Anlisis Sectorial de Residuos Slidos en Mxico Plan Regional de Inversiones en Ambiente y Salud. Organizacin Panamericana de la Salud /Organizacin Mundial de la Salud Serie Estudios No. 10 Asociacin Mexicana para el Control de Residuos Slidos Peligrosos- AMCRESPAC Direccin General de Residuos Slidos, Materiales y Riesgo del Instituto Nacional de Ecologa-INE/DGMR Julio 1996

Tabla de Contenido Abreviaturas y siglas Resumen ejecutivo Introduccin 1. Caractersticas generales del pas 1.1 Organizacin y divisin poltica 1.2 Aspectos geogrficos 1.3 Aspectos demogrficos 1.4 Aspectos econmicos 1.5 Pobreza 1.6 Salud 2. Anlisis institucional y marco legal 2.1 Estructura institucional del sector 2.2 Regulacin y control interinstitucional 2.3 Planificacin e informacin 2.4 Recursos humanos 2.5 Polticas, planes y programas 2.6 Aspectos legales 3. Anlisis tcnico 3.1 Residuos slidos municipales 3.2 Residuos peligrosos 3.3 Sustancias qumicas 3.4 Actividades de riesgo 4. Anlisis econmico financiero 4.1 Sistema financiero del sector 4.2 Tratamiento financiero al sector 4.3 Utilizacin financiero del sector 4.4 Apoyo institucional para el mejoramiento financiero del sector 5. Anlisis de aspectos ambientales, de salud, sociales y de comunicacin 5.1 Aspectos ambientales 5.2 Aspectos de salud 5.3 Aspectos sociales y de comunicacin 6. Aspectos crticos y problemas identificados 6.1 Aspectos institucioanles

6.2 Aspectos legales 6.3 Aspectos tcnicos de los residuos slidos municipales y especiales 6.4 Residuos peligrosos 6.5 Sustancias qumicas 6.6 Actividades de riesgo 6.7 Aspectos econmico financieros 6.8 Aspectos ambientales 6.9 Aspectos de salud 6.10 Aspectos sociales y de comunicacin 7. Polticas, estrategias y acciones recomendadas 7.1 Aspectos institucionales 7.2 Aspectos legales 7.3 Residuos slidos 7.4 Residuos peligrosos 7.5 Sustancias qumicas 7.6 Actividades de riesgo 7.7 Aspectos econmico financieros 7.8 Aspectos ambientales 7.9 Aspectos de salud 7.10 Aspectos sociales y de comunicacin 8. Perfiles de proyectos prioritarios 8.1 Perfilesde proyectos institucionales 8.2 Perfiles de proyectos legales 8.3 Perfiles de proyectos de residuos slidos 8.4 Perfiles de proyectos de residuos peligrosos 8.5 Perfiles de proyectos de sustancias qumicas 8.6 Perfiles de proyectos de actividades de riesgo 8.7 Perfiles de proyectos en el rea econmico financiera 8.8 Perfiles de proyectos sobre aspectos ambientales 8.9 Perfiles de proyectos en aspectos de salud 8.10 Perfiles de proyectos en aspectos sociales y de comunicacin 9. Programa preliminar de inversiones 10 Bibligrafa Anexos Anexo A1 Entrevistas Anexo A2 Instituciones participantes en el anlisis de situacin Anexo A3 Equipo de estudio

Abreviatura y SiglasAID AMCREPAC Agencia Internacional de Desarrollo (EUA) Asociacin Mexicana para el Control de Residuos Slidos y Peligrosos

ANAVERSA ANIQ BANOBRAS BID BIRF BPCs CENAPRED CICOPLAFEST

COAAPPA CNEC CONIQQ COPLADE COPLADEMUN CRETIB DDF DGNA DGOEIA DGRMR DOF DGSU EPA ERA FIDA

Agricultura Nacional de Veracruz, S.A. Asociacin Nacional de la Industria Qumica Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos Banco Interamericano de Desarrollo Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento Bifenilos Policlorados Centro Nacional de Prevencin de Desastres Comisin Intersectorial para el Control del Proceso y Uso de Plauicidas, Fertilizantes y Sustancias Txicas Comit de Anlisis y Aprobacin de los Programas para la Prevencin de Accidentes Cmara Nacioanl de Emrpesas de Consultora Colegio Nacional de Ingenieros Qumicos y Qumicos Comit e Planeacin Estatal Comit de Planeacin Municipal Corrosivos, Reactivos, Explosivos, Txicos, Inflamables y Biolgicos Infecciosos Departamento del Distrito Federal Direccin General de Normatividad del Instituto Nacional de Ecologa Direccin General de Ordenamiento Ecolgico e Impacto Ambiental del Instituto Nacional de Ecologa Direccin General de Residuos, Materiales y Riesgo del Instituto Nacional de Ecologa Diario Oficial de la Federacin Direccin General de Servicios Urbanos del Departamento del Distrito Federal Agencia para la Proteccin del Ambiente (EUA) Estudio de Riesgo Ambiental Fondo Interncional de Desarrollo Agropecuario

FINFRA GAS LP GTZ IMSS INE INEGI INPC ISO ISSSTE JICA LGEEPA NAFINSA NOM OCDE OMS ONGs ONU OPS PAM PEMEX PIAS PIB PIB PNUMA POA PPA PROFEPA PRONAPAARA RE

Fondo de Infraestructura Gas Lquido de Petrleo Agencia de la Repblica Federal de Alemania para la Cooperacin Tcnica (Alemania) Instituto Mexicano del Seguro Social Instituto Nacional de Ecologa Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica Indice Nacional de Precios al Consumidor International Standarization Organization Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado Agencia de Cooperacin Internacional del Japn Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente Nacional Financiera, S.A. Norma Oficial Mexicana Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico Organizacin Mundial de la Salud Organizaciones No Gubernamentales Organizacin de Nacione Unidas Organzacin Panamericana de la Salud Programa Ambiental de Mxico Petroleos Mexicanos Plan de Inversiones de Ambiente y Salud (OPS) Producto Interno Bruto Producto Interno Bruto Nacional Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente Programa Opertivo Anual Programa para la Prevencin de Accidentes Procuradura Federal de Proteccin al Medio Ambiente Programa Nacional de Prevencin de Accidentes de Alto Riesgo Residuos Especiales

RH RP RSM RSMyE SAGDR SCT SE SECOFI SECTUR SEDEMAR SEDENA SEDESOL SEDUE SEGOB SEMAR SEMANARP SERVILIMPIA SHCP SIMEPRODE SINIA SMISAC SSA STPS TLC UNAM ZMCM

Residuos Hospitalarios Residuos Peligrosos Residuos Slidos Municipales Residuos Slidos Municipales y Especiale Secretara de Agricultura, Ganadera y Desarrollo Rural Secretara de Comunicaciones y Transportes Secretara de Energa Secretara de Comercio y Fomento Industrial Secretara de Turismo 'Secretara de Marina Secretara de la Defensa Nacional Secretara de Desarrollo Social Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa (hoy SEMARNAP) Secretara de Gobierno Secretara de Marina Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca Servicio de Limpia de Mrida Secretara de Hacienda y Crdito Pblico Sistema Metropolitano de Procesamiento de Desechos Slidos de Monterrey Sistema Nacional de Informacin Ambiental Sociedad Mexicana de Ingeniera Sanitaria Secretara de Salud Secretara del Trabajo y Prevencin Social Tratdo de Libre Comercio Universidad Nacional Autnoma de Mxico Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico

Resumen Ejecutivo

Caractersticas generales del pasEl gobierno de la Repblica Mexicana est constituido en una repblica, representativa, democrtica, federal, compuesta por 31 estados libres y soberanos, unidos en una federacin: los Estados Unidos Mexicanos gobernados por tres poderes: legislativo, ejecutivo y judicial. El pas se localiza en la porcin norte del continente americano, en su parte ms septentrional, y limita al norte con los Estados Unidos de Amrica, al sureste con Guatemala y Belice, al este con el Golfo de Mxico y el Mar Caribe y con el ocano Pacfico al oeste. El territorio est cruzado en su parte media por el trpico de Cncer. Actualmente, la poblacin del pas se estima en 81,3 millones de habitantes (1990) y sta no se distribuye uniformemente en los dos millones de kilmetros cuadrados del territorio: la distribucin es predominantemente urbana (64% de la poblacin total vive en localidades de ms de 20.000 habitantes); la Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico tiene la mayor concentracin de la poblacin, siguindola Guadalajara y Monterrey. El aspecto econmico del pas ha atravesado por tres etapas histricas de fuertes desajustes econmicos: en la etapa 1982-1985, la retrocesin se increment de -0,6% a -7%, coincidiendo con la alineacin al modelo monetario neoliberal y a la profundizacin acelerada de la subordinacin extrema de la economa. Entre el 19 de diciembre de 1994, fecha predevaluatoria, y el 29 de diciembre de 1995, la paridad peso mexicano-dlar pas de 3,47 a 7,80 (una devaluacin de 125%), lo que trajo problemas polticos y sociales e incertidumbre en las inversiones nacionales y extranjeras. Se estima que, para 1996, se presente una baja en la inflacin debido a las acciones tomadas por el gobierno para crear confianza en los inversionistas para el retorno de capitales e inversiones extranjeras de capitales industriales. De acuerdo a su ltimo informe, el aspecto de pobreza presenta un retroceso de 11,8% de los hogares del pas en situacin de pobreza extrema, entendiendo sta por los requerimientos nutricionales de la poblacin de acuerdo a su edad, sexo y actividades fsicas. En el aspecto salud, los servicios mdicos que ofrecen las instituciones de seguridad social han aumentado gradualmente su cobertura: en 1950, la poblacin atendida era de 4,3%, en 1970 se elev a 25,3%, en 1980 fue de 47,8% y, en 1990, se increment a 59,1%. Aspectos institucionales Existen numerosas instituciones y entidades pblicas que participan en el sector de residuos slidos urbanos y residuos peligrosos, encargadas de la normalizacin, ejecucin de proyectos y prestacin y administracin de los servicios. Cada ciudad con ms de 10 000 habitantes generalmente tiene un servicio de limpieza pblica. A nivel federal, est claro el liderazgo de la Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca en las reas de residuos peligrosos, pero no es as en el campo de los residuos slidos urbanos donde no est definido ese liderazgo. El nivel estatal y el nivel municipal tienen definidos sus

funciones y responsabilidades en relacin a este sector. La falta de coordinacin entre instituciones en los tres niveles de gobierno y las superposiciones y contradicciones legales son restricciones que limitan el desarrollo del sector. La iniciativa privada ha empezado a incursionar dbilmente en el sector, pero las perspectivas indican que su participacin se incrementar. Lo anterior no incluye al sector privado informal de los segregadores, los que estn vinculados al sector hace muchos aos. La falta de informacin es una gran restriccin por lo que se est proponiendo un proyecto para establecer un sistema nacional de informacin de residuos slidos y peligrosos. Los recursos humanos del sector, que son del orden de 50.000 en el pas, requieren ser desarrollados especialmente a nivel municipal. La aplicacin de las polticas de desarrollo sustentable y de descentralizacin y desconcentracin, impactar positivamente en el desarrollo del sector. Aspectos legales El marco jurdico vigente (leyes, reglamentos y disposiciones complementarias) para las materias residuos slidos municipales, residuos peligrosos, sustancias qumicas y riesgo ambiental, es variado y heterogneo; inclusive, discorde con la realidad hoy en da imperante en muchas de sus partes. Tales caractersticas se derivan de la falta de evaluacin de sus contenidos y alcances y de la nula aplicacin de programas permanentes de anlisis y reforma de contenidos. La naturaleza de las materias antes mencionadas, y que son el objeto del presente trabajo, es compleja y cambiante; sin embargo, la regulacin jurdica que se les aplica no se ha ajustado a esa complejidad y pronta evolucin. Es por ello que resulta indispensable definir y establecer polticas y programas cuyo objeto sea la adecuacin de instrumentos jurdicos para el mejoramiento institucional en estas materias. Aspectos tcnicos Residuos slidos municipales Se presenta en este documento un anlisis del subsector residuos slidos municipales y especiales (RSMyE) en Mxico, en su componente tcnico, a partir de documentacin recopilada sobre el tema y con base en entrevistas personales. En primer trmino, se describe la situacin actual del subsector en cada uno de los elementos tcnicos que lo componen: generacin, almacenamiento, recoleccin y transporte, transferencia, tratamiento y disposicin final, aportando los indicadores disponibles ms significativos en relacin a los residuos slidos municipales y especiales. Se incluyen los aspectos crticos y problemas ms sobresalientes que se detectaron: carencia de programas consistentes de minimizacin y reciclaje, equipo insuficiente y en mal estado, cobertura insuficiente de los servicios, predominancia de los tiraderos a cielo abierto como mtodo de disposicin final, falta de capacitacin. Posteriormente, se proponen las polticas que deben servir de base para la toma de decisiones y lneas de accin a seguir en el subsector: minimizacin y reciclaje de residuos, capacitacin del personal, planeacin, incorporacin de los sectores social y privado en la

prestacin de los servicios, reforzamiento del nivel jerrquico de organismos operadores. Finalmente, se proponen perfiles de proyectos como parte de la solucin de los problemas detectados en el rea: desarrollo de infraestructura en materia de rellenos sanitarios y estaciones de transferencia; definicin de opciones para el reciclaje de los RSMyE; elaboracin de manuales tcnicos; control de residuos peligrosos en sitios de disposicin final; monitoreo ambiental de sitios de disposicin final clausurados y en operacin. Residuos slidos peligrosos La gestin del manejo de los residuos industriales peligrosos en el pas es reciente y corresponde a la Federacin. A la fecha, no ha recibido atencin como actividad prioritaria dentro del contexto de la proteccin ambiental y el desarrollo sustentable, ya que durante los ltimos ocho aos a partir de que se publicaron los instrumentos legales bsicos para un manejo seguro, no se ha alcanzado el porcentaje deseado del conocimiento de la generacin, sus caractersticas y la ubicacin de la industria altamente generadora. Inicialmente, se hicieron estimaciones genricas, por tipos de giros, sin que a la fecha se hayan corroborado las cantidades que se siguen manejando. Esto ha trado como consecuencia que, en la actualidad, se tenga infraestructura desfasada de los corredores, ciudades o parques industriales, haciendo costoso el transporte hacia las empresas de servicio. Por otra parte, aunque recientemente se ha creado la Direccin General de Materiales y Riesgo, no se ha estructurado debidamente con los recursos humanos y materiales para desarrollar la necesaria gestin a nivel nacional. De la misma manera, no se ha completado la legislacin de la materia y poco se ha hecho para la limpieza de sitios contaminados y algunos abandonados que ponen en riesgo a la poblacin y a los recursos naturales. Sirva el presente ejercicio para poner de manifiesto la necesidad a corto plazo de fortalecer la institucin y alcanzar los niveles de manejo de los residuos industriales peligrosos que el pas necesita. Sustancias qumicas La proteccin al ambiente, materia que se establece en la Constitucin de los Estados Unidos Mexicanos, es objeto de regulacin en el ttulo IV de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (LGEEPA), siendo la actual Secretara del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP) la entidad federativa que regula la prevencin y control de la contaminacin de la atmsfera, el agua y los suelos; el control de las actividades altamente riesgosas por el manejo de sustancias peligrosas en cantidades tales que constituyen un riesgo ambiental potencial; y el manejo de materiales y residuos peligrosos. En todas las regulaciones anteriores, est implcita la produccin, el manejo, el almacenamiento, el transporte, el uso, la emisin, la descarga y la disposicin de sustancias peligrosas, sean stas materias primas, materiales, productos, subproductos, contaminantes, desechos o residuos. La gestin de las sustancias peligrosas a lo largo de su ciclo de vida integral, no est sustentada en una poltica institucional para prevenir y minimizar sus impactos adversos en

el ambiente, sino que se lleva a cabo en forma compartimentalizada en diferentes instancias integrantes de la SEMARNAP. As, el Instituto Nacional de Ecologa (INE) tiene a su cargo el establecimiento de normas, emisin de autorizaciones, integracin de inventarios y formulacin de programas que las involucran; la Comisin Nacional del Agua (CNA) es responsable de establecer la normatividad y los mecanismos para proteger los cuerpos de agua nacionales, evitando su contaminacin (incluyendo la qumica) y promoviendo su saneamiento; la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente (PROFEPA) tiene a su cargo la verificacin de la normatividad ambiental y la promocin de auditoras ambientales que prevengan -entre otros- la emisin de contaminantes qumicos por las empresas industriales y de servicios. En el propio INE, diversas direcciones generales y unidades realizan actividades relacionadas con sustancias qumicas: emisin de normas que establecen lmites mximos permisibles y de autorizaciones, integracin de inventarios de emisiones y de registros computarizados sobre su movimiento transfronterizo, seguimiento del cumplimiento de compromisos internacionales en la materia (como los derivados del ingreso de Mxico a la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE), de la suscripcin del Tratado de Libre Comercio de Norte Amrica (TLC), del Programa Frontera XXI MxicoEstados Unidos y de la adhesin al Protocolo de Montreal, a la Convencin de Cambio Climtico y del Convenio de Basilea. Sin embargo, slo en la Direccin General de Residuos, Materiales y Riesgos (DGRMR) existe un rea especfica dedicada a las sustancias peligrosas, en lo que respecta a la resolucin de permisos de importacin y el registro de plaguicidas. La regulacin y control de sustancias peligrosas tiene un carcter multisectorial y en ello participan mltiples secretaras, de las cuales cuatro (SEMARNAP, Salud, Comercio y Fomento Industrial y Agricultura, Ganadera y Desarrollo Rural) estn integradas en un rgano coordinador: la Comisin Intersecretarial para el Control del Proceso y Uso de Plaguicidas, Fertilizantes y Sustancias Txicas (CICOPLAFEST). En virtud de lo anterior, se recomienda el desarrollo de una poltica nacional para el manejo sustentable de sustancias peligrosas, acorde a la situacin del pas y a los compromisos internacionales a los cuales se ha suscrito Mxico, que promueva la integracin de criterios ecolgicos en el manejo de sustancias peligrosas en todos los niveles e instancias de la administracin pblica. Se proponen acciones para lograr una regulacin efectiva de las sustancias peligrosas que impida el acceso de stas al ambiente en concentraciones que representen un riesgo excesivo, para evitar as la exposicin de la poblacin y la biota. Tambin, se propone un control de las sustancias peligrosas a lo largo de su ciclo de vida integral, poniendo nfasis en promover el uso de procesos, prcticas, materiales y energticos que minimicen la formacin de contaminantes y residuos. Por ltimo, se propone la conceptualizacin del riesgo ambiental asociado al manejo de sustancias peligrosas y del riesgo pblico que significa la exposicin, inmediata o a largo plazo, de la poblacin a tales sustancias a travs del aire, del agua y de los alimentos. Actividades de riesgo Debido a la falta de planeacin en el desarrollo urbano industrial de las ltimas dcadas, el problema ambiental generado por las actividades de alto riesgo se ha venido convirtiendo

en uno de los aspectos ms importantes a ser regulado por las autoridades correspondientes ya que, al respecto, se identificaron 370 accidentes ambientales en la industria, preferentemente qumica y petroqumica, en el perodo 1990-1993. Para enfrentar este problema, las autoridades ambientales han desarrollado diversas herramientas de gestin tales como los estudios de riesgo y las auditoras ambientales, a travs del Instituto Nacional de Ecologa (INE) y de la Procuradura Federal de Proteccin al Medio Ambiente (PROFEPA). Los estudios de riesgo estn orientados hacia los nuevos proyectos y se integran en el procedimiento de evaluacin de impacto ambiental correspondiente; las auditoras ambientales se aplican a las empresas en operacin, de manera voluntaria, y se orientan a la supervisin documental y fsica de las instalaciones, a fin de constatar el cumplimiento normativo en materia de control de la contaminacin ambiental y prevencin de riesgos. Como resultado de ambos procedimientos, se establece la necesidad de presentar programas para la prevencin de accidentes, los cuales son aprobados por un comit intersecretarial con participacin adicional de las Secretaras de Salud, Trabajo y Previsin Social, Comercio y Fomento Industrial, Energa y Gobernacin. Aunque los resultados alcanzados al presente son prometedores, se observa una problemtica que se patentiza en la falta de recursos humanos capacitados y de infraestructura material, tanto a nivel central como local y tanto en el sector pblico como en el de las empresas de consultora; dispersin y traslape de competencias entre las diversas dependencias responsables; falta de un marco jurdico especfico en la materia y falta de comunicacin a la poblacin para su participacin efectiva en este campo. Aspectos econmico financieros El sector de residuos slidos carece de las polticas, normas, metodologas y procedimientos necesarios para desempearse adecuadamente en trminos econmico financieros y no existe un marco convenientemente definido que fije el escenario de actuacin y sus diferentes actores. Se han propuesto tres recomendaciones centrales, que llevan explcitas otras nueve complementarias, con cuyo desarrollo se persigue dar inicio a un proceso de caracterizacin del sector y de desconcentracin de las actividades del servicio de limpia en el nivel municipal, en procura de contar en el futuro con elementos de juicio ordenadamente determinados que permitan un tratamiento gerencial del servicio. Como corolario de las recomendaciones, se presenta el perfil de los siguientes proyectos: Preparacin del Modelo Financiero Para el Sector y Programa Piloto para la Desconcentracin de Funciones Financieras. Aspectos ambientales Desde el punto de vista ambiental, los impactos adversos significativos ms importantes relacionados con el manejo, tratamiento y confinamiento de materiales y residuos peligrosos se verifican en las actividades petroleras, mineras, qumicas, farmacuticas, siderrgicas, de curtiduras, cementeras, automotrices y papeleras. Los impactos ms severos se identifican en las actividades petroleras y mineras, las cuales se desarrollan en zonas vrgenes cuyos ecosistemas no han sido alterados por actividades agrcolas, pecuarias

o urbanas. Los impactos ambientales adversos, provocados por la actividades antes descritas, se han acumulado en muchos casos, resultando imposible en este momento dimensionar la magnitud de sus efectos, por lo que se requiere la elaboracin de diagnsticos ambientales detallados de cuyos resultados se desprendern las acciones correctivas y compensatorias a que haya lugar. El Gobierno dispone de diversos mecanismos para prevenir y controlar los impactos adversos producidos por el manejo de los materiales y residuos peligrosos, algunos de tipo preventivo como son el manifiesto de impacto ambiental y el estudio de riesgo; otros, de tipo diagnstico, como los diagnsticos ambientales propiamente dichos, los ordenamientos ecolgicos del territorio y, por ltimo, los que se desprenden de la verificacin y control como las visitas de inspeccin y la verificacin normativa rutinaria, realizada por la PROFEPA en el mbito de su competencia o por la autoridades de la CNA o las comisiones estatales de agua. En relacin a la legislacin vigente en materia de impacto ambiental, los Estados cuentan con sus propias leyes y reglamentos que norman fundamentalmente los residuos urbanos e industriales no peligrosos, ya que los residuos industriales peligrosos y los hospitalarios biolgico infecciosos son competencia de la Federacin tal y como lo marca el artculo 29 de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente (LGEEPA). La problemtica detectada en esta materia se resume en: - Desvinculacin entre las reas de dictamen de impacto ambiental y las de riesgo, identificndose importantes lagunas de informacin y conocimientos entre profesionales tcnicos y autoridades que trabajan en esas reas; - Falta de claridad en los procedimientos de impacto ambiental en materiales y residuos peligrosos y las competencias de las autoridades en estas materias; - Ausencia de criterios claros, desde el punto de vista de riesgo ambiental, para el manejo, transporte, almacenamiento, tratamiento y disposicin final de residuos peligrosos. Se cree conveniente iniciar un proceso de fortalecimiento del rea de riesgo que conduzca a la simplificacin administrativa, la elaboracin de criterios claros y la definicin de procedimientos para la evaluacin de dictamen de estudios y proyectos relacionados con la administracin de los residuos peligrosos, sealando a los actores y las competencias de los mismos. Asimismo, se requieren mecanismos y procedimientos claros para la verificacin normativa y mtodos de vinculacin entre el impacto, el riesgo y los manifiestos de residuos y materiales peligrosos, pues se estima que es una informacin que pudiera resultar sumamente importante para la verificacin normativa y para el conocimiento de los inventarios de residuos en el pas. Aspectos de salud

La forma en que el hombre convive y se relaciona con la naturaleza se configura como un proceso dinmico en el que se pueden distinguir dos momentos generales: la interaccin del hombre con el medio ambiente concebido como fuente de satisfaccin de sus necesidades de consumo y produccin -y por lo tanto de riqueza- y la interaccin del medio ambiente con el hombre -entendida como exposicin- que se expresa como procesos especficos de salud-enfermedad (formas de enfermar y morir). La identificacin de estos dos momentos del proceso ha permitido crear dos reas generales de conocimiento: la salud del hombre y, a partir de esta, la naturaleza y la naturaleza y el medio ambiente como tales y, a partir de ellas, el hombre. Bajo este contexto, cabe resaltar que la conciencia alcanzada en estos campos ha conducido a enmarcar estos conceptos y lineamientos polticos en el contexto de un nuevo paradigma de desarrollo: el desarrollo sustentable. En el mbito de la salud, se ha desarrollado el concepto de entornos saludables, que complementa al anterior ampliando y explicitando los aspectos relativos a la salud. Existen serias deficiencias en el registro y estudios que permitan identificar el peso de los factores de riesgo motivo del estudio, en la salud de la poblacin general y algunos grupos especficos. En las estadsticas oficiales de mortalidad y morbilidad se identifica un grupo de enfermedades que pueden ser evitadas con medidas de saneamiento ambiental y, particularmente, de control sanitario de desechos slidos y fauna nociva (ver anexo A). Finalmente, con base en la informacin recopilada, se plantean diez problemas prioritarios, cuatro estrategias y acciones recomendadas y cuatro proyectos prioritarios. Aspectos sociales y de comunicacin Factores externos al sector (pobreza, desempleo, migraciones internas) han determinado desde hace mucho tiempo que el manejo de los residuos slidos urbanos haya generado problemas sociales graves y de solucin difcil. Entre estos, principalmente el de los segregadores de basura cuyo nmero no se conoce pero se estima en 20.000 personas en el pas. Adems, otro problema social es el que se refiere a los recolectores informales en varias ciudades de Mxico. Por otra parte, en los sitios aledaos a los vertederos abiertos de basura, generalmente ubicados en reas urbanas marginales de nivel socioeconmico bajo, se han incrementado los problemas de salud, de saneamiento, ambientales y sociales como el hacinamiento, el alcoholismo, la drogadiccin y la prostitucin. Para resolver, o por lo menos atenuar este problema, sern necesario hacer un diagnostico y estudio detenido y proponer algunas pautas de accin que beneficien directamente a estas personas.

IntroduccinDurante el ao 1995, el gobierno de Mxico concluy la reestructuracin institucional de sectores relacionados con la prestacin de servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento y limpieza urbana, as como con las actividades de prevencin y control de la

contaminacin ambiental. En efecto, se cre la Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP) que cuenta con el Instituto Nacional de Ecologa (INE), la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente (PROFEPA) y la Comisin Nacional del Agua (CNA) para atender las funciones de la Secretara en los sectores inicialmente mencionados. As, al INE le corresponde establecer normas oficiales mexicanas sobre residuos slidos, materiales y residuos peligrosos, preservacin y restauracin de la calidad del ambiente; adems, otorga licencias y autorizaciones en materia de residuos slidos, de contaminacin del aire y de conservacin y aprovechamiento ecolgico. PROFEPA, por su parte, se responsabiliza de la aplicacin de la regulacin ambiental. Dentro del INE, se cre la Direccin General de Residuos, Materiales y Riesgo (DGRMR) con la finalidad de mejorar el control y el monitoreo de la calidad ambiental ante problemas asociados al manejo de residuos slidos municipales, especiales y materiales peligrosos, con el objetivo general de mejorar la calidad ambiental y contribuir a la reforma y modernizacin de la prestacin de los servicios de aseo urbano y del manejo y control de los residuos peligrosos. En ese contexto, el INE solicit el apoyo de la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS) para efectuar el anlisis institucional del sector de residuos slidos y formular un programa de fortalecimiento institucional de la DGRMR. En el transcurso de dos misiones preliminares de la OPS llevadas a cabo en 1995, se formularon los trminos de referencia para el anlisis del sector de residuos slidos municipales, peligrosos, sustancias qumicas y actividades de riesgo y para la elaboracin de una propuesta de fortalecimiento institucional de la DGRMR. Para la ejecucin de este estudio, se constituy un equipo de trabajo interdisciplinario que, dada la complejidad del sector, estuvo conformado por diez consultores y ocho contrapartes (responsables nacionales) que cubrieron las siguientes reas bsicas del estudio: institucional, legal, tcnica y de gestin de residuos slidos urbanos, tcnica y de gestin de materiales y residuos peligrosos, tcnica y de gestin de sustancias qumicas, tcnica y de gestin de anlisis de riesgo, econmica financiera, proteccin ambiental, salud y aspectos sociales y comunicacin. Las reas de sustancias qumicas y de proteccin ambiental no contaron con contrapartes especficos. El equipo de consultores estuvo constituido por profesionales mexicanos, con excepcin de los consultores del rea institucional y del rea econmico financiera, que fueron especialistas de otras nacionalidades. Los recursos para la contratacin de los consultores provinieron de la OPS (Plan de Inversiones de Ambiente y Salud PIAS y de la Oficina de la Representacin en Mxico), de la Secretara de Salud (SSA), de la Asociacin Mexicana para el Control de Residuos Slidos y Peligrosos (AMCRESPAC) y de la Sociedad Mexicana de Ingeniera Sanitaria (SMISAC). Se convino en que este anlisis rpido del sector se efectuara en tres semanas, incluyendo el perodo correspondiente a la realizacin de un taller inicial para preparar el programa de trabajo. Entre el 19 y el 22 de febrero, se efectu el Taller Preparatorio en la ciudad de Quertaro, cumplindose los objetivos de dicho evento; del 23 de febrero al 9 de marzo, se efectu el anlisis situacional que es la materia del presente informe. En ese apretado

perodo, se recopil la informacin, se efectuaron entrevistas, se analizaron los datos e informacin recogidos y se prepar el informe que es producto del trabajo conjunto de responsables nacionales y consultores. Como marco conceptual se emple el documento Lineamientos metodolgicos para la realizacin de anlisis sectoriales de residuos slidos, desarrollado conjuntamente por OPS, BIRF, BID y AID. La brevedad del perodo de anlisis para este sector de bastante complejidad, la falta de informacin y de indicadores de desempeo y gestin en varias reas y el no haber contado oportunamente con la encuesta de servicios municipales acerca de la problemtica de los residuos slidos y peligrosos, determinaron restricciones y limitaciones para la realizacin del estudio.

1. Caractersticas Generales del Pas 1.1 Organizacin y divisin poltica1.1.1 Sistema de gobierno La Repblica Mexicana es una repblica representativa, democrtica y federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior, pero unidos en una federacin de acuerdo a los principios de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Para su ejercicio, el gobierno de la Federacin se divide en tres poderes: legislativo, ejecutivo y judicial. El Poder Legislativo se deposita en el Congreso General, que se divide en dos cmaras, la Cmara de Diputados y la Cmara de Senadores; sus miembros son elegidos por sufragio efectivo, los diputados cada 3 aos y los senadores cada 6 aos. El Poder Ejecutivo recae sobre el Presidente de la Repblica, elegido por sufragio efectivo por un perodo de 6 aos. El Poder Judicial est constituido por la Suprema Corte de Justicia, tribunales colegiados y unitarios del circuito y juzgados de distrito. La Suprema Corte de Justicia se compone de ministros numerarios nombrados por el Presidente de la Repblica y avalados por el Poder Legislativo. Para su rgimen interior, los estados adoptan la forma de gobierno republicano, representativo y popular, teniendo como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa el Municipio Libre; ste se divide para su ejercicio en 3 poderes: legislativo, ejecutivo y judicial. El Poder Legislativo se deposita en el Congreso Estatal, con su Cmara de Diputados, cuyos miembros son elegidos por eleccin popular. El Poder Ejecutivo recae sobre el Gobernador elegido por sufragio efectivo por un perodo de 6 aos. El Poder Judicial esta constituido por el Tribunal Superior de Justicia del Estado. Los municipios son administrados por el Ayuntamiento, de eleccin popular directa, y no hay ninguna autoridad intermedia entre ste y el Gobierno del Estado. Dicho Ayuntamiento est conformado por el Presidente Municipal, regidores y sndicos elegidos por un perodo de 3

aos. Los municipios estn investidos de personalidad jurdica y manejan su patrimonio conforme a la ley. 1.1.2 Divisin poltica La Repblica Mexicana est constituida por el Distrito Federal y por 31 estados: Aguascalientes, Baja California, Campeche, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Mxico, Michoacn, Morelos, Nayarit, Nuevo Len, Oaxaca, Puebla, Quertaro, Quintana Roo, San Luis Potos, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatn y Zacatecas. 1.2 Aspectos geogrficos Los Estados Unidos Mexicanos, se localizan en la porcin norte del continente americano, siendo el pas latinoamericano ms septentrional. Colinda al norte con Estados Unidos de Amrica, al sureste con Guatemala y Belice, al este con el Golfo de Mxico y el Mar Caribe y al oeste con el ocano Pacfico. El territorio est cruzado por el Trpico de Cncer en su parte media. Posicin geogrfica del territorio nacional

Longitudes extremas Al este: 86 43' Isla Mujeres Al oeste 118 27' Isla Guadalupe Latitudes extremas Al norte: 32 43' Monumento N 206, frontera con los Unidos de Amrica) Al sur: 14 28' Desembocadura del ro Suchiate Superficie Total: 1.958.201 km Continental: 1.953.128 km Insular: 5.073 km Longitud de fronteras Norte: Estados Unidos de Amrica: 3.107 km Sur: Guatemala: 959 km Estados

Belice: 259 km Longitud de litorales Ocano Pacfico: 8.475 km (incluye el Golfo de California) Golfo de Mxico y Mar Caribe: 3.118 km Insular: 371 islas, cayos y arrecifes Divisin poltica: 31 estados 1 Distrito Federal

1.3 Aspectos demogrficos Actualmente, la poblacin total del pas se estima en 81,3 millones de habitantes que no se distribuyen uniformemente en los cerca de dos millones de kilmetros cuadrados del territorio nacional. A lo largo del perodo 1950-1990, las localidades muy pequeas (con menos de 2.500 habitantes) y, en menor medida, las que le siguen en tamao, han perdido importancia relativa en trminos de la poblacin que asientan, en favor de las localidades de 100.000 a 1.000.000 de habitantes. De estas ltimas, en 1990 haba 91 que en total albergaban a 27,1 millones de personas, lo que representan un tercio de la poblacin total del pas (cuadro 1.1). Cuadro 1.1 Distribucin de la poblacin por tamao de la localidad (1950, 1970 y 1990) y tasas de crecimiento intercensal (1950-1970 y 1970-1990)

Tamao de la poblacin (habitantes) Total 1 - 2.499 2.500 - 19.999 20.000 - 49.999

Localidades 1950a 998.590 97.607 916 43 1970 97.580 95.410 1.988 144 1990 15.602 154.016 2.226 167 Absoluta %

Poblacin Absoluta % Absoluta 81.249.645 23.289.924 12.959.877 5.075.188 3.854.850

25.791.017 100,0 14.790.299 4.795.348 1.376.796 57,3 18,6 5,3

48.225.238 100,0 41,3 19.916.682 23,4 11.303.926 7,1 3.405.818 4,9 2.356.569

50.000 - 99.999 100.000 499.999 500.000 999.999 1.000.000 y ms

14 9 ... 1

34 30 2 2

55 77 14 7

928.006 1.665.773 ... 2.234.795

3,6 6,5 ... 8,7

5.707.130 1.438.543 4.096.570

11,8 3,0 8,5

18.233.313 8.878.127 8.958.366

Fuente: Censos Generales de Poblacin y Vivienda, INEGI, 1950, 1970 y 1990. a Se excluyen 438 secciones que formaban parte de la ciudad de Mxico y que se consideraron como localidades. El perfil de Mxico es predominantemente urbano: cerca de 64% de su poblacin total vive en localidades de ms de 20.000 habitantes. Un problema particular lo constituye la elevada concentracin poblacional en la Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico (ZMCM), la cual asienta a ms de 15 millones de habitantes (censo de 1990). Dicha magnitud de poblacin equivale a la suma de los habitantes de las 15 entidades federativas menos pobladas del pas. La tasa de crecimiento poblacional de 1950 a 1990 ha sido sumamente importante, no tan slo en la ciudad de Mxico sino tambin en otras dos de las ms importantes ciudades: Guadalajara y Monterrey, pero ha tendido a disminuir debido, en parte, al control de la natalidad. En contraste, existen 108.000 localidades dispersas con menos de 100 habitantes (cuadro 1.2). La emigracin de una regin a otra, en particular hacia la ZMCM importante, sigue siendo un fenmeno importante como lo indica el hecho de que, en 1990, de cada 100 habitantes del pas 17,4 haban nacido en una entidad federativa distinta de su lugar de residencia en ese ao.

Cuadro 1.2 Poblacin de las principales reas metropolitanas (1950, 1970 y 1990) y tasas de crecimiento intercensal (1950-1970 y 1970-1990) (cifras en millones de habitantes) Poblacin rea metropolitana 1950 1970 1990 19501970 Tasas 19701990

Total del pas Ciudad de Mxico Guadalajara Monterrey Puebla Len

25,8 3,1 0,4 0,4 0,3 0,2

48,2 8,8 1,5 1,2 0,6 0,5

81,2 15,0 2,9 2,6 1,2 0,8

3,2 5,4 6,3 6,3 3,9 4,8

2,6 2,7 3,2 3,6 3,0 2,3

Fuentes: Unikel L, Ruiz Chiapetto C, Garza G. El desarrollo urbano en Mxico: diagnstico e implicaciones futuras. Mxico DF: El Colegio de Mxico; 1976. Mxico, Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica. XI Censo General de Poblacin y Vivienda. Mxico DF: INEGI; 1990. Para 1990, la estructura global del pas por edades muestra que 38,3% de la poblacin es menor de 15 aos y que 4,2% tiene 65 aos o ms. Asimismo, destaca el hecho de que la poblacin es, en su mayora, "joven" ya que la mitad de la poblacin es menor de 20 aos. 1.4 Aspectos econmicos En el siglo XX, Mxico ha tenido tres etapas de fuertes desajustes econmicos: en la etapa prerrevolucionaria, el PIB registr retrocesos en 1902 (-7,1%) y en 1908 (-0,15%); en la etapa posrrevolucionaria (1924-1932), la regresin fue de -7,1% a -14,9%, que comienza con la era cristera, acentundose con la crisis internacional que dio comienzo con el crack (1929); en la tercera etapa (1982-1995), la retrocesin se increment de -0,6% a -7%, esta etapa coincide con la alineacin de Mxico al modelo monetario neoliberal y a la profundizacin acelerada de la subordinacin externa de la economa. La combinacin de la estabilidad econmica y el cambio estructural enfrent la problemtica interna y externa provocada en 1988. Dentro del cambio estructural, se dieron la reforma del estado (reduccin de su tamao, saneamiento de las finanzas, disminucin de la deuda y redefinicin de su funcin en el proceso econmico), cambios en el sistema financiero, apertura comercial y reformas en materia agraria y educativa. El crecimiento promedio anual del PIB fue de 2,9% (1989-1993), que represent un crecimiento mayor al logrado por la poblacin en el mismo perodo. El manejo adecuado de las polticas fiscales, monetarias y cambiara fue fundamental para la reduccin de la inflacin, pues permiti que se pasara de un dficit financiero equivalente a 12,5% del PIB en 1988, a un supervit de 0,7% del PIB en 1993. La venta de empresas permiti que se diera un proceso de reduccin de la deuda interna y externa, siendo la deuda interna de 21,6% del PIB en 1993, nivel ms bajo en los ltimos 13 aos. Entre el 19 de diciembre de 1994, fecha predevaluatoria, y el 29 de diciembre de 1995, la paridad peso dlar pas de 3,47 a 7,80 (devaluacin de 125%). En materia de tratados y acuerdos internacionales, en los ltimos aos entr en vigor el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLC), la adhesin de Mxico a la OCDE, la firma del acuerdo comercial del Grupo de los Tres y la aprobacin de un acuerdo libre de comercio con Costa Rica.

La poltica econmica puesta en prctica, profundamente recesiva, restituy la capacidad de pago del pas hacia el exterior e implic la conversin de una crisis financiera en sus inicios, en un fenmeno de corte estructural. En 1995, problemas polticos y sociales ocasionaron incertidumbre para las inversiones nacionales y extranjeras, lo que trajo como consecuencia cambios negativos en al economa y las finanzas. El consumo total cay en 14%, el consumo pblico descendi 11% y el privado 15%. El desempleo y subempleo aumento en 2,3 millones de personas; quebraron 10.000 empresas; el salario mnimo, contra el ndice nacional de precios al consumidor (INPC), perdi 13% de su valor adquisitivo. Para 1996, se estima una baja en la inflacin debido a las acciones tomadas por el gobierno en l rea de la poltica econmica. stas han dado confianza a los inversionistas para el retorno de capitales e inversiones de capitales extranjeros de pases industrializados. 1.5 Pobreza Entre 1984-1989, la proporcin de los hogares en pobreza extrema aument a 11,4% respecto al total nacional. Durante el perodo 1989-1992, la tendencia se revirti y, para 1992, se lograron ndices menores que los de 1989. Mientras que en 1989 14,5 millones de mexicanos estaban en pobreza extrema, para 1992 este valor descendi a 13,6 millones, a pesar de que en ese perodo la poblacin del pas creci a una tasa de 2% anual. El ndice de bienestar de la poblacin aument de 2,3% en 1989 a 2,4% en 1992, recuperando prcticamente el valor que se tena para 1984 (el Informe sobre la magnitud y evolucin de la pobreza en Mxico, 1984-1992, es el ltimo anlisis). 1.6 Salud Con respecto a las instituciones que en Mxico atienden a la salud pblica y proporcionan los servicios de seguridad social, stas se agrupan bsicamente en tres formas de servicios: gubernamental, representado por la Secretara de Salud y por los Servicios Mdicos del Departamento del Distrito Federal; las instituciones de seguridad social, integradas bsicamente por el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (ISSSTE) y los servicios que prestan Petrleos Mexicanos (PEMEX), Ferrocarriles Nacionales de Mxico, la Secretara de la Defensa Nacional y la Secretara de Marina; y finalmente, el sector privado. Los servicios mdicos que ofrecen las instituciones de seguridad social en Mxico han aumentado gradualmente su cobertura: en 1950, la poblacin atendida era de 4,3% de la poblacin total existente; en 1970, se elev a 25,3%; en 1981, alcanz a 47,8% y, en 1990, se increment hasta llegar a 59% de la poblacin en general. Los ndices de mortalidad general han disminuido en los ltimos 90 aos: en 1900, se registraron 457.300 defunciones, siendo la tasa de mortalidad de 33,7 por cada 1.000 habitantes; a partir de 1992, se presentaron descensos importantes en las tasas de mortalidad llegando a 25, 11,2, 7,4, 6,0 y 5,2 por cada 1.000 habitantes en 1940, 1960, 1970, 1980 y 1990 respectivamente.

Durante 1991, las principales causas de muerte en la poblacin general presentan una situacin equilibrada entre enfermedades transmisibles con los padecimientos de tipo degenerativo y con accidentes; las enfermedades trasmisibles ligadas al mal saneamiento como las diarreas; las degenerativas, como los tumores malignos y enfermedades del corazn; los accidentes como consecuencia del urbanismo y la industrializacin. Las neumonas y las diarreas continan ocupando, como hace 70 aos, los primeros lugares como causa de defuncin en la poblacin general. ltimamente, se han desarrollado enfermedades como el sndrome de inmunodeficiencia adquirida (SIDA), presentndose en Mxico en 1988, las primeras defunciones por esta causa e incrementndose considerablemente a partir de dicho ao; por su parte, el clera que ya haba desaparecido, vuelve en 1991. Dentro de los ndices de mortalidad, en 1993 destacan la diabetes mellitus con una tasa de 33,4 en primer lugar, la de infarto del miocardio en 30,9; dentro de las que afectan a la salud de la poblacin de menor ingreso, destaca la infeccin intestinal con 12,8 y el aspecto desnutricional en 10,8. En 1994, la desnutricin de grado leve y las infecciones intestinales descienden en importancia del sptimo al octavo lugar y en 0,10%; en el caso de desnutricin, aument a 0,10%, en comparacin al ao 1993.

2. Anlisis Institucional y Marco LegalLa calidad ambiental de los principales centros urbanos de Mxico se ha deteriorado en las ltimas dcadas. La generacin y manejo de desechos slidos municipales, de residuos y materiales peligrosos y de sustancias qumicas, es una de las principales preocupaciones de las reas urbanas y, de hecho, es un problema creciente pues los parmetros que determinan estas condiciones son dinmicas: poblacin, uso del territorio, hbitos de consumo, industrializacin del pas y nuevos y exigentes compromisos y convenios internacionales. Para los fines de este anlisis de situacin, el sector de residuos slidos se define como el conjunto de polticas, normas, instituciones y recursos existentes en el pas, relacionados con los servicios de aseo urbano (limpieza de vas y reas pblicas, recoleccin, transporte, tratamiento, disposicin de residuos slidos, reduccin y prevencin de su generacin y reuso y reutilizacin de los mismos), manejo de residuos y materiales peligrosos, manejo de sustancias qumicas y manejo y control de actividades riesgosas. En lneas generales, lo anterior incluye los residuos slidos o semislidos generados en ambientes domsticos, comerciales, industriales, hospitalarios y otros manejados, formal e informalmente, en las reas urbanas y periurbanas de diferentes tamaos y complejidades. 2.1 Estructura institucional del sector A continuacin, se indican las instituciones del sector cuyas responsabilidades y funciones estn definidas dentro del marco legal.

2.1.1 Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP) Creada el 28 de diciembre de 1994, la Secretara queda constituida como la coordinadora y cabeza del sector ambiental, sustituyendo en esta funcin a la Secretara de Desarrollo Social. Son funciones de la SEMARNAP establecer, con la participacin de otras dependencias y con las autoridades estatales y municipales, normas oficiales mexicanas sobre residuos slidos y preservacin y restauracin de la calidad del medio ambiente; vigilar y estimular, en coordinacin con las autoridades federales, estatales y municipales, el cumplimiento de leyes, normas y programas relacionados con el medio ambiente y, en su caso, imponer las sanciones correspondientes; establecer normas oficiales mexicanas sobre minera y sobre materiales y residuos peligrosos y vigilar su cumplimiento; evaluar y dictaminar las manifestaciones de impacto ambiental de proyectos de desarrollo, los estudios de riesgo ambiental y los programas para la prevencin de accidentes con incidencias ecolgicas. SEMARNAP cumple las funciones anteriores a travs de las siguientes dependencias: Instituto Nacional de Ecologa (INE) . Direccin General de Residuos, Materiales y Riesgo (DGRMR) . Direccin General de Ordenamiento e Impacto Ambiental . Direccin General de Regulacin Ambiental . Unidad de Informtica . Unidad de Cooperacin y Convenios Internacionales Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente (PROFEPA) . Subprocuradura de Auditora Ambiental . Subprocuradura de Verificacin Industrial y Urbana 2.1.2 Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) Esta Secretara realiza acciones para mejorar e incrementar los servicios municipales de recoleccin, transferencia, tratamiento y disposicin final de los residuos slidos urbanos, con el propsito de elevar el bienestar social de la poblacin, reducir los efectos ambientales nocivos y minimizar los riesgos para la salud pblica. Adems, prepara y publica manuales y guas sobre diversos aspectos tcnicos y administrativos del manejo de los servicios de aseo urbano que deben ser difundidos entre funcionarios, tcnicos, administradores y operadores de los sistemas de limpia pblica. Esta funcin es desarrollada por la Direccin General de Infraestructura y Equipamiento Urbano a travs de la Direccin de Residuos Slidos. 2.1.3 Secretara de Salud (SSA) A esta Secretara le corresponde evaluar y promover las acciones de control de los riesgos para la salud producidos por el deterioro del ambiente y, especficamente, el ocasionado por

el manejo inadecuado de los residuos slidos y peligrosos. La SSA realiza estas acciones a travs de: . Direccin General de Salud Ambiental . Direccin General de Epidemiologa . Direccin General de Medicina Preventiva 2.1.4 Secretara de Comercio y Fomento Industrial (SECOFI) La Secretara de Comercio y Fomento Industrial busca asistir al cumplimiento de los objetivos nacionales de desarrollo econmico mediante la formulacin y conduccin de polticas generales de negociaciones comerciales internacionales, comercio exterior, inversin extranjera, industria, comercio interior, proteccin al consumidor, minera, abasto y desrregulacin econmica. En la materia aqu analizada, es importante su mbito de competencia en la medida que le corresponde regular la produccin industrial, salvo las funciones que estn asignadas a otras dependencias, y la importacin y exportacin de materiales e insumos. Las reas administrativas que realizan actividades que tienen relacin con el manejo de sustancias qumicas son las siguientes: . Direccin General de Promocin de las Micro, Pequea y Mediana Empresas y de Desarrollo Regional . Direccin General de Servicios al Comercio Exterior . Direccin General de Normas . Direccin General de Industrias . Direccin General de Poltica de Comercio Interior . Direccin General de Minas . Direccin General de Promocin Minera 2.1.5 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) La Secretara se encarga de autorizar el financiamiento externo, por crditos o donaciones de proyectos de residuos slidos. Las fuentes de financiamiento externo son los bancos y organismos internacionales y las agencias de cooperacin bilateral. Asimismo, otra de las actividades substantivas de la SHCP adems de las referentes a la regulacin de las actividades financieras y que tiene relacin indirecta con la gestin de las sustancias qumicas, es la direccin de los servicios aduanales y de inspeccin de las entrada y salidas de mercancas en el territorio nacional. La SHCP, a travs de la Ley Aduanera, la Ley del Impuesto General de Importacin y la Ley del Impuesto General de Exportacin, regula la entrada al territorio nacional y la salida del mismo de mercancas y de los medios en que se transportan y conducen, as como el despacho aduanero y los hechos o actos que deriven de ste o de dicha entrada o salida de mercancas. Esta dependencia pblica regula las actividades de las personas fsicas o morales que introducen mercancas al territorio nacional o las extraen del mismo, ya sean propietarios o poseedores destinatarios, remitentes, apoderados, agentes aduanales o

cualquiera persona que tenga intervencin en las introduccin, extraccin, custodia, almacenaje y manejo. Las funciones administrativas relativas a estas actividades, son realizadas por las autoridades aduaneras a travs de las aduanas respectivas, en coordinacin con las autoridades migratorias, sanitarias, de comunicaciones y de marina y la Direccin de Organismo Financieros Internacionales. 2.1.6 Secretara de Energa Creada en diciembre de 1994, la Secretara de Energa anteriormente denominada Secretara de Energa, Minas e Industria Paraestatal se encarga de conducir la poltica energtica del pas y ejercer los derechos de la nacin en materia de petrleo y todos los carburos de hidrgeno slidos, lquidos y gaseosos; energa nuclear y el aprovechamiento de los bienes y recursos naturales que se requieren para generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energa elctrica que tenga por objeto la prestacin de servicio pblico. Asimismo, conduce la actividad de las entidades paraestatales cuyo objeto est relacionado con la explotacin y transformacin de los hidrocarburos, energa elctrica y nuclear. La Secretara otorga concesiones, autorizaciones y permisos en materia energtica; realiza y promueve estudios e investigaciones sobre ahorro de energa, estructuras, costos, proyectos, mercados, precios y tarifas, activos, procedimientos, reglas, normas y dems aspectos relacionados con el sector energtico; regula y, en su caso, expide normas oficiales mexicanas sobre produccin, comercializacin, compraventa, condiciones de calidad, suministro de energa y dems aspectos que promuevan la modernizacin, eficiencia y desarrollo del sector, as como controlar y vigilar su debido cumplimiento. Las atribuciones de esta Secretara son de gran relevancia para la gestin de las sustancias qumicas peligrosas debido a que esta dependencia coordina y regula las actividades desarrolladas por la industria petrolera y petroqumica, las cuales proporcionan de manera sustancial gran parte de las materias primas utilizadas en los procesos industriales que manejan sustancias qumicas. Para el presente anlisis es necesario destacar las funciones de las siguientes direcciones generales: . Direccin General de Poltica Energtica . Direccin General de Recursos Energticos y Radiactivos . Direccin General de Operaciones Productivas . Direccin General de Gas . Direccin General de Seguridad y Proteccin al Ambiente 2.1.7 Secretara de Comunicaciones y Transportes (SCT) La SCT regula los diversos modos de transporte utilizados durante el almacenamiento y transporte de todo tipo de mercancas, fundamentalmente, el realizado a travs de los ferrocarriles, el autotransporte y por va martima; ello es un aspecto importante que se realiza durante el ciclo de vida de los materiales, sustancias qumicas, residuos slidos y

residuos peligrosos. En ese sentido, la SCT se encarga de regular la administracin y la vigilancia tcnica del funcionamiento y operacin de los ferrocarriles; otorgar concesiones y permisos para la explotacin de servicios de autotransporte en las carreteras federales y vigilar tcnicamente su funcionamiento y operacin, as como el cumplimiento de las disposiciones legales respectivas; realizar la vigilancia en general y el servicio de polica en las carreteras federales; fijar normas tcnicas de funcionamiento y operacin de los servicios pblicos de transporte y otorgar concesiones y permisos de todas las maniobras y servicios martimos, portuarios, auxiliares y conexos. Esta actividades son llevadas a cabo a travs de las siguientes unidades administrativas: . Direccin General de Autotransporte Federal . Direccin General de Polica Federal de Caminos . Direccin General de Tarifas, Transporte Ferroviario y Multimodal . Direccin General de Puertos . Direccin General de Marina Mercante 2.1.8 Secretara de Turismo Eventualmente, esta Secretara apoya el financiamiento de proyectos de gestin de residuos slidos municipales a nivel estatal, especialmente en ciudades y reas tursticas, debido a la ntima relacin que existe entre el adecuado manejo de estos residuos y el incremento turstico. 2.1.9 Otras entidades federativas involucradas Tambin estn involucrados en diversos aspectos, acciones y actividades las siguientes instituciones: Secretara del Trabajo y Previsin Social (STPS) . Direccin General de inspeccin Federal del Trabajo . Direccin General de Seguridad e Higiene en el Trabajo Secretara de Agricultura, Ganadera y Desarrollo Rural (SAGAR) . Direccin General de Sanidad Vegetal . Direccin General de Poltica Agrcola Secretara de Gobernacin (SEGOB) . Direccin General de Proteccin Civil . Centro Nacional de Prevencin de Desastres Secretara de Marina (SEMAR)

. Direccin General de Oceanografa Secretara de la Defensa Nacional (SEDENA) . Direccin General de Materiales de Guerra . Direccin General de Registro Federal de Armas de Fuego y Explosivos. 2.1.10 Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos (BANOBRAS) Este banca de desarrollo es el agente financiero para los crditos externos e internos y de las donaciones destinadas al financiamiento de proyectos de residuos slidos municipales. En estas reas, son sujetos de crdito los estados, los municipios y los concesionarios privados de los servicios de aseo urbano. En cuanto al desarrollo de proyectos de residuos peligrosos, BANOBRAS est analizando polticas que permitan abrir lneas de financiamiento hacia esas reas. Las funciones descritas son realizadas a travs de la Direccin Adjunta de Financiamiento, donde se encuentra la Gerencia de Financiamiento a la Infraestructura y los Servicios y sta, a su vez, tiene especficamente a la Subgerencia de Residuos Slidos. 2.1.11 Gobiernos de los estados Las secretaras o direcciones estatales de ecologa de los gobierno de los estados estn involucradas en la gestin de los residuos slidos en el mbito estatal, en la parte dispuesta por las leyes y reglamentos nacionales. Adems, los estados pueden legislar sobre aspectos especficos del manejo de residuos slidos de su Estado. Tambin, se destaca la creacin de entidades paraestatales que operan y administran los servicios de aseo urbano de ciudades, especialmente en reas metropolitanas, como es el Sistema Metropolitano de Procesamiento de Desechos Slidos (SIMEPRODE), en Monterrey, Nuevo Len. 2.1.12 Municipios Son los responsables de la planificacin, operacin, administracin y financiamiento del manejo de residuos slidos municipales de su jurisdiccin. Adems, tambin se han visto involucrados en el manejo de los residuos hospitalarios y biolgicos y de los residuos slidos industriales no peligrosos. La mayor parte de municipios maneja directamente a sus servicios de limpia; otros lo hacen mediante organismos autnomos municipales, por ejemplo, SERVILIMPIA de Mrida, Yucatn y el servicio de Crdoba, Veracruz. En ambos tipos de administracin, han empezado a operar concesionarios privados de partes del servicio de aseo, por ejemplo, la concesin del relleno sanitario de Quertaro y la recoleccin y transporte en la ciudad de Torren. 2.1.13 Departamento del Distrito Federal (DDF)

Es responsable de la planificacin, operacin, administracin y financiamiento del manejo de residuos slidos municipales de la Ciudad de Mxico (Distrito Federal) y, dada su magnitud, reviste caractersticas nicas; maneja los residuos biolgicos y hospitalarios y los desechos industriales no peligrosos generados en el Distrito. Estas funciones son ejecutadas por la Direccin General de Servicios Urbanos mediante el Servicio de Limpia. 2.1.14 Organizaciones no gubernamentales (ONGs) Entre las ONGs del sector, se destacan las siguientes: Asociacin Mexicana para el Control de los Residuos Slidos y Peligrosos (AMCRESPAC) Es una asociacin de profesionales mexicanos, cuyas actividades se desarrollan en el campo de los residuos slidos y peligrosos. Sociedad Mexicana de Ingeniera Sanitaria (SMISAC) Dentro de esta Sociedad, funciona una seccin de residuos slidos. 2.1.15 Entidades privadas En los ltimos aos, el sector privado ha empezado a incursionar en el manejo de residuos municipales a travs de las concesiones de ciertos componentes del proceso, especialmente, rellenos sanitarios y tratamiento. Dadas las polticas nacionales sobre privatizacin, las perspectivas indican que su participacin se incrementar no slo en el rea de residuos municipales sino, tambin, en el rea de residuos peligrosos. 2.1.16 Sector informal Segregadores Los segregadores de residuos slidos urbanos que en Mxico se les denomina "pepenadores", constituyen el mayor problema social dentro del sector. No hay informacin precisa sobre su nmero, pero en base a la informacin proporcionada por el DDF, la Secretara de Ecologa del Estado de Mxico y el municipio de Corregidora, Quertaro, se puede estimar que ese nmero es del orden de 20.000 a nivel nacional. Como 85% de los residuos slidos urbanos se vierten en tiraderos a cielo abierto, el mayor nmero de segregadores recuperan materiales dentro de estos sitios de disposicin abierta; adems, hay segregadores a nivel de generacin de residuos, a nivel de recoleccin y en los sitios de transferencia y tratamiento. En las reas metropolitanas y ciudades mayores, los segregadores se encuentran organizados en sindicatos o cooperativas con influencia poltica. Recolectores

Ante la ineficiencia de los servicios municipales de limpieza, en algunas ciudades han empezado a operar los recolectores privados, administrados por individuos o microempresas que prestan informalmente sus servicios, sobre todo en las reas residenciales de clase media y alta. Esta forma de recoleccin es ineficiente y desordenada, pero no le significa ningn gasto al municipio. 2.2 Regulacin y control interinstitucional En el cuadro 2.1 se muestra el marco institucional de la regulacin y control de los residuos slidos urbanos. En esta rea, aparte de los residuos slidos municipales, se manejan residuos slidos industriales no peligrosos y, tambin, residuos especiales tales como los biolgicos infecciosos provenientes de hospitales, clnicas, laboratorios y otros. Adems de los estados, la DDF y los municipios, hay cuatro dependencias federales que participan en esta rea. En el cuadro 2.2, se resume el marco institucional que interviene en la regulacin y control de los residuos peligrosos: hay ocho entidades federales que participan en esta regulacin y control. En el cuadro 2.3 se resume el marco institucional de la regulacin y control de las sustancias qumicas peligrosas: hay nueve dependencias federales que participan en esta labor. En el cuadro 2.4 se muestra el marco institucional de la regulacin y control de las actividades de riesgo. Los cuadros muestran las interrelaciones que deben existir entre un nmero apreciable de instituciones federales, los 31 estados, el DDF y los municipios del pas, situacin que an no se cumple por el nmero de instituciones y las complejidades propias del sector. En el captulo referente a los aspectos legales, se analizan los traslapes, duplicaciones, limitaciones y debilidades del marco legal referentes a las funciones y responsabilidades de las instituciones del sector. Cuadro 2.1 Marco institucional de la regulacin, manejo y control de residuos slidosTipo de residuo Etapas de su manejo Municipales Importacin/exportacin Generacin/minimizacin Almacenamiento SECOFI DDF/SECOFI/SSA Municipios/Estados/DDF Industriales (no peligrosos) INE/SECOFI Municipios/Estados/DDF/INE Municipios/Estados/DDF/INE INE Especiales (biolgicos infecciosos)

Recoleccin Transporte y transferencia Tratamiento Comercializacin y reuso Reciclado Incineracin Disposicin final

Municipios/Estados/DDF/SEDESOL Municipios/Estados/DDF/SEDESOL Municipios/Estados/DDF/SSA/SEDESOL Municipios/Estados/DDF/ Municipios/Estados/DDF Municipios/Estado/DDF/INE Municipios/Estados/DDF/SSA/SEDESOL

Municipios/Estados/DDF Municipios/Estados/DDF Municipio SECOFI/Municipio/DDF Municipios/Estados/SECOFI Municipios/Estados/INE Municipios/Estados/DDF

Municipios/DDF/INE Municipios/Estados/DDF/INE Municipio/Estados/INE

Municipio/DDF/Ssa/INE Municipios/Estados/DDF/INE

Marco institucional de la regulacin y control de residuos peligrososa

Tipo de residuos Etapas de su manejo Corrosivos Importacin y exportacin Generacin Descargas al agua Emisiones al aire Contaminacin del suelo Recoleccin Almacenamiento Transporte Comercializacin y reuso Tratamiento Incineracin Reciclado Disposicin final INE/Aduanasb PROFEPAc CNA/SEMAR INE INE INE INE/PROFEPA INE/PROFEPA/SCT INE/PROFEPA INE/SSAh INE INE INE/SSA Reactivos INE/Aduanasb PROFEPAc CNA/SEMAR INE INE INE INE/PROFEPA INE/PROFEPA/SCT INE/PROFEPA INE/SSAh INE INE INE/SSA Explosivos INE/Aduanas/SEDENAb PROFEPA/SEDENAc CNA/SEMAR INE INE INE/SEDENA PROFEPA/SEDENA INE/PROFEPA/SCT/SEDENA INE/PROFEPA/SEDENA INE/SSA/SEDENAh INE/SEDENA INE/SEDENA INE/SSA/SEDENA Txicos INE/Aduanas/SSAb PROFEPAc CNA/SSA/SEMAR INE/SSA INE INE/SSA INE/PROFEPA INE/PROFEPA/SCT/SSA INE/PROFEPA INE/SSAh INE INE INE/SSA Inflamables INE/Aduanasb PROFEPAc CNA/SEMAR INE INE INE INE/PROFEPA INE/PROFEPA/SCT INE/PROFEPA INE/SSAh INE INE INE/SSA

Biolgico infecci INE/Aduanasb PROFEPAc CNA/SEMAR INE INE INE INE/PROFEPA

INE/PROFEPA/S INE/PROFEPA INE/SSAh INE INE INE/SSA

a

Debido a que la normatividad casi no seala a tipos especficos de residuos, se consider conveniente y prctico utilizar los criterios que se emplean oficialmente para definir a un

residuo como peligroso, es decir, a travs de las caractersticas CRETIB. Cuando se nombra a un tipo especifico de sustancia, sta se seala en la columna relativa a "otras" sustancias. Debido a esto, la competencia de la SSA ocupa slo la columna relacionada con sustancias txicas, exceptuando los casos sobre tratamiento y disposicin final de residuos peligrosos en donde su Reglamento Interior seala explictamente "residuos peligrosos";b

La Ley de Aduanas y su Reglamento sealan explcitamente a las mercancas o materias explosivas, inflamables, corrosivas y contaminantes; sin embargo, cabe sealar que la Ley de Comercio Exterior ampla esta regulacin cuando menciona restricciones no arancelarias a la importacin y exportacin de mercancas que afecten la salud pblica, la sanidad fitopecuaria o la ecologa;c

La competencia de la PROFEPA puede ampliarse a casi todos los mbitos del manejo de residuos peligrosos debido a sus facultades relacionadas con la vigilancia del cumplimiento de la normatividad; sin embargo, aqu solamente se sealan las atribuciones que explcitamente menciona la Ley en esta materia;d

El artculo 140 de la LGEEPA seala como objeto de regulacin a los residuos industriales de "lenta degradacin";e

El artculo 120 de la LGEEPA indica que son objeto de regulacin las descargas industriales, agropecuarias, de actividades de extraccin de recursos no renovables y plaguicidas, fertilizantes y sustancias txicas. Asimismo, el Reglamento Interior de la Secretara de Marina habla de los vertimientos de hidrocarburos y otras sustancias nocivas en el mar;f

El artculo 7 del Reglamento para el Transporte Terrestre de Materiales y Residuos Peligrosos seala como objeto de regulacin, adems de los residuos con las caractersticas CRETIB, a los gases comprimidos y los oxidantes y perxidos orgnicos;g

El artculo 21 del Reglamento Interior de la Secretara de Comercio y Fomento Industrial menciona que tiene entre sus competencias el impulsar el aprovechamiento de los residuos industriales;h

La competencia de la SSA no queda clara cuando en el artculo 25, fraccin XVIII, de su Reglamento Interior, seala como objeto de regulacin a los "sitios en donde se manejen y traten" residuos peligrosos;i

La SSA incluye dentro de su mbito de regulacin a la disposicin final de los envases de sustancias txicas. Cuadro 2.3 Marco institucional para la regulacin y control de sustancias qumicas Sustancias

Plaguicidas

Sustancias txicas secofi/shcp

Sustancias industriales semarnap/ssa/ secofi/shcp ssa

Minerales e hidrocarburos secofi/shcp

Frmacos ssa/secofi/shcp ssa ssa/stps ssa/sct/stps sct secofi semarnap/ssa/sedemar semarnap/ssa/sct stps/ssa stps/ssa ssa semarnap

A

agdr/ssa/semarnap/ ecofi/shcp sa

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secofi secofi/se emarnap/ssa/sagdr/stps semarnap/ssa/secofi/stps semarnap/ssa/stps se/secofi/stps/semarnap sa/sct/stps ssa/sct/stps se/stps/sct sct/stps sa/sct/stps sct/ssa/stps se/stps/sct/secofi sct/stps agdr/secofi/ssa secofi/ssa secofi secofi semarnap/ssa semarnap/ssa semarnap/ssa semarnap/ssa/sedemar semarnap/ssa/sedemar emarnap/ssa/sedemar semarnap/ssa/sedemar semarnap/ssa/sct emarnap/ssa/sct semarnap/ssa/secofi/sct semarnap/sct/ssa stps/ssa stps/ssa tps/ssa stps/ssa ssa/stps ssa sa/stps ssa/stps ssa ssa sa ssa semarnap semarnap/se emarnap/sagdr semarnap

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Cuadro 2.4 Marco institucional de la regulacin y control de actividades de riesgo Actividades de alto riesgo Etapas de su manejo Evaluacin de riesgo ambiental Evaluacin de programas para la prevencin de accidentes Normas de seguridad y operacin de actividades altamente riesgosas Regulacin de actividades riesgosas con afectacin en reas de trabajo y proteccin de la salud de los trabajadores Regulacin de actividades riesgosas con afectacin fuera de los lmites de la empresa y proteccin a la salud humana Control de actividades altamente riesgosas Sustancias txicas INE INE INE STPS SSA PROFEPA Sustancias inflamables y explosivas INE INE INE STPS SSA PROFEPA

2.3 Planificacin e informacin

2.3.1 Planificacin A nivel federal, pocas dependencias realizan la planificacin del sector de residuos slidos y residuos peligrosos. Sin embargo, cumpliendo lo dispuesto en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, se est concluyendo la formulacin del Programa Nacional de Medio Ambiente 1996-2000. Este documento (borrador) considera el manejo de residuos peligrosos, la promocin de un desarrollo urbano sustentable y la implantacin del Sistema Nacional de Informacin Ambiental entre los proyectos prioritarios. No est considerado como prioritario el manejo de residuos slidos urbanos, a pesar del grave problema ambiental y de salud que actualmente ocasionan. Adems, el programa en mencin tendr que traducirse en proyectos concretos cuya preparacin an no est definida. A nivel estatal, Quertaro, Nuevo Len, Tlaxcala y Veracruz planifican parcialmente el rea de residuos slidos urbanos y la mayora slo para el corto plazo. El DDF s cuenta con un sistema de planificacin. A nivel municipal, solamente las ciudades mayores de 500.000 habitantes hacen planificaciones parciales, generalmente de corto plazo, en relacin al manejo de los residuos slidos urbanos. En cuanto a residuos peligrosos, sustancias qumicas y actividades de riesgo, ninguna entidad planifica a corto, mediano o largo plazos en estas reas. 2.3.2 Informacin En el pas, no existe un sistema nacional de informacin del sector: la informacin dispersa existente en los organismos no coincide con los requerimientos de las instituciones para la fijacin de polticas, formulacin de planes y programas y asignacin de recursos. Adems, la informacin es insuficiente, dispersa y, en gran medida, desactualizada, incompleta y poco confiable. Resulta bsico y sumamente importante conocer qu est sucediendo en el rea de residuos slidos urbanos en materia de generacin de residuos, coberturas de recoleccin, tratamiento y disposicin final, cantidades recuperadas, reusadas y recicladas, inversiones, costos recurrentes, recursos humanos, calidad de los servicios, tasas de morbimortalidad (urbanas y periurbanas) por enfermedades relacionadas directa o indirectamente con el manejo de los residuos slidos, nmero de segregadores, etc. En las reas de residuos peligrosos, sustancias qumicas y actividades de riesgo el panorama es el mismo, con iguales o an mayores restricciones y carencias del rea de residuos slidos urbanos. En resumen, no se podr planificar si no se tiene informacin y tampoco se contar con un elemento valioso para la correcta toma de decisiones. Lo anterior se aplica tanto a nivel federal como a nivel de estados, identificndose como uno de los problemas crticos, limitantes del desarrollo del sector, la falta de un sistema nacional de informacin de residuos slidos urbanos y residuos peligrosos. A nivel de los gobiernos locales, el DDF y algunos municipios de ciudades mayores y tambin, por excepcin, algunos intermedios y menores (por ejemplo, Corregidora, Estado de Quertaro), estn trabajando con base en informacin confiable. En todo caso, todos estos sistemas independientes tendran que compatibilizarse e integrarse al sistema nacional de informacin del sector, permitiendo compartir la informacin procesada y organizada. As, los usuarios de dicho sistema de informacin podrn analizar, formular, ejecutar y evaluar las polticas, planes y programas con mejores elementos de juicio.

La necesidad del Sistema Nacional de Informacin Ambiental (SINIA) ha sido identificada como un proyecto estratgico en el Programa Nacional de Medio Ambiente 1996-2000 y la Direccin de Soporte y Desarrollo de Sistemas del INE est trabajando en ese sentido. Se ha contemplado que uno de los componentes del SINIA ser el sistema de informacin sobre sustancias txicas y residuos peligrosos. Lamentablemente, no se incluye como componente del SINIA la informacin sobre residuos slidos urbanos, a pesar de los problemas ambientales y de salud generados por el deficiente manejo de los residuos slidos urbanos. Slo baste citar que se estima que 85% de los residuos slidos recolectados diariamente en el pas son vaciados en vertederos abiertos o en cursos de agua, con todo los problemas consiguientes que esto representa. 2.4 Recursos humanos El apreciable nmero de instituciones y organismos participantes en el sector, la ausencia de un sistema de informacin y la falta de confiabilidad de la informacin existente, no hacen posible determinar el personal que se desempea en el sector. Tampoco, es posible distinguir la composicin de los recursos humanos por nmero de profesionales, tcnicos, administrativos y trabajadores del rea operativa. La escasa informacin obtenida en esta breve y rpida evaluacin es la siguiente: Instituciones federales - SEMARNAP: El personal vinculado de tiempo completo o parcialmente al sector de residuos slidos, peligrosos, sustancias qumicas y actividades de riesgo son 191 personas, de las cuales aproximadamente 60% son profesionales; - SEDESOL: El personal vinculado al sector en todo el pas es de aproximadamente 80 personas, de los cuales la menor parte son profesionales. La institucin utiliza principalmente personal profesional y tcnico contratado explcitamente para la ejecucin de proyectos de preinversin e inversin; - BANOBRAS: Hay ocho personas dedicadas a actividades del sector. La mayor parte son profesionales. Instituciones estatales Sin informacin Municipios Informacin incompleta proveniente de 121 municipios de diferentes tamaos del Estado de Mxico indica que el personal vinculado a los servicios de limpieza pblica son 5.180 personas, lo cual significa que hay 1 empleado de aseo urbano por cada 1.900 personas de las reas urbanas. Tampoco, se ha podido conocer cuntas personas estn trabajando en las reas de proyectos de preinversin, inversin, operacin, mantenimiento, vigilancia y control.

El tiempo de permanencia de los directivos en las entidades y organismos del sector es generalmente limitado lo que se debe, principalmente, a los cambios de liderazgo poltico que se dan a nivel federal, estatal y municipal. Esta rotacin de personal directivo impide la consolidacin tcnica y administrativa de las instituciones. Los profesionales del sector provienen de las diferentes universidades e institutos de educacin superior que, en Mxico, son de gran calidad acadmica. Dentro de los programas especficos relacionados a la ingeniera sanitaria y del ambiente, estn considerados la gestin de los residuos slidos y peligrosos. La actualizacin y especializacin del personal que trabaja en el sector es restringida. Estas acciones son apoyadas, en lo posible, por la OPS/OMS, AMCRESPAC y SMISAC, entre otras. Los salarios e incentivos del personal del sector, por lo general, no son suficientes por lo que es difcil retener al personal altamente capacitado. En el otro extremo, los trabajadores de limpieza pblica padecen un mayor problema salarial debido a que las bajas remuneraciones estimulan a que el personal acepte ddivas y se procure ingresos extra de parte de los usuarios, afectando la eficiencia del servicio. Finalmente, con base en la informacin existente, se podra estimar que los recursos humanos del sector son del orden de 50.000 personas, sin considerar el personal del sector privado ni tampoco a los segregadores de residuos slidos.

2.5 Polticas, planes y programas 2.5.1 Desarrollo sustentable La poltica del desarrollo sustentable, bsica en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, determina que: Todo proyecto nacional a largo plazo requiere ser interpretado a la luz de su significado ambiental y de las condiciones de su viabilidad biofsica o sustentabilidad aunque su traduccin en instituciones, planes y acciones es algo altamente complejo. En relacin a lo anterior, los lineamientos estratgicos generales de la SEMARNAP son: - Promover una transicin al desarrollo sustentable y frenar el deterioro ambiental de los recursos naturales; - Aprovechar el potencial de los recursos y mejorar los procesos productivos para impulsar el desarrollo; - Ordenar el aprovechamiento de los recursos, la produccin, la infraestructura y el desarrollo urbano; - Fomentar, mediante la educacin y la comunicacin social, patrones de consumo ms favorable para la sustentabilidad; - Fomentar la corresponsabilidad, la participacin social y la generacin de informacin sobre la poltica ambiental;

- Fomentar programas de uso de recursos que favorezcan la superacin de la pobreza; - Avanzar en la descentralizacin, la desconcentracin, la coordinacin y la integracin regional; - Fortalecer el marco jurdico y el cumplimiento de leyes y normas; - Modernizar la gestin y prcticas institucionales; - Fortalecer la participacin mexicana en los foros internacionales. En cuanto al sector, los elementos a considerar son los referentes a: . Minimizacin de la generacin de residuos; . Optimizacin del aprovechamiento de los recursos renovables a travs de su recuperacin; . Reciclamiento y reutilizacin mxima de los productos y sus residuos. Se espera que los conceptos de desarrollo sustentable queden reflejados en el Programa Nacional de Medio Ambiente 1996-2000", cuya publicacin oficial debe realizarse en breve. 2.5.2 Programa Nacional del Medio Ambiente 1996-2000 La revisin de la versin preliminar de este programa que la SEMARNAP est formulando, propone los siguientes instrumentos para la poltica ambiental, vinculados al sector de residuos slidos y peligrosos. - Evaluacin de impacto ambiental - Normas Oficiales Mexicanas - Regulacin directa de materiales y residuos peligrosos - Regulacin directa de actividades industriales - Autorregulacin - Instrumentos econmicos - Criterios ecolgicos - Informacin ambiental - Educacin e investigacin - Concertacin y participacin - Verificacin, control y vigilancia Adems, el Programa Nacional del Medio Ambiente propone como proyectos estratgicos, relacionados al sector de residuos slidos y peligrosos, los siguientes: - Modernizacin de la regulacin ambiental - Manejo de los residuo peligrosos - Promocin de infraestructura ambiental y diversificacin productiva - Promocin de un desarrollo sustentable - Sistema Nacional de Informacin Ambiental - Educacin, capacitacin e investigacin - Fomento a la participacin ciudadana - Presencia activa y desempeo eficaz en el contexto internacional - Control y verificacin del cumplimiento de la normatividad ambiental

Como ya se anot anteriormente, el manejo de los residuos slidos urbanos que tienen problemas crticos vigentes, no est comprendido en esta relacin de proyectos estratgicos. Por lo dems, es necesario desarrollar los planes, programas y proyectos que viabilicen y concretan los propsitos de esta poltica ambiental hasta el ao 2000.

2.5.3 Polticas del Instituto Nacional de Ecologa Las polticas del INE en cuanto al desarrollo del sector se refieren a residuos municipales y residuos peligrosos. Residuos municipales La poltica contempla aspectos gerenciales, ambientales y sociales. Los aspectos gerenciales se refieren a la organizacin eficiente y eficaz de los sistemas de aseo urbano; los aspectos ambientales se refieren a la proteccin del ambiente en general y, en particular, a los acuferos y cuerpos de agua superficiales mediante la correcta seleccin del sitio donde se dispongan dichos residuos. La poltica social busca incorporar tanto a los grupos informales que se dedican a la separacin de basura para recuperar materiales reciclables, como a las comunidades interesadas en la seleccin de tales materiales, a travs de la instalacin de plantas que permitan la obtencin de ingresos y beneficios directos. Lo anterior supone, sobre todo, estrategias para la solucin de problemas en el manejo de residuos slidos urbanos. Residuos peligrosos La poltica nacional de residuos peligrosos acuerda importancia prioritaria a la reduccin de su generacin y peligrosidad en la fuente, en particular, mediante la adopcin de procesos ms limpios. La siguiente prioridad se refiere a su reuso, reciclado y recuperacin; la ltima, al tratamiento y disposicin final de los residuos peligrosos de manera ambientalmente adecuada.

Lo anterior tiene un horizonte a largo plazo, con el fin de crear la infraestructura de tratamiento y confinamiento para los residuos peligrosos, considerando la necesidad de atraer inversiones para la creacin de esa infraestructura. Otra poltica se refiere a la importancia de la valorizacin de los residuos susceptibles de reciclado o recuperacin. Finalmente, las polticas de buscar alianzas estratgicas con la comunidad para lograr el manejo ambientalmente seguro de los residuos peligrosos y evitar el rechazo de la sociedad civil por medio de su participacin informada sobre la planeacin y el manejo de esos residuos.

2.5.4 Privatizacin An no hay polticas sobre la participacin del sector privado en la concesin y/o contratacin de elementos, componentes y servicios en el manejo de residuos slidos municipales y peligrosos.

2.5.5 Descentralizacin El proceso en marcha sobre descentralizacin consiste en la delegacin de poderes, responsabilidades legales formales y recursos polticos y financieros desde el gobierno federal hacia tres rdenes: los gobiernos estatales y municipales, hacia el mercado y la empresa privada y hacia la sociedad (empresarial, acadmica, comunitaria o vecinal). En cuanto a los residuos, se tendr que diferenciar y calificar previamente un residuo de baja peligrosidad y otro de alta peligrosidad, dependiendo de esa diferencia que se descentralice o desconcentre la delegacin de poderes y responsabilidades. En este sentido, se conducir el Programa Piloto para la Descentralizacin y el Fortalecimiento de la Gestin Ambiental en cuatro estados, cuyas lneas de accin son: capacitacin del personal estatal, estudios de apoyo para la gestin ambiental estatal y equipamiento y apoyo en infraestructura. En todo caso, este proceso de descentralizacin requiere de la observancia de las condiciones de gradualidad, flexibilidad y viabilidad.

2.5.6 Polticas de la DGRMR La DGRMR tiene las siguientes propuestas de polticas, que an no se han plasmado en la formulacin de planes, programas y proyectos. - Fortalecimiento del marco regulatorio - Minimizacin y reciclaje de residuos - Descentralizacin y desconcentracin de atribuciones - Fortalecimiento de la gestin federal, estatal y municipal para el control de residuos - Promocin y desarrollo de infraestructura y servicios para el control de residuos - Participacin activa en los acuerdos internacionales - Promocin y racionalizacin de apoyos externos - Fortalecimiento de los vnculos estado-sociedad - Privilegio a la atencin de emergencias y contingencias ambientales 2.5.7 Proyectos ejecutados o en ejecucin en el sector

La relacin y caractersticas de estos proyectos estn indicados en el captulo de aspectos econmico financieros. 2.6 Aspectos legales Los temas referentes a residuos slidos municipales, residuos peligrosos, sustancias qumicas y riesgo son contemplados por varios sectores de la administracin pblica federal. Esto es, no corresponden a una sola dependencia administrativa y su regulacin est contenida en diversas leyes, reglamentos e instrumentos jurdicos complementarios. Dichos temas estn contemplados en el sector de medio ambiente al que pertenece la Direccin General de Residuos, Materiales y Riesgo; sin embargo, tambin pueden encontrarse bsicamente en los sectores de desarrollo urbano", sector salud, sector de comunicaciones y transportes, sector de comercio y fomento industrial y sector de trabajo y previsin social. La regulacin jurdica de las materias apuntadas se localiza en diferentes instrumentos normativos que ordenan, a su vez, la intervencin de diversas autoridades. Por ejemplo, para el caso del transporte de sustancias, materiales y residuos peligrosos se cuenta con el sector comunicaciones y transportes que est encabezado por la Secretara de Comunicaciones y Transportes del Gobierno Federal, que se gua bajo los lineamientos de la Ley de Vas Generales de Comunicacin y de su Reglamento en Materia de Transporte de Materiales y Residuos Peligrosos. Asimismo, para el caso de la regulacin de los efectos sobre la salud por el empleo de sustancias qumicas, el sector salud, encabezado por la Secretara de Salud, se rige por la Ley General del mismo nombre. Esta multisectorializacin hace necesario que se delimite con la mayor precisin posible lo que se denomina "sector medio ambiente" porque es ah en donde incide buena parte de la regulacin de las materias que nos ocupan y porque de dicho sector depende la Direccin General de Residuos, Materiales y Riesgo Ambiental. Atentos a lo anterior, se puede afirmar que el sector medio ambiente es difuso en virtud de que, al abordar los temas con un enfoque global se confunde con los objetivos y acciones que corresponden a otros sectores. Ante tal situacin, parece necesaria la revisin de la legislacin que incide en todos los sectores que abordan las materias: residuos slidos municipales, residuos peligrosos, sustancias qumicas y riesgo ambiental, para definir con precisin su mbito, componentes y funciones de las autoridades facultadas y, en todo caso, definir mecanismos jurdicos para solventar la sobreposicin de sectores, considerando los principios de que cada autoridad administrativa slo puede hacer aquello que la ley le permite y el derecho de seguridad jurdica de los gobernados. De igual forma, se presenta el problema de la distribucin de competencias entre los rdenes de gobierno federal, estatal y municipal: segn el artculo 124 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos "Las facultades que no estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales se entienden reservadas a los Estados". Bajo este principio, que se considera el sustento del federalismo mexicano, se debe regir la distribucin de competencias entre los tres rdenes de gobierno. Sin embargo, el artculo 73 fraccin

XXIX-G de la propia Constitucin establece la facultad para el Congreso de la Unin de legislar en materia de concurrencia de los tres rdenes de gobierno en materia de proteccin al ambiente. Bajo este novedoso esquema, el Constituyente Permanente reserva la facultad para el legislativo federal de definir el mbito competencial de cada orden de gobierno en materia ambiental, haciendo ver contradictorio el sistema original de distribucin de competencias, porque respecto de la proteccin ambiental, aparentemente, no importar que alguna materia (como puede ser el caso de los residuos peligrosos, las sustancias qumicas y el riesgo ambiental) no est reservada expresamente a los funcionarios federales, pues con la sola expedicin de una ley secundaria bien se podra lograr la intervencin directa y, posiblemente, exclusiva de las autoridades federales. De hecho, as sucede. Por ejemplo, en relacin con el manejo de residuos slidos municipales, el artculo 115 fraccin III de la Constitucin Federal dispone que corresponde a los municipios la prestacin del servicio pblico de limpia, facultando implcitamente a las legislaturas de los Estados para regular dicha prestacin. Bajo este esquema y considerando la concurrencia ambiental a que se refiere el mencionado artculo 73 fraccin XXIX-G de la propia Constitucin, se debera entender que corresponder precisamente a las legislaturas estatales regular la prestacin del servicio, an bajo criterios de proteccin al ambiente; sin embargo, la realidad es diversa ya que con la expedicin de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente las autoridades federales se autodesignaron como competentes no slo para regular el manejo de un determinado tipo de residuos (los considerados como peligrosos) sino qu