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Autonomía ydescentralización

* Fernando (arrión M.

Hay consenso nacional en impulsar un proceso de Reforma del Estado desde la descentralización y las autonomías,

para profundizar la democracia, auspiciar el desarrollo y mejorar la calidad de vida de la población; en lo que todavía existen diferen­cias es con cual de los siguientes proyectos llevarlo a cabo:

Plurinacionalidad. Este proyecto busca que el Estado Nacional reconozca las demandas de las distintas nacionalidades y pueblos indíge­nas, bajo la forma de un Estado que incluya la posibilidad de su condición plural. Su rei­vindicación va en el sentido de dotar de Estado a las nacionalidades, pero bajo una forma de integración por reconocimiento múltiple: unidad en la diversidad.

Autonomías. La propuesta nace de Guayaquil y busca romper las ataduras con el Estado (Privatización) para insertarse más dinámica­mente en la globalización. Es una forma de disminuir el tamaño del Estado para eliminar sus barreras yde permitir la acumulación eco­nómica sobre la base del postulado de lo que se produce localmente debe quedarse donde se produce. Su esquema viene del modelo Catalán.

La descentralización. Es un proyecto que busca transferir competencias y recursos eco­nómicos hacia los municipios o concejos pro­vinciales, como los sujetos centrales del pro­ceso. Viene de las instituciones asociativas de municipios (AME) y de consejos provinciales

El corazón de la ciudad· o. Viteri 2005. I

(CONCOPE), así como del conjunto de la Cooperación Internacional. La propuesta se apoya en las instituciones existentes, dotán­doles de mayor fuerza orgánica y convirtién­doles en los ejes institucionales del proyecto.

Cada uno de estos proyectos tiene un anclaje territorial específico: el plurinacional en las cir­cunscripciones territoriales indígenas, las auto­nomías en Guayaquil con proyección hacia la costa y la descentralización en la sierra.

Superar esta pluralidad de proyectos requiere de un proceso de debate y negocíación para lograr un consenso amplio, por que caso con­trario tendríamos la imposición de un proyec­to hegemónico que no refleje la unidad en la diversidad, lo cual puede conducir a una divi­sión territorial que socave la unidad nacional o incremente -aun más- los desequilibrios regionales.

Hasta el momento ha operado la propuesta de descentralización basada en los siguientes componentes legales: Reforma Constitu­cional de 1997, Ley del 15 por ciento y Ley de Transferencia de Competencias y Partici­pación Popular. Los otros proyectos han cami­nado más como intensiones y discursos que como realidad; sobre todo el autonómico. Como resultado del modelo de descentraliza­ción existe un fortalecimiento de algunos municipios y provincias, en detrimento de otros municipios y provincias. Además se per­cibe el debilitamiento del Gobierno Nacional (crisis de planificación, contraloría, finanzas) y del Congreso (no hay diputados nacionales y casi no legislan).

En este contexto se ubica el anteproyecto de Ley de Autonomías en debate, nacido de los municipios grandes y ricos, a cuya cabeza está Guayaquil y sus elites económicas. Los otros proyectos también tienen realidades y actores que hacen imprescindible su conside­ración, dado que se han legitimado en impor­tantes sectores de la población.

La descentralización y la autonomía no son procesos estrictamente locales sino naciona­les. De allí que el tema sea más responsabili­dad del Presidente de la República que de uno o varios alcaldes. No se debe debilitar lo nacional por fortalecer lo local, sino de lograr

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1 Incluso puede darse el caso de la demanda de autonomia de una parroquia que tenga 200.000 habitantes en el contexto de un cantón que la niegue.

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Aeropuerto Guayaquil. I

un sistema local-nacional de equilibrio de poderes que fortalezca la totalidad. Por eso la necesidad de diseñar un modelo de Estado, que desgraciadamente no aparece en el pro­yecto, donde se definan los niveles territoria­les del Estado (no más de tres), la instancia privilegiada donde recae la autonomía y cua­les las relaciones entre los niveles. Un régi­men autonómico busca el equilibrio de pode­res entre los distintos niveles territoriales (autonomía vertical o democracia territorial dicen los españoles) y define las funciones que cada uno de ellos debe cumplir.

En el caso del proyecto presentado, la auto­nomía puede recaer, indistintamente, en un municipio, una provincia o una región; lo que puede conducir al anacronismo de que una provincia sea autónoma y su capital no; o al revés, que su capital sea autónoma y la pro­vincia no. Una situación como la descrita puede conducir acantones con mas peso que la provincia, rompiendo la estructura provin­cial o, en su defecto, que provincias estén por encima de los cantones, lo cual contraviene con el principio de la autonomía.

Pero no solo eso: la propuesta introduce un tercer régimen institucional de autonomía que se suma al funcional (Banco Central; Casa de La Cultura) y al territorial (seccional), lo cual provocará un caos mayor al conjunto de la estructura del Estado. Crea la figura pre­sidencial para el régimen autonómico y le resta legitimidad al Presidente de la República; lo cual solo es explicable en un sis­tema como el de España donde existe un modelo de Estado que tiene un Jefe de Gobierno y un Rey. • . La propuesta en el ámbito de la autonomía • política tiene ausencias respecto del fortaleci- • miento de la democracia. No dice nada de la • participación directa (rendición de cuentas, •

planificación participativa, consultas popula­res y derechos y deberes) ni tampoco de la participación indirecta, (representación: parti­dos políticos, distritos electorales; einstitucio­nes: Concejos, Asambleas).

En cuanto a la autonomía administrativa no hay una definición de las funciones que cada nivel del Estado debe tener, porque no existe claridad de cuales son ni sobre cual debe recaer la estructuración de la autonomía. La autonomía se expresa de manera difusa en todos los niveles sin que ellos tengan alguna estructura orgánica. De allí que queda inde­terminada, por ejemplo, las funciones que definan la existencia de un gobierno interme­dio o local.

La autonomía administrativa está pensada solo en términos verticales desde lo nacional hacia lo subnacional (asimétrica­mente) y no en términos horizontales. Por eso no hay una idea de la transferencia de las competencias en los ámbitos legislativos y como se construye la jerarquía jurídica, así como tampoco no existe claridad respecto de la relación entre las distintas funciones del Estado en cada uno de los niveles territoria­les (ejecutivo-legislativo). ¿Qué se plantea respecto del hiper presidencialismo?

Se mantiene el mismo esquema de transfe­rencia de competencias que no ha dado nin­gún resultado positivo: demanda optativa de cada institución autónoma. Este esquema lleva a un mecanismo anacrónico y asimétri­co de transferencias de competencias, lo cual evidencia que no se quiere competencias si no recursos.

La Autonomía económica está amparada en la Ley del 15 %, que produjo: un incremento importante de recursos en los órganos subnacionales y un regresivo proce­so de redistribución de recursos que condujo al fortalecimiento de ciertos municipios y pro­vincias en detrimento de otras. A pesar de ello, la propuesta de la Ley de autonomías tiende a incrementar aún más esta situación, por que a los criterios de NBI (concentrados en números absolutos en las ciudades más grandes), el número de población y la eficien­cia administrativa ahora se suma el de la con­tribución tributaria. Con ello el principio de la solidaridad queda como un enunciado.

Se transfieren recursos económicos indepen­dientemente de la transferencia de compe­

tencias; lo cual conduce a una situación en que los órganos subnacionales tendrán un importante incremento de la capacidad eco­nómica sin estar obligados a realizar ninguna actividad. Se abre la posibilidad del endeuda­miento de los órganos autónomos sin contar con un aval o conocimiento del gobierno nacional. Las experiencias en América Latina no son las mejores; si no bastaría con ver el caso más aleccionador de Argentina que llevó al fin de la convertibilidad.

Existe ausencia respecto de la búsqueda de la reducción de los desequilibrios provinciales y locales. No se plantea nada sobre la base tri­butaria local o provincial, lo cual da que pen­sar que podría estar en la redacción de los respectivos estatutos autonómicos, aunque sin que existan normas generales.

Una de las ausencias más importantes en la parte de la autonomía económica es la defi­nición respecto de la deuda externa; cuestión que no se la trata en absoluto. Respecto del manejo de los recursos naturales de cada territorio autónomo queda en manos del Procurador y del Contralor el que se los pueda explotar bajo su responsabilidad. ¿Qué ocurre con el petróleo?

El punto de partida para acceder a la autono­mía es el de la voluntariedad siguiendo -nue­vamente- el ejemplo del proceso español. Se propone que sea mediante una consulta popular en el ámbito de la jurisdicción territo­rial que lo demande: región, provincia, cantón o parroquia que tenga más de 200 mil habi­tantes. Una propuesta como la señalada puede conducir a varias situaciones posibles: que la costa, que tiene un sistema y cultura política especial, tenga un régimen de auto­nomía y la sierra, que tiene otro sistema ycul­tura política tenga un régimen descentraliza­do; lo cual conduciría de facto a tener dos formas de gobierno totalmente distintas ope­rando simultáneamente en territorios clara­mente diferenciados.

Solventar esta situación exige un amplio proceso de debate que conduzca a consen­sos. Pero también a aceptar la realidad de tener un proceso de descentralización yauto­nomías híbrido, que sea capaz de reconocer la unidad en la diversidad. @

*Docente e investigador de la FLACSO.