con la asistencia técnica de - banco de desarrollo del

Con la asistencia técnica de

Autoridades del Banco del Estado

Autores

Equipo de apoyo

Verónica Gallardo A.Gerente General

Gonzalo Núñez S.Subgerente General

Patricia Rousseau L.Gerente de División de Asistencia Técnica

Patricia Rousseau, Karla Alvarez, María Elena BernalBanco del Estado, BdE

Javier Díaz-Cassou, Carlos Carpizo Riva Palacio.Banco Interamericano de Desarrollo, BID

Miguel Ángel Tulcanaza AguilarBanco del Estado, BdE

Juan Esteban Mosquera, Elisa DonadiBanco Interamericano de Desarrollo, BID

Subsecretaría de Consistencia MacroeconómicaMinisterio Coordinador de Política Económica

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014ISBN 978-9942-07-911-4Banco del EstadoQuito, Ecuador (2.000 ejemplares)

Este material puede ser utilizado como referencia siempre que se cite la fuente.

La presente publicación ha sido editada sobre la base del texto aprobado por el Banco del Estado y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y puede presentar algunas modificaciones debido al proceso de revisión editorial y diagramación para su publicación.

Está prohibido copiar, transmitir, retransmitir, transcribir, almacenar, alterar o reproducir por cualquier medio electrónico o mecánico el contenido de esta publicación sin permiso por escrito por parte del Banco del Estado.

BCE Banco Central del Ecuador

BdE Banco del Estado

BIESS Banco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social

CEM Contribución Especial de Mejoras

CEPAL Comisión Económica para América Latina

CFDD Cuenta de Financiamiento de Derivados Deficitarios

CNC Consejo Nacional de Competencias

CONADE Consejo Nacional de Desarrollo

CONESUP Consejo Nacional de Educación Superior

COOTAD Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización

COPFP Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas

CV Cartera Vencida

ECORAE Instituto para el Ecodesarrollo Regional Amazónico

FMI Fondo Monetario Internacional

FONAPAR Fondo Nacional de Participaciones

FONEN Fondo de Emergencias Nacionales

FONVIAL Fondo de Vialidad para la Provincia de Loja

GAD Gobiernos Autónomos Descentralizados

GADM Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales

GADP Gobiernos Autónomos Descentralizados Provinciales

GLP Gas Licuado de Petróleo

IED Inversión Extranjera Directa

IESS Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social

INEC Instituto Ecuatoriano de Estadística y Censos

INECEL Instituto Ecuatoriano de Electrificación

INGALA Instituto Nacional Galápagos

IP Ingresos Propios

IT Ingresos Totales

JUNAPLA Junta Nacional de Planificación y Coordinación Económica

LAC América Latina y el Caribe

NBI Necesidades Básicas Insatisfechas

PDOT Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial

PGE Presupuesto General del Estado

PIB Producto Interno Bruto

PNBV Plan Nacional del Buen Vivir

RO Registro Oficial

ROS Registro Oficial Suplemento

SENPLADES Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo

SIM Sistema de Información Municipal

SPNF Sector Público No Financiero

SRI Servicio de Rentas Internas

VAB Valor Agregado Bruto

WEO World Economic Outlook Database

Siglas

PRESENTACIÓN VII

PRÓLOGO IX

CAPÍTULO UNO

1 MARCO NORMATIVO DE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS 1

1.1 Contexto normativo histórico 1

1.1.1 El régimen municipal ecuatoriano 1

1.1.2 El régimen provincial ecuatoriano 5

1.1.3 Régimen de juntas parroquiales rurales 6

1.2 Normativa actual 7

CAPÍTULO DOS

2. EL CONTEXTO MACROECONÓMICO 13

CAPÍTULO TRES

3. EVOLUCIÓN DE LAS FINANZAS SUBNACIONALES 35

3.1 Análisis y perspectivas financieras de los GAD 35

3.1.1. Evolución del gasto 35

3.1.2. Composición de ingresos y gastos 37

3.1.3. Resultados fiscales de los GAD 40

3.2 Ingresos de los GAD 42

3.2.1 GAD Municipales 44 3.2.1.1 Evolución de las transferencias del Gobierno Central por estratos 44 3.2.1.2 Evolución de los ingresos propios de los GAD Municipales 47 3.2.1.3 Generación de ingresos propios en los GAD Municipales por estrato 48 3.2.1.4 Ingresos propios vs. transferencias por estrato 54

3.2.2 GAD Provinciales 56 3.2.2.1 Evolución de las transferencias del Gobierno Central a los

GAD Provinciales por región 56 3.2.2.2 Evolución de los ingresos propios de los GAD Provinciales 58 3.2.2.3 Composición de los ingresos propios provinciales por regiones 60

3.3 Gastos e inversión pública en los GAD 62

3.3.1 Gasto público en los GAD Municipales 62 3.3.1.1 Evolución y composición del gasto público municipal 62 3.3.1.2 Evolución del gasto corriente y la inversión pública por estrato 64 3.3.1.3 Composición del gasto y la inversión pública municipal por estratos 66 3.3.1.4 Autosuficiencia operativa en los GAD Municipales 70 3.3.1.5 Resultado fiscal de los GAD Municipales 72

3.3.2 Gasto público en los GAD Provinciales 73 3.3.2.1 Evolución y composición del gasto público provincial 73 3.3.2.2 Evolución del gasto corriente y la inversión pública por regiones 76 3.3.2.3 Composición del gasto y la inversión pública municipal por regiones 78 3.3.2.4 Autosuficiencia operativa en los GAD Provinciales 80 3.3.2.5 Resultado fiscal de los GAD Provinciales 80

Contenido

3.4 Endeudamiento público en los GAD 81

3.4.1 Endeudamiento público consolidado de los GAD 81 3.4.1.1 Evolución del servicio de la deuda 84

3.4.2 Endeudamiento público en los GAD Municipales 86 3.4.2.1 Evolución y composición del endeudamiento público a nivel de GAD Municipales 86 3.4.2.2 Evolución del servicio de la deuda en los GAD Municipales 89

3.4.3 Endeudamiento público en los GAD Provinciales 90 3.4.3.1 Evolución del servicio de la deuda en los GAD Provinciales 94

CAPÍTULO CUATRO

4 EL ROL DEL BANCO DEL ESTADO 97

4.1 Financiamiento aprobado 98

4.2 Desembolsos entregados 100

4.3 Subvenciones otorgadas 101

4.4 Cartera del Banco del Estado 103

4.4.1 Cartera Bruta 103

4.4.2 Cartera Neta 104

4.5 Cobertura geográfica 105

4.6 Población beneficiaria 108

4.7 Indicadores de mejoramiento de calidad de vida de población 109

4.8 Programas y servicios de asistencia técnica de la población 110

4.8.1 Programa de Corresponsabilidad Fiscal 111 4.8.1.1 Corresponsabilidad por Contribución Especial de Mejoras (CEM) 111 4.8.1.2 Corresponsabilidad por CEM Vial 115 4.8.1.3 Corresponsabilidad por Cartera Vencida 115

ANEXOS

5 ANEXOS 121

5.1 Anexo 1: Competencias según el nivel de gobierno (COOTAD) 121

5.2 Anexo 2: Modelo de Equidad Territorial (ponderaciones) 122

5.3 Anexo 4: Mapas de Indicadores financieros 123

5.3.1 Municipales 123

5.3.2 Provinciales 128

NOTA TÉCNICA 134

ÌNDICE DE GRÁFICOS 136

BIBLIOGRÁFIA 138

PRESENTACIÓN

vii

presente estudio de las “Finanzas Subnacionales en el Ecua-

dor 2000–2014” constituye un segundo esfuerzo realizado

por el Banco del Estado1, que analiza la evolución de la gestión finan-

ciera de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) del país.

La serie histórica ha sido seleccionada a partir de uno de los cambios

más importantes que se ha suscitado en el país, y que corresponde a

la dolarización de la economía, hecho que se dio como resultado de la

profunda crisis financiera de la década de los noventa.

Un segundo hito de significativa relevancia es el nuevo marco norma-

tivo que rige para los GAD, iniciado con la Constitución de 2008 que

define una nueva relación entre el Estado Central y los Gobiernos Au-

tónomos Descentralizados con la conformación del régimen de com-

petencias y el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía

y Descentralización (COOTAD), que se promulga en el 2010, en el que

se regula con extenso detalle todo el funcionamiento de estos niveles

de gobierno, sus atribuciones, funciones y recursos.

Este trabajo inicia con una breve revisión histórica de los cambios nor-

mativos a nivel subnacional, que van de la mano de los vaivenes en

la estructuración institucional del país y de la normativa vigente con

énfasis en las regulaciones sobre los aspectos fiscales que constan en

el capítulo 1.

Para complementar el contexto, se incluye en el capítulo 2 un análisis

macroeconómico que enmarca el comportamiento fiscal del país, ba-

sado en los principales indicadores como son el PIB, inflación, resulta-

do fiscal y deuda pública, balanza comercial, balanza de pagos, solidez

financiera, pobreza y desigualdad, entre otros, y su comparación con

indicadores de países de la región.

En el capítulo 3 se trata propiamente la evolución de las finanzas

subnacionales, en primer lugar, el análisis a nivel agregado del gasto

público, composición de ingresos y gastos, resultado fiscal y una re-

ferencia del Ecuador en el contexto latinoamericano. En este capítu-

lo se analizan también por separado los ingresos, gastos e inversión

pública, y el endeudamiento público de los GAD Municipales y de los

GAD Provinciales.

Para concluir, en un cuarto capítulo se evidencia el rol del Banco del

Estado como principal financiador de la obra pública que ejecutan

los GAD, en especial en los sectores de agua potable, saneamiento y

vialidad, así como también en la prestación de servicios de asistencia

técnica. Se demuestra también el cambio significativo que se produce

en su accionar y en la historia del país con la política de impulso al de-

sarrollo territorial por parte del Gobierno actual.

1 El BdE publicó en octubre de 2009 el li-bro “Las Finanzas Subnacionales en el Ecuador 1993-2008”.

El

Verónica Gallardo AguirreGerente General del Banco del Estado

PRÓLOGO

ix

la última década los sistemas de gobierno de América Latina, y del Ecuador

en particular, han realizado reformas importantes para gestionar los bienes

públicos contribuyendo a hacer posible una mayor equidad en su distribución. El

concepto y el enfoque de la importancia de lo local-territorial han conllevado una mejor

articulación entre lo nacional y subnacional, entre el Gobierno Central y los regímenes

provincial, municipal y parroquial.

Los espacios subnacionales integrados en una política pública y en una estrategia de

desarrollo dinámicas contribuyen sustancialmente a la democratización del Estado,

la sociedad y la ciudadanía; factores clave para despertar procesos colaborativos y de

coordinación que permiten la participación de los actores institucionales de los territorios

y el escalamiento de los impactos de estas políticas en el ámbito nacional.

En Ecuador, un nuevo marco jurídico inaugurado con la Constitución de 2008, del cual

se derivan un conjunto de leyes orgánicas como el Código Orgánico de Organización

Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), el Código Orgánico de Planificación

y Finanzas Públicas (COPFP), el Sistema Nacional de Competencias y el Plan Nacional del

Buen Vivir (PNBV) 2013-2017, entre otras, dieron nacimiento a un sistema de articulación

entre planificación territorial y el uso eficiente de los recursos a fin de disminuir las

inequidades, como se sostiene en los estudios.

Esta publicación analiza, desde la perspectiva de las finanzas públicas, la movilidad de los

recursos nacionales, preponderantemente en el período 2007-2014, en un contexto jurídico,

institucional y económico favorable a la descentralización, la autonomía y a mayores

atribuciones administrativas y financieras de los gobiernos subnacionales; por tanto,

permite valorar las tendencias que han condicionado favorablemente la sostenibilidad

fiscal en estos años y validar cifras sobre el desempeño del gasto y la inversión. Estos dos

últimos aspectos son de crucial importancia para medir cualitativamente la incidencia del

Banco del Estado en este proceso de recomposición de las finanzas subnacionales y su

optimización en sectores fundamentales para la satisfacción de las necesidades básicas

de los ecuatorianos y en renglones en los que la calidad del gasto mejora ostensiblemente

en relación a los años anteriores.

Los cuatro capítulos en que se divide esta obra guardan uniformidad y permiten

establecer un hilo conductor de las finanzas públicas a partir del marco legal, el contexto

macroeconómico, la evolución misma de las finanzas subnacionales y la actuación

del Banco del Estado como entidad que juega el rol de articulación de las finanzas

sunbnacionales con las políticas públicas nacionales. Esta última constituye el fundamento

sobre el que se erige el nuevo tipo de Estado que vio la luz con la Constitución de 2008.

En

x

Siguiendo la ruta de la obra es preciso destacar, en este prólogo, información especialmente

relevante para comprender por qué resulta importante este compendio y cuál es su

contribución al acervo de conocimiento que el país requiere preservar como testimonio

de un momento privilegiado de su historia. Primero, el gasto público llegó a niveles nunca

antes alcanzados; gasto que en 2014 fue del 44 % del PIB, pero del cual un 35 % constituyó

inversión o gastos de capital que se han traducido en infraestructuras, salud, educación,

vivienda social, seguridad e inversiones estratégicas que en la actualidad apuntan al

cambio de la matriz productiva del Ecuador. Estas cifras ubican al gasto corriente del

sector público ecuatoriano en el 15,3 % del PIB, por debajo del 20,8 % que se asigna para

el conjunto de América Latina; cifras que como bien señala el análisis macroeconómico,

ponen de manifiesto el esfuerzo del Gobierno para modernizar la infraestructura del

país. Este gasto que incluye una enorme inversión ha sido posible por el incremento

sustancial de los ingresos que, por ejemplo, para 2014 alcanzaron el 38,9 % del PIB y que

no se basan exclusivamente en exportaciones petroleras sino en una mejor y más amplia

recaudación tributaria y ampliación de la cobertura de afiliación a la seguridad social.

Este auge de ingresos significó un impulso de las finanzas locales: provincias y cantones

recibieron transferencias que han permitido obras viales y sanitarias de gran importancia,

sobre todo porque han sido mucho más equitativas que en el pasado, beneficiando a

cantones otrora marginados de la obra pública. La equidad en la distribución de los

recursos dirigidos a los municipios es un aspecto a destacarse y en el cual ha intervenido

el Banco del Estado plasmando esta orientación gubernamental por la equidad.

El gasto municipal es indudablemente el más alto del total subnacional con una ejecución

del 74 %; sin embargo, a partir de la Constitución de 2008, aumenta el gasto provincial a

24 % en 2014. Porcentajes que revelan una gran movilidad de recursos, sobre todo a nivel

municipal, y que es responsable del avance del municipalismo ecuatoriano en términos de

obra pública y capacidad de gasto. No obstante, los analistas que presentan sus trabajos

mantienen su objetividad al concluir que aún los municipios ubicados en los estratos de

menor tamaño y dimensión dependen sustancialmente del Gobierno Central; es decir,

aún es preciso generar capacidades para que logren mayor autosuficiencia financiera e

impulsen un ambiente favorable a las inversiones públicas y privadas en sus territorios a

fin de mejorar su recaudación tributaria. En la actualidad, el gasto subnacional en Ecuador

representa el 4,7 % del PIB, cifra relativamente mayor comparada al 2,8 % que representaba

en el año 2000; pero como anotan las investigaciones, el Ecuador sigue siendo uno de los

países fiscalmente menos descentralizados de la región latinoamericana, y la capacidad

de recaudación propia aún es incipiente, pues de cada 100 dólares que gastan los GAD,

78 provienen de transferencias.

Como bien se señala en el capítulo dos, las disparidades regionales y locales constituyen

un desafío para la integración y el desarrollo armónico del Ecuador. “La persistencia de

xi

los patrones de desigualdad rural-urbana, interprovincial e intercultural, anteriormente

descritas, pone de manifiesto la importancia de seguir desplegando en el país instrumentos

de política pública que fomenten una mayor equidad territorial, como aquellas desplegadas

por el COOTAD y con los instrumentos financieros que el BdE pone a disposición de los

GAD ecuatorianos”.

Sin embargo, también el estudio constata una realidad que en este período ha sido difícil

superar: que los municipios ubicados en los estratos de menor dimensión incrementen

su nivel de inversión. Aún los gastos corrientes constituyen el destino principal de los

ingresos que reciben u obtienen, lo que a la postre los vuelve dependientes de las

transferencias y asignaciones del Gobierno Central y torna compleja su sostenibilidad

financiera, comparada con los municipios de los estratos de mayor dimensión, donde el

gasto corriente ha disminuido en beneficio de la inversión.

Con esta comprobación se hace mucho más tangible la importancia de las acciones del

Banco del Estado que se expresan en este libro, sobre todo en asistencia técnica para

dotar de mayores capacidades a los gobiernos locales en recaudación de tributos y en

inversiones que desarrollen o permitan crear un entorno favorable a la economía local;

y que de este modo sirva para su diversificación o para potenciar ejes de desarrollo que

dinamicen los territorios a fin de hacerlos autosuficientes y sostenibles.

Entre 2007 y 2014, la cartera neta del BdE aumentó 4 veces más, un indicador relevante que

demuestra la gran inyección financiera (US$787,4 millones) que las finanzas subnacionales

recibieron para rubros preponderantes como vialidad y saneamiento ambiental, los

cuales absorbieron el 70 % de estas inversiones.

Desde la perspectiva de los beneficiarios de la labor del BdE, es preciso destacar que el 32 %

corresponde a agua potable y un 68 % a proyectos de alcantarillado, lo que demuestra la

opción y la tendencia del crédito: beneficiar a poblaciones de escasos recursos económicos

o excluidas del desarrollo, particularmente en zonas rurales. Como es lógico suponer,

estas obras implican inclusión laboral, que es un beneficio adicional de estas poblaciones.

En este período se generaron 3.655 empleos ocasionales y 3.516 permanentes.

Por último, es importante destacar el Programa de Corresponsabilidad Fiscal, que

impulsa el BdE con el objetivo de concienciar a las autoridades de los GAD, acerca de la

responsabilidad compartida que tienen junto a la ciudadanía, para fomentar el desarrollo

de sus jurisdicciones territoriales.

Sin duda, con este trabajo investigativo, el Banco del Estado cumple con informar a

la ciudadanía y nos introduce en el conocimiento de indicadores que son de obligada

referencia para entender la articulación social, económica e institucional del Gobierno

Central con los gobiernos locales.

1Capítulo

CAPÍTULO 1

1

1MARCO NORMATIVO DE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS

1.1Contexto normativo históricoInstitucionalmente, el Estado ecuatoriano funciona desde 1830, a partir

de lo cual su consolidación política, administrativa, jurídica y económi-

ca se va constituyendo paulatinamente, y con muchas contradicciones

y disputas entre los diferentes grupos que llegan al poder central y los

poderes regionales. El régimen territorial, inicialmente conformado por

departamentos, provincias, cantones y parroquias, fue estructurado y

reformado en consonancia con esas contradicciones hasta la organiza-

ción actual de regiones, provincias, cantones, parroquias y regímenes

especiales establecidos en la Constitución de 2008.

Al constituirse el Ecuador existían tres departamentos: Gua-

yaquil, Quito y Cuenca, los cuales correspondían a núcleos de

poder existentes desde la época colonial articulados en torno a

las principales ciudades. En 1835, se eliminaron formalmente los

departamentos. La organización territorial y la división político-

administrativa estableció los niveles que hoy se conocen: provin-

cias, cantones y parroquias. De igual forma, en la Constitución de

ese mismo año, el régimen y administración de lo interior quedó

supeditado a una “ley especial”, la Ley de Régimen Político. En

ella se adoptó, siguiendo el ejemplo ibérico, el modelo parlamen-

tario clásico para la administración de las localidades: consejos

provinciales, concejos municipales y juntas parroquiales, y sus

respectivos ejecutivos: prefectos, alcaldes y presidentes de junta.

Las provincias que en sí mismas surgen con la Constitución de

1878, su organización real es de 1929, pero se transforman en or-

ganismos de régimen seccional con consejos provinciales pro-

pios a partir de la Constituyente de 1944. Posteriormente, con las

reformas de 1983 a la Constitución Política de 1979, se introdujo

la figura de "Distrito Metropolitano" (art. 123), y en la Constitu-

ción de 1998 la de las "circunscripciones territoriales indígenas

y afroecuatorianas" (art. 22) y la de los "regímenes especiales de

administración territorial" (art. 238).2

1.1.1El régimen municipal ecuatorianoLa Constitución de 1830, con la que inicia la era republicana del país,

creó los concejos municipales cuya composición, funcionamiento y

atribuciones se establecieron en la primera Ley de Régimen Municipal

de ese mismo año. Sin embargo, no es sino hasta 1966 que se concreta

un cuerpo legal en el que se establece el ordenamiento de la gestión

municipal en todos sus aspectos; ley que se expide durante el gobierno

de la H. Junta Militar.

2 Rodríguez J. Lourdes, Barrera G. Au-gusto, Gallegos R. Franklin. "Ecua-dor: un modelo para [des]armar." Editorial Abya Yala, 1999. Pág. 180.

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

La introducción a esta ley señala: “Es un hecho incuestionable que el

municipio ecuatoriano atraviesa una grave crisis, motivada por cau-

sas de orden político-financiero y administrativo, que ha contribuido

a disminuir la fuerza municipal y que ha motivado que en las diversas

esferas gubernamentales se haya creado una conciencia de la nece-

sidad de revisar las normas que rigen la vida de los entes cantonales”.

La ley señala las obligaciones que atañen a la Municipalidad haciendo

distinción con las de los otros niveles de gobierno. Sus fines se clasifi-

can en fundamentales y facultativos para que dediquen sus esfuerzos

a solucionar los problemas urbanos prioritarios y concurrir de manera

complementaria en las competencias con los otros niveles de gobier-

no, como son los casos de la educación y la salud correspondientes al

Gobierno Central.

También se precisa la autonomía municipal prescrita en la Constitución

y las garantías para su pleno ejercicio que, entre otras consecuencias,

determina que cada municipalidad constituye una persona jurídica de

derecho público con patrimonio propio. Prevé también los mecanis-

mos de integración de los planes nacionales y regionales de desarrollo

económico con los que deben gestionarse en el nivel cantonal, bajo los

principios de cooperación y reciprocidad entre diferentes niveles insti-

tucionales canalizados por intermedio de los ministerios de Gobierno

y Previsión Social.

De trascendental importancia en esta ley, es la forma de ejercicio del

Gobierno Municipal que será conjunta entre el Concejo y el alcalde

elegido de entre sus miembros o fuera de estos, cada uno con fun-

ciones propias y de cooperación claramente establecidas, así como

el principio de representación democrática de los ediles a través del

sufragio universal y secreto. De igual forma, la conformación de co-

misiones permanentes y especiales como medio para administrar los

diferentes asuntos edilicios.

Las competencias de la administración municipal se establecen por

ramas de actividad, no limitativas, siendo entre otras: planeamiento

y urbanismo, obras públicas, servicios públicos, higiene y asistencia

social, educación y cultura (complementaria con el Gobierno Central),

hacienda municipal, justicia y policía.

Por la relevancia del tema, la ley dedica un título completo al planea-

miento, siendo de carácter obligatorio la formulación de planes re-

guladores de desarrollo físico y de planes reguladores de desarrollo

urbano, encaminados a prever, dirigir, ordenar y estimular el desenvol-

vimiento de las ciudades.

En materia de finanzas la filosofía de la ley se concentra en:

• Proveer a las municipalidades de suficientes recursos sin

CAPÍTULO 1

3

aumentar los impuestos ni la presión tributaria para el contri-

buyente, y que se destinen para el ejercicio de sus funciones

primordiales con criterios de eficiencia y economía.

• Acceso al crédito bajo reglas que promueven su uso, limitan el

monto de endeudamiento y prescriben el destino de los fondos.

• Régimen práctico de contribuciones especiales de mejoras.

• Otorgar facultades a las municipalidades para que puedan crear

tasas mediante actos legislativos locales.

Los ingresos municipales se componen de los impuestos exclusivos

creados por la Constitución o por ley, la participación de los impuestos

nacionales, las tasas y contribuciones que creen en los territorios y los

empréstitos. Es relevante señalar que esta ley hace uso de la estruc-

tura de tablas progresivas de aplicación general para varios impuestos

como el predial urbano y rural, alcabalas, impuesto a vehículos en fun-

ción del cilindraje, patentes, utilidades en la compra venta de casas y

terrenos, entre otros.

Con respecto al manejo presupuestario se hacen importantes inno-

vaciones: adopción del presupuesto por programas, lo que obliga a la

planificación de todas las actividades de la administración local. Se da

relevancia a la programación presupuestaria y su aprobación antes del

inicio del ejercicio fiscal y un sistema financiero para empresas munici-

pales basado en principios que prevalecen para las empresas privadas,

que incluyen programas de costos de producción, compras, gastos ad-

ministrativos y programas de inversión.

En octubre de 1971 se expide la Codificación de la Ley de Régimen

Municipal que recoge una serie de reformas entre las que se desta-

can las normas para la gestión de las oficinas de avalúos y catastros,

el funcionamiento de las juntas parroquiales, la facultad para que los

propios concejos aprueben sus planes y presupuestos, y normas de

organización y funcionamiento de la Asociación de Municipalidades.

En materia fiscal destaca la expedición de la Ley de Impuesto a la Plus-

valía producida por las obras de infraestructura, cuyo destino se esta-

blece así: la generada en el sector urbano corresponde a los municipios

y la que se genera en el sector rural pertenece al Estado. Se incorporan

también varios ajustes para la aplicación del impuesto predial, alcaba-

las, espectáculos públicos, vehículos, tasas por servicios, regulación

para aplicación de las contribuciones especiales de mejoras, actualiza-

ción de las tablas progresivas de los impuestos, supresión de las par-

ticipaciones de otras entidades en las rentas municipales, entre otras.

Mediante la resolución del Congreso Nacional publicada en el Registro

Oficial N.° 280 del 8 de marzo de 2001, se otorga a la Ley de Régimen

Municipal la categoría de ley orgánica. En septiembre de 2004 se expide

la Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica de Régimen Municipal


en un contexto nacional de impulso al proceso de descentralización y

que se concentra en fortalecer la autonomía de las municipalidades

como instancias más cercanas a la comunidad, concediéndoles princi-

palmente atribuciones en materia tributaria, administrativa y financiera.

Con respecto a las competencias de las municipalidades, se incremen-

tan las relacionadas con la planificación del desarrollo cantonal, el con-

trol de los espacios públicos, fomento de actividades productivas y

culturales, protección del medio ambiente, planificación, organización

y regulación del tránsito y transporte terrestre, entre otras.

Esta reforma cambia el enfoque de la relación de la Municipalidad con

el Estado e incorpora la normativa para regular el proceso de descen-

tralización y transferencia de competencias del Gobierno Central a los

municipios, que involucra los recursos humanos, materiales y econó-

micos que permitan asumir la competencia. Asimismo, establece los

mecanismos para la armonización de los planes de desarrollo canto-

nales y parroquiales y su articulación con la planificación provincial y

nacional. También introduce la posibilidad de formación de mancomu-

nidades para la prestación de servicios públicos entre varios cantones.

Para la administración de los impuestos prediales se incluye la norma-

tiva de valoración de las propiedades en sus componentes de suelo y

edificación, y la obligación de mantener actualizados los catastros de

predios y la base impositiva de estos impuestos.

En la estructura tributaria se produce el cambio más significativo y con

alto impacto en las rentas municipales, que se refiere a la eliminación

de las tablas impositivas progresivas de aplicación general para todos

los municipios, por normas que permiten a cada municipalidad esta-

blecer su propia escala tarifaria en los impuestos, en función de por-

centajes mínimos y máximos que son los que se establecen en esta

reforma. Esto generará más tarde una serie de efectos de desigualda-

des notorias entre territorios, así como también se convertirá en una

herramienta de fuerte negociación político electoral.

Se derogan 27 decretos legislativos y supremos expedidos hasta la

fecha, los cuales habían ido creando impuestos adicionales, espe-

cialmente a los predios y a las alcabalas, en provincias determinadas

y con destinos para otras instituciones u objetos específicos, lo que

contribuye a la homogeneización y racionalización de la aplicación

tributaria en los cantones.

La codificación de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, expedida en

el 2005, procesa alrededor de 23 cuerpos legales que reformaron la

codificación de 1971, siendo la reforma más importante la realizada en

el 2004. De forma adicional se adaptan disposiciones por efecto de le-

yes, como la de Régimen del Sector Eléctrico, eliminando la referencia

CAPÍTULO 1

5

1.1.2El régimen provincial ecuatorianoSobre la base de la Ley de Régimen Municipal de 1966, en 1969 se ex-

pide la Ley de Régimen Provincial, la cual establece la constitución del

Consejo Provincial como una institución de derecho público que goza

de autonomía y personería jurídica propia, integrada por el prefecto

y los consejeros; tales, elegidos por votación popular. Las principales

competencias establecidas en el art. 2, se encaminan a prestar servi-

cios públicos de interés provincial directamente o en colaboración con

los organismos del Estado y las municipalidades; realizar obras públi-

cas de carácter provincial e interprovincial; promover la explotación y

fomento de las fuentes de producción agrícola, pecuaria, industrial y

minera; fomentar la educación mediante la creación de escuelas, insti-

tutos y otros centros similares; atender y vigilar el estado sanitario de la

provincia en acción conjunta con los organismos estatales, los conce-

jos municipales y juntas parroquiales; fomentar el turismo, entre otras.

Es relevante señalar que se otorga a los consejos provinciales atri-

buciones para conocer y resolver reclamos respecto a la instalación

de los concejos cantonales, así como del legal funcionamiento de los

mismos y, conocer y dictaminar sobre las resoluciones que expidan

las municipalidades para donar inmuebles de su propiedad; asimismo,

atender los reclamos sobre la mala administración, negligencia o frau-

de en la administración cantonal.

Con respecto a sus recursos, el Art. 88 establece que los ingresos de

los consejos provinciales provendrán de asignaciones y subvenciones

del Estado, tasas por servicios, multas, herencias, legados y donacio-

nes, impuestos creados o que se crearen a su favor, rentas de sus bie-

nes propios y las transferencias que hicieren en su favor otras entida-

des. En sección separada se regula ampliamente las contribuciones

especiales por valorización de obras públicas originadas en el aumento

del valor de las propiedades como consecuencia de la construcción,

rectificación, ensanche o pavimentación de carreteras o caminos, o

construcción de puentes. Se adopta el presupuesto por programas

de que ese servicio sea responsabilidad de las municipalidades, la Ley

Orgánica de Elecciones que regula los procesos electorales nacionales

y seccionales, y la Ley Orgánica de las Juntas Parroquiales Rurales

expedida en el 2000, que regula ampliamente el funcionamiento de

estas entidades y por lo que se suprime los contenidos relacionados

en esta ley.

De forma adicional se eliminan los requisitos de informe y aprobacio-

nes de otras entidades provinciales y nacionales en materia fiscal y de

planificación, y se actualizan a dólares los montos que constaban en

sucres considerando la relación de la paridad cambiaria del sucre con

respecto al dólar en 1971.


que, previo dictamen de la Junta Nacional de Planificación y Coordina-

ción Económica (JUNAPLA), es aprobado por el ministro de Gobierno

o el gobernador.

Al igual que es el caso de la Ley de Régimen Municipal en el 2001, la

Ley de Régimen Provincial pasa a tener la jerarquía y calidad de ley

orgánica y al cierre de ese mismo mes se expide la Codificación de la

Ley Orgánica de Régimen Provincial.

Las modificaciones que presenta la codificación, asociadas a los inte-

grantes del Consejo Provincial, tienen que ver con el incremento del

número de consejeros provinciales en función de la población provin-

cial, así como también, con el mecanismo de elección de los consejos

que comprende una combinación de elección popular directa para la

mitad más uno del total de los consejeros, y elección indirecta para

el resto de consejeros a través del voto de los Concejos Municipales.

Respecto a las competencias a cargo de los Consejos Provinciales, úni-

camente se adiciona el efectuar su planificación siguiendo los princi-

pios de conservación, desarrollo y aprovechamiento sustentable de los

recursos naturales.

Un aspecto diferenciador de la codificación en relación a la ley tiene

que ver con la supresión del dictamen que emitía la JUNAPLA a la pro-

puesta de ordenanza del presupuesto, pues esta instancia fue reempla-

zada en 1979 por el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE), el cual

no asume la articulación entre los planes de desarrollo provinciales y

el plan de desarrollo nacional que tenía a cargo la JUNAPLA, situación

que refleja el debilitamiento de la planificación en el Estado.

No es sino hasta la Constitución de 2008 que se rescata el rol de la

planificación bajo la consideración del art. 279, el cual señala que un or-

ganismo técnico dependiente de la Presidencia de la República, con la

participación de los Gobiernos Seccionales autónomos y de las organi-

zaciones sociales, estará a cargo del Sistema Nacional de Planificación.

Este organismo es la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo

(SENPLADES).

1.1.3Régimen de juntas parroquiales rurales Durante los años 90, en el Ecuador se da impulso a los procesos

de descentralización con la expedición de normativas como la Ley

de Modernización del Estado (1993), Ley Especial de Trasferencia del

15% del Presupuesto Nacional para Gobiernos Seccionales (1997), Ley

Especial de Descentralización y Participación Social (1997), y estas

proponen mecanismos, procedimientos y recursos para materializar

la transferencia de competencias desde el Gobierno Central a los go-

biernos locales.

CAPÍTULO 1

7

3 Ley Orgánica de las Juntas Parroquia-les Rurales. Art. 4.

4 Constitución de la República del Ecua-dor. Art. 242.

5 Los regímenes especiales se constitui-rán por razones de conservación am-biental, étnico culturales o de pobla-ción.

6 Una mancomunidad es la agrupación de dos o más regiones, provincias, can-tones o parroquias. Constitución de la República del Ecuador. Art. 243.

7 COOTAD. Art. 1.

1.2Normativa actualLa Constitución de la República del Ecuador, promulgada en el 2008,

plantea un nuevo escenario normativo para los gobiernos provinciales,

municipales y parroquiales, el cual rescata el rol de la planificación,

potencia el fortalecimiento de competencias a nivel local y promueve

una activa participación ciudadana.

Para contextualizar este escenario, primero es necesario conocer la or-

ganización territorial4 del Estado, que comprende regiones, provincias,

cantones y parroquias, y que a su vez reconoce los regímenes especia-

les5 y propende a la conformación de mancomunidades.6

A cada nivel de territorio le corresponde un nivel de gobierno, los mis-

mos que en la Constitución de 2008 se denominan Gobiernos Autó-

nomos Descentralizados (GAD). El Código Orgánico de Organización

Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), expedido en el

2010, integra la normativa para todos niveles de gobierno “con el fin de

garantizar su autonomía política, administrativa y financiera. Además,

desarrolla un modelo de descentralización obligatoria y progresiva a

través del sistema nacional de competencias”.7

La Constitución de la República de 1998 fortalece esta visión estimu-

lando a los territorios a ser agentes de su propio desarrollo. En su art.

228, eleva a la Junta Parroquial a la categoría de Gobierno Seccional

Autónomo, sobre la base de lo cual se expidió en el 2000 la Ley Orgá-

nica de las Juntas Parroquiales Rurales.

En esta ley se establece la integración, atribuciones, competencias y

funciones de este nivel de gobierno, al que se le asigna personería ju-

rídica, autonomía administrativa, económica y financiera para el cum-

plimiento de sus objetivos.

Destaca el énfasis que se otorga a la necesidad de coordinación de

acciones con los consejos provinciales y concejos municipales para la

planificación, presupuesto y ejecución de políticas, programas y pro-

yectos de desarrollo de la parroquia. En especial, lo relacionado con

el medio ambiente, los recursos naturales, el desarrollo turístico, la

cultura popular y los problemas sociales de sus habitantes.3

Los recursos económicos con los que cuenta la Junta Parroquial son

los que provengan de la participación en impuestos provinciales, mu-

nicipales o fiscales, o de la participación de tasas por servicios, asig-

naciones del presupuesto general del Estado, herencias, legados y do-

naciones, y cualquier otro que gestione con organismos nacionales o

internacionales.


Figura 1.1Clasifi cación de CompetenciasFuente COOTAD

Esta clasifi cación tiene por objetivo facilitar el proceso de transferencia

de competencias y defi nir el ámbito de acción de cada GAD.

El ejercicio de las competencias implica también contar con recursos

para asumirlas, por tanto, según el art. 189 del COOTAD, los GAD reci-

birán los siguientes recursos por parte del Estado:

1. Transferencias provenientes de ingresos permanentes (21 %) y no

permanentes (10 %) para la equidad territorial en la provisión de

bienes y servicios públicos correspondientes a las competen-

cias exclusivas (Modelo de Equidad Territorial).

2. Transferencias destinadas a fi nanciar el ejercicio de nuevas

competencias.

El nuevo marco normativo de los GAD deja atrás prácticas volunta-

rias de descentralización y propone contribuir a la equidad territorial

a través de la gestión efi ciente de las competencias8 por parte de los

GAD. El Consejo Nacional de Competencias (CNC) es el organismo que

estará a cargo de regular la transferencia obligatoria y progresiva de las

competencias, además de normar el proceso de fortalecimiento insti-

tucional para que los GAD asuman dichas competencias.9

Las competencias se clasifi can según su jurisdicción o titularidad:

Son aquellas cuya titularidad corresponde a

un solo nivel de gobierno de acuerdo con la

Constitución y la ley, y cuya gestión puede

realizarse de manera concurrente entre

diferentes niveles de gobierno (art. 114).

Son competencias adicionales aquellas que

son parte de los sectores o materias comunes

y que al no estar asignadas expresamente por

la Constitución o este Código a los Gobiernos

Autónomos Descentralizados, serán

transferidas en forma progresiva y bajo el

principio de subsidiariedad por el Consejo

Nacional de Competencias (art. 149).

Son aquellas cuya titularidad corresponde a

varios niveles de gobierno en razón del sector

o materia, por lo tanto, deben gestionarse

obligatoriamente de manera concurrente

(art. 115).

Son competencias residuales aquellas que

no están asignadas en la Constitución o en

la ley a favor de los Gobiernos Autónomos

Descentralizados, y que no forman parte

de los sectores estratégicos, competencias

privativas o exclusivas del Gobierno Central

(art. 150).

Exclusivas

Adicionales

Concurrentes

Residuales

CAPÍTULO 1

9

Figura 1.2Modelo de Equidad TerritorialFuente COOTAD

Monto A

+ →Monto B

Transferencias por Modelo

de Equidad Territorial

3. Transferencias para compensar a los Gobiernos Autónomos

Descentralizados en cuyos territorios se generen, exploten o in-

dustrialicen recursos no renovables.

De manera específica, el destino de las transferencias indica que estas

podrán financiar hasta un 30 % de gastos permanentes y un mínimo

del 70 % de gastos no permanentes, necesarios para el ejercicio de las

competencias exclusivas con base en la planificación de cada GAD. Las

transferencias provenientes de al menos el 10 % de los ingresos no per-

manentes financiarán egresos no permanentes, según lo establece el

art. 198 del COOTAD.

En cuanto a las transferencias por Modelo de Equidad Territorial, estas

se efectúan desde el 2011 y están conformadas según el art. 193 del

COOTAD por un monto A, que corresponde a los valores recibidos por

los GAD en el 2010, y un monto B, que es el excedente entre el total a

distribuir cada año menos el monto A.

Según el art. 272 de la Constitución y el art. 192 del COOTAD, la distri-

bución para el monto B comprende 7 criterios:

1. Población.

2. Densidad poblacional.

3. Necesidades básicas insatisfechas jerarquizadas y consideradas

en relación con la población residente en el territorio de cada

uno de los GAD.

4. Logros en el mejoramiento de los niveles de vida.

5. Esfuerzo fiscal.

6. Esfuerzo administrativo.

7. Cumplimiento de metas del Plan Nacional de Desarrollo y del

Plan de Desarrollo del GAD.

8 Las competencias son las capacidades de acción que tiene un nivel de gobier-no sobre un sector. COOTAD. Art. 113.

9 Ver en Anexo 1, detalle de competen-cias correspondientes a cada nivel de gobierno.


Cada uno de estos criterios tiene una ponderación diferenciada por

el nivel de gobierno. Según el art. 197 del COOTAD, cada cuatro años,

después de la modificación efectuada a los dos años de vigencia de

este código, el CNC en coordinación con el organismo encargado de

la planificación nacional y el ente rector de las finanzas públicas, deter-

minará sobre la base de un estudio técnico que propenda a la equidad

territorial, la ponderación de cada uno de los criterios constitucionales

para la distribución de las transferencias. Es así que, en el 2013, el CNC

emite la Resolución N.° 0003-CNC-2013 con el detalle de las pondera-

ciones para el período 2014-2017.10

Los ponderadores aprobados por el CNC para el período 2014-2017

tienden a disminuir el peso que tiene el índice de Necesidades Básicas

Insatisfechas y, en contraste, los criterios relacionados con el logro en

el mejoramiento de los niveles de vida y de esfuerzo fiscal incremen-

tan. Esta situación refleja que el nuevo marco normativo de los GAD

propende la articulación entre la planificación territorial y el uso efi-

ciente de los recursos a fin de disminuir las inequidades territoriales.

Esta articulación se expresa a través del Código Orgánico de Planifi-

cación y Finanzas Públicas (COPFP), norma expedida en el 2010 y que

tiene entre sus principios la sujeción a la planificación territorial y la

sostenibilidad fiscal. El COPFP reconoce que el Plan Nacional del Buen

Vivir (PNBV) contiene los lineamientos para la ejecución de la política

pública de todos los niveles de gobierno y a este debe sujetarse la

inversión y la asignación de los recursos públicos. Así también, de-

termina que la sostenibilidad fiscal es la capacidad de generación de

ingresos, la ejecución de gastos, el manejo del financiamiento, incluido

el endeudamiento, y la adecuada gestión de los activos, pasivos y pa-

trimonios de carácter público que posibilite ejecutar las políticas pú-

blicas en el corto, mediano y largo plazo, salvaguardando los intereses

de las futuras generaciones.11

A escala local, la planificación de los GAD se refleja en los planes de

desarrollo y de ordenamiento territorial. Según el art. 41 del COPFP, los

planes de desarrollo son las directrices principales de los GAD respec-

to de las decisiones estratégicas de desarrollo en el territorio; en tanto

que, los planes de ordenamiento territorial12 buscan ordenar, compa-

tibilizar y armonizar las decisiones estratégicas de desarrollo respecto

de los asentamientos humanos, las actividades económico-producti-

vas y el manejo de los recursos naturales en función de las cualidades

territoriales.

Estos planes deben construirse en base a los mecanismos de partici-

pación ciudadana descritos en la Constitución, la Ley y la normativa

promulgada por los GAD, los cuales serán aprobados mediante orde-

nanza y deben actualizarse al inicio de cada gestión.

CAPÍTULO 1

11

10 Ver Anexo 2, Modelo de Equidad (pon-

deraciones).11 COPFP. Art. 5.12 COPFP. Art. 43.13 COOTAD. Art. 467.

La armonización entre la planificación y los recursos financieros se visi-

biliza en tanto los planes operativos, programas, proyectos, instrumen-

tos presupuestarios y demás herramientas de gestión, estén alineados

a los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial (PDOT); a la vez

debe existir una articulación entre los PDOT a escala de los distintos

niveles de gobierno.13

Bajo este contexto, los GAD tienen el desafío de optimizar su gestión

financiera incrementando su esfuerzo fiscal, mejorando su calidad de

gasto, lo mismo que debe contribuir a la materialización de la visión de

desarrollo de cada jurisdicción.

2Capítulo

CAPÍTULO 2

13

2EL CONTEXTO MACROECONÓMICO

Como insumo previo al análisis de la situación financiera de los gobier-

nos subnacionales, este capítulo trata sobre la evolución macroeconó-

mica reciente de Ecuador. Entre 2007 y 2014, la economía ecuatoriana

presentó una tasa de crecimiento promedio del 4,3 %, 0,9 puntos por-

centuales superior al promedio de América Latina y el Caribe (3,5 %) y

0,7 puntos mayor a la de la economía mundial (3,6 %), aunque inferior

a la del conjunto de las economías emergentes y en vías de desarrollo

(5,7 %).

Gráfico 2.1Crecimiento del PIBFuenteBCE y WEO - abril 2015 (FMI)

Crecimiento real del PIB (%) Ecuador vs. América Latina y el Caribe

LAC Ecuador

8

6

4

2

0

-22000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Crecimiento promedio del PIB 2007-2014 (%)

6

5

4

3

2

1

0LAC DesarrolladosMundoEcuadorEmergentes y

en desarrollo

5,74

4,27

3,563,33

1,08


Se aprecia igualmente que entre 2007 y 2014, el crecimiento real del PIB

fue ligeramente superior al de los siete años anteriores (4,26 %), a pesar

de que este último período coincidió con la recuperación que vivió el

país tras una de las peores crisis de su historia: el colapso bancario de

1999, suceso que desembocó en una contracción real del PIB del 4,7 %

en dicho año y en la dolarización formal del sistema monetario. Cabe

recalcar que entre 2007 y 2014, la economía ecuatoriana sustentó su

crecimiento en el dinamismo del sector no petrolero (ver Gráfico 2.2),

Gráfico 2.2PIB petrolero vs. no petrolero15

FuenteBCE

Crecimiento real PIB petrolero vs. PIB no petrolero

Valor Agregado Bruto (millones de US$ constantes de 2007)

Petrolero No petrolero

40

35

30

25

20

15

10

5

0

-5

-102001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

80.000

70.000

60.000

50.000

40.000

30.000

20.000

10.000

0

Petrolero No Petrolero Otros

CAPÍTULO 2

15

14 Incluye al VAB no petrolero y otros ele-mentos del PIB.

15 El PIB no petrolero incluye al VAB no pe-trolero y otros elementos del PIB.

16 De acuerdo al boletín n.° 90 de Cuen-tas Nacionales Trimestrales, publica-do por el Banco Central del Ecuador, en 2014, el valor agregado petrolero ascen-dió a US$ 7.325 millones, mientras que el PIB a precios constantes se situó en US$ 69.632 millones.

17 Vicepresidencia de la República de Ecuador. Comité Interinstitucional para el Cambio de la Matriz Productiva, ju-lio 2013.

que es generador de un mayor nivel de empleo. El crecimiento pro-

medio anual de este sector pasó del 3,8 %14 en el período 2000-2006

al 5,1 % entre 2007 y 2014. Desde el 2010 se ubica a un nivel próximo al

5,6 % en promedio.

A pesar de que actualmente el peso del PIB petrolero sobre el total de

la economía ecuatoriana no es predominante (10,5 % en 2014),16 el sec-

tor sigue siendo clave para el desempeño macroeconómico del país.

Esto se debe a que las ventas de crudo aportan con el 32,7 % de los in-

gresos del sector público y con el 56 % de las exportaciones de bienes

del país (promedio 2007-2014). Lo que sucede en el sector, por tanto,

tiene una fuerte influencia sobre la cuenta corriente del país.

Respecto a los cambios en la estructura de la economía ecuatoriana

que se han producido durante el período objeto de análisis, el sector

que más ha aumentado su participación sobre el total de la economía

nacional es el de la construcción, que ha pasado de representar el 8,3 %

del valor agregado bruto (VAB) a precios constantes en 2007, al 10,5 %

en 2014. Por su parte, el sector de suministro de electricidad y agua, al

cual el BdE ha dado un importante impulso, también ha aumentado su

peso en el PIB pasando de representar el 1,2 % del VAB en 2007, al 2,4 %

en 2014. Tanto en el caso del sector de la construcción como en el de la

electricidad y el agua, la expansión arriba reportada ha tendido a con-

centrarse en los últimos años, lo que se explica en parte por el fuerte

crecimiento que ha experimentado la inversión pública durante este

período y por las políticas gubernamentales de fomento del crédito

para la construcción y compra de viviendas. Se espera que las políticas

que el Gobierno implementa actualmente en el marco de la Estrate-

gia Nacional del Cambio de Matriz Productiva permitan “cambiar la

estructura productiva para generar una economía dinámica orientada

al conocimiento y la innovación sostenible, diversificada e incluyente

para alcanzar el buen vivir” 17 en el mediano plazo.


2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

Administración pública, enseñanza y servicio social y de salud

Otros servicios

Comercio

Construcción

Electricidad y agua

Manufactura

Petróleo, refinación y minas

Agricultura, acuicultura y pesca

Otros el PIB

Gráfico 2.3Participación por industrias en el VAB (precios constantes de 2007)FuenteBCE

La expansión económica reciente se ha producido en un contexto de

estabilidad de precios con pocos precedentes en la historia del país. En

efecto, tras varias décadas en las que las espirales inflacionarias fueron

recurrentes, desde el año 2003 se registran tasas de inflación promedio

anual de un dígito. Según datos del INEC, entre 2007 y 2014 la inflación

promedio anual ha sido del 4,4 %, habiéndose ubicado a diciembre de

2014 en un 3,7 %. Durante dicho período, el único episodio en el que se

desestabilizó temporalmente la evolución de los precios coincidió con

la crisis alimentaria mundial de 2008 que llevó a que la inflación cerrase

dicho año en un 8,8 %.

CAPÍTULO 2

17

Gráfico 2.4 InflaciónFuentINEC

Inflación anual mes a mes

Inflación histórico (%)

2000

1998

1996

1994

1992

1990

1988

1986

1984

1982

1980

1978

1976

1974

1972

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

100

80

60

40

20

0

1970

Promedio móvil 10 añosInflación

Ene 07

Jun 07

Nov 07

Abr 08

Sep 08

Feb 09

Jul 09

Dic 09

Oct 10

May 10

Ago 11

Mar 11

Ene 12

Mar 14

Jun 12

Abr 13

Ago 14

Nov 12

Sep 13

25

20

15

10

5

0

-5

AlimentosTotal

Cabe mencionar igualmente que el Ecuador registra tasas de inflación

menores al conjunto de América Latina y el Caribe, que en promedio

ascendieron a 6,3 % entre 2007 y 2013. Sin embargo, y a pesar de com-

partir moneda, el Ecuador presenta tasas de inflación superiores a las

de Estados Unidos de América (2,1 % entre 2007 y 2013). Esto implica

que a lo largo de los últimos años se ha producido un encarecimiento

relativo de los bienes producidos en Ecuador con respecto a los esta-

dounidenses y, por ende, una apreciación del tipo de cambio real con

dicho país.18

18 Mientras que el tipo de cambio nomi-nal mide el precio relativo de dos mo-nedas, el tipo de cambio real mide el precio relativo de las cestas de produc-tos de dos países. Los diferenciales de inflación entre países, por tanto, afec-tan al tipo de cambio real y no necesa-riamente al tipo de cambio nominal.


Gráfico 2.5Gasto corriente y de capital, Sector Público No Financiero (SPNF)FuenteBCE

En millones de US$

Gasto corriente Gasto de capital

45.000

40.000

35.000

30.000

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

02009 2010 2011 2012 2013 2014

En % del PIB

Gasto corriente Gasto de Capital

2009 2010 2011 2012 2013 2014

45%

40%

35%

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%

CAPÍTULO 2

19

19Conviene puntualizar que el análisis del desempeño fiscal se inicia en 2009 de-bido a que en 2008 se produjo una mo-dificación en los criterios contables que rigen las estadísticas fiscales en lo que respecta al registro de los ingresos y los gastos petroleros, por lo que las cifras anteriores a dicho año no son plena-mente comparables con las posteriores. En efecto, en 2008 se creó la Cuenta de Financiamiento de Derivados Deficita-rios (CFDD) con el objeto de que el Mi-nisterio de Finanzas asuma el financia-miento que complemente la diferencia entre los ingresos por la venta domés-tica de derivados y GLP y el costo de importarlos, lo que explica el quiebre en la serie.

20 CEPAL, “Estudio Económico de Améri-ca Latina y el Caribe”, 2014.

Pasando a revisar el desempeño fiscal del país durante los últimos

años, el Gráfico 2.5 permite apreciar la expansión que se produjo en los

egresos totales del SPNF entre 2009 y 2014, cuya tasa de crecimiento

promedio anual fue del 16,8 % durante este período.19 De este modo, el

gasto público total (corriente más inversión) pasó de representar el 33 %

del PIB en 2009 a representar el 44,1 % del PIB en 2014. Estos incremen-

tos están asociados a la mejora en sueldos y salarios del sector de edu-

cación, salud y seguridad pública, así como a una mayor inversión para

la ejecución de proyectos estratégicos, principalmente los hidroeléctri-

cos (que en el mediano plazo incidirán en el cambio de la matriz ener-

gética), en la mejora de la infraestructura vial, construcción de puertos

y aeropuertos, hospitales, escuelas y proyectos de vivienda.

Cabe mencionar igualmente que durante el período objeto de estudio

se ha producido una recomposición del gasto público. En efecto, mien-

tras que en 2009 la inversión representaba un 32,4 % de los egresos

totales del SPNF, en 2013 y 2014 aportó el 35,2 % y el 34,6 % de la misma

respectivamente. Ello refleja el hecho de que el ritmo de expansión de

los gastos de capital haya superado al del gasto corriente en los últimos

años: mientras que el primero registró una tasa de crecimiento anual

promedio del 18,7 % entre 2009 y 2014, el segundo creció a una tasa

promedio anual del 16,1 % durante el mismo período.

Esta tendencia en la composición del gasto público ha llevado a que en

la actualidad el peso que sobre el PIB representa el gasto de capital en

Ecuador sea superior al promedio del conjunto de América Latina y el

Caribe, mientras que el del gasto corriente es inferior a los promedios

regionales. En efecto, tal y como señala la CEPAL, en 2013 el gasto de

capital representó el 12,4 % del PIB, frente al 5,2 % del PIB para el con-

junto de la región. En dicho año, el gasto corriente del sector público

ecuatoriano se ubicó en un 15,3 % del PIB, frente al 20,8 % para el con-

junto de América Latina y el Caribe.20 Estas cifras ponen de manifiesto

el esfuerzo del Gobierno para modernizar la infraestructura del país,

que tal y como se mencionó anteriormente, ha sido particularmente

marcado en el ámbito vial y energético.


Gráfico 2.6Ingreso petrolero y no petrolero del SPNFFuenteBCE

En millones de US$

Ingresos no petroleros

Ingresos petroleros

Superávit empresas públicas

Ingresos no petroleros

Ingresos petroleros

Superávit empresas públicas

2009 2010 2011 2012 2013 2014

40.000

35.000

30.000

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

0

En % del PIB

40%

35%

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%2009 2010 2011 2012 2013

CAPÍTULO 2

21

Por su parte, el aumento promedio anual que viene registrándose en

los ingresos anuales del SPNF desde el 2009 (el primer año completo

con las nuevas normas de contabilización del CFDD) es del 16,8 % en

términos nominales. De este modo, los ingresos del sector público pa-

saron de representar el 29,4 % del PIB en 2009 a representar el 38,9 %

del PIB en 2014. Tal y como puede apreciarse en el Gráfico 2.6, el cre-

cimiento de los ingresos del SPNF anteriormente reportado se explica

principalmente por la evolución de los ingresos no petroleros, que en

su mayor parte están conformados por tributos y contribuciones a la

seguridad social. En efecto, dicho rubro aportó el 54,7 % del aumento

total de los ingresos del SPNF obtenido entre 2009 y 2014, mientras

que el aporte de los ingresos petroleros a este aumento fue del 27,5 %

y el del resultado operacional de las empresas públicas no financieras

del 17,8 %.

Se aprecia, por tanto, un aumento importante en el peso de los ingresos

no petroleros, los cuales en 2014 alcanzaron el 23,6 % del PIB frente a

19,8 % del PIB en 2009. Uno de los principales factores que ha permitido

que se produzca este crecimiento de los ingresos no petroleros es la

implementación de las reformas tributarias adoptadas en los últimos

años, que han venido acompañadas de una mayor eficiencia en la ges-

tión de la administración tributaria y del fortalecimiento institucional

del SRI. De entre los distintos componentes de los ingresos tributarios

del Estado ecuatoriano, cabe destacar la evolución de los impuestos

directos, que de acuerdo a las estadísticas publicadas por el SRI pasa-

ron de US$2.892,2 millones (4,6 % del PIB) en 2009 a US$6.243,8 millo-

nes (6,2 % del PIB) en 2014. Por su parte, la recaudación de impuestos

indirectos aumentó desde US$3.879,1 millones (6,2 % del PIB) en 2009

a US$7.373,1 millones (7,3 % del PIB) en 2014. De este modo, durante

el período analizado la participación de la recaudación de impuestos

directos sobre la recaudación total de impuestos aumentó desde un

42,7 % a un 45,9 %.

Igualmente destacable es la evolución de los ingresos que obtiene el

SPNF por concepto de contribuciones a la seguridad social, que entre

2009 y 2014 registraron un crecimiento promedio anual del 19,7 %, pa-

sando de US$2.061 millones (3,3 % del PIB) a US$4.718,2 millones (4,7 %

del PIB). A su vez, esta tendencia se explica por el fuerte incremento

en el número de afiliados a la seguridad social que se ha producido en

dicho período, reflejando el éxito que han tenido las autoridades ecua-

torianas en la formalización de la fuerza laboral.21

Por su parte, los ingresos petroleros anuales del SPNF registraron un

aumento del 109,3 % entre 2009 y 2014, habiendo llegado a representar

el 16,3 % del PIB en 2011, el 13,9 % del PIB en 2012 y el 12,1 % del PIB en

2013. Las oscilaciones que han presentado los ingresos petroleros del

SPNF entre 2009 y 2014 están relacionadas principalmente con movi-

mientos en la cotización internacional del crudo, si bien la producción

21 De acuerdo al IESS, en noviembre de 2014 el número de afiliados era de 3'123.639, cifra que a finales de 2008 se ubicaba en 1'677.399.


Gráfico 2.7Resultado del SPNF y deuda públicaFuenteBCE y Ministerio de Finanzas del Ecuador

Resultado del SPNF (% del PIB)

Resultado globalResultado primario

1%

0%

-1%

-2%

-3%

-4%

-5%

-6%2009 2010 2011 2012 2013 2014

Deuda Pública (millones de US$ y % del PIB)

Deuda total sobre el PIBDeuda externaDeuda interna

70%

80%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

2001

2000

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

30.000

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

0

CAPÍTULO 2

23

también ha registrado incrementos durante este período. Asimismo,

un factor que ha contribuido al aumento de la renta petrolera del Es-

tado está relacionado con la renegociación de los contratos con las

empresas privadas que entró en vigencia a partir del año 2011, la cual

permitió que el Estado perciba una mayor proporción de los ingresos

que genera la actividad hidrocarburífica ecuatoriana.

Tal y como puede apreciarse en el Gráfico 2.7, entre 2009 y 2014 las

cuentas públicas han arrojado déficits con la única excepción del 2011,

año en el que se obtuvo un superávit primario del 0,5 % del PIB. La

principal causa por la que en el 2009 se registró un déficit primario

del 3,0 % del PIB y global del 3,6 % del PIB fue la caída del precio del

crudo que se produjo en dicho año en el contexto de la crisis financiera

internacional. Por su parte, el déficit primario del 3,6 % del PIB y global

del 4,6 % del PIB presentado en 2013, refleja el dinamismo del gasto de

capital en un momento en el que buena parte de las inversiones em-

prendidas por el Gobierno estaban llegando a su fase de maduración,

especialmente en el ámbito energético. Finalmente, el déficit primario

del 4,2 % del PIB y el global del 5,3 % del PIB obtenido en 2014, se explica

parcialmente por la caída en los precios del crudo que se produjo en la

segunda mitad del pasado ejercicio.

El Gráfico 2.7 evidencia el crecimiento de la deuda pública que se ha

producido en los últimos años, que pasó de representar el 16,4 % del

PIB en 2009 al 30 % del PIB en diciembre de 2014. Permite igualmente

apreciar la caída en el peso del endeudamiento que se produjo en

2009, la cual se explica principalmente por la recompra descontada de

Bonos Global 2012 y 2030 que efectuó el Gobierno en dicho año. A pe-

sar de la tendencia anteriormente descrita, el nivel de endeudamiento

público en Ecuador está por debajo de los promedios regionales y aún

lejos del límite legal de endeudamiento vigente en Ecuador, que es del

40 % del PIB.22 Asimismo, conviene mencionar que al finalizar el 2014,

la deuda interna representaba el 12,5 % del PIB, mientras que la deuda

externa se situaba en el 17,5 % del PIB.23

Pasando a analizar la evolución reciente del sector externo, puede afir-

marse que la economía ecuatoriana es relativamente abierta dado que

la suma de sus exportaciones y de sus importaciones representó cerca

del 52 % del PIB en 2014 (50,6 % en promedio entre 2003 y 2013) (ver Grá-

fico 2.8). Sin embargo, las exportaciones ecuatorianas son altamente

concentradas, lo que constituye un factor de vulnerabilidad. En efec-

to, el índice de concentración de Herfindahl-Hirshman por producto

principal y por mercado se ubicaba en el entorno de 0,28 y en 0,21

respectivamente en el año 2014.24 Ese patrón de concentración se debe

al elevado peso que tienen las exportaciones de petróleo crudo para

el país (50,6 % del total en 2014), y a la importancia de determinados

mercados como el de los Estados Unidos y la Unión Europea, que en

2014 absorbieron el 55,4 % de las exportaciones del país.

22 De acuerdo a datos del FMI (World Economic Outlook) en 2013 la deu-da pública de los países de Améri-ca Latina y el Caribe se situó en un 50,3 % del PIB y la del conjunto de las economías emergentes y en desarrollo en un 35,6 % del PIB.

23 Cabe mencionar igualmente que buena parte de la deuda interna del Estado es con instituciones públicas como el Ins-tituto Ecuatoriano de la Seguridad So-cial. Esto implica que el endeudamiento público neto ecuatoriano es significati-vamente inferior al arriba mencionado.

24 Se considera que un mercado con un índice de Herfindahl-Hirshan superior al 0,18 es concentrado. Entre 0,1 y 0,18 se considera moderadamente concen-trado, y con menos de 0,1 se considera diversificado.


Gráfico 2.8Apertura de la economía y composición de exportacionesFuenteBCE

Apertura Comercial: Exportaciones más Importaciones (% PIB)

Por su parte, tal y como puede apreciarse en el Gráfico 2.8, a lo largo

de la última década, Ecuador no ha logrado reducir su dependencia de

la exportación de productos primarios, tendencia que motiva la actual

estrategia gubernamental para la transformación de la matriz producti-

va. En efecto, si bien en términos nominales las exportaciones de pro-

ductos industrializados crecieron a un ritmo promedio anual del 3,8 %

entre 2007 y 2014, la participación de dichos productos en las exporta-

ciones totales del país cayó del 25,7 % al 16,5 %. Por su parte, las expor-

taciones de crudo pasaron de representar el 51,9 % de las exportaciones

totales de bienes en 2007 a representar el 50,6 % de las mismas en 2014,

mientras que la participación de otros productos primarios, principal-

mente banano, camarón, y flores, pasó del 22,4 % al 32,9 %.

ExportacionesImportaciones

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Composición Exportaciones (%)

2003 2008 2014

70%

80%

90%

100%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

Petróleo crudo Otros primarios Industrializados

27,1 21,7 16,5

34,8

20,6 32,9

38,1

57,750,6

CAPÍTULO 2

25

En el Gráfico 2.9 puede apreciarse el comportamiento que ha tenido la

balanza comercial ecuatoriana durante la última década. La tendencia

más notable es el crecimiento que han registrado tanto los superávits

petroleros como los déficits no petroleros, habiendo sido cruciales los

primeros para financiar total o parcialmente los segundos. En efecto,

entre 2003 y 2008 el peso del déficit comercial no petrolero aumentó

desde el 5,9 % al 11,8 % del PIB, habiéndose estabilizado en torno al 10 %

del PIB entre 2010 y 2013, y caído a un 7,6 % del PIB en 2014. Por su

parte, los superávits petroleros aumentaron del 5,8 % del PIB a un pico

del 13,5 % del PIB en 2008, tras lo cual volvieron a caer gradualmente

hasta un 6,9 % del PIB en 2014. Esta tendencia explica los superávits

comerciales totales obtenidos entre 2004 y 2008, y los déficits que se

registran a partir del 2009, que en promedio se han ubicado en un 1,1 %

del PIB (0,7 % del PIB en 2014).

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

10.000

8.000

6.000

4.000

2.000

-2.000

-6.000

-10.000

-4.000

-8.000

0

Petrolera No petrolera Total

En millones de US$

Gráfico 2.9Balanza ComercialFuenteBCE

Petrolera No petrolera Total

En % del PIB

15%

10%

5%

0%

-5%

-10%

-15%2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

5,8

-5,9


Respecto a los componentes de la balanza de pagos, la balanza por

cuenta corriente ha pasado de registrar superávits entre 2005 y 2009

(2,4 % del PIB en promedio) a registrar déficits a partir de 2010 (0,9 % del

PIB en promedio, 0,6 % del PIB en 2014). Esta transición se debe a varios

factores, entre los que cabe destacar la evolución de la balanza comer-

cial anteriormente descrita y la caída en el peso de las remesas de emi-

grantes que recibe el Ecuador. En efecto, entre 2003 y 2007 dichas reme-

sas pasaron de representar el 5 % del PIB a representar el 6,5 % del PIB,

tras lo cual su peso en relación al producto cayó gradualmente hasta un

2,5 % del PIB en 2014. Esta tendencia se explica por la grave crisis eco-

nómica por la que atraviesan algunos de los países en los que residen la

mayor parte de los migrantes ecuatorianos y por el fuerte crecimiento

del PIB que se ha producido durante el período objeto de análisis.

Gráfico 2.10Componentes de la balanza de pagos FuenteBCE

En % del PIB

En millones de US$

10%

5%

-5%

-10%

0%

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Remesas

IED

Cuenta Capital y Financiera

Cuenta Corriente

Remesas

IED

Cuenta Capital y Financiera

Cuenta Corriente

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

4.000

2.000

-2.000

-4.000

0

CAPÍTULO 2

27

En lo que respecta a la cuenta de capital y financiera, esta registró

déficits entre 2005 y 2009 y superávits posteriormente. Los superávits

obtenidos en la misma durante el período 2010 a 2014 se deben prin-

cipalmente a las operaciones de financiamiento del sector público. Por

su parte, la inversión extranjera directa (IED) que recibe el país ha evo-

lucionado de manera estable, manteniéndose en un nivel moderado,

aunque creciente en los últimos tres años.

Gráfico 2.11Profundización financieraFuenteBCE y World Development Indicators

Crédito y Captaciones

Créditos al sector privadoVariación anual créditos (Y2)

DepósitosVariación anual depósitos (Y2)

Brasil Colombia Bolivia Perú México Ecuador Argentina

70%

80%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%

-5%

25.000

30.000

35.000

20.000

15.000

10.000

5.000

0

Crédito al Sector Privado 2013 (% del PIB)

En cuanto al desempeño del sector financiero, tal y como puede apre-

ciarse en el Gráfico 2.11, a lo largo de la última década se ha produci-

do un aumento sostenido del crédito al sector privado y del stock de

depósitos. En efecto, entre 2003 y 2014 el crecimiento promedio anual

experimentado por el stock de depósitos y de crédito al sector privado

70,7

50,347

31,4 30,6 28,4

15,7


fue del 15,7 %. No obstante, se aprecia una cierta ralentización en la ten-

dencia anteriormente reportada dado que la tasa de crecimiento del

crédito al sector privado descendió hasta un 8,7 % y la de los depósitos

hasta un 11,4 % (datos correspondientes al 2014).

La evolución del crédito y captaciones han permitido que los índices

de profundización financiera aumenten sustancialmente: entre 2003 y

2014 el ratio crédito al sector privado sobre PIB pasó del 17,5 % al 29 %,

mientras que durante el mismo período el stock de depósitos pasó de

representar el 17,8 % del PIB a representar el 32,6 % del PIB. A pesar de

lo anterior, cabe mencionar que Ecuador presenta índices de profun-

dización financiera inferiores a los de la mayor parte de los países de la

región: el crédito al sector privado representa cerca del 70 % del PIB en

Brasil, en Colombia el 50 % del PIB, en Bolivia el 47 % del PIB, en Perú el

31 % del PIB y en México el 30 % del PIB.

Varios indicadores sugieren que el sistema financiero ecuatoriano se

encuentra en una situación sólida (ver Gráfico 2.12). En cuanto a la ca-

lidad de la cartera de la banca ecuatoriana, el ratio de cartera vencida

sobre cartera total de la banca ecuatoriana ha evolucionado de manera

estable y se ubicaba en octubre de 2014 en torno al 4,3 % para el con-

junto del sistema, un nivel relativamente bajo. Si se analiza únicamente

el sistema bancario privado, dicho ratio se ubicaba en aproximada-

mente un 3,4 %, mientras que si se mira a la banca pública es del 8,6 %.25

La razón por la que la cartera vencida de las instituciones públicas es

mayor que el de las instituciones privadas es el perfil de riesgo de las

operaciones en las que, por su naturaleza, se concentran las primeras

en el marco de las políticas estatales para promover la inclusión finan-

ciera y el cambio de la matriz productiva.

Cabe destacar igualmente que la cartera vencida del sistema bancario

ecuatoriano está debidamente provisionada. De hecho, el ratio de pro-

visiones sobre cartera vencida se ubicaba a finales de 2014 en torno al

162 %, porcentaje que alcanzaba el 195 % en el caso de la banca privada.

En cuanto a los indicadores de solvencia, el ratio de capital (patrimonio

técnico dividido por activos ponderados por riesgo) del sistema en su

conjunto supera el 15 %, un nivel significativamente superior al exigido

por la ley.

Junto con las políticas sociales implementadas por el Gobierno de

la Revolución Ciudadana, el contexto macroeconómico descrito en

este capítulo ha permitido que en los últimos años se produzca una

importante caída en los niveles de pobreza, indigencia y desigual-

dad en el Ecuador. En efecto, tal y como puede apreciarse en el Grá-

fico 2.13, entre diciembre de 2007 y el mismo mes de 2014, la tasa

de pobreza medida por ingresos se redujo del 36,7 % al 22,5 %, mien-

tras que la tasa de pobreza extrema disminuyó del 16,5 % al 7,7 %.26

En esta línea, los censos de población y vivienda indican que el

CAPÍTULO 2

29

Gráfico 2.12Indicadores de solidez financieraFuenteSuperintendencia de Bancos y Seguros

25 No se incluye al BdE ni al BIESS en el cómputo de este indicador.

26 Fuente: Encuesta Nacional de Em-pleo y Desempleo, INEC

Cartera vencida / Cartera total (%)

Índice de solvencia

10%

8%

6%

4%

2%

0%

Dic 09

Mar 10

Jun 10

Sep 10

Dic 10

Mar 11

Jun 11

Sep 11

Dic 11

Mar 12

Jun 12

Sep 12

Dic 12

Mar 13

Jun 13

Sep 13

Dic 13

Mar 14

Jun 14

Sep 14

Banca privadaBancos grandes Total

Banca pública (Eje derecho)

Banca privadaBancos grandes Total

Banca pública (Eje derecho)

25% 50%

20%

40%

45%

15%35%

10% 30%

Dic 10

Mar 11

Jun 11

Sep 11

Dic 11

Mar 12

Jun 12

Sep 12

Dic 12

Mar 13

Jun 13

Sep 13

Dic 13

Mar 14

Jun 14

Sep 14

Oct 14

porcentaje de la población con necesidades básicas insatisfechas a ni-

vel nacional se contrajo del 71,4 % al 60,1 % entre 2001 y 2010. Por su

parte, la desigualdad a nivel nacional, medida por el Índice de Gini,

decreció del 0,55 en diciembre 2007 al 0,47 en el mismo mes de 2014,

evidenciando que el país hoy en día es más igualitario que hace algu-

nos años.


Pobreza por ingresos y desigualdad

Pobreza Pobreza extrema Índice de Gini (Eje derecho)

40

0,5

500,55

60 0,6

200,45

30

10

0 0,42003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Una comparación con el resto de la región revela que la incidencia de la

pobreza se ubica en un rango medio. Usando a tal efecto un indicador

comúnmente utilizado por el Banco Mundial (porcentaje de la pobla-

ción que vive con menos de US$2 al día, medido en paridad del poder

adquisitivo), Ecuador presentaba en 2012 una tasa de pobreza del 8,4 %,

inferior a la de Bolivia (12,7 %) y Colombia (12 %), comparable a la de la

República Dominicana (8,8 %), Perú (8,0 %) y Paraguay (7,7 %), y superior

a la de Brasil (6,8 %) y México (4,1 %).

A pesar de las importantes reducciones en los índices de pobreza y

desigualdad, aún existen disparidades significativas entre el área ur-

bana y el área rural. De acuerdo a datos del INEC, mientras que en

diciembre de 2014 la pobreza por ingresos afectaba al 16,4 % de la po-

blación urbana, dicho porcentaje alcanzaba el 35,3 % de la población

rural. No obstante, cabe mencionar que recientemente la velocidad a

la que se está reduciendo la tasa de pobreza a nivel rural supera a la

urbana, lo que está permitiendo que se cierre gradualmente la brecha

entre ambos sectores de la población ecuatoriana.

Dado lo anterior, no es sorprendente que el PIB per cápita tienda a

ser mayor en las provincias que están más urbanizadas. En efecto, tal

y como puede apreciarse en el Mapa 2.1, mientras que las provincias

en las que se ubican las mayores ciudades del país (Quito, Guayaquil

y Cuenca) tenían en 2010 rentas per cápita superiores a US$4.500,

en aquellas provincias con mayor población rural, como es el caso

de ciertas provincias amazónicas, algunas en la sierra central (Cañar,

Chimborazo, Bolívar) y Manabí en la costa, el PIB per cápita no petro-

lero no supera los US$3.000.

Gráfico 2.13Pobreza y desigualdad a nivel nacionalFuenteINEC

CAPÍTULO 2

31

Las desigualdades regionales son aún más apreciables si se compara el

porcentaje de la población con necesidades básicas insatisfechas (NBI)

en los distintos cantones del país. Tal y como puede apreciarse en el

Mapa 2.2, los cantones más urbanizados presentan sistemáticamente

un porcentaje más bajo de la población con NBI. A modo de ejemplo,

mientras que en Quito, Rumiñahui, Cuenca e Ibarra menos del 40 % de

la población presenta NBI, en 8 cantones amazónicos, en 27 cantones

de la costa y en 9 cantones de la sierra, más del 90 % de la población

sigue teniendo NBI.

La persistencia de los patrones de desigualdad rural-urbana, interpro-

vincial e intercantonal anteriormente descrita, pone de manifiesto la

importancia de seguir desplegando en el país instrumentos de políti-

ca pública que fomenten una mayor equidad territorial como aquellos

dispuestos por el COOTAD y como los instrumentos financieros que el

BdE pone a disposición de los GAD ecuatorianos.


Mapa 2.1PIB per cápita por provincias (2010)27

FuenteBCE (Cuentas Nacionales Provinciales)

Esmeraldas

Santo Domingo

Cotopaxi

Guayas

Azuay

CañarMorona Santiago

Zamora Chinchipe

Loja

El Oro

Santa Elena

Manabí

Los RíosBolívar

Chimborazo

Carchi

Imbabura

Pichincha

Napo

Sucumbios

Orellana

Pastaza

Tungurahua

Galápagos

PIB Per Cápita (no petrolero)

<2500

>5000

2501-3000

3001-3500

3501-4500

4501-5000

050 50 100 kmEsmeraldas

Santo Domingo

Cotopaxi

Guayas

Azuay

CañarMorona Santiago

Zamora Chinchipe

Loja

El Oro

Santa Elena

Manabí

Los RíosBolívar

Chimborazo

Carchi

Imbabura

Pichincha

Napo

Sucumbios

Orellana

Pastaza

Tungurahua

Galápagos

PIB Per Cápita (no petrolero)

<2500

>5000

2501-3000

3001-3500

3501-4500

4501-5000

050 50 100 km

CAPÍTULO 2

33

27 Para efectos de la elaboración de este mapa no se incluyó el PIB petrolero dada la concentración del mismo en las provincias productoras de crudo.

Mapa 2.2Porcentaje de la Población con Necesidades Básicas Insatisfechas por cantones (2010)FuenteINEC (Censo de Población y Vivienda)

050 50 100 km

Necesidades Básicas Insatisfechas

41%-50%

51%-60%

61%-70%

71%-80%

81%-90%

mayor al 91%

Menor al 40%

050 50 100 km


41%-50%

51%-60%

61%-70%

71%-80%

81%-90%

mayor al 91%

Menor al 40%


3Capítulo

35

CAPÍTULO 3

3EVOLUCIÓN DE LAS FINANZAS SUBNACIONALES3.1Análisis y perspectivas financieras de los GAD

3.1.1Evolución del gasto28

El gasto público ejecutado por los Gobiernos Autónomos Descentra-

lizados (GAD)29 ecuatorianos ha experimentado una fuerte expansión

durante los últimos años. En efecto, entre 2000 y 2014 el crecimiento

acumulado del gasto provincial, municipal y parroquial fue del 1.278 %

en términos nominales (363 % en términos reales), habiendo alcanzado

un monto de US$4.710 millones en 2014.

Históricamente, los municipios han presentado niveles de gasto pú-

blico sustancialmente más elevados que los gobiernos provinciales,

lo que se explica por el mayor número de competencias a su cargo:

durante el período objeto de análisis ejecutaron el 76% del gasto sub-

nacional total en el país, frente al 22 % en el caso de las provincias (ver

Gráfico 3.1). Sin embargo, tras la aprobación de la Constitución de 2008

se aprecia un aumento en la participación del gasto provincial sobre el

gasto total de los GAD, que pasó de un 21,3 % en el promedio de 2000-

2008 a un 24 % en el promedio de 2009-2014.30 Asimismo, el Gráfico

3.1 permite apreciar que el peso de las parroquias rurales en el gasto

subnacional total es menor (1,84 % del gasto total entre 2006 y 2014

Gráfico 3.1Gasto público de los GAD, 2000-2014 (millones US$ y % del PIB) FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas, Banco del Estado y Banco Central del Ecuador

Gasto GAD Municipales Gasto GAD Provinciales Gasto GAD parroquiales rurales*

6%

5%

4%

3%

2%

1%

0%

5.000

4.500

4.000

3.500

3.000

2.500

2.000

1.500

1.000

500

02000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

27072

551

156

761

205

838

178

1.029

299

1.117

279

1.336

39323

1.614

45936

2.000

627

48

2.170

832

44

2.183

790

59

2.733

881

169

3.010

916

211

3.354

1.066

226

3.420

1.058

232

3,63%

3,13%3,38%

2,89%

1,87%

3,36%

3,74%4,13%

4,33%

4,87%

4,36%

4,77% 4,72% 4,92%4,68%

28 La Nota Técnica, ubicada al final de la publicación, contiene un glosario con la definición de los conceptos presupues-tarios desarrollados a lo largo del pre-sente capítulo, así como el detalle de su construcción a partir de los rubros pre-supuestarios del ‘Clasificador Presu-puestario de Ingresos y Gastos del Sec-tor Público’ del Ministerio de Finanzas.

29 En el presente informe solo se analizan los gobiernos municipales y provincia-les, no se ha incluido información finan-ciera de los gobiernos parroquiales.

30 A este salto contribuyen especialmen-te los datos correspondientes a 2009 y 2010, años en los que la participación del gasto provincial sobre el gasto sub-nacional total se ubicó por encima del 26 %. Posteriormente, la participación del gasto municipal sobre el gasto total cayó, y en los últimos años ha oscilado en torno al 24 %.

* Información disponible a partir de 2006

Gasto total GAD (% PIB) (Eje derecho)


30%

20%

25%

10%

15%

0%

5%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Gasto GAD (% Gasto SPNF) Gasto GAD (% Gasto Gobierno Central)

Gráfico 3.2Gasto Público de los GAD, 2000-2014 (% gasto del Gobierno Central y del Sector Público No Financiero)FuenteBanco del Estado y Banco Central del Ecuador

corresponden a este nivel de gobierno), si bien ha aumentado en los úl-

timos años a raíz de una mayor participación de este nivel de gobierno

en las transferencias del Gobierno Central, que el COOTAD estableció

en un 6 % del total. Así, en 2014 el gasto parroquial representó el 4,92 %

del gasto subnacional total.

El gasto subnacional en Ecuador representa actualmente el 4,7 % del

PIB (ver Gráfico 3.1), habiendo experimentado un incremento de 2,8

puntos porcentuales del PIB desde el 2000. Este crecimiento en la par-

ticipación del gasto público subnacional sobre el PIB se concentró en-

tre el 2000 y el 2009, período en el que llegó a representar el 4,9 % de

la economía nacional. Desde entonces, se ha producido una moderada

caída en el peso del gasto de los GAD sobre el PIB.

El Gráfico 3.2 permite analizar cómo ha evolucionado la participación

del gasto público subnacional sobre el gasto público total. Se aprecia

que dicha participación aumentó durante la primera mitad de la pasa-

da década, alcanzando su nivel más alto entre 2006 y 2007: en dicho

período, por cada 4 dólares de gasto público del Gobierno Central se

gastaba aproximadamente 1 dólar al nivel de municipios, provincias y

parroquias rurales. Desde entonces, se ha producido una disminución

relativa de la participación de los GAD en el gasto público total que

se explica por el mayor dinamismo que ha presentado el gasto del

Gobierno Central. Ello ha llevado a que a finales de 2014 el gasto públi-

co ejecutado por los GAD representase el 18 % del gasto del Gobierno

Central y el 11 % del gasto público del SPNF.

37

CAPÍTULO 3

3.1.2Composición de ingresos y gastosEl Gráfico 3.3 evidencia que, a pesar de los fuertes cambios que se

han producido en los valores absolutos de las distintas fuentes de in-

gresos de los GAD a lo largo de los últimos 15 años, el grado de de-

pendencia financiera que presentan los gobiernos subnacionales de

las transferencias del Gobierno Central no ha variado mucho entre el

principio y el final del período analizado.31 En efecto, la participación

de las transferencias sobre el total de ingresos de los GAD apenas au-

mentó del 77 % al 78 % entre el 2000 y el 2014. No obstante, se observan

oscilaciones significativas durante el período objeto de estudio. Más

concretamente, se aprecia que el peso relativo de las transferencias

cayó gradualmente entre 2000 y 2007 (hasta representar el 69 % de los

ingresos), tras lo cual volvió a aumentar hasta los niveles actuales.

Por su parte, la participación de los ingresos propios sobre el total de

ingresos evolucionó de manera inversa, aumentando del 21 % al 29 %

entre 2001 y 2005, tras lo cual ha convergido hacia niveles comprendi-

dos entre el 20 % y el 22 %. Cabe mencionar igualmente que si bien las

transferencias y donaciones provenientes del sector privado y del sec-

tor externo (organismos internacionales y gobiernos extranjeros) tienen

actualmente una importancia marginal como fuente de ingresos para

los GAD, estas jugaron un papel significativo entre el 2006 y el 2010, y

especialmente en el 2009, año en el que llegaron a representar el 9 %

de los ingresos totales de los gobiernos subnacionales.

Por el lado del gasto, los datos expuestos en el Gráfico 3.3 evidencian

que si bien la inversión pública ha aumentado marcadamente en tér-

minos absolutos (desde US$152 millones en 2000 hasta US$1.654 mi-

llones en 2014), su participación en el gasto público total de provincias

y municipios ha caído desde un 68 % en 2002 hasta un 48 % en 2014.32

Este movimiento se explica por el mayor dinamismo que ha mostrado

el gasto corriente durante el período de análisis, que fue particular-

mente marcado en lo relativo a sueldos y salarios. En efecto, a partir

del 2004 se produjo una expansión sostenida del gasto de personal,

cuya participación sobre el total de gasto aumentó desde un 19 % a un

32 % en 2010, peso relativo en torno al cual se ha mantenido desde en-

tonces. La participación de los demás componentes que conforman el

gasto corriente (compra de bienes y servicios, transferencias, y otros)

aumentó igualmente entre 2002 y 2007, tras lo cual se ha mantenido

en torno al 18-19 %. Por su parte, el gasto financiero que corresponde

a los GAD por concepto de intereses sobre la deuda pública se ha

mantenido a un nivel relativamente bajo durante el período estudiado,

y todavía representa menos del 2 % del gasto total. Ello sugiere que la

carga financiera que supone la deuda pública de los GAD ecuatorianos

se ubica todavía a un nivel moderado.

31 Se excluye de este análisis a las pa-rroquias rurales debido a que sus ingresos están esencialmen-te compuestos por transferencias y a que existen menos información sobre la composición de su gasto.

32 Los Gastos de Personal comprenden los siguientes rubros presupuestarios: 51 - Gastos en Personal, 61 - Gastos en Personal para Producción, y 71 - Gas-tos en Personal para Inversión. La In-versión Pública comprende los rubros: 75 - Obras Públicas, 77 - Otros Gastos de Inversión, 78 - Transferencias y Do-naciones para Inversión, 84 - Bienes de Larga Duración y 88 - Transferencias y Donaciones de Capital.


1. Ingresos públicos (millones US$)

101

0

500

1.000

1.500

2.000

2.500

3.000

3.500

4.000

4.500

5.000

177244

315376 431

440

344661 762 854 1011 1033

624

1258 1484

20401694

22762787

91

615

703824

15

2957 3400

17

906

3549

12

977

31579

216518

554

151

143

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Transferencias gubernamentales

Ingresos propios

Donaciones del sector privado y Ong. Int.

Gráfico 3.3Ingresos y gastos de los GAD, y su composición, 2000-2014 (millones de US$ y % de los ingresos y gastos totales)FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

Transferencias gubernamentales

Ingresos propios

Donaciones del sector privado y Ong. Int.

2. Ingresos públicos (% de los ingresos totales)

0%

20%

10%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

23% 21% 24% 27% 27% 29% 25% 24% 20% 23% 21% 20% 21,7% 21% 21,5%

1%4% 7%

5%9% 3% 1% 0,4% 0,4% 0,3%

77% 79% 76% 73% 73% 70% 71% 69% 75% 68% 76% 79% 77,9% 78,6% 78,2%

90%

100%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

39

CAPÍTULO 3

3. Gasto público (millones US$)

Gasto personal

Inversión pública Intereses de la deuda

Otros gastos corrientes

152 354 517

1616 22

22

28

2730 31

35

44

49 56

56 86 98

527 690 717787

8461093

1208 1053

13761522

17031654

62 111 147116 131 157

234334 390 343

411506 555

640639

180 192 221 293 407 490 590 687 815 888 962 1071500

0

1.000

1.500

2.000

2.500

3.000

3.500

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Gasto personal

Inversión pública Intereses de la deuda


4. Gasto público (% de los gastos totales)

0%

20%

10%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

64%56% 68% 63%

2% 1% 2% 2% 2% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 2%

67% 64% 59% 52% 55% 56% 48% 50% 51% 51% 48%

16%21% 13% 14% 13% 14% 17%21%

20% 16% 19% 19% 18% 19% 19%

23% 20% 19% 21% 19% 20% 22% 25% 24% 27% 32% 30% 30% 29% 31%

90%

100%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014


3.1.3Resultados fiscales de los GADTal y como puede apreciarse en el Gráfico 3.4, en todos los años

comprendidos entre 2000 y 2008 los GAD ecuatorianos obtuvieron

superávits que, en términos agregados, representaron el 10,21 % de su

gasto total durante ese período. Esta situación se revirtió abruptamente

en 2009, único año del período analizado en el que se presentó un

déficit de magnitud significativa en las finanzas subnacionales: US$490,1

millones, el equivalente al 0,8 % del PIB y al 16,1 % del gasto público

ejecutado por los GAD. Este déficit se explica por la confluencia de dos

factores. El primero es la reducción del 9,4% en los ingresos (propios

y por transferencias) de los GAD que se produjo en 2009 debido a

los efectos que sobre la economía y las finanzas públicas ecuatorianas

tuvo la caída de los precios del crudo resultante de la crisis financiera

internacional. El segundo es que, a pesar de la crisis, en 2009 no solo

no se produjo un ajuste del gasto de los GAD, sino que el mismo

aumentó un 13,9 % en términos nominales. El ajuste fiscal subnacional

no llegaría hasta el 2010, año en el que el gasto de los GAD cayó un

1 % y se volvió a obtener un superávit. Lo anterior sugiere que los GAD

podrían tener una tendencia a ajustar su nivel de gasto a cambios en su

nivel de ingresos con un cierto rezago, por lo que en años fiscalmente

complejos como lo fue el 2009, las finanzas públicas subnacionales

serían particularmente propensas a presentar déficits.

Entre 2011 y 2013 los GAD también presentaron déficits, si bien estos

fueron de magnitud moderada (en promedio equivalentes al 2,4 % de

Gráfico 3.4Ingresos, gastos y balance fiscal de los GAD, 2000-2014 (millones US$ y % del gasto total ejecutado)FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

-20%

0%

-10%

10%0

20%

30%

40%

(6.000,00)

(2.000,00)

(4.000,00)

2.000,00

4.000,00

6.000,00

30,3%

18,5%

15,1%

4,7% 5,3%2,5%

6,0% 5,4%

1,8%

-16,1%

-1,9%

-3,3% -2,0%

1,6%4,1%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Ingreso Gasto Balance fiscal (% gasto total) (Eje derecho)

41

CAPÍTULO 3

Tabla 3.1Gasto público, ingresos propios y desbalance fi scal vertical de gobiernos subnacionales en América Latina (% PIB), 2009Fuente Recaudar No Basta, BID (2012) y Base SIM 2000- 2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado NotaLos datos de Ecuador corresponden al 2013, mientras que los datos de Argentina y Colombia son de 2012. Las cifras para el resto de los países corresponden al 2009

País Sistema de gobierno Estructura de gobierno

Gasto público gobiernos subnacionales

Ingresos propios gobiernos subnacionales

Desbalance fi scal vertical

% del gasto fi nanciado con ingresos propios

Argentina Federal23 provincias, una ciudad autónoma y 1.301 municipios

17,1 5,6 11,5 33%

Bolivia Unitario9 departamentos, 112 provincias y 327 municipios

10,2 2,7 7,5 26%

Brasil Federal26 estados, un distrito federal y 5.564 municipios

21,5 13,1 8,4 61%

Chile Unitario15 regiones, 54 provincias y 346 municipios

2,2 1,3 0,9 59%

Colombia Unitario32 departamentos, 10 distritos y 1.096 municipios

8,7 3,7 5 42%

Ecuador Unitario 24 provincias y 221 municipios 4,68 0,97 3,71 22%

México Federal31 estados, un distrito federal y 2.439 municipios

10,6 2,0 8,6 19%

Perú Unitario25 departamentos, 195 provincias y 1.832 municipios

8,0 1,4 6,6 18%

sus gastos totales). En 2014, en cambio, los gobiernos subnacionales

volvieron a obtener un superávit fi scal de US$75,3 millones, el equiva-

lente al 1,6 % de su gasto total. Este resultado se explica por la mode-

rada expansión del gasto público subnacional que se produjo en dicho

año (aumento del 1,4 % en términos nominales), y por el aumento del

5,1 % que se produjo en sus ingresos.

Para comparar al modelo ecuatoriano de descentralización con el de

otros países de la región, la Tabla 3.1 compara algunos indicadores utili-

zados habitualmente en la literatura sobre federalismo fi scal. Un primer

indicador es el gasto público subnacional como porcentaje del PIB na-

cional. Se observa que en el contexto latinoamericano, los países con

estructuras federales de gobierno (Brasil, Argentina y México) presen-

tan mayores niveles de gasto subnacional, lo que se explica por las res-

ponsabilidades de gasto que han asumido los gobiernos locales bajo

este tipo de estructuras territoriales. Pese a no contar con un sistema

federal de gobierno, los gobiernos locales y regionales en Colombia y

Bolivia también ejecutan un monto signifi cativo de gasto público, que

se ubica en el entorno del 10 % del PIB. Los GAD ecuatorianos ejecutan

niveles de gasto público relativamente bajos (4,68 % del PIB), colocán-

dose únicamente por delante de Chile (2,2 %). Este indicador sugiere,

por tanto, que Ecuador es uno de los países fi scalmente menos des-

centralizados de la región.


3.2Ingresos de los GADLas transferencias que reciben los GAD del Gobierno Central han pre-

sentado una fuerte expansión entre 2000 y 2014, con un crecimiento

anual promedio del 21 % en términos nominales durante este período

(11 % en términos reales). Tal y como puede apreciarse en el Gráfico 3.5,

el monto de las transferencias solamente retrocedió en el 2009 con

una caída del 17 %. Con respecto a su destino, las transferencias asigna-

das a los GAD Municipales representaron el 69 % de las transferencias

totales durante el período analizado, mientras que las transferencias

entregadas a las provincias y a las parroquias rurales fueron equivalen-

tes al 28 % y al 3 % respectivamente del total asignado a los gobiernos

seccionales.

Los ingresos propios generados por los GAD ecuatorianos exhibieron

igualmente una fuerte expansión durante el período estudiado, con un

crecimiento anual promedio del 19 % en términos nominales (9 % en

términos reales) que permitió que pasaran de US$101 millones en 2000

a US$977 millones en 2014. El Gráfico 3.6 permite apreciar que el monto

Es común que los gobiernos locales no recauden suficientes recursos

propios para hacer frente a todas sus responsabilidades de gasto, gene-

rándose así un desbalance fiscal vertical, la mayor parte del cual debe

ser cubierto por el Gobierno Central a través de transferencias. Bajo esta

lógica, la magnitud del desbalance fiscal vertical (gasto público subna-

cional menos ingresos propios) captura la medida en que las respon-

sabilidades de gasto a cada nivel de gobierno son cubiertas a través de

la recaudación de ingresos propios o a través de las transferencias del

Gobierno Central y de financiamiento. Mientras más alto sea este des-

balance fiscal vertical, mayor es la dependencia que tienen los gobiernos

subnacionales de las transferencias que reciben de su Gobierno Central.

Los ingresos propios generados por los GAD ecuatorianos en 2013

ascendieron aproximadamente al 1 % del PIB, cifra que los sitúa en la

parte baja de la tabla de los países analizados en esta sección.33 Ello

contribuye a explicar que de cada US$100 de gasto público que ejer-

cen los GAD en Ecuador, aproximadamente US$22 sean financiados

por ingresos generados a nivel local, y los restantes US$78 provengan

de las transferencias del Gobierno Central. Lo anterior evidencia la alta

dependencia financiera del Gobierno Central que tienen los GAD en

Ecuador, con un nivel similar a la presentada por los gobiernos subna-

cionales en México y Perú, y lejos de sus contrapartes en Brasil y Chile,

países en donde la recaudación local financia alrededor del 60% del

gasto público subnacional. A pesar de ello, debido a que el porcentaje

del gasto que se ejecuta a nivel subnacional es más bajo, la magnitud

en términos absolutos del desbalance fiscal vertical que presenta el

país es relativamente reducida (3,48 % del PIB), y se compara favorable-

mente con el resto de la región.

43

CAPÍTULO 3

Gráfico 3.5Transferencias del Gobierno Central, 2000-2014 (millones de US$)FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

69%

28%

3%

Participación en transferencias

(promedio 2000-2014)

87

182 203 200285 286 370

434

721537

687

819889

9821075

2335

44

40

94

174189

212232

257 479 559 654 729 747 888 1051 1319 11581589

1968 20682418 2474

500

0

3.500

2.500

1.500

3.000

2.000

1.000

4.000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Municipios Juntas parroquialesProvincias

Gráfico 3.6Ingresos propios, 2000-2014 (millones de US$)FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

Participación en recaudación local GAD (promedio 2000-2014)

700

500

300

600

400

200100

0

1.000

800900

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

1213

1813

2731 33

45 54 61 6154

5763

57

89164

226302 348 400 407 473 500 519 554 650 767

843920

Municipios Provincias

8%

92%

de recursos propios que generan los GAD Municipales es muy superior

al de los gobiernos provinciales, a esto contribuyen las mayores com-

petencias tributarias y de recaudación que la ley les otorga. En efecto,

durante el período analizado, la recaudación propia que obtuvieron

los municipios representó el 92 % de la recaudación propia de los GAD

en su conjunto (ingresos propios municipales más ingresos propios

provinciales). Así, en 2014, los ingresos propios de los municipios as-

cendieron a US$920 millones, mientras que la recaudación provincial

totalizó US$57 millones.

33 Los ingresos propios comprenden los siguientes rubros: Impuestos, Tasas y Contribuciones, Venta de Bienes y Ser-vicios, Rentas y Multas, Venta de Acti-vos no Financieros, y otros.


3.2.1GAD Municipales

3.2.1.1Evolución de las transferencias del Gobierno Centralpor estratosEn la presente sección se realiza un análisis desagregado de las trans-

ferencias que reciben los GAD Municipales distinguiendo por estratos.

Tal y como puede apreciarse en la Tabla 3.2, la pertenencia de los mu-

nicipios a cada uno de los seis estratos se determina por el número de

habitantes en su territorio, siendo los municipios del estrato 1 aquellos

con la menor población (< 10.000 habitantes), y los municipios del es-

trato 6 aquellos con el mayor número de habitantes (> 1 millón). Con

base en esta clasifi cación, se compara el valor que toma una serie de

indicadores en los distintos estratos con el objeto de identifi car bre-

chas y pautas comunes en la estructura fi nanciera de los GAD Munici-

pales que puedan estar relacionadas con el tamaño de su población.

El Gráfi co 3.7 permite apreciar el fuerte crecimiento que han exhibido

las transferencias del Gobierno Central a los GAD Municipales duran-

te el período de análisis, las cuales pasaron de US$257 millones en el

2000 hasta US$2.474 millones en 2014, promediando un crecimiento

anual del 19 % en términos nominales y del 10 % en términos reales. Se

aprecia igualmente que las transferencias a los municipios no solo han

aumentado en valor absoluto, sino que su peso sobre el PIB también

ha presentado una trayectoria ascendente, especialmente a partir de la

aprobación del COOTAD en 2010.34 El único año en el que dichas trans-

ferencias cayeron fue en el 2009 debido al anteriormente mencionado

impacto de la crisis fi nanciera internacional sobre los ingresos totales

del sector público. Cabe mencionar que el impacto de ese retroceso

sobre los municipios del estrato 1 fue proporcionalmente mayor: las

transferencias a estos municipios disminuyeron un 17 % en 2009, frente

a una caída del 12 % para el conjunto de los GAD Municipales.

Tabla 3.2Clasifi cación de municipios según población y porcentaje de la generación de ingresos propios municipalesFuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

Estrato Delimitación Cant. municipios* % población % de transferencias 2014 % recaudación IP 2014

Estrato 1 1 - 9.999 50 2% 7% 2%

Estrato 2 10.000 - 19.999 47 5% 7% 3%

Estrato 3 20.000 - 49.999 68 15% 19% 9%

Estrato 4 50.000 - 99.999 34 16% 18% 14%

Estrato 5 100.000 - 1'000.000 20 30% 24% 27%

Estrato 6 > 1'000.000 2 32% 25% 45%

*Con base en el Censo de Población y Viviendo 2010, INEC.

45

CAPÍTULO 3

Gráfico 3.7Transferencias municipales por estrato, 2000-2014 (millones US$ y % del PIB)FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

Estrato 1 Estrato 2 Estrato 3 Estrato 4 Estrato 5 Estrato 6

Transferencias como % de PIB

1,40%1,96% 1,96% 2,02% 1,99%

1,80%1,90%

2,06%1,85%

2,13% 2,28% 2,48% 2,36%2,56%

2.500

1.000

3.000

2.000

1.500

500

02000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

2,46%

1%

3%

2%

0%2014

Gráfico 3.8Transferencias municipales por estrato (% del total de transferencias)FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado


2000-2003

7% 8% 9% 7%

8% 9% 8%

20% 21%18%

18% 18%17%

23%23%

23%

23% 20% 27%

8%

17%

16%

24%

28%

2004-2006 2007-2010 2011-2014Participación poblacional

(promedio 2000-2004)

2% 5%

16%

16%

29%

32%

El Gráfico 3.8 revela que los municipios de menor tamaño reciben un

volumen proporcionalmente más alto de transferencias que los de ma-

yor tamaño. En efecto, entre 2011 y 2014, los municipios de los estratos

1 y 2, que albergaban al 7 % de la población total del país, recibieron el

14 % de las transferencias, mientras que los municipios de los estra-

tos 3 y 4 concentraban al 31 % de la población y recibieron el 37 % de

las transferencias. En el extremo opuesto, los municipios del estrato 5

34 Desde la aprobación del COOTAD (2010-2014) las transferencias a los mu-nicipios han representado en promedio el 2,4 % del PIB, frente a un promedio de 1,9 % del PIB entre 2000 y 2009.


Gráfico 3.9Transferencias municipales per cápita por estrato (US$)FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

Estrato 1 Estrato 2 Estrato 3


600

500

400

300

200

100

0

20012000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

percibieron el 24 % de las transferencias a pesar de concentrar al 30 %

de la población, y los del estrato 6 recibieron el 25 % de las transferen-

cias con el 32 % de la población. Las cifras anteriormente expuestas

evidencian el esfuerzo redistributivo del Gobierno Central, y su afán

por destinar volúmenes de recursos proporcionalmente más altos a los

municipios de menor tamaño, que tienden a ser aquellos que presen-

tan peores indicadores socioeconómicos.

La misma conclusión puede extraerse del Gráfico 3.9, que muestra la

evolución de las transferencias per cápita para los seis estratos a lo largo

del período 2000-2014. Se observa que los municipios menos poblados

del estrato 1 han recibido históricamente las mayores transferencias en

términos per cápita (US$501 en 2014), debido parcialmente a las transfe-

rencias adicionales que recibe el 68 % de los municipios pertenecientes

a este estrato por la Ley 010 y la Ley 047.35 Con transferencias de US$123

y US$126 por habitante, los municipios más poblados del país (estratos

5 y 6) son los que menos transferencias reciben en términos per cápita,

colocándose por detrás de los municipios del estrato 4 (US$163 en trans-

ferencias por habitante), y de los municipios del estrato 3 (US$189 en

transferencias por habitante). Con respecto a los municipios del estrato

2, las transferencias por habitante son de US$247.

Asimismo, el Gráfico 3.9 permite apreciar que la brecha entre las trans-

ferencias per cápita que reciben los municipios de menor tamaño y

47

CAPÍTULO 3

35 En 2008 se realizó la última reforma a la Ley 010, incrementándose el impuesto a cada barril de petróleo de 50 centavos a 1 dólar para el “fondo para el ecode-sarrollo de la región amazónica y for-talecimiento de los gobiernos seccio-nales”, el cual fue implementado para la conservación del medio ambiente de los daños de la extracción petrole-ra. Este fondo se distribuye del siguien-te modo: 58 % para los municipios, 28 % para los consejos provinciales; 9 % para el ECORAE y el 5 % restante para el fon-do de Desarrollo Parroquial Amazónico. Por su parte, la Ley 047 contempla asig-naciones equivalentes al 5 % de la fac-turación por venta de energía prove-niente de las centrales hidroeléctricas instaladas en las provincias de Tungu-rahua, Azuay, Cañar y Morona Santiago. La distribución para los gobiernos autó-nomos descentralizados basada en las ventas de energía eléctrica de su territo-rio se realiza de la siguiente forma: 40 % GAD Provinciales, 40 % GAD cantonales en cuyas jurisdicciones se encuentren fuentes hídricas que nutren a centrales hidroeléctricas, y 20 % para GAD canto-nales que no tengan estas fuentes hídri-cas. Actualmente 24 de los 50 munici-pios del estrato 1 están ubicados en la región Oriente del país, que compren-de las provincias de Napo, Orellana, Su-cumbíos, Pastaza, Morona Santiago y Zamora, y reciben por tanto las transfe-rencias contempladas en la Ley 010. Por otro lado, 18 GAD Municipales pertene-cientes al estrato 1 están ubicados en las provincias de Azuay, Cañar, Tungurahua y Morona Santiago, siendo así benefi-ciarias de las transferencias derivadas de la Ley 047. De esta forma, 34 de los 50 municipios (68 %) dentro del estrato 1 re-ciben transferencias provenientes de la Ley 010, la Ley 047, o ambas.

las que llegan a las mayores ciudades del país se ha ampliado con los

años, lo que evidencia la intensificación de la redistribución de recursos

públicos que el Gobierno Central instrumenta a través de sus transfe-

rencias. Sin embargo, se observa igualmente que desde el 2009 se ha

producido un aumento generalizado y significativo en las transferencias

per cápita hacia todos los estratos, es el resultado, tanto de las nuevas

reglas establecidas por la Constitución de Montecristi y el COOTAD,

como del crecimiento de los ingresos totales que el sector público ha

percibido durante este período de fuerte expansión económica.

Gráfico 3.10Ingresos propios municipales, 2000-2014 (millones US$ y % del PIB)FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

0

100

500

300

700

200

600

400

800

900

1.000

0,40%

0,50%

0,70%

0,80%

0,60%

0,90%

1,00%

0,67%

2001

0,48%

2000

0,79%

2002

0,93%

2003

0,95%

2004

0,96%

2005

0,87%

2006

0,93%

2007

0,81%

2008

0,83%

2009

0,80%

2010

0,82%

2011

0,88%

2012

0,89%

2013

0,91%

2014

Impuestos

Tasas y contribuciones Otros ingresos

Venta de bienes y servicios

Venta de activos no financieros

Rentas de inversiones y multas

Ingresos propios como % del PIB

3.2.1.2Evolución de los ingresos propios de los GAD MunicipalesLos ingresos propios de los municipios ecuatorianos presentaron un

crecimiento anual promedio del 20 % en términos nominales durante

el período 2000-2014 (10 % en términos reales). Este comportamien-

to ha estado impulsado principalmente por el dinamismo de los im-

puestos y de las tasas y contribuciones, rubros que experimentaron un

crecimiento anual promedio nominal del 23,1 % durante dicho período.

Como se observa en el Gráfico 3.10, los ingresos propios municipales

representan actualmente el 0,91 % del PIB nacional, situándose aún por

debajo del máximo alcanzado en 2005, que fue del 0,96 % del PIB. En el

2000, los ingresos propios que generaban los municipios ecuatorianos

tan solo alcanzaron el 0,48 % del PIB.

Los impuestos son la principal fuente de recursos propios para los mu-

nicipios del país. Mientras que en el 2000 estos aportaron el 38 % de


Impuestos


Venta de bienes y servicios Venta de activos no financieros


Gráfico 3.11Composición de ingresos propios municipales por tipo, 2000 y 2014FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

3%3%7%

3%

32%

52%

2%

38%

25%

17%

11%

7%

los ingresos propios municipales, en 2014 representaron el 52 % de los

mismos (ver Gráfico 3.11). Las tasas y contribuciones son la segunda

fuente de ingresos propios municipales más importante. Esta categoría

de ingresos, dentro de la que se encuentra el cobro por recolección

de basura, las contribuciones de mejoras y el cobro por prestación

de servicios, genera actualmente el 32 % de los ingresos propios mu-

nicipales (25 % en 2000). Las demás fuentes de ingresos propios de los

municipios (venta de bienes, rentas de inversiones y multas y venta

de activos no financieros) han perdido importancia relativa durante el

período estudiado, pasando de aportar el 37 % de los ingresos propios

municipales en el 2000 a representar el 16 % de los mismos en 2014.

3.2.1.3Generación de ingresos propios en los GAD Municipales por estratoTal y como puede apreciarse en la Tabla 3.2, los 22 municipios pertene-

cientes a los estratos 5 y 6 generan actualmente el 72 % de los ingresos

propios municipales del país. Este porcentaje es superior a la proporción

de la población total del país que vive en estos municipios (62 %), e igual-

mente superior a su aporte al PIB nacional en el 2011 (63,26 %). En el otro

extremo se encuentran los municipios más pequeños (pertenecientes

a los estratos 1, 2 y 3), que en conjunto albergan al 22 % de la población

nacional, y generan tan solo el 14 % del total de los ingresos propios

20142000

49

CAPÍTULO 3

El Gráfico 3.12 presenta la evolución del indicador de ingresos propios

como proporción de los ingresos totales, distinguiendo entre los seis

estratos de municipios. Se aprecia que existen amplias diferencias en-

tre el peso que tienen los ingresos propios sobre el total de ingresos de

los municipios más grandes (estratos 5 y 6) y del resto de municipios

(estratos 1, 2, 3 y 4). En la actualidad, dicho indicador se ubica en un

29 % para los municipios del estrato 5 y en un 40 % para los del estrato

6. En cambio, los ingresos propios de los municipios pertenecientes a

los estratos 1, 2, 3 y 4 representan el 10 %, 14 %, 15 % y 23 % de sus ingre-

sos totales respectivamente.

Gráfico 3.12Participación de ingresos propios dentro de los ingresos totales, 2000-2014 (% de los ingresos totales)FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%20012000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014



Total municipios

municipales. Estas cifras evidencian que los municipios grandes tienen

una mayor capacidad de generación de ingresos propios per cápita que

los pequeños.

Un indicador ampliamente utilizado en el análisis financiero de los go-

biernos subnacionales es el ratio de ‘Ingresos Propios sobre Ingresos

Totales’ (IP/IT). Dicho indicador refleja el nivel de ‘dependencia’ o ‘in-

dependencia’ financiera que tienen los GAD frente a las transferencias

que reciben del Gobierno Central. Mientras mayor sea el indicador de

IP/IT, mayor será la capacidad de un gobierno local para garantizar el

financiamiento de sus operaciones, independientemente del monto de

transferencias que recibe del Gobierno Central.


Los municipios más grandes del país, por tanto, tienen una mayor capa-

cidad para generar recursos propios que los municipios de menor ta-

maño, hecho que se deriva fundamentalmente de los siguientes facto-

res: (i) cuentan con bases tributarias más amplias debido al tamaño de

su economía, al número y tamaño de las empresas instaladas en su te-

rritorio, y al valor de las propiedades comerciales y residenciales que se

ubican en los mismos;36 (ii) su capacidad institucional y operativa para

gestionar los procesos recaudatorios propios de cada impuesto, tasa o

contribución tiende a ser mayor que en los municipios más pequeños;

(iii) la mayor densidad en el territorio de los municipios grandes facilita

igualmente la gestión de dichos procesos recaudatorios.

Otra tendencia que cabe mencionar, es la caída en el indicador agrega-

do de IP/IT para el conjunto de los municipios del país (serie punteada

en el Gráfico 3.12) que se produjo entre 2005 y 2008 (desde 35 % a 25 %),

tras lo cual se estabilizó y aumentó ligeramente hasta alcanzar el 27 % en

2014. Cabe mencionar igualmente que esta caída ha sido más pronun-

ciada para los municipios del estrato 6 y del estrato 5, cuyo IP/IT pasó

del 56 % al 40 % y del 34 % al 29 % respectivamente entre 2005 y 2014.37

En cambio, el peso de los ingresos propios sobre los ingresos totales

aumentó ligeramente para los estratos 1, 2, 3 y 4 a partir del 2010. La

combinación de ambas tendencias ha llevado a que se produzca una

cierta convergencia entre el grado de dependencia que tienen de las

transferencias del Gobierno Central los municipios pequeños y los gran-

des. Parecería, por tanto, que durante los últimos años los municipios

pequeños han intensificado su esfuerzo fiscal, mientras que los grandes

lo han relajado, a pesar de lo cual sigue existiendo diferencias impor-

tantes entre la capacidad recaudatoria de ambos grupos de municipios.

Los impuestos constituyen la principal fuente de recursos para los seis

estratos, destacándose en este sentido los municipios del estrato 6, que

obtienen el 58 % de sus ingresos propios por esta vía (ver Gráfico 3.13). En

el otro extremo, la participación de los impuestos sobre el total de los in-

gresos propios de los municipios del estrato 2 es la menor: 39 % en pro-

medio (dato de 2014). Por su parte, las tasas y contribuciones se sitúan de

forma generalizada como la segunda fuente de ingresos más relevante

para los municipios del país. Esta fuente de ingresos es particularmente

relevante para los municipios de los estratos 3 y 5, que reciben por este

concepto un 37 % y 32 % de sus ingresos propios respectivamente.

Cabe mencionar igualmente que la venta de bienes y servicios y la ven-

ta de activos no financieros sigue siendo relevante para los municipios

de menor tamaño: en conjunto aportan el 16 % de los ingresos propios

de los municipios pertenecientes a los estratos 1 y el 13 % de los del

estrato 2. A medida que crece el tamaño de los municipios, el peso re-

lativo de esta fuente de ingresos tiende a caer (el 6 % para los municipios

del estrato 5, y el 5 % para los del 6). Finalmente, las rentas de inversio-

nes y multas tienen una importancia relativamente homogénea para los

51

CAPÍTULO 3

36 En efecto, los municipios pertenecien-tes a los estratos 5 y 6 concentran el 62 % de la población ecuatoriana (ver Tabla 3.2) y generan el 63,26 % del PIB nacional en el 2011.

37 Esta tendencia se explica fundamen-talmente por el gran dinamismo que han tenido las transferencias del Go-bierno Central: durante el período 2005-2013 las transferencias recibi-das por los municipios del estrato 6 mostraron un crecimiento promedio anual del 18 % en términos nominales, frente al crecimiento promedio anual del 8 % de los ingresos propios de dichos municipios.

Gráfico 3.13Composición de ingresos propios por estrato, 2014FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

4%100%

60%

80%

40%

10%

90%

50%

20%

70%

30%

0%Estrato 1 Estrato 2 Estrato 3 Estrato 4 Estrato 5 Estrato 6

2% 1% 2%5%

2%

4%4% 5% 4% 1%

4%

7% 8% 7% 8% 5%8%

12% 12%7% 4%

31%

6%

23%35%

37%32%

58%

32%

50%39% 43%

50%48%

Impuestos




distintos grupos de municipios, con un peso sobre el total de ingresos

que oscila entre el 5 % (estrato 6) y el 8 % (estratos 2, 4 y 5).

En resumen, los datos arriba expuestos sugieren que la consolidación

de los ingresos propios municipales a través del cobro de impuestos,

tasas y contribuciones ha ocurrido principalmente en los municipios

más grandes del país (estratos del 3 al 6), mientras que los municipios

de menor tamaño (estratos 1 y 2) presentan una mayor dependencia

de la venta de bienes y servicios, rentas de inversiones, multas y otros

rubros, que en conjunto generan aproximadamente la quinta parte de

sus ingresos propios.

Una mirada más detallada al rubro de los impuestos también evidencia

la existencia de diferencias sustanciales entre los distintos estratos. El

impuesto predial constituye la principal fuente de recaudación tribu-

taria para todos los estratos, con la excepción de los municipios per-

tenecientes al estrato 1, los cuales recaudan el 15 % de sus tributos por

esta vía frente al 28 % para los estratos 2 y 3, el 26 % para el estrato 4, y

el 23 % para los estratos 5 y 6. Esta diferencia podría deberse tanto a los

desafíos técnicos y operativos que afrontan las administraciones mu-

nicipales en poblaciones pequeñas para cobrar este impuesto y man-

tener actualizados los catastros, como al menor valor relativo de las

propiedades residenciales en sus territorios.


Gráfico 3.14Composición de impuestos por estrato, 2014FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

Impuesto predial (urbano y rústico) De alcabalas

Patentes comerciales, industriales y de servicios A los activos totales

A la utilidad por la venta de predios Otros impuestos

23% 15% 21% 20% 14% 7%

Estrato 6

23% 16% 21% 14% 18% 8%

Estrato 5

26% 16% 18% 11% 13% 16%

Estrato 4

28% 15% 18% 9% 10% 20%

Estrato 3

28% 15% 16% 15% 9% 17%

Estrato 2

Estrato 115% 8% 11% 39% 5% 22%

Dados los reducidos niveles de recaudación del impuesto predial que

generan, los municipios del estrato 1 se apoyan principalmente en el

impuesto a los activos totales, que en términos relativos es más rele-

vante para estos municipios que para aquellos pertenecientes a los de-

más estratos (ver Gráfico 3.14). Sin embargo, cabe mencionar que este

impuesto también contribuye de manera significativa a la recaudación

impositiva de los municipios de mayor tamaño (aportan el 20 % de la

recaudación de impuestos en los municipios del estrato 6), mientras

que constituye una fuente de ingresos relativamente menor para los

municipios intermedios (en promedio, el 12 % para los municipios de los

estratos 2, 3, 4 y 5). En cuanto a los municipios del estrato 1, su repre-

sentación de los ingresos propios es del 39 %.

Por su parte, el peso del impuesto de patentes sobre el total de ingre-

sos tributarios va desde el 11 % para los municipios del estrato 1, hasta

el 21 % para los municipios del estrato 5 y estrato 6. Finalmente, se ob-

serva que la participación del impuesto de alcabalas es relativamente

homogénea, oscilando entre el 15 % (estratos 2 y 6) y el 16 % (estratos 3,

4, 5) de la recaudación tributaria en los distintos estratos municipales,

con la excepción de los municipios pertenecientes al estrato 1, para los

que la participación de este impuesto es de tan solo el 8 %.

53

CAPÍTULO 3

Estrato 525% 21% 8% 1% 7% 33%5%

Estrato 629% 29% 9% 4% 4% 19%6%

Contribuciones de mejoras

Prestaciones de servicios

Aprobación planos e inspección

de construcciones Otras tasas

Recolección de basura

Permisos, licencia y patentes

Acceso y ocupación de lugares públicos

Estrato 419% 25% 3% 9% 8% 31%5%

Estrato 39% 21% 5% 4% 13% 46%2%

Estrato 212% 19% 5% 4% 19% 33%8%

Estrato 117% 17% 11% 7% 5% 39%4%

Gráfico 3.15Composición de tasas y contribuciones por estrato, 2014FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

Tal y como puede apreciarse en el Gráfico 3.15, la composición de las

tasas y contribuciones es más heterogénea que la de los impuestos. En

este sentido, una primera observación es que los municipios de mayor

tamaño concentran su recaudación de tasas en un menor número de

categorías, concentración que tiende a decrecer conforme el tamaño

del municipio disminuye.

Se aprecia igualmente que el potencial recaudatorio de las contribu-

ciones de mejoras tiende a aumentar con el tamaño de los municipios,

llegando a representar el 25 % de los ingresos por tasas y contribuciones

para los que pertenecen al estrato 5, y el 29 % para los que se agrupan

en el estrato 6, frente a tan solo un 9 % para los del estrato 3 y un 12 %

para los del estrato 2.38 La participación de las tasas por recolección de

basura también tiende a aumentar con el tamaño de los municipios,

llegando a aportar el 29 % de las tasas y contribuciones percibidas por

los dos municipios más grandes del país. Los datos muestran igualmente

que las tasas por acceso y ocupación de lugares públicos tienen un peso

importante en los municipios de los estratos 2 y 3, donde representan

en promedio el 19 % y el 13 % respectivamente de la recaudación tasas y

contribuciones. En cambio, el peso de esta fuente de ingresos es relati-

vamente menor para los demás estratos de municipios.

38 En esta categoría se han incluido los ru-bros presupuestarios: 1) Apertura, pa-vimentación, ensanche y construcción de vías, 2) Repavimentación urbana, 3) Aceras, bordillos y cercas, 4) Obras de alcantarillado, 5) Obras de alumbrado público, 6) Obras de sistemas de agua potable, 7) Obras de regeneración urba-na, y 8) Otras contribuciones.


3.2.1.4Ingresos propios vs. transferencias por estratoEste apartado cierra el análisis de los ingresos de los GAD Municipales

comparando la evolución de las transferencias del Gobierno Central

con la de los ingresos propios estudiados en las anteriores subseccio-

nes. Para facilitar la identificación de tendencias durante los últimos 14

años, se han computado las tasas anuales promedio de crecimiento

en términos reales de transferencias e ingresos propios durante los

siguientes subperíodos: del 2000 al 2003; del 2004 al 2006; del 2007

al 2010, del 2011 al 2014. A partir de este análisis, se observa la medida

en que los aumentos de las transferencias del Gobierno Central an-

teriormente descritos podrían haber desincentivado la generación de

ingresos propios al nivel de los municipios ecuatorianos.

En términos generales, los datos expuestos en el Gráfico 3.16 sugieren

la existencia de una correlación positiva entre la evolución de ambas

fuentes de ingresos, lo que tendería a invalidar la hipótesis de que las

transferencias del Gobierno Central desincentivan a los municipios a

generar sus propios ingresos. No obstante, en algunas de las obser-

vaciones reportadas en el Gráfico 3.16, sí que puede observarse una

cierta desconexión entre el ritmo de expansión de las transferencias

del Gobierno Central y los ingresos propios generados por los GAD

Municipales. Esta desconexión fue particularmente marcada durante

el período 2004 a 2010, en el cual el ritmo de crecimiento de las trans-

ferencias fue claramente superior al de los ingresos propios en la tota-

lidad de los estratos objeto de análisis. Entre 2011 y 2014, en cambio, se

produjo una cierta convergencia entre el ritmo de expansión de ambas

fuentes de ingresos, lo que podría sugerir que el sistema de descen-

tralización ecuatoriano ha reforzado gradualmente los incentivos para

que los municipios intensifiquen su esfuerzo recaudatorio a pesar de

recibir mayores transferencias del Gobierno Central.

Cabe destacar igualmente que entre 2011 y 2014 la tasa de crecimiento

de las transferencias ha superado a la de los ingresos propios en los

municipios pertenecientes a los estratos 5 y 6, mientras que se obser-

va la tendencia opuesta en el resto de los estratos. Ello sugiere que,

en caso de existir, el desincentivo que pudieran haber generado las

transferencias a la recaudación de ingresos propios se habría concen-

trado en los municipios grandes durante los últimos años, y no tanto

en aquéllos con un menor tamaño poblacional.

55

CAPÍTULO 3

Gráfico 3.16Evolución ingresos propios vs. transferencias (tasa promedio anual de crecimiento real por período)FuenteBase SIM 2000- 2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

10%

10%

10% 10%

10%

10%

30%

30%

30% 30%

30%

30%

20%

20%

20% 20%

20%

20%

40%

40%

40% 40%

40%

40%

5%

5%

5% 5%

5%

5%

5%

25%

25%

25% 25%

25%

25%

0%

0%

0% 0%

0%

0%

45%

45%

45% 45%

45%

45%

15%

15%

15% 15%

15%

15%

35%

35%

35% 35%

35%

35%

2011-2014

2011-2014

2011-2014

2011-2014

2011-2014

2011-2014

2007-2010

2007-2010

2007-2010

2007-2010

2007-2010

2007-2010

2004-2006

2004-2006

2004-2006

2004-2006

2004-2006

2004-2006

2000-2003

2000-2003

2000-2003

2000-2003

2000-2003

2000-2003

9%

21%

21%

14%

23%

0%

12%

6%

3%

9%

3%

-1%

2%

7%

12%

4%

8%

12%

8%

7%

8%

9%

10%

10%

Estrato 1

Estrato 3

Estrato 5

Estrato 2

Estrato 4

Estrato 6

Ingresos propiosTransferencias del Gobierno Central


3.2.2GAD ProvincialesTal y como se mencionó anteriormente, la capacidad de generación de

ingresos propios de los GAD Provinciales es mucho menor que la de

los GAD Municipales. En efecto, los GAD Provinciales contribuyen con

tan solo el 8 % de la recaudación total de ingresos propios de los GAD

en su conjunto y, por tanto, presentan una dependencia mucho mayor

de las transferencias del Gobierno Central (ver Gráfico 3.6).

3.2.2.1Evolución de las transferencias del Gobierno Central a los GAD Provinciales por regiónAl igual que sus contrapartes municipales, los GAD Provinciales han

experimentado un fuerte aumento en las transferencias que reciben

del Gobierno Central, que han pasado de tan solo US$86 millones en el

2000 hasta un monto de US$1.075 millones en 2014 (crecimiento anual

promedio del 23 % en términos nominales y del 13 % en términos reales).

Tal y como se aprecia en el Gráfico 3.17, las transferencias cayeron un

25 % en 2009, reducción que fue particularmente significativa en las

provincias de la Costa (31 %) y del Oriente (26 %).

Gráfico 3.17Transferencias provinciales por región, 2000-2014 (millones US$ y % del PIB)FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

0

200

400

600

800

1.000

1.200 1,40%

0,80%

1,20%

0,60%

1,00%

0,40%

0,20%

0,00%

0,74%

2001

0,47%

2000

0,70%

2002

0,61%

2003

0,77%

2004

0,68%

2005

0,78%

2006

0,84%

2007

1,15%

2008

0,85%

2009

0,99%

2010

1,03%

2011

1,01%

2012

1.04%

2013

1,07%

2014

Sierra Costa Oriente % de PIB

57

CAPÍTULO 3

Gráfi co 3.18Transferencias provinciales por región (% del total)FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

2000-2003

39% 40%42% 42%

21% 22%21% 19%

40% 38%37% 39%

2004-2006 2007-2010 2011-2014

Costa

Participación poblacional (promedio 2000-2014)

5%

45%

50%

Oriente Sierra

El Gráfi co 3.18 evidencia que se han producido oscilaciones moderadas

en la participación de las provincias de las tres regiones del país en las

transferencias totales. Las provincias de la región Costa son aquellas

que reciben una mayor proporción de las transferencias (entre el 39%

y el 42 % del total), seguidas de las de la Sierra (entre el 37% y el 40 %)

y de las del Oriente (entre el 19% y el 22 %). Sin embargo, el Gráfi co

3.19 muestra que en términos per cápita son las provincias amazóni-

cas las que reciben más recursos (aproximadamente US$210 en 2014),

Gráfi co 3.19Transferencias provinciales per cápita por región (US$)FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

20012000

300

250

200

150

100

50

02002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Sierra Costa Oriente


3.2.2.2Evolución de los ingresos propios de los GAD ProvincialesLos ingresos propios provinciales presentaron un crecimiento anual

promedio del 14 % en términos nominales durante el período 2000-

2014 (7 % en términos reales), habiendo alcanzado US$57 millones en

2014. Este aumento se debe fundamentalmente al crecimiento del ru-

bro de tasas y contribuciones, el cual fue particularmente marcado a

partir del 2003. Como se observa en el Gráfi co 3.20, la recaudación de

ingresos propios de las provincias representa actualmente cerca del

0,06 % del PIB nacional, todavía por debajo del máximo alcanzado en

2009, que fue del 0,1 % del PIB. De hecho, se observa un estancamiento

en la evolución de los ingresos propios de las provincias a partir del

2009, año desde el cual cayeron un 5,2 % al 2014.

Gráfi co 3.20Ingresos propios provinciales, 2000-2014 (millones US$ y % del PIB)FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

20012000

60

70

500,07%

0,06%0,06%

0,04%

0,07% 0,07%0,07%

0,09% 0,09%

0,10%0,09%0,09%

0,07%40

30

20

10

02002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

0,07% 0,07%

0,06%

0,12%

0,10%

0,08%

0,06%

0,04%

0,02%

0,00%

Impuestos Rentas de inversiones y multas


Otros ingresos Tasas y contribuciones

Ingresos propios como % del PIB

mientras que las de la Costa y la Sierra perciben un nivel similar de

transferencias (aproximadamente entre US$58 y US$60 respectiva-

mente por habitante en 2014). En línea con lo observado para los GAD

Municipales, esta diferencia se explica principalmente por las transfe-

rencias que reciben por las leyes 010 y 047 las provincias del Oriente.

59

CAPÍTULO 3

Tal y como se mencionó anteriormente, una de las principales ten-

dencias que se aprecian en el Gráfico 3.20 es el fuerte crecimiento

que han experimentado las tasas y contribuciones, las cuales pasaron

de representar el 1 % de los ingresos propios en 2000, a representar el

70 % de los mismos en 2014. Así, este rubro se ha consolidado como la

principal fuente de ingresos propios para los GAD Provinciales. Por su

parte, las rentas de inversiones y multas ocupan el segundo lugar en

cuanto a su participación dentro de los ingresos propios provinciales.

En contraste con lo observado para los GAD Municipales, los impues-

tos apenas representan el 10 % de los ingresos propios a nivel provincial

en 2014, explicado por las menores atribuciones y competencias que

tienen las provincias en materia tributaria (ver Gráfico 3.21).

El Gráfico 3.21 muestra la evolución de la participación de los ingre-

sos propios como proporción de sus ingresos totales (IP/IT) para las

provincias, distinguiendo entre las tres regiones del país. Se observa,

en primer lugar, que a lo largo de los últimos años este ratio ha caído

sustancialmente, pasando del 9,6 % en 2009, al 5 % en 2014. Por tanto,

la dependencia que tienen las provincias de las transferencias del Go-

bierno Central, que ya era alta con anterioridad, ha tendido a aumentar

desde la aprobación de la Constitución de Montecristi y del COOTAD.

Asimismo, se aprecia que las provincias de la región Sierra registran ni-

veles más altos de ingresos propios sobre ingresos totales (9 % en 2014)

que las provincias de las regiones Costa y Oriente (2 % y 1 % respectiva-

mente). Este resultado sugiere que las provincias ubicadas en la Sierra

hacen un uso más activo de las facultades de generación de ingre-

sos propios previstas en el COOTAD que las provincias en las regiones

Gráfico 3.21Participación de ingresos propios dentro de los ingresos totales, 2000-2014 (% de los ingresos totales)FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

20%

25%

15%

10%

5%

0%

Sierra Costa Oriente Total provincias

20012000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014


Costa y Oriente. Tal y como se verá más adelante, ello se debe en bue-

na medida a la importancia que tienen los peajes obtenidos de algunas

de las vías provinciales ubicadas en la Sierra, fuente de ingresos de la

que carecen por completo las provincias amazónicas, y que son menos

relevantes para las provincias de la Costa. Por último, una de las razo-

nes que explica el bajo nivel del ratio IP/IT que presentan las provincias

del Oriente está relacionado con el elevado monto de transferencias

que reciben de parte del Gobierno Central (US$210 per cápita en 2014),

un valor muy por encima del correspondiente a las demás provincias.

Gráfico 3.22Composición de ingresos propios provinciales por tipo, 2000 y 2014FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

37%

5% 1%5%

71%

3%

4%

11%1% 10%

52%

2000 2014

Impuestos

Tasas y contribuciones

Venta de bienes y servicios

Renta de inversiones y multas

Otros ingresos

Venta de activos no financieros

3.2.2.3Composición de los ingresos propios provinciales por regionesExisten diferencias significativas entre el peso que tienen los distintos

componentes que conforman los ingresos propios en las provincias de

las distintas regiones del país (ver Gráfico 3.23). Mientras que para las

provincias de la región Sierra y de la región Costa, las tasas y contribu-

ciones representan el 77 % y el 58 % de los ingresos propios respectiva-

mente, para las provincias orientales este rubro aporta tan solo el 12 %

de la generación de recursos propios. Con respecto a la recaudación

de impuestos, los datos muestran que estos representan actualmente

el 13 % de los ingresos propios en las provincias de la Sierra39, mientas

que para las provincias ubicadas en el Oriente y en la Costa apenas

alcanza el 2 % y 1 % de los ingresos propios respectivamente.

El Gráfico 3.24 presenta la descomposición del rubro de tasas y contri-

buciones por región. Los datos reflejan la importancia que ha adquirido

el cobro de peajes para las provincias ubicadas en las regiones Sierra

39 Los datos señalan que la recaudación de impuestos provinciales en los últi-mos tres años ha recaído casi exclusi-vamente en el impuesto de alcabalas, cuya recaudación ascendió a US$5,9 millones al cierre del 2014.

61

CAPÍTULO 3

Gráfi co 3.23Composición de ingresos propios por región, 2014FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado


66%

15%

5%

12%2%

26%

7%

8%

58%

1%

2%

13%

77%

3%3%2%100%

80%

60%

40%

20%

0%

Impuestos Tasas y contribuciones

Venta de bienes y servicios Renta de inversiones y multas

Otros ingresos Venta de activos financieros

Gráfi co 3.24Composición de las tasas y contribuciones por región, 2014FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

Peaje Roje de vehículos motorizados

Especies fiscales Apertura, pavimentación y construcción

Fiscalización de obras Otras tasas y contribuciones

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

32%Costa

2%

34%

2%

30%

72%Sierra 11% 10% 3%

2%

2%

5%Oriente 5% 8% 82%


3.3.1Gasto público en los GAD Municipales

3.3.1.1Evolución y composición del gasto público municipalEl gasto público municipal en Ecuador ha experimentado una fuerte ex-

pansión durante el período objeto de análisis, promediando un creci-

miento anual del 22 % en términos nominales entre 2000 y 2014 (12 % en

términos reales), y pasando de representar el 1,47 % del PIB en el 2000 a

representar el 3,4 % del PIB a finales de 2014 (ver Gráfico 3.25).

Los municipios en su conjunto destinan hoy en día cerca del 48 % de su

gasto a inversión, y el 52 % restante a gasto corriente (ver Gráfico 3.26).41

Dentro de los gastos corrientes, la categoría con mayor participación

en los egresos de los municipios son los gastos de personal, los cuales

ascienden a casi una tercera parte del gasto a este nivel de gobier-

no (31 %). Cabe destacar el incremento de 8 puntos porcentuales que

3.3Gastos e inversión pública en los GAD

Gráfico 3.25Gasto público municipal, 2000-2014 (millones US$ y % del PIB)FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

4,00%

20012000

1,47%

2,25%

2,67% 2,58%2,81%

2,69%2,85%

3,16%3,24%

3,47%3,14%

3,45% 3,44% 3,55%3,40%

4000

3500

3000

2500

2000

1500

1000

500

0

3,00%

2,00%

1,00%

0,00%2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Gasto en personal Otros gastos corrientes Inversión pública

Interés deuda Gasto total % del PIB

y Costa (72 % y 32 % del total de tasas y contribuciones respectivamen-

te).40 En cambio, al no contar con carreteras de peaje, las provincias del

Oriente no perciben ningún ingreso por este concepto. Cabe destacar

igualmente que la principal fuente de financiamiento propio para las

provincias orientales es el cobro de tasas por fiscalización de obras

(82 % de otras tasas y contribuciones en 2014), rubro que es relativa-

mente marginal para las provincias ubicadas en la Sierra y en la Costa

(7 % y 1 % de los ingresos por tasas y contribuciones respectivamente).

63

CAPÍTULO 3

40 Estos peajes corresponden al pago por el uso de las redes de carreteras cuyo mantenimiento y construcción se en-cuentran a cargo de las distintas pro-vincias.

41 Ver nota técnica para la defi nición de Inversión Pública y Gasto Corriente uti-lizada en el presente capítulo.

Gráfi co 3.26Composición del gasto público municipal total, 2000 y 2014FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

20142000

19%

48%

2%

56%

23%21%

31%

Gastos en personal Inversión pública Interés deuda Otros gastos corrientes

ha experimentado la participación de este rubro en el gasto municipal

desde el 2000, en el que los sueldos y salarios representaban el 23 %

del gasto municipal.

La Tabla 3.3 introduce una dimensión poblacional al análisis del gasto

municipal, revelando algunos patrones de comportamiento que mere-

cen ser analizados. Por una parte, se aprecia que los municipios pe-

queños (estratos 1 y 2) y los de mayor tamaño (estrato 6) ejecutan una

proporción del gasto municipal total superior al porcentaje de la pobla-

ción nacional que habita en los mismos. Por su parte, los municipios

intermedios (estratos 3 y 4) ejecutan una proporción del gasto total

pareja al porcentaje de la población que albergan. En cambio, los 20

municipios ecuatorianos, con una población comprendida entre 100

mil y un millón de habitantes, ejecutan un 23 % del gasto municipal a

pesar de que albergan al 30 % de la población ecuatoriana.

Tabla 3.3Gasto público municipal por habitante en 2014FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

Estrato Número de municipios

% de la población nacional*

% del gasto municipal 2014

Gasto público por habitante

(US$ 2014)

Gasto corriente por habitante

(US$ 2014)

Inversión pública por habitante(US$ 2014)

Estrato 1 50 2% 5% 539 340 200

Estrato 2 47 5% 7% 295 176 119

Estrato 3 68 15% 15% 208 123 85

Estrato 4 34 16% 16% 208 115 94

Estrato 5 20 30% 23% 162 83 79

Estrato 6 2 32% 34% 223 92 131

*Con base en el Censo de Población y Vivienda 2010, INEC.


Con gran diferencia, son los municipios del estrato 1 los que, per cápita,

ejecutan un mayor nivel de gasto: US$539 por habitante. Con US$295

por habitante, le siguen los municipios pertenecientes al estrato 2,

mientras que, en promedio, las dos ciudades más importantes del país

(estrato 6) gastan US$223 por habitante. Finalmente, las ciudades inter-

medias (estratos 3 y 4) gastan US$208 por habitante, y las del estrato 5

gastan US$162 per cápita. Las cifras anteriormente expuestas ponen de

manifiesto la existencia de disparidades importantes en el gasto públi-

co por habitante entre los distintos estratos que tiende a favorecer a los

municipios más pequeños, lo que se justifica desde una perspectiva de

equidad interterritorial. Sin embargo, el hecho de que las dos ciudades

más grandes del país (estrato 6) gasten por habitante un 38 % más que

los municipios del estrato 5, y un 7 % más que las ciudades de los estra-

tos 3 y 4, podría estar amplificando las desigualdades que existen entre

los municipios ecuatorianos de más de 20.000 habitantes.

Otra pauta interesante es la relativa al gasto corriente per cápita. Se

aprecia en la Tabla 3.3 que existe una correlación negativa entre el tama-

ño de los municipios y el nivel de gasto corriente per cápita. En efecto,

mientras que el gasto corriente per cápita de los municipios de menos

de 10.000 habitantes es de US$340, en los dos municipios del estrato 6

esta cifra decrece a US$92, y en los del estrato 5 a US$83. Comparando

estas cifras con el gasto de capital per cápita, ello implica que mientras

que en los municipios más pequeños por cada dólar de gasto corriente

se invierte 0,59 dólares, en los municipios más grandes por cada dólar

de gasto corriente se invierte entre 0,96 dólares (estrato 5) y 1,43 dólares

(estrato 6). Lo anterior podría estar evidenciando la existencia de eco-

nomías de escala y que los municipios de mayor tamaño son más efi-

cientes a la hora de gestionar el gasto debido a su mayor capacidad ins-

titucional. Sin embargo, también podría reflejar el hecho de que en los

municipios de menor tamaño hay menos opciones de empleo formal

que en los grandes, llevando a que los primeros tiendan a priorizar la

generación de puestos de trabajo público en detrimento de la inversión.

3.3.1.2Evolución del gasto corriente y la inversión pública por estratoEl siguiente apartado analiza la evolución dinámica del gasto corrien-

te y del gasto de inversión a lo largo de los últimos años. Para ello,

los Gráficos 3.27 y 3.28 presentan las tasas promedio de crecimiento

real anual que han registrado ambos componentes del gasto en 4 sub-

períodos de análisis.

En el Gráfico 3.27 puede apreciarse que, con la excepción de los munici-

pios que pertenecen al estrato 6, el crecimiento real del gasto corriente

ha tendido a concentrarse en dos períodos: de 2000 a 2003 y de 2007 a

2010. En cambio, entre 2004 y 2006, y especialmente entre 2011 y 2014,

el ritmo de expansión que presentó el gasto corriente de los munici-

pios del estrato 1 al 5 fue menor. Llama la atención el hecho de que el

65

CAPÍTULO 3

Gráfico 3.27Evolución del gasto corriente por estrato (tasa promedio anual de crecimiento real por período)FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado


35%

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%

-5%

2000-2003 2004-2006 2007-2010 2011-2014

2000-2003 2004-2006 2007-2010 2011-2014


35%

40%

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%

-5%

-10%

Gráfico 3.28Evolución de la inversión pública por estrato (tasa promedio anual de crecimiento real por período)FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado


3.3.1.3Composición del gasto y la inversión pública municipal por estratosLas divergencias en el ritmo de expansión del gasto corriente y de in-

versión de los GAD Municipales han llevado a que durante el período

analizado se produzca una recomposición del gasto público ejecutado

a este nivel de gobierno. El Gráfico 3.29 muestra la evolución a lo largo

de los cuatro subperíodos de la composición del gasto municipal (par-

ticipación relativa del gasto corriente y de inversión pública sobre gasto

total) para cada estrato de municipios.

Los municipios de menor tamaño (estratos 1, 2, 3 y 4) han modificado

sustancialmente el perfil de su gasto público con un aumento signifi-

cativo en la participación del gasto corriente y una disminución de la

inversión pública relativa a lo largo de los cuatro subperíodos. Destaca,

en este sentido, la recomposición del gasto público de los municipios

del estrato 1, en los que la participación del gasto corriente aumentó

desde un 35 % del gasto total en el período 2000-2003 hasta un 59 %

del mismo en 2011-2014, con lo que el peso de la inversión cayó desde

un 65 % a un 41 %.

Al principio del período analizado, los municipios de los estratos 5 y 6

experimentaron un proceso similar de aumento en la participación del

gasto corriente, el cual alcanzó su mayor peso relativo entre 2007 y 2010,

con un 51 % y un 43 % del gasto total respectivamente. Sin embargo, más

recientemente estos municipios lograron reducir la participación del

comportamiento de los dos municipios más grandes del país (estrato 6)

haya sido el opuesto al de los demás municipios ecuatorianos. En efec-

to, los períodos en los que el gasto corriente creció a un ritmo mayor en

dichas municipalidades fueron entre 2004 a 2006, y en menor medida,

entre 2011 y 2014, precisamente los períodos en los que menos creció el

gasto corriente en el resto de las municipalidades ecuatorianas.

Por el lado de la inversión pública se observan mayores discrepancias

entre estratos. En primer lugar, se aprecia que la inversión pública en

los estratos 1, 2, y 3 ha experimentado una fuerte desaceleración en los

subperíodos 2007-2010 y 2011-2014 con respecto a las tasas de creci-

miento observadas en los primeros dos subperíodos (2000 a 2007). Tal

y como se verá en detalle más adelante, ello ha llevado a una disminu-

ción del peso relativo de la inversión pública dentro del gasto público

en los municipios de menos de 50.000 habitantes.

De forma contraria, los datos muestran que los municipios más po-

blados (estratos 4, 5 y 6) han acelerado el ritmo de crecimiento de su

inversión pública en el período 2011-2014, incluso superando a la del

gasto corriente, lo que ha resultado en un incremento del peso relativo

de la inversión dentro del gasto público total en los estratos señalados.

67

CAPÍTULO 3

Gráfico 3.29Evolución de la composición del gasto público por estrato (% del gasto total)FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

65%

200

0-2

00

3

200

0-2

00

3

200

0-2

00

3

200

4-20

06

200

4-20

06

200

4-20

06

200

7-20

10

200

7-20

10

200

7-20

10

20

11-2

014

20

11-2

014

20

11-2

014

20

11-2

014

20

11-2

014

20

11-2

014

200

0-2

00

3

200

0-2

00

3

200

0-2

00

3

200

4-20

06

200

4-20

06

200

4-20

06

200

7-20

10

200

7-20

10

200

7-20

10

63% 60%56% 55%

70%

35%

40% 44% 45%30%

68% 66% 65% 62% 59%65%

32% 34% 35% 38% 41%35%

52% 52% 54% 50% 49%57%

48% 48% 46% 50% 51%43%

41% 41% 41%45% 50%

59%

59% 59% 59% 55% 50%41%


37%

Inversión pública Gasto corriente

gasto corriente, que entre 2011 y 2014 cayó al 50 % y el 41 % respectiva-

mente. Los municipios del estrato 6 registran actualmente la mayor par-

ticipación de la inversión dentro de su gasto público (promedio del 59 %

en 2011-2014), lo que se explica por el fuerte crecimiento que registró este

rubro en los últimos tres años (promedio anual de 16 %, ver Gráfico 3.28),

por encima del crecimiento del gasto corriente (promedio anual de 11 %,

ver Gráfico 3.27). En segundo lugar se ubican los municipios del estrato

5, con una participación de la inversión pública del 50 % del gasto total.

En resumen, existe una aparente divergencia entre el comportamiento

reciente que ha exhibido el peso relativo de inversión y el gasto co-

rriente en los municipios del país: mientras que las ciudades grandes

están dando un mayor protagonismo a la inversión, en las pequeñas el

gasto corriente muestra un mayor dinamismo. En este contexto, la pre-

gunta que se plantea es la medida en que la tendencia anteriormente

descrita podría estar contribuyendo a alimentar las desigualdades que

persisten entre los municipios del país, lo que restaría impacto a las po-

líticas redistributivas que se han impulsado desde el Gobierno Central.

Otro rubro de gasto cuyo peso relativo aumenta con el tamaño de los

municipios es el correspondiente al pago de intereses sobre la deuda,

que representa el 1 % del gasto total para los municipios de menos de

100.000 habitantes, el 3 % del gasto para los municipios con una po-

blación de entre 100.000 y 1 millón de habitantes, y el 2 % del gasto

para los dos municipios más grandes del país. Lo anterior es una con-

secuencia lógica del mayor acceso al crédito que históricamente han

tenido los municipios más grandes, que se traduce en un gasto mayor

por concepto de intereses en la actualidad.


De forma inversa, el Gráfico 3.30 evidencia que el peso que tienen los

gastos de personal sobre el gasto total cae conforme aumenta el ta-

maño de los municipios. Así, mientras que los municipios del estrato 1

destinan el 43 % de su gasto al pago de salarios (más de lo que destinan

a inversión), los municipios del estrato 6 tan solo destinan el 19 % de

su gasto a este rubro. Varias hipótesis podrían explicar esta tendencia.

Primero, es probable que los municipios más grandes puedan explotar

economías de escala en la prestación de sus servicios, requiriendo un

número proporcionalmente más bajo de empleados para operar. Una

segunda hipótesis en línea con lo que ya se expuso anteriormente es

que, al existir menos oportunidades de empleo formal en los munici-

pios pequeños que en los grandes, los primeros otorgan una mayor

importancia a la generación de puestos de trabajo público que los mu-

nicipios de mayor tamaño.

Por otra parte, el peso relativo de ‘otros gastos corrientes’, donde se

ubican los gastos en bienes y servicios y las transferencias y subsidios,

no presenta variaciones tan marcadas como la inversión y el gasto de

personal, representando entre el 15 % y el 21 % del gasto público munici-

pal, sin una correlación clara con el tamaño de las poblaciones.

El Gráfico 3.31 descompone entre los distintos componentes que con-

forman la inversión pública municipal en Ecuador. Puede apreciarse

que más del 80 % de la inversión de los municipios con menos de 1

millón de habitantes se destina a ‘obras públicas’, porcentaje que cae

al 24 % para los municipios pertenecientes al estrato 6. En cambio, los

dos municipios con más de 1 millón de habitantes destinaron en 2014

el 69 % de su inversión a ‘transferencias y donaciones para inversión’.

Gráfico 3.30Composición del gasto público municipal por estrato, 2014FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado


19% 19% 19% 18% 21%15%

1% 1% 1% 1% 2%3%

43% 40% 40% 36%19%34%

37% 40% 40% 45%58%

48%

Inversión pública Gasto en personal Interés deuda Otros gastos corrientes

69

CAPÍTULO 3

Gráfi co 3.31Composición de la inversión pública municipal por estrato, 2014FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

Obras públicas

Transferencias y donaciones para inversión

Bienes de larga duración

Otros gastos de inversión

Estrato 1 83% 6% 10% 1%

Estrato 2 86% 5% 8% 1%

Estrato 3 82% 9% 8% 1%

Estrato 4 85,62% 6,31% 7,73% 0,34%

Estrato 5 83,2% 9,2% 7,42% 0,18%

Estrato 6 24% 69% 6% 1%

Estas diferencias tienen que ver con el hecho de que la presencia de

empresas públicas es más frecuente en las principales ciudades del

Ecuador que en otras municipalidades más pequeñas, en las cuales la

administración local tiende a invertir y prestar servicios directamente

al público. Lo anterior implica que las diferencias que expone el Gráfi co

3.31 no tienen tanto que ver con la composición de la inversión en sí,

sino más bien con las distintas modalidades con las que se ejecuta la

inversión en las dos ciudades más grandes del país.

El Gráfi co 3.32 presenta la composición del rubro de ‘obras públicas’

en el 2014 para los seis estratos municipales. Cabe destacar la gran

1%

0,16%

0,01%

Gráfi co 3.32Composición de la obra pública municipal por estrato, 2014FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

Agua potable y Alcantarillado

Riego y manejo de Aguas

Construcciones y edificaciones

Otras obras de infraestructura

Estrato 1 19% 29% 6%

12,19%16,66%44,10% 22,03% 4,86%Estrato 2

18,37%14,09%42,05% 14,52% 10,96%Estrato 3

14%19%39% 21% 7%Estrato 4

29%19%29% 12% 11%Estrato 5

70% 2%28%Estrato 6

Obras públicas de transporte y vías

Urbanización y embellecimiento

38% 7%


3.3.1.4Autosuficiencia operativa en los GAD MunicipalesUn indicador comúnmente utilizado para analizar la autonomía y fle-

xibilidad financiera a nivel subnacional es la ‘autosuficiencia operativa’.

Este indicador captura la capacidad que tienen las entidades públi-

cas para financiar sus gastos corrientes con recursos propios.42 En este

diferencia que existe entre el peso que tienen las obras en agua y sa-

neamiento para los municipios del estrato 6 y para los demás munici-

pios del país. En efecto, mientras que los dos municipios más grandes

del país apenas ejecutan directamente obras en agua y saneamiento,

este rubro constituye el principal destino de la obra pública municipal

para el resto de las ciudades, y especialmente para los municipios de

menos de 100.000 habitantes. De nuevo, estas cifras no necesaria-

mente reflejan la importancia que otorgan los distintos municipios del

país al servicio de agua y saneamiento, sino el hecho de que las ciu-

dades más grandes del país cuentan con empresas públicas que están

a cargo de la inversión pública en el sector. Asimismo, el que varias

ciudades de entre 100.000 y 1 millón de habitantes también cuenten

con empresas públicas contribuye a explicar por qué el peso que tiene

la obra pública en agua y saneamiento sea proporcionalmente menor

que en los municipios de menor tamaño.

Otro ámbito en el que existen diferencias muy marcadas es en la im-

portancia relativa de las obras en vialidad. Para los dos municipios más

grandes del país, la vialidad absorbe el 70 % de la obra pública, porcen-

taje que cae gradualmente hasta representar tan solo el 7 % de la obra

pública de los municipios del estrato 1. Esta divergencia entre los mon-

tos destinados a inversión en transporte y vías pone de manifiesto el

hecho de que los problemas de congestión vehicular son mucho más

agudos para las dos principales ciudades del país que para el resto de

los municipios ecuatorianos. Conforme aumenta el tamaño de los mu-

nicipios también aumenta el peso de las inversiones en urbanización

y embellecimiento, tendencia que refleja la intensificación de los retos

urbanísticos asociados a este tipo de inversiones a medida que crecen

las ciudades.

En cambio, las inversiones en construcciones y edificaciones son mu-

cho más relevantes para los municipios pequeños y medianos (el 29 %

de la inversión para el estrato 1, y el 22 % para los del estrato 2), que

para los más grandes (el 12 % de la inversión para el estrato 5 y tan solo

el 2 % para los del estrato 6). El resto de los componentes de la inver-

sión pública municipal tienen un peso más parejo para los municipios

pertenecientes a los distintos estratos, si bien llama la atención que la

inversión en riego y manejo de aguas tenga un peso mayor para las dos

grandes urbes del país que para los municipios más pequeños a pesar

que, presumiblemente, el peso relativo de la actividad agropecuaria

tiende a ser mayor en los municipios más rurales.

71

CAPÍTULO 3

Gráfico 3.33Índices de autosuficiencia operativa, 2014FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

Autosuficiencia

Ingresos propios / Gastos corrientes Ingresos Propios / Gastos personal

2,00

1,80

1,60

1,40

1,20

1,00

0,80

0,60

0,40

0,20

0,00

Estrato 2Estrato 1 Estrato 3 Estrato 4 Estrato 5 Estrato 6

sentido, también captura el grado de dependencia que tienen los go-

biernos subnacionales de las transferencias del Gobierno Central para

financiar el pago de salarios y sus demás gastos operativos.

Si el indicador de autosuficiencia operativa (ingresos propios/gastos

corrientes) es mayor o igual a 1, el GAD puede financiar la totalidad de

sus gastos corrientes con recursos propios, e incluso destinar parte de

sus ingresos propios a la inversión pública. De manera opuesta, cuan-

do este indicador es menor a 1, el GAD no genera ingresos propios sufi-

cientes para financiar su operación, recurriendo a las transferencias del

Gobierno Central para financiar una parte de sus gastos corrientes. En

este caso, el GAD presenta una dependencia mayor frente a las trans-

ferencias del Gobierno Central, lo que le obligaría a realizar ajustes en

el gasto corriente ante la eventualidad de un recorte en el monto que

recibe del Gobierno Central.43 Adicionalmente, para complementar el

análisis resulta relevante calcular el indicador de autosuficiencia para el

componente de gastos de personal dentro de los gastos corrientes, el

cual mide la capacidad de los gobiernos municipales para financiar el

pago de salarios mediante recursos propios.

Los indicadores de autosuficiencia operativa calculados para los dis-

tintos estratos revelan que los GAD Municipales, independientemente

de su tamaño, no tienen capacidad para hacer frente a la totalidad de

sus gastos corrientes a través de sus ingresos propios (ver Gráfico 3.33).

42 Ver nota técnica para la definición de Gastos Corrientes utilizada en el pre-sente capítulo, y su correspondencia con los rubros presupuestarios del ‘Cla-sificador Presupuestario de Ingresos y Gastos del Sector Público’ del Ministe-rio de Finanzas (Versión abril 2014).

43 Los ajustes por el lado del gasto co-rriente son generalmente difíciles de adoptar por los gobiernos subnacio-nales debido al impacto sobre la po-blación, los empleados públicos, y la resistencia al cambio dentro de las ad-ministraciones públicas locales. Algu-nas medidas de ajuste pueden implicar: 1) disminución en sus gastos de perso-nal (despidos de funcionarios o conge-lamiento de salarios), 2) eliminación o disminución de servicios públicos, 3) disminución en subsidios o transferen-cias otorgados a la población, y 4) me-didas de eficiencia operativa para ge-nerar ahorros que generalmente toman tiempo en dar resultados.


Sin embargo, se observa que este indicador se incrementa conforme

aumenta el tamaño de la población de los municipios, pasando de

0,17 en promedio para los municipios del estrato 1, hasta un 0,89 para

aquellos pertenecientes al estrato 6. Esta diferencia entre estratos re-

fleja, por un lado, la mayor capacidad que tienen los municipios gran-

des para generar ingresos propios (ver Tabla 3.2), y por otro lado, la

menor participación que tiene el gasto corriente dentro del gasto total

en los municipios con mayor población (ver Tabla 3.3).

Con respecto al indicador de autosuficiencia para el componente de

gastos de personal, los datos revelan que los municipios pertenecien-

tes al estrato 6 son los únicos cuyos ingresos propios son mayores al

monto destinado al pago de salarios y remuneraciones de funciona-

rios públicos (ingresos propios/gastos de personal = 1,87). Ello implica

que estos municipios tienen capacidad para hacer frente a sus gastos

de personal a través de sus recursos propios. De hecho, una vez des-

contado el pago de salarios, los dos municipios más grandes del país

generan un excedente que podría utilizarse para financiar el resto de

su operación. Los municipios del estrato 5 presentan en promedio una

cifra de 0,90; y por tanto, generan recursos propios por un monto re-

lativamente próximo a su gasto por concepto de salarios. Por su parte

los municipios del estrato 4 alcanzan una cifra del 0,63.

El índice de autosuficiencia en el pago de salarios para los municipios

de menor tamaño (estratos 1, 2 y 3) se encuentra muy por debajo del

umbral de la autosuficiencia (índice = 1), evidenciando la alta dependen-

cia de las transferencias del Gobierno Central que tienen estos munici-

pios. El estrato 1 tiene el índice de autosuficiencia en el pago de salarios

más bajo (0,25), indicando que en promedio los ingresos propios de

estos municipios cubren tan solo 1 de cada 4 dólares que se destinan

al pago de salarios. Lo anterior pone en evidencia la alta vulnerabilidad

presupuestaria de estos municipios ante eventuales disminuciones en

el monto de las transferencias del Gobierno Central, lo que podría obli-

garles a reducir personal para seguir operando.

3.3.1.5Resultado fiscal de los GAD MunicipalesLa dinámica de ingresos y egresos descrita en las secciones anterio-

res llevó a que los GAD Municipales obtuvieran superávits fiscales

entre 2000 y 2007, tras lo cual han obtenido déficits en todos los años

con la excepción de 2010 (superávit equivalente al 2 % del gasto total)

y el 2014 (resultado fiscal próximo al equilibrio). Sin embargo, el único

año en el que el déficit alcanzó una magnitud importante fue en el

2009 (cerca del 13 % del gasto total), lo que se debió al ya mencionado

choque que supuso la caída en los precios del crudo para las finanzas

públicas ecuatorianas.

73

CAPÍTULO 3

Gráfico 3.34Ingresos, gastos y balance fiscal de los GAD Municipales, 2000-2014 (millones US$ y % del gasto total ejecutado)FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

20012000

4.000,00

28%

17%

14%

3%

5%3% 2%

-2%

2%

-13%

-3%-5%

-2%

-0,43%

3.000,00

2.000,00

1.000,00

0

(1.000,00)

(2.000,00)

(3.000,00)

(4.000,00)2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

35%

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%

-5%

-10%

-15%

Ingreso Gasto Balance fiscal (% gasto Total) (Eje derecho)

4%

El comportamiento de ingresos, gastos y el resultado fiscal municipal

que se produjo en torno al 2009 sugiere que ante choques de ingresos

los GAD Municipales tienden a ajustar su nivel de gasto con un cierto

rezago, lo que resulta en una ampliación de su déficit en el año del cho-

que que tiende a corregirse en el año subsiguiente. Esta pauta de com-

portamiento es relevante en la coyuntura actual dado que la caída en la

cotización internacional del crudo que se ha producido desde media-

dos de 2014 constituye un choque a las finanzas públicas ecuatorianas,

el cual guarda semejanzas con la situación vivida en 2009. De repetirse

el patrón de comportamiento de ingresos y gastos subnacionales que

se produjo en dicho año, la reciente caída en los precios del crudo lle-

varía a una ampliación sustancial del déficit de los GAD Municipales en

2015 que tendería a corregirse a partir del 2016.

3.3.2Gasto público en los GAD Provinciales

3.3.2.1Evolución y composición del gasto público provincialEn línea con lo observado para los GAD Municipales, el gasto público

provincial ha experimentado una fuerte expansión durante el período

estudiado, habiéndose multiplicado casi por 15 entre 2000 y 2014 (cre-

cimiento promedio anual del 15 % en términos reales). Esta dinámica

se explica principalmente por el aumento que han registrado las trans-

ferencias del Gobierno Central en dicho período (crecimiento anual


Gráfico 3.35Gasto público provincial, 2000-2014 (millones US$ y % del PIB)FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

20012000

0,39%

0,64%0,72%

0,55%

0,82%

0,67%

0,84%0,90%

1,02%1,14%

1,11% 1,05%

1,13%

1,05%

1,40%

1,20%

1.200

1.000

1,00%800

1,80%600

1,60%

4001,40%

200 1,20%

0,00%0

1,33%

2002 2003 2004

Gastos en personal

Interés deuda Gasto total % del PIB

Inversión pública Otros gastos corrientes

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Los GAD Provinciales en su conjunto destinan actualmente el 53 % de su

gasto a inversión pública (ver Gráfico 3.36), una proporción ligeramente

superior a la de los municipios del país (48 %). Se aprecia durante el pe-

ríodo analizado una caída en el peso relativo de la inversión pública, la

cual llegó a representar el 74 % del gasto provincial total en el 2002. Tal

y como se observa en el Gráfico 3.35, los gastos en personal absorben

la mayor parte del gasto corriente de las provincias, con una participa-

ción del 25 % sobre el gasto total, porcentaje similar al que este rubro

de gasto representaba al inicio del período estudiado. Le siguen otros

gastos corrientes, que en 2014 representaban el 20% del gasto provin-

cial, frente al 15 % en el 2000. Cabe mencionar igualmente que el pago

de intereses de la deuda representa en la actualidad cerca del 2 % del

gasto público provincial, casi el doble de lo que este rubro de gasto

representa para los GAD Municipales en su conjunto.

promedio del 23 %), y en menor medida por la generación de ingresos

propios (crecimiento anual promedio del 14 %). Se aprecia igualmente

que el crecimiento del gasto agregado de los GAD Provinciales fue par-

ticularmente marcado entre 2006 y 2009 (expansión anual promedio

del 32 % entre dichos años), tras lo cual se estabilizó (tasas de crecimien-

to promedio del 5,2 % en entre 2010 y 2014). De hecho, en 2014 se pro-

dujo una ligera contracción del gasto público provincial (caída del 0,7 %).

La relevancia económica del gasto público provincial también ha cre-

cido durante el período estudiado, pasando de representar el 0,4 % del

PIB en el 2000 hasta un 1,05 % del PIB a finales de 2014. Sin embargo,

cabe resaltar que a consecuencia de la dinámica arriba descrita, en el

2009 el gasto provincial alcanzó un máximo histórico (1,3 % del PIB), tras

lo cual su peso sobre el PIB ha tendido a caer (ver Gráfico 3.35).

75

CAPÍTULO 3

2000 2014

Tabla 3.4Gasto público provincial por habitante en 2014FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

Región Número de provincias

% de la población nacional*

% del gasto provincial

2014

Gasto público por habitante

(US$ 2014)

Gasto corriente por habitante

(US$ 2014)

Inversión pública por habitante(US$ 2014)

Sierra 11 45% 41% 62 29 32

Costa 6 50% 42% 55 24 30

Oriente 6 5% 17% 212 102 106

Gráfi co 3.36Composición del gasto público provincial total, 2000 y 2014FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

15%

25%

2%

20%25%

53%

60%

*Con base en las proyecciones poblacionales 2010-2020 basadas en el Censo de Población y Vivienda 2010, INEC.Nota: No hay información disponible para la región insular en el período 2011-2014.

Gastos en personal Inversión pública

Interés deuda Otros gastos Corrientes

La Tabla 3.4 permite apreciar que las provincias del Oriente ejecutan

un porcentaje del gasto público provincial proporcionalmente superior

a la población que albergan: 17 % del gasto total frente al 5 % de la po-

blación nacional. Como contrapartida, el porcentaje del gasto público

provincial ejecutado por las provincias de la Sierra es algo inferior a la

proporción de la población que vive en dicha región (41 % del gasto fren-

te al 45 % de la población), mientras que esta brecha es particularmente

marcada en el caso de las provincias de la Costa (50 % de la población

frente al 42 % del gasto provincial). Ello genera diferencias sustanciales

entre el gasto provincial per cápita en las tres regiones: 212 dólares en

la región Oriente, 62 dólares en la Sierra y 55 dólares en la Costa. Es-

tas diferencias se explican principalmente por la participación de las

provincias amazónicas en la renta petrolera del país (leyes 010 y 047),

la cual lleva a que el monto de las transferencias que estas reciben sea

proporcionalmente más elevado que su población (ver Gráfi co 3.19).


3.3.2.2Evolución del gasto corriente y la inversión pública por regionesEn línea con el análisis realizado para los GAD Municipales, la presente

sección analiza las dinámicas de crecimiento del gasto corriente y de

la inversión pública provincial a lo largo de los últimos 14 años distin-

guiendo entre cuatro subperíodos. Este análisis confirma que a lo largo

de los últimos años se ha producido una desaceleración sustantiva del

gasto público provincial que ha sido mayor para la inversión que para

el gasto corriente.

Se aprecia en el Gráfico 3.37 que la expansión del gasto corriente pro-

vincial fue particularmente intensa entre 2007 y 2010, período durante

el cual dicha categoría de gasto creció a tasas del 19 % en el Oriente, el

26 % en la Sierra y el 37 % en la Costa. Más recientemente se ha produci-

do una notable desaceleración del gasto corriente en las tres regiones,

y especialmente en la Sierra, donde el crecimiento promedio de dicha

categoría del gasto fue del 6 % entre 2011 y 2014, frente al 10 % en el

Oriente y el 10 % en la Costa.

Tal y como se mencionaba en párrafos anteriores, la desaceleración

del gasto provincial observada en los últimos años ha sido más marca-

da en el caso de la inversión pública, particularmente en las provincias

de la Costa, donde esta categoría de gasto pasó de crecer a ritmos

anuales del 44 % entre 2004 y 2006, a crecer a un ritmo del 1 % entre

2011 y 2014. Cabe destacar igualmente que entre 2011 y 2014 la inversión

pública provincial se contrajo en el Oriente (3 % en promedio), y apenas

se movió en la Sierra.

Otra tendencia que cabe destacar, es el comportamiento diferencial

del gasto corriente y de la inversión pública ante el choque fiscal que

supuso la caída en los precios del crudo en 2009. En el año de la crisis

se produjo una desaceleración del gasto corriente en las tres regiones,

si bien este tan solo llegó a contraerse en las provincias del Oriente

En línea con lo ya mencionado anteriormente, la mayor parte del gas-

to público provincial se destina a la inversión pública, alcanzando los

US$106 por habitante en el Oriente, US$32 por habitante en las provin-

cias de la Sierra, y US$30 per cápita para aquellas ubicadas en la Costa.

Estos niveles de gasto e inversión pública por habitante son claramente

inferiores a los de los GAD Municipales, reflejando la menor cantidad

de competencias y funciones que ejercen las provincias de acuerdo a

lo previsto por el COOTAD. Por último, cabe mencionar que mientras

las provincias de la Sierra y la Costa invierten entre 1,11 y 1,25 por cada

dólar de gasto corriente, en el Oriente esta proporción llega al 1,04.

Parecería, por tanto, que existe una correlación negativa entre el gasto

público per cápita y el peso relativo de la inversión en dicho gasto, de

tal manera que son las provincias que gastan menos por habitante las

que destinan una mayor proporción de dicho gasto a inversión.

77

CAPÍTULO 3

Gráfico 3.37Evolución del gasto corriente y la inversión pública por regiones (tasa promedio anual de crecimiento real por período)FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

50%

40%

30%

20%

10%

0%

-10%

-20%

2000-2003 2004-2006 2007-2010 2011-2014

50%

40%

30%

20%

10%

0%

-10%

2000-2003 2004-2006 2007-2010 2011-2014



1. Gasto Corriente

2. Inversión Pública


(caída del 2 % en 2009). Por su parte, en el año del choque el gasto de

inversión siguió creciendo con fuerza en todo el país: 82 % en las provin-

cias de la Sierra, 55 % en las de la Costa, y 38 % en el Oriente. En 2010,

en cambio, se aceleró la expansión del gasto corriente tanto en la Sierra

como en el Oriente, al tiempo que se producía un ajuste importante en

la inversión pública provincial, la cual cayó un 24 % en la Sierra y un 43 %

en la Costa.44 Lo anterior apoya la tesis de que los ajustes a choques en

sus ingresos tienden a producirse con un cierto rezago en los gobiernos

subnacionales ecuatorianos. Asimismo, sugiere que en el ámbito pro-

vincial la variable de ajuste ante un choque fiscal tiende a ser principal-

mente la inversión pública y no tanto el gasto corriente.

3.3.2.3Composición del gasto y la inversión pública municipal por regionesTal y como puede apreciarse en el Gráfico 3.38, la composición del gas-

to público es relativamente homogénea entre las provincias de las tres

regiones del país. En el 2014 la inversión constituyó el principal destino

del gasto provincial, absorbiendo el 50 % del mismo en el Oriente, el

52 % en la Sierra, y el 55 % en la Costa. En segundo lugar se encuentran

los gastos de personal, cuya participación sobre el gasto total osciló

entre el 23 % en la Costa, el 26 % en la Sierra y el 28 % en el Oriente. Fi-

nalmente, el rubro de otros gastos corrientes representó entre el 20 %

y el 21 % del gasto total en las tres regiones, mientras que los intereses

absorbieron entre el 1 % y el 2 % del gasto provincial.

De forma similar a lo observado en los GAD Municipales, los datos

muestran que la mayor parte de la inversión pública en las tres regiones

Gráfico 3.38Composición del gasto público provincial por región, 2014FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

Sierra

Gasto en personal

Inversión pública


Interés deuda

Costa Oriente

52%

26%

20%

2%

55%

23%

21%

1%

50%

28%

21%

1%

79

CAPÍTULO 3

44 Por último, llama la atención que el ajuste en las provincias de la Costa haya sido menos intenso que en el resto del país. En efecto, a diferencia de sus pa-res de la Sierra y el Oriente, la inversión pública no llegó a caer en las provincias de la Costa ni en 2009 ni en 2010.

Gráfico 3.39Composición de la inversión pública provincial por región, 2014FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

Gráfico 3.40Composición de la obra pública provincial por región, 2014FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

Finalmente, el Gráfico 3.40 muestra la composición del rubro de ‘obras

públicas’ en el 2014 para las provincias agrupadas en las tres regiones

del país. Se aprecia que las provincias de las tres regiones destinan

la mayor parte del gasto en obra pública a proyectos de transporte y

vialidad (82 % del total en las provincias de la Costa, 74 % del total en el

Oriente, y 64 % del total en la Sierra). Cabe destacar igualmente el peso

diferenciado que tienen las inversiones en riego y manejo de agua en

las provincias de la Sierra (27 % de la inversión total) y las de la Costa (9 %

de la inversión total). Presumiblemente, esta diferencia tiene que ver

con las características climáticas y de los cultivos de las tres regiones,

y con la mayor o menor importancia que esas características otorgan

al riego para la actividad agropecuaria.

Obras públicas Otros gastos de inversión

Transferencias y donaciones para la inversión Bienes de larga duración

64%Oriente

Oriente

2%

19% 15%

Sierra

Sierra

74%

1%

15% 10%

Costa

Costa

10%5%85%

Riego y manejo de aguas

27%1%

64% 3% 3%

9%

2%

82% 5% 2%

2%

1%

74% 13%

1%

11%

Alcantarillado y agua potable

Obras públicas y transporte y vías

Habilitamiento y protección del suelo, subsuelo y áreas ecológicas

Construcciones y edificaciones

Otras obras e infraestructura

se destina a obras públicas (ver Gráfico 3.39). En el ámbito provincial

también se ejecuta una cierta proporción de la inversión a través de

empresas públicas (‘transferencias y donaciones para inversión’), que

alcanza el 19 % en el Oriente y el 15 % en la Sierra. En cambio, las pro-

vincias de la Costa apenas canalizan el 5 % de su inversión a través de

transferencias y donaciones a este tipo de instituciones.


3.3.2.4Autosuficiencia operativa en los GAD ProvincialesLa reducida capacidad de generación de ingresos propios que carac-

teriza a los GAD Provinciales ecuatorianos explica los bajos índices de

autosuficiencia operativa que evidencia el Gráfico 3.41. En efecto, los

ingresos propios del conjunto de los GAD Provinciales apenas alcanzan

a cubrir el 11,90 % de sus gastos corrientes y el 21,6 % de sus gastos de

personal. No obstante, se aprecian diferencias significativas entre las

tres regiones. Así, mientras que las provincias de la Sierra llegan a cubrir

el 21,09 % de su gasto corriente y el 37,4 % de su gasto de personal con

ingresos propios, estos porcentajes son de tan solo el 2,85 % y el 4,9 %

en el Oriente y el 6,08 % y el 11,6 % en la Costa. En buena medida, estas

diferencias se explican por los ingresos que por concepto de peajes

obtienen algunas de las provincias de la Sierra. Tal y como se mencionó

en líneas anteriores, esta fuente de ingresos es menos relevante para

las provincias de la Costa, y es inexistente en el caso de las del Oriente.

Gráfico 3.41Índices de autosuficiencia operativa, 2014FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

3.3.2.5Resultado fiscal de los GAD ProvincialesLos GAD Provinciales en su conjunto han obtenido mejores resultados

fiscales que sus contrapartes municipales entre 2000 y 2014, obtenien-

do durante este período un superávit agregado equivalente al 3,1 % de

su gasto agregado (déficit del 0,5 % para los municipios). Dichos superá-

vits se concentraron principalmente entre 2000 y 2008. Cabe mencio-

nar igualmente que, en línea con lo observado en los GAD Municipales,

la fuerte disminución de los ingresos públicos que se produjo en el

2009 dio lugar a la aparición de un importante déficit en las finanzas

públicas provinciales, el cual alcanzó el 26 % del gasto público total.

CostaSierra Oriente

Autosuficiencia

1,20

1,00

0,80

0,60

0,40

0,20

0

Ingresos propios / Gastos corrientes Ingresos Propios / Gastos personal

81

CAPÍTULO 3

20012000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Gráfico 3.42Ingresos, gastos y balance fiscal de los GAD Provinciales, 2000-2014 (millones US$ y % del gasto total ejecutado)FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas Banco del Estado

1.500,00 50%

40%

30%

20%

10%

0%

-10%

-20%

-30%

1.000,00

5.000,00

(500,00)

(1.000,00)

(1.500,00)

-

19% 13%

4%4%6%

12%

27%

-5%

-26%

-0,01%4%

-1%

8%

24%

38%

Dicho déficit fue producto del anteriormente mencionado rezago con

el que los GAD Provinciales ajustaron su gasto ante el choque fiscal que

supuso la crisis de 2009.

Por último, tras el choque de 2009, se observa una tendencia positiva

en la evolución del resultado fiscal de las provincias. De hecho, y a pe-

sar de haber registrado déficits en varios años, en términos agregados

las provincias obtuvieron un superávit equivalente al 1,5 % de su gasto

entre 2010 y 2014. Este superávit fue particularmente abultado en 2014,

habiendo alcanzado en dicho año un monto de US$83,3 millones, casi

el 8 % del gasto provincial total.

3.4Endeudamiento público en los GAD

3.4.1Endeudamiento público consolidado de los GADEn los últimos ocho años el endeudamiento de los GAD Municipales y

Provinciales ha presentado una tendencia creciente, pasando de US$512

millones en 2007 (1 % del PIB) a US$ 1.502 millones en 2014 (1,49 % del PIB).

Durante este período, el crecimiento anual promedio de las obligacio-

nes financieras de los GAD se ubicó en un 17 % en términos nominales.

Ingreso Gasto Balance fiscal (% gasto Total) (eje der.)


Los municipios concentran en la actualidad cerca del 79 % de la deuda

pública subnacional, correspondiendo el 21 % restante a los GAD Pro-

vinciales. Esta distribución del endeudamiento entre tipos de GAD es

consistente con las competencias y atribuciones a su cargo, y guarda

relación con el porcentaje del gasto público subnacional que es ejecu-

tado por los municipios frente a las provincias (75 % vs. 25 %). Asimismo,

refl eja la mayor capacidad de repago que tienen los municipios debido

al volumen de transferencias que reciben del Gobierno Central y a su

superior capacidad para generar ingresos propios.

Gráfi co 3.43Evolución de la deuda pública de los GAD, 2007-2014 (millones de US$ y % del PIB)FuenteBase SIM 2007-2014, Banco del Estado y Ministerio de Finanzas

84

428

1,00% 1,01%

1,21% 1,22% 1,20%1,30%

1,41%1,49% 1,60%

1,40%

1,20%

1,00%

1.600

1.400

1.200

1.000

0,80%800

0,60%600

0,40%400

0,20%200

0,00%0

512 600 651 723883

1059 1188112160

197229

260

274314

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

El Código Orgánico de Planifi cación y Finanzas Públicas (COPFP) inclu-

ye una regla fi scal que limita el endeudamiento de los GAD. Dicha regla

se articula a través de los siguientes criterios: (i) el stock de deuda no

puede superar el 200 % de los ingresos totales sin fi nanciamiento; (ii) el

servicio de la deuda no puede superar el 25 % de los ingresos totales

sin fuentes de fi nanciamiento. El Gráfi co 3.44 muestra la evolución del

ratio entre el stock de deuda y los ingresos totales de los GAD. En el

mismo puede apreciarse que dicho ratio se ubicaba al cierre de 2014 en

un 33,02 %. A nivel agregado, por tanto, los GAD ecuatorianos tienen un

margen signifi cativo para seguir aumentando su nivel de endeudamien-

to sin toparse con el primero de los dos límites que establece el COPFP.

Municipios Provincias Deuda pública/PIB

Tal y como puede apreciarse en el Gráfi co 3.45, durante el período ana-

lizado se ha producido un cambio en la composición de la deuda de

los GAD Municipales y Provinciales por tipo de acreedor. En el 2007 el

48 % de las obligaciones fi nancieras de los GAD correspondía a acree-

dores externos, principalmente organismos internacionales y banca

83

CAPÍTULO 3

Gráfico 3.44Evolución de los indicadores stock de deuda de los GAD, 2007-2014 (% de ingresos totales)FuenteBase SIM 2007-2014, Banco del Estado y Ministerio de Finanzas

35%

30%

25%

20%2007

23,34%

22,45%

29,88%28,26%

26,89%

30,02%30,73%

33,02%

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Stock deuda / Ingresos totales

Gráfico 3.45Composición de la deuda pública de los GAD por tipo de acreedor, 2007-2014(% del saldo total de deuda)FuenteBase SIM 2007-2013, Banco del Estado, Ministerio de Finanzas

multilateral. Por su parte, el Banco del Estado era el segundo acreedor

en importancia (31 % del endeudamiento total de los GAD). A 2014, en

cambio, el Banco del Estado se ha convertido en el principal acreedor

de los GAD ecuatorianos (50 % de la deuda subnacional), mientras que

los acreedores externos ocupan el segundo lugar con el 33 % de dichas

obligaciones. Esta recomposición de la deuda subnacional se debe en

parte a que en los últimos años varios organismos multilaterales han

canalizado sus operaciones con los GAD a través del Banco del Estado

en vez de otorgarles directamente el crédito.

30%

40%

50%

60%

70%

48% 43%33% 25% 22% 26%

33% 33%

31%34%

2% 2% 1% 1% 1% 2% 2% 1%

19% 21% 23% 24% 23% 18% 17% 16%

80%

90%

100%

20%

10%

0%2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

43% 50% 54%54%

48% 50%

Acreedores externos Banco del Estado Otros acreedores Bancos privados


Asimismo, se observa que el peso relativo de las obligaciones con otros

acreedores, de entre las que se encuentra la deuda con proveedores,

ha evolucionado de manera relativamente estable, y en 2014 constituía

el 16 % de la deuda pública subnacional (19 % en 2007). Finalmente, la

deuda con instituciones financieras privadas sigue siendo marginal, y

en 2014 apenas representaba el 1 % del endeudamiento de los GAD. En

promedio, entre 2007 y 2014 el crecimiento de las obligaciones con

el Banco del Estado fue del 26 %, el correspondiente a los acreedores

externos del 13 %, el de los bancos privados del 21 % y el de otros acree-

dores del 15 %.

3.4.1.1Evolución del servicio de la deudaEl servicio de la deuda (pago de intereses más capital) de los GAD regis-

tró una tasa anual de crecimiento promedio del 19 % entre 2007 y 2014.

Tal y como se aprecia en el Gráfico 3.46, dicho aumento fue particular-

mente marcado en 2009 y 2010, años en los que el servicio de la deuda

presentó crecimientos anuales de 38 % debido a una concentración de

amortizaciones. Desde entonces, el ritmo de expansión del servicio de

la deuda se ha desacelerado, llegando a 2,7 % en 2014.

Gráfico 3.46Evolución del servicio de la deuda de los GAD, 2007-2014 (millones de US$)FuenteBase SIM 2007-2014, Banco del Estado y Ministerio de Finanzas

Municipios Provincias Crecimiento nominal

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

50

12

9,0%

250 45,0%

40,0%

200 35,0%

30,0%150

25,0%

20,0%

10,0%

10015,0%

50

5,0%

0 0%

11,4%

38,4% 38,1%

17

31

45 56

23,9% 6973 76

53 6689

110 118

127 129

12,8%

6,5% 2,7%

85

CAPÍTULO 3

Gráfico 3.47Evolución del servicio de la deuda/ingresos propios y totales de los GAD, 2007-2014 (% de los ingresos propios y totales)FuenteBase SIM 2007-2014, Banco del Estado y Ministerio de Finanzas

Servicio deuda / Ingresos propios Servicio deuda / Ingresos totales

25,0%

20,0%

10,0%

15,0%

5,0%

0%

2007

2,86% 2,52%3,81%

4,46% 4,68% 4,91%4,59% 4,49%

12,13%

12,50%

15,91%

21,27% 23,28% 22,47%21,78%

20,85%

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

El Gráfico 3.47 reporta la evolución de dos indicadores comúnmente

utilizados para analizar el peso que representa el servicio de la deuda

en las finanzas de los gobiernos subnacionales. El primer indicador es

el ratio entre el servicio de la deuda pública subnacional y los ingre-

sos propios de los GAD. En promedio, los gobiernos subnacionales

ecuatorianos destinaron el 18,8 % de sus ingresos propios al servicio

de la deuda. Dicho ratio presentó un aumento significativo entre 2007

y 2011, pasando del 12,1 % hasta un 23,3 %. No obstante, en los últimos

dos años se produjo una caída en este indicador, que en 2014 se ubicó

en un 20,9 %. El segundo indicador utilizado en esta sección es el ratio

entre el servicio de la deuda de los GAD y sus ingresos totales sin fi-

nanciamiento, el cual ha pasado del 2,9 % en 2007 al 4,5 % en 2014. Este

indicador también presentó una caída en 2014, evidenciando que el

peso del servicio de la deuda de los GAD es menor ahora que hace un

año. Tal y como se mencionó anteriormente, el COPFP establece que

el servicio de la deuda no podrá superar el 25 % de los ingresos totales

sin financiamiento, confirmando que existe todavía un margen significa-

tivo para que a nivel agregado los GAD sigan endeudándose sin toparse

con los límites que establece la ley.


3.4.2Endeudamiento público en los GAD Municipales

3.4.2.1Evolución y composición del endeudamiento público a nivel de GAD MunicipalesEl saldo de la deuda pública de los municipios ecuatorianos creció a

una tasa promedio anual del 16 % entre 2007 y 2014, explicando el 76,4 %

del aumento de las obligaciones fi nancieras de los GAD en su conjunto

durante este período. Así, la deuda municipal pasó de US$428 millones

(0,8 % del PIB) en 2007 a US$1.188 millones (1,2 % del PIB) en 2014 (ver

Gráfi co 3.48). Por su parte, el ratio entre deuda e ingresos totales de

los GAD Municipales aumentó desde un 25,6 % en 2007 a un 34,9 % en

2014, un nivel todavía alejado del límite legal que marca el COPFP. (ver

Gráfi co 3.49).

Pasando a revisar la composición de estas obligaciones fi nancieras, a

lo largo de los últimos años, el Banco del Estado ha pasado a conver-

tirse en el principal acreedor de los municipios, superando así a los

acreedores externos (banca multilateral y organismos internacionales),

quienes en 2007 constituían la principal fuente de fi nanciamiento para

estos GAD (ver Gráfi co 3.50). En efecto, durante el período analizado

las obligaciones de los municipios con el Banco del Estado pasaron

de representar el 26 % de su endeudamiento a representar el 45 % del

mismo. En cambio, las obligaciones con acreedores externos pasaron

de representar el 52 % de la deuda a representar el 37 % de la misma

(ver Gráfi co 3.50). Cabe mencionar igualmente que durante el período

Gráfi co 3.48Evolución de la deuda pública de los GAD Municipales, 2007-2014 (millones de US$ y % del PIB)FuenteBase SIM 2007-2014, Banco del Estado y Ministerio de Finanzas

1.000 1,00%

1.200 1,20%

1400 1,40%

800 0,80%

400 0,40%

600 0,60%

200 0,20%

0 0,00%

0,84% 0,83%

0,96% 0,94% 0,91%

1,01%

1,12%1,18%

428512

600 651723

883

1.0591.188

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Municipios Deuda Pública / PIB

87

CAPÍTULO 3

Gráfi co 3.49Deuda de los GAD Municipales como % de los ingresos totales, 2007-2014FuenteBase SIM 2007-2013, Banco del Estado, Ministerio de Finanzas

Gráfi co 3.50Composición de la deuda pública de GAD Municipales por tipo de acreedor, 2007-2014 (% del saldo total)FuenteBase SIM 2007-2014, Banco del Estado y Ministerio de Finanzas

26%

2007

52%

26%

20%

2%

48%

26%

24%

2%

39%

34%

1%

31%

41%

27%

1%

26%

45%

27%

2%

30%

47%

20%

3%

37%

43%

18%

2%

45%

17%

1%

37%

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

50%

60%

70%

80%

90%

100%

30%

40%

0%

10%

20%

analizado únicamente 8 de los 221 GAD Municipales accedieron a cré-

ditos otorgados por la banca multilateral. Estos 8 municipios perte-

necen a los estratos 5 y 6, y por tanto forman parte de las ciudades

ecuatorianas de mayor tamaño poblacional. Por su parte, las obliga-

ciones con otros acreedores representaban en 2014 el 17 % de la deuda

municipal (20 % en 2007), mientras que las obligaciones con la banca

privada ascendían al 1 % de la misma (2 % en 2007).

30%

35%

40%

25%

20%

25,58% 26,01%

31,52%28,98%

27,22%

30,91%

32,28%

34,86%

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014




El Gráfico 3.51 permite apreciar la disparidad que caracteriza al acceso

al crédito de los municipios ecuatorianos. Los dos municipios perte-

necientes al estrato 6 concentran aproximadamente el 44 % del endeu-

damiento público municipal a pesar de albergar al 32 % de la población

del país. Se observa igualmente que la participación de estas dos ciu-

dades en el endeudamiento ha aumentado a lo largo de los últimos

años, toda vez que en 2011 sus obligaciones financieras representaban

tan solo el 37 % del total. Por su parte, los municipios del estrato 5 con-

centran el 31 % del endeudamiento en promedio, la misma proporción

de la población ecuatoriana que habita en los mismos. En cambio, los

municipios con menos de 100.000 habitantes (del estrato 1 al 4) con-

centran el 27 % de la deuda municipal, y cuentan con el 39 % de la po-

blación ecuatoriana. En términos per cápita, los municipios del estrato

3 son los menos endeudados (US$49 para 2014), mientras que los del

estrato 6 y el estrato 1 son los más endeudados (US$106,5 y US$88,8

respectivamente). Finalmente, el endeudamiento per cápita en los mu-

nicipios del estrato 5 era de US$69 en 2014, cifra que en los municipios

del estrato 2 y 4 ascendía a US$52,8 y US$49,6 respectivamente.

Gráfico 3.51Composición de la deuda pública de los GAD Municipales por estrato, 2007-2014 (% del saldo total)

FuenteBase SIM 2007-2013, Banco del Estado, Ministerio de Finanzas

Estrato 2Estrato 1 Estrato 3 Estrato 4 Estrato 5 Estrato 6

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

3%3%2%3% 3% 3% 3% 3%3% 3% 4% 4%4% 3% 4% 3%

7% 9%10% 11% 12% 11% 9% 10%

9%10% 12% 13% 11%

10% 11%

34% 32%31%

30%31%

31%28% 28%

44% 44% 42% 40% 37% 41%46% 45%

10%

89

CAPÍTULO 3

En resumen, los datos aquí analizados evidencian que a lo largo de

los últimos años se ha producido un aumento significativo del endeu-

damiento municipal, y que con la única excepción de los municipios

del estrato 1, el tamaño de los municipios ha favorecido su acceso al

crédito. Este resultado responde a que la capacidad de repago de los

municipios de mayor tamaño supera a la de los más pequeños debido,

entre otros factores, a sus mejores prácticas en gestión financiera, al

tamaño de sus economías locales y a la magnitud de los ingresos fisca-

les que generan. Sin embargo, cabe preguntarse si este acceso diferen-

cial al crédito alimenta inequidades interregionales, en cuyo caso sería

necesario articular políticas públicas que contribuyan a contrarrestar

este efecto.

3.4.2.2Evolución del servicio de la deuda en los GAD MunicipalesEl servicio anual de la deuda de los GAD Municipales ha registrado un

aumento del 156 % en los últimos 8 años, pasando de US$50,4 millones

en 2007 a US$128,9 millones en 2014. Tal y como se aprecia en el Grá-

fico 3.52, este crecimiento fue particularmente marcado entre 2008 y

2011 (crecimiento promedio del 22 %), tras lo cual se moderó.

Gráfico 3.52Evolución del servicio de la deuda de los GAD Municipales, 2007-2014 (millones de US$)

FuenteBase SIM 2007-2013, Banco del Estado, Ministerio de Finanzas

50,41

52,62

65,66

88,56

109,77

7,81%

6,93%

1,83%

8,80%

4,37%

24,79% 34,88%23,95%

118,35126,55 128,87

100,00 25%

120,00 30%

140,00 35%

40%

60,00 15%

80,00 20%

0 0%

20,00 5%

40,00 10%

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Servicio deuda Tasa de variación


Gráfico 3.53Evolución del servicio de la deuda/ingresos propios y totales de los GAD Municipales, 2007-2014 (% de ingresos propios y totales)FuenteBase SIM 2007-2013, Banco del Estado, Ministerio de Finanzas

La tendencia anteriormente reportada llevó a que el ratio entre el ser-

vicio de la deuda y los ingresos propios aumentase entre 2008 y 2011

(desde el 10,4 % hasta el 16,7 %), tras lo cual se estabilizó, cayendo en

2014 hasta un nivel inferior al que tenía al principio del período anali-

zado (ver Gráfico 3.53). En la misma línea, el ratio entre el servicio de

la deuda y los ingresos totales también aumentó desde un 3 % en 2007

hasta casi un 4 % en 2011 y 2012, cayendo posteriormente hasta un 3,8 %

en 2014. El servicio de la deuda, por tanto, consume un porcentaje me-

nor de los ingresos de los GAD Municipales que de las GAD en su con-

junto (ver Gráfico 3.47). Ello sugiere que el margen para asumir más en-

deudamiento es más holgado a nivel municipal que a nivel provincial.


3,01% 2,67%3,45%

3,94% 4,13% 4,14% 3,86% 3,78%

13,97%14,95%15,30%

16,74%15,63%

12,44%

10,41%10,65%

10%

12%

16%

14%

18%

6%

8%

0%

2%

4%

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

3.4.3Endeudamiento público en los GAD ProvincialesEl saldo de la deuda pública de los GAD Provinciales ha registrado un

crecimiento anual promedio del 21 % en los últimos ocho años, pasando

de US$84 millones (0,16 % del PIB) en 2007 a US$314 millones (0,31 %

del PIB) en 2014. El Gráfico 3.54 permite apreciar igualmente que este

aumento en el endeudamiento provincial se concentró entre 2008 y

2009, tras lo cual se ha estabilizado.

91

CAPÍTULO 3

Gráfi co 3.54Evolución de la deuda pública de los GAD Provinciales, 2007-2014(millones de US$ y % del PIB)FuenteBase SIM 2007-2014, Banco del Estado y Ministerio de Finanzas

Gráfi co 3.55Deuda de los GAD Provinciales como % de los ingresos totales, 2007-2014FuenteBase SIM 2007-2014, Banco del Estado y Ministerio de Finanzas

0,16%

0,18%

0,26%

0,28% 0,29%0,30% 0,29%

0,31% 0,35%350

0,30%300

0,25%250

0,20%200

0,15%150

0,10%100

0,05%50

0,00%0

84

2007

112

2008

160

2009

197

2010

229

2011

260

2012

274

2013

314

2014

Provincias Deuda pública/PIB


30%

25%

20%

15%

16,14%

13,81%

25,00%26,12% 25,90%

27,34%25,91%

27,51%

10%2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014


Tal y como muestra el Gráfico 3.56, el Banco del Estado ha sido histó-

ricamente la principal fuente de financiamiento para los GAD Provin-

ciales. En el 2014, los préstamos del Banco del Estado representaban

el 67 % de las obligaciones financieras de las provincias, porcentaje que

llegó a ubicarse en el 81 % en 2011. La banca multilateral y los organis-

mos internacionales constituyen el segundo acreedor de las provincias

en importancia (18 % de la deuda provincial en 2014).

Gráfico 3.56Composición de la deuda pública de los GAD Provinciales por tipo de acreedor, 2007-2014 (% del saldo total)FuenteBase SIM 2007-2013, Banco del Estado, Ministerio de Finanzas

90%

100%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

3%

12%

56%

29%

2007

16%

74%

9%

1%

2008

1%

13%

77%

9%

2009

7%

78%

14%

1%

2010

9,58%

80,57%

9,68%

0,17%

2011

12%

76%

12%

2012

19%

66%

15%

2013

13%

18%

67%

2%

2014


93

CAPÍTULO 3

El Gráfi co 3.57 revela que a lo largo de los últimos años ha aumentado

la proporción de la deuda provincial que corresponde a la región Sierra

(de 38 % en 2007 a 52 % en 2014), mientras que la correspondiente a las

provincias de la Costa ha caído (del 51 % al 35 %) y la de las provincias

orientales ha evolucionado de manera relativamente estable (de 11 % en

2007 a 13 % en 2014). A pesar de que la deuda de las provincias orien-

tales es la que menos peso relativo tiene, en términos per cápita es

la mayor: US$48,4 por habitante, frente a US$22,8 por habitante en la

Sierra y US$13,8 por habitante en la Costa. Cabe mencionar igualmente

que a lo largo de los últimos 8 años, el endeudamiento per cápita au-

mentó un 340% en la Sierra, un 226% en el Oriente y un 121% en la Costa.

Gráfi co 3.57Composición de la deuda pública de los GAD Provinciales por Región, período 2007-2014FuenteBase SIM 2007-2014, Banco del Estado y Ministerio de Finanzas

11%18% 20%

19% 17%16% 13% 13%

51%44%

37% 37% 38%34% 31% 35%

52%56%

50%45%44%43%

38% 38%

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014



Gráfico 3.58Evolución del servicio de la deuda de los GAD Provinciales, período 2007-2014 (millones de US$)FuenteBase SIM 2007-2014, Banco del Estado y Ministerio de Finanzas

9,78%

12,4317,38

31,19

39,78%

79,43%

45,01%

45,22

23,86%

56,01

22,53%

68,63 72,52

5,67%4,14%

75,52

90%80,00

80%70,00

70%60,00

60%50,00

50%40,00

40%

30,0030%

20%20,00

10%10,00

0%02007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Servicio deuda Tasa de variación

3.4.3.1Evolución del servicio de la deuda en los GAD ProvincialesEl gasto por servicio de la deuda de los GAD Provinciales aumentó

desde US$12,4 millones en 2007 a US$75,5 millones en 2014 (ver Gráfico

3.58). Estos movimientos han llevado a que entre 2012 y 2014 el servicio

de la deuda llegue a superar a los ingresos propios de las provincias

(ver Gráfico 3.59). Sin embargo, este rubro de gasto sigue siendo rela-

tivamente bajo si se le compara con los ingresos totales de los GAD

Provinciales. En efecto, en 2014 las provincias ecuatorianas tan solo

destinaron el 7 % de sus ingresos totales al pago de amortizaciones e

intereses sobre su deuda. Este valor está todavía lejos del límite que

marca la regla fiscal vigente, el cual es del 25 %. El alto valor del prime-

ro de los ratios analizados, por tanto, refleja la ya mencionada escasa

capacidad de generar recursos propios que caracteriza a las provincias

ecuatorianas, y no tanto un elevado nivel de endeudamiento o un ser-

vicio de la deuda difícilmente asumible.

95

CAPÍTULO 3

Gráfico 3.59Evolución del servicio de la deuda/ingresos propios y totales de los GAD Provinciales, 2007-2014(% de ingresos propios y totales)

FuenteBase SIM 2007-2014, Banco del Estado y Ministerio de Finanzas


27,78%

2,39% 2,15% 4,87% 5,98% 6,34% 7,20% 6,86% 6,61%

31,99%

38,61%

72,39%

99,18%

117,00%107,58%

131,41%

2007

140%

120%

100%

80%

60%

40%

20%

0%

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014


4Capítulo

97

CAPÍTULO 4

4EL ROL DEL BANCO DEL ESTADO

El Banco tiene como misión impulsar, acorde a las políticas de Estado,

el desarrollo sostenible con equidad social y regional promoviendo la

competitividad territorial, mediante la oferta de soluciones financieras

y servicios de asistencia técnica, y de esta manera, mejorar la calidad

de vida de la población.

Actualmente el Banco del Estado es el principal financiador de la obra

pública en todas las provincias y cantones del país, y cumple un papel

preponderante como ente articulador de la política pública nacional

expresada en los objetivos del Plan Nacional del Buen Vivir 2013-2017,

el régimen de competencias de los distintos niveles de gobierno esta-

blecidas en la Constitución de la República, y la planificación y orde-

namiento territorial, los cuales orientan el accionar de los GAD para

asumir y gestionar dichas competencias en el marco de las disposi-

ciones del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y

Descentralización, COOTAD.

Figura 4.1Articulación con la política pública nacional

Mejoramiento de la calidad de vida de la población

Inversión públicaen bienes y servicios esenciales

Redistribución social y territorial de los beneficios del desarrollo

PNBV

COOTADDesarrollo de programas y proyectos

Planificación y ordenamiento territorial

Sistema de competencias de los distintos niveles de GAD

GAD a nivel nacional

Promotoresinmobiliarios (VIS)

Clientes

BdE principalfinanciador de la obra pública

subnacional


Dentro de los objetivos del PNBV, hacia los cuales el Banco del Estado

contribuye con su accionar, están:

• Objetivo 2

Auspiciar la igualdad, la cohesión, la inclusión y la equidad

social y territorial en la diversidad

El Banco del Estado contribuye a la redistribución solidaria y

equitativa de la riqueza, dado que fomenta la capacidad de ges-

tión y normativa de los gobiernos locales para fortalecer la efi-

ciencia del sistema tributario, incidiendo en la consolidación de

una cultura tributaria inclusiva basada en mecanismos de difu-

sión del uso e impacto del gasto público.

• Objetivo 3

Mejorar la calidad de vida de la población

El Banco del Estado, a través del financiamiento de proyectos

prioritarios de agua potable y saneamiento, aporta al mejora-

miento de la calidad de vida de la población. Además, mediante

la asistencia técnica que brinda, apoya al fortalecimiento pro-

gresivo de las capacidades de los GAD para mejorar la calidad

en la prestación de estos servicios públicos.

• Objetivo 8

Consolidar el sistema económico, social y solidario de forma

sostenible

La asistencia técnica del Banco del Estado fomenta el manejo

sostenible de las finanzas públicas a través del fortalecimien-

to de capacidades de los GAD para que éstos puedan ejercer

sus competencias de manera integral, contemplando también el

mejoramiento de su capacidad fiscal.

• Objetivo 10

Impulsar la transformación de la matriz productiva

A través de la ampliación de cobertura y mejoramiento de ser-

vicios básicos, así como la dotación de infraestructura (vías, sis-

temas de riego, equipamiento urbano y comercial, entre otros),

los territorios tienen mayores oportunidades para dinamizar su

economía, por lo tanto, los proyectos financiados por el Ban-

co del Estado inciden en el incremento de la competitividad

territorial.

4.1Financiamiento aprobado

Las aprobaciones realizadas durante el período 2007-2014 fueron de

US$4.230 millones, casi cinco veces lo aprobado en el período 2000-

2006. Durante el 2014, se aprobaron créditos por un total de US$813

millones, un 36 % más que el año anterior.

99

CAPÍTULO 4

Gráfi co 4.1Comparativo de aprobaciones por período 2000-2006 y 2007-2014 (millones de US$)FuenteBanco del Estado

Durante el período 2000-2006 el 32 % de las aprobaciones fue dirigido a

GAD Municipales, 13 % a GAD Provinciales y el 55 % a otros organismos.

Sin embargo, en el período 2007-2014 este panorama cambió, bene-

fi ciando a los 221 municipios durante todo el período actual, de esta

manera, el 60 % de los aprobaciones fue dirigido a GAD Municipales,

23 % a GAD Provinciales, 1 % a GAD Parroquiales Rurales y apenas el 15 %

a otras entidades.

En el 2014 con un crecimiento del 36 % respecto al año anterior, el 60 %

de las aprobaciones correspondió a gobiernos municipales equivalen-

te a un monto de US$311 millones, el 27 % a gobiernos provinciales con

US$161 millones y el 13 % a otras entidades. A nivel del sector económi-

co, la mayor cantidad de créditos aprobados se destinó a proyectos de

saneamiento ambiental por un monto de US$417 millones. El sector de

vialidad es el segundo en importancia con el 33% de créditos aproba-

dos por un monto de US$266 millones.

Gráfi co 4.2Aprobaciones por tipo de cliente, período 2014 (porcentaje)FuenteBanco del Estado

2000-2006 2007-2014

4,6 veces

7%

60%

2%2% 1%

GAD Municipales

GAD Provinciales

Organismos de desarrollo regional

GAD Parroquiales Rurales

Sector privado

Otros organismos estatales

Organismos estatales

1%

27%

4.230

913


Gráfico 4.3Comparativo de desembolsos por período 2000-2006 y 2007-2014 (millones US$)FuenteBanco del Estado

Gráfico 4.4Desembolsos por tipo de cliente, período 2014 (porcentaje)FuenteBanco del Estado

4.2Desembolsos entregadosLos desembolsos realizados en el presente período (2007-2014) son seis

veces más grandes que lo realizado en gobiernos anteriores (2000–

2006). En 2014 los desembolsos ascendieron a US$600 millones, los

cuales incrementaron en un 15 % con respecto al período anterior.

Durante el período 2000-2006 el 42 % de los desembolsos fue diri-

gido a GAD Municipales, el 12 % a GAD Provinciales y el 46 % a otros

organismos. Sin embargo, en el período 2007-2014 este panorama

cambió, se destinó el 49 % de los desembolsos a GAD Municipales, el

25 % a GAD Provinciales, el 2 % a GAD Parroquiales Rurales y el 25 % a

otras entidades.

591

2000-2006 2007-2014

6 veces

3.642

14%

2% 1%

27%

52%

2%2%

GAD Municipales

GAD Provinciales



Sector privado

Otros organismos estatales

Organismos estatales

101

CAPÍTULO 4

Crédito

Subvención

4.3Subvenciones otorgadasSe entiende por subvenciones las asignaciones no reembolsables ca-

nalizadas a través del Banco del Estado; estos recursos son administra-

dos por la institución y provienen principalmente del Estado Central.

Existen también recursos propios del Banco, tales como utilidades. To-

dos estos recursos son destinados a financiar proyectos y pueden ser

utilizados como contraparte de los programas de créditos que financia

la institución. Estos se asignan de acuerdo a las políticas, requerimien-

tos y condiciones financieras específicas para cada caso y no constan

como crédito para los prestatarios, por lo que no generan deuda.

El monto otorgado a través del Banco del Estado en subvenciones du-

rante el período 2007-2014 creció en un 2,7 %, pasando de US$65 millo-

nes en el período 2000-2006 a US$1.836 millones en el período actual.

De este total, el 20 % fue otorgado durante 2014.

Gráfico 4.5Comparativo créditos y subvenciones entregadas por período 2000-2006 y 2007-2014 (millones US$)FuenteBanco del Estado

Total 4.230

1.836

Total 913

2000-2006 2007-2014

65

848

2.394

En el 2014, los GAD Municipales recibieron el 52 % del total de desem-

bolsos del período, por un monto aproximado de US$311 millones; los

GAD Provinciales recibieron desembolsos por US$161 millones, los cua-

les representaron el 27 % del total, el 2 % a GAD Parroquiales Rurales y el

19 % a otras entidades.

En este mismo año, el sector de saneamiento ambiental ha sido el prin-

cipal destino de los recursos desembolsados del Banco, por un monto

de US$257 millones, lo cual implicó un 43 % del total, seguido por los

proyectos de vialidad que representaron el 33 % de los desembolsos

del período.


Gráfi co 4.6Créditos y subvenciones entregadas, período 2000-2014 (millones US$)FuenteBanco del Estado

En 2014, más del 95 % de subvenciones fue entregado a los GAD Mu-

nicipales y Provinciales del país. Al igual que en años anteriores, la

mayor cantidad de subvenciones fue destinada a los proyectos de sa-

neamiento ambiental, los cuales representan casi el 70 % del monto to-

tal subvencionado. Este es un importante indicador que demuestra el

compromiso del Banco para mejorar la calidad de vida de la población,

dotando a los territorios de servicios básicos de calidad.

Gráfi co 4.7Subvenciones por tipo de prestatario, período 2014 (porcentaje)FuenteBanco del Estado

1%

71%

3%

25%

CréditoSubvención

GAD Municipales

GAD Provinciales


Sector privado


82

40

2007

34

9

2000

237

349

2008

110

26

2001

257

56

2009

140

9

2002

395

278

2010

24

3

2003

225

4

2004

594

2005

256

10

2006

332

336

2011

270

184

2012

378

222

2013

444

369

2014

En el período 2000-2006, el monto promedio entregado por concepto

de subvención fue de US$9,3 millones, mientras que en el período 2007-

2014 el promedio ascendió a US$229,5 millones, es decir, 25 veces más.

0%

103

CAPÍTULO 4

4.4Cartera del Banco del Estado

4.4.1Cartera BrutaLa cartera bruta en el período 2000-2006, con corte al 31 de diciembre

de cada año, representa en promedio US$242,5 millones; mientras que

en el período 2007-2014 asciende a US$800,7 millones; esto, se debe

al incremento en los créditos entregados a cada entidad en el último

período analizado.

La cartera bruta de créditos del Banco del Estado en el período 2007-

2014 presenta un crecimiento constante frente a años anteriores. Al 31

de diciembre de 2014, la cartera bruta asciende a US$1.089 millones45, lo

cual representa un crecimiento del 8 % frente al mismo período en 2013.

El sector económico que abarca la mayor proporción de la cartera bru-

ta de crédito es el de vialidad, con el 42 % del total. Este es seguido por

el sector de saneamiento ambiental con el 28 %. Ambos, en conjunto,

representan casi el 70 % de la cartera total del Banco.

45 Incluye la cartera de vivienda, pertene-ciente a la categoría Matriz.

Gráfi co 4.8Cartera bruta de crédito, período 2000-2006 (millones US$)FuenteBanco del Estado

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

141168

226 260 248

333 321

Gráfi co 4.9Cartera bruta de crédito, período 2007-2014 (millones US$)FuenteBanco del Estado

2007

334450

2008

740

2009

885

2010

927

2011

976

2012

1.005

2013

1.089

2014

Gráfi co 4.11Cartera neta de crédito, período 2007-2014 (millones US$)FuenteSuperintendencia de Bancos del Ecuador


4.4.2Cartera NetaDurante el período 2000-2006 la cartera neta muestra una tendencia

creciente a excepción del 2004, presentando, al 31 de diciembre de

cada año un promedio de US$231 millones. Sin embargo, el incremento

respecto al período 2007-2014 corresponde alrededor de 4 veces más,

generando una cartera neta de US$787,4 millones en promedio.

Gráfi co 4.10Cartera neta de crédito, período 2000-2006 (millones US$)FuenteBanco del Estado

A diciembre de 2006 la cartera neta totalizó un valor de US$306 mi-

llones mientras que a diciembre de 2014 llegó a US$1.063 millones,

superior en un 7 % frente al año anterior (2013).

2000

133

2001

168

2002

229

2003

233

2004

231

2005

318

2006

306

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

321438

729837

915 965995

1.063

105

CAPÍTULO 4

050 50 100 km

Aprobaciones 2000-2006 (USD)

0 - 5’000.000

5’000.001 - 10’000.000

Más de 10’000.000

4.5Cobertura geográfi caEn cuanto a los créditos aprobados, se observa que en el período 2007-

2014 ha habido un incremento en el número de cantones que reciben

créditos por encima de los US$10 millones (ver Mapa 4.1). Adicional-

mente, el monto de créditos aprobados se ha incrementado a más de

tres veces con respecto al período 2000-2006 (ver Mapa 4.2).

Mapa 4.1Aprobaciones por cantón, período 2000–2006FuenteSistema de Consultas GerencialesElaboraciónGerencia de Planificación


Entre 2000 y 2006, la mayor cantidad de desembolsos por cantón no

superaba los US$80 millones. Además, muchas jurisdicciones canto-

nales estuvieron al margen de la colocación de estos desembolsos (ver

Mapa 4.3). Por el contrario, los recursos desembolsados durante el

presente gobierno superan en más de seis veces lo realizado en perío-

dos anteriores y han tenido cobertura en todos los cantones del país

(ver Mapa 4.4).

050 50 100 km

Aprobaciones 2007-2014 (USD)

0 - 5’000.000

5’000.001 - 10’000.000

Más de 10’000.000

Mapa 4.2Aprobaciones por cantón, período 2007-2014FuenteSistema de Consultas GerencialesElaboraciónGerencia de Planificación

107

CAPÍTULO 4

050 50 100 km

Mapa 4.3Desembolsos por cantón, período 2000–2006FuenteSistema de Consultas GerencialesElaboraciónGerencia de Planificación

De 1 a 5 millones

De 5 a 10 millones

Más de 10 millones

050 50 100 km

Mapa 4.4Desembolsos por cantón, período 2007–2014FuenteSistema de Consultas GerencialesElaboraciónGerencia de Planificación

De 1 a 5 millones

De 5 a 10 millones

Más de 10 millones


4.6Población benefi ciariaPara el análisis de benefi ciarios se toman en cuenta todos los desem-

bolsos y aprobaciones realizados a nivel cantonal. En este ámbito se

consideran los GAD Provinciales, Municipales, Parroquiales, el sector

privado y otros.46 No se considera lo desembolsado o aprobado a ni-

vel provincial o nacional, dado que no existe una forma adecuada de

distribuir esos recursos a nivel de rango de población. La información

se presenta como desembolsos y aprobaciones por persona debido a

que esta variable representa de una manera más precisa la distribución

de los recursos.

En 2014, la mayor cantidad de desembolsos per cápita se concentró en

los municipios con menor población.

Tabla 4.1Desembolsos por rango de población, 2014 (dólares por persona)47

* El número de municipios corresponde a los que recibieron desembolsos durante el 2014.** No se consideran 158’176.934 desembolsados a nivel provincial y 1’585.860 desembolsados a nivel nacional.

Rango de población N.° de municipios* Desembolsos por persona (USD)

Desembolsos (USD) % de desembolsos frente al total

1-9.999 45 90,49 26’461.413 6%

10.000-19.999 36 50,71 29’152.379 7%

20.000-49.999 62 43,46 93’088.324 21%

50.000-99.999 31 42,09 94’641.776 21%

100.000-1’000.000 18 31,98 137’075.579 31%

Más de 1’000.000 1 13,05 59’905.538 14%

Total 193 29,37 440’325.010** 100%

De igual manera, la aprobación per cápita se concentra en los GAD

Municipales más pequeños. No obstante, en el monto total, más del

60 % de créditos aprobados corresponden a los municipios con una

mayor cantidad de población relativa.

Tabla 4.2Aprobaciones por rango de población, 2014 (dólares por persona)48

Rango de población N.° de municipios* Aprobaciones por persona (USD)

Aprobaciones (USD) % de aprobaciones frente al total

1-9.999 29 123,52 22’347.345 4%

10.000-19.999 24 86,64 31’133.449 6%

20.000-49.999 49 65,58 108’894.700 21%

50.000-99.999 27 60,25 114’339.047 22%

100.000-1’000.000 19 45,49 189’490.143 37%

Más de 1’000.000 2 10,44 47’900.032 9%

Total 150 40,00 514’104.716** 100%

* El número de municipios corresponde a los que recibieron aprobaciones durante el 2014. ** No se considera 298’638.773 millones aprobados a nivel provincial.

109

CAPÍTULO 4

46 En la categoría de ‘otros’ constan enti-dades fi nancieras, organismos de desa-rrollo regional, organismos estatales y otros organismos estatales.

47 Se cuenta a los municipios que recibie-ron créditos del BdE en el 2014.

48 Se cuenta a los municipios que recibie-ron créditos del BdE en el 2014.

4.7Indicadores de mejoramiento de calidad de vida de poblaciónA continuación se presentan algunos indicadores de resultado de los

dos sectores más importantes en términos de colocación y desembol-

so de recursos.

En 2014, se benefi ció a 4’236.280 personas con el fi nanciamiento de

351.163 conexiones nuevas. El 32 % de benefi ciarios corresponde a pro-

yectos de agua potable y el 68 % a proyectos de alcantarillado.

Tabla 4.3Benefi ciarios de agua potable y alcantarillado, 2014FuenteSistema de consulta, archivo electrónico y normatividad ElaboraciónGerencia de Planificación

Unidad Agua potable Alcantarillado

Población benefi ciaria inicial hab. 936.110 2’472.423

Población benefi ciaria fi nal hab. 1’352.047 2’884.233

Número de conexiones nuevas u 221.202 129.961

Estudios de factibilidad ydiseños fi nanciados

u 19 18

Proyectos de inversión fi nanciados u 31 45

En cuanto a los proyectos de vialidad, en 2014 se benefi ció a 1’145.659

personas con el fi nanciamiento de 1.057 km de vías. El 88 % correspon-

de a vías de asfaltado o concreto, el 7 % a vías de lastrado y el 5 % a

empedrado o adoquinado. Adicionalmente, a partir de los proyectos

fi nanciados, se han generado 3.655 empleos ocasionales y 3.516 em-

pleos permanentes. Finalmente, se ha fi nanciado la construcción de 6

puentes a nivel nacional.

Tabla 4.4Benefi ciarios vialidad, 2014FuenteSistema de consulta, archivo electrónico y normatividad ElaboraciónGerencia de Planificación

Vialidad Unid. Asfaltado/Concreto Empedrado/Adoquinado Lastrado

Longitud Vías km 933 53 71

Número de Puentes u 6

Empleos Ocasionales u 3.253 959 257

Empleos Permanentes u 2.447 1.291 101

Benefi ciarios u 1’078.424 48.728 18.507


4.8Programas y servicios de asistencia técnica de la población

La Asistencia Técnica que provee el Banco del Estado tiene como mi-

sión fortalecer la gestión institucional de sus clientes mediante el di-

seño e implementación de programas, proyectos e instrumentos téc-

nicos que fomenten el ejercicio más eficiente de sus competencias a

nivel territorial o sectorial.

De forma desconcentrada, a través de sus Sucursales Regionales, el

Banco oferta asistencia técnica a los GAD, garantizando la presencia

permanente de equipos técnicos y atención especializada en el terri-

torio. Además, para ampliar la cobertura de acción, el Banco mantiene

alianzas estratégicas con universidades e instituciones públicas y priva-

das, con quienes conforma redes interinstitucionales y de cooperación.

A continuación se presentan los ámbitos de acción desarrollados por

Asistencia Técnica para el fortalecimiento institucional de los GAD con

los respectivos programas o productos:

Figura 4.2Ámbitos de acción de Asistencia TécnicaFuenteBanco del EstadoElaboraciónGerencia División de Asistencia Técnica

Orientada al fortalecimiento

financiero de los GAD mediante el

incremento de ingresos propios

Enfocada a la sostenibilidad financiera

en la prestación de los servicios de

agua potable y alcantarillado.

Concibe el catastro como una herramienta

multifinalitaria que posibilita mejorar el

ordenamiento territorial, la planificación

y las finanzas de los GAD.

GestiónFinanciera

Gestiónde Servicios

GestiónCatastral

Programa deCorresponsabilidad

Fiscal

Programa deGestión de Servicios

(PATGES)

Producto deAsistencia Técnica para Actualización

Catastral

111

CAPÍTULO 4

En el marco de este trabajo, el siguiente apartado aborda lo concer-

niente al Programa de Corresponsabilidad Fiscal.

4.8.1Programa de Corresponsabilidad FiscalEste programa, amparado en el principio de Corresponsabilidad que

de acuerdo al art. 4 de la Ley de Participación Ciudadana y Control

Social y que es de compromiso legal y ético asumido por las ciuda-

danas y los ciudadanos, el Estado y las instituciones de la sociedad

civil, de manera compartida, en la gestión de lo público, promueve el

fortalecimiento de las finanzas subnacionales de los GAD, a través de la

implementación de los siguientes productos:

• Corresponsabilidad por Contribución Especial de Mejoras (CEM).

• Corresponsabilidad por CEM Vial.

• Corresponsabilidad por Cartera Vencida (CV).

4.8.1.1Corresponsabilidad por Contribución Especial de Mejoras (CEM)De acuerdo al art. 569 del COOTAD, el objeto de la Contribución Espe-

cial de Mejoras es el beneficio real o presuntivo que reciben las pro-

piedades e inmuebles urbanos por la construcción de la obra pública.

De ahí que el Banco promueva la aplicación de este instrumento de

financiamiento urbano en los GAD y, que de esta manera, recuperen la

inversión empleada en la obra pública, fortaleciendo de esta manera

sus finanzas y contando con mayores ingresos que pueden orientarse

a la ejecución de más obras.

La Asistencia Técnica que brinda el Banco en este producto tiene entre

sus principales objetivos:

• Institucionalizar el cobro de la CEM en los GAD.

• Mejorar la eficiencia recaudatoria en los GAD,

potenciando a nivel territorial la cultura tributaria.

• Incrementar la recuperación de la inversión pública.

La metodología para implementar este producto comprende:

Figura 4.3Metodología para la aplicación de la CEMFuenteBanco del EstadoElaboraciónGerencia División de Asistencia Técnica

Diagnóstico cualitativo y cuantitativo de los GAD

Asistencia técnica para el fortalecimiento institucional a los GAD

Evaluación y Gestión del Conocimiento

Seguimiento para el cumplimiento del Plan de Acción y Metas

Plan de Acción y Metas Plurianuales

1

2 4

3 5


La aplicación de este producto inició en el 2011 en 42 entidades, en

los años subsiguientes la cobertura incrementó significativamente49. Tal

es así que al cierre del 2014, 167 GAD Municipales (GADM) recibieron

asistencia técnica en Corresponsabilidad por CEM, cifra que equivale a

una cobertura del 76 % de GADM a nivel país.

Gráfico 4.12Evolución de número de GAD Municipales que aplican la Corresponsabilidad por CEM, período 2011-2014FuenteBanco del EstadoElaboraciónGerencia División de Asistencia Técnica

En el siguiente gráfico se presenta la recaudación correspondiente al

número de entidades que aplicó este producto cada año.

Gráfico 4.13Evolución de recaudación en producto de Corresponsabilidad por CEM, período 2011-2014 (millones US$)FuenteBanco del EstadoElaboraciónGerencia División de Asistencia Técnica

2014 167

2013 145

2012 74

2011 42

2014201320122011

8,207,50

23,0016,30

38,70

24,52

36,40

21,07

CEM recaudadoMeta año

113

CAPÍTULO 4

49 En principio la Corresponsabilidad por CEM se aplicó a los GADM pertene-cientes a los estratos 3, 4, 5 y 6. Sin em-bargo, a partir del 2013 este producto se aplica en todos los estratos.

Si bien en el 2014 el número de GAD Municipales (167) que implementó

la Corresponsabilidad por CEM creció respecto al año anterior (145), la

recaudación presenta un decrecimiento debido, en parte, a las elec-

ciones que tuvieron lugar durante ese año y que implicaron el cambio

de autoridades y funcionarios en varios GAD Municipales. He ahí la

importancia de institucionalizar la aplicación de la CEM para que los

GAD, de manera sostenida, generen mayores ingresos propios.

Por otro lado, al analizar la participación de los GAD de acuerdo al

estrato se observa que en el período 2011-2014, en promedio, el 43 %

de los GAD Municipales que implementaron la Corresponsabilidad por

CEM pertenecían al estrato 3, el 25 % al estrato 4, el 14 % al estrato 5, el

11 % al estrato 1, el 8 % al estrato 2, y tan solo una entidad correspondía

al estrato 6.

Gráfico 4.14N.° de GAD Municipales por estratos que aplican la Corresponsabilidad por CEM, período 2011-2014FuenteBanco del EstadoElaboraciónGerencia División de Asistencia Técnica

De manera específica en el 2014, el 71 % de los GAD Municipales que

recibieron asistencia técnica en este producto se ubicaban en los 3 pri-

meros estratos, es decir, en cantones con menos de 50.000 habitantes.

Sin embargo, la participación de sus recaudaciones totalizaron el 11 %

del total registrado al cierre de dicho año (US$36,4 millones). Mientras

que más de la mitad de la recaudación (58 %) registrada se concentró en

los GAD Municipales de estrato 5.

20

1

0

1

29

352014

2013

2012

2011

2

17

26

37

55

58

14

22

27

28

7 0

12 0

17 0

19 1

Estrato 2

Estrato 1

Estrato 3

Estrato 4

Estrato 5

Estrato 6


Gráfi co 4.15Participación por estratos en la recaudación de CEM, período 2014FuenteBanco del EstadoElaboraciónGerencia División de Asistencia Técnica

Finalmente, al examinar la sostenibilidad en la implementación de este

producto, se observa que 25 GAD Municipales han participado en la

implementación de la Corresponsabilidad por CEM durante todo el

período (2011-2014), 38 desde el 2012 al 2014, 76 del 2013 al 2014 y 22

nuevas entidades aplican este producto en el 2014.

Gráfi co 4.16Sostenibilidad en la aplicación de la Corresponsabilidad por CEM, período 2011-2014 (número de GADM)FuenteBanco del EstadoElaboraciónGerencia División de Asistencia Técnica

2% 3%6%

21%

10%

58%

0 11 1

12

19

810

4

7

0 0

2011-2014

(25 GADM)

2012-2014

(38 GADM)

2013-2014

(76 GADM)

Estrato 2

Estrato 2

Estrato 1

Estrato 1

Estrato 3

Estrato 3

Estrato 4

Estrato 4

Estrato 5

Estrato 5

Estrato 6

Estrato 6

28

15

20

6 6

1

115

CAPÍTULO 4

4.8.1.2Corresponsabilidad por CEM VialEn el caso de los GAD Provinciales (GADP), se aplica la Corresponsa-

bilidad por CEM Vial desde el 2012, año en el que implementaron este

producto 5 entidades, 8 GADP lo hicieron en el 2013; y en el 2014 la

CEM Vial fue empleada por 9 GADP. La comparación entre regiones

pone en manifiesto que en el 2014 la mayor proporción (54 %) de pro-

vincias que aplicó este producto, se encuentran en la Sierra, situación

que guarda relación con lo señalado en el capítulo de ingresos, donde

se indicó que la generación de ingresos propios es mayor en esta re-

gión respecto a lo que ocurre en la Costa (31 %) y Oriente (15 %).

Gráfico 4.17Evolución de recaudación en producto de CEM Vial, período 2012-2014 (millones US$)FuenteBanco del EstadoElaboraciónGerencia División de Asistencia Técnica

4.8.1.3Corresponsabilidad por Cartera VencidaAl analizar el poco esfuerzo fiscal que existe a nivel local y la débil

gestión de cobro por parte de los GAD —situación que se evidencia en

altas carteras vencidas que registran las entidades—, el Banco, a través

de Asistencia Técnica, desarrolló el producto de Corresponsabilidad

por Cartera Vencida (CV).

La implementación de la Corresponsabilidad por CV tiene como

propósito:

• Institucionalizar la gestión de CV en los GAD.

• Administrar la CV mediante una adecuada depuración

y gestión de cobro.

• Recuperar la CV como fuente de financiamiento del GAD.

1,50

0,38

2012

4,03

2,12

2013

5,09

4,30

2014

Meta año CEMV recaudado


Figura 4.4Proceso de recuperación de Cartera VencidaFuenteBanco del EstadoElaboraciónGerencia División de Asistencia Técnica

La cobertura de este producto al igual que ocurre con CEM, registra un

fuerte crecimiento50, pasando de 35 GAD Municipales en el 2012 a 97

en el 2013 y 193 en el 2014, cifra que equivale al 87 % de municipalidades

a nivel país.

Gráfi co 4.18Evolución de número de GAD Municipales que aplican la Corresponsabilidad por CV, período 2012-2014

En el período analizado el porcentaje promedio de reducción de

CV fue del 37 %, 37 % y 31 % respectivamente.

Diagnóstico CV: Nivel básico, medio o avanzado

Consolidación y depuración de la base de datos CV

Fortalecimiento institucional para la gestión de la cartera

Campañas de concientización ciudadana

Mecanismos de recuperación persuasivos y coactivos

Priorización de la cartera gestionable

Acordar metas plurianuales de reducción de CV

35

97

1932014

2013

2012

Metodológicamente este producto comprende:

117

CAPÍTULO 4

50 A partir del 2013 este producto se aplica en todos los estratos.

Gráfi co 4.19Evolución de reducción de Cartera Vencida, período 2012-2014 (millones US$)FuenteBanco del EstadoElaboraciónGerencia División de Asistencia Técnica

Respecto al análisis por estratos, se observa que en el período de aná-

lisis los GAD Municipales que han participado en la implementación de

este producto corresponden, en promedio, un 21 % al estrato 1, un 18 %

al estrato 2, un 32% al estrato 3, un 17% al estrato 4 y un 11% al estrato 5.

2012

2013

2014

Cartera vencida inicial a

enero 2012

Saldo de cartera inicial a

diciembre 2012

79

150

224

50

95,40

154


enero 2013


enero 2014

Saldo de cartera inicial

a diciembre 2013

Saldo de cartera inicial

a diciembre 2014

37%

37%

31%


Gráfi co 4.20N.° de GAD Municipales por estratos que aplican la Corresponsabilidad por CV, período 2012-2014FuenteBanco del EstadoElaboraciónGerencia División de Asistencia Técnica

Al examinar el comportamiento en el 2014, se observa que el 74 % de los

GAD Municipales que aplicaron la Corresponsabilidad por CV pertene-

cían a los estratos 1, 2 y 3, con un participación dentro de la reducción

total del 17 % respectivamente, en tanto que la mayor proporción de

reducción (49 %) fue registrada por los GAD Municipales pertenecientes

al estrato 5.

2014

2013

2012

46

13

1

17

6

33

13

18

9

15

6

1

0

35 61 30 20 1

Estrato 2

Estrato 1

Estrato 3

Estrato 4

Estrato 5

Estrato 6

Gráfi co 4.21Participación por estratos en la Reducción de CV, período 2014FuenteBanco del EstadoElaboraciónGerencia División de Asistencia Técnica

2% 3%5%

17%

24%

49%

Estrato 2

Estrato 1

Estrato 3

Estrato 4

Estrato 5

Estrato 6

119

CAPÍTULO 4

Finalmente, el análisis de sostenibilidad refleja que 27 GAD Municipales

han participado en la implementación de la Corresponsabilidad por CV

durante el período (2012-2014), 69 del 2013 al 2014 y 91 GAD Municipales

se integran a la aplicación de este producto en el 2014.

Gráfico 4.22Sostenibilidad en la aplicación de la Corresponsabilidad por CV, período 2012-2014 (número de GADM)FuenteBanco del EstadoElaboraciónGerencia División de Asistencia Técnica

Mediante la aplicación del Programa de Corresponsabilidad Fiscal, los

GAD tienen la oportunidad de ampliar los conocimientos y capacida-

des de su talento humano, mejorar sus procesos de gestión y promo-

ver la participación ciudadana sobre las bases de una administración

transparente, la cual rinde cuentas e involucra a la población como

verdadera gestora del desarrollo de sus jurisdicciones.

En definitiva, en su rol de banca de desarrollo, el BdE, a través de Asis-

tencia Técnica, contribuye al manejo sostenible de las finanzas de los

GAD, potenciando sus capacidades para fortalecer su gestión fiscal

bajo un enfoque de equidad social que aporta al desarrollo territorial.

2012-2014

(27 GADM)

0

3

8 97

1213

26

98

1

2013-2014

(69 GADM)

Estrato 2

Estrato 1

Estrato 3

Estrato 4

Estrato 5

Estrato 6

Anexos

Anexos

121

Art. 32. Competencias exclusivas del gobierno autónomo descentralizado regional.

a) Planificar, con otras instituciones del sector público y actores de la sociedad, el desarrollo regional y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional, provincial, cantonal y parroquial en el marco de la interculturalidad y plurinacionalidad y el respeto a la diversidad;

b) Gestionar el ordenamiento de cuencas hidrográficas y propiciar la creación de consejos de cuencas hidrográficas, de acuerdo con la ley;

c) Planificar, regular y controlar el tránsito y el transporte terrestre regional y cantonal en tanto no lo asuman las municipalidades;

d) Planificar, construir y mantener el sistema vial de ámbito regional; e) Otorgar personalidad jurídica, registrar y controlar a las organizaciones sociales de

carácter regional; f) Determinar las políticas de investigación e innovación del conocimiento, desarrollo y

transferencia de tecnologías necesarias para el desarrollo regional, en el marco de la planificación nacional;

g) Fomentar las actividades productivas regionales; h) Fomentar la seguridad alimentaria regional; y, i ) Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias.

Art. 42. Competencias exclusivas del gobierno autónomo descentralizado provincial

a) Planificar, junto con otras instituciones del sector público y actores de la sociedad, el desarrollo provincial y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, en el ámbito de sus competencias, de manera articulada con la planificación nacional, regional, cantonal y parroquial, en el marco de la interculturalidad y plurinacionalidad y el respeto a la diversidad;

b) Planificar, construir y mantener el sistema vial de ámbito provincial, que no incluya las zonas urbanas;

c) Ejecutar, en coordinación con el gobierno regional y los demás gobiernos autónomos descentralizados, obras en cuencas y micro cuencas;

d) La gestión ambiental provincial; e) Planificar, construir, operar y mantener sistemas de riego de acuerdo con la

Constitución y la ley; f) Fomentar las actividades productivas provinciales, especialmente las agropecuarias; y, m) Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias.

Art. 55. Competencias exclusivas del gobierno autónomo descentralizado municipal

a) Planificar, junto con otras instituciones del sector público y actores de la sociedad, el desarrollo cantonal y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional, regional, provincial y parroquial, con el fin de regular el uso y la ocupación del suelo urbano y rural, en el marco de la interculturalidad y plurinacionalidad y el respeto a la diversidad;

b) Ejercer el control sobre el uso y ocupación del suelo en el cantón; c) Planificar, construir y mantener la vialidad urbana; d) Prestar los servicios públicos de agua potable, alcantarillado, depuración de aguas

residuales, manejo de desechos sólidos, actividades de saneamiento ambiental y aquellos que establezca la ley;

e) Crear, modificar, exonerar o suprimir mediante ordenanzas, tasas, tarifas y contribuciones especiales de mejoras;

f) Planificar, regular y controlar el tránsito y el transporte terrestre dentro de su circunscripción cantonal;

g) Planificar, construir y mantener la infraestructura física y los equipamientos de salud y educación, así como los espacios públicos destinados al desarrollo social, cultural y deportivo, de acuerdo con la ley;

h) Preservar, mantener y difundir el patrimonio arquitectónico, cultural y natural del cantón y construir los espacios públicos para estos fines;

i ) Elaborar y administrar los catastros inmobiliarios urbanos y rurales; j ) Delimitar, regular, autorizar y controlar el uso de las playas de mar, riberas y lechos de

ríos, lagos y lagunas, sin perjuicio de las limitaciones que establezca la ley; k) Preservar y garantizar el acceso efectivo de las personas al uso de las playas de mar,

riberas de ríos, lagos y lagunas; l ) Regular, autorizar y controlar la explotación de materiales áridos y pétreos, que se

encuentren en los lechos de los ríos, lagos, playas de mar y canteras; m) Gestionar los servicios de prevención, protección, socorro y extinción de incendios; y, n) Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias.

5.1Anexo 1: Competencias según el nivel de gobierno (COOTAD)

5ANEXOS


Art. 65.- Competencias exclusivas del gobierno autónomo descentralizado parroquial rural

a) Planifi car junto con otras instituciones del sector público y actores de la sociedad el desarrollo parroquial y su correspondiente ordenamiento territorial, en coordinación con el gobierno cantonal y provincial en el marco de la interculturalidad y plurinacionalidad y el respeto a la diversidad;

b) Planifi car, construir y mantener la infraestructura física, los equipamientos y los espacios públicos de la parroquia, contenidos en los planes de desarrollo e incluidos en los presupuestos participativos anuales;

c) Planifi car y mantener, en coordinación con los gobiernos provinciales, la vialidad parroquial rural;

d) Incentivar el desarrollo de actividades productivas comunitarias la preservación de la biodiversidad y la protección del ambiente;

e) Gestionar, coordinar y administrar los servicios públicos que le sean delegados o descentralizados por otros niveles de gobierno;

f) Promover la organización de los ciudadanos de las comunas, recintos y demás asentamientos rurales con el carácter de organizaciones territoriales de base;

g) Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias; y,h) Vigilar la ejecución de obras y la calidad de los servicios públicos.

2011-2013

Nivel de Gobierno

Población Densidad Poblacional


Logros en el mejoramiento en los niveles de vida

Esfuerzo Fiscal

Esfuerzo Administrativo

Cumplimiento de metas

Provincia 10% 14% 53% 5% 2% 6% 10%

Cantón 10% 13% 50% 5% 6% 6% 10%

Parroquia 15% 15% 50% 5% 0% 5% 10%

Nivel de Gobierno




Esfuerzo Fiscal



Provincia 10% 14% 46% 10% 4% 6% 10%

Cantón 10% 13% 44% 10% 7% 6% 10%

Parroquia 15% 15% 45% 10% 0% 5% 10%

Nivel de Gobierno




Esfuerzo Fiscal



Provincia 10% 14% 39% 15% 6% 6% 10%

Cantón 10% 13% 38% 15% 8% 6% 10%

Parroquia 15% 15% 40% 15% 0% 5% 10%

FuenteCOOTAD

2014

2015

FuenteCNC 2013

FuenteCNC 2013

5.2Anexo 2: Modelo de Equidad Territorial (ponderaciones)

Anexos

123

Nivel de Gobierno




Esfuerzo Fiscal



Provincia 10% 14% 32% 20% 8% 6% 10%

Cantón 10% 13% 32% 20% 9% 6% 10%

Parroquia 15% 15% 35% 20% 0% 5% 10%

Fuente: CNC 2013

Nivel de Gobierno




Esfuerzo Fiscal



Provincia 10% 14% 25% 25% 10% 6% 10%

Cantón 10% 13% 26% 25% 10% 6% 10%

Parroquia 15% 15% 30% 30% 0% 5% 10%

Fuente: CNC 2013

Año 2016

Año 2017

5.3Anexo 3: Mapas de Indicadores Financieros

050 50 100 km

Autosufi ciencia Financiera(Ingresos propios / Ingresos corrientes) (%) Cantones

0 - 0,20

0,60 -0,80

0,20 - 0,40

0,80 - 1,00

0,40 - 0,60

Mayor a 1

5.3.1Municipales


050 50 100 km

050 50 100 km

Gastos corrientes per cápita 2014 (USD) Cantones

0 - 0,20

Menor a 50

0,60 - 0,80

150 - 200

0,20 - 0,40

50 - 100

0,80 - 1,00

200 o mayor

0,40 - 0,60

100 - 150

Mayor a 1

Autosufi ciencia Mínima(Ingresos propios / Gastos en personal) (%) Cantones

Anexos

125

050 50 100 km

050 50 100 km

Gastos totales per cápita 2014 (USD) Cantones

Inversión pública per cápita 2014 (USD) Cantones

Menor a 50

Menor a 50

150 - 200

150 - 200

50 - 100

50 - 100

200 o mayor

Mayor a 200

100 - 150

100 - 150


050 50 100 km

050 50 100 km

Ingresos propios per cápita 2014 (USD) Cantones

Ingresos totales per cápita 2014 (USD) Cantones

Menor a 150

Menor a 150

350 - 450

350 - 450

150 - 250

150 - 250

450 o mayor

450 o mayor

250 - 350

250 - 350

Anexos

127

050 50 100 km

050 50 100 km

Autonomía Financiera(Ingresos Propios / Ingresos Totales) (%) Cantones

Incidencia de la Inversión Pública(Inversión Pública / Gastos Totales) (%) Cantones

0 - 0,15

0 - 0,15

0,45 - 0,60

0,45 - 0,60

0,15 - 0,30

0,15 - 0,30

0,60 o mayor

0,60 o mayor

0,30 - 0,45

0,30 - 0,45


050 50 100 km

Transferencias per cápita 2014 (USD) Cantones

Autosufi ciencia Financiera(Ingresos propios / Gastos corrientes) (%) Provincias

Menor a 100

300 - 400

100 - 200

400 o mayor

200 - 300

Esmeraldas

Santo Domingo

Cotopaxi

Guayas

Azuay

Cañar Morona Santiago

Zamora ChinchipeLoja

El Oro

Santa Elena

Manabí

Los RíosBolívar

Chimborazo

Carchi

Imbabura

Pichincha

Napo

Sucumbios

Orellana

Pastaza

Tungurahua

1:4’000.000100 km50250

0 - 0,01

0,05 - 0,1

0,01 - 0,03

0,1 - 0,15

Mayor a 0,15

0,03 - 0,05

5.3.2Provinciales

Anexos

129

Esmeraldas

Santo Domingo

Cotopaxi

Guayas

Azuay



El Oro

Santa Elena

Manabí

Los RíosBolívar

Chimborazo

Carchi

Imbabura

Pichincha

Napo

Sucumbios

Orellana

Pastaza

Tungurahua

1:4’000.000100 km50250

Esmeraldas

Santo Domingo

Cotopaxi

Guayas

Azuay



El Oro

Santa Elena

Manabí

Los RíosBolívar

Chimborazo

Carchi

Imbabura

Pichincha

Napo

Sucumbios

Orellana

Pastaza

Tungurahua

1:4’000.000100 km50250

Autosufi ciencia Mínima(Ingresos propios / Gastos en personal) (%) Provincias

Gastos corrientes per cápita 2014 (USD) Provincias

0 - 0,02

Menor a 30

0,1 - 0,2

90 - 120

0,02 - 0,06

30 - 60

0,2 - 0,4

120 o mayor

Mayor a 0,4

0,06 - 0,1

60 - 90


Esmeraldas

Santo Domingo

Cotopaxi

Guayas

Azuay



El Oro

Santa Elena

Manabí

Los RíosBolívar

Chimborazo

Carchi

Imbabura

Pichincha

Napo

Sucumbios

Orellana

Pastaza

Tungurahua

1:4’000.000100 km50250

Esmeraldas

Santo Domingo

Cotopaxi

Guayas

Azuay



El Oro

Santa Elena

Manabí

Los RíosBolívar

Chimborazo

Carchi

Imbabura

Pichincha

Napo

Sucumbios

Orellana

Pastaza

Tungurahua

1:4’000.000100 km50250

Gastos totales per cápita 2014 (USD) Provincias

Inversión pública per cápita 2014 (USD) Provincias

Menor a 50

Menor a 30

150 - 200

90 - 120

50 - 100

30 -60

200 o mayor

120 o mayor

100 - 150

60 - 90

Anexos

131

Esmeraldas

Santo Domingo

Cotopaxi

Guayas

Azuay



El Oro

Santa Elena

Manabí

Los RíosBolívar

Chimborazo

Carchi

Imbabura

Pichincha

Napo

Sucumbios

Orellana

Pastaza

Tungurahua

1:4’000.000100 km50250

Esmeraldas

Santo Domingo

Cotopaxi

Guayas

Azuay



El Oro

Santa Elena

Manabí

Los RíosBolívar

Chimborazo

Carchi

Imbabura

Pichincha

Napo

Sucumbios

Orellana

Pastaza

Tungurahua

1:4’000.000100 km50250

Inversión totales per cápita 2014 (USD) Provincias

Incidencia de la Inversión Pública(Inversión pública / Gastos totales) (%) Provincias

Menor a 50

0 - 0,3

150 - 200

0,5 - 0,6

50 - 100

0,3 - 0,4

200 o mayor

0,6 o mayor

100 - 150

0,4 - 0,5


Esmeraldas

Santo Domingo

Cotopaxi

Guayas

Azuay



El Oro

Santa Elena

Manabí

Los RíosBolívar

Chimborazo

Carchi

Imbabura

Pichincha

Napo

Sucumbios

Orellana

Pastaza

Tungurahua

1:4’000.000100 km50250

Esmeraldas

Santo Domingo

Cotopaxi

Guayas

Azuay



El Oro

Santa Elena

Manabí

Los RíosBolívar

Chimborazo

Carchi

Imbabura

Pichincha

Napo

Sucumbios

Orellana

Pastaza

Tungurahua

1:4’000.000100 km50250

Autonomía Financiera(Ingresos propios / Ingresos totales) (%) Provincias

Transferencias per cápita 2014 (USD) Provincias

0 - 0,01

Menor a 50

0,06 - 0,1

150 - 200

0,01 - 0,03

50 - 100

0,1 o mayor

200 o mayor

0,03 - 0,06

100 - 150

Anexos

133

Esmeraldas

Santo Domingo

Cotopaxi

Guayas

Azuay



El Oro

Santa Elena

Manabí

Los RíosBolívar

Chimborazo

Carchi

Imbabura

Pichincha

Napo

Sucumbios

Orellana

Pastaza

Tungurahua

1:4’000.000100 km50250

Inversión propios per cápita 2014 (USD) Provincias

Menor a 1,5

4,5 - 6

1,5 - 3

Mayor a 6

3 - 4,5


Glosario de Términos para el Análisis de las Finanzas Públicas de los GAD

El presente anexo tiene como objetivo proporcionar una definición de los conceptos utilizados para el análisis de las finanzas públicas de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) del capítulo 2. La nota presenta una breve explicación de cada concepto, así como los rubros presupuestarios que lo integran con base en el ‘Clasificador Presupuestario de Ingresos y Gastos del Sector Público’ del Ministerio de Finanzas (versión Abril 2014).

Ingresos

Ingresos PúblicosComprenden la totalidad de ingresos presupuestarios que perciben los GAD de forma anual; ingresos propios, transferencias del Gobierno Central y donaciones del sector privado y organismos internacionales. Se excluyen los ingresos por financiamiento, así como los ingresos no presupuestarios como la recuperación de inversiones, los saldos disponibles, y las cuentas por cobrar.

Ingresos Propios (IP) + Transferencias del Gobierno Central + Donaciones del Sector privado y organismos internacionales

Ingresos PropiosComprenden todos los impuestos, tasas o derechos de cobro sobre los cuales los GAD ejercen autonomía con respecto a su administración y cobro.

11. Impuestos + 13. Tasas y Contribuciones + 14. Venta de bienes y servicios + 17. Rentas de inversiones y multas + 19. Otros Ingresos + 24. Venta de activos no financieros

Transferencias del Gobierno CentralComprenden la totalidad de recursos que reciben los GAD por parte del Gobierno Central. Estas incluyen las transferencias provenientes del Presupuesto General del Estado (PGE), aquellas relacionadas al financiamiento de nuevas competencias y las transferencias por explotación de recursos naturales en determinados territorios (Ley 010 y Ley 047). En este concepto se han agrupado tanto las transferencias corrientes como las transferencias de capital e inversión.

18. Transferencias y Donaciones Corrientes + 28. Transferencias y Donaciones de Capital e Inversión-Donaciones del Sector Privado y Organismos Internacionales

Donaciones del Sector Privado y Organismos InternacionalesCorresponde a los recursos no reembolsables que el sector privado y los organismos internacionales transfieren a los GAD. Este concepto no incluye transferencias que impliquen una obligación de repago (o pago de intereses) por parte de los GAD.

1802. Donaciones Corrientes del Sector Privado Interno + 1803. Donaciones Corrientes del Sector Privado Externo + 2802. Donaciones de Capital del Sector Privado Interno +

2803. Donaciones de Capital del Sector Privado Externo

Gastos

Gastos PúblicosComprenden la totalidad de gastos presupuestarios que ejecutan los GAD de forma anual y se dividen en gastos corrientes e inversión pública. Se excluye la amortización de la deuda pública, así como los gastos no presupuestarios como las inversiones financieras, el pago del pasivo circulante y de cuentas por cobrar.

Gastos corrientes + Inversión Pública

Nota Técnica

135

Gastos CorrientesSon aquellos asociados a los costos de operación de los GAD, su administración y la provisión de servicios a la población. Aquí se incluyen los gastos de personal, el costo financiero (intereses) del endeudamiento público, la compra de bienes y servicios y la transferencia de recursos destinada a otras entidades públicas, instituciones, o la población en general.

51. Gastos en Personal + 61. Gastos en personal para producción + 71. Gastos en personal para inversión + 53. Bienes y servicios de consumo + 63. Bienes y servicios

para producción + 73. Bienes y servicios para inversión + 57. Otros Gastos Corrientes + 67. Otros gastos de producción + 58. Transferencias y donaciones Corrientes

Gastos de PersonalCorresponde al pago de salarios y remuneraciones de los funcionarios empleados por los GAD y sus empresas públicas.

51. Gastos en Personal + 61. Gastos en Personal para Producción + 71. Gastos en Personal para Inversión

Intereses de la deudaCorresponde al monto de intereses pagados por deuda pendiente dentro de un período presupuestario.

56. Gastos Financieros

Inversión PúblicaAquellos gastos destinados al desarrollo de infraestructura física en el territorio, la adquisición de activos fijos, así como la construcción y/o adquisición de bienes muebles e inmuebles. Se incluyen aquellos gastos que agreguen valor o prolonguen la vida útil de estos activos.

75. Obras Públicas + 77. Otros Gastos de Inversión + 78. Transferencias y donaciones para inversión + 84. Bienes de larga duración + 88. Transferencias y donaciones de Capital

Términos generales

Gobierno GeneralSe define como la suma del Gobierno Central y los GAD, y las distintas entidades públicas que los conforman. Para fines de computar el gasto total del Gobierno General, se suma el gasto total ejecutado por el Gobierno Central más el gasto total realizado por los GAD, substrayendo las transferencias que realiza el Gobierno Central a los GAD para evitar la doble contabilización de estos recursos. En esta publicación se excluye el gasto ejecutado por los GAD Parroquiales.

Sector Público No FinancieroSon instituciones públicas que reciben recursos de parte del Gobierno Central para ofrecer bienes y servicios a la ciudadanía. Se define como la suma del Gobierno General y las Empresas Públicas no Financieras.


Índice de gráficos

8 Figura 1.1 Clasificación de Competencias

9 Figura 1.2 Modelo de Equidad Territorial

13 Gráfico 2.1 Crecimiento del PIB

14 Gráfico 2.2 PIB petrolero vs. no petrolero

16 Gráfico 2.3 Participación por industrias en el

VAB (precios constantes de 2007)

17 Gráfico 2.4 Inflación

18 Gráfico 2.5 Gasto corriente y de capital, Sector

Público No Financiero (SPNF)

20 Gráfico 2.6 Ingreso petrolero y no petrolero

del SPNF

22 Gráfico 2.7 Resultado del SPNF y deuda

pública

24 Gráfico 2.8 Apertura de la economía y compo-

sición de exportaciones

25 Gráfico 2.9 Balanza Comercial

26 Gráfico 2.10 Componentes de la balanza de

pagos

27 Gráfico 2.11 Profundización financiera

29 Gráfico 2.12 Indicadores de solidez financiera

30 Gráfico 2.13 Pobreza y desigualdad a nivel

nacional

32 Mapa 2.1 PIB per cápita por provincias (2010)

33 Mapa 2.2 Porcentaje de la Población con

Necesidades Básicas Insatisfechas por cantones (2010)

35 Gráfico 3.1 Gasto público de los GAD, 2000-

2014 (millones US$ y % del PIB)

36 Gráfico 3.2 Gasto Público de los GAD, 2000-

2014 (% gasto del Gobierno Central y del Sector Público No Financiero)

38 Gráfico 3.3 Ingresos y gastos de los GAD, y su

composición, 2000-2014 (millones de US$ y % de los ingresos y gastos totales)

40 Gráfico 3.4 Ingresos, gastos y balance fiscal de

los GAD, 2000-2014 (millones US$ y % del gasto total ejecutado)

41 Tabla 3.1 Gasto público, ingresos propios y

desbalance fiscal vertical de go-biernos subnacionales en América Latina (% PIB), 2009

43 Gráfico 3.5 Transferencias del Gobierno Cen-

tral, 2000-2014 (millones de US$)

43 Gráfico 3.6 Ingresos propios, 2000-2014 (mi-

llones de US$)

44 Tabla 3.2 Clasificación de municipios según

población y porcentaje de la generación de ingresos propios municipales

45 Gráfico 3.7 Transferencias municipales por

estrato, 2000-2014 (millones US$ y % del PIB)

45 Gráfico 3.8 Transferencias municipales por es-

trato (% del total de transferencias)

46 Gráfico 3.9 Transferencias municipales per

cápita por estrato (US$)

47 Gráfico 3.10 Ingresos propios municipales,

2000-2014 (millones US$ y % del PIB)

48 Gráfico 3.11 Composición de ingresos propios

municipales por tipo, 2000 y 2014

49 Gráfico 3.12 Participación de ingresos propios

dentro de los ingresos totales, 2000-2014 (% de los ingresos totales)


por estrato, 2014

52 Gráfico 3.14 Composición de impuestos por

estrato, 2014

53 Gráfico 3.15 Composición de tasas y contribu-

ciones por estrato, 2014

55 Gráfico 3.16 Evolución ingresos propios vs.

transferencias (tasa promedio anual de crecimiento real por período)

56 Gráfico 3.17 Transferencias provinciales por

región, 2000-2014 (millones US$ y % del PIB)

57 Gráfico 3.18 Transferencias provinciales por

región (% del total)

57 Gráfico 3.19 Transferencias provinciales per

cápita por región (US$)

58 Gráfico 3.20 Ingresos propios provinciales,

2000-2014 (millones US$ y % del PIB)

59 Gráfico 3.21 Participación de ingresos propios

dentro de los ingresos totales, 2000-2014 (% de los ingresos totales)


provinciales por tipo, 2000 y 2014


por región, 2014

61 Gráfico 3.24 Composición de las tasas y contri-

buciones por región, 2014

62 Gráfico 3.25 Gasto público municipal, 2000-


63 Gráfico 3.26 Composición del gasto público

municipal total, 2000 y 2014

63 Tabla 3.3 Gasto público municipal por habi-

tante en 2014

65 Gráfico 3.27 Evolución del gasto corriente por

estrato (tasa promedio anual de crecimiento real por período)

65 Gráfico 3.28 Evolución de la inversión pública

por estrato (tasa promedio anual de crecimiento real por período)

67 Gráfico 3.29 Evolución de la composición del

gasto público por estrato (% del gasto total)


municipal por estrato, 2014

69 Gráfico 3.31 Composición de la inversión públi-

ca municipal por estrato, 2014

69 Gráfico 3.32 Composición de la obra pública

municipal por estrato, 2014

71 Gráfico 3.33 Índices de autosuficiencia operati-

va, 2014


los GAD Municipales, 2000-2014 (millones US$ y % del gasto total ejecutado)

74 Gráfico 3.35 Gasto público provincial, 2000-



provincial total, 2000 y 2014

75 Tabla 3.4 Gasto público provincial por habi-

tante en 2014

77 Gráfico 3.37 Evolución del gasto corriente y

la inversión pública por regiones (tasa promedio anual de creci-miento real por período)


provincial por región, 2014

pág.

137

79 Gráfico 3.39 Composición de la inversión pública


79 Gráfico 3.40 Composición de la obra pública


80 Gráfico 3.41 Índices de autosuficiencia operativa,

2014


los GAD Provinciales, 2000-2014 (millones US$ y % del gasto total ejecutado)

82 Gráfico 3.43 Evolución de la deuda pública de los

GAD, 2007-2014 (millones de US$ y % del PIB)

83 Gráfico 3.44 Evolución de los indicadores stock

de deuda de los GAD, 2007-2014 (% de ingresos totales)

83 Gráfico 3.45 Composición de la deuda pública de

los GAD por tipo de acreedor, 2007-2014 (% del saldo total de deuda)

84 Gráfico 3.46 Evolución del servicio de la deuda de

los GAD, 2007-2014 (millones de US$)

85 Gráfico 3.47 Evolución del servicio de la deuda/

ingresos propios y totales de los GAD, 2007-2014 (% de los ingresos propios y totales)


GAD Municipales, 2007-2014 (millo-nes de US$ y % del PIB)

87 Gráfico 3.49 Deuda de los GAD Municipales como

% de los ingresos totales, 2007-2014

87 Gráfico 3.50 Composición de la deuda pública de

GAD Municipales por tipo de acree-dor, 2007-2014 (% del saldo total)

88 Gráfico 3.51 Composición de la deuda pública

de los GAD Municipales por estrato, 2007-2014 (% del saldo total)

89 Gráfico 3.52 Evolución del servicio de la deuda

de los GAD Municipales, 2007-2014 (millones de US$)


ingresos propios y totales de los GAD Municipales, 2007-2014 (% de ingresos propios y totales)


GAD Provinciales, 2007-2014 (millo-nes de US$ y % del PIB)

91 Gráfico 3.55 Deuda de los GAD Provinciales como

% de los ingresos totales, 2007-2014


de los GAD Provinciales por tipo de acreedor, 2007-2014 (% del saldo total)


de los GAD Provinciales por Región, período, 2007-2014

94 Gráfico 3.58 Evolución del servicio de la deuda de

los GAD Provinciales, período 2007-2014 (millones de US$)


ingresos propios y totales de los GAD Provinciales, 2007-2014 (% de ingresos propios y totales)

97 Figura 4.1 Articulación con la política pública

nacional

99 Gráfico 4.1 Comparativo de aprobaciones por

período 2000-2006 y 2007-2014 (millones de US$)

99 Gráfico 4.2 Aprobaciones por tipo de cliente,

período 2014 (porcentaje)

100 Gráfico 4.3 Comparativo de desembolsos por

período 2000-2006 y 2007-2014 (millones US$)

100 Gráfico 4.4 Desembolsos por tipo de cliente,

período 2014 (porcentaje)

101 Gráfico 4.5 Comparativo créditos y subvencio-

nes entregadas por período 2000-2006 y 2007-2014 (millones US$)

102 Gráfico 4.6 Créditos y subvenciones entregadas,

período 2000-2014 (millones US$)

102 Gráfico 4.7 Subvenciones por tipo de prestata-

rio, período 2014 (porcentaje)

103 Gráfico 4.8 Cartera bruta de crédito, período

2000-2006 (millones US$)

103 Gráfico 4.9 Cartera bruta de crédito, período


104 Gráfico 4.10 Cartera neta de crédito, período


104 Gráfico 4.11 Cartera neta de crédito, período


105 Mapa 4.1 Aprobaciones por cantón, período

2000–2006

106 Mapa 4.2 Aprobaciones por cantón, período

2007-2014

107 Mapa 4.3 Desembolsos por cantón, período

2000–2006

107 Mapa 4.4 Desembolsos por cantón, período

2007–2014

108 Tabla 4.1 Desembolsos por rango de pobla-

ción, 2014 (dólares por persona)

108 Tabla 4.2 Aprobaciones por rango de pobla-

ción, 2014 (dólares por persona)

109 Tabla 4.3 Beneficiarios de agua potable y

alcantarillado, 2014

109 Tabla 4.4 Beneficiarios vialidad, 2014

110 Figura 4.2 Ámbitos de acción de Asistencia

Técnica

111 Figura 4.3 Metodología para la aplicación de la

CEM

112 Gráfico 4.12 Evolución de número de GAD Muni-

cipales que aplican la Corresponsa-bilidad por CEM, período 2011-2014

112 Gráfico 4.13 Evolución de recaudación en pro-

ducto de Corresponsabilidad por CEM, período 2011-2014 (millones US$)

113 Gráfico 4.14 N.° de GAD Municipales por estratos

que aplican la Corresponsabilidad por CEM, período 2011-2014

114 Gráfico 4.15 Participación por estratos en la

recaudación de CEM, período 2014

114 Gráfico 4.16 Sostenibilidad en la aplicación de la

Corresponsabilidad por CEM, perío-do 2011-2014 (número de GADM)

115 Gráfico 4.17 Evolución de recaudación en

producto de CEM Vial, período 2012-2014 (millones US$)

116 Figura 4.4 Proceso de recuperación de Cartera

Vencida

116 Gráfico 4.18 Evolución de número de GAD Muni-

cipales que aplican la Corresponsa-bilidad por CV, período 2012-2014

117 Gráfico 4.19 Evolución de reducción de Cartera

Vencida, período 2012-2014 (millones US$)

118 Gráfico 4.20 N.° de GAD Municipales por estratos

que aplican la Corresponsabilidad por CV, período 2012-2014

118 Gráfico 4.21 Participación por estratos en la

Reducción de CV, período 2014

119 Gráfico 4.22 Sostenibilidad en la aplicación de la

Corresponsabilidad por CV, período 2012-2014 (número de GADM)

pág.


Bibliografía1. Banco Central del Ecuador, Boletín n.° 90 de Cuentas Nacionales Trimestrales, 2014 2. Banco Central del Ecuador y Fondo Monetario Internacional: World Economic

Outlook Database – abril 2015 3. Banco del Estado, Base Sistema de Información Municipal (SIM) 2000- 2014 4. Banco Interamericano de Desarrollo, Recaudar No Basta: Los impuestos como

instrumento de desarrollo, 20125. CEPAL , Estudio Económico de América Latina y el Caribe, 20146. INEC, Censo de Población y Vivienda 20107. INEC, Encuesta Nacional de Empleo y Desempleo, 20148. Fondo Monetario Internacional, World Economic Outlook Reports, 20139. Rodríguez J. Lourdes, Barrera G. Augusto, Gallegos R. Franklin. Ecuador: Un modelo

para [des]armar. Editorial Abya Yala, 199910. SENPLADES, Plan Nacional para el Buen Vivir, 2013-201711. Vicepresidencia de la República, Comité Interinstitucional para el Cambio de la

Matriz Productiva, 2013

Leyes y Resoluciones

1. Codificación de la Ley de Régimen Municipal, 19712. Codificación de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, 20053. Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, 20104. Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, 20105. Constituciones de la República del Ecuador entre 1830 y 20086. Ley de Régimen Municipal, 19667. Ley de Régimen Provincial, 19698. Ley Orgánica de Régimen Municipal de 20019. Consejo Nacional de Competencias, Resolución 003-CNC—2013, de 28 de marzo de

2013

139

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