bab i pendahuluan a. latar belakangrepository.usu.ac.id/bitstream/123456789/41079/4/chapter...
TRANSCRIPT
9
BAB I
PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Peranan sumber daya manusia merupakan salah satu faktor utama yang
sangat penting dalam suatu organisasi. Pemanfaatan sumber daya manusia secara
efektif merupakan jalan suatu organisasi untuk mempertahankan kelangsungan
hidup dan pertumbuhan dimasa yang akan datang. Dengan kata lain, keberhasilan
atau kemunduran suatu organisasi tergantung pada keahlian dan keterampilan
pegawainya masing-masing yang bekerja didalamnya.
Pegawai negeri sipil merupakan sumber daya manusia aparatur negara
yang bertugas memberikan pelayanan kepada masyarakat scara professional,
jujur, adil dan merata dalam penyelenggaraan tugas negara, pemerintah dan
pembangunan dilandasi kesetiaan dan ketaatan kepada Pancasila dan Undang-
Undang Dasar Negara Kesatuan Republik Indonesia. Kedudukan dan peranan
pegawai negeri sipil di Indonesia dirasakan semakin penting untuk
menyelenggarakan pemerintahan dan pembangunan dalam usaha mencapai tujuan
nasional yaitu mewujudkan masyarakat yang madani yang taat akan hukum,
berperadapan modern, demokratis, makmur, adil dan bermoral tinggi. Hal ini
ditandai oleh adanya tuntutan bagi masyarakat, akan menunjang terciptanya
aparatur pemerintahan yang bersih dan berwibawa, tertib dan teratur dalam
menjalankan tugas dan fungsi yang sesuai dengan ketentuan yang berlaku.
Tuntutan bagi masyarakat itu timbul karena ada sebabnya, yaitu adanya praktek-
praktek yang tidak terpuji yang dilakukan oleh aparatur pemerintah umumnya dan
Universitas Sumatera Utara
10
aparatur pemerintah daerah khususnya. Penyimpangan-penyimpangan yang terjadi
dikalangan aparatur pemerintah daerah, salah satunya disebabkan oleh kurang
efektifnya pelaksanaan pengawasan yang dilakukan oleh badan yang ada dalam
tubuh pemerintah daerah itu sendiri.1
Dasar hukum yang dijadikan acuan dalam pelaksanan pengawasan adalah
mengacu pada Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah
yang diperkuat oleh Peraturan Pemerintahan No. 20 Tahun 2001 tentang
Pembinaan dan Pengawasan atas Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah,
Keputusan Presiden No. 74 Tahun 2001 tentang Tata Cara Pengawasan
Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah dan Keputusan Menteri No. 41 Tahun
2001 tentang Pengawasan Represif Kebijakan Daerah.
Kedisiplinan pegawai untuk mentaati peraturan jam kerja, dan pelaksanaan
tugas yang lainnya masih terkadang diremehkan. Keadaan tersebut disebabkan
oleh tingkat kesadaran para pegawai yang tugasnya belum maksimal, sehingga
terkadang pegawai lebih mengurus kepentingan pribadi atau golongannya.2
Pimpinan perlu melakukan pengawasan, tanpa pengawasan akan
mengakibatkan terjadi penyelewengan-penyelewengan, maka perlu dilakukan
pengawasan yang efektif, khususnya yang berkaitan dengan tugas-tugas pokok
pemerintahan dan pembangunan, hal ini bertujuan untuk menunjang terwujudnya
pemerintahan yang bersih dan berwibawa, dan untuk mewujudkannya, maka perlu
diterapkan fungsi pengawasan terhadap kinerja pemerintahan dan pembangunan.
1 Victor, M. Situmorang, dan Jusuf Juhir, Aspek Hukum Pengawasan Melekat,
(Yogyakarta, Rineka Cipta, 1994), hal 28. 2 Ibid., hal 38.
Universitas Sumatera Utara
11
Fungsi pengawasan dilakukan dengan memperhatikan pelaksanaan fungsi
manajemen lainnya seperti fungsi perencanaan, pengorganisasian dan
penggerakan. Salah satu fungsi pengawasan yang efektif untuk diterapkan adalah
pengawasan fungsional, karena setiap gejala penyimpangan akan lebih mudah dan
lebih cepat diketahui. Dalam melaksanakan keempat dari fungsi manajemen
tersebut secara baik, akan secara otomatis menunjang pencapaian tugas-tugas
pokok yang sesuai dengan yang direncanakan.3
Pelaksanaan tugas pokok suatu organisasi, tidak akan tercapai dengan baik
alasannya karena faktor pelaksanaan pengawasan belum sesuai dengan yang
direncanakan. Pengawasan yang kurang baik akan berdampak terhadap efektivitas
pelaksanaan pengawasan yang belum sesuai dengan yang diharapkan. Oleh karena
itulah akan diterapkan petunjuk yang akan dilakukan guna menunjang efektivitas
perencanaan pengawasan.4
Pengawasan erat sekali kaitannya dengan perencanaan, yang artinya harus
ada sesuatu obyek yang diawasi, jadi pengawasan hanya akan berjalan kalau ada
rencana program/kegiatan untuk diawasi. Rencana digunakan sebagai standar
untuk mengawasi, sehingga tanpa rencana hanya sekedar meraba-raba. Apabila
rencana telah ditetapkan dengan tepat dan memulai pengawasannya begitu
rencana dilaksanakan, maka tidak ada hal yang menyimpang. Maksud
pengawasan itu dalam rumusan yang sederhana adalah untuk memahami dan
menemukan apa yang salah demi perbaikan di masa mendatang. Hal itu
sebetulnya sudah disadari oleh semua pihak baik yang mengawasi maupun pihak
3 Manullang, Dasar-Dasar Manajemen, , (Jakarta, edisi revisi, cetakan ketujuh, Ghalia Indonesia, 2006, hal 13
4 Victor, Op.Cit., hal 39.
Universitas Sumatera Utara
12
yang diawasi termasuk masyarakat awam. Sedangkan tujuan pengawasan itu
adalah untuk meningkatkan pendayagunaan aparatur negara dalam melaksanakan
tugas-tugas umum pemerintahan dan pembangunan menuju terwujudnya
pemerintahan yang baik dan bersih (good and clean government).
Kantor Inspektorat di Kota Tebing Tinggi yang memiliki fungsi dalam
melakukan pengawasan kinerja pemerintahan daerah. Di mana salah satu misi
yang ingin dicapai adalah dengan mencegah terjadinya penyimpangan dalam
pelaksanaan manajemen pemerintahan daerah. Kemudian fungsi lainnya adalah
dengan melakukan pengawasan, pemeriksaan, penilaian dan pengusutan atas dua
asas, yaitu : Badan Pengawasan Daerah Provinsi sebagai wujud vertikalnya, dan
Bupati sebagai sumber penerimaan tugas, sehingga untuk menunjang pelaksanaan
tenaga pengawasan maka digunakan tenaga pengawas atau pembantu
pengawasan, yang diperlukan penandatanganan dalam surat perintah tugas
pemeriksaan dan penilaian. Sedang pengusutan dilakukan sendiri oleh Inspektorat
Pemerintah Kota Tebing Tinggi.
Sekretariat Inspektorat Pemerintah Kota Tebing Tinggi dalam upaya
menerapkan dan memantapkan pelaksanaan pengawasan fungsional kepada
segenap komponen yang ada dalam organisasi lingkup kerjanya untuk
memikirkan dan mengemban tugas dan tanggung jawabnya dengan sebaik-
baiknya agar dapat memberikan nilai kontribusi dalam pelaksanaan tugas dengan
sebaik mungkin. Dengan demikian diharapkan dapat mengendalikan segala
bentuk kegiatan kerja sehingga dapat terlaksana sesuai dengan tugas dan
tanggungjawab yang telah diberikan.
Universitas Sumatera Utara
13
Berdasarkan pelaksanaan pengawasan pada Inspektorat Daerah di
Lingkungan Pemerintah Daerah, Kota Tebing Tinggi tersebut di atas, maka
keberadaan Badan Pengawasan Daerah merupakan instansi vertical dari Badan
Pengawasan yang ditugaskan di Kota sebagai aparat pengawasan umum, dimana
dalam melakukan pengawasan tugas-tugas secara administratif maupun
operasional diperlukan adanya mekanisme kerja, baik sebagai pembantu Walikota
dalam pelaksanaan pengawasan maupun kedudukannya sebagai instansi vertical
yang bertanggungjawab kepada Inspektorat Daerah kota Tebing Tinggi. Namun
permasalahan yang terjadi bahwa pelaksanaan fungsi pengawasan belum
dilakukan secara efektif, alasannya karena pelaksanaan pemeriksaan kinerja
pemerintahan selama ini belum sesuai dengan yang direncanakan, di mana dapat
dilihat pelaksanaan pengawasan tidak tepat waktu, hal ini disebabkan karena
adanya keterlambatan dalam pengumpulan data yang akan digunakan dalam
pemeriksaan dan selain itu dalam pemeriksaan belum dapat diputuskan bidang-
bidang penyimpangan yang seringkali terjadi penyelewengan pemerintahan
daerah, khususnya di Kota Tebing Tinggi.
Ada sejumlah permasalahan yang dihadapi oleh birokrasi Indonesia,
permasalahan tersebut antara lain besarnya jumlah PNS Daerah dan tingkat
pertumbuhan yang tinggi dari tahun ke tahun, rendahnya kualitas dan
ketidaksesuaian kompetensi yang dimiliki, kesalahan penempatan dan
ketidakjelasan jalur karier yang dapat ditempuh.5
5 Teguh Sulistiyani Ambar, Memahami Good Governance Dalam Perspektif Sumber
Daya Manusia, Yogyakarta: Gaya Media, 2004, hal. 329.
Universitas Sumatera Utara
14
Sebuah kenyataan yang terjadi dalam kehidupan sehari-hari tentang
birokrasi dinyatakan bahwa mereka, Pegawai Negeri Sipil Daerah kerja santai,
pulang cepat dan mempersulit urusan serta identik dengan sebuah adagium
“mengapa harus dipermudah apabila dapat dipersulit”. Gambaran umum tersebut
sudah sedemikian melekatnya dalam benak publik di Indonesia sehingga banyak
kalangan yang berasumsi bahwa perbedaan antara dunia preman dengan birokrasi
hanya terletak pada pakaian dinas saja.6
Berdasarkan latar belakang di atas, maka penulis tertarik untuk
membahasnya dalam penulisan Skripsi dengan judul “Pelaksanaan Fungsi
Pengawasan Inspektorat Terhadap Disiplin Pegawai Negeri Sipil Di lingkungan
Pemerintah Kota Tebing Tinggi Ditinjau Dari Hukum Administrasi Negara”.
B. Perumusan Masalah
Berdasarkan penjelasa di atas maka, penulis membuat perumusan masalah
sebagai berikut:
1. Bagaimana fungsi pengawasan yang dilaksanakan oleh inspektorat
terhadap disiplin Pegawai Negeri Sipil?
2. Bagaimana mekanisme pengawasan inspektorat terhadap disiplin
pegawai negeri sipil di lingkungan pemerintah Kota Tebing Tinggi?
3. Bagaimana akibat hukum dari pegawasan yang dilaksanakan oleh
Inspektorat Terhadap Disiplin Pegawai Negeri Sipil?
6 Widya Wicaksono Kristian, Administrasi dan Birokrasi Pemerintah, Yogyakarta: Graha
Ilmu, 2006, hal. 7.
Universitas Sumatera Utara
15
C. Tujuan dan Manfaat Penelitian
1. Tujuan Penelitian
Berdasarkan perumusan masalah yang telah ditetapkan oleh penulis, maka
penelitian ini bertujuan sebagai berikut:
a. Untuk mengetahui fungsi pengawasan yang dilaksanakan oleh
inspektorat terhadap disiplin Pegawai Negeri Sipil.
b. Untuk mengetahui mekanisme pengawasan inspektorat terhadap
disiplin pegawai negeri sipil di lingkungan pemerintah Kota Tebing
Tinggi
c. Untuk mengetahui akibat hukum dari pegawasan yang dilaksanakan
oleh Inspektorat Terhadap Disiplin Pegawai Negeri Sipil?
2. Manfaat Penelitian
Adapun manfaat penelitian dalam penulisan skripsi ini adalah:
a. Secara teoritis
Hasil dari penelitian ini diharapkan berguna untuk memberikan
sumbangan pemikiran bagi pengembangan ilmu hukum. Dan sebagai
tambahan wacana referensi acuan penelitian yang sejenis dari
permasalahan yang berbeda. Hasil penelitian ini diharapkan dapat
memajukan perkembangan Ilmu Hukum pada umumnya dan
khususnya dibidang Hukum Administrasi Negara.
b. Secara praktis
Hasil dari penelitian ini diharapkan dapat memberikan wawasan yang
mendalam terhadap pemahaman pengawasan dan masalah yang timbul
Universitas Sumatera Utara
16
dalam suatu pengawasan Inspektorat Terhadap disiplin pegawai negeri
sipil Dilingkungan Pemerintah Kota Tebing Tinggi.
D. Keaslian Penelitian
Penelitian ini dilakukan atas ide dan pemikiran dari peneliti sendiri atas
masukan yang berasal dari berbagai pihak guna membantu penelitian dimaksud.
Sepanjang yang telah ditelusuri dan diketahui di lingkungan Fakultas Hukum
Universitas Sumatera Utara, penelitian tentang Pelaksanaan Fungsi Pengawasan
Inspektorat Terhadap Disiplin Pegawai Negeri Sipil Dilingkungan Pemerintah
Kota Tebing Tinggi Ditinjau dari hukum administrasi negara, belum pernah
diteliti oleh peneliti sebelumnya. Dengan demikian, jika dilihat kepada
permasalahan yang ada dalam penelitian ini, maka dapat dikatakan bahwa
penelitian ini merupakan karya ilmiah yang asli, apabila ternyata dikemudian hari
ditemukan judul yang sama, maka dapat dipertanggungjawabkan secara ilmiah.
E. Tinjauan Pustaka
1. Pengertian Hukum Administrasi Negara
Ada beberapa pengertian yang diberikan oleh para sarjana, antara lain :
R.J.H.M Huisman bahwa Hukum Administrasi Negara merupakan bagian
dari hukum publik, yakni hukum yang mengatur tindakan pemerintah dan
mengatur hubungan pemerintah dengan warga negara atau hubungan antar organ
pemerintah. Hukum Administrasi Negara memuat keseluruhan peraturan yang
berkenaan dengan cara bagaimana organ pemerintahan melaksanakan tugasnya.
Universitas Sumatera Utara
17
Jadi Hukum Administrasi Negara berisi aturan main yang berkenaan dengan
fungsi organ-organ pemerintahan.7
Hukum Administrasi Negara diartikan juga seperangkat peraturan yang
memungkinkan administrasi negara menjalankan fungsinya, yang sekaligus juga
melindungi warga terhadap sikap tindak administrasi negara, dan melindungi
administrasi negara itu sendiri.8
Berdasarkan beberapa definisi di atas, tampak bahwa dalam Hukum
Administrasi Negara terkandung dua aspek, yaitu :
a. Aturan-aturan hukum yang mengatur dengan cara bagaimana alat-alat
perlengkapan negara itu melakukan tugasnya;
b. Aturan-aturan yang mengatur hubungan hukum (rechtsbetrekking) antara
alat perlengkapan administrasi negara atau Pemerintah dengan warga
negaranya.9
Menurut J.M Baron de Gerando bahwa obyek Hukum Administrasi adalah
peraturan-peraturan yang melihat hubungan timbal balik antara Pemerintah dan
rakyat. Deskripsi tentang obyek Hukum Administrasi dari De Gerando seperti
tersebut di atas kiranya mewarnai Hukum Administrasi dalam perkembangan
selanjutnya.10
J. Oppenheim membedakan antara Hukum Tata Negara dengan Hukum
Administrasi berdasarkan tinjauan negara menurut keduanya. Hukum Tata Negara
7R.J.H.M Huisman, Inleiding Algemeen Bestuurscrecht, Samson H.D Tjeenk Willink,
(Alphen aan den Rijn, 1984), hal 4. 8 Ridwan. HR, Hukum Administrasi Negara, (Jakarta, Rajawali Pers, 2006), hal 34. 9 Soehino, Asas-asas Hukum Tata Pemerintahan, (Yogyakarta, Liberty, 1984), hal 2. 10 Philipus M. Hadjon, dkk, Pengantar Hukum Indonesia, (Yogyakarta, Gadjah Mada
University Press, 1994), hal 22.
Universitas Sumatera Utara
18
menyoroti negara dalam keadaan diam, sedangkan Hukum Administrasi
menyoroti negara dalam keadaan bergerak. Pendapat tersebut selanjutnya
dijabarkan oleh C. Van vollenhoven dalam definisi Hukum Tata Negara dan
definisi Hukum Administrasi. Hukum Tata Negara adalah keseluruhan peraturan
hukum yang membentuk alat-alat perlengkapan negara dan menentukan
kewenangan alat-alat perlengkapan negara tersebut, sedangkan Hukum
Administrasi adalah keseluruhan ketentuan yang mengikat alat-alat perlengkapan
negara, baik tinggi maupun rendah, setelah alat-alat perlengkapan negara itu akan
menggunakan kewenangan-kewenangan ketatanegaraan. 11
Definisi-definisi tersebut kemudian mendapat kritikan dari J.H.A
Logemann, karena tidak cukup memisahkan Hukum Administrasi dari Hukum
Tata Negara. Tidak cukup pembeda tersebut karena dari definisi tersebut, masalah
penetapan wewenang masuk bidang Hukum Tata Negara sedangkan penggunaan
wewenang adalah bidang Hukum Administrasi.12
R. Kranenburg dan juga J.H.A Logemann tidak memisahkan Hukum
Administrasi dari Hukum Tata Negara secara tegas. Keduanya memandang
Hukum Administrasi sebagai segi khusus dari Hukum Tata Negara.13 Terhadap
penyelenggaraan tugas-tugas Pemerintahan dan kenegaraan dalam suatu negara
hukum terdapat aturan-aturan hukum yang tertulis dalam konstitusi atau
peraturan- peraturan yang terhimpun dalam Hukum Tata Negara. Untuk
menyelenggarakan persoalan-persoalan yang bersifat teknis, Hukum Tata Negara
11 Ibid,, hal 22. 12 Ibid., hal. 23 13 Ibid. hal. 24
Universitas Sumatera Utara
19
ini tidak sepenuhnya dapat dilaksanakan dengan efektif. Dengan kata lain Hukum
Tata Negara membutuhkan hukum lain yang lebih bersifat teknis. Hukum tersebut
adalah Hukum Administrasi Negara.
Utrecht Hukum Administrasi Negara menguji hubungan hukum istimewa
yang diadakan akan memungkinkan para pejabat administrasi negara melakukan
tugas mereka yang khusus. Selanjutnya E. Utrecht menjelaskan bahwa Hukum
Administrasi Negara adalah hukum yang mengatur sebagian lapangan pekerjaan
administrasi negara. Bagian lain lapangan administrasi negara diatur oleh Hukum
Tata Negara, Hukum Privat dan sebagainya.14
Prajudi Atmosudirdjo dalam bukunya Hukum Administrasi Negara
merumuskan definisi Hukum Administrasi Negara adalah hukum yang secara
khas mengenai seluk-beluk daripada administrasi Negara dan terdiri atas dua
tingkatan, yaitu : 15 Hukum Administrasi Heteronom, yang bersumber pada
Undang-Undang Dasar, TAP MPR, dan undang-undang, adalah hukum yang
mengatur seluk-beluk organisasi dan fungsi administrasi negara. Hukum
Administrasi Negara otonom adalah hukum operasional yang dicipta oleh
pemerintah dan administrasi negara sendiri.16
Menurut Hartono Hadisoeprapto dalam bukunya Pengantar Tata Hukum
Indonesia, Hukum Administrasi Negara diartikan sebagai rangkaian-rangkaian
14Ibid,. hal 26 15Ibid. 16 Ibid.
Universitas Sumatera Utara
20
aturan-aturan hukum yang mengatur cara bagaimana alat-alat perlengkapan
negara menjalankan tugasnya.17
Alat-alat administrasi negara dalam melaksanakan tugasnya, dengan
sendirinya menimbulkan hubungan-hubungan yang disebut hubungan hukum.
Hubungan-hubungan ini dapat dibedakan dalam dua jenis, yakni :
a) Hubungan hukum antara alat administrasi negara yang satu dengan alat
administrasi negara yang lain;
b) Hubungan hukum antara alat administrasi negara dengan
perseorangan(individual), yakni para warga negara, atau dengan badan –
badan hukum swasta.18
Dalam suatu negara hukum, hubungan-hubungan hukum tersebut
disalurkan dalam kaidah-kaidah tertentu, dan kaidah-kaidah hukum inilah yang
merupakan materi dari Hukum Administrasi Negara. Kaidah-kaidah hukum
tersebut terdiri dari:
a) Aturan-aturan hukum yang mengatur dengan cara bagaimana alat-alat
administrasi negara mengadakan kontak satu sama lain.
b) Aturan-aturan hukum yang mengatur hubungan antara alat administrasi
negara (Pemerintah) dengan para warga negaranya.
Dalam ilmu Hukum Administrasi Negara yang penting adalah perbuatan
hukum alat administrasi negara dalam hubungannya dengan warga negara, dimana
hubungan ini akan menimbulkan hak dan kewajiban bagi negara.19
17 Hartono Hadisoeprapto, Pengantar Tata Hukum Indonesia, (Yogyakarta, Liberty,
1993), hal 61. 18 Ibid. hal 62 19 Hartono Hadisoeprapto, Op. Cit.
Universitas Sumatera Utara
21
2. Kedudukan Hukum Administrasi Negara Dalam Lapangan Hukum
Dalam ilmu hukum terdapat pembagian hukum ke dalam dua macam yaitu
Hukum Privat dan Hukum Publik. Penggolongan ke dalam Hukum Privat dan
Hukum Publik itu tidak lepas dari isi dan sifat hubungan yang diatur, hubungan
mana bersumber dari kepentingan- kepentingan yang hendak dilindungi.
Adakalanya kepentingan itu bersifat perorangan (individu/ privat) tetapi ada pula
yang bersifat umum (publik). Hubungan hukum itu memerlukan pembatasan yang
jelas dan tegas yang melingkupi hak-hak dan kewajiban-kewajiban dari dan
terhadap siapa orang itu berhubungan.
Hukum Publik, yaitu hukum yang mengatur tiap – tiap hubungan di antara
negara atau alat-alat negara sebagai pendukung kekuasaan penguasa di satu pihak
dengan warga negara pada umumnya di lain pihak atau setiap hukum yang
mengatur hubungan antara negara dan alat-alat perlengkapannya, begitu pula
hubungan antara alat-alat perlengkapan negara yang satu dengan alat-alat
perlengkapan negara yang lain. Secara singkat dapat dikatakan bahwa Hukum
Publik adalah hukum yang mengatur hubungan antara negara atau
perlengkapannya dengan perseorangan (warga negara) yang satu dengan
warganya atau hukum yang mengatur kepentingan umum, seperti Hukum Pidana,
Hukum Tata Negara dan lain sebagainya.20 Hukum Privat adalah hukum yang
mengatur hubungan antara orang yang satu dengan yang lain atau mengatur
20 R. Soeroso, Pengantar Ilmu Hukum, (Jakarta, Sinar Grafik, 1992), hal 195.
Universitas Sumatera Utara
22
kepentingan individu, seperi Hukum Perdata, Hukum Dagang dan lain
sebagainya. Hukum Administrasi Negara itu merupakan bagian dari Hukum
Publik karena berisi pengaturan yang berkaitan dengan masalah-masalah
kepentingan umum. Kepentingan umum yang dimaksud adalah kepentingan
nasional (bangsa), masyarakat dan negara.
3. Ruang Lingkup Hukum Administrasi Negara
Pengertian Hukum Administrasi Negara yang sudah diuraikan pada bagian
sebelumnya menunjukan bahwa Hukum Administrasi Negara berkenaan dengan
kekuasaan Pemerintah atau eksekutif. Pengertian eksekutif di sini berbeda dengan
yang dimaksud dalam ajaran Trias Polika yaitu menempatkan kekuasaan eksekutif
sebagai pelaksana Undang-Undang.21
Istilah Hukum Administrasi Negara dalam kepustakaan Belanda dikenal
dengan Istilah bestuursrecht dengan unsur utama bestuur. Menurut Philipus M.
Hadjon istilah bestuur berkenaan dengan sturen dan sturing. Bestuur dirumuskan
sebagai lingkungan kekuasaan negara di luar lingkungan kekuasaan legislatif dan
yudikatif. Dengan demikian kekuasaan pemerintah tidak sekedar melaksanakan
Undang-Undang saja tetapi merupakan kekuasaan yang aktif. Sifat aktif dalam
konsep hukum administrasi secara instrisik merupakan unsur utama dari sturen.22
Sturen merupakan suatu kegiatan yang kontinyu. Kekuasaan pemerintahan
dalam hal menerbitkan izin mendirikan bangunan misalnya, tidaklah berhenti
dengan diterbitkannya izin mendirikan bangunan. Kekuasaan pemerintahanan
21 Ridwan. HR, Hukum Administrasi Negara, (Jakarta, Rajawali Pers, 2006), hal 34 22 Ibid., hal 36
Universitas Sumatera Utara
23
senantiasa mengawasi agar izin tersebut digunakan dan ditaati. Dalam hal
pelaksanaan mendirikan bangunan tidak sesuai dengan izin yang diterbitkan,
pemerintah akan menggunakan kekuasaan penegakan hukum berupa penertiban
yang mungkin berupa tindakan pembongkaran bangunan yang tidak sesuai.
Sturen berkaitan dengan penggunaan kekuasaan. Konsep kekuasaan adalah
konsep hukum publik. Konsep hukum publik, penggunaan kekuasaan harus
dilandasi pada asas-asas negara hukum. Sturen menunjukan lapangan di luar
legislatif dan yudikatif. Lapangan ini lebih luas daripada sekedar lapangan
eksekutif semata.23
Kekuasaan pemerintahan yang menjadi objek kajian Hukum Administrasi
Negara amat luas. Hal ini dikarenakan bahwa selain melakukan tindakan hukum
dalam bidang legislasi seperti pembuatan Undang-Undang dan peraturan
pelaksanaan tetapi juga melakukan aktifitas di luar perundangan, peradilan dan
juga melakukan tindakan hukum di luar bidang legislasi, oleh karena itu tidak
mudah untuk menentukan ruang lingkup Hukum Administrasi Negara. Kesukaran
untuk menentukan ruang lingkup Hukum Administrasi Negara dipengaruhi oleh
beberapa faktor antara lain:
1. Hukum Administrasi Negara berkaitan dengan tindakan pemerintahan
yang tidak semuanya dapat ditentukan secara tertulis dalam Peraturan
Perudang-Undangan, seiring dengan perkembangan kemasyarakatan yang
memerlukan pelayanan Pemerintah dan masing-masing masyarakat di
suatu daerah atau negara berbeda tuntutan dan kebutuhan;
23 Ibid. hal. 37
Universitas Sumatera Utara
24
2. Pembuatan peraturan-peraturan, keputusan-keputusan, dan instrumen
yuridis bidang administrasi lainnya tidak hanya terletak satu tangan atau
lembaga;
3. Hukum Administrasi Negara berkembang sejalan dengan perkembangan
tugas-tugas pemerintahan dan kemasyarakatan, yang menyebabkan
pertumbuhan bidang Hukum Administrasi Negara tertentu berjalan secara
sektoral.
Faktor-faktor tersebut yang menyebabkan Hukum Administrasi Negara
tidak dapat dikodifikasikan. 24 E. Utrecht dalam bukunya Ridwan HR,
menyebutkan alasan-alasan Hukum Administrasi Negara sulit dikodifikasi yaitu:
Peraturan-peraturan Hukum Administrasi Negara berubah lebih cepat dan sering
secara mendadak, sedangkan peraturan-peraturan hukum privat dan hukum pidana
hanya berubah secara berangsur-angsur saja, Pembuatan peraturan-peraturan
Hukum Administrasi Negara tidak dalam satu tangan. Di dalam pembuatan
Undang-Undang pusat hampir semua Departemen dan Pemerintah Daerah otonom
membuat juga peraturan-peraturan Hukum Administrasi Negara sehingga
lapangan Hukum Administrasi Negara itu sangat beraneka warna dan tidak
bersistem. Karena tidak dapat dikodifikasikan, maka sukar didentifikasikan ruang
lingkupnya dan yang dapat dilakukan hanyalah membagi bidang-bidang atau
bagian-bagian Hukum Administrasi Negara.25
Prajudi Atmosudirdjo membagi Hukum Administrasi Negara dalam dua
bagian, yaitu:
24 Ibid., hal 38 25 Ibid., hal 39
Universitas Sumatera Utara
25
1. Hukum Administrasi Negara Heteronom
Bersumber pada Undang-Undang Dasar 1945, TAP MPR, UU adalah
huku yang mengaur seluk beluk organisasi dan fungsi administrasi negara.
2. Hukum Administrasi Negara otonom
Hukum operasional yang diciptakan pemerintah dan administrasi negara.26
Berdasarkan pendapat beberapa sarjana di atas dapat disebutkan bahwa Hukum
Administrasi Negara adalah hukum yang berkenaan dengan pemerintahan yaitu
hukum yang secara garis besar mengatur: Perbuatan pemerintah (Pusat dan
Daerah) dalam bidang publik; Kewenangan Pemerintah (dalam melakukan
perbuatan di bidang publik tersebut); didalamnya diatur mengenai dari mana,
dengan cara apa, dan bagaimana pemerintah menggunakan kewenanggannya;
penggunaan kewenangan ini dituangkan dalam bentuk instrumen hukum sehingga
diatur pula tentang pembuatan dan penggunaan instrumen hukum;Akibat-akibat
hukum yang lahir dari perbuatan atau penggunaan kewenangan pemerintah itu;
Penegakan hukum dan penerapan saksi-saksi dalam bidang pemerintahan.27
F. Metode Penelitian
1. Jenis penelitian
Jenis penelitian yang digunakan dalam penelitian ini adalah yuridis
normatif, artinya permasalahan yang ada diteliti berdasarkan peraturan perundang-
undangan yang ada dan literatur-literatur yang ada kaitannya dengan
26 Prajudi Atmosudirdjo, Hukum Administrasi Negara, (Jakarta, Ghalia Indonesia, 2001),
hal 56. 27 Ridwan. HR, Op.Cit, hal 44.
Universitas Sumatera Utara
26
permasalahan.28 Yuridis normatif, yaitu metode pendekatan yang menggunakan
konsepsi legis positivis. Konsep ini memandang hukum identik dengan norma-
norma tertulis yang dibuat dan diundangkan oleh lembaga atau pejabat yang
berwenang dan meninjau hukum sebagai suatu sistem normatif yang mandiri,
bersifat tertutup dan terlepas dari kehidupan masyarakat yang nyata serta
menganggap bahwa norma-norma lain bukan sebagai hukum.”
2. Metode Pendekatan
Pendekatan yang penulis gunakan Pendekatan Undang-Undang (Statute
Approach). Pendekatan Undang-undang (Statute Approach) dilakukan dengan
menelaah semua undang-undang dan regulasi yang bersangkut paut dengan isu
hukum yang sedang berkembang saat ini yaitu lahirnya Peraturan Pemerintah
Republik Indonesia Nomor 53 Tahun 2010 tentang Disiplin Pegawai Negeri Sipil
Bagi penelitian untuk kegiatan praktis, pendekatan undang-undang ini akan
membuka kesempatan bagi peneliti untuk mempelajari adakah konsistensi dan
kesesuaian antara suatu undang-undang dengan undang-undang lainnya atau
antara undang-undang dengan undang-undang dasar atau antara regulasi dengan
undang-undang. Hasil dari telaah tersebut merupakan suatu argumen untuk
memecahkan isu yang dihadapi. Bagi penelitian untuk kegiatan akademis,
penelitian perlu mencari ratio logis dan dasar ontologis lahirnya undang-undang
tersebut.
Mempelajari ratio logis dan dasar ontologis suatu undang-undang, peneliti
mampu menangkap kandungan filosofi yang ada dibelakang undang-undang itu,
28 Soerjono Soekanto dan Srimamudji, Penelitian Hukum Normatif, (Jakarta Cet. V, Ind-
Hillco, 2001), hal. 13.
Universitas Sumatera Utara
27
yang akan dapat menyimpulkan mengenai ada dan tidaknya benturan filosofis
antara undang-undang dengan isu yang dihadapi dan skripsi ini menggunakan
penelitian hukum normatif dengan metode pendekatan analisis (Analytical
Approach) yaitu menganalisis bahan hukum untuk mengetahui makna yang
terkandung dalam istilah yang digunakan oleh peraturan perundang-undangan
secara konsepsional, sekaligus mengetahui penerapannya dalam putusan-putusan
hukum. Pendekatan perundang-undangan digunakan karena yang akan diteliti
adalah berbagai aturan hukum yang menjadi fokus sekaligus tema sentral dalam
penelitian ini. 29 Objek penelitian ini adalah tentang Pelaksanaan Fungsi
Pengawasan Inspektorat Terhadap Disiplin Pegawai Negeri Sipil Dilingkungan
Pemerintah Kota Tebing Tinggi Ditinjau Dari Hukum Administrasi Negera.
3. Spesifikasi Penelitian
Spesifikasi yang digunakan dalam penelitian ini adalah spesifikasi
penelitian preskriptif. Ilmu hukum mempunyai sifat sebagai ilmu yang preskriptif,
artinya sebagai ilmu yang bersifat preskriptif, ilmu hukum mempelajari tujuan
hukum, konsep-konsep hukum, dan norma-norma hukum.
Sejalan dengan pendapatnya Peter Mahmud Marzuki bahwa: 30 “Ilmu
hukum mempunyai karakteristik sebagai ilmu yang bersifat preskriptif dan
terapan. Sebagai ilmu yang bersifat preskriptif, ilmu hukum mempelajari tujuan
hukum, nilai-nilai keadilan, validitas aturan hukum, konsep-konsep hukum, dan
norma-norma hukum. Sebagai ilmu terapan ilmu hukum menetapkan standar
29Johnny, Ibrahim, Teori Metodologi & Penelitian Hukum Normatif, (Malang, Bayumedia
Publishing, 2006), hal 63 30Peter Mahmud Marzuki, Penelitian Hukum, (Surabaya, Kencana Perdana Media Group,
2007), hal 22.
Universitas Sumatera Utara
28
prosedur, ketentuan-ketentuan, rambu-rambu dalam melaksanakan aturan
hukum.”
4. Sumber Bahan Hukum
Sumber Bahan Hukum diperoleh dari : Bahan Hukum Primer, yaitu bahan-
bahan hukum yang mengikat. Penelitian ini, bahan hukum yang digunakan oleh
peneliti adalah penjelasan terhadap sumber bahan hukum dalam pendekatan
yuridis normative terdapat bahan hukum yang dikaji meliputi:31
a. Bahan Hukum Primer, yaitu bahan-bahan hukum yang bersifat mengikat,
terdiri dari:
1) Peraturan dasar, yaitu Undang-Undang Dasar Negara Kesatuan
Republik Indonesia 1945
2) Peraturan Perundang-undangan, antara lain:
a) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan
Daerah.
b) Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 53 tahun 2010
tentang Disiplin Pegawai Negeri Sipil.
c) Peraturan Pemerintahan Nomor 20 Tahun 2001 tentang
Pembinaan dan Pengawasan atas Penyelenggaraan Pemerintahan
Daerah
d) Keputusan Presiden Nomor 74 Tahun 2001 tentang Tata Cara
Pengawasan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah
31 Amiruddin dan H. Zainal Asikin, Pengantar Metode Penelitian Hukum, (Jakarta,
RajaGrafindo Persada, 2004), hal 31.
Universitas Sumatera Utara
29
e) Keputusan Menteri Nomor 41 Tahun 2001 tentang Pengawasan
Represif Kebijakan Daerah.
f) Peraturan Daerah Nomor 14 Tahun 2008 Tentang Organisasi dan
Tata Lembaga Teknis Daerah Kota Tebing Tinggi
b. Bahan Hukum Sekunder, yaitu bahan-bahan hukum yang memberikan
penjelasan terhadap bahan hukum primer, terdiri dari:
1) Pustaka di bidang ilmu hukum,
2) Hasil penelitian di bidang hukum,
3) Artikel-artikel ilmiah, baik dari koran maupun internet
5. Teknik Pengumpulan Data
Teknik pengumpulan data yaitu dengan menginventarisir peraturan
Perundang-undangan untuk dipelajari sebagai suatu kesatuan yang utuh dan
dengan studi kepustakaan, internet browsing, telah artikel ilmiah, telaah karya
ilmiah sarjana dan studi dokumen, termasuk di dalamnya karya tulis ilmiah
maupun jurnal surat kabar. Metode pengumpulan data menggunakan Studi
Kepustakaan yaitu Teknik mengumpulkan data dengan jalan membaca dan
mempelajari buku-buku kepustakaan yang berkaitan dengan materi penelitian,
kemudian menyususn sebagai sajian data. Metode dokumentasi adalah salah satu
cara pengumpulan data yang digunakan penulis dengan cara menelaah dokumen-
dokumen pemerintah maupun non pemerintah yang berkaitan dengan penelitian
ini. Instrument yang digunakan berupa form dokumentasi, form kepustakaan, dan
alat-alat perpustakaan lainnya.
Universitas Sumatera Utara
30
6. Analisis data
Data bahan-bahan hukum yang diperoleh akan dianalisis secara normatif-
kualitatif tentang Pelaksanaan Fungsi Pengawasan Inspektorat Terhadap Disiplin
Pegawai Negeri Sipil Dilingkungan Pemerintah Kota Tebing Tinggi Ditinjau Dari
Hukum Administrasi Negara. Normatif karena penelitian ini bertitik tolak dari
peraturan-peraturan yang ada sebagai norma hukum positif. Penelitian kualitatif
adalah jenis penelitian yang menghasilkan penemuan-penemuan yang tidak dapat
dicapai (diperoleh) dengan menggunakan prosedur-prosedur statistik atau cara-
cara lain dari kuantifikasi (pengukuran). Penelitian kualitatif secara umum dapat
digunakan untuk penelitian tentang kehidupan masyarakat, sejarah, tingkah laku,
fungsionalisasi organisasi, aktivitas sosial, danlain-lain. Salah satu alasan
menggunakan pendekatan kualitatif adalah pengalaman para peneliti dimana
metode ini dapat digunakan untuk menemukan dan memahami apa yang
tersembunyi dibalik fenomena yang kadangkala merupakan sesuatu yang sulit
untuk dipahami secara memuaskan. Penelitian kualitatif bertujuan untuk
mendapatkan pemahaman yang sifatnya umum terhadap kenyataan sosial dari
perpektif partisipan. Pemahaman tersebut tidak ditentukan terlebih dahulu, tetapi
didapat setelah melakukan analisis terhadap kenyataan sosial yang menjadi fokus
penelitian. Kualitatif karena data yang diperoleh, kemudian disusun secara
sistematis, untuk selanjutnya dianalisa secara kualitatif, untuk mencapai kejelasan
masalah yang akan dibahas. Metode analisis datanya adalah sebagai berikut: 32
32 Amiruddin dan H. Zainal Asikin, Pengantar Metode Penelitian Hukum, (Jakarta,
RajaGrafindo Persada, 2004), hal 31.
Universitas Sumatera Utara
31
a. Metode interpretasi menurut bahasa (gramatikal) yaitu suatu cara penafsiran
Undang-undang menurut arti kata-kata (istilah) yang terdapat pada Undang-
undang. Hukum wajib menilai arti kata yang lazim dipakai dalam bahasa
sehari-hari yang umum.
b. Metode interpretasi secara sistematis yaitu penafsiran yang menghubungkan
pasal yang satu dengan apasal yang lain dalam suatu per Undang-undangan
yang bersangkutan, atau dengan Undang-undang lain, serta membaca
penjelasan Undang-undang tersebut sehingga kita memahami maksudnya.
G. Sistematika Penulisan
Dalam penulisan skripsi yang berjudul Pelaksanaan Fungsi Pengawasan
Inspektorat Terhadap Disiplin Pegawai Negeri Sipil Dilingkungan Pemerintah
Kota Tebing Tinggi Ditinjau Dari Hukum Administrasi Negara, terdiri atas lima
bab yaitu sebagai berikut:
BAB I PENDAHULUAN
Berisikan mengenai latar belakang masalah, perumusan masalah,
tujuan dan manfaat penelitian, keaslian penelitian, tinjauan
kepustakaan, metode penelitian dan sistematika penulisan
BAB II FUNGSI PENGAWASAN YANG DILAKSANAKAN OLEH INSPEKTORAT TERHADAP DISIPLIN PEGAWAI NEGERI SIPIL Pada bab ini akan membahas tentang pengertian pengawasan, tugas
dan wewenang inspektorat secara umum dan disiplin Pegawai
Negeri Sipil berdasarkan Undang-Undang Nomor 53 Tahun 2010.
Universitas Sumatera Utara
32
BAB III MEKANISME PENGAWASAN INSPEKTORAT TERHADAP DISIPLIN PEGAWAI NEGERI SIPIL DI LINGKUNGAN PEMERINTAH KOTA MEDAN. Pada bab ini bagian A akan membahas tentang Pegawai Negeri
Sipil di Pemerintah Kota Tebing Tinggi yang berisikan mengenai
gambaran umum Pegawai Negeri Sipil Pemerintah Kota Tebing
Tinggi, Pelanggaran disiplin yang terjadi di Pegawai Negeri Sipil
Pemerintah Kota Tebing Tinggi dan B. Pengawasan yang
dilaksanakan oleh Inspetorat Terhadap Disiplin Pegawai Negeri
Sipil di Lingkungan Pemerintah Kota Tebing Tinggi yang
membahas mengenai strategi pengawasan inspektorat dalam
memaksimalkan hasil pengawasan disiplin terhadap Pegawai
Negeri Sipil dan hambatan atau factor-faktor yang menjadi kendala
dalam pengawasan disiplin oleh inspektorat terhadap pegawai
negeri sipil.
BAB IV AKIBAT HUKUM DARI PEGAWASAN YANG DILAKSANAKAN OLEH INSPEKTORAT TERHADAP
DISIPLIN PEGAWAI NEGERI SIPIL
Bab ini akan membahas tentang Hasil Kekuatan dari Pengawasan
yang dilaksanakan oleh Inspektorat terhadap Disiplin Pegawai
Negeri Sipil dan Prosedur pemberian sanksi kepada Pegawai
Negeri Sipil yang melakukan sanksi kepada Pegawai Negeri Sipil
yang melakukan Pelanggaran Disiplin.
Universitas Sumatera Utara
33
BAB V KESIMPULAN DAN SARAN
Dalam bab ini penulis mengemukakan kesimpulan dan saran.
kesimpulan merupakan sumbangan pemikiran penulis yang
berkaitan dengan penelitian yang dilakukan
Universitas Sumatera Utara