análisis de las políticas y programas sociales en...
TRANSCRIPT
OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO
167
Análisis de las Políticasy Programas Sociales
en Ecuador
Centro de Documentación y Estudios (CDE)Clyde Soto, Myrian González y Ofelia Martínez
Diciembre 2002
OFICINA REGIONAL PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBEPROGRAMA INTERNACIONAL PARA LA ERRADICACIÓN DE TRABAJO INFANTIL - IPEC
SUDAMÉRICA
Copyright © Organización Internacional del Trabajo 2003Primera edición 2003
Las publicaciones de la Oficina Internacional del Trabajo gozan de la protección de los derechos de propiedadintelectual, en virtud del protocolo 2 anexo a la Convención Universal sobre Derecho de Autor. No obstante,ciertos extractos breves de estas publicaciones pueden reproducirse sin autorización, con la condición de que semencione la fuente. Para obtener los derechos de reproducción o de traducción deben formularse las correspon-dientes solicitudes a la Oficina de Publicaciones (Derechos de autor y licencias), Oficina Internacional delTrabajo, CH-1211 Ginebra 22, Suiza, solicitudes que serán bien acogidas.
Las denominaciones empleadas, en concordancia con la práctica seguida en las Naciones Unidas, y la forma enque aparecen presentados los datos en las publicaciones de la OIT no implican juicio alguno por parte de laOficina Internacional del Trabajo sobre la condición jurídica de ninguno de los países, zonas o territorios citadoso de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras. La responsabilidad de las opiniones expre-sadas en los artículos, estudios y otras colaboraciones firmados incumbe exclusivamente a sus autores, y supublicación no significa que la OIT las sancione.Las referencias a firmas, procesos o productos comerciales no implican aprobación alguna por la Oficina Inter-nacional del Trabajo, y el hecho de que no se mencionen firmas, procesos o productos comerciales no implicadesaprobación alguna.Las publicaciones de la OIT pueden obtenerse en las Las Flores 275, San Isidro, Lima 27-Perú, Apartado Postal14-124, Lima, Perú.Vea nuestro sitio en la red: www.oit.org.pe/ipec
Impreso en el Perú
RIVERA VELEZ, FredyAnálisis de las Políticas y Programas Sociales en EcuadorLima, OIT/Oficina Regional para las Américas/Programa IPEC Sudamérica, Abril 2003. 102 pp.(Serie: Documentos de Trabajo, 167)
Política social, programa de ayuda, pobreza, protección social, fondo de inversión social, infancia,juventud, trabajo de menores, condiciones difíciles de trabajo, cooperación internacional, conveniode la OIT, EcuadorISBN: 92-2-313669-5
Datos de catalogación de la OIT
ISBN : 92-2-313669-5ISSN : 1020-3974
Esta investigación ha sido financiada por el Departamento de Trabajo de los Estados Unidos de Norteamérica.
ADVERTENCIA
El uso del lenguaje que no discrimine ni marque diferencias entre hombres y mujeres es unade las preocupaciones de nuestra Organización. Sin embargo, no hay acuerdo entre los lingüistassobre la manera de cómo hacerlo en nuestro idioma.
En tal sentido y con el fin de evitar la sobrecarga gráfica que supondría utilizar en españolo/a para marcar la existencia de ambos sexos, hemos optado por emplear el masculino genéricoclásico, en el entendido de que todas las menciones en tal género representan siempre a hombresy mujeres.
PRÓLOGO
El tema del trabajo infantil ha logrado importantes niveles de institucionalización yavances en la creación y adecuación de un piso normativo básico en la Región, todo ellocomo resultado de la preocupación de los países por cumplir los compromisos asumidoscon la ratificación de los convenios 182 y 138 de la OIT.
El salto cualitativo más importante en el objetivo de la erradicación del trabajo infantiles conseguir su integración en las políticas de desarrollo de los países, tarea que requierede una firme voluntad política, considerando el actual contexto de ajustes económicos, yreducción del gasto social.
La idea de focalización de políticas públicas hacia el objetivo de la erradicación deltrabajo infantil, parte de realizar un análisis de la oferta institucional y la inversiónsocial para contribuir en este esfuerzo y proveer herramientas de análisis y criteriospara la acción en esta materia. Considerando la experiencia de IPEC en Sudamérica enlos últimos años, la existencia del trabajo infantil no puede comprenderse si no se relacionadirectamente con la estructura del mercado laboral, el impacto de la pobreza y laslimitaciones de las políticas públicas, traducidas en la disposición de inversión social.
El presente estudio ofrece un análisis de la oferta e inversión social existente en elEcuador, con la finalidad de proponer lineamientos generales para el desarrollo depolíticas públicas hacia la erradicación del trabajo infantil. Para ello, el autor vinculatres contextos importantes conectados entre sí. El primero referido a las condicionesestructurales de los mercados de trabajo, a la lógica de inserción laboral y a la dinámicaeconómica general, que tiene impacto en el comportamiento de agentes económicos. Elsegundo contexto relacionado con los programas de protección social implementadospor el Estado ecuatoriano en los últimos años, su evolución y dimensión. El tercer contexto,se vincula al anterior y hace referencia a los escenarios políticos e institucionales en losque se debaten los derechos y la protección de la población infantil y adolescente con lafinalidad de legalizar y legitimar esos derechos en el país.
Actualmente, se percibe en la región un creciente compromiso de los gobiernos pordesarrollar políticas nacionales para hacerle frente al trabajo infantil. En esa línea, estedocumento aporta importantes herramientas para entender la magnitud de la inversiónsocial en Ecuador, las acciones desarrolladas hasta el momento y las oportunidades deintervención del Estado ecuatoriano para integrar la lucha contra el trabajo infantilcomo tema prioritario en las políticas públicas y en la agenda socioeconómica, con
asignaciones presupuestarias que permitan desarrollar de manera efectiva los planes deacción propuestos.
Este esfuerzo será apoyado constantemente por la OIT, con la seguridad que el logrode este objetivo constituye un avance significativo en la tarea de promover el acceso dehombres y mujeres a un trabajo decente y productivo, en condiciones de libertad, equidad,seguridad y dignidad y repercute directamente en la reducción del trabajo infantil en elmundo.
Agustín Muñóz VergaraDirector Regional para las Américas
Lima, Abril del 2003.
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................... 15
I. RESUMEN EJECUTIVO ...................................................................................................... 17
II. CRISIS, POBREZA Y COMPLEJIDAD: LA SITUACIÓN RECIENTE......................... 30
A. EL ÁMBITO ECONÓMICO............................................................................................................ 30B. EL ÁMBITO POLÍTICO ................................................................................................................ 32C. EL ÁMBITO SOCIAL ................................................................................................................... 32
III. LAS DIMENSIONES DE LA POBREZA EN ECUADOR: UN BALANCE .................... 35
A. POBREZA Y NIÑEZ ................................................................................................................... 37B. TRABAJO, NIÑEZ Y JUVENTUD.................................................................................................... 38
IV. LA LUCHA CONTRA LA POBREZA: PROGRAMAS Y POLÍTICAS .......................... 41
A. LOS PROGRAMAS DE RECIENTE IMPLEMENTACIÓN ........................................................................ 41B. LOS PROGRAMAS PLANIFICADOS DE MEDIANO PLAZO ................................................................... 44
V. INVERSIÓN PÚBLICA Y PROGRAMAS SOCIALES ..................................................... 48
A. FINANCIAMIENTO DE LA INVERSIÓN SOCIAL: CONTEXTOS Y LIMITACIONES ...................................... 50B. LA ACTUAL INVERSIÓN SOCIAL: SECTORES Y PROGRAMAS............................................................. 52C. SECTOR BIENESTAR SOCIAL ...................................................................................................... 56D. SECTOR EDUCACIÓN ................................................................................................................ 59E. SECTOR SALUD ........................................................................................................................ 62F. SECTOR VIVIENDA .................................................................................................................... 65
VI. PROGRAMAS Y PROYECTOS NACIONALES DE PROTECCIÓN DE ..........................LA INFANCIA Y ADOLESCENCIA .................................................................................... 68
A. SECTOR EDUCACIÓN ................................................................................................................ 68B. SECTOR BIENESTAR SOCIAL ...................................................................................................... 71C. SECTOR SALUD ........................................................................................................................ 75D. SECTOR TRABAJO .................................................................................................................... 77E. SECTOR VIVIENDA ................................................................................................................... 78F. OTROS PROGRAMAS PÚBLICOS RELACIONADOS CON LA INFANCIA Y ADOLESCENCIA ......................... 79
VII .PROGRAMAS DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL......................................... 84
A. UNIÓN EUROPEA ..................................................................................................................... 84B. BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO - BID ..................................................................... 85C. BANCO MUNDIAL .................................................................................................................... 88D. COOPERACIÓN TÉCNICA ALEMANA - GTZ ................................................................................. 89E. AGENCIA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL - AECI .................................................. 90
VIII. RECOMENDACIONES DE POLÍTICAS .......................................................................... 91
A. ACCESO LABORAL, EQUIDAD Y OPORTUNIDADES.......................................................................... 91B. EDUCACIÓN, SISTEMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL Y DOTACIÓN DE SERVICIOS.................................... 93
BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................................. 97
ÍNDICE DE CUADROS
CUADRO 1VARIACIONES PORCENTUALES DEL EMPLEO, DESEMPLEO YSUBEMPLEO 1998-2000 ................................................................................................................ 31CUADRO 2EVOLUCIÓN DE LA POBREZA 1995-2000 ................................................................................. 35CUADRO 3COSTO DE LA CANASTA BÁSICA FAMILIAR, INGRESOSY RESTRICCIÓN ............................................................................................................................ 36CUADRO 4PORCENTAJE MENORES 18 AÑOS QUE PERTENECEN A HOGARESCON INGRESOS INFERIORES A LA LÍNEA DE POBREZA 2000 ............................................ 37CUADRO 5POBLACIÓN INFANTIL SEGÚN GRUPOS DE EDAD, SEXO, ACTIVIDAD Y LUGAR GEOGRÁFICO ...................................................................................... 39CUADRO 6PROPORCIÓN DE LA INVERSIÓN SOCIAL RECIBIDA POR QUINTIL DECONSUMO (INGRESO) 1999 ........................................................................................................ 49CUADRO 7DISTRIBUCIÓN PRESUPUESTO SOCIAL 2001-2002 ................................................................ 52CUADRO 8EVOLUCIÓN DEL GASTO SOCIAL EN EL ECUADOR ............................................................ 53CUADRO 9PORCENTAJE COMPARADO DE INVERSIÓN DE LOS PROGRAMASSOCIALES PRIORITARIOS ........................................................................................................... 54CUADRO 10PORCENTAJE DE VARIACIÓN DE LA INVERSIÓNEN PROGRAMAS SOCIALES ....................................................................................................... 55CUADRO 11MONTOS PRESUPUESTO DE PROGRAMAS SOCIALESPRIORITARIOS EN SECTOR BIENESTAR SOCIAL 2001-2002 ................................................ 56CUADRO 12PORCENTAJE COMPARADO DE INVERSIÓN DE LOS PROGRAMASSOCIALES PRIORITARIOS DE BIENESTAR SOCIAL SOBRE TOTAL DEL SECTOR .......... 57CUADRO 13PORCENTAJE COMPARADO DE INVERSIÓN DE LOS PROGRAMASSOCIALES PRIORITARIOS DE BIENESTAR SOCIALSOBRE TOTAL DE PROGRAMAS................................................................................................ 58CUADRO 14PORCENTAJE DE VARIACIÓN DE LA INVERSIÓN DE PROGRAMASSOCIALES PRIORITARIOS DE BIENESTAR SOCIAL .............................................................. 59
CUADRO 15MONTOS PRESUPUESTO DE PROGRAMAS SOCIALESPRIORITARIOS EN SECTOR EDUCACIÓN (2001-2002) ........................................................... 60CUADRO 16PORCENTAJE COMPARADO DE INVERSIÓN DE LOS PROGRAMASSOCIALES PRIORITARIOS DE EDUCACIÓN SOBRE TOTAL DEL SECTOR........................ 61CUADRO 17PORCENTAJE COMPARADO DE INVERSIÓN DE LOS PROGRAMASSOCIALES PRIORITARIOS DE EDUCACIÓN SOBRE TOTAL DEPROGRAMAS ................................................................................................................................. 61CUADRO 18PORCENTAJE DE VARIACIÓN DE LA INVERSIÓN DEPROGRAMAS SOCIALES PRIORITARIOS DE EDUCACIÓNCOMPARADO ENTRE EL 2001 Y 2002 ........................................................................................ 62CUADRO 19PRESUPUESTO DE PROGRAMAS SOCIALES PRIORITARIOSEN SECTOR BIENESTAR SOCIAL (2001-2002) .......................................................................... 63CUADRO 20PORCENTAJE COMPARADO DE INVERSIÓN DE LOS PROGRAMAS SOCIALESPRIORITARIOS DE EDUCACIÓN SOBRE EL TOTAL DE PROGRAMAS............................... 63CUADRO 21PORCENTAJE COMPARADO DE INVERSIÓN DE LOS PROGRAMASSOCIALES PRIORITARIOS DE SALUD SOBRE TOTAL DE PROGRAMAS........................... 64CUADRO 22PORCENTAJE DE VARIACIÓN DE LA INVERSIÓN DE PROGRAMASSOCIALES PRIORITARIOS DE SALUD COMPARADO ENTRE EL 2001 Y EL 2002 ............. 65CUADRO 23PRESUPUESTO DE PROGRAMAS SOCIALES PRIORITARIOSEN SECTOR VIVIENDA (2001-2002) ........................................................................................... 65CUADRO 24PORCENTAJE COMPARADO DE INVERSIÓN DE LOS PROGRAMASSOCIALES PRIORITARIOS DE VIVIENDA SOBRE TOTAL DEL SECTOR ............................ 66CUADRO 25PORCENTAJE COMPARADO DE INVERSIÓN DE LOS PROGRAMASSOCIALES PRIORITARIOS DE VIVIENDA SOBRE TOTAL DE PROGRAMAS..................... 66CUADRO 26PORCENTAJE DE VARIACIÓN DE LA INVERSIÓN DEPROGRAMAS SOCIALES PRIORITARIOS DE VIVIENDA COMPARADO(2001-2002) ...................................................................................................................................... 67CUADRO 27MEJORAMIENTO EDUCACIÓN INTERCULTURAL BILINGÜE............................................. 69CUADRO 28RESULTADOS ESPERADOS Y AVANCES DE LOS PROGRAMAS DELSECTOR EDUCACIÓN .................................................................................................................. 71
CUADRO 29RESULTADOS ESPERADOS Y AVANCES DE LOSPROGRAMAS DEL SECTOR EDUCACIÓN ................................................................................ 72CUADRO 30PROGRAMA NUESTROS NIÑOS: RESULTADOS,AVANCES Y METAS (2001-2002) ................................................................................................. 73CUADRO 31CREDITO PRODUCTIVO: AVANCES,RESULTADOS Y METAS (2001-2002) .......................................................................................... 75CUADRO 32PROGRAMA UNIDADES MÓVILES DE SALUD:RESULTADOS ESPERADOS, AVANCES Y METAS (2001-2002)............................................... 76CUADRO 33MONTOS DE LOS PROYECTOS EN EJECUCIÓN:UNIÓN EUROPEA .......................................................................................................................... 85CUADRO 34PROGRAMA NUESTROS NIÑOS ................................................................................................. 86CUADRO 35PROGRAMA DE REDES ESCOLARESAUTÓNOMAS RURALES ............................................................................................................. 87CUADRO 36SISTEMA DE IDENTIFICACIÓN DE BENEFICIARIOSDE PROGRAMAS SOCIALES ....................................................................................................... 87CUADRO 37FONDO DE INVERSIÓN................................................................................................................ 88CUADRO 38DISTRIBUCIÓN POR ÁREAS DE PRÉSTAMOS AL ECUADOR:CIFRAS EN MILLONES DE DÓLARES ....................................................................................... 88CUADRO 39DESEMBOLSOS DE PRÉSTAMOS AL ECUADOR(EN MILLONES DE DÓLARES) ................................................................................................... 89
12
13
ÍNDICE DE GRÁFICOS
GRÁFICO 1VARIACIÓN PORCENTUAL DEL GASTO SOCIAL PÚBLICO ENTRE 1995 y 1999. GASTO DEL GOBIERNO CENTRALEXPRESADO EN DÓLARES POR HABITANTE .......................................................................48
14
15
INTRODUCCIÓN
La problemática infantil y adolescente presenta varios campos de análisis, interpretación y acciónprogramática en el Ecuador. Una de ellas, la referida a la erradicación de las peores formas de trabajoinfantil en las distintas esferas de la economía y sociedad, es precisamente la preocupación central delas actividades del Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil- IPEC, que la OITrealiza en el país con el fin de contribuir al diseño y marco de acción para ejecutar Plan Nacional deAcción de Erradicación del Trabajo Infantil 2002-2006. En ese contexto, se vuelve prioritario poseerun amplio panorama analítico de las distintas políticas y programas sociales que diversos organismose instituciones existentes han venido desarrollando en distintos áreas de las políticas públicasrelacionadas con el sector de la infancia y la adolescencia.
En el caso ecuatoriano, las políticas para la niñez y adolescencia, consideradas parte importante de laspolíticas sociales generales del Estado, se han caracterizado por su discontinuidad, segmentación,predominio del criterio asistencial de protección, un limitado financiamiento y escasa dotación derecursos. Son sujetas y vulnerables a los ciclos políticos y económicos por los que ha atravesado lasociedad y han sufrido la ausencia de una instancia estatal responsable que integre, ejecute, deseguimiento constante y evalúe en varios escenarios las políticas públicas de atención al sector. Estaslimitaciones, en términos generales, se han traducido en el deterioro de los indicadores básicos decalidad de vida de los niños/as y ha significado la invisibilidad de los derechos humanos de la niñezexpresados en varios contextos conflictivos, entre ellos, el incremento del trabajo infantil, el maltrato,el aumento de los niveles de pobreza y la inseguridad en distintos ámbitos de la vida cotidiana.
Para hacer frente a esta problemática se han realizado muchos esfuerzos por parte de distintos actores,instituciones públicas, privadas y organismos internacionales. El mismo Estado ecuatoriano, durantela década de los noventa, promovió iniciativas de política relativas al trabajo infantil contenidas en elPlan de Acción para la Supervivencia, Protección, Desarrollo y Participación del Niño en el Deceniodel 90, de 1991; en el Decreto No. 564 del 16 de marzo de 1993, que reconoció dicho Plan como unaprioridad nacional; en el Plan de Acción del Gobierno Nacional 1993-1996; y, en el Plan Nacional deDesarrollo Social 1996-2005, elaborado por la Secretaría Técnica del Frente Social que incluía políticasespecíficas para la niñez y juventud en el ámbito de las políticas de integración social a sectoresvulnerables. A pesar de estas intencionalidades surgidas en el terreno legal o del deber ser, es en losúltimos años que aparece una preocupación fundamental por considerar al trabajo infantil como algonegativo al proponer reducirlo mediante campañas de concienciación social, la universalización de laeducación básica, la asignación de bonificaciones para reincorporar a los niños trabajadores a laeducación, la adaptación del currículo a las necesidades de estos niños, la oferta de educación técnicaa los adolescentes trabajadores, la creación de inspectorías de trabajo de niños y adolescentes en elMinisterio de Trabajo y Recursos Humanos y la educación a los patronos sobre los derechos de losniños trabajadores.
Como parte de esos esfuerzos institucionales, la OIT ejecuta el Programa IPEC destinado alreforzamiento de las capacidades nacionales para enfrentarse a las dificultades relacionadas con esteproblema. Para ello desarrolla acciones conjuntas con gobiernos, organizaciones de empleadores y detrabajadores, organizaciones no gubernamentales medios de comunicación y otros grupos sociales.Los grupos destinatarios prioritarios son las niñas y niños sometidos al trabajo en régimen de
16
servidumbre, aquellos que trabajan en condiciones u ocupaciones peligrosas, y los menores de 12años que por su corta edad, constituyen un grupo vulnerable.
Esta intencionalidad ha tenido eco dentro del Estado ecuatoriano al ratificar los Convenios No. 138 y182 de la OIT, y suscribir el Memorando de Entendimiento entre el Gobierno y la OIT para la ejecucióndel Programa IPEC. En este marco, en 1997 se crea el Comité Nacional para la Erradicación Progresivadel Trabajo Infantil (CONEPTI), mediante Decreto Ejecutivo No. 792 y posteriormente se diseño elPlan Nacional de Acción para la Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil 2001-2002, cuyo objetivoes impulsar el establecimiento y concreción de políticas, programas y proyectos para erradicar progre-sivamente el trabajo infantil de 10.000 niños/as, a partir de acciones concertadas entre el Estado y lasociedad civil, priorizando la intervención sobre las seis peores formas identificadas en el país: minería,recolección de desechos sólidos, floricultura, banano, explotación sexual y construcción.
Una política integral que conjugue la participación de diversos actores e instituciones, establezca losniveles de compromiso, financiamiento y sustentabilidad, legitime las acciones desarrolladas y diseñemecanismos de rendición de cuentas de sus programas, es una tarea a largo plazo que amerita laconcurrencia de distintos estudios, planes y proyectos específicos. No obstante, los primeros pasos porcomprender las dinámicas y problemáticas sociales en que está inmersa la población infantil yadolescente, constituyen elementos fundamentales para el diseño del Plan Nacional hasta el año 2002-2006 que le dará continuidad al trabajo realizado hasta el momento.
Desde esa perspectiva, el estudio de las políticas y programas sociales en Ecuador representa un intentode análisis multidimensional que pretende establecer las dinámicas políticas y sociales que estánrelacionadas con la realidad de la niñez y adolescencia en el país. Para el efecto hemos distribuido loscomponentes del estudio en varios capítulos. El primero aborda las causas y el contexto de la crisis porla que ha atravesado el país en estos últimos años, poniendo especial atención en las secuelas ydimensiones de la pobreza relacionada con el empleo, el trabajo y la niñez. El segundo capítulo estáreferido a la descripción y análisis de los programas sociales que se han implementado desde distintasentidades públicas para combatir las secuelas y efectos de la pobreza en la población infantil yadolescente, que incluye la planificación programática a mediano plazo que el Estado ecuatorianopiensa ejecutar en el área social. En el tercero se describe la inversión pública efectuada en los distintosprogramas sociales, el financiamiento institucional y los actuales sectores de inversión social. En elcuarto capítulo se analizan los programas y proyectos de alcance nacional para la protección de lainfancia y adolescencia por sectores sociales, parte que incluye la descripción de otros programasadicionales con especial énfasis en el trabajo infantil, el maltrato, los derechos y la atención. El quintocapítulo describe las acciones y programas de los organismos de cooperación internacional que operanen el país y la descripción de algunos de los recursos financieros invertidos en estas acciones. El sextohace referencia a recomendaciones de políticas que podrían tomarse en consideración para laimplementación de programas. Finalmente, el séptimo capítulo está dedicado a presentar un mapeoinstitucional de las entidades que ejecutan proyectos para la niñez y adolescencia por sectores, temasde trabajo y áreas geográficas.
17
I. RESUMEN EJECUTIVO
El presente estudio de las políticas y programassociales en Ecuador presenta un análisismultidimensional que pretende establecer ladinámica política y social que está relacionadacon la realidad de la niñez y adolescencia en elpaís. Para cumplir tal empresa se abordan yanalizan con detenimiento los siguientes as-pectos:
a) Las causas y contextos de las crisis por lasque ha atravesado el país en estos últimosaños.
b) Los programas sociales que se han puestoen marcha desde distintas entidades públicaspara combatir las secuelas y efectos de lapobreza en el sector infantil y adolescente.
c) La inversión pública efectuada en los dis-tintos programas sociales, el financiamientoinstitucional y los actuales sectores de inver-sión social.
d) Los programas y proyectos de alcancenacional para la protección de la infancia yadolescencia.
e) Las acciones y programas de los organismosde cooperación internacional que operan enel país.
Asimismo se ofrecen algunas recomendacionesde políticas a ser consideradas para el desarrollode programas sociales de protección de lainfancia y adolescencia.
A. Crisis, pobreza y complejidad:la situación reciente
Los últimos años de la década del noventasignificaron para el Ecuador un período de agudacrisis económica, política y social, consecuenciade un manejo ineficiente y contradictorio, de la
economía por parte de los distintos gobiernosde turno, lo que contribuiyó a generar escenariospoco propicios para el desarrollo humano einadecuadas condiciones de vida para la mayorparte de la población ecuatoriana. En términosgenerales, existen distintos factores causantes dela crisis y pobreza en el país.
El ámbito económico: Al igual que la mayoríade países de la región, la economía ecuatorianaes dependiente y vulnerable a las contingenciasy dinámicas del mercado externo, a la lógica denegociación de las políticas acordadas con losorganismos financieros internacionales y a losefectos derivados de los desastres naturales queamenazan constantemente la sostenibilidadalimentaria y económica de su población.
En efecto, al finalizar la década de los noventa,la economía ecuatoriana tuvo sus momentos máscríticos al evidenciar su fragilidad frente afactores externos como son las variaciones delprecio del petróleo, la crisis financiera asiática yfactores internos consecuencia de los desastresnaturales como el fenómeno El Niño de 1997 y1998.
Si a estos factores se agregan la veloz de-preciación del sucre, la crisis del sistemafinanciero que significó la congelación de losdepósitos bancarios de la población en 1999, laaceleración de la inflación, la caída de losingresos reales, el incremento del desempleo yla reducción de políticas de protección de partedel Estado, se configura una grave crisis que trajoconsigo un elevado crecimiento de la pobrezaen el país.
El ámbito político: Las característicaspeculiares de la cultura política ecuatoriana hansido un factor desencadenante del despresti-gio de las instituciones democráticas. Crisisrecurrentes, falta de gobernabilidad, violación
18
permanente de las reglas de juego institucionalespreviamente establecidas, partidos políticoscarentes de una suficiente representación yparticipación y la lógica prebendaria, son soloalgunos de los elementos que han conspiradocontra el deber ser democrático, fundado yrefundado a lo largo de estos años.
Paralelamente a estos factores debe añadirse elpeso de las relaciones, redes y estructurasclientelares y corporativas que se han constituidoen mecanismos generalizados y «legítimos» devinculación e intercambio político que, al ir másallá de las coyunturas electorales, han penetradoa la totalidad del sistema político e institucionaladaptándolo a sus propias lógicas y condiciones.En este mismo terreno, otra de las dimensionesproblemáticas de la política que afecta a lademocracia, al sistema político y a la goberna-bilidad está relacionada con la constante pugnade poderes entre legislativo y ejecutivo.
Desde una perspectiva amplia, la conjunción deestos factores han limitado la posibilidad deconstruir sólidos mecanismos de representaciónque sean reflejo de las diversidas identidadesregionales, étnicas y de género existentes en elpaís.
El ámbito social: La gestión y conduccióneconómica por parte de los distintos gobiernoshan priorizado el pago del servicio de la deudaexterna, la continuidad de los ajustes estruc-turales y la creación de “partidas globales dedistribución indeterminada que, en ocasiones,han servido para el juego político y la corrup-ción”(CORDES, 1999).
Esta lógica de acción ha generado discon-tinuidades institucionales que han promovidoinestabilidades en el diseño, gestión e im-plementación de las políticas sociales, lo que hainfluido para que los organismos internaciona-les desplieguen sus propias agendas de trabajoaún dentro de una misma entidad estatal. Unfactor adicional a este problema tiene que vercon las decisiones de política que priorizan “lo
fiscal”, afectando de esta manera el gasto y lainversión pública en áreas prioritarias comoeducación y salud.
En esos escenarios, el manejo del problema fiscalcondujo a recortes presupuestarios en áreassociales, ya que entre 1996 y 1998, la proporcióndel gasto social en el gasto público total(excluyendo el servicio de deuda) cayó del 36 al29% y los gastos reales de los Ministerios deEducación, Salud y Bienestar Social bajaron en7.9% entre 1998 y 1999. En ese mismo año, elgasto presupuestado para los programas deprotección social representó apenas el 1,7% delPIB y el 5,8% del gasto público.
En estas condiciones, no es extraño que para elaño 1999 casi 6 de cada 10 ecuatorianospertenecían a hogares cuya capacidad de con-sumo no era suficiente para satisfacer susnecesidades básicas de alimentación, salud,educación y vivienda. Esta situación tiene unimpacto negativo en el capital humano del país,especialmente en las personas menores de 18años, quienes en ese mismo año representabanaproximadamente la mitad de pobres existentes.Una de las secuelas de este cuadro, es el aumentode la migración de ecuatorianos y ecuatorianashacia el exterior y el deterioro de la calidad devida de la población.
B. Las dimensiones de la pobreza enEcuador: un balance
En 1999, la concentración de la riqueza en lasociedad ecuatoriana era una de las más agudasen la región latinoamericana, ya que el 10% másrico de la población percibía casi 49 veces másingresos que el 10% más pobre.
Los análisis contemporáneos sobre la evoluciónde la pobreza son esclarecedores de la situacióncrítica por la que han atravesado los hogares. Enefecto, la proporción de personas de todas lasedades que viven en hogares cuyo consumo(ingreso) es inferior al valor de la línea depobreza aumentó del 34% en 1995, al 46% en
19
1998, y pasó al 56% en 1999, para situarse final-mente en el 66% en el año 2000.
En cuanto a la incidencia de la extrema pobrezao indigencia, este rubro también aumentósignificativamente, pues entre 1995 y 1999 elporcentaje se elevó del 12% al 21% en el país,datos que son alarmantes porque significabanque dos de cada diez ecuatorianos vivían paraese año en hogares que no lograban cubrir susnecesidades alimenticias básicas.
Desde la perspectiva de Necesidades BásicasInsatisfechas- NBI, a partir de 1995 más de lamitad de la población no tiene cubiertas una omás de las necesidades, al extremo que cuatrode cada diez residentes en las ciudades sufrencarencias y en el sector rural esa proporción seduplica. Por otro lado, para el año 2000 secalculaba que existía mayor incidencia depobreza en hogares con jefatura femenina deedad avanzada.
Pobreza y niñez: Uno de los sectores po-blacionales más vulnerables por efectos de lacrisis económica y social de estos años han sidolos niños y niñas del país. Si para 1995 el 63 %de los menores de 15 años eran pobres, en 1999el 92% de menores de áreas rurales y el 65% deáreas urbanas se encontraban en situación depobreza. Al finalizar el año 2000, el 63% de lapoblación ecuatoriana menor de 18 años vivíaen hogares cuyos ingresos monetarios eranmenores al valor de la línea de pobreza, estimadaen US$28 dólares por persona/mes. De ahí seobtiene que más de 3 millones de niños y niñaspertenecían a familias que sufrían privaciones oriesgos en la satisfacción de sus necesidadesbásicas de alimentos, vivienda, educación ysalud.
Trabajo, niñez y juventud: Las dimensionesde la pobreza están relacionadas también con lainserción temprana del trabajo infantil yadolescente en las distintas áreas económicasexistentes en la sociedad. La crisis por la que
atravesó el país en los años recientes produjoescenarios de alta vulnerabilidad en materia dederechos humanos para la población en general,pero especialmente para la niñez y la juventudque se vio inmersa en una serie de situacionesde riesgo, incertidumbre e inseguridad.
Al finalizar el año 2000 existían aproxi-madamente 500.000 menores de 17 años querealizaban actividades productivas o labora-les. Recientes datos arrojados por la encuestaENEMDUR 2001, indican que a nivel nacio-nal dos de cada cinco menores están inmersosen alguna actividad económica en el área ru-ral, y catorce de cada cien lo están en el áreaurbana.
En el caso de la población adolescente entre 14y 17 años, se ha identificado un participaciónlaboral de 68% en el área rural y de 35% en elárea la urbana. La desocupación total en estegrupo etario es de 20.5%, la más alta entre todoslos grupos.
La participación laboral de menores entre 5 y 17años aumenta debido a la crisis en el Ecuador,su tasa de ocupación global es de 38,6% en elárea rural, y 13,8% en el área urbana. Por sexo,en el área rural, los hombres alcanzan un 78,3%de participación laboral en el grupo de 15 a 17años, cifra que es muy superior a la tasa globalde participación nacional que es de 63,1%.
Por ciudades, Cuenca con el 19,4% y las ciudadespequeñas e intermedias (resto urbano) con el15,6%, son las que registran el más alto porcen-taje de participación laboral infantil, no así lasciudades de Guayaquil y Machala que tienen el10,1% y 10,7% respectivamente.
La región con más alta participación de menoresen el trabajo, es el área rural de la sierra con47,4%, seguida de la amazonía rural con 41,1%.El área urbana de la costa tiene la menorparticipación entre 15 y 17 años, 12,3%. Comodato revelador de la realidad infantil en el campo,
20
se tiene que 2 de cada 5 niños y niñas con edadesentre 5 y 9 años trabajan en la sierra rural delEcuador. El trabajo de los menores en estas zonases un complemento al trabajo de las mujeres,puesto que los hombres en edad productiva salena trabajar y obtener sus ingresos en las ciudades.
Cabe señalar que el trabajo infantil es unarealidad que afecta mayormente a los hogarespobres e indígenas, así lo demuestra el hechoque la tercera parte de los niños, niñas y jóvenesindígenas trabaje (27,7%), la mayoría de ellosen la categoría de trabajo no remunerado.
Hay que señalar que si bien existen condicionesestructurales de carácter económico que explicanla existencia del trabajo infantil, también seidentifican factores culturales en los padres eincluso en los propios menores trabajores, queperciben al trabajo infantil como un elementoque forma “hombres de bien”, que ayuda en lamadurez de la persona, crea responsabilidadespara la vida, genera autonomía -no solo finan-ciera- y un mayor reconocimiento como persona.
C. La lucha contra la pobreza:programas y políticas
Los planes y programas para hacer frente a lapobreza en el país se pueden ubicar en dosdocumentos importantes. El primero es elbalance del desempeño institucional que presentóel Gobierno del Ecuador en junio del 2000, en elque se expusieron las acciones desarrolladas parahacerle frente a los problemas relacionados conla pobreza. El segundo es el Plan Social demediano plazo 2001-2005 para la reducción dela pobreza, que recoge el inventario deprogramas que se tiene previsto ejecutar paramitigar los efectos de la crisis.
Los programas de reciente implementación son:
a) Programas de cuidado y nutrición infantil.-Han sido continuos en los últimos años a travésde la Comisión Nacional de Alimentación delMinisterio de Bienestar Social, que coordina
todos los programas de alimentación de losministerios del Frente Social. Para el año 2000los programas se plantearon obtener unacobertura de dos millones de niños. Entre losprincipales programas se tienen: OperaciónRescate Infantil (ORI); Programa Nacional deEducación Preescolar Alternativa (PRONEPE);Programa Nacional de Alimentación Escolar yel Programa de Alimentación ComplementariaMaterno-Infantil (PACMI)
b) Educación.- El gobierno puso en marchavarios programas que tienen por finalidadaumentar la escolaridad general de la población,partiendo del supuesto que al incorporar mástempranamente a los niños y niñas al proceso deenseñanza, se reduciría la necesidad de que lasmujeres permanezcan en el hogar, lo que facilitasu inserción en el mercado laboral. Entre susprincipales programas se registran: EducaciónBásica - Proyecto de Desarrollo, Eficiencia yCcalidad (EB/PRODEC), Programa RedesAmigas y el Programa Niño Trabajador (PNT)
c) Salud.- Existen varios programas que han sidollevados a cabo por el Ministerio de SaludPública que estuvieron y están dirigidos a lapoblación pobre del país, tales como el Proyectode Fortalecimiento y Ampliación de los ServiciosBásicos de Salud (FASBASE); el Programa deInmunizaciones del Ministerio y el Programa deMaternidad Gratuita
d) Infraestructura social .- En este sector resaltael programa denominado Fondo de InversiónSocial de Emergencia (FISE). Su objetivoprincipal es dotar de infraestructura a lascomunidades pobres del país, promoviendoprocesos de autoayuda y estimulando laparticipación y organización de la comunidad.
e) Transferencias monetarias a los hogares.- Sonacciones relativamente nuevas que el gobiernointrodujo desde 1998, con la finalidad deenfrentar el carácter regresivo del gasto social.El programa denominado Bono de Solidaridad,surge para compensar monetariamente a la
21
población pobre por la eliminación de lossubsidios de gas, electricidad y combustibles.
Las políticas públicas para combatir la exclusióny la pobreza de los grupos étnicos en el país hansido canalizadas a través de dos iniciativasestatales importantes. Por una parte se encuentrael Proyecto de Desarrollo de los PueblosIndígenas y Negros del Ecuador - PRODEPINE,financiado con un crédito del Banco Mundial.Este proyecto pretende reducir la pobreza entrela población indígena y afroecuatoriana, for-talecer la autogestión de los pueblos y nacio-nalidades, lograr una integración democrática delos indios y negros, incorporando su propiavisión del desarrollo y potenciando sus actualesrecursos, su capital humano y social; adicio-nalmente, el proyecto busca generar la capacidadtécnica, legal e institucional de las organiza-ciones de los pueblos indígenas y negros paraasumir la planificación y ejecución de accionespara su desarrollo sostenible.
Por otra parte se encuentra el Fondo de Desa-rrollo Indígena con una dotación inicial deUS$10 millones que servirá como mecanismopermanente para canalizar recursos destinadosa combatir las privaciones de los gruposindígenas; este instrumento, que tiene repre-sentación directa de las organizaciones indí-genas, se nutrirá de fondos del presupuesto delEstado y de la cooperación internacional.
Un programa importante es el Plan Social deMediano Plazo 2001-2005 para la Reducciónde la Pobreza, que se ha convertido en elreferente central del sector social a través de laarticulación de la política económica y la políticasocial sin que ésta última sea relegada a segundoplano. El Plan establece un conjunto de objetivosprioritarios entre los que tienen: disminuir losniveles de desocupación y mejorar lascondiciones de trabajo e ingresos de la población;disminuir los niveles de morbilidad, mortalidady discapacidad; mejorar la calidad de laeducación; disminuir los niveles de inseguridadalimentaria; incrementar el acceso de la
población a vivienda y saneamiento ambiental;maximizar el impacto de la inversión social enel desarrollo humano y, contar con una red deprotección social para grupos vulnerables y/oexcluidos.
D. Inversión pública y programassociales
La década de los noventa constituyó para elEcuador un período en el que se aplicaron di-versos programas de ajuste estructural que tu-vieron efectos negativos en la inversión públicay el gasto social. Varios estudios efectuados alrespecto mencionan que el gasto social cayó de12,1% del PIB a principios de los ochenta, a 5,2%en 1995, es decir, una caída de más del 50%,situación que ofrecía una perspectiva pocoadecuada para lograr resultados positivos en elcombate a la pobreza, obtener efectos redis-tributivos de la inversión social y dotar de re-cursos indispensables para elevar la calidad devida de la población.
Mientras en 1996 el monto de recursos des-tinados a la inversión social por parte del go-bierno central alcanzó los 970 millones de dó-lares, para el año 2000 ese monto se redujo a605 millones; esa misma inversión respecto algasto total del Presupuesto General del Estadorepresentó en 1996 cerca del 20% -excluyendo25% del gasto de amortización de la deuda- ypara el 2000 bajó al 15%, de tal manera que sien 1996 el gobierno realizaba una inversión anualper cápita de US$83, para el 2000 se habíareducido a US$48. (UNICEF: 2001).
Como se mencionó anteriormente, la crisis delos últimos años ha tenido repercusiones enlos ámbitos político, económico y social y fun-damentalmente en el área de las políticas,donde se notó una disminución e insuficien-cia para hacer frente a la pobreza. La falta derecursos públicos y privados, la limitadacobertura de ciertas poblaciones meta y losbajos valores de los beneficios por persona,
22
confirmaron que el impacto de la inversión socialhabía sido muy reducido, ya que en 1999 el gastopresupuestado para los programas de protecciónsocial apenas alcanzó el 1,7% del PIB y el 5,8%del gasto público.
Si se analiza la inversión efectuada en ciertasáreas específicas, se tiene que la educación, pilardel desarrollo humano de la sociedad, sufrió unaimportante reducción al pasar de US$52 porhabitante en 1996 a US$27 en 1999. El sectorde la salud fue igualmente afectado con dis-minuciones considerables en la asignación derecursos al bajar de US$17 por habitante en losaños 1995-96 a US$8 en 1999. Otro tipo de in-versiones como programas de protección yasistencia social y de transferencia directa derecursos a la población, incrementaron lasasignaciones, pero este aumento obedeció acriterios de focalización y emergencia desple-gados años atrás luego del impacto del procesode dolarización*. No obstante, para el 2001 elmonto de inversión social representaba el 20,4%del gasto total en el presupuesto general delEstado y el 5,6% del PIB.
Desde una perspectiva más general, la evaluaciónque se ha hecho de los programas de protecciónsocial arroja un panorama desalentador, pues seesteblece que no han alcanzado adecuadamentea la población que se pretendía proteger de lacrisis de estos últimos años. En ese contexto, lamayoría de programas recientes se caracterizanpor una sub-cobertura notable de la poblaciónobjetivo, excepto los programas de ColaciónEscolar, el FISE y el Bono Solidario que lograroncubrir a una importante población vulnerable.Los demás programas registran coberturas pordebajo del 20%, como en el caso de losprogramas de reforma educativa, y menos del10% en el caso de los programas de nutrición ycuidado infantil. También la cobertura delprograma universal de inmunizaciones fuedeficiente para los niños menores de un año.
E. Financiamiento de la inversión social:contexto y limitaciones
El financiamiento de la inversión social en elpaís ha estado caracterizado por la presencia devarios problemas y contingencias políticas,institucionales y técnicas que en lugar de aclararel panorama de la obtención racional de recursos,lo han oscurecido. En primer lugar, existe unaambigüedad conceptual y falta de consenso paradefinir la noción de “inversión social” y “gastosocial” por parte de las entidades encargadas dellevar adelante las políticas sociales y econó-micas.
En segundo lugar, no se ha esclarecido laparticipación de ingresos locales de losMunicipios y Consejos Provinciales en elfinanciamiento del gasto social, ya que por logeneral la asignación y entrega de recursos alas áreas sociales se realiza bajo un esquemasustentado en la oferta y no en la demanda ynecesidades reales de la población vulnerable;además, el aparato burocrático del Estado noha podido hasta la fecha, diseñar un sistemanacional de monitoreo y evaluación de losprogramas y proyectos ejecutados por las ONGsque manejan fondos de distinta índole,convirtiendo este espacio público en un terrenodesprovisto de mecanismos de rendición decuentas y planificación controlada.
En tercer lugar, el manejo presupuestario y ladefinición de prioridades las realiza muchasveces el Ministerio de Economía con pocainclusión de los Ministerios del Frente Social,convirtiendo el procedimiento en un actodecisional centralizado que limita la parti-cipación de los gobiernos locales y de la socie-dad civil, carente de mecanismos de exigibi-lidad de derechos para los usuarios y alta-mente susceptible a las presiones políticas degrupos corporativos internos y externos alsector.
(*) Este incremento puede ser entendido por la crisis económica que aumentó los niveles de pobreza e indigencia, donde la posibilidadde reducir esta problemática era la concentración de los recursos estatales en programas de protección social focalizados.
23
F. La actual inversión social: sectoresy programas
Si bien ha existido en estos años una preocu-pación por dar respuestas a las demandas emana-das principalmente desde el sector salud y educa-tivo, el incremento de la inversión pública parael sector social no se encuentra en función de am-pliar los servicios o las oportunidades de la pobla-ción bajo un criterio de vigencia de los derechosciudadanos, sino que más bien se han tomado me-didas para contrarrestar el incremento de la po-breza originada por los desaciertos en la conduc-ción económica y política por parte de los gobier-nos.
Actualmente, el Frente Social, a través de laSecretaría Técnica del Frente Social cuenta con
una unidad de apoyo para la gestión presupues-taria llamada: Sistema Integrado de Admi-nistración Presupuestaria del Sector Social –SIAPS-, que tiene la misión de apoyar a lasentidades públicas del Sector Social en el mejo-ramiento de la gestión en las diferentes etapasdel proceso presupuestario y hacer seguimien-to permanente a la ejecución presupuestariadel Sector Social Público. Sus objetivos sonla protección del gasto social del Ecuador yla optimización de la gestión operativa delos principales actores dentro de las entida-des públicas que realizan actividades socia-les.
En el siguiente cuadro se ejemplifica con mayorclaridad la distribución del Presupuesto Social2001-2002.
DISTRIBUCIÓN PRESUPUESTO SOCIAL 2001 – 2002(en millones de dólares)
Sector Asignación % Incidencia Asignación % Incidenciainicial 2001 Sector / PGE Inicial 2002 Sector / PGE
Educación 456 9,25 601 10,69
Bienestar 330 6,69 332 5,89
Salud 152 3,08 311 5,54
Vivienda 51 1,05 177 3,14
Trabajo 5 0,10 7 0,12
Total Sector Social 994 20,16 1,428 25,38
PGE 4,932 5,627
Fuente: Secretaría Técnica del Frente Social, 2002.
24
En el sector Bienestar Social los montosasignados se distribuyeron sobre todo en losprogramas: comedores comunitarios, ali-mentación escolar, Programa Nuestros Niños,Beca Escolar, Bono Solidario y Crédito Produc-tivo.
En el sector de Educación los montos asignadosse distribuyeron principalmente en losprogramas: Redes Amigas, Mochila Escolar,Escuela unidocente y Mejoramiento de laCalidad de Educación Intercultural Bilingüe(MECEIB)
En el sector Salud los montos asignados sedistribuyeron en los siguientes programas:Unidades Móviles de Salud, Control y VigilanciaEpidemiológica Tuberculosis, Malaria y dengue.
En el sector vivienda los montos fueroninvertidos sobre todo en agua potable y sanea-miento.
Asumiendo que el Presupuesto General delEstado (PGE) para el año 2002 alcanzaría losUS$ 6.500 millones de dólares, el Consejo deMinistros del Frente Social propuso al Ministeriode Economía y Finanzas que el PresupuestoSocial fuese el 26% del PGE, equivalente aUS$1.690 millones dólares. El 18 de julio del2001, el Coordinador del Frente Social entregóoficialmente al Ministerio de Economía yFinanzas las Proformas 2002 de los cincoSectores Sociales por un monto de US$1.838millones. El Ministerio de Economía y Finanzasanalizó las proformas institucionales ysectoriales y propuso al Congreso Nacional unPresupuesto Social de US$1.303 millones dedólares, incluido el Bono Solidario por US$108millones. Después de varias negociaciones, elCongreso Nacional aprobó el PGE por US$5.627millones, de los cuales US$1.428 millonesfueron destinados al Sector Social, lo queequivale al 25,38%.
G. Programas y proyectos nacionalesde protección de la infancia y
adolescencia
Son varias las instituciones públicas y privadasque desarrollan proyectos y programasdestinados a la protección de la infancia yadolescencia en el país. Desde la perspectivagubernamental, la estrategia central para hacerfrente a los costos sociales derivados de la crisisrecurrente de los últimos años y los efectosnegativos del proceso de dolarización estánconcentrados en las siguientes líneas prioritariasde acción:
a)Asegurar la implementación de los serviciosbásicos dirigidos a la población vulnerable enlas áreas de salud, cuidado infantil, educación,nutrición y dotación de infraestructura social.b)Proteger los ingresos de grupos vulnerablespara evitar que su capacidad de consumo sereduzca por debajo de los niveles críticos.c) Apoyar e impulsar el Sistema NacionalDescentralizado de Protección a la Infancia yAdolescencia a partir de la nueva institucio-nalidad regulada por la Constitución de 1998
En el campo general de las políticas públicas enel Ecuador, el Frente Social es la entidadcolectiva ministerial que rige los ProgramasSociales que el país desarrolla. Esta instanciaagrupa a los Ministerios Salud; DesarrolloUrbano y Vivienda; Educación, Cultura yDeportes; Trabajo y Recursos Humanos yBienestar Social. Junto a este colectivo está laSecretaría Técnica del Frente Social, organismoencargado de brindar asistencia técnica,sistematizar, evaluar, monitorear y realizar lasacciones de seguimiento de la ejecución de losprogramas sociales.
A continuación se enumeran los ProgramasSociales prioritarios correspondientes a cadasector.
25
Sector Educación
• Programa Nacional de Educación PreescolarAlternativa (PRONEPE)
• Programa Mochila Escolar• Mejoramiento de Escuelas Unidocentes• Mejoramiento de Escuelas Interculturales
Bilingües (Convenio DINEIB-GTZ)• Programa Redes Amigas (ex –
PROMECEB): Proyecto de Mejoramiento dela Calidad de la Educación Básica
Sector Bienestar Social
• Programa Nacional de Alimentación Escolar(PAE)
• Programa de Comedores Comunitarios• Unidad Ejecutora de Operación Rescate
Infantil (ORI)• Programa Nuestros Niños• Programas de Protección Social (PPS)
- El bono solidario- La beca escolar- El crédito productivo
Sector Salud
• Programa Nacional de Alimentación yNutrición (PANN 2000)
• Maternidad Saludable (Gratuita)• Medicamentos Genéricos• Unidades Móviles de Salud Escolar• Control y Vigilancia Epidemiológica
(Tuberculosis - Malaria y Dengue)• Plan Ampliado de Inmunizaciones (PAI)
Sector Trabajo
• Política Salarial y Empleo• Plan de Empleo Microempresarial• Legislación Laboral
Sector Vivienda
• Sistema de Incentivos para la Vivienda (SIV)• Agua Potable y Saneamiento Ambiental
Básico
• Programa de Agua y Saneamiento paraComunidades Rurales y PequeñosMunicipios del Ecuador (PRAGUAS)
Otros programas públicos relacionados conla infancia y adolescencia
Los programas señalados anteriormente son partede la programación estratégica del Frente Social.Adicionalmente existe una serie de programas yproyectos que están vinculados con las pro-blemáticas de la niñez y la adolescencia.
Trabajo infantil
• Protección y educación para niños quetrabajan
• Chicos de la calle• Programa del Muchacho Trabajador (PMT)• Proyectos desarrollados por el Programa
IPEC de la OIT
Derechos, maltrato infantil y atenciónadolescente
Los programas de atención al maltrato infantilhan sido desarrollados en los últimos añosbásicamente por el sector no gubernamental, porentidades de atención psicológica, médica, legalo una combinación de ellas.
• Programa Acción Ciudadana por la Ternura,INNFA
• Red de desarrollo infantil, INNFA• Programa Creciendo con nuestros hijos,
INNFA• Red de Información sobre Infancia, RIINFA• Promoción de los derechos sexuales y
reproductivos de los y las adolescentes delEcuador
• Programas de atención a adolescentes em-barazadas
En el sector no gubernamentales, el ForoEcuatoriano Permanente de Organizaciones pory con los Niños, Niñas y Adolescentes es unainstancia de la sociedad civil que ha desarrollado
26
iniciativas tendientes a concertar el interéspúblico sobre la garantía de los derechos de la ni-ñez. Merecen destacarse el capítulo ecuatorianode la organización no gubernamental Defensa de losNiños Internacional (DNI) y Plan Internacional.
H. Programas de la CooperaciónInternacional
Unión Europea (UE)
Las relaciones de cooperación y apoyo aldesarrollo entre la Unión Europea y Ecuador sesitúan en tres momentos diferenciados que hangenerado acuerdos específicos. En 1987, sepromovió el marco del diálogo y concertacióncon el grupo de países latinoamericanos delGrupo de Río que institucionalizó los contactosministeriales entre la Unión Europea y elEcuador, coyuntura que abrió la posibilidad demantener relaciones de cooperación. En 1993 sefirmó en Copenhague un Acuerdo Marco deCooperación entre la Unión Europea y el PactoAndino, acción que permitió al Ecuador crear laAgencia de Cooperación Externa como parte delConsejo Nacional de Desarrollo, CONADE. Porúltimo, a nivel bilateral la Unión Europea yEcuador establecen acuerdos de tercera gene-ración para que el país reciba el 5,2% del totalde la cooperación destinada por la UE a los paísesde América Latina. La Comisión Europea destinaun monto de 92 millones de euros para financiarproyectos en las áreas de salud, protección delmedio ambiente, integración regional y coope-ración económica.
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
Ecuador es miembro fundador del BID y comotal participa en las acciones y programasfinancieros que esta entidad diseña parapromover el desarrollo económico y social deAmérica Latina y el Caribe. También es parte delos foros técnicos que tienen como objetivoimpulsar la cooperación económica internacionalen favor del desarrollo regional.
En los últimos años, el proceso de programacióndel Banco con Ecuador ha sido complejo por lainestabilidad política y económica que ha ca-racterizado a la institucionalidad nacional. Enlíneas generales, la estrategia que el Banco si-guió en el período 1995-2000 tuvo como objeti-vos: i) elevar la productividad y eliminar lasdistorsiones institucionales y de políticas me-diante programas sectoriales en los ámbitos fi-nancieros, agrícolas y de transporte, ii) mejorarel acceso y la calidad de la educación y la saludpara los grupos de bajos ingresos, mediante elapoyo al diseño de una estrategia social, y iii)mejorar la preservación y el control ambientales,mediante el apoyo al diseño de una política dedesarrollo sostenible.
El Banco Mundial (BM)
El Banco Mundial inició sus operaciones en elEcuador en 1954 y hasta la fecha ha otorgadopréstamos por US$2.600 millones. En laactualidad se mantienen 13 proyectos enejecución por un monto de US$476 millones, conun saldo por desembolsar de US$317 millones.Dichos préstamos están financiando proyectospara el fortalecimiento y desarrollo de serviciosde salud, nutrición, educación, producciónagrícola y manejo ambiental e incluyen aportesde comunidades rurales, indígenas y afro-ecuatorianas. Se apoya además la modernizacióndel Estado, la reforma judicial y el programamacroeconómico integral del Gobierno delEcuador en colaboración con otros organismosinternacionales.
Cooperación Técnica Alemana (GTZ)
En el transcurso de los 25 años de CooperaciónTécnica Alemana en el Ecuador, se han puesto adisposición cerca de 252 millones de marcosalemanes. Actualmente la GTZ está enfocada ados programas: i) apoyo a la modernización delEstado, Descentralización y FortalecimientoMunicipal (MDFM) y ii) Gestión sostenible derecursos naturales (GESOREN)
27
El aporte de la GTZ se concentra en el apoyo ala definición de políticas estatales coherentes ysostenibles, una redistribución de funciones entreinstituciones públicas y privadas con unfortalecimiento de las instituciones, una mayorcooperación inter-institucional y la eficienteprestación de servicios básicos en ambos pro-gramas. Si bien algunos de los proyectos queGTZ impulsa son de beneficio indirecto para lapoblación infantil y adolescente, se destaca sobretodo el Programa Red Intersectorial deAdolescencia y Sexualidad (RIAS) en el sectorsur de la ciudad de Quito.
I. Agencia Española de CooperaciónInternacional (AECI)
La Agencia Española de Cooperación Inter-nacional lleva funcionado en el país varios añosy ha impulsado la ejecución de diversosproyectos de desarrollo en distintas provinciasdel país. El monto total de la cooperación parael año 2001 ascendió a 13,7 millones de euros.
Entre los proyectos financiados por esta agen-cia que tienen relación con la infancia y la a-dolescencia, se pueden mencionar: El pro-yecto “Servicio de atención integral paraadolescentes”; el Programa “NAR de prevencióny atención a niños de riesgo psico-neuro-sensorial”; los proyectos “Ampliación de es-cuelas saludables en Guayas y Los Ríos”,“Seguridad alimentaria en la zona norte de laprovincia de Esmeraldas”; “Atención primariade salud a comunidades indígenas”; “Mejora dela educación básica en 14 cantones de Ecuador”;“Apoyo a la salud materno infantil y cons-trucción de maternidad comunitaria”; “Forta-lecimiento de la gestión preventiva infanto-juvenil frente al uso indebido de drogas”; “Mejo-ra del sistema de escuelas unidocentes de lascomunidades de Talag”; “Salud oral en esco-lares”, entre otros.
J. RECOMENDACIONES DEPOLITICAS
La situación en que se desenvuelven lascotidianeidades y las expectativas de futuro dela niñez y la adolescencia están atravesadas porla conjunción de tres contextos importantesconectados entre sí. Un primer contexto referidoa las condiciones estructurales de los mercadosde trabajo, a las lógicas de inserción laboral yempleo a las que está sujeta esta poblaciónobjetivo, producto a su vez de las dinámicas eco-nómicas generales de la sociedad que tienenimpacto en el comportamiento de los agenteseconómicos y productivos. Un segundo contextorelacionado con los programas diferenciados deprotección social que ha implementado el Estadoecuatoriano en los últimos años y un tercercontexto, vinculado con el anterior, que tiene quever con los escenarios políticos e institucionalesen los que se debaten una serie de derechos yprotecciones para la población infantil yadolescente con la intencionalidad y objetivo delegalizar y legitimar esos derechos en el país.
Acceso laboral, equidad y oportunidades
La problemática social en la que se desenvuelveel trabajo de la niñez y la adolescencia ha sidoabordada por numerosos enfoques que centraronsu análisis en los efectos perversos desatados porla crisis económica y social por la que atraviesael país. Esta causalidad determinó que las lógicasde obtención de recursos por parte de las familiashayan incorporado a niños, niñas y adolescentesal mercado laboral en varios segmentosproductivos, sin que hasta la fecha se tenga unaidea exacta del impacto en los ciclos de vida delas familias ecuatorianas. En todo caso, lo queha permanecido invisibilizado es la situación deltrabajo no remunerado y el aporte que estaslabores representan para el conjunto familiar,comunal y local, tanto con fines productivoscomo con fines reproductivos, ya que una
28
actividad o trabajo prematuro estaría reempla-zando a otras actividades relacionadas con eldesarrollo humano.
En ese sentido, la responsabilidad del Estado yde los distintos organismos de la sociedad quetrabajan con estos sectores debería estar enca-minada hacia:
• Fomentar una política de igualdad deoportunidades que proteja la inserción ypermanencia de los jóvenes trabajadores,según las edades fijadas en el Código de laNiñez y la Adolescencia, en los distintossectores económicos y asegure condicionesequitativas acordes a su formación y pro-ductividad.
• Promover una serie de programas y controlesque impulsen la sustitución de fuerza laboralinfantil y adolescente por la adulta, para deesa manera vincular estas acciones con elsistema legal de protección de derechos dela infancia y adolescencia.
Estas alternativas requieren la activa vinculaciónde programas sociales estatales que prioricen laprotección y el desarrollo del capital humanoAdicionalmente, resulta de extrema importanciael impulso y apoyo que se debe dar social ypolíticamente a la Comisión Nacional deErradicación del Trabajo Infantil para que seconstituya en una instancia coordinadora de lasacciones públicas y privadas dirigidas a laprotección de la niñez y adolescencia en loscampos mencionados.
Educación, Sistemas de protección social ydotación de servicios
El sistema educativo ecuatoriano ha estado sujetoa los distintos ajustes estructurales y a políticascomplejas y cuestionadas de reducción ins-titucional que han mermado su capacidad degestión y desempeño. Desde ese punto de vista,los grandes retos son:
• Construir mecanismos que aborden elproblema de la exclusión en la educaciónpor medio de políticas que incorporen aniños, niñas y adolescentes que se en-cuentran actualmente excluidos del sistemaescolar.
• Asegurar la permanencia de quienes estánen él a través de decisiones y enfoques quetomen en cuenta la demanda constante,factor que implica cambios en el sistema yel servicio educativo, la revalorización dela educación frente al trabajo, el apoyo aquienes enfrentan altas probabilidades dedeserción o abandono, la diversificación deopciones de formación e incentivos directosa los jóvenes y sus familias.
• Implementación de redes sociales de“veeduría” que aborden estos problemas anivel local.
• Potenciar las capacidades que ofrece elEstado a la sociedad a través de los comitésde vigilancia de padres de familia que enmuchos sitios y comunidades ya seencuentran operando.
• Coordinar espacios institucionales paraimplementar acciones ágiles, oportunas,legítimas y de amplia cobertura. Hay quetomar en cuenta los escenarios próximos quetendrá que asumir el país desde el punto devista de la descentralización, transferenciade competencias y los retos de construir unaserie de políticas que no sean fragmentadas,coyunturales y sometidas a la presiónclientelar y prebendaria que caracteriza hastaahora a la gestión gubernamental.
• Potenciar las funciones de los gobiernoslocales (Municipios y Prefecturas) a travésde la Asociación de Municipalidades delEcuador, AME y del CONCOPE, para laconformación de los Comités Locales frente
29
a los peligros del trabajo infantil y susconsecuencias en el desarrollo humano. Eneste sentido, es crucial el impulso a la pro-mulgación de ordenanzas municipales yprovinciales que recojan los lineamientospara la erradicación del trabajo infantil enlas áreas y actividades económicas localesdetectadas como factibles o potenciales.
• Incorporar de manera obligatoria en laslegislaciones y políticas públicas del país,tanto a nivel general como particular, y enconjunción con otras entidades del Estado,la obligatoriedad de la educación para lapoblación infantil y adolescente. Esta me-dida podrá aplicarse a todos los progra-mas sociales que operan en distintas áreasy propenderán a la eliminación del tra-bajo infantil para que los indicadores edu-cativos eleven su magnitud e impacto,concienciando al mismo tiempo a las fa-milias sobre el beneficio de este tipo de ac-ciones a pesar de los niveles de pobreza en
que tengan que desarrollar su sobreviven-cia.
• Diseñar acciones tendentes a la creación deun sistema de monitoreo e inspección socialen materia de trabajo infantil que involucrea diversos actores nacionales, regionales ylocales tales como los ministerios de Trabajoy Educación, el INNFA, la Defensoría delPueblo, redes activas de ONGs vinculadascon el tema y representantes del sectorprivado que se comprometan con este tipode tareas. Las experiencias de trabajo deotras redes de inspección y monitoreo comolas de seguridad ciudadana, derechoshumanos y género pueden constituir unreferente metodológico importante paraestas actividades. Con ello se fortalece el rolde la sociedad civil, sus derechos, la funciónde exigibilidad hacia el Estado y se involucraa actores que son generalmente excluidos enla toma de decisiones sobre políticassociales.
30
Los últimos años de la década pasada dejaronen Ecuador, como casi en toda Sudamérica, crisiseconómica, social y política de ampliasdimensiones e impactos, lo que contribuyó apresentar escenarios poco propicios para eldesarrollo humano y la generación de adecuadascondiciones de vida de la mayor parte de lapoblación. Esta situación afectó a diversossectores al punto de vulnerar considerablementelas perspectivas de futuro de los hogares, entérminos generacionales.
En términos generales, existen varias dimen-siones o contextos en los que han intervenidodistintos factores causantes de la crisis y pobrezaen el país.
A. El ámbito económico
El decenio de los ochenta, con un breve lapso amediados de los noventa, constituyó para elEcuador el inicio de las décadas perdidas desdeel punto de vista del crecimiento económico. Laeconomía decreció en los ochenta con relacióna la población en un promedio de 0,6% por año.Gracias al boom petrolero, en la década del 70la economía creció sostenidamente a unpromedio anual de 5,9%. A partir de 1990 segeneró una leve recuperación, pues hasta 1997la economía en conjunto creció anualmente a unpromedio de 0,9% per cápita. Esta tendencia serevirtió bruscamente entre los años 1998 y 1999.
El fenómeno El Niño1 de 1997-1998, tuvo gravesconsecuencias, que influyeron directamente enla situación económica y social del país.Aproximadamente 6.000 familias perdieron susviviendas y enseres; se vieron afectadas más de500.000 hectáreas de tierra agrícola, equivalentesal 14% de la superficie agrícola total en la zonalitoral del país. Los costos económicos deldesastre ascendieron al 2,75% del PIB de 1998;
II. CRISIS, POBREZA Y COMPLEJIDAD:LA SITUACIÓN RECIENTE
la tercera parte de este porcentaje parte puedeatribuirse al sector agrícola.
Como consecuencia de este fenómeno, lapobreza rural en las provincias costeñas seincrementó en las zonas de impacto, sumado ala presencia de enfermedades como el dengue,infección intestinal y paludismo. En 1998 sereportaron 31.300 casos de malaria, casi el doblede los casos registrados que en 1997, cifra quese incrementó en 1999 con más de 80.000 casos.
Además, el desastre climático aceleró eldeterioro de la infraestructura escolar, serviciode agua, alcantarillado y saneamiento ambiental,situación que impidió que cerca de 80.000 niñosasistieran regularmente a clases2 .
Es importante considerar que la economíaecuatoriana, como la gran mayoría en la región,es históricamente dependiente y vulnerable a lascontingencias y dinámica del mercado externo;a la política crediticia de los organismos fi-nancieros internacionales; y a los efectosderivados de los desastres naturales que a-menazan constantemente la sostenibilidadalimentaria y económica de su población.
A lo largo de muchos años se han implementadoprogramas de estabilización y ajuste estructuralcon el fin de optimizar la difícil situación entérminos macroeconómicos y contribuir almejoramiento de los indicadores de desarro-llo humano. A pesar de todo el esfuerzo, los re-sultados no llegaron a ser los requeridos. Comoconsecuencia, se generó especulación y dis-minución de la inversión productiva, con todolo que ello implica.
En cuanto al sector empresarial, es conocido quebuena parte de las empresas integrantes no hanalcanzado los altos estándares de productividad,
31
Cuadro 1VARIACIONES PORCENTUALES DEL EMPLEO, DESEMPLEO Y SUBEMPLEO 1998 - 2000
1998 1999 2000
Ocupados plenos 42,7 % 28,7 % 25,1 %
Subempleados 45,8 % 56,9 % 65,9 %
Desocupados 11,5 % 14,4 % 9,0 %
Total 100 % 100 % 100 %
competitividad y calidad requeridos, situaciónque se ha visto agravada últimamente con lapérdida de importantes mercados de exportación.
De hecho, al finalizar la década de los noventa,la economía ecuatoriana tuvo sus momentos máscríticos al evidenciar su fragilidad frente afactores externos como son las variaciones delprecio del petróleo3 y la crisis financiera asiática;así como factores internos provenientes de losdesastres naturales como el fenómeno de El Niñode 1997-98 (Frente Social, Ministerio deBienestar Social 2001).
En ese mismo contexto, la depreciación delsucre4 , que cayó un 116% en promedio entre1998 y 1999, asociada a los déficits fiscal yexterno, constituyen elementos que contri-buyeron al decrecimiento de la actividadeconómica.
Según el informe El Ecuador frente a loscompromisos de la Cumbre Mundial: Logros yDesafíos, elaborado por el Ministerio deBienestar Social, en 1998 el déficit en cuentacorriente fue del 11% y el déficit del sectorpúblico no financiero del 6%; la resolución dela crisis bancaria implicó un incremento de laemisión monetaria de 119% entre junio de 1999y junio de 1998; la inflación se situó en nivelesconsiderables, ya que para 1995 el promedio
anual fue de 23%, en 1998 subió a 36%, en 1999a 52%, y para el 2000 esa cifra llegó al 104,9%.Entre 1998 y 1999 el valor del salario realdisminuyó en un 22%; en ese mismo período, elPIB per cápita decreció en 9,1%, situación quese convirtió en el indicador más evidente de lacrisis económica, pues la producción porhabitante para 1999 cayó a niveles semejantesde hace 23 años, de tal manera que entre 1990 y1999, el ritmo de crecimiento anual promediopara el país fue de 0,0%.
Paralelamente, la crisis del sistema financierosignificó la congelación de los depósitosbancarios de la población en 1999, restó liquideza la economía y profundizó la contracción dela demanda, elemento que en escenarios in-flacionarios contribuyó a la pérdida de riquezade los depositantes. El colapso de varios bancose instituciones financieras afecto a los pro-pietarios de pequeñas cuentas corrientes y deahorros, así como a pequeñas y medianas em-presas.
En estos últimos años, la sumatoria de losfactores mencionados, pero principalmente laaceleración de la inflación, la caída de losingresos reales5 y el incremento del desem-pleo6 (ver cuadro 1) se han constituido en losdetonantes del incremento de los niveles depobreza e indigencia en el país.
Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censos - INEC, Ecuador 2002
32
De acuerdo a resultados recientes de la encuestaENEMDUR 2001, el desempleo en el áreaurbana se incrementó de 9% en noviembre delaño 2000, a 10,9% en agosto del 2001. En elárea rural, la tasa de desempleo se ha mantenidoen 4,3% en los dos años mencionados. Eldesempleo afecta mayormente a las mujeres entodas las edades, tanto en el área urbana comoen la rural.
Las tasas de desocupación muestran una relacióninversamente proporcional a la edad, a medidaque se analizan los grupos de edad, pues a menoredad mayor desocupación. Las altas tasas dedesocupación entre los jóvenes y mujeresconfirma la inserción de estos grupos a laactividad económica elevando substancialmentelas tasas de participación.
La población económicamente activa - PEA, seincrementa tanto en el área urbana como en ruralen un 13,4% y 5,8% respectivamente, mostrandoel ingreso de nuevos trabajadores a la produccióndebido a la necesidad de generación de ingresosque puedan solventar el impacto de la crisis enlos hogares de escasos recursos.
La misma encuesta del 2001 presenta a la costacomo la región con mayor tasa de desocupacióny a Guayaquil como la ciudad con más alta tasade desempleo.
B. El ámbito político
Las características peculiares de la culturapolítica ecuatoriana han sido un factordesencadenante del desprestigio de lasinstituciones democráticas. La crisis de lospartidos políticos a nivel de América Latina llegóal Ecuador y se convirtió en uno de los elementosque han conspirado contra el deber serdemocrático, fundado y refundado a lo largo deestos años.
Paralelamente a estos factores debe añadirse elpeso de las relaciones, redes y estructuras que
se han constituido en mecanismos generalizadosy legítimos de vinculación e intercambio políticoque, al ir más allá de las coyunturas electorales,han penetrado a la totalidad del sistema políticoe institucional adaptándolo a sus propias lógicasy condiciones. En este mismo terreno, otra delas dimensiones problemáticas de la política queafecta a la democracia, al sistema político y a lagobernabilidad está relacionada con la constantepugna de poderes entre legislativo y ejecutivo(Cordes 1999:293).
Desde una perspectiva amplia, la conjunción deestos factores han limitado la posibilidad deconstruir sólidos mecanismos de representa-ción que sean reflejo de las diversas identidadesregionales, étnicas y de género existentes en elpaís.
En términos generales, la conjunción de estosfactores, entre otros, han conspirado contra laposibilidad de construir mecanismos de re-presentación que sean reflejo de las diversidadesidentidades, regionales, étnicas y de género queexisten en el país. Es por ello también que losdesempeños gubernativos en sus distintos pe-ríodos han dejado mucho que desear en materiade políticas sociales, llegando incluso a destrozarlos horizontes de futuro y la calidad de vida delas personas que supuestamente iban a serconducidas al desarrollo, a la equidad y a la se-guridad en todos sus ámbitos comprensivos. Laconstante confrontación de poderes y la pugnaredistributiva, asociada a elevados niveles decorrupción, han resquebrajado no sólo la ins-titucionalidad democrática, sino que han puestoen tela de duda la viabilidad del Estado comoentidad articuladora de la sociedad y como unamacro institución capaz de supervisar las re-formas y regulación de la actividad económica.
C. El ámbito social
El sector público social en el Ecuador se haconstituido en uno de los escenarios que con-densan la mayor conflictividad de intereses
33
políticos y demandas insatisfechas relacionadascon el desarrollo emanadas por parte de lapoblación.
Curiosamente, en los años recientes, que hanestado marcados por contextos de crisiseconómica y social, la gestión y conduccióneconómica por parte de los distintos gobier-nos han priorizado el pago del servicio de ladeuda externa, la continuidad de los ajustesestructurales y la creación de partidas globalesde distribución indeterminada que han servidopara el juego político y la corrupción 7 . Estalógica de acción ha generado discontinuidadesinstitucionales que han promovido inesta-bilidades en el diseño, gestión e implementaciónen el campo concreto de las políticas sociales,factor que definitivamente ha influido para quelos organismos internacionales desplieguen suspropias agendas de trabajo aún dentro de unamisma entidad estatal8 . En ese contexto, un fac-tor adicional a este problema tiene que ver conlas decisiones de política que provienen desdela preeminencia de lo fiscal, afectando de estamanera el gasto y la inversión pública en áreasprioritarias como educación y salud.
En efecto, el estancamiento y la caída de lainversión pública en los sectores mencionados yla persistente ineficiencia de los programassociales, dio lugar al agotamiento de los avancessociales alcanzados en décadas pasadas eimposibilitó la ampliación de la cobertura delos servicios básicos de educación y salud,repercutiendo en la población de escasos recursosque utiliza cotidianamente este tipo de coberturassociales implementadas por el Estado. El mane-jo del problema fiscal condujo a recortes presu-puestarios, ya que entre 1996 y 1998, la pro-porción del gasto social en el gasto público total(excluyendo el servicio de deuda) cayó del 36 al29% y los gastos reales de los Ministerios deEducación, Salud y Bienestar Social bajaron en7,9% entre 1998 y 1999. En ese mismo año, elgasto presupuestado para los programas de pro-tección social representó apenas el 1,7% del PIBy el 5,8% del gasto público. (Vos: 2000).
En estas condiciones, no es extraño que para elaño 1999 casi 6 de cada 10 ecuatorianos perte-nezcan a hogares cuya capacidad de consumono era suficiente para satisfacer sus necesidadesbásicas de alimentación, salud, educación yvivienda; situación que tiene impactos negativosen el capital humano del país, especialmente enlas personas menores de 18 años que para esemismo año representaban aproximadamente lamitad de pobres existentes. De hecho, según unaencuesta realizada a los beneficiarios del pro-grama de transferencias monetarias BonoSolidario, el 67% de los hogares postergaron,entre enero y julio de 1999, la atención médicade niños y niñas menores de 15 años debido arestricciones económicas, y 9 de cada 10 hogaresentrevistados dejó de consumir uno o más ali-mentos. En el mismo período se observó un retro-ceso significativo en el número de personas queestando enfermas acudían a los servicios de saludpública, así, del 76% de las personas enfermasque acudían en busca de atención profesional sepasó al 69%. (Frente Social, MBS: 2000).
En el plano educativo, la deserción escolarconstituyó uno de los efectos más notables de lacrisis económica y social, pues de los reportesdel mismo Bono Solidario, el 16% de los bene-ficiarios que tenían un hijo/a menor de 15 añosdejó de asistir a la escuela hasta mediados delaño 1999, y en el mismo segmento poblacional,el número de niños y niñas comprendidos de5 a 15 años que trabajaba aumentó del 7,2%al 8,8%. En relación al acceso a la educaciónpre-escolar, en 1999 menos de la mitad de losniños/as comprendidos entre 4 y 5 años (41%)se encontraba matriculada en entidades de en-señanza preescolar y prácticamente esta ci-fra se mantuvo sin variaciones entre 1995 y1999. Esta situación también puede ser aso-ciada para el caso de los jóvenes, ya que la pro-porción de jóvenes del campo matriculadosen la secundaria llegaba al 29% y en las ciudadesal 65%; en términos étnicos se presentaban lasmayores desventajas porque el 14% de los jó-venes indígenas asistía al colegio (Frente Social2000:34).
34
Desde el punto de vista institucional, el sectoreducativo fue uno de los más golpeados por lacrisis porque asumió buena parte de la con-flictividad social, al ser protagonista de huel-gas y paralizaciones que afectaron la eficacia ydesempeño del propio sistema. De hecho, laintensidad de la conflictividad ha frenado losintentos de reforma impulsados y ha permitidocontinuar con el mismo statu quo institucionalcaracterizado por la falta de profesionaliza-ción de los docentes insertos en una estructuraorganizativa pública centralista e inoperante,además de limitar la participación de la comu-nidad y de los actores sociales involucrados conel proceso educativo.
Las secuelas de la crisis también tuvieron suimpacto en la migración de connacionales haciael exterior. Si bien hasta el día de hoy no existendatos precisos, producto de la inexistencia de cri-terios unificados de medición, de la presenciade redes de traficantes de personas que utilizanrutas y lugares carentes de la supervisión y con-trol de las autoridades migratorias estatales, sepuede estimar que desde el año 1998 hasta el 2000salieron del país aproximadamente 200.000
personas, cifra que representó el 3% de lapoblación económicamente activa. Según esti-maciones elaboradas por el INEC, para el año2000 el 7% de hogares del país tenían uno o másmiembros de la familia que habían abandonadosu hogar en busca de trabajo en el exterior. Lamigración internacional ha significado laausencia de miembros para cerca de uno de cada10 hogares de la sierra y de la amazonía, encomparación con uno de cada 20 de la costa; deellos, el porcentaje de mujeres que han salidodel país subió del 33% en 1995 al 42% para elaño 2000, situación que tiene graves conse-cuencias para el entorno familiar y las respon-sabilidades de crianza y reproducción de susmiembros, pues se observa un drástico incre-mento en el número de niños y niñas dejados alcuidado de parientes cercanos; de aproximada-mente 17.000 menores en 1995 a 150.000 en elaño 20009.
Adicionalmente, se observa también una per-sistente migración interna, especialmente delcampo a las ciudades, fenómeno que tiene pro-fundas consecuencias en la estabilidad de las fa-milias que optan por esa estrategia de vida.
35
La prolongada crisis económica y social en la quese ha visto inmerso el país en los últimos años,ha tenido impactos negativos sobre las condi-ciones de vida de la población. Para 1999, los estu-dios realizados por varias entidades estatales reve-laban que la concentración de la riqueza en la so-ciedad ecuatoriana era una de las más agudas enla región latinoamericana ya que el 10% más ricode la población percibía casi 49 veces más ingre-sos que el 10% más pobre.
III. LAS DIMENSIONES DE LA POBREZA EN ECUADOR:UN BALANCE
Los análisis contemporáneos sobre la evolu-ción de la pobreza son esclarecedores de la situa-ción crítica por la que han atravesado los ho-gares. En efecto, la proporción de personas detodas las edades que vivían en hogares cuyoconsumo –ingreso- es inferior al valor de la lí-nea de pobreza aumentó del 34% en 1995, al46% en 1998, pasó al 56% en 1999 y, final-mente esa cifra se situó en el 66% en el año2000.
En cuanto a la incidencia de la extrema pobrezao indigencia, este rubro también aumentósignificativamente, pues entre 1995 y 1999 elporcentaje se elevó del 12% al 21% en el país,datos que son alarmantes porque significabanque 2 de cada 10 ecuatorianos vivían para eseaño en hogares que no lograban cubrir susnecesidades alimenticias elementales; de ahí queal observar las mediaciones de la pobreza a partirde las Encuestas de Condiciones de Vida - ECV(principal fuente disponible con represen-tatividad nacional) tenemos que, la incidenciade la pobreza de consumo en el país para el año1999 fue 1,6 veces superior a la de 1995. Deacuerdo a estudios efectuados por el SIISE «nosólo se incrementó el número de ecuatorianosque viven en condición de pobreza, sino que los
pobres son ahora más pobres que antes. Labrecha de pobreza (una medida del déficit deconsumo de la población pobre respecto de lalínea de pobreza) aumentó del 11% al 20% entre1995 y 1999. Este incremento implica que,mientras en 1995 el déficit agregado de consumode la población pobre representaba el 4% delPIB, en 1999 esa cifra se duplicó al 8% del PIB”(SIISE 2001:32).
La pobreza afecta de manera desigual a lapoblación ecuatoriana. La mayor disparidad seregistra entre la población que reside en lasciudades y en el campo, ya que en 1999 afecta-ba al 77% de las personas del campo, en com-paración con el 42% de los residentes de lasciudades; de ellas, Quito y Guayaquil concen-
Cuadro 2EVOLUCIÓN DE LA POBREZA 1995-2000
% de pobreza Número de pobres Población total del país
1995 34 3,896,400 11,460,000
1998 46 5,600,500 12,175,000
1999 56 6,826,050 12,411,000
2000 66 8,349,000 12,650,000
Línea de pobreza: (Consumo alimentario Encuesta de Condiciones de Vida- ECV)Fuente y Estimación: SIISE, mayo 2000
36
traban las mayores cifras con el 28 y 46%. Lapobreza extrema era también considerablemen-te mayor en el campo que en las ciudades con el38% y el 9%, respectivamente.
Desde el enfoque de medición de la pobrezadenominada de Necesidades Básicas Insa-tisfechas- NBI10 , a partir de 1995, más de lamitad de la población no cubrió una o más delas necesidades, al extremo de que cuatro de cadadiez residentes en las ciudades sufren decarencias y en el sector rural esa proporción seduplica. Además para el año 2000 se calculabaque existía mayor incidencia de la pobrezaen hogares con jefatura femenina de edadavanzada11.
Si se observan las cifras en términos provin-ciales y cantonales, la situación es mucho másevidente respecto a la pobreza, ya que 20 de los218 cantones del país tenían indicadores elevadosde pobreza por sobre el 90%. El caso deEspíndola 98,7%, Paltas 95,5%, Zapotillo 95,5%
y Gonzanamá 93,8% en la Provincia del Loja;Chillanes 96,1% en la Provincia de Bolívar;Santa Isabel 90,8% en la Provincia del Azuay;La Maná 95,6% y Pujilí 91,8% en la Provinciade Cotopaxi; La Troncal 93,2% en el Cañar;Alausí 93,2% y Pallatanga 93,8% en la provinciadel Chimborazo; Loreto 94% en la provincia deamazónica de Orellana, demuestra que la crisistuvo impactos muy severos en la reproducciónde los hogares ecuatorianos. De los datos de loscantones revisados se obtuvo que 53 de ellos sesituaban entre el 80% y 90% de pobreza y 78 seubicaban entre el 70% y 80% (ver anexo N° 1).
Al revisar el costo de la canasta básica familiarcon relación a los ingresos en estos últimos años,se puede constatar que se ha generado unarestricción del consumo y de las posibilidadesde cubrir las necesidades básicas en las familiasecuatorianas, especialmente entre el 2001 einicios del 2002 al pasar el déficit del 27,8% al31,5%, situación que agrava las condiciones depobreza de la población.
Cuadro 3COSTO DE LA CANASTA BÁSICA FAMILIAR, INGRESOS Y RESTRICCIÓN
(en dólares americanos)
AÑO Canasta Ingreso Restricción RestricciónBásica Familiar mes costo/ingreso %
1999 260, 22 140,61 119,60 46
2000 178,75 78,94 99,81 55,8
2001 278,02 200,73 77,29 27,8
2002* 323,18 221,26 101,92 31,5
* Cálculo estimado a febrero del 2002.Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censos - INEC
37
A. Pobreza y Niñez
Uno de los sectores poblacionales más vul-nerados por efectos de la crisis económica ysocial de estos años ha sido definitivamente elinfantil. Si para 1995 el 63 % de los menores de15 años eran pobres12, en 1999 el 92% de niñosy niñas de áreas rurales y el 65% de áreas urbanasse encontraban en situación de pobreza. Alfinalizar el año 2000, el 63% de la poblaciónecuatoriana menor de 18 años vivía en hogares
cuyos ingresos monetarios eran menores alvalor de la línea de pobreza, estimada enUS $28 por persona por mes13. De ahí se obtieneque más de 3.000.000 de niños y niñas per-tenecían a familias que sufrían privacioneso riesgos en la satisfacción de sus necesida-des básicas de alimentos, vivienda, educacióny salud. En las ciudades, el 52% de los meno-res son pobres y el 79% en el campo, de acuer-do a la información que se presenta a conti-nuación:
UBICACIÓN %
Ciudades 52
Campo 79
REGIÓN
Costa 64
Guayaquil 49
Machala 52
Costa urbana sin Guayaquil y Machala 65
Costa rural 79
Sierra 60
Quito 40
Cuenca 34
Sierra urbana sin Quito y Cuenca 50
Sierra rural 80
Amazonía 70
PORCENTAJE MENORES 18 AÑOS QUE PERTENECEN A HOGARES CON INGRESOS INFERIORES A LA LÍNEA DE POBREZA 2000
Cuadro 4
Fuente: INEC Encuesta EMEDINHO 2000
38
En ese contexto, el 54% de los niños y niñasmenores de 12 años que habitaban en lasciudades, pertenecían a hogares pobres, en tantoel 48% estaba comprendido entre 12 y 17 años.Regionalmente, la incidencia de la pobreza enla niñez es más marcada en la amazonía con el70%, seguida de la costa con el 64% y la sierracon el 60%. De acuerdo al corte étnico racial, laproporción de niños y niñas indígenas menoresde 18 años que vivían hogares pobres llegaba al79% y para el caso de la población afroecua-toriana, esta cifra alcanzó el 68% en el año200014.
B. Trabajo, niñez y juventud
Las dimensiones de la pobreza están relacionadastambién con la inserción temprana del trabajoinfantil y adolescente en las distintas áreaseconómicas existentes en la sociedad. Como sehabía mencionado en páginas anteriores, la crisispor la que atravesó el país en los años recientesprodujo escenarios de alta vulnerabilidad enmateria de derechos humanos para la poblaciónen general, pero especialmente a la niñez yjuventud que se vio inmersa en una serie desituaciones de riesgo, incertidumbre e inse-guridad.
De acuerdo a la encuesta EMEDINHO 2000, unode cada 10 niños, niñas y adolescentes compren-didos entre 5 y 17 años debía trabajar y alfinalizar el año 2000 habían aproximadamente500.000 menores de 17 años que realizabanactividades productivas o laborales. La mayoríade los niños y niñas que trabajan viven en elcampo -19,8%- en comparación al 8,8% que seencuentran en las ciudades; es decir, del total deinfantes trabajadores, el 60% vive en el campoy el 40% en las ciudades.
La sierra rural es la región que mayor incidenciatiene de trabajo infantil al registrar 22,8% conrelación a la costa rural con el 18,1%. Lasciudades de Cuenca y Guayaquil arrojan comoresultado la mayor proporción de niños y niñasinmersos en el mercado laboral -8,3% y 7,5%-
respectivamente; Machala posee porcentajessimilares a Guayaquil y Quito presenta unamenor incidencia de niños y niñas trabajadorescon el 6,1%.
El trabajo infantil tiene mayor prominencia enlos hogares pobres e indígenas. La tercera partede los niños, niñas y jóvenes indígenas trabaja(27,7%), siendo el porcentaje más alto de estefenómeno ya que está asociado al hecho de queexisten trabajos no remunerados. En general, elporcentaje de niños y niñas trabajadores es mayoren los hogares más pobres, así, el 9,1% del quintilmás rico manifestó que trabajaba frente al 15%del quintil más pobre.
Hay que señalar que si bien existen deter-minaciones estructurales de carácter económicoque explican la inserción de trabajo infantil,también se producen determinaciones de tipocultural donde el trabajo infantil es percibidocomo una labor que forma hombres de bien, queayuda en la madurez de las personas, crearesponsabilidades para la vida, genera autonomía-no solo financiera- y un mayor reconocimientocomo persona; situaciones que son concebidasno solo por los padres de familia sino por losmismos niños trabajadores15.
Sobre la base de la misma encuesta, el 17% detrabajadores que no estudiaban y trabajabanestaban comprendidos entre los 5 y 17 años; el21% de niñas y niños trabajadores que vivían enlas ciudades no asistían a la escuela y trabajabaen la calle o en el sector de la construcción encomparación con el 15% de las áreas rurales yel problema afectaba al 19% de los trabajadoresen la Sierra, al 16% en la costa y al 7% en laAmazonía. En la misma fuente se puede observarque el 22% de los niños y el 9% de las niñastrabajaba en situaciones de riesgo y no asistía ala escuela o colegio.
El 16,7% de varones en edad escolar (5-17 años)reporta que realiza algún trabajo, frente al 10%declarado por las niñas. La proporción de niñosaumenta con la edad, así: entre los niños y niñas
39
de 5 a 9 años, el 4% trabaja; del segmento com-prendido entre 10 y 14 años, el 14% lo hace, y en-tre los mayores de 14 este porcentaje sube al 28%.
Los niños empiezan a trabajar a los 11 años deedad en el campo y a los 12 años en las ciudades.En la región Costa se inician laboralmente a los12 años, mientras que en la Sierra es a los onceaños y en la Amazonía a los diez. No se observanmayores diferencias entre la edad de inicio deltrabajo por situaciones de género entre hombresy mujeres.
Recientemente, de acuerdo a los datos pro-porcionados por la ENEMDUR 2001, sonpreocupantes las cifras del trabajo de los menoresde entre 5 a 17 años (población infanto-juvenil),ya que a nivel nacional, dos de cada cinco deestos menores están inmersos en alguna actividadeconómica en el área rural y catorce de cada cienen el área urbana. Más aún, en la sierra rural, el47,4 % de los menores trabajan.
En el caso de los adolescentes de entre 14 y 17años, su participación en la PEA es de 68% en elárea rural y 35% en la urbana, en edades en lasque deben estar estudiando o preparándose(calificando su mano de obra) para ingresar enla producción económica del país. También enestas edades, la desocupación afecta más a lasniñas y adolescentes con relación a los menoresvarones. La desocupación total en este grupo de
edad es de 20,5% la más alta entre todos losgrupos etarios.
Contrario al mandato de la OIT sobre laerradicación del trabajo infantil, en el Ecuadorla participación en el trabajo por parte de losmenores comprendidos entre los 5 y 17 años,aumenta debido a la crisis. Su tasa de par-ticipación global en la PEA es de 38,6% en elárea rural, y 13,8% en el área urbana. Por sexo,en el área rural, los hombres alcanzan un 78,3%de participación en el grupo de 15 a 17 años,cifra que es muy superior a la tasa global departicipación nacional que es de 63,1%. Porciudades, los menores de Cuenca que trabajanrepresentan el 19,4%; Guayaquil y Machalatienen el 10,1% y 10,7% respectivamente de latasa de participación global.
La región con más alta participación de losmenores en el trabajo, es el área rural de la sierracon el 47,4%, seguida de la amazonía rural con41,1%. El área urbana de la costa tiene la menorparticipación en esas edades, 12,3%. Como datorevelador de la realidad de los menores en elcampo, dos de cada cinco niños y niñas entre 5 y9 años trabajan en la sierra rural del Ecuador. Eltrabajo de los menores, especialmente en el árearural de la sierra, complementa el trabajo de lasmujeres, ya que los hombres en edad productivasalen a trabajar y obtener sus ingresos en lasciudades.
Cuadro 5POBLACIÓ INFANTIL SEGÚN GRUPOS DE EDAD, SEXO, ACTIVIDAD Y LUGAR
GEOGRÁFICO
PEA % (TOTALGRUPOS TOTAL (OCUP Y EDAD / % (PEA / INACTIVOS %(INAC/
EDAD DESOC) PEA) TOTAL) TOTAL)
TOTAL URBANA 2.278.583 314.900 100,00 13,82 1.963.683 86,185 a 14 años 1.788.364 144.119 45,77 8,06 1.644.245 91,9415 a 17 años 490.219 170.781 54,23 34,84 319.438 65,16
HOMBRES 1.139.557 198.056 100,00 17,38 941.501 82,62
5 a 14 años 893.787 96.820 48,89 10,83 796.967 89,1715 a 17 años 245.770 101.236 51,11 41,19 144.534 58,81
40
MUJERES 1.139.025 116.845 100,00 10,26 1.022.180 89,74
5 a 14 años 894.577 47.300 40,48 5,29 847.277 94,7115 a 17 años 244.448 69.545 59,52 28,45 174.903 71,55
TOTAL RURAL 1.486.523 574.389 100,00 38,64 912.134 61,365 a 14 años 1.180.401 365.262 63,59 30,94 815.139 69,0615 a 17 años 306.122 209.127 36,41 68,31 96.995 31,69
HOMBRES 750.350 338.832 100,00 45,16 411.518 54,84
5 a 14 años 594.082 216.678 63,95 36,47 377.404 63,5315 a 17 años 156.268 122.154 36,05 78,17 34.114 21,83
MUJERES 736.172 235.557 100,00 32,00 500.615 68,00
5 a 14 años 586.319 148.584 63,08 25,34 437.735 74,6615 a 17 años 149.853 86.973 36,92 58,04 62.880 41,96
TOTAL NACIONAL 3.765.106 889.289 100,00 23,62 2.875.817 76,385 a 14 años 2.968.765 509.381 57,28 17,16 2.459.384 82,8415 a 17 años 796.341 379.908 42,72 47,71 416.433 52,29
HOMBRES 1.889.907 536.888 100,00 28,41 1.353.019 71,59
5 a 14 años 1.487.869 313.498 58,39 21,07 1.174.371 78,9315 a 17 años 402.038 223.390 41,61 55,56 178.648 44,44
MUJERES 1.875.197 352.402 100,00 18,79 1.522.795 81,21
5 a 14 años 1.480.896 195.884 55,59 13,23 1.285.012 86,7715 a 17 años 394.301 156.518 44,41 39,70 237.783 60,30
Fuente: Encuesta de empleo infantil en el área urbana y rural. INEC. Agosto 2001Elaboración propia
Resulta interesante observar los porcentajes depersonas inactivas para el año 2001. Mientras el81.21% de mujeres a nivel nacional se encuen-tran inactivas, el 71.59% de los hombres presentala misma condición. De ese rubro, el 60.3%corresponde a mujeres comprendidas entre los15 y 17 años y el 44.4% a hombres a nivelnacional. Por sectores geográficos, el 86.18%
de las personas inactivas se encontraban en elmedio urbano y el 61.3% en el área rural. En elurbano 82.62% son hombres y el 89.74%mujeres y en el rural 54.84% y 68% respecti-vamente. No se ha incluido en esta partedel estudio a la población bajo los 5 años deedad por estar fuera de los objetivos del aná-lisis.
41
Los planes y programas para hacer frente a lapobreza en el país se pueden ubicar en dosmomentos coyunturales importantes. El primeroes el balance del desempeño institucional quepresentó el Gobierno del Ecuador hasta junio delaño 2000, a través del informe y documentoelaborados por el Frente Social para la CumbreMundial de Desarrollo Social, en el que Ecuadorexpuso las acciones que había diseñado eimplementado con el fin de hacer frente a losproblemas relacionados con la pobreza. Elsegundo momento recoge los programas que sepiensan ejecutar para mitigar los efectos de lacrisis y la reducción de la pobreza en la poblaciónpobre, contemplados en el Plan social demediano plazo 2001-2005 para la reducción dela pobreza elaborado en mayo del 2001 por laSecretaría Técnica del Frente Social.
A. Los programas de recienteimplementación
En el primer caso los programas son lossiguientes:
• Programas de cuidado y nutrición infantil• Educación• Salud• Infraestructura social• Transferencias monetarias a los hogares
Los programas de cuidado infantil han tenidocontinuidad en los últimos años a través de laComisión Nacional de Alimentación delMinisterio de Bienestar Social que coordinatodos los programas de alimentación de losministerios del Frente Social. Para el año 2000los programas se plantearon obtener unacobertura de dos millones de niños atendidos pormedio de la ejecución de varios programas yproyectos.
IV. LA LUCHA CONTRA LA POBREZA:PROGRAMAS Y POLÍTICAS
a) El Programa Operación Rescate Infantil -ORI, del Ministerio de Bienestar Social, y elPrograma de Desarrollo Infantil - PDI delINNFA desarrollan sus acciones en centrosde cuidado de niños y niñas menores de seisaños y tienen como objetivo contribuir aldesarrollo integral de los niños/as medianteel cuidado diario, alimentación, atención desalud, desarrollo psico-social y recreación.
b) El Programa Nacional de EducaciónPreescolar Alternativa - PRONEPE del Mi-nisterio de Educación, ofrece educaciónpreescolar a niños/as de 4 a 6 años. Para for-talecer la coordinación, la calidad y coberturade estos programas, en 1999 se inició, confinanciamiento del BID, el proyecto NuestrosNiños. Este proyecto trabajará con los centrosexistentes y financiará, mediante concursos,nuevas formas de atención a la infancia16.
c) El Programa Nacional de AlimentaciónEscolar, ejecutado por el Ministerio de Edu-cación desde 1990, con apoyo del ProgramaMundial de Alimentos - PMA y del Programade Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD.Su objetivo es atender a los niños y niñas delas escuelas primarias fiscales que están en con-diciones de pobreza. Según reportes al año1999, el Programa entregaba una ración decolada y galleta a cerca de 677.000 niños y ni-ñas, es decir al 72% de su población meta. Enese mismo año se inició el Programa Almuer-zo Escolar que llegaba a cerca de 500.000beneficiarios y tenía una buena capacidad derespuesta a la crisis, teniendo en cuenta queprotegía la situación nutricional de la niñez,incentivaba la retención escolar al promoverun interés adicional en los padres al enviar asus hijos/as a la escuela, y contribuir de esamanera a mejorar la capacidad de aprendizaje.
42
d) El Programa de Alimentación Comple-mentaria Materno Infantil - PACMI del Mi-nisterio de Salud Pública, que tenía comoobjetivo proveer suplementos alimenticios amujeres embarazadas con bajo peso y niñosy niñas con desnutrición moderada y grave,quienes asistían a los controles y consultasen los centros de salud del país. A pesar deque su objetivo era atender a 300.000 perso-nas, el programa no tuvo una cobertura signi-ficativa pues llegó al 5% de su población metaen todas las provincias. El programa culminóen diciembre de 1999.
En el plano educativo, el gobierno puso enmarcha varios programas que tenían por fi-nalidad aumentar la escolaridad general de lapoblación, partiendo del supuesto de que alincorporar más tempranamente a los niños yniñas más temprano al proceso de enseñanza, sereduciría la necesidad de que las mujerespermanezcan en el hogar para de esa formafacilitar su entrada a los mercados laborales.
a) Los programas para mejorar la calidad ypertinencia de la educación: EducaciónBásica/Proyecto de Desarrollo, Eficiencia yCalidad (EB/PRODEC) y Redes Amigas(anteriormente, Proyecto de Mejoramiento dela Calidad de la Educación Básica oPROMECEB) a cargo del Ministerio deEducación, desplegaron acciones paragarantizar la calidad del sistema educativopúblico básico en las zonas urbano margina-les y rurales pobres, y el acceso y permanenciade niños/as comprendidos entre los 5 y los 14años pertenecientes a hogares pobres, te-niendo en cuenta la intención de reducciónde costos o mediante incentivos que eviten ladeserción escolar temprana. Con el fin delograr estos objetivos, en el año 2000 seamplió la cobertura de los programas dealimentación escolar y se diseñó un Programade Beca Escolar, que consiste en unatransferencia monetaria a las madres dehogares pobres a cambio de que mantengan a
todos sus hijos en la escuela. El EB/PRODECcubrió al 17% de su población objetivo yfinalizó a mediados del año mencionado. ElPROMECEB llegó al 16% de la coberturaplanificada y el proyecto Redes Amigas tieneprevisto funcionar hasta el año 200317.
b) El Programa Niño Trabajador - PNT eje-cutado por el INNFA tiene por objetivo sensi-bilizar y apoyar a las familias para asegurarla asistencia a la escuela de la niñez quetrabaja comprendida entre los 7 y los 15 añosy que por varios motivos han abandonado losestudios. El programa trabaja de maneracoordinada con las familias, los estable-cimientos escolares y las organizacionescomunitarias y ofrecía en el año 1999 becasanuales comprendidas entre los 18 y los 80dólares como apoyo a las familias de escasosrecursos para que matriculen y aseguren laasistencia regular de los hijos/as hastaterminar la educación básica. El programadaba cobertura apenas al 8% de la poblaciónestimada de niños/as en edad escolar quetrabajaban y no estudiaban y operaba sólo enlas ciudades grandes del país.
En el sector de la salud existen varios programasque han sido llevados adelante por el Ministeriode Salud Pública que estuvieron y están dirigidoshacia la población pobre del país.
a) El Proyecto de Fortalecimiento y Ampliaciónde los Servicios Básicos de Salud -FASBASE, profundizó la atención primariay apoyó el proceso de descentralización delos servicios de salud mediante la regiona-lización del país en 189 áreas sanitarias. Tam-bién impulsó la aprobación de las reformaslegales, presupuestarias y organizativas ne-cesarias para hacer viable el manejo de losrecursos financieros y humanos en los con-textos locales; intentó desarrollar un nuevomodelo comunitario de atención de saludintegral; dotó de infraestructura sanitaria aalgunos cantones del país; y fue el primer
43
programa que utilizó los criterios de prio-rización de la población vulnerable, centrán-dose en cuarenta áreas de salud, atendiendo auna población cercana a los dos millones depersonas. La segunda fase del proyecto sedenomina Proyecto de Modernización de losServicios de Salud- MODERSA que con-tinuará con las reformas al sector salud en elpaís.
b) El Programa de Inmunizaciones delMinisterio de Salud Pública, debió asegurarla cobertura universal de la vacunaciónprescrita por las normas actuales a menoresde un año, menores de cinco años entre 6 y12 años y a madres embarazadas. Durante lastres décadas de su existencia, el programapúblico de vacunación ha contribuido demanera significativa a la reducción de lamortalidad infantil. Sin embargo, no halogrado su meta de cobertura universal quesegún reportes del Ministerio, llegó al 90%de la niñez menor de un año, notándose unafalencia en el registro, debido a que sólo secontabilizó el número de dosis y no lacantidad de beneficiarios18.
c) El Programa de Maternidad Gratuita,instituido por ley, propone atención gratuitay de calidad a las mujeres durante su em-barazo, parto y postparto y el acceso a progra-mas de salud sexual y reproductiva, así comoatención de salud sin costo a los recién na-cidos/as y menores de cinco años. Se estimabaque para el año 2000 concurrirían a los centrosdel Ministerio de Salud Público, aproxi-madamente 120.000 mujeres, estimando queanualmente 300.000 de ellas requieren asis-tencia durante el embarazo, parto y postparto.
El cuarto componente está referido a la infraes-tructura social. En este sector tenemos los si-guientes programas.
• El Fondo de Inversión Social de Emergencia- FISE, que funciona desde 1993, tiene comoobjetivo principal dotar de infraestructura a
las comunidades pobres del país, promueveprocesos de autoayuda y estimula unaparticipación y organización de la comunidad.El Fondo sirve de instancia de evaluacióntécnica y financiamiento. Los proyectos sonejecutados por las comunidades, ONGs uotros agentes calificados y la gran mayoríade sus acciones se han dirigido a las zonasde mayor concentración de la pobreza,priorizando las demandas de grupos po-blacionales que no son atendidas por otrosprogramas sociales. En 1999, el 78% de lasacciones de este fondo se realizaron en lasparroquias que están localizadas en los dosquintiles de mayor incidencia de la pobreza,de tal manera que el 44% de los proyectosbeneficiaron a la población infantil y másvulnerable como sigue: 35.3% a menorescomprendidos entre los 6 y 12 años; el 6.6%a menores de cinco años y 2% a la poblaciónvulnerable en general (Vos 2000: 68). El FISEno ejecuta acciones directamente, sino que esuna entidad de financiamiento y seguimientode proyectos desarrollados por agentesdebidamente calificados. La dotación deinfraestructura indudablemente ha contribui-do al mejoramiento de las condiciones de vi-da en las localidades beneficiarias y, en me-nor escala, a crear empleos temporales. Seestima que hasta el año 1999, el 64% de losbeneficiarios de áreas rurales pobres par-ticiparon con trabajo remunerado en la eje-cución de los proyectos (Frente Social, MBS2000).
Los programas de transferencias monetarias alos hogares pobres del país son acciones relati-vamente nuevas. Desde 1998, el gobiernointrodujo el programa denominado Bono deSolidaridad con la finalidad de enfrentar elcarácter regresivo del gasto social, a fin decompensar monetariamente a la población pobrepor la eliminación de los subsidios de gas,electricidad y combustibles. Los criterios deselección de beneficiarios contemplaban lassiguientes características: a) madres de familiapobres con al menos un hijo/a menor de 18 años,
44
cuyo ingreso familiar no superara el millón desucres de ese entonces, siempre y cuando ella osu cónyuge, si lo tuviere, no perciban salario fijoo estén afiliados al IESS; b) las personas mayoresde 65 años de edad con un ingreso familiar nomayor al millón de sucres, siempre que el bene-ficiario/a no perciba salario fijo; y, c) las personasque tenían algún grado de incapacidad (70%)comprendidos entre los 18 y los 65 años.
Se estimó que en junio de 1999 existían 1.324.019personas calificadas para recibir el bono con unacobertura a cerca del 45% de los hogares ecua-torianos, situación que convertía este programade acción social en uno de los de más ampliacobertura y volumen de inversión, considerandoque absorbía dos tercios de los recursos dis-ponibles para los programas de protección social.No obstante, el incremento de la inflación, ladepreciación del tipo de cambio que forzaron aestablecer nuevamente mecanismos de subsidios,la fuerte restricción fiscal, las debilidades en lafocalización del programa expresadas en elsubregistro de beneficiarios/as y la filtración,constituyen factores que impiden llegar a losobjetivos trazados y obtener buenos resultadosen la reducción de la pobreza a corto plazo (Vos2000: 72-74).
Las políticas públicas para combatir la exclusióny la pobreza étnica en el país han sido canalizadasa través de dos iniciativas estatales importantes.Por una parte se encuentra el Proyecto de Desa-rrollo de los Pueblos Indígenas y Negros delEcuador - PRODEPINE, financiado con uncrédito del Banco Mundial. Este proyectopretende reducir la pobreza entre la poblaciónindígena y afroecuatoriana, fortalecer laautogestión de los pueblos y nacionalidades,lograr una integración democrática de los indiosy negros, incorporando su propia visión deldesarrollo y potenciando sus actuales recursos,su capital humano y social. Adicionalmente, elproyecto busca generar la capacidad técnica,legal e institucional de las organizaciones de lospueblos indígenas y negros para asumir laplanificación y ejecución de acciones para su
desarrollo sostenible. Por otra parte se halla elFondo de Desarrollo Indígena con una dotacióninicial de US$ 10 millones que servirá comomecanismo permanente para canalizar recursosdestinados a combatir las privaciones de losgrupos indígenas; este instrumento, que tienerepresentación directa de las organizacionesindígenas, se nutrirá de fondos del presupuestodel Estado y de la cooperación internacional.
B. Los programas planificadosde mediano plazo
En el segundo caso los programas son lossiguientes:
La Secretaría Técnica del Frente Social elaboróa mediados del año 2001 el Plan social demediano plazo 2001-2005 para la reducción dela pobreza. El enfoque estatal expresado en laestrategia parte de un análisis de la crisis de añosrecientes y de la necesidad de definir undesarrollo social integrado, basado en unareasignación de recursos estructuralmentedistinta a la que se venía realizando. Es por esoque “una estrategia de desarrollo social debe serbásicamente un instrumento redistributivo, locual implica acciones de modificación delmodelo vigente en sus rasgos de concentracióny exclusión.”19 De allí que el Plan Social seconvierta en el referente central del sector socialy oriente la política económica a través de laarticulación de la política económica y la políticasocial, sin que ésta última sea relegada a segundoplano.
Las políticas que integran el plan están definidasen cuatro ejes:
• El primer eje pretende crear los mecanismosmás idóneos para incluir a la población quese halla en los niveles de pobreza e indigenciacomo receptores prioritarios de los beneficiosde la acción pública.
• El segundo eje tiene como objetivo generarlas condiciones necesarias que permitan elacceso de la población pobre a los activos
45
productivos. Para ello se promoverá uncambio de orientación en el modelo dedesarrollo, ampliando las bases sociales delcrecimiento económico a través del fomentode las actividades que generen empleo y seimpulsarán las transferencias de activoseconómicos mediante líneas de créditocanalizadas al fomento de actividades en elcampo de la economía popular.
• El tercer eje concentra sus esfuerzos en elfomento y protección del capital humano,mediante la implementación de estra-tegias sostenidas de descentralización y des-concentración en la entrega de servicios desalud y educación. El escenario pertinenteserá el proceso actual de transferencia de com-petencias a los Municipios y gobiernos lo-cales.
• El cuarto eje se dirige a potenciar la par-ticipación social como contrapartida nece-saria a los procesos de descentralizacióny desconcentración de la gestión públicasocial.
En el diseño del plan de mediano plazo se con-templan los siguientes ejes estratégicos que sonparte de un conjunto articulado de políticas:
a) La eliminación de la indigencia y la reducciónde la pobreza como condiciones necesariaspara el fomento del desarrollo humano,
b) La promoción de la equidad y de la justiciadistributiva como metas de todas sus inter-venciones;
c) El apoyo al crecimiento económico sos-tenible, ampliando la base social de la econo-mía y su proyección competitiva;
d) La generación de condiciones progresivas degobernabilidad mediante la promoción de unaciudadanía consciente y responsable frente asus derechos y obligaciones.
De la misma manera, el plan establece un con-junto de objetivos prioritarios y los resultadosesperados en el transcurso de la aplicación delas diversas acciones20.
• Objetivo: Disminuir los niveles de des-ocupación y mejorar las condiciones de tra-bajo e ingresos de la población. Para lograreste objetivo se tiene pensado diseñar unapolítica de empleo que sea incorporada comopolítica de Estado mediante la asignación derecursos que financien el empleo en el cortoy mediano plazo con recursos provenientesdel presupuesto general del Estado (60%),Fondo de Solidaridad (25%), canje de deudaexterna y cooperación externa (15%). De estamanera se fortalecerán las instituciones y losmarcos legales que sustenten las políticas deempleo considerando las diversidadesregionales, priorizando los sectores rurales,fomentando la equidad de género y lasdinámicas locales; se reorientará el uso de losrecursos estatales para aumentar el ingreso yel empleo mediante el impulso a las obras deinfraestructura vial, social y productiva,programas de vivienda social y programas deinversiones mayores21; se recuperará a lasmedianas, pequeñas y micro empresasotorgando créditos solidarios; se propiciaráel fortalecimiento de la economía popular yse contará con una política salarial quepreserve los salarios reales a través de ajustesque estén de acuerdo a los índices de inflacióna partir del año 2002.
• Objetivo: Disminuir los niveles de morbilidad,mortalidad y discapacidad. En este rubroexiste la intención de mejorar los niveles decoordinación del sector salud y del sectorsocial lo que fortalecerá el sistema nacionalde salud y la gestión de los consejos dedesarrollo cantonal; se implementará unmodelo de atención holístico con enfoquede promoción, prevención, recuperación,rehabilitación y reinserción social pri-vilegiando los grupos poblacionales vul-nerables; se garantizará la calidad de losservicios de salud a través de un sistema na-cional de acreditación con participación socialactiva; ampliar el acceso de la población alplan nacional de medicamentos genéricos y
46
actualizar la legislación farmacéutica quegarantice la política nacional de medicamen-tos; mejorar la calidad en la distribución delgasto público mediante la dotación adecua-da y suficiente de recursos que garanticen laprovisión de servicios de salud, articulandoel sistema de rendición de cuentas y com-promisos de gestión para de esa manera exigirla asignación del 12% del presupuesto generaldel Estado al sector salud.
• Objetivo: Mejorar la calidad de la educación.En este sector se obtendrán mejores procesosde aprendizaje reorientando la formación delos docentes e implementando nuevosmodelos pedagógicos; se reducirá la tasa deanalfabetismo al 10% a través de programasde alfabetización y post-alfabetización en elmarco de educación de adultos; mejoramien-to de la gestión administrativa, técnica yfinanciera en el sistema educativo creando unsistema integrado de planificación y forta-leciendo los procesos de desconcentración ydescentralización, todo ello bajo los pará-metros de un sistema de seguimiento y evalua-ción educativa.
• Objetivo: Disminuir los niveles de inse-guridad alimentaria. Para arribar a estepropósito se disminuirá la cadena de in-termediación que existe en la comercia-lización de los productos mediante el fomentode las organizaciones de pequeños pro-ductores y se proporcionará créditos y a-sistencia técnica post-cosecha; se reducirála incidencia de los oligopolios en la pro-ducción y comercialización de productosbásicos a través del apoyo a los pequeños pro-ductores de base y mediante el canje de deudaexterna por productos de la canasta básica;se elevará la productividad de los productosalimenticios de la canasta básica; se mejorarála coordinación entre organismos públicos yprivados que trabajen en proyectos deseguridad alimentaria y se rescatará laproducción de cultivos de alto valor nutritivoque se encuentren en proceso de extinción.
• Objetivo: Incrementar el acceso de lapoblación a vivienda y saneamiento am-biental. La concreción de este objetivo estásujeto a la consolidación de un marco nor-mativo y a una estructura institucional quetenga la capacidad de diseñar propuestas deley, incorporando para el efecto la acción delos gobiernos locales y las organizacionessociales que se involucren en proyectos devivienda y saneamiento ambiental; ampliarlas coberturas de los sistemas de agua potable,alcantarillado y desechos sólidos en áreasurbanas y en el sector rural desarrollar pro-yectos de agua potable y letrinización22;disminuir el déficit de vivienda con serviciosbásicos facilitando el acceso a 86.000 familiasrurales y urbano marginales a nuevas vi-viendas a nivel nacional.
• Objetivo: Maximizar el impacto de lainversión social en el desarrollo humano. Sepretende incrementar y distribuir equita-tivamente los recursos destinados a la in-versión social mediante propuestas de reformapresupuestaria que garanticen el incrementodel 10 % en términos reales los fondos deinversión social y se cuente con una políticade Estado que privilegie el desarrollo social.Mejorar la eficiencia en el uso de los recursos,institucionalizando hasta el 2003 la ela-boración de presupuestos por resultados envarias dependencias estatales, aspecto quegarantizará los planes de inversión a largoplazo.
• Objetivo: Contar con una red de protecciónsocial para grupos vulnerables y/o excluidos.Esta red permitirá la coordinación de accionesde diversas instituciones o unidades de losdistintos repartos administrativos de caráctersectorial, a través de la incorporación de dis-tintos actores públicos y privados quecompartirían responsabilidades sobre la basede la identificación de objetivos y logroscomunes. En ese contexto, se articularánmetas y programas para reducir los costosorganizativos y de gestión, al tiempo que se
47
establecerá una política común para elfinanciamiento, que potenciará la autonomíade gestión de los programas. La red de pro-tección social está integrada por los siguientesprogramas y proyectos con las siguientesmetas:
a) Fondo de Inversión Social de Emergen-cia –FISEContribuirá al mejoramiento de lascondiciones y calidad de vida de la po-blación más pobre del país, a través de suintegración a la red de servicios de infra-estructura básica.
b) Programa Beca EscolarProtegerá el capital humano en situaciónde riesgo mediante el subsidio familiar debeca escolar.
c) Programa Bono SolidarioReducirá la pobreza a través de lafocalización de subsidios hacia los sectoresmás pobres de la población.
d) Programa Bono ProductivoMejorará los ingresos del capital humanoen situación de riesgo mediante un mejoracceso a actividades empresariales, orien-tadas al fortalecimiento de la microem-presa, el autoempleo y la diversificaciónde la economía de la familia rural.
e) CapacitaciónProtegerá el capital humano de los hogares
en situación de extrema pobreza capaci-tando a las madres para su habilitación enel ejercicio pleno de deberes y derechos.
f) Programa Operación Rescate InfantilORIBrindará atención integral a niños y niñasmenores de 6 años en situación de riesgode los sectores urbano marginales y ruralesdel país, con la participación activa de lacomunidad.
g) Programa Nacional de GerontologíaPromoverá el bienestar de los adultosmayores a través de proyectos específicos.
El Plan Social de mediano plazo tiene dosobjetivos adicionales. El primero referido apotenciar el ejercicio pleno de los derechos ydeberes por parte de la ciudadanía, a través de lainstitucionalización de las políticas públicas degénero y la creación de espacios y mecanismosque valoren la rendición de cuentas y la exigi-bilidad social. El segundo, asociado a un marcoinstitucional adecuado para la ejecución de laspolíticas de desarrollo social, que incremente laparticipación de los beneficiarios en la toma dedecisiones. Para que este escenario sea propicio,será necesario contar con un sistema de infor-mación, comunicación y promoción sobre desa-rrollo social que incorpore la gestión de los go-biernos locales y se trabaje sobre ejes transver-sales de género, interculturalidad y ambiente.
48
La década de los noventa constituyó para el paísun período donde se aplicaron diversos pro-gramas de ajuste estructural, que tuvieron e-fectos negativos en la inversión pública y elgasto social. Varios estudios23 efectuados alrespecto mencionan que el gasto social dismi-nuyó de 12.1% del PIB a principios de losochenta a 5.2% en 1995, es decir, una caída demás del 50%, situación poco propicia para lograrresultados positivos en el combate a la pobreza,obtener efectos redistributivos de la inversiónsocial y dotar de recursos indispensables, a finde elevar la calidad de vida de la población ecua-toriana. En efecto, mientras en 1996 el montode recursos destinados a la inversión social porparte del gobierno central alcanzó los 970millones de dólares, para el año 2000 ese montose redujo a 605 millones. Esa misma inversiónrespecto al gasto total del Presupuesto Generaldel Estado representó en 1996 cerca del 20% -excluyendo 25% del gasto de amortización dela deuda- y para el 2000 bajó al 15%, de tal ma-nera que si en 1996 el gobierno realizaba unainversión anual per cápita de US$ 83 dólares,
V. INVERSIÓN PÚBLICAY PROGRAMAS SOCIALES
para el 2000 había alcanzado los US$ 48 dólares(UNICEF: 2001).
Como se mencionó en páginas precedentes, lacrisis de los últimos años tuvo repercusiones endistintos ámbitos tales como el político,económico y social, siendo evidente la ausenciade nuevas políticas nacionales para hacer frentea la pobreza. La falta de recursos públicos y priva-dos, la limitada cobertura de ciertas poblacionesmeta y el decremento de los beneficios por per-sona, confirmaron que el impacto de la inversiónsocial había sido muy reducido, ya que en 1999el gasto presupuestado para los programas deprotección social apenas significó el 1,7% delPIB y el 5,8% del gasto público. La inversión pú-blica en el sector educación y salud se reduce en-tre 1995 y 1999, en contraposición del rubro otrosque presenta un incremento desde el año 1998.
En ese contexto, al concluir la década, elgobierno central invirtió en la provisión deservicios sociales básicos, un quinto menos delo considerado antes del inicio de la crisis econó-
Gráfico 1Variación porcentual del gasto social público entre 1995 y 1999Gasto del gobierno central expresado en dólares por habitante
Fuente y Elaboración: SIISE
49
Cuadro 6PROPORCIÓN DE LA INVERSIÓN SOCIAL RECIBIDA
POR QUINTIL DE CONSUMO (INGRESO) 1999
QuintilSectores sociales Q1 Q2 Q3 Q4 Q5EducaciónPre-primaria 0.15 0.22 0.25 0.22 0.15Primaria 0.24 0.24 0.21 0.20 0.10Secundaria 0.08 0.16 0.25 0.29 0.22Universidad 0.01 0.05 0.12 0.30 0.52Todos 0.11 0.16 0.21 0.27 0.26SaludHospitales 0.07 0.13 0.18 0.24 0.38Centros de Salud 0.11 0.18 0.23 0.27 0.21Sub-centros y dispensario 0.18 0.23 0.22 0.21 0.16Todos 0.08 0.13 0.18 0.24 0.37Bono SolidarioGas 0.12 0.15 0.19 0.23 0.31Electricidad 0.10 0.14 0.17 0.21 0.37
mica y priorizó el pago de la deuda externa, aspec-to que afectó la equidad, cobertura y la calidad delos servicios24. Paradójicamente, la inversión en edu-cación, uno de los pilares del desarrollo humanode la sociedad, es la que en los últimos años ha su-frido mayor reducción al pasar de US$ 52 dólarespor habitante en 1996 a US$ 27 dólares en 1999.
El sector de la salud igualmente sufrió reduccio-nes considerables en la asignación de recursosal bajar de US$ 17 dólares por habitante entre1995 y 1996 a US$ 8 en 1999. En el caso de los pro-gramas de protección y asistencia social y de trans-ferencia directa de recursos a la población incre-mentaron las asignaciones, pero esta elevaciónobedece a criterios de focalización y emergen-cia desplegados años atrás luego del impacto delproceso de dolarización25. No obstante, para el2001 el monto de inversión social representa el20.4% del gasto total en el presupuesto generaldel Estado y significa el 5.6% del PIB26.
De acuerdo al estudio elaborado en el 2000 porFLACSO Ecuador y UNICEF27, los servicios so-
ciales públicos tenían serios problemas paraatender a la población más pobre, evidenciandola poca capacidad redistributiva del gasto socialrealizado por el sector público, especialmente eneducación y salud, lo cual demostraba que no sehabían registrado progresos significativos haciauna mayor equidad en la asignación de losrecursos públicos en el sector social. Es más, enel contexto de la pugna redistributiva propia delagravamiento de la crisis, existieron indicios deque la asignación regresiva del gasto se habíaagudizado. Por ejemplo, en 1999, de la totalidaddel gasto social con peso presupuestario (por elmonto de recursos que destinan), tan solo el BonoSolidario y la educación primaria se orientarondefinitivamente a los más pobres. Los otros ru-bros del gasto social, incluyendo los subsidiosal gas y a la electricidad (que pueden ser conside-rados gasto social por su incidencia directa enlas condiciones de vida) beneficiaron significati-vamente a los estratos de más altos ingresos. Elcaso del gasto en salud es ilustrativo: el 37% fueal quintil de ingresos más alto, frente al 1% quefue a los más pobres (ver Cuadro No.6).
Fuente: ECV 1999. Estimación Banco Mundial 1999Elaboración: FLACSO, Quito, 2000.
50
Sobre la base de la información obtenida sepuede observar que los limitados recursosdisponibles para el gasto público en educacióny salud son ineficientes, puesto que no se loshabía destinado a los servicios sociales de altoimpacto y bajos costos como la educación básica,la atención primaria de salud, la nutrición, aguapotable y saneamiento. En 1998, mientras eneducación básica que beneficia a la poblaciónpobre, se gastó US$ 155 dólares por alumno/año,en educación superior el monto asciende aUS$ 560 por estudiante (3.6 veces más poralumno). En el rubro salud, la atención prima-ria, que más beneficia a los pobres, recibióUS$ 8 dólares por usuario/año, mientras queen atención hospitalaria se gastaron US$ 12dólares por persona pobre, lo que representaun 50% adicional28.
La relación costo-efectividad respecto a laeducación ofrecida a un niño de nivel básico eramuy dispar entre las provincias del país, puescon el costo de educar a un alumno en Galápagos(US$ 1.617 dólares) se podía educar a quinceniños y niñas en Guayas (US$ 110 dólares cadauno) y a once niños y niñas en Manabí (US$140 dólares cada uno). En Pastaza, educar a unmenor cuesta US$ 471 dólares, monto quealcanzaba para educar a 4.3 niños y niñas enGuayas o a 3.4 en Manabí. La inequidad en laeducación básica entre las provincias del paístambién era muy fuerte, ya que mientras aGuayas, Sucumbíos, Los Ríos, Pichincha,Manabí y El Oro se les entregó un monto paraeducar a un alumno ubicado por debajo delpromedio nacional de US$ 155 dólares, aprovincias como Galápagos, Pastaza y Moronase les asignó un monto muy elevado que fue hastalos 1.600 dólares y que eran las provincias demás alto gasto por alumno (Flacso-Unicef 2000).Paradójicamente y sobre la base del mismoestudio efectuado, las provincias que tenían elmayor costo por alumno poseían las tasas másaltas de repitencia y deserción del país.
En el mismo plano interpretativo de costo-efectividad se sitúa el sector salud, pues con el
costo que tenía una consulta médica en Morona(US$ 17 dólares) se podían realizar 17 consultasde atención primaria en Sucumbíos a un dólarcada una, o 2.4 atenciones en Cañar a US$ 7dólares cada una.
Desde una perspectiva más general, la evaluaciónrealizada a los programas de protección socialpresentar un panorama desalentador debido a queno se han cubierto adecuadamente a la poblaciónque se pretendía proteger de la crisis de estosúltimos años29. Lo mismo sucede con la mayoríade programas recientes que se caracterizaron poruna notable sub cobertura de la población ob-jetivo, caso contrario sucedió con los pro-gramas de Colación Escolar, el Fondo Socialde Emergencia de Ecuador - FISE y el BonoSolidario, que lograron cubrir a una buena partede la población objetivo. Los demás programastenían coberturas por debajo del 20% de lapoblación objetivo como en el caso de los pro-gramas de reforma educativa, y menos del 10%en el caso de los programas de nutrición y cui-dado infantil. Por otro lado, la cobertura del pro-grama universal de inmunizaciones fue de-ficiente para los niños menores de un año30. (Veranexo 2).
A. Financiamiento de la inversión social:contextos y limitaciones
El financiamiento de la inversión social en elpaís se ha caracterizado por la presencia de con-tingencias políticas, institucionales y técnicas,que no han permitido concretar las acciones deobtención racional de recursos. En primer lugar,existe una ambigüedad conceptual y falta deconsenso para definir la noción de inversiónsocial y gasto social por parte de las entidadesencargadas de llevar adelante las políticas socia-les y económicas. En efecto, para el Sistema In-tegrado de Indicadores Sociales del Ecuador -SIISE, la inversión social pública comprendetanto los gastos destinados a incrementar,mantener o mejorar las existencias de capitalfísico de dominio público destinado a la presta-ción de servicios sociales (por ejemplo,
51
hospitales, escuelas y vivienda), como el gastodestinado a incrementar, mantener o recuperarla capacidad de generación de beneficios de unrecurso humano (por ejemplo, educación, capa-citación, nutrición, etc.)31. Sin embargo, el con-cepto de inversión social antes mencionado,difiere del concepto de inversión de la macro-economía o de las Cuentas Nacionales elabora-das por el Banco Central del Ecuador que respon-den a la Clasificación de las Funciones de lasAdministraciones Públicas - CFAP de NacionesUnidas, donde la inversión social correspondeal gasto realizado por las Administraciones Pú-blicas - APU conformadas por el Gobierno Cen-tral, los Gobiernos Locales y la Seguridad Social,en los sectores educación, salud, seguridad y asis-tencia social, vivienda y recreación de lacomunidad.
Según el Ministerio de Economía y Finanzas, lainversión social corresponde al gasto realizadopor el Gobierno Central en los sectores educacióny salud en las distintas provincias del país. Seignoran los gastos en capital no físico, esto es,en capital humano que, al igual que los gastosen capital físico, mejoran o incrementan lacapacidad de producción o de prestación deservicios de la economía32. Aquí se hace perti-nente la pregunta que la Comisión Económicapara América Latina - CEPAL formula en elPanorama Social 2000–2001 al interrogar si sedio mayor prioridad a los gastos destinados amejorar el capital humano en la región.
En segundo lugar, existe una alta vulnerabilidady dependencia del gasto social a los ingresosfiscales provenientes de la exportación petrolera,que a su vez está sujeta a las dinámicas cam-biantes de los mercados y precios internacionalesdel crudo. En tercer lugar, la política fiscal, únicoinstrumento de manejo gubernamental en uncontexto dolarizado como el ecuatoriano,también se encuentra relacionada con lasfluctuaciones del ingreso neto de dólaresobtenidos en sectores productivos económicosexternos que pueden tener oscilaciones,depresiones y contracciones que afecten la
marcha regular de la economía. De esta manera,si el ingreso neto de dólares aumenta, el gastopúblico aumenta y, por el contrario, si disminuye,sus niveles de gasto se reducirán, expresándoseigualmente en mayor desempleo público y caídade ingresos para la población que se encuentraarticulada a alguna de las áreas productivas. Dehecho, ya se han presentado situaciones volátilesque han incidido en los montos asignados al gastosocial, se han efectuado recortes presupuestariosque afectaron la disponibilidad efectiva derecursos y la operación regular de los serviciossociales públicos.
En cuarto lugar, no se ha esclarecido sobre laparticipación de ingresos locales de los Mu-nicipios y Consejos Provinciales en el finan-ciamiento del gasto social, ya que por lo generalla asignación y entrega de recursos a las áreassociales se realiza bajo un esquema sustentadoen la oferta, muchas veces manipulada por lospartidos y sectores políticos con marcado interés,y no en las necesidades reales de la poblaciónvulnerable, de esa manera no existen incentivoshacia la eficiencia y la equidad33.
Asimismo, el aparato burocrático del Estado noha logrado aún diseñar un sistema nacional demonitoreo y evaluación de los programas yproyectos ejecutados por las distintas ONGs quemanejan fondos de diversa índole, convirtiendoeste espacio público en un terreno desprovistode mecanismos de rendición de cuentas yplanificación controlada. En quinto lugar, elmanejo presupuestario y la definición de prio-ridades las realiza muchas veces el Ministeriode Economía, con poca inclusión de losMinisterios sociales, convirtiendo este pro-cedimiento en un acto decisional muy centra-lizado que limita el derecho a la participaciónde los gobiernos locales y de la sociedad civilen la provisión de servicios, carece de meca-nismos de exigibilidad de derechos para los usua-rios, es altamente susceptible a las presionespolíticas de grupos corporativos de fuera y dentrodel sector y satisface exclusivamente clientelaspolíticas.
52
B. La actual inversión social: sectoresy programas
Es común y frecuente que las agendas de losgobiernos de turno se explayen en declaracio-nes y discursividades relacionadas con loscompromisos internacionales que el país haadquirido en materia de derechos de las personasy su desarrollo humano. Sin embargo, debido alas propias características e inestabilidad delsistema político y la falta de coherencia y super-posición de muchos de los programas sociales,se puede considerar al Ecuador como un paísque todavía carece de verdaderas y estructuradaspolíticas de Estado con relación a lo social.
Si bien ha existido en estos años una preocu-pación por dar algunas respuestas a las demandasemanadas principalmente desde el sector saludy educación, el incremento de la inversión pú-blica para el sector social no se encuentra enfunción de la ampliación de los servicios o las
oportunidades de la población, bajo un criteriode vigencia de los derechos ciudadanos, sino másbien, se han tomado medidas para contrarrestarel incremento de la pobreza originada por losdesaciertos en la conducción económica ypolítica por parte de los gobiernos de turno.
Actualmente, el Frente Social, a través de laSecretaría Técnica, cuenta con una unidad deapoyo para la gestión presupuestaria llamadaSistema Integrado de Administración Presu-puestaria del Sector Social - SIAPS, que tiene lamisión de apoyar a las entidades públicas delSector Social en el mejoramiento de la gestiónen las diferentes etapas del proceso presupues-tario y hacer seguimiento permanente a la eje-cución presupuestaria del Sector Social Público.Sus objetivos se canalizan hacia la proteccióndel gasto social del Ecuador y una optimizaciónde la gestión operativa de los principales actoresy recursos dentro de las entidades públicas querealizan actividades sociales.
Cuadro 7DISTRIBUCIÓN PRESUPUESTO SOCIAL 2001 – 2002
(en millones de dólares)
Sector Asignación % Incidencia Asignación % Incidenciainicial 2001 Sector / PGE inicial 2002 Sector / PGE
Educación 456 9.25 601 10.69
Bienestar 330 6.69 332 5.89
Salud 152 3.08 311 5.54
Vivienda 51 1.05 177 3.14
Trabajo 5 0.10 7 0.12
Total Sector Social 994 20.16 1.428 25.38
PGE 4.932 5.627
Fuente: Secretaría Técnica del Frente Social, 2002.
53
El Frente Social para el cumplimiento de susobjetivos, en el mes de abril del 2001, estableciólos techos presupuestarios sectoriales para el año2002, partiendo de un incremento del 50% de laasignación inicial del año fiscal 2001, para locual cada Sector trabajó con tres escenarios:
a) Aumento del 50% a la asignación del 2001.b) Incrementos proporcionales para alcanzar un
Gasto Social Total de US$ 1.500 millones.c) Incremento solicitado por cada Ministerio en
su primera versión de Pro forma 2002.
Posteriormente, y asumiendo que el PresupuestoGeneral del Estado - PGE llegaría a los US$6.500 millones de dólares, el Consejo de Minis-tros del Frente Social propone al Ministerio de
Economía y Finanzas que el Presupuesto Socialpara el 2002 sea igual al 26% del PGE, cifra quellegaría al monto de US$ 1.690 dólares. El 18de julio del 2001, el Coordinador del FrenteSocial entregó oficialmente al Ministerio deEconomía y Finanzas las Proformas 2002 de loscinco Sectores Sociales por un monto de US$1.838 millones de dólares. El Ministerio deEconomía y Finanzas analizó las proformasinstitucionales y sectoriales y propuso al Congre-so Nacional un presupuesto social de US$ 1.303millones de dólares, incluido el Bono Solidariopor US$ 108 millones. Después de variasnegociaciones, el Congreso Nacional aprobó elPGE por US$ 5.627 millones de dólares, de loscuales US$ 1.428 se destina al sector social,siendo su incidencia porcentual del 25.38%.
Cuadro 8EVOLUCIÓN DEL GASTO SOCIAL EN EL ECUADOR
(en millones de dólares)
SECTORES 2000 % 2001 % 2002 %
EDUCACIÓN 307.501 44,56 454.450 40,62 601.819 42,14
B. SOCIAL 215.584 31,24 351.467 31,41 331.710 23,22
SALUD 115.528 16,74 139.094 12,43 311.058 21,78
VIVIENDA 45.459 6,59 166.791 14,91 176.743 12,37
TRABAJO 5.965 0,86 7.117 0,64 6.966 0,49
TOTAL 690.037 100 1.118.919 100 1.428.296 100
Fuente: Secretaría Técnica del Frente Social 2002
Los datos presentados evidencian que en el 2001,el presupuesto social se ha financiado en un 90%con recursos fiscales, y sólo un 8% con créditosexternos, lo cual demuestra que la dependenciadel sector social hacia los recursos de fuera esmínima, pero está sujeta a las contingencias delos ingresos fiscales. El restante 2% correspondeal rubro donaciones. De esos valores, el 45.5%está destinado al sector educación, el 29.78% alde bienestar social, que incorpora al Bono
Solidario y el presupuesto del Consejo Nacionalde la Mujer - CONAMU, el 17.22% correspondea salud, el 6.94% a vivienda y apenas el 0.46%se destina al sector trabajo.
Para el año 2002, la ejecución del gasto de losdistintos sectores sociales que utilizaron recursosprovenientes del fisco, evidenciaba los siguientesporcentajes: 42.14% para educación; 23.2% parabienestar social; 21.78% para el sector salud;
54
para la vivienda el 12.37%; y en trabajo 0.49%,que apenas tiene un incremento mínimo respectoal año anterior.
En términos sectoriales presupuestarios cada unode los programas maneja sus fondos de acuerdoa la programación existente. Los cuadros que sepresentan a continuación contienen datos abso-lutos monetarios con la aclaración de los con-ceptos de codificación, devengado y aprobado.
• Presupuesto codificado o previsto: Es elpresupuesto anual aprobado por el CongresoNacional; vigente luego de las modificacioneshechas al presupuesto inicialmente aprobado.
• Presupuesto Devengado: Corresponde almonto de las obras, bienes o servicios trami-tados por la entidad, cuyo valor es unaobligación de pago, independientemente deque este pago se efectivizó o no; montoentregado a la entidad por el Ministerio deEconomía y Finanzas a través de transfe-rencias.
• Presupuesto aprobado: Monto que estápresupuestado para el 2002. Hay que señalarque el presupuesto del año 2002 todavía seencuentra en fase de negociación entre enejecutivo y el poder legislativo y no puedenasumirse como datos presupuestarios defi-nitivos34.
Cuadro 9PORCENTAJE COMPARADO DE INVERSIÓN DE LOS PROGRAMAS SOCIALES PRIORITARIOS
(por sector)
Sector codificado 2001 % devengado 2001 % aprobado 2002 %
B. SOCIAL 223.800.423,46 77,72% 210.084.332,70 83,91% 200.647.453,08 73,97%
EDUCACIÓN 17.078.782,00 5,93% 4.671.862,05 1,87% 13.719.317,81 5,06%
SALUD 26.748.835,96 9,29% 22.352.532,28 8,93% 30.578.548,93 11,27%
VIVIENDA 20.319.948,00 7,06% 13.266.594,81 5,30% 26.322.024,00 9,70%
TOTAL 287.947.989,42 100% 250.375.321,84 100% 271.267.343,82 100%
Como se puede apreciar en los números en blanco,el presupuesto referido al sector de BienestarSocial, tanto para los presupuestos codificados,devengados para el 2001 y del presupuestadopara el 2002 es el más significativo, arrojandoun gasto por sobre el 70% del total de la inversiónde los programas sociales. Asimismo, en los trescasos, son los programas de educación los demenor inversión, teniendo en cuenta que en elaño 2001, el presupuesto devengado registróapenas el 1,87% del total de inversión enprogramas sociales.
Del total del monto de programas sociales parael 2002, el sector Bienestar Social recibiría el73,97% mientras que en el 2001 recibió el77,72%. Igualmente, el sector educativo recibiríapara el 2002 el 5,06%, cifra menor al 5,93% quese presupuestaba para el 2001. En este mismoaspecto, tanto el sector salud (11,27%) y el devivienda (9,70%) registran incremento deasignación de recursos para sus programassociales, comparados con los presupuestadospara el 2001 que eran del 9,29% y 7,06%respectivamente.
Elaboración propia.
55
Como lo veremos más adelante, buena parte deestos programas sociales corresponden a trans-ferencias de ingresos focalizados como la BecaEscolar o el Bono Solidario, que además lo hacena través de sus familias, la dotación de infraes-tructura como vivienda y construcción son, ensu mayoría, de beneficio indirecto para la pobla-ción objetivo de este estudio. Pocos programassociales aportan a la calidad de los servicios sinomás a priorizar su cobertura. Otros, como la aten-
ción directa de salud, los comedores y almuerzo,colación y mochila vienen a ser otros subsidios,pero estos sí de beneficio directo a esta población.
En el siguiente cuadro se observa la variaciónde la inversión por cada uno de los sectores deinversión en programas sociales, comparadosporcentualmente entre lo codificado en el 2001,lo devengado en ese mismo año y lo presupues-tado para el 2002.
Cuadro 10PORCENTAJE DE VARIACIÓN DE LA INVERSIÓN EN PROGRAMAS SOCIALES
(por sector, comparado entre el 2001 y el 2002)
Programas por sector Presupuesto Presupuesto Presupuestocodificado 2001 devengado 2001 aprobado 2002
BIENESTAR SOCIAL 223.800.423,46 210.084.332,70 200.647.453,08
100% 93,87% 89,65%
EDUCACIÓN 17.078.782,00 4.671.862,05 13.719.317,81
100% 27,35% 80,33%
SALUD 26.748.835,96 22.352.532,28 30.578.548,93
100% 83,56% 114,32%
VIVIENDA 20.319.948,00 13.266.594,81 26.322.024,00
100% 65,29% 129,54%
TOTAL 287.947.989,42 250.375.321,84 271.267.343,82
100% 86,95% 94,21%
A nivel general, se ha devengado menos del 90por ciento de lo codificado, siendo el sector Edu-cación el de menor presupuesto devengado(apenas el 27,35%), seguido por el de vivienda(65,29%), salud (83,56%) y finalmente bienestarsocial (93,87%).
Para el presupuesto del 2002 hay un ligero au-mento en las cifras devengadas en el 2001, peroaún no se mantiene ni siquiera el 95% del codi-ficado del 2001. Hay que señalar que dentro deeste valor (94,21%), existen cifras aún por ne-
gociar como son los saldos del presupuesto ante-rior, las contrapartes locales y los préstamos inter-nacionales.
Comparados entre sí, el presupuesto codi-ficado para el 2001 y el aprobado para el2002, los programas sociales del sector sa-lud y vivienda proyectan un incrementodel 14,32% y del 29,54% respectivamente;mientras los programas prioritarios de educa-ción y bienestar social disminuyeron el 19,67%y el 10,35%.
Elaboración propia.
56
Habría que tomar en cuenta también no solo elimpacto de la reducción de la inversión en másdel 5% en el total de programas sociales, sinotambién el impacto de la inflación que afecta deuna u otra manera a estos gastos y los siguenreduciendo.
C. Sector Bienestar Social
El siguiente cuadro, presenta los montos de in-versión detalladamente en cada uno de los progra-mas sociales del sector de Bienestar Social, eldestino de sus fondos y las fuentes de los mismos.
Cuadro 11MONTOS PRESUPUESTO DE PROGRAMAS SOCIALES PRIORITARIOS EN SECTOR
BIENESTAR SOCIAL 2001-2002
Programa Presupuesto Presupuesto Presupuesto codificado 2001 devengado 2001 aprobado 2002
BIENESTAR SOCIAL
Comedores Comunitarios
Alimentación Escolar
Nuestros Niños
PPS de B. SocialBeca escolar
Bono Solidario
Crédito Productivo
US$ 6´366.000,00(Donaciones FondosUSDA)US$ 661.799,00(Fondos del Gobierno Nacional)
US$ 26´840.409,00(Gobierno-PNUD -PMA- Fondo deSolidaridad –Embajada de Japón –Fondos USDA)
US$ 12.152.609(743.556 local y11.409.053 BID)
US$ 359.476,15(Gastos de operación)US$ 3´000.000(Transferencia de inversión)
US$ 98.358,02(Gastos de operación)US$ 155‘285.056(149‘778.000,00costo de subsidio – 5‘507.056,00 costo por transacción)
US$ 200.579,59(Gastos de operación)
US$ 5´500.000,00(Transferencias deinversión)
US$ 4´051.000,00(Donaciones FondosUSDA)US$ 661.799,00(Fondos del GobiernoNacional)
US$ 25.602.089,00
US$ 7‘955.186(1´119.606 local y 6.835.580) BID
US$ 297.726,04(Gastos de operación)US$ 1‘733.833(Transferencia de inversión)
US$ 98.358,02(Gastos de operación)US$ 153‘786.846(148‘936.980,00 costode subsidio – 4‘849.866,00 costo portransacción)
US$ 138.996,15(Gastos de operación)
US$ 3‘448.700,00(Transferencias deinversión)
US$ 13‘000.000(Fondos del GobiernoNacional)
US$ 22´750.000(Min. de Educación)US$ 3´000.000(Min. Bienestar Social)
US$ 10‘000.000,00 (BID)US$ 1‘000.000,00(Fondo de Solidaridad)
US$ 381.188(Gastos de operación)US$ 6‘600.000(Transferencia deinversión)
US$ 265.097(Gastos de operación)US$ 108‘538.523,08(costo de subsidio)US$ 5‘578.666,00 (costo por transacción)US$ 257.210(Gastos de operación)
US$ 8‘000.000(Transferencias de inversión)
Elaboración propia.
57
El cuadro siguiente presenta el porcentaje de in-versión de cada uno de los programas sociales prio-ritarios, sobre el total de inversión en el sector,siendo este total el 100%; seguido por el cuadro de
inversión que remite el porcentaje de cada uno delos programas de este sector, sobre el total de inver-sión en programas sociales, en este caso, este totales el que corresponde al 100%.
Del total de inversión en programas sociales deeste sector, el Bono Solidario es el programa quemayores recursos demanda. Del 69,43% que lecorrespondía del presupuesto codificado en el2001 fue devengado el 73,25%. Sin embargo, si
comparamos las cifras entre sí (ver cuadro No.13) el valor fue menor, lo que significa quetuvieron menores recursos devengados en otrosprogramas, como el caso de la beca escolar queno recibió siquiera el 1%.
Cuadro 12PORCENTAJE COMPARADO DE INVERSIÓN DE LOS PROGRAMAS SOCIALES
PRIORITARIOS DE BIENESTAR SOCIAL SOBRE TOTAL DEL SECTOR
Presupuesto % Presupuesto % Presupuesto %Programa codificado devengado aprobado
2001 2001 2002
Comedores Comunitarios 7.027.799,00 3,14% 4.712.799,00 2,24% 13.000.000,00 6,48%
Alimentación Escolar 26.840.409,00 11,99% 25.602.089,00 12,19% 25.750.000,00 12,83%
Nuestros Niños 12.152.609,00 5,43% 7.955.186,00 3,79% 11.000.000,00 5,48%
Operación Rescate Infantil 13.336.136,70 5,96% 12.309.799,49 5,86% 21.276.769,00 10,60%
PPS de Bienestar Social
Beca escolar 3.359.476,15 1,50% 2.031.559,04 0,97% 6.981.188,00 3,48%
Bono Solidario 155.383.414,0269,43% 153.885.204,0273,25% 114.382.286,0857,01%
Crédito Productivo 5.700.579,59 2,55% 3.587.696,15 1,71% 8.257.210,00 4,12%
Total Bienestar Social 223.800.423,46 100% 210.084.332,70 100% 200.647.453,08 100%
Elaboración propia.
58
Para el 2002, si bien el programa Bono Solidarioaún sigue siendo el de mayor inversión (57,01%),son programas como la beca escolar (3,48%),comedores comunitarios (6,48%), ORI (10,6%)
y el crédito productivo (4,12%) quienes sonincrementados en comparación a lo codificadoen el 2001 (1,5%; 3,14%; 5,96%; 2,55% respec-tivamente).
Cuadro 13PORCENTAJE COMPARADO DE INVERSIÓN DE LOS PROGRAMAS SOCIALES
PRIORITARIOS DE BIENESTAR SOCIAL SOBRE TOTAL DE PROGRAMAS
Presupuesto % Presupuesto % Presupuesto %Programa codificado devengado aprobado
2001 2001 2002
Comedores Comunitarios 7.027.799,00 2,44% 4.712.799,00 1,88% 13.000.000,00 4,79%
Alimentación Escolar 26.840.409,009,32% 25.602.089,00 10,23% 25.750.000,00 9,49%
Nuestros Niños 12.152.609,00 4,22% 7.955.186,00 3,18% 11.000.000,00 4,06%
Operación Rescate Infantil 13.336.136,70 4,63% 12.309.799,49 4,92% 21.276.769,00 7,84%
PPS de Bienestar Social
Beca escolar 3.359.476,15 1,17% 2.031.559,04 0,81% 6.981.188,00 2,57%
Bono Solidario 155.383.414,0253,96% 153.885.204,0261,46% 114.382.286,0842,17%
Crédito Productivo 5.700.579,59 1,98% 3.587.696,15 1,43% 8.257.210,00 3,04%
Total Bienestar Social 223.800.423,46 77,72% 210.084.332,70 83,91% 200.647.453,08 73,97%
Estos mismos programas sectoriales, com-parados con el total de inversión en programassociales en general registran datos importantes.El Bono Solidario sigue siendo el programa demayor inversión, ya que del presupuesto co-dificado en el 2001 (53,96%), al devengado enel mismo año (61,46%), y al presupuesto apro-bado para el 2002 (42,17%), se mantiene en elprimer lugar.
Comparativamente, el segundo programa socialde mayor inversión codificada y devengada parael 2001 (aprobada para el 2002) es el Programade Alimentación Escolar, con un aproximado del9,5% del total, mientras en los mejores casos
promedian el 5% o en su gran mayoría, por-centajes muy bajos. Para el caso del 2002, el Pro-grama Operación Rescate Infantil - ORI de aten-ción a niños menores de 6 años también seregistra como prioridad presupuestaria del totalde programas sociales de todos los sectores(7,84%).
El cuadro No. 14 registra la variación de la in-versión en el año 2001 del presupuesto codi-ficado al devengado, así como la comparaciónde incremento o disminución entre el codificadopara el 2001 y el presupuesto aprobado para el2002. Se resaltan los valores de mayor o menorvariación.
Elaboración propia.
59
En esta sección es visible la prominencia delsector de Bienestar Social en la asignación derecursos para programas sociales. Si compa-ramos el presupuesto codificado y el devengadoen el 2001, en ninguno se llega a asignar el 100%de lo codificado, para la mayoría de programasde este sector han sido devengados sobre el 90%de lo presupuestado, mientras en otros sectoreses menor, tal como lo veremos más adelante35.
En general, del presupuesto codificado paraprogramas sociales de este sector, han sidodevengados el 93,87% de los mismos. Pese aello, si promediamos los porcentajes de cadaprograma de los presupuestos devengadoshablaríamos de un 77,52% de asignaciones. Sise comparan los presupuestos codificados del
2001 con los aprobados para el 2002, losprogramas Alimentación Escolar, Nuestros Niñosy Bono Solidario han disminuidos para este año,no así el resto de programas de este sector quecon presupuestos incrementados, donde la BecaEscolar casi se duplica (207,81%). Sin embargo,del monto total asignado a este sector, loaprobado para el 2002 no llega al 90% de locodificado en el 2001.
D. Sector Educación
El siguiente cuadro indica detalladamente losmontos de inversión en cada uno de losprogramas sociales del sector de Educación, eldestino de sus fondos y las fuentes de los mis-mos.
Cuadro 14PORCENTAJE DE VARIACIÓN DE LA INVERSIÓN DE
PROGRAMAS SOCIALES PRIORITARIOS DE BIENESTAR SOCIAL(comparado entre el 2001 y el 2002)
Programas por sector Presupuesto Presupuesto Presupuestocodificado 2001 devengado 2001 aprobado 2002
Comedores Comunitarios 7.027.799,00 4.712.799,00 13.000.000,00
100% 67,06% 184,98%
Alimentación Escolar 26.840.409,00 25.602.089,00 25.750.000,00
100% 95,39% 95,94%
Nuestros Niños 12.152.609,00 7.955.186,00 11.000.000,00
100% 65,46% 90,52%
Operación Rescate Infantil 13.336.136,70 12.309.799,49 21.276.769,00
100% 92,30% 159,54%
PPS de Bienestar Social
Beca escolar 3.359.476,15 2.031.559,04 6.981.188,00
100% 60,47% 207,81%
Bono Solidario 155.383.414,02 153.885.204,02 114.382.286,08
100% 99,04% 73,61%
Crédito Productivo 5.700.579,59 3.587.696,15 8.257.210,00
100% 62,94% 144,85%
Total Bienestar Social 223.800.423,46 210.084.332,70 200.647.453,08
100% 93,87% 89,65%
Elaboración propia.
60
Es importante resaltar que este sector es elúnico que registra la finalización de uno de susprogramas, el de Mochila Escolar, el mismoque fue iniciado en el Gobierno de AbdaláBucaram y que atravesó por varios proble-mas de corrupción y conflictos para desadua-nizar estos productos destinados a la infan-cia escolar del país.
Para su posterior análisis, el cuadro siguiente des-glosa el porcentaje de inversión de cada uno de losprogramas sociales prioritarios, sobre el total deinversión en el sector, siendo este total el 100%;seguido por el cuadro de inversión que remite elporcentaje de cada uno de los programas de estesector sobre el total de inversión en programas so-ciales, en este caso, este total es el que corres-ponde al 100%.
US$ 250.000(Fondo de Solidaridad)
US$ 9´315.200(financiamiento OC-IFFPréstamo BID)
El programa se dio porterminado
US$ 3‘192.992(Fondo de Solidaridad)
US$ 200.000(Presupuesto MEC)
US$ 3‘392.992
US$ 100.767(Presupuesto MEC-Mejoramiento EscuelasUnidocentes)
US$ 660.358,81(Presupuesto Generaldel Estado)Por confirmar
Cuadro 15MONTOS PRESUPUESTO DE PROGRAMAS SOCIALES PRIORITARIOS EN SECTOR EDUCACIÓN
(2001-2002)
US$ 974.516,00(presupuesto local)
US$ 7´156.510,29(financiamiento OC-IF Préstamo BID)
US$ 150.000,00
US$ 1´010.473,00(Presupuesto MEC-Pedagógico)
US$ 9´879.875,00(Presupuesto MEC-Infraestructura)
US$ 4´307.918,00(Fondo de Solidaridad)
US$ 15‘198.266
USD 756.000,00
US$ 495.352,19(presupuesto local)
US$ 6´500.538,74(financiamiento OC-IFFPréstamo BID) a la fecha(Versión 1/04/02)
US$ 153.007,94
US$ 479.390,59(Presupuesto MEC-Pedagógico)
US$ 1‘527.854,59(Presupuesto MEC-Infraestructura)
US$ 1´422.607,00(Fondo de Solidaridad)
US$ 3‘429.851,78
USD 593.650,14
Redes Amigas
Mochila Escolar
Escuela unidocente
Mejoramiento de laCalidad de EducaciónIntercultural Bilingüe(MECEIB)
EDUCACIÓN Presupuesto Presupuesto Presupuestocodificado 2001 devengado 2001 aprobado 2002
Elaboración propia.
61
En el sector educativo se registran cuatro pro-gramas sociales prioritarios; de ellos, tanto enlo codificado como en lo devengado para el2001, el programa de Escuelas Unidocentes leasignó el 88,99% y 73,42% del total pre-supuestado respectivamente, mientras que altotal del sector para el 2002 apenas se le asigna-
rá el 24,73%. Al programa Redes Amigas, en el2002 le aprobaron el 69,72% del total.Por otro lado, si el programa Mochila Escolar re-gistraba en el 2001 el monto de menor inversión,a partir de su finalización, es el programa para laEducación Intercultural bilingüe el que menor asig-nación de recursos para el 2002.
Cuadro 16PORCENTAJE COMPARADO DE INVERSIÓN DE LOS PROGRAMAS SOCIALES
PRIORITARIOS DE EDUCACIÓN SOBRE TOTAL DEL SECTOR
Presupuesto % Presupuesto % Presupuesto %Programa codificado devengado aprobado
2001 2001 2002
Redes Amigas 974.516,00 5,71% 495.352,19 10,60% 9.565.200,0069.72%
Mochila Escolar 150.000,00 0,88% 153.007,94 3,28% C 0,00%
Escuela Unidocente 15.198.266,0088,99% 3.429.851,78 73,42% 3.392.992,00 24,73%
MECEIB 756.000,00 4,43% 593.650,14 12,71% 761.125,81 5,55%
Total Educación 17.078.782,00100% 4.671.862,05 100% 13.719.317,81 100%
Fuente: MECEIB Mejoramiento de la Calidad de Educación Intercultural Bilingüe. (C: programa concluido)
Cuadro 17PORCENTAJE COMPARADO DE INVERSIÓN DE LOS PROGRAMAS SOCIALES
PRIORITARIOS DE EDUCACIÓN SOBRE TOTAL DE PROGRAMAS
Presupuesto % Presupuesto % Presupuesto %Programa codificado devengado aprobado
2001 2001 2002
Redes Amigas 974.516,00 0,34% 495.352,19 0,20% 9.565.200,00 3,53%
Mochila Escolar 150.000,00 0,05% 153.007,94 0,06% C 0,00%
Escuela Unidocente 15.198.266,00 5,28% 3.429.851,78 1,37% 3.392.992,00 1,25%
MECEIB 756.000,00 0,26% 593.650,14 0,24% 761.125,81 0,28%
Total Educación 17.078.782,005,93% 4.671.862,05 1,87% 13.719.317,81 5,06%
Fuente: MECEIB Mejoramiento de la Calidad de Educación Intercultural Bilingüe. (C: programa concluido)
62
Sobre el total de programas sociales, los delsector educación son los que se registran comolos de menor asignación, tanto en el año 2001como en el 2002, especialmente en lo que serefiere a la educación intercultural bilingüe. Elcuadro No. 19 registra la variación de la inversión
comparada del presupuesto codificado aldevengado en el año 2001, así como la com-paración de incremento o disminución entre locodificado para el 2001 y el presupuesto apro-bado para el 2002. Se resaltan los valores demayor o menor variación.
Cuadro 18PORCENTAJE DE VARIACIÓN DE LA INVERSIÓN DE PROGRAMAS SOCIALES
PRIORITARIOS DE EDUCACIÓN COMPARADO ENTRE EL 2001 Y EL 2002
Programas Presupuesto Presupuesto Presupuestocodificado 2001 devengado 2001 aprobado 2002
Redes Amigas 974.516,00 495.352,19 9.565.200,00
100% 50,83% 981,53%
Mochila Escolar 150.000,00 153.007,94 C
100% 102,01% 0,00%
Escuela Unidocente 15.198.266,00 3.429.851,78 3.392.992,00
100% 22,57% 22,32%
MECEIB 756.000,00 593.650,14 761.125,81
100% 78,53% 100,68%
Total Educación 17.078.782,00 4.671.862,05 13.719.317,81
100% 27,35% 80,33%
Fuente: MECEIB Mejoramiento de la Calidad de Educación Intercultural Bilingüe. (C: programaconcluido)
Si se compara los presupuestos del 2001 al 2002,el programa Redes Amigas es el que mayor in-cremento registra entre lo codificado y lo apro-bado, incluso comparándolo entre todos los pro-gramas del sector social. El programa EscuelaUnidocente es el que se registra con mayor dis-minución, el 22,32% de lo codificado en el 2001.
Respecto a los valores devengados en el 2001, so-lamente el Programa Mochila Escolar presenta a-penas un 2% de incremento sobre lo codificado,mientras que para el resto de los programas ellos
se devengaron recursos menores. En general, elporcentaje devengado del total de programas delsector educativo frente al codificado fue del 27,35%.Por otro lado, si promediamos los porcentajes de-vengados de cada programa encontramos un 63,48%.
E. Sector Salud
El cuadro No. 19 indica en detalle los montos deinversión en cada uno de los programas socialesdel sector de Salud, el destino de sus fondos ylas fuentes de los mismos.
63
El cuadro No. 20 desglosa el porcentaje de inver-sión de cada uno de los programas sociales priori-tarios, sobre el total de inversión en el sector, se-
guido por el cuadro de inversión que remite el por-centaje de cada uno de los programas de este sec-tor sobre el total de inversión en programas sociales.
Presupuesto % Presupuesto % Presupuesto %Programa codificado devengado aprobado
2001 2001 2002
Unidades Móviles de Salud 1.090.709,00 4,08% 904.571,57 4,05% 185.610,00 0,61%
Control y Vigilancia 3.739.754,50 13,98% 3.394.635,86 15,19% 8.529.976,0727,90%Epidemiológica*27,90%
Medicamentos Genéricos 3.000.000,00 11,22% 2.005.061,98 8,97% 3.000.000,00 9,81%
Maternidad Gratuita 10.428.307,4638,99% 10.428.307,46 46,65% 5.637.809,86 18,44%
PANN 2000 7.348.507,00 27,47% 1.920.000,00 8,59% 7.562.000,00 24,73%
PAI 1.141.558,00 4,27% 3.699.955,41 16,55% 5.663.153,00 18,52%
Total Salud 26.748.835,96100% 22.352.532,28 100% 30.578.548,93 100%
* Incluye Tuberculosis; Malaria y dengue
Cuadro 19MONTOS PRESUPUESTO DE PROGRAMAS SOCIALES PRIORITARIOS EN SECTOR
BIENESTAR SOCIAL 2001-2002
SALUD Presupuesto Presupuesto Presupuesto codificado 2001 devengado 2001 aprobado 2002
Unidades Móviles deSalud
Control y VigilanciaEpidemiológicaTuberculosis
Malaria y dengue
US$ 1‘090.709(MSP– MODERSA–Otras Instituciones)
US$ 950.000,00
US$ 325.664,95(gastos operativos)
US$ 2´464.089,55(gastos corrientes)*
* No está incluido elpresupuesto de dengue
US$ 904.571,57(MSP– MODERSA–Otras Instituciones)
US$ 604.881,36
US$ 325.664,95(gastos operativos)
US$ 2´464.089,55(gastos corrientes)*
*No está incluido elpresupuesto de dengue
US$ 5.266,5(Contraparte local)
US$ 180.343,5BIRF (En negociación)
US$ 5‘287.800(Presupuesto Generaldel Estado)
US$ 2‘607.437,28(Malaria)
US$ 634.738,79(Dengue)
Nota: Se omite presupuesto detallado de Medicamentos Genéricos, Maternidad Gratuita, PANN 2000, PAI por no ser debeneficio directo para la población de 6 a 18 años.
Elaboración propia.
Cuadro 20PORCENTAJE COMPARADO DE INVERSIÓN DE LOS PROGRAMAS SOCIALES
PRIORITARIOS DE EDUCACIÓN SOBRE TOTAL DE PROGRAMAS
Elaboración propia.
64
En el sector de la salud, dos de los seis programassociales benefician directamente a niños, niñas yadolescentes comprendidos entre los 6 y 18 años.Tanto de lo codificado y devengado para el 2001,así como lo aprobado para el 2002, el programa Uni-dades Móviles de Salud es el que menor porcen-tajes registra.
En el caso del 2001 (codificado y devenga-do), el programa Maternidad gratuita es el demayor asignación, mientras que para el año2002 lo es el control epidemiológico (tuber-culosis, malaria y dengue), y el de materni-dad gratuita registra una considerable disminu-ción.
Cuadro 21PORCENTAJE COMPARADO DE INVERSIÓN DE LOS PROGRAMAS SOCIALES
PRIORITARIOS DE SALUD SOBRE TOTAL DE PROGRAMAS
Presupuesto % Presupuesto % Presupuesto %Programa codificado devengado aprobado
2001 2001 2002
Unidades Móviles de Salud 1.090.709,00 0,38% 904.571,57 0,36% 185.610,00 0,07%
Control y Vigilancia 3.739.754,50 1,30% 3.394.635,86 1,36% 8.529.976,07 3,14%Epidemiológica *
Medicamentos Genéricos 3.000.000,00 1,04% 2.005.061,98 0,80% 3.000.000,00 1,11%
Maternidad Gratuita 10.428.307,46 3,62% 10.428.307,46 4,17% 5.637.809,86 2,08%
PANN 2000 7.348.507,00 2,55% 1.920.000,00 0,77% 7.562.000,00 2,79%
PAI 1.141.558,00 0,40% 3.699.955,41 1,48% 5.663.153,00 2,09%
Total Salud 26.748.835,96 9,29% 22.352.532,28 8,93% 30.578.548,93 11,27%
* Incluye Tuberculosis; Malaria y dengue
Este cuadro registra datos similares al anterior.Sin embargo, es necesario destacar que, del pre-supuesto de programas aprobados para el 2002,el sector salud se registra como el segundo sectorde inversión en programas después de BienestarSocial.
Los datos presentados en el cuadro No. 22 regis-tran la variación de la inversión comparada enel año 2001 del presupuesto codificado al deven-gado, así como la comparación de incremento odecrecimiento entre lo codificado para el 2001
y el presupuesto aprobado para el 2002. Seresaltan los valores de mayor o menor variación.
Comparando entre el 2001 y el 2002, losprogramas sociales de este sector, a excepciónde las Unidades Móviles de Salud que decrecenal 17,02% y la maternidad gratuita al 54,06%,el resto de programas incrementan significati-vamente del presupuesto codificado del 2001 alaprobado para el 2002, llegando a índicessuperiores al 495% como el caso del Plan Am-pliado de Inmunización.
Elaboración propia.
65
El porcentaje comparado del total de inversión enel sector salud, del codificado 2001 al aprobado2002 se incrementa en un 14,32%. Sin embargo, elpresupuesto devengado del 2001 frente al codifi-cado para el mismo año es del 83,56%. Si se pro-media los porcentajes de lo devengado al sectorsalud en cada programa, se obtiene un 115,13%.
F. Sector Vivienda
El cuadro No. 23 indica detalladamente losmontos de inversión en cada uno de losprogramas sociales del sector de Vivienda, eldestino de sus fondos y las fuentes de los mismos.
Cuadro 23PRESUPUESTO DE PROGRAMAS SOCIALES PRIORITARIOS EN SECTOR VIVIENDA
(2001-2002)
SALUD Presupuesto Presupuesto Presupuesto codificado 2001 devengado 2001 aprobado 2002
Agua Potable ysaneamiento
US$ 2´205.000(Préstamo BancoMundial)
US$ 3´395.348(Fondo de Solidaridad)
US$ 728.645(Préstamo BancoMundial)
1‘427.000(Fondo de Solidaridad)
US$ 14´941.224(Préstamo Banco Mundial,Fondo de Solidaridad yPresupuesto del Estado)
Nota: Se omite presupuesto detallado de Vivienda (Campesina, Urbano marginal y de Bono solidario) por noser de beneficio directo para la población de 6 a 18 años.
Cuadro 22PORCENTAJE DE VARIACIÓN DE LA INVERSIÓN DE PROGRAMAS SOCIALES
PRIORITARIOS DE SALUD COMPARADO ENTRE EL 2001 Y EL 2002
Programas Presupuesto Presupuesto Presupuestocodificado 2001 devengado 2001 aprobado 2002
Unidades Móviles de Salud1.090.709,00 904.571,57 185.610,00100% 82,93% 17,02%
Control y Vigilancia 3.739.754,50 3.394.635,86 8.529.976,07Epidemiológica *
100% 90,77% 228,09%Medicamentos Genéricos 3.000.000,00 2.005.061,98 3.000.000,00
100% 66,84% 100,00%Maternidad Gratuita 10.428.307,46 10.428.307,46 5.637.809,86
100% 100,00% 54,06%PANN 2000 7.348.507,00 1.920.000,00 7.562.000,00
100% 26,13% 102,91%PAI 1.141.558,00 3.699.955,41 5.663.153,00
100% 324,11% 496,09%Total Salud 26.748.835,96 22.352.532,28 30.578.548,93
100% 83,56% 114,32%|
* Incluye Tuberculosis; Malaria y dengue
Elaboración propia.
Elaboración propia.
66
El cuadro No. 24 desglosa el porcentaje deinversión de cada uno de los programas socialesprioritarios, sobre el total de inversión en elsector. Por otro lado, el cuadro No. 26 que remite
el porcentaje de cada uno de los programas deeste sector sobre el total de inversión en pro-gramas sociales.
Cuadro 24PORCENTAJE COMPARADO DE INVERSIÓN DE LOS PROGRAMAS SOCIALES
PRIORITARIOS DE VIVIENDA SOBRE TOTAL DEL SECTOR
Presupuesto % Presupuesto % Presupuesto %Programa codificado devengado aprobado
2001 2001 2002
Agua Potable y Saneamiento5.600.348,00 27,56% 2.155.645,00 16,25% 14.941.224,00 56,76%
Vivienda Campesina 7.804.600,00 38,41% 6.375.892,70 48,06% 7.408.960,00 28,15%
Vivienda Urbano Marginal 5.187.000,00 25,53% 3.416.057,11 25,75% 2.103.840,00 7,99%
Vivienda Bono Solidario 1.728.000,00 8,50% 1.319.000,00 9,94% 1.868.000,00 7,10%
Total Vivienda 20.319.948,00 100% 13.266.594,81 100% 26.322.024,00 100%
En el sector Vivienda, que también incluye aguapotable y saneamiento, es precisamente el queregistra para el 2002 un mayor porcentaje deinversión (56,76%) sobre el total presupuestado.El programa de Vivienda campesina en el 2001es al que mayor asignación se codificó y devengó(valores en blanco), no obstante, para el 2002sufre un considerable decrecimiento al igual que
el programa de Vivienda para sectores urbanomarginales.
Para el caso de los presupuestos codificados y de-vengados en el 2001 y los aprobados para el 2002, elprograma de incentivos para vivienda destinado alos beneficiarios del Bono Solidario (población máspobre) el porcentaje dentro del sector es el menor.
Cuadro 25PORCENTAJE COMPARADO DE INVERSIÓN DE LOS PROGRAMAS SOCIALES
PRIORITARIOS DE VIVIENDA SOBRE TOTAL DE PROGRAMAS
Presupuesto % Presupuesto % Presupuesto %Programa codificado devengado aprobado
2001 2001 2002
Agua Potable y Saneamiento5.600.348,00 1,94% 2.155.645,00 0,86% 14.941.224,00 5,51%
Vivienda Campesina 7.804.600,00 2,71% 6.375.892,70 2,55% 7.408.960,00 2,73%
Vivienda Urbano Marginal 5.187.000,00 1,80% 3.416.057,11 1,36% 2.103.840,00 0,78%
Vivienda Bono Solidario 1.728.000,00 0,60% 1.319.000,00 0,53% 1.868.000,00 0,69%
Total Vivienda 20.319.948,00 7,06% 13.266.594,81 5,30% 26.322.024,00 9,70%
Elaboración propia.
Elaboración propia.
67
El porcentaje de los programas de este sector, com-parados con el total de programas sociales priori-tarios, llega apenas al 8,7% para el 2002, porcen-taje superior a lo devengado en el 2001 (5,3%) yal codificado en el mismo año (7,06%). El progra-ma de Agua potable y saneamiento que en el 2001no llegaba ni al 1% del presupuesto devengado,en el 2002 alcanza niveles considerables del 5,51%del total de inversión de los programas de los dife-rentes sectores, siendo uno de los rubros más al-tos; no así los programas de vivienda en el sector
urbano marginal y para beneficiarios del bono soli-dario donde el porcentaje de inversión respecto a to-dos los programas de los diferentes sectores no llegaal 1%.
El cuadro No. 26 registra la variación de la inver-sión comparada en el año 2001 del presupuestocodificado al devengado, así como la comparaciónde incremento o decrecimiento entre lo codifica-do para el 2001 y el presupuesto aprobado para el2002. Se resaltan los valores de mayor o menorvariación.
En este sector, apenas el 65% del presupuestocodificado en el 2001 fue devengado. En el casodel programa de agua potable y saneamiento, delvalor devengado en el 2001 frente al codificadoen el mismo año es de tan solo el 38,49%, unode los más bajos porcentajes. No así para loaprobado en el 2002 que se incrementa frente alo codificado en el 2001 en un 166%.
Igualmente se incrementa, en un porcentaje me-nor el presupuesto aprobado para el programa de vi-vienda del Bono Solidario correspondiente al 2002para (8,1% de incremento), no así los presupues-tos de vivienda campesina y urbano marginal quedisminuyen del 2001 al 2002, especialmente el se-
gundo (5,07% y 59,44% de decremento respecti-vamente). No obstante, el sector de vivienda es el quemayor incremento de presupuesto registra para el2002 (29,54%), comparándolo con lo codificadoen el año anterior, seguido por el sector de la salud.
En términos generales, los gastos que beneficianrelativamente a los hogares más pobres, corres-ponden a los efectuados en la educación primariay secundaria, seguidos de los gastos en salud ynutrición, y luego en vivienda y servicios básicos(agua y saneamiento). Estos antecedentes con-firman que el gasto en educación primaria siguesiendo el rubro más progresivo y de mayor efectodesconcentrador de la distribución del ingreso.
Cuadro 26PORCENTAJE DE VARIACIÓN DE LA INVERSIÓN DE PROGRAMAS SOCIALES
PRIORITARIOS DE VIVIENDA COMPARADO(2001 y 2002)
Programa Codificado Devengado Presupuesto Aprobado 20022001 2001
Elaboración propia.
Agua Potable y Saneamiento5.600.348,00 2.155.645,00 14.941.224,00
100% 38,49% 266,79%
Vivienda Campesina 7.804.600,00 6.375.892,70 7.408.960,00
100% 81,69% 94,93%
2.Mujer, 19 años, Lima, urbana
Vivienda Urbano Marginal 5.187.000,00 3.416.057,11 .840,00
100% 65,86% 40,56%
Vivienda Bono Solidario 1.728.000,00 1.319.000,00 1.868.000,00
100% 76,33% 108,10%
Total Vivienda 20.319.948,00 13.266.594,81 26.322.024,00
100% 65,29% 129,54%
68
Son varias las instituciones públicas y privadasque desarrollan proyectos y programas desti-nados a la protección de la infancia y adolescen-cia en el país. Desde la perspectiva gubernamen-tal, la estrategia central para hacer frente a loscostos sociales derivados de la crisis recurrentede los últimos años y los efectos negativos delproceso de dolarización están concentrados enlas siguientes líneas prioritarias de acción:
a) Asegurar la implementación de los serviciosbásicos dirigidos a la población vulnerable enlas áreas de salud, cuidado infantil, educación,nutrición y dotación de infraestructura social.
b) Proteger los ingresos de grupos vulnerablespara evitar que su capacidad de consumo sereduzca por debajo de los niveles críticosentendidos como transferencias monetarias.
c) Apoyar e impulsar el Sistema NacionalDescentralizado de Protección a la Infanciay Adolescencia a partir de la nueva institucio-nalidad regulada por la Constitución de 199836.
En el campo general de las políticas públicas enel Ecuador, el Frente Social es la entidad colecti-va ministerial que rige los Programas Socialesque el país desarrolla a favor de la población.Esta instancia agrupa a los Ministerios de Desa-rrollo Urbano y Vivienda; Educación, Cultura yDeportes; Salud; Trabajo y Recursos Humanos;y Bienestar Social. Junto a este colectivo, elorganismo encargado de sistematizar y asistirtécnicamente, evaluar internamente, monitoreary realizar las acciones de seguimiento de laejecución de los programas sociales es laSecretaría Técnica del Frente Social, de la cualse ha podido extraer la principal informaciónacerca de los programas en ejecución.
A continuación describimos los ProgramasSociales prioritarios correspondientes a cadasector que incluye las instituciones principalesencargadas de la ejecución, los grupos de pobla-
VI. PROGRAMAS Y PROYECTOS NACIONALES DEPROTECCIÓN DE LA INFANCIA Y ADOLESCENCIA
ción a los que beneficia, el tipo de apoyo finan-ciero y técnico. Es preciso destacar que se brindamayor prioridad a aquellos programas enfocadosa la población que a este estudio interesa, es decira la niñez y juventud comprendida entre 6 y 18años; asimismo se mencionan aquellos programasque indirectamente benefician a esta población.
A. Sector Educación
• Programa Nacional de EducaciónPreescolar Alternativa (PRONEPE)
Este programa brinda educación preescolar a lasniñas y niños comprendidos entre 4 y 6 años deedad de los sectores rurales y urbano marginalesdel país. En su ejecución incorpora la participa-ción directa de la familia y la comunidad. Si bieneste programa no está directamente relacionadocon nuestro grupo objetivo de análisis, suimpacto potencialmente beneficiará a aquellosniños y niñas que en situaciones de desventaja yriesgo no acceden a una adecuada educaciónpreescolar, herramienta imprescindible para queen lo posterior puedan integrarse al sistema deeducación básica.
• Programa Mochila Escolar
Este programa además de distribuir mochilasescolares, que en su interior contienen útiles es-colares básicos, también se encarga de ladistribución de textos, comedores, unidadesmóviles de salud escolar y estructuras prefa-bricadas para aulas. Su objetivo es colaborar almejoramiento de la educación a través de lasentregas para aulas de las escuelas fiscales yfiscomisionales de los sectores más pobres,beneficiando directamente a niños y niñas deestos establecimientos.
Este programa cuenta con el apoyo técnico yfinanciero de DINSE, Fondo de Solidaridad yConsejos Provinciales; involucró la partici-
69
pación de instituciones como las FuerzasArmadas y la Conferencia Episcopal Ecua-toriana, y su ejecución se la realizó a través delas dependencias de Educación Rural de las Direc-ciones Provinciales de Educación Hispanas yBilingües del país y las respectivas CabecerasCantonales. Inició en octubre de 1999 y sedesarrolló hasta octubre del 2001 fecha en queterminó el programa atendiendo a 587.496 niñosy niñas de los 600.034 esperados.
• Mejoramiento de Escuelas Unidocentes
Ofrece soluciones idóneas para la educación rurala través de estrategias de enseñanza eficaces quemejoran las prácticas pedagógicas en el aula yla calidad de aprendizaje de las niñas y niños, de-más de dotar de infraestructura a las escuelas uni-docentes. Su objetivo es garantizar que todos losniños y niñas puedan acceder a la escuela y perma-necer en ella y de esta manera contribuir a la dismi-nución de los índices de deserción y repitenciaescolar. Sus principales beneficiarios son maes-tros/as, niños/as, madres y padres de familia.
El mencionado programa viene funcionandodesde marzo del 2000 y se proyecta su ejecuciónhasta diciembre del 2002. Cuenta con la parti-
cipación de familias y comunidades organizadas,el apoyo del Fondo de Solidaridad, UNICEF,CONCOPE, MIDUVI, VISION MUNDIAL, Con-sejo Provincial, FISE, DNI, CONCOPE, y Em-presa Privada (Coca Cola). En el anexo N° 4 se apre-cian las cifras que hacen relación a los resultadosesperados para el año 2001, lo ejecutado hasta di-ciembre del mismo año y lo que se tiene programa-do para el año 2002.
• Mejoramiento de Escuelas InterculturalesBilingües (Convenio DINEIB-GTZ)
La ejecución de este programa se inició en mayodel 2000 y se extenderá hasta abril del 2002.Cuenta con la participación de maestros/as y conel apoyo del Gobierno Nacional, incluido en elPlan Social de Emergencia en Educación. Suobjetivo es mejorar la calidad y el acceso a laeducación básica a través del Sistema deEducación Intercultural Bilingüe, beneficiandoa niños/as escolares, jóvenes y adultos de lasetnias Aí, Awa, Chachi, Huao, Quichua, Siona-Secoya, Shuar y Tsachila.
El cuadro No. 27 presenta los resultados espera-dos, los componentes en los distintos años y lasinstituciones que están involucradas en este programa.
Cuadro 27MEJORAMIENTO EDUCACIÓN INTERCULTURAL BILINGÜE
Programa Resultados esperados 2001 Avances dic. 2001 Metas 2002
MejoramientoCalidad deEducaciónInterculturalBilingüe (MECEIB)
- 50.000 niños/as deCentros educativoscomunitarios indígenas
- 10.000 adultos analfabetosestudiantes de 6 IPIBs
- 1000 educadores intercul-turales bilingües
- 159.500 textos paraeducación interculturalbilingüe
- 558 docentes, superviso-res y capacitadoresunidocentes capacitados
- 230.050 materiales edu-cativos producidos enlenguas indígenas conrecursos del Fondo de So-lidaridad
- 223 especialistas educado-res-animadores del EBItemprana capacitados conMATEBITE
- Capacitar a 150 coor-dinadores de círculosde reflexión pedagó-gica
- 427 asesores técnicoscapacitados en el ma-nejo de los paquetespedagógicos entre-gados por UNICEF.
- Acompañamiento yasistencia técnica a150 círculos de re-flexión pedagógicados veces al año
70
- 42 redes de centros educa-tivos comunitarios orga-nizados
- 58.500 materiales educa-tivos de EBI tempranaproducidos en 3 lenguasindígenas con proyectoMATEBITE.
- Convenio de CooperaciónTécnica ante la GTZ-DINEIB-UNICEF enejecución
- 6 proyectos de inversiónen ejecución vía Codenpe
- Capacitar a 150coordinadores decírculos de reflexiónpedagógica
- 427 asesores técnicoscapacitados en elmanejo de lospaquetes pedagógicosentregados porUNICEF.
- Acompañamiento yasistencia técnica a150 círculos dereflexión pedagógicados veces al año
Fuente: Secretaría Técnica Frente Social, 2002.
• Programa Redes Amigas (ex –PROMECEB):Proyecto de Mejoramiento de la Calidad dela Educación Básica.
Promueve la participación y autogestión demadres y padres de familia y la comunidad en elmanejo de sus recursos para mejorar lascondiciones del proceso de enseñanza - apren-dizaje. Su objetivo es otorgar autonomía apro-ximadamente al 20% de las escuelas rurales parael manejo de sus recursos con una mayor par-ticipación de padres de familia y miembros dela comunidad en la administración escolar. Tam-bién pretende mejorar las condiciones de los pro-cesos enseñanza aprendizaje en la educaciónbásica rural en las zonas de influencia de los plan-teles seleccionados. Como beneficiarios se re-gistran los planteles educativos rurales de edu-cación básica.
La ejecución del programa se inició en diciembrede 1998 y proyectó ejecutarse hasta diciembre
del 2002. Cuenta con el apoyo técnico y finan-ciero del BID, la participación de la ComunidadEducativa (docentes, padres de familia,alumnos), instancias de supervisión y EducaciónRural de las Direcciones Provinciales de Edu-cación Hispanas y Bilingües del país. El pro-grama esperaba conformar 166 redes incor-porando a 119.520 alumnos y alumnas, 5.230profesores y profesoras distribuidos en 1.920planteles en el país para el 2001. Sin embargo,su ejecución ha cubierto para ese mismo año161 redes con 111.898 alumnos, 4.957 profe-sores distribuidos en 1.877 planteles. Lasmetas para el año 2002 son las siguientes:llegar a la conformación de 200 redes con139.000 alumnos, 6.150 profesores en 2.400planteles.
Adicionalmente el Ministerio de Educaciónejecuta varios programas que presentan losresultados esperados y el avance ejecutado hastadiciembre del 2001.
71
Cuadro 28RESULTADOS ESPERADOS Y AVANCES DE LOS PROGRAMAS DEL SECTOR EDUCACIÓN
Programa Resultados esperados 2001 Avances a diciembre 2001
Textos Escolares 770.000 Niños/as beneficiados 702.113 Niños/asbeneficiados 770.000 beneficiados 702.113Unidades Unidades
Aulas Escolares 63.315 Niños/as beneficiados 54.270 Niños/as beneficiados1.809 1.809Unidades Unidades
Restaurantes Escolares 19.200 Niños/as beneficiados 19.200 Niños/as beneficiados40 Unidades 40 Unidades
Unidades Móviles 500.000 Niños/as beneficiados 265.555 Niños/as beneficiados32 Unidades 22 Unidades entregadas al Min. de
Salud
Fuente: Secretaría Técnica del Frente Social
B. Sector Bienestar Social
• Programa Nacional de AlimentaciónEscolar (PAE)
Dirigido a mejorar la salud y la calidad educativade las niñas y niños de las escuelas fiscales yfiscomisionales del país, mediante la entrega dela colación y el almuerzo escolar. Este programaes compartido con el Ministerio de Educación yCultura. Su objetivo es mejorar la calidad y laeficiencia de la educación básica por medio dela entrega de un complemento alimenticio,principalmente en zonas con mayor incidenciade pobreza. Sus beneficiarios son niños/asescolarizados entre 5 y 14 años.La ejecución del programa de Colación Escolarinició en mayo de 1995, y en el caso delAlmuerzo Escolar en mayo de 1999; ambos seprolongarán hasta febrero del 2003. Participandel mismo 14.000 asociaciones de padres ymadres de familia y cuenta con el apoyofinanciero de Gobiernos de Estados Unidos,Japón, entre otros países, así como del PNUD,
el PMA y del Fondo de Solidaridad. La coberturade este programa contempló la atención a1´700.000 beneficiarios con colación y al-muerzo, llegando efectivamente a 1´423.771beneficiarios con almuerzo y colación escolar.Su meta es mantener la cobertura del año 2001.
• Programa de Comedores Comunitarios
Es un programa que mantiene una estrategia dealimentación encaminada a fortalecer la calidadde los proyectos que trabajan con niñas y niños,adolescentes trabajadoras/es de la calle, madressolteras pobres, discapacitados y ancianosindigentes. Actualmente, el programa seencuentra en un proceso de monitoreo en dondese consideran varias posibilidades de acción:cerrar comedores; disminuir el número debeneficiarios, o aumentar el número de losmismos. Su objetivo es mejorar el nivel dealimentación de los sectores consideradosvulnerables del país, con la entrega de produc-tos básicos y apoyando las iniciativasproductivas locales. Los beneficiarios provienen
72
de los sectores pobres del país: niños y niñas dela calle no escolarizados, jóvenes en situacionesde riesgo, personas con discapacidades de todaslas edades y personas de la tercera edad.
Este programa inició en Setiembre del 2000 yestá establecido en principio hasta Febrero del
2003 como parte de una política social del Go-bierno del Ecuador. En estas acciones participa-ron 1.800 fundaciones, municipios e institucio-nes legalmente constituidas y cuenta con el apo-yo del Gobierno Nacional, el PMA y países ami-gos. En el siguiente cuadro se observan las cober-turas de los resultados esperados, avances y metas.
• Unidad Ejecutora de Operación RescateInfantil (ORI)
Brinda atención a la niñez de los sectores ruralesy urbano marginales bajo dos modalidades: Cen-tros Comunitarios de Desarrollo Infantil paramenores de 6 años de edad y ComedoresInfantiles para niños de 2 a 6 años, con accionesintegrales en los componentes de salud, nutricióny desarrollo psico-socio-afectivo. El ORI estáfacultado a financiar programas dirigidos a losdiscapacitados menores de 17 años, así como tam-bién a los niños huérfanos y abandonados hasta10 años de edad.
Su objetivo es dar atención y cuidado integral aniños y niñas menores de 6 años en situación deriesgo, de los sectores urbano marginal y ruraldel país, motivando la participación activa ydirecta de la comunidad y la familia beneficiaria.Principalmente sus beneficiarios son niños yniñas de cero a 6 años e inició su ejecución en
setiembre del 2000 y su proyección es indefinida.En el año 2001 se esperaba cumplir con una presta-ción de servicios a 194.033 niños y niñas, con24.820 personas comunitarias a través de 3.102Centros. Hasta diciembre del 2001, se cubrió a92.517 menores con 12.192 personas comunita-rias que trabajan en 2.428 centros, cifras por deba-jo de lo esperado.
Mientras los Centros de Cuidado Diario yDesarrollo Infantil (CCDI) y los Círculos deRecreación y Aprendizaje (CRA) superaron susmetas esperadas para el año 2001 en un promediomenor al 10%; son los Comedores Infantiles(PCI) el componente de este programa que nocumplió sus metas en un 70%. Las metas previs-tas para el año 2002 entre CCDI, CRA y PCI su-peran en un promedio del 25% a lo esperado parael año 2001. Del valor codificado en el 2001, fuedevengado el 92%. Para el año 2002 ha sido apro-bado un presupuesto sobre el 60% del codificadoen el 2001, más donaciones de alimentos del PMA.
Cuadro 29RESULTADOS ESPERADOS Y AVANCES DE LOS PROGRAMAS
DEL SECTOR EDUCACIÓN
Esperados 2001 Avances XII/ 2001 Metas 2002
llegar a atender auna poblaciónestimada de337.239beneficiarios conAlmuerzo.
259.658 beneficiariosatendidos en 3.220comedores:
32.424 (2/6 años);85.591 (7/12años);
141.643 (adultos).
260.0000beneficiariosaproximadamente
Fuente: Secretaría Técnica Frente Social 2002.
73
Este programa cuenta con la participación detécnicos y funcionarios de la institución a nivelnacional, madres comunitarias, familias, comi-tés de gestión, actores locales y organismosseccionales. Su financiamiento proviene delPresupuesto del Estado, el PMA y el ProgramaNuestros Niños.
• Programa Nuestros Niños
Apoya el mejoramiento de los niveles deeducación inicial y desarrollo integral de lasniñas y niños menores de seis años. Actualmentese encuentra desarrollando diagnósticos y plani-ficaciones para incursionar con proyectos de bene-ficio para la población de 6 a 18 años de edad37.
Es importante destacar la característica peculiarde este programa por la presencia de acciones
de desconcentración y descentralización, ya quetravés de subastas, permitirá el aporte de distintasONGs en la ejecución de sus proyectos. Suobjetivo es mejorar la calidad de los serviciosque realizan las instituciones nacionalesencargadas de la atención y desarrollo integralde los niños menores de seis años y ampliar lacobertura de atención. Sus beneficiarios sonniños/as de 0 a 6 años en lo que respecta a sudesarrollo físico e intelectual en proyectos dedesarrollo infantil.
Inició su ejecución en junio de 1999 y concluyesu etapa en diciembre del 2003. Han participado123 instituciones entre Fundaciones, Muni-cipios, asociaciones comunitarias y Universi-dades. Cuenta con el apoyo del BID y el Fondode Solidaridad. El detalle de este programa seobserva a continuación.
Cuadro 30PROGRAMA NUESTROS NIÑOS: RESULTADOS, AVANCES Y METAS
(2001 – 2002)
Programa Esperados Avances Metas 2002
Nuestros Niños - Mejoramiento de lacalidad de los serviciosen 300 centros infantilesde ORI e INNFA y 680del PRONEPE.
- 4.000 madrescuidadoras, 90 técnicosde los Programas, 400educadores parvularios,90.000 padres defamilia, 3.000 miem-bros de comités degestión capacitados.
- Mantener, medianteasignación de recursosde la subasta, la atencióna 90.000 niños y niñasmenores de seis años,adicionales, a los que seatienden por medio deORI, INNFA YPRONEPE.
- Se concluyó laconstrucción del Refe-rente curricular de laeducación inicial paraniños menores de 5 años.
- Se convocó a licitaciónpública internacionalcon pre-calificación ,para adquisición dematerial didáctico yrecreativo.
- Se concluyó laselección, diseño ycontenido de las 3bibliotecas infantiles queserán entregadas acentros del INNFA, ORIPRONEPE ymodalidades alternativasde atención.
- Concluido a larehabilitación de 77centros.
- Se mantiene lacobertura de 89.148niños/as hasta próximasubasta (Mayo 2002)- Concluido el diseño ypresupuesto de 130proyectos unificadosen 11 paquetes de 8 a10 centros infantiles.
- Adquiridos 350equipos informativos.
- Concluidasconsultorías parareingeniería de ORI yDNPM.
- Adjudicados 91contratos firmados yen ejecución 88;atención a 80.000niños/as aprox.
Elaboración propia.
74
• Programas de Protección Social (PPS)
Es una red encargada de administrar y transferirlos subsidios focalizados para el desarrollo deproyectos de compensación social y la pro-moción de proyectos complementarios, en loscuales las subvenciones constituyen un me-canismo de estímulo para apoyar programas per-manentes de carácter productivo. Dentro de esteprograma se encuentran:
Bono Solidario
Es una transferencia directa de recursos mo-netarios que busca apoyar el consumo de laspersonas que se encuentran en situación de po-breza y extrema pobreza. Su objetivo es asegu-rar un nivel de consumo mínimo para los seg-mentos más pobres de la población ecuatoriana,con la entrega directa de dinero en efectivo a ma-dres con al menos un hijo menor de dieciochoaños, ciudadanos de la tercera edad y personas dis-capacitadas que están por debajo de la línea de po-breza. Sus beneficiarios son madres, personas de latercera edad y discapacitados en extrema pobreza.
El programa inició en octubre de 1998 y cuentacon la participación de los beneficiarios y delsistema bancario a través de sus sucursales yBANRED (inicialmente también apoyo la Igle-sia católica y la evangélica en el registro ycalificación de beneficiarios). El financiamientodel mismo está dado por el Gobierno Nacional yse pretendía cubrir 1´300.000 subsidios men-suales, de los cuales están 1´249.680 habilitadosy distribuidos de la siguiente forma: 1´005.019madres; 236.519 personas de la tercera edad;8.142 discapacitados. Este programa tiene la in-tencionalidad de mantener la cobertura hasta laconsecución de más presupuesto en el año 2002.
Beca Escolar
Protege el capital humano en situación de riesgopara que las niñas y niños puedan acceder a laescuela y permanecer en ella mediante la entregade un subsidio familiar. Su objetivo es garantizarla permanencia de niños y niñas indigentes enla escuela a través de un subsidio a la familia.Los beneficiarios son niños/as entre 6 y 15 añosmatriculados en escuelas que pertenezcan alquintil más pobre de la población. Para el año2001 se tenía pensado beneficiar a 34.000 niñasy niños con beca escolar, pero están inscritos35.000 niños/as.
El programa inició su ejecución en abril del 2001y su proyección es indefinida. Cuenta con laparticipación de comités de madres de familia,Juntas Parroquiales y Universidades, y su fi-nanciamiento procede del Gobierno Nacional yUNICEF.
Crédito Productivo
Este programa fortalece el crédito alternativo yla capacitación, incentiva el desarrollo de lamicroempresa y el autoempleo. Su objetivo escontribuir al mejoramiento de los ingresos delas familias beneficiarias del bono solidario,mediante un mayor y mejor acceso a serviciosde crédito, capacitación, formación y asistenciaintegral. Sus beneficiarios son las personas quereciben el Bono Solidario. Este programa inicióen marzo del 2001 y concluye en el 2006. Seencuentran inscritas como participantes 51Cooperativas y fundaciones especializadas ycuenta con el apoyo de la CorporaciónFinanciera Nacional, Cooperativas de Ahorro yCrédito y Fundaciones. En el cuadro siguientese pueden observar los componentes:
75
Cuadro 31CRÉDITO PRODUCTIVO: AVANCES, RESULTADOS Y METAS
(2001 – 2002)
Programa Resultados espe. 2001 Avances a dic. 2001 Metas 2002
Crédito Productivo - 46.372 Beneficiarios/as delBono Solidario tienenacceso adecuado a Serviciosde financiamiento ainiciativas empresariales
- 46.372 Beneficiarios delBono Solidario hanincrementado sus ingresosen por lo menos el 25%anual.
- Se ha mejorado la calidaddel empleo de 46.372puestos de trabajo;
- 52 Instituci. operadores deCrédito alternativo hanincrementado su cobertura
- Se han otorgado créditos a5 ONGs con un monto deUSD 1.007.602,beneficiando a 3.623personas.
- Se han otorgado créditos a21 Cooperativas con unmonto de USD 410.499dólares, beneficiando1.286 personas.
- Se está recibiendopropuestas decapacitación de ICAP
- Existen 88 Cooperativas y9 ONGs calificadas
- Existen 44 Operadoras entrámite.
168.830 personasbeneficiadas concréditos.
176 Cooperativas yONGs integradas alPrograma.
C. Sector Salud
• Programa Nacional de Alimentación yNutrición (PANN 2000)
Contribuye a prevenir el retraso en el crecimientoy los daños de la malnutrición de las niñas y niñosmenores de dos años y pretende mejorar el estadonutricional de las mujeres embarazadas y madresen período de lactancia de escasos recursoseconómicos.
Este es un proyecto de desarrollo indirectopara la población mayor de 6 años, ya que losproblemas de nutrición pueden afectar pro-fundamente al crecimiento y otras destrezascognoscitivas.
• Maternidad Saludable (Gratuita)
Busca disminuir las tasas de morbilidad ymortalidad materna e infantil a través de la
atención integral a las niñas y niños menores decinco años y a mujeres embarazadas y en edadfértil. Este programa beneficia indirectamente alos niños y adolescentes en su desarrollo integral,ya que éste dependerá de la nutrición en suprimera infancia y lógicamente por la dismi-nución de la morbilidad y mortalidad infantil.
• Medicamentos Genéricos
Posibilita el acceso de la población a losmedicamentos genéricos y motiva a losprofesionales de la salud a la prescripción de losmismos. Este programa provoca un desarrolloindirecto de la niñez y adolescencia que, comoel resto de la población, puede acceder a me-dicamentos a costos más bajos. Sin embargo, nose ha registrado la población beneficiadadelimitada por rangos de edad.
Su objetivo es mejorar el acceso de la poblacióna medicamentos genéricos, beneficiando princi-
Elaboración propia.
76
palmente a quienes asisten a las UnidadesOperativas, a los prescriptores de las UnidadesOperativas del MSP y a la población ecuatorianaen general. Su ejecución inicia en mayo del 2000y se esperaba en el 2001 atender a 4 millones depacientes con 100 medicamentos; capacitar a3.480 médicos, y dar a conocer al 50% de lapoblación ecuatoriana acerca de estos medica-mentos. A diciembre del 2001, el Ministerio deSalud Pública por intermedio de la Unidad deGestión de Medicamentos-UGM ha entregado atodas las Unidades Operativas del Ministerio losmedicamentos adquiridos en el 2000 en un 90%de los 57 ítems adquiridos. De los 95 medica-mentos programados para ser adquiridos, 27 deellos no han presentado ofertas por los provee-dores, razón por la cual a principios del año 2002se iniciará un tercer concurso para adquirir dichosmedicamentos por un valor de $ 994. 938,02.
Para el 2002, las metas previstas apuntan adesarrollar la asistencia técnica para laformulación de una propuesta de PolíticaNacional de Medicamentos, el apoyo al diseñode un sistema desconcentrado de abastecimientode medicamentos, la capacitación del personalde la UGM, desarrollo de programas deinformación, educación y comunicación a la
comunidad sobre medicamentos genéricos, y larespectiva adquisición de dichos medicamentos.
Este programa cuenta con la participación delpersonal de la salud y con apoyo directo delGobierno Nacional. El Presupuesto aprobadopara el 2002 de US$ 3 millones de dólares,cantidad similar a la codificada en el 200138.
• Unidades Móviles de Salud Escolar
Beneficia indirectamente a niñas y niños proce-dentes de escuelas de sectores urbano-marginalesy rurales con unidades móviles, ya que estas unida-des atienden al público en general. Su objetivoes desarrollar una red de unidades móviles desalud escolar como estrategia para ampliar lacobertura del programa de salud escolar eje-cutado por las áreas de salud del Ministerio.
La ejecución del programa inició en abril del 2000y se proyecta hasta abril del año 2010, contandocon la participación de la comunidad, el personalde salud (médico, odontóloga, enfermera, psicó-loga) y las Direcciones Provinciales de Salud. El a-poyo para su ejecución se destina desde el Go-bierno Nacional -Ministerio de Salud Pública-, Con-sejos Provinciales, Municipios y Banco Mundial.
Cuadro 32PROGRAMA UNIDADES MÓVILES DE SALUD: RESULTADOS ESPERADOS,
AVANCES Y METAS(2001-2002)
Programa Resultados esperados 2001 Avances a diciembre 2001 Metas 2002
UnidadesMóvilesde Salud
Con 32 Unidades Móvilesatender a 400.000 niños y100.000 adultos por año
Con 22 Unidades Móvilesde Salud se han realizado247.406 consultasmédicas: 179.882 Escuelasy 67.524 DemandaEspontánea
Realizar 400.000consultas médicas con32 Unidades Móvilesde Salud
Fuente: Frente Social
77
• Control y Vigilancia Epidemiológica(Tuberculosis - Malaria y Dengue)
Establece políticas, normas técnicas y pro-cedimientos para el control de enfermedades enel Ecuador, en especial de los habitantes re-sidentes en áreas de riesgo de dengue, malaria ytuberculosis. Debido a recortes del presupuesto,existe una falta de recursos para gastos operativosdel mismo.
Para el caso de la tuberculosis, su objetivo esreducir los impactos de la tuberculosis en la saludde la población, beneficiando a la poblaciónecuatoriana mayor de 15 años. Se trata de unprograma regular y permanente del Ministeriode Salud que inició en 1973 (ex Liga EcuatorianaAnti-Tuberculosis), y cuenta con la participaciónde la comunidad encargada de la vigilancia decasos de tuberculosis y del personal de la salud.El apoyo viene del Gobierno Nacional(Dirección General de Salud) y el Fondo deayuda del Gobierno Canadiense.
Para el caso de Malaria y Dengue, su objetivo escontrolar los vectores que transmiten enferme-dades en las zonas tropical y subtropical delEcuador. Beneficia a los habitantes residentesen áreas de riesgo para la transmisión delpaludismo y dengue, especialmente de la regióncosta y amazonía que comprende: 6´648.338habitantes en 182 Km2, en 18 provincias y en133 cantones. La duración de este programa selo realiza por planes operativos anuales. Cuentacon la participación de la comunidad, lasDirecciones Nacionales de Salud y las Jefaturasde área del Ministerio, el apoyo del GobiernoNacional, Prefectura Provincial del Guayas yOrellana, Municipios de Sucumbios, Orellana yManabí, ONGs.. (Para un mayor detalle deprogramas ver Anexo N° 4).
• Plan Ampliado de Inmunizaciones (PAI)
Contribuye a la disminución de las tasas demorbilidad y mortalidad materna e infantil
causadas por enfermedades como el sarampión,la tos ferina, el tétanos, la tuberculosis, ladifteria, la poliomielitis y la rubéola por mediode coberturas universales de vacunación. Esteplan incluye acciones para el combate a lahepatitis B y la fiebre amarilla en zonas deriesgo.
Cabe destacar que muchas de estas enfer-medades son inmuno-prevenibles como el casode la tuberculosis, también llamada enfermedadde la pobreza, o potencialmente erradica-bles como el sarampión, la poliomielitis o eltétanos.
D. Sector Trabajo
• Política Salarial y Empleo
Su propósito es introducir cambios estructuralesen el tradicional manejo que ha existido en elpaís respecto al tema salarial. La políticapretende enfrentar problemas coyunturales através de la liberación de los salarios por mediode la reestructuración de la composición salarialen todos los niveles y categorías de empleadosy trabajadores, pero sus logros son muyreducidos es esta materia por las presiones detipo político y corporativo que sufre esta carterade Estado. Este programa beneficia básicamentea empresarios y trabajadores mediante mesas dediálogo, y a pesar de varias coyunturas tensas, ofi-cialmente se registra su avance en el 2001 res-pecto a la unificación de salarios39 que no se cum-ple en todas las esferas económicas. De hecho,uno de sus grandes desventajas ha sido no obte-ner una política de unificación de los salarios delos servidores públicos a través del CONAREMque se presenta como una instancia inoperante.
• Plan de Empleo Microempresarial
A través de un convenio con la CorporaciónFinanciera Nacional que desarrollará programasde crédito, 400 personas serán capacitadas paralevantar su propia microempresa.
78
• Legislación Laboral
Comprende los componentes de normativalaboral, unificación salarial, división de lossectores público y privado, introducción decontratos por horas y legislación laboral.Ninguno de estos programas presentan com-ponentes en beneficio de la infancia y la ado-lescencia, pese al registro de población traba-jadora en estas edades.
E. Sector Vivienda
• Sistema de Incentivos para la Vivienda(SIV)
A través de subsidios directos y focalizadosconocidos como el Bono de la Vivienda, elsistema financia el acceso a vivienda nueva y elmejoramiento de las mismas en el área urbana.Además ofrece el mismo servicio para áreascentrales de valor histórico.
Programa Vivienda Campesina: es una acciónque desarrolla la subsecretaría de vivienda delMinisterio de Desarrollo Humano y Vivienda -MIDUVI, donde participan las familias queaportan con terreno, materiales o mano de obra.El MIDUVI entrega el Bono de la Vivienda enmateriales. Su objetivo es facilitar la cons-trucción o el mejoramiento de la vivienda enáreas rurales, en forma participativa a través delBono entregado por el MIDUVI y ahorro endinero y/o materiales y mano de obra de lacomunidad, en algunos casos con la colaboraciónde los gobiernos locales y ONG.
Beneficia a familias con menores ingresos ycomunidades organizadas. A diciembre del 2001han sido terminadas 19.981 viviendas.
Vivienda Urbano Marginal : se canaliza a travésde comités de vivienda o de las ONG, gremiosprofesionales y otras organizaciones localesentregando el Bono de la Vivienda. Su objetivoes facilitar la construcción o mejoramiento de la
vivienda en sectores urbano marginales, enforma participativa, a través del Bono delMIDUVI y ahorro en dinero y/o materiales ymano de obra de la comunidad, en algunos casoscon la colaboración de los gobiernos locales yONGs. Sus beneficiarios son familias conmenores ingresos y comunidades organizadas.A diciembre del 2001 han sido terminadas 5.787viviendas.
Vivienda para beneficiarios del bono solidario:Este programa se desarrolla en la Costa y se rea-liza mediante convenio con la CorporaciónHogar de Cristo. En la sierra se opera con laFundación Mariana de Jesús. Su objetivo esfacilitar la construcción de la vivienda o me-joramiento a beneficiarios del bono solidario, através de las ONGs mencionadas. Sus bene-ficiarios son familias con menores ingresos ycomunidades organizadas en las provincias dela costa. A diciembre del 2001 fueron entregadas10.780 viviendas.
Vivienda para Maestros de Escuelas RuralesUnidocentes: Es un convenio entre el MIDUVI,el MEC y la UNE para dotar de vivienda alos maestros rurales unidocentes en lasinmediaciones de la escuela. Todos estosprogramas benefician indirectamente a lapoblación infantil y juvenil. Además que sucaracterización es cerrar el círculo de me-joramiento de la calidad de vida, especialmenterespecto a la educación de esta población a travésde bonos, tanto para la escolarización, la so-brevivencia y finalmente para la vivienda que,no sólo se destina a la población con menoresingresos, sino también para dotar de infraes-tructura de vivienda para los maestros de escue-las unidocentes.
• Agua Potable y Saneamiento AmbientalBásico
Construye y rehabilita los sistemas de aguapotable y saneamiento, y permite el acceso a losservicios básicos a los sectores pobres. Este
79
programa de beneficio indirecto para la po-blación infantil y juvenil, es parte de las metasinternacionales de UNICEF para mejorar sucalidad de vida, ya que es la pobreza la que afectacon mayor énfasis a este sector poblacional.Actualmente se están ejecutando estudiosintegrales para 16.440 soluciones familiares.
Su objetivo es crear las condiciones adecuadasque posibiliten el acceso de las familias con me-nores ingresos a servicios básicos, como son elagua potable y saneamiento, mejorando sus con-diciones de salud y vida. Beneficia a familiascon menores ingresos. Se prevé que la duraciónde este programa sea hasta el año 2003 comouna de las acciones centrales del plan estratégicodel gobierno vigente, y como objetivo de largoplazo integrado como una política social de Es-tado, respaldado con financiamiento dentro delpresupuesto. El programa cuenta con la parti-cipación de Municipios y Comunidades y conel apoyo financiero del Gobierno Nacional, elFondo de Solidaridad y el Banco Mundial. Parael 2001 se tenía previsto atender a 70.000 fami-lias con sistemas de agua potable y saneamientoambiental, de las cuales se llegó a 31.495 solu-ciones familiares concluidas que incluyen cons-trucción, rehabilitación de sistemas de agua pota-ble y saneamiento básico. Para el año 2002 seprevén 31.245 soluciones familiares concluidas.
• Programa de Agua y Saneamiento paraComunidades Rurales y PequeñosMunicipios del Ecuador (PRAGUAS)
Mejora las condiciones de vida de los habitantesde comunidades rurales de 151 Municipios delpaís por medio de la dotación de serviciosbásicos de agua potable y saneamiento.Programa de desarrollo indirecto para el sectorpoblacional de interés de este estudio.
F. Otros programas públicos relacionadoscon la infancia y adolescencia
Los programas señalados anteriormente sonparte de la programación estratégica del Frente
Social. Adicionalmente existen una serie deprogramas y proyectos que están vinculados conla problemática de la niñez y adolescencia.
1. Trabajo infantil 40
a) Los programas de atención al trabajo infantildenominado Protección y educación para niñosque trabajan presentan un objetivo principal queestá relacionado con la erradicación del trabajoinfantil peligroso, acción en la que se encuentracomprometido básicamente el INNFA con elapoyo de la OIT en un programa que atiendealrededor de 20.000 niños en 34 ciudades delpaís. Un eje importante de su intencionalidad sedirige a la reinserción de los niños/as traba-jadores a la escuela y la erradicación del trabajoinfantil peligroso. El Programa del INNFAmantiene subsidios directos a la demanda, paraniños trabajadores de entre 8 y 15 años, con elpropósito de entregar a las familias el monto quepodrían generar sus hijos en actividades pro-ductivas. Los programas de apoyo a niños traba-jadores mantienen generalmente albergues ycentros de formación y/o capacitación actual-mente abiertos. Este programa tiene los siguien-tes proyectos:
• Apoyo a niñas/os de 8 a 15 años que trabajanpara que culminen su educación básica conmáximo 3 años de retraso educativo; sectorurbano.
• Avanzar, dirigido a niños de 10 a 17 añosque trabajan para culminen su educa-ción básica con más de 3 años de retrasoeducativo.
• Erradicación del trabajo infantil nocivo ypeligroso, dirigido a niños de entre 5 y 17años.
• Comunicación y Sensibilización Social.Promoción de conocimientos, actitudes yprácticas en los ámbitos familiar, escolar ycomunitario a favor de la escolarización delos niños y de la erradicación del trabajopeligroso.
80
b) El proyecto Educativo Pastoral SalesianoChicos de la calle tiene como objetivo generalofrecer a los niños, adolescentes y jóvenes de lacalle y trabajadores de 6 a 18 años en situacionesespeciales de riesgo, una propuesta educativaintegral que mejore su condición de vida,favoreciendo el desarrollo de sus capacidades ypotencialidades. La cobertura de este proyectoes de alrededor de 2.400 niños/as en 4 ciudadesdel país.
La atención es brindada mediante variasinstancias
• Albergues transitorios (Mi Caleta)• Centros de capacitación técnico-profesional
(TESPA-Solanda)• Unidades educativas (San Patricio)• Servicios Médico y psicológico (DOBI)• Propuesta educativa en la calle, en la familia,
en la escuela y en el barrio (AcciónGuambras)
• Centros de referencia• Escuelas deportivas• SOS Guambritos, recorridos nocturnos.
c) El Programa del Muchacho Trabajador (PMT)del Banco Central del Ecuador, creado en 1983,ha tenido varias etapas y cambios metodológicosal pasar de concepciones asistencialistas haciael trabajo de los derechos de la infancia. A partirde 1995 el PMT ha puesto en marcha Centrosde atención especializada para niños/asy jóvenes trabajadores. En 1997 incursionóen la problemática juvenil con el proyectoConstruyendo nuestro futuro dirigido a ado-lescentes de barrios urbano marginales que seven obligados a trabajar. En 1999, el PMT conotras instituciones promovió una consultanacional sobre la nueva Ley de la niñez yadolescencia. Actualmente el PMT atiendealrededor de 500 niños/as y para su nueva faseel proyecto se plantea transferir su propuestapedagógica formativa para niñas/as y jóvenestrabajadores a la educación formal. La poblaciónobjetivo son niños/as y jóvenes trabajadores yde la calle de 7 a 14 años. La atención se brinda
a través de los Centros de Atención Especializa-dos (CAE).
d) Los proyectos desarrollados por el IPEC/OITen Ecuador. Su labor inicia en 1997 a partir de lafirma del Memorándum de Entendimiento entreel Gobierno del Ecuador y la OIT/IPEC. Las la-bores del IPEC se han concentrado en laerradicación del trabajo infantil peligroso envarios sectores económicos que comprenden unaserie de acciones como preámbulo de unprograma de mayores dimensiones denominadoPrograma de Duración Determinada-PDD. Losprincipales proyectos ejecutados son:
• Erradicación del trabajo infantil en lasladrilleras de la zona sur de Quito Fase I y II.Este proyecto se lo ejecutó en el sur de Quito,en las parroquias de Guamaní y Chillogallo,con el objetivo de insertar a 106 niños/as enel sistema escolar con niveles de participaciónadecuados; ocupar el tiempo extra-escolar yvacacional de los niños/as en actividadesformativas y recreativas; mejorar el acceso de30 familias a los servicios de salud y alimen-tación; mejorar las condiciones económicasy productivas de las familias adscritas alproyecto; y, promover en la comunidad y lasfamilias actitudes y acciones de prevencióndel trabajo infantil. Existen varios logroscomo el retiro efectivo de los niños de esetipo de trabajo, el cambio de actitud de loseducadores locales respecto al riesgo para lasalud de la infancia y la creación de laAsociación de productores de ladrillo quefortaleció la organización comunitaria ygarantiza la sostenibilidad del proyecto. Esteproyecto finalizó en el 2001.
• Erradicación del trabajo infantil nocivo enladrilleras de los sectores Tres de Mayo, LaDolorosa y San Lucas, Cuenca. Bajo lasupervisión del INNFA y con objetivosparecidos al anterior, el proyecto se canalizóhacia el mejoramiento de la calidad de laeducación y el refuerzo educativo para 103niños/as de 80 familias de la zona.
• Erradicación del trabajo infantil en la minería
81
artesanal del Oro en la zona de Bella Rica.Una de las peores formas de trabajo infantilse halla en la actividad minera. Los compo-nentes de este proyecto son: capacitaciónlaboral y alternativas productivas, sensibili-zación y fortalecimiento organizacional, ymejoramiento de la calidad de serviciosbásicos. Luego de la ejecución del proyectose pudo obtener: el retiro de 279 niños/as dela actividad minera; 50 adolescentes bene-ficiados con servicios de formación voca-cional y laboral; 60 familias beneficiadasincrementaron sus niveles de ingreso en un25% adicionales; 259 familias fueronconcientizadas y sensibilizadas sobre losriesgos del trabajo infantil y 42 sociedadesmineras se informaron y sensibilizaron sobreeste último rubro41.
• Erradicación del trabajo infantil en elBasurero Municipal de Santo Domingo de losColorados. Mediante la cooperación de ONGslocales, el proyecto pretende beneficiar a 106niños/as víctimas de esta forma extrema detrabajo infantil, facilita crédito y capacitacióna las familias beneficiadas y medianteacuerdos con la Municipalidad, promuevepolíticas para la erradicación de trabajo in-fantil.
• Actualmente el programa IPEC/OIT desa-rrolla acciones de investigación, líneas de basey evaluaciones sobre otras formas de trabajopeligroso en los sectores de explotaciónsexual del trabajo en las ciudades de Quito,Machala y Guayaquil; sobre las condicionesde trabajo de la niñez en el área de la cons-trucción que es muy vulnerable a la explo-tación e inseguridad; en la producción bana-nera en las provincias de Los Ríos, El Oro yGuayas donde se supone existen 2.000 niños/as trabajando en esas actividades; y en laproducción de flores en las zonas de Cayambey Pedro Moncayo que tiene una complejidadacelerada por la expansión de la actividad ylas formas de explotación en la poblaciónadolescente de esos cantones.
2. Derechos, maltrato infantil y atenciónadolescente
Los programas de atención al maltrato infantilhan sido desarrollados en los últimos años bási-camente por el sector no gubernamental, porentidades de atención psicológica, médica, legalo una combinación entre ellas.
a) El INNFA, con su programa AcciónCiudadana por la Ternura, mantiene el programacon mayor visibilidad por las acciones desple-gadas que han incidido en la estandarización deenfoques de atención a través de modalidadesde financiamiento orientados por la demanda.Este programa de apoyo a niños y adolescentesen riesgo tiene como ejes de intervención ladotación de becas y refuerzo escolar y las redesde lucha contra el maltrato infantil. En el año2001 el Programa ACT cubrió la demanda de5.200 niños en 8 ciudades del país
Respecto a la metodología de atención, elmaltrato ha concitado la atención de las escuelasde psicología a nivel nacional e internacional.El enfoque sistémico ha sido introducido de estamanera en los últimos años en los servicios deatención que se ofrecen en el país. Este enfoqueliga a diversos profesionales (psicólogos,médicos, trabajadores sociales y abogados) enuna atención que busca la integralidad y elabordaje de la familia como unidad de inter-vención.
La estrategia de atención basada en la terce-rización de servicios ha demostrado efectos po-sitivos, pues fomenta la competencia entreproveedores, estimula la estandarización demetodologías y permite realizar un seguimientode indicadores.
b) Adicionalmente, la misma instituciónmantiene programas que están relacionados conla defensa de los derechos de la niñez y adoles-cencia y actividades colaterales que refuerzan el
82
trabajo dirigido hacia estos sectores. Este es elcaso de la Red de desarrollo infantil que ofrececuidado diario a cerca de 40.000 niños/as. Elprograma Creciendo con nuestros hijos es otraexperiencia creativa que considera al niño comogestor de su propio desarrollo y reconoce a lafamilia como su principal agente educativo yestimulador. La Red de Información sobreInfancia - RIINFA trabaja para compilar ydifundir información sobre las acciones dedesarrollo social de la niñez y adolescencia enel país, incluyendo el SINIÑEZ. Hay que señalarque actualmente el INNFA continuará suevolución con miras a insertarse en unaconcepción integral de las políticas públicas enel proceso de descentralización iniciado en elpaís.
c) Como parte de los lineamientos antes descritosse encuentran varias acciones que pretendeninstitucionalizar programas como es el conveniofirmado en 1999 entre el MSP, UNICEF, MEC,Defensoría del Pueblo, CONAMU e INNFA parala Promoción de los derechos sexuales yreproductivos de los y las adolescentes delEcuador que tendrá una duración de 5 años conapoyo de la cooperación del Reino de Bélgica.A raíz de ese convenio se conformó un ComitéNacional que creó el Comité de CoordinaciónTécnica, integrado por un/a representante de cadainstitución con la finalidad de operativizar elproyecto y seleccionar la gerencia encargada dellevar adelante los componentes del proyecto.Como resultado del análisis preliminar se eligióal INNFA y al CONAMU para que presten suinfraestructura jurídica, administrativa yfinanciera para la contratación de personal y elmanejo financiero del proyecto. En los actualesmomentos está por desarrollarse los estudios delínea de base y de monitoreo y evaluación paraempezar a ejecutar los componentes centrales delproyecto en octubre del 2002.
d) Los programas de atención a adolescentesembarazadas, como forma especializada deservicio médico para esta población combinada
en ciertas ocasiones con apoyo psicológico yacogida temporal en albergues, surgen en ladécada de los 90. Como experiencias es-pecializadas, sus metodologías se centran en laatención médica a la joven madre, se encuentranen proceso de construcción y son poco sis-tematizadas y estandarizadas. No obstante, delos servicios de atención quizá el más impor-tante, por la cobertura que ofrece, es la Ma-ternidad Isidro Ayora, localizada en la ciudadde Quito, la misma que ha conseguido levantarfondos para ofrecer espacios y servicios es-pecializados para adolescentes. En la últimadécada se atendieron allí 153.621 partos de loscuales el 21% (31.911) fueron de adolescentes.Las coberturas de atención son muy limitadasen los otros analizados. En cuanto a la inno-vación en la atención, el centro la Pájara Pinta(Cuenca) se destaca con la ampliación de laperspectiva a la atención de la pareja y no solode la madre.
e) En términos de las organizaciones nogubernamentales, el Foro Ecuatoriano Per-manente de Organizaciones por y con los Niños,Niñas y Adolescentes es una instancia de lasociedad civil que, desde 1991, ha desarrolladoiniciativas tendientes a concertar el interéspúblico sobre la garantía de los derechos de laniñez. Este foro, conformado por cerca de 200ONGs que trabajan en favor de la niñez, halogrado paulatinamente aunar esfuerzos y formarun movimiento social amplio y democrático porla defensa y promoción de los derechos de losniños y adolescentes. Actualmente, el Foro en-cabeza el proceso de discusión sobre la nuevaley de la niñez y adolescencia.
La acción de dos ONG debe destacarse. Primero,el capítulo ecuatoriano de la organización nogubernamental Defensa de los NiñosInternacional-DNI) conformó una estructuratécnica y científica encaminada exclusivamentea conocer la opinión, sentimiento, pareceres delos niños ecuatorianos con el fin de hacerrealidad el mandato de la Convención sobre los
83
Derechos del Niño; las 35 encuestas que harealizado durante la década ofrecen la primeraaproximación sistemática a la opinión de losniños/as de 6 a 17 años. Segundo, Plan Interna-cional lleva adelante acciones en más de 1240comunidades en todo el país; a través de cinco pro-
gramas (Derechos y desarrollo social y cultural;Escuela amiga y saludable; Familia saludable;Saneamiento básico comunitario; y Sustento ymedio Ambiente) promueve el ejercicio de los de-rechos en la cotidianeidad y la participación deniñas/os en las decisiones que afectan sus vidas.
84
A. Unión Europea
Las relaciones de cooperación y apoyo aldesarrollo entre la Unión Europea y Ecuador sesitúan en tres momentos diferenciados que hangenerado acuerdos específicos. En un primermomento, en 1987, se promovió el marco deldiálogo y concertación con el grupo de paíseslatinoamericanos del Grupo de Río queinstitucionalizó los contactos ministeriales entrela Unión Europea y el Ecuador, coyuntura queabrió las posibilidades de mantener relacionesde cooperación; en un segundo momento,ubicado en 1993 se firmó en Copenhague unAcuerdo Marco de Cooperación entre la UniónEuropea y el Pacto Andino, acción que permitióal Ecuador crear la Agencia de CooperaciónExterna como parte del Consejo Nacional deDesarrollo CONADE42 . Dicho acuerdo fueratificado por la Unión Europea en 1998, sobrela base del respeto de los principios democráticosy de los Derechos Humanos para apoyar lacooperación económica y el desarrollo y procurarel impulso a las relaciones en el plano comercial.En un tercer momento, en el ámbito bilateralUnión Europea y Ecuador se establecen acuerdosde tercera generación para que el Ecuador recibael 5,2% del total de la cooperación destinada porla UE a los países de América Latina.
En ese contexto, para junio del 2001 se ratificóla firma de un Acuerdo Marco de Cooperaciónrelativo a la ejecución de la ayuda financieray técnica de la Comisión Europea hacia elEcuador para el período 2000-2006. La Comi-sión Europea destina un monto de 92 millonesde euros para financiar proyectos en las áreas desalud, protección del medio ambiente, inte-gración regional y cooperación económica.
Realizando un breve balance, las acciones decooperación de la Unión Europea en el Ecuadorsignificaron 963 millones de dólares en el
VII. PROGRAMAS DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL
período comprendido entre 1990 y 1997. Lospaíses con mayor aporte fueron Alemania conel 42% y Bélgica con el 26%. Los programasque componen esta ayuda se sitúan en el marcode la cooperación económica, financiera,técnica, de lucha contra la droga, defensa delos derechos humanos y del medio ambientey la colaboración con organismos no guber-namentales (ONG) en distintas áreas deldesarrollo. Para el año 2000, la ayuda al desa-rrollo europea en Ecuador ascendía a más de 61millones de euros, de los cuales alrededor del70% se destinó a proyectos de cooperaciónfinanciera y técnica. Esta ayuda bilateral de laCE con el Ecuador se ha centrado en temas talescomo la lucha contra la pobreza, el fortale-cimiento del Estado de Derecho, el medioambiente, la prevención de desastres y lacooperación económica acorde con lasOrientaciones Plurianuales IndicativasNacionales– OPIN para el período 1997-2000.
Posteriormente, el acuerdo mencionado de juniodel año 2001, regula para el período 2000-2006tanto la cooperación financiera y técnica comola económica, definiendo el marco jurídico ytécnico necesario para el desarrollo de lacooperación entre ambas partes. La ComisiónEuropea prevé una contribución de 92 millonesde euros para financiar diferentes proyectos enel país, en su gran mayoría dirigidos a aumentarla calidad de vida de la población ecuatoriana ya combatir la pobreza. Entre los proyectos en ejecución no se citaninguno en beneficio directo para niños y adoles-centes; sin embargo, algunos de ellos tienen co-mo objetivos indirectos el fortalecimiento delsector de la salud y el sistema alimentario; laprotección del medio ambiente; los derechos hu-manos; la integración regional; la cooperacióntécnica, financiera y económica; y, la co-fi-nanciación de programas de ONGs europeas.
85
Cuadro 33MONTOS DE LOS PROYECTOS EN EJECUCIÓN: UNIÓN EUROPEA
LINEA PRESUPUESTARIA TOTAL APORTE APORTE TOTALEN EJECUCIÓN CONTRAPARTE PROYECTOS
EN EJECUCION
Cooperación Financiera y 42.425.447 15.323.913 57.749.360Técnica
Medio Ambiente 990.000 160.950 1.150.950
Bosque Tropical 1.521.565 0 1.521.565
Ayuda Humanitaria - ECHO 3.425.000 0 3.425.000
Proyectos Desarrollo por ONG 8.929.636 9.694.535 18.624.171
Seguridad Alimentaria 669.450 293.402 962.852
Cooperación Económica 1.484.000 756.000 2.240.000
Derechos Humanos 1.510.000 266.240 1.776.240
Combate uso drogas 725.000 243.900 968.900
TOTALES 61.680.098 26.738.940 88.419.038
Fuente: Unión Europea
B. Banco Interamericano de Desarrollo -BID EL BID EN EL ECUADOR
Ecuador es miembro fundador del BID y comotal participa en las acciones y programas fi-nancieros que esta entidad diseña para promoverel desarrollo económico y social de AméricaLatina y el Caribe. También es parte de los forostécnicos que tienen como objetivo impulsar lacooperación económica internacional en favordel desarrollo regional.
En los últimos años, el proceso de programacióndel Banco con Ecuador ha sido complejo debidoa la inestabilidad política y económica que hacaracterizado a la institucionalidad nacional. Enlíneas generales, la estrategia que el Banco siguióen el período 1995-2000 tenía como objetivos:a) elevar la productividad y eliminar las distor-siones institucionales y de políticas mediante pro-gramas sectoriales en los ámbitos financieros,
agrícolas y de transporte, b) mejorar el acceso yla calidad de la educación y la salud para los gru-pos de bajos ingresos, mediante el apoyo al dise-ño de una estrategia social, y c) mejorar la preser-vación y el control ambiental, mediante el apoyoal diseño de una política de desarrollo sostenible.
Los objetivos contemporáneos del Bancoapuntan a la prioridad de enfrentar las con-secuencias de cinco años de inestabilidad políticay económica mediante la estabilización de laeconomía, la consolidación de la dolarización,el fortalecimiento del sistema financiero, ladisminución de los niveles de pobreza, el iniciode un proceso de descentralización para for-talecer la gobernabilidad, y el mejoramiento delas condiciones para la inversión privada. La es-trategia pretende sentar las bases de estabilidadeconómica, social y política del país, y empezara dialogar sobre temas como la competitividaddel sector real y las reformas sectoriales, sociales
86
y políticas pendientes que serán centrales en laprogramación con las autoridades que se instalenen el año 2003.
En febrero del 2002, la cartera operativa del BIDen Ecuador incluye 24 proyectos y programassectoriales, 40 cooperaciones técnicas no reem-bolsables, 2 pequeños proyectos y 16 operacionesFondo Multilateral de Inversiones-FOMIN.
Para los proyectos y programas sectorialesel monto aprobado asciende a US$ 843.7millones de dólares, de los cuales se ha desem-bolsado US$ 570.1 millones de dólares y que-da por desembolsar US$273.6 millones dedólares.
Las cooperaciones técnicas no reembolsablesaprobadas, que asciende a US$15.3 millones dedólares, de los cuales se ha desembolsado US$7.4millones y quedan por desembolsar US$7.9millones.
En los pequeños proyectos, el monto asciende aUS$ 620 mil dólares, y se han desembolsado US$32 mil, con un saldo por desembolsar de US$588 mil.
Para las operaciones FOMIN aprobadas, el montoasciende a US$11.4 millones, con US$4.8 mi-llones desembolsados y US$6.6 millones pordesembolsar .
El programa del Banco contempla como desafíospara el país en el 2001: mejoramiento de la gober-
nabilidad; la estabilización de la economía en elcontexto de la dolarización; el alivio a la pobreza;la inversión y competitividad; y la preservaciónambiental y desarrollo sostenible.
Entre sus objetivos y estrategias para enfrentarlos desafíos del país durante los tres años (2000-2002) se contempló en el campo de la niñez:reducción de la pobreza, formación de capitalhumano e inclusión social a través del Programade atención integral a menores de 6 años(Nuestros Niños) y el de Mejoramiento de lacalidad de la educación.
Programa Nuestros Niños
Objetivos: Mejorar el crecimiento y desarrollode los niños menores de seis años en situaciónde pobreza, mediante el desarrollo de meca-nismos e incentivos que apoyen las estrate-gias del Gobierno en materia de atención infan-til, con la finalidad de posibilitar una mayorparticipación de la sociedad civil en el finan-ciamiento, ejecución y supervisión de accionesen el sector.
El proyecto persigue: (a) mejorar la calidad delos servicios existentes; (b) ampliar la coberturautilizando diferentes modalidades de atención yapoyar a las familias para mejorar el cuidado delos niños; y (c) fortalecer la capacidad insti-tucional para mejorar la elaboración de políticas,establecer un nuevo mecanismo de financia-miento de programas para la niñez y aumentarla participación de la sociedad civil en el sector.
Cuadro 34PROGRAMA NUESTROS NIÑOS
Préstamo/s Financiamiento Costo del Proyecto Ejecutor
BID Local
1056/OC-EC998/SF-EC 45,000 5,000 50,000 Ministerio de Bienestar Social
Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo
87
Cuadro 35PROGRAMA DE REDES ESCOLARES AUTÓNOMAS RURALES
Préstamo/s Financiamiento Costo del Proyecto Ejecutor
BID Local
1142/OC-EC 45,000 5,000 50,000 Ministerio de Educación y Cultura
Programa de redes escolares autónomasrurales. EC0125
Objetivo: Otorgar autonomía aproximadamenteal 20 % de las escuelas rurales para el manejo desus recursos con una mayor participación de
padres, madres de familia y miembros de la co-munidad en la administración escolar. Mejorarlas condiciones de la enseñanza en la educaciónbásica rural (primaria y primer ciclo de se-cundaria) en las zonas de influencia de las escue-las beneficiarias.
Sistema de Identificación de Beneficiariosde Programas Sociales
Objetivo: Apoyar al Gobierno en la implan-tación de un sistema individual de identificación
de beneficiarios de programas sociales que permitauna mejor focalización de los actuales y futurosprogramas sociales hacia las familias que vivenen condiciones de pobreza e indigencia.
Cuadro 36SISTEMA DE IDENTIFICACIÓN DE BENEFICIARIOS DE PROGRAMAS SOCIALES
Préstamo/s Financiamiento Costo del Proyecto Ejecutor
BID Local
1261/OC-EC 4,500 500 5,000 Ministerio de Bienestar Social
Fondo de Inversión: Tercera Etapa
Objetivo: Mejorar las condiciones de vida de la po-blación más pobre del país mediante su integra-ción a la red de servicios sociales básicos y el forta-
lecimiento de su capital social. El proyecto buscaademás dotar de infraestructura básica a las comuni-dades pobres ubicadas en las 220 parroquias máspobres del país, así como fortalecer la capacidadde gestión y organización de dichas comunidades.
Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo
Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo
88
Cuadro 37FONDO DE INVERSIÓN
Préstamo/s Financiamiento Costo del Proyecto Ejecutor
BID Local
1373/OC-EC 40,000 5,000 45,000 Fondo de Inversión Social (FISE)
Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo
C. Banco Mundial
El Banco Mundial inició sus operaciones en elEcuador en 1954 y hasta la fecha ha otorgadopréstamos sobre los US$ 2600 millones dedólares. Actualmente se mantienen 13 proyectosen ejecución por un monto de 476 millones dedólares con un saldo por desembolsar de US$317 millones de dólares. Dichos préstamos están
financiando proyectos para el fortalecimiento ydesarrollo de servicios de salud, nutrición,educación, producción agrícola y manejoambiental. Incluyen aportes de comunidadesrurales, indígenas y afro-ecuatorianas. Se apoyaademás la modernización del Estado, la reformajudicial y el programa macroeconómico integraldel Gobierno del Ecuador en colaboración conotros organismos internacionales.
Debido al fenómeno El Niño y la crisis eco-nómica, que tuvieron un gran impacto en la eco-nomía ecuatoriana y que hemos analizado enpáginas anteriores, el apoyo del Banco Mundialse incrementó entre 1997 y 1999 en un 80%. Enmarzo del 2000 se anunció un programa de US$
425 millones de dólares hasta el año 2002,enmarcado en planes que bordearon los 2.000millones de dólares bajo una planificación deasistencia y en un conjunto de acciones multi-laterales destinadas al apoyo del programa dereforma económica y estructural del Ecuador.
Cuadro 38DISTRIBUCIÓN POR ÁREAS DE PRÉSTAMOS AL ECUADOR
(cifras en millones de dólares)
Área Monto Porcentaje
Medio Ambiente y Desarrollo Social Sustentable 240.01 40.00%
Reducción de la pobreza y manejo económico 182.22 30.40%
Finanzas, Sector Privado e Infraestructura 42.00 7.00%
Desarrollo Humano 135.20 22.60%
TOTAL 596.43 100.00%
Elaboración propia. Fuente: Banco Mundial
89
Cuadro 39DESEMBOLSOS DE PRÉSTAMOS AL ECUADOR
(en millones de dólares)
Años Monto
1997 50.8
1998 59.4
1999 91.7
2000 80.1
Elaboración propia.Fuente: Banco Mundial
Durante el año fiscal 2000, dentro de los 425millones indicados, el Banco Mundial aprobó unsuplemento de 20.2 millones para el Programabásico de Salud FASBASE, un préstamo deajuste estructural por 151.5 millones destinadoa la recuperación económica y la protección delos gastos sociales canalizados a las poblacionesvulnerables. Además un préstamo de asistenciatécnica al sector financiero por 10 millones dedólares.
D. Cooperación Técnica Alemana - GTZ
En el transcurso de los 25 años de CooperaciónTécnica Alemana en el Ecuador, se ha puesto adisposición cerca de 252.2 millones de marcosalemanes. Actualmente la GTZ está enfocada ados programas: a) apoyo a la modernización delEstado, Descentralización y Fortalecimiento Mu-nicipal (MDFM) y b) Gestión sostenible derecursos naturales (GESOREN).
El aporte de la GTZ se concentra en el apoyo ala definición de políticas estatales coherentes ysostenibles, una redistribución de funciones entreinstituciones públicas y privadas que las forta-lezca, una mayor cooperación inter-institucionaly la eficiente prestación de servicios básicos enambos programas. Si bien algunos de losproyectos que GTZ impulsa son de beneficio
indirecto para la población infantil y adolescente,se destaca sobre todo, la Red Intersectorial deAdolescentes y Sexualidad - RIAS, en el sectorsur de la ciudad de Quito.
La RIAS, en el marco del desarrollo localimpulsada por esta cooperación, organismos nogubernamentales, el Ministerio de Salud Públicadel Ecuador y el Municipio del DistritoMetropolitano de Quito se inició en junio de 1999y su objetivo era mejorar la oferta de serviciosen salud sexual y reproductiva que correspondena las necesidades de los y las adolescentes. En laactualidad, este programa ha entrado en susegunda fase con el nombre de ParticipaciónJuvenil en el Marco del Desarrollo Local paraque las organizaciones de jóvenes situadas envarios Municipios del país formen alianzas yparticipen en la concepción e implementaciónde ofertas de servicios correspondientes a susnecesidades.
Respecto a otras agencias de cooperaciónconsultadas, tenemos que USAID no tiene porel momento proyectos para la población infantily adolescente; la Cooperación Técnica Belgaimplementará junto con el INNFA, CONAMUy otras entidades el proyecto Promoción de losDerechos Sexuales y Reproductivos de Adoles-centes a finales del presente año.
90
E. Agencia Española de CooperaciónInternacional - AECI
La Agencia Española de Cooperación Interna-cional lleva funcionado en el país varios años yha impulsado la ejecución de diversos proyectosde desarrollo en distintas provincias del país.Actualmente mantiene 4 tipos de programascentrales con los siguientes montos financieros:
a) Programa de cooperación bilateral con2.987.600 Euros;
b) Programa de cooperación descentralizadacon 411.142 euros;
c) Programa de cooperación a través deONGs con 9.452.995 euros
d) Programa de cooperación a través deempresas y organizaciones empresarialescon un aporte de 871.625 euros.
El monto total de la cooperación para el año 2001llegó a la cifra de 13.723.362 euros.
Entre los proyectos financiados por esta agenciaque están relacionados con nuestro estudio sepueden mencionar los siguientes: El proyectoServicio de atención integral para adolescentesque es parte del programa de cooperaciónbilateral; el Programa de Prevención y Atencióna Niños de Riesgo Psico-neuro-sensorial-NAR,apoyado por la Junta de Andalucía, que es parte
del programa descentralizado; los proyectosAmpliación de escuelas saludables en Guayas yLos Rios, Seguridad alimentaria en la zona nortede la provincia de Esmeraldas, Atenciónprimaria de salud a comunidades indígenas,Mejora de la educación básica en 14 cantonesde Ecuador, Apoyo a la salud materno infantil yconstrucción de maternidad comunitaria,Fortalecimiento de la gestión preventiva infantojuvenil frente al uso indebido de drogas, Mejoradel sistema de escuelas unidocentes de lascomunidades de Talag, Salud oral en escolares,Creación de un centro de formación por laalternancia para jóvenes del medio rural delsector Las Vegas, Esmeraldas, Disminución dela morbi mortalidad materno infantil en el áreade Borbón, Programa de apoyo educativo aniños andinos-PAENA, el Control infantil ytratamiento de niños desnutridos en Gral.Vernaza y Salitre; proyectos y programas quehacen parte del programa de cooperación a travésde ONGs. El programa de cooperación a travésde empresas tiene los siguientes proyectos: Com-plemento alimentario para chicos de la calle,Apoyo a niños con síndrome de Down, Amplia-ción del hogar para niños en San Antonio dePichincha, Empresariado social juvenil, Ca-pacitación de educadores de chicos de la calle,Educación a niños con parálisis cerebral,todos ellos con auspicio de REPSOL YPFECUADOR.
91
La elaboración de políticas específicas para lapoblación infantil y adolescente que está re-lacionada con las peores formas de trabajo en lasociedad puede ser abordada desde varias en-tradas analíticas y de gestión programática. Dehecho, las soluciones que se pretendan construirdeberán contener enfoques integrales y multi-disciplinarios que vinculen las situaciones macroy micro en las que están insertas la niñez y ado-lescencia en el Ecuador.
Desde esa perspectiva, la situación en la que sedesarrollan las cotidianeidades y las expectativasde futuro de la niñez y la adolescencia estánatravesadas por la conjunción de tres contextosimportantes conectados entre sí. Un primercontexto referido a las condiciones estructuralesde los mercados de trabajo, a las lógicas deinserción laboral y empleo a las que está sujetaesta población objetivo, producto a su vez de lasdinámicas económicas generales de la sociedadque tienen impacto en el comportamiento de losagentes económicos y productivos. Un segundocontexto relacionado con los programas dife-renciados de protección social que ha imple-mentado el Estado ecuatoriano en los últimosaños. Un tercer contexto, vinculado con el ante-rior, que tiene que ver con los escenarios políticose institucionales en los que se debaten una seriede derechos y protecciones para la población in-fantil y adolescente con la intencionalidad yobjetivo de legalizar y legitimar esos derechosen el país43.
Es necesario tomar en cuenta estos tres contextospara la elaboración de recomendaciones de po-líticas y programas que, desde nuestra pers-pectiva analítica, se intersectan en los siguientescampos.
VIII. RECOMENDACIONES DE POLÍTICAS
A. Acceso laboral, equidad y oportunidades
La problemática social en la que se desenvuelveel trabajo de la niñez y adolescencia ha sido abor-dada por numerosos enfoques que centraron suanálisis en los efectos perversos desatados porla crisis económica y social por la que atraviesael país. Esta causalidad determinó que las lógicasde obtención de recursos por parte de las familiashayan incorporado a niños/as y adolescen-tes a diversos mercados de trabajo en variossegmentos productivos de las esferas económicassin que hasta la actualidad se tenga una ideaexacta de los impactos que esta problemáti-ca ha generado en los ciclos de vida de las fami-lias ecuatorianas. En todo caso, lo que ha per-manecido invisibilizado es la situación deltrabajo no remunerado y el aporte que estaslabores representan para el conjunto familiar,comunal y local, tanto con fines productivoscomo reproductivos, ya que una actividad o tra-bajo prematuro estaría reemplazando a otras ac-tividades relacionadas con el desarrollo hu-mano44.
En ese sentido, la responsabilidad del Estado yde los distintos organismos de la sociedad quetrabajan con estos sectores estaría encamina-da hacia el fomento de una política de igual-dad de oportunidades que proteja la inserción ypermanencia de los trabajadores en distin-tos sectores económicos y asegure condicio-nes equitativas acordes a su formación y pro-ductividad. Bajo la misma perspectiva, se po-dría promover una serie de programas y contro-les que impulsen la sustitución de fuerza la-boral infantil y adolescente por la adulta, a finde vincular estas acciones con el sistema legalde protección de derechos de la infancia y
92
adolescencia. Desde luego, la aplicación de untipo de programas de esta naturaleza no podríaser posible sin la intervención del sector empre-sarial y productivo que de muestras de aperturahacia la incorporación e inversión tecnológicasustentada en la competitividad y en unaracionalidad de gestión que esté basada en laequidad de los ingresos, que elimine la dis-criminación de género, étnica y generacional.
Las acciones de política pública podrían en-marcarse en la elaboración de planes de apoyopara que los potenciales trabajadores jóvenestengan alternativas diferentes a la opción deinsertarse tempranamente en labores productivas,todo ello dentro de un marco de subvención deingresos familiares que serían parte integrantede una lógica de bienestar que en otros países haadquirido la figura del ingreso ciudadano.
No obstante, no sería posible pensar esta seriede posibilidades sin la presencia de losprogramas sociales estatales que prioricen laprotección y el desarrollo del capital humano.Adicionalmente, resulta de extrema importanciael impulso y apoyo que se debe dar social ypolíticamente a la Comisión Nacional deErradicación del Trabajo Infantil para que seconstituya en una instancia coordinadora de lasacciones públicas y privadas dirigidas a laprotección de la niñez y adolescencia en loscampos que hemos mencionado. En la medidaque las actividades de esta Comisión vayanadquiriendo la legitimidad y la convocatorianecesarias, se podrán conseguir mejores logrosen materia de políticas públicas, aspecto que esrelevante en estos momentos por cuanto el de-sarrollo del Plan Nacional debe contar con todaslas capacidades y coordinaciones institucionalesnecesarias para cumplir los compromisosinternacionales adquiridos y estar acorde con unapolítica integral de Derechos Humanos en elEcuador.
A continuación se sugieren algunos lineamientosgenerales de políticas relacionadas con el trabajo,el acceso laboral y la equidad social.
Lineamientos:
• Realizar una serie de estudios multidis-ciplinarios que den cuenta de las realidadesen las que está inserta vulnerablemente lapoblación infantil y adolescente del país. Sedeberá poner atención a los mecanismos deacceso laboral que operan en los mercadosinformales de trabajo; las interpretaciones ar-bitrarias que se realizan sobre las normas deflexibilización laboral en los sectores de laeconomía nacional; las condiciones en quefunciona el trabajo no remunerado y las prác-ticas laborales adversas que podrían plas-marse en legislaciones para obtener una po-lítica de protección del salario mínimo.
• Organizar foros de discusión con la comu-nidad política y comunicativa para generaropinión pública y prácticas que traten deeliminar la contratación y utilización de ma-no de obra infantil por parte de las empresasen los distintos sectores de la economía ecua-toriana.
• Impulsar la conformación de organizacionesde trabajadores jóvenes que construyan suspropias propuestas y líneas de acción paraestablecer los mecanismos de protección deltrabajo acorde a sus derechos y necesidades.
· Establecer pautas que modifiquen la pres-tación social a cargo del Instituto Ecuatorianode Seguridad Social, incorporando la co-bertura a los trabajadores/as mayores de 15años.
• Incorporar los contenidos de los conveniosinternacionales firmados por el Ecuador enmateria de defensa de los derechos de la ni-ñez y adolescencia trabajadora en las polí-ticas públicas que tengan que ver con la vigi-lancia, prevención, prescripción y protecciónde la niñez y adolescencia en el país45.
• Insertar cambios específicos en los planesde estudio y formación de la Policía Nacionalpara la protección de los niños/as traba-jadores contra la explotación laboral. En esemismo campo, fortalecer la gestión insti-tucional de la DINAPEN4 6.
93
• Proteger en el ámbito nacional e inter-nacional a la niñez y adolescencia víctimasdel tráfico de personas, especialmente aquienes se los lleva para la explotaciónlaboral en otros países.
• Introducir en los planes de transferencia decompetencias del proceso de descentra-lización, en la planificación y en los pro-gramas de desarrollo local, políticas de pre-vención y control de las formas de trabajoinfantil y adolescente47.
• Promover cambios en la gestión de la políticainterna del Ministerio de Trabajo y RRHHpara que se despolitice el tratamiento defijación de los salarios, incorporando para elefecto, los resultados de los estudios reali-zados en torno al funcionamiento de los mer-cados laborales relacionados con el trabajoinfantil y adolescente.
• Establecer mecanismos de cooperación ygestión interinstitucional para que se elaboreun programa de pasantías laborales para losjóvenes mejor preparados y se diseñe unplan de dotación de becas de trabajo. En estesegmento se incorporará los proyectos quetienen elaborados los sectores productivos ycomerciales existentes en el país, así comola inserción de las empresas mixtas que estánarticuladas al Estado ecuatoriano.
• Promover las normativas y prescripcio-nes necesarias sobre trabajo infantil yadolescente para incluirlas en el sistemade justicia con el objetivo de establecersanciones sobre la inequidad en el acceso ycondiciones de trabajo en estos sectoresvulnerables. En este rubro poner atención ala protección de jóvenes insertos en el trabajoen industrias transnacionales y que operanbajo la modalidad de maquila y en generalpropenden a la erradicación del trabajoinfantil y adolescente en condiciones deriesgo. Para lograr este objetivo se puedeseleccionar y legitimar una red de ins-tituciones y organismos públicos y pri-vados que den seguimiento a estas accio-nes.
• Fomentar la organización de grupos,asociaciones y entidades de jóvenes para quedesarrollen y ejecuten sistemas de vigilanciaciudadana a nivel local y nacional para queimpulsen acciones, espacios de expresión ydenuncias sobre situaciones de explotación,maltrato, riesgos del trabajo, trabajo prema-turo y otras formas asociadas a labores ine-quitativas, forzadas e ilegales.
B. Educación, Sistemas de protección socialy dotación de servicios
El sistema educativo ecuatoriano ha estado sujetoa los distintos ajustes estructurales y políticascomplejas y cuestionadas de reducción insti-tucional que han mermado su capacidad de ges-tión y desempeño. Desde ese punto de vista, unode los grandes retos es construir mecanismos queaborden en problema de la exclusión en la edu-cación por medio de políticas que incorporen aniños/as y jóvenes que se encuentran actualmen-te no integrados al sistema escolar, asegurar la per-manencia de quienes están en él a través de de-cisiones y enfoques que tomen en cuenta la de-manda constante, factor que implica cambios enel sistema y el servicio educativo, la revaloriza-ción de la educación frente al trabajo, el apoyo aquienes enfrentan altas probabilidades de deser-ción o abandono, la diversificación de opcionesde formación e incentivos directos a las familiasy a los jóvenes. Este conjunto de políticas podríanapuntar a cambiar la visión y percepción del canjetrabajo-educación, prevenir la inserción tempranaal trabajo y generar opciones educativas pertinentesen contextos sociales donde existe una alta vulnera-bilidad y desprotección institucional.
Un elemento indispensable para lograr nivelesadecuados de desempeño del sistema educativorelacionado con la población infantil yadolescente que trabaja en situaciones de riesgoconsiste en la implementación de redes socialesde veeduría que trate estos problemas a nivellocal. Muchas de las situaciones que vulneran a
94
la población infantil se producen en escenarioslocales que escapan a la percepción de la opiniónpública nacional y a los mismos controles quepuedan extender las instituciones educativas; deesa manera se pueden potenciar las capacidadesque ofrece el Estado a la sociedad a través de loscomités de vigilancia de padres de familia queen muchos sitios y comunidades ya se encuentranoperando.
Lo anterior se encuentra asociado a la im-portancia de que el país posea un sistema deprotección social que cubra varias dimensionesde la vida de la niñez y adolescencia. Por logeneral, las acciones y programas sociales hanfuncionado de manera dispersa, con carácterintuitivo, de forma proselitista acorde a lascoyunturas e intereses políticos de los gobiernosde turno, situaciones que han impedido laconcreción racional de una gama de políti-cas públicas donde prevalezcan criteriosmetodológicos uniformes y con mecanismos devalidación de resultados e impactos. Es por esoque la noción de sostenibilidad aparece comouna necesidad urgente entre los decisores yasesores de políticas sociales que remarcan laprioridad de este factor porque la sostenibilidadde los programas sociales será alcanzada en lamedida en que exista: a) voluntad política,asumida como la responsabilidad que debentener las instancias oficiales de gobierno,básicamente el Frente Social –Ministros- y elejecutivo –Presidente- para estar atentos,verificar y hacer cumplir las metas propuestasen los programas sociales; b) prioridad en losaspectos técnicos, sobre todo respecto alpersonal, ya que los cambios constantes en losequipos, producto de las presiones políticas,conducen a desestabilizar la planificación y elmanejo de la cosa pública , muchas veces conpersonal no calificado para el efecto; c) laestabilidad financiera y presupuestaria donde secumplan los techos presupuestarios, la entregaperiódica de caja y oportuna dotación de losmontos establecidos; y, finalmente, d) la activaparticipación de los beneficiarios que arroje el
grado de satisfacción del programa, ayudando amedir la calidad y oportunidad de los mis-mos48.
En ese terreno, la coordinación de acciones quese establezcan con otras instituciones soncentrales para sostener un sistema de protecciónsocial nacional. De una parte, se encuentra lacapacidad gestión y control que puede desplegarla Defensoría del Pueblo en términos deprotección de derechos de la ciudadanía engeneral y de la infancia y adolescencia enparticular, de tal manera que las políticassostenibles tengan umbrales de largo plazo, seanequitativas y promuevan la inclusión de laspersonas en una sociedad que se ha caracterizadopor ser autoritaria, excluyente y poco redistri-butiva. Por otra parte, habría que impulsar y ayu-dar a la transparencia del sistema de administra-ción de justicia desde sus órganos superiores –cortes superiores y suprema- hasta los tribuna-les locales que son precisamente los escenariosdonde se producen con mayor intensidad las vio-laciones a los derechos de la niñez y juventud,todo ello haciendo extensivo el principio demo-crático de la rendición de cuentas y la exigibi-lidad de derechos que son amparados por la cons-titución del Estado.
Relacionado con los puntos anteriores seencuentra la dotación de servicios básicos quela población infantil y adolescente requiere paradesarrollar una vida digna acorde a los estándaresprevistos en el índice de desarrollo humano.Independientemente de que exista una discusiónteórico-metodológica sobre la pertinencia técnicade esos indicadores, los déficits de serviciosbásicos es una constatación palpable y no unasimple cifra estadística para las personas queesperan ser atendidas por las institucionesencargadas de implementar esos servicios. Laprioridad presupuestaria que tengan los sectoressalud, educación, vivienda y bienestar ayudaráa una planificación coherente, sostenible yconfiable que irá en beneficio de la poblacióninfantil y adolescente del país49.
95
Lineamientos :
• Propiciar la creación de una política nacionalde compromiso, seguimiento, control,evaluación y correctivos frente a la vul-nerabilidad de derechos y carencias deservicios básicos en que se encuentra la niñezy adolescencia del país. La figura de un pactoo acuerdo interinstitucional legítimo y concapacidad de convocatoria que incluya a losdiversos actores y sectores se vuelveimprescindible para lograr esos objetivos. Eneste campo es imprescindible que el Ecuadorcumpla los compromisos internacionalesadquiridos en materia de protección dederechos de la niñez como el Convenio 138que hace referencia a la edad mínima deadmisión de empleo y el Convenio 182 dela OIT50 que está relacionado con las for-mas peligrosas de trabajo infantil. Ambosinstrumentos están ratificados por el Ecuadory son cuerpos legítimos del más alto ni-vel que deben ser asumidos, cumplidos yexigidos por todas las instituciones quetrabajan en programas de niñez y adolescen-cia.
• Incorporar los contenidos de las normas y laConvención de los Derechos y otros com-promisos internacionales a los planes cu-rriculares de la educación básica y media.Los esquemas paralelos de tratamiento altrabajo infantil y el relativo aislamiento deprogramas educativos focalizados en niños/as que trabajan generan exclusión, abandonode la escuela y poca apropiación de los prin-cipios y derechos desde la propia comunidadeducativa.
• Impulsar e incentivar a los docentes comoagentes de veeduría o fiscalización ciudadanaa nivel local y regional para que contribuyanal control social del trabajo peligroso infantily adolescente y denuncien las condicionesen que se desarrollan esas labores.
• Cambiar los ejes y el carácter asistencialistade las políticas públicas actuales por unasde mayor alcance sostenible donde el Estadoocupe un lugar central en el desarrollo. Para
arribar a este escenario se deberá dejar delado criterios sobre las políticas socialescomo meros planes compensatorios de lasmedidas de ajuste estructural. En ese con-texto, hay que integrar las políticas eco-nómicas con las sociales de tal manera quelos objetivos nacionales del desarrollo cum-plan las aspiraciones de la población ecua-toriana en términos de cobertura, bienestar,servicios y derechos humanos.
• Fortalecer el gasto social para bajar la con-flictividad crónica y las demandas insa-tisfechas en los distintos sectores sociales.En este punto, revisar los criterios prioritariosque actualmente existen para el pago de ladeuda externa se hacen indispensables el mo-mento de diseñar los planes y programas deatención social.
• Potenciar la participación de la sociedad civilen el control del gasto público mediante elimpulso a la creación de organizacioneslocales que están inmersas en la planificaciónde su desarrollo regional y local. La estrategiabuscaría el aprovechamiento integral de lascapacidades de los sectores populares, me-diante un apoyo integrado a las iniciativasde generación de empleo, la dotación uni-versal de servicios de educación y salud en-caminados al desarrollo del capital humanocomo base para una transformación pro-ductiva, y el impulso a la distribución delingreso y los activos productivos51.
• Las políticas de protección tendrán que tomaren cuenta los principios de equidad y respetoa la diversidad étnica y cultural que existeen el país, incorporando indicadores de ma-nejo ambiental, igualdad de oportunidades,participación, transparencia de la gestión,rendición de cuentas de los recursos y re-distribución acorde a las especificidadesregionales y locales.
• Los objetivos de la protección social estaránenmarcados en la combinación del capitalsocial proveniente de las organizaciones dela sociedad, capital humano fruto de unaadecuada educación y capacitación y delacceso a los servicios de salud, capital natural
96
basado en el empleo sustentable del potencialproductivo de los recursos naturales y capitalfísico construido en términos de las ca-pacidades tecnológicas y de maquinariainstalada52.
• La coordinación de los espacios institucio-nales para implementar esta serie de accionesdeberá ser ágil, oportuna, legítima y deamplia cobertura. Hay que tomar en cuentalos escenarios próximos que tendrá queasumir el país desde el punto de vista de ladescentralización, transferencia de com-petencias y los retos de construir una seriede políticas que no sean fragmentadas,coyunturales y sometidas a la presión clien-telar y prebendaria que caracteriza hasta aho-ra a la gestión gubernativa. Potenciar las fun-ciones de los gobiernos locales (municipiosy prefecturas - gobiernos de las provincias)a través de la Asociación de Municipali-dades del Ecuador - AME y el Consorcio deConsejos Provinciales del Ecuador -CONCOPE, para la conformación de los Co-mités Locales frente a los peligros del traba-jo infantil y sus consecuencias en el desarro-llo humano local. En este sentido, el impulso ala promulgación de ordenanzas municipalesy provinciales que recojan los lineamientospara la erradicación del trabajo infantil enlas áreas y actividades económicas localesdetectadas como factibles o potenciales.
• Incorporar la obligatoriedad de la educaciónpara la población infantil y adolescente en
la legislación y políticas públicas del país,tanto a nivel general como particular y enconjunción con otras entidades del Estado.Esta medida podrá aplicarse a todos losprogramas sociales que operan en distintasáreas y propenderán a la eliminación deltrabajo infantil para que los indicadoreseducativos eleven su magnitud e impacto,concientizando, al mismo tiempo, a lasfamilias sobre el beneficio de este tipo deacciones a pesar de los niveles de pobrezaen que tengan que desarrollar su sobre-vivencia.
• Diseñar acciones tendentes a la creación deun sistema de monitoreo e inspección socialen materia de trabajo infantil que involu-cre a diversos actores nacionales, regio-nales y locales como el Ministerio de Tra-bajo, Ministerio de Educación, INNFA,Defensoría del Pueblo, redes activas deONGs vinculadas con el tema y sectores delsector privado que se comprometan con estetipo de tareas. Las experiencias de trabajode otras redes de inspección y monitoreocomo las de seguridad ciudadana, DerechosHumanos y de género pueden constituir unreferente metodológico importante para estasactividades. Con ello se fortalece el rol de lasociedad civil, sus derechos, la función deexigibilidad hacia el Estado y se involucraa actores que son generalmente exclui-dos en la toma de decisiones sobre políticassociales.
97
BANCO MUNDIAL. (2002) Banco Mundial,Grupo del Banco Mundial, Quito, mimeo, 4 pág,
BUSTAMANTE Fernando. (1996) La culturapolítica y ciudadana en el Ecuador: una discusiónpreliminar de sus implicancias para una posiblegobernabilidad democrática. En: Ecuador: unproblema de gobernabilidad, Corporación deestudios para el desarrollo-Programa de lasNaciones Unidas para el desarrollo PNUD,Quito.
BID.(2002) Acción del BID en el Ecuador, Quito,mimeo, 34 p.
CORDES. (1998) Política económica del ajustey gobernabilidad. Proyecto de Gobernabilidad.Informe, Quito.
CORDES. (1999) La Ruta de la Gobernabilidad,Corporación de estudios para el desarrollo-Centro de Investigación y PromociónIberoamérica Europa, Quito
FLACSO/UNICEF. (2002) El nuevo modelomonetario y el sector social: Balance inicial(Doc. Investigación, mimeo, Quito, abril, 2000.
FLACSO. (2002) Diagnóstico de la proble-mática de niños y adolescentes de 6 a 18 años ensituación de riesgo y de los programas existentes.Informe Preliminar, FLACSO al MBS.
FORO ECUATORIANO POR LA NIÑEZ YADOLESCENCIA. (2001) Asamblea Nacionalde Comités de Gestión Local por los derechosde la niñez y adolescencia, Quito, junio.
FRENTE SOCIAL, Ministerio de BienestarSocial MBS, Sistema Integrado de Indicadores
BIBLIOGRAFÍA
Sociales del Ecuador SIISE. El Ecuador frente alos compromisos de la Cumbre Mundial sobreDesarrollo Social: Logros y Desafíos, Quito,junio 2000.
FRENTE SOCIAL, Ministerio de BienestarSocial, Instituto Nacional del Niño y la Familia,Informa nacional sobre el seguimiento de laCumbre Mundial a favor de la Infancia, Juniode 2001.
GTZ. (2002) La Cooperación Técnica bilateralEcuador – Alemania, doc, Quito.
INEC. (2001). Los niños y niñas, ahora. Unaselección de indicadores de su situación a iniciosde una nueva década, INEC, SIISE, Quito.
OIT/IPEC/CONEPTI (2002), Programa deduración determinada. Una nueva estrategia paraerradicar las peores formas de trabajo infantil,Coordinación regional IPEC Sudamérica, Lima.
OIT. (1999)Un nuevo instrumento para lucharcontra las peores formas de trabajo infantil. OIT,Ginebra.
PACHANO (2000), Simón. Representación,clien-telismo y corporativismo en Ecuador. En:La crisis ecuatoriana, Cañete María,(compiladora), CEDIME-IFEA, Quito.
RIVERA, Fredy. (2001) Democracia minima-lista y fantasmas castrenses en el Ecuador con-temporáneo. En: Las Fuerzas Armadas en laregión andina. No deliberantes o actorespolíticos. Comisión Andina de Juristas, Lima.
98
Sistema Integrado de Indicadores Sociales delEcuador-SIISE 2001, Boletín Indice N° 1, Quito,Febrero.
Secretaría Técnica del Frente Social. Resumende los programas prioritarios del Frente Social,Enero - Diciembre 2001,Versión 1/04/02,Mimeo, Quito. 2002.
SCHMITTER Philippe. «Continúa el siglo delcorporativismo?» en: El fin del siglo delcorporativismo, Lanzaro Jorge (compilador),Nueva Sociedad, Caracas, 1998.
Sistema Integrado de Indicadores Sociales delEcuador. SIISE (2001) El saldo social de la déca-da de 1990: aumento de a pobreza y concentra-ción del ingreso. En: Revista Iconos, N° 11,FLACSO Ecuador, Quito.
UNICEF. (2001) Ajuste con rostro humano, Doc7, Quito.
VOS Rob, VELASCO Margarita, DELABASTIDA, Edgar. (1998) Efectos econó-micos y sociales del fenómeno del El Niño en elEcuador, SIISE (documento interno).
VOS Rob, et al. 2000. Ecuador 1999: Crisiseconómica y protección social, Siise, Abya Yala,Quito.
Web Site
http//www. frente social. ec-gov.nethttp//www.gastosocial-ec.orghttp://www.delcol.cec.eu.int/ueecuador.htmhttp//www.oit.org.pe/ipec
99
1 «El Niño», es el término originalmente usado paradescribir la aparición, de tiempo en tiempo, de aguassuperficiales relativamente más cálidas que lo normalen el Pacífico tropical central y oriental, frente a lascostas del norte de Perú, Ecuador y sur de Colombia.El fenómeno «El Niño» se manifiesta directamenteen la costa Pacífica colombiana con incrementos dela temperatura superficial del mar y aumentos delnivel medio del mar. Igualmente, el fenómeno tieneun efecto climático sobre todo el territorio colom-biano que afecta todo el medio natural, en general, yel ciclo hidrológico, en particular, con amplias reper-cusiones en lo económico.2 Frente Social, Ministerio de Bienestar Social, ELECUADOR FRENTE A LOS COMPROMISOS DELA CUMBRE MUNDIAL SOBRE DESARROLLOSOCIAL: LOGROS Y DESAFÍOS.3 El precio del barril del petróleo cayó en un 41%entre 1997 y 98. De un promedio de US$ 15,5 en1997 pasó a US$ 9,2 en 1998.4 Moneda nacional del Ecuador hasta enero del año2000.5 El ingreso anual por habitante se redujo a cerca dela mitad al pasar de $1.600 en 1998 a $ 865 en el año2000. (UNICEF, Características de la proformapresupuestaria y del gasto social para el 2001, doc 7).6 El desempleo en las ciudades prácticamente seduplicó entre 1998 y 1999. En el sector rural quetuvo la mayor incidencia del impacto del fenómenodel Niño se perdieron 112.00 empleos en el sectoragrícola que representan el 11% de la PEA de la costa(Vos, De Labastida y Velasco: 1998). La tasa dedesempleo fue del 11.5% en 1998; del 14.4% en 1999y del 9% en el 2000. Hay que considerar que larelativa baja de la tasa de desempleo para el año 2000está relacionada con el fenómeno de la migración deecuatorianos/as que abandonaron el país en busca defuentes de trabajo; de hecho, según estimacionesrealizadas por el Ministerio de RREE que llevaadelante una política de selección de personas paraubicar plazas de trabajo en España de acuerdo a losacuerdos firmados entre estos dos países en 2001, el75% de las solicitudes y postulaciones correspondena personas que tienen algún tipo de empleo en el país
NOTAS
a marzo del 2002. Según resultados primarios deINEC, “se calcula que entre 600.000 y 800.000personas han emigrado del país” (Carlos Cortéz,director INEC, HOY, 24 junio del 2002).7 CORDES, La Ruta de la gobernabilidad, pag 558.8 Uno de los ejemplos más notorios es el relacionadocon el campo educativo. Tanto el Ministerio de Edu-cación como el EB/Prodec y el Promeceb handesarrollado proyectos focalizados y en paralelofinanciados por el BM y el BID.9 INEC, SIISE, INNFA, MBS, UNICEF, PNUD,UNFPA, Encuesta de medición de indicadores de laniñez y los hogares (EMEDINHO), 2000.10 La pobreza según NBI cataloga a un hogar comopobre cuando se hace presentes graves carencias enel acceso a educación, salud, nutrición, vivienda,servicios urbanos y oportunidades de empleo. Lalínea de pobreza es el costo estimado de una canastade bienes y servicios que satisfaga las necesidadesbásicas de una persona durante una quincena. La líneade indigencia es el costo de una canasta sólo dealimentos que permita satisfacer los costos nutri-cionales mínimos de un adulto –2.300 kilo caloríasy 45 gramos de proteína por día- durante quince días.Hay que señalar que la categoría “pobreza” incluyea la de indigencia o pobreza extrema y sus porcentajesno deben ser sumados. (SIISE, Indice N° 1, Febrerodel 2001).11 CONAMU “ Indicadores de género. Seguimientoy evaluación de Acción Regional para las Mujeresde América Latina y el Caribe, 1995-2001 y laPlataforma de Beijing. Ecuador, febrero del 2.000,pag 43.12 PNUD, Informe de Desarrollo Humano. Ecuador1999. Pgs. 42-43. De acuerdo al Informe “existe unainteracción entre pobreza, alta fertilidad y bajaeducación, que explica que los hogares pobres eindigentes sean numerosos y tengan más niños”.13 La medida más frecuente de pobreza se refiere a lacapacidad de consumo de los hogares; la pobreza deingresos define a un hogar como pobre si sus ingresosen un cierto período son menores al costo de unacanasta mínima de bienes y servicios. Los niños y
100
niñas ahora. Una selección de indicadores de susituación a inicios de una nueva década, pag 19.14 Ibid, pág. 20.15 Estas situaciones que pertenecen al ámbito dereproducción de la cultura y las mentalidades en de-terminados contextos como los étnicos, campesinoso en economía pobres y frágiles, constituyen factoresexplicativos de la pobreza que van más allá de lostradicionales enfoques economicistas que privilegianlas causales estructurales. Para profundizar estosaspectos, véase también el capítulo de trabajo pre-maturo del Diagnóstico en Situaciones de Riesgoentre 6 y 17 años desarrollado por la Facultad Lati-noamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) parael Programa Nuestros Niños. 2001-2002.16 A pesar de que los programas infantiles tienen unpapel importante en el sistema de protección socialporque proveen a la niñez pobre en condiciones depobreza la oportunidad de recibir cuidado, educaciónpreescolar y alimentación; y porque dan a las madrescon hijos/as pequeños la oportunidad de trabajar,estos programas sufrían de varias debilidades comosu limitada cobertura, problemas de focalización, res-tricciones presupuestarias y estabilidad de personal.Por ejemplo, el PDI y el ORI cubrían apenas al 8%de su población objetivo y el PRONEPE el 9%. (Vos2000: 56).17 Rob Vos, op.cit, pág. 60.18 En términos generales este programa ha sidosatisfactorio. “En 1998, por ejemplo, según los re-sultados de la encuesta ECV, entre los niños/as deuno a cuatro años, la totalidad de la niñez había sidoinmunizada con las dosis completas contra elsarampión y el 99% contra la tuberculosis; en cambio,sólo el 85% de la niñez de esa edad mostró evidenciade haber recibido vacunas antipoliomelítica y DTP”(Vos: 2000: 64).19 Secretaría Técnica del Frente Social, Plan Socialde Mediano Plazo, pág. 4.20 El plan establece una serie de objetivos prioritariosy de resultados esperados. En esta sección se reco-gerán los más importantes que están incluidos en elplan de mediano plazo.21 Por ejemplo se estima que el FISE podrá generar53.500 empleos entre el 2001 y el 2003, los Consejosprovinciales y los Municipios 30.000 empleos en 3
años; para el caso de la vivienda se piensa que estesector incorporará 45.000 plazas anuales durante lospróximos 5 años y en el rubro inversiones mayoresla cifra llegan a 30.000 puestos de trabajo en el OCPy 60.000 en el resto de proyectos grandes de infraes-tructura.
22 Se espera que 100.000 familias del sector ruralaccedan a agua potable y letrinización hasta finalizarel año 2002.
23 Los análisis realizados por CORDES en su serieProyecto de Gobernabilidad: Problemas fiscales ygobernabilidad, 1998.
24 Los programas de inversión social han estadosujetos a las lógicas del manejo macroeconómico gu-bernamental y a las presiones internacionales parael pago de la deuda externa. Por ejemplo, para 1997la deuda como porcentaje del PIB representó el 64%;En diciembre de 1999, el saldo de la deuda externapública representó el 101% de la producción nacio-nal (PNB) y en el 2000 la deuda ascendió a apro-ximadamente US$ 16.000 millones, de los cua-les US$ 13.500 correspondían al sector público yUS$ 2.500 al sector privado. El aumento constantede la deuda implica que el país tiene que hacermayores esfuerzos para pagarla en relación con eltamaño de su economía. (INNFA, MBS: 2001).
25 Este incremento puede ser entendido por la crisiseconómica que aumentó los niveles de pobreza e in-digencia, donde la posibilidad de reducir estaproblemática era la concentración de los recursosestatales en programas de protección social focali-zados.
26 Del monto destinado al gasto social en el 2001(US$ 1.005 millones de dólares), el 44% se destinaráal sector educación, 34% al sector bienestar social,15% al sector salud, 6% a vivienda y 1% a trabajo(UNICEF 2001) doc. 7, pág. 9).
27 El nuevo modelo monetario y el sector social:Balance inicial (Doc. Investigación, Quito,abril,2000).
28 Para el mismo año se tienen cifras expresadas ensucres. De ahí que apenas 9 de cada 100 sucres delPresupuesto General del Estado se canalizaron aservicios sociales básicos y de cada 100 sucresinvertidos al interior del área social, sólo 55 se losdestinó a estos servicios. En salud, 37 de cada 100
101
sucres gastados se invirtieron en servicios básicos.Este mismo tipo de inversión en educación fue del59 de cada 100 sucres. (FLACSO-UNICEF, 2000).29 Por lo general los criterios para realizar un balancede las políticas y programas sociales a favor de lapoblación, especialmente de la menos favorecida, seubican en a partir de dos indicadores principales: a)el efecto redistributivo de los componentes del gastosocial en los distintos estratos de la población, y b)la evolución sectorial del gasto. La conjunción delos dos indicadores develará el impacto del gastopúblico social y, si éste tiene o no un efectodesconcentrador de la distribución del ingreso y siha cumplido con las metas propuestas. Además, elbalance general del comportamiento del gastopúblico social dependerá de parámetros que nosolamente se inscriben en la eficiencia del sectorsocial y sus programas, sino también de la con-tribución que el crecimiento económico y la prioridadfiscal destina para dicho gasto en el sector social entérminos de prioridad, magnitud, oportunidad ydestino de los recursos.30 Rob Vos, Op. Cit. pág. 19.31 SIISE, 2000. CD ROM Versión 2.032 Ibid.33 FLACSO/UNICEF, 2000.34 Los datos presentados corresponden a la SecretaríaTécnica del Frente Social. Resumen de los programasprioritarios del Frente Social Enero - Diciembre2001. Versión 1/04/02, Mimeo. Quito. 2002.. A lafecha de realización de este documento algunospresupuestos para el 2002 están en proceso denegociación.35 Para mejor visualización de este análisis, compararen los cuadros restantes el valor devengado 2001 conblanco36 INFORME NACIONAL SOBRE ELSEGUIMIENTO DE LA CUMBRE MUNDIAL ENFAVOR DE LA INFANCIA, Junio de 2001, FrenteSocial, Ministerio de Bienestar Social, InstitutoNacional del Niño y la Familia.37 Uno de esos programas es el de “Integración socialde niños y adolescentes de 6 a 18 años en situaciónde riesgo” que le ejecutará el MBS. Oficialmentecomenzó sus actividades en octubre del 2001 con
una serie de diagnósticos e investigaciones. Elprograma tendrá una duración de 5 años con un aportedel BID de US$ 30 millones de dólares y US$ 5millones a cargo de la contraparte del Estadoecuatoriano.38 Este programa ha tenido serias dificultades parasu aplicación, principalmente el incumplimiento porparte de los facultativos en recetar las prescripcionesgenéricas, por parte de las farmacéuticas en desplegarcampañas de conocimiento en el uso de genéricos,de las farmacias en dar a conocer al usuario el stockde medicamentos y de parte del Estado en el controlde esta legislación. Actualmente se pretende regularde manera más eficiente este reglamento en elCongreso Nacional.39 El ingreso total en Junio del 2000 era de 106,8 USDy para diciembre del 2001 fue de US$ 132,6 dóla-res.40 Varios datos de la información incluida en estasección son parte del estudio “ Diagnóstico de laproblemática de niños y adolescentes de 6 a 18 añosen situación de riesgo y de los programas existentes”Informe Preliminar FLACSO al MBS, 2002.41 Datos obtenidos de la publicación “Programa deDuración Determinada” del programa IPEC Ecuador.42 Actualmente el Instituto Nacional Ecuatoriano deCooperación Internacional INECI es el responsabledel diseño, mantenimiento y administración delSistema Nacional de Cooperación Externa del país.Este instituto pertenece al Ministerio de RelacionesExteriores43 Hasta la fecha de elaboración del presente informe,el Congreso Nacional no ha podido reunirse paraaprobar el Código de la Niñez y Adolescencia pre-sentado hace dos años a las comisiones parlamen-tarias respectivas. En la agenda próxima no constael tratamiento de este tema, aspecto que denota unafalta de voluntad política de parte de los diferentespartidos políticos existentes a pesar de los discursosfavorables sobre la urgencia y necesidad de aplicaciónde este código.44 Recientemente y a propósito de las denuncias deHuman Rights Watch, a más de las investigacionesque el programa IPEC de la OIT ejecuta en el país,se han visibilizado varias áreas críticas del trabajoinfantil en sectores de la economía. El caso de
102
trabajadores prematuros en varias empresas deproducción y comercialización del banano llamó laatención de diversos organismos públicos y privados.45 La exigibilidad del cumplimiento de los derechospara la infancia y adolescencia por parte de las insti-tuciones de la sociedad y el Estado es una de lasdimensiones menos abordadas en el país. Una políticaespecífica que asegure este cumplimento debe serparte de las agendas de varios sectores e institucionescomo por ejemplo la creación del Consejo Nacionalde la Niñez. (Entrevista a Manuel Martínez, presi-dente del Foro de la Niñez).46 Este es un punto importante que consta en lasresoluciones de la Asamblea Nacional de los Comitésde Gestión Local por los derechos de la niñez y ado-lescencia. Políticas y líneas de acción. Junio del 2001.47 La introducción de estas políticas de prevenciónpuede ser organizada a través de la creación de
Comités Técnicos o Comisiones que regulen laimplementación de los programas y el gasto públicode ellos para de esa manera transparentar la ejecucióny romper los cuellos de botella burocráticos yautoritarios que en ocasiones existen en los gobiernoslocales (Entrevista a Lilian Ortiz, INNFA).48 Entrevista a Marcelo Jaramillo, asesor principalde la Secretaría Técnica del Frente Social.49 Uno de los “logros” obtenidos por el Frente Socialy su secretaría es haber conseguido el 25% del pre-supuesto del Estado para programas sociales en elaño 2002.50 Convenio aprobado por unanimidad en la 87ªConferencia Internacional del Trabajo, el 17 de juniode 1999.51 Larrea C y Sánchez J, PNUD, pág. 79.52 Larrea y Sánchez, pág. 82.
103
104
IMPRESO POR COMPUTEXTOS S.A.C.