analiza funcţională a sectorului finanţelor publice

Banca Mondială Regiunea Europa și Asia Centrală

Beneficiar: Secretariatul General al Guvernului Titlul proiectului: Analiza funcțională a administrației publice centrale din România - I Analiza Funcțională a Sectorului Finanțelor Publice Cod SMIS: 19881 Cofinanțat din Fondul Social European, prin Programul Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative în perioada 5 iulie 2010 – 4 iulie 2011

Cuprins

PREFAŢĂ ..................................................................................................................................................... 6

REZUMAT EXECUTIV .............................................................................................................................. 7

I. INTRODUCERE .................................................................................................................................. 1

II. OBIECTIVUL, SFERA DE APLICARE ŞI METODOLOGIA ANALIZEI FUNCŢIONALE .......... 1

Obiectivul analizei .................................................................................................................................... 1

Sfera de aplicare a analizei........................................................................................................................ 2

Principii directoare ale analizei ................................................................................................................. 2

Surse de date ............................................................................................................................................. 3

Structura analizei ...................................................................................................................................... 3

III. ANALIZA ORGANIZAŢIONALĂ ................................................................................................. 4

Atribuirea funcţiilor .................................................................................................................................. 4

Structura organizaţională .......................................................................................................................... 6

Dimensiunea administraţiei finanţelor publice ......................................................................................... 9

Alocarea resurselor umane în cadrul funcţiilor ....................................................................................... 10

IV. ANALIZA FUNCŢIILOR ŞI A CAPACITĂŢILOR PRINCIPALE ............................................. 13

Formularea bugetară ............................................................................................................................... 13

Funcţiile de execuţie bugetară şi trezorerie ............................................................................................. 28

Coordonarea fondurilor structurale şi de coeziune ale UE ..................................................................... 38

Administrarea veniturilor ........................................................................................................................ 42

Managementul tehnologiei informaţiei ................................................................................................... 49

Managementul resurselor umane şi comunicarea internă ....................................................................... 58

V. MANAGEMENTUL SCHIMBĂRII .................................................................................................. 61

ANEXE ....................................................................................................................................................... 63

Figuri

Figura 1 Re-echilibrarea funcţiei finanţelor publice ..................................................................................... 8

Figura 2 Domenii principale de reformă ....................................................................................................... 8

Figura 3 Structura organizaţională a MFP ................................................................................................... 7

Figura 4 Distribuirea personalului MFP în cadrul domeniilor funcţionale .............................................. 10

Figura 5 Poziţia fiscală ............................................................................................................................... 14

Figura 6 Devierea între buget şi randamente ............................................................................................. 15

Figura 7 Structura organizaţională propusă a Direcţiei Generale pentru Politică Fiscală.......................... 17

Figura 8 Eliberare lunară de fonduri şi Contul Unic de Trezorerie ........................................................... 30

Figura 9 Structura organizaţională propusă a funcţiei de Trezorerie la sediul central ............................... 36

Figura 10 Rate de absorbţie a fondului UE în 10 ţări membre UE (sfârşitul lui 2009) ............................. 38

Figura 11 Rate de achitare şi contractare în Programele Operaţionale ...................................................... 40

Figura 12 Segmentarea Contribuabililor ..................................................................................................... 43

Figura 13 Portofoliul de aplicaţii a MFP .................................................................................................... 50

Figura 14 Rezultatele studiului privind personalul 1 .................................................................................. 59

Figura 15 Rezultatele studiului privind personalul 2 .................................................................................. 59

Tabele

Tabelul 1 Funcţii ale Ministerului de Finanţe – România şi Comparaţie Internaţională ............................ 4

Tabelul 2 Organizarea Ministerelor de Finanţe – România şi Comparaţie internaţională ............... 8

Tabelul 3 Dimensiunea personalului principal din finanţele publice – România şi comparaţie

internaţională................................................................................................................................................. 9

Tabelul 4 Devieri în cadrul elementelor de cheltuieli ............................................................................... 15

Tabelul 5 Performanţa financiară a Programelor Operaţionale (la sfârşitul lui 2009) .............................. 39

Tabelul 6 împărţirea volumului de lucru la nivelul birourilor locale ......................................................... 47

Tabelul 7 Analiza deficienţelor funcţionale la nivel înalt ........................................................................... 52

Tabel 8 Semnăturile electronice în statele membre ale UE ........................................................................ 53

Tabelul 9 Prioritizarea măsurilor de reformă .............................................................................................. 62

Casete

Caseta 1 Managementul performanţei întreprinderilor de stat .................................................................... 12

Caseta 2: Experienţa internaţională în asigurarea progonozelor profesioniste şi independente privind

veniturile ..................................................................................................................................................... 18

Caseta 3: Experienţa internaţională în bugetarea de sus în jos ................................................................... 20

Caseta 4: Experienţa internaţională în evaluarea impactului fiscal al noii legislaţii ................................... 22

Caseta 5: Experienţa internaţională în analizele de cheltuieli ..................................................................... 25

Caseta 6 Registrul general de trezorerie – Funcţionalităţi şi exemple de ţări ............................................. 35

Caseta 7 Reorganizarea Oficiilor Federale de Trezorerie în Germania ...................................................... 37

Caseta 8 Acţiuni pentru îmbunătăţirea capacităţii de absorbţie în zece ţări UE selectate........................... 41

Caseta 9 Experienţa internaţională – reforma administraţiei fiscale ........................................................... 49

Caseta 10 Modernizarea sistemului IT în Franţa şi Germania ................................................................... 57

Anexe

Anexa 1 graficul acţiunilor ......................................................................................................................... 64

Anexa 2 Tabel comparativ al structurilor organizatorice ale Ministerului de Finanţe ................................ 72

Anexa 3 Opţiuni pentru structurarea organizaţiei ....................................................................................... 75

Anexa 4 Corelarea performanţei cu alocaţiile bugetare–probleme şi comparaţii cu alte ţări ..................... 76

Anexa 5 Fişa postului pentru poziţia de Analist al bugetului ..................................................................... 82

Anexa 6 Propunere orientativă de elaborare a calendarului bugetar şi a planificării integrate ................... 85

Anexa 7 Chestionar Studiu privind personalul MFP .................................................................................. 89

Anexa 8 Listă parţială a persoanelor cu care am stat de vorbă ................................................................... 91

Acronime

ANAF Agenţia Naţională de Administrare Fiscală

DGPB Direcţia Generală de Programare Bugetară

CHU Unitatea Centrală de Armonizare

PC

DG

Plan contabil

Direcţia Generală

CE Comisia Europeana

SEC Sistemul European de Conturi

SFB Strategia fiscal-bugetară

LRF Legea privind responsabilitatea fiscală

SFG

SGG

HNWI

Statistici financiare guvernamentale

Secretariatul General al Guvernului

Persoane fizice cu avere netă ridicată

FMI Fondul Monetar Internaţional

IPSAS

LTD

DGAMEPF

Standarde de Contabilitate Internaţionale pentru Sectorul Public

Departamentul pentru marii contribuabili

Direcţia Generală de Analiză Macro-economică şi Politică Financiară

MFP Ministerul Finanţelor Publice

PO Program Operaţional

PEIR Analiza cheltuielii publice şi instituţională

PIAMGD Direcţia Generală de Metodologie Contabilă a Instituţiilor Publice

PIFC

SOE

Control financiar public intern

Întreprindere de stat

DGTCP Direcţia Generală de Trezorerie şi Contabilitate Publică

DGTDP Direcţia Generală de Trezorerie şi Datorie Publică

TRANSPOND Sistem de clearing în timp real

TREZOR Sistem informatic de trezorerie

TSA Cont Unic de Trezorerie

PREFAŢĂ

Prezenta analiză funcţională este comandată de Ministerul Finanţelor Publice al României ca parte a unui

Proiect de Analiză Funcţională finanţat de UE şi de Guvernul României. Raportul a fost elaborat de o

echipă centrală condusă de Sebastian Eckardt din care au făcut parte David Shand, Daniel Tommasi, Ken

Torp şi Joop van Lunteren cu contribuţia lui Bogdan Constantinescu, Catalin Pauna, Cem Dener, Clelia

Rontoyanni şi a lui Munawar Sultan Khwaja. Aileen Morse, Luisita Guanlao, Denisa Popescu şi Steven

Reichenbach au elaborat o analiză a arhitecturii de întreprindere a MFP care reprezintă baza secţiunii

privind tehnologia de informaţii. Raluca Marina Banioti, Ana Otilia Nutu, Andreea Silvia Florescu şi

Molyneau R. DuBelle au asigurat sprijinul logistic.

Echipa doreşte să îşi exprime recunoştinţa faţă de funcţionarii guvernamentală din cadrul Ministerului

Finanţelor Publice (MFP) şi faţă de diferitele agenţii guvernamentale ale Guvernului României pentru

colaborarea lor constructivă. Echipa doreşte să mulţumească în mod special Ministrului de Finanţe, dl.

Gheorghe Ialomiţianu, dl. Sorin Blejnar, Preşedinte al ANAF precum şi Secretarului de Stat Gheorghe

Gherghina şi Secretarului de Stat Bogdan Drăgoi din cadrul MFP pentru conducerea eficientă a procesului

de analiză funcţională. Echipa doreşte să mulţumească dl. Octavian Deaconu, Director de Cooperare

Internaţională, doamnei Mihaela Nedelcu, Manager Public, Unitatea de Politică Publică, MFP şi dl.

Gabriel Popa, Manager Public, Secretariatul General al Guvernului pentru sprijinul excelent în facilitarea

întâlnirilor la Bucureşti. De asemenea, echipa este recunoscătoare personalului numeros din cadrul MFP,

ANAF, Ministerul Agriculturii, Ministerul Educaţiei, Ministerul Comunicaţiilor şi Societăţii

Informaţionale care şi-au făcut timp să se întâlnească cu echipa. O listă parţială a persoanelor întâlnite în

timpul misiunii este inclusă în Anexa 1,

Echipa a lucrat în strânsă consultare cu dl. Bernard Myers (Task Team Lider al Proiectului de Analiză

Funcţională) şi sub îndrumarea dl. William Dorotinsky (Manager de Sector, Sectorul Public şi Reforma

Instituţională, Regiunea Europa şi Asia Centrală) şi a dl. François Rantura (Country Manager, România).

Recenzia raportului a fost făcută de Holger van Eden (FMI DAF), Michael Engelschalk (IFC), Jim

Brumby (Acting Director, PRMPS, Banca Mondială), Richard Allen (Banca Mondială), Andrew Bird

(Consultant Independent PFM) şi Sorin Ionita (Societatea Academică Română).

REZUMAT EXECUTIV

Obiectiv şi context

1. Obiectivul acestei analize este de a analiza funcţia de finanţe publice şi administrarea

încasărilor bugetare în cadrul Guvernului României şi de a identifica oportunităţile de

îmbunătăţire a strategiei, proceselor şi organizării. Analiza furnizează o viziune strategică, pe termen

mediu pentru dezvoltarea funcţiei de finanţe publice răspunzând în acelaşi timp problemelor şi

provocărilor imediate.

2. Ajustarea fiscală actuală a subliniat importanţa instituţiilor fiscale puternice şi a sistemelor

publice de management financiar. Guvernul este în mijlocul procesului de implementare a măsurilor de

austeritate fiscală şi va fi necesară o ajustare fiscală mai profundă pentru a atinge ţinta de 3% deficit

bugetar stabilită de Guvern până în 2012, în special dat fiind ritmul lent de redresare economică. Dincolo

de aceste presiuni de consolidare acute, utilizarea eficientă şi eficace a resurselor publice limitate, inclusiv

a fondurilor europene, este o condiţie cheie nu numai pentru redresarea economică ci şi pentru atingerea

priorităţilor de politică naţională şi a convergenţei economice cu celelalte state membre UE.

3. România a făcut deja paşi importanţi în vederea îmbunătăţirii managementului financiar

public, dar progresul a fost neuniform. Există bune practici alături de sectoare care nu au fost

reformate. Legislaţia cadru privind gestionarea bugetului este in vigoare de la aprobarea legii organice

500 privind bugetul în 2003. Cadrul legal a fost consolidat mai recent, în special în ceea ce priveşte

disciplina macro-fiscală, prin noua Lege privind responsabilitatea fiscală. Încorporarea cerinţelor Acquis-

ului în legislaţia naţională a dus la modificări ale mediului de control intern, cel mai important lucru fiind

stabilirea unităţilor de audit intern în cadrul Guvernului. Au fost create un sistem eficient de plată

electronică şi un cont unic complex de trezorerie pentru a sprijini execuţia bugetară. Au fost de asemenea

iniţiate reforme în ceea ce priveşte formularea bugetului, inclusiv tentative de implementare a bugetelor

pe programe, dar acestea sunt eforturi complexe, şi este nevoie de atenţie sporită pentru a avea garanţia că

procesul bugetar va fi un instrument mai eficient de alocare a resurselor şi eficienţă a cheltuielilor.

Raportarea financiară şi de management în timpul execuţiei bugetare necesită de asemenea îmbunătăţiri

pentru a furniza date financiare fiabile şi la timp pentru o gestionare informată a bugetului. În cele din

urmă, au fost luate iniţiative majore privind reformarea administrării veniturilor şi colectării unice a

impozitului şi a asigurărilor sociale de către Agenţia Naţională de Administrare Fiscală (ANAF). Cu toate

acestea, marile provocări rămân, în special în ceea ce priveşte performanţa colectării veniturilor şi

facilitarea plăţii voluntare a impozitelor.

4. În ciuda realizărilor din trecut, există loc de îmbunătăţiri ale funcţiei finanţelor publice, în

special în continuarea schimbării orientării şi capacităţilor sale de la controlul tranzacţiilor către

chestiuni legate de politici publice şi eficientizare. Ministerul Finanţelor Publice (MFP), ANAF şi

unităţile de management financiar din ministerele de resort încă alocă mare parte din timpul şi resursele

lor controlului legat de tranzacţii şi conformitate, care le limitează abilitatea de a furniza o analiză mai

amplă a politicilor publice, monitorizare a impactului fiscal, gestionare a situaţiei şi riscurilor macro-

fiscale şi îmbunătăţirea performanţei şi a eficienţei în colectarea veniturilor şi a cheltuielilor publice

(Figura 1). Pot fi luate măsuri pentru reechilibrarea funcţiei de finanţe publice spre un rol mai orientat

spre performanţă şi politici publice, incluzând simplificarea principalelor procese de afaceri, realinierea

personalului şi a seturilor de abilităţi şi a investiţiilor IT pentru sarcini de rutină ce pot fi automatizate

(cum ar fi procesarea tranzacţiilor) lăsând astfel mai mult timp pentru activităţi mai analitice şi mai

orientate spre performanţă atât în cadrul MFP cât şi al ministerelor de resort.

Figura 1 Re-echilibrarea funcţiei finanţelor publice Domenii prioritare de reformă şi recomandări

5. În consultările cu MFP, analiza funcţională a identificat oportunităţi specifice de reformă

care ar putea îmbunătăţi mai mult funcţia de finanţe publice. Analiza a identificat următoarele opt

domenii de reformă care se referă direct la provocările actuale legate de performanţă: 1). Îmbunătăţirea

credibilităţii bugetare şi a disciplinei macro fiscale, 2) Consolidarea prioritizării cheltuielilor bazate pe

politici publice, 3) Continuarea modernizării funcţiilor de execuţie bugetară, 4) Accelerarea absorbţiei

fondurilor structurale şi de coeziune ale UE 5) Modernizarea colectării veniturilor, 6) Consolidarea

structurii organizaţionale a MFP 7) Introducerea unui Management mai strategic al resurselor IT pentru a

susţine Managementul Automatizării şi a Informatizării şi 8) Introducerea unui Management mai strategic

în domeniul resurselor umane şi a Comunicaţiilor. Programul de reformă propus propune 20 de măsuri de

reformă pentru abordarea acestor priorităţi. Succesiunea indicată pentru fiecare dintre măsuri este

prezentată mai jos (Termen scurt=1 an; Termen mediu 2-3 ani; Termen lung=4-5 ani). Acţiunile propuse

sunt împărţite după impactul estimat pe baza a trei criterii: 1) Impactul sau beneficiul potenţial din

abordarea problemei, 2) Costul posibil al abordării problemei şi 3) Costul neabordării problemei.

Reformele de impact critic abordează constrângerile majore. Reformele cu impact ridicat sunt importante

dar reflectă de regulă aspecte unde deja se înregistrează progrese. Reforme ajutătoare sunt importante dar

vor avea impact semnificativ doar dacă sunt implementate împreună cu alte reforme.

Figura 2 Domenii principale de reformă

Îmbunătăţirea credibilităţii bugetului şi a disciplinei macro fiscale

Consolidarea prioritizării cheltuielilor bazate pe politici

Continuarea modernizării funcţiilor de execuţie bugetară

Accelerarea absorbţiei fondurilor structurale şi de coeziune ale UE

Modernizarea colectării veniturilor

Domeniul de reformă 1:Îmbunătăţirea credibilităţii bugetului şi a disciplinei macro fiscale

6. Bugetul României era lipsit de credibilitate ceea ce submina disciplina macro-fiscală.

Execuţia bugetară diferă în mod considerabil de bugetul original atât în ceea ce priveşte agregatele fiscale

cât şi compoziţia bugetului. Cauzele devierilor sunt estimările nerealiste ale veniturilor, bugete

suplimentare substanţiale şi majorări ale cheltuielilor pe parcursul anului adesea cauzate de mandatele de

cheltuieli create de legile adoptate în afara procesului bugetar fără a se lua în considerare impactul fiscal

al acestora. Lipsa credibilităţii bugetare a subminat transparenţa şi predictibilitatea fiscală şi a contribuit la

creşterea dezechilibrelor fiscale. Legea privind responsabilitatea fiscală a stabilit cerinţe mai puternice

pentru disciplina fiscală agregată, inclusiv angajamentul privind ţintele macro fiscale pe termen mediu şi

revizuirea previziunilor de către noul creatul Consiliu Fiscal independent.

Opţiuni de reformă

1.1 Instituţionalizarea estimării prudente a veniturilor: Utilizaţi cele mai bune

estimări tehnice ale veniturilor şi separaţi estimarea de venituri de orice revizuire ne-

tehnică. Sporiţi independenţa şi statutul Unităţii Macro-fiscale din cadrul MFP prin

crearea unei Direcţii Generale de Politici Fiscale. Permiteţi Unităţii să folosească

propriile prognoze asupra variabilelor macro-economice cheie dacă le preferă mai

degrabă decât pe cele furnizate de Comisia de Prognoză. Implementarea prevederii

legii privind responsabilitatea fiscală prin care Ministerul Finanţelor Publice certifică

acurateţea şi caracterul complet al informaţiilor furnizate în Strategia privind politica

bugetară. Promovarea validării şi a contestabilităţii externe printr-o transparenţă

sporită şi o analiză independentă a Cadrului macro-fiscal de către Consiliul Fiscal

(conform mandatului conferit prin Legea privind responsabilitatea fiscală).

Termen

scurt/

Impact critic

1.2 Instituţionalizarea bugetară de sus în jos: Instituţionalizaţi un Proces al

Comitetului Ministerial de Finanţe la nivel de Cabinet ca parte a procesului bugetar

pentru a crea angajamente obligatorii în mod colectiv în vederea unor praguri aliniate

cu priorităţile Guvernului. Integrarea Strategiei privind politica bugetară (cerinţă a

Legii privind responsabilitatea fiscală) cu procesul bugetar şi asigurarea unor ţinte

fiscale consecvente. Păstraţi dreptul MFP de a ajusta în mod unilateral cererile de

cheltuieli ale ministerelor de resort dacă solicitările depăşesc plafoanele. Permiteţi

Ministerelor de resort să aloce resurse în limita plafoanelor.

Termen

scurt/termen

mediu /

Impact critic

1.3 Monitorizarea şi controlul impactului fiscal al noilor legi: Puneţi în aplicare

cerinţa potrivit căreia propunerile legislative care sunt înaintate Cabinetului să conţină

o evaluare a impactului fiscal elaborată de MFP. Autorizaţi Consiliul Fiscal să iniţieze

şi să publice estimări independente ale impactului fiscal pentru legislaţie aşa cum

consideră necesar şi în special dacă există posibilitatea încălcării neutralităţii fiscale.

Termen

mediu /

Impact

ridicat

Introducerea unui Management mai strategic al resurselor IT în vederea automatizării şi a unui Management mai bun al informaţiilor financiare Introducerea unui Management mai strategic al resurselor uman şi a comunicaţiilor

Consolidarea structurii organiaţionale a MFP

Domeniul de reformă 2: Consolidarea prioritizării cheltuielilor bazate pe politici publice

7. Procesul bugetar actual este preocupat în special de costul input-urilor, acordând o atenţie

limitată prioritizării şi eficienţei cheltuielilor. Prin urmare, măsurile actuale de austeritate fiscală s-a

bazat mult pe reduceri ample şi complexe bazate pe input-uri, spre exemplu, salariile din sectorul public,

mai degrabă decât pe reduceri vizate ale programelor de cheltuielilor în domenii care nu sunt vizate de

reforme. Îmbunătăţirea prioritizării şi a stabilirii de ţinte de cheltuieli va permite României să susţină

consolidarea fiscală şi - odată ce economia îşi revine - să finanţeze noi iniţiative într-o manieră

responsabilă din punct de vedere fiscal.

Opţiuni de reformă:

2.1 Reorientarea dialogului privind bugetul către probleme legate de politici publice

şi eficienţă: Instituţionalizarea Fazei de Buget Strategic (împreună cu Bugetarea de

Sus în Jos) pentru a determina re-prioritizarea cheltuielilor. Cereţi ministerelor de

sector să separe bugetul de bază (finanţarea necesară pentru continuarea politicilor

existente bazate pe estimările anticipate făcute anul anterior). Noile iniţiative ar trebui

justificate şi finanţate cel puţin parţial din economiile pe bază de eficienţă identificate

în bugetul de bază al ministerelor de resort (permiţând astfel ministerelor de resort să

facă realocări între programe şi să reţină o parte dintre economiile bazate pe eficienţă).

Efectuarea unor analize periodice ale cheltuielilor pentru a identifica câştiguri de

eficienţă şi programe cu valoare redusă. Reconfigurarea planurilor strategice ale

ministerului pe baza unui program şi întărirea legăturii între aceste planuri şi buget.

Termen

mediu-

lung/Impact

ridicat

2.2 Dezvoltarea capacităţii de analiză bugetară în Departamentul de Buget:

Revizuirea şi ajustarea fişelor de post şi a cerinţelor privind calificările aferente

poziţiilor în cadrul Departamentului de Buget pentru a include sarcinile asociate

analizei bugetare. Efectuarea unei evaluări a nevoilor de formare profesională şi

furnizarea unui program de training atât pentru MFP cât şi pentru ministerele de sector

în ceea ce priveşte analiza bugetară, inclusiv pe problemele sectoriale specifice.

Termen

mediu-lung /

Impact

ridicat

2.3 Sincronizarea calendarului bugetar: Armonizarea calendarului bugetar din Legea

500 şi Legea privind responsabilitatea fiscală. Integrarea planificării strategice şi a

proceselor bugetare.

Termen

scurt –

Reformă

ajutătoare

Domeniul de reformă 3: Continuarea modernizării execuţiei bugetare

8. Performanţa în cadrul funcţiilor principale de execuţie bugetară, inclusiv gestionarea de

numerar, plăţi, servicii de contabilitate şi raportare este neuniformă. Serviciile de tranzacţii bancare

pentru procesarea documentelor privind veniturile şi plăţile precum şi un Cont Unic de Trezorerie

complex sunt bine dezvoltate. Totuşi, cu peste 5 000 de angajaţi în birourile teritoriale ale trezoreriei,

procesarea tranzacţiilor rămâne o activitate consumatoare de resurse, iar continuarea

automatizării serviciilor de plăţi este pasul următor logic pentru îmbunătăţirea eficienţei. Există

politici bine dezvoltate pentru funcţiile de raportare şi contabilitate, inclusiv o clasificare unificată a

bugetului şi un Plan Contabil, dar sistemele şi procesele actuale de raportare se bazează intens pe

intervenţia manuală pentru colectarea, verificarea şi validarea informaţiilor financiare, limitând

raportarea şi analizarea operaţională oportună. Informaţiile financiare, altele decât soldurile de

numerar agregate, trebuie să fie obţinute în fiecare lună şi trimestru de la peste 14 000 de unităţi

individuale care fac cheltuieli. Acest lucru duce la lipsa unor date fiabile, la timp şi detaliate privind

veniturile, cheltuielile şi angajamentele bugetare, monitorizarea şi controlul cheltuielilor şi raportarea

impacturilor negative asupra gestionării bugetului. Decontările de la buget (Deschideri de Credit de la

Buget) se bazează pe informaţii imperfecte şi sunt determinate în mare măsură de disponibilităţile de

lichidităţi decât de nevoile de lichidităţi, subminând operaţiunile financiare ale ministerului de resort. Din

punct de vedere organizaţional, funcţiile principale de execuţie bugetară (deschidere de credit, procesare

de plăţi, contabilitate şi raportare) apar fragmentate, acest lucru fiind de asemenea reflectat printr-o lipsă

de integrare în sistemele IT autonome care susţin aceste funcţii strâns legate (vezi şi Domeniul de reformă

6).


3.1 Continuarea optimizării serviciilor de tranzacţii bancare: Clarificarea cadrului de

reglementare pentru autorizarea electronică a tranzacţiilor (cerinţele privind semnătura

electronică). Extinderea utilizării serviciilor de eBanking, inclusiv desfăşurarea

pilotului pentru Extrasul de cont electronic (e-Account Statement) (termen scurt),

automatizarea procedurilor de deschidere de credit şi a depunerii electronice a

ordinelor de plată. Continuarea verificării şi a controalelor automate în procesarea

tranzacţiilor (termen mediu)

Termen

scurt-mediu

/ Impact

ridicat

3.2 Îmbunătăţirea capacităţii de raportare financiară: Dezvoltarea unui Registru

General de Trezorerie computerizat. Construirea interfeţei pentru transferul bugetului

aprobat către baza de date a trezoreriei. Înregistrarea angajamentelor în baza de date

centrală a trezoreriei (termen scurt). Elaborarea unui modul TG/L de registru general

de trezorerie computerizat care cuprinde toate tranzacţiile financiare legate de buget,

angajamente şi numerar. Funcţia de raportare automată din TG/L (termen mediu-

lung).

Termen

scurt/mediu/

lung /

Impact critic

3.3 Integrarea funcţiilor de execuţie bugetară: Crearea unui departament de execuţie

bugetară responsabil pentru deschiderile de credit, serviciile de tranzacţii bancare,

contabilitate şi raportare. Continuarea consolidării interfeţei cu departamentul de

management al datoriilor şi încasărilor. Odată ce procesele operaţionale au fost

modernizate şi automatizate, evaluaţi nevoile de afaceri pentru reţeaua de filiale din

teritoriu.

Termen

mediu –

Reformă

ajutătoare

Domeniul de reformă 4: Coordonarea fondurilor structurale şi de coeziune ale UE

9. Creşterea absorbţiei fondurilor UE este o prioritate cheie a Guvernului. Creşterea ratelor de

absorbţie va necesita eforturi concertate şi sistematice. Deşi MFP este doar unul dintre actorii implicaţi, ca

autoritate coordonatoare a fondurilor structurale UE, trebuie să joace un rol cheie, de lider, în această

privinţă. Capacitatea de absorbţie este limitată de constrângeri pe întregul ciclu al proiectelor. Ratele

scăzute de contractare indică probleme în fazele de pregătire de proiecte, evaluare şi aprobare. Odată

aprobate şi contractate, performanţa în ceea ce priveşte plata (măsurată prin raportul de plăţi din funduri

contractate) este în urma mediei din UE 10: România a plătit 19 procente din fondurile contractate, în

comparaţie cu 30 de procente care reprezintă media în UE 10. Acest lucru sugerează că rata de

implementare a proiectelor, achiziţiile şi procesarea solicitărilor de plată trebuie să fie îmbunătăţite.

Procentele de contractare şi absorbţie variază în cadrul programelor operaţionale (OP),programul de

transporturi - cel mai mare OP - fiind cel mai rămas în urmă. Absorbţia este afectată în mod negativ de o

serie de constrângeri la nivelul beneficiarilor, a autorităţilor de management şi a agenţiilor de autorizare.

Constrângerile legate de lichiditate în sectorul financiar au înrăutăţit condiţiile de creditare şi accesul la

fondurile pentru pre- şi co-finanţarea proiectelor, în special pentru beneficiarii din sectorul privat, dar şi

pentru autorităţile locale. Guvernul încearcă să rezolve această problemă printr-un fond de garantare. Un

al doilea set de probleme se referă la capacitatea administraţiei de a procesa, evalua şi aproba propuneri de

proiect. Acestea se referă la personal, abilităţi şi procese în cadrul autorităţilor de management şi a

agenţiilor de autorizare. În ultimul rând, investiţiile în creşterea conştientizării în rândul potenţialilor

beneficiari asupra oportunităţilor disponibile prin fondurile structurale şi permiţând acestora să conceapă

şi să elaboreze aplicaţii de proiect solide ar putea ajuta la îmbunătăţirea cantităţii şi a calităţii aplicaţiilor.


4.1 Dezvoltarea capacităţii financiare: Permiterea realocării strategice a cotelor de

cofinanţare pentru plata programelor şi a proiectelor. Întărirea legăturii între cadrul de

programare al UE, adică programele operaţionale şi alocările bugetare ca parte a

procesului anual de buget.

Termen

scurt –

Impact

ridicat

4.2 Dezvoltarea capacităţii administrative: Guvernul trebuie să implementeze integral

ordonanţa privind prioritizarea alocărilor pentru angajarea de personal, inclusiv

transferurile de personal, legate de implementarea programelor UE. Sunt necesare

eforturi specifice în ceea ce priveşte Ministerul Transporturilor, autoritatea de

management pentru programul operaţional transport, inclusiv o analiză imediată a

nevoilor de personal. Procedurile de aprobare a proiectelor trebuie să fie optimizate

pentru a prioritiza proiectele mari şi importante, cu o atenţie specială asupra

Ministerului Transporturilor.

Termen

scurt /

Impact

ridicat

Domeniul de reformă 5: Modernizarea colectării veniturilor

10. Criza fiscală a readus în atenţie creşterea performanţei colectării veniturilor în paralel cu

minimizarea costurilor de colectare şi cu reducerea costurilor privind conformitatea pentru

contribuabili. Au fost luate iniţiative organizaţionale majore pentru unificarea colectării impozitelor şi a

asigurărilor sociale sub o singură organizaţie, Agenţia Naţională de Administrare Fiscală (ANAF) şi

pentru introducerea segmentării contribuabililor. Selecţia auditului pe bază de risc, completarea de

formulare şi plata electronică au fost de asemenea lansate, dar utilizarea acestor servicii rămâne limitată.

În ciuda acestor măsuri, rămân încă provocări majore, în special legate de îmbunătăţirea performanţei

sistemului de colectare a impozitelor şi facilitarea conformării voluntare la plata impozitelor. În anul

2009, colectarea impozitelor a scăzut considerabil iar raportul impozit/PIB a scăzut la 26,5%. O reţea

extensivă de oficii teritoriale contribuie la costuri sporite cu colectarea impozitelor atrăgând o mare

cantitate de resurse pentru procese de rutină, în timp ce abat atenţia de la funcţiile principale de audit şi

conformitate. Povara contribuabililor în ceea ce priveşte conformitatea este de asemenea mare: Raportul

Doing Business 2010 al Grupului Băncii Mondiale plasează România doar pe locul 149 în ceea ce

priveşte uşurinţa plăţii taxelor, cu numărul de plăţi de impozite anuale ridicându-se la 113 - unul dintre

motivele principale pentru locul codaş1.


1 Consolidarea politicii de conformare: Continuarea segmentării contribuabililor şi

revizuirea pragurilor pentru contribuabilii mari şi mijlocii. Managementul riscului în

instituţii ar trebui să fie dezvoltat prin alocarea de resurse în funcţie de nivelul de risc

implicat şi de suma venitului aflată în joc. În segmentul marilor contribuabili,

conformitatea ar trebui să fie încurajată prin servicii specializate pentru contribuabili

şi audituri mai frecvente. În segmentul contribuabililor mijlocii, costurile privind

conformitatea ar trebui reduse iar managementul riscului să fie computerizat. Pentru

micii contribuabili, persoane fizice şi companii, obiectivul principal va fi reducerea

nevoii de contact direct cu administraţia financiară şi îmbunătăţirea conformării

voluntare. Dezvoltarea mai aprofundată a segmentului de Indivizi cu averi nete mari

ar trebui să fie de asemenea continuată. Va fi nevoie de un program de formare pentru

personalul nou şi existent pentru a completa reformele organizaţionale şi procedurale.

Termen

scurt –mediu

/ Impact

ridicat

5.2 Reducerea costurilor administrative: Reducerea numărului de plăţi de impozite

separate. (Termen scurt). Modernizarea proceselor de afaceri cu continuarea

Termen

mediu-lung /

1 România se clasează pe locul 182 din 183 de ţări analizate din punct de vedere a numărului de plăţi de impozite

impuse; Ucraina este sigura care impune mai multe taxe decât România.

automatizării. Promovarea completării formularelor electronice şi reducerea

interacţiunii faţă în faţă cu contribuabilii. Îmbunătăţirea selecţiei auditului pe baza

riscului computerizat şi a managementului de caz pentru îmbunătăţirea resurselor de

audit direct. (Termen mediu) Consolidarea organizării teritoriale. (Termen lung)

Impact

ridicat

5.3 Reducerea costurilor de conformitate: Reducerea numărului de declaraţii de

impozit. Promovarea completării electronice şi restructurarea sistemului de plăţi

pentru a face plăţile în numerar în mare parte redundante. Îmbunătăţirea serviciilor

pentru contribuabili.

Termen

mediu-lung /

Impact

ridicat

Domeniul de reformă 6: Consolidarea structurii organizaţionale a MFP

11. România a creat un Minister al Finanţelor Publice relativ slab şi axat pe aspecte

funcţionale. Este de dorit o consolidare mai profundă a structurii organizaţionale şi o realiniere a

resurselor umane cu priorităţile strategice pentru a obţine o eficienţă mai ridicată şi pentru

întărirea sprijinului în domeniile principale. Toate funcţiile majore îndeplinite în prezent de MFP pot fi

incluse logic în categoria de management financiar public şi prin urmare sunt localizate în mod adecvat în

MFP. Atribuirea actuală a funcţiilor asigură o arie de control concentrată evitând fragmentarea

principalelor funcţii de finanţe publice în rândul diferitelor entităţi. Construind în jurul acestui nucleu

puternic de set de funcţii , ar putea fi întreprinse unele ajustări ale responsabilităţilor pentru ca Ministerul

să continue consolidarea axării pe finanţele publice. Cu 34 de unităţi operaţionale la nivel de vârf, cel mai

înalt nivel de management nepolitic din cadrul MFP pare fragmentat. O structură mai consolidată a

managementului ar duce la operaţiuni optimizate.


6.1 Optimizarea atribuirii funcţiilor: Eliminarea funcţiilor tangenţiale, inclusiv a

funcţiei de politică de contabilitate corporatistă şi subordonarea Agenţiei de

Retrocedare a Terenurilor. Luaţi în considerare crearea agenţiei de gestionare a

datoriilor ca şi obiectiv strategic pe termen lung. Întărirea funcţiei de supraveghere a

întreprinderilor de stat şi stabilirea unui cadru de performanţă financiară pentru

întreprinderile publice ca parte a mandatului MFP.

Termen

scurt-mediu

– Reformă

ajutătoare

6.2 Consolidarea structurii de management la primul nivel: Organizarea structurii de

management la primul nivel în jurul a 7-8 Direcţii Generale organizate în jurul

funcţiilor principale de finanţe publice: 1) DG Politică Fiscală, conţinând o unitate

de prognoză, o unitate de politică macro-economică, o unitate de risc fiscal, o unitate

de analiză a impactului fiscal, unitatea de supraveghere a întreprinderilor de stat 2)

DG Formulare a Bugetului, combinând sinteza bugetară, responsabilităţile privind

programarea cheltuielilor, 3) DG Legislaţie şi Politică Fiscală, combinând direcţiile

existente care se ocupă de legislaţia privind impozitarea, administrarea, vama şi

accizele 4) DG Trezorerie şi Contabilitate Publică, combinând funcţiile de

supraveghere a operaţiunilor de trezorerie, monitorizarea execuţiei bugetare şi

eliberare de lichiditate (deschidere de credit), metodologie contabilă şi raportare

financiară 5) DG Gestionare a Datoriilor şi Lichidităţilor, păstrând atribuirea

actuală a funcţiilor şi structura organizaţională a DG. Pe termen lung s-ar putea avea

în vedere transferarea acestei funcţii unei agenţii separate (conform practicii din alte

ţări). 6)DG Afaceri Europene, combinând ECOFIN, relaţiile bugetare cu UE,

Unitatea de Coordonare a Fondurilor Structurale şi Direcţia privind Spaţiul Schengen

şi Pre-aderarea 7) DG de Reglementare şi Control a Managementului Finanţelor

Publice, combinând CHU Audit Intern, CHU Controale Financiare, Unitatea de PPP,

Unitatea de Politici de Achiziţii, Unitatea de Reglementare a Managementului

Activelor 8) Secretariatul General, responsabil pentru funcţiile corporatiste:

Termen

scurt-mediu

/ Reformă

ajutătoare

Tehnologia Informaţiei, Resursele Umane, managementul financiar intern, etc.

Domeniul de reformă 7: Un management mai strategic al resurselor IT pentru a sprijini automatizarea

şi informaţiile corporatiste

12. Mediul IT din domeniul finanţelor publice este fragmentat şi bazat pe aplicaţii disparate,

independente care sprijină procese de afaceri majore. Aplicaţiile existente pentru formularea

bugetului, procesarea plăţilor, contabilitate şi raportare nu sunt bine integrate, iar datele nu pot fi accesate

din toate domeniile funcţionale. Mai mult, informaţii financiare critice sunt păstrate separat la nivelul

trezoreriilor judeţene (spre exemplu deschiderile de credite) sau la nivelul ordonatorilor de credite (spre

exemplu date contabile de detaliu). Pe lângă raportarea agregată a plăţilor de numerar, nicio altă dată

fiscală nu este disponibilă imediat la nivelul tuturor judeţelor. Lipsa unor procese automatizate de la un

capăt la altul creează nevoia unei intervenţii manuale intense. Luarea deciziilor în privinţa investiţiilor şi a

managementului în IT este fragmentată şi determinată puternic de solicitări ad-hoc care răspund unor

probleme specifice pe măsură ce acestea apar.


1.1 Întărirea guvernanţei IT: Stabilirea consiliului de guvernanţă IT format din

departamentul IT şi din alte unităţi cheie ca şi organ decizional principal pentru a

ghida investiţiile şi managementul în IT. Este nevoie de un audit IT detaliat şi

cuprinzător pentru a evalua sistemele, practicile şi operaţiunile informaţionale ale

MFP. Elaborarea strategiei (cu costurile ataşate) şi a planului de investiţii în IT în

conformitate cu planul strategic al Ministerului.

Termen

scurt /

Reformă

ajutătoare

1.2 Sistemul informatic integrat de management financiar: Introducerea unor

mecanisme privind schimbul eficient, computerizat de date între sub-sistemele legate

în cadrul ciclului de gestionare a cheltuielilor, cel mai important între buget, trezorerie

şi sistemul de raportare. Centralizarea bazei de date a trezoreriei şi crearea registrului

general pentru înregistrarea tuturor etapelor procesării tranzacţiilor de la alocări,

deschideri de credite de la buget, angajamente, achiziţii, solicitări de plată,

reconciliere a declaraţiilor bancare şi contabilizare a cheltuielilor. Crearea

Magazinului de date operaţionale şi apoi a Depozitului de date ca şi depozitar central

al tuturor înregistrărilor de date financiare.

Termen

mediu-lung /

Reformă

ajutătoare

1.3 Modernizarea suportului IT pentru ANAF: Introducerea unui mediu IT integrat

care să susţină principalele procese organizaţionale, inclusiv înregistrarea

contribuabililor, declaraţii electronice, selecţii de audit, etc.

Termen

mediu-lung /

Reformă

ajutătoare

Domeniul de reformă 8: Managementul resurselor umane, strategia corporatistă şi comunicaţii

13. Funcţia de finanţe publice dispune de personal profesionist foarte educat şi motivat la toate

nivelurile. Cu toate aceste, modalităţile de angajare a personalului în cadrul organizaţiei nu au fost

modificate pentru a răspunde sarcinilor de lucru în schimbare, parţial din cauza rigidităţii regulilor

privind funcţionarii publici. Sistemul de salarizare şi beneficii din cadrul MFP este puternic perceput ca

fiind lipsit de echitate şi transparenţă. Numeroasele prime, distribuite în mod inegal în cadrul organizaţiei

reprezintă aproximativ 30% din toţi banii plătiţi de Minister angajaţilor. Totuşi, acesta este revizuit odată

cu implementarea Legii salarizării unice. La fel ca în toate instituţiile publice, programul de austeritate

fiscală, blocarea posturilor, reducerile salariale şi nevoia de a disponibiliza angajaţi au pus o presiune

considerabilă asupra MFP ca organizaţie, iar managementul resurselor umane se confruntă cu o mare

provocare ca urmare a acestor condiţii externe. Deşi a fost elaborat un plan strategic, s-a acordat puţină

atenţie comunicării eficiente a direcţiei strategice generale a Ministerului pe plan intern şi extern cu alţi

factori interesaţi. Doar aproximativ jumătate din personalul chestionat din cadrul MFP a simţit că a fost

corect informat despre direcţia strategică a MFP.


1 Întărirea managementului strategic, orientat spre viitor al resurselor umane:

Elaborarea unei strategii de resurse umane aliniată cu planul strategic al MFP pentru

susţinerea obiectivelor corporatiste ale MFP. Întărirea sistemelor de evaluare şi

management de performanţă.

Termen

scurt-

Reformă

ajutătoare

8.2 Întărirea comunicării corporatiste: Dedicarea unor resurse modeste pentru a

permite o comunicare internă mai continuă, fie în divizia de comunicare externă sau

în unitatea de politici publice. Utilizarea intranetului MFP pentru a comunica

priorităţi corporatiste cheie. Creşterea frecvenţei comunicării directe între conducere

şi personal prin întâlniri regulate la primărie, etc.

Termen

scurt-mediu

Reformă

ajutătoare

Gestionarea schimbării

14. Cele opt domenii prioritare de reformă necesită niveluri variate de angajament, timp şi

resurse. În mod realist, nu toate lucrurile pot fi făcute deodată. Multe dintre reformele propuse sunt pe

termen lung şi complexe. Se estimează că implementarea unui program de reformă iniţial ar dura cca 5

ani. Este nevoie de mai mult efort pentru elaborarea unei foi de parcurs a guvernului, pe termen lung şi în

baza căreia să se poată acţiona care stabileşte ordinea schimbărilor în strategie, organizare, procese şi

sisteme. Foaia de parcurs ar trebui să combine eforturi strategice mai mari cum ar fi introducerea unui

registru general de trezorerie computerizat, cu iniţiative fundamentale “de câştig rapid” pe termen scurt

cum ar fi o capacitate de înregistrare a angajamentelor în sistemul de trezorerie. Foaia de parcurs ar trebui

de asemenea să identifice repere clare, responsabilităţi şi nevoi de investiţii. Cererile de resurse sunt

însemnate, atât din punct de vedere financiar cât şi din punct de vedere al personalului şi al atenţiei

acordate de conducere care sunt necesare pentru a merge mai departe. Deşi o stabilire detaliată a costurilor

nu intră în sfera acestui exerciţiu, implementarea programului de schimbare propus s-ar putea să necesite

investiţii de aproximativ 140-160 milioane USD2 pe o perioadă de 5-7 ani, cea mai mare parte fiind pentru

finanţarea modernizării mediului IT din cadrul MFP şi ANAF şi pentru instruire. În cele din urmă,

multitudinea de schimbări tehnologice şi procedurale avute în vedere în programul de modernizare va

necesita o abordare sistematică a managementului schimbării, personal dedicat şi implicare continuă din

partea conducerii executive a MFP şi ANAF.

2 Aceasta este o estimare foarte aproximativă a costurilor asociate investiţiilor în IT în sistemele administraţiei

financiare şi a managementului cheltuielilor. Estimarea costului va trebui să fie ajustată cu specificaţii tehnice mai detaliate şi cu o evaluare a nevoii de investiţii. Departamentul de Afaceri Fiscale al Fondului Monetar Internaţional a estimate costurile reformelor complexe ale administraţiei fiscale la aproximativ 100.000 USD pe baza unei calculări a costului într-un proiect anterior al BIRD care a fost elaborat împreună cu ANAF în 2007/08. Costurile medii pentru implementarea Sistemului Informatic de Management Financiar Integrat în regiunea Europa Centrală Asia în perioada 2000 -2010 s-a ridicat la aproximativ 16 milioane USD în funcţie de sfera de aplicare şi de complexitatea proiectului (cu excepţia trezoreriei Rusiei, unde costul e foarte mare). Costurile acestor sisteme au scăzut, iar proiectele concepute mai recent au fost estimate la aproximativ 10-20 milioane USD (pentru o ţară mai mică de tipul Moldovei, Georgiei etc). Un program mai mare în Ucraina, bazat pe un pachet comercial, a costat 55 mil. În scopul acestei estimări de cost se presupune că implementarea unui SIMFI (sistem informatic de management financiar integrat) s-ar ridica la 40-60 milioane USD.

1

I. INTRODUCERE

15. În urma crizei economice globale, Guvernul României se confruntă cu provocări fiscale

însemnate, dar şi cu oportunităţi unice de aprofundare şi accelerare a reformelor. Guvernul este în

plin proces de implementare a unor măsuri severe de austeritate fiscală pentru a limita deficitul într-un

mediu economic dificil. Va fi necesar să se păstreze calea actuală a ajustărilor fiscale pentru a atinge ţinta

de deficit bugetar de 3 procente până în 2012. Dincolo de aceste presiuni acute de consolidare, este

necesară utilizarea eficientă şi eficace a resurselor publice limitate, inclusiv a fondurilor UE, nu numai

pentru a sprijini redresarea economică, ci şi pentru a atinge obiectivul de politică pe termen mediu al

convergenţei economice cu celelalte state membre UE.

16. Aceste provocări fiscale actuale au sporit importanţa unor instituţii fiscale şi a unor sisteme

de management al finanţelor publice puternice. Guvernul a adoptat recent o nouă Lege privind

responsabilitatea fiscală pentru a întări baza instituţională pentru o stabilire de politici fiscale mai

responsabile. Dacă este implementată corect, legea privind responsabilitatea fiscală va determina

schimbări profunde în modul de gestionare a finanţelor publice. Legea consolidează un proces de

planificare bugetară multi-anuală printr-o strategie bugetar-fiscală, sporeşte autoritatea Ministerului

Finanţelor Publice de a impune disciplina fiscală şi stabileşte un Consiliu Fiscal pentru a oferi un nivel

suplimentar de revizuire independentă şi analizare externă a politicii fiscale. Odată implementat cadrul

legal, o prioritate cheie este acum adoptarea principalelor procese privind managementul finanţelor

publice confirm noilor cerinţe.

17. Extinderea cererii privind funcţia de management al finanţelor publice va trebui să fie

îndeplinită în timp ce are loc o reducere semnificativă a personalului din sectorul public, inclusiv în

cadrul MFP şi ANAF. În timp ce creşte cererea în sectoarele cheie ale managementului finanţelor

publice odată cu noile provocări ale politicii fiscale şi cu implementarea Legii privind responsabilitatea

fiscală, la nivel de Guvern reducerea cu 25% a salariilor, blocarea posturilor şi reducerea anticipată a

dimensiunii funcţiei publice afectează Ministerul Finanţelor Publice la fel ca pe oricare altă organizaţie

din sectorul public. Aceste presiuni vor afecta în mod inevitabil moralul şi randamentul personalului care

trebuie să fie refăcut pentru a avea un Minister al Finanţelor Publice cu performanţă ridicată. Acestea fac

de asemenea ca un management strategic şi mai eficient al resurselor interne ale MFP să fie critice pentru

a se asigura că părţile cheie ale Ministerului au resurse adecvate pentru a face faţă nevoilor funcţionale în

creştere şi pentru a răspunde priorităţilor Guvernului.

II. OBIECTIVUL, SFERA DE APLICARE ŞI METODOLOGIA

ANALIZEI FUNCŢIONALE

Obiectivul analizei

18. Obiectivul analizei funcţionale este de a analiza structura şi operaţiunile actuale ale funcţiei

de management al finanţelor publice şi de a furniza opţiuni de reformă pentru îmbunătăţiri ale

proceselor, organizării şi ale sistemelor pentru a permite Guvernului să răspundă într-un mod mai

eficient provocărilor actuale. Analiza caută să asigure o viziune strategică pe termen mediu pentru

dezvoltarea funcţiei finanţelor publice. În lipsa unei direcţii strategice clar articulate, care să reacţioneze la

problemele imediate cu un orizont de timp scurt pare mai degrabă improbabil să se producă îmbunătăţiri

durabile şi semnificative ale performanţei finanţelor publice. Analiza sugerează acţiuni în câteva domenii,

2

inclusiv optimizarea proceselor de afaceri principale, realinierea personalului şi a seturilor de abilităţi cu

nevoile funcţionale principale şi investiţii în sisteme IT pentru a permite continuarea automatizării

sarcinilor de rutină. (precum procesarea tranzacţiilor) şi dezvoltarea funcţiilor de management al

informaţiilor financiare şi soluţiilor de business intelligence.

Sfera de aplicare a analizei

19. Analiza funcţională furnizează o evaluare orientată a funcţiilor şi capacităţilor principale

de management al finanţelor publice ale Guvernului României. Analiza are două părţi: În prima parte,

analizează atribuirea actuală a funcţiilor şi structura organizaţională a MFP şi relaţiile sale cu celelalte

părţi ale Guvernului. Apoi, examinează mai în detaliu patru funcţii principale: 1) Formularea bugetului,

inclusiv politica macro-fiscală şi programarea cheltuielilor, 2) Executarea bugetului, inclusiv procesarea

plăţilor, managementul datoriilor şi al lichidităţilor, contabilitatea şi raportarea, şi 3) Administraţia

financiară 4) Coordonarea Fondurilor Structurale ale UE. În plus, două servicii organizaţionale ale MFP

5) Managementul resurselor umane şi 6) Tehnologia Informaţiei sunt incluse în analiză datorită rolului lor

semnificativ în a permite o funcţie a finanţelor publice de înaltă performanţă.

Principii directoare ale analizei

20. Pentru funcţia de finanţe publice şi procesele de afaceri aferente este esenţial să fie

structurate astfel încât să promoveze îndeplinirea obiectivelor principale ale finanţelor publice. Managementul finanţelor publice conturează şi reglementează politica şi procesul de generare şi alocare a

resurselor publice pentru îndeplinirea funcţiilor de guvernare. Se aşteaptă în mod obişnuit să deservească

trei obiective: i) Păstrarea disciplinei macro-fiscale, ex. reconcilierea cererilor de cheltuieli cu resursele

disponibile, ii) Alocarea strategică a resurselor, ex. alinierea cheltuielilor cu priorităţile de guvernare,

presupunând că ele sunt articulate undeva, iii) Facilitarea eficienţei operaţionale, ex. furnizarea de

stimulente pentru creşteri ale productivităţii şi o mai bună livrare a serviciilor.

21. Deşi aranjamentele privind guvernanţa fiscală diferă de la o ţară la alta împreună cu

tradiţiile politice, instituţionale şi legale specifice, pot fi identificate unele principii generale:

Disciplina fiscală poate fi sporită prin proceduri care conferă un rol puternic primului ministru sau

ministrului de finanţe (susţinut de cabinet), limitează puterile de modificare ale parlamentului,

stabilesc limite de cheltuieli pe termen mediu, ancorează politicile fiscale în reguli fiscale, pune în

practică executarea strictă a legii bugetului şi asigură un nivel mai mare de transparenţă bugetară.

Alocarea strategică a resurselor poate fi sporită printr-o funcţie de provocare centralizată

executată de ministrul de finanţe susţinut de un departament de buget puternic, de un cadru de

cheltuieli pe termen lung, priorităţi de politică clar articulate, prin utilizarea de informaţii legate

de performanţă şi analize regulate ale cheltuielilor menite să identifice programele neprioritare.

Eficienţa operaţională poate fi sporită printr-o flexibilitate managerială crescută de desfăşurare a

resurselor pentru atingerea obiectivelor combinată cu mecanisme puternice de responsabilizare

care monitorizează şi aplică în mod complex şi transparent deciziile bugetare.

Există numeroase dovezi atât calitative cât şi din ce în ce mai multe cantitative care au arătat că aceste

procese şi mecanisme instituţionale tind să fie asociate cu rezultate fiscale mai bune.

22. Aceste principii împreună cu exemplele practice şi cu comparaţiile cu bunele practice din

alte state membre ale UE şi ţările OCDE vor asigura puncte strategice de referinţă pentru

următoarea analiză a funcţiei finanţelor publice în România. În cadrul raportului ne vom inspira din

exemplele de bună practică ale principiilor subliniate pentru a ilustra strategii demonstrate de îmbunătăţire

a managementului finanţelor publice.

3

Surse de date

23. Analiza a folosit o serie de abordări pentru a colecta datele folosite pentru analizarea

performanţei actuale a funcţiei finanţelor publice. Analiza a combinat următoarele surse de informaţii

principale calitative şi cantitative:

a) Discuţii ale experţilor cu conducerea şi personalul din cadrul MFP, ANAF, Curtea de

Conturi, Parlament şi ministerele de resort selectate

b) Sondaj în rândul personalului MFP care a fost întreprins ca parte a analizei funcţionale

permiţând personalului MFP să dea răspunsuri anonime, şi să ofere feedback la câteva

întrebări de bază legate de managementul, procesele şi operaţiunile generale din cadrul MFP.

La sondajul asupra personalului au participat 324 de respondenţi (aproximativ 23 de procente

din întreg personalul MFP).

c) Sondaj asupra clientului care a fost trimis unităţilor de management financiar la toţi cei 60

de ordonatori principali de credite pentru a avea o perspectivă din partea clientului asupra

serviciilor cheie furnizate de MFP. Au răspuns 13 ministere de resort (21 de procente din toţi

ordonatorii principali de credite).

d) Analize ale documentelor, inclusiv a Legii 500 privind finanţele publice, a Legii privind

responsabilitatea fiscală (LRF),a planului strategic al MFP, a rapoartelor de Asistenţă Tehnică

(AT) existente realizate de FMI, Banca Mondială, etc.

e) Documentarea experienţei internaţionale în domeniile funcţionale selectate, în special din

alte state membre ale UE, pentru a ne inspira din strategiile care s-a demonstrat că

îmbunătăţesc managementul finanţelor publice.

f) Datele cantitative disponibile, inclusiv date fiscale, date privind RU, etc.

Structura analizei

24. Raportul este organizat după cum urmează. Pe lângă această introducere există trei secţiuni

principale: III) Analiza organizaţională a funcţiei finanţelor publice (IV) Analiza principalelor funcţii şi

capacităţi, inclusiv a formulării bugetare, a execuţiei bugetare, a administrării financiare, a coordonării

Fondurilor Structurale şi de Coeziune ale UE, Managementul IT şi Managementul Resurselor Umane; şi

V) Managementul Schimbării.

4

III. ANALIZA ORGANIZAŢIONALĂ

25. România are un Minister al Finanţelor Publice relativ slab şi orientat funcţional care să

deservească drept bază a aranjamentelor sale privind guvernanţa fiscală. MFP cu responsabilităţile

şi structura sa funcţională actuală este rezultatul unui număr de reorganizări. În 2003, funcţiile de

administrare financiară şi operaţiunile locale de trezorerie au fost mutate la Agenţia de Administrare

Fiscală (ANAF) care este o agenţie semi-independentă subordonată MFP. Politica economică nefiscală şi

funcţiile de reglementare au fost transferate unui Minister separat al Economiei, Comerţului şi Mediului

de Afaceri. Aceste schimbări au conferit MFP o fundaţie mult mai solidă pentru îndeplinirea funcţiilor

sale principale. Cu toate acestea, mai există încă loc de îmbunătăţiri care vor spori eficienţa şi eficacitatea

MFP.

Atribuirea funcţiilor

26. Toate funcţiile principale îndeplinite în prezent de MFP ţin de domeniul managementului

finanţelor publice şi ca atare sunt localizate în mod corespunzător în cadrul MFP. Acestea includ,

cel mai important, 1) Formularea bugetului, inclusiv politica macro-fiscală şi programarea cheltuielilor, 2)

Execuţia bugetară, inclusiv procesarea plăţilor, managementul lichidităţilor şi al datoriilor, contabilitatea

şi raportarea, 3) politica de impozitare, şi 4) funcţiile de reglementare şi politică referitoare la auditul şi

controlul intern 5) Coordonarea Fondurilor Structurale şi de Coeziune, şi 6) funcţiile de reglementare şi

control referitoare la sistemele de management al finanţelor publice, inclusiv în ceea ce priveşte

controalele interne, auditul intern, parteneriatele public private şi achiziţiile. Atribuirea actuală a funcţiilor

asigură un mandat orientat şi o arie de control, evitând însă fragmentarea principalelor funcţii de finanţe

publice în cadrul unor entităţi separate. Alocarea funcţiilor şi rolul MFP în managementul finanţelor

publice sunt asemănătoare cu cele din alte Ministere de Finanţe Publice din UE

Tabelul 1 Funcţii ale Ministerului de Finanţe – România şi Comparaţie Internaţională

Funcţia Franţa Germania Marea

Britanie

România

Previzionarea şi analiza macro-fiscală OM CM3 CM CM/SA

Formularea politicii fiscale OM CM CM CM

Elaborarea bugetului CM CM CM CM

Operaţiuni de trezorerie CM CM/SA OM4 CM/SA

Politică contabilă CM CM CM CM

Politici de audit intern CM CM CM CM

Controlul financiar preventiv n.a. n.a. n.a. CM

Managementul lichidităţilor CM CM/SA SA CM

Managementul datoriilor OM/SA SA SA CM

Finanţele internaţionale şi legătura cu

organizaţiile internaţionale

OM CM CM CM

Coordonarea Fondurilor Structurale şi de

Coeziune ale UE

OM OM5 OM

6 CM

Politica fiscală OM CM CM CM

3 Deşi Ministerul Federal al Economiei este liderul în ceea ce priveşte macro-analiza şi previzionarea, este

obligatoriu să se ajungă la un consens cu ministerele finanţelor şi muncii. 4 În practică, această funcţie este în mare parte transmisă minsiterelor de resort.

5 În Germania, cu excepţia a foarte puţine programe federale, implementarea fondurilor structurale şi de coeziune ale

UE etse responsabilitatea statului. 6 Departamentul de Comerţ şi Industrie, Direcţia Regională de Fonduri Europene.

5

Administraţia fiscală CM OM7 SA

8 SA

Administraţia vămilor CM SA SA SA

Relaţiile fiscale interguvernamentale CM CM CM SA

Reglementarea instituţiilor financiare OM OM OM9 OM

Managementul activelor publice şi supravegherea

întreprinderilor de stat

SA/OM CM CM n.a.

Notă: CM=Minister Central, SA=Agenţie Subordonată, OM=Alt Minister, n.a.=nu este disponibil.

Sursă: Bazat pe Richard Allen şi Peter W. Kohnert, Anatomia unui Minister de Finanţe, 2010, versiune nepublicată.

Bundesministerium der Finanzen, Her Majesty‟s Treasury, Ministère du Budget, des Comptes publics et de la

Réforme de l'État.

27. Construirea în jurul acestui set principal puternic de funcţii a unor ajustări ale

responsabilităţilor ar putea fi întreprinsă pentru a continua consolidarea atenţiei Ministerului

asupra finanţelor publice. Deşi analiza sugerează că nu este garantată nicio realocare majoră de funcţii

în cadrul limitelor ministerului, unele funcţii ar putea fi consolidate:

Funcţiile principale de finanţe publice care nu sunt în prezent alocate MFP:

Mandatul MFP privitor la supravegherea întreprinderilor de stat este limitat. Deşi bugetele

tuturor întreprinderilor de stat sunt prezentate de ministerul de sector relevant către MFP spre

aprobare, nu este clar dacă aceste aprobări au la bază vreo politică generală privind ţintele

financiare.10

Exercitarea drepturilor de proprietate este responsabilitatea ministerelor de resort

respective, ex. Ministerul Transporturilor, etc. Problema legată de supravegherea întreprinderilor

de stat este importantă în România dată fiind dimensiunea sectorului său de întreprinderi publice.

Există circa 200 de întreprinderi de stat, inclusiv cele mari care acoperă căile ferate, mineritul,

electricitatea, gazul şi serviciile poştale. Pierderile înregistrate de întreprinderile de stat secătuiesc

resursele bugetare. Situaţia financiară a întreprinderilor de stat care înregistrează pierderi poate de

asemenea crea pasive exigibile pentru buget, spre exemplu, prin acumularea de arierate la buget şi

la furnizorii privaţi. Pe termen mediu, MFP ar putea juca un rol mai direct în gestionarea activelor

statului, în special a intereselor sale în întreprinderile de stat, şi în monitorizarea pasivelor

aferente. România ar putea îmbunătăţi supravegherea statului asupra întreprinderilor de stat prin

centralizarea acestei funcţii într-un organ guvernamental unic care ar putea fi o unitate dedicată în

cadrul MFP sau o agenţie specializată în subordinea Ministerului. Supravegherea centralizată a

întreprinderilor de stat este cea mai bună practică recomandată în Liniile directoare ale OCDE

privind Guvernanţa Corporatistă a întreprinderilor de stat.11

Acest organ ar fi responsabil pentru

elaborarea politicii guvernamentale privind funcţia de proprietate a statului, inclusiv prin

analizarea modului în care întreprinderile de stat contribuie la obiectivele de politică publică, la

exercitarea supravegherii pentru a se asigura că întreprinderile de stat sunt gestionate în mod

eficient şi în conformitate cu funcţiile lor stabilite şi la furnizarea unei raportări consolidate

asupra performanţei financiare şi nefinanciare a întreprinderilor de stat. Această funcţie ar

permite guvernului să aibă o imagine mai precisă asupra activelor, pasivelor şi performanţei

întreprinderilor de stat. Ar ajuta să se asigure că statul îşi maximizează utilitatea ca şi proprietar al

7 În Germania, administraţia financiară este subordonată Guvernelor statului.

8 H.M. Revenue and Customs a fost format în 2005 ca şi autoritate financiară integrată, în urma fuziunii dintre

Inland Revenue şi H.M. Customs şi Departamentul de Accize. 9 Agenţia de Servicii Financiare este principalul organ de reglementare a instituţiilor financiare din Marea Britanie;

pe lângă aceasta atât H.M. Treasury cât şi Banca Angliei au puteri însemnate în acest domeniu. 10

Această funcţie este îndeplinită de o direcţie mică de management al activelor care exercită si rolul MFP de

minister de resort în legătură cu 3 întreprinderi – banca naţională, loteria de stat şi monetăria de stat. 11

OCDE, 2005, Linii directoare privind guvernanţa corporatistă a întreprinderilor de stat; vezi şi OCDE, 2010,

Responsabilitate şi transparenţă: Ghid pentru proprietatea de stat.

6

întreprinderilor de stat, reducând în acelaşi timp riscurile financiare potenţiale care rezultă din

întreprinderile de stat şi reducând cheltuielile ineficiente cu subvenţiile pentru întreprinderi de stat

care nu sunt necesare pentru a furniza servicii publice esenţiale.

Funcţii care ar putea fi transferate unei agenţii subordonate:

Este de remarcat faptul ca dintre ministerele de finanţe analizate aici, România este singura

ţară unde managementul datoriilor rămâne parte a Ministerului la nivel central. În

Germania, Franţa şi Marea Britanie, funcţia de management al datoriilor a fost transferată

agenţiilor (Franţa: Agenţia France Trésor, Germania: Finanzagentur, Marea Britanie (Debt

Management Office) permiţând printre altele o remunerare mai flexibilă necesară pentru a atrage

persoane talentate de calibru ridicat în domeniul financiar în această funcţie

Autoritatea MFP în Guvern

28. În cele din urmă, deşi funcţiile sale îi asigură MFP multe pârghii pentru a sprijini un

management financiar sănătos, este important ca aceste funcţii să fie susţinute de o autoritate

suficientă. Trebuie să se recunoască faptul că managementul financiar nu este doar un exerciţiu “tehnic”.

Este, chiar mai mult decât alte părţi ale administraţiei publice, supus unor procese şi presiuni politice.

Pentru ca Ministerul Finanţelor Publice să joace rolul de protector al finanţelor statului trebuie să fie în

măsură să facă faţă presiunilor politice care apar în mod natural în distribuirea fondurilor publice. Pentru a

realiza acest lucru, în multe ţări Ministerul beneficiază de o poziţie de primus inter pares în cadrul

cabinetului. Spre exemplu, codul german privind bugetul federal conferă Ministerului de Finanţe drept de

veto în deciziile Guvernului pe motive financiare, chiar şi împotriva unei majorităţi a cabinetului. În alte

ţări, cum ar fi Slovacia sau Bulgaria, Ministrul de Finanţe este ex officio prim ministru adjunct. O astfel de

consolidare formală a autorităţii Ministrului şi prin extensie a Ministerului nu există în prezent în

România.

Structura organizaţională

29. În conformitate cu structurile administrative predominante în România, MFP este condus

de două niveluri de conducere numită pe criterii politice. Sub Ministru, portofoliul MFP este împărţit

în trei domenii funcţionale, fiecare condus de către secretari de stat numiţi politic. În plus, există servicii

corporatiste care raportează secretarului general, cel mai înalt funcţionar public din minister, iar unele

funcţii raportează direct Ministrului. Portofoliile secretarilor de stat sunt concentrate în jurul unor funcţii

ample: i) Funcţiile legate de formularea şi execuţia bugetară, ii) Politica fiscală şi iii) Managementul

datoriilor şi Coordonarea Fondurilor Structurale ale UE. Deşi numărul de persoane numite politic este

similar cu cel din alte ţări europene, care aveau o medie de 3,4 numiţi politic (Anexa 2), rolul lor în

conducerea ministerului diferă de practicile din alte părţi, o problemă care va fi analizată mai în detaliu în

paragrafele următoare.

7

Figura 3 Structura organizaţională a MFP

SECRETARY OF STATE

MINISTER

SECRETARY OF STATESECRETARY OF STATE

Legend

Politically Appointed

Career Civil Service

MINISTER'S OFFICEMINISTRY'S COLLEGE

GENERAL DIRECTORATE FOR LEGAL ISSUES

GENERAL DIRECTORATEFOR IT ISSUES

GENERAL DIRECTORATE FOR

SYNTHESIS OF BUDGET POLICIES


BUDGETARY PROGRAMMING


ACCOUNTING METHODOLOGY

GENERAL DIRECTORATE

FOR TREASURY AND PUBLIC ACCOUNTING

DIRECTORATE FOR LEGISLATION

AND REGULATIONS IN THE FIELD OF STATE-OWNED ASSETS


GOVERNING DIRECT TAXATION

DIRECTORATE FOR LEGISLATION GOVERNING VAT


GOVERNING EXCISE DUTIES


ECOFIN PREPARATION AND COMMUNITY ASSISTANCE

DIRECTORATE FOR LIAISON WITH THE PARLIAMENT, TRADE UNIONS

AND EMPLOYERS' ASSOCIATIONS

DIRECTORATE FOR SCHENGEN AND POST-ACCESSION PROGRAM


GOVERNING THE CODE

OF TAX PROCEDURE

UNIT FOR COORDINATION AND CHECKING OF

PUBLIC PROCUREMENT

CENTRAL UNIT FOR

HARMONIZATION OF INTERNAL PUBLIC AUDIT

DIRECTORATE FOR

MACROECONOMIC ANALYSIS AND FINANCIAL POLICIES

DIRECTORATE FOR

INTERNAL PUBLIC AUDIT

CORPS OF ADVISORS

FOR EU AFFAIRS

GENERAL INSPECTION

CLASSIFIED INFORMATION

AUTHORITY FOR CERTIFICATION AND PAYMENT

GENERAL SECRETARY

GENERAL DIRECTORATE FOR HR MANAGEMENT

DIRECTORATE FOR INTERNAL BUDGETS AND ACCOUNTING

GENERAL DIRECTORATE

FOR INVESTMENT, PUBLIC PROCUREMENT AND

INTERNAL SERVICES

CENTRAL UNIT FOR

THE HARMONIZATION OF FINANCIAL MANAGEMENT

AND CONTROL SYSTEMS

DEPARTMENT OF

COMMUNICATION, PUBLIC RELATIONS, MEDIA AND

TRANSPARENCY


TREASURY AND PUBLIC DEBTS

DIRECTORATE FOR STATE AID,

UNFAIR AND REGULATED PRICES

GENERAL DIRECTORATE

FOR THE MANAGEMENT OF

SPECIFICALLY-REGULATED AREAS

OFFICE FOR PHARE PAYMENTS AND CONTRACTS

AUTHORITY FOR THE

COORDINATION OF STRUCTURAL INSTRUMENTS

CENTRAL UNIT FOR THE

COORDINATION OF PPPs

EX-ISPA

MANAGEMENT AUTHORITY

PUBLIC POLICY UNIT

SUBORDINATED AGENCIES:

1. NATIONAL AGENCY FOR FISCAL ADMINISTRATION

2. LAND RESTITUTION AGENCY3. NATIONAL FORECASTING COMMISSION

30. Sistemului administrativ din România îi lipseşte o structură de management nepolitic la

nivel înalt care să supravegheze managementul operaţional, asemănătoare secretarilor permanenţi

din Marea Britanie sau Germania. Deşi există un post de secretar general, rolul şi responsabilitatea

acestuia este concentrată pe administrarea Ministerului. Spre deosebire de secretarii permanenţi din Marea

Britanie sau Germania, în România această poziţie nu dispune de funcţiile de management de resort şi de

supraveghere a unităţilor operaţionale. Secretarii de stat numiţi politic par să îndeplinească în întregime

funcţiile de management operaţional de resort. Această caracteristică are efecte importante asupra

managementului ministerelor, unde potenţialul de influenţă politică asupra managementului operaţional

este mai profund decât în administraţiile care au la nivel de management superior personal format din

funcţionari publici cu cariere independente care sunt directori executivi de departament. Un exemplu de

ţări europene cu o medie de cinci astfel de funcţionari de management superior sub conducerea numită

politic (Anexa 2). Spre exemplu, în Marea Britanie, Secretarul Permanent are rol de director executiv al

8

Ministerului şi este susţinut de 5 directori generali care supraveghează principalele departamente ale

Trezoreriei. O structură similară de management superior pe niveluri există în Germania.

Tabelul 2 Organizarea Ministerelor de Finanţe – România şi Comparaţie internaţională

Franţa Germania Marea Britanie12 România

Conducere numită

politic

2 Miniştri Ministru

2 Secretari de Stat

pentru relaţia cu

parlamentul

Ministru (Chancellor

of the Exchequer)

5 miniştri adjuncţi

Ministru

3 Secretari de Stat

Management

superior

1Secretar General 3 Secretari de Stat

(Permanenţi)

1 Secretar permanent 1 Secretar general

Management

operaţional la nivel

înalt

17 Unităţi operaţionale 9 Directori Generali 5 Directori Generali 34 Unităţi

operaţionale

Consiliul de

conducere

Şedinţă de cabinet Comitet de

management superior

Consiliu de

trezorerie13

Colegiul Ministerului

Principalele

direcţii/grupuri

Secretariat General

Finanţe Publice

Buget

Vămi şi Accize

Modernizarea Statului

Inspectoratul General

Antifraudă

Servicii

administrative

Politică fiscală

Buget

Vămi şi Accize

Politica fiscală

Relaţii cu statele

federale

Pieţe financiare

Managementul

activelor reale,

Privatizare

Afaceri europene

Grupul Secretarului

Permanent14

Servicii publice şi

creştere

Buget, impozite şi

bunăstare

Internaţional şi

finanţe

Politică

macroeconomică şi

fiscală

vezi

Figura 3

Agenţii

subordonate

n.a. Administraţia federală

a vămilor

Oficiul federal pentru

servicii centrale

Agenţia Centrală

Federală de Impozite

Centrul de servicii IT

Altele15

H.M. Revenue and

Customs

Oficiul de

Management al

Datoriilor

Oficiul

Guvernamental de

Comerţ

vezi

Figura 3

Sursa: Bazat pe Richard Allen şi Peter W. Kohnert, Anatomia unui Minister de Finanţe, 2010, versiune nepublicată.

Bundesministerium der Finanzen, Her Majesty‟s Treasury, Ministère du Budget, des Comptes publics et de la

Réforme de l'État.

31. Prin urmare, managementul de linie nepolitic la cel mai înalt nivel şi structura

departamentală a MFP sunt fragmentate. Sub nivelul secretarului, primul nivel de management

nepolitic cuprinde şefii primului nivel al unităţilor operaţionale. Există în total 35 de astfel de unităţi

operaţional la primul nivel. Media în alte MFP europene este de circa 8 departamente operaţionale majore

la nivel înalt (Anexa 2). Deşi structura organizaţională a MFP este afectată de restricţii în cadrul

12

Aceste cifre sunt preluate din Rapoartele anuale H.M. Treasury and H.M. Revenue and Customs pentru 2008-9. 13

Cuprinde Secretarul Permanent, Directorii Generali, Directorii de Resurse Umane şi de Finanţe, Preşedintele

Director General al Oficiului Guvernamental de Comerţ şi patru Directori Ne-executivi 14

Cuprinde strategia şi comunicaţiile, finanţele şi achiziţiile, serviciile corporatiste, auditul intern şi serviciile

juridice 15

Acestea includ diferite agenţii care sunt organizate sub formă de societăţi cu răspundere limitată şi care nu sunt

incluse în bugetul federal. Ele sunt responsabile pentru o gamă variată de sarcini inclusiv managementul

proprietăţilor imobiliare, probleme legate de unificarea Germaniei, servicii poştale şi de telecomunicaţii şi

managementul datoriilor şi al împrumuturilor.

9

reglementărilor privind administraţia publică, inclusiv legate de normele de angajare de personal pentru

tipurile de unităţi administrative cum ar fi direcţiile generale şi direcţiile, poate fi de dorit o oarecare

simplificare organizaţională nu numai pentru a obţine câştiguri de eficienţă prin consolidare, dar şi pentru

a consolida structura de conducere a Ministerului.

Dimensiunea administraţiei finanţelor publice

32. Dimensiunea totală a Ministerului central este în linii mari proporţională cu funcţiile sale,

deşi sunt posibile unele câştiguri de eficienţă. Ministerul cuprinde în prezent 1,867 posturi autorizate

dintre care numai 1,432 sunt ocupate. În special numărul de posturi autorizate depăşeşte cu mult cele din

alte ţări (mari) europene. 16

O comparare a numărului de posturi ocupate sugerează de asemenea faptul că

sunt posibile câştiguri de eficienţă, în special prin continuarea automatizării proceselor de afaceri.

Folosind alte state membre ale UE drept repere, un MFP cu circa 1,000-1,200 posturi ar părea realizabil

fără a ameninţa capacităţile sale principale. Unele oportunităţi în această privinţă sunt sugerate mai jos.

Tabelul 3 Dimensiunea personalului principal din finanţele publice – România şi comparaţie internaţională

Franţa Germania Marea

Britanie

România

Numărul de personal în Ministerul

central

(Posturi ocupate)

99117

1.339 1.240 1.432

Numărul de personal în Administraţia

Financiară

94.38418

111.988 19

89.000 25.394

Numărul de personal în Operaţiunile

de trezorerie

51.86720

1.000 n.a. 5.139

Alte Agenţii de Finanţe Publice

subordonate

n.a. 1.110 330 n.a.

Număr total de personal în Funcţia de

finanţe publice (CM+SA)

146.858 114.098

90.570

32.013

Personalul din FP/ 1,000 locuitori 2,4 1,4 1,5 1,5

Populaţia 61.414.062 82.110.097 62.277.097 21.513.622

Sursa: Bundesministerium der Finanzen, Her Majesty‟s Treasury, Ministère du Budget, des Comptes Publics et de

la Réforme de l'État.

33. Sarcinile operaţionale legate de execuţia bugetară şi de administraţia financiară au fost

transferate unei agenţii subordonate (ANAF) care are cel mai mare personal din finanţele publice şi

întreţine o reţea amplă de filiale la nivel naţional. O astfel de separare a sarcinilor de formulare şi

implementare a politicilor are avantaje din punct de vedere al creării unei responsabilizări mai mari şi am

unor angajamente organizaţionale mai orientate. Ea se regăseşte în ţări membre UE precum Suedia şi

Marea Britanie, deşi unele ţări precum Franţa şi Spania au păstrat până acum ambele funcţii la nivelul

ministerului central. În ceea ce priveşte dimensiunea, aceste unităţi operaţionale variază mult de la o ţară

16

Deşi există unele economii de scală în managementul sistemului finanţelor publice al unei ţări, ţările mai mici tind

să aibă MFP mai mici, de ex. Suedia (populaţie: 9 milioane, MFP: 470 angajaţi); Finlanda (populaţie 5,2 milioane,

MFP: 420 angajaţi), Norvegia (populaţie: 4,6 milioane, MFP: circa 300 angajaţi). 17angajaţi alţii decât la Direction générale des finances publiques and Direction générale des douanes et droits

indirects. 18Personal în cadrul Direction générale des douanes et droits indirects and Direction générale des Impôts, inclusiv

în administrarea pensiilor de stat Le Service des retraites de l'État (SRE). 19

Dintre care 34.310 sunt la vamă şi restul în administraţia financiară. În Germania numai administraţia vămilor este

agenţie federală subordonată Ministerului Federal de Finanţe, impozitele, inclusive cele proporţionate către bugetul

federal, sunt colectate de agenţii aflate în jurisdicţia statelor, subordonate ministerelor de finanţe ale statelor. 20

Personal în cadrul Direction générale de la comptabilité publique.

10

la alta în funcţie de baza de clienţi pe care îi deservesc, adică numărul de contribuabili, dimensiunea şi

complexitatea bugetului şi numărul de unităţi cheltuitoare. În mod deloc surprinzător, ANAF este cea mai

mică din rândul ţărilor incluse aici: are 34.027 posturi autorizate dintre care în prezent sunt ocupate

30.533, incluzând circa 25.000 de angajaţi în cadrul administraţiei financiare şi peste 5.000 de angajaţi în

oficiile regionale de trezorerie. Măsurile de eficienţă cum ar fi funcţionari de finanţe publice la număr de

locuitori sugerează că dimensiunea totală a administraţiei finanţelor publice este în acelaşi interval ca şi

cea din alte ţări europene.

Alocarea resurselor umane în cadrul funcţiilor

34. MFP, la fel ca orice alte organizaţii publice din România, este presat să furnizeze serviciile

sale cu eficienţă sporită, făcând ca alocarea resurselor umane ale sale să fie stabilită pe baza

priorităţilor strategice. Există o nevoie acută de reducere a administraţiei publice pe termen scurt pentru

a contribui la ţintele de consolidare fiscală. Reducerile bugetare nevizate ar putea pune în pericol

funcţionarea managementului cheltuielilor şi a colectării veniturilor pe termen scurt. Secţiunea următoare

oferă câteva observaţii pentru prezentarea acestei agende pe termen scurt şi pentru a susţine o alocare mai

eficientă a resurselor umane în contextual unei viziuni strategice pe termen mediu la nevoilor operaţionale

şi de personal ale Ministerului.

Figura 4 Distribuirea personalului MFP în cadrul domeniilor funcţionale

Sursa: MFP. Estimări de personal ale Băncii Mondiale.

35. Alocarea de personal nu pare să fie aliniată pe deplin nevoilor existente. La fel ca în orice

organizaţie, distribuirea personalului în cadrul MFP este, cel puţin într-o oarecare măsură, un rezultat al

istoricului organizaţional mai degrabă decât o reflectare a nevoilor existente. O realinere a resurselor

umane conform priorităţilor strategice este de dorit pentru a obţine mai multă eficienţă şi pentru a

consolida sprijinul în domeniile principale. În această privinţă sunt făcute următoarele observaţii:

Există domenii evidente care se confruntă cu scăderea nevoilor de afaceri, permiţând o re-

echilibrare a nivelurilor de personal. Spre exemplu, circa 12 procente din personalul

Ministerului este angajat de unităţi care gestionează fondurile de preaderare la UE, un domeniu

11

care se va dispărea treptat în următorii ani.21

În mod similar, Unitatea Centrală de Armonizare

(CHU) pentru controlul financiar intern care execută controlul financiar ex ante în 26 de ministere

de resort va dispărea până în 2011. Aceste unităţi angajează împreună aproximativ 200 de

persoane sau 15% din personalul total al MFP.

Resursele de personal alocate domeniului de politică fiscală par a fi limitate, comparativ cu

importanţa aceste funcţii. În prezent, la politica macroeconomică lucrează 41 de persoane. Deşi

aceasta pare să fie o alocare corespunzătoare de personal pentru funcţia actuală executată în acest

domeniu, rolul şi funcţiile acestei unităţi ar putea fi consolidate pentru a include analiza

impactului fiscal, monitorizarea şi analiza riscului fiscal şi supravegherea întreprinderilor de stat.

Poate să fie loc pentru un plus de eficienţă în simplificarea serviciilor de sprijin corporatist.

Aproximativ 20%, cheltuielile administrative ale ministerului sunt considerabile. Cea mai mare

unitate de servicii corporatiste este unitatea de achiziţii cu 110 persoane care deserveşte MFP.

Acesta este un domeniu sensibil deoarece alte funcţii de linie depind de performanţa eficientă a

aceste unităţi, iar un personal insuficient ar putea crea blocaje în funcţionarea achiziţiilor. Totuşi,

Ministerul poate căuta căi de simplificare a procedurilor şi a proceselor care ar putea permite o

reducere semnificativă în această unitate. Alte servicii corporatiste, cel mai important cel de IT,

pot necesita personal, deoarece sprijinul şi managementul adecvat al IT va deveni chiar şi mai

critic dat fiind că Ministerul îşi modernizează operaţiunile.

Prin acordarea unei importanţe mai mari tehnologiei informaţiei pentru automatizarea

sarcinilor de rutină s-ar putea elibera personal care să fie folosit pentru servicii cu valoare

analitică mai mare. Mulţi dintre angajaţii MFP şi ANAF continuă să execute în special sarcini

de funcţionari, inclusiv verificarea manuală a tranzacţiilor. Spre exemplu, plăţile (interne sau

externe) datorate pentru servicii planificate în mod regulat necesită multă muncă; procesul se

bazează pe hârtii, necesitând niveluri multiple de aprobări în cadrul MFP. În Ministerul central,

domeniile cu multe tranzacţii cu procese manuale includ, inter alia, departamentul de

management al datoriilor (în special funcţia de back office) şi domeniul execuţiei bugetare (în

special procesul de raportare). În ANAF, avantajele potenţiale ale automatizării sunt chiar mai

însemnate date fiind funcţiile sale legate în mare parte de tranzacţii. Analiza funcţiilor centrale,

adică a execuţiei bugetare şi administraţiei financiare va aborda această problemă mai în detaliu.

Pe lângă posibilele ajustări ale distribuirii de personal, este necesară reînnoirea abilităţilor

pentru a permite personalului să răspundă la nevoie de afaceri în schimbare. Sarcinile cu o

complexitate crescândă efectuate de MFP necesită o gamă variată de abilităţi tehnice, analitice şi

manageriale. În unele domenii dezvoltarea capacităţii ar trebui să fie un punct central pentru a

susţine schimbarea în procesele funcţionale. Spre exemplu, această analiză sugerează că abilitatea

de a executa o analiză bugetară mai orientată pe politici este esenţială pentru a ţine pasul cu

cererile unei funcţii bugetare moderne.


Atribuirea funcţiilor

36. Analiza sugerează că nu este garantată nicio realocare majoră a funcţiilor în cadrul

limitelor ministerului. Unele opţiuni pentru ajustări minore în vederea consolidării accentului pus de

MFP pe funcţiile principale de finanţe publice includ:

Consolidarea funcţiei de supraveghere a întreprinderilor de stat. Ar trebui elaborat un cadru

de performanţă financiară care să acopere toate întreprinderile publice. MFP ar trebui să ia

iniţiativa de a elabora acest cadru consultându-se cu Ministerul Economiei şi cu ministerele de

resort relevante.

21

Personalul cu experienţă privind procedurile UE poate fi absorbit în unitatea responsabilă pentru fodurile de post-

aderare la UE unde cererea de personal este pe o tendinţă puternic ascendentă.

12

Luaţi în considerare crearea unei agenţii de management al datoriilor ca şi obiectiv

strategic pe termen lung.

Structura organizaţională

37. Ar trebui luată în considerare o consolidare a primului nivel al structurii de conducere

pentru a permite operaţiuni mai optimizate şi o mai bună coordonare în domeniile legate din punct

de vedere funcţional. Nu există o metodă corectă sau o cea mai bună practică internaţională de

structurare a unui minister de finanţe care să poată fi copiată cu rezultate pozitive universale. Mai

degrabă, structura organizaţională va evolua cu obiectivele MFP şi va reflecta unicitatea istoriei sale şi a

contextului naţional precum şi cerinţele specifice legate de managementul şi controlul fondurilor UE.

Există câteva opţiuni pentru structura şi portofoliul direcţiilor generale şi alocarea lor în cadrul diferitelor

secretariate de stat. Pe baza discuţiilor cu MFP opţiunile de conducere pentru o consolidare a structurii de

management superior de linie cu mai puţine unităţi organizaţionale pe primul nivel structurate în jurul

funcţiilor principale de finanţe publice includ următoarele (unele opţiuni pentru structuri organizaţionale

sunt incluse în 38. Anexa 3):

Crearea unei DG de Formulare Bugetară, care să supravegheze unităţile de sinteză bugetară,

relaţii bugetare cu UE şi programarea cheltuielilor, monitorizarea execuţiei bugetare

Crearea unei DG de Execuţie Bugetară şi Contabilitate Publică, care să supravegheze

unităţile pentru supravegherea operaţiunilor de trezorerie, monitorizarea execuţiei bugetare şi

eliberarea de lichidităţi (deschiderea de credite), funcţiile de metodologie contabilă şi raportare

financiară, contabilitatea corporatistă

Crearea unei DG de Politică şi Legislaţie Fiscală, combinând direcţiile existente pentru

legislaţie în domeniul financiar, administraţie, vămi şi accize

Crearea unei DG de Afaceri Europene, combinând departamentele de relaţii ECOFIN, Post

Aderare şi Schengen.

Caseta 1 Managementul performanţei întreprinderilor de stat

Franţa: Agenţia de participaţiuni a Statului francez (Agence des participations de l'Etat), o agenţie subordonată departamentului de trezorerie din Ministerul Economiei supraveghează întreprinderile de stat din Franţa. Acţionând ca şi interfaţă între societăţi şi Guvern ca şi acţionar, Agenţia urmăreşte următoarele aspecte: implementarea raportării lunare, Reuniuni financiare regulate şi elaborarea de repere importante, Analize de audit, supraveghere specială a operaţiunilor de capital.

Noua Zeelandă: Unitatea de Monitorizarea a Proprietăţii Coroanei din Noua Zeelandă (COMU). Această unitate funcţionează ca şi o unitate a Trezoreriei Noii Zeelande (Ministerul de Finanţe). Potrivit Legii privind întreprinderile de stat din 1986, Ministerul de Finanţe şi Ministerul Întreprinderilor de Stat sunt acţionarii comuni în toate întreprinderile publice. Întreprinderile sunt obligate prin lege să funcţioneze ca o afacere de succes şi sunt pe deplin răspunzătoare pentru decizii privind utilizarea resurselor şi pentru stabilirea preţurilor şi comercializarea bunurilor şi a serviciilor pe care le produc. Astfel ele au autoritate managerială deplină şi funcţionează "în mod independent" faţă de guvern. O declaraţie anuală a intenţiei corporatiste (SCI) care acoperă ţintele de performanţă financiară şi alte performanţe este negociată cu fiecare întreprindere. Ministerele pot emite directive către întreprinderi, dar acestea trebuie publicate. COMU ajută ministerele în aceste negocieri, monitorizează performanţa întreprinderilor pe parcursul anului şi consiliază miniştrii cu privire la numirea membrilor consiliului.

13

Alocarea resurselor umane

39. Sunt oferite următoarele recomandări:

Reducerea permanentă a numărului de posturi autorizate ale MFP central la nivelul existent de

personal, adică circa 1.400 persoane, ca un prim pas spre consolidarea nivelului de angajare al

MFP.

Dacă sunt necesare mai multe reduceri care ar putea viza domenii confruntate cu scăderea

nevoilor de afaceri şi/sau care nu reprezintă domenii cheie în finanţele publice cum ar fi

programele de pre-aderare la UE, controlul financiar preventiv.

Analiza volumului de lucru şi a procesării pentru optimizarea serviciilor corporatiste, în special în

unitatea de achiziţii.

Continuarea automatizării procesării tranzacţiilor, în special a departamentului de management al

datoriilor (funcţia de back office), funcţia de execuţie bugetară.

Domeniile cu potenţial de creştere a nevoilor de personal includ formularea politicii fiscale şi

analiza macro-economică, Tehnologia Informaţiei şi coordonarea fondurilor structurale ale UE.

IV. ANALIZA FUNCŢIILOR ŞI A CAPACITĂŢILOR PRINCIPALE

Formularea bugetară

40. România dispune de un cadru legal solid pentru formularea bugetară, dar va fi important

ca schimbările recente introduse de LPF să fie implementate în mod efectiv. Cadrul legal este stabilit

prin Legea 500 privind finanţele publice are a fost implementată în 2002 şi a fost completată recent prin

noua Lege privind responsabilitatea fiscală. În ciuda discrepanţelor minore între legi, care sunt discutate

în detaliu mai jos, cadrul legal defineşte clar calendarul bugetar, procedurile corespunzătoare şi rolul

principalilor actori implicaţi, inclusiv MFP, ministerele de resort, Parlamentul şi noul creatul Consiliu

Fiscal. Modificările procedurale şi instituţionale introduce de LRF, în special, elaborarea Strategiei

Fiscale cu cheltuieli obligatorii şi angajamentele privind deficitul şi crearea Consiliului Fiscal independent

pentru a asigura analiza externă, au potenţialul de a consolida fundaţiile pentru un management fiscal

prudent. Totuşi, pare prea uşor de evaluat dacă aceste modificări sunt sau nu o reuşită sau dacă au fost pe

deplin implementate. Va fi important ca practica efectivă să se adapteze treptat la noile cerinţe.

Aranjamente organizaţionale, roluri şi responsabilităţi pentru elaborarea bugetului

41. În cadrul MFP există trei unităţi principale implicate în elaborarea bugetului:

Direcţia Generală de Analiză Macroeconomică şi Politică Financiară (DGAMEPF) responsabilă

pentru planificarea macrofiscală, cea mai importantă fiind elaborarea estimărilor de venituri. DG

elaborează de asemenea raportul de convergenţă pentru Comisia Europeană.

Direcţia Generală de Sinteză Bugetară care este responsabilă pentru alocările agregate în cadrul

diferitelor funcţii şi organizaţii guvernamentale. Această DG a fost însărcinată cu conducerea

elaborării Strategiei Fiscale Bugetare cerută de LRF. După cum este prezentat mai jos, ea

gestionează eliberările de lichidităţi şi astfel joacă un rol cheie în execuţia bugetară şi planificarea

lichidităţilor pe lângă funcţiile sale legate de programarea cheltuielilor şi elaborarea bugetului.

Direcţia Generală de Programare a Cheltuielilor care este responsabilă pentru adunarea,

analizarea şi reconcilierea cererilor bugetare de la ministerele de resort. Este organizată pe linii de

portofoliu cu direcţii alocate sectoarelor economic, social şi administrative şi o direcţie separată

care supraveghează cheltuielile de capital.

14

Ultimele două Direcţii Generale raportează Secretarului de Stat responsabil pentru managementul

bugetului. DGAMERF raportează în prezent Ministrului.

Credibilitatea bugetului şi disciplina macro-fiscală

42. MFP este responsabil pentru elaborarea Cadrului Macrofiscal şi joacă un rol cheie în

stabilirea politicii fiscale generale a Guvernului. Cadrul macro-fiscal este construit pe proiecţii

macroeconomice oficiale pe patru ani (t+3), incluzând PIB, cereri pe sectoare, inflaţie, şomaj, creşteri

salariale, balanţa externă şi ratele de schimb şi ale dobânzilor care sunt furnizate MFP de către Comisia

Naţionala de Prognoză, o agenţie subordonată MFP. Impozitele individuale şi veniturile neimpozabile

sunt prognozate pornind de la estimările bazate pe PIB ale principalelor impozite cu contribuţii de la

ANAF. Alături de o ţintă de deficit, prognozele de venit stabilesc resursele totale disponibile pentru

cheltuieli bugetare. Acestea sunt elaborate de unitatea de Analiză Macroeconomică care este puternică din

punct de vedere tehnic, nu numai în ceea ce priveşte prognozarea dar şi analizarea mediului

macroeconomic general şi identificarea opţiunilor de politică fiscală disponibile. Spre exemplu, unitatea

elaborează Raportul de Convergenţă pentru CE care conţine analiza detaliată a politicilor şi riscurilor care

ar putea informa procesul de buget anual. Cadrul este în mod tipic calibrat în raport cu reperele FMI, CE

şi ale Băncii Mondiale, în special în timpul programului actual de ajustare ale FMI/CE.

43. Stabilirea controlului asupra bilanţurilor consolidate rămâne o prioritate cheie. Deşi ciclică

ca natură actuala criză fiscală are rădăcini structurale. Economia României s-a dezvoltat puternic în

avântul către aderarea la UE în 2007, dar ratele mari de creştere au fost asociate unor dezechilibre fiscale

în creştere care s-au deteriorate pe măsură ce economia a slăbit la începutul crizei mondiale în 2008/09. În

anii dinaintea crizei a avut loc o expansiune pro-ciclică a cheltuielilor care au depăşit creşterile de venituri

în ciuda creşterii economice robuste din acei ani. Cheltuielile guvernamentale s-au dublat între 2005-2008

în termini nominali, aducând cota de PIB a Guvernului la 37% de la 32,2% în 2005. Acest lucru nu numai

că a subminat poziţia fiscală a Guvernului dar a şi contribuit la supraîncălzirea economiei. O creştere a

salariilor în sectorul public combinată cu o extindere a angajărilor în sectorul public au contribuit la

creşterea cheltuielilor. Cheltuielile cu salariile reprezintă 23% din cheltuielile guvernamentale, printre cele

mai ridicate din Europa, egale cu aproximativ 9% din PIB. Prin urmare, România a intrat în criză având

deja un deficit fiscal ridicat de 4,8% din PIB care a continuat să se deterioreze în timpul crizei şi continuă

să fie sub presiune în vederea redresării economice lente.

Figura 5 Poziţia fiscală

Sursa: FMI. Banca Mondială.

15

44. Managementul macro-fiscal prudent a fost subminat de credibilitatea slabă a bugetului. Bugetul efectiv al României, în forma implementată se abate în mod semnificativ de la bugetul original

atât în ceea ce priveşte agregatele fiscale cât şi compoziţia bugetului, adică bugetul aprobat nu este un

document credibil. Cauzele abaterilor sunt estimările nerealiste ale veniturilor şi cheltuielilor, bugetele

suplimentare substanţiale (ex. cinci în 2008, patru în 2009), care sunt adesea datorate mandatelor de

cheltuieli create prin legi adoptate în afara procesului bugetar neacordându-se atenţie suficientă

implicaţiilor fiscale ale acestora. Abaterile acoperă o gamă variată de elemente de cheltuieli (Tabelul 4).

În schimb, lipsa de credibilitate bugetară a subminat transparenţa şi predictibilitatea fiscală şi a contribuit

la creşterea dezechilibrelor fiscale deoarece poziţia fiscală tinde să se deterioreze în timpul execuţiei

bugetare.

Tabelul 4 Devieri în cadrul elementelor de cheltuieli

2006 2007 2008

Funcţionale

Autorităţi publice 33,3 -3,7 -3,4

Apărare -7,1 -28,6 -23,1

Ordine publică 4,2 0,0 4,2

Educaţie 8,1 -19,2 -25,0

Sănătate 6,1 -5,1 -15,6

Asistenţă socială, pensii 2,1 0,0 -5,0

Mediu -25,0 0,0 0,0

Industrie 50,0 0,0 0,0

Agricultură 0,0 -27,3 -50,0

Transport, Comunicaţii 20,0 11,1 2,6

Economic

Bunuri şi servicii -3,1 -16,4 -19,8

Salarii 45,5 28,1 29,2

Cheltuieli de capital 34,4 0,0 -29,7

Figura 6 Devierea între buget şi randamente

Sursa: MF. Banca Mondială.

16

Subvenţii 10,0 30,8 0,0

45. Risipa fiscală este un rezultat al slăbiciunilor instituţionale în sistemul bugetar, în special

lipsa un proces bugetar puternic de sus în jos. Procesul bugetar, cel puţin înainte de introducerea noului

cadrul legislativ, a fost puternic determinat de cereri de cheltuieli comparative cu resursele disponibile.

Deşi solidă din punct de vedere tehnic, se spune că estimarea veniturilor a fost supusă presiunilor politice

ascendente pentru a permite creşteri artificiale ale resurselor disponibile. Estimarea este folosită de

asemenea ca ţintă de venit pentru ANAF şi ca atare este în mod voit optimistă. Cererile bugetare ale

ministerului de resort nu respectă în mod tipic plafoanelor emise de MFP pe baza resurselor disponibile.

În schimb, cererile bugetare ale ministerului de resort depăşeau adesea limitele de cheltuieli accesibile.

Această practică duce numai la negocieri consumatoare de timp între MFP şi ministerele de resort despre

nivelurile de finanţare, dar determină revizuiri aprofundate ascendente ale cheltuielilor agregate pentru a

răspunde cererilor. În documentele de buget este inclus un cadru speculativ de cheltuieli pe termen mediu,

dar estimările anticipate nu constituie limite de cheltuieli obligatorii şi nu sunt reconciliate cu estimările

folosite în timpul procesului bugetar anual. Prin urmare, bugetul efectiv rămâne strict o chestiune anuală

numai slab legată de o prognoză fiscală pe termen mediu. În lipsa unei strategii de buget pe termen mediu

credibile pentru a ghida deciziile bugetare anuale, politica fiscală va continua să se abată de la calea

durabilă pe termen mediu.

46. Dat fiind că multe dintre aceste puncte slabe au fost abordate în LRF, acum este esenţial ca

aceasta să fie implementată cu stricteţe. Deşi politica fiscală este în prezent ancorată în programul de

ajustare susţinut de FMI/CE, care furnizează o constrângere externă suplimentară, este vital să se

stabilească verificări instituţionale naţionale pentru a se asigura păstrarea disciplinei macro-fiscale dincolo

de circumstanţele actuale. LRF a stabilit cerinţe mai puternice centralizate pentru disciplina fiscală

agregată, inclusiv angajamente privind ţintele macro-fiscale pe termen mediu care sunt avizate atât de

executive cât şi de Parlament. A consolidat de asemenea validarea externă prin stabilirea unui Consiliu

Fiscal independent din punct de vedere funcţional. Aceste prevederi sunt foarte potrivite, iar punerea lor

în practică va fi critică, însă nu va fi uşoară. Pentru a se asigura că se aderă la LRF va fi nevoie de un

angajament ferm de la cele mai înalte niveluri ale guvernului inclusiv Primul Ministru, Cabinetul şi

Parlamentul, nu numai Ministrul de Finanţe.


1,1 Instituţionalizarea estimări prudente a veniturilor:

47. Prognozarea realistă a veniturilor este baza unei bugetări credibile. Deşi sunt întotdeauna

posibile fluctuaţii neprevăzute, în special dată fiind volatilitatea macro-economică actuală, este esenţial ca

prognozele de venituri să fie prudente, solide din punct de vedere tehnic şi independente de interferenţa

politică. Aceste principii sunt reflectate în legile privind responsabilitatea fiscală într-o serie de ţări, care

în unele cazuri nu permit nicio implicare a Ministrului de Finanţe în prognozele macroeconomice şi

fiscale. Caseta 1 de mai jos furnizează câteva exemple.

48. Funcţia de formulare a politicii fiscale ar trebui consolidată. DG macroeconomică în cadrul

MFP ar capacităţi tehnice solide pentru a elabora prognoze solide şi de asemenea pentru a consilia

Ministerul şi Guvernul în mod mai amplu asupra poziţiei privind politica fiscală adecvată şi riscurilor

fiscale emergente. Pentru a consolida formularea politicii fiscale, Direcţia Generală de Politică Fiscală ar

putea fi subordonată direct Ministrului. În cele din urmă, cerinţa LRF potrivit căreia Strategia Fiscală

Bugetară (SFB) trebuie să includă o declaraţie semnată de Primul Ministru şi Ministrul de Finanţe care să

ateste caracterul just şi complet al informaţiilor incluse în SFB ar trebui să întărească abilitatea Ministrului

de a rezista la presiunile pentru creşterea estimărilor veniturilor la un nivel nerealist.

17

Figura 7 Structura organizaţională propusă a Direcţiei Generale pentru Politică Fiscală

49. Validarea externă şi contestabilitatea cadrului macro-fiscal poate asigura o verificare

importantă. Această preocupare este abordată prin cerinţa din cadrul LRF potrivit căreia Consiliul Fiscal

independent trebuie să analizeze şi să comenteze prognozele oficiale macro-economice şi bugetare. Este

important ca Consiliul Fiscal să aibă personal tehnic adecvat, separate de MFP pentru executarea acestei

sarcini. Ar fi de asemenea de dorit publicarea prognozelor privind veniturile împreună cu ipotezele pe

care se bazează (creştere economică, rată a dobânzii şi de schimb, etc.) inclusiv comparaţiile cu estimările

independente de piaţă şi cu cele oferite de Banca Naţională şi de FMI. În cele din urmă, raportarea publică

trimestrială a prognozelor actualizate care include analiza de sensibilitate şi de risc fiscal ar putea spori

transparenţa şi contestabilitatea, consolidând pe această cale validitatea proiecţiilor macro-fiscale.

Direcţia Generală de Politică Fiscală

Politică şi prognozare macroeconomică, cercetare

Analiza şi monitorizarea riscului fiscal

Monitoring

Analiza Impactului Fiscal Supravegherea

întreprinderilor de stat

18

1,2 Instituţionalizarea procesului bugetar de sus în jos

50. Consolidarea elementelor de sus în jos ale procesului bugetar poate ajuta la obţinerea

controlului fiscal agregat şi la determinarea prioritizării cheltuielilor. Bugetarea de sus în jos împarte

în esenţă procesul bugetar într-un număr de puncte de decizie discrete şi cu o anumită succesiune. În

primul rând, o decizie obligatorie este stabilită pe baza resurselor disponibile. Această decizie este luată

pe baza agregatelor fiscale care sunt conforme cu stabilitatea macro-economică indiferent de nevoile de

cheltuieli sectoriale. Apoi, odată stabilit nivelul de cheltuieli agregate, se stabilesc alocările ample

strategice, inter-sectoriale şi se transpun în plafoane (multianuale) pentru sectoare individuale. Aceste

decizii sunt informate prin priorităţile de politici guvernamentale precum şi prin costul angajamentelor

existente privind politicile care vor forţa locul pentru re-prioritizare în orice an dat. În cele din urmă sunt

Caseta 2: Experienţa internaţională în asigurarea progonozelor profesioniste şi independente privind veniturile

Există abordări diferite de asigurare a estimărilor prudente privind veniturile. Unele ţări precum Olanda, Austria, Slovenia, Belgia, Canada, Chile se bazează pe estimări externe (în unele cazuri consens) pentru bugetul lor. În altele precum Noua Zeelandă, Germania şi Marea Britanie, Guvernul rămâne responsabil pentru elaborarea estimărilor, dar acolo există grade ridicate de validare externă şi contestabilitate.

Noua Zeelandă: LRF obligă Trezoreria (MF) să elaboreze prognoze economice şi fiscale regulate pe trei ani folosind cea mai bună judecată profesională a sa. Aceste prognoze sunt incluse în documente publice cheie cum ar fi Declaraţia de Politică Bugetară (DPB) care este publicată înainte de fiecare buget şi raportul privind Strategia Fiscală (RSF) care este publicat împreună cu bugetul şi cu versiunea actualizată înainte de alegeri publicată în general cu patru-şase săptămâni înainte de fiecare alegere generală. Ministerul de Finanţe nu poate influenţa aceste prognoze. Totuşi, Ministerul afirmă că toate măsurile de politici guvernamentale au fost comunicate Trezoreriei, iar Secretarul Trezoreriei afirmă că Trezoreria a folosit cea mai bună judecată profesională a sa la elaborarea documentelor.

Austria: Toate ipotezele economice majore folosite în procesul bugetar sunt elaborate de Institutul independent de Cercetare Economică. Institutul este finanţat de guvernele federale şi de stat şi de sectoarele de afaceri şi sindicale, iar din punct de vedere funcţional este independent de Guvern.

Chile: Ministrul de Finanţe numeşte două paneluri de experţi care elaborează prognozele economice pe care se bazează bugetul. Primul panel cuprinde 14 economişti experţi, iar între prognozele lor separate se face o medie după ce se elimină cele două “extreme”. Cel de-al doilea panel se ocupă numai de prognozarea preţului cuprului, care dată fiind importanţa producţiei de cupru în economia chiliană are implicaţii majore asupra bugetului. Acest panel care include şi reprezentanţi din industrie, funcţionează în mod asemănător cu primul panel.

Canada: Conducătorii Departamentului de Finanţe se întâlnesc cu economiştii şefi ai principalelor bănci şi cu firmele de prognozare economică din sectorul privat pentru a conveni asupra unui set de ipoteze economice folosite pentru proiectarea agregatelor fiscale pe o perioadă de cinci ani pe baza ipotezelor privind politica existente. DF face două ajustări ale estimărilor făcute de sectorul privat: 1) în ipoteze este inclusă o marjă de siguranţă pentru prudenţă fiscală, adică ipotezele sunt ajustate în sens descendent, pe baza unei analize de risc privind principalele ipoteze legate de PIB şi rata dobânzii şi 2) o rezervă anuală pentru situaţii neprevăzute este programată să asigure o măsură suplimentară de rezervă împotriva erorilor din prognozele economice.

Marea Britanie: Legea Finanţelor din 1998 cere Oficiului Naţional de Audit să examineze şi să raporteze convenţii şi ipoteze aflate la paza proiectărilor fiscale ale trezoreriei pentru a se asigura că ipotezele folosite sunt rezonabile şi prudente. Examinarea include o analiză a desfăşurării pe trei ani a ipotezelor auditate anterior. În urma alegerilor recente, Guvernul Marii Britanii a atribuit responsabilitatea de prognozare noul creatului Oficiu de Responsabilitate Bugetară care este separate de trezorerie, dar este parte a Guvernului.

19

stabilite (de către ministerele de resort) decizii detaliate privind alocările între diferite programe şi

activităţi) în cadrul plafoanelor sectoriale stabilite. Este clar că într-un astfel de sistem, elaborarea

bugetului este determinată de ceea ce este accesibil din punct de vedere fiscal cu decizii de alocare la

fiecare punct de decizie fiind constrâns de limitele de cheltuieli stabilite anterior. Acest lucru cere ca

deciziile luate să fie respectate şi să se adere la ele de către toţi actorii implicaţi în exerciţiul bugetar.

Exemple de procese bine stabilite de sus în jos sunt date în Caseta 2.

51. Un proces bugetar robust la nivel de cabinet consolidate printr-un MFP puternic este

necesar pentru a face ca procesul bugetar de sus în jos ă funcţioneze în practică. LRF şi Strategia

Fiscală Bugetară (SFB) urmăresc să consolideze elementele de sus în jos ale procesului bugetar. Atât

stabilirea limitei de cheltuieli generale cât şi alocarea oricărui spaţiu fiscal disponibil (sau într-adevăr

reducerile cheltuielilor) trebuie să fie susţinute de un angajament colectiv printr-o alianţă puternică din

punct de vedere politic de actori în procesul bugetar pentru a adera la deciziile acceptate. Un proces

structurat de întâlniri ale cabinetului sau sub-cabinetului poate ajuta la facilitatea procesului de negociere

colectivă care formalizează punctele de decizie în procesul bugetar. Şedinţa de Buget din Suedia oferă un

exemplu bun de astfel de mecanism de coordonare (Caseta 2).

20

52. Bugetarea de sus în jos va necesita de asemenea ca MFP să aibă autoritatea de a aplica

decizii responsabile din punct de vedere fiscal. Acest lucru este necesar, spre exemplu, dacă cererile de

Caseta 3: Experienţa internaţională în bugetarea de sus în jos

Suedia: Suedia a întreprins reformă semnificaţive în domeniul guvernanţei fiscale în timpul efortului major de consolidare după ce o criză financiară din 1993 a cauzat un deficit bugetar de peste 12% din PIB. Astazi se consideră la scară largă că Suedia are unul din cele mai puternice sisteme de guvernanţă fiscală din Europa cu rezultate impresionante: Între 1998 şi începutul recentei crize în 2009, guvernul suedez a înregistrat surplusuri în fiecare an, mai puţin în 2003 şi 2004. Bugetul anual al Suediei este ancorat într-un cadru pe termen mediu cu limite de cheltuieli ferme, nominale pe 3 ani (anul bugetar în curs şi încă doi ani). În fiecare an, limita privind cheltuielile generale pentru al treilea an şi alocările pentru 27 de domenii de cheltuieli sunt decise în mod colectiv pe baza unei propuneri a Ministrului de Finanţe în cursul unei şedinţe de buget de două zile a cabinetului, care are loc la jumătatea lunii martie. Modificările plafoanelor de cheltuieli sectoriale trebuie să fie incluse în limita de cheltuieli agregate şi trebuie să fie convenite de către toţi membrii Cabinetului, inclusiv de aceia care absorb reduceri compensatorii.

Canada: La înălţimea crizei datoriilor canadiene în 1994, ţara avea un deficit bugetar de circa 9% din PIB. În anul următor, Guvernul a dezvăluit ceea ce a devenit cunoscut drept “bugetul din baia de sânge”, în care cheltuielile departamentelor au fost reduse în medie cu 20%. Până în 1997 deficitul fusese eradicat. Totuşi, bugetele pentru educaţie şi sănătate fuseseră reduse şi mii de persoane din sectorul public îşi pierduseră locurile de muncă. În acest proces, Canada a transformat modul în care erau executate rundele de cheltuieli. Cu sprijinul primului ministru, consiliul de trezorerie a emis reduceri ţintă pentru fiecare departament. La rândul lor, departamentele au propus modalităţi de realizare a acestor reduceri, iar un comitet format din patru miniştri seniori a analizat solicitările fiecărui departament înainte de aprobarea bugetelor lor.

Coreea de Sud: Reformele bugetare în Coreea de Sud au fost iniţiate în 2004. Deşi criza financiară de la sfârşitul anilor 1990 a determinat primul imbold pentru reformarea finanţelor publice, reformele fiscale în Corea au fost determinate de preocupări pe termen mai lung, şi anume nevoia de a realiza spaţiul fiscal necesar pentru gestionarea cerinţelor de cheltuieli sociale în creştere. Reforma a pus un accent puternic pe introducerea elementelor de bugetare de sus în jos şi a unui cadru de cheltuieli pe termen mediu pentru raţionalizarea procesului de alocare. Acesta a inclus instituirea emiterii de plafoane pentru ministerele de resort la începutul procesului bugetar annual pentru a alinia bugetarea mai aproape atât de realităţile fiscale cât şi de priorităţile guvernului. Înainte, ministerele de resort îşi trimiteau solicitările de buget fără a ţine seama de acestea şi de obicei se ajungea la solicitări cu circa 30% peste anul anterior şi de 4-5 ori mai mari decât ceea ce era accesibil în cadrul creşterilor de resurse. Introducerea plafoanelor a adus cererile bugetare la niveluri mai realiste.

Olanda: Sistemul olandez combină elementele bugetării de sus în jos cu Bugetarea de jos în sus. Politica fiscală pe termen mediu este stabilită în acordul de coaliţie încheiat la începutul mandatului unui Guvern. Acesta conţine i) limite obligatorii de cheltuieli pe patru ani care sunt stabilite (de Biroul Olandez independent de Analiză a Politicii Economice denumit Institutul Tinbergen) şi ii) alocări indicative ale cheltuielilor pentru principalele conturi bugetare. Aceste limite iniţiale sunt stabilite în termeni reali şi sunt transpuse în termeni nominali la începutul anului fiscal. În acelaşi timp, Ministerele de resort trimit Scrisori de Politici Ministerului de Finanţe conţinând cererile de bază privind finanţarea pentru continuarea politicilor existente, priorităţile de politici pentru anul următor şi cererea de finanţare de iniţiative noi. Aceste cereri sunt reconciliate de MF cu planul fiscal al acordului de coaliţie. MF stabileşte dacă există loc pentru iniţiative noi sau dacă sunt necesare reduceri ale cheltuielilor şi elaborează o Scrisoare Cadru care este trimisă Cabinetului în aprilie. Discuţiile Cabinetului culminează cu o decizie obligatorie privind limitele de cheltuieli pentru 25 de capitole bugetare care sunt comunicate Ministerelor de resort la începutul lunii mai şi Scrisorile de Total. În cadrul acestor plafoane, Ministerele de resort elaborează planurile bugetare detaliate care sunt trimise4 înapoi la MF în iunie.

21

buget depăşesc plafoanele emise de MFP. LRF prevede că MFP poate respinge în ajusta unilateral orice

cerere de buget depusă de ministerele de resort care nu este în conformitate cu SFB. Aplicarea acestei

prevederi, împreună cu plafoane de buget realiste şi credibile, vor fi cruciale pentru a face ca procesul

bugetar de sus în jos intenţionat să funcţioneze în practică.

1.3 Monitorizarea şi controlul impactului fiscal al legislaţiei

53. Legislaţia cu implicaţii bugetare semnificative este de obicei aprobată în afara procesului

bugetar, iar impactul său trebuie să fie monitorizat şi gestionat pentru a proteja sustenabilitatea

fiscală. O astfel de legislaţie, spre exemplu, acoperirea creşterilor salariale sau ale pensiilor în trecut a

subminat managementul bugetar responsabil. Această problemă nu se regăseşte numai în România. Un

raport recent al OCDE citează că aproximativ 80% din resursele publice sunt angajate în mod tipic în

afara procesului bugetar. Totuşi, este important că procesul legislativ acordă consideraţia necesară

accesibilităţii şi impactului fiscal.

54. Cadrul existent pentru evaluarea impactului fiscal al noii legislaţii ar trebui să fie pus în

practică. România are un sistem formalizat de furnizare a analizei impactului fiscal ca parte a notei de

fundamentare care este anexată la orice legislaţie iniţiată de Guvern, dar acestea nu au împiedicat în mod

efectiv aprobarea legislaţiei nesustenabile din punct de vedere financiar, în unele cazuri iniţiate de

legislatură. Analiza impactului fiscal ar trebui să fie orientată pe implicaţiile bugetare spre deosebire de

evaluările mai ample ale impactului reglementărilor care ar lua de asemenea în considerare costuri

economice mai ample aferente legislaţiei. LRF prevede de asemenea că Parlamentul nu poate modifica

SFB pentru a majora nivelul cheltuielilor în bugetul consolidat nici pentru a majora nivelul deficitului. Ar

putea fi făcuţi o serie de paşi pentru implementarea consistentă a prevederilor existente.

În primul rând, Secretariatul General al Guvernului (care este supus unei analize funcţionale

separate) ar trebui să se asigure ca numai proiectele de legislaţie conforme sunt în Tabelul d la

şedinţele Cabinetului.

În al doilea rând, MFP ar trebui să atribuie departamentului de buget şi unităţii de analiză

macroeconomică revizuirea proiectului de legislaţie înainte de semnare. Ar trebuie să fie stabilite

proceduri de revizuire eficiente care să identifice legislaţia cu un impact fiscal major (cu o

valoare prag specifică) care ar necesita o analiză de cost mai complexă şi detaliată. Legislaţia cu

impact fiscal minor nu ar trebui să fie supusă aceleaşi analize riguroase pentru a evita blocarea

sistemului. Elaborarea iniţială a costului detaliat ar putea să fie atribuită instituţiei care o iniţiază,

cu sprijin din exterior dacă este cazul; dar ar trebui să fie revizuită şi aprobată de MFP.

În al treilea rând, pe lângă cost ar trebui să se ceară ca nota de fundamentare să identifice sursele

de finanţare sau de compensare a reducerilor de cheltuieli pentru a fi conforme cu condiţia de

neutralitate fiscală.

În al patrulea rând, analiza impactului fiscal ar trebui să fie făcută publică prin mijloacele

adecvate, spre exemplu site-urile internet ale MFP sau SGG.

În al cincilea rând, MFP ar trebui să îi fie acordată putere de veto formală pentru a suspenda orice

legislaţie care nu respectă clauza de neutralitate fiscală a LRF. Aceasta nu constituie o încălcare a

puterilor legislative deoarece temeiurile juridice ale unei astfel de puteri de veto sunt prevăzute de

LRF care permite MFP să treacă peste alte legi care determină cheltuieli bugetare neconforme cu

SFB, iar un drept de veto doar ar formaliza această prevedere.

În al şaselea rând, Parlamentul ar trebui să îşi schimbe regulile şi procedurile interne pentru a le

face conforme cu prevederile noii LRF.

22

Prioritizarea cheltuielii strategice

55. Cu venituri care se aşteaptă să rămână sub nivelurile dinaintea crizei pentru o vreme, este

vitală îmbunătăţirea prioritizării şi a vizării de cheltuieli care să susţină efortul de consolidare

asigurând finanţare adecvată pentru priorităţile cheie ale guvernului. O analiză recentă a cheltuielilor

publice întreprinsă de Banca Mondială indică faptul că există suficient loc pentru o realiniere şi

raţionalizare a cheltuielilor pentru a elimina cheltuielile cu prioritate redusă pentru a genera economii care

pot fi direcţionate către investiţii prioritate, cu randament ridicat care să dezvolte puternic productivitatea

şi competitivitatea şi către asistenţa socială vizată. Se remarcă o administraţie publică supradimensionată

şi ineficientă, un sector de întreprinderi publice nerestructurat care atrage resurse considerabile şi legături

slabe între creşterile de cheltuieli şi rezultatele din sectoarele de educaţie, sănătate şi transport. Identifică

un număr de oportunităţi pentru re-prioritizarea cheltuielilor, aşa cum sunt rezumate mai jos:

În sectorul educaţiei, se urmăreşte creşterea dimensiunilor claselor (care a scăzut dată fiind

scăderea numărului de elevi) şi astfel reducerea numărului de profesori, consolidarea şcolilor şi

pe această cale reducerea cheltuielilor de capital şi a celor recurente.

În sectorul de sănătate, cheltuielile recurente sunt mari, reprezentând aproape jumătate din

cheltuielile Guvernului cu bunurile şi serviciile. Cheltuielile sunt direcţionate spre spitale pe

seama îngrijirii primare şi preventive şi se urmăreşte creşterea tarifelor pentru utilizator.

Caseta 4: Experienţa internaţională în evaluarea impactului fiscal al noii legislaţii

Canada: Canada are o procedură bine dezvoltată de estimare a impactului fiscal al noilor iniţiative de reglementare. Procesul este bazat pe Planul de Acţiune al proceselor de reglementare din 1986. Procedura are la bază un sistem stratificat cu cerinţe diferite pentru legislaţie cu impact ridicat şi scăzut. Instituţia iniţiatoare este responsabilă pentru elaborarea analizei, iar consiliul de trezorerie furnizează îndrumare şi consiliere tehnică (http://www.tbs-sct.gc.ca/ri-qr/index-eng.asp).

Germania: Calculul costului noii legislaţii este necesar în conformitate cu regulile de procedură ale guvernului general din 1996 (revizuite în 2000). Calculul costului necesită cuantificarea i) costurilor bugetare, incluzând costurile directe (ex. drepturile crescute) şi costurilor administrative şi ii) costurile de conformitate pentru cetăţeni şi companii. Elaborarea estimărilor de cost este responsabilitatea instituţiei iniţiatoare, dare le sunt revizuite de o entitate desemnată din Ministerul Federal de Finanţe. Decizia finală este luată de Cabinet.

SUA: Pentru a ajuta Comitetele de Buget şi Congresul la punerea în aplicare a deciziei bugetare, Oficiul de Buget al Congresului (CBO) care este nepărtinitor analizează efectele cheltuielilor sau ale veniturilor propunerilor de legislaţie specifică. Acesta elaborează estimările de cost ale legislaţiei în aşteptare şi urmăreşte progresul acestei legislaţii într-un sistem cu punctaje. Estimările de cost şi sistemul de punctaje ale CBO arată cu propunerile legislative individuale ar schimba nivelurile de cheltuieli sau venituri potrivit legii existente şi ajuta la a determina dacă acele efecte bugetare sunt conforme cu ţintele din cea mai recentă decizie bugetară a Congresului. Aşa cum este prevăzut de Legea privind reforma mandatelor nefinanţate din 1995, CBO include în estimările de cost o evaluare pentru a vedea dacă legislaţia conţine mandate federale şi furnizează o estimare a costurilor impuse de aceste mandate asupra autorităţilor statului, locale şi tribale şi a sectorului privat. În 2009, CBO a finalizat aproximativ 480 de estimări de cost federale precum şi circa 420 de estimări ale impactului legislaţiei asupra autorităţilor statale şi locale, incluzând identificarea oricăror mandate nefinanţate conţinute de o astfel de legislaţie şi circa 420 de estimări ale impactului oricăror mandate nefinanţate asupra sectorului privat.

Marea Britanie: În 1998 Marea Britanie creat Unitatea de Impact al Reglementării în Oficiul Cabinetului responsabil pentru efectuarea evaluărilor de impact pentru legislaţia propusă. De atunci sistemul a suferit nişe restructurări pentru optimizarea procedurilor, iar unitatea a fost redenumită Unitatea de evaluare a impactului. Calcularea costului este necesară acum numai pentru legislaţia cu un impact fiscal aşteptat care depăşeşte o valoare prag de 5 milioane de lire sterline.

23

În sectorul de transporturi, există multe proiecte de capital care sunt neeconomice sau prea mari

precum şi subvenţii mari pentru companiile feroviare care ar putea fi reduse.

În sectorul agricol, fondurile ar trebui redirecţionate pentru a sprijini fermele mijlocii şi

infrastructura rurală. Ar putea fi realizate economii însemnate prin eliminarea câtorva programe

naţionale care nu îmbunătăţesc bunăstarea fermierilor nici competitivitatea în sectorul agricol.

Sistemul public de pensii este nesustenabil din punct de vedere financiar şi are prevederi excesiv

de generoase pentru vârsta de pensionare, indexarea pensiilor şi condiţiile speciale acordate

pentru anumite grupuri privilegiate.

Portofoliul de proiecte de capital este slab prioritizat şi “supraîncărcat” cu proiecte finanţate

necorespunzător.

56. Procesul de pregătire a bugetului este foarte concentrat pe calcularea costurilor intrărilor şi

a avut impact limitat în susţinerea reprioritizării strategice. Dialogul bugetar între MFP şi ministerele

de resort s-a purtat în jurul cerinţelor de finanţare percepute pentru cheltuieli cu salariale şi de funcţionare,

mai degrabă decât legat de modul în care ar putea această finanţare să reflecte politicile şi priorităţile

guvernamentale, cu alte cuvinte “performanţa”. Încercările anterioare de a lega performanţa de buget

printr-o abordare a bugetului bazată pe un program au avut un succes limitat. Rolul MFP în analizarea şi

evaluarea respectării bugetului este limitat de capacitatea tehnică insuficientă pentru a face faţă

ministerelor de resort şi de limitările informaţiilor prezentate, inclusiv de lipsa studiilor de fezabilitate

pentru proiecte de investiţii. Deşi legea privind bugetul anual include o anexă cu informaţii asupra

obiectivelor ministerului şi indicatori de performanţă aferenţi, utilizarea acestor informaţii în formularea

alocărilor bugetare este limitată. Din 2006 toate ministerele au elaborat formal planuri strategice, în

conformitate cu directivele guvernului gestionate de SGG. Dar se pare că ele nu au fost folosite pentru a

stabili priorităţile de cheltuieli, parţial deoarece au fost finalizate doar în iunie, prea târziu pentru a afecta

procesul de alocare bugetară şi de asemenea pentru ca sunt inaccesibile, lipsite de prioritizare internă, nu

au la bază nicio analiză sau evaluare a politicilor şi conţin indicatori de slabă calitate. Cererea din partea

MFP şi a Cabinetului pentru analiză şi consiliere bugetară orientată spre politici pare să fi fost limitată,

reflectând lipsa de concentrare pe politici şi pe prioritizare la centrul guvernului (vezi analiza funcţională

a Centrului Guvernului). Acest lucru a dus la un MFP al cărui braţ bugetar este lipsit de abilităţi de analiză

a politicilor şi de evaluare a cheltuielilor. În plus, discuţiile cu personalul din cadrul direcţiei generale de

buget a MFP indică faptul că unii membrii ai personalului nu consideră o "funcţie de contestare" a

cheltuielilor ministerului de resort ca fiind un rol adecvat pentru departamentul de buget.

57. LRF va impune schimbarea naturii dialogului bugetar. SFB trebuie să explice “în detaliu

priorităţile de cheltuieli şi fundamentarea acestor cheltuieli, incluzând o explicare a modului în care

guvernul intenţionează să îşi îmbunătăţească politica, eficienţa şi eficacitatea”. În plus, programul de

investiţii publice trebuie să “includă priorităţile şi fundamentarea lor”. Astfel, noua LRF impune clar ca

problemele legate de prioritizarea cheltuielilor să fie abordate în SFB.

58. Prima SFB prezentată în iunie 2010 a stabilit ţintele fiscale pentru 3 ani până în 2013 şi a

prezentat pe scurt programul de consolidare fiscală necesar pentru atingerea acestora. Pentru

atingerea ţintelor fiscale, SFB confirmă reducerea generală cu 25% a salariilor funcţionarilor publici şi

reducerea cu 15% a pensiilor publice care au trebuit abrogate ca urmare a unei decizii a Curţii

Constituţionale. Ea include de asemenea planuri de reformă mai detaliate ale sistemului public de pensii

incluse într-un nou proiect de lege a pensiilor, o strategie pentru raţionalizarea spitalelor şi taxarea

crescută a utilizatorului de servicii ale spitalelor. Dincolo de aceasta, strategiile pentru atingerea acestor

ţinte fiscale nu par să fi fost stabilite şi într-adevăr SFB poate reflectarea implicării puternice a

ministerelor de resort în elaborarea sa pare să prevadă activitate şi cheltuieli crescute într-un număr de

domenii pentru care nu par sa fie identificate niciun fel de economii de compensare. Acest lucru confirmă

nevoia unei analize în profunzime a cheltuielilor ministerului de resort.

24


2,1 Reaxarea dialogului bugetar pe probleme de politică şi eficienţă:

59. Ar trebui să se urmărească dezvoltarea SFB 2011, continuarea prioritizării şi a

raţionalizării cheltuielilor şi ar trebui adoptat un proces bugetar care să regularizeze aceste

eforturi. Îmbunătăţirea prioritizării cheltuielilor în România ar putea fi susţinută de un număr de paşi,

dintre care mulţi au fost deja stipulaţi în LRF:

În primul rând, SF bar trebui folosită nu numai ca un instrument de instituire a disciplinei fiscale, ci şi

pentru a alinia alocarea cheltuielilor agregate pe priorităţile Guvernului. Procesul bugetar de sus în jos

prezentat în secţiunea anterioară va duce la realizarea acestui obiectiv, dar el trebuie să fie determinat

de la nivel politic printr-un proces decizional robust la nivel de cabinet, spre exemplu prin

reinstituirea Comitetului de Planificare Strategică al Cabinetului.

În al doilea rând, analiza bugetului de capital aflată în derulare în prezent ar trebui folosită pentru a

susţine o raţionalizare a portofoliului de proiecte. Dezvoltând acest aspect, managementul

portofoliului ar trebui consolidat cu departamentul de buget al MFP care ar exercita o importantă

funcţie de revizuire pentru a asigura accesibilitatea proiectului aprobat pe o perioadă multianuală şi

pentru a evita supraaglomerarea reînnoită a portofoliului de proiecte. În acest context, utilizarea

fondurilor UE pentru finanţarea de capital ar trebui considerată în mod corespunzător acordând o

prioritate prevederii cofinanţării.

În al treilea rând, cererile de buget ale ministerului de resort ar trebui să conţină o separare a finanţării

de bază necesară pentru a continua politicile existente (pe baza estimării anticipate din anul anterior)

şi a cererilor de finanţare legate de iniţiative noi. Ministerele de resort ar trebui de asemenea să aibă

obligaţia de a identifica opţiuni de economii şi câştiguri de eficienţă în alocarea de bază, permiţându-

li-se în acelaşi timp să reţină cel puţin unele din aceste economii pentru a finanţa iniţiative noi.

În al patrulea rând, ar trebui efectuate analize periodice, mai sistematice şi complexe pentru a ajuta la

identificarea economiilor care pot fi realocate programelor prioritare. (Caseta 4 oferă exemple

internaţionale de astfel de analize). Astfel de analize ale cheltuielilor ar putea fi iniţiate pentru bugetul

pe 2012, pornind de la analiza PEIR a Băncii Mondiale. Procesul ar trebui condus de direcţiile

generale de buget ale MFP cu implicarea activă a CGS şi a ministerelor de resort şi a agenţiilor.

În al cincilea rând, elaborarea cererilor de buget şi legarea lor de priorităţile de politici ar putea fi

consolidate printr-o revigorare a planurilor ministerului de resort, recunoscând că responsabilitatea

principală pentru prioritizarea bună a cheltuielilor revine ministerelor de resort, iar MFP exercită o

funcţie de “contestare”. Această redezvoltare a planurilor strategice va necesita management atât din

partea SGG cât şi a MFP.

25

În al cincilea rând este important să se cultive prin decidenţi, inclusiv Ministrul de Finanţe, Miniştri

de resort şi Cabinetul cererea de analiză bugetară orientată spre politici de la departamentul de buget

al MFP şi unităţile de management financiar ale ministerelor de resort. Acest lucru ar putea fi facilitat

prin redefinirea produselor şi a serviciilor specifice pe care le livrează departamentul de buget pentru

a ajuta la luarea deciziilor în cursul procesului de buget anual, spre exemplu, memorandumurile de

buget pentru fiecare cont major de buget, departament de buget pentru a sprijini luarea deciziilor în

timpul procesului de buget anual. Astfel de memorandumuri ar trebui să analizeze provocările din

Caseta 5: Experienţa internaţională în analizele de cheltuieli

Unele ţări au inclus analizele selectate regulate în procedurile lor bugetare, unde programele, inclusiv alocările de bază, sunt revizuite profund o dată la fiecare câţiva ani, altele efectuează analize complexe pe o bază mai ad hoc sau în funcţie de nevoie. Analizele cheltuielilor sunt adese conduse de Ministerul de Finanţe în ceea ce priveşte metodologia generală şi liniile directoare, dar se bazează mult pe însăşi ministerele de resort deoarece ele au o înţelegere superioară a propriilor lor operaţiuni.

Canada: Sistemul de Management al Cheltuielilor, implementat în 2007, este cadrul pentru elaborarea şi implementarea planurilor de cheltuieli ale guvernului şi cuprinde o serie de elemente şi activităţi (ex. planificare, evaluare, etc, etc.) care ghidează deciziile privind alocarea resurselor. Diferitele sale elemente furnizează informaţiile necesare pentru a sprijini elaborarea planurilor de cheltuieli, procesul de stabilire a priorităţilor Guvernului. Un pilot cheie al acestui sistem sunt analizele strategice ale programelor de cheltuieli cheie. Toate instituţiile care primesc alocări de la nivel central sunt obligate să întreprindă o analiză strategică periodică (un ciclu de 4 ani) care acoperă 100% din programul direct de cheltuieli şi costurile de operare ale principalelorlor programe statutare. Prin aceste analize, organizaţiile sunt obligate să identifice opţiuni de realocare totalizând 5% din cheltuielile cu programele cele mai puţin prioritate, cu perfromanţa cea mai scăzută. Organizaţiile pot identifica mai multe economii potenţiale pentru a asigura o gamă mai mare de opţiuni.

Noua Zelandă: Noul guvern ales în noiembrie 2008 a întreprins două iniţiative majore. În primul rând, au fost effectuate analize rând cu rând ale cheltuielilor de către directorii executive ai fiecărui minister şi agenţie, introduse în bugetul din mai 2009. Aceste analize au urmărit să identifice economii care ar putea fi făcute pentru bugetul 2009. Analiza urmăreşte să identifice programe care sunt neconforme cu noile priorităţi guvernamentale ar care ar trebui întrerupte, programe şi cheltuieli care sunt ineficace sau ineficiente şi domenii unde informaţiile legate de performanţă sunt insuficiente pentru a judeca eficienţa şi eficacitatea. Analizele au fost realizate de directori executivi şi apoi furnizate ministrului lor spre considerare. O comisie de directori executivi a revizuit de asemenea analizele finalizate pentru a se asigura că îndeplinesc cerinţele prevăzute de Cabinet. Apoi acestea au fost revizuite de Ministrul de Finanţe şi luate în considerare de Comitetul de Control al Cheltuielilor din cadrul Cabinetului. Prin urmare, la bugetul pe 2009 s-au făcut unele realocări semnificative de cheltuieli în special către sectoarele cu cheltuieli majore de infrastructură şi sănătate şi justiţie, luându-se de la sectorul de educaţie. În al doilea rând, a fost elaborat un sistem de analizare detaliată a cheltuielilor pentru a examina eficienţa şi eficacitatea cheltuielilor în sectoare speciale. Aceste analize necesită multe resurse şi timp astfel că vr fi efectuate ca şi analize în desfăşurare pe o perioadă de 3-4 ani. Iniţial se va efectua un număr limitat de astfel de analize. Se intenţionează să se procedeze cu grijă şi să se adapteze procedurile pe măsură ce se învaţă lecţiile. Se aşteaptă ca fiecare analiză să dureze 3-6 luni.

Marea Britanie: Analizele regulate ale cheltuielilor au fost introduse în 1999 şi sunt efectuate la fiecare 2-3 ani. Ele se concentrează pe priorităţile guvernamentale la nivel înalt şi duc la planuri de cheltuieli pe trei ani pentru contribuţia fiecărui minister la aceste priorităţi. Acordul de servicii publice al fiecărui minister conţine ţinte măsurabile pentru o gamă de obiective guvernamentale, concentrându-se pe rezultate. Informaţiile legate de performanţă formează parte a negocierilor privind analiza cheltuielilor şi a ministerelor, dar nu există o legătură automată între performanţă şi alocarea resurselor. În vederea deficitelor nesustenabile şi a presiunilor crescânde ale datoriilor, Guvernul nou ales a iniţiat un efort major de consolidare fiscală folosind o analiză complexă a programului de cheltuieli.

26

sector, obiectivele de politici şi evidenţa performanţei (atât financiară cât şi nefinaciară).

Recomandările privind creşterile şi reducerile de cheltuieli ar trebui să aibă la bază această analiză.

În cele din urmă, odată ce au fost elaborate planuri strategice care au sens, conform recomandării FMI,

România ar trebui să treacă la introducerea unui sistem de bugetare bazat pe performanţă, inspirându-se

din experienţele altor ţări din regiune şi din experienţele internaţionale.22

Ar trebui subliniat faptul că

introducerea bugetării bazate pe performanţă este o sarcină pe termen mediu spre lung care necesită cel

puţin 3 ani pentru a fi pe deplin implementată. Acest lucru va necesita o proiectare şi specificare

consistentă a programelor şi a modificărilor clasificării bugetare şi planurilor contabile.

Anexa 3 Opţiuni pentru structurarea organizaţiei

Structurile organizatorice de mai jos reflectă principiile de bază care vor contribui la realizarea unei

structuri mai coerente al managementului superior cu unităţi operaţionale mai puţine. E posibil ca

graficele de mai jos să nu poată fi implementate în totalitate, mai ales pe termen scurt. Fiecare

reorganizare trebuie să aibă în spate obiective clar definite, precum îmbunătăţirea coordonării în zone

corelate din punct de vedere funcţional.

22

Vezi Banca Mondială, Bugetarea bazată pe performanţă; Dincolo de retorică, PREM Note 78, februarie 2003 şi

OCDE, 2007, Bugetarea bazată pe performanţă în ţările OCDE, capitolul 1

27

Anexa 4

2,2, Dezvoltarea capacităţii în Departamentul de buget şi în unităţile de management financiar din

ministerele de resort pentru a efectua analiza bugetară

60. Deşi departamentul de buget are personal suficient cu circa 13023

de posturi ocupate în

prezent (dintr-un total de 190), va trebui să îşi extindă capacitatea de personal pentru a demara şi a

sprijini o abordare de prioritizare strategică a bugetului. Fişele de post şi seturile de abilităţi ale

personalului din departamentul de buget şi din unităţile de management financiar din ministerele de resort

ar trebui să fie ajustate conform cererilor unei funcţii de elaborare a bugetului mai orientată pe politici. În

general, munca analiştilor de buget ar trebui să includă identificarea şi rezolvarea problemelor; compilarea

şi analizarea programului şi a informaţiilor legate de buget adunate dintr-o varietate de surse; analiza

tehnică şi substantivă a datelor bugetare, elaborarea documentaţiei aferente, rapoarte, scrisori,

memorandumuri, şi altele asemenea; funcţiile de legătură din interior şi din exteriorul MFP; identificarea

şi evaluarea modalităţilor alternative de programare pentru atingerea obiectivelor strategice; reprezentarea

MFP la diferite niveluri de guvernare. În mod normal, analiştii de buget ar furniza şi justifica recomandări

care implică decizii de multe milioane de lei. Ar putea fi făcuţi o serie de paşi pentru a extinde capacitatea

departamentului de buget:

Revizuirea şi ajustarea fişelor de post şi a cerinţelor de calificări aferente posturilor din departamentul

de buget şi unităţile de management financiar din ministerele de resort pentru a include sarcini legate

de analiza bugetului (fişe de post exemplare pentru un analist de buget (atât la nivel inferior cât şi

superior) sunt furnizate în Anexa 5)

Efectuarea unei evaluări a nevoilor de formare şi furnizarea unui program de formare privind analiza

bugetului, incluzând probleme specifice de sector. Personalul din departamentul de buget al MFP

precum şi personalul care se ocupă de buget şi planificare în ministerele de resort vor fi îndrumaţi de

o astfel de asistenţă tehnică şi vor beneficia de formare privind probleme de analiză a cheltuielilor,

spre exemplu, de la o organizaţie precum Centrul de Excelenţă în Finanţe cu sediul la Ljubliana.

2,3 Sincronizarea calendarului de planificare şi bugetare

61. Calendarele stabilite pentru Strategia Fiscală Bugetară (Legea 500) şi planurile strategice

(diferite directive guvernamentale) ale tuturor ministerelor nu sunt coordonate sau sincronizate

într-un mod care să producă o alocare a resurselor care să fie mai conformă cu priorităţile

naţionale. În prezent:

LRF din 2010 obligă Guvernul să livreze Parlamentului o Strategie Fiscală Bugetară până la 30

mai în fiecare an.

Legea finanţelor publice (#500) din 2002 obligă MFP să livreze Guvernului obiective pe termen

mediu şi intervalele de cheltuieli până la 1 mai şi să livreze Guvernului un proiect de lege a

bugetului până la 30 septembrie. În schimb, guvernul este obligat să prezinte Parlamentului

bugetul până la 15 octombrie.

Fiecare minister de resort este obligat să elaboreze un Plan Strategic (potrivit Directivelor

Guvernului 1807 din 2006 şi 158 din 2008.) care în trecut trebuia să fie gata până la 1 iulie a

fiecărui an.

23

78 posturi ocupate/117 posturi autorizate în departamentul de programare a cheltuielilor şi 51 posturi ocupate /70

posturi autorizate în departamentul de sinteză bugetară.

28

62. O planificare strategică integrată şi un calendar bugetar ar putea susţine o bugetare de sus

în jos, descrisă în secţiunea anterioară şi să lege mai bine procesul de buget cu exerciţiul de

planificare strategică. Planurile strategice nu erau elaborate de obicei înainte de luna iulie şi atunci este

prea târziu să determine procesul bugetar atât în ceea ce priveşte obiectivele pe 3 ani cât şi plafoanele de

cheltuieli care trebuie predate Guvernului la 1 mai, şi propunerile de buget pe care trebuie să le livreze

MFP agenţiile cheltuitoare până la 15 iunie. Mai mult, există o suprapunere şi duplicare semnificativă

între SFB şi procesul bugetar existent. Spre exemplu, SFB car trebuie prezentată Parlamentului până la 30

mai, include priorităţile de cheltuieli pe un interval de trei an la fel ca documentul care Legea 500 cere

MFP să îl trimită Guvernului pe 1 mai. Mai mult, din calendarul de timp de mai sus se vede că guvernul

are numai 15 zile la dispoziţie pentru a analiza proiectul de buget depus de MFP înainte de a trimite

bugetul final propus către Parlament. Acest timp este în mod clar insuficient pentru luarea unei decizii

colective informate de către Cabinet referitoare la politicile şi priorităţile sale, chiar dat fiind faptul că

guvernul a analizat în prealabil SFB. Un proiect adnotat de buget şi planificare integrată este inclus în

Anexa 6. Ar trebui avute în vedere următoare ajustări cheie ale calendarului de timp.

Termenele limită pentru furnizarea planurilor strategice ale ministerului ar trebui modificate

astfel încât să fie disponibil pentru a fi incluse în elaborarea SFB

Calendarul bugetar ar trebui modificat pentru a permite cel puţin o lună pentru analiza colectivă a

Cabinetului asupra bugetului propus.

Funcţiile de execuţie bugetară şi trezorerie

63. Rolul Trezoreriei ca şi furnizor de servicii de management de lichidităţi, plăţi, contabilizare

şi raportare pentru instituţiile de guvernare este un factor puternic care permite operaţiuni

guvernamentale eficiente, transparenţă şi responsabilitate faţă de public. Sistemele de execuţie

bugetară ar trebui să fie menite să asigure implementarea eficientă a bugetului în conformitate cu politicile

stabilite în buget şi cu autorizaţiile bugetare. Ele ar trebui să fie de asemenea capabile să răspundă

posibilelor modificări ale mediului macroeconomic fără a afecta managementul bugetului, în special fără

a genera arierate şi a crea ineficienţe.

64. Sistemul de execuţie bugetară din România corespunde cerinţelor de bază pentru

managementul sănătos al cheltuielilor publice, dar performanţa în cadrul funcţiilor principale de

execuţie bugetară este inegală. Serviciile de tranzacţii bancare asociate operării conturilor bancare în

scopul procesării intrărilor de venituri şi plăţi şi un TSA complex sunt bine dezvoltate, deşi cu peste 5.000

persoane angajate în oficiile teritoriale de trezorerie procesarea continuă să necesite o muncă intensă, iar

automatizarea serviciilor de plăţi este pasul logic următor. Pentru funcţiile de raportare şi contabilizare

există politici bine elaborate, inclusiv o clasificare unitară a bugetului şi Planuri Contabile. Dar sistemele

actuale de raportare şi procesele se bazează mult pe intervenţia manuală pentru colectarea, verificarea şi

validarea informaţiilor financiare, limitând raportarea operaţională şi analiza oportune. Informaţiile

financiare, altele decât bilanţurile agregate de lichidităţi, trebuie să fie obţinute lunar şi trimestrial de la

circa 14.000 de unităţi cheltuitoare individuale. Prin urmare lipsa datelor fiabile, oportune şi detaliate

privind veniturile, cheltuielile şi angajamentele pentru planificarea, monitorizarea bugetară, controlul

cheltuielilor şi raportarea impacturilor negative asupra gestionării bugetului. Eliberările bugetare

(deschideri de credite de la buget) au la bază informaţii imperfecte şi puternic determinate de

disponibilitatea de lichidităţi decât de nevoile de lichidităţi, subminând operaţiunile financiare ale

ministerului de resort. Din punct de vedere organizaţional, funcţiile principale de execuţie bugetară

(deschidere de credit, procesarea plăţilor, contabilitate şi raportare) par să fie fragmentate, acest lucru este

de asemenea reflectat printr-o lipsă de integrare în suportul IT furnizat acestor funcţii care sunt strâns

relaţionate.

29

65. Cadrul legal de execuţie bugetară este stipulat în Legea 500 privind finanţele publice. Din

punct de vedere structural, sistemul de execuţie bugetară este asemănător cu cel al altor ţări din Europa

continentală. Există un sistem de ordonatori de credite pe trei niveluri, acestea sunt instituţii de stat care

planifică, primesc şi cheltuieli fonduri de la buget. La nivelul Guvernului central există 75 de ordonatori

principali de credite cu circa 900 de ordonatori secundari şi terţiari de credite subordonaţi. Ordonatorul

principal este Ministrul sau Şeful Agenţiei, care în mod normal deleagă intern funcţiile de finanţe publice

secretarului general. În plus, există circa 3.200 de ordonatori de credite la nivelul autorităţilor locale, ex.

primari, care deţin bugete aprobate în mod autonom, dar folosesc serviciile trezoreriei centrale pentru

execuţia bugetară. Fiecare dintre aceste entităţi are un personal desemnat pentru managementul financiar

care este responsabil pentru angajarea fondurilor şi autorizarea cheltuielilor în cadrul creditului alocat de

la buget şi pentru contabilizarea adecvată a tranzacţiilor în conformitate cu Planurile Contabile care

prevalează.

Aranjamente organizaţionale, roluri şi responsabilităţi pentru execuţia bugetară

66. Principalele activităţi ale MFP legate de execuţia bugetară includ: (i) planificare financiară în

cursul anului şi eliberare de fonduri; (ii) managementul datoriilor; (iii) procesarea plăţilor; (iv)

contabilitate şi raportare; (v) control financiar; şi (vi) sprijin pentru auditul intern. Funcţiile legate de

execuţia bugetară sunt executate de diferite direcţii generale:

Direcţia Generală de Trezorerie şi Contabilitate Publică (DGTCP) supervizează sistemul de plăţi

şi conturile ministerelor de resort. Acest departament supervizează şi cele 309 filiale ale

Trezoreriei care raportează în acelaşi timp direcţiei financiare judeţene a Agenţiei Naţionale de

Administrare Fiscală (ANAF). Această direcţie generală raportează secretarului de stat

responsabil de managementul bugetului.

Direcţia Generală de Metodologie Contabilă pentru Instituţiile Publice (DGMCIP) emite

standarde contabile, gestionează Planul Contabil şi elaborează rapoarte financiare lunare,

trimestriale şi anuale. Această direcţie generală raportează secretarului de stat pentru gestionarea

bugetului.

Direcţia Generală de Programare Bugetară (DGPB) gestionează eliberările de lichidităţi şi astfel

joacă un rol cheie în execuţia bugetară şi în planificarea lichidităţilor pe lângă funcţiile sale legate

de programarea cheltuielilor şi a elaborării bugetului. Această direcţie generală raportează

secretarului de stat responsabil pentru gestionarea bugetului.

Controlul financiar şi auditul intern în cadrul agenţiilor de linie sunt susţinute de Unitatea

Centrală de Armonizare (CHU) pentru managementul şi controlul financiar şi de CHU pentru

auditul intern. O astfel de organizare este similară modelului de Control Public Financiar Intern

(CPFI) promovat de Comisia Europeană.

Direcţia Generală de Trezorerie şi Datorie Publică (DGTDP) este responsabilă pentru planificarea

numerarului şi gestionează datoria internă şi externă. Departamentul este organizat în activitate în

faţă, de mijloc şi în spate pe baza principiilor stabilite pentru organizarea operaţiunilor de

management al datoriilor. Această direcţie generală raportează secretarului de stat responsabil

pentru managementul datoriei.

Procedura de alocare

67. După aprobarea legii bugetului anual, principalele autorităţi cheltuitoare (ordonatori)

întocmesc planuri trimestriale de implementare a bugetului care sunt revizuite de DGPB şi

aprobate de Ministrul de Finanţe. Principalele autorităţi cheltuitoare sunt ministerele, şefii altor

autorităţi publice şi agenţii specializate şi şefii entităţilor publice autonome. Odată ce planurile

trimestriale de implementare a bugetului sunt aprobate, principalele autorităţi de cheltuieli distribuie

creditele aprobate de la buget pentru propriul lor buget şi pentru entităţile sau unităţile publice din

30

subordinea lor, ale căror manageri sunt ordonatori secundari sau terţiari de credite. Apoi, ordonatorii

secundari de credite distribuie creditele aprobate din buget pentru bugetul lor propriu şi pentru ordonatorii

terţiari de credite din subordinea lor. Pentru a asigura execuţia bugetară prudentă, ordonatorii primari de

credite sunt obligate să aloce în planurile lor de implementare a bugetului 10% din finanţarea aprobată

unei rezerve, cu excepţia cheltuielilor cu personalul şi a fondurilor legate de datoriile externe care sunt

distribuite integral. Această rezervă este distribuită în cursul celei de-a doua jumătăţi a anului.

Eliberări de lichidităţi

Lichidităţile sunt eliberate prin “deschidere lunară de credit”. Ordonatorii principali de credit

prezintă în fiecare lună mai multe cereri DGPB pentru eliberări de lichidităţi care ar trebui să se încadreze

în limita trimestrială de cheltuieli. Aceste cereri sunt însoţite de o notă care prezintă operaţiunile care vor

fi finanţate. După analizarea acestor cereri, DGPB autorizează “deschiderile de credite” care eliberează

lichidităţi pentru ordonatorii principali de credite şi parţial pentru ordonatorii secundari de credite. Aceste

“deschideri de credite” sunt înregistrate în sistemul de plată al Trezoreriei de către DGTAP. Apoi,

eliberările de lichidităţi autorizate sunt distribuite în cascadă în cadrul ministerelor de resort şi al altor

unităţi ordonatoare principale de credite. Acest proces este manual şi se bazează pe poştă pentru

distribuirea deschiderilor de credite către oficiile regionale (Figura 8 ilustrează procesul de eliberare de

lichidităţi).

68. DGPB exercită un control strâns asupra eliberărilor de credite prin combinarea limitelor de

lichidităţi trimestriale şi a deschiderii de credit lunare. Astfel de controale pot ajuta la păstrarea

controlului asupra lichidităţilor cât bugetul nu este bazat pe estimări reale ale veniturilor. Totuşi, ele

creează proceduri consumatoare de timp, în special dat fiind că fluxul de lucru este bazat pe hârtii şi este

operat manual. Mai important, poate afecta negativ managementul cheltuielilor la cel mai de jos nivel

administrativ. Când distribuirea “deschiderilor de credite” în cadrul unui minister de resort este slab

organizată, ele sunt distribuite cu oarecare întârzieri. Riscurile generează arierate dacă eliberările de

lichidităţi nu iau în considerare graficul de plăţi aferent angajamentelor existente.

Figura 8 Eliberare lunară de fonduri şi Contul Unic de Trezorerie

Ministry of Finance

Spending authorities

(ordonatori)

Principal

Secundar

Terţiar

DG Trezorerie şi

Conturi Publice

DG programare

bugetară

DG Trezorerie

şi Datorie

Eliberare lunară de fonduri

Agenţia de

administrare

Cererit

Cerero

Cereri

Emite deschideri de

credit -DC- (BPDG)

Înregistrează DC

(DGTAP)

Utilizează sau

transmite DC

Utilizează

sau transmite

Utilizea

ză DC

Cont Unic

de

Trezorerie}mprumuturi (DGTDP)

Ordin de plată

Ordonantare

Venituri (ANAF )

Procesarea plăţii

31

69. Serviciile bancare către Guvern sunt furnizate de reţeaua de filiale ale Trezoreriei care

cuprinde 309 oficii locale cu aproximativ 5000 angajaţi. Reţeaua de trezorerie asigură funcţiile de

servicii financiare pentru guvern prin procesarea atât a cheltuielilor cât şi a tranzacţiilor cu venituri în

numerar. Conturile entităţilor centrale şi locale ale guvernului sunt ţinute de Trezorerie. Plăţile se fac în

aceste conturi prin sistemul informatic al Trezoreriei (TREZOR) în cadrul unei zile. Cei 14.000 de

ordonatori de credite de la buget şi alte persoane fizice şi juridice care realizează tranzacţii financiare cu

Guvernul (contribuabili şi contractori) au circa 25 milioane de conturi de trezorerie. Anual, reţeaua de

trezorerie procesează în jur de 120 de milioane de tranzacţii, o majoritate fiind plăţi de impozite.

70. În timp ce o majoritate a plăţilor sunt efectuate electronic cu intervenţie manuală limitată,

ordinele de plată pentru ordonatorii de credite sunt primite în format pe hârtie. Ordonatorii de

credite trebuie să aducă ordonanţările la filialele Trezoreriei. Această procedură nu este doar greoaie, ci şi

necesită o prezenţă fizică masivă a trezoreriei în teritoriu. Până în prezent, problemele legate de

autorizarea legală pentru semnătura electronică împiedică automatizarea transmiterii ordonanţărilor de la

ordonatorii de credite către filialele Trezoreriei şi a altor aplicaţii ale de procesare electronică,

ordonanţările sunt în general scanate (un ordin de plată include un cod de bare) sau procesate manual

pentru a fi înregistrate în baza de date a Trezoreriei. Sistemul înregistrează plata la nivelul funcţional

(capitol) şi economic (articol) agregat şi este efectuat un control automat de către sistem pentru a se

asigura că este disponibilă suficientă deschidere de credit. La primirea ordinului de plată, funcţionarii din

front office execută verificări manuale, inclusiv ale semnăturii (compare cu specimenul), şi cu un plan de

lichidităţi pe 10 zile. Tranzacţia este apoi validată şi contabilizată de către cei din back office al oficiului

regional al trezoreriei. Plăţile între conturi în aceeaşi locaţie sunt complet automatizate, în tip ce plăţile

interjudeţene şi plăţile către bănci externe sunt lichidate zilnic prin oficiul de trezorerie de nivel 1 din

Bucureşti prin accesul săi direct la Sistemul de Clearing în Timp Real (TRANSPOND). Trezoreria emite

extrase de cont lunare pentru toţi cei 12.000 ordonatori de credite şi pentru alţi clienţi.

Managementul lichidităţilor şi al datoriilor

71. A fost stabilit un model pentru funcţia de management al lichidităţilor şi datoriilor, iar pe

agendă sunt păşi ulteriori care trebuie făcuţi pentru a îmbunătăţi această funcţie. Direcţia Generală

de Trezorerie şi Datorie Publică (DGTDP) este structurată în jurul funcţiilor de front office, middle

office şi back office în conformitate cu cea mai bună practică în managementul datoriilor. Spre deosebire

de celelalte ţări europene analizate ca şi repere în această analiză funcţională, această entitate rămâne în

cadrul MFP. În Germania, Franţa şi Marea Britanie funcţia de management al datoriei a fost transferată

agenţiilor, permiţând printre altele o remunerare mai flexibilă necesară pentru a atrage în această funcţie

persoane cu talent financiar de mare calibru.

72. Direcţia Generală de Trezorerie şi Datorie Publică (DGTDP) este responsabilă pentru

Contul Unic de Trezorerie, planificarea numerarului şi managementul lichidităţilor. Este

implementat un Cont Unic de Trezorerie robust şi cuprinzător. Rapoartele financiare care acoperă ciclul

de cheltuieli sunt elaborate şi există controale de conformitate efective, cel puţin la centrul guvernului.

Contul Unic de Trezorerie este cuprinzător, acoperind atât cheltuielile celor circa 9000 de ordonatori de

credite la nivel central şi 3200 la nivel local şi toate intrările de venituri majore din impozite şi altele decât

impozite. Singura excepţie o reprezintă un număr de entităţi auto-finanţate precum universităţi şi spitale

care reţin venituri din taxele plătite de utilizatori şi tranzacţii în valută. GDTDP pregăteşte estimările

fluxului de trezorerie şi planurile de împrumuturi pe termen scurt pentru a se asigura că numerarul este

disponibil pentru efectuarea plăţilor. Pregăteşte estimările fluxului de trezorerie pe baza datelor de tipul

limitelor trimestriale de cheltuieli, deciziile de eliberare de numerar şi prognozele privind veniturile lunare

elaborate de Direcţia Generală de Analiză Macroeconomică şi Politică Financiară (DGAMFP). Pentru a se

asigura că planurile de numerar au la bază ipoteze realiste, poate corecta aceste prognoze pe baza

înregistrărilor financiare anterioare. A dezvoltat metode de elaborare a prognozelor în cursul anului şi în

32

cursul lunilor. Totuşi, deciziile principale legate de fluxurile de trezorerie sunt luate de alte departamente,

în conformitate cu procesele analizate mai sus. Deşi ministerele de resort înaintează oficiilor locale ale

trezoreriei planuri operaţionale de numerar pe 10 zile, acestea nu sunt precise, sunt în format pe hârtie şi

nu sunt accesibile imediat pentru realizarea de prognoze consolidate ale fluxului de trezorerie.

73. Eficienţa funcţiei de back office a DGTDP ar putea fi îmbunătăţită prin simplificarea

procesului şi prin automatizare. DGTDP întocmeşte pentru fiecare plată a datoriei o cerere de

deschidere de credit şi o ordonanţare care sunt transmise DGTAP, aceasta fiind filiala trezoreriei pentru

gestionarea datoriei. Aceste cereri/ordine sunt însoţite de o notă de fundamentare. Ele sunt procesate

manual şi sunt în format pe hârtie. La fel ca şi în cazul altor cereri şi ordine ale ministerelor de resort, ele

sunt supuse atât unui control preventiv cât şi delegat (vezi mai jos), deşi plăţile pentru gestionarea datoriei

sunt obligatorii. Aceasta a dus la o structură destul de mare de personal cu 120 de posturi în prezent

comparativ cu 35 în Agence France Trésor în Franţa, aproximativ 90 în Marea Britanie pentru

Managementul Datoriei (care are mandate dincolo de managementul datoriei, inclusiv managementul

fondurilor din sectorul public) şi 180 în Finanzagentur în Germania (care are de asemenea mandate

dincolo de managementul datoriei, inclusiv managementul fondurilor pentru fondurile din sectorul

public).

Contabilitatea şi raportarea

74. România a făcut paşi importanţi în vederea adaptării clasificaţiei sale bugetare şi a

metodologiilor contabile la standardele internaţionale. Ordonatorii principali, secundari şi terţiari de

credite de la bugetul de stat şi alte entităţi guvernamentale îşi ţin contabilitatea folosind metoda contabilă

de angajamente modificată. Există un plan contabil unificat pentru unităţile guvernamentale centrale şi

locale. Guvernul a implementat deja din 2003 până în 2009, 18 Standarde Internaţionale de Contabilitate

în Sectorul Public (SICSP) standarde de contabilitate de angajamente printre un total de 31 de standarde

în prezent. Sistemul de clasificare a cheltuielilor bugetare permite raportarea conform standardelor

internaţionale (ESA 95 şi GFSM2001). Acesta include o clasificare administrativă (organizaţională),

funcţională şi economică. În prezent nu există niciun segment de program nici în clasificarea bugetară nici

în Planul Contabil.

75. Situaţiile financiare trimestriale şi anuale sunt elaborate de către toate cele 14.000 de unităţi

cheltuitoare şi sunt consolidate de MFP. Situaţiile financiare include rapoarte asupra execuţiei bugetare

care arată: (i) autorizarea de angajare; (ii) creditul bugetar pentru plata iniţială; (iii) creditul bugetar

revizuit; (iv) angajamentele bugetare (rezervarea creditului bugetar pentru o utilizare specifică); (v)

angajamentele juridice; (vi) plăţile; (vii) cheltuielile verificate inclusiv cheltuielile neplătite (cheltuieli

efective); un bilanţ care indică activele şi pasivele. În paralel, Sistemul Informatic al Trezoreriei este în

măsură să elaboreze rapoarte agregate privind execuţia bugetară pe o bază de numerar, aproape în timp

real.

76. Procesul de raportare necesită multă muncă şi timp. Situaţiile financiare pentru bugetul de

stat sunt verificate şi consolidate de ordonatorii principali de credite pentru ordonatorii secundari şi terţiari

de credite subordonaţi lor. Apoi, ele sunt centralizate de Direcţia Generală de Metodologie Contabilă

pentru Instituţiile Publice (DGMCIP) printr-o aplicaţie software dedicată. În mod similar, rapoartele

autorităţilor locale sunt consolidate de departamentele judeţene de finanţe publice care sunt divizii ale

ANAF. O analiză detaliată a procesului a arătat că pentru procesul de raportare trimestrială pentru un

ordonator terţiar, circa şase actori consultă 17 sisteme care implică circa 20 de paşi la nivel înalt, inclusiv

câteva reconcilieri manuale. Pe baza estimărilor furnizate în cursul vizitelor, se stimează că fie care

ordonator de credite a avut nevoie de 15-30 de zile pentru a întocmi acest raport în funcţie de

complexitatea organizaţiei. Pentru ordonatorul secundar şi terţiar, este nevoie de mai mult timp pentru a

asigura calitatea datelor şi a efectua consolidarea cerută.

33

77. Un management al bugetului şi o planificare a numerarului mai eficiente ar necesita o

perioadă de raportare mai scurtă pentru angajamente şi raportarea calendarului de plată aferent

angajamentelor. Rapoartele trimestriale sunt transmise DGMCIP) în termen de 45-60 de zile de la

sfârşitul trimestrului supus analizei, ceea ce înseamnă că informaţiile consolidate asupra angajamentelor

făcute în prima lună a trimestrului sunt disponibile numai la 3,5-4 luni după sfârşitul lunii respective.

Acest lucru pune probleme. Informaţiile lipsă privind angajamentele, reducerile de cheltuieli în cursul

anului sunt bazate pe plăţi de numerar şi au uneori alocate fonduri deja angajate care duc la arierate.

Angajamentele privind raportarea într-un mod oportun împreună cu sancţiunile pentru supraangajare şi

angajamente în afara bugetului vor contribui la o disciplină fiscală îmbunătăţită.

Controale financiare ale execuţiei bugetare

78. Mediul de control intern este structurat conform cadrului de Control Financiar Public

Intern, în conformitate cu cerinţele UE. Legea nr. 500 privind finanţele publice defineşte patru etape

ale execuţiei bugetare (angajarea, verificarea, ordonanţarea plăţii şi plata) şi subliniază principiul separării

obligaţiilor. Există un sistem de control financiar preventiv (ex ante) efectuat de:

controlorii financiari interni care execută controlul financiar ex ante al tuturor tranzacţiilor de

cheltuieli (angajamente, deschidere de numerar şi ordonanţare de plată) în toate ministerele şi la

ordonatorii principali de credite

controlorii financiari “delegaţi” care aparţin personalului CHU a MF pentru Managementul şi

Controlul Financiar în 29 de ministere de resort sau ordonatori principali de credite. Ei efectuează

controale financiare pentru tranzacţiile care depăşesc o anumită sumă, care sunt în general în

intervalul 30.000-50.000 RON (8.700-14.500 USD). Aceste tranzacţii sunt supuse unui sistem de

“viză dublă” care constă atât în viza controlorului financiar “preventiv” intern cât şi în viza

controlului financiar “delegat” al MF.

79. Sistemul de "viză dublă” creşte volumul de documente şi riscurile de subminare a

răspunderii ministerelor de resort deoarece tranzacţiile lor sunt verificate ex ante de un controlor al

MF. MF intenţionează să elimine controalele sale financiare delegate în cadrul ministerelor de resort până

în decembrie 2012. După această dată, controalele preventive vor fi făcute numai de controlorii financiari

care raportează ministerelor de resort. Această măsură dorită poate necesita alte acţiuni pentru

consolidarea controlului intern în cadrul ministerelor de resort. Ministerele de resort elaborează un

program de lucru în acest sens. CHU pentru Managementul şi Controlul Financiar va trebui să analizeze şi

să monitorizeze aceste programe de lucru.

Auditul intern şi inspectoratul

80. CHU pentru audit intern elaborează metodologia de audit intern, derulează activităţi de

instruire şi participă la audituri care implică mai multe ministere. Fiecare ordonator principal de

credite şi toate instituţiile publice cu un buget de peste 100.000 euro au creat o unitate de audit intern.

Există circa 3000 de unităţi de audit dintre are 2000 la nivelul autorităţilor locale. Numărul mediu de

auditor pe unitate este redus (1,3 la nivelul autorităţii locale). Acest lucru împiedică eficacitatea auditului

intern. Există, totuşi, un proiect pilot de grupare a zece unităţi interne ale autorităţilor locale într-un centru

pentru scopuri operaţionale. Dezvoltarea auditului intern în România este recentă, iar sprijinul CHU

pentru auditul intern este crucial.

81. Există de asemenea organe de inspecţie inclusiv inspectoratul financiar al MF, ministerele

de resort şi un organ de control care raportează Primului Ministru. Inspectoratul financiar al MF

acoperă numai MF şi agenţiile subordonate acestuia. Totuşi, MF are în vedere extinderea sferei de

34

aplicare a activităţilor sale la toate autorităţile cheltuitoare. Există un risc de duplicare a eforturilor cu alte

organe de inspecţie/control. Va fi preferabil ca eforturile să fie concentrate pe îmbunătăţirea eficienţei

organelor existente.


3.1 Continuarea optimizării serviciilor de tranzacţii bancare

82. Serviciile de trezorerie ar putea fi dezvoltate mai mult pentru a ţine pasul cu serviciile

bancare pe bază IT.

O condiţie iniţială cheie pentru utilizarea mai mare a serviciilor activate prin IT este clarificarea

cadrului de reglementare pentru utilizarea semnăturii electronice şi a altor soluţii pentru a asigura

tranzacţii sigure, o problemă discutată de asemenea în secţiunea de IT a acestei analize. O soluţie

pragmatică, dar solidă din punct de vedere legal ar trebui găsită repede. Ar putea fi recomandabil

să se asigure un sistem stratificat de cerinţe diferite (ex. semnătură electronică simplă, semnătură

electronică securizată şi semnătură electronică calificată în conformitate cu directive UE

respectivă) bazat pe riscul asociat tranzacţiilor.

Implementarea emiterii electronice a declaraţiilor contabile cu condiţia îndeplinirii clarificării de

mai sus a cerinţei privind semnătura electronică.

Permite depunerea electronică a ordonanţărilor de către autorităţile cheltuitoare la oficiile locale

ale Trezoreriei. Întreprinderea de acţiuni imediate pentru implementarea semnăturii electronice

pentru transmiterea electronică a ordonanţărilor la oficiile de Trezorerie.

Automatizarea procedurilor de deschidere de credit împreună cu introducerea unui sistem

informatic de management financiar integrat (vezi recomandarea următoare). Automatizarea

proceselor de afaceri aferente ar putea fi realizată pe o platformă ERP comună care acoperă

operaţiunile principale ale MFP cu interfeţe la sistemele descentralizate din ministerele de resort.

3.2 Continuarea dezvoltării registrului general de trezorerie computerizat

83. Oportunitatea şi acurateţea informaţiilor sunt necesare imediat pentru a sprijini analiza

financiară şi luarea de decizii îmbunătăţite şi pentru respectarea noilor cerinţe prevăzute în LRF. Procesul de raportare ar putea fi simplificat prin elaborarea unui modul de registru general de trezorerie

bine conceput pentru a dezvolta o raportare mai transparentă prin includerea informaţiilor legate de

angajamente, active şi pasive sporite utilizând soluţii IT de planificare integrată a întreprinderii. Acţiunile

ar putea include:

Pe termen scurt, luarea în considerare a înregistrării angajamentelor în baza de date a trezoreriei.

Valorile contractelor (pentru controlul angajamentului) şi calendarele de plată (pentru planificarea

numerarului) ar putea fi înregistrate cu prima plată permiţând raportarea mai oportună prin

interogări ale bazei de date a trezoreriei.

Pe termen lung, implementarea unui sistem informatic complet de management financiar integrat

ar răspunde cerinţelor legate de informaţii pentru managementul eficient al bugetului. Un registru

general de trezorerie computerizat s-ar aplica funcţiilor centrale de contabilitate şi raportare şi

proceselor asociate execuţiei bugetare, răspunderii şi managementului numerarului/altor active.

Acesta include colectarea şi diseminarea de informaţii de management şi contabilitate financiară

de la şi spre agenţiile care gestionează tranzacţiile de cheltuieli.

35

Caseta 6 Registrul general de trezorerie – Funcţionalităţi şi exemple de ţări

Sistemul de Registru de trezorerie include un set de conturi recapitulative de control păstrând autoritatea bugetului şi cheltuiala efectivă a autorităţii şi gestionează toate postările şi generările de rapoarte din această bază de date. Ar avea abilitatea de a crea tranzacţii, de a distribui autoritate (însuşiri, repartizări şi alocări), înregistra toate detaliile tranzacţiilor în mod corespunzător şi de a crea, consolida şi disemina informaţii după caz.

Creează autoritate şi creează tranzacţii

Distribuie repartizarea şi autorizaţiile de angajare ministerelor care cheltuiesc

Distribuie alocările de fonduri către ministerele cheltuitoare

Procesează transferul electronic al plăţii

Înregistrează tranzacţii

Înregistrează bugetele iniţiale aşa cum au fost aprobate de legislatură

Înregistrează cheltuielile comparativ cu angajamentele şi alocările de fonduri (ex. datorită ordinelor de achiziţii sau altor plăţi)

Înregistrează veniturile şi alte colectări în capetele de cont corespunzătoare

Capturează şi păstrează înregistrări de-a lungul anului cum ar fi: bugete iniţiale şi revizuite; transferuri bugetare pentru o unitate cheltuitoare tipică; angajamente suportate de unităţile cheltuitoare comparativ cu limitele aprobate şi însuşiri; alocări de fonduri comparativ cu însuşirile şi orice modificări ulterioare

Consolidează şi diseminează rapoarte şi informaţii legate de tranzacţii

Imprimă instrucţiuni de acţiune privind plata consolidată de către sistemul bancar

Consolidează datele de la toate ministerele şi oficiile regionale, dacă este cazul

Sistemul ar facilita/sprijini găsiea uşoară a datelor şi baze de date de sistem într-o varietate de formate

Sistemul ar avea de asemenea capacităţi bune de raportare şi ar putea genera rapoarte de contabilitate şi management cerute de obicei

Exemple de ţări:

Mulţe ţări au implementat sisteme de registru general. Mai jos sunt prezentate câteva exemple:

Australia. Sistemul de management al informaţiei acumulate (AIMS) este sistemul central de bugetare şi raportare. Agenţiile cheltuitoare ar propriile lor sisteme de management şi postează lunar rezumate contabile în AIMS. Cele două ieşiri cheie ale AIMS sunt elaborarea documentaţiei de buget, inclusiv a Listelor de alocare şi elaborarea rapoartelor financiare lunare şi anuale.

Franţa: ordonanţările şi toate tranzacţiile de numerar trec fără excepţie prin sistemul de trezorerie. Un sistem de execuţie bugetară centralizează datele privind angajamentele şi ordonanţările. Ambele sisteme sunt legate cu agenţiile cheltuitoare.

Spania. Toate tranzacţiile guvernamentale sunt procesate prin sistem, care înregistrează până la şase etape diferite: alocare bugetară, angajare, verificare (cheltuieli effective), cerere de plată, ordonanţare de plată şi plată. Pregătirea bugetului (cu mai multe runde de interacţiune) trece de asemenea prin sistem. Sistemul efectuează funcţiile de contabilitate şi raportare. Sunt stabilite legături electronice cu toate agenţiile cheltuitoare.

Statele Unite. Sistemul de Registru General înregistrează cheltuiala în diferite stadii în ciclul bugetar. Agenţiile cheltuitoare au propriile lor sisteme de management care sunt legate la registrul general şi trebuie să respecte standardele acestuia. Există un sistem separat pentru pregătirea bugetului.

Sursa: Manualul OCDE gestionarea cheltuielii publice O carte de referinţă pentru ţările în tranziţie. Modelul de referinţă de trezorerie al Băncii Mondiale.

36

3.3 Simplificarea aranjamentelor organizaţionale

84. O oarecare realiniere organizaţională ar putea duce la o mai bună coordonare între

funcţiile principale de trezorerie care sunt atribuite în prezent diferitelor direcţii generale. Deşi

segregarea unei funcţii de management integrat al datoriei şi al numerarului şi alte funcţii de execuţie

bugetară se găsesc în alte ţări, executarea plăţii, funcţiile de contabilitate şi raportare sunt adesea integrate

din punct de vedere organizaţional într-un departament de trezorerie. Următoarea realiniere

organizaţională poate consolida coordonarea între funcţiile legate de execuţie:

Direcţia Generală de Programare Bugetară ar trebui să se axeze pe elaborarea şi revizuirea

bugetului. Totodată are un rol important în monitorizarea execuţiei bugetare şi în gestionarea

viramentelor şi a cererilor bugetare în extra sezon.

Ar putea fi creat un departament de trezorerie unificat responsabil pentru procesarea plăţilor,

contabilizare şi raportare. Acest departament va superviza funcţionarea oficiilor regionale,

monitoriza şi analiza plăţile şi angajamentele şi va elabora planuri lunare ale fluxului de

trezorerie. Aceste planuri vor fi folosite pentru a stabili limitele de numerar lunare pentru plăţi în

cadrul unui cont unic de trezorerie şi vor informa de asemenea planificarea generală a

numerarului efectuată de departamentul de management al numerarului şi datoriei. Departamentul

ar fi de asemenea responsabil pentru emiterea de politici contabile şi consolidarea rapoartelor

financiare trimestriale şi anuale împreună cu orice rapoarte ad hoc. Activitatea departamentului ar

fi sprijinită de un sistem informatic de management financiar integrat.

Figura 9 Structura organizaţională propusă a funcţiei de Trezorerie la sediul central

Numărul oficiilor teritoriale ale Trezoreriei (309) ar putea fi consolidate cu progresele realizate în

procesarea electronică a tranzacţiilor (vezi Caseta 6). Determinarea dimensiunii optime a reţelei

de Trezorerie va necesita luarea în considerare a elementelor precum dimensiunea zonei

geografice deservite de aceste oficii, variaţiile volumului de tranzacţii, implementarea înregistrării

tranzacţiilor de angajamente sugerate mai sus şi noile funcţii care ar putea fi atribuite oficiilor

teritoriale ale Trezoreriei, cum ar fi analiza bugetelor autorităţilor locale. Prin urmare, ar trebui

întreprinsă o analiză specifică pentru a identifica acţiunile care pot fi avute în vedere pentru

optimizarea reţelei de oficii teritoriale de Trezorerie. O astfel de acţiune ar trebui să fie

coordonată cu reorganizarea celor aproximativ 400 de filiale locale ale ANAF despre care se va

discuta mai târziu în cadrul prezentului raport.

Direcţia Generală Management Numerar şi Datorie

Planuri lunare ale fluxului de trezorerie

Direcţia Generală Trezorerie şi Contabilitate Publică

Execuţia Bugetară Contabilitate şi raportare

Financiară

Asistenţă şi

Supervizare

Operaţiuni

Oficii

Teritoriale

de

Trezorerie

Monitorizare a Execuţiei şi

Eliberare de Numerar

Metodologie

Contabilă

Raportare Financiară

37

3.4 Continuarea îmbunătăţirii funcţiilor de management al datoriei:

85. Pentru dezvoltarea creării cu succes a unei funcţii moderne de management al datoriei ar

putea fi întreprinşi mai muţi paşi pentru îmbunătăţirea managementului lichidităţii.

Cel mai important, planificarea lichidităţii ar putea fi îmbunătăţită prin crearea comitetului de

management al lichidităţii, format din unitatea macroeconomică, unitatea de execuţie bugetară,

ANAF şi unitatea de management al datoriei. Zilele fixe regulate tot la două săptămâni ar putea

sprijini proiecţiile pe termen mediu ale nevoilor de numerar. Cu progresele realizate în Sistemul

Informatic de Management Financiar, graficele de plăţi şi prognozele scurte de lichiditate ale

unităţilor cheltuitoare ar putea fi colectate pentru unităţile cheltuitoare şi puse la dispoziţie pentru

planificarea consolidată a fluxului de ieşire de numerar.

Cadrul instituţional şi infrastructura pentru participarea directă pe piaţă la trezoreriei de stat ar

putea fi îmbunătăţite. Acest lucru ar putea include modernizarea sistemului primar de licitaţie pe

piaţă şi realizarea acesteia în mod electronic printr-o platformă care urmează să fie decisă.

Clarificarea cadrului de reglementare pentru a permite licitaţia electronică. Pe termen lung,

trezoreria de stat ar trebui să fie de asemenea capabilă să tranzacţioneze direct pe piaţa secundară

(folosind acorduri de recumpărare şi buy back-uri).

Funcţia de Management al Riscului deţinută de Departamentul de Management al Datoriei

(Trezoreria de Stat) ar putea fi consolidată. Capacitatea Oficiului Mijlociu de a efectua

monitorizarea şi analiza pieţei financiare ar trebui să fie extinsă. O analiză mai bună a riscului ar

putea oferi baza pentru managementul activ al riscului prin managementul portofoliului de datorii

şi protejarea împotriva riscurilor de piaţă.

Automatizarea procedurilor de plată pentru gestionarea datoriei. O simplificare a procesului de

lucru pentru plăţile de gestionare a datoriei ar putea fi avută în vedere, posibil incluzând aprobări

în masă pentru plăţi obligatorii din punct de vedere legal în conformitate cu acordurile de

împrumut şi eliminarea cerinţei controlului intern preventiv pentru acele plăţi. Ar putea fi

elaborată o procesare electronică de la un capăt la altul a plăţilor pentru plăţile de gestionare a

datoriei.

Caseta 7 Reorganizarea Oficiilor Federale de Trezorerie în Germania

Germania a creat un sistem centralizat de plată împreună cu introducerea unui cont unic de trezorerie în 1969. Cu excepţia Ministerului Federal al Apărării (care şi-a păstrat iniţial propriile operaţiuni de plată), Oficiile Federale de Trezorerie (Bundeskassen) şi-au asumat responsabilitatea pentru efectuarea şi încasarea de plăţi legate de bugetul federal. Din punct de vedere organizaţional, oficiile federale de trezorerie sunt parte a administraţiei vămilor şi raportează direct şefului oficiului federal de finanţe la nivel local. Din punct de vedere tehnic, ele sunt subordonate Ministerului Federal de Finanţe. Contul Unic de Trezorerie este operat la Banca Centrală, iar toate plăţile sunt efectuate prin acest cont (şi prin sub-conturile sale). Or5donatorii de credite pot deţine conturi limitate de plăţi în avans pentru executarea plăţilor în numerar.

Utilizarea IT modernă a determinat metode de plată care au dus la o restructurare a operaţiunilor la oficiile de trezorerie. În 2000 existau 17 oficii federale de trezorerie cu 1.505 angajaţi. Mai existau 11 oficii de trezorerie responsabile pentru plăţi referitoare la Ministerul Federal al Apărării cu 512 angajaţi. În 2000 a început o restructurare treptată pentru a i) fuziona oficiile de trezorerie ale Ministerului Federal al Apărării ii) pentru centralizarea operaţiunilor în mai puţine locaţii. Reţeaua teritorială s-a redus la 4 oficii federale de trezorerie responsabile pentru toate tranzacţiile de plăţi, inclusiv cele ale Ministerului Federal al Apărării, acestea având circa 1000 de angajaţi. Pe lângă economii legate de reducerea de personal, reducerea locaţiilor a însemnat mai puţine costuri de exploatare. Odată cu continuare dezvoltării mediului IT utilizat în oficiile de trezorerie şi în special cu utilizarea crescută a planificării resurselor întreprinderilor la nivelul utilizatorilor de buget se aşteaptă mai multe câştiguri în materie de eficacitate.

38

Coordonarea fondurilor structurale şi de coeziune ale UE

86. România este programată să primească finanţare substanţială din fondurile europene

structurale şi de coeziune. Pentru ciclul actual de programare 2007-2013, României îi sunt alocate circa

19,2 miliarde de euro. Împreună cu co-finanţarea internă, cheltuielile publice se vor ridica la 23 miliarde

euro, egale, la o rată anuală, cu peste 2% din PIB sau 6% din cheltuielile publice. Acesta este aproximativ

dublul faţă de transferurile primite prin programele de pre-aderare, PHARE şi ISPA). Aceste fonduri

reprezintă resurse critice pentru ţară atât pentru recuperarea pe termen scurt din criza economică şi pentru

convergenţa pe termen lung la nivelurile de venit ale UE. Fondurile UE îşi asumă o importanţă chiar mai

mare deoarece veniturile interne sunt sub presiune, iar accesul la finanţare rămâne restricţionat.

Procedurile pentru utilizarea fondurilor structurale necesită utilizarea fondurilor programate într-un

interval de maximum 3 ani după anul angajării (regula "n +3"), iar fondurile sunt dezangajate automat

dacă nu s-a primit nicio aplicaţie de plată până la sfârşitul celui de-al treilea an care urmează după

angajamentele bugetare.

Figura 10 Rate de absorbţie a fondului UE în 10 ţări membre UE (sfârşitul lui 2009)

Sursa: KPMG Raport de progres privind în Europa Centrală şi de Est 2007-2009.

87. Absorbţia fondurilor structurale ale UE este cea mai redusă din cele 10 ţări membre UE. Majoritatea noilor state membre s-au confruntat cu obstacole iniţiale în implementarea fondurilor

structurale, iar cele mai noi state membre, Bulgaria şi România nu sunt o excepţie. În luna iulie 2010,

fuseseră contractate circa 7,9 miliarde euro, finanţare pentru peste 3.200 de proiecte individuale atât ale

autorităţilor locale cât şi ale companiilor private, însă numai 0,9 miliarde euro fuseseră plătiţi. Pe o bază

de timp proporţională24

, rata de contractare este egală cu 38% (la sfârşitul lui 2009) iar absorbţia cu 6 %.

Dacă nu se accelerează absorbţia fondurilor, regula n+3 ar putea duce la dezangajarea fondurilor iniţiale

până la sfârşitul lui 2011.25

Acest lucru impune un mare cost de oportunitate potenţial în investiţiile

stabilite anterior şi poate reduce nivelurile de finanţare viitoare care presupun absorbţia de fonduri UE.

88. Capacitatea de absorbţie pare se confrunte cu constrângeri pe întreg ciclul de proiect. Rata

redusă de contractare sugerează probleme în fazele de elaborare, evaluare şi aprobare a proiectelor. Odată

aprobate şi contractate, efectuarea plăţilor, comparativ cu rata de plăţi pentru fundurile contractate, este în

urma mediei celor 10 state membre UE. Până la sfârşitul lui 2009, România derulase 19% din fondurile

contractate, faţă de 30 % media celor 10 state membre UE. Acest lucru sugerează că trebuie îmbunătăţite

rata de implementare a proiectelor, achiziţiile şi procesarea aplicaţiilor pentru plăţi.

24

Ratele de contractare şi absorbţie în raport cu timpul presupun un model de absorbţie egalizat pe ciclul de programare. 25

O decizie a Consiliului Uniunii Europene a suspendat regula n+2/n+3 pentru fondurile angajate în 2007.

39

Tabelul 5 Performanţa financiară a Programelor Operaţionale (la sfârşitul lui 2009)

Contribuţie

UE

programată

Contractată Achitată Rată de

contractare

Rată de

achitare

Rată de

absorbţie

Programul

Operaţional

A B C B/A C/B C/A

Asistenţă Tehnică 170 28 1 16% 4% 0,59%

Capacitate

administrativă

208 41 1 20% 2% 0,48%

Creşterea

competitivităţii

economice

2554 542 120 21% 22% 4,70%

Dezvoltarea

resurselor umane

3476 643 67 18% 10% 1,93%

Regional 3726 1166 185 31% 16% 4,97%

Mediu 4512 1037 182 23% 18% 4,03%

Transport 4566 206 31 5% 15% 0,68%

Medie 19% 12% 2%

Sursa: KPMG Raport de progres privind în Europa Centrală şi de Est 2007-2009.

89. Cadrul de programare al României este relativ complex, reflectând complexitatea

provocărilor sale privind dezvoltarea economică. Cadrul de programare existent are şapte Programme

Operaţionale (PO): Transport (4,5 miliarde euro), Mediu (4,5 miliarde euro), Dezvoltare regională (3,7

miliarde euro), Resurse umane (3,4 miliarde euro), Competitivitate economică (2,5 miliarde euro),

Dezvoltarea capacităţii administrative (208 milioane euro) şi Asistenţă tehnică (170 milioane euro).

Complexitatea cadrului de programare afectează numărul instituţiilor implicate în management. Pentru

fiecare PO există o autoritate de management desemnată şi un organism de certificare unic. Numărul de

PO-uri în România nu este excesiv în comparaţie cu celelalte 10 state membre UE. Media de PO-uri este

9. Dar este de remarcat faptul că primele patru din cele 10 state membre UE sunt toate ţări mici care au

cadre de programare mult mai puţin complexe. Slovenia, Estonia şi Letonia au numai trei programe

operaţionale, iar Lituania are patru. Deşi proiectarea cadrului de programare este determinată de

consideraţii multiple, inclusiv numărul de regiuni NUTS eligibile, proiectarea administrativă ar trebui

luată în considerare, iar managementul fondurilor poate fi îmbunătăţit prin optimizarea cadrului de

programare, permiţând un grad mai ridicat de concentrare a capacităţii administrative şi de specializare.

90. Ratele de contractare şi absorbţie variază de la un PO la altul, programul de transport, cel

mai mare PO, fiind cel mai în urmă. Ratele de contractare variază între 30 de procente în programul

regional şi 3 procente în programul de transport. De asemenea, plăţile către beneficiari reprezintă 5,7% în

programul operaţional regional şi numai 0,6% în programul de transport. Rata de contractare în PO

transport est redusă comparativ cu ratele medii de contractare de 23% în sectorul de transport în cele 10

state membre UE, sugerând obstacole specifice în acest sector în România. Întârzierile par să apară în

principal la aprobarea şi contractarea proiectelor, cel mai probabil din cauza complexităţii şi a proceselor

de pregătire mai îndelungată şi aprobare necesare. Odată contractate, procesele în aval în sectorul de

transport legate de rambursare cheltuielilor par să funcţioneze destul de bine, cel puţin în condiţiile

volumului actual (redus) de tranzacţii. Spre deosebire, ratele reduse de achitări (rata plăţilor în raport cu

sumele contractate) în PO asistenţă tehnică şi PO capacitate administrativă sugerează probleme legate de

implementarea contractelor în aval şi/sau procedurile de plăţi.

40

Figura 11 Rate de achitare şi contractare în Programele Operaţionale

91. Absorbţia este afectată în mod negative de o serie de constrângeri la nivelul beneficiarilor,

al autorităţilor contractante. Un prim set de constrângeri este legat de capacitatea de finanţare.

Reducerea lichidităţilor după criza financiară a înrăutăţit condiţiile de creditare precum şi accesul la

fondurile pentru pre- şi co-finanţarea proiectelor, în special pentru beneficiarii din sectorul privat, dar şi

pentru autorităţile locale. Guvernul încearcă să rezolve această problemă printr-un fond de garantare care

poate fi accesat de autorităţile locale, instituţiile de învăţământ superior şi de cercetare. Măsura recentă a

Consiliului Uniunii Europene de a pune la dispoziţie 278,4 milioane de euro pentru finanţare în avans a

ajutat de asemenea la facilitatea lichidităţii. Un al doilea set de probleme se referă la capacitatea

administrativă a procesului, evaluarea şi aprobarea propunerilor de proiecte. Acesta se referă la numărul

de personal, capacitatea şi procesele din cadrul autorităţilor contractante. În cele din urmă, investiţiile în

educarea beneficiarilor cu privire la oportunităţile disponibile prin fondurile structurale care le permit

acestora să proiecteze şi să elaboreze aplicaţii de proiecte solide ar putea ajuta la îmbunătăţirea cantităţii şi

a calităţii aplicaţiilor.


92. Absorbţia sporită a fondurilor UE este o prioritate cheie a Guvernului şi a MFP. Sporirea

ratelor de absorbţie va necesita eforturi comune şi sistematice. Deşi MFP este doar unul din actorii

relevanţi, ca şi autoritate de coordonare pentru fondurile structurale UE, acesta este aşteptat să joace un

rol cheie în conducerea acestui efort.

4.1 Sporirea capacităţii administrative

93. Paşii iniţiali au fost deja făcuţi, incluzând promulgarea unei ordonanţe de prioritizare a

recrutării pentru poziţii legate de implementarea programelor UE şi plata unei remuneraţii

suplimentare pentru personalul implicat în absorbţia fondurilor structurale ale UE. Dar

capacitatea administrativă rămâne un impediment. Pentru consolidarea acestor eforturi ar trebui avute

în vedere următoarele acţiuni:

Guvernul ar trebui să implementeze complet ordonanţa de prioritizare a alocărilor de personal

referitor la implementarea programelor UE.

Ar trebui făcute eforturi specifice pentru Ministerul Transporturilor, autoritatea de management

pentru PO transport, incluzând o analiză imediată a nevoilor de personal.

Iniţiativa MFP de a solicita planuri de acţiune de la toate autorităţile de management asupra

modului de abordare a obstacolelor este foarte potrivită. Odată aprobate, planurile de acţiune ar

trebui folosite ca şi bază pentru monitorizarea implementării lor. Actualizări regulate ale

41

progresului la nivel de Cabinet ar trebui avute în vedere împreună cu SGG pentru a furniza

imboldul politic necesar pentru a asigura implementarea oportună.

Ar putea fi de asemenea util să se revizuiască PO-urile cu rate de contractare şi absorbţie mai

ridicate pentru a vedea dacă s-ar putea învăţa ceva care să ajute ale PO-uri.

În cele din urmă, rata de plăţi redusă potrivit asistenţei tehnice şi capacităţii administrative

sugerează obstacole în implementarea proiectelor aprobate care ar trebui examinate. Totuşi, dată

fiind dimensiunea mică a acestor PO-uri, acestuia s-ar putea să i se acorde o prioritate mai redusă.

4.1 Sporirea capacităţii de finanţare

94. Guvernul a început deja să abordeze constrângerile financiare, dar ar trebui avute în vedere

acţiuni ulterioare în acea direcţie, în special în ceea ce priveşte legarea mai strânsă fondurilor structurale

ale UE cu bugetul naţional:

Ca parte a procesului de elaborare a bugetului 2010 (şi după acest an), MFP ar trebui să creară

tuturor Ministerelor de resort (beneficiari publici) să identifice unde ar putea fi accesate fondurile

structurale ale UE pentru a finanţa capital şi alte cheltuieli eligibile potrivit acestor programe şi să

se asigure de prioritizarea co-finanţării pentru proiectele finanţate de UE. În special pentru

sectoarele strategice cheie (transport, energie, cercetare şi dezvoltare, dezvoltare rurală) utilizarea

fondurilor UE ar trebui să devină principalul impuls strategic al bugetului naţional. Pentru

consolidarea acestei axări strategice, este esenţială coordonarea strânsă între autoritatea de

coordonare şi departamentul de buget în timpul dialogului privind bugetul cu ministerele de

resort.

Furnizarea de Alocări pe Termen Mediu pentru co-finanţare pentru a creşte predictibilitatea

resurselor în contextual dezvoltării unui CCTM cuprinzător.

Monitorizarea utilizării co-finanţării de la buget furnizată beneficiarilor publici şi permiterea

realocării pentru proiectele care fac plăţi.

Caseta 8 Acţiuni pentru îmbunătăţirea capacităţii de absorbţie în zece ţări UE selectate

Estonia: Guvernul estonian s-a axat în primul rând pe simplificarea procedurilor de implementare a Programelor Operaţionale. A realizat de asemenea o re-evaluare a cadrului de programare în contextul mediului economic schimbat şi a alocat finanţare PO-urilor pentru a reflecta priorităţile schimbate.

Ungaria: Ungaria a realizat un exerciţiu substanţial de reprogramare pentru a aborda redresarea economică de după criză. Reprogramarea a modificat şi resursele de la PO-uri cu plăţi reduse la cele cu plăţi mari.

Slovacia: Slovacia a revizuit procesele de afaceri şi standardele de servicii pentru procesarea aplicaţiilor de proiecte şi a aplicaţiilor de plăţi. A îmbunătăţit şi liniile directoare şi extinderea în timpul cererilor de oferte specifice pentru a rezolva în avans posibilele incertitudini. A stabilit de asemenea un set comun de reguli de co-finanţare pentru toate PO-urile.

Bulgaria: Bulgaria a implementat o serie de acţiuni, legate de cele care sunt implementate în România, inclusiv simplificarea proceselor şi a procedurilor legate de managementul proiectelor finanţate de UE, stabilirea Fondului pentru Autorităţile şi Guvernele Locale pentru a furniza asistenţă financiară autorităţilor locale şi întreprinderilor municipale eligibile care altfel s-ar confrunta cu constrângeri legate de lichidităţi, pentru a primi fonduri din fondurile structurale şi de coeziune ale UE. Guvernul a restructurat de asemenea supravegherea prin mutarea funcţiei de coordonare centrală a managementului fondurilor UE de la Ministerul de Finanţe la administraţia cabinetului şi prin crearea unui consiliu pentru managementul fondurilor UE pentru a consilia Guvernul în legătură cu politicile aferente.

Republica Cehă: Republica cehă a întreprins acţiuni specifice pentru a uşura accesul sectorului privat la lichidităţi, inclusiv crearea unui grup de lucru comun între bănci şi municipalităţi pentru stabilirea de proceduri comune de evaluare a credibilităţii propunerilor de proiecte. A crescut de asemenea numărul de apeluri pentru unele PO-uri.

42

Administrarea veniturilor

95. Reforma privind administrarea veniturilor se numără printre priorităţile cheie ale

Guvernului României. Din punct de vedere organizaţional s-au luat iniţiative importante în scopul

colectării unificate a impozitelor şi a contribuţiilor sociale de către o singură instituţie, Agenţia Naţională

de Administrare Fiscală (ANAF) în subordinea căreia se află şi Garda Financiară şi Autoritatea Naţională

a Vămilor. Structura ANAF este împărţită pe criterii funcţionale, instituţia elaborând un proces de

planificare strategică. Modernizarea administrării fiscale se bazează pe planul strategic al ANAF pe 2009

– 2012. S-a introdus segmentarea contribuabililor în scopul unui management mai eficient al colectării

creanţelor prin crearea unei Direcţii Generale de Administrare a Marilor Contribuabili şi prin stabilirea

unor proceduri speciale de administrare a colectării impozitelor de la contribuabilii mijlocii. Segmentul

contribuabililor mari şi mijlocii a crescut, Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili

numărând 669 de contribuabili noi în timp ce la serviciile pentru firmele mijlocii s-au adăugat 9 000 de

contribuabili noi. S-au introdus inspecţiile fiscale efectuate pe baza analizei de risc, sisteme de depunere

on-line a declaraţiilor fiscale şi de plată electronică (cu toate că acestea nu au luat încă amploare); a fost

de asemenea înfiinţat şi un call center. În iulie 2009 a fost instituită o unitate centrală de imprimare pentru

tipărirea notificărilor şi a somaţiilor. Eficienţa sistemului de rambursare a fost consolidată, volumul total

al rambursărilor întârziate scăzând cu 43.2% în 2009 faţă de 2008. Au fost îmbunătăţite comunicarea şi

funcţionarea serviciilor, iar sistemul de monitorizare a performanţei a fost extins.

96. În ciuda luării acestor măsuri, unele provocări majore rămân mai ales în ceea ce priveşte

eficientizarea sistemului de colectare a veniturilor şi facilitarea conformării voluntare. În timpul

recentei crizei financiare performanţa colectării veniturilor a scăzut considerabil26

, aducând raportul

impozite colectate/PIB de la 27.8% la 27.3%. Gradul de dificultate a conformării pentru contribuabili este

mare: Raportul referitor la uşurinţa derulării unei afaceri şi povara fiscală ”Doing Business Paying Taxes”

pe 2010 situează România pe locul 149 în ceea ce priveşte dificultatea achitării impozitelor, un motiv

pentru acest clasament prost fiind numărul total al impozitelor plătite pe an-113.27

Arieratele fiscale se

acumulează cu rapiditate, mai ales cele ale marilor contribuabili care au crescut cu 70% de la începutul lui

2009. Eficienţa colectării TVA-ului este vizibil mai mică. Procentul de TVA brut colectat raportat la PIB

a scăzut cu aproape 17% începând cu primul trimestru al anului financiar 2008 până la primul trimestru al

anului financiar 2009.28

Colectarea TVA-ului pentru primele 6 luni ale lui 2010 a scăzut cu 3.6% faţă de

aceeaşi perioadă a anului 2009.

Restructurări organizaţionale, atribuţii şi responsabilităţi ale serviciului de Administrare a Veniturilor

97. Agenţiei Naţionale pentru Administrare Fiscală (ANAF) îi revin toate atribuţiile de administrare a

veniturilor. ANAF este responsabilă pentru administrarea tuturor veniturilor obţinute din impozite la

nivel naţional, precum TVA-ul, impozitul pe venit pentru persoane fizice şi juridice, dar şi taxele vamale

şi contribuţiile sociale. ANAF dispune de un număr total de posturi de 34 000 din care numai 30 000 sunt

ocupate. Sediul ANAF central din Bucureşti are în jur de 1 000 posturi ocupate. ANAF are o structură

teritorială pe două niveluri cu sedii in cele 42 de judeţe şi aproximativ 362 de sedii municipale numărând

în total 24 000 de posturi ocupate în administraţia fiscală, departamentele de inspecţie a întreprinderilor de

stat şi trezorerie.29

Birourile operaţionale sunt organizate funcţional având departamente pentru

26

Colectarea netă a scăzut cu 6.4% de la 143 145 MLei la 133 915 MLei. 27

Romania se clasează pe locul 182 din 183 de ţări analizate în ceea ce priveşte numărul de plăţi fiscale; numai

Ucraina are un număr mai mare. 28

Colectarea netă a TVA a scăzut de la 40 873 MLei in 2008 la 34 322 MLei in 2009. 29

Pe lângă colectarea şi administrarea veniturilor, fac parte din atribuţiile ANAF regionale şi locale şi auditarea

financiară a Întreprinderilor de stat, controlul preţurilor şi funcţii de trezorerie. Departamentele de trezorerie

43

înregistrarea fiscală a contribuabililor, întocmirea dosarelor de rambursare, birou de informaţii, executare

silită, trezorerie şi inspecţii fiscale. Mai mult, administrarea taxelor vamale este subordonată direct

preşedintelui ANAF. Autoritatea Naţională a Vămilor deţine aproximativ 4 300 de posturi ocupate şi are

sedii în cele 42 de judeţe, precum şi în anumite locaţii din teritoriu şi de-a lungul graniţei externe a UE cu

Ucraina şi Republica Moldova. Garda Financiară este cea de-a treia structură care raportează preşedintelui

ANAF, fiind şi ea prezentă în cele 42 de judeţe şi având un număr total de angajaţi de aproape 1 400.

Îmbunătățirea managementului conformării fiscale

98. România a început să pună în aplicare principiul segmentării contribuabililor pentru a crea

pe de o parte o mai bună abordare a grupurilor de contribuabili şi pe de altă parte pentru o mai

bună gestionare a resurselor interne. Cu toate acestea, sistemul trebuie îmbunătăţit pentru a deveni

mai eficient. Conform practicilor moderne de administrare fiscală, segmentarea şi o abordare diferită pe

problema conformării în funcţie de dimensiunea contribuabilului au drept scop direcţionarea unui număr

mai mare de resurse umane către acel grup restrâns de plătitori de impozite care necesită o atenţie specială

datorită volumul de impozite, riscului de evaziune fiscală şi a altor factori de natură economică sau

strategică. Aşa cum arată figura 13, România are în prezent aproximativ 2,25 de milioane de contribuabili

activi dintre care – conform pragurilor actuale a cifrei de afaceri– în jur de 2 000 sunt clasificaţi drept

mari contribuabili, 250 000 drept contribuabili mijlocii, restul fiind contribuabili mici. O analiză a

aportului celor 3 grupuri la veniturile totale arată că dacă clasificarea ar fi ajustată atunci resursele umane

ar putea fi mai bine distribuite, iar abordarea privind conformarea ar deveni mai eficientă.

Figura 12 Segmentarea Contribuabililor

99. Contribuabilii mari reprezintă la momentul actual mai puţin de 40% din veniturile totale, o

cifră mică conform practicilor internaţionale, unde serviciile pentru marii contribuabili furnizează

între 50 şi 70 % din veniturile totale. O analiză mai în detaliu ar trebui să specifice în ce măsură acest

lucru se datorează atenţiei mari acordate întreprinderilor de stat sau cu capital majoritar de stat încadrate

în acest segment, existenţei unui singur prag de calcul sau lipsei de eficienţă în special pe partea de

inspecţii fiscale. Pragul pentru contribuabilii mijlocii (Ron 6.7 de milioane, € 1.6 m.) este mare, permiţând

unor contribuabilii destul de mari să scape de o inspecţie serioasă. Politica de conformare pentru

segmentul contribuabililor mici ar trebui să includă:

a. Eliminarea taxelor şi impozitelor mici şi ineficiente

raportează atât şefului ANAF-ului regional sau local cât şi departamentului funcţional pentru trezorerie din cadrul

MFP. Mai jos, în secţiunea privind execuţia bugetară a acestui raport se va discuta rolul trezoreriilor locale.

Contribuabili mijlocii (±250,000)

Contribuabili mari (± 2.000)

Contribuabili mici (±2 million)

44

b. Dezvoltarea unor fluxuri de informaţii furnizate de terţi (third party information flow)

c. Furnizarea de servicii de asistenţă şi de educare a contribuabililor

d. Scăderea numărului de declaraţii fiscale şi de plăţi

e. Facilitarea depunerii situaţiilor financiare prin sistem electronic

În ultimul timp din ce în ce mai multe administraţii fiscale se concentrează impozitarea persoanelor cu

venituri foarte mari (High Net Wealth Individuals)30

. Şi România ar putea beneficia de pe urma acestui

lucru. Se pare că din ce în ce mai mult persoanele cu venituri foarte mari, fie prin procedee juridice sau de

afaceri foarte complexe, fie prin fraudă fiscală, reuşesc să evite plata impozitelor. De cele mai multe ori

volumul de impozite datorate este unul semnificativ. Par să fie implicaţi adesea persoane terţe

specializate, precum consultanţii pe probleme fiscale. În multe ţări acest segment de contribuabili

reprezintă un exemplu pentru societate; iată deci, un motiv în plus de a-i avea în vedere.

100. Managementul actual al conformării fiscale din toate cele trei segmente consistă în

continuare cu preponderenţă într-un număr ridicat de inspecţii fiscale şi de executări silite,

costisitoare atât pentru ANAF cât şi pentru contribuabil. În timp ce dosarele de rambursări de TVA în

cantitate mare şi cu un profil de risc ridicat sunt auditate cu prioritate, analiza de risc rămâne la un nivel

incipient. Rezultatul imediat este alocarea unui număr deja limitat de inspectori fără o logică bine stabilită.

ANAF mobilizează fără motiv un număr mare de resurse în urmărirea unor cazuri relativ fără importanţă

şi în anchetarea unui număr mare de cereri de rambursare de TVA, fără a beneficia de analiza de risc care

ar fi direcţionat efortul spre cererile cu risc mare. Situaţia este înrăutăţită de utilizarea aproape în

exclusivitate a inspecţiilor fiscale complete sau a inspecţiilor privind rambursarea TVA-ului31

şi de mica

diferenţiere în tipul de inspecţie efectuată, în funcţie de risc şi de venit.

101. De asemenea şi structura de investigaţii a ANAF, Garda Financiară se implică într-un

număr de anchete, însă doar puţine dintre acestea sfârşesc în urmărire penală. Ancheta judiciară şi

urmărirea penală ar trebui să fie ultimul resort al administraţiei fiscale. Majoritatea cazurilor de declarare

a unor venituri mai mici pot fi penalizate prin impunerea de amenzi. Acţionarea în judecată a unor

contribuabili ţine mai mult de măsuri generale şi nu specifice de prevenţie, fiind mai degrabă un

instrument de inhibare a evaziunii fiscale decât unul de recuperare a creanţelor datorate într-o situaţie

anume. Este esenţial să aibă loc o selecţie logică şi o bună pregătire a cazurilor pentru a crea vizibilitatea

necesară. Inspecţiile fiscale în România revin Gărzii Financiare. Însă din mii de dosare investigate pe an

doar foarte puţine ajung în faţa justiţiei, în 2009 obţinându-se numai 3 condamnări.32

Acest lucru arată

existenţa unor probleme serioase fie la nivelul selecţiei dosarelor, fie în ceea ce priveşte calitatea

inspecţiilor şi/sau încheierea unor înţelegeri cu procurorii.


5.1 Întărirea politicii de conformare fiscală

102. Pragurile cifrei de afaceri pentru contribuabilii mari şi mijlocii ar putea fi revizuite. Ar

trebui stabilit dacă motivul pentru nivelul mic de venituri realizate de la contribuabilii mari se datorează şi

pragului actual al cifrei de afaceri. Ar putea fi considerată impunerea unei serii de criterii (cifra de

afaceri, active, personal angajat), dar şi a comparaţiilor din cadrul grupului. Având în vedere că adăugarea

a 500 de contribuabili pe lista marilor contribuabili nu a condus la o creştere semnificativă a veniturilor

30

Forumul OCDE pentru Administrare Fiscală, şedinţele din ianuarie 2008 şi mai 2009. 31

Preferinţa pentru inspecţii fiscale complete pare a rezulta din idea că inspectorul fiscal este personal responsabil şi

răspunde cu propriile bunuri pentru calitatea şi cercetarea amănunţită a cazurilor. 32

De exemplu, în timp ce Garda Financiară a trimis aprox. 5000 de cazuri procuraturii in 2009, doar 3 au primit o

condamnare în justiţie. Cel mai probabil, investigaţiile ţintite care se concentrează pe cazuri mai puţine ar fi putut

conduce la mai multe hotărâri judecătoreşti, descurajând astfel evaziunea fiscală.

45

realizate de la aceştia, ar trebui de asemenea analizate eficienţa practicilor curente de inspectare cât şi

nivelul de pregătire al inspectorilor fiscali. Conform recomandărilor FMI pragul cifrei de afaceri pentru

contribuabilii mijlocii ar trebui coborât la € 35,00033

, nivelul minim de plată a TVA-ului, astfel încât

drept contribuabili mici să fie consideraţi toţi cei care nu sunt obligaţi să plătească TVA. Această măsură

ar corespunde bunelor practici internaţionale.

103. O politică de conformare fiscală mai cuprinzătoare ar putea deci, fi îmbunătăţită astfel

încât să se concentreze pe diferite categorii de risc, începând cu elaborarea unei legislaţii fiscale

care să limiteze riscul de neconformare, continuând cu serviciile de asistenţă şi educare a

contribuabililor, folosirea informaţiilor furnizate de terţi şi încheind cu alocarea selectivă a

resurselor umane specializate limitate.

Inspecţiile efectuate în urma unei selecţii şi a analizei de risc şi implementarea regulilor sunt

două aspecte cheie atât ale unui management eficient de conformare fiscală cât şi a utilizării

raţionale a resurselor limitate. Ar trebui elaborat un proces de management al riscului la nivelul

întregii organizaţii, alocarea de resurse făcându-se în funcţie de gradul de risc şi de volumul de

venituri care trebuie colectate. Acest proces ar include utilizarea unui sistem computerizat de

determinare a inspecţiilor fiscale şi mai multă flexibilitate în alegerea tipului de inspecţie, cele

parţiale34

(precum inspecţiile fiscale în cazul rambursării de TVA) depinzând de evaluarea

gradului de risc efectuată de administraţia fiscală.

Procesul de selectare a cazurilor care vor fi supuse inspecţiei ar trebui îmbunătăţit astfel

încât să se reducă numărul de controale fiscale şi să crească calitatea controlului. Discuţiile

cu procuratura s-ar putea baza pe numărul anual de cazuri pe care le vor instrumenta şi pe

procentul de dosare trimise în instanţă..

Pe segmentul marilor contribuabili, conformarea fiscală ar putea fi încurajată prin servicii

specializate şi prin creşterea eficienţei inspecţiilor, în special prin efectuarea unei analize de

risc mai bună şi prin lărgirea sferei de control. Ar trebui investit în elaborarea unei

metodologii de control fiscal şi în cursuri de formare continuă a corpului de inspectori. Direcţia

pentru marii contribuabili trebuie să aibă un anumit grad de specializare prin crearea unor unităţi

specializate pe diferite ramuri economice, cum ar fi industria serviciilor financiare şi a

asiguratorilor, sau în cazul României cea a petrolului. Cooperarea internaţională şi practica

schimbului de informaţii ar putea de asemenea fi de un real folos.

Piatra de temelie a unei politici funcţionale de conformare fiscală pe segmentul

contribuabililor mijlocii constă în costuri reduse de conformare şi într-un management al

riscului informatizat care să permită direcţionarea inspecţiilor spre acei contribuabili care

prezintă un risc de evaziune şi a căror creanţe sunt considerabile. Simplificarea sistemului de

impozitare şi reducerea costului conformării sunt paşi importanţi pentru a spori gradul de

conformare voluntară a contribuabililor mijlocii şi pentru a îmbunătăţi mediul de afaceri,

încurajând astfel creşterea economică şi angajarea. De exemplu, procedurile de declarare a

veniturilor s-ar putea limita la o declaraţie anuală în cazul impozitului pe venit pentru persoanele

juridice şi la declaraţii trimestriale pentru reţinerile din salariu, contribuţiile sociale şi TVA,

valabile pentru majoritatea contribuabililor mijlocii; obligaţia declaraţiilor lunare revenind

contribuabililor cu o cifră de afaceri mare şi cu salarii semnificative (ex. peste € 100,000).

Extinderea sistemului de depunere on-line a declaraţiilor va permite reducerea costurilor de

conformare. În plus, serviciile din administraţia financiară pe acest segment ar trebui să lărgească

baza de informaţii furnizate de terţi, să îmbunătăţească sistemul (informatic) de evaluare a

riscurilor şi de selectare a viitoarelor inspecţii, să diversifice tipurile de control, să direcţioneze

33

Romania. Consolidarea conformării fiscale şi alte reforme; Story, Burgess and Casey, 2010. 34

Numai o parte a administraţiei ar putea fi auditată privind situaţiile pe 1 an, mai mulţi ani sau pe anumite

declaraţii fiscale. Inspecţiile pe criterii de selecţie ar putea de asemenea să se bazeze şi pe informaţii provenite de la

terţi.

46

resursele limitate spre acele cazuri care prezintă importanţă din punctul de vedere al prevenţiei

atât speciale cât şi generale.

Obiectivul major în ceea ce priveşte contribuabilii mici, persoane fizice sau juridice, rămâne

reducerea contactului direct cu administrarea financiară şi creşterea conformării voluntare. Gestionarea contribuabililor mici ar trebui să implice un număr limitat de resurse, existând nevoia

ca procesul să fie în timp complet informatizat. Creanţele aferente sunt mici şi posibilitatea de

declarare a unor venituri mai mici poate fi redusă prin folosirea informaţiilor furnizate de terţi.

Cu toate că amendamentele din 2005 aduse legii privind impozitul pe venit (introducerea

impozitului unic) au permis unui procent de 90% din persoanele fizice să rămână în afara

sistemului de impozitare, o mai mare simplificare a sistemului de impozite este recomandabilă.

De asemenea, numărul plăţilor directe de impozit şi cel al declaraţiilor de venit ar trebui redus,

plăţile în numerar urmând să fie înlocuite treptat de cele efectuate prin transfer bancar. Sistemul

de depunere on-line al declaraţiilor ar trebui să fie simplu şi gratuit. Internetul ar trebui să devină

canalul preferat de informare şi asistare a contribuabilului, call center-urile urmând să joace doar

un rol complementar.

Abandonarea practicii de înregistrare voluntară ca plătitor de TVA la o cifră de afaceri sub

€ 35 000 ar scoate din sistem aproape 400 000 plătitori de TVA, reducând semnificativ

costurile administrative. Acest pas ar trebui luat în considerare foarte serios chiar dacă s-ar

putea ca această măsură să adauge o povară suplimentară asupra intrărilor de capital pentru

firmele mici. Datele ANAF ne arată că înregistrarea voluntară a adus 400 000 de plătitori de TVA

în anul 2009 cu o cifră de afaceri de aproximativ € 6 200 şi un TVA rambursat de € 525,

deconturile cu sume negative de TVA ajungând la € 200 000 000. Faptul că jumătate din

deconturile de TVA sunt sume negative ar putea însemna că practica înregistrării voluntare

înlesnește frauda de TVA.

Dezvoltarea în continuare a segmentului de persoane foarte bogate (High Net Wealth

Individuals). În urma recentelor amendamente aduse legii, ANAF are acum posibilitatea să

folosească metode indirecte de stabilire a veniturilor şi a cheltuielilor în cazul în care

contribuabilul refuză să furnizeze informaţiile cerute. S-a prevăzut înfiinţarea unei unităţi speciale

de informaţii spre sfârşitul anului. Această unitate ar putea mai târziu să devină o structură

operaţională axată pe persoanele foarte bogate şi pe entităţile conexe. Mai mult s-ar putea institui

un program şi reguli de divulgare voluntară de informaţii.

Schimbarea politicii de conformare fiscală va presupune pregătirea resurselor umane. Reformele organizaţionale şi de procedură vor trebui acompaniate cu investiţii în cursuri eficiente

de formare a angajaţilor existenţi şi viitori. Nevoia de a dispune de inspectori cu experiență şi de

experţi în interacţiunea cu contribuabilii va creşte.

Reducerea costurilor administrative

104. Compararea costurilor administrative suportate de administraţia fiscală din România cu

cele din unele ţări membre OCDE şi o serie de ţări din afara organizaţiei ne oferă o imagine

echivocă. Calcularea costurilor totale ca un procent din venitul agregat a rezultat într-o cifră de 0.91% pe

2007, clasând România în eșalonul de mijloc, spre limita inferioară. Acest calcul nu ia însă în considerare

faptul că ANAF – spre deosebire de alte instituţii similare din ţările cu care s-a realizat comparaţia- nu

are în administraţie unele impozite, precum impozitul pe bunuri imobiliare, taxa de succesiune, taxa pe

bogăţie şi impozitul pe automobile care tind să fie mai costisitoare decât gestionarea impozitul pe venit

pentru persoanele fizice şi juridice şi a TVA-ului. Dacă se are în vedere raportul populaţie/angajat ANAF,

România se situează la mijloc (713; 2007). Raportul contribuabili înregistraţi/angajaţi35

, este însă destul

de scăzut (256 de contribuabili pe angajat.; 2007). Raportarea numărului persoanelor care depun situaţii

35

OCDE 2008 mentionează un număr de 6,5 milioane de declaraţii pe venit pe persoane fizice în 2007. acesta este

doar un număr potenţial. Numărul real este de aprox. 2 milioane.

47

financiare la numărul de angajaţi, o modalitate de calcul a volumului de lucru mai precisă (80 de persoane

pe angajat), ne dă o cifră simţitor mai mică, cota unică reducând numărul de declaraţii depuse.

Numărul de contribuabili pe angajat al administraţiei financiare (mii):

105. Reţeaua mare de sedii contribuie la creşterea costurilor de colectare având drept rezultat

distribuirea inegală a resurselor în cadrul organizaţiei. Modelul de afaceri urmat de ANAF se bazează

în mare parte pe contactul direct al contribuabilului cu administraţia financiară, îngreunând cost-eficienţa.

60% din veniturile totale din impozite sunt realizate de Direcţia pentru Marii Contribuabili şi de sediile

din Bucureşti, aportul unor sedii din teritoriu fiind minim. Mai mult, există dezechilibre serioase între

sedii la nivel de alocare de resurse şi volum de lucru. Structurile mari, în special cele din Bucureşti sunt

supra aglomerate, în timp ce sediile mici din mediu rural, cu activitate mai mică au mult mai puţin de

lucru şi colectează mai puţine venituri. Acest lucru este arătat mai jos.

Tabelul 6 împărţirea volumului de lucru la nivelul birourilor locale

Structură

regională

Nr. de persoane care depun declaraţii/

angajat ANAF

Cantitatea de venituri obţinute din

impozite şi contribuţii sociale/ angajat

ANAF

(milioane de lei)

Bucureşti 157.8 12.4

Cluj 105.1 5.3

Timiş 92.8 5.4

Ilfov 83.7 9.7

Ialomiţa 31.1 2.2

Giurgiu 35.4 2.3

Sursa: ANAF.


106. Departamentele de lucru cu contribuabilii ar trebui să treacă de la contactul direct de la

ghişeu la sistemul de call center-e (centralizate) şi on-line. Aceste canale presupun costuri mai mici,

facilitează standardizarea informaţiei şi crearea de mecanisme de control al calităţii.

107. După punerea la punct al unui sistem informatizat de furnizare de servicii, ar trebui redus

numărul de structuri teritoriale. Pe termen lung, unităţile judeţene ar trebui să fie suficiente, completate

fiind de unităţi specializate pe contribuabilii mari şi mijlocii. Este imperativ însă, ca o reducere a

numărului de unităţi teritoriale să fie precedată de întărirea sistemului IT, de consolidarea serviciilor on-

48

line de asistenţă a contribuabililor şi de facilitarea sistemului electronic de depunere a declaraţiilor

financiare. O analiză mai aprofundată va putea identifica ariile de reducere a costurilor. Strategia de

afaceri a ANAF ar trebui să se desfăşoare pe următoarele direcţii:

Elaborarea unei platforme integrate de IT care să stea la baza îndeplinirii funcţiilor principale:

înregistrare

prelucrarea declaraţiilor

stabilirea inspecţiilor fiscale

plăţi şi colectare

introducerea şi încurajarea utilizării sistemului de depunere on-line a declaraţiilor în toate

domeniile

consolidarea organizării sediilor teritoriale

reducerea mâinii de lucru şi stabilirea unor programe complexe de re-instruire.

Reducerea costurilor conformării fiscale

108. Costurile mari ale conformării fiscale din România sunt rezultatul numărului mare de

declaraţii fiscale care trebuie depuse şi de volumul de plăţi efectuate de contribuabili conform

procedurilor existente. Din punctul de vedere al plăţilor efectuate, raportul Băncii Mondiale “Ease of

Doing Business”, 2010 situează România pe poziţia 182 din 183, faptul având un impact negativ şi asupra

clasamentului ţării din studiul „Ease of Taxation” – Uşurinţa de a plăti taxele (149 din 183). Există o serie

de motive pentru numărul mare de declaraţii depuse şi de plăţi, printre care:

Cerinţele actuale conform cărora fiecare tranzacţie impozabilă comportă o declaraţie fiscală şi o

plată separate. De exemplu, venitul din închirierea proprietăţii a redus avantajele care reies din

aplicare cotei unice, care ar permite în principiu ca majoritatea contribuabililor individuali să

rămână în afara sistemului

ANAF colectează de asemenea contribuţiile aferente celor trei case de asigurări sociale.

Angajatorii însă, dat fiind faptul că baza de calcul al celor trei contribuţii sociale este diferită, sunt

obligaţi să le calculeze şi să completeze declaraţii separat pentru fiecare în parte. Un efort de

armonizare a bazei celor 4 taxe este în plină desfăşurare. Succesul acestuia este esenţial pentru

reducerea costurilor conformării fiscale, în ciuda dificultăţii acestei măsuri.

109. Impactul numărului mare de declaraţii şi plăţi este înrăutăţit şi de faptul că în majoritatea

cazurilor contactul contribuabilului cu administraţia fiscală are loc la sediul administraţiei pentru

ambele operaţiuni. Cu toate că sistemul de depunere on-line este accesibil contribuabililor înregistraţi,

costurile aferente semnăturii electronice calificate reprezintă o piedică în calea folosirii acestuia.


Reducerea costurilor conformării fiscale este o prioritate pentru că nivelul mare al acestora

influenţează negativ mediul de afaceri şi descurajează conformarea voluntară. În acest sens se pot

lua o serie de măsuri:

Încurajarea sistemului de depunere on-line a declaraţiilor constituie o prioritate. Posibilitatea accesării sistemului on-line de depunere a declaraţiilor de către toţi contribuabilii

până cel mai târziu în 2011, trebuie privită cu toată seriozitatea, chiar dacă aplicaţia va avea doar

o singură întrebuinţare (în lipsa unui sistem IT integrat la nivelul administraţiei fiscale). Actualul

sistem, compus din formulare pe suport de hârtie cu un cod de bare, ar putea sta la baza aplicaţiei

temporare, urmând a fi integrată într-o viitoare structură IT integrată. Emiterea de ordine de plată

on-line aferente declaraţiilor depuse ar trebui să facă parte din aceeaşi logică din moment ce unul

dintre motivele pentru care contribuabilii preferă să se prezinte personal la ghişeu este siguranţa.

49

Eliminarea treptată a plăţilor în numerar efectuate la ghişeu ar trebui să fie o altă

prioritate. Multe autorităţi de administrare fiscală au abandonat modul de plată în numerar

datorită costului ridicat atât pentru instituţie cât şi pentru contribuabil. Ele implică de asemenea

un risc de securitate. Este deci de dorit să se continue procesul de înlocuire a plăţii în numerar cu

plata prin transfer bancar. Dacă băncile comerciale care gestionează transferul impun un

comision, este recomandat ca acesta să fie suportat de administraţia fiscală. În plus, trezoreria ar

putea să ofere servicii de plată în sistem electronic (o posibilitate discutată şi în secţiunea privind

execuţia bugetară a prezentului raport).

Armonizarea celor 4 taxe şi impozite este în plină desfăşurare. Cu toate că este o măsură

deloc uşoară, acest pas este vital pentru reducerea costurilor conformării fiscale..

Managementul tehnologiei informaţiei

110. Tehnologia informaţiei este critică în procesul de modernizare a MFP. În paralel cu

amendarea proceselor şi a procedurilor, investiţii strategice în tehnologia informaţiei ar putea creşte

eficienţa internă, reduce costurile şi îmbunătăţi performanţa funcţională a ministerului. Ar permite de

asemenea informatizarea unor operaţiuni de rutină, precum procesarea tranzacţiilor, impulsionând în

acelaşi timp schimbul rapid de informaţii şi analizarea datelor financiare atât de importante în

managementul eficient al bugetului şi în procesul de luare de decizii.

Portofoliu curent de aplicaţii

111. MFP a investit resurse considerabile în modernizarea sistemului IT. În ultimii ani sistemul IT

s-a îmbunătăţit considerabil datorită finanţărilor primite de la Banca Mondială şi prin programe europene.

Platforma informatică a ministerului este relativ la zi, având în vedere investiţiile uriaşe de la mijlocul

anului 2005. Partea de hardware beneficiază de suport tehnic şi de servicii de mentenaţă corespunzătoare.

Din cauza unor dificultăţi de finanţare, însă, actualizarea şi înlocuirea echipamentului nu sunt incluse în

planul de investiţii IT, chiar dacă aparatura a depăşit perioada normală de funcţionare. Reţeaua MFP de

calculatoare numără aproximativ 45 000 PC IBM, folosind programele de operare Microsoft Windows

(mai ales Windows XP), Lotus Notes Client şi aplicaţii Office. MFP deţine o infrastructură impresionantă

de servere, mai precis 800 de servere cu procesoare Intel şi Power. Arhitectura reţelei este de tipul multi-

zonal. Configuraţia este următoarea: DMZ, aplicaţii şi zona bazei de date. Configuraţia sistemelor din

cadrul zonelor le conferă un nivel înalt de accesibilitate prin intermediul multiprocesoarelor în cluster de

înaltă disponibilitate de la IBM operate de AIX. Securitatea sistemelor este asigurată de Tivoli Access

Manager. Infrastructura reţelei se desfăşoară pe trei niveluri: nivelul central din Bucureşti, nivelul

judeţean din fiecare capitală de judeţ şi nivelul local în fiecare comunitate locală (LAN: toate

Caseta 9 Experienţa internaţională – reforma administraţiei fiscale

Practicile moderne de auto-evaluare şi de stabilire a inspecţiilor fiscale pe baza analizei de risc impun prezenţa a

unui număr restrâns de structuri financiare – una pentru contribuabilii mari şi câteva birouri regionale pentru

contribuabilii mijlocii; vechea abordare prin care se menţin unităţi în teritoriu a fost de mult abandonată odată cu

apariţia noilor tehnologii IT şi comunicaţii. De ex.: SUA are doar 5 birouri de procesare pentru întreaga ţară;

Bulgaria a redus recent numărul de structuri teritoriale de la 350 la 30 în urma modernizării şi a investiţiilor în

sisteme de IT. Şi Republica Cehă se află în plin proces de reducere a sediilor regionale de la 210 la 14.

50

echipamentele sunt interconectate, WAN: toate cele 600 de clădiri sunt conectate, Security: firewall-uri,

routere cu criptare, smart card).

112. Actualele sisteme şi infrastructura IT au fost special proiectate pentru minister însă gradul

de integrare a acestora este insuficient. Scopul sistemelor de producţie este acela de a sprijini principale

procesele de activitate, precum pregătirea bugetului, procesarea plăţilor şi raportarea. Majoritatea acestor

sisteme de aplicaţii au fost create în interiorul ministerului de către personalul DGTI cu sprijinul firmelor

specializate în software (ex. Oracle) pliindu-se astfel cerinţelor MFP. Sistemele IT sunt o combinaţie de

sisteme moştenite operate de tehnologii mai vechi (ex. Microsoft Visual cu suport FoxPro, Oracle 8i), cu

aplicaţii nou-apărute on-line, accesibile pe Intranet şi Extranet care se bazează pe tehnologii mai noi (ex.,

Oracle 10gR2, serverul de aplicaţii IBM WebSphere). Bazele de date sunt stocate de un număr mare de

servere ale clienţilor la nivelul trezoreriilor judeţene sau a ordonatorilor de credite. La ora actuală

strategia este de a trece de la o arhitectură a bazelor de date localizată pe serverele clienţilor la o

arhitectură a aplicaţiilor web cu o bază de date centralizată Oracle. Această măsură este în curs de

desfăşurare.

Figura 13 Portofoliul de aplicaţii a MFP

Formularea bugetului execuţia bugetară managementul fluxurilor de numerar şi a datoriilor

113. Datele nu pot fi distribuite tuturor departamentelor funcţional la fel şi fără restricţii. Acest

lucru, împreună cu incertitudinile privind cerinţele pentru semnătura electronică (problemă discutată mai

jos) reprezintă constrângeri în calea informatizării sistemului. Procesele nu sunt complet informatizate,

uneori fiind necesară operarea manuală. Rezultatul este folosirea unui număr mult prea mare de resurse

umane pentru a verifica şi a valida informaţiile. O altă consecinţă a fost lipsa datelor furnizate la timp

privind angajamentele bugetare şi a detaliilor referitoare la execuţia bugetară. Cu excepţia raportărilor

agregate a alocării de numerar, nu există alte date bugetare disponibile imediat la nivel de judeţ.

Analiza deficienţelor funcţionale

114. Modulul de pregătire a bugetului îndeplineşte toate cerinţele necesare sprijinirii pregătirii

bugetului. BUDGET-NG permite adunarea şi concilierea cererilor bugetare, proces ce conduce la

51

elaborarea documentaţiei pentru bugetul consolidat. BUDGET NG nu este conectat cu aplicaţiile

Trezoreriei.

115. Funcţionează deja un program informativ pentru operaţiuni de trezorerie. TREZOR este

folosit pentru procesarea plăţilor. Procesarea ordinelor de plată se află parţial pe suport informatic,

ordinele de plată cu cod de bare fiind generate din calculator. Acestea sunt prezentate de reprezentanţii

ordonatorilor principali de credite trezoreriilor locale, unde au loc controlul calităţii, verificările şi

procesarea plăţii. La ora actuală, datele provenite din procesarea ordinelor de plată de către trezoreriile

locale sunt stocate în baze de date, o copie a lor fiind trimisă la centru în fişiere. Datele sunt înregistrate la

nivelul cel mai înalt de clasificare economică şi funcţională. Informaţiile privind plăţile primesc un cod

unic (Cod Unic de Identificare a contribuabilului) pentru fiecare instituţie beneficiară sau contribuabil (în

cazul achitării impozitelor).

116. Bugetul este controlat prin deschideri de credite procesate manual. Secţiunea dedicată acestui

subiect cuprinde o descriere detaliată şi o analiză a acestui proces. Deschiderile de credite sunt înregistrate

centralizat în CREDITE şi ulterior trimise prin poştă trezoreriilor locale care le re-introduc în bazele de

date locale TREZOR. La nivel central există o interfaţă între BUDGET-NG şi CREDITE, existând astfel

posibilitatea de a se confirma automat dacă deschiderea de credit se încadrează în bugetul aprobat. În

acelaşi timp sistemul de deschidere de credite (CREDITE) este conectat la nivel central şi cu baza de date

a trezoreriei pentru a se verifica automat ca ordinul de plată să nu depăşească suma creditului deschis.

Trecerea la o arhitectură a bazei de date centralizate, care este în plină desfăşurare, va rezolva problema

operaţiunilor manuale amintite mai sus.

117. Operaţiunile de raportare financiară şi operaţională sunt incomplete. În timp ce planul

contabil, structurile clasificaţiei bugetare, dar şi standardele de contabilitate şi metodologiile existente

sunt definite la nivel central (Departamentul de Metodologie Contabilă, Departamentul de Sinteză

Bugetară), sistemele care stau la baza bugetării şi a operaţiunilor contabile făcute de instituţiile publice

sunt descentralizate. Fiecare ordonator de credit dispune de propriul sistem de management financiar

(contabilitate) pentru a înregistra tranzacţiile. MFP nu a pus la punct, nici nu a certificat un pachet sau mai

multe de programe standard software. Mai mult, accesarea datelor din sistemele locale a instituţiilor

publice se face doar o singură dată pe baza unei cereri; datele sunt copiate şi transmise fizic. Procesele

actuale de elaborare a rapoartelor financiare consolidate (lunare, trimestriale sau anuale) presupun

colectarea informaţiei de la niveluri diferite din ierarhia ordonatorilor de credite, controlul calităţii,

agregarea şi consolidarea acestora în etape diferite şi de către oameni diferiţi. Procesele actuale de

verificare, consolidare şi agregare presupun mult timp şi muncă. Aplicaţia pe calculator DARSAM, este

complicată şi dificil de utilizat, mai ales pentru cei nefamiliarizaţi cu operarea calculatorului. În plus, din

cauza faptului că procesul de consolidare a datelor are loc la baza piramidei, datele fiind stocate în

sistemele locale ale ordonatorilor de credite terţiari, secundari ori primari, informaţiile de detaliu privind

execuţia bugetară nu sunt stocate la nivel central, nici nu sunt disponibile pentru reutilizare. În consecinţă

analiza se limitează la a fi doar o sinteză. Este dificil de elaborat o analiză la primele nivele de agregare a

datelor, precum cea a cheltuielilor de personal din instituţiile publice.

118. Nu există în prezent un mecanism simplu pentru efectuarea de analize a seriilor temporale

sau de detaliu cu scopul identificării tendinţelor de cheltuieli şi realizări de venituri pe o perioadă

de timp. Nu există unităţi centrale de procesare a datelor şi capacitatea de căutare a datelor este slabă.

MFP desfăşoară un program de creare a unei unităţi de date care vizează însă să răspundă în special

nevoilor administraţiei fiscale. Mai jos se arată deficienţele de analiză la nivel înalt.

52

Tabelul 7 Analiza deficienţelor funcţionale la nivel înalt

Pregătirea bugetului Suport

tehnic

Sisteme de

bază

Primirea şi urmărirea în format electronic a alocărilor bugetare până la nivel de articol

pe baza codurilor clasificaţiilor bugetare.

D BUDGET-NG

Sprijinirea bugetării multi-anuale (anul bugetar plus estimative până la trei ani). P BUDGET-NG

Transferarea datelor bugetare aprobate în Cartea Mare al Trezoreriei (TSA- cont unic

de trezorerie).

N

Managementul autorităţii bugetare

Stocarea alocaţiilor bugetare anuale de către utilizator –agregate definite pentru

clasificaţiile bugetare.

D BUDGET-NG

Posibilitatea de a opera schimbări în Alocaţiile bugetare anuale pe parcursul unui an

financiar.

P MODIF,

CREDITE,

manual

Posibilitatea ca utilizatorul bugetar primar să ceară deschideri de credite şi obţinerea

tuturor autorizaţiilor necesare înainte ca deschiderile de credite trimestriale sau lunare

să intre în vigoare.

P Manual

MODIF

CREDITE

Controlul şi managementul creditelor angajate

Centralizarea şi gestionarea fişierelor de credite angajate tranzacţionate. N

Efectuarea de verificări automate pentru a se vedea dacă creditul angajat nu depăşeşte

limita Alocărilor bugetare anuale şi pe cea a CCTM-ului (pentru angajamente multi-

anuale).

N

Managementul plăţilor

Înregistrarea ordinelor de plată trimise de instituţiile bugetare beneficiare; sistemul ar

trebui să permită existenţa mai multor canale de intrare pentru cererile de plată, inclusiv

a modului manual şi a celui electronic.

P TREZOR-NG

Unele

operaţiuni sunt

manuale

Compararea sumei cu deschiderea de credit stabilită pentru instituţia solicitantă. D TREZOR-NG

Generarea automată a ordinelor de transfer şi conectarea cu sistemul TRANSFOND

(ex., Sistemul De Decontare Pe Bază Brută În Timp Real din România) pentru a

permite efectuarea plăţii din contul unic de trezorerie spre furnizor prin sistemul de

autorizare.

D TREZOR-NG

Stocarea tranzacţiilor de cheltuieli şi alocări împreună cu toate câmpurile de date create

de utilizator, inclusiv a conformării cu planul contabil.

P TREZOR-NG

Registrul Cartea mare (contabilitate)

Păstrarea bugetelor şi a contabilităţii reale pentru toate tranzacţiile în toate domeniile de

activitate.

N

Generarea automată de intrări suplimentare în Cartea Mare sau de intrări privind

conturile bugetare după cum este nevoie în momentul procesării tranzacţiei.

N

Păstrarea structurii flexibile a planului contabil din Cartea Mare astfel încât să poată

genera ieşiri privind cerinţele interne sau externe de raportare.

N

Managementul fluxurilor de numerar

Înregistrarea fluxurilor de numerar şi a soldurilor Trezoreriei aşa cum apar în contul

unic de Trezorerie.

P TREZOR-NG

Conectarea cu alte module din sistem pentru a obţine informaţii cu privire la fluxurile N

53

de numerar actuale sau potenţiale.

Consolidarea tuturor informaţiilor înregistrate privind fluxurile de numerar în

conformitate cu algoritmi creaţi de utilizator şi cu detaliile de clasificare pentru

intervale periodice stabilite de utilizator.

N

Raportarea

Generarea de rapoarte standardizate pentru angajamente, pentru cheltuieli de numerar şi

intrări de bani, pentru clasificaţii bugetare pe articole (plan contabil) pe perioadele de

raportare stabilite de utilizator (lunar, trimestrial).

P DARSAM

Scoaterea, sortarea şi comasarea informaţiei ad-hoc, la cererea utilizatorului, pe ecran –

cu posibilitatea de printare, pe hârtie sau în format de fişier de date scoase la

imprimantă pe hârtie.

P DARSAM

Întărirea capacităţii de căutare de date pentru a înlesni analizarea unor sume, mergându-

se treptat până la nivel de detalii.

N

Analiza datelor istorice

Stocarea şi accesibilizarea fişierelor de date istorice; autorizarea raportării în funcţie de

formatul definit de utilizator

N

Notă:D: există sprijin tehnic. P sprijin tehnic parţial. N: sprijin tehnic minim sau inexistent.

Securitatea şi managementul accesului şi al identităţii

119. Iniţiativele de informatizare a proceselor manuale, precum plăţile serviciului datoriilor sunt

frânate de problema semnăturilor electronice care trebuie clarificată. Această cerinţă este esenţială

în efortul de a asigura integritatea tranzacţiilor şi de a combate frauda. Managementul accesului şi al

identităţii funcţionează deja, fiind conectat la sistemele de aplicaţii, pe baza certificatelor eliberate de

MFP. Dar, pentru că prin lege (legea privind semnăturile electronice) se recunosc numai semnăturile

calificate drept echivalent al semnăturii olografe, MFP s-a arătat reticent să înlocuiască procesele pe

suport de hârtie ca ultimă formă de autorizare, cu alte metode de identificare care nu îndeplinesc cerinţele

semnăturii electronice calificate, destul de costisitoare. Pentru a informatiza şi a trece în mediu electronic

toate procesele, e nevoie de lămuriri suplimentare cu privire la cerinţele legale. Pot fi luate în considerare

ca posibilităţi de autentificare şi autorizare, semnăturile electronice securizate (dar necalificate),

recunoscute inclusiv prin certificate MFP mai ales atunci când e vorba de procese interne. Pe măsură ce

nevoia de a avea un sistem informatic integrat creşte, va apărea necesitatea de a investi în consolidarea

Managementului Accesului şi al Identității pentru Firme care să completeze capacităţile existente de

eliberare a semnăturilor digitale şi care vor permite desfăşurarea unor inspecţii fiscale mai eficiente, o

monitorizare mai bună a activităţilor şi consolidarea funcţiilor MFP de nerecunoaştere a validităţii

înscrisurilor.

Tabel 8 Semnăturile electronice în statele membre ale UE

Tipuri de semnătură Echivalentul legal al semnăturii fizice

Austria Există 2 tipuri de semnături electronice: "simplă" şi

"securizată". Semnăturile cu standardul AES: i) se

bazează pe certificate calificate (QC), ii) sunt

proiectate astfel încât componentele tehnice şi

procedurile să fie conforme cerinţelor de securitate

stipulate în reglementările austriece.

Semnăturile electronice securizate îndeplinesc

cerinţele semnăturilor olografe, mai ales a cerinţelor

formei scrise aşa cum apare definită în Codul Civil

austriac. O lege sau un acord special între părţi pot

impune alte prevederi. Actele private sunt considerate

autentice dacă conţin o semnătură electronică

securizată. Semnăturile electronice securizate nu au

aceleaşi efectele legale cu o semnătură olografă în

cazul: i) tranzacţiilor legale din cadrul familiei sau

legate de moştenire, legea cerând o formă scrisă sau un

alt tip de formă specială ii) declaraţii

54

Notă: AES: standard avansat de criptare, QC: certificat calificat, SSCD: dispozitiv securizat de creare a semnăturii

Sursă: Centrul Interdisciplinar pe probleme juridice şi TIC, Universitatea din Leuven.

Guvernanţa şi organizarea IT

120. Sediul central MFP/ANAF angajează aproximativ 200 de persoane în IT, în timp ce sediile

teritoriale ANAF are 800 de angajaţi în IT. Din cei 200 de angajaţi de la sediul central, în jur de 150

sunt subordonaţi Directorului General pe IT din cadrul Administraţiei Fiscale, iar aprox. 50 Directorului

General pe IT din ministerul de finanţe. În structura organizaţională cei 800 de angajaţi din teritoriu sunt

subordonaţi administrativ administraţiei locale, rezultatul fiind că departamentul central de IT nu poate să

folosească eficient resursele prin distribuirea egală a volumului de lucru, care rămâne concentrat la centru.

Echipei de IT din cadrul ministerului îi revin sarcinile principale prin care se asigură că sistemele, reţeaua

şi baza de date funcţionează normal: mentenanţa produselor de hardware şi software, suportul tehnic

pentru infrastructura de reţea, actualizarea aplicaţiilor, achiziţiile din domeniul IT, definirea strategiei şi a

principiilor directoare din IT. Dat fiind faptul că înainte departamentul de IT reprezenta o singură echipă

şi nu două directorate diferite, angajaţii IT din cadrul MFP oferă sprijin şi Administraţiei fiscale şi invers.

Ambele echipe lucrează în strânsă colaborare pentru a asigura funcţionarea fără probleme a

echipamentului.

121. Din anii 1990, numărul de personal IT din MFP a rămas constant de aprox. 20036

(atât în

MFP cât şi în ANAF), în ciuda creşterii nivelului de informatizare. Prin urmare angajaţii sunt tot

timpul în situaţia de a îndeplini mai multe sarcini odată, să menţină sistemele în stare operaţională şi să

dezvolte alte sisteme. În anumite domenii, precum suportul tehnic pentru sistemele de procesare a plăţilor,

nu există personal special.

122. Nu există la momentul actual un mecanism care să permită departamentului. de IT să atragă

mediul privat în scopul prioritizării iniţiativelor pe IT. În ciuda resurselor limitate echipa IT a făcut

progrese însemnate de modernizare a sistemelor IT pentru a veni în întâmpinarea unor cerinţelor specifice

domeniului de activitate. Nu există însă o legătură sistematică între investiţiile IT şi strategia de afaceri.

Investiţiile în IT ar putea transforma modul în care MFP operează, având un impact pozitiv serios asupra

performanţei ministerului. Acest lucru ar implica o viziune strategică asupra managementului bunurilor

36

Din septembrie 2009, nr. de posturi ocupate/vacante în IT atât pentru MFP cât şi pentru ANAF era de 183/224 din care la MFP

= 23/29 şi la ANAF = 160/195 (Sursa: Raportul privind sistemul IT din Ministerul Finanţelor Publice (MFP), Adrian Popescu,

ianuarie, 2009). Pe 2010, doar în cazul ANAF, n. total de posturi ocupate/vacante era de 149/197 (sursa : organigrama DGTI

ANAF 2010)..

Belgia Există trei tipuri de semnături electronice: "simplă"

aşa cum apare descrisă în directivă şi avansată (care

răspunde cerinţelor stipulate în directivă). Recunoaşte

implicit un nivel mai înalt de semnătură (cea calificată:

AES bazată pe certificate calificate şi create prin

SSCD).

Semnăturile AES bazate pe QC şi create prin SSCD

sunt asimilate semnăturilor olografe indiferent dacă

semnătura a fost folosită de o persoană fizică sau

juridică.

Danemarca Trei tipuri: "simplă" - AES (aşa cum a fost definită în

directivă). Legea recunoaşte implicit un nivel mai înalt

de semnătură, cea „calificată”: conform standardului

AES bazată pe QC şi creată printr-un SSCD

Dacă se stipulează în lege ca un mesaj/document

electronic trebuie să fie însoţit de o semnătură, se

foloseşte semnătura electronică „Calificată” care

îndeplineşte toate cerinţele legii. Aceleaşi reguli se

aplică şi în cazul mesajelor/documentelor electronice

emise către sau de o autoritate publică, dacă nu există

prevederi diferite într-o lege specială.

Romania Trei tipuri: "simplă" / semnătură electronică extinsă

(echivalentul standardului AES din directivă) / există

şi o prevedere care cere un nivel mai înalt de

semnătură ("Calificată"): semnăturile electronice pe

baza unui QC şi create printr-un SSCD.

Când se cere şi forma scrisă ca dovadă sau validare a

unui document legal în cazurile menţionate de lege,

atunci: un document în formă electronică îndeplineşte

toate condiţiile numai dacă a fost semnat cu o

semnătură electronică extinsă bazată pe QC şi creată

printr-un SSCD.

55

din IT şi a investiţiilor pentru a răspunde cerinţelor de funcţionare a MFP şi pentru a limita riscurile

operaţionale mari asociate cu prăbuşirea sistemelor IT. Toate departamentele din minister recunosc

nevoia unei mai bune armonizări între investiţiile din IT şi operaţiunile specifice ministerului.

Suportul tehnic IT la nivelul ANAF

123. Suportul tehnic IT de care dispune ANAF este limitat şi fragmentat. Nu există unităţi centrale

de procesare a datelor şi capacitatea de căutare de informaţii este mică. Schimbul de date între sistemul IT

din administraţia fiscală şi alte sisteme trebuie îmbunătăţit mai ales pe partea transferului automat de date

între autoritatea fiscală şi cea vamală şi a schimbului de date cu birourile de cadastru. O problemă aparte

este nivelul scăzut de înregistrare on-line a declaraţiilor fiscale. Excluzând numărul limitat de calculatoare

în rândul contribuabililor, acest fenomen se datorează în principal cerinţei de a deţine o semnătură

electronică costisitoare care să permită trimiterea în format electronic a declaraţiilor.

124. Comunicarea între departamentele care pregătesc legislaţia din cadrul MFP, cel

responsabil cu trasarea competenţelor ministerului şi departamentul de IT ar trebui îmbunătăţită.

Există o neînţelegere a faptului că orice legislaţie nouă sau amendament adus presupun o comunicare

intensă între legislatori şi administraţie încă de la început. Trebuie de asemenea înţeles faptul că orice

schimbare antrenează modificări la nivelul aplicaţiilor de IT vechi sau noi, care necesită timp.


7.1 Întărirea guvernanţei IT

125. Se recomandă efectuarea unui audit detaliat şi complet în domeniul IT pentru a se evalua

funcţionarea sistemelor de informaţii din minister, practicile şi operaţiunile. Realizarea unei revizii

detaliate este garanţia unei performanţe înalte, a utilizării optime a resurselor IT şi a armonizării

investiţiilor din IT cu nevoile de operare. Revizuirea modelului de funcţionare, analiza numărului de

angajaţi şi a modului de distribuire a sarcinilor între personalul IT de la sediul MFP şi teritoriu ar fi o

mişcare oportună.

126. Este vital ca guvernanţa IT să aibă loc la mai multe niveluri (strategic, tactic şi la nivel de

proiecte şi programe) datorită faptului că resursele IT limitate trebuie să sprijine procesul de

modernizare dar să şi continue să păstreze sistemele existente în stare funcţională. Este necesar ca

obstacolele care nu ţin de departamentul de IT (probleme inter-departamentale, legislaţie, modul de

funcţionare, standarde şi definirea datelor) să fie clarificate cu managementul superior al instituţiei, cu

asistenţă din partea terţilor.

S-ar putea înfiinţa un comitet de guvernanţă IT care să întrunească toate unităţile operaţionale

principale şi experţii în IT.

Ar trebui întocmită o strategie de IT cu un plan de investiţii al căror cost a fost estimat pentru a

orienta investiţiile.

Departamentul de IT ar trebui organizat astfel încât să existe personal special pentru

departamentele cheie din minister în scopul asigurării unor servicii rapide şi consecvente.

7.2 Integrarea sistemelor de management financiar

127. Nevoia de a avea un sistem IT integrat capabil să sprijine managementul bugetului este

recunoscută, însă măsura nu a fost pusă în practică datorită constrângerilor financiare. Cu toate că

pe termen mediu este costisitoare, integrarea funcţiilor de management al cheltuielilor cu o bază de date

centralizată şi cu un registru Cartea Mare pentru a monitoriza toate etapele tranzacţiilor, de la alocaţii, la

56

deschideri de credite, la angajări, achiziţii, cereri de plată, reconcilierea extraselor de cont şi înregistrarea

în contabilitate a cheltuielilor, este cât se poate de profitabilă. Există mai multe alternative de modernizare

a sistemelor de management financiar din MFP, printre care extinderea sistemelor actuale prin înlocuirea

unor componente, implementarea mecanismelor informatizate pentru schimbul de date între sub-sisteme

conexe pe parcursul ciclului de management al cheltuielilor, sau achiziţionarea unui sistem integrat de

management al finanţelor publice. Ambele opţiuni prezintă avantaje şi dezavantaje. Adaptarea şi

extinderea sistemelor actuale centrale şi descentralizate ar proteja investiţiile deja făcute şi ar minimaliza

costul şi efortul presupus de punerea în practică. Folosirea în continuare a platformei ERP

(Planificarea Resurselor Întreprinderii) ar permite MFP să beneficieze de metode deja testate şi de

procesele optimizate asociate acestor pachete. Nu se află în intenţia acestei revizii să recomande cea mai

bună soluţie din punct de vedere financiar şi tehnic, însă, acest aspect ar putea fi analizat dacă reprezintă o

prioritate pentru minister.

57

Caseta 10 Modernizarea sistemului IT în Franţa şi Germania

Împreună cu schimbările legislative şi procesuale, investiţiile din IT sunt factori importanţi în funcţionarea unui management modern al finanţelor publice. Atât Germania cât şi Franţa au început să pună în practică programe de modernizare a sistemelor de IT ca mijloace de modernizare şi raţionalizare a proceselor de contabilitate şi bugetare. Franţa: Franţa se află în plin proces de modernizare a sistemelor IT din domeniul managementului finanţelor publice în scopul întăririi sprijinul operaţional şi a conformării la legea organică privind bugetul LOLF (Legea Organică privind Legea Finanţelor) adoptată în august 2001. Programul se numeşte CHORUS şi vizează furnizarea tuturor agenţiilor guvernamentale fie la nivel central sau regional, a unei singure aplicaţii integrate pentru managementul bugetar şi financiar, contabilitate şi raportare. În trecut ministerele dispuneau de sisteme informaţionale diferite pentru managementul finanţelor publice. Proiectul Chorus va integra toate sistemele implicate în domeniul cheltuielilor publice, a colectării de venituri care nu provin din impozite şi contabilitate într-un singur sistem IT unificat. Se bazează pe o platformă SAP ERP (de planificare a resurselor întreprinderii) şi va înlocui celelate aplicaţii inter-ministeriale, efectuând în acelaşi timp o parte din funcţiile aplicaţiilor interne de management din fiecare minister. Chorus va implica pe termen lung mai bine de 20 000 de utilizatori. In forma actuală, Chorus este cel mai mare program inter-ministerial de investiţii în IT implementat vreodată în Franţa. Proiectul de patru ani a fost lansat în aprilie 2007 având un cost estimativ de 0.5 miliarde de euro. Managementul operaţional al proiectului se află în subordinea Agenţiei Pentru Tehnologia Informaţiei AIFE din cadrul Ministerului de Finanţe, beneficiind de asistenţă şi monitorizare şi din partea altor ministere, a departamentului pentru buget, a Agenţiei De Stat Pentru Modernizare Administrativă (DGME) şi a direcţiei pentru contabilitate publică (DGCP). Sistemul a fost pentru prima oară pus în funcţiune în 2009, iar acum se află în plină desfăşurare procesul de extindere la toate departamentele responsabile de buget şi contabilitate. Într-o primă fază, Chorus a fost instalat la ministerele Educaţiei, Apărării, de Interne şi de Justiţie. În paralel AIFE a pregătit terenul pentru ca la începutul lui 2010 să poată avea loc punerea în funcţiune a operaţiunilor avansate, printre care managementul achiziţiilor, al inventarului şi al unui sistem electronic de management al documentelor. Germania: În Germania au fost planificate investiţii majore în IT care să constituie drept bază pentru trecerea la bugetarea şi ţinerea contabilităţii pe bază de programe, măsură iniţiată în 2006. Proiectul se cheamă Modernizarea cadrului bugetar şi contabil. Există o legătură strânsă între modernizarea IT şi reforma bugetară în încercarea de a pune accentul pe performanţa bugetului federal şi pe resurse prin introducerea unei clasificaţii bugetare bazată pe programe şi a unui sistem modificat de contabilitate de angajamente, inclusiv a conturilor de capital. Nevoia de o capacitate IT mai mare a apărut mai ales pentru a sprijini tehnic complementarea proceselor centrale de planificare, de management al fondurilor şi de întocmire a situaţiilor financiare, cu un sistem central de business inteligence (BI). Conceptul, inclusiv opţiunile pentru arhitectura IT au fost elaborate în detaliu. Cea mai probabilă opţiune va fi ajustarea şi extinderea proceselor actuale centrale şi descentralizate pentru a păstra investiţiile deja făcute şi pentru a minimaliza costul de implementare a noilor cerinţe tehnice presupuse de bugetul pe programe, procesele integrate de contabilitate a costurilor şi a conturilor de capital. Se vor modifica deci sistemul de comunicaţii, sistemele şi interfeţele. Spre deosebire de Franţa, s-a optat pentru o arhitectură care să cuprindă componentele centrale şi descentralizate existente, cu un sistem central de ERP, obţinându-se astfel integrarea componentelor centrale şi descentralizate. Pentru a obţine integrarea sistemelor, vor fi introduse standarde armonizate pentru schimburile de date în sistemele descentralizate existente de bugetare şi contabilitate. Deasemenea, se vor dezvolta la nivel central pentru fiecare minister, arhitecturi certificate pentru sistemele de la nivelul acestora. Comisia parlamentară pentru buget a suspendat recent finanţarea proiectului, cerând mai multe lămuriri de la Ministerul Federal de Finanţe care lucrează în prezent la o reajustare strategică a proiectului..

58

7.3 Modernizarea suportului IT pentru ANAF

128. ANAF ar putea avea în vedere achiziţionarea unei soluţii integrate parţial sau integral

COTS. Acest lucru a fost recomandat recent şi de Direcţia pentru Afaceri Fiscale din cadrul FMI.

Soluţiile de software COTS sunt utilizate în principal pentru două motive:

Pentru a beneficia de procesele proiectate de organizaţii din întreaga lume care se regăsesc în

aplicaţiile COTS

Pentru a evita costurile ridicate de mentenanţă în momentul trecerii la o versiune mai performantă

a aplicaţiilor COTS.

Trebuie menţionat că, în ciuda acestor avantaje, soluţiile personalizate sunt întâlnite mai frecvent în

managementul veniturilor. Dacă se hotărăşte să opteze pentru o soluţie COTS (alternativa pentru un

program gata disponibil) aşa cum a sugerat FMI şi cum recomandă şi această revizie, ANAF ar trebui să-

şi împărtăşească experienţa cu celelalte organizaţii din cadrul IOTA care au ales aceste sisteme.

Managementul resurselor umane şi comunicarea internă

Managementul resurselor umane

129. Un sistem funcţional de management al resurselor umane ar permite MFP să recruteze, să

reţină şi să motiveze personalul care dă dovadă de o atitudine corectă şi de competenţele necesare

pentru îndeplinirea funcţiilor de bază al MFP. Acest lucru ar permite conducerii MFP să distribuie

resursele umane în mod strategic la diverse agenţii în funcţie de priorităţile stabilite în Planul Strategic.

Sistemul ar înlesni de asemenea luarea de decizii cu privire la numărul de personal angajat pornind de la

o analiză a volumului de lucru, de la rezultatele anticipate şi resursele necesare îndeplinirii acestora. Ar

trebui să fie structurat pe grade şi titluri care să recompenseze angajaţii diferenţiat în funcţie de munca

depusă. Trebuie să răsplătească angajaţii diferenţiat pe baza unor evaluări corecte a activităţii. Este

important ca sistemul să ofere posibilităţi de învăţare a unor noi abilităţi şi de schimbare a atitudinii prin

cursuri de formare. Dezvoltarea carierei şi pregătirea de oameni pentru poziţii cheie trebuie să primească

o atenţie sporită, mai ales în cazul managerilor din vârful ierarhiei de conducere.

130. Ministerul este o organizaţie bazată pe cunoaştere, angajaţii constituind un bun strategic de

primă importanţă. La toate nivelurile din Ministerul de Finanţe se regăsesc oameni foarte bine pregătiţi

şi dedicaţi. Mai bine de 90 % din personal au o diplomă universitară, majoritatea în studii economice sau

de contabilitate, completate cu studii de drept. 84 % din personal declară că sunt mândri să lucreze pentru

minister. Majoritatea angajaţilor au o părere bună despre minister. Se impune recunoaşterea generală a

faptului că activitatea în cadrul MFP presupune cunoştinţe foarte specializate şi o cantitate de muncă

deosebită şi din acest motiv oamenii care vin dimineaţa la muncă şi pleacă seara trebuie consideraţi

adevărate bunuri. Şi ca orice bun al companiei, aceştia prezintă valoare şi trebuie administraţi cu grijă

pentru că ei se află în inima misiunii MFP.

59

Figura 14 Rezultatele studiului privind personalul 1

Sursă: Studiul MFP privind personalul.

131. Sistemul de recompense din minister este perceput ca fragmentat, opac şi inegal. Acest aspect

riscă să submineze motivaţia personalului. Practicile de recompensare dinaintea Legii Unice de

Salarizare includeau bonusuri, prime sau alte stimulente, unele acordate de managerii din minister în mod

discreţionar, în timp ce altele sunt fixe, de exemplu pentru personalul implicat în proiecte cu finanţare

europeană. Din cauza acestui sistem care este în curs de restructurare prin aplicarea Legii Unice de

Salarizare, aproximativ o treime din costurile de salarizare pe 2009 reprezentau drepturi băneşti, altele

decât salariul de bază. În urma măsurilor de austeritate multe din aceste stimulente au fost eliminate,

excepţie făcând câteva importante. Rezultatul acestui sistem a fost un nivel asimetric de salarizare în

sânul organizaţiei care naşte invidii în diverse unităţi organizaţionale ale MFP. Acest lucru este confirmat

şi de studiul privind personalul. Mai mult de jumătate dintre respondenţi s-au arătat nemulţumiţi de felul

în care ministerul recompensează performanţa. Din cauza diferenţelor de recompensare a apărut o piaţă a

talentelor în care angajaţii cu performanţe ridicate se îndreaptă spre domenii în care se primesc bonusuri

mari, în timp ce alte domenii suferă de lipsa de talent.

Figura 15 Rezultatele studiului privind personalul 2

Sursa: Studiul MFP privind personalul.

132. Dacă nivelurile de recompensare sunt considerate suficiente pentru a atrage personal

calificat (înainte de blocarea angajărilor), păstrarea acestora se dovedeşte a fi o problemă. Majoritatea directorilor executivi şi a managerilor afirmă că pot să atragă personal calificat, însă, după

câţiva ani cei mai buni demisionează pentru a căuta oportunităţi mai mari în altă parte. Acest fenomen

este în parte inevitabil, dar prezintă un pericol real la adresa capacităţii departamentelor cheie să atingă

performanţele cerute. Conform declaraţiilor făcute, această problemă de păstrare a oamenilor capabili este

60

mai gravă atunci când e vorba de personalul tânăr care profită de prestigiul şi de experienţa dobândite la

MFP pentru a se angaja în altă parte pentru un salariu mai bun, cu şanse mai mari de avansare. Măsura

recent luată de a elimina stimulentele a condus la reduceri semnificative de salariu şi ar putea submina şi

mai mult abilitatea de a reţine personalul calificat la valoarea actuală a salariului.

133. Nu există încă un plan strategic al MFP privind resursele umane, unul prin care să se

alinieze salarizarea personalului cu priorităţile ministerului. Funcţia de HR se concentrează la

momentul actual în special pe administrarea personalului şi nu pe gestionarea strategică a resurselor

umane care să vină în sprijinul strategiei de funcţionare a ministerului. Rezultatul este că uneori nu are loc

o gestionare a personalului care să optimizeze performanţa. Discuţiile cu oficiali din MFP au arătat că

distribuirea greşită a personalului este o practică răspândită. (v. Analiza privind alocarea personalului pe

departamente din secţiunea 3). În studiul privind personalul aproximativ o pătrime dintre respondenţi au

afirmat că în departamentul lor există o penurie de angajaţi. Numărul de angajaţi tinde de multe ori să ţină

mai degrabă de modul moştenit de organizare decât de nevoile curente. Pe termen scurt aceste modele vor

fi dificil de spart, având în vedere rigiditatea reglementărilor cu privire la funcţionarii publici şi a

contractelor colective de muncă care stipulează că un funcţionar public nu poate fi transferat fără

consimţământul acestuia. O strategie de management al resurselor umane pe termen lung, însă, aliniată

strategiei MFP ar creşte probabilitatea în timp şi nu fără reticenţe, a unei mai bune armonizări a resurselor

de personal cu priorităţile ministerului. O reaşezare a resurselor în cadrul diverselor departamente

funcţionale va fi de asemenea vitală, luând în considerare şi schimbările viitoare la nivelul abordării

managementului conformării fiscale. Nevoia de inspectori fiscali cu experienţă şi de experţi în relaţia cu

contribuabilii va creşte din ce în ce mai mult.


7.1 Managementul strategic al resurselor umane

134. Alinierea resurselor umane înseamnă a integra deciziile privind oamenii şi pe cele privind

rezultatele anticipate ale MFP. Un proces strategic de HR ar trebui să implice conducerea, supervizorii

şi angajaţii. O analiză amănunţită a personalului şi a modelului de planificare a muncii, cu ajutorul unor

auditori externi dacă este nevoie, s-ar putea constitui drept bază pentru realocarea resurselor umane prin

care să se alinieze numărul de personal şi priorităţile stabilite.

Canalele de comunicare internă

135. Canalele interne de comunicare sunt slabe sau lipsesc. În timp ce conducerea ministerului are

atenţia îndreptată spre multitudinea de factori de presiune externi, rolul de a guverna şi de a gestiona

organizaţia este subevaluat, neprimind recunoaşterea şi resursele necesare care ar spori eficienţa şi

eficacitatea. Angajaţii nu sunt informaţi periodic cu privire la iniţiativele majore luate de minister. Studiul

privind personalul a arătat că mai puţin de jumătate din respondenţi simţeau că sunt bine informaţi cu

privire la direcţia în care conducerea orientează instituţia. O comunicare clară şi consecventă a misiunii şi

a direcţiei strategice a ministerului este necesară pentru a profita din plin de abilităţile şi cunoştinţele

angajaţilor. S-ar pierde o oportunitate dacă personalul din MFP continuă să nu fie implicat în mod

consecvent şi în profunzime în chestiuni majore ale ministerului.


7.2 Întărirea comunicării interne

136. Canalele de comunicare internă ar putea fi consolidate în mai multe feluri. Broşurile tipărite,

precum un buletin informativ intern, actualizarea reţelei intra-net, şedinţele informale, întâlnirile cu

61

personalul s-ar putea dovedi mijloace utile prin care oficialii instituţiei să îşi promoveze iniţiativele, să

comunice priorităţi sau pur şi simplu pentru aducerea la cunoştinţă a unor noutăţi (bune sau rele) cu

impact asupra condiţiilor de muncă. Programul de comunicare al ministerului ar trebui să vizeze

implicarea tuturor angajaţilor într-un dialog privind iniţiativele principale, programele şi proiectele.

Potenţialul forţei de muncă din MFP nu a fost încă pe deplin exploatat. Ideile noi şi inovatoare, sugestiile

de îmbunătăţire a modului de funcţionare pot apărea din orice departament al ministerului, dacă se

deschid canalele corecte şi dacă managementul reuşeşte să convingă angajaţii că părerea lor este luată în

considerare şi preţuită..

V. MANAGEMENTUL SCHIMBĂRII

137. Volumul şi importanţa schimbărilor menţionate în acest raport vor presupune niveluri

diferite de angajare, stabilirea unui calendar şi resurse. Angajaţii şi mari părţi din management vor

trebui să facă faţă nesiguranţei şi schimbărilor în modul de lucru, din mediul de lucru şi nu numai. Ca şi în

cazul altor programe complexe de schimbări organizatorice, probabilitatea de reuşită creşte dacă sunt

îndeplinite anumite condiţii iniţiale:

Angajamentul faţă de reformă şi leadership la nivel înalt: schimbările reale vor avea

loc numai atunci când conducerea îşi asumă responsabilitatea schimbării. Înainte de iniţierea

programului, MFP trebuie să se bucure de sprijinul întregului cabinet sau cel puţin de cel al

Primului Ministru. Este esenţial ca Ministrul de Finanţe şi secretarii de stat să dea dovadă de

leadership. Guvernul ar putea analiza posibilitatea înfiinţării unui comitet care să coordoneze

reforma finanţelor publice. Acest lucru ar creşte vizibilitatea efortului de reformă şi s-ar constitui

şi într-un mecanism de planificare în colaborare şi de luare de decizii la nivel organizaţional.

Comitetul ar putea avea şi rolul de monitorizare a respectării calendarului de reformă şi a

utilizării corespunzătoare a resurselor alocate fiecărui program. Comitetul coordonator ar putea

fi compus din secretarul general al MFP şi din directorii generali sub prezidiul ministrului de

finanţe. Comitetul coordonator ar urma să fie sprijinit de către un serviciu mic de management

profesionist al programelor compus din angajaţi MFP.

Managementul activ al schimbării: natura reformei descrise în acest raport şi

complexitatea ei vor conduce în mod inevitabil la un anumit grad de rezistenţă. De aceea este

foarte important ca personalul, managerii şi toţi actorii implicaţi să fie avertizaţi de schimbările

ce vor urma (inclusiv parlamentul, auditul şi populaţia) prin aducerea la cunoştinţă a reformelor

planificate, a scopului lor, a modului de realizare şi a calendarului. Un program bine structurat

de sesiuni de formare, conferinţe, evenimente, pagini web şi alte instrumente de comunicare ar

veni în completarea eforturilor, făcând cunoscută agenda.

Stabilirea etapelor şi prioritizarea: priorităţile de schimbare pe termen scurt şi mediu

cu care se confruntă MFP şi conducerea acestuia sunt multe şi simultane. Pentru a face faţă este

important să fii realist şi selectiv cu ceea ce vrei să realizezi şi cu resursele implicate pentru o

implementare cu succes. Se impune de asemenea stabilirea unei foi de parcurs punctuale a

schimbărilor. Este totodată vital ca agenda să stabilească clar succesiunea schimbărilor pentru a

se evita supra-încărcarea care ar putea conduce la scăderea pe termen scurt a performanţei şi ar

submina efortul de reformă.

Să se asigure că nevoile de investiţii sunt acoperite: nevoile de resurse sunt

considerabile atât din punct de vedere financiar cât şi uman, fiind nevoie de leadership pentru a

se evita blocajele. În special modernizarea sistemului de IT pe partea de management al

cheltuielilor şi de administrare a veniturilor va presupune mobilizări previzibile de resurse în

jurul a 140 de milioane de dolari americani.

Structuri de implementare orientate spre rezultate: conducerea instituţiei ar trebui să

primească asistenţă din partea unui grup mic de angajaţi din cadrul MFP (5 până la 10 oameni)

62

care să funcţioneze ca un serviciu profesionist de management de programe la nivel înalt.

Succesul acestui grup ar trebui să fie o recomandare puternică pentru promovarea membrilor săi

în interiorul instituţiei. Este de asemenea important să se stabilească puncte de referinţă clare cu

ajutorul cărora să se poată monitoriza progresul făcut. Conducerea trebuie să se implice nu

numai în planificarea iniţială a reformei dar şi în monitorizarea progresului implementării aşa

cum a fost stabilit în planul de management al schimbării.

Prioritizarea şi stabilirea succesiunii reformelor

138. Agenda de reforme sugerată este pe termen lung şi ambiţioasă. Privind realist, reformele nu

pot avea loc toate în acelaşi timp. Dat fiind faptul că resursele sunt limitate, prioritizarea este esenţială

pentru reuşita reformelor. Acţiunile propuse reflectă deja un program de reformă selectiv, fiind astfel

rodul prioritizării. Unele măsuri însă, mai ales dacă vor fi implementate de sine stătător, vor aduce doar

îmbunătăţiri marginale sistemului de finanţe publice, în timp ce altele sunt principalii piloni prin care se

va trece la un nou nivel de performanţă. Prioritizarea măsurilor de reformă ar trebui condusă de Ministrul

de Finanţe. În scopul de a înlesni acest proces propunem mai departe o ordonare de principiu a

recomandărilor, disponibilă în tabelul de mai jos. Am bazat impactul final pe trei criterii: 1) impactul sau

beneficiul potenţial al reformei, 2) costul potenţial şi 3) costul menţinerii statu-quo-ului. Reformele cu

impact critic abordează constrângeri cheie obligatorii şi necesită o atenţie imediată. Reformele cu impact

mare sunt importante, însă implică domenii unde reforma a fost deja începută. Reformele auxiliare au şi

ele un impact considerabil, însă numai coroborate cu alte reforme.

Tabelul 9 Prioritizarea măsurilor de reformă

Reforme cu impact critic Reforme cu impact mare Reforme pregătitoare

Estimarea prudentă a veniturilor

(1.1)

Monitorizarea şi controlarea

impactului bugetar al

legislaţiei noi (1.3)

reorganizare (3.3, 6)

Bugetarea descendentă, de tipul top-

down (1.2)

Prioritizarea cheltuielilor pe

bază de politici (2)

Management HR şi Comunicaţii

interne (8)

Îmbunătățirea capacităţilor de

raportare financiară (3.2)

Continuarea raţionalizării

serviciilor de tranzacţii

bancare(3.1)

Guvernanţa IT (7.1)

Sporirea gradului de

absorbţie a fondurilor

europene (4)

Reforma administrării

veniturilor (5)

139. Mai este nevoie de muncă pentru a ajunge la o foaie de parcurs asumată de guvern, pe

termen lung şi fezabilă în care să se contureze clar succesiunea schimbărilor de strategie, procesele,

organizarea şi sistemele. Foaia de parcurs ar trebui să combine eforturi strategice mai ample, precum

introducerea unui registru de trezorerie Cartea Mare informatizat, cu iniţiative care ţin de substanţă,

eficiente, uşor de realizat pe termen scurt, cum ar fi capacitatea de înregistrare a angajamentelor în

trezorerie. Eficienţa procesului depinde de modul în care reformele individuale se interconectează şi se

sprijină reciproc. De aceea planul de acţiuni trebuie să aibă în vedere aceste legături şi progresul real

realizat în fiecare domeniu funcţional în parte. Anexa 1 oferă unele comentarii în această privinţă.

63

ANEXE

Anexa 1 graficul acţiunilor

Obiectiv Succesiunea acţiunilor Impact/Prioritate Perioada de

implementare

Responsabilitate Progres/rezultate Ţintă /rezultat Nevoile estimative

de resurse

(critic, mare,

pregătitor)

(< 6 luni, < 18 luni,

> 18 luni) Indicator

€1

Aria de reformă 1: Întărirea credibilităţii bugetare şi a disciplinei fiscal bugetare Diferenţe între

veniturile bugetate

estimativ şi cele realizate

Diferenţe între

deficitul bugetat iniţial şi cel realizat

(ca procent din

PIB)

<5 procente

<0.5 procente

1.1

instituţionalizare

a Estimării Prudente a

Veniturilor

Implementarea prevederilor din Legea

Responsabilităţii Fiscale astfel încât să

se dea posibilitatea Ministerului de Finanţe să verifice acurateţea şi

suficienţa informaţiilor furnizate în

Strategia de Politică Bugetară

Critic <6 luni MFP 0

Promovarea validării şi a posibilităţii de contestare venite din exterior prin

întărirea transparenţei şi printr-o analiză

independentă efectuată de Consiliul

Fiscal privind cadrul fiscal bugetar (aşa

cum se arată în LRF). Consolidarea

independenţei şi a statutului Unităţii fiscal bugetare din cadrul MFP prin

subordonarea acesteia direct

Ministerului de Finanţe. Publicarea Analizelor de risc bugetar,

inclusiv a celor de sensibilitate.


1.2 instituţionalizare

a bugetării

descendente de tip top-down

Păstrarea dreptului MFP să ajusteze unilateral cererile de cheltuială a

ministerelor de resort dacă acestea

depăşesc plafoanele stabilite. Ministerele de resort ar trebui să aibă posibilitatea să

aloce resursele care se încadrează în

plafon.


65

Instituţionalizarea Comitetului

Ministerial pe Finanţe la nivel de Cabinet ca parte a procesului bugetar de

elaborare de angajamente colective

obligatorii prin care să se respecte plafoanele stabilite conform priorităţilor

de guvernare. Integrarea Strategiei de

Politică Bugetară (cerinţa LRF) cu procesul bugetar şi consecvenţă în

realizarea ţintelor bugetare.

Critic <18 luni MFP/GSG/Cabin

et

0

1.3

monitorizarea şi

controlul

impactului bugetar a legilor

noi

Consiliul Fiscal ar trebui să aibă

posibilitatea să iniţieze şi să publice

propriile analize estimative privind

impactul bugetar pentru legile cu impact bugetar semnificativ (deasupra pragului

stabilit) mai ales în cazul în care s-a

încălcat principiul neutralităţii bugetare.

Mare <6 luni Consiliul Fiscal 0

Punerea în aplicare a cerinţei conform

căreia propunerile de lege care sunt

prezentate Cabinetului trebuie să conţină o evaluare a impactului bugetar efectuată

de MFP

Mare <18 luni MFP/GSG/Cabin

et

0

Aria de reformă 2 Întărirea prioritizării cheltuielilor pe bază de politici Cabinetul hotărăşte

plafoanele sectoriale pe termen

mediu for SFB care

vor fi respectate în anii următori.

Sunt pregătite cel

puţin 3 analize privind cheltuielile

pe sector care să

stea la baza procesului bugetar.

2.1 sincronizarea

calendarului bugetar

Armonizarea calendarului bugetar

conform Legii 500 şi a LRF. Integrarea planificării strategice şi a proceselor

bugetare.

Mare <6 luni MFP 0

2.2 canalizarea dialogului

bugetar pe

politici şi pe eficienţă

Instituţionalizarea etapei de alcătuire a bugetului strategic (coroborat cu

bugetarea descendentă de tip top-down)

pentru a sta la baza re-prioritizării cheltuielilor. Acest lucru impune

ministerelor să separe bugetarea de bază

( sumele necesare pentru continuarea politicilor existente estimate pornind de

Mare <6 luni MOPF/GSG/Cabinet

0

66

la nevoile din anul precedent)

Re-elaborarea planurilor strategie

ministeriale bazate pe programe şi consolidarea legăturii dintre acestea şi

buget.

noile iniţiative trebuie justificate şi cel puţin parţial finanţate din economii

realizate prin eficientizarea bugetului de

bază (ministerele având astfel posibilitatea să realoce fonduri pe

programe şi să păstreze o parte din

economiile făcute din bugetul de bază). Realizarea de analize sectoriale privind

cheltuielile în scopul identificării

câştigurile de eficienţă şi programe cu o performanţă scăzută.

Mare <18 luni MFP /LMs 0

2.3 crearea de

capacitate pentru analiza bugetară

şi includerea

acesteia în Departamentul

bugetar

Revizuirea şi reajustarea fişelor de post

şi a calificărilor necesare pentru posturile din Departamentul de bugetare

astfel încât să fie incluse şi sarcinile

privind analiza bugetară.

Mare <18 luni MFP 0

Evaluarea nevoii de instruire a

personalului şi furnizarea atât MFP cât şi ministerelor sectoriale de programe de

formare pe tema analizei bugetare şi a provocărilor specifice pe sectoare.

Mare <18 luni MFP

Aria de reformă 3 Continuarea procesului de modernizare a execuţiei bugetare şi a Trezoreriei Procentul de ordine

de plată trimise

electronic

Timpul necesar

pentru raportarea angajamentelor

20 %

timp real

3.1 continuarea

raţionalizării serviciilor de

tranzacţii bancare

Clarificarea cadrului de reglementare

privind autorizarea electronică a tranzacţiilor (cerinţele privind semnătura

electronică).

Mare <6 luni MFP /MOCIS 0

Prelungirea programului pilot privind

declaraţiile financiare în format electronic.

Elaborarea specificaţiilor pentru

arhivarea electronică.

Mare <18 luni MFP 0

Informatizarea procedurilor de

deschidere de credite şi a trimiterii

electronice a ordinelor de plată. Dezvoltarea sistemului de arhivare

Mare >18 luni MFP €€

67

electronică pentru a servi drept bază a

proceselor informatizate.

3.2 îmbunătăţirea capacităţilor de

raportare

financiară

Pregătirea specificaţiilor pentru informatizarea Cărţii Mari de Trezorerie.

Critic <18 luni MFP €

Începerea procesului de integrare a

sistemelor de contabilitate şi raportare cu

sistemul de plată a Trezoreriei. Crearea unei interfeţe pentru transferul

bugetului aprobat în baza de date a

Trezoreriei. Înregistrarea angajamentelor în baza de date centrală a Trezoreriei.

Critic <18 luni MFP €€

Continuarea informatizării Cărţii Mari,

mai ales a modulului în care

înregistrează tranzacţiile financiare referitoare la buget, angajamente şi

numerar.

Cartea Mare ar trebui să aibă o funcţie de raportare automată.

Critic >18 luni MFP Timpul necesar şi

intervalele de

raportare a angajamentelor

Timp real €€

3.3

reorganizarea funcţiilor

execuţiei

bugetare

Reorganizarea departamentului de

execuţie bugetară responsabil de deschiderile de credite (împreună cu

departamentul de buget), de serviciile de

tranzacţii bancare, contabilitate şi raportare.

auxiliar <6 luni MFP 0

După modernizarea şi informatizarea

proceselor operaţionale, evaluaţi oportunitatea existenţei unei reţelei

teritoriale mari.

auxiliar >18 luni MFP 0

3.4 continuarea îmbunătăţirii

managementului

de trezoreriei şi datorilor

Stabilirea unui Comitet de Planificare a fluxului de numerar în cadrul MFP care

să cuprindă bugetul, execuţia bugetară,

unităţile macro-economice şi de management al datoriilor şi ANAF-ul.

Stabilirea unor întâlniri cu dată fixă o

dată la 2 săptămâni în care să se discute nevoile pe termen scurt de numerar

pentru proiecte.

Mare <6 luni MFP 0

Vizualizarea la nivel central în baza de date a trezoreriei a planurilor de numerar

pentru unităţile care au primit bani

pentru a avea posibilitatea consolidării planurilor de numerar..

Mare <18 luni MFP

Actualizarea sistemului de licitaţii pe

piaţa primară şi trecerea lui în mediu

electronic prin utilizarea unei platforme

Mare <18 luni MFP €€

68

care va fi hotărâtă ulterior. Clarificarea

reglementărilor pentru a permite licitaţiile electronice.

Creaţi posibilitatea ca trezoreria statului

să participe direct pe piaţa secundară (prin operaţiuni repo şi răscumpărări).

Mare >18 luni MFP €€

Înfiinţaţi un grup de strategie alcătuit din

reprezentanţii ai diferitelor departamente. (departament. de

prognoză macro, buget, datorii).

Dezvoltaţi un cadru pentru managementul riscurilor.

Mare <18 luni MFP 0

Consolidaţi capacitatea managementului

de mijloc de a analiza şi monitoriza piaţa financiară.

Mare <18 luni MFP €€

Punerea în practică a unui management

activ al riscurilor, inclusiv prin produse derivate pentru a asigura protecţia

împotriva riscurilor de piaţă; stabilirea

unui plan de urgenţă privind pasivele eventuale (garanţii)

Mare <18 luni MFP €

Posibila simplificare a proceselor

funcţionale de plată a serviciului

datoriilor, prin includerea potenţială a aprobări automate a plăţilor obligatorii

conform acordurilor de împrumut; eliminarea cerinţei de control intern

preventiv.

Mare <6 luni MFP 0

Crearea unui program pilot pentru

întregul circuit de procesarea electronică a plăţilor serviciului datoriei.

Mare < 6 luni MFP €

Aria de reformă 4 Sporirea gradului de absorbţie a fondurilor europene Rata de absorpţie a

fondurilor structurale

europene (raportată

la timp)

>60 procente

4.1 creşterea capacităţii de

finanţare

Acceptarea re-alocărilor strategice de fonduri de co-finanţare pentru programe

şi proiecte.

Mare < 6 luni MFP 0

Întărirea legăturilor din cadrul de programare UE, mai ales când e vorba

de programe operaţionale şi de alocaţiile

bugetare, ca parte integrantă a procesului anual bugetar

Mare < 18 luni MFP 0

4.2 creşterea

capacităţii

Punerea în aplicare în totalitate a

ordonanţei privind prioritizarea

Mare < 6 luni MFP 0

69

administrative alocărilor de personal, inclusiv a

transferului de personal, care au legătură cu implementarea programelor europene.

Este nevoie de eforturi specifice în ceea

ce priveşte Ministerul Transporturilor ,

programul operaţional privind Autoritatea de Management pentru

Transport, inclusiv de o analiză imediată

a nevoilor de personal. Procedurile de aprobare a proiectelor trebuie

raţionalizate în scopul prioritizării

proiectelor mari şi importante, cu o atenţie sporită pentru Ministerul

Transporturilor.

Mare < 6 luni MFP 0

Aria de reformă 5 Modernizarea Administrării Veniturilor Procentul de declaraţii fiscale

trimise electronic

Numărul de plăţi fiscale

>25 procente

5.1 întărirea

unei politicii

cuprinzătoare de conformare

fiscală

Continuarea procesului de segmentare a

contribuabililor şi revizuirea pragurilor

cifrei de afaceri pentru contribuabilii mari şi mijlocii.

Mare <6 luni ANAF 0

Dezvoltarea managementului de risc la nivelul întregii instituţii prin alocarea de

resurse în funcţie de gradul de risc şi

volumul de venituri. Conformarea fiscală ar trebui încurajată pe segmentul

marilor contribuabili prin servicii

specializate şi prin inspecţii fiscale mai dese. Pe segmentul contribuabililor

mijlocii ar trebui reduse costurile

conformării, iar managementul riscului ar trebui informatizat. În cazul

contribuabililor mici, persoane fizice

sau juridice, obiectivul principal este acela de a reduce contactul direct cu

administraţia fiscală şi creşterea

conformării fiscale. Ar trebui de asemenea avută în vedere şi dezvoltarea

segmentului de oameni foarte bogaţi

(High Net Wealth Individuals). Reformele procedurale şi organizatorice

trebuie completate printr-un program de

formare a angajaţilor noi sau deja existenţi.

Mare <18 luni ANAF €€

5.2 reducerea Promovarea trimiterii în format Mare <18 luni ANAF €€

70

costurilor

administrative

electronic a declaraţiilor fiscale şi

reducerea interacţiunii directe cu contribuabilii..

îmbunătăţirea procesului informatic de

selectare a inspecţiilor fiscale pe baza analizei de risc şi a managementului de

caz pentru o mai bună direcţionare a

resurselor de control..

Modernizarea proceselor specifice prin continuarea informatizării.

consolidarea organizaţiei teritoriale.


5.3 reducerea costurilor

conformării

Restructurarea modului de alcătuire a declaraţiilor fiscale prin care să se

reducă numărul declaraţiilor..

Mare <18 luni ANAF 0

Promovarea declaraţiilor fiscale în

format electronic şi restructurarea sistemului de plăţi astfel încât plăţile în

numerar să nu mai fie necesare.

Îmbunătăţirea serviciilor cu contribuabilii..


Aria de reformă 6 Reforma organizatorică Numărul

departamentelor din primul eşalon

<15

6.1 consolidarea

managementului

din primul eşalon

Reducerea primului eşalon de

management al MFP la funcţiile de bază

privind finanţele publice.

auxiliară <6 luni MFP 0

Întărirea funcţiei de supraveghere a

Întreprinderilor de Stat

Mare < 18 luni MFP 0

Aria de reformă 7 Modernizarea în domeniul IT n.a. n.a.

7.1 întărirea guvernanţei IT

Înfiinţarea unui comitet de guvernanţă IT, alcătuit din departamentul de IT şi

unităţile cheie de business, cu rolul de

luare de decizii privind investiţiile în IT şi management.

auxiliară <6 luni MFP 0

Este recomandabil să se efectueze un

audit în domeniul IT care să evalueze sistemele informatice din cadrul MFP,

practicile şi modul de operare.

Elaborarea de strategii IT şi de planuri de investiţii al căror cost a fost estimat

care să se conformeze planului strategic

al ministerului.

auxiliară < 18 luni MFP €

7.2 realizarea unui sistem

informatic

integrat de management

financiar

Pregătirea domeniului de aplicare şi a specificaţiilor tehnice al IFMIS ( Sistem

Informatic Integrat de Management

Financiar)

auxiliară < 18 luni

MFP €

71

Introducerea unor mecanisme de schimb

de date eficient şi informatizat între sub-sistemele din circuitul managementului

cheltuielilor, în special între buget,

trezorerie şi sistemul de raportare. Centralizarea bazei de date a trezoreriei

şi crearea unui registru Carte Mare

pentru a înregistra toate etapele de procesare a tranzacţiilor, alocaţii,

deschideri de credite bugetare,

angajamente, achiziţii, cereri de plată, reconcilierea extraselor de cont şi

trecerea în contabilitate a cheltuielilor.

auxiliară < 18 luni MFP €€

Crearea unei unităţi de stocare de date

operaţionale şi ulterior a unui depozit de date cu rolul de arhivă a tuturor datelor

şi informaţiilor financiare.

auxiliară > 18 luni MFP €€

Aria de reformă 8 Managementul strategic de Resurse Umane n.a. n.a.

7.1 consolidarea unui

management de

resurse umane strategic şi

vizionar

Elaborarea unei strategii de HR aliniată planului strategic al MFP care să vină în

întâmpinarea obiectivelor de funcţionare

ale ministerului.

auxiliară < 18 luni MFP 0

7.2 întărirea canalelor de

comunicare

internă

Alocarea de resurse modeste pentru realizarea unei comunicări interne

consecvente, fie în cadrul serviciului

responsabil de comunicarea cu exteriorul fie în cadrul unităţii de politici publice.

Utilizarea reţelei intranet din MFP

pentru a comunica marile priorităţi ale ministerului. Creşterea comunicării

directe între conducere şi angajaţi prin

întâlniri informale, etc.

auxiliară > 6 luni MFP €

72

Anexa 2 Tabel comparativ al structurilor organizatorice ale Ministerului de Finanţe

Suedia Finlanda Austria Germania Ungaria Slovenia Estonia Lituania Danemarca

Managementul

superior

3 miniştri

(Finanţe, Instituţii financiare,

guvernele locale),

secretar de stat

Ministru, ministru

de coordonare, secretar de stat,

secretar de stat

permanent, 2 sub-secretari

permanenţi

(Afaceri

Economice,

Afaceri

Administrative),

Ministru, secretar

de stat

(plus Grupul

pentru schimbare,

consilier pe

probleme de pieţe

de capital)

Ministru, 2

Secretari de stat

din Parlament,

Ministru,

secretar de stat numit politic,

secretar de stat

administrativ

Ministru, secretar

de stat, secretar

general

Ministru,

Secretar general

Ministru,

Vice Ministru,

secretar de stat

Ministru,

Secretar permanent

Numărul de

demnitari din

eşalonul al

doilea

5 secretari de stat

6 directori

generali, 1

inspector general

5 directori

generali

3 secretari de stat

4 vice- secretari de stat

6 Directori

Generali

4 vice- secretari

generali

4 subsecretari 5 vice-secretari

Portofoliul

demnitarilor

din eşalonul al

doilea

secretar de stat 1 -

Buget + sectorul

corporatist Secretar de stat 2

–

Afaceri economice

Secretar de stat 3-

Afaceri bugetare (impozite) +

Managementul

sectorului public Secretar de stat 4

–

Afaceri internaţionale+

Pieţele financiare

Secretar de stat 5 –

Guvernele locale

DG 1: servicii corporatiste

DG 2: Buget şi

finanţe publice DG 3: politici

economice şi

pieţele financiare DG 4: impozite şi

taxe vamale

DG 5: tehnologia

informaţiei

secretar de stat . 1: DG II,

III, VI, VIII

secretar de stat 2: Z, I,

IV, V

secretar de stat

3: VII, E

1. Buget şi politici financiare

2. politici

economice şi afaceri

internaţionale

3. venituri şi contabilitate

4. industria

alimentară, managementul

activelor de

trezorerie, servicii financiare,

infrastructură şi

reglementarea mediului de

afaceri,

Privatizări şi

managementul

activelor

1. sistemul financiar

2. Buget

3. venituri 4. Trezorerie

5. proprietatea

publică

6. funcţionarea

corectă a

instituţiilor

publice

1. politici financiare

2. Controlul

Guvernului 3. relaţii

internaţionale

4. servicii interne

Subsecretar. 1: impozite+

Metodologii

contabile + Supervizarea

organismelor

subordonate Subsecret. 2:

programe

europene + Dezvoltarea

pieţei financiare +

politici bugetare +afaceri europene

Subsecret. 3:

Buget + Control financiar

Subsecret. 4:

trezoreria statului +

Secretar de stat

pe fondul naţional:

Funcţii legate de

vice-secretar. 1: politica de

cheltuieli + trafic,

apărare, afaceri externe, justiţie+

mediul de afaceri,

vice-secretar. 2 politici econ.:

impozite

+ macroecon + model legislativ

/venit

vice-secretar. 3 politica privind

administraţia:

privatizare, întreprinderi de

stat, proprietate+

politica Admin + îmbunătăţirea

mediului de

reglementare vice-secretar. 4

economie bazată

73

partea

corporatistă.

pe cunoştinţe şi

guverne locale: guverne locale,

politici sociale, în

domeniul sănătăţii+

învăţământ,

ştiinţă, cultură + piaţa muncii,

transferul

veniturilor v-secret. 5

politici

internaţionale: buget UE +

cooperare

internaţională,

secretar

administrativ pe

management

corporatist

Numărul

departamentelo

r operaţionale

de bază

7 7 5 9 4 6 4 10 14 divizii

Gruparea

departamentelo

r de bază

1. Buget

2. afaceri

economice 3. afaceri

bugetare

4. managementul public

5. afaceri internaţionale

6. pieţe şi

instituţii financiare

7. guverne locale,

comitete

judeţene, şi

Locuinţe

1. Economie

2. Buget

3. pieţe financiare 4. impozite

5.Personal

6. management public

7. funcţiile

inspectorului

financiar din

cadrul guvernului

1.Buget şi finanţe

publice

2.politici economice şi

pieţe financiare

3. impozite 4. taxe vamale

IT

1.DG 1: politica

bugetară şi

afaceri economice

2.DG 2: bugetul

federal 3. DG 3: taxe

autoritatea

vamală, accize, alcool

monopol

4. DG 4: impozitele pe

venit, proprietate,

tranzacţii, , plus

taxele ecologice

5. DG 5: relaţii

financiare naţionale,

despăgubiri în

urma celui de-al 2

1.Buget şi

politica financiară

2.politica economică şi

afaceri

internaţionale 3. venituri şi

contabilitate

4. industria alimentară,

managementul

activelor de trezorerie,

servicii

financiare,

infrastructură şi

reglementarea

afacerilor, Privatizare şi

Managementul

activelor

1.sistemul

financiar

2.Buget 3.venit

4.Trezorerie

5.proprietate publică

6.managementul

funcţionării

corecte a

instituţiilor

publice

1, politica

financiară

2. controlul guvernului

3. relaţii

internaţionale

4. servicii interne

1. impozite

2. metodologie

contabilă 3. Management ul

programelor

europene 4. pieţe financiare

5. politica

bugetară 6. afaceri UE

7. Buget

8. metodologia controlului

financiar

9. trezoreria de

stat

10. fondul

naţional

1.politica de

cheltuieli

2. impozite 3. Trafic,

apărare,

justiţie, afaceri externe

4.mediul de

afaceri, Transport

5. analiza

macroeconomică 6. modelul

legislativ şi

distribuirea

venitului

7. Privatizări,

întreprinderi de stat,

proprietate

8.Administraţie

74

război mondial

6. DG 6: bunurile

imobiliare

federale & bunuri mobile, personal

din administraţia

proprietăţilor publice.

7.DG 7: pieţele

financiare naţionale şi

internaţionale şi

politica monetară 8.DG 8:

Privatizare şi

politica privind marii producători

9. DG E: politica

europeană, investiţii publice

&

bunuri imobiliare

audit intern

departamentul. de

control

academia de

finanţe, IT, Statele de plată,

contabilitate,

securitate)

9. reglementare

mai bună

10.guverne

locale, probleme

sociale şi sistemul

de sănătate,

11. învăţământ,

ştiinţă,

Cultură 12. piaţa muncii,

transferul

venitului

13. buget UE

14. cooperare

internaţională

Anexa 3 Opţiuni pentru structurarea organizaţiei

Structurile organizatorice de mai jos reflectă principiile de bază care vor contribui la realizarea unei

structuri mai coerente al managementului superior cu unităţi operaţionale mai puţine. E posibil ca

graficele de mai jos să nu poată fi implementate în totalitate, mai ales pe termen scurt. Fiecare

reorganizare trebuie să aibă în spate obiective clar definite, precum îmbunătăţirea coordonării în zone

corelate din punct de vedere funcţional.

Ministru

Inspecţia Generală

Audit intern

Unitatea De Politici Publice

Afaceri juridice

Cabinet Ministru

Director General Politică bugetară Policy

Secretar De Stat

Secretar De Stat

Secretar De Stat

Secretar General Asistarea

Conducerii

Director General Programare Bugetară

Director General Ex. Bugetară Şi Contabilitatea instituţiilor publice

DIRECTOR GENERAL POLITICA VENITURILOR

Director General Managementul Datoriilor

Director General Afaceri Europene

Director Resurse Umane

Director Tehnologia Informaţiilor

Director Achiziţii Interne

Director Buget Intern

Afaceri Externe Si Alţi Actori

imălicaţiLiaison

Autoritatea De Certificare Şi Plată

UCA Audit Intern


Autoritatea Pentru Coordonarea Fondurilor Europene Funds

Directoratul Pentru Ajutoare De Stat Si Preţuri Reglementate

UCA De Control Intern

Director General Contabilitatea Pentru Mediul Privat

Directoratul General Al Domeniilor Reglementate Specific

Coordonarea Şi Verificarea Achiziţiilor Publice

Ministru

Secretar De Stat Managementul Cheltuielilor

Secretar De Stat Politica De Venituri & MFP

Regulation

Secretar De Stat Managementul Datoriilor Si afaceri

UE Affairs

Secretar General Asistarea

Conducerii

Director General Formularea Bugetului

Director General Ex.Bugetară& Contabilitatea Instituţiilor Publice

Director General Politica De Venituri

Director General Politici Mfp Şi Reglementări




Director Tehnologia Informaţiei

Director Achiăiţii Interne



Audit Intern


Afaceri juridice

Cabinetul Ministrului

Director General Politica Bugetară

76

Anexa 4 Corelarea performanţei cu alocaţiile bugetare–probleme şi comparaţii cu alte ţări

Aspecte generale

O componentă principală a bugetului bazat pe indici de performanţă (PBB) sau a managementului

bazat pe rezultate (RBM) este realizarea corelării între performanţă şi alocaţiile bugetare. În această

anexă se discută unele aspecte generale acompaniate cu exemple din ţările OCDE.

Toate ţările menţionate mai jos au experimentat o creştere a volumului de indicatorii de performanţă

şi progrese în ceea ce priveşte calitatea informaţiilor. Acest lucru însă nu a antrenat după sine şi o

utilizarea mai intensă a informaţiilor în procesul bugetar.

Una dintre concluziile importante rezultate din experienţa internaţională este faptul că indicatorii de

performanţă nu sunt corelaţi în mod necesar cu alocaţiile bugetare. Banca Mondială37

şi OCDE au

remarcat că nu există o legătură automată între performanţă şi alocaţiile bugetare. De altfel, raportul

OCDE privind Bugetarea pe baza performanţei în ţările OCDE (2007) remarcă faptul că elaborarea

unor sisteme complexe în cadrul guvernului care să lege în mod automat performanţa şi alocaţiile

bugetare nu este de dorit, pentru că astfel de sisteme pot reduce motivaţia (apărută în urma efectuării

de “permutări”) şi nu permit identificarea cauzelor unei performanţei proaste. Raportul menţionează

trei abordări în ţările OCDE

- indicatorii de performanţă sunt prezenţi în buget sau în alte documente guvernamentale, fără a exista

o legătură vizibilă cu procesul de luare de decizii (alocarea de resurse sau îmbunătăţirea

performanţei), cu toate că s-ar putea dovedi utilă în stabilirea răspunderii..

37

Raportul Băncii Mondiale, Bugetarea bazată pe performanţă; dincolo de retorică, PREM Nota 78,

februarie2003.

Bugetarea bazată pe performanţă în ţările OCDE, OECD 2007, capitolul 1.

Minister

Secretar de stat Management Bugetar

Secretar de stat Ex. Budet Si Politici MFP

Secretar de stat Managementul Datoriilor& afaceri

UE

General Secretary Asistarea Conducerii

Director General Politică Bugetară

Director General Formularea Bugetară

Director General Ex. Buget& Contabilitatea Inst. Publice

Director General Politica De Venituri

Director General Politici MFP Şi Reglementări




Director Tehnologia Informaţiei

Director Achiziţii Interne



Audit Intern


Depart. Juridic

Cabinet Ministru

77

- indicatorii de performanţă coroboraţi cu alte date contribuie la procesul bugetar fiind deci legaţi

indirect cu deciziile bugetare.

- sistemul conectează direct indicatorii de performanţă (bazaţi pe ieşiri) şi alocaţiile bugetare. Acest

lucru există însă doar în cazul unor arii specifice de activitate guvernamentală în care organizaţiile

primesc finanţare doar în funcţie de ieşiri– de ex. finanţarea şcolilor are la bază numărul de elevi,

spitalele – numărul de pacienţi calculaţi printr-un sistem de management de caz, etc. „Normele” de

cheltuieli utilizate în economiile planificate pentru finanţarea activităţilor guvernamentale reprezintă

un alt tip de finanţare bazată pe ieşiri. (atunci când obiectivul este creşterea producţiei acest tip de

finanţare poate fi considerat ca bazat pe indici de performanţă, în celelalte cazuri însă, costurile pe

unitatea de producţie se măsoară pornind de la indicatorii de performanţă (eficienţă).

Abordarea dominantă este deci, „bugetarea pe baza informaţiilor privind performanţa”– indicii

sprijină deciziile bugetare, ei fiind o parte din factorii care stau la baza formulării bugetului. OCDE

consideră că o legătură intre informaţiile privind performanţa şi buget ar fi recomandabilă în cazul

programelor noi care necesită o evaluare ex-ante versus evaluarea ex-post a programelor deja

existente.

Există în unele ţări o neînţelegere sau „aşteptări nerealiste” în ceea ce priveşte rolul bugetării bazate

pe indici de performanţă. De exemplu nu înseamnă că dacă un program are un indice de performanţă

bun va primi automat o finanţare mai mare – nici invers. Obiectivul PBB este mai degrabă acela de a

ajuta guvernele să facă „mai mult cu mai puţin” – atât printr-o alocarea mai eficientă a resurselor

pentru realizarea obiectivelor guvernului ( eficienţă) îmbunătăţind calitatea cheltuielilor publice, cât şi

prin consolidarea eficienţei operaţionale a instituţiilor guvernamentale. Cu toate acestea, multe ţări au

o abordare contradictorie – „recompensează” instituţiile cu indici mai buni alocându-le mai mulţi

bani. (a nu se confunda acest lucru cu salarizarea funcţionarilor publici în funcţie de performanţă..).

Raportul OCDE remarcă faptul că puţine ţări s-au străduit să elaboreze sisteme de recompensare a

instituţiilor prin alocaţii mai mari pentru realizarea indicilor de performanţă, menţionând de asemenea

dificultăţile de proiectare şi implementare a unor astfel de sistem. Se menţionează şi acordarea unei

autonomii sau flexibilităţi bugetare mai mari drept o modalitate de recompensare a instituţiilor.

Trebuie să subliniem faptul că obiectivul principal al PBB este îmbunătăţirea procesului de alocare a

resurselor– finanţarea programelor care au indici de performanţă buni, îmbunătăţirea performanţei

programelor existente, sistarea finanţării programelor ineficiente, a căror performanţă nu poate fi

îmbunătăţită. În acest caz performanţa se măsoară prin indicatori de eficacitate şi rezultate şi nu de

eficienţă sau ieşiri, avându-se în vedere relativitatea tuturor indicatorilor– ei sunt ceea ce sunt nu

adevărul ultim. Pentru că aceşti indicatori de performanţă nu ne arată şi cauzele nivelului de

performanţă, se impune efectuarea unei analize aprofundate pentru a stabili implicaţiile asupra

alocaţiilor bugetare. De exemplu în ce măsură ar putea un surplus de finanţare să încurajeze

performanţa în cazul programelor cu nivel bun de performanţă - comparativ cu acordarea acestor

resurse limitate unui alt program? În cazul programelor cu nivel scăzut de performanţă, în ce măsură

acest lucru se datorează deficienţelor de concepere a acestora şi nu implementării– sau amândurora?

Creşterea finanţării ar putea ajuta performanţa.

Nu rezultă în mod necesar deci, că programele cu indicatori buni ar trebui să fie finanţate mai bine, în

timp ce cele de la polul opus ar trebui să primească mai puţini bani. Trebuie să ne îndreptăm atenţia

asupra cauzelor nivelului de performanţă aşa cum reiese el din indicatorii de performanţă.

Exemplul multor ţări ne arată că elaborarea unor indici buni de performanţă este un proces perfectibil,

aceştia fiind tot timpul redefiniţi şi îmbunătăţiţi. Conform principiului „contează numai ceea ce se

măsoară” este important să măsurăm ceea ce trebuie, elaborarea de indici de performanţă fiind un

proces care necesită multă grijă. Indicatorii de performanţă nu trebuie validaţi nici certificaţi înainte

78

de stabilirea obiectivelor pentru programele respective prin planuri strategice detaliate. Unele ţări s-au

grăbit să măsoare performanţa în lipsa acestora.

Puţine ţări se por declara mulţumite de indicii de performanţă folosiţi. De multe ori instituţiile

naţionale de audit au jucat un rol constructiv în revizuirea indicatorilor de performanţă şi în elaborarea

de bune practici. Experienţa din Suedia revelă un numitor comun– nevoia de indicatori mai buni dar şi

mai puţini. Indicatorii de performanţă trebuie să fie în acelaşi timp compleţi dar şi simpli, iar

concilierea acestui antagonism este greu de realizat. Există nevoia recunoscută de a evita prea mulţi

indicatori. Un ultim aspect important se referă la disponibilitatea sistemelor de informaţii privind

performanţa care trebuie să genereze date fiabile şi în timp util.

Australia

La mijlocul anilor 1980, Programul de Îmbunătăţire a Managementului Financiar (FMIP) a introdus

bugetarea pe programe, un sistem centralizat (coordonat de MFP) de evaluare a programelor şi

devoluţia masivă a bugetului. Sistemul a suferit modificări din 1996 prin introducerea bugetării pe

bază de angajamente şi de servicii publice cumpărate (accrual output budgeting), inspirându-se din

modelul Noii Zeelande (discutat mai jos) de a avea un guvern în ipostaza de „cumpărător/furnizor”,

care foloseşte procesul bugetar ca să cumpere servicii.

În ultima vreme se încearcă din ce în ce mai mult să se pună accentul pe instituţionalizarea măsurilor

bazate pe rezultate în procesul bugetar. În primii 10 ani de reforme bugetare accentul a căzut cu

preponderenţă pe întărirea capacităţii de evaluare a programelor în cadrul departamentelor sau

ministerelor. Fiecare minister avea obligaţia să pregătească un plan de evaluare anual, monitorizat de

Ministerul Finanţelor.

Indicatorii de performanţă privind rezultatele şi ieşirile apar în special în două documentaţii cu

răspundere asumată - situaţia bugetului departamentului, pregătită de fiecare serviciu în parte şi în

rapoartele anuale pe fiecare departament sau agenţie. Cu toate că nu există obligaţia formală ca

ambele documente să fie auditate, Biroul Naţional de Audit din Australia (ANAO) a emis un manual

de bune practici pentru a contribui la perfecţionarea indicatorilor folosiţi. În trecut acest lucru era

îndeplinit în colaborare cu Ministerul de Finanţe.

Demnitarii australieni au afirmat în mai multe rânduri că nu există o legătură directă între indicatorii

de performanţă şi finanţare. Procesul bugetar pune accentul mai degrabă pe revizii ad-hoc ale

programelor şi cheltuielilor care pot avea drept rezultat realocarea cheltuielilor mai ales pe proiecte

noi.

Franţa

Franţa a adoptat un sistem bugetar bazat pe indici de performanţă în 2001, cu o oarecare întârziere

faţă de celelalte state OCDE. Au fost elaboraţi aproximativ 1 500 de indicatori de performanţă

pornind de la liniile directoare oferite de Ministerul de Finanţe, Parlament şi de instituţia naţională de

audit ( Curtea de Conturi) elaborate pentru cei care vor stabili, utiliza şi verifica informaţiile privind

performanţa. Conform cerinţelor, indicatorii trebuie elaboraţi astfel încât să poată fi verificaţi. La

sfârşit de an, rezultatele reale sunt incluse într-un raport anual privind performanţa (RAP) care

urmează a fi ataşat legii de revizuire a bugetului.

Acest tip de indicatori de performanţă care sunt revizuiţi anual conduce la creşterea dezbaterii publice

şi parlamentare privind bugetul.

Nu există o conexiune automată între alocaţii şi performanţe. Sunt luaţi în considerare toţi acei factori

care influenţează performanţa programelor precum şi posibilitatea de a spori finanţarea unui program

dacă acest lucru se dovedeşte eficient.

79

Un comitet inter-departamental de audit (CIAP) alcătuit din inspectorii generali din departamentele

financiare ale ministerelor este însărcinat cu revizuirea calităţii informaţiilor şi a analizei din planurile

anuale de performanţă şi din rapoartele anuale de performanţă.

Franţa are un trecut îndelungat de evaluare instituţionalizată şi centralizată a programelor

guvernamentale. De foarte mulţi ani Consiliul Naţional de Evaluare este responsabil de efectuarea

unor analize independente a programelor de cheltuieli. Cu toate acestea, nu s-a stabilit nici o legătură

directă între aceste analize şi procesul bugetar.

Japonia

In 2002 Japonia a promulgat Legea Evaluării Politicilor prin care agenţiile guvernamentale sunt

obligate să efectueze evaluări ale programelor ex-ante şi ex-post. În plus, ministerele Administraţiei

Publice, Internelor şi Telecomunicaţiilor au şi ele obligaţia să efectueze o analiză a acelor politici care

au relevanţă pentru domeniile lor de activitate. Legea mai stipulează ca rezultatele analizelor să fie

„folosite corespunzător” în procesul bugetar. Ministerele mai au obligaţia atunci când trimit cererile

de buget să furnizeze indicatorii de performanţă şi evaluările proprii.

Se pare că Ministerul Finanţelor vede în aceste analize o modalitate de a reduce cheltuielile, în timp

ce agenţiile încearcă să le folosească pentru a obţine mai mulţi bani. De aceea impactul total al acestor

analize nu poate fi calculat cu exactitate. Acest lucru devine şi mai dificil de realizat dacă luăm în

calcul şi numărul enorm de indicatori rezultaţi – multe ministere au peste 100 de obiective şi ţinte.

Guvernul ales în 2008 încearcă să crească eficienţa serviciilor publice şi noul Ministru de Finanţe a

accentuat importanţa evaluărilor şi a măsurării performanţei. Nu se ştie încă care va fi impactul

acestui lucru asupra integrării indicatorilor de performanţă în procesul bugetar.

Coreea

Ministerele au obligaţia să prezinte Serviciului pentru Coordonarea Politicilor Guvernamentale

planuri strategice, planuri anuale de performanţă şi raporturi privind performanţa. Ministrul

Planificării şi Bugetului (MPB) are de asemenea în subordine un departament specializat pe probleme

de performanţă. A fost elaborat un proces de auto-evaluare pe baza sistemului US PART (vedeţi

capitolul SUA). MPB foloseşte rapoartele anuale de performanţă şi auto-evaluările atunci când

negociază cu ministerele, integrându-le astfel în procesul bugetar.

In 2006 guvernul a decis să conecteze automat ratingurile de performanţă obţinute în urma auto-

evaluării cu alocaţiile bugetare prin tăierea automată a 10% din finanţarea programelor ineficiente.

Acest lucru dă un semnal clar că proiectele cu indici de performanţă slabă nu vor fi acceptate. Însă,

implementarea acestui sistem a întâmpinat greutăţi din cauza calităţii proaste a informaţiilor şi a

„jocurilor” făcute de ministere.

Olanda

În 2001 a fost introdusă bugetarea orientată către rezultate (Reforma privind bugetarea pe politici şi a

răspunderii asumate pe politici), Legea privind Conturile guvernului cerând ca documentaţia bugetară

să cuprindă indici de performanţă care măsoară atât eficienţa cât şi eficacitatea. În plus raportul anual

elaborat de fiecare minister şi raportul anual consolidat al activităţilor guvernului analizează cu

precădere îndeplinirea obiectivelor aşa cum au fost stabilite în elaborarea bugetului şi costurile

acestora. Se pune deci accentul pe creşterea valorii informaţiilor cuprinse în cele două documentaţii

principale - documentele bugetare şi rapoartele anuale. Legea privind Conturile guvernului permite

elaborarea indicatorilor de performanţă pe baza evaluărilor amănunţite ale cheltuielilor în

conformitate cu reglementările speciale privind indicatorii de performanţă şi evaluare.

80

Miniştrii au obligaţia să prezinte o situaţie a controlului managerial care include analiza capacităţii

sistemelor interne să convertească intrările bugetare în ieşiri şi rezultate bugetare, concluziile acestei

analize apărând şi în raportul anual al ministerului.

Olanda foloseşte intensiv procedura de evaluare a programelor. „Analizele anuale ale politicilor” se

concentrează doar pe un număr limitat de arii prioritare. Acestea sunt elaborate de echipe relativ mici,

alcătuite din reprezentanţi ai ministerelor şi ai Ministerului de Finanţe. Aceste analize sunt trimise în

Parlament şi publicate, fiind ulterior folosite de ministere şi de MFP în procesul de formulare a

bugetului.

Noua Zeelandă

Reformele majore privind sectorul public care au avut loc în Noua Zeelandă, aşa cum apar în Legea

privind Sectorul Public din 1989, se concentrau masiv pe bugetarea bazată pe indici de performanţă.

Ieşirile au devenit pilonul central al formulării bugetului. Acestea sunt liste scurte, cu caracter oficial

al serviciilor pe care guvernul intenţionează să le achiziţioneze de la instituţiile publice sau private.

Începând cu 1992, toate fondurile bugetare au fost alocate pentru ţinte de ieşiri (servicii) stabilite în

planurile de ieşiri (fostele angajamente de cumpărare). Aceste ţinte sunt exprimate sub forma calităţii,

cantităţii şi a timpului de furnizare. Livrarea acestor ieşiri (servicii) este monitorizată prin planuri de

activitate, rapoarte anuale şi audit oficial efectuat de Autoritatea Auditorului General care raportează

Parlamentului atât pe probleme financiare cât şi pe indicii de măsurare a performanţei ieşirilor.

În etapa de început al reformei nu se punea accentul în mod formal pe bugetare orientată spre

rezultate. Acestea, împreună cu aspectul eficienţei programelor au ocupat un loc central abia din 2000

ca urmare a îngrijorării că un accent prea mare pe ieşiri nu garantează eficienţă. Cu toate că indicatorii

de ieşiri rămân în continuare chintesenţa sistemului bugetar, agenţiile guvernamentale trebuie acum să

explice prin „scrisori de intenţie”38

cum intenţionează să realizeze rezultate pe termen lung – un

sistem care poartă numele de „ bugetare orientată spre ieşiri, dar care controlează rezultatele”.39

Consecinţa a fost o creştere a gradului de evaluare a programelor, însă acest lucru tinde să aibă loc

mai degrabă ad-hoc decât sistematic. Noul guvern, ales în 2008, a pus bazele unui sistem de analize

aprofundate ale cheltuielilor pe programe guvernamentale şi pe instituţii, care vor fi elaborate ciclic,

pe o perioadă de 3 -4 ani.

Abordarea oficială a Noii Zeelande s-a bazat pe bugetarea orientată spre ieşiri, însă legătura dintre

performanţa ieşirilor şi bugetare e doar una indirectă– nu există un mecanism automat între ieşiri

furnizate şi alocaţiile bugetare. Fondurile bugetare sunt acordate chiar dacă nivelul real de ieşiri şi

analiza ex-post a diferenţei dintre ieşirile bugetate iniţial şi cele reale nu au fost efectuate sistematic.

Actualul guvern intenţionează însă să suplimenteze fondurile pentru instituţiile din sănătate şi din

învăţământul universitar care realizează ţintele stabilite de performanţă. Detaliile acestui plan rămân a

fi clarificate.

Suedia

Managementul bazat pe rezultate (RBM) in Suedia este consecinţa faptului că majoritatea serviciilor

publice sunt furnizate de agenţii autonome, supuse unei oarecare monitorizări de ordin general din

partea ministerelor. În schimbul autonomiei lor, care este considerabilă şi presupune o singură alocaţie

de fonduri şi libertate în gestionarea personalului, agenţiilor li se cer rezultate.

38

SSC (2005) 2005/06 Scrisoare de intenţie: Linii Directoare şi

Cerinţe,http://www.ssc.govt.nz/display/document.asp?NavID=208&DocID=4323 39

consultaţi Liniile Directoare privind managementul rezultatelor, Trezorerie 2003

http://www.ssc.govt.nz/display/document.asp?NavID=208&DocID=4323

81

Ministerul de Finanţe împreună cu Autoritatea Naţională pentru Management Financiar (ESV) sunt

responsabile de elaborarea sistemelor de măsurare a performanţei. Parlamentul stabileşte obiectivele

în cele 47 de arii de politici de cheltuieli ; deciziile privind stabilirea obiectivelor celor 500 de

programe individuale şi subprograme aparţine guvernului. Ministerele definesc ce anume trebuie

cuantificat, urmând ca agenţiile să hotărască indicii relevanţi de performanţă.

În faza incipientă a RBM, a fost elaborat un număr impresionant de indicatori, iar o dată la trei ani

aveau loc evaluări complete cheltuielilor. Ambele măsuri erau greoaie aşa că s-a impus o reducere a

numărului de indici de performanţă şi un mod mai selectiv de evaluare.

Cuantificarea performanţei tinde să se concentreze pe contribuţia sa în alocarea mai eficientă a

resurselor, pe eficienţa operaţională, dar şi pe mecanismele de verificare. Agenţiile pregătesc un

raport anual care include printre altele informaţii financiare şi de performanţă – dar şi dacă şi-au

îndeplinit obiectivele impuse de guvern, aspect ce constituie punctul de pornire în dialogul intre

minister şi agenţii. Guvernul pregăteşte de asemenea un raport anual consolidat privind centrul

guvernului prin care stabileşte obiectivele anticipate şi analizează rezultatele obţinute. Pe baza

acestuia agenţiile formulează cererile de buget. Acestea, împreună cu rapoartele anuale formează baza

reviziilor bugetare complete elaborate de comisia parlamentară. Indicii de performanţă sunt incluşi în

procesul bugetar şi prin rapoarte speciale privind performanţa ce cuprind diverse arii de cheltuieli,

prezentate pe parcursul anului în faţa Parlamentului.

Marea Britanie

RBM din Marea Britanie se bazează pe Reviziile complete privind Cheltuielile (CSR) şi Acordurile

privind Serviciile Publice (PSA). Reviziile complete privind Cheltuielile au fost introduse în 1999 şi

sunt elaborate o dată la 2-3 ani. Ele analizează priorităţile de guvernare la nivel înalt şi contribuie la

stabilirea unor planuri de cheltuieli pe 3 ani în funcţie de nevoile fiecărui minister care va contribui la

realizarea acestor obiective. Fiecare PSA iniţiat de minister include ţinte cuantificabile pentru o serie

de obiective guvernamentale, orientându-se spre rezultate. Indicatorii de performanţă fac parte din

negocierile privind alocaţiile bugetare, fără să existe o corelare automată a acestora cu indicii de

performanţă.

SUA

La nivel federal, SUA a experimentat în ultimii 60 de ani cu diverse forme de sisteme bugetare bazate

pe indici de performanţă şi RBM. A făcut progrese considerabile în elaborarea unor informaţii

transparente privind performanţa (indicatori de performanţă şi evaluări de programe) însă folosirea

sistematică de către Congres a acestor informaţii rămâne limitată, în ciuda Legii privind Performanţa

Guvernului Şi Rezultate, 1993 (GPRA) care cere acest lucru. Conform GPRA, agenţiile au obligaţia

să elaboreze planuri strategice pe 5 ani, să stabilească obiective anuale pentru programe şi să

hotărască modul de măsurare a ieşirilor prin planuri şi rapoarte anuale de performanţă. De asemenea

ele trebuie să coreleze aceste date cu cererile bugetare, având la dispoziţie un termen de 5 ani de

implementare. Aceste procese sunt respectate, însă sunt luate în calcul prea puţin de către Congres.

Cu toate acestea, informaţia privind performanţa joacă un rol esenţial în formularea bugetului atunci

când e vorba de Departamentul de Management şi Buget (OMB), serviciu care face parte din

structurile executive ale guvernului. Acest lucru are loc mai ales prin Mecanismul de Revizuire şi de

Evaluare a Programelor (PART) iniţiat in 2002, care intenţionează să examineze anual aproximativ 20

% din programe şi să creeze o legătură cu procesul bugetar. În cadrul OMB (departamentul executiv)

a fost creat un instrument formal de evaluare a programelor. Obiectivul său este susţinerea

programelor performante şi restructurarea sau eliminarea celor cu un grad scăzut de performanţă, prin

identificarea punctelor tari şi a celor slabe de care va depinde mai departe luarea de decizii de

management şi bugetare. Indicii de performanţă cuprind eficienţa, eficacitatea şi calitatea serviciilor.

82

Scopul PART este acela de a pune în practică cerinţele GPRA în sensul că impune obligativitatea

corelării indicatorilor de performanţă cu specificaţiile GPRA.

Cu toate acestea, modelul din SUA rămâne un exemplu bun de bugetare „bazată pe indici de

performanţă” care implică includerea informaţiilor guvernamentale privind performanţa în formularea

şi în execuţia bugetară realizată de departamentul executiv al guvernului.

Anexa 5 Fişa postului pentru poziţia de Analist al bugetului

(bazată pe fişa postului a unei poziţii similare din Departamentul American pentru Management şi

Buget)

Analist al bugetului coordonator (Senior Budget Analyst)

Fişa postului:

Analistul bugetului reprezintă persoana cheie din interiorul Departamentului de buget al MFP cu

atribuţii în formularea şi execuţia bugetară pe o arie desemnată. Lui îi revine sarcina de a elabora

analize pe politici, managementul programelor, reglementări; examinează aspecte care necesită atenţie

specială; examinează şi clarifică propuneri legislative şi declaraţiile oficiale; analizează ordinele

executive şi alte documente elaborate de Departamentul de buget. Analistului i se va cere de

asemenea să-şi asume atribuţii de lider şi va oferi asistenţă şi pe probleme înafara domeniului său; va

avea sarcini administrative şi de management al datelor/informaţiilor dacă acestea au legătură cu

analiza bugetară.

Sarcini :

consiliază secretarul de stat şi ministrul pe probleme de planificare şi programare pentru

conturile de care este responsabil; anticipează şi aduce în discuţie implicaţiile asupra

politicilor şi probleme care necesită atenţie; propune cadrul, amploarea şi structura analizelor

şi a proiectelor speciale; prezintă nevoie de noi măsuri legislative şi modificările în legislaţie;

recomandă şi asistă la realizarea de grupuri inter-departamentale în care pot fi implicaţi

servicii din departamentul de buget, alte departamente sau agenţii, conform specificaţiilor.

coordonează formularea şi administrarea bugetului pe conturile de care este responsabil.

Acordă sprijin în domeniul formulării bugetului şi a politicii fiscale şi se asigură că aceasta

este puse în practică. Revizuieşte cererile bugetare; conduce dezbaterile pe buget; şi în urma

acestora propune recomandări Directorului General, Secretarului de Stat şi Ministrului. Este

consilier principal şi ia parte la revizuirea recomandărilor Departamentului de buget privind

execuţia bugetară şi implementarea acesteia.

monitorizează şi evaluează progresul făcut de către departamente şi agenţii în domeniul

implementării şi execuţiei politicii guvernului. Dacă se impune, informează oficialii

responsabili pe politici despre progresul făcut în îndeplinirea obiectivelor stabilite şi eficienţa

politicilor şi a programelor existente .

efectuează analize pe teme legislative, economice, de management, de reglementări şi

organizatorice pe programele de care este responsabil. Acordă sprijin personalului implicat în

formularea şi implementarea politicilor pe probleme de reorganizare, clarifică relaţiile în

procesele de integrare a programelor, abordează şi alte aspecte de îmbunătăţire a

managementului.

elaborează, revizuieşte şi consiliază pe probleme de pregătire a documentelor oficiale din

agenţiile şi departamentele de care este responsabil, precum mesajele pe buget; analizează şi

dacă este necesar, pregăteşte scrisori din partea Directorului General, a Secretarului de Stat şi

83

a Ministrului către şefii de departament.

colaborează conform protocoalelor cu comisiile parlamentare sau cu membrii comisiilor pe

probleme de buget sau de programe.

Pregătire profesională:

absolvent cu medie mare a facultăţii de Economie, Administraţie publică, Politici publice,

Drept, sau specializare într-un domeniu tehnic (sănătate, educaţie, proiectare)

experienţă de 8-10 ani în sectorul public, inclusiv în managementul financiar

competenţe solide în efectuare de analize, inclusiv cantitative

abilităţi de comunicare, atât în scris cât şi oral, capacitatea de a păstra secrete profesionale,

capacitate de lider, necesare în interacţiunea cu oficialii Cabinetului.

Analist al bugetului

Fişa postului:

Analistul bugetului este implicat într-o varietate de funcţii privind pregătirea, execuţia şi

analiza bugetului. Obiectivul său principal este să se asigure că, în măsura posibilului, programele de

cheltuieli se conformează politicilor şi priorităţilor guvernului, că s-a optat pentru calea cea mai cost-

eficientă de atingere a obiectivelor şi că modul de realizare a acestora este unul eficient. În general

această poziţie include identificarea şi rezolvarea problemelor; strângerea şi analiza

informaţiilor pe programe şi buget, folosind surse diverse; analizarea aspectelor tehnice şi de

fond a datelor bugetare şi a altor informaţii; pregătirea tabelelor, rapoartelor, scrisorilor,

memorandumurilor şi a altor documente de acest tip; funcţii de intermediere în interiorul şi în

exteriorul MFP; reprezentarea activităţii MFP la diferite niveluri de guvernământ..

Sarcini :

contribuie la pregătirea bugetului.. împreună cu alţi angajaţi ai departamentului, coordonează

elaborarea bazei de date care va sprijini bugetul anual şi contribuie la pregătirea

documentaţiei tehnice din cadrul documentaţiei bugetare. Se asigură că cererile de buget ale

agenţiei sunt corecte şi consecvente din punctul de vedere al detaliilor tehnice şi al

conceptelor; lucrează cu analiştii coordonatori pentru rezolvarea problemelor întâlnite; se

asigură că termenele de referinţă stabilite pentru pregătirea bugetului sunt respectate şi că atât

documentaţia bugetară cât şi baza de date conexă sunt de o înaltă calitate tehnică.

pregătirea rapoartelor de analiză, atât a celor fixe cât şi a celor ad-hoc. Recurge la propriile

aplicaţiile de pe calculator pentru a strânge date şi informaţii şi examinează implicaţiile

acestora cu scopul de a elabora raporturi de analiză pentru conducerea MFP responsabilă de

politici. Subiectul analizelor poate varia de la (1) analiza cheltuielilor planificate versus cele

realizate într-un an bugetar; (2) efectul propunerilor bugetare asupra plafoanelor de cheltuieli

discreţionare stabilite de SFB.

analiza aspectelor bugetare. Lucrând independent sau de cele mai multe ori în echipă,

specialistul se foloseşte de capacităţile sale intelectuale în a analiza diverse aspecte

conceptuale, tehnice sau procedurale relevante în procesul bugetar. Rezultatul acestor eforturi

poate fi (1) elaborarea de păreri MFP privind diverse probleme de teorie care pot facilita

schimbul de informaţii cu Parlamentul; şi (2) stabilirea de linii directoare pentru

departamentele responsabile de programe din minister şi din alte agenţii guvernamentale..

Pregătire profesională:

absolvent cu medie mare a facultăţii de Economie, Administraţie publică, Politici publice,

Drept, sau specializare într-un domeniu tehnic (sănătate, educaţie, proiectare)

84

competenţe solide în efectuare de analize, inclusiv cantitative

abilitate de comunicare atât în scris cât şi oral

85

Anexa 6 Propunere orientativă de elaborare a calendarului bugetar şi a planificării integrate

Tabelul de mai jos prezintă o propunere de planificare integrată şi de calendar bugetar pentru

România. În calendar se regăsesc termenele principate stabilite prin Legea 500 şi prin noua Lege

privind responsabilitatea Fiscală. Include de asemenea două componente majore de planificare

strategice:

o Notă privind priorităţile de politici care stabileşte priorităţile strategice ale guvernului care

ar trebui să fundamenteze Strategia Fiscală.

Un proces raţionalizat de planificare strategică al ministerului proiectat să furnizeze analiza

politicilor prin care Strategia Fiscală să stabilească alocaţiile de fonduri şi plafoanele

diferenţiate de cheltuieli.

Calendarul include şi un model de ordonare a luării de decizii care să conducă la consolidarea

angajamentului politic faţă de procesul bugetar şi de planificare. Se propune de asemenea definirea

unor roluri clare ale Consiliului Fiscal. În principiu se sugerează ca procesul de luare a deciziilor să

comporte trei etape pentru că tot trei sunt momentele în care angajamentul politic trebuie să fie

maxim:

1. la începutul procesului, când priorităţile trebuie să se stabilească de comun acord şi acordul

general privind politicile bugetare trebuie să se reflecte în planurile strategice ale ministerelor.

Ministerele ar putea trece în continuare la elaborarea propunerilor în detaliu.

2. obţinerea unui acord privind acţiunile concrete ţi limitele bugetare care alcătuiesc substanţa

Strategiei Fiscale, programată spre aprobare la sfârşitul lunii mai.

3. aprobarea versiunii finale a bugetului în luna octombrie.

Este recomandabil ca toate aceste momente să urmeze următorul proces de luare a deciziilor:

în primul rând recomandările trebuie revizuite de o comisie ministerială. Această comisie ar

putea fi Comisia coordonatoare prezidată de Ministrul Finanţelor (cu modificarea unor

elemente), Comisia de Planificare Strategică, condusă de Primul Ministru, sau un alt format

care să permită discuţii politice aprofundate.

În al doilea rând, recomandările avizate de comisia ministerială să fie trimise Consiliului

Fiscal spre analiză.

În al treilea rând, recomandările finale să fie trimise în şedinţă de guvern spre aprobare finală.

Cabinetul ar putea revizui recomandările pe baza comentariilor Consiliului Fiscal.

Succesiunea propusă a etapelor de luare a deciziilor reflectă două obiective: comisia ministerială

consolidează procesele interne de luare a deciziilor prin discutarea în forum a punctelor cheie de

politică, în timp ce implicarea Consiliului Fiscal întăreşte răspunderea prin presiunea externă pe care o

exercită asupra guvernului de a funcţiona mai bine şi de a lua decizii mai bune.

Termen limită Acţiune Resp.

Ian. 10 Pregătirea Notei de Priorităţi

Acesta este un document de analiză care propune

alternative privind priorităţile de politică pe care

SGG

86

guvernul le-ar putea include în Strategia Bugetară.

Pregătirea unui cadru fiscal bugetar la nivel macro care să

includă parametrii bugetari de urmărit atunci când se elaborează

planul strategic al ministerelor

Acest pas reprezintă începutul oficial al procesului de

elaborare a Strategiei Bugetare; este practic un document

de principiu care cuprinde politicile şi parametri bugetari

cheie, inclusiv plafoanele estimative pentru ordonatorii

principali de credite bazate pe cifrele anului precedent.

Acesta ar trebui să stea la baza pregătirii Strategiei

Bugetare şi a planurilor strategice a ministerelor.

MFP

Ian. 15 ‘Comisia Ministerială * (‘CM’)revizuieşte Nota de Priorităţi şi

parametri bugetari pentru pregătirea planurilor strategice

* denumim „Comisie Ministerială‟ orice format de

comisie aprobat (aşa cum s-a discutat mai sus)

‘CM

Ian. 21 Consiliul Fiscal comentează Nota de Priorităţi şi parametri

bugetari de pregătire a planurilor strategice

CF

Ian. 29 Guvernul aprobă Nota de Priorităţi şi parametri bugetari de

pregătire a planurilor strategice

Şedinţă de

guvern

Feb. 2 Trimiterea către ministere a instrucţiunilor privind Strategia

Bugetară & planurile strategice

În mod ideal aceste instrucţiuni ar trebui emise în

comun; dacă sunt emise individual, atunci conţinutul şi

timpul trebuie coordonate.

Aceste instrucţiuni pot să includă plafoane estimative

care să stea la baza planurilor strategice.

MFP & SGG

Mar. 31 Trimiterea către SGG şi MFP a planurilor strategice preliminare,

inclusiv a cerinţelor pentru strategia bugetară

Ministere

Actualizarea prognozei fiscal bugetare (conform Legii 500) MFP

Apr. 15 Grupurile pe sector revizuiesc planurile strategice preliminare şi

face comentarii

Grupurile pe

sector

Apr. 21 MFP finalizează versiunea preliminară Strategia Bugetară MFP

Apr. 28 CM* revizuieşte Strategia Bugetară preliminară inclusiv a

rostogolirii de fonduri pe sector, hotărăşte iniţiativele de

priorităţi specifice (care sunt fie economii realizate din bugetul

de bază sau iniţiative noi)

CM*

Mai 5 Consiliul Fiscal revizuieşte Strategia Bugetară CF

Mai 10 Guvernul aprobă Strategia Bugetară Şedinţă de

guvern

Mai 15 Strategia Bugetară este trimisă guvernului spre aprobare

(conform LRF)

MFP

87

Mai 25 Guvernul aprobă Strategia Bugetară Guvern

Mai 30 Trimiterea Strategiei Bugetare în Parlament (conform LRF)

MFP

Iun. 15 Dezbatere parlamentară şi aprobarea strategiei bugetare

Notă: nu există o dată fixă până la care Parlamentul e obligat să

aprobe Strategia Bugetară. Dacă în urma deciziei Parlamentului

se impun anumite modificări care vor afecta bugetul agenţiilor

beneficiare şi planurile strategice ale ministerelor, se va emite o

circulară adiţională.

Parlament

Iun.16 Emiterea circularei bugetare, care să includă plafoane de

cheltuieli pentru fiecare agenţie beneficiară.

Ar trebui specificate aici limitele specifice de cheltuieli sau alte

restricţii privind elaborarea de proiecte noi, linii directoare pentru

propuneri privind realizarea de economii sau alte iniţiative

specifice.

MFP

Elaborarea instrucţiunilor privind actualizarea planurilor

strategice.

În mod ideal aceste instrucţiuni ar trebui să facă parte din

circulara bugetară sau să fie emise în cel mai bun caz în

aceeaşi perioadă..

SGG

Aug. 1 Trimiterea propunerilor bugetare şi a declaraţiilor strategice

revizuite către SGG şi MFP

Agenţii

beneficiare

Revizuirea propunerilor bugetare şi a memorandumurilor

bugetare preliminare; formularea de recomandări pentru CM

MFP/SGG

Sept 1 revizuirea bugetară de către‘MC’ ‘CM

Sept. 7 Finalizarea bugetului preliminar SGG MFP

Oct. 10 Guvernul aprobă bugetul preliminar Şedinţă de

guvern

Oct. 15 Trimiterea bugetului în Parlament MFP

Oct. 22 Emiterea de instrucţiuni cu privire la planurile anuale de lucru

(inclusiv a planului legislativ)

SGG

Nov. 19 Ministerele prezintă propunerile de planuri anuale de lucru Agenţii

beneficiare

Dec. 9 Elaborarea planurilor anuale de lucru SGG

Dec. 21 Aprobarea planurilor anuale; integrarea planificării şi a

calendarului bugetar pentru anul viitor

‘CM, Guvern

88

Dec. 28 Aprobarea bugetului Parlament

Ian. 15 Dacă este necesar, ministerele aduc ultimele modificări

planurilor strategice pentru a se conforma bugetului aprobat

ministere

89

Anexa 7 Chestionar Studiu privind personalul MFP

Poziţia ocupată de respondent

Management superior (Secretar de stat, Director

General)

Eşalonul II de Management (Director, Şef de

departament)

Personal

Vechimea în minister

1. Ce calificativ aţi da Ministerul de Finanţe ca loc de muncă dacă ar fi să-l comparaţi cu alţi angajatori

pe care îi cunoaşteţi?

Favorabil Neutru Nefavorabil

1 2 3 4 5

2. Obiectivele generale ale Ministerului Finanţelor Publice sunt clar definite.


1 2 3 4 5

3. Înţeleg destul de bine direcţia în care managementul superior conduce Ministerul.


1 2 3 4 5

4. Sunt mândru-ă să lucrez pentru MFP.


1 2 3 4 5

5. Cum aţi califica calitatea serviciilor oferite de Minister clienţilor interni şi externi (ministere,

contribuabili)?


1 2 3 4 5

6. actualele procese şi proceduri îmi permit să ofer servicii bune calitativ clienţilor mei (ministere,

contribuabili, alte unităţi interne).


1 2 3 4 5

7. Înţeleg destul de bine ceea ce trebuie să fac la locul de muncă.


1 2 3 4 5

8. Resursele de care dispun îmi permit să-mi fac treaba bine.


1 2 3 4 5

90

9. Mă simt încurajat(-ă) să găsesc alte modalităţi mai bune de a-mi face munca.


1 2 3 4 5

10. Mă simt liber(-ă) să-mi asum riscuri dacă am informaţiile necesare.


1 2 3 4 5

11. Munca pe care o depun îmi foloseşte în totalitate abilităţile şi cunoştinţele pe care le deţin.


1 2 3 4 5

12. Managerul meu are nivelul necesar de competenţe tehnice pentru a conduce departamentul în mod

eficient spre obţinerea obiectivelor propuse.


1 2 3 4 5

13. Schimbările care privesc personalul şi conducerea (ex., promovări, atribuirea altor sarcini) care au loc

în grupul meu de lucru sunt făcute obiectiv, fiind strict legate de munca depusă.


1 2 3 4 5

14. În grupul meu de lucru indivizii trebuie să răspundă pentru rezultatele obţinute.


1 2 3 4 5

15. în cadrul Ministerul Finanţelor personalul este recompensat în funcţie de performanţă.


1 2 3 4 5

91

Anexa 8 Listă parţială a persoanelor cu care am stat de vorbă

Adrian Popescu Director General, Direcţia Generală A Tehnologiei Informaţiei

Alina Toma Şef De Serviciu, Direcţia Generală De Programare Bugetară

Ana-Maria

Enache

Şef De Serviciu , Direcţia Generală De Programare Bugetară

Anca Iordache Adjunct Director General, Direcţia Generală A Tehnologiei Informaţiei

Angela Carabaş Director General, Direcţia Generală De Trezorerie Şi Management Al Datoriilor

Bogdan Drăgoi Secretar De Stat, MFP

Carmen

Bălăşoiu

Director General, Direcţia Generală De Planificare Strategică Şi Monitorizare,

ANAF

Constantin

Năstase

Director, Direcţia Generală De Programare Bugetară

Cosmina

Geabunea

Director General, Direcţia Generală Pentru Ecofin

Dan Matei Şef De Serviciu , Direcţia Generală A Direcţiei Generale De Analiză

Macroeconomică Şi Politici Financiare

Daniel Gruia Director General Adjunct, Direcţia Generală A Tehnologiei Informaţiei, ANAF

Daniela

Şchiopu


Dobre Alin

Stelian

Director Adjunct, Direcţia De Coordonare A Relaţiilor Bugetare Cu UE

Doina Ilie Director General, Direcţia Generală De Metodologie Contabilă Pentru Instituţiile

Publice

Dorin Măntescu Director General , Direcţia Generală De Analiză Macroeconomică Şi Politici

Financiare

Gabriela

Martienscu

Director Adjunct, Facultatea De Finanţe Publice Şi Vămi

Georgeta Petre Director, Direcţia Generală De Reglementări Contabile

Georgia Babici Consilier Al Ministrului, MFP

Gheorghe

Gherghina

Secretar De Stat, MFP

Graţiela

Iordache

Secretar De Stat, MFP

Ioan Nicolescu Secretar De Stat, MFP

Ioana Burlă Director General, Direcţia Generală De Sinteză Bugetară Şi Politici Publice

Ioana Hanganu Şef De Serviciu , Direcţia Generală De Programare Bugetară

Ion Capdefier Director General , Direcţia Generală Pentru Codul Fiscal

92

Julien Zamfir Director, Direcţia Generală De Programare Bugetară

Lăcrămioara

Alexandru

Director, Contabilitatea Bugetară, MFP

Letiţia Taloi Inspector Financiar, Şef Al Unităţii Centrale De Armonizare Pentru Control Intern

Lucica Diaconu Şef De Serviciu , Direcţia Generală De Legislaţie Şi Reglementare În Domeniul

Activelor Statului

Mălina Marica, Director, Facultatea De Finanţe Publice Şi Vămi

Maria Popescu Şef De Serviciu , Direcţia Generală De Programare Bugetară

Mihaela

Nedelcu

Public Manager, Unitatea De Politici Publice. MFP

Mioara Masariu Şef De Serviciu , Direcţia Generală De Programare Bugetară

Mirela

Călugăreanu

Director Executiv, Trezorerie Regională Şi Administraţia Fiscală, Bucureşti

Mirela Şiţoiu Director General , Direcţia Generală , Managementul Resurselor Umane

Nicu Popescu Lead Advisor, Direcţia Generală De Programare Bugetară

Niţă Georgian Şef De Serviciu Inspectorat General

Octavian

Deaconu

Director, Direcţia Pentru Cooperare Internaţională, Agenţia Naţională De

Administrare Fiscală (ANAF)

Radu Traian

Marginean

ANAF Vice Preşedinte Al Autorităţii De Administrare A Vămilor

Raluca

Zamfirescu

Director, Direcţia Pentru Relaţii Bugetare Cu UE

Robert Hofnar Director General, Direcţia Generală De Proceduri Pentru Administrarea Veniturilor,

ANAF

Roxana

Petrescu


Sorin Blejnar Preşedinte ANAF

Ştefan Ciobanu Director General, Autoritatea Coordonatoare A Fondurilor Structurale

Ştefan Daia Director General , Direcţia Generală A Tehnologiei Informaţiei, ANAF

Tanţi Anghel Director, Direcţia Legislaţie Cod Procedură Fiscală

Tiberiu Tudoran Director General, Unitatea Centrală De Armonizare Pentru Audit Intern

Valentin

Mavrodin

Director General, Direcţia Generală De Trezorerie Şi Contabilitate A Instituţiilor

Publice

Titlul proiectului: Analiza funcțională a administrației publice centrale din România - I Proiect cofinanțat din Fondul Social European Data publicării: 15 octombrie 2010 Conţinutul acestui material nu reprezintă în mod obligatoriu poziţia oficială a Uniunii Europene sau a Guvernului României. Această traducere nu este considerată traducere oficială a Băncii Mondiale. Banca Mondială nu va fi făcută răspunzătoare pentru conținutul sau orice eroare a acestei traduceri.

analiza funcţională a sectorului finanţelor publice

Documents