第壹篇　行政學的歷史 ......................................................1－1第一章　傳統行政時期：傳統理論／1－6第二章　傳統行政時期：修正理論／1－13第三章　整合理論時期／1－27第四章　新公共行政／1－37第五章　黑堡宣言／1－43第六章　民主行政／1－46第七章　新公共管理／1－53第八章　新公共服務／1－68

第貳篇　行政權力的擴張與限縮 ....................................2－1第一章　行政國時代的來臨／2－4第二章　行政權力的擴張／2－7第三章　行政權力的控制（行政責任的確保途徑）／2－14第四章　行政中立／2－21第五章　行政倫理／2－29第六章　行政裁量／2－47

第參篇　組織理論（靜態與動態面） ...........................3－1第一章　組織的研究觀點／3－5第二章　組織的分類方式／3－8第三章　公共組織的設計途徑／3－15第四章　組織結構／3－16第五章　組織分化與組織整合／3－18第六章　特殊的組織型態／3－21第七章　組織病象／3－26

第八章　組織氣候與組織文化／3－30第九章　組織發展／3－36第十章　組織衝突／3－43第十一章　非正式組織／3－50

第肆篇　行政學的起源與典範的發展 ...........................4－1第一章　行政學的起源／4－5第二章　公共行政的意涵／4－7第三章　行政學的研究途徑／4－15第四章　典範觀點的分析／4－22第五章　公共組織的公共性（公共運作的主要原則）／4－36第六章　公共利益／4－42第七章　公共行政本質與關切重點／4－53第八章　公共行政學的目的與遭逢的困境／4－56

第伍篇　政府再造與治理 .................................................5－1第一章　政府再造／5－5第二章　治理／5－26

第陸篇　行政管理技術 ......................................................6－1第一章　資源管理／6－4第二章　方案管理／6－21第三章　政治管理／6－49

第柒篇　公共管理概論 ......................................................7－1第一章　民營化（Privatization）／7－7第二章　非營利組織管理／7－14第三章　全面品質管理（Total Quality Management）／7－19

第四章　目標管理（Management By Objective）／7－23第五章　標竿學習（Benchmarking）／7－30第六章　策略管理（Strategy Management）／7－32第七章　績效管理（Performance Management）／7－35第八章　知識管理（Knowledge Management）／7－40第九章　電子化政府／7－43

第捌篇　財務行政概論 ......................................................8－1第一章　財務行政導論／8－4第二章　政府財政收支／8－8第三章　預算相關概念／8－13第四章　預算制度／8－28第五章　會計、決算與審計制度／8－38

第玖篇　人事行政概論 ......................................................9－1第一章　人事行政的基本概念／9－5第二章　人事管理的核心價值／9－12第三章　人事行政研究途徑／9－21第四章　人事行政組織結構／9－27第五章　人事制度理論與實務規範／9－32第六章　人事管理集體協商／9－47

第拾篇　公共政策概論 ....................................................10－1第一章　公共政策意涵／10－5第二章　政策過程／10－21第三章　影響政策的原因與政策影響的結果／10－53

第壹篇　行政學的歷史　1－3

行政學的歷史，主要在透過行政學中「行政政治二分」與「行政政治合一」

兩大觀點的論辯中，藉由歷史的脈絡推展出行政學在各時期中重要觀點。

在這邊，紀傑把行政學的歷史藉由「行政政治二分」與「行政政治合一」切

割成兩塊，而由於行政政治二分這段歷史較長，我們再將它區分為「傳統的

行政管理」與「當代的公共管理」分別探討之：

一、行政政治二分的觀點─傳統的行政管理：

傳統的行政管理學派分為三大理論時期，分別是「傳統理論時期」、「

修正理論時期」與「整合理論時期」。事實上，三大時期關心的重點，

都在於如何提升組織的效率。同時，由於此三大時期研究重點都在於關

注組織效率的提升，因此都是被丹哈特（R. Denhardt）劃分行政學的典

範中，歸類於賽蒙（H. Simon）的「行政控制典範」下（：關於典範

的部分，有興趣的同學可以先參閱第四篇：行政學的起源與典範發展）

。然而，此三大理論的差異性在於：

傳統理論與修正理論都著重提升組織的效率，但對於如何「藉由改變

組織的什麼」來提升組織的效率，所抱持的立場卻恰恰相反，傳統理

論把人認為是自利、被動的，因此要用「物質上、制度上的改變」來

提升組織效率。

但修正理論認為人也可能利他和主動，具有自我意識，甚至可以用「

人性面、精神面的滿足」來改變人的工作態度，進而提升組織績效。

整合理論則認為前二者僅重視組織內部的改變，卻忽略了組織外部

環境對組織可能造成的影響；此理論認為，針對不同的環境，應選

擇不同的管理方式，此外，由於每個人的性格不同，針對不同性格

的人亦須給予不同的管理策略。

整合時期的理論認為管理方式中，並沒有「唯一且最佳的管理方式

」，那如何提升組織績效呢？系統理論學者的觀點是根據不同的環

境，選擇最能提升組織績效的管理方式，也就是「權變」的應用。

為什麼我們在行政學的一開始，就要先學習這些管理技術呢？原因在於，

行政學之父：威爾遜（W. Wilson）在 1887 年〈行政的研究〉一文中，認

為行政學應保持價值中立，不要有價值判斷或政治因素的涉入，便能夠促

進政府績效。因此，採用管理學的「師法企業」方式，摒除政黨或政治的

因子干預，是該時代認為最能符合「行政學」概念的知識結構。

1－4　行政學 快快樂樂學學

二、行政政治合一的觀點─新公共行政、黑堡宣言、民主行政與新公共服務：

新公共行政概念的起源，來自修正理論時期中後人群關係學派重視人性

激發。由於後人群關係學派逐漸擺脫追求「制度宰制」的概念，著重於

人性的關懷，從他的兩支主要理論：「人文主義的組織理論」（：重

視人性激發）與「組織民主論」（：重視參與）中，我們可發現行政

學趨向探討「人的價值」。

關懷人性價值此概念的萌芽，茁壯於美國 60 年代的社會。此一時空背

景下，社會運動風起雲湧（：此時期又被稱作「動盪的時代」）。美

國長久的種族對立問題在金恩博士的領導下開啟了黑人民權運動、美國

參與越戰的合法與必要性，再加上整體社會貧富不均造成的社會問題雪

上加霜；然而，此時此刻，學者探討的議題卻仍陷於學理之爭辯，對社

會無所助益。

我們學習行政學，最根本的目的，不就是在於指引官僚如何改善人民生

活，惟此時的行政學卻對解決社會問題束手無策，甚至逃避面對（：

因為主張行政要秉持「價值中立」的觀點而不願意對社會現象進行批判

，因為批判的出現就代表著價值涉入）。

爰此，瓦爾多（Dwight Waldo）與伊斯頓（David Easton）等多位學者

不禁憂心忡忡，1968 年遂於雪城大學邀請 33 位年輕輩學者，針對行政

學的未來趨勢、社會問題的關注與文官的角色進行思辯，甚至對公共行

政學界未來的方向提出指引，這也就是著名的明諾布魯克（

Minnowbrook）會議。至此，行政與政治開始擺脫傳統的二分概念，而

強調文官必須在處理公共問題時涉及價值判斷的行政政治合一觀點便由

此而來。

而在 80 年代後，由於政府績效不彰和預算赤字問題嚴重，官僚對此卻

束手無策，美國總統雷根遂撰文批評文官僅重視繁文縟節（Red Tape），為官樣文章的米老鼠（：此概念亦可參閱第四篇：行政學的起源與

典範發展中有詳盡的說明），與同時期新公共管理對文官抱持否定的概

念不謀而合。然而，無可否認的，官僚雖然因獨占、壟斷等特性飽受批

評，但確有其存在的必要性。

爰此，遂有顧賽爾（Charles Goodsell）與萬司萊（Gary Wamsley）等學

者持反對看法，呼籲文官存在價值，並延續新公共行政的觀點而嘗試為

官僚辯護，這便是著名的黑堡宣言（Blacksburg Manifesto）。

而由於當代治理概念的勃興，與公民意識、社會資本（：社會資本依

第壹篇　行政學的歷史　1－5

據 Robert Putnam 的界定，社會資本的定義是網絡、規範、信念、信任

，而通說則著墨於「信任」的概念最為接受）的累積，行政事務以官僚

為主軸的本位思維逐漸轉變，相對地，公民治理的意識則日益增長，政

府則逐漸擺脫控制轉而擔任「服務」的角色（：指引人民如何扮演德

行的公民）。丹哈特夫婦（Robert Denhardt & Janet Denhardt）匯集各

國相關概念的發展現象，而提出新公共服務的概念，強調人民自主、官

僚為輔的概念。

無論從新公共行政、黑堡宣言、民主行政（：民主行政為新公共行政

與黑堡宣言的具體思維），甚至新公共服務，都在強調文官必須擺脫價

值中立，需走入苦民所苦的價值涉入與判斷，重視行政倫理並傾聽人民

需求，準此而論，公共行政是與政治密不可分的合一概念；行政也必然

跟政治接軌。

三、行政政治二分的觀點─當代的公共管理：

公共管理的意涵，簡單來說，就是理解什麼叫做「如何把經營政府當作

經營企業一樣，為政府謀求高度的績效」；而若要是再更白話一些，就

是「如何管理政府」。

公共管理為何會成為行政學的主流之一，在於當政府仍然在採取前述傳

統行政管理的概念時，發現已不足以應付當代環境的變遷趨勢，當私部

門針對環境的變遷迅速而研究出新的管理手段、管理技術時，公部門卻

仍像恐龍般遲緩的應付外在環境，因此對公部門來說，企業部門嶄新的

管理技術相當值得公部門進行學習。

如果各位同學在大學時期有修習商學院的「管理學」，在管理學中學到

的管理方式通常都用於「私部門」的管理，管理的標的是公司，追求的

目標是績效；然而，當我們在學習公共管理時，卻必須瞭解到在管理政

府的過程中，許多管理因素都不能擺脫公部門的本質和公部門相關的人

、事、物，也就是政府在進行管理的過程時，必須衡量的「政治因素」

的影響。

公共管理的腳步從 1887 年威爾遜提倡師法企業以來未曾停歇，其目標從

早期的擺脫政治干預到晚近追求政府績效的「撙節成本」、「提升效能」

，都是為了使政府的運作具有績效。然而，當各位準公務員們未來成為國

家文官，在追求政府績效的同時，我們也需要思考，是否有更重要的價值

（例如公平、正義、代表性）應放在效率的價值之上？以及，在過往的管

理方式之外，是否有更有效的技術，達成政府的高度績效？

1－6　行政學 快快樂樂學學

最後，整篇行政學的歷史雖然篇幅廣闊，但讀者應該有這樣的觀念：新公共

行政強調的倫理價值與新公共管理強調的政府績效，都是各位未來成為文官

時所需思考的，兩者同樣重要而不可偏廢，唯有兼籌並顧，方能使政府運作

合乎人民的期待且順暢。

第一章　傳統行政時期：傳統理論

傳統理論主要代表學派

學 派 理 論

政治行政二分理論 以威爾遜、古德諾為代表，主張政治與行政為兩種不同的政

府功能

管理技術學派 以泰勒為代表，研究基層工作與作業過程的改進

行政管理學派 以費堯為代表，研究組織中、上層的工作改進

官僚型模學派 以韋伯為代表，研究組織的基本條件及理想型態

動態管理學派 以傅麗德為代表，研究管理中人性的問題，是此時期唯一重

視人性的學者

一、政治、行政二分理論

威爾遜（W. Wilson）：

於 1887 年發表〈行政的研究〉，提出政治行政二分理論。

認為行憲比制憲困難。

人為行政是法律較詳細、系統性的執行。

提出行政不應受政治干擾之「政治與行政分立」的政治行政二元主張。

被尊稱為「行政學之父」。

古德諾（F. Goodnow）：

有「美國公共行政之父」之稱。

於 1900 年出版《政治與行政》一書，認為所有政府系統都有兩種基本

或最終且明顯的功能，分別稱之為「政治」與「行政」。

「政治」是政策或國家意志的表示，「行政」是指政策或國家意識的執

行。政治是經由政黨活動、民意表達、選舉投票、政治分肥等途徑引導

或影響政府政策的行動或事業。而行政純係政策的執行工作，應與政治

無關，而需免除政治控制。

二、科學管理學派（管理技術學派）

泰勒（F. Taylor）：

泰勒出身基層，研究基層人員工作方法的改進。

第壹篇　行政學的歷史　1－7

泰勒的重要著作：〈論件計酬〉、〈工廠管理〉、《科學管理的原理》

。並在《科學管理的原理》一書提出四項基本原理：

以動作時間研究發展科學法則取代傳統知識，履行唯一最好的方法。

以科學方法遴選工人。

按件計酬鼓勵工人。

重心設計工作流程，促成效率工程科學興起。

泰勒認為無效率是管理者的問題。

甘特（H. Gantt）及吉爾布萊斯（F. Gilberth）：極力鼓吹、倡導科學管理

運動，其中甘特發明了控制工作時間流程的甘特圖，吉爾布萊斯則致力於

研究動作與時間的關係，被稱為動作時間研究之父。科學管理遂形成了一

種運動，對美國工業界發生了革命性的影響。

三、行政管理學派

費堯（H. Fayol）：

費堯以組織的中、上層的工作為研究重心，此派著重組織之管理，故稱

為行政管理學派。

費堯被後人尊稱為「現代管理理論之父」。

重要著作：《一般管理和工業管理》。

費堯提出：

管理的十四點原則。

領導的五大功能（POCCC）：計畫、組織、指揮、協調、控制。

組織設計的五大原則（OSCAR）：目標（Objective）、專業化（

Specialization）、協調（Coordination）、職權（Authority）、責任（

Responsibility）。

古立克（L. Gulick）和尤偉克（L. Urwick）：

於 1937 年合編《行政科學論文集》。

古立克並提出 POSDCORB：P─計畫、O─組織、S─用人、D─指揮

、CO─協調、R─報告、B─預算，歸納了當時公共行政學的內容和精

神。

四、官僚型模（科層體制）學派

韋伯（M. Weber）：

重要著作：《經濟與社會》，然而也被批評為資產階級價值觀的旗手。

認為權威的演變為：傳統→超人（奇魅）→合法合理權威。

傳統權威：服從我，因為我們的人民一直這樣做。

1－8　行政學 快快樂樂學學

超人權威：服從我，因為我能改變你們的生活。

合法合理權威：服從我，因為我是你們的法定長官。

所謂的「官僚制度」是一種「理想型」，是建構在「合法權威」觀念的

基礎上。

提出官僚型模，特徵為：

特 徵 原 意 弊 端

依 法 行 政 權責分明 目標錯置

層 級 節 制

命令協調一致 異化→無力感、無根感、無規範、自我疏離

工作內容無法帶來實質滿足／成就感

缺乏民主參與

官僚制的第二項弊端→缺乏由下而上的參與

對 事 不 對 人避免人情壓力

與循私

缺乏凝聚力；社會資本薄弱

專 業 分 工

促成效率 過度重視工具理性

單一面向的人［訓練有素的無能（

Merton）］只有工具理性但欠缺實質理性

的人

本位主義→見樹不見林（忽略組織總體目標）

永 業 化身分保障 產生過度的安定感、人員缺乏進取心、不求

進步

固定薪資給付 同工同酬 缺乏追求績效的動力，不求進步

第壹篇　行政學的歷史　1－9

永業化的內涵

1－10　行政學 快快樂樂學學

官僚（Bureaucracy）的誤解

第壹篇　行政學的歷史　1－11

科層體制與德國人

1－12　行政學 快快樂樂學學

五、動態管理學派

傅麗德（M. Follett）：

傳統時期第一位注意到人員的心理層面學者，是最早有系統且深入研究

組織中有關人的問題，主要著重於人類行為的心理基礎。

主要學說歸納：

額外價值論：個人生活在團體中，一定會受到團體影響。

團體衝突整合論：組織衝突與調合的解決方式是藉由「整合」。

最後權威：公司裡主管真正的權力，乃是許多小權力的綜合；團體衝

突無法解決時，主管仍須代表最後的權威解決。

協調的原則：直接交涉原則、早期原則、互惠原則、連續原則。

對權威的看法：命令和權威一定要除去人的因素，因為情勢需要，所

以才發號施令，意即「情勢法則」。

職能合作：老闆與部屬的關係不再是命令與服從，而是以「職能合作

」的精神為基礎。動態管理學派雖然將其列於傳統時期，但實際上他

的主張更接近修正理論，應視為由傳統到修正的過渡時期。

六、傳統理論的原則與缺失

傳統理論的原則：

系統化：自然而準確的工作方式、明確的權責分配、輕重緩急的先後次

序與視當地安排事務的場所。

計畫化：從事任何工作，先訂定計畫。

協調化：系統化促成內部的分工，而有分工就必須協調合作，以達成組

織目標。

標準化：標準化是效率化的前提。需將每一重要的過程或動作，預先設

定某種標準，俾使組織內的成員有所遵循。

效率化：效率化是標準化的結果。成功地完成預定的計畫、快速有效的

解決各類問題訂定出最佳的決策。

傳統理論的缺失：

過分強調「機械」的效率觀念，以致抹煞了人性的尊嚴。

過分著重組織的靜態面，而忽視組織的動態面。

將機關組織視為「封閉系統」。

對人類行為作了不切實際的假設。

憑個人的知識、經驗及有限的觀察所得到的原理原則，經不起普遍的考

驗。