borba protiv siromaštva ii sad - rsp.hr

Borba protiv siromaštva II SAD

Predrag BejakovićInstitut za javne financijeZagreb

Pregledni članakUDK: 364.013(79)

Primljeno: veljača 2000.

U radu se iznosi povijesni razvoj i obrazlažu najvažniji suvremeni oblici očuvanja do-hotka i osiguranja protiv siromaštva u SAD-u, odnosno onoga što se naziva socijalnomzaštitom. Prvi dio rada posvećen je povijesti borbe protiv siromaštva. Drugi dio rada bavise problemima vezanim uz mjerenje siromaštva i odlučivanje kome dati pomoć, te se na-vode pravila i ograničenja pri izradi podataka. Pregled programa za socijalnu skrb uSAD-u sadržan je u trećem dijelu, a tu se podrobnije objašnjava Pomoć obiteljima s ma-lodobnom djecom i reforma američkog sustava socijalne skrbi. Uposljednjoj, kraćoj če-tvrtoj dionici, Umjesto zaključka - Jesu li programi socijalne skrbi u SAD-u od pomoći?navode se neki problemi i kritike, pogotovo usmjerene na učinkovitost sustava socijalneskrbi u SAD-u. U radu se tek rubno razmatraju složena pitanja mirovinskog i zdravstve-nog osiguranja, jer ona zahtijevaju posebne sveobuhvatne analize.

Ključne riječi: socijalna politika, socijalni rashodi, nejednakost i siromaštvo, su-stav programa socijalne pomoći i socijalne skrbi, očuvanje dohotka, Sjedinjene Ame-ričke Države.

Engleski književnik i leksikograf SamuelJohnson (1709.-1784.), istaknuti predstavnikrazdoblja građanskog neoklasicizma i prijateljslikara Reynoldsa, te povjesničara Burkea iGibbonsa, napisao je "Odgovarajuća briga zasiromašne prava je provjera civilizacije". Iakoje pomoć siromašnima sigurno važna zadaćasuvremenog društva, ona nije laka i jednostav-na zbog činjenice da prvo treba ustanoviti tkoje siromašan i koji oblik pomoći mu treba. UHrvatskoj je nekoliko autora (na primjer Pu-ljiz, 1995.; Oračić, 1995.) pisalo o sustavu soci-jalne skrbi u SAD-u, ali mi mu ponovno po-svećujemo pozornost, jer je taj sustav doživiovelike promjene posljednjih nekoliko godina.Članak se sastoji od tri dijela: u prvome je dankraći povijesni pregled razvoja borbe protiv si-romaštva u SAD-u, u drugome se navodepoteškoće pri određivanju kojim skupinamastanovništva treba pomoći, a treći je dio po-svećen programima socijalne skrbi u SAD-u.Težište je na pitanjima socijalne skrbi i za-pošljavanja, a problemi mirovinskog sustava izdravstvenog osiguranja promatraju se tekrubno.

POVUEST BORBE PROTIVSIROMAŠTVA U SADVelika kriza 1930-ih godina pokazala je da

kapitalističko tržišno gospodarstvo, prepušte-no samo sebi, teško može savladati teškoće.

Cijena laisser-faire gospodarskih i društvenihodnosa (dramatični pad proizvodnje, masovnanezaposlenost, političke i socijalne napetosti)bila je izuzetno visoka. Nesavršenost i nedosta-ci tržišnog gospodarstva mogli su se ublažiti in-tervencijom države. Kada se 1929. godine do-godio bankovni slom, zatvorene su sve banke iburze, započela je gospodarska kriza te se brojnezaposlenih do 1932. povećao u SAD-u napetnaest milijuna osoba. Pobjedom na pred-sjedničkim izborima u studenome 1932. demo-kratskog kandidata F. D. Roosevelta, počinjenovo razdoblje američke vanjske i unutarnjepolitike pod nazivom New Deal po kojemdržava mora biti trajno odgovorna za blago-stanje naroda, pa se nastojalo prevladati stag-naciju gospodarstva i socijalnu nesigurnost.Roosevelt je pristupio ekonomskom razvoju isuzbijanju nezaposlenosti načelnim napušta-njem krajnjega ekonomskog liberalizma, a toje dovelo do preuređenja radnih odnosa i douvođenja mirovinskoga i radnog osiguranja.Roosevelt je više puta isticao da se u obraniameričke slobode prva obrambena Iinija morasastojati od mjera za zaštitu socijalne sigurno-sti građana i razvoja odgovarajućeg sustava so-cijalnog osiguranja.

Dugotrajna kriza i masovna nezaposlenostprvi put su u američkom društvu dovele do pri-hvaćanje stava da čovjek može ostati nezapo-slen bez svoje krivnje (Baker, 1934.). Usvaja-

147

Rev. soc. polit., god. 7, br. 2, str. 147-162, Zagreb 2000. Bejaković P.:Borba protiv siromaštva u SAD

njem Second New Deala 1935. godine ojačan jesustav socijalnog osiguranja (među ostalim do-nošenjem zakona o mirovinskom osuguranju -Social Security Act), te imenovan Odbor zaekonomsku sigurnost koji je bio zadužen zarazvoj osiguranja za vrijeme nezaposlenosti,javnog zdravstvenog i mirovinskog osiguranja.(Prvi privatni mirovinski fond u SAD-u organi-zirala je 1875. American Express Company zasvoje radnike na željeznici.). Odbor su sačinja-vali nadležni ministri i stručnjaci sa sveučilišta iiz znanstvenih ustanova. Već na početku radaOdbora postavilo se temeljno organizacijskopitanje: treba li osiguranja organizirati na razi-ni pojedine države ili jedinstveno na saveznojrazini; treba li ih povjeriti saveznoj državi ili ihdati u nadležnosti (tadašnjih) četrdeset osamdržava. Odbor je predlagao da se sustav miro-vinskog osiguranja organizira i upravlja na sa-veznoj razini, da postane obvezan (iskustvo iteorije nepovoljnog izbora i ekonomiziranja utroškovima donošenja odluka pokazivali su ne-umjesnost samoizbora na tom području - op-širnije pogledati u Rosen, 1999.) te da ga fi-nanciraju i poslodavci i radnici, s time da gamože financirati i država. No, oživotvorenjetog prijedloga zakočio je sam predsjednik Ro-osevelt koji je smatrao da još nisu sazreli uvjetiza takav sveobuhvatni sustav. Član odbora Ab-raham Epstein smatrao je da je takvo rješenjeproturječno, sastavljeno od logike i apsurda,pravde i nepravde. Tražio je da u financiranjumirovinskih fondova više sudjeluje država i tosredstvima koje prikupi oporezivanjem podu-zetničke dobiti jer bi bogati, inače, bili manjeopterećeni nego što su bili u Engleskoj u dobazakona o siromasima. Tvrdio je da bi bez tak-vih progresivnih poreza sustav mirovinskogosiguranja i cjelokupna socijalna skrb više op-terećivali siromašniji dio stanovništva; zapo-sleni bi plaćali doprinos dva puta: kao radnici ikao potrošači, a poslodavci bi svoj dio doprino-sa povećanjem cijena prebacivali na korisnikesvojih roba i usluga. Tako bi zamišljeno smanji-vanje socijalnih razlika zapravo vodilo njihovupovećanju, te izazvalo još neravnomjerniju ra-spodjelu dohotka koja je i prouzročila tadašnjuveliku krizu. Ujedno, u nepovoljnijem položa-ju bila bi manja poduzeća koja bi, opterećenadoprinosima, vrlo teško mogla konkurirati ve-likim kompanijama.

U strahu od velikih kompanija, postojećegkonzervatizma u društvu, a i Rooseveltove ne-

148

naklonjenosti, Odbor nije prihvatio ta Epstei-nova upozorenja, te je potkraj 1934. izradioprijedlog zakona o mirovinskom osiguranju ukojem su doprinose plaćali i radnici i poslodav-ci. Henry Morgenthau, predsjednikov savjet-nik i prijatelj koji je na Roosevelta imao velikutjecaj, predložio je da se iz mirovinskog osi-guranja isključe pojedine kategorije radnika (uprvom redu poljoprivrednici i sezonski radni-ci), a iz osiguranja za vrijeme nezaposlenostiosobe koje rade kod poslodavca koji zapošlja-va manje od deset radnika. Morgenthau jesmatrao da će biti teško ostvariti naplaćivanjedoprinosa za te kategorije radnika. Rooseveltje prihvatio te prijedloge, vjerojatno u strahuda bi preširoki sustav socijalne zaštite mogaoimati nepovoljne ekonomske posljedice na cje-lokupno gospodarstvo, da bi bio preveliko op-terećenje za proračun i prouzročio povećanjeproračunskog deficita. Desno usmjereni poli-tičari i menadžeri jako su napadali razvoj su-stava socijalnog osiguranja kao mjeru koja ćeugroziti štednju, poticati lijenost, razbiti podu-zetnost pojedinca i, općenito, pogoršati uvjeterada i života te uništiti radnu etiku. Kako jevrijeme prolazilo, desno usmjerena kritika bilaje sve neuvjerljivija i njeni su zastupnici postalisvjesni da je "kotač povijesti" okrenut protivnjih. Konzervativna kritika se gotovo potpunougasila početkom 1936.godine, pa su u travnjuiste godine bez većih opiranja usvojeni odgo-varajući zakoni. Saveznim zakonom o zaštitinezaposlenih (Federal Unemployment TaxAct)bilo je predviđeno da novčanu naknadu mogudobiti samo radnici koji su prije radili u podu-zećima s više od osam zaposlenih. Zanimljivoje navesti da su najveća grupa koja nije imalapravo na novčanu naknadu za vrijeme nezapo-slenosti bili zaposleni u državnoj i saveznojupravi i službama što je, vjerojatno, u najvećojmjeri posljedica njihove slabe sindikalne orga-niziranosti i opće njihove nesklonosti sindika-tima. Tek su početkom 1954. godine, na zah-tjev sindikata zaposlenih u poštama, razvijenioblici zaštite radnika zaposlenih u javnoj upra-vi i službama.

Prihvaćeni program mirovinskog osigura-nja u SAD-u bio je vrlo sličan sustavu privat-nog osiguranja kapitaliziranog pokrića, u ko-jem tijekom svoga radnog vijeka pojedinci ula-žu u fond određeni dio svojih plaća. S vreme-nom fond ostvaruje kamate, pa će nakon umi-rovljenja za plaćanje naknade biti korištene

-:

Rev. sac. polit., god. 7, br. 2, str. 147-162, Zagreb 2000.

glavnica i ostvarene kamate. Taj je sustav pro-mijenjen već 1939. godine u tekući mirovinskisustav generacijske solidarnosti, u kojem senaknade isplaćuju postojećim umirovljenicimaod tekućih doprinosa onih koji rade u tom tre-nutku. Svaka generacija umirovljenika financi-ra se uplatama sadašnje generacije radnika, ane iz povrata od uloženih sredstava. Važan raz-log za prelazak na tekući mirovinski sustav bilaje ocjena da su zbog Velike krize uništene ušte-đevine mnogih starijih ljudi te da oni zaslužujuveći iznos mirovine od onoga kojeg bi mogliostvariti nakon samo nekoliko godina plaćanjadoprinosa. Ujedno su iste godine, uvedenemjesečne naknade za malodobnu djecu i obi-teljske mirovine osiguranog radnika (Rosen,1999.).

U drugoj polovici tridesetih godina ame-ričko se gospodarstvo polako oporavIjalo odVelike krize. Proizvodnja i cijene su rasle, ali jenezaposlenost i dalje bila vrlo visoka. Nakonpet godina ustrajnih napora, 1937. godine uSAD-u je još uvijek bilo deset i pol milijunamuškaraca i žena bez posla. Nije došlo ni doznačajnije preraspodjele bogatstva u društvu,koju su toliko zagovarali zastupnici New Deala.To je i bio razlog da je potpredsjednik HenryWallace jednom otvoreno priznao kako zapo-četi posao nije napravljen do kraja. U jednompismu on piše: "Mi smo djeca prijelaza, napu-stili smo Egipat ali još nismo stigli u Obećanuzemlju." Kada je 1939. u Europi izbio rat, uAmerici je još bilo devet i pol milijuna nezapo-slenih, odnosno 17 posto ukupne radne snage.Rat je uvjetovao da su se učetverostručilidržavni izdaci i proračunski deficit, nezaposle-nost je pala na beznačajnu razinu, a na mno-gim mjestima pojavila se oskudica radne sna-ge. Kako kaže John Kenneth Galbraith (1977.),povijesni je paradoks da je Hitler najprije dok-rajčio nezaposlenost u Njemačkoj, a zatim jeomogućio i svojim neprijateljima da je dokon-čaju kod sebe. Usprkos neostvarivanju svihzacrtanih ciljeva, po općem priznanju Roose-veltova je administracija u vrijeme New Dealapostigla velike uspjehe i korjenito izmijenilapolitički život i društvenu sliku SAD-a.

Sustavnom socijalnom politikom stanje si-romaštva ipak se poboljšalo, te je pogođenostsiromaštvom u SAD-u danas značajno niža ne-go pred tri desetljeća. Na primjer, u SAD-uudjel ljudi ispod granice siromaštva 1960. godi-ne iznosio je 22,2 posto ukupnog stanovništva,

Bejaković P.: Borba protiv siromaštva u SAD

a 1996. godine smanjio se na 13,7 posto ukup-nog stanovništva. Usprkos očekivanju, siroma-štvom su bile više pogođene osobe mlađe od 18godina, kojih je siromašnih bilo više od petine(20,5 posto bilo je ispod granice siromaštva),nego osobe u dobi od 65 i više godina (kojih jeispod granice siromaštva bilo 10,8 posto) (U.S. Bureau of the Census, 1997.). Tako je starijestanovništvo relativno manje pogođeno siro-maštvom. Teško je dati sigurno objašnjenje tepojave, ali je vjerojatno da bogatije osobe svećim dohotkom uglavnom žive duže, dok si-romašnije s manjim dohotkom većinom imajuviše djece i umiru mlađe. Zato je mjere za suz-bijanje siromaštva u društvu važno usmjeriti napomoć mlađim obiteljima.

Potreba osiguravanja sredstava za budućemirovine brojne generacije, rođene poslijeDrugog svjetskoga rata (baby boom genera-tion), dovela je i u SAD-u do odluke da se mi-jenja financijska strategija sustava generacij-ske solidarnosti. Postojeći sustav nije u potpu-nosti ni sustav s kapitalnim pokrićem, niti su-stav generacijske solidarnosti. Za sadašnjeumirovljenike taj sustav djeluje prema načelugeneracijske solidarnosti: njima se naknadegotovo u potpunosti isplaćuju od tekućih do-prinosa sadašnjih zaposlenih. Za buduće umi-rovljenike neke od naknada će se plaćati odradnika koji će tada raditi, a neke od Fondamirovinskog osiguranja. Za sada su doprinosiza mirovinsko osiguranje veći od mirovina kojese isplaćuju i taj će višak potrajati približno do2010. godine. Predviđa se da će prikupljeniviškovi biti potrošeni do 2030. godine, te će na-kon toga neuravnoteženost biti sve veća. Sma-tra se da ovaj oblik mirovinskog osiguranja,osim što izaziva financijske nestabilnosti, uve-like izobličuje ponudu rada, stvara velike gu-bitke mrtvog tereta, te uvjetuje smanjivanještednje na nacionalnoj razini (Feldstein, 1996.).Ujedno, mnogi analitičari vjeruju da je miro-vinsko osiguranje imalo ključnu ulogu u dra-matičnoj promjeni obrasca umirovljenja, od-nosno zbog povoljnijih uvjeta umirovljenja uSAD-u, kao i u većini razvijenih industrijskihzemalja, aktivnost muškog stanovništva je nižanakon 1980. godine nego u 1960. godini. Stogase u SAD-u, kao i u mnogim drugim zemljama,razmatra povišenje dobne granice za umirov-ljenje i/ili uvođenje viših stopa doprinosa zamirovinsko osiguranje, a ozbiljno se razmišlja io mogućnostima privatizacije mirovinskog osi-guranja.

149


KAKO MJERITI SIROMAŠTVO IKOME DATI POMOĆ

Podaci o raspodjeli dohotka u SAD-u uizabranim godinama, prikazani u tablici 1., na-vode na postojanje velike nejednakosti koja sepovećava posljednjih godina. Godine 1996.najbogatija petina cjelokupnog stanovništvaostvarivala je 49 posto ukupnog dohotka, dokje udjel najsiromašnije petine iznosio samo 4posto. Godine 1996. udio od 40 posto najsiro-mašnijih u ukupnom dohotku bio je najniži uposljednjih trideset godina. Zanimljivo, sada-šnje povećanje nejednakosti nije zabilježenosamo u SAD-u. Ono je uočeno u svim razvije-nim zemljama, iako u manjem opsegu (Topel,1997.).

Drugi način utvrđivanja raspodjele dohot-ka jest izračunavanje broja ljudi koji su ispodgranice siromaštva (poverty line), što je utvr-đena razina realnog dohotka koji se smatra do-voljnim za osiguranje minimalno doličnog ži-votnog standarda. Pri izračuvanju granice siro-maštva prvi je korak procjena minimalnih tro-škova prehrane koji udovoljavaju odgovaraju-ćim prehrambenim standardima. Drugi je ko-rak određivanje dijela dohotka što ga za hranutroše obitelji različitih veličina. Granica siro-maštva dobiva se množenjem recipročnog iz-nosa tih odnosa troškovima odgovarajuće pre-hrane. Iako je jasno da postoji određena proiz-voljnost u određivanju što je odgovarajuća pre-hrana, utvrđivanje granice siromaštva sigurnoje korisna polazna osnovica za daljnje razma-tranje. Granica siromaštva za četveročlanuobitelj u SAD-u iznosila je 1996.godine 16.036

Tablica 1.Raspodjela novčanog dohotka među kućanstvima u SAD-u

Postotniudjel


dolara. Tijekom iste godine medijaIna vrijed-nost dohotka - do koje je bilo pola obiteljiSAD-a, a druga polovica njih bila je iznad - iz-nosila je 35.492 dolara. Godine 1996. ispodgranice siromaštva bilo je 36,5 milijuna ljudi(13,7 posto stanovništva). Siromaštvo je osobi-to izraženo među kućanstvima kojima je glavaobitelji žena i u kojima nema supruga - 32,6posto tih obitelji su ispod granice siromaštva.Znatno više stope siromaštva nego stanov-ništvo u cjelini (13,7 posto) također imajuCrnci (28,4 posto) i Hispanoamerikanci (29,4posto).

Tablica 2. prikazuje promjene stopa siro-maštva tijekom vremena. Brojke svjedoče da jeopseg siromaštva u SAD-u mnogo niži danasnego prije tri desetljeća. Ipak, trend nije bioneprestano silazan; tijekom 70-ih stopa siro-maštva bila je nekoliko postotaka niža negosredinom 80-ih.

Tablica 2.Stopa siromaštva (u odabranim godinama)

Stopasiromaštva

(%)22,4

22,217,312,611,8

Stopasiromaštva

(%)11,715,014,012,813,7

Godina Godina

1959.1960.1965.1970.1976.

1979.1982.1985.1989.1996.

Izvor: U.S.BureauoftheCensus:"Poverty1996." Podacisu za 1996.

Godina Petina Druga Treća Četvrta Petina Najbogatijihnajsiromašnijih petina petina petina najbogatijih 5 posto

1967. 4,0 10,8 17,3 24,2 43,8 17,51972. 4,1 10,5 17,1 24,5 43,9 17,01977. 4,4 10,3 17,0 24,8 43,6 16,11982. 4,1 10,1 16,6 24,7 44,5 16,21987. 3,8 9,6 16,1 24,3 46,2 18,21992. 3,8 9,4 15,8 24,2 46,9 18,61996. 3,7 9,0 15,1 23,3 49,0 21,4

Izvor: U.S.BureauoftheCensus,Current Population Reports, 1996. Ovipodacineobuhvaćajuvrijednostdavanjaunaturi.

150

Rev. soc. polit., god. 7, br. 2, str. 147-162, Zagreb 2000.

U razmišljanju o politikama koje mogu ub-lažiti siromaštvo pokatkad je korisno znati ko-liko je siromašno stanovništvo udaljeno odgranice siromaštva. Jaz siromaštva (povertygap) određuje iznos novca kojim bi se razinadohotka svih siromašnih kućanstava podiglado granice siromaštva, uz pretpostavku datransferi ne bi utjecali na odnos korisnika pre-ma radu. Za 1996. godinu procjenjuje se da jejaz siromaštva u SAD-u iznosio oko 80 milijar-di dolara.

Pitanje, zašto su razlike u dohotku tako ve-like već dugo zauzima središnje mjesto u eko-nomici i daleko je od definitivnog rješenja, alise može vjerovati da je u razvijenim zemljamarazlika u plaćama i nadnicama, koju ostvarujuglave obitelji, najvažnijim uzrokom nejedna-kosti u dohocima obitelji. Razlike u dohotkuod imovine (kamate, dividente itd.) čine samomanji dio nejednakosti u dohotku. Zarađenidohodak ovisi o različitim čimbenicima, poputtjelesne snage, inteligencije, radnih napora,zdravlja, obrazovanja, bračnih odluka, posto-janja rasne i spolne diskriminacije, postojanjajavnih programa socijalne skrbi i sreće. Mnogiekonomisti vjeruju da je ključni čimbenik, kojiposljednjih godina potiče povećanje nejedna-kosti, povećanje zarade obrazovanijih pojedi-naca koji zbog tehnoloških promjena, poputrasprostranjenije upotrebe računala u radu,sada zarađuju relativno više nego njihovi lošijeobrazovani kolege. Ipak, samo jednim od na-brojenih čimbenika ne može se objasniti svakislučaj siromaštva.

Pravila i ograničenja pri izradi podataka

Podaci o raspodjeli dohotka i stopi siro-maštva predmet su opsežnih javnih raspravapa je važno razumjeti pravila koja se običnoprimjenjuju pri izradi tih podataka i njihovaograničenja. Pri tumačenju podataka o ra-spodjeli treba imati na umu da se:

• Popisni podaci o dohotku odnose samona gotovinski dohodak u obitelji. Dohodakosobe tijekom promatranog razdoblja zbroj jeiznosa potrošenog tijekom razdoblja i ušteđe-nog iznosa. Obiteljski dohodak ne sastoji se sa-mo od dobivenog novca nego i od primitaka unaturi - plaćanja u robi i uslugama, za razlikuod gotovine. Tako su popisni podaci o dohotkupodcijenjeni za iznos primitaka u naturi. Jedanod glavnih oblika primitaka u naturi jest vri-jednost vremena koju odrasle osobe posvećuju


svom kućanstvu. Službeni podaci ne obuhva-ćaju značajnu razliku razine ekonomskih mo-gućnosti kojima raspolaže obitelj samohranogroditelja u usporedbi s obitelji s oba roditelja,kao ni između obitelji u kojoj su oba roditelja uradnom odnosu i one u kojoj je jedan roditeljkod kuće.

• I trajna dobra omogućuju dohodak u na-turi. Najslikovitiji je primjer kuća ili stan kojivlasniku pružaju niz pogodnosti. Vrijednost tihpogodnosti je cijena koju bi vlasnik trebao pla-titi za iznajmljivanje sličnoga stambenog ob-jekta. Stoga, ako obitelj posjeduje kuću ili stankoje bi se moglo unajmiti za 10.000 kuna go-dišnje, taj iznos treba biti uključen u dohodakobitelji.

• Službeni podaci zanemaruju poreze, jerse svi podaci o dohotku odnose na dohodakprije oporezivanja. Cinjenica da sustav porezana dohodak uzima veći udjel dohotka od obi-telji s većim dohotkom nego od obitelji s ma-njim dohotkom, ne očituje se u tim podacima.Jedan od najpoznatijih programa u SAD-upreraspodjele dohotka za siromašne, sniženjeporeza po zarađenom dohotku (Earned Inco-me Tax Credit - EITC) ostvaruje se porezomna dohodak. EITC transferi obiteljima s nižimdohotkom koji iznose oko 30 milijardi dolaragodišnje zanemareni su u statistici o siro-maštvu.

• Službeni podaci ne obuhvaćaju transfereu naturi koje daje država. Iako su u podatkeuvršteni neki drugi transferi gotovog novca ko-je isplaćuje država, oni ne obuhvaćaju transfe-re u naturi - državna davanja pojedincima uobliku roba i usluga za razliku od davanja u go-tovini. Tako podaci ne obuhvaćaju bonove zahranu (food stamps), pomoć siromašnijima uosiguranju stanova i subvencioniranu medicin-sku zaštitu koju ostvaruju siromašni. Premaprocjeni, uključivanje različitih transfera u na-turi koje daje država u tu statistiku, smanjilo bistopu siromaštva u SAD-u za približno 20 po-sto (Committee on Ways and Means, 1996.:1231).

• Dohodak se izračunava godišnje. Premadefiniciji dohotka, koncept ima smisla samoako se mjeri u određenom razdoblju. Ali nijejasno koliko treba biti to razdoblje. Dnevna ilitjedna izračunavanja bila bi apsurdna, jer čak ibogati pojedinci u nekom kratkom razdobljumogu imati nulti dohodak. Ima mnogo višesmisla priljeve dohotka mjeriti po godinama,

151

Rev. soc. polit.; god. 7, br. 2, str. 147-162, Zagreb 2000.

kako se prikupljaju službeni podaci. Ipak, nigodišnja izračunavanja dohotka ne moraju od-ražavati stvarni ekonomski položaj pojedinca.Konačno, iz godine u godinu promjene u do-hotku mogu biti neočekivane. S teorijskog sta-jališta bi idealan dohodak bio ostvaren u cije-lom životu, ali su praktični problemi u njegovojprocjeni golemi. Iako se razlikovanje pojedi-nih razdoblja može činiti nebitnim, ono jestvarno važno jer ljudi obično imaju niži doho-dak dok su mlađi, viši dok su u srednjim godi-nama i ponovno niži dohodak kada ostare iodu u mirovinu. Stoga i ljudi koji imajujedna-ke dohotke, ostvarene tijekom životu, ali su urazličitoj životnoj dobi, u godišnjim podacimamogu imati nejednake dohotke. Podaci uteme-ljeni na godišnjem dohotku, poput onih u ta-blicama 1. i 2., pokazuju veće nejednakosti ne-go podaci dobiveni na prikladnijoj osnovici do-hotka, ostvarenog u cijelom životu. Na prim-jer, pri pažljivom pokušaju mjerenja nejedna-kosti korištenjem podataka o dugoročnom bla-gostanju, a ne godišnjeg dohotka, Slesnick(1993.) je zaključio da se tako smanjuje udjelsiromašnih kućanstava za tri ili četiri posto.

• Postoje problemi u definiranju jedinicepromatranja. Većina ljudi živi s nekim i baremdonekle zajednički donose ekonomske odluke.Treba Ii raspoređeni dohodak mjeriti po poje-dincima ili po kućanstvu. Ako su ekonomskadobra ostvarena u zajedničkom životu, treba Iiih uzimati u obzir pri izračunavanju dohotkapojedinca? Na primjer, jesu Ii osobe dvočlanogkućanstva s ukupnim godišnjim dohotkom od30.000 kuna u povoljnijem položaju od osobekoja živi sama, a ostvaruje dohodak od 15.000kuna? Iako dvoje možda ne mogu živjeti takojeftino kao jedna osoba, oni možda mogu živ-jeti uz jednake troškove kao jedna i polosoba.Ako je to točno, članovi zajedničkog kućanstvau realnim su pokazateljima u boljem položaju.Ali nije Iako pronaći pravi način prilagodbepodataka. Dodatni se problem pojavljuje kadase struktura kućanstava tijekom vremena mi-jenja. Razmislimo što se događa kada viši ži-votni standard i/ili izdašniji programi javnihtransfera omoguće pojedinom članu kućanstva(mladiću ili djedu) da se odseli i žive sami usvom stanu. Stvorena je nova ekonomska cjeli-na, vjerojatnije nižeg dohotka, čime se snižavaprosječni iznos dohotka i povećava nejedna-kost. I ekonomski će pokazatelji, stoga, navo-diti na pogoršanje u blagostanju, iako se može

152

Bejaković Po: Borba protiv siromaštva u SAD

pretpostaviti da te promjene u uređenju životapromatranim osobama zaista omogućuje boljiživot (Blinder, 1980.:418). Stoga se, posebnokada se uspoređuju raspodjele dohotka u od-ređenom vremenskom razdoblju, moraju uzetiu obzir promjene u sastavu kućanstava. Premajednoj procjeni, pomicanje demografskih mo-dela prema osamostaljivanju vodilo je dvopo-stotnom povećanju stope siromaštva od ranih1970-ih (Economic Report of the President,1992.:146).

Može se zaključiti da procjena standardaraspodjelom dohotka i granicom siromaštvadaje neke korisne spoznaje, ali njih treba prih-vatiti s oprezom, posebice kada je riječ o uspo-redbama kroz dulje vrijeme. Utvrđivanje ob-jektivne raspodjele nalik je utvrđivanju stava otome kako treba izgledati dobro društvo što je,također, podložno različitim tumačenjima. Na-veli smo neke teškoće koje nastaju pri defini-ranju dohotka i određivanju načina na kojidržavna politika utječe na dohodak svakog po-jedinca. Mjere dohotka prije intervencije izra-čunate su više na godišnjoj osnovici dohotkanego na iznosu dohotka ostvarenoga u cijelomživotu. Zbog teškoća u izračunavanju zanema-reni su mnogi važni oblici dohotka. Nije Iakoodrediti učinke državnih programa potrošnje.Ti programi mijenjaju relativne cijene i, stoga,realne dohotke na način koji je teško spoznati.Transferi često imaju oblik javnog dobra i pla-ćanja u naturi, za koje je teško odrediti dolar-sku vrijednost. Stoga treba oprezno tumačitisvaki pokazatelj o tome kako državni programimijenjaju raspodjelu dohotka.

PREGLED PROGRAMA ZASOCUALNU SKRB U SAD-U

Socijalna skrb u SAD-u sadrži više od 80programa kojima se pružaju naknade, ponaj-prije pojedincima s nižim dohotkom. Ti pro-grami pomoći prema imovinskom stanju (me-ans-tested) usmjereni su samo prema onimačija su financijska sredstva ispod određene gra-nice. Državna pomoć prema imovinskom sta-nju iznosila je 1968. godine oko 1,8posto brutodomaćeg proizvoda (BDP-a). Taj je iznos do1996. godine porastao na 4,8 posto. Najvećidio porasta ostvaren je u obliku transfera u na-turi. Novčani transferi iznosili su 1968. godine48 posto naknada u programima pomoći pre-ma imovinskom stanju, dok su u 1996. iznosili


samo 25 posto ukupnog iznosa (Burke, 1997.:16, 18).

Važnost transfera u naturi pokazana je utablici 3., u kojoj su navedene različite katego-rije potrošnje socijalne skrbi. Iako tablicapruža odgovarajući uvid, to nije sveobuhvatni"proračun za siromaštvo" stoga što neki pro-grami, u kojima se ne provodi izričita prera-spodjela, ipak dodjeljuje znatne iznose siro-mašnima. Socijalna skrb obično se smatra višeprogramom osiguranja nego programom ra-spodjele. Ipak, oko 40 posto isplata u sustavusocijalne skrbi ide kućanstvima koja ostvarujuniski dohodak. Neki siromašni također prima-ju novčanu naknadu za nezaposlene i mirovineza ratne veterane. Ujedno, mnoge obitelji kojenisu ispod granice siromaštva, primaju nekuvrstu pomoći iz programa namijenjenih siro-mašnima. Na primjer, oko 10 posto kućanstvakoja primaju bonove za hranu, nalazi se iznadgranice siromaštva (CWM, 1996.:42, 880).

Tablica 3.Rashodi za najvažnije programe pomoći u 1996.

(milijarde dolara)

Državni ilokalni74,022,01,92,10,964,76,10,73

Program Savezni

Zdravstvena zaštitaNovčana pomoćNaknada u hraniPomoć za stanovanjeObrazovanjeUslugeZapošljavanje / osposobljavanjePomoć za nabavu ogrjeva ienergenata

103,669,637,125,115,35,4

4,01,2

Izvor: Burke (1997.)

Pomoć obiteljima s malodobnom djecom

U starom sustavu pomoći siromašnima,promijenjenom 1996. godine usvajanjem no-vog zakona o socijalnoj skrbi, gotovo najzna-čajniji program bila je Pomoć obiteljima s ma-lodobnom djecom (Aid to Families with Depen-dent Children - AFDC) koja je opozvana no-vim zakonom. Razumijevanje AFDC-a važnoje zbog dvaju razloga. Prvo, nesuglasice koje suse pojavile u vezi s AFDC-om odredile su ra-sprave oko zakona iz 1996. i utjecale na njegov


oblik. Drugo, mnoga obilježja AFDC-a ostalasu i u novom zakonu. Usvojen u 1935. godini,AFDC je odobravao novčanu pomoć obitelji-ma s malodobnom djecom i samohranim, inva-lidnim ili nezaposlenim roditeljima. Pravo izAFDC-a većinom su ostvarivale obitelji u koji-ma je glava obitelji bila žena.

U 1995. godini u programu je sudjelovalooko 4,9 milijuna obitelji. Ukupne isplaćenenaknade iznosile su 22 milijarde dolara. Oko55 posto novca za AFDC-program osigurala jesavezna država, a ostalo su dale državne i lo-kalne vlasti. Programom su zajednički uprav-ljale savezne i državne vlasti. Svaka je državaodređivala visinu svojih naknada i uvjete za os-tvarivanje prava koja moraju zadovoljiti vrloopćenite upute savezne države. Zbog toga iz-među država postoje velike razlike u naknada-ma. Na primjer, u 1996. godini najveći iznosisplate iz AFDC-programa iznosio je za tročla-nu obitelj u Mississippiju 120 dolara, a u NewYorku 703 dolara. Savezni zakon zahtijeva dase naknada AFDC-a pojedincu umanji u istomiznosu za svaki dolar zarađenog dohotka. Pri-tom se ne uzimaju u obzir neki mali iznosi do-hotka: npr. pojedincu se odobrava 90 dolara zatroškove rada i 175 dolara za brigu o djeci.Zbog posve praktičnih razloga svaki dodatnozarađeni dolar ipak smanjuje naknadu za dolar.

Najčešća kritika programa AFDC-a bile sunegativne posljedice koje je imao na radne po-ticaje korisnika. Postoje čvrsti pokazatelji daAFDC znatno smanjuje ponudu rada korisni-ka. H. W. Hoynes (1996.:20-21), razmatrajućiprovedene ekonometrijske studije je zaključilada "uvođenje AFCD vodi od 10 do 50 postot-nog smanjenja ponude rada u usporedbi s razi-nom prije uvođenja transfera". Javna raspravao AFDC-poticajima obuhvaća šira pitanja odsamog broja sati rada u tjednu. Jedno od pita-nja jest, stvara Ii primanje AFDC-naknada(kao i naknada iz drugih programa) "mentali-tet socijalne skrbi" koji smanjuje mogućnostida korisnik ikad postane sposoban brinuti seza sebe. Postaju Ii ljudi "lijeni", tako da za bilokoji postojeći skup mogućnosti zarade rademanje nego što bi radili da nisu uključeni u so-cijalnu skrb.

Sigurno mnoge obitelji ostvaruju AFDC--naknadu tijekom duljeg vremenskog razdob-lja: 25 posto žena korisnica AFDC-programaostaju u njemu 10 ili više godina (Blank,1997.a:151). Ipak, iz toga ne treba zaključiti da

153

.",-0.


socijalna skrb mijenja sklonosti tih ljudi. Činise da pojedinci ostaju na socijalnoj skrbi jer sunjihove mogućnosti i dalje slabe. Dosad nijed-na empirijska studija nije uspjela razlučiti tedvije mogućnosti. Stoga i nadalje ostaje pret-postavka da AFDC-program mijenja sklonostikorisnika.

Drugi način na koji AFDC-program možestvoriti dugotrajnu ovisnost o socijalnoj skrbijest utjecaj na strukturu obitelji. Kako su pravona AFDC-program ostvarivale obitelji samo-hranih roditelja, tvrdi se da to potiče očeve nanapuštanje obitelji. Majke ostavljene da se bri-nu same o obitelji ne mogu zaraditi dovoljnonovca da izvedu obitelj iz siromaštva niti mogustvoriti odgovarajuće uvjete za odgoj djece. Ta-ko se ovisnost o socijalnoj skrbi prenosi naiduće naraštaje.

Taje činjenica potvrđena Autelovom (1992.)ekonometrijskom analizom u kojoj je utvrđenoda će sudjelovanje majke u socijalnoj skrbi, uzostale nepromijenjene uvjete, povećati vjero-jatnost da će njezina kći također biti korisni-com socijalne skrbi. Ipak, taj nalaz ostavlja ot-vorenim pitanje, je li primjena AFDC-progra-ma uzrokovala da kći također postane njego-vom korisnicom ili su krive druge okolnostiobiteljskog okruženja.

Moffit (1992.) navodi da su se naknade so-cijalne skrbi realno smanjile u razdoblju od1960-ih do 1980-ih, a ipak je nastavio rasti ud-jel djece koja ne žive s oba roditelja. Ako je so-cijalna skrb glavna odrednica obiteljske struk-ture, moglo bi se očekivati preusmjerenje kre-tanja kada se naknade smanjuju, ali se to nijedogodilo. Naravno, takva jednostavna uspo-redba ne uzima u obzir druge varijable koje su,istodobno, mogle utjecati na obiteljsku struk-turu. Ekonometrijska istraživanja koja su raz-matrala te čimbenike, općenito nisu otkrila po-stojanje povezanosti ili su ustanovila slabu po-vezanost socijalne skrbi i strukture obitelji. Po-daci ne mogu potvrditi uobičajenu pretpostav-ku kako je socijalna skrb pokretačka snaga ko-ja uvjetuje razbijanje siromašnih obitelji. Za-pravo još nisu dobro spoznati razlozi promjenau obiteljskoj strukturi.

Političari, koji su bili zabrinuti zbog poti-cajnih učinaka AFDC-programa, imali su mo-gućnost izbora između vrlo različitih alternati-va: negativnog poreza na dohodak i naknadauz rad.

154


Negativni porez na dohodak. Podsjetimo dase u AFDC-programu pojedinačna naknadasmanjuje za dolar na svaki zarađeni dolar, či-me se korisnik izravno oporezuje po stopi od100 posto. Uz negativan porez na dohodak,naknada koju pojedinac prima smanjuje se sa-mo za dio onoga što je zaradio. Na primjer,pretpostavimo da je osnovna mjesečna nakna-da 100 dolara i da sustav ima poreznu stopu od25 posto na dodatnu zaradu. Ako je gospodinSmith zaradio 40 dolara, osnovna mu se nak-nada smanjuje za 10 dolara (0,25 x 40 dolara).Ukupni mjesečni dohodak tada je zbroj 90 do-lara (od naknade iz socijalne skrbi) i 40 dolara(od zarade) ili, ukupno 130 dolara. Teorija o iz-boru dokolice i dohotka navodi da će pojedi-nac biti skloniji raditi u uvjetima negativnogporeza na dohodak nego u sustavu sa 100 po-stotnom poreznom stopom na zaradu.

Negativni porez na dohodak olakšava te-meljnu dvojbu pri oblikovanju bilo kojeg susta-va očuvanja dohotka: odlučivanje između ve-ličine osnovne naknade i porezne stope na do-datne zarade. Što je uz dane troškove progra-ma veća osnovna naknada, i porezna stopamora biti viša. Sustav s dobrim poticajima zarad mogao bi osigurati malo novca onima, ne-sposobnima za rad, poput teških invalida. Osi-guranje odgovarajuće pomoći i dobrih poticajaza rad može biti vrlo skupo.

Kako su zamislili mnogi ekonomisti, nega-tivan porez na dohodak mogao bi biti nekate-gorijski program socijalne skrbi: naknade biovisile samo o dohotku, a ne o tome je li osobau pojedinoj kategoriji (samohrani roditelj, in-valid itd.). Privlačnost nekategorijskog progra-ma potječe iz činjenice da na njega svatko imapravo pa, stoga, korisnici nisu prisiljeni proživ-ljavati ponižavajući postupak dokazivanja dapripadaju određenoj kategoriji. Kako nije po-trebna potvrda birokracije da je podnositeljzahtjeva zaista samohrani roditelj ili invalid,smanjuju se upravni troškovi. Nasuprot tome,taj bi sustav mogao uvjetovati veće povlačenjeiz radne snage. Ali, u sadašnjem je trenutkurješavanje tog problema uglavnom akademskopitanje. Politički sustav odlučno je odbio tajpristup i u sadašnjim je uvjetima doslovno ne-zamislivo njegovo prihvaćanje. Ipak, pojedinidijelovi sustava socijalne skrbi nose baremnaznake negativnog poreza na dohodak.

Naknada uz rad. Uobičajeni AFDC-pro-gram i negativni porez na dohodak dopuštaju

Rev. soc. polit., god. 7, br. 2, str. 147-162, Zagreb 2000. Bejaković P.: Borba protiv siromaštva u SAD

korisnicima novčane pomoći u sustavu socijal-ne skrbi da izaberu broj radnih sati. Dopuštase da pojedinac radi manje. Drugi je načinnaknada uz rad (work/are). Radno sposobnipojedinci dobivaju novčanu pomoć samo akopristanu sudjelovati u programima zapošlja-vanja i prihvate ponuđeni posao. Zagovarateljinaknada uz rad ističu nekoliko prednosti: 1.zahtjev da korisnici socijalne pomoći rade mo-gao bi program učiniti politički popularnijim itime omogućiti izdašniju pomoć; 2. ako bi seotežalo ostvarivanje prava na socijalnu pomoć,smanjila bi se opterećenost zahtjevima pa bi sesmanjili i troškovi sustava socijalne skrbi; 3.ljudima se daje mogućnost stjecanja radnogiskustva i sposobnosti, čime im se omogućujekonačni bijeg iz siromaštva. Ipak, pojavila suse i mnoga skeptična pitanja. Je Ii naknada uzrad uvreda časti siromašnih? Mogu Ii se pro-naći korisni poslovi? Nisu Ii upravni troškoviprevisoki?

Za razliku od negativnog poreza na doho-dak, naknada uz rad naišla je na političku pot-poru javnosti. Kongres je 1988. zahtijevao odsvake države da provede neku vrstu programakoji bi korisnike AFDC-a potaknuo na rad. Dovremena kada je AFDC napušten, dakle sredi-nom 1990-ih, oko 20 posto korisnika svihdržava radilo je, ili je bilo uključeno, u pro-gram osposobljavanja i pripreme za zapošlja-vanje (Blank, 1997.b:170).

Konačno, potrebno je istaknuti da brigajavnosti o tome koliko korisnik socijalne po-moći radi, može na neki način biti pogrešnopostavljena. Istina, važno obilježje svakog su-stava socijalne skrbi jest, kako stvara strukturupoticaja. No, ako je jedini cilj politike socijalneskrbi ostvarivanje najvećeg radnog učinka,država jednostavno može propisati prisilni radza siromašne, što je bilo određeno engleskimzakonom o siromasima iz 1834. Stvaranje po-voljnog sustava transfera zahtijeva pomnousklađivanje odluka o poticajima i pravednost.

REFORMA AMERIČKOG SUSTAVASOCIJALNE SKRBI

Zakonom o usklađivanju osobne odgovor-nosti i mogućnosti zapošljavanja (The PersonalResponsibility and Work Opportunity Reconci-liationAct) iz 1996. godine promijenjen je zna-tan dio američkog sustava socijalne skrbi. (Udaljnjem tekstu zakon se jednostavno naziva

reformom socijalne skrbi iz 1996.) Raspravitćemo najvažnije dijelove novog zakona.

• Za vrijeme AFDC-a svatko tko je imaodohodak ispod određene razine i ispunjavaoneke druge propisane uvjete, imao je pravo nastalnu novčanu pomoć. Reformom socijalneskrbi iz 1996. godine ukinut je AFDC i pravona stalnu novčanu pomoć. Novčane se pomoćinakon toga odobravaju samo u određenomtrajanju i uz propisane uvjete.

• Pojedinci ne mogu ostvarivati novčanu po-moć dulje od pet godina (iako države mogu izu-zeti iz tog pravila do 20 posto svojih korisnika).

• Svaka radno sposobna punoljetna osobakoja je dvije godine primala novčanu pomoć,mora sudjelovati u djelatnostima kojima je ciljomogućivanje ekonomske samostalnosti teosobe.

• Kako je već navedeno, AFDC-programzajedno su provodile savezna vlast i državnevlasti. Da bi ostvarile pravo na sredstva savez-ne vlasti za AFDC-program, države su moraleizdvojiti jednak iznos svojih sredstava, s tim danije bilo ograničenja saveznih rashoda. Refor-mom socijalne skrbi iz 1996. godine svakadržava dobiva od savezne vlasti sredstva za fi-nanciranje rashoda socijalne skrbi, s tim da jeunaprijed utvrđen iznos sredstava. Države seslobodno (unutar širokih granica) prema vla-stitoj procjeni koriste dobivenim sredstvima(kojima pridodaju sredstva iz svojih izvora) zaprovođenje sustava socijalne skrbi. Države sa-da doslovno imaju potpuni nadzor nad struk-turom svojih sustava socijalne skrbi. Mogu sekoristiti dobivenim sredstvima za novčane po-moći, programe osposobljavanja i dokvalifika-cije za zapošljavanje, programe sprečavanjamaloljetničke trudnoće, poticanje braka itd.(Aji države ne mogu ublažiti obveze zapošlja-vanja ili pripreme za zapošljavanje, niti pro-duljiti trajanje novčane pomoći.)

I zagovaratelji i protivnici reforme socijal-ne skrbi iz 1996. godine nazivaju je revolucio-narnom. Ipak, kako navodi Blank (1997.b), ponekim obilježjima ona je nastavak trenda kojije već postojao u AFDC-programu. Točnije,državama je od početka 1990-ih ostavljan od-ređeni slobodni prostor u upravljanju progra-mima socijalne skrbi i, kako smo već naveli,postojali su zahtjevi za obveznim zapošljava-njem ili pripremom za zapošljavanje. Ujedno,kako je navedeno na početku ovog poglavlja,

155


države su u AFDC-programu same određivalevisinu socijalne pomoći.

Prava novost u reformi jesu nove ovlastišto su države dobile u provođenju programasocijalne skrbi. Ključno je pitanje, kako će sedržave koristiti tim ovlastima. To nitko ne zna.Neke će države, vjerojatno, nastaviti provoditiprograme slične AFDC-u, dok će neke državeodrediti i strože uvjete od onih koje propisujesavezni zakon. Teksas, Tennessee i Florida, naprimjer, najavili su da će punoljetni korisnicinovčane pomoći u sustavu socijalne skrbi mo-rati odmah raditi. Druge države mogu davatisocijalnu pomoć samo pojedincima koji su ubraku ili su prije bili u braku.

Neki su promatrači zabrinuti da bi konku-rencija među državama mogla voditi znatnomsmanjenju pomoći siromašnima. Postoji strahda će u državu koja ima darežljiv sustav socijal-ne skrbi doći mnogi siromašni iz drugih država,što će je prisiliti na smanjenje pomoći. To je si-gurno moguće. Kako je već navedeno, uAFDC-programu su među državama postojaleznatne razlike u visini socijalne pomoći, a eko-nometrijskim analizama preseljavanja siroma-šnih samohranih majki ustanovljeno je da mi-gracije, potaknute sustavom socijalne skrbi, ni-su značajne (Levine & Zimmerman, 1995.).

Drugi komentatori velikom prednošćusmatraju što države sada mogu vrlo različitooblikovati svoje sustave socijalne skrbi. "Nemora svaka državna vlast to učiniti bolje od sa-vezne vlasti u Washingtonu, ali njihova velikarazličitost nadoknadit će neučinkovitu jednoo-braznost savezne vlasti. Mjerodavne će ustano-ve unutar država biti na razini gradova i okru-ga, gdje će zadaća poboljšanja života ... bitiolakšana mogućnošću vlasti da neposrednospozna potrebe i mišljenja običnih ljudi." (Wil-son, 1994.: AlO)

Sniženje poreza na zarađeni dohodak

Možda će iznenaditi činjenica da se najop-sežniji program za ostvarivanje novčanih tran-sfera pojedincima s niskim dohocima ne pro-vodi putem sustava socijalne skrbi nego putemporeznog sustava. Sniženje poreza na zarađenidohodak (earned income tax credit - EITC)potpora je zaradama obitelji s niskim dohoci-ma. Pravo na EITC ostvaruju samo siromašnikoji rade, te je u tom smislu to potpuno u skla-du s nedavnim nastojanjem za jačim poveziva-

156


njem socijalne skrbi s radom. Kako i sam nazivkaže, potpora je u obliku sniženja poreza, štojednostavno znači smanjenje porezne obveze.Na primjer, ako netko duguje državi porez nadohodak u iznosu 1000 dolara, ali istodobnoima 600 dolara sniženja poreza na zarađenidohodak, onda treba platiti samo 400 dolara.Osobito je važna ova pogodnost: ako je EITCveći od nečije porezne obveze, razlika mu sevraća (refundira), te mu država šalje ček. Za-pravo, sniženje poreza isto je što i gotov novac.

Iako je EITC već dugo godina dio porez-nog sustava, njegov se obuhvat dramatično po-većao 1993. Procjenjuje se da će troškoviEITC-a u 1998. godini biti veći od 22 milijardedolara. Jedno od prednosti EITC-a je da siro-mašne potiče na rad. Postupnim sniženjem iz-nosa savezna vlast dodaje 40 posto na svaki za-rađeni dolar; zapravo, to je negativna graničnaporezna stopa od 40 posto na zarade. (Ta jeporezna stopa "granična" jer se primjenjuje nadodatni dolar zarade.) Ipak, činjenica da sesniženje poreza smanjuje, očito stvara pozitiv-nu graničnu poreznu stopu u postupnom izno-su, te se za svaki zarađeni dolar sniženje sma-njuje za 21,06 posto; zapravo 21,06 posto gra-nična je porezna stopa. To je znatna poreznastopa, odnosno viša od uobičajene stope pore-za na dohodak od 15 posto koja se obračunavana najniži dohodovni razred. Tako se, istodob-no dok EITC povećava dohodak siromašnih,mogu stvoriti vrlo negativni poticaji za rad, štomože postati vrlo ozbiljnim problemom. Ne-davno provedena istraživanja pokazuju da ne-gativni poticaji na rad (iskrivljavanja u ponudirada) nisu tako ozbiljni kako bi se mogloočekivati (Eissa & Liebman, 1995.).

Dodatni sigurnosni dohodak

Dodatni sigurnosni dohodak (Supplemen-tal Security Income - SSI) ozakonjen je 1972.godine saveznim programom koji predviđaosnovnu mjesečnu naknadu za ostarjele, slije-pe i nemoćne. Prosječni mjesečni iznos pomoćiza ostarjelu osobu iznosio je u 1997. godini 234dolara. Imovina korisnika SSI-pomoći ne smi-je prelaziti: 2.000 dolara za pojedinca, odno-sno 3.000 dolara za bračni par. SSI-korisnicismiju zaraditi do 65 dolara na mjesec a da seiznos njihovih pomoći ne smanji. Ako su im za-rade veće, pomoć se smanjuje za 50 centi posvakom zarađenom dolaru. Iznenađuju velikerazlike između SSI-pomoći i drugih vrsta pro-


grama socijalnih pomoći, namijenjenih onimakoji nisu ostarjeli, slijepi ili nemoćni. Prvo, zaSSI postoji jedinstveno minimalno saveznojamstvo kakvo ne postoji za druge programe,iako po svojoj procjeni države mogu uvećatisavezno utvrđenu pomoć. Drugo, SSI-pomoćibitno su više od prosječne pomoći u drugimprogramima. Treće, poticaji za rad u SSI-umnogo su bolji. Utvrđena porezna stopa nadodatnu zaradu u SSI-u samo je 50 posto. Na-dalje, ne postoji obveza rada. Zašto je SSI iz-dašniji? Posve je različit stav javnosti premadvjema promatranim skupinama. KorisniciSSI-a smatraju se siromašnima bez svoje kriv-nje pa im stoga "stvarno treba". Naprotiv,mnogi ljudi misle da su korisnici ostalih oblikasocijalne pomoći siromašni zbog vlastitih odlu-ka, pa stoga ne zaslužuju pomoć.

Zdravstveno osiguranje siromašnih

Najveći je program rashoda za pojedince snižim dohocima zdravstveno osiguranje siro-mašnih (Medicaid) koje se ne smije brkati sprogramom Medicare (zdravstvenog osigura-nja ostarjelih). Medicaid je ozakonjen 1965.godine za plaćanje zdravstvene njege siroma-šnim pojedincima te pokriva širok raspon nak-nada, uključujući bolničku i izvanbolničku nje-gu, naknade za laboratorijske i rendgenološkepretrage, liječničke usluge itd. Većinu tih uslu-ga korisnici dobivaju potpuno besplatno. Nekedržave u taj program uključuju i dodatne uslu-ge, poput zubarskih i optičarskih. Ukupna Me-dicaid izdvajanja veoma su porasla tijekomvremena. Ukupna (savezna i državna) izdvaja-nja za Medicaid bila su 12,6 milijardi dolara u1975. godini, dok su u 1997.godini iznosila 185milijardi dolara (CWM, 1996.:896). Saveznaizdvajanja za medicinsku zaštitu obitelji s ni-žim dohocima povećala su se i u 1997. godiniusvajanjem zakona kojim su državama u peto-godišnjem razdoblju preraspoređene 24 mili-jarde dolara za osiguranje neosigurane djece.Države se mogu koristiti tim novcem za pro-širenje Medicaida ili za kupnju privatnog osi-guranja za djecu.

U svjetlu rasprave iz prethodnog poglavljao prednostima i nedostacima transfera u goto-vini i o transferu u naturi, možemo se upitatizašto se u SAD-u odlučilo za tako velike tran-sfere u obliku medicinskih usluga. Rosen(1999.) vjeruje da je jedno od objašnjenja ega-litarizam u robama i uslugama, odnosno po-


stojanje velike društvene suglasnosti o tome dasvi trebaju dobivati temeljne medicinske uslu-ge. Također, mogu biti prisutni i elementi pa-ternalizma. Vjeruje se da bi siromašnima, čakkada bi za njih postojale pristupačne moguć-nosti zdravstvenog osiguranja, nedostajaloznanje o načinu pribavljanja odgovarajućegosiguranja. Zahtjevi za ostvarivanjem prava naMedicaid u pojedinim državama se razlikuju.Pojedinci koji ostvaruju pravo na novčanu po-moć koriste se i Madicaidom. Dodatno, refor-ma sustava socijalne zaštite iz 1996. godinezahtijeva od država da pružaju Medicaid obi-teljima koje nemaju više pravo na novčanu po-moć, jer ostvaruju veće dohotke radom. Cilj jedržave smanjiti implicitnu poreznu stopu nazarade pojedinaca koji napuštaju sustav soci-jalne pomoći. Konačno, posljednjih godinaosiguranje je prošireno na trudnice s niskimdohotkom i djecu koja nisu u sustavu socijalneskrbi. Broj korisnika Medicaida veoma je pora-stao. U 1988. godini njime je bilo obuhvaćeno22,9 milijuna korisnika, a do 1997. godine tajse broj povećao za gotovo 50 posto i iznosio je33 milijuna.

U kojoj je mjeri uspio Medicaid? Najvažnijirazlog za pokretanje Medicaida bilo je pobolj-šanje zdravstvenog položaja siromašnih. Pre-ma svim pokazateljima Medicaid je povećaodostupnost zdravstvene zaštite siromašnima.Te spoznaje, naravno, malo govore o kakvoćizdravstvene zaštite koju ostvaruju siromašni:poboljšava li ona njihovo zdravlje? Čini se dapostoje neke spoznaje kako se zdravlje siro-mašnih poboljšalo nakon uvođenja Medicaida:"Smrtnost dojenčadi siromašnih majki je sma-njena, produljeno je očekivano trajanje života,smanjena je opasnost od raznovrsnih zaraznihbolesti, iako su siromašne osobe i dalje izlo-žene većim medicinskim problemima negoosobe koje žive u obiteljima s visokim dohoci-ma" (Blank, 1997.b:165). Naravno, neka od tihpoboljšanja mogu se pripisati drugim čimbeni-cima, poput promjena u načinu života. Iako jeteško razlučiti djelovanje različitih čimbenika,postoji opća suglasnost da su izdaci Medicaidaimali važnu ulogu u tim poboljšanjima.

Bonovi za hranu i prehrana djece

Bonovi za hranu su kupon i koje izdajedržava, a mogu se iskoristiti samo za kupnjuhrane (nije dopuštena kupnja hrane za životi-nje, duhana i duhanskih prerađevina, te uvoz-

157


ne hrane). Tijekom 1997. godine prosječno je22,9 milijuna ljudi mjesečno primalo bonoveza hranu, a ukupni su izdaci iznosili 20 milijar-di dolara (Office of Management and Budget,1998.). Neposredne troškove bonova za hranuplaćala je savezna vlast. Ipak, upravljanje pro-gramom, uključujući raspodjelu bonova zahranu, provodile su same države. Doslovno, svisiromašni ljudi imaju pravo na bonove za hra-nu, uključujući siromašne obitelji bez djece isamce. Iznos bonova za hranu, što ih obiteljdobiva mjesečno, temelji se na njezinoj broj-nosti i dohotku. Prosječni mjesečni iznos bo-nova za hranu po osobi iznosio je u 1997. godi-ni 71 dolar.

Za razliku od gotovine, bonovi za hranumogu se iskoristiti samo za kupnju hrane. Sto-ga bi se moglo očekivati da su bonovi za hranuza pojedinca manje vrijedni od jednaka iznosagotovine. Neki pokazatelji koji to potvrđuju,rezultat su niza istraživanja provedenih prijenekoliko godina. Skupina korisnika bonova zahranu dobila je čekove umjesto bonova, a kon-trolna je skupina nastavila dobivati bonove.Kada su te skupine uspoređene, ustanovljenoje da je skupina koja je dobivala gotovinu um-jesto bonova, smanjila potrošnju hrane - svakidolar bonova za hranu, dobiven u novcu, sma-njio je potrošnju hrane za 20 do 25 centi (Fra-ker, Martini and Ohls, 1995.). Zanimljiva je či-njenica da u programu bonova za hranu zaistasudjeluje samo oko 70 posto kućanstava kojana njega imaju pravo. Zašto se ljudi ne koristeprednostima tog programa? Jedan je razlog danisu svjesni kako na njega imaju pravo. Drugije razlog postojanje određenog biljega sramotezbog uključivanja u taj program. Zbog tih raz-loga program je slabije iskorišten. Prema proc-jeni Blanka i Rugglesa (1996.), ako bi sve obi-telji samohranih roditelja, koje imaju pravo nato, zaista sudjelovale u programu bonova zahranu i AFDC-u, isplaćene bi naknade u 1989.godini bile veće 13,5 milijardi dolara.

Zapravo, biljeg sramote može biti jedan odrazloga što je država odlučila ne isplaćivati bo-nove za hranu u gotovini. Ako postoji odre-đena neugodnost zbog uključivanja u program,ljudi će biti manje voljni u njemu sudjelovati,pa će i troškovi biti manji. Naravno, postoje idrugi razlozi što je država, možda, sklonija bo-novima za hranu umjesto gotovini. Jedan jeupravo spomenuto opravdanje paternalizma.Osim toga, s političkog je stajališta, možda,

158

Bejaković P.:Borba protiv siromaštva u SAD

lakše dobiti potporu za program koji ukidaglad nego koji isplaćuje gotovinu.

Programi prehrane djece

Ti su programi usmjereni na majke do-jenčadi, dojenčad, djecu do pet godina i učeni-ke. Oko 25 milijuna đaka ostvaruje pravo nabesplatni obrok u školi (CWM, 1996.:924).Kao i s bonovima za hranu, čini se da i u vezi sovim programom postoji određeni biljeg sra-mote. Na primjer, djeca koja ostvaruju pravona besplatan ručak, često moraju stajati u po-sebnom redu ili jesti na izdvojenim stolovima.To donekle obeshrabruje, pa ima djece koja senjime ne koriste, iako na njega imaju pravo.

Pomoć za troškove stanarine

Potpore siromašnima za troškove stanari-ne utvrđene su u SAD-u 1937. godine. Done-davno su najveći program bili javni stambeniobjekti (kuće i stanovi za siromašne). Lokalnevlasti koje djeluju u općini, okrugu ili skupininekoliko okruga, vlasnici su tih stambenih ob-jekata, one ih grade i njima upravljaju. Savez-na vlast daje potporu za troškove izgradnje irežijske troškove koje plaćaju stanari. USAD-u postoji oko 1,3 milijuna javnih stambe-nih objekata za siromašne. Prosječna mjesečnavrijednost stanovanja u javnim stambenim ob-jektima za korisnike je procijenjena na oko 90posto stvarne vrijednosti. Iznos najvišeg do-hotka za pravo na stanovanje u javnim stambe-nim objektima utvrđuje se lokalno. Za razlikuod drugih programa socijalne skrbi, udovolja-vanje kriterijima za sudjelovanje u programune znači i automatsko pravo obitelji da budeuključena u program javnog stanovanja. Kakoje već navedeno, postoji samo 1,3 milijuna je-dinica stambenih objekata za siromašne, a višeje od 36 milijuna ljudi s dohotkom ispod grani-ce siromaštva. Mnogo je više ljudi koji se želekoristiti javnim stanovanjem nego stvarnihmogućnosti smještaja. Ukratko, javno stanova-nje ima relativno veliku vrijednost za korisni-ka, ali većina se siromašnih ljudi ne koristi timprogramom. Nadalje, javno je stanovanje stek-lo loš glas kao leglo kriminala i drugih društve-no nezdravih oblika ponašanja. Zbog toga, a izbog drugih razloga, nakon ranih 1970-ih nijebilo znatnije izgradnje javnih stanova.

Mnogi ekonomisti vjeruju da svakako tre-ba prekinuti praksu davanja javnih stanova na


upotrebu čak i, ako trebaju postojati stambenepotpore za siromašne. Ako se korisnicima kojistanuju daju potpore u privatnim stanovima,javni sektor više ne treba biti uključen u iz-gradnju i upravljanje stambenim objektima.Dodatno, korisnici pomoći više ne bi bili pro-storno koncentrirani ni javno označeni.

U skladu s navedenim, 1974. i 1983. godineprovedena su dva savezna programa javnogstanovanja. Riječ je o davanju potvrda i vau-čera u sklopu Sekcije 8 (Weicher, 1996.). U timprogramima, koji podrazumijevaju godišnjerashode od oko 1,4milijarde dolara, kućanstvakoja na to imaju pravo, traže stambeni objektna privatnom tržištu (CWM, 1996.:920). Akostambeni prostor udovoljava određenim stan-dardima kakvoće, i država smatra da je iznosstanarine opravdan, ona daje potporu za sta-narinu koju neposredno plaća vlasniku stam-benog objekta. (Stanarina koju stanari plaćajufiksni je dio obiteljskog dohotka, a za sada jeutvrđen u iznosu od 30 posto.) Za razliku oduobičajenog programa javnog stanovanja, Sek-cija 8 pokušava omogućiti siromašnima kori-štenje postojećega stambenog fonda, a ne na-stoji ga povećati. Korisnici Sekcije 8 ograni-čeni su u izboru svoga stambenog objekta, nastanarinu ne mogu potrošiti više od 30 postosvog dohotka, te mogu izabrati stambeni ob-jekt samo od vlasnika koji sudjeluju u progra-mu. U programu sudjeluje samo oko 1,5 mili-jun obitelji.

Mnogi bi ekonomisti željeli vidjeti daljnjikorak u tom pravcu i podržavaju program pot-pora usmjeren na ponudu, a utemeljen na po-moći u snošenju troškova stanovanja. Po tombi programu svaki pojedinac, koji ostvarujepravo na naknadu za troškove stanovanja, pri-mao od države iznos što odgovara razlici pro-gramom utvrđenih standardnih troškova sta-novanja i nekog dijela dohotka. Pomoć možebiti potrošena na bilo kojem privatnom tržištustanova koje udovoljava određenim standardi-ma kakvoće. Krajem 1970-ih u nekoliko je gra-dova proveden krupni društveni pokus: Pro-gram eksperimentalne pomoći stanovanju (TheExperimental Housing Allowance Program) dabi se utvrdilo kako će pomoć za stanovanje ut-jecati na ponašanje ljudi. Analiza prikupljenihpodataka, koju su proveli Hanushek i Quigley(1981.:204) upućuje na blage posljedice u iz-dvajanjima za stanovanje: porast dohotka od


10 posto vodi povećanju rashoda za stanovanjedo 5 posto. Zanimljivo, veća potražnja, nastalazbog pomoći u snošenju dijela troškova stano-vanja, čini se da nije mnogo utjecala na cijenelokalnih stanova, možda stoga što je ponudastambenih objekata prilično elastična i što seposljedice povećanih pomoći za stanovanje od-ražavaju postupno.

Programi kojima se povećavaju prihodi

Najveći dio izdataka za siromašne predvi-đen je za podizanje njihove postojeće razinepotrošnje. Neki su programi, naprotiv, zami-šljeni za pospješivanje njihove sposobnosti dau budućnosti samostalno zarađuju. To obuhva-ća obrazovanje i programe obrazovanja uz rad.

Obrazovanje

Omiljena je teorija da je veliki dio siro-maštva u SAD-u posljedica nedostatnog obra-zovanja. Tvrdi se da bi s većim i boljim obrazo-vanjem pojedinci zarađivali više novca i imalimanju vjerojatnost završiti u siromaštvu. Uskladu sa zakonodavstvom iz 1965. godine, sa-vezna država osigurava školama u pojedinimpodručjima sredstva za nadoknadu troškovaosnovnoga i srednjeg obrazovanja učenika sla-bijega imovinskog stanja. Najpoznatiji primjerje Head Start Program, koji omogućuje pred-školske aktivnosti djece u dobi od četiri i petgodina iz siromašnih obitelji. Ideja je osiguratida prije škole dosegnu razinu koju imaju djecaiz bogatijih obitelji. Za vrijeme Bushove i Clin-tonove administracije izrazito je poraslo finan-ciranje Head Starta jer je program uživao općupotporu.

Jesu li programi pospješivanja obrazovanjauklonili razlike u ostvarenom obrazovanju si-romašne djece i one iz obitelji srednje klase?Kao i inače, pokušaj da se odgovori na to pi-tanje otežan je činjenicom da izbor za te pro-grame nije slučajan. U istraživanju kojim sepokušao ocijeniti neslučajni izbor, Currie iThomas (1995.) ustanovili su da Head Startomogućuje poboljšanje na dugi rok, u uspjehuna testovima za djecu bijelaca, ali se čini da ne-ma dugotrajnog učinka na obrazovne rezultatecrnačke djece. Nisu jasni razlozi razlika u poje-dinim demografskim skupinama, odnosno, te-ško je ustanoviti kako pospješivanje obrazova-nja utječe na djecu.

159


Zapošljavanje i programi obrazovanja iosposobljavanja uz rad

Savezni programi obrazovanja i osposob-ljavanja uz rad usmjereni su na drugi mogućiuzrok siromaštva: nedostatak odgovarajućihznanja i sposobnosti koja se traže na tržištu ra-da. Pretpostavimo da siromašni ljudi ne mogudobiti poslove što ih omogućuje dobro obrazo-vanje i osposobljavanje zbog diskriminacije ilizato što takvi poslovi ne postoje u njihovu su-sjedstvu. Ideja koja se nastoji ostvariti tim pro-gramima jest da država treba stvoriti moguć-nosti za razvoj znanja i sposobnosti koja se tra-že na tržištu rada.

Država je u AFDC-u imala niz takvih pro-grama, a reformom socijalne skrbi iz 1996. onisu još dobili na značenju. Jesu Ii ti programidjelotvorni? Ekonometrijske studije pokazujuda neki programi, vjerojatno, omogućuju većezarade dijelu sudionika. Ali, pritom je važnoupozoriti da pojedinci sami odlučuju hoće Iisudjelovati u programu. Ljudi koji se uključujuu program mogu biti energičniji ili ambiciozni-ji nego cjelokupna populacija s niskim dohot-kom, pa činjenica da su se njihove zarade po-većale, ne mora biti rezultat programa. U ne-koliko istraživanja ljudi su raspoređivani meto-dom slučajnog uzorka u skupinu koja je poha-đala program obrazovanja i osposobljavanja iu kontrolnu skupinu. Iako je u nekima od tihistraživanja bilo pozitivnog utjecaja na prima-nja, on je bio relativno malen s obzirom na tro-škove programa. Prema Heckmanu (1996.) zagodišnje povećanje zarade polaznika programaod 5.000 dolara, potrebni su troškovi od naj-manje 50.000 dolara. Ukratko, programi obra-zovanja i osposobljavanja uz rad nisu svemoćnilijek za rješavanje problema siromaštva, baremne na način kako su ostvarivani u prošlosti.

UMJESTO ZAKLJUČKA: JESU LIPROGRAMI SOCQALNE SKRBI USAD-U OD POMOĆI?

Razuman način započinjanja ocjene susta-va socijalne skrbi jest ispitivanje njegova utje-caja na stope siromaštva. Taj je utjecaj vrlo bi-tan. Na primjer, u 1995. godini novčane pomo-ći, transferi u hrani i udjel u troškovima stano-vanja smanjili su stopu siromaštva 47 posto(Primus, 1996.:1). Taj podatak, naravno, neuzima u obzir činjenicu da bi zbog nedostatkasocijalne skrbi zarade ljudi možda mogle biti

160


veće. Programi socijalne skrbi popularno senazivaju sigurnosnom mrežom i u nju se, iakomnogi promaknu kroz njezine rupe, brojniipak uhvate. Sustav socijalne skrbi SAD-a na-kon mnogih opravdanih i manje opravdanihkritika (na primjer AFDC-program jako serazlikovao u pojedinim državama, smatrao seponižavajućim, visina pomoći smatrala se ne-prikladnom za pristojan, minimalni životnistandard, samci i brakovi bez djece bili suisključeni iz programa pomoći, osim ako se ni-je radilo o slijepim ili invalidnim osobama,osoba koja je radila puno radno vrijeme nijemogla koristiti program, upravljanje progra-mom bilo je složeno i skupo te, najvažnije: pro-gram nije poticao na rad - Musgrave, 1993.),doživio je veliku reformu 1996. godine, ali kri-tike sustava nisu prestale. Liberalni i konzer-vativni ekonomski teoretičari usmjerili su velikdio svojih kritika na nered u postojećem susta-vu. On je sigurno zbrkano Neki programi dajupomoć u novcu, drugi u naturi, jedni se ostvaru-ju relativno Iako, drugi su nepristupačni čak i zaljude čiji je dohodak znatno ispod granice siro-maštva. Administrativna odgovornost i financi-ranje nasumce su podijeljeni između savezne, tedržavnih i lokalnih vlasti. Zašto se umjesto pro-grama pomoći u naturi ne bi davala gotovina ilise oba programa i različiti drugi programi nov-čane pomoći ne bi zamijenili s jedinstvenim ne-gativnim porezom na dohodak koji ne uzima uobzir nikakve posebne kategorije?

Neki ekonomisti odbijaju takvo stajalište izviše razloga, a čini se da je to i politički neo-stvarivo. Američka je javnost jasno pokazalada je voljna pomoći onima kojima je nužna po-moć u dobrima, poput stanovanja, hrane i me-dicinske njege, ali nije voljna siromašnim ljudi-ma dati gotovinu da si oni ta dobra sami pri-bavljaju. To stajalište prevladava dovoljno du-go pa se može smatrati nepromjenjivim na sce-ni sustava socijalne skrbi. Daljnji napori u mi-jenjanju sustava socijalne skrbi trebali bi toshvatiti kao činjenicu, a ne pokušavati objasni-ti kako to nema smisla (Aaron, 1984.:16).

Drugo, sa stajališta učinkovitosti, sustavbezuvjetnih programa mogao bi biti koristan.Ako se relativno velik iznos pomoći možeusmjeriti na skupine kojima nisu važni poticajiza povećano zapošljavanje (npr. radno nespo-sobnima), tada bi mogla biti poboljšana ukup-na učinkovitost sustava. Stoga, iako postojećisustav sigurno nije idealan, postojeća struktura

Rev. soc. polit., god. 7, br. 2, str. 147-162, Zagreb 2000. Bejaković P.: Borba protiv siromaštva u SAD

podjela korisnika na kategorije nije nužno veli-ka pogreška.

Možda najviše dvojbi u postojećem sustavuizaziva pitanje, jesu li naknade dovoljno viso-ke. Uobičajena ekonomika blagostanja navodida ispravan odgovor ovisi o snazi (nečije) sklo-nosti za dohodovnom jednakošću i iskrivljenji-ma u poticajima koja stvara sustav. Ipak, nekisu kritičari naveli da je, vjerojatno, loša ideja

LITERATURA

Aaron, H. J. (1984.) Six Welfare Questions Still Se-arching for Answers, Brookings Review 3(1):12-17.

Atkinson, A. B. (1987.) Income Maintenance andSocial Insurance, u: Auerbach, A. J. andFeldstein, M. (ed.) Handbook of Public Econo-mics, Vol. II. North - Holland: EIsevier SciencePublishers B.V.

Autel, J. J. (1992.) The Integration Transfer of Wel-fare Dependancy: Some Empirical Evidence,Review of Economics and Statistics, August:467-473.

Baker, J. (1934.) Work Relief; The Program Broa-dens, New York Times Magazine, 11. november1934.

Blank, R. (1997.a) It Takes a Nation - A New Agendafor Fighting Poverty. New York: Russell Sage Fo-undation.

Blank, R. (1997.b) 1996 The Welfare Reform,Jour-nal of Economic Perspectives 11:169-177.

Blank, R., Ruggies, P. (1996.) When Do Women UseAFDC and Food Stamps? The Dynamics of Eli-gibility vs. Participation, Journal of Human Reso-urces 31:57-89.

Blinder, A. S. (1980.) The Level and Distribution ofEconomic Well-Being, in: Feldstein, M. (ed.)American Economy in Transition, Chicago: Uni-versity of Chicago Press.

Braithwaite, J., Grootaert, Ch., Milanovic, B. Deter-mination of Poverty and Targeting of Social Assi-stance in Eastern Europe and in the Former SovietUnion. Washington DC: The World Bank.

Burke, V.(1997.) Cash and Noncash Benefit for Per-sons with Limited Income: Eligibility Rules, Re-cipient and Expenditure Data, FYs 1994--1996.Congressional Research Se/vice. Washington De.

Committee on Ways and Means (1996.) Overview ofEntitlement Programs. Washington, DC: US Go-vernment Printing Office.

Currie, J., Thomas D. (1995.) Does Head StartMake a Difference, American Economic Review,June: 341-364.

svaki sustav socijalne skrbi, bez obzira na nje-govu strukturu, jer socijalna skrb, poput mno-gih drugih izraza plemenitih namjera, sadržiklicu kvarenja. Na početku možete prihvatitimilostinju jer je zaista trebate. Ali, kako navo-di Kenan (1982.:A29), ako je ne prestaneteprihvaćati istog trenutka kada možete sami za-rađivati za sebe - čak i za skroman život - tadagubite dušu.

Davis, S. K. (1986.) FRD, The New Deal Thars 1933-1937,A History. New York: Random House.

Economic Report of the President (1992.) WashingtonDC: US Government Printing Office.

Eissa, N., Liebman, J. B. (1995.) Labor Supply Re-sponse to the Earned Income Tax Credit. Wor-king Paper No. 5158. Cambridge, MA: NationalBureau of Economic Research.

Erikson, R. et al. (1987.) The Scandinavian Model,Welfare States and Welfare Research. New York:M. E. Sharpe.

Feldstein, M. (1996.) The Missing Piece in PolicyAnalysis: Social Security Reform, AmericanEconomic Review, Paper and Proceedings 86 (2)(Prevedeno i izdano u Financijskoj praksi br. 4.iz 1997.godine pod nazivom "Reforme mirovin-skog sustava: dio koji nedostaje u političkimanalizama".)

Fraker, T. M., Martini, A. P., Ohls, J. e. (1995.) TheEffect of Food Stamps Cashout on Food Expen-ditures: An Assessment of the Finding fromFour Demonstrations, Journal of Human Reso-urces 30:633-649.

Galbraith, J. K. (1977.) Doba neizvjesnosti. Zagreb:Stvarnost.

Golding, P. (1987.) Excluding the Poor. London:Child Poverty Action Group.

Hanushek, E., Quigley, J. M. (1981.) ConsumptionAspects, in: Bradbury, K. L. and Downs A. (ed.)Do Housing Allowances Work. Washington DC:Brookings Institution.

Harrington, M. (1962.) The Other America. NewYork: Macmillan.

Hoynes, H. W (1996.) Work, Welfare and FamilyStructure: What Have We Learned. Working Pa-per No. 5644. Cambridge, MA: National Bureauof Economic Research.

Kenan, A. (1982.) Smothering Israel, New York Ti-mes 26: A29.

Levine, Ph. B., Zimmerman, D. J. (1995.) An Empi-rical Analysis of the Welfare Magnet DebateUsing the NLSY, Working Paper No. 5264. Cam-

161

Rev. sac. palit., god. 7, br: 2, str: 147-162, Zagreb 2000.

bridge, MA: National Bureau of Economic Re-search.

Moffit, R. (1992.) Incentive Effects of the U. S. Wel-fare System: A Review, Journal of Economic Li-terature 30(1):1-61.

Musgrave, R., Musgrave, P. (1993.) Javne financije uteoriji ipraksi. Zagreb: Institut za javne financije.

Office of Management and Budget (1998.) Analyti-cal Perspectives, Budget of the United States Go-verment, Fiscal Year 1999. Washington DC: USGovernment Printing Office.

Oračić, D. (1995.) Negativni efekti socijalne pomoćiu SAD, Revija za socijalnu politiku 2(2):155-161.

Primus, W. (1996.) The safety Net Delivers (WWWDocument). URL: http://www.cbpp.org/safety.htm (Novembre 15)

Puljiz, V. (1995.) Programi socijalne sigurnosti u Sje-dinjenim Američkim Državama, Revija za soci-jalnu politiku 2(1):61-66.

Ringen, S. (1988.) Direct and Indirect Measures ofPovetry, Journal of Social Policy 17 (6).


Rosen, S. H. (1999.) Public Finance. Boston: IrwinMcGraw-Hill.

Slesnick, D. T. (1993.) Gaining Ground Poverty inthe Postwar United States, Journal of PoliticalEconomy 101:1-38.

Topel, R. H. (1997.) Factor Proportions and RelativeWages: The Supply-Side Determinants of WafeInequality, Journal of Economic PerspectivesSpring: 55-74.

U. S. Bureau of the Census (1996.) Current Popula-tion Reports, series P-60, no. 197. WashingtonDC: US Government Printing Office.

U.S. Bureau of the Census (1997.) Poverty 1996(WWW Document) URL: http//www.census.gov/hhes/poverty. 1. listopad 1997

Weicher, J. (1996.) Problems with Section 8: Com-ment, Illinois Real Estate Letter Winter/Spring:8-11.

Wilson, J. Q. (1994.) A New Approach to WelfareReform: Humility, Wall Street Journal Decembre19: AlO.

Summary

BATTLE AGAINST POVERTY IN THE USA

Predrag Bejaković

This paper discusses the historical development and the main contemporary forms ofincome maintenance and insurance against poverty in the USA, in other words, what iscalled social protection or welfare. The first part of the paper is devoted to a historicalview of the forms of help to the poor and the establishment of the modem system of welfa-re. The second part of the paper deals with the issues connected with the data about po-verty, the decision on whom to help, the conventions used to construct these figures andtheir limitation. Part three is a review of the US welfare system, where Aid to Families withDependent Children and welfare reform are explained. In the shorter part four of thework, "Instead of Conclusion - Have Welfare Programs Helped?" stress is placed on theproblems and critiques specially oriented to the efficiency of the American welfare system.The complex problems of the retirement and health insurance systems are not addressed,for they require separate and comprehensive analysis.

Key words: social policies, social expenditures, inequality and poverty, welfaresystem, income maintenance, United States of America.

162

. .... "'-' .

http://www.cbpp.org/safety

borba protiv siromaštva ii sad - rsp.hr

Documents