¿de dónde venimos y hacia dónde vamos? presupuestos por ... · ¿de dónde venimos y hacia...
TRANSCRIPT
¿De Dónde Venimos y Hacia Dónde Vamos?
Presupuestos por Resultados en Am. Latina
Gabriel FilcCarlos Scartascini
Seminario ADI 2011: La Reforma de la Fiscalidad en América Latina
Barcelona, 7 y 8 de Octubre de 2011
El gasto público en ALC
• El gasto público ha aumentado
• Particularmente, es auspicioso que haya aumentado:– El gasto en capital– El gasto social
• Sin embargo, la eficiencia del gasto todavía es baja
¿Dónde estamos?
• Para mejorar la calidad del gasto, los países de América Latina han avanzado en la utilización de presupuestos por resultados
• Este avance no ha sido homogéneo.– De acuerdo al Índice de Desarrollo de PpR
creado por García López y García Moreno (2010)• Estructuración del presupuesto sobre la base de
programas • Perspectiva presupuestaria de mediano plazo• Evaluación de efectividad del gasto• Incentivos para la efectividad en la gestión• Difusión de la información
Hipótesis
Este documento intenta explicar las razones que explican dichas diferencias1.Existencia de inversiones previas en infraestructura presupuestaria
2.Estabilidad macro-fiscal3.Capacidades en las instituciones del Estado
4.Incentivos adecuados de los actores que participan del proceso presupuestario5.Proceso presupuestario que funciona
1. Infraestructura presupuestaria
• Sin una infraestructura adecuada es imposible contar con los componentes requeridos
• Reformas a las reglas fiscales son condición necesaria para reformas posteriores– Reglas numéricas– Centralización del proceso presupuestario en
manos del gobierno central (jerarquía)– Transparencia– Cuenta única: administración unificada de los
recursos públicos
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa RicaEcuador
Guatemala
Honduras
México
NicaraguaPanamá
Perú
Paraguay
El Salvador
Uruguay
0
1
2
3
4
5
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9
Índ
ice
de
Pre
sup
ues
to p
or
Res
ult
ado
s
Índice de Reglas Fiscales
Índice de Presupuesto por Resultados e Índice de Reglas Fiscales
Coeficiente de correlación = 0.53
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Rep. Dominicana
Ecuador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Perú
Paraguay
El Salvador
Uruguay
0
1
2
3
4
5
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
Índ
ice
de
Pre
sup
ues
to p
or
Res
ult
ado
s
Años de vigencia de cuenta única
Índice de Presupuesto por Resultados y Años de Vigencia de Cuenta Única
Coeficiente de correlación = 0.76. Excluyendo Chile = 0.50
2. Estabilidad macro-fiscal (1)
• Difícil pensar en resultados en medio de crisis– Aunque las crisis fiscales pueden crear
oportunidades de reforma, el PpR es una reforma de largo plazo, en busca de eficiencia y no necesariamente de una solución financiera.
Argentina
Bahamas
Bolivia
Brasil
Barbados
Chile
Colombia
Costa Rica
Rep. Dominicana
Guatemala
Honduras
Jamaica
Nicaragua
Perú
Paraguay
El Salvador
Trinidad y Tobago
Uruguay
0
1
2
3
4
5
-10% -8% -6% -4% -2% 0% 2% 4% 6% 8%
Índ
ice
de
Pre
sup
ues
to p
or
Res
ult
ado
s
Resultado Fiscal (en % del PBI)
Índice de Presupuesto por Resultados y Resultado Fiscal
Coeficiente de correlación = 0.36
2. Estabilidad macro-fiscal (2)
• Niveles de recaudación más elevados – Proveen los recursos para dedicar a las reformas– Proveen espacio para para aumentar eficiencia y
efectividad (ej. no son meros recursos de subsistencia)
– Pueden generar presión por parte de la población para que sean utilizados de manera eficiente
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Rep. Dominicana
Ecuador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Perú
Paraguay
El Salvador
Uruguay
0
1
2
3
4
5
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%
Índ
ice
de
Pre
sup
ues
to p
or
Res
ult
ado
s
Recaudación Impositiva del Gobierno Nacional (en % del PBI)
Índice de Presupuesto por Resultados y Recaudación del Gobierno Nacional
Coeficiente de correlación = 0.47
3. Capacidades gubernamentales (1)
• Mayores capacidades permiten– Avanzar en las reformas– Que la información que se genere sea relevante
• Ejemplo, estabilidad de los Ministros– Permite que inviertan en sus capacidades
• Aumenta la ejecución del presupuesto (Abuelafia et al. 2010)
– Permite que implementen reformas• Difícil bajo rotación excesiva • (condición necesaria pero no suficiente).
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Rep. Dominicana
Ecuador
Guatemala
Honduras
Haití
Jamaica
México
Nicaragua
Panamá
Perú
Paraguay
El Salvador
Trinidad y Tobago
Uruguay
0
1
2
3
4
5
0 0.2 0.4 0.6 0.8 1 1.2
Índ
ice
de
Pre
sup
ues
to p
or
Res
ult
ado
s
Índice de Cambios en el Gabinete de Ministros
Índice de Presupuesto por Resultados y Cambios en el Gabinete de Ministros
Coeficiente de correlación = 0.04
3. Capacidades gubernamentales (2)
• El servicio civil debe estar capacitado, tener flexibilidad y los incentivos adecuados
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
ColombiaCosta Rica
Ecuador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Perú
Paraguay
El Salvador
Uruguay
0
1
2
3
4
5
0 10 20 30 40 50 60 70
Índ
ice
de
Pre
sup
ues
to p
or
Res
ult
ado
s
Índice de Consistencia Estructural de la Burocracia
Índice de Presupuesto por Resultados y Consistencia Estructural de la Burocracia
Coeficiente de correlación = 0.75
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Perú
Paraguay
El Salvador
Uruguay
0
1
2
3
4
5
0 10 20 30 40 50 60 70
Índ
ice
de
Pre
sup
ues
to p
or
Res
ult
ado
s
Índice de Capacidad funcional de la burocracia
Índice de Presupuesto por Resultados y Capacidad Funcional de la Burocracia
Coeficiente de correlación = 0.61
4. Incentivos (1)
• Los legisladores deben tener incentivos a invertir en sus capacidades y controlar al poder ejecutivo– Tener incentivos de largo plazo– Capacidad de especializarse– [depender más del voto de confianza de los
ciudadanos – sistema electoral]
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Rep. Dominicana
Ecuador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Perú
Paraguay
El Salvador
Uruguay
0
1
2
3
4
5
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Índ
ice
de
Pre
sup
ues
to p
or
Res
ult
ado
s
Experiencia promedio de los Legisladores (años)
Índice de Presupuesto por Resultados y Experiencia de los Legisladores
Coeficiente de correlación = 0.44
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia Costa Rica
Rep. Dominicana
Ecuador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Perú
Paraguay
El Salvador
Uruguay
0
1
2
3
4
5
0 0.5 1 1.5 2 2.5 3 3.5 4 4.5 5
Índ
ice
de
Pre
sup
ues
to p
or
Res
ult
ado
s
Comisiones por Legislador
Índice de Presupuesto por Resultados y Comisiones por Legislador
Coeficiente de correlación = -0.25
4. Incentivos (2)
• Estructura de la recaudación impositiva
• Cobrarle a los contribuyentes no es igual que extraer rentas– Relación positiva entre PpR e ingresos que
provienen directamente de los contribuyentes (Impuesto Personal a la Renta e Impuestos al Consumo)
– Relación negativa entre PpR e ingresos generados por rentas de recursos naturales y comercio exterior
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Rep. Dominicana
EcuadorGuatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Perú
El Salvador
Uruguay
0
1
2
3
4
5
0% 1% 1% 2% 2% 3% 3% 4% 4%
Índ
ice
de
Pre
sup
ues
to p
or
Res
ult
ado
s
Recaudación del Impuesto a las Rentas Personales (en % del PBI)
Índice de Presupuesto por Resultados e Impuestos a las Rentas Personales
Coeficiente de correlación = 0.70
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Rep. Dominicana
Ecuador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua Panamá
Perú
Paraguay
El Salvador
Uruguay
0
1
2
3
4
5
0% 1% 1% 2% 2% 3% 3% 4%
Índ
ice
de
Pre
sup
ues
to p
or
Res
ult
ado
s
Recaudación de Impuestos al Comercio Internacional (en % del PBI)
Índice de Presupuesto por Resultados e Impuestos al Comercio Internacional
Coeficiente de correlación = -0.44
5. El funcionamiento del proceso presupuestario
• Los resultados dependen de la capacidad de los actores de cooperar (Hallerberg, Scartascini y Stein 2010) en un contexto de equilibrio general
• Si no existe cooperación, entonces– Los actores intentará prevalecer en su etapa de
control y utilizar su capacidad discrecional– El presupuesto tendrá sobre o subejecución– Cambios continuos durante el año
• No se puede desarrollar la presupuestación por resultados
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica Ecuador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Perú
Paraguay
El Salvador
Uruguay
0
1
2
3
4
5
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30%
Índ
ice
de
Pre
sup
ues
to p
or
Res
ult
ado
s
Porcentaje de Ejecución
Índice de Presupuesto por Resultados y Porcentaje de Ejecución
Coeficiente de correlación = -0.30
Argentina
Bolivia
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
Guatemala
Honduras
México
NicaraguaPanamá
Perú
Paraguay
El Salvador
Uruguay
0
1
2
3
4
5
-35% -30% -25% -20% -15% -10% -5% 0% 5% 10% 15% 20%
Índ
ice
de
Pre
sup
ues
to p
or
Res
ult
ado
s
Porcentaje de Ejecución Promedio
Índice de Presupuesto por Resultados y Porcentaje de Ejecución Promedio
Coeficiente de correlación = -0.11
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Perú
Paraguay
El Salvador
Uruguay
0
1
2
3
4
5
0 0.05 0.1 0.15 0.2 0.25 0.3
Índ
ice
de
Pre
sup
ues
to p
or
Res
ult
ado
s
Índice de Cambio Presupuestario
Índice de Presupuesto por Resultados e Índice de Cambio Presupuestario
Coeficiente de correlación = -0.44
Resultados
La evidencia preliminar sugiere que es importante que haya:1.Reformas previas
2.Estabilidad macro-fiscal3.Capacidades en las instituciones del Estado4.Incentivos adecuados de los actores
5.Un proceso presupuestario que funciona en asignar los recursos durante el año
Adicionalmente…
• Los resultados no se modifican sustancialmente cuando se evalúan estas variables en forma simultanea.
• Ciertos factores pueden potenciarse unos a otros.
Conclusiones (1)
• Aquellos países con mayor probabilidad de hacer mayores avances son quienes tengan: – Estabilidad fiscal– Sistemas de información y manejo presupuestario
consolidados, reglas de sostenibilidad fiscal, y centralización del poder presupuestario en manos del Ministerio de Hacienda
– Apoyo de legisladores experimentados y con un horizonte de gestión de largo plazo
– Presión de los ciudadanos por mejor uso de los recursos públicos
– Incentivos alineados de todos los actores involucrados
– Conjunción de las condiciones adecuadas para potenciarse entre sí
Conclusiones (2)
• Generación de mayor información de base cuantitativa permitiría evaluar y entender de mejor manera estos procesos.
• También se requiere una mejor evaluación de las diferencias entre las reglas formales vigentes y la práctica– Existen países que cuentan con la normativa
pero esta no utiliza de manera que tenga impacto en las políticas públicas
• Se deben seguir estudiando las condiciones que favorecen los incrementos de las capacidades de las instituciones políticas
Recomendaciones de política (1)
• Para avanzar en el PpR deben existir:1. Un proceso natural de reformas que los países
sigan para asegurar la sostenibilidad del progreso
• Entender las condiciones necesarias y dejar que estas se solidifiquen antes de avanzar con nuevas reformas
Recomendaciones de política (2)
• Para avanzar en el PpR deben existir:2. Capacidades de gestión en la administración
pública y el Congreso. • Es importante seguir invirtiendo en las reformas
de “segunda generación”, tales como la profesionalización del servicio civil y el fortalecimiento de los Congresos.
Recomendaciones de política (3)
• Para avanzar en el PpR deben existir:3. Incentivos adecuado de los actores, ministros,
legisladores, y burócratas para avanzar con las reformas.
• Es importante entender los determinantes de incentivos contrarios a la generalización del PpR e intentar introducir las reformas pertinentes.