Copyright 2006 The International Bank for Reconstruction and Development / THE WORLD BANK 1818 H. Street, N. W Washington, D. C. 20433, USA Primera edicin en castellano: Junio de 2006 Las conclusiones, interpretaciones y propuestas expresadas en este documento pertenecen exclusivamente a los autores y en modo alguno son atribuibles al Banco Mundial, a los organismos que lo componen, a los miembros de su Junta de Directores o a los pases que representan. El Banco Mundial no garantiza la fidelidad de los datos que aparecen en esta publicacin ni acepta responsabilidad alguna por cualquier consecuencia derivada de su uso. Las fronteras, colores, denominaciones y otra informacin que aparezcan en cualquiera de los mapas que se publican en este libro no implican, por parte del Grupo del Banco Mundial, ninguna opinin sobre el estatus legal de ningn territorio o aval o aceptacin de estas fronteras. El material contenido en esta publicacin esta protegido por derechos de autor. El Banco Mundial promueve la difusin de este trabajo y, usualmente, aprueba puntualmente la reproduccin de secciones de este trabajo. El Banco Mundial autoriza la fotocopia de partes del documento para uso personal, para uso interno o personal de clientes especficos o para uso educativo en aula, siempre y cuando la tarifa adecuada sea pagada directamente al Copyright Clearance Center, Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, Massachusetts, US; telfono (978) 750 8400, fax (978) 750 4470. Antes de proceder a fotocopiar los artculos, se solicita comunicarse con el Copyright Clearance Center. La solicitud de autorizacin para la reimpresin de artculos o captulos individuales, debe ser enviada por fax con informacin completa al Republication Department, Copyright Clearance Center, fax (978) 750 4470. Todas las inquietudes adicionales respecto de derechos y licencias deben dirigirse a la Oficina del Editor, Banco Mundial, a la direccin antes mencionada, o al fax (202) 522 2422. Ilustracin de cubierta: Resplandor de los Andes (2006) de Roberto Mamani Mamani, reproduccin por cortesa del artista, La Paz, Bolivia. Diseo y armado: SALINASANCHEZ Impresin y encuadernacin: EDOBOL Ltda., La Paz - Bolivia ISBN: 0-8213-6660-2 Depsito Legal: 4-1-1066-06 Impreso en Bolivia -Printed in Bolivia

INDICEPrlogo Biografas de los editores Reconocimientos Siglas y abreviaturas SNTESIS Contexto Reflexiones sobre el pasado Oportunidades y sugerencias para el futuro Algunas sugerencias sobre prioridades y cronologa de las actuaciones Tabla 1 - Si Bolivia hubiera seguido el ritmo del crecimiento latinoamericano, 1950 2000... Tabla 2 - Cmo puede un crecimiento sostenido de 4,5 5% elevar los ingresos y reducir la pobreza Tabla 3 - Sugerencias de prioridades y cronologa de las actuaciones 13 14 15 16 19 19 21 29 44 22 30 45

CAPTULO 1: CRECER MS Y MEJOR Gestin macroeconmica socialmente responsable Introduccin Antecedentes y diagnstico La gestin de los shocks econmicos a partir de 1998 Conclusiones y recomendaciones Bibliografa Grfico 1 - Evolucin de la situacin macroeconmica Grfico 2 - El clima empresarial - Contexto regional y mundial Grfico 3 - El clima empresarial. Algunas variables. Comparacin internacional Grfico 4 - Inestabilidad social y las tasas de inters Grfico 5 - Los capitales privados (sin IED) se revierten Tabla 1 - Destino del Comercio, 2003 Tabla 2 - Gasto pblico por nivel de educacin en el gasto total en educacin, por quintiles (porcentaje) Recuadro 1 - La fragilidad macroeconmica y el modesto crecimiento de los 90 Recuadro 2 - Cmo han afectado los shocks a la economa? Impuestos, capacidades de recaudacin y distribucin Antecedentes Evaluacin y opciones de poltica de los impuestos nacionales Administracin tributaria y aduanera Sistema tributario sobre el upstream en hidrocarburos Distribucin de los ingresos tributarios Conclusiones Bibliografa 49 50 53 57 64 69 51 55 56 56 58 54 63 53 58 71 72 74 81 84 88 93 96

Grfico 1 - Evolucin y estructura de los ingresos tributarios en Bolivia, 1990-2004 (porcentajes del PIB) Grfico 2 - Evasin del IVA, 2000-2004 (% de los ingresos esperados) Grfico 3 - Inversin en exploracin y explotacin, y reservas de Gas, 1990-2004 Grfico 4 - Reservas de gas en pases de Amrica Latina (TCF de gas) Grfico 5 - Las regalas sobre la produccin de gas natural a nivel internacional Grfico 6 - Distribucin impuestos entre los departamentos, 2000-2004 (bolivianos constantes de 2000 per cpita) Grfico 7 - Participacin de los municipios en la asignacin departamental, 2004 (porcentaje del total) Grfico 8 - Efecto del IDH en la distribucin vertical de impuestos, 2004 (porcentajes del total) Grfico 9 - Efecto del IDH en la distribucin departamental de impuestos, 2004 (Bolivianos constantes de 2000 per cpita) Tabla 1 - Carga impositiva en porcentaje, segn quintiles de ingreso por hogar Tabla 2 - Estructura de los ingresos tributarios nacionales, 1990-2004 Tabla 3 - El IVA en Latinoamrica, 2001 Tabla 4 - El impuestos a la renta de las empresas en Latinoamrica Tabla 5 - Comparaciones entre sistemas tributarios, posiciones de pases seleccionados, 2004 Tabla 6 - Importacin tramitada anualmente por empleados de aduana Tabla 7 - Principales opciones de poltica Anexo 1 - Principales impuestos nacionales Anexo 2 - Regmenes impositivos sobre el upstream de hidrocarburos Anexo 3 - Sistema de asignacin de los ingresos tributarios Reduciendo los costos de transaccin e incrementando la efectividad de la asistencia Antecedentes Desafos pendientes dnde se encuentran? Opciones de polticas una oportunidad Fuentes de informacin y bibliografa Tabla 1 - Incidencia de la asistencia internacional en Bolivia Recuadro 1 - Dos ejemplos actuales de buena prctica: Mesa Fiscal y SWAP en el sector educativo Recuadro 2 - Armonizacin de las polticas y procedimientos de adquisicin y administracin financiera Recuadro 3 - Consejo Interinstitucional de Seguimiento y Evaluacin Anexo 1 - El Nuevo marco de Relacionamiento Gobierno - Cooperacin Internacional hacia el siglo XXI, una propuesta al Grupo Consultivo 1999 Anexo 2 - Resumen Ejecutivo Plan Nacional de Armonizacin y Alineamiento Gestin y sostenibilidad de la deuda pblica Antecedentes La sostenibilidad de la deuda Problemas de gestin de la deuda pblica El control eficaz de la deuda en un contexto ms descentralizado Bibliografa

72 82 85 85 87 90 90 92 92 73 75 76 78 81 83 95 97 101 104 109 110 113 117 121 112 114 116 118 124 127 133 134 137 141 144 148

Grfico 1 Grfico 2 Grfico 3 Grfico 4 Grfico 5 -

Evolucin de la deuda pblica (en porcentaje del PIB) La deuda pblica en Amrica Latina (en porcentaje del PIB) Composicin de la deuda externa, 2004 (porcentajes del total) Composicin de la deuda domstica 2004 (porcentaje del total) Evolucin de la deuda si el dficit primario se mantiene en los niveles histricos (en porcentaje del PIB) Grfico 6 - Dficit primario necesario para mantener el nivel despus de la cancelacin (en porcentaje del PIB) Grfico 7 - Composicin de los instrumentos del tesoro en el mercado abierto (porcentajes del total) Grfico 8 - Maduracin promedio de colocaciones de instrumentos del tesoro (nmero de das) Tabla 1 - Sensibilidad del dficit primario requerido segn diferentes supuestos sobre el crecimiento econmico (porcentaje del PIB) Tabla 2 - Principales indicadores de deuda de las instituciones en el PRF Recuadro 1 - Reestructuracin y alivio de la deuda externa en Bolivia Recuadro 2 - Supuestos del escenario base Recuadro 3 - Instituciones que intervienen en la gestin de la deuda pblica Recuadro 4 - Ley de administracin presupuestaria y control de la deuda subnacional Anexo 1 - Marco analtico de la sostenibilidad de la deuda Anexo 2 - Pasivos contingentes Sistema Financiero: Desafos y Oportunidades Antecedentes Medidas recientes de poltica del MHCP, BCB y SBEF, concernientes al sector financiero Temas relevantes seleccionados y respectivas recomendaciones de poltica Bibliografa Anexos Grfico 1 - Evolucin de las obligaciones con el pblico Tabla 1 - Nmero de sucursales en el rea rural y urbana, por tipo de entidad: Recuadro 1 - Tecnologas crediticias de las EMF Recuadro 2 - Debilidades de la ley 2495 Recuadro 3 - Aportacin de Nafibo y valor de la tenencia de acciones del BUN Grafico A1 - Evolucin de las variables del sistema bancario y no bancario (1998-septiembre 2005) Grafico A2 - Evolucin depsitos bancarios en bolivianos y dlares, por plazo (marzo 2004-septiembre 2005) Grfico A3a - Evolucin anual del IM por grupo de entidades (2002-septiembre 2005) Grfico A3b - Evolucin anual de la cobertura de cartera en mora por grupo de entidades (2002-septiembre 2005) Grfico A4 - Evolucin del ndice de mora (IM) para la cartera reprogramada, no reprogramada y total del sistema bancario (diciembre 2003-septiembre 2005) Cuadro A1- Concentracin de depsitos bancarios, Noviembre 2005 y diciembre 2002 Bolivia en la era del gas Antecedentes Aspectos sectoriales Bibliografa

134 135 137 137 139 139 143 143 140 145 136 138 142 146 149 150 153 154 162 168 175 177 156 160 155 167 172 177 178 178 179 179 180 181 182 183 201

Grfico 1 - Bolivia: inversin extranjera directa (millones de US$) Grfico 2 - Inversiones en exploracin y explotacin (1992-2005) Grfico 3 - Comparacin de la renta estatal en los contratos de exploracin y explotacin Grfico 4 - Exportacin de gas a Brasil Mutn (en MMm3/d) Grfico 5 - Costos y precios del GLP (US$/MMBTU) Grfico 6 - Incidencia de los subsidios sobre la poblacin Grfico 7 - Demanda y oferta de petrleo Grfico 8 - Demanda y oferta de GLP Tabla 1 - Bolivia: Reservas Certificadas de Gas Natural y Petrleo/Condensado Tabla 2 - Exportaciones de petrleo Tabla 3 - Impuestos bajo la Ley 1689 (exploracin y explotacin) Tabla 4 - Regalas e impuestos a las utilidades (Pases de Latinoamrica situacin a mediados del 2004) Tabla 5 - Resultados del referndum de junio de 2004 Tabla 6 - Precios de la gasolina y el disel oil (Dic. 04 En. 05) Cuadro 1- Distribucin de la recaudacin del IDH (2006) Crecimiento econmico a travs de la productividad y la competitividad Antecedentes: el problema es el crecimiento lento Temas de competitividad y el ambiente de inversin en general Alternativas de poltica y eleccin Anexos Grfico 1 - Informalidad Tabla 1 - Contribucin de las empresas al PIB y al empleo, por tamao, 1999 Tabla 2 - ndice de Competitividad Global, 2004 (posiciones entre 104 pases) Tabla 3 - Posiciones del ndice de Instituciones Pblicas, pases seleccionados, 2004 Tabla 4 - Empezando una empresa, pases seleccionados, 2004 Tabla 5 - Medidas de poltica sugeridas, en orden cronolgico Recuadro 1 - La experiencia internacional con las Zonas Econmicas Especiales (ZEE). Algunas lecciones Grfico A1 - Derechos de propiedad e Indicadores de Desempeo Judicial Grfico A2 - Indicadores de regulacin pblica Tabla A1 - Tasas anuales de crecimiento del PIB per cpita para pases seleccionados, 1950-2000 (expresado en %) Tabla A2 - Cumplimiento de contratos, pases seleccionados, 2004 Tabla A3 - Comercio entre fronteras internacionales, pases seleccionados, 2005 Desarrollo rural Introduccin Los desafos principales Opciones de poltica Bibliografa Anexo - Algunas caractersticas del sector de la coca Bibliografa anexo Grfico 1 - Evolucin de la superficie cultivada principales cultivos (1985-2004) Grfico 2 - Evolucin del PIB de la industria manufacturera por rubro (1985-2004) Grfico 3 - Necesidades bsicas insatisfechas (NBI): poblacin por estrato de pobreza, 1992 2001 (En porcentaje)

184 184 186 191 195 196 196 197 182 185 185 187 188 194 193 203 204 208 212 222 205 206 207 210 211 218 217 222 222 223 224 225 227 228 234 243 250 251 257 231 232 238

Grfico 4 - Rendimientos comparados 2004 (tm/ha) Tabla 1 - Poblacin nacional, por rea geogrfica, censos de 1950, 1976, 1992 y 2001 Tabla 2 - Distribucin de la coparticipacin tributaria y HIPC II, segn rea geogrfica Tabla 3 - Indicadores de pobreza 2002, por rea geogrfica y migracin reciente Tabla 4 - Variacin promedio anual de incidencia de pobreza y pobreza extrema por NBI (en puntos porcentuales) Tabla 5 - Incidencia de pobreza, por Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) 1976, 1992, 2001 (En porcentaje) Tabla A1 - Produccin de hoja de coca en los Andes, hectreas, 1994-2004 Polticas comerciales y de integracin Antecedentes. Caractersticas del sector exterior boliviano Diagnstico. Restricciones principales del sector exterior Opciones de poltica Bibliografa Grfico 1 - Composicin de las exportaciones no tradicionales, 2004 Grfico 2 - Concentracin de las exportaciones, 1962-2003 Grfico 3 - Contenido en mano de obra de las exportaciones de manufactura por regin, 2003 (por ciento del empleo total en manufactura) Grfico 4 - Exportaciones no tradicionales por principal mercado y competidores, 2003 Grfico 5 - Porcentaje del promedio de aos de exportacin de un producto, 1980-2000 Grfico 6 - Impacto del artculo 6 del Decreto Supremo 24565

243 229 230 237 239 243 256 259 260 266 271 273 261 261 262 264 265 267

CAPTULO 2: CON BENEFICIOS PARA TODOS Dinmica de la pobreza y desigualdad Crecimiento y tendencias de la pobreza y la desigualdad Restricciones a la creacin de empleo. la demanda laboral Restricciones a la acumulacin de capital humano y su utilizacin. La oferta laboral Principales opciones de poltica para reducir la pobreza y desigualdad Sinergias en las polticas de crecimiento, reduccin de la pobreza y desigualdad Bibliografa Grfico 1 - Coeficientes de Gini en Amrica Latina. Distribucin de Ingresos del Hogar Equivalentes Grfico 2 - Curvas de Incidencia del Crecimiento, 1993-2002 (% del cambio en el ingreso per capita de los hogares, por percentil) Grfico 3 - Distribucin de los ingresos per cpita por hogar, 2002, urbano y rural Grfico 4 - ndice de condiciones de empleo de Jure en Bolivia y el mundo, (0-1) Grfico 5 - La Transicin Demogrfica y la Acumulacin de Capital en Bolivia y Amrica Latina Tabla 1 - Medidas de Pobreza, 1993-2002 Tabla 2 - Progreso hacia el logro de los Objetivos Clave del Milenio Tabla 3 - Comparacin de indicadores del clima de inversin en Bolivia y otros pases de Amrica Latina seleccionados, 2004 277 278 283 287 289 292 293

279 280 281 286 288 278 282 284

Promoviendo la inclusin social de los pueblos indgenas Diagnstico Incidencia de pobreza en la poblacin indgena y no indgena El desafo de la discriminacin Conclusiones y opciones para el futuro Bibliografa Tabla 1 - Porcentaje de poblacin indgena segn diferentes indicadores Tabla 2 - Autoidentificacin con pueblos indgenas de la poblacin de 15 aos o ms (en porcentaje de la poblacin indgena) Tabla 3 - Porcentaje de poblacin de 6 aos o ms que habla un idioma nativo Tabla 4 - Porcentaje de la poblacin indgena segn diferentes indicadores y grupos de edad Tabla 5 - Incidencia de pobreza y pobreza extrema por mtodo de ingresos (en porcentaje) Tabla 6 - Incidencia de pobreza por nivel de educacin, 2002 Recuadro 1 - Enfoques alternativos de polticas afirmativas o polticas positivas en el mundo Dimensin de gnero Diagnstico de Gnero Ciudadana social con perspectiva de gnero Ciudadana econmica Violencia contra las mujeres Ciudadana poltica y participacin ciudadana Marco normativo, polticas e institucionalidad pblica de gnero Conclusiones y opciones de poltica Bibliografa Educacin Primaria y Secundaria Antecedentes Temas principales a abordar Opciones de poltica Bibliografa Grfico 1 - Tasas de matrcula y PNB per cpita Grfico 2 - Matrcula por nivel Grfico 3 - Asistencia escolar por etnia, quintil de ingreso, gnero, y residencia urbana o rural Grfico 4 - Matrcula (lnea gruesa) y asistencia (lnea delgada) por edad, segn grupo demogrfico Tabla 1 - Gastos en educacin como porcentaje del PIB en 2002 Tabla 2 - Promedio de calificacin en matemticas y lenguaje en LLECE para el grado 3 Recuadro 1 - Programa de educacin secundaria Para Todos de Chile Recuadro 2 - Incrementar la escolarizacin a travs de transferencias monetarias en Brasil: el programa Bolsa Escola Recuadro 3 - Fe y Alegra El Sector salud Antecedentes Principales problemas del sector Opciones de poltica Bibliografa

297 298 301 306 308 312 298 299 299 300 301 307 309 313 314 315 317 319 320 323 325 327 331 332 337 346 352 334 335 338 343 336 340 339 347 348 355 356 358 363 367

Grfico 1 - Cobertura del parto institucional en Bolivia 1995-2005 Grfico 2 - Diferencia en desempeo sectorial con y sin supervisin MSD Grfico 3 - Atencin SUMI por nivel y tipo de municipios Grfico 4 - Presupuesto pblico asignado a departamentos, per cpita 2003 Cuadro 1- Elementos bsicos de financiamiento sectorial Tabla 1 - Indicadores en Amrica Latina Tabla 2 - Avances en los objetivos del milenio: WB (2005): PD for SSPCII Metas nacionales relacionadas con ciertos objetivos del milenio Tabla 3 - Avance en los indicadores de salud. Bolivia Tabla 4 - Evolucin del gasto en salud como porcentaje del PIB Tabla 5 - Diferencias de atencin por grupos de regiones Tabla 6 - Gastos en salud por quintil 1999 (en $ B per cpita) Tabla 7 - Presupuesto sanitario ejecutado, por elementos (2003) (en pesos bolivianos) Tabla 8 - Relacin entre las iniciativas del BM y la supervisin del sector de salud Anexo 1 - Organizacin del sector sanitario Recuadro 1- La experiencia de Extensa Proteccin social Introduccin Antecedentes: la proteccin social en Bolivia Principales programas y proyectos de PS Principales cuestiones del sector Opciones de poltica Bibliografa Grafico 1 - Poblacin cubierta por algn servicio de salud - 2002 Tabla 1 - Indicadores del gastos en proteccin social en Bolivia, 1999-2004 Tabla 2 - Bolivia - Indicadores de vulnerabilidad por quintil de ingreso Tabla 3 - Programas de proteccin social en Bolivia, 1999-2005 (MM US$, corrientes) Recuadro 1 - Transferencias condicionales de dinero (TCD): lecciones de la experiencia internacional Cuadro 1 - Organigrama del sistema de proteccin social Sistema de pensiones: las reformas de la reforma Antecedentes Los desafos sectoriales Bibliografa Cuadro 1- Estructura institucional del sistema de pensiones en Bolivia Grfico 1 - Gasto en pensiones, como porcentaje del PIB, 1997-2004. Grfico 2 - Cobertura del sistema de pensiones, para la poblacin activa y los mayores de 65 aos, alrededor del ao 2002 Grfico 3 - Participacin de los trabajadores activos en el sistema de pensiones por quintil de ingresos, y ratio de equidad Grfico 4 - Previsin del gasto fiscal en pensiones, como porcentaje del PIB. 2005-2060 Grfico 5 - Estructura de los ingresos operativos percibidos por las AFP. Bolivia 2004 Tabla 1 - ROE de las AFP, por pases, 2000-2004 Tabla 2 - Opciones de poltica

359 361 363 370 362 356 357 358 358 358 360 369 370 368 371 373 374 375 380 384 386 390 378 376 379 381 388 377 391 392 401 411 393 394 394 396 401 405 400 409

Agua y saneamiento, cmo servir mejor a la gente Introduccin Diagnstico de los problemas y desafos principales Opciones de poltica sectorial Bibliografa Grfico 1 - Cobertura de agua potable y saneamiento en Amrica Latina Grfico 2 - Inversin pblica en agua y saneamiento bsico (1997-2004) Grfico 3 - Productividad laboral (nmero de empleados por 1000 conexiones de agua, en 8 de las 10 mayores EPSA del pas) Grfico 4 - Porcentaje de agua no contabilizada (ANC) de las 10 mayores EPSA Grfico 5 - Nivel de continuidad en algunas EPSA reguladas Grfico 6 - Nivel de control en la calidad del agua en algunas EPSA reguladas Grfico 7 - Costo de las conexiones de agua en valores absolutos y como porcentaje de los ingresos de la EPSA Grfico 8 - Costo de las conexiones de alcantarillado sanitario en valores absolutos y como porcentaje de los ingresos de la EPSA Grfico 9 - Tarifa de agua potable de las principales EPSA - categora domstica Tabla 1 - Acceso mejorado a agua y saneamiento bsico (datos por departamento) Tabla 2 - Cobertura de agua y saneamiento bsico (por tipo de provisin, ao 2003) Redes de transporte Antecedentes La agenda incompleta: temas claves del sector Opciones de poltica Bibliografa Tabla 1 - Movilizacin de Pasajeros (miles de personas por ao) Tabla 2 - Gasto Pblico en la red nacional de caminos (US$) Recuadro 1 - Red caminera de Bolivia Degradacin ambiental Antecedentes Enfermedades de origen hdrico Contaminacin atmosfrica Contaminacin intradomiciliaria Desastres Naturales Aprovechamiento de Recursos Naturales Anlisis Institucional Opciones de Poltica Bibliografa Grfico 1 - reas naturales protegidas (porcentaje de territorio) Grfico 2 - Costo de la degradacin ambiental (% PIB) Recuadro 1 - Instrumentos para el desarrollo sostenible Tabla 1 - Legislacin boliviana en Materia Ambiental: Calidad Ambiental Tabla 2 - Opciones de poltica en medio ambiente La poltica de tierras Atender la persistente pobreza rural, la desiguadad y la inseguridad

413 414 415 427 432 416 419 420 420 421 421 425 425 426 417 418 433 434 444 447 449 436 440 439 451 452 454 456 456 457 458 461 464 467 453 454 451 463 466 469 470

Completar la regularizacin de la propiedad de la tierra y devolver la confianza en las instituciones encargadas de esta labor Adoptar mecanismos de distribucin de la tierra priorizados por objetivo y que empleen instrumentos mltiples Mejorar la tributacin sobre la tierra Regularizar la posesin de la tierra para los indgenas Mantener la integridad de las reas protegidas y de las reservas forestales Conclusin Bibliografa

472 473 476 477 478 479 480

CAPITULO 3: SIN CORRUPCIN Y CON PARTICIPACIN CIUDADANA Hacia un mejor gobierno Antecedentes: EL Funcionamiento de las Instituciones Pblicas Los avances hacia un estado transparente y eficiente Diagnstico de la reforma de la administracin pblica Polticas para una administracin pblica eficiente y transparente Bibliografa Grfico 1 - Servicio de Impuestos Nacionales: Recaudacin tributaria 2000-2005 (Millones de Bolivianos) Grfico 2 - Evolucin de la evasin del IVA Grfico 3 - Aduana Nacional de Bolivia: Recaudacin 2000-2005 Grfico 4 - Mejora de la red vial Grfico 5 - Calidad regulatoria Grfico 6 - El Estado de Derecho Grfico 7 - Corrupcin Recuadro 1 - Experiencias internacionales de mejora del sistema de adquisiciones Anexo 1 - Indicadores de Gobernabilidad, Instituto del Banco Mundial (1996-2004) Anexo 2 - Resumen de la Clasificacin Global de Competitividad La segunda fase de la descentralizacin Introduccin Antecedentes Desafos de la descentralizacin Opciones de poltica Bibliografa Grafico 1 - Resultados de encuesta: demanda por descentralizacin poltica (marzo 2005) Grfico 2 - Estimacin de autonoma de toma de decisin presupuestal de las prefecturas departamentales (en %), 2004 Tabla 1 - Ingresos por regalas del sector del petrleo y del gas por nivel de gobierno, dos leyes de hidrocarburos, 2006 Tabla 2 - Ratio de descentralizacin antes y despus de la Ley de hidrocarburos Tabla 3 - Impacto de la ley de hidrocarburos (LH) sobre las transferencias y desequilibrios interregionales (en US$ per cpita), 2005 - 2006 (Proy.) Tabla 4 - Transferencias e ingresos de los gobiernos regionales en pases seleccionados (%) Tabla 5 - Necesidades insatisfechas por departamento (en porcentaje), 2001 Tabla 6 - Acuerdos institucionales en los sectores de salud, educacin y caminos 485 486 488 489 501 508 491 491 492 492 494 495 495 505 510 511 513 514 514 518 527 537 516 525 517 517 520 522 524 526

Tabla 7 - Opciones para la tributacin regional en Bolivia Tabla 8 - Tributacin regional y ganancia neta por ingreso para las prefecturas departamentales (en millones de US$), 2006-2010 Tabla 9 - Fase preparatoria previa para la descentralizacin de educacin, salud y caminos Tabla 10 - Financiamiento de gastos descentralizados Tabla 11 - Indicadores de calidad de servicio en sectores seleccionados Grfico A.1 - El sistema intergubernamental y la representacin poltica antes de las elecciones a prefecto en diciembre de 2005 Justicia y seguridad ciudadana El sector justicia en Bolivia El sector justicia y la seguridad ciudadana Conclusiones y recomendaciones Bibliografa Grfico 1 - Delitos comunes registrados, por rea geogrfica Grfico 2 - Evolucin del nmero de delitos, 1989-2004 Grfico 3 - Problema mas importante Amrica Latina 2005 Grfico 4 - Gasto nominal per cpita en orden pblico y seguridad, 1990-2004 (en bolivianos) Grfico 5 - Presupuestos judiciales (2004) en la regin andina (en millones de US$) Grfico 6 - Indicador de presupuesto judicial per cpita en la regin andina, 2004 (en US$) Tabla 1 - Indicadores de pobreza extrema por ao y rea geogrfica, 1999 - 2002 Tabla 2 - Disturbios civiles registrados, por departamento (2000 2004) Tabla 3 - Razones de la migracin rural-urbana Tabla 4 - Juzgado cautelar. Delitos ms frecuentes Ingresados-rechazados-resueltos-pendientes Tabla 5 - Municipios con y sin juzgado Tabla 6- Presupuestos de los poderes del Estado Tabla 7 - Denuncias contra miembros de la judicatura (perodo 1998 2001) Anexo - Algunas iniciativas de reforma del sector justicia y la cooperacin internacional

529 530 532 533 534 536 541 542 543 561 563 545 545 547 553 557 557 548 551 552 554 555 556 559 566

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PrlogoDespus de varios aos de crisis institucional, Bolivia ha comenzado a reorientar su agenda de desarrollo y a cerrar la brecha que alejaba los problemas del pas de sus soluciones de fondo. Las ltimas elecciones le han permitido a Bolivia contar con su primer presidente indgena, junto a un partido de gobierno provisto de una slida mayora que podra fortalecer la estabilidad poltica del pas y avanzar en la senda del desarrollo. El nuevo gobierno est encarando la necesidad de construir un Estado distinto, ms incluyente y efectivo. La manera de alcanzar esta meta pasa por la realizacin de la Asamblea Constituyente y la revitalizacin de la participacin estatal en la economa nacional. Este momento tan importante para la historia nacional es un viraje del cual probablemente emerger una nueva Bolivia. Si bien las intenciones son correctas, tambin existen muchos riesgos. Bolivia puede dar un gran salto que le permita incorporarse de una manera proactiva al mercado global o puede prolongar, e incluso exacerbar, el estancamiento que ha limitado su desarrollo econmico y social por tanto tiempo. El propsito de este libro es contribuir al debate sobre cmo encarar los retos que enfrenta Bolivia. Est conformado por un conjunto de estudios sobre la realidad boliviana, en cuya elaboracin participaron expertos nacionales e internacionales en la formulacin de polticas pblicas. Estos estudios contienen un diagnstico por sector, un recuento de los principales desafos y una serie de sugerencias de poltica pblica que podran ayudar a encarar los problemas centrales. Buscamos contribuir con ideas y experiencias a que el pas crezca con equidad, cuente con un Estado transparente y eficiente y provea a su poblacin de servicios sociales cada vez mejores y ms extendidos. Esperamos cooperar al gobierno en sus esfuerzos por crear un pas capaz de lograr el bienestar de todos.

Pamela CoxVicepresidenta del Banco Mundial Oficina para Latinoamrica y el Caribe Washington, D.C.19 de mayo de 2006

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BIOGRAFAS DE LOS EDITORESVicente Fretes-Cibils, Argentino, realiz sus estudios en la Universidad Nacional del Nordeste (Argentina), y las universidades de Pennsylvania y del Estado de Carolina del Norte (Estados Unidos), donde obtuvo el Master en Administracin de Empresas y el Doctorado en Economa. Despus de finalizar sus estudios, ingres al Banco Mundial en 1987 a travs del Programa para Jvenes Profesionales. Luego de trabajar en la Vice-Presidencia de Europa y el Medio Oriente, y en el Departamento del Tesoro del Banco Mundial, se desempe, durante los aos 1988-1992, como Economista en la Vice-Presidencia de Operaciones del Oeste de frica. Posteriormente, de 1992 a 1996, se desempe como Economista Principal en el en Departamento de Operaciones correspondiente a los Pases Andinos, supervisando los programas de ajuste y liderando los trabajos econmicos y analticos en Bolivia. Entre los aos 1996 a 2002, el Sr. Fretes Cibils se desempe como Economista Principal para Venezuela, y posteriormente para Colombia y Mxico. Actualmente es Economista Lder del Sector correspondiente a la Reduccin de la Pobreza y Gestin Econmica para la Subregin de pases que incluye Bolivia, Ecuador, Per y Venezuela. Tambin ha ejercido la docencia en la Universidad Nacional del Nordeste y de Carolina del Norte y ha realizado varias publicaciones en las reas de finanzas, econometra aplicada, finanzas pblicas, economa internacional y del desarrollo econmico Marcelo Giugale, ciudadano argentino-italiano, tiene un Doctorado en Economa de laEscuela de Economa de Londres. Despus de un periodo en la academia, en 1989 se incorpor al Banco Mundial como economista del Departamento de Investigacin Financiera. De 1990 a 1994, fue Economista adjunto de la Vicepresidencia de Operaciones de Oriente Medio, encargado de la supervisin del programa de ajuste estructural de Egipto y dirigi el trabajo de reconstruccin en el Lbano de la posguerra. De 1994 a1998, fue Economista principal de la Regin de Europa oriental y Asia central, responsable del trabajo de crditos y economa analtica en Lituania y Kazajstn. En septiembre de 1998, se convirti en Economista principal para el departamento Colombia-Mxico-Venezuela. Actualmente es Director del Departamento de pases andinos del Banco Mundial. Fue profesor de la Escuela de Economa de Londres y de la Universidad Americana en El Cairo, y ha publicado artculos en econometra aplicada, finanzas, economa de negocios y desarrollo econmico.

Connie Luff, estadounidense, obtuvo el grado de Master con honores en Administracinde Empresas de la Escuela de Negocios ESADE en Espaa. Ingres al Banco Mundial en 1988. Desde entonces, ha trabajado con pases de diferentes regiones desde la sede del Banco Mundial en Washington, D.C.. Asimismo, ha desempeado funciones en frica y Amrica Latina en pases como Camern, Congo, Chad, Gabn, Mxico, Colombia, Ecuador, Venezuela y Bolivia. Trabaj y residi dos aos en Mxico y en julio de 2004 fue designada como Representante Residente del Banco Mundial en Bolivia.

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RECONOCIMIENTOSEste libro es el resultado de un esfuerzo de equipo, y como tal, se ha beneficiado de mltiples contribuciones. Nuestros agradecimientos se dirigen a un gran nmero de personas. Primero, por supuesto, a los autores del presente volumen. Nos referimos a Omar Arias, Raja Bentaouet Kattan, Lisa L. Bhansali, Javier Bolzico, Sara Guerschanik Calvo, Malcom Childress, Alberto Didoni, Enrique Fanta Ivanovic, Jonas Frank, Michael Goldberg, Jos Pablo Gmez-Meza, Paola Granata, Bruno Giussani, Christopher Humphrey, Ruth Llanos, Yira J. Mascar, Eleodoro O. Mayorga Alba, Abel Meja, Carlos Mollinedo-Trujillo, Edgardo Mosqueira, Marcelo Olarreaga, Rafael Rofman, Ernesto Snchez-Triana, Marco Scuriatti, Maria Marcela Silva, Alejandro Tapia, David Tuchschneider, William Tyler, Carolina Urrutia Vzquez, Julio Velasco, Azul del Villar, Ian Walter, y Steven B. Webb. En todos ellos hay un slido compromiso con Bolivia y sus habitantes. Aunque este libro refleja en especfico los puntos de vista de sus autores (y no necesariamente los de nuestra institucin internacional, su Directorio Ejecutivo, o sus pases miembros), su produccin fue llevada adelante dentro del Banco Mundial. En ese marco, agradecemos, en particular, las sugerencias y comentarios de Guillermo Perry (economista jefe de Amrica Latina y el Caribe), Dan Biller, Pablo Gottret, Aurelio Menndez, Richard Newfarmer, y Augusto de la Torre. Tambin cabe agradecer a los lderes de sector del Banco Mundial que revisaron estas pginas: Mara Donoso Clark, Daniel Cottler, Franz Dress-Gross y Vicente Fretes-Cibils. Del mismo modo, como contrapartes y socios en la lucha contra la pobreza, quedamos muy agradecidos con Evo Morales, Presidente constitucional de la Republica de Bolivia, Carlos Villegas, ministro de Planificacin para el Desarrollo, Celinda Sosa, ministra de Microempresa y Productividad, y Hernando Larrazbal, viceministro de Inversin Pblica, quienes se comprometieron con la idea de producir y debatir las presentes notas de discusin. Reconocemos tambin las contribuciones de los participantes de taller desarrollado el 17 de marzo de 2006 en La Paz, Bolivia. Este encuentro no slo reuni a muchos de los autores, sino que incluy a las autoridades y asesores de la nueva administracin. Una mencin especial de gratitud va para quienes lo organizaron desde el Poder Ejecutivo, es decir, Claudia Crdenas, Ivonne Cuba y Glenda Brozovic. En este cometido y de parte del Banco Mundial fueron esenciales los esfuerzos de Claudia Encinas, Fernanda Padrn, Carmen Romero, Roco Recalde, Elma Rossel, Juan Francisco Irias, Rosario Pinto, Mnica Claros, Gonzalo Klein y Gabriela Carrasco. Finalmente, estamos especialmente agradecidos a Juan Luis Guilln de Comunicacin Global, responsable de revisar todos los documentos y mejorar su estilo y argumentacin, a Martn Snchez y Rubn Salinas, responsables del diseo y la esttica del libro, y a Rafael Archondo y Michael Geller, promotores de este texto en su calidad de productores.

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SIGLAS Y ABREVIATURASAAA AAPOS AASANA ABIS AFP AIF AISA ALC ANB ANC ASL BCB BCR BCRP BID BLA BM BOLFOR BSO BUN CAF CAP CAPYS CAR CCM CEDEIM CEDIB CELADE CEPAL CEPROBOL CFAA CICC CIDA CIDOB CIF CIPCA CITES Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo Triple AAdministracin Autnoma para Obras Sanitarias Administracin de Aeropuertos y Servicios de Navegacin Area Asociacin Boliviana de de Ingeniera Sanitaria y Ambiental Administradora de Fondos de Pensiones Asociacin Internacional de Fomento Aguas del Illimani Sociedad Annima Amrica Latina y el Caribe Aduanas Nacionales de Bolivia Agua no contabilizada Asociaciones Sociales del Lugar Banco Central de Bolivia Banco de Crdito Primer Programa Boliviano de Reestructuracin del Sector Corporativo y Bancario Banco Interamericano de Desarrollo Banco Los Andes Banco Mundial The Sustainable Forest Management Project Banco Sol Banco de la Unin Corporacin Andina de Fomento Poltica Comn de Agricultura Comits de Agua Potable y Saneamiento Ratio adecuacin del Patrimonio Consejo Consultivo de Monitoreo Certificado de Devolucin Impositiva Centro de documentacin e informacin Bolivia Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE / CEPAL) Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe Centro de Promocin Bolivia Evaluacin de la responsabilidad financiera de los pases Convencin Interamericana contra la Corrupcin Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional Confederacin de Pueblos Indgenas de Bolivia Costo, seguro y flete Centro de Investigacin y Promocin del Campesinado Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora Consejo Interinstitucional de Seguimiento y Evaluacin CJ Consejo de la Judicatura CNCV Fondo Nacional de Mantenimiento de Caminos CNPV Censo Nacional de Poblacin y Vivienda COA Control Operativo Aduanero COATRI Cooperativa de Agua de Trinidad CODEPE Consejos Departamentales Productivos COFOG Clasificacin de Funciones de Gobiernos COMPRANET Sistema Electrnico de Contrataciones Gubernamentales COMPRASNET Compras Electrnicas CONACAL Consejo Nacional de Calidad CONAPE Consejo Nacional de Poltica Econmica CONAPES Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social COSAALT Cooperativa de Agua y Alcantarillado de Tarija DILOS Directorio Local de Salud DMI Distritos Municipales Indgenas DUF Directorio nico de Fondos EBRP Estrategia Boliviana de Reduccin de Pobreza ECP Evaluacin Comn de Pas EIB Educacin Intercultural Bilinge EIH Encuesta Integrada de Hogares ELAPAS Empresa de Agua Potable y Alcantarillado Sucre EMAPYC Empresa Municipal de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario de Yacuiba EMF Entidades de Micro Financieras ENDSA Encuesta Nacional de Demografa y Salud ENSA Estrategia Nacional de Salud Ambiental ENE Encuesta Nacional de Empleo ENFE Empresa Nacional de Ferrocarriles del Estado EPSA Empresa Prestadora de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario ERTIC Electrificacin Rural para el desarrollo de las Tecnologas de Informacin y Comunicaciones EXTENSA Programa de Extensin de Cobertura en Salud FAO Fondo de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin FASF Fondo de Apoyo al Sistema Financiero FCA Ferrocarril Andina FCC Fondo de Capitalizacin Colectiva FCN Fondo de Compensacin Nacional FCO Ferrocarril Oriental CISE

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FERE

Fondo Especial de Reactivacin Econmica FF AA Fuerzas Armadas FFP Fondo Financiero Privado FMI Fondo Monetario Internacional FNDR Fondo Nacional de Desarrollo Regional FONAMA Fondo Nacional Para el Medio Ambiente FONDESIF Fondo de Desarrollo del Sistema Financiero FORADE Fondo de Reduccin de Riesgos y Atencin de Desastres FPS Fondo Nacional de Inversin Productiva y Social FRF Fondo Regional de Fortalecimiento FSAP Programa de Asesora del Sector Financiero FUNDASAB Fundacin para el Apoyo a la Sostenibilidad en Saneamiento Bsico FUNDEMPRESA Fundacin para el Desarrollo Empresarial FUNDESNAP Fundacin para el Desarrollo del Sistema reas Naturales Protegidas GA Gravamen Aduanero GC Grupo Consultivo GFS Estadsticas Financieras Gubernamentales GFSM Manual Estadsticas Financieras Gubernamentales GLP Gas licuado de Petrleo HAMLP Honorable Alcalda Municipal de La Paz ICR ROSC Derechos crediticios y de InsolvenciaReportes de cumplimiento de estndares y cdigos IDH Impuesto Directo sobre los Hidrocarburos IDINA ndice de Desarrollo de la Infancia Niez y Adolescencia IDINA ndice de Desarrollo de la Infancia, Niez y Adolescencia IEHD Impuesto Especial sobre los Hidrocarburos y sus Derivados IM ndice de Mora INE Instituto Nacional de Estadstica INFOR Instituto Forestal INRA Instituto Nacional de Reforma Agraria IPA Incidencia Parasitaria Anual IPBVA Impuesto sobre la Propiedad de Bienes Inmuebles y Vehculos Automotores IPC ndice de Precio al Consumidor IRP Impuesto a la Renta de Personas IRPE Impuesto a la Renta Presunta de Empresas IT Impuesto a las Transferencias ITF Impuesto a las Transacciones Financieras IUE Impuesto a las Utilidades de las Empresas IUM Impuesto a las Utilidades Mineras

IVA JICA KPMG LBTR LDA LDN LGA LH LMA LPP LLECE MAS MDM MDRI MDSP MECOVI MEDMIN MERCOSUR MH MHCP MOF MOH MOU MPP MSD NB NBI NEPA NIT NN UU ODA ODM OECD OIT OMC OMS ONG OPS OTB PAA PAI PASA PEA PIA

Impuesto al Valor Agregado Japan International Cooperation Agency Compaa Privada de Servicios Financieros Liquidacin Bruta en tiempo real Ley de Descentralizacin Administrativa Ley del Dilogo Nacional Ley General de Aduanas Ley de Hidrocarburos Ley del Medio Ambiente Ley de Participacin Popular Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la calidad de la Educacin Movimiento al Socialismo Metas del Milenio Iniciativa para el Alivio de la Deuda Multilateral Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin Mejoramiento de las Encuestas y la Medicin de las Condiciones de Vida Fundacin Medio Ambiente y Minera. Mercado Cono Sur Ministerio de Hacienda Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Ministerio de Finanzas Ministerio de Salud Memorando de Entendimiento Ministerio de Participacin Popular Ministerio de Salud y Deportes Normas Bsicas Necesidades Bsicas Insatisfechas Agencia Nacional de Medio Ambiente y Planificacin Nmero de Identificacin Tributaria Naciones Unidas Asistencia Oficial para el Desarrollo Objetivos de Desarrollo del Milenio Organizacin para la cooperacin y Desarrollo Econmicos Organizacin Internacional del Trabajo Organizacin Mundial de Comercio Organizacin Mundial de la Salud Organismo No-Gubernamental Organizacin Panamericana de la Salud Organizacin territoriales de Base Plataforma de Administracin de la Asistencia Plan Ampliado de Inmunizaciones Programa Nacional de Atencin al Nio ya la Nia de 0 a 6 aos Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentara Poblacin Econmicamente Activa Programa Integral Anticorrupcin

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PIB PLANE PMA PMAP

Producto Interno Bruto Plan de Empleo de Emergencia Programa Mundial de Alimentos Programa Multidonante de Apoyo Presupuestario PNAA Plan Nacional de Armonizacin y Alineamiento PNB Producto Nacional Bruto PNC Poltica Nacional de Compensacin PNUD Programa de Las Naciones Unidas para el Desarrollo POA Plan Operativo Anual PPIAF Acceso a Asesoramiento en Infraestructura Pblica y Privada PPM Planes de Prevencin y Mitigacin PRAS Proyecto de agua y saneamiento PRE Programa de Reforma Educativa PRF Planes de Readecuacin Financiera PRI Proyecto de Reforma Institucional PROANDES Programa Andino de Servicios Bsicos PRODASU-JICA Proyecto de Desarrollo de Aguas Subterrneas en reas Rurales de Bolivia-Cooperacin Internacional Japonesa PRODURSA Programa Global de Crdito para Desarrollo Urbano y Saneamiento PROFOP Programa de Fortalecimiento Patrimonial PROGAE Programa de Gestin de Activos del Estado PROSIN Programa de Salud Integral SAGUAPAC Cooperativa de Servicios Pblicos Santa Cruz Ltda. SBPC Sistema Boliviano de Productividad y Competitividad SEDES Servicio Departamental de Salud SEDUCA Servicio Departamental de Educacin SELA/ORURO Servicio Local de Acueductos y Alcantarillado-ORURO SEMAPA Servicio Municipal de Agua Potable y Alcantarillado SENAPE Servicio Nacional de Activos Pertenecientes al Estado SENASAG Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria SENASIR Servicio Nacional del Sistema de Reparto SEPCAM Servicio Prefectural de Caminos SERNAP Servicio Nacional de reas Protegidas SIASG Sistema Integrado de Administracin de Servicios Generales SIBTA Sistema Boliviano de Tecnologa Agropecuaria SICOES Sistema de Informacin de Contrataciones Estatales SIDA Agencia Sueca de Desarrollo Internacional SIDUNEA Sistema Aduanero Automatizado SIG Sistemas de Informacin Geogrfica

SIGADE SIGMA SII SIMECAL SIN SINSAAT SIP SIRESE SISAB SISFIN SITE SLIM SNIS SNMAC

SOE SS STI SUMI TA TC Tcf TCO TGN TLC UCAELR UDAPE UFL UFV UMSA UNASBVI UNDAF UPC UTIM UTIM VASP VIPFE VMT YPFB ZEE ZPE

Sistema de Gestin y Anlisis de Deuda Sistema Integrado de Gestin y Modernizacin Administrativa Rgimen Simplificado de Impuestos Sistema de Medicin de la Calidad de la Educacin Servicio de Impuestos Nacionales Sistema de Informacin de Seguridad Alimentara y Alerta Temprana Sociedad de Instruccin Primaria Santiago Sistema de Regulacin Sectorial Superintendencia de Saneamiento Bsico Sistema de Seguimiento Financiero Sistema de Transferencias Electrnicas Servicios legales Integrales Sistema Nacional de Informacin en Salud Sistema Nacional de para Administracin de Normalizacin, Metrologa, Certificacin y Acreditacin de Calidad Declaracin de Gastos Seguridad Social Sistema Tributario Integrado Seguro nico Materno Infantil Tribunal Agrario Tribunal Constitucional Tara (10) pies cbicos Tierras Comunitarias de Origen Tesoro General de la Nacin Tratado de Libre Comercio Unidad de Control de Activos de Entidades en Liquidacin y/o Reestructuracin Unidad de Anlisis de Polticas Econmicas y Sociales Unidad Fondos en Liquidacin Unidades de Fomento a la Vivienda Universidad Mayor de San Andrs Unidades de Servicios Bsicos y Vivienda Marco de Asistencia de las Naciones Unidas Unidad de Productividad y Competitividad Unidad Tcnica Interna Municipal Unidades Tcnicas Internas del Municipio Compaa de Aviacin Sao Paulo Viceministerio de Inversin Pblica y Financiamiento Externo Viceministerio de Transporte Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos Zonas Econmicas Especiales Zonas Procesadoras de Exportacin

Bolivia: por el bienestar de todosSntesisVicente Fretes-Cibils

CONTEXTOBolivia tiene una oportunidad histrica para reducir la pobreza y la exclusin social a travs de (i) un crecimiento mayor y mejorgenerando empleos; (ii) que beneficie a todos; y (iii) sin corrupcin y con participacin ciudadana. Esta oportunidad se basa en dos pilares: uno poltico-social y otro econmico. En lo poltico-social, el pueblo boliviano no slo ha votado, sino que ha elegido. Por primera vez en los ltimos aos, el Presidente de la Repblica ha sido elegido por mayora absoluta de los sufragios, y es la primera administracin del actual periodo democrtico elegida directamente por la poblacin, y no a travs de la segunda vuelta congresal. El mandato del pueblo se extiende tambin al Congreso ya que el gobierno cuenta con ms de la mitad de los 157 congresistas electos. Estos resultados contrastan con uno de los perodos de inestabilidad poltica y social ms agudos de la historia democrtica del pas: entre 2000 y 2005, Bolivia ha tenido cinco presidentes con sus consiguientes efectos a corto plazo y el Estado ha estado a punto de colapsar en al menos cuatro momentos: febrero y octubre de 2003 y enero y mayo de 2005, en los que la autoridad central qued diluida al contacto con movimientos sociales y cvicos, expresiones de un descontento social largamente acumulado. A esta realidad nacional, poltica y social se suma un

ingrediente nuevo del momento: el acceso al mando departamental de nueve autoridades regionales electas. Se trata de un paso decisivo hacia un Estado ms descentralizado, que podra completar el proceso de descentralizacin iniciado a mediados de la dcada pasada, que concedi poderes y responsabilidades a ms de tres centenares de municipios. Estas circunstancias iniciales favorables en el mbito poltico-social se acompaan de un contexto econmico relativamente favorable. La economa boliviana vive una recuperacin notable tras el periodo de crisis de principios de esta dcada, agravado por la inestabilidad poltico-social arriba mencionada. Gracias a una buena gestin econmica y financiera y a un contexto internacional favorable, la economa est creciendo a un ritmo del 4 por ciento del producto interno bruto (PIB) y los volmenes de exportacin han alcanzado una cifra rcord (equivalente a 2.671 millones de dlares, nivel nunca antes alcanzado). El dficit fiscal, que alcanz el 9 por ciento del PIB en 2003, se redujo al 1,6 por ciento del PIB en 2005, el ms bajo de los ltimos 15 aos. Las reservas monetarias internacionales se encuentran en niveles hasta ahora desconocidos (equivalentes a casi 9 meses de importacin de bienes) y el sistema financiero, aunque reducido a dos tercios de su tamao con respecto al ao 2000, ha permanecido estable y recuperado paulatinamente los de-

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psitos bancarios. Adems, Bolivia va a beneficiarse de una condonacin de su deuda externa por una cuanta aproximada de 1.700 millones de dlares. En el mismo sentido, aunque la Ley de Hidrocarburos podra perjudicar a medio plazo al desarrollo del sector, ste ha generado un incremento anual de 600 millones de dlares en la recaudacin (un 23 por ciento de la recaudacin impositiva del ao). As, con exportaciones en alza, una recaudacin fiscal elevada, un dficit controlado y una menor deuda pblica, el nuevo gobierno, que arranca con un consenso poltico y social, goza en principio de unas condiciones iniciales favorables para promover el desarrollo econmico y social que el pas demanda. A pesar de las condiciones iniciales favorables, los desafos a los que se enfrenta este gobierno son mayores, y los espacios y tiempos para enfrentar los mismos son reducidos. La pobreza es alta (dos de cada tres bolivianos son pobres y uno de cada cuatro es indigente), sigue habiendo una gran desigualdad en la distribucin de la riqueza (el 20 por ciento de la poblacin ms rica controla casi la mitad de la riqueza total), y nueve de cada diez bolivianos (pobres y no pobres) consideran que la distribucin es injusta. La estabilidad econmica y financiera es frgil y vulnerable a cambios internos (especialmente polticos y sociales) y externos (especialmente econmicos y financieros). El crecimiento econmico, aunque positivo, no es lo bastante elevado como para revertir la pobreza y la desigualdad, y la inversin no es lo suficientemente fuerte como para sostener el crecimiento. Adems, los servicios bsicos pblicos de educacin, salud, proteccin social, pensiones, agua y saneamiento, y transporte siguen siendo deficientes y poco accesibles para la poblacin pobre, rural e indgena, a

pesar de que su cobertura ha mejorado notablemente en los ltimos quince aos. A todo esto hemos de aadir la elevada dependencia de las transferencias financieras de la comunidad internacional (aproximadamente una media del 7,5 por ciento del PIB durante la ltima dcada), y un marco institucional dbil, con corrupcin y desconfianza en el sistema judicial y una percepcin de impunidad ante el delito. Mirando al futuro inmediato, existen altas expectativas en una Asamblea Constituyente y el referndum sobre autonomas para una mayor redistribucin de los recursos naturales y descentralizacin que afectarn a la gobernabilidad. As pues, en el particular contexto poltico-social y econmico que actualmente atraviesa Bolivia y con las expectativas generadas en la poblacin, los retos para vivir bien, con menor pobreza y mayor inclusin, son mltiples, serios y urgentes. A fin de contribuir al dilogo y al debate para dar respuesta a estos retos a travs de un crecimiento mayor y mejor (generando empleo), que beneficie a todos, y sin corrupcin y con participacin ciudadana, el Banco Mundial somete a la consideracin de Bolivia y de su nuevo gobierno este documento, que comprende la presente sntesis general y 23 estudios especficos que reflejan la experiencia nacional e internacional de los tcnicos y analistas del Banco Mundial y de los expertos contratados especialmente para realizar este estudio. Los acpites presentan diagnsticos de temas que abarcan el amplio espectro del desarrollo econmico y social, incluyendo, entre otros, la gestin macroeconmica, el sector financiero, el desarrollo rural, la salud, la educacin, el medio ambiente, el transporte, el sector pblico, la justicia y la descentralizacin. Cada uno de ellos plantea asimismo

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una serie de posibles polticas pblicas que podran ser consideradas y ajustadas a las prioridades nacionales para obtener los mejores frutos para todos los bolivianos.

REFLEXIONES SOBRE EL PASADOEl anlisis secular y coyuntural del desarrollo econmico y social de Bolivia (y su comparacin con otros pases de la regin y del mundo) nos deja tres lecciones importantes (i) el crecimiento econmico anual per cpita ha sido muy bajo (incluso negativo, intermitente y excluyente), acentuando la desigualdad econmica; (ii) el acceso a los servicios pblicos bsicos ha aumentado y los indicadores sociales han mejorado, pero la desigualdad social persiste; y (iii) la estabilidad institucional y transparencia se ha debilitado.

Bajo crecimiento econmico alta pobrezaLa segunda mitad del siglo XX ha sido testigo de episodios intermitentes de crecimiento (generados por booms de mercancas y oleadas de flujos de entrada de capital), seguidos por colapsos y crisis. La economa boliviana creci, por trmino medio, muy por debajo del resto de los pases de Latinoamrica y de otros pases en vas de desarrollo, y los ingresos reales disminuyeron ligeramente. As, a principios del 2000, los bolivianos ganaban un uno por ciento menos de lo que ganaban sus abuelos en 1950 (en contraste, en ese mismo perodo, los ingresos reales de los chilenos se duplicaron, los de los brasileos ms que se triplicaron y los de los coreanos del sur se multiplicaron por doce). El bajo crecimiento de la economa se sustenta en unas tasas de inversin y productividad bajas. En los ltimos 35 aos, la

inversin total (privada y pblica) media anual represent en Bolivia aproximadamente el 16 por ciento del PIB (frente a una media del 20 por ciento en los pases de Amrica Latina, un 21 por ciento del PIB en otros pases en vas de desarrollo Turqua, Hungra y Rumana, entre otros y ms del 30 por ciento en Corea del Sur). Al mismo tiempo, la contribucin de la productividad al crecimiento fue en Bolivia de aproximadamente un 0,2 por ciento, frente a un promedio del 0,6 por ciento en los pases de Amrica Latina y del 1 por ciento en otros pases en vas de desarrollo. Adems, existen amplias disparidades en la productividad de los diferentes sectores, aunque desde 1999 todos han tenido un crecimiento bajo. Estas disparidades son an mayores en lo que se refiere a la dimensin de las empresas o establecimientos: la productividad de los trabajadores de las empresas grandes (principalmente intensivas en capital) es 25 veces superior a la de los trabajadores de las microempresas. Las empresas grandes producen el 65 por ciento del PIB, pero emplean menos del 9 por ciento de la poblacin activa total. Buena parte del diferencial de productividad se debe al predominio de las empresas informales; el grado de informalidad es el ms alto de Latinoamrica (dos tercios de la economa funcionan fuera del sector formal), y grfico entre los ms altos del mundo. La importancia del crecimiento de la economa en el bienestar de la poblacin no se puede subestimar: aun con un crecimiento moderado, durante un perodo largo, se puede lograr una gran diferencia. Si Bolivia hubiera crecido durante los ltimos 50 aos a una tasa similar a la mediana de los otros once pases latinoamericanos, el ingreso promedio sera ms del doble del actual, la tasa de pobreza se hubiese reducido a la mi-

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Tabla 1 - SI BOLIVIA HUBIERA SEGUIDO EL RITMO DEL CRECIMIENTO LATINOAMERICANO, 1950 2000...

Si Bolivia hubiera crecido al: 0,02% anual (Tasa real de crecimiento) +1,5% anual (Mediana de Amrica Latina)

Ingreso promedio (aos 2000) $900 $1888

Tasa de pobreza (aos 2000) 65% 30%

tad y la poblacin boliviana estara considerablemente mejor (Tabla 1). Bolivia alcanz una mejora en los aos noventa, cuando la economa creci a una tasa media del 4,0 por ciento (por encima de la tasa de crecimiento de los ochenta), en parte como consecuencia de las reformas econmicas implementadas. El repunte general de la economa propici un crecimiento del empleo y una reduccin de la pobreza, aunque no mejor la equidad. Pero despus de 1998, una serie de shocks desaceleraron el crecimiento econmico y la inversin y empeoraron la tasa de productividad. Algunos de estos shocks fueron externos (por ejemplo, las crisis financieras asitica y rusa, que elevaron las tasas de inters internacionales y redujeron los flujos de capital, y las devaluaciones en Brasil y Argentina) y algunos fueron internos e inducidos por polticas pblicas (por ejemplo, la erradicacin de la coca y el alto costo de la reforma de pensiones). Durante ese mismo perodo la economa se benefici de algunos shocks favorables (por ejemplo, el boom de exportaciones de gas y soya y la condonacin de la deuda por parte de algunos acreedores bilaterales). Pero estos shocks no fueron suficientes para compensar la desaceleracin econmica y mitigar el descontento poltico y social. En este contexto, las polticas p-

blicas han sido errticas, en la medida en que los gobiernos se han visto forzados a reaccionar ante los acontecimientos ms que controlarlos. El resultado de estas polticas ha afectado negativamente al clima empresarial, generando incertidumbre y reduciendo la inversin privada de un 18 por ciento del PIB en 1998 a un 6,5 por ciento en 2004. Los inversionistas, tanto extranjeros como nacionales, se han visto desalentados por las reversiones de poltica de los aos recientes, incluyendo la nueva Ley de Hidrocarburos y las incertidumbres con respecto al futuro de la industria petrolera, la rescisin de acuerdos contractuales y la definicin de polticas comerciales. En estas condiciones, Bolivia est en desventaja para competir y prosperar en el siglo XXI. El impacto del bajo crecimiento de la economa en el sector rural, que concentra la pobreza ms aguda, es an ms notable. A pesar que en los ltimos 50 aos la sociedad boliviana se ha urbanizado (el porcentaje de poblacin que vive en zonas rurales ha pasado de casi un 75 por ciento a menos del 40 por ciento), el ingreso monetario medio en el rea rural es alrededor de 0,60 dlares por da, es decir, la tercera parte del ingreso urbano medio. Simultneamente, el sector agropecuario (incluyendo silvicultura, caza y pesca) experiment una recomposicin

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que ha permitido que su contribucin al PIB se haya mantenido constante (15-16 por ciento) durante los ltimos 15 aos. Dicha recomposicin se caracteriza por el surgimiento de la agricultura comercial en las tierras bajas. Si observamos la composicin del producto bruto sectorial, la participacin de la produccin agrcola industrial (bsicamente la soya) pas del 10 por ciento a fines de los ochenta al 20 por ciento en 2004. Este crecimiento ha compensado las prdidas asociadas a la erradicacin de la coca. La participacin del resto de los subsectores, incluyendo los productos agrcolas tradicionales, se mantuvo prcticamente constante, lo que refleja un estancamiento general. Por lo tanto, en el sector agrcola se observa un comportamiento dual. Por un lado, un subsector dedicado a la exportacin de productos agropecuarios altamente dinmico y que concentra el grueso del crecimiento sectorial (bsicamente, soya). Y por otro lado, un subsector dedicado a la produccin de alimentos para el mercado nacional, poco productivo. Este ltimo se concentra principalmente en la zona andina, con campesinos inmersos en crculos viciosos generadores de pobreza, de degradacin ambiental, prdida de la fertilidad y disminucin de los rendimientos (y, por tanto, de los ingresos por venta o autoconsumo). Sin embargo, no todos los campesinos de la zona andina responden a estas caractersticas; se estima que alrededor de un 20 por ciento ha logrado incrementar su productividad e ingresos a travs de una mejor insercin en los mercados de alimentos. Estos campesinos proveen el grueso de los productos alimentarios que se consumen en las ciudades y algunos estn cada vez ms ligados a mercados internacionales. Esto demuestra que las condiciones agro-ecolgicas andinas no

presentan lmites absolutos a la competitividad (en particular, cabe mencionar el caf de altura, la qunua y otros cultivos alto-andinos, as como la produccin de llamas). As pues, el apoyo a la agricultura alto-andina deber enfocarse tambin a aquellos productos que permitan el desarrollo de una competitividad territorial basada en la insercin en mercados dinmicos.

Mejora de servicios con desigualdadAdems del bajo crecimiento econmico y la baja inversin y productividad, la historia de Bolivia est marcada por fuertes desigualdades econmicas y sociales: la riqueza del 10 por ciento ms rico de la poblacin es 140 veces superior a la del 10 por ciento ms pobre, la brecha educacional entre los ms ricos y los ms pobres es de aproximadamente 8,5 aos de educacin (frente a aproximadamente 5 aos en Venezuela y Colombia) y el 10 por ciento de las unidades agrcolas controlan al 90 por ciento de la tierra de cultivo. En un contexto como ste, las diferencias en ingresos, acceso a bienes y servicios pblicos y poder poltico estn marcadas por diferencias tnicas, raciales, regionales y de gnero, o sea, por factores ajenos a las capacidades individuales. Esta exclusin social est condicionada por la historia, y por las polticas pblicas que no pudieron revertir tal exclusin. A pesar de esta desigualdad y de esta exclusin, Bolivia ha ampliado significativamente durante la ltima dcada la cobertura de los servicios pblicos bsicos, incluidos programas sociales, lo que se ha traducido en una mejora de los distintos indicadores de bienestar social. As por ejemplo, en educacin (especialmente primaria) los indicadores de cobertura han mejorado: aproximadamente el 95

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por ciento de los nios entre 7 y 14 aos est actualmente escolarizado, cifra que coloca al pas en el mismo puesto que vecinos ms ricos, como Brasil o Per. Adems, la tasa de abandono primaria ha descendido, especialmente en reas rurales (30 por ciento), la tasa de repeticin se ha reducido a la mitad y la tasa de finalizacin de estudios ha aumentado, lo que sita a Bolivia en la senda para alcanzar la Meta de Desarrollo del Milenio (MDM) referida a la finalizacin primaria universal para el 2010. A pesar de estos logros, la cobertura universal sigue siendo una meta pendiente, especialmente entre los grupos menos favorecidos (la poblacin rural e indgena). Adems, Bolivia se enfrenta a retos como el de superar el acceso bajo y desigual a los grados superiores primarios y secundarios de educacin, los an deficientes resultados acadmicos y las fallas de un sistema educativo ineficiente. La baja matriculacin en la secundaria ha provocado una brecha de capacidad en la fuerza de trabajo boliviana y un nmero insuficiente de individuos capacitados. En el mbito de la salud, las mejoras logradas durante la dcada anterior en materia de cobertura, reduccin de la mortalidad materna (de casi 60 por ciento con respecto a 1990) e infantil (de casi un 40 por ciento con respecto a 1990), entre otras, fueron muy importantes; de mantenerse, este ritmo de progreso permitira alcanzar las Metas del Milenio fijadas para el sector en el 2015. A pesar de este progreso, la situacin de Bolivia en este campo sigue siendo una de las ms graves de Latinoamrica. Los resultados, medidos con indicadores (tales como la tasas de mortalidad materna e infantil) sitan a Bolivia como el pas con peores indicadores, despus de Hait; y en materia de enfermedades transmisibles y reemergentes, la situacin es tambin difcil: el chagas es

endmico, la malaria y la fiebre amarilla han disminuido pero siguen presentes, y el dengue ha reaparecido. Bolivia se encuentra, segn el ndice de Desarrollo Humano, entre los pases de ingreso medio de menor desarrollo; ocupa el puesto 113, acompaado por Honduras (116) y Guatemala (117), aunque los indicadores de salud de estos dos pases son mejores que los de Bolivia. A esta situacin crtica en materia de salud se suma la existencia de desigualdades. Existen marcadas diferencias en el acceso a los servicios de salud entre los pobres y no pobres, y entre la poblacin de origen indgena y la no indgena. As, por ejemplo, aproximadamente el 25 por ciento de la poblacin con ingresos ms bajos (el quintil inferior) recibe atencin al parto, frente al 90 por ciento de la poblacin con ingresos altos (quintil superior). La desigualdad tambin se aprecia entre regiones: altiplano (La Paz, Potos, Oruro), valles (Cochabamba, Chuquisaca, Tarija) y llano (Santa Cruz, Beni, Pando). La tasa de mortalidad materna, por ejemplo, es dos veces superior en el altiplano que en el llano, y la tasa de desnutricin crnica entre los nios menores de 5 aos del altiplano es el doble que la del valle. El bajo desempeo del sector en general es preocupante; especialmente en los ltimos aos de esta dcada, algunas actividades esenciales para mejorar los indicadores de salud se han mantenido constantes o han disminuido, lo que amenaza con detener el progreso de los aos anteriores y alcanzar las metas del milenio. Las razones de la desaceleracin sectorial son esencialmente: (i) la crisis institucional a la que se ha enfrentado el pas, que ha impedido polticas estables y una adecuada coordinacin y seguimiento; (ii) la descentralizacin sectorial, que no siempre ha sido beneficiosa y que ha generado altos costos de transac-

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cin; y (iii) la asignacin de recursos resultante de la descentralizacin, que es inapropiada y no permite cerrar las brechas de la desigualdad. En materia de pensiones, con programas no contributivos (como el Bonosol) y programas sociales destinados a los ms vulnerables (nios, ancianos, desempleados y sin seguro social), Bolivia ha hecho esfuerzos significativos por aumentar la cobertura y proteger a estos colectivos. Durante los ltimos seis aos, el pas ha destinado un promedio anual de aproximadamente el 4,5 por ciento del PIB a cubrir el dficit del sistema de pensiones, y ha duplicado el monto destinado a los distintos programas de proteccin social hasta casi el 23 por ciento del gasto social (monto que est por encima del promedio del resto de los pases de Amrica Latina). As, los programas como el seguro universal de salud para madres y nios, salud integral, vacunacin, empleo, transferencia de efectivo a ciudadanos mayores de 65 aos, mejoramiento de vivienda, fondos sociales, plan para la educacin de los nios por debajo de seis aos y tenencia de tierras para mejorar la competitividad econmica rural contribuyeron a mitigar el impacto negativo de la desaceleracin en el crecimiento econmico en el primer quinquenio de esta dcada y a reducir los riesgos a los que se enfrenta la poblacin ms vulnerable. A pesar de estos esfuerzos, el sistema de pensiones sigue presentando problemas fundamentales (i) la cobertura es muy baja, especialmente para la poblacin rural e indgena; y (ii) el costo fiscal es alto, con un alto riesgo dada la fragilidad institucional del sistema. Asimismo, el sistema de programas de proteccin social requiere una mejor focalizacin (esto es, mayor nfasis hacia los nios, la poblacin indgena y los adultos ms vulnerables a la inestabilidad econmi-

ca) y un fortalecimiento del marco institucional para la implementacin de esta estrategia. En materia de servicios bsicos de infraestructura (agua, saneamiento y transporte), la cobertura aument considerablemente en los aos noventa y principios del nuevo siglo. El acceso a mejores fuentes de agua aument en el mbito nacional un 8 por ciento (aproximadamente el 62 por ciento de la poblacin) y en saneamiento un 20 por ciento (casi el 63 por ciento de la poblacin), y los movimientos de carga y pasajeros a travs del sistema de redes de transporte se duplic (las carreteras, que son el modo de transporte preferido, concentraron ms del 90 por ciento del movimiento total de pasajeros y el 60 por ciento del volumen de carga). El sistema de transporte ha sido clave no slo en la prestacin de servicios, sino tambin en la evolucin econmica del pas (su contribucin media al PIB fue casi un 9 por ciento del PIB). El transporte ha absorbido ms del 30 por ciento de la inversin pblica, y las actividades relacionadas con el sector han generado casi el 6.5 por ciento del empleo en las ciudades. A pesar de los logros citados, la cobertura de alcantarillado sanitario en agua potable por red de caera y en saneamiento mejorado sigue siendo en Bolivia inferior al promedio latinoamericano, y los costos de explotacin siguen siendo elevados, especialmente en las zonas rurales. Adems, existen grandes desequilibrios en la coberturaen algunos casos de ms del doble entre los departamentos relativamente ricos (por ejemplo, Santa Cruz y Tarija) y los relativamente pobres (por ejemplo, Beni, Pando, Potos), as como desigualdades entre las reas urbanas y rurales (por ejemplo, el 86 por ciento de la provisin de agua en las ciudades se realiza a travs de redes, frente

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a un 28 por ciento en el rea rural, y el mantenimiento de los caminos rurales terciarios es deficitario). El sector de saneamiento bsico en Bolivia se enfrenta a una serie de retos estructurales, entre los que se incluyen la baja eficiencia laboral y operativa, el escaso nivel de inversin, las deficiencias institucionales y la falta de sostenibilidad de los servicios en las reas rurales, junto a la necesidad de definir el modelo que debe adoptarse para la prestacin de los servicios de agua en las ciudades de La Paz y El Alto. En materia de transporte, a la debilidad del marco institucional nacional y subnacional, que reduce la transparencia en la toma de decisiones, hay que aadir los altos costos y los riesgos de cambios arbitrarios en el marco legal e institucional, que perjudican la inversin y el desarrollo del sector. La prestacin de servicios pblicos por parte del Estado abarca no slo los servicios sociales y bsicos de infraestructura, sino tambin la preservacin del medio ambiente para beneficio de las generaciones presentes y futuras. En este sentido, la gestin ambiental en Bolivia ha rendido excelentes resultados en la conservacin de la biodiversidad y la disminucin de la deforestacin. Sin embargo, las condiciones de pobreza en las que vive la mayora de la poblacin se agudizan por problemas ambientales como la contaminacin atmosfrica (resultante de la produccin y consumo de combustibles por el sector de transporte con precios subsidiados con respecto a los precios internacionales), la demanda intradomiciliaria (resultante del consumo de lea y otros combustibles fsiles y lquidos en los hogares), las enfermedades transmitidas por el agua (debido a las restricciones al acceso a agua y saneamiento, y a la falta de programas enfocados a la higiene bsica de la poblacin ms vulnerableespecialmen-

te los nios), los desastres naturales y la degradacin del suelo. Estos problemas empeoran la salud de la poblacin, condicionan el desarrollo de la poblacin ms vulnerable (especialmente la poblacin infantil) y su costo anual equivale a casi el 5 por ciento del PIB, cifra superior a la mayor parte de los pases de la regin. La sostenibilidad ambiental y social, y los esfuerzos para impulsar el crecimiento econmico con ms inclusin y equidad, exigen una atencin concertada y sostenida a la poltica de produccin de coca y a la gestin de los recursos naturales, especialmente tierras y bosques (aproximadamente el 40 por ciento de la poblacin habita en reas rurales; el sector rural contribuye aproximadamente el 15 por ciento del PIB y emplea a ms del 40 por ciento de la poblacin activa). En los ltimos 10 aos, el marco legal y los esfuerzos se encaminaron en la direccin correcta a fin de hacer la tenencia de tierra ms equitativa, segura y sostenible, aunque la implementacin result incoherente y, con frecuencia, poco eficaz. As, la implementacin de la Ley 1715 no ha colmado las expectativas sociales (slo se han regularizado el 15 por ciento de las tierras que iban a ser regularizadas, incluyendo el registro de propiedades), y ha fracasado la labor de acabar con las tierras subutilizadas y de hacer que su distribucin fuera ms equitativa. La tributacin de la tierra no ha creado una estructura de incentivos que mejore su productividad y posibilite transacciones a travs del mercado; el 51 por ciento de los impuestos municipales provienen del impuesto sobre la tierra, pero el 90 por ciento de este ingreso se recauda en slo diez municipalidades (de 327), lo cual refleja las dificultades existentes en el sistema y la administracin de este impuesto, especialmente en las municipalidades pequeas

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y rurales. El registro de las tierras indgenas ha avanzado, pero el proceso se ha caracterizado por conflictos y reclamaciones no atendidas, incluyendo concesiones de propiedades. El sistema de reas protegidas y de gestin forestal est funcionando, pero algunas reas estn siendo ilegalmente explotadas o sometidas a desmontes para cra de ganado, cultivo de soya y pequea agricultura.

Instituciones y transparencia dbilesDurante la pasada dcada, y especialmente desde la aprobacin de la Ley del Sistema de Administracin Financiera y Control Gubernamental (SAFCO) a principios de los 90, Bolivia ha impulsado un conjunto de reformas de la Administracin Pblica, principalmente a nivel central, entre las cules podemos destacar la reforma del funcionamiento de las instituciones pblicas (esto es, de los procesos administrativos, financieros y de control) y del Servicio Civil, y las reformas de algunas entidades para mejorar la recaudacin fiscal y la eficiencia del gasto pblico y reducir la corrupcin. La inestabilidad poltica y social que vivi el pas desde fines de los 90 hizo que los resultados de estas reformas fueran modestos. El funcionamiento del proceso de presupuesto, planeacin y adquisiciones sigue siendo deficiente, y el sistema informtico es incompleto y debera ser sometido a una reevaluacin para determinar su grado de eficacia y utilidad, teniendo en cuenta su depreciacin tecnolgica y sus limitaciones como instrumento de gestin. La reforma del Servicio Civil logr algunos avances con la creacin de un marco legal e institucional, la ejecucin de procesos de seleccin competitiva y la puesta en marcha de un registro biomtrico de funcionarios, jubilados y be-

nemritos que abarca al 25 por ciento del servicio civil. Este registro contribuye a la profesionalizacin y transparencia de la planilla pblica. La modernizacin del Servicio de Impuestos Nacionales (SIN) y la Aduana Nacional (AN) ha permitido mejorar la gestin de dichas entidades y reducir la corrupcin, lo que se ha traducido en una mejora de la recaudacinla recaudacin impositiva real aument en un 50 por ciento en los ltimos cinco aos (excluyendo el impacto del incremento en la tributacin al sector petrolero a partir de la mitad de ao pasado), representando un presin tributaria equivalente al 13,5 por ciento del PIB, similar al promedio de Amrica Latina pero por debajo de Brasil (28 por ciento) y Colombia (18 por ciento). El fortalecimiento de la Contralora General y la obligacin por parte de los funcionarios de presentar una declaracin jurada de su patrimonio han contribuido a la lucha contra la corrupcin. Sin embargo, el proceso de reforma ha sido incompleto (incluso en administracin tributaria y aduanas) y no se ha extendido a todo el sector pblico, la gestin de sector pblico es deficiente (incluyendo la preparacin y ejecucin del presupuesto, contrataciones de bienes y servicios) y la informacin de la gestin no es transparente. El sistema judicial y con l, la seguridad jurdica y ciudadana, sufren por la falta de acceso a la justicia de la mayor parte de la poblacin boliviana (especialmente los pobres), entendida sta no slo como la dificultad de la poblacin de hacer valer sus derechos ante los tribunales, sino tambin como la desconfianza en el sistema judicial y la percepcin de impunidad ante el delito. Ante un sistema estatal de administracin de justicia lento (son necesarios, por ejemplo, casi 600 das en promedio para la resolucin y ejecucin de conflictos contractua-

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les comerciales, frente a 300 das en Chile), la poblacin evita recurrir a los tribunales y se toma la justicia por su propia mano. Las protestas, las invasiones de tierras y los linchamientos, entre otros, reflejan este descontento con la justicia. El debilitamiento general de las instituciones estuvo enmarcado simultneamente con la primera fase del proceso de descentralizacin, que fue estrictamente municipal y motivado polticamente, como en otros pases de la regin (por ejemplo, Colombia, Per y Venezuela). En Bolivia, el proceso se inici a mediados de la dcada pasada a travs de la Ley de Participacin Popular, que introdujo los actuales gobiernos municipales. Aunque su funcionamiento est lejos de ser perfecto, las alcaldas juegan ahora un papel econmico, social y poltico cada vez ms significativo; los gastos comunales, por ejemplo, representan hoy cerca de 18 por ciento del gasto pblico total (y podran aumentar como resultado de la Ley de Hidrocarburos). Poco despus de iniciarse la descentralizacin municipal, se reformaron las prefecturas, que continuaron como unidades desconcentradas del gobierno central, encabezadas por prefectos designados por el Presidente conjuntamente con concejos departamentales (con miembros localmente elegidos a travs de sufragio indirecto, emitido por los municipios de las provincias). Los gobiernos departamentales preparaban presupuestos aprobados por el concejo, y antes de la aprobacin de la Ley de Hidrocarburos, erogaban aproximadamente el 9 por ciento del total del gasto pblico. Los departamentos, en general, no se pudieron fortalecer y se enfrentaron a limitaciones para proveer los servicios pblicos, lo que retard el acercamiento del responsable de la prestacin de servicios pblicos (la oferta) a los ciudadanos (la de-

manda). As por ejemplo, en 1999 se recentraliz la red vial principal, que pas de las prefecturas al gobierno central debido al deterioro que haba experimentado la calidad del servicio en manos de los departamentos. En esta primera fase, Bolivia se convirti en un pas relativamente descentralizado en trminos de gastos, pero los gobiernos subnacionales continuaron dependiendo casi exclusivamente de las transferencias del gobierno central para su financiamiento (los esfuerzos de recaudacin representan menos del 6 por ciento del total de impuestos y regalas). La gestin fiscal de los gobiernos subnacionales ha sido relativamente prudente, con cierto control del endeudamiento (especialmente en las municipalidades y a partir de la gestin de la crisis de la deuda a principios del 2000), evitando desequilibrios fiscales verticales que podran afectar el equilibrio macroeconmico general (como ocurri en Argentina y Brasil). No obstante, los desequilibrios horizontales, es decir, la desigualdad entre las transferencias (y gastos) de los distintos departamentos, persiste: Tarija y Pando reciben unos recursos por habitante 20 y 13 veces superiores, respectivamente, a los de La Paz, una desigualdad que podra acentuar la distribucin prevista en la Ley de Hidrocarburos, por el efecto de la cuotas iguales y adicionales para los departamentos productores. Adems, el proceso de descentralizacin se enfrenta a una serie de debilidades institucionales, entre las que se incluyen (i) la escasa capacidad y autonoma para gestionar recursos (as, por ejemplo, las prefecturas slo pueden gastar el 8 por ciento de sus recursos totales de acuerdo con sus propias prioridades); (ii) los deficientes sistemas de informacin y registro (se estima que la subdeclaracin de la deuda municipal y departamental es aproximadamente del 5 por

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ciento del PIB); y (iii) la fragmentacin de responsabilidades, lo que merma la eficacia y eficiencia en la gestin y provisin de servicios (por ejemplo, en el sistema educativo, corresponde al gobierno central la remuneracin de los maestros, a los departamentos su gestin, a las municipalidades su control y a los distritos las facultades de contratacin y despido). Las deficiencias en la prestacin de servicios pblicos se reflejan en la desconfianza de la ciudadana en las instituciones pblicas. As, el ndice de Percepcin de la Corrupcin (IPC) del ao pasado (Transparencia Internacional) indica que Bolivia ocupa el puesto 117 de entre 159 pases, y se ha mantenido relativamente estancada en esta posicin en los ltimos aos. Por otra parte, el pas contina sufriendo de un exceso de regulacin; iniciar un negocio, por ejemplo, requiere por trmino medio 15 trmites y 50 das, casi el doble que en Chile, y el costo (en porcentaje de ingreso per cpita) es 10 veces superior al de Corea del Sur, 15 veces al de Chile y casi 25 veces al de Taiwn. Existen adems deficiencias en el funcionamiento de instituciones bsicas para el desarrollo de los mercados y la atraccin de inversin, asociadas a la falta de independencia del sistema judicial, la limitada proteccin de los derechos de propiedad y de propiedad intelectual y la rigidez del marco legal y regulatorio. Bolivia ocupa, por ejemplo, el puesto 116 entre 155 pases en comercio transfronterizo (entre los pases latinoamericanos, slo Hait y Honduras ocupan un puesto inferior). Para las exportaciones son necesarios nueve documentos distintos y 15 firmas diferentes, lo que supone una media de 43 das. Para las importaciones el proceso es an ms complicado, lo que eleva los costos de las transacciones y estimula la informalidad, el contrabando y la corrupcin.

OPORTUNIDADES Y SUGERENCIAS PARA EL FUTUROEl contexto inicial favorable en lo poltico-social y econmico, las lecciones surgidas de la revisin secular y coyuntural del desarrollo econmico y social de Bolivia y la experiencia de otros pases, brindan una plataforma analtica slida para poder explotar las oportunidades y proponer algunas sugerencias encaminadas a enfrentar los grandes retos de reduccin de la pobreza y la inclusin social a travs de (i) un crecimiento mayor y mejorgenerando empleos; (ii) que beneficie a todos; y (iii) sin corrupcin y con participacin ciudadana.

Crecer ms y mejor la generacin de empleoLa implementacin de polticas econmicas adecuadas debera permitir a Bolivia volver a crecer a una tasa del 4,5-5 por ciento anual, pero esto exigir ms inversin y un crecimiento de la productividad mayor que el experimentado en los ltimos aos. Este crecimiento elevara los ingresos, generara empleo y reducira la pobreza; en tan slo una generacin, la tasa de pobreza podra reducirse a casi la mitad (Tabla 2). Para lograr y mantener dicho crecimiento la inversin anual total debe ser, en promedio, de entre el 18 y el 22 por ciento del PIB, y la productividad total debe aumentar en promedio un 2 por ciento al ao. Dadas las limitaciones fiscales del sector pblico, y la necesidad de atender la creciente demanda de servicios pblicos (bsicos y sociales), para lograr dichos niveles de inversin se requiere el esfuerzo tanto del sector pblico como del sector privado. La inversin pblica media ha sido de 5,5 por ciento del PIB (entre 2001 y 2004) y debido a las demandas sociales y restricciones fisca-

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Tabla 2 - CMO PUEDE UN CRECIMIENTO SOSTENIDO DE 4,5 5% ELEVAR LOS INGRESOS Y REDUCIR LA POBREZA

Ingreso real promedio Bolivia hoy en 10 aos en 20 aos $900 $1134 - $1188 $1395 - $1539

Tasa de pobreza 65% 55% 35%

les, la perspectiva de un incremento significativo del nivel de inversin pblica parecen limitada. Por lo tanto, para alcanzar una inversin del 20 por ciento del PIB, la inversin privada tendra que pasar del 8,3 por ciento (promedio alcanzado entre 2001 y 2004) al 15 por ciento del PIBsin un sector privado creciente y dinmico, acelerar y mantener el crecimiento econmico puede lograrse, pero no ser fcil. Si las autoridades desean establecer las condiciones necesarias para el crecimiento del sector privado y la inversin en Bolivia, dos aspectos requieren simultnea y constante atencin: En primer lugar, minimizar la incertidumbre. La inestabilidad poltica y social, y el ambiente de incertidumbre en el marco legal y reglamentario son las restricciones que ms perjudican a la inversin y al crecimiento. Para resolver estos problemas es preciso un fuerte liderazgo poltico, capaz de mantener cierto consenso entre los diferentes intereses econmicos y sociales. Tambin es crucial iniciar procesos vinculantes para resolver las disputas de inversin relacionadas con el sector petrolero y con el de agua y saneamiento. En segundo lugar, mantener la estabilidad macroeconmica y financiera. Para crear un marco favorable al crecimiento econmico es necesaria la estabilidad de precios, y esto exige a su vez una slida ges-

tin para mantener el equilibrio fiscal. Para ello, las autoridades tienen alternativas relativas al control del crecimiento del gasto pblico, la mejora de su ejecucin, el incremento de los ingresos pblicos (a travs de un sistema tributario progresivo, de base imponible amplia, fcil de administrar y equitativo), la mejora en la administracin y gestin de las transferencias provenientes de la cooperacin internacional y manejo adecuado y sostenible de la deuda del sector pblico. En materia financiera, las autoridades deben seguir preservando la independencia de las instituciones monetarias y financieras. Adems, las autoridades deberan concentrarse en tres reas, empezando en el corto plazo por (i) la definicin e implementacin de polticas que aumenten la confianza del pblico en la estabilidad financiera; (ii) resolver los problemas de aquellos bancos con dificultades; y (iii) ampliar el acceso a servicios financieros a travs de instrumentos alternativos a los prstamos bancarios. Sin embargo, tanto en Bolivia como en otros pases de la regin este es un proceso largo y difcil que exige cambios legislativos e institucionales, adems de una redefinicin de estrategias de las instituciones pblicas existentes (y posibles propuestas). En este sentido, sera prudente tener en cuenta la experiencia internacional (y boliviana)

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que desincentiva la creacin de bancos pblicos, sobre todo los de primer piso. Estas condiciones necesarias no son suficientes por s mismas para generar los niveles de inversin y productividad (y, por tanto, de crecimiento econmico amplio, generacin de empleo, y reduccin de la pobreza y la desigualdad) a que aspira Bolivia. Para ello, el pas debe retomar la agenda de reformas, y las autoridades podran concentrarse en (a) mejorar el ambiente de inversin, para aumentar la inversin y productividad; (b) reforzar las polticas comerciales e integrarse ms en los mercados mundiales; y (c) promover el desarrollo rural.

Mejorar el ambiente para aumentar la inversin y productividadEl gobierno ha progresado en varias reas, pero, en general, el ambiente de inversin se ha deteriorado. Es posible revertir esta situacin a travs de diferentes polticas pblicas que las autoridades podran considerar. Entre estas polticas, cabe mencionar (i) la definicin del marco legal e institucional, con el fin de promover la inversin y el desarrollo de los recursos naturales (especialmente, de los hidrocarburos); (ii) la introduccin de un marco legal que propicie un entorno empresarial moderno; (iii) el reforzamiento de los derechos de propiedad, el imperio de la ley y las instituciones, y la mejora del marco regulatorio; y (iv) el seguimiento de los indicadores del ambiente de inversin. El desarrollo de los recursos naturales y la exportacin de minerales e hidrocarburos, seguirn siendo vitales para el crecimiento econmico de Bolivia. Bajo diferentes opciones, las autoridades debern precisar los trminos bajo los cuales se obtendrn las inversiones necesarias (incluyendo socios estra-

tgicos) para continuar con el desarrollo de los recursos naturales y la ampliacin de los mercados de exportacin, y definir los criterios para distribuir los beneficios de este desarrollo entre las diferentes regiones y ciudadanos. Algunas de las decisiones ms relevantes se refieren a la negociacin en torno a la migracin de los operadores a nuevos modelos de contrato, las mejoras posibles para lograr una mayor transparencia en la recaudacin y distribucin de las rentas, la definicin de las operaciones de la industria que deber cumplir Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos (YPFB), el ajuste de los precios de los combustibles en el mercado interno y la apertura de nuevos mercados para el gas dentro y fuera de la regin. Con respecto a la definicin del marco legal para un entorno empresarial moderno, y dada la actual estabilidad poltico-social, una agenda legislativa amplia podra incluir las siguientes leyes: > QuiebraLa Ley de Quiebra debera permitir una salida ms rpida de las empresas que no han tenido xito, y permitir que los acreedores tomen posesin efectiva de los activos dados en garanta. > TrabajoLa Ley del Trabajo desalienta la creacin de empleos formales, incentivando la informalidad y haciendo que Bolivia no sea competitiva con otros pases. La ley debera ser modernizada en funcin de criterios internacionales, con el fin de alentar la creacin de empleo y proteger al mismo tiempo los derechos legtimos de los trabajadores. > Propiedad IntelectualComo base para negociar acuerdos de comercio internacionales y ampliar mercados, Bolivia debera tener una ley adaptada a las buenas prcticas internacionales en materia de cumplimiento de patentes y derechos de autor.

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El cumplimiento de los derechos de propiedad, con un sistema previsible referido al imperio de la ley, eliminara una de las restricciones que pesan sobre la inversin y el crecimiento. El paso inicial es el compromiso y la voluntad poltica, con un ambiente de apoyo para hacer funcionar el marco legal vigente. Simultneamente, las empresas que operan en Bolivia se enfrentan a una carga regulatoria muy elevada, y la falta de independencia regulatoria tambin se manifiesta como un problema, con alta rotacin e interferencia poltica. El gobierno podra adoptar medidas para simplificar y reducir las cargas, y asegurar el profesionalismo y la independencia de las agencias reguladoras a travs de contrataciones del personal transparentes e independientes del control poltico. El equipo econmico del gobierno podra monitorear, con relacin a otros pases, indicadores clave asociados con el ambiente de inversin (algunos indicadores relevantes son el tamao del sector informal y el tiempo necesario para iniciar un negocio, contratar y despedir un trabajador, el registro de propiedad, el acceso al crdito y el cumplimiento de los contratos). Tras recopilar una lista de indicadores, el gobierno podra asignar responsabilidades y objetivos concretos de mejora en el gabinete. Estos esfuerzos, as como las medidas que se estn tomando para mejorar los indicadores, deberan ser transparentes y pblicas.

Fortalecer las polticas comerciales e integrarse a los mercados mundialesDado que el mercado interno boliviano es muy pequeo, el xito del crecimiento econmico depender de la capacidad de ampliar las exportaciones y de integrarse

en la economa global. El pas tiene un gran potencial de exportacin a travs de sus recursos naturales, el sector agrcola y una abundante mano de obra. Algunas opciones polticas son: (i) desarrollar una estrategia amplia para abrir mercados de exportacin a los productos bolivianos; (ii) fortalecer las instituciones e instrumentos comerciales; y (iii) combatir el contrabando y la corrupcin. Siguiendo la exitosa creacin de una regin comercial libre, el actual enfoque poltico debera consistir en ganar y mantener el acceso a mercados claves para los productos bolivianos. Son varias las medidas que pueden ayudar a alcanzar esta meta. Algunas de ellas son (i) entrar en negociaciones con lo