kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus
Post on 12-Apr-2022
2 Views
Preview:
TRANSCRIPT
Tampereen yliopistoTaloudellis-hallinnollinen tiedekunta
Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjauskulttuuritoimessa, liikuntatoimessa ja nuorisotyössä
Kunnallisoikeuden alaan kuuluva sääntelyteoreettinen ja oikeusvertailevatutkimus Suomen, Ruotsin ja Eestin kuntien tehtävistä, niiden organisoinnista ja
oikeudellisesta ohjauksesta kulttuurissa, liikunnassa ja nuorisotyössä
Sirpa TeräväinenJulkisoikeuden laitosLisensiaattitutkimusJulkisoikeus
Tampere 2001
University of TampereDepartment of Public Law
Sirpa Teräväinen The Statutory Obligation of Function of Municipality and The JuridicalGuidance of Functions in Culture, Sports and Youth Work
Regulative theoretical and juridical comparative study of the municipal functions, their organising and juridical guidance in culture, sports and youth work of Finland, Sweden and Estonia, belonging to the sphere of Municipal Law
Licentiate´s dissertation, XXVIII + 352 pages + 1 appendix
January 2001
Abstract
The Nordic Welfare State has changed in the 1990s. A municipality has been a suitable localorganisation to perform culture, sports and youth work as welfare services. At the moment thejuridical infrastructure contains International Law and European Law ( supranational law ) as a partof the Finnish Juridical System. International Law and European Law have begun to influence moreand more the implementing of The Act on Municipal Culture, The Act on Sports and PhysicalEducation and Youth Work Act.
The aim of this study is to clarify, first what the law obligates the local authorities to undertake inthe field of culture, sports and youth work, second how the local authorities could arrange theadministration, and third who are the juridically guiding functions of the local authorities and how.The study compares culture, sports and youth work tasks, organisation and juridical guidance of theFinnish municipalities with the same system in Sweden and Estonia.
This regulative theoretical and juridical comparative study belongs to the Administrative LawSystem and there to the sphere of Municipal Law. The purpose of the study is, on the one hand toclarify how things according to the law should be carried out in municipalities, and on the otherhand how things really are. The study systemises the juridical guidance of the cultural, sports andyouth work tasks and collects the principles of programme basic interpretation.
On the one hand, the core of the juridical infrastructure of the municipal culture, sports and youthwork in Finland, Sweden and Estonia has the same features, but on the other hand the systems havedifferences. Among these comparable countries in Sweden the local self-government is strongestwithout specific acts concerning culture, sports and youth work. Estonia has taken the Finnishmodel both in sports and youth work legislation. The legislation of general municipal culture affairsis a pure Finnish phenomenon.
Swedish cultural policy is seeking for a new direction with the local cultural co-operations. Thequestions of culture must be included in the core of decision-making. In Estonia economicdifficulties have slowed down cultural activities. One of the municipal strengths in Finnish cultureis basic art education available for children and the young in many fields of arts. Local authoritiespromote it with different models, mostly in co-operation with other local actors.
The core task of municipal sports in every comparable state is the construction of sports facilities.The co-operation and division of labour between local authorities and sports organisations integratethe sports systems of the three different states.
Youth workshops as a new form of local activity co-financed by the Ministry of Labour, theMinistry of Education and the European Social Fund have expanded and become the leading starsof youth work. Finland, Sweden and Estonia are creating conditions for young people´s civicactivities, supporting voluntary associations of young people, improving young people´sparticipation and maintaining youth information and counselling centres. The new Youth Work Actof Estonia obliges the council to decide on the objectives of youth work and also on the measuresin the development plans. After-school activities in Finland and statutory hobby school activities inEstonia are models of informal education. Statutory school childrens´ care in Sweden is integratedinto comprehensive school.
In Finnish municipalities there can be various organs helping the local executive board. Finnishmunicipalities have administrative freedom. The administration of culture, sports and youth workis taken care of in one or two merged boards elected by the councils. In practice the municipalitieshave culture, education or leisure boards. Persons employed by local authorities are working inmulti professional result-units but the objective of real co-operation has not been reached by the1990s administrative operations. The Finnish Local Government Act makes it possible that the localauthorities of some municipality can perform the functions laid down for them by law either aloneor in co-operation with the local authorities of other municipalities. Local authorities may alsosecure the services they need to perform their functions buying them from other service providers.This study shows that all these possibilities are not fully in use. In the administrative model ofSwedish municipalities, culture, sports and youth work affairs are organised in merged culture andleisure-time boards. In this model the council has given two functions to one board. Personsemployed by local authorities are working in merged culture and leisure-time departments. TheEstonian model differs from that of Finland and Sweden. The council can choose a commission forculture, sports and youth work affairs but this is not a common model. At present only fewmunicipalities have a commission. Culture, sports and youth work tasks are in the hands of thedepartment of culture.
On the one hand the values, on the other hand the conflicting principles of the three Finnish actshave guided the programme basic interpretation of the act. The tasks of municipalities handled inthis study belong to the statutory category, but the obligation of function gives extensiveadministrative-functional freedom to the councils. Therefore it could be recommended that the sameprinciples could be established in the interpretation of the laws. These principles are: 1. theprinciple of civic effectiveness, 2. the principle of new partnership of the local authorities andvoluntary associations, 3. the principle of cross-administrativeness, 4. the principle of regional-modelling, 5. the principle of internationalisation, and 6. the principle of educational rights.
I wish the principle of educational rights were taken more powerfully into account, when localauthorities interpret The Act on Municipal Culture, The Act on Sports and Physical Education andYouth Work Act.
Key words: statutory obligation of function of municipality in culture, sports and youth workaffairs, juridical guidance of functions, municipal culture, municipal sports, municipal youth work,educational rights.
Tampereen yliopistoJulkisoikeuden laitos
Sirpa Teräväinen: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus kulttuuritoimessa, liikuntatoimessa ja nuorisotyössä
Kunnallisoikeuden alaan kuuluva sääntelyteoreettinen ja oikeusvertaileva tutkimus Suomen, Ruotsin ja Eestin kuntien tehtävistä, niiden organisoinnista ja oikeudellisesta ohjauksesta kulttuurissa, liikunnassa ja nuorisotyössä
Lisensiaattitutkimus, XXVIII + 352 s. + 1 liites.
Tammikuu 2001
Tiivistelmä
Kunnan kulttuuri- ja liikuntatoimen sekä nuorisotyön pohjoismaiseen hyvinvointivaltioonankkuroitunut toimintaympäristö ja oikeudellinen infrastruktuuri on 1990-luvullalaajentunut ja monipuolistunut. Kansainväliset ihmisoikeussopimukset ja eurooppaoikeusosana Suomen oikeusjärjestystä ohjaavat yhä vahvemmin kulttuurin, liikunnan januorisotyön tehtävien sisältöä.
Tutkimuksen tarkoituksena on selvittää, mikä on kunnan toimintavelvoite kulttuuritoimessa,liikuntatoimessa ja nuorisotyössä, millaisella organisaatiokompetenssilla velvoitteet pitäisihoitaa ja millainen oikeudellinen ohjaus toimintaan kohdistuu. Suomalaisen kunnan tehtäviä,organisointia ja oikeudellista ohjausta verrataan Ruotsiin ja Eestiin.
Hallinto-oikeuteen ja siinä kunnallisoikeuteen lukeutuvassa sääntelyteoreettisessa jaoikeusvertailevassa tutkimuksessa selvitetään toisaalta, miten kunnan kulttuuritoimen,liikuntatoimen ja nuorisotyön tehtävät erityislakien mukaan pitäisi hoitaa ja toisaalta, mitenasiat tosiasiallisesti ovat. Tutkimuksessa systematisoidaan kunnan toiminnan oikeudellinenohjaus sekä kootaan näiden alojen ohjelmaperusteisen laintulkinnan periaatteet.
Kunnan kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön oikeudellinen infrastruktuurin ydinSuomessa, Ruotsissa ja Eestissä on osin samanlainen ja osin erilainen. Ruotsi on vahvinkunnallisen itsehallinnon maa ilman po. alojen erityislainsäädäntöä. Eesti on ottanut oppiaSuomesta sekä liikuntalain että nuorisotyölain säätämisessä. Kunnan yleisen kulttuuritoimensäädöstäminen on puhtaasti suomalainen ilmiö.
Kunnan kulttuuripolitiikan uutta suuntaa Ruotsissa haetaan yhteistyöstä paikallistentoimijoiden kanssa ja kulttuurikysymykset halutaan saattaa päätöksenteon ytimeen. Eestissäkuntien taloudelliset vaikeudet ovat hidastaneet kulttuurisia toimia. Suomen kuntien yhdeksikulttuuritoimen vahvuudeksi on noussut taiteen perusopetus, jota kunnissa hoidetaanuseimmiten yhteistyössä eri toimijoiden kesken.
Kunnan liikuntatoimen yhteinen ydintehtävä kaikissa vertailumaissa on liikuntapaikkojentarjoaminen kunnan asukkaille. Maiden liikuntajärjestelmiä yhdistää työnjako ja yhteistyökunnan ja liikuntajärjestöjen kesken.
Suomessa kuntien nuorisotyön lippulaivaksi on EU-lisärahoituksella noussut nuortentyöpajatoiminta. Kansalaistoiminnan tukeminen, nuorten osallistumisen edistäminen sekänuorisotiedotus ovat kaikille vertailumaille yhteisiä nuorisotyön sisältöjä. Eestin tuorenuorisotyölaki velvoittaa kunnan ja kaupungin valtuuston asettamaan nuorisotyölle tavoitteetsekä kirjaamaan kehittämissuunnitelmaansa niiden saavuttamiseksi tarvittavat toimenpiteet.Koululaisten iltapäivätoiminta Suomessa, lakisääteinen koululaisten hoiva Ruotsissa jalakisääteinen harrastuskoulutoiminta Eestissä ovat kunkin maan vastaus koulunulkopuoliseen tai perusopetukseen integroituun oppimiseen.
Suomalaisen kunnan organisaatiovapaus on tuottanut yleisimmin yhden tai kahden laaja-alaisen lautakunnan malleja. Viranhaltijat on sijoitettu moniammatilliseen tulosalueeseen.mutta todellista yhteisyyttä hallinnon keventämisoperaatioilla ei ole saavutettu. Myöskäänkaikkia kuntalain antamia organisointivaihtoehtoja ei ole käytetty. Ruotsissa on siirryttypääasiallisesti yhdistettyihin kulttuuri- ja vapaa-aikalautakuntiin. Mallissa valtuusto onantanut yhdelle lautakunnalle kaksi tehtävää. Viranhaltijatasolla kulttuuri- ja vapaa-aikakysymykset hoidetaan yleisimmin kulttuuri- ja vapaa-aikatoimistossa.. Eesti poikkeaaSuomesta ja Ruotsista. Valtuustolla on mahdollisuus asettaa valiokunta hoitamaan kulttuuri-ja liikunta-asioita sekä nuorisotyötä mutta menettely ei ole yleistä. Pääasiassa kulttuuri-,liikunta- ja nuorisotyöasioista vastaavat kuntakohtaisesti eritavoin organisoidut työntekijät.
Suomalaisen kunnan kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön ohjelmaperusteistalaintulkintaa ovat ohjanneet toisaalta lakeihin kirjoitetut arvot ja toisaalta toisilleenristiriitaiset periaatteet. Jotta erityislakien väljä toimintavelvoitteen sisältö avautuisi nykyistäparemmin lainsoveltajille, olisi suotavaa, että tulkintaan voisivat vakiintua 1. toiminnanyhteiskunnallisen vaikuttavuuden periaate, 2. kunnan ja yhdistysten välisen uudenkumppanuuden periaate, 3. poikkihallinnollisuusperiaate, 4. alueellisuusperiaate, 5.kansainvälistymisperiaate ja 6. sivistyksellisten perusoikeuksien periaate.
Sivistyksellisten perusoikeuksien soisi saavan suomalaisen kunnan kulttuuri- jaliikuntatoimen sekä nuorisotyön tehtävien tulkinnassa nykyistä vahvemman merkityksen.
Avainsanat: kunnan toimintavelvoite, toiminnan oikeudellinen ohjaus, kunnankulttuuritoimi, kunnan liikuntatoimi, nuorisotyö, muut sivistykselliset perusoikeudet.
I
SISÄLTÖ
LÄHTEET������������������������������..V
LYHENTEET���������������������������..XXVI
KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISUT���������..XXVII
ESIPUHE���������������������������..�.XXVIII
KUVIOT ............................................................................................................................. IVEsipuhe......................................................................................................................... XXVII1. Johdanto .............................................................................................................................1
1.1. Tutkimusteema ja katsaus kunnan toimintaympäristön muutokseen.........................11.2. Tutkimuksen tavoitteet, tutkimusote ja aiheen rajaus .................................................31.3. Tutkimuksen teoreettinen perusta, oikeuslähdeopilliset sitoumukset jatutkimusmenetelmät ...........................................................................................................81.4. Johdatusta hyvinvointivaltion oikeudelliseen sääntelyyn .........................................14
Palveluiden tuottaminen ja mahdollistaminen.............................................................17Eurooppaoikeuden mahdollisuudet..............................................................................18
1.5. Keskeiset käsitteet, alan aikaisempi tutkimus, lähdekritiikki ja rakenteen perustelut..........................................................................................................................................19
2. Kunnallisen kulttuuri- ja liikuntatoimen sekä nuorisotyön kehitys hyvinvointivaltionkehikossa ..............................................................................................................................27
2.1. Pohjoismaisen hyvinvointivaltion keskeiset piirteet .................................................272.2. Kunnan sivistystoimen vapaaehtoinen lautakuntajärjestelmä lakisääteistämisenpuristuksessa ....................................................................................................................29
2.2.1. Urheilulautakunta liikuntaharrastusten edistäjänä ja osana kunnanharkinnanvaraista lautakuntajärjestelmää ....................................................................292.2.2. Nuorisotyölautakunta nuorisojärjestöjen yhteistyön edistäjänä.........................342.2.3. Kulttuuritoimintakokeilu hyvinvointivaltion kulttuuripolitiikan areenana........38
2.3. Hyvinvointivaltion oikeudellinen sääntely................................................................452.4. Kunnallisen kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön lakisääteistämisen ensiaskeleet .............................................................................................................................49
2.4.1. Nuorisolautakunta lakisääteistämisen avaajana .................................................492.4.2. Liikuntalautakunta liikuntatoiminnan suunnittelijaksi, kehittäjäksi ja tukijaksi582.4.3.Kulttuurihallinto kuntiin ja kulttuuripalveluideologia käytäntöön oikeudellisinkeinoin..........................................................................................................................65
3. Valtion tehtävät kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopolitiikassa sekä suhde kunnalliseenkulttuuri- ja liikuntatoimeen sekä nuorisotyöhön ................................................................72
3.1. Valtion kulttuurihallinnon tehtävät ja kunnallinen kulttuuritoiminta ......................723.1.1. Opetusministeriön kulttuurihallinnon ja kunnan kulttuuritoimen toimivallanjako sekä tehtävä- ja ohjaussuhteen perusta.................................................................723.1.2. Taidetoimikuntajärjestelmä ja muut kulttuurihallinnon sivuelimet ...................783.1.3. Läänin kulttuurihallinto......................................................................................81
3.2. Valtion liikunta- ja nuorisohallinnon tehtävät..........................................................853.2.1. Opetusministeriön liikunta- ja nuorisohallinnon sekä kunnan liikuntatoimen januorisotyön tehtävien jako ...........................................................................................853.2.2. Liikunnan ja nuorisotyön asiantuntijaelimet......................................................893.2.3. Lääninhallinnon tehtävät liikunnan ja nuorisotyön asiantuntijana.....................94
II
4. Kunnallisten kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotyöpalveluiden järjestäminenhyvinvointivaltion oikeudellistumisen ja vastastrategioiden puristuksessa.......................100
4.1. Vapaakuntakokeilulla kohti uutta kunnalliskulttuuria opetus- ja sivistystoimessa.1004.1.1. Kulttuuri-, liikunta- ja nuorisolautakuntien uusorganisoinninoikeudellinen .............................................................................................................100lähtötilanne ...............................................................................................................1004.1.2. Deregulaatio ja reregulaatio opetus- ja sivistystoimen hallinnonjärjestämisen keinoina .............................................................................................1014.1.3. Kuntien kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotoimen viranhaltijoidenasema vapaakuntakokeilussa ..................................................................................103
4.2. Kuntien kulttuuri-, liikunta- ja nuorisohallinnon keventäminen.............................1044.2.1. Kunnanvaltuuston organisaatiovallan vahvistaminen ja sen rajoittaminenopetustoimessa ..........................................................................................................1044.2.2. Johtosääntö uuden toimivallan lähteenä......................................................1064.2.3. Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain organisatorinen ulottuvuus ......1074.2.4. Kuntien kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotoimen viranhaltijoidenoikeudellinen asema .................................................................................................109
4.3. Kunnallisen kulttuuritoiminnan järjestämisen vaihtoehdot ....................................1124.3.1. Kulttuuripalvelut kunnan tehtävänä ...........................................................1124.3.2. Taiteen perusopetus kunnan uutena kulttuuritehtävänä...........................1134.3.3. Osallistuminen kunnan kulttuuritoiminnan järjestämiseen ......................1174.3.4. Kulttuuripalvelujen järjestämismahdollisuudet kunnissa.........................123
4.4. Toimintavelvoite edellytysten luomiseksi kuntalaisten liikunnalle ja liikunnanjärjestäminen erityisryhmille..........................................................................................131
4.4.1. Liikuntapaikkojen tarjoaminen ........................................................................1314.4.2. Alueellinen ja paikallinen yhteistyö sekä kansalaistoiminnan tukeminen.......1344.4.3. Terveyttä edistävä liikunta ja liikunnan järjestäminen erityisryhmille ............140
4.5. Nuorten elinolojen parantaminen ja edellytysten luominen nuortenkansalaistoiminnalle kunnan toimintavelvoitteena ........................................................142
4.5.1. Nuorten elinolojen parantaminen kunnan nuorisotyötehtävänä.......................1424.5.2. Edellytysten luominen nuorisotoiminnalle kunnan keino hoitaa lakisääteinentoimintavelvoite..........................................................................................................1474.5.3. Kunnan tehtävä mahdollistaa nuorten osallistuminen ja vaikuttaminen..........1514.5.4. Harrastus- ja vapaa-aikapalvelujen järjestäminen...........................................1594.5.5. Nuorisotiedotus nuorten elämäntilanteen hallinnan apuna ..............................1624.5.6. Kunnan nuorisotyön kansainvälistyminen ja toimenpiteet nuorten liikkuvuudenedistämiseksi ..............................................................................................................167
5. Kunnallisen kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimen resurssi-, tulos- ja hallinnollinenohjaus .................................................................................................................................173
5.1. Kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön rahoitusohjaus, tulosohjaus javalvonta ..........................................................................................................................173
5.1.1. Kunnan kulttuuritoiminnan, liikuntatoimen ja nuorisotyön valtionosuusohjaus....................................................................................................................................1735.1.2. Kulttuuritoimi, liikuntatoimi ja nuorisotyö kunnan talousvallan ohjauksessa.1815.1.3. Tulos- ja määrärahaohjaus kulttuuritoimessa, liikuntatoimessa ja nuorisotyössä....................................................................................................................................1835.1.4. Ulkopuolisten rahoittajien ohjausvalta, verkosto-ohjaus ja markkinarahaohjaus....................................................................................................................................1895.1.5. Kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotoimen ulkoinen ja sisäinen valvonta....................................................................................................................................192
III
5.2. Kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön uusi hallinnollinen ohjaus ...........1975.2.1. Oikeudellisen ohjauksen systematiikka kunnan kulttuuritoimessa,liikuntatoimessa ja nuorisotyössä...............................................................................1975.2.2. Opetusministeriön hallinnollinen ohjaus ja hallinnollinen normiohjaus .........2035.2.3. Valtion taidetoimikuntien, valtion liikuntaneuvoston ja nuorisoasiainneuvottelukunnan ohjaus............................................................................................2115.2.4. Lääninhallituksen ja läänin taidetoimikunnan hallinnollinen ohjaus...............2145.2.5. Kunnan sisäinen hallinnollinen ohjaus.............................................................2195.2.6. Suomen Kuntaliiton hallinnollinen ohjaus.......................................................228
6. EU-jäsenyyden merkitys kuntien kulttuuritoimelle, nuorisotyölle ja liikuntatoimelle..2326.1. Eurooppaoikeus kunnallisen kulttuuri- ja liikuntatoimen sekä nuorityön raamina 2326.2. Laadukasta ja innovatiivista kulttuuria EU-resurssein............................................2386.3. Nuorten elinolojen parantamistoimenpiteiden vahvistuminen EU-resurssein........2476.4. EU-jäsenyyden anti kunnan liikuntatoimelle .........................................................2556.5. Kunnan kulttuurivalta eurooppalaisena kunnallisen itsehallinnon periaatteena ....2586.6. Pohjoismainen uusi hyvinvointivaltiomalli suomalaisen kunnan kulttuuri-, liikunta-ja nuorisopolitiikanpolitiikan kehikkona........................................................................260
7. Sivistyksellisten perusoikeuksien turvaaminen kunnan kulttuuri-, liikunta- januorisotoimen tehtävänä ....................................................................................................263
7.1. Kansainväliset sopimukset sivistyksellisten perusoikeuksien taustalla ..................2637.2. Suomen perustuslain perusarvot, perusoikeuskäsite ja perusoikeuksien kokonaisuus........................................................................................................................................2717.3. Kunnan kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimi sivistyksellisten perusoikeuksienturvaajana .......................................................................................................................274
8. Ruotsalaisen kunnan kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikka.............................................2828.1. Kunnallisen itsehallinnon perusta sekä kunnan kulttuuri- ja vapaa-.......................282aikapolitiikan oikeudellinen infrastruktuuri Ruotsissa...................................................282
8.1.1. Ruotsin kunnallisen itsehallinnon perusta........................................................2828.1.2. Kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikan oikeudellinen infrastruktuuri .....................285
8.2. Ruotsalaisen kunnan tehtävät kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikassa ........................2868.3. Ruotsin kunnallishallinnon tapa organisoida kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikantehtävät ...........................................................................................................................2908.4. Ruotsin kuntien kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikan oikeudellinen ohjaus ..............297
9. Eestin kuntien tehtävät kulttuurissa, urheilussa ja nuorisotyössä ..............................3059.1. Kunnallisen itsehallinnon perusta sekä kunnan kulttuurin, urheilun ja nuorisotyönoikeudellinen infrastruktuuri Eestissä ............................................................................305
9.1.1. Kunnallisen itsehallinnon perusta ....................................................................3059.1.2. Kunnallisen kulttuurin, urheilun ja nuorisotyön oikeudellinen infrastruktuuri308
9.2. Eestiläisen kunnan tehtävät .....................................................................................3139.3. Eestiläisen kunnan tapa organisoida tehtävänsä .....................................................3189.4. Eestiläisen kunnan kulttuuri-, urheilu- ja nuorisotyötehtävien oikeudellinen ohjaus........................................................................................................................................323
Suomalaisen kunnan kulttuuritoimen, liikuntatoimen sekä nuorisotyön oikeudelliseninfrastruktuurin keskeiset elementit ja suositukset sen kehittämiseksi .............................330
10.1. Kulttuuritoimen, liikuntatoimen sekä nuorisotyön sääntelyohjaus.......................33010.2. Kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön oikeudellisen ohjauksensystematiikka..................................................................................................................33910.3. Kunnan kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön toimintalakienohjelmaperusteisen tulkinnan periaatteet ja muutoksen suunta ....................................340
IV
11. Suomen, Ruotsin ja Eestin kuntien kulttuurin, liikunnan ja nuorisotyön oikeudelliseninfrastruktuurin, tehtävien ja organisoinnin sekä oikeudellisen ohjauksen keskeiseteroavuudet ..........................................................................................................................346
11.1. Suomen, Ruotsin ja Eestin kuntien kulttuurin, liikunnan ja nuorisotyön keskeisenoikeudellisen infrastruktuurin samankaltaisuus ja erilaisuus.........................................346
Ruotsissa puhutaan kulttuurista ja vapaa-ajasta ( kultur och fritid ). Liikunta januorisotyö yhdistetään käsitteeseen vapaa-aika. Ruotsin kuntien kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikan oikeudellisen infrastruktuurin ytimen muodostaa kunnallislaki (Kommunallagen 1991:900 ), sillä erityislainsäädäntöä on erittäin niukasti. SuomessaKuntalaki ( 365/1995 ) ja Eestissä paikallista itsehallintoa koskeva laki ( Kohalikuomavalitsuse korralduse seadus RT I 1993, 37, 558 ) moniulotteisemmanerityislainsäädännön ohella luovat kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopolitiikallekunnallisoikeudellisen perustan. ................................................................................346
11.2. Suomen, Ruotsin ja Eestin kuntien kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotyötehtävien sekäniiden organisoinnin perustan erilaisuus........................................................................34911.3. Suomen, Ruotsin ja Eestin kuntien kulttuurin, liikunnan ja nuorisotyönoikeudellisen ohjauksen eroavuudet ..............................................................................356
LIITE����..TUTKIMUKSEN TEOREETTIS-METODOLOGINEN KEHIKKO
KUVIOT
Kuvio 7.1. Kunnan keinot turvata kunnan asukkaan sivistyksellisetperusoikeudet���������.274
Kuvio 10.1. Kunnan kulttuuritoiminnan, liikuntatoiminnan ja nuorisotyön oikeudellisen infrastruktuurinperusta����������������������������326
Kuvio 10.1.Kunnan kulttuuritoiminnan, liikuntatoiminnan ja nuorisotyön keskeinen eurooppaoikeudellineninfrastruktuuri����������������������.327
Kuvio 10.3. Kunnan kulttuuritoiminnan, liikuntatoiminnan ja nuorisotyön oikeudelliseen infrastruktuuriin kuuluvat keskeiset kansainväliset julistukset jasopimukset������...329
Kuvio 10.4. Kunnan tehtävät kulttuuritoimessa, liikuntatoimessa ja nuorisotyössä sekä muutoksensuunta�����������������������������...334
LÄHTEET
1. KIRJALLISUUS
Aarnio, Aulis. Oikeussäännösten tulkinnasta. Helsinki 1982.Aarnio, Aulis. Laintulkinnan teoria. Juva 1989.
V
Alanen, Jussi-Pekka. Vastuu ja vaikuttaminen � Kunnallinen itsehallinto julkisen vallan osana. Teoksessa Kunnallisen itsehallinnon renessanssi. Rakennuspuita alkavalle vuosisadalle, 29 - 42. Tampere 2000.
Alaraasakka, Eija. Yhteistyö ja opetustilat taiteen perusopetuksessa. Teoksessa Taiteen perusopetuksen vuosikirja 1998. Helsinki 1998.
Allianssi. Aikakone. Nuorisotyö kutsuu merkitysmatkalle. Helsinki 1998.Allianssi. Nuorisoalan KV �strategia. Suomalaisen nuorisoalan kansainvälinen strategia.
Rauma 1998.Anttiroiko, Ari-Veikko. Paavo Hoikka: Kunnallishallinnon kehitystiet. Näkökulmia
kunnallistutkimuksen ja �kulttuurin murroksiin. Tampere 1995.Anttiroiko, Ari-Veikko. Strateginen tietojohtaminen kunnallishallinnossa. Hallinnon tut-
kimus 1/2000, 19 � 32.Anttiroiko, Ari-Veikko. Uudistuva demokratia. Teoksessa Ryynänen, Aimo � Meklin,
Pentti � Karhu, Veli � Kallio, Olavi. Kunnallisen itsehallinnon renessanssi. Rakennuspuita alkavalle vuosituhannelle, 81 � 104. Tampere 2000.
Arminen, Olavi. Avustuspolitiikka kunnissa. Liikunta, nuorisotyö, kulttuuri. Helsinki 1997.
Arsis 1/00. 90-luvun kulttuuripolitiikan maamerkit. Arsis 1/2000, 3 � 8.Arsis 1/00. Lastenkulttuurin erityisavustukset vuodelle 2000. Arsis 1/2000, 42 � 43.Bennet, Oliver. Kulttuuripolitiikka, kulttuuripessimismi ja postmoderniteetti. Teoksessa
Kangas, Anita & Virkki, Juha ( toim. ). Kulttuuripolitiikan uudet vaatteet, 13 � 32. Jyväskylä 1999.
Borodulin, Katja. Koulujen sisäliikuntatilojen käyttö. Teoksessa Kurikka, Päivi � Borodu-lin, Katja. Kunta liikuttajana. Tutkimus liikunnan tilasta, tiloista ja tulevaisuudesta, osa kaksi. Helsinki 1997.
Cederlöf, Petri. Nuorisotyön yhteiskunnallinen merkitys. Nuoran julkaisuja nro 8. Helsinki 1998.
Council of Europe. National cultural policy in Sweden. Report of a European group of experts by John Mayerscough. Stockholm 1990.
Council of Europe. Cultural policy in Estonia. European Programme of National Cultural Policy Review. Council of Europe 1997E.
Council of Europe. Cultural policy in Finland. Report by the panel of European experts compiled by Jacques Renard. European programme of national cultural policy reviews. Helsinki 1997.
Ekestam, Harry. Euroopan unionin aluepolitiikka. Teoksessa opiskellen Euroopan unio-niin, 131 � 154. Helsinki 1999.
Eerola, Risto � Mylly, Tuomas � Saarinen, Päivi. EU-oikeuden perusteet. Jyväskylä 1997.Encyclopaedia Iuridica Fennica V. Helsinki 1997.Eriksson, Päivi � Lehtimäki, Hanna. Strategic Management of the Local Information Soci-
ety. Hallinnon tutkimus 4/1998, 290 � 301.Euroopan komissio. Kuntien ja kaupunkien Eurooppa. Luxenburg 1997.Euroopan neuvosto. Suomen kulttuuripolitiikka. Eurooppalaisen asiantuntijaryhmän ra
portti, laatinut Jacques Renard. Kansallisen kulttuuripolitiikan eurooppalainen arviointiohjelma. Helsinki 1996.
Euroopan neuvosto ja taiteen keskustoimikunnan tutkimus- ja tiedotusyksikkö. Syrjästä esiin. Puheenvuoro kulttuurista ja kehityksestä Euroopassa. Eurooppa �työryhmän raportti Euroopan neuvostolle. Mikkeli 1998.
Fedotoff, Jaana. Nuorisotiedotuksella uutta nostetta. Nuorisotyö 1/2000, 20 � 22.Frösén, Klaus. Eurooppaoikeus. Teoksessa Opiskellen uudistuvaan unioniin, 51 - 77.
VI
Helsinki 1999Hallberg. Pekka. Perusoikeusjärjestelmä. Teoksessa Hallberg, Pekka � Karapuu, Heikki �
Scheinin, Martin � Tuori, Kaarlo � Viljanen, Veli-Pekka. Perusoikeudet, 31 �58. Juva 1999.
Hallberg. Pekka. Perusoikeudet viranomaistoiminnan valvonnassa. Teoksessa Hallberg, Pekka � Karapuu, Heikki � Scheinin, Martin � Tuori, Kaarlo � Viljanen,Veli-Pekka. Perusoikeudet, 731 - 736. Juva 1999.
Hallinto. Virastoa saa sponsoroida, ei virkamiestä. Uutisia. Hallinto 4/2000, 36.Halme, Henrikki. Kansainvälisiin sopimuksiin ja kunnalliseen lainsäädäntöön nojaavat
nuorten osallisuushankkeet ovat osa kunnallista demokratiaa. Suomen Nuorisoyhteistyö � Allianssi. http://www.alli.fi/k20007vallat/sienet.html. 19.10.2000.
Hamari, Jyrki ( toim. ). Kuntalaki perusteluineen. Helsinki 1998.Hannus, Arno � Hallberg, Pekka. Kunnallislaki. Neljäs, korjattu painos. Juva 1987.Hannus, Arno � Hallberg, Pekka. Kunnallislaki. Kuudes, korjattu painos. Juva 1993.Hannus, Arno � Hallberg, Pekka. Kuntalaki. Juva 1995.Hannus, Arno � Hallberg, Pekka. Kuntalaki. Juva 1997.Harjula, Heikki � Prättälä, Kari. Kuntalaki � tausta ja tulkinnat. Helsinki 1998.Heikkinen, Aino-Inkeri. Porsgrunn kulkee omia teitään. Sisäasianministeriön Osallisuus
hanke tiedotteessa Demokratia Forumit. Ensi vuosituhannen päättäjät. Jyväskylä 19.5.1998.
Heinola, Timo. Nuorisotyön strategia � NUOSTRA. Helsinki 1993.Helander, Voitto. Kolmas sektori. Käsitteistöstä, ulottuvuudesta ja tulkinnoista. Saarijärvi
1998.Helander, Voitto. Kolmas sektori ja kunnat. Teoksessa Valanta, José. Yhteisvoimin tule
vaisuuteen � Kuntien muuttuvat toimintatavat, 127 � 142. Helsinki 1999.Helsingius, Ulla. Kunnan nuorisolautakunnan kansainvälisen toiminnan kehittäminen.
Teoksessa Kunnan nuorisolautakunta. Toiminta ja tehtävät, 63 � 69. Kark-kila 1974.
Heuru, Kauko. Uusi kuntalaki. Helsinki 1995.Heuru, Kauko. Kunnan johtamisjärjestelmä. Teoksessa Ryynänen, Aimo � Meklin, Pentti �
Karu, Veli � Kallio, Olavi. Kunnallisen itsehallinnon renessanssi. Rakennuspuita alkavalle vuosituhannelle, 69 - 79. Tampere 2000.
Hidén, Mikael. Perusoikeuksien yleisiä kysymyksiä. Teoksessa Nieminen, Liisa ( toim. ). Perusoikeudet Suomessa, 2 � 27. Helsinki 1999.
Hoikka, Paavo. Kuntien kulttuuritoiminta. Helsinki 1966.Hoikka, Paavo. Suomen kuntien sivistyshallinto. Tutkimus organisaatiosta, sen kehityk-
sestä ja rakenteellisista suhteista. Helsinki 1969.Holopainen, Matti. Kunnan nuorisolautakunta ja sen jäsenet. Tutkimus kunnan
nuorisolautakunnasta, sen jäsenistä, jäsenten osallistumisesta lautakunnan päätöksentekoon ja heidän mielipiteistään nuorisotyön kysymyksissä. Kansalaiskasvatuksen Keskus r.y. 1977.
Honko, Jaakko. Liiketaloustiede. Espoo 1989.Husa, Jaakko. Julkisoikeudellinen tutkimus. Tutkimus julkisoikeudessa harjoitettavan
oikeusdogmatiikan metodologiasta. Jyväskylä 1995.Husa, Jaakko. Johdatus oikeusvertailuun. Oikeusvertailun perusteet erityisesti julkisoi-
keutta silmällä pitäen. Helsinki 1998.Huuhka, Kosti � Kuosmanen, Paavo. Vapaan sivistystyön hallinto. Kansalais- ja työväen
opistojen, kansanopistojen, urheiluopistojen, musiikkioppilaitosten, opin-
VII
tokerhotoiminnan sekä askarteluohjaajaopiston lainsäädännön ja hallinnon käsikirja. Helsinki 1973.
Huhtanen, Raija. Nykyiset subjektiiviset oikeudet ja niiden tausta. Teoksessa Pelkonen, Veli ( toim. ) Hyvinvointioikeus, 23 � 43. Jyväskylä 1993.
Hydén, Håkan. Ram eller lag? Om ramlagstiftensen och samhällsorganisation. Stockholm 1985.
Hätälä, Jaana. Nuorten työpajasta nuorten työpajajärjestelmään. NuPo-tiedote 4/20. http://www.alli.fi7tieto/nupo-tiedote/miet400.html. 17.10.2000.
Ilaskivi, Paula. Perusoikeusuudistus paradigmamuutoksena teoksessa Länsineva, Pekka � Viljanen, Veli-Pekka ( toim. ) Perusoikeuspuheenvuoroja, 33 � 49. Turku 1998.
Ilmanen, Kalervo. Kunnat liikkeellä. Kunnallinen liikuntahallinto suomalaisen yhteiskun-nan muutoksessa 1919 � 1994. Jyväskylä 1996.
Irjala, Auli � Eikås, Magne. State Culture and Desentralisation. A comparative study of desentralisation processes in Nordic cultural policy. Helsinki 1996.
Julkunen, Raija. Hyvinvointivaltion käännekohdassa. Jyväskylä 1992.Juppi, Joel. Suomen julkinen liikuntapolitiikka valtionhallinnon näkökulmasta vuosina
1917 � 1994. Jyväskylä 1995.Juppi, Joel � Klemola, Heikki � Ilmanen, Kalervo - Aunesluoma, Juhana. Liikuntaa kai-
kelle kansalle. Valtion, läänin ja kuntien liikuntahallinto 1919 � 1994. Helsinki 1995.
Jussila, Petri. Paukkulan hengessä. Suomen Nuoriso-opisto 1923 � 1998. Jyväskylä 1998.Lång. K. J. Subjektiiviset oikeudet, perusoikeudet ja niiden vaikutus TSS-oikeuksiin. Te-
oksessa Pelkonen, Veli ( toim. ). Hyvinvointioikeus, 83 � 99. Jyväskylä 1993.Järveläinen, Katja. Paikallisen itsehallinnon oikeudellinen sääntely. Vertaileva tutkimus
kunnallislainsäädännön perusrakenteista Suomessa, Norjassa ja Virossa. Pro gradu �tutkielma, julkisoikeus. Tampere 1998.
Kangas, Anita. Keski-Suomen kulttuuritoimintakokeilu tutkimuksena ja politiikkana. Jy-väskylä. 1988.
Kangas, Anita. Kunta, taide ja markat. Helsinki 1990.Kangas, Anita � Pohjola, Kirsi � taiteen keskustoimikunta � VAPK -kustannus. Kulttuu-
risihteeri lähikuvassa. Helsinki 1992.Kangas, Anita. Kulttuuripolitiikan uudet vaatteet. Teoksessa Kangas, Anita & Virkki, Juha.
Kulttuuripolitiikan uudet vaatteet, 156 - 178. Jyväskylä 1999.Karapuu, Heikki. Perusoikeuksien tausta ja yleinen sisältö. Teoksessa Hallberg, Pekka �
Karapuu, Heikki � Scheinin, Martin � Tuori, Kaarlo � Viljanen, Veli-Pekka. Perusoikeudet, 61 - 110. Juva 1999.
Kareinen, Hannu � Salakari, Henna ( toim. ). Konsernistrategia nuorten elinoloissa.Helsinki 1995.
Karila, Alpo. Kuntien talouden ohjaus ja sen muutos. Perinteisestä politiikasta rinnakkais-ten ohjausjärjestelmien kokonaisuuteen. Helsinki 1998.
Kemppainen, Martti � Toivonen, Esko. Opetus- ja kulttuuritoimen rahoitus. Juva 1993.Keski-Suomen liitto. Kulttuurin kehittämisohjelma 1995 � 2000 Keski-Suomi. Jyväskylä
1995.Kettunen, Pekka. Vaihtoehtoisen palvelutuotannon arviointia. Teoksessa Valanta, José.
Yhteisvoimin tulevaisuuteen �Kuntien muuttuvat toimintatavat, 67 � 79. Hel-sinki 1999.
Kettunen, Pertti. Yritys ja yhteiskunta. Jyväskylä 1987.Kivelä, Torsti. 4 tulevaisuutta ja kunnat. Helsinki 1998.
VIII
Kivistö, Kalevi. Ministeriössä mietittyä. Nuori kulttuuri. NuPo 1/2000 Nuorisotyölehdessä 1/2000, 30.
Knuutinen, Mikko. Kuntien muuttuva hallinto ja priorisointi. Tutkimus kuntien priorisointiprosessien käytännöstä ja teoreettisesta perustasta sekä yhteydestä kunnan ja valtion välisen suhteen muutokseen. Kuopio 1988.
Korpipää, Seppo. Mitä tapahtuu kulttuuritoimelle? Kuntien yleisen kulttuuritoiminnan tila ja tulevaisuudennäkymät vuonna 1995.Helsinki 1995.
Korpipää, Seppo � Saarela, Pekka. Kuntien kulttuuripolitiikan uusi strategia. Helsinki 1995.
Kosonen, Pekka. Hyvinvointivaltion haasteet ja pohjoismaiset mallit. Mänttä 1987.Kosonen, Pekka. Eurooppalaiset hyvinvointivaltiot. Tampere 1995.Kosonen, Pekka. Pohjoismaiset mallit murroksessa. Tampere 1998.Kosonen, Raili. Valtion nuorisoneuvosto 1944 � 1984. Helsinki 1984.Kukkasmäki, Timo. Kulttuuritoiminnan käsikirja. Taiteen ja kulttuurin Suomi 2000. Kuo-
pio 1998.Kulha, Keijo K. Urheilujärjestöjen kujanjuoksu. Urheilun rakenneuudistus 1989 � 1993.
Jyväskylä 1995.Kurikka, Päivi � Borodulin, Katja. Kunta liikuttajana. Tutkimus liikunnan tilasta, tiloista ja
tulevaisuudesta. Helsinki 1997.Kurikka, Päivi � Mattila, Susanna. Perustietoa nuorisotoimesta. Helsinki 1999.Kurikka, Päivi. Perustietoa nuorisotoimesta. Teoksessa Perustietoa nuorisotoimesta, 7 � 72.
Helsinki 1999.Kurikka, Päivi. Nuoriso- ja liikuntajärjestöt kuntien kumppanina. Teoksessa Valanta, Jòse (
toim. ). Yhteisvoimin tulevaisuuteen �Kuntien muuttuvat toimintatavat, 143 � 150. Helsinki 1999NL.
Kuuskoski, Reino � Hannus, Arno. Kunnallislaki. Porvoo 1973.Kylmänen, Erkki. Sponsorituki ei kelpaa verovähennyksinä. Helsingin Sanomat, B 9.
7.8.2000.Kärkkäinen, Taisto. Kunnan nuorisolautakunnan lakimääräiset tehtävät. Teoksessa
Kansalaiskasvatuksen Keskus. Kunnan nuorisolautakunta. Tehtävät ja toi-minta, 5 � 11. Karkkila 1974.
Laakso, Seppo. Oikeudellisesta sääntelystä ja päätöksenteosta. Helsinki 1990.Lagus, Pentti ( toim. ). Liikuntasuunnittelu. Liikuntatieteellisen seuran julkaisu no 77. Hel-
sinki 1981.Laiho, Ulla-Maija ( toim. ). Katse kansalaiseen �osallisuudesta ja osallisuushankkeiden
tuloksista. Helsinki 2000.Laitinen, Ahti. Johdatus oikeussosiologiaan. Turku 1996.Lehikoinen, Jarkko ( toim. ). Lähtölaskenta. Tietoa ulkomailla opiskelusta, harjoittelusta ja
työskentelystä. Allianssin julkaisuja 1. Jyväskylä 1993Lehtisalo, Liekki. Suomalainen sivistys ja sivistyspolitiikka. Juva 1998.Lumijärvi, Ismo. Tasapainotetun mittariston malli ja kunta-alan tuloksellisuusarviointi.
Työturvallisuuskeskus 1999.Lähdesmäki, Kirsi. New Public Management julkisjohtamisen uudistajana. Paikallisen
elinkeinopolitiikan johtamiskysymykset NPM:n näkökulmasta. Kunnallistie-teellinen aikakauskirja 1/2000, 30 � 43.
Mattila, Susanna. Nuorisotoimen merkitys. Teoksessa Perustietoa nuorisotoimesta. 73 � 101. Helsinki 1999.
Meklin, Pentti. Tarkastuksen tehtävä kunnan tulosohjauksessa � pohdintaa agenttiteorian lähtökohdista. Teoksessa Ryynänen, Aimo � Meklin, Pentti � Karhu, Veli �
IX
Kallio, Olavi ( toim. ) Kunnallisen itsehallinnon renessanssi. Rakennuspuita alkavalle vuosituhannelle, 133 � 149. Tampere 2000.
Mennola, Erkki. Maakunnan vapaus. Tutkimus kuntaa laajemman yhteisön poliittisen va-pauden oikeudellisista edellytyksistä. Tampere 1990.
Merioja, Elli. Perusteltua liikuntaa. Liikunnan yhteiskunnallisen perustelun kuntasovelluk-set. Helsinki 1998.
Mitchell, Ritva. Kulttuuripolitiikastako Euroopan työllistämispolitiikan viisasten kivi? Ar-sis 3/1998, 5 � 8.
Mikkola, Armi ( toim.). Valtioneuvoston nuorisopoliittinen selonteko eduskunnalle. Lap-peenranta 1985.
Ministry of Education. Review of National Youth Policy Finland. National Report. Helsin-ki 1997.
Myllymäki, Arvo � Uoti, Asko. Leikkaukset kuntien uhkana. Vaikeutuuko peruspalvelujenjärjestäminen. Saarijärvi 1995.
Mäenpää, Olli. Eurooppalainen hallinto-oikeus. Lähtökohtia ja perusteita. Helsinki 1996.Mäenpää, Olli. Hallinto-oikeus. Juva 1997.Mäenpää, Olli. Kuntien itsehallinto EU - Suomessa. Vammala 1997.Mäkelä, Pertti. Kunnallinen vapaa-aikatoimi �palvelujen tuottajasta sponsoriksi? Kun
taSuomi 2004. Helsinki 1998.Mäntylä, Ari. Kieltolaki synnytti urheilulautakunnat. Keskisuomalainen 21.9.1995, 20.Möttönen, Sakari. Tulosjohtamisen tavoitteet ja niiden toteutuminen luottamushenkilöiden
ja viranhaltijoiden välisessä suhteessa. Kunnallistieteellinen aikakauskirja 2/1998, 155 � 174.
Niemi, Merja. Euroopan unionin rakennerahastouudistuksen merkitys kulttuuritoimijoille. ARSIS 3/1998, 26 � 31.
Nieminen, Juha. Nuorisossa tulevaisuus. Suomalaisen nuorisotyön historia. Helsinki 1995.Nieminen, Liisa. Yksityiselämän ja perhe-elämän suoja. Teoksessa Nieminen, Liisa ( toim.
). Perusoikeudet Suomessa, 107 - 147. Helsinki 1999.Niemivuo, Matti. Valtio ja kunnallinen itsehallinto. Helsinki 1991.Niiranen, Vuokko. Kuntalaisten osallistuminen � puheteema vai toimintateema?
Kunnallistieteellinen aikakauskirja 3/1997, 244 � 235.Nummela, Juhani � Ryynänen Aimo. Kuntahallinnon vaihtoehdot. Helsinki 1993.Nuorisopoliittinen tiedote 3/2000. Organisaatiomuutoksia opetusministeriössä. Nuorisotyö
3/2000, 57 � 63.Ojala, Pekka � Pöyhönen, Aulis. Läheisyysperiaate � hallinnon uusjako. Jyväskylä 1994.Olle, Vallo. Määrused. Teoksessa Merusk, Kalle � Kiviorg, Merilin � Sõlg, Raigo � Pil
ving, Ivo � Olle, Vallo � Mõttus, Aaro. Õigusriigi printsiip ja normitehnika. Tallinn 1999.
Olle, Vallo. Haldusdokumendid. Teoksessa Merusk, Kalle � Kiviorg, Merilin � Sõlg, Raigo � Pilving, Ivo � Olle, Vallo � Mõttus, Aaro. Õigusriigi printsiip ja normitehnika. Tallinn 1999H.
Opetusministeriö. Suomen nuorisopolitiikan maatutkinta. Kansallinen raportti. Helsinki 1997.
Opetusministeriö. Nuorison taidetapahtuma kansainvälistyy ja laajenee. Nuorisopoliittinen tiedote 7/1999. http://www.alli.fi/tieto/nupo-tiedote/taidetapahtuma.html. 18.2.2000.
Opetusministeriö. Nuorten Avartti �harrastusohjelma laajenee Suomeen. Nuorisopoliitti-nen tiedote 1/2000. http://ww.alli.fi/tieto/nupo-tiedote/avartti.html. 18.2.2000.
X
Opetusministeriö. Liikuntapaikoilla suuri taloudellinen merkitys. Nuorisopoliittinen tiedo-te. NuPo 2/2000 Nuorisotyölehdessä 2/2000, 34.
OPM. Euroopan unionin rakennerahastot opetusministeriön toimialalla. Helsinki 1996.Paavola, Seppo. Lähiliikuntapaikkoja lisättävä. Helsingin Sanomat 4.8.2000, A5.Pekkanen, Paavo � Aarnio, Eero J. Liikuntalaki selityksineen. Vantaa 1981.Porna, Ismo. Taiteen perusopetuksen vuosikirja 1998. Helsinki 1998.Prättälä, Kari. Kohti uutta kunnallislakia. Teoksessa vapaakuntakokeilu kunnallislain ja
henkilöstöhallinnon uudistajana, 10 - 67. Itsehallintoprojektin julkaisuja 6/1989. Helsinki 1989.
Rahkonen, Keijo. Hyvinvointivaltion tragedia: Rajallinen järjestelmä ja rajattomat tarpeet. Teoksessa Eräsaari, Risto � Rahkonen, Keijo. Hyvinvointivaltion tragedia. Keskustelua eurooppalaisesta hyvinvointivaltiosta. Tampere 1995.
Rantalaiho, Kari. Nuoriso ja yhteiskunta. Helsinki 1968.Rasinmäki, Jorma. Yksityistäminen kunnallishallinnossa. Helsinki 1997.Ristimäki, Eija. Onko kulttuurista kehitystekijäksi? Uusi rakennerahastokausi haaste kult-
tuurin kentälle. Arsis 3/1999, 9 � 14.Ristimäki, Eija. Kun kulttuuripolitiikka murtui. Arsis 1/2000, 1 � 2.Ronkainen, Pauliina. Nuorten kriisipiste tarvitsee kipeästi lisää vapaaehtoistyöntekijöitä.
Helsingin Sanomat 6.8.2000. B 9.Rosas, Allan. Perus- ja ihmisoikeudet Eurooppa-oikeudessa. Teoksessa Hallberg, Pekka �
Karapuu, Heikki � Scheinin, Martin � Tuori, Kaarlo � Viljanen, Veli-Pekka. Perusoikeudet, 205 - 220. Juva 1999.
Ruohonen, Risto. Taidehallinnon autonomia vahvistui. Arsis 1/2000, pääkirjoitussivu.Ryynänen, Aimo. Kunnan tehtävien lakisääteistäminen. Tampere 1986.Ryynänen, Aimo. Uuteen kunnallislakiin - kuntien Suomeen. Tampere 1992.Ryynänen, Aimo. Kunnallisoikeudellisen tutkimuksen viimeaikaiset kehityspiirteet ja
tulevaisuuden haasteet. Teoksessa Anttiroiko Ari-Veikko ( toim. ) Uudistuva kunnallistutkimus. Kunnallistutkimuksen paradigmamuutos 1990 -luvulla. Juhlakirja Erkki Pystyselle, 193 - 216. Tampere 1993.
Ryynänen, Aimo. Subjektiivisten oikeuksien soveltuvuus lähinnä kunnallisen itsehallinnonkannalta tarkasteltuna. Teoksessa Pelkonen, Veli ( toim. ). Hyvinvointioikeus, 47 � 64. Jyväskylä 1993S.
Ryynänen, Aimo. Kunnan uusi toimintamalli. Oikeudellinen rakennetutkimus kunnallisen kansanvallan sisällöstä ja ilmenemisestä. Jyväskylä 1996.
Ryynänen, Aimo. Paikallinen itsehallinto Euroopan yhdentymiskehityksen varjossa. Tam-pere 1997.
Ryynänen, Aimo. Muuttuva kunnallisoikeus. Tampere 1999.Ryyppö, Väinö � Sjöholm, Kari � Kärkkäinen, Taisto. Kunnan vapaa-aikatoiminta. Jyväs-
kylä 1989.Ryyppö, Väinö � Kangas, Heleena. Kunnan kulttuuritoiminta. Vantaa 1982.Ryyppö, Väinö � Heikkilä, Anneli � Sarjava, Tutta. Kunnan kulttuuritoiminta. Jyväskylä
1989.Sahrman, Keijo � Kivelä, Torsti. Kunnat ja Euroopan unioni. EU-jäsenyyden vaikutukset
paikallis- ja aluehallintoon. Helsinki 1994.Salo, Raija ( toim. ). Sivistystoimen ajantieto 1999. Helsinki 1999.Santalainen, Timo � Voutilainen, Eero � Poranne, Pertti. Tulosjohtaminen uudistuu ja uu-
distuu. Espoo 1989.Scheinin, Martin. Kansainväliset ihmisoikeussopimukset ja Suomen perusoikeusjärjestel-
mä. Teoksessa Hallberg, Pekka � Karapuu, Heikki � Scheinin, Martin � Tuori, Kaarlo � Viljanen, Veli-Pekka. Perusoikeudet, 187 � 203. Juva 1999.
XI
Scheinin, Martin. Oikeus omaan kieleen ja kulttuuriin. Teoksessa Hallberg, Pekka � Kara-puu, Heikki � Scheinin, Martin � Tuori, Kaarlo � Viljanen, Veli-Pekka. Perusoikeudet, 533- 559. Juva 1999.
Scheinin, Martin. Perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien kansainvälinen valvonta. Teoksessa Hallberg, Pekka � Karapuu, Heikki � Scheinin, Martin � Tuori, Kaarlo � Viljanen, Veli-Pekka. Perusoikeudet, 737 - 759. Juva 1999.
Schwartze, Jurgen � Laakso, Seppo � Kuuttiniemi, Kirsi. Eurooppalaisen hallinto-oikeudenkeskeiset periaatteet. Helsinki 1999.
Siik, Toivo. Lyhyt katsaus Viron nuorisotyöhön. Nuorisopoliittinen tiedote 3/1992, 4 � 7.Siisiäinen, Martti. Nuorisojärjestöt itsenäisessä Suomessa. Jyväskylän yliopiston sosiologi-
an laitoksen julkaisu nro 43/1988.Silvennoinen, Teuvo. Avoimien ovien nuorisotyö. Teoksessa Kunnan nuorisolautakunta.
Tehtävät ja toiminta, 71 � 74. Karkkila 1974.Stewart, John. Kuntien uusi johtamistapa �muutos ja johtaminen. Jyväskylä 1993.Suomen Kaupunkiliitto, suomentanut Ismo Porna. Ruotsin kunnallisliitto: Kuntien
kulttuuripolitiikka � päämääriä ja strategioita. Helsinki 1989.Suomen Kuntaliitto. Kuntien tiedottaminen. Uuden kuntalain tiedotusperiaatteet. Helsinki
1995T.Suomen Kuntaliitto, toim. Raija Salo. Sivistystoimen ajantieto 1999. Helsinki 1999.Suomen Kuntaliitto. Sivistyksen suunta 1999. Helsinki 1999.Svenska Kommunbörbundet. Vem tar hand om kultur och fritid. Redovisning av en enkät
februari 1999.Svenska Kommunförbundet. Mot en ny kultur- och fritidspolitik. En arbetsrapport från
projektet Kultur och fritid 2000.Svenska Kommunförbundet. Självstyrelseforum. Självstyrelsen utmanad. Stockholm 2000.Taiteen keskustoimikunta. Ks. Euroopan neuvoston ja taiteen keskustoimikunnan tutki-
mus- ja tiedostusyksikkö. Syrjästä esiin.Tartu linnavalitsus. Tartu linna juhtimine. Tartu 2000.Teräväinen, Sirpa. Yhdistyselämää. Teoksessa Jyväskylän maalaiskunnan kirja, 511 � 529.
Jyväskylä 1977.Teräväinen, Sirpa. Kunnan vapaan sivistystoimen hallinto-organisaation oikeudelliset pe-
rusteet. Julkisoikeuden pro gradu �tutkielma. Tampereen yliopisto 1989.Timonen, Pekka. Johdatus Suomen oikeusjärjestelmään 1 yksityisoikeus. Jyväskylä 1990.Tuominen, Helinä ( toim. ). Lääninhallinto 350 vuotta. Valtion painatuskeskus 1985.Tuori, Kaarlo. Sivistykselliset perusoikeudet. Teoksessa Hallberg, Pekka � Karapuu,
Heikki � Scheinin, Martin � Tuori, Kaarlo � Viljanen, Veli-Pekka. Perusoikeudet, 511 - 531. Juva 1999.
Työministeriö. Euroopan sosiaalirahasto. Toimintaohjelma 1995 � 1999. Employment -yhteisöaloite. 8.12.1995.
Työministeriö. Hakuopas projektia suunnitteleville, tavoite 3-ohjelma. 1996.Ummelas, Mart. Alueministeri supistaisi Viron kuntamäärän minimiin. Keski-Suomalainen
19.9.2000, 12.Uoti, Asko. Kunnallisten palvelujärjestelmien oikeudellinen ohjaus. Kunnallistieteellinen
aikakauskirja 1/1999, 34 � 44.Uotila, Jaakko � Laakso, Seppo � Pohjolainen, Teuvo � Vuorinen, Jarmo. Yleishallinto-
oikeus pääpiirteittäin. Jyväskylä 1989.Valanta, José. Monimuotoistuva palvelurakenne �kyselyn tulosten esittelyä. Teoksessa
Valanta, José. Yhteisvoimin tulevaisuuteen �Kuntien muuttuvat toimintatavat, 161 � 217. Helsinki 1999.
Valtonen, Anni. Tanssi tungeksi tupahan. Helsingin sanomat 19.06.2000, B 9.
XII
Varjopuoli-työryhmä. Se onnistuu sittenkin. Lasten, nuorten ja nuorten perheiden sosiaali-sen tilan kohentaminen. Turku 1994.
Viljanen, Veli-Pekka. Perusoikeuksien soveltamisala. Teoksessa Hallberg, Pekka � Karapuu, Heikki � Scheinin, Martin � Tuori, Kaarlo � Viljanen, Veli-Pekka. Perusoikeudet, 111 - 156. Juva 1999.
Virtala, Mirja. Liikunta ja Euroopan unioni. Helsinki 1997.Vuorela, Terho � Veräväinen, Kristiina. Uutta osallisuutta pienin askelin.
Osallisuushankkeen I vaiheen arviointi. HAUS. 2000.Vuorento, Reijo. Seutukunta ja talouskunta �mistä on kyse ja miten ne voivat toimia. Te-
oksessa Valanta, José. Yhteisvoimin tulevaisuuteen � Kuntien muuttuvat toimintatavat, 39 � 50. Helsinki 1999.
Välimäe, Toomas. LOGON: Local Government Network. 10 � 12. September 1999, Tal-linn � Helsinki. http://www.ell.ee/inglish/materials/ueala_TV.htm. 11.8.2000.
2. VIRALLISLÄHTEET
Asetus Euroopan neuvoston erioikeuksista ja vapauksista tehdyn yleissopimuksen ja Eu-roopan neuvoston erioikeuksia ja vapauksia koskevan yleissopimuksen lisäpöytäkirjan voimaansaattamisesta 1.12.1989/SopS n:o 80/1989.
Asetus Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan voimaansaattamisesta ja peruskirjan eräiden määräysten hyväksymisestä annetun lain voimaantulosta 1.10.1991/SopS n:o 66/1991.
Asetus Euroopan sosiaalisen peruskirjan voimaansaattamisesta sekä peruskirjan ja siihen liittyvän lisäpöytäkirjan eräiden määräysten hyväksymisestä annetun lain voimaansaattamisesta 29.5.1991/44, SopS 43 � 44/1991. Council of Europe. European Social Charter. Turin, 18.X.1961.
Asetus kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuk-sen sekä siihen liittyvän valinnaisen pöytäkirjan voimaansaattamisesta 30.1.1976/108, SopS 8/1976. Hyväksytty Yhdistyneiden kansakuntien yleis-kokouksessa 16.12.1966
Asetus kunnallistalouden ja �hallinnon neuvottelukunnasta 17.12.1993.Asetus kuntien kulttuuritoiminnasta 23.1.1981/53.Asetus lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen voimaansaattamisesta sekä yleissopi-
muksen eräiden määräysten hyväksymisestä annetun lain voimaansaattamisesta 21.8.1991/60, SopS 60/1991. Hyväksytty Yhdistyneiden kansakuntien yleiskokouksessa 20.11.1989.
Asetus läänin liikuntalautakunnasta 26.6.1987/611.Asetus läänin nuorisolautakunnasta 18.12.1987/1104.Asetus opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta 6.11.1998/806.Asetus taiteen edistämisen järjestelystä 22.7.1991/1105.Asetus taiteen perusopetuksesta 27.5.1992/463.Asetus taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskeva kansainvälisen
yleissopimuksen voimaansaattamisesta 16.1.1976/106, SopS 6/1966. Hyväk-sytty Yhdistyneiden kansakuntien yleiskokouksessa 16.12.1966.
Asiakirja CHARTE 4487/00 ( Convent 50 ), 28.9.2000. Bryssel, 28. syyskuuta 2000 ( OR.fr ). Ehdotus Euroopan unionin perusoikeuskirjaksi.
Bibliotekslag 1996:1596.Convention for the Protection of Human Right and Fundamental Freedoms. Rome
4.XI.1950. http://www.coe.fr. 17.5.2000.
XIII
Congress of Local and Regional Authorities of Europe (CLARE ) text adopted by Standing Committee at its 2nd Session ( Copenhagen, 15 and 16 April 1996 ), CM/Del/Dec/Act(96)569/9.1. http://cm.coe.int/dec/1996/574/574.93.html. 26.10.2000.
9th Counsil of Europe Conference of Ministers responsilble for Sport � �A clean and healthy sport for the 3rd millenium�, Bratislava, Slovakia, 31-31 May 2000. http://culture.coe/fr/sp/conf/eng/ms19.11.htm. 29.10.2000.
Council of Europe. Recommendation No. R ( 90 ) 7 of the Committee of Ministers to Member States conserning Information and Councelling for Young People in Europe adopted by the Committee of Ministers on 21 February 1990, at the 43th meeting of the Ministers´Deputies. http://cm.coe.int/ta/rec/1990/90r7.htm . 25.10.2000.
Council Regulation ( EC ) No 1260/1999 of 21 June 1999 laying down general provisions on the Structural Funds 399R1260. http://www.europa.int.eu/eur-
lex/fi/lif/dat/1999/fi_399R1260.html. 2.3.2000.Decision No 1031/2000/EC of the European Parliament and the Council of 13 April 2000
establishing the �Youth� Community action programme. http://europa.eu.int/eur-lex/en/lif/dat/2000/en_300D1031.html . 27.10.2000.
Eesti Haridusministeeriumi põhimäärus 12.11.1996 RT I 1996, 2, 34. http://www.hm.ee/ministeerium/maarus/2html. 11.8.2000.
Eesti Linnade Liidu põhikiri. http://www.ell.ee/ellpohikiri.html. 5.9.2000.Eesti territooriumi haidusjaotuse seadus, 22.02.1995, RT I 1995, 29, 356; 1996, 42, 808.Eesti Vabariigi Põhiseadus 28.06.1992, RT I 1992, 26, 349.Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi kulttuuriyhteistyön yhtenäisen
rahoitus- ja ohjelmointivälineen perustamisesta ( Kulttuuri 2000-ohjelma ) ( 98/C 211/08 ) KOM ( 1998 ) 266 lopull. � 98/0169 ( COD ). EUR-Lex: Yhteisön valmistavat säädökset 598PC0266. 2.2.2000.
Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi yhteisön Nuoriso-toimintaohjelmasta 98/C 311/06 KOM ( 1998 ) 311 lopull.- 98/0197 ( COD ).EUR-LEX. yhteisön valmistavat säädökset 598PC0331. 2.2.2000.
Ennakkoilmoitus ehdotuspyynnöstä, joka koskee tukien myöntämistä kulttuurin alalla ( 2000/C 49/07 ). Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 22.2.2000, C 49/5-8.
Erakooliseadus 02.06.1998 RT I 1998, 57, 859.Etelä-Suomen lääninhallitus1. Nuorisotoimen arviointi. Kymenlaakson ja Etelä-Karjalan
kunnat. 1988.Etelä-Suomen lääninhallitus2. Nuorisotoimen arviointi tilastointiosa 1995-98. Kymenlaak-
son ja Etelä-Karjalan kunnat. 1988.Eurathlon. Komission ohjelma urheilun tukemiseksi 1995 ( OJ No C 297, 25.10.1994 ),
1996 ( EYVL N:o C 262, 7.10.1995 ) ja 1997 ( EYVL N:o C 222, 31.7.1996 ).
Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimus. Yleissopimus ihmisoikeuksien ja perusvapauk-sien suojaamiseksi. Rooma 4.11.1950.
Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirja SopS n:o 66/1991.Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus ( EY ) N:o 1783/1999, annettu 12 päivänä hei-
näkuuta 1999, Euroopan aluekehitysrahastosta. Euroopan yhteisöjen virallinen lehti nro L 213, 13/08/1999 S. 0001-0004.
Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus ( EY ) N:o 1784/1999, annettu 12 päivänä hei-näkuuta 1999, Euroopan sosiaalirahastosta. Euroopan yhteisöjen virallinen lehti nro L 213, 13/08/1999 S. 0005 � 0008.
XIV
Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös, N:o 818/95/EY, tehty 14 päivänä maaliskuuta 1995 �Nuorten Eurooppa� �ohjelmaan kolmannen vaiheen toteuttamisesta. http://europa.eu.int/eur-lex/fi/lif/dat/1995/fi_395D0818.html. 2.2.2000.
Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 1686/98/EY, tehty 20 päivänä heinäkuuta 1998, yhteisön �Nuorten eurooppalaisten vapaaehtoistyö� �toimintaohjelmasta 398D1686. http://europa.int.eu/eur-lex/fi/lif/dat/1998/fi_398D1686.html. 2.2.2000.
Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 508/2000/EY, tehty 14 päivänä helmikuuta 2000, Kulttuuri 2000 �ohjelman perustamisesta. Euroopan yhteisöjen virallinen lehti nro L 63, 10/03/2000 S. 01-09.
Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 1031/2000/EY, tehty 13 päivänä huhtikuuta2000, yhteisön Nuoriso-toimintaohjelmasta. http://europa.eu.int/eur-
lex/fi/lif/dat/2000/fi_300D1031.html. 27.10.2000.Euroopan yhteisöjen komissio. Komission selvitys Eurooppa-neuvostolle nykyisten urhei-
luun liittyvien rakenteiden turvaamisesta ja urheilun yhteiskunnallisen tehtävän säilyttämisestä Euroopan yhteisössä. �Urheilua koskeva selvitys Helsingissä kokoontuvalle Eurooppa-neuvostolle. Bryssel 10.12.1999. KOM ( 1999 ) 644 lopullinen.
Euroopan yhteisöjen komissio. Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle ja alueiden komitealle. Euroopan yhteisön ensimmäinen kulttuurin puiteohjelma 2000-2004. Bryssel 6.5.1998. KOM ( 1998 ) 266 lopull. � 09/0169 ( COD ).
Euroopan yhteisöjen komissio. Komission tiedonanto Euroopan unionin perusoikeuskirjan luonteesta. Bryssel 11.10.2000. KOM (2000 ) 644 lopullinen.
Euroopan yhteisön perustamissopimuksen konsolidoitu toisinto. Euroopan yhteisöjen vi-rallinen lehti C 340, 10/11/1997 S. 173-308.
European Charter on the Participation of Young People in Municipal and Regional Life, Resolution 237 of the Standing Conference of Local and Regional Authorities of Europe adopted on 19 March 1992. http://www.coe.fr/htm . 18.10.2000.
European Cultural Convention. Paris, 19.XII.1954. http://www.coe.fr. 17.5.2000.The European Sports Charter, adopted by the Committee of Ministers on 24 September
1992. http://culture.coe.fr/Infococentre/txt/eng/espchart.htm. 29.10.2000.European Youth Information Charter 3th December 1993 by the 4th Eryica General
Asseble. http://www.eryica.org/en/txt.htm. 25.10.2000.Förordning ( 1988:676 ) med instruktion för Statens kulturråd. SFS nr: 1988:676.
Regeringskansliets rättsdatabaser 8.8.2000.Förordning ( 1994:1389 ) med instruktion för Ungdomsstyrelsen. SFS nr: 1994:1389.
Regeringskansliets rättsdatabaser 8.8.2000.Förordning ( 1977:547 ) om statsbidrag till regionala museer. SFS nro: 1977:547.Hallintomenettelylaki 6.8.1982/598.Hallinto-oikeuslaki 26.3.1999/430.Hallituksen esitys Eduskunnalle kirjastolaiksi. HE 210/1997 vp. http://www.edusksunta.fi.
26.4.2000.Hallituksen esitys Eduskunnalle koulutusta koskevaksi lainsäädännöksi. HE 86/1997 vp.
http://www.edita.fi. 8.4.2000.Hallituksen esitys Eduskunnalle kuntalaiksi. HE 192/1994 vp. Yleisperustelut I/II
http://www.eduskunta.fi. 14.6.2000 ja teoksessa Hamari ( toim. ). Kuntalaki perusteluineen, 19 � 85. Helsinki 1998.
XV
Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi kuntien kulttuuritoiminnasta. HE 46/1980 vp . Asiak. A 1.
Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi lääninhallituslain 2 ja 4 §:n muuttamisesta. HE 155/1999 vp. http://www.eduskunta.fi. 27.9.2000.
Hallituksen esitys Eduskunnalle perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta. HE 309/1993 vp. A 6.
Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi taiteen edistämisen järjestelystä annetun lain, taiteilijaprofessorin viroista ja valtion taiteilija-apurahoista annetun lain sekä eräistä kirjailijoille ja kääntäjille suoritettavista apurahoista ja avustuksista annetun lain muuttamisesta HE 3/2000 vp. http://www.eduskunta.fi. 3.5.2000.
Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi taiteen perusopetuksesta sekä peruskoululain 26 §:n ja lukiolain 18 §:n muuttamisesta. HE 211/1991 vp. http://www.eduskunta.fi. 25.4.2000.
Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi vapaakuntakokeilusta. HE 54/1988 vp.Hallituksen esitys Eduskunnalle liikuntalaiksi. HE 236/1997 vp. http://www.eduskunta.fi.
7.9.2000.Hallituksen esitys Eduskunnalle nuorisotyölaiksi. HE 167/1985 vp. Asiak. A4.Hallituksen esitys Eduskunnalle nuorisotyölaiksi. HE 298/1994 vp.
http://www.eduskunta.fi . 13.9.2000.Hallituksen esitys Eduskunnalle opetus- ja kulttuuritoimen rahoitusta koskevaksi lainsää-
dännöksi. HE 215/1991 vp. http://www.eduskunta.fi. 8.4.2000.Huvialakooli seadus 14.06.1995, RT I 58, 1004.Ihmisoikeuksien yleismaailmallinen julistus 10.12.1948.Jyväskylän maalaiskunnan hallintosääntö 19.6.1995. Monisteessa Jyväskylän maalaiskun-
nan säännöstö 1998.Jyväskylän maalaiskunnan nuorisolautakunta. Nuorisolautakunnan toimintakertomus 1988.Jyväskylän maalaiskunnan sivistystoimen päävastuualueen johtosääntö 19.6.1995. Monis-
teessa Jyväskylän maalaiskunnan säännöstö 1998.Jyväskylän maalaiskunnan virkasääntö 27.1.1997. Monisteessa Jyväskylän maalaiskunnan
säännöstö 1998.Jyväskylän nuorisotyön visiot ja strategiat vuoteen 2005. Pohjapaperi Jyväskylän kaupun-
gin kehittämisstrategialle vuoteen 2010. Kaupunginhallituksen iltakoulu 24.1.2000.
Kansainvälisen kauppakamarin Suomen osasto. Sponsoroinnin kansainväliset perussään-nöt. Helmikuu 1993. Valtionvarainministeriön työryhmämuistioita 5/2000, liite 2.
Kansakouluasetus 23.7.1958/321.Kirjastolaki 21.3.1986/235.Kirjastolaki 4.12.1998/904.Kohaliku omavalitsuse huvialakooli/muusika- ja kunstikoolide ûleriigilise õppekava kin-
nittamine 14.04.1997 RTL 1997, 121-124, 726.Kohaliku omavalitsuse korralduse seadus, 02.06.1993, RT I 1993, 37, 558. Käytössä myös
englannin kielinen käännös �Local Government Organisation Act�. http://www.ell.ee/english/materials/KOKS_99eng.htlm. 11.8.2000.
Kommunallagen SFS 1977:179.Kommunallagen SFS 1991:900.Komiteamietintö, KM 1963:35. Valtion nuorisotyökomitean mietintö. Helsinki 1963.Komiteamietintö, KM 1966:B111. Nuorisolakikomitean mietintö. Helsinki 1966.Komiteamietintö, KM 1969:7. Toisen nuorisolakikomitean mietintö. Helsinki 1969.
XVI
Komiteamietintö, KM 1974:2. Kulttuuritoimintakomitean mietintö. Helsinki 1974.Komiteamietintö, KM 1976:87. Liikuntalakikomitean mietintö. Helsinki 1976.Komiteamietintö, KM 1980:6. Parlamentaarisen nuorisokomitean mietintö. Selvitysosa.
Helsinki 1980.Komiteamietintö, KM 1980: 61. Parlamentaarisen nuorisokomitean II osamietintö. 1980-
luvun nuorisopoliittinen toimenpideohjelma. Helsinki 1980.Komiteamietintö, KM 1983:33. Nuorisolautakuntalain uudistamistoimikunnan mietintö.
Helsinki 1983.Komiteamietintö, KM 1985:63. Liikuntatieteellisen tutkimuksen kehittäminen vuosina
1986-1990. Helsinki 1986.Komiteamietintö, KM 1990:24. Liikuntakomitea. Liikuntapolitiikan linjat 1990-luvulla.
Valtion painatuskeskus 1990.Komiteamietintö, KM 1991:7. Nuorisokomitea �90. Nuoret 1990 �luvulla, nuorisopoliitti-
nen toimenpideohjelma. Helsinki 1991.Komiteamietintö, KM 1992:36. Kulttuuripolitiikan linjat. KUPOLI. Helsinki 1992.Kulturutskottets betänkande, 1999/2000:KRU03. En idrottspolitik för 2000-talet � folkhäl-
sa, folkrörelse och underhållning, m.m. Sveriges riksdag, rixlex. 9.8.2000.Kulturutskottets betänkande, 1999/2000:KRU04. På umdomars villkor � ungdomspolitik-
för demokrati, rättvisa och framtidstro. Sveriges riksdag, rixlex. 9.8.2000.Kulturutskottets betänkande, 1999/2000:KRU09. Vissa kulturpolitikska frågor. Sveriges
riksdag, rixlex, 9.6.2000.Kulttuurin puiteohjelmaan liittyviä kokeiluhankkeita koskeva ehdotuspyyntö ( 1999/C
163/03 ). Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C163, 10/06/1999 S. 0003-0008.
Kulttuuritoimintatyöryhmän mietintö 1978:59.Kulttuuriministeeriumi pôhimäärus 12.11.1996 RT I 1996, 80, 1443.
http://www.kul.ee/ministeeriu/seadus/pohimaarus.html. 22.8.2000.Kunnallisen työmarkkinalaitoksen yleiskirje 15/2000, 11.4.2000. Kunnallisen palvelutoi-
minnan tuloksellisuuden arviointia koskeva suositus. Kunnallislaki 27.8.1948/624.Kunnallislaki 10.12.1976/953.Kuntalaki 17.3.1995/365.Kuntien valtionosuuslaki 3.8.1992/688.Kuntien valtionosuuslaki 20.12.1996/1147.Lag om kulturminnen. SFS 1988:950.Laki alueiden kehittämisestä 10.12.1993/1135.Laki ammatillisesta koulutuksesta 21.8.1998/630.Laki kunnan kouluhallinnosta 1983/479.Laki kuntien kulttuuritoiminnasta 30.12.1980/1045.Laki kuntien kulttuuritoiminnasta 3.8.1992/728.Laki kuntien nuorisolautakunnista ja kuntien nuorisotyöhön annettavasta valtionavusta
21.1.1972/117.Laki liikuntalain muuttamisesta 22.7.1991/1108.Laki liikuntalain muuttamisesta 3.8.1992/727.Laki liikuntalain väliaikaisesta muuttamisesta 13.12.1991/1476.Laki lääninhallituslain 2 ja 4 §:n muuttamisesta 7.4.2000/348.Laki nuorisotyölain 3 §:n muuttamisesta 10.1.1997/27.Laki nuorisotyölain 7 §:n muuttamisesta 20.12.1996/1165.Laki nuorisotyölain 7 §:n muuttamisesta 21.8.1998/645.Laki nuorisotyölain muuttamisesta 3.8.1992/726.
XVII
Laki nuorisotyölain väliaikaisesta muuttamisesta 13.12.1991/1477.Laki opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta 3.8.1992/705.Laki opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta 21.8.1998/635.Laki opetustoimen hallinnosta 3.8.1992/706.Laki rakennerahasto-ohjelmien kansallisesta hallinnoinnista 30.12.1999/1353.Laki Suomen hallitusmuodon muuttamisesta 17.7.1995/969.Laki Suomen Kuntaliiton perustamiseen liittyvistä järjestelyistä 26.2.1993/222.Laki Suomen liittymisestä Euroopan unioniin tehdyn sopimuksen eräiden määräysten hy-
väksymisestä 8.12.1994/1540.Laki taiteen edistämisen järjestelystä 14.7.1967/328.Laki taiteen edistämisen järjestelystä annetun lain muuttamisesta 14.4.2000/366.Laki taiteen perusopetuksesta 15.5.1992/429.Laki taiteen perusopetuksesta 21.8.1998/633.Laki valtakunnallisen nuorisotyön valtionavusta 29.12.1973/1035.Laki vapaakuntakokeilusta 29.7.1988/718.Laki viranomaisten määräyksiä ja ohjeita koskevista toimenpiteistä 16.6.1989/573.Laki viranomaisten määräyksiä ja ohjeita koskevista toimenpiteistä annetun lain muuttami-
sesta 12.12.1996/1036.Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 21.5.1999/621.Laki väkijuomayhtiön verottamisesta ja sen vuosivoiton käyttämisestä 20.5.1935/207.Liikunta-asetus 28.12.1979/1985.Liikunta-asetus 18.12.1998/1055.Liikuntalaki 21.12.1979/984.Liikuntalaki 18.12.1998/1054.Lääninhallitusasetus 7.2.1997/120.Lääninhallituslaki 10.1.1997/22.Maakuntajakolaki 11.12.1997/1159.Mikkelin kaupungin nuorisotoimen johtosääntö 1.12.1986.Mikkelin läänin nuorisolautakunta. Mikkelin läänin nuorisolautakunta 40 vuotta. Mikkelin
lääninhallitus 4.12.1991.Muinsuskaitseseadus 09.03.1994, RT I 1994, 24, 391; RT I 1996, 86, 1538.Museoasetus 11.12.1992/1312.Museolaki 3.8.1992/729.Muuseumiseadus 13.11.1996, RT I 1996, 83, 1487.Neuvoston ja neuvostossa kokoontuneiden nuorisoasioista vastaavien ministereiden pää-
töslauselma, annettu 8 päivänä helmikuuta 1999, nuorten osallistuminen. 499Y0217(01). Virallinen lehti nro C 042, 17/02/1999 S. 0001 � 0002.
Neuvoston ja neuvostossa kokoontuneiden nuorisoasioista vastaavien ministereiden pää-töslauselma, annettu 17 päivänä joulukuuta 1999, liikuntaharrastuksesta koulun ulkopuolisena oppimisena Euroopan yhteisöjen nuoriso-ohjelmien yhteydessä 300Y0112(02). http://.europa.eu.int/eur-
lex/fi/lif/dat/2000/fi_300Y0112.html . 27.10.2000.Neuvoston päätöslauselma, annettu 31 päivänä maaliskuuta 1995, yhteistyöstä nuorisotie-
dotuksen ja nuorisoa koskevien selvitysten alalla. 395Y0812(02). http://europa.eu.int/eur-lex/fi/lif/dat/1995/fi_395Y0812_02.html. 2.2.2000.
Nieminen, Risto. Selvitysmiehen ehdotus kansalaistoiminnan ja liiketoiminnan julkisen tukemisen eriyttämisessä noudatettavista periaatteista erityisesti liikuntajär-jestöjen osalta. http://www.minedu.fi/julkaisut.html . 11.9.2000.
Nuorisoasiainkeskus. Helsingin kaupungin nuorisotoimen toimintakertomus 1995.
XVIII
Nuorisotilarekisteri. Läänin nuorisotilasuunnitelmien ja nuorisotilarekisterin tarkistaminen.1996.
Noorsootööseadus 17.02.1999 RT I 1999, 27, 392.Nuorisolautakunta-asetus 19.5.1972/418.Nuorisotyöasetus 20.12.1985/1069.Nuorisotyöasetus 24.3.1995/410.Nuorisotyölaki 20.12.1985/1068.Nuorisotyölaki 24.2.1995/235.Opetusministeriö. Kulttuuri ja vapaa-aika. Kirje 26.4.1994. Nuorisotyölain ja �asetuksen
uudistaminen.Opetusministeriö. Liikunta- ja nuoriso-osasto. Muistio 7.10.1992. Liikunta- ja nuoriso-
osaston kannanotto ehdotukseen julkisen talouden tasapainon parantamiseksi.Opetusministeriö. Opetusministeriön hallinnonalan toimintakertomus 1998.Opetusministeriö. Toiminta- ja taloussuunnitelma 2001-2004.Opetusministeriön asetus 15.3.2000/280.Opetusministeriön kiertokirje 1/31.8.1945.Opetusministeriön liikunta- ja nuoriso-osasto. Tilastotietoa nuorisotyöstä 1995.Opetusministeriön nuorisotoimisto. Tilastotietoa nuorisotyöstä. Helsinki 24.8.1988.Opetusministeriön päätös nuorisotilojen hankkimista, niiden rakentamista, laajentamista ja
perusparantamista varten myönnettävien valtionavustusten ja lainojen hakemisesta, myöntämisestä, käytöstä ja tilityksestä n:o 10204/71773. 30.11.1972.
Opetusministeriön päätös N:o 2352/72/80 eräiksi kunnille liikuntalain nojalla myönnettä-viä valtionosuuksia koskeviksi määräyksiksi ja ohjeiksi, annettu Helsingissä 3 päivänä huhtikuuta 1980.
Opetusministeriön päätös 25.2.1981 n:o 2225/63/81.Opetusministeriön päätös 10.12.1999 n:o 15/011/99. Rakennusavustusten yleisehdot.
http://www.minedu.fi/opm/avustukset/rakennusavustusten_yleisohdot.html. 17.9.2000.
Opetusministeriön päätös 20.1.2000. N:o 72/2000. Opetusministeriön päätös valtionapuviranomaisesta myönnettäessä avustusta liikuntapaikkojen perustamishankkeisiin.
Opetusministeriön suositus nuorisotiedotus kunnissa 12.11.1990 Nro 111/700/90. http://www.humak.edu/kurssimateriaalit/nuorisotiedotus/suositus.html. 1.11.2000.
Opetusministeriön tietostrategioiden tilanne 2000. http://ww.minedu.fi.julkaisut.html . 24.1.2000.
Opetusministeriön tulossuunnitelma 2000. http://eee.minedu.fi/julkaisut/opmts2000.html. 7.9.2000.
Opetusministeriön työjärjestys 25.4.1997. http://www.minedu.fi/toim/tyojarjestys.html. 27.4.2000.
Opetusministeriön työjärjestys 26.5.2000/483.Opetusministeriön työryhmien muistioita 1991:22. Taideopetustyöryhmän muistio. Helsin-
ki 1991.Opetusministeriön yleiskirje kunnanhallituksille ja kuntien nuorisolautakunnille harkin-
nanvaraisista rakennusavustuksista ja �lainoista kuntien omistamiin nuorisotiloihin 2896/71773.
Opetusministeriön yleiskirje 4.3.1981 n:o 3099/63/81.Opetusministeriön tulossuunnitelma 2000.
http://www.minedu.fi/julkaisut/opmts2000.html. 7.9.2000.
XIX
Opetusministeriön työryhmien muistioita 1991:6. Alueellisen taidehallinnon kehittämistyöryhmän muistio. Helsinki 1991.
Opetusministeriön työryhmien muistioita 1993:33. Alueellisten kulttuuripalveluiden työryhmän muistio. Helsinki 1993.
Opetusministeriön työryhmien muistioita 22:1997. Liikuntalain uudistaminen. Helsinki 1997.
Plan- och bygglagen SFS 1987:10.Peruskoululaki 27.5.1983/476.Perusopetuslaki 21.8.1998/628.Rahvaraamatukoguseadus 12.11.1998 RT I 1998, 103, 1696.Regerinsformen SFS 1974:152. www.riksdag.se. 9.6.2000.Seadus �2000.aasta riigieelarve� 15.12.1999. RT I 2000, 1, 1:55, 364.
http://www.fin.ee/majandus/eelarvr/riigieelarve2000. 22.8.2000.Spordiseadus 15.06,1998, RT I, 61, 982.Sivistysvaliokunnan lausunto. SiVL 3/1994 vp. Asiak. C 2.Sivistysvaliokunnan mietintö. SiVM 10/1989 vp. Asiak. C 2.Sivistysvaliokunnan mietintö. SiVM 11/1998 vp.
http://www.eduskunta.fi/thwfakta/utavm/tmp/uta29327.htm. 7.9.2000.Sivistysvaliokunnan mietintö. SiVM 30/1994 vp. http://www.eduskunta.fi. 13.9.2000.Skolag. SFS Nr: 1985:1100. www.riksdag.se. 18.11.2000.Statens offentliga utredningar SOU 1985:29, Civildepartement. Principer för ny kommu-
nallag. Betänkande från 1983 demokratiberedning. Stockholm 1985.Statens offentiliga utredningar SOU 1987:34. Civildepartement. Ju mer vi är tillsammans.
Betänkande av 1986 års folkrörelseutredning. Stockholm 1987,Statens offentliga utredningar SOU 2000:1. En uthållig demokrati! Politik för folkstyrelse
på 2000-talet. Demokratiutredningens betänkande. http://www.justitie.regeringen.se. 15.6.2000.
Suomen hallitusmuoto 17.7.1919/94.Suomen Kuntaliiton hallituksen 7.6.2000 hyväksymät kannanotot. Perusoikeudet, kunta ja
valtion ohjaus. Suomen Kuntaliiton tavoitteet lainsäädännön kehittämiselle.Suomen Kunnallisliiton yleiskirje 23.1.1980/7/1980.Suomen Kunnallisliiton yleiskirje 5.5.1989/15/1989. Suomen Kunnallisliiton johtosääntö
mallin uudistaminen.Suomen Kuntaliiton sivistystoimen tiedote 1/99, 3.3.1999. Uusi kirjastolaki ja �asetus.
http://www.kuntaliitto.fi/opetus/siv199.htm. 26.4.2000.Suomen Kuntaliiton sivistystoimen tiedote 5/1999, 14.12.1999. Opetustoimen yksikkö
hinnat vuodelle 2000. Kunnan rahoitusosuus 2000. http://www.kuntaliitto.fi/opetus/siv599.htm. 26.4.2000.
Suomen Kuntaliiton sivistystoimen tiedote 1/2000, 31.1.2000. http://www.kuntaliitto.fi/opetus/tiedote1.htm . 15.2.2000.
Suomen Kuntaliiton sivistystoimen tiedote 2/2000, 2.5.2000. http://www.kuntaliitto.fi/opetus/tiedote2.htm . 9.5.2000.
Suomen Kuntaliiton yleiskirjeet. Yleiskirje 11/80/99 kunnan- ja kaupunginhallituksille, kuntayhtymien hallituksille. http://www.kuntaliitto.fi/julkaisut/yleiskirje.htm. 8.4.2000.
Suomen Kuntaliitto. Lapsipoliittinen ohjelma 27.1.2000.http://www.kuntaliitto.fi/viestintä/lapsipol. html . 15.2.2000.Suomen Kuntaliitto � opetus/nuoriso � Työpajatoiminta kunnissa.
http://www.kuntaliitto.fi/opetus/nuoriso/tyopaja.html. 18.9.2000.
XX
Suomen Kuntaliitto � sivistys- Kuntien liikunta- ja nuorisotoimi. http://www.kuntaliitto.fi/opetus/nuoriso/kuntamen.html. 11.9.2000
Suomen perustuslaki 11.6.1999/731.Tallinna arengukava 1998-2000.
http://www2.tallinn.ee/I1084_informaterjalid/I1255_arengukava1998_�/I12 61_heaolu.xm. 17.8.2000.Tallinna Linnavolikogu. Tallinna noorsootöö põhisuunad 2000-2005. Otsusega nro 133,
10.06.1999.http://www2.tallinn.ee/I1084_infomaterjalid/I1449_noorsootoo_pohis�/I145
0_index.xm. 17.8.2000.Tallinna Linnavalitsuse prioriteedid 2000.
http://www.2.tallinn.ee/183_linna_juhtimine/I1426_prioriteedid.xml. 17.8.2000.
Tallinna noorteûhingute noorteprogrammide ja noorteprojektide linnaeelarvest toetamise tingimuste, korra ja taotluse vormi kinnittamine. TallinnaLVKm KO 1999, 29, 358. http://www.rk.ee/~teataja/
Tallinna põhimäärus 10.10.1996. Määrusega nr 27. http://www2.tallinn.ee/I1084_infomaterjalid/I1085_tln_pohimaarus/I1086_in
deks.eml. 17.8.2000.Teatteri- ja orkesterilaki 3.8.1992/730.Työministeriö. Equal �yhteisöaloitteen Suomen ohjelma, ohjelmakausi 2000-2006.
http://www.mol.fi/esr.html. 29.10.2000.Työministeriö. Yhtenäinen ohjelma-asikrja ( SPD ) 2000-2006 tavoite 3.
http://www.mol.fi/esr.html. 29.10.2000.Ulkoministeriön ilmoitus Euroopan ihmisoikeussopimuksesta ( Yleissopimus ihmisoikeuk-
sien ja perusvapauksien suojaamiseksi ) sellaisena kuin se on muutettuna yhdellätoista pöytäkirjalla. SopS 63/1999. Council of Europe. Convention forthe Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, Rome, 4.XI.1950.
Vabariigi valitsuse seadus 31.12.1995 RT I 1996, 94, 1628, VVS.Valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seadus 13.12.1995 RT I 1995, 94, 1627,
VLRV.Valtioneuvosto. Suomen hallitus. Hallitusohjelma. Hallituksen ohjelma 15.4.1999.
http://www.vn.fi/suomi/vn141f.htm. 1.3.2000.Valtioneuvoston ohjesääntö 18.12.1995/1522. Muutos 27.8.1999/856.Valtioneuvoston päätös alueellisten taidetoimikuntien lukumäärästä ja toimialueista
14.8.1997.Valtioneuvoston päätös nuorisojärjestöjen valtionavustusta valmistelevasta avustustoimi
kunnasta 15.6.1995/873.Valtioneuvoston päätös opetus- ja kulttuuritoimen perustamishankkeista 30.12.1998/1200.Valtioneuvoston päätös valtion liikuntaneuvostosta 1.8.1991/1124.Valtioneuvoston päätös valtion nuorisoneuvostosta 1.8.1991/1125.Valtioneuvoston selonteko Eduskunnalle uuden kuntalain soveltamisen ja vaikutuksista
kuntien hallintoon ja toimintaan. VNS 3/1999 vp.Valtionvarainministeriön työryhmämuistioita 5/2000. Helsinki 2000.Varkauden kaupungin vapaa-aikalautakunnan johtosääntö22.2.1993.Varsinais-Suomen taidetoimikunta. Taidetoimikunnan tulossuunnitelma vuodeksi 2000.
Moniste.Viljandi linna arengukava 2000-2007. http://www.viljandi.ee/arengukava.html. 17.8.2000.Viljandi linna 2000.a..eelarve. http://viljandi.ee/majandus/eelave2000.html. 25.8.2000.
XXI
Viljandi linna põhimäärus 03.02.2000. http://www.viljandi.ee.html . 11.8.2000.YK:n yleismaailmallinen ihmisoikeuksien julistus. Universal Declaration of Human
Rights, adopted and proclaimed by General Assembly resolution 217 A ( III )of 10 December 1948.
Õiguskanstleri seadus 25.02.1999. a RT I 1999, 29, 406. http://ww.rk.ee/~teataja/25.8.2000.
3. SÄHKÖISET LÄHTEET
Allianassi � Nuorisotiedotus. http://alli.fi/tieto/nuorisotyo/nuorisotiedotus.html. 4.10.2000.Alueelliset taidetoimikunnat. Alueelliset taidetoimikunnat. http://minedu.fi/tkt.html .
3.5.2000.Cimo. EU:n kulttuuriohjelmat. http://www.cimo.fi/main.html. 29.2.2000.Cimo. Nuoriso-ohjelmat. http://www.cimo.fi/main.html. 27.10.2000.The Congress of Local and Regional Authorities of Europe. Introduction and Structure.
http://www.coe.fr/cplre/eng/epresentation.htm. 18.10.2000.Eesti Haridusministeerium � noorsoo ja huvihariduse osakond.
http://www.hm,ee/ministeerium/njah_osakond.html. 11.8.2000.Eesti Haridusministeerium � noorsootööst ûldisemalt.
http://www.hm.ee/huviharidus/noorsootoo.html . 17.8.2000.Eesti Kultuuriministeerium � kulttuuripolitika põhialused.
http://www.kul.ee/ministeerium/seadus/pohialused.html. 11.8.2000.Eesti Kulttuuriministeerium � välissuhted. http://www.kul.ee/index/valissuhted.html.
5.9.2000.Eesti Linnade Liit. http://ell.ee. 11.8.2000.Eesti Haridusministeerium � personaalia. http://hm.ee.html . 11.8.2000.Eesti Haridusministeerium:struktuur. http://www.hm.ee/ministeerium/struktuur.html.
11.8.2000.Espoon nuorisovaltuusto � documents. Vaikuttamisputki, aloitteet, projektit.
http://www.nettiparlamentti.fi. 18.10.2000.Etelä-Suomen lääninhallitus � liikuntatoimi.
http://intermin.fi/suom/laanit/yksikot/sivistys/liikunta/liikunta.htm. 15.9.2000.
Etelä-Suomen lääninhallitus � liikuntatoimi. http://www.intermin.fi/suom/laanit/eslh/asiahak/ph_sivistys/liikuntatoimi,ht
m. 19.9.2000.Etelä-Suomen lääninhallitus � nuorisotoimi.
http://intermin.fi/suom/laanit/eslh/asiahak/ph_sivistys/nuorisotoimi.htm. 19.9.2000.
EU & kulttuuri tietopalvelu. Kulttuuri 2000 �ohjelman toimet neuvoston yhteisen kannan mukaan. http://www.minedu.fi/tkt/eu/kupu2kb.html. 29.2.2000.
EU & kulttuuri tietopalvelu. Kulttuuri 2000 �puiteohjelmaa koskevan päätöksen eteneminen EU:n toimielimissä. http://www.minedu.fi/tkt/eu/kupu2kb.html. 5.2.2000.
Eurodesk. About Eurodesk English. http://www.eurodesk.org/Avout/AbEnHead.htm. 25.10.2000.
Euroopan komission Ystävyyskunta � Town Twinning �ohjelma 1999. http://www.kuntaliitto.fi/kv-asiat/ystkunta.htm . 29.2.2000.
Fagersta kommun organisation. Utbildning- och fritisnämden. http://www.fagersta.se/kommun/org/utbfri/uof.htm. 29.12.2000.
XXII
Fakta om Sveriges 289 kommuner. Kommunernas ansvarsområden. Kommuninformation. http://www.svekom.se.adr/statis/kommansv.htm. 9.6.2000.
Finlex. Viranomaisnormit � Opetusministeriö - Normikortti. http://www.om.fi. 8.5.2000 ja 4.10.2000.
Fritid&Idrott. http://www.sodertalje.se/sodertalje/kultur_frtid/fritid_idrott.htm. 29.12.2000.Huippunuppi . Nuorten osallisuushankkeet löysivät toisensa. 2/1998, 1/18.
http://www.alli.fi/k2000/huippunuppi298.html. 19.10.2000.K2000 � Nuorten osallisuushanke. K 2000. http://www.alli.fi/k2000. 18.10.2000.
Kangasalan Nuorisovaltuusto � Historia, toiminta, valinta. http://www.kangasala.fi/nuorisovaltuusto.html. 18.10.2000.
Kulturdepartement. Ansvarsområde. http://www.kultur.regeringen.se/dettaar/index.ht,. 8.8.2000.
Kulturdepartement. Budjet2000. http://www.kultur.regeringen.se/dettaar/budjet.htm. 8.8.2000.
Kulturmiljövård, museer. http://www.svekom.se/kultfri/kultmiljo.htm. 15.6.2000.Kultur och fritid � kostnader. http://www.svekom.se/kultfri/kostnad.htm. 2.8.2000.Kultur- och fritidspolitik. Kultur- och fritid. http://svekom.se/kultfri/kultfri.htm. 17.5.2000.Kultur- och firtidspolitik 2000. Kultur och fritid. http://www.svekom.se/kultfri.htm
.9.6.2000.Kultur- och fritidssektionen � om Svenska Kommunförbundet. http://www.svekom.se.htm
. 15.6.2000.Kulturrådet. Barn+ungdom � Innehållsforteckning. http://www.kur.se/bou/bou-
inledning.html. 8.8.2000.Kulturrådet. Information från Statens kulturråd. Innehållsförteckning.
http://www.kur.se.html . 8.8.2000.Kulturrådet och EU � Kuturkontakt Sverige. http://www.kur.se/eu.html. 8.8.2000.KuntaSuomi2004. http://www.kuntaliitto.fi/tuke/ks2004. 28.2.2000.16 suomalaista järjestäjää mukaan Kulttuuri 2000 � ohjelman kokeiluhankkeisiin.
http://nba.fi/INTERNAT/ku2000.htm. 28.2.2000.Liikunta: liikuntapaikat. http://www.minedu.fi/opm/liikunta/liikuntapaikat.html. 17.9.2000.Linna juhtimise struktuur. http://www2.tallinn.ee.xml .11.8.2000.Länsi-Suomen lääninhallitus. Euroopan unionin rakennerahastot ja Länsi-Suomen läänin
hallitus 2000. http://www.intermin.fi.htm . 27.4.2000.Länsi-Suomen lääninhallituksen tiedote 14.4.1999. Läänin peruspalvelujen arviointi on
valmistunut. http://www.intermin.fi/suom.laanit/lslh/suomi/tiedote/1404199990943.htm. 19.9.2000.
Länsi-Suomen lääninhallitus � sivistystoimen peruspalvelujen kehittämishankkeet. http://www.intermin.fi/suom/laanit/lslh/suomi/perusp99/sisallys.htm. 19.9.2000.
Länsi-Suomen lääninhallitus. Index. http://walli.uwasa.fi/yhteisot/ybvaasa/index.htm. 19.9.2000.
Länsi-Suomen lääninhallitus. Lääninuudistuksen vaikutus alueelliseen nuorisotoimeen. http://walli.uwasa.fi/yhteisot/ybvaasa/suomi/perus.htm. 19.9.2000.
Länstyrelsena och EU. http://www.lst.se/eu.htm. 30.12.2000.Maakuntien liitot. Suomen maakuntien liitot. http://www.kuntaliitto.fi/rakpo/mkll.htm.
4.5.2000.Noorsoo infopank. http://www.euedu.ee. 25.8.2000.Nuora. Jaostot. http://www.minedu.fi/nuora/jaostot.html. 15.9.2000.Nuora: Nuorten elinolot. http://www.minedu.fi/nuora/elinolot.html. 12.9.2000.
XXIII
Nuorisoasian neuvottelukunta. http://minedu.fi/nuora/index.html. 12.9.2000.Nuorisojärjestöjen avustustoimikunta. http://www.minedu.fi/nuora/til0500.html.
4.10.2000.Nuorisotutkimus. Nuorisotutkimusverkosto. http://alli.fi/nuorisotutkimus/ntverkosto.
4.10.2000.OPH. Rahoitus/yksikköhinnat. http://www.oph.fi/info/rahoitus/yksikköhinnat/. 27.4.2000.OPM. Kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopolitiikan osasto. Liikuntayksikkö.
http://www.minedu.fi/opm/ministeriö/orgfanisaatio/kupo/kupo_liikuntayksik ko.html. 7.9.2000.OPM. Kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopolitiikan osasto. Nuorisoyksikkö.
http://www.minedu.fi/opm7ministerio7organisaatio/kupo/kupo_nuorisoyksik ko.hrml. 12.9.2000.OPM. Avustukset: Keskeiset opetusministeriöltä haettavat avustukset.
http://www.minedu.fi/opm/avustukset/hakuajat.html. 17.9.2000.OPM � Nuoriso. Nuorisotoimi. http://www.minedu.fi/opm/nuoriso/index.html.
18.10.2000.OPM. Kulttuuriyksikkö. Kulttuuriyksikön tehtävät. http://www.minedu.fi.html . .
27.4.2000.OPM � Hallinto ja esikuntatoiminnot. Rakennerahastotyöryhmä. Opetusministeriön hallin-
nonalan menestystarinoita, 30 hyviksi hankkeiksi valittua rakennerahastohanketta. http://www.minedu.fi/rr/julkaisut/Menestystarinoita/sisallys.html. 5.2.2000.
OPM. Kansainvälinen yhteistyö. http//:www.minedu.fi/opm/nuoriso/kv_yhteistyo.html. 25.10.2000.
OPM. Kulttuuriyksikkö. Kulttuuriyksikön toiminta-ajatus, tehtäväalueet ja voimavarat. http://www.minedu.fi/kupo/ky/kytoiminta.html. 27.4.2000.
OPM. Kunnallistalouden ja �hallinnon ryhmä. Kunnallistalouden ja �hallinnon ryhmä. http://www.minedu.fi/kthr/kthr.html. 2.5.2000.
OPM - nuorisoyksikkö. Nuorten työpajat. http://www.minedu,fi/kupo/ny/työpajat.html. 6.3.2000.
OPM. Opetusministeriön toiminnan painopisteet 1999. Toiminta. http://www.minedu.fi/toim/painopisteet99.html. 2.5.2000.
OPM � organisaatio � OPM:n alaiset virastot ja laitokset. Virastot ja laitokset opetusmi-nisteriön hallinnonalalla. http://www.minedu.fi/org.virlai.html. 29.2.2000.
OPM. Organisaatio. Järjestötahot, joiden kanssa tehdään sopimukset/pöytäkirjat tai vastaavat. http://www.minedu.fi/org/jarjsop.html. 3.5.2000.
OPM. Organisaatio � OPM:n alaiset virastot ja laitokset. Virastot ja laitokset opetusminis-teriön hallinnonalalla. http://minedu.fi/org/virlai.html. 3.5.2000.
OPM. Tiedotus. Tietolähteitä opetusministeriöstä. http://www.minedu.fi/tiy/tiyyhtm.html. 11.5.2000.
Organisation. Kultur och fritid i den kommunala organisationen. http://www.svekom.se/kultfri/organisation.htm. 15.6.2000.
Oulun lääninhallitus � liikuntatoimi. http://www.intermin.fi/suom/laanit/olh/olh1999/osastot/sivistys/liikunta.html.19.9.2000.
Oulun lääninhallitus � nuorisotoimi. http://www.intermin.fi/suom/laanit/olh1999.html. 19.9.2000.
Oulun lääninhallitus- Oulun läänin kuntien peruspalvelujen arviointiraportti. 5. Sivistys-toimi. http://www.minedu.fi/suom/laanit/olh/julkaisut.html . 19.9.2000.
XXIV
Porvoon nuorisovaltuusto. Infoa nuorisovaltuustosta. Mikä on nuorisovaltuusto? http://porvoo.fi/nuoriso/fiinfo.html. 18.10.2000.
Poliitillise juhtimise pôhimôtted:eetilliset dilemmad volikogu liikme töös; omavalitsuste funktsioonid. http://juhan.ell.ee/oppemat/itermat4.html. 11.8.2000.
Pärnu linn. Pärnu omavalitsusorganid. http://www.parnu.ee/linna_juhtimine/main.html. 11.8.2000.
Rakennerahastot: Rakennerahasto-ohjelmat vuosina 2000 � 2006. http://www.minedu.fi/opm/rakennerahstot/rakrahasto_ohj2000-2006.html. 6.10.2000.
Rakennerahastot: Julkaisut � arvioita. Opetusministeriö ja Euroopan unionin rakennerahastot � arvioita ensimmäisiltä vuosilta 1995 � 1997. http://www.minedu.fi/opm/rakennerahstot/julkaisut/arvioita/6.html. 6.10.2000.
Satakuntaliitto � sivistystoimi. http://www.satakunta.fi/satakuntaliitto/sivistys.html. 21.9.2000.
Savitaipaleen nuorisovaalit. Nuorisovaltuustovaalit 14. � 16.12.1999. http://www.savitaipale.fi/ilmo/nuova.html. 18.10.2000.
Siseministeerium � kohalik omavalitsuse funktsioonid. http://www.sisemin.gov.ee/omavalitsus/funktsioonid.html. 11.8.2000.
Sisemisteerium � kohalik omavalitsus haldussüsteemis. http://www.sisemin.ee.html. 11.8.2000.
Siseministeerium � kohalik omavalitsus ja regionaalne areg. http://www.sisemin.gov.ee/omavalitsus/index.html. 11.8.2000.
Siseministeerium � kohalike omavalitsuste majandus ja eelarve. http://www.sisemin.gov.ee/omavalitsus/majandus.html. 11.8.2000.
Sisäasiainministeriö � Ajankohtaista � valtio � kunta-neuvotteluryhmä. http://www.intermin.fi/sm/kunnat/asiakirja.html. 9.10.2000.
Sisäasiainministeriö � Kuntaosaston tehtävät. http://www.intermin.fi/sm/kunnat/17.htm. 9.10.2000.
Sivistys. Sivistysosasto. http://www.intermin.fi.html . 27.4.2000.Sivistysosasto. Tulosalueet. Sivistysosaston tulosryhmät ja vastuuhenkilöt.
http://www.intermin.fi/laanit/islh/tulosryhmat.htm. 4.5.2000.Sport -Urheilu ja Euroopan unioni. Toiminta-alueet ja urheilun Eurooppalainen malli
http://europa.eu.int.comm.dg10/sport/areas/aa_areas_fi.html. 1.2.2000.Suomen Kuntaliitto � ARVI2000. Kunnallisten palvelujen arviointihanke.
http://www.kuntaliitto.fi/tuke/salme/arvi.html. 27.9.2000.Suomen Kuntaliitto. Kuntaliitto on kuntien etu- ja palvelujärjestö.
http://www.kuntaliitto.fi.html . 9.5.2000.Suomen Kuntaliitto. Liikunnan ja nuorisotyön asema lainsäädännössä.
http://kuntaliitto.fi/opetus/nuoriso/lainsaad.html. 11.9.2000.Suomen Kuntaliitto. Liikunta- ja nuorisopolitiikan haasteet ja liikuntapaikkarakentaminen.
http://www.kuntaliitto.fi/opetus/nuoriso/hankkeet.html. 11.9.2000.Taiteen keskustoimikunta. Taiteen keskustoimikunnan esitys valtion taidehallinnon kehit-
tämiseksi 15.6.1999. http://www.minedu.fi.tkt/tktuudistusesitys.html. 3.5.2000.
Työhallinto � ESR/tavoite3 �ohjelma. Euroopan sosiaalirahasto. http://www.mol.fi.html. 6.3.2000.
Ungdomsstyrelsen. http://www.undomskanalen.com:8080/kategori/1,1149,21-3,00.html. 8.8.2000.
XXV
Ungdomsstyrelsen. Statens ungdomsråd blir en myndighet. http://www.ungdomskanalen.co:8080/artikel/1,1102,170,00,html. 8.8.2000.
Ungdomssyrelsen. Statens ungsomsråd blir Ungdomsstyrelsen. http://www.ungdomskanalen.com:8080/artikel/1,1102,171,00.html. 8.8.2000.
Ungdomssyrelsen. Ungdom. http://www.ungdomskanalen.com:8080/kategori/1,1149,111- 2,00,html. 9.8.2000.Ungdomsstyrelsen � ungdomspolitik. http://www.ungdomskanalen.com.html . .
8.8.2000. Undomsstyrelsen � undomspolitik. http://www.ungdomskanalen.com.html .
8.8.2000.Valtion liikuntaneuvosto. http://minedu.fi/liikuntaneuvosto/index.html. 7.9.2000,Viljandi Linnavalitsuse ametid. http://www.viljandi.ee/voimud/valitsus/ametid.html.
11.8.2000.
4. LYHENTEET
A Asetus
EN Euroopan neuvosto
ESR Euroopan sosiaalirahasto
ETYK Euroopan turvallisuus ja yhteistyökokous
EU Euroopan unioni
EVP Eesti Vabariigi Põhiseadus 28.06.1992. RT I, 26. 349
EY Euroopan yhteisö
EY-oikeus Euroopan yhteisöjen oikeus
HE Hallituksen esitys
KHO Korkein hallinto-oikeus
KM Komiteamietintö
KOKS Kohaliku omavalitsuse korralduse seadus 02.06.1993, RT I
1993, 37, 558
KP �sopimus Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva
kansainvälinen yleissopimus
KunL 1976 Kunnallislaki
L Laki
NormiL Laki viranomaisten määräyksiä ja ohjeita koskevista toimen-
piteistä
NuPo Nuorisopoliittinen tiedote
OPM Opetusministeriö
PL Perustuslaki
RF Regeringsformen
XXVI
RT Riigi Teataga
S Seadus
SFS Svensk författningssamling
SOU Statens offentliga utredningar
SopS Suomen säädöskokoelman sopimussarja
TTS �sopimus Taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskeva
kansainvälinen yleissopimus
VNp Valtioneuvoston päätös
VNS Valtioneuvoston selonteko
YK Yhdistyneet kansakunnat
5. KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISUT
KHO:1973, 21.2.1973/703.
KHO:1974-A II-33, 4.3.1974/925.
KHO:1974-A-II-27, 25.3.1970/1310.
KHO:1974/3187, 2.9.1974.
KHO:1978-A-II-36, 5.6.1978/2707.
KHO:1979-A-II-23, 31.1.1979/459.
KHO:1979-A-II-38, 23.5.1979/2464.
KHO:1981-A-II-27, 19.3.1981/1582.
KHO:1982/2896/40/81, 22.2.1982/662.
KHO:1983-A-II-44, 12.4.1983/1302.
KHO:1983:-A-II-53, 18.5.1983/1777.
KHO:1983-A-II-47, 5.9.1983/3355.
KHO:1984-A-II-13, 23.1.1984/313.
KHO:1984/2199/32/83, 17.2.1984/682
KHO:1984-A-II-25, 16.4.1984/1515.
KHO:1985-A-II, 21.11.1985/5379.
KHO:1985-A-II-68, 31.12.1985/6075.
KHO:1990/2932/1/89, 14.9.1990/3029.
KHO:1995-B-537, 22.12.1995/5304.
KHO 21.05.1997 T 1279 ATK-vuosikirja.
KHO 06.06.1997 T 1457 ATK vuosikirja.
KHO 12.04.1999/712.
KHO 28.05.1999/1325.
XXVII
Esipuhe
Kunnan kulttuuri- ja liikuntatoimen sekä nuorisotyön kunnallisoikeudellinen tutkimus onollut lapsenkengissä. Suurista tulosalueista erityisesti sosiaali- ja terveystoimi oninnostanut monin tutkimuskysymyksin alan tutkijoita. Minua kunnan tehtävät ja niidenorganisointi sekä oikeudellinen ohjaus marginaalisilla toimialoilla on kiinnostanut, jostaosoituksena on tämä lisensiaattityö. Tunnen olevani tämän työn velkaa tehtäväkentälle,jonka eteen olen työskennellyt koko ikäni.
Tutkimusprosessi, joka tällä erää on päätöksessä, on ollut minulle matka uuteen. Entammikuussa 2000 aloittaessani tätä tutkimustyötä tiennyt, millaiset mahdollisuudet ovatodottamassa. Jäin opintovapaalle hoitaakseni leikkaukseen menevää aviomiestäni jatoteuttaakseni pikku hiljaa sisälläni kyteneen haaveen tehdä lisensiaattiopinnot. ProfessoriSeppo Laakson eväät tutkimustyölleni olivat niin väkevät, että työ käynnistyi vauhdilla jaimaisi mukaansa. Siitä sekä koko työn ohjaamisesta hänelle kiitokset! Tutkimusintoanilisäsi aviomieheni onnistunut leikkaus ja nopea toipuminen sekä ystävättäreni HLL AuliKorhosen kriittinen papereideni kommentoiminen. En voinut pysäyttää kiinnostavaaprosessiani, vaan saatoin urakan loppuun entisen työnantajani Mikkelinammattikorkeakoulun kulttuurin ja nuorisotyön koulutusyksikön johtaja Kalevi Niemen janykyisen työnantajani Humanistisen ammattikorkeakoulun Suolahden yksikön H- tiiminkannustamana. Työnantajiani haluan kiittää sekä taloudellisesta että henkisestä tuesta.
Olen saanut tehdä konkreettisen tutkimusmatkan Tarttoon. Siellä Tartonopettajaseminaarin rehtori August Solo ja eestin kielen lehtori Elve Voltein mahdollistivatkiireettömän ja kulttuuria huokuvan kirjoittamisajan. Siitä heille molemmille kiitokset!Lisäksi erityiskiitokset Elve Volteinille ja entiselle oppilaalleni, fysioterapeutti, nuoriso- javapaa-ajan ohjaaja Kaie Hyvöselle tutkimusraporttini Eesti-osion lukemisesta ja virheidenkorjaamisesta!
Lisäksi haluan kiittää naapuriani, ruotsin ja englannin kielen lehtori Auli Penttistä Ruotsi-aineiston äärellä käydyistä keskusteluista ja miniääni metsätalousinsinööri EssiSilvennoista tietoteknisistä avuista. Merkonomi Sirpa Hämäläinen saa kiitokset kuvioidenteknisestä toteutuksesta ja tutkimusraportin osien kokoamisesta! Suurimmat kiitoksethaluan lausua aviomiehelleni Seppo Teräväiselle vuoden pitkämielisyydestä, yhteisistähiihtoretkistä keväthangilla ja kodinhoidon laiminlyöntien sietämisestä! Tutkimusenergiaaolen hakenut omakohtaisesta taiteen perusopetukseen osallistumisesta Jyväskylänkäsityökoulussa. Tutkimusvuoden aikana siellä syntyneistä tuotteista erityisestipaperinaruryijyllä �Enkelit ruusupuussa� on symbolinen merkitys tälle työlle ja vuodenmatkalle uusiin haasteisiin.
Palokassa 25.1.2001
Sirpa Teräväinen
XXVIII
1
1. Johdanto
1.1. Tutkimusteema ja katsaus kunnan toimintaympäristön muutokseen
Kulttuuritoiminta, liikuntatoimi ja nuorisotyö ovat kuuluneet kunnan tehtäväpiiriin ensin
vapaaehtoisina ja sittemmin lakisääteisinä toimintoina1. Lakisääteistäminen merkitsi
kutakin tehtävää varten erikseen asetettua omaa toimielintä eli lautakuntaa, erityisen
pätevyyden omaavaa, valtionosuuden saantiin oikeutettua viranhaltijakuntaa sekä
valtionosuutta tehtävien suorittamiseen2. Lautakunnalle kuuluvat tehtävät määriteltiin
yksityiskohtaisesti asetuksella. Lakisääteistämisellä kunnan tehtävät eivät varsinaisesti
lisääntyneet, vaan lainsäädännöllä po. kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön
tehtävät siirtyivät kunnan yleiseltä toimialalta erityistoimialan piiriin ( Kunnallislaki
953/1976, 5 § )3.
Tällä hetkellä kuntien toimintaa ohjaa Kuntalaki ( 365/1995 ). Se on edeltäjäänsä
1976KunL:a lyhyempi ja väljempi4. Kunnan kulttuuritoiminnasta säädetään Laissa
kuntien kulttuuritoiminnasta ( 728/1992 ). Liikuntatoimesta säädetään Liikuntalaissa (
1054/1998 ) ja nuorisotyöstä Nuorisotyölaissa ( 235/1995 ). Myös nämä erityislait ovat
edeltäjiään lyhyempiä ja tavoitteellisempia. Lait eivät enää sisällä yksilöityjä konstituoivia
normeja5. Niistä on vapaakuntakokeilun, kuntien valtionosuusuudistuksen ja oikeudellisen
sääntelyn kehityksen myötä poistettu yksityiskohtaiset organisaationormit ja valtionosuutta
yksityiskohtaisesti määrittelevät normit. Kunnallishallinnossa vallitsee organisaatiovapaus
myös lakisääteisissä toiminnoissa6.
Kunnan kulttuuritoimi, liikuntatoimi ja nuorisotyö ovat aina nojautuneet paikalliseen
yhdistystoimintaan ja olleet vuorovaikutuksessa sen kanssa. Kunnan liikuntatoimessa ja
nuorisotyössä on kysymys lainsäätäjän kirjoittamasta työnjaosta kunnan ja järjestöjen
kesken7. 1990-luvulla on Suomessa eri tieteissä ja erityisesti myös kunnallishallinnon
1 Ryynänen 1986, 216 � 218, 219 � 224 ja Teräväinen 1989, 14 � 19.2 Ks. Laki kuntien nuorisolautakunnista ja kuntien nuorisotyöhön annettavasta valtionavusta 117/1972,Nuorisolautakunta-asetus 418/1972, Laki kuntien kulttuuritoiminnasta 1045/1980, Kulttuuritoiminta-asetus53/1981, Liikuntalaki 984/1979 ja Liikunta-asetus 1085/1979.3 Ryynänen 1986, 275.4 Harjula - Prättälä 1998, V.5 Laakso 1990, 19.6 Harjula - Prättälä 1998, 154, Ryynänen 1996, 111, Ståhlberg 1998, 286.7 KM 1990:24, 46. Liikuntakomitea puhuu peräti työnjaon periaatteesta. Ks. Liikuntalaki 1054/1998, 2.1 §
2
yhteydessä alettu puhua käsitteestä kolmas sektori, jonka ytimen suomalaisessa
yhteiskunnassa muodostavat järjestöt8. Kunnan ja kolmannen sektorin suhde on tullut
mielenkiintoiseksi muillakin kunnan tehtäväalueilla kuin perinteisessä vapaa-aikatoimeksi9
kutsutussa tehtäväkokonaisuudessa eli kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimessa, kun
kunnissa on lähdetty etsimään vaihtoehtoisia palvelujen tuottamistapoja ja rakentamaan
moderneja hallinto-organisaatioita. Kuntalakihan antaa kunnille mahdollisuuden hoitaa
sille annetut tehtävät usealla eri tavalla ( 2.3 § ). Kuntien perinteinen yhdistysten
avustuspolitiikka on myös saanut uusia piirteitä, vaikka edelleen kunnan tehtäväksi
lainsäädännöllisin perustein nähdään yhteisöjen avustaminen niin kulttuuri-, liikunta- kuin
nuorisotoimessakin10. Yhdistyslaissa ( 503/1989, 1 § ) taattu yhdistysautonomia hakee
rajojaan kunnan ja yhdistysten välisessä uudessa suhteessa.
Kuntien toimintaympäristö on 1990-luvulla muuttunut monella tavoin. Suomen
liittyminen Euroopan unionin jäseneksi 8.12.199411 merkitsi EY-lainsäädännön
vaikutusten ulottamista myös kuntien toimintaan 1.1.199512 sekä uutta avausta kuntien
kansainvälistymisessä.13 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 149 � 150 ( ent.126 )
artiklojen mukaan Euroopan yhteisön yhtenä toimintapolitiikkana on koulutus, ja Nuorisotyölaki 235/1995, 4 §.8 Helander 1998, 62.9 Tässä tutkimuksessa en tule yhdistämään kunnan kulttuuritoimea, liikuntatoimea ja nuorisotyötäkäsitteelliseksi kokonaisuudeksi vapaa-aikatoimena, vaan pidän niitä omina tehtäväkokonaisuuksinaan, jotkakukin kunta voi sille kuuluvan organisaatiovapauden mukaan yhdistää sellaisiksi tehtäväkokonaisuuksiksikuin se näkee tarpeelliseksi.10 Ks. Harjula - Prättälä 1998, 100.11 Laki Suomen liittymisestä Euroopan unioniin tehdyn sopimuksen eräiden määräysten hyväksymisestä1540/1994.12 Harjula - Prättälä 1998, 7.13 Kuntien kansainvälinen toiminta on puhuttanut kunnallisoppineita ja hallintotuomareita, kun tältä osin onvedetty rajaa kunnan toimialalle. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisut ovat linjanneet kuntienkansainvälisen toiminnan laajuutta ( Ks. Hannus � Hallberg 1997, 103 � 105 oikeustapaukset ). Kunnantehtäväpiiriin ei ole koskaan katsottu kuuluvan ulkopoliittisen toiminnan eikä kehitysavun antamisen, sillä neovat olleet valtion tehtäviä ( Ks. Hannus � Hallberg 1997, 85 ). Pohjoismainen ystävyyskuntatoimintakunnallisena yhteistyönä on ollut sallittua kansainvälissopimuksellisesti vuodesta 1977, jolloin Norja,Tanska, Ruotsi ja Suomi solmivat sopimuksen pohjoismaisesta kunnallisesta yhteistyöstä ( Laki Suomen,Norjan, Ruotsin ja Tanskan välillä kunnallisesta yhteistyöstä yli pohjoismaisten valtakunnanrajojen tehdynsopimuksen eräiden määräysten hyväksymisestä SopS n:o 1/1979 ). Kuntien kulttuuri-, liikunta- januorisotoimi ovat harjoittaneet kansainvälistä toimintaa melko laajastikin ( Ks. Hannus � Hallberg 1997, 85 )mutta erityinen intressi on ollut pohjoismaisessa yhteistyössä. Kaupunkien ja suurten kuntienystävyyskuntatoiminta on ulottunut Keski-Eurooppaan sekä Itä-Eurooppaan, jossa erityisesti Venäjälle ( ent.Neuvostoliittoon ).Euroopan komission Ystävyyskunta � Town Twinning �ohjelma 1999:Ystävyyskuntatoiminta ei ole ollutpelkästään pohjoismainen ilmiö, vaan se on tunnettu myös Euroopan yhteisössä, jossa se on ankkuroituRooman sopimukseen. Ystävyyskaupungit ovat myös rakentaneet yhdentyvää Eurooppaa. Sen avullatavalliset ihmiset, kaupunkien asukkaat, on haluttu saada mukaan yhteisen Euroopan luomiseen erilaisinvaihto-ohjelmin ( Euroopan komissio 1997, 10 � 16 ). Euroopan komissio on tukenut Ystävyyskunta � TownTwinning -ohjelmalla ystävyyskaupunkien asukkaiden tapaamisia, aihekohtaisia tapahtumia ja hankkeita
3
ammatillinen koulutus ja nuoriso. Suomessa po. tehtävien järjestäminen kuuluu
pääosiltaan kunnan toimivaltaan. Euroopan yhteisön toimivaltaan kuuluva
toimintapolitiikka Maastrichtin sopimuksen voimaan tulon jälkeen on myös kulttuuri,
josta säädetään perustamissopimuksen 151 artiklassa ( ent. 128 ). Myös kulttuuri kuuluu
suomalaisen kunnan tehtäväpiiriin. Sekä nuorisoon liittyvät asiat että kulttuuri kuuluvat
Euroopan unionissa yhteisöpilariin eli perinteisen yhteisöintegraation tavoitteisiin.
Urheilu ei perustamissopimuksen mukaan kuulu Euroopan unionin toimivaltaan. Tämä ei
kuitenkaan ole estänyt urheiluasioiden käsittelyä unionin eri toimielimissä. Komissiossa
koulutuksen ja kulttuurin pääosastolla toimii urheilusta vastaava yksikkö, jonka tehtävänä
on hoitaa urheiluasioihin liittyvää yhteistyötä komissiossa ja EU:n toimielinten välillä sekä
olla yhteistyöelimenä kansallisten ja kansainvälisten urheiluorganisaatioiden,
urheilujärjestöjen ja urheiluliitojen välillä14.15
1.2. Tutkimuksen tavoitteet, tutkimusote ja aiheen rajaus
Tämän julkisoikeudellisen ja sen sisällä hallinto-oikeuden alaan kuuluvan lisensiaattityön
tarkoituksena on selvittää, mitkä ovat kunnan tehtävät kulttuuritoimessa,
liikuntatoimessa ja nuorisotyössä16 ts. millaiset lakisääteiset toimintavelvoitteet kunnalle
on annettu ja millaisella organisointikompetenssilla velvoitteet pitäisi hoitaa. Kunnan
toimintavelvoitteita lähestyn oikeudellisen ohjauksen näkökulmasta. Tutkimustehtävien
kokonaisuudesta kokoan po. toimialojen oikeudellisen infrastruktuurin. Suomalaisen
kunnan tehtäviä, niiden organisointia ja oikeudellista ohjausta kulttuuritoimessa, sekä ystävyyskaupunkitoiminnasta vastaavien jatkokoulutusta..14 Sport �Urheilu ja Euroopan unioni 1.2.2000.15 Euroopan yhteisöjen komissio. Komission selvitys Eurooppa-neuvostolle 10.12.1999. KOM ( 1999 ) 644.lopullinen, 6: Komission selvitys Helsingissä 17.12.1999 kokoontuneelle Eurooppa-neuvostolle toteaaurheilun oikeudellisen ympäristön selkeyttämiseksi, että � vaikka perustamissopimuksessa ei olekaanerityisiä urheilua koskevia määräyksiä, yhteisön on kuitenkin huolehdittava siitä, että kansallistenviranomaisten tai urheilujärjestöjen aloitteet ovat yhteisön lainsäädännön, myös kilpailulainsäädännönmukaisia ja noudattavat erityisesti sisämarkkinoiden periaatteitta ( työntekijöiden vapaa liikkuvuus,sijoittumisvapaus, vapaus tarjota palveluita jne. )�. Selvityksessä todetaan lisäksi, ettei urheilutoiminnanlaajamittainen sääntely, urheilutoiminnan tukeminen eikä yhteisen urheilupolitiikan käyttöön ottaminen tulekyseeseen. Yhteisö seuraa, koordinoi ja tulkitsee urheilun alaa. Näillä toimenpiteillä pyritään vahvistamaanurheilutoiminnan oikeusvarmuutta ja yhteiskunnallista tehtävää yhteisössä Liikunta ja urheilu ovat olleetSuomessa tärkeitä kansallisia toimintoja ja urheilujärjestöjen asema vankka paikallisella tasolla.16 Olisin voinut ottaa tutkimukseni kohteeksi kunnan laaja-alaisen sivistystoimen kokonaisuudessaan ts.opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain mukaisten toimintalakien toimintavelvoitteet tai tehtävät, niidenorganisoinnin ja oikeudellisen ohjauksen. Katsoin että tutkimustehtävä lisensiaattityöksi olisi ollut liian laaja,vaikka kuntien organisatorisella tasolla kulttuuri, liikunta ja nuorisotyö yhdistetäänkin yleisestisivistystoimeen. Vaikka keskityn em. kokonaisuudesta vain kolmen marginaalisen toimintalain säätelemiintehtäviin ja kunnan organisaatiovapauteen, joudun asiakohtaisesti hakemaan historiallista tai tulkinnallista
4
liikuntatoimessa ja nuorisotyössä vertaan Ruotsin ja Eestin vastaavaan järjestelmään ja
ongelmakenttään.
Hallinto-oikeudessa liikun yhdellä sen pisimmälle eriytyneistä oikeuden lohkoista eli
kunnallisoikeudessa. Vaikka luokittelen kunnallisoikeuden osaksi hallinto-oikeutta,
haluan korostaa kunnallisoikeudellisen tutkimuksen erityispiirteiden olemassa oloa
suhteessa valtion hallinnon hallinto-oikeudelliseen tutkimukseen17. � Kunnallisoikeus on
hallinto-oikeuden alaan kuuluva erityinen oikeuden ala, joka sisältää yleiset säännökset
kunnallishallinnosta ja sen toiminnasta. Sillä on läheinen yhteys erinäisiin julkisoikeuteen
ja yksityisoikeuteen kuuluviin oikeudenaloihin.�18
Tällä tutkimuksella yritän paikata kunnallisoikeudellisen tutkimuksen aukkoa kunnan
kulttuuritoimessa, liikuntatoimessa ja nuorisotyössä19. Kunnallisoikeuden perusta on
Suomen perustuslain 121 §:ssä ( aikaisemmin HM 51.2 § ), jonka mukaan kuntien
hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon20. Kunnallisoikeuden keskeinen
oikeuslähde on Kuntalaki ( 365/1995 ), joka raamittaa myös tätä tutkimusta. Kunnallisen
kulttuuritoiminnan perusta on Laissa kuntien kulttuuritoiminnasta ( 728/1992 ), joka on
erityislaki suhteessa kunnallishallinnon peruslakiin eli Kuntalakiin. Kunnallisen
liikuntatoimen perusta on Liikuntalaissa ( 1054/1998 ) ja nuorisotyön perusta
Nuorisotyölaissa ( 235/1995 ). Kunnallisen kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön
sääntelyä lähestyn sääntelyteoreettisesti, jolloin tutkimusotteeni on oikeusteoreettinen21.
Tutkimukseni kunnallisoikeudelliset lähtökohdat ankkuroituvat kunnan tehtävistä
puhuttaessa kuntalain 2 §:n ja organisointikompetenssin osalta 16 §:n. Kulttuuritoimen,
liikuntatoimen ja nuorisotyön tehtävät eivät ole kunnille pakollisia lakisääteisiä tehtäviä,
kuten peruskoulun tai päivähoidon järjestäminen22 mutta sekä voimassa olevassa apua opetus- ja kulttuuritoimeen kuuluvista toiminnoista tai teen sisäistä vertailua.17 Ks. Ryynänen 1993, 196.18 Encyclopedia Iuridica Fennica V, 1997, 440.19 Ks. Ryynänen 1999, 15 � 16.20 Ks. Mäenpää 1997, 81.21 Aarnio 1989, 50-51.22 Harjula - Prättälä 1998, 101. Perusopetuslain ( 628/1998 ) 4 §:n mukaan kunta on velvollinen järjestämäänsen alueella asuville oppivelvollisuusikäisille perusopetusta. Harjula � Prättälän ( 1998 ) mukaan kirjastonylläpitäminen on kunnalle lakisääteinen, vapaaehtoinen tehtävä, jolloin voimassa oli 1986kirjastolaki (235/1986 ), jonka 2 §:ssä säädettiin, että milloin kunta tai useampi kunta yhdessä ylläpitää yleistä kirjastoasen toiminta tulee järjestää kirjastolain mukaan. Kunnan ei siis ollut pakko ylläpitää yleistä kirjastoa muttamaan kaikissa kunnissa oli lakisääteinen kirjasto. Kirjastolaki uudistettiin v. 1998 ( 904/1998 ) ja sen 3 §:nmukaan kunnan tehtävänä on kirjastolaissa säädettyjen kirjasto- ja tietopalvelujen järjestäminen.
5
nuorisotyölaissa että liikuntalaissa kunnalle säädetään toimintavelvoite23. Haluan
tutkimuksessani selvittää, miten kunnan lakisääteinen toimintavelvoite liikuntatoimessa ja
nuorisotyössä ja lakisääteiset tehtävät kulttuuritoiminnassa on tulkittu ja ketkä ohjaavat
oikeudellista tulkintaa eli kunnan tehtävien muodostumista ja millaiset
soveltamisperiaatteet kuuluvat ohjelmaperusteiseen laintulkintaan? Vaikka voimassa
olevan kuntalain 2 § 1 momentin sanamuoto lähteekin kunnan tehtävien dualismista24,
halutaan kunnan tehtävät nykyisin nähdä kokonaisuutena, mikä korostaa kunnan
itsehallinnollista roolia. Haen oikeudellisia vastauksia kuntien kulttuuri-, liikunta- ja
nuorisotoimen tehtävien muodostumiseen kysymällä, miten asioiden pitäisi voimassa
olevan lainsäädännön mukaan olla. En tyydy pelkästään tähän kysymyksen asetteluun,
vaan haluan selvittää myös oikeudellisena kysymyksenä, miten asiat tosiasiallisesti ( de
facto ) ovat25. Tulen liikkumaan lainopillisen tutkimuksen kahdella eri tasolla tai
ulottuvuudella. Kysymys on toisaalta käytännöllisestä lainopista eli oikeusjärjestyksen
sisällön selvittämisestä Aulis Aarnion ajatusten mukaan26.
Liikun kunnallisoikeuden ydinalueella eli valtuuston aseman ja roolin tarkastelussa.
Millainen on valtuuston asema nykyisen kuntalain mukaan ja miten se suhteutuu
lautakuntajärjestelmään ja tässä tapauksessa kulttuuritoimesta, liikuntatoimesta ja
nuorisotyöstä vastaavaan lautakuntaan? Kysyn millainen lautakunta kulttuuritoimen,
liikuntatoimen ja nuorisotyön tehtävien hoitamisesta vastaa? Riittäisikö pelkkä
viranhaltija- ja työntekijäorganisaatio tuottamaan kulttuurin, liikunnan ja nuorisotyön
palvelut?
Julkisen vallan tehtävänä on turvata jokaiselle Suomen perustuslain ( 731/1999 ) mukaiset
perusoikeudet. Kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön julkisissa palveluissa ei ole
kysymys yksilöiden subjektiivisista oikeuksista palvelujen saantiin mutta kysymys on
Kirjastopalvelujen järjestäminen on kunnan vastuulla. Hallituksen esityksen mukaan ( HE 210/1997, 3 � 4 )kirjastopalvelut ovat peruspalveluja, joista vastuun tulee olla jokaisella kunnalla. Tosiasiallisestikirjastolakiin kirjattiin kunnissa vallinnut tilanne eikä kuntien velvoitetta lisätty.23 Nuorisotyölain ( 235/1995 ) 4 § : Kunnan toimialaan kuuluu nuorisotyö. Tällä normilla hallituksenesityksen mukaan annetaan kunnille toimintavelvoite ( HE 298/1994, 6 ). Liikuntain ( 1054/1998 ) 2 §:n 3momentin mukaan kunnan tulee luoda edellytyksiä kuntalaisten liikunnalle. Hallituksen esityksessäliikuntalaiksi ( HE 236/1997 ) ei puhuta toimintavelvoitteesta mutta lakitekstin velvoittavuutta korostetaan.Harjula � Prättälän mukaan kunnalla on harkintavaltaa lakisääteisten mutta vapaaehtoisten tehtävienottamisen kanssa mutta jos kunta ryhtyy tehtävää hoitamaan, sen tulee noudattaa ao. erityislakia.24 Harjula � Prättälä 1998, 73, Ryynänen 1999, 203.25 Ks. Husa 1993, 31.26 Aarnio 1997, 44 - 53.
6
sivistyksellisten perusoikeuksien toteutumisesta. Tutkimuksessani tulen selvittämään
kunnan kulttuurin, liikunnan ja nuorisotyön tehtäviä myös perusoikeuksien näkökulmasta
ja pohtimaan julkisen vallan perusoikeuksien turvaamisvastuuta. Perusoikeuksista
mielenkiintoni kohteena tulee olemaan kuntalain 4. luvussa säädetty osallistumisoikeus.
Perustuslain mukaan julkisen vallan tehtävänä on edistää yksilön mahdollisuuksia
osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan sekä vaikuttaa häntä koskevaan päätöksentekoon.
Jotta tämän päivän kunnan tehtävät kulttuuritoimessa, liikuntatoimessa ja nuorisotyössä
olisi mahdollista ymmärtää, on tarkoitukseni selvittää, miksi nämä tehtäväkokonaisuudet
on pitänyt säädöstää eli millaisia syitä on ollut niiden reguloinnin taustalla. Tältä osin
liikun oikeuspoliittisen tutkimuksen alueella, sillä selvitän oikeussääntöjä luovaa
käytäntöä ja oikeudellisten ilmiöiden takana olevia yhteiskunnallisia tekijöitä, jotka on
ymmärrettävä tavoitteelliseksi yhteiskuntapoliittiseksi suunnitteluksi27. Kunnallisen
kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön lakisääteistämisprosessilla on tässä
tutkimuksessa tärkeä merkitys. Aimo Ryynäsen mukaan �lakisääteistäminen on toimi, jolla
valtion organisaatioon kuuluvat lainsäädäntöelimet ratkaisevat tiettyjä kuntien hoidettavina
olevien tehtävien muutoksia: mitä kunnan on suoritettava, miten tämä on suoritettava ja
miten tämän tehtävän hoitoa valvotaan�.28
Oikeushistoriallisesti lähden pääasiallisesti liikkeelle 1960-luvun loppupuolelta, jolloin
nuorisotyön lakisääteistämisprosessi käynnistyi. Kulttuuritoimen ja liikuntatoimen
lakisääteistämisprosessit seurasivat nuorisotyön viitoittamaa tietä 1970-luvulla29. Tältä osin
tutkimusotteeni on oikeushistoriallinen30. Kaikkinensa rakennan voimassa olevaa kunnan
kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön oikeudellista infrastruktuuria. Osittain
tutkimukseni on oikeusdogmaattinen31, sillä selvitän voimassa olevan oikeuden sisältöä ja
systematisoin kunnan kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön oikeudellisen
ohjauksen. Oikeusdogmaattinen tutkimusote jää kuitenkin taka-alalle tutkimusaineiston
lainopillisen laihuuden vuoksi, sillä po. lakien tulkinnassa on syntynyt vain vähän
oikeustapauksia. Kunnan kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön oikeudellisen
27 Aarnio 1982, 30.28 Ryynänen 1986, 22.29 Lakisääteistämistä edelsi harkinnanvaraisten lautakuntien kausi ja tältä osin kuljen asiakohtaisestipitempiäkin historian matkoja.30 Husa 1995, 144.31 Husa 1995, 143.
7
ohjauksen systematisoinnissa kysymys puolestaan on teoreettisesta lainopista32.
Kunnallisen kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön normit ovat arvolatautuneita ja
toimivat niin kulttuuripolitiikan, nuorisopolitiikan kuin liikuntapolitiikankin ideologisina
välineinä33. Kaikkinensa tutkimuksessa on kysymys kunnallisen kulttuuritoimen ja
kulttuuripolitiikan, liikuntatoimen ja liikuntapolitiikan sekä nuorisotyön ja
nuorisopolitiikan julkisoikeudellisesta ja erityisesti kunnallisoikeudellisesta tutkimisesta.
Tarkoitukseni on myös verrata suomalaisen kunnan kulttuuri- ja liikuntatoimen sekä
nuorisotyön oikeudellista infrastruktuuria ruotsalaiseen ja eestiläiseen oikeusjärjestykseen.
Tässä tutkimusotteeni tulee olemaan oikeusvertaileva34. Kiinnostukseni kohteena ovat
ruotsalaisen ja eestiläisen oikeusjärjestyksen kuntaa ja kunnan kulttuuri-, liikunta- ja
nuorisotointa koskevat voimassa olevat oikeussäännöt, vakiintuneet oikeudelliset
käytännöt, oikeudelliset käsitteet ja oikeusnormiston käsittely- ja ryhmittelytapa.
Tutkimusmetodini on pääasiallisesti tulkinnallinen mutta historiallinen metodi tulee
kyseeseen tarkastellessani mennyttä aikaa ja voimassa olevien normien kehitystä.35
Miksi haluan oikeusvertailuni kohteeksi ottaa Suomen naapurimaat Ruotsin ja Eestin
enkä muodikkaasti koko Euroopan unionin jäsenmaita? Kansainvälistyminen ja vieraaseen
kulttuuriin perehtyminen tulee yleensä aloittaa mahdollisimman läheltä omaa kulttuuria.
Suomen ja Ruotsin oikeuskulttuurit ovat olleet vuorovaikutuksessa toistensa kanssa niin
historiallisista kuin naapuruusseikoista johtuen. Kunnallisoikeudellisessa tutkimuksessa
oikeusvertailun kohteena on perinteisesti ollut Ruotsi36. Ruotsin oikeuskulttuuri on
mallittanut suomalaista mutta mallittaminen ei ole merkinnyt kokonaan samanlaistumista,
joten oikeusvertailulle on jäänyt tilaa. Tätä oikeudellisen infrastruktuurin erilaisuuden tilaa
kunnan kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimessa haluan etsiä. Haluan selvittää, mitkä ovat
32 Aarnio 1982, 24.33 Ks. Husa 1995, 139 - 140.34 Husa 1998, 1 � 14. Oikeusvertailussa on kyse erilaisten oikeusjärjestelmien asettamisesta rinnakkain,jolloin hankitaan tietoa tarkastelun kohteeksi valituista vähintään kahdesta oikeusjärjestyksestä.Oikeusvertailussa tutkija on ensisijassa kiinnostunut siitä, miten jokin yhteiskunnallinen ongelma on ratkaistueri maiden järjestelmissä. Oikeusvertailu on kansainvälistä toimintaa. Oikeusvertailussa etsitään eroja jayhtäläisyyksiä. Julkisoikeudellinen vertaileva oikeustieteellinen tutkimus on vielä vähäistäEurooppaoikeuden jatkuvasta lisääntymisestä huolimatta. Oikeusvertailu on ollut pääasiassayksityisoikeudellista. Oikeusvertailu on �innovaatioille avoin ja kehittyvä oikeustieteen erityisala�.Oikeusvertailu toimii tuloksista riippumatta tietoperustan laajentajana.35 Ks. vertailevasta oikeustieteestä Aarnio 1989, 50 � 51 ja Husa 1995, 144.36 Ryynänen 1999, 26.
8
ruotsalaisen kunnan tehtävät kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimessa, miten tehtävät on
organisoitu ja miten tehtäviä oikeudellisesti ohjataan.
Eesti on itsenäistynyt 20.8.1991 Neuvostoliitosta. Eestin perustuslaki säädettiin v.1992.
Kun itsenäinen Eestin tasavalta alkoi rakentaa länsimaista yhteiskuntajärjestelmäänsä, ovat
sekä Ruotsi että Suomi olleet sille tärkeitä. Haluan ottaa Eestin oikeusvertailuni kohteeksi
kahdesta syystä. Ensiksi haluan selvittää, millainen oikeudellinen infrastruktuuri kunnan
kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimeen on syntynyt Eestissä ja miten se eroaa suomalaisesta
ja ruotsalaisesta mallista. Millaisista tehtävistä eestiläinen kunta vastaa kulttuuri-, liikunta-
ja nuorisotoimessa ja miten niitä oikeudellisesti ohjataan? Toiseksi haluan ottaa Eestin
oikeusvertailuni kohteeksi siksi, että Eesti ei vielä ole Euroopan unionin jäsenmaa, kuten
toinen vertailumaani Ruotsi, vaan jäsenneuvotteluja käyvä maa. Näkyykö Euroopan
unionin jäsenyyden hakeminen kulttuurin, liikunnan ja nuorisotyön tasolla?
Oikeusvertailua Ruotsiin ja Eestiin helpottaa se, että oikeusjärjestykset kuuluvat romaanis-
germaaniseen systeemiin mutta oman jännityksensä Eestin osalta tuo sen historia
sosialistisen oikeusjärjestyksen traditiossa. Tässä tutkimuksessa kysymys on
oikeusvertailevasta tutkimuksesta eikä oikeusvertailun teoriasta37.
1.3. Tutkimuksen teoreettinen perusta, oikeuslähdeopilliset sitoumuksetja tutkimusmenetelmät
Tutkimustehtäväni rajautuu kapealle yhteiskunnallisen palvelutuotannon lohkolle. Haluan
keskittyä tutkimaan kunnan toimintavelvoitetta ja tehtävien muodostumista vain kulttuuri-,
liikunta- ja nuorisotoimessa sekä kunnilla tällä hetkellä olevaa organisaatiovapautta.
Kunnan toimintavelvoite ja organisaatiovapaus ovat muuttuvan oikeudellisen ohjauksen
paineessa. Haluan ottaa hallinto-oikeudelliseksi lähtökohdaksi sääntelyteoreettisen
tarkastelutavan. Pohjoismainen hyvinvointivaltio -ajattelu tuo tutkimukseen
yhteiskunnalliset lähtökohdat. Oikeudellisen sääntelyn kehityksen osalta liikun
hyvinvointivaltiollisen sääntelyn sekä materiaalisen oikeuden vaiheessa että �post�-
vaiheessa, joka on seurausta hyvinvointivaltiollisen sääntelyn ongelmien
ratkaisuyrityksistä38. Pidän kunnan kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimen sääntelyn
kehikkona kaikentyyppisiä säädöksiä, joilla johdetaan, ohjataan, tuetaan, valvotaan ja 37 Husa 1998, 13 � 16. Pyrin Husan mallin mukaan hankkimaan tietoa Ruotsin ja Eestin kunnallisestakulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimesta. Asetan kolmen maan oikeusjärjestykset tältä osin rinnakkain ja etsinerot ja yhtäläisyydet. Tutkimukseni tuloksena selitän, miten asiat ovat, jolla helpotan Ruotsin ja Eestinoikeuden opiskelua sekä mahdollista hyväksikäyttöä myös lainsäädäntötoimissa.
9
koordinoidaan po. toimintoja. Kysymykseen tulevat niin Euroopan unionin ohjelmaohjaus
kuin valtion resurssi- ja informaatio-ohjaus ja valvonta sekä kuntien sisäinen johto,
resurssien allokointi, informaatio-ohjaus ja valvonta. EY-oikeuden myötä oikeuslähteiden
valikoima on laajentunut ja periaatteellistunut, joka on otettava huomioon myös tässä
tutkimuksessa.
Perusoikeuksien sekä ohjelmallista että tulkinnallista vaikutusta kunnan kulttuuri-,
liikunta- ja nuorisotyön oikeudelliseen sääntelyyn ja tosiasialliseen toimintaan tulen
tutkimuksessani selvittämään. Suomen hallitusmuotoon kuuluvat perusoikeudet
uudistettiin kokonaisuudessaan v. 1995 ( Laki Suomen hallitusmuodon muuttamisesta
969/1995 ), jolloin vapausoikeuksien rinnalle tulivat myös taloudelliset, sosiaaliset ja
sivistykselliset oikeudet ( TSS-oikeudet ). Tasa-arvoisuusoikeudet kuin myös
osallistumisoikeudet ovat nyt osa suomalaisia perusoikeuksia39. Suomen kokonaan
uudistettu ja 1.3.2000 voimaan tullut perustuslaki sisältää edellä mainitut perusoikeudet.
Perustuslain 16 §:ssä säädetään sivistyksellisistä perusoikeuksista. Tutkimuksessani tulen
selvittämään erityisesti 16 §:n 2 momentin sanamuotoa ja tulkintaa, mitä tarkoitetaan, että
julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle
yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta
kuin perusopetusta sekä kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä. Ohjaako kunnan
kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimen tehtävien muodostumista perusoikeuksien
turvaamisvelvoite? Perusoikeustarkastelua käytän mahdollisten de lege ferenda �
tyyppisten lainsäädäntösuositusten esille nostamiseen.
Hallinto-oikeudessa omaksutut periaatteet, kuten laillisuusperiaate,
yhdenvertaisuusperiaate ja syrjinnän kielto, suhteellisuusperiaate, tarkoitussidonnaisuuden
periaate, objektiviteettiperiaate ja julkisuusperiaate jäävät tässä tutkimuksessa lähinnä
taustalle, koska varsinainen tutkimusaineisto käsittää vain vähäisessä määrin kunnallisia
hallintopäätöksiä, joita em. periaatteet ohjaavat. Tosiasiallisesti periaatteilla on ollut
vaikutusta siihen empiiriseen aineistoon, jolla kuvaan kunnan kulttuuritoimen,
liikuntatoimen ja nuorisotyön tosiasiallista maailmaa. Euroopan unionin yhteisöoikeuden
toimeenpano tapahtuu pääasiassa kansallisten hallintoviranomaisten ja tuomioistuinten
38 Knuutinen 1998, 59, 65 - 71.39 Hallberg � Karapuu � Scheinin � Tuori - Viljanen 1999, 70 - 71.
10
toimesta, yhteisön hallinto-oikeus ja suomalaiskansallinen hallinto-oikeus ovat
vuoropuhelussa toistensa kanssa40.
Liitteessä 1 kuvaan tutkimukseni keskeisen teoreettis-metodologisen kehikon. Kuntien
kulttuuri- ja liikuntatoimen sekä nuorisotyön kotoperäisessä lainsäädännössä määritellyt
tehtävät suodattuvat kuntalain tavoitteiden raamittamana säädössiilossa kuntien
kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimen tehtävien ja organisaatiovapauden reaalimaailmaan,
joka näyttäytyy tässä tutkimuksessa palapelinä. Säädössiilossa on neljä tasoa, jotka antavat
tutkimukselle säädösteoreettiset ja metodologiset työvälineet. Tärkeän osan
säädösteoreettisessa tarkastelussa muodostaa Eurooppaoikeuden osuus, joka on
ensimmäinen taso. Toisena on perusoikeustaso, joka antaa perustan osallisuusoikeuksiin,
yhdistymisvapauteen ja sivistyksellisiin oikeuksiin vetoamiselle. Perusoikeustasoon
kuuluvat myös perusoikeuksien lähteinä olevat kansainväliset ihmisoikeussopimukset.
Kolmanneksi tehtävätavoitteet suodattuvat tutkimuksessa käytettävien ja tarvittavien
tavallisten lakien läpi, joista yksi tärkeä elementti on taloudellisia resursseja säätelevä
Laki opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta ( 635/1998 ). Viimeiseksi tutkimukseni
perusteema suodattuu hallinto-oikeudellisten periaatteiden läpi, sillä väljistä tavoite- ja
tehtävänormeista muodostuu vasta hallintopäätösten kautta kuntalaisia koskettavaa
tosiasiallista toimintaa. Eri tasot antavat erilaista mutta tarpeellista oikeudellista ja
teoreettista perustaa pystyäkseni argumentoimaan perustellut ratkaisut esittämiini
tutkimusongelmiin. Liitteeseen rakennettu teoreettis-metodologinen kehikko ei tule
ohjaamaan tutkimusraportin rakennetta
Oikeuslähdeopilliset sitoumukseni ankkuroituvat Eurooppaoikeuteen ja suomalaiseen
oikeusjärjestykseen, joka on osa yhteisöoikeutta. Koska yhteisöoikeudella on etusija
kansalliseen oikeuteen nähden ja koska yhteisöoikeutta tulee soveltaa sellaisenaan, en voi
tutkimuksessani sivuuttaa yhteisöoikeuden oikeuslähteitä. Yhteisöoikeuden oikeuslähteitä
ovat kirjoitettu oikeus, yleiset oikeusperiaatteet ja oikeuskäytäntö41. Primaarioikeus, johon
tulen nojaamaan, koskee perustamissopimuksista: Euroopan ( talous ) yhteisön
perustamissopimusta Rooma 25.3.1975, sopimusta Euroopan unionista Maastricht
7.2.1992, sopimusta Euroopan unionista tehdyn sopimuksen, Euroopan yhteisöjen
perustamissopimusten ja niihin liittyvien tiettyjen asiakirjojen muuttamisesta Amsterdam
40 Schwartze - Laakso - Kuuttiniemi 1999, 13 - 14.41 Schwarze � Laakso - Kuuttiniemi 1999, 17.
11
1997 ja liittymissopimuksista Itävallan, Suomen ja Ruotsin liittymissopimusta 8.12.1994.
Sekundaarioikeus eli johdettu oikeus käsittää lähinnä Euroopan parlamentin ja neuvoston
säädökset kulttuurin ja nuorison toimintapolitiikoissa sekä aluepolitiikassa.
Kansallisen oikeusjärjestyksen oikeuslähteinä käytän legalisoituja oikeuslähteitä eli
kirjoitettua lakia. Ensisijaisia legalisoituja oikeuslähteitä ovat kolme erityishallinto-
oikeuteen kuuluvaa lakia: Laki kuntien kulttuuritoiminnasta ( 728/1992 ), Liikuntalaki (
1054/1998 ) ja Nuorisotyölaki ( 235/1995 ) sekä samoin erityishallinto-oikeuteen kuuluva
kunnan peruslaki, Kuntalaki ( 365/1995 ). Näiden ensisijaisten oikeuslähteiden lisäksi tulen
käyttämään useita muita teemakohtaisesti tarvittavia säädöksiä. Koska tutkimani
kansalliset lait ovat tavoite- ja puitelakeja, joudun selvittämään myös lainsäätäjän tahtoa ja
tarkoitusta ja siinä käyttämään myös institutionalisoituja oikeuslähteitä eli lakien esitöitä.
Näistä tärkeimpiä tulevat olemaan hallituksen esitykset, valiokuntien mietinnöt ja
komiteamietinnöt. Oikeuskäytäntöä tutkimallani alalla on erittäin vähän, kuten olen jo
maininnut. Käytän sitä tarpeen mukaan. Näiden lisäksi joudun turvautumaan
oikeusperiaatteisiin ja erityisesti kunnallisoikeudessa käytettäviin yleisiin periaatteisiin42.43
Eurooppaoikeuden osalta kirjoitetun oikeuden lisäksi erityisesti hallinto-oikeudelliset
periaatteet ja mahdollinen oikeuskäytäntö toimivat oikeuslähteinä, sillä yhteisöoikeus
muodostuu oikeuslähteidensä kokonaisuudesta ( acquis communautaire )44.
Tarvitsen myös reaalisia argumentteja eli sallittuja muita lähteitä, joka tarkoittaa, että
tulen käyttämään empiirisenä aineistona kuntien taloussuunnitelmia, johtosääntöjä ja
hallintopäätöksiä. Lisäksi käytän tarvittavin osin Suomen Kuntaliiton tilastollista aineistoa
KuntaSuomi2004 tutkimuksista sekä Allianssi ry:n ja Suomen Kuntaliiton aineistoa
Nuorten Suomi 2001 tutkimusohjelmasta. Tulen hyödyntämään teemakohtaisesti muiden
tieteenalojen käsitteistöä, teorioita ja tutkimustuloksia, joilla laajennan
argumentaatioaineistoani, sillä en voi välttyä monitieteisyydeltä enkä vaikealta
oikeustieteen ja muiden yhteiskuntatieteiden rajanvedolta. Kunnallispolitiikka ja
hallintotiede tulevat olemaan tarpeellisia apuja. Tutkimustehtävän ymmärrän
monentasoiseksi prosessiksi. Argumentaatiomallini tulee olemaan proseduraalinen.
Päättelyni tulee olemaan puolesta ja vastaan -argumentteja käyttävää harkintaa tosi
42 Harjula - Prättälä 1998, 15 - 18.43 Laakso 1990, 65 - 76.44 Schwarze � Laakso - Kuuttiniemi 1999, 17.
12
moninaisesta säädös- ja oikeudellisen ohjauksen aineistosta sekä kuntamaailman
tulkintojen kirjosta. Lisäksi omalla kokemusperäisellä, laadullisella tiedollani on osansa
tiedon lähteinä. Olenhan toiminut 2/3 työhistoriastani kunnan nuoriso- ja vapaa-
aikatoimen tehtävissä ja sen jälkeen opettanut tämän tutkimuksen tematiikkaa viimeiset
vuodet ammattikorkeakoulussa sekä seurannut kuntien kulttuuri-, liikunta- ja
nuorisotoimen kehitystä opiskelijoideni harjoittelujen, opinnäytetöiden ja erilaisten
oppimistehtävien kautta.
Miten sitten käytän valitsemiani oikeuslähteitä tässä tutkimuksessa? Millaiset
tulkintaperiaatteet sopivat tähän tutkimukseen? Laintulkitsija ei Aarnion mukaan
koskaan käsittele konkreettisia yksityistapauksia45. Lainopillisen tulkinnan sisältönä on
tyyppitapausten tarkastelu. Koska tutkimusaineistoni koostuu hyvinvointivaltiollisista,
väljistä tavoitelaeista, ei normien tulkinta pelkän tekstianalyysin avulla riitä46.
Selitysmalleina tulen käyttämään niin despriktiivistä kuin selittävääkin otetta. Tulen
liikkumaan sekä hermeneuttisen että emansipatorisen tiedonintressin alueilla. Tutkiessani
säädöstekstejä liikun hermeneuttisella alueella, sillä tuotan niistä tulkintatietoa.
Tutkimukseni kohteena olevien lakien säädöstekstit eivät ole yksiselitteisiä. Ne ilmaisevat
tavoitetiloja ja toivottavia kehityssuuntia ja siksi niiden ymmärtäminen edellyttää laajaa
yhteiskunnallista tietämystä47. Teksteille on annettava merkityssisältöjä. Erityisesti
tutkiessani kuntien organisointikompetenssia tulen liikkumaan emansipatorisen
tiedonintressin alueella, koska haen vaihtoehtoisia ratkaisuja ja tästä seuraa kriittinen
tutkimusote. Vaihtoehtoja lainopillisille tulkinnoille haen muista yhteiskuntatieteistä, sillä
yhteiskunnan ulkoiset; kansalliset ja kansainväliset muutospaineet tulkintakäytännössä
vaativat sitä.
Lähtökohtana on kieliopillinen tai sanamuodonmukainen tulkinta48. Aarnion mukaan
kieliopillinen tulkinta hyväksyy sääntelyn ekonomian periaatteen eli mikään lakitekstin
elementti ei ole merkityksetön49. Oikeudellinen tulkinta ( in abstracto ) ei ole ongelmaton.
Säädöstekstithän on kirjoitettu yleiskielellä ja tästä seuraa monenlaista epävarmuutta lain
tulkitsijalle. Tutkija joutuu tekemisiin kolmenlaisten ongelmien kanssa. Loogiset ongelmat
45 Aarnio 1989, 56.46 Husa 1993, 27.47 Husa 1993, 48.48 Aarnio 1989, 256.49 Aarnio 1989, 256.
13
ovat normiristiriitojen selvittämistä. Tutkimuksessani kuntalaki on yleislaki suhteessa
kulttuuritoiminta-, liikunta- ja nuorisotyölakiin. Jos ristiriitaa löytyy, se ratkaistaan
periaatteella � lex specialis derogat legi generali � eli erityislaki syrjäyttää yleislain50.
Toisena ongelmaryhmänä ovat syntaktiset ongelmat, joissa kysymys on kielellisen
ilmaisun rakenteista. Millä tavoin tietty kielellinen ilmaisu kytkeytyy lauserakenteeseen.
Kolmantena ovat semanttiset ongelmat, joilla tarkoitetaan säädöstekstin merkityssisältöön
liittyviä epävarmuustekijöitä .51 Uskon, että juuri säädöstekstin semanttisten ongelmien
kanssa joudun työskentelemään, sillä niin kulttuuritoimintalaki, liikuntalaki kuin
nuorisotyölakikin sisältävät moniselitteisiä ilmaisuja ja arvostustermejä.
Laki kuntien kulttuuritoiminnasta , liikuntalaki ja nuorisotyölaki ovat luonteeltaan
tavoitelakeja52. Nuorisotyölaissa on tavoitepykälä ( 1 § ) ja Liikuntalaissa tarkoituspykälä (
1 § ), joka on tyypillistä 1990-luvun lakitekniikalle. Laissa kuntien kulttuuritoiminnasta
annetaan kunnalle tehtävät � ei määritellä lain tavoitetta. Joudun käyttämään ratio legis �
argumentointia, joka teleologinen laintulkintatekniikka ei ole sekään ongelmaton.
Tavoitteellisella tulkinnalla pyrin etsimään em. lakien haluttuja vaikutuksia kunnan
tehtävien muodostukseen53.
Yksi tämän tutkimuksen rakenteellinen piirre on lineaarisen ja syklisen aikakäsityksen
rinnakkaisuus ja sisäkkäisyys. Vaikka toisaalta haluan nähdä kunnan kulttuuritoimen,
liikuntatoimen ja nuorisotyön oikeudellisen infrastruktuurin kehityksen lineaarisesti, se ei
toimi näin koko ajan. Syy syklisen aikakäsityksen käyttämiseen on myös oikeudellisen
sääntelyn kehityksen kerrostuneisuus54, sillä vanha sääntely ei ole korvaantunut kokonaan
uudella, vaan käytössä on yhtä aikaa erilaista sääntelyä ja erilaisia normeja. Toinen syy
syklisen aikasysteemin käyttöön voimassa olevan kuntien kulttuuri-, liikunta- ja
nuorisotoimen oikeuden selvittämisessä on taustalla vaikuttavan hyvinvointiyhteiskunnan
kompleksisuus ja moniulotteisuus sekä Suomen oikeusjärjestyksen laajentuminen. On
haettava selityksiä säännösten historiasta, jotta voi ymmärtää nykyisyyttä. Koko 50 Laakso 1990, 138 - 139, 142.51 Laakso 1990, 142 - 144.52 Hallituksen esityksessä nuorisotyölaiksi ( 298/1994 ) kohdassa 2.2. sanotaan, että tarkoituksena on säätäänuorisotyön puitelaki, kun taas hallituksen esityksessä liikuntalaiksi ( 236/1997 ) kohdassa 2. sanotaan, ettäliikuntalain tarkoituksena on luoda selkeä ja tavoitteellinen perusta yhteiskunnan toimenpiteille liikunnanedistämiseksi ja yhteiskunnan kehittämiseksi liikunnan avulla. Mielestäni molemmat lait on tyypiltääntavoitelakeja, jonka tulen perustelemaan myöhemmin.53 Ks. Laakso 1990, 166 - 173.
14
kunnallishallinnon yhteiskunnallisen merkityksen kasvu on sidoksissa menneisyyteensä,
jolla puolestaan on yhteytensä kunnallisoikeudelliseen tutkimukseen55.
1.4. Johdatusta hyvinvointivaltion oikeudelliseen sääntelyyn
Tämän tutkimuksen oikeushistoriallinen tarkastelu tapahtuu hyvinvointivaltiollisen
sääntelyn kultakaudella, jossa oikeudellisen sääntelyn painopisteet muuttuivat.
Ruotsalaisen oikeustieteilijä Håkan Hydénin yhteiskunnan jako kolmeen
osajärjestelmään: 1. itsesäänteleviin järjestelmiin ( sosiokulttuurinen järjestelmä,
markkinatalousjärjestelmä ), 2. suunniteltuun järjestelmään ja 3. interventiojärjestelmään
sopii yhdeksi yhteiskunnan jäsentämisen teoreettiseksi lähtökohdaksi myös tässä
tutkimuksessa. Håkan Hydénin mukaan eri järjestelmissä tarvitaan erilaista oikeudellista
ohjausta.56 Kunnan kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön oikeudellisen ohjauksen
muutos heijastaa yhteiskunnan muutosta. Oikeusvaltiollisen sääntelyn aika oli
yhteiskunnan itsesääntelevää aikaa. Kunnallishallinnossa tämä oikeusvaltiollinen
sääntelykausi ilmeni kunnan tehtävien yhdenmukaistumisen alkamisena, joka toteutettiin
lakisääteistämällä mitä moninaisempia tehtäviä. Lainalaisuusperiaate säilyi
oikeusvaltiollisen vaiheen perintönä, joka tarkoitti ennen muuta eduskunnan säätämän lain
sekä lainkäytössä syntyneiden, erityisesti Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisujen
kunnioittamista57. Näkemys oli vahvasti oikeuspositivistinen. Toiseksi oikeusvaltiollinen
vaihe jätti jälkeensä vahvan kunnallishallinnon funktionaalisen dualismin eli kunnan
toimialan kahtia jakaantumisen toisaalta itsehallinnolliseen yleiseen toimialaan ja
erityislakien ohjaamaan erityistoimialaan58.
Hyvinvointivaltion kultakausi oli suunnitellun järjestelmän kautta, jolloin lainsäätäjä
puuttui yhä laajemmin ihmisten elämänpiiriin ja sosiokulttuuriseen järjestelmään
säätämällä erityislakeja, jotka antoivat tehtäviä sekä valtion että kuntien
paikallishallinnolle. Toiseksi suunnitellun järjestelmän kaudella luotettiin
kokonaisvaltaisiin suunnittelujärjestelmiin. Kunnallishallinnossa tämä vaihe näkyi
54 Prättälä 1989, 18. Ovatko käsittelemieni lakien tavoitesäännökset kirjoitettu sellaiseen muotoon, että neantaisivat riittävän selkeän ohjeen lakien muiden pykälien tulkinnalle?55 Ks. Ryynänen 1993, 196.56 Prättälä 1989, 14.57 Heuru 1995, 39.58 Ks. Heuru 1995, 39.
15
erityisesti hallinnon laajenemisena ja viranhaltijamäärän kasvuna, vaikka
kunnallishallinnon perusta pysyi luottamushenkilövetoisena59.
Interventiojärjestelmässä julkinen valta puuttuu markkinatalouden toimintaan erityisesti
vähentääkseen markkinatalouden negatiivisia vaikutuksia ja koordinoidakseen sitä60. Myös
interventiojärjestelmä merkitsi uudenlaista oikeudellista sääntelyä ja sen myötä kunnille
uusia tehtäviä. Erityinen piirre oikeudellisen sääntelyn muutoksessa myös
kunnallishallinnon sääntelyssä oli tavoitenormien lisääntyminen, jotka kuuluvat
toimintanormeihin61. Tavoitenormit ovat pakkoseuraamuksettomia ( lex imperfecta �
normit ) ja niille on ominaista yleispiirteisyys ja huokoisuus62. Tavoite-keino � normien
soveltamiseen liittyy finalistisen yhteiskuntapoliittisen ohjelman toteuttaminen ja
suunnittelun korostaminen63. Håkan Hydénin yhteiskunnan osajärjestelmäluokitus ei ulotu
hyvinvointivaltion kriisiytymisvaiheeseen, koska hän on tehnyt luokituksensa v. 198564.
Kauko Heuru puhuu kunnallishallinnon kehityksen modernista vaiheesta, jonka
ponnahduslautana on vapaakuntaidea. Hänen mukaansa ennen modernin vaiheen alkua
kunnallishallinto pystyi toimeenpanemaan yhteiskunnallisia uudistuksia mutta se itse ei
ollut uudistaja eikä sitä siltä vaadittukaan. Kunnat toteuttivat oikeusnormeja annettuina.65
Vapaakuntaideologialla kunnat haluttiin vapauttaa omaan ajatteluun ja kuntakohtaisten
toimintatapojen etsimiseen. Tätä neljättä yhteiskunnan osajärjestelmää voisi kutsua
verkostovaiheeksi. Oikeusteoreettisesti kuntien toimintaa sääntelevät normit muuttuivat
entistä tavoitteellisemmiksi. Kuntien omaan tarkoituksenmukaisuusharkintaan alettiin
luottaa66 ja valtion hallinnon kuntiin ja kuntainliittoihin ( myöhemmin kuntayhtymiin )
kohdistamia määräyksiä alettiin vähentää ( NormiL 573/1989, 1.2 § ). Yksipuolisesta
julkisesta sääntelystä haluttiin luopua ja hallinnon toimivuutta lisätä erilaisin kannustein
sekä luottaa uudelleen markkinavoimien itsesääntelevyyteen myös julkisessa hallinnossa67.
59 Heuru 1995, 43.60 Prättälä 1989, 15.61 Ks. Laakso 1990: Oikeusjärjestyksen normirakenne 16 � 27.62 Heuru 1995, 43 � 44.63 Ks. Laakso 1990, 24 ja Prättälä 1989, 17.64 Hydén 1985, Ram eller lag? Om ramlagsstiftelsen och samhällsorganisation. Stockholm 1985.65 Heuru 1995, 47 � 48.66 Heuru 1995, 48.67 Mäenpää 1997, 69.
16
Oikeus materialisoitui. Normien tulkinnassa alettiin tukeutua eettisiin normeihin,
taloudellisten toimijoiden odotuksiin ja muihin oikeuden ulkopuolelta tuleviin tekijöihin68.
Tavoitelaki, puitelaki, resurssilaki
Laki kuntien kulttuuritoiminnasta , liikuntalaki ja nuorisotyölaki ovat väljiä, tavoitteellisia
ja joustavia tavoitelakeja. Tutkimukseni perussäädökset ovat esimerkkejä normisääntelyn
muutoksesta, joissa tavoitesäännöksillä kuvataan asiantiloja ja kehityssuuntia69. Kuntalaki
on puitelaki. Se antaa kunnalle vapauden säännellä tarpeellisesta hallinnosta johtosäännöin
( 16 § ) mutta lähtökohtana on vastuu asukkaiden hyvinvoinnista ja kestävästä kehityksestä
alueellaan ( 1 § ). Millä keinoin kunnat sitten toteuttavat tämän tutkimuksen erityislaeissa
lausutut tavoitteet ja niille annetun toimintavelvoitteen? Vapaakuntakokeilun ohella
valtionosuusuudistus menoperusteisesta valtionosuudesta laskennalliseen
valtionosuusjärjestelmään muutti myös kulttuuri-, liikunta ja nuorisotyölainsäädäntöä.
1.1.1993 astui voimaan Laki opetus- ja kulttuuritoiminnan rahoituksesta ( 705/1992 ),
jonka perusteella niin kuntien kulttuuritoiminta, liikuntatoiminta kuin nuorisotyökin saivat
tehtäväkohtaisen valtionosuutensa. Tällä lailla kunnille annettiin resurssit ( resurssilaki )
tavoitteiden toteuttamiseen vai annettiinko? Koululainsäädännön laajaf uudistuksen
yhteydessä myös ensimmäinen laki opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta on kumottu ja
korvattu uudella saman nimisellä lailla ( 635/1998 ), joka on astunut voimaan 1.1.1999.
Tavoitelakien toimintanormeista tavoitenormien soveltaminen toteutuu kunnassa
toimielinten tai viranhaltijoiden hallintopäätöksillä. Selvän, yksilöidyn
organisaationormin puuttuessa erityislaista, kuten tilanne on kunnan kulttuuritoimessa,
liikuntatoimessa ja nuorisotyössä. Miten organisaatio muodostetaan kunnanvaltuuston
päätöksellä ja miten muodostettu organisaatio saa johtosäännöllä päätösvaltansa. Kunnan
toimieliminä lautakunnat säilyttivät asemansa myös voimassa olevassa kuntalaissa mutta
lautakuntien määrää on tosiasiallisesti supistettu radikaalisti ja nimistöä on uudistettu
kuntien tarpeiden mukaan.. Harjula � Prättälän mukaan monessa kunnassa on enää neljä -
viisi lautakuntaa ja niiden tehtäväkenttä on todella laaja70. Haluan tässä tutkimuksessa
selvittää, miten kuntia on ohjattu laaja-alaisten lautakuntien asettamiseen kulttuuritoimen,
68 Prättälä 1989, 18 � 19.69 Husa 1993, 25 - 26.70 Harjula - Prättälä 1998, 159.
17
liikuntatoimen ja nuorisotyön tehtävissä. Lisäksi tulen selvittämään, viranhaltijatasoisen
päätösvallan delegointia.
Palveluiden tuottaminen ja mahdollistaminen
Tässä tutkimuksessa olen tekemisissä hyvinvointivaltiollisen lainsäädännön kanssa, joka
merkitsee sitä, että oikeudellisen sääntelyn funktio kulttuuri-, liikunta- ja
nuorisotyölainsäädännössä ankkuroituu yhteiskunnan tehtävään järjestää julkista
palvelutuotantoa. Kyseessä on ohjelmaperusteinen julkisen palvelutuotannon sääntely.
Onko kulttuuri- ja liikuntatoimi sekä nuorisotyö ymmärrettävä sellaiseksi
yhteiskunnalliseksi infrastruktuuriksi, jonka taustalla on vaatimus kansalaisten sosiaalisesta
oikeudenmukaisuudesta71? Suomi on oikeusvaltio, jonka oikeusvaltioperiaate on ilmaistu
perustuslain 2 §:ssä. Oikeusvaltion sosiaalinen oikeudenmukaisuus toteutuu
markkinamekanismien avulla ja kansalaisten yhdenvertaisuus puolestaan perusoikeuksista
vapausoikeuksien avulla72. V. 1995 toteutetussa perusoikeusuudistuksessa ( Laki
hallitusmuodon muuttamisesta 969/1995 ) vapausoikeudet saivat rinnalleen taloudelliset,
sosiaaliset ja sivistykselliset perusoikeudet, jotka kuuluvat nykyisen hyvinvointivaltion
oikeusparadigmaan. Hyvinvointivaltion sosiaalinen oikeudenmukaisuus merkitsee sitä, että
yhteiskunta pyrkii kompensoimaan yksityisten elämänpiiriin ulottuvia talouden
vaikutuksia73. Kuten jo aikaisemmin olen maininnut, kunnan kulttuuri-, liikunta- ja
nuorisotyöpalveluita ei voida vaatia subjektiivisena oikeutena. Kunnilla on
toimintavelvoite mutta miten edellä mainitut palvelut on kuntien palvelutuotannossa
priorisoitu ? Onko priorisointia käytetty kulttuuri- ja liikuntatoimessa sekä nuorisotyössä
palvelujen supistuskeinona74? Millaiset arvot ohjaavat kuntien toimintaa ja millä
perusteella palveluja arvotetaan? Mikko Knuutisen väitöskirjan mukaan eräässä
tutkimuskunnassa priorisointilistoja laadittaessa otettiin käyttöön seuraavat arvot: 1.
perusturvallisuus, 2. tasa-arvoisuus ja oikeudenmukaisuus, 3. ympäristön kunnioitus, 4.
taloudellisuus ja tuloksellisuus, 5. lähimmäisvastuu ja 6. oikeus kehittää itseään75. Miten
sitten kuntien priorisointia on argumentoitu? Knuutisen mukaan sitä on argumentoitu
lähinnä kahdella kriteerillä: 1. tarpeellisuus ja 2. vaikuttavuus 76. Miten korkealle kunnissa
71 Laakso 1990, 13.72 Ks. Länsineva � Viljanen 1998, 38.73 Ks. Länsineva � Viljanen 1998, 40.74 Ks. Möttönen 1999, 93 � 99.75 Knuutinen 1998, 176 - 177.76 Knuutinen 1998, 178 - 179.
18
kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotyöpalvelut on arvotettu, saa vastauksensa tässä
tutkimuksessa, kun selvitän kunnan tehtäviä po. toimialoilla.
Eurooppaoikeuden mahdollisuudet
Kansalliset säädökset ( national law ) kuntien kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimelle ovat
oikeudellisen infrastruktuurin ydin. Euroopan unioniin liittyminen v. 1995 merkitsi
ylikansallisen ( supranational law ) Eurooppaoikeuden77 yltämistä Suomeen ja
vaikutustensa ulottamista myös kuntien toimintaan. Eurooppaoikeus muodostuu Mäenpään
mukaan kahdesta oikeudenalasta: 1. EY-oikeudesta eli yhteisöoikeudesta ja 2. Euroopan
neuvoston oikeudesta78. Euroopan yhteisöjen luoma, koko maailmassa ainutlaatuinen
oikeusjärjestys sitoo kaikkia jäsenvaltioita. Se on itsenäinen suhteessa jäsenvaltioidensa
oikeusjärjestyksiin ja sillä jäsenvaltiot ovat rajoittaneet suvereeneja oikeuksiaan79.
Oikeuslähteiden mukaan yhteisön oikeusjärjestyksessä voidaan erottaa toisaalta
primaarioikeus ja toisaalta sekundaarioikeus eli johdettu oikeus80.
Johdettu yhteisön oikeus eli neuvoston ja komission antamat asetukset ( regulations ),
direktiivit ( direktives ) ja päätökset ( decisions ) kulttuurin sekä koulutuksen ja nuorison
toimialoilla ovat tulleet osaksi myös suomalaista kulttuurin ja nuorisotyön arkea. EU:n
osarahoitteiset hankkeet ohjelmasopimuksineen ovat hämmentäneet kuntien päättäjiä ja
viranhaltijoita, koska ne ovat osa EY-lainsäädäntöä ja omiaan lisäämään säädöstulvaa.
Nuorisotyölain 5 § säädetään velvollisuuksista ja yhteistoiminnasta nuorisotyössä.
Paikallistasolla kuntien tehtävänä on vastata nuorten elinolojen parantamiseksi tarpeellisten
kehittämistoimenpiteiden saattamisesta Alueiden kehittämisestä annetun lain ( 1135/1993 )
mukaisiin valtakunnallisiin tavoiteohjelmiin. Tämä säännös velvoittaa kuntia sellaiseen
sekä vertikaaliseen että horisontaaliseen alueelliseen yhteistoimintaan, jonka avulla
harjoitetaan EU-osarahoitteista aluepolitiikkaa. Ylikansallisen ja kansallisen oikeuden
lisäksi kansainvälinen oikeus ( international law ) solmittujen kansainvälisten sopimusten
seurauksena koskettaa myös tutkimukseni kohdetta. Tutkimukseni tavoitteena on myös
selvittää, mitä Suomen liittyminen Euroopan unioniin on merkinnyt kuntien kulttuuri-,
liikunta- ja nuorisotoimen tehtävien muodostukselle.
77 Ks. Frösén 1999, 53.78 Mäenpää 1996, 5.79 Ks. Schwarze � Laakso - Kuuttiniemi 1999, 16 - 17.80 Eerola � Mylly - Saarinen 1997, 67 ja Schwarze � Laakso - Kuuttiniemi, 1999, 17 - 18.
19
1.5. Keskeiset käsitteet, alan aikaisempi tutkimus, lähdekritiikki ja rakenteenperustelut
Käsitteet
Käsitteet määrittelen tai ne selviävät pääasiassa asiayhteyksissään. Tässä määrittelen
tutkimuksen substanssin ja tutkimustehtävän kannalta keskeisimmät käsitteet. Kunnan
toimintavelvoitteella tarkoitan kunnalle laissa säädettyä tehtävää tai tehtäväkokonaisuutta.
Oikeudellinen ohjaus on ohjaussubjektina toimivan viranomaisen keino vaikuttaa
ohjausobjektin toimintaan säännellyin tai sen toimivaltaan muutoin kuuluvin muodoin.
Jotta kunnan kulttuuritoimintaa koskevia tutkimuksen osia voisi hahmottaa, on ensin
otettava haltuun kulttuurin ja taiteen käsitteet, jotka eivät ole oikeudellisia käsitteitä.
Kulttuurin haluan määritellä niiden toimintojen, muotojen, arvojen ja symbolien
kokonaisuudeksi, joiden avulla yhteisö ylläpitää suhdetta omaan menneisyyteensä ja
rakentaa identiteettiänsä81. Kulttuuria eivät ole vain taiteet, vaan elämäntavat, ihmisten
perussoikeudet, arvojärjestelmät, perinteet ja tavat.82 Kulttuuri on yhteisösidonnainen asia.
Taide on luovaa toimintaa iloksi, järkytykseksi ja voimaksi ihmisille83. Se on laajasti
määriteltynä kriittinen ja tasapainottava voima inhimillisen kasvun ja älyllisen kehityksen
kentässä84.
Kulttuuripolitiikka �käsite on yhteiskunnan tehtävien muutoksen myötä muuttunut.
Puhutaan vanhasta ja uudesta kulttuuripolitiikka �käsitteestä. Kulttuuripolitiikka on
�yhteiskunnan eri ryhmien vaikutustapa kulttuurin ja taiteen asemaa koskeviin päätöksiin.
Julkista kulttuuripolitiikka harjoittavat lähinnä valtio, alueet, kunnat sekä erilaiset
organisaatiot, instituutiot ja niiden jäsenet. Kulttuuripolitiikka on läheisessä yhteydessä
muihin yhteiskunnan oloihin, kuten väestö- ja työllisyystilanteeseen, vapaa-
aikapolitiikkaan ja talouteen.�85 Vanhalla kulttuuripolitiikalla haluttiin vaikuttaa
yhteiskuntaan ja ihmisten elämismaailmaan ja kulttuurin demokratisoimiseen. Uusi
kulttuuripolitiikka on omaksunut uudet toimintamenetelmät, kuten tulosjohtamisen ja
informaatio-ohjauksen. Kulttuuripolitiikkaa kansallisten organisaatioiden lisäksi ohjaavat
eurooppalaiset ja kansainväliset instituutiot. Uusi kulttuuripolitiikka on muuttunut
hankkeiksi ja projekteiksi sekä taloudellisen hyödyn välineeksi. Kulttuuria on kaikkialla ja 81 KM 1992:36, 23.82 Taiteen keskustoimikunta 1998, 32.83 KM 1992:36, 23.84 Taiteen keskustoimikunta 1998, 34.85 KM 1992:36, 23.
20
kulttuuri on huomioitava kaikenlaisessa päätöksenteossa.86 Kulttuuri on saatettava
kehityksen ja päätöksentekoprosessien ytimeen87. Kulttuuripolitiikka ja taidepolitiikka
ymmärretään yleensä synonyymeiksi, vaikka taidepolitiikka on kulttuuripolitiikkaa
suppeampi käsite88.
Uuden kulttuuripolitiikan ymmärrän tässä tutkimuksessa kulttuurialaa koskevien
julkisten toimenpiteiden yleiskehikoksi, kuten Eurooppa �työryhmä raportissaan Euroopan
neuvostolle. Kulttuuripolitiikan toimenpiteitä suorittavat kansalliset hallitukset, alueelliset
ja paikalliset päätöksentekijät ja kaikkien näiden tahojen hallintoelimet. Kulttuuripolitiikka
edellyttää selvästi määriteltyjä tavoitteita, joiden toteuttamiseen tarvitaan suunnittelu-,
toteuttamis- ja arviointimekanismeja.89 Kulttuuripolitiikan suuntaamista useimmissa
Euroopan maissa on ohjannut neljä pääperiaatetta: 1. kulttuuri-identiteetin edistäminen, 2.
kulttuurin moninaisuuden edistäminen, 3. luovuuden edistäminen ja 4. osallistumisen
edistäminen90. Kulttuuripolitiikasta on tullut toisen maailmansodan jälkeinen
eurooppalainen käsite. Oliver Bennetin mukaan kulttuuripolitiikan määrittelyssä eri
aikoina kaksi tekijää on pysynyt vakiona: kulttuuripolitiikan sisältö ja sen välineellinen
luonne. Sisällöllisesti kulttuuripolitiikka on aina keskittynyt taiteisiin ja välineellisesti sen
on tuotettava todistettavia sosiaalisia hyötyjä yhteiskunnalle. Kulttuuri �käsite määrittyy
sellaisiksi aktiviteeteiksi, jotka ovat julkisen vallan tuen arvoisia.91
Kulttuuritoimi �käsitteellä tässä tutkimuksessa tarkoitan kunnan tehtävien kokonaisuutta,
joilla kunta toteuttaa toimialaansa kuuluvia niin lakisääteisiä kuin itse tehtäväkseen ottamia
kulttuuri- ja taidekysymyksiä. Kulttuuritoimi pitää sisällään kunnan kulttuuritoimen
hallinnon. Kulttuuritoimi tässä tutkimuksessa ei vastaa laissa opetus- ja kulttuuritoimen
rahoituksesta ( 635/1998, 3 § ) määriteltyä laajaa kulttuuritoimen käsitettä, joka pitää
sisällään myös liikuntalain ( 1054/1998 ) ja nuorisotyölain ( 235/1995 ) mukaisen
toiminnan järjestämisen. Kulttuuritoiminnalla tarkoitetaan taiteen harjoittamista ja
harrastamista, taidepalvelusten tarjontaa ja käyttöä, kotiseututyötä sekä paikallisen
kulttuuriperinteen vaalimista ja edistämistä.92
86 Ristimäki 2000, 1 � 2.87 Taiteen keskustoimikunta 1998, 272 � 274.88 Lehtisalo 1998, 21.89 Taiteen keskustoimikunta 1998, 38.90 Taiteen keskustoimikunta 1998, 56.91 Bennet 1999, 14 � 18.92 Laki kuntien kulttuuritoiminnasta 728/1992, 2 §.
21
Ruotsalaisen ajattelun mukaan yhteiskuntatieteissä kulttuuripolitiikkaa käsitteenä
voidaan tarkastella kahdesta näkökulmasta. Toisaalta kulttuuri voidaan nähdä
kulttuurisektorina ( �kultur som secktor� ) eli yhteiskunnan toimintojen osana. Tällainen on
esimerkiksi valtion kulttuuripolitiikka. Kulttuuri voidaan nähdä myös näkökulmana (
�kultur som perspektiv� ), jolloin kysymys on sosiologisessa mielessä kulttuurisesta
näkökulmasta yhteiskunnassa. Tässä mielessä kulttuuri nähdään yhteiskunnan jäsenten
yhteisinä kokemuksina, tietona, arvostuksina ja normeina, jotka työstyvät ja leviävät
inhimillisessä vuorovaikutuksessa. Kunnallinen kulttuuripolitiikka rakentuu valtiollisen
kulttuuripolitiikan ympärille.93
Eestin valtiollisen kulttuuripolitiikan perustavoitteena on taata eestiläisen
kansankulttuurin säilyminen, vähemmistökulttuurien autonomisuus sekä ammatillisen ja
kansankulttuurin elinvoimaisuus kaikilla kulttuurin aloilla. Eestin kulttuuripolitiikka nojaa
perustuslakiin ( Eesti Vabariigi põhiseadus RT I 1992, 26, 349, EVP ). Kulttuuripolitiikan
omaleimaisena ja paikallisesti toteutettuna perinteenä ovat laulu- ja tanssijuhlat.94
Valtiollinen kulttuuripolitiikkavastuu kuin myös urheilupolitiikkavastuukin on
kulttuuriministeriön harteilla. Urheilupolitiikan keskeisenä asiana on taata kansalaisille
optimaalinen sosiaalinen infrastruktuuri liikuntatilojen ja paikkojen avulla. Yhteiskunnan
elinten tehtävänä on luoda edellytykset urheilulle ja liikunnalle. Urheiluorganisaatioiden
tehtävänä on liikunnan, urheilun, terveysliikunnan ja ruumiillisen kasvatuksen
järjestäminen ( Spordiseadus RT I 1998, 61, 982 ). Nuorisotyöllä Eestissä nuorisotyölain (
Noorsootööseadus RT I 1999, 27, 392, § 3 ) mukaan tarkoitetaan mahdollisuuksien
luomista nuoria kehittävälle toiminnalle, jossa mahdollistetaan nuorten vapaasta tahdosta
tapahtuva toiminta perheen, koulun ja työn ulkopuolella. Nuorisotyön sisältönä on nuorten
sosiaalinen, kulttuurinen ja terveyskasvatus, joilla edistetään nuorten kasvua ja fyysistä
kehitystä. Nuorisopolitiikan koordinointitehtävä kuuluu opetusministeriölle, jonka tulee
tehdä yhteistyötä kuntien ja kaupunkien, nuorisoyhdistysten sekä muiden nuorten ja lasten
kanssa työskentelevien organisaatioiden kanssa95.
93 Svenska Kommunföbundet 2000,10 � 11, 14.94 Eesti Kultuuriministeerium � kultuuripoliitika 2000, 1/3.95 Eesti Haridusministeerium � noorsoo ja huvihariduse osakond 2000, 1/1.
22
Nuorisopolitiikka Suomessa on 1960-luvun puolivälistä ollut yhteiskunnan eri alat
läpäisevää toimintapolitiikkaa nuorten aseman parantamiseksi96. 1970-luvun
nuorisopolitiikan Kari Rantalaiho määritteli yhteiskunnan toimenpiteiksi, joiden
tarkoituksena oli edistää nuorten kehittymistä itseään toteuttaviksi ja yhteiskuntaa
hyödyttäviksi ihmisiksi97. 1985nuorisotyölaissa ( 1086/1985 ) nuorisopolitiikka
määriteltiin yhteiskuntapolitiikan suuntaamiseksi ja toteuttamiseksi nuorten kasvu-,
kehitys- ja toimeentuloedellytysten sekä vaikuttamismahdollisuuksien näkökulmasta.
Nykyisin nuorisopolitiikka käsitteen rinnalla tai sen sijaan käytetään käsitettä nuorten
elinolojen parantaminen. Nuorisotyöhön sisältyy nuorten elinolojen parantaminen, jolla
tarkoitetaan nuorten asumiseen, toimeentuloon, työhön, terveyteen, koulutukseen,
kansainvälistymiseen, harrastus- ja kulttuuri- ja vapaa-aikapalveluihin liittyviä asioita98.
Nuorisotyöllä99 tässä tutkimuksessa tarkoitan niiden tehtävien kokonaisuutta, jossa
kehikossa kunta huolehtii lakisääteisestä toimintavelvoitteesta sekä itsehallinnollisista
nuorisotyötehtävistä ja johon kuuluu myös kunnan nuorisohallinto. Nuorisotyölaissa
nuorisotyöllä tarkoitetaan sitä työtä, jolla parannetaan nuorten elinoloja ja luodaan
edellytyksiä nuorisotoiminnalle.100 Nuorisotoiminnalla tarkoitetaan nuorten
kansalaistoimintaa, joka edistää nuorten kasvua ja kansalaisvalmiuksia.101
1990-luvun liikuntapolitiikan yleistavoitteena Suomessa on ollut �Yksilön ja
yhteiskunnan hyvinvoinnin edistäminen luomalla liikunnallisesti aktiivisen elämäntavan
mahdollistavia, kansalaisten odotuksia ja tarpeita vastaavia liikuntapalveluja�102.
Liikunnalla tarkoitetaan ensisijassa harrastuksenomaista fyysistä rasitusta aiheuttavaa
toimintaa ja urheilulla vastaavasti kilpailujärjestelmiin perustuvaa liikuntaa103.
Yhteiskunnan ( valtion ja kunnan ) tehtävänä on ensisijassa huomion kiinnittäminen
paikallistason peruspalvelujen kehittämiseen ja tukemiseen104. Liikuntatoimella
tarkoitetaan kuntien hallintoa ja toimenpiteitä liikunnan alueella105. Liikuntatoiminnalla
tarkoitetaan vapaata kansalaistoiminta liikuntakulttuurin alueella.106.107
96 Mikkola, 1985, 10, Nieminen 1995, 349.97 Nieminen 1995, 350.98 HE 298/1994, 8/13.99 Nuorisotyö- ja nuorisotoimi �käsitteitä käytän rinnakkain.100 Nuorisotyölaki 235/1995, 2 §.101 Nuorisotyölaki 235/1995, 2 §.102 KM 1990:24, 43.103 HE 236/1997, 12.104 KM 1990:24, 45.105 HE 236/1997, 13.106 Liikuntalaki 984/1979, 1 §. Vrt. HE 236/1997, 12. Uudessa liikuntalaissa ei enää käytetä liikuntatoiminta
23
Ruotsin kunnallinen vapaa-aikapolitiikka sisältää urheilun, yhdistystoiminnan ja
nuorisokysymykset. Urheilussa kyse on ensisijassa toimintapaikkojen rakentamisesta.
Yhdistysten tukeminen kuuluu kunnan tehtäviin ja nuorisotoimintaan kohdistuvasta tuesta
suurin osa suuntautuu urheilujärjestöille.108
Aikaisemmat tutkimukset
Kunnallista kulttuuritoimintaa on tutkittu pitkin aalloin. Paavo Hoikan väitöskirjaa
vuodelta 1969 on ensimmäisenä kuntien sivistyshallintoa kokonaisvaltaisesti selvittänyt
tieteellinen tutkimus ( Suomen kuntien sivistyshallinto. Tutkimus organisaatiosta, sen
kehityksestä ja rakenteellisista suhteista ). Paavo Hoikan tutkimus on valtio-opillinen109.
Aimo Ryynänen tutki väitöskirjassaan v. 1986 kunnan tehtävien lakisääteistämistä (
Kunnan tehtävien lakisääteistäminen. Tutkimus lakisääteistämisen vaikutuksista kunnan
toimialaan, hallinto-organisaatioon ja valtionvalvontaan. ). Tutkimuksen
lakisääteistettävien tehtävien joukossa olivat laajasti myös kunnan kulttuuri- ja
liikuntatoiminta. Ryynäsen väitöskirja on hallinto-oikeudellinen. Kolmantena nimenomaan
kuntien kulttuuripolitiikan tutkimukseen syventyneenä tutkijana pitää mainita
yhteiskuntatieteilijä Anita Kangas, jonka väitöskirja on vuodelta 1988 ( Keski-Suomen
kulttuuritoimintakokeilu tutkimuksena ja politiikkana ). Tutkimus on yhteiskuntapoliittinen
toimintatutkimus. Koska työssäni tulen systematisoimaan kunnan kulttuuritoimen, �käsitettä. Liikuntatoiminnalla hallituksen esityksen mukaan tarkoitetaan mm. myös kuntien järjestämäätoimintaa.107 Muita tutkimuksessa esiintyviä käsitteitä ovat : Helander 1998, 53 � 55, Kolmas sektori: 1.kolmannensektorin ytimen Suomessa muodostavat järjestöt, säätiöt ja muutamat uusosuustoiminnalliset muodostumat,2. kolmannen sektorin toimijat ovat voittoa tavoittelemattomia yksityisiä toimijoita, jotka eivät ole julkisenviranomaisen välittömässä ohjauksessa, 3. Kolmannen sektorin toimijat ovat riippumattomia jaitsehallinnollisia yksiköitä, 4. Yksilöiden osallistuminen kolmannen sektorin toimintaan on täysinvapaaehtoista. Hallberg � Karapuu � Scheinin � Tuori � Viljanen 1999, 33, 36 � 37, Perusoikeudet:Perusoikeudet ovat kansallisessa valtiosäännössä vahvistettuja perustavaa laatua olevia oikeuksia, joitaSuomessa ovat yhdenvertaisuus ja tasa-arvo sekä vapausoikeudet, vaali- ja osallistumisoikeudet, talous- jasosiaaliset oikeudet, sivistykselliset oikeudet, kielelliset oikeudet, säännökset oikeudesta ympäristöön sekäoikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon perusedellytykset. Knuutinen 1998, 17, Priorisointi:Etusijalle asettaminen ( suppea ymmärrys ), liittyy yhteiskuntapolitiikan megatrendeihin, joista keskeisempiäovat oikeudellisen sääntelyn muutos, paikallishallinnon aseman muutos ja keynesiläisen talouspolitiikankäyminen mahdottomaksi. Sivistystoimi: Kunnan lakisääteisten ja itsehallinnollisten tehtävien laajakokonaisuus, joka jakautuu opetustoimeen ja kulttuuritoimeen ja jonka kokonaisuuden osina ovat tämäntutkimuksen kulttuuritoimi, liikuntatoimi ja nuorisotyö. Laki taiteen perusopetuksesta ( 633/1998, 1 § ),Taiteen perusopetus: on tavoitteellista tasolta toiselle etenevää ensisijaisesti lapsille ja nuorille järjestettävääeri taiteenalojen opetusta, joka samalla antaa oppilaalle valmiuksia ilmaista itseään ja hakeutua asianomaisentaiteenalan ammatilliseen ja korkea-asteen koulutukseen. Hallberg � Karapuu � Scheinin � Tuori � Viljanen1999, 439 � 440, Yhdistys: Yhdistys on yhteenliittymä, jonka muodostaa usea henkilö, joka on tarkoitettupysyväksi, joka on perustettu jäsenten keskeisellä sopimuksella ja joka edistää jäsenten yhteisiä tarkoituksia.108 Svenska Kommunförbundet 2000, 11.
24
liikuntatoimen ja nuorisotyön oikeudellisen ohjauksen, on aikaisemmista tutkimuksista
mainittava Alpo Karilan sosiologian alaan kuuluva väitöskirja vuodelta 1997 ( Kuntien
talouden ohjaus ja sen muutos ) siksi, että siinä tarkastellaan kuntien sisäistä talouden
ohjausta ja sen muutosta vuosina 1990-95 ja että oma oikeudellisen ohjauksen
systematisointi pitää sisällään sekä sisäisen että ulkoisen talouden ohjauksen.
Kunnallisen nuorisotyön tutkimustraditiosta puuttuu edellä mainittua Hoikan
kokonaisvaltaista sivistyshallinnon tutkimusta lukuun ottamatta väitöskirjatasoinen
tutkimus. Nuorisotutkimus on monitieteistä nuorisoon ja nuorisopolitiikan eri lohkoihin
kiinnittyvää tutkimusta. Nuorisotutkimuksiksi luokiteltavia väitöskirjoja on ilmestynyt
melko runsaasti eri yliopistoista ja eri tieteen aloilta mutta ne eivät ole hyödyttäneen tätä
tutkimusprosessia110. Nuorisotyötä, kulttuuria ja liikuntaa koskevaa hallintotieteellistä,
empiiristä tutkimusta on viime aikoina tehty melko runsaasti erityisesti Suomen
Kuntaliiton tutkimushankkeissa.111
Liikuntatieteellisen tutkimuksen yhtenä painopistealueena 1980-luvulla on ollut
liikuntalain toteutumisen ja sen vaikutusten arviointi112. Liikuntalain hallinnollisen
toimeenpanon vaikutuksia on selvitetty useissa seurantatutkimuksissa113. Kalervo Ilmasen
väitöskirja vuodelta 1996 ( Kunnat liikkeellä. Kunnallinen liikuntahallinto suomalaisen
yhteiskunnan muutoksessa 1919-1994 ) on ainoa kokonaisvaltaisesti kunnallisen
liikuntahallinnon kehitystä suomalaisen yhteiskunnan muutoksessa selvittävä väitöskirja.
Tutkimus on liikuntatieteellinen ja tarkemmin liikuntahistorian alaan kuuluva. Joel Jupin
lisensiaattityö 1980-luvun puolivälissä käynnisti suomalaisen liikuntahallinnon historian
tutkimuksen114. Se keskittyi valtion liikuntapolitiikkaan rahoituksen näkökulmasta. Joel
109 Anttiroiko 1995, 3.110 Nuorisotiedon kirjaston väitöskirjahaku 26.11.2000 tuotti 41 väitöskirjaa psykologian, sosiologian,kasvatustieteen, kulutuksen, nuorisohuollon, erityiskasvatuksen, kansainvälisyyskasvatuksen,terveydenhoidon, seksuaalikasvatuksen ja kirjallisuuden aloilta. Nuorisokulttuurin eri ilmentymistä on tehtysekä lisensiaattitöitä että väitöskirjoja. Viimeisin lienee Jaana Lähteenmaan artikkeliväitöskirja Helsinginyliopistoon, josta on ilmestynyt yhteenveto Nuorisotutkimusverkoston kustantamana v. 2000 �Myöhäismoderni nuorisokulttuuri: tulkintoja ryhmistä ja ryhmiin kuulumisen ulottuvuuksista�.111 Suomen Kuntaliitossa on meneillään laaja tutkimushanke KuntaSuomi2004, johon sisältyy myös liikunta-ja vapaa-aikasektorin tutkimusmoduuli ( VAPA ). Tutkimuksessa kerätään viranhaltijatietoa kirjasto-,kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimesta. Ensimmäinen raportti on ilmestynyt v. 1988. Viranhaltijakysely onuusittu v. 1999 ja kolmas kysely toteutetaan v. 2002. Tutkimuksesta vastaa Vaasan yliopiston hallintotieteenlaitos. Lisäksi Suomen Kuntaliitossa tutkitaan vaihtoehtoisia palvelujen tuottamismalleja, josta on ilmestynytjo yksi raportti112 KM 1985:63, 56.113 KM 1990:24, 317, Juppi 1995, 256.114 Ilmanen 1996, 28. Jupin lisensiaattityö oli sosiologinen ( Suomen julkinen liikuntapolitiikka rahoituksen
25
Juppi on sittemmin jatkanut tutkimustyötään väitöskirjaksi ja tutkinut Suomen julkista
liikuntapolitiikkaa ( Suomen julkinen liikuntapolitiikka valtionhallinnon näkökulmasta
1917-1994 ) valtionhallinnon näkökulmasta. Liikuntatieteellinen väitöskirja on
luonteeltaan sosiologinen mutta � siinä on eräitä ominaisuuksia, jotka tekevät siitä myös
historiallisen�115. Jupin mukaan liikuntapolitiikkaa on tutkittu muutamissa suppeissa
hallinto-opillisissa ja sosiologisissa tutkimuksissa mutta muun kuin historiallisen
tutkimuksen osuus on vähäistä116.
Lähdekritiikki
Oikeudellisen kirjallisuuden rungon tässä tutkimuksessa muodostaa yleinen
kunnallisoikeudellinen ja hallinto-oikeudellinen kirjallisuus. Koska kunnallisen
kulttuuripolitiikan, liikuntapolitiikan ja nuorisopolitiikan oikeudellinen ohjaus ja
päätöksenteko tapahtuu kunnallispolitiikan ja yhteiskuntapolitiikan raameissa, käytän myös
kulttuuripoliittista, liikuntapoliittista ja nuorisopoliittista sekä yleistä yhteiskuntapoliittista
aineistoa. Kuten edellä jo mainitsin Suomen Kuntaliitolla on meneillään laaja empiirinen
kunnallishallinnon tutkimushanke KuntaSuomi 2004, josta koottuja tuloksia käytän
kuvatakseni voimassa olevan oikeuden toteutumisen reaalitodellisuutta.
Käytän melko laajasti sähköisessä muodossa dokumentoitua aineistoa. Aineiston tuottajien
tulee kuitenkin olla tutkimukseni substanssialoilla työskenteleviä toimivaltaisia toimijoita
ja niiden tuottaman sähköisen aineiston tulee perustuu virallisiin dokumentteihin tai olla
virallisia dokumentteja sähköisessä muodossa.
Raportin rakenne
Melko laajassa johdannossa siihen kuuluvien perusasioiden lisäksi vien lukijan jo
hyvinvointivaltion oikeudellisen sääntelyn maailmaan, koska sen ymmärtäminen on
välttämätön tämän tutkimuksen oikeusteoreettisten lähtökohtien vuoksi mutta varsinaisesti
pohjoismaisen hyvinvointivaltion piirteitä ja sen oikeudellisen sääntelyn funktioita
käsittelen toisessa luvussa. Toisessa luvussa kuvaan kunnan sivistystoimeen kuuluneiden
vapaaehtoisten urheilulautakunnan, nuorisotyölautakunnan ja kulttuurilautakunnan
lakisääteistämistä hyvinvointivaltion laajenemisen ja oikeudellistumisen puristuksessa.
näkökulmasta tarkasteltuna ).115 Juppi 1995, 35. Tutkija itse puhuu historiallisesta sosiologiasta liikuntatieteissä.116 Juppi 1995, 17.
26
Tämän jälkeen käsittelen lakisääteistettyjen nuoriso-, liikunta- ja kulttuurilautakuntien
tehtäviä, organisointia ja säädösohjausta kunnallislain kehikossa kunkin toimialan
lakisääteisyyden ytimestä käsin johdattaakseni tutkimuksen juonta kohti voimassa olevaa
oikeutta. Koska tarkoitukseni on systematisoida kunnan kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja
nuorisotyön oikeudellinen ohjaus, on minun kuvattava valtion tehtävät tutkimukseni
toimialoilla ja selvitettävä, ketkä ovat toimivaltaiset orgaanit kulttuuri-, liikunta- ja
nuorisopolitiikassa. Lisäksi minun tulee aukaista valtion toimijoiden suhde kunnallisiin
toimijoihin. Tämän teen tutkimusraportin kolmannessa luvussa.
Neljännessä luvussa siirryn vapaakuntakokeilun siivittämän organisatorisen vapautumisen
ja hyvinvointivaltion muiden vastastrategioiden kautta nykyisiin kuntien mahdollisuuksiin
organisoida kunnallinen kulttuuritoiminta sekä hoitaa liikuntalain ja nuorisotyölain
toimintavelvoitteet. Neljännessä luvussa, joka on ensimmäinen tutkimusraporttini
pääluvuista, toisaalta selvitän, mitä kuntien pitäisi voimassa olevien kulttuurin, liikunnan
ja nuorisotyön toimintalakien mukaan tehdä täyttääkseen asetetut laakisääteiset
toimintavelvoitteet tai annetut lakisääteiset tehtävät. Toisaalta selvitän, mitä kunnat
todellisuudessa tekevät ja mistä oikeudellinen ohjaus tulee. Viidennessä luvussa, kun
tehtävien ja organisoinnin oikeudelliset perusteet on selvitetty, lähden kokoamaan
oikeudellista ohjausta. Ensin keskityn selvittämään resursseihin, johtamiseen ja valvontaan
liittyvää ohjausta kaikille kolmelle tehtäväalueelle yhteisin ohjausmuodoin. Toisessa
alaluvussa nostan esille uuden hallinnollisen ohjauksen, jonka alaluvun aloitan kunnan
kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön oikeudellisen ohjauksen varsinaisella
systematisoinnilla. Lukija voi kysyä, miksi systematisointi ei ole viidennen luvun alussa tai
omana alalukunaan, johtuu siitä, että haluan pysäyttää lukijan monipuolistuneen ja uuden
hallinnollisen ohjauksen äärelle. Haluan lukijan ensin muistelevan, mitä aikaisemmin
ohjauksesta on jo kerrottu ja sitten tutkimaan ohjaussubjekteittain, millaista hallinnollista
ohjausta ne antavat. Viides luku on toinen tutkimusraporttini pääluvuista.
Kuudennessa luvussa selvitän EU-jäsenyyden merkitystä kuntien kulttuuritoimen,
nuorisotyön ja liikunnan tehtävien muodostumiselle, joka tarkoittaa, että suodatan
ensisijassa kulttuuritoimen ja nuorisotyön tehtävät EU-oikeuden mahdollisuuksien läpi,
kuten teoreettis-metodologisessa kuvassani esitän. Liikunta jää heikommalle tarkastelulle,
sillä se ei kuulu EU:n varsinaiseen toimivaltaan. Haluan tarkoituksella dokumentoida juuri
alkaneen ohjelmakauden uudet kulttuurin ja nuorison ohjelmat, sillä ne ovat oleellinen osa
27
kuntien uusia mahdollisuuksia, sillä toivon, että lisensiaattityöstäni olisi hyötyä myös
käytännön soveltajille kunnissa. Luvun viimeinen alaluku pohjoismaisen
hyvinvointivaltion huomisesta tulee jäämään osittain irralliseksi mutta sen tarkoitus on
liittää EU-mahdollisuudet pohjoismaisen hyvinvointiyhteiskunnan kriiseihin ja uusiin
haasteisiin. Seitsemännessä luvussa jatkan tutkimusmatkaani ja suodatan kunnan
kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön tehtävät perusoikeustason lävitse. Katson,
miten tehtävät asettuvat sivistyksellisiin perusoikeuksiin ja mitä ne merkitsevät kunnan
asukkaan ja kunnan välisessä suhteessa.
Kahdeksannessa luvussa siirryn oikeusvertailuosaan, jossa selvitän ensin kunnallisen
itsehallinnon perustaa Ruotsissa ja ruotsalaisen kunnan kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikan
hoidon oikeudellisen infrastruktuurin. Sitten kuvaan ruotsalaisen kunnan tehtävät
kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikassa sekä kuntien tavan organisoida tehtävänsä. Viimeiseksi
avaan oikeudellisen ohjauksen maailman. Yhdeksännessä luvussa selvitän toisen
vertailumaan Eestin vastaavat asiat. Varsinainen oikeusvertailu tapahtuu kuitenkin vasta
johtopäätöksissä eli luvussa yksitoista. Siinä vertaan Suomen, Ruotsin ja Eestin kuntien
kulttuurin, liikunnan ja nuorisotyön oikeudellisen infrastruktuurin rakennetta ja sisältöä,
kunnan tehtävien muodostumista ja organisointia sekä keskeisiä oikeudellisen ohjauksen
elementtejä toisiinsa. Tämä rakenteellinen ratkaisu tarkoittaa sitä, että tutkimuksen
tulokset tulevat olemaan osin oikeusvertailutietoa. Kymmenennessä luvussa tulen
kokoamaan yhteenvetomaisesti suomalaisen kunnan kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja
nuorisotyön oikeudellisen infrastruktuurin, joka tulee sisältämään kolme osaa.
Kymmenennestä luvusta tulee löytymään myös systematisoimani toiminnan oikeudellinen
ohjaus, kehittelemäni ohjelmaperusteisten toimintalakien tulkintaperiaatteet sekä de lege
ferenda �luonteisesti kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön oikeudellisen
ohjauksen muutoksen suuntaviivat.
2. Kunnallisen kulttuuri- ja liikuntatoimen sekä nuorisotyön kehityshyvinvointivaltion kehikossa
2.1. Pohjoismaisen hyvinvointivaltion keskeiset piirteet
Pohjoismaisessa hyvinvointivaltiomallissa valtion rooli julkisten palvelujen tuottajana ja
jakajana on ollut laajempi kuin mannereurooppalaisessa tai Länsi-Euroopan perifeerisessä
tai brittiläisessä hyvinvointivaltiomallissa. Suomi on vahvasti sitoutunut pohjoismaiseen
hyvinvointivaltiomalliin ja sen keskeisiin periaatteisiin kuten universaalisuuteen ja
28
julkiseen rahoitukseen palvelutuotannon perustana117. Hyvinvointivaltiomallit eroavat
toisistaan sen perusteella, miten hyvinvoinnin tuottamisen neljä sektoria: markkinat, valtio,
perhe ja kansalaisyhteiskunta painottuvat118. Pekka Kososen kuten myös Raija Julkusen
mukaan pohjoismainen malli on perustunut laajaan työhön osallistumiseen, kattavaan
sosiaalipolitiikkaan ja ennen 1990-luvun lamaa vallinneeseen alhaiseen työttömyyteen.
Sekä tulonsiirrot että julkiset palvelut ovat kohdistuneet kaikkiin kansalaisiin. Kysymys on
ollut uudelleenjakavasta politiikasta. Naisten työhön osallistuminen on ollut muihin
hyvinvointivaltiomalleihin verrattuna korkea, josta on johtunut, että lasten ja vanhusten
hoito ei ole voinut olla niin vahvasti naisten ja perheen vastuulla kuin muissa
länsieurooppalaisissa hyvinvointivaltioissa.119
Pohjoismaisen hyvinvointivaltion keskeisiä arvoja ovat olleet tasa-arvo, tasapuolisuus,
ihmisten turvallisuus, julkisen toiminnan ennustettavuus, demokraattinen vastuu ja
julkisuus.120 Hyvinvointivaltion oikeudellista sääntelyä ovat ohjanneet erityisesti 1960-
ja 1970-luvuilla tasa-arvoisuus ja julkisten palveluiden takaaminen kaikille kansalaisille.
Tasapuolisuus on merkinnyt yhdenmukaisuutta ja samanlaisuutta kunnallisissa palveluissa
ja niiden jakelumalleissa. Ripeä taloudellinen kasvu on mahdollistanut laajan julkisen
palvelutuotannon ja sen vaatiman infrastruktuurin. Runsas julkinen rakentaminen on
edeltänyt lähes kaikkia uusia kunnallisia palveluja, sillä ne ovat olleet luonteeltaan
institutionaalisia palveluja. Tämä on tarkoittanut palvelun tuottamiseen soveltuvien ja
valtionavun saantiin normitettujen erityistilojen suunnittelua ja rakentamista. Julkisen
rakentamisen rahoitus on puolestaan edellyttänyt oikeudellista sääntelyä ja
rahoitusvastuunjakoa valtion ja kuntien kesken.
Hyvinvointivaltion keskeinen arvo edellä mainittujen lisäksi on ollut oikeudenmukaisuus.
Hyvinvointivaltion sosiaalinen oikeudenmukaisuus on merkinnyt yhteiskunnan
kompensaatiota ja väliintuloa yksityisen ihmisen elämänpiiriin ulottuvissa taloudellisissa
asioissa121. Myös tähän on tarvittu laajaa sosiaalietuuksia ja hyvinvointipalveluja
säätelevää lainsäädäntöä. Keskeinen sija hyvinvointivaltiopolitiikassa on ollut työllisyys-
ja sosiaalipolitiikalla, jossa nimenomaan sosiaalimenojen suuruudella on kuvattu
117 Alanen 2000, 31.118 Kosonen 1995, 56 - 58.119 Kosonen 1995, 23 - 25 ja Julkunen 1992, 35 - 36.120 Ks. Rasinmäki 1997, 52.121 Ilaskivi 1998, 40.
29
hyvinvointipolitiikan laajuutta122. Pohjoismaisessa hyvinvointivaltiossa julkiset palvelut
ovat koulutuksen, terveydenhuollon, päivähoidon ja sosiaalipalvelujen123 lisäksi ajan
mittaan laajentuneet yhä moninaisemmille tehtävälohkoille kuten myös ihmisten vapaa-
aikaan. � Sosiaalivaltiossa ihmisten elämismaailma on oikeudellistettu124.� Suomea yhtenä
pohjoismaisen hyvinvointivaltion mallimaana voidaan hyvällä syyllä kutsua
julkispalveluvaltioksi, jossa pääpaino on julkisessa kulutuksessa ja jossa julkisella vallalla
on ollut ensisijainen vastuu hyvinvointipalvelujen saatavuudesta125. Oikeudellinen
sääntely on ajan mittaan nähty tarpeelliseksi monista yhteiskunnallisista syistä myös
sellaisilla julkisen hallinnon tehtäväalueilla, jotka aikaisemmin hoidettiin kunnallisen
itsehallinnon vastuulla, kun kyseessä olivat paikallishallinnolliset, kunnalliset tehtävät126.
Sosiaalivaltiosta � tuli ihmisten auttaja, kouluttaja, kasvattaja, aktivoija ja passivoija. Se
syrjäytti perheen ja kirkon ja teki itsensä ihmisille täysin välttämättömäksi.�127 Miten,
milloin ja miksi hyvinvointivaltiollinen sääntely nähtiin ajankohtaiseksi ja
välttämättömäksi tämän tutkimuksen ydinalueilla eli kunnallisessa kulttuuri- ja
kotiseututyössä, urheilutoiminnassa ja nuorisotyössä, saa vastauksensa seuraavissa
alaluvuissa?
2.2. Kunnan sivistystoimen vapaaehtoinen lautakuntajärjestelmälakisääteistämisen puristuksessa
2.2.1. Urheilulautakunta liikuntaharrastusten edistäjänä ja osana kunnan harkinnanvaraista
lautakuntajärjestelmää
Koulutoimi on muodostanut lakisääteisen kunnallisen sivistyshallinnon perustan
kansakoululaitoksen syntymisestä ja kehityksestä lähtien128. Keskitettyyn kunnalliseen
kouluhallintoon siirryttiin peruskoulu-uudistuksella v. 1968. Peruskoulun tarkoituksena oli
osaltaan toteuttaa tasa-arvoista hyvinvointivaltiollista yhteiskuntapolitiikkaa. Peruskoulun
myötä kunnan viranhaltijahallinto vahvistui kunnan kouluhallinnosta säädetyn lain ansiosta 122 Kosonen 1995, 36.123 Julkunen 1992, 36.124 Rasinmäki 1997, 89.125 Kosonen 1987, 33, 78 ja Kosonen 1995, 44.126 Ryynänen 1986, 209 � 255.127 Heuru 1995, 42.128 Teräväinen 1989, 9 Hoikkaan viitaten: Koulutoimen erityislainsäädännöllinen pohja luotiin v. 1866annetulla kansakouluasetuksella ( A kunnanhallituksesta maalla oli annettu 6.2.1865/4 ), vaikka kansakoulunylläpitäminen olikin vielä kunnille vapaaehtoista. Varsinainen kansakoululaitoksen kehitys alkoi, kunoppivelvollisuuslaki, kansakoululaitoksen kustannuslaki ja laki kansakoululaitoksen järjestysmuodonperusteista tulivat voimaan 1.8.1921. Kouluhallinnon ylin johto kuului valtiolle ja paikallinen kouluhallinto
30
( 479/1983 ). Sen mukaan lakisääteisen koululautakunnan apuna sille kuuluvia
valmistelu-, valvonta- ja toimeenpanotehtäviä varten tuli kunnassa olla koulutoimen
johtaja ( 9 § ).129 Koulutoimenjohtajasta kehkeytyi aikaa myöten kunnan koko
sivistystoimen toimialajohtaja, johon kokonaisuuteen tämän tutkimuksen tehtäväalueet
monin eri sitein ja oikeudellisin ohjauksin on sisällytetty. Koulutoimenjohtajasta on tehty
moniulotteisen ja sirpaloituneen kunnan sivistyskentän yhteen sovittaja.
Urheilulautakunnasta muodostui ajan mittaan kunnan sivistyshallinnon yleisin
vapaaehtoinen tai harkinnanvarainen lautakunta.130 Kuntien toimenpiteisiin perustaa oma
urheilulautakunta vaikutti läänien urheilulautakuntien perustaminen v. 1950131. Liikunnan
rahoittaminen oli kuulunut valtion tehtäviin jo vuodesta 1912 ja säännöllinen
valtakunnallisten liikuntajärjestöjen rahoittaminen aloitettiin v. 1920132. Vuodesta 1931
valtio on avustanut kuntien liikuntapaikkojen rakentamista eli kuntien
liikuntainfrastruktuurin kehittämistä, joka toiminta on kuulunut Suomessa nimenomaan
kunnan tehtäväpiiriin.133
Kunnan vapaaehtoisen lautakunnan, kuten urheilulautakunnankin, tehtävät rajoittuivat
pääasiallisesti aloitteiden ja esitysten tekemiseen sekä lausuntojen antamiseen
kunnallishallitukselle ja kunnallisvaltuustolle. Urheilulautakunta saattoi huolehtia kunnan kunnille.129 Teräväinen 1989, 10.130 KM 1976:87, 55, Ryynänen 1986, 174, Teräväinen 1989, 18. Ensimmäinen urheilulautakunta perustettiinHelsingin kaupunkiin v. 1919. Ilmanen 1996, 38 � 41. Helsingin urheilulautakunnan perustamiseen olivatolleet vaikuttamassa Voimistelunopettajaliitto, asemakaava-arkkitehti Jung, pääkaupunkiseudunkansakoulunopettajat ja Helsingin kaupungin rahatoimikamari. Ryynäsen mukaan urheilulautakunta v. 1974oli n. 470 maan 481 kunnasta. Mäntylä 1995, 20: Urheiluseurat saivat vuoteen 1919 saakka anniskeluyhtiönvoittovaroja mutta kieltolain seurauksena urheiluseurojen varat oli löydettävä muualta ja kysymykseen tulivatkaupungit ja kunnat. Mäntylän mukaan kieltolaki synnytti kunnalliset urheilulautakunnat. Jyväskylänkaupungin urheilulautakunta perustettiin 21.9.1925 ja sen tehtäväksi määrättiin varojen hankkiminen urheilunedistämiseksi ja seurojen avustuksista päättäminen. Sittemmin lautakunnan toiminta keskittyi Harjunurheilukentän ylläpitämiseen. Kaupungissa oli uimalaitos, luistinratoja ja sittemmin myös hyppyrimäki.Sotien jälkeen urheilulautakunnan rooli vahvistui vilkkaan urheilupaikkarakentamisen myötä, jotarakentamista on sitten jatkunut kaikkina vuosikymmeninä. 131 KM 1976:87, 64 - 65: V. 1947 perustettiin Hämeen lääniin läänin urheilupaikkatoimikunta Ruotsinmallin mukaan tarkoituksena alueellisesti ohjata urheilupaikkojen rakentamista läänin alueella, koska valtionurheilulautakunnan resurssit eivät enää riittäneet ohjaamiseen ja opastamiseen. Nieminen 1995, 252 � 253.Mikkelin läänin nuorisolautakunta 40 vuotta. 1991: Läänin nuorisotyö puolestaan alkoi Mikkelin läänistä v.1951, jolloin läänin nuorisotyöntekijät pyysivät maaherraa läänin nuorison kulttuuripäiviä suunnittelevantoimikunnan puheenjohtajaksi. V. 1952 Mikkelin lääniin nimettiin ensimmäinen läänin nuorisotyölautakunta.Kunnat ja kuntien nuorisotyöntekijät tarvitsivat läänin nuorisotyölautakuntaa koulutustehtävään, nuorisotyönarvostuksen nostamiseen ja kuntien ja järjestöjen väliseen yhteistyöhön.132 Kulha 1995, 12: Urheilujärjestöjen valtionavuista huolehti valtion urheilulautakunta, jotka olivat kuitenkinvuoteen 1940 saakka erittäin vaatimattomat. Vasta v. 1940 veikkausrahoituksen myötä avustukset nousivathuomattavasti.
31
urheilulaitoksista ja valvoa liikuntajärjestöille myönnettyjen avustusten käyttöä.
Kunnallisvaltuuston vahvistaman johtosäännön mukaan sillä oli harvoin itsenäistä
päätösvaltaa.134 Kunnallisen liikuntapolitiikan tehtävät keskittyivät nimenomaan
edellytysten luontiin liikunnan harjoittamiselle, joka puolestaan oli urheiluseurojen ja
muiden liikuntaa harjoittavien yhdistysten asiana. Kunnat suuntasivat voimavaransa
urheilulaitosten, uimahallien, voimistelu- ja palloilusalien, urheilukenttien ja ulkoilureittien
rakentamiseen ja ylläpitämiseen. Urheilupaikkojen hankkimisen innoittaja ja aloitteentekijä
oli yleisesti harkinnanvarainen, urheiluseurojen aktiiveista koostuva urheilulautakunta
mutta valmiiden tilojen kunnostuksesta ja käytöstä vastasi monesti rakennus- tai tekninen
lautakunta viranhaltijoineen ja työntekijöineen.135 Urheiluun liittyvät kunnan tehtävät ovat
alun perin jakautuneet useamman lautakunnan alaisuuteen. Koulujen liikuntasaleilla on
erityisesti maalaiskunnissa ollut keskeinen rooli kunnan asukkaiden ja urheiluseurojen
toimintaedellytysten olemassa olossa mutta ajan hengen mukainen sektorihallinnollinen
organisointi ja sitä tukeva lainsäädäntö ont ollut monesti esteenä kunnallisten investointien
tehokkaalle ja järkiperäiselle käytölle136.
Urheilulautakunnat tekivät yhteistyötä kunnan alueella toimivien urheiluseurojen
kanssa137. Kolmiportaiseen liikuntajärjestösysteemiin kuuluvat paikalliset urheiluseurat
ovat muodostaneet suomalaisen liikuntatoiminnan perustan kuntatasolla. Kuuluipa
urheiluseura piiritasonsa kautta mihin keskusjärjestöön tahansa, sen tarkoituksena on ollut
jäsentensä ruumiillisen kunnon ja henkisen vireyden kehittäminen. Urheiluseuratoiminta
on liitetty aina yksilöiden yhteiskunnalliseen kasvamiseen ja nuorison kasvattamiseen sekä
terveen vapaa-ajan vieton takaamiseen. Urheilu on aina ollut lähellä kunnallisten 133 Teräväinen 1989, 19 Pekkanen � Aarnio, 1981, 11 mukaan.134 KM 1976:87, 55 � 56.135 KM 1976:87, 62 � 63.136 Ilmanen 1996, 59 � 60, 63. Suurin osa maaseudun voimistelu- ja liikuntasaleista oli alun perin seurojentalojen saleja. Maaseudulla olikin totuttu, että yhdistysten velvollisuus oli itse rakentaa toimitilansa.Kansakoulujen salien käyttö urheiluharrastukseen oli nihkeää. Pelättiin iltakäytön moraalisia vaaroja, koskailtavalvonta oli vaikea järjestää ja opettajat, jotka yleensä asuivat koululla, olivat itse tottuneet määräämääntilojen ja välineiden käytöstä. Vielä 1982 KHO:n ratkaisu tuki koulun päätösvaltaa liikuntatilojen käytössä jakäytön keskittäminen koululautakunnalle perustui koulutiloihin saatuun valtionosuuteen. KHO22.2.1982/662: � Peruskoulun tiloja oli sijoitettu kaupungin liikuntahalliin ja näiden tilojen osalta hallinrakentamiseen oli annettu valtionosuutta. Kun koulun tilojen käytöstä päättäminen kuului koululautakunnalle,kaupunginhallituksen päätös, jonka mukaan liikuntahallin ja siis myös siinä olevien peruskoulun tilojenkäytöstä tuli päättämään erityinen liikuntahallitoimikunta, oli lainvastainen.� KunL 139 § 2 mom. Lperuskoulun, lukion ja yleisen kirjaston valtionosuuksista 2 § 3 mom. ja 24 §.137 Kulha 1995, 8 � 9: Ensimmäiset varsinaiset urheiluseurat syntyivät 1870 � ja 1880-luvuilla kaupunkeihin.Maaseudulla urheilu ja voimistelu olivat vuosisadan vaihteessa nuorisoseurojen, raittiusyhdistysten,työväenyhdistysten ja vapaa-palokuntien asiana. Teräväinen 1977, 513 � 514: V. 1919 nuorisoseurojensuosio Keski-Suomessa oli neljä kertaa suurempi kuin urheiluseurojen, vaikka maahan oli perustettu v. 1906
32
päättäjien sydäntä. Hyvinvointivaltiollinen laajeneva yhteiskunnallinen vastuunotto
julkisten palvelujen tuottamisesta merkitsi 1970-luvulla myös liikuntatoiminnassa kuntien
suuntautumista infrastruktuurin rakentajan roolista �oman toiminnan� järjestäjän rooliin.
Urheilulautakunnat alkoivat itse järjestää ohjattuja liikuntatilaisuuksia, minkä lisäksi
liikuntaa alettiin sisällyttää myös työväenopistojen ja kansalaisopistojen ohjelmiin. Kunnan
urheilulautakunnan tehtäväksi alettiin katsoa myös kunnassa toteutettavien
liikuntatilaisuuksien koordinointi.138
Vaikka kunnan hallinto perustuikin vahvaan luottamushenkilöjohtoon, ei
urheilutoimintakaan pärjännyt ilman palkattua henkilöstöä. Kunnat palkkasivat omien
tarpeidensa mukaan viranhaltijoita sekä johtamaan että ohjaamaan kunnallista
urheilutoimintaa. Palkatut liikunnanohjaajat olivat saaneet koulutuksensa urheilunjohto-
opistoissa, joiden tarkoitus oli kouluttaa työntekijöitä nimenomaan kuntien ja järjestöjen
palvelukseen139. Kuntien urheilu-, nuoriso- ja raittiustyössä olikin runsaasti
yhdistelmävirkaa hoitavia henkilöitä liikunnanohjaajakoulutuksella140. Isoissa
kaupungeissa oli jo harkinnanvaraisella urheilulautakuntakaudella urheilutoimenjohtajia,
joilta edellytettiin liikunnanohjaajia korkeampaa koulutusta eli soveltuvaa
korkeakoulututkintoa141. Urheilulaitosten ja � paikkojen hoitajina toimivat kenttämestarit,
urheilukeskusten hoitajat, uinninvalvojat ja vahtimestarit, joiden tehtävänimike jo kertoo
kunnan vastuulla olevasta toiminnasta.
Vaikka vapaaehtoinen urheilulautakunta oli lähes kaikissa kunnissa ja niissä toimi n. 300
johtavaa liikuntatoimen viranhaltijaa, katsottiin, että �liikunnan voimakkaasti kasvava
yhteiskuntapoliittinen merkitys� yhdessä rinnakkaisten kulttuurijärjestelmien kehityksen
kanssa �ovat kuitenkin aiheuttaneet paineita myös liikuntakulttuurin
lainsäädännölliseksi järjestämiseksi�142. Rinnakkaisten kulttuurijärjestelmien
kehityksellä tarkoitettiin kunnallisen nuorisotyölautakunnan jo tapahtunutta
lakisääteistämistä ja meneillään olevaa kulttuuritoimintakokeilua kunnallisen
Suomen Voimistelu- ja Urheiluliitto ja v. 1919 Työväen Urheiluliitto.138 KM 1976:87, 108, 62 � 63.139 KM 1976:87, 96.140 Ks. KM 1976:87, 56 � 57.141 KM 1976:87, 101: Liikuntatieteellistä koulutusta on annettu Jyväskylän kasvatusopillisessakorkeakoulussa sittemmin Jyväskylä yliopistossa vuodesta 1963. Tätä ennen voimistelunopettajan koulutustapahtui Helsingin yliopiston voimistelulaitoksella. V. 1975 kuntien palveluksessa oli n. 300 johtavaaliikunnan viranhaltijaa.142 KM 1976:87, 287.
33
kulttuuritoiminnan lakisääteistämiseksi, joista tarkemmin seuraavissa alaluvuissa ( 2.2.2. ja
2.2.3. ). Lakisääteistämisen sinänsä katsottiin lisäävän toimielimen eli lautakunnan
vaikuttamismahdollisuuksia ja alan arvostusta.143
Valtion tulo- ja menoarviossa olleiden ei-lakisääteisten urheilun ja liikuntakasvatustyön
tukemiseen ja urheilu- ja liikuntakasvatuslaitosten rakentamiseen tarkoitettujen
määrärahojen osuus veikkausvoittovaroista oli pienentynyt taiteen, tieteen ja
nuorisonkasvatustyön hyväksi, joka kehitys ankkuroitiin näillä aloilla tapahtuneisiin
lainsäädännöllisiin järjestelyihin. Samaa kehitystä haluttiin urheilu- ja
liikuntakasvatukselle lakisääteistämisen myötä.144
Kunnan urheilulautakuntatoiminnan lakisääteistäminen käynnistyi, kun valtioneuvosto
asetti 19.4.1974 liikuntalakikomitean selvittämään liikuntakasvatustoiminnan
valtionapujärjestelmän perusteita ja mahdollisia epäkohtia sekä tekemään ehdotukset
uudeksi avustusjärjestelmäksi. Lisäksi komitean tehtävänä oli tehdä ehdotukset mahdollista
uutta järjestelmää koskeviksi säädöksiksi, joissa otetaan huomioon julkisen sektorin (
valtio ja kunta ) ja järjestömuotoisen liikuntatoiminnan kehittäminen.145 Komitea jätti
mietintönsä valtioneuvostolle 29.12.1976. Liikuntalaki säädettiin komitean työn ja
Mauno Koiviston II hallitusohjelman pohjalta 21.12.1979/984 ja se tuli voimaan 1.1.1980.
Uudella kuntien erityistoimialaa laajentavalla liikuntalailla ( 984/1979 ) selkeytettiin
työnjakoa julkisen sektorin ja vapaasta kansalaistoiminnasta vastaavan
liikuntajärjestökentän kanssa146. Liikuntalain 2 §:n mukaan �Yleisten edellytysten
luominen liikuntatoiminnalle on ensisijassa valtion ja kuntien tehtävänä.
Liikuntatoiminnan järjestämisestä vastaavat pääasiallisesti tässä laissa tarkoitetut
liikuntajärjestöt.�
143 KM 1976:87, 287, Teräväinen 1989, 19. Ryynänen 1986, 216 � 218. Aloite liikuntalain säätämisestä tuliopetusministeriölle Suomen Kunnallisliitolta jo v. 1972. Lähtökohtana oli laki urheilulaitakunnista ja kuntienurheilu- ja liikuntatoimintaan annettava valtionapu vastaavan nuorisolautakuntalain mukaan ( Laki kuntiennuorisolautakunnista ja kuntien nuorisotyöhön annettavasta valtionavusta 21.1.1972/117 ). Myöskansanedustajat olivat huolissaan liikuntatoimen yleisestä järjestämisestä ja kansanedustaja SeppoWesterlund ym. tekivätkin lakialoitteen v. 1974 valtiopäiville po. asiassa.144 KM 1976:87, 288 � 289.145 KM 1976:87, valtioneuvostolle.146 KM 1976:87, 383: Yhteiskunnan eri instituutioiden välistä työnjakoa liikuntatoimen tehtävien suhteen eiliikuntakomitea pitänyt nykyisellään kyllin selkeänä.
34
Liikuntalautakunta säädettiin pakolliseksi kunnalliseksi lautakunnaksi ( 5 § �Kunnassa
on liikuntalautakunta� ). Pakollisen lautakunnan konseptia perusteltiin sen saamalla
arvostuksella ja toimintamahdollisuuksien parantamisella.147 Tosiasiassa lakisääteisten
lautakuntien asema kunnissa oli vapaaehtoisia lautakuntia vahvempi, joka johtui
kunnallishallinnossa vallinneesta säädösohjauksen suuresta painoarvosta, joka puolestaan
näkyi erityistoimialan jatkuvana kasvuna ja kunnan yleisen toimialan tosiasiallisena
kaventumisena148. Lakisääteiset lautakunnat eivät olleet samalla tavalla kuin
harkinnanvaraiset riippuvaisia kunnanhallituksen johdosta, sillä niiden ratkaistavaksi lailla
tai sen nojalla annetussa asetuksessa säädettyjä tehtäviä ei saanut siirtää
kunnanhallitukselle ( KunL 953/1976, 63 § 2 mom. ). Lakisääteistämisen ansiosta
urheilulautakunta -nimi vaihtui liikuntalautakunnaksi.
2.2.2. Nuorisotyölautakunta nuorisojärjestöjen yhteistyön edistäjänä
Kuntien vapaaehtoisten nuorisotyölautakuntien perustaminen vauhdittui
opetusministeriön kehotuksella elokuussa 1945. Opetusministeriöön oli palkattu
nuorisoasian esittelijä ja ministeriön nuorisotyön asiantuntijaelimeksi oli v. 1944 asetettu
valtion nuorisotyölautakunta, jonka sihteerinä esittelijä myös toimi. Opetusministeriön
kiertokirjeessä 1/31.8.1945 kunnanvaltuustoille ja seurakuntien kirkkoherranvirastoille
näitä kehotettiin �osoittamaan käyttövaroja nuorisotyön tarpeita varten, luovuttamaan
nuorisojärjestöille leirialueita ja ryhtymään toimenpiteisiin nuorten askartelu-, kerho- ja
kokoushuoneiden aikaansaamiseksi sekä perustamaan kunnan, nuorisojärjestöjen, kodin,
koulun ja seurakunnan yhteistyön edistämiseksi kunnallisia nuorisotyötoimikuntia�.
Kehotuksen taustalla oli huoli nuorisorikollisuuden lisääntymisestä, väkijuomien käytöstä
ja nuorison siveellisestä tilasta sekä yritykset organisoida nuorison yhteiskunnallista
kasvatusta ja huoltoa. Koulun rinnalle sen ulkopuolista aikaa varten tarvittiin
nuorisokasvatuksen asiantuntijoita. Opetusministeriön suositellessa nuorisotyökysymyksiin
erillistä nuorisotyötoimikuntaa Maalaiskuntien Liitto maalaiskuntien edunvalvojana
puolestaan suositteli kansansivistys- ja kulttuurilautakunnan perustamista, jolle
keskitettäisiin nuoriso-, raittius- ja muut mahdolliset sivistystyötä koskevat asiat.
Opetusministeriö suositteli kunnille myös malliohjesääntöä, jonka mukaan
147 KM 1976:87, 292.148 Kunnallislaki 953/1976, 5 § 1 mom.: � Kunnan asiana on hoitaa itsehallintoonsa kuuluvat ja sille laissaerikseen säädetyt tehtävät.� Ryynäsen väitöskirjan mukaan ( 1986, 72 ) kunnallislain säännös on �sanonnaltaan, paitsi mitäänsanomaton, myös jossain määrin harhaanjohtava, sillä myös laissa erikseenkunnille säädetyt tehtävät kuuluvat luonnollisesti kunnallisen itsehallinnon piiriin�.
35
nuorisotyötoimikunnan tärkeimpänä tehtävänä oli vapaiden sivistysjärjestöjen työn
edistäminen sekä niiden välisenä yhdyssiteenä toimiminen. Lisäksi ministeriö esitti, että
kunnat huomioisivat toimikuntien sihteereitä valitessaan Yhteiskunnallisen Korkeakoulun
nuoriso-ohjaajatutkinnon suorittaneet henkilöt.149 Maassa elettiin sodan jälkeistä aikaa,
joka merkitsi uusien nuorisojärjestöjen perustamisen voimakkaan aallon alkamista osana
modernin yhdistyslaitoksen suomalaista läpimurtoa150, joka kunnallisella tasolla tarkoitti
nuorison mukaan tuloa maan jälleenrakentamiseen nimenomaan hyvien harrastusten
parissa.
Opetusministeriön kehotus erillisen nuorisotyötoimikunnan perustamisesta otettiinkin
kunnissa myönteisesti vastaan, sillä v. 1946 nuorisotyölautakunta asetettiin 150 kuntaan151
mutta v. 1949 lukumäärä oli jo 300152. Opetusministeriö vaikutti kuntien
nuorisotyömyönteisyyden herättämiseen myös matka-asiamiestoiminnalla. Matka-asiamies
kierteli kunnissa pyrkien muokkaamaan kuntien päättäjien mielipiteitä
nuorisotyölautakuntamyönteisiksi.153 Maalaiskuntien Liiton ohjauksessa puolestaan
nuorisotyöstä tuli alusta alkaen osa kunnallista sivistystointa.
Kuntiin ryhdyttiin palkkaamaan myös �koulun ulkopuolista aikaa� varten kunnallisia
nuorisotyöntekijöitä, joista ensimmäinen oli Hausjärven kunnan nuorisotyösihteeri.154
Vähitellen harkinnanvaraiset nuorisotyölautakunnat lisääntyivät kunnissa. Niiden suosio ei
harkinnanvaraisena lautakuntakautena saavuttanut kuitenkaan urheilulautakuntien suosiota
mutta oli huomattavasti suurempi kuin vapaaehtoisten kulttuurilautakuntien155.
149 Teräväinen 1989, 15, 16 � 17. Kosonen, 1984, 8, 18. Opetusministeriön kiertokirje 1/31.8.1945. KM1980:6, 313. Nieminen 1995, 243 � 245.150 Siisiäinen 1988, 55, 63, 66. Vuosina 1945 � 1949 Suomessa rekisteröitiin 1165 uutta nuorisojärjestöä,joka oli 9 % kaikista ( 13 550 ) rekisteröidyistä järjestöistä. Uusien järjestöjen perustaminen merkitsierityisesti vasemmistolaisten järjestöjen ja rauhanjärjestöjen perustamista ( 1920- ja 1930 �luvulla olilakkautettu oikeuden päätöksellä lähes 740 kommunistisena pidettyä nuoriso-osastoa ). V. 1945 perustettiinSuomen Demokraattinen Nuorisoliitto ( SDNL ) ja Suomen Demokratian Pioneerien Liitto.Maalaisliittolainen nuorisotoimintakin alkoi varsinaisesti samana vuonna Maaseudun Nuorten Liitonperustamisena. Kokoomuksen Nuorten Liitto perusti piirijärjestöverkoston 1946 � 1951. V. 1943 perustettuSuomen Teinikuntien Liitto käynnisti varsinaisen toimintansa. Sosiaalidemokraattiset nuoriso- javarhaisnuorisojärjestöt kasvattivat yhdistystensä lukumäärää.151 Nieminen 1995, 244. Ryyppö � Sjöholm � Kärkkäinen 1989,39 ja KM:1980:6, 313 puhuvat 120 kuntaanperustetusta nuorisotyölautakunnasta. V. 1946 elettiin 1917 MKunL:n ja 1917KKunL:n aikaa. Nieminen1995, 241: V. 1942 oli perustettu nuorisotyötoimikunta ensin Tampereen ja sitten Helsinginlastensuojelulautakunnan avuksi, joka merkitsi nuorisotyön ennaltaehkäisevän funktion ensiaskeleita. Turunlastensuojelulautakunnan tehtäviin oli jo v. 1922 sisällytetty nuorisosta huolehtimistehtävä.152 Nieminen 1995, 245.153 Nieminen 1995, 244 � 245.154 Nieminen 1995, 245.155 Ryyppö � Sjöholm � Kärkkäinen 1989, 39: v. 1951 kunnissa oli 350 nuorisotyölautakuntaa
36
Nuorisotyölautakunnan ja sen alaisen nuorisotyöntekijän toiminta ymmärrettiin
yhteiskunnalliseksi kasvatustehtäväksi kodin ja koulun rinnalla. Se keskittyi
nuorisoyhdistysten avustamiseen, leiripaikkojen hankkimiseen, retkeily- ja leirivälineiden
lainaamiseen, kerho- ja leiritoiminnan sekä kilpailutoiminnan järjestämiseen, kunnassa
toimivien nuorisoyhdistysten yhteistoiminnan edistämiseen sekä järjestövirkailijoiden ja
kerhonohjaajien kouluttamiseen156. Vapaaehtoisen lautakunnan perustaminen ei merkinnyt,
että kuntaan samaan aikaan olisi perustettu nuorisotyöntekijän virka, vaan lautakunnan
sihteerin tehtävät hoidettiin useasti vuosia jopa vuosikymmeniä sivutoimisesti ja muistakin
hallintotehtäviä hoidettiin lautakuntien jäsenten toimesta Kunnallislain säännösten (
642/1948, 97 § ) mukaan157. Vuoden 1949 jälkeen väkijuomayhtiön voittovaroja saatiin
käyttää raittiustyön lisäksi nuorisotyöhön ja vieläpä nuorisotyöhön palkattavia kunnallisia
viranhaltijoita varten. Väkijuomayhtiön voittovarat toimivat siten porkkanana kuntien
tekemässä raittius- ja nuorisotyössä, vaikka kysymys ei ollutkaan suuresta rahamäärästä.
Voittovarat tuli käyttää ensisijassa raittiustyöhön mutta toissijaisesti edellisten tarpeiden
tullessa tyydytetyiksi nuorisotyöhön ja muihin sen luonteisiin raitista elämän tapaa
edistäviin tarkoituksiin158. Näitä väkijuomayhtiön voittovaramääräyksiä voidaan pitää
kunnallisen nuorisotyön rahoituksen yhtenä lakisääteisenä perustana. Toisena laista
johdettavana perustana voidaan pitää Kansakouluasetuksen ( 321/1958, 41 § ) lausumaa
mahdollisuudesta koulun toimesta järjestää koulunsa päättäneille nuorille sellaista
opintotoimintaa ja sivistysharrastusta, joka on sopusoinnussa koulun kasvatustehtävän
kanssa.
Mutta varsinaiset niin valtakunnallisen, maakunnallisen kuin kunnallisen nuorisotyön
lakisääteistämiseen tähtäävät toimenpiteet käynnistyivät 1950-luvun jälkipuoliskolla.
Aktiivista roolia näytteli Suomen Nuorisojärjestöjen Edustajisto ( SNE ) sekä Suomen
Nuorisotyöntekijöiden Liitto. Valtiojohtoiseksi kehittyneen ja epämääräiseksikin kunnanhallituksen apuna ja sen valvonnan alaisena hoitamassa nuorisotyöhön kuuluvia toimeenpano- jahallintotoimia. V. 1965 niitä oli 416. Hoikan väitöskirjan mukaan v. 1962 urheilulautakunta oli 96.7 %,nuorisotyölautakunta 65.7 % ja kulttuurilautakunta 3.8 % kunnista. Nieminen 1995, 251: V. 1957 tehdynkyselyn mukaan 264 kunnassa oli nuoriso-ohjaaja, kun taas 266 kunnassa nuorisotyöntekijää ei ollutlainkaan.156 Ks. Rantalaiho 1968, 145.157 Jyväskylän maalaiskuntaan, joka asukasluvultaan on ollut Suomen suurin maalaiskunta,nuorisotyölautakunta perustettiin v. 1949 mutta ensimmäinen päätoiminen raittius- ja nuoriso-ohjaajan virkaperustettiin vasta v. 1969, jonka ensimmäinen viranhaltija tämän tutkimuksen tekijä on ollut. Rantalaiho1968, 145: V. 1964 174 kunnassa oli päätoiminen nuorisosihteeri tai nuorisotyöntekijä. Monesti virka oliyhdistetty raittiusohjaajan tai urheiluohjaajan tehtävään.158 Laki väkijuomayhtiön verottamisesta ja sen vuosivoiton käyttämisestä 207/1935, 2 §. Nieminen 1995,228.
37
luonnehditun nuorisotyön asema vaati selkiinnyttämistä ja ennen kaikkea yhteiskunnan
rahoituksen järjestämistä.159 Varsinainen lakisääteistämisprosessi käynnistyi v. 1963
valtion nuorisokomitean työskentelyllä, jonka tarkoituksena oli selkeyttää nuorisotyön
valtakunnallinen ja maakunnallinen hallinto-organisaatio160. Seuraavaksi työskenteli
nuorisolakikomitea, joka jätti mietintönsä v. 1966. Mietintöön liittynyt lakiehdotus sisälsi
määräykset kunnallisesta nuorisotyöstä valtakunnallisten nuorisojärjestöjen tukemisen
lisäksi.161 Komiteatyöskentely ei johtanut lainsäädäntötoimiin eikä muutoksiin nuorisotyön
kentällä. Seuraavaksi opetusministeriö asetti II nuorisolakikomitean 31.7.1968, jonka
tehtävänä oli jatkaa edellisen nuorisolakikomitean työtä. Komitea päätyi v. 1969
ehdottamaan kuntiin lakisääteistä nuorisotyölautakuntaa, kun ensimmäinen komitea näki
uuden lakisääteisen lautakunnan nimeksi paremmin sopivan nuorisolautakunta.162
Valtakunnalliset nuorisojärjestöt olivat tyytymättömiä komitean kaavailemaan
lakiehdotukseen ja niinpä valtioneuvosto asetti 9.9.1970 Nuorisojärjestöjen
valtionapukomitean, jonka työskentelyn tuloksena eduskunta sääti 29.12.1973 lain
valtakunnallisen nuorisotyön valtionavusta ( 1035/1973 ).163 Kuntien nuorisotyön
lakisääteistäminen eteni omaa reittiään II nuorisolakikomitean työskentelyn pohjalta ja
Laki kuntien nuorisolautakunnista ja kuntien nuorisotyöhön annettavasta valtionavusta
säädettiin 21.1.1972/117. Yksityiskohtaiset määräykset kunnan nuorisolautakunnan
tehtävistä säädettiin Nuorisolautakunta-asetuksella 19.5.1972/418.
Laki merkitsi ensimmäisen harkinnanvaraisen lautakunnan lakisääteistämistä kunnan
sivistystoimessa ja kunnan erityistoimialan laajenemista. Nuorisolautakuntalailla
määrättiin kunta asettamaan nuorisolautakunta, jollei kunnan vähäinen väkiluku tai muut
erityiset syyt vapauta kuntaa sen asettamisesta. ( 2.2 § ). Valtuuston esityksestä oli
lääninhallituksella oikeus vapauttaa kunta nuorisolautakunnan asettamisesta joko
määräajaksi tai toistaiseksi. Näissä tapauksissa valtuuston tuli määrätä kunnallishallitus tai
muu kunnallinen lautakunta hoitamaan lakisääteiselle lautakunnalle kuuluvat tehtävät164.
159 Teräväinen 1989, 17. Ryyppö � Sjöholm � Kärkkäinen 1989, 39. Nieminen 1995, 219 � 220: Jo 1940-luvun alussa oli tehty esityksiä nuorisotyön lakisääteistämiseksi raittiustyön ja vapaan kansansivistystyönmalliin. Asian esittäjänä toimi aktiivisesti sittemmin myös valtion ensimmäisen nuorisotyölautakunnan jäsenja Tampereen yliopiston nuorisotyökoulutuksen lehtori Guy von Weissenberg.160 KM 1963:35, 28 � 29.161 KM 1966:B111, 2 � 3. 9. Teräväinen 1989, 17.162 KM 1969: 7, 1, 7. Teräväinen 1989, 17.163 Teräväinen 1989, 17. KM 1971:A2 .164 Voimassa oli Kunnallislaki 642/1948, jonka toimielimiä olivat valtuusto, kunnallishallitus, lautakunta,toimikunta ( kunnallishallituksella oli valta asettaa tilapäistä tehtävää varten toimikunta ( 96 § ).Hallintotehtäviä hoitamaan voitiin kunnanhallituksen ja lautakuntien jäsenten lisäksi ottaa viranhaltijoita,
38
Väkiluvun vähäisyyden oikeudellisia edellytyksiä testattiin KHO:ssa 1974 seuraavalla
päätöksellä:
KHO 1974 II 33: Huomioon ottaen kunnan vähäisen väkiluvun katsottiinoikeudellisten edellytysten nuorisolautakunnan asettamisestavapauttamiselle olevan olemassa. Kun valitus muutoin koski kysymystä,jonka ratkaiseminen pääasiassa riippui lääninhallituksen päätöksentarkoituksenmukaisuuden harkitsemisesta, asia siirrettiin Hallituksenratkaistavaksi.L kuntien nuorisolautakunnista ja kuntien nuorisotyöhön annettavastavaltioavusta 2 § 2 mom. KHOL 5 § 1 mom.
Toiseksi kuntien tuli ottaa nuorisotyötä varten kunnan koon mukaan yksi tai useampi
viranhaltija, jolla oli asetuksessa ( 2 § ) säädetty, tehtävän edellyttämä pätevyys ( 4 § ).
Kolmanneksi uudella lailla kunnat oikeutettiin saamaan valtion tulo- ja menoarviosta
menoperusteista valtionosuutta ( 5 § ) neljään tarkoitukseen: 1. hallinnollisissa ja
organisatorisissa tehtävissä toimivien nuorisolautakunnan alaisten viranhaltijain
palkkaukseen sekä niistä johtuviin lakisääteisiin sosiaaliturvamaksuihin, 2.
nuorisolautakunnan toiminnasta aiheutuviin matkakuluihin, 3. nuorisotoiminnalle
tarpeellisten tilojen vuokra-arvoihin ja samaan tarkoitukseen vuokrattujen tilojen ja
alueiden vuokraamiskustannuksiin sekä 4. aatteellisille, poliittisille ja muille paikallisille
nuorisoyhdistyksille myönnettyihin vuosiavustuksiin. Neljänneksi kuntien oli mahdollista
saada valtion talousarviossa olevan määrärahan puitteissa avustusta ja lainaa nuorisotilojen
hankkimiseen, laajentamiseen ja perusparannuksiin ( 6 § ).
2.2.3. Kulttuuritoimintakokeilu hyvinvointivaltion kulttuuripolitiikan areenana
Kunnat olivat kunnallislain ( 1948 Kunnallislaki 4 § ) perusteella voineet ottaa
tehtäväpiiriinsä lakisääteisten tehtäviensä lisäksi vapaaehtoisia toimintoja, joita ne olivat
pitäneet yhteisinä asioina165 ja täten ottaneet ajan mittaan vastatakseen myös moninaisista
kulttuuritoimintaan ja kansansivistys- sekä kotiseututyöhön liittyvistä kysymyksistä
kunnallisen itsehallinnon perusteella. Tehtävistä vastasi monesti vapaaehtoinen kulttuuri-
tai kotiseutulautakunta166 mutta vain harvassa kunnassa tehtäviä varten oli palkattu
kulttuurin ammattilainen eli kulttuuriviranhaltija.167 Valtiollinen kulttuuri- ja taidehallinto
joiden virkojen perustamisesta päätti valtuusto ( 97. 1 § ). Kuntamuotoja oli kolme: maalaiskunnat, kaupungitja kauppalat ( 2 § ).165 Kuuskoski � Hannus 1973, 38.166 KM 1974:2. 115 ja 116. Ks. myös Hoikka 1966, 40 � 43.167 HE 46/1980 vp, 2 � 3: 295 kunnassa ( 464 kunnasta ) oli kulttuurin tehtävistä vastaava vapaaehtoinen
39
oli järjestetty vuoden 1968 alusta ( Laki taiteen edistämisen järjestelystä 328/1967 ), josta
enemmän kolmannessa luvussa.
Suomalaisen hyvinvointiyhteiskunnan toimijat ( poliittiset puolueet, kansanedustajat,
kuntien keskusjärjestöt jne. ) olivat päätyneet kulttuuripoliittisessa keskustelussa siihen
tulokseen, että kesän 1970 hallitusneuvotteluissa sovittiin komitean asettamisesta "
laatimaan esitys kulttuuripalvelusten tuotannon, jakelun ja rahoituksen järjestämiseksi
siten, että kaikkien kansalaispiirien kulttuuritarpeet ja maksukyky otetaan huomioon168."
Kysymys oli selkeästi pohjoismaisten hyvinvointivaltiollisten arvojen ja
toimintatavoitteiden mukaisesta hyvinvointipoliittisesta kannanotosta, vaikka tähän saakka
kulttuuri- ja taidepolitiikka ei ollutkaan ollut keskeisellä sijalla hyvinvointivaltion
rakentamisessa 169. Valtioneuvosto asetti 7.7.1971 kulttuuritoimintakomitean, jonka
tehtävänä oli selvittää, miten erilaiset kulttuuripalvelut tavoittavat eri kansalaispiirit.
Kysymys oli tasa-arvoisuuden ja tasapuolisuuden toteutumisesta kulttuuripalvelujen
saatavuudessa maan kaikissa osissa ja niin, ettei ihmisen ikä saanut muodostaa
kulttuuriestettä. Komitean toisena tehtävänä oli selvittää, miten voitaisiin kehittää toisaalta
kulttuuripalvelujen jakelua, toisaalta kansalaisten mahdollisuuksia harjoittaa omaehtoista
kulttuuritoimintaa sekä kolmanneksi tehdä ehdotukset kulttuuripalvelujen
jakeluorganisaation kehittämiseksi siten, että nämä palvelut tavoittaisivat entistä paremmin
eri kansalaispiirien kulttuuritarpeet.170
Valtioneuvosto määritteli kulttuuripalvelus �käsitteen tarkoittamaan taide- ja vapaata
kansalaistoimintaa.171 Kulttuuritoimintakomitea vakiinnutti työskentelynsä aikana Anita
Kankaan kulttuuritoimintakokeilusta tehdyn väitöskirjan mukaan suomalaiseen
kulttuuripoliittiseen keskusteluun uuden käsitejärjestelmän, jonka mukaan
kulttuuripalveluilla tarkoitettiin niitä edellytyksiä ja mahdollisuuksia, joita yhteiskunta tai
sen viralliset instituutiot järjestivät kulttuuritoiminnalle. Kulttuuripalvelut käsittivät
kaikenlaisen henkisen toiminnan edellytysten järjestelyn taiteesta opintokerhotyöhön.
Taidepalvelut -käsite oli suppeampi. Anita Kankaan väitöskirjan mukaan komitean
toimielin, joista 247 kulttuurilautakuntaa ja 42 kunnassa pää- tai sivutoiminen viranhaltija, pääasiassakaupungeissa.168 Kangas 1988, 58 � 59 ja Ryynänen 1986, 219 - 222.169 Kangas 1988, 41.170 KM 1974:2. III.171 KM 1974:2, III.
40
omaksumille käsitteille oli vaikea löytää teoreettisia perusteita.172.
Kulttuuritoimintakomiteatyöskentelyn ensisijainen tehtävä oli kunnan kulttuuritoiminnan
lakisääteistämistarpeen perusteleminen kunnallisten tehtävien regulaatiotendenssin
mukaan173 eikä tieteellisteoreettinen keskustelu, vaikka ajan henkeen kuuluikin korostaa
tutkimuksen ja lainsäädäntötyön yhteyttä174 ja vaikka kulttuuripolitiikan yhdeksi välineeksi
komiteatyöskentelyssä määriteltiinkin kulttuuritutkimus175.
Kulttuuritoimintakomitea sai työnsä valmiiksi vuoden 1974 alussa. Komitea ehdotti, että
kaikkiin kuntiin perustettaisiin lakisääteinen kulttuurilautakunta ja valtio osallistuisi
kunnan kulttuuritoiminnasta ja kulttuuriohjaajien palkkauksesta aiheutuviin kustannuksiin
myöntämällä kantokykyluokitussidonnaista valtionosuutta 176. Kulttuuritoimintakomitean
ehdotus tuki maassa harjoitettua hyvinvointivaltiopolitiikkaa kulttuuripolitiikassa, jonka
keinoina olivat kulttuurihallinnon organisoiminen, kulttuuritutkimus ja taidekasvatus.
Kunnallisella tasolla keinot tarkoittivat ensisijassa hallinnollis-organisatorisia toimia, kuten
muillakin kunnan lakisääteisillä toimialoilla. Uskottiin, että kun kunnat erillisen
kulttuurilautakunnan avuksi palkkaavat kulttuurin ammattilaisia, viranhaltijoina
organisoimaan kulttuurihallintoa ja toteuttamaan kulttuuritoimintaa, toteutuu
kulttuuripoliittinen tasa-arvo taiteen harjoittamisessa, harrastamisessa ja taide-esityksiin
osallistumisessa.
Kulttuuritoimintakomitea otti kantaa myös kulttuuritilakysymykseen, sillä niiden puute
nähtiin kulttuuriharrastustoiminnan yhdeksi ongelmaksi177. Ongelma haluttiin ratkaista
samoin lainsäädännöllisin menetelmin kuten muillakin kunnan toimialoilla oli jo tehty eli
harkinnanvaraisella valtionavustuksella kulttuuritilojen rakentamiseen, hankkimiseen,
kunnostamiseen ja peruskorjaamiseen ( Ehdotus ja Laki kuntien kulttuuritoiminnasta
1045/1980 8 § ). Komitea korosti, että kulttuuritiloja tuli saada mahdollisimman lähelle
käyttäjiä eli kortteleihin. Lisäksi komitea halusi, että koulutilojen rakentamista ja käyttöä
koskevia normeja väljennettäisiin kulttuuritoimintaystävälliseen suuntaan ja että kirjastojen
yhteyteen saataisiin valtionapuun oikeutettuja esitys- ja näyttelytiloja178. Komitean
172 Kangas 1988, 60 � 61.173 Ryyppö � Heikkilä � Sarjava 1989, 59.174 Kangas 1988, 219.175 KM 1974:2; 113.176 KM 1974:2, 118.177 KM 1974:2, 159 - 168 ja Kangas 1988, 64.178 KM 1974:2, 160 - 168 ja Kangas 1988, 64.
41
ehdotukset ja työskentely julkisen rakentamisen suuntaviivojen osalta osoittaa
hyvinvointivaltion toiminnassa ja lainsäädäntötyössä vallinnutta sektoriajattelua, jota
haluttiin murtaa. Kuhunkin julkiseen palveluun ajateltiin tarvittavan ensisijassa omat
erityistilat, joiden rakentamiseen tuli saada erillistä valtionapua ja tämän lisäksi
käyttökustannuksiin valtionosuutta179. Toimintatilat palveluineen nähtiin
hallinnonalakohtaisesti eikä tässäkään lainsäädännön valmistelussa pystytty
horisontaaliseen yhteistyöhön edes saman ministeriön eli opetusministeriön alaisissa
toiminnoissa. Laki kuntien nuorisolautakunnista ja kuntien nuorisotyöhön annettavasta
valtionavusta ( 117/1972 ) mahdollisti jo nuorisotilojen rakentamisen ja peruskorjaamisen
harkinnanvaraisen valtionavun turvin samoin kuin ehdotetussa kuntien
kulttuuritoimintalaissa kirjaston ja koulutilojen pitkästä valtionapuperinteestä
puhumattakaan.
Kuntien kulttuuritoimintalakia ei ehdotettu säädettäväksi suoraan komitean työn tuloksena,
vaan ehdotuksia haluttiin kokeilla Keski-Suomen läänissä180. Peruskoulukokeilua voidaan
pitää kulttuuritoimintakokeilua edeltäneenä modernina tapana testata lainsäädännöllistä
uudistusta181. Keski-Suomen kulttuuritoimintakokeilulla haluttiin testata
kulttuurihallinnon toimivuutta ja ihmisten aktivoimista kulttuuritoimintaan (
kulttuuripassiivisuuden vähentäminen kulttuuripoliittisin keinoin) sekä kulttuurityön
menetelmiä. Kulttuuritoimintakokeilu käynnistettiin hallinnollisin ylhäältä alaspäin tehdyin
päätöksin. Opetusministeriön päätöksellä kesäkuussa 1974 Keski-Suomen läänin
taidetoimikunta asetti suunnittelutyöryhmän, jonka tehtävänä oli laatia ehdotus kokeilun
ohjelmasta, organisaatiosta ja kustannuksista.182 Miksi juuri Keski-Suomen lääni sai
kunnian olla kulttuuritoimintakokeilun areenana? Kulttuuritoimintakomitea perusteli läänin
sopivuutta viidellä argumentilla: 1. lääni oli kehitysaluelääni, jonka olosuhteet vastasivat
keskimääräistä tilannetta maassa, 2. Keski-Suomen maakuntaliitolla oli kulttuuripoliittista
tutkimusaineistoa, 3. Keski-Suomen läänin taidetoimikunnalla oli päätoiminen pääsihteeri,
4. Jyväskylän yliopistossa oli aloitettu taidekasvatuksen opintosuunta ja 5. läänissä oli
meneillään alueteatterikokeilu ja alkamassa alueorkesterikokeilu.183 Vapaita käsiä
alueellisen kokeilutyöryhmän asettamiseen opetusministeriö ei antanut, vaan se esitti
179 Korpipää � Saarela 1995, 34.180 KM 1974:2, VI, 169, Kangas 1988, 78, Teräväinen 1989, 16.181 Kangas 1988, 78.182 Kangas 1988, 79.183 KM 1974:2, 2.
42
työryhmään nimettävät tahot, jotka edustivat kulttuuritoiminnan hierarkkista valtakunnan
ja läänin tasoista arvovaltaa kuten opetusministeriötä, taiteen keskustoimikuntaa, kuntien
keskusjärjestöjä, läänin taidetoimikuntaa ja Jyväskylän yliopistoa.184
Alueellisen suunnitteluryhmän ehdotuksesta Keski-Suomen kulttuuritoimintakokeilu (
1975 - 1978 ) toteutettiin kuntatasolla kolmessa kunnassa: Jyväskylän maalaiskunnassa,
Kinnulassa ja Saarijärvellä sekä läänitasolla luonnollisesti Keski-Suomen läänissä, johon
lääniin kokeilukunnat kuuluivat185. Kokeiluun kuului yhteiskuntapoliittinen
toimintatutkimus, joka on sittemmin muokkautunut kulttuurikokeilututkija Anita Kankaan
väitöskirjaksi " Keski-Suomen kulttuuritoimintakokeilu tutkimuksena ja politiikkana "
Jyväskylän yliopistossa v. 1988.
Kokeilukunnissa asetettiin kulttuuritoimintakomitean lakiehdotuksen mukaiset
kulttuurilautakunnat ja niihin palkattiin päätoimiset kulttuuriohjaajat186.
Kokeilukunnat saivat opetusministeriön kokeilumäärärahasta avustusta
kokeilutoimenpiteisiin mutta Anita Kankaan väitöskirjan mukaan valtio ei noudattanut
täysimääräisesti taloudellisia sitoumuksiaan187. Hyvinvointivaltion murros ja kasvun rajat
olivat alkaneet näkyä kansainvälisessä vertailussa jo 1970-luvun alussa eli jo
kulttuuritoimintakomitean työskentelyn alkuvaiheessa mutta suomalaisen
hyvinvointivaltion muita maita myöhempi kehitys toi taloudellisen kasvun rajallisuuden
pintaan vasta kulttuuritoimintakokeilun loppuvaiheessa, jolla voidaan osaltaan selittää
opetusministeriön jarruja kokeilun taloudellisissa resursseissa.188 Mitä
kulttuuritoimintakokeilu kuntatasolla sitten osoitti toisaalta hyvinvointivaltion
kulttuuripolitiikasta ja miten kokeilu edisti kuntien kulttuuritoimintalain
säätämisprosessia?
Keskisuomalainen, opetusministeriön myötävaikutuksella toiminut
kulttuuritoimintakokeilu sai kolauksen, kun ministeriö asetti kesken kokeilun erillisen
kulttuuritoimintatyöryhmän ( 4.8.1977 ) valmistelemaan hallituksen esitystä laiksi ja
asetukseksi kuntien kulttuuritoiminnasta ilman kokeilukuntien edustajia.
184 Kangas 1988, 79.185 Kangas 1988, 80 � 83.186 Kangas 1988, 82.187 Kangas 1988, 84 � 85, 88 � 90.188 Ks. Kosonen 1987, 82 � 90, Rahkonen 1995, 11.
43
Kulttuuritoimintakokeilun ja uuden työryhmän linkkinä toimi kokeilussa mukana ollut
ministeriön virkamies ja lopuksi myös kulttuuritoimintakokeilun tutkija 189.
Kulttuuritoimintakokeilu sinänsä ei johtanutkaan lopulliseen hallituksen esitykseen laiksi
kuntien kulttuuritoiminnasta, vaan opetusministeriön kulttuuritoimintatyöryhmän
valmistelu ( mietintö 4.1.1979 ) ja Mauno Koiviston II hallituksen ohjelmalausuma, että
hallitus antaa esityksensä laiksi kuntien kulttuuritoiminnasta kuin myös esityksen
liikuntalaiksi190. Työryhmän yhtenä tehtävänähän oli � selvittää kunnan lakisääteisen
kulttuurilautakunnan tehtävät sekä yhteydet kunnan muuhun kulttuuri- ja vapaa-ajan
hallintoon�.191 Millaisiksi kunnan lakisääteisen kulttuurilautakunnan tehtävät muotoutuivat
ja miten organisatoriset yhteydet kunnan muuhun vapaa-ajanhallintoon järjestettiin tulen
selvittämään tämän luvun neljännessä alaluvussa ( 2.4. ). Kulttuuritoimintakokeilulla, sen
tutkimustiedolla ja kokeilussa mukana olleilla henkilöillä oli oma vaikutuksensa
lainsäädäntötyöhön192. Hallituksen esityksessä todetaan, että kokeilusta saatuja
kokemuksia on mahdollisuuksien mukaan pyritty käyttämään hyväksi lakiehdotuksen
valmistelussa193.
Hyvinvointivaltion kulttuuripolitiikka ankkuroitui kulttuuritoimintakokeiluaikana 1970-
luvun viimeisellä puoliskolla kulttuurin demokratisoitumiseen ja kulttuuridemokratian
edistämiseen194. Tämä tarkoitti, että erilaiset vähemmistöt ja erityisesti vanhukset ja lapset
kulttuuripassiivisina ryhminä olivat kulttuuritoimintakokeilun kohteina ja heille piti myös
antaa mahdollisuus osallistua toiminnan määrittelyyn. Kulttuuripalvelut tuli viedä
erityisesti niiden luo, joita palvelut eivät luonnollisesti tavoittaneet ja joilla oli
osallistumisesteitä. Kulttuuripalveluiden tarpeen määrittelivät ensisijassa
kulttuuriorganisaatioiden työntekijät eivätkä kulttuurin käyttäjät195. Puhuttiin sosiaalisesta
kulttuuripolitiikasta tai kulttuuripolitiikan sosiaalisesta näkökulmasta, jonka tarkoituksena
oli taata tasa-arvoiset kulttuuripalvelut ja tasa-arvoinen osallistuminen sosiaalipalveluiden
malliin196. Kulttuuritoimintakomitea piti yhtenä kulttuuripolitiikan tavoitteena
yhteiskunnan jäsenten tasa-arvon toteuttamista kulttuuripalvelusten vastaanottajina ja sen
määrittäjinä. Tasa-arvoisuus merkitsi yhdenvertaisuusperiaatteen korostamista, joka oli 189 Kangas, 1988, 85, vrt. Ryyppö � Heikkilä � Sarjava 1989, 60.190 Ryynänen 1986, 224.191 Kulttuuritoimintatyöryhmän mietintö 1978:59.192 Kangas 1988, 220, 222.193 HE 46/1980 vp, 4.194 Kangas 1988, 51, 64, 248.195 Kangas 1988, 51 ja KM 1974:2, 174 - 176.
44
myös vallitseva lainsäädännöllinen periaate kunnallisten palvelujen synnyttämisessä197.
Lisäämällä kulttuuripalveluksia ja tehostamalla niiden jakelua voitiin asuinpaikasta ja
sosiaalisesta asemasta riippumatta poistaa kulttuuriesteitä.198 Hyvinvointivaltioideologiaan
kuului myös oikeudenmukaisuus. Kulttuuripolitiikassa se tarkoitti, että yhteiskunnan
jäsenelle haluttiin turvata oikeus ja mahdollisuus omaehtoiseen luovaan toimintaan.
Keinona oli harrastustaiteen edellytysten parantaminen.199. Kulttuuritoimintakokeilun
aikainen kuntalainen ja kansalainen nähtiin passiiviseksi yhteiskunnan toimintojen
kohteeksi, joka tuli taiteen ja kulttuurin osaajien toimesta aktivoida ja ottaa mukaan
kulttuurin määrittelyyn. Tätä aktivointia vartenko tarvittiin myös oikeudellista sääntelyä?
1970-luvun hyvinvointivaltiossa uskottiin julkisen hallinnon kaikkivoipaisuuteen ja
hallinnollisena toimenpiteenä suunnittelun voimaan. Lainvalmistelussa tutkimustyö
nähtiin yhteiskuntapoliittiseksi suunnitteluksi200, josta toimintatavasta yksi hyvä esimerkki
oli kuntien kulttuuritoimintalain valmistelu yhteiskuntapoliittisine tutkimuksineen ja
kokeiluineen. Kuntien suunnittelu-usko vahvistui, kun uusi Kunnallislaki ( 953/1976, 13 §
) teki kuntasuunnittelun pakolliseksi kaikissa kunnissa. Hyvinvointivaltion hallinto
perustui vahvaan sektoriajatteluun niin valtionhallinnossa kuin kunnissakin. Tähän myös
monien uudistusten esteeksi koettuun sektoriajattelun syvällisyyteen törmättiin myös
kunnallisessa kulttuuritoimintakokeilussa201. Kunnallisten hallintokuntien yhteistyö- ja
työnjakokysymykset sekä mosaiikkimaisen hallinnon keskittämistarpeet olivat olleet esillä
koko sodan jälkeisen ajan202 mutta monista yrityksistä huolimatta sektoriajattelu ja
hallintojen erillisyys sai jatkuvasti voiton. Kulttuuritoimintakokeilunkin aikana pohdittiin
vapaan sivistystyön hallintokuntien monilukuisuuden mielekkyyttä ja tarvetta ylipäätään
säätää uusi laki vahvistamaan erillisyyttä203 mutta toisin kävi.
Kulttuuritoimintakokeilun tulosten värittömyys oli myös osoitus ajalle vielä tyypillisestä
auktoriteettiuskosta ja valtionhallinnon ohjausvoimasta suhteessa kuntien toimintoihin.
Anita Kankaan väitöskirjan mukaan kokeilussa pysyteltiin kulttuuritoimintakomitean
ehdotuksissa, vaikka innovatiivisiinkin ratkaisuihin kulttuurilautakunnan tehtävien 196 Kangas 1988, 2, 241, 252.197 Rasinmäki 1997, 483.198 KM 1974:2, 111 ja Kangas 1988, 239, 248.199 KM 1974:2 112.200 Kangas 1988, 219.201 Kangas 1988, 244, 232.202 Teräväinen 1989, 15.
45
muokkaamisessa ja toiminnan sisällön suunnittelussa olisi voitu päästä204.
Hyvinvointivaltion palvelutuotanto oli ensisijassa julkisen vallan tehtävänä ja
palvelutuotannon perustana olivat julkiset instituutiot kuten esim. kirjastot ja teatterit.
Kulttuuri-instituutiot ovat olleet tärkeitä kansallisen kulttuuri-identiteetin rakentamisessa
mutta kulttuuritoimintakokeilusta tämä ulottuvuus puuttui, sillä kulttuurilaitokset
kirjastolaitosta lukuun ottamatta olivat kaupunkikuntien kulttuuriomaisuutta ja kokeiluhan
toteutettiin maalaiskunnissa205.
2.3. Hyvinvointivaltion oikeudellinen sääntely
Hyvinvointivaltiossa keskeinen valtiollisen sääntelyn muoto on oikeudellinen sääntely eli
norminantovallan käyttäminen. Oikeudellisen sääntelyn funktioina hyvinvointivaltiossa
ovat pääasiassa yhteiskuntaelämän ohjaus, julkisen palvelutuotannon järjestäminen ja
julkisen vallankäytön organisoiminen. Näiden kolmen hyvinvointivaltiollisen tehtävän
lisäksi suomalainen oikeusjärjestys sisältää ristiriitojen ratkaisussa ja yhteiskuntarauhan
ylläpitämisessä vaadittavaa norminantoa, jotka ovat kuuluneet perinteisen oikeusvaltion
sääntelytehtäviin.206 Suomen oikeusjärjestys jakautuu yksityisoikeuteen ja
julkisoikeuteen, joka jako on ominaista romaanis-germaaniseen oikeusjärjestysperheeseen
kuuluville valtioille207. Hyvinvointivaltiossa nimenomaan julkisoikeudellisten säädösten
osuus on lisääntynyt. On puhuttu laki- tai normitulvasta208.
Julkisen palvelutuotannon järjestäminen on merkinnyt sekä uusia lakeja, niiden
valtuutuksella samassa asiassa annettuja asetuksia ja asetuksen valtuutuksella annettuja
ministeriöiden päätöksiä sekä jatkossa jatkuvia lakimuutoksia yksityiskohtaisen
normituksen johdosta209. Täten on rakennettu hyvinvointivaltion oikeudellinen ( juridinen
) infrastruktuuri210, joista kunnallisoikeudellisesti laajimpia ovat terveyden- ja
sairaanhoidon, sosiaalihuollon ja koulutuksen järjestelmät. Oikeudellisella sääntelyllä on
asetettu hallinto-organisaatioille tavoitteet tai tehtävät, määritelty organisatoriset
203 Kangas 1988, 233 ja Ryynänen 1986, 434.204 Kangas 1988, 232.205 Hannus � Hallberg 1993, 56. Kunnallislaki ( 953/1976, 1 § ) tunsi vain yhden kuntamuodon mutta siitähuolimatta kunnallishallinnon käytännössä puhuttiin kaupungeista ja kunnista ja jopa maaliskunnista.206 Laakso 1990, 8 � 15.207 Laakso 1990, 1 � 3.208 Ryynänen 1986, 104, Laakso 1990, 50 ja Rasinmäki 1997, 52. V. 1970 Suomen säädöskokoelmassajulkaistiin 917 säädöstä, v. 1980 säädöksiä oli 1107 ja v. 1990 säädöksiä oli jo 1399 ( v. 1999/1378 ).209 Ks. normihierarkia, Uotila � Laakso � Pohjolainen � Vuorinen 1989, 2 ja Laakso 1990, 4 � 5.210 Rasinmäki 1997, 15. Tässä tutkimuksessa piirtyy kuva kunnallisen kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimenoikeudellisen infrastruktuurin kokonaisuudesta.
46
toimielimet ja annettu yleensä tehtävien toteuttamisen edellyttämät resurssit ja keinot211.
Oikeudellinen sääntely on ollut valtion keino puuttua palvelumarkkinoiden toimintaan.
Hyvinvointivaltion sosiaalisen oikeudenmukaisuuden ideologia lähtee ( perus)palvelujen
takaamisesta tasa-arvoisesti kaikille kansalaisille. Tämän periaatteen toteuttamiseen on
tarvittu laajaa norminantoa, joka on samalla merkinnyt palvelujen tuottamisen
yhteiskunnallista kontrollia. Yksityinen ja julkinen palvelutuotanto on erotettu toisistaan ja
julkinen palvelutuotanto on oikeudellisin normein arvotettu yksityistä edullisempaan
asemaan, sillä esimerkiksi peruskoulua korvaavan yksityisen koulun perustamiseen on
tarvittu valtioneuvoston lupa ja kunnan kanssa sopimus ( PKouluL 476/1983, 77.1 § ),
jonka voidaan katsoa määrittävän kunnallisen palvelun laatua ja suovan oikeusturvan
palvelun käyttäjälle. Peruskoulun säädöstämisen ankaruuteen vaikuttaa luonnollisesti
peruskoulun pakollisuus eli sen kuuluminen hallitusmuodon/perustuslain takaamiin
perusoikeuksiin ( HM 94/1919, 80.2 §, HM 969/1995, 13.1 §, Perustuslaki 731/1999, 16 §
).
Millaista sitten luonteeltaan ja ominaispiirteiltään hyvinvointivaltiollinen sääntely on
ollut? Mitä oikeudellistumisilmiöllä on tarkoitettu? Seppo Laakso on v. 1990 tiivistänyt
oikeudellisen sääntelyn muutokset kahdeksaan teemaan:
Valtion tehtävien lisääntyminen ja oikeudellisen sääntelyn alan kattavuuden huomattava
laajentuminen.
Lakitulva.
Oikeuden materialisoituminen.
Sääntelyn muotojen ja sääntelytekniikan muutokset.
Erityisasiantuntemuksen tarve päätöksenteossa.
Lain soveltajan ja lainsäätäjän vallanjaon suhde on muuttunut.
Oikeuden ja moraalin välisen suhteen muuttuminen.
Laintulkinnan ja lakia soveltavan päätöksenteon metodologiset seuraamukset.212.
Hyvinvointivaltiollista lakia on luonnehdittu tavoitteelliseksi eli finalistiseksi vain
puitteet normitettavalle tehtävälle antavaksi ja joustavaksi. Oikeudellista norminantoa
ohjaa tavoiterationaalinen argumentointi. Tavoitteisiin pääsemistä puolestaan ohjaa
211 Laakso 1990, 13.212 Laakso 1990, 49 � 52.
47
tarverationaalinen argumentointi. Säädösten normit ovat muokkaantuneet väljiksi ja
soveltajalle harkintamarginaalia antaviksi213. Normivalta on siirtynyt lainsäätäjältä
hallintoviranomaisille, jotka ovat saaneet käyttää laajaa normiohjausvaltaa. Seppo Laakso
puhuukin normitason madaltumisesta214. Julkisen vallan rooli oli hyvinvointivaltion
kehittymisen alkutaipaleella palvelujen tuottajan rooli. Lainsäädännölliset uudistukset
merkitsivät yleensä kunnille uusia tehtäviä ja velvoitteita. Mallina toimi command-and-
controll � sääntelymalli, jossa kunnat velvoitettiin tuottamaan erityislaissa säädettyjä
palveluja215. Lainsäädännöllä toteutettiin yhteiskuntapoliittisia tavoitteita ja siitä tuli
keskeinen ohjauksen ja työnjaon väline valtio � kunta �suhteessa216. Kuntalaki ei riittänyt
takaamaan kunnallishallinnon omavastuista toimivuutta, vaan tarvittiin laaja ja
moniulotteinen erityislainsäädäntö ohjaamaan yhdenvertaista kunnallisten palvelujen
tuotantoa. Erityislainsäädäntö kavensi kunnanvaltuuston päätösvaltaa ja antoi
lakisääteisille toimielimille itsenäisen aseman217.
Oikeudellistumisesta tuli yksi hyvinvointivaltiokritiikin kohde, jota teema en tässäkään
tutkimuksessa pysty sivuuttamaan. Oikeudellistumisilmiössä on kysymys modernin
sosiaalivaltiollisen sääntelyn, päätöksenteon ja kontrollin teoreettisesta
käsitteellistämisestä218. Hyvinvointivaltion rakentaminen oikeudellisen sääntelyn
instrumentilla merkitsi asioita, jotka myöhemmin alettiinkin kokea kielteisiksi.
Seurauksena oli vastastrategioiden kehittäminen. Kunnallishallintoa koskettavista
vastastrategioista keskeisempiä ovat olleet: 1. sääntelyn purkaminen ( deregulaatio ), 2.
julkisten tehtävien yksityistäminen ( privatisointi ), 3. hallintokoneiston keventäminen (
debyrokratisointi ) ja 4. itsehallinnollisen sääntelyn lisääminen219. Nämä yleiset
oikeudellistumisen vastastrategiat tulevat lähempään käsittelyyn myöhemmissä luvuissa.
Millaisia normeja hyvinvointivaltiolliset säädökset sisältävät ja ketkä ovat normien
adressaatteja ja mitä ne merkitsevät lain soveltajan kannalta? Oikeusnormit luokitellaan
yleensä neljään ryhmään: 1. käyttäytymisnormit, 2. konstituoivat normit, 3.
213 Rasinmäki 1997, 90.214 Laakso, 1990, 50. Ks. Olle 1999, 93. Myös Eestissä hallinnolle annetulla sääntöjen anto-oikeudella onvähennetty lainsäätäjän kuormitusta.215 Rasinmäki 1997, 476.216 Ryynänen 1986, 99.217 Ryynänen 1986, 298 � 299.218 Laakso 1990, 53.219 Laakso 1990, 53 ja Rasinmäki 1997, 93. Ks. myös Esko Ahon hallituksen päätös julkisen sektorinuudistamisesta 1992, 2.
48
menettelynormit ja 4. toimintanormit220. Hyvinvointivaltion moderni oikeus käyttää
sääntelytehtävän mukaan erityisesti toimintanormeja oikeusvaltiollisten käyttäytymis-,
konstituoivien ja menettelynormien lisäksi221. Konstituoivat normit jaetaan: a)
kompetenssinormeihin, b) organisaationormeihin ja c) kvalifikaationormeihin.
Kompetenssinormit eli toimivaltanormit luovat julkisille organisaatioille kompetenssin
julkisen vallan käyttöön, joka voi olla säädösvaltaa, tuomiovaltaa tai hallintovaltaa.
Hallintovallan käyttö kunnallishallinnossa mahdollistaa hallintopäätösten teon ja
tosiasiallisen toiminnan. Organisaationormeja ovat julkisen organisaation asettamista,
kokoonpanoa ja henkilöstöä koskevat normit. Kvalifikaationormilla luodaan henkilöille
oikeudellinen asema tai ominaisuus. Menettelynormit ovat sekä hallintoviranomaisia että
tuomioistuimia koskevia menettelytapoja ja menettelymuotoja koskevia säännöksiä.
Hyvinvointivaltiollisen lainsäädännön tyyppinormeja ovat intressipunnintanormit ja
tavoite/keino �normit, jotka kuuluvat toimintanormeihin. Kun säädös toteuttaa
yhteiskuntaelämän ohjausta eli interventiota, se sisältää intressipunnintanormeja.
Normeilla järjestetään kahden osapuolen eri suuntiin käyviä intressejä. Julkisen
palvelutuotannon järjestämissäännöstö ja erityisesti hallinto-oikeuden erityisalojen sääntely
sisältää tavoite/keino � normeja, joilla tähdätään tiettyyn tavoitteeseen ja annetaan keinot
tavoitteeseen pääsemiseksi.222. Julkisen palvelutuotannon ohjaussääntely on väljentyessään
muuttunut suoriteperusteiseksi, finalistiseksi sääntelyksi, jossa keinot on jätetty sääntelyn
ulkopuolelle223. Jorma Rasinmäen mukaan �legitiimi hyvinvointivaltiollinen sääntely
muodostuu eri normityyppien yhdistelmistä224.�
Hyvinvointivaltiollisen sääntelyn lakityypit voidaan luokitella säädösteoreettisesti. Näillä
lakityypeillä ymmärretään julkisen palvelutuotannon ohjauksessa käytettäviä ohjelmallisia
lakeja, joista eri tutkijat käyttävät erilaisia nimityksiä. Tavoitelaissa käytetään
normityyppiä tavoite/keino �normi225. �Tavoitenormi on ainoastaan eräänlainen väljä
suuntaviiva tai suurimittakaavainen kartta, johon maali on merkitty vain karkein
vedoin226.� Tavoitenormin soveltajalla on suuri harkintavalta. Matti Niemivuo on
kirjassaan � Valtio ja kunnan itsehallinto � eritellyt tavoitesäännösten ongelmia. Hän on
220 Laakso 1990, 16.221 Laakso 1990, 47.222 Laakso 1990, 19 � 25.223 Rasinmäki 1997, 476.224 Rasinmäki 1997, 108.225 Laakso 1990, 24.226 Aarnio 1989, 78.
49
sitä mieltä, että osa tavoitesäännöksistä ei sisällä mitään konkreettista, että tavoitteet on
asetettu usein liian korkealle tasolle, että tavoitesäännösten kohde on usein epäselvä, että
tavoitesäännökset ovat tulkinnanvaraisia ja että tavoitesäännöstä ei useinkaan käy ilmi,
onko kyseessä tavoite, määritelmä vai käyttäytymisnormi227. Toinen ohjelmallinen
lakityyppi on puitelaki, joka sisältää valtuutuksen alemmanasteisen säännöksen
antamiseen hallinnollisessa järjestyksessä228. Se voi asettaa uudistustyölle myös
sisällöllisiä tavoitteita, määrätä keinoja, asettaa aikatauluja ja luoda toiminnalle
seurantajärjestelmän. Puitelaki on väljä, jossa sääntöohjauksesta on siirrytty tavoite- ja
ohjelmaohjaukseen.229 Nopeasti muuttuvat taloudelliset olosuhteet ovat edistäneet
puitelakien käyttöönottoa. Ne ovat tavoitelakien tavoin poliittisluonteisia
periaatejulistuksia, joissa lakien soveltajina toimiville viranomaisille annetaan valtuudet
muotoilla normisisältöjä ja oikeudellisia periaatteita. Puitelait soveltuvat sellaiseen
päätöksentekoon, jolla on välittämiä taloudellisia vaikutuksia. Ja oikeussuoja toteutuu sitä
paremmin, mitä ripeämpää taloudellinen kasvu on ja mitä paremmin taloudellinen
hyvinvointi kohoaa.230 Kolmas lakityyppi resurssilaki puolestaan määrittää toimintalaissa
määritellylle toiminnalle annettavat resurssit ( valtionosuus ). Näiden lisäksi on
kehittämislakeja ja suunnittelulakeja.
2.4. Kunnallisen kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyönlakisääteistämisen ensi askeleet
2.4.1. Nuorisolautakunta lakisääteistämisen avaajana
Kunnallinen nuorisotyö lakisääteistettiin 1.7.1972 lukien Lailla kuntien
nuorisolautakunnista ja kuntien nuorisotyöhön annettavasta valtionavusta231 ( 117/1972 )
aikana, jolloin kunnissa uskottiin lakisääteistämisen lisäävän uuden erityistoimialan
arvostusta ja painoarvoa lautakuntien joukossa sekä antavan nuorisotyön toimijoille
monipuolisemmat vaikuttamismahdollisuudet. Kuntien itsehallinnon näkökulmasta
ajattelumalli oli ongelmallinen, sillä lakisääteistetty erityistoimiala yksityiskohtaisen
valtionosuusvalvonnan vuoksi alkoi toimia valtionhallinnon paikallisena etäispäätteenä.
Kunnat halusivat valtionosuuksia hyvinvointivaltion lisääntyviin tehtäviin mutta joutuivat 227 Niemivuo 1991, 22 � 25.228 Laakso 1990, 24.229 Ryynänen 1986, 95 � 96.230 Laitinen 1996, 103, 116 � 117.231 Laista kuntien nuorisolautakunnista ja kuntien nuorisotyöhön annettavasta valtionavusta ( 117/1972 9
50
uhraamaan tälle organisatorisen vapautensa ja alistumaan yksityiskohtaiseen
valtionosuusohjaukseen.
Kuten jo aikaisemmin olen maininnut, kuntien nuorisotyön lakisääteistäminen merkitsi
pakollisen nuorisolautakunnan asettamista ja nuorisotyöhön koulutetun viranhaltijan
palkkaamista. Kunnan oma liikkumavara kummassakin asiassa oli vähäinen, sillä lain
sanamuoto oli kuntia velvoittava. Lääninhallituksen harkinnassa oli määrittää, mikä oli
nuorisolautakuntalaissa ( 117/1972, 2.2 § ) tarkoitettu kunnan vähäinen asukasmäärä, jonka
perusteella kunta voitiin vapauttaa asettamasta lakisääteistä nuorisolautakuntaa joko
määräajaksi tai toistaiseksi. Myös muut erityiset syyt voivat puoltaa sitä, ettei valtuuston
tarvinnut asettaa erityislautakuntaa. Vaihtoehtoiset organisointimahdollisuudet olivat
kunnanhallitus tai jokin muu kunnallinen lautakunta. Nuorisolautakunnan jäsenille
säädettiin erityiskelpoisuus, joka tuohon aikaan oli normaali käytäntö ja joka menettely
korosti erityistoimialan luottamushenkilöiden painoarvoa ja erityisasiantuntijuutta.
Nuorisolautakunnan jäsenten tuli olla nuorisotoimintaan osallistuvia ja nuorisopolitiikkaa
tuntevia henkilöitä ( 5 § ). Nuorisolautakunnan jäsenten kaksiulotteinen erityisvaatimus
heijasti myös ajassa vallinnutta nuorisotyön tavoitteiden ja toiminnan sisällön murrosta.
Nuorisotoimintaan osallistuminen edellytti henkilökohtaista vapaassa kansalaistoiminnassa
mukana oloa ja nuorisopolitiikan tuntemus yhteiskuntapolitiikan eri lohkojen
asiantuntemusta232. Nuorisolautakuntiin haluttiin saada parhaat mahdolliset nuorisotyön,
nuoritoiminnan ja nuorisopolitiikan asiantuntijat233.
Nuorisolautakuntalaki ( 117/1972 ) edellytti ( tulee olla ), että kunnat palkkasivat
nuorisotyöhön kunnan koon huomioiden yhden tai useampia viranhaltijoita, joilla on
tehtävän edellyttämä pätevyys ( 4 § ). Nuorisolautakunta-asetuksessa ( 418/1972 )
määrättiin valtionosuuteen oikeuttavien hallinnollisissa ja organisatorisissa tehtävissä sekä
lisäksi nuorisolautakunnan alaisena toimivien viranhaltijoiden kelpoisuudet.
käytän tässä tutkimuksessa lyhennettä nuorisolautakuntalaki.232 Ks. Nieminen 1995, 349 � 352: Perinteinen nuorisotyö ankkuroitui kasvatukseen ja vapaa-aikaan. Senähtiin 1960-luvulla jo liian kapea-alaiseksi. Nuorisokasvatusta toteuttivat pääasiassa aatteellisetnuorisojärjestöt mutta voimistuneen poliittisen osallistumisen ja yleisen politisoitumisen myötä�kasvatuksellisen nuorisotyön tuli muuttua yhteiskuntapoliittiseksi toiminnaksi�. Rantalaiho 1968, 7:Nuorisopolitiikka ymmärrettiin yhteiskunnan toimenpiteiksi, joiden tarkoituksena on edistää nuortenjäsentymistä yhteiskuntaan heidän itsensä ja yhteiskunnan kannalta parhaalla mahdollisella tavalla.Nuorisopolitiikan päälohkot olivat koulutuspolitiikka, työhön sijoittumisen edistäminen, asuntopolitiikka,perhepolitiikka, vapaa-aikapolitiikka, nuorisonhuolto ja nuorisorikollisuuden vastustaminen.233 Holopainen 1977, 50 - 70 : Jäsenet olivat yleensä miehiä, keski-ikä 33 vuotta, koulutustaso kansakoulu,ammatti toimihenkilö, vaihtuvuus suhteellisen korkea ja jäsenet kuuluivat 1.2 nuorisojärjestöön.
51
Nuorisotoimen johtajalta vaadittiin Tampereen Yliopistossa suoritettu nuorisotyön
tutkinto tai muu tehtävään soveltuva korkeakoulututkinto tai käytännön toiminnalla
saavutettu viranhoidon edellyttämä pätevyys. Nuorisosihteeriltä ja vastaavalta
viranhaltijalta opistoasteinen nuorisotyön tutkinto tai muu tehtävään soveltuva tutkinto
tahi käytännön toiminnalla saavutettu viranhoidon edellyttämä pätevyys234.
Opetusministeriölle annettiin oikeus erityisestä syystä myöntää erivapaus säädetyistä
kelpoisuuksista235. Kuntien saaman palkkausvaltionosuuden ehtona oli säädetty kelpoisuus,
joka sinänsä rinnakkaisten kelpoisuuksien muodossa antoi kunnille liikkumavaraa ja takasi
lakisääteistämistä edeltäneen ajan viranhaltijoiden pysymisen virassaan. Nuorisotyölailla
lainsäätäjä puuttui kuntien virkanimikkeiden käyttövapauteen kuin myös
organisaatiovapauteen viranhaltijoiden organisatorisen sijoittamisen suhteen. Nuorisotyön
valtionosuuspalkkaisten viranhaltijoiden tuli työskennellä nuorisolautakunnan
alaisuudessa. Jos kunta halusi valtionosuuden nuorisotyön virkaan tai virkoihin, sen tuli
noudattaa asetuksen mukaisia virkanimikkeitä: pääasiassa nuorisotoimen johtaja ja
nuorisosihteeri, jotka nimenomaan kuvasivat hallinnollis-organisatorista asemaa.
Nuorisosihteeri �nimikkeen rinnalla kunta voi käyttää muutakin vastaavaa nimikettä kuten
nuoriso-ohjaaja236. Opetusministeriö antoi asetuksen valtuutuksella ( 5 § ) kunnille
tarkemmat määräykset valtionosuuteen oikeuttavien virkojen asukaslukurajoista,
päävirkojen ja sivuvirkojen käytöstä sekä tutkinnoista. Uuden nuorisotyöhenkilöstön
palkkaaminen valtionosuuden turvin oli alunperinkin valtion tulo- ja
menoarviosidonnainen asia mutta sitä rajoitettiin v. 1976 siten, että käyttöön otettiin uusien
virkojen perustamisen katto ( 1145/1976 )237.
234 KHO:n ratkaisuja Nuorisolautaskunta-asetuksen ( 418/1972 ) tulkinnasta ei ole.235 Opetusministeriön nuorisotoimisto 1988: 2.5. Selvitys kuntien nuorisotoimenjohtajien ja nuorisosihteerienkoulutuspohjasta: Opetusministeriön myöntämä kelpoisuus oli 66/525 eli 12.6 %:lla kunnissatyöskennelleistä oli erivapaus.236 Esimerkiksi Jyväskylän maalaiskunnassa oli raittius- ja nuoriso-ohjaajan virka 30.6.1972 saakka.Yhdistelmävirka lakkautettiin ja sen tilalle perustettiin nuoriso-ohjaajan virka 1.7.1972 lukien, joka olinuorisosihteeriä vastaava valtionosuuteen oikeuttava virka. Nuoriso-ohjaajan virka lakkautettiin 1.9.1974lukien ja sen tilalle perustettiin valtionosuuteen oikeuttava nuorisotoimen johtajan virka opetusministeriönkuntakokoluokituksen perusteella. Virkoihin valittiin Tampereen Yliopiston nuorisotyön tutkinnonsuorittanut tämän tutkimuksen tekijä.237KM 1983:33, liite 3. V. 1979 kunnissa oli 508 nuorisolautakunnan alaista viranhaltijaa, joista päätoimisianuorisotoimenjohtajia 38 ja nuorisosihteereitä 259. Loput olivat yhdistelmävirkoja tai sivuvirkoja. 16kunnassa ei ollut virkaa. Opetusministeriön nuorisotoimisto 1988, 2.4. Kuntien nuorisolautakuntienvaltionosuusvirat v. 1988: Valtionosuuteen oikeutettuja päävirkoja kunnissa opetusministeriön tilastoinninmukaan v. 1988 oli 429 ( 445 kuntaa ) mutta jos yhdistelmävirat eritellään, virkoja oli 525, näistänuorisotoimenjohtajien virkoja oli 47 ja päätoimisia nuorisosihteerin virkoja 274. Erilaisia nuorisotyön,liikunnan, kulttuurin ja raittiustyön yhdistelmävirkoja oli 170 ja muita yhdistelmiä 9. Sivuvirkoja oli 8 januorisonohjaan virkoja 6. Virka puuttui 14 kunnasta.
52
Kunnalle oli nuorisolautakuntalailla ( 117/1972 ) säädetty uusi lakisääteinen tehtävä
huolehtia nuorisotoiminnan tukemisesta ja kehittämisestä ( 2 § ). Ryynäsen mukaan
nuorisolautakuntalaissa ei suoraan lausuttu, että laissa säädetty tehtävä kuului kunnan
toimialaan238 mutta kuten lain otsikosta kävi ilmi nuorisolautakuntalaki oli ensisijassa
resurssilaki ( Laki kuntien nuorisolautakunnista ja kuntien nuorisotyöhön annettavasta
valtionavusta ). Kunnalle tulevien resurssien lisäksi laki sääti kunnan nuorisotyöhön
tarvittavasta organisaatiosta, joka pystyi käyttämään resurssit säädettyihin tarkoituksiin ja
näin edistämään lainsäätäjän yhteiskunnallista tahtoa. Laki kuntien nuorisolautakunnista
luokiteltiin vapaan sivistystyön lähialojen lainsäädännöksi239. Vapaan sivistystyön
lainsäädäntöön kuuluivat kansalais- ja työväenopistot, kansanopistot, urheiluopistot,
musiikkioppilaitokset, opintokerhotoiminta ja askartelunohjaajaopistot. Vapaan
sivistystyön lainsäädäntö oli luonteeltaan valtionapulainsäädäntöä ja niissä säädettiin myös
valtionavun saajasta.
Jotta kunta olisi voinut saada nuorisolautakuntalaissa ( 117/1972 ) mahdollistettua
valtionosuutta, sen tuli toimia lain edellyttämällä tavalla, koska valtionosuudet olivat
menoperusteisia. Nuorisolautakunnan lakimääräiset tehtävät Kärkkäinen ryhmitteli
viiteen ryhmään: 1. yhteydenpitotehtävät, 2. tutkimus- ja suunnittelutehtävät, 3. avustus- ja
tukemistehtävät, 4. nuorisotoiminnan järjestämiseen liittyvät tehtävät ja 5. toimitilojen ja �
alueiden rakentamiseen ja varaamiseen liittyvät tehtävät240. Nuorisolautakunnan
lakisääteisissä tehtävissä heijastui nuorisotyön ja nuorisotoiminnan dualismi, joka oli
lausuttu nuorisolautakuntalain 1 §:ssä. Kunnan tehtävänä oli ensisijassa nuorisotyö eli
edellytysten luominen nuorisotoiminnalle ja sen tukeminen. Nuorisotoiminnasta vapaana
kansalaistoimintana vastasivat aatteelliset, poliittiset ja muut paikalliset
nuorisoyhdistykset.
Nuorisoyhdistysten avustaminen ja tukeminen nähtiin nuorisolautakunnan
keskeisimmäksi tehtäväksi. Nuorisolautakunnan itsenäisen päätösvallan kannalta vain
lakisääteisellä nuorisomäärärahojen jakotehtävällä oli hallinto-oikeudellista merkitystä.
Nuorisolautakunnan tuli päättää niiden määrärahojen jaosta, jotka kunnassa oli varattu
paikallisten nuorisoyhdistysten toiminnan tukemiseen ( 1.1.6 § ). Nuorisomäärärahojen
238 Ryynänen 1986, 158.239 Huuhka � Kuosmanen 1973, 3 � 6.240 Kärkkäinen 1974, 5 � 11.
53
jako kuului nuorisolautakunnan toimivaltaan, jota vahvistaa KHO:n ratkaisu vuodelta
1973:
KHO 21.2.1973/703: Kaupunginhallitus jakoi 24.7.1972 vuoden 1972talousarvioon otetut nuorisomäärärahat. Kuntien nuorisolautakunnista ja
kuntien nuorisotyöhön annettavasta valtionavusta annettu laki oli tullut voimaan
1.7.1972ja nuorisolautakunta oli valittu 19.6.1972. Avustusten myöntämisestä
päättäminenkatsottiin kuuluvan nuorisolautakunnan eikä kaupunginhallituksen
toimivaltaan,minkä vuoksi kaupunginhallituksen päätös kumottiin.L kuntien nuorisolautakunnista ja kuntien nuorisotyöhön annettavastavaltionavusta 1 §, 2 § 1 mom, 5 § ja 8 §Nuorisolautakunta-A 1 §Nuorisolautakunta-A 3 §KunL 175 §KunL 178 § ( 642/48 )
Kun nuorisomäärärahojen jako kuului nuorisolautakunnan toimivaltaan, merkitsi tämä
muutoksenhaussa sitä, että lautakunnan päätöksestä valitettiin lääninhallitukselle ( KunL
642/1948, 175 §, 176 § ) sillä perusteella, ettei päätöstä saanut alistaa ( myöhemmin siirtää
) kunnanhallituksen tutkittavaksi ( 95 § )241. Lääninoikeus sai vain joko kumota päätöksen
tai palauttaa asian uudelleen käsiteltäväksi muttei voinut muuttaa päätöstä.
Paikallisten nuorisoyhdistysten tukemiseen ja edellytysten luontiin luettiin kuuluvaksi
myös nuorisotilojen ja �alueiden rakentaminen ja varaaminen ( 418/1972, 1.1.5 § ).
Nuorisolautakunnan toimivallan kannalta kysymys oli ehdotusten teko-oikeudesta
kunnallishallitukselle ja valtuustolle, sillä itsenäistä päätösvaltaa näin suurissa asioissa ei
lautakunnilla ollut. Kysymys oli talousarvioasiasta, josta päätti valtuusto. Kuntien oli
nuorisolautakuntalain ( 6 § ) mukaan mahdollista saada valtion tulo- ja menoarvioon
varatun määrärahan puitteissa avustusta ja lainaa nuorisotoimintaa varten tarpeellisten
tilojen hankkimiseen, niiden laajentamiseen ja perusparannuksiin. Tämä
valtionapuporkkana puri kuntiin ja käynnisti uusien nuorisotilojen rakentamisen ja
vanhojen kokoontumistilojen ym. huoneistojen kunnostamisen nuorisotiloiksi. Sinänsä
uudesta asiasta nuorisotilojen rakentamisessa ei ollut kysymys, sillä jo v. 1948
241 Myöhemmin uuden Kuntalain ( 953/1976 ) 141.2 § , 63.2 §. Nuorisomäärärahojen jaossa kysymys olinuorisolautakunnalle asetuksessa säädetystä tehtävästä. Nuorisolautakunta sai myös jatkovalitusoikeuden,josta KHO:n ratkaisu vuodelta 1978. KHO:1978-A-II-36: Nuorisolautakunnalla oli oikeus hakea muutostalääninoikeuden päätökseen, jolla oli kumottu lautakunnan nuorisolautakunta-asetuksen 1 §:n 6 kohdan nojallatekemä päätös nuorisoyhdistysten vuosiavustuksiin kunnan talousarviossa varatun määrärahan jakamisesta.
54
opetusministeriössä oli kilpailun pohjalta laadittu nuoriso- ja sivistystalojen
rakennusopas242. Nuorisotilojen valtionapukelpoisuutta helpottamaan tuotettiin v. 1972 ns.
nuorisotilojen RT �kortit, jotka olivat huonetilojen mitoituksen lähtökohtana.
Nuorisotilojen rakentaminen valtionavustuksen turvin oli tiukasti ohjattua toimintaa, kuten
oli liikuntarakentamisen ja koulurakentamisenkin laita. Opetusministeriö käytti
valtionapuohjailullaan laajaa tarkoituksenmukaisuusharkintavaltaa, johon kunnat alistuivat
saadakseen rahaa haluamaansa tarkoitukseen. Opetusministeriö antoi kunnille myös
nuorisotilojen rakentamistavoitteen, joka oli ½ neliömetriä jokaista 7 � 24-vuotiasta nuorta
kohden. Opetusministeriö teki pikapuolin nuorisolautakuntalain voimaan tulon jälkeen
päätöksen nuorisotilojen hankkimista, niiden rakentamista, laajentamista ja
perusparantamista varten myönnettävien valtionavustusten ja lainojen hakemisesta,
myöntämisestä, käytöstä ja tilityksestä ( 10204/71/72 ) ja täydensi päätöstä
yksityiskohtaisella yleiskirjeellä ( 2896/71/73 ).
Tämän lisäksi nuorisolautakuntalaki mahdollisti vuokra-arvomenettelyn kautta
valtionosuuden saannin nuorisotoimintaan tarpeellisten tilojen vuokraamiseen (
117/1972, 5.1.3 § ). Tällä toimenpiteellä saatiin toisaalta käyttöön tyhjillään tai
vajaakäytössä olleita järjestöjen taloja ( maamiesseurojen, nuorisoseurojen ja
työväenyhdistysten talot ) mutta toisaalta se mahdollisti poliittisen kaupankäynnin
nuorisolautakuntalain raameissa. Järjestöt saivat otollisen tilaisuuden vuokrata
omistuksessaan olevat tilat kunnalle ja kunta sai maksamiinsa vuokriin valtionosuutta.
Ratkaisut eivät aina tyydyttäneet tilojen käyttäjiä, sillä aloite vuokrasopimuksen
tekemisestä harvoin tuli käyttäjiltä eli nuorilta saati sitten nuorisolautakunnalta tai
lautakunnan alaisilta työntekijöiltä. Kun ratkaisut oli tehty niihin oli käyttäjien
tyytyminen243.
Nuorisotilojen suunnittelun katsottiin olevan nuorisolautakunnan velvollisuus, johon
liitettiin nuorisotilasuunnittelun valtakunnallinen ohjaus, jota johti opetusministeriö. Se 242 Nieminen 1995, 223 � 224.243 Jyväskylän maalaiskunnassa nuorisotyökäyttöön vuokrattiin Vaajakosken Työväentalon Kannatusyhdistysry:ltä 500 neliömetrin tila Vaajakosken urheilutalosta, josta ei taloudellisiin laskemiinkaan vedoten tahdottupäästä eroon, vaikka edullisempia ratkaisuja olisi ollut saatavana. Jyväskylän maalaiskunnannuorisolautakunnan toimintakertomus 1988, 2: Vaajakosken urheilutalon vuokrasopimus irtisanottiin.Kysymys oli kaiken kaikkiaan poliittisesta tarkoituksenmukaisuusharkinnasta, jota tuettiin valtionosuuksilla.KM 1983:33, liite 5: Jyväskylän maalaiskunnan nuorisotilojen käyttökustannukset v. 1982 olivat Keski-Suomen läänin kuntien suurimmat, vaikka nuorisotiloja neliömetrimäärältään oli kolme kertaa vähemmänkuin Jyväskylän kaupungilla. Neliömetriä kohden laskettu markkamäärä ei kuitenkaan ollut läänin korkein,
55
velvoitti nuorisolautakunnat laatimaan nuorisotilasuunnitelmat, jotka sitten koottiin
läänin nuorisotilasuunnitelman kautta valtakunnalliseksi nuorisotilasuunnitelmaksi, joita
tarvittiin valtionaputarpeen määrittelemiseksi.244
Muita nuorisolautakunta- asetuksen mukaisia nuorisoyhdistysten tukitoimia käytännössä
olivat lainavälinevarastotoiminta ( mm. leirivälineet, audiovisuaaliset välineet ja
kansallispuvut ), erilainen nuorisoyhdistysten toimihenkilö- ja ohjaajakoulutus, ohjaaja-apu
ja paikallisten nuorisoyhdistysten kansainvälisen toiminnan edistäminen.245
Nuorisolautakuntalain nähtiin mahdollistavan lautakunnan kansainvälisen toiminnan
uudella tavalla, joka tarkoitti, että kansainvälisestä toiminnasta aiheutuvat
matkakustannukset olivat tasavertaisia valtionosuuteen oikeutettuja kuluja kotimaisten
lautakunnan toiminnasta aiheutuvien vastaavien kulujen kanssa. Lisäksi nuorisotoimen
johtajien ja nuorisosihteerien palkkauksen katsottiin edistävän pitkäjänteistä kansainvälistä
nuorisotoimintaa.246 Kansainvälisen toiminnan tukemis- ja edistämistoimissa
nuorisolautakunnat kuitenkin joutuivat koettelemaan kunnan toimialan rajoja.
Poliittisesti aktivoitunut ja maailmanlaajuinen nuorten kansainvälistymisvaatimus merkitsi
vaateita myös kuntien nuorisolautakunnissa. Paikalliset nuorisoyhdistykset hakivat kuntien
nuorisolautakunnilta avustuksia myös kansainvälisiin hankkeisiinsa. Kunnan toimialaan
katsottiin kuuluvan sellaisen kansainvälisen toiminnan avustamisen, jolla tuettiin
ystävyyskuntatoimintaa, joka edisti Yhdistyneiden Kansakuntien ( YK ) suosittamaa
kansainvälistä rauhantyötä tai joka liittyi paikallisesti toteutettuun valistustyöhön247.
Maailman Nuorison 11. festivaalin tunnetuksi tekemisen ei katsottu kuuluneen kunnan
toimialaan:
KHO 1979-A-II-38: Nuorisolautakunnan päätös, jolla oli myönnettytalousarviossa projektitoimintaan ja nuorisotoiminnan aktivoimiseenosoitetusta määrärahasta avustuksia nuorisojärjestöille Kuubassa pidettävienMaailman Nuorison 11. festivaalien tunnetuksi tekemiseen, voitiin siirtääkaupunginhallituksen käsiteltäväksi. Katsottiin, ettei puheena olevanuorison kansainvälisen toiminnan tukeminen, joka ei ole kohdistunutpääasiallisesti paikalliseen nuorisotoimintaan, kuulunut kunnantoimialaan.248
johon taas ylsi Pihtiputaan kunta.244 Kärkkäinen 1974, 8.245 Kärkkäinen 1974, 8 � 9.246 Helsingius 1974, 63. Nuorisolautakuntalain mukaan kunta sai valtionosuutta nuorisolautakunnantoiminnasta aiheutuvista matkakustannuksista ( 117/1972, 5.1.2 § )247 Hannus � Hallberg 1997, 85 � 86, oikeustapaukset 104 � 105.248 Oikeustapaus osoittaa, että nuorisolautakunnan lakisääteinen tehtävä tukea nuorisoyhdistysten toimintaa (418/1972, 1.1.3 § ), joka ei sisältänyt Kunnallislain ( 953/1976, 63.2. § ) edellyttämää ratkaisuvaltaa, ei
56
KunL 63 §KunL 5 §
Nuorisolautakunta-asetus edellytti, että nuorisolautakunnan piti pitää yhteyttä
nuorisoyhdistyksiin, oppilaitoksiin, koteihin, kasvatusviranomaisiin ja nuorisopolitiikan
alalla toimiviin viranomaisiin ( 1.1.1 § ). Asetuksen sanamuoto kuvaa ajalle tyypillistä
hallintoalamaisajattelua mutta tehtävä voidaan ymmärtää myös toisesta näkökulmasta niin,
että kunnan nuorisolautakunnalle osoitettiin paikallisen nuorisotoiminnan
yhteensovittamisvastuu, joka edisti nuorisotoiminnan tukemis- ja kehittämistyötä.
Kärkkäisen mukaan yhteydenpito tehostui, mikäli järjestöt informoivat lautakuntaa omasta
toiminnastaan249. Tätä informointia nuorisomäärärahoja hakevat yhdistykset tekivät
luonnostaan, sillä avustushakemusten liitteinä tuli olla toimintasuunnitelma, talousarvio,
edellisen vuoden toimintakertomus ja tilinpäätös. Lisäksi nuorisolautakunnan jäsenet
edustivat keskeisiä kunnassa toimivia poliittisia nuorisoyhdistyksiä. Muu
yhteydenpitotehtävä lankesi pääasiassa viranhaltijan vastuulle kuin myös yhteydenpito
koteihin, oppilaitoksiin ja nuorisopolitiikan alalla toimiviin viranomaisiin. Vaikka
nuorisolautakuntalain voimaantulon alkuaikana elettiin vanhan kunnallislain aikaa (
1.7.1972 � 31.12.1976 ), ei nuorisolautakunnan jäsenille enää osoitettu kunnallislain
mahdollistamia hallinnollisia tehtäviä ( 97.1 § ), sillä hallinnolliset tehtävät kuuluivat
viranhaltijalle ja lautakunta toteutti nuorisolautakunta-asetuksen ja johtosäännön mukaisia
tehtäviä kuitenkin melkoisella päätösvaltavajeella. Tehtävät olivat toimeenpanotehtäviä,
kuten asetuksessa edellytetty nuorisoyhdistysten rekisterin ( luettelon ) pitotehtävä ( 1.1.7 §
).
Nuorisopoliittinen suunnittelu ja nuorisopolitiikkaa koskevien asioiden koordinointi
katsottiin nuorisolautakunnan tehtäväksi, sillä sen tuli tehdä ehdotuksia nuorisoa ja
nuorisotoimintaa koskevien näkökohtien huomioon ottamiseksi kunnan toiminnan,
talouden ja maankäytön suunnittelussa. Nuorisoa koskevia kysymyksiä käsiteltiin useissa
kunnan toimielimissä ja nuorisolautakunta-asetus velvoitti nuorisolautakunnat myös
yhteydenpitoon nuorisopolitiikan alalla toimiviin viranomaisiin. Kunnallishallintoon
yritettiin 1970-luvulla juurruttaa nuorisopoliittista suunnittelua Kari Rantalaihon yhden
miehen komiteassa tuotettujen oppien mukaan. Nuorisopolitiikka käsitti viisi lohkoa:
keinoltaan ollut lautakunnan harkinnassa, vaan kunnanhallitus asian siirto-oikeudella ohjasi lautakunnantoimintamuotoja.249 Kärkkäinen 1974, 6.
57
koulutuspolitiikka, työhönsijoittumispolitiikka, perhe- ja asuntopolitiikka, vapaa-
ajanpolitiikka ja kontrollipolitiikkaa. Juha Vartola tuotti v. 1971 perusmallin kunnallista
nuorisopoliittista suunnittelua varten ja hän teki ensimmäiset nuorisopoliittiset
suunnitelmat Janakkalaan ja Äänekoskelle. Suunnittelun piti pohjautua tutkimukseen ja
sen tarkoituksena oli ohjata kuntia korjaamaan nuorten elämänalueiden epäkohtia
rationaalisen kuntasuunnittelun ja kunnallisen päätöksenteon voimin.250 Kuntasuunnittelu
tuli lakisääteiseksi 1.1.1977 ( KunL 953/1976, 13 § ) mutta kuntasuunnitelmia laadittiin jo
nuorisolautakuntalain voimaantulon aikaan vahvassa uskossa kokonaisvaltaisen
suunnittelun toimintoja ohjaavaan voimaan. Kokonaisvaltaisen nuorisopoliittisen
suunnittelun juurtuminen kuntiin ei tapahtunut helposti, vaikka nuorisotyön
valtionhallinnossa nuorisopolitiikan omaksuminen merkitsi käännekohtaa
kasvatusorientoituneesta linjasta yhteiskuntapoliittisiin painotuksiin251. Kunnallisella
tasolla kokonaisvaltaisen nuorisopoliittisen ajattelun ongelmat konkretisoituivat siihen, että
nuorisolautakunnan varsinainen toimivalta ankkuroitui lähinnä vapaa-aikapolitiikkaan ja
sen kehittämisen keinoihin. Vahvasti sektoroitunut kunnallishallinto ei ollut valmis
poikkihallinnolliseen yhteistyöhön, sillä voimakkaan kasvun aikaan jokaisen sektorin
voimavarat menivät oman alan kehittämiseen ja voimavarojen hankkimiseen omien
tavoitteiden saavuttamiseksi sekä enemmänkin kilpailemiseen jaettavista resursseista kuin
sen miettimiseen, että asioita voitaisiin tehdä yhdessä ja asiakaslähtöisesti.
Nuorison harrastusten ja vapaa-ajankäytön seuraaminen sekä paikallisen nuorisotoiminnan
toimenpiteiden kehittäminen ( 418/1972, 1.1.2 § ) oli vapaa-aikapolitiikkaa ja perinteisen
nuorisotyön ydinaluetta. Vapaa-aikapolitiikan keskeiset toimijat olivat juuri paikalliset
nuorisoyhdistykset, joiden toiminnan edellytysten luontiin nuorisolautakunnan tuli
ensisijassa kohdistaa voimavaransa ( 1.1.3 § )252. Kun nuorisolautakunnalla oli erilaisin
yhteydenpito ja seurantamenetelmin kokonaiskäsitys kunnan nuorisotoiminnan ja
nuorisopolitiikan tilasta, oli sen mahdollista arvioida ns. oman nuorisotoiminnan
250 Nieminen 1995, 349 � 350. Nuorisopoliittista suunnittelua ohjaamaan ilmestyivät kirjat: Kari Rantalaiho.1970-luvun nuorisopolitiikka.1970 ja Juha Vartola. Nuorisopoliittinen suunnittelu. Perusmalli kunnallistanuorisopoliittista suunnittelua varten. 1971. Lisäksi opetusministeriö ja valtion nuorisoneuvosto tukivatImatra � Joutseno � Lappeenranta alueen nuorisopoliittista tutkimus- ja kokeilutoimintaa 1974 � 1977, josilmestyi v. 1978 Elna Hirvosen toimesta raportti �Nuorisopoliittinen kokeilutoiminta�.251 Nieminen 1995, 30 � 351. Kysymys oli myös nuorisotyöteoreettinen. Kasvatussosiologinen painotus saikilpailijakseen yhteiskuntateoreettisen koulukunnan. Tämä näkyi myös käytännön toiminnan tasollanuorisotyön menetelmämuutoksina ts. perinteinen ryhmätoiminta sai rinnalleen periaateohjelmien teon,julkilausumat, konferenssit ja tutkimukseen perustuvat kokeilut.252 Ks. Kärkkäinen 1974, 9 � 10.
58
järjestämisen253 tarve ( tarvittaessa järjestää opiskelu-, harrastus- ja muuta vapaa-ajan
toimintaa ). Mutta toimittiinko todella nuorisolautakunta-asetuksen hengessä? Jo ennen
nuorisotyön lakisääteistämistä erityisesti kaupungeissa ja kauppaloissa järjestettiin ns.
avoimien ovien nuorisotoimintaa sellaisille nuorille, joita järjestömuotoinen
nuorisotoiminta ei tavoittanut254. Nuorisotiloissa tapahtuva kunnan nuorisolautakunnan
tuottama oma toiminta monesti epäpätevine iltaohjaajineen255 ei saanut koskaan
varauksetonta kannatusta eikä sitä koettu rationaalisen tarveharkinnankaan tuloksena
syntyneeksi. Toisaalta nuorten järjestöaktiivisuuden vähentyminen ja perinteisten
nuorisojärjestöjen todellisen toiminnan kuihtuminen256, antoivat nuorisolautakunnille luvan
ryhtyä kasvattamaan kunnallista nuorisotoimintaa, vaikka se koettiinkin yleisesti
järjestötoiminnan kilpailijaksi.
2.4.2. Liikuntalautakunta liikuntatoiminnan suunnittelijaksi, kehittäjäksi ja tukijaksi
Vuoden 1980 alusta voimaan tullut Liikuntalaki ( 984/1979, 3 § ) mahdollisti
valtionosuudet ja �avustukset kuntien tehtävään luoda edellytyksiä liikuntatoiminnalle ja
tarjota peruspalveluja tasapuolisesti kaikille kansalaisille. Kuntien yhdenvertaisuuden ja
kuntalaisten tasa-arvoisuuden periaatteet ohjasivat kunnan erityistoimialaan kuuluvien
erityislakien jatkuvaan säätämiseen, joka oli yksi syy liikuntalainkin säätämisessä.
Liikuntalaki ei suoranaisesti säätänyt lain tarkoitusta eikä sen arvoperustaa257 mutta siitä on
löydettävissä pohjoismaista hyvinvointipolitiikkaa tukevia arvolausekkeita.
Liikuntapalvelut haluttiin taata tasapuolisesti kaikille kansalaisille kunnan sijainnista ja
kunnan taloudellisesta kantokyvystä riippumatta. Tasapuolisuuden vaatimus viittaa tasa-
arvo vaatimukseen. Liikuntapalvelut nähtiin peruspalveluiksi258 ja se myös kirjattiin
253 Järjestäminen 1970-luvulla ymmärrettiin palvelujen omaksi tuottamiseksi toisin kuin 1990-luvulla ( Ks.Harjula � Prättälä 1998, 103 ), jolloin järjestäminen ymmärretään järjestämisvastuuksi ( tehtävien hoitaminen) niin, että kunta takaa palvelujen saatavuuden.254 Nieminen 1995, 368 - 369. Kärkkäinen 1974, 10.255 Ks. Silvennoinen 1974, 72.256 Nieminen 1995, 402: Vaikka valtakunnalliset nuorisojärjestötutkimukset osoittivat, että 10- 24-vuotiasta65 % kuului vähintään yhteen järjestöön, 15 � 20-vuotiaiden nuorten järjestösitoutuminen oli vähäistä.Poliittisten nuorisojärjestöjen jäsenistö oli passiivista. Tutkijan oman havainnoinnin mukaan juuri 15 � 18-vuotiaille suunnattiin avointen ovien toimintaa, koska perinteiset nuorisojärjestöt ( poliittiset jaharrastusjärjestöt ) eivät näitä nuoria enää tosiasiallisesti tavoittaneet. Poliittisia nuorisoyhdistyksiä taiosastoja, erityisesti vasemmistopuolueisiin sitoutuvia oli lukumäärältään runsaasti myös kunnannuorisomäärärahoja hakeneiden joukossa mutta varsinaisten poliittisten nuorisojärjestöjen toiminta oli pienenjäsenistön hallussa. Varhaisnuorisojärjestöt olivat toimeliaita ja niiden tukeminen tuotti myös tulosta.257 HE 236/1997, 9/20.258 Peruspalvelukäsitteellä ei liikuntalain voimaan tulon aikaan ollut sellaista merkitystä kuin se on saanut
59
liikuntalakiin. Liikuntalailla tasoitettiin kuntien välisiä taloudellisia eroja, jotta ne voisivat
tuottaa laissa määriteltyjä palveluja. Ryynäsen mukaan valtion antamalla lakisääteisellä
tuella haluttiin saada kuntia tehostamaan lain alaan kuluvaa toimintaa259. Kunnan oli
mahdollista saada valtionosuutta kunnan liikuntatoimen yleisestä toiminnallisesta
kehittämisestä aiheutuviin kustannuksiin ( Liikuntalaki 984/1979, 8 § 1.3 ). Kunnan
liikuntatoimen yleinen toiminnallinen kehittäminen ankkuroitui yleiseen
liikuntapoliittiseen tavoiteasetteluun260, jossa toisaalta pitäydyttiin liikuntatoimen
alueella mutta joka toisaalta haluttiin suunnata myös kaikkeen yhteiskuntapoliittiseen
päätöksentekoon261.
Lakisääteistämisen ytimenä valtionosuussäännösten lisäksi oli liikuntalaissa
yksityiskohtaisesti säädetty kunnallisen liikuntahallinnon organisointi ja kolmannella
1990-luvun aikana kunnallisten palvelujen priorisoinnin ja valtuuston arvovalintaprosessien yhteydessä.Knuutisen väitöskirjan ( Knuutinen 1998, 150 � 166, 180 � 181, liite 9 ) mukaan kunnissa on pyrittymäärittämään ne palvelut, joita niissä pidetään peruspalveluina ja joiden taustalla on perustarpeen käsite.Samaistetaanko peruspalvelu �käsite toimeentulominimin takaaviin palveluihin? Eri näkökulmistatapahtuneen tarkastelun tuloksena Knuutinen toteaa, että peruspalvelujen tyhjentävä luettelointi onmahdotonta mutta �tulevaisuuden kannalta lieneekin tärkeintä arvioida mahdollisuuksia kehittää erityisestikunnallista päätöksentekoa ja sen valmiuksia niin, että erilaiset peruspalveluihin liittyvät jännitteet saadaansoviteltua paikallisella tasolla oikeudenmukaisesti�. Erään Knuutisen väitöskirja-aineistossa mukana olleenesimerkkikunnan näkemys palveluluokituksesta on seuraava: 1. Ydinpalvelut ( takaavat kaikissa oloissaasukkaiden perusturvallisuuden ja yhteiskunnan toimintakyvyn , takaavat huolenpidon niille, jotka ikänsä,terveytensä tai elämänolojensa vuoksi eivät selviydy omin avuin tai läheisten huolenpidolla ), 2.Peruspalvelut ( turvaavat asukkaiden elämisen ja kehittymisen mahdollisuudet tulevaisuudessakin, edistävätfyysistä, psyykkistä ja sosiaalista terveyttä ja turvallisuutta ), 3. Tukipalvelut, 4. Hallintopalvelut, 5.Viihtyvyyspalvelut ja 6. Muut palvelut. Väitöskirjan otoskuntien luokitusten mukaan peruspalveluksiliikuntatoimeen kuuluvista tehtävistä oli luokiteltu liikuntapaikkojen kunnossapito ja uimahalli.Nuorisotyöstä vastaavasti vain erityisnuorisotyö. Kulttuurin alueella pääkirjasto luokiteltiinperuspalveluksi ( Hallituksen esityksessä 1.1.1999 voimaantulleeksi kirjastolaiksi 210/1997, 3/13kirjastopalvelut määriteltiin kunnallisiksi peruspalveluiksi ) mutta mitkään yleiseen kulttuuritoimintaanliittyvät palvelut eivät päässeet peruspalveluluokitukseen. Valanta 1999, 172 � 173: Kunnanjohtajillesuunnatun kyselyn mukaan yleisin palvelujen luokittelu oli: 1. ydinpalvelut, 2. peruspalvelut ja 3.tukipalvelut. Palveluluokitusta on pyritty hyödyntämään talousarviovalmistelussa. Palveluluokitusta vaivaakaksi heikkoutta: 1. valtuutettujen on vaikea päästä yksimielisyyteen palvelujen preferenssijärjestyksestä ja 2.poliittiset päättäjät eivät päätöksentekotilanteissa sitoudu noudattamaan tehtyä luokitusta. Jos luokitukseen eisitouduta, on sen merkitys vaikutukseton. Myllymäki � Uoti 1995, 48 � 50: Yhteiskunnallisillaperuspalveluilla tarkoitetaan julkisen vallan järjestämiä palveluja, joista vastaavat ensisijassa valtio ja kunta.Niiden sisältö määräytyy arvovalintojen tekoon perustuvien prosessien tuloksena, joihin vaikuttavat sekäkulttuuriset perusarvot että yksilöiden perustarpeet. Peruspalvelujen minimitason määrittelyssä perusoikeudetnäyttelevät merkittävää osaa. �Kunnallisten peruspalvelujen runko muodostuu niistä kunnallishallinnonjärjestämistä palveluista, joihin kunnalla on lakisääteinen järjestämisvelvollisuus.�259 Ryynänen 1986, 240-241. KM 1976, 385: Liikuntakomitea on halunnut pyrkiä luomaan �sellaisen kuntienliikuntahallinnon valtionosuusjärjestelmän, että se toimisi kiihokkeena kuntien liikuntatoiminnankehittämiseksi�.260 KM 1976:87, 383: Liikuntapolitiikan yleistavoitteet ovat: 1. Liikuntatottumusten herättäminen jaaktiivisten kiikuntaharrastusten kehittäminen päämääränä fyysisesti, psyykkisesti ja sosiaalisesti hyvinvoivaterve yksilö, 2. Riittävien ja tarkoituksenmukaisten liikuntamahdollisuuksien luominen säilyttämälläliikuntakulttuurin kansallinen omaleimaisuus ja 3. Kansojen välisen yhteisymmärryksen ja rauhanedistäminen liikuntapoliittisin toimenpitein.261 KM 1976:87, 383, 378.
60
sijalla lautakunnalle asetuksella ( Liikunta-asetus 1085/1979, 1 § ) määritellyt tehtävät.
Liikuntalautakunnalle asetuksessa määritellyt seitsemän tehtävää262 ovat sopusoinnussa
kunnallislain dualistisen periaatteen mukaan, jossa kunnan päätösvaltaa käyttää
kunnanvaltuusto, jollei kunnallislaissa ole toisin määrätty. Valmistelu, täytäntöönpano ja
muu hallinto ovat kunnanhallituksen valvonnan alaisena lautakuntien, johtokuntien ja
toimikuntien sekä viranhaltijoiden asiana ( KunL 953/1976, 7 § 2 mom. ). Vapaaehtoisen
urheilulautakunnan lakisääteistäminen liikuntalautakunnaksi ei merkinnyt lautakunnan
lakisääteisen päätösvallan lisääntymistä. Vain yksi lakisääteinen päätösvaltaa sisältävä
tehtävä kunnanvaltuuston oli lautakunnalle mahdollista antaa. Liikuntalautakunnan
tehtävänä oli päättää niiden määrärahojen jaosta, jotka kunnan talousarviossa oli varattu
urheiluseurojen liikuntatoiminnan tukemiseen, jos tämä tehtävä oli lautakunnan
johtosäännössä sille annettu. Toisin sanoen avustuspäätösvallan delegoiminen jätettiin
kunnanvaltuuston johtosääntöharkintaan. Tämä avustustehtävän anto merkitsi aluksi
epäselvyyttä avustuspäätöksen valitustiessä263. KHO teki asiassa pian liikuntalain voimaan
tulon jälkeen kaksi valitustieratkaisua ja niiden mukaan muutosta liikuntalautakunnan
päätöksestä paikallisten urheiluseurojen avustamisessa tuli hakea kunnanhallitukselta264.
Muut asetuksessa luetellut tehtävät olivat toisintoa vapaaehtoiselta lautakuntakaudelta eli
kunnan liikunta-alan asiantuntijaroolin käyttämistä ja päätöksenteon avustamista.
Liikuntasuunnitelma ( Liikunta-asetus 1085/1979, 1 § 1.2 ) oli liikuntalautakunnan
suunnitteluinstrumentti, jolla se teki omat ehdotuksensa kunnallislaissa pakolliseksi
suunnittelun välineeksi tulleeseen kuntasuunnitelmaan ( KunL 953/1976, 13 § ).
Kunnan liikuntatoimen hallinto koostui kahdesta elementistä. Pakollinen
liikuntalautakunta toteutui liikuntalain esitöiden mukaan. Kunnanvaltuustolla oli vain
asukasluvun vähäisyyden takia tai muusta perustellusta syystä mahdollisuus päättää, että
262 Suomen Kunnallisliitto, yleiskirje 7/1980, 23.1.1989: Suomen Kunnallisliiton liikuntalautakunnanjohtosääntömallissa nro 9182.80 oli liikuntalautakunnalle suositeltu 17 tehtävää, joista seitsemän olipäällekkäistä liikunta-asetuksen ( 1085/1979 ) tehtävien kanssa. Johtosäännössä toistettiin asetuksessa jomainitut tehtävät, kuten muillakin toimialoilla. Myös Suomen kaupunkiliitto antoi oman johtosääntömallinsa� Kaupungin liikuntalautakunnan ja �toimiston johtosääntömallit B 172.263 Ryynänen 1986, 184.264 KHO 18.5.1983/1777: �Muutosta liikuntalautakunnan päätökseen urheilumäärärahojen jakoa koskevassaasiassa haettiin kaupunginhallitukselta.� KHO 17.2.1984/682: �Muutosta liikuntalautakunnan päätökseenpaikallisten urheiluseurojen avustusten jakoa koskevassa asiassa haettiin kunnanhallitukselta.�Nuorisolautakunta-asetuksen ( 418/1972 9 1 § 1 mom. 6 kohdan mukaan nuorisolautakunnan tulee päättääniiden määrärahojen jaosta, jotka kunnassa on varattu paikallisten nuorisoyhdistysten toiminnan tukemiseen.Tämä asetuksen sanamuoto merkitsi sitä, että nuorisolautakunta oli itsenäinen ja kunnanhallituksestariippumaton nuorisomäärärahojen jaossa ja että nuorisomäärärahojen jaosta valitettiin lääninoikeudelle, silläperusteella, ettei nuorisolautakunnan päätöstä saanut siirtää kunnanhallituksen käsiteltäväksi KunL:n953/1976 141 § 2 mom. mukaan.
61
liikuntalain mukaiset tehtävät hoitaa muu lautakunta tai kunnanhallitus ( Liikuntalaki
984/1979, 5 § 2 mom. ). KHO:n ei tarvinnut liikuntalautakunnan osalta linjata
asukasluvun vähäisyyttä eikä muuta perusteltua syytä, sillä lakisääteinen liikuntalautakunta
asetettiin lähes kaikkiin kuntiin265. Liikuntalautakuntaan tuli kuulua vähintään viisi jäsentä
ja heillä kullakin tuli olla henkilökohtainen varajäsen ( Liikuntalaki 98471979, 6 § ).
Viisijäsenisyys oli hyväksi havaittu jäsenmäärä jo nuorisolautakuntaankin ja se katsottiin
sopivaksi seuraavana vuonna lakisääteistettävän kulttuurilautakunnan jäsenmääräksikin.
Lautakunnan vaalissa noudatettiin kunnallislain 69 §:n määräyksiä, jonka mukaan
kunnanvaltuusto valitsee lautakunnan jäsenet ja varajäsenet toimikauttaan vastaavaksi
ajaksi. Kunnanvaltuusto valitsee lautakunnan jäseneksi nimetyistä puheenjohtajan ja
varapuheenjohtajan. Lautakunnan alaiset viranhaltijat ja pysyväisluonteisessa
työsopimussuhteessa olevat työntekijät eivät olleet vaalikelpoisia omaan lautakuntaansa266.
Liikuntahallinnon alainen viranhaltija tai pysyväisluonteisessa työsopimussuhteessa oleva
työntekijä oli vaalikelpoinen esimerkiksi kulttuurilautakuntaan tai tekniseen lautakuntaan.
Liikuntatoimen hallinnosta vastaavan liikuntatoimenjohtajan oli mahdollista olla
kunnanhallituksen jäsen kunnallislain 55 § :n mukaan, jos lain edellytykset täyttyivät,
kuten KHO:n ratkaisussa vuodelta 1990:
KHO 14.9.1990/3029: Liikuntatoimenjohtaja ei, kun otettiin huomioon liikuntalautakunnan johtosäännöstä ja liikuntatoimiston johtosäännöstä
ilmenevät tehtävät, ollut kunnanhallituksen alaisena toimiva kunnan keskushallinnonjohtava viranhaltija eikä myöskään asemaltaan tällaiseen viranhaltijaan rinnastettava
hallinnonalan johdossa toimiva viranhaltija. Hän oli siten vaalikelpoinen 265 Liikuntalautakuntahan oli jo lähes kaikissa kunnissa ennen sen lakisääteistämistä. Ilmanen 1996, 184:Vuoteen 1985 mennessä maassa oli 407 itsenäistä liikuntalautakuntaa, 67 yhdistelmälautakuntaa ja 24kunnassa liikunta-asiat hoidettiin muutoin. Raittiuslautakunnan ja nuorisolautakunnan osalta löytyvätseuraavat KHO:n ratkaisut; KHO 21.11.1985/5379: Kunnassa oli 2327 henkikirjoitettua asukasta. Kunnanasukasmäärää oli pidettävä vähäisenä raittiustyölain 4 §:n 2 momenttia sovellettaessa. Kunnanvapauttamiselle velvollisuudesta asettaa raittiuslautakunta oli näin ollen olemassa sanotussa lainkohdassaasetetut oikeudelliset edellytykset. RaittiustyöL 4 § 2 mom. Vrt. Kuntien nuorisolautakunnista ja kuntiennuorisotyöhön annettavasta valtionavusta annetun lain 2 § 2 momentin, josta eri päätös samassa asiassaD:810/31/85 A:21.11.1985 T 5380.266 Voimassa olleen kunnallislain 953/1976 tulkintalinjaa edustaa KHO:n ratkaisu 31.1.1979/459, vaikka seon annettukin vapaaehtoisen urheilu- ja ulkoilulautakunnan jäsenen vaalikelpoisuudesta. �Kaupunginvaltuusto oli valinnut kaupungin urheilu- ja ulkoilulautakunnan jäseneksi toimikaudeksi 1977 �1980 kaupungin tuntipalkkaisten työntekijöiden päätoimiseksi pääluottamusmieheksi vuoden 1977 alustalukien yhden vuoden ajaksi valitun K:n, joka vuodesta 1976 oli toiminut lautakunnan alaisena päätoimisenakirvesmiehenä. Valtuuston päätöksestä tehtyyn valitukseen antamassaan päätöksessä lääninoikeuden lausui,ettei kaupungin taholta ollut esitetty selvitystä siitä, että kaupunki olisi myöntänyt K:lle pääluottamusmiehentehtävien hoitamista varten vapautuksen hänen varsinaisesta työstään. Kaupunginhallituksen ilmoituksenmukaan ei muodollinen eikä tosiasiallinen uusi työhönottotoimenpide ollut tarpeen K:n aikaisemmantyösuhteen palauttamiseksi lautakunnan alaiseksi K:n päätoimisesti hoitamien pääluottamusmiestehtävienpäätyttyä. K:n oli niin ollen katsottava edelleen olleen pysyväisluonteisessa työsopimussuhteessalautakuntaan eikä näin ollen ollut vaalikelpoinen siihen lautakuntaan. Kun kaupunginvaltuuston päätös, jollase oli valinnut K:n lautakunnan jäseneksi, oli lainvastainen, lääninoikeus kumosi valtuuston päätöksen japalautti asian valtuustolle. KHO lausui ei muutosta.� KunL 69 §.
62
kaupunginhallituksen jäseneksi ja kaupunginhallituksen puheenjohtajaksi.KunL 40 §, KunL 55 §.
Erityiskelpoisuutta liikuntalautakunnan jäsenille ei säädetty, vaikka liikuntalakikomitea
katsoikin tarpeelliseksi, että �lautakunnassa on riittävä ja kyllin monipuolinen liikunnan
asiantuntemus�267. Liikuntalautakunnan jäsenen liikunta-alan asiantuntijuus oli yleensä
sidoksissa aktiiviseen ja näkyvään toimintaan paikallisessa urheiluseurassa, joka tarkoitti
seuran hallinnossa toimimista. Tämä puolestaan aiheutti ongelmia kunnallisen lautakunnan
avustuspäätösten teossa, sillä lautakunnan jäseneen noudatettiin kunnallislain 25 §:n
mukaisia esteellisyyssäännöksiä, joka tuomarin esteellisyytenä merkitsi, ettei
liikuntalautakunnan jäsen voinut osallistua sellaisen päätöksen tekoon, joka kosketti häntä
itseään tai yhteisöä, jonka hallintoelimen jäsen hän oli268. Liikuntalautakunnan jäsenet
eivät siis jääviyssyistä voineet olla kunnassa toimivien urheiluseurojen johtokuntien
jäseniä, jos liikuntalautakunnan päätösvaltaan kuului avustusten jakaminen urheiluseurojen
liikuntatoiminnan tukemiseen, jota asiaa pidettiin yhtenä keskeisenä lautakunnan
päätösvaltaan kuuluvana asiana, sillä kunta sai liikuntalain 8 §:n 1 momentin 2 kohdan
mukaan korvamerkittyä valtionosuutta urheiluseuroille myönnetyistä avustuksista
aiheutuneisiin kustannuksiin.
Lakisääteinen liikuntalautakunta oli omalta osaltaan vahvistamassa sektorihallinnollista
eriytymistä. Liikuntalautakunnan tehtävänä oli asetuksessa tarkemmin säädetyllä tavalla
huolehtia liikuntatoiminnan suunnittelusta ja kehittämisestä ( 984/1979, 5 § 2 mom. ).
Suunnittelun voimaan ja ohjausvaikutukseen uskominen merkitsi kuntasuunnittelun
kokonaisvaltaisuuteen pyrkimisestä huolimatta liikuntasektorilla eriytynyttä ja
erikoistunutta liikuntasuunnittelua269, joka viimekädessä tarkoitti
liikuntapaikkasuunnittelua270. Liikuntalautakunnat näkivät lakisääteiseksi tehtäväkseen
liikuntaa koskevan sektorisuunnittelun, koska liikuntasuunnitelma mainittiin liikunta-
asetuksessa ( 1 § 1.2 mom. ). Liikuntasuunnittelua myös ohjeistettiin erityistoimialan
auktoriteettien toimesta, kun vastaavasti kunnalliset keskusjärjestöt ohjasivat kuntia 267 KM 1976:87. 295.268 Ks. Pekkanen � Aarnio 1981, 36 � 37.269 Lagus 1981, 102, 12. �Toimenpiteet kunnan liikuntatoimen kehittämiseksi sisältyvät omanasektorisuunnitelmana kuntasuunnitelmaan.� Liikuntasuunnitteluun sisältyivät toimintasuunnittelu,maankäytön suunnittelu, rakentamissuunnittelu ja taloussuunnittelu. Kuntien keskusjärjestöt antoivatliikuntatoimen kuntasuunnittelusuosituksen, liite 11, jolla täydennettiin vuonna 1978 annettua yhteistäkuntasuunnittelusuositusta.270 Ryyppö � Sjöholm � Kärkkäinen 1989, 24. � Nykyisin lähes jokaisessa Suomen kunnassa on laadittu
63
lakisääteiseen kokonaisvaltaiseen kehittämisajatteluun, jossa kunnan taloudelliset resurssit
tuli huomioida. Suunnitteluajattelussa vallitsi ristikkäisveto. Toisaalta kunnan kehitys
haluttiin nähdä kaikkien toimintojen kuntakohtaisena kokonaisuutena ja toisaalta kukin
tehtäväalue haluttiin nähdä valtakunnallisena kokonaisuutena, jolla ensisijassa ohjattiin
valtionosuuksien ja �avustusten jakamista. Sektorisuunnittelu ja lakisääteisen
sektorihallinnon kasvu ovat omalta osaltaan olleet vähentämässä vuorovaikutusta ja
yhteistyötä muiden kunnan sivistystoimeen kuuluvien hallinnonalojen kanssa271, vaikka
tätä monella taholla edellytettiin. Oman hallinnonalan kehittämisen paineissa on ollut
vaikea nähdä kunnan kokonaisuutta, joka on merkinnyt, että oma rooli nähdään vain tietyn
tehtävän suorittajana272.
Toisen puolen kunnan liikuntatoimen hallinnosta muodosti viranhaltijahallinto.
Liikuntalain voimaan tultua 1.1.1980 kunnissa oli n. 300 liikuntatoimen johtavaa
viranhaltijaa kuten jo aikaisemmin olen maininnut. Uuden kunnallisen liikuntahallinnon
keskeiseksi tehtäväksi muodostui liikuntatoimen kehittäminen ja edellytysten luonti
liikuntatoiminnalle sekä liikuntatoiminnan suunnittelu. Uudet tehtävät miellettiin
hallinnollis-organisatorisiksi hallinnointitehtäviksi, jotka arvotettiin ohjaustyötä
korkeammalle niin palkkauksessa kuin tosiasiallisessa toiminnassa. Liikuntalain 8 §:n 1
momentin 1 kohdan mukaan kunnan oli mahdollista saada valtionosuutta
liikuntatoimenjohtajan, liikuntasihteerin ja liikunnanohjaajan virasta tai yhdistettyyn
virkaan kuuluvista liikuntatoimen tehtävistä aiheutuviin kustannuksiin. Liikuntalailla
lakisääteistettiin myös kunnan liikuntatoimen viranhaltijahallinto, vaikka kuntia ei
velvoitettukaan perustamaan liikuntalain tehtävien hoitoa varten uusia virkoja. Kunnan
palveluksessa voi olla liikuntatoimen tehtävien hoitamista varten yksi tai useampi
viranhaltija ( 7 § 1 mom. )273. Jos kunta halusi viranhaltijansa palkkaukseen valtionosuutta,
tuli tällä olla tehtävän edellyttämä, asetuksella säädetty pätevyys. Liikunta-asetuksella (
1085/1979, 2 § ) säädettiin, että liikuntatoimenjohtajalta edellytettiin korkeakoulussa
suoritettua liikunta-alan tutkintoa tai muuta virkaan soveltuvaa korkeakoulututkintoa tai
jonkinlainen liikuntapaikkasuunnitelma.�271 KM 1990:24, 126.272 Ryynänen 1986, 327.273 Ryynänen 1986, 158. Ryynänen ihmetteleekin, miksi nuorisolautakuntalaissa ( 117/1972, 4 § ) on kuntiavelvoittavampi normi virkojen perustamisessa, sillä sen mukaan �kunnan tulee ottaa nuorisotyötä varten ..yksi tai useampi viranhaltija�. Viran perustaminen kunnan nuorisotyöhön oli pakollista mutta liikuntatoimeenkunnanvaltuuston harkinnasta riippuvaa. Myös kunnan kulttuuritoimen virkojen perustaminen ( Laki kuntienkulttuuritoiminnasta 1045/1980, 4 § ) noudatti liikuntalain sanamuotoa. Ks. myös Pekkanen � Aarnio 1981,38.
64
urheiluopistossa suoritettua liikunnanohjaajan tutkintoa ja hyvää perehtyneisyyttä
kunnallishallintoon. KHO päätti v. 1983, että korkeakoulututkinnon suorittaneelta
liikuntatoimenjohtajalta ei edellytetty hyvää perehtyneisyyttä kunnallishallintoon.
KHO 5.9.1993/3355: Liikuntatoimenjohtajan kelpoisuusvaatimuksena oli korkeakoulussa suoritettu liikunta-alan tutkinto tai muu virkaan soveltuva korkeakoulututkinto taikka urheiluopistossa suoritettu liikunnanohjaajan
tutkinto ja hyvä perehtyneisyys kunnallishallintoon.Kelpoisuusvaatimuksena ei katsottu edellyttävän, että liikunta-alan korkeakoulututkinnon suorittaneella tulisi olla lisäksi hyvä perehtyneisyys kunnallishallintoon. Liikunta A 2 § 1mom.1 kohta.
Liikuntatoimenjohtaja oli tarkoitettu suurten kuntien liikuntatoimen johtavaksi
viranhaltijaksi ja liikuntasihteeri tai liikunnanohjaaja pienempien kuntien vastaaviin
tehtäviin274. Liikuntasihteeriltä ja liikunnanohjaajalta edellytettiin urheiluopistossa
suoritettua liikunnanohjaajan tutkintoa taikka hyvää perehtyneisyyttä liikuntatoimintaan275.
Liikuntalain voimaantulossäännöksellä ( 28 § ) varmistettiin, että harkinnanvaraisen
lautakuntakauden urheilutoimenjohtaja, urheilusihteeri tai urheiluohjaaja, jolla ei ollut
liikunta-asetuksessa säädettyä pätevyyttä, katsottiin kelpoiseksi valtionosuusvirkaan ja
hänen palkkauksestaan aiheutuvat kustannukset voitiin lukea valtionosuuteen oikeuttaviksi.
Liikunta-alan viranhaltijoiden koulutustason nostaminen jäi uusien perustettavien virkojen
varaan ja luonnollisen poistuman tuomaan uuteen tilanteeseen. Kunnat eivät kuitenkaan
voineet ryhtyä perustamaan valtionosuuden turvin haluamaansa määrää liikuntavirkoja,
vaan valtionosuusvirkojen katto oli säädetty laissa. Kunnan oli mahdollista perustaa
jokaista alkavaa 25 000 henkikirjoitettua asukasta kohti yksi liikuntalaissa nimetty
valtionosuusvirka muttei enempää kuin viisi virkaa ( 8 § 2 mom. )276. Opetusministeriön
tilaston mukaan v. 1987 kunnissa oli 560 liikunnan valtionosuusvirkaa, joka tarkoitti sitä,
että liikuntalailla oli ollut oma osuutensa kuntien liikuntatoimen virkojen
perustamisessa277.
274 KM 1976:87, 304.275 Erittäin mielenkiintoinen kannanotto kunnan liikuntahallinnon valtionosuusvirkojen kelpoisuusehtojenväljyyteen löytyy liikuntalakikomitean mietinnöstä ( KM 1976:87; 305 ). � Ainakin valtionosuusjärjestelmänsoveltamisen ensimmäisinä vuosina tulisi näet liikuntahallinnon viroissa ilmeisesti olemaan vielä lukuisiahyvinkin päteviä ns. �pitkän linjan� läpikäyneitä, käytännön työskentelyssä kokemuksensa saavuttaneitaviranhaltijoita. Kuitenkin komitea pitää suotavana liikunta-alan viranhaltijoiden koulutustason nostamista.�276 Opetusministeriön päätös N:o 2352/72/80: Opetusministeriö suositteli, että liikuntatoimenjohtajanpäävirka voisi olla kunnassa, jonka asukasluku ylittää 10 000 asukasta, liikuntasihteerin tai liikunnanohjaajanpäävirka yli 4000 asukkaan kunnassa ja tätä pienemmässä kunnassa yhdistetty virka.277 Ryyppö - Sjöholm � Kärkkäinen 1989, 29. Kaikkiaan kuntien liikuntatoimessa työskenteli n. 6000työntekijää.
65
Hallinnollis-organisatoristen liikuntatoimen virkojen lisäksi, kuntien oli mahdollista saada
valtionosuutta kahden tai useamman kunnan yhteisen liikunnanohjaajan viran
palkkauskustannuksiin, jonka tehtäviin kuului pääasiassa erityisryhmien
liikuntatoiminnan järjestäminen ( 22.12.1983/1146 ). Erityisryhmien liikunnanohjaajan
viran perustaminen oli luvanvarainen toimenpide ja luvan myöntäminen oli
opetusministeriön asiana ( 7 § 2 mom. ). Erityisryhmien liikunnanohjaajan yhteen virkaan
oli mahdollista saada valtionosuutta kunnan, jonka asukasluku oli vähintään 10 000 tai
kuntien, joiden yhteenlaskettu asukasmäärä oli vähintään 10 000. Erityisestä syystä kunta,
jonka asukasmäärä oli vähemmän kuin 10 000, voi saada luvan perustaa po. virka.
Erityisryhmien liikuntatoiminnan järjestämisestä tuli yksi keskeinen kunnan oman
toiminnan muoto278. Kuntien yhteisten erityisliikunnan ohjaajien virkojen perustaminen
noudatti myös lainsäätäjän yleisempää tahtoa kiinteämpään kuntien väliseen
yhteistyöhön279.
2.4.3.Kulttuurihallinto kuntiin ja kulttuuripalveluideologia käytäntöön oikeudellisin
keinoin
Laki kuntien kulttuuritoiminnasta ( 1045/1980 ), myöhemmin tässä tutkimusraportissa
kuntien kulttuuritoimintalaki, säädettiin Mauno Koiviston II hallituksen ohjelman mukaan
joulukuussa 1980 lähes kymmenen vuoden kuluttua lainvalmistelun aloittamisesta. Laki
tuli voimaan 1.1.1981. Millaisen lain kunnat saivat ja miten sen piti ohjata kuntien
kulttuuritoimintaa? Millaiseen laajempaan kunnallisoikeudelliseen infrastruktuuriin Laki
kuntien kulttuuritoiminnasta ( 1045/1980 ) asemoitui?
V. 1989 pro gradu työssäni olen luokitellut kuntien kulttuuritoimintalain julkista
palvelutuotantoa järjestäväksi tavoitelaiksi, jolla oli laajennettu kuntien tehtäväpiiriä
käsittämään hyvinvointia edistäviä ja vapaa-ajan viettoon liittyviä toimintoja280. Aimo
Ryynäsen mukaan kuntien kulttuuritoimintalaki ja vuotta aikaisemmin voimaan tullut
Liikuntalaki ( 984/1979 ) olivat hyvinvointiin ja viihtyvyyteen pyrkivää lainsäädäntöä281.
Kuntien kulttuuritoimintalaki ei sinänsä laajentanut kunnan toimialaa, koska kunnat olivat
278 Opetusministeriö 1997, 4. Kuntien palveluksessa on n. 80 päätoimista ja 200 erityisliikunnan ohjaajaa.279 Ks. Ryynänen 1986, 163.280 Teräväinen 1989, 25.281 Ryynänen 1986, 172.
66
hoitaneet kulttuuritoimintaan liittyviä tehtäviä kunnan yleisen toimialan perusteella ( 1948
Kunnallislaki 4 §, KunL 953/1976, 5 § ), vaan erityistoimialan ja yleistoimialan raja
muuttui.282. Laki kuntien kulttuuritoiminnasta ( 1045/1980 ) oli erityislaki suhteessa
Kunnallislakiin ( 953/1976 ), joka puolestaan oli yleislaki ja muodostaa
kunnallishallinnossa noudatettavan perussäännöstön ( KunL 953/1976, 6 § ). Anita
Kankaan yhteiskuntapoliittisen näkemyksen mukaan kuntien kulttuuritoimintalain
�säätäminen merkitsi hyvinvointivaltion laajentumista edelleen sosiokulttuurisen ( s.o.
sosiaalisten verkostojen ja yhteistyön ) alueelle283.
Normihierarkia284 toteutettiin kuntien kulttuuritoimintalaissa ( 1045/1980 ) ajan
säädöstekniikalle tyypilliseen tapaan siten, että lain 11 § valtuutti antamaan tarkemmat
säännökset lain täytäntöönpanosta asetuksella. Asetus kuntien kulttuuritoiminnasta
annettiin 23.1.1981/53 ja se tuli voimaan 1.2.1981. Asetus ( 4 § ) puolestaan valtuutti
opetusministeriön antamaan tarkempia määräyksiä ja ohjeita asetuksen soveltamisesta.
Opetusministeriö tekikin ripeästi asetuksen antamisen jälkeen kuntien kulttuuritoimintaan
myönnettäviä valtionosuuksia koskevan päätöksen ( 25.2.1981 n:o 2225/63/81 ) ja lähetti
tämän lisäksi kunnille 4.3.1981 yleiskirjeen n:o 3099/63/81. Aimo Ryynänen käsittelee
väitöskirjassaan erittäin yksityiskohtaisesti opetusministeriön määräysten antovaltaa
kuntien kulttuuritoimintalain osalta ja toteaa, että määräyksillä on toimintaa ohjaileva
vaikutus ja jopa �määräysten ja ohjeiden antajaviranomainen ryhtyy selittämään lakia
soveltaville, mikä on ollut lain tarkoitus�.285 Tämä kuvaa valtion ja kuntien viranomaisten
muodollista ja byrokraattista hallintosuhdetta jopa alamaissuhdetta. Kunnat eivät olleet
erityistoimialatehtävissä itsehallinnollisia toimijoita, vaan valtion tehtävien paikallisia
toteuttajia. Anita Kangas puolestaan korostaa kuntien avautuvaa uudenlaista autonomista
suhdetta todeten, että �aikaisempaan hyvinvointipalveluihin liittyvään lainsäädäntöön
verrattuna kulttuuritoimintalain ideologisena lähtökohtana oli kuntien autonomian
korostaminen, jonka uskottiin näkyvän lain ensimmäisessä pykälässä�.286 Tätä hän
perusteli toteamalla, ettei kuntia pakotettu perustamaan lautakuntaa tai palkkaamaan
työntekijöitä, vaan �kunta voi� näin tehdä mutta kuntien tuli hoitaa lain määrittämät
tehtävät. Kuntien kulttuuritoimintalain ( 1045/1980 ) 2.1 §:n sanamuoto �kunnassa on
282 Ryynänen 1986, 172, 185, 275.283 Kangas 1990, 9.284 Laakso 1990, 4 � 5.285 Ryynänen 1986, 378 � 384.286 Kangas � Pohjola � taiteen keskustoimikunta 1992, 23.
67
kulttuurilautakunta� ei anna kunnille muuta valinnanvaraa kuin 2.2 §:n poikkeukset eli
kulttuurilautakunta säädettiin pakolliseksi287. Valtionosuusviranhaltijan palkkaaminen ( 4 §
) oli mahdollista ( �voi olla� ) ja siihen kunta voi saada 1982 vuoden alusta hakemuksesta
valtion tulo- ja menoarviossa vahvistetuin rajoituksin valtionosuutta ( L 948/81, 5 §:n
muutos ja A 53/1981, 3 § ), sillä laki tuli voimaan asteittain288. Kysymys ei ollut kuntia
pakottavasta hyvinvointivaltiollisesta lainsäädännöstä, kuten kuntien nuorisotyön osalta oli
aikaisemmin säädetty. Nuorisolautakuntalain mukaan kunnan �tulee ottaa� nuorisotyötä
varten yksi tai useampi viranhaltija ( 117/1972, 4 § ). Opetusministeriö käytti kuitenkin
kuntien kiihokkeena valtionosuutta eli resurssiohjasi kuntien virkarakenteen
muodostumista.
Mitä lainsäätäjä tarkoitti kulttuuritoiminnalla? Mikä oli kuntien kulttuuritoimintalain
tavoite? Kuntien kulttuuritoimintalain ( 1045/1980 ) 1 §:ssä määriteltiin kulttuuritoiminta:
�Kulttuuritoiminnalla tarkoitetaan tässä laissa taiteen harjoittamista ja harrastamista,
taidepalvelusten tarjontaa ja käyttöä sekä paikallisen kulttuuriperinteen vaalimista ja
edistämistä.� Kunnassa harjoitettavan kulttuuritoiminnan edistämistä, tukemista ja
järjestämistä varten kuntaan tuli asettaa ( on ) kulttuurilautakunta ( 2.1 § ).
Kulttuuritoimintakomitean ( 1971 � 1974 ) työskentely tähtäsi lakisääteiseen kunnalliseen
kulttuuritoimintaan samoin kuin Keski-Suomen kulttuuritoimintakokeilu ( 1975 � 1978 ) ja
vihdoin opetusministeriön kulttuuritoimintaryhmä ( 1977 � 1978 ). Voidaanko sanoa, että
lain varsinainen ja todellinen tavoite olikin lakisääteistäminen sinänsä ja sen avulla
kunnallisen kulttuurihallinnon luominen sekä valtionosuuden mahdollistaminen kuntien
kulttuuritoimintaan kulttuuriviranhaltijoiden palkkaus mukaan lukien?289 Aimo Ryynänen
toteaa väitöskirjassaan, että kuntien kulttuuritoimintalaista tai �asetuksesta on turha etsiä
selkeää tavoitemäärittelyä, joten sen etsimisessä on mentävä lain esitöihin.290 Näiden
mukaan taustalla vaikuttavana yhteiskuntapoliittisena tavoitteena on ollut kuntalaisten tasa-
arvoinen kulttuuripalvelusten jakaminen, siksi luokittelen lain edelleen mieluummin
tavoitelaiksi kuin puitelaiksi. Lain valtuutuksella annettu asetus ( 53/1981 ) sisältää
yksityiskohtaiset kulttuurilautakunnan tehtävät, jonka perusteella se noudattaa
säädösohjauksessa pikkutarkkaa sääntelytekniikkaa eikä hyvinvointivaltiollisen säädöksen
ohjelmallisuudesta voida vielä puhua. Millainen rooli ja harkintavalta sitten viimekätisillä 287 HE 46/1980 vp, 7 ja Ryynänen 1986, 245.288 HE 46/1980 vp, 8.289 Ks. Ryynänen 1986, 185 ja 207.290 Ryynänen 1986. 205.
68
ja todellisilla lain soveltajilla kunnan kulttuurilautakunnalla ja kulttuuriviranhaltijalla lain
mukaan piti olla?
Opetusministeriö tulkitsi edellä mainitussa yleiskirjeessään kuntien kulttuuritoimintalain
tarkoituksen taiteen ja muun kulttuuritoiminnan taloudellisten ja organisatoristen
edellytysten parantamiseksi kunnissa ja tätä kautta paikallisen kulttuuritoiminnan
vireyttämiseksi ja uuden toiminnan luomiseksi eikä lain tarkoituksena ole ollut valtion ja
kuntien keskeinen kustannustenjaon tasaaminen paikallisen kulttuuritoiminnan
järjestämisessä ja tukemisessa.291 Opetusministeriö kehottikin kuntia lisäämään
kulttuurimäärärahoja, jota kehotusta Aimo Ryynänen pitää kyseenalaisena292. Varsinainen
keino kuntien kulttuuritoimintalain ( 1045/1980 ) tavoitteisiin pääsemiseksi oli
valtionosuus eli taloudelliset resurssit. Taloudellisilla resursseilla voitiin myös palkata
kulttuuritoimen tehtävien hoitamista varten yksi tai useampi viranhaltija ( L 4 § ), jotka
toivat kuntiin kulttuurin ja taiteen substanssitietämystä ja kulttuuriorganisatorista
osaamista293.
Laki kuntien kulttuuritoiminnasta ( 1045/1980 ) ja Asetus kuntien kulttuuritoiminnasta
( 53/1081 ) sisältää konstituoivia ja toimintanormeja. Lain 2 §:n ja 3 §:n
organisaationormeilla säädetään pakollisen kulttuurilautakunnan asettamisesta mutta
toimenpide edellyttää kunnanvaltuuston päätöstä lautakunnan valitsemisesta ( KunL
953/1976, 68 § ). Lautakunnan jäsenten erityiskelpoisuutta ei kulttuurilautakunnan
jäsenille säädetty nuorisolautakunnan jäsenten tapaan ( L kuntien nuorisolautakunnista ja
kuntien nuorisotyöhön annettavasta valtionavusta 117/1972 ), vaikka se oli pohdinnan alla
hallituksen esityksessä laiksi kuntien kulttuuritoiminnasta. Siinä todettiin, ettei lautakunnan
jäseniltä edellytetä erityistä kelpoisuutta mutta pidetään suotavana, jos lautakunnassa on
riittävän laaja ja monipuolinen taiteen ja kulttuurin asiantuntemus294. Kunnallisalan
lainsäädäntöä uudistettaessa on pyritty eroon aikaisemmasta erityiskelpoisuuskäytännöstä
ja näin tehtiin myös kulttuurilautakunnan osalta.295. Kunnan vähäisen asukasluvun tai
291 Opetusministeriön yleiskirje nro 3099/63/81.292 Ryynänen 1986, 382.293 Ryyppö � Heikkilä � Sarjava 1989, 65 � 66: Viidessä vuodessa kunnat perustivat 297 kulttuuritoimenvirkaa ( 15 kulttuuritoimenjohtajaa, 238 kulttuurisihteeriä, 38 kulttuuriohjaajaa ja 6 taideohjaajaa., joista 174oli hyväksytty valtionosuuden piiriin. Lähtötilanne v. 1981 oli 50 kunnallista kulttuuritoimen virkaa. Kangas� Pohjola � Taiteen keskustoimikunta 1992, 35: Positiivinen kehitys jatkui ja vuoteen 1991 mennessäkunnissa oli 336 kulttuuritoimen virkaa.294 HE 46/1980 vp, 7.295 Hannus � Hallberg 1993, 346 � 347.
69
muun perustellun syyn vuoksi kunnanvaltuusto saattoi olla asettamatta erityistä
kulttuurilautakuntaa ja näissä tapauksissa kulttuuritoiminnan tehtävät voitiin antaa muun
lautakunnan tai kunnanhallituksen hoitoon ( L 2.2 § ). Laki määritteli myös lautakunnan
jäsenten vähimmäismääräksi viisi jäsentä ( L 3.1§ ) ja edellytti, että kaksikielisten kuntien
kulttuurilautakunnassa tulee ainakin kahden jäsenen olla ja heidän varajäsentensä olla
vähemmistönä olevasta kieliryhmästä ( L 3.2 § ). Myös saamenkielisen väestön edustus
taattiin kulttuurilautakuntatyöskentelyssä ( L 3.3 § ). Sivistysvaliokunta tähdensi
kielivähemmistöjen aseman turvaamista, koska kulttuuripalveluista nauttiminen ja niiden
tuottaminen on riippuvainen kielestä296.
Millainen toimivalta ja tehtävien piiri kulttuurilautakunnalle monijäsenisenä
luottamuselimenä annettiin? Toiminta-ajatuksellisesti kunnan kulttuurilautakunnan
tehtävänä oli kunnassa harjoitettavan kulttuuritoiminnan edistäminen, tukeminen ja
järjestäminen ( L 2.1 § ). Asetuksessa kuntien kulttuuritoiminnasta ( 53/1981, 1 § ) laissa
ilmaistu toiminta-ajatus purettiin yhdeksään tehtävään, joista vain kahdessa tehtävässä
kulttuurilautakunnalla voidaan sanoa olevan asetuksessa säädetty itsenäinen päätösvalta297.
Kulttuurilautakunnan tehtävänä oli luoda edellytyksiä kulttuuritoimintaa harjoittavien
yhteisöjen toiminnalle ja järjestää kulttuuritilaisuuksia ( A 1 § 6 ja 9. kohdat ).
Kulttuuritilaisuuksien järjestämistehtävä on looginen seuraus kuntien kulttuuritoimintalain
esitöistä ja yhteiskuntapoliittisesta tasa-arvoideologiasta. Edellytysten luonti
kulttuuritoimintaa harjoittavien yhteisöjen toiminnalle ei ole yhtä itsenäinen
kunnanvaltuustosta riippumaton tehtävä kuin kulttuuritilaisuuksien järjestäminen, sillä
edellytysten luonti on ensisijassa toimintatilojen hankkimista kulttuuritoimijoiden käyttöön
ja avustusten myöntämistä kulttuuritoimintaa harjoittaville yhteisöille.
Kulttuurilautakunnan vuosittaiset toimenpiteet olivat talousarviosidonnaisia, josta päätti
kunnanvaltuusto ( KunL 953/1976, 80 § ). Valtuuston kulttuurilautakunnalle myöntämien
määrärahojen jako ei siis ollut kulttuurilautakunnan lakisääteinen itsenäiseen päätösvaltaan
kuuluva tehtävä, kuten seuraava KHO:n ratkaisu osoittaa:
KHO:1984 A II 25: Muutosta kulttuurilautakunnan päätökseenkulttuurimäärärahojen jakoa koskevassa asiassa haettiin kunnanhallitukselta.KunL 63 §, KunL 141 § 2 mom, A kuntien kulttuurilautakunnista 1 § 7 kohta.
296 SiVM 10/1980 vp, 3.297 Ks. Teräväinen 1989, 37.
70
Kaikki muut asetuksessa luetellut tehtävät voidaan tehtävän luonteen mukaan luokitella
neljään ryhmään:
1. hallintopäätösten valmisteluun kuuluvat tehtävät ( kunnassa harjoitettavan
kulttuuritoiminnan seuraaminen, aloitteet, esitykset ja lausunnot, tutkimus- ja
selvitystyö, kuntasuunnitelmaehdotus ja kulttuuritilaehdotukset ),
2. tiedotus-, yhteistyö- ja yhteydenpitotehtävät,
3. valtuuston kulttuurilautakunnalle johtosäännöllä siirtämät päätösvaltatehtävät (
kulttuurimäärärahojen jako, jos se johtosäännössä on lautakunnalle annettu ),
4. muut johtosäännössä määrätyt tehtävät.
Vaikka asetus kuntien kulttuuritoiminnasta ( 53/1981 ) piti jo sisällään laajan
tehtäväluettelon, ei tämä normittaminen riittänyt. Kunnanvaltuuston tuli Kunnallislain (
953/1976 ) mukaan hyväksyä kulttuurilautakunnalle johtosääntö, joka
kunnallishallinnossa on toimielinten toimivallan perusta ( KunL 953/1976, 9 § ). Kuntien
keskusjärjestöjen mallisääntöön ( Suomen Kunnallisliiton malli nro 9212.81 ja Suomen
Kaupunkiliiton malli B 178/1981 ) sisältyi asetuksesta laajennettu tehtäväluettelo, jota
perusteltiin kunnallislain vaatimuksilla298. Myöskään nämä mallisääntöjen
tehtäväsuositukset eivät luvanneet kulttuurilautakunnalle ratkaisuvaltaa, vaan tehtävät
olivat mieluummin tosiasiallista toimintaa, kuten esimerkiksi kulttuurilautakunnan hallussa
olevien tilojen ja alueiden taloudellisesta ja tarkoituksenmukaisesta käytöstä huolehtimista.
Lautakunnan tehtävissä teoreettisia odotuksia erityisesti Suomen Kuntaliiton ohjauksessa
asetettiin yhteistyö- ja yhteystehtävään. Sen tulkittiin tarkoittavan yhteyksiä kunnan
muihin toimielimiin, yhdistyksiin, seurakuntiin, naapurikuntiin ja alueellisiin toimielimiin,
kuten läänin taidetoimikuntaan299. Säädösteoreettisesti mielenkiintoinen yksityiskohta on
kulttuurimäärärahojen myöntämisasian normittaminen. Kunnallisen itsehallinnon
näkökulmasta asian säädöstäminen tehdyllä tavalla oli perusteltavissa mutta
erityistoimialan itsenäisen ratkaisuvallan kannalta asia oli pulmallinen.
Kulttuurilautakunnan oikeudellista asemaa voitiin luonnehtia pikemminkin
kunnanhallituksen apuna ja sen valvonnan alla toimivaksi toimielimeksi kuin kunnan
erityistoimialaa edustavaksi itsenäiseksi toimijaksi ( ks. KunL 953/1976, 7 ja 68 § ).
Kompetenssinormeja kunnallisen kulttuuritoiminnan säädöstäminen ei sisältänyt, sillä
298 Ryyppö � Kangas 1982,14.299 Ryyppö � Kangas 1982, 14.
71
millään normilla kulttuurilautakunnalle ei annettu oikeudellista kelpoisuutta käyttää
julkista valtaa sen paremmin hallintopäätösten teossa kuin tosiasiallisissa toimissa300.
Kulttuuritoimintakokeilussa kuntiin palkattiin kulttuuriohjaajat, jolla tehtävänimikkeellä
haluttiin korostaa kulttuuripalvelusten tuottamista ja käytännön kulttuuritoimintaan
suuntautuneisuutta aikaisemmin lakisääteistettyjen toimialojen hallinnollis-organisatorisen
painotuksen sijaan. Kulttuuriohjaajilta odotettiin toimeliaisuutta kuntalaisten keskuudessa
eikä kunnanvirastossa istuvaa hallintoviranhaltijamallia.301 Miten sitten lakisääteistämisen
jälkeen kävikään? Kuntien kulttuuritoimintalain ( 1045/1980 ) 4 §:n organisaationormeilla
kunnan palveluksessa voi olla kulttuuritoimentehtävien hoitamista varten yksi tai useampi
viranhaltija. Virka voitiin perustaa päävirkana, sivuvirkana tai yhdistää muuhun virkaan.
Virka voi olla kahden tai useamman kunnan yhteinen. Laissa annettiin kunnille useita
erilaisia mahdollisuuksia. Kulttuuritoiminta-asetuksessa ( 53/1981, 2 § ) säädetyt
pätevyydet koskivat vain valtionosuusvirkoja mutta käytännössä valtionosuuspätevyyksistä
tuli yleinen pätevyysvaatimus, sillä perustaessaan uuden kulttuuriviran kunnat hakivat
siihen valtionosuutta. Lailla ja asetuksella kuntien kulttuuritoiminnasta ( L 1045/1980, 5 §,
A 53/1981, 2 § ) rakennettiin kuntien kulttuuritoimintaan virkahierarkia liikunta- ja
nuorisotoimen malliin, jossa kulttuuritoimenjohtajan virka oli ylimpänä ja viranhaltijalta
edellytettiin soveltuvaa korkeakoulututkintoa sekä alan hyvää tuntemusta
kulttuuritoimintakokeilusta piittaamatta302. Opetusministeriö suositteli ( päätös 2225/63/81
), että kulttuuritoimenjohtajan päävirka voisi olla kunnassa, jossa oli yli 25 000 asukasta.
Lisäksi opetusministeriö tulkitsi, mitkä tutkinnot olivat soveltuvia korkeakoulututkintoja.
Opetusministeriö valtionosuusviranomaisena käytti sekä ennakollista että jälkikäteistä
valtionosuuksien valvontavaltaa. V. 1985 maassa oli 15 kulttuuritoimenjohtajan virkaa303.
Kulttuurisihteerin päävirka virka voitiin opetusministeriön suosituksen mukaan perustaa
kuntaan, jonka asukasluku ylittää 4000 henkeä. Näiltä viranhaltijoilta edellytettiin
soveltuvaa korkeakoulu- tai opistoasteista tutkintoa sekä alan hyvää tuntemus. Vaikka
opetusministeriö tulkitsi kunnille asetuksen pätevyysvaatimuksia, olivat ne edelleen niin
epämääräisiä että tulkintaongelmia syntyi.
300 Laakso 1990, 19.301 Ks. Kangas 1988, 101- 118.302 Kangas 1990, 9.303 Ryyppö � Heikkilä � Sarjava 1989, 50.
72
KHO 1983 II 44: Ekonomin tutkinto ei ollut kulttuurisihteerin virkaansoveltuva korkeakoulututkinto. Valtiotieteen kandidaatin tutkinto oli, kunotettiin huomioon tutkintoon sisältyvät aineet, virkaan soveltuvakorkeakoulututkinto.
Kulttuuriohjaaja oli hierarkkisesti kolmas valtionosuusvirkanimike ja viranhaltijalta
edellytettiin soveltuva korkeakoulututkinto tai opistoasteinen tutkinto tahi käytännön
kulttuuritoiminnalla hankittu pätevyys ja alan hyvä tuntemus. Kulttuuriohjaajan päävirkaan
voi yli 4000 asukkaan kunta saada valtionosuutta. Viimeisenä oli taideohjaaja, jolta
vaadittiin Sibelius-Akatemiassa, taideteollisessa korkeakoulussa tai teatterikorkeakoulussa
suoritettu korkeakoulututkinto taikka muutoin hankittu taidealan ammattipätevyys.
Taideohjaajat oli ajateltu suuriin eli yli 25 000 asukkaan kuntiin. Opetusministeriö ei
jättänyt tulkintaansa vielä tähänkään, vaan määritteli päätöksessään sivuviran ja yhdistetyn
virankin ehdot: alle 4000 asukkaan kunnat voisivat hoitaa kulttuuritoimintalain velvoitteet
sivutoimisella ja yhdistetyllä miehityksillä. Voidaanko tänä päivänä kysyä, olivatko kaikki
nämä valtionosuusvalvontaan ja kuntien toiminnan ohjailuun liittyneet ehdot ja määräykset
oikeassa suhteessa kuntien saamiin kulttuurivirkojen valtionosuuksiin? V. 1986
puoliväliin mennessä kunnat saivat valtionosuutta 174 kulttuuritoimen virkaan, joka oli
vajaat 60 % perustetuista viroista304. Virkojen perustaminen painottui hallinnollis-
organisatorisiin virkoihin, joita erityisesti kuntien keskusjärjestöt lausunnoissaan
painottivat305.
3. Valtion tehtävät kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopolitiikassa sekä suhdekunnalliseen kulttuuri- ja liikuntatoimeen sekä nuorisotyöhön
3.1. Valtion kulttuurihallinnon tehtävät ja kunnallinen kulttuuritoiminta
3.1.1. Opetusministeriön kulttuurihallinnon ja kunnan kulttuuritoimen toimivallan jako
sekä tehtävä- ja ohjaussuhteen perusta
Suomalainen kulttuuri- ja taidehallinto perustuu kolmeen osajärjestelmään: 1.
opetusministeriön kulttuuripoliittiseen hallintoon, 2. itsenäiseen
taidetoimikuntajärjestelmään ja muihin kulttuurin sivuelimiin sekä 3.
kulttuurijärjestöihin306. Kuntien kulttuurihallinto muodostaa oman itsehallinnollisen
304 Ryyppö � Heikkilä � Sarjava 1989, 66.305 HE 46/1980 vp, 4.306 Ks. Euroopan neuvosto 1996, 29, Opetusministeriön työjärjestys 25.4.1997, Opetusministeriöntyöjärjestys 483/2000/26.5.2000..
73
systeeminsä, jolla on asiallinen ja alueellinen toimivalta julkisen sektorin kulttuuri- ja
taidehallinnossa. Kulttuurijärjestöjä sivuan tutkimukseni tässä osassa vain tarvittaessa,
koska ne eivät kuulu nyt käsiteltävään valtionhallintoon, vaan kolmanteen sektoriin, jonka
ytimen Suomessa muodostavat yhdistykset307. Yhdistyksillä on ollut ja on edelleen
kulttuuri- ja taide-elämässä suuri merkitys. Euroopan neuvoston kulttuuripolitiikan
arviointiryhmä luokitteli suomalaisen kulttuurihallinnon sekoitukseksi keskitetyn
kulttuurihallinnon ( Ranska ) ja itsenäisten kulttuurielinten ( Englanti ) järjestelmää308.
Opetusministeriö on Suomessa kahden ministerin ministeriö, joista toista ministeriä
kutsutaan nykyisin kulttuuriministeriksi ( aikaisemmin 2. opetusministeri ) eurooppalaisen
käytännön mukaan. Kulttuuriministeri vastaa opetusministeriössä kulttuuri-, liikunta- ja
nuorisopolitiikasta. Kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopolitiikan toimialaan kuuluvat taide,
yleinen kirjastotoimi, museotoimi, viestintäkulttuuri, kulttuuriperinne, tekijänoikeus, muu
kulttuuritoimi, liikunta, nuorisotyö, rasismin ehkäisy ja hyvien etnisten suhteiden
edistäminen yhteistyössä toisten osastojen ja muiden toimintayksiköiden kanssa, Oy
Veikkaus Ab � niminen osakeyhtiö sekä muut toimialaan kuuluvat talousarvioasiat,
toiminta- ja taloussuunnitteluasiat, tulosohjausasiat, säädösvalmisteluasiat, hallinto- ja
henkilöstöasiat, toimitilahankkeet ja valtionapuja koskevat asiat sekä kansainväliset
asiat309. Opetusministerin tehtävänä on puolestaan vastata koulutus- ja tiedepolitiikasta,
johon toimialaan kuuluvat mm. esiopetus, perusopetus, lukiokoulutus, taiteen perusopetus,
ammatillinen koulutus, aikuiskoulutus, ammattikorkeakoulut, yliopistot, opintotuki ja
tieteellinen tutkimus310.
Hallinnollisesti opetusministeriön kulttuuripoliittinen tehtäväala on yksiköitetty
tulosjohtamisideologian mukaan viiteen yksikköön: taide- ja kulttuuriperintöyksikkö,
viestintäkulttuuriyksikkö, liikuntayksikkö, nuorisoyksikkö ja kehittämis- ja
palveluyksikkö311. Kulttuuriyksikön tehtävänä on vastata kulttuurin edistämistä,
audiovisuaalista alaa, kulttuuriteollisuutta, kulttuurilaitoksia, kirjastotointa ja
tekijänoikeutta koskevista asioista312. Vasta kulttuuriviestintäyksikön yksikkötasoinen
toiminta-ajatus paljastaa, että sen tehtävänä on alueellisen ja paikallisen
307 Helander1998, 62.308 Council of Europe 1997, 22.309 Opetusministeriön työjärjestys 26.5.2000, 10 §, ks. myös A 856/1999, 20 §.310 Opetusministeriön työjärjestys 26.5.2000, 6 §.311 Opetusministeriön työjärjestys 26.5.2000, 3 § ja 12 §.312 Opetusministeriön työjärjestys 26.5.2000, 13 §.
74
kulttuuritoiminnan edistäminen eli asiallinen, asteellinen ja alueellinen toimivaltasuhde
kuntien kulttuuritoimintaan313, josta virkamiestasolla vastaa neuvotteleva virkamies314.
Opetusministeriön ja kunnan kulttuuritoimen välistä suhdetta tarkastelen hallinnon
tehtävien ja toimivaltarajojen kehikossa. Lisäksi rakennan tässä luvussa oikeudellisen
ohjauksen teoreettisen perustan, jota tarvitsen neljännessä luvussa. Olli Mäenpää jakaa
hallinnon tehtävät neljään ryhmään: hallinnollinen sääntely, palvelujen tuottaminen ja
etujen jakaminen, julkishallinnon harjoittama taloudellinen toiminta ja hallinnon sisäinen,
pääosin julkishallintoa ylläpitävä toiminta315. Opetusministeriön hallintotoiminta on
asiallisesti laajentunut, toimivaltarajat ovat väljentyneet ja joustavoituneet mutta samalla
monimutkaistuneet ja oikeudellisen ohjauksen muodot muuttuneet. Valtioneuvoston
kulttuuripoliittisen selonteon mukaan valtion rooli on muuttunut tiedon välittämiseksi,
vuorovaikutukseksi ja informaatio-ohjaukseksi316.
Hallinnollinen sääntely on ensisijassa julkisen vallan yksipuolista käyttöä soveltamalla
lakia yksittäistapauksiin tiettyjen julkisten tavoitteiden saavuttamiseksi ja toisaalta se on
erilaisten eturistiriitojen ratkaisua ja erilaisten intressien yhteensovittamista317.
Hallinnollinen sääntely toteutuu kirjallisilla hallintopäätöksillä, välittömän hallintopakon
käytöllä tai oikeusnormien antamisella318. Opetusministeriön ja kuntien kulttuuritoimen
suhde ei ole hallinnollisen sääntelyn suhde, vaan hallinnon ylläpitosuhde. Hallinnollista
suhdetta kuvaa uusi yhteiskunnallista infrastruktuuria ylläpitävä hallintokäsite, joka
perustuu muuhun kuin julkisen vallan käyttöön liittyvään hallintokäsitteeseen319.
Kuntien kulttuuritoimintalain ( 1945/1980 ) 11 §:n valtuutuksella annettu Asetus kuntien
kulttuuritoiminnasta ( 53/1981, 4 § ) valtuutti opetusministeriön antamaan tarkempia
määräyksiä ja ohjeita asetuksen soveltamisesta. Hallintoa ylläpitävä toimintasuhde
perustui oikeusjärjestyksen normihierarkiaan, jossa jokainen normi sai oikeudellisen
pätevyytensä sitä ylemmästä normista320. Opetusministeriö antoi erittäin yksityiskohtaisen
313 OPM, kulttuuriyksikkö, kulttuuriyksikön toiminta-ajatus, tehtäväalueet ja voimavarat 2000, 1.314 OPM, kulttuuriyksikkö, kulttuuriyksikön tehtävät 2000, 1 � 2.315 Mäenpää 1997, 26.316 Arsis 1/00, 4 ( Valtioneuvosto. Valtioneuvoston kulttuuripoliittinen selonteko eduskunnalle.Valtioneuvoston yleisistunto 4.5.1993c ).317 Mäenpää 1997, 26.318 Mäenpää 1997, 139-140.319 Ks. Uoti 1999, 36.320 Laakso 1990, 4 � 5.
75
päätöksen lain soveltamisesta kuntien kulttuuritoiminnan järjestämiseksi ( 2225/63/81 ).
Päätöksen sisältöä olen jo käsitellyt ja tulen vielä käsittelemään asiayhteyksissään. Lisäksi
opetusministeriö antoi tarkat ohjeet kuntien kulttuuritoimintalain 6 §:n valtuuttamana
kunnille suoritettavan valtionosuuden hakemisesta ( L 1045/1980, 5 § ) yleiskirjeessään (
nro 4009/631/82 )321. Kunta tiesi tarkoin näiden määräysten ja ohjeiden perusteella, mihin
se oli oikeutettu ja velvoitettu. Sen ei tarvinnut eikä se saanutkaan käyttää omaa luovaa
ajattelua eikä informaatio-ohjauksesta ollut vielä puhettakaankaan. Kuntien
kulttuuritoimintaan kohdistunut määräysvalta oli yksipuolista ja osoitti opetusministeriön
ylemmän asteisen valta-aseman322. Kunnan kulttuuritoimen itsehallinnollisen aseman olisi
pitänyt vahvistaa riippumattomuutta valtion hallinnosta mutta erityislain mukaisten
tehtävien osalta kunnat ymmärrettiin valtion hallinnon etäispäätteiksi. Määräysten annon
lisäksi opetusministeriö valvoi kuntien valtionosuuksien ja valtionavustusten käyttöä.
Opetusministeriön harjoittaman hallinnon ylläpitotehtävän menetelmät kuntien
kulttuuritoimeen ovat sittemmin muuttunut hallinnolliseksi ohjaukseksi, jonka muotoja
ovat informaatio- ja strategiaohjaus, jonka lisäksi ohjaus on resurssiohjausta323. Uusi
oikeudellinen ohjaus rakentuu tasavertaisten hallinnon toimijoiden asialliseen ja
alueelliseen työnjakoon. Valtion viranomaisten määräysten ja ohjeiden antovaltaa kuntiin
ja kuntayhtymiin on rajoitettu ns. normilailla ( 573/1989 ), joka on merkinnyt sitovien
määräysten antamisen aikaisempaa tarkempaa harkintaa, sillä kunnille ei voida enää antaa
määräyksiä väljän tavoitenormin eikä pelkän asetuksen perusteella ja sitovat määräykset
tulee julkaista viranomaisten määräyskokoelmassa ( NormiL 573/1989 )324. Ministeriön
tulosohjauksen ja informaatio-ohjauksen rooli ja merkitys viime vuosina on kasvanut325.
Vaikka tulosohjaus on vallitseva ohjauksen ja johtamisen muoto niin valtion hallinnossa326
kuin kunnallishallinnossakin, ei opetusministeriön ja kuntien kulttuuritoimen välillä
vallitse tulosohjaussuhdetta tulosneuvotteluin ja tulossopimuksin kuten läänin
taidetoimikunnan ja opetusministeriön välillä tai ammattikorkeakoulujen ja
opetusministeriön välillä vallitsee.
321 Ryyppö � Heikkilä � Sarjava, 1989, 70.322 Ks. Mäenpää 1997, 28: hallinnollisen sääntelyn luonne.323 Vrt. Uoti 1999, 35: Oikeudellinen ohjaus tarkoittaa resurssi-, tulos- ja informaatio-ohjausta. Mäenpää1997, 132: hallinnollisen ohjauksen muotoja ovat hallinnollinen norminanto, suunnittelu- ja tulosohjaus sekähenkilökunnan ohjaus, ks. luku 4.4.2.1.324 Mäenpää 1997, 197. Finlex. Viranomaisnormit 2000, 8.5.2000: normikortilla opetusministeriön kohdassa6001 ei 8.5.2000 ollut yhteään kuntien kulttuuritoimintaa koskevaa sitovaa määräystä.325 Opetusministeriö. Toiminta ja taloussuunnitelma 2001-2004, 2.1. Toimialan ohjaus.326 Mäenpää 1997, 164.
76
Palvelevan hallinnon asiana on Olli Mäenpään mukaan monipuolisten palvelujen ja
erilaisten hyvinvointietujen jakaminen ja yhteiskunnan perusrakenteen ylläpito327. Miten
opetusministeriön kulttuuriyksikkö harjoittaa palvelevaa hallintoa alueellisen ja paikallisen
kulttuuritoiminnan edellytysten kehittämiseksi328? Paikallisten kulttuuripalvelujen
tuottaminen on kuntien järjestämisvastuulla ( Laki kuntien kulttuuritoiminnasta 728/1992,
1 § ), joka varsinaisesti on palvelevaa hallintoa suhteessa kansalaisiin/kuntalaisiin. Kuntien
kulttuuritoiminnan tavoitteet on määritelty em. laissa mutta toiminnan sisältöä ja ohjausta
määrittävät enemmän muut elementit kuin lainsäädäntö, kuten käytäntö ja taloudelliset
resurssit329. Kunnat puolestaan ovat joutuneet 1990-luvun laman seurauksena käymään
keskustelua erilaisten hyvinvointipalvelujen tuottamisen ja järjestämisen tarpeellisuudesta
ja niiden vaikuttavuudesta eli priorisoimaan hyvinvointivaltion laajaa julkista
palvelutuotantoa luokittelemalla palvelut ja erityisesti määrittelemällä ydin- ja
peruspalvelut. Kulttuuripalveluita ei yleensä ole luokiteltu ydin- eikä peruspalveluihin
kirjastopalveluita lukuun ottamatta330. Opetusministeriön kulttuuriyksikön
palveluhallinnollinen rooli ja suhde kuntien kulttuuritoimintaan on julkishallinnon sisäistä
toimintaa, joten kyse on hallinnon ylläpitotehtävästä,331 jolla on modernille hallinnolle
kuuluva palveleva työskentelytapa ja joka heijastaa virkamiesten palveluhenkistä
asiantuntijuutta aikaisemman byrokratian vartijan roolin sijaan332. Palvelu on aina
vuorovaikutteista.
Opetusministeriössä toimii toistaiseksi asetettu kunnallistalouden ja �hallinnon
ryhmä333, jonka tehtävänä on � yhteen sovittaa opetus- ja kulttuuritoimen
valtionosuusjärjestelmän ylläpitoon ja kehittämiseen sekä muutoin kuntien talouteen ja
hallintoon liittyviä asioita�334. Määräysten ja ohjeiden annon sijaan hallinnon
ylläpitotehtävät hoidetaan uusin menetelmin, jotka perustuvat neuvotteluun ja
yhteistyöhön335. Tulosjohtamisjärjestelmän mukaan opetusministeriö käy alaistensa
virastojen, valtion laitosten, lääninhallitusten opetus- ja kulttuuritehtävien, yliopistojen ja
327 Mäenpää 1997. 29.328 OPM, kulttuuriyksikkö, kulttuuriyksikön toiminta-ajatus, tehtäväalueet ja voimavarat 2000, 1.329 Ryynänen 1996, 156.330 Knuutinen 1998, liite 9.331 Mäenpää 1997, 31.332 Ks. KM 1992:36, 235.333 Opetusministeriön työjärjestys 25.4.1997, 55 §.334 OPM, kunnallistalouden ja �hallinnon ryhmä 2000, 1.335 Ks. KM 1992:36, 234.
77
ammattikorkeakoulujen ylläpitäjien kanssa tulosneuvottelut, jotka samalla toimivat myös
arviointi- ja seurantainstrumentteina336. Tulosneuvottelujärjestelmä koskee myös läänin
taidetoimikuntaa. Opetusministeriö käy myös tulosperusteiset tavoitekeskustelut keskeisten
valtioavustusta saavien järjestöjen kanssa337. V. 1999 opetusministeriön toimialan
painopistealueena on ollut ohjausstrategian kehittäminen ja vaikuttavuuden arviointi338.
Taustalla on syklinen ohjauksen, valvonnan ja arvioinnin päätöksentekoprosessi, joka
takaa ohjaussubjektin ja ohjausobjektin tasavertaisen kumppanuuden339.
Erkki Mennolan mukaan kulttuurin alalla esiintyy päällekkäistä ja samantapaista toimintaa
valtion, maakunnan ja kunnan tasolla, jonka hän toteaa olevan tämän alan lainsäädännössä
sallittavampaa kuin muilla aloilla340. Eikö kulttuurihallinnossa ole vedettykään asiallisen,
alueellisen ja asteellisen toimivallan rajoja? Asiallinen toimivalta kulttuurissa ja
kulttuuripolitiikassa opetusministeriön, lääninhallituksen ja itsehallinnollisen
kunnallishallinnon kesken on lähtökohdaltaan sama: luoda edellytyksiä
kulttuuritoiminnalle ja hoitaa kulttuurihallintoon kuuluvat tehtävät. Asteellinen toimivalta
merkitsee hallinnon hierarkkista työnjakoa. Opetusministeriön tehtävänä kulttuuri- ja
taidehallinnon ylimpänä elimenä on vastata kansallisen kulttuuripolitiikan tehtävien
hoitamisesta ja kulttuuripolitiikan kokonaiskehittämisestä laatimalla tavoite- ja
toimintaohjelmia, luomalla taloudellisia ja muita edellytyksiä taiteen ja kulttuurin
ammattilaisille ja harrastajille sekä laitoksille ja kulttuuriorganisaatioille341. Läänin tasolla
päävastuu alueellisen taide-elämän edistämisestä on alueellisilla taidetoimikunnilla ( L
taiteen edistämisen järjestelystä 328/1967, 1 § ja VNp 817/1997, 2 § ). Alueellisen
taidetoimikunnan sekä lääninhallituksen sivistysosaston ja opetusministeriön välinen
asiallinen toimivaltarajaus eli toiminnallisten tavoitteiden määrittely perustuu
tulosneuvotteluissa sovittuun tulossopimukseen, joiden lisäksi sovitaan toiminnallisista ja
henkilöstöresursseista342. Alueperiaatteen mukaan kukin alueellinen taidetoimikunta toimii
sille määritellyllä toiminta-alueella mutta uuden hallintokäsitteen mukaan asiallisen
toimivallan puitteissa alueiden rajoja on mahdollista ja suotavaakin ylittää. Valtion
paikallishallinnossa ei ole kulttuurin toimeenpanijaa, joten kulttuuritoiminnan edellytysten
336 Opetusministeriö. Toiminta- ja taloussuunnitelma 2001-2004, 2.1.337 Opetusministeriö. Toiminta- ja taloussuunnitelma 2001-2004, 2.1.338 OPM, opetusministeriön toiminnan painopisteet 1999, 1.339 Uoti 1999, 35.340 Mennola 1990, 246.341 Opetusministeriö. Toiminta- ja taloussuunnitelma 2001-2004, 4.1.342 Opetusministeriö. Toiminta- ja taloussuunnitelma 2001-2001, 2.2.
78
luonti on kunnan tehtävänä lähtökohtana kunnan rajojen sisäinen toimivalta kuntalain
perusteella.
3.1.2. Taidetoimikuntajärjestelmä ja muut kulttuurihallinnon sivuelimet
Valtion taidehallinto järjestettiin brittiläiseen malliin343 nykyiselle perustalle v.1968,
jolloin tuli voimaan Laki taiteen edistämisen järjestelystä ( 328/1967 ). Valtakunnalliselle
tasolle perustettiin taidealakohtaiset itsenäiset valtion taidetoimikunnat ja niiden
yhteiselimeksi taiteen keskustoimikunta ( L 328/1967, 1 § ). Alueellisen taide-elämän
edistämiseksi kuhunkin lääniin perustettiin läänin taidetoimikunta ( 1.3 § ), josta
tarkemmin seuraavassa luvussa. Erkki Mennolan mukaan taidehallinnon organisoinnin
lähtökohtana oli �tietynlainen taide-elämän itsehallinto�344. Järjestelmää, jossa taiteen
asiantuntijat ja taideyhteisöjen edustajat päättävät apurahoista ja taidepolitiikan suunnasta
kutsutaan vertaisryhmäjärjestelmäksi345.
Valtion taidetoimikunta toimii yhdeksällä taiteen alalla: elokuva, kirjallisuus, kuvataide,
näyttämötaide, rakennustaide, säveltaide, taideteollisuus, tanssitaide ja valokuvataide. ( L
328/1967, 1.1 § ). Valtion taidetoimikunnat ovat opetusministeriön asiantuntijaelimiä ja
niiden tehtävänä on taiteen edistäminen ( L 328/1967, 2 § )346. Valtion taidetoimikuntien
jäsenet edustavat oman taidealansa keskeisiä järjestöjä ja laitoksia ( L 328/1967, 4.1 § ) ja
siksi valtakunnallisilla taidejärjestöillä on merkittävä painoarvo suomalaisen taidehallinnon
organisoinnissa. Taiteilijat itse ovat määrittelemässä omien taiteenalojensa rajoja ja lisäksi
itse jakamassa itselleen julkista tukea347. Suomalaisilla taiteilijajärjestöillä on
vaikutusvaltaisempi asema kuin missään muualla Euroopassa348.
Taidetoimikuntajärjestelmää ja taidehallintoa yleensäkin on yritetty uudistaa useita kertoja
mutta siinä onnistumatta349. Euroopan neuvoston kulttuuriarviointiryhmä kiinnittikin
huomiota taidetoimikuntajärjestelmän institutionaalisiin piirteisiin todeten, että järjestelmä
on liian jäykkä, se on samaan aikaan sekä heikko että vahva, se on liian segmentoitunut ja
myös politisoitunut350. Hallinto-oikeuden näkökulmasta valtion taidetoimikuntien tärkein
343 Council of Europe 1997, 33.344 Mennola 1990, 248.345 Taiteen keskustoimikunta 1998, 209, 277.346 Opetusministeriö. Opetusministeriön hallinnonalan toimintakertomus 1998, 29.347 KM 1992:36, 239.348 Council of Europe 1997, 34.349 Ks. Arsis 1/00, 4 � 8.350 Euroopan neuvosto 1996, 37.
79
tehtävä, taiteilija-apurahojen jako ( A 1105/1991, 4 § )351 on tiukan säännössidonnaista,
joka rajoittaa toimikuntien päätöksenteon liikkuma-alaa. Toinen hallinto-oikeudellinen
ongelma on taidetoimikuntien rakenteellinen segmentoituneisuus ja taidetoimikuntien suuri
määrä. Valtion taidetoimikuntien toimivaltarajoja niiden jäykkyyden vuoksi on vaikea
ylittää ja tätä pidetään rajapinnoilla olevien uusien taidemuotojen kannalta
ongelmallisena352.
Valtion taidealakohtaisten taidetoimikuntien lisäksi taidetoimikuntajärjestelmään kuuluu
taiteen keskustoimikunta, jonka tehtävänä on mm. jakaa osa taiteilija-apurahoista,
huolehtia taiteen eri alojen yhteistoiminnan kehittämisestä ja olla yhdyssiteenä valtion
taidetoimikuntien välillä, edistää taiteen tunnetuksi tekemistä ulkomailla ja edistää taiteen
tutkimusta ja julkaisutoimintaa ( Asetus taiteen edistämisen järjestelystä 1105/1991, 1 § ).
Taiteen keskustoimikunta julkaisee ARSIS �nimistä taide- ja kulttuuripoliittista
aikakauslehteä, jolla on merkittävä tiedon välittäjän rooli. Taiteen keskustoimikunnalla on
ollut merkittävä valmisteleva asema viimeisessä ja tuloksellisessa valtion taidehallinnon
uudistamisprosessissa353. Vuoden 1967 Lakia taiteen edistämisen järjestelystä on muutettu
Lailla taiteen edistämisen järjestelystä annetun lain muuttamisesta ( 366/2000 ).
Uudistukset tulevat voimaan 1.6.2000 ( L 366/200, 5 a § ). Valtion taidetoimikuntien
määrä pysyy edelleen yhdeksänä mutta valtion taideteollisuustoimikunnan nimi muuttuu
valtion muotoilutoimikunnaksi ( 1 § ). Toinen uudistus on taiteen keskustoimikunnan
jäsenmäärän lisääminen kahdella ( 4 § ). Taiteen keskustoimikunnan muodostavat valtion
taidetoimikuntien puheenjohtajat ja kuusi valtioneuvoston määräämää muuta jäsentä
entisten neljän sijaan. Uusien jäsenten avulla halutaan lisätä taiteen ja yhteiskunnan välistä
vuorovaikutusta erityisesti viestinnän ja taiteen tutkimuksen ja opetuksen alalla354. Kolmas
uudistus koskee taiteen keskustoimikunnan oikeutta asettaa jaostoja, joilla voisi olla myös
päätäntävaltaa mm. apurahojen jakamisessa. Neljäs uudistus koskee uuden toimielimen eli
lautakunnan perustamista kirjailijoille ja kääntäjille tarkoitettujen apurahojen myöntäjäksi (
1 § ). Viides uudistus on lainsäädäntötekninen, jolla aikaisemmin asetuksessa ( A
1105/1991, 21 § ) ollut valituskielto siirrettiin lakiin asiasisällön pysyessä samana. Taiteen
keskustoimikunnan ja valtion taidetoimikuntien päätöksistä, jotka koskevat palkintojen,
apurahojen ja avustusten myöntämistä ei saa hakea muutosta valittamalla. ( 5 a § ). 351 Opetusministeriö. Opetusministeriön hallinnonalan toimintakertomus 1998, 29.352 Ks. Taiteen keskustoimikunta 1999, 2.353 HE 3/2000, 6.354 HE 3/2000, 4.
80
Uudistuksilla on haluttu lujittaa taiteen keskustoimikunnan asemaa laaja-alaisena taide- ja
kulttuurielämän suunnittelijana ja edistäjänä ja vahvistaa taidehallinnon autonomista
asemaa erityisesti taiteelliseen arviointiin liittyvässä päätöksenteossa355.
Normiteoreettisesti uudistukset liittyvät pääasiallisesti organisaationormien antamiseen.
Itsenäisten taidetoimikuntien lisäksi opetusministeriön hallinnonalaan kuluu
monilukuinen joukko virastoja, laitoksia ja asiantuntijaelimiä ( sivuelimiä ), joka tekee
kulttuuri- ja taidehallinnonorganisaatiosta monimutkaisen ja vaikeasti hallittavan356.
Vaikka valtion keskusvirastojärjestelmää ja kaksiportaista hallintoa (
ministeriö/keskusvirasto ) on vuosikymmenen ajan purettu, ei opetusministeriön hallinnon
alalla ole päästy kokonaan yksiportaiseen ministerivetoiseen hallintoon357.
Opetusministeriön hallinnonalan kulttuuripolitiikkaa edistäviä virastoja ja laitoksia ovat
museovirasto, valtion taidemuseo ja Suomenlinnan hoitokunta, Suomen elokuva-arkisto,
valtion elokuvatarkastamo ja elokuvalautakunta ja näkövammaisten kirjasto358. Taiteen
keskustoimikunnan, valtion taidetoimikuntien ja läänien taidetoimikuntien lisäksi
opetusministeriön asiantuntijaeliminä toimii erilaisia neuvottelukuntia kuten Suomen
Unesco-toimikunta, Pohjoismaisen kulttuuriyhteistyön neuvottelukunta, Venäjän ja Itä-
Euroopan instituutti ja tekijänoikeusneuvosto359. Kulttuuripoliittinen verkostoyhteistyö
kulttuuri- ja taidejärjestöjen, museoiden, festivaalien ja teattereiden kanssa sopimuksin,
pöytäkirjoin tai vastaavin on erittäin laajaa360. Opetusministeriön hallinnonalan
toimielinten nimistä ei voi suoraan päätellä niiden organisatorista asemaa tai yhteyttä
kulttuuripoliittiseen hallintoon. Myös siksi organisaation hahmottaminen on ongelmallista.
Valtion kulttuurihallinto on taide- ja kulttuuriyhteisöjen näköinen epäjärjestyksellinen,
ristiriitainen ja kapinallinen361, jollaisia nykyisten dynaamisten organisaatioiden tulisi
ollakin. �Sivuelimet lisäävät hallinnon kansanvaltaisuutta, tukevat taiteen ja kulttuurin
autonomiaa ja takaavat erityisasiantuntemuksen�362.
355 HE 3/2000, 3, Ruohonen 2000, pääkirjoitus.356 Euroopan neuvosto 1996, 32.357 Ks. Lehtisalo 1998, 62.358 Opetusministeriön työjärjestys 25.4.1997, 11 §.359 OPM, organisaatio � OPM:n alaiset virastot ja laitokset 2000, 1.360 OPM, organisaatio, järjestötahot, joiden kanssa tehdään sopimukset/pöytäkirjat tai vastaavat 2000, 1 � 2.361 Ks. KM 1992:36, 233.362 KM 1992:36, 236.
81
3.1.3. Läänin kulttuurihallinto
Läänin kulttuurihallinnon ydin on alueellisessa ( aikaisemmin läänin )
taidetoimikuntajärjestelmässä, joka luotiin alueellisen taide-elämän edistämiseksi Lailla
taiteen edistämisen järjestelystä ( 328/1967, 1.3 § ) vuoden 1968 alusta. Alueellinen/läänin
taidetoimikunta on opetusministeriön, lääninhallituksen, valtion taidetoimikuntien ja
taiteen keskustoimikunnan asiantuntija oman alueensa taideasioissa ( A 1105/1991, 8.1.2 §
). Alueellisella/läänin taidetoimikunnalla on asetuksessa säädetty velvollisuus seurata
kuntien kulttuuritoimintaa läänin alueen taiteen yleisen kehityksen, taidejärjestöjen,
taidelaitosten ja taiteen oppilaitosten toiminnan lisäksi ( 8.1.1 § ). Voimassa olevan
Kuntalain ( 365/1995, 8 § ) mukaan lääninhallituksella ei enää ole yleistä kuntien
toiminnan silmällä pitotehtävää363 mutta Lääninhallituslaissa ( 22/1997 ) sille annetaan
toisaalta yleisen hallintoviranomaisen tehtävät ja toisaalta erikseen säädetyt muut tehtävät.
Alueellisen taidetoimikunnan tehtävä suuntautuu sekä taiteen harjoittajiin (
ammattitaiteilijat ) että harrastajiin ja näiden kansainvälisen toiminnan ja tiedottamisen
edistämiseen ( 8.1.3 § ). Tärkein tehtävä on itsenäistä päätösvaltaa käyttäen jakaa
opetusministeriön alueelliselle taidetoimikunnalle osoittamat taiteilija-apurahat ja
järjestöjen valtionavustukset ( 8.1.6 § )364.
Läänin ( nyt alueellisen ) taidetoimikunnan asema opetusministeriön, lääninhallituksen
ja valtion taidetoimikuntajärjestelmän puristuksessa on ollut moniulotteinen ja
ongelmallinenkin. Opetusministeriön asettamassa alueellisen taidehallinnon
kehittämisryhmässä 1990 � 1991 selvitettiin läänin taidetoimikunnan ja sen henkilöstön
asemaa sekä tehtävien delegointia365. Alueellisten kulttuuripalveluiden uudistamista
pohtinut opetusministeriön työryhmä jätti muistionsa joulukuussa 1993366. Alueellisen
taidetoimikunnan jäsenet edustavat läänin taidealoja tai alueellista kulttuuripolitiikkaa ja
heidät määrää lääninhallitus kuultuaan alueellisia taiteen ja kulttuuripolitiikan järjestöjä ja
laitoksia ( L 712/1991 ). Tämä tarkoittaa sitä, että läänin taide- ja kulttuurijärjestöt ja
laitokset ehdottavat edustajiaan taidetoimikuntaan, joista maaherra nimittää jäsenet. Läänin
taidetoimikunnan olemassa olo sinänsä on ollut uudistuksen kohteena ja sen toimintaa on
363 Hannus � Hallberg 1995, 117.364 Alueelliset taidetoimikunnat 2000, 1.365 Opetusministeriön työryhmien muistioita 1991:6, johdanto.366 Opetusministeriön työryhmien muistioita 1993:33.
82
arvosteltu vähäisen päätösvallan ja niukkojen resurssien vuoksi367. Euroopan neuvoston
kulttuuriarviointiryhmän mielestä läänin taidetoimikunnan panos on ollut aktiivista ja
monipuolista368. Alueellisen/läänin taidetoimikunnan vastuusuhteet ovat erikoiset.
Hallinnollisesti taidetoimikunta on kytketty lääninhallitukseen, joka varsinaisesti on
sisäasianministeriön alainen mutta hoitaa eri ministeriöiden alaisia tehtäviä. Alueellisen
taidetoimikunnan henkilöstö läänin taiteilijoita lukuun ottamatta on palvelussuhteessa
lääninhallitukseen, joka hoitaa myös taidetoimikunnan toimisto- ja tilinpitotehtävät ( A
1105/1991, 10 § ).
1.9.1997 saakka Suomessa oli 11 lääniä ja niissä kaikissa oma läänin taidetoimikunta.
Valtionhallinnon keventämisoperaation ( Aluehallinto 2000 -hanke ) yhtenä tuotoksena
tehtiin lääniuudistus, jonka seurauksena läänijako muutettiin. Lääninhallituslain (
22/1997, 1 § ) mukaan maassa on viisi lääniä ja Ahvenanmaa, joka aikaisemman
läänijaonkin mukaan oli 12. lääni. Alueellinen taidehallinto sopeutettiin uuteen läänijakoon
tai paremminkin maakuntajakoon valtioneuvoston päätöksellä alueellisten
taidetoimikuntien lukumäärästä ja toimialasta ( 817/1997 ). Maakuntajako on valtion
aluehallintoviranomaisten toimialuejako ( Maakuntajakolaki 1159/1997, 1.3 § ). Läänin
taidetoimikunnan nimi muuttui alueelliseksi taidetoimikunnaksi ja toimialuejako uusittiin
noudattamaan maakuntien liittojen aluerajoja siten, että alueellisen taidetoimikunnan
tehtäväalue voi olla kahden maakunnan liiton maantieteellinen ala ( VNp 817/1997, 2 § ).
Maassa on tammikuusta 1998 alkaen 13 alueellista taidetoimikuntaa ( VNp 817/1997, 1 § )
19 maakuntien liiton alueella, jotka puolestaan ovat kunnallisen itsehallinnon periaatteella
toimivia kuntien yhteenliittymiä369. Maakuntien liittojen lakisääteisinä tehtävinä ovat
aluekehitysviranomaisena toiminen ja seutukaavoitus ( Laki alueiden kehittämisestä
1135/1993 ). Alueellisten taidetoimikuntien määrä kasvoi läänien määrän supistuessa, joka
osoittaa myös alueellisella tasolla autonomisen taidetoimikuntajärjestelmän vahvaa
asemaa.
Alueellisen taidetoiminnan edistämisessä kuntien näkökulmasta
läänintaiteilijajärjestelmällä on merkittävä tehtävä. Läänintaiteilijajärjestelmä aloitettiin
kokeilulla kolmessa läänissä v. 1972, jota säädeltiin opetusministeriön antamin yleisohjein.
367 KM 1992:36, 238.368 Euroopan neuvosto 1996, 124.369 Maakuntien liitot 2000, 1.
83
Kokeilu vakinaistettiin v. 1984, joka merkitsi mm. läänintaitelijan sijaintikunnan
luopumista palkkauskuluihin osallistumisesta, sillä aluksi läänin taidetoimikunta ja
läänintaiteilijan sijoittajakunta olivat konkreettisessa palkkauksellisessa yhteistyössä.
Vuodesta 1985 on kussakin läänissä ollut enintään neljä ohjaavaa läänintaiteilijaa370, jotka
ovat työsopimussuhteessa alueelliseen/läänin taidetoimikuntaan ( A 1105/1991, 10 § ).
Alueellisella taidetoimikunnalla ( aikaisemmin läänin taidetoimikunnalla ) on päätoiminen
pääsihteeri ( aikaisemmin taidetoimikunnan sihteeri ), joka vuodesta 1988 on ollut
lääninhallituksen alaisuudessa eikä opetusministeriön kuten valtion taidehallinnon
organisoinnin alkutaipaleella 1960-luvun lopulta.371 Pääsihteeri ei siis ole
taidetoimikunnan alainen, kuten puolestaan valtion taidetoimikuntien sihteerit ovat ( A
1105/1991, 7 § ).
Lääninhallituksen tehtävänä on sen mukaan kuin erikseen säädetään hoitaa opetus- ja
kulttuurihallintoon liittyviä tehtäviä ( Lääninhallituslaki 22/1997, 2,2 § ).
Lääninhallituksessa on edellä mainittuja tehtäviä varten sivistysosasto (
Lääninhallitusasetus 120/1997, 4 § ). Esimerkiksi Länsi-Suomen läänin sivistysosaston
tehtävänä on vahvistaa taiteen ja kulttuurin toimintaedellytyksiä372 ja Itä-Suomen läänin
sivistysosaston kirjasto- ja kulttuuritoimen tulosryhmän vastuuhenkilön tehtävänä on
kulttuurisen näkökulman vahvistaminen yhteiskunnan toiminnassa ja päätöksenteossa373.
Taidetoimikuntien palvelut nähdään osaksi läänin sivistyspalveluita. Opetusministeriö on
siirtänyt päätösvaltaansa hallinnonalaansa kuuluvissa Euroopan unionin
rakennerahastohankkeissa ohjelmakaudella 2000 � 2006 lääninhallitusten sivistysosastoille
vahvistamaan niiden edellytyksiä toimia lääninhallitusten alueellisina palvelupisteinä374.
Lääninhallituksen tehtävänä on valmistella rakennerahastovaroilla toteutettavat
rahoituspäätökset, myöntää rahoitus, valvoa ja seurata hanketta, tarkastaa hanke ja periä
takaisin varat, jos edellytykset täyttyvät375. Kirjastoasiat muodostavat edelleen läänin
sivistysosaston kulttuurihallinnollisten tehtävien ytimen mutta kirjastopalvelujen
järjestäminen kansalaisille/kuntalaisille on kunnan tehtävä ( Kirjastolaki 904/1998, 3 § ).
Kirjasto- ja tietopalvelutoiminnan arviointi on opetusministeriön, lääninhallituksen ja
kunnan kulttuurihallinnollisen vastuulla ( Kirjastolaki 904/1998, 6 § ). Lääninhallitusten 370 Opetusministeriön työryhmien muistioita 1991:6, 23.371 Opetusminiteriön työryhmien muistioita 1991:6, 19 � 20.372 Sivistys 2000, 1.373 Sivistysosasto. Tulosalueet. Sivistysosaston tulosryhmät ja vastuuhenkilöt 2000.374 Opetusministeriön asetus 280/2000. Opetusministeriö. Toiminta- ja taloussuunnitelma 2001-2004, 2.2.
84
sivistysostot vastaavat kirjastojen perustamishankkeista, kirjastojen kehittämis- ja
kokeiluhankkeista sekä järjestävät kirjastohenkilöstön täydennyskoulutusta.
Myös alueellisen taide- ja kulttuurielämän merkittäväksi kehittäjiksi ovat 1990-luvulla
erityisesti Euroopan unionin rakennerahastotyön ansiosta tulleet maakuntien liitot, jotka
ovat osa vahvistuvaa kunnallista itsehallintojärjestelmää ja kuntien tärkein yhteistoiminnan
muoto376. 1990-luvun yhtenä alueellisen taidehallinnon uudistamisehdotuksena oli siirtää
läänien taidetoimikuntien tehtävät kokonaan maakuntien liitoille. Euroopan neuvoston
kulttuuriarviointiryhmän mielestä ajatus sopi hallinnon hajauttamisperiaatteisiin, joissa
paikallisesta kulttuuritoiminnasta vastaisivat peruskunnat ja alueellisesta
kulttuuritoiminnasta itsehallinnolliset maakuntien liitot, vaikka nämä itse eivät olleetkaan
kovin halukkaita näihin uusiin tehtäviin377. Kuitenkin arviointiryhmä päätyi heittämään
ilmaan kysymyksen, �eikö siis kulttuurielämää tuettaisi paremmin kahden toisiaan
täydentävän mutta eri tehtäviä hoitavan osapuolen ( valtiolle vastuulliset taidetoimikunnat
ja kunnille vastuulliset maakuntien liitot ) yhteistyönä kuin siirtämällä toiselle osapuolelle
kaikki vastuu alueellisista kulttuurikysymyksistä378?� Näin sitten on tapahtunut eli
alueelliset taidetoimikunnat jatkavat työtään valtion taidehallinnossa ja maakuntien liitot
kunnallishallinnossa mutta keskenään lisääntyvässä yhteistyössä, sillä erityisesti Euroopan
unionin alueellinen kehittäminen edellyttää toimijoilta laajaa yhteistyötä379. Maakuntien
liitot ovat tehneet kulttuurin kehittämisohjelmia tai kulttuuristrategioja. Keski- Suomen
liiton kulttuurin kehittämisohjelman tekoon vuosille 1995 � 2000 osallistuivat maakunnan
liiton tutkimusjohtajan kanssa Jyväskylän kaupungin kulttuuritoimenjohtaja, läänin
taidetoimikunnan pääsihteeri ja Jyväskylän yliopiston kulttuuripolitiikan vt. professori,
joka osoittaa tarvetta uudenlaiseen hallinnolliset rajat ylittävään kulttuuritoimijoiden
yhteiseen suunnitteluun ja innovointiin380. Jo Erkki Mennolan väitöskirjan mukaan
maakuntaa pidettiin luontevana perustana monenlaisille kulttuurin muodoille. Myös
eurooppalaisessa kontekstissa kulttuurisektori nähtiin laajenevaksi toimialaksi381.
375 Opetusministeriön asetus 280/2000, 1 §.376 Ks. Ryynänen 1999, 176, Mäenpää 1997. 109.377 Euroopan neuvosto 1996, 125.378 Euroopan neuvosto 1996: 126.379 Kukkasmäki 1998, 51.380 Keski- Suomen liitto 1995, 3 ja 18.381 Mennola 1990, 245.
85
3.2. Valtion liikunta- ja nuorisohallinnon tehtävät
3.2.1. Opetusministeriön liikunta- ja nuorisohallinnon sekä kunnan liikuntatoimen ja
nuorisotyön tehtävien jako
Kun Laki kuntien nuorisolautakunnista ja kuntien nuorisotyöhön annettavasta
valtionavusta ( 117/1972 ) säädettiin, elettiin aikaa, jolloin valtion ja kuntien välinen suhde
perustui kunnan alisteiseen asemaan ja laajaan valtion valvontaan. Voimassa oli vuoden
1948 kunnallislaki ( 642/1948 ). Kunnan erityistoimialaa koskevassa lainsäädännössä
kunnan toimielinten tekemien päätösten alistaminen valtion viranomaisen vahvistettavaksi
oli enemmän sääntö kuin poikkeus382. Valtion viranomaisilla oli yleensä erityislain
valtuutuksella annettuun asetukseen perustuva oikeus antaa ohjeita ja määräyksiä
kunnallisille viranomaisille ja niiden asiana oli valvoa valtionapujen ja -osuuksien käyttöä.
Valtion viranomaiset ohjasivat kuntien lakisääteistä toimintaa yleiskirjeillään ja
päätöksillään383.
Lakisääteisen kunnallisen nuorisotyön ohjeistaminen ja määräysten antaminen kuului
opetusministeriön toimialaan ( Nuorisolautakunta-asetus 418/1972, 5 § ) mutta
nuorisolautakuntalaki ( 117/1972 ) ei sisältänyt jälkikäteiseen valtionvalvontaan kuuluvia
alistamissäännöksiä. Valtion viranomaisten alistamisvaltaa sittemmin vähennettiin vuoden
1976 uudella kunnallislailla ( 953/1976 ), joka oli yksi keino kunnallisen itsehallinnon
vahvistamiseksi mutta useat erityislait sisälsivät asioita, jotka tuli edelleen alistaa384.
Opetusministeriön tehtävänä oli kuntien nuorisotyöhön annettavien käyttökustannusten
valtionosuuksien ja harkinnanvaraisten valtionapujen käytön ohjeistaminen ja käytön
valvonta. Nuorisolautakuntalaki ei rakentunut sinänsä valtion ja kuntien väliseen
työnjakoon tai kumppanuuteen. Nuorisolautakuntalain voimaantulon aika merkitsi
käännekohtaa valtiollisessa nuorisotyössä. Toiminnan painopiste suuntautui
382 Laki kansalais- ja työväenopistojen valtionavusta 21.9.1962/521, 11 § �Työvuodeksi otettavan rehtorin japäätoimisen tuntiopettajan sekä tuntiopettajan ottaa johtokunta, jonka tulee alistaa rehtorin ja päätoimisenopettajan ottamista koskeva päätös kouluhallituksen vahvistettavaksi.� 26 §: � Opisto on velvollinenviimeistään vuonna 1964 alistamaan kouluhallituksen vahvistettavaksi uuden ohjesäännön.�383 Kunnallisen kansalais- ja työväenopiston malliohjesääntö annettiin kunnille kouluhallituksen yleiskirjeelläno 1503/63. Kansalais- ja työväenopistojen rehtorin ja opettajan toimet ja työvelvollisuus ohjeistettiinkouluhallituksen kirjeellä N:o 1822/1971. Kansalais- ja työväenopistojen luentopalkkioiden perusteetvastaavasti kirjeellä no 2042/1973 laajoista vuosittaisista valtionapuohjeista puhumattakaan.384 Ryynänen 1986, 72.
86
nuorisopolitiikkaan ja perinteinen kasvatuspainotteinen nuorisotyö alkoi jäädä taka-
alalle385.
Uudenlainen ajattelu valtion ja kuntien välisessä tehtävien jaossa omaksuttiin liikuntalain
säätämisen yhteydessä 1970-luvun lopulla. Silloin katsottiin, että yleisten edellytysten
luominen liikuntatoiminnalle on valtion ja kuntien yhteisenä asiana eli julkisen hallinnon
tulee yhdessä ottaa vastuu vapaan kansalaistoiminnan mahdollistamisesta.
Liikuntatoiminnan yleinen johto ja valvonta uskottiin opetusministeriölle ( 984/1979, 4 §
). Urheiluun ja liikuntapolitiikkaan perehtyneistä henkilöistä koostuva ja valtioneuvoston
kutsusta toimiva valtion liikuntaneuvosto työskenteli ministeriön asiantuntijaelimenä
liikuntalain mukaisissa asioissa. Myös väliportaan hallinnossa eli lääninhallituksessa toimi
monijäseninen asiantuntijaelin nimeltään läänin liikuntalautakunta.
Kun uudistettu ja nyt voimassa oleva liikuntalaki ( 1054/1998 ) astui voimaan 1.1.1999,
oli siitä luettavissa, että vastuut ja yhteistyövelvoitteet valtion keskushallinnossa säilyivät
edelleen opetusministeriöllä mutta muuttunutta keskushallintoviranomaisen roolia kuvasi
lain 2 §:n 2 momentin sanamuoto, jossa sanotaan, että �ministeriö vastaa liikuntatoimen
yleisestä johdosta, kehittämisestä ja yhteensovittamisesta liikunnan yhteistyössä
valtionhallinnossa�. Opetusministeriön tehtävänä ei ole enää valvoa, vaan sen tulee
kehittää. Liikunnan valtakunnallinen johtaminen ja kehittäminen toteutetaan informaatio-
ohjauksella, tulosohjauksella, ohjelmaohjauksella ja rahoittamalla liikuntaa edistävää
toimintaa386. Valtion ja kuntien yhteisenä tehtävänä on edelleen yleisten edellytysten
luominen liikunnalle. Julkisen hallinnon ja kansalaistoiminnan organisoijien välille
liikuntalaissa omaksutun dualistisen suhteen mukaan varsinaisesta liikunnan
järjestämisestä vastaavat edelleen pääasiassa liikuntajärjestöt. Opetusministeriön
keskeisiksi strategisiksi kehittämisalueiksi nähdään liikunnan kansalaistoiminnan
edistäminen, liikuntapaikkojen ja yleisemmin liikunnan fyysisen ympäristön kehittäminen,
soveltavan liikuntatutkimuksen ja liikunnan tietohuollon edistäminen ja vaikuttaminen
kansainvälisessä liikuntayhteisössä387. Lisäksi opetusministeriön tehtäväksi katsotaan
liikunnan alalla toimivien henkilöiden asiantuntemuksen ja ammattitaidon kehittäminen.
385 Nieminen 1995, 350.386 HE 236/1997, 3/20 ja Opetusministeriön työryhmien muistioita 22:1997, 2.387 HE 236/1997 ja Opetusministeriön työryhmien muistioita 22:1997, 2.
87
Ensimmäisessä liikuntalaissa omaksuttu säätämistekniikka ja oikeudellinen ajattelu
siirtyivät v. 1985 annettuun Nuorisotyölakiin ( 1068/1985 ), jolla kumottiin laki kuntien
nuorisolautakunnista ja kuntien nuorisotyöhön annettavasta valtionavusta. Valtion ja
kuntien tehtäväksi katsottiin myös nuorisotyössä yleisten edellytysten luominen
nuorisotoiminnalle eli vapaalle kansalaistoiminnalle, jolla edistettiin nuorten kasvua ja
kansalaisvalmiuksia. Opetusministeriön tehtävänä oli nuorisotyön yleisen johdon lisäksi
nuorisotyön valvonta ja uutena lakiin kirjattuna asiana valtion keskushallinnossa tapahtuva
nuorisopolitiikan yhteensovittaminen ( 1086/1985, 3 § ). Valtion nuorisoneuvoston
tehtävänä oli toimia opetusministeriön asiantuntijaelimenä nuorisotyölain mukaisissa
asioissa, kuten valtion liikuntaneuvoston liikuntalakia koskevissa asioissa. Läänin
nuorisolautakunnan tehtäväksi määriteltiin sekä opetusministeriön että lääninhallituksen
asiantuntijaelimenä toimiminen.
Voimassa olevan nuorisotyölain ( 235/1995, 3 § ) mukaan nuorisotyön yleinen johto ja
kehittäminen kuuluu opetusministeriölle, joka on yhteneväinen voimassa olevan
liikuntalain säännöksen kanssa. Nuorisotyölaissa on haluttu korostaa myöhemmin annettua
liikuntalakia voimakkaammin kaikilla hallinnon tasoilla olevien nuorisopolitiikan
toimijoiden yhteistoimintavelvollisuutta. Koska nuorisotyön sisältönä on nuorten
elinolojen parantaminen, lainsäätäjä on katsonut, ettei tehtävä hoidu sektorihallinnollisin
toimenpitein eikä näin ollen nuorisotyön velvoitetta ole haluttu kohdistaa vain yhdelle
nimetylle hallinnonalalle388. Niinpä nuorisotyölakiin sisällytettiin oma pykälänsä
velvollisuuksista ja yhteistoiminnasta nuorisotyössä ( 5 § ). Kaikkien ministeriöiden ja
valtioneuvoston kanslian tulee sisällyttää nuorten elinolojen parantamiseksi tarpeelliset
kehittämistoimenpiteet toiminta- ja taloussuunnitelmiinsa sekä alueiden kehittämisestä
annetun lain ( 1135/1993 ) mukaisiin valtakunnallisiin tavoiteohjelmiin. Toimenpiteiden
yhteensovittamisvastuu sälytettiin keskushallinnossa opetusministeriölle. Alueellinen
nuorten elinolojen yhteensovittamistehtävä on lääninhallituksilla ja paikallinen vastuu
kunnilla. Valtioneuvoston yhtenä Maanantaiseura -kulttuurihankkeen ( v. 1995 )
jatkotoimenpiteenä oli konsernistrategian kehittäminen nuorten elinoloihin, �jolla haluttiin
etsiä uusia tapoja ylihallinnollisen yhteistyöverkon muotoilemiselle ja toiminnalle�389.
388 HE 298/1994, 2.1.389 Kareinen � Salakari 1995, 28 - 34. Nuorten elinoloja koskevan päätöksenteon hajanaisuus tunnistettiinongelmaksi ministeriöiden kansliapäällikkökierroksella alkuvuodesta 1994. Tästä käynnistyi erittäin laajanuorten elinolojen konsernistrategian kehittäminen, jonka tuloksena nuorten elinolot olivat läpäisyteemanaministeriöiden TTS -suunnitelmissa v.1996. Konsernistrategian tehtävänä on varmistaa nuorten elinolojen
88
Konsernistrategiatyö tai tutummin poikkihallinnollinen yhteistyö käynnistyi myös
alueellisella ja kunnallisella tasolla. Yksi syy laaja-alaisen yhteistyön tarpeeseen kaikilla
hallinnon tasoilla löytyy 1990-luvun lamasta ja julkisen hallinnon taloudellisten resurssien
vähenemisestä.
Kuten luvussa 3.1.1. olen jo selvittänyt, opetusministeriössä kulttuuriministeri vastaa
kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopolitiikan toimialalla liikunnasta ja nuorisotyöstä.
Opetusministeriön liikuntayksikkö käsittelee asiat, jotka koskevat liikuntatointa, liikunnan
kansalaistoimintaa, liikunnan koulutuskeskuksia, liikunnan yhteiskunnallista kehittämistä
sekä kansalliseen ja kansainväliseen yhteistyöhön liittyviä asioita390. Vastaavasti
opetusministeriön työjärjestyksen mukaan nuorisoyksikkö391 käsittelee asiat, jotka
koskevat nuorisotointa, nuorisotoimintaa, nuorten elinolojen parantamista,
nuorisopoliittista koordinaatiota sekä kansainväliseen yhteistyöhön liittyviä asioita. Ennen
erillisiksi tulosyksiköiksi jakautumista liikunta- ja nuorisoasiat hoidettiin yhdistetyssä
opetusministeriön liikunta- ja nuoriso-osastossa392, jossa osasto jakautui erillisiin
toimistoihin.
Niin liikuntayksikkö kuin nuorisoyksikkökin ovat omalta osaltaan olleet edistämässä
Suomen menestymistä jatkuvasti muuttuvassa ja kansainvälistyvässä toimintaympäristössä.
Yksiköiden toiminnan painopisteet heijastavat opetusministeriön tulostavoitteita. Ne ovat
osaltaan edistämässä alansa tutkimusta ja innovatiivista osaamista sekä modernin tieto- ja
viestintätekniikan hyödyntämistä. Nuorisotutkimusta ja soveltavaa muuta alan tutkimusta
halutaan hyödyntää niin nuorisopolitiikassa kuin nuorisohallinnossakin. laadukas hoito valtionhallinnossa. Nuorten elinolojen linjaukseksi hyväksyttiin neljä aluetta: 1. Koulutus jatyö, 2. Toimeentulo, 3. Asuminen ja 4. Terveys ja identiteetti. Kullekin linjatulle alueelle määriteltiinstrategiset tavoitteet ja niille seurannan indikaattorit. Konserniverkoston toiminnalle luotiin myös seuranta japalautejärjestelmä, jotta tarvittavat korjaukset voitiin tehdä oikea-aikaisesti. Merkittävänä asianakäynnistettiin nuorisovaikutusten arviointi ( NUOVA ).390 Opetusministeriön työjärjestys 26.5.2000, 13 §. Opetusministeriö liikuntayksikkö 2000, 1.391 Opetusministeriön työjärjestys 26.5.2000, 13 §, Opetusministeriön nuorisoyksikkö 2000, 1.392 A opetusministeriöstä 136/1990, 21.2.1992/154. Opetusministeriön liikunta- ja nuorisotyönvirkamieshallinnolla on osittain yhteinen ja erityisesti rinnakkainen historia. Juppi 1995, 195, Teräväinen1989, 17. V. 1944 opetusministeriöön perustetun ylimääräisen nuorisoasiain esittelijän tehtäviin kuuluivatniin nuoriso kuin liikunta-asioiden esittelyt, joka tarkoitti, että valtion urheilulautakunta sai oman toimistonsaoheen lisäresurssia ministeriöltä. Juppi 1995, 196: Urheilun virkamieshallinto oli varsinaisesti syntynytvaltion urheilulautakunnan alaisuuteen ja vasta v. 1966 urheilulautakunnan alainen toimisto lakkautettiin jatilalle perustettiin opetusministeriön urheilu- ja nuorisotoimisto, joka Jupin mielestä merkitsiliikuntabyrokratian nopeaa lisääntymistä. Kosonen 1984. 18 � 19. Valtion nuorisotyölautakunnanensimmäisenä sihteerinä toimi oman toimensa ohella edellä mainittu opetusministeriön nuorisoasiainesittelijä. Juppi � Klemola � Ilmanen - Aunesluoma 1995, 85. Liikunta- ja nuoriso-asioiden yhteinenesittelijäjärjestelmä säilyi aina vuoteen 1973 saakka, jolloin opetusministeriöön perustettiin urheilu- ja
89
Liikuntapoliittisten tavoitteiden päivittämisellä ja ajantasaisella liikuntapoliittisella
ohjelmalla linjataan liikunnan valtakunnallista tulevaisuutta. Julkisin varoin rahoitettu
liikuntatieteellinen tutkimus palvelee niin liikuntaa kuin liikuntahallintoa ja liikuntaan
liittyvää yhteiskunnallista päätöksentekoa393. Kuntien liikuntatoimen tulevaisuuden ehdot
ovat myös osiltaan sidoksissa valtakunnallisiin linjauksiin, vaikka todellisuudessa kuntien
liikuntatoimintaan saamat valtionosuudet ovat vain 5 % kuntien liikuntatoimen
käyttömenoista394. Sama prosenttiosuus kattaa kuntien nuorisotyönkin käyttömenot395.
Modernin tieto- ja viestintätekniikan hyödyntäminen merkitsee sekä liikunnan että
nuorisotyön sisältötuotantoon panostamisena. Laajentuneet kansainväliset yhteydet ja
Euroopan unionin toiminnasta tulevat velvoitteet näkyvät sekä liikuntayksikön että
nuorisoyksikön toiminnan painopisteasettelussa. Pohjoisen ulottuvuuden politiikan
linjaaminen kuuluu ajan henkeen. Opetusministeriön nuorisopolitiikassa panostetaan myös
kuntien nuorisotyön tukemiseen, kuntien nuorten työpajojen kehittämiseen, koululaisten
iltapäiväkerhotoiminnan tukeminen ja kuntien innovatiivisiin, ohjelmaperusteisiin
kehittämishankkeisiin. Liikuntapolitiikassa vastaavasti tuetaan kuntien toimia
liikuntatilojen ja �alueiden rakentamisessa, suunnataan liikuntatoiminnan sisältöä toisaalta
lasten ja nuorten liikuntaohjelmalla ja toisaalta ikääntyvien liikunnan kehittämisohjelmalla.396 Ohjelmaperusteisilla määräaikaisilla liikunnan projekteilla edistetään ajankohtaisia
liikunnan teemoja. Valtakunnalliset teemat toteutuvat pitkälti paikallisilla hankkeilla,
joiden myötä myös ohjelmiin varatut varat ohjautuvat kuntatason toimijoille.
Ajankohtaisilla hankkeilla paikalliset toimijat sitoutuvat liikuntalain arvoihin ja osaltaan
toteuttavat hyvinvointipolitiikkaa.397
3.2.2. Liikunnan ja nuorisotyön asiantuntijaelimet
Kuten edellä olen jo maininnut sekä valtion liikuntahallinnossa että nuorisohallinnossa on
toiminut monijäseninen asiantuntijaelin: liikunnan puolella valtion liikuntaneuvosto ja
nuorisotyössä valtion nuorisoneuvosto nyttemmin nuorisoasian neuvottelukunta. Sekä
nuoriso-osasto, joka jakautui urheilutoimistoon ja nuorisotoimistoon.393 HE 236/1997. 6/20.394 Opetusministeriön hallinnonalan toimintakertomus 1998, 32.395 Opetusministeriön hallinnonalan toimintakertomus 1998, 34. Kuntien saamien taloudellisten resurssienvähäisyyttä voidaan tarkastella myös toimintalakien tavoitteiden ( 1054/1998, 235/1995 ) ja resurssilain (635/1998 ) suhteena. Yhteiskunnallisten, kunnallishallinnolle kuuluvien tavoitteiden toteuttamisessa kuntienvastuu paikallisella tasolla on merkittävä.396 Opetusministeriön tulossuunnitelma 2000, 1, 10 � 11, Opetusministeriön liikuntayksikkö 2000, 1 januorisoyksikkö 2000, 1.397 Ks. HE 236/1997, 7, 4 - 5.
90
liikunnan että nuorityön valtion hallinto ovat käynnistyneet luottamushenkilövetoisesti
lautakunnilla, jotka ovat olleet luonteeltaan valtion komiteoita398. Vasta luottamuselimen
toiminnan käynnistyttyä tehtäviin on palkattu virkamiehiä. Nuorisoasian
neuvottelukunnan juuret ja historia vievät vuoteen 1944. Opetusministeriö hyväksyi
1.12.1944 valtion nuorisotyölautakunnalle johtosäännön, jonka mukaan �lautakunta oli
opetusministeriön alainen maan nuorisotyötä suunnitteleva ja sen eri työmuotoja edustava
keskuselin�399. Valtioneuvoston kutsuman nuorisoasian neuvottelukunnan ( ensin valtion
nuorisotyölautakunta ja sittemmin valtion nuorisoneuvosto ) asema ja perustehtävät ovat
pysyneet vakaina mutta ajan henkeen joustavasti sopeutuneina. Sen tehtävänä on ollut 1.
seurata nuorison harrastuksia ja vapaa-ajankäyttöä, joka nykyisellään tapahtuu nuorten
sosiaalistumisen ja elämänhallinnan tukemisena sekä nuorten yhteiskunnallisen
osallistumisen rohkaisemisena, 2. edistää viranomaisten välistä yhteistoimintaa, joka
nykyisellään tapahtuu nuorten elinolojen seurannalla ja kehittämisellä, 3. seurata nuorison
kehitystä ulkomailla, joka nykyisin tapahtuu kulttuurisia ja sosiaalisia rajoja ylittävillä
hankkeilla ja 4. edistää nuorisotyöalan tutkimustyötä, joka tällä hetkellä on keskittynyt
nuorisobarometrien tuottamiseen, nuorten sijoittumista käsittelevään tutkimukseen ja
nuorten elinoloindikaattorien tuottamiseen.400
Valtion nuorisotyölautakunnalla on ollut keskeinen rooli kuntien harkinnanvaraisten
nuorisotyölautakuntien asettamisessa. 31.8.1945 päivätyllä kirjeellä opetusministeriö
kehotti kunnallisvaltuustoja ja seurakuntien kirkkoherranvirastoja �osoittamaan
käyttövaroja nuorisotyön tarpeita varten, luovuttamaan nuorisojärjestöille leirialueita ja
ryhtymään toimenpiteisiin nuorten askartelu-, kerho- ja kokoushuoneiden
aikaansaamiseksi sekä perustamaan kunnan, nuorisojärjestöjen, kodin, koulun ja
seurakunnan yhteistyön edistämiseksi kunnallisia nuorisotyötoimikuntia�.
Opetusministeriön mukaan kuntiin ei tarvittu pelkästään luottamushenkilöistä koostuvaa
toimielintä, vaan sinne tarvittiin koulun ulkopuolista aikaa varten lisätyövoimaa eli
nuorisojohtajia.401 Valtion nuorisoneuvostoksi muuttuneella opetusministeriön
asiantuntijaelimellä on ollut keskeinen rooli niin kunnallisen nuorisotyön
lakisääteistämisessä kuin myös valtakunnallisten nuorisojärjestöjen valtionapujen
398 VNp 1125/1991, 8 §, VNp 1124/1991, 8 §.399 Kosonen 1984, 8.400 Kosonen 1984, 8 ja Nuorisoasian neuvottelukunta Nuora 2000, 1/1, VNp valtion nuorisoneuvostosta1125/1991.401 Teräväinen 1989, 16.
91
saattamisessa lakisääteiselle perustalle. 1970-luvulta nuorisoneuvoston rooli
nuorisopoliittisen suunnittelun ja kehittämisen asiantuntijana korostui.402
Resurssien hankkiminen nuorisojärjestöjen toiminnan tukemiseksi on ollut yksi
keskeisemmistä valtion nuorisoneuvoston huolen aiheista ja toiminnan sisällöstä.
Valtioneuvoston kutsumat nuorisoneuvoston jäsenet ovat pääasiallisesti olleet
valtakunnallisten nuorisoyhdistysten vaikuttajia. Heidän intressissään on luonnollisesti
ollut saada ehdotuksen teko-oikeus valtakunnallisille nuorisojärjestöille myönnettävästä
valtionavusta, josta ensin säädettiin omassa erityislaissaan ( Laki valtakunnallisen
nuorisotyön valtionavusta 1035/1973 ). Sen mukaan valtion nuorisoneuvosto teki
avustusten jakoa koskevan esityksen opetusministeriölle, joka puolestaan esitteli asian
valtioneuvostolle ( 1035/1973, 6 § ). Valtion nuorisoneuvoston rooli nuorisojärjestöjen
avustuspolitiikkaan vaikuttajana jatkui vuoteen 1995, jolloin valtionavustusten
myöntämiseen liittyvä esityksen tekeminen opetusministeriölle siirtyi erikseen nimettävälle
toimikunnalle ( 235/1995, 8 § ). Uusi toimikunta ( nuorisojärjestöjen valtionavustusta
valmisteleva avustustoimikunta ) koostuu nuorisotoimintaan perehtyneistä henkilöistä,
jotka valtioneuvosto kutsuu kuultuaan nuorisojärjestöjä ( VNp 873/1995, 1 § ). Näin
voimassa olevalla nuorisotyölailla erotettiin toisistaan nuorisoasian neuvottelukunnan (
entisen valtion nuorisoneuvosoton ) toimialaan kuuluneet nuorisopolitiikan, nuorisotyön ja
nuorisotoiminnan kehittämiseen liittyneet lausunnonanto, aloite- ja esitysasiat
valtakunnallisten nuorisojärjestöjen avustamispolitiikasta. Nyt nuorisoasian
neuvottelukunta, NUORA, koostuu nuorten kasvua ja kansalaisvalmiuksia, nuorten
elinoloja, kansainvälistymistä, syrjäytymisen ehkäisyä ja nuorisotutkimuksen edustavista
asiantuntijoista, joiden enemmistön tulee olla nuorisojärjestöjen ehdottamia henkilöitä (
235/1995, 6 § 2 mom. ). Valtakunnallisten nuorisojärjestöjen asema nuorisopolitiikan,
nuorisotoiminnan ja nuorityön kehittämisessä on vankalla lainsäädännöllisellä
perustalla403.
402 Kosonen 1984, 20 - 25.403 KM 1980: 61, 105: Parlamentaarinen nuorisokomitea oli huolissaan kunnallisen nuorisotyön edustuksestavaltion nuorisoneuvostossa. HE 298/1994, 2/13: Nykyistä nuorisoasian neuvottelukuntaa edeltäneessä valtionnuorisoneuvostossa oli kunta- ja tilajaosto. Nuora 2000, 1: Nykyisessä nuorisoasian neuvottelukunnassa onkaksi pysyvää jaostoa; elinolojaosto ja kansalaistoiminnan jaosto. Molemmissa jaostoissa käsitellään kuntiennuorisotoimeen ja kunnalliseen nuorisopolitiikkaan liittyviä asioita ja jäsenten erityisosaamisen perusteellavoidaan päätellä, että kunnallinen osaaminen on neuvottelukunnassa edustettuna.
92
Urheilun ja liikunnan asiantuntijaelimenä opetusministeriössä on toiminut valtion
urheiluneuvosto ( nimeltään valtion urheilulautakunta 1920 � 1924, valtion urheilu- ja
voimistelulautakunta 1924 � 1946 ja valtion urheilulautakunta 1946 � 1966404 ) nyttemmin
valtion liikuntaneuvosto405. Ensimmäinen valtion urheilulautakunta perustettiin 17.6.1920
urheilujärjestöjen yhteistoimintaelimeksi, jossa oli mukana kouluhallituksen edustus406.
Alusta alkaen lautakunnan tehtäviin ovat kuuluneet valtionapujen jakamiseen liittyvät
asiat407. Mutta ei pelkästään avustusten jakaminen vaan avustusten käytön valvonta on
kuulunut sen tehtäviin.408 Valtiontalouden tarkastusvirasto katsoi ajan myötä, että valtion
urheilulautakunnan jäsenten kaksoisrooli valtionapupäätösten tekijänä ja
hakijaorganisaatioiden edustajana oli ongelmallinen. Ongelma ratkaistiin muuttamalla
liikunnan asiantuntijaelimen tehtävät niin, että siltä poistettiin avustusten jakotehtävä ja se
siirrettiin valtioneuvoston asiaksi ja ristimällä se valtion urheiluneuvostoksi409. Valtion
urheilulautakunnan ansioksi voidaan laskea valtion varoin tapahtuvan
urheilurakentamiseen suunnatun avustustoiminnan kehittäminen, jolla on ollut keskeinen
merkitys suomalaisessa urheilupolitiikassa.410 Valtakunnallisen urheilupolitiikan
linjaukset ovat kuuluneet jo urheilulautakunnan tehtäviin sen seuraajista valtion
urheiluneuvostosta ( 1967 � 1991 ) ja valtion liikuntaneuvostosta ( 1991 alkaen )
puhumattakaan. Urheilupolitiikan sijaan 1960-luvulla alettiin puhua liikuntapolitiikasta
sen nykyisen käsitteen merkityksessä, jolloin yhteiskunnallisen ohjauksen välineenä
enenevässä määrin alettiin uskoa suunnittelun voimaan ja julkisen hallinnon
byrokraattiseen ohjailuun411. 1970-luvun kokonaisvaltaisen liikuntapolitiikan peruslinjat
404 Juppi � Klemola � Ilmanen - Aunesluoma 1995, 136 � 137.405 Laki liikuntalain muuttamisesta 1108/1991, 4.2 §: Valtion urheiluneuvosto muutettiin liikuntaneuvostoksi.406 Juppi 1995, 73 ja Juppi � Klemola � Ilmanen - Aunesluoma 1995, 26.407 Juppi � Klemola - Ilmanen - Aunesluoma 1995, 27: Valtionneuvoston valtion urheilulautakunnallevahvistaman ohjesäännön mukaisista valtionavustusten jakoperusteista muodostui virallinenurheilupoliittinen julistus. Urheilujärjestöjen avustusten suuruutta määrättäessä oli huomioitava järjestöntoiminnan merkitys kansanterveyden, kuriin ja järjestykseen totuttamisen sekä kansalaiskunnon kannalta.Lisäksi tuli huomioida missä määrin kukin järjestö tekee �edullisella tavalla Suomea tunnetuksi ulkomailla�.408 Juppi 1995, 73.409 Juppi � Klemola � Ilmanen - Aunesluoma 1995, 82 � 84, Juppi 1995, 196 � 198.410 Juppi � Klemola � Ilmanen - Aunesluoma 1995, 29, 31, 109. 112 - 116. Ensimmäiset urheilukenttienrakentamiseen varatut määrärahat saatiin v. 1931, joka tarkoitti urheilun rakentamisen säännöllisenavustustoiminnan alkamista. Ilmanen 1996, 57 - 58. Ennen toista maailmansotaa urheilukentät ja muutaurheilutilat olivat muiden kuin kuntien hallussa, koska tehtävää ei katsottu kunnan asiaksi. Kentät ja salitolivat eri järjestöjen omistuksessa. Juppi 1995. 116 � 117. Opetusministeriö ja valtion urheilu- javoimistelulautakunta olivat eri mieltä rakennusavustusten suuntaamisesta. Opetusministeriö katsoi, ettäavustukset tulee suunnata kunnille järjestöjen sijaan ja samaa mieltä olivat valtion tilintarkastajat v. 1934.Kalliiksi käyvä urheilupaikkarakentaminen piti saada julkisen hallinnon tehtäväksi, sillä valtion avustuksellarakennettujen yksityisten urheilupaikkojen hoito saatettiin laiminlyödä ja näin avustaminen oli mennythukkaan.411 Juppi 1995, 217.
93
vedettiin valtion urheiluneuvoston suunnittelujaoston toimesta. Suunnitellun
liikuntapolitiikan tuli turvata kaikkien väestöryhmien erilaistuvat urheilulliset ja
liikunnalliset tarpeet. Julkisen vallan roolin ennustettiin kasvavan koko
liikuntakasvatuksen kentällä.412 Jupin mukaan liikuntapoliittiset �näköalat olivat huikeat ja
usko tutkimuksen ja suunnittelun ihmeitä tekevään voimaan lujassa�413.
Liikuntasuunnittelu ankkuroitiin ihmiskeskeiseen suunnitteluun414. Liikuntapolitiikka
kilpaili koko ajan nuorisopolitiikan kanssa. Mittakaavaeroista huolimatta myös Juppi
toteaa, että nuorisotyö on hallinnollisesti ja lainsäädännöllisesti kulkenut askelen edellä
liikuntaa415.
Nykyisen valtion liikuntaneuvoston jäsenten tulee edustaa erilaisia yhteiskunnallisia
näkemyksiä, liikuntakulttuurin toimi- ja yhteistyöalueita, liikunnan kansalaisjärjestöjä ja
kuntia416. Sen asettamisessa tulee huomioida alueelliset ja kielelliset näkökohdat.417
Liikuntaneuvosto asetetaan eduskunnan toimikaudeksi ja sen jäsenten tulee olla
liikuntapolitiikkaan ja liikunnan eri aloihin perehtyneitä henkilöitä. Liikuntaneuvostossa
työskentelee neljä jaostoa, joka kuvaa neuvoston työn painotuksia. Liikuntapoliittinen
jaosto keskittyy liikuntapolitiikan linjaamiseen, liikuntatieteellinen jaosto
liikuntatieteellisen tutkimuksen edistämiseen, erityisliikunnan jaosto vammaisten,
pitkäaikaissairaiden ja iäkkäiden kansalaisten tasavertaisuuden ja heille soveltuvien
liikuntapalvelujen kehittämiseen ja rakennusjaosto liikuntarakentamisen kysymyksiin418
Valtion liikuntaneuvosto ei siis jaa enää liikuntajärjestöjen avustuksia, vaan sen tehtävä on
toimia laajasti alansa lausunnonantajana. Voimassa oleva liikuntalaki ( 1054/1998, 4 §, A
1055/1998, 6 § ) antoi valtion liikuntaneuvostolle uuden, ajan henkeen kuuluvan
arviointitehtävän. Liikuntaneuvoston tulee arvioida valtionhallinnon toimenpiteiden
vaikutusta liikunnan alueella. Tällä tehtäväksi annolla neuvoston asemaa valtion
hallinnossa vahvistettiin, joka oli myös uudistettavan liikuntalain yksi tavoite419.
Lausunnoillaan valtion liikuntaneuvosto voi vaikuttaa valtion talousarvioon otettaviin
412 Juppi 1995, 219.413 Juppi 1995, 220.414 Juppi 1995, 222.415 Juppi 1995, 250.416 Juppi 1995, 180. V. 1966 valtion urheilulautakunnan jäsenten valinnan kriteereitä tarkistettiin niin, ettäheidän tuli edustaa monipuolisesti myös liikuntahallintoa, -tiedettä ja �kasvatusta.417 Liikunta-asetus 1055/1998, 5 §.418 Liikuntalaki 1054/1998, 4 §. Liikuntapolitiikan, erityisryhmien liikunnan ja liikuntatieteen jaostot ovatlakisääteisiä jaostoja. Valtion liikuntaneuvosto 2000, 1.419 HE 236/1998, 10/20, 14/20. Arviointitehtävään sisältyy hallituksen esityksen mukaan myös liikuntalaintoimeenpanon ja vaikutusten seuranta.
94
liikuntamäärärahoihin, opetusministeriön toiminta- ja taloussuunnitelmiin liikunnan osalta,
valtionapuun oikeutetuiksi hyväksyttävien liikuntajärjestöjen määrään, liikuntajärjestöjen
toiminta-avustuksiin, liikuntapaikkojen perustamiskustannuksiin myönnettäviin
avustuksiin, liikuntakulttuurin ja urheilun ansioristien ja �mitalien jakoon sekä
liikuntatieteelliseen tutkimukseen, tiedonvälitykseen ja liikuntalääketieteelliseen
avustustoimintaan. Lausunnonantajana voi toimia joko neuvosto tai sen jaosto. Lisäksi
liikuntaneuvosto voi osallistua opetusministeriön osoittamiin kansainvälisiin hankkeisiin.
Niin valtion liikuntaneuvostolla kuin nuorisoasian neuvottelukunnallakin on palkattu
sihteeristö.
Valtion urheiluneuvostolla on ollut oma sanansa sanottavana myös liikuntalain
säätämisessä. Kuntien nuorisotyön lakisääteistäminen ei ollut valtion nuorisolautakunnan
ensisijaisessa intressissä420, kuten ei ollut liikuntalainkaan säätämisen urheiluneuvoston
intressissä. Vasta v. 1973 urheilun järjestöväki lämpeni liikunnan lakisääteistämisestä, sillä
siihen saakka urheiluneuvoston järjestöjohtajilla oli ollut pelko valtion määrärahojen
liukenemisesta kuntien tarpeisiin421.
3.2.3. Lääninhallinnon tehtävät liikunnan ja nuorisotyön asiantuntijana
Lääninhallituksen tehtäviin on kuulunut ja kuluu edelleen sekä liikunta että nuorisotyö422.
Suuressa lääniuudistuksessa v. 1997 perinteikkäät läänin liikuntalautakunnat ja
nuorisolautakunnat lakkautettiin ja niiden tehtävät siirrettiin lääninhallitukselle423. Edellä
mainittujen asiantuntijaelinten esittelijät424 ja tarkastajat ovat kuuluneet lääninhallituksen
virkamieskuntaan. Voimassa olevan liikuntalain ( 1054/1998, 3 § ) mukaan läänin
liikuntatoimella tarkoitetaan lääninhallitusta ja sen asettamia alueellisia
liikuntaneuvostoja425. Uusia alueellisia liikuntaelimiä tarvitaan, koska suurläänien koko
420 Ks. Teräväinen 1989, 17.421 Juppi 1995, 236 � 238.422 Lääninhallituslaki 1233/1987, 2 §, Asetus läänin nuorisolautakunnasta 1104/1987, Lääninhallituslaki22/1997, 2 § 2 mom., Laki nuorisotyölain 3 §:n muuttamisesta 27/1997.423 HE 236/1997, 4/20. Ennen 1988 alusta voimaan tulleita asetuksia läänin liikuntalautakunnasta ja lääninnuorisolautakunnasta niiden arvovaltaisuutta lisäsi se, että maaherra oli toiminut yleisesti lautakunnanpuheenjohtajana ja läänin urheilulautakunnat olivat lääninhallituksen ensimmäisiä sivuelimiä ( ks. myösJuppi � Klemola � Ilmanen � Aunesluoma, 1995, 148 � 149 ).424 Ennen läänin nuorisotoimen esittelijän asemaa läänin nuorisolautakunnan sihteeri oli lääninnuorisosihteeri ( 1104/1987, 21 § 2 mom. ).425 Oulun lääninhallitus � liikuntatoimi 2000, 1/3: Oulun läänin liikuntaneuvoston, jonka lääninhallitus onasettanut kolmivuotiskaudelle 1998 - 2000, tehtävänä on tehdä esityksiä liikuntatoimen linjauksista läänissä,yhteen sovittaa liikuntapaikkojen perustamishankkeiden valtionapuhakemusten � ja suunnitelmien käsittelyä,
95
on liian suuri liikuntatoimen ohjauksen ja kehittämisen pohjaksi. Uudenlaisen liikunnan
aluejaon pohjaa harkittaessa varteenotettavia vaihtoehtoja ovat olleet maakuntajako,
työvoima- ja elinkeinokeskusten aluejako ja alueellisten liikunnan palvelujärjestöjen
toiminta-alueet. Lääninhallituksessa liikuntatoimen virkamiehet on sijoitettu
sivistysosastoon426, jonka vastuulla puolestaan lääninhallituksen työnjaon mukaan ovat
kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotyökysymykset.
Nykyisen läänin liikuntatoimen tehtävänä liikunta-asetuksen mukaan voi olla liikunnan
alueellisten asiantuntijaelinten asettaminen ja toiminta, liikuntapaikkarakentamisen
tukeminen ja neuvonta, alueellisen kansalaistoiminnan tukeminen, alueellinen
kansainvälinen toiminta, valtakunnallisten ohjelmien alueellinen toteuttaminen,
erityisryhmien liikunnan edistäminen ja alueellisen yhteistyön kehittäminen ( 1055/1997, 4
§ ). Lakkautetulle läänin liikuntalautakunnalle oli asetuksella säädetty 12 tehtävää, joiden
yhteisenä nimittäjänä oli toimia sekä opetusministeriön että lääninhallituksen
asiantuntijaelimenä ( Asetus läänin liikuntalautakunnasta 611/1987, Liikuntalaki 984/1979
). Läänin liikuntalautakunnan rooli suhteessa kuntien liikuntatoimeen rakentui asetuksessa
säädetylle pohjalle. Läänin liikuntalautakunnan tehtävänä oli edistää läänin alueella
toimivien kuntien, piirijärjestöjen liikuntapolitiikan alueella toimivien viranomaisten,
laitosten ja yhteisöjen yhteistoimintaa. Läänin liikuntalautakunta järjesti kuntien
liikuntaviranomaisille neuvottelupäiviä ja koulutusta. Se ohjasi kuntien liikuntapaikkojen
suunnittelua ja rakentamista sekä toimi vuodesta 1988 myös valtionapuviranomaisena, sillä
läänin liikuntalautakunnalle oli asetuksella uskottu päätösvaltaa pienempien
liikuntahankkeiden ( 0.5 � 2 milj. kustannusarvio ) rahoituksessa, ohjauksessa ja
valvonnassa427. Valtionapuviranomaistehtävä jatkuu voimassa olevan liikuntalainkin
perusteella mutta liikuntapaikan ja siihen liittyvän vapaa-aikatilan kokonaiskustannusten
ylärajaa on nostettu peräti 4 miljoonaan markkaan428. Lääninhallitus on saanut toimivaltaa
myös opetusministeriön hallinnonalan rakennerahastoasioissa, kuten aikaisemmin
tehdä liikuntatoimeen liittyviä hanke-esityksiä, toimia eri sidosryhmien yhteistyöelimenä jainformaatiokanavana ja alueen kansainvälisyyden edistäjänä. Maaherra toimii läänin liikuntaneuvostonpuheenjohtajana.426 Lääninhallitusasetuksen ( 120/1997, 4 § ) mukaan lääninhallituksessa on ainakin sosiaali- ja terveysosasto,sivistysosasto ja poliisiosasto. Esimerkiksi Itä-Suomen läänissä kaikissa kolmessa toimintapisteessä;pääpaikassa Mikkelissä ja sivutoimipisteissä Kuopiossa ja Joensuussa työskentelee nuoriso- jaliikuntatoimentarkastaja. Aikaisemmin kaikissa lääneissä ( 11 ) oli erillinen läänin liikuntatoimentarkastaja januorisoasian esittelijä.427 HE 236/1997, 4/20, A 611/1987, 5 §.428 Opetusministeriön päätös valtionapuviranomaisesta myönnettäessä avustusta liikuntapaikkojenperustamishankkeisiin 72/2000.
96
selvittäessäni lääninhallituksen tehtäviä kulttuurikysymyksissä olen maininnut. Sama
toimivallan siirto koskee myös liikunta- ja nuorisokysymyksiä.
Läänin liikuntatoimen keskeinen tehtävä on edelleen liikuntapaikkojen rakentamisen
tukeminen ja ohjaaminen429. Tehtävä kohdistuu ensisijassa kuntiin, sillä liikuntapaikat
ovat pääasiassa kuntien omistuksessa ja vastuulla ja rakentamisavustustoiminta
kohdennetaan ensisijassa kunnallisiin hankkeisiin. Läänit käynnistivät pitkän tähtäyksen
liikuntapaikkasuunnittelun jo v. 1967 pyytämällä kunnilta rakennuskaavailuja kymmenelle
seuraavalle vuodelle430. Läänien liikuntalautakunnat ovat keränneet paikalliset ja
alueelliset liikuntapaikkatiedot valtakunnalliseen liikuntapaikkarekisteriin431. Läänin
liikuntatoimentarkastajan lisäksi lääneissä on työskennellyt rakennusneuvojia ja -
tarkastajia432, joiden tehtävänä oli ennakollisesti ohjata kuntien liikuntarakentamista ja
tarkastaa valmiit kohteet433. Ennakkotarkastuksella nostettiin liikuntarakentamisen tasoa ja
lisättiin myös kuntien viranomaisten erityisosaamista tällä alueella.
Tämän päivän läänin liikuntatoimi työskentelee opetusministeriön tulosohjauksessa434
kuten läänin nuorisotoimi ja muut toimialat. Läänin liikuntatoimi saa tulossopimuksella
käyttöönsä vuosittaiset määrärahat. Läänin liikuntatoimi voi omalta osaltaan olla
toteuttamassa jotain valtakunnallista liikunta-ohjelmaa alueellisen ohjelma-ohjauksen
kehikossa.435 Lääninhallituslain muutoksella 15.4.2000 lukien jo aikaisemminkin
429 Etelä-Suomen lääninhallitus � liikuntatoimi 2000, 1. Oulun lääninhallitus � liikuntatoimi 2000, 1/3. Juppi� Klemola � Ilmanen � Aunesluoma 1995, 148. � Alusta alkaen tulivat läänien urheilulautakuntienkeskeisiksi tehtäviksi urheilulaitosten suunnittelun, rakentamisen ja ylläpidon ohjaaminen ja kehittäminensekä käytön tarkastus.�430 Juppi � Klemola � Ilmanen � Aunesluoma 1995, 163. Em. tekijöiden mukaan, 194 � 197, ensimmäinenvaltakunnallinen liikuntapaikkasuunnitelma puolestaan valmistui v. 1981. Toisella suunnittelukierroksellavuoden 1982 alusta kunnat tekivät liikuntapaikkasuunnitelmansa lääneille ja läänin kokosivat kuntiensuunnitelmista läänin liikuntapaikkasuunnitelman opetusministeriön ohjeiden mukaan.Liikuntapaikkasuunnittelua jatkettiin ja nykyisin se on kytketty opetusministeriön toiminta- jataloussuunnittelu- ja tulosneuvotteluprosesseihin.431 Juppi � Klemola � Ilmanen � Aunesluoma 1995, 192.432 Juppi � Klemola � Ilmanen � Aunesluoma 1995, 199 � 210, 165- 168. Lääninhallituksiin palkattiin jo1950-luvulla rakennusneuvojia ja �tarkastajia. Rakennustarkastajat toimivat opetusministeriön ohjauksessa jasen antamien ohjeiden mukaan, joka tarkoitti yhdenmukaista käytäntöä koko maassa. Tarkastustoimintaankuului alkujaan myös yksityiskohtainen urheilulaitosten käytön valvonta. Jos laitosta ei käytettyvaltionapumääräysten mukaan, seurasi siitä sanktioita. Niitä olivat valtionapujen takaisin perintä, seuraavienhakemusten hyllyttäminen tai ikävä julkisuus.433 Oulun lääninhallitus � liikuntatoimi 2000, 1/3: sivutoimisen rakennustarkastajan tehtävänä onliikuntapaikkojen rakennustekninen neuvonta ja opastus, rakentamishankkeiden lopputarkastukset jaliikuntapaikkarakentamisen avustushakemusten tekninen tarkastus.434 Opetusministeriön toiminta- ja taloussuunnitelma 2001 � 2006, 2 - 3: Ministeriön keskeisiä ohjauskeinojaovat tulosohjaus, säädösohjaus, talousohjaus, informaatio-ohjaus ja arviointi.435 HE 236/1997, 13 � 14/20. Oulun lääninhallitus � liikuntatoimi 2000. 2/3: Oulun läänin liikuntatoimi on
97
tulossopimuksilla hoidettu alueellisten peruspalvelujen arviointi saatettiin
säädöspohjaiseksi myös liikunta- ja nuorisotoimessa. Arviointi tapahtuu edelleen
toimivaltaisen ministeriön ohjauksessa, joka liikuntatoimessa tarkoittaa opetusministeriötä.
Kuten jo aikaisemmin olen maininnut, valtion liikuntaneuvoston tehtäväksi on
liikuntalaissa ( 1054/1998, 4 § ) säädetty valtionhallinnon toimenpiteiden vaikutusten
arviointi liikunnan alueella. Lääninhallituksen arviointitehtävän lisääntyvää tarvetta
perustellaan asiakaslähtöisyydellä, julkiseen toimintaan liittyvällä informaatio-ohjauksella
ja markkinamekanismin puuttumisella julkisista palveluista. Julkisen toiminnan
läpinäkyvyyden lisääminen ja kansainvälisen vertailun tarve vaativat arvioinnin lisäämistä.
Peruspalvelujen arviointi tarkoittaa läänin alueella tapahtuvaa kuntien tuottamien
peruspalvelujen arviointia, jonka tulee täydentää kuntien itsensä suorittamaa
peruspalvelujen itsearviointia.436 Valtion liikuntaneuvoston lakisääteinen arviointitehtävä
on valtionhallinnon toimenpiteiden vaikutusten arviointia, kun taas lääninhallituksen
lakisääteinen arviointitehtävä on kuntien peruspalvelujen arviointia. Valtion toimenpiteillä
on luonnollisesti vaikutuksia myös kuntien liikunnan peruspalvelujen järjestämiseen, joten
arviointi edellyttää arvioitsijatahojen yhteistyötä.
Läänin nuorisolautakunnan tehtävänä oli 1985nuorisotyölain ja 1995nuorisotyölainkin
mukaan 31.8.1997 saakka toimia opetusministeriön ja lääninhallituksen
asiantuntijaelimenä nuorisotyölain mukaisissa asioissa samoin kuin läänin
liikuntalautakunta omalla alallaan.437 Sen tehtävänä oli seurata nuorisopolitiikan yleistä
kehitystä ja pitää yhteyttää ja edistää alueen kuntien nuorisolautakuntiin, nuorisojärjestöjen
piiriorganisaatioihin sekä muihin nuorisokasvatustyön ja nuorisopolitiikan viranomaisiin
ja yhteisöihin läänissä ( 1104/1987, 6 § ). Opetusministeriön ja lääninhallituksen
asiantuntijarooliin kuului lausuntojen antaminen ja esitysten tekeminen nuorisotyön,
nuorisotoiminnan ja nuorisopolitiikan kysymyksissä. Läänin liikuntalautakunnan tapaan
nuorisolautakunnallakin oli oman alansa rakentamisen eli nuorisotilojen suunnittelun,
rakentamisen ja perusparantamisen ohjaustehtävä. Ohjauksen lisäksi se antoi
opetusministeriölle lausunnon nuorisotilojen rakentamiseen ja perusparantamiseen
mukana valtakunnallisessa opetusministeriön ja sosiaali- ja terveysministeriön �Kunnossa Kaiken Ikää� -ohjelmassa.436 Laki lääninhallituslain 2 ja 4 §:n muuttamisesta 348/2000. HE 155/1999, 6/10, 1/10.437 Nuorisolautakunta ja liikuntalautakunta olivat voimassa olleen lääninhallituslain mahdollistamialautakuntia. Lautakuntien lisäksi lääninhallituksen yhteydessä voi toimia neuvottelukuntia tai toimikuntiasiten kuin erikseen säädettiin tai määrättiin. Pääasiassa lääninhallitus toimi virkamiesvoimin maaherranjohdolla.
98
tarkoitettujen avustusten ja lainojen myöntämisestä ( 1068/1985, 15 § ). Kansainvälisen
nuorisoyhteistyön edistäminen ja oman alansa neuvottelupäivien ja koulutustilaisuuksien
järjestäminen nähtiin asetuksen mukaisiksi läänin nuorisolautakunnan tehtäviksi. Yksi
läänissä vuosittain näkyvä toiminto oli läänin nuorten taidetapahtuma, jolla edistettiin
nuorten kulttuuriharrastustoimintaa. Nykyisin nuorison taidetapahtumasta kehitetään Nuori
Kulttuuri -tapahtumaa438, josta alueellisella tasolla edelleen vastaavat läänien
nuorisoviranomaiset. Lääninhallituksen suunnittelutehtävien kokonaisuuteen439 on
kuulunut myös läänin nuorisolautakuntien velvollisuus tehdä omalta osaltaan erilaisia
suunnitelmia ja tuottaa tilastotietoa.
Läänin nuorisolautakunnan jäseniksi lääninhallitus kutsui nuorisotyöhön ja
nuorisopolitiikkaan perehtyneitä henkilöitä, joiden valinnassa se kuuli alaa edustavia
viranomaisia ja yhteisöjä. Myös kunnallisen nuorisotoimen tuli olla edustettuna
lautakunnassa. Muutoin siinä tuli olla edustettuina erilaiset yhteiskunnalliset näkemykset,
läänin eri alueet ja nuorisojärjestöt kuin myös kieliryhmät ( 110471987, 2 § ). Läänin
nuorisolautakunnalla oli nuorisopolitiikkaan ja julkiseen hallintoon perehtynyt
päätoiminen esittelijä ( 1104/1987, 11 § 1 mom. ) sekä sivutoiminen
rakennustarkastaja, jonka tehtävänä oli kuntien nuorisotilojen suunnittelun ja
rakentamisen tekninen tarkastaminen ja ohjaus ( 12 § ). Varat läänin nuorisolautakunnan
toimintaa oli resurssoitu opetusministeriön toimialalta440.
Kun voimassa olevaa 1995nuorisotyölakia valmisteltiin, yhtenä vaihtoehtona oli, että
nuorisotyön alueellinen kehittäminen siirtyisikin maakunnan liitolle, joka oli saanut
aluekehittämislain mukaisen aluekehitystehtävän.441 Nuorisokomitea �90 oli jo
438 Opetusministeriön tulossuunnitelma 2000, 11/19. Kivistö 2000, 30: Nuori Kulttuuri �käsite sopiinuorisotyön ohjanuoraksi siksi, että sillä on elävä yhteys kulttuuripolitiikkaan opetusministeriössä vallitsevanorganisatorisen yhteytensä vuoksi. Kivistön mukaan juuri kulttuurista saamme minuuden rakentamisenainekset elämän sisältöön.439 Tuominen 1985, 83. V. 1968 aloitettiin läänissä lääninsuunnittelu, jota varten perustettiin erillinenlääninsuunnitteluyksikkö. Lääninsuunnittelulla tarkoitettiin yleistä ja yhteen sovittavaa alueellista ja muutayhteiskuntapoliittista suunnittelua ja siihen liittyvää selvitys- ja tutkimustyötä. Suunnittelutehtävätmääräytyivät sekä lääninhallitusasetuksen että tasapainoisen alueellisen kehittämisen edistämisestä annetunlain 10.7.1981/532 mukaan. Puhuttiin läänin alueellisesta kehittämissuunnitelmasta (LAKS ).Lääninhallituksen rooli läänin suunnittelun keskitettynä ohjaajana loppui, kun alueiden kehittämisvastuusiirtyi maakunnan liitoille lailla alueiden kehittämisestä ( 1135/1993 ). Yleinen aluepoliittinen suunnittelu,aluekehitysohjelmien valmistelu, niiden seuranta ja yhteen sovittaminen kuuluvat aluekehitysviranomaisenatoimivalle maakunnan liitolle. Siirryttiin ohjelmaperusteiseen hankkeiden toteuttamiseen.440 HE 298/1994, 3/13.441 Tutkijan hallussa oleva yksi versio nuorisotyölain uudistamiseksi tarkoitetuista hallituksen esityksistä,kohta 2.2. Opetusministeriön kirjeessä 26.4.1994 nuorisotyölain ja �asetuksen uudistamisesta jakelussa
99
mietinnössään ( KM 1991:7 ) pohtinut läänin nuorisolautakunnan asemaa ja ongelmia.
Nuorisokomitean mielestä läänitasoa ei enää välttämättä tarvittaisikaan nuorisotoimen
hallinnollisiin tehtäviin, vaikka toisaalta kunnissa tapahtuvan lautakuntien
yhdistämisprosessin uumoiltiin lisäävän läänin neuvonta- ja ohjauspalvelujen kysyntää.
Nuorisotoimeen liittyvät hallinnolliset tehtävät olisivat keskushallinnolla ja läänitasolla
olisi vain nuorisopoliittinen kehittämistehtävä, sillä erityisesti huolestuneita oltiin läänin
nuorisolautakunnan vaisusta roolista nuorisopolitiikan alueella, vaikka nuorisopoliittisen
jaoston asettamista aikaisemmin oli pidetty niin tärkeänä, että siitä oli säädetty läänin
nuorisolautakunta-asetuksessa. Nyt haluttiin, että läänin nuorisolautakunnan yhteyttä
muuhun läänitason hallintoon parannettaisiin, joka puolestaan tapahtuisi parhaiten
muuttamalla se läänin neuvottelukunnan jaostoksi, joka voisi oma-aloitteisesti antaa
nuorisopoliittisia lausuntoja eikä vain toimia pyydettäessä.442
Maakunnan liitoista ei tullut Nuorisotyölain ( 235/1995 ) mukaisia väliportaan hallinnon
toimijoita, vaan tehtävä uskottiin edelleen läänin nuorisolautakunnalle443. Lailla
nuorisotyölain 3 §:n muuttamisesta 27/1997 nuorisotyön ja nuorisotoiminnan edistäminen
sekä nuorten elinolojen kehittäminen annettiin 1.9.1997 lääninhallitukselle. Lailla
kumottiin läänin nuorisolautakunnista ( 1104/1987 ) annettu asetus. Nuorisotyölain
muutoksella ei ohjattu lääninhallituksen organisaatiovaltaa, vaan sille jätettiin vapaat kädet
työjärjestyksessään päättää nuorisotyölain mukaisten tehtävien uudelleen järjestämisestä.
Lääninhallituksen tehtävänä on nuorten elinolojen parantamisen alueellinen yhteen
sovittamistehtävä, joka ankkuroituu myös alueiden kehittämisestä annetun lain ( 1135/1993
) mukaisiin valtakunnallisiin tavoiteohjelmiin. Lääninhallituksessa on nuorisotoimen
viranhaltijoita, joiden tehtävät voivat olla yhdistetty liikuntatoimen tehtäviin esim. liikunta-
ja nuorisotoimen tarkastaja444 - nimikkeellä. Etelä-Suomen ja Länsi-Suomen
mainituille tahoille todettiin, että yhtenä vaikuttimena läänin nuorisolautakunnan tehtävien siirrossamaakuntien liitoille oli Suomen mahdollinen liittyminen Euroopan Unioniin. Ministeriössä oli sellainen tieto,että rakennerahastoista saatavia avustuksia ei voitu saada lääninhallituksen alaisille elimille ja siksinuorisotoimen aluehallinto haluttiin järjestää mahdollistamaan eurooppalaiset rahavirrat.442 KM 1991:7, 166 � 168.443 Satakuntaliitto � Sivistystoimi 2000, 1: Maakunnan liitoista Satakuntaliitossa on sivistystoimi, jokapanostaa kehittämisprojektillaan SATSI maakunnan järjestöjen ja kuntien yhteistoimintaan liikunta-,kulttuuri- ja nuorisokysymyksissä. Projektissa on laadittu Satakunnan kulttuuri-, liikunta- ja nuorisostrategiat.Projektilla tavoitellaan poikkihallinnollisuutta. Liitolla on kulttuuri- ja nuorisotyöalan yhteistyötä EestissäViljandin kaupungin kanssa.444 Länsi-Suomen lääninhallitus � nuorisotyö 2000, 1: Länsi-Suomen lääninhallituksessa on nuorisotoimentulosalue, joka kuuluu sivistysosastoon ja sitä johtaa lääninsivistysneuvos. Sivistysosasto toimii matalanaverkosto-organisaationa lääninhallituksen kaikissa kolmessa toimintapisteessä.
100
lääninhallituksessa sekä läänin liikuntatoimesta että nuorisotoimesta vastaavat
sivistystoimentarkastajat445.
Vaikka nuorisotyölaissa ei liikuntalain tapaan ohjata lääninhallitusta nimittämään
alueellista nuorisolan asiantuntijaelintä, ovat lääninhallitukset asettaneet
neuvottelukuntatyyppisiä läänin nuorisoneuvostoja tai nuorisoasianneuvostoja446.
Nuorisopolitiikan eri alojen asiantuntijoista koostuvan neuvoston tehtävät keskittyvät
pääasiassa esitysten tekoon, sidosryhmien yhteistoimintakysymyksiin ja
informaatiokanavana toimimiseen.
Opetusministeriö tulosohjaa tulossopimuksella läänin nuorisotointa samoin periaattein
kuin liikuntatointakin. Vuosittaisessa tulossopimuksessa määritellään läänin nuorisotoimen
keskeiset tehtävät447. Tulossopimuksella läänin nuorisotoimi on osallisena läänin sisäisessä
tulosjohtamisprosessissa tulossuunnitelmin ja seurannoin. Koska jokaisessa läänissä ( viisi
) on useita lääninhallituksen palvelupisteitä ja niissä kaikissa myös läänin nuorisotoimen
tehtäviä hoitavia virkamiehiä, edellyttää uusi järjestelmä läänin sisäistä verkottumista ja
yhteistyötä.
4. Kunnallisten kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotyöpalveluiden järjestäminenhyvinvointivaltion oikeudellistumisen ja vastastrategioiden puristuksessa
4.1. Vapaakuntakokeilulla kohti uutta kunnalliskulttuuria opetus- jasivistystoimessa
4.1.1. Kulttuuri-, liikunta- ja nuorisolautakuntien uusorganisoinnin oikeudellinen
lähtötilanne
Laki kuntien kulttuuritoiminnasta ( 1045/1981 ) oli ollut viimeinen kunnan sivistystoimen
lakisääteistämistä toteuttanut erityislaki. Se lisäsi omalta osaltaan kunnallisten erityislakien
445 Etelä-Suomen lääninhallitus- liikuntatoimi, nuorisotoimi 2000, 1.446 Opetusministeriö � Nuoriso 2000, 1: Lääninhallitukset ovat asettaneet kahdeksan alueellistanuorisoasianneuvostoa.447 Länsi-Suomen lääninhallitus � nuorisotyö 2000, 2: Vuoden 1998 tulossopimus sisälsi kymmenentehtävää: nuorten elinolojen parantaminen, nuorten työpajatoiminnan kehittäminen, koululaisteniltapäiväkerhotoiminnan kehittäminen, nuorisotoimen peruspalvelut kunnissa, nuorison taidetapahtuma,nuorten tietohuolto, alueelliset kansainväliset tehtävät, syrjäytymisen ehkäisy, rasismin vastustaminen jasuvaitsevaisuus, rakennerahastoasiat. Lisäksi läänin nuorisotoimella on oman toimialueensa kansallisentoimintapolitiikan seuranta ja valtiollisista kehittämis- ja arviointitehtävistä vastaaminen yhdessäopetusministeriön kanssa.
101
määrää, joka kehitys koettiin kunnallisoikeudelliseksi ongelmaksi448. Kuten aikaisemmin
olen kuvannut, kunnat saivat kulttuurilautakunnasta uuden, pakollisen, lakisääteisen
toimielimen, joka omalta osaltaan kasvatti myös kunnan luottamuselinten määrää.
Lakisääteisten luottamuselinten määrän kasvu nähtiin kunnallista itsehallintoa kaventavana
ilmiönä, koska kunnat eivät voineet vapaasti järjestää luottamushenkilöorganisaatiotaan449.
Kunnissa oli ennen vapaakuntakokeilun alkamista kunnanvaltuuston ja kunnanhallituksen
lisäksi 28 lakisääteistä lautakuntaa. Silloinen voimassa oleva lainsäädäntö olisi antanut
kunnille erilaisia mahdollisuuksia organisoida luottamushenkilöhallintonsa mutta kunnat
pysyttelivät turvallisesti erityislakien organisaationormien sanamuodonmukaisessa
tulkinnassa. Kuntien kulttuuritoimintalaki ( 1045/1980, 2.2. § ) kuin myös Liikuntalaki (
98471979, 5.2 § ) antoi kunnanvaltuustolle oikeuden asukasluvun vähäisyyden tai muun
syyn perusteella siirtää kulttuuritoimen tehtävät muulle lautakunnalle tai
kunnanhallitukselle. Asukasluvun vähäisyyden rajoja ei jouduttu oikeudellisesti vetämään,
sillä kaikkiin kuntiin asetettiin kulttuurilautakunta kuten oli tehty liikuntalautakunnankin
kanssa. Nuorisotyölaki ( 1068/1985. 4.2 § ) oli kulttuuritoiminta- ja liikuntalakia
ankarampi. Nuorisotyölain mukaan vain asukasluvun vähäisyys saattoi olla syynä
lakisääteisen nuorisolautakunnan asettamatta jättämisen.
4.1.2. Deregulaatio ja reregulaatio opetus- ja sivistystoimen hallinnon järjestämisen
keinoina
Vapaakuntakokeilu oli laaja kunnallishallinnon kehittämisprosessi - matka kohti uutta
kuntalakia - sekä samalla kunnallisten normien purku- ja uudistamisoperaatio, josta
säädettiin Lailla vapaakuntakokeilusta ( 718/1988 ). Kokeilu alkoi 1.1.1989 ja sen
ensimmäinen vaihe kesti vuoden 1992 loppuun. Vapaakuntakokeilun rinnalla oli käynnissä
koko julkista hallintoa koskeva normien purkuoperaatio ( NormiL 573/1989 ), jolla
pyrittiin poistamaan alemman asteista sääntelyä ja rajoitettiin valtion kuntiin kohdistamaa
norminantoa450. Molemmissa operaatioissa lainsäädännöllisenä keinona oli deregulaatio.
Deregulaatiolla lainsäädännön tasolla tarkoitetaan säännösten kumoamista ja niiden
joustavoittamista etenkin järjestämistapojen osalta. Sääntelyreformin kohteena on ollut
448 Harjula � Prättälä, 1998, 7.449 HE 54/1988 vp, 5 � 6.450 Prättälä 1989, 29 ja Harjula � Prättälä 1988, 5.
102
normien sisältö eikä normien määrä.451 Deregulointi on merkinnyt kuntien
palvelutuotantoa koskevien toimintalakien säännösten joustavoittamista ja uusien
mahdollisuuksien käyttöön ottamista, kuten yksityistämistä452.
Kunnan hallinnon järjestäminen oli yksi keskeinen osa vapaakuntakokeilun sisältöä ja
erityislakien organisaationormien deregulaation sisältö. Vapaakunnan kunnanvaltuustolle
annettiin Vapaakuntalain ( 718/1988 ) 3 §:ssä seitsemän erilaista vaihtoehtoa hallinnon
järjestämiseksi. Uudella organisaationormilla lainsäätäjä ohjasi kunnanvaltuuston
organisaatiovaltaa. Vapaakunniksi valtioneuvosto valitsi 56 kuntaa ja hallinnon kokeiluun
kunnat saivat ilmoittautua sisäasianministeriöön kokeilusuunnitelmalla L 718/1988, 2 § ).
Koulutoimi asetettiin erityisasemaan ja koulutoimen kokeilua sai suorittaa vain
opetusministeriön hyväksymän kokeilusuunnitelman mukaan ( L 718/1988, 2.2 § ). Lisäksi
opetus- ja sivistystoimessa vapaakunnatkaan eivät saaneet vapaita käsiä seitsemän
vaihtoehdon sisällä hallintonsa organisoimiseksi, vaan kunnassa tuli olla yksi tai useampi
monijäseninen toimielin ja kaksikielisessä kunnassa sen tuli jakautua suomenkieliseen ja
ruotsinkieliseen osastoon ( L 718/1988, 3.3 § ). Opetus- ja sivistystoimi ei siis soveltunut
vapaasti poikkeuksellisten järjestelyjen piiriin453. Opetus- ja sivistystoimessa toteutettiin
reregulaatio. Opetus- ja sivistystoimen hallinto haluttiin säännellä uudelleen. Kuntien
kulttuuritoimi oli kunnan sisäisessä organisoinnissa erityisesti Suomen Kuntaliiton
jäsenkunnissa ryhmitelty sivistystoimeen kuuluvaksi toiminnaksi, vaikka organisatoriset
käsitteet eivät olleetkaan vakiintuneita454.
Kuntien kulttuuri- ja liikuntatoiminnasta ja nuorisotyöstä tuli siis vastaamaan
monijäseninen toimielin, jonka nimestä, lautakunnan jäsenten lukumäärästä ja
tehtäväyhdistelmästä kunta päätti erikseen ( L 718/1988, 3.4 § ). Hallituksen esityksessä
vapaakuntakokeiluksi kuntia kannustettiin sisäisen hallinnon tehostamiseen455.
Kunnallishallinnon sisäisiksi ongelmiksi Kari Prättälä luokitteli: 1. sektoroitumisesta
aiheutuvan koordinaation puutteen, 2. liian yksityiskohtaisen valtionhallinnon ohjauksen,
3. toimivallan epätarkoituksenmukaisen jakautumisen hallinnon eri tasoille ja 4.
osallistumisjärjestelmien puutteellisuuden456. Organisatorisina vaikutuksina tavoiteltiin
451 Rasinmäki 1997, 93 �94.452 Rasinmäki 1997, 110.453 HE 54/1988 vp, 10.454 Teräväinen 1989, 3.455 HE 54/1988 vp, 10.456 Prättälä 1989, 25.
103
rakenteeltaan kevyempää ja toiminnaltaan joustavampaa luottamushenkilö- ja
viranhaltijaorganisaatiota. Vapaakuntakokeilun tuli vähentää viranhaltijaorganisaation
pirstoutuneisuutta ja madaltaa organisaatioiden moniportaisuutta457. Kokeilun
organisatoristen tavoitteiden taustalla oli debyrokratisointitendenssi, jolla haluttiin
keventää raskaaksi muotoutunutta julkista hallintokoneistoa.
4.1.3. Kuntien kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotoimen viranhaltijoiden
asema vapaakuntakokeilussa
Varsinaisessa vapaakuntalaissa ( 718/1988 ), joka oli kunnallishallinnon kokeilu- ja
kehittämislaki, ei mainittu kunnan viranhaltijoita lainkaan aivan kuin ydintään hakeva
kunnallinen itsehallinto olisi toiminut luottamushenkilöhallinnon varassa.
Hyvinvointipalvelujen lisääntynyt kunnallinen tuottaminen oli merkinnyt kunnan
viranhaltijoiden ja työntekijöiden määrän huimaa kasvua: V. 1970 kunnallisen henkilöstön
määrä oli 193 000, v. 1975 se oli 255 000 ja v. 1988 lähes 470 000458. Jos haluaa selvittää
vapaakuntakokeilun hallinnon järjestämisen tavoitteet viranhaltijoiden ja työntekijöiden
kannalta, on mentävä lain esitöihin eli hallituksen esityksen sisältöön. Kunnan sisäistä
hallintoa haluttiin organisoida uudelleen. Vapaakuntakokeilun lakiteksti oli väljä ja
tavoitteellinen. Se antoi kokeilukunnille mahdollisuuden uudistaa henkilöstöhallinnon
rakennetta myös aikaisemmin lakisääteisten viranhaltijatehtävien osalta. Inkrementaalinen
lainsäädännöllinen ohjaus oli tuottanut pirstoutuneen ja koordinoimattoman
sektorihallinnollisen henkilöstöorganisaation.
Lakisääteisten lautakuntien alainen keskijohto oli kasvanut niin laajaksi, että kunnan
sisäinen ohjaus oli tullut tiensä päähän. Keskijohdon kasvuun oli vaikuttanut jokaista uutta
toimialaa, erityisesti lakisääteistä, varten perustettu hallinnollis-organisatorinen virka ja
siihen palkattu viranhaltija. Toimivalta oli jakautunut epätarkoituksenmukaisesti.
Kunnanjohtaja ei enää voinut välittömästi johtaa kasvanutta toimistopäällikkötasoa, vaan
johtamiseen tuli löytää uusia ratkaisuja. Yhtenä keinona oli irrallisten, itsenäisten,
muutaman henkilön toimistojen yhdistäminen. Sivistystoimi, johon yleensä luokiteltiin:
koulutoimi laajassa merkityksessä, kirjasto, kansalais- ja työväenopisto, kulttuuritoimi
laajassa merkityksessä, liikuntatoimi ja nuorisotyö, muodosti yhden keskeisen kunnan
457 HE 54/1988 vp, 9.458 Prättälä 1989, 10.
104
sisäisen uusorganisoinnin tarpeessa olevan hallinnollisen kokonaisuuden. Tähän 455
kunnan sisäisen uudistukseen joutuivat myös 367 kulttuuritoimen virkaa ja 336
viranhaltijaa459, joiden yleisin virkanimike oli kulttuurisihteeri ( 60 % kulttuurilautakunnan
alaisista viroista )460. Samoin kävi 566 kuntien liikuntatoimen
valtionosuusviranhaltijalle461 ja n. 530 kuntien nuorisotyön valtionosuusviranhaltijalle462.
Niin kulttuurisihteerit, nuorisosihteerit kuin liikuntasihteeritkin kuuluivat kuntien
virkahierarkian alapäähän. Jos he olivat kuntiensa ainoita alansa viranhaltijoita, he toimivat
lakisääteisen lautakunnan esittelijöinä eli heillä oli esittelijän asema. Vain harvoin he
kuuluivat kunnan johtoryhmään, jossa alkamassa oleva hallinnonuudistuksen valmistelu
tapahtui ja kunnan kehittämisen linjaukset vedettiin. Koulutoimenjohtajasta oli tullut hyvin
yleisesti sivistystoimen osastopäällikkö ja kunnan johtoryhmän jäsen463. Anita Kankaan
mukaan kulttuurisihteerien painoarvo vapaakuntakokeilun aloittamassa isossa hallinnon
uudistuksessa oli vähäinen464.
4.2. Kuntien kulttuuri-, liikunta- ja nuorisohallinnon keventäminen
4.2.1. Kunnanvaltuuston organisaatiovallan vahvistaminen ja sen rajoittaminen
opetustoimessa
Uusi laki kuntien kulttuuritoiminnasta ( 728/1992 ) kuului laajaan kunnallishallinnon ja
erityisesti kunnan opetus- ja kulttuuritoimen säädösohjauksen purkupakettiin, jolla
vapaakuntakokeilun tulosten perusteella kunnat vapautettiin organisatorisista
sektorilainsäädännöllisistä pakoista. Lautakunnan asettamista ja viranhaltijoiden
palkkaamista koskeva kunnanvaltuuston päätösvalta tuli määrittymään Kunnallislain
säännösten ( 953/1976, 68 §, 74 § ) mukaan, joka yleisesti tarkoitti, että erityislaeista
poistettiin kunnanvaltuuston organisointivaltaa rajoittavat normit. Näin tehtiin
459 Kangas � Pohjola � taiteen keskustoimikunta 1992, 34.460 Kangas � Pohjola � taiteen keskustoimikunta1992, 33.461 Ilmanen 1995, 187: 490 liikuntatoimen hallinnollista virkaa ja 76 erityisryhmien liikunnan ohjaajanvirkaa. Suomen Kuntaliitto � sivistys, nykytilan määrällinen tarkastelu 2000, 1/3: v. 1992 oli 566.462 Ryyppö - Sjöholm � Kärkkäinen, 1989, 50 � 51. Suomen Kuntaliiton nykytilan arvioinnin mukaan v. 1992valtionosuusvirkoja oli 528. Liikunta- ja nuorisotoimen virkojen määrässä on yhdistelmävirkojenaiheuttaman päällekkäisyys.463 Ryyppö � Sjöholm � Kärkkäinen, 1989, 29, 50. Liikuntatoimenjohtajia v. 1987 oli 72 januorisotoimenjohtajia 47 ( 1989 ). Tutkija itse toimi v. 1989 Jyväskylän maalaiskunnannuorisotoimenjohtajana, jossa oli myös liikuntatoimenjohtajan virka. Nuorisotoimenjohtaja kuului kunnanjohtoryhmään mutta liikuntatoimenjohtaja ei. Koulutoimenjohtaja oli koko sivistysosaston osastopäällikkö jaliikuntatoimenjohtaja liikuntatoimiston toimistopäällikkö ja vastaavasti nuorisotoimenjohtajanuorisotoimiston toimistopäällikkö.464 Kangas � Pohjola � taiteen keskustoimikunta 1992, 29.
105
nuorisotyölain osalta siten, että Lailla nuorisotyölain muuttamisesta ( 726/1992 )
kumottiin kunnan nuorisotyön hallintoa koskeva 1985nuorisotyölain 2. luku ( 4 � 6 §
)465. Myös 1979liikuntalaista kumottiin kunnan liikuntatoimen hallintoa koskeva 2. luku (
727/1992 ) tammikuun 1. päivästä 1993 lähtien466. Erityislakia ei enää nähty oikeaksi
tavaksi ohjata kuntien organisointivaltaa kuin poikkeustapauksissa. Poikkeus koski
kunnan opetustoimen hallintoa, josta säädettiin erillisellä Lailla opetustoimen hallinnosta
( 706/1992 ), jota voitiin odottaa vapaakuntakokeilun perusteellakin. Opetustoimen
hallintoa varten kunnassa tuli olla yksi tai useampi monijäseninen toimielin ja
kaksikielisissä kunnissa toimielin kumpaakin kieliryhmää varten ( L 706/1992, 2 § ).
Opetustoimi-käsitteen organisatorinen ulottuvuus määriteltiin lain 1 §:ssä, jota selvitän
myöhemmin.
Suomi liittyi v. 1949 perustetun Euroopan neuvoston jäseneksi vuonna 1989 ( SopS
80/1989 ) ja ratifioi v. 1991 Euroopan neuvoston paikallisen eli kunnallisen
itsehallinnon peruskirjan ( SopS 66/1991 ), joka oli tullut voimaan v. 1988. Peruskirja on
saatettu Suomessa voimaan asetuksella ( 1181/1991 ) 1.10.1991. Tällä paikallisen
itsehallinnon peruskirjalla on ollut suuri merkitys uuden kunnalliskulttuurin
omaksumisessa ja kunnanvaltuuston organisaatiovapauden vahvistamisessa ( 6 artikla )467.
Kunnassa ei tarvinnut enää olla kulttuuri-, liikunta eikä nuorisolautakuntaa eikä
kulttuuri-, liikunta tai nuorisonimikkeillä olevia viranhaltijoita. Valtuuston vapaa valta
organisoida kunnan kulttuuri- ja vapaa-aikatoimen hallinto paikallis- ja tarvelähtöisesti oli
totta. Kunnanvaltuuston organisointivallan lähde oli pääasiallisesti Kunnallislaki (
953/1976, 7§ ). Kunnan tehtävät kulttuuritoimessa, liikuntatoimessa ja nuorisotyössä
määritti edelleen erityislaki ( L 728/1992, 1 §, L 984/1979, 3 § ja L 1068/1985, 2 § 2
mom.468 ). Uuden kulttuuritoimintalain mukaan kunnan tehtävänä oli edistää, tukea ja
465 Lailla nuorisotyölain väliaikaisesta muuttamisesta 1477/1991 lakiin oli lisätty 8 a §, joka tarkoitti sitä, ettävapaakunnat ( 56 kuntaa ) voivat poiketa nuorisotyölain virkanimikkeistä ja säädetyn valtionosuudenkäyttöperusteista siten, että kunta voi käyttää nuorisotyön käyttökustannuksiin tarkoitetut valtionosuudetkokonaisuudessaan kunnan nuoriso- ja liikuntatoimen menoihin haluamallaan tavalla. Lain väliaikainenmuutos on erittäin mielenkiintoinen siinä mielessä, että valtionosuuksien käyttötarkoituksen muutostasäädösohjataan asteittain niin, että liikunta ja nuorisotyö paketoidaan yhteen.466 Kuten edellisessä viitteessä olen selostanut nuorisotyölain osalta, sama toimenpide tehtiin1979liikuntalakiinkin eli siihenkin lisättiin 8 a § samoin kuitenkin vastavuoroisin edellytyksin. Lait olivatvoimassa vuoden 1992 loppuun.467 Harjula � Prättälä 1998, 50 � 53 ja Ryynänen 1999, 86 � 87.468 Nuorisotyölakiin lisättiin lailla nuorisotyölain muuttamisesta 726/1991 2 §:n 2 momentti, joka kuului, ettäkunnan tehtävänä on lisäksi tarvittaessa järjestää nuorisotoimintaa sekä huolehtia nuorisopolitiikkaanliittyvistä yhteydenpito- ja tiedotustehtävistä. Aikaisemmin kunnan nuorisotoimen hallintoa koskevassa 4
106
järjestää kulttuuritoimintaa kunnassa. Lisäksi kunnan tehtävänä oli järjestää kunnan
asukkaille mahdollisuus taiteen perusopetukseen sekä harrastusta tukevaan opetukseen
taiteen eri aloilla. Liikuntalain mukainen kunnan toimintavelvoite ei ollut yhtä selkeästi
sanottu kuin laissa kuntien kulttuuritoiminnasta ja lisätyssä nuorisotyölain normissa.
Kuntien liikuntatoimen tehtäväksi katsottiin ensisijassa edellytysten luonti paikalliselle
liikuntatoiminnalle ja liikuntajärjestöjen ja yksityisten tuottamien liikuntapalvelujen
täydentämisen469. Kunnan nuorisotyön tehtävänä puolestaan oli ensisijassa edellytysten
luominen nuorisotoiminnalle ja tarvittaessa myös nuorisotoiminnan järjestäminen sekä
nuorisopoliittisista yhteydenpito- ja tiedotustehtävistä huolehtiminen. Näitä kunnan
tehtäviä varten kunnassa tuli olla tehokas, laaja-alainen ja parempia palveluja tuottava
toimielin. Kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotyöpalvelut tuli tuottaa joustavalla ja matalalla
organisaatiolla. Organisatoriset vaatimukset eivät olleet oikeudellisia, vaan
markkinaehtoisia liiketaloudesta otettuja malleja sekä laadullisia kriteerejä korostavia470.
Jäykkä, weberiläiseen byrokratiateoriaan471 pohjautuva organisointi ja asemien
miehittäminen piti hylätä ja tilalle ottaa markkina- ja kilpailuorientoituneet taustateoriat.
Uuden kunnallisen hallinto- ja johtamiskulttuurin juurtumista ohjasivat kansainväliset
virtaukset, erityisesti NPM ( New Public Management )472.
4.2.2. Johtosääntö uuden toimivallan lähteenä
Vaikka kunnat oli lainsäädännön tasolla vapautettu hallinnon organisoinnin
samanlaisuudesta, ei maan 455473 kuntaa jätetty ilman ulkopuolista ohjausta. Heti
vapaakuntakokeilun käynnistyttyä Suomen Kuntaliitto ryhtyi ohjaamaan jäsenkuntiaan
uudella johtosääntöjärjestelmällä474. Yleiskirjeen lisäksi maassa järjestettiin kolme
johtosääntöjen kehittämistä ja uudistamista koskevaa koulutustilaisuutta475. Aikaisempien
sektorilautakuntakohtaisten mallijohtosääntöjen tilalle tai niiden rinnalle, kuntien hallinnon
kehittämisvaiheesta riippuen, suositeltiin uusia sääntöjä, joilla oli kuntien ulko- ja
§:ssä oli kunnan nuorisolautakunnan tehtäväksi säädetty nuorisotyö, nuorisotoiminta ja nuorisopolitiikkaanliittyvät yhteydenpitotehtävät. Uusi säännös korosti nuorisotoiminnan tarveharkintaisuutta ja lisäsinuorisopoliittisen tiedotustehtävän.469 HE 236/1997, 2/20 ja Opetusministeriön työryhmien muistioita 22:1997, 3. Liikunnan peruspalvelujentarjoaminen tasapuolisesti kaikille kansalaisille pysyi edelleen liikuntatoiminnan tukemisen perusteena.470 Lehtisalo 1988, 60 � 63.471 Ks. Heuru 1995, 38 � 39 ja Lähdesmäki 2000, 30.472 Heuru 1995, 48 � 49.473 1.1.2001 Suomessa on 448 kuntaa.474 Suomen Kunnallisliiton yleiskirje 15/1989.475 Suomen Kunnallisliiton yleiskirje 15/1989, Liite A, 7.
107
yläpuolelta tulevan ohjauksen ote, vaikka ohjausta perusteltiinkin jäsenkuntien
"ohjauskaipuulla".
Uusi sääntöjärjestelmäsuositus sisälsi kolmen tyyppisiä sääntöjä: 1. työnjakosäännöt, 2.
koordinointisäännöt ja 3. toimintaa koskevat normit476. Työnjakosäännöillä, varsinaisen
johtosäännön sisältörungon lisäksi, ohjattiin kuntia rakentamaan kolmeen
päävastuualueeseen jakautunut hallinto-organisaatio477. Suosituksen mukaan
päävastuualueita voisivat olla 1. sosiaali- ja terveystoimi, 2. sivistystoimi ja 3. tekninen
toimi. Päävastuualueella tarkoitettiin varsinaisista palvelutehtävistä vastaavien
luottamushenkilö- ja viranhaltijayksikköjen muodostamaa käyttäjä- ja asiakaslähtöistä
kokonaisuutta. Kunnan omaa ratkaisuvaltaa korostettiin mm. mainiten, että jollei
sivistystoimi voi toimia yhtenä päävastuualueena, se voidaan jakaa vaikka koulutoimeen ja
vapaa-aikatoimeen478. Päävastuualueeseen voi siis kuulua yksi tai useampi lautakunta.
Johtosäännöllä valtuuston tuli määrittää vastuualueen: 1 § toiminta-ajatus, 2 § lautakunta
tai lautakunnat ja niiden toiminta-alueet, lautakuntien kokoonpano ja esittely, 3 §
lautakunnan ratkaisuvalta ja 4 § viranhaltijan ratkaisuvalta479. Johtosäännöllä
kunnanvaltuusto normittaa omaa sisäistä toimintaansa. Kulttuuritoimen, liikuntatoimen
ja nuorisotyön tehtävien osalta johtosääntöjärjestelmäsuositus merkitsi kulttuurin
edistämis-, järjestämis- ja tukemistehtävien, liikuntatoiminnan edellytysten
luomistehtävien ja nuorisotoiminnan ensisijaisten edellytysten luontitehtävien sijoittamista
sivistystoimeen tai jaetussa mallissa vaihtoehtoisesti vapaa-aikatoimeen.
4.2.3. Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain organisatorinen ulottuvuus
Suomen Kuntaliiton johtosääntöohjauksen lisäksi eräänlaisena periaatteellisena
kunnanvaltuuston organisaatiovapautta ohjaavana dokumenttina sivistystoimessa voidaan
pitää po. tehtäväalueen eli opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslakia, joka muodosti
keskeisen normiston sivistystoimen valtionosuusuudistuksessa. Vapaakuntakokeilun ja
normiperkauksen rinnalla kolmantena raskaan sarjan uudistuksena toteutettiin kuntien
valtionosuusuudistus. Uudistus juonsi juurensa julkisten voimavarojen niukkenemiseen,
joka kehitys oli alkanut jo 1970-luvulla saaden vauhtia 1990-luvun alussa.
476 Suomen Kunnallisliiton yleiskirje 15/1989, liite A, 3 � 5.477 Suomen Kunnallisliiton yleiskirje 15/1989, liite A, 3 � 4.478 Suomen Kunnallisliiton yleiskirje 15/1989, liite A, 4.479 Suomen Kunnallisliiton yleiskirje 15/1989, liite A, liite 1.
108
Hyvinvointivaltion julkinen palvelutuotanto oli tullut kalliiksi eivätkä julkiset varat
riittäneet menojen maksuun. Laki opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta ( 705/1992 ) oli
yksi valtionosuusuudistuksen suurista säädöksistä. Uudistuksella siirryttiin kuntien
käyttötalouden valtionosuuksissa menoperusteisesta järjestelmästä laskennallisiin
valtionosuuksiin480. Tässä yhteydessä tarkastelen vain lain 3 - 5 §:ä ja niiden kunnan
sivistystointa systematisoivaa ulottuvuutta. Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain (
705/1992 ) valtionosuusulottuvuus käsitti 13 kunnan sivistystoimintaa ohjaavaa lakia (
toimintalaki ):
1. Peruskoululaki 476/1983.2. Lukiolaki 477/1983.3. Iltalukiolaki 47871983.4. Ammatillisista oppilaitoksista annettu laki 48771987.5. Kansalaisopistolaki 722/1992.6. Musiikkioppilaitoslaki 402/1987.7. Taiteen perusopetuksesta annettu laki 424/1992.8. Kirjastolaki 235/1986.9. Kuntien kulttuuritoiminnasta annettu laki 728/1992.10. Nuorisotyölaki 1068/1985.11. Liikuntalaki 984/1979.12. Museolaki 729/1992.13. Teatteri- ja orkesterilaki 730/1992.
Opetustoimeen kuuluvaksi systematisoitiin peruskoulu, lukio, iltalukio, ammatillinen
opetus, kansalaisopistotoiminta, musiikkiopetus ja taiteen perusopetus ( L 705/1992, 4 § ).
Kulttuuritoimella tarkoitettiin kirjaston, kuntien kulttuuritoiminnan, nuorisotyön,
liikunnan, museon sekä teatterin ja orkesterin toiminnan järjestämistä ( L 705/1992, 5 § ).
Kuten aikaisemmin olen jo maininnut, kunnan sivistystoimen lakipakettiin kuului myös
Laki kunnan opetustoimen hallinnosta ( 706/1992 ). Opetustoimella tarkoitettiin samaa
lakisääteisten tehtävien piiriä, kuin opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslaissa. Opetustoimen
hallintoa varten tuli asettaa yksi tai useampi monijäseninen toimielin. Taiteen perusopetus,
jonka mahdollistamisen perusnormi on myös laissa kuntien kulttuuritoiminnasta (
728/1992, 1 § ), kuului opetustoimen alla hallinnoitavaan kunnan tehtävään ja yleinen
kulttuuritoimi, jolla tarkoitettiin Kuntien kulttuuritoimintalaissa ( 728/1992 ) määriteltyjä
tehtäviä, kulttuuritoimeen. Kulttuuritoimi �käsite piti eri yhteyksissään määritellä
uudelleen.
480 Harjula � Prättälä 1998, 5.
109
4.2.4. Kuntien kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotoimen viranhaltijoiden
oikeudellinen asema
Mitä kunnanvaltuuston organisointivapaus ja hallinnon keventäminen merkitsivät
kulttuuri-, liikunta- ja nuorisosihteereiden ja kuntien muiden kulttuuritoimen
viranhaltijanhaltijoiden oikeudelliseen asemaan? Viran perustaminen ja lakkauttaminen
on kunnanvaltuuston asia ( KunL 953/1976, 74 § ). 1976KunL 74.1 §:n mukaan virat
perustettiin hallintotehtäviä varten, joilla tarkoitettiin päätösten valmistelua,
täytäntöönpanoa ja julkisen vallan käyttöä481. Kuntien yleisestä kulttuuritoimesta,
liikuntatoimesta ja nuorisotyön tehtävistä vastasivat yleensä viranhaltijat, sillä erityislaissa
määritellyt virat virkanimikkeineen olivat valtionosuuden ehtoja ( L 1045/1980, 5 §, L
984/1979, 7 §, L 1068/1985, 6 § ). Saadakseen valtionosuutta kunnan tuli perustaa virka.
Kulttuuritoimen virkoja oli perustettu 367 vuoteen 1991 mennessä 482. Jos kunnassa oli
yksi kulttuuritoimen viranhaltija, hän toimi pääsääntöisesti hallinnollis-organisatorisessa
asemassa. Jos kunnassa oli useampi kulttuurilautakunnan alainen viranhaltija, yksi heistä
oli johtavassa asemassa. Yksin toimiva ja johtavassa asemassa oleva viranhaltija oli
normaalisti kulttuurilautakunnan esittelijän asemassa. Hän valmisteli ja pani täytäntöön
kulttuurilautakunnan päätökset. Julkisen vallan käyttöä kulttuuritoiminnan tehtäväalueen
luonteesta johtuen ei kulttuuritoimenjohtajan tai kulttuurisihteerin tehtäviin kuulunut.
Samaa kaavaa noudattivat niin liikuntatoimen kuin nuorisotoimenkin viranhaltijoiden
asema.
Suomen Kuntaliitto selvitti v. 1995 kuntien yleisen kulttuuritoimen tilaa ja tulevaisuuden
näkymiä 483. Kysely osoitettiin kaikille kuntien yleisen kulttuuritoimen johtaville
viranhaltijoille. Vastaus tuli 378/455 kunnasta. Selvityksen mukaan 90 kunnanvaltuustoa
oli käyttänyt viran lakkauttamisvaltaa ja lakkauttanut kulttuurisihteerin viran. Viidessä
kunnassa kulttuurisihteerin virka oli jätetty täyttämättä. Kulttuuritoimenjohtajan virkoja v.
1991 oli 36 kunnassa ja niistä v. 1995 oli lakkautettu yhdeksän. Suomen Kuntaliiton
481 Ks. Hannus � Hallberg 1993, 114 ja 359.482 Kangas � Pohjola � taiteen keskustoimikunta 1992, 34. Kulttuuritoimen valtionosuusvirkoja oli perustettuvuoteen 1991 mennessä 367. Suomen Kuntaliitto � sivistys, nykytilan määrällinen tarkastelu 2000, 1/3:Valtionosuusvirkoja liikuntatoimessa v. 1992 oli 566. Nuorisotoimen vastaava määrä oli 528. Määristä ei olepoistettu yhdistelmävirkojen aiheuttamaan päällekkäisyyttä. V. 2000 kunnallisessa liikuntatoimessa on n.6000 työntekijää ja nuorisotoimessa vastaavasti 3400 eli yhteensä 9400. Ryyppö � Sjöholm- Kärkkäinen1989, 29, 51: V. 1987 kunnallisessa liikuntatoimessa oli sama määrä työntekijöitä eli 6000 januorisolautakuntien piirissä 1200 henkilöä.483 Korpipää 1995, 7.
110
kyselyn mukaan 112 kuntaa oli pitänyt kunnan kulttuuritoimen virat entisellään.
Virkajärjestelyistä huolimatta kunnan tehtävänä on huolehtia kulttuuritoimintalain ( L
728/1992, 1 § ) mukaisista kulttuuritoiminnan edistämis-, tukemis- ja järjestämistehtävistä.
Miten kunnat ovat organisoineet viranhaltijatehtävät entisen kulttuuritoimen viran
lakkauttamistapauksissa? Suomen Kuntaliiton kyselyn mukaan 19 kuntaa oli siirtänyt
kulttuuritoimen tehtävät yhdelle vapaa-aikatoimen viranhaltijalle. 18 kuntaa oli hajauttanut
tehtävät useammalle viranhaltijalle. 16 kunnassa kulttuuritoimen tehtävät oli siirretty
kirjastohenkilöstölle. 10 kunnassa tehtävät oli siirretty nuorisotoimen viranhaltijalle.
Kuudessa kunnassa tehtävät oli siirretty kansalaisopiston rehtorille ja samoin kuudessa
kunnassa sivistystoimenjohtajalle tai - sihteerille. Museonjohtaja oli saanut
kulttuurisihteerin tehtävät neljässä kunnassa ja koulutoimenjohtaja samoin neljässä
kunnassa. Muita yksittäisiä ratkaisuja oli tehty seitsemässä tapauksessa484. Hallinnon
keventäminen on toteutunut melko rajulla tavalla kunnan kulttuuritoimen viroissa ja suuri
määrä viranhaltijoita on poistunut kunnan palveluksesta. Suomen Kuntaliiton selvityksessä
todetaankin, että on pelättävissä yleisen kulttuuritoimen virkojen katoaminen kuntien
virkarakenteesta485.
Suomen Kuntaliitto on kevättalvella 1998 tehnyt kuntien nuorisotoimesta vastaaville
viranhaltijoille kyselyn, jossa selvitettiin myös sen hetkistä nuorisotoimen työntekijöiden
tilaa. Selvityksen mukaan alle 5000 asukkaan kunnissa oli n. yksi vakinainen
nuorisotyöntekijä ja samoin yksi työllistetty. 5 500 � 20 000 asukkaan kunnissa oli lähes
kolme vakinaista työntekijää ja yli kolme työllistettyä. Suurimmissa kunnissa eli yli 20 000
asukkaan kunnissa oli 12,6 vakinaista työntekijää ja 12,1 työllistettyä. Selvitys osoittaa,
että kunnan nuorisotoimessa käytetään runsaasti työllisyysvaroin palkattua henkilöstöä.
Koko henkilöstöstä vakinaisia on 48,6 % ja työllistettyjä 51,4 %.486 Työpajatoiminta, josta
kuntasektorilla pääasiallisesti vastaa sivistystoimen alaisuudessa oleva nuorisotoimi,
484 Korpipää 1995, 8.485 Korpipää 1995, 8.486 Kurikka � Mattila 1999,21. Tekijät väittävät, että nuorisotoimen resurssit kunnissa ovat keskimäärinpienet. Cederlöf 1998, 13 ja Suomen Kuntaliitto � sivistys, nykytilan määrällinen arviointi 2000 molemmattoteavat, että kunnissa nuorisotyön parissa työskentelee n. 3400 työntekijää, kun se v. 1987 oli vain 1200 (Ryyppö � Sjöholm � Kärkkäinen 1989, 51 ). Nuorisotyössä työskentelevien määrä on noussut eikä laskenut,kuten kulttuuritoimessa.
111
työllisti v. 1996 pajojen johto- ja ohjaustehtävissä 537 pääasiassa työllisyysvaroin
palkattua henkilöä, jotka ovat ammatilliselta koulutukseltaan nuorisotyöntekijöitä.487
Kuntien liikuntatoimen säästöjä on tehty myös liikuntatoimen henkilöstökuluja
supistamalla. Ilmasen väitöskirjan mukaan liikuntatoimen henkilöstö supistui samaa tahtia
liikuntamenojen kanssa. Liikuntatoimessa supistus ei kuitenkaan kohdistunut hallintoon,
vaan liikuntapaikkojen hoitoon.488 Yksi hallinnollisten viranhaltijoiden asemaan liittynyt
uudistus suuriin monialaisiin lautakuntiin siirryttäessä oli esittelijän aseman määrittäminen.
Jos sivistystoimen lautakunnan tehtäviksi määriteltiin opetustoimen lisäksi myös kulttuuri-,
liikunta- ja nuorisotyö ja aikaisemmin näillä kaikilla sektoreilla oli oma lakisääteinen
lautakunta, niin hallinnon uudistuksessa yleisin menettely oli nimetä lautakunnalle vain
yksi esittelijä. Liikunta-asioita kunnissa hoitavissa lautakunnissa yhden esittelijän
järjestelmä v.1997 tehdyn kyselyn mukaan oli 77 % kyselyyn vastanneista kunnista ( 309
kuntaa ). Kahden esittelijän järjestelmä oli 12,9 % ja kolmen esittelijän järjestelmä 6,8 %
kyselykunnista. Olipa kuntia, joissa oli jopa neljän esittelijän järjestelmä. Liikuntatoimesta
vastaavalla viranhaltijalla oli 70 % kunnista esittelyoikeus. Jos liikuntaviranhaltijalla ei
ollut esittelyoikeutta, sen hoiti sivistys- tai koulutoimenjohtaja.489
V. 1998 Suomen Kuntaliiton toteuttama kyselytutkimus maan kunnan- ja
kaupunginjohtajille kertoo, että henkilösupistukset ovat olleet selkein yksittäinen
säästökohde490, joka pitää sisällään kuntien kulttuuritoimen viranhaltijoiden irtisanomiset
ja virkojen lakkauttamiset, kunnan liikuntatoimen henkilöstösupistukset kuin
nuorisotoimen tehtävien hoidon uudelleen järjestelyt. Työllistettyjen osuus kulttuuritoimen
henkilökunnasta v. 1996 oli 15 %, liikuntatoimessa 23 % ja nuorisotoimessa 25 % 491.492
487 Suomen Kuntaliitto � opetus/nuoriso 2000, 1. Lisäksi pajoissa työskentelee n. 6000 pajalaista puolenvuoden työjaksoissa. Työpajatoiminta käynnistyi v. 1980 Helsingissä. V. 1992 pajoja oli 57 ja vuoden 1996kartoituksen mukaan 308. Suurin osa pajoista on kuntien ylläpitämiä ( 205 ). Kuntayhtymillä on neljä pajaa,järjestöillä 23 ja ammatillisten oppilaitosten yhteydessä toimii kaksi pajaa.488 Ilmanen 1996, 219 � 220. Ilmasen tutkimuskunnissa liikuntahallinnon palveluksessa oli v. 1990 yhteensä1204 henkilöä ja kesällä 1994 heitä oli 1045. Vähennystä oli tapahtunut 159 työntekijää, joka tarkoittirunsaan 13 5:n vähennystä.489 Kurikka � Borodulin 1997, 14 � 15.490 Valanta 1999, 169491 Mäkelä 1998, 40 � 41. Lukuihin on suhtauduttava varauksellisesti, sillä kuntien väliset erot ovat todellasuuret. Toisissa kunnissa kyselyhetkellä ei ollut lainkaan työllistettyjä ja toisissa se oli peräti 90 %.492 KM 1992:36, 94. Erityisesti kuntien kulttuuritoimen henkilöstön toiminta on suunnattu uudella tavallaeikä kunnissa enää ole hyvinvointivaltion kulta-ajalle ominaista samanlaista toiminta- tai organisointimallia.Rohjetaanko vieläkään esittää kysymys kuntien todellisista motiiveista perustaa virkoja yleiseenkulttuuritoimintaan? Perustivatko kunnat yleisen kulttuuritoimen virat vain kuntien kulttuuritoiminnanlakisääteistämisen ansiosta saadun valtionosuuden innoittamina säädösohjauksessa käyttämättä
112
4.3. Kunnallisen kulttuuritoiminnan järjestämisen vaihtoehdot
4.3.1. Kulttuuripalvelut kunnan tehtävänä
Hyvinvointivaltion palvelujen tuotanto vahvasti julkisen hallinnon niukkenevin
voimavaroin tuli 1990 luvun alussa tiensä päähän. Piti ratkaista, mikä olisi oikea suunta.
Yksi suunta oli hyvinvointipalvelujen uudistaminen yksityistämisen keinoin, jota
tematiikkaa Jorma Rasinmäki on tutkinut väitöskirjassaan �Yksityistäminen
kunnallishallinnossa�. Hyvinvointivaltio oli tullut monimutkaiseksi ja kompleksiseksi. Sen
ongelmiin etsittiin ratkaisuja niin yksityistämisen kuin oikeudellisen sääntelyn muutosten
ja julkisen hallinnon uusien mallien avulla.493. Julkisten tehtävien yksityistäminen oli
toinen hyvinvointivaltion oikeudellistumisen vastastrategia hallinnon keventämisen lisäksi,
mutta miten yksityistäminen jäsentyi kunnan tehtäviin kulttuuritoiminnassa.
Kunnan kulttuuritoimen tehtävät oli vuoteen 1992 määritelty yksityiskohtaisesti
Asetuksessa kuntien kulttuuritoiminnasta ( 53/1981, 1 § ). Kuntien tehtäväpiiri
kulttuuritoiminnassa oli muotoutunut normiohjauksen tuloksena. Kuntien tehtävänä oli
palvelutuotantoajattelun mukaan tuottaa kulttuuripalveluja tasapuolisesti kaikille
ikäryhmille ja luoda edellytyksiä kulttuuriselle kansalaistoiminnalle 494. Anita Kankaan
mukaan kulttuuripalvelujen sisältämän taiteen tuli olla korkeatasoista ja siitä piti saada
kaikkien nauttia. Taideharrastukset luettiin myös kulttuuripalveluihin.495 Kunnan tehtävä
järjestää kulttuuritoimintaa tulkittiin pikemminkin omaksi palvelujen tuottamiseksi kuin
palvelujen järjestämisvastuuksi496. Kuntien yleinen kulttuurihallinto ja palvelutuotanto-
organisaatio luotiin perinteiseen oikeudellis-hallinnolliseen malliin ja olemassa olleen
institutionaalisen ( kirjastot, teatterit, orkesterit, museot ) kulttuuripalvelutuotannon
puristukseen. Kunnallisen kulttuuritoiminnan tavoitteet olivat laajat, jos kuntien
kulttuuritoimintalain ( 1045/1980 ) 1 § ja 2.2 § ymmärrettiin tavoitenormeiksi. Voimassa
olevassa kuntien kulttuuritoimintalaissa ( 728/1992 ) määritellään kumotun
itsehallinnollista harkintavaltaa? Vasta kun erityislain normiohjaus lakkasi, kunnat vapaakuntanormienohjauksessa uskalsivat puuttua kulttuuritoiminnan virkarakenteeseen ja tässä tapauksessa erityistoimialankannalta negatiiviseen suuntaan. Kauko Heurun ( Heuru 1995, 48 ) mukaan kunnat ovat yleensäkin pystyneettoimeenpanemaan yhteiskunnallisia uudistuksia mutta kuten kunnan yleisen kulttuuritoiminnan kohdalla ontapahtunut, ne eivät ole olleet uuden luojia eikä toisaalta kunnilta ole suurta innovatiivisuutta ennenvapaakuntakokeilua vaadittukaan493 Rasinmäki 1997, 17.494 Ks. KM 1992:36, 90.495 Kangas 1999, 164.496 Ks. Kangas � Pohjola � taiteen keskustoimikunta 1992, 64 � 69 ja Harjula �Prättälä 1988, 103- 104.
113
kulttuuritoimintalain kanssa identtiset toimintatavoitteet: kunnan tehtävänä on edelleen
edistää, tukea ja järjestää kulttuuritoimintaa kunnassa ( 1 § ). Nykyisen
kunnallisoikeudellisen tulkinnan mukaan kunnan tehtävä järjestää kulttuuritoimintaa tulee
ymmärtää kulttuuripalveluiden järjestämisvastuuksi kunnan asukkaille eikä palvelujen
tuottamiseksi497. Aikaisempien tehtävien lisäksi 1992kuntien kulttuuritoimintalailla kunnat
saivat yhden uuden kulttuuritoimintatehtävän eli taiteen perusopetuksen
mahdollistamisen kunnan asukkaille ( 1 § ).
4.3.2. Taiteen perusopetus kunnan uutena kulttuuritehtävänä
Laki taiteen perusopetuksesta ( 424/1992 ) annettiin 15.5.1992 ja tarkemmat ohjeet lain 6
§:n valtuutuksella Asetuksella taiteen perusopetuksesta ( 463/1992 ) 27.5.1992. Uudet
säädökset tulivat voimaan 1.6.1992 ja niillä ohjattiin edelleen kuntien tehtävien
muodostamista eli puututtiin vapaakuntakokeilun aikanakin kunnalliseen itsehallintoon.
Taiteen perusopetuslakia valmistellut opetusministeriön työryhmä korosti kunnan omaa
päätösvaltaa taiteen perusopetuksen järjestämisen suunnittelussa498. Taiteen
perusopetuksen säädöstämistä perusteltiin hallituksen esityksessä mm. sillä, että
musiikkioppilaitosten lakisääteistäminen oli saattanut musiikin opetuksen muita
taidemuotoja parempaan asemaan sekä opetussuunnitelmien että rahoituksen osalta.
Lisäksi entisen järjestelmän ongelmana nähtiin kokonaisvaltaisen ohjauksen puute, joka
uudella lailla poistettaisiin499. Taiteen perusopetuksen käynnistäminen merkitsi
systemaattisen taidekasvatusjärjestelmän rakentamista. Taidekasvatus oli ollut yksi
kulttuuripoliittisen keskustelun teema ensimmäisen kulttuuritoimintakomitean ( vuodesta
1971 ) tavoiteasettelusta lähtien mutta taidekasvatuksen alueelle oli saatu vain yksi
systemaattinen opetusjärjestelmä musiikkiin. Laki musiikkioppilaitoksista ( 402/1987 )
sääteli musiikkiopetusta ja tästä saadut hyvät kokemukset kannustivat kokonaisvaltaiseen
taidekasvatusjärjestelmään500.
Miksi taiteen perusopetustehtävä tuli lisätä Lakiin kuntien kulttuuritoiminnasta ( 728/1992,
1 § ), kun tehtävä oli jo muutama kuukausi aikaisemmin annettu kunnalle toisessa laissa eli
Laissa taiteen perusopetuksesta ( 424/1992, 2 § )? Kunnan tehtävää taiteen
497 Harjula � Prättälä 1988, 103.498 Opetusministeriön työryhmän muistio 1991:22, 2.499 HE 211/1991 vp, 3 � 4.500 Euroopan neuvosto 1996, 110.
114
perusopetuksessa normitettiin kahdessa erityislaissa suhteessa Kunnallislakiin ( 953/1976
), kuten tehdään edelleenkin voimassa olevissa laeissa: Laissa kuntien kulttuuritoiminnasta
( 728/1992, 1 § ) ja Laissa taiteen perusopetuksesta ( 633/1998 1 ja 2.1 § ) suhteessa
Kuntalakiin ( 365/1995 ). Osoittiko tämä huonoa lain valmistelua ja koordinoinnin
puutetta? Ohjasiko edelleen vanha tehtävä-valtionosuus -norminantoautomatiikka taiteen
perusopetuslain säätämistä, vaikka meneillään oli laaja norminpurkuoperaatio ja
kunnallisen itsehallinnon vahvistamistendenssi? Miten voidaan selittää sama tilanne
voimassa olevassakin säädöstämisessä?
Miten normiristiriita tulee ratkaista kahden ajallisesti eri aikoina annetun, samaa asiaa
koskevan samantasoisen ja voimassa olevien normin kesken ( lex anterior � lex posterior )?
Perussääntönä normiristiriidan ratkaisussa on lex posterior derogat legi priori ts.
�myöhemmin annettu säädös syrjäyttää sen kanssa ristiriidassa olevan, samantasoisen
aiemmin annetun säädöksen�501. Aikaisemmin annetussa Laissa taiteen perusopetuksesta (
424/1992, 1.1 § ) sanotaan, että taiteen perusopetuksella tarkoitetaan tavoitteellista ja
vuosittain etenevää eri taiteenalojen opetusta, jota järjestetään ensisijassa lapsille ja
nuorille. Taiteen perusopetuksen järjestämisestä päättää kunta ( 2 § ). Myöhemmin
annetussa Laissa kuntien kulttuuritoiminnasta ( 728/1992, 1 § ) sanotaan, että kunnan
tehtävänä on myös järjestää kunnan asukkaille mahdollisuus taiteen perusopetukseen
sekä harrastusta tukevaan opetukseen taiteen eri aloilla. Normiristiriita on teoreettisesti
mahdollinen taiteen perusopetuksen kohderyhmän kohdalla. Kenelle kunnan tulee
mahdollistaa taiteen perusopetus? Myöhemmin annetussa kuntien kulttuuritoimintalaissa
taiteen perusopetuksen kohteena ovat kunnan asukkaat. Kunnallislaki ( 953/1976 ) ei
tuntenut käsitettä kunnan asukas, vaan käsitteen kunnan jäsenet ( 4 § ). Kunnan asukkaat
ovat kunnassa asuvia kunnan henkilöjäseniä. Kunnan asukkaiden ryhmään kuuluvat lapset
ja nuoret mutta kunnan asukkaita ovat muutkin erityis- ja ikäryhmät. Kunnan asukkaat on
laajempi taiteen perusopetuksen kohderyhmä, kuin lapset ja nuoret. Aikaisemmin
annetussa Laissa taiteen perusopetuksesta ( 424/1992 ) kohderyhmänä ovat ensisijassa
lapset ja nuoret. Koska laki kuntien kulttuuritoiminnasta oli myöhemmin annettu laki, se
syrjäytti aikaisemmin annetun lain taiteen perusopetuksesta kohderyhmän osalta. Kysymys
ei ollut lapsille ja nuorille tarkoitetusta subjektiivisesta oikeudesta taiteen
perusopetukseen, mutta heidät asetettiin etusijalle muihin kunnan asukkaisiin verrattuna502.
501 Laakso 1990, 135, 138.502 Laki taiteen perusopetuksesta 424/1992, 2 §. HE 211/1991 vp, 4/10: � Kunnan päätösvallassa olisi se,
115
Voimassa olevassa oikeudessa tilanne on päinvastainen, sillä uusi Laki taiteen
perusopetuksesta on annettu myöhemmin ( 633/1998 ) kuin Laki kuntien
kulttuuritoiminnasta ( 728/1992 ). Lasten ja nuorten ensisijaisuus taiteen perusopetuksen
järjestämisessä on myöhemmin annetun lain sanamuoto.
Laissa taiteen perusopetuksesta ( 424/1992, 2 § ) kunnille annettiin käytännössä uusi
kulttuurinen järjestämistehtävä, vaikka laki ei velvoittanutkaan taiteen perusopetuksen
tuottamiseen ( kunta voi järjestää ). Kunnan lakisääteinen erityistoimiala laajeni
päinvastaisesta kehityssuunnasta huolimatta. Vapaakuntakokeilun hengessä taiteen
perusopetuksen järjestäminen oli osa palvelujen parantamista ja päällekkäisyyden
estämistä503. Kunnan järjestämisvastuulla olevista palveluista ei kunnan enää tarvinnut
vastata itse, vaan kunnat voivat käyttää hyväksi ulkopuolisia palvelujen tuottajia.
Ulkopuolisten palvelujen hyväksi käyttämisestä säädettiin jo ensimmäisessä taiteen
perusopetuslaissa ( L 424/1992, 2 § ). Kuntien ei tarvinnut ryhtyä rakentamaan omaa uutta
kunnallista palvelutuotanto-organisaatiota, vaan vapaakuntakokeilun kehikossa niiden oli
mahdollista luovasti ja paikallisista lähtökohdista järjestää taideopetuspalvelut.
Kunnan järjestämisvastuulla tarkoitetaan vastuuta palvelujen saatavuuden
varmistamisesta504. Kunnan itsensä ei tarvinnut ryhtyä tuottamaan taiteen
perusopetuspalveluja, vaan sen tehtävänä oli koordinoida kunnan taideharrastustilanne,
ryhtyä yhteistyöhön taideyhdistysten, muiden taideharrastusorganisaatioiden ja koulujen
kanssa. Taiteen perusopetus voi olla myös yksityisen organisaation toimintaa.
Yksityistämisestä eli privatisoinnista ei taiteen perusopetuksen yhteydessä tässä vaiheessa
voitu puhua, sillä musiikkioppilaitoksia lukuun ottamatta muuta taiteen perusopetusta
kunnallisena toimintana oli vain vähän. Lasten ja nuorten kuvataidekoulujen verkostoa oli
rakennettu 1970-luvulta505 kunnallisen itsehallinnon turvin ja tanssikoulujakin oli maahan
järjestetäänkö yleensä kunnassa laissa tarkoitettua taiteen perusopetusta. Kunta päättä myös siitä, millätaiteenaloilla laissa tarkoitettua opetusta järjestetään.� Huuhtanen 1993, 24 � 25, 38 � 40. Lång 1993, 83 �84, 94. Ryynänen 1993S, 47. Subjektiivisilla oikeuksilla tarkoitetaan ensisijassa oikeusjärjestyksessä luotujaja taattuja julkisen vallan vastuulla olevia sosiaalisia oikeuksia. Subjektiivisen oikeuden tunnusmerkit täyttääsellainen etuus, jonka jokainen on säädetyin edellytyksin oikeutettu saamaan. Oikeudenhaltijalla on oikeusryhtyä toimenpiteisiin saadakseen oikeuden itselleen. Oikeus saada toimeentulotukea sosiaalihuoltolain (710/1982 ) mukaan ja oikeus päivähoitopaikkaan päivähoitovelvoitteen mukaan ( 630/1991 ) ovatesimerkkejä subjektiivisista oikeuksista. Aito subjektiivinen oikeus on siihen velvoitetun toteutettavataloudellisista mahdollisuuksista riippumatta. Taiteen perusopetuksen järjestäminen ei täytä miltään osinedellä mainittuja tunnuspiirteitä,503 HE 211/1991 vp, 3/10.504 Harjula � Prättälä 1998, 103.505 Porna 1998, 17.
116
perustettu jonkin verran. Tilanne oikeusnormiohjauksen osalta oli ollut joustava. Kun
oikeusnormit olisivat antaneet kunnille joustavat toimintamahdollisuudet, niin kuntien
keskusjärjestöt ja sittemmin Suomen Kuntaliitto506 otti puolestaan hallinnollisen ohjauksen
käsiinsä ja ryhtyi ohjaamaan kuntia myös taiteen perusopetuksen järjestämisessä507.
Ryhtyikö kuntien keskusjärjestö paikkaamaan taidekasvatusjärjestelmän kokonaisvaltaisen
ohjauksessa ollutta aukkoa, joka hallituksen esityksessä taiteen perusopetukseksi nähtiin
yhdeksi taidekasvatuksen ongelmaksi?508 Kuntien toimintoja piti ryhtyä ohjata
kokonaisvaltaisesti ja sopivaksi tahoksi ilmoittautui Suomen Kuntaliitto. Nyt se pitää
taiteen perusopetusrekisteriä, jonka mukaan v. 1996 rekisterissä oli 692 taiteen
perusopetuksen yksikköä 267 kunnassa509.
Millaisia muita normeja taiteen perusopetuslaki ( 424/1992 ) kunnille antoi? Taiteen
perusopetusta antavan opettajan kelpoisuusvaatimukset säädettiin lain valtuutuksella
annetussa Asetuksessa taiteen perusopetuksesta ( 463/1992 1 § ). Asetuksen mukaan
taiteen perusopetuksen antamiseen on kelpoinen henkilö, jolla on asianomaisen taiteen alan
opettajan kelpoisuus jossakin opetushallituksen toimialaan kuuluvassa oppilaitoksessa.
Opetusta voi antaa myös henkilö, jolla on asianomaiselle taiteen alalle soveltuva muu
koulutus tai alalla työskentelyn kautta hankittu riittäväksi katsottava pätevyys. Asetuksessa
annettiin vanhaan tapaan opetushallitukselle tarkempien määräysten antovalta
pätevyysvaatimusasiassa. Säädösteoreettisesti laki ja asetus taiteen perusopetuksesta eivät
edusta modernia otetta muutoin kuin tehtävämäärittelyn joustavuuden osalta.
Hyvinvointivaltiollisena tavoitelakina sitä voidaan pitää mutta lakiin on rakennettu
perinteinen normihierarkia kuntien järjestämistehtävää ohjaamaan.
Voimassa oleva Laki taiteen perusopetuksesta ( 633/1998 ) on annettu 21.8.1998 toisen
laajan kunnan opetus- ja kulttuuritoimen lakipaketin yhteydessä. Kun v. 1992 annetun
lakipaketin ytimenä oli kunnan valtionosuusuudistus510 , niin v. 1998 säädöspaketin
ytimenä oli perusopetuslain ( 628/1998 ) säätäminen. Uusi laki taiteen perusopetuksesta on
aikaisempaa laajempi, sillä siihen on yhdistetty musiikkioppilaitoksia koskevat säännökset
ts. musiikkioppilaitoksista 7 päivänä huhtikuuta 1995 annettu laki ( 516/1995 ) kumottiin.
506 Suomen Kuntaliitto on perustettu 1.3.1993/ Laki Suomen Kuntaliiton perustamiseen liittyvistäjärjestelyistä 222/1993.507 Porna 1998, 7.508 HE 211/1991, 3.509 Porna 1998, taiteen perusopetusrekisteri.510 HE 211/1991 vp, 1.
117
Toimenpidettä voidaan pitää säädösten tarkoituksenmukaisena rationalisointina. Se
merkitsi kunnan opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain mukaisten toimintalakien
supistumista yhdellä ( nykyisin 12 toimintalakia ).
4.3.3. Osallistuminen kunnan kulttuuritoiminnan järjestämiseen
Hyvinvointivaltiollisten julkisten palvelujen kasvanut tuottaminen synnytti ongelmia myös
paikallishallinnon toimijoiden, kunnan jäsenten keskinäisiin suhteisiin. Kunnallishallinnon
sisäiseksi ongelmaksi koettiin osallistumisjärjestelmien puutteellisuus 511. Kuntalaisten
osallistumisoikeudessa on kysymys kunnallisen itsehallinnon toisesta perusulottuvuudesta
eli kunnan asukkaiden vaikuttamismahdollisuuksien turvaamisesta512. Toinen
perusulottuvuus on kunta-valtio �suhde. Kunnan hallinto perustuu asukkaiden
itsehallintoon, joka on turvattu perustuslaissa ( Suomen perustuslaki 731/1999, 121.1 § ).
Kysymys on kansanvallan toteutumisesta sekä päätöksenteossa että muussa toiminnassa513.
Pelkkä päätöksentekoon osallistuminen eli edustuksellinen demokratia ei enää riittänyt
eikä riitä takaamaan kunnallisen itsehallinnon toimivuutta, vaan tarvitaan suoraa ja
välitöntä osallistumista. Kuntalain tavoitteena ( 365/1995 ) �oli luoda perinteisen
edustuksellisen demokratian rinnalle edellytykset suoralle osallistumiselle�514. Valtuustolle
annettiin Kuntalaissa ( 365/1995, 27 § ) esimerkinomainen luettelo keinoista, joilla sen piti
edistää suoraa demokratiaa. Kuntalain hallituksen esityksen mukaan tällaista sääntelyä ei
olisi tarvittu mutta normeilla haluttiin korostaa suoran demokratian tärkeyttä515. Miten
tärkeitä Kuntalain normit sitten ovat olleet? Miten niiden toimivuutta on arvioitu?
Valtioneuvoston eduskunnalle antaman selonteon mukaan � valtuusto on harvoin ottanut
kokonaisvastuuta osallistumisen kehittämisestä�516.
Kunnan kulttuuritoimen toimintatraditioon, kuten myös liikuntatoimen ja nuorisotyön, on
kuulunut vuorovaikutteisuus paikallisten yhdistysten kanssa. Kuntalaisten aktiivisuus
on yksi kunnallisen kulttuuripolitiikan lähtökohdista. Suomalaisen kulttuurin ja
kulttuuripolitiikan juuret ovat kansalaistoiminnassa, kotiseututyössä sekä
kansansivistyksessä. Kunnan tehtävänä on ollut ja on edelleen luoda edellytyksiä
511 Prättälä 1989, 27.512 Harjula � Prättälä 1998, 15, Niiranen 1997, 245.513 Vrt. Ryynänen 1999, 51.514 HE 192/1994, 3.6.2.515 HE 192/1994, 3.6.2.516 VNS 3/1999 vp, 11.
118
kulttuuritoiminnalle ja edistää kulttuuritoimintaa ( L 728/1992, 1 § ). Kulttuuritoiminnan
edistäminen on tarkoittanut avustusten myöntämistä kulttuuritoimintaa harjoittaville
yhdistyksille ja taiteen harjoittajille, toimintatilojen rakentamista tai hankkimista taide- ja
kulttuuriharrastajien käyttöön ja yhteistyötä kulttuuritapahtumien ja tilaisuuksien
järjestämisessä. Kunnan toimialaan on katsottu kuuluneen opinto- ja sivistysjärjestöjen
avustaminen.
KHO:1984 A II 13: Kaupunginvaltuusto oli ottanut kaupungin talousarvioonmäärärahat avustusten myöntämiseksi muun ohella eräille poliittisillejärjestöille äitileiritoimintaa varten sekä opinto- ja sivistysjärjestöille sivistys� ja kulttuurityötä varten. Kun otettiin huomioon saatu selvitys myönnettyjenavustusten tarpeellisuudesta ja tarkoitussidonnaisuudesta sekä määrärahankäytön tilitysvelvollisuudesta ja tarkkailusta, avustusten ottaminen kaupungintalousarvioon kuului kunnan toimialaan. Äänestys 3-2.
Alueellisilla, useiden toimijoiden yhteisillä kulttuuriprojekteilla on ollut merkitystä myös
kulttuurin osallistumisjärjestelmien kehittämisessä517, vaikka vielä vapaakuntakokeilussa
hallinnon rationalisointitoimenpiteet ohittivatkin kuntalaisten osallistumista edistävät
tavoitteet.
Paikallisen kulttuuritoiminnan olemassa olo sinänsä edellyttää kuntalaisten osallisuutta ja
aktiivista kunta-kuntalainen -suhdetta. Miten kuntalainen voi osallistua kunnan
kulttuuritoimintaan? Millaiset osallistumisen edellytykset Kunnallislaki ( 953/1976 ) antoi
ja Kuntalaki ( 365/1995 ) antaa? Millaisista teoreettisista lähtökohdista osallistumista
voidaan tarkastella? Kunnallislain voimassa olon alkuaikoina ja ensimmäisen kuntien
kulttuuritoimintalain syntyaikoina uskottiin laajan luottamushenkilöiden määrän olevan tae
toimivasta kunnallisesta demokratiasta518. Kunnallisen luottamushenkilön asema oli
pakollinen ja palkaton ( KunL 953/1976,18 §, 21 § ). Se katsottiin velvollisuudeksi ja
kunniatehtäväksi. Kulttuurilautakunnan jäsenet olivat kulttuuri- ja taidetoiminnasta
kiinnostuneita ja toiminnassa aktiivisesti mukana olevia, josta puolestaan syntyi
päätöksenteon jääviysongelmia samoin kuin liikuntalautakunnassakin, josta KHO:n
ratkaisu vuodelta 1981:
KHO:1981 A II 27: Kaupungin avustusta pyytäneen urheiluseuran erijaostot, jotka valittiin seuran vuosikokouksessa, toimivat seuran johtokunnanapuna. Niiden tehtävänä oli johtaa, suunnitella ja valvoa oman alansavalmennus-, kurssi- ja kilpailutoimintaa. Seuran talousarviossa varattiin
517 Vrt. KM 1992:36, 91 � 92.518 Prättälä 1989, 52.
119
jokaisen jaoston toiminnan rahoittamista varten määräraha, joka oli jaostonvapaasti käytettävissä. Jaoston jäsenen katsottiin olevan esteellinentoimimaan liikuntalautakunnan jäsenenä käsiteltäessä urheiluseurallekunnan varoista jaettavia avustuksia. KunL 25 §, 139 § 141 §.
Kulttuurilautakunnan jäsenet edustivat kulttuurijärjestöjä, jotka hakivat kunnalta
toimintaansa avustuksia, kuten urheiluseurat liikuntalautakunnalta. Jotta
kulttuurilautakunnalla olisi ollut painoarvoa kunnan lautakuntien keskuudessa, olisi sen
jäsenten tullut edustaa kunnan kulttuuri- ja poliittisen elämän arvovaltaa. Toisaalta
lautakunnan jäsenet ajoivat omien organisaatioidensa asiaa, josta johtui, että he istuivat
kahdella jakkaralla. Tämä osallistumisen ja vaikuttamisen malli ristiriitoineen sopi
kaikkinensa suomalaisen taidehallinnon sisäisen autonomian ajatteluun.
Kunnan kulttuuritoiminnan järjestämiseen osallistumista ja vaikuttamista voi tarkastella
myös kunnan asukkaan kunnallisoikeudellisista rooleista käsin. Toisaalta kunnan asukas (
kunnassa asuva kunnan jäsen519 ) on osallistuja osallistumisoikeuden perusteella (
Kuntalaki 365/1995, 4. luku ) ja toisaalta hän on kunnallisten kulttuuripalvelujen käyttäjä
eli asiakas. Kulttuuri kuuluu kaikille, joten osallistuminen merkitsee aktiivisuutta sekä
luovissa prosesseissa että kulttuuri- ja taidepalvelusten käyttämisessä520. Kunnan
asukkaalla on toisaalta oikeuksia ja toisaalta velvollisuuksia. Kunnan asukas voi
osallistumisoikeutensa perusteella olla toteuttamassa toimivaa edustuksellista demokratiaa
kunnan luottamushenkilönä. Kulttuurilautakunnan jäsenen roolin lisäksi kunnan
kulttuuritoiminnan kehittämisestä kiinnostunut henkilö voi tulla kunnallisvaaleissa (
Kuntalaki 365/1995, 9 § ) valituksi valtuustoon eli käyttämään kunnan ylintä päätösvaltaa (
13 § ), jos hän on vaalikelpoinen ( 33 § ). Vaalikelpoisuutta on rajoitettu ( 34 § ) mutta
rajoituksia on tulkittava suppeasti, sillä rajoituksilla puututaan kuntalaisten osallistumis- ja
vaikuttamismahdollisuuksiin521. Vaalikelpoisuuden rajoitus koskee mm. kunnan
palveluksessa olevaa kunnanhallituksen tai lautakunnan tehtäväalueen johtavassa
tehtävässä tai sellaiseen rinnastettavassa vastuullisessa tehtävässä olevaa henkilöä (
Kuntalaki 365/1995, 34.1.2 § ). Säännöksellä on haluttu rajoittaa vain keskeisten
vastuullisten henkilöiden vaalikelpoisuutta, jota osoittaa KHO:n ratkaisu kulttuuritoimessa:
KHO 06.06.1997 T 1457: Museonjohtaja toimi kaupungin ja samallamaakuntamuseon johtajana. Museonjohtajan tehtävänä oli esitellä asiatmuseon johtokunnalle, joka oli kaupungin taloudessa oma tulosalue:
519 Harjula � Prättälä 1998, 110.520 Ks. Taiteen keskustoimikunta 1998, 55.521 Harjula � Prättälä 1998, 15.
120
käyttötalous 1 824 900 markkaa kaupungin talousarvion 248 152 300markasta.
Lääninoikeus katsoi museonjohtajan vallikelpoiseksi, koska museotoimioli kaupunginvaltuuston taloudellisen päätöksenteon kannalta suhteellisenvähäinen ja Muodosti pienen tehtäväkokonaisuuden kaupunginorganisaatiossa.
Korkein hallinto-oikeus kumosi lääninoikeuden päätöksen ja palautti asiankeskusvaalilautakunnalle oikaisun tekemistä varten. Museonjohtaja ei ollutvaalikelpoinen valtuustoon. Museon johtosäännön ja kaupunginhallintosäännön Mukaan museotoimen ja hallinnon johtaminen jakehittäminen on kokonaan museotoimen johtokunnan vastuulla ja muodostaatulosalueen lautakunnan tavoin. Museonjohtaja on esittelijänä johtokunnallesamassa asemassa kuin muut johtavassa asemassa olevat henkilöt muillatulosalueilla. Museolaitoksen merkitys Kaupungissa ei ollut vähäinen.Museonjohtaja oli tehtäväalueen johtavana viranhaltijana vaalikelvotonvaltuustoon. Kuntalaki 34 §, Kunnallisvaalilaki 91 ja 91 a §.
Museonjohtaja ei myöskään ole vaalikelpoinen kunnanhallitukseen ( Kuntalaki 365/1995,
35.1.2 § ) eikä museotoimen johtokuntaan ( 36.1.1 § ). Toisessa oikeustapauksessa KHO
katsoi, että kunnan sivistystoimen kokonaisuuteen kuuluva työväenopiston rehtori oli
vaalikelpoinen valtuutetuksi.
KHO 21.5.1997 T 1279: Kaupungissa oli useita ammatillisia oppilaitoksia.Työväenopiston talousarvio oli noin 5 milj. mk ja koko koulutuslautakunnan210 milj. mk. Työväenopiston rehtori oli vaalikelpoinen valtuutetuksi.Vaalikelpoisuuden esteenä ei ollut se, että rehtori oli esittelijänä opistonjohtokunnassa. Korkein hallinto-oikeus pysytti lääninoikeuden päätöksenlopputukoksen, jolla valitus oli hylätty. Kuntalaki 34 §, Kunnallisvaalilaki 91ja 91 b §.
Kunnalliset kulttuuripalvelut olivat ja ovat edelleen pääsääntöisesti kollektiivisia
palveluja, joiden tuottamisesta päättäminen on kunnallispoliittinen kunnan yhteinen asia.
Aikaisemmin kuntalaisten osallistuminen kulttuuripalvelujen suunnitteluun tapahtui
pääasiallisesti kulttuurilautakunnan jäsenten myötävaikutuksella eli edustuksellisen
demokratian kautta, kuten edellä olen selvittänyt. Pienen päättäjäminoriteetin ohella
kuntalaiset olivat pääasiassa palvelujen käyttäjiä ja asiakkaita, vaikka kaunis tavoite
kulttuuripalvelujen käyttäjien osallistumisesta hyvinvointivaltion kulttuurin määrittelyyn
oli julkilausuttu jo kulttuuritoimintakokeilun alussa.
Miten kunnan asukkaat sitten saadaan osallistumaan ja vaikuttamaan, kun
vapaakuntakokeilukaan ei siinä täysin onnistunut? Kunnan asukkaita ei ainakaan pelkillä
121
säädöksillä voida pakottaa osallistumaan ja vaikuttamaan mutta oikeusnormeilla
osallistumis- ja vaikuttamistavoitetta voidaan edistää. Voimassa olevassa Kuntalaissa (
365/1995 ) on kokonainen 4. luku omistettu kunnan asukkaiden osallistumisoikeudelle,
kuten aikaisemmin olen jo maininnut. Edustuksellisen demokratian rinnalla on haluttu
korostaa asukkaiden suoraa osallistumista. Aimo Ryynäsen mukaan "suoran
demokratian" käsite ei ole yksiselitteisen tarkka522. Suoralla, välittömällä tai plebiszitäärillä
demokratialla tarkoitetaan politiikan toimenpiteitä, joilla kansalaiset kytketään välittömästi
tahdonmuodostus- tai päätöksentekoprosesseihin 523. Kuntalain ( 365/1995 ) 27 §:ssä
valtuustoa kehotetaan pitämään huolta, että kunnan asukkailla ja palvelujen käyttäjillä on
edellytykset osallistua ja vaikuttaa kunnan toimintaan. Kuntalaki kannustaa hallinnon
kansalaisläheisyyteen ja läpinäkyvyyteen. Säännökseen on koottu seitsemän
esimerkinomaista keinoa osallistumisen ja vaikuttamisen edistämiseksi. Kuntalaki korostaa
kunnallisen itsehallinnon vahvaa asemaa.
Toimivasta itsehallinnosta ei voi puhua elleivät kunnan asukkaat todella halua osallistua ja
olla mukana vaikuttamassa. Kunnallisten palvelujen kollektiivisuudesta johtuu, että
käyttäjädemokratia sopii niiden tuottamisen asiakaslähtöisyyden takeeksi524. Kuntalain
suoran demokratian kannusteiden pitäisi poistaa demokratiavajetta ja vähentää myös
informaatiovajetta525. Kunnallisten kulttuurilaitosten johtokunnissa tulisi olla palvelujen
käyttäjien edustajia tai johtokuntien puuttuessa niissä voisi olla käyttäjäraateja tai
vastaavia. Kulttuurin toimijoiden yksi areena edistää omalta osaltaan kunnan hyvinvointia
ja kestävää kehitystä ( Kuntalaki 365/1995, 1 § ) on kunnan osa-alue hallinnollisissa
elimissä toimiminen, jos kunnan hallinto perustuu tällaiseen ratkaisuun. Kunnan osa-alue -
hallintoratkaisussa valtuusto nimenomaan nojaa strategisena valintana asukasdemokratiaan
edustuksellisen demokratian rinnalla.
Nykyaikaiseen kunnallishallintoon kuluu vuorovaikutteinen tiedon kulku. Valtuuston
tulee toimenpiteillään edistää tiedottamista ja asukkaiden kuulemista. Lisäksi uusi
kuntalaki kannustaa yhteistyöhön kunnan tehtävien hoitamisessa ja asukkaiden
innostamisessa oma-aloitteiseen asioiden hoitamiseen. Uudenlaisen kulttuuriyhteistyön
tarvetta paikallisten kulttuuripalvelusten tuottamisessa haikaili jo v. 1992
522 Ryynänen 1999, 55.523 Ryynänen 1999, 55.524 Prättälä 1989, 54.525 Vrt. Ryynänen 1999. 59.
122
kulttuuripolitiikan arviointia suorittanut ja 1990-luvun kulttuuripolitiikan linjoja vetänyt
komitea KUPOLISSA526. Mietinnön mukaan monet yksittäiset kunnat ovat liian pieniä
toteuttamaan kulttuuriprojekteja yksin, joten kulttuuritoimintaa on järkevää kehittää
yhteistyössä. Toisaalta asuinalueiden ja taajamien merkitys nähdään merkityksellisenä
kulttuuripalvelujen kannalta. Merkittävänä voimavarana nähdään myös yhteistyö
kansalaisten, kansalaisjärjestöjen, kulttuurityöntekijöiden ja avoimen sektorin kesken.
Julkisen sektorin ennustettiin profiloituvan myös markkinoilla527. Kuntalaki ei ainakaan
estä yhteistyötä, kulttuuripalvelujen järjestämistä uudella tavalla eikä uusien
osallistumismuotojen vaihtoehtoista kehittämistä.
Sisäasianministeriön johtamasta vapaakuntakokeilusta siirryttiin v. 1997 osallisuutta
edistävään ja innovoivaan "Osallisuushankkeeseen", jonka toinen vaihe käynnistyi
vuoden 2000 alusta ( 1. vaihe 1997 � 2000 ja 2. vaihe 2000 � 2002 ). Se ei sisällä
varsinaisia kulttuuriosallistumisen hankkeita, kuten osallisuushankkeen ensimmäisen
vaiheen projektit osoittavat:
1. alueen asukkaiden oman toiminnan, lähiympäristön ja alueellisen hallinnonkehittäminen,
2. lasten ja nuorten osallisuuden kehittäminen,3. ohjelmien tai suunnitelmien yhteissuunnittelu,4. kunnallisten palvelujen ja palautejärjestelmien kehittäminen,5. kunnan päätöksenteon ja hallinnon työtapojen kehittäminen528.
Kulttuuri on kuitenkin ollut sisältönä, toiminnan kohteena tai työmenetelmänä alueen
asukkaiden oman toiminnan, lähiympäristön ja alueellisen hallinnon kehittämisessä, lasten
ja nuorten osallisuuden kehittämisessä ja ohjelmien tai suunnitelmien
yhteissuunnitteluprojekteissa529.
526 KM 1992:36.527 KM 1992:36, 92 � 93.528 Laiho 2000, 44.529 Ks. esimerkiksi Laiho 2000: Jyväskylän mlk; Haapaniemi � Elävä kylä. Säilytetty kulttuurihistoriallinenKymin alue ja minipaloasema ( 55 ), Järvenpää; Jampan tietotupa. Jamppalaisten harraste- jakulttuuritoiminnan tukeminen ( 57 ), Kemi; Paikallisen aloitteellisuuden edistäminen Karihaara � Marttalaalueella. Dosti-kulttuuriprojekti, joka oli maahanmuuttajien ja paikallisen väestön vuorovaikutushanke,Campo-projekti, paikallisen kulttuurin tuotteistaminen ( 61 � 63 ).
123
4.3.4. Kulttuuripalvelujen järjestämismahdollisuudet kunnissa
4.3.4.1. Yhteistyö kulttuuripalvelujen järjestämisessä
Kunnan tehtävänä on hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamat ja sille laissa säädetyt
tehtävät ( Kuntalaki ( 365/1995, 2 § ). Laki kuntien kulttuuritoiminnasta ( 728/1992, 1 § )
antaa kunnalle kaksi tehtäväkokonaisuutta: 1. kunnan tehtävänä on edistää, tukea ja
järjestää kulttuuritoimintaa kunnassa ja 2. järjestää kunnan asukkaille mahdollisuuksia
taiteen perusopetukseen sekä harrastusta tukevaan opetukseen taiteen eri aloilla. Kuntien
kulttuuritoimintalaissa annetut tehtävät eivät ole kunnalle pakollisia, kuten peruskoulun
järjestäminen530. Vapaaehtoisten, lakisääteisten tehtävien ottamisessa kunnalla on
harkintavalta, mutta jos kunta ryhtyy niitä hoitamaan sen on noudatettava erityislakia531.
Uudessa kuntalaissa kunnan yleisen toimialan ja erityistoimialan raja on haluttu häivyttää.
Erityistoimialan tehtävät eivät estä kuntaa täydentämästä toimenpiteillään laissa
määriteltyjä tehtäviä 532. Jos kunta ryhtyy hoitamaan kulttuuritoimintaa, sen tulee noudattaa
Lakia kuntien kulttuuritoiminnasta ( 728/1992 ) mutta se voi myös täydentää laissa
määriteltyjä tehtäviä. Kuntien kulttuuritoimintalaissa määritellyt tehtävät ovat väljiä ja
antavat tilaa lain soveltajalle ja kuntakohtaiselle tulkinnalle sekä valtuustolle
suunnitteluvaltaa, joka tulevaisuuden suunnittelussa on strategista suunnittelua.
Kuntalain mukaan kunta voi hoitaa sille laissa säädetyt tehtävät: 1. itse, 2.
yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa tai 3. hankkia palvelut muilta palvelujen
tuottajilta ( Kuntalaki 365/1995, 2.3 § ). Euroopan neuvoston kansallisen
kulttuuripolitiikan arviointiraportissa todetaan, että " viisas kunnallishallinto tarkoittaa
toimintojen priorisointia, kuntien välistä yhteistyötä ja uusien johtamistapojen
omaksumista" 533. Kunnat voivat huolehtia kulttuuritoiminnasta yhteistyössä muiden
kuntien kanssa käyttämällä Kuntalain ( 365/1995 ) 10. luvun yhteistoimintamuotoja.
Ensiksikin kunnat voivat sopimuksen nojalla hoitaa kulttuuritoiminnan tehtävät yhdessä (
76.1 § ). Sopimuksellinen yhteistoiminta voidaan hoitaa joko niin, että tehtävä annetaan
toisen kunnan hoidettavaksi yhden tai useamman kunnan puolesta tai että perustetaan
tehtävää varten kuntayhtymä ( 76.2 § ). Kyseeseen voi tulla kaksi erilaista sopimustyyppiä.
Ensimmäisessä tapauksessa yhteistoiminta perustuu sopimusyhteistyöhön, jossa sopimus 530 Kemppainen � Toivonen 1993, 55 � 56.531 Harjula � Prättälä 1998, 101.532 Harjula � Prättälä 1998, 101.
124
voi koskea yhteisen viran perustamista ja sen kustannusten jakoa, viranomaistehtävien
hoitamista ostopalveluna ( 76.3 § ) tai yhteisen toimielimen perustamista ( 77 § )534.
Kuntien kulttuuritoiminnan tehtävien hoidossa kyseeseen voivat tulla yhteisen viran
perustaminen ja yhteisen toimielimen asettaminen. Viranomaistehtävien hoitamista kunnan
kulttuuritoimessa ei ole. Toiseksi myös kuntien kulttuuritoiminnan hoitamisessa voi
kyseeseen tulla vapaaehtoinen kuntayhtymä, josta säädetään kuntalaissa
yksityiskohtaisesti.
Millaisesta sopimuksesta on kysymys, jos kunnat päättävät hoitaa kulttuuritoiminnan
sopimusyhteistyönä? Kyseeseen voi tulla kuntien välinen julkisoikeudellinen sopimus,
joka on mahdollinen vain tasavertaisten julkisoikeudellisten oikeussubjektien kesken535,
erotuksena yksityisoikeudellisesta sopimuksesta536. Sopimuksessa voidaan sopia yhteisen
viran perustamisesta kuten edellä on mainittu. Yhteisen viran perustaminen edellyttää
kaikkien sopijakuntien yhtäpitävää päätöstä viran perustamisesta. Viranhaltija on
virkasuhteessa kaikkiin sopijakuntiin mutta yksi isäntäkunta vastaa
työnantajavelvollisuuksista ja hoitaa sopimuksen mukaan tehtävät muiden kuntien
puolesta. Sopimuksella sopijapuolet haluavat turvata palvelujen tasapuolisen saatavuuden,
joka edellyttää viranhaltijalta tasapuolisuutta ja yhdenvertaisuutta tehtävien hoidossa.
Esimerkkinä yhteisen viran tehtävien hoitoon liittyvistä oikeudellisista ongelmista on
seuraava KHO:n ratkaisu:
KHO:1995-B-537: A:n kunta oli tehnyt B:n kunnan kanssa sopimuksenkulttuurisihteerin tehtävien hoitamisesta sekä B:n ja C:n kuntien kanssasopimuksen kuluttajaneuvonnan hoitamisesta. Noiden tehtävien hoitamistavarten B:n kunnan palveluksessa oleva kulttuurisihteeri piti kerran viikossavastaanottoa A:n kunnassa sekä A:n kunnan palveluksessa olevakuluttajaneuvoja vastaanottoa kahtena päivänä viikossa 2.5 � 3 tuntia C:nkunnassa ja yhtenä päivänä viikossa 4 tuntia B:n kunnassa.Kulttuurisihteerille A:n kunta oli maksanut vain kilometrikorvausta.Kuluttajaneuvojalle A:n kunta oli maksanut palkan ohella korvaustamatkoista muihin vastaanottokuntiin. Näissä oloissa ja kun otettiin huomioonkuntien välisten sopimusten perusteella suoritettavat korvaukset varsinaisenpalkan suorittavalle kunnalle sekä esitetyt selvitykset viranhaltijoidentehtävien laadusta ja työskentelyolosuhteista eri kunnissa, olikulttuurisihteerin varsinaisena työpaikkana pidettävä vain B:n kuntaa jakuluttajaneuvojan A:n kuntaa. Noiden kuntien ja sivuvastaanottokuntien
533 Euroopan neuvosto 1996, 115.534 Harjula � Prättälä 1998, 461 � 462.535 Heuru 1995, 72.536 Ks. Vuorento 1999, 42 � 43: Julkisoikeudellinen yhteistyö, jossa kuntayhtymät ja kuntien välisetsopimukset ja yksityisoikeudellinen yhteistyö, jossa ostopalvelut, palveluseteli, kolmas sektori.
125
väliset matkat olivat siten työmatkoja, joista maksamistaanmatkakustannusten korvauksista A:n kunnan ei ollut toimitettavaennakonpidätystä eikä suoritettava työnantajan sosiaalimaksuja.Palkanmaksuvuodet 1989-1992. EnnakkoperintäL 4 §, 8 § TVL 50 §.
Yhteisen viranhaltijan lisäksi sopimusyhteistyö voi koskea yhteistä toimielintä eli tässä
tapauksessa kulttuuritoiminnasta vastaavaa lautakuntaa, johtokuntaa tai toimikuntaa.
Yhteinen toimielin on isäntäkunnan toimielin, joka hoitaa sopijakuntien puolesta
sopimuksessa määriteltyjä asioita ( 77 § ). Sopijakuntien valtuustot voivat valita
perustettuun toimielimeen osan jäsenistä niin kuin on sovittu ( 77 § ). Harjula - Prättälän
mukaan sopimuksessa on syytä rajata muiden jäsenten osallistuminen vain yhteisiin
asioihin, jos näin halutaan toimia537.
4.3.4.2. Kulttuuripalvelujen ostaminen
Kunta voi Kuntalain ( 365/1995, 2.3 § ) mukaan hankkia palveluja myös muilta
palvelujen tuottajilta. Säännös on yleisäännös, jota voidaan erityislain säännöksellä
rajoittaa 538. Kuntien kulttuuritoimen tehtävien hoidossa palvelujen hankkiminen eli
ostaminen muilta tuottajilta voi tulla kysymykseen taidepalvelusten tarjonnan
järjestämisessä sekä kotiseututyön ja paikallisen kulttuuriperinteen edistämisessä.
Palveluilla tarkoitetaan muita kuin viranomaistehtäviä539. Palveluja voidaan ostaa
julkisyhteisöiltä, yhdistyksiltä tai yksityisiltä tuottajilta. Julkisyhteisöinä voivat tulla
kyseeseen toinen kunta, kuntayhtymä, valtio, seurakunta tai välilliseen julkiseen hallintoon
kuuluva yhteisö.
Kolmas sektori on noussut ostopalveluiden yhteydessä merkittävään rooliin. Se toisaalta
täydentää kuntien tarjoamia palveluja vapaaehtoisvoimin suoraan kuntalaisille mutta sille
on asetettu myös haaste tuottaa hyvinvointipalveluja, joita kunta voisi ostaa. Kolmannen
sektorin hoidettavaksi sopivat liikunta- ja kulttuuripalvelut niiden omalla vastuulla kuin
myös ostopalveluina. Kolmannen sektorin osuuden kasvu edellyttää luottamuksellista
sopimusyhteistyötä ja monipuolista verkottumista.540
537 Harjula � Prättälä 1998, 467.538 Harjula � Prättälä 1998, 106.539 Harjula � Prättälä 1998, 105.540 Helander, 1999, 137.
126
V. 1998 tehdyn palvelurakennetutkimuksen ( Suomen Kuntaliitto ) mukaan maan 264
kunnasta 50 prosentilla oli joitakin toimintoja siirretty erilaisille yhdistyksille eli
kolmannelle sektorille. Eniten tehtävien siirtoa oli tapahtunut liikuntatoimen
palveluissa.541 Samaa suuntaa osoitti v. 1996 toteutettu Suomen Kuntaliiton KuntaSuomi
2004 tutkimusohjelmaan kuuluva kunnallisen vapaa-aikatoimen kyselytutkimus.
Ostopalveluita ( kunta hankki palvelut muilta tuottajilta ) kunnan kulttuuritoiminnassa
käytti 48 tutkimuskunnasta 50 %. Kyselystä tehdyn raportin mukaan ostopalveluiden
käytöstä on tullut varteenotettava tapa järjestää ainakin vapaa-aikapalveluja ( kulttuuri-,
liikunta- ja nuorisotoimintapalveluja ). Tutkimuskuntien viranhaltijoista 70 %:lle oli
delegoitu päätösvalta ostopalveluissa542. Kuitenkin pääosiltaan kunnallinen palvelutoiminta
on edelleen kunnan itsensä tuottamaa, joten vaihtoehtoiset palvelujen tuottamistavat ovat
marginaalisia.543
4.3.4.3. Omavastuinen kulttuuripalvelujen tuottaminen
Kunta voi järjestää kulttuuritoimintaa itse, joka oli vanhan kunnalliskulttuurin ja
kunnallisoikeuden pääasiallinen tapa hoitaa sekä itsehallinnolliset että lakisääteiset
tehtävät. Siirtyminen vanhasta kunnan rajojen sisällä tapahtuvasta omavastuisesta ja
yleensä myös itseriittoisesta tehtävien organisointitavasta on enemmänkin
kunnallispoliittinen ja mentaalinen kuin oikeudellinen asia. Jos kunta päättää edelleen itse
huolehtia kunnan kulttuuritoimintalain mukaisista ja sitä täydentämistään tehtävistä, kunta
voi hoitaa ne lautakunnan, viranhaltijoiden ja työntekijöiden vastuulla. Kunnan
kulttuuritoiminnan tehtävistä kulttuuritoiminnan tukeminen ja edellytysten luonti sopivat
kunnan itsensä hoidettaviksi, sillä niissä kysymys on ensisijassa taloudellisten resurssien
kohdistamisesta kulttuuriseen infrastruktuuriin, joissa asioissa valtuusto käyttää
talousvaltaa ( Kuntalaki 365/1995, 65 ). Kunta voi myös perustaa kulttuuripalveluja
tuottavan julkisen osakeyhtiön.
Miten kunnat ovat soveltaneet Lakia kuntien kulttuuritoiminnasta ( 728/1992, 1 § )?
KuntaSuomi 2004 vapaa-aikatoimen tutkimusraportin mukaan tutkimuskuntien ( 48 eri
suuruista ja eripuolilla maata sijaitsevaa kuntaa ) kulttuuritoimesta vastaavan toimielimen
tehtävänä oli kokonaan: 1. avustusten jakaminen, 2. kulttuuritoimintojen koordinointi, 3.
541 Valanta 1999. 185.542 Mäkelä 1998, 96 � 98.543 Kettunen 1999, 77 � 78.
127
kulttuuripalkintojen jakaminen, 4. kulttuuritoimintojen markkinointi, 5. kulttuurijuhlien ja
kulttuuritilaisuuksien järjestäminen, 6. taidehankintojen toteuttaminen, 7. esitykset
kouluilla, 8. kulttuurimatkojen järjestäminen, 9. kulttuuritilojen ylläpito, 10.
kotiseutuperinteen vaaliminen, 11. kunnan muiden juhlien järjestäminen, 12.
kulttuurivaihto, 13. harrastustilojen ylläpito ja 14. taiteen perusopetus.544 Kun
kuntatodellisuuden aineistoa analysoi kuntien kulttuuritoimintalain ( 728/1992, 1 § )
tavoitteiden ja Kuntalain ( 365/1995, 2.3 § ) mahdollistamien tehtävien hoitonormien
valossa, tutkimuskunnat hoitavat itse kulttuuritoimintalain tukemistehtävänä avustusten
ja kulttuuripalkintojen jakamisen kulttuuritoimintaa harjoittaville yhteisöille ja taiteen
harjoittajille ja harrastajille. Taidehankintoja voidaan myös pitää tukemistehtävänä.
Kulttuuritoimintojen koordinointitehtävä on kulttuuritoiminnan edistämistä tai edellytysten
luontia kulttuuritoiminnalle.
Kunnan on tiedettävä, mitä paikallisen kulttuuritoiminnan saralla tapahtuu voidakseen
ryhtyä järjestämään kulttuuritoimintaa, tukemaan sitä tai luomaan edellytyksiä
kulttuuritoiminnalle. Kulttuuritoimintojen markkinointi voidaan nähdä kulttuuritoiminnan
edistämistehtävänä kuuluvan myös Kuntalain ( 365/1995, 29 §, 27 § )
tiedottamisvelvollisuuden raameihin tai osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien
edistämiseen. Kulttuuri- ja harrastustilojen ylläpito on myös edellytysten luontia
kulttuuritoiminnalle. Tutkimuskunnissa tiloja oli kiitettävästi545 mutta niiden hallinnointi ei
ollut kulttuuritoimen tehtävänä kuin harvassa kunnassa, koska tehtävä oli useassa kunnassa
hoidettu keskitetysti 546. Kunnan omana toimintana tutkimuskunnista yli puolet järjesti
kulttuuritilaisuuksia ja juhlia, lähes puolet vei esityksiä kouluille, päiväkodeille ja
vanhainkodeille. Kulttuurimatkoja järjesti kolmannes. Kunnan kulttuuritoimi tuotti itse
kulttuuripalveluja eli tulkitsi järjestämisen palvelujen omavastuiseksi tuottamiseksi.
Toiset kunnat puolestaan järjestivät em. juhlia ja kulttuuritilaisuuksia ja kulttuurimatkoja
yhdessä jonkin muun organisaation kanssa. Kuntien kulttuuritoimintalaissa asetettu tehtävä
taiteen perusopetuksen mahdollistamisesta oli vain kuudessa tutkimuskunnassa yksin
kulttuuritoimen vastuulla. Useimmissa kunnissa kulttuuritoimi oli yhteistyökumppani
taiteen perusopetuksessa547. Kotiseutuperinteen vaalimiseen osallistuivat kunnallisen
544 Mäkelä 1998, 34.545 Mäkelä 1998, 55 � 58.546 Mäkelä 1998, 34.547 Mäkelä 1998, 34 � 35.
128
kulttuuritoimen ohella useat tahot, joten tehtävä oli tulkittu toteutettavaksi tehokkaammin
yhteistyössä.
4.3.4.4. Kulttuuripalvelujen privatisointi
Onko oikeudellisesti mahdollista ja taloudellisesti tarkoituksenmukaista privatisoida eli
yksityistää kuntien kulttuuritoiminnan tehtävät kokonaan tai osittain? Yksityistämisellä
tarkoitetaan toimenpidettä, jolla kunta luopuu harjoittamastaan toiminnasta ja jättää sen
yksityisen toimijan vastuulle 548. Rasinmäen mukaan yksityistäminen kunnallishallinnossa
on sekä keino selviytyä taloudellisesta lamasta että kehittämisstrategia tehokkuuden,
taloudellisuuden ja tuottavuuden parantamiseksi. Yksityistäminen on yksi keino sopeuttaa
hyvinvointivaltion palvelut kunnallistalouden raameihin. Yksityistäminen on yhteydessä
deregulaatioon mutta sen justifioinnissa ( oikeuttamisessa ) on käytetty lähinnä
taloudellisia perusteluja549.
Kuntien institutionaalisen kulttuuritoiminnan rungon muodostavat kulttuurilaitokset,
joita ovat teatterit, orkesterit, museot ja kirjastot. Kaikkien kulttuurilaitosten toimintaan
kunnat saavat valtionosuutta Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain ( 635/1998 ) mukaan
mutta toiminnan perusteet on säädetty erillisissä toimintalaeissa. Kunnan ei ole pakko
harjoittaa teatteri- tai orkesteritoimintaa mutta uudessa 1.1.1999 voimaan tulleessa
Kirjastolaissa ( 904/1998, 3 §, 5 § ) kirjasto- ja tietopalvelut säädetään kunnan
maksuttomiksi peruspalveluiksi550. Tämä merkitsee käytännössä sitä, ettei kirjastopalveluja
ole taloudellisesti tarkoituksenmukaista privatisoida, vaikka oikeudellisesti siihen ei
olisikaan estettä, sillä kunnan tehtävänä on järjestää kirjasto- ja tietopalvelut eikä
välttämättä tuottaa niitä itse ( L 904/1998, 3.2 § ). Kirjasto- ja tietopalveluiden jakelussa
tasa-arvo ja yhdenvertaisuus kulttuuritoiminnassa toteutuu koko maassa kaikkein
kattavimmin, sillä kaikissa kunnissa on kirjasto551 .
Muista kulttuurilaitoksista rajaan pois valtakunnalliset kulttuurilaitokset ja tarkastelen vain
kunnallisia kulttuurilaitoksia. Euroopan neuvoston kulttuuriarviointiryhmä pitää maan 63
ammattiteatterin teatteriverkkoa tiheänä mutta niiltä puuttuu keskinäinen yhteistyö sekä
548 Harjula � Prättälä 1998, 103.549 Rasinmäki 1997, 7 � 8, 13.550 HE 210/1997, 3.551 Euroopan neuvosto 1996, 96 ja Suomen Kuntaliiton sivistystoimen tiedote 1/99, 1.
129
yhteistyö liikkuvien teattereiden kanssa. Teatterit ja teatterilaitokset sijaitsevat ja
tarjoavat kulttuuripalveluja kaupungeissa. Kiinteä teatteri kuuluu kaupunkikuntien
taloudellisen vastuun piiriin eikä teattereiden oma varainhankinta ole vakuuttavaa. 552
Korkeakulttuuri, jota teatterit edustavat, on toiminut pääasiallisesti kuntien ja valtion
julkisen tuen varassa, jossa käyttäjämaksuilla on ollut pieni merkitys. Käyttäjämaksujen
korottaminen ei ole ratkaisu laitosteattereiden taloudellisiin ongelmiin, sillä maksujen
suuruudella on puolestaan vaikutusta teatteripalvelujen käyttäjämäärään553. Teatteri- ja
orkesterilain ( 730/1992, 2 § ) mukaan valtionosuutta teatteritoimintaan voi saada myös
yksityinen yhteisö tai säätiö, joten oikeudellisia esteitä valtion tukemankaan yksityiseen
teatteritoimintaan ei ole.
Kuten laitosteattereita ammattiorkestereitakin väkilukuun suhteutettuna Suomessa on
runsaasti eli 30. Orkesteritoiminnasta voidaan löytää samat oikeudelliset ja taloudelliset
kiinnikkeet kuin laitosteattereistakin. Yhtiöittäminen on ollut yksi tapa organisoida
laitosteatteri ja orkesteri mutta kyseessä on ollut julkisoikeudellinen osakeyhtiö, joka on
kuulunut kuntakonserniin. Osakeyhtiön etuna on ollut joustava hallinnointi ja oma
varainhankinta.554
Suomessa on 905 museota, jotka jakautuvat taidemuseoihin, kulttuurihistoriallisiin
museoihin, luonnontieteellisiin museoihin ja muihin museoihin. Museoiden suuri määrä on
myös ainutlaatuinen koko maailmassa. Kesät ovat suomalaisten museoiden aukiolon kulta-
aikaa. Kunnat hoitavat kiitettävästi kulttuuritoimintalain tehtävää kotiseututyön ja
paikallisen kulttuuriperinteen vaalimisessa ja edistämisessä ( L 728/1992, 2 § ).
Museotoiminta kattaa kuntakentän erittäin tiheästi. Museoista yli puolet on kuntien
omistuksessa ja vajaa puolet yksityisten säätiöiden ja yhdistysten omistuksessa.555
Museotoiminta soveltuu pienimuotoisena ja osittain harrastuspohjalta yksityisen tai
kolmannen sektorin hoidettavaksi mahdollisen kunnan avustuksen turvin556.
552 Euroopan neuvosto 1996 101 � 104.553 Korpipää � Saarela 1995, 57.554 Korpipää � Saarela 1996, 60.555 Euroopan neuvosto 1996, 106.556 Museotoimintaa harjoittava yhdistys saa yleensä rahoituksensa julkisista varoista mutta se kerää tuottojamyös pääsymaksuina. Ratkaistavaksi tulee onko kyseessä liiketoimintaa harjoittava arvonlisäveron alainentoimija vai ei, josta seuraava KHO.n tuore ratkaisu: KHO:28.05.1999/1325: Yhdistys, joka oli tuloverolaissatarkoitettu yleishyödyllinen yhteisö, harjoitti ylläpitämässään museossa tarkoituksensa mukaistamuseotoimintaa. Yhdistys oli tuon toiminnan osalta arvonlisäverolain 4 §:n nojalla vapautettuarvonlisävelvollisuudesta. Yhdistyksen harjoittama museotoiminta oli jatkuvaa, suuntautui rajoittamattomaanasiakaskuntaan ja tapahtui kilpailuolosuhteissa muiden kulttuuri- ja vapaa-ajanviettopalveluiden kanssa.
130
Mitkä voisivat olla kunnallisesta kulttuuripolitiikasta yksityissektorille luovutettavat
tehtävät? Millaisia kulttuuripalvelujen tuottajia yksityissektorille on syntynyt
markkinaperusteisesti? Yksityiselle sektorille on syntynyt kunnallisten taidemuseoiden
rinnalle taidegallerioita ja laitosteattereiden rinnalle liikkuvia teattereita ja teatteriryhmiä.
Kulttuuriteollisuus on kasvava kulttuurin osa-alue, joka on yksityisen sektorin
markkinaperusteisella vastuulla ja jossa yhteiskunnan rooli on sekä taiteilijoiden että
tuotannon valtakunnallinen ja alueellinen tukeminen ja tuotannon oikeudellinen
ohjaaminen ( esim. elokuvasensuuri ).557
Laissa taiteen perusopetuksesta ( 633/1998 ) yhdistettiin kuten aikaisemmin olen jo
maininnut kaksi taiteen perusopetusta antavaa lakia eli yleislaki taiteen perusopetuksesta (
L 424/1992 ) ja musiikkiopetusta säätävä musiikkioppilaitoslaki ( L 516/1995 ). Uusi laki
taiteen perusopetuksesta antaa kunnan lisäksi yksityisille organisaatioille luvanvaraisen
mahdollisuuden järjestää lain mukaista taiteen perusopetusta ( L 633/1998, 2 § ). Kun
taiteen perusopetuksen alkutaipaleella taideopetusta antaneet yhdistykset halusivat
kunnallistaa toimintansa taloudellisista ja opetuksen laadullisista syistä, nyt taiteen
perusopetusta on mahdollista antaa yksityisenä koulutuksen järjestäjänä tai myydä
opetuspalvelut kunnan tai kuntayhtymän ylläpitämälle taiteen perusopetusta antavalle
oppilaitokselle tai yksityiselle oppilaitokselle ( L 633/1998, 2.2 §, 4 § ). Kysymykseen voi
tulla aikaisemman kunnallisen taideopetuspalvelun yksityistäminen. Se voi tarkoitta
toiminnan palauttamista yhdistyksen tai säätiön omalle vastuulle tai kunnallisena
toimintana käynnistetyn taideopetuksen luovuttamista rekisteröidylle yhteisölle tai
säätiölle. Kunnan tehtävänä ei ole ohjata eikä valvoa kunnassa toimivan yksityisen taiteen
perusopetusta antavan oppilaitoksen tai muun muotoisen koulutusorganisaation toimintaa.
Yksityisen oppilaitoksen ohjaus ja valvonta ovat luvan myöntäjän eli opetusministeriön
asiana ( L 633/1998, 3 § ). Taiteen perusopetusta ei saa antaa taloudellisen voiton
Yhdistys sai kuitenkin pääosan rahoituksestaan julkisista varoista erilaisina avustuksina. Varsinaisenmuseotoiminnan tuotot kattoivat vain 7-8 prosenttia toiminnasta aiheutuvista menoista. Yhdistyksenmyynnistä suoritettavien verojen ja vähennettävien verojen erotus eli tilitettävä vero oli tästä syystä jatkuvastinegatiivinen. Kun otettiin myynnistä suoritettavien verojen ja vähennettävien verojen erotus eli tilitettävävero oli tästä syystä jatkuvasti negatiivinen. Kun otettiin huomioon, että museotoiminnasta saatavilla tuloillakatettiin vain vähäinen osa toiminnasta aiheutuvista menoista ja että museotoiminnasta tilitettävä vero olitulojen ja menojen välisestä suhteesta johtuen jatkuvasti negatiivinen, yhdistyksen ei katsottu harjoittavanmuseotoimintaansa arvonlisäverolain 1 §;n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla liiketoiminnanmuodossa. Yhdistyksellä ei siten ollut oikeutta lain 12 §:n 1 momentin nojalla tulla hakemuksestaan tästätoiminnasta verovelvolliseksi. Arvonlisäverolaki 1 § 1 mom. 1 kohta, 4 § 12 § 1 mom.557 Vrt. Korpipää � Saarela 1995, 19 ja Euroopan neuvosto 1996, 79 � 91.
131
tavoittelemiseksi ( L 633/1998, 3.1 § ). Tällä normilla ja mahdollisen luvan saajien
organisaatiomuodolla ( kuntayhtymä, rekisteröity yhteisö tai säätiö ) rajataan taiteen
perusopetuksen antajina ulos yksityisoikeudelliset yritykset eli taiteen perusopetusta ei
voida antaa liiketoiminnallisin toimintaperiaattein, sillä yrityksen tehtävänä on tuottaa
voittoa558. Tämä puolestaan merkitsee taiteen perusopetuksen pysyttämistä
hyvinvointivaltion palveluvarustuksessa sekä julkisen tuen piirissä ja ohjauksessa.
4.4. Toimintavelvoite edellytysten luomiseksi kuntalaisten liikunnalle jaliikunnan järjestäminen erityisryhmille
4.4.1. Liikuntapaikkojen tarjoaminen
Voimassa olevan Liikuntalain ( 1054/1998, 2 § ) mukaan kunnan tulee luoda edellytyksiä
kuntalaisten liikunnalle. Liikuntalaki määrittelee myös eräitä keinoja, kuinka edellytysten
luontitehtävä hoidetaan. Ensiksikin keinovalikoimaan kuuluu paikallisen ja alueellisen
yhteistyön kehittäminen. Toiseksi edellytysten luonti toteutuu kehittämällä terveyttä
edistävää liikuntaa. Kolmantena keinona mainitaan kansalaistoiminnan tukeminen ja ne
ljäntenä liikuntapaikkojen tarjoaminen.
Liikuntapaikkojen tarjoamista kuntalaisten käyttöön ja niiden kunnossapitoa on pidetty
peruspalveluna. Kaikki liikuntapaikat eivät kuitenkaan kuulu terveyden ja hyvinvoinnin
kannalta välttämättömään kunnan liikuntavarustukseen. Ilmasen mukaan peruspalveluja
ovat mm. ulkokentät, liikuntasalit, ulkoilureitit, virkistysalueet ja uimahallit.559
Kunnallisten liikuntapaikkojen rakentaminen on kuulunut kunnan tehtäväpiiriin ennen
liikuntatoimen lakisääteistämistäkin, kuten jo aikaisemmin olen selvittänyt. Tehtävän
tärkeyttä kuvastaa se, että lähes 80 % kaikista maan 29 000 liikuntapaikasta on kunnallisia
ja että Suomen liikuntapaikkatiheys on maailman huippuluokkaa ja että kuntien
yhteenlaskettu liikuntainfrastruktuurin arvo on kymmenissä miljardeissa markoissa560.
Kuntien liikuntapaikkojen peruspalveluluonnetta tukee myös valtion tukipolitiikan linjaus.
Liikuntalain ( 8 § ) mukaisia valtionavustuksia on suunnattu ja suunnataan erityisesti
558 Kettunen 1987, 22, Honko 1989, 26.559 Ilmanen 1996, 225, Knuutinen 1998, liite 9. Työnjako kunnan ja yksityisen sektorin välillä voisi kulkeaperusliikuntapaikkojen ja erityisliikuntapaikkojen välillä. Erityisliikuntapaikkoja ovat keila-, tennis- jasquashallit, kuntosalit, laskettelurinteet ja golfkentät, joista voisivat ja yleensä vastaavatkin yksityisetyritykset.560 He 236/1997, 5/20: n. 28 000 liikuntapaikkaa. Liikuntapaikkojen arvoksi on arvioitu 50 miljardiamarkkaa. Liikunta: liikuntapaikat, 2000, 1: n. 29 000, joka tarkoittaa, että yksi liikuntapaikka 175 asukastakohden ja 75 % on kuntien omistamia. Liikunnan tietopankki LIPAS.
132
laajojen käyttäjäryhmien tarpeisiin tarkoitettujen liikuntapaikkojen rakentamiseen,
hankkimiseen, peruskorjaamiseen ja varustamiseen. Kunnat, kuntayhtymät ja kuntien
määräämisvallassa olevat yhteisöt on asetettu etusijalle liikuntapaikkarakentamisen
valtionavustuksia myönnettäessä. Avustusta voidaan myöntää myös muille yhteisöille.
Liikuntalaista löytyvät liikuntapaikkojen ja niihin liittyvien vapaa-ajantilojen
rakentamiseen tarkoitettujen valtioavustusten perusmääräykset mutta varsinaisesti
avustukset määräytyvät Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain ( 635/1998 ) mukaan.
Erityisesti pienten kuntien taloudelle on ollut merkitystä sillä, minkä hintainen
liikuntatilahanke on perustamishanke ja mikä kuuluu käyttökustannusten valtionosuuksien
piiriin. Valtioneuvoston päätöksellä ( 1200/1998, 2 § ) vuoden 1999 alusta alennettiin
liikuntalaissa tarkoitetun liikuntapaikkahankkeen kokonaiskustannuksia entisestä 500 000
markasta 100 000 markkaan. Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain mukaan
valtioneuvoston asiana on vahvistaa perustamishankkeeksi hyväksyttävän kohteen
markkamääräinen suuruus. Tämän lisäksi opetusministeriöllä on oikeus määrittää
harkinnanvaraisten rakentamisavustusten myöntämisen ehtoja. Opetusministeriö on
päätöksellään 10.12.1999 n:o 15/011/99 kumonnut v. 1995 antamansa päätöksen
rakentamisavustusten yleisehdoista ja saattanut voimaan uudet yleisehdot, jotka koskevat
myös liikuntapaikkarakentamista. Laajempaa valtakunnallista liikuntapaikkarakentamisen
strategia-asiakirjaa työstetään opetusministeriössä liitettäväksi toiminta- ja
taloussuunnitelmaan ja ohjaamaan kansalaisten liikuntaharrastuksia561.
1990-luku on merkinnyt kiristyneen taloustilanteen vuoksi hiljaisempaa kautta myös
liikuntapaikkarakentamisessa ja peruskorjaamisessa. 1970- ja 1980-luvuilla rakennetut
kuntien liikuntapaikat ovat peruskorjaamisen tarpeessa ja yhtenä liikuntapoliittisena
tavoitteena onkin pitää olemassa olevat paikat kunnossa. Vuoden 2000 valtion tulo- ja
menoarviossa on liikuntapaikkarakentamiseen varattu 77, 5 mmk ja kunnat käyttävät
vastaavaan tarkoitukseen vuosittain n. 500 mmk562. Kuntien tarve kunnostaa ja
nykyaikaistaa lähiliikuntapaikkojaan näkyy valtion tuen suuntaamisena
korjausrakentamiseen563. Lähiliikuntapaikat ovat vaivatta tavoitettavissa olevia
561 Opetusministeriön tulossuunnitelma 2000, 11/19.562 Suomen Kuntaliitto � liikunnan ja nuorisotyön asema lainsäädännössä 2000, 6/6, Liikunta: liikuntapaikat2000, 1.563 Liikunta: liikuntapaikat 2000, 1. HE 236/1997, 5 � 6: Liikuntalain voimassa ollessa valtio on tukenut 2200perustamishanketta yli miljardilla markalla, joka on vain n. viidennes koko rahoituksesta. Valtion tuella on
133
päivittäiseen elämänpiiriin kuuluvia monikäyttöisiä liikuntapaikkoja564. Liikunnan
yhteiskunnallista merkitystä korostettaessa terveysliikunta tai niin kuin liikuntalaki sanoo
terveytä edistävä liikunta vaatii lähiliikuntapaikkojen olemassa oloa ja niiden helppoa
saavutettavuutta. Kysymys on kunnallisella tasolla merkittävästä periaatteellisesta
liikuntatoimen perustehtävän laajennuksesta565. Lähiliikuntapaikkaverkoston
ylläpitämisellä kunnat toteuttavat hyvinvointipolitiikan peruskivenä olevaa tasa-arvoa,
joka näkyy niin sosiaalisena tasa-arvona kuin sukupuolten ja sukupolvien välisenä tasa-
arvona.
Lähiliikuntapaikkojen rakentaminen on pääasiassa ollut kuntien itsensä hoitama tehtävä
( KuntaL 365/1995, 2.3 § ) ja näyttää siltä, että enemmistö kunnista pystyy tästä tehtävästä
selviytymään taloudellisten voimavarojen hupenemisesta huolimatta566. Kuntalaki
mahdollistaa lakisääteisten tehtävän hoitamisen yhteistoiminnassa muiden kuntien
kanssa tai kunta voi hankkia palvelun muilta palvelujen tuottajilta.
Lähiliikuntapaikkojen rakentaminen ja kunnossapito eivät ensitulkinnalla näytä olevan
kuntien välisen yhteistyön asioita, kuin asuinalueilla, jotka sijaitsevat kuntarajojen
välittömässä läheisyydessä. Lähiliikuntapaikkojen käyttäjäkunta koostuu koko ikäryhmästä
ja on todella asuinaluesidonnainen. Kuntien välisen yhteistyön asiana ovat kalliit liikunnan
ja vapaa-aikatoimen laitokset sekä ulkoiluun liittyvät maa- ja vesialueet567. Ilmasen
mielestä liikuntapalvelujen yksityistämisen sijaan kannattaisi pohtia kunnallista
yhteistyötä, jonka hyötynä olisi kustannusten tasaaminen ja palvelutason säilyttäminen.
Kuntalaisten näkökulmasta kuntien yhteisesti tuottamien liikuntapalvelujen ongelmana on
palvelujen saavutettavuus.568 Vastuuta liikuntapaikkojen käytöstä ja käytön aikaisesta
kunnossapidosta on ostettu liikuntajärjestöiltä ostopalvelusopimuksin. Verrattaessa kuntien pääosin rahoitettu sisäliikuntatilojen rakentamista, joka on ollut linjassaan liikuntalain kanssa luodaedellytyksiä laajojen käyttäjäryhmien liikuntatarpeille. 1990-luvulla on kunnostettu uimahallienperuskorjaamista. Borodulin 1997, 44 - 49: Maan 28 000 liikuntapaikasta sisäliikuntailoja on 5400, joistasuurin osa on koulujen liikuntasaleja, jotka ovat yleisessä käytössä. Kunnissa on myös muita kunnanomistuksessa olevia sisäliikuntailoja, kuten liikuntataloja, liikuntahalleja, kuntosaleja, palloiluhalleja,monitoimitaloja ja tennishalleja. Kunnan tilat ovat yleisessä käytössä mutta kunnissa on myös yksityisessäkäytössä ( seurakunnat, urheiluseurat, varuskunnat, oppilaitokset, vankilat ) olevia sisäliikuntatiloja, joitakäyttävät vain niihin kuuluvat jäsenet, asukkaat tai omistajat.564 Paavola 2000, A5. Opetusministeriö pitää lähiliikuntapaikkojen kehittämistä ja rakentamista tärkeänä jakäsitettä määritellään valtion liikuntaneuvostossa, joka edesauttaa yhteiskunnan voimavarojen suuntaamisenlähiliikuntapaikkojen tukemiseen. Opetusministeriö 2000, 34. Lähiliikuntapaikat tulisi tutkimuksen mukaanrakentaa huomattavasti lähemmäs asuinalueita, sillä keskitetyt liikuntapaikat ovat hankalia autottomille jahuonommin liikkuville kuntalisille, jolloin liikuntalainkin perusarvona oleva tasa-arvo ei toteudu.565 HE 236/1997, 11 � 12. Salo, 1999, 54.566 Merioja 1998, 19.567 Suomen Kuntaliitto � Liikunta- ja nuorisopolitiikan haasteet 2000, 2/3.
134
kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotointa kesken ostopalvelujen käytössä, on todettava, että
liikuntatoimi käyttää ostopalveluita muita enemmän. Ostopalveluiden käyttö on
yleisempää suurissa yli 10 000 asukkaan kunnissa.569 Ostopalveluista puhuttaessa asia
käytännön tasolla mielletään tehtävien siirroksi tai palauttamiseksi urheiluseuroille.
Vastuuta liikuntalain mukaisista kunnan tehtävistä kunta ei voi siirtää urheiluseuroille
mutta se voi yhteistyössä ja sopimuksin järjestää liikuntapalvelut. Kuntien tulee tarkistaa
työnjakonsa urheiluseurojen kanssa mutta mahdollisen tarkistuksen seurauksena syntynyttä
tilannetta ei pidä nimittää kunnallisten tehtävien siirroksi urheiluseuroille570.
4.4.2. Alueellinen ja paikallinen yhteistyö sekä kansalaistoiminnan tukeminen
Voimassa olevaan Liikuntalakiin ( 1054/1998, 2 § ) on hallituksen esityksen mukaan
uutena kunnalle annettavana velvoitteena kirjattu paikallisen ja alueellisen yhteistyön
kehittäminen. Kunnan tehtävänä paikallisella tasolla on johtaa liikuntatointa, kehittää sitä
ja sovittaa yhteen liikunnan yhteistyö. Kunnalla on liikunta-asioiden yhteistyö- ja
koordinaatiovelvoite. Yhteistyöasioina liikuntalain tavoitteiden ja arvovalintojen mukaan
ovat liikunnan vaikutukset lasten ja nuorten kasvuun ja kehitykseen, liikunnan sosiaaliset
ja terveydelliset vaikutukset, erityisryhmien liikunta ja liikunnan suhde ympäristöön.
Lisäksi yhteistyötä tehdään liikunnan suvaitsevaisuus- ja monikulttuurisuustyössä.
Hallituksen esityksessä kunnan liikuntatoimen keskeisiksi yhteistyötahoiksi nostetaan
koulu-, nuoriso-, kulttuuri-, sosiaali- ja terveystoimi sekä työvoima- ja
rakennusviranomaiset.571 Monitasoinen, moniulotteinen, monisisältöinen ja
monitoimijainen sekä pitkälti myös eriytynyt liikunta-ala tarvitsee lainsäätäjän mielestä
kaikilla kolmella hallinnon tasolla oman koordinaattorinsa mutta edellyttää hallinnonalojen
yhteistyötä.572
Liikunnan yhteistyökysymysten yhteensovittaminen kuuluu siis kunnalle ja siellä
liikuntalain tehtävistä vastaavalle toimielimelle. Yhteistyötä voidaan tarkastella
568 Ilmanen 1996, 223 � 224.569 Mäkelä 1998, 96, Suomen Kuntaliitto � Liikunta- ja nuorisopolitiikan haasteet 2000, 2/3. Lappeenrannankaupunki käyttää laajaa ostopalvelusopimusten kirjoa. Sen mielestä ostopalvelusopimukset sopivat parhaitenmaaseudulle, jossa järjestöjen vapaaehtoiset ihmiset kokevat tekevänsä arvokasta työtä oman asuinpiirinsänuorille. Ilmasen 1996, 221 mukaan tilanne näyttää pienissä kunnissa päinvastaiselta, sillä sieltä ei löydyseuroja, jotka voisivat huolehtia esimerkiksi urheilukentistä.570 Vrt. Merioja 1998, 19.571 HE 236/1998, 9, 13.572 HE 236/1998, 9.
135
kunnallishallinnon sisäisenä hallintokuntien välisenä yhteistyönä. Liikuntakysymysten
lautakuntatasoinen toimivalta on pääasiallisesti laaja-alaisella sivistys- tai vapaa-
aikalautakunnalla, jonka alaisuudessa hoidetaan myös nuorisotyön ja kulttuurin asiat
koulutoimen lisäksi. Vain harvoissa kunnissa on itsenäinen pelkästään liikunta-asioita
käsittelevä lautakunta.573 Liikuntakysymysten käsittely laaja-alaisessa lautakunnassa
mahdollistaa lautakunnan tehtäväalueena olevien muiden asioiden yhteensovittamisen
liikuntaan ja toimii kuin luonnollisena hallinnollisena yhteistyöfoorumina. Lautakunnan
jäsenten tietopohja ja asiantuntemus joutuvat koetukselle monialaisissa lautakunnissa
verrattuna aikaisempaan yhden asian lautakuntajärjestelmään. Selvitysten mukaan erillisen
liikuntalautakunnan puute koetaan toimintaa haittaavaksi tekijäksi mutta toisaalta
tutkimukset osoittavat, että yhdistelmälautakuntien luottamushenkilöillä on vankin
asiantuntemus nimenomaan liikunta-asioissa.574 Luottamuselintasoisen päätöksenteon
näkökulmasta liikuntalakiin kirjattu liikunta-asioiden koordinointivelvoite on vain
olemassa olevan käytännön kirjaamista, sillä laaja-alaisten lautakuntien asettaminen alkoi
jo ensimmäisen liikuntain voimassa ollessa vapaakuntakokeilun myötä 1990-luvun alusta.
Samoin voidaan todeta viranhaltijatasoisesta yhteistyöstä kunnan sivistystoimen sisällä,
sillä suuria kuntia lukuun ottamatta liikunta-, kulttuuri- ja nuorisotoimen viranhaltijat
toimivat saman virasto-organisaation alla, jolla on ollut yhteinen osastopäällikkötasoinen
johto575. Laaja-alaisen hallinnonalan talousarvion ja �suunnitelman valmistelu, käsittely ja
toteutus ( KuntaL 65 § ) edellyttävät yhteistyötä ja koordinointia, jotta toiminnalliset
tavoitteet määrittyvät ja toteutuvat kuntalaisten hyvinvoinnin edistämiseksi ja kestävän
kehityksen turvaamiseksi.576 Koska liikunnan terveyttä edistävä toiminta nostetaan
keskeiseksi yhteiskunnalliseksi perusteluksi, niin hallinnollinen kuin toiminnallinen
yhteistyö sosiaali- ja terveystoimen kanssa kuuluu kunnan liikuntahallinnon
tehtäväkenttään.
Alueellinen liikunta-alan yhteistyövelvoite on sälytetty läänin liikuntatoimelle, kuten
aikaisemmin tässä tutkimuksessa olen jo selvittänyt. Kun lainsäätäjä Liikuntalaissa (
1054/1998, 2.3 § ) määrittää erityisesti kunnan tehtävät liikuntakysymyksissä, se lisää
573 Ilmanen 1996, 219 � 220. Kurikka 1997, 12. Mäkelä 1998, 105.574 Merioja 1998, 20. Mäkelä 1998, 107.575 Kurikka 1997, 13 � 15,.Mäkelä 1998, 108 � 111.576 Ilmanen 1996. 222: Vaasan vapaa-aikaviraston päällikkö Antti Lahtisen haastattelu kertoo, että nykyinenhallintomalli on tuonut paljon ongelmia. Lautakuntien välinen yhteistyö on tuonut mukanaan uudentyyppisiälautakuntien asettamia neuvottelukuntia. Viranhaltijoiden päätösvalta on lisääntynyt eli delegointi on vietyvarsin pitkälle.
136
paikallisen yhteistyön kehittämisen rinnalle alueellisen yhteistyön kehittämisen keinona
luoda edellytyksiä kuntalaisten liikunnalle. Tällä tarkoitettaneen kuntien välistä
yhteistyötä. Kuntien välisen yhteistyön muodot on säännelty Kuntalain 10. luvussa, joita
olen selvittänyt kuntien kulttuuripalvelujen järjestämisen yhteydessä ( luku 4.3.4.1. ) ja
tässä viittaan samoihin yhteistoimintamahdollisuuksiin liikunnan alalla enkä lähde asiaa
uudelleen soveltamaan liikuntahallinnossa.
Liikuntajärjestöjen ja julkisen hallinnon välillä vallitsee Liikuntalakiin ( 1054/1998,
2.1 § ) kirjattu työnjako, joka nähdään joustavaksi ja tavoitteelliseksi. Työnjako on
merkittävä valtion liikuntatukijärjestelmän kannalta.577 Paikallisella tasolla kuntien
tehtävänä on edellytysten luominen kuntalaisten liikunnalle, jossa tehtävässä
liikuntajärjestöjen avustamisella on ollut keskeinen tai ainakin liikuntajärjestöpoliittinen
rooli. Liikunta-avustusten jakamisessa on noudatettu periaatetta, että avustukset
myönnetään ensisijassa rekisteröidyille paikallisille urheiluseuroille, joiden on pitänyt
kuulua jäsenenä johonkin sellaiseen valtakunnalliseen liikuntajärjestöön, jonka
valtioneuvosto on hyväksynyt liikuntalain mukaiseksi järjestöksi578. Toissijaisesti ovat
tullet kyseeseen sellaiset paikalliset rekisteröidyt yhdistykset, jotka sääntöjensä mukaan
harjoittavat pääasiassa liikuntaa. Kuntien avustuskäytäntö on ollut erittäin tiukka ja
huomattavasti suljetumman avustettavien piirin asiana kuin kulttuurin tai nuorisotyön
avustuspolitiikka. Nyt liikuntalakia koskevassa hallituksen esityksessä halutaan korostaa
kuntien itsenäisen avustuspolitiikan merkitystä mainitsemalla, että liikuntaa järjestävät
organisaatiot ovat lisääntyneet ja monipuolistuneet ja että kunnat voisivat suunnata
liikuntamäärärahansa aikaisempaa laajemmalle kansalaistoiminnan kentälle.579 Uusi
kuntien avustuspoliittinen suuntaus tukisi liikuntalain laaja-alaisia arvoja. Nyt kunnan
asiana on tukea koko terveyttä edistävää liikuntaa eikä vain urheilua tai kapeasti
määriteltyä liikuntaa. Toisaalta voidaan todeta, että myös varsinaisten liikuntajärjestöjen
tehtäväkenttä on monipuolistunut580.
Jo 1990-luvun liikuntapolitiikan linjoja hahmoteltaessa liikuntakomitea painotti liikunta- ja
urheiluseurojen tuen tarvetta lapsille ja nuorille järjestettävässä toiminnassa. Kunnille 577 HE 236/1998, 13.578 Arminen 1997, 18. Jyväskylän kaupungin liikuntalautakunta on julistanut liikuntajärjestöjen avustuksetvuodelle 2000 haettavaksi 31.1.2000 mennessä. Perusavustukset myönnetään rekisteröidyillejyväskyläläisille liikunta-, urheilu- ja erityisliikuntajärjestöille kuin myös palkkausavustus ja projektiavustus.579 HE 236/1998, 13.
137
suositeltiin, että ne lisäisivät niiden liikuntajärjestöjen toiminta-avustuksia, joiden
turvin järjestetään ohjattua toimintaa lapsille ja nuorille.581 Voimassa olevan
Liikuntalain tavoitteiden mukaista on, että kunnat kohdistavat liikuntajärjestöille
suunnattuja avustuksia ja muita tukitoimenpiteitä lasten ja nuorten tarpeista lähtevään
heidän kasvua ja kehitystä tukevaan toimintaan.582 Urheilujärjestöissä tapahtuvaa toimintaa
pidetään maan laajimpana kansalaistoiminnan muotona.583 Urheilu ja liikunta ovat lasten ja
nuorten harrastuskartoituksissa suosituimpia.584 He siis harrastavat liikuntaa eri
ikäryhmistä eniten. Lasten ja nuorten kasvun ja kehityksen tukemiseen
liikuntajärjestötyössä panostetaan runsaasti vapaaehtoistyötä. Vapaaehtoistyötä tehdään
varsinaisessa urheilu- ja liikuntatoiminnassa eli harjoitusten ohjaamisessa ja
valmentamisessa ja urheilutapahtumien järjestämisessä. Lisäksi vapaaehtoistyön muotoja
ovat urheilujärjestön toimielinten toimintaan ja varainhankintaan osallistuminen.585
Urheilujärjestöjen vapaaehtoistyössä on kysymys perheen ja lähiyhteisön sosiaalisesta
vuorovaikutuksesta ja yhteisestä vastuusta lapsista ja nuorista eli sosiokulttuurisesta
yhteistyöstä, jota kunnan liikuntahallinnon tulisi kaikin tavoin tukea ja edesauttaa, sillä
kansalaistoiminnan merkitystä ei voida aliarvioida, vaan se korostuu ja sitä korostetaan
myös istuvan hallituksen hallitusohjelmassakin586.
Perinteisten liikuntajärjestöjen vastikkeettomien toiminta- tai vuosiavustusten rinnalle,
joiden tarkoituksena on ollut luoda edellytyksiä liikuntajärjestöjen toiminnalle, on 1990-
luvulla kehitetty uusia ja erilaisia avustusmuotoja ja toisaalta uusia kunnan ja
liikuntajärjestöjen yhteistoimintamuotoja. Vastikkeeton mutta kuitenkin avustuksen
myöntäjän valvonnassa oleva taloudellinen tuki on sopusoinnussa Yhdistyslain ( 503/1989
) yhdistysautonomia-aatteen kanssa. Vastikkeettomalla tuella tarkoitan kunnan
liikuntajärjestöille myöntämiä tarveharkintaisia perusavustuksia, jotka myönnetään
yhdistysten toiminta- ja taloussuunnitelmien mukaan yhdistysten sääntöjen mukaiseen 580 SiVM 11/1998 vp. 3/7.581 KM 1990:24, 55 � 56. Arminen 1997, 18: Pieksämäen kaupungin liikunta-avustusten jaossanuorisotoiminnan järjestäminen on yksi tärkeimmistä näkökohdista avustusten saannissa.582 HE 236/1997, 12/20.583 Nieminen 2000, 8 � 9/47.584 Ilmanen 1996, 225: maaseudulla nuorison suosituin harrastus on liikunta ja urheilu.585 Ks. Nieminen 2000, 9 � 10/47.586 Valtioneuvosto. Hallitusohjelma 15.4.1999. Kulttuuripolitiikka, 22/34: Edistetään taiteen, liikunnan januorisotyön kansalaistoimintaa ja selkiinnytetään kansalaistoiminnan julkisen tuen periaatteet suhteessaliiketoimintaa. Urheilun kansalaistoiminnan ja liiketoiminnan väliset yhteydet on selvittänyt selvitysmiesRisto Nieminen. Selvitysmiehen ehdotus kansalaistoiminnan ja liiketoiminnan julkisen tukemiseneriytymisessä noudatettavista periaatteista erityisesti liikuntajärjestöjen osalta. Selvitys luovutettiinkulttuuriministerille 8.9.200.
138
aatteelliseen toimintaan. Avustusten käyttöä valvotaan yhdistysten virallisten asiakirjojen;
toimintakertomuksen, tilinpäätöksen ja tilintarkastuskertomuksen mukaan.
Vastikkeellinen tuki puolestaan tarkoittaa avustuksen myöntäjän määrittelemiin kohteisiin
suunnattuja avustusvaroja eli kohdeavustuksia. Kohdeavustuksissa avustuksen myöntäjän
ja saajan intressit yleensä kohtaavat ja kohteiden määrittelykin saattaa perustua yhdistysten
ja päättäjien väliseen yhteistyöhön. Kohdeavustuksista on suunnattu mm. seuraaviin
tarkoituksiin: liikuntatilojen vuokrien maksu, liikuntapaikkojen yllä- ja kunnossapito,
liikuntapaikkojen rakentaminen, laiturivartiointi, suunnistuskarttojen tekeminen, koulutus-
ja kurssitoimintamaksut, seurojen ohjaaja-avustukset, kansainvälinen liikuntatoiminta,
tiedottaminen, projektit, uusimuotoinen toiminta ja päätoimisten urheiluohjaajien
palkkaaminen587. Myös erityisryhmien liikuntaa järjestäville erilaisille yhdistyksille on
myönnetty avustuksia.588
Liikuntapaikkojen rakentamis- ja ylläpitoavustukset koskevat liikuntajärjestöjen omistamia
liikuntapaikkoja, joiden avustustoiminnan vastikkeeksi kunnat tekevät yleensä sopimuksen
liikuntapaikan käytöstä myös muille kuntalaisille kuin omistajan jäsenille589. Nykyisin
halutaan puhua liikuntajärjestöistä kuntien kumppanina, joka periaate korostaa
tasavertaisten toimijoiden välistä yhteistyötä. Mutta millaisina kumppaneina kunnat
liikuntajärjestöt haluavat nähdä? Perinteinen avustuspolitiikka vastikkeettomalla tuella
korostaa toisaalta yhdistysautonomiaa mutta tekee myös järjestöt riippuvaisiksi kunnan
tuesta590. Vastikkeellinen tuki kohdeavustuksin on lähellä sopimuspohjaista kunnan
liikuntapalvelujen ostamista liikuntajärjestöiltä eli ostopalveluja. Ostopalvelut liitetään
vaihtoehtoisiin tapoihin tuottaa liikuntapalveluja kuntalaisille. Kunta voi ostaa
omistamiensa liikuntapaikkojen kunnossapitopalveluja, järjestämiensä liikuntatapahtumien
tuottamispalveluja ja liikunnanohjauspalveluja liikuntajärjestöiltä, joilla toimenpiteillä
haetaan säästöjä omaan palvelutuotantoon.591 Voidaan puhua tilaaja-tuottaja-mallista,
jossa kunta toimii liikuntapalvelun järjestämisvastuisena tilaajana ja liikuntajärjestö
587 Arminen 1997, 21 � 25. Mäkelä 1998, 82: �Liikuntatoimen puolella palvelujen tuottamisen tuetpainottuvat jonkin verran kulttuuritointa enemmän kohdeavustuksiin perusavustusten sijasta.� Mäkeläntutkimuksessa avustettavia kohteita olivat myös uimakoulut, urheiluleirit, vanhusten liikunta, vammaistenliikunta, työpaikkaliikunta.588 Arminen 1997, 27.589 Arminen 1997, 21.590 Kurikka 1999, 144.591 Arminen 1997, 43: esimerkkejä ostopalveluista; erityisryhmien liikunnan toteuttaminen, hiihto- jayleisurheilukilpailujen toimitsijatehtävät, kuntosalien ohjauspalvelut, lasten hiihtokoulut, leirikoulut,yleisurheilukoulut, laturetkien järjestelypalvelut, uimakoulujen järjestäminen ja vetäminen, liikuntasalienvalvonta- ja siivouspalvelut, kiintorastiverkoston kunnossapito.
139
palvelun tuottajana. Näkemys järjestöistä on välineellinen592. Järjestöt nähdään resurssina
liikuntatoiminnan tason säilyttämisessä ja siksi yhteistyömuotojen kehittäminen niiden
kanssa on merkittävää593. Liikuntajärjestöillä on myös osallisuutta ja demokratiaa
korostava rooli eli ne toimivat kansalaistoiminnan areenana ja nuorten kasvun ja
kehityksen alustana. Kunnan tehtävänä tästä näkökulmasta on kaikin tavoin rohkaista
järjestöjä toimimaan omalla tehtäväalallaan ja toissijaisesti haastaa niitä
palvelutuotantokumppaneiksi594. Kansalaistoiminnan rinnalla urheilujärjestöt ovat
ryhtyneet harjoittamaan laajaa ammattimaista liiketoimintaa, joka liittyy
ammattiurheiluun. Tämäkin tapahtuu luonnollisesti paikallisella tasolla eli kunnissa.
Urheilujärjestökentällä ehdotetaankin yhdistysten jakamista kahteen ryhmään eli
kansalaistoimintaa harjoittaviin urheilujärjestöihin ja liiketoimintaa harjoittaviin
ammattiurheiluseuroihin595. Tämä selkiyttäisi myös kuntien avustuspolitiikkaa ja siinä
toteutettavaa päätösharkintaa.
Kuntien ja liikuntajärjestöjen välisen yhteistyön yksi ulottuvuus on kunnallisten
liikuntapalvelujen yksityistäminen eli privatisointi. Privatisoinnin käsitteessä ja
ulottuvuudessa viittaan lukuun kunnan kulttuuripalvelujen privatisointi ( 4.3.4.4. ). Ilmasen
väitöstutkimuksessa kunnallisia vai yksityisiä liikuntapalveluja �teemaa tarkasteltaessa
todetaan, että kysyttäessä asiaa v. 1994 tutkimuskunnilta, niistä yksikään ei uskonut
�kunnallinen liikuntahallinto tulisi tyystin lakkaamaan�.596 Kunnille on annettu liikuntalain
mukainen toimintavelvoite597, joten kunnilla on vastuu velvoitteen toteutumisesta.
Yksityistäminen liikuntapalveluissa merkitsee kunnan luopumista sellaisista tehtävistä,
jotka joku toinen organisaatio voisi hoitaa tehokkaammin ja taloudellisimmin ja joita
palvelujen arvoluokitusprosessissa ei katsota kuuluvaksi kunnan tehtäviin. Kunnan koko ja
toimintaympäristön rakenne vaikuttavat myös siihen, missä määrin yksityistäminen on
mahdollista598. Yksityistämisessä ei ensisijassa ole kysymys peruspalvelujen 592 Kurikka 1999NL, 144. Kurikka 1997, 18: Kuntien liikuntatoimen käytetyin ostopalvelumuoto v. 1997 oliliikuntapaikkojen kunnossapito. Toiseksi eniten järjestöjä käytettiin liikuntapaikkojen vartioinnissa javalvonnassa. Sitten tulivat tasaisen vahvasti kilpailujen järjestäminen, kuntoliikuntatapahtumienjärjestäminen ja liikuntapaikkojen rakentaminen.593 Kurikka 1997, 29, 35.594 Ks. Kurikka 1999NL. 144. Kurikka 1997, 31 � 34: Seurayhteistyöhön liittyy myös ongelmia, jotkavaikeuttavat yhteistä toimintaa. Ongelmia löytyy tiedonvälityksen ja informaation kulun suunnasta,päätöksenteon ja byrokraattisen hallinnon ja talouden toiminnasta sekä yhteistoiminnan muodoista jakäytänteistä.595 Nieminen 2000, 36 � 39/47.596 Ilmanen 1996, 222.597 Opetusministeriön hallinnonalan toimintakertomus 1998, 32.598 Kurikka 1997, 22 � 24: Kunnan omistuksessa olevien liikuntapaikkojen omistusta ja ylläpitoa on siirretty
140
turvaamisesta, vaan se voi olla vaihtoehtoinen keino mahdollistaa väestön hyvinvointia ja
terveyttä edistävää liikuntaa. Palvelujen käyttäjille sinänsä ei ole merkitystä, kuka palvelut
tuottaa, kunhan niitä on sopivasti saatavana ja niiden hinta on sopivassa suhteessa
käytettävissä oleviin tuloihin599. Yksityistämisproblematiikka ja palvelujen ostaminen ovat
lähellä toisiaan olevia asioita. Ostopalveluiden käyttöratkaisuilla otetaan kantaa
palveluiden järjestämisvastuun säilyttämisestä kunnalla mutta samalla voidaan olla askelta
lähempänä arvoratkaisua, jossa tehtävästä voidaan luopua. Vaikka erityisryhmien
liikuntatoiminta on nostettu lainsäätäjän taholta korostettuun asemaan, on osa kuntien
liikuntatoimen viranhaltijoista valmis sen yksityistämään600.
4.4.3. Terveyttä edistävä liikunta ja liikunnan järjestäminen erityisryhmille
Liikuntalain ( 1054/1998 ) tarkoitus on liikunnan ja liikuntatoiminnan edistämisen lisäksi
parantaa liikunnan avulla väestön hyvinvointia, terveyttä ja toimintakykyä. Kysymys on
yhteiskunnan hyvinvointipolitiikan toteuttamisesta liikunnalla ja laajentamalla liikunnan
harrastajakuntaa.601 Kysymys on liikuntalain toteutumisesta yksittäisen ihmisen
elämänpiirissä. Tavoitteena on, että �mahdollisimman moni voisi harrastaa liikuntaa
omista lähtökohdistaan�.602 Mukaan halutaan uusia väestöryhmiä korostamalla
liikunnallista tasa-arvoa ja tasa-arvon edistämistä liikunnan avulla.603 Lain tavoitteissa
korostetaan, kuten jo aikaisemmin olen selvittänyt, lasten ja nuorten kasvua ja kehitystä
edistävää toimintaa mutta lapset ja nuoret eivät sinänsä ole uusi mukaan temmattava
väestöryhmä, koska lapset ja nuoret ovat urheilun ja liikunnan aktiiviharrastajia ja heidän
osuuttaan on korostettu koko ajan 1990-luvun liikuntapolitiikassa.
Eritysryhmien liikunnan järjestäminen on katsottu kuuluneen kunnan tehtäviin
aikaisemman Liikuntalain ( 984/1979 ) perusteellakin. Voimassa olevan Liikuntalain (
eniten urheiluseuroille, toisena ovat muut järjestöt ja kolmantena liikeyritykset. Lisäksi on perustettukunnallisia osakeyhtiöitä. Säätiöt, seurakunnat ja yksityisoikeudelliset osakeyhtiöt ovat myös tulleetvaihtoehtoisen palvelutuottajan rooliin. Kettunen 1999, 70: Vaihtoehtoisina palvelutuotantotapoina NPM �kehittämispolitiikassa pidetään tilaaja-tuottaja-mallia, henkilöstön kannustamista yritystoimintaan,ostopalveluja kilpailuttamisineen, palveluseteli �mallia, valinnan vapauden lisäämistä ja tehtävien siirtoayhdistyksille ja kansalaisjärjestöille.599 Kurikka 1997, 15 viitaten Alleniin 1995, 60 � 61. Tuovi Allen tutki v. 1995 kunnallisten palvelujenkysyntätarpeita, kulutusta ja kokemuksia.600 Kurikka 1997, 17.601 HE 236/1997, 11/20.602 HE 236/1997, 12/20.603 HE 236/1997. 11 � 12/20.
141
1054/1998, 2.3 § ) mukaan kunnan tulee luoda edellytyksiä kuntalaisten liikunnalle
järjestämällä liikuntaa ottaen huomioon myös erityisryhmät. Ennen vapaakuntakokeilua ja
ennen 1993 kuntien valtionosuusuudistusta kuntien oli mahdollista perustaa
valtionosuuden turvin liikunnanohjaajan virkoja tehtävänä järjestää erityisryhmien
liikuntaa ( Liikuntalaki 984/1979, 7.2 § ). Näin tapahtuikin, kuten aikaisemmin olen
selvittänyt. Kaikki kunnat eivät ole nähneet ottaa tehtäväkseen erityisryhmien
liikuntatoiminnan järjestämistä604 ja osa kuntien viranhaltijoista olisi valmis yksityistämään
kunnalla olevan erityisryhmien liikuntatehtävän, kuten edellisessä alaluvussa jo selvitin.
Erityisryhmien liikunnan piiriin katsotaan kuuluvan henkilöt, joilla on vaikeuksia käyttää
yleisiä liikuntapalveluja sellaisenaan ja joiden liikunnan järjestäminen vaatii erityisiä
toimenpiteitä605. Erityisryhmiin katsotaan kuuluviksi vammaiset, pitkäaikaissairaat,
vanhukset ja laitoksissa asuvat606. Erityisryhmien liikunnan järjestämisessä
yhteistyöosapuolina ovat kunta eri toimijoineen, vammaisjärjestöt, eläkeläisjärjestöt ja
kunnassa toimivat kohderyhmistä vastaavat laitokset.
Vaikka lapset ja nuoret sekä erityisryhmät mainitaan liikuntalaissa ja lain tarkoitus
suunnataan myös näiden mainittujen väestöryhmien hyvinvoinnin, terveyden ja
toimintakyvyn parantamiseen liikunnan avulla puhumalla oikeudesta osana kansalaisten
peruspalveluja607, ei kyseessä ole lasten ja nuorten eikä erityisryhmien subjektiivisesta
oikeudesta liikuntapalveluiden saantiin. Yhteiskunnan vastuuta liikuntapalvelujen
järjestämisessä halutaan korostaa tasa-arvovaatimuksen kehikossa siten, että palvelujen
saanti osalle väestöstä mahdollistuu vain yhteiskunnan tuella608. Kunkin kunnan tulee
omista lähtökohdistaan arvioida, missä määrin tasa-arvoisten liikuntapalvelujen
järjestämisvastuu lapsille ja nuorille ja erityisryhmille vaatii kunnan resurssipanostusta.
Liikunnan yhteiskunnallinen perustelu korostaa liikunnan terveydellisiä, taloudellisia ja
sosiaalisia vaikutuksia niin yksikön kuin yhteiskunnan kannalta. Liikuntaan sijoitettuja
taloudellisia panostuksia pidetään tuottoisina sijoituksina yhteiskunnan kannalta.
Yhteiskunnalle liikunnan katsotaan tuovan verotuloja, säästöjä terveys- ja sosiaalikuluissa
604 Mäkelä 1998, 36: 43:sta Mäkelän tutkimukseen vastanneesta kunnasta 15 hoiti itse kokonaanerityisryhmien liikuntatoiminnan, 17 kunnassa toiminta kuului osittain kunnan tehtäväpiiriin ja neljännesvastaajista ilmoitti, ettei toimintaa ole kunnassa lainkaan.605 KM 1990:24, 271.606 KM 1990:24, 271.607 HE 236/1997, 12/20.608 HE 236/1997, 12/20.
142
ja säästöjä työelämässä sekä kunnan palveluissa. Yksilölle liikunta antaa elämän laatua,
toiminta- ja työkykyä, suojaa kansantauteja vastaan ja liikunta on myös monesti edullinen
harrastusmuoto.609 Yhteiskunnan tukeman liikuntatoiminnan tulee olla eettisesti perusteltua
eli sillä pitää olla positiivisia vaikutuksia610. Yhteiskunta uskoo, että laajoilla monitasoisilla
projekteilla kuten Kunnossa Kaiken Ikää �yhteistyöhankkeella ( KKI ) voidaan saada
keski-ikäiset ihmiset mukaan liikuntaan. Suurista ja keskisuurista kunnista valtaosa on
mukana KKI �hankkeessa. Hankkeella on ollut yhteistyötä edistäviä vaikutuksia niin
kolmannen sektorin toimijoiden kesken kuin viranomaisten välillä. Tärkeintä ovat
vaikutukset varsinaiseen kohderyhmään eli keski-ikäiseen väestöön. Hankkeella on koettu
olevan laajimmat vaikutuksia suurissa ja keskisuurissa kunnissa. Pienet kunnat ovat
taistelleet ajan, rahan ja henkilöstöresurssien puutteessa.611
4.5. Nuorten elinolojen parantaminen ja edellytysten luominen nuortenkansalaistoiminnalle kunnan toimintavelvoitteena
4.5.1. Nuorten elinolojen parantaminen kunnan nuorisotyötehtävänä
Yhteiskunnan toimintojen taloudellisessa puristuksessa hyvinvointivaltion lainsäätäjän
sekä hallinnon etsiessä keinoja oikeudellistumisen ongelmiin ratkaistiin julkishallinnon
tehtävää nuorisotyössä säätämällä uusi Nuorisotyölaki ( 235/1995 ), jolla kumottiin v.
1985 annettu saman niminen laki. Kuntien nuorisotyön näkökulmasta toinen mahdollisuus
olisi ollut, ettei erityislakia nuorisotyöstä olisikaan säädetty, vaan kuntien nuorisotyö olisi
jäänyt kuntien yleisen toimialan varaan, joka on kunnallisen itsehallinnon kulmakivi.
Tällaista mahdollisuutta ei näytetä virallisesti edes harkitun, vaikka samoihin aikoihin
eduskunnan hyväksymä Kuntalaki ( 365/1995 ) korosti vapaakuntakokeilun tulosten
perusteella kuntien laajaa itsehallintoa ja oikeutta itse päättää tehtävistään sekä keinoistaan
tavoitteisiin pääsemiseksi myös lakisääteisissä tehtävissä.
Kunnille säädettiin uudessa nuorisotyölaissa toimintavelvoite �Kunnan toimialaan kuuluu
nuorisotyö� ( 235/1995, 4 § )612. Kunnan nuorisotyön lakisääteinen sisältö on parantaa
609 Ks. Merioja 1998, 9, Suomen Kuntaliitto 1998, 52.610 HE 236/1997, 11/20.611 Merioja 1998, 22 � 24.612 HE 298/1994, 5/13, 6/13. SiVM 30/1994, 3/7: Sivistysvaliokunnan mielestä eräisiin asiantuntijoihinvedoten kunnallisesta nuorisotyöstä olisi pitänyt säätää yksityiskohtaisemmin ja niin se ehdottikin, että 4 §:n
143
nuorten elinoloja ja luoda edellytyksiä nuorisotoiminnalle ( 4 § ). Sivistysvaliokunta katsoi,
että nuorisotyön sisältö laajeni aikaisemmasta vapaa-aikapolitiikasta nuorten elinolojen
parantamiseen ja kansalaistoimintaan613. Näin voidaan sanoa, sillä 1985Nuorisotyölain
mukaan nuorisolautakunta oli nuorisotyötä, nuorisotoimintaa ja nuorisopolitiikkaan
liittyviä yhteydenpitotehtäviä varten ( 4.1 § ). Sen tehtävänä oli seurata kunnassa
harjoitettavaa nuorisopolitiikkaa, tehdä sitä koskevia esityksiä ja aloitteita sekä antaa
lausuntoja. Tämän lisäksi sen tuli pitää yhteyttä nuorisopolitiikasta vastaaviin
viranomaisiin mutta lakisääteistä ratkaisuvaltaa nuorisopolitiikassa nuorisotyölaki ei
taannut. Päätösvalta tuli saada kunnanvaltuustolta johtosäännöllä. Näin saatettiinkin
toimia, koska nuorisopolitiikkaan liittyviä tehtäviä pidettiin jo v.1985 perinteisenä osana
nuorisolautakunnan toimialaa ja yhteydenpitotehtävien nähtiin edelleen korostuvan614.
Nuorisolautakunnasta oli vuosien saatossa tullut kunnallishallinnon lakisääteinen
nuorisopolitiikan asiantuntija ja lausunnon antaja mutta kenelle tämä rooli lankesi
sektorihallinnollisten nuorisolautakuntien lakkauttamisen jälkeen 1.1.1993. Monialaisten
lautakuntien nuorisopoliittinen asiantuntemus ei luonnollisestikaan voi yltää yhden asian
lautakunnan tasolle615. Voimassa oleva nuorisotyölaki velvoittaa kuntia nuorten elinolojen
parantamiseen muttei anna keinoja tehtävän suorittamiseen, vaan edellyttää, että kunta
järjestää asian omista lähtökohdistaan616. Nuorten elinolojen parantamistehtävää
paikallisella tasolla ei laissa nimetä millekään määrätylle sektorille tai toimielimelle.
Tehtävä edellyttää, että nuorten elinolojen parantaminen huomioidaan kunnallisessa
lisättäisiin, että kunnan tehtävänä nuorten elinoloihin liittyvien asioiden edistäminen ja nuortenkansalaistoiminnan tukeminen sekä tarvittaessa toiminnan järjestäminen. Tämä lausuma olisi jatkanutkumotun Nuorisotyölain ( 1068/1985 ) henkeä, sillä kunnan tehtävää nuorisotyössä tarkennettiinNuorisotyölain ( 1068/1985 ) 4 §:n ja Nuorisotyöasetuksessa lueteltujen ( 1069/1985, 2 § ) kunnannuorisolautakunnan tehtävien kumoamisen jälkeen 1.1.1993 (Laki 726/1992 ja Asetus 1318/1992 ) laillanuorisotyölain muuttamisesta 726/1992 siten, että lain 2 §:ään lisättiin 2 momentti: �Kunnan tehtävänä onlisäksi tarvittaessa järjestää nuorisotoimintaa sekä huolehtia nuorisopolitiikkaan liittyvistä yhteydenpito- jatiedotustehtävistä�.613 SiVM 30/1994, 2/7.614 HE 167/1985, 3. Mikkelin kaupungin nuorisotoimen johtosäännössä ( 1.12.1986, 3 § ) nuorisolautakunnantehtävä nuorisopolitiikassa määriteltiin nuorisopolitiikan seurannaksi ja yhteydenpidoksi kun puolestaanVarkauden kaupungin vapaa-aika-lautakunnan johtosääntö kuitenkin vasta 22.2.1993, 3 § määrittelilautakunnan tehtäväksi nuorisopoliittisen toiminnan toteuttamisen ja tukemisen.615 Kurikka 1999, 28 � 29: Nykyisten monialaisten lautakuntien ( mm. vapaa-aikalautakunta, kulttuuri- jasivistyslautakunta, sivistyslautakunta ) jäsenten nuorisopoliittinen tietotaso on melko tai erittäin alhainen.Mäkelä 1998, 105: Noin puolessa tutkimuskunnista kulttuuri-, liikunta- ja nuorisoasiat hoidettiin samassalautakunnassa ( 24/48 ). Vain Mikkelin kaupungissa oli erilliset lautakunnat kaikilla tehtäväalueilla.Luottamushenkilöiden nuorisopoliittinen tietotaso oli kaikkein alhaisin. Seuraavaksi alhaisin olikulttuuripolitiikan asiantuntemus ja eniten lautakunnan jäsenten arvioitiin taitavan liikuntapolitiikkaa.616 HE 298/1994, 5/13.
144
päätöksenteossa.617 Sen voidaan ajatella merkitsevän nuorten elinolonäkökulman
huomioimista kaikessa päätöksenteossa, joka koskee nuorten asumista, toimeentuloa, työtä,
terveyttä, koulutusta, kansainvälistymistä ja harrastus-, kulttuuri- ja vapaa-aikapalveluita.
Toisaalta sen voidaan ajatella, että kunnanvaltuusto antaa nuorten elinolojen
parantamistehtävän jollekin toimielimelle, joka huolehtii, että nuorisotyölain tavoitteet
konkretisoituvat kunnan talousarviossa ja �suunnitelmassa ja että ne välittyvät myös
toimenpide-ehdotuksina alueiden kehittämisestä annetun lain ( 1135/1993 ) mukaisiin
maakunnallisiin tavoiteohjelmiin ( 235/1995, 5 § ).
Nuorten elinolojen parantamistehtävä uusin toimintamallein ja lähtökohdin vaikkakin
vähentynein kunnallisin resurssein mutta uusin taloudellisin mahdollisuuksin on uudistanut
kuntien nuorisotyötä. Vaikka kuntien nuorisotyön on pitänyt hakea oikeutustaan monelta
suunnalta, sen yhteiskunnallinen merkitys on nyt ankkuroitunut nimenomaan nuorten
elämäntilanteen618 hallinnan parantamiseen. Moniulotteisen nuorisotyön oikeutusta on
hankittu myös houkuttelemalla kuntien päättäjiä ja viranomaisia nuorisopoliittiseen
keskusteluun mm. Nuorisotyön yhteiskunnallinen merkitys �projektin avulla, jota varten
on tuotettu kaksi kirjasta: Cederlöf, Petri. Nuorisotyön yhteiskunnallinen merkitys.
Nuorisoasiain neuvottelukunta. Helsinki 1998 ja Aikakone � Nuorisotyö kutsuu
merkitysmatkalle. Suomen Nuorisoyhteistyö Allianssi ry. Helsinki 1998. Kuntien on
ajateltu tuottavan samaan aiheeseen liittyvää kirjallista aineistoa, jonka avulla olisi
mahdollista pohtia kunnan nuorisotyön merkitystä niin yhteiskunnalle kuin nuorille ja sen
avulla voitaisiin perustella nuorisotyölain mukaisten tavoitteiden toteuttamiseksi tarvittavia
toimenpiteitä kunnassa.619 Nuorisotyölain �perimmäisenä tarkoituksena on ollut saattaa
nuoret tasavertaiseen asemaan muiden yhteiskunnan jäsenten kanssa suhteessa julkiseen
palvelutuotantoon�.620 Nuorten elinolojen parantamisen tulee tapahtua tasa-arvoisuuden,
suvaitsevaisuuden, kulttuurien moninaisuuden ja kestävän kehityksen periaattein. ( 1 § ).
Nuorten elinolojen parantamisen keskeinen toimintamalli on yhteistoiminta.
Sivistysvaliokuntakin korosti yhteisjohtamisen mallin sopivuutta nuorisotyöhön, sillä
nuoria koskevassa päätöksenteossa ja suunnittelussa nuorten ja nuorisojärjestöjen
617 HE 298/1994, 5/13.618 HE 298/1994, 8/13: �Elämäntilanne on käsitteenä elinoloja laajempi käsittäen koko nuoren sen hetkisentilanteen lisäksi myös elämänkokemuksen mukanaan tuomat toimintatavat, asenteet ja kulttuuritaustan.�619 Ks. Mattila, 1999, 73.620 HE 298/1994, 6/13.
145
mielipiteet tulee ottaa huomioon621. Nuorten elinolojen parantamisen osapuolet kulloinkin
työstettäviksi otetuissa hankkeissa muodostavat verkoston, jossa toimivat vastaavat
hankkeen toteuttamisesta omalla nuorisopoliittisella asiantuntemuksellaan. Laaja-alaisen
päätöksenteko-orgaanin ( lautakunnan ) nuorisopoliittisen asiantuntemuksen vaje
korvaantuu kuhunkin hankkeeseen tulevien projektihenkilöiden asiantuntemuksella.
Nuorten elinolojen parantamiseksi tehtävät toimenpiteet voivat olla poikkihallinnollisia,
seutukunnallisia, usean kunnan yhteisiä, kunnan ja kolmannen sektorin toimijoiden välisiä
tai jopa kansainvälisiä. Nuorten elinolojen parantamiseksi tarkoitetut toimenpiteet ovat
kokonaisvaltaisesti nuorten elämänhallintaa edistäviä ja ongelmalähtöisiä, joka
hallintolähtöisyyden vastapainona merkitsee helpompaa konkreettisen tavoitteen
asettamista, keinojen löytämistä ja vaikuttavuuden saavuttamista. Kokonaisvaltaisiin
ongelmalähtöisiin hankkeisiin, joilla edistetään nuorten elämänhallintaa, on ollut
mahdollista saada yksityistä rahoitusta ja hankkeilla itsellään on ollut omaa
varainhankintaa622.
Nuorten elämän hallintaan kokonaisvaltaisesti tarttunut työmuoto nuorten elinolojen
parantamisessa on nuorten työpajatoiminta623. Tänä päivänä nuorten työpajatoimintaa
pidetään yhtenä parhaiten hoidetuista kuntien nuorisopalvelujen muodoista624. Pajatoiminta
tavoittaa vuosittain n. 10 000 nuorta, joita valmennetaan työelämään, koulutukseen,
oppisopimukseen ja tuetaan heidän elämänsä ongelmissa625. Työpajatoiminnan leviämiseen
ja työmuotojen monipuolistumiseen vaikutti Euroopan unionin rakennerahastorahoituksen
mahdollistuminen vuodesta 1995 ( rahastokausi 1995 � 1999 ). Horisontaalisen tavoite 3 �
ohjelman ydinajatuksena oli kehittää inhimillisiä voimavaroja siten, että ihmisten taidot
vastaisivat työmarkkinoiden vaatimuksia. Tavoite 3:n toimenpiteet oli suunnattu
työttömille. Nuorisotyöttömyyden ehkäisy eli nuorten integroiminen työmarkkinoille
innovatiivisten työpajojen avulla sai kunnat liikkeelle. Perinteisistä työpajoista haluttiin
kehittää laaja-alaisempia nuorten elämänhallintataitojen edistäjiä. Toiminnan kohteena
olivat alle 25-vuotiaat nuoret, joilla ei ollut ammatillista koulutusta. Innovatiivisen
621 SiVM 3071994, 2/7.622 Ks. Varjopuoli-työryhmä Hanko 1994.623 Suomen Kuntaliitto, 1: Työpajatoiminta alkoi Helsingissä v. 1980. Vuonna 1992 työpajoja oli 57 ja v.1996 jo 308. Kunnat ylläpitävät 205 työpajaa. Järjestövetoisia on 23. Keskeinen pajatoiminnasta vastuussaoleva hallinnonala kunnissa on nuorisotoimi. Työpajoissa työskentelee 537 henkilö johto- jaohjaustehtävissä. Ks. myös Mäkelä 11998, 77. V. 1999 Suomessa oli n. 350 työpajaa, joista 95 % on kuntienomistamia. Ks. myös opetusministeriön hallinnonalan toimintakertomus v. 1998, 34.624 Kurikka 1999, 43.625 Cederlöf 1998, 53.
146
työpajan tuli tähdätä tavoite 3-ohjelman mukaisiin kehittämistavoitteisiin, joita olivat: 1.
oppisopimuskoulutusjärjestelmän tukeminen, 2. nuorten yrittäjyyden tukeminen, 3.
työpajakoulut, 4. ammatillisten oppilaitosten työpajat työttömille nuorille, 5. mestari-kisälli
�toiminta, 6. nuorten työpajat toimintakeskuksina ja 7. syrjäytyneiden nuorten tukeminen.
Innovatiivisten työpajojen rahoitus tuli Euroopan sosiaalirahastosta ( ESR ) ja kuntien
kansallisen rahoituksen yhteistyökumppani oli työministeriö ja paikallisella tasolla
työvoimapiiri.626 Euroopan sosiaalirahastosta rahoitettiin myös monikansallisesti toimivia
yhteisöaloitteita, joista Employment -Youthstart uutena osa-alueena oli tarkoitettu
edistämään alle 20-vuotiaiden sijoittumista työmarkkinoille. Se oli tarkoitettu nimenomaan
ammattipätevyyttä vailla olevien nuorten koulutukseen. Nuorten työpajat nähtiin hyviksi
kasvualustoiksi Youthstart �ohjelman mukaisissa kehittämishankkeissa, vaikka
yhteisöaloitteen toimijoiden painopiste asetettiinkin nuorisotoiminnan ja
terveyskasvatuksen alueella toimiviin kansalaisjärjestöihin. Täydentävyysperiaatteen
mukaan Youthstart �hankkeeseen oli mahdollista yhdistää jokin muu EU:n ohjelma.627
Nuorten työpajatoiminta on myös erinomainen esimerkki verkostoyhteistyöstä
kunnallishallinnon välisten toimijoiden, valtion viranomaisten ja työnantajien välillä628,
jota nuorisotyölaki edellyttää ( 235/1995, 5 § ). Työpajatoiminnan menestys perustuu
niiden joustavuuteen, nopeaan reagointikykyyn ja innovatiivisuuteen629. Syrjäytymisen
ehkäisyssä, jota työtä parhaimmillaan nuorten työpajatoiminta on, tarvitaan eri alojen
viranomaisten ja kolmannen sektorin toimijoiden yhteistyötä. Syrjäytymisen ehkäisyssä
nuori tulee kohdata yksilönä ja tunnistaa hänen elämäntilanteessaan olevat ongelmat.
Työpajoista ollaan rakentamassa aitoa nuorille suunnattua julkisen sektorin yhdenluukun
palvelujärjestelmää630, joka rikkoo perinteiset hallinnolliset sektorirajat. Onko työpajoista
jo osittain tullut ja vahvemmin tulemassa nuorten oikeuksilla perusteltu julkinen
palvelu631? Ollaanko menossa kohti alle 25 �vuotiaan nuoren subjektiivista oikeutta
työpajajaksoon? Nuorisotyölaki korostaa nuoren huomioimista yksilönä, �jolla on vastuu
626 OPM 1996, 26 � 28. Työministeriö 1996, 2, 9. Opetusministeriön hallinnonalan toimintakertomus 1998,34: OPM tuki v. 1998 nuorten työpajojen toimintaa 21 milj. markalla. 74 työpajaa oli ESR -rahasto-ohjelmassa ja niitä tuettiin 8,2 milj. markalla ja 140 kansallista työpajaa tuettiin 12,8 milj. markalla.627 Työministeriö 1995, 1 � 3 ja 62 � 69.628 Nuorisoasiainkeskus 1995, 24.629 Hätälä 2000, 1.630 Hätälä 2000, 1.631 Ks. Cederlöf 1998, 65: Nuorisotyö nuorten oikeuksilla perusteltu palvelu. Työpajat ovat nykyisinkeskeinen osa nuorisotyötä.
147
omasta elämästä mutta myös oikeudet suhteessa yhteiskuntaan�632. Lainsäädännöllinen
ajattelu on kaksijakoinen. Toisaalta korostetaan nuoren yksilön omaa vastuuta omasta
elämästä. Toisaalta korostetaan nuoren oikeuksia yhteiskuntaan ja tasavertaisiin julkisiin
palveluihin633. Yhteiskunnan tulisi toimia siten, ettei nuorten syrjäytymistä pääsisi
tapahtumaan. Syrjäytymisen ehkäisy käsitteen ja kunnallisten toimenpiteiden sisään
mahtuu mitä moninaisempia toimintoja kuntien tulkinnoista, nuorten tarpeista ja
ulkopuolisesta ohjauksesta riippuen. Syrjäytymisen ehkäisy eurooppalaisena ja
kansallisena nuorisotyöhön ankkuroituneena käsitteenä on paremminkin ymmärrettävä
nuoriin suunnattujen toimenpiteiden kehikkona kuin instituutiona tai yksittäisenä
työmuotona. Syrjäytymisen ehkäisytoimenpitein edistetään nuoren vastuuta omasta
elämästä, vahvistetaan nuoren mahdollisuuksia osallistua koulutukseen, työelämään,
sosiaaliseen kanssakäymiseen ja perhe-elämään. Syrjäytymisriskien ehkäisyllä halutaan
ennakollisin toimenpitein antaa nuorelle elämänhallinnan eväät, estää huono-osaisuuden
kierre ja taata tasapainoisen identiteetin kehittyminen. Yhteiskunnan haasteet ovat niin
suuria, ettei työ ole enää minkään toimialan tai tulosalueen yksin hoidettava.
4.5.2. Edellytysten luominen nuorisotoiminnalle kunnan keino hoitaa lakisääteinen
toimintavelvoite
Edellytysten luominen nuorisotoiminnalle on kunnan toinen lakisääteinen nuorisotyön
tehtävä ( 235/1995, 4 §, 2 § ). Nuorten kansalaistoiminnan edellytysten luonti merkitsee
lähinnä paikallisten nuorisoyhdistysten avustamista ja kunnallisten nuorisotilojen
ylläpitoa634. Nuorisotoiminnan toteuttaminen dualistisen ajattelun mukaan kuuluu nuorille
itselleen, heidän yhteisöilleen ja nuorisojärjestöille. Vastaavasti nuorisotyön toteuttaminen
on ensisijassa valtion, kuntien ja nuorisojärjestöjenkin tehtävä. Aikaisemmin nimenomaan
edellytysten luominen nuorisotoiminnalle oli valtion ja kuntien asiana ( 1068/1985, 2 § ) ja
se kohdentui nuoriin ja nuorisoyhdistyksiin. Koska nykyinen nuorisotyö -käsite pitää
sisällään sekä nuorten elinoloelementin että edellytysten luomisen nuorisotoiminnalle, on
nuorisoyhdistysten vastuu nuorisotyössä ymmärrettävä erityisesti vastuuksi nuorten
elinolojen parantamisessa. Jos edellytysten luominen nuorisotoiminnalle ymmärretään
632 HE 298/1994, 5/13.633 HE 298/1994, 6/13.634 HE 298/1994, 3/13.
148
nuorisoyhdistysten tukemiseksi ja nuorisotilojen ylläpitämiseksi, ei tämä osa nuorisotyöstä
näyttäisi olevan ainakaan paikallisten nuorisoyhdistysten asiana.
Paikallisten nuorisoyhdistysten avustaminen korostetusti nuorisolautakunnan
lakisääteisenä tehtävänä menetti asemansa vapaakuntakokeilun jälkeisessä normien
purkuoperaatiossa, kun Nuorisolautakunta-asetuksen ( 1069/1985, 2 § ) mukaiset kunnan
nuorisolautakunnan tehtävät kumottiin 1.1.1993 lukien ( A 1318/1992 ) ja kunta sai itse
päättää nuorisotyöasioissa toimivaltaisen lautakunnan sekä sen tehtävät nuorisotyössä.
Organisaationormien purkua merkittävämpi tekijä edelleenkin lakisääteisen
nuorisotoiminnan edellytysten luontitehtävän suorittamisessa oli
valtionosuuslainsäädännön muutoksella635. Valtionosuus määräytyi 1.1.993 lukien Opetus-
ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain mukaan ( 705/1992 )636, joka tarkoitti, että
nuorisotyön käyttökustannukset rahoitettiin opetusministeriön vahvistaman
asukasperusteisen yksikköhinnan mukaan ( 24 § ) eikä paikallisten nuorisoyhdistysten
avustaminen ollut enää erityisasemassa valtionosuuksien saannin suhteen637. Kunnan
itsehallinnolliseen harkintaan jäi, katsoiko se tehtäväkseen avustaa yhdistyksiä vai ei.
Vaikka kuntien tehtävät nuorisotyössä ovatkin muuttuneet, on nuorisoyhdistysten
avustaminen säilynyt yhtenä keskeisenä perustehtävänä638. 1990-luku on kuitenkin tuonut
järjestöautonomiaperiaatetta kunnioittavan avustusten myöntämisajattelun rinnalle uusia
vaateita. Avustusten käyttötarkoituksen on jopa pitänyt suuntautua sellaiseen toimintaan,
joka korvaa kaupungin aikaisemmin tuottamia palveluja639. Nuorisoyhdistysten tukeminen
näissä raameissa voi ensiksikin merkitä sitä, että kunta on mahdollisesti itse ottanut
tuottaakseen enemmän nuorisotoimintapalveluja, kuin sen kunnan olosuhteisiin nähden
635 Lailla nuorisotyölain muuttamisesta ( 726/1992 ) kumottiin Nuorisotyölain ( 1068/1985 ) 8 � 11, 16, 17,26 §, jotka sisälsivät valtionosuuden myöntämistä koskevia normeja.636 Laki nuorisotyölain muuttamisesta ( 726/1992 ) 7 §.637 Nyt voimassa on uusi Laki opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta ( 635/1998, 5, 27 § ), jonka mukaannuorisotyön käyttökustannukset rahoitetaan kunnan alle 29-vuotiaiden asukasmäärän ja niitä kohdenmäärätyn yksikköhinnan perusteella.638 Mäkelä 1998, 38 � 39. Kurikka 1999, 41.639 Arminen 1997, 30, 32: Oulun kaupunginhallitus on 9.11.1992, 1203 § päättänyt, että avustustenjakoperusteet tulee kokonaisuudessaan uudistaa siten, että avustukset kohdennetaan pelkästään kaupunginpalveluja korvaavaan toimintaan. Myöntämisperusteena voidaan pitää myös sitä, että järjestö tai yhteisöedistää kaupungin toimintoihin liittyvää kansalaistoimintaa. Mikäli järjestön toiminta on kaupungintoiminnoista irrallista tai myöntämisperusteet muutoin eivät liity kaupungin tavoitteisiin, ei avustuksenmyöntämiselle tällöin ole perusteita. Kaupunginhallituksen ohjetta noudattaen Oulun nuorisoasiainlautakuntaon sisällyttänyt po. avustusohjeisiinsa maininnan, että �avustukset kohdennetaan pelkästäännuorisoasiainkeskuksen palveluja korvaavaan toimintaan. Avustusta voidaan myöntää myös sellaisellejärjestölle tai yhteisölle, joka edistää nuorisoasiankeskuksen toimintoihin liittyvää kansalaistoimintaa.�
149
olisi tarvinnut ja että kunta on järjestämisen ymmärtänyt omaksi palvelutuotannoksi640.
Toiseksi menettely voidaan ymmärtää niin, että kunta haluaa uudella avustustavallaan
laajentaa nuorisotoiminnan järjestämisvastuutaan ja mahdollistaa nuorisoyhdistysten
omista lähtökohdista toteutettavan toiminnan. Järjestöautonomian ja vapaan
kansalaistoiminnan itseohjautuvuuden ja jopa perusoikeutena olevan
yhdistymisvapaudenkin näkökulmasta sellaiset avustusohjeet, jotka korostavat kunnan
ensisijaisuutta, kalskahtavat liikaa kuntakeskeisille. Toisaalta menettely voidaan tulkita
palvelujen hankkimiseksi muilta palvelujen tuottajilta ( KuntaL 365/1995, 2.3 § ) mutta
avustustoiminnassa ei ole kysymys ostopalvelusta641 ja se ei ole sama kuin avustaminen.
Avustamisen lähtökohtana tulee olla toimivaltaisen oikeussubjektin omiin tavoitteisiin
perustuva toiminta, jonka kunta näkee nuorisotyölain mukaisia tavoitteita ja arvoja, kuten
tasa-arvoa, suvaitsevaisuutta, kulttuurien moninaisuutta ja kestävää kehitystä edistäväksi.
Kunnat avustavat nuorisoyhdistyksiä lakisääteisenä nuorisotoiminnan edellytysten
luontitehtävänä laatimiensa avustusohjeiden perusteella, joiden pohjana on valtion
normiohjaus. Avustuksia myönnetään vuosiavustuksina nuorisoyhdistysten
toimintasuunnitelmien mukaiseen yleiseen toimintaan ja erityistarkoituksiin, kuten
leiritoimintaan, koulutustoimintaan, kansainvälisen toimintaan, toimitilojen vuokriin ja
järjestöohjaajien palkkaukseen. Lisäksi kunnilla on käytössään kohdeavustuksia, joita
myönnetään nuorten vapaille ryhmille projektiluonteisiin kertahankkeisiin, joka ajattelu on
perua 1985Nuorisotyölaista ( 7.1.2 § ). Lautakunta, jolle nuorisoyhdistysten avustaminen
kuuluu, valvoo avustusten käyttöä ja avustusta saaneiden yhdistysten tulee antaa sille
asianmukainen tiliselvitys.642
Kuntien nuorisotilojen rakentamiseen nuorisotyölain perusteella ei ole enää saatavissa
harkinnanvaraisia valtionavustuksia kuten vielä nuorisotyölain muutoksellakin ( 726/1992,
15, 23 § ) 1.1.1993 annettiin ymmärtää. Nuorisotilojen perustamishankkeisiin tarvittavat
määrärahat oli tarkoitus osoittaa valtion talousarviossa veikkauksen ja raha-arpajaisten
voittovaroista nuorisonkasvatustyöhön mutta määrärahoja nuorisotilojen rakentamiseen ei
ole vuoden 1993 jälkeen ollut.643 1.3.1995 voimaan tulleessa Nuorisotyölaissa ( 235/1995 )
640 Laki nuorisotyölain muuttamisesta ( 726/1992. 2.2 § ): Kunnan tehtävänä on lisäksi tarvittaessa järjestäänuorisotoimintaa ( 1.1.1993 � 28.2.1995 ).641 Harjula � Prättälä 1998, 105.642 Ks. Arminen 30 � 42.643 Opetusministeriön nuorisotoimisto 1988, 3. Kuntien nuorisotiloja koskevat tilastot: Valtakunnallisen
150
valtionosuuksista säädetään, että kunnalle myönnetään valtionosuutta nuorisotyöhön siten
kuin Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetussa laissa ( 635/1998 ) säädetään.
Kysymys on nuorisotyön käyttökustannuksiin myönnettävästä valtionosuudesta, joka tulee
käyttää nuorten elinolojen parantamiseen ja edellytysten luontiin nuorisotoiminnalle eli
nuorisotyöhön ( 645/1998 ). Voimassa olevassa nuorisotyölaissa ei siis ole säännöstä
nuorisotilojen valtionavustuksista, kuten Liikuntalaissa ( 1054/1998, 8 § ) ja Laissa kuntien
kulttuuritoiminnasta ( 728/1992,3.2 § ). Kuntien vapaa-aikatilojen perustamishankkeiden
valtionavustus on liitetty liikuntapaikkojen yhteyteen rakentamiseen. Vanhan vuokra-
arvojärjestelmän mukaiset valtionosuudet loppuivat v. 1996 ( 235/1995, 15 § ).
Kunnat rakensivat valtionavustusten turvin 1970 � 1980-luvuilla nuorisotiloja nuorisotyön
infrastruktuuriksi. Nuorisotilat rakennettiin nuorisoyhdistysten toimintaedellytysten
parantamiseksi ja avoimen nuorisotoiminnan tarpeisiin. Lisäksi rakennettiin leiri- ja
kurssikeskuksia. Nykyisen ajattelun mukaan nuorisotilat ymmärretään nuorisopalvelujen
tuottamiseen tarvittavaksi infrastruktuuriksi, joiden käyttötarkoitusta määrittää
palvelujen tuottamisen painopisteet ja arvotus. Jos kunnassa painopiste on
työpajatoiminnassa, nuorisotilat samaistuvat näihin, jota painopisteen siirtoa ohjaa myös
työpajatoimintaan saatava kansallinen ja EU-rahoitus. Jos painopiste on avoimessa
toiminnassa, nuorisokahvilatyyppiset tilat puoltavat paikkaansa ja niihin satsataan
voimavarat644. Kun nuorisotyön sisältöä ja kunnan tehtävää nuorisotyössä on arvotettu, on
monissa kunnissa luovuttu nuorisotiloista645. Jos nuorisotilojen tarvetta ja laatua verrataan
kulttuuri- ja liikuntatoimen tiloihin, suurin osa nuorisotiloista on vaatimatonta tasoa646.
nuorisotilasuunnitelman mukaan oli tavoitteeksi asetettu, että kunnissa olisi nuorisotiloja 0.30 neliömetriäjokaista 0-28-vuotiasta nuorta kohden. Tämä merkitsi sitä, että vuoteen 1995 mennessä tiloja tuli olla 612000 neliömetriä. Vuodesta 1985 vuoteen 1995 piti vuosittain rakentaa 25 000 neliömetriä . Lähtötilanne v.1985 oli 359 000 neliömetriä nuorisotilaa, joka oli 0.18 neliömetriä/0-28-vuotias nuori. Suunnitelmat olivattodella utopistiset suhteessa valtion talousarviossa oleviin määrärahoihin ja uusiin kilpaileviin rahoituksenpainopistealueisiin. Koska talouden resurssit ovat rajalliset, aiheuttavat uudet painopisteet muutoksi vanhojenkohteiden rahoituksessa. 1990-luvun nuorisotyön infrastruktuurin painopisteen siirtyessä valtakunnallisiinnuorisokeskuksiin ja työpajatoimintaan, oli aivan luonnollista, että nuorten elinolopainostusten jakansainvälisten vaateiden myötä vapaa-aikapolitiikkaa palvelevat panostukset jäivät taka-alalle.644 Läänien nuorisotilasuunnitelmien ja nuorisotilarekisterin tarkistaminen 1986 � 1990: Nuorisotilattyypiteltiin kerhohuoneiksi, nuorisotaloksi, nuorisokeskukseksi ja erityisnuorisotilaksi. Nuorisotilantoimintamahdollisuudet luokiteltiin 47 erilaiseen ryhmään sekä lisäksi kuuteen ulkotoimintamahdollisuuteen.645 Etelä-Suomen lääninhallitus1 1998, 12 ja Etelä-Suomen lääninhallitus2, 12: Kymenlaakson ja Etelä-Karjalan kuntien nuorisotoimelta oli vuosina 1995 - 1998 poistettu seitsemän nuorisotilaa ( Lappeenranta,Kouvola, Kuusankoski kultakin kaksi ja Kotkassa yksi ), joka merkitsi 7%.n vähennystä mutta myös uusiatiloja oli otettu käyttöön ( Luumäki, Ylämaa, Kouvola kussakin yksi ). Kymenlaakson ja Etelä-Karjalankunnissa ( 27 kuntaa ) oli v. 1995 yhteensä 112 nuorisotilaa ( 27 426 neliömetriä ) ja v. 1998 109 nuorisotilaa( 26 247 neliömetriä ), joka merkitsee, että jokaisessa kunnassa olisi keskimäärin neljä nuorisotilaayhteispinta-alan ollessa 1015 � 972 neliömetriä.646 Ks. Mäkelä 1998, 61 � 63.
151
Suuri huoli kuntien nuorisoviranomaisilla on nuorisotilojen kunnossapitomäärärahoista647
mutta samaa huolta kantavat myös kuntien liikuntaviranomaiset liikuntatiloista. Samalla
kun kuntien palvelutuotantoon tarvittavaa uutta infrastruktuuria rakennetaan, olisi kuntien
päättäjien uskallettava nähdä kaikki institutionaalisesta palvelutuotannosta syntyvät menot
pitkällä tähtäyksellä kuin myös tulojen riittävyys, sillä valtionosuustakuuta ei ole.
Kunnallisen nuorisotyön infrastruktuuriin sisällytän myös valtakunnalliset
nuorisokeskukset, joista ( 9 ) kahdeksan on kuntien omistuksessa. Nuorisokeskukset
saavat nuorisotyölain mukaan ( 9 § ) valtionavustusta sekä rakentamiseen että ylläpitoon.
Keskusten tehtävänä on tarjota nuorille ja nuorisoryhmille leirikoulu � ja
luontokoulutoimintaa, nuorisomatkailuun liittyvää toimintaa sekä kansainväliseen
nuorisotoimintaan liittyviä palveluja648. Valtakunnallisten nuorisokeskusten rahoittaminen
koskettaa vain kahdeksaa kuntaa ja niiden nuorisotyöinstituution ylläpitoa mutta asia on
nähtävä valtakunnallisesta perspektiivistä paikallisena palveluna. Valtakunnalliset
nuorisokeskukset eivät korvaa kuntien nuorisotilojen tarvetta kuin eivät myöskään nuorten
työpajat omina instituutioinaan nuorten kansalaistoimintaan tarvittavia tiloja.
4.5.3. Kunnan tehtävä mahdollistaa nuorten osallistuminen ja vaikuttaminen
Nuorten osallistumisen ja vaikuttamisen edistämisessä on ensisijassa kysymys suoran
demokratian ja käyttäjädemokratian soveltamisesta kunnallishallintoon. Suoran
demokratian ja käyttäjädemokratian edistäminen on ensisijassa valtuuston asiana, sillä
kunnan päätösvaltaa käyttää edustuksellisen demokratian elimenä asukkaiden valitsema
valtuusto ( KuntaL 365/1995, 1.2 § ). Kuntalain mukaan valtuuston on pidettävä huolta
asukkaiden ja palvelujen käyttäjien mahdollisuuksista osallistua ja vaikuttaa kunnan
toimintaan ( 27 §649 ). Palvelujen käyttäjien osallistumista eli käyttäjädemokratiaa
647 Kurikka 1999, 45 - 46, 93.648 HE 298/1994, 3/13. Opetusministeriön hallinnonalan toimintakertomus 1998, 34: Opetusministeriöntoimintatuki v. 1998 oli 7,5 milj. eli 62 mk/käyttövuorokausi. Keskusten rakentamista tuettiin 6 milj.markalla. Opetusministeriön liikunta- ja nuoriso-osasto 1995, 30: v. 1995 Valtakunnallisten nuorisokeskustentoiminta-avustus oli 5,5 milj. markkaa ja investointituki 4 milj. markkaa. Investointitukea on saatu myöstyöministeriöltä.649 Suomen Hallitusmuotoon lailla Suomen hallitusmuodon muuttamisesta ( 969/1995, 11 § ) lisätyissä jauudistetuissa perusoikeuksissa säädettiin, että oikeudesta osallistua kuntien hallintoon säädetään lailla.Julkisen vallan tehtävänä oli edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan javaikuttaa itseään koskevaan päätöksentekoon. 1.3.2000 voimaan astuneen Suomen perustuslain ( 731/1999 )14 § vastaa aikaisempaa säännöstä. Valtuuston velvollisuus edistää kunnan asukkaiden osallistumista ja
152
valtuusto voi edistää valitsemalla heidän edustajiaan kunnan toimielimiin. Toimielinten
miehittämisasian valtuusto ratkaisee vahvistaessaan toimielimille johtosäännöt ( 16 §, 18 §,
36 § ). Luottamustoimeen ovat vaalikelpoisia henkilöt, 1. joiden kotikunta kyseinen kunta
on, 2. joilla on jossakin kunnassa äänioikeus kunnallisvaaleissa sinä vuonna, jona
valtuutetut valitaan tai vaali muuhun luottamustoimeen toimitetaan ja 3. jotka eivät ole
holhouksen alaisia ( 33 § ).650 Johtokuntaa ja toimikuntaa eivät koske
vaalikelpoisuusrajoitukset, joten niihin voidaan valita sellaisiakin henkilöitä, jotka eivät ole
vaalikelpoisia kunnanhallitukseen tai lautakuntaan tai joiden kotikunta kunta ei ole ( 36 § ).
Johtokunta on kuntalain mukaan ajateltu ensisijaisesti käyttäjädemokratian toimielimiksi,
joihin sekä palvelujen käyttäjät että henkilöstö voivat saada edustajansa651.
Valtuusto voi päättää, että vaalikelpoisen nuori valitaan asukkaiden tai palvelujen
käyttäjien edustajaksi nuorten esityksestä sellaiseen johtokuntaan, jonka hallinnoimia
palveluja nuoret käyttävät. Jos johtokuntaan halutaan valita käyttäjien edustajaksi 15
vuotta täyttänyt muttei täysi-ikäinen nuori652, on valtuuston kunnan hallintosäännössä ( 50
§ ) määrättävä, että 15 vuota täyttäneellä nuorelle annetaan pysyvä puhe- ja läsnäolo-
oikeus toimielimessä, jolla toimenpiteellä valtuusto puolestaan edistää tämän ikäisten
nuorten osallistumista ja vaikuttamista. Jos kunnassa toimivan nuorisovaltuuston jäsenille
halutaan taata pysyvä puhe- ja läsnäolo-oikeus nuorisotyöasioita tai muita nuorten elinoloja
käsittelevässä lautakunnassa, on tästäkin päätettävä hallintosäännössä653. Kysymys tässä
tapauksessa ei ole käyttäjädemokratiasta. Käyttäjädemokratiasta ei ole kysymys myöskään
silloin, kun toimielin haluaa kuulla yksittäistapauksissa nuoria asiantuntijoita. Tällainen
menettely ei edellytä hallintosäännöllä määräämistä654. Esimerkiksi koulun johtokuntaan
vaikuttamista on perusoikeutena olevan osallistumisoikeuden turvaamista julkisen vallan toimin ( PL 22 § ).650 Harjula � Prättälä 1998, 232: Kunnallinen äänioikeus edellyttää 18 vuoden ikää ( KuntaL 365/1995, 26 §). Holhouksen alaisuudella tarkoitetaan henkilöä, joka oikeuden päätöksellä on julistettu holhottavaksi.651 Harjula �Prättälä 1998, 161, Hannus � Hallberg 1997, 165.652 Ennen täysi-ikäisyyttä eli 18-vuoden täyttämistä henkilö on vajaavaltainen. Oikeustoimet alaikäisenpuolesta tekee hänen holhoojansa. 15 vuotta täyttäneellä henkilöllä on rajoitettu oikeustoimikelpoisuus,jonka mukaan hän alaikäisenä saa tehdä joitakin itseään koskevia oikeustoimia. Holhouslaintäysivaltaisuusikärajasta voidaan poiketa erityislainsäädännön nojalla. Mm. 15 vuotta täyttänyt voi ollayhdistyksen hallituksen jäsen muttei sen puheenjohtaja ( YhdL 503/1989, 35 § ). Hallintomenettelylain598/1982, 16 §:n mukaan vajaavaltaisella, joka on täyttänyt 15 vuota ja hänen holhoojallaan on kummallakinerikseen oikeus käyttää puhevaltaa asiassa, joka koskee vajaavaltaisen henkilöä taikka henkilökohtaista etuatai oikeutta.653 Jyväskylän maalaiskunnan hallintosääntö 19.6.1995, 10 §. Läsnäolo toimielinten kokouksissa: �Muidenkuin edellä mainittujen henkilöiden läsnäolosta ja puheoikeudesta päättää asianomainen toimielin.�Sivistystoimen päävastuualueen johtosääntö, 3 § : �Kouluilla ja muilla työyksiköillä voi olla vapaaehtoisiakäyttäjien ja palveluntuottajien yhteiselimiä.� Jyväskylän maalaiskunnassa johtosääntökäytäntö on erittäinjoustava ja antaa sivistyslautakunnalle laajan harkintavallan kaikissa menettelymuodoissa.654 Harjula � Prättälä 1998, 318.
153
voidaan valtuuston johtosääntömääräyksellä tai valtuuston päätöksellä sen määrittämien
perusteiden mukaan valita 15-vuotta täyttänyt nuori koulun oppilaiden esityksestä.
Menettely antaa 15-vuotta täyttäneelle nuorelle puhe- ja läsnäolo-oikeudella varustetun
osallistumisoikeuden kunnalliseen toimintaan johtokunnassa, joka on kuitenkin
rajoitetumpi oikeus kuin Yhdistyslain ( 503/1989, 35 § ) takaama aatteellisen yhdistyksen
hallituksen jäsenyys. Yhdistyksen hallituksen jäsenyys antaa vajaavaltaiselle 15-vuotiaalle
nuorelle päätösvallan muttei puheenjohtajuutta. Kunnallishallinnossa 15-vuotiaalle ei voida
antaa päätösvaltaa eli hän ei voi olla toimielimen täysivaltainen jäsen.
Kunnanhallitus, lautakunta tai johtokunta voi valtuuston päätöksellä asettaa toimikuntia
määrätyn tehtävän hoitamista varten ( KuntaL 365/1995, 17.5 § ). Laaja-alainen
sivistyslautakunta tai kunnanhallitus voi asettaa valtuuston päätöksen nojalla erityisen
nuorisotoimikunnan valmistelemaan tiettyä nuorten elinolojen parantamiseen liittyvää tms.
asiaa ja uskoa sille myös päätösvaltaa655. Toimikuntaan toimivaltainen elin voi valita
tehtävään parhaiten sopivat asiantuntijat ja kun kysymys on nuorten elinoloista myös alle
18-vuotiaiden osuus olisi hyvä turvata. Se tapahtuu myös valtuuston päätöksen tai
tarvittavien sääntöjen valtuutuksella.
Käyttäjädemokratian toinen muoto on kunnan osa-aluetta koskevan hallinnon
järjestäminen ( KuntaL 365/1995, 27.2.2 § ). Valtuuston harkinnassa on asettaako se
toimielimen tai sen jaoston hoitamaan kunnan osa-aluetta koskevia asioita. Toimielimen
jäsenet valitaan asianomaiselta kunnan osa-alueelta ja asukkaiden esityksestä ( 18.2.3 § ) ja
se millainen ratkaisuvalta tällä elimellä on riippuu valtuuston johtosääntöharkinnasta, sillä
toimivaltaa voidaan siirtää myös kunnan osa-alueella toimivalle toimielimelle,
luottamushenkilölle tai viranhaltijalle ( 14 § ).656 Kunnan osa-alueella voi toimia
lautakunta, johtokunta tai toimikunta riippuen siitä millainen status ja pysyvyys
kunnanosahallinnolle annetaan. Sen tehtävä voi olla muita toimielimiä avustavaa
aloitteiden tekoa, lausuntojen antamista tai tosiasiallista toimintaa tai sillä voi olla omaa
ratkaisuvaltaa johtosäännön valtuutuksella.657 Kunnan osa-alueen nuoret voidaan
huomioida samalla tavoin kuin johtokuntatyöskentelyssäkin mutta omalla asuinalueella eli
655 Ks. Hannus � Hallberg 1997, 163.656 Harjula �Prättälä 1998, 202.657 Ks. Hannus � Hallberg 1997, 167 � 168.
154
lähiyhteisössä tapahtuva vaikuttaminen tuntuisi erityisesti lasten näkökulmasta koko
kuntaa tehokkaammalta ratkaisulta658.
Suoran demokratian edistämiseksi kunnissa toimii nuorisovaltuustoja659, nuorten ääni �
hankkeita, nuorten foorumeja ym. nuorten vaikuttajaryhmiä., joihin edustajat valitaan
nuorisovaaleilla. Nuorisovaltuustojen perustamisen juuret ovat kansainvälisissä nuorten
osallisuuden edistämistä suosittelevissa asiakirjoissa. Yhtenä keskeisimpänä
eurooppalaisena suosituksena voidaan pitää Euroopan Neuvoston organisaatioon
kuuluvan Euroopan paikallis- ja alueviranomaisten kongressin ( The Congress of Local
and Regional Authorities of Europe, CLRAE660 ) edeltäjän ( The Standing Confrensce of
Local and Regional Authorities of Europe ) v. 1992 hyväksymää eurooppalaista
peruskirjaa nuorten osallistumisesta kunnalliseen ja alueelliseen elämään ( Resolution 237,
19.3.1992, European Charter on the Participation of Young People in Municipal and
Regional Life ). Peruskirjan toisessa osassa suositellaan nuorten institutionaalisen
osallistumisen muodoiksi paikallisessa ja alueellisessa elämässä
nuorisoedustajajärjestelmää ( youth delegate ), projektien yhteisjohtamisrakennetta (
structure for co-management of projects ) ja neuvottelumenettelyä ( strcukture for
consultation )661. Peruskirjassa korostetaan, että erilaisten osallistumisen muotojen
paikallislähtöisyyttä ja että nuoret ja heidän edustajansa voisivat olla täysivaltaisia
kumppaneita nuoria koskevien suosituksessa mainittujen sektoripoliitikkojen
läpiviemisessä ( Artikla 35 ). Nuorten osallistumista halutaan suunnata paikallisen ja
alueellisen vapaa-aikapolitiikan, työllisyyspolitiikan, asunto- ja ympäristöpolitiikan,
koulutuspolitiikan, terveyttä edistävän politiikan, nuorisotiedotuksen, aluepolitiikan ja
kulttuuripolitiikan alueille ( Artiklat 3 � 24 ja 29 � 33 ). Nuorten osallistumisen
lähtökohtana halutaan pitää kaikkien nuorten tasavertaisia osallistumisen mahdollisuuksia (
Artiklat 25 � 28 ). Yhteisjohtamisjärjestelmän toteuttamisessa suositellaan käytettäväksi
658 Ks. Vuorela �Veräväinen 2000, 27.659 Kangasalan nuorisovaltuusto 2000, 1: Kangasalalle perustettiin maan ensimmäinen pysyväksi tarkoitettunuorisovaltuusto v. 1995. Se on viiden toimintavuotensa aikana pystynyt vaikuttamaan kunnan nuortenvapaa-ajanviettomahdollisuuksiin, nuorten elinoloihin ja nuorten liikkuvuuden edistämiseen.660 The Congress of Local and Regional Authorities of Europe 2000, 1 - 2: Euroopan paikallis- jaalueviranomaisten kongressi on Euroopan Neuvoton ruohonjuuritason demokratiaa edistävä Euroopanalueiden ja kuntien ääni. Se tarjoaa edustajilleen keskustelufoorumin, jossa he voivat nostaa esille ongelmiaja suunnata näkemyksensä hallituksille. Kongressi avustaa myös Euroopan Neuvoston päättäviä elimiäpaikallisissa ja alueellisissa kysymyksissä.661 European Charter on the Participation of Young People in Municipal and Regional Life, Resolution 237of the Standing Conference of Local and Regional Authorities of Europe adopted on 19 March 1992,Articles 34 � 42.
155
nuorisoneuvostoja ( youth councils ), jotka nuoret itse valitsevat, ja jotka ovat nuorten
johtamia yhdessä kaupunginjohtajan tai nuorisoasioista vastaavan viranomaisen kanssa ja
jotka koostuvat edellä mainittuja viranomaisia lukuun ottamatta pelkästään nuorista (
Artikla 38 ). Nuorisoneuvostoille suositellaan neljää toimintatapaa: 1. ne tarkkailevat
nuorten tarpeita ja pyrkimyksiä sekä analysoivat nuorten ongelmia asumisen,
kaupunkisuunnittelun, vapaa-ajan toimintojen ja kulttuuripalvelujen suhteen, 2. ne tutkivat
projektimahdollisuuksia yhdessä asiantuntijoiden, edustuksellisen demokratian edustajien
ja viranomaisten kanssa toimikunnissa, 3. ne saavat määrärahoja ja toimeenpanevat
päätöksiä sekä 4. ne seuraavat tuloksia ( Artikla 40 ).
Euroopan unionin neuvosto ja neuvostossa kokoontuneet nuorisoasioista vastaavat
ministerit ovat antaneet 8.2.1999 päätöslauselman662 nuorten osallistumisesta yhteisön
tasolla. Päätöslauselman sanoma kohdistetaan sekä komissiolle että jäsenvaltioille.
Jäsenvaltioiden pyrkimyksiä lisätä nuorten osallistumista sellaiseen päätöksentekoon, joka
vaikuttaa yhteiskunnan kehitykseen, halutaan tukea ja kannustaa. Nuorisoasioista
vastaavien ministerien mielestä on tärkeää rohkaista nuoria uutta luoviin
osallistumishankkeisiin ja �rakenteisiin sekä tukea erilaisten osallistuvien
keskustelumuotojen kehittämistä kansalaisyhteiskunnassa. Lisäksi jäsenvaltioiden
tulisi helpottaa nuorten osallistumismahdollisuuksien saavutettavuutta tavoitteena
vahvistaa nuorisoa koskevien aloitteiden ja innovatiivisten verkostojen sekä järjestöihin
kuulumattomien nuorten yhteiskunnallista panosta.663 Näillä suosituksilla edistetään
nuorten osallistumista suoraan demokratiaan ja korostetaan sellaisia nuorten
osallistumismahdollisuuksia, joilla ei ole luontaista osallistumisen kanavaa. Suositus
rohkaisee jäsenvaltioita sellaisiin toimiin, joilla nuoria innostetaan osallistumaan
edustuksellisen demokratian prosesseihin sekä kannustaa niitä paikallisyhteisön
kehittämiseen nuorisojärjestöjen arvokas panos tunnustamalla664 (
kansalaisyhteiskuntatasoinen toiminta ).
662 Päätöslauselma ei ole nuorten osallistumista koskevana ensimmäinen. Myös Euroopan parlamentti on v.1996 antanut päätöslauselman, jossa vaaditaan jäsenvaltioita tukemaan nuorten poliittista osallistumistaerityisesti auttamalla edustuksellista nuorisoparlamenttien muodostamista paikallisella, alueellisella jakansallisella tasolla sekä kannustamaan lapsia osallistumaan demokraattisiin järjestöihin ja yhdistyksiin.663 Neuvoston ja neuvostossa kokoontuneiden nuorisoasioista vastaavien ministereiden päätöslauselma,annettu 8 päivänä helmikuuta 1999, nuorten osallistuminen, 499Y0217(01).664 Neuvoston ja neuvostossa kokoontuneiden nuorisoasioista vastaavien ministereiden päätöslauselma,annettu 8 päivänä helmikuuta 1999, nuorten osallistuminen, 499Y217(01).
156
Valtakunnallinen, ajalle tyypillinen, laaja, valtionapuporkkanalla käynnistetty
sisäasianministeriön ohjaama kuntalaisten osallisuutta ja demokratiaa edistävä
�Osallisuushanke� on generoinut useita nuorten osallisuutta edistäviä projekteja ja
hankkeita. Ensimmäisessä kokeilujaksossa 1997 � 1999 toteutettiin 14 lasten ja nuorten
osallisuuden kehittämiseen tähtäävää projektia, joissa keskityttiin nuorisovaltuuston
toimintaan, nuorisotyöhön, lasten osallisuuden kehittämiseen ja nuorisotyöttömyyteen
osallisuuden kehikossa665. Ensimmäisen vaiheen arviointiraportin mukaan kaikki nuoriin ja
lapsiin liittyvät hankkeet lähtivät kasvatuksellisesta lähtökohdasta ja niissä pyrittiin
opettamaan lapsille ja nuorille vaikuttamisen malleja. Niitä pidettiin kuitenkin
innovatiivisina ja monipuolisina, joilla on onnistuttu lähentämään �pientä ja suurta
demokratiaa� erityisesti institutionaalisissa nuorisovaltuustohankkeissa. Kunnan hallinnon
toimintatapoihin lasten ja nuorten osallisuushankkeet eivät suuremmin ole vaikuttaneet
mutta parhaana tuloksena pidetään nuorten ja hyvien viranhaltijatyyppien yhteistyötä.666
Nuorisovaltuustotoiminnalla valtuusto edistää kunnan toiminnan avoimuutta ja nuorten
kiinnostusta paikallisista asioista sekä demokraattisista päätöksentekoprosesseista.
Nuorisovaltuustot ovat mielenkiintoinen sekoitus suoran demokratian edistämistä ja
edustuksellisen demokratian rajojen hakemista667. Nuorisovaltuustoista muodostuu
instituutioita, joiden tavoitteet tähtäävät mukaan pääsyyn edustuksellisen demokratian
areenoille668. Niiden ehkä tärkein elementti on paikallinen innovatiivisuus mutta pelkona
on tämän elementin kuihtuminen nuorisovaltuustojen valtakunnallisen yhteenliittymisen
�Nuppi�669 �toiminnan ja Nuoret Vaikuttajat ry �nimisen valtakunnallisen yhdistyksen
kautta. Toisaalta yhteisten tapaamisten ja verkoston kautta voidaan saada tukea omille
paikallisille hankkeille sekä levittää hyviksi havaittuja käytäntöjä.
Nuorisovaltuustotoiminnan tukijana ja valtakunnallisten toimintapuitteiden järjestäjänä on
vahvasti ollut Suomen Nuorisoyhteistyö � Allianssi ry, joka julkaisee myös Huippunuppi �
665 Vuorela � Veräväinen 2000, 24.666 Vuorela � Veräväinen 2000, 26 - 27.667 Savitaipaleen nuorisovaalit 2000, 2: Nuorisovaltuuston toimintaperiaatteet kohta 1: �Nuorisovaltuusto onkunnanvaltuuston alainen toimielin.� Jos nuorisovaltuusto olisi kuntalain mukainen toimielin sen tulisiensisijassa olla kunnanhallituksen alainen, sillä suoraan valtuuston alaisena toimii vain tarkastuslautakunta (17 §, 71 § ) ja tilapäinen valtuutettujen keskuudesta valittu valiokunta luottamushenkilön erottamisenvalmistelua varten ( 22 § ). Valtuusto voi asettaa keskuudestaan myös tilapäisen valiokunnan lausunnonantamista tai hallinnon tarkastamista varten ( 22 § ). Jos nuorisovaltuusto on valtuuston alainen, niin kukatekee päätösesityksen nuorisovaltuuston valmistelemasta asiasta valtuustolle, kun normaalissa järjestyksessäasia kuuluu kunnanhallitukselle ( 23 § )?668 Huippunuppi 2/1998, 1/18.669 K2000 � Nuorten osallisuushanke 2000, 1.
157
lehteä. Nuorisovaltuustojen toiminnan tavoitteet ja toimintamuodot voidaan jakaa kolmen
ryhmään: 1. se seuraa nuoria koskevaa päätöksentekoa kunnassa, johon kuuluu aloitteiden
tekeminen ja lausuntojen antaminen kunnan toimielimille sekä läsnäolo- ja puheoikeus
kunnan toimielimissä, 2. toimeenpanee nuorisotapahtumia ja toteuttaa projekteja sille
osoitettujen määrärahojen puitteissa ja 3. ideoi uusia osallistumisen ja vaikuttamisen
rakenteita670.
Jos nuorten osallistumismahdollisuuksia tarkastelee voimassa olevan Kuntalain ( 365/1995
) antamien mahdollisuuksien kehikossa, on todettava, että aloitteiden tekeminen kunnan
toimintaa koskevissa asioissa ( 28 § ) on mahdollista ilman nuorisovaltuustoakin.
Jokaisella kunnan asukkaalla on mahdollisuus aloitteiden tekemiseen mutta
nuorisovaltuustotoiminnalla nuorten aloitteiden teko saa toisaalta institutionaalisen raamin
ja vahvistaa niiden painoarvoa671. Nuorisoaloitteet ovat olleet myös Euroopan yhteisön
Nuorten Eurooppa �ohjelman yksi toiminto, jolla yhteisö on omalta osaltaan halunnut
kannustaa nuoria suoraan vaikuttamiseen ja yhteisvastuun ottamiseen niin paikallisella,
alueellisella, kansallisella kuin eurooppalaisella tasolla672. Nuorisoaloitetoiminnan
edistäminen jatkuu uudessakin Nuoriso-toimintaohjelmassa mutta aloitteisiin liittyvien
hankkeiden valtioiden välisyyttä erilaisin kumppanuusjärjestelyin halutaan tukea673.
Nuorisovaltuustot voivat omilla aloitteillaan edistää myös eurooppalaisia päämääriä ja
eurooppalaisen tietämyksen lisäämistä. Nuoriso-toimintaohjelman nuorisoaloitteet ovat
ryhmäaloitteita, kun kuntalain mukaisia aloitteita voi tehdä myös yksittäinen nuori. Nuoria
koskevien lausuntojen antajana nuorisovaltuusto on uusi kunnallishallinnon mahdollisuus,
jota yksittäisillä nuorilla eikä järjestäytymättömillä nuorilla ole. Lausuntojen
antamisjärjestelmä edellyttää toisaalta kunnassa sovittavaa käytäntöä nuorisovaltuustosta
670 K2000 �Nuorten osallisuushanke 2000, 1: Espoon nuorisovaltuusto, Kangasalan nuorisovaltuusto,Savitaipaleen nuorisovaltuusto, Porvoon nuorisovaltuusto. Vuorela � Veräväinen 2000, 38 � 39, 67 � 69.Laiho 2000, 102 � 112.671 Ks. Laiho 2000, 108, 109. Vuorela � Veräväinen 2000, 38 � 39 ja Espoon nuorisovaltuusto: Espoonnuorisovaltuuston kehittämässä vaikuttamisputkessa kehitetään nuorten ideoita kaupunginhallitukseenmeneviksi aloitteiksi. NuvaNet foorumilla voi keskustella nuorisovaltuuston asioista ja ideahautomonkehittämisestä. Espoon vaikuttamisputki on hyvin mielenkiintoinen �nuori yksilönä� �lähtökohtineen jakaupunginhallituksen nuorisovaltuuston aloitteiden käsittelymenettelyineen sekä lautakuntien asemassasuhteessa hallitukseen. Espoossa nuorisovaltuusto on korottanut kaupunginhallituksen keskeiseksi nuortenasioista päättäväksi elimeksi ja sen mielestä �nuorisovaltuustosta tekee �virallisen� sen suora esitysoikeuskaupunginhallitukselle�.672 Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös, N:o 818/95/EY, liite.673 Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 1031/2000/EY, liite. Ks. myös Cimo. Nuoriso-ohjelmat �Nuorisoaloitteet, 2000, 1 � 2.
158
nuoria koskevien lausuntojen antajana674. Kysymys on nuorten kuulemisesta, jota
valtuuston tulee edistää kuin myös nuorten asukkaiden mielipiteiden selvittämisestä ennen
päätöksentekoa ( 27 § ). Hallintomenettelylaissa ( 598/1992, 15 § ) säädetään asianosaisen
kuulemisesta mutta kunnan viranomaiset voivat olla oma-aloitteisia ilman lain
velvoitettakin. Kuntalaisten niin myös nuorten mielipiteitä voidaan selvittää
asukastapaamisissa, viranhaltijoiden vastaanotoilla, sähköisen viestinnän ja keskustelun
kautta jne.675. Nuorisovaltuustojen jäsenten edustuksellisen demokratian
päätöksentekomuotojen oppiminen tapahtuu puhe- ja läsnäolo-oikeuden saannilla
kunnan toimielimiin ( KuntaL 365/1995, 50 § ). Nuorisovaltuustot eivät tyydy
käyttäjädemokratian mukaiseen ajatteluun ja nuorten edustuksessa, vaan ne haluavat puhe-
ja läsnäolo-oikeudella varustetun edustajansa valtuustoon, kunnanhallitukseen ja
lautakuntiin676. Jos kunnanhallitukseen ja lautakuntaan halutaan saada pysyvä
nuorisovaltuuston edustaja, on siitä päätettävä hallinto- ja johtosäännössä, kuten
aikaisemmin olen jo maininnut677. Tilapäisestä läsnäolosta voi toimielin tai sen
puheenjohtaja päättää kokouskohtaisesti678 ja läsnäolon on rajoituttava koskemaan
asiantuntijana kuulemista ellei kokous ole julkinen ( 57 §679 ). Nuorisovaltuuston jäsenten
ikä vaihtelee 13 � 20 vuoteen. Nuorisovaltuutettujen ikähaitarilla on luonnollisesti
vaikutusta jäsenten edustuksiin ja oikeustoimikelpoisuuteen kunnan edustuksellisissa
elimissä.
Nuorten Ääni �tyyppiset osallisuushankkeet ovat nuorisovaltuustoja
vapaamuotoisempia nuorten osallistumista ja vaikuttamista edistäviä hankkeita. Niiden
674 Savitaipaleen nuorisovaalit 2000, 3: Nuorisovaltuuston tehtävät, kohta 5: �Tekee esityksennuorisoavustusten jaosta�. Savitaipaleen nuorisovaltuustolle on todella annettu merkittävä tehtävävalmisteltavakseen, sillä tuskin asian esittelyoikeutta on johtosäännöllä annettu nuorisovaltuustolle.Esimerkiksi tämä tapaus osoittaa hallinnollista innovatiivisuutta muttei käytännössä liene mahdollistaoikeudellisten ongelmien vuoksi. Lisäksi tapaus osoittaa, että nuorisovaltuustot tarvitsevat myöskunnallisoikeudellista koulutusta.675 Ks. Harjula � Prättälä 1998, 203.676 Ks. Huippunuppi 2/1998, 1/8.677 Savitaipaleen nuorisovaalit 2000, 2: Nuorisovaltuuston toimintaperiaatteet kohta 9. � Nuorisovaltuustovalitsee keskuudestaan 18 vuotta täyttäneen puheoikeiden omaavan edustajan kunnanhallitukseen ja 15vuotta täyttäneen puheoikeuden omaavan edustajan sivistyslautakuntaan, perusturvalautakuntaan ja tekniseenlautakuntaa.�678 Kangasalan Nuorisovaltuusto 2000, 1: Kangasalan nuorisovaltuuston kahdella edustajalla on valtuustossapuheoikeus, kun siitä sovitaan valtuuston puheenjohtajan kanssa.679 KuntaL 365/1995, 57 §: Valtuuston kokoukset ovat julkisia, jollei valtuusto jossakin asiassa toisin päätä.Muun toimielimen kokoukset ovat julkisia vain, jos toimielin niin päättää. Julkisessa kokouksessa osanottajatjakautuvat varsinaisiin päätöksentekijöihin, esittelijään, sihteeriin, hallintosäännöllä kokouksessa läsnäoleviksi sallittuihin henkilöihin ja siihen velvoitettuihin sekä asiantuntijoihin ja toisaalta yleisöön, jolla onoikeus seurata päätöksentekoa. Jos nuorisovaltuuston jäsenet käyvät seuraamassa valtuuston kokouksia se eiole sama asia kuin saada olla läsnä valtuutettujen joukossa ja käyttää puheenvuoroja.
159
perusmalli on haettu kansainvälisistä, erityisesti pohjoismaisista kokeiluista. Eräs
keskeinen malli on ollut norjalainen Porsgrunnin malli, jonka kokemukset ovat osoittaneet,
että nuorten mielenkiinto systemaattisen työn tuloksena on herännyt myös perinteisiä
osallistumismuotoja kohtaan, kuten poliittisissa nuorisojärjestöissä toimintaa ja
kunnallispolitiikka kohtaan680. Porsgrunnin lasten ja nuorten osallistumisen malli perustuu
kaikkien kunnan lasten ja nuorten mukana oloon, joka tapahtuu neliportaisesti: 1. portaalla
lapset ja nuoret ovat tietolähteitä, joiden osallistuminen tapahtuu passiivisesti, 2. portaalla
lapset ja nuoret ovat tietolähteinä vuoropuhelussa, 3. portaalla lapset ja nuoret osallistuvat
päätöksentekoprosessiin myötämäärääjinä tehden esityksiä ja vaikuttavat heitä koskeviin
ratkaisuihin aktiivisesti ja 4. portaalla lapset ja nuoret päättävät autonomisesti
voimavarojen käytöstä ja toimenpiteiden sisällöstä ja ovat myös toteuttamassa
toimenpiteitä681. Nuorten Ääni �hankkeissa Suomessa keskitytään erityisesti lasten ja
nuorten elinympäristön parantamiseen osallistumalla sen suunnitteluun, sitä koskevaan
päätöksentekoon ja toteuttamiseen682.
4.5.4. Harrastus- ja vapaa-aikapalvelujen järjestäminen
Voimassa oleva Nuorisotyölaki ( 235/1995 ) kuten edeltäjänsäkin ovat määritelleet kunnan
ensisijaiseksi tehtäväksi edellytysten luonnin nuorten kansalaistoiminnalle, josta vastaavat
nuorisojärjestöt ja toissijaisesti kunnan tehtävänä on tarvittaessa järjestää
nuorisotoimintaa683. Valtionosuusuudistuksen myötä vuodesta 1993 kuntien oma
päätösvalta nuorisopalvelujen tuottamisessa on lisääntynyt mutta se on merkinnyt toisaalta
määrärahojen supistuksia684 mutta toisaalta kuntien nuorisotoimen käyttömenojen
lisääntymistä uusien toimintamuotojen kuten jo aikaisemmin selostetun nuorten
työpajatoiminnan myötä685. Muutokset ovat pakottaneet kuntien nuorisotoimet arvioimaan
680 Halme 2000, 3/12.681 Heikkinen 1998, 24 � 25.682 Laiho 2000, 109, 102 � 105. Jyväskylän maalaiskuntaa voidaan pitää Nuorten Ääni �tyyppisen lasten januorten osallisuushankkeen käynnistäjänä Porsgrunnin mallia soveltaen, josta muut kaupungit kuten Helsinkija Jyväskylä ovat hakeneet oppia.683 HE 298/1994, 3/13. KM 1983:33, 5: Kerhotoiminnan organisoiminen ja tapahtumien järjestäminenkatsottiin 1985Nuorisotyölain säätämistä valmisteltaessa edellytysten luonniksi nuorisotoiminnalle.Kerhotoiminnan organisointi ei liene tarkoittanut ensisijassa kunnan omaa kerhotoimintaa, vaan vastuutasiitä, että kunnassa on saatavana tarvittava määrä kasvatusta tukevaa kerhotoimintaa. Tapahtumienjärjestäminen liittyi myös tarveharkintaiseen nuorten kasvun ja kansalaisvalmiuksien edistämiseenlähtökohtana kunnassa oleva nuorisojärjestöjen tarjonta.684 HE 298/1994, 5/13.685 Suomen Kuntaliitto � Sivistys 2000 � Nykytilan määrällinen tarkastelu 1 � 2/3: Nuorisotoimenkäyttömenot olivat v. 1993 yhteensä 597 milj. markkaa, v. 1995 682 milj. markkaa ja v. 2000 900 milj.
160
uudelleen oman palvelutuotannon tarpeellisuuden sekä etsimään uusia
yhteistyökumppaneita esimerkiksi verkostohallinnon avulla686. Helsingin kaupunki on jopa
uskaltautunut vuoden 1998 talousarvion perusteluissa palvelusitoumusmalliin. Se sitoutuu
tarjoamaan kaikille helsinkiläisille nuorille omalla asuinalueellaan tai sen lähiympäristössä
mahdollisuuden virikkeelliseen vapaa-ajanviettoon, kehittäviin harrastuksiin
vertaisryhmissä ja henkilökohtaisiin keskusteluihin ammattitaitoisen nuorisotyöntekijän
kanssa sekä mahdollisuuteen saada erityisnuorisotyön palveluja.687
Tarveharkintaisten kunnan nuorisopalveluiden sisältö on jokaisen kunnan itsensä
päätettävissä kuin myös se hoitaako kunta itse niiden tuottamisen vai hoitaako se
nuorisopalvelut yhteistyössä muiden kuntien kanssa vai hankkiiko se nuorisopalvelut
muilta palvelujen tuottajilta. Kunnallisten nuorisopalvelujen järjestämisen ja tuottamisen
lähtökohtana tulee olla niiden yleishyödyllisyys ja yhteisyys688. Kunnan
nuorisopalveluiden hoitamista ohjaa myös subsidiariteetti- eli toissijaisuusperiaate, joka
tarkoittaa, ettei kunnan pidä ottaa hoitaakseen sellaisia nuorisopalveluita, jotka kansalaiset
nuorisojärjestöissä pystyvät hoitamaan tehokkaammin kuin kunta689, joka on myös jo
edellä mainittu nuorisotyölain henki. Toissijaisuusperiaate ankkuroidaan monesti Euroopan
yhteisön perustamissopimukseen, jonka mukaan yhteisö ryhtyy toimimaan sen
yksinomaisen toimivallan ulkopuolella olevissa asioissa ( jaettu toimivalta ) vasta siinä
tapauksessa, jos jäsenvaltiot eivät voi riittävällä tavalla toteuttaa suunniteltuja tavoitteita ja
jos kyseinen toiminta voidaan paremmin toteuttaa yhteisön tasolla690 mutta
toissijaisuusperiaate pitää erottaa Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan ( SopS
66/1991, 4. artikla 3. kohta ) läheisyysperiaatteesta, jonka mukaan julkisista tehtävistä
tulee yleensä ensisijaisesti huolehtia kansalaisia lähinnä olevien viranomaisten691.
Läheisyysperiaate on lausuttu myös Euroopan unionin perustamissopimuksen 1. artiklassa
niin, että Euroopan kansojen välisen liiton luomiseksi päätökset tehdään mahdollisimman
avoimesti ja mahdollisimman lähellä kansalaisia. Jos kunnan nuorisopalvelujen yhteydessä
toissijaisuusperiaatteen sisällön ajatellaan lähtevän toiminnan tehokkuus- ja markkaa, josta valtionosuus 4.1 %. Allianssi � Aikakone 1998, 20 - 21: Perusnuorisotyön toimintaresurssitovat vähentyneet kaikkein eniten. Ongelmakeskeinen projektitoiminta on lisääntynyt siihen saatavanrahoituksen myötä. Veikkausvoittovaroista nuorisotyöhön saatava prosentuaalinen osuus on vuodesta 1993vuoteen 1998 vähentynyt 8,4 %:sta 5.1 %:iin.686 Ks. HE 298/1994, 5/13. Jyväskylän nuorisotyön visiot ja strategiat vuoteen 2005, 5, 8, 10, 11, 12, 13, 14,687 Cederlöf 1998, 18 � 19.688 Ks. Harjula � Prättälä 1998, 74.689 Ks. Harjula- Prättälä 1998, 78.690 Ks. Eerola � Mylly � Saarinen 1997, 91 � 93.
161
optimointiajattelusta, liikutaan yhteisöoikeudessa, josta toissijaisuusperiaatetta ei pidä
tähän tarkoitukseen johtaa692. Kunnan nuorisopalvelujen järjestämistä
toissijaisuusperiaatteella voi ohjata subsidiariteettiperiaate alkuperäisenä
yhteiskuntafilosofisena näkemyksenä, jonka mukaan kunta antaisi apuaan yksilöille ja
nuorten yhteisöille vasta sitten, kun niiden oma toimintakyky on käytetty loppuun eli ne
tarvitsevat kunnan apua693.
Mutta nuorisotyölainsäädännöllisistä lähtökohdista huolimatta kunnat ovat katsoneet
asiakseen tarjota itse monimuotoisia nuorisopalveluja myös harrastus- ja vapaa-
aikapolitiikan sektorilla eli ne ovat tarvittaessa järjestäneet nuorten kasvua ja
kansalaisvalmiuksia edistävää toimintaa694. Kunnat ovat edelleen tulkinneet
nuorisotyölakia omatoimintapainotteisesti, vaikka siirtymiä palvelutuotannossa onkin
tapahtunut järjestämisen ja yhteistyön suuntaan695. Nuorille tarkoitetut neuvonta- ja
opastuspalvelut on katsottu tukevan nuorten elinolojen parantamistehtävää ja niitä
tarjotaan 75 %:ssa Suomen kunnista mutta niiden tarjoajana kunta yksin tai yhdessä
muiden tahojen kanssa on edelleen yleisin vaihtoehto696. Varsinaisiin yksilöille ryhmissä
tarjottaviin harrastus- ja vapaa-ajanpalveluihin eli kunnan perusnuorisotyöhön kuuluvat
nuorisotoimen tuottama monimuotoinen kerhotoiminta ( mm. koululaisten
iltapäiväkerhotoiminta ), nuorten konsertit, nuorten diskot, bänditoiminta, nuorisokahvila,
kulttuurinen nuorisotyö, erityisnuorisotyö, nuorisoleirit ja nuorten matkat. Tällä
toiminnalla edistetään nuorten kasvua ja kansalaistoimintaa sekä autetaan nuorta ottamaan
691 Ks. Ojala � Pöyhönen 1994, 27 - 28.692 Ks. Ryynänen 1997, 92, Nummela � Ryynänen 1993, 162 ja Ojala � Pöyhönen 1994, 13.693 Ks. Ryynänen 1997, 92 alaviite 279, Nummela � Ryynänen 1993, 162 ja Ojala � Pöyhönen 1994, 12.Subsidiariteettiperiaatten lähteenä pidetään Paavi Pius XI:n kiertokirjettä vuodelta 1931, joka oli vastaustalouskriisin seurauksena edenneille kollektivistisille ja totalitäärisille suuntauksille. Paavi totesi mm., etteisellaista, jonka yksittäinen ihminen voi omasta aloitteestaan tai omin voimin suorittaa, saa ottaa häneltä jasiirtää yhteiskunnan hoidettavaksi. Kaiken yhteiskunnallisen toiminnan lähtökohtana tulee olla muidentahojen auttaminen, ei niiden alistaminen ja sulauttaminen itseensä.694 Nuorisotyöasetus (1069/1985 ) 2.1.3 § ja Laki nuorisotyölain muuttamisesta ( 726/1992 ) 2.2 §. SiVM30/1994, 2, 3, 4/7: Sivistysvaliokunta olisi halunnut lisätä nuorisotyön ja nuorisotoiminnantoteuttamispykälään ( 4 ) maininnan kunnan tehtävästä tarvittaessa järjestää nuorisotoimintaa eli säilyttäälaissa aikaisemmin olleen ns. kunnan oman toiminnan järjestämislausuman. Se myös korosti kunnannuorisotoimen tehtävää �olla auttamassa kodin ja koulun keskinäiseen vuorovaikutukseen perustuvassakasvatustehtävässä�.695 Mäkelä 1998, 74 � 78. Kurikka 199, 12 � 15.696 Kurikka 1999, 12. Mäkelä 1998, 77. Nuorten neuvonta- ja kriisipisteiden ja kriisipuhelinten ylläpitokuuluu suurimmassa osissa kuntia muille palvelujen tuottajille kuin kunnille. Kuntien nuorisotoimentehtävänä on huolehtia, että palveluja on saatavana. Ronkainen 2000, B 9: Nuorten kriisipisteet toimivatlähinnä vapaaehtoistyöntekijöiden varassa, joiden kouluttaminen on niitä ylläpitävien organisaatioidenasiana. Erilaisista kriisipisteistä nuoret hakevat apua ongelmiinsa, kuten masennukseen, arjen hallintaanyleensä, päihdeongelmiin, aikuistumisen kriiseihin jne.
162
vastuu omasta elämästään. Kunnan oman välittömän nuorisotoiminnan tarpeellisuutta ja
oikeutusta on perusteltu monella tavalla mutta sitä vastaan on myös esitetty nuorisotyölain
tulkintaan liittyviä argumentteja697. Oman toiminnan järjestäminen edellyttää pää-, sivu- tai
tuntipalkkaisten nuorisonohjaajien palkkaamista kuntaan. Päätoimisten nuorisonohjaajien
virat olivat peräti valtionosuuskelpoisia 1985Nuorisotyölain mukaan vuoden 1993
valtionosuusuudistukseen saakka, joka tarkoitti, että myös lainsäätäjä näki välittömässä
kasvatustyössä olevien ammattilaisten tarpeellisuuden, vaikka kunnan omien
nuorisonohjaajien palkkaaminen katsottiinkin edellytysten luomiseksi nuorisotoiminnalle
eikä osaksi tarveharkintaista nuorisotoimintaa698. 1990-luvun nuorisotoimen
supistamistoimenpiteistä huolimatta kunnat tuottavat itse tai yhdessä jonkin muun tahon
kanssa edellä lueteltuja harrastus- ja vapaa-ajanpalveluita699. Yhteistyö ja verkottuminen
korostuu harrastuspalvelujen tuottamisessa, kun taas puhtaasti nuorisotoiminnan
edellytysten luontiin liittyvät tehtävät tarjota erilaisia nuorisotilapalveluja tai lainata
nuorisotoiminnassa tarvittavia retkeily, leiri- ja Av-välineitä on kunnan omalla vastuulla.700
Kunnat tukevat harrastus- ja vapaa-aikapalveluita tuottavia järjestäjiä sekä kohde että
perusavustuksin myös niissä tapauksissa, että toiminta hoidetaan kunnan kanssa
yhteistyössä701. Jos kunta katsoo, että nuorille suunnattu harrastus- ja vapaa-aika-
aikapalvelu nuorisopalveluna kuuluu kunnan järjestämisvastuulle, se voi ostaa palvelun
kokonaan muulta palvelun tuottajalta kuten liikunta tai kulttuuripalvelunkin. Ostopalvelut
on otettu käyttöön myös kuntien nuorisotoimessa mutta markkinaperusteisuus
ostopalveluista puuttuu lähes kokonaan kuten kulttuuripalveluissakin702. Yksityisiä
nuorisopalvelujen tuottajia esimerkiksi kerho- tai leiritoiminnassa on erittäin vähän, joka
merkitsee, että kilpailuttaminen on lähinnä kolmannen sektorin toimijoiden välistä.
4.5.5. Nuorisotiedotus nuorten elämäntilanteen hallinnan apuna
Nuorisotiedostus kunnallisen nuorisotyön palveluna on yksi vastaus nuorten
selviytymiseksi tietoyhteiskunnassa. Nuorisotiedotuspisteissä nuoret voivat itsenäisesti
hakea tietoa esillä oleviin ongelmiinsa erilaisista lähteistä kuten oppaista, vihkosista,
kirjoista, lehdistä ja internetistä. Nuorisotiedotus mahdollistaa yhdessä pisteessä 697 Ks. Mäkelä 1998, 142.698 KM 1983:33, 4 � 5 ja He 176//1985, 3.699 Suomen Kuntaliiton kummassakaan kyselyssä ( Kurikka ja Mäkelä ) ei ole eritelty palvelujentuottajayhteistyössä yhteistoimintaa toisen kunnan kanssa.700 Kurikka 1999, 13 � 14. Ks. myös Mäkelä 1998, 76 � 77.701 Kurikka 1999, 15 ja Mäkelä 1998, 82 � 83.702 Ks. Mäkelä 1998, 96 � 98.
163
monipuolisen tiedon hankinnan laajasta informaatiovarastosta. Nuorisotiedotus sisältää
myös henkilökohtaisen neuvonnan keskusteluilla ja neuvotteluilla
ammattinuorisotyöntekijän kanssa joko henkilökohtaisesti tai puhelimitse.703
Kunnallisen nuorisotiedotuksen kotoperäisenä oikeudellisena perustana voidaan pitää jo
1985Nuorisotyöasetuksen ( 1069/1985, 2.1.6 § ) antamaa tehtävää kunnan
nuorisolautakunnalle huolehtia nuorisotoimintaa edistävästä koulutus- ja
tiedotustoiminnasta.704 Euroopan neuvoston nuorisoministerikonferenssit ( Conferences
of European Ministers responsible for Youth ) käsittelivät nuorille suunnattua tiedotusta ja
neuvontaa Strasbourgissa joulukuussa 1985 ja Oslossa huhtikuussa 1988 todeten, että
nuorilla on oikeus saada täydellistä, selkeää ja varauksetonta tietoa ja neuvontaa kaikista
heitä koskevista asioista kaikilla sektoreilla ilman minkäänlaisia poikkeuksia niin, että
heillä on täydellinen valinnanvapaus ilman syrjintää tai ideologista tai muulla tavoin
vaikuttamista. Lisäksi ministerikonferenssit katsoivat, että laaja-alainen tiedotus ja
monipuolinen neuvonta edistävät nuorten itsenäistymistä ja että tiedotus ja neuvonta ovat
tärkeitä välineitä sekä yksittäisen nuoren että nuorisoryhmien liikkuvuuden edistämisessä
ja että nuorten liikkuvuus puolestaan edistää kansojen välistä yhteisymmärrystä ja rauhaa
sekä tunnetta kuulumisesta yhteiseen Eurooppaan.705 Kun sitten v. 1990 Euroopan
neuvoston ministerikomitea ( Council of Europe, Committee of Ministers ) antoi
jäsenvaltioille suosituksen ( Recommendation No. R ( 90 ) 7 ) Euroopan nuorille
annetavasta tiedotuksesta ( conserning Information and Councelling for Young People in
Europe ), varsinainen nuorisotiedotus ja �neuvonta nuorisotyöpalveluna kunnissa alkoi
kehittyä opetusministeriön hoidettua Euroopan neuvoston jäsenvaltiolle Suomelle706
suunnatun tehtävän. Opetusministeriö antoikin heti oman suosituksensa
nuorisotiedotuksesta kunnille707, jotta kunnat ryhtyisivät toimenpiteisiin nuorisotiedotus- ja
703 Ks. Allianssi � Nuorisotiedotus 2000, 1.704 HE 176/1985, 3. ja KM 1983:33, 5, 9. Koulutus- ja tiedotustoiminta katsottiin edellytysten luomiseksinuorisotoiminnalle eli nuorisotyöksi, joka oli kunnan nuorisolautakunnan tehtävänä. Koulutus- jatiedotustoiminta oli asetuksessa mainittu uusi tehtävä kuten myös kansainvälisyys- ja rauhankasvatus.Opetusministeriön suositus nuorisotiedotuksesta kunnissa 12.11.1990 Nro 111/700/90 ilmaisi asiannuorisotiedotusvelvollisuutena.705 Council of Europe. Recommendation No. R ( 90 ) 7 of the Committee of Ministers to Member Statesconcerning Information and Councelling for Young People in Europe adapted by the Committee ofMinisters on 21 February 1990, at the 43th meeting of the Ministers´ Deputies.706 Suomi liittyi Euroopan neuvoston jäseneksi v. 1989.707 Opetusministeriön suositus 12.11.1990 Nro 111/700/90 nuorisotiedotuksesta kunnissa. Suosituksessatodettiin, että maassa on jo n. 30 nuorisotiedostuspistettä, joista vanhin on Kompassi Helsingissä ( perustettuv. 1983 ). Nuorisotiedostustoiminnassa suositeltiin hallintokuntien välistä yhteistyötä varsinkin pienemmissäkunnissa ja annettiin ohjeita tiedotuksen muodoista ja menetelmissä. Vaikka tiedotettavien asioiden sisällön
164
neuvontapisteiden ja toiminnan aikaansaamiseksi.708 Nuorisotiedotuksen valtakunnallisena
ja kuntien nuorisotiedotustoiminnan kehittäjänä ja kouluttajan on toiminut Suomen
Nuorisoyhteistyö Allianssi ry, jonka sähköiset tietopankit Pro Youth nuorisotyön
ammattilaisille ja Nuoriso Tietopankki709 nuorille nykyisin Nuorisotiedon talo ja Allison
� tietoa nuorille on nuorten ja nuorisotyöntekijöiden käytössä myös kuntien
nuorisotiedotuspisteissä.
Euroopan neuvoston nuorisotiedotussuosituksen ( R No. (90 ) 7 ) mukaan
jäsenvaltioiden hallitusten tehtävänä on edistää nuorille suunnattua tiedotus- ja
neuvontatoimintaa demokratian, ihmisoikeuksien ja perusvapauksien kehikossa keräämällä
tietoa niin paikallisella, kansallisella kuin kansainvälisellä tasolla ja saattamalla se
mahdollisimman kattavasti nuorten saataville. Suositus antaa nuorisotiedotus- ja
neuvontapalveluille toimintaperiaatteet, joiden mukaan palvelujen tulisi olla
monipuolisia, tiedon lähteiden tulee olla monipuoliset ja vastausten kattavia, nuoren tahtoa
toimia nimettömänä tulee kunnioittaa ja tiedon tulee olla luotettavaa, palvelujen tulee olla
rajoituksetta kaikkien saatavilla, palvelut eivät saa olla kaupallisia ja niiden tulee edistää
nuorten itsenäisyyttä. Toimintaperiaatteiden toteuttamiseksi ja tavoitteiden saavuttamiseksi
hallitusten tulisi 1. tiedottaa ja neuvoa nuoria heidän pyynnöissään ja erityistarpeissaan, 2.
edistää nuoria koskevien selvitysten ja vertailevan tutkimuksen tekemistä, 3. varmistua
palveluiden luotettavuudesta ja tiedon lähteiden ja tiedon pätevyydestä, 4. edistää nuorten
omaa osallistumista nuorisotiedostus- ja neuvontatoimintaan, 5. edistää nuorisojärjestöjen
ja nuorisotiedotuksen toisiaan täydentävää yhteistyötä ottamalla nämä kummatkin mukaan
hallintoelimiin ja tiedon valmisteluun ja levitykseen, 6. konsultoida muita
nuorisotiedotuksessa tarvittavan henkilöstön koulutuksesta, jotta suositus voitaisiin panna
toimeen, 7. edistää nuorisotiedostushenkilöstön kansainvälistä vaihtoa ja 8. vahvistaa
nuorisotiedostuksessa toimivien keskinäistä yhteistyötä erityisesti naapurimaiden kanssa.
Lisäksi jäsenvaltioiden hallitusten tulisi suosituksen mukaan tukea uuden teknologian
tuli lähteä kunnan nuorten omista tarpeista, toisaalta kuntien nuorisolautakuntia ohjattiin välittämäänopetusministeriön nuorisopoliittisen tiedotteen ja Kansalaiskasvatuksen Keskuksen ylläpitämännuorisotietopankin aineistoa.708 Allianssi � Nuorisotiedotus 2000, 1. Fedotoff 2000, 20 � 22. Kymmenessä vuodessa maahan on saatu 27nuorisotiedotus- ja neuvontapistettä ja koko ajan on hankkeilla uusia, joten nuorisotiedotuspisteiden verkostoon levittäytymässä koko maahan, vaikka varsinainen kansallinen koordinointi onkin puutteellista SuomenNuorisoyhteistyö Allianssi ry:n ansiokkaasta kehittäjätyöstä huolimatta.709 Lehikoinen 1993, 122 � 124.
165
käyttöönottoa tiedotus- ja neuvontapalveluissa, edistää Euroopan laajuista tutkimusta ja
tukea Euroopan nuorison tiedotus- ja neuvontaverkoston kehittämistä710.
Euroopan unionin tasolla nuorisotiedotus on sisältynyt Nuorten Eurooppa �ohjelmaan sen
toimintamuotona E: Nuorisotiedotus ja nuoria koskevat selvitykset711. Nuorten Eurooppa �
ohjelmaa ja merkitystä kuntien nuorisotyölle käsittelen toisaalla. Euroopan unionin
neuvosto antoi 31.3.1995 päätöslauselman yhteistyöstä nuorisotiedotuksen ja nuorisoa
koskevien selvitysten osalta ( 395Y812 ( 02 ). Päätöslauselmalla neuvosto haluaa
vahvistaa jäsenvaltioiden712 yhteistyötä kolmella nuorisotiedotuksen kehittämiseen
tähtäävällä alalla, jotka ovat: 1. nuorisotiedotuksessa työskentelevien työntekijöiden
kouluttaminen, 2. jäsenvaltioiden nuorisotiedotusrakenteiden verkostointi ja 3. nuorten
elämää koskevien säännöllisin väliajoin tapahtuva selvitysten tekeminen. Neuvoston
päätöslauselma on siis suunnattu jäsenvaltioille mutta sen vaikutukset koskevat myös
kuntien ylläpitämää nuorisotiedostusta ja �neuvontaa. Nuorisotiedotus palvelee
nimenomaan yksittäisiä nuoria heidän elämäntilanteensa hallinnassa ja heitä koskevien
ongelmien ratkaisussa. Nuorisotiedotus huolehtii nuorille suunnattujen palvelujen
tiedottamisesta ja tiedon tuottamisesta nuorten tarpeisiin. Nuorisotiedotus vaatii
nuorisotiedotusammattilaisia, joiden täydennyskoulutuksessa tapahtuvaa yhteistyötä
Euroopan unionin neuvosto haluaa vahvistaa713 ja tästä pääsevät osallisiksi myös kuntien
nuorisotiedotusammattilaiset. Jäsenvaltioiden nuorisotiedotuspisteiden verkostoinnin714
tavoitteena on edistää verkostojen kautta tapahtuvaa nuorten liikkuvuuteen ja
nuorisovaihtoon liittyvien tietojen keräämistä koskevaa yhteistyötä.
710 ERYICA 2000. Euroopan laajuinen nuorisotiedotuksen kattojärjestö ( perustettu 17.4.1986 Madridissa jajohon myös Suomi kuuluu jäsenenä Suomen Nuorisoyhteistyö Allianssi ry:n kautta ) The European YouthInformation and Councelling Agency ( ERYICA ) antoi oman suosituksensa Euroopan nuorisotiedotuksesta( European Youth Information Charter ) 3.12.1993 Bratislavassa ERYICA:n 4. yleiskokouksessa. Tätäsuositusta ja siinä ilmaistuja nuorisotiedotuksen periaatteita pidetään toisena keskeisenänuorisotiedotustoimintaa ohjaavana asiakirjana. Periaatteet ovat yhdensuuntaiset Euroopan neuvostonnuorisotiedostussuosituksen kanssa mutta lisäulottuvuuksina ERYICAN suositus nostaa esillenuorisotiedotuspalvelujen maksuttomuuden, nuorisotiedotusammattilaisten tärkeyden ja sponsoroidun taimaksetun mainonnan riippumattomuuden takaamisen.711 Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös, N:o 818/95/EY, tehty 14 päivänä maaliskuuta 1995, �NuortenEurooppa� �ohjelman kolmannen vaiheen toteuttamisesta, 395D0818.712 Suomesta tuli 1.1.1995 Euroopan unionin jäsenvaltio.713 Fedotoff 2000, 20: Suomessa on selkeästi noussut esille nuorisotiedotusalan kansallisen koulutuksentarve, sillä lähes kaikki alalla toimivat ovat hankkineet ammattitaitonsa ulkomaisissa Euroopan neuvoston jaEryican seminaareissa ja konferensseissa.714 Eurodesk 2000, 1. Eurodesk on eurooppalainen verkosto, joka levittää tietoa EU:n ohjelmista ja muistaEU:n tarjoamista kansainvälistymismahdollisuuksista erityisesti nuorille ja nuorten parissa työskenteleville.Sieltä löytyvät myös tiedot nuorisoalan eurooppalaisista ja kansallisista rakenteista, niidenkoulutustarjonnasta ja rahoituksesta. Cimo eli Kansainvälisen henkilövaihdon keskus koordinoi SuomessaEurodeskiä.
166
Nuorisotiedotusrakenteisen verkottaminen helpottaa yksittäisen nuoren kuntalaisen nopeaa
tiedon hankintaa ja monipuolista tiedon saantia. Tämä taas edellyttää kunnan
nuorisotoimelta verkkojen käytön mahdollistamista nuorisotiedotusperiaatteiden mukaan .
Jos kuntien nuorisotoimen nuorisotiedotuspalvelujen kehittämistä alettiinkin 1990-luvulla
ohjata kansainvälisten suositusten perusteella, myös uuden Kuntalain ( 365/1995, 27 §, 29
§ ) tiedotuksen vuorovaikutteisuutta korostavat elementit koskivat kunnan nuorisotyönkin
hallintoa ja nuorille suunnattua tiedotusta. Jotta nuoret voivat osallistua ja vaikuttaa itseään
koskeviin asioihin, heidän tulee saada tietoja. Tiedon saanti on suoran vaikuttamisen
ehdoton edellytys. Kunnalla on tiedottamisvelvollisuus ( 29 § ), joka koskee kaikkia
kunnan toimijoita omana kohderyhmänään myös nuoret. Kunnan on tiedotettava kunnassa
vireillä olevista asioista, niitä koskevista suunnitelmista, asioiden käsittelystä, tehdyistä
ratkaisuista ja niiden vaikutuksista. Ei riitä, että kunta tiedottaa toiminnastaan, vaan kunnan
on tiedotettava asukkaille, miten he saavat esittää kysymyksiä ja ilmaista mielipiteitään
sekä asioita valmisteleville viranhaltijoille että päättäjille. Kunnan tiedottaminen merkitsee
avointa vuoropuhelua myös nuorten kanssa ilman valmistelun salaisuutta715. Kunnan
tiedottamista ohjaa julkisuusperiaate, joka tarkoittaa, että myös nuorella on oikeus saada
tietoja sellaisistakin kunnan toimivaltaan kuuluvista asioista, jotka eivät koske häntä
itseään716. Kuntalaki ohjaa kuntia käyttämään eräitä tiedottamisen muotoja kuten
katsauksia. Kunnan tulee tarvittaessa laatia katsauksia kunnan palveluista, taloudesta,
ympäristönsuojelusta ja maankäytöstä. Kunnan nuorisotoimi voi tarvittaessa laatia
katsauksen kunnan nuorisopalveluista ja levittää sen nuorten kuntalaisten ja heidän
vanhempiensa tietoon. Vuorovaikutteinen tiedottamisen muoto on kysymysten
esittäminen ja vastausten antaminen, joka voi tapahtua sähköisen viestinnän
välityksellä, kirjeitse tai tarkoitukseen varattuina vastaanottoaikoina tai normaalina
asiakaspalveluna. Tiedottamista on myös erilaisten kyselyjen ja selvitysten tekeminen
tuotettujen palvelujen tai tehtyjen toimenpiteiden vaikutuksista. Selvitys- ja tutkimustieto
on myös levitettävä kuntalaisten käyttöön. Julkinen keskustelu vireillä olevista asioista
auttaa päätöksentekoa ja toimii myös preventiivisenä muutoksenhakukeinona. Kunnan
nuorisotoimi voi järjestää omasta tahdostaan nuorten kuulemistilaisuuksia nuorille
715 Ks. Suomen Kuntaliitto 1995T, 15.716 Ks. Harjula � Prättälä 1998, 207. Julkisuusperiaate toteutuu kunnallishallinnossa neljällä tavalla: 1.asiakirjojen julkisuutena ( asiakirjajulkisuus, josta on säädetty Laissa viranomaisten toiminnan julkisuudesta621/1999 ), 2. kokousten julkisuutena ( käsittelyn julkisuus, KuntaL 57 § ), 3. tiedottamisena ( KuntaL 29 § )ja 4. asioiden vireillä olosta ilmoittamisena ( HMenL 13 § ).
167
tärkeässä asiassa mutta sen tulee myös virallisesti kuulla asianosaisia ennen
päätöksentekoa ( HMenL 598/1982, 15 § = asianosaisen kuuleminen ), jos kyseessä on
sellainen nuorta tai nuorten yhteisöä koskeva asia, josta myös muut ovat esittäneet omia
vaatimuksiaan. HMenL:n 13 §:n vireilläolosta ilmoittaminen voi koskea myös nuoria
kunnan asukkaita silloin, kun vireillä olevan asia vaikuttaa hänen asumiseensa,
työntekoonsa tai muihin oloihin. Kaikesta edellä selostetusta kunnan tulee huolehtia mutta
nuorisotiedotus kansainvälisten suositusten mukaan on laajempi tiedotuspalvelujen muoto
kuin mitä kuntalaki kunnalta edellyttää. Kunnan viranomaisten on HMenL:n 4 §:n mukaan
neuvottava myös nuoria heitä koskevien asioiden vireille panossa ja siinä miten asiaa
käsiteltäessä on toimittava. Hallintomenettelyssä on mahdollista käyttää asiamiestä tai
avustajaa ( 6 § ) ja kunnan viranomaisten on muistettava, mitä HMenL sanoo ( 16 § )
vajaavaltaisen puhevallasta717.
4.5.6. Kunnan nuorisotyön kansainvälistyminen ja toimenpiteet nuorten liikkuvuuden
edistämiseksi
Kuntien nuorisotyöstä vastaavien lautakuntien päätöksistä tehdyillä valituksilla tukea
nuorisotoimintaa harjoittavien yhdistysten kansainvälistä toimintaa on haettu eri aikoina
kunnan toimivallan rajoja kansainvälisessä toiminnassa. Kunnan nuorisotyötä on pidetty
toisaalta yhtenä sellaisena erityisalueena, jossa on ollut mahdollisuus laajaan
kansainväliseen toimintaan718 mutta toisaalta kunnan toimialaan kuuluva kansainvälinen
toiminta on saanut pysyä määrätyissä rajoissa keskittyen lähinnä ystävyyskuntatoimintaan
ja kunnan rajojen sisällä tapahtuvaan �kansainväliseen valistustoimintaan�719 eli
kansainvälisyys- ja rauhankasvatukseen720. Kunnan nuorisolautakunnan tehtäviin
717 HMenL 598/1992, 16 §. Pääsääntö on, että vajaavaltaisen puolesta käyttää puhevaltaa hänen holhoojansa.Jos vajaavaltaisen edun vuoksi tai asian selvittämiseksi on tarpeellista, on toista osapuolta kuultava toisenkäyttäessä puhevaltaa. Vajaavaltaisella on oikeus käyttää yksinään puhevaltaa sellaista tuloa ja varallisuuttakoskevassa asiassa, jota hänellä on oikeus vallita. Jos asia koskee 15 vuotta täyttäneen vajaavaltaisenhenkilöä tai henkilökohtaista etua ja oikeutta, on hänellä sekä hänen holhoojallaan kummallakin erikseenoikeus käyttää puhevaltaa. Täysi-ikäisellä vajaavaltaisella on oikeus henkilöään koskevassa asiassa käyttääyksinään puhevaltaa, jos vajaavaltaisuus ei johdu mielisairaudesta, heikontuneesta mielentilasta tai niihinverrattavasta syystä.718 Hannus � Hallberg 1997, 85.719 Hannus � Hallberg 1997, 85.720 Helsingius 1974, 63 � 69. Jo vuoden 1972 nuorisolautakuntalain haluttiin edistävän kunnan nuorisotyönkansainvälistymistä myöskin sillä perusteella, että menoperusteisia valtionosuuksia voitiin käyttääkansainväliseen toimintaan. Kansainvälisen toiminnan sisältöä haluttiin laajentaa välittömästäkansainvälisestä toiminnasta välilliseen toimintaan kuten koulutukseen, kansainvälisiin iltoihin jaseminaareihin. Opetusministeriö rohkaisi kuntien nuorisoviranomaisia kansainväliseen toimintaan ja olinäkevinään toiminnan jarrumiehet kunnan suunnittelevissa ja päättävissä elimissä, jotka vaativat
168
lisättiin 1985Nuorisotyöasetuksessa ( 1069, 2.1.9 § ) uusi tehtävä edistää nuorison
kansainvälisyys- ja rauhankasvatusta, jolla tehtävällä omalta osaltaan haluttiin vahvistaa
nuorisotoiminnan kasvatuksellista sisältöä721. Alaviitteessä selostetuista oikeustapauksista
voidaan nähdä myös se seikka, että kunnan kansainvälinen toiminta oli kunnanhallituksen
päätösvallassa tai jos kansainvälisistä asioista päätti lakisääteinenkin lautakunta ilman, että
tehtävä oli sille lain nojalla annettu päätettäväksi, kunnanhallitus käytti asian
siirtämisvaltaansa ( KunL 953/1976, 63 § ). Kunnan nuorisotoimen kansainvälistyminen
perustelemaan jokaisen kansainvälisen hankkeen eivätkä antaneet nuorisotoimijoille työrauhaa. Tästänuorisolautakunnan päätöksen siirtämisestä kunnanhallituksen käsittelyyn ja sitten rajanvetoon kunnantoimivallasta käy seuraava KHO:n ratkaisu 23.5.1979: KHO 1979-A-II-38: Nuorisolautakunnan päätös, jollaoli myönnetty talousarviossa projektitoimintaan ja nuorisotoiminnan aktivoimiseen osoitetusta määrärahastaavustuksia nuorisojärjestöille Kuubassa pidettävien Maailman Nuorison 11. festivaalien tunnetuksitekemiseen, voitiin siirtää kaupunginhallituksen käsiteltäväksi. Katsottiin, ettei puheena oleva nuorisonkansainvälisen toiminnan tukemiseen, joka ei kohdistunut pääasiallisesti paikalliseen nuorisotoimintaan,kuulunut kunnan toimialaan. Vaikka em. ratkaisussa kyseessä oli kunnan sisällä tapahtuvaaktivointitoiminta, jota nuorisotyön sisäisenä asiana voitiin pitää kansainvälisenä valitustoimintana, ei KHOnähnyt asiaa pääasiallisesti paikallisena nuorisotoimintana kansainvälisyyskasvatuksessa. Nuorisotyönsisäisistä lähtökohdista nuorison ja nuorisojärjestöjen voimakas kansainvälinen yhteen liittyminen rauhanaatteen ympärillä kannusti myös paikallisia toimijoita hakemaan tukea kunniltakansainvälistymispyrkimyksiinsä. Ks. Nieminen 1995, 364. Yleiseurooppalaisen yhteistyön ja ETYK:npäätösasiakirjan vahvistamiseksi sekä maailman nuorison aseistariisuntakokouksen valmistelemiseksiseitsemän poliittista nuorisojärjestöä perusti v. 1979 Suomen Nuorisojärjestöjen toimikunnan ( SNT )myöhemmin Suomen Nuorisojärjestöjen Yhteistyöjärjestö, joka omalta osaltaan innosti myös paikallisiatoimijoita maailman laajuiseenkin toimintaan. Kunnan toimialaan oli katsottu kuuluneen v. 1974opintomatkan avustaminen Sosialististen Neuvostotasavaltain Liiton nuorisotyöhön tutustumiseen vaikkaavustuksen saanut olikin poliittinen varhaisnuorisojärjestö: KHO:1974-A-II-27: Kaupunginhallitus onmyöntänyt Suomen Demokratian Pioneerien Liiton Kemin Aluejärjestö ry:lle 600 markan määräisenavustuksen yhdistyksen neljän jäsenen Muurmanskiin suorittaman opintomatkan matkakulujen peittämiseksi.Kutsun matkalle oli lähettänyt Sosialististen Neuvostotasavaltojen Liiton Suomi-Seuran Muurmanskinalueosasto ja kutsu oli lähetetty Suomi-Neuvostoliitto-Seuran Lapin piirijärjestö ry:lle. Matkan järjestäminenoli sittemmin uskottu avustuksen saaneelle yhdistykselle. Matkan tarkoituksena oli ollut tutustuaSosialististen Neuvostotasavaltain Liiton nuorisotyöhön. Näin ollen ja ottaen huomioon myös avustuksenmäärän sillä seikalla, että avustuksen saanut yhtiö oli poliittinen, ei ollut asiassa merkitystä. Avustuksenmyöntämisen katsottiin kuuluvan kunnan toimialaan. KunL 4 § ( 642/48 ), KunL 175 §, KunL 178 §.Kansainvälinen nuorisotoiminta yhdistettiin monesti toiseen kunnan toimialaa rajaavaan asiaan elipuoluepoliittisen toiminnan tukemiseen. Nuorisolautakunnan edustajan osallistuminen virkamatkananuorison ja ylioppilaiden 10. festivaaleille Berlinissä ei kuulunut kunnan toimialaan festivaalien poliittisentarkoituksen vuoksi: KHO: 2.9.1974/3187: Kaupunginhallitus oli päättänyt oikeuttaa nuorisolautakunnanlähettämään edustajansa virkamatkalle Saksan Demokraattisessa Tasavallassa Berliinissä pidettävillenuorison ja ylioppilaiden 10. festivaaleille ja myöntänyt 550 markan määräisen avustuksen käytettäväksitästä matkasta aiheutuvien kustannusten korvaamiseen. Avustuksen myöntämisen ei katsottu kuuluvan kunnantoimialaan huomioon ottaen sen, että festivaalien tarkoitus oli yksinomaan poliittinen. KunL 4 § ( 642/48 ).Ystävyyskuntatoiminnan kuuluminen kunnan harjoittamaan kansainväliseen toimintaan vahvistaa KHO:n31.12.1985 ratkaisu: KHO:1985-A-II-68: Kaupunginhallitus oli myöntänyt kolmelle nuorisolautakunnansekä seitsemälle Suomi-Neuvostoliitto-Seuran Järvenpään osasto ry:n ja paikallisten nuorisoyhdistystennimeämille edustajille yhteensä 12 5000 mk:n avustuksen matkakustannuksiin Suomen ja Neuvostoliitonnuorison IV ystävyysfestivaaliin osallistumista varten Neuvostoliitossa 1. � 9.7.1983. Asiakirjojen mukaanpuheena olevat henkilöt olivat osallistuneet festivaaliin ystävyysjunien mukana, joissa matkustaneet olivatavajaisten jälkeen hajaantuneet 20 ystävyyskaupunkiin eri puolille Neuvostoliittoa. Kun otettiin huomioonystävyysjunien ystävyyskuntatoimintaan rinnastettava tarkoitus nuorison mukaan vetämiseksiystävyystoimintaan sekä myös Suomen ja Neuvostoliiton maantieteellinen läheisyys, avustuksenmyöntäminen sanottuun tarkoitukseen oli sellainen Järvenpään kaupungin itsehallintoon kuuluva tehtävä,joka kunnallislain 5 §:n mukaan kuului kunnan toimialaan. Äänestys 5-3. KunL 5 §, KunL 139 §.721 Ks. HE 167/1985, 1. KM 1983:33, 2, 5.
169
tapahtui melko tiukassa kunnanhallituksen ohjauksessa KHO:n toimialalinjauksin mutta
1985Nuorisotyölain ( 1068/1985 ) voimaanastumisen ja 1985Nuorisotyöasetukseen (
1069/1985 ) sisällytetyn kansainvälisyys- ja rauhankasvatustehtävän jälkeen ei KHO:ssa
ole ollut yhtään kunnan nuorisotoimintaa koskevaa asiaa, josta voitaneen päätellä, että
kansainvälisyyskasvatus ja kunnallisen nuorisotyön kansainvälistyminen ovat
vakiinnuttaneet asemansa.
Voimassa olevan Nuorisotyölain ( 235/1995, 1 § ) arvot ankkuroituvat suvaitsevaisuuteen
ja kulttuurien moninaisuuteen, joka merkitsee monikulttuurisuuden hyväksymistä
toimintojen lähtökohdaksi. Monikulttuurisuus luo kehikon kansainvälistymiseen niin
kotimaassa kuin sen rajojen ulkopuolella722. Ystävyyskuntatoimintaa laajempaan
kansainväliseen yhteistyöhön ovat ohjanneet niin Euroopan neuvoston puitesopimus
paikallisten ja alueellisten viranomaisten yhteistyöstä yli valtakunnanrajojen ( 1990 ) kuin
Suomen liittyminen Euroopan unionin jäseneksi ( 1995 ). Erityisen merkittävää kunnan
nuorisotoimen kannalta on olut Euroopan unionin jäsenyys, sillä se on Nuorten Eurooppa �
ohjelman ja rakennerahastotukien kautta avannut aivan uuden kansainvälistymisen
kehikon. Myös opetusministeriön tekemät kahdenväliset nuorisopolitiikkaa koskevat
sopimukset ovat antaneet ja antavat edelleen kunnille kansainvälistymistehtäviä. Hyvä
esimerkki opetusministeriön myötävaikuttamisesta kuntien nuorisotyön
kansainvälistymiseen on nuorten Avartti -harrastusohjelman � The International Award
Programme� tuonissa Isosta-Britanniasta Suomeen723. Globalisoituvassa maailmassa lähes
kaikilla nuoripolitiikkaan ja kuntien nuorisotyöhön liittyvillä kysymyksillä on
kansainvälinen ulottuvuus. Monokulttuurisista kunnista itsestäänkin on tullut
monikulttuurisia eri maista tulleine asukkaineen, joka merkitsee, että kuntien
nuorisotoimen paikallisetkin tehtävät ovat kansainvälistyneet. Nuorisoalan KV -strategian
mukaan nuorisoalan tavoitteena on integroida maahanmuuttajanuoret mukaan kaikkeen
nuorisotoimintaan, jolla edistetään myös rasismin vastaista työtä724. Kansainvälisyys
pyritään nostamaan esille myös yhdessä suomalaisen nuorisotyön perinteisiin
toimintamuotoihin kuuluneessa ja samalla myös kunnan nuorisotoimen tehtäviin
722 H 298/1994, 8/13.723 Opetusministeriö/NuPo 1/2000. 1 - 2. Elämyspedagogiikkaan perustuvaa Isosta-Britanniasta lähtöisinolevaa nuorisotyömuotoa kokeillaan Uudessakaupungissa, Pielavedellä ja Luopioisissa ja sitä käynnistetäänJyväskylässä, Tampereella, Espoossa ja Lahdessa. Avartti � nuoret sen tekevät �ohjelma sopii työmuodoksikunnalliseen nuorisotoimintaan, koulujen iltapäiväkerhotoimintaan sekä järjestöjen ja seurakuntientoimintaan.724 Allianssi 1998, 20.
170
kuuluvassa Nuorison taidetapahtuma �järjestelmässä ( Nuori Kulttuuri )
maahanmuuttajanuorten osallistumisella ja kulttuurivaihtosopimusten perusteella tulevien
kansainvälisten nuorten esiintymisryhmien vierailuilla725.
Euroopan unioniin liittymisen myötä suomalaisten kuntien nuorten liikkuvuutta on
edistetty monin eri ohjelmin ja keinoin. Kansainvälistä nuorisovaihtoa ohjaa
vastavuoroisuusperiaate. Suomen nuorisotyöjärjestelmä alkoi valmistautua kansainväliseen
nuorisovaihtoon ensin nuorisomatkailun nimellä jo 1985Nuorisotyölaissa. Maahan alettiin
rakentaa valtionavustusten turvin valtakunnallista leiri- ja kurssikeskusverkostoa. Leiri- ja
kurssikeskusten valtion rahoitusta perusteltiin nimenomaan kansainvälisellä ja
valtakunnallisella käytöllä, vaikka rahoituksen saajina olivatkin leiri- ja kurssikeskuksia
perustavat kunnat, silloiset kuntainliitot tai nuorisojärjestöt726. Leiri- ja kurssikeskuksista
on muodostunut yhdeksän valtakunnallisen nuorisokeskusten verkosto, joiden toimintaa
tuetaan tulosperusteisesti nuorisotyölain mukaan. Keskuksista on kotimaisen käytön lisäksi
muodostunut merkittäviä kansainvälistä nuorisotoimintaa palvelevia laitoksia727, jotka
edistävät nuorten liikkuvuutta ja samalla kansainvälistävät sijaintikuntiensa
nuorisotoimintaa.
Euroopan yhteisön Nuorten Eurooppa �ohjelman ( Youth for Europe ) kolmannen
vaiheen toteuttaminen alkoi, kun Suomi liittyi Euroopan unioniin v. 1995. Ohjelman
päätavoitteena oli tehostetusti edistää jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä
myötävaikuttamalla 15 � 25-vuotiaiden koulutusprosessiin nuorisovaihtoa ja nuoriso-
ohjaajien koulutusta edistämällä728. Erityistä huomiota tuli kiinnittää vähempiosaisten729
nuorten mukaan pääsyyn. Nuorten ja nuorisotyössä toimivien liikkuvuutta pyrittiin
edistämään erityisesti jäsenmaiden välillä tapahtuvien nuorisoryhmien vaihdon avulla (
Alaohjelma A.I. ), yksittäisten nuorten vapaaehtoispalvelujaksoilla ( A.II.2. � ikä 18 � 25
vuotta ), nuorten parissa toimivien opintovierailuin ( B.I.1. ), nuorisotyöntekijöiden
kouluttajien välisin opintovierailuin ja harjoittelujaksoin ( B.II.1. ), jäsenvaltioiden 725 Opetusministeriö/NuPo 7/1999, 1 � 2.726 He 167/1985, 5. Nuorisotyölaki 1068/1985, 19 � 21 §.727 HE 298/1994, 3/13.728 Ks. Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös, N:o 818/95/EY, tehty 14 päivänä maaliskuuta 1995,�Nuorten Eurooppa� �ohjelman kolmannen vaiheen toteuttamisesta, 395D0818, 3 artikla ja Euroopanyhteisön perustamissopimuksen konsolidoitu toisinto 149 artikla, 3 artikla.729 Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös, N:o 818/957EY, 4 artikla: Vähempiosaisilla nuorillatarkoitetaan nuoria, joilla on eniten vaikeuksia osallistua olemassa oleviin toimintaohjelmiin niin yhteisönkuin kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla kulttuuristen, sosiaalisten, taloudellisten, henkisten tai
171
nuorisorakenteiden välisin vaihdoin ( C.I. ) ja nuorisotiedottajien ja �tutkijoiden
kokemusten vaihdoin ( Alaohjelma E ). Nuorten ryhmätapaamiset mahdollistettiin myös
ei-jäsenmaiden kanssa alaohjelma D. Erityisesti nuorten ryhmätapaamisilla pyrittiin
edistämään nuorten oma-aloitteista, tavoitteellista ja innovatiivista kansainvälistymistä730.
Nuorten liikkuvuuden edistämisestä muodostui myös kuntien nuorisotoimessa
työskenteleville uusi työskentely-ympäristö, tiedotus- ja neuvontamuoto sekä oman
ammatillisen kehittymisen koulutusväylä.
Nuorten Eurooppa �ohjelman kolmannen vaiheen viisivuotiskauden päätyttyä v. 1999
ryhdyttiin Euroopan parlamentin ja neuvoston päästyä sovittelun kautta
yhteisymmärrykseen toteuttamaan yhteisön uutta Nuoriso-toimintaohjelmaa ( �Youth�
), jonka kesto on vv. 2000 � 2006 eli seitsemän vuotta731. Ohjelmalla halutaan edistää
edelleen nuorten ja nuorisotyöntekijöiden liikkuvuutta sekä jäsenvaltioiden sisällä että sen
ulkopuolella. Toimien tavoitteena on saada liikkeelle kaikki nuoret eikä vain niitä, jotka
toimivat nuorisojärjestöissä tai ovat muutoin aiheeseen perehtyneitä ja erityisesti pienet
paikalliset ryhmät732. Komission ja jäsenvaltioiden on huolehdittava, että Nuoriso-
toimintaohjelman tavoitteet toteutuvat ja että rahoitusta saavat erityishuolenpitoon otetut
kohderyhmät. Jäsenvaltio Suomen toimintavelvoitteesta vastaa ohjelman kansallisena
toimistona toimiva Kansainvälisen henkilövaihdon keskus Cimo. Sen tehtävänä on levittää
Nuoriso-toimintaohjelmatieto myös paikallisella tasolla toimivien kaikkien nuorten
keskuuteen, jotta he voisivat käyttää ohjelman suomia mahdollisuuksia liikkuvuutensa,
kansalaisaktivoitumisensa, suvaitsevaisuutensa, keskinäisen luottamuksensa ja koulun
ulkopuolisen oppimisensa edistämiseksi. Jotta Cimo selviytyisi sille annetusta tehtävästä,
sen on täytynyt kehittää erilaisia tiedon levityksen muotoja, jotka koskettavat myös kuntien
nuorisotointa. Kuntien nuorisotoimet ovat Cimon tiedonlevitystyön kohteena mutta
mukaan lähtö Nuoriso-toimintaohjelmaan tapahtuu paikallisin intressein, voimavaroin ja
paikallisista lähtökohdista.
Nuoriso-toimintaohjelma uusine alaohjelmineen antaa kunnan nuorisotyölle
kansainvälistymisen kehikon yhteistyöhön ja verkottumiseen rakentuvassa
maantieteellisten seikkojen vuoksi.730 Ks. Euroopan komissio 1996, V9.731 Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 1031/2000/EY, tehty 13 päivänä huhtikuuta 2000 Nuoriso-toimintaohjelmasta, 300D1031.732 Euroopan parlamentin ja neuvoton päätös N:o 1031/2000/EY, 4 artikla 2.kohta ja liite.
172
toimintamallissa. Kunnan nuorisotyö on ymmärrettävä laajana toimijoiden verkostona,
jossa kulloisetkin verkoston osat hankkivat taloudelliset resurssit niille suunnatuista
lähteistä. Nuoriso-toimintaohjelma korostaa, että komission ja jäsenvaltioiden on
varmistettava, että ne edistävät yhteistyötä sellaisten järjestöjen kanssa, jotka toimivat
aktiivisesti nuoriso- ja sosiaalialalla sekä ympäristön, kulttuurin, liikunnan ja
syrjäytymisen torjunnan alalla733. Yhteisö haluaa suhtautua erityisen myönteisesti
sellaiseen ohjelman mukaiseen toimintaan, jossa kulttuurilla ja liikunnalla on tärkeä
merkitys nuorille annettavassa koulun ulkopuolisessa koulutuksessa734. Nuoriso-
toimintaohjelmalla halutaan edistää nuorisotyön, kulttuurin ja liikunnan tiiviimpää
yhteistyötä myös eurooppalaisella tasolla. Nuorten osallistuminen vapaaehtoistyöhön
linkitetään koulun ulkopuoliseen oppimiseen ( informal education ), jota
kansalaisyhteiskunnassa toimiminen on. Se auttaa nuoria kehittämään omia sosiaalisia
taitoja, aktiivista kansalaisuutta sekä tasapainoista taloudellista, sosiaalista ja kulttuurista
integroitumista yhteiskuntaan735. Lisäksi nuorten vapaaehtoistyön odotetaan edistävän
tietoisuutta Euroopan kansalaisuudesta ja johtaa elinikäisen oppimisen tielle �Tietojen ja
taitojen Euroopassa�.
733 Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 1031/2000/EY, teksti kohta 22.734 Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 1031/2000/EY, liite.735 Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:O 1031/2000/EY, teksti kohta 10.
173
5. Kunnallisen kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimen resurssi-, tulos- jahallinnollinen ohjaus
5.1. Kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön rahoitusohjaus,tulosohjaus ja valvonta
5.1.1. Kunnan kulttuuritoiminnan, liikuntatoimen ja nuorisotyön valtionosuusohjaus
Kunnallisen kulttuuritoiminnan toimijat suunnitellussa systeemissä oli luotu Lailla kuntien
kulttuuritoiminnasta ( 1045/1980, 2 §, 3 § ) ja oikeus ohjasi kunnallista palvelutuotantoa
tavoite-keino -normein. Kunnan liikuntatoimen toimijat oli vastaavasti säädetty
Liikuntalaissa ( 984/1979, 5 §, 7 § ) ja kunnan nuorisotyön Laissa kuntien
nuorisolautakunnista ja kuntien nuorisotyöhön annettavasta valtionavusta ( 117/1972, 2 §,
4 § ) sittemmin Nuorisotyölaissa ( 1068/1985, 4 §, 6 § ). Ruotsalainen oikeustieteilijä
Håkan Hydén jakaa yhteiskunnan toiminnat eri osajärjestelmiin, joista yksi on suunniteltu
systeemi. Suunnitellussa systeemissä julkisen sektorin tehtävä on tuottaa tavaroita ja
palveluja täydentämällä markkinatalouden toimintaa.736 Tavoite-keino �normi antaa
kunnalle mahdollisuuden itse määritellä tavoitteeseen tähtäävän parhaan toimintamallin
annettujen resurssien rajoissa. Tavoite-keino �normeilla sääntelyä kutsutaan finalistiseksi
sääntelyksi.737 Kunnallisen kulttuuritoiminnan, kunnan liikuntatoimen ja nuorisotyön
tavoitteisiin tähtäävä keino oli menoperusteinen valtionosuus. Se oli myös
rahoitusohjauksen väline yhdenmukaisiin kunnallisiin kulttuuri-, liikunta- ja
nuorisotyöpalveluihin. Valtio ohjasi kuntien kulttuuripalvelujen tuottamista erityislakiin ja
sen valtuutuksella annettuun asetukseen sekä asetuksen valtuutuksella tehtyyn
opetusministeriön päätökseen sisältyneillä valtionosuusmääräyksillä. Kuten aikaisemmin
olen selvittänyt opetusministeriön valtionosuusohjaus jopa ylitti sallitun ohjauksen rajat ja
puuttui kuntien itsehallinnolliseen talousarviovaltaan. Menoperusteinen valtionosuusohjaus
sisälsi yksityiskohtaisen valtionosuuksien tiliselvitysjärjestelmän, jossa valtion
viranomainen valvoi kuntien käyttömenoja lain kirjaimen mukaisella pikkutarkkuudella.
Samoin opetusministeriö toimi liikuntatoimen ja nuorisotyön osalta. Kaikkia kolmea tässä
mainittua kunnan erityistoimialaa ohjattiin erillisillä opetusministeriön päätöksillä ja
määräyksillä. Ensimmäiseksi lakisääteistetyn nuorisolautakunnan menoperusteisten
valtionosuuksien käytön ohjaukseen kuului aatteellisille, poliittisille ja muille paikallisille 736 Prättälä 1989, 14 � 15.
174
nuorisoyhdistyksille myönnettävien vuosiavustusten ehtojen määrääminen
opetusministeriön toimesta ( 117/1972, 5.1.4 § ). Nuorisotilojen hankkimista, laajentamista
ja perusparantamista koskevista harkinnanvaraisista valtionavuista ja lainoista ( 6 § )
kunnat saivat yksityiskohtaiset ohjeet sekä ministeriön päätöksessä ( n:o 10204/71772 )
että yleiskirjeessä ( 2896/71/73 ).738
Vuoden 1993 kuntien valtionosuusuudistus739 muutti aikaisemman yksityiskohtaisen
valtionosuusohjauksen ja valvonnan perusteellisesti, sillä kustannusperusteisuuden korvasi
laskennallinen kunnan käyttötalouden valtionosuusjärjestelmä. Säädöstasolla kuntien
kulttuuritoiminnan valtionosuusuudistus toteutettiin siten, että Laki kuntien
kulttuuritoiminnasta ( 1045/1980 ) kumottiin ja tilalle säädettiin toimintalaki kuntien
kulttuuritoiminnasta ( 728/1992 ). Kuntien kulttuuritoiminnan rahoitus kuten myös
liikunnan ja nuorisotyön määräytyi resurssilakina toimivan opetus- ja kulttuuritoimen
rahoituslain ( 705/1992 ) mukaan, joka oli Kuntien valtionosuuslaissa ( 688/1992, 2 § )
määritelty opetus- ja kulttuuritoimen tehtäväkohtainen valtionosuuslaki. Kuntien
valtionosuuslaissa ( 6.1. § ) valtio takasi osallistuvansa tehtäväkohtaisten valtionosuuksien
piiriin kuuluvista tehtävistä aiheutuviin kustannuksiin samassa suhteessa kuin se oli
osallistunut ennen lain voimaan tuloa. Kustannusjaon säilyttämistakuu ei koskenut
perustamishankkeita eikä muusta kulttuuritoimesta kuin kirjastosta aiheutuneita
kustannuksia eikä laskennallisia korkoja ja poistoja tai lainanhoitokustannuksia. Tämän
tutkimuksen tehtäviin valtio ei luvannut samaa valtionosuustasoa kuin aikaisemmin740.
Liikuntatoimen ja nuorisotyön osalta valtionosuusuudistus toteutettiin muodollisesti toisin
kuin kulttuuritoimessa. Molemmista laeista kumottiin kunnan hallintoa määrittävät
737 Laakso 1990, 24 � 25, Prättälä 1989, 17.738 Vaikka ohjeet ja määräykset olivat erittäin yksityiskohtaisia, tuon aikainen käytännönhallintotoiminnallinen ajattelu ( tutkijan oma kokemus nuorisosihteerin ja myöhemminnuorisotoimenjohtajan virkaan kuuluneista tehtävistä Jyväskylän maalaiskunnassa ) ei asettanut niitäkyseenalaiseksi, koska toimenpiteet nähtiin lakisääteisen toiminnan itsestäänselvyyksiksi jopa toiminnanarvostusta lisääväksi elementiksi.739 Uuden kuntien valtionosuusjärjestelmän perustaksi säädettiin Kuntien valtionosuuslaki ( 688/1992 ), jollakumottiin Kuntien ja kuntainliittojen valtionavustuksista ja �avustuksista 19 päivänä tammikuuta 1973annettu laki ( 35/1973 ) siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen sekä Kuntien yleisistä valtionavustuksistaja yleisistä rahoitusavustuksista 29 päivänä joulukuuta 1988 annettu laki ( 1273/1988 ). Uudessavaltionosuuslaissa määriteltiin keskeiset käsitteet ja rakennettiin valtionosuusjärjestelmä. Kunnille tulevatvaltionosuudet jaettiin 1. yleiseen valtionosuuteen ja 2. tehtäväkohtaiseen valtionosuuteen. Rahoitusavustustarkoitti verotulojen täydennystä ja harkinnanvaraisia avustuksia. Tehtäväkohtaisilla valtionosuuksillatarkoitettiin käyttökustannusten valtionosuutta, jota myönnettiin opetus- ja kulttuuritoimeen sekä sosiaali-ja terveydenhuoltoon.740 Kuntien valtionosuuslaissa ( 688/1992 ) arvotettiin tehtäväkohtaiset valtionosuudet.
175
organisaationormit ( L 726/1992 ja L 727/1992 ) ja valtionosuusnormeja muutettiin
vastaamaan uuden resurssilain sisältöä741.
Valtionosuusuudistus oli erittäin suuri lainsäädännöllinen operaatio. Sitä jatkettiin edelleen
opetus- ja kulttuuritoiminnan rahoituksen osalta säätämällä uusi Laki opetus- ja
kulttuuritoimen rahoituksesta ( 635/1998 ), joka tuli voimaan 1.1.1999742. Tällä
valtionosuusuudistuksella yksinkertaistettiin valtion ja kuntien välistä rahoitussuhdetta.
Kunnan yleisen kulttuuritoimen valtionosuus määräytyi aikaisemmin ja määräytyy
edelleen opetusministeriön/asianomaisen ministeriön vuosittain valtion talousarvion
rajoissa vahvistaman asukaskohtaisen yksikköhinnan perusteella ( L 705/1992, 24 §, L
635/1998, 25 § ). Kunnan liikuntatoiminnan743 käyttökustannusten valtionosuus
määräytyy opetusministeriön vuosittain valtion talousarvion rajoissa vahvistaman
yksikköhinnan perusteella ( L 635/1998, 26 § ). Kunnalle tuleva valtionosuus tulee käyttää
Liikuntalain ( 1054/1998, 2.3 § ) mukaiseen toimintaan eli edellytysten luontiin
kuntalaisten liikunnalle. Kuten kunnan yleisen kulttuuritoiminnan ja liikuntatoiminnan
osalta kunnan nuorisotyön valtionosuus määräytyy resurssilakina toimivan opetus- ja
kulttuuritoimen rahoituslain mukaan. Yksikköhinnan määräytyminen puolestaan eroaa
kulttuurista ja liikunnasta siten, että opetusministeriö ei vahvistakaan yksikköhintaa
asukaskohtaisesti, vaan se määräytyy kunnan alle 29-vuotiasta asukasta kohden ( L
635/1998, 27 § ). Vuoden 1997 alusta kuntia on resurssiohjattu käyttämään nuorisotyöhön
741 Lailla 1476/1991 oli Liikuntalakia ( 984/1979 ) muutettu väliaikaisesti niin, että siihen oli lisätty 8 b §,joka tarkoitti, että vapaakuntakokeiluun valitut vapaakunnat voivat kokeilun aikana poiketa liikuntalaissasäädetyistä virkanimikkeistä ja valtionosuuden käyttöperusteista siten, että kunta voi käyttää valtionosuudenkokonaisuudessaan liikunta ja nuorisotoimen menoihin haluamallaan tavalla. Vastaava operaatio tehtiinNuorisotyölakiin ( 1068/1985 ) lailla 1477/1991. Valtionosuudet vielä korvamerkittiin mutta se tehtiinyhdistämällä jo kahden erityislain mukainen valtionosuus suuremmaksi kokonaisuudeksi. Kuntien ei enäätarvinnut käyttää saamaansa valtionosuutta laissa aikaisemmin yksityiskohtaisesti määriteltyihintarkoituksiin, kuten määriteltyjen viranhaltijoiden palkkoihin, paikallisten nuorisoyhdistysten taiurheiluseurojen avustamiseen, liikuntatoimen kuljetuskustannuksiin jne.742 Kuntien valtionosuuksien osalta oli 1992kuntien valtionosuuslaki korvattu uudella saman nimisellä lailla1.1.1997 lukien ( 1147/1996 ), joka oli tullut voimaan 1.1.1997. Valtionosuusjärjestelmä perustui edelleenkolmeen osaan 1. kuntien yleinen valtionosuus, 2. tehtäväkohtainen valtionosuus ja 3. rahoitusavustukset.Opetus- ja kulttuuritoimen osalta valtionosuuteen oikeutettujen piiriä laajennettiin siten, että sitä voitiinuuden lain mukaan myöntää kuntien ja kuntayhtymien lisäksi myös muille toiminnan ylläpitäjille. Valtiolupaa edelleen osallistua tehtäväkohtaisten valtionosuuksien piiriin kuuluvien toimintojen kustannuksiinsamassa suhteessa kuin ennen lain voimaan tuloa. Edelleen muu kulttuuritoimi, johon kulttuuri, liikunta januorisotyö kuuluvat, ( paitsi kirjasto ) jäivät valtionosuuslupauksen ulkopuolelle kuin myös edelleenperustamishankkeet.743 Liikuntalain ( 1054/1998 ) 5 §:ssä puhutaan kunnalle myönnettävästä valtionavusta liikuntatoimenkäyttökustannuksiin, kun vastaavasti opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain ( 635/1998 ) 26 §:ssä käytetäänilmausta liikuntatoiminnan yksikköhinta. Liikunnan valtionosuuksista puhuttaessa käytän termejä rinnakkain.Samaa käsitteiden erimerkityksisyyttä ei ole kunnan kulttuuritoiminnassa, sillä sekä toimintalaissa ettäresurssilaissa käytetään samaa käsitettä.
176
tulevat käyttökustannusten valtionosuudet nuorten elinolojen parantamiseen, edellytysten
luontiin nuorisotoiminnalle ja tarveharkintaiseen nuorisotoimintaan sekä
nuorisopolitiikkaan liittyviin yhteydenpito- ja tiedotustehtävistä
huolehtimiseen744.Voimassa olevassa kunnan kulttuuritoimen rahoituslaissa on otettu
käyttöön käsite kunnan rahoitusosuus, kun tarkoitetaan kunnan laskennallista
rahoitusosuutta opetus- ja kulttuuritoimen käyttökustannuksiin. Kysymys on kunnalle
myönnettävästä valtionosuudesta ( L 635/1998, 1 § ).
Yleisen kulttuuritoiminnan laskennallinen käyttökustannusten peruste on kunnan
asukasmäärä ja asukasta kohden määrätty yksikköhinta, kuten aikaisemmassakin laissa
( L 635/1998, 5.1.4 §, L 704/1992, 21 § ). Taiteen perusopetuksen käyttökustannusten
rahoitus määräytyy asukas- tai opetusmäärän ja asukasta tai opetustuntia kohden määrätyn
yksikköhinnan perusteella ( L 635/1998, 5.1.3 § ). Yleisen kulttuuritoiminnan yksikköhinta
v. 2000 on 25 markkaa/asukas ja taiteen perusopetuksen vastaavasti 8 markkaa/asukas.
Liikuntatoiminnan yksikköhinta on 64 mk/asukas ja nuorisotyön 73 mk/alle 29 v. asukas.
Koko opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuusjärjestelmän mukainen rahoitusosuus on 2
843 markkaa/asukas.745 Kuntien välisiä eroja tasoitettiin vuoden 1992 opetus- ja
kulttuuritoiminnan rahoituslaissa kantokykyluokituksella, josta sittemmin on luovuttu.
Kantokykyluokituksen mukainen valtionosuusasteikko kulttuuritoimessa vaihteli 25 - 40
%:n ( L 705/1992, 22 § ). Opetustoimen kantokykyluokan mukaiset valtionosuusprosentit
olivat 45 - 60 % ( L 705/1992, 8 § ). Kunnat oli kantokykyluokituksesta annetun lain (
649/1985 ) perusteella jaettu 1- 10 kantokykyluokkaan, jossa kantokyvyltään parhaimmin
toimeen tulevat kunnat oli sijoitettu luokkaan 1 ja heikoimmat kunnat luokkaan 10.
Kantokykyluokkaan 10 kuuluvan kunnan kulttuuritoiminnan valtionosuus oli 40 %
asukasluvulla kerrotun yksikköhinnan tulosta ( L 705/1992, 21 § ). Nyt kunnan
rahoitusosuus kulttuuritoiminnan ja taiteen perusopetuksen käyttökustannuksiin on 63 %
markkamäärästä, joka lasketaan kaikkien kuntien yhteenlasketuista valtionosuuden
perusteista jaettuna maan asukasmäärällä ja täten saatu markkamäärä kerrotaan kunnan
asukasluvulla ( L 635/1998, 10 § ). Käyttökustannusten valtionosuusprosentit kunnille
744 Laki nuorisotyölain 7 §:n muuttamisesta ( 1165/1996 ). Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain mukaanmääräytyvä valtionosuus tulee käyttää nuorisotyölain 2 §:n mukaiseen toimintaan. Valtionapuviranomaisellaon tarvittaessa oikeus saada kunnalta selvitys valtionosuuden käytöstä. Nuorisotyölain 2 §:ään on lailla726/1992 lisätty, että kunnan tehtävänä on lisäksi tarvittaessa järjestää nuorisotoimintaa sekä huolehtianuorisopolitiikkaan liittyvistä yhteydenpito- ja tiedotustehtävistä. Vielä 21.8.1998 on muutettu nuorisotyölain7 §:ää ( 645/1998 ) vastaamaan uudistettua opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslakia ( 635/1998 ).745 OPH, rahoitus/yksikköhinnat ja Suomen Kuntaliiton sivistystoimen tiedote 5/99, 6.
177
myönnettävässä valtionosuudessa vaihtelevat tehtävittäin. Taiteen perusopetuksen
valtionosuusprosentti on 57 % ( 13 § ), liikunnan 37 % ja nuorisotyön 37 % ( 14 § ), kun
vahvistettu yksikköhinta kerrotaan kullekin toiminnalle vahvistetulla kertoimella eli
opetustuntimäärällä, asukasluvulla tai alle 29 -vuotiaiden määrällä746.
Museot, teatterit ja orkesterit on rahoituksessa niputettu yhteen. Niiden rahoituksen
laskentaperuste määräytyy vahvistetun laskennallisen henkilötyövuosien määrän ja
laskennallisen henkilötyövuotta kohden määrätyn yksikköhinnan perusteella ( 635/1998,
5.1.6 § ). Asianomainen ministeriö vahvistaa museoiden ja orkestereiden yksikköhinnaksi
laskennallista työvuotta kohden edelliselle vuodelle vahvistetun yksikköhinnan
tarkistettuna arvioitujen kustannustason ja valtion toimenpiteistä aiheutuvien toiminnan
muutosten mukaan ( L 635/1998, 28 §, 29 § ). Teattereiden yksikköhinta vahvistetaan
vuosittain laskennallista henkilötyövuotta kohden valtion talousarvion rajoissa ( L
635/1998, 30 § ). Vuonna 2000 museon yksikköhinta on 194 634
markkaa/henkilötyövuosi, teatterin 173 927 markkaa/henkilötyövuosi ja orkesterin 172 180
markkaa/henkilötyövuosi747 Museon, teatterin ja orkesterin käyttökustannusten
valtionosuusprosentti on 37 markkamäärästä, joka saadaan, kun laitoksen ylläpitäjälle
vahvistettu laskennallinen henkilötyövuosien määrä kerrotaan henkilötyövuotta kohden
asianomaista toimintaa varten määrätyllä yksikköhinnalla ( L 635/1998, 15 § ).
Käyttökustannusten lisäksi kunnat voivat saada opetus- ja kulttuuritoimen
perustamishankkeeseen valtionosuutta ja -avustusta ( 635/1998, 5 luku ). V. 1993
valtionosuusuudistus merkitsi kunnan sivistystoimen tilojen rakentamisessa
valtionosuusohjauksen rationalisointia. Aikaisemmasta sektorikohtaisesta toimintatilojen
suunnittelusta ja valtionavustusohjauksesta siirryttiin toimintatilojen kokonaisuuksien
rahoittamiseen. Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslaissa ( L 635/1998 31 §, L 705/1992,
26 § ) perustamishankkeella tarkoitetaan toiminnallisen kokonaisuuden muodostavaa
tilojen rakentamista, hankintaa, peruskorjausta tai niitä vastaavaa toimenpidettä ja niihin
liittyvää irtaimen omaisuuden hankintaa. Lain tarkoittama perustamishanke niistä tulee, jos
kustannukset ylittävät valtioneuvoston vahvistaman markkamäärän ( L 635/1998, 31.1 § ),
muutoin ne katsotaan käyttökustannuksiksi748. Perustamishankkeiden
746 Suomen Kuntaliitto. Nykytilan määrällinen arviointi 2000, 1: Valtionosuus kuntien liikunta- januorisotoimen käyttömenoista v. 2000 on vain 4.1 %.747 OPH, rahoitus/yksikköhinnat, Suomen Kuntaliiton sivistystoimen tiedote 5/99, 6.748 VNp 1200/1998: Opetustoimen perustamishankkeista kirjastossa kirjastoauton ja �veneen hankinta, jonka
178
valtionavustusprosessia ohjaa valtionapuviranomainen, joksi opetus- ja kulttuuritoimen
rahoituslain ( 635/1998 ) 53 §:ssä nimetään asianomainen ministeriö, kuten
käyttökustannustenkin osalta. Asetuksella on mahdollista säätää, että valtionavustuksia
koskevissa asioissa valtionapuviranomaisena on myös muu kuin asianomainen ministeriö (
53.2 § ). Liikuntalain ( 1054/1998, 10.2 § ) mukaan liikuntapaikkojen ja niihin liittyvien
vapaa-aikatilojen perustamishankkeissa, joiden arvioidut kokonaiskustannukset ovat
enintään 4 miljoonaa markkaa, valtionapuviranomaisena toimii lääninhallitus749.
Resurssilaissa ei kerrota, mikä ministeriö on asianomainen ministeriö, vaan lain soveltajan
tulee etsiä tieto muualta. Kumotussa opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslaissa ( 705/1992 )
kerrottiin, kenen ministeriön toimivaltaan kuntien kulttuuritoiminnan yksikköhinnan
vahvistaminen kuuluu: opetusministeriö vahvistaa yksikköhinnan ( 24 § ).
Valtionapuviranomaisiksi oli laissa nimetty opetusministeriö tai lääninhallitus tai muu
valtioneuvoston toimivallanjaon perusteella määräämä viranomainen. Uusi norminantotapa
on lainsäätäjän näkökulmasta joustavampi mutta lain soveltajan kannalta ensin
tiedonhakuoperaatio.
Valtionapuviranomainen ohjaa opetus- ja kulttuuritoimen perustamishankeprosessia
kolmevaiheisesti. Prosessia, joka tämän tutkimuksen osalta koskee kuntien kulttuuritilojen
sekä liikuntapaikkojen ja niihin liittyvien vapaa-aikatilojen perustamishanketta750, voidaan
pitää kunnan ja valtionapuviranomaisen vuoropuheluna, jolloin prosessin luonne on
pikemminkin tasavertaisten osapuolten välinen neuvottelu kuin valtionapupäätösprosessi.
Prosessi alkaa hankesuunnitelmaohjauksella tai neuvottelutarjouksella. Kun kyseessä on kustannukset ovat vähintään 500 000 markkaa on perustamishanke. Kuntien kulttuuritoimintalaissatarkoitettujen kulttuuritilojen, museolaissa tarkoitettujen museotilojen ja teatteri- ja orkesterilaissatarkoitettujen tilojen kokonaiskustannukset määritellään perustamishankkeena 500 000 markan suuruisiksi.Liikuntalain mukaisena liikunnan perustamishankkeena pidetään toimenpidettä, joka on vähintään 100 000markan arvoinen. 1985Nuorisotyölain mukaan kuntien oli mahdollista saada valtionapua nuorisotilojenperustamishankkeisiin myös nuorisotyölain muutoksenkin ( 726/1992 ) jälkeen valtion talousarvioonotettavan määrärahan rajoissa. Kuntien valtionosuuslain ( 688/1992, 6 § ) mukaan valtio ei turvannuttehtäväkohtaisten valtionosuuksien piiriin kuuluviin perustamishankkeisiin osallistumista ja tämä mahdollistinuorisotilojen valtionavustuksista luopumisen. Kyseistä määrärahaa ei siis ole ollut valtion talousarviossaeikä voimassa oleva Nuorisotyölaki ( 235/1995 ) sisällä säännöksiä nuorisotilojen valtionavuista tainuorisotoimintaan tarvittavien tilojen perustamishankkeista. Valtakunnalliset nuorisokeskukset tunnustetaanvaltion talousarviossa rahoitettaviksi avustuskohteiksi ( 9 § ). Voimassa olevassa Liikuntalaissa ( 1054/998,8.1 § ) sanotaan, että valtion talousarvioon otetaan vuosittain määräraha avustusten myöntämiseksiliikuntapaikkojen sekä niihin liittyvien vapaa-aikatilojen perustamishankkeisiin. Liikuntalain perusteluissa eivapaa-aikatilojen luonnetta tai yhteyttä nuorisotiloihin selvitetä, joten asiaa jää tältä osin avoimeksi jaavustuskäytännön varaan.749 Opetusministeriön päätös valtionapuviranomaisesta myönnettäessä avustusta liikuntapaikkojenperustamishankkeisiin 72/2000. Voimassa 2.2.2000 lukien. Päätöksellä kumottiin opetusministeriön päätös18/1999.750 Opetusministeriö � keskeiset avustukset 2000, 3: V. 2000 kunnat voivat hakea kulttuuritilojen sekä
179
kunnan opetus- ja kulttuuritilahanke, kunnan tulee toimittaa hankesuunnitelma
valtionapuviranomaiselle. Suunnitelman tulee sisältää pääpiirteittäinen hankeselostus,
selvitys hankkeen tarpeellisuudesta ja toteuttamisajankohdasta sekä kustannusarvio. Siinä
on oltava myös tilaohjelma. ( L 635/1998, 35 § ). Valtioapuviranomaisen tehtävänä on
arvioida perustamishankkeen tarpeellisuus ja valtion rahoitustaloudelliset edellytykset. Jos
rahoitukselliset edellytykset ovat olemassa ja hanke on tarpeellinen,
valtionapuviranomainen vahvistaa opetus- ja kulttuuritilahankkeen valtionosuuden
perusteena olevan laajuuden ( L 635/1998, 36 § ). Valtioapuviranomaisen vastaus
neuvottelutarjoukseen on valtionosuuden perusteena oleva toimitilan laajuuden
vahvistaminen. Valtionapuviranomainen ohjaa taloudellisin keinoin kuntien
kulttuuritilojen ja liikuntapaikkojen sekä niihin liittyvien vapaa-aikatilojen rakentamista.
Omin varoin kunta saa rakentaa kulttuuri- ja liikuntatoimintaan tarvittavia tiloja
haluamallaan tavalla ilman valtion viranomaisten ohjausta ja valvontaa ( L 635/1998, 38 §
). Toinen vaihe perustamishanketta koskevassa vuoropuhelussa valtionapuviranomaisen ja
kunnan kanssa liittyy perustamishankkeen toteuttamiseen. Kunta hakee erillisellä
hakemuksella kulttuuritilan ja liikuntapaikan perustamishankkeelle valtionosuuden
kuntien kulttuuritoimintalain ja liikuntalain perusteella ( L 635/1998, 45.3 § ). Koska
selvitän kuntien järjestämää kulttuuri- ja liikuntatoimintaa, kunta on rahoituslain
tarkoittaman toiminnan järjestäjä ja valtionosuuden saaja. Valtionapuviranomaisen vastaus
hakemukseen on valtionosuuden myöntäminen, joka velvoittaa kuntaa aloittamaan
perustamishankkeen toteuttamisen sinä vuonna, jona valtionosuus on myönnetty tai
myöntämispäätöstä seuraavana vuonna ( L 63571998, 37 § ). Valtionapuviranomaisen ja
kunnan välisen vuoropuhelun kolmas eli viimeinen vaihe koskee hankeselvitystä.
Kunnan valtionosuuden saajana on toimitettava valtionapuviranomaiselle rakennustöiden
aloittamista seuraavan kuukauden aikana urakkasopimuksiin perustuva selvitys
rakentamista, peruskorjaamista tai niitä vastaavasta toimenpiteestä aiheutuvista
kustannuksista ( L 635/1998, 38.2 § ). Kuuden kuukauden kuluessa perustamishankkeen
valmistumisesta kunnan on toimitettava selvitys toteutuneen perustamishankkeen
laajuudesta ja kustannuksista ( L 635/1998, 38 § ). Perustamishankeprosessi päättyy
hankeselvityksen käsittelyyn valtionapuviranomaisessa.
Valtionapuviranomaisen määräysvaltaan kuuluu ohjeistaa käyttökustannusten
valtionosuustietojen toimittaminen ( L 635/1998, 54 § ). Kunnan kulttuuritoiminnan, liikuntapaikkojen ja vapaa-aikatilojen perustamishankeavustuksia opetusministeriöltä.
180
kunnan liikuntatoimen ja nuorisotyön käyttökustannusten valtionosuus myönnetään
kunnalle hakemuksetta ( L 635/1998, 45.1 §). Kunnan on toimitettava kulttuuritoimen,
liikuntatoimen ja nuorisotyön rahoituksen määräämistä varten talousarvio,
taloussuunnitelma, tilinpäätös ja toimintakertomustiedot siten kuin asianomainen
ministeriö määrää ( L 635/1998, 54 § ). Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslaissa on siis
määrätty millaisten asiakirjojen perusteella käyttökustannusten valtionosuuspäätös
tehdään. Tämä valtionosuusuudistuksessa käyttöön otettu valtionosuusasiakirjakäytäntö
yksinkertaisti valtionosuusmenettelyn, joka oli ohjauksen ja valvonnan vähentämisen
lisäksi yksi uudistuksen tavoitteista751. Nuorisotyölain ( 235/1995, 7 § ja 1165/1996 ) ja
Liikuntalain ( 1054/1998, 5 § ) mukaan valtionosuudet tulee käyttää korvamerkitysti
laeissa määriteltyihin tehtäviin. Nuorisotyölain mukaiselle valtionapuviranomaiselle on
annettu oikeus tarvittaessa saada selvitys valtionosuuden käytöstä ( 1165/1996 ).
Liikuntalaista ei vastaavaa selvitysten saantinormia löydy eikä myöskään laista kuntien
kulttuuritoiminnasta.
Opetusministeriön hallinnonalaan kuuluvien harkinnanvaraisten rakennusavustusten ja
opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain mukaisten perustamishankkeiden valtionavustusten
myöntämisessä noudatetaan lakien, asetusten, valtioneuvoston päätösten, valtion
talousarvion, Euroopan yhteisöjen säädösten tai niiden nojalla tehtyjen Euroopan unionin
toimielinten päätösten muuta säätämättä opetusministeriön antamia yleisehtoja.
Yleisehdoilla tarkennetaan avustuksen myöntämiskäytäntöä, avustuksen maksamista,
avustuksen käyttöä, valvontaa, vakuuttamista ja rakennusavustuksen palauttamista.
Yleisehtojen lisäksi opetusministeriöllä on oikeus asettaa yksittäisessä
rakennusavustuksen myöntämispäätöksessä avustuksen käyttöä koskevia lisäehtoja.
Opetusministeriöllä on rakennusavustusten käytön valvontaoikeus, joka sisältää oikeuden
tarkastaa avustuksen saajan kirjanpito ( tässä tapauksessa kunnan kirjanpito ) sen
selvittämiseksi, onko avustuksen ehtoja noudatettu.
Valtionapuviranomaisen rahoitusohjaus on ulkoista ja välitöntä kuntien
kulttuuritoiminnan, liikuntatoimen ja nuorisotyön resurssiohjausta, vaikkei olekaan enää
yksityiskohtaista, kuten ennen 1993 valtionosuusuudistusta. Käyttökustannusten
valtionosuusohjaus on menetelmällistä mutta perustamishankkeiden rahoitusohjauksessa
valtionapuviranomainen käyttää hankkeen laajuuden määrittelyssä 751 Myllymäki � Uoti, 1995, 27.
181
tarkoituksenmukaisuusharkintaa. Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirja ( SopS
66/1991, 5 artikla ) korostaa lakisääteisten tehtävien rahoitusperiaatetta. Sen mukaan
paikallisviranomaisten taloudellisten voimavarojen tulee olla riittävät suhteessa
velvoitteisiin, jotka niille on annettu perustuslaissa tai muussa laissa. Näin ei Suomessa
ole. Kunnille on perustuslaissa säädetty verotusoikeus mutta lakisääteisten tehtävien
rahoitusta koskevaa rahoitusperiaate puuttuu752.
Resurssiohjauksen supistuttua ja valtionvalvonnan vähennyttyä on tilalle kehitetty uusia
seuranta- ja arviointijärjestelmiä. Kuntien peruspalvelujen kansallisen tason arviointi
toteutetaan laaja-alaisena eri ministeriöiden, Suomen Kuntaliiton ja Tilastokeskuksen
yhteistyönä. Lääninhallitukset ovat vuodesta 1996 suorittaneet toimialaansa kuuluvien
peruspalvelujen jälkikäteisarviointia voimassa olevan lainsäädännön ja tulossopimusten
perusteella. Lääninhallituslakia on 15.4.2000 lukien muutettu siten, että lääninhallitukselle
on annettu eri ministeriöiden ohjauksessa alueellinen toimialansa peruspalvelujen arviointi
( 348/2000 )753. Kuten aikaisemmin olen selvittänyt lääninhallituksen toimialaan kuuluu
opetus- ja kulttuurihallinto sekä liikunta- ja nuorisotoimi. Myös kuntien kulttuuri-, liikunta-
ja nuorisotyöpalveluiden arvioinnissa ensisijainen vastuu on kunnalla itsellään ja
lääninhallitukset tulevat keräämään kunnilta ensisijassa kunnan itsearvioinnin tietoja
läänikohtaista arviointia varten, jolla seurataan peruspalvelujen yleistä toteutumista maan
eri osissa eikä tarkoituksena ole valvoa kuntien toimintaa754. Suomen Kuntaliiton mielestä
arviointi ja hallinnollinen valvonta on erotettava selkeästi toisistaan755.
5.1.2. Kulttuuritoimi, liikuntatoimi ja nuorisotyö kunnan talousvallan ohjauksessa
752 Suomen Kuntaliiton hallituksen kannanotot 7.6.2000, 4. Suomen Kuntaliiton hallituksen mukaanrahoitusperiaate tulisi lisätä perustuslain 121 §:n. Euroopan neuvosto 1996, 118 � 122: Euroopan neuvotonkulttuuriarviointiryhmä selvitti myös kuntien ja valtion välistä kustannusten jakoa pohtimalla kuntien uuttataloudellista itsenäisyyttä. Arviointiraportin mukaan valtiolla on lainsäädännön nojalla velvollisuus maksaavaltionosuutta jokaiselle julkisia palveluja tuottavalle kunnalle lakisääteinen valtionosuus eli se katsoi, ettävaltiolla on rahoitusvelvollisuus mutta puolestaan kunnalla ei ole velvollisuutta sijoittaa omia varoja kunnantehtävään edistää, tukea aja järjestää kulttuuritoimintaa. Uuden valtionosuusjärjestelmän mukaistatoimintavastuun siirtämistä paikalliselle tasolle eurooppalaiseen malliin kulttuurin arviointiryhmä piti hyvänämutta epäili, ettei järjestelmä ota riittävästi huomioon kulttuurisektorin erityisluonnetta. Määrällistenvaltionosuuksien laskentaperusteiden lisäksi tulisi huomioida kulttuurin sisällölliset eli laadulliset tekijät.Kulttuurilaitosten osalta juridista ja taloudellista itsenäisyyttä arviointiryhmä piti parempana ratkaisuna kuinkuulumista kunnalliseen organisaatioon.753 HE 155/1999, 1 � 2/10.754 HE 155/1999, 5/10.755 Suomen Kuntaliiton hallituksen 7.6.2000 hyväksymä kannanotto: Perusoikeudet, kunta ja valtion ohjaus.
182
Kunnan itsehallintoulottuvuuden yksi keskeinen tekijä on talousvallan käyttö. Talousvallan
käyttö merkitsee kuntien oikeutta omavastuiseen verotus- ja talousvaltaan. Vaikka kunnan
verotusoikeus on ollut kuntien itsehallinnon peruskiviä, sitä ei ole mainittu HM 51.2. §:ssä
itsehallinnon piiriin kuuluvaksi asiaksi.756. Vasta 1.3.2000 voimaan astuneessa
Perustuslaissa (731/1999, 121.3 § ) säädetään, että kunnilla on verotusoikeus. Talousvaltaa
kunnassa käyttää valtuusto, jonka tehtävistä on säädetty Kuntalain ( 365/1995 ) 13 §:ssä.
Talousvallan käyttöön kuuluvina tehtävinä valtuuston tulee päättää: 1. toiminnan ja
talouden keskeisistä tavoitteista ja 2. talouden ja rahoituksen perusteista sekä hyväksyä
talousarvio. Näillä toimenpiteillä valtuusto pääasiallisesti ohjaa kunnan toimielinten
taloudellista toimintaa. Talousarviossa ja taloussuunnitelmassa valtuusto hyväksyy ja
asettaa kunnan toiminnalliset tavoitteet siten, että kunnan tehtävien toiminnalliset
edellytykset tulevat turvatuiksi ( L 365/1995, 65.2 § ).
Valtuuston rahoitusohjaus on kunnan sisäistä ohjausta. Talousarvio-ohjaus on
muuttunut 1990-luvulla jo 1976KunL:n voimassa olon aikana määrärahaohjauksesta
tulosohjaukseksi. V. 1990 muutettiin Kunnallislakia ( 953/1976 ) siten, että kunnat voivat
jakaa määrärahansa toimielimille laajoina kokonaisuuksina ja yksityiskohtainen
määrärahojen käytön ohjaus siirtyi alemmille toimielimille ( L 1122/1990 ).757 Kunnissa
otettiin käyttöön uusi talousarviorakenne, joka tuki taloudellisen päätösvallan siirtoa ja
portaittaista tulostavoitteiden asettamista. Valtuuston hyväksymä oikeudellisesti sitova
talousarvio on yleispiirteinen, jossa määrärahat ja tuloarviot jaetaan kunnanhallitukselle ja
lautakunnille. Käyttösuunnitelma on lautakunnan tulosyksiköiden sisäinen taloudellisen
ohjauksen väline. Nettobudjetointi on ollut mahdollista jo vuodesta 1993, joten määräraha
ja tuloarvio voidaan talousarvioon ottaa nettomääräisenä mutta myös bruttomääräisenä ( L
365/1995, 65.3 § ).758 Kuntalain taloutta koskevat säännökset tulivat voimaan 1.1.1997 ( 8
ja 9 luku ). Talousarvion rakenne muuttui tuloslaskelmatyyppiseksi, hallinnollinen
kirjanpito korvattiin liikekirjanpidolla ja kunnan tilinpäätökseen tuli sisällyttää
konsernitase.
756 Ryynänen 1999, 159.757 Harjula � Prättälä 1998, 397. Karila 1998, 61- 62, 243 � 245: Ohjausjärjestelmien välisissä painotuksissasektoriohjaus on vahvistunut kaikkein eniten poliittisen ohjauksen kustannuksella. Sektorien autonomiaamuodostuu budjettiautonomiasta ja toiminnallisesta autonomiasta.758 Harjula � Prättälä 1998, 397 � 398.
183
Kunnan sisäisen resurssiohjaus on saanut markkinaperusteisia piirteitä.
Markkinaperusteisuuden tunnusmerkit ovat kilpailu, valinnan vapaus, taloudellisen hyödyn
tavoittelu ja hinnoittelun mahdollisuus. Karilan mukaan perinteinen kunnallinen
budjetointi ei sovi markkinaohjaukseen, sillä markkinat perustuvat palveluiden ja
tavaroiden myynnistä saataviin tuloihin eikä sitoviin tuloarvioihin ja määrärahoihin.
Kilpailua ja asiakkaan valinnan mahdollisuutta on pyritty rakentamaan kunnan sisäisillä
toimenpiteillä mm. tilaaja-tuottaja �mallilla. Markkinaperusteinen suuntaus on merkinnyt
monimuotoisempaa kunnan organisaatiorakennetta eli konsernimaista hallintoa, jonka
ohjaukseen tarvitaan koko ajan kehitettäviä uusia välineitä.759 Kuntien sisäisten
palveluyksiköiden markkinaperusteinen toiminta ei Karilan tutkimuksen mukaan näytä
vielä kovin toimivalta, vaan sitä ohjaa edelleen perinteinen budjettimalli. Tämä tarkoittaa,
että loppukäyttäjällä ( esim. kunnan kulttuuritoimella, liikuntatoimella tai nuorisotoimella
tulosyksikkönä ) ei ole vapautta valita, ostaako hän esimerkiksi siivouspalvelun kunnan
sisäiseltä siivousyksiköltä vai yksityiseltä siivousyritykseltä. Kunnan laitosten siivoukseen
tarkoitetun määrärahan omistaa työn suorittaja ( siivouskeskus ) eikä palvelun lopullinen
käyttäjä ( esim. liikuntatoimi ). Loppukäyttäjä ei perinteisessä ohjausmallissa voi vaikuttaa
ostamansa palvelun hintaan, vaan työn suorittajan määrittämä hinta siirretään sisäisellä
tilisiirrolla palvelun tarvitsijalle.760
5.1.3. Tulos- ja määrärahaohjaus kulttuuritoimessa, liikuntatoimessa ja nuorisotyössä
Kuntalaki ( 365/1995 ) ohjaa kuntien toimintaa yhden johtamismallin eli tulosjohtamisen ja
tulosohjauksen käyttöön, joka johtamismalli on omaksuttu kunnallispoliittiseen hallintoon
kansainvälisen esimerkin mukaan761. Sakari Möttösen mukaan tulosjohtamisella
kunnallishallinnossa tarkoitetaan johtamisjärjestelmää, jolla on seuraavat piirteet:
1. Käytössä on tavoitteiden asettamiseen ja niiden saavuttamisen seurantaan perustuvajohtamisjärjestelmä, joka korostaa esimiesten ja alaisten välistä sopimista.
2. Tavoitteellinen ohjaus perustuu poliittisten päättäjien ja viranhaltijoiden väliseenjohtamissuhteeseen.
3. Poliittisten päättäjien ja viranhaltijoiden tehtävänjaossa erotetaan strategiset jaoperatiiviset asiat.
759 Ks. Karila 1998, 44 � 42, 208. Karila käyttää käsitettä markkinamainen ohjaus mutta tässä puhunmarkkinaperusteisuudesta.760 Karila 1998, 109 - 110.761 Heuru 1995, 49 ja Möttönen 1998, 155. Meklin 2000, 133 � 134. Meklinin mielestä tulosohjauksestakäytävää keskustelua vaivaa edelleen jäsentymättömyys, joka tulee näkymään tässäkin tutkimuksessa.
184
4. Päätöksentekojärjestelmä pyrkii tavoiteasettelua korostavaan ja rationaaliseenongelmien ratkaisuun.
5. Autonomisiin yksikköihin perustuva organisaatiorakenne korostaa tavoitteellistajohtamista.
6. Tuloskulttuuri on organisaatiokulttuurin keskeinen tekijä ja se ohjaa organisaationinformaalista rakennetta.762
Tulosohjausajattelun ja tulosjohtamisen peruskysymys on tuloksellisuuden arviointi.
Kunnallisen toiminnan tuloksellisuuden käsitettä ei ole määritelty kuntalaissa mutta sen
määrittely kytkeytyy 1992Kunnallislain muutokseen ( 979/1992 ), jolla mahdollistettiin
rajallinen nettobudjetointi763. Kunnallinen työmarkkinalaitoksen piirissä on kuntasektorin
tuloksellisuuskäsitteistöä kehitetty lainsäädännön puutteista huolimatta jo 1980-luvun
lopulta saakka. Kuntien tuloksellisuuden arviointia on ohjannut vuodesta 1989 Kunnallisen
työmarkkinalaitoksen suositus, jota on v. 2000 täydennetty ja laajennettu uudella
suosituksella �Kunnallisen palvelutoiminnan tuloksellisuuden arviointia koskeva
suositus�. Uuden suosituksen mukaan panos-tuotos �pohjainen tuloksellisuuden arviointi
laajentuu organisaation vision ja strategioiden arviointiin. Uutena lähtökohtana on
tasapainotetun mittariston malli ( Balanced Scorecard, BSC ). Tasapainotetun mittariston
kuntamalli sisältää neljä tuloksellisuuden osatekijää: 1. palvelujen vaikuttavuus,
riittävyys ja kohdentuvuus, 2. palvelujen laatu ja asiakastyytyväisyys, palvelujen
saatavuus ja palveluyksiköiden keskinäinen yhteistyö, 3. tuottavuus, taloudellisuus ja
palveluprosessin sujuvuus ja 4. henkilötön aikaansaannoskyky, kuten osaaminen,
innovatiivisuus, viihtyvyys, työmotivaatio ja työkyky. Kunnallisen tuloksellisuusajattelun
ydin on mahdollisimman hyvän vaikuttavuuden omaavien palvelujen kustannustietoinen
järjestäminen.764
Tuloksellisuuskäsitteen oikeudellista perustaa koko julkisessa hallinnossa Myllymäki ja
Uoti pitävät ohuena. Heidän näkemystensä mukaan se ankkuroituu valtionhallinnossa
nettobudjetointiin ja talousarvioprosessissa kirjattaviin tulostavoitteisiin mutta täsmällisesti
sitä ei ole määritelty. Valtionhallinnossa tuloksellisuuskäsitteen katsotaan pitävän sisällään
kolme osatekijää: tuottavuus, taloudellisuus ja vaikuttavuus. Tulosohjaukseen liittyen
valtion hallintoon on juurtunut tulossopimusmenettely, jolla ylemmät viranomaiset 762 Möttönen 1998, 157.763 Myllymäki �Uoti 1995, 20.764 Kunnallisen työmarkkinalaitoksen yleiskirje 11.4.2000, 15/2000 liitteenä olevine suosituksineen
185
ohjaavat alaisiaan yksiköitä tulostavoitteisiin pääsemiseksi.765 Tulossopimusmenettelyä
opetusministeriön ja lääninhallituksen välillä olen selvittänyt aiemmin kuin myös todennut,
ettei kunnan ja valtion hallintoon kuuluvien organisaatioiden välillä vallitse
tulosohjaussuhdetta. Tästä poikkeuksen tekevät Nuorisotyölain ( 235/1995 ) 9 §:n
perusteella valtion talousarviosta avustettavat valtakunnalliset nuorisokeskukset.
Avustettavat nuorisokeskukset voivat olla myös kuntien omistuksessa ( Nuorisotyöasetus
410/1995, 9 § ) mutta niiden toiminnan tarkoitus on valtakunnallinen ja yleishyödyllinen.
Keskusten ylijäämä on käytettävä keskuksen ja sen palvelujen edelleen kehittämiseen.
Näiden nuorisokeskusten toimintamenojen avustaminen on tulosperusteista ( 10 § ).
Tulosperusteinen avustaminen on ristiriidassa kunnallisen itsehallinnon periaatteiden
kanssa mutta tulosperusteinen menettely puolustaa paikkaansa nuorisokeskusten
valtakunnallisen tehtävän kanssa. Opetusministeriön ja valtakunnallisen nuorisokeskuksen
omistajakunnan intressien täytyy olla yhteneväiset, jotta kyseinen menettely on
mahdollista.
Kunnanvaltuuston yksinomaisena tehtävänä on vahvistaa toiminnan ja talouden
keskeiset tavoitteet ja osoittaa talousarviossa määrärahat ja tuloarviot ( L 365/1995, 13.3 §
). Valtuustolla on kunnan toimintojen ja talouden yhteensovittamistehtävä, joka tarkoittaa,
että valtuuston on turvattava kunnan tehtävien hoitamisen edellytykset766. Määräraha on
valtuuston toimielimelle antama markkamäärältään ja käyttötarkoitukseltaan rajattu
valtuutus varojen käyttöön. Tuloarvio on valtuuston toimielimelle asettama tulotavoite.767
Talousarvion perusrakenne on säädetty Kuntalaissa ( L 365/1995, 65.3 § ). Talousarviossa
on käyttötalous- ja tuloslaskelmaosa sekä investointi- ja rahoitusosa. Suomen Kuntaliiton
antamassa talousarviorakennesuosituksessa toimielin, joka käytännössä on laaja-alainen
lautakunta, asettaa alaisilleen toiminnoille tehtäväkohtaiset toiminnalliset tavoitteet.
Toiminnalliset tavoitteet kertovat kunnan tahtotilan, jossa määritellään myös
kulttuuripoliittiset, nuorisopoliittiset ja liikuntapoliittiset tavoitteet. Tehtäväkohtaisten
politiikkojen sijasta voidaan määritellä poikkihallinnollisia tavoitteita kuten lapsipoliittiset
tavoitteet. Tavoitteiden asettamisella valtuusto tähtää tiettyjen vaikutusten aikaansaamiseen
kuntalaisten hyvinvoinnissa, kansalaisten perusoikeuksien toteutumisessa sekä
osallistumisen ja vaikuttamisen edistämisessä. Toiminnalliset tavoitteet kunta voi määrittää kunnallisen palvelutoiminnan tuloksellisuuden arvioinnista. Lumijärvi 1999, 13 � 14.765 Myllymäki � Uoti 1995, 20 - 23.766 Hannus � Hallberg 1997, 143, Harjula �Prättälä 1998, 141.767 Harjula � Prättälä 1998, 398 ja Heuru 1995, 328..
186
talousarvion ja taloussuunnitelman käsittelyn yhteydessä tai se voi tapahtua tästä
prosessista erillään. Kuntalaissa ei ohjata, miten valtuuston tulee tavoitteiden
asettamistehtävässään toimia. Toisin on toiminnan ja talouden tasapainottamistehtävän
laita, joka ilmaistaan 65 §:n 3. momentissa siten, että talousarviossa on osoitettava
rahoitustarpeen kattaminen768. Määrärahoilla tulee olla yhteys toiminnallisiin
tavoitteisiin769. Kunnanvaltuuston lautakuntiin kohdistama ohjausvalta on oikeudellisesti ja
kunnallispoliittisesti sitovaa. Kunnan toiminnassa ja taloudenhoidossa on noudatettava
talousarviota ja talousarvioon tehtävistä muutoksista päättää valtuusto. ( L 365/1995, 65.4
§ ). Harjulan ja Prättälän kuntalain kommentaarin mukaan talousarvion sitovuuden
oikeudellinen sisältö on periaatteessa sama kuin aikaisemminkin mutta asiallisesti se on
muuttunut talousarvion yleispiirteisyyden ja tavoiteohjauksen ansiosta770.
Valtuusto ohjaa kunnan kulttuuritoimintaa, liikuntatoimintaa ja nuorisotyötä mm.
sivistyslautakunnalle, vapaa-aikalautakunnalle, kulttuurilautakunnalle, kulttuuri- ja
kirjastolautakunnalle, liikuntalautakunnalle, nuorisolautakunnalle tai liikunta- ja
nuorisolautakunnalle771 vahvistetuilla toiminnallisilla tavoitteilla ja niiden toteuttamiseen
osoitetuilla määrärahoilla ja tuloarviolla. Periaatteessa ohjaus voi olla tehtäväkohtaista,
vastuuyksikkökohtaista tai menolajikohtaista772. Kunnassa toimiva, yleensä laaja-
alainen lautakunta, joita kulttuurin, liikunnan ja nuorisotyön kohdalla edellä mainituista
ovat ensisijassa sivistyslautakunta ja vapaa-aikalautakunta, jakaa johtosäännön
valtuutuksella määrärahat ja tuloarviot käyttösuunnitelmilla kustakin
tehtäväkokonaisuudesta vastaavalle tulosyksikölle tai tehtäväalueelle osamäärärahoiksi ja
osatuloarvioiksi. Tulosyksikköhallinnolla on tehostettu kunnanhallituksen ohjausvaltaa ja
kehitetty johtamisjärjestelmää773. Käyttösuunnitelma ei ole pakollinen mutta tarpeellinen,
sillä talousarvion yksityiskohtaisuusperiaate toteutuu nyt käyttösuunnitelmissa774.
Käyttösuunnitelmavaltaa käyttävällä viranomaisella on oikeus antaa alaisilleen velvoittavia
ohjeita775. Laaja-alaisen lautakunnan kunnallispoliittisten tavoitteiden asettamisen
punaisena lankana on kokonaisvaltainen palvelunäkemys, jossa kunnan
768 Harjula � Prättälä 1998, 141, 401.769 Harjula � Prättälä 1998, 398 ja Heuru 1995, 46 � 47, 328.770 Harjula � Prättälä 1998, 403.771 Korpipää 1995, 6, Ilmanen 1996, 219, Kurikka � Mattila 1999, 24 � 25.772 Harjula � Prättälä 1998, 398.773 Ks. Stewart 1993, 158 � 159.774 Heuru 1995, 338 � 339.775 Harjula � Prättälä 1998, 406.
187
kulttuuritoimintalain, liikuntalain ja nuorisotyölain tavoitteet tulee suhteuttaa taloudelliseen
ja tehokkaaseen toiminnalliseen kokonaisuuteen.
Uusi toimintamalli ja tulosohjaus on merkinnyt kunnan sisäisen neuvottelumenettelyn
lisääntymistä laaja-alaisen lautakunnan tulosyksiköiden viranhaltijoiden kesken. Kun
aikaisemmin kulttuuritoimenjohtaja tai kulttuurisihteeri, nuorisotoimenjohtaja tai
nuorisosihteeri ja liikuntatoimenjohtaja tai liikuntasihteeri valmisteli ja esitteli oman alansa
talousarvioehdotuksen oman sektorilautakunnan päätösprosessissa kunnanhallituksen
antamien talousarvion laadintaohjeiden mukaan, nyt kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja
nuorisotoimen tulosalueesta vastaavan viranhaltijan asema on muuttunut pääsääntöisesti
valmistelevaksi. Kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotoimen viranhaltijan
talousarviovalmistelua ohjaavat edelleen kunnanhallituksen ohjeet, sillä kunnanhallitus
vastaa kunnan taloudenhoidosta ( L 365/1995, 23.1 § ). Kunnanhallituksen kaikkia
toimielimiä ja valmistelijoita koskevien ohjeiden lisäksi kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja
nuorisotoimen viranhaltijan talousarviovalmistelua ohjaa tulosaluetta johtava viranhaltija
ja taloudesta keskitetysti vastaava viranhaltija. Aikaisemman suoran kunnanhallituksen
alaisen yhden ohjaavan viranhaltijan tilalle on tullut useita ohjaavia viranhaltijoita, joka
merkitsee yhteensovittamista, koordinointia ja neuvotteluja. Suoran valtuuston
määrärahaohjauksen ja kunnanhallituksen taloudenhoito-ohjauksen tilalle on tullut
alemmantasoinen käyttösuunnitelmaohjaus. Lautakunnan talousarvio toteutetaan
käyttösuunnitelmalla, jota tulosyksiköiden on noudatettava776. Asetetut toiminnalliset ja
taloudelliset tulokset tulee saavuttaa ja niiden toteutumista seurataan ja arvioidaan
kunnassa käyttöön otetulla järjestelmällä.
Suomen Kuntaliitossa on meneillään kunnallisten palvelujen arviointihanke � ARVI, jonka
tavoitteena on nostaa kaupunkien ja kuntien valtuustojen toiminnan ja talouden
arviointi osaksi kunnan johtamista ja talousarvioprosessia, kehittää valtuustoissa
tavoitteiden määrittelyä ja sovittaa yhteen valtuuston arviointijärjestelmän kanssa erilaiset
kansalliset arviointihankkeet, tarkastuslautakunnan suorittama arviointi sekä
sektorikohtaiset arvioinnit.777 Hankkeen olemassa olo kuvaa sitä, että kunnat etsivät
valtuustotason toiminnallisten ja taloudellisten tavoitteiden asettamiselle ja niiden
toteutumisen arvioinnille uusia tapoja ja menettelyjä. Kuntalaissa määritellyt seurannan ja
776 Harjula � Prättälä 1998, 406.777 Suomen Kuntaliitto � ARVI/2000, 1/8.
188
arvioinnin välineet: tilinpäätös ( 68 § ) ja toimintakertomus ( 69 § ) eivät sellaisenaan
enää riitä. Vaikka toimintakertomuksessa on esitettävä selvitys valtuuston asettamien
toiminnallisten ja taloudellisten tavoitteiden toteutumisesta, edellytetään valtuuston saavan
monipuolisempaa arviointitietoa päätöksentekonsa pohjaksi. Myös virallisen
toimintakertomuksen tulisi sisältää arviointitietoa kunnan talouden ja toiminnan tulevasta
kehityksestä778. Valtuustotason arvioinnin kohteena ovat valtuuston asettamat ja sille
kuuluvat laajakantoiset ja eri toiminnot yhteen sovittavat asiat, kuten kunnan asukkaiden
hyvinvointi, kunnan kestävä kehitys, kansalaisvaikuttaminen ja perusoikeuksien
toteutuminen779.
Kunnan toimintojen itsearvioinnin perusta löytyy Kuntalaista ( 365/1995 ). Talousarviota
ja �suunnitelmaa koskevat säännökset ( 65 § ) pitävät sisällään vuosittaisen
itsearviointiprosessin kunnallishallinnon kaikilla tasoilla. Toinen itsearvioinnin paikka on
jo edellä mainittu tilinpäätöksen ja toimintakertomuksen laadinta ja niistä päättäminen.
Kuntalain mukaan kunnan toimintakertomuksessa on myös annettava tietoja sellaisista
kunnan talouteen liittyvistä asioista, joista ei ole tehtävä selkoa tuloslaskelmassa ja
taseessa. Lautakunnat voivat antaa tilikauden toiminnasta omia toimintakertomuksiaan,
jotka ovat valtuuston käytettävissä tilinpäätöstä vahvistettaessa780. Tarkastuslautakunnan
arviointitehtävä on myös ymmärrettävissä kunnan sisäiseksi itsearviointitehtäväksi ( 71.2 §
). Näitä kuntalaissa säädeltyjä arvioinnin muotoja halutaan syventää ja täydentää ja kunnan
itsearviointi saada systemaattiseksi ja säännölliseksi myös toimintavuoden aikana.
Valtuustolle tulisi tuottaa arviointitietoa, joka mahdollistaa tavoitteiden tarkistamisen ja
niiden toteuttamiseen tarvittavien taloudellisten resurssien uudelleen kohdentamisen781.
Kunnan talousarviossa ja -suunnitelmassa määriteltyjen tulosyksikkötasoisten
tavoitteiden arviointi on osa tulosalueen toimialajohtajan päivittäistä työtä mutta se on
myös jokaisen tulosyksikön omaa itsearviointia laajempaa yhteen sovittavaa arviointia
varten. Arvioinnilla varmistetaan palvelujen laatua niiden saatavuuden lisäksi ja
selvitetään palveluiden vaikuttavuutta suhteessa asetettuihin tavoitteisiin tai
palvelutarpeeseen. Ruohonjuuritasoisen arvioinnin näkökulmaksi sopii luontevasti
778 Harjula � Prättälä 1998, 431. Suomen Kuntaliitto on antanut kunnille suosituksentoimintakertomusmalliksi.779 Suomen Kuntaliitto � ARVI/2000, 3/8.780 Harjula � Prättälä 1998, 431.781 Ks. Suomen Kuntaliitto � ARVI/2000, 4/9.
189
asiakasnäkökulma tai toiminnan eli prosessien näkökulma. Asiakasnäkökulmaa arvioidaan
asiakaskyselyillä tai palautteilla, jotka ovat olleet käytössä myös osassa kuntien kulttuuri-,
liikunta- ja nuorisotointa. Nuoriso- ja liikuntatoimessa asiakaskyselyjä on käytetty lähes
yhtä paljon mutta kulttuuritoimessa asiakaspalautteen ottaminen on ollut
harvinaisempaa782. Kuntien kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimessa tuloksellisuusajattelu ja
tulosten mittaaminen kokee edelleen viranhaltijatason vastustusta, sillä palveluiden
vaikutusten arviointia pidetään vaikeana783. Taloudellisuutta tai tuottavuutta on helppo
mitata eli selvittää se, kuinka monta tilaisuutta osamäärärahalla pystytään järjestämään
mutta nuorisopoliittisten, liikuntapoliittisten tai kulttuuripoliittisten vaikutusten
arviointi vaatii pitkällä aikavälillä toteutettua tutkimusta, johon välttämättä ei kuntien
työntekijöiden oma ammattitaito riitä ja ulkopuolelta ostettu tutkimus maksaa. Kuntien
kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimen johtavat viranhaltijat näkevät tulosmittausta estäviksi
tekijöiksi toiminnan luonteen, ammattialan perinteet ja ammattinormit sekä käytettävän
laskentajärjestelmän tason784. Tulosmittausta puolestaan edistävät sekä johtavien
viranhaltijoiden että henkilöstön asenteet.785
5.1.4. Ulkopuolisten rahoittajien ohjausvalta, verkosto-ohjaus ja markkinarahaohjaus
Niin kuntien kulttuuritoiminnalta, liikuntatoimelta kuin nuorisotyöltä edellytetään
tuloksellisuutta, joka on vaikuttavuuden ja taloudellisuuden summa, kuten muiltakin
kunnan tehtäväalueilta. New Public Management ( NPM ) �reformiajattelu on uudistanut ja
uudistaa suomalaistakin kunnallishallintoa ja hyvinvointipalvelujen järjestämistä786 ottaen
mallia yrityssektorilta. Rahalle tulee saada vastike ( value for money ) ja sen kriteereinä
ovat tehokkuus, taloudellisuus ja vaikuttavuus ( efficiency, economy, effectiveness ).787
Kunnan sisäisen tuloksellisuuteen pyrkimisen lisäksi yhteistyö ulkopuolisten rahoittajien
kanssa edellyttää tehokkuutta ja toiminnan vaikuttavuutta. Uudet monimuotoiset
rahoituksen toimintatavat merkitsevät myös uusia ohjauksen muotoja.
Onko mahdollista, että kunnan kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimi voivat ottaa vastaan
ulkopuolista sponsorirahaa? Ilmiö on melko uusi ja vakiintumatonkin. Valtionhallinnossa
782 Mäkelä 1998, 114 - 115.783 Mäkelä 1998, 116.784 Mäkelä 1998, 117 � 118.785 Mäkelä 1998, 117 � 118.786 Uoti 1999, 40.787 Lähdesmäki 2000, 30 � 31. Ks. myös Kettunen 1999, 67.
190
asiaa on selvitetty788 ja todettu, että yksityinen sponsoriraha soveltuu sellaisten virastojen
käyttöön, jotka eivät käytä julkista valtaa hallinnollisen sääntelyn tai valvonnan alueella.
Sponsorituen käyttö ei saa vaarantaa viraston objektivisuutta ja riippumattomuutta789.
Valtionhallinnossa katsotaan, että sponsoritukea voivat käyttää tiede sekä kulttuuri- ja
taidelaitokset ja niiden toimintaan liittyvät projektit ja tilaisuudet790. Kyseessä ovat yleensä
kertaluonteiset tukitoimet ja erillishankkeet, �joiden julkisuusarvo on poikkeuksellisen
suuri�791. Miten asian laita on kunnallisten kulttuuripalvelujen, liikuntapalvelujen ja
nuorisotyöpalvelujen tuottamisessa? Miten uudet ulkopuoliset rahoittajat ohjaavat kunnan
tuloksellista kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimintaa? Kuntalaisten osallistumista ja sitä
kautta myös palvelutuotannon ohjaamista olen käsitellyt jo luvussa 4.3.3
kulttuuritoiminnan järjestämiseen osallistumisena. Tässä alaluvussa keskityn
kulttuuritoiminnan, liikuntatoimen ja nuorisotoimen ulkopuoliseen rahoitusohjaukseen eli
sponsoroinnin tai markkinarahan eräisiin ulottuvuuksiin ohjauksen näkökulmasta.
Euroopan neuvosoton kulttuuritoiminnan arviointiraportissa kulttuurilaitosten
rahoitusongelman ratkaisuksi ehdotettiin vaihtoehtoisia rahoituskanavia esimerkiksi
yksityistä sponsorointia792. Raportoijien mielestä yksityinen rahoitus antaisi niille lisää
itsenäisyyttä. Kysyä sopii, etteivätkö yksityiset rahoittajat ohjaisi toimintaa, vaan antaisivat
kulttuuritoimelle uudenlaisen vapauden toimia? Yksityiset rahoittajat ohjaavat
kulttuurilaitoksen tai yleisen kulttuuritoimen toimintaa sopimuspohjaisesti.
Ulkopuolinen rahoitus perustuu kaksipuoliseen sopimukseen, jota on noudatettava ja jonka
on pidettävä, koska sopimusoikeuden yksi kantava periaate on �pacta sunt servanda�793.
Yksityisen rahoittajan on saatava sijoittamalleen rahalle vastike. Ulkopuolinen
yhteistyökumppani on vapaasta tahdostaan sitoutunut sopimukseen, jolloin saatava tuki voi
olla rahaa, tavaraa, palvelua tai muuta näihin rinnastettavaa. Yksityisen rahoituksen
lisääntyessä kulttuuritoimen viranhaltijoiden toiminnan ohjaukseen tulevat myös
sopimusoikeudelliset ulottuvuudet, jos toimivalta sopimusasioissa on siirretty tai edelleen
siirretty kulttuuritoimen viranhaltijatasolle ( Kuntalaki 365/1995, 14 § ). Yksityisistä
rahoittajista ja muista yhteistyökumppaneista muodostuu verkosto, jonka osat ohjaavat
788 Valtionvarainministeriön työryhmä lainsäädäntöneuvos Hannu Taipaleen johdolla jätti muistion �Sponsorointi valtionhallinossa� 22.5.2000.789 Valtionvarainministeriön työryhmämuistioita 5/ 2000, 9, Hallinto 4/2000, 36.790 Valtionvarainministeriön työryhmämuistioita 5/2000, 10.791 Valtionvarainministeriön työryhmän muistioita 5/2000, 11.792 Euroopan neuvosto 1996, 122.793 Timonen 1990, 191.
191
kunnan kulttuuritoimintaa ja toisaalta verkoston avulla kunta on omalta osaltaan
ohjaamassa yritysten ja kulttuurirahoittajien toimintaa794. Sponsoroinnissa voidaankin
puhua yhteistyöstä ja yhteistyökumppaneista. Yritykset haluavat sijoittaa erilaisia panoksia
myös yleishyödylliseen toimintaan ja näin osallistua omalta osaltaan
kansalaisvastuuseen795. Sponsorille annettavan vastikkeen tulee olla kohtuullinen ja
oikeassa suhteessa sponsoripanokseen ja se tulee selkeästi yksilöidä
sponsorisopimuksessa796. Yksityisen rahoitustuen ongelmana on antajan näkökulmasta
sponsorituen verovähennys. Nykyisen lainsäädännön mukaan yritys ei voi vähentää
kaikkea kulttuurille, liikunnalle, nuorisotyölle tai muulle yleishyödylliselle taholle
antamaansa lahjoitusta eli sponsoritukea verotuksessaan. Verohallitus pitää luetteloa niistä
säätiöistä, joille tuen antaminen on verotonta.797 Koko kunnallistalouden näkökulmasta
kunnan kulttuuritilaisuuksien sponsorituki on marginaalinen ilmiö798 eikä se yksin ratkaise
kulttuuripalvelujen järjestämisen rahoitusongelmia. Yksityisen sponsorirahoituksen tulee
olla sopusoinnussa kunnan kulttuuritehtävän ja sille asetettujen tavoitteiden kanssa. Niin
kuin valtion hallinnossa myös kunnallishallinnossa on noudatettava hyvää hallintoa
koskevia oikeusperiaatteita, kuten yhdenvertaisuus-, suhteellisuus-, objektiviteetti- ja
luottamuksensuojaperiaatetta799. Kunnan kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimessakin
voitaisiin sponsoroinnissa soveltaa sponsoroinnin kansainvälisiä perussääntöjä, jotka
luovat toiminnalle eettisen perustan, hyvän käytännön ja oikeudenmukaisuuden
periaatteet800.
Kuntien liikuntatoimessa kunnat toimivat myös markkinarahan antajina normaalien
järjestöavustusten rinnalla eivätkä sponsorituen saajina. Markkinarahaa on annettu sekä
urheiluseuroille että yksittäisille urheilijoille.801 Kunnan myöntämä markkinaraha eroaa
avustamisesta erityisesti päätösharkinnan osalta. Hallintomenettelylain ( 598/1982, 14 § )
mukaista yhdessä käsittelemisen vaatimusta ei toteuteta, koska kunta arvioi markkinarahan
myöntämisessä vain hakijan markkina-arvoa ja hyötyä kunnalle. Markkinarahasta tehdään
sopimus, jossa osapuolet sitoutuvat hoitamaan osuutensa. Yleensä kunta sitoutuu 794 Ks. Kettunen 1999, 72 � 73.795 Ks. Valtionvarainministeriön työryhmämuistioita 5/2000, 6.796 Ks. Valtionvarainministeriön työryhmämuistioita 5/2000, 14.797 Kylmänen 2000, B 9. Kulttuuriministeri Suvi Lindenin on määrä nimittää selvitysmies tutkimaanlahjoitusten verotusta eri maissa.798 Valtionvarainministeriön työryhmämuistioita 5/2000, 7: Valtionvarainministeriön v. 1998 tekemänselvityksen mukaan sponsorituki oli vain vähäistä eri ministeriöiden rahoituksessa.799 Ks. Valtionvarainministeriön työryhmämuistioita 5/2000, 9.800 Kansainvälisen kauppakamarin Suomen osasto. Sponsoroinnin kansainväliset perussäännöt 1993.
192
rahalliseen korvaukseen ja markkinarahan saaja antaa kaupungille mainospaikan peliasuun,
seuran bussiin jne. tai yksittäiset urheilijat ovat kunnan käytettävissä eri tilaisuuksissa.802
Markkinarahaohjaus on sopimusosapuolten sopimuksen noudattamista. Liikunnan
puolella yhteistyö liikunnan toimijoiden ja muiden sidosryhmien kanssa noudattaa
liikuntalain henkeä, jossa yhteiskunnan tehtävänä on edellytysten luominen liikunnalle eikä
ulkopuolisen rahoituksen hankkiminen yhteiskunnan järjestämään palvelutoimintaan.
Ulkopuolista markkinarahaa tarvitsevat liikunta- ja urheilupalveluiden tuottajat ja
nimenomaan urheiluseurat. Kunnan ei ole mielekästä kilpailla järjestöjen kanssa yritysten
markkinarahoista.
5.1.5. Kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotoimen ulkoinen ja sisäinen valvonta
Kunnan kulttuuritoimi, liikuntatoimi ja nuorisotoimi osana sivistystoimen kokonaisuutta
tai itsenäisinä toimijoina on kunnan talouden ja hallinnon valvontajärjestelmän
kohteena. Ulkoista valvontaa suorittavat kunnan asukkaat kunnallisvalituksen ja
julkisuusperiaatteen voimin sekä valtion hallinnon eliminä lääninhallitus ja
opetusministeriö. Kunnallisvalituksen käsittely on alueellisen ja riippumattoman
hallintotuomioistuimen asiana mutta edelleen kunnallisvalitus voidaan katsoa
valtionvalvonnan muodoksi803. Varsinaista ulkoista valvontaa on kunnan hallinnon ja
talouden tarkastus ja tilintarkastus. Valtuuston valitseman tarkastuslautakunnan
tehtävänä on hallinnon ja talouden tarkastuksen järjestäminen, joka tarkoittaa mm.
tilintarkastuspainopisteiden asettamista ja poliittista vastuuta tilintarkastuksen
toteuttamisesta ( Kuntalaki 365/1995, 71 § )804. Oikeudellinen vastuu tilintarkastuksen
suorittamisesta on ammattitilintarkastajille, joilta edellytetään erityistä JHTT -pätevyyttä
(Kuntalaki 365/1995, 72 § ). Kunnan kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimesta vastaavien
luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden on alistuttava hallinnon ja talouden tarkastukseen
sekä tilintarkastukseen. Tilivelvollisia ovat luottamushenkilöt sivistyslautakunnan, vapaa-
aikalautakunnan, kulttuurilautakunnan, liikuntalautakunnan tai nuorisolautakunnan
jäseninä mutta kunnallisoikeudellisesti ongelmallisempi on määritellä, onko
kulttuuritoimenjohtaja, liikuntatoimenjohtaja, nuorisotoimenjohtaja tai kulttuurisihteeri,
801 Arminen 1997, 28 � 29.802 Arminen 1997, 29.803 Ryynänen 1999, 181.804 Harjula � Prättälä 1998, 436, ks. Myös Heuru 1995, 358.
193
liikuntasihteeri tai nuorisosihteeri tilivelvollinen ( Kuntalaki 365/1989, 75.1 § )805.
Harjulan ja Prättälän kuntalain kommentaarin mukaan esimerkiksi sivistyslautakunnan
tehtäväalueella tilivelvollisia viranhaltijoita sivistystoimen johtajan ohella voivat olla
nuoriso-, liikunta- ja kulttuuriasioista vastaavat viranhaltijat. Tilivelvollisuus on kunta- ja
tapaussidonnainen.
Valtuusto myöntää vuosittain tilintarkastajien antaman tilintarkastuskertomuksen
perusteella tilivelvollisille vastuuvapauden ( L 365/1989, 75.1 § ). Vastuuvapauden
epäämisen tulee perustuu tilintarkastuksessa tehtyyn muistutukseen. Jos esimerkiksi
kulttuuritoimenjohtaja on hoitanut hänelle uskottua kulttuuritoimen hallintoa ja taloutta
vastain lakia tai valtuuston päätöksiä eikä virhe tai aiheutettu vahinko ole vähäinen, on
tilintarkastajien tehtävä tästä muistutus tilintarkastuskertomukseen ( L 365/1989, 75.2 § ).
Talousarviomäärärahan ylittäminen voi johtaa virkavastuun toteutumiseen806. Viranhaltija
voidaan velvoittaa korvaamaan aiheuttamansa vahinko Vahingonkorvauslain ( 421/1974 )
perusteella tai häneen voidaan kohdistaa rikossyyte. Vastuuvapauden myöntäminen
lautakunnan jäsenelle ja kulttuuritoimen viranhaltijalle merkitsee, että siviilioikeudellisen
vahingonkorvausvaatimuksen esittäminen ei ole enää mahdollista mutta rikosoikeudellinen
vaatimus on 807. Virkarikoksen lyhin vanhenemisaika on viisi vuotta ( RL 8:1 4 mom. § ).
Perinteisessä kunnallishallinnossa tilintarkastus on ollut resurssiohjausta, jossa valtuusto
on resurssien määrää, lajeja ja prosesseja ohjaamalla pyrkinyt varmistamaan tahtonsa
käyttämällä menolajitalousarviota. Kunnan talousarvion laadinta ja hyväksyminen
tapahtuivat inkrementaalisesti menoja menolajeittain lisäämällä. Tilintarkastuksessa
kiinnitettiin ensisijassa huomio tilityksen oikeellisuuteen.808. Kuten aikaisemmin olen jo
selvittänyt myös kunnissa on otettu käyttöön tulosohjaus, jossa kytketään yhteen tulokset ja
niiden saavuttamiseksi tarvittava rahoitus eli määrärahat. Tarkastuslautakunnan tehtävä
on tilintarkastusta laajempi. Sen tehtävänä on myös arvioida, ovatko valtuuston asettamat
toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet toteutuneet ( 365/1995, 71.2 § ). Meklinin mukaan
tarkastuslautakunnan työ tältä osin on tuloksellisuustarkastusta809. Puolestaan
ammattitilintarkastajien tehtävänä on tarkastaa, onko kunnan hallintoa hoidettu lain ja
805 Harjula � Prättälä 1998, 453.806 Harjula � Prättälä 1998, 396.807 Harjula � Prättälä 1998, 457.808 Meklin 2000, 140.809 Meklin 2000. 144 � 145.
194
valtuuston päätösten mukaisesti ( 73.1 § ). Myös tarkastuslautakunnan
tuloksellisuustarkastus on luonteeltaan laillisuustarkastusta, kuten tilintarkastuskin.
Valtuuston tavoitepäätöstä pidetään samanlaisena normina kuin määrärahaa, johon
toteutumaa verrataan810. Vaikka kuntalaki sanamuotoisesti puhuu tarkastuslautakunnan
arviointitehtävästä toiminnallisten ja taloudellisten tavoitteiden toteutumisen tarkastuksen
yhteydessä, arviointi eroaa tuloksellisuustarkastuksesta monipuolisuutensa suhteen.
Arviointi voidaan kohdistaa mihin tahansa kunnan toimintaan, toimintayksikköön,
projektiin jne. Arviointi voidaan tehdä eri näkökulmista, kuten aikaisemmin olen jo
selvittänyt. Arviointi kuuluu kunnan itsearviointiprosessiin. Tuloksellisuustarkastuksessa
tarkastuslautakunta ottaa kantaa valtuuston asettamien toiminnallisten ja taloudellisten
tavoitteiden saavuttamiseen eli ovatko kuntalaiset saaneet hyvän vastikkeen
verorahoilleen811.
Ulkoisen tilintarkastusvalvonnan lisäksi kunnan viranhaltijat ovat sisäisen valvonnan
kohteena, joka on osa päivittäistä johtamista. Päivittäistä johtamista ohjaa New Public
Management � ajattelu ( NPM ). Julkisen johtajan rooli halutaan nähdä yrittäjänä ja
riskinottajana, joka sisäisen valvonnan suorittajana merkitsee vastuuta tuloksista ja
julkisten varojen harkitusta käytöstä812. Sisäisen valvonnan käsite on laajasisältöinen.
Siihen katsotaan kuuluvan 1. sisäisen tarkkailun, 2. seurannan ja 3. sisäisen tarkastuksen813.
Kunnan sivistystoimen johtajan tehtävänä on suorittaa sisäistä tarkkailua.
Sivistyslautakunnan tehtävänä on suorittaa erilaisin raportein ja toimenpitein
tulostavoitteiden saavuttamisen seurantaa. Kolmantena sisäisen valvonnan muotona on
sisäinen tarkastus, jossa tarkastuksen kohteena ovat yleensä käyttövarat tai varastot.
Tarkastustehtävä on johdon vastuulla. Sisäisen valvonnan organisointi- ja valvontavastuu
on kunnanhallituksen ja kunnanjohtajan asiana ( Kuntalaki 365/1989, 23.1 § ja 24. 1 § ),
sillä hänen tehtävänsä on johtaa taloudenhoitoa814.
Valtionvalvonta on yksi ulkoisen valvonnan muoto, jonka teoreettinen perusta on
oikeusvaltioteoreettinen ja sitä ohjaa oikeuspositivismi815. Aimo Ryynäsen mukaan kuntien
810 Meklin 2000, 145. 146: Meklinin mielestä kuntalaki ei ole varautunut siihen, että valtuusto ei olekaanasettanut kuntalain mukaisia tavoitteita. Miten tarkastuslautakunnan tulee toimia tavoitteiden puuttuessa?811 Meklin 2000, 146, 140.812 Ks. Lähdesmäki 2000, 34.813 Heuru 1995, 356.814 Harjula � Prättälä 1998, 433 � 434.815 Heuru 1995, 33.
195
itsehallinnollinen asema hyvinvointivaltiossa on dualistinen: toisaalta niillä on
itsehallintoon kuuluvia omavastuisia tehtäviä ja toisaalta ne hoitavat lakisääteisiä
tehtäviä816, kuten kulttuuritoimintaa. Valtionvalvonnan tehtävänä on itsehallinnollisen
laillisuuden turvaaminen, ei tarkoituksenmukaisuusharkinta, vaikka tätä on laajasti tehtykin
ennen vapaakunta-ajattelua817. Valtionvalvonnalla tarkoitetaan valtion kuntien toimintaa
kohdistuvaa yleistä tai erityistä valvontaa. Yleisiä valtionvalvonnan keinoja ovat alistus,
valitus ja muu valtionvalvonta. Erityinen valtionvalvonta perustuu erityissäännöksiin.818
Valtionvalvonta kohdistuu tehtyihin tekoihin eli menneisyyteen mutta esimerkiksi valtion
suunnittelujärjestelmäohjaus yhtenä resurssiohjauksen muotona suuntautuu
tulevaisuuteen819.
Kunnan päätösten alistamisesta valtionviranomaisten vahvistettavaksi on vähitellen
luovuttu eikä Kuntalaissa ( 365/1995 ) ole enää yleissäännöstä alistamisesta.820. 1976KunL
( 953/1976, 135 � 138 § ) mukaan alistamista pidettiin tärkeimpänä valtionvalvonnan
muotona. Alistamistoimenpide käsitti vain päätöksen vahvistamisen tai vahvistamatta
jättämisen, ei sen muuttamista eikä uutta päätöstä.821 Kunnan kulttuurilautakunnan,
liikuntalautakunnan eikä nuorisolautakunnan päätöksiä ole tarvinnut alistaa
lääninhallituksen tai opetusministeriön vahvistettavaksi.
Kunnallisvalitus on sekä kunnan hallinnon valvontakeino että muutoksenhakumuoto.
Voimassa oleva Kuntalaki ( 365/1995 ) korostaa ennalta vaikuttavia oikeussuojakeinoja
mutta jälkikäteisiäkin oikeussuojakeinoja tarvitaan. Jälkikäteisiä oikeussuojakeinoja
käytetään hallintopäätöksen tekemisen jälkeen. Hallintoviranomainen voi itse oikaista
tekemänsä päätöksen joko omasta tai asiaomaisen aloitteesta. Kuntalain ( 365/1995, 89 § )
oikaisuvaatimus on juuri tällainen hallinnon sisäinen oikaisukeino eli kunnan sisäistä
hallintomenettelyä, jossa sivistyslautakunta tai kulttuurilautakunta oikaisee tekemänsä
päätöksen kirjallisen oikaisuvaatimuskirjelmän perusteella. Oikaisuvaatimuksen tekeminen
ei ole sidottu kunnan jäsenyyteen, vaan sen voi tehdä päätökseen tyytymätön
asianosainen822 laillisuus- tai tarkoituksenmukaisuusperustein823. Oikaisuvaatimus on
816 Ryynänen 1999, 178.817 Ryynänen 1999, 179.818 Uotila � Laakso � Pohjolainen � Vuorinen 1989, 236 ja Heuru 1995, 46.819 Heuru 1995, 46.820 Hannus � Hallberg 1995, 584 ja Heuru 1995, 439.821 Hannus � Hallberg 1993, 553.822 Heuru 1995, 417.823 Hannus � Hallberg 1995, 500.
196
kunnallisvalituksen pakollinen esivaihe jonka vuoksi myös oikaisuvaatimusasia piti
käsitellä tässä yhteydessä. Kunnallisvalitus on varsinaista hallintolainkäyttöä, josta
aikaisemmin vastasivat lääninoikeudet. Nyt kunnallisvalitus tehdään ( Kuntalaki 365/1995,
90 § ) alueelliselle hallintotuomioistuimelle ( hallinto-oikeus ), joita maassa on kahdeksan (
Hallinto-oikeuslaki 430/1999 ). Kunnallisvalitus voidaan tehdä vain laillisuusperusteisesti,
jotka kolme perustetta ovat: 1. päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, 2.
päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa ja 3. päätös on muuten
lainvastainen ( L 365/1995, 90.2 § ). Päätöksestä, joka koskee vain valmistelua tai
täytäntöönpanoa, ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta ( L 365/1995, 91 §
).
Mitä muu valtion valvonta sitten on? Muulla valtion valvonnalla tarkoitettiin
aikaisemmin Kunnallislaissa ( 953/1976, 145 § ) säädettyä lääninhallituksen yleistä oma-
aloitteista valvontatehtävää. Lääninhallituksen asiana oli pitää silmällä, että kuntien
hallintoa ja taloutta hoidettiin voimassa olevien lakien mukaan. Tätä tarkoitusta varten
lääninhallituksilla oli oikeus saada kunnilta tarpeellisia tietoja ja selvityksiä. Nyt tätä
yleistä valvontaoikeutta ei lääninhallituksilla enää ole824. Sen sijaa lääninhallitukset
toimivat edelleen kanteluviranomaisina yleisen hallintoviranomaistehtävän perusteella (
Lääninhallituslaki 22/1997, 2 § ). Kuntalaki ( 365/1995, 8.2 § ) antaa lääninhallitukselle
kantelun laillisuusperusteisen tutkimistehtävän. Kyseessä on hallintokantelu, jossa
lääninhallitukselle tehdään ilmoitus kunnallisen viranomaisen virheellisestä virkatoimesta
tai toimimattomuudesta825. Kansalainen/kuntalainen voi tehdä kantelun myös eduskunnan
oikeusasiamiehelle tai oikeuskanslerille, jotka toimivat yleisinä kanteluviranomaisina.
Läänin taidetoimikunnilla on annettu kuntien kulttuuritoimen seurantatehtävä ( A
1105/1991, 8 § ) mutta lakisääteistä suunnitteluohjausjärjestelmää kunnan
kulttuuritoiminnassa ei koskaan ole ollut.
Ministeriötasolla sisäasiainministeriö seuraa yleisesti kuntien toimintaa ja taloutta sekä
huolehtii, että kuntien itsehallinto otetaan huomioon kuntia koskevan lainsäädännön
valmistelussa ( Kuntalaki 365/995, 8.1 § ). Alueellinen ja paikallinen kulttuuritoiminnan,
liikuntatoimen ja nuorisotyön edistäminen kuuluu opetusministeriön hallinnonalalle (
Valtioneuvoston ohjesääntö 1522/1995 , muutos 856/1999 ), kuten aikaisemmin olen
824 Hannus � Hallberg 1995, 117.825 Uotila � Laakso � Pohjolainen � Vuorinen 1989, 245.
197
selvittänyt. Varsinaista valtionvalvontaa opetusministeriö ei kuntien yleiseen
kulttuuritoimeen, liikuntatoimeen tai nuorisotoimeen kohdista. Valvonnan sijaan julkisen
kulttuurihallinnon eritasoiset toimijat nähdään yhteistyökumppanuutena826. Samoin on
liikuntatoimen ja nuorisotyönkin laita.
5.2. Kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön uusi hallinnollinen ohjaus
5.2.1. Oikeudellisen ohjauksen systematiikka kunnan kulttuuritoimessa, liikuntatoimessa ja
nuorisotyössä
Oikeudellinen ohjaus on monipuolistunut ja saanut uusia itsesäänteleviä ja
vuorovaikutteisia muotoja entisen normatiivisen sääntelyohjauksen tilalle ja rinnalle.
Oikeudellinen ohjaus muodostaa monimutkaisen kokonaisuuden. Tämä koskee myös
kunnan kulttuuritoimintaa, liikuntatoimintaa ja nuorisotyötä. Nykyisen oikeudellisen
ohjauksen systematisoin seuraavasti:
1. Resurssiohjaus1.1. Rahoitusohjaus
1.1.1. Valtionosuusohjaus1.1.2. Valtionavustusohjaus1.1.3. Rakennerahasto-ohjaus1.1.4. Talousarvio-ohjaus
1.1.4.1. Määrärahaohjaus1.1.4.2. Henkilöstöresurssiohjaus
1.2. Suunnitteluohjaus1.2.1. Suunnittelujärjestelmäohjaus1.2.2. Toimintasuunnitelmaohjaus ( käyttösuunnitelma )1.2.3. Kaavoitusohjaus
2. Tavoiteohjaus2.1. Tulostavoiteohjaus2.2. Tulossopimusohjaus2.3. Tulosperusteinen ohjaus2.4. Markkinaohjaus
3. Hallinnollinen ohjaus3.1. Johtosääntöohjaus3.2. Informaatio-ohjaus
826 Ks. KM 1992:36, 95. ARSIS 1/00, 4.
198
3.3. Strategiaohjaus3.4. Laatuohjaus3.5. Hallintopäätösohjaus3.6. Konserniohjaus3.7. Asiantuntijaohjaus
4. Sääntelyohjaus4.1. Kansainväliset ihmisoikeussopimukset4.2. EU -normiohjaus4.3. Kotoperäinen sääntelyohjaus4.4. Hallinnollinen normiohjaus
Resurssiohjaus827 on rahoitusohjausta ja suunnitteluohjausta. Resurssiohjauksessa
toiminnan rahoittaja lain tai alemman asteisen hallinnollisen normin valtuutuksella antaa
taloudelliset voimavarat palvelujen tai niiden infrastruktuurin järjestämiseen tai
tuottamiseen. Rahoitusohjaus jakaantuu valtionosuusohjaukseen,
valtionavustusohjaukseen ja talousarvio-ohjaukseen, joista valtionosuusohjaus ja
valtionavustusohjaus on kunnan ulkoista lakiin perustuvaa ohjausta.
Valtionavustusohjauksella tarkoitan kertaluonteista kulttuurin ja liikunnan
infrastruktuurin ja perustamishankkeiden rahoitusohjausta. Valtionavustusohjaukseen
sisällytän myös taiteen ja kulttuuritapahtumien sekä liikunnan ja nuorisotyön erillisestä
hakemuksesta tapahtuvan kertaluonteisen avustamisen. Kysymys on ministeriöiden
ohjelmaperusteisesta tukemisesta, jolla edistetään tärkeitä ja ajankohtaisia yleensä
monitoimijaisia projekteja. Rakennerahasto-ohjauksella tarkoitan ensisijassa valtion
viranomaisen kuntien rakennerahastohankkeiden käynnistämiseen, toteuttamiseen,
seurantaan, valvontaan ja arviointiin liittyvää kokonaisvaltaista ohjausta, joka
perusluonteeltaan on lisäresurssien allokoimista kuntien kulttuuri- ja liikuntatoimeen sekä
nuorisotyöhön. Rakennerahasto-ohjaukseen sisältyy hallinnollista ohjausta, 827 Karila 1998, 33 � 52, 21. Karilan mukaan kunnan taloutta ohjaa neljä ohjausjärjestelmää: 1. poliittinenohjaus, 2. keskushallinnon virkamiesohjaus, 3. sektoriohjaus ja 4. markkinamainen ohjaus, joidentoimijaryhmät ovat 1. poliittiset luottamushenkilöt, 2. keskushallinnon johtavat virkamiehet ( Karilantutkimuksessa talousjohto ) ja 3. sektoriammattilaiset. Markkinamaisella ohjauksella ei ole kiinteää ryhmää,vaan se on ymmärrettävä asiakohtaisena. Karilan ohjausjärjestelmäluokittelun taustalla on norjalaisenvaltatutkimuksen ( Hernes, Gudmund 1978 ja Gorpe, Peter ja Hägg Ingemund 1982 ) piirissä kehiteltykäsitteistö, jossa yhteiskunta kuvataan neljän ohjausjärjestelmän kombinaationa: markkinat, poliittinendemokratia, byrokratia/hallinto ja intressiedustus. Karila toteaa, että �periaatteellisesta selkeydestäänhuolimatta esitetty nelijako on monella tavoin ongelmallinen�. Hänen mielestään nämä ovat osin epävirallisiaja perustuvat muodollisten säädösten rinnalla vaikuttaviin arkipäivän käytäntöihin. Ohjausta koskevavirallinen sääntely keskittyy poliitikot - viranhaltijat akselille. Karilan mukaan epäselvyyttä aiheuttaa eriohjausjärjestelmistä tulevien toimijoiden monet ja ristiin menevät roolit. Karilan mukaan ( 81 � 136 ) kunnansisäisen talouden ohjausvälineet ovat kunnan 1. konsernimaisuus, 2. kunnan laskentatoimi ja 3.
199
suunnitteluohjausta ja varojen käytön valvontaa. Talousarvio-ohjaus on kunnan sisäistä
ohjausta ja se jakaantuu valtuuston määrärahaohjaukseen ja
henkilöstöresurssiohjaukseen. Vaikka määrärahat sisältävät henkilöstön palkkaamiseen
tarvittavat panokset, haluan pitää ne omana ryhmänään. Kunnan kulttuuritoimi,
liikuntatoimi ja nuorisotyö ovat kaikkien näiden ohjausmuotojen kohteena.
Suunnitteluohjaus resurssiohjauksen toisena muotona jakaantuu
suunnittelujärjestelmäohjaukseen, toimintasuunnitelmaohjaukseen ja
kaavoitusohjaukseen. Kunnan kulttuuritoimintaa, liikuntatoimintaa eikä nuorisotyötä
ohjata lakisääteisellä ulkoisella suunnittelujärjestelmällä mutta kunnan sisäinen
toimintasuunnitelmaohjaus koskee niitä. Nykyinen toimintasuunnitelma on
talousarviosysteemiin liittyvä käyttösuunnitelma. Kaavoituksella ohjataan kunnan maan
käyttöä, joka vaikuttaa myös kunnan kulttuurimaisemaan ja kulttuuritoiminnan
infrastruktuuriin kuin myös liikunnan828 ja nuorisotyön infrastruktuuriin. Kulttuuri
halutaan keskeiseksi osaksi kaikkien toimintojen suunnittelua ja kunnan kehityksen
ydintä829. Liikunnan yhteiskunnallisten vaikutusten korostamisella halutaan myös liikunta
saattaa moniulotteisesti suunnittelun ja päätöksenteon ytimeen korostamalla
liikuntapaikkarakentamisen ja luonnossa järjestettävän kilpailutoiminnan
ympäristövaikutuksia kestävän kehityksen periaattein830.
Tavoiteohjaus jakaantuu tulostavoiteohjaukseen, tulossopimusohjaukseen ja
markkinaohjaukseen. Tulosohjaukseen liittyy tulosbudjetointi ja tulostavoitteiden
asettaminen. Tavoiteohjauksesta on tullut määrärahaohjausta tehokkaampi ohjausväline,
vaikka määrärahasta ei kunnallisoikeudessa olla luovuttu. Kunnan kulttuuritointa,
liikuntatointa ja nuorisotyötä ohjataan resursseihin sidotuin tulostavoittein.
Tulossopimusjärjestelmää kunnan kulttuuritoimessa, liikuntatoimessa eikä nuorisotyössä
ole, vaan tulosohjaus tulossopimuksin on valtion hallinnon omaksuma ensisijassa hallinnon
sisäinen tulosohjaussysteemi831. Tulosperusteisella ohjauksella tarkoitan valtion
viranomaisen luomaa lakisääteistä ohjausjärjestelmää, jolla se ohjaa omaan
organisaatioonsa kuulumattomia oikeushenkilöitä harkinnanvaraisia valtionavustuksia
laskentatoimen sisällä budjetointi.828 KM 1990:24: �Liikuntasuunnittelun yhteydet asumiseen, työhön, maankäyttöön, kaavoitukseen,liikenteeseen ja muuhun palvelurakentamiseen ovat tarkoituksenmukaisen liikuntarakentamisenvälttämättömiä edellytyksiä.�829 Taiteen keskustoimikunta 1998, 273.830 HE 236/1997, 10 � 11/20.831 Ks. Mäenpää 1997, 164, 196.
200
myöntäessään832. Markkinaohjauksella tarkoitan julkisen hallinnon ulkopuolelta tulevaa
niin käytännöllistä kuin teoreettistakin toiminnan mallittamista. Markkinaohjaukselle ei
tahdo löytyä yhtä nimettävää ohjaajaa, vaan oppeja, malleja ja käytäntöjä omaksutaan yhä
enemmän liiketoiminnasta833.
Hallinnollista ohjausta tai yksi hallinnon ohjauksen keino on myös sääntelyohjaus834 mutta
tässä systematisoinnissa hallinnollisella ohjauksella tarkoitan modernin
hallintokulttuurin omaksumia ohjausvälineitä, kuten informaatio-, laatu- ja
strategiaohjausta perinteisen hallinnollisen normin annon ja johtosääntöohjauksen lisäksi.
Hallinnollisen normin antamisen sisällytän sääntelyohjaukseen. Hallinnollisen ohjauksen
ulkoisia subjekteja tässä tutkimuksessa ovat valtion hallinnossa opetusministeriö, valtion
taidetoimikunnat, valtion liikuntaneuvosto, nuorisoasian neuvottelukunta, läänin alueelliset
taidetoimikunnat, läänin alueelliset liikuntaneuvostot, läänin nuorisoneuvostot ja
lääninhallitukset. Hallinnollista ohjausta kunnan sisäisen hallinnon toimijoista antavat
kunnanhallitus, kunnanjohtaja ja kulttuuritoimesta, liikuntatoimesta ja nuorisotyöstä
vastaava lautakunta sekä laaja-alaisen tulosalueen ammattijohtaja. Suomen Kuntaliiton
hallinnollista ohjausta en myöskään voi sivuuttaa, koska olen viitannut siihen useasti jo
tähänkin mennessä. Johtosääntöohjauksella tarkoitan valtuuston lakisääteistä valtaa
järjestää kunnan hallinto. Informaatio-ohjauksessa hallintoviranomaisten hallussa oleva
tieto välittyy seuranta- ja arviointitietona viranomaiselta toiselle835. Informaatio-ohjaus on
käsitteenä erittäin laaja ja sitä käytetään muotitermin tavoin määrittelemättä aina sen
832 Opetusministeriö. Toiminta- ja taloussuunnitelma 2001 � 2004, 2-3/49: Opetusministeriö käy keskeistenvaltionavustusta saavien järjestöjen kanssa ( joihin kuuluvat myös valtakunnalliset liikunta- januorisojärjestöt ) tulosperusteiset tavoitekeskustelut. Tavoitekeskustelumenettely perustuu Liikunta-asetuksen ( 1055/1998 ) 2 §:n ja Nuorisotyölain ( 235/1995 ) 8 §:n määräykseen tulosperusteisestavaltionavustusten myöntämisestä. Yhdistyslain ( 503/1989 ) 1 §:ssä taattua yhdistysautonomiaa nauttivienjärjestöjen osalta ei voida puhua suoranaisesta tulosohjauksesta, sillä yhdistykset asettavat itse omattavoitteensa ja vastaavat niiden saavuttamisesta jäsenistölleen. Tulosperusteisissa tavoitekeskusteluissa onkinkysymys rahoittajan ja taloudellisia resursseja haluavan välisestä yhteisymmärrykseen tähtäävästäneuvottelusta. Sivistysvaliokunnan mietinnössä hallituksen esitykseen nuorisotyölaiksi, SiVM 30/1994, 5/7,lausuttiin laajasti nuorisojärjestöjen tulosohjauksesta ja todettiin, että nuorisojärjestöjen enemmistö suhtautuumyönteisesti tulosohjaukseen mutta todettiin, että ohjauksen tulee olla sellaista, että se huomioi riittävästijärjestöjen erilaisuuden kaikissa suhteissa. Sivistysvaliokunnan lausumasta ilmenee pienoinen epäluottamusopetusministeriön ja järjestöjen välillä ikään kuin opetusministeriö ei luottaisi nuorisojärjestöjen kykyynsuunnitella ja arvioida omaa toimintaansa. Sivistysvaliokunta jopa ehdotti, että järjestöt ryhmiteltäisiinluonteensa mukaan erilaisiin tulosryhmiin. Tulosperusteisesta avustamisesta järjestöjen lisäksi on kysymysvaltakunnallisten nuorisokeskustenkin kanssa, joista säädetään Nuorisotyöasetuksen ( 410/1995 ) 10 §:ssä.Tämä tulosperusteinen avustaminen koskee myös kuntia, sillä valtakunnallisista nuorisokeskuksista ( 9 )pääosa on kuntien omistuksessa.833 Lehtisalo 1999, 62, Ryynänen 1999, 37 � 38.834 Lehtisalo 1999, 61, Hannus � Hallberg 1995, 113.835 Uoti 1999, 36.
201
sisältöä. Tässä tutkimusraportissa informaatio-ohjauksella tarkoitan myös tiedon
välittämistä ja viranomaisten välistä erilaisin menetelmin, kuten ohjein, neuvoin ja
konsultoinnein tapahtuvaa vuorovaikutusta, koulutustilaisuuksia sekä tutkimustoimintaa.
Informaatio-ohjauksessa tietoaineistosta suodatettu informaatio välittyy viestien ja
ärsykkeiden muodossa vastaanottajalle, jota hän soveltaa toimintaansa tarpeensa
mukaan836.
Strategiaohjauksen olen luokitellut hallinnolliseen ohjaukseen, vaikka sen voisi sijoittaa
osaksi suunnitteluohjausta. Strategiaohjauksella tarkoitan strategisen suunnittelun ja
strategisen johtamisen käyttämistä hallinnollisen ohjauksen muotona. Tässä tutkimuksessa
selvitän opetusministeriön tietoyhteiskuntastrategiaa, jolla on myös ohjaava vaikutus
kunnan kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotoimen tulevaisuuden suunnittelussa ja
joka toimii myös hyvänä esimerkkinä eurooppalaisten kulttuuriministeriöiden ohjauksen
muutoksesta, joka tarkoittaa päivittäisten toimintojen ohjaamisen siirtymää strategisen
ohjauksen kehikkoon837. Laatuohjaus on ensisijassa kunnan sisäistä ja sillä pyritään
palvelujen laadun parantamiseen asiakaspalautteen, itsearvioinnin ja erilaisten
tulosmittausten avulla. Lakisääteistä laadun arviointijärjestelmää selvitän taiteen
perusopetuksessa, valtion liikuntaneuvoston tehtävänä ja lääninhallituksen tehtävänä
arvioida alueellisia toimialansa peruspalveluja. Tehokas ja tuloksellinen laatuohjaus toimii
myös ennakollisena hallinnon valvontakeinona, sillä jos hallinnossa tuotetut päätökset ja
tosiasiallinen toiminta vastaavat kuntalaisten odotuksia ja vaatimuksia, vältytään hallinnon
jälkikäteisiltä valvontakeinoilta kuten oikaisuvaatimuksilta, valituksilta ja kanteluilta.
Hallinnolliseen ohjaukseen kuuluu myös hallintopäätösohjaus, jolla tarkoitan kunnan
viranomaisten valtaa päättää laissa säädetyistä tai johtosäännössä määrätyistä asioista.
Konserniohjauksella838 tarkoitan spesifisti nuorten elinolojen parantamiseksi
tarkoitettujen kehittämistoimenpiteiden poikkihallinnollista yhteensovittamistehtävää, joka
keskushallinnon tasolla on määrätty opetusministeriön, alueellisella tasolla
lääninhallituksen ja paikallisella tasolla kunnan lakisääteiseksi tehtäväksi.
836 Anttiroiko 2000, 20.837 Taiteen keskustoimikunta 1998, 208.838 Vrt. Karila 1998, 107, 116. Karilan mukaan konsernimaisuus on kunnan sisäisen talouden ohjausväline.�Konsenityyppisellä rakenteella tarkoitetaan yhtenäisen kuntaorganisaation hajauttamista pienempiin osiin,joille on vaihtelevassa määrin delegoitu toimivaltaa ja vastuuta.� Karilan mukaan kunnan konsernimaisuustoteutuu sen organisaatiorakenteen, budjettijärjestelmän ja raportointijärjestelmän ( konsernitase ) kautta.Konsernitason ohjauksella Karila tarkoittaa kunnan ja sen kokonaan tai pääasiallisesti omistamienyhtiöiden välisiä suhteita sekä kunnan ja niiden kuntayhtymien välisiä suhteita, joissa kunta on jäsenenä.Lisäksi mukana ovat säätiöt ja yhdistykset, joissa kunnalla on määrääväasema.
202
Neljäntenä oikeudellisen ohjauksen pääryhmänä on sääntelyohjaus, jonka tässä
systematisoinnissa olen jättänyt viimeiseksi, koska kotoperäisen sääntelyohjauksen eritoten
toimintalakien merkitys tosiasialliselle toiminnalle kunnan kulttuuritoimessa,
liikuntatoimessa ja nuorisotyössä on vähentynyt muun oikeudellisen ohjauksen
kustannuksella. Sääntelyohjaukseen kuuluu kansainväliset ihmisoikeussopimukset, EU-
normiohjaus, kotoperäinen sääntelyohjaus ja hallinnollinen normiohjaus. Kansainväliset
ihmisoikeussopimukset, joihin Suomi on liittynyt, ovat merkittävä osa Suomen
oikeusjärjestyksen kokonaisuutta ja sivistyksellisten sekä osallistumisoikeuden
näkökulmasta osa kunnan kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön oikeudellista
infrastruktuuria. EU-normiohjaus tarkoittaa lähinnä Euroopan yhteisön
perustamissopimuksen 151 artiklaan ( ent. 128 ) ja 159 ( ent. 130 b ) artiklaan perustuvia
oikeudellisen ohjauksen muotoja, jotka vaikuttavat kunnan kulttuuritoimintaan,
liikuntatoimintaa ja nuorisotyöhön. Kotoperäinen sääntelyohjaus kunnan yleisessä
kulttuuritoiminnassa tapahtuu pääasiassa Lailla kuntien kulttuuritoiminnasta ( 728/1992 )
Lailla taiteen perusopetuksesta ( 633/1998 ) ja Kuntalailla ( 365/1995 ). Kunnan
liikuntatoimen sääntely on Liikuntalain ( 1054/1998 ) ja Liikunta-asetuksen ( 1055/1998 )
sekä kuntalain varassa. Kunnan nuorisotyön sääntelyohjaus tapahtuu Nuorisotyölaissa (
235/1995 ) ja Nuorisotyöasetuksessa ( 410/1995 ) sekä kuntalaissa. Kotoperäisen
sääntelyohjaukseen kuuluu perustuslaki ja erityisesti siinä olevat sivistykselliset
perusoikeudet.
Hallinnollinen normiohjaus säännellään Normilailla ( 573/1989, 1036/1996 )839. Valtion
viranomaisten antamat määräykset velvoittavat niiden kohdetta mutta ohjeet eivät ole
sitovia. Laki ei koske kuntien omaa norminantoa, kuten johtosääntöjä ja sillä on ollut
tarkoituksena rajoittaa kuntia ja kuntayhtymiä koskevaa määräysten antoa.840 Valtion
viranomaisten antamat määräykset julkaistaan viranomaisten määräyskokoelmassa.
Hallinnollisen normiohjauksen kohteena tässä tutkimuksessa ovat kunnan yleinen
kulttuuritoiminta, taiteen perusopetus, kunnan liikuntatoimi ja nuorisotyö. Kunnan
kulttuurihallinnon tehtävänä on kulttuuritoimintalain tavoitteiden toteuttaminen. Kunnan
liikuntatoimen tehtävänä on liikuntalain tavoitteiden kehikossa luoda edellytyksiä
kuntalaisten liikunnalle ja liikunnan järjestäminen erityisryhmille sekä tarvittaessa myös
839 Ks. Laakso 1990, 80 ja Mäenpää 1997. 197,840 Mäenpää 1997, 197.
203
muille väestöryhmille. Kunnan nuorisotyön tehtävänä on nuorisotyölain tavoitteiden
mukaan parantaa nuorten elinoloja ja luoda edellytyksiä nuorten kansalaistoiminnalle.
Koska valtion kuntiin kohdistamaa määräysten ja ohjeiden antovaltaa on yleisestikin
pyritty rajoittamaan, on tilanne ohjelmaperusteiseksi luokiteltavien lakien osalta
muuttunut lähes ohjeistamattomaksi. Liikunnan osalta opetusministeriön normirekisteristä
löytyy kolme määräystä tai ohjetta ja nuorisotyön osalta yksi määräys mutta yksikään
niistä ei koske kuntia841. Normiohjauksen lisäksi hallinnon tehtäviä ovat sellaisetkin
hallintoon kuuluvat asiat, joita ei ole lainsäädännöllä määritelty. Kolmanneksi
nykyaikaisen hallinnon edellytetään toimivan innovatiivisesti ja oma-aloitteisesti.842
5.2.2. Opetusministeriön hallinnollinen ohjaus ja hallinnollinen normiohjaus
Kulttuuripolitiikan linjoja 1990 �luvulta eteenpäin vetänyt opetusministeriön toimikunta
totesi komiteamietinnössä nimeltä KUPOLI, että valtion mahdollisuudet säädellä kuntien
kulttuuritoimintaa ovat vaatimattomat ja ne tulkitaan helposti holhoukseksi. Säätelyn tilalle
tulevat kannustaminen, tiedon välitys, palkitseminen ja seuranta.843. Opetusministeriön
kulttuuriyksikkö on se hallintoelin, joka kannustaa, välittää tietoa ja seuraa kuntien
kulttuuritoimintaa. Mihin opetusministeriön kulttuuriyksikköä osana valtionhallintoa
tarvitaan? Kulttuuripolitiikan linjojen vedon mukaan valtiota tarvitaan takaamaan
oikeudenmukaisuus ja kulttuuripolitiikan tasa-arvoisuus. Valtiota tarvitaan antamaan
tavoitteita ja keinoja sekä välittämään uusinta tietoa. Lisäksi valtiota tarvitaan
kulttuuripolitiikan sisältöjen, laadun ja tuloksellisuuden arvioitsijana. Uudenlaisen
ohjauksen tulisi olla vuorovaikutteista.844 Opetusministeriön kulttuuriyksikön kuntiin
kohdistuva hallinnollinen ohjaus tapahtuu internetissä olevien kotisivujen kautta845,
julkaisemalla ARSIS -lehteä, järjestämällä koulusta ja asiantuntijatapaamisia sekä
antamalla asiantuntija-apua. Lisäksi opetusministeriö seuraa kuntien kulttuuritoiminnan
tilaa tilastollisin keinoin. Erityislakiin perustuvaa arviointijärjestelmää ei ole.
Strateginen johtaminen on tulosjohtamisen ohella yksi malli johtaa organisaatioita ja
hahmottaa organisaation tehtäviä ja tulevaisuutta. Se on moderni johtamisen tekniikka,
841 Viranomaisnormihaku 4.10.2000 osoitti, että hallinnollinen norminanto koskee liikunnassa vainliikuntajärjestöjä ja nuorisotyössä valtakunnallisia nuorisojärjestöjä.842 Ks. Ryynänen 1999, 36 � 37.843 KM 1992:36, 91.844 KM 1992:36, 95.845 OPM. Tiedotus. Tietolähteitä 2000, 1.
204
jonka tarkoitus taata organisaation tulevaisuuden menestys846. Strategioilla suunnitellaan
tulevaisuutta ja kehitetään toimialaa tai tulosyksikön toimintaa. Strategiatyö ei ole
konkreettista. Se on avaraa käsitteellistä ajattelua847. Strateginen suunnitelma on pitkän
tähtäyksen kehittämissuunnitelma, jolla organisaation päätösvaltaa käyttävä toimielin ja
johto ohjaa toimialaa. Kunnallishallinnossa strateginen johtaminen on poliittisten
päättäjien, ensisijassa valtuuston asia. Strategiset valinnat ovat osa tulosjohtamista ja
tulosohjausta, joka on tämän päivän julkishallinnon vallitseva johtamisoppi848.
V. 1996 valtioneuvosto hyväksyi suomalaisen tietoyhteiskunnan kehittämisperiaatteet ja
kannanotossaan se tarkoitti tietoyhteiskunnalla yhteiskuntaa, jossa hyödynnetään laajasti
tietoverkkoja ja tietotekniikkaa ja tuotetaan runsaasti tieto- ja viestintäteollisuuden tuotteita
ja palveluja ja jossa on monipuolinen sisältöteollisuus.849 Paavo Lipposen II hallituksen
ohjelma sisältää tietoyhteiskunnan rakentamistavoitteen, joka tarkoittaa edelläkävijänä
olemista ihmisystävällisen ja kestävän tietoyhteiskunnan luomisessa850. Opetusministeriö
on määritellyt tietoyhteiskunnan, yhteiskunnaksi, jossa informaatio ja siihen perustuva
osaaminen ovat keskeisiä tuotantovälineitä. Opetusministeriön tietoyhteiskuntapolitiikkaa
johdetaan tietostrategialla.851 Tietoyhteiskunta nähdään tänä päivänä " pakonomaisena
askeleena kohti yhteiskunnan menestyksekästä tulevaisuutta" 852. Opetusministeriön
käsityksen mukaan tietotekniikan laajeneva käyttö vaikuttaa " syvästi myös kulttuuriin"853.
Opetusministeriö on erikseen pohtinut kulttuurista tietoyhteiskuntaa raportissaan
"Kulttuurinen tietoyhteiskunta" ( 1996 ), joka on toinen laajoista opetusministeriön
tietoyhteiskuntaraporteista. Tietoyhteiskunnassa kulttuurin edistämisen nähdään palvelevan
välillisesti koko yhteiskuntaa eikä vain kulttuurin kenttää. Kulttuurin sisältöteollisuudelle
ennustetaan laajenevia mahdollisuuksia sekä työllisyyden että talouden näkökulmasta. "
Tietoyhteiskunnan kulttuuripolitiikan suuntaviivojen ja toimenpiteiden on pohjauduttava
yleisiin kulttuurisiin ja eettisiin arvoihin. Johtotähtenä tulee olla ihmisen todelliset
tarpeet."854 Keskeisimpinä kulttuurisen tietoyhteiskunnan toimenpiteinä opetusministeriö
pitää seuraavia:
846 Eriksson � Lehtimäki 1998, 290.847 Santalainen � Voutilainen � Poranne 1989, 25.848 Möttönen 1998, 155 � 157.849 Lehtisalo 1999, 123.850 Valtioneuvosto � Suomen Hallitus � Hallitusohjelma 1999, 19.851 Opetusministeriön tietostrategiatilanne 2000, 1.852 Lehtisalo 1999, 119.853 Opetusministeriön tietostrategiatilanne 2000, 3.854 Opetusministeriön tietostrategiatilanne 2000, 4.
205
1. Kotimainen mielekäs sisältö ja sen tukeminen.2. Kulttuurin saatavuus, aluepolitiikka, tasa-arvo.3. Kotimainen mielekäs sisältö ja sen tukeminen.4. Kulttuurin saatavuus, aluepolitiikka, tasa-arvo.5. Uudet tuotteet ja uudet palvelut.6. Kansainväliset mahdollisuudet.7. Kulttuuri edistää taloutta ja työllisyyttä.8. Kulttuuri edistää teknologiaa.7. Kulttuuri edistää kilpailukykyä.8. Kulttuuri edistää demokratiaa.Kulttuuri ehkäisee syrjäytymistä855.
Suomalaista yhteiskuntaa pitää kehittää elämänlaadun tietoyhteiskunnaksi.
Opetusministeriön tietostrategioilla ohjataan opetusministeriön omaa toimintaa mutta sillä
on ohjaava vaikutus koko kulttuuritoimijoiden kenttään, myös kuntien kulttuuritoimintaan,
sillä ministeriön linjauksilla ohjataan kehittämishankkeiden projektirahoitusta. Ne kunnat,
jotka ovat kehityksen kärjessä, ovat myös strategiaohjauksen taloudellisia hyötyjiä.
Strategiaohjaus hyödyttää aktiivisia toimijoita. Sen tarkoituksena on innostaa kunnan
kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimijat mukaan innovaatioiden virtaan. Nyt ministeriö ei
enää normiohjauksella sanele, mitä kulttuurin, liikunnan ja nuorisotyön toimijoiden pitää
tehdä, vaan se antaa kehittämisen raamit. Se kannustaa, välittää tietoa ja palkitsee
hankerahoituksella uudistajia ja kehittäjiä, kuten kulttuurin osalta KUPOLI:ssa
ennustettiin856.Tunnolliset hallinnollisesti normiohjattavat toimijat ovat pudonneet ja
putoavat kehityksen vaunusta.
Opetusministeriön liikuntayksikkö toteuttaa Liikuntalaissa ( 1054/1998, 2.2 § )
määriteltyä tehtäväänsä johtaa, kehittää ja yhteen sovittaa liikunnan yhteistyötä
valtionhallinnossa kolmella ohjauksen muodolla: informaatio-ohjauksella,
rahoitusohjauksella, tulosohjauksella ja ohjelmaohjauksella857. Kuntien liikuntatoimeen
kohdistuvat hallinnollisen ohjauksen muodot ovat informaatio-ohjaus, strateginen ohjaus,
laatuohjaus ja hallintopäätösohjaus. Liikuntayksikön yhtenä keskeisenä tehtävänä on
liikuntapoliittisten linjojen vetäminen, jotka linjat toimivat omalla tavallaan
855 Opetusministeriön tietostrategiatilanne 2000, 4-5.856 KM 1992:36, 91.857 HE 236/1997, 3/20, 7/20.
206
hallinnollisen ohjauksen välineenä ja osana hyvinvointipolitiikkaa858. Eduskunnalle
annettavat liikuntapoliittiset selonteot859 antavat myös kuntien päättäjille tietoa ja ohjaavat
kuntatasoisten liikuntapoliittisten suunnitelmien laadintaa ja auttavat valtuustoja
kuntakohtaisten tavoitteiden asettelussa. Liikuntapaikkastrategialla ( aikaisemmin
liikuntapaikkasuunnittelulla ) ohjataan liikuntapaikkarakentamista ja valtionavustusten
suuntaamista painopistealueille, jotka tällä hetkellä ovat lähiliikuntapaikat860. Erilaiset
strategiat ja ohjelmat toimivatkin nykyaikaisen hallinnon kehittämisen välineinä.
Liikuntapaikkastrategian lisäksi kuntien liikuntatointa informaatio-ohjataan lasten ja
nuorten liikuntaohjelmia sekä väestön terveyttä edistäviä liikunnan ohjelmia kehittämällä
ja niistä tiedottamalla. Liikunnan tietohuollon edistäminen861 ja uusien sähköisten
sisältöjen tuottaminen kuuluvat myös informaatio-ohjauksen kehikkoon ja omalta
osaltaan edistävät tietoyhteiskuntastrategiaa. Tehokasta tiedotusta ja neuvontaa liikunnan
myönteisistä vaikutuksista väestön hyvinvointiin ja terveyteen halutaan edistää ja tässä
tarvitaan myös kuntien liikuntatoimen myötävaikutusta. Kuntien liikuntatoimet ja
paikalliset yhteistyökumppanit saadaan mukaan laajoihin terveyttä edistäviin hankkeisiin
juuri tehokkaan informaatio-ohjauksen keinoin mutta informaatio-ohjauksen tueksi
tarvitaan taloudellisia porkkanoita. Ohjelmaperusteinen rahoitus tukee informaatio-
ohjausta ja nämä kaksi toimenpidettä yhdessä saavat myös kunnat liikkeelle.
Keskeisenä strategisena opetusministeriön kehittämisalueena on soveltavaan
liikuntatutkimukseen panostaminen. Se edistää myös liikuntapaikkarakentamista, lisää
alan tietoa sekä ohjaa omalta osaltaan niin valtion kuin kuntien hallintoviranomaisten
päätöksentekoa. Liikuntatieteelliseen tutkimukseen suunnatut voimavarat ovat tuottaneet
tulosta ja esimerkiksi �Liikunnan yhteiskunnallinen perustelu� � asiakirjaa ( 1993 )
pidetään hyvänä esimerkkinä liikuntatutkimuksen uudesta roolista yhteiskuntapoliittisessa
kehittämistyössä862. Opetusministeriön asiana on levittää laajoista projekteista saatavaa
tietoa myös kuntien käyttöön niiden omien ratkaisujen tueksi.863
858 KM 1990:24, 43: �Liikuntapoliittiset yleistavoitteet ovat olemassa olollaan ja painotuksillaan ohjanneeterityisesti valtion ja kuntien harjoittamaa liikuntapoliittista päätöksentekoa.�859 Opetusministeriön tulossuunnitelma 2000, 10/19: V. 2000 käynnistetään eduskunnalle annettavanliikuntapoliittisen selonteon valmistelu.860 Opetusministeriö: liikuntayksikkö 2000,1. HE 236/1997, 10/20. KM 1990:24, 89: Lähiliikuntapaikatolivat jo 1990-luvun liikuntapoliittisten liikuntapaikkarakentamislinjausten painopistealueena.861 KM 1990:24, 102. Tietohuollolla tarkoitetaan liikunnan asiatietojen toimittamista tarvitsijoille heillekäyttökelpoisessa muodossa.862 HE 236/1997, 3/20. Merioja 1998: Liikunnan yhteiskunnallinen perustelu �asiakirjasta on myös tehtySuomen Kuntaliiton toimesta kuntasovellukset v. 1998 opetusministeriön päivittäessä projektin asiakirjoja.863 Opetusministeriön tulossuunnitelma 2000, 11/19: Erityisryhmien liikuntaa kuntiin 1995 � 1999 �projektin
207
Opetusministeriön nuorisoyksikön hallinnollisen ohjauksen muotoja ovat
luokittelemistani ohjausmuodoista informaatio-ohjaus, strategiaohjaus, laatuohjaus ja
hallintopäätösohjaus. Uusiksi hallinnollisen ohjauksen muodoiksi lisään
konserniohjauksen ja uusien työmuotojen tuottamisohjauksen. Hallinnollista ohjausta
tuetaan ohjelma-ohjauksella, joka on harkinnanvaraisten valtionavustusten suuntaamista
valituille painopistealueille. Nuorisotyön strategiatyö ja -ohjaus käynnistettiin v. 1992
yhteistyössä valtion keskushallinnon, kuntien nuorisohallinnon, nuorisoyhdistysten,
nuorisotutkijoiden ja valtakunnallisen nuorisotyön yhteistyöjärjestö Allianssi ry:n
kanssa864. Työn tuloksena saatiin aikaan �Nuorisotyön strategia �Nuostra� �kirjanen865,
jolla uudella tavalla ohjattiin myös kuntien nuorisopoliittisia valintoja. Nuorisotyötä
suunnattiin neljään teemaan, jotka olivat: 1. nuorten elinolot, 2. kasvu ja kansalaistoiminta,
3. syrjäytymisen ehkäisy ja 4. kansainvälisyys ja jotka painopistealueet ovat edelleenkin
nuorisotyön ja nuorisotoiminnan toimijoiden yhteisiä tulostavoitealueita866. Suomalaisen
nuorisopolitiikan kansainvälistymisen syventämiseksi tuotettiin Suomen
Nuorisotyöyhteistyö Allianssi ry:n kanssa �Nuorisoalan KV-strategia� � kirjanen v. 1998,
joka syntyi nuorisoalan viranomaisten, ammatillisten nuorisotyöntekijöiden ja
nuorisojärjestöjen keskusteluista vuosina 1996 � 1997. Tätä ennen oli paneuduttu nuorten
elinolojen konsernistrategiaan kaikilla nuorisotyön toimijoiden tasoilla. Konsernistrategia
oli erilaisten samansuuntaisten kehittämishankkeiden tulos ja sillä haluttiin varmistaa
nuorten elinolojen laadukas hoitaminen ensi sijassa valtionhallinnossa mutta sillä
kannustettiin läänejä ja kuntia poikkihallinnolliseen yhteistyöhön nuorten elinolojen
parantamistyössä867. Myös nuorisotutkimuksen kehittämisessä ja valtakunnallisten
nuorisokeskusten kehittämistyötä tehdään strategisella ohjauksella868. Opetusministeriön
strategiatyö on toteutettu esimerkillisesti alan toimijoiden välisenä yhteistyönä, joka on
merkinnyt vahvaa sitoutumista valittuihin linjauksiin ja painopistealueisiin.
Opetusministeriö itse on kuin häivytetty nuorisotyön valtakunnallisesta kehittämisestä
kokemukset saatetaan laajasti kuntien käyttöön.864 HE 298/1994, 5/13, Cederlöf 1998, 31- 33.865 Heinola, Timo ( toim. ) Nuorisotyön strategia � Nuostra. Helsinki 1993. Liikunnan strategiatyö: Likustraoli toteutettu 1991 � 1992 ja siitä ilmestyi saman niminen julkaisu Markku Pullisen toimittamana V. 1992.866 Heinola 1993, 16 � 23. Opetusministeriön tulossuunnitelma 2000. 11/19. Nuorisopolitiikan tulosalueellaon tarkoitus uudistaa nuorisotyön strategia v. 2000.867 Kareinen � Salakari, 1995., 28, 30, 51 � 65. Uusi Nuorisotyölaki ( 235/1995 ) astui voimaan 1.3.1995 januorisotyöllä tarkoitettiin sitä työtä, jolla parannetaan nuorten elinoloja ja luodaan edellytyksiänuorisotoiminnalle. Nuorten elinolojen parantaminen oli nimenomaan sellaista strategista työtä, jossatarvittiin uudenlaista strategista ajattelua.868 HE 298/994, 6. Opetusministeriön hallinnonalan toimintakertomus 1998, 34.
208
mutta positiivisella tavalla. Strategiaohjauksessa käytetyt tuotteet ovat olleet
helppokäyttöisiä ja helpommin ymmärrettäviä ja mieluisammin käteen otettavia kuin
suomalaiset komiteamietinnöt, jotka toimivat myös informaatio-ohjauksen välineinä
oikeuslähdeopillisen käyttötarkoituksen rinnalla869.
Opetusministeriön nuorisoyksikön Nuorisotyölain ( 235/1995, 3 § ) mukaista ohjaus ja
kehittämistehtävää uuden hallinnollisen ohjauksen kehikossa selvittäessään, joutuu
huomaamaan, ettei nuorisotyölain uudistamisen esitöissä eritellä ohjausmuotoja, vaan ne
on tulkittava lainvalmistelutekstistä870. Hallinnolliseen ohjaukseen kuuluvasta
informaatio-ohjauksesta871 ei puhuta lainkaan. Nuorisotyön kehittäminen tarkoittaa
opetusministeriön nuorisotyön tehtäväalueiden edistämistä ja rahoittamista ja siihen kuuluu
mm. tiedonvälitys, tutkimus, kokeilu- ja kehittämistoiminta sekä poikkihallinnollisten
nuorten elinolojen parantamistoimenpiteiden yhteensovittaminen872. Kaikkiin näihin
toimenpiteisiin liittyy informaatio-ohjausta ja kaikki tehtävät koskettavat myös kuntien
nuorisohallintoa. Erityisenä painopistealueena v. 2000 on sähköisen sisältötuotannon
kehittäminen, joka kohdistuu nuorten osallistumiseen ja verkkodemokratiaan, joka
puolestaan liittyy aikaisemmin selostamaani tietoyhteiskuntastrategiaan. Uusien
työmuotojen tuottamisen sisällytän kuuluvaksi hallinnolliseen ohjaukseen ja tästä
esimerkkinä mainitsen opetusministeriön nuorisoyksikön toimenpiteet kansainvälisen
nuorten harrastusohjelma The International Award Programme �ohjelman tuottamiseksi ja
käynnistämiseksi Suomessa873. Nuorisotutkimuksen koordinointi ja edistäminen
opetusministeriön toimialaan kuuluvana tehtävänä lisäävät kuntienkin tietoa alan
ajankohtaisista teemoista. Nuorisotutkimuksen rakenne on uudistettu v. 1998
869 Ruotsalaiset komiteamietinnöt ovat luettavuudeltaan ja ymmärrettävyydeltään huomattavasti suomalaisiaparempia. Viittaan tässä tutkimuksessa käyttämiini komiteamietintöihin.870 HE 236/1997, 3/20: Liikuntalain esitöissä eritellään jo, miten opetusministeriö toteuttaa liikuntatoimenvaltakunnallista johtamista ja liikunnan yleistä edistämistä. Tehtävä toteutetaan informaatio-ohjauksella,tulosohjauksella ja rahoitusohjauksella.871 KM 1991:7, 169: Nuorisopolitiikan toimenpideohjelmaa 1990-luvulle linjaavan komitean mietinnössätodetaan, että keskushallinnon tehtävien uudistuksessa päätöksenteko- ja kontrollointitehtävät vähenevät jasamalla merkittävästi lisääntyvät kehittävät, opastavat ja koordinoivat tehtävät. Opetusministeriön Liikunta-ja nuoriso-osaston muistio 7.10.1992 budjettipäällikkö Raimo Sailaksen ehdotukseen julkisen taloudentasapainon parantamiseksi: Muistiossa ( s. 3 ) sanotaan, että liikunta- ja nuoriso-osaston toiminnan painopistesiirtyy normiohjauksesta tutkimus-, kokeilu- ja kehittämistyöhön sekä informaatio-ohjaukseen. Lisäksitodetaan ( s. 8 ), että tiedon jatkuva lisääntyminen ja kansainvälistyminen korostaa tietohuollon merkitystäinformaatio-ohjauksen välineenä. Ministeriö on tukenut nuorison tietopankin ja nuorison tiedotusyksiköidenyhteistyötä sekä liikunnan tiedotusyksiköiden ( 6 ) toimintaa.872 HE 298/1994, 3/13.873 Opetusministeriö: nuorisoyksikkö, 1. NuPo tiedote 1/2000 Nuorisotyö 1/2000 liitteenä, 31: Avartti �nuoret sen tekevät ohjelma on tarkoitettu 14 � 25-vuotiaille ja se on elämyspedagogiikkaan perustuvanuorisotyömuoto. Eri maissa ohjelmaan osallistuu vuosittain 400 000 nuorta 90 eri maassa.
209
nuorisotutkijaverkostoksi874 ja verkoston toimeksiannosta nuorisoasian neuvottelukunta
tuottaa nuorten elinoloindikaattoreita ja nuorisobarometreja päätöksenteon tueksi875.
Ajankohtaisena nuorisotutkimusprojektina on menossa nuorisotyön laatuun liittyvä
tutkimus876. Konserniohjauksen olen ottanut osaksi hallinnollista ohjausta ja sillä
tarkoitan tässä opetusministeriölle valtionhallinnon tasolla annettua tehtävää sovittaa
yhteen Nuorisotyölain ( 235/1995 ) 5 §:ssä mainitut toimenpiteet nuorten elinolojen
parantamiseksi. Ministeriötasoinen nuorten elinolojen yhteensovittamistehtävä ja
toimenpiteistä tiedottaminen vaikuttavat kuntien vastaaviin toimenpiteisiin. Nuorten
elinoloparannuksia yhteen sovittavana informaatiokanavana toimii Nuorisotyö �lehden
liitteenä nykyisin julkaistava opetusministeriön nuorisopoliittinen tiedeote, NuPo.
Laajempi Nuorisopoliittinen tiedote tuotetaan verkkoversiona virtuaalisessa
Nuorisotiedon talossa. Nuorisotiedotus palvelumuotona ja nuorisotietopankkina toimiva
Suomen Nuorisoyhteistyö � Allianssi ry:n877 sähköinen Nuorisotiedon talo ovat sekä
nuorisotyön ammattilaisille, päättäjille että nuorille suunnattu systemaattinen informaatio-
ohjauksen kehikko, jonka tukeminen ja kehittäminen on kuulunut opetusministeriön
intresseihin878.
Hallinnollista normiohjausta kuntien yleisessä kulttuuritoiminnassa ei ole. Kuntia
koskevia määräyksiä sai 29.2.2000 saakka antaa vain laissa olevan, yksilöidyn
valtuutuksen nojalla ( NormiL 1036/1996, 4.2 § ), joka kuntien kulttuuritoiminnan osalta
tarkoitti kulttuuritoimintalaissa olevaa valtuutusta. Sieltä löytyi vain valtuutus asetuksen (
728/1992, 4 § ) muttei määräysten antamiseen. Asetusta ei ole eikä opetusministeriö ole
voinut antaa määräyksiä lakitasoisen valtuutuksen puuttuessa. Muutoinkin laki kuntien
kulttuuritoiminnasta on niin väljä ettei sen perusteella ole mahdollista ohjata tai rajoittaa
874 Opetusministeriön hallinnonalan toimintakertomus 1998, 34. Opetusministeriön tulossuunnitelma 2000,11/19: �Nuorisotutkimusverkostoa ja soveltavan tutkimuksen hyödyntämistä nuorisopolitiikassa jahallinnossa tehostetaan.�875 HE 298/1994, 6. Nuora: Nuorten elinolot 2000, 1 � 4.876 Nuorisotutkimus � nuorisotutkimusverkosto 2000, 1.877 Suomen Nuorisoyhteistyö - Allianssi ry on valtakunnallinen nuorisotyön palvelu- ja vaikuttajajärjestö,jonka jäseninä ovat lähes kaikki valtakunnalliset nuoriso- ja kasvatusalan järjestöt. Nuorisotyöntietopalvelujen tuottaminen on keskitetty Allianssiin, joka tarkoittaa, että myös opetusministeriönnuorisoyksikkö on saanut monipuolisen informaatio-ohjauskanavan Nuorisotiedon talosta. Allianssin jaNuorisotiedon talon suojissa toimii myös nuorisoalan erikoiskirjasto Nuorisotiedon kirjasto.Opetusministeriön rahoitusinformaation mukaan ( Nuorisojärjestöjen avustustoimikunta, www.minedu.fi.4.10.2000 ) se on avustanut tulosperusteisesti Nuorisotyölain ( 235/1995 ) 8 §:n perusteella SuomenNuorisoyhteistyö � Allianssi ry:tä ( v. 2000 ) 2 150 000 markalla, joka oli neljänneksi suurinnuorisomääräraha-avustus.878 Ks. www.alli.fi. Nuorisotiedotus- ja neuvontapisteet Suomessa ovat pääasiallisesti kuntien tehtävänä.
210
kuntien omaa harkintavaltaa879. Liikunnan ja nuorisotyön osalta
viranomaisnormirekisterissä on neljä ohjetta tai määräystä, jotka eivät koske kuntien
toimintaa880.
Laissa taiteen perusopetuksesta ( 633/1998, 5 § ) annetaan opetushallitukselle päätösvalta
taiteen perusopetuksen opetussuunnitelman perusteiden vahvistamisessa.
Opetushallitus päättää taiteenala-kohtaisista tavoitteista ja keskeisistä sisällöistä. Näin
lainsäätäjä haluaa varmistaa taiteen perusopetuksen tavoitteellisen, tasolta toiselle etenevän
opetuksen tason ja yhtenäisyyden ( L 633/1998, 1 § ). Koulutuksen järjestäjän tulee
hyväksyä kullekin taiteen alalle opetussuunnitelma, jossa lain ja opetussuunnitelman
perusteiden tavoitteet tarkentuvat kuntakohtaiseksi sovellukseksi881. Opetushallitus ohjaa
taiteen perusopetuksen sisältöä ja samalla varmistaa opetuksen laatua. Taiteen perusopetus
ei ole opetusministeriön kulttuuriyksikön tehtävänä, vaan se on maan opetuksesta
vastaavan toimielimen eli opetushallituksen vastuulla, kuten alussa jo mainitsin Euroopan
neuvoston kulttuuriarviointiryhmä kiinnitti huomion taideopetuksen ja kulttuuripoliittisen
toiminnan eriytyneeseen hallinnointiin882.
Taiteen perusopetukseen on rakennettu lakisääteinen laadun arviointijärjestelmä ( L
63371998, 7 § ). Koulutuksen arvioinnin tarkoituksena on tukea koulutuksen kehittämistä
ja parantaa oppimisen edellytyksiä ( L 633/1998, 7.1. § ). Taiteen perusopetuksen järjestäjä
velvoitetaan lain normilla kaksitasoiseen laadun arviointiin. Ensiksi sen tulee itsearvioida
antamansa koulutusta ja sen vaikuttavuutta ( 7.2 § ). Toiseksi koulutuksen järjestäjän tulee
osallistua toiminnan ulkoiseen arviointiin, josta huolehtii opetushallitus ( 7.3 § ).
Opetushallituksen vastuulla olevaa taiteen perusopetuksen laadun arviointia puolestaan
ohjaa asianomainen ministeriö ( 7.3. § ). Laadun arvioinnin tulokset tulee julkistaa ( 7.4. §
). Opetushallitus ja Suomen Kuntaliitto ovat sopineet yhteistyöstä taiteen perusopetuksen
arvioinnissa. Laadun arvioinnista on tullut uusi hallinnollisen ohjauksen muoto, joka liittyy
uuteen hallintoajatteluun (NPM ) ja jossa yhtenä elementtinä käytetään toimintojen
mittaamista ja vertailua883. Valtion viranomaiset eivät enää ohjaa ennakollisella
suunnittelujärjestelmällä, vaan tilalle on tullut jälkikäteinen toteutuneen toiminnan laadun
879 Ks. Mäenpää 1997, 197 � 198.880 Viranomaisnormit � Opetusministeriö - Normikortti 4.10.2000.881 HE 86/1997, 4/5.882 Euroopan neuvosto 1996, 29.883 Ryynänen 1999, 252 � 253.
211
arviointi, jolla arvioidaan asetettujen tavoitteiden toteutumista 884. Muutoinkin taiteen
perusopetuslain ( 633/1998 ) sääntelyn kohteena olevat tavoitteet, toiminnan keskeinen
sisältö ja opiskelijoiden oikeudet ja velvollisuudet eikä koulutuksen järjestäjä vastaavat
uutta ajattelua sääntelyn tehtävästä885.
Taiteen perusopetuksen lupaohjausta en käsittele, koska kunta saa suoraan lain nojalla
ilman lupaa järjestää taiteen perusopetusta ja tässä tutkimuksessa rajaudun pääasiallisesti
kunnan järjestämään toimintaan.
5.2.3. Valtion taidetoimikuntien, valtion liikuntaneuvoston ja nuorisoasiain
neuvottelukunnan ohjaus
Valtion taidetoimikunnilla eikä taiteen keskustoimikunnalla ole suoranaista
hallinnollisen ohjauksen funktiota kunnan kulttuuritoimeen. Valtion taidetoimikunnat
toimivat kukin omalla alallaan edistäen oman alansa taidejärjestöjen, taidelaitosten ja
taiteen oppilaitosten toimintaa ( Asetus taiteen edistämisen järjestelystä 1105/1991, 4 § ).
Jokaisella yhdistyksellä, taidelaitoksella ja oppilaitoksella on kotipaikka jossakin Suomen
kunnassa, jota kautta kunnan kulttuuritoimi on vuorovaikutuksessa kunnassa toimivien
taideorganisaatioiden kanssa. Valtion taidetoimikuntien taiteen edistämistoimenpiteet
ohjaavat välillisesti kunnan kulttuurielämää sitä enemmän mitä enemmän kunnassa
toimii erityisesti valtakunnallisia taidejärjestöjä ja taidelaitoksia sekä taiteen oppilaitoksia.
Ohjaus on informaatio-ohjausta.
Valtion taidetoimikunnan ja taiteen keskustoimikunnan jakamat taitelija-apurahat ja
taiteen edistämisen erityistuet merkitsevät kunnan taide-elämän resurssien lisääntymistä
ja samalla sen hyvinvointia. Taiteen keskustoimikunnan lasten kulttuurin edistämisen
erityistuesta ovat v. 2000 päässeet osallisiksi kuntaorganisaatiotkin taiteilijaryhmien,
taideyhdistysten ja yksittäisten taiteilijoiden lisäksi886. Valtion taidetoimikuntien ja taiteen
keskustoimikunnan kuntien kulttuurielämään kohdistama ohjaus on tältä osin
resurssiohjauksessa rahoitusohjaukseen kuuluvaa valtionavustusohjausta. Resurssiohjaus
tuo mukanaan myös varojen käytön valvonnan ( A 1105/1991, 1.1.9 § ja 4.1.10 § ).
884 HE 86/1997, 1/5.885 HE 86/1997, 4/5.886 Arsis 1/00: Esimerkiksi: Kokkolan kaupunki/kulttuuritoimi lasten kulttuuritapahtuman kuluihin, Nastolankunta/Rinteen koulu harjaantumisluokkien kuvataideprojektien kuluihin ja Espoon kaupunki/Tapiolanpäiväkoti tanssi- ja teatteriprojektien kuurojen taiteilijoiden palkkioihin, 43.
212
Informaatio-ohjaukseksi katson taiteen keskustoimikunnan ja valtion taidetoimikuntien
tutkimus- ja julkaisutoiminnan edistämisen ( A 1105/1991, 1.1.8 § ja 4.1.8 § ), jonka
toivotaan saavan aikaan innovatiivisuutta myös kuntien kulttuuritoimessa. Taiteen
keskustoimikunnan julkaisemalla ARSIS -lehdellä on tärkeä osuus taiteen ja
kulttuuripolitiikan tiedon välityksessä.
Valtion liikuntaneuvostolla on lakisääteinen valtionhallinnon toimenpiteiden vaikutusten
arviointitehtävä ( Liikuntalaki 1054/1998, 4 §, Liikunta-asetus 105571998, 6.1.1 § ).
Arviointi vaikuttaa välillisesti ja välittömästi myös kuntien liikuntatoimeen, sillä
valtionhallinnon toimenpitein rahoitetaan kuntien liikuntarakentamista887 ja kunnat saavat
valtionosuutta myös liikunnan käyttökustannuksiin. Valtion liikuntaneuvosto ohjaa
lausunnoillaan valtion talousarvioon otettavia liikuntamäärärahoja ja valtion toiminta- ja
taloussuunnitelmia liikunnan osalta. Kysymys on asiantuntijaohjauksesta, joka
arvioinnin kanssa kuuluu hallinnolliseen ohjaukseen. Liikuntapolitiikan suunnan
näyttämisessä eli kansallisen liikuntakulttuurin tavoitteiden asettamisessa valtion
liikuntaneuvostolla on keskeinen rooli ja tavoiteohjausvaikutus myös kuntien
liikuntapolitiikkaan kuten aikaisemmin olen jo selvittänyt, vaikka sen edeltäjien
voimavarat ovatkin osin menneet jäsenten omien järjestöreviirien puolustamiseen888.
Tavoiteohjaus on aikaisemmin nähty enemmänkin suunnitteluohjauksena, joka liittyi
vahvaan kokonaisvaltaiseen suunnitteluun luottamiseen myös liikunnassa ja johon oli
sisään rakennettu valtion elinten ohjauksen ja valvonnan vaatimus. Kuntien näkökulmasta
se merkitsi ensisijassa liikuntarakentamisen suunnitelmallista ohjausta, jossa tehtävässä
valtion liikunnan asiantuntijaelimellä on aina ollut oma roolinsa. Suunnitteluun ja
tavoiteasetteluun myös liikunnan alueella on kytketty tiede ja tutkimus jo 1960-luvulta
lähtien. Tietoa kaipasivat ensisijassa valtion viranomaiset ja tutkimustieto liitettiin myös
887 Opetusministeriön hallinnonalan toimintakertomus 1998, 32. V. 1998 opetusministeriö käynnisti laajanarvioinnin liikuntapaikkojen tasa-arvoisesta saatavuudesta.888 Ilmanen 1996, 157. Valtion urheilulautakunta näytti jo 1960-luvulla suuntaa liikuntapolitiikan kunnillekehottamalla, että kunnissa alettaisiin laatia pitkäjänteisiä urheilulaitosten rakennussuunnitelmia huomioidentasapuoliseesti eri harrastajapiirit ja väestöryhmät. Juppi 1995, 275. Liikuntakulttuurin vaikuttajien käsitystenmukaan liikuntakulttuurin alueen merkittävistä toimenpiteistä vain liikuntarakentaminen liittyi konkreettisestikansalaisten liikuntaan eli kunnissa asuvien ihmisten arkeen. Muut liikuntapolitiikan saavutukset koskivatalan hallintoa ja sen organisoimista. Juppi toteaakin, että liikuntapolitiikan mentaliteetissa byrokratia ja sentarpeet on usein ohittanut varsinaisen toiminnan perimmäisen syyn ja kohteen eli liikkuvat ihmiset. Juppi1995, 237, 325. Nykyisen valtion liikuntaneuvoston edeltäjien keskeisenä asiana on ollut avustustenturvaaminen valtakunnallisille liikuntajärjestöille ja jopa ensimmäisen liikuntalain säätäminen koettiinliikuntajärjestöjen uhkaksi peläten, että valtion varat lipuvat kuntien suuntaan.
213
komiteatyöskentelyyn, jolla menettelyllä linjattiin vuosikymmenittäin liikuntapolitiikan
suuntaa889. Nyt tutkimustiedon tuottaminen ja levittäminen liitetään informaatio-
ohjaukseen, joka kuuluu valtion liikuntaneuvoston liikuntatieteellisen jaoston
toimintaan890. Liikuntapaikkarakentamista edistävään tutkimus- ja selvitystoimintaan on
panostettu, joka auttaa kuntien liikuntapaikkojen rakentamista891. Myös erityisryhmien
liikunnan ja terveyttä edistävän liikunnan tutkimusohjelmat ja niissä saatava tieto
hyödyttävät kuntien suunnittelua ja päätöksentekoa892
Nuorisoasian neuvottelukunnan ohjauksellinen rooli suhteessa kuntien nuorisotoimeen
on arjen toimintaa helpottava ja läheinen. Ohjaus toteutuu ensisijassa informaatio-
ohjauksella, joka on tarkoittanut paneutumista nuorten elinolojen parantamiseksi
suunnatun tiedon tuottamiseen. Nuorisoasiain neuvottelukunta ylläpitää nuorten
elinoloindikaattoreita, jotka on tarkoitus seutukunnallistaa maakunnallisen saatavuuden
sijaan vuoden 2000 aikana893. Indikaattoreilla kuvataan nuorten elämänalueista mm.
työllisyyttä, työttömyyttä, koulutusta, asumista, muuttoliikettä, ostovoimaa, terveyttä,
rikollisuutta ja syrjäytymistä894. Nuorisoasian neuvottelukunnalta saatava tieto
tutkimuksina ja julkaisuina895 helpottaa kuntien omaa tiedon hankintaa ja auttaa nuorten
elinolojen parantamista koskevassa poikkihallinnollisessa päätöksenteossa. Nuorisoasian
neuvottelukunnalla on asiantuntijaohjaajan rooli suoraan suhteessa opetusministeriöön
mutta välillinen suhteessa kuntien nuorisotoimeen. Asiantuntijaohjaus välittyy kuntiin juuri
edellä mainitun tiedon tuottamisen muodossa. Nuorisoasian neuvottelukunnan jäsenten
koostumus poikkeaa taiteen ja liikunnan vastaavien elinten koostumuksesta siten, että
jäsenten tulee edustaa nuorisostrategian mukaisia tulosalueita896. Edustettuina tulee olla
nuorten kasvu- ja kansalaistoiminta, nuorten elinolot, kansainvälisyys ja syrjäytymisen
ehkäisy. Näiden lisäksi edustettuna tulee olla nuorisotutkimus.897 Tämä takaa koko
889 Juppi 1995, 220 - 221.890 Opetusministeriö � Liikunta 2000, 1: Liikunta-alan tutkimusta tehdään pääasiassa Jyväskylän yliopistonliikunta- ja terveystiedon tiedekunnassa, Liikunnan ja kansanterveyden edistämissäätiössä ( LIKES ), Kilpa-ja huippu-urheilun tutkimuskeskuksessa ( KIHU ), UKK-instituutissa ja viidessä liikuntalääketieteellisessätutkimusyksikössä.891 Opetusministeriön hallinnonalan toimintakertomus 1998, 32.892 Opetusministeriön hallinnonalan toimintakertomus 1998, 33.893 Nuora: Nuorten elinolot 2000, 1.894 Nuora: Nuorten elinolot 2000, 1 � 2. Opetusministeriön kulttuuriyksikkö puolestaan tuottaakulttuuripuntaria kulttuuripalveluiden käytöstä ja tyytyväisyydestä.895 Nuora: nuorisoasian neuvottelukunnan tutkimusjulkaisuja 2000, 1. Lisäksi Nuora ottaa kantaaajankohtaisiin nuorten elinoloja koskeviin asioihin ja julkaisee niistä tiedotteita ja kannanottoja.896 HE 298/1994, 9/13.897 HE 298/1994, 9/13. Kunnallisen nuorisohallinnon asiantuntemusta peräänkuulutettiin hallituksen
214
nuorisotyön ja nuorisotoiminnan kentän yhteisten valtakunnallisten tavoitteiden
toteutumisen, jotka tavoitteet on muotoiltu yhteisiksi sisällöllisiksi tulosalueiksi.
Nuorisoasian neuvottelukunta on omalta osaltaan sovittamassa yhteen ja varmistamassa
nuorisotyökentän kokonaisvaltaista tulosohjausta ja yhteiskunnallista perustelua.
Nuorisoasian neuvottelukunnalla ei ole hallinnolliseen ohjaukseen kuuluvaa, lakisääteistä
arvioitsijan roolia eikä sille enää kuulu nuorisojärjestöjen valtionavustusten myöntämiseen
liittyvät lausunnon antajan tehtävät. Puolestaan sille on annettu innovaattorin ja
hankkeiden käynnistäjän rooli ( 235/1995, 6.1.2 § ), joka edustaa modernimpaa ajattelua
opetusministeriön hallinnonalan asiantuntijaelimen tehtävissä kuin taiteessa ja liikunnassa,
joiden ohjauksellisten roolien kokonaisuutta nimittäisin edelleenkin perinteiseksi
toimintaedellytysten varmistamiseksi omalle tehtäväreviirille.
5.2.4. Lääninhallituksen ja läänin taidetoimikunnan hallinnollinen ohjaus
Lääninhallitusten Kunnallislakiin ( 953/1976, 145 § ) perustunut yleinen kuntien
silmälläpito lopetettiin Kuntalain ( 365/1995 ) voimaan tultua 1.7.1995, kuten aikaisemmin
valtionvalvonnan yhteydessä olen jo selvittänyt. Lääninhallitukset ovat myös kokeneet
suuren uudistuksen. 1.9.1997 astui voimaan uusi Lääninhallituslaki ( 22/1997 ). Maassa on
vain viis lääniä ja niissä 13 toimipaikkaa tai palveluyksikköä. Lääninhallitus on merkittävä
alueellinen valtion asiantuntijaviranomainen. Lääninhallituksen tehtävänä on sen mukaan
kuin erikseen säädetään huolehtia mm. opetus- ja kulttuurihallinnon sekä liikunta- ja
nuorisotoimen tehtävistä ( L 22/1997, 2.2. § ). Erityislaeissa voidaan lääninhallitukselle
antaa oikeus ohjata ja valvoa kuntien toimintaa. Aimo Ryynäsen mukaan lääninhallitusten
kuntiin kohdistuvaa palvelutuotannon valvontaoikeutta on haluttu lisätä perustelemalla sitä
perusoikeuksien toteutumisella ja toteuttamalla sitä uusin seuranta-, arviointi- ja
valvontatoimin. 898
esityksessä yritettäessä perustella mitä tahoja nuo nuorisostrategian tulosalueet sitten konkreettisestiedustaisivat. Kuntien nuorisohallinnon asiantuntijoiden lisäksi neuvottelukunnassa tulisi olla eriministeriöiden johtavia viranhaltijoita sekä alueellisen nuorisohallinnon edustajia, jotka edustaisivatnuorisotyön aluetta. Nuorisotoiminnan parasta asiantuntijuutta edustavat nuorisojärjestöjen ehdottamathenkilöt. Liikunta-asetus 105571998, 5 § : Liikuntaneuvoston jäsenten tulee olla liikuntapolitiikkaan jaliikunnan eri aloihin perehtyneitä henkilöitä ja siellä pitää olla edustettuina erilaiset yhteiskunnallisetnäkemykset, liikuntakulttuurin toimi- ja yhteistyöalueet, liikunnan kansalaisjärjestöt ja kunnat sekä alueellisetja kielelliset näkökohdat. L taiteen edistämisen järjestelystä 14.7.1967/328, 6 §: Valtion taidetoimikunnassatulee olla edustettuna asianomaisen taiteen alan eri alojen ja koulutuksen asiantuntemus. HE 3/200, 4/13:Taiteen keskustoimikunnan jäsenten määrää lisättiin 1.6.2000 lukien ( 366/2000, 4 § ), siten että lisäjäseniänimettäessä otettaisiin huomioon taiteen ja yhteiskunnan vuorovaikutuksen kannalta keskeiset alueet, kutenviestintä, taiten tutkimus ja opetus.898 Ryynänen 1999, 173.
215
Läänin alueelliset taidetoimikunnat lääninhallitusten asiantuntijaeliminä ovat kunnan
kulttuuritoimen ensisijaisia yhteistyökumppaneita ja kunnissa toimivien taiteilijoiden sekä
taide- ja kulttuuriryhmien tukijoita. Läänin taidetoimikunnat mahdollistavat omalta
osaltaan taiteilijoiden ja taideyhdistysten toimintaa. Läänin taidetoimikunnat kouluttavat ja
konsultoivat kuntien kulttuuritoimen viranhaltijoita ja työntekijöitä. Varsinais-Suomen
taidetoimikunnan tulossuunnitelman mukaan �alueellinen taidehallinto ei hallitse taidetta
vaan palvelee sitä�899. Läänintaidetoimikunnan alaisuudessa toimivat läänintaiteilijat
opastavat ja kouluttavat taiteenalansa ohjaajia ja ryhmiä.900 Euroopan neuvoston
suomalaisen kulttuuripolitiikan arviointiryhmä oli tyytyväinen läänien taidetoimikuntien
osallistumiseen alueellisen ja paikallisen kulttuurielämän edistämiseen901. Läänien
taidetoimikunnat käyttävät pääasiallisesti informaatio-ohjausta suhteessa kuntien
kulttuuritoimijoihin ( lautakunta ja viranhaltijat ) ja rahoitusohjausta informaatio-ohjauksen
lisäksi kunnissa toimiviin taiteilijoihin ja taideyhdistyksiin.
KuntaSuomi2004 vapaa-aikatutkimuksen mukaan valtion viranomaisilla eikä edes
lääninhallituksella ( taidetoimikunta, liikuntalautakunta, nuorisolautakunta ) koettu olevan
merkittävää vaikutusta kunnan kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimintaan902 mutta
muuttuuko tilanne Euroopan unionin rakennerahasto-ohjauksen siirtyessä läänin tasolla.
Lääninhallitusten sivistysosastot ovat 15.3.2000 lukien saaneet Euroopan unionin
rakennerahastojen mukaisten tavoiteohjelmien työstämisen uudeksi tulosperusteiseksi
neuvonta-, päätösten valmistelu-, esittely-, myöntämis-, seuranta- ja valvontatehtäväksi
opetusministeriön hallinnonalaan kuuluvissa asioissa903. Lääninhallitukset harjoittavat
opetusminiteriön hallinnonalan rakennerahasto-ohjausta myös kuntien kulttuuri-,
liikunta- ja nuorisotoimeen. Aikaisemmin tehtävä hoidettiin ministeriötasolla.
Opetusministeriön alaisten rakennerahastohankkeiden alueellinen rahoittaminen antaa
lääninhallituksille laajan hallinnollisen ohjausvallan, joka on osa rakennerahasto-
ohjausjärjestelmää. Kysymykseen tulevat informaatio-ohjaus hankeohjauksessa ja
neuvonnassa sekä hallintopäätösohjaus rahoituksen myöntämisessä. Lääninhallituksen on
huolehdittava, että sillä on sellainen hallinto- ja valvontajärjestelmä, jolla varmistetaan
899 Varsinais-Suomen taidetoimikunta. Taidetoimikunnan tulossuunnitelma vuodelle 2000, 2.900 Vrt. Kukkasmäki 1998, 43.901 Euroopan neuvosto 1996, 124.902 Mäkelä 1998, 111.903 Opetusministeriön asetus opetushallituksen ja lääninhallituksen toimivallasta rakennerahastoasioissa280/2000. Länsi-Suomen lääninhallitus 2000, 1.
216
moitteeton ja tehokas rakennevarojen käyttö päätettyjen hankkeiden osalta ( 280/2000, 3.1
§ ). Lääninhallituksen tulee siis valvoa ja seurata hankkeiden etenemistä ja antaa
opetusministeriön seurantajärjestelmään tietoja ja raportteja. Tämän lisäksi lääninhallitus
vastaa rahoittamiensa hankkeiden hanke- ja järjestelmätarkastuksesta sekä huolehtii
kolmen vuoden ajan hankkeen loppuerän maksamisesta, että tukitoimiin liittyvät asiakirjat
ovat Euroopan komission saatavana ( 4 § ). Näiden toimien lisäksi lääninhallitus huolehtii
rakennerahastovarojen ja vastaavien valtion varojen takaisinperinnästä ( 5 § ).
Rakennerahastovarojen hallinnointi on palauttanut lääninhallituksille myös kuntien EU-
hankkeiden osalta sellaisen valvontatehtävän, joista kansallisten valtionosuuksien osalta
päästiin jo lähes eroon.
Lääninhallitusten harjoittama kuntien kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimen
rakennerahastohankeohjaus kohdistuu kaikille kolmelle rakennerahasto-ohjelmien (
2000 � 2006 ) tavoitealueelle sekä myös kaikkiin kolmeen yhteisöaloitteeseen joskin
painopiste on horisontaalisessa tavoite 3:ssa eli koulutus- ja työllisyyspolitiikkaa tukevissa
toimissa904. Kulttuurin alueella edellisen ohjelmakauden hankkeet toteutuivat kaikilla
tavoitealueilla ja yhteisöaloitteissa905, joten lienee odotettavissa, että kulttuurin tulevatkin
hankkeet sopivat useampaan tavoitealueeseen kuin nuorisotyön ja liikunnan. Edellisen
ohjelmakauden rakennerahastohankkeet nuorisotyössä keskittyivät innovatiivisiin nuorten
työpajoihin, joilla haluttiin ratkaista nuorisotyöttömyysongelmaa ja integroida nuoria
sosiaalirahaston varoin työmarkkinoille906. Nuorten työpajat ovat pääasiallisesti kuntien
omistuksessa ja vastuulla, joten tältä osin rakennerahasto-ohjaus kohdistuu kuntiin ja siellä
kuntien nuorisotoimeen. Liikunnan osalta rakennerahastojen hyödyntäminen on ollut
kulttuuria ja nuorisotyötä vähäisempää. Rahoitusta on myönnetty ulkoilureittihankkeisiin
ja urheilukeskuksen peruskorjaukseen. Opetusministeriön arviointiraportin mukaan
�rakennerahastoista saatu lisäarvo liikuntaan on ollut varsin merkityksetön�907. 904 Rakennerahastot: Rakennerahasto-ohjelmat vuosina 2000 � 2006 ja tavoite 3. Tavoite 3 sisältääopetusministeriön rakennerahastotyöryhmän ohjelma-asiakirjan mukaan viisi toimintalinjaa, joihin se onlaatinut ohjelmastrategian: Toimintalinja TL1: Työvoiman kysynnän hyödyntäminen ja työllisyydenedistäminen, TL2: Tasa-arvon ja yhtäläisten mahdollisuuksien edistäminen työelämässä, TL3: Koulutuksenlaadun ja vaikuttavuuden parantaminen, ammatillisen liikkuvuuden edistäminen sekä koulutuksen jatyöelämän välisten suhteiden vahvistaminen, TL4: Osaamispääoman kehittäminen tukemaan yrittäjyyttä jatyöelämän laatua sekä tutkimuksen ja teknologian hyödyntämistä ja TL5: Tekninen tuki.905 Niemi 1998, 28 � 31. OPM � Hallinto ja esikuntatoiminnot. Rakennerahastoryhmä. Opetusministeriönhallinnonalan menestystarinoita, 30 hyviksi hankkeiksi valittua rakennerahastohanketta.906 Rakennerahastot : julkaisut � arviointi. Opetusministeriö ja Euroopan unionin rakennerahastot � arvioitaensimmäisiltä vuosilta 1995 � 1997, 6.6. Nuoriso.907 Rakennerahastot: Julkaisut � arviointi. Opetusministeriö ja Euroopan unionin rakennerahastot � arvioitaensimmäisiltä vuosilta 1995 � 1996, 6.7. Liikunta.
217
Lääninhallituksen keskeinen Nuorisotyölain ( 23571995, 5 § ) mukainen ohjaustehtävä
on nuorten elinolojen parantamiseksi tähtäävä alueellinen konserniohjaus.
Lääninhallitusten tulisi saada sovitetuksi yhteen nuorten elinolojen parantamiseksi
tarkoitetut alueensa eri toimijoiden toimenpiteet valtion toiminta- ja taloussuunnitelmiin,
jotta kunkin läänin nuorten elinoloja pystyttäisiin parantamaan mahdollisimman laaja-
alaisesti. Lisäksi yhteensovittamistehtävä koskee alueiden kehittämisestä annetun lain (
1135/1993 ) mukaisia tavoiteohjelmia, joilla hankitaan kansallisia ja Euroopan unionin
rakennerahastovaroja maakuntien käyttöön. Läänin konsernityöskentely edellyttää alhaalta
ylöspäin lähtevää innovaatioiden ja suunnitelmien virtaa, jossa kunnilla, järjestöillä,
yrityksillä ja muilla organisaatioilla on aloitevastuu.
Alueellisten nuorisoneuvostojen keskeinen ohjauksen muoto on toimia
nuorisotyöasioiden informaatiokanavana jäsenten sidosryhmiin. Lääninhallituksen
nuorisotoimen harjoittamaa informaatio-ohjausta on erilaisten kyselytulosten tuottaminen
ja arviointitiedon levittäminen, oman sähköisen ja paperitulosteisen tiedotuskanavan
ylläpitäminen, eri lähteistä saatavan avustustiedon välittäminen, alan ammattilaisten
kouluttaminen ja neuvonta sekä nuorisotoimen tietohuollosta huolehtiminen.
Lääninhallituksethan ovat aina olleet tärkeitä tiedonkerääjiä. Jopa tilastolaitoksen juuret
työntyvät maaherran kertomuksiin. Lääninhallitus on kerännyt tietoa alapuolellaan olevasta
hallinnosta ja välittänyt sitä keskushallinnolle. Väliportaan hallinnon yhteen sovittava
suunnittelu edellytti runsaasti tietoa908. Hallinnon muutosten myötä myös tiedonkeruun
tarpeet ja muodot ovat muuttuneet. Erilaiset valvontatehtävät ovat edellyttäneet
omanlaistaan tietoa valvottavilta viranomaisilta, kuten myös kunnilta. Informaatio-
ohjaukseen ja lääninhallituksen nuorisotoimen virkamiesrooliin liittyy itsessään
nuorisotyön asiantuntijaohjaus. Väliportaan hallinnon viranomaiset luokittuvat itsestään
alansa asiantuntijoiksi.
Nyt eletään arviointitiedon keruun ja tarpeen aikaa myös nuorisotoimessa. Arviointi on
osa laatuohjausta. Lääninhallitusten tehtäviin on sisällytetty laaja kuntien tuottamien
peruspalvelujen909 arviointi kuten kulttuurin ja liikuntatoimen yhteydessä aikaisemmin 908 Tuominen 1985, 45.909 Peruspalvelu �käsite on arvioinnissa ymmärretty todella laajasti. HE 155/1999, 1 - 3/10, 7/10:Peruspalvelujen arvioinnissa on kysymys peruspalvelujen laadun, saatavuuden ja asiakaslähtöisyydenselvittämisestä. Arviointi ankkuroituu perustuslain turvaamiin kansalaisten perusoikeuksiin, jotka julkisen
218
olen selostanut. Tiedon tuottamisen tarkoituksena on auttaa keskushallintoa valtion
talousarvion valmistelussa sekä lainsäädännön tarkistamisessa910. Länsi-Suomen
lääninhallitus korostaa, että se on kehittänyt kuntien peruspalvelujen arvioinnin sellaiseksi,
että se hyödyttää kuntia ja on kuntien itsensä suorittaman arvioinnin tukena911. Myös
kuntien liikuntatoimen palvelujen saatavuus sekä kuntien nuorisotyön peruspalvelut ovat
lääninhallituksen arvioinnin kohteena912.
Lääninhallituksen nuorisotoimi ohjaa ja tukee kuntien toimintaa myös tosiasiallisessa
toiminnassa. Jo aikaisemmin lääninhallituksen tehtäviä nuorisotyön asiantuntijana
selvittäessäni mainitsin, että lääninhallitukset huolehtivat alueellisesta nuorison
taidetapahtumasta eli uudesta Nuori Kulttuuri �tapahtumasta. Toinen tosiasialliseen
toimintaan liittyvä asiakokonaisuus on kansainvälinen toiminta, jolla läänien nuorisotoimet
edistävät erityisesti pienten kuntien kansainvälistymistä. Muita alueellisia kuntien
nuorisotyön tehtäviä koordinoivia tehtäviä ovat koululaisten iltapäiväkerhotoiminnan
kehittäminen, syrjäytymisen ehkäisy, työpajatoiminnan tukeminen ja rasismin
vastustaminen ja suvaitsevaisuuden edistäminen.913
Läänin liikuntatoimen kuntiin kohdistamat ohjauksen muodot ovat valtionavustusohjaus,
rakennerahasto-ohjaus, informaatio-ohjaus, asiantuntijaohjaus ja laatuohjaus.
Valtionavustusohjaus liittyy liikuntapaikkojen ja niihin liittyvien vapaa-ajantilojen
perustamishankkeiden rahoittamiseen, ohjaukseen ja valvontaan ( Liikuntalaki 1054/1998,
8 §, Opetusministeriön päätös 72/2000 ). Valtionavustusohjaus pitää sisällään ennakollisen
neuvonnan ja opastuksen, avustushakemusten teknisen tarkastuksen ja rahoituspäätöksen
valmistelu lääninhallituksen päätettäväksi määritellyssä kustannusluokassa ja jälkikäteisen
vallan tulee kansalaisille taata. Kunnat järjestävät suurimman osan peruspalveluista omilla päätöksillään jalääninhallituksille on muokkautunut toimialansa peruspalvelujen arvioitsijan rooli, joka nyt on saatettusäädöspohjalle lääninhallituslain muutoksella 15.4.2000 lukien. Suomen Kuntaliitto ei puoltanutlääninhallituksen arviointitehtävän lakisääteistämistä, sillä se katsoi hallitusohjelman tavoitteista huolimattasen olevan ristiriidassa kunnallishallintoa koskevien lakiuudistusten kanssa. Suomen Kuntaliiton hallitus on7.6.2000 ( Perusoikeudet, kunta ja valtion ohjaus, 5 ) ottanut kantaa myös kuntien ohjauksen, valvonnan jaarvioinnin organisointiin valtio-kunta-suhteessa. Sen mukaan kunnan itsehallintoa vahvistavankehittämislinjan mukaista on tukea lainsäädännöllä kunnan omaa kykyä asettaa tavoitteita ja arvioida niidentoteuttamista. Kuntaliiton mielestä kansallinen arviointi tulee antaa tarvittaessa puolueettomanasiantuntijaelimen tehtäväksi.910 HE 155/1999, 6/10.911 Länsi-Suomen lääninhallitus � tiedote 14.4.1999.912 Länsi-Suomen lääninhallitus � sivistystoimen peruspalvelujen kehittämishankkeet 1999. Sekäliikuntatoimi että nuorisotoimi olivat arvioinnin kohteena. Oulun lääninhallitus � läänin kuntienperuspalvelujen arviointiraportti 1998 sisältää nuorten työpajatoiminnan arvioinnin.913 Oulun lääninhallitus � nuorisotoimi 2000, 1. Länsi-Suomen lääninhallitus 2000.
219
lopputarkastuksen914. Lääninhallituksen liikuntarakentamisen valtionavustusohjaus sisältää
merkittävän määrän sellaista liikuntarakentamisen asiantuntijuutta, jota ei löydy mistään
muusta organisaatiosta915. Valtionavustusohjaukseen kuuluu myös ohjelmaohjaus, jolla
levitetään ja tuetaan valtakunnallisia liikuntaa edistäviä ohjelmia läänin alueella ( Liikunta-
asetus 1055, 4.1.5 § ).
Informaatio-ohjaus läänin liikuntatoimessa toteutuu sekä alueellisten liikuntaneuvostojen
kautta että virkamiestehtävänä. Informaatio-ohjaukseen kuuluu neuvonta, koulutus,
tietohuolto tilastoineen ja liikuntatiedon levittäminen sekä liikuntapaikkarekisteritietojen
päivittäminen. Läänin liikuntatoimi edistää alueellista yhteistyötä, jossa kuntien osuus on
merkittävä. Esimerkiksi Oulun läänin liikuntatoimi on tehnyt kuntien kanssa yhteistyössä
seutukunnallisia liikuntatoimen kehittämisohjelmia, jotka ovat pohjana kuntakohtaisille
toiminta- ja kehittämissuunnitelmille916. Läänin nuorisotoimen yhteydessä olen puhunut
konserniohjauksesta. Läänin liikuntatoimenkin lakisääteistä alueellisen liikunnan
yhteensovittamistehtävää voisi kutsua konserniohjaukseksi ( Liikuntalaki 1054/1998, 2.2
§ ).
Läänin liikuntatoimi harjoittaa tosiasiallista liikuntatoimintaa yhteistyössä kuntien
kanssa, kuten nuorisotoimikin. Se on ottanut tehtäväkseen kehittää kansainvälistä toiminta
ja erityisryhmien liikuntatoimintaa sekä edistää suvaitsevaisuutta. Läänin toimenpitein
autetaan pieniä kuntia löytämään lisäresursseja ja ennen kaikkea henkistä tukea toisilta
toimijoilta. Myös läänin liikuntatoimen tehtäviin kuuluu liikunnan peruspalvelujen
arviointi sekä rakennerahasto-ohjaus, joita kumpaakin olen jo edellä selvittänyt
kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimen yhteisinä asioina.
5.2.5. Kunnan sisäinen hallinnollinen ohjaus
Kunnan sisäisessä hallinnollisessa ohjauksessa keskityn kunnanhallituksen,
kunnanjohtajan, kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimesta vastaavan lautakunnan ja
johtavassa asemassa olevan viranhaltijan ohjaukseen. Valtuuston ohjausvaltaa olen
käsitellyt rahoitus- ja tavoiteohjauksen yhteydessä. Kunnanhallitus vastaa kunnan
hallinnosta ( Kuntalaki 365/1995, 23.1§ ) ja kunnanjohtaja johtaa kunnanhallituksen
alaisena kunnan hallintoa ( 24.1 § ). Valtuusto järjestää kunnan hallinnon johtosäännöillä ( 914 Liikunta-asetus 1055/1998, 4.1.2 § ). Oulun lääninhallitus � Liikuntatoimi 2000, 1/3.915 Ks. luku 3.2.3.
220
16 § ), jotka ovat sekä kunnan luottamushenkilö- että henkilöstöorganisaation perusta.
Johtosääntöohjaus on valtuuston käyttämä ohjausinstrumentti, jonka luokittelen
hallinnolliseen ohjaukseen.
Kunnassa on dualistinen hallinnollinen ohjausjärjestelmä: toisaalla ohjausta antaa
luottamushenkilöorganisaatio poliittisen johtamisen ominaisuudessa ja toisaalla
henkilöstöorganisaatio ammatillisen johtamisen ominaisuudessa917. Vaikka näiden kahden
osapuolen yhteistoimintaa metoforisesti �samassa veneessä istumista ja samaan suuntaan
soutamista� on edistetty kaikenlaisin kunnallisoikeudellisin, kunnallispoliittisin ja -
taloudellisin toimenpitein, odotetaan jännitteen olevan edelleenkin osa kunnan johtamista
koskevaa keskustelua, sillä politiikka ja hallinto halutaan erottaa toisistaan918.
Kunnallisoikeuden kehikossa luottamuselimet ohjaavat ja johtavat
viranhaltijaorganisaatioita, koska kunnan hallinto perustuu edustukselliseen demokratiaan.
Aimo Ryynäsen mielestä koko kunnan johtamisjärjestelmää tulisi lähestyä uudesta
näkökulmasta919. Tällä hetkellä kunnan johtamista ohjaa virkamiesmieshallinnollinen
käytäntö, vaikka kunta on poliittinen yhteisö. Henkilöstöorganisaatio on alisteinen
luottamushenkilöorganisaatiolle. Tulosjohtamisen kehikossa voidaan puhua myös näiden
kahden ryhmän keskinäisestä työnjaosta. Poliittiset päätöksentekijät muotoilevat kunnan
toiminta-ajatuksen ja strategiat sekä määrittävät keskeiset tulostavoitteet. He raamittavat
resurssit ja päättävät tärkeimmistä investoinneista. Päättäjät seuraavat ja arvioivat
tulostavoitteiden saavuttamista. Viranhaltijat puolestaan muotoilevat tulosyksiköiden
toiminta-ajatukset ja päämäärät poliittisten päätösten mukaan. He valitsevat keinot
tavoitteiden saavuttamiseksi annetuissa taloudellisissa raameissa ja arvioivat ja seuraavat
tulosyksikkötasoisten tavoitteiden saavuttamista.920
Kunnanhallituksen hallinnollisen ohjauksen menetelmiä ovat hallintopäätösohjaus,
asiantuntijaohjaus, laatuohjaus, informaatio-ohjaus, konserniohjaus ja strategiaohjauksen
valmistelu- ja täytäntöönpano. Kunnanhallitukselle kuuluu myös valtuuston päätösten
laillisuuden valvonta ( 56 § ). Hallintopäätösohjaus tarkoitta toisaalta kunnanhallituksen
tekemien toimivaltaansa kuuluvien, kunnan hallinnon ja taloudenhoidon johtamista ( 56 § ) 916 Oulun lääninhallitus � liikuntatoimi 2000, 2/3.917 HE 192/1994, 35. � Kunnan luottamishenkilöiden ja viranhaltijoiden välinen suhde on keskeinen kunnanjohtamisjärjestelmässä. Kunnan johtaminen jakautuu poliittiseen ja ammattijohtamiseen.�918 VNS 3/1999, 11. Heuru 2000, 69.919 Ryynänen 1999, 260.
221
koskevien päätösten ohjausvaltaa ja toisaalta otto-oikeutta ( 51 § ). Kunnanhallitus ohjaa
päätöksillään kunnan muiden toimielinten ja viranhaltijoiden toimintaa, joka tarkoittaa
yleisten ohjeiden antamista, henkilöstöpolitiikan johtamista, kunnan edustajien
ohjeistamista eri yhteisöissä toimimista varten ja talousarvion- ja suunnitelman valmistelun
johtamista ( 65 § )921. Otto-oikeudella kunnanhallitus kulttuuri-, liikunta- ja
nuorisotoimesta vastaavaa lautakuntaa ja viranhaltijoita ylempänä toimielimenä voi ottaa
käsiteltäväkseen niiden päätösvaltaan johtosäännöllä siirretyn asian. Otto-oikeus kulttuuri-,
liikunta-, ja nuorisotoimen viranhaltijan päätöksistä on myös lautakunnalla, jos
kunnanhallitus ei ole käyttänyt otto-oikeuttaan922. Otto-oikeuden käyttäminen tarkoittaa,
että alemman viranomaisen päätös siirtyy kokonaan otto-oikeuteen oikeutetun toimielimen
käsiteltäväksi eikä se ole sidottu aiemmin tehtyyn päätökseen. Otto-oikeuden käyttäminen
tarkoittaa, että asiassa voidaan tehdä uusi päätös, aikaisempi päätös voidaan pysyttää,
kumota tai muuttaa tai se voidaan palauttaa alkuperäisen päätöksen tehneelle
toimielimelle.923 Otto-oikeutta ei saa käyttää yksilöön kohdistuvissa opetustoimen,
terveydenhuollon tai sosiaalitoimen asioissa ( 51.3.2 § ). Opetustoimeen kuuluvaksi
luetaan myös taiteen perusopetus924, joten otto-oikeutta on rajoitettu taiteen perusopetuksen
oppilasta koskevissa asioissa. Lain mukaan oppilaaksi ottamisesta taiteen perusopetukseen
päättää koulutuksen järjestäjä ( Laki taiteen perusopetuksesta 633/1998, 6 § ), joka
tarkoittaa, että koulutuksen järjestäjänä toimivan toimielimen päätöstä kunnanhallitus ei
voi ottaa ratkaistavakseen.
Kunnanhallituksen asiana on sovittaa yhteen alaistensa lautakuntien toiminta. Tätä yhteen
sovittavaa ohjausta nimitän konserniohjaukseksi. Tärkeänä konserniohjauksen keinona
Harjula ja Prättälä pitävät edellä selvittämääni otto-oikeutta925. Mielestäni otto-oikeutta
tärkeämpiä konserniohjauksen menetelmiä ovat taloudenhoitoon ja erityisesti talousarvion
ja -suunnitelman valmisteluun ja täytäntöönpanoon liittyvä ohjaus ja ohjeistus yhteen
sovittavine elementteineen. Kunnanhallituksen asiantuntijaohjauksen yksi muoto on
kunnanhallituksen edustajan toiminta lautakunnissa, josta 1976KunL:ssa säädettiin
erikseen ( 70 § ). Nyt valtuusto voi hallintosäännössä ( 50 § ) määrätä joko yksilöidysti
kunnanhallituksen edustajan läsnäolosta ja puheoikeudesta lautakuntien ja muiden
920 Möttönen 1998, 158.921 Harjula � Prättälä 1998, 179 � 180.922 Harjula �Prättälä 1998, 324.923 Harjula- Prättälä 1998, 325.924 Laki opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta 635/1998.925 Harjula � Prättälä 1998, 180.
222
toimielinten kokouksissa tai jättää asia kunnanhallituksen itsensä ratkaistavaksi926.
Konserniohjaustehtävä puoltaisi kunnanhallituksen edustajajärjestelmää mutta jättäisi
siihen aikaisemmin liitetyn valvontafunktion taka-alalle.
Kunnanhallituksen rooli kunnallisten palveluiden laadun ohjauksessa linkittyy sille
kuntalaissa annettuun kunnan hallinnon johtamistehtävään ( vastaa kunnan hallinnosta ja
taloudenhoidosta ). Nykyaikaisen kunnan hallinnon tulee toimia tehokkaasti, laadukkaasti,
taloudellisesti ja asiakaskeskeisesti sekä kaikin puolin edistää hyvää hallintoa. Vastuu
laadukkaasta hallinnosta ja palveluista on keskeisesti kunnanhallituksella valtuuston
päättämien tavoitteiden kehikossa. Laatuohjaukseen kuuluu arviointi, jonka ytimenä on
kunnan sisällä tapahtuva toimintojen itsearviointi. Kunnan osaaminen riippuu keskeisesti
henkilöstön pätevyydestä ja aikaansaannoskyvystä. Henkilöstöpolitiikallaan kunnanhallitus
voi edistää palveluprosessien sujuvuutta ja henkilöstön aikaansaannoskykyä, jotka ovat
kunnan toimintojen tuloksellisuuden arvioinnin keskeisiä elementtejä927. Kunnan
viranhaltijoiden kuten myös kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimessa työskentelevien
edellytetään toimivan virkavelvollisuuksiensa mukaan mutta jos näin ei tapahdu tehtävänsä
laiminlyövälle viranhaltijalle voidaan antaa kirjallinen varoitus. Määräykset siitä minkä
viranomaisen toimivaltaan varoituksen antaminen kuuluu annetaan virkasäännössä (
KuntaL 365/1995, 45 § ). Tällä lakisääteisellä piiskalla käytännössä kunnanhallitus928
valvoo ja ohjaa viranhaltijoita virkavelvollisuuksien täyttämiseen ja tulokselliseen
toimintaan.
Kunnanhallituksen asiana on valtuuston päätösten valmistelu ja täytäntöönpano. Tähän
lakisääteiseen tehtäväkokonaisuuteen kuuluu strategiaohjauksen valmistelu ja
käytännössä strateginen ohjaus valtuuston tahdon mukaisesti. On jokaisen kunnan oma
asia, millaisen johtamisjärjestelmän se omaksuu mutta kuten aikaisemmin olen useaan
kertaan jo todennut suomalaiseen kunnallishallintojärjestelmään erilaisista
mahdollisuuksista huolimatta mahtuu kerrallaan vain yksi järjestelmä. Valtuusto visioi ja
tuottaa tavoiteasettelussaan strategioja, jossa kehikossa kunnanhallitus ohjaa kunnan
tosiasiallista toimintaa ja hallintopäätösten tekoa. Kulttuurin, liikunnan ja nuorisotyön
tosiasiallisen toiminnan näkökulmasta ei ole saman tekevää, millaisen merkityksen ne
926 Hannus � Hallberg 1997, 321. Harjula �Prättälä 1998, 316.927 Lumijärvi 1999, 22 � 23.928 Jyväskylän maalaiskunnan virkasääntö 17.1.1997, 22 §.
223
saavat strategisessa ohjauksessa, sillä strategisten valintojen kautta mahdollistetaan
näidenkin toimintojen olemassa olo ja palvelujen kehittyminen sekä myös uudet hankkeet.
Kunnanhallitus johtaa myös kunnan informaatio-ohjausta929, jossa keskeisellä sijalla on
kuntalain ( 29 § ) mukainen tiedottaminen. Informaatio-ohjauksen keskeinen periaate on
julkisuusperiaate, joka tiedottamisen lisäksi toteutuu asiakirjajulkisuutena ( Laki
viranomaisten toiminnan julkisuudesta 621/1999, 1 § ), kokousten julkisuutena ( KuntaL
57 § ) ja asioiden vireillä olosta ilmoittamisella ( HMenL 13 § ). Julkisuusperiaatteella
tarkoitetaan kansalaisten oikeutta saada tietoja viranomaisten toiminnassa myös
sellaisistakin asioista, jotka eivät koske häntä itseään930. Kunnan tiedottamisvastuulla
edistetään kuntalaisten osallistumista ja vaikuttamista. Kunnan on tiedotettava asukkailleen
kunnassa vireillä olevista asioista, niitä koskevista suunnitelmista, asioiden
käsittelystä ja niissä tehdyistä ratkaisuista sekä päätösten vaikutuksista. ( 29 § ). Se
miten kunta tiedotustoimintansa hoitaa, linjataan hallintosäännössä ( 50.1.12 § ).
Kunnanhallitus voi tiedotustoimintaa johtaessaan hallintosäännön määräysten lisäksi
jalostaa tiedottamistaan tiedotusperiaattein ja täsmentää sitä vastuunjaoin931.
Hallintopäätösten tekemisen näkökulmasta tiedotusvelvollisuus edellyttää aina päätöksen
vaikutusten arviointia, sillä ilman tätä päätöksen vaikutuksista ei voida tiedottaa932.
Keskeisiä tiedotuskanavia ovat joukkotiedotusvälineet, internet ja infokioskit933 sähköisinä
tiedotuskanavana ja omien lehtien sekä tiedotteiden tuottaminen. Sähköisten
tietopalvelujen rakentamisella kunnat omalta osaltaan muokkaavat Suomea
tietoyhteiskunnaksi934. Informaatio-ohjaus voidaan yhdistää vuorovaikutteiseen
palautejärjestelmään, joka on osa laadun arviointijärjestelmää. Kunnanhan on myös
kuntalain mukaan tiedotettava asukkailleen, millä tavoin asukkaat voivat esittää
kysymyksiä ja ilmaista mielipiteitä valmistelijoille ja päättäjille. Näiden toimenpiteiden
929 Suomen Kuntaliitto 1995T, 6.930 Harjula � Prättälä 1998, 207.931 Suomen Kuntaliitto 1995T, 7.932 Vrt. Suomen Kuntaliitto 1995T, 15, jossa kuntia ohjataan tulkitsemaan kuntalakia tältä osin niin, ettävaikutuksia koskevista tutkimuksista ja selvityksistä on tiedotettava.933 Anttiroiko 2000, 98: Esim. Kotkassa julkisin tiloihin ja marketteihin on sijoitettu infokioskeja, joistakaupunkilaiset voivat hankkia tietoa kaupungin palveluista tai esittääkseen kommentteja viranhaltijoille japäättäjille. Tampere on edelläkävijä sähköisessä vuoropuhelussa kaupunkilaisten kanssa. Valanta 1999, 187 �188: Kunnanjohtajille suunnatun kuntien monimuotoistuva palvelurakenne -kyselyn tuloksena 1998 todetaan,että kuntien sähköposti- ja internetyhteydet ovat aukaisseet kuntalaisille uuden väylän saada tietoa ja antaapalautetta mutta sähköposti toimii enemmänkin kunnan sisäisenä yhteydenpitokanavana kuin aktiivisenavuorovaikutuskanavana kuntalaisten kanssa. Kunnanjohtajien mielestä merkittävin ja käytetyin tapa lähestyäpäättäjiä on suora palaute.934 Suomen Kuntaliitto 1995T, 13.
224
lisäksi kunnan on tarvittaessa esitettävä katsauksia kunnan palveluja, taloutta,
ympäristönsuojelua ja maankäyttöä koskevissa asioissa. Avoimen ja vuorovaikutteisen
tiedottamisen esteitä ei enää ole, vaan kuntalaki velvoittaa tiedottamaan myös
keskeneräisistä asioista ( vireillä olevat asiat ja suunnitelmat ) mutta
tiedottamisvelvollisuuden laiminlyönti ei johtane kunnallisvalituksessa valittajan kannalta
positiiviseen tulokseen935.
Kunnanjohtaja johtaa kunnanhallituksen alaisena kunnan hallintoa, taloudenhoitoa sekä
muuta toimintaa ( KuntaL 365/1995, 24.1 § ). Hänen lakisääteisenä vastuuna on kunnan
hallinnollisten tehtävien johtaminen, joka johtamistehtävä sisältää hallinnollisen
ohjauksen koko kirjon käyttämisen. Koska kunnan toimintojen johtaminen on järjestetty
hierarkkisesti, kunnanjohtajan keskittyy konserniohjaukseen. Konserniohjaus edellyttää
laajaa tietopohjaa ja se kunnanjohtajalle taataan tietojen ja asiakirjojen saantioikeudella.
Kunnanjohtajalla on kuntalain mukaan oikeus saada tietoja kunnan viranomaisilta sekä
nähdä heidän asiakirjojaan ( 24.4 § ). Konserniohjaukseen sisältyy esittelijän asema
kunnanhallituksessa, sillä suomalaisen kunnan johtamisjärjestelmässä kunnanjohtaja on
ammattijohtaja eikä poliittisena johtajana kunnanhallituksen puheenjohtaja.
Kunnanjohtajalla on vastuu kuntaorganisaation johtamisesta. Voimassa olevan kuntalain
mukaan valtuuston toimikaudeksi valittu kunnanjohtaja voisi olla myös kunnanhallituksen
puheenjohtaja ( 24.2 § ) mutta missään kunnassa tätä kuntalain antamaa mahdollisuutta ei
tähän mennessä olla sovellettu936. Kunnanhallituksessa käsiteltävien asioiden valmistelu ja
niiden esittely edellyttää kokonaiskäsitystä kunnan päävastuualueiden toiminnasta.
Kunnanjohtajalla kunnanhallituksen ja kunnanhallituksen puheenjohtajan kanssa oleva
rinnakkainen otto-oikeus ( 51 § ) mahdollistaa myös laajan tietojen saanti-oikeuden koko
kunnan hallintokoneiston päätöksistä. Otto-oikeuteen liittyvä kunnan viranomaisten
päätösten seuranta on myös hallintopäätösohjausta. Kunnanjohtajan läsnäolo-oikeudesta
lautakuntien kokouksissa ei enää ole säädetty mutta hallintosäännössä voidaan
kunnanjohtajalle antaa aikaisemman käytännön mukainen yleinen läsnäolo-oikeus937, joka
voidaan nähdä osaksi kunnanjohtajan lakisääteistä hallinnon, taloudenhoidon ja toiminnan
935 Harjula � Prättälä 1998, 208.936 VNS 3/1999, 10, 11.937 Harjula � Prättälä 1998, 317. Kumotussa Kunnallislaissa ( 953/1976, 70.2 § ) kunnanhallituksenpuheenjohtajalla, kunnanjohtajalla ja apulaiskunnanjohtajalla oli oikeus olla läsnä lautakuntien kokouksissaja käyttää siellä puhevaltaa, vaikka hän ei ollutkaan kunnanhallituksen edustajana lautakunnassa. Tämätarkoitti myös sitä, että lautakunnan tuli ilmoittaa kokouksistaan myös näille kaikille ja jos niin oltu tehtytehtiin menettelyvirhe, joka voi johtaa valituksen menestymiseen jopa KHO:ssa.
225
johtamistehtävää.
Vaikka kunnanvaltuusto on vastuussa kunnan toiminnan ja talouden keskeisten
tavoitteiden asettamisesta ( 13 § ), kunnanjohtajan asemaa tavoitteiden asettamisen
ammattijohtajana ei voida kieltää. Hän johtaa visioiden ja strategioiden asettamista, jotka
kuuluvat tulosjohtamisessa strategisen toiminnan osuuteen. Visiot eivät toteudu itsekseen,
vaan niiden toteuttamiseen tarvitaan myös kunnassa tahtoa ja tuona tahdon suunnan
näyttäjänä toimii kunnanjohtaja938. Kunnanjohtaja on tulosvastuussa poliittisille
päättäjille939 mutta tulostavoiteohjaus kunnanhallituksen alaiseen hallintoon on
operatiivisessa toiminnassa saavutettavien tulosten johtamista. Kunnanjohtajan asiana on
ohjata kunnan palvelujen järjestämistä valtuuston viitoittamien arvovalintojen mukaan.
Monimuotoistuneen palvelurakenteen ohjaus940 on kunnanjohtajan tehtävä. Se on
verkoston ohjausta ja sen hallintaa. Se on myös vaihtoehtojen etsinnän ohjausta, jossa
ohjauksessa kunnan omat organisaatiot, kuten kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimi ovat tänä
päivänä jatkuvan arvioinnin kohteena941. Palvelurakenteen ohjaus pitää sisällään
kiihtyvässä määrin laatuohjauksen, jossa palveluprosessien sujuvuudella ja henkilöstön
aikaansaannoskyvyllä asiakaspalvelun laadun ja vaikuttavuuden ohella on kullakin oma
sijansa. Kunnanjohtajan asiana on johtaa henkilöstöhallintoa ja varmistaa, että henkilöstö
yhdessä poliittisen johdon kanssa saavuttaa asetetut toiminnalliset ja taloudelliset
tavoitteet.
Kunnanjohtajalla on oikeus käyttää kunnanhallituksen puolesta puhevaltaa ( 24.4 § ).
Kunnanjohtaja siis esiintyy kunnan nimissä ja sen puolesta erilaisissa tilaisuuksissa ja eri
viranomaisissa942. Kunnan puhevallan käyttö sisältää ison määrän informaatio-ohjausta,
sillä kunnanjohtaja on kunnan suhde- ja tiedotustoiminnan keulakuva. Kunnanjohtajan
linjaukset ohjaavat myös kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimen roolia omalla informaatio-
ohjauksen kentällä. Nykyaikainen informaatio-ohjaus ymmärretään vuorovaikutteiseksi
toisin kuin kuntalain säätämä kunnanjohtajan tietojen saantioikeus ( 24.4 § 9 ).
Kunnan kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimen lautakuntajärjestelmä on muuttunut
monimuotoiseksi, joka tarkoittaa, että yhä useammassa kunnassa kaikki kolme
938 Ks. Kivelä, 1998, 22.939 VNS 3/1999, 11, Harjula � Prättälä 1998, 186.940 Ks. Kettunen 1999, 72.941 Ks. Valanta 1999, 164 � 187.942 Harjula - Prättälä 1998, 190.
226
tehtäväkokonaisuutta hoidetaan samassa lautakunnassa943. Lautakunta on
kunnanhallituksen alainen pysyväisluonteisia tehtäviä hoitava kunnan toimielin ( KuntaL
365/1995. 17.3.1 § ). Kun lautakunnan tehtävänä on vastata laaja-alaisesta kentästä, ohjaus
painottuu konserniohjaukseen eli toimintojen yhteensovittamiseen. Toimintojen
yhteensovittamisen keskeisin paikka on talousarvio ja �suunnitelmaprosessi. Talousarvion
laadintavaiheessa lautakunnan tehtävänä on asettaa omalle toimialalleen tavoitteet, jotka
mahtuvat valtuuston tavoiteraamiin. Varsinaisesti laaja-alainen lautakunta ohjaa alaistaan
organisaatiota käyttösuunnitelmilla, joilla valtuuston kunnan talousarviossa lautakunnalle
myöntämät määrärahat ja tuloarviot jaetaan osamäärärahoiksi ja osatuloarvioiksi. Samalla
tarkennetaan lautakunnan alaisten tulosalueiden tulostavoitteet. Käyttösuunnitelmaohjaus
onkin lautakunnan yksi keskeinen suunnitteluohjauksen muoto, jossa taloudelliset resurssit
suunnataan asetettujen tavoitteiden mukaisiin toimintoihin. Laaja-alaisen lautakunnan
jäsenten tietotasolla, aktiivisuudella ja taustalla on merkitystä siihen, miten
lautakuntatasoiset tavoitteet painottuvat ja taloudelliset resurssit ohjautuvat944.
Lautakunnan jäsenet suuntaavat omalla asiantuntijuudellaan laaja-alaisen lautakunnan
painotuksia eli käyttävät asiantuntijaohjausta toimialansa palveluiden kehittämiseen.
Kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimesta vastaavan lautakunnan tulee myös seurata
toiminnan tuloksia, joka on laatuohjausta ja siinä arvioinnilla on keskeinen sijansa.
Varmistaakseen asetettujen tavoitteiden mukaisten tulosten saavuttamisen lautakunnalla on
yleensä oikeus antaa päätösten toimeenpanoon liittyviä yleisiä ohjeita. Laadukkaan
toiminnan takeena on tarvittava ja pätevä henkilöstö. Lautakunnan alaisten tulosalueista
vastaavien viranhaltijoiden valinta on lautakunnan asiana, joka on lautakunnalle kuuluvaa
henkilöstöresurssiohjausta mutta joka tapahtuu aina lautakunnalle myönnettyjen
määrärahojen puitteissa. Lautakunnan asiana on tulosjohtamisajattelun mukaan myös
määrittää toimialansa esimiesasemassa olevien viranhaltijoiden vastuualueet ja määrätä
viranhaltijoiden ratkaisuvalta hallintosäännön valtuutuksella.
1990-luvulla kunnissa toteutettu suuri lautakuntauudistus merkitsi uudistusta myös
kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimen ammattijohtamisessa. Kun aikaisemmin jokaisella
lakisääteisellä tehtäväalueella oli oma lautakuntansa, oli sillä myös oma johtava
viranhaltijansa, jonka asema oli toimialajohtajan ja esittelijän asema. Esittelyllä jokainen
943 Mäkelä 1998, 105.944 Mäkelä 1998, 106 � 107.
227
itsellisen toimialan viranhaltija ohjasi päätösten tekoa. Nyt esittely on siirtynyt laajasta
tehtäväkentästä vastaavalle johtavalle viranhaltijalle, joka laajimmillaan on koko
sivistystoimesta vastaava sivistystoimenjohtaja. Hallintopäätösohjaus eri tulosalueiden
näkökulmasta on vahvasti siirtynyt johtavalle viranhaltijalle, sillä suomalainen
kunnallishallinto suosii yhden esittelijän järjestelmää. Esittelyyn liittyy aina asian
valmistelu tai ainakin asian valmistelun johtaminen. Hallintopäätösohjauksen
lakisääteinen menetelmä on otto-oikeuden käyttö, kuten aikaisemminkin olen jo
selvittänyt. Johtavalla viranhaltijalla ei ole suoraan kuntalain perusteella ( 51 § ) otto-
oikeutta alaistensa viranhaltijoiden ratkaisuvallan käytössä. Johtosäännössä voidaan
kunnan muullekin viranhaltijalle kuin kunnanjohtajalle antaa otto-oikeus945.
Kunnanhallituksen lisäksi laaja-alaisella lautakunnalla on otto-oikeus alaisensa
viranhaltijan päätöksistä ( 51.2 § ), joka käytännössä tarkoittaa johtavan viranhaltijan
vahvaa hallintopäätösohjausvaltaa, vaikka hänellä ei olisikaan lautakunnan kanssa
rinnakkaista otto-oikeutta. Tulosjohtamisoppien mukaan päätösvalta on yleisesti delegoitu
mahdollisimman lähelle päätöksen kohdetta, joka kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimessa
tarkoittaa, että varsinaiseen palvelujen järjestämiseen ja omaan tuottamiseen liittyvät asiat
ovat pääasiallisesti näiden tulosalueiden viranhaltijoiden päätösvallassa946.
Muita kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimesta vastaavan johtavan viranhaltijan
hallinnollisen ohjauksen muotoja ovat operatiivisen tason informaatio-ohjaus, laatuohjaus,
konserniohjaus ja asiantuntijaohjaus. Informaatio-ohjaus toteutuu ohjein, neuvoin ja
tuloskeskusteluin mutta tänä päivänä siltä edellytetään vuorovaikutteisuutta. Laaja-alaisen
tulosalueen tavoitteet voidaan muotoilla ja niihin sitoutua vain vuorovaikutteisessa
prosessissa, joka edellyttää ammattijohtajalta monimuotoista ja systemaattista informaatio-
ohjausosaamista. Koulutustilaisuudet, neuvottelut, johtoryhmä, tiimit jne. toimivat
informaatio-ohjauksen kanavina. Informaatio-ohjauksen tarkoituksenahan on saada
vastaanottaja soveltamaan saamaansa tietoa omiin toimintoihin. Kulttuuri-, liikunta- ja
nuorisotoimesta vastaavan johtavan viranhaltijan tehtävänä on omalla vastuualueellaan
ohjata monimuotoista kunnallista palvelurakennetta valtuuston viitoittamaan 945 Jyväskylän maalaiskunnan hallintosääntö 19.6.1995, 16 §. Otto-oikeus on kunnanjohtajan lisäksiapulaiskunnanjohtajalla. Asian ottamisesta lautakunnan käsiteltäväksi voi päättää lautakunnan ja senpuheenjohtajan lisäksi lautakunnan esittelijä, joka sivistyslautakunnassa ( sivistystoimen päävastuualueenjohtosääntö ) sivistysosaston osastopäällikkö eli sivistystoimen johtaja.946 Mäkelä 1998, 109: Kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimen toiminnallisesta johdosta vastaavienviranhaltijoiden päätösvallassa oli mm. tilavuorojen jako, tilojen aukioloajoista päättäminen,osamäärärahojen kohdentaminen, laite- ja kalustohankinnat ja viransijaisista ja tilapäisestä työvoimasta
228
arvovalintojen suuntaan. Monimuotoisen palvelurakenteen ohjaus toteutuu
konserniohjauksessa toimintojen yhteensovittamisena ja kuntalaisten tarpeiden hallintana.
Laatuohjauksen tavoitteena on taata kuntalaisille mahdollisimman laadukkaat kulttuuri-,
liikunta- ja nuorisotyöpalvelut niillä voimavaroilla, jotka ammattijohtajan käyttöön on
annettu. Laaja-alaisen tulosalueen johtajalta edellytetään monipuolista osaamista ja
asiantuntijuutta. Asiantuntijuuteen liittyy myös alaistensa viranhaltijoiden tietojen ja
taitojen hyödyntäminen yhteiseksi osaamispääomaksi. Myös asiantuntijaohjaus voidaan
ymmärtää vuorovaikutteiseksi. Hyvä ammattijohtaja saattaa kaikki organisaation
voimavarat valtuuston luotsaamien yhteiskunnallisesti perustelujen tavoitteiden käyttöön.
Kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimesta vastaavan johtavan viranhaltijan hallinnollinen
ohjaus tähtää asetettujen tulostavoitteiden saavuttamiseen. Laatuohjauksen keskeinen
elementti on tuloskriteerien ja niihin soveltuvien mittareiden kehittäminen. Kulttuuri-,
liikunta- ja nuorisotoimessa tulosmittauksella nähdään olevan monia esteitä. Toiminnan
luonteen katsotaan olevan sellaisen, että mittaaminen tähän asti kehitellyin ja liike-
elämästä lainatuin mittarein ei ole saanut laajaa jalansijaa947. Myös kulttuuri-, liikunta- ja
nuorisotoimen ammattien perinteet ja ammattinormit koetaan tulosmittaamista estäviksi
tekijöiksi, joka merkitsee, että tulosalueen johtajalta edellytetään tehokkaita informaatio-
ohjauksen keinoja saada näiden tulosyksiköiden henkilöstö sitoutumaan tulosmittaamiseen.
5.2.6. Suomen Kuntaliiton hallinnollinen ohjaus
Kauko Heurun mukaan kuntien keskusjärjestöt �olivat saaneet pitävän otteen kunnista jo
oikeusvaltiollisen vaiheen aikana. Sosiaalivaltiollisessa vaiheessa tämä ote vain lujittui�.948
Kuten aikaisemmin olen jo selvittänyt kuntien keskusjärjestöjen ohjauksellinen ote
opetusministeriön määräysten ja ohjeiden ohella myös kuntien kulttuuri-, liikunta- ja
nuorisotoimeen on ollut 1980-luvulla erittäin vahvaa ja vaikuttavaa. Tehtäväkohtaisen
suositusten ja ohjeiden lisäksi kuntien keskusjärjestöt ovat järjestäneet kunnan
kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotoimen viranhaltijoille ja luottamushenkilöille
monipuolista koulutusta ja konsultointia eli informaatio-ohjanneet näitä. Näiden lisäksi
kunnallisten virkaehto- ja työehtosopimusten solminen on Kunnallisen
työmarkkinalaitoksen ( aikaisemmin Kunnallisen sopimusvaltuuskunnan ) asiana, kunnan päättäminen sekä alaisensa henkilöstön työnjako.947 Mäkelä 1998, 117.
229
viranhaltijoiden ja työntekijöiden eläkeasiat ovat Kuntien eläkevakuutuksen ( aikaisemmin
Kunnallisen eläkelaitoksen ) asiana. Kuntien keskusjärjestöt ja valtio ovat neuvotelleet
kunnallistaloutta koskevista kysymyksistä yhteisessä neuvottelu- ja sopimusmenettelyssä,
joka nykyisin tarkoittaa Suomen Kuntaliiton ja valtioneuvoston määräämien kuntien
valtionosuuksien kannalta keskeisten ministeriöiden edustajien muodostamaa
neuvottelukuntaa ( Asetus kunnallistalouden ja �hallinnon neuvottelukunnasta 1314/1993 )
sekä valtio- kunta neuvotteluryhmää valtio - kunta � yhteistyöasiakirjan
aikaansaamiseksi.949. Kaiken keskitetyn organisoinnin ja kunnallishallinnon
korporatisoinnin takana ovat olleet kuntien keskusjärjestöt vahvasta kuntien toimintojen
lakisääteistämisprosessiohjauksesta puhumattakaan950. Lisäksi maalaiskuntia edustanut
Suomen Kunnallisliitto ohjasi vuosikymmenet kuntia perustamaan vapaaehtoisia
kulttuurilautakuntia nimenomaan sillä ajatuksella, että kunnissa olisi yksi keskitetty vapaan
sivistystoimen lautakunta951. Kunnallisten keskusjärjestöjen nykyisin Suomen Kuntaliiton
johtosääntöohjausta olen käsitellyt aikaisemmin, joten siihen en enää tässä luvussa puutu.
Miten Suomen Kuntaliitto952 toimii ja ohjaa kuntien kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotointa
modernissa kuntaympäristössä? Suomen Kuntaliitto tarjoaa asiantuntijapalveluita, vastaa
koulutus- ja kehittämistoiminnasta sekä välittää tietoa953. Suomen Kuntaliiton ohjaus on
muuttunut vahvasta suositusohjauksesta954 informaation välittämiseksi. Sivistystoimi
948 Heuru 1995, 45.949 Heuru 1995, 45. Asetus kunnallistalouden ja �hallinnon neuvottelukunnasta ( 585/1977 ).Sisäasiainministeriö -Kuntaosaston tehtävät 2000, 3/3. Sisäasiainministeriö � Ajankohtaista - Valtio � kunta -neuvotteluryhmä 2000. 1 � 5. Nykyisin on voimassa uusi asetus kunnallistalouden ja �hallinnonneuvottelukunnasta ( 1314/1993 ), jonka tehtävänä on yhteen sovittaa valtion ja kuntien taloutta koskevatkeskeiset laajakantoiset kysymykset. Opetusministeriön tasolla toimii oma sektorihallinnollinenkunnallistalouden ja �hallinnon ryhmä, jonka tehtävänä on sovittaa yhteen opetus- ja kulttuuritoimenvaltionosuusjärjestelmän ylläpitoon ja kehittämiseen liittyvät asiat. Ryhmän tehtävänä on tiedottaa ja neuvoarahoitusjärjestelmään liittyvistä asioista.950 Ryynänen 1986, 216: �Liikuntalain säätämisestä teki aloitteen Suomen Kunnallisliiton hallitus�.951 Teräväinen 1989, 15.952 Suomen Kuntaliitto 2000, esittely 1: Suomen Kuntaliitto on perustettu v. 1993 edistämään kuntien jakuntayhtymien toimintaedellytyksiä ja kuntien yhteistyötä. Se on kuntien ja kuntayhtymienedunvalvontajärjestö. Suomen Kuntaliiton päätöksenteosta vastaa kuntien edustajista koostuva 101-jäseninenvaltuusto ja hallinnosta 15-jäseninen hallitus. Liitossa työskentelee 300 asiantuntijaa, joista 15 vastaasivistystoimen palvelualueesta ja yksi erityisasiantuntija kulttuurista ja taidekasvatuksesta ja yksierityisasiantuntija liikunnasta ja nuorisotyöstä.953 Suomen Kuntaliitto 2000, esittely, 1.954 Suositusohjausta on edelleen, joista keskeisimpiä ovat talousarviota ja �suunnitelmaa koskeva suositus jajohtosääntömallit. Myös Kunnallinen työmarkkinalaitos antaa kuntien toimintaa koskevia suosituksia.Ajankohtaiseen kunnallisen palvelutuotannon tuloksellisuuden arviointiin se on antanut suosituksenkunnanhallituksille ja kuntayhtymille yleiskirjeellään 15/2000, 11.4.2000. Kunnanhallitusten omastainformaatio-ohjauksesta riippuu, miten suositus tavoittaa esimerkiksi kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimenviranhaltijat saati sitten miten suosituksen sisältö omaksutaan ohjaamaan arjen toimintaa.
230
julkaisee Suomen Kuntaliiton kotisivuilla sivistystoimen tiedotetta955, joissa
sivistysosasto välittää kuntien sivistystointa koskevaa lainsäädännön muutoksiin liittyvää
tietoa956, valtionosuustietoa957, Euroopan unionin kulttuuri- ja nuoriso-ohjelmatietoa958,
liikunta-, kulttuuri-, opetus- ja nuorisoalan järjestöjen tempaukset, projektit, messut jne.
informaatiota959, hanketietoa960, tietoa kuntakoulutuksesta961, Suomen Kuntaliiton omista
julkaisuista962 ja asiantuntijapalveluista963. Sivistystoimen oman substanssitiedotuksen
lisäksi Suomen Kuntaliitto käyttää yleiskirjeohjausta, jotka on osoitettu kunnan � ja
kaupunginhallituksille ja kuntayhtymien hallituksille. Yleiskirjeissä kunnan hallintoa
informoidaan lainsäädännöllisistä uudistuksista kuten sivistystoimen tiedotteissakin.
Esimerkiksi uuden Kirjastolain ( 904/1998 ) voimaan tulosta tiedotettiin sekä yleiskirjeessä
11/80/99 että sivistystoimen tiedotteessa 1/1999. Mediatiedotteet sekä kaksi säännöllisesti
ilmestyvää aikakausilehteä: Kuntalehti ja Kunnallisen työmarkkinalaitoksen julkaisema
Kuntatyönantaja �lehti varmistavat, että kuntatieto välittyy myös kuntien kulttuuri-,
liikunta- ja nuorisotoimessa työskenteleville päättäjille sekä viranhaltijoille ja
työntekijöille. Suomen Kuntaliiton johto on myös itse aloitteellinen käynnistäessään
ajankohtaisia keskusteluja ja ohjelmia. Kuntaliiton lapsipoliittinen ohjelma964 on yksi
esimerkki tämänkin tutkimuksen alaan kuuluvasta teemasta. Lapsipoliittisella ohjelmalla
Suomen Kuntaliitto kehottaa kuntia arvioimaan lasten ja nuorten hyvinvointia osana koko
kunnan toiminnan suunnittelua. Kuntaliiton lapsipoliittinen ohjelma perustuu YK:n lapsen
oikeuksien sopimukseen, Euroopan ihmisoikeussopimukseen, perusoikeussäännöksiin ja
kansalliseen lapsia koskevaan lainsäädäntöön. Lapsipoliittisen ohjelman tarkoituksena on
myös tukea kuntien lapsipoliittista työskentelyä.
Tiedon välittämisen lisäksi tiedottein, yleiskirjein ja sähköisin kotisivuin Suomen
Kuntaliiton julkaisu- ja tutkimustoiminta on laajaa. Sivistystoimen ajantieto �niminen
julkaisu on ilmestynyt vuoteen 1999 mennessä neljä kertaa. Sen tarkoituksena on ollut
955 Suomen Kuntaliitto 2000, opetus/tiedote.956 Ks. Sivistystoimen tiedote 1/1999: Uusi kirjastolaki ja �asetus, 1, Sivistystoimen tiedote 2/2000:Esiopetusuudistukseen liittyvät asetusmuutokset, 3 � 4.957 Ks. Sivistystoimen tiedote 2/2000: Valtionosuudet vuonna 2001, 4 � 8.958 Ks. Sivistystoimen tiedote 1/2000: Kulttuuri �2000 ohjelma ja 2/2000: Uusi EU:n nuoriso-ohjelma alkaa,10.959 Ks. Sivistystoimen tiedote 1/1999: Maailman terveysjärjestö WHO:n kävelytempaus 4-5, Sivistystoimentiedote 2/2000: Elämä on väreissä � terveyttä kasviksilla, 13 � 14.960 Ks. Sivistystoimen tiedote 2/2000: Kirjastot ja laatu �hankkeen uutisia, 11 � 12.961 Ks. Sivistystoimen tiedote 2/2000: Tilaisuuksia ja kuntakoulutuksen kurssit 1.6. � 31.12.2000, 15 � 17.962 Ks. Sivistystoimen tiedote 2/2000: Uusia julkaisuja, 14 � 15.963 Ks. Sivistystoimen tiedote 2/2000: Kuntaliiton sivistystoimen henkilöstö, 17.964 Suomen Kuntaliitto. Lapsipoliittinen ohjelma 27.1.2000.
231
auttaa kuntien sivistystoimen päättäjiä ja henkilöstöä tiedostamaan laajalla kentällä olevat
uudistukset ja näkemään niiden toiminnalliset, taloudelliset ja hallinnolliset yhteydet965.
Julkaisu ei toimi suosituksena tai kannanottona vireillä oleviin asioihin, vaan tätä
tarkoitusta varten on Sivistyksen suunta �julkaisu. Sivistyksen suunta -julkaisun pohjana
Suomen Kuntaliiton hallituksen saman niminen asiakirja, jossa linjataan sivistystoimen
edunvalvontaa ja palvelutoiminnan kehittämistä ja joka toimii opetus- ja kulttuuritoimen
lainsäädännön uudistamisen perustana966. Kuntien sivistyshallinnon yhtenäistämistä ja
kokonaiskuvan muodostamista palvelevan säännöllisen julkaisutoiminnan lisäksi Suomen
Kuntaliitolla on mittava tutkimushanke KuntaSuomi2004, jonka tutkimuksia julkaistaan
ACTA �sarjassa. KuntaSuomi2004 tutkimushanke on jaettu 14 tutkimusmoduuliin, joista
yksi on liikunta- ja vapaa-aikasektorin tutkimus ( VAPA ). Tässä moduulissa tutkitaan
kirjasto-, kulttuuri- liikunta- ja nuorisotointa. Tietoa kerätään viranhaltijoille suunnatuilla
postikyselyillä.967 Sekä kirjastotoimesta että vapaa-aikatoimesta on ilmestynyt yksi
tutkimusjulkaisu.
Suomalainen kulttuurielämä ja kulttuurilaitosten toiminta- ja talous on tilastoitu erittäin
kattavasti. Suomen Kuntaliitolla on oma osuutensa tilastoinnin kehittämisessä ja
parhaillaan rakennetaan kuntien kulttuuritoiminnan tilastointimallia kuntien päättäjien ja
viranhaltijoiden käyttöön.968 Taiteen perusopetuksen toteuttamisesta Suomen Kuntaliitto
pitää rekisteriä, joka toimii keskitettynä tiedon lähteenä. Lisäksi taiteen perusopetuksen
arviointi on opetusministeriön ja kuntaliiton yhteishanke.969 Taiteen perusopetuksesta
Suomen Kuntaliitto julkaisee vuosikirjaa. Lähes kaiken kattavasta informaatio-
ohjauksesta huolimatta kuntien kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimen johtavat viranhaltijat
eivät koe Suomen Kuntaliiton olevan merkittävä vaikuttaja vapaa-aikapalveluiden
järjestämisessä970.
965 Suomen Kuntaliitto 1999. Sivistystoimen ajantieto 1999, 3.966 Suomen Kuntaliitto 1999. Sivistyksen suunta, 2.967 KuntaSuomi2004. 28.2.2000.968 Suomen Kuntaliitto 1999, Sivistystoimen ajantieto 1999, 51.969 Alaraasakka 1996, 34.970 Mäkelä 1998, 113. Arminen, 1997, 7: Toiseen tulokseen voisi tulla Avustuspolitiikka kunnissa kirjanesipuheesta, jossa erityisavustaja Olavi Arminen perustelee kirjan tarvetta Suomen Kuntaliittoon tulleidenohjetiedustelujen perusteella. Kuntien kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimen viranhaltijat ovat kyselleet ohjeitakuntien avustusten jakosäännön pohjaksi. Tämä esipuheen perustelu viestittää kuntien vahvaa uskoaedunvalvojansa ohjeistukseen.
232
6. EU-jäsenyyden merkitys kuntien kulttuuritoimelle, nuorisotyölle jaliikuntatoimelle
6.1. Eurooppaoikeus kunnallisen kulttuuri- ja liikuntatoimen sekä nuorityönraamina
Kuntien toimintaympäristö on 1990-luvulla muuttunut monella tavoin. Suomen
liittyminen Euroopan unionin jäseneksi 8.12.1994971 merkitsi EY-lainsäädännön
vaikutusten ulottamista myös kuntien toimintaan 1.1.1995.972 Kuntien kansainvälinen
toiminta ei ole aina ollut itsestään selvä asia. Se on puhuttanut kunnallisoppineita ja
hallintolainkäyttöä, kun on vedetty rajaa kunnan toimialalle. Korkeimman hallinto-
oikeuden ratkaisut ovat linjanneet kuntien kansainvälisen toiminnan laajuutta 973. Euroopan
yhdentymiskehitys ja erityisesti EU-jäsenyys on yhtenäistänyt kuntien toimintatapoja ja
tehtäviä niin välillisesti kuin välittömästikin. Kunnat muodostavat osan jäsenvaltiota, joka
tarkoittaa, että ne muodollisesti toimivat jäsenvaltion osina ja ovat omalta osaltaan
jäsenyysvelvoitteen kohteina.974 Kysymys on toisaalta kuntien itsehallinnosta ja toisaalta
kuntien ja jäsenvaltion välisestä työnjaosta. Kunnan tehtäväpiiriin ei ole katsottu koskaan
kuuluneen ulkopoliittisen toiminnan eikä kehitysavun antamisen, sillä ne ovat olleet
valtion tehtäviä975. EU:n päätökset eivät muodollisesti rajoita kunnallista itsehallintoa
mutta kunnat toteuttaessaan niitä jäsenvaltiovelvoitteen puitteissa joutuvat valtionhallinnon
varsinaisten toimeenpanoelinten ohjauksen ja valvonnan alaisiksi976.
Pohjoismainen ystävyyskuntatoiminta ja kunnallinen yhteistyö on ollut sallittua
kansainvälissopimuksellisesti aina vuodesta 1977, jolloin Norja, Tanska, Ruotsi ja Suomi
solmivat sopimuksen pohjoismaisesta kunnallisesta yhteistyöstä977. Kuntien kulttuuri-,
liikunta- ja nuorisotoimi ovat harjoittaneet kansainvälistä toimintaa melko laajastikin978
mutta erityinen intressi on ollut juuri pohjoismaisessa yhteistyössä. Kaupunkien ja suurten
kuntien ystävyyskuntatoiminta on ulottunut jo kauan myös Keski-Eurooppaan sekä Itä-
Eurooppaan erityisesti Venäjälle ( aikaisemmin Neuvostoliittoon ). 971 Laki Suomen liittymisestä Euroopan unioniin tehdyn sopimuksen eräiden määräysten hyväksymisestä1540/1994.972 Harjula - Prättälä 1998, 7.973 Ks. Hannus - Hallberg 1997, 103 - 105 oikeustapaukset.974 Mäenpää 1997, 9, 11, 16.975 Hannus - Hallberg 1997, 85.976 Mäenpää 1997, 11, 16.977 Laki Suomen, Norjan, Ruotsin ja Tanskan välillä kunnallisesta yhteistyöstä yli pohjoismaistenvaltakunnanrajojen tehdyn sopimuksen eräiden määräysten hyväksymisestä SopS n:o 1/1979.
233
Ystävyyskuntatoiminta ei ole ollut pelkästään pohjoismainen ilmiö, vaan se on tunnettu
myös Euroopan yhteisössä, jossa se on ankkuroitu Rooman sopimukseen.
Ystävyyskaupungit ovat rakentaneet yhdentyvää Eurooppaa ja samalla tavalliset ihmiset on
pyritty saamaan mukaan yhteisen Euroopan luomiseen erilaisin vaihto-ohjelmin.979
Euroopan komissio on tukenut Ystävyyskunta � Town Twinning -ohjelmalla
ystävyyskaupunkien asukkaiden tapaamisia, aihekohtaisia tapahtumia ja hankkeita sekä
ystävyyskaupunkitoiminnasta vastaavien jatkokoulutusta980.
Myös v. 1949 perustettu Euroopan neuvosto merkittävänä demokratian, kulttuurin ja
ihmisoikeuksien edistäjänä on myötävaikuttanut alueiden ja kaupunkien välisen
yhteistyöhön ja ystävyyskaupunkitoimintaan981. Euroopan neuvoston tärkein anti
kulttuurille on Euroopan kulttuurisopimus ( European Cultural Convention, Paris,
19.XII.1954 ), joka edelleen linjaa eurooppalaista kulttuuriyhteistyötä982. Suomi saattoi
Euroopan kulttuurisopimuksen voimaan Asetuksella Euroopan kulttuurisopimuksen
voimaansaattamisesta ( 98/1970 ) v. 1970. Kulttuuristen osallistumisoikeuksien takeet
löytyvät YK:n ihmisoikeuksien yleismaailmallisesta julistuksesta vuodelta 1948, joka on
otettu huomioon Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksessa ( Convention for the
Protection of Human Rights and Fundamental Freedom, Rome, 4.XI.1950,
Yleissopimus ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi, Rooma, 4.11.1950 ),
jonka Suomi on saattanut voimaan v. 1990983. Aimo Ryynäsen mukaan Euroopan
neuvoston ihmisoikeussopimuksella on ollut merkitystä kunnallisen lainsäädännön
uudistamisessa ja hallintoviranomaisten toiminnan ohjaajana984. YK:n lapsen oikeuksien
julistus985 takaa lasten kulttuuriset oikeudet, sillä lasten oikeutta osallistua vapaasti
kulttuuri- ja taide-elämään tulee suojata ja edistää kulttuurin, taiteen,
virkistäytymisharrastusten sekä vapaa-ajan toimintojen tarjontaa ( 31 artikla ).
Kulttuurinen osallistumisoikeus on lausuttu YK:n ihmisoikeuksien julistuksen 27
artiklassa: �Kullakin henkilöllä on oikeus vapaasti osallistua yhteisön sivistyselämään, 978 Hannus - Hallberg 1997, 85.979 Euroopan komissio 1997, 10 � 16.980 Euroopan komission Ystävyyskunta � Town Twinning �ohjelma 1999 29.2.2000.981 Taiteen keskustoimikunta 1998, 93.982 Taiteen keskustoimikunta 1998, 40.983 HE 22/1990 vp,. 439/1990 .984 Ryynänen 1999, 93.985 YK:n yleissopimus lapsen oikeuksista 1989, Asetus lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksenvoimaansaattamisesta sekä yleissopimuksen eräiden määräysten hyväksymisestä annetun lain
234
nauttia taiteista sekä olla osallisena tieteen edistykseen ja siitä johtuviin etuihin. Jokaisella
on oikeus niiden henkisten ja aineellisten etujen suojaan, jotka johtuvat hänen luomastaan
tieteellisestä, kirjallisesta ja taiteellisesta tuotannosta.� Kulttuurisia oikeuksia ei kuitenkaan
ole riittävästi kehitetty ja niiden oikeudellinen suoja on todettu puutteelliseksi, joka
edellyttäisi kulttuurioikeuksien uudelleen määrittelyä986. Kansalaisten yleisiä oikeuksia
koskevat kansainväliset sopimukset ovat tärkeitä hallinto-oikeuden kannalta ja ne sitovat
hallintotoimintaa987.
Euroopan neuvosto käynnisti 1900-luvulla kansallisten kulttuuripolitiikkojen
arviointihankkeen jäsenmaissaan. Suomen kulttuuripolitiikan tutkinta ja arviointi tehtiin
v. 1994 ja raportti julkaistiin v. 1996 suomeksi ja v. 1997 englanniksi. Ennen Suomea
tutkinta ja arviointi oli tehty Ranskassa, Ruotsissa, Itävallassa ja Hollannissa988.
Suomalaisen kulttuuripolitiikan arviointiraporttia olen käyttänyt tämän tutkimuksen
lähteenä.
Euroopan neuvoston nuorisokomitea ( CDEJ989 ) aloitti kansallisten nuorisopolitiikkojen
maatutkinnan Suomesta v. 1995. Maatutkinnan tarkoituksena oli arvioida Euroopan
kulttuuriyleissopimukseen ( European Cultural Convention, Paris, 19.XII.1954 )
liittyneiden maiden nuorisopolitiikka990. Maatutkinnassa nostettiin esille suomalaisen
nuorisotyön nuorisopoliittisen tehtävän epärealistisuus. Kokonaisvaltainen
nuorisopolitiikka nähtiin tarpeelliseksi mutta sen ei katsottu toimivan käytännössä. Lisäksi
todettiin, että EU- jäsenyyden mukanaan tuoma alueellisen kehittämisen järjestelmä
maakunnan liittojen valmistelemissa aluekehittämisohjelmissa, joilla imuroidaan
rakennerahastovaroja maakunnan kehittämisen lisäresursseiksi, ei nuorten elinolojen
parantamisen näkökulmasta toimi.991 Maatutkinnan mukaan myöskään Nuorisotyölaissa (
235/1995, 4 § ) lausuttu perinteinen dualistinen nuorisotyön malli ei ole enää
voimissaan992.
voimaantulosta, SopS 60/1991.986 Taiteen keskustoimikunta 1998, 170 - 171.987 Mäenpää 1997, 189.988 Euroopan neuvosto 1996, 19.989 CDEJ = The Steering Committee for Youth.990 Opetusministeriö 1997, 5.991 Opetusministeriö 1997, 19, 176, 181.992 Opetusministeriö 1997, 174 ja Ministry of Education 1997, 253.
235
Euroopan neuvosto on antanut Eurooppalaisen liikunnan peruskirjan ( The European
Sports Charter ) v. 1992993, jonka tavoitteena on urheilun eettisten sääntöjen mukaan
kannustaa kaikkia ihmisiä osallistumaan liikuntaan ja erityisesti varmistaa nuorten
mahdollisuus saada fyysistä kasvatusta ja saavuttaa perusliikuntataidot. Julkisen hallinnon
tehtävänä on täydentää urheiluliikkeen toimia, sillä peruskirja korostaa vapaaehtoisen
urheiluliikkeen merkitystä. Paikallisten viranomaisten, hallitusten ja vapaaehtoisten
järjestöjen välistä yhteistyötä urheilussa on haluttu edistää peruskirjan jälkeenkin
esimerkiksi Euroopan neuvoston organisaatioon kuuluvan Euroopan paikallis- ja
alueviranomaisten kongressin ( CLARE ) suosituksessa 16.6.1996.
Suomen liittyminen Euroopan unioniin on merkinnyt myös kunnille uusia
kansainvälistymisen muotoja ja uusia velvoitteita edistää kansainvälistymistä.
Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 149 � 150 ( ent.126 ) artiklojen mukaan
Euroopan yhteisön yhtenä yhteisenä politiikkana on koulutus, ammatillinen koulutus ja
nuoriso. Suomessa kansallisella tasolla näiden tehtävien toimeenpano kuuluu pääosiltaan
kunnan toimivaltaan. Euroopan yhteisön toinen yhteinen politiikka Maastrichtin
sopimuksen voimaan tulon jälkeen on ollut kulttuuri, josta säädetään
perustamissopimuksen 151 artiklassa ( ent. 128 ). Myös kulttuuri kuuluu suomalaisen
kunnan tehtäväpiiriin. Sekä nuorisoon liittyvät asiat että kulttuuri ovat Euroopan unionissa
yhteisöpilariasioita eli perinteisen yhteisöintegraation päämäärien sisällä, joka tarkoittaa,
että päätöksiä ja toimenpiteitä ohjaa yhteismarkkinoiden toteuttaminen. Urheilu ei
perustamissopimuksen mukaan kuulu Euroopan unionin toimivaltaan. Tämä ei kuitenkaan
ole estänyt urheiluasioiden käsittelyä unionin eri toimielimissä. Komissiossa koulutuksen
ja kulttuurin pääosastolla toimii myös urheilusta vastaava yksikkö, jonka tehtävänä on
hoitaa urheiluasioihin liittyvää yhteistyötä komissiossa ja EU:n toimielinten välillä sekä
olla yhteistyöelimenä kansallisten ja kansainvälisten urheiluorganisaatioiden,
urheilujärjestöjen ja urheiluliitojen välillä994. Euroopan yhteisön komission selvitys
Helsingissä 17.12.1999 kokoontuneelle Eurooppa-neuvostolle toteaa urheilun
oikeudellisen ympäristön selkeyttämiseksi, että � vaikka perustamissopimuksessa ei
olekaan erityisiä urheilua koskevia määräyksiä, yhteisön on kuitenkin huolehdittava siitä,
että kansallisten viranomaisten tai urheilujärjestöjen aloitteet ovat yhteisön lainsäädännön,
myös kilpailulainsäädännön mukaisia ja noudattavat erityisesti sisämarkkinoiden
993 The European Sports Charter, adopted by the Committee of Ministers on 24 September 1992.994 Sport �Urheilu ja Euroopan unioni 1.2.2000.
236
periaatteitta ( työntekijöiden vapaa liikkuvuus, sijoittumisvapaus, vapaus tarjota palveluita
jne. ).� Selvityksessä todetaan lisäksi, ettei urheilutoiminnan laajamittainen sääntely,
urheilutoiminnan tukeminen eikä yhteisen urheilupolitiikan käyttöön ottaminen tule
kyseeseen. Yhteisö seuraa, koordinoi ja tulkitsee urheilun alaa. Näillä toimenpiteillä
pyritään vahvistamaan urheilutoiminnan oikeusvarmuutta ja yhteiskunnallista tehtävää
yhteisössä.995 Liikunta ja urheilu ovat olleet Suomessa tärkeitä niin kansallisia kuin
paikallisia toimintoja.
Kansalliset säädökset ( national law ) kuntien kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimelle ovat
oikeudellisen infrastruktuurin ydin. Euroopan unioniin liittyminen v. 1995 merkitsi
ylikansallisen ( supranational law ) eurooppaoikeuden 996 ulottamista Suomen
oikeusjärjestelmään ja vaikutustensa ulottamista myös kuntien toimintaan. eurooppaoikeus
muodostuu Mäenpään mukaan kahdesta oikeudenalasta: 1. EY-oikeudesta eli
yhteisöoikeudesta ja 2. Euroopan neuvoston oikeudesta997. Euroopan yhteisöjen luoma,
koko maailmassa ainutlaatuinen oikeusjärjestys sitoo kaikkia jäsenvaltioita. Se on
itsenäinen suhteessa jäsenvaltioidensa oikeusjärjestyksiin ja sillä jäsenvaltiot ovat
rajoittaneet suvereeneja oikeuksiaan998. Oikeuslähteiden mukaan yhteisön
oikeusjärjestyksessä voidaan erottaa toisaalta primaarioikeus ja toisaalta sekundaarioikeus
eli johdettu oikeus999. Johdettu yhteisön oikeus eli neuvoston ja komission antamat
asetukset ( regulations ), direktiivit ( direktives ) ja päätökset ( decisions ) kulttuurin sekä
koulutuksen ja nuorison toimialoilla ovat tulleet osaksi myös suomalaista kulttuurin ja
nuorisotyön hallinnon ja toiminnan arkea.
Mäenpää näkee eurooppalaisessa kunnassa neljä ulottuvuutta Euroopan integraation
valossa: 1. kunta on integraation toteuttaja, 2. kunta on EU-oikeuden välitön sääntelyn
kohde. 3. kunta on paikallistason keskeisin päätöksentekijä ja 4. kunta on taloudellinen
toimija1000. Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökset Nuoriso-toimintaohjelmasta vv.
2000 � 2006 ja Kulttuuri 2000 �puiteohjelmasta 2000 � 2004 näyttäytyvät kunnille
kahdessa mielessä. Kunnat ovat unionin ohjelmapäätösten toteuttaja jäsenvaltiovelvoitteen
alla kansallisen toimiston apuna ja toisaalta päätökset voidaan nähdä konkreettisesti 995 Euroopan yhteisöjen komissio. Komission selvitys Eurooppa-neuvostolle 10.12.1999. KOM ( 1999 ) 644lopullinen, 6.996 Ks. Frösén 1999, 53.997 Mäenpää 1996, 5.998 Ks. Schwarze � Laakso - Kuuttiniemi 1999, 16 - 17.999 Eerola � Mylly - Saarinen 1997, 67 ja Schwarze � Laakso - Kuuttiniemi, 1999, 17 - 18.
237
kuntien toimintaan, kuten talouteen ja henkilöstöpolitiikkaan vaikuttavina tekijöinä1001.
EU:n osarahoitteiset hankkeet ohjelmasopimuksineen ovat aluksi hämmentäneet kuntien
päättäjiä ja viranhaltijoita, koska kunnan rooli on ristiriitainen. Euroopan unionin
rakennerahastohankkeilla kunnat ovat saaneet uusia voimavaroja kunnan kehittämiseen
mutta uusi järjestelmä on tuonut mukanaan monimutkaisen ohjauksen ja valvonnan, joka
tuntuu olevan ristiriidassa kuntien itsehallinnon kanssa. Kunta on myös EU-oikeudellisen
sääntelyn välitön kohde, kuten alaviitteessä oleva esimerkinomainen oikeustapauskin
osoittaa1002. Integraation vaikutus kunnallisessa päätöksenteossa voi näkyä yksityisen
oikeussubjektinkin tasolla, jos Euroopan kansalaiset alkavat valvoa etujaan. Esimerkiksi
taiteilijoille tarkoitettujen työskentelytilojen vuokrauksessa ei voida lähteä suosimaan
oman kunnan taiteilijoita, vaan kunnan tulee päätöksenteossaan huomioida Euroopan
yhteisön perustamissopimuksen 43 artikla ( ent. 52 ), joka takaa toisen jäsenvaltion
kansalaiselle sijoittumisoikeuden toisen jäsenvaltion alueelle sekä antaa mahdollisuuden
harjoittaa siellä elinkeinoa. Yksityisen oikeussubjektin oikeus voi siis perustua suoraan
perustamissopimukseen eli primaarioikeuteen, jossa sen välittömät oikeusvaikutukset
voivat olla horisontaalisia tai vertikaalisia1003.
Ylikansallisen ja kansallisen oikeuden lisäksi kansainvälinen oikeus ( international law )
solmittujen kansainvälisten sopimusten seurauksena koskettaa myös tutkimukseni
kohteita, kuten edellä olen selvittänyt. Kulttuurisopimukset ovat hallitusten välisiä, joiden
valmistelu on ulkoministeriön ja opetusministeriön yhteistyöasia. Opetusministeriön
toimialaan kuuluvat kahdenväliset ja monenkeskiset valtioiden väliset kulttuurisopimukset
ja kulttuurivaihtosopimukset hyödyttävät myös paikallistason kulttuuri-, liikunta- ja
nuorisotoimintaa. Sopimusten avulla pyritään tukemaan myös alan toimijoiden
1000 Mäenpää 1997, 37.1001 Ks. Mäenpää 1997, 40.1002 Kunta on myös EU-oikeudellisen sääntelyn kohteena ja sen tulee huomioida se omassapäätöksenteossaan ja toiminnassaan. KHO:12.04.1999/712: Arvonlisäverolaissa ei ole erityistäkulttuuritoimintaa koskevaa vapaussäännöstä. Hallituksen esityksessä arvonlisäverolaiksi ( HE 88/1993 )todetaan, että kulttuuri- ja viihdepalvelut, kuten konsertit, on tarkoitettu verottomiksi toiminnoiksi, jokatulkinta on yhteneväinen arvonlisädirektiivin 13 artiklan A kohdan alakohdan säännöksen kanssa, kunkysymys on julkisoikeudellisen laitoksen harjoittamasta kulttuuritoiminnasta. Näin ollen ja ottaen huomioon,että arvonlisäverolakia tulkittaessa on valittava direktiivin Suomelle asettamien velvoitteiden mukainentulkinta, Tampereen kaupungin julkisoikeudellisena laitoksena harjoittamasta musiikkijuhlien järjestämisestäei ollut suoritettava arvonlisäveroa. Ennakkoratkaisu ajalle 1.1.1996 � 31.12.1998. Arvonlisäverolaki 1 § 1mom. 1 kohta ( 1501/93 ), Kuudes neuvoston direktiivi jäsenvaltioiden liikevaihtoverolainsäädännönyhdenmukaistamisesta � yhteinen arvonlisäverojärjestelmä: yhdenmukainen määräytymisperuste (77/388/ETY ) 13 artikla A kohdan alakohta ja 2 kohta b alakohta.1003 Ks. Eerola � Mylly � Saarinen 1997, 111.
238
ammatillisten valmiuksien kehittymistä kansainvälisesti sekä tuetaan myös
nuorisovaihtojen käynnistämistä1004. Vanhin kulttuurisopimus on solmittu Viron kanssa v.
1937 mutta suurin osa kulttuurisopimuksista on solmittu v. 1975 jälkeen eli ETYKin
päätösasiakirjan suosituksen perusteella. Lähes kaikkien Euroopan maiden kanssa
Suomella on kulttuurisopimus ja Pohjoismaiden kanssa harjoitetaan asiantuntijavaihtoa ja
yhteistyötä pohjoismaisissa kulttuuri- liikunta- ja nuorisotyörakenteissa. Venäjän kanssa
kulttuuriyhteistyö ei perustu kulttuurivaihto-ohjelmiin, vaan se hoidetaan muulla tavoin.1005
Monenkeskistä yhteistyötä tehdään niin pohjoismaisella, eurooppalaisella kuin
kansainvälisellä tasolla erilaisin yhteistyöjärjestelyin.
6.2. Laadukasta ja innovatiivista kulttuuria EU-resurssein
Suomen liittyminen Euroopan unioniin ja ylikansallisen EY-lainsäädännön tuleminen
osaksi suomalaista oikeusjärjestystä on merkinnyt myös uusien keinojen käyttöönottoa
kuntien kulttuuritoiminnassa kuin myös nuorisotyössä. Euroopan unioni lähentää ja
sovittaa yhteen yhteisillä politiikoillaan jäsenvaltioiden kansallisia politiikkoja, joihin
kuuluvat myös pieninä asiakokonaisuuksina edellä mainitut kaksi politiikkaa:
kulttuuripolitiikka ja nuorisopolitiikka. Kuntien toiminnan kannalta merkittävin
sektoripolitiikka on aluepolitiikka, jolla tavoitellaan perustamissopimuksen 3 artiklan
mukaista taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ( koheesion ) lisäämistä. Varat
aluepolitiikkaan tulevat rakennerahastojen ( Euroopan maatalous- ja tukirahasto, Euroopan
sosiaalirahasto ja Euroopan aluekehitysrahasto ) kautta ( Perustamissopimus 158 artikla,
ent. 130 b ). Vain harvoilla aloilla, kuten kauppapolitiikka, maatalous- ja kalastuspolitiikka
sekä kilpailupolitiikka yhteisön politiikka korvaa kansallisen toiminnan1006. Kulttuurin ja
nuorisotyön osalta tämä tarkoittaa sitä, ettei yhteisön tarkoituksena ole harmonisoida eli
yhdenmukaistaa näitä aloja koskevaa lainsäädäntöä, joka ilmaistaan nuorison osalta
perustamissopimuksen 149 ( ent. 126 ) artiklassa ja kulttuurin osalta 151 ( ent.128 )
artiklassa. �Yhteisö myötävaikuttaa siihen, että jäsenvaltion kulttuurit kehittyvät
kukoistaviksi pitäen arvossa niiden kansallista monimuotoisuutta korostaen samalla niiden
yhteistä kulttuuriperintöä�. Neuvosto toteuttaa sellaisia edistämistoimia, jotka eivät
merkitse jäsenvaltioiden lakien ja asetusten yhdenmukaistamista, sanotaan
1004 OPM � Kansainvälinen yhteistyö 2000, 1 � 2.1005 Kulttuurivaihto-ohjelmat 2000, 1 � 3.1006 Eerola � Mylly - Saarinen 1997, 13
239
perustamissopimuksessa. Vaikka urheilu ei kuulukaan yhteisön toimintapolitiikkoihin, on
Euroopan unioniin liittyminen merkinnyt tälläkin sektorilla uusia mahdollisuuksia.
Kulttuurin edistämiskeinoista yksi keskeisimmistä alkaneella vuosituhannella on
Kulttuuri 2000 -ohjelma, joka on Euroopan yhteisön ensimmäinen kulttuurin
puiteohjelma vuosille 2000-2004 � First European Community Framework Programme in
Support of Culture ( 2000-2004 )1007. Laajaa yhtenäistä ja ainoaa kulttuurin puiteohjelmaa
ovat edeltäneet eurooppalaisen taide- ja kulttuuritoiminnan ohjelma Kaleidoskooppi (
1996-1999 ), kirjan ja lukemisen ohjelma Ariane ( 1997-1999 ) ja kulttuuriperinnön
ohjelma Rafael ( 1997 � 1999 ). Kulttuuri 2000 -ohjelmalla Euroopan yhteisö panee
täytäntöön perustamissopimuksen 151 artiklan ( ent. 128 ) tavoitteita kulttuuripolitiikassa.
Yhteisö on ottanut tehtäväkseen rohkaista jäsenvaltioita kulttuuriyhteistyöhön Euroopan
kansojen kulttuurin ja historian tuntemuksessa ja sitä koskevan tiedon levityksessä,
Euroopan kannalta merkittävän kulttuuriperinnön säilyttämisessä ja suojelemisessa,
muussa kaupallisessa kulttuurivaihdossa ja taiteellisessa ja kirjallisessa luovassa
toiminnassa audiovisuaalinen ala mukaan luettuna ( Euroopan yhteisön
perustamissopimuksen konsolidoitu toisinto 151 artiklan 2 kappale ).
Kulttuuri 2000 -ohjelman tavoitteena on lisätä Euroopan yhteisen kulttuurialueen
arvostusta � tukemalla yhteistyötä jäsenvaltioiden luovaa työtä tekevien, kulttuurialan
toimijoiden ja kulttuuri-instituutioiden välillä seuraavin tavoittein:
a) Euroopan kansojen keskinäisen kulttuurin ja historian tuntemus korostaen heidän
yhteistä kulttuuriperintöään sekä edistää kulttuurivuoropuhelua,
b) luova työ, monikansallinen kulttuurin levittäminen sekä taiteen tekijöiden ja teosten
liikkuvuus,
c) kulttuurisen monimuotoisuuden edistäminen ja uusien kulttuuristen ilmaisumuotojen
kehittäminen,
d) kulttuurin osallistuminen sosiaalis-taloudelliseen kehitykseen,
e) Euroopalle tärkeän kulttuuriperinnön arvostuksen lisääminen,
f) Euroopan kulttuurien vaikutus kolmansiin maihin ja vuoropuhelu muiden maailman
kulttuurien kanssa.� ( Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi
kulttuuriyhteistyön yhtenäisen rahoitus- ja ohjelmointivälineen perustamisesta (
1007 Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle ja alueiden komitealle KOM ( 1998 ) 266lopull. �98/0169(COD), 6.5.1998.
240
Kulttuuri 2000 -ohjelma ) ( 98/C 211/08 ) KOM ( 1998 ) 266 lopull. 98/0169 ( COD) 1
artikla ) Lisäksi edellä mainitussa artiklassa todetaan, että Kulttuuri 2000 -ohjelman
tulee myös edistää tehokasta liittymistä yhteisön muiden politiikkojen toimiin, joilla on
vaikutusta kulttuuriin.
Puiteohjelman tavoitteet toteutetaan kolmenlaisilla toimilla ( Types of cultural action ).
Kulttuuriyhteistyön erityistoimet, joihin osallistuu kulttuurialan toimijoita vähintään
kolmesta jäsenvaltiosta on ensimmäinen toiminto. Toinen toiminto edistää valtioiden
välistä monivuotista kulttuurialan yhteistyötä, johon osallistuu vähintään viisi Kulttuuri
2000 -ohjelmassa mukana olevaa Euroopan valtiota, jotka yhteistoimet käsittävät
konkreettisten, toisiaan täydentävien ja johdonmukaisten kulttuuritoimien
toteuttamissuunnitelman. Kolmantena toimintona ovat erityiset eurooppalaiset tai
kansainväliset kulttuuritapahtumat. ( Ennakkoilmoitus ehdotuspyynnöstä, joka koskee
tukien myöntämistä kulttuurin alalla (2000/C 49/07 ) ) Suomalaisessa
ohjelmatiedotuksessa on otettu käyttöön seuraavat toimien nimitykset:
1. Erityiset innovatiiviset ja/tai kokeilevat toimet ( toiminto 1 ),
2. Monivuotisten yhteistyösopimusten perusteella toteutettava monikansallinen yhteistyö
( toiminto 2 ) ja
3. Erityiset eurooppalaiset ja/tai kansainväliset kulttuuritapahtumat ( toiminto 3 )1008.
Euroopan unionissa kulttuuria koskevat päätökset tulee perustamissopimuksen 151
artiklan mukaan tehdä yksimielisesti yhteispäätösmenettelyä noudattaen. Kulttuuri 2000 -
ohjelma lähti liikkeelle neuvoston pyynnöllä komissiolta 22.9.1997. Neuvosto pyysi
ehdotusta ohjelmointi- ja rahoitusvälineen perustamisesta Euroopan kulttuuritoiminnan
tulevaisuudelle. Komissio laati 6.5.1998 ehdotuksen kulttuuriyhteistyön yhtenäisen
rahoitus- ja ohjelmointivälineen perustamisesta eli Kulttuuri 2000 -ohjelmasta ja toimitti
sen yhteispäätösmenettelyn mukaisesti lausunnolle Euroopan parlamentille, neuvostolle ja
alueiden komitealle. Komissio joutui antamaan muutetun ehdotuksensa 16.11.1998 ja
Itävallan puheenjohtajuuskauden kulttuuri- ja audiovisuaalineuvostossa päästiin kaikilta
muilta osin yhteisymmärrykseen paitsi rahoituksesta. Komissio aloitti kokeiluhankkeet
julkaisemalla ehdotuspyynnön 10.6.1999. Neuvoston yhteinen kanta hyväksyttiin kulttuuri-
ja audiovisuaalineuvostossa 28.6.1999 Luxemburgissa. Euroopan parlamentti hyväksyi 14
tarkistusta neuvoston yhteiseen kantaan 28.10.1999. Koska yhteistä päätöstä ja ymmärrystä
ohjelman talousarviosta ( komission ehdotus 167 miljoonaa euroa eli 993 miljoonaa
241
markkaa, neuvoston yhteinen kanta myös 167 miljoonaa euroa ja parlamentti 250
miljoonaa euroa eli 1,49 miljardia markkaa ) ei vieläkään saatu aikaan, Kulttuuri 2000 -
ohjelma meni sovittelukomiteaan 25.11.1999, jota johti Suomen kulttuuriministeri Suvi
Lindén. Sovinto saavutettiin 9.12.1999 ja ohjelma voitiin käynnistää 1.1.2000, kuten
Suomen puheenjohtajuuskauden ( 1.7. � 31.12.1999 ) tavoite olikin.1009 Viisivuotiskautisen
ohjelman kokonaisbudjetiksi hyväksyttiin 167 miljoonaa euroa.1010 Päätös Kulttuuri 2000-
ohjelman perustamisesta on astunut voimaan 10.3.2000, jolloin se on julkaistu Euroopan
yhteisöjen virallisessa lehdessä ( Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o
508/2000/EY, tehty 14 päivänä helmikuuta 2000, Kulttuuri 2000 �ohjelman perustamisesta
).
Kulttuuri 2000 -ohjelman täytäntöönpanosta Euroopan yhteisössä vastaa komissio, jota
avustaa neuvoa antava komitea, jonka muodostavat jäsenvaltioiden edustajat komission
edustajan puheenjohdolla ( Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi
kulttuuriyhteistyön yhtenäisen rahoitus- ja ohjelmointivälineen perustamisesta ( 98/C
211/08 ) 4 artikla ). Komission ennakkoilmoituksessa ehdotuspyynnöstä, joka koskee
tukien myöntämistä kulttuurin alalla 22.2.2000 puhutaan kuitenkin hallintokomiteasta.
Neuvoa - antavalla komitealla ja hallintokomitealla on erilaiset toimivaltuudet.
Hallintokomitealla on suurempi vaikutusvalta tehtäviin ratkaisuihin kuin neuvoa-antavalla
komitealla1011. Kussakin jäsenvaltiossa on kulttuurin yhteyspiste ( Cultural Contact Point
), josta kulttuurialan toimijat voivat saada tietoa ja neuvontaa hakemuksen tekemisessä.
Suomessa tehtävään on nimetty Kansainvälisen henkilövaihdon keskus CIMO, joka on
perustettu v. 1991. CIMO on opetusministeriön hallinnonalan moderni yksikkö1012, joka
huolehtii useiden Euroopan unionin koulutus- ja nuoriso-ohjelmien tiedottamisesta ja
neuvonnasta ja kansallisesta toimeenpanosta. Kulttuuri 2000 -ohjelman hankkeet valitsee
komissio riippumattoman asiantuntijapaneelin lausunnon perusteella ( Ennakkoilmoitus
ehdotuspyynnöstä, joka koskee tukien myöntämistä kulttuurin alalla ( 200/C 49/07 ) ).
Ketä Kulttuuri 2000 -ohjelma koskee? Ketä Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös
Kulttuuri 2000 -ohjelmaksi velvoittaa? Kuka tai ketkä voivat saada tukea ohjelman
1008 Cimo. EU:n kulttuuriohjelmat 29.2.2000 ja EU & kulttuuri tietopalvelu 29.2.2000.1009 Ks. Eerola � Mylly - Saarinen 1997. 64 - 66 ja liite 3 yhteispäätösmenettely.1010 EU & kulttuuri tietopalvelu 5.2.2000.1011 Eerola � Mylly - Saarinen 1997, 36 - 37.1012 OPM �Organisaatio � OPM:n alaiset virastot ja laitokset 29.2.2000.
242
mukaisiin hankkeisiinsa? Perustamissopimuksen 249 artiklan ( ent. 189 ) mukaan � päätös
velvoittaa kaikilta osiltaan niitä, joille se on osoitettu �. Kulttuuri 2000 �ohjelmapäätös on
tehty Euroopan parlamentin ja unionin neuvoston yhteispäätösmenettelyssä. Kulttuurin
puiteohjelma on otettu Euroopan yhteisön toimivaltaan perustamissopimuksen 5 artiklan
toissijaisuusperiaatteen ja suhteellisuusperiaatteen perusteella, koska on katsottu, että
jäsenvaltiot eivät voi riittävällä tavalla toteuttaa Kulttuuri 2000 �ohjelmassa ehdotetun
toiminnan tavoitteita ja että ne voidaan paremmin toteuttaa yhteisön tasolla toimien
laajuuden ja vaikutusten vuoksi1013. Ohjelmapäätös velvoittaa jäsenvaltioita. Ohjelma
kohdistuu laajasti jäsenvaltioiden kulttuurialan toimijoihin ja se koskee kaikkia
kulttuurialan toimia ( Ennakkoilmoitus ehdotuspyynnöstä 2000/C 49/07 ). Päätöksellä on
sekä välittömiä että välillisiä oikeusvaikutuksia. Välittömiä oikeusvaikutuksia Kulttuuri
2000-ohjelmapäätöksellä on Euroopan unionin jäsenvaltioihin, koska päätös sitoo niitä,
joille se on osoitettu. Kulttuuri 2000 �ohjelmapäätöksellä ei ole yksityisiä oikeussubjekteja
velvoittavia oikeusvaikutuksia. Lisäksi välittömiä oikeusvaikutuksia ohjelmalla on
päätöksen 5 artiklan mukaan myös kolmansiin maihin ja kansainvälisiin järjestöihin.
Euroopan talousalueen maat, Kypros ja Keski-Euroopan assosioituneet maat voivat
määrätyin edellytyksin osallistua ohjelmaan kuin myös muut kulttuurilausekkeita tehneet
kolmannet maat ja kansainvälisistä järjestöistä esimerkiksi Unesco ja Euroopan neuvosto.
Jäsenmaissa toimivat kulttuurialan toimijat, jotka hyötyvät taloudellisesti puiteohjelmasta,
voivat olla myös jäsenvaltion yhteistyövelvoitteen kohteena sen laajassa merkityksessä. Ne
eivät kuitenkaan ole Kulttuuri 2000 �ohjelman sopijapuolia mutta ohjelman perusteella
tukea saavista kulttuurin toimijoista tulee komission sopijapuolia, joita velvoittavat
yksittäisen sopimuksen ehdot. Vaikka yhteistyövelvoite kohdistuukin ensisijassa
jäsenvaltioon, EU:n tuomioistuimen oikeuskäytännössä käsite ymmärretään niin, että
yhteistyövelvoitteen kohteena ovat myös kuntien toimielimet, yritykset ja yksityiset
oikeussubjektit, mikäli ne huolehtivat julkisista tehtävistä1014.
Jokainen jäsenvaltio saa itsenäisesti määritellä, mikä organisaatio kansallisella tasolla
huolehtii yhteisöpäätösten toteuttamisesta eli hallinnollisesta implementoinnista1015.
Kulttuuri 2000 �ohjelman kuin myös Nuoriso-toimintaohjelman osalta Suomi
jäsenvaltiona on päättänyt antaa hallinnollisen implementointitehtävän Kansainvälisen 1013 Euroopan parlamentin ja neuvoton päätös N:o 508/2000/EY, tehty 14 päivänä helmikuuta 2000,Kulttuuri 2000 �ohjelman perustamisesta, L 63/2.1014 Mäenpää 1997, 22.1015 Mäenpää 1997, 17, 26.
243
henkilövaihdon keskus Cimolle, joka kuuluu opetusministeriön alaisuuteen. Sen
tehtävänä on informaatio-ohjata ohjelmien toimeenpanoon liittyvät asiat ja huolehtia
hallinnollisesta implementoinnista sille uskotun toimivallan puitteissa. Cimon toimia ohjaa
perustamissopimuksen 10 artiklan ( ent. 5 ) mukainen yhteistyö- ja lojaliteettivelvoite, jolla
jäsenvaltioiden hallintojen erilaisuudesta huolimatta unionin jäsenmaissa halutaan taata
tehokas, yhtenäinen ja unionille lojaali päätösten toteuttaminen1016.
Kulttuuri 2000 -ohjelman kokeiluhankkeiksi, joiden tuli käynnistyä v. 19991017 on
komissio hyväksynyt 16 suomalaista kulttuurin toimijaa 55 yhteistyöhankkeesta. Vain yksi
suomalainen kulttuurin toimija Raatikainen & Vänskä Oy on pääjärjestäjänä eli
vetovastuussa kulttuuriohjelmahankkeessa. Kyseessä on eurooppalaiseen
dokumentarismiin keskittynyt valokuvataiteen hanke � Photo.doc.�. Yhteistyökumppanit
ovat Ruotsista ja Isosta-Britanniasta. Viidessätoista muussa hyväksytyssä hankkeessa on
mukana suomalainen yhteisjärjestäjä, joka on siis toinen mahdollisuus Kulttuuri 2000 -
ohjelman hyödyntämiseksi. Voidaan sanoa, että suomalaiset kulttuurin toimijat edustavat
laajaa ja oikeudelliselta organisointistatukseltaan erilaista kulttuuritoimijoiden ja kulttuuri-
instituutioiden kenttää. Mukaan ovat päässeet institutionaalisen kulttuurikentän edustajista
taiteen keskustoimikunta, nykytaiteen museo, Suomen kirjallisuuden tiedotuskeskus,
Suomen valokuvataiteen museon säätiö ja Suomen rakennustaiteen museo. Kuntasektoria
edustavat Vantaan kaupunki, Helsingin kaupunginmuseo ja Helsingin kaupungin
kulttuuriasiainkeskus. Alueellista ja maakunnallista toimijaa edustaa Hämeen liitto.
Tukea ovat myös saaneet kaksi kulttuurifestivaalia eli Finlands Festivals ja Tammerfors
Foto-festival ja kolme yhdistystä eli Kuurojen Liitto ry, Zodiak presents ry ja ICOMOSin
Suomen osasto. Myös Suomen Saksan �instituutin säätiö on saanut tukea
kulttuurihankkeelleen. Vetovastuussa oleva Raatikainen & Vänskä Oy edustaa
kulttuuriyritystä.1018
Millaisia vaikutuksia ja velvoitteita Kulttuuri 2000 -ohjelma tuo suomalaisille kunnille?
Kuten edellä jo kuvasin, Kulttuuri 2000 -ohjelman kokeiluvaiheeseen ovat päässeet
Vantaan kaupunki ja Helsingin kaupunki sekä kuntayhtymätasoa edustava Hämeen liitto.
Kunnan organisaatioon kuuluvalla kulttuuri-instituutiolla on siis mahdollisuus päästä
1016 Mäenpää 1997, 21, 30.1017 Kulttuurin puiteohjelmaan liittyviä kokeiluhankkeita koskeva ehdotuspyyntö ( 1999/C 163/03 ).1018 16 suomalaista järjestäjää mukaan Kulttuuri 2000 �ohjelman kokeiluhankkeisiin 28.2.2000.
244
osalliseksi Kulttuuri 2000 -ohjelman rahoituksesta, jos se muutoin toiminnallaan täyttää
ohjelmaedellytykset. Kulttuuri 2000-ohjelman vaatimukset ovat korkeat. Erityiset
innovatiiviset ja/tai kokeilevat toimet edellyttävät kolmen jäsenvaltion kulttuurialan
toimijan yhteistoimintaa. Tämä vaatimus lähtökohdaltaan edellyttää valtuuston tahtoa
resurssien uhrauksesta kansainväliseen toimintaan. Pelkkä tahto ja taloudelliset resurssit
eivät riitä, vaan kunnan henkilöstöltä edellytetään uutta ammatillista ja erityisesti
kansainvälistä osaamista. Kulttuuri 2000 -ohjelmalla voidaan edistää kokemusten vaihtoa
ja yhteistyötä sosiaalisen integraation ja erityisesti nuorten integraation parissa
työskentelevien kulttuuri- ja sosiokulttuurialan toimijoiden välillä ( Ennakkoilmoitus
ehdotuspyynnöstä 2000/C 49/07 ).
Jotta Euroopan unionin mahdollistamat ohjelmat voitaisiin hyödyntää, on paikallisen
kulttuuritoiminnan tavoiteasettelun oltava pitkäjänteistä, vakuuttavaa ja korkeatasoista.
Kunnan välittömän osallistumisen lisäksi kunta voi saada välillisiä hyötyjä Kulttuuri 2000-
ohjelmaan osallistumisesta. Kunnan jäsenistä kunnan asukkaat, kunnassa kotipaikkaa
pitävät, kulttuuritoimintaa harjoittavat yhteisöt, laitokset ja säätiöt ( Kuntalaki 356/1995, 4
§ ) voivat päästä osallisiksi Kulttuuri 2000 -ohjelmasta. Heille ohjelmalla on välittömiä
oikeusvaikutuksia mutta kunnalle välillisiä. Onko kunnalla velvollisuus myötävaikuttaa
jäsentensä EU-aktivoitumiseen esimerkiksi tiedottamalla uusista ohjelmista ja neuvomalla
kunnan jäseniä rahoitushakemusten teossa? Varsinainen tiedottamis- ja
neuvontavelvollisuus on Suomessa uskottu valtionhallintoon kuuluvalle CIMO:lle, kuten
jo aikaisemmin olen maininnut. Suomen Kuntaliitto on sivistystoimen tiedotteessaan
1/2000 tiedottanut jäsenkunnilleen myös Kulttuuri 2000 -ohjelmasta1019. Euroopan
yhteisön perustamissopimuksen 10 artiklassa ( ent. 5 ) ilmaistun jäsenvaltioiden yhteistyö-
ja lojaliteettiperiaatteen mukaan yhteistyövelvoite oikeuskäytännön perusteella ulottuu
myös kuntiin1020. Kuntien on siis edistettävä Euroopan yhteisön päämäärien toteuttamista
ja osallistuttava omalta osaltaan Kulttuuri 2000-ohjelman toteutumiseen. Viime kädessä
kaikki toimenpiteet johtavat perustamissopimuksen päämäärään: yhteismarkkinoiden
toteutumiseen eli esteiden raivaamiseen neljän vapauden: tavaroiden, henkilöiden,
palveluiden ja pääomien liikkumisen tieltä.
1019 Sivistystoimen tiedote 1/2000.1020 Mäenpää 1997, 135, Mäenpää 1996, 145.
245
Kulttuuri 2000 -ohjelman toinen toiminto tähtää monivuotisiin, monikansallisiin
kulttuuriyhteistyösopimuksiin, joihin tulee osallistua viisi Kulttuuri 2000 -ohjelmassa
mukana olevaa Euroopan valtiota ja jotka käsittävät konkreettisten, toisiaan täydentävien ja
johdonmukaisten kulttuuritoimien toteuttamissuunnitelman. Tämä toiminto edellyttää
toimijoiltaan edellistä laajempaa ja syvällisempää jäsenvaltioiden välistä horisontaalista
yhteistyötä. Kolmatta toimintoa kutsutaan erityisiksi eurooppalaisiksi tai kansainvälisiksi
kulttuuritapahtumiksi. Kysymys on siis laaja-alaisista ja merkittävistä
kulttuuritapahtumista, joiksi luokitellaan mm. Euroopan kulttuuripääkaupunki ja Euroopan
kulttuurikuukausi. ( Ennakkoilmoitus ehdotuspyynnöstä 2000/C 49/07 ) Jos näiden kahden
toiminnon vaikutuksia arvioidaan kunnan näkökulmasta, kyseeseen voivat tulla lähinnä
suuret kaupungit ja niissä toimivat kulttuuri-instituutiot ja kulttuuritoimijat. Hankkeen
toteuttajalla tulee olla riittävä omarahoitusosuus, joka merkitsee vankkaa
kulttuuripoliittista resurssointia. Hyväksyttävään hankkeeseen voidaan kahden
ensimmäisen toiminnon osalta saada EU-rahoitusta enintään 60 % erityistoimen tai
sopimuksen talousarviosta. Kolmannen toiminnon rahoitus on ilmaistu vain
kokonaisrahoituksena ja tarkemmat ehdot määrittyvät ehdotuspyyntöjen perusteella. (
Ennakkoilmoitus ehdotuspyynnöstä 2000/C 49/07 )
Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 3 artiklan mukaan yhteisön toimintaan sisältyy
aluepolitiikka, jolla lujitetaan jäsenvaltioiden taloudellista ja sosiaalista
yhteenkuuluvuutta. Yhteisön tarkoituksena on vähentää alueiden välisiä kehityseroja sekä
muita heikommassa asemassa olevien alueiden tai saarien jälkeenjääneisyyttä, maaseutu
mukaan lukien ( 158 artikla ). Aluepolitiikan perusta on yhteisön primaarilainsäädännössä.
Yhteisön ohjelmaperusteista aluepolitiikka tuetaan rakennerahastoilla ( Euroopan yhteisön
perustamissopimus159 artikla, ent. 130 b ). Yhteisö ohjaa rakennerahastojensa toimintaa
sekundaarioikeuteen eli johdettuun oikeuteen kuuluvilla asetuksilla. Kunnan kulttuuri-,
liikunta- ja nuorisotoimen näkökulmasta Euroopan aluekehitysrahastolla, EAKR1021 ja
Euroopan sosiaalirahastolla, ESR1022 on suurempi merkitys kuin Euroopan maatalouden
ohjaus- ja tukirahastolla, EMOTOR tai Kalatalouden ohjauksen rahoitusvälineellä, KOR.
1021 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus ( EY ) N:o 1783/1999, annettu 12 päivänä heinäkuuta 1999,Euroopan aluekehitysrahastosta.1022 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus ( EY ) 1784/1999, annettu 12 päivänä heinäkuuta 1999,Euroopan sosiaalirahastosta.
246
Vuosituhannen vaihde merkitsi myös rakennerahastojen toiminnassa uuden ja niiden
historiassa kolmannen kauden alkamista1023. Rakennerahastouudistus 2000-2006 (
Neuvoston asetus ( EY ) N:o 1260/1999 ) sisältää 1 artiklan mukaan kolme ensisijaista
tavoitetta: 1. Kehityksestä jälkeen jääneiden alueiden kehittämisen ja rakenteellisen
mukauttamisen edistämisen, 2. Rakenteellisissa vaikeuksissa olevien alueiden taloudellisen
ja sosiaalisen uudelleenjärjestelyn tukemisen ja 3. Koulutuksen, ammatillisen koulutuksen
ja työllisyyteen liittyvien politiikkojen ja järjestelmien mukauttamisen ja
nykyaikaistamisen tukemisen. Tavoite 3 eli inhimillisten voimavarojen kehittämistavoite
on horisontaalinen, joka tarkoittaa, että tämän tavoitteen toteuttamiseen Euroopan
sosiaalirahaston tuella voivat osallistua muut paitsi 1 -tavoitteen alueet ( ei Itä- eikä
Pohjois-Suomi eikä Ahvenanmaa ). Suomessa 3. tavoite kuuluu työministeriön valmistelu-
ja maksatusvastuulle ( Laki rakennerahasto-ohjelmien kansallisesta hallinnoinnista
1353/1999 10 § ) mutta ohjelmatyö edellyttää myös ministeriötasolla laajaa yhteistyötä.
Opetusministeriö, jonka toimialaan kuntien kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimen ohjaus- ja
yhteistyötehtävät kuuluvat, on merkittävällä osalla mukana tavoite 3 �ohjelma-asiakirjan
valmistelussa1024. Kuten jo aikaisemmin lääninhallituksen tehtävien yhteydessä olen
selvittänyt ovat lääninhallitukset saaneet opetusministeriön hallinnonalaan kuuluvissa
rakennerahastotehtävissä, kuten rakennerahastopäätösten valmistelussa, rahoituksen
myöntämisessä ja varojen takaisin perinnässä 15.3.2000 lukien toimivaltaa ( OPM asetus
280/2000 ), joka merkitsee yhteisön aluepoliittisten tavoitteiden hallinnointia aikaisempaa
lähempänä kuntia eli yhteisön hallinnollisen desentralisaation etenemistä yhä lähemmäksi
kansalaisia. Yhteisön tavoitteet toteutuvat tehokkaammin jäsenvaltio Suomessa
opetusministeriön hallinnonalalla läänitasolla, joka on lähempänä kansalaisia kuin
ministeriö, jolla toteutetaan unionisopimuksen läheisyysperiaatetta ( 1 artikla )1025.
Kulttuurisektorilla Suomen ensimmäistä rakennerahastokautta ( 1995 � 1999 ) on
pidetty menestyksekkäänä. Jyväskylän yliopistossa tehdään tutkimusta rakennerahastotuen
vaikutuksista maamme kulttuurielämään.1026 Opetusministeriön hallinnonalalla kehitettiin
runsaasti rakennerahastoprojekteja, joista 30 on nimetty hyväksi hankkeeksi. Hankkeilla on
edistetty taantuvien teollisuusalueiden kehittämistä ( tavoite 2 ), henkilöstön sopeutumista
1023 Ekestam 1999, 147.1024 Ks. Työhallinto � ESR/Tavoite 3 �ohjelma. Euroopan sosiaalirahasto.1025 Mäenpää 1997, 20. Toissijaisuusperiaatehan koski vain Euroopan yhteisön ja jäsenvaltion välistäsuhdetta eikä sitä sovelleta jäsenvaltion sisäiseen päätösvallan ajakoon.1026 Ristimäki 1999, 9.
247
elinkeinoelämän rakennemuutokseen ja tuotantoelämän muutokseen ( tavoite 4 ),
maaseutualueiden kehittämistä ja rakenteellista uudistumista ( tavoite 5 b ) sekä erittäin
harvaan asuttujen alueiden kehittämistä ( tavoite 6 )1027. Myös yhteisöaloitteita on
opetusministeriön hallinnonalalla hyödynnetty.
Alkaneella rakennerahastokaudella ( 2000 � 2006 ) on käytössä neljä yhteisöaloitetta:
Interreg, Urban, Leader ja Equal ( Neuvoston asetus ( EY ) N:o 1260/1999 20 artikla )
aikaisempien 13 sijaan. Yhteisöaloitteet ovat komission jäsenvaltioille tarjoamia
rahoitusinstrumentteja, joilla pyritään ratkaisemaan Euroopan laajuisia ongelmia
ylittämällä kansallisuuksien, valtioiden ja alueiden rajoja1028. Yhteisöaloitteista Equal on
Euroopan sosiaalirahaston rahoittama ja perustuu aikaisempiin yhteisöaloitteisiin
Employment ja Adapt. Uuden yhteisöaloite Egualin tavoitteena on edistää uusia käytäntöjä
kaikenlaisen työmarkkinoihin liittyvän syrjäytymisen ja eriarvoisuuden torjumiseksi
valtioiden välisenä yhteistyönä ( Neuvoston asetu ( EY ) N:o 1260/1999, 20 artikla ). Myös
Egual -yhteisöaloitetoiminta on ohjelmaperusteista työskentelyä poistaa kaikenlainen
syrjintä ja syrjäytyminen Euroopan laajuisilta työmarkkinoilta. Valtioneuvosto on
hyväksynyt 31.8.2000 Equal -yhteisöaloitteen Suomen ohjelman, joka alkaa realisoitua
hallinnollisiksi päätöksiksi ja toteuttamistoimiksi vasta v.2001. Jäsenvaltioiden tulee
komission tiedonannon mukaan valita neljästä teema-alueesta 1. työllisyys, 2. yrittäjyys, 3.
sopeutumiskyky ja 4. naisten ja miesten yhtäläiset mahdollisuudet ne teemat, joissa se
haluaa tehdä kansainvälistä yhteistyötä1029. Suomi haluaa toimia kaikilla neljällä
toimintalinjalla edistääkseen ohjelman tavoitteita1030. Yhteisöaloitteen antamia keinoja
toteuttaa kunnan kulttuuripolitiikkaa kuin myös nuorisopolitiikkaa kunnat voivat
hyödyntää la kehittämiskumppanuuksin rakentamalla kokonaisvaltaisia
hankekokonaisuuksia myös täydentävyysperiaatteella.
6.3. Nuorten elinolojen parantamistoimenpiteiden vahvistuminen EU-resurssein
Nuorisoasiat kuuluvat perustamissopimuksen 149 artiklan ( ent. 126 ) mukaan Euroopan
yhteisön jaettuun toimivaltaan jäsenvaltioiden kanssa. Nuorisopolitiikan toteuttaminen on
yhdistetty yhteisön toimintapolitiikoissa koulutukseen ja ammatilliseen koulutukseen.
1027 OPM 1996, 19 ja OPM � Hallinto- ja esikuntatoiminnot, 1.1028 Ekestam 1999, 138.1029 K ( 2000)853, 14.4.2000; EYVL 2000/c 127/02, 5.5.2000, s. 2.1030 Työministeriö. Equal �yhteisöaloitteen Suomen ohjelma, ohjelmakausi 2000-2006, 57 � 78.
248
Yhteisön toiminnalla pyritään edistämään nuorisovaihtoa ja sosiaalipedagogiikan alan
ohjaajien ( exchanges of sosio-educational instructors ) vaihtoa. Nuorisopolitiikan tavoite
on johdettavissa yhteismarkkinoiden toteuttamisen päämäärästä keinona poistaa
jäsenvaltioiden nuorilta ja nuoriso-ohjaajilta kaikki mahdolliset liikkumisen esteet ( 2 ja 3
artikla ).
Nuorten Eurooppa -ohjelman ( Youth for Europe programme ) kolmas vaihe käynnistyi
1.1.1995 eli samaan aikaan, kun Suomi liittyi Euroopan unionin jäseneksi1031.
Ensimmäinen Nuorten Eurooppa -toimintaohjelma hyväksyttiin neuvoston päätöksellä
88/348/ETY 16.6.1988 ja toinen vaihe 29.7.1991 ( 91/395/ETY ). Nuorisovaihto-ohjelman
toinen vaihe päättyi 31.12.1994. ETA-sopimuksen perusteella suomalaisilla nuorilla ja
nuoriso-ohjaajilla oli ollut mahdollisuus osallistua jo Nuorten Eurooppa -ohjelman toiseen
vaiheeseen mutta varsinaisen täysosallistumisen voidaan katsoa alkaneen ohjelman
kolmannesta vaiheesta, kun Euroopan parlamentti ja neuvosto tekivät 14.3.1995 Nuorten
Eurooppa -ohjelman kolmannen vaiheen päätöksen N:o 818/95/EY. Päätös tehtiin
yhteispäätösmenettelyllä, kuten perustamissopimuksen 149 artikla ( ent. 126 ) edellyttää.
Euroopan parlamentti ja neuvosto katsovat em. päätöksessä, että � nuorisovaihto on
soveltuva keino yhteisön muodostamien jäsenvaltioiden kulttuurien monimuotoisuuden
parempaan tuntemiseen ja ymmärtämiseen, ja tällä tavoin se voimistaa yhteisön
kansanvaltaa, erilaisuuden sietokykyä ja yhteenkuuluvuutta yhteisvastuun näkökulmasta;
tässä mielessä nuorten osallistumista hankkeiden valmisteluun, toteuttamiseen ja
seurantaan voidaan hyödyntää yhteisön nuorten välisten suhteiden ja heidän aktiivisen
kansalaisuutensa voimistamiseksi, tätä varten olisi edistettävä vähempiosaisten nuorten
aktiivista osallistumista kyseisiin toimiin helpottamalla heidän mukaanpääsyään niihin;
olisi tarpeen tukea näitä nuorille tarkoitettuja toimia sellaisilla toimilla, jotka keskittyvät
sosiopedagogisten ohjaajien työhön; tällaisen yhteisön toimintaohjelman käyttöönotto lisää
tähän mennessä saadun kokemuksen perusteella sen eurooppalaista arvoa.� Nuoriso-
ohjelmalla oli merkittävä kulttuurinen ulottuvuus, kansanvaltaa ja nuorten kansalaisten
aktiivista osallistumista edistävä vaikutus sekä eurooppalaista identiteettiä vahvistava
vaikutus. Huomio haluttiin kiinnittää vähempiosaisten nuorten mahdollisuuksiin päästä
1031 Laki Suomen liittymisestä Euroopan unioniin tehdyn sopimuksen eräiden määräysten hyväksymisestä1540/1994.
249
mukaan yhteisen Euroopan rakentamiseen ja syrjäytyneiden sekä syrjäytymisvaarassa
olevien nuorten parissa työskentelevien sosiaalipedagogisten ohjaajien1032 vaihtoon.
Nuorten Eurooppa -ohjelman päätavoitteena oli myötävaikuttaa jäsenvaltioiden nuorten
koulutusprosessiin. Ohjelma kohdistuu erityisesti jäsenvalioiden 15-25-vuotiaisiin
nuoriin. Ohjelman tarkoituksena on tukea nuorten itsensä käynnistämiä ja nuorille
suunnattuja yhteisön intressissä olevia tai kansalliset rajat ylittäviä toimia ja hankkeita.
Lisäksi erityistavoitteena oli luoda suotuisat olosuhteet korkealaatuisille kokouksille ja
tukea nuoriso-ohjaajien kouluttautumista, jolla edistettiin nuorten ohjelmaan osallistumista.
Ohjelmalla haluttiin tehostaa myös jäsenvaltioiden välistä horisontaalista kokemusten ja
tietojen vaihtoa sekä vertikaalista komission ja jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä.
Viimeiseksi ohjelma tähtäsi nuorisovaihdon edistämiseen sellaisten kolmansien maiden
kanssa, joiden kanssa yhteisöllä oli yhteistyösopimus. ( Euroopan parlamentin ja neuvoston
päätös N:o 818/95/EY 3 artikla ). 4 artiklan mukaan erityistä huomiota tuli kiinnittää
vähempiosaisten nuorten1033 pääsyyn ohjelman toimintoihin.. Jotta tavoite olisi voinut
toteutua, se oli sidottu taloudellisten resurssien jakoperusteisiin niin, että yksi kolmasosa
määrärahoista käytettiin nimenomaan vähempiosaisten nuorten vaihtoon ja heidän
liikkuvuutensa edistämiseen. Samaan pyrittiin myös muissa ohjelman toiminnoissa.
Nuorten Eurooppa -ohjelma kuten Kulttuuri 2000 -ohjelmakin on luonteeltaan
pikemminkin hallinnollinen kuin lainsäädännöllinen1034. Ohjelman täytäntöönpanosta
vastasi komissio apunaan komitea ( Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o
818/95/EY 6 artikla ). Päätöksen 7 artiklassa korostettiin täytäntöönpanon avoimuutta ja
hallinnon hajauttamista tehostetun yhteensovittamisen aikaansaamiseksi. Kansainvälisen
henkilövaihdon keskus CIMO on hallinnoinut Nuorten Eurooppa -ohjelman kansallista
1032 Suomalaisen nuorisotyön ja nuorisopolitiikan rakenteissa käytetään käsitettä nuoriso-ohjaaja eikäkäsitettä sosiopedagoginen tai sosiaalipedagoginen ohjaaja. Tämä käsitteellinen kirjavuus on yksi pieniesimerkki EY-säädösten kielellisistä ongelmista, joka puhuu myös selkeyden vaatimusta vastaan. Yhteisöäkoskevan kieliasetuksen ( Neuvoston asetus N:o 1 ( 15.4.1958 ) ) mukaan toimielinten asiakirjojen tulee ollasaatavilla jäsenmaan kielellä. Kun asiakirjat käännetään suomen kielelle englannin tai ranskan kielestä, eivätkaikki käsitteet saa oikeaa sanamuotoa, vaan niille tulee löytää tulkinnalla täsmällinen merkitys. Säädöstentulisi olla riittävän selkeitä. Erityisesti direktiivien täytäntöönpanosääntelyn yhteydessä on selkeyteenkiinnitetty huomiota1032 mutta myös päätösten tulee olla riittävän selkeitä, jotta yksityinen henkilö voi saadaselvän, millaisia oikeusvaikutuksia hänelle päätöksestä koituu1032.1033 Vähempiosaisten nuorten käsite myös määritellään 4 artiklassa. Vähempiosaisilla tarkoitetaan �nuoria,joilla on eniten vaikeuksia osallistua olemassa oleviin toimintaohjelmiin niin yhteisön kuin kansallisella,alueellisella ja paikallisella tasolla kulttuuristen, sosiaalisten, taloudellisten, henkisten ja maantieteellistenseikkojen vuoksi�.1034 Schwarze � Laakso - Kuuttiniemi 1999, 27.
250
toimeenpanoa Suomessa, kuten jo aikaisemmin olen maininnut. Nuorten Eurooppa -
ohjelman toimeenpano edellytti komission ja jäsenvaltioiden läheistä yhteistyötä, jota
ohjasi perustamissopimuksen ( 10 artikla ) yhteistyö- ja lojaliteettiperiaate. Kansalliset
nuorisotyön rakenteet haluttiin säilyttää ja niitä haluttiin kehittää. Ohjelman tuli sopia
yhteen jäsenvaltioiden ja yhteisön nuoria koskevan muun toiminnan kanssa ja sen tuli
täydentävyysperiaatteen mukaan täydentää niitä (Päätös N:o 818/95/EY, 8 artikla ).
Nuorten Eurooppa -ohjelman ensisijaisia toimijoita ovat jäsenvaltioiden 15-25-vuotiaat
nuoret. Euroopan parlamentin ja neuvoston Nuorten Eurooppa -ohjelmapäätös loi heille
oikeuden osallistua eurooppalaisen identiteetin rakentamiseen ja mahdollistaa yhden
yhteisön perusvapauden eli vapaan liikkumisen. Ohjelma tähtäsi nimenomaan
ruohonjuuritason aktivoitumiseen eli nuorten kansalaisten oma-aloitteeseen vaihtoon.
Osallistumiskynnys oli tehty mahdollisimman matalaksi. Kahdenvälinenkin
ryhmätapaaminen oli mahdollinen ( Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o
818/95/EY, liite, toimintomuoto A.I ) monenvälisen vaihdon ohella. Nuorisovaihdon
pituus minimissään saattoi olla vain yksi viikko ja vaihdon tuli perustua nuorten omaan
hankkeeseen. Nimenomaan tässä toiminnossa vähempiosaisten nuorten omille hankkeille
suunnattiin yksi kolmasosa myönnettävistä määrärahoista. Nuorten ryhmä voi saada
taloudellista apua enintään 50 % hankkeen kokonaiskustannuksista. Nuorten Eurooppa -
ohjelmalla tuettiin myös nuorten aloitteellisuutta, luovuutta ja yhteisvastuun henkeä (
toimintomuoto A.II ). Nuorisoaloitteilla voitiin edistää myös paikallisia, alueellisia tai
kansallisia asioita eurooppalaisen ja yhteisön ulottuvuuden lisäksi. Aloitetoiminta voitiin
yhdistää liikkuvuuden edistämiseen ja erityisen huomio tuli kiinnittää nuorten
syrjäytymisen ( vähempiosaisuuden ) ehkäisyyn ja aloitteiden innovatiivisuuteen. Nuorten
yhteisvastuun edistämiseksi ohjelma sisälsi mahdollisuuden vapaaehtoispalvelujaksoihin
toisessa jäsenmaassa. Tämä toiminto tähtäsi yksittäisen nuoren ( 18 � 25-vuotias )
liikkuvuuden edistämiseen, kun toiminnossa A.I haluttiin saada liikkeelle nuorten ryhmiä.
Ryhmämuotoisessa toiminnassa tuen ulkopuolelle oli rajattu virallisen opetusjärjestelmän
ja ammatillisen koulutuksen luokat ja ryhmät Vapaaehtoispalvelutoiminnon kehittäminen
edellytti yhteisön toimenpiteitä jäsenvaltioiden välisten yhteistyöverkkojen
aikaansaamiseksi, joka tarkoitti nuorisotyörakenteiden välisen yhteistoiminnan edistämistä,
jotta nuoret saatiin liikkumaan.
251
Nuorten Eurooppa -ohjelman toisena kohderyhmänä olivat nuoriso-ohjaajat (
toimintomuoto B ). Jäsenvaltioiden nuoriso-ohjaajille oli parlamentin neuvoston
päätöksellä N:o 818/95/EY luotu oikeus osallistua Nuorten Eurooppa -ohjelman
kolmanteen vaiheeseen. Ohjelmassa oli pyritty määrittelemään, ketkä ovat nuoriso-
ohjaajia, joille ohjelma oli tarkoitettu. He ovat suoraan nuorisotyötä tekeviä tai nuorille
suunnatuista toimista vastuussa olevia sosiaalipedagogisia ohjaajia ja heidän
koulutuksestaan vastaavia henkilöitä. Ohjelmatuen piiriin pääsevää nuoriso-ohjaajien
joukkoa täsmennettiin vielä toimintomuoto B:n 2 kohdassa. �Sosiaalipedagogisilla
ohjaajilla tai nuoriso-ohjaajilla tarkoitetaan 1 kohdassa määritellyssä nuorisoalan työssä
mukana olevia, jotka työskentelevät suoraan nuorten kanssa virallisen opetus- ja
koulujärjestelmien ulkopuolella joko palkallisina tai vapaaehtoisina työntekijöinä�. Asiaa
voidaan lähestyä myös negatiivisen määrittelyn kautta. Parlamentin ja neuvoston
päätöksestä voidaan suomalaisen nuorisotyöjärjestelmän perusteella päätellä, että
kysymykseen eivät voi tulla valtion, kuntien tai nuorisojärjestöjen hallinnollista ja
johtamistyötä tekevät henkilöt. Tehtävänimike sinänsä ei ole ratkaiseva, vaan työtehtävä
organisaatiossa. Nuoriso-ohjaajan on työskenneltävä suoraan nuorten kanssa eli oltava
kenttätyössä, jota hän voi tehdä joko palkallisesti tai vapaaehtoisesti. Kuntatasolla tämä
tarkoitti, että Nuorten Eurooppa -ohjelmaan voivat päästä osalliseksi niin kuntien
kenttätyötä tekevät nuorisotyöntekijät kuin yhdistysten palkallista tai vapaehtoista
nuorisotyötä tekevät henkilötkin. Vapaaehtoisten nuorisotyöntekijöiden rooli oli
ymmärrettävissä Nuorten Eurooppa -ohjelman päätoiminnon eli nuorten ryhmämuotoisen
liikkuvuuden edistämisen kautta, sillä nuoriso-ohjaajien vaihdon tarkoituksena oli
nimenomaan mahdollistaa nuorten liikkuvuus. Nuoriso-ohjaajien lyhyillä opintokäynneillä
ohjaaja etsii yhteistyökumppania, valmistelee yhteishankkeen aloittamista, hankkii tietoa
nuorisoalasta ja sen työtilanteesta toisessa jäsenmaassa. Toiminnon sisällä voitiin myös
kouluttaa nuoriso-ohjaajia avustamaan nuorisovaihtoa ja liikkuvuutta ( toimintomuoto B.I
). Nuorten Eurooppa -ohjelma oli nimenomaan paikallisen tason toimijoiden
yhteistyöohjelma. Toimintomuoto B.II tähtäsi eurooppalaisen yhteistyön tukemiseen
ohjaajien koulutuksen alalla. Nuorten Eurooppa -ohjelma on luonut myös yhteisön
jäsenvaltioiden nuorisostyökouluttajille oikeuden osallistua ohjelmaan ja saada
taloudellista tukea opintokäynteihin, kielelliseen valmentautumiseen, seminaareihin ja
käytännön harjoittelujaksoihin. Lisäksi ohjelman puitteissa oli mahdollista kehittää
yhteisön ulottuvuutta nuoriso-ohjaajien koulutuksessa ja jatkokoulutuksessa. Tällaisia
252
toimintoja voivat olla oppimateriaalien vaihto, selvitykset ja yhteisten koulutusmodulien
kehittäminen.
Nuorten Eurooppa -ohjelma sisälsi kahden edellä esitellyn toimintamuodon lisäksi vielä
kolme muuta toimintoa. Toimintomuoto C oli tarkoitettu jäsenvaltioiden
nuorisotyörakenteiden väliseksi yhteistyöfoorumiksi. Parlamentin ja neuvoston Nuorten
Eurooppa -ohjelmapäätöksellä N:o 818/95/EY yhteisö halusi edistää jäsenvaltioiden
hallitusten ja muiden kuin hallitusten nuorisoalalla toimivien rakenteiden välistä
yhteistyötä, joka tarkoitti sekä nuorisojärjestöjen että julkisten yksiköiden olemista
toiminnan subjekteina. Kunnallishallinnon näkökulmasta merkityksellistä oli, että
kyseeseen voivat tulla myös paikalliset ja alueelliset rakenteet ja niissä toimivien
henkilöiden yhteistyö. Toimintamuodolla D yhteisö tuki nuorisovaihtoa kolmansien
maiden kanssa. Toimintamuoto E koski Euroopan tasoista nuorisotiedotusta ja nuoria
koskevaa selvitysten tekemistä. Tällä toiminnolla yhteisö halusi kehittää jäsenvaltioiden
nuorisotiedotuksen rakenteita ja nuorisotiedotuksesta vastaavien henkilöiden
kouluttamista. Ohjelmalla yhteisö halusi myös hyödyntää olemassa olevat nuorten
tietoverkot, saada tiedotusvälineet kiinnostumaan yhä laajemmin nuoriso-ohjelman
tavoitteista ja verkottaa tietopankkeja. Erityinen huoli kannettiin myös
nuorisotiedotuksessa vähempiosaisista nuorista ja heidän tiedon saannistaan.
Nuorisotiedotus kuuluu Suomessa kunnalliseen toimintaan1035.
Nuorten Eurooppa -ohjelman kolmannen vaiheen lisäksi Euroopan parlamentti ja neuvosto
päättivät 20.7.1998 yhteisön Nuorten eurooppalaisesta vapaaehtoistyö -
toimintaohjelmasta ( N:o 1686/98/EY ). Toimintaohjelma on ollut voimassa vuoden 1999
loppuun kuten Nuorten Eurooppa -ohjelmakin. Nuorten Eurooppa -ohjelman ja Nuorten
vapaaehtoistyö -toimintaohjelman kokemukset ovat olleet siksi hyvät, että niitä jatkamaan
on käynnistetty uusi yhteisön Nuoriso-toimintaohjelma1036 2000 � 2006 ( �Youth�
Community action programme ), kuten jo aikaisemmin olen maininnut. Kunnan
nuorisotyön tehtävien ohjauksen näkökulmasta uusi yhteisön Nuoriso-toimintaohjelma ei 1035 Nuorisotiedotuksella tarkoitetaan tiedotuspalveluja, jotka tukeutuvat Euroopan neuvostonministerikomitean suositukseen N:o R(90)7 Euroopassa nuorille annettavia neuvoja ja tietoja ( Neuvostonpäätöslauselma, annettu 31. päivänä maaliskuuta 1995, yhteistyöstä nuorisotiedotuksen ja nuoria koskevienselvitysten alalla ( 95/C 207/02 ). Suositus kuuluu Eurooppaoikeuden soft- law �aineistoon, jolla ei olesitovaa oikeusvaikutusta mutta mahdollinen tulkintavaikutus kylläkin. Ks. tästä Schwartze � Laakso �Kuuttiniemi 1999, 44.
253
muuta aikaisempaa tilannetta. Ohjelma mahdollistaa kunnassa toimivien 15 � 25-
vuotiaiden nuorisotyhmien ryhmätapaamiset yhteisön sisällä ja ETA-maiden kanssa sekä
yhteisön ulkopuolisten maiden kanssa. Kunnan nuorisotoimen toimijoiden huomio
Nuoriso-toimintaohjelman tiedottamisessa yhteistoimintavelvoitteen perusteella tulee
kiinnittää sellaisiin nuoriin, jotka eivät aikaisemmin ole olleet Euroopan laajuisessa
toiminnassa ja sellaisiin pieniin paikallisiin ryhmiin, joilla ei ole kokemusta yhteisötason
toiminnasta. Kunnan nuorisotyön tulee rohkaista nuoria ja nuorisoryhmiä kansainväliseen
ja monikulttuuriseen toimintaan erilaisin kumppanuusjärjestelyin mutta se voi myös itse
olla aktiivinen toimija ja ohjelman tuomien taloudellisten voimavarojen hyödyntäjä.
Nuoriso-toimintaohjelman alaohjelmien tukea voivat hakea myös julkiset organisaatiot
paikallisella tasolla, kun alaohjelman muut kriteerit täyttyvät.
Erityisen merkittävää kunnan nuorten ryhmätapaamisten aikaansaamiseksi ovat ohjelman
tukitoimet, joilla edistetään nuorisotoimen työntekijöiden koulutusta ja yhteistyötä.
Lyhyillä opintovierailuilla, kontaktiseminaareilla, ryhmätapaamisia valmistelevilla
vierailuilla sekä hyvien toimintatapojen vaihdolla kuntien nuorisotyöntekijät voivat
edistää kunnan nuorisotyön kansainvälistymistä Euroopan kulttuurien monimuotoisuuden
ja yhteisten perusarvojen ymmärtämiseksi, joka puolestaan tukee ihmisoikeuksien
kunnioittamista sekä rasismin ja muukalaisvihan vastaista toimintaa. Tavoitteena on
kaikkien kuntienkin nuorisotyöntekijöiden kansainvälistäminen, sillä tukitoimet
kohdistetaan painotetusti sellaisten alueellisten ja paikallisten nuorisotoimen
työntekijöiden osallistumiseen, joilla on vähän tai ei lainkaan Euroopan laajuista
kokemusta tai yhteyksiä. Nuoriso-toimintaohjelman uutena sisällöllisenä asiana
korostetaan kulttuuria ja liikuntaa, vaikka käytännössä ne ovat olleet ryhmätapaamisten
teemoja jo aikaisemmassa ohjelmassa1037. Ryhmätapaamisten teemat käsittävät kaikki
mahdolliset nuorten elinolojen parantamiseen ja nuorisopolitiikkaan liittyvät asiat. Voidaan
sanoa, että kaikilla Nuoriso-toimintaohjelman toimilla pyritään vaikuttamaan nuorten
elinoloihin, joka tarkoittaa, että ohjelma antaa eurooppalaisen kehyksen ja keinoja
kansallisen Nuorisotyölain ( 235/1995 ) tavoitteiden toteuttamiselle kunnan nuorisotyössä.
1036 Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 1031/2000/EY, tehty 13 päivänä huhtikuuta 2000,yhteisön Nuoriso-toimintaohjelmasta.1037 Ks. Nuorten Eurooppa-ohjelman ryhmätapaamisten hakulomake. alaohjelma A.I., kohta 5.
254
Yksittäisen kunnan nuoren näkökulmasta Euroopan yhteisön Nuoriso-toimintaohjelma
edistää osallistumista ja omiin asioihin vaikuttamista paikalliselta tasolta eurooppalaiselle
ja kansainväliselle tasolle. Erityisesti nuorten eurooppalaisella vapaaehtoistyö �toimilla
halutaan edistää nuorten kansalaisosallistumista ja henkilökohtaisten tietojen ja taitojen
kartuttamista koulun ulkopuolisessa oppimisessa ja toiminnassa. Vapaaehtoistyöhön
osallistumisen halutaan auttavan nuorta integroitumaan yhteiskuntaan ja samalla
valmistautumaan myös työelämään sekä tiedostamaan itsensä Euroopan kansalaisena.
Olen jo aikaisemmin selvittänyt kuntien tehtäviin kuuluvaa nuorten työpajatoimintaa ja
toiminnan vauhdittumista 1990-luvulla ESR -rahoituksella. Kuntien
rakennerahastopolitiikan hyödyntäminen nuorisotyössä on keskittynyt nuorten elinolojen
parantamisessa nuorisotyöttömyyden hoitoon. Innovatiivisilla nuorten työpajoilla on
myös ehkäisty nuorten syrjäytymistä. Työministeriö ja opetusministeriö ovat tehneet
ohjeellisen työnjaon kustannuserien keskinäisestä jakamisesta nuorten työpajojen
rahoittamiseksi1038, joten kuntien viranomaiset ovat joutuneet asioimaan
työpajarahoituksensa yhteydessä sekä opetusministeriön että työministeriön
hallinnonalalla. Opetusministeriön nuorisoyksikkö on antanut kunnille informaatio-
ohjausta nuorten työpajatoiminnan rahoittamisesta myös Euroopan sosiaalirahaston
tuella1039. Nuorten työpajatoiminnalla on parannettu Nuorisotyölain ( 235/1995, 1 § )
tavoitteen mukaisesti nuorten elinoloja ja ehkäisty Euroopan sosiaalirahaston tavoite 3 �
ohjelman mukaista syrjäytymistä. Tarkoituksena on ollut kehittää työpajoista uudenlaisia,
innovatiivisia ja alle 25-vuotiaiden nuorten elämänhallinnan parantamiseen vaikuttavia
pajoja1040.
Alkaneella uudella ohjelmakaudella kuntien nuorten työpajojen kehittämistä on
mahdollista jatkaa inhimillisten voimavarojen tavoiteohjelmassa 3, joka toteutuu ESR �
viitekehyksessä1041. Suomen strategiset painopisteet ovat: 1. työvoiman kysynnän
hyödyntäminen ja työllisyyden edistäminen, 2. tasa-arvon ja yhtäläisten mahdollisuuksien
edistäminen työelämässä, 3. koulutuksen laadun ja vaikuttavuuden parantaminen,
ammatillisen koulutuksen liikkuvuuden edistäminen sekä koulutuksen ja työelämän
1038 OPM 1996, 26 � 27, 56.1039 OPM nuorisoyksikkö. Nuorten työpajat.1040 OPM 1996, 26.1041 Viitekehyksen lähtökohtana on Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus ( EY ) N:o 1784/1999, 2artiklan 1 kohdan alakohdat a � e. Työministeriö. Yhtenäinen ohjelma-asiakirja ( SPD ) 2000-2006 tavoite 3,5.
255
suhteiden vahvistaminen ja 4. osaamispääoman kehittäminen tukemaan yrittäjyyttä
työelämän uudistamista sekä tutkimustulosten ja teknologian hyödyntämistä 1042, joiden
sisään myös nuorisotyöttömyyden torjuminen ja syrjäytymisen ehkäisy kuuluvat1043.
Horisontaalisina teemoina ovat kumppanuus, tietoyhteiskunta ja sukupuolten välinen tasa-
arvo. ESR -rahoitteisesta toiminnasta pitäisi saada lisäarvoa kuntien toimiin
nuorisotyöttömyyden torjunnassa ja syrjäytymisen ehkäisyssä, sillä rakennerahastotuilla ei
voida korvata jäsenvaltion julkisia menoja, vaan niiden tulee täydentää (
täydentävyysperiaate ) kansallista rahoitusta ( Neuvoston asetus ( EY ) N:o 1260/1999 11
artikla ).
Nuorten työpajoissa tulisi kehittää uusia työelämän osaamisrakenteita, joissa koulutus ja
työllisyys kohtaavat sekä keskittyä edelleen syrjäytymisen ehkäisyyn, jossa työllisyys ja
yhtäläiset mahdollisuudet päästä työmarkkinoille kohtaavat1044. Innovatiivisilla toimilla on
tarkoitus edistää myös elinikäistä oppimista.
Rakennerahastojen ja Euroopan unionin yhteisöpilariin kuuluvan aluepolitiikan
tavoitteena on siis parantaa kunkin jäsenvaltion sisällä heikompien alueiden kehittymistä,
jonka tulisi merkitä myös huonommassa taloudellisessa asemassa olevien kuntien ja niissä
asuvien ihmisten elinolojen paranemista ja yhteisen eurooppalaisen ulottuvuuden
sisäistämistä. Euroopan unionin koulutuspoliittisilla, nuorisopoliittisilla ja
kulttuuripoliittisilla ohjelmilla voidaan puolestaan sanoa olevan yksilöiden ja ryhmien
kansainvälistämistavoite1045, joka koskettaa yhä useampaa kuntalaista. Kuntien kulttuuri-,
liikunta- ja nuorisotoiminnassa voidaan yhdistää olemassa olevat EU-politiikat ja niiden
rahoitusmahdollisuudet kuntalaisten parhaaksi.
6.4. EU-jäsenyyden anti kunnan liikuntatoimelle
Liikunta ei kuulu Euroopan unionin perustamissopimuksen mukaisiin yhteisön
toimintapolitiikkoihin, kuten kulttuuri ja nuoriso mutta tämä ei ole estänyt urheilun ja
liikunnan huomioimista unionin päätöslauselmissa, päätöksissä ja julistuksissa. Euroopan
yhteisön päämäärä yhteismarkkinoiden esteiden poistamiseksi palveluiden, tavaroiden,
henkilöiden ja pääomien liikkumiselta eli sisämarkkinoiden esteetön toimiminen vaikuttaa
myös liikuntaan ja liikuntapolitiikkaan. Puhutaan Euroopan unionin liikuntapolitiikasta, 1042 Työministeriö. Yhtenäinen ohjelma-asiakirja ( SPD ) 2000-2006 tavoite 3, 5.1043 Työministeriö. Yhtenäinen ohjelma-asiakirja ( SPD ) 2000-2006, tavoite 2, 34, 44.1044 Ks. Työministeriö. Yhtenäinen ohjelma-asiakirja ( SPD ) 2000-2006 tavoite 3, 37.
256
vaikka yhteisöllä ei ole virallista liikuntapolitiikkaa eikä liikuntakysymyksiä käsitellä
Euroopan unionin liikuntaministerineuvostossa virallisesti kuten kulttuuriasioita
kulttuuriministerineuvostossa tai nuorisoasioita nuorisoministerineuvostossa edellä
mainitusta seikasta johtuen. Urheilusta vastaavat ministerit pitävät epävirallisia tapaamisia,
joissa he etsivät jäsenmaiden yhteisiä näkemyksiä ajankohtaisista asioista1046. Euroopan
unionin valtioiden päämiehet antoivat Amsterdamissa 2.10.1997 urheilua koskevan
julistuksen, joka tunnustaa urheilun sosiaalisen tehtävän ja joka liitettiin päätösasiakirjaan.
Helsingissä 17.12.1999 kokoontunut Eurooppa-neuvosto käsitteli komission selvitystä
nykyisten urheilurakenteiden turvaamisesta ja urheilun yhteiskunnallisen tehtävän
säilyttämisestä Euroopan yhteisössä. Urheilun oikeudellisen ympäristön osalta todettiin,
ettei kysymykseen voi nykyisellään tulla urheilun laajamittainen sääntely tai tukeminen
eikä myöskään yhteisön urheilupolitiikan käyttöön ottaminen1047. Euroopan unionin
komissiossa on urheiluasioihin perehtynyt pieni urheiluyksikkö, jonka tehtävänä on
urheiluasioihin liittyvä yhteistyö komissiossa ja EU:n toimielinten välillä, yhteistyö
kansallisten ja kansainvälisten urheiluorganisaatioiden välillä, vapaa liikkuvuus, terveys ja
urheilu, rasismi ja yhteiskuntaan sopeutuminen, kilpailupolitiikka, doping ja
audiovisuaalipolitiikka1048.
Euroopan unionin komissiolla oli vv. 1995-1998 oma urheilutoiminnan tukiohjelma
Eurathlon1049, mutta se päätettiin lakkauttaa yhteisymmärryksessä parlamentin ja
neuvoston kanssa, koska yhteisön tuomioistuin katsoi, ettei urheilua tukevalla ohjelmalla
ollut budjetillista oikeusperustaa1050. Ohjelma luotiin osana tiedotus- ja viestintäpolitiikkaa,
koska omaa liikuntapolitiikkaa ei ollut. Ohjelman tarkoituksena oli tukea jäsenvaltioissa
liikuntatapahtumia, koulutusta ja urheiluvalmennusta hankkeina, joihin tuli osallistua
vähintään kolme maata.1051
1045 Ks. Sahrman � Kivelä 1994, 146.1046 Euroopan unionin toimintaa merkittävämpää urheiluasioissa on Euroopan neuvoston urheilustavastaavien ministereiden toiminta. 9th Council of Europe Conference of Ministers responsible for Sport:Viimeksi Bratislavassa 30 � 31.5.2000 9. urheiluministereiden konferenssi antoi kuusi päätöstä ja kaksisuositusta 2000-luvun puhtaasta ja terveellisestä urheilusta.1047 Komission selvitys Eurooppa-neuvostolle 10.12.1999, 6.1048 Sport �Urheilu ja Euroopan unioni, 2000, 1 � 2.1049 Eurathlon. Komission ohjelma urheilun tukemiseksi 1995 ( OJ No C 297, 25.10.1994 ), 1996 ( EYVLN:o C 262, 7.10.1995 ) ja 1997 ( EYVL N:o C 222, 31.7.1996 ).1050 Sport � Urheilu ja Euroopan unioni 2000, 1 � 2.1051 Ks. Virtala 1997, 46 � 48. Eurathlon 1998 projektilistauksen mukaan tukea sai kuusi suomalaistahanketta, jotka Salpausselän lukiota lukuun ottamatta olivat urheiluseurojen hankkeita. Salpausselän lukio saitukea kolmen erikoiskoulun väliseen urheiluvalmennusvaihtoon. Virtala 1997, 79: v. 1997 Hoikan opisto olisaanut avustusta kansainväliseen vammaisten luontoliikuntaleiriin ja �seminaariin ja Suomen Invalidien
257
Euroopan unionin nuorisoministerineuvosto on antanut v. 1999 päätöslauselman
liikuntaharrastuksesta koulun ulkopuolisessa oppimisessa Euroopan yhteisön nuoriso-
ohjelmien yhteydessä1052, jossa korostetaan, että liikunta ei ole päämäärä, vaan hyödyllinen
väline ja jossa korostetaan liikunnan kasvatuksellista arvoa, suvaitsevaisuutta, aktiivista
kansalaisuutta ja osallistumista edistävää merkitystä. Päätöslauselmalla halutaan rohkaista
nuoriso- ja liikunta-alan toimijoita yhteistyöhön parhaiden käytäntöjen vaihtamiseksi.
Lisäksi kehotetaan komissiota jäsenvaltioiden kanssa edistämään nuorisotyöntekijöiden
koulutusohjelmien kehittämistä sellaisiksi, että ne suunnataan liikunta-alalla toimiville,
jotta voitaisiin parantaa heidän tietojaan ja taitojaan toteuttaa nuorisotyötä koskevia
aloitteita Euroopan tasolla. Nämä päätöslauselman kohdat suuntautuvat kuntien nuoriso- ja
liikuntatoimeen ja sittemmin onkin uudessa yhteisön Nuoriso-toimintaohjelmassa otettu
liikunta kulttuurin kanssa ohjelman nuorten toiminnan sisällöksi ja välineeksi, kuten
aikaisemmin olen jo selvittänyt. Nuorisotyön painopistealueina osallistumista,
suvaitsevaisuutta, ympäristön kestävää kehitystä ja sukupolvien välistä vuoropuhelua
voidaan edistää liikunnan avulla. Eurooppalaisen urheilutoiminnan erityispiirteenä
pidetään perustason toiminnan korostamista, joka tapahtuu paikallisesti eli kunnissa ja
siellä urheilulla on merkitystä ihmisten identiteetin luojina ja ihmisiä yhdistävänä
tekijänä1053.
Suomalaisten kuntien tehtävä luoda edellytyksiä liikuntatoiminnalle ( 1054/1998, 2 § ) on
merkinnyt panostusta liikuntapaikkarakentamiseen. Eurooppalaisen
standardointijärjestön CEN:n alaisuudessa toimii tekninen komitea ( TC 136 ), joka
käsittelee urheiluhallien lattiapintojen, nurmikenttien, murskepintojen ja synteettisten
pintojen tekonurmien standardointia. CEN valmistelee EU:lle standardit hyväksymistä
varten. EU:n rakennustuotantodirektiivit vaikuttavat ensisijassa kilpa- ja huippu-
urheilurakentamiseen. Kansalliset ratkaisut kunto- ja lähiliikuntapaikoissa riittävät.1054
Euroopan unionin rakennerahastopolitiikka voi hyödyttää myös kuntien
liikuntapolitiikkaa, jos hankkeet edistävät yhteisön aluepolitiikan päämääriä alueiden Urheiluliitto ry kansainväliseen seikkailuleiriin vammaisille lapsille ja nuorille.1052 Neuvoston ja neuvostossa kokoontuneiden nuorisoasioista vastaavien ministereiden päätöslauselma,annettu 17 päivänä joulukuuta 1999, liikuntaharrastuksesta koulun ulkopuolisena oppimisena Euroopanyhteisöjen nuoriso-ohjelmien yhteydessä, 300Y0112(02).1053 Euroopan unionin komissio. Urheilun eurooppalainen malli PO X:n neuvotteluasiakirja 1999.
258
välisten erojen tasoittamisessa. Liikuntapaikkarakentaminen on saanut tukea
rakennerahastoista, joilla on tuettu tavoite 2 mukaisten taantuvien teollisuusalueiden
kehittämistä ja tavoite 6 mukaisia harvaan asuttujen alueiden hankkeita. Varat ovat tulleet
Euroopan aluekehitysrahastosta ja sosiaalirahastosta. Tunnetuin liikuntarakentamishanke
lienee Vuokatin Urheiluopiston hiihtoputki1055.
6.5. Kunnan kulttuurivalta eurooppalaisena kunnallisen itsehallinnonperiaatteena
Allekirjoittamalla Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan ( Asetus Euroopan
paikallisen itsehallinnon peruskirjan voimaansaattamisesta ja peruskirjan eräiden
määräysten hyväksymisestä annetun lain voimaantulosta SopS n:o 66/1991 ) Suomi siirtyi
konkreettisesti eurooppalaiseen kunnallisen itsehallinnon kauteen ja ajatteluun. Eduskunta
hyväksyi lain ( 1180/1991 ) peruskirjan lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten
voimaansaattamisesta ja peruskirja tuli voimaan asetuksella ( 1181/1991 ) 1.10.1991.
Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirja on Euroopan neuvoston käsialaa vuodelta
1985 ja siinä määritellään paikallisen itsehallinnon käsite ( 3 artikla ). Paikallinen
itsehallinto suomalaisessa järjestelmässä tarkoittaa kunnallista itsehallintoa ja peruskirjaa
voidaan kutsua myös �kunnallissopimukseksi�1056. Sopimuksen suurin merkitys on
lainsäädäntöön vaikuttamisessa1057 ja näin on tapahtunut voimassa olevan Kuntalainkin (
365/1995 ) säätämisessä. Lisäksi sopimus on tuomioistuimissa suoraan sovellettavaa
oikeutta. Sopimuksen suhde Euroopan unioniin on ongelmallinen, sillä se ei voi
allekirjoittaa Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjaa, koska se on avattu vain
Euroopan neuvoston jäsenvaltioille. On myös ehdotettu, että peruskirja sisällytettäisiin
Euroopan unionin perustamissopimukseen mutta tämä vaihtoehto ei näytä
todennäköiseltä1058. Subsidiariteettiperiaate eli toissijaisuusperiaate on ilmaistu Euroopan
paikallisen itsehallinnon peruskirjan 4 artiklan 3 kohdassa � Julkisista tehtävistä tulee
yleensä ensisijaisesti huolehtia kansalaista lähinnä olevien viranomaisten. Annettaessa
jokin tehtävä muulle viranomaiselle on otettava huomioon tehtävän laajuus ja luonne sekä
tehokkuus- ja taloudellisuusvaatimukset.� Subsidiariteettiperiaate on myös Euroopan
unionin yksi johtavista periaatteista ( Euroopan yhteisön perustamissopimus 5 artikla, ent 3
b artikla ). Aimo Ryynäsen mukaan yhteisöoikeudellinen subsidiariteettiperiaatteen käyttö 1054 Suomen Kuntaliitto � kansainvälistyvä toiminta 2000, 1/3. Virtala 1997, 40 � 41.1055 Ks. Virtala 1997, 61.1056 Ryynänen 1997, 165.1057 Harjula � Prättälä 1998, 51.
259
yhteisön suhteessa kuntiin ei merkitse kunnallisen itsehallinnon takuuta eurooppalaisella
tasolla1059.
�Paikallinen itsehallinto tarkoittaa paikallisviranomaisten oikeutta ja kelpoisuutta
säännellä ja hoitaa lain nojalla huomattavaa osaa julkisista asioista omalla vastuullaan ja
paikallisen väestön etujen mukaisesti� ( 3 artikla 1 kohta ). Kunnallisen viranomaisen
toimivaltaa voidaan rajoittaa vain lailla. Edellä mainittua oikeutta �käyttävät valtuustot tai
kokoukset, joiden jäsenet on valittu salaisessa äänestyksessä vapailla välittömillä vaaleilla,
yhtäläisen ja yleisen äänioikeuden periaatteen mukaisesti, ja joilla voi olla niille vastuussa
olevia toimeenpanevia elimiä. Tämä määräys ei millään tavoin vaikuta kansalaiskokouksen
tai kansanäänestyksen järjestämiseen tai muunlaiseen kansalaisten suoraan osallistumiseen,
milloin se on lainsäädännössä sallittu ( 3 artikla 2 kohta ).� Kuntalaki ( 365/1995 ) on
sopusoinnussa peruskirjan organisaatiovapauden kanssa1060, sillä salaisissa
kunnallisvaaleissa valitulla valtuustolla on mahdollisuus asettaa toimeenpanevia
hallintoelimiä ( Kuntalaki 365/1995, 16 § ). Kunnallishallinto perustuu edustukselliseen
demokratiaan mutta peruskirja viittaa suoraan osallistumiseen lainsäädännön
valtuutuksella. Edustuksellisen ja suoran demokratian toteuttaminen Euroopan neuvoston
jäsenmaiden kunnallishallinnoissa poikkeaa toisistaan. Kuten aikaisemmin olen selvittänyt,
suomalainen kunnallishallinto etsii uomiaan suoran demokratian toteuttamisessa ja siihen
voimassa oleva Kuntalaki ( 365/1995, 27 § ) antaa täydet valtuudet.
Eurooppalainen kunnallinen itsehallintokehys antaa kunnille laajan toimintavapauden ja
erilaista valtaa, kuten aluevalta, talousvalta, suunnitteluvalta, johtosääntövalta,
organisaatiovalta, yhteistoimintavalta, henkilövalta ja ympäristövalta sekä
kulttuurivalta1061. Yksi näistä valtaulottuvuuksista on siis kulttuurivalta. Kulttuurivallalla
tarkoitetaan kunnan toimivaltaa luoda, hoitaa ja edistää alueellaan kulttuurikohteita ja
luoda oma kulttuurimaisema. Kulttuurimaisema sisältää sekä henkiset ja aatteelliset että
aineelliset ihmiskäden luomukset. Kunnilla on oikeus aktivoida kuntalaisten
kulttuurielämää.1062 Suomessa Laki kuntien kulttuuritoiminnasta ( 728/1992, 1 § ) antaa
kunnille kulttuuritoiminnan edistämis-, tukemis- ja järjestämistehtävän. Kuntia
1058 Ryynänen 1997, 167.1059 Ryynänen 1997, 168.1060 Ks. Hannus � Hallberg 1995, 58 ja Harjula � Prättälä 1998, 51.1061 Ryynänen 1999, 158 � 162.1062 Ryynänen 1999, 162.
260
kannustetaan käyttämään lakisääteistä kulttuurivaltaa itsehallinnollisen kulttuurivallan
ohella. Itsehallinnollinen kulttuurivalta voidaan ankkuroida asukkaiden hyvinvoinnin ja
kestävän kehityksen edistämiseen kunnan alueella ( Kuntalaki 365/1995, 1.3 § ). Kunnan
asukkaiden hyvinvoinnin edistäminen on hyvinvointivaltiollinen tavoitenormi, joka sinänsä
ei riitä takaamaan yksittäisen kunnallisen hallintopäätöksen kumoamista1063 vaikkapa
kulttuurivallan käyttöön liittyvässä asiassa. Kauko Heuru pitää Kuntalain ( 365/1995 ) 1.3.
§ julistuksena, jolle ei voida antaa normatiivista vaikutusta1064. Kestävä kehitys on
ymmärrettävä laajasti, sillä oikeudellisena käsitteenä se on vakiintumaton1065. Kestävä
kehitys tarkoittaa sekä ekologista, taloudellista että kulttuurisesti oikeudenmukaista
kehitystä. Kunnallisessa päätöksenteossa kestävä kehitys merkitsee vaikutustietoista ja
vastuullista toimintaa, joka säilyttää ja uusintaa kunnan kulttuurimaisemaa. Oikeudellisten
ohjeiden muuttuminen julistuksiksi ja soft-law �tyyppisiksi kääntää myös kuntalain
julistukset kunnallisoikeuden voimavaraksi.
Eurooppalaisten kuntien kulttuurivallan käyttö on ollut luovempaa ja edistyksellisempää
kuin valtion hallintoa edustavien ministeriöiden ja taideneuvostojen ( meillä
taidetoimikunnat )1066. Kulttuurilla ja itsehallinnollisella kulttuurivallan käytöllä on ollut
merkitystä usealla kunnallispolitiikan lohkolla. Kulttuurilla on rakennettu kunnan imagoa
ja saatu aikaan uusia työpaikkoja. Myös Euroopan unionin työllistämispolitiikassa on
kulttuuri nähty tärkeäksi tekijäksi työpaikkojen synnyttäjänä ja työllistäjänä1067. Euroopan
unioniin liittyminen ja rahoituskanavien aukeneminen on edistänyt myös suomalaisen
kulttuurielämän syrjästä esiin nousemista moninaisin projektein ja hankkein, joka on
merkinnyt kunnan kulttuurivallan nousua ja uudenlaista arvostusta. Kulttuuri on otettu
uuden kunnallisen itsehallinnon välineeksi.
6.6. Pohjoismainen uusi hyvinvointivaltiomalli suomalaisen kunnankulttuuri-, liikunta- ja nuorisopolitiikanpolitiikan kehikkona
Millaiset yhteiskunnalliset taustavaikuttajat ohjaavat kulttuuri-, liikunta- ja
nuorisopolitiikan suuntaa uudessa pohjoismaisessa hyvinvointivaltiossa ja miten ne
heijastuvat suomalaisen kunnan kulttuuri- ja liikuntatoimintaan sekä nuorisotyöhön?
Vaikka pohjoismaisten yhteiskuntien hyvinvointivaltiomallit ovat murroksessa, Paavo 1063 Harjula � Prättälä 1998, 70 � 71.1064 Heuru 1995, 65.1065 Heuru 1995, 64.1066 Taiteen keskustoimikunta 1998, 96.
261
Lipposen II hallituksen ohjelman sosiaalipolitiikka nojaa pohjoismaisen
hyvinvointiyhteiskunnan säilyttämiseen1068. Kulttuuripolitiikka nähdään entistä
tärkeämpänä kansallisen ja kansainvälisen kehityksen voimavarana ja jonka asemaa
yhteiskunnallisessa päätöksenteossa tulee vahvistaa1069. Kansalaistoimintaa taiteessa,
liikunnassa ja nuorisotyössä halutaan edelleen edistää ja selkiinnyttää kansalaistoiminnan
julkisen tuen periaatteet suhteessa liiketoimintaan1070. Hallitusohjelmassa valetaan
kansalaisiin uskoa hyvien asioiden jatkumosta ja rakennetaan siltaa Euroopan unionin
kautta globalisaatiokehityksen haasteisiin.
Millaisesta uudesta hyvinvointivaltiomallista on kysymys? Millaista
hyvinvointiyhteiskuntaa tavoitellaan, kun pohjoismaisen hyvinvointiyhteiskunnan sanotaan
olevan kriisissä? Vanha pohjoismainen hyvinvointiyhteiskunta oli
julkispalveluyhteiskunta, jossa palvelujen tuottajana oli valtio, jonka sisään kunnat on
sijoitettu. Mannermaisessa hyvinvointivaltiomallissa hyvinvoinnin tuottajien neljästä
sektorista ( markkinat, valtio, perhe, kansalaisyhteiskunta ) perheellä ja
kansalaisyhteiskunnalla on valtion lisäksi ollut suuri merkitys kansalaisten hyvinvoinnin
tuottajana eri maissa kuitenkin erilaisin painotuksin. Välimeren maiden hyvinvointivaltio
on tukeutunut perheeseen ja kansalaisyhteiskuntaan kun taas liberaalinen hyvinvointivaltio
( Yhdysvallat ) luottaa markkinoihin ja perheeseen.1071 Markkinat, perhe ja
kansalaisyhteiskunta ovat uusia pelinappuloita, joilla hyvinvointipeliä voidaan pelata.
Mitä nuo uusi hyvinvointipeli pelinappuloineen ja globalisaationkehityksen haasteet sitten
ovat ja mitä ne merkitsevät pohjoismaisen hyvinvointivaltiomallin murroksessa? Pekka
Kososen mukaan pohjoismaisen hyvinvointivaltion normatiivinen perintö sisältää neljä
tavoitetta: 1. universaaliset sosiaaliset oikeudet, 2. julkisen vallan vastuu hyvinvoinnin
takaamisesta, 3. tasa- arvo ja 4. täystyöllisyyden ja korkean työhön osallistumisen
tavoite1072. Miten tuon normatiivisen perinnön tavoitteet halutaan uusintaa ja millaisin
ehdoin se on mahdollista toteuttaa? Euroopan integraatio, rahoitusmarkkinoiden
avautuminen ja yritysten kansainvälistyminen ovat muuttaneet myös suomalaisen
yhteiskunnan toimintaympäristöä. Toimintaympäristön muutoksen haasteisiin halutaan 1067 Mitchell 1998, 6.1068 Valtioneuvosto, Suomen hallitus, hallitusohjelma 1999, 22.1069 Valtioneuvosto, Suomen hallitus, hallitusohjelma 1999, 21.1070 Valtioneuvosto, Suomen hallitus, hallitusohjelma 1999, 22.1071 Kosonen 1995, 56 � 58.
262
vastata kunnioittamalla edelleen oikeusvaltioperiaatetta mutta lisäämällä uuteen ajatteluun
markkinatalouden lainalaisuudet1073. Ulkoisten muutospaineiden lisäksi yhteiskunnan
sisäiset tekijät ovat aiheuttaneet uusintamispaineita. Talouden tehokkuusongelmat,
työllistymisen vaikeudet ja pohjoismaisen hyvinvointivaltiomallin poliittisen perustan
heikentyminen ovat Pekka Kososen mukaan keskeiset sisäiset muutostekijät1074.
Universaaliset sosiaaliset oikeudet saavat edelleen kannatusta hallitusohjelman tavoitteissa
mutta kansalaisten vastuuta kanssaihmisten ja erityisesti vähäosaisten huolenpidosta
eurooppalaiseen malliin korostetaan1075. Julkisen vallan vastuu hyvinvoinnin takaamisesta
ei ole enää niin vahva kuin hyvinvointivaltion kulta-aikana mutta vastuuta halutaan kantaa
erityisesti köyhyyden ja syrjäytymisen ehkäisyssä. Sosiaali- ja terveyspalvelujen saatavuus
halutaan taata julkisen vallan toimesta. Tasa-arvoinen koulutuspolitiikka nähdään sekä
kilpailukykyä edistävänä että myös syrjäytymistä ehkäisevänä tekijänä. Tasa-arvo toimii
edelleen pohjoismaisen hyvinvointivaltion normatiivisen perinnön tavoitteena poliittisissa
ohjelmissa, kuten Paavo Lipposen II hallituksen ohjelmassakin1076 mutta senkin asema on
horjunut. Tasa-arvo nähdään hyvinvointipalvelujen turvaamisena sekä
samapalkkaisuusperiaatteena työmarkkinoilla. Markkinatalouteen kuuluva
yksilöllistyminen on vienyt kuitenkin pohjaa pois tasa-arvoisuudelta ja tasavertaisuudelta.
Kilpailu työmarkkinoilla ja tuloshakuisuus ovat kasvattaneet hyväksyttäviä tuloeroja.
Täystyöllisyys ei ole enää hallitusohjelmankaan tavoitteena mutta talouspolitiikan
tavoitteena on työllisyyden parantaminen1077. Tasa-arvo nähdään myös sukupuolten
välisenä kysymyksenä, jota halutaan vahvistaa Euroopan unionin politiikassa1078.
Mitä globalisaatiokehitys uuden pohjoismaisen hyvinvointivaltiomallin raameissa sitten
tuo kunnallisen kulttuuri- ja liikuntatoiminnan sekä nuorisotyön ulkoiseen ja sisäiseen
oikeudelliseen ohjaukseen? Hyvinvoinnin tuottamisen elementeistä myös kulttuurissa,
liikunnassa ja nuorisotyössä perheen ja kansalaisyhteiskunnan vastuurooli on kasvanut
ja tulee kasvamaan mannermaisen hyvinvointivaltiomallin mukaan. Tämä näkyy
hallitusohjelmankin eri teemoissa. Kuntapolitiikassa korostetaan kansalaisten
osallisuuden lisäämistä sekä kuntien ja järjestöjen sekä yksityisen sektorin
1072 Kosonen 1998, 105.1073 Valtioneuvosto, Suomen hallitus, hallitusohjelma 1999, 3.1074 Kosonen 1998, 386.1075 Valtioneuvosto, Suomen hallitus, hallitusohjelma 1999, 1.1076 Valtioneuvosto, Suomen hallitus, hallitusohjelma 1999, 18.1077 Valtioneuvosto, Suomen hallitus, hallitusohjelma 1999, 4.1078 Valtioneuvosto, Suomen hallitus, hallitusohjelma 1999, 18.
263
yhteistyömahdollisuuksien edistämistä1079. Markkinat eli yksityinen sektori
hyvinvointipalvelujen tuottajana on liberaalisen hyvinvointivaltion elementti, joka halutaan
julkisen sektorin rinnalle myös suomalaisten kuntien kulttuuri- ja liikuntatoiminnan sekä
nuorisotyön järjestäjäksi. Julkispalvelujen yksipuolisesta tuottamisesta on jo kunnissa
siirrytty kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotyöpalvelujen järjestämisajatteluun, joka on
merkinnyt markkinoiden ja kansalaisyhteiskunnan kumppanuutta. Perhe ja yksittäiset
kansalaiset ovat vastuussa kulttuurin, liikunnan ja nuorisotyön tuottamien palvelujen
kulutuksesta ja valinnoista. Pohjoismaisen hyvinvointivaltion normatiivisen perinnön
tavoitteilla on edelleen merkitystä mutta niiden ohjaava merkitys on ristiriitainen1080, joka
vaikuttaa myös kuntien kulttuuri- ja liikuntatoiminnan sekä nuorisotyön niin ulkoiseen
kuin sisäiseen oikeudelliseen ohjaukseen.
7. Sivistyksellisten perusoikeuksien turvaaminen kunnan kulttuuri-,liikunta- ja nuorisotoimen tehtävänä
7.1. Kansainväliset sopimukset sivistyksellisten perusoikeuksien taustalla
Ihmisoikeuksien vahvistaminen tapahtuu kansainvälisin sopimuksin, joihin valtiot voivat
liittyä. Ihmisoikeusasiakirjojen perustana pidetään YK:n ihmisoikeuksien
yleismaailmallista julistusta ( Universal Declaration of Human Rights1081 ), joka ei
varsinaisesti ole kansainvälinen ihmisoikeussopimus vaan julistus mutta joka sisältää
ihmisoikeuksien perusmääritelmän ja jolla on myös oikeudellista merkitystä, sillä sitä
pidetään osana tavanomaista kansainvälistä oikeutta. Se kattaa perinteiset vapausoikeudet (
kansalaisoikeudet ja poliittiset oikeudet ), taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset
oikeudet ( TSS �oikeudet ) sekä myös viittauksen yksilön osuuteen ns. kolmannen
sukupolven ihmisoikeuksiin eli kansoille kuuluvien oikeuksien toteutukseen ( 28 artikla ),
joka on sittemmin nähty kansojen itsemääräämisoikeutena.1082
Kansainväliset ihmisoikeussopimukset ovat pääosin kolmen kansainvälisen järjestön
antamia, jotka ovat: 1. Yhdistyneet Kansakunnat ( YK ), 2. Euroopan Neuvosto ( EN ) ja
Kansainvälinen työjärjestö ( ILO ). Sivistyksellisten oikeuksien kannalta keskeisimmät
1079 Valtioneuvosto, Suomen hallitus. Hallitusohjelma 1999, 30.1080 Kosonen 1998, 388-389.1081 Universal Declaration of Human Rights, adopted and proclaimed by General Assembly resolution 217 A( III ) of 10 December 1948.1082 Scheinin 1999, 187 � 188.
264
ihmisoikeussopimukset1083, joihin myös Suomi on liittynyt ovat: Euroopan
ihmisoikeussopimus ( EN )1084, Euroopan sosiaalinen peruskirja ( EN )1085,
Taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskeva kansainvälinen
yleissopimus ( YK )1086, Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva
kansainvälinen yleissopimus ( YK )1087 ja Yleissopimus lapsen oikeuksista ( YK )1088.
Kansainväliset ihmisoikeussopimukset ovat osa Suomen sisäistä oikeusjärjestystä.
Kansainvälisten ihmisoikeussopimusten valvonnassa etusijalla on kansallinen valvonta ja
vasta sitten, jos tämä ei toimi asia siirtyy kansainvälisille valvontaelimille.
YK:n ihmisoikeuksien yleismaailmallinen julistus sisältää TSS-oikeuksia, joista
sivistyksellisten oikeuksien perusta lausutaan 22 artiklassa. Sillä halutaan taata kullekin
henkilölle yhteiskunnan jäsenenä oikeus sosiaaliseen turvallisuuteen sekä kunkin maan
organisaatio ja voimavarat huomioiden oikeus saada nauttia taloudellisista,
yhteiskunnallisista ja sivistyksellisistä oikeuksista, jotka ovat välttämättömiä kunkin
henkilön ihmisarvolle ja henkilöyden kehittymiselle. Toinen sivistyksellinen perusoikeus
on lausuttu 26 artiklassa. Sen mukaan kullakin henkilöllä on oikeus maksuttomaan
opetukseen ainakin alkeis- ja perusopetuksessa. Alkeisopetuksen tulee olla pakollista,
teknillisen ja ammattiopetuksen tulee olla yleistä ja jatko-opetuksen avoinna yhtäläisesti
kaikille heidän ansioidensa mukaan. Opetuksessa on pyrittävä ihmisen kehittämiseen sekä
ihmisoikeuksien ja perusvapauksien kunnioittamisen vahvistamiseen. Opetuksen on
edistettävä ymmärrystä, suvaitsevaisuutta sekä kansakuntien ja kaikkien rotu- ja
1083 Scheinin 1999, 189: �Kansainvälisen ihmisoikeussopimuksen käsite ei ole tarkkarajainen�. Suomi onliittynyt n. 50 kansainväliseen ihmisoikeussopimukseen.1084 Ulkoministeriön ilmoitus Euroopan ihmisoikeussopimuksesta ( Yleissopimus ihmisoikeuksien japerusvapauksien suojaamiseksi ) sellaisena kuin se on muutettuna yhdellätoista pöytäkirjalla. SopS 63/1999.Council of Europe. Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, Rome,4.XI.1950.1085 Asetus Euroopan sosiaalisen peruskirjan voimaansaattamisesta sekä peruskirjan ja siihen liittyvänlisäpöytäkirjan eräiden määräysten hyväksymisestä annetun lain voimaansaattamisesta 29.5.1991/44, SopS43 � 44/1991. Council of Europe. European Social Charter, Turin, 18.X.1961.1086 Asetus taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskeva kansainvälisen yleissopimuksenvoimaansaattamisesta 16.1.1976/106, SopS 6/1976. Hyväksytty Yhdistyneiden kansakuntienyleiskokouksessa 16.12.1966.1087 Asetus kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen sekä siihenliittyvän valinnaisen pöytäkirjan voimaansaattamisesta 30.1.1976/108, SopS 8/1976. HyväksyttyYhdistyneiden kansakuntien yleiskokouksessa 16.12.1966.1088 Asetus lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen voimaansaattamisesta sekä yleissopimuksen eräidenmääräysten hyväksymisestä annetun lain voimaansaattamisesta 21.8.1991/60, SopS 60/1991. HyväksyttyYhdistyneiden kansakuntien yleiskokouksessa 20.11.1989. Yleissopimusta edelsi YK:n lapsen oikeuksienyleismaailmallinen julistus vuodelta 1959. Yleissopimus lapsen oikeuksista on laajimmin ratifioituyleismaailmallinen ihmisoikeussopimus. Maailman valtioista vain Yhdysvallat ja Somalia ovat sopimuksenulkopuolella.
265
uskontoryhmien välistä ystävyyttä. Lisäksi opetuksen tulee sisältää Yhdistyneiden
Kansakuntien toiminnan opetusta. Kolmas sisällöltään sivistyksellisiin perusoikeuksiin
kuuluva artikla on 27 mutta luonteeltaan se kuuluu vapausoikeuksiin, sillä siinä taataan
kullekin henkilölle oikeus vapaasti osallistua yhteisön sivistyselämään, nauttia taiteista
sekä olla osallisena tieteen edistyksessä ja siitä johtuvissa eduissa. Jokaisella on myös
oikeus henkisten ja aineellisten etujen suojaan, jotka johtuvat hänen luomastaan
tieteellisestä, kirjallisesta tai taiteellisesta tuotannosta.
Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus ( KP
�sopimus ) tunnustaa ihmisoikeuksien yleismaailmallisen julistuksen. Vapaan ihmisen
ihannetila voidaan saavuttaa luomalla olosuhteet, joissa jokainen saattaa nauttia
kansalaisoikeuksista ja poliittisista oikeuksista sekä taloudellisista, sosiaalisista ja
sivistyksellisistä oikeuksista. KP �sopimuksessa luetellut oikeudet ovat pääasiallisesti
vapausoikeuksia, joilla halutaan taata jokaisen ihmisen vapauspiiri, johon julkisella vallalla
ei ole puuttumista. Ne ovat passiivisia oikeuksia mutta TSS �oikeudet ovat julkisen vallan
näkökulmasta aktiivisia oikeuksia, joissa siltä odotetaan toimenpiteitä. Tällainen aktiivinen
sivistyksellinen oikeus KP �sopimuksessa on 27 artiklassa mainittu kansallisten,
uskonnollisten tai kielellisten vähemmistöjen oikeus omaan kulttuuriin, uskontoon ja
kieleen. YK:n ihmisoikeuskomitean, joka valvoo KP �sopimuksen noudattamista,
käytännössä artiklalle on annettu sopimusvaltioon kohdistuva positiivinen
toimintavelvoite. Sopimusvaltioiden edellytetään tukevan vähemmistöjen tarpeita ylläpitää
ja säilyttää oma kulttuurinsa1089. Kansalais- ja poliittisten oikeuksien käyttämisen kannalta
tärkeä oikeus on osallistumisoikeus, joka on kirjoitettu KP �sopimuksen 25 artiklaan. Sen
mukaan jokaisella kansalaisella tulee olla oikeus ja mahdollisuus ilman kohtuuttomia
rajoituksia ottaa osaa yleisten asioiden hoitoon välittömästi tai vapaasti valittujen
edustajien kautta. Lisäksi osallistumisoikeuteen kuuluu äänestys- ja vaalikelpoisuusoikeus.
Osallistumisoikeuden käyttäminen edellyttää julkiselta vallalta aktiivisia toimenpiteitä ja
sivistyksellisten oikeuksien tunnustamista ja turvaamista.
Taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskeva kansainvälinen
yleissopimus on varsinainen sivistyksellisten oikeuksien perusta, joka nojautuu
ihmisoikeuksien yleismaailmalliseen julistukseen. TSS -oikeudet yhdessä KP �oikeuksien
kanssa ovat takaamassa jokaiselle ihmiselle vapauden puhua ja uskoa vapaina pelosta ja
266
puutteesta. TSS-oikeudet ovat toisen sukupolven perusoikeuksia, joiden toteutuminen
edellyttää julkiselta vallalta aktiivisia toimenpiteitä. Oikeus opetukseen on
sivistyksellisten oikeuksien perusta. Se on lausuttu TSS �sopimuksen 13 artiklassa.
Alkeisopetuksen maksuttomuus- ja pakollisuusvaatimus merkitsee, että oikeus opetukseen
on ymmärrettävä subjektiiviseksi oikeudeksi. TSS �sopimuksen opetusoikeutta koskevan
artiklan perussisältö pohjautuu ihmisoikeuksien yleismaailmallisen julistuksen 26 artiklaan
mutta sitä on selvennetty ja määritelty laajemmin. Sopimusvaltioilta edellytetään aktiivisia
toimenpiteitä koulujärjestelmän kehittämisessä kaikilla tasoilla sekä luotava riittävä
stipendijärjestelmä kuin myös parannettava opettajakunnan aineellisia oloja. TSS �sopimus
edellyttää, että sopimusvaltiot sitoutuvat kunnioittamaan yksityisten koulujen olemassa
oloa julkisten koulujen rinnalla, joiden tulee kuitenkin olla vähintään valtion koulujen
tasoisia. Lisäksi sopimusvaltioiden tulee kunnioittaa vanhempien vapautta turvata lastensa
uskonnollinen ja moraalinen kasvatus. Oikeus kulttuuriin on määritelty TSS �
sopimuksen 15 artiklassa. Oikeus sivistykseen nähdään kansainvälisissä sopimuksissa
laajemmin kuin pelkkänä oikeutena opetukseen1090. Oikeus kulttuuriin on myös
sopimusvaltioita velvoittava, sillä niiltä edellytetään toimenpiteitä, �jotka ovat
välttämättömiä tieteen ja sivistyksen säilyttämisen, kehittämisen ja levittämisen kannalta�.
Aktiivisen roolin lisäksi julkisen vallan rooli on passiivinen, jolla halutaan taata tieteellisen
ja luovan toiminnan vapaus. Oikeus kulttuuriin pitää sisällään tieteen ja sivistyksen
kansainvälisen yhteistoiminnan merkityksen tunnustamisen.
Euroopan ihmisoikeussopimuksen ( EN ) ensimmäisessä lisäpöytäkirjassa nostetaan
esille oikeus koulutukseen ( 2 artikla ) eli tärkein sivistyksellinen oikeus, kuten jo
aikaisemmin olen maininnut. Valtio velvoitetaan kunnioittamaan vanhempien oikeutta
varmistaa lapsilleen heidän omien uskonnollisten ja aatteellisten vakaumustensa mukainen
kasvatus ja opetus, kun se hoitaa kasvatus- ja opetustehtävää. Euroopan
ihmisoikeussopimus pohjautuu YK:n ihmisoikeuksien yleismaailmalliseen julistukseen ja
KP �sopimukseen . Euroopan Neuvoston sopimuksissa YK:n TSS �oikeudet on kirjoitettu
Euroopan sosiaaliseen peruskirjaan.1091 Tämä tarkoittaa, että eurooppalaisella tasolla
taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset oikeudet ovat laajemmin löydettävissä
nimenomaan Euroopan sosiaalisesta peruskirjasta. Sen pääpaino on taloudellisissa ja
1089 Scheinin, 1999, 545 � 546.1090 Tuori 1999, 515.1091 Ks. Scheinin 1999, 737.
267
sosiaalisissa oikeuksissa ja tarkemmin työntekoon liittyvissä oikeuksissa. Koulutukseen
liittyvät oikeudet on kirjoitettu oikeus työhön �näkökulmasta. Sopimus on menu-
tyyppinen, joka tarkoittaa, että sopimusvaltio voi tietyissä rajoissa itse päättä, mihin
määräyksiin valtio sitoutuu ( 20 artikla, Sitoumukset )1092. Oikeus
ammatinvalinnanohjaukseen ( 9 artikla ) edellyttää sopijapuolilta aktiivisia toimenpiteitä
järjestää ja edistää tarpeen vaatiessa ammatinvalinnanohjauspalveluja, joiden edellytetään
olevan maksuttomia ja joita tulisi olla tarjolla nuorille, koululaisille ja aikuisille. Oikeus
ammatinvalinnanohjaukseen sivistyksellisenä oikeutena viittaa subjektiiviseen oikeuteen,
jonka takaaminen kuuluu julkiselle vallalle. Oikeus ammatilliseen koulutukseen ( 10
artikla ) toisena sivistyksellisenä oikeutena pitää sisällään kaikille järjestettävän
ammatillisen koulutuksen ja ammatillisen koulutuksen tietä etenevän koulutusväylän,
harjoittelupaikkajärjestelmän sekä aikuiskoulutuksen. Oikeus ammatilliseen koulutukseen
toteutuu tehokkaimmin, jos maksuja vähennetään tai ne poistetaan ja siihen on mahdollista
saada taloudellista tukea.
Yleissopimus lapsen oikeuksista ( YK ) pitää sisällään niin vapausoikeuksia kuin TSS �
oikeuksia. Sivistyksellisistä oikeuksista keskeisiä ovat oikeus opetukseen ( 28 artikla ),
oikeus kulttuuriin ( 30 artikla ) sekä oikeus leikkiin ja vapaa-ajan harrastustoimintaan ( 31
artikla ). Oikeus opetukseen perusasteella nähdään subjektiivisena oikeutena, jonka
tulee olla pakollista ja kaikille maksutonta. Myös keskiasteen koulutusmuotojen tulisi olla
maksuttomia ja siellä opiskelevien tulisi saada tarvitessaan taloudellista tukea. Myös
korkea-asteen koulutuksen tulisi olla kaikkien ulottuvilla kunkin kykyjen mukaan. Muissa
kansainvälisissä sopimuksissa ei nosteta esille koulunkäynnin keskeyttämisen ongelmaa ja
sopijavaltioiden aktiivista velvoittamista tämän ongelman poistamiseen. Sopimusvaltioiden
edellytetään huolehtivan, että kurinpito koulussa hoidetaan lapsen ihmisarvon mukaisesti.
Oikeus opetukseen sisältää sopimusvaltioiden tavoitteen edistää ja kannustaa
kansainvälistä yhteistyötä koulutusta koskevissa asioissa, jolla halutaan poistaa koko
maailman tietämättömyys ja lukutaidottomuus. Erityinen huomio halutaan kiinnittää
kehitysmaiden lapsiin. Lapsen oikeuksien sopimuksen 29 artiklassa lausutaan opetuksen
tavoitteet ja eettiset periaatteet.
Oikeus kulttuuriin YK:n lapsen oikeuksien sopimuksessa on samansisältöinen kuin miten
se on lausuttu KP �sopimuksen 27 artiklassa mutta se on kirjoitettu lapsen näkökulmasta. 1092 Scheinin 1999, 745.
268
Alkuperäiskansojen lapset on nostettu esille muiden vähemmistöjen rinnalle. Lapsen
oikeuksien sopimuksessa lausuttu oikeus kulttuuriin ei edellytä julkiselta vallalta aktiivisia
toimenpiteitä mutta TSS �sopimuksen 15 artiklassa lausuttu oikeus kulttuuriin sitä
edellyttää. Oikeus leikkiin ja vapaa-ajan harrastustoimintaan on mainittu ainoastaan
lapsen oikeuksien sopimuksessa. Se on kirjoitettu vapausoikeuden muotoon, jossa
sopimusvaltioiden tulee tunnustaa lapsen oikeus lepoon ja virkistykseen ja hänen ikänsä
mukaiseen leikkiin ja harrastustoimintaan sekä vapaaseen osallistumiseen kulttuurielämään
ja taiteisiin. Passiivisen otteen lisäksi sopimusvaltioiden edellytetään edistävän lapsen
oikeutta osallistua kaikkeen kulttuuri- ja taide-elämään. Lisäksi sopijavaltioiden tulee
kannustaa sopivien ja yhtäläisten mahdollisuuksien tarjoamista kulttuuri-, taide-, virkistys-
ja vapaa-ajantoimintaan. Oikeus leikkiin ja vapaa-ajan harrastustoimintaan sisältää
julkiselle vallalle myös aktiivisen roolin.
Kansainvälisissä sopimuksissa olevat ihmis- ja perusoikeudet turvataan erilaisin
valvontamekanismein. Euroopan ihmisoikeussopimus takaa tehokkaimman
ihmisoikeusvalvontajärjestelmän, josta vastaa Euroopan ihmisoikeustuomioistuin ( II osa
19 - 51 artiklat ). Sopimus sisältää ensisijassa vapausoikeuksia ja niiden valvonta
yksilövalitusmahdollisuuksin on tehokkaampaa kuin Euroopan sosiaalisessa peruskirjassa
olevien sosiaalisten oikeuksien tai YK:n TSS �sopimuksessa olevien sivistyksellisten
oikeuksien valvonta. Yksityishenkilöiden, kansalaisjärjestöjen ja ryhmien tekemät
valitukset ( 34 artikla ) Euroopan ihmisoikeussopimuksen rikkomista vastaan ratkaistaan
Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa ja sen päätökset ovat sopimusvaltioita
oikeudellisesti sitovia. Valittajan tulee itse olla ihmisoikeusloukkauksen uhri. Järjestö ei
voi valittaa jäsentensä puolesta mutta se voi olla uhrin asemassa esimerkiksi
uskonnonvapausloukkauksessa ( 9 artikla ) tai omaisuuden suoja-asiassa ( 1 lisäpöytäkirjan
1 artikla )1093. Tutkittavaksi ottamisen edellytyksenä on, että siihen mennessä asiassa on
käytetty kaikki kansalliset oikeussuojakeinot ( 35 artikla ). Nimettömänä tehtyä
yksilövalitusta ei käsitellä. Vastaajaosapuolena voi olla vain Euroopan
ihmisoikeussopimuksen ratifioinut valtio. Suomi voi olla vastaajana 10.5.1990 jälkeen
tapahtuneissa ihmisoikeusloukkauksissa ja sellaisissa tätä ennen tapahtuneissa
loukkauksissa, joilla on vaikutuksia tuon päivän jälkeen1094. Myös sopijavaltioiden väliset
valitukset ovat mahdollisia ( 33 artikla ). Euroopan neuvoston pääsihteerillä on 52 artiklan
1093 Ks. Scheinin 1999, 740.1094 Ks. Scheinin 1999, 739.
269
valtuutuksella mahdollisuus pyytää sopimukseen liittyneeltä valtiolta selvitys siitä, kuinka
maan lainsäädäntö takaa ihmisoikeussopimuksen tehokkaan täytäntöönpanon.
Euroopan sosiaalisen peruskirjan valvonta on järjestetty kahden vuoden välein Euroopan
neuvoston pääsihteerille annettavalla raportilla ( 21 artikla ). Sopimuksen ratifioineet
valtiot raportoivat hyväksymistään peruskirjan II osan määräysten soveltamisesta.
Euroopan Neuvoston ministerikomitealla on mahdollisuus määrätä, että sopimusvaltiot
raportoivat pääsihteerille myös niistä asioista, joihin ne eivät ole liittyneet ( 22 artikla ).
Vuonna 1995 hyväksytty lisäpöytäkirja mahdollistaa järjestökantelut eli
kollektiivivalitukset. Kansainvälisillä työnantaja- ja työntekijäjärjestöillä, muilla
kansainvälisillä kansalaisjärjestöillä, joilla on neuvoa antava asema Euroopan Neuvostossa
sekä edustavat kasalliset työnantaja- ja työntekijäjärjestöt voivat tehdä valituksen
konkreettisesta ihmisoikeusloukkauksesta, jossa väitetään, että �peruskirjaa on sovellettu
epätyydyttävästi� ( 1 artikla ).
YK:n kansainvälisten yleissopimusten (tässä KP �sopimus ) valvontaan kuuluu sekä
yksilö- että valtiovalitusmenettely. KP �sopimuksen valvonta perustuu sopimusta
täydentävään valinnaiseen pöytäkirjaan ja valitukset käsittelee ihmisoikeuskomitea.
Ihmisoikeuskomitean ratkaisut eivät ole jäsenvalioita sitovia. TSS �sopimukseen tehty
yksilövalitusoikeuden avaava lisäpöytäkirja mutta sitä ei ole avattu jäsenvaltioiden
ratifioitavaksi1095. TSS �sopimuksen valvonta tapahtuu kertomusten avulla ( 16 artikla ),
jotka toimitetaan YK:n pääsihteerille, joka toimittaa ne edelleen Talous- ja
sosiaalineuvoston tarkastettavaksi. Lapsen oikeuksien yleissopimuksen valvonta tapahtuu
lapsen oikeuksien komiteassa, jolle sopimusvaltiot antavat raportteja suorittamistaan
sopimuksen täytäntöönpanotoimenpiteistä ( 43 � 44 artikla ). Lisäksi sopimuksen
täytäntöönpanon arvioinnissa lapsen oikeuksien komitea voi pyytää asiantuntija-apua alan
erityisjärjestöiltä ( 45 artikla ). Lapsen oikeuksien sopimuksessa ei ole
yksilövalitusmahdollisuutta eikä siihen sellaista ole suunnitteilla1096.
Euroopan unionin perusoikeushankkeen juuret löytyvät Euroopan parlamentin,
neuvoston ja komission yhteisestä julistuksesta vuodelta 1977, jossa painotettiin
perusoikeuksien tärkeyttä sellaisena kuin ne voidaan johtaa jäsenvaltioiden
1095 Scheinin 1999, 754.1096 Nieminen 2000, 45.
270
valtiosäännöistä ja Euroopan ihmisoikeussopimuksesta. Toisena etappina voidaan pitää
parlamentin vuonna 1989 antamaa perusoikeuksia ja �vapauksia koskevaa julistusta, joka
sisälsi varsinaisen perusoikeusluettelon. Julistukset ovat soft-law �tyyppisiä eivätkä
sellaisenaan ole oikeudellisesti sitovia. Kirjoitetusta EU-oikeudesta on löydettävissä sekä
perusoikeusviittauksia että perusoikeusmääräyksiä. TSS-oikeuksien näkökulmasta
merkittävä askel otettiin Amsterdamin sopimuksessa, joka sisältää huomattavan määrän
taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevia määräyksiä. Perustaa oli
luotu jo Rooman sopimuksessa kuin myös Maastrichtin sopimuksessa. Euroopan unionista
tehdyn sopimuksen 6 ( 2 ) artiklaa pidetään unionin perusoikeusdoktriinina. Sen mukaan
unioni pitää arvossa yhteisön oikeuden yleisinä periaatteina perusoikeuksia sellaisina kuin
ne taataan Euroopan ihmisoikeussopimuksessa sekä jäsenvaltioiden yhteisessä
valtiosääntöperinteessä. Unionisopimuksessa siis viitataan Euroopan Neuvoston
ihmisoikeussopimukseen, johon EU ei ole liittynyt eikä se ole sellaisenaan osa EY-
oikeutta. Euroopan sosiaalinen peruskirja ihmisoikeussopimuksen ohella on viitoittanut
EY-tuomioistuimen ratkaisuja, sillä sen mukaan perusoikeudet ovat osa EY-oikeuden
yleisiä oikeusperiaatteita, joiden kunnioittamista tuomioistuin valvoo. Euroopan yhteisön
perustamissopimuksen 136 artiklassa ( ent. 116 ) viitataan Euroopan sosiaaliseen
peruskirjaan, kun asetetaan tavoitteita sosiaalisille perusoikeuksille. Yhteisön ja
jäsenvaltioiden tavoitteena on työllisyyden edistäminen, elin- ja työolojen kehittäminen,
riittävä sosiaalinen suojeleminen, inhimillisten voimavarojen kehittäminen tavoitteena
korkea ja kestävä työllisyystaso sekä syrjäytymisen torjuminen. EY:n toimintapolitiikoista
sosiaalipolitiikka, koulutuspolitiikka ja nuorisopolitiikka kuuluvat sosiaalisten
perusoikeuksien sisään.1097
Euroopan unionin oma perusoikeuskirjahanke on edennyt unionin valmistelu- ja
päätöksentekoelimissä siihen vaiheeseen, että 28.9.2000 parlamentin puheenjohtajisto on
antanut ilmoituksen ehdotuksesta Euroopan unionin perusoikeuskirjaksi1098.
Perusoikeuskirjan sisällyttämistä perustamissopimuksiin eli sen sitovaa luonnetta ovat
kannattaneet Euroopan parlamentti, talous- ja sosiaalivaliokunta sekä alueiden komitea1099.
Perusoikeuskirjalla halutaan lisätä unionin kansalaisten oikeusvarmuutta. Sillä ei anneta
unionille uusia tehtäviä eikä yhteisölle uusia toimivaltuuksia.. Se ei korvaa kansallisia 1097 Ks. Rosas 1999, 207 � 236.1098 Asiakirja CHARTE 4487/00 ( CONVENT 50 ), 28.9.2000.1099 Euroopan yhteisöjen komissio. Komission tiedonanto Euroopan unionin perusoikeuskirjan luonteesta.Bryssel 11.10.2000. KOM ( 2000 ) 644 lopullinen, 3 � 4.
271
perustuslakeja perusoikeuksien noudattamisen alalla. Se kunnioittaa yhteisön
oikeusjärjestelmän itsenäisyyttä suhteessa kansainväliseen ja jäsenvaltioiden kansallisiin
oikeusjärjestyksiin. Perusoikeuskirjan suhde Euroopan ihmisoikeussopimukseen on
ratkaistu 52 artiklan 3 kohdassa mutta se ei merkitse sitä, etteikö keskustelu EU:n
liittymisestä em. sopimukseen olisi mahdollista.1100 Euroopan unionin perusoikeuskirja
sisältää perusoikeusluettelon, joka vastaa Euroopan ihmisoikeussopimuksessa
tunnustettuja oikeuksia. Perusoikeudet ovat luonteeltaan sekä vapausoikeuksia että
taloudellisia, sosiaalisia että sivistyksellisiä oikeuksia. Sivistyksellisiin oikeuksiin
keskeisesti kuuluva oikeus koulutukseen on lausuttu perusoikeuskirjan 14 artiklassa.
Lapsen oikeudet löytyvät 24 artiklasta ja vammaisten oikeudet 26 artiklasta. Euroopan
unionin perusoikeuskirjan perusoikeusluettelo korostaa Euroopan yhteisön perustavoitteita
eli taloudellisen toiminnan sopusointuista, tasapainoista ja kestävää kehitystä.
Sivistykselliset perusoikeudet on valjastettu palvelemaan yhteismarkkinoiden toteutumista
kuitenkin kunnioittamalla ihmisoikeuksia. Lisäksi Euroopan unionin perusoikeuskirja
sisältää lähes kaikki Euroopan sosiaalisessa peruskirjassa mainitut oikeudet ja tämän
lisäksi muissa kansainvälisissä sopimuksissa taattuja oikeuksia.
7.2. Suomen perustuslain perusarvot, perusoikeuskäsite ja perusoikeuksienkokonaisuus
Suomen valtiosääntö, joka on vahvistettu perustuslaissa, turvaa kolme perustavanlaatuista
arvoa: 1. ihmisarvon loukkaamattomuus, 2. yksilön vapaus ja oikeus sekä 3.
oikeudenmukaisuuden edistäminen yhteiskunnassa ( PL 1 § ). Perusoikeus �käsite on
vakiintunut Suomen lainsäädäntöön vasta vuoden 1995 perusoikeusuudistuksessa.
Perusoikeuksilla tarkoitetaan perustavanlaatuisia, yleisiä ja erityisen tärkeitä
oikeuksia, jotka kuuluvat yhdenvertaisesti kaikille. Perusoikeuksille on ominaista
korotettu lainvoima. Ne ovat nimenomaan yksilöille kuuluvia oikeuksia.1101 Perusoikeudet
vahvistetaan perustuslaissa ja ihmisoikeudet kansainvälisissä sopimuksissa, kuten
aikaisemmasta on jo käynyt ilmi. Sisällöllisesti puhutaan samasta asiasta. Perustuslaki
puhuu �jokaisesta�, jolla tarkoitetaan kaikkia luonnollisia henkilöitä. Aikaisemmin
perusoikeudet oli Hallitusmuodossa turvattu ensisijassa Suomen kansalaisille.
Julkisyhteisöt kuten valtio, kunnat, julkisoikeudelliset yhteisöt ja laitokset eivät
vakiintuneen käytännön mukaan nauti perusoikeussuojaa. Yksityisoikeudellisten 1100 Euroopan yhteisön komissio. Komission tiedonanto Euroopan unionin perusoikeuskirjan luonteesta.Bryssel 11.10.2000. KOM( 2000 ) 644 lopullinen, 5 � 6.
272
oikeushenkilöiden osalta perusoikeussuoja toimii ns. välillisen puuttumisen teorian
mukaan. Ne nauttivat suojaa silloin, jos oikeushenkilöiden oikeuksiin puuttuminen johtaa
myös luonnollisen henkilön oikeuksiin kajoamiseen.1102 Perusoikeudet kuuluvat myös
lapsille, sillä perusoikeussuoja ei ole riippuvainen ihmisen iästä. Perustuslain
yhdenvertaisuus eli syrjintäkieltosäännös ( 6 § ) sanoo, että ketään ei saa asettaa eri
asemaan myöskään iän perusteella. �Lapsia on kohdeltava tasa-arvoisesti yksilönä, ja
heidän tulee saada vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti.� Ainoa
perusoikeus, jossa ikä on mainittu, on ääni- ja äänestysoikeus ( 14 § ). Tämä ikäraja on
kahdeksantoista vuotta. Lapsen ja muiden vajaavaltaisten perusoikeuksia koskevan
puhevallan käytössä joudutaan turvautumaan oikeustoimikelpoisuussäännöksiin, joita
perusoikeusuudistuksella ei muutettu1103.
Perusoikeudet on tarkoitettu jokaiselle yksilölle. Yksilö voi entistä useammin vedota
suoraan perusoikeuksiinsa. Perusoikeuksien turvaaminen on julkisen vallan asiana.
Enää perusoikeudet eivät ole vain vapausoikeuksia, jolloin julkisen vallan rooli
ymmärretään passiiviseksi olla puuttumatta henkilöiden vapauspiiriin. Uudet perusoikeudet
sisältävät aktiivisia toimia vaativia TSS �oikeuksia, jotka kuitenkin konkretisoituvat vasta
eduskuntalailla. Osa TSS �oikeuksista on laissa kirjoitettu subjektiivisten oikeuksien
muotoon. Juuri subjektiiviset oikeudet ovat yksilölle kuuluvia oikeuksia, joita hän voi ajaa
perustuslainsäännöksen nojalla viranomaisessa. Osa TSS �oikeuksista perustuslaissa on
taas kirjoitettu väljään muotoon julkisen vallan velvollisuudeksi edistää nimettyä
perusoikeutta.1104
Vaikka puhutaankin klassisista vapausoikeuksista ja TSS �oikeuksista Suomen
perustuslaissa ne on koottu yhdeksi kokonaisuudeksi perustuslain muiden säännösten
kanssa. Perusoikeuksia ei ole ryhmitelty erikseen vapausoikeuksiin ja taloudellisiin,
sosiaalisiin ja sivistyksellisiin oikeuksiin, vaan ne pitää nähdä yhtenäisenä
perusoikeusjärjestelmänä. Tällainen suomalaiselle perusoikeusjärjestelmälle kuuluvaa
ominaisuus ei kansainvälisessä vertailussa ole tavanomainen1105. Eestin perustuslaissa (
Eesti vabariigi põhiseadus, RT I 1992, 26 , 349 ) perusoikeudet ja velvollisuudet on kirjattu
1101 Hallberg 1999, 31 � 33.1102 Viljanen 1999, 117 � 118.1103 Viljanen 1999, 121.1104 Hidén 1999, 22 �24.1105 Hallberg 1999, 37.
273
myös kokonaisuudeksi ( II peatükk ) muiden valtiosääntöisten määräysten kanssa.
Perusoikeudet taataan jokaiselle tai Eestin kansalaiselle. Ruotsin hallitusmuodon (
Regerinsformen SFS nr: 1974: 152 ) toisessa luvussa on perusoikeusluettelo, joka takaa
ensisijassa klassiset vapausoikeudet jokaiselle kansalaiselle.
Eduskunnan oikeusasiamies ja valtioneuvoston oikeuskansleri valvovat perus- ja
ihmisoikeuksien toteutumista Suomessa ( PL 731/1999, 108 8 ja 109 § ).
Oikeusasiamiehen ja oikeuskanslerin toimivalta tuomioistuinten, viranomaisten,
virkamiesten, julkisyhteisöjen työntekijöiden ja muiden julkista tehtävää hoitavien
valvonnassa on rinnakkainen. Oikeuskanslerin toimivalta valvoa valtioneuvoston ja
tasavallan presidentin virkatoimien lainmukaisuutta kuuluu vain hänelle. Oikeuskansleri on
vapautettu velvollisuudesta valvoa lain noudattamista puolustusministeriötä,
puolustusvoimia, rajavartiolaitosta ja rauhanturvaamishenkilöstöä ja
sotilasoikeudenkäyntiä koskevissa asioissa ( L valtioneuvoston oikeuskanslerin ja
eduskunnan oikeusasiamiehen tehtävien jaosta annetun lain muuttamisesta 754/2000 ).
Nämä asiat kuuluvat siis oikeusasiamiehen tehtäviin kuten myös vankiloiden ja muiden
suljettujen laitosten valvonta.
Perus- ja ihmisoikeusvalvonta tapahtuu pääasiassa oikeusasiamiehelle ja oikeuskanslerille
tehtyjen kirjallisten kanteluiden perusteella annetuilla päätöksillä, joissa on arvioitu myös
perusoikeusnäkökulmaa. Kantelu on jokaisen mahdollisuus vapaamuotoisella kirjeellä
tuoda ylimpien lainvalvojien tietoon viranomaistoiminnassa tapahtuneet
perusoikeusloukkaukset kuin myös muut viranomaistoiminnan puutteet. Oikeusturva
perusoikeutena sisältää oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet ( PL
21 § ). Jokainen voi vedota suoraan perustuslakiin joutuessaan huonon hallinnon kohteeksi.
Oikeusasiamiehelle ohjautuvat yleisesti sellaiset kantelut, joissa viitataan
koskemattomuuteen, vapauteen tai turvallisuuteen1106. Myös tuomioistuinten tehtävänä on
perustuslakivalvonta. Tuomioistuimen on annettava etusija perustuslain säännökselle, jos
käsiteltävänä olevan asian lain säännös on ristiriidassa perustuslain kanssa ( PL 106 § ).
1106 Hallberg 1999, 733.
274
7.3. Kunnan kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimi sivistyksellistenperusoikeuksien turvaajana
�Julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle
yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta
kuin perusopetusta ja kehittää itseään varattomuuden estämättä� ( PL 731/1999, 16.2
§ ). Mitä muulla opetuksella ja itsensä kehittämisellä tarkoitetaan ja millaisia keinoja
julkisella vallalla on taata jokaiselle nämä perusoikeudet? Perusoikeusuudistuksen
esitöiden mukaan edellä mainittu voimassa olevan perustuslain säännös kattaa
yleissivistävän, ammatillisen ja ylemmän opetuksen eli opetuksen ennen perusopetusta eli
esiopetuksen ja perusopetuksen jälkeisen opetuksen aikuiskoulutukseen saakka1107.
Lainsäätäjä on nähnyt sivistykselliset oikeudet toisaalta niiden ytimen eli opetuksen kautta
mutta toisaalta yksilön itsensä kehittämisen kautta. Jokaiselle halutaan taata elinikäisen
koulutuksen ja oppimisen väylä mutta myös oikeus riittäviin kulttuuripalveluihin, tiedon
hankintaan, tieteelliseen ja taiteelliseen toimintaan, taiteesta nauttimiseen ja liikunnan ja
muun ruumiillisen kulttuurin harjoittamiseen. Julkisen vallan tehtävänä tämä tarkoittaa
kirjastojen, kansalais- ja työväenopistojen sekä kulttuuri- ja liikuntalaitosten ylläpitoa sekä
tieteen, taiteen ja liikunnan avustamista.1108 Velvollisuus koskee myös kuntia, sillä
sivistyspalveluiden tuottaminen on pääasiallisesti kuntien asiana.
Miten julkinen valta ja kunta julkisen vallan toimijana turvaa jokaiselle kykyjen ja
erityisten tarpeiden mukaiset muut sivistykselliset oikeudet kuin subjektiivisena oikeutena
säädetyn perusopetuksen? Suppean perusoikeusnäkemyksen mukaan muut sivistykselliset
oikeudetkin velvoittavat vain valtiota. Laajan perusoikeusnäkemyksen mukaan valtiolla ja
muilla julkisen vallan toimijoilla on aktiivinen velvollisuus edistää perusoikeuksien
toteutumista1109. Laajaan perusoikeusnäkemykseen liittyy ajatus perusoikeuksien
tosiasiallisen vapauden ja tasa-arvon turvaamisesta. Sivistykselliset oikeudet poikkeavat
vapausoikeuksista monessa suhteessa mutta yksi keskeinen asia on niihin vetoaminen.
Vapausoikeuksiin voidaan käytännön ratkaisutilanteissa vedota suoraan ja ne voidaan
huomioida lakien tulkinnassa niin viranomaisissa kuin tuomioistuimissakin.
Sivistyksellisten oikeuksien kuten myös taloudellisten ja sosiaalisten oikeuksienkin laita on
toisin. Perusoikeussäännökset velvoittavat ensisijassa lainsäätäjää ja lainsäädännön
1107 HE 309/1993, 19, 64, SiVL 3/1994.1108 HE 309/1993, 64.1109 Karapuu 1999,74.
275
kehittämistä ts. niillä on ohjelmallinen vaikutus. Muiden sivistyksellisten oikeuksien
toteutuminen vaatii lainsäätäjältä aktiivisia toimenpiteitä mutta toimenpiteet ovat poliittis-
moraalisen velvoittavuuden piirissä. Elinikäisen oppimisen mahdollistaminen jokaiselle
edellyttää lainsäädäntöä, joka Suomessa olikin kattava jo perusoikeusuudistuksen aikoina
mutta sen kehittäminen ja aktiivinen turvaaminen edellyttää taloudellisia resursseja.
Toisaalta sivistyksellisiin perusoikeuksiin vetoamisen mahdollisuus on välillistä.
Yksittäinen henkilökin voinee omassa asiassaan tuomioistuimessa vaatia, että lainsäätäjä
velvoitetaan muiden sivistyksellisten oikeuksien lainsäädännön kehittämiseen elinikäisen
oppimisen takaamiseksi ja itsensä kehittämisen mahdollistamiseksi.
Perusoikeuksien tulkintavaikutus koskee valtionviranomaisten ohella myös kunnan
viranomaisia. Kunnan viranomaisten tulee tavallisia lakeja toimeenpannessaan tulkita niitä
perusoikeusmyönteisesti. Muut sivistykselliset perusoikeudet eli elinikäisen oppimisen
perusoikeus ( 16.2 § ) on kirjattu Paavo Lipposen II hallituksen ohjelmaan
koulutuspolitiikan keskeiseksi lähtökohdaksi. Elinikäisen oppimisen periaatteen halutaan
toteuttavan alueellista, kielellistä, taloudellista ja iällistä tasa-arvoa. Esiopetuksesta on
säädetty Perusopetuslaissa ( 628/1998, 5 § ). Esiopetuksen järjestäminen on yksi keino
turvata alle oppivelvollisuusikäisille muu sivistyksellinen perusoikeus kuin perusopetus.
Maksuton esiopetus käynnistettiin hallitusohjelman mukaan 1.8.2000. Kunnan
velvollisuus järjestää esiopetus kaikille astuu voimaan 1.8.20011110. Perusopetuslain
mukaan kunnalla on ollut velvollisuus järjestää esiopetusta pidennetyn oppivelvollisuuden
piirissä oleville lapsille. Kunnan asiana on päättää järjestetäänkö esiopetus peruskoulussa
vai päiväkodissa vai kummassakin.
Elinikäisen oppimisen periaatetta tukee tietoyhteiskuntastrategia, joka koulutuksessa
hallitusohjelman mukaan tarkoittaa keskittymistä opettajien koulutukseen, uusien
oppimisympäristöjen luomiseen, oppimateriaalin kehittämiseen kotimaisilla kielillä ja
monipuolisen lukutaidon kehittämiseen.1111 Tämä hallitusohjelman tavoite pitää sisällään
perustavanlaatuisia ihmis- ja perusoikeuksia, joka tarkoittaa, että hallituksen tavoitteena on
aktiivisesti toimien turvata sivistyksellisiä perusoikeuksia. Uudet oppimisympäristöt
tietoyhteiskuntastrategiassa yhdistetään sähköiseen toimintaympäristöön, jollainen
oppimisympäristö halutaan saada kaikkien ihmisten käyttöön mikrotietokoneen,
1110 Valtioneuvosto. Hallituksen ohjelma 1999 - 2004. Paavo Lipposen II hallituksen ohjelma, 20/34.1111 Valtioneuvosto. Hallituksen ohjelma 1999 � 2004. Paavo Lipposen II hallituksen ohjelma, 20/34.
276
digitaalisen television ja matkaviestinnän avulla1112. Sivistyksellisten ja kulttuuristen
perusoikeuksien näkökulmasta kysymys ei voi olla julkisen vallan aktiivisesta
toimintavelvoitteesta taata lailla jokaiselle sähköinen oppimisympäristö, vaan tavoite tulee
toteuttaa oikeuksien ja velvollisuuksien jakamisella yksilön ja julkisen vallan kesken.
Uudet oppimisympäristöt �käsitteen otan tässä käyttöön myös toisessa merkityksessä
kuin tietoyhteiskuntastrategiassa on tehty. Lähestyn Perustuslain 16.2 §:n muita
sivistyksellisiä perusoikeuksia ensisijassa perusopetuksen täydentävyyden
näkökulmasta ja osittain sivuan myös ammatillisen koulutuksen tehtävien
moniulotteisuutta nuorten työpajojen tehtävän näkökulmasta. Koululaisten
iltapäiväkerhotoiminnalla turvataan lasten sivistyksellisten perusoikeuksien toteutumista.
Kysymys on muusta kuin subjektiivisena oikeutena taatusta oikeudesta maksuttomaan
perusopetukseen. Toiminnan vakiintumista ja merkityksellisyyttä osoittaa, että koululaisten
iltapäiväkerhotoiminnan laajentaminen ja sisällöllinen kehittäminen on otettu Paavo
Lipposen II hallituksen ohjelman tavoitteisiin nuorisotyön toimintakyvyn kehittämisen
yhteydessä1113. Koululaisten iltapäiväkerhotoimintaa on mahdollista laajentaa ja kehittää
ilman uusia lainsäädännöllisiä toimia, sillä Perusopetuslain ( 628/1998 ) 47 § mahdollistaa
perusopetuksen yhteydessä oppilaille järjestettävän kirjastotoiminnan, kerhotoiminnan ja
muun opetukseen läheisesti liittyvän toiminnan. Nuorisotyölaki ( 235/1995, 4 § )
puolestaan väljällä kuntien toimintavelvoitteella nuorten elinolojen parantamiseksi pitää
sisällään mahdollisuuden järjestää koululaisten iltapäiväkerhotoimintaa, joka ajatus
välittyy myös hallitusohjelmasta. Kulttuuritoimintalain mukaan ( 728/1992, 1 § ) kunnan
tehtävänä on tukea ja järjestää kulttuuritoimintaa kuin myös järjestää kunnan asukkaille
mahdollisuus taiteen perusopetukseen sekä harrastusta tukevaan opetukseen taiteen eri
aloilla. Laki taiteen perusopetuksesta ( 633/1998 ) luo oman erillisen järjestelmänsä
ensisijassa lasten ja nuorten taiteen opetukseen. Myös Liikuntalaki ( 1054/1998, 2 § )
sisältää kunnille toimintavelvoitteen edistää terveyttä edistävää liikuntaa sekä järjestää
liikuntaa erityisryhmille. Liikuntalain tavoitteesta on johdettavissa lasten ja nuorten kasvun
ja kehityksen tukeminen liikunnan avulla. Kuntien tulee tulkita sivistyksellisten
perusoikeuksien turvaamisen instrumentteina toimivia em. lakeja perusoikeusmyönteisesti.
Sivistyksellisten perusoikeuksien toimeenpanon käytännössä kolmannen sektorin rooli
koululaisten iltapäiväkerhotoiminnassa on noussut merkittäväksi, vaikka kolmannen
1112 Valtioneuvosto. Hallituksen ohjelma 1999 � 2004. Paavo Lipposen II hallituksen ohjelma, 19/34.1113 Valtioneuvosto. Hallituksen ohjelma 1999 � 2004. Paavo Lipposen II hallituksen ohjelma, 22/34.
277
sektorin toimijoita ei perustuslaki voikaan oikeudellisesti velvoittaa. Voidaan puhua
vastuun ottamisesta ja kuntien yhteistyökumppanuudesta.
Koululaisten iltapäiväkerhotoiminta täydentää perusopetusta ja sitä voidaan järjestää myös
perusopetuksen yhteydessä. Koululaisten iltapäiväkerhotoiminnalla, joka tosiasiallisesti on
suunnattu peruskoulun ensimmäisillä luokilla oleville oppilaille on koulun ulkopuolista
oppimista1114, jos sitä ei järjestetä perusopetuksen yhteydessä, vaan sen ulkopuolella ja
muiden kuin opettajien toimesta. Koulun ulkopuolinen oppiminen voidaan nähdä uutena
oppimisympäristönä erityisesti silloin, kun se fyysisesti tapahtuu jossain muualla kuin
oppilaiden oman koulun opetustiloissa. Uuden oppimisympäristön saa aikaan myös koulun
ulkopuoliset ohjaajat, jotka tulevat nuoriso-, kulttuuri- tai liikuntatoimen hallinnonaloilta
tai kolmannelta sektorilta. Koululaisten iltapäiväkerhotoiminnalla sen sisällöllisen tehtävän
lisäksi on ollut toinenkin funktio. Se on toiminut työllistämisinstrumenttina, jolla on
omalta osaltaan turvattu perusoikeutta työhön ( PL 18.2 § ). Työllistämisfunktioon on
liittynyt taloudellisten resurssien saanti toiminnan tuottajalle.
Koululaisten iltapäiväkerhotoiminnalle löytyy perustelunsa myös lapsen oikeuksien
yleissopimuksesta ( SopS 60/1991, 31 artikla ). Perusoikeusuudistuksen esitöissä
sivistysvaliokunta nosti esille myös lapsen oikeudet korostaen yhdenvertaisuusperiaatetta
sekä sitä seikkaa, että perusoikeudet kuuluvat myös lapsille1115. Koululaisten
iltapäiväkerho voi olla sisällöltään virkistävää leikkiä ja monipuolista harrastamista sekä
osallistumista kulttuurielämään, jota lapsen oikeuksien yleissopimus myös painottaa.
Kunnallisen itsehallinnon kunnioittaminen ja organisaatiovapauden periaate
mahdollistavat, että kukin kunta turvaa lapsen muita sivistyksellisiä perusoikeuksia koulun
ulkopuolisen oppimisen keinoin tai perusopetuksen yhteydessä. Koululaisten
iltapäiväkerhotoiminta voidaan nähdä myös lapsen oikeutena kehittää itseään kunnan,
seurakunnan tai kolmannen sektorin toimijan tarjoamassa palvelussa, jonka valinta on
lapsen ja hänen vanhempansa vastuulla.
1114 Koulun ulkopuolisen oppimisen �käsite ( non-formal education ) on Euroopan unionin uudessaNuorisotoiminta-ohjelmassa ( N:o 1031/2000/EY ) käyttöön ottaman termi. Nuorisoministerienpäätöslauselmassa ( 3000Y011(02)/17.12.1999 ) kehotetaan komissiota yhdessä jäsenvaltioiden kanssasuunnittelemaan johdonmukaisen lähestymistavan, jolla voidaan hyödyntää liikuntaa sisältyviä koulunulkopuolisen oppimisen mahdollisuuksia osana nuorisoalan eurooppalaista yhteistyöpolitiikkaa.1115 SiVL 3/1994, 3.
278
Toisin kuin Suomessa Ruotsin koululaki ( Skollag SFS nr: 1985:1100, 1 §, 1997:1212 )
yhdistää esikoulun ( förskolklassen ), peruskoulun ( grundskolan ) ja koululaisten hoivan (
skolbarnsomsorg ) saman kouluviranomaisen tehtäväksi. Jokaisen kunnan tehtävänä on
vastata, että Ruotsissa asuva ja pysyvästi kunnassa oleskelevalle lapselle tarjotaan
esikoulutoimintaa ja koululaisten hoivaa ( 2 a kap. 1 § ). Toiminta voi olla myös yksityisen
järjestämää. Maksuton peruskoulu on jokaisen ruotsalaisen lapsen subjektiivinen oikeus ja
julkisen vallan asiana on vastata, että korkeampaa opetusta on saatavana ( RF 21 § ).
Ruotsin perustuslakina hallitusmuoto takaa, ettei lakeja tai muita määräyksiä saateta
voimaan vastoin Euroopan ihmisoikeussopimuksen mukaisten ihmisoikeuksien ja
perusoikeuksien kunnioittamista ( 2 kap. 23 § ). Esikouluopetus on tarkoitettu alle
kouluikäisille ja koululaisten hoiva 12 ikävuoteen saakka. Ruotsin koululaissa määrätään,
millaisin muodoin esikoulu ja koululaisten hoiva tulee järjestää. Esikoulu voidaan järjestää
esikouluna ( förskola ), perhepäiväkotina ( familjedaghem ) tai avoimena esikouluna (
öppen förskola ). Koululaisten hoivan järjestämismuodot ovat vapaa-aikakoti ( fritidshem )
tai perhepäiväkoti. 10 � 12�vuotiaiden lasten hoiva on mahdollista järjestää avoimena
vapaa-aikatoimintana ( öppen fritidverksamhet ) ( 2 a kap. 2 § ). Sekä esikoulutoiminnan
että koululaisten hoivan sisällöllisenä perustana on pedagoginen toiminta. Kunnat tai
maakäräjäkunnat ovat velvollisia käyttämään opetuksen toteuttamisessa asianomaisen
koulutuksen saaneita opettajia, esikoulun opettajia ja vapaa-aikapedagogeja ( 2 kap. 3 § ).
Elinikäisen oppimisen perustaa ( PL 16.2 § ) luodaan ammatillisella koulutuksella, josta
säädetään Lailla ammatillisesta koulutuksesta ( 630/1998 ). Ammatillinen koulutus ei nauti
subjektiivisen oikeuden suojaa, vaikka tosiasiallisesti maksutonta ammatillista koulutusta
lukiokoulutuksen rinnalla on saatavana jokaiselle hänen kykyjensä ja erityistarpeidensa
mukaan. Ammatillisen koulutuksen keskeinen kehittämistehtävä on työssäoppiminen
yhdessä työelämän kanssa1116. Ammatillisen koulutuksen tulee ottaa huomioon työelämän
tarpeet ja koulutusta tulee järjestää yhteistyössä työelämän kanssa ( 630/1998, 6 § ).
Kaikkien nuorten kyvyt tai erityinen tarve eivät mahdollista yksilön selviytymistä
ammatillisessa koulutuksessa tai ongelmia on syntynyt jo oppivelvollisuuskoulussa. Myös
nuorisotyöttömyys eurooppalaisena ilmiönäkin on asettanut valtion ja kuntien viranomaiset
tosiasiallisen tilanteen eteen, ettei olemassa olevilla keinoilla taata elinikäisen oppimisen
perusoikeus ole ollut mahdollinen. Yhtenä ratkaisuna on syntynyt nuorten
1116 Valtioneuvosto. Hallituksen ohjelma 1999 � 2004. Paavo Lipposen II hallituksen ohjelma, 20/34.
279
työpajatoiminta, joiden kehittämistä on tarkoitus jatkaa1117. Tämä tarkoittaa, että myös
niille nuorille, jotka eivät selviydy muodollisessa koulutusjärjestelmässä, taataan
elinikäisen oppimisen perusoikeus perustuslain mukaan.
Taiteen perusopetusjärjestelmä, joka on luotu Lailla taiteen perusopetuksesta ( 633/1998
), on omalta osaltaan turvaamassa ensisijassa lasten ja nuorten oikeutta taiteelliseen
toimintaan osana sivistyksellisiä perusoikeuksia. Taiteen perusopetuksen järjestäminen ei
ole kunnille pakollista. Taiteen perusopetus on koulun ulkopuolista opetusta.
Yhdenvertaisuuden periaate ( PL 6 § ) ei taiteen perusopetuksessa kaikilta osin toteudu,
sillä opetusta ei ole kattavasti saatavana kaikissa kunnissa eikä rajoitettujen
oppilaspaikkojen vuoksi kaikilla lapsilla ja nuorilla ole mahdollisuutta päästä
opetukseen1118. Vaikka taiteen perusopetus taiteen perusopetuslaissa on ensisijassa
tarkoitettu lapsille ja nuorille, ovat aikuiset epätasa-arvoisessa asemassa lapsiin ja nuoriin
verrattuna, sillä taiteen perusopetuksen mahdollistaminen kulttuuritoimintalain perusteella
kunnan asukkaille on jäänyt lapsipuolen asemaan. Kansalais- ja työväenopistot tuottavat
omassa järjestelmässään runsaasti myös taideopetusta mutta niiden tarjonta ei vastaa
ajatusta tavoitteellisesti tasolta toiselle etenevästä eri taidealojen taiteen perusopetuksesta.
Laki kuntien kulttuuritoiminnasta ( 728/1992 ), Nuorisotyölaki ( 235/1995 ) ja Liikuntalaki
1054/1998 ) sinällään ovat lainsäädäntöä, joilla turvataan sivistyksellisten perusoikeuksien
toteutumista. Lakien tavoitteet ja kunnalle annetut toimintavelvoitteet sivistyksellisten
perusoikeuksien kehikossa antavat kunnan kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotyöviranomaisille
tulkintakehikon ensiksikin elinikäisen oppimisen periaatteen turvaamiseksi koulun
ulkopuolisessa oppimisessa, josta esimerkkeinä olen edellä käsitellyt koululaisten
iltapäiväkerhotoimintaa, taiteen perusopetusta ja nuorten työpajatoimintaa. Pelkkä lain
olemassaolo ja siinä turvattavaksi ajatellut sivistykselliset perusoikeudet eivät yksilön
näkökulmasta riitä, vaan kunnan hallinnon tosiasialliset toimenpiteet vasta tuottavat
positiivisia yksilövaikutuksia. Kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotyöpalveluiden suunnittelu- ja
valmisteluprosessissa sekä poliittisessa että taloudellisessa päätöksenteossa tulee huolehtia,
että perusoikeudet turvataan. Elinikäisen oppimisen turvaamisen lisäksi toinen aktiivinen 1117 Valtioneuvosto. Hallituksen ohjelma 1999 � 2004. Paavo Lipposen II hallituksen ohjelma, 22/341118 Suomen Kuntaliitto. Taiteen perusopetuksen vuosikirja 2000: Joka kymmenes peruskouluikäinen lapsi onmukana taiteen perusopetuksessa. Kaikkiaan oppilaita on 94 000, joista musiikissa valtaosa eli 43 000oppilasta. Visuaalisia taiteita opiskelee 21 000 kuin myös saman verran tanssia. Loput 9 000 opiskelijaa ovatkäsityön, teatteri-ilmaisun, sirkustaiteen ja sanataiteen oppijoita. Enemmistö oppilaista on tyttöjä. Opetusta
280
kuin myös tulkintavaikutuksinen tehtävä on sivistyksellisenä perusoikeutena perustuslakiin
kirjattu yksilöiden itsensä kehittämisen mahdollistaminen ( PL 16.2 § ).
Perusoikeusuudistuksen esitöissä yksilöön kohdistuvissa velvoitteissa nostettiin esille
esimerkinomaisesti tiedon hankinta, tieteellinen ja taiteellinen toiminta, taiteesta
nauttiminen ja muu ruumiin kulttuurin harjoittaminen1119. Kulttuuripalvelujen ytimenä niin
elinikäisen oppimisen turvaamisessa kuin itsensä kehittämisessä on kirjastolaitos.
Kirjastopalveluja halutaan kehittää osana kansalaisten tietoyhteiskuntaa1120. Kunnan
kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotyöviranomaisten tehtävänä on omalta osaltaan turvata
yksilöiden itsensä kehittämispyrkimyksiä kuitenkin kollektiivisia palveluja järjestämällä ja
tuottamalla. Yksilöiden asiana on valita, millaiset palvelut tukevat hänen
elämäntilannettaan ja selviytymistään kansainvälistyvässä toimintaympäristössä. Itsensä
kehittämisen perusoikeutta nuorten osalta tukevat myös tässä tutkimuksessa aikaisemmin
selvitetyt nuorisotiedotus, taiteen perusopetus, liikuntapaikat ja erityisryhmien
liikuntapalvelut.
Oikeus omaan kieleen ja kulttuuriin ( PL 17 § ) kuuluu keskeisesti sivistyksellisiin
perusoikeuksiin, sillä ilman omaa kieltä ja omaa kulttuuritaustaa ei kukaan voi nauttia
kunnan järjestämistä edellä selvitetyistä kulttuuripalveluista. Saamelaiset
alkuperäiskansana, romaanit ja muut ryhmät sekä viittomakieltä käyttävät ja muut
vammaisuuden vuoksi tulkitsemis- ja käännöspalveluja tarvitsevat on saatettu
yhdenvertaiseen asemaan myös sivistyksellisten oikeuksien turvaamisessa. Kyseessä on
kielellinen ja kulttuurinen kollektiivinen perusoikeus. Oikeus omaan kieleen ja kulttuuriin
kuuluu nimenomaan tähän ryhmään kuuluvalle vähemmistölle, joten voidaan puhua myös
vähemmistöoikeuksista. Perusoikeusluokittelun mukaan puhutaan ns. kolmannen polven
perusoikeuksista1121. Myös kulttuuri-, liikunta- ja nuorisoviranomaisten tulee aktiivisesti
edistää vähemmistöoikeuksien turvaamista.
Kokoavasti kuvaan kunnan keinoja turvata sivistykselliset perusoikeudet kunnan asukkaille
yksilöinä seuraavassa kuviossa. Kunnan asukas sivistyksellisten perusoikeuksien suojan
nauttijana on ihmis- ja perusoikeuksien ohjelmavaikutuksen ja tulkintavaikutuksen
keskiössä. annetaan 750 opetusyksikössä, joista 88 on musiikkioppilaitoksia.1119 HE 309/1993, 64.1120 Valtioneuvosto. Hallituksen ohjelma 1999 � 2004. Paavo Lipposen II hallituksen ohjelma, 22/34.1121 Hallberg 1999, 41.
281
Kuvio 7.1. Kunnan keinot turvata kunnan asukkaan sivistykselliset perusoikeudet
KV-SOPIMUKSET JA PERUSTUSLAKI SIVISTYKSELLISTENPERUSOIKEUKSIEN LÄHTEENÄ JA OHJELMANA
KUNNAN KULTTUURI- JA LIIKUNTATOIMEN SEKÄNUORISOTYÖN KEINOT TURVATA KUNNAN ASUKKAAN(YKSILÖNÄ) SIVISTYKSELLISET PERUSOIKEUDET
KUNNANASUKAS
OIKEUS KULTTUURIIN
OIKEUS LEIKKIINJA VAPAA-AJAN
HARRASTUK-SIIN
OIKEUSITSENSÄ
KEHITTÄMI-SEENOIKEUS
ELINIKÄI-SEEN
OPPIMISEEN
OIKEUSOPETUKSEEN
perusopetus
esiopetus
KOULULAIS-TEN
ILTAPÄIVÄ-KERHO
TAITEEN OPETUSNUORTENTYÖPAJAT
kansalais-opisto
LÄHILII-KUNTAPAIKAT
NUORISO-TIEDOTUS
ERITYIS-RYHMIENLIIKUN-
TA muu koulunulkopuo-linen oppi-minen
kirjasto
pienifontti
ISOFONTTI
= KULTTUURI, LIIKUNTA JA NUORISOTYÖ VASTUUSSA
= vastuu muilla, yhteistyö mahdollinen
282
8. Ruotsalaisen kunnan kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikka
8.1. Kunnallisen itsehallinnon perusta sekä kunnan kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikan oikeudellinen infrastruktuuri Ruotsissa
8.1.1. Ruotsin kunnallisen itsehallinnon perusta
Kunnallisen itsehallinnon perusta on lausuttu Ruotsin hallitusmuodon ( Regerinsformen
1974:152 ) 1 luvun 1 §:ssä. Sen mukaan ruotsalaista kansanvaltaa toteutetaan
edustuksellisen ja parlamentaarisen hallitusmuodon ja kunnallisen itsehallinnon avulla.
Hallitusmuodon mukaan ( RF 1 kap 7 § ) Ruotsissa on kuntia ( primärkommuner ) ja
maakäräjäkuntia ( landstingkommuner1122 ), joiden päätösvalta perustuu edustukselliseen
demokratiaan ( valda församlingar ). Kunnilla on verotusoikeus, josta säädetään erikseen.
Nykyinen Ruotsin kunnallislaki ( Kommunallagen 1991:900 ) on ollut voimassa vuoden
1992 alusta. Se korvasi 1977 kunnallislain ( Kommunallagen 1977:179 ), joka oli
luonteeltaan puitelaki ( ramlag ) ja jonka tavoitteena oli vähentää kuntiin kohdistuvaa
valtion ohjausta ja jonka säännökset koskivat sekä kuntia että maakäräjäkuntia1123.
Voimassa olevan kunnallislain valmistelun kuului vapaakuntakokeilu, joka toteutettiin
kokeilulailla ( Lagen om försöksverksamhet med den friare kommunal nämndorganisation
1984:382 ). Keskeisin kokeilun kohde oli lautakuntajärjestelmän uudistaminen, jotta
kunnat voisivat sopeuttaa organisaationsa, toimintansa ja päätöksentekonsa paikallisiin
tarpeisiin1124. Kokeilun tuloksena lautakuntahallinto vapautui ja valtion yksityiskohtainen
valvonta väheni1125. Kunnat saivat organisatorisen vapauden1126. Aimo Ryynäsen mukaan
päähuomio kokeilussa edustuksellisen demokratian vahvistamisen lisäksi kohdistui
tehokkuuskysymyksiin demokratiakysymysten sijaan1127. Voimassa olevan kunnallislain
keskeisenä tavoitteena on siis ollut vahvistaa edustuksellista demokratiaa luomalla
luottamushenkilöille paremmat työskentelyedellytykset. Toinen tavoite on ollut
kuntalaisten vaikuttamismahdollisuuksien turvaaminen kunnissa ja maakäräjillä. 1122 Landstingkommun ( maakäräjäkunta, maakäräjät ) on suomenkielisessä oikeusvertailussa ( esim. HE192/1994 ja Harjula � Prättälä 1998 ) yleensä käännetty merkitsemään termiä maakunta ( landskap ). AimoRyynänen puolestaan puhuu landsting-kunnista ( Ryynänen 1998, 113 ). Tässä tutkimuksessa käytänlandstingkommun termistä käännöstä maakäräjät tai maakäräjäkunta.1123 SOU 1985:29, 9.1124 HE 54/1988, 7 ja Ryynänen 1992, 33.1125 HE 192/1994, 16.1126 SOU 2000:1, 141.
283
Kolmantena tavoitteena on ollut säätää kunnallisista yrityksistä ja neljäntenä vapauttaa
lautakuntatason hallinnon sääntely niin, että erityislaeista on kumottu pakollisia lautakuntia
koskevat säännökset. Viidentenä tavoitteena on ollut säätää kunnan taloudelliselle
ohjaukselle uusia muotoja.1128
Ruotsin kunnallislaki ( Kommunallagen 1991:900 ) sisältää kunnan yleisen toimialan
määräytymisen periaatteita, joista Suomen kuntalaissa ( Kuntalaki 365/1995 ) ei säädetä.
Yhdenvertaisuusperiaate ( Kommuner och landsting skall behandla sina medlemnar lika,
om det inte finns sakliga skäl för något annat ) on lausuttu 2 luvun 2 §:ssä ja
paikallisuusperiaate 2 luvun 1 ja 4 § :ssä. Takautuvien päätösten ja yksityisen tukemisen
kielto määrittävät myös kunnan yleistä toimialaa. Takautuvien päätösten kielto tarkoittaa,
ettei kunta tai maakäräjät saa ottaa päätöstä uudelleen käsittelyyn, jos sillä on
haittavaikutuksia kunnan jäsenille: � Kommuner och landsting får inte fatta beslut med
tillbakaverkande kraft som är till nackdel för medlemnarana, on inte finns synnerliga skäl
för det�( 2 kap. 3 § ). Yksityisen tukemisen kielto liittyy yksityisen elinkeinonharjoittajan
tukemiseen, jota voidaan tukea vain erityisestä syystä ( 2 kap. 8 § 2 ).1129
Eurooppalaisessa tarkastelussa Ruotsi ja Suomi luokitellaan vahvimmiksi kunnallisen
itsehallinnon maiksi kolmesta syystä. Ensinnäkin kummassakin maassa kunnilla on
yleinen toimiala, toiseksi valtionvalvonta on vain laillisuusvalvontaa ja kolmanneksi
kunnilla on laaja taloudellinen autonomia verotusoikeuden ansiosta.1130 Vaikka
tehokkuuskysymykset ovat olleet keskeisellä sijalla kunnallishallinnon uudistamisessa
Suomen tavoin Ruotsissa, demokratiakysymykset ovat olleet ja ovat edelleen jatkuvasti
esillä niin komiteamietinnöissä kuin kuntien keskusjärjestön ( Svenska Kommunförbundet
) hankkeissa. Vuoden 2000 alussa ( SOU 2000:1 ) on ilmestynyt uusi demokratiamietintö
�En uthållig demokrati! Politik för folkstyrelse på 2000-talet�. Mietinnössä tarkastellaan
mm. laajasti demokratian olemusta, globaalia julkisuutta, joustavaa monitasohallintoa,
johon myös kunnallishallinto kuuluu, moniselitteistä kansalaisuutta ja monitieteistä
demokratiatutkimusta1131. Svenska Kommunförbund on käynnistänyt itsehallintoforumin
�Självstyrelseforum� 2000-2001, jonka tarkoituksena on ollut tuottaa itsehallintoteemaa
1127 Ryynänen 1996, 11.1128 HE 192/1994, 16 -17 ja Harjula � Prättälä 1998, 58.1129 Ks. myös Harjula � Prättälä 1998, 58.1130 Ks. Ryynänen 1999, 101.1131 SOU 2000:1, 5.
284
syventäviä kirjoituksia, järjestää konferensseja ja herättää itsehallintokeskustelua1132.
Ensimmäinen raportti on ilmestynyt 1.4.2000 nimellä �Självstyrelsen utmanad�, jossa
ensimmäisen itsehallintofoorumin asiantuntijat virittävät teemaan liittyvää keskustelua.
Euroopan unioni, valtionhallinto, alueet ja kunnat muodostavat joustavan
monitasohallinnon, jossa kunnilla on tärkeä sijansa. Uuden demokratiamietinnön mukaan
Euroopan unionin jäsenyys on merkinnyt ruotsalaisille kunnille kasvavaa itsenäisyyttä
suhteessa valtionhallintoon ja on antanut uusia mahdollisuuksia rakennerahastojen
kautta1133. Oikeudelliset ja taloudelliset muutokset ovat olleet 1990-luvulla merkittäviä.
Kunta-valtio �suhde on muuttunut. Valtion tehtävänä on ollut säätää puitelakeja ja asettaa
kansallisia tavoitteita valtionavustusten jakamisen ohella. Valtion viranomaisten kuntiin
kohdistama ohjaus on käynyt ongelmalliseksi, koska tavoitteiden asettelu on ollut
epäselvää ja on myös toimintojen laadun arviointi ollut vaikeaa.1134 Kunta-valtio �suhde on
sisältänyt säännösten purkamista ( avregleringen ), uudelleen sääntely ( återregleringen ) ja
uusia säntöjä ( nya regler )1135. Valtio on halunnut painottaa, että kunnat kehittäisivät
erityisesti terveydenhoitoa, koulutointa ja hoivaa, joiden vuoksi valtion rahoitus tulee
kasvamaan voimakkaasti1136. Valtio-kunta � suhteen ja kunnallisen itsehallinnon yhtenä
mittarina nähdään kantelut oikeusasiamiehelle. Vuosina 1990 � 96 oikeusasiamiehelle
kanneltiin 700 kuntatapauksessa. Oikeusvaltion toteutumisen näkökulmasta on nähty
ongelmalliseksi se seikka, että kunnat ovat alkaneet toimia oman päänsä mukaan
ilmoittamalla tietävänsä omat asiansa parhaiten jopa uhmaamalla tuomioistuimia.1137
Kunnallisen itsehallinnon kannalta on myös ongelmallista, että hallintotuomioistuimet
käyttävät sekä laillisuus- että tarkoituksenmukaisuusharkintaa. Lisäksi uusia ongelmia on
tuonut kuntien lisääntyvä markkinaorientoituneisuus sekä kunnallisten yhtiöiden epäselvä
asema.1138
Kunnallisella itsehallinnolla on ollut kasvava vastuu ruotsalaisen hyvinvointipolitiikan
toteuttamisessa. Valtio on asettanut tavoitteet ja raamit mutta jättänyt toteuttamisen
vapaasti kuntien vastuulle. Kunnallista itsehallintoa on edelleen vahvistettava ensisijassa
1132 Svenska Kommunbörbundet 2000, 1.1133 SOU 2000:1, 139. http://lst.se/eu.htm: Ruotsin lääninhallitukset hallinnoivat EU:n rakennerahastoja.1134 SOU 2000:1, 140.1135 SOU 2000:1, 141.1136 SOU 2000:1, 141.1137 SOU 2000:1, 141 � 142.1138 SOU 2000:1, 142.
285
suhteessa kunnan jäseniin eikä niinkään suhteessa valtioon. Kantavana ajatuksena on
itsemääräämisperiaate ( autonomiprincip ), kunnan jäsenten oikeus niin pitkälle kuin
mahdollista, vahingoittamatta yhteistä intressiä, huolehtia omista asioistaan.
Demokratiamietinnössä kuulutetaan ruotsalaisten kuntien demokraattisen potentiaalin
parempaa käyttöön ottoa underifrån �perspektiivillä. Kunnallisen toimintavapauden
turvaamiseksi kunnallista itsehallintoa on vahvistettava perutuslain ja tavallisen lain
säätämisessä mahdollistamalla oikeuskokeiluja. Myös edustuksellista demokratiaa tulisi
elävöittää kytkemällä selvemmin kunnallispolitiikka puoluepolitiikkaan, vaaleihin ja
vastuuvaatimuksiin. � En vidgad kommunal självsyrelse skulle ocså skapa balanserade kärl
till nationalstatens institutioner, bl.a. genom att återskapa sen lokala nivån som en vital bas
för att bedriva nationell och europeisk politik.� Kunnallinen itsehallinto antaa kansalaisille
sekä oppimisen että kokemusten jakamisen paikkoja.1139
8.1.2. Kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikan oikeudellinen infrastruktuuri
Kunnallislaki ( Kommunallagen 1991:900 ) muodostaa keskeisen rungon Ruotsin kuntien
kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikan oikeudellisessa infrastruktuurissa, koska
erityislainsäädäntöä on erittäin vähän. Kirjastolaki ( Bibliotekslag 1996:1596 ) koskee
yleistä kirjastotointa ja sen mukaan ( 2 § 3 ) jokaisessa kunnassa tulee olla kirjasto (
folkbibliotek ), josta kunta vastaa ( 7 § 1 ) ja jokaisessa läänissä ( 4 § 1 ) lääninkirjasto (
länsbibliotek ), josta vastaa maakäräjät ( 7 § 2 ). Lisäksi peruskoulussa ja lukiossa tulee
olla koulukirjasto ( 5 § ), joka on myös kunnan vastuulla ( 7 § 1 ).
Kulttuurimuistomerkkilailla ( Lagen ( 1988:950 ) om kulturminnen m.m. ) suojellaan ja
huolehditaan kansallisesta kulttuuriperinnöstä ja kulttuuriympäristöstä ( 1 kap. 1 § 1 ), josta
vastuu on jokaisella ( 1 kap. 1 § 2 ). Riksantikvarieämbetet vastaa valtion viranomaisena
kansallisella tasolla kulttuuriympäristöstä ja kulttuurimuistomerkeistä (1 kap. 2 § 3 ) ja
läänitasolla vastuu on lääninhallituksella ( 1 kap. 2 § 2 ). Kuntien vastuu
kulttuuriympäristöstä toteutuu yhteiskuntasuunnittelussa, josta on säädetty suunnittelu- ja
rakennuslaissa ( Plan- och bygglagen 1987:10 ). Kunnissa kulttuuriympäristö nähdään
resurssina, jolla on vaikutusta paikalliseen identiteettiin1140. Paikallinen kulttuuriympäristö
tulee rakentaa kunnioittamalla hyvää esteettistä laatua. Museot kuuluvat jokaisen
sivistyskansan kulttuuriomaisuuteen. Ruotsissa alueellisilla museoilla on ollut mahdollista
1139 SOU 2000:1, 157.1140 Kulturmiljövård, museer 2000, 1.
286
saada valtionosuutta sillä edellytyksellä, että kunnat tai maakäräjäkunnat ovat myös
avustaneet museoita ( Förordning ( 1977:547 ) om statsbidrag till regonala museer ).
Suurimmassa osassa kuntia on kunnallinen tai yksityinen museo, joista 69 kunnassa
kansainväliset vaatimukset täyttävä museo1141.
Valtuusto ( fullmäktige ) voi kunnallislain ( Kommunallagen 1991:900, 6 kap. 32 § 1 )
mukaan antaa johtosääntöjä1142 ( reglementen ) lautakuntien toiminnasta ja
työskentelymuodoista. Valtuustolla on myös valta antaa johtosääntöjä yhteistoiminnassa
toimivien kuntien ja maakäräjien lautakunnille ( Lag 1997:550 ). Lautakunnan toimintaa
ohjaava johtosääntö kuuluu myös kulttuuri- ja vapaa-aikatoimen oikeudelliseen
infrastrktuuriin.
8.2. Ruotsalaisen kunnan tehtävät kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikassa
Kunnallislain ( Kommunallag 1991:900 ) 1 luvun 1 §:n mukaan kunnat ja maakäräjät
hoitavat kunnallisen itsehallintonsa perusteella asiat, jotka on mainittu kunnallislaissa tai
erityisissä määräyksissä. Ruotsalaisten kuntien lakisääteiset tehtävät ovat vastata
sosiaalipalveluista, yleisestä koulutoimesta, suunnittelu- ja rakennustoiminnasta, terveys-
ja ympäristökysymyksistä, puhtaanapidosta ja jätehuollosta, pelastuspalvelusta, vedestä ja
jätevedestä sekä järjestyksestä ja turvallisuudesta ja kirjastosta1143. Kunnilla on yleinen
toimiala, jota määrittää yleisen edun ( allmänt intresse ) tavoittelu ( 2 kap. 1 § ). Aimo
Ryynänen on pohtinut julkisen intressin vaatimusta ja näin väljää kunnalliseen
itsehallintoon kuuluvien tehtävien määrittelyn lähtökohtaa ja päätyy toteamaan, ettei
yleisen edun sisältöä ja tarkkaa ulottuvuutta ole näin yksinkertaisella määrittelyllä
osoitettavissa ja että sen arviointi voi tapahtua tapauskohtaisesti1144. Yleisen toimialan
sisällä kunnat hoitavat vapaa-aikatoimintaa ( fritidsverksamhet ), kulttuuria,
asuntotoimintaa, energiatuotantoa ja elinkeinotoimintaa1145. Ruotsalaisten kuntien
1141 Kulturmiljövård, museer 2000, 1. Ks. myös Council of Europe 1990, 77.1142 Reglementen tarkoittaa ohjesääntöä mutta tässä yhteydessä käännän sen tarkoittamaan johtosääntöä.Ruotsalaisen valtuuston antamaa johtosääntöä ei tarvitse alistaa valtion viranomaisen vahvistettavaksi.Suomalaisessa kunnallisoikeustermistössä johtosääntö ja ohjesääntö merkitsevät eri asiaa. Valtuusto järjestääKuntalain ( 365/1995 ) 16 §:n mukaan kunnan hallinnon tarpeellisilla johtosäännöillä. Ohjesäännöistä onsäädetty erityislaeissa ja ne ovat vaatineet valtion viranomaisen vahvistuksen.1143 Fakta om Sveriges 289 kommuner. Kommunernas ansvarsområden 2000, 1.1144 Ryynänen 1999, 202.1145 Fakta om Sveriges 289 kommuner. Kommunernas ansvarsområden 2000, 1.
287
työskentelyä ohjaa kestävän kehityksen periaate1146, jonka sisältö on kirjattu kuntien
yhteiseen asiakirjaan � Lokal Agenda 21�1147.
Koska Ruotsissa ei ole kunnan kulttuuri- ja vapaa-aikatoimintaa säätelevää
erityislainsäädäntöä, kunta päättää omista lähtökohdistaan sisällyttääkö se
itsehallinnollisiin tehtäviinsä vastuun kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikasta vai ei.1148
Vapaaehtoisuudesta huolimatta kaikkien Ruotsin kuntien tehtäviin kuuluu kulttuuri- ja
vapaa-aikapolitiikka eri muodoissaan ja eri laajuudessa1149. Ruotsin koululaki ( Skollag
1985:1100, 1 §, 1997:1212 ) yhdistää esikoulun ( förskolklassen ), peruskoulun (
grundskolan ) ja koululaisten hoivan ( skolbarnsomsorg ) saman kouluviranomaisen
tehtäväksi. Koululaisten hoivan järjestäminen voi tapahtua vapaa-aikakodissa (
fritidshem1150 ) tai perhepäiväkodissa. 10 � 12-vuotiaiden lasten hoiva on mahdollista
järjestää avoimen vapaa-ajan toimintana ( öppen fritidsverksamhet ). Koululaisten
hoivatoiminnassa kunnat ovat velvollisia käyttämään vapaa-aikapedagogeja, joiden lähinnä
koulutus vastaa suomalaisia nuoriso- ja vapaa-ajan ohjaajia. Koululaisten hoivan
järjestämistä voidaan verrata suomalaiseen koululaisten iltapäiväkerhotoimintaan, joka
puolestaan ei ole lakisääteistä toimintaa, vaan jonka kunnat järjestöjen ohella ovat ottaneet
hoitaakseen.
Kuntien kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikan uutta suuntaa on etsitty Ruotsin kuntaliiton
kulttuuri- ja vapaa-aikaosaston yhteistyössä kahdentoista kunnan kanssa toteuttamassa
projektissa �Kultur- och fritidspolitik 2000�1151. Projektikunnat ovat edustaneet
luonteeltaan ja kooltaan erilaisia kuntatyyppejä. Kaksivuotisen ( 1997 � 1999 ) projektin
yhteiseen työryhmään on kuulunut sekä poliitikkoja että virkamiehiä.1152
Ruotsin kuntien kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikan sisältöä ja tehtäviä selvitän tässä
tutkimuksessa edellä mainitun �Kultur och fritidspolitik 2000� �projektin tulosten
perusteella, koska se edustaa sekä nykyistä käytäntöä ja kunnan yleisen toimialan tulkintaa 1146 Suomen Kuntalain ( 365/1995 ) 1 §:n 3 mom. mukaan kunta pyrkii edistämään asukkaidensahyvinvointia ja kestävää kehitystä alueellaan.1147 Fakta om Sveriges 289 kommuner. Kommunernas ansvarsområden 2000. 1.1148 Ks. Svenska Kommunföbundet 1999, 6.1149 Kultur- och fritidspolitik 2000, 1.1150 http://www.fagersta.se: Koulu- ja vapaa-aikalautakunnan organisaatiokaavio osoittaa, että kaikissa ala-asteen koulupiireissä on peruskoulun lisäksi, esikoulu sekä vapaa-aikakoti ( fritidshem ) ja perhepäiväkoti (familjedaghem ).1151 Svenska kommunförbundet 2000, 5.
288
että lähitulevaisuuden tavoitteita. Projektin sanotaan olleen ajatteluprosessi ja yritys
reflektoida verkostoyhteistyössä kunnallisen kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikan
tulevaisuutta1153. Projektilla oli kolme tavoitetta: 1. Tarkoituksena oli kokeilla sektorirajat
ylittäviä työskentelytapoja ( sektorsövergripande arbetsätt ) kuten yhteistyötä koulujen,
päiväkotien ja vanhustenhuollon kanssa. Erityisen tärkeäksi nähtiin kunnallisen
nuorisotoimen mukaantulo yhteistyöhön. 2. Tarkoituksena oli kokeilla kunnan kulttuuri- ja
vapaa-aikaresurssien yhteistyötä ( arbetsformer i samverkan med aktörer utanför den
kommunala sektorn ) erilaisten yhdistysten, opintojärjestöjen, kirkon ja paikallisen
elinkeinoelämän kanssa. 3. Tarkoituksena oli kehittää kulttuuri- ja vapaa-aikasektorille
strategioja ( utvecla strategier ), joilla voidaan vaikuttaa politiikkaan ja mielipiteen
muodostukseen. Asetettujen tavoitteiden katsottiin koskettavan sekä valtuuston että
lautakuntien toimintaa.1154
Kussakin kahdessatoista projektikunnassa toteutettiin erilaisia toimintoja yhteisten
tavoitteiden kehikossa. Projektista nostettiin esille muutamia kysymyksiä, jotka olivat
tärkeitä kuntien lähitulevaisuuden kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikan sisällön ja
suuntaamisen kannalta. Ensimmäinen kysymys koski aatteellisten yhdistysten roolia ja
mahdollisuuksia1155 paikallisessa kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikassa. Projektin
työraportissa todetaan, että vapaa-aikasektorilla yhdistysten toiminnalla on ollut
vanhastaan vahva asema1156, kuten Suomessakin. Ruotsissa urheiluseurat (
idrottsföreningar ) ovat 1990-luvulla ottaneet vastuuta hyvällä menestyksellä sellaisista
toiminnoista, joista aikaisemmin ovat vastanneet kunnat1157. Opintojärjestöt ovat myös
ottaneet aikuiskasvatus- ja kulttuuritehtäviä.1158 Projektikunnista Örnsköldvikissä
yhdistykset ovat ottaneet hoitaakseen kirjaston lainaustoiminnan korvausta vastaan.
1152 Kultur- och fritidspolitik 2000, 1 � 2.1153 Svenska kommunförbundet 2000, 7.1154 Svenska Kommunförbunfet 2000, 9.1155 Mielenkiintoinen huomio �Kultur och fritidspolitik 2000� �projektin raportissa oli se, että yhdistyksistäpuhuttaessa käytettiin termiä � den ideella sektorn� eikä käsitettä kolmas sektori, kuten nykyisin Suomessa.1156 http://www.svekom.se: Ruotsin kuntien ja erityisesti kulttuuri- ja vapaa-aikatoimen esittelyissä olivatpane sähköisessä tai kirjallisesti painetussa muodossa on kunnassa toimivien yhdistysten esittelyllä keskeinenasema. Niiden toiminta muodostaa oleellisen osan kunnan kulttuuri- ja vapaa-ajan palveluja. Esim.Södertäljen kunnan vapaa-aika&urheilu ( http://www.sodertalje.se. ) tiedote kertoo, että kunnassa on 5000yhdistystä ja niissä 100 000 jäsentä, joka tarkoittaa, että jokainen kunnan asukas on vähintään yhdenyhdistyksen jäsen.1157 http://www.sodertalje.se: Södertäljessä kunnan vastuulla on vapaa-ajan talo ( aktivitetshuset ), joka onvapaasti aatteellisten yhdistysten käytössä, uimapaikat, minigolf, golfkenttä, palloiluhalli, jalkapallokenttä,curlinghalli, leirintäalue jne. Kulttuuri- ja vapaa-aikatoimisto huolehtii vapaa-aikatilojen ja koulutilojenkäyttövuorojen varauksista sekä pitää yhdistysrekisteriä.1158 Svenska Kommunförbundet 2000, 43.
289
Kyseessä on järjestövetoinen kirjasto ( föreningsdrivet bibliotek ), joka järjestelmä on
syntynyt Ruotsiin kuntien säästötoimenpiteiden ansiosta, kun pienet, kuntien reuna-alueilla
toimivat kirjastot uhattiin lakkauttaa. Yhdistykset halusivat ottaa yhteiskunnallisen vastuun
ja ryhtyivät hoitamaan kirjastoa esim. Mellerselissä ja Alenessa.1159 Yhdistyksiä ei
kiinnosta kirjasto tai urheilupaikka sinänsä, vaan niiden olemassa olo kylän tai
kaupunginosan kehityksen ja elävän kulttuuriympäristön kannalta. Eslövin kunnassa
museoyhdistys on ottanut vastuulleen uuden kaupunginmuseotoiminnan, kun entuudestaan
urheiluseurojen vastuulla oli jo uimahalli. Yhteistyö Eslövin museoyhdistyksen ja
kaupungin kulttuurilautakunnan ja kulttuuritoimen välillä on saanut aivan uudenlaisen
luonteen verrattuna aikaisempaan luonnollisena pidettyyn yhdistysyhteistyöhön. Erityistä
yhteistyössä on nimenomaan se, että kyseessä oli uusi, vasta perustettu yhdistys ja uusi
kaupunginmuseohanke, jonka vaativasta toiminnasta yhdistys on ottanut vastuun.1160
Piteån nuorisoprojektissa yhdistysyhteistyön lähtökohtana olivat perinteisen
yhdistystoiminnan vaikeudet tavoittaa nuoria ja tavoitteena antaa nuorille mahdollisuus
ottaa vastuuta perinteisen yhdistystoiminnan ulkopuolella. Nuoret itse hankkivat rahaa
mieleiseensä toimintaan projektissa, jota kutsuttiin � Påse Pengar Projektet�.1161
Toinen yhteinen kuntien kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikan tulevaisuutta suuntaava teema
oli uusien osallistumismahdollisuuksien luominen. Uudenlaisia
osallistumismahdollisuuksia kokeiltiin erityisesti nuorisoprojekteissa esimerkiksi
Hannigenissa ja Piteåssa. Tavoitteena oli saada nuoret itse ottamaan suurempi vastuu
vapaa-ajan toiminnasta kuin aikaisemmin.1162
Kolmas tulevaisuutta suuntaava teema oli kulttuuripolitiikka. Kulttuuripolitiikalle
haluttiin antaa suurempi vastuu ja merkitys yhteiskunnassa. Helsingborgissa ja Köpingissä
toteutettiin lähiöprojektit kulttuurisesta perspektiivistä. Ne ovat esimerkkejä hallinnon ja
asukkaiden välisestä yhteistyöstä. Helsingborgin projektin tavoite oli �Tillsammans med de
boende identifera och genomföra konkreta projekt som visar hur kultur kan utgöra en
utveclingkraft i socialt utsatta områden.� Oppia ja vaikutteita otettiin englantilaisten
kaupunkien Glasgown ja Chesterin toiminnoista sekä kulttuurin maailmaraportista � Vår
1159 Svenska Kommunförbundet 2000, 25 ja 44.1160 Svenska Kommunförbundet 2000, 26 � 27 ja 44.1161 Svenska Kommunförbundet 2000, 23, 31- j1162 Svenska Komunförbundet 2000, 45. http://www.sodertalje.se: Södertäljen kunnassa on kulttuuri- javapaa-aikakeskus sekä vapaa-aika tila ( fritidsgård ).
290
skapande mångfald�. Erittäin tärkeäksi nähtiin positiivisten prosessien käynnistäminen
asuinalueilla, projekti-ideoiden lähteminen asukkaista itsestään ja että prosessit elävät ja
jatkuvat sekä että niissä saadaan aikaan muutoksia kulttuuriympäristössä. 1163 Karlskrona,
Ljusdahl ja Västerås ottivat projekteikseen kulttuuripolitiikan uudet haasteet tavoitteena
pystyä vaikuttamaan paikallisella tasolla. Merkittävänä askeleena kulttuuripoliittisessa
keskustelussa pidettiin Ljusdahlin tapaa saattaa kulttuurikysymykset kunnanhallituksen
päätöksiin. �I Ljusdahl har kulturfrågorna under några år ställts alltmer i centrum�, kuten
Euroopan neuvoston � Syrjästä esiin� � raportti haastaa. Karlskronassa kulttuuri- ja vapaa-
aikapolitiikka asetettiin laajempiin yhteiskunnallisiin yhteyksiin. Erittäin
mielenkiintoiseksi projekti kehkeytyi, kun sen toimintoja suunnattiin uusien
tietointensiivisten yritysten miestyövoimalle, joilla oli uudenlaiset vaatimukset kulttuuri- ja
vapaa-aikaelämälle kuin mihin oli totuttu perusväestön osalta. Projektin keskeisenä
kysymyksenä oli löytää näiden kansainvälisessä ympäristössä työskentelevien nuorten
miesten kulttuuriset ja vapaa-aikapoliittiset tarpeet. Toinen kysymys koski kulttuuri- ja
vapaa-aikapolitiikan vastuuta kaupungin elinympäristöstä.1164 Västeråsissa on ollut
vuodesta 1992 käytössä tilaaja-tuottaja � malli ( beställar � utförarmodell ), joka on
merkinnyt poliittisen työskentelyn siirtymistä pitkäntähtäyksen kehittämiseen kuin myös
kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikan näkemistä laajemmissa yhteiskunnallisissa yhteyksissä.
Västråsin kulttuuri- ja vapaa-aikalautakunnan tavoitteissa puhutaan kulttuurista tärkeänä
osana yhteiskunnallista infrastruktuuria. Kuten Ljusdahlissa halutaan Västeråsissakin
kulttuurikysymykset saattaa Euroopan neuvoston suuntaviivojen mukaan
kunnallispolitiikan marginaalista päätöksenteon keskustaan ( �..kulturfrågorna in från
kommunpolitikens margin till dess centrum.� ).1165
8.3. Ruotsin kunnallishallinnon tapa organisoida kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikan tehtävät
Ruotsin vanha kunnallislaki ( 1977:179 ) on antanut kuin nykyisin voimassa olevakin (
1991:900 ) antaa kunnille suuren vapauden itse järjestää toimintansa ja muotoilla
organisaationsa kunnan omien tarpeiden mukaan.1166 Kunnanvaltuusto (
kommunfulmäktike ) voi hallituksen ( kommunstyrelse ) lisäksi asettaa tarpeellisia
1163 Svenska Kommunbörbundet 2000, 27 � 30 ja 46.1164 Svenska Kommunbörbundet 2000, 37 � 39 ja 47 � 49.1165 Svenska Kommunförbundet 2000, 39 � 40 ja 48 � 49.1166 Teräväinen 1989, 92 ja SOU 1985:29, 13.
291
lautakuntia ( nämnder ) lakisääteisiä tehtäviä ( uppgifter enligt särskilda författningar )
varten kuin myös kunnan yleistä toimialaa ( verksamheten i övrigt ) varten (
Kommunallagen 1991:900, 3 kap. 3 § ). Kunnallislakiin lisättiin v. 1997 ( Lag 1997:550 )
säännökset kuntien ja maakäräjien mahdollisuudesta asettaa yhteinen lautakunta ( en
gemensam nämnd ) hoitamaan sekä lakisääteisiä että vapaaehtoisia kunnallisia tehtäviä
yhdessä toisen kannan tai maakäräjäkunnan kanssa. Kunnanvaltuusto määrittelee
lautakuntien toimialan ja toimielinten väliset suhteet. Kunnanvaltuustolla on kunnallislain
mukaan ( 3 kap. 4 § ) viisi vaihtoehtoa asettaa lautakunta: 1. lautakunta voi vastata yhdestä
tai useammasta toiminnosta koko kunnassa tai maakäräjäkunnassa, 2. lautakunta voi hoitaa
yhden tai useamman toiminnon kunnan tai maakäräjäkunnan osassa, 3. lautakunta voi
huolehtia yhden tai useamman laitoksen toiminnasta, 4. lautakunta voidaan määrätä toisen
lautakunnan alaisuuteen ja 5. kunnalla tai maakäräjillä voi olla yhteinen lautakunta toisen
kunnan kanssa. Lautakunnat vastaavat niille annetuista tehtävistä kunnanvaltuuston
asettamien tavoitteiden ja suuntaviivojen mukaan ( 6 kap. 7 § ).
Kunnallisten lautakuntien lukumäärä Ruotsissa on vähentynyt vv. 1995 - 1999 3012
lautakunnasta 2754 lautakuntaan. 16 % kunnista on toteuttanut laajan poliittisen
organisaationsa uudistuksen. Vain 12 % kunnista on pysyttänyt lautakuntajärjestelmänsä
muuttumattomana.1167 Lautakuntauudistus on merkinnyt luottamushenkilöiden määrän
voimakasta laskua niin, että v. 1995 luottamushenkilöitä oli 50 000. Ruotsin
kunnallishallinnossa työskentelee myös kokoaikaisia ja puolipäiväisiä poliitikkoja, joita
tällä hetkellä on 527. Tämä tarkoittaa, että vain muutama kunta on vailla päätoimisia
luottamushenkilöitä.1168 Päätoimiset luottamushenkilöt ovat kunnallisneuvoksia, jotka
osallistuvat kunnan johtamiseen. Muutoin kunnan johtava viranhaltija on hallintojohtaja tai
kansliapäällikkö eikä lakisääteinen kunnanjohtaja kuten Suomessa. Ruotsin kunnallislaissa
ei ole säännöksiä viranhaltijoista.1169
Lähes kahdenkymmenen vuoden ajan kaikissa Ruotsin kunnissa on ollut erityinen
lautakunta ja kunnallinen hallinto-organisaatio erikseen kulttuuri- ja vapaa-aikakysymyksiä
varten. Vuoden 1991 kunnallislaki ( 1991:900 ) antoi kunnille aikaisempaa suuremman
vapauden organisoida toimintansa, joka johti suuriin muutoksiin lautakunta- ja hallinto-
1167 SOU 2000:1, 146.1168 SOU 2000:1, 148 � 149.1169 Harjula-Prättälä 1998, 59.
292
organisaatioissa.1170 Vuonna 1999 Svenska Kommunförbundet teki selvityksen kuntien
tavasta organisoida kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikkansa. Tätä selvitystä �Vem tar hand om
kultur och fritid� käytän tässä tutkimuksessa peruslähteenä osoittaakseni, kuinka Ruotsin
289 kunnassa kuntalain organisointivapautta on tulkittu1171.
1980-luvulla Ruotsin kunnissa oli 246 kulttuurilautakuntaa ja 232 vapaa-aikalautakuntaa
ja vain 23 kunnassa oli yhdistetty kulttuuri- ja vapaa-aikalautakunta, joten 1980-luku oli
erillisten lautakuntien ( separata nämnder ) aikaa. 1990-luvulla siirryttiin yhdistettyihin
kulttuuri- ja vapaa-aikalautakuntiin ( gemensam kultur och fritidsnämd ) uuden
kunnallislain ( 1991:900 ) ja vähenevien taloudellisten voimavarojen seurauksena.
Kunnallislain mukaanhan pakollisia toimielimiä ovat vain kunnanhallitus (
kommunstyrelse ) ja vaalilautakunta ( valnämd ). Ruotsin kuntaliiton v. 1999 tekemä
selvitys osoittaa, että kunnille vapaaehtoisten kulttuuri- ja vapaa-aikakysymysten
käsittelyyn on tullut uudenlainen lautakuntajärjestelmä.1172 Samalla selvitys osoittaa, ettei
poliittisen lautakuntaorganisaation ja samasta tehtävästä vastaavan
viranhaltijaorganisaation tarvitse kulkea käsi kädessä. On myös mahdollista, ettei hallinto-
organisaatiossa ole erityistä osastoa kulttuuri- tai vapaa-aikakysymyksiä varten, vaan
vapaa-aikakonsulentti on sijoitettu kunnan henkilöstö- ja hallinto-osastolle.1173
Vuosituhannen vaihteen Ruotsin kuntien tapa organisoida kulttuuri- ja vapaa-
aikakysymykset voidaan luokitella viiteen pääryhmään:
1. Yhdistetty lautakunta/hallinto kulttuurikysymyksille, vapaa-aikakysymyksille, koululle
ja tai lastenhuollolle,
2. Erillinen lautakunta/hallinto kulttuurille ja vapaa-aikatehtäville,
3. Kunnanhallitus/kanslia hoitaa kulttuuri ja vapaa-aikakysymykset,
4. Yhdistetty kulttuuri- ja vapaa-aikalautakunta/hallinto ja
5. Muu organisaatio.1174
1170 Organisation. Kultur och fritid 2000, 1. Irjala � Eikås, 1996, 90.1171 Ks. Svenska Kommunförbundet 1999. 5: Kuntaliiton kyselyyn vastasi 282 kuntaa 289 kunnasta.1172 Svenska Kommunförbundet 1999, 5 � 7.1173 Svenska Kommunförbundet 1999, 14 - 15. Bergs kommun: �Fritidsfrågorna ligger underkommunstyrelsen och kulturfrågorna ligger under barn- och utbildningnämnden. Förvaltningmässigtföreligger inga speciella avdelningar. Fritidsfrågorna handläggs av en fritidskonsulent på personal- ochadministrationavdelningen och biblioteksfrågorna sköts av bibliotekschefen.�1174 Svenska Kommunförbundet 1999, 12.
293
Kulttuurikysymyksistä vastaa yleisimmin yhdistetty kulttuuri- ja vapaa-
aikalautakunta ( 130/284 ), joka kunnallislain mukaan tarkoittaa, että kunnanvaltuusto on
antanut yhdelle lautakunnalle kaksi tehtäväkokonaisuutta. Erillinen kulttuurilautakunta on
59 kunnassa ja 25 kunnassa kulttuurikysymyksistä vastaa kunnanhallitus. 14 kunnassa
kulttuurikysymykset ovat sivistyslautakunnan tehtävänä ja samoin 14 kunnassa niistä
vastaa kulttuuri- ja sivistyslautakunta.1175 Kulttuurikysymykset on yleisimmin sijoitettu
kulttuuri- ja vapaa-aikahallintoon eli yhdistettyyn kulttuuri- ja vapaa-aikatoimistoon (
110/267 ). Toiseksi useimmin kulttuuriasioista vastaa oma kulttuuritoimisto ( 58/267 ) ja
kolmanneksi useimmin vastuu on kunnantoimistolla tai keskuskanslialla.1176
Vapaa-aikatehtävistä Ruotsissa vastaa kuntaliiton tekemän tutkimuksen mukaan
yleisimmin yhdistetty kulttuuri- ja vapaa-aikalautakunta, kuten jo edellä
kulttuurikysymysten yhteydessä on kerrottu. 43 kunnassa on erillinen vapaa-aikalautakunta
ja 29 kunnassa vapaa-aikakysymykset hoidetaan kunnanhallituksessa. 11 kunnassa vapaa-
aikakysymyksistä vastaa nuorisolautakunta ja samoin 11 kunnassa tehtäviä hoitaa
sivistyslautakunta.1177 Viranhaltijahallinnon tasolla vapaa-aikatehtävät on yleisimmin
kulttuuri- ja vapaa-aikatoimistolla ( 110/259 ). 46 kunnassa on oma vapaa-aikatoimisto
ja 33 kunnassa tehtävistä vastaa kunnantoimisto. 13 kunnassa tehtävät on annettu
sivistyshallinnolle. Lapsi- ja nuorisotoimisto on vain kuudessa kunnassa.1178
Ruotsin kuntien empiirinen aineisto kulttuuri- ja vapaa-aikakysymysten hoidosta osoittaa,
että kunnallislain henki on toteutunut. Kunnat ovat organisoineet vapaaehtoisten
kulttuuri- ja vapaa-aikakysymysten hoidon omista lähtökohdistaan ja omiin tarpeisiinsa.
Lautakuntien nimissä löytyy edellisten lisäksi mm. lastenhuolto-, koulu-, kulttuuri- ja
vapaa-aikalautakunta, kulttuuri-, vapaa-aika- ja nuorisolautakunta, humanistinen
lautakunta, aikuislautakunta, palvelulautakunta, yhdistysten tukilautakunta,
samhällsbyggnadsnämnd ja fokusnämnd.1179 Samanlainen moninaisuus on löydettävissä
viranhaltijahallinnosta. Kulttuuri- ja vapaa-aikakysymysten hoito voi löytyä
palvelutoimistosta, polttopisteestä ( fokus ), tilaaja-tuottajayksiköstä, yhdyskunnan
rakentamiskonttorista, tiedotusosastolta ja yksilöiden ja perheiden
1175 Svenska Kommunförbundet 1999, 8.1176 Svenska Kommunföbundet 1999, 10.1177 Svenska Kommunförbundet 1999, 9.1178 Svenska Kommunförbundet 1999. 11.1179 Svenska Kommunförbundet 1999, 8 � 9.
294
huolenpitotoimistosta.1180 Kunnanvaltuustot ovat organisoidessaan lautakuntahallintoaan
käyttäneet pääasiassa yhtä kunnallislain suomaa vaihtoehtoa eli antaneet kulttuuri- ja
vapaa-aikakysymykset yhdelle lautakunnalle tai jakaneet tehtävät eri lautakunnille.
Kunnanosahallintovaihtoehto on myös vähäisessä määrin käytössä1181. Kuntien yhteistä
lautakuntaa ei ole tutkimuksen mukaan kulttuuri- ja vapaa-aikakysymysten hoidossa
sovellettu.
Ruotsin kuntien kulttuuri- ja vapaa-aikatehtävien nykyinen organisointi osoittaa, että
vuoteen 1995 verrattuna yhä useammassa kunnassa yhdellä lautakunnalla on monta
kunnallista toimintoa hoidettavanaan ( kulttuuri, koulu, vapaa-aika ja lastenhuolto ).
Toinen muutoksen suunta osoittaa, että kunnanhallituksen alainen toimikunta ( utskott )
vastaa kulttuuri- ja vapaa-aikakysymyksistä. Voidaan kysyä, mihin tällainen
organisatorinen muutos perustuu. Ruotsin kuntaliiton tekemä tutkimus kertoo, että
kulttuuri- ja vapaa-aikakysymysten sijoittaminen kunnanhallituksen tehtäväksi, voi johtua
näiden tehtävien strategisesta merkityksestä koko kunnan toiminnalle. Kunnanhallitus voi
ottamalla esim. kulttuuri- ja vapaa-aikakysymykset hoitaakseen vahvistaa asemaansa
laajentamalla toimintaansa eri vastuualueille tai kunta on voinut rationalisoida pois koko
lautakuntaorganisaationsa, jolloin kunnanhallitus toimii samalla tehtäväalueella kuin
kunnanvaltuusto. Yhtenä mahdollisuutena on, että lautakuntaorganisaatiota rakennettaessa,
kulttuurista ja vapaa-ajasta on tullut jäännösposti, joka ei sovi minkään lautakunnan
tehtäväkuvaan ja näin se jää kunnanhallituksen vastuulle.1182
Uuden kulttuuri- ja vapaa-aikapoliittisen suuntauksen mukaan kunnissa olisi päästävä
irti sektoriajattelusta. Kulttuuripolitiikan tulisi olla enemmän kuin taidepolitiikkaa ja
vapaa-aikapolitiikan enemmän kuin urheilu ja nuoriso. Tulevaisuuden kulttuuri- ja vapaa-
aikapolitiikka tulisi integroida yhteiskunnan kokonaisvaltaiseen elämään. Se pitäisi
nähdä kunnan strategisena kysymyksenä eikä pelkästään instituutioina ja laitoksina.1183
Kunnan sektorirajat ylittävää toimintaa on haluttu kokeilla jo aikaisemmin tässä
tutkimuksessa mainitussa Ruotsin kuntaliiton projektissa �Kultur- och fritidspolitik 2000�.
Koko Euroopan laajuisessa kulttuuripoliittisessa keskustelussa on ollut tendenssinä, että
1180 Svenska Kommunförbundet 1999, 10 � 11.1181 Svenska Kommunförbundet 1999, 17.1182 Svenska Kommunförbundet 1999, 15 � 16.1183 Kultur- och fritidspolitik 2000, 1.
295
kaikki on kulttuuria ja kulttuurin tulisi nousta marginaalista päätöksenteon keskukseen1184.
Ruotsin kuntaliiton julkaisemassa tulevaisuuden kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikkaa
suuntaavassa projektiraportissa �Mot en ny kultur- och fritidspolitik� todetaan, että
kulttuuri tulee nähdä enemmän perspektiivinä yhteiskuntaan kuin vain rajattuna toimintana
mutta tämä ei tarkoita sitä, että kaikki olisi kulttuuripolitiikkaa. Vastuun kulttuuri- ja
vapaa-aikapolitiikasta tulee olla nimetyllä kunnallisella toimielimellä.1185 Kulttuuri- ja
vapaa-aikapolitiikka �projektin kokeilukunnista Ljusdalissa on kulttuurikysymykset
asetettu päätöksenteon ytimeen. Kunnassa toteutettiin v. 1997 hallinnon uudistus, jonka
tavoitteena olisi luoda joustava sektorirajat poistava hallinto. Kunnalliset toiminnot
sijoitettiin neljään tehtäväalueeseen ( verksamhetområden ): 1. lapset, 2. koulutus ja
kulttuuri, 3. hoiva sekä 4. yhdyskuntarakentaminen, johon kuuluivat myös toiminta- ja
johtamispalvelut. Kulttuurikysymykset sijoitettiinkin Unescon teettämän maailman
kulttuuriraportin � Vår skanpande mångfald�1186 innoittamana toiminta- ja
johtamispalveluihin, jotta kulttuuri nähtäisiin laajemmasta perspektiivistä strategisena
kysymyksenä. Lautakuntaorganisaatiouudistuksessa 1988-89 kulttuurikysymykset oli
sijoitettu kunnanhallituksen kulttuuritoimikuntaan, jossa ne sijaitsivat mahdollisimman
keskeisellä paikalla.1187
Tilaaja-tuottaja � malli ( beställar-utförarmodell ) on yksi uusi tehtävien organisointitapa
myös Ruotien kuntien kulttuuri- ja vapaa-aikakysymyksissä. Mallissa on monia
variaatioita. Perusajatuksena on, että tilaajalautakunnalla on palveluiden tilaajan rooli ja
tulosyksiköillä palvelujen tuottajan rooli. Tulosyksiköt voidaan ymmärtää kunnan
sisäisiksi yrityksiksi mutta Ruotsissa tulosyksikkö on aina poliittisesti johdetun
tuottajalautakunnan alainen, jolla on niin juridinen kuin poliittinenkin vastuu.1188
Vesteråsissa on ollut vuodesta 1992 käytössä tilaaja-tuottaja � malli, joka on tarkoittanut,
että poliittinen työskentely on keskittynyt kaupungin pitkäntähtäimen kehittämiseen. Tämä
on merkinnyt myös kulttuuri- ja vapaa-aikakysymysten nousemista suunnittelun ja
päätöksenteon keskukseen. Vesteräsissa puhutaankin, että kulttuuri on tärkeä osa
yhteiskunnan infrastruktuuria. Kuten Ljusdalissa on Vesteråsisakin kulttuurikysymykset
1184 Euroopan neuvosto ja taiteen keskustoimikunnan tutkimus- ja tiedostusyksikkö 1998, 274 � 275.1185 Svenska Kommunförbundet 2000, 8.1186 Unescon kulttuuri- ja kehitysasioiden maailmankomission v. 1996 julkaiseman kulttuuriraportin �OurCreative Diversity�, � Vår skapande mångfald�, � Monianisuus luovuutemme lähteenä� alaraporttina ontyöstetty Euroopan neuvoston toimesta kulttuuriraportti �In from the margins�, suomeksi �Syrjästä esiin�.1187 Svenska Kommunföbundet 2000, 40-41.1188 Svenska Kommunförbundet 1999, 17 � 18.
296
nostettu kunnallispolitiikan marginaalista sen sydämeen maailmanraportin
innoittamina.1189
Ruotsin kunnallislaki lähtee ajatuksesta, että kunnalliset toiminnat hoidetaan
lautakuntahallinnolla mutta niitä voidaan antaa myös kunnan omistamalle tai
yksityisoikeudelliselle organisaatiolle.1190 Kunnallisesta yhtiöstä tai yrityksestä (
kommunala företag ) on säännökset kunnallislaissa ( 3 kap. 16 � 19 § ). Kunta tai
maakäräjäkunta voi kunnanvaltuuston päätöksellä antaa kunnan toimialaan kuuluvan asian,
jos sen hoitajasta ei ole erityisiä määräyksiä, osakeyhtiölle, osuuskunnalle, taloudelliselle
yhdistykselle, aatteelliselle yhdistykselle, säätiölle tai yksityiselle ( 3 kap. 16 § ).
Kunnanvaltuuston on asetettava kunnallista tehtävää hoitavan organisaation kunnallinen
tavoite ( fastställa det kommunala ändamålet med versanheten , 3 kap. 17.1 § )1191. Ruotsin
kuntaliiton kulttuuri- ja vapaa-aikatehtävien hoitoa selvittävän tutkimuksen mukaan vain
yhdessä kunnassa vapaa-aikakysymyksistä vastaa yhtiö ( bolag ).1192
Kuten jo edellisessä luvussa kunnan kulttuuri- ja vapaa-aikatehtäviä selvittäessäni olen
maininnut niin Ruotsissa kuin Suomessakin yhdistysten toiminnalla kulttuuri- ja vapaa-
aikasektorilla on vahva perinne ja asema. 1950-luvulle saakka kulttuuri- ja vapaa-
aikatehtävät ovat olleet vapaaehtoisten yhdistysten asiana mutta hyvinvointivaltion
rakentamisen myötä yhä useammat tehtävät ovat siirtyneet kunnallisiksi toiminnoiksi.
Ruotsissa yhdistyskirjastoista tuli kunnallisia kirjastoja ja urheiluseurojen liikuntapaikoista
kunnallisesti hoidettuja. 1990-luvulla kunnan taloudellisten voimavarojen ehtyessä
yhdistykset ovat alkaneet ottaa uudestaan vastuun toiminnoista ja saaneet kilpailijoikseen
yksityisiä yrittäjiä.1193
Hallinto-organisatoriset uudistukset ovat Ruotsin kunnissa olleet suuria. Kunnat ovat
panostaneet myös johtamisen uudistamiseen mutta ratkaisut eivät aina ole olleet hyviä. On
alettu taas keskustella paikallisdemokratiasta ja sen tilasta. Luottamushenkilövetoisen
poliittisen päätöksenteon rinnalle on kasvanut miljoonapäinen kunnallisten asiantuntijoiden
joukko, joka on alkanut kritisoida poliittista hallintoa. Poliittisen päätöksenteon vastustusta
1189 Svenska Kommunförbundet 2000, 39 � 40.1190 Rasinmäki 1997, 208 � 209.1191 HE 192/1994, 16, Harjula-Prättälä 1998, 59.1192 Svenska Kommunfärbundet 1999, 11.1193 Svenska Kommunförbundet 2000, 16.
297
on noussut erityisesti sairaanhoidon ja koulun piiristä. Perinteiset instituutiot eivät enää
pysty ratkaisemaan nykyisiä ongelmia ja erityisesti puolueinstituutioon on kohdistunut
kasvavaa kritiikkiä. Palveludemokratia ei ole pystynyt takaamaan kuntalaisille riittäviä
palveluja, kun taloudelliset voimavarat ovat olleet lopussa.1194
8.4. Ruotsin kuntien kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikan oikeudellinen ohjaus
Tavoite- ja tulosohjauksesta ( mål- och resultatstyrning ) on tullut uusi sääntelyn muoto
Ruotsin kuntien ja valtion välisessä suhteessa, vaikka uusia kuntien toimintaa ohjaavia
lakeja edelleen säädetäänkin. Tavoite- ja tulosohjauksen lisäksi sääntelyohjauksella1195 on
edelleen oma merkityksensä. Tavoite- ja tulosohjausmallia pidetään eräänlaisena
kompromissina kunnallisen itsehallinnon ja valtioon integroituneen kunnallissektorin
välillä. Valtio ohjaa kuntien toimintaa panostamalla voimakkaasti valtionavuilla ensisijassa
hoitoon, hoivaan ja koulutoimeen. Valtion kuntiin kohdistama kolmas ohjauksen muoto on
siis valtionapuohjaus. V. 2001 tulevat valtionavut edellä mainittuihin
painopistetoimintoihin olemaan 26 miljardia kruunua korkeammat kuin v. 1995.1196
Julkisiin kulttuuritehtäviin kunnat panostivat v. 1996 14 264 miljoonan kruunun
kokonaismenoista 46 % kuten myöskin valtio. Maakäräjäkuntien osuus oli 8 %.1197 Vapaa-
aikatoimintoihin kunnat käyttivät v. 1996 10 181 miljoonaa kruunua, josta tulot olivat 2325
miljoonaa kruunua.1198 Kulttuuri- ja vapaa-aikatoiminnan valtiollinen ja kunnallinen
toimintapolitiikka ovat osittain ristiriidassa toistensa kanssa, sillä hallitus ja valtion
viranomaiset toimivat mielellään perinteisen sektoriajattelun ja taidealajaon mukaisesti,
kun taas kunnissa halutaan hävittää perinteiset sektorirajat.1199 Kuntien kulttuuri- ja vapaa-
aikapolitiikkaahan ei ole ohjattu eikä ohjata lainsäädännöllä mutta tästä huolimatta
Ruotsin kuntien kulttuuri- ja vapaa-aikatoiminta kehittyi 1990-luvulle saakka melko
samanlaiseksi.1200
1194 Svenska Kommunförbundet 2000, 145 � 146.1195 Ks. myös Svenska kommunförbundet 2000, 17.1196 SOU 2000:1, 141.1197 Kultur och fritiden � kostnader 2000, 2.1198 Kultur och fritid � kostnader 2000, 2.1199 Svenska Kommunförbundet 2000, 17.1200 Svenska Kommunförbundet 1999, 5.
298
Valtiollisen kulttuuripolitiikan tavoitteet asetettiin Ruotsin valtiopäivillä v. 19741201.
Tavoitteet eivät sitoneet kuntia mutta niitä käytettiin yleisesti kunnallisen
kulttuuripolitiikan päämääräkeskustelussa ja niiden voidaan sanoa ohjanneen myös
kuntien kulttuuripolitiikan suuntaa.1202 Ruotsin valtiopäivien kulttuurivaliokunnan
mietinnössä 1999/2000:KRU09 tähdennetään, että edellä mainituilla v. 1974
kulttuuripoliittisilla tavoitteilla on ollut kulttuuripolitiikkaa elvyttävä vaikutus
yhteiskunnan kaikilla tasoilla. V. 1986 valtiopäivät antoi uudet kulttuuripoliittiset
tavoitteet, joissa korostettiin kulttuurin monimuotoisuutta, taiteellista uudistumista, laatuun
satsaamista ja kulttuuripolitiikan merkitystä yhteiskunnan dynaamisena voimavarana.
Kulttuuripolitiikan tulee edistää ihmisten osallistumista kulttuurielämään ja mahdollisuutta
omaan luovaan toimintaan.1203 Liberaalin kulttuuripolitiikan tulee nojata kolmeen
periaatteeseen: vapauteen, monimuotoisuuteen ja laatuun ( frihet, mångfald, kvalitet ).1204
Kulttuuripoliittinen työnjako yhteiskunnan toimijoiden välillä korostaa kuntien (
primärkommuner ) vastuuta ja tukea kulttuuritoiminnalle.1205 Alueellisella tasolla ( på den
regionala nivån ) aluepoliittisilla instituutioilla on kulttuuripoliittinen vastuu. Valtio tukee
kulttuuribudjetillaan alueellista kulttuuri-infrastruktuuria.1206 Valtion kulttuurineuvoston
( Statens kulturråd ) tehtävänä on jakaa avustuksia, seurata kulttuuripoliittista kehitystä ja
kehittää omalla alallaan tavoite- ja tulosohjausta. Vuodesta 1996 valtion kulttuurineuvosto
on aloittanut systemaattisen kulttuurialan seurannan ja arvioinnin, jonka yhtenä tavoitteena
on priorisoida avustettavia toimintoja.1207 Valtion kulttuurineuvoston tulee tehdä
1201 Suomen kaupunkiliitto 1989, 48: Statens kulturråd ( valtion kulttuurineuvosto ) valmisteli mietinnön �Uusi kulttuuripolitiikka �, joka hallituksen esityksenä hyväksyttiin valtiopäivillä v. 1974. Ruotsinkulttuuripolitiikan päämäärä kiteytettiin kahdeksaan tavoitteeseen, joiden mukaan kulttuuripolitiikan tulee 1.Turvata ilmaisuvapaus ja luoda todellisia edellytyksiä sen hyödyntämiselle, 2. Antaa ihmisillemahdollisuuksia luovaan toimintaan ja edistää ihmisten kanssakäymistä, 3. Torjua kaupallisuuden kielteisiävaikutuksia, 4. Edistää kulttuurialan toiminnan ja päätöksentekojärjestelmän hajauttamista, 5. Ottaahuomioon syrjään jääneiden ryhmien kokemukset ja tarpeet, 6. Mahdollistaa taiteellinen ja kulttuurinenuusiutuminen, 7. Varmistaa menneiden aikojen kulttuurin ja talteen ottaminen ja elävöittäminen sekä 8.Edistää kulttuurialalla kokemusten ja ideoiden vaihtoa yli kieli- ja kansallisuusrajojen.1202 Suomen kaupunkiliitto 1989, 15.1203 199/2000:KRU09, 8, 14.1204 1999/2000:KRU09, 16. �Målen för kulturpolitiken skall vara: 1. att värna yttrandefriheten och skarpareella förutsättningar för alla att använda den, 2. att verka för att alla får möglighet till delaktighet ikulturlivet och till kulturupplevelser samt till eget skapande, 3. att främja kulturell mångfald, konsnärligförnyelse och kvalitet och därigenom motverka kommersialismens negativa verkningar, 4. att ge kulturenförutsättningar att vara en dynamisk, utmanande och obunden kraft i samhället, 5. att bevara och brukakulturarvet, 6. att fränja bildningssträvanden, 7. att främja internationellt kulturutbyte och möten mellan olikakulturer inom landet.�1205 1999/2000:KRU09, 8, 14.1206 1999/2000:KRU09. 14.1207 1999/2000:KRU09, 9. Förordning ( 1998:676 ) med instruktion för Statens kulturråd., 1 §: �Statenskulturråd är en central förvaltningsmyndighet inom kulturrådet. Rådet skall följa utveclingen inom områdetoch ge ett samlat underlag för den statliga kulturpolitiken samt bistå regeringen vis genomförande av denna.�
299
yhteistyötä ( samverka ) ja yhteistyössä ohjata ( samråda ) valtion, kuntien ja
maakäräjäkuntien viranomaisten toimintaa ( SFS 1988:676, 3 § ). Kuntien
kulttuuriviranomaisten toiminnan ohjaamisen tulee siis tapahtua yhteistyössä. Valtion
kulttuurineuvosto harjoittaa tutkimus- ja julkaisutoimintaa, jolla on myös kuntien
kulttuuripolitiikkaa ohjaava vaikutus. Aikakauslehti �Kulturrådet� ilmestyy myös
internetissä samoin kuin � Barn+Ungdom� � tiedotuslehti, jonka tavoitteena on edistää
lasten ja nuorten kulttuuritoimintaa sekä toimia myös kontaktikanavana.1208
Kuntien nuorisopolitiikan suuntaa on ollut näyttämässä valtion nuorisoneuvosto ( Statens
ungdomsråd ), joka erityisesti vuodesta 1991 on tiivistänyt suhteitaan kuntiin ja on
halunnut, että nuorisokysymykset nostetaan kunnissa voimakkaammin esille. Kuntien
nuorisopoliittiseen aktivointiin hallitus antoi myös projektirahoitusta, jonka jakaminen oli
nuorisoneuvoston tehtävä.1209 Näin paikallisen nuorisotoiminnan uudistamista on ohjattu
valtion projektirahoituksella. Valtion nuorisoneuvosto muutettiin nuorisohallitukseksi (
Ungdomsstyrelse1210 ) v. 1994 samassa yhteydessä, kun valtiopäivät antoi
nuorisopoliittisen propositionsa. Nuorisohallituksen rooli hallituksen nuorisopoliittisena
asiantuntijaelimenä vahvistui ja sen tehtävät suuntautuivat yhä enemmän kuntien
nuorisopolitiikan tukemiseen ja edistämiseen.1211 Nuorisohallituksen asiana on myös
valtion ja kuntien nuorisotyön yhteisesti organisoitu seuranta ( SFS 1994:1389, 2 § ). 2000
-luvun kansallisen nuorisopolitiikan linjat on vedetty 1.12.1999 pidetyillä valtiopäivillä,
jolloin hyväksyttiin kulttuurivaliokunnan mietintö �På ungdomars vilkor �
ungdomspolitika för demokrati, rättvisa och framtidstro�.1212 Nuorisopolitiikalle asetettiin
kolme tavoitetta, joiden varaan rakennetaan ohjauksen, seurannan ja arvioinnin järjestelmä.1213 Nuorisopolitiikan ytimen tulee olla demokratiassa, oikeudenmukaisuudessa ja
1208 Kulturrådet. Information från Statens kulturrådet 2000, 1-2 ja Kulturrådet Barn+ungdom 2000, 1 � 2.1209 Ungdomstyrelsen 2000, 1. Valtion nuorisoneuvoston yhtenä tehtävänä oli paikallisten kokeilujentukeminen.1210 SFS nr:1994:1389, 1 § : �Ungdomsstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för ungdomsfrågor, 2.1211 Ungdomsstyrelsen 2000, 1, Förordning ( 1994:1389 ) med instruktion för Ungdomsstyrelsen, 2 § :�Ungdomsstryrelsen skall särskilt: 1. främja goda uppväxtvillkor för umgdomar, 2. verka för att ungamänniskor blir delaktiga i samhällsutveckling, 3. verka för att statliga och kommunala insatser för ungdomarsamordnas, 4. följa utveckingen, redovisa och sprida kunskaper om ungdomars uppväxtvillkor, 5. verka förförnyelse ungdomsverksamhet i kommunerna och i föreningslivet, 6. utvärdera effekterna av statliga ochkommunala insatser för ungdomar,� 3 § . fördela statsbidrag till ungdomsorganisationer och besluta om stödtill utvecklingsprojekt ur Allmänna arvsfonden.�1212 1999/2000:KRU04, Ungdomsstyrelsen � ungdomspolitik 2000, 1.1213 Undomsstyrelsen � ungdomspolitik 2000, 1. 1999/2000:KRU04, 2: � De nya målen skall vara följande: 1.Ungdomar skall ha goda förutsättningar att leva ett självständig liv. 2. Ungdomar skall ha verklig möglighettill inflytande och deltalighet. 3. Ungdomars engagemang, skapande förmåga och kritiska tänkande skall tastill vars som en resurs.�
300
tulevaisuuden uskossa. Jotta nuorisopolitiikan tavoitteet toteutuisivat, haluaa Ruotsin
hallitus panostaa paikallisiin nuorisoprojekteihin.1214 Ruotsin nuorisopolitiikka on
tavoiteohjattua nuorisopolitiikkaa ( målstyrd ungdomspolitik ), jossa valtiopäivät
vahvistavat kansalliset tavoitteet ja jotka ohjaavat kaikkien toimijoiden toimintaa1215.
Nuorisopolitiikka nähdään sektorirajat ylittävänä toimintana, joka sisältää työvoima-,
koulutus-, kulttuuri- ja sosiaalipoliittisia kysymyksiä 1216. Nuorisokysymyksiä tulee
tarkastella kokonaisvaltaisesti ( helhetsperspektiv ) ja siksi nuorisohallituksen tulee
työskennellä sektorirajat ylittävästi ( sektorövergripande ) ja sen tulee pitää jatkuvasti
yhteyttä kuntiin1217. Nuorisohallituksen tulee yhdessä Ruotsin kuntaliiton ( Svenska
Kommunförbundet ) kehittää tulos- ja tavoiteohjauksen edellyttämiä toiminnan
arviointimenetelmiä ja kerätä tietoja1218. Nuorisohallituksella on aktiivinen kansallisen
nuorisopolitiikan tavoitteiden toteuttajan rooli ja siihen se tarvitsee lisää resursseja. Niinpä
se on v. 2000 saanut 1.5 miljoona kruunua lisää uusien tehtäviensä suorittamiseen ja
vuosina 2001 ja 2002 sille on luvattu miljoonan kruunun lisäresurssi kumpanakin
vuonna.1219 Tavoite- ja tulosohjauksen lisäksi nuorisohallitus harjoittaa informaatio-
ohjausta, joka kohdistuu myös kuntiin. Tärkeässä asemassa ovat nuorisohallituksen
julkaisut ja internetsivut � ungdomskanalen�.
Ruotsin valtiopäivien kulttuurivaliokunnan mietinnössä ( 1999/2000;KRU03 ) �En
idrottspolitik för 2000-talet � fölkhälsa, folkrörelse och underhållning, m.m..�, jonka
valtiopäivät on hyväksynyt, vedetään linjat 2000 �luvun urheilupolitiikalle. Kansalliselle
urheilupolitiikalle on asetettu kolme tavoitetta, joiden tulee ohjata niin paikallisten kuin
valtakunnallistenkin toimijoiden toimintaa1220. Lasten, nuorten ja aikuisten liikunta- ja
urheiluedellytysten luonnin tavoitteena on hyvän kansanterveyden ylläpitäminen.
1214 Ungdomsstyrelsen � ungdomspolitik 2000, 1.1215 1999/2000: KRU04, 1.1216 1999/2000: KRU04, 8.1217 1999/2000. KRU04, 15, 8.1218 1999/2000: KRU04, 17.1219 Kulturdepartement - budjet 2000.1220 1999/2000;KRU03, 11. � ..den nationella idrottspolitiken bör bygga på tre grundstenar: 1. En tydligsträvän att i samhällsplanering, i skolans arbete och andra sammanhang uppmuntra och ge mögligheter tillbarns, ungdomars och vuxnas motion och idrott i syfte att främja en god folkhälsa. Sådana mögligheter börskapas genom samverkan mellan staten, kommunerna, idrottsrörelsen och organisationer som bedriverfrilufts- och främjandeverksamhet. 2. Ett aktivt stöd till en fri och självständig idrottsrörelse byggd på ideeltengangemang och som bedriver en bred verksamhet, som värnar om god etik, som ger lika förutsättningar förflickor och pojkar, kvinnor och män, som arbetar aktivt för integration samt värnar om demokratisk fostran.3. En medvetenhet om ett elitidrotten också till viss del består av kommersiell underhållning som har ettvärde genom att den ger många människor förströelse och glädje, men som bör bedrivas utan offentligasubventioner.�
301
Mahdollisuudet liikunnalle ja urheilulle tulee luoda valtion, kuntien, urheiluseurojen ja
vapaa-ajanorganisaatioiden yhteistyöllä. Valtion tehtävänä on asettaa urheilun tukemisen
tavoitteet mutta alan järjestöjen tulee itse asettaa varsinaiset toimintansa sisällölliset
tavoitteet1221. Urheilun tukemisen painopiste on paikallisessa lasten ja nuorten
liikuntatoiminnassa1222. Urheilun tukeminen hallintotehtävänä on annettu Ruotsin
valtionurheiluliitolle ( Sveriges Riksidrottsförbundet, RF ) niin kuin asiaa koskevassa
laissa säädetään ja hallitus kulloinkin määrää1223. Ruotsin hallitusmuodon mukaan
viranomaistehtävä voidaan siis antaa yritykselle, yhdistykselle, yhtymälle, säätiölle tai
yksityiselle henkilölle ( SFS 1974:152, 11 kap. 6.3 § ). Urheilukysymykset kuuluvat
Ruotsin kulttuuriministeriön ( kulturdepartement ) tehtäviin1224 ja urheiluun varatut
määrärahat ovat ministeriön talousarviossa mutta siellä ei ole kulttuurineuvoston tai
nuorisohallituksen kaltaista viranomaista, sillä viranomaistehtäviä on luovutettu em.
valtionurheiluliitolle. Kulttuuriministeriön vuoden 2000 talousarvion perusteluissa
edellytetään, että valtio yhdessä Ruotsin kuntaliiton ja valtionurheiluliiton kanssa ohjaa
oikeudenmukaista resurssien jakoa, joka edistää urheilupoliittisten tavoitteiden mukaista
eheytymistä ja tasa-arvoa1225.
Oikeusasiamiehen ( JO = justitieombudsman ) toiminta ja hänelle tulleet kantelut
mittaavat myös valtion viranomaisten kuntiin kohdistamaa ohjausvaltaa. V. 1990-96
tehtiin 700 kuntakantelua. Toisaalta valtion tulee sallia kuntakohtainen erilaisuus mutta
toisaalta oikeusvaltion tavoite ei toteudu, jos kunnat luulevat tietävänsä asiat paremmin
kuin valtio ja ne vielä uhkaavat tuomioistuimiakin.1226 Hallintotuomioistuinten1227 (
förvaltningsdomstolarna ) tarkoituksenmukaisuusharkinnan käyttömahdollisuus
oikeusharkinnan ohella koetaan kunnissa ongelmaksi. Hyvinvointipolitiikan keskitetyt
ratkaisut aiheuttavat tänä päivänä monenlaisia paikallisia ongelmia eivätkä ne ole
ratkaistavissa samalla tavoin kuin aikaisemmin. Kunnallisten toimintojen organisointia
ohjaa markkinaperusteinen toimintafilosofia mutta edelleen kunnallislain mukaisten
kunnallisten yhtiöiden asema on epäselvä ja kunnallisten viranomaisten valta
1221 1999/2000:KRU03, 31.1222 Kulturdepartement � budjet2000, 1.1223 1999/2000:KRU03, 34, 1- 2.1224 Kulturdepartement � ansvarsområde, 1.1225 Kulturdepartement �budjet2000,1.1226 SOU 2000:1, 141 � 142.1227 Ruotsin kunnallislaki ( Kommunallagen 1991:900, 10 kap. ) sisältää määräykset päätöstenlainmukaisuuden tutkimisesta ( laglighetprövning ). Kunnallislaki tuntee kunnan jäsenelle kuluvankunnallisvalituksen, joka on laillisuusvalitus ja joka tehdään lääninoikeudelle ( 1 § ).
302
ongelmallinen. Valtion kuntiin kohdistama ohjaus kaikkinensa vetää kahteen suuntaan.
Toisaalta valtio antaa kunnille uusia tehtäviä mutta toisaalta kunnissa ei synny elävää
kunnallista itsehallintoa, jos kansalaiset eivät osallistu eivätkä ota vastuuta
toiminnoista.1228 Kunnissa tasapainoillaan valtion erilaisten ohjausmuotojen ja kunnallisen
itsehallinnon välillä.
Kunnanvaltuuston tehtävänä on asettaa tavoitteet ja suuntaviivat ( mål och riktlinger )
kunnan toiminnalle sekä päättää talousarviosta, veroista ja muista tärkeistä taloudellisista
kysymyksistä ( Kommunallagen 1991:900, 3 kap. 9 § ). Kunnanvaltuuston keskeinen
ohjausinstrumentti on tavoite- ja tulosohjaus ( mål- och resultatstyrning ). Uusien ohjaus-,
organisointi- ja toimintamuotojen kehittämisen taustalla on ensisijassa ollut kuntien huono
taloudellinen tilanne ja uudistuksilla on haluttu ratkaista taloudesta johtuvia ongelmia1229.
Mutta muuttuvan yhteiskunnan uudenlaiset ongelmat ovat myös saattaneet puolueet ja
luottamushenkilöt sellaisten kysymysten äärelle, joihin on pitänyt etsiä vastauksia erilaisin
kokeiluin ja uusin toimintamallein. Kunnallisten viranhaltijoiden vaikutusvalta on
kasvanut, joka on samalla merkinnyt vapaaehtoisten luottamushenkilöiden merkityksen
vähenemistä.1230 Tämä kehitys on jo perua 1970-luvun suuresta kuntien
yhdistämisoperaatiosta, jolloin kuntien luottamushenkilöiden määrä väheni ja
viranhaltijoiden määrä nousi.1231 Tästä on seurannut jatkuva jännite
luottamushenkilöiden ja erityisosaamista omaavien viranhaltijoiden välille.
Tavoiteohjausmalli ei ole helpottanut viranhaltijoiden ja maallikkoluottamushenkilöiden
välistä työnjakoa.1232 Riksrevisionverket on v. 1998 kiinnittänyt huomionsa opettajien ja
kunnallispoliitikkojen väliseen epäluottamukseen, sillä opettajat eivät luota maallikkojen
asettamiin koulutoimen visioihin ja heidän mielestään kunnan johto askartelee vain
talouden ja hallinnon kanssa, kun koulussa tärkeintä on pedagoginen kehittäminen.1233
Epäluottamus ja rajankäynti viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden tehtävien välillä on
johtanut myös kuntien hallinnollisten johtajien suureen vaihtuvuuteen.1234
Luottamushenkilöiden tavoiteohjaukseen tarvitaan uusia ja parempia menetelmiä. Tämän
1228 SOU 2000:1, 142.1229 SOU 2000:1, 143.1230 SOU 2000:1, 1421231 SOU 2000:1, 143.1232 SOU 2000:1, 147.1233 SOU 2000:1, 146.1234 SOU 2000:!, 147.
303
lisäksi tarvitaan parempia arviointimenetelmiä, kansalaisnäkemystä kunnallisiin yrityksiin
ja vahvempaa ja itsenäisempää tilintarkastusta.1235
Ruotsin kunnallislaissa säädetään kunnan taloudellisen ohjauksen muodot. Yhtä
kalenterivuotta varten laadittu talousarvio muodostaa taloudellisen ohjauksen rungon (
Kommunallagen 1991:900, 8 kap. 4.1 § ). Pitkän tähtäyksen kunnallisten toimintojen
taloudellinen ohjaus tapahtuu kolmivuotisella taloussuunnitelmalla, jossa
talousarviovuosi on suunnittelujakson ensimmäinen vuosi ( 8 kap. 5. 4 § ). Talousarvio
tulee laatia siten, että tulot ylittävät menot ( Lag 1997:615 ). Kunnan toiminnassa tulee
noudattaa taloudellisuutta ( 8 kap. 2 § )1236. Ruotsin kunnallislaki pitää sisällään tilinpitoa
ja tilinpäätöstä koskevat perussäännökset ( 8 kap. 14 � 20 § ). Kansalaisten on saatava
tiedot kunnan koko toiminnasta ja heille on annettava mahdollisuus esittää kysymyksiä
kunnan tilinpäätöksestä ( 8 kap. 19 � 20 § ).1237 Kunnat eivät saa periä palvelujensa
tuottamiskustannuksia korkeampia maksuja, vaan niiden tulee olla omakustanteisia (
självkostnader ) ( 8 kap. 3 b, c § ).1238
Tilintarkastus näyttelee tärkeää osaa kunnan toimintojen ohjauksessa. Ruotsin
kunnallislain 9. luvussa säädetään tilintarkastukseen liittyvistä kysymyksistä.
Tilintarkastustoiminta on mahdollista järjestää yhteiseksi koko kunnan toiminnoille tai
kohdentaa se eri lautakunnille erikseen ( 9 kap. 2.1-2 § ). Kuntien yhteisen lautakunnan
tilintarkastus voidaan suorittaa jossakin yhteistoimintakunnassa ( Lag 1997:550 ).
Tilintarkastajien tulee antaa kunnanvaltuustolle talousarviovuoden tarkastusta koskeva
tilintarkastuskertomus ( 9 kap. 16 § ).
Kansalaisten mahdollisuus osallistua ja vaikuttaa kunnan toimintaan on paikallisen
demokratian toimivuuden edellytys ja myös yksi ohjauksen muoto. Käyttäjädemokratiaa (
servicedemokrati ) on kehitetty 1970-luvulta lähtien ja sen tarkoituksena on ollut lisätä
palvelujen käyttäjien valtaa kunnallisissa elimissä.1239 Pienen ja suuren demokratian tulee
voida kohdata ja toimia rinta rinnan. Pikkudemokratian arjen tekijät ( vardagsmakare ) 1235 SOU 2000:1, 142. Kommunala förnyelsekommittèn antoi v. 1996 loppuraporttinsa ( SOU 1996:169 ),jossa vedettiin linjoja myös kuntien ohjausta koskeviin kysymyksiin. Siinä kritisoitiin voimakkaasti kuntiinkohdistettuja oikeusvaltiollisia vaateita. �Den kritiserade i skarpa ordalag att kommunerna tagit lätt pårättstatens krav om integritet, gemomskindighet och förutsägbarhet�. SOU 1996:169, 125.1236 Ryynänen 1999, 296.1237 Ks. myös HE 1992/1994, 17.1238 Ks. myös Harjula � Prättälä 1998, 59 � 60.
304
työskentelevät vanhempainneuvostoissa ja asukasyhdistyksissä, kun taas poliitikot
asettavat tavoitteita kunnanvaltuustossa, kunnanhallituksessa ja lautakunnissa.1240
Kuntalaisten kiinnostusta omiin asioihin on herätelty myös avointen
lautakuntakokousten avulla. Sata kuntaa oli kevääseen 1999 mennessä avannut
lautakuntiensa kokoukset kuntalaisille mutta vain 30 kunnassa lautakuntien kokoukset
olivat todella avoimia, koska lautakunnat itse saavat päättää ovatko kokoukset suljettuja
vaiko avoimia.1241 Joissakin kunnissa on perustettu nuorisovaltuusto ( undomsfullmäktige
) tai nuorisoneuvosto ( ungdomsråd ). Nuorten kiinnostus uusiin toimintamuotoihin ja
verkostotyöhön nähdään positiivisena asiana. Maaseudulla kuntien toimintaa ohjaavat
erilaiset kehittämisryhmät, joiden tavoitteena on paikallisen kehittämisen vauhdittaminen
ja asukkaiden ideoiden etsiminen ja koko Ruotsin elävänä pitäminen ( för att Hela Sverige
ska leva ).1242 Kunnanvaltuustot ovat myös kehittäneet toimintamuotojaan kuntalaisia
kuulevaksi. Kunnanvaltuustot järjestävät kokouksia eri paikoissa sekä pitävät avoimia
kyselytunteja.1243 Avoimuus, yhteistoiminta kunnan toimijoiden kanssa ja monipuolinen
tietojen hankinta ohjaavat kuntien toimintaa. Avoimuus ei kuitenkaan toimi kaikkiin
suuntiin. Ruotsissa julkisen vallan työntekijät eivät uskalla oman työpaikkansa
menettämisen uhalla arvostella omaa toimintaansa, joka estää myös kansalaisten tehokaan
osallistumisen ja nakertaa demokraattista työpaikkakulttuuria1244.
Ruotsin kuntaliitto ( Sveriges Kommunförbundet ) huolehtii myös kulttuuri- ja vapaa-
aika- ja nuorisokysymyksistä. Kuntaliitossa tehtävästä vastaa kulttuuri- ja vapaa-
aikaosasto ( kultur- och fritidssektionen ), joka valvoo kuntien etuja valtiollisissa elimissä,
kuten hallituksessa, valtiopäivillä, valtion kulttuurineuvostossa, nuorisohallituksessa ja
intressiorganisaatioista valtionurheiluliittossa. Osaston yhteistyö kuntien ja valtion
viranomaisten kanssa painottuu lähivuosina urheilumietinnön ja nuorisopoliittisten
linjausten tuomiin uusiin tehtäviin. Ruotsin kuntaliiton kuntiin kohdistama ohjaus on osa
laajaa tavoite- ja tulosohjausta. Kulttuuri- ja vapaa-aikaosasto tarjoaa kunnille alan
koulutusta ja joka toinen vuosi järjestetään alan messut ja konferenssi �Forum Kultur
Fritid�. Informaatio-ohjausta annetaan myös tiedotuslehdessä �Nytt om kultur och
1239 SOU 2000:1, 143.1240 SOU 2000:1, 145.1241 SOU 2000:1, 143.1242 SOU 2000:1, 143. � På landbygden har senare år 3500 utveclingsgrupoper i den så kallade bygdrörelsenvarit viktiga för den lokala mobiliseringen.�1243 SOU 2000:1, 144.1244 SOU 2000:1, 147.
305
fritid�, joka ilmestyy myös internetverkossa. Tutkimus- ja julkaisutoiminta kuuluu myös
informaatio-ohjaukseen. Internetsivujen avulla ohjataan myös kuntien toimintaa ja
välitetään ajankohtaista informaatiota. Ruotsin kuntaliitolla on kulttuuri- ja vapaa-
aikakysymyksissä monipuolista kehittämistoimintaa, joka toteutetaan yhteistyöprojekteilla
niin kulttuuri-, liikunta- kuin nuorisopolitiikassakin.1245
Euroopan Unionin ohjelmaohjaus on vaikuttanut Ruotsin kuntien kulttuuri- ja
nuorisopolitiikkaan periaatteessa samoin kuin Suomenkin ja samasta ajankohdasta
alkaen1246. Uuden ohjelmakauden ( 2000 � 2006 ) Nuoriso- toimintaohjelma ja Kulttuuri
2000 �ohjelma antavat edelleen myös Ruotsille kansainvälistymisen mahdollisuudet EU-
resurssein. Valtion kulttuurineuvosto vastaa Euroopan Unionin kulttuuripoliittisista
tehtävistä yleensä ja kulttuurin puiteohjelmasta �Kultur 2000� puolestaan � Kulturkontakt
Sverige�, joka on kulttuurineuvoston ja �Riksantikvarieämbetet� �nimisen viraston
yhteinen toimielin. � Kulturkontakt Sverige� tiedottaa ja informaatio-ohjaa
kulttuuriohjelmista myös kunnan viranomaisia.1247 �Undomsstyrelsen� huolehtii muiden
kansainvälisten nuorisopoliittisten tehtäviensä ohella myös Euroopan unionin komission
uudesta nuoriso-toimintaohjelmista �Ungdom� kuten aikaisemmin �Ungdomen för Europa
ja �Europeisk volontärtjänst�.1248 Nuorisohallituksen internetsivujen nuoriso-ohjelmaosuus
ja muu informaatio-ohjaus auttavat ruotsalaisten kuntien nuoria ja nuorisotoimijoita
osallistumaan EU-ohjelmaan eurooppalaisen liikkuvuuden edistämiseksi ja yhteisen
suvaitsevan Euroopan rakentamiseksi.
9. Eestin kuntien tehtävät kulttuurissa, urheilussa ja nuorisotyössä
9.1. Kunnallisen itsehallinnon perusta sekä kunnan kulttuurin, urheilun januorisotyön oikeudellinen infrastruktuuri Eestissä
9.1.1. Kunnallisen itsehallinnon perusta
Kunnallisen itsehallinnon periaatteet 20.8.1991 itsenäistyneessä Eestissä löytyvät
tasavallan perustuslaista ( Eesti Vabariigi Põhiseadus RT I 1992, 26, 349, EVP ).
Perustuslain XIV �luvussa rakennetaan vahva perusta paikalliselle itsehallinnolle ( kohalik
omavalitsus ), joka tarkoittaa kunnallista itsehallintoa. Paikallisen itsehallinnon yksiköitä
1245 Kultur- och fritidssektionen 2000, 1.1246 Ruotsi ja Suomi liittyivät Euroopan unionin jäseniksi v. 1995.1247 Kulturrädet och EU 1- 2.1248 Ungdomssyrelsen 2000, 1 ja Ungdomsstyrelsen � ungdom 2000, 1.
306
perustuslain ( § 155 ) mukaan ovat kunnat ja kaupungit ( vallad ja linnad ). Eestin
hallinnollinen jako ( Eesti territooriumi haidusjaotuse seadus, RT I 1995, 29, 356; 1996,
42, 808 ) pitää sisällään myös maakunnat ( maakond ), joita Eestissä on 15. Paikallisen
itsehallinnon yksiköitä on 247, joista 205 on kuntaa ja 42 kaupunkia1249. Perustuslain
mukaan lailla voidaan muodostaa muitakin itsehallintoyksiköitä mutta paikallisen
itsehallintolain ( Kohaliku omavalitsuse korralduse seadus RT I 1993, 37, 558, KOKS § 2
) mukaan yksiköitä ovat nimenomaan kunnat ja kaupungit.
Kaikki paikallisen elämän kysymykset ratkaistaan ja järjestetään itsenäisesti paikallisen
itsehallinnon toimesta ( EVP § 154 lg 1 ). Paikalliselle itsehallinnolle voidaan antaa
tehtäviä vain lailla tai sopimuksella. Kunnille ja kaupungeille annetut lakisääteiset
valtiolliset velvoitteet rahoitetaan valtion talousarviosta ( EVP § 154 lg 2 ). Eestin
perustuslaki tunnustaa rahoitusperiaatteen, jonka mukaan kunnilla on oikeus saada valtiolta
tukea lakisääteisten tehtäviensä hoitamiseen1250. Valtion talousarvion ja kuntien
talousarvion väliset suhteet on määritelty erityislaissa kuntien ja kaupunkien talousarvion
suhteesta valtion talousarvioon ( Valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seadus
RT I 1995, 94, 1627, VLRV ). Tämän lisäksi sekä valtion että kuntien talousarviosta
säädetään erikseen1251. Kuntien ja kaupunkien talousarviolaki ( Valla- ja linnaeelarve
seadus, RT I 1993, 42, 615 ) rakentuu tasapainoperiaatteen ( tasakaalustamisprintsiip )
varaan, jonka mukaan talousarvion tulee sisältää kaikki tulot ja menot. Lisäksi talousarvio
noudattaa vuotuisperiaatetta siten, että talousarviovuosi alkaa 1. päivänä tammikuuta ja
päättyy 31. joulukuuta. Talousarvion tulo- ja menolajit on myös lakisääteisesti
määritelty.1252 Kunnilla on perustuslain nojalla oikeus koota veroja ja määrätä maksuja (
EVP § 157 ). Vaikka kunnilla on verojen kanto-oikeus, verotulojen kertyminen ei ole
ongelmaton asia, sillä asukkaiden kuntaan rekisteröiminen on aukollista. Mikään laki ei
siihen velvoita ja tämä merkitsee, etteivät rekisteröimättömät asukkaat maksa
kunnallisveroja1253. Eestin paikallista itsehallintoa säätävä laki ( KOKS ) ei määrittele
kunnan jäsentä, kuten Suomen kuntalaki ( 365/1995, 4 § ) ja Ruotsin kunnallislaki ( SFS
1991:900, 4 § ). Laki puhuu kyllä kunnan ja kaupungin asukkaista ( valla- ja linnaelanikud
1249 Siseministeerium � kohalik omavalitsus haldussüsteemis 2000, 1 � 2. Ummelas 2000, 12: Eestinaluepoliittinen ministeri Toivo Asmer olisi valmis vähentämään kuntien lukumäärän 15 maalaiskuntaan ja 5kaupunkikuntaan.1250 Järveläinen 1998, 81.1251 Siseministeerium � kohalike omavalitsuste majandus ja eelarve 2000, 1.1252 Siseministeerium � kohalike omavalitsuste majandus ja eelarve 2000, 1.1253 Välimäe 1999, 13.
307
) ja heidän oikeuksistaan. Kenelle oikeudet kuuluvat eli ketkä ovat kunnan asukkaita on
määritelty kuntakohtaisesti kunnan tai kaupungin perussäännössä ( põhimäärus )1254.
Perussäännöstö on paikallisen itsehallintolain ( KOKS § 8 ) mukaan säädös, missä
määrätään kunnan ja kaupungin itsehallintoelimistä, näiden alaisista valiokunnista, kunnan
ja kaupungin viraston järjestämisestä ja molempien oikeuksista ja velvollisuuksista sekä
työjärjestyksestä.1255
Eestin paikallista itsehallintoa koskeva laki ( KOKS ) perustuu Euroopan paikallisen
itsehallinnon peruskirjaan, jonka peruskirjan Eesti on ratifioinut v. 1994.1256 Paikallisella
itsehallinnolla Eestin tasavallassa tarkoitetaan demokraattisesti muodostettujen
toimivaltaisten organisaatioiden oikeutta, valtaa ja velvollisuutta lain nojalla itsenäisesti
järjestää ja johtaa paikalliset asiat ( kohalik elu ). Paikallisten asioiden hoitamisen on
lähdettävä kunnan ja kaupungin asukkaiden laillisista tarpeista ja intresseistä sekä kunnan
tai kaupungin erityispiirteistä (KOKS § 2 lg 1 p 1 ). Käsite vastaa Euroopan paikallisen
itsehallinnon peruskirjan mukaista käsitteen määrittelyä1257. Eestissä
paikallisviranomaisten itsehallinnollisia oikeuksia käyttävät demokraattisesti muodostetut
edustukselliset ja toimeenpanevat elimet. Suoran demokratian muotoina Eestin
paikallisessa itsehallintolaissa mainitaan paikalliset asukaskyselyt, kansanäänestykset ja
asukasaloitteet ( KOKS § 2 lg 2 p 2 ). Paikallinen itsehallinto on alueellista, sillä se
rajautuu tasavallan alueelliseen hallintojaotukseen. Kuten Euroopan paikallisen
itsehallinnon peruskirja edellyttää, Eestin edustuksellinen toimielin valtuusto ( volikogu )
valitaan yleisillä, yhtäläisillä, suorilla ja salaisilla vaaleilla kolmeksi vuodeksi ( KOKS §
16 lg 1 ).
1254 Tallinna põhimäärus 10.10.1996 § 17: Linnaelaniku mõiste: �Tallinna linnaelanik on isik, kellel onelanike registri järgi alaline elukoht Tallinnas.� Ja Viljandi Linna põhimäärus 03.02.2000, § 5 Viljandilinnaelaniku möiste: �Viljandi linna elanik ( edaspidi �linnaelanik� ) on isik, kelle elukoht on Viljandi linn.�1255 Olle 1999, 93: �Põhimäärus� on erityinen, omanlaisensa säädöslaji ( õigusakti ). Olen kääntänyt�põhimäärus� � sanan perussäännöksi/säännöiksi/säännöstöksi toisin kuin Järveläinen 1998, 87, joka käyttäätermiä peruskirja. Ollen mukaan ( Olle 1999H, 115 ) põhimäärus ja pöhikiri �käsitteiltä puuttuu sisällöllinenero. Pöhikiri vastaa suomalaista yhtiöjärjestystä tai yhdistyksen sääntöjä ja pöhimäärus vain osittain Suomenkuntalain 50 §:n mukaista hallintosääntöä.1256 Euroopa kohaliku omavalitsuse harta ratifitseerimise seadus 28.09.1994. Viron perustuslain paikallistaitsehallintoa koskevaa sääntelyä Nummela-Ryynänen pitävät teoksessaan �Kuntahallinnon vaihtoehdot�peruskirjan mallitoteutuksena ( 1993, 186 ).1257 Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan suomenkielinen käännös SopS 66/1991: � Paikallisenitsehallinnon käsite. 1. Paikallinen itsehallinto tarkoittaa paikallisviranomaisten oikeutta ja kelpoisuuttasäännellä ja hoitaa lain nojalla huomattavaa osaa julkisista asioista omalla vastuullaan ja paikallisen väestönetujen mukaisesti.�
308
Paikallisen itsehallinnon periaatteita Eestin kunnallislaki ( KOKS § 3 ) tuntee seitsemän.
Ensiksi paikallinen itsehallinto ulottuu paikallisten kysymysten itsenäiseen ja lopulliseen
päättämiseen ja järjestämiseen. Toiseksi sen tulee taata jokaiselle lailliset oikeudet ja
vapaudet kunnassa ja kaupungissa. Paikallisen itsehallinnon tulee toimia laillisesti (
hallinnon lainalaisuuden periaate ) ja sen tulee taata kuntalaisille ja kaupunkilaisille oikeus
osallistua itsehallinnon toteuttamiseen. Viidenneksi sen tulee vastata tehtäviensä
suorittamisesta ja kuudenneksi toiminnan tulee olla julkista. Julkisten palvelujen
tuottamisen tulee tapahtua suotuisin ehdoin.
9.1.2. Kunnallisen kulttuurin, urheilun ja nuorisotyön oikeudellinen infrastruktuuri
Kunnille ja kaupungeille voidaan asettaa velvoitteita vain säätämällä niistä lailla tai
sopimalla ( EVP § 154 lg 2 ). Kuntien kulttuuritoiminnasta, kuten Suomessa ei ole erikseen
säädetty, vaan kuntien kulttuuritehtävät määräytyvät paikallisessa itsehallintolaissa
säädetyin kysymyksin ( KOKS § 6 lg 2 ) ja kunnan yleisen toimialan perusteella. Kunnan
ja kaupungin tehtäviin paikallisen itsehallintolain mukaan kuuluu kirjaston ylläpitäminen.
Kirjastotehtävästä on erikseen säädetty ( Kansan kirjastolaissa ( Rahvaraamatukogu
seadus 12.11.1998 RT I 1998, 103, 1696 . Se on keskeinen paikallisen kulttuuritoiminnan
sisältöä ja kunnallisomaisuutta säätävä laki. Valtuuston asiana on päättää kirjaston
perustamisesta ( § 4 lg 1 ). Kirjasto on kunnallinen laitos, jonka toiminnasta määrätään
tarkemmin erillisessä kirjaston johtosäännössä ( põhimäärus ) ( § 3 lg 1, § 6 ). Lainsäätäjä
näkee kirjastopalvelut niin keskeisiksi kunnallisiksi palveluiksi, ettei yksikään alue saa
jäädä niitä vaille ( § 14 lg 1 ). Kirjastotoiminta rahoitetaan kunnan tai kaupungin
talousarviosta, valtion talousarviosta, lahjoituksilla, palvelumaksuilla ja lainoilla ( § 10 lg 1
).
Kunnan ja kaupungin tehtäviin paikallisen itsehallintolain mukaan kuuluu myös
museoiden ylläpitäminen. Museot kuten kirjastotkin ovat erityislainsäädännön piirissä.
Museolaissa ( Muuseumiseadus 13.11.1996 RI I 1996, 83, 1487 ) säädetään niin valtion
museoista, kunnallisista museoista ( munitsipaalimuuseumi ) kuin itsellisten
julkisoikeudellisten oikeushenkilöiden ylläpitämien museoiden tehtävistä ( § 2 lg 1 ). Laki
koskee osittain myös yksityismuseoita ( § 2 lg 2 ). Kunnallisesta museotehtävästä vastaa
kunnan tai kaupunginhallitus valtuuston päätöksellä ( § 5 lg 2 ). Museon uudelleen
järjestäminen tai lopettaminen on valtuuston asia ( § 12 lg 3 ). Kuten kirjastolla myös
309
kunnallisella museolla tulee olla valtuuston hyväksymä johtosääntö ( pöhimäärus ) ( § 6 lg
1 ). Kunnallinen museotoiminta rahoitetaan ensisijassa kunnan talousarviosta mutta siihen
on mahdollista saada erillismäärärahaa ja avustusta kulttuuriministeriön
myötävaikutuksella valtion talousarviosta ( § 9 lg 1 ja 2 ). Muinaismuistolaki (
Muinsuskaitseseadus 09.03.1994 RT 1994, 24 391, muutos RT I 1996, 86, 1538 ) säätää
muinaismuistoalan työnjaosta ja vastuuviranomaisista kulttuuriministeriön ja kuntien ja
kaupunkien välillä. Muinaismuistoasiat kuuluvat kunnan tai kaupunginhallituksen
toimivaltaan valtuuston päätöksellä ( § 6 ) ja johtosäännön määräyksin ( § 15 ).
Kulttuuritilojen ( rahvamaja ) ylläpitämisen katsotaan kuuluvan myös kunnan ja
kaupungin tehtäviin. Erillistä lakia kulttuuritilojen rahoittamisesta ei ole mutta kuntien
kulttuuri-investointeihin on vuoden 2000 talousarviolain mukaan varattu määrärahaa (
Seadus 2000. Aasta riigieelarve 15.12.1999 RT I 2000, 1, 1 ). Eestin kulttuurielämän yksi
näkyvämpiä ja omintakeisimpia tapahtumia ovat laulu- ja tanssijuhlat ( laulu- ja tantsupeod1258). Valtakunnallisten kulttuuripoliittisten tavoitteiden mukaan laulu- ja tanssijuhlia
halutaan jatkaa ja niiden organisoiminen on sekä valtion että kuntien ja kaupunkien
tehtävänä1259. Jokaisesta kunnasta löytyy laululava, joka on kunnan ja kansallisen
kulttuurin säilyttämisen ylpeys ja symboli.
Eestin kulttuurilainsäädäntöä Euroopan neuvoston kulttuuriarviointiryhmä pitää
sääntelevänä eli regulatiivisena ( regulating law ). Lakien muoto noudattaa samaa kaavaa
eli ne alkavat yleensä sääntelyalan ja käsitteiden määrittelyillä ja loppuen sanktioihin.
Muihin Euroopan maihin verrattuna Eestin kulttuuripolitiikka ja sen johtaminen rakentuu
lakiperustalle. Lainvalmistelu Eestissä tapahtuu asiantuntijaministeriön työryhmissä ja lain
varsinainen muotoilu suoritetaan ministeriön oikeudellisen asiantuntijan toimesta mutta
lopulliseen muotoon vaikuttaa oikeusministeriön valmistelu, josta lakiehdotus menee
hallituksen kautta eduskunnan päätettäväksi. Eduskunnassa toimii kulttuurivaliokunta,
1258 Council of Europe 1997E, 9, 29, 33: Eestin kulttuurin ydin on rikas kansanperinne. Eestillä on erittäinlaaja laulukokoelma, joka on maailman suurimpia. Vaikka Neuvostoliittoon kuulumisen aikana ( 1940 �1990 ) Eestin kansallinen kulttuuri alistettiin palvelemaan kommunistisen puolueen ideologiaa, Eestin kansaei lakannut laulamasta. Eestin uusi kulttuurinen herääminen alkoi älymystön keskuudessa v. 1988. Eestilauloi itsensä vapaaksi. Eestin uuttaa itsenäistymistä kutsutaan laulavaksi vallankumoukseksi ( The SingingRevolution ). Valtonen 2000, B 9: Suomen ja Eestin ( Viron ) sukulaisuutta juhlittiin kesällä 2000 kansojenyhteisillä tanssipidoilla Tallinnassa ja Helsingissä. Eestin tasavallan presidentti Lennart Meren mukaan �Kaksi kansaa, yhdet juhlat. Yksi juhla, yksi tulevaisuus. Olemme yksi puu, jossa on kaksi haaraa, kaksiperhettä samasta suvusta. Suomenlahti ei erota, vaan yhdistää meitä. Tanssi- ja lauluperinteemme ovat siltavälillämme.� Eestin valtion talousarviossa 2000 on yhteisiin laulu- ja tanssipitoihin varattu määräraha.1259 Eesti kultuuriministeerium � kultuuripolitiika pöhialused 2000, 2/3.
310
jonka tehtäväalue käsittää kulttuurin lisäksi myös urheilun, opetuksen jne. Euroopan
neuvoston kulttuuriarviointiryhmä pitää Eestin kulttuurilainsäädännön rakentamisprosessia
palapelinä ja siinä on vaikea nähdä järjestelmällistä kulttuuripolitiikan suuntaa ja
tavoitetta.1260
Eestin kuntien ja kaupunkien tehtävänä paikallisen itsehallintolain mukaan on
urheilulaitosten ( spordibaasid ) ylläpitäminen. V. 1998 eduskunta on säätänyt
urheilulain ( Spordiseadus 15.06.1998 RT I 1998, 61, 982 ), joka koskee myös kuntien ja
kaupunkien tehtäviä . Laissa säädetään urheilun yleisestä järjestämisestä ja kehittämisestä
niin organisatorisesti kuin oikeudellisestikin. Laki normittaa valtion ja kuntien välisen
työnjaon urheilualan kehittämisessä ja rahoittamisessa. Siinä säädetään myös
urheilujärjestöjen tehtävät ja suhteet valtioon sekä paikallisiin itsehallintoyksiköihin kuin
myös kansainväliseen urheilutoimintaan osallistumisen periaatteet.( § 1 ) Jokaisen kolmen
urheilun toimijatahon ( riik, kohalik omavalitsus, spordiorganisatsioonid ) tavoitteena on
edistää kansalaisten ruumiillista ja henkistä hyvinvointia, urheilullista elämäntapaa ja
nuorten urheilullista itsensä toteuttamista ( § 3 lg 1 ). Urheilu kuuluu julkisessa hallinnossa
kaikille kolmelle hallinnon tasolle eli valtion keskushallinnossa kulttuuriministeriölle ja
maakuntatasolla lääninhallitukselle ja maaherralle. Paikallisen itsehallinnon toimielintä
urheilulaki velvoittaa ( on kohustus ) viiteen tehtävään ( § 10 lg 2 ). Ensiksikin kunnan tai
kaupungin toimielimen tulee määrittää omalla hallintoalueellaan tarpeellinen maa-alue
urheilua varten. Toiseksi sen tulee tukea omalla hallintoalueellaan toimivien
urheiluorganisaatioiden toimintaa. Kolmanneksi kunnan tai kaupungin toimielimen tulee
taata kunnallisten koulujen edellytykset liikuntakasvatuksen oppituntien toteuttamiseksi ja
auttaa urheiluharrastuskouluja, urheilukouluja ja lasten kesäleirejä. Paikallisen
itsehallintoelimen tehtävänä on ottaa urheilun järjestämistä varten työntekijä tai antaa
tehtävät jonkun toisen kunnan tai kaupungin vastaavalle työntekijälle. Viimeiseksi sen
tehtävänä on tiedottaa lääninhallitukselle ja kulttuuriministeriölle urheilurakentamisen
tarpeiden muutoksesta.
Eestin urheilun rahoitusperiaatteet on lausuttu urheilulain 4. luvussa. Valtion
talousarviosta tuetaan paikallisen itsehallinnon alueellista tai laajempaa merkitystä
omaavien urheilurakennusten perustamista ja käyttöä ( § 15 lg 3 p 2 ). Lisäksi kunnan ja
1260 Council of Europe 1997E 152 � 154. Ensimmäinen uuden itsenäistymisen ajan kulttuurilaki oli kielilakija ensimmäisen vaaleilla valitun eduskunnan säätämästä 387 laista 10 lakia koski kulttuurialaa ( ed. 153 ).
311
kaupungin urheilukouluilla on oikeus saada valtion talousarvioperusteista avustusta
toimintaansa ( § 15 lg 6 ). Kunnan ja kaupungin urheilulain mukaiset talousarvioperiaatteet
edellyttävät, että kaikilla kunnan tai kaupungin alueella toimivilla urheilukouluilla on
oikeus saada avustusta kunnan talousarviosta ( § 16 lg 1 ). Kunnan alueella toimivien
urheiluorganisaatioiden on oikeus saada kunnan avustusta toimintansa toisesta vuodesta
lukien ( § 16 lg 3 ). Kunnan tai kaupungin asukkaiden ja paikallisen itsehallintoyksikön
välillä voidaan urheilulaitos- ja liikuntakasvatuspalveluja tuottaa sopimusperusteisesti.
Nuorisotyö on suomalaiseen tapaan säädetty erillisellä nuorisotyölailla1261 (
Noorsootööseadus 17.02.1999 RT I 1999, 27, 392 ). Lain tarkoituksena on säätää
nuorisotyön järjestämisen oikeudellinen perusta ( § 1 ). Nuorisotyötehtävät on jaettu
opetusministeriön ( haridusministeerium ), maaherran ( maavanem ), kunnan ja
kaupunginvaltuuston sekä nuorisoyhdistysten ( noorteühing ) kesken ( § 4 - 8 ).
Nuorisotyöllä tarkoitetaan edellytysten luontia nuorten kehittymiselle, jolla työllä
mahdollistetaan nuorten oman vapaan tahdon toteutuminen perheen, opetuksen ja työn
ulkopuolella. Nuorisotyön sisältö on nuorten sosiaalinen ja kulttuurinen kasvatus sekä
terveyskasvatus, mitkä kaikki edistävät nuorten henkistä ja fyysistä kehitystä. ( § 3 )
Kunnan ja kaupunginvaltuuston tehtävänä on määritellä nuorisotyön tavoitteet omalla
hallintoalueellaan ja kirjata kehittämissuunnitelmaansa tavoitteiden toteuttamiseksi
tarvittavat toimenpiteet. Toiseksi kunnan lakisääteisenä tehtävänä on tukea kunnan tai
kaupungin alueella toimivien nuorisoyhdistysten nuoriso-ohjelmia ja nuorisoprojekteja.
Valtuuston on vahvistettava erikseen kunnan tai kaupungin talousarviosta tuettavien edellä
mainittujen nuoriso-ohjelmien ja projektien tukemisen ehdot, avustussysteemi ja
tukemismuodot1262. Kolmanneksi kunnan ja kaupunginvaltuuston asiana on omalla
hallintoalueellaan toteuttaa muut nuorisotyön järjestämistehtävät ( § 6 lg 1 p 3 ).
Kunnan ja kaupungin alueella toimivilla nuorisoyhdistyksillä on oikeus ( on õigus ) tehdä
kunnan tai kaupunginvaltuustolle aloitteita kunnan tai kaupungin kehittämissuunnitelmaan
( § 6 lg 2 ). Nuorisoyhdistyksille annetaan laissa oikeus osallistua kunnan tai kaupungin
1261 Siik 1992, 5, 7: Virossa on vuodesta 1936 olut voimassa nuoriso-organisaatiolaki, jossa on säädettyhallituksen ja organisaatioiden välisistä suhteista. Opetusministeriön keskeisenä tehtävänä on itsenäistymisenalusta ollut nuorisotoimen lakiehdotuksen valmistelu.1262 Tallinna noorteühingute noorteprogrammide ja noorteprojektide linnaeelarvest toetamise tingimuste,korra ja taotluse vormi kinnitamine, TallinnaLVKm KO 1999, 29, 358: Valtuuston vahvistamassanuorisoyhdistysten nuoriso-ohjelmien ja nuorisoprojektien tukemissäännössä määritellään nuorisoyhdistystentukikelpoisuus, hakumenettely, maksatus ja selvitys sekä avustuskontrolli.
312
kehittämiseen. Tarkoittaako tämä kunnan tai kaupunginvaltuuston tehtävänä, että sen tulee
nuorisotyökysymyksissä ottaa nuorisoyhdistysten aloitteet päätöksentekonsa perustaksi?
Nuorisoyhdistyksiä ovat voittoa tuottamattomat yhdistykset, joiden jäsenistöstä 2/3 on 7 �
26-vuotiaita nuoria ja jotka on rekisteröity opetusministeriön nuorisoyhdistysten
rekisteriin1263 ( § 7, § 2 lg 1 p 1 ).
Nuorisotyölaki säätää myös eestiläiselle nuorisotoimintakulttuurille ominaisesta
nuorisoleiritoiminnasta. Nuorisoleirin ( noortelaager ) oikeushenkilöys voi perustua, joko
yritysrekisteriin, yhdistys- ja säätiörekisteriin, Eestin kirkon rekisteriin tai leirin voi
omistaa julkisoikeudellinen oikeushenkilö, kuten kunta tai kaupunki ( § 9 lg 1 ). Nuorten
leiritoiminta on luvanvaraista. Lupaviranomaisena toimii opetusministeriö ( § 9 lg 1 p 3 ).
Leiritoiminnasta säädetään erittäin yksityiskohtaisesti. Nuorisoleirin toiminnasta määrätään
omistajan vahvistamissa säännöissä ( noortelaagri pöhimäärus ), joiden perusteet löytyvät
nuorisotyölain 11 §:stä. Luvan saaneet nuorisoleirit rekisteröidään opetusministeriön
nuorisoleirirekisteriin ( § 12 ). Opetusministeriöllä on nuorisotyölain mukaan oikeus
peruuttaa nuorisoleirilupa laissa säädetyin edellytyksin ( § 13 ). Nuorisoleiritoiminnan
lisäksi voivat samat oikeushenkilöt järjestää nuorten tervettä lomailua ja vapaa-ajanviettoa
edistäviä projekteja, jotka ovat kestoltaan lyhyempiä kuin leirit ( § 15 ). Vastuu loma- ja
vapaa-ajanviettotoiminnasta on sälytetty kunnan ja kaupunginhallitukselle.
Eestin nuorisotyön rahoitus nuorisotyölain mukaan ( valtion talousarviosta ) suuntautuu
nuorisoyhdistysten avustamiseen niin vuosiavustuksina kuin projekti- ja nuoriso-ohjelma-
avustuksina. Lisäksi valtion vastuu nuorisotyön rahoittamisesta koskee nuorisotutkimusta,
kansainvälistä toimintaa, nuorisotyökoulutusta sekä nuorisotyön valtakunnallisia ja
alueellisia projekteja ( § 16 ).
Kunnan tehtävänä on paikallisen itsehallintolain ( KOKS § 2 lg 2 ) mukaan vastata
harrastuskouluista1264 ( huvialakoolid ). Harrastuskoulutoiminta, joka Suomessa vastaa
lähinnä taiteen perusopetusta, perustuu harrastuskoululakiin ( Huvialakooliseadus 1995, 1263 Tallinna LKVm KO 1999. 29, 358 1.1: Saadakseen avustusta Tallinnan kaupungin talousarviostanuorisoyhdistyksen tulee olla rekisteröity Tallinnan kaupunkiin ja sen tulee toimia Tallinnan kaupunginhallinnollisella alueella. Lisäksi avustettavan nuorisoyhdistyksen tulee täyttää nuorisotyölain 7 §:n ehdot.Siik 1992, 5 � 6: V. 1988 aloitettiin lasten ja nuorten järjestöjen uudelleen perustaminen, joka tarkoitti uusienjärjestöjen räjähdysmäistä kasvua muttei taannut niiden laajaa jäsenyyttä, sillä vain 5 � 6 % nuoristaosallistuu toimintaan.1264 Siik 1992, 6 � 7: Harrastuskouluissa on n. 2000 piiriä ja niihin osallistuu yli 32 000 lasta ja nuorta.
313
RT I 1995, 58, 1004 ). Nuorten ja lasten harrastuskoulutoimintavastuu valtionhallinnossa
on opetusministeriön nuoriso- ja harrastus ( tai vapaa-aika )osastolla (
Haridusministeeriumi noorsoo ja huvihariduse osakond )1265, joka muutoinkin tekee
yhteistyötä kuntien ja kaupunkien kanssa nuorisopoliittisissa kysymyksissä.
Harrastuskoulutoiminta on luvanvaraista toimintaa. Kuntien ja kaupunkien ylläpitämille
harrastuskouluille on vahvistettu valtakunnallinen opetussuunnitelma, joka ohjaa
kunnallista harrastuskoulutoimintaa ( Kohaliku omavalitsuse huvialakooli/muusika- ja
kunstikoolide üleriigilise õppekava kinnittamine, HAMm RTL 14.04.1997, 121-124, 726 ).
Yksityiskoululain ( Erakooliseadus 03.06.1998 RT I 1998, 57, 859, § 1 lg 2 p ) mukaan
maassa voi olla myös yksityisiä, luvanvaraisia harrastuskouluja, jotka rekisteröidään
opetusministeriön oppilaitosrekisteriin ( § 4 ).
9.2. Eestiläisen kunnan tehtävät
Eestin paikallista itsehallintoa koskevassa laissa ( KOKS § 6 ) säädetään kunnan
tehtävistä ja toimivallasta. Lain mukaan kunnan ja kaupungin tehtävänä on sosiaaliavun ja
sosiaalipalvelujen järjestäminen, vanhustenhuolto, asuntoasiat ja kunnallistekniikka,
vesihuolto ja viemäröinti, puhtaanapito, kaavoitus, kunnan tai kaupungin sisäinen liikenne
sekä teiden ja katujen kunnossapito ellei näitä ole lailla annettu muiden tehtäväksi.
Paikallisen itsehallintolain muutoksella 9.2.1994 ( RT I, 1994, 12, 200 ) kunnan tehtäviä on
laajennettu koskemaan lasten päiväkoteja, peruskoulua, lukiota, harrastuskouluja,
kirjastoja, kulttuurikeskuksia, museoita, urheilukeskuksia, turva- ja huoltokoteja,
terveydenhoitolaitoksia sekä muiden omistamiensa paikallisten laitosten toiminnan
järjestämistä. Näiden nimettyjen laitosten osalta voidaan lailla säätää, että niiden menojen
kattaminen voi tapahtua joko valtion talousarviossa tai muista lähteistä. Edellä lueteltujen
tehtävien lisäksi paikallisen itsehallintoyksikön tehtävänä on järjestää sellaiset paikalliset
kysymykset, jotka sille on lailla määrätty ja kysymykset, joita ei lailla ole annettu muiden
päätettäväksi ja järjestettäväksi. Vielä kuntien ja kaupunkien tehtävänä on hoitaa
valtiolliset velvoitteet ( riiklikud kohustused ), jotka niille on lailla säädetty sekä valtion
viranomaisen ja valtuuston välisellä sopimuksella päätetty. Lakisääteiset valtiolliset
tehtävät katetaan valtion talousarviossa. Valtiollisena tehtävänä kunnat ja kaupungit ovat
Harrastuskouluista vastaa harrastuskoulun johtaja.1265 Eesti Haridusministeerium: Noorsoo ja huvihariduse osakond 2000, 1.
314
vieneet läpi laajan omaisuus- ja maareformin sekä huolehtineet tietojen antamisesta valtion
rekisteriin1266.
Eestin kuntien ja kaupunkien tehtävät on paikallisessa itsehallintolaissa ( KOKS ) lueteltu
erittäin tarkasti. Mielenkiintoinen näkökulma kunnan tehtävien määrittelyyn on rakennettu
paikallisen itsehallintolain muutoksella 9.2.1994, jossa kunnan tehtävät määritellään
laitosperusteisesti eikä asiasisältöinä kuten 1 momentin tehtävissä oli menetelty.
Laitoslähtöisellä tehtävämäärittelyllä puututaan kunnan organisointivaltaan ja
yhdenmukaistetaan kuntien ja kaupunkien palvelurakennetta. Eestin
kunnallislainsäädännöstä ei löydy kuntien ja kaupunkien toimialan jakoa yleiseen
toimialaan ja erityistoimialaan. Kunnan yleinen toimiala on paikallisen itsehallinnon
perusta. Kunnan tulee voida omilla päätöksillään päättää tehtävistään, hallinnostaan ja
taloudestaan. Erityistoimiala käsittää tehtävät, jotka kunnalle erityislaeilla on säädetty
hoidettavaksi. Tästä dualistisesta toimialajaosta on myös Suomen voimassa olevassa
kuntalaissa ( 365/1995 ) haluttu luopua. Suomen kunnallislainsäädännössä kunnan yleinen
toimiala on määritelty yleislausekkeella1267 eikä niin yksityiskohtaisesti kuin Ruotsin
lainsäädännössä on osittain menetelty1268. Eestin paikallisessa itsehallintolaissa ( KOKS §
6 ) kuntien ja kaupunkien tehtävien määrittelyssä on valittu näistä kolmesta
yksityiskohtaisin ja varsinainen yleinen toimiala on määritelty negatiivisesti ( KOKS § 6 lg
3 p 2 ), kuten myös Ruotsin kunnallislaissa ( SFS 1991:900, 2 kap, 1 § ).
Itsehallintoelinten tehtävänä on yksityiskohtaisesti lueteltujen tehtävien ja lakisääteisten
tehtävien lisäksi ottaa päätettäväkseen ja järjestettäväkseen sellaiset paikalliset
kysymykset, joita ei ole lailla annettu muiden hoidettavaksi.
Eestin sisäministeriön mukaan paikallisen itsehallinnon tehtävät ovat luonteeltaan
yhteisöllisiä ja niiden valtiollisena kulmakivenä ( �riigikorralduse nurgkiviks on
subsidiaarsuseprintsiip� ) on subsidiariteettiperiaate, jossa painotetaan, että tehtävät tulee
hoitaa asukkaita kaikkein lähimmällä julkisen hallinnon tasolla. Tehtävien delegoiminen
subsidiariteettiperiaatteen mukaan antaa paikalliselle itsehallinnolle yhä suuremman
vastuun ja se merkitsee kunnallishallinnon roolin ja merkityksen kasvua
1266 Siseministeerium � kohalik omavalitsus 2000, 2/3.1267 Harjula-Prättälä 1998, 72 � 73. Yleislausekkeinen kunnan yleisen toimialan tulkinta tapahtuukorkeimmassa hallinto-oikeudessa.1268 Harjula-Prättälä 1998, 72.
315
julkishallinnossa.1269 Eestin sisäministeriö tarkoittanee nimenomaan läheisyysperiaatetta,
jonka mukaan päätökset tehdään mahdollisimman lähellä kansalaisia1270. Molemmat
käsitteet ovat lähtöisin EU �sopimuksista, joita olen selvittänyt jo aikaisemmin tässä
tutkimuksessa.
Kunnan tehtäviin paikallisen itsehallintolain ( KOKS § 6 lg 2 ) mukaan Eestissä luetaan
siis harrastuskoulut, kirjastot, kulttuurikeskukset, museot ja urheilulaitokset. Kunnan
tehtävät on määritelty palvelu- tai laitoskeskeisesti kuten jo aikaisemmin mainitsin.
Harrastuskoulutoiminta on ollut lakisääteistä toimintaa kesäkuusta 1995 lähtien mutta sen
perusta on luotu sosialistisen yhteiskuntajärjestelmän aikana. Harrastuskouluissa lapset ja
nuoret voivat harrastaa urheilua, musiikkia, taidetta ja luovaa toimintaa.
Harrastuskoulutoimintaa voidaan verrata Suomen taiteen perusopetukseen.
Opetusministeriön nuoriso- ja harrastustoimintaosaston mukaan varsinainen nuorisotyö on
edelleen liian koulukeskeistä1271. Tallinnan kaupungin nuorisotyölle on valtuuston
päätöksellä 10. kesäkuuta 1999 asetettu seitsemän kohdan kehittämisohjelma eli asetettu
kaupungin nuorisotyölle nuorisotyölain ( Noorsootöö seadus RT I 1999, 27, 392, § 6 lg 1
p 1 ) mukaiset tavoitteet ( prioriteedid, põhisuunad ). Asetettujen tavoitteiden mukaan
nuorisotyön tehtävänä on rakentaa terveellinen nuorten vapaa-ajan toiminta, kehittää
nuorisotiedostusjärjestelmä, luoda huumeiden käytön ja rikollisuuden ennaltaehkäisyn
järjestelmä, luoda nuorten työllistämisjärjestelmä, tukea nuoriso- ja opiskelijayhdistysten
toimintaa, nuorten harrastustoiminnan ja vapaaehtoistyön yhteistoimintasysteemin
organisointi osana nuorisotyötä ja Tallinnan nuorisotyösuunnitelman työstäminen.1272
Tallinnan kaupunginvaltuuston nuorisotyön tavoiteasettelua ei voida pitää
koulukeskeisenä. Se osoittaa, että kaupunki on ottanut nuorisotyölain säätämät tehtävät
vahvasti haltuunsa.
Eestin kuntien paikalliseen itsehallintolakiin perustuvat kulttuuritehtävät pitävät sisällään
kirjaston, kulttuurikeskusten ja museoiden ylläpitämisen. Nämä laitokset kuuluvat kuntien
kunnallisomaisuuteen. Euroopan Neuvoston tekemän Eestin kansallisen kulttuuripolitiikan
arvioinnin mukaan kunnilla nähdään olevan laaja itsemääräämisoikeus ja toiset kunnat ovat
ottaneet merkittävän vastuun kulttuurikysymyksistä. Tallinnan kaupunkisuunnittelu 1269 Siseministeerium � kohaliku omavalitsuse funksioonid 2000, 1.1270 Ks. Mäenpää 1997, 20.1271 Eesti Haridusministeerium: noorsootööst üldisemalt 2000, 1.1272 Tallinna Linnavolikogu otsusega nro 133. Tallinna noorsootöö põhisuunad 2000-2005. 1-3.
316
kulttuurin osalta tähtää jokaisen kahdeksan kaupunginosan oman kulttuuriaktiviteetin
löytämiseen osana kunnan kehittämisen ydintä.1273 Yleisesti Eestin järjestelmämuutos on
ollut kulttuurille negatiivinen. Taide ja kulttuuri eivät ole entiseen sosialistiseen malliin
olleet poliittista ja yhteiskunnallista kehitystä eteenpäin vieviä voimia. Kunnat ja kaupungit
ovat joutuneet ottamaan vastuulleen sellaisia kulttuuri-instituutioita ja kulttuuripalveluja,
jotka aikaisemmin ovat olleet valtion tai kolhoosien omistuksessa ja hoidettavana1274.
Viljandin kaupungin kehittämissuunnitelmassa ( arengukava 1275) vuosille 2000-2007
kulttuurin tehtävänä on luoda kaupungille suotuisa kulttuuriympäristö ja positiivinen
kulttuurimaine. Viljandin kaupunki haluaa kehittää rinnakkain niin kulttuuria kuin
urheiluakin, jotta myös urheilun alalla siitä kehittyisi Lounais-Eestin suurin ja muodikkain
urheilupaikka. Kulttuurin, urheilun ja vapaa-ajan vieton palveluiden kehittämisessä
halutaan lähteä asukkaiden odotuksista. Paikallisessa itsehallintolaissa ( KOKS 6.2 § )
mainittujen kulttuuri- ja liikuntapalveluiden ylläpidon ja infrastruktuurin rakentamisen
lisäksi Viljandin kaupunki haluaa panostaa kulttuuri- ja urheilutapahtumiin. Tapahtumat on
kehittämissuunnitelmassa vastuutettu kaupunginhallitukselle ja järjestelytoimikunnalle.
Monipuolisempi yhteistyöajattelu näkyy urheiluedellytysten luomistavoitteissa. Jotta
korkealle visioitu urheilun infrastruktuuri olisi mahdollista saavuttaa, sen toteuttamisessa
kaupunginhallitus tarvitsee yhteistyökumppaneikseen paikalliset urheilulaitokset, valtion,
urheilujärjestöt, säätiöt ja yritykset. Kulttuurin lippulaivaksi kehittyminen edellyttää
kaupungin ja valtion välistä tiiviimpää yhteistyötä kulttuurityöntekijöitä valmistavan
oppilaitoksen ( Viljandi Kulturikolledzi ), Ugala-teatterin ja Viljandin museon kanssa.1276
Tallinna maan pääkaupunkina näyttää luonnollisesti esimerkkiä maan muille kunnille
paikallisen itsehallintolain soveltamisessa niin kulttuurin kuin urheilun osalta. Tallinnan
kehittämissuunnitelmassa vuosille 1998-2000 kulttuuri ja urheilu nähdään toimiksi, jotka
edistävät asukkaiden persoonallista kehitystä ja elämän laatua1277. Kulttuuri- ja urheilu
tulevat saamaan myös omat erilliset kehittämissuunnitelmansa, kuten nuorisotyölle on jo
1273 Council of Europe 1997E, 201 � 203.1274 Counsil of Europe 1997E, 37.1275 KOKS 9 §: Kunnan tai kaupungin kehittämissuunnitelma on valtuuston hyväksymä asiakirja, jossasäädetään ( sätestab ) itsehallintoyksikön sosiaalitaloudellisista oloista, ympäristön tilasta, kehityksensuunnasta, maankäytöstä ja infrastruktuurin rakentamisen perusteet.1276 Viljandi linna arengukava ( 2000-2007 ), luku 16. Kultur, sport ja vaba aeg, 1 � 5.1277 Tallinna arengukava aastateks 1998-2000, isilik areng, elu kvalitet, 1/9.
317
tehty1278. Tallinnan kaupunginvaltuusto tulkitsee kulttuuritehtävänsä erittäin laajana
pitäytymättä vain paikallisen itsehallintolain ( KOKS § 6 lg 2 ) mukaisiin tehtäviin.
Kulttuuriperinteen ja sen omaleimaisuuden säilyttäminen erityisesti vanhan kaupungin
osalta nähdään tärkeäksi. Se on Tallinnan kulttuurin aineellinen perusta ja luomisvoima.
Kaupungin eri osissa asuvien asukkaiden, vähäosaisten ihmisten, vähemmistökulttuureja
edustavien ja muualta muuttaneiden asukkaiden kulttuuritarpeita halutaan tyydyttää ja
harrastusmahdollisuuksia lisätä. Sekä harrastuspohjaista taidetta ja kulttuuria että
ammattitaidetta ja taiteilijoita halutaan tukea ja palkita. Tärkeänä pidetään lasten ja nuorten
tavoitteellisen taide- ja musiikkikoulutoiminnan kehittämistä ja nykyaikaistamista. Sekä
kulttuurin ja taiteen palvelujen sisältö että infrastruktuurin parantaminen kulkevat käsi
kädessä kehittämissuunnitelman tavoitteissa ja toimenpiteissä.1279
Paikallisen itsehallintolain ( KOKS § 6 lg 2 ) mukaan kunnan ja kaupungin tehtävänä on
urheilupaikkaperustan ( spordibaasid ) rakentaminen, kuten aikaisemmin Viljandin
kaupungin yhteydessä olen selvittänyt, kaupunki on voinut ottaa tehtäväkseen mm.
urheilutapahtumien järjestämistä. Tallinnan kehittämissuunnitelmassa ( 1998-2000 ) lasten
urheilukoulujen säilyttäminen ja kehittäminen nähdään tärkeäksi kuin myös kurssien ja
leirien järjestäminen eli liikuntapalvelujen tarjoaminen lapsille. Suuntauksena on, että
urheilukoulut annetaan urheiluklubien hallintaan1280. Tarkoittaako tämä, että kaupunki
luopuu kokonaan tai osittain urheilukoulujen ylläpitämisestä, joista on säädetty
harrastuskoululaissa ( Huvialakooli seadus, RT I 1995, 58, 1004 ) vai yhteistyötä
urheiluklubien kanssa? Paikallisen itsehallintolain ( KOKS X luku § 62 � 64 ) mukaan
itsehallintoyksikön yhteistoimintamuodot ovat kuntien välinen yhteistoiminta, tehtävien
antaminen toiselle kunnalle ja itsehallintoliitto ( KOKS § 62 ). Paikallinen itsehallintolaki
ei siis tunne yksityistämistä tai palvelujen hankkimista muilta tuottajilta eli
ostopalveluja1281. Eestin uudehko urheilulaki ( Spordiseadus 15.06.1998 RT I, 61, 982 )
rakentaa urheilun organisatorisen järjestyksen niin, että työnjako paikallisella tasolla
tarkoittaa kunnan ja kaupungin keskittymistä ensisijassa urheilun edellytysten luontiin, kun
vastaavasti urheiluorganisaatioiden tehtävänä on itse toiminnan sisältö ja sen laatu ( § 10, §
11 ). Tallinnan kaupunki haluaa myös parantaa olemassa olevien urheilulaitosten 1278 Tallinna Linnavalitsuse prioriteedid 2000, 3 ja Tallinna arengukava aastateks 1998-2000, isilik areng, elukvalitet, 8/9.1279 Tallinna arengukava aastateks 1998-2000, isilik areg, elu kvalitet, 7-8/9.1280 Tallinna Linnavalitsuse prioriteedid 2000, 3/3.1281 Kuntalaki 365/1995, 2.3 §: �Tehtävien hoidon edellyttämiä palveluja kunta voi hankkia myös muilta
318
palveluista tiedottamista asukkailleen ja tukea urheiluorganisaatioiden toimintaa sekä
jatkaa aloitettua tutkimustoimintaa, kuten myös kulttuurin alalla1282.
9.3. Eestiläisen kunnan tapa organisoida tehtävänsä
Edustuksellisen demokratian perusta on lausuttu Euroopan paikallisen itsehallinnon
peruskirjassa. Sen mukaan paikallista eli kunnallista itsehallinto-oikeutta käyttävät
valtuustot tai kokoukset, joiden jäsenet on valittu salaisilla, vapailla ja välittömillä vaaleilla
yhtäläisen ja yleisen äänioikeuden mukaisesti ( 3 artikla 2 kohta ). Paikallisen itsehallinnon
yksikössä voi olla edustuksellista demokratiaa edustavan toimielimen alaisena
toimeenpanevia elimiä. Eestin perustuslaki ( EVP § 156 ) säätää paikallisen itsehallinnon
oikeudellisen perustan. Paikallisen itsehallinnon edustuksellinen toimielin on valtuusto (
volikogu ), joka valitaan kolmeksi vuodeksi yleisillä, yhtäläisillä ja suorilla vaaleilla, jotka
ovat salaiset. Paikallisen itsehallintolain mukaan kunnan ja kaupungin itsehallintoelimiä on
kaksi ( KOKS § 4 ): perustuslain edellyttämä edustuksellinen valtuusto ja
toimeenpanevana elimenä valtuuston toimikaudekseen valitsema hallitus ( valitsus ).
Valtuusto muodostaa myös toimikaudekseen vähintään kolmihenkisen valtuuston jäsenistä
koostuvan tilintarkastusvaliokunnan ( revisjonikomisjon ), jonka tehtävänä on kunnan ja
kaupunginhallituksen toimien tarkastaminen ( KOKS § 48 ). Valtuusto voi asettaa pysyviä
tai määräaikaisia valiokuntia/lautakuntia ( volikogu komisjonid ). Paikallisessa
itsehallintolaissa säädetään myös toimeenpanevien itsehallintotoimien perusteet ( KOKS §
54 � 55 ). Kunnassa ja kaupungissa voi olla palkallisia työntekijöitä, joista tärkein on
kunnan- tai kaupunginsihteeri ( KOKS § 55 )1283. Hänen tulee olla juristi ja hän johtaa
kunnan tai kaupungin kansliaa. Kunnan poliittinen johtaminen kuuluu valtuuston
valitsemalle kunnan esimiehelle eli poliittiselle kunnanjohtajalle1284 ( vallavanem ) tai
pormestarille ( linnapea ), jonka keskeinen tehtävä on kunnan tai kaupunginhallituksen
palvelujen tuottajilta.�1282 Tallinna arengukava aastateks 1998-2000, isilik areng, elu kvalitet, 9/9.1283 Eestiläinen kunnallishallintoajattelu kunnan viraston johtamisesta vastaa Ruotsin järjestelmää, jossakunnan johtavana hallintovirkamiehenä toimii hallintojohtaja tai kansliapäällikkö ( ks. HE 192/1994, 16/44 ).1284 Järveläinen 1998, 88: vallavanem=kunnanjohtaja ja 87 vallavanem= kunnanhallituksen puheenjohtaja.�Vallavanaem� �käsite ei ole suoraan käännettävissä kunnanjohtajaksi mutta jos haluaa käyttää tätä termiä, setulee ymmärtää kunnanhallituksen puheenjohtajana toimivaksi poliittiseksi johtajaksi ( ks. Harjula-Prättälä1998, 187-188 ). Ryynäsen mukaan suomalainen kunnanjohtajajärjestelmä on �kummajaineneurooppalaisessa kansanvallassa� ( Ryynänen 1999, 264 ). �Linnapea� käsitteenä pormestari, kuten se onenglanninkielisessä lakikäännöksessä( mayor ), vastaa osittain eurooppalaista kuntien poliittista johtamista,mutta pormestari on yleensä valtuuston jäsenenä sen puheenjohtaja ja sen lisäksi hallinnon johtaja. Ruotsinpäätoiminen kunnallisneuvojärjestelmä ( kommunalråd ) vastaa Eestin poliittisen johtamisen järjestelmää (ks. Ryynänen 1999, 264.
319
puheenjohtajana toimiminen ( KOKS § 50 ). Kunnan tai kaupungin hallinto voidaan
järjestää myös kunnan- tai kaupunginosajaon pohjalle ( KOKS § 56 � 58 ). Jos kunta
tai kaupunki päätyy tällaiseen ratkaisuun, hallinnon perustasta määrätään erillisessä
johtosäännössä ( põhikiri ). Kunnan tai kaupunginosahallinnon toimielimiä ovat: kunnan
tai kaupunginosahallitus, sen esimies ( vanem ) ja kaupunginosan tai kylän vanhin (
aleviku- ja külavanem ). Tallinnan kunnallishallinto perustuu vallan desentralisoimiseksi
kaupunginosahallintoon1285.
Valtuuston tehtävät on Eestin paikallisessa itsehallintolaissa ( KOKS ) säädetty erittäin
yksityiskohtaisesti. Valtuuston yksinomaiseen toimivaltaan kuuluu ( KOKS § 22 ) peräti
31 tehtävää, jotka voi ryhmitellä suuremmiksi kokonaisuuksiksi. Ensimmäinen ja jo
perustuslaista ( EVP § 157 ) lähtevä tehtävä on vastuu kunnan taloudesta, joka tarkoittaa
itsenäistä talousarviota sekä verojen ja maksujen kantamisoikeutta. Valtuuston asiana on
vastata kunnallisomaisuudesta ja sen käyttämisestä. Valtuusto yksinomaisena tehtävänä on
vahvistaa, muuttaa tai purkaa kunnan tai kaupungin kehittämissuunnitelma ( arengukava )
ja perussäännöstö ( põhimäärus ). Neljäntenä valtuuston yksinomaiseen päätösvaltaan
kuuluvana perustuslaillisena tehtävänä on kuntajakoon kuuluvat asiat, sillä kuntaa tai
kaupunkia kuulematta ei kunnan rajoja voida muuttaa ( EVP § 158 ). Valtuuston ja
hallituksen tehtävien organisointiin liittyvät kysymykset ovat valtuuston toimivallassa ja ne
on paikallisessa itsehallintolaissa lueteltu erittäin yksityiskohtaisesti. Kuudenneksi
valtuuston tehtävät sisältävät tuomioistuimen maallikkojäsenten valitsemisen sekä
edustajien valitsemisen tasavallan presidentin valitsijamiesneuvostoon. Seitsemäntenä
ryhmänä ovat kaavoitukseen ja rakentamiseen liittyvät tehtävät, kuten rakennusjärjestyksen
( ehitusmäärus ) hyväksyminen ja yleiskaavoituksen ( üldplaneering ) käynnistäminen.
Valtuuston asiana on myös avustusten ja tukien myöntäminen. Kunnan ja kaupungin
poliittinen johtaminen on kunnallisoikeudellisesti saatettu vahvasti valtuuston harteille.
Valtuuston koko on sidottu asukaslukuun. Pienimmillään valtuuston tulee olla
seitsemänjäseninen ja yli 50 000 asukkaan kunnassa tai kaupungissa sen tulee olla
vähintään 31-jäseninen ( KOKS § 16 )1286.
1285 Tallinna põhimäärus 10.10.1996, XIII-luku.1286 Eestin kunnat ovat asukasluvultaan pieniä. Yli 50 000 asukkaan kaupunkeja on vain kahdeksan. Tartulinna juhtimine 2000: Maan toiseksi suurimman kaupungin Tarton ( 94 715 asukasta ) valtuusto on 49-jäseninen.
320
Valtuuston työskentelyä johtaa valtuuston toimikaudekseen valitsema puheenjohtaja (
volokogu esimees ). Varsinaisen puheenjohtajan lisäksi valtuusto voi valita yhden tai
useamman varapuheenjohtajan ( aseesimees ). Valtuustotyöskentelyn ja kunnan
poliittisen johtamisen organisointiin liittyvät myös valtuustoryhmät ( fraktsioonid ), joista
määrätään kunnan tai kaupungin perussäännössä ( põhimäärus )1287. Valtuuston
puheenjohtaja, varapuheenjohtajat ja valtuustoryhmien puheenjohtajat muodostavat
puheenjohtajiston ( eestseisus )1288. Valtuusto voi asettaa perussääntönsä mukaan
pysyviä tai tilapäisiä valiokuntia ( komisjon ) ( KOKS § 47 )1289. Valtuuston tulee valita
keskuudestaan valiokuntien puheenjohtajat ja vahvistaa valiokunnan kokoonpanon (
KOKS § 22 p 19, § 47 ). Valtuuston valitsema valiokunnan puheenjohtaja tekee
valtuustolle ehdotuksen jäsenten valinnasta ja tämän jälkeen valtuusto nimittää
valiokunnan, jonka kaikkien jäsenten tilintarkastusvaliokuntaa lukuun ottamatta ei tarvitse
olla valtuuston jäseniä ( KOKS § 48, § 47 )1290. Valtuuston jäsenillä on omasta halustaan
oikeus osallistua kaikkien valiokuntien kokouksiin, jossa hänellä oin puheoikeus1291.
Kunnallishallinnon toimeenpanevana elimenä on kunnan tai kaupunginhallitus ( valitsus
). Valtuusto valitsee kunnanhallituksen puheenjohtajan, jolla on kunnanjohtajan asema (
vallavaem ) tai pormestarin ( linnapea ) kolmeksi vuodeksi. Valittu ei samaan aikaan voi
toimia valtuuston puheenjohtajana ( KOKS § 49 p 3 ). Valtuuston valitsemalla kunnan tai
kaupunginhallituksen puheenjohtajalla on valitsemispäivästään lähtien oikeus tehdä
valtuustolle ehdotus kunnan tai kaupunginhallituksen kokoonpanosta. ( KOKS § 27, § 28,
§ 50 ) Valtuuston toimiajakseen asettamaan kunnan tai kaupunginhallitukseen, joka on
kollegiaalinen toimielin, voi kuulua sekä poliitikkoja että asiantuntijoita1292.
Kunnanhallituksen jäsenten lukumäärästä eikä perusteista säädetä paikallisessa
itsehallintolaissa. Kuntakohtaiset normit ja periaatteet löytyvät kunnan omasta
1287 Viljandi linna põhimäärus § 25.1288 Tartu linnavalitsus 2000, 2.1289 Tartu linnavalitsus 2000, 2: Tarton kaupungin valtuuston työskentely on meneillään olevallavaalikaudella ( 2000 � 2003 ) järjestetty yhdeksän valiokunnan varaan. Tilintarkastusvaliokunnan lisäksityöskentelevät lasten ja nuorten valiokunta, talousvaliokunta, kehittämis- ja kaavoitusvaliokunta, opetus- jakulttuurivaliokunta, rahavaliokunta, sosiaalivaliokunta, oikeus- ja järjestyksenvalvontavaliokunta jakaupunginomaisuusvaliokunta.1290 Viljandi linna põhimäärus § 23, siseministeerium � kohalik omavalitsus 2000, 2/3.1291 Viljandi linna põhimäärus § 23.1292 Siseministeerium � kohalik omavalitsus 2000, 2/3. Tartu linnavalitsus 2000, 2 � 3: Meneillään olevaksivaalikaudeksi valtuusto on nimittänyt kuusijäsenisen hallituksen, johon kuuluu pormestari ja viisiapulaispormestaria. Apulaispormestarit toimivat kaupungin viraston osastojen päällikköinä.Kulttuuripalvelut, nuorisotyöpalvelut ja urheilupalvelut ovat kulttuuriosaston alaisia. Kulttuuriosasto jaopetusosasto on yhden apulaispormestarin johdettavana.
321
perussäännöstä ( põhimäärus )1293, joka antaa kunnanjohtajalle tai pormestarille
harkintavaltaa. Kunnan ja kaupunginhallituksen tehtävänä on paikallisen itsehallintolain
mukaan ( KOKS § 30 ) valmistella valtuuston käsittelyyn menevät asiat. Tämän lisäksi
kunnan ja kaupunginhallituksen tehtävänä on ratkaista ja järjestää ne paikalliseen
itsehallintoon kuuluvat kysymykset, jotka sille valtuuston vahvistamissa säännöissä ja
päätöksissä tai kunnan perussäännössä on annettu toimeenpantavaksi. Kunnan ja
kaupunginhallitus voi ratkaista ja järjestää myös sellaisia paikallisen itsehallinnon
kysymyksiä, jotka eivät ole yksinomaan valtuuston toimivallassa. Hallitus esiintyy
julkisoikeudellisena oikeushenkilönä tuomioistuimessa. Hallitus voi muodostaa pysyviä tai
tilapäisiä valiokuntia1294.
Eestin kunnissa tai kaupungeissa poliittisen ja kollegiaalisen johtamisen lisäksi kunnan tai
kaupunginsihteeri johtaa kunnallisten palvelujen tuottamisesta vastaavaa virastoa ( KOKS
§ 55 ). Kunnanjohtaja tai pormestari nimittää kunnan tai kaupunginsihteerin. Kunnan ja
kaupunginsihteerin asema on muuttunut siten, ettei hän ole enää hallituksen jäsen, vaan
hänellä on kokouksissa läsnäolo- ja puheoikeus1295. Kunnan ja kaupunginsihteerin
tehtävänä on valmistella kunnanjohtaja tai pormestarin päätettäväksi kunnan tai
kaupunginviraston organisaatio ja palvelujen tuottamisen rakenne. Hänen asemansa
kunnan hallinnon oikeudellisena asiantuntijana on vahvistunut1296. Hän valvoo kunnan ja
kaupungin tai kaupungin säädösten oikeudellista valmistelua ja huolehtii niiden
lainmukaisesta voimaan saattamisesta. Tallinnassa kulttuuriasiat hoidetaan
kulttuuritoimistossa ( kultuuriamet ), nuorisokysymykset nuorisotoimistossa (
noorsooamet ) ja urheiluasiat urheilutoimistossa ( spordiamet )1297. Viljandin kaupungissa
puolestaan opetus- ja kulttuuriasiat on keskitetty yhteen toimistoon ( haridus- ja
kultuuriamet )1298. Tartossa kulttuuriosasto vastaa niin kulttuuri-, nuorisotyö- kuin
urheilupalveluista, kuten jo aikaisemmin mainitsin. Pärnun kaupungissa
1293 Viljandi linna põhimäärus § 33, § 37. Kaupunginhallituksen jäsen on se, jonka valtuusto on tehtäväännimittänyt. Hänet voidaan nimittää myös palkalliseksi hallituksen jäseneksi. Näin on tehty Tartossa, kutenaikaisemmin olen selvittänyt.1294 Viljandi linna pöhimäärus § 41.1295 Siseministeerium � kohalik omavalitsus 2000, 2/3, Tartu linnavalitsus 2000, 2, Viljandi linna pöhimäärus§ 56.1296 KOKS § 55 lg 2 muutettu 11.12.1996 RT I 1996, 89, 1591: kunnan- tai kaupunginsihteerin tulee ollalainoppinut.1297 Linna juhtimise struktuur 2000, 1.1298 Viljandi Linnavalitsuse ametid 2000, 2/6.
322
kaupunginhallituksen organisaatiossa on erikseen opetustoimisto ja yhdistetty kulttuuri- ja
urheilutoimisto1299.
Urheilulaki ( Spordiseadus RT I 1998, 61, 982, § 10 LG 2 ) käyttää paikallisen
itsehallinnon elin ( kohalik omavalitsuse organ ) termiä velvoittaessaan kuntia ja
kaupunkeja urheilun järjestämiseen. Kunnan tai kaupungin tulee antaa urheilulain mukaiset
tehtävät jonkun toimeenpanevan elimen tehtäväksi, jolla puolestaan on velvollisuus
määrätä omalla hallintoalueellaan urheilun järjestämistehtävät työntekijälle tai antaa ne
toisen kunnan työntekijän tehtäväksi, joka toimenpide on mahdollistettu myös paikallisessa
itsehallintolaissa ( KOKS § 62 lg 1 p 2 ).
Kunnan tai kaupungin hallinto voidaan Eestissä järjestää myös kunnan tai
kaupunginosahallintojaon perusteella. Tätä koskevat säännökset löytyvät paikallisesta
itsehallintolaista ( KOKS § 56 � 58 ). Kunnanosahallinnolla tavoitellaan vallan
desetralisointia ja näin on toimittu Tallinnassa1300. Tallinna on jaettu kahdeksaan
kaupunginosaan, joilla on kullakin paikallisen itsehallintolain mukainen
kaupunginosahallitus. Kaupunginosahallinnosta määrätään valtuuston vahvistamassa
erillisessä johtosäännössä ( põhikiri ). Kunkin kaupunginosan hallituksen toimintaa johtaa
puheenjohtaja ( osavalla või linnaosavanem ). Hänen lisäkseen paikallinen itsehallintolaki (
KOKS § 58 ) antaa mahdollisuuden kyläkokouksen valitsemalle kaupunginosan tai kylän
vanhimmalle ( aleviku- ja külävanem ), jonka toimiaikaa ei ole rajoitettu valtuuston
toimikauteen. Hallituksen antamia tehtäviä hän hoitaa sopimusperusteisesti.
Itsehallintoyksiköillä on Eestissä oikeus perustaa toisten itsehallintoyksiköiden kanssa
liittoja ( liit ) ja yhteisiä laitoksia ( KOKS § 12 ). Yhteistoimintamuodoista säädetään
paikallisen itsehallintolain X luvussa. Kuntien ja kaupunkien välinen yhteistoiminta voi
perustua sopimukseen. Valtiolliset tehtävät hoidetaan myös sopimuspohjaisesti ( § 64 ).
Kulttuurin, nuorisotyön eikä urheilun alalta löytynyt paikallisen itsehallintolain mukaisia
yhteistoimintasovelluksia.
1299 Pärnu linn � Pärnu omavalitsusorganid 2000, 1.1300 Tallinna põhimäärus XIII Linnaosa.
323
9.4. Eestiläisen kunnan kulttuuri-, urheilu- ja nuorisotyötehtävienoikeudellinen ohjaus
Eestin kuntien ja kaupunkien palvelujen tuottamista ohjaa julkisten palvelujen tuottamisen
etiikka eli hyvän käyttäytymisen periaate �hea käitumine�1301, jonka kriteereitä ei ole
säädetty laissa julkisista palveluista ( Avaliku teenistuse seadus 25.01.1995 RT I 1995, 16,
228 ). Hyvän palvelukulttuurin perusta luodaan aikaansaamalla tarpeellinen säädöspohja ja
lakikodifikaatio, jotka yhdessä palvelevat julkisen hallinnon virkamiehiä.
Oikeusasiamiehen ( ombudsman ) toiminta ohjaa hyvään palvelukulttuuriin, jonka lisäksi
tarvitaan hallinnon avoimuutta ja läpinäkyvyyttä. Eestin julkisten viranomaisten ja
palvelujen tuottajien oikeudellinen ohjaus on ensisijassa sääntelyohjausta. Eesti ei ole
Euroopan Unionin jäsenmaa mutta se on käynyt vuodesta 1999 jäsenneuvotteluja
saavuttaakseen jäsenyyden. Eestin sääntelyohjaus on vielä pääasiallisesti kotoperäistä
mutta jäsenneuvotteluja käyvänä maana sillä on mm. kulttuuri- ja nuorisotyön
kansainvälistämiseksi mahdollisuus osallistua yhteisön Kulttuuri 2000 �ohjelmaan ja
Nuoriso-toimintaohjelmaan, joista tarkemmin myöhemmin.
Paikallisviranomaisten toiminnan hallinnollisen valvonnan tulee Euroopan paikallisen
itsehallinnon peruskirjan mukaan tapahtua perustuslain ja muiden lakien säätämillä tavoilla
ja niissä säädetyissä tapauksissa. Valvonnan tulee keskittyä laillisuuden ja
perustuslaillisten periaatteiden varmistamiseen. Laillisuusvalvonnassa tulee noudattaa
suhteellisuusperiaatetta. Tarkoituksenmukaisuusvalvontaa saavat ylemmät viranomaiset
harjoittaa paikallisviranomaisille siirtämiensä tehtävien valvonnassa.1302 Eestin paikallisen
itsehallinnon keskeisin ulkopuolinen ohjaaja on valtio eri elimineen. Valtion ja kuntien
välisestä suhteesta ja valvonnasta ( järevalve ) säädetään paikallisen itsehallintolain XI �
luvussa ( § 65 � 66 ). Kuntien ja kaupunkien toiminnan valvonnasta säätäminen perustuu
Eestin perustuslakiin ( EVP § 160 ). Maaherran tehtävänä on kuntien toiminnan
laillisuusvalvonta ( KOKS § 66 lg 1 ). Maaherra valvoo kuntien ja kaupunkien
hallintoelinten antamien säädösten lainmukaisuutta. Tämän lisäksi maaherra valvoo
hallinnon järjestämisestä annetun lain mukaan ( Vabariigi valitsuse seadus 31.12.1995 RT
I 1996, 94, 162 , § 85 lg 1 ) kuntien ja kaupunkien käytössä tai hallinnassa olevan valtion
omaisuuden lainmukaisuutta ja tarkoituksenmukaista käyttöä. Valtion tarkastusviraston (
riigikontroll ) perustuslainmukaisena ( EVP § 133 lg 1 p 3 ) tehtävänä on valvoa kuntien ja 1301 Poliittise juhtimise pôhimötted 2000, 2/5.1302 Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirja 8 artikla.
324
kaupunkien haltuun annetun valtion omaisuuden käyttämistä ja käyttöoikeutta ( KOKS §
66 lg 2 ). Kolmantena paikallisen itsehallinnon valtiollisena valvontaorgaanina toimii
oikeuskansleri ( õiguskantsler ). Hänen asianaan on kunnan ja kaupungin
itsehallintoelinten antamien säädösten perustuslainmukaisuuden ja lainmukaisuuden
valvonta ( Õiguskantsleri seadus RT I 1999, 29, 406, § 1 lg 1 ). Kunnan ja kaupungin
perussäännöstö ( põhimäärus ) on alistettava oikeuskanslerin laillisuusvalvontaan ennen
sen voimaan tulemista ( VVS § 85 lg 5 ). Oikeuskanslerin tulee kerran vuodessa antaa
eduskunnalle ( riigikogu ) yleiskatsaus, josta selviää myös kuntien ja kaupunkien
itsehallintoelinten antamien säädösten perustuslain ja lain mukaisuus ( EVP § 143 ).
Eestin eri ministeriöiden toiminta ohjaa myös kuntien ja kaupunkien toimintaa.
Sisäministeriö ( Siseministeerium ) vastaa valtiollisesta kunnallispolitiikasta, paikallista
itsehallintoa koskevien puitelakien lainvalmistelusta ja osallistuu omalta osaltaan kuntien
ja kaupunkien talousarvioiden tulo- ja menoperustan sekä valtionavustusjärjestelmän
muotoiluun ja kehittämiseen.1303 Tämän tutkimustehtävän ytimenä olevan erityistoimialan
ohjauksesta ministeriötasolla vastaavat kulttuuriministeriö ( Kultuuriministeerium ) ja
opetusministeriö ( Haridusministeerium ). Kulttuuriministeriön toimiala käsittää
kulttuurin ja urheilun. Ministeriön asiana on valtion kulttuuri-, liikunta-, urheilu- ja
muinaismuistotyön organisointi ja taiteen edistäminen, mediatyön suunnittelu sekä alan
säädösten valmistelu ( Kultuuriministeeriumi põhimäärus 12.11.1996 RT I 1996, 80, 1443
). Kulttuuriministeriö on organisoitu erikseen taideosastoon ( kunstiosakond ) ja
urheiluosastoon ( spordiosakond ). Taideosasto toimii taiteenalaperusteisesti1304, jonka
tyyppistä urheilulajikohtaista organisointia ei ole urheiluosastolla. Urheiluosasto on
henkilökunnaltaan muutoinkin taideosastoa huomattavasti pienempi. Kulttuuriministeriön
kuntiin ja kaupunkeihin kohdistama oikeudellinen ohjaus on talousarvio-ohjausta ja
informaatio-ohjausta. Valtion talousarviosta kunnat saavat osuuksia valtion tuloverosta,
valtionapuja, korvamerkittyjä valtionosuuksia ja korvausta lakisääteisten tehtävien
hoidosta tai hyvityksiä lainsäädännöstä johtuvista tulonmenetyksistä ( Valla- ja
linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seadus 13.12.1995 RT I 1995, 94, 1627, § 2 ).
Valtion kuntiin kohdistama talousarvio-ohjaus on lakisääteistä. Urheilulaissa (
Spordiseadus RT I 1998, 61, 982 , § 14 � 17 ) luetellaan urheilun rahoituslähteet, valtion
1303 Siseministeerium � kohalik omavalitsus ja regionaalne areng 2000, 1 - 2.1304 Eesti Kulttuuriministeerium � personaalia 2000, 1: Teatteriasioista vastaa oma virkamies, jota nimitetäänneuvokseksi, samoin museoista museoneuvos, musiikista musiikkineuvos jne.
325
talousarviosta rahoitettavan urheilun periaatteet, kunnan ja kaupungin talousarviosta
rahoitettavan urheilun periaatteet ja valtiolliset urheilustipendit ja �palkinnot. Urheiluun
suunnattuja määrärahoja valtion talousarviossa löytyy kulttuuri-, opetus- ja
sosiaaliministeriön pääluokista sen mukaan kuin niille on määrätty urheiluun kuuluvia
tehtäviä. Koska kunnilla ja kaupungeilla on oikeus saada avustusta urheilukoulutoiminnan
ylläpitämiseen, on valtion talousarvioon kulttuuriministeriön pääluokkaan varattu
määrärahaa tätä varten1305. Kukin ministeriö osallistuu valtion talousarvion valmisteluun ja
näin omalta osaltaan ohjaa myös kuntien taloudellisten voimavarojen kertymistä. Kuntien
urheilutoimintaansa saamien valtioavustusten jälkikäteisvalvonta kuuluu, kuten edellä
yleisesti olen jo selvittänyt, maaherralle ja valtion tarkastusvirastolle. Erillisiä määräyksiä
urheiluun suunnattujen valtionavustusten valvonnasta urheilulaissa ei ole.
Kulttuuriministeriön tehtäviin kuuluu seurata toimivien kulttuuri- ja urheilulaitosten kuntoa
ja suunnitella niiden kunnostamista valtakunnallisen investointiohjelman raameissa ja
kontrolloida myönnettyjen varojen käyttöä ( Kultuuriministeeriumi põhimöttes, II
Ministeeriumi valitsemisala ja ülesanded, RT I 1996, 80, 1443 ).
Kulttuuriministeriön tehtävänä on myös kuntiin kohdistuva informaatio-ohjaus, joka
perustuu kulttuuriministeriön perussäännön määräyksiin hoitaa suhteita kulttuurin ja
urheilun alalla toimiviin organisaatioihin kuten kuntiin ja kaupunkeihin (
Kultuuriministeeriumi põhimäärus II Ministeeriumi valitsemisala ja ûlesanded, RT I 1996,
80, 1443 ). Kulttuuripoliittisen ajattelun ja voimassa olevan lainsäädännön mukaan
Eestissä korostetaan paikallishallinnon ja yksityisen aloitteellisuuden tärkeyttä, joka
merkitsee löyhää valtion viranomaisten ohjausta1306. Terveen yhteiskunnan yhtenä
keskeisenä ilmentymänä pidetään toimivaa yhdistystoimintaverkostoa. Eestin
itsenäistymisen jälkeen maahan on perustettu runsaasti vapaaehtoisjärjestöjä, joista
merkittävä osa luetaan kulttuuri- ja taideyhdistyksiin1307. Valtiollisella kulttuuripolitiikalla
linjataan niin kuntien kuin vapaaehtoisjärjestöjenkin kulttuuripoliittisia ratkaisuja mutta
sen tärkein tehtävä on turvata kulttuuritoimijoiden elinvoimaisuus ja kulttuurielämään
1305 15.12.1999 Seadus �2000. aasta riigieelarve� RT I 2000, 1, 1:55, 364: Osa 136.Kultuuriministeerium, 63.Noorte sport. Viljandin kaupungin talousarviossa vuodelle 2000 tuloissa on 500 000 EKkulttuuriministeriöltä urheilukoulutoimintaan.1306 Ks. Council of Europe 1997 E, 116.1307 Council of Europe 1997E, 168 - 169: V. 1994 Eestissä oli 3500 vapaaehtoisjärjestöä, joihin kuului n. 140000 jäsentä. Näistä 2000 on perustettu vuoden 1988 jälkeen. V. 1988-93 perustetuista yhdistyksistä 24.9% olikulttuuriyhdistyksiä.
326
osallistuminen1308. Yksityistäminen, kunnallistaminen ja kulttuuripalvelujen sekä laitosten
sosialisoinnin purku ovat vähentäneet valtion kulttuuripoliittista roolia1309. Julkisen ja
voittoa tuottamattoman kulttuurisektorin rinnalle on myös Virossa syntynyt
kulttuuriyrityksiä eritoten kustannustoimintaan ja ääniteollisuuteen1310 vallitsevan
liberalistisen markkinatalousajattelun seurauksena. Myös julkisten kulttuurilaitosten
edellytetään toimivan kaupallisten yritysten tavoin1311.
Opetusministeriön toimialaan Eestissä kuuluu kuten aikaisemmin on jo käynyt selville
nuorisotyö ja harrastuskoulutoiminta. Opetusministeriön varakanslerin alaisuudessa toimii
nuorisotyö- ja harrastusosasto1312, jonka tehtävänä perussäännön ( Eesti
Haridusministeeriumi põhimäärus RT I 1996, 2, 34 § 2 p 10 ) mukaan kuuluu tukea
nuorisoyhdistysten toimintaa, koordinoida lasten ja nuorten harrastustoimintaa, koulujen
välistä nuorisourheilua, vapaa-ajan toimintaa ja terveellistä lomatoimintaa sekä
valtakunnallisten oppilas- ja nuorisotapahtumien järjestämistä, analysoida ja koordinoida
nuorisorikollisuutta ennalta ehkäisevää toimintaa sekä järjestellä harrastuskoulutoiminnan
valtiolliset tehtävät kuin myös valtiolliset nuorisotyötoimeksiannot. Opetusministeriön
kuntiin kohdistama oikeudellinen ohjaus on nuorisopoliittista suunnitteluohjausta,
valtionapuohjausta ja informaatio-ohjausta1313. Nuorisopolitiikan yhteensovittamista
varten on vuodesta 1996 toiminut hallituksen nuorisovaliokunta ( Valitsuse
Noorsookomisjon ), joka koostuu opetus-, oikeus-, puolustus-, kulttuuri- ja
sosiaaliministeriön edustajista sekä eduskunnan kulttuurivaliokunnan, kunnallishallinnon
sekä lasten ja nuorten yhdistysten edustajista1314. Poikkihallinnollisen ja laaja-alaiseen
yhteistyöhön perustuvan valiokunnan tehtävänä on nuorisopolitiikan suunnan näyttäminen,
1308 Council of Europe 1997E, 169.1309 Council of Europe 1997E, 116.1310 Council of Europe 1998, 63: Virossa toimii n. 300 näiden alojen yritystä.1311 Council of Europe 1998: Eurooppalainen julkinen kulttuuripolitiikka limittyy markkinoihin kahdellatavalla. Toisaalta se pyrkii korjaamaan markkinoiden toiminnassa esiintyviä vääristymiä ja toisaalta seheijastaa markkinaperiaatetta esimerkiksi kannustamalla kulttuuriorganisaatioita ja taidelaitoksia toimimaankaupallisten yritysten tavoin.1312 Eesti Haridusministeeriumi põhimäärus § 5 p 25. Ministeeriumi osakond on: 4) noorsoo ja huvihariduseosakond ( muut osastot ovat yleinen opetusosasto, tiede- ja korkeakouluosasto, ammattiopetusosasto,talousarvio ja suunnitteluosasto, yleisosasto ja kansainvälisen yhteistyön osasto ). EestiHaridusministeerium:struktuur 2000, 1.1313 Nuorisotyölain 4. pykälässä on opetusministeriön vastuu nuorisotyön järjestämisessä yksilöity jasuhteutettu muihin nuorisotyötoimijoihin. Opetusministeriön asiana on valtakunnallistennuorisotyöohjelmien tekeminen, nuorisoyhdistysten tukeminen vuosiavustuksin, valtion talousarviostamyönnettyjen valtionosuuksien tarkoituksenmukaisen käytön tarkastus, nuorten terveyttä edistävänlomatoiminnan koordinointi, nuorisotiedotuksen ja nuorisoneuvonnan koordinointi sekä nuorisotyön tulostenja nuorisotutkimuksen yleiskatsausten kokoaminen.1314 Eesti Haridusministeeriu:Noorsoo- ja huvialaharidus, noorsootöö 2000. 1/�.
327
alan säädösten täydentäminen ja muutosesitysten tekeminen sekä nuorisopolitiikan alalla
toimivien yhteistyö ja työnjakokysymykset. Valiokunnan tehtävänä on myös
nuorisopolitiikkaan tarvittavien menojen analysointi ja määrärahaehdotusten tekoon
osallistuminen. Lisäksi valiokunta tarkastaa valtiolle tarpeelliset nuorisotyöalaa koskevat
sopimukset sekä tekee sopimusehdotuksia.1315 Kuntien nuorisotyön ja
harrastuskoulutoiminnan sääntelyohjaus tapahtuu erityislaeilla ( Noorsootööseadus RT I
1999, 27, 392, Huvialakooliseadus RT I 1995, 58, 1004 ), joiden valmistelussa
opetusministeriöllä on ollut keskeinen rooli.
Jos kunta julkisoikeudellisena henkilönä harjoittaa nuorisotyölain mukaista nuorten
kesäleiritoimintaa, on se kahdessa mielessä opetusministeriön valvonnan alaisena.
Nuorisoleiri tulee rekisteröidä opetusministeriön nuorisoleirirekisteriin ( § 12 ), jolloin sen
tulee täyttää nuorisotyölaissa säädetyt rekisteröintiehdot. Lisäksi nuorisoleiritoiminnan
harjoittaminen on luvanvaraista toimintaa ( § 10 ). Toimiluvasta päättää opetusministeriö.
Opetusministeriöllä on myös oikeus mitätöidä nuorisoleiritoiminnalle myönnetty lupa
nuorisotyölaissa ( § 13 ) säädetyin edellytyksin. Luvan mitätöinti on laillisuusharkintaa.
Opetusministeriö harjoittaa nuorisoleiritoiminnan lupaohjausta. Lupaohjaus koskee
myös harrastuskouluja.
Maaherran tehtävänä nuorisotyölain mukaan ( § 5 ) on koordinoida maakunnan
valtiollista nuorisopolitiikkaa ja valvoa valtion talousarviosta nuorisotyöhön myönnettyjen
valtionosuuksien käyttöä. Maaherran tehtävänä on myös nuorisotiedotuksen ja
nuorisoneuvonnan järjestäminen maakunnassa, joka sisältää oikeuden solmia tätä asiaa
koskevia sopimuksia. Nuorisotyölain mukainen maaherran ohjausvalta on
nuorisopoliittista suunnitteluohjausta, talousarvio-ohjausta, informaatio-ohjausta
sekä osallistumista nuorisotiedotuksen ja �neuvonnan organisointiin. Paikallisen
itsehallintolain mukaan ( Kohaliku omavalitsuse korralduse seadus RT I 1993, 37, 558;
1994, 84, 1475, § 66 lg 1 p 1 ) maaherran tehtävänä on maakuntaan kuuluvien kuntien
toiminnan laillisuusvalvonta. Hallinnon järjestämisestä annetun lain ( VVS § 85 ) mukaan
maaherran tehtävänä on valvoa kunnanvaltuuston ja �hallituksen antamien kunnallisten
säädösten lainmukaisuutta, kuntien ja kaupunkien käytössä olevan valtion omaisuuden
käytön sekä lainmukaisuutta että tarkoituksenmukaisuutta.
1315 Eesti Haridusministeerium:Noorsoo- ja huvialaharidus, noorsootöö 2000, ½.
328
Kunnan- ja kaupunginvaltuuston oikeudellisen ohjauksen perusta on lausuttu
paikallisessa itsehallintolaissa ( KOKS § 8 ) kunnalle pakolliseksi säädetyssä kunnan tai
kaupungin perussäännössä ( põhimäärus ) sekä yksinomaan valtuustolle kuuluvissa
lakisääteisissä tehtävissä ( KOKS § 22 ). Valtuusto linjaa kunnan ja kaupungin
kehittämisen vähintään kaksivuotisessa lakisääteisessä kehittämissuunnitelmassa (
arengukava § 9 ja § 37 ), jossa asetetaan kunnan toiminnan tavoitteet ( tavoiteohjaus )
kunnan itsensä päättämäksi ajaksi1316. Valtuustolla ja hallituksella on kumpaisellakin
oikeus antaa yleisiä sääntöjä ( määrus 1317), joilla ne ohjaavat kunnan toimintaa. Lisäksi
valtuustolla on oikeus tehdä yksittäisiä päätöksiä ( otsus ) ja hallituksella antaa ohjeita (
korraldus ). Valtuuston ja hallituksen antamat säädökset ovat voimassa vain kunnan
hallinnollisella alueella ( KOKS § 7 ). Kunnan toimintojen ohjaus tavoiteohjauksen lisäksi
on vahvasti kunnallista säädösohjausta, joka puolestaan on valtiollisen
laillisuuskontrollin alaista. Myös kunnalliset säädökset julkaistaan ( KOKS § 23 lg 2 )
valtion säädöskokoelman lisäosassa ( Riigi Teataja Lisa )1318. Valtuuston asettamien
tavoitteiden toteutuminen on riippuvainen kunnan tai kaupungin taloudellisista resursseita.
Valtuuston yksinomaisessa toimivallassa on päättää talousarviosta ( KOKS § 22 p 1 ) ja
sen pohjana olevista veroista ja maksuista ( EVP § 157, KOKS § 5 ). Talousarvio-
ohjauksen merkitys säädösohjauksen ohella on merkittävä. Valtuuston valitsema
tarkastusvaliokunta suorittaa kunnan hallinnon ja talouden sekä laillisuus- että
tarkoituksenmukaisuuskontrollia ( KOKS § 48 ). Tarkastusvaliokunnalla on
mahdollisuus raportoida valtuustoa talousarvion toteutumisesta sekä esittää valtuustolle
huomautuksia ja ehdotuksia puutteiden korjaamiseksi.
1316 Tallinnan kaupungin kehittämissuunnitelma on kolmevuotinen ( 1998 � 2000 ), kun taas Viljandinkaupungin kehittämissuunnitelma on rakennettu seitsemälle vuodelle ( 2001 � 2007 ).1317 Olle 1999, 93 � 96: Säännöt ( määrused ) on eräs oikeuksia luova säädöslaji, jotka sisältävätoikeusnormeja. Hallintoelimille annetun sääntöjen antamisoikeuden tarkoituksena on vähentää lainsäätäjänkuormitusta sekä antaa niille normien tekninen hienosäätö sekä taata hallinnon joustavuus ja välttää lakienylikuormittumista yksityiskohtaisella sääntelyllä. Sääntöjen antovalta kunnallishallinnossa on sekävaltuustolla että hallituksella. Sääntöjen antovallan tulee perustua lakiin ( � on õigus või annab seaduse aluselmäärusi ), jolloin kysymys on intra legem -säännöistä. Laissa oleva alemman asteisten normien antovaltuus (volitus ) voi olla joko yleistä ( üldvolitus ) tai erityistä ( erivolitus ). Kummasta kulloinkin on kyse käy ilmilaissa olevasta delegointivaltuutuksesta, kuten paikallisen itsehallintolain ( KOKS ) §:ssä 7 on ilmaistu (Volikogul ja valitsusel on õigus anda üldaktidena määrusi ).1318 Riigi Teataja ( RT ), Kohalike omavalitsuse õigusaktid ( KO ), http://www.rk.ee/^teataja. 4.9.2000:Säädöskokoelmasta löytyvät kunkin kunnan valtuuston ja hallituksen antamat säännöt ( määrused ) japäätökset ( otsused ) erikseen vuosittaisessa kronologisessa järjestyksessä. Esimerkiksi v. 1998 Tallinnankaupunginvaltuusto antoi 46 sääntöä ja teki 177 päätöstä, kaupunginhallitus antoi 70 sääntöä. PuolestaanViljandin kaupunginvaltuusto antoi 50 sääntöä ja teki 70 päätöstä ja kaupunginhallitus 14 sääntöä.
329
Kuntalaisten osallistuminen kunnan hallinnon ohjaukseen ja valvontaan on
paikallisessa itsehallintolaissa säädetty pääasiallisesti edustuksellisen demokratian pohjalle
( KOKS § 16 ). Ylintä päätösvaltaa käyttää yleisillä, yhtäläisillä ja salaisilla vaaleilla
kolmeksi vuodeksi valittu valtuusto ( volikogu ), jonka jäsenmäärä on sidottu kunnan
asukaslukuun. Kunnanhallituksessa voi poliitikkojen lisäksi olla alan asiantuntijoita1319,
joka tarkoittaa, että kuntalaisten demokraattinen ääni ei saata kuulua hallituksen jäsenten
nimittämisessä. Suoran demokratian käyttömahdollisuus kuuluu itsehallinnollisten
oikeuksien puolustamiseen ja yhtenä asiana se tarkoittaa valtuuston mahdollisuutta
järjestää kunnan sisällä asukaskyselyjä ( KOKS § 15 lg 2 ). Lisäksi kunnan asukkailla on
paikallisessa itsehallintolaissa säädetty aloiteoikeus ( § 32 ). Paikallisella
itsehallintoyksiköllä ( § 15 lg 3 ) on oikeus omien lainmukaisten oikeuksiensa
puolustamiseksi kääntyä tuomioistuimen puoleen ( kohus ). Jokaisella on oikeus hakea
muutosta valtuuston tai hallituksen antamiin säädöksiin, jos säädös loukkaa hakijan
oikeutta. Muutosta haetaan valtuustolta ja hallitukselta mutta jos ne epäävät muutoksen tai
jättävät sen kumoamatta, on hakijalla oikeus kääntyä tuomioistuimen puoleen ( § 33 ).
Varsinaista kunnallisvalitusta Eestin kunnallislainsäädäntö ei siis tunne.
Eestin kaupunkiliitto ( Eesti Linnade Liit, ELL1320 ) valvoo jäsenkaupunkiensa ja
kuntiensa etuja niin lainsäädännöllisissä hankkeissa kuin kuntien talousarviokysymyksissä.
Liiton tavoitteena on jäsenkaupunkien ja kuntien yhteisten kannanottojen muodostaminen
sekä yhteistyön järjestäminen, sosiaalis-taloudellisten ja kulttuuristen tehtävien
kehittäminen sekä paikallishallinnon viranomaisten tietojen täydentäminen1321. Eestin
kaupunkiliitto ohjaa kuntien toimintaa suhteessa valtion hallintoon osallistumalla Eestin
paikallisten itsehallintoliittojen yhteistyöelimen ( Eesti Omavalitsusliitude Ühenduse, EOÜ
) jäsenenä kuntia koskevan lainsäädännön valmisteluun. Se järjestää kuntien
luottamushenkilöille ja viranhaltijoille koulutusta ja konferensseja ja yhteistyötapaamisia.
Se kokoaa oppimateriaalia jäsenkuntiensa tarpeisiin, jota se julkaisee myös liiton
internetissä olevilla kotisivuilla.1322 Eestin kaupunkiliitto ohjaa jäsenkuntiaan
kansainväliseen yhteistyöhön ja ystäväkuntapartnerien hakuun Euroopan komission Town
Twinning � ohjelmassa. Eestin kaupunkiliiton työntekijöiden työnjaosta selviää, että
1319 Siseministeerium � kohalik omavalitsus 2000, 2/3.1320 Eesti Linnade Liit struktuur 2000, 1: Eestin kaupunkiliitto on perustettu v. 1920 ja siihen kuuluu 48kaupunkia tai kuntaa, joissa asuu 1.07 milj. asukasta.1321 Eesti Linnade Liidu põhimäärus I Uldsätted p1.1322 Eesti Linnade Liit � tegevus 2000, 1/1.
330
opetus ja kulttuuri kuuluvat yhden erityisasiantuntijan toimenkuvaan. Eestin kaupunkiliiton
harjoittama ohjaus on pääasiassa jäsenkuntien informaatio-ohjausta.
Euroopan Unionin jäsenyyden hakijamaana Eesti on ollut mukana jo edellisissä
komission kulttuuri- ja nuorisotyöohjelmissa sekä juuri käynnistyneissä Kulttuuri 2000 �
ohjelmassa ( Raamprogramm �Culture 2000� ) ja Nuoriso- toimintaohjelmassa ( Euroopa
Noored ). Euroopan unionin ohjelmaohjauksella on merkitystä niin Eestin
kulttuuripolitiikkaan kuin nuorisopolitiikkaankin. Kulttuuriministeriön Euroopan
integraatio- ja yhteistyötoimisto kokoaa ja levittää unionin kulttuuriaineistoa ja �tietoa sekä
neuvoo kulttuuritoimijoita projekteihin osallistumisessa1323. Tärkeänä informaatio-
ohjauskanavana toimivat kulttuuriministeriön yhteistyösuhteita käsittelevät
internetsivut1324. �Euroopa Noored Eesti büroo� vastaa Eestissä Euroopan unionin
Nuoriso- toimintaohjelmista. Ohjelmatiedot on löydettävissä nuorten sähköisestä
neuvontapisteestä �noorsoo infopank�1325, joka toimii tärkeänä nuorten ja nuorten parissa
työskentelevien informaatio-ohjaajana. Eestin nuoria kannustetaan eurooppalaiseen
liikkuvuuteen sekä nuorisoaloitteiden muodossa oman asuinalueen kehittämisestä koko
Eestin kehittämiseen
Suomalaisen kunnan kulttuuritoimen, liikuntatoimen sekä nuorisotyönoikeudellisen infrastruktuurin keskeiset elementit ja suositukset senkehittämiseksi
10.1. Kulttuuritoimen, liikuntatoimen sekä nuorisotyön sääntelyohjaus
Olen tässä tutkimuksessa selvittänyt kunnan toimintavelvoitetta kulttuuritoimessa,
liikuntatoimessa ja nuorisotyössä sekä näiden toimintojen oikeudellista ohjausta. Olen
selvittänyt, miten ja miksi kunnallinen kulttuuritoiminta, liikuntatoiminta ja nuorisotyö
Suomessa on oikeudellisesti säännelty. Kunnan kulttuuritoiminnan lakisääteistämisen
oikeushistoriallinen ja oikeuspoliittinen tarkastelu on osoittanut, että kulttuuritoiminnan
lakisääteistäminen oli päätepiste kunnan muiden sivistystoimeen kuuluneiden
vapaaehtoisten toimintojen sääntelyohjauksessa. Lakisääteistämisprosessin sisällyttäminen
tähänkin tutkimukseen on välttämättömyys, jotta nykyisyys olisi ymmärrettävissä.
Lakisääteistämisprosessi alkoi nuorisotyöstä ja sitä seurasivat liikunta ja kulttuuri rinta
rinnan. Näiden kahden jälkimmäisen toimialan lakisääteistäminen oli lähes kymmenen 1323 Kulttuuriministeerium: programmid 2000, 1/2.1324 Kulttuuriministeerium: välissuhted 2000, 1.
331
vuoden erillinen prosessi. Niissä käytettiin useita lainvalmistelun menetelmiä, kuten
komiteatyöskentelyä, lain kokeilua, opetusministeriön työryhmää ja hallitusohjelmaan
kirjaamista. Kunnan liikuntatoiminnan ( 1980 ) ja kulttuuritoiminnan lakisääteistäminen (
1981 ) merkitsi hyvinvointivaltiollisen sääntelyn vyörymistä yhä syvemmälle ihmisten
elämismaailmaan. Se peilasi pohjoismaisen hyvinvointivaltion arvoista tasa-arvoa,
oikeudenmukaisuutta, demokraattisia osallistumismahdollisuuksia, turvallisuutta ja
julkisuutta. Sekä liikuntapalvelut että kulttuuripalvelut haluttiin taata tasapuolisesti
kaikille kansalaisille. Jokaiseen kuntaan rakennettiin yhdenmukainen
liikuntatoiminnan ja kulttuuritoiminnan järjestämisorganisaatio lakisääteisine
lautakuntineen ja viranhaltijoineen opetusministeriön ja kuntien keskusjärjestöjen
yksityiskohtaisen hallinnollisen norminannan ja suositusten turvin. Lakisääteistäminen ei
kuitenkaan merkinnyt uusille marginaalisille sektorihallinnoille itsenäistä päätösvaltaa kuin
nimeksi, kun puolestaan kunnan nuorisotyön lakisääteistämisen lähtökohdat kymmenisen
vuotta aikaisemmin olivat olleet toisenlaiset. V. 1972 säädetty nuorisolautakuntalaki oli
ensisijassa resurssilaki. Sen mukaan kaikkiin kuntiin tuli nimetä lakisääteinen
nuorisolautakunta ja palkata nuorisotyötä varten kunnan koon mukaan yksi tai useampi
viranhaltija. Lakisääteinen lautakunta oli arvo sinänsä ja valtionosuusviranhaltija kunnan
uusi voimavara. Nuorisotoimintaan saatu menoperusteinen valtionosuus uudisti ja samalla
laajensi nuorisotyön tehtäväkenttää niin konkreettisesti kuin mentaalisestikin.
Laki kuntien nuorisolautakunnista ja kuntien nuorisotyöhön annettavasta valtionavusta (
117/1972 ), Liikuntalaki ( 984/1979 ) ja Laki kuntien kulttuuritoiminnasta ( 1045/1980 )
sekä Nuorisolautakunta-asetus ( 418/1972 ), Liikunta-asetus ( 1085/1979 ) ja Asetus
kuntien kulttuuritoiminnasta ( 53/1981 ) ohjasivat kuntien kolmea erityistoimialaa.
Nuorisotyön lakisääteistämisen alkutaipaletta raamitti 1948kunnallislaki ( 624/1948 ) ja
sittemmin 1.1.1977 lukien uusi kunnallislaki ( 953/1976 ). Nuorisotyötä koskeva laki
modernisoitiin 1980-luvun puolivälissä liikuntalain ja kulttuuritoimintalain innoittamana.
Nuorisotyölaki ( 1068/1985 ) ja Nuorisotyöasetus ( 1069/1985 ) ohjasivat edelleen kuntien
tehtäviä, organisaatiota ja valtionosuutta. Sääntelyohjaus tarkoitti lakisääteisiä yhden asian
lautakuntia, valtionosuuteen oikeuttavia yhteen tehtäväalueeseen koulutettuja
viranhaltijoita ja valtionosuutta laissa määriteltyihin tehtäviin sekä harkinnanvaraisia
valtionapuja erikseen kuhunkin toimintaan tarvittaviin toimitiloihin. Sääntelyohjauksen
taustalla oli hyvinvointivaltion laajentumiseen kuulunut kapea-alainen sektoriajattelu. 1325 Noorsoo infopank.
332
Hyvinvointivaltion oikeudellistuminen alkoi 1980-luvun lopulla tulla tiensä päähän ja
sille ryhdyttiin etsimään vastastrategioja. Kunnallishallinnolliset ja �oikeudelliset
vastastrategiat olivat sääntelyn purkaminen, julkisten tehtävien yksityistäminen,
hallintokoneiston keventäminen ja itsehallinnollisen sääntelyn lisääminen. Kunnallisen
kulttuuritoiminnan, liikuntatoiminnan ja nuorisotyön organisatorisen sääntelyn
purkaminen toteutettiin vapaakuntakokeilussa ( Laki vapaakuntakokeilusta 718/1988 )
avautuneen kuntien organisaatiovapauden turvin. Kunnan sivistystoimeen kuuluneiden ja
siihen entuudestaan ankkuroituneiden kulttuurin, liikunnan ja nuorisotyön hallinnon
uudistaminen toteutui deregulaation ja reregulaation avulla. Deregulaation seurauksena
uudessa laissa kuntien kulttuuritoiminnasta ( 728/1992 ) ei ollut lautakuntaa tai
viranhaltijoita koskevia organisaationormeja, vaan kunta muodosti kokonaisorganisaation,
jonka tehtäväksi määrättiin kulttuuritoiminnan edistäminen, tukeminen ja järjestäminen
taiteen perusopetuksen mahdollistamisen lisäksi. Reregulaatiolla tarkoitan
vapaakuntakokeilun aikaista välivaihetta, jolloin opetus- ja sivistystoimi ei soveltunut
poikkeuksellisten järjestelyjen piiriin, vaan sen hallinto haluttiin säännellä uudelleen ja
varmistaa, että opetus- ja sivistystoimesta, johon myös kunnan kulttuuritoimi, liikuntatoimi
ja nuorisotyö kuuluivat, vastasi monijäseninen toimielin. Jo tällä reregulaatiolla päästiin
organisatorisilta vaikutuksiltaan rakenteellisesti kevyempään ja toiminnaltaan
joustavampaan luottamushenkilöhallintoon ts. otettiin ensiaskel laaja-alaisiin lautakuntiin.
Liikunnan ja nuorisotyön osalta organisatorisen sääntelyohjauksen purku puolestaan
tapahtui kumoamalla toimialaoja koskevista laeista hallintoa koskevat organisaationormit.
Lailla nuorisotyölain muuttamisesta ( 726/1992 ) kumottiin 1985nuorisotyölain 2. luku
1.1.1993 lukien. 1979liikuntalaista kumottiin kunnan liikuntatoimen hallintoa koskeva 2.
luku lailla liikuntalain muuttamisesta ( 727/1992 ) samasta ajankohdasta lukien. Sääntelyn
purkamisella toteutettiin hallinnon keventämisoperaatio. Tämä tarkoitti ensikin sitä, ettei
kunnissa enää tarvinnut olla erillistä lakisääteistä lautakuntaa kutakin tehtävää varten.
Tehtävät voitiin antaa ( kunnan ) valtuuston paikallisesti harkitsemalle uudelle, laaja-
alaiselle lautakunnalle tai muulle viranomaiselle. Toiseksi se merkitsi kulttuuritoimesta,
liikuntatoimesta ja nuorisotyöstä vastaavan valtionosuusviran ja yksityiskohtaisen
valtionosuusohjauksen lakkaamista. Kolmanneksi hallinnon keventäminen kunnan
kulttuuritoimessa, liikuntatoimessa ja nuorisotyössä merkitsi paikallisen, kunkin erityisalan
asiantuntemuksen vähentymistä laaja-alaisessa lautakunnassa, vaikka kulttuurin ja
333
liikunnan erityiskelpoisuutta ei lautakunnan jäseniltä aikaisemminkaan edellytetty.
Neljänneksi se mahdollisti uudenlaisen kunnan sisäisen ja kuntien välisen yhteistyön,
jolla voitiin eliminoida sektorihallinnosta aiheutuvia koordinoinnin puutteita ja toimivallan
epätarkoituksenmukaista jakautumista hallinnon eri tasoille. Viidenneksi se vapautti
kulttuurisihteerit, liikuntasihteerit ja nuorisosihteerit byrokratian kahleista ja kunnat
arvioimaan uudelleen myös näiden viranhaltijoiden ja työntekijöiden tarpeellisuutta ja
tehtäväkuvia. Vapaakuntakokeilu oli jo antanut kokeilukunnille mahdollisuuden uudistaa
erityistoimialaankin kuuluneiden tehtävien henkilöstöhallintoa. Varsinaiset vapaakunnat (
56 ) saivat väliaikaisilla liikuntalain ja nuorisotyölain muuttamisilla oikeuden poiketa
erityislakien virkanimikkeistä kuin myös säädetyn valtionosuuden käyttöperusteista.
Kunnat saivat yhdistää nuorisotyön ja liikunnan käyttökustannuksiin tarkoitetut
valtionosuudet yhdeksi kokonaisuudeksi. Organisatorista sääntelyohjausta purettiin
asteittain pikkutarkalla uudella sääntelyohjauksella.
Kuntien kulttuuritoiminnan, liikuntatoiminnan ja nuorisotyön valtionosuuksia koskeva
resurssiohjausjärjestelmä uudistettiin 1.1.1993 siten, että koko opetus- ja sivistystoimen
laskennallisiksi muutetut tehtäväkohtaiset valtionosuudet määräytyivät Opetus- ja
kulttuuritoimen rahoituslain ( 705/1992 ) mukaan. Kutakin erityistoimialaa koskevassa
toimintalaissa oli viittaus lain mukaisten valtionosuuksien määräytymiseen erillisessä
valtionosuuslaissa. Valtionosuusmääräysten yhteen niputtamisella ikään kuin vahvistettiin
kunnan sivistystoimen organisatorista kokonaisuutta.
Hyvinvointivaltion oikeudellistumisen purkamistavoite kuntien sääntelyohjauksessa
ymmärrettiin ensisijassa sisällölliseksi toimenpiteeksi eikä määrälliseksi normien
vähentämiseksi. Kuntien itsehallinnolle tuli antaa tilaa ja siksi kuntia koskevat säädökset
haluttiin kirjoittaa joustavaan sanamuotoon sekä rajoittaa valtion viranomaisten
hallinnollista normiohjausta. Joustavoittaminen on kuntien kulttuuritoiminnassa,
liikuntatoiminnassa ja nuorisotyössä tarkoittanut, että kuntien tehtäviä ei enää ohjata
yksityiskohtaisesti säädöksillä, vaan kunnalle annetaan toimintavelvoite erityislaissa
määriteltyjen tavoitteiden saavuttamiseksi, jota tavoitetta ovat velvolliset toteuttamaan
myös muut laissa mainitut organisaatiot ja tahot. Voidaan puhua ohjelmaperusteisesta
sääntelystä. Säädösten määrä oikeudellisen infrastruktuurin kokonaisuudessa sinällään ei
ole vähentynyt. Se on jopa lisääntynyt, sillä vapaakuntakokeiluaatteiden kiivaimpaan
aikaankin kunnat saivat uuden vapaaehtoisen lailla säädetyn tehtävän eli taiteen
334
perusopetuksen ( Laki taiteen perusopetuksesta 429/1992 ). Suomen liittyminen Euroopan
unionin jäseneksi v. 1995 on merkinnyt uudenlaista sääntelyohjausta myös kuntien
kulttuuri- ja liikuntatoimeen sekä nuorisotyöhön. Sääntelyohjaus rakentuu entistä
laajemmasta ja monipuolisemmasta säädösten, soft-law:n, oikeusperiaatteiden ja
kansainvälisten sopimusten kokonaisuudesta Opetusministeriön hallinnollisen
normiohjauksen lakattua lähes kokonaan on sen tilalle tullut Euroopan unionin ohjelma-
ja suositusperusteinen ohjaus. Näillä kahdella sääntelyohjaustyypillä on kuitenkin
merkittävä ero. Aikaisempi opetusministeriön hallinnollinen normiohjaus koski kaikkia
kuntia, sillä kaikki kunnat vastasivat lakisääteisistä toiminnoistaan ja halusivat
valtionosuudet kaikkeen toimintaan, mikä vain oli mahdollista. Yksityiskohtainen
normiohjaus liittyi ensisijassa valtionosuuksiin ja niihin oikeuttavaan toimintaan, joiden
vaikutus puolestaan ymmärrettiin toimintaa rajoittavaksi. On kuitenkin todettava, että
kuntien itsehallinnollista tehtävien ottamista ei millään lailla tällöinkään rajoitettu. EU-
normiohjaus puolestaan mahdollistaa uudet ja innovatiiviset toimet niin erityislakien
tavoitteiden kuin kuntien itsehallinnollisen toimintavapauden sisällä. Jos kunnat sitten
hyödyntävät EU-resursseja, ne joutuvat alistumaan erittäin yksityiskohtaiseen
hallinnolliseen normiohjaukseen.
Tämän päivän kunnan kulttuuritoiminnan, liikuntatoiminnan ja nuorisotyön kotoperäisen
sääntelyohjauksen runko eli oikeudellisen infrastruktuurin perusta rakentuu seuraavien
säädösten varaan: Kuvio 10.1. Kunnan kulttuuritoiminnan, liikuntatoiminnan ja
nuorisotyön oikeudellisen infrastruktuurin perusta
Toimintalaki Resurssilaki Yleislaki
Laki kuntienkulttuuritoiminnasta( 728/1992 )
Laki opetus- jakulttuuritoimen rahoituksesta( 635/1998 )
Kuntalaki (365/1995 )
Laki taiteen perusopetuksesta( 633/1998 )
kuten edellä kuten edellä
Liikuntalaki ( 1054/1998 ) jaLiikunta-asetus ( 1055/1998 )
kuten edellä kuten edellä
Nuorisotyölaki ( 235/1995 ) kuten edellä kuten edellä
335
Voimassa olevat toimialakohtaiset erityislait ovat kuntia koskevien normiensa osalta
suppeita ja tavoitteellisia toimintalakeja, joissa annetaan kunnalle toimintavelvoite tai
tehtävä. Kunnan ei ole pakko ryhtyä tehtävää toteuttamaan mutta, jos kunta siihen ryhtyy,
sen tulee noudattaa erityislain säännöksiä. Laki taiteen perusopetuksesta puolestaan
raamittaa systemaattisen taidekasvatusjärjestelmän. Resurssit kuntien kulttuuritoimintaan,
liikuntatoimintaan ja nuorisotyöhön tulevat opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain mukaan,
jonka perusta on kuntien valtionosuuslaissa. Kuntalaki kunnallishallinnon peruslakina
raamittaa myös em. toimialojen yleiset kunnallisoikeudelliset kysymykset.
Kunnan kulttuuritoiminnan, liikuntatoiminnan ja nuorisotyön sääntelyohjaus ankkuroituu
kansainvälisissä sopimuksissa lausuttuihin ja Suomen perustuslakiin kirjoitettuihin
sivistyksellisiin perusoikeuksiin. Kysymys on ennen kaikkea koulun ulkopuolisesta
oppimisesta ja perusopetuksen täydentämisestä. Julkisen vallan tehtävänä on turvata
jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaista
muuta kuin perusopetusta ja kehittää itseään varattomuuden estämättä. Perusoikeuksien
tulkintavaikutus koskee myös kunnan viranomaisia. Kunnan viranomaisten tulee tavallisia
lakeja toimeenpannessaan tulkita niitä perusoikeusmyönteisesti.
Kotoperäistä kunnan kulttuuritoiminnan, liikuntatoiminnan ja nuorisotyön oikeudellista
infrastruktuuria täydentää Eurooppaoikeuden monitahoinen normisto. Eurooppaoikeuteen
kuuluvilla kansainvälisillä sopimuksilla on ollut ja on lähinnä lainsäädäntöä ohjaava
vaikutus. Euroopan neuvoston toimielinten ja Euroopan unionin toimielinten antamat
säädökset ohjaavat kuntien toimintaa oikeudellisesti erilaisin vaikutuksin. On kuitenkin
todettava, että erityisesti nuorisotyössä Euroopan neuvoston suosituksilla on ollut
toimintoja eurooppalaistava vaikutus. Euroopan unionin v. 1999 päättyneen
ohjelmakauden kulttuuriohjelmilla, Nuorten Eurooppa �ohjelmalla ja rakennerahasto-
ohjelmilla on ollut erityisesti kulttuuria ja nuorisotyötä uudistava merkitys.
Ryhmittelen kunnan kulttuuritoiminnan, liikuntatoiminnan ja nuorisotyön keskeisimmän
eurooppaoikeudellisen infrastruktuurin seuraavasti:
336
Kuvio 10.2. Kunnan kulttuuritoiminnan, liikuntatoiminnan ja nuorisotyön keskeinen
eurooppaoikeudellinen infrastruktuuri
Kunnan kulttuuritoiminta Kunnan liikuntatoiminta Nuorisotyö
Euroopan kulttuurisopimus, European Cultural Convention, Paris, 19.XII.1954 ( EN ),Suomi 1970
Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirja, European Charter of Local Self-government, Strasbourg , 15.X.1985 ( EN ), Suomi 1991
Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimus, Convention for the Protection of Human Rigtsand Fundamental Freedom, Rome, 4.XI.1950 ( EN ), Suomi 1990
Euroopan sosiaalinen peruskirja, European Social Charter, Turin, 18.X.1961 ( EN ), Suomi1991
Eurooppalaisen liikunnanperuskirja, The EuropeanSports Charter, 24.IX.1992 (EN )
Euroopan yhteisönperustamissopimus 151artikla, 158 artikla ( EY ),Suomi 1995
Euroopan yhteisönperustamissopimus 158artikla( EY ), Suomi 1995
Euroopan yhteisönperustamissopimus 149 � 150artiklat, 158 artikla ( EY ),Suomi 1995
Euroopan parlamentin janeuvoston päätös508/2000/EY: Kulttuuri2000 �puiteohjelma, FirstEuropean CommunityFramework Programme inSupport of Culture ( 2000 �2004 ) ( EY )
Euroopan parlamentin janeuvoston päätös1031/2000/EY: Nuoriso-toimintaohjelma 2000-2006,� Youth� Community actionprogramme ( EY )
Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 1260/1999/EY: Euroopan rakennerahastoista
Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 1783/1999/EY: Euroopan aluekehitysrahastosta
Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 1794/1999/EY: Euroopan sosiaalirahastosta
337
Euroopan yhteisöjenkomission selvitysEurooppa-neuvostollenykyisten urheiluunliittyvien rakenteidenturvaamisesta ja urheilunyhteiskunnallisen tehtävänsäilyttämisestä Euroopanyhteisössä. �Urheiluakoskeva selvitys Helsingissäkokoontuvalle Eurooppa-neuvostolle. Bryssel10.12.1999 ( EU )
Euroopan neuvostonnuorisotiedostussuositus,Recommendation No. R ( 90) 7 of the Committee ofMinisters to Member Statesconserning Information andCouncelling for YoungPeople in Europe ,21.II.1990. Council ofEurope( EN )
9th Counsil of EuropeConference of Ministersresponsilble for Sport � �Aclean and healthy sport forthe 3rd millenium�,Bratislava, Slovakia, 31-31May 2000( EN )
Eurooppaaalainen peruskirjanuorten osallistumisestakunnalliseen ja alueelliseenelämään, European Charteron the Participation of YoungPeople in Municipal andRegional Life, Resolution237 of the StandingConference of Local andRegional Authorities ofEurope, 19.III.1992 ( EN )
Euroopan unionin neuvostonja neuvostossakokoontuneidennuorisoasioista vastaavienministereidenpäätöslauselmaliikuntaharrastuksesta koulunulkopuolisena oppimisenaEuroopan yhteisön nuoriso-ohjelmien yhteydessä,17.12.1999 ( 300Y011(02)( EU )
Euroopan unionin neuvostonja neuvostossakokoontuneidennuorisoasioista vastaavienministerien päätöslauselma8.2.1999 nuortenosallistuminen,499Y0217(01)( EU )
Euroopan unionin neuvostonpäätöslauselma, annettu 31päivänä maaliskuuta 1995,yhteistyöstänuorisotiedotuksen januorisoa koskevienselvitysten alalla,395Y0812(02) ( EU )
Euroopan unionin perusoikeuskirja, Charte 4487/00 ( valmisteilla )
338
Kansainvälinen oikeus eli kansainväliset sopimukset muodostavat oman lohkonsa kunnan
kulttuuritoiminnan, liikuntatoiminnan ja nuorisotyön oikeudellisessa ohjauksessa, sillä
kansainväliset ihmisoikeussopimukset ovat osa Suomen sisäistä oikeusjärjestystä kuten
Eurooppaoikeus. Kansainväliset ihmisoikeussopimukset, joissa on säädetty
sivistyksellisistä perusoikeuksista ohjaavat myös kunnan kulttuuritoimintaa,
liikuntatoimintaa ja nuorisotyötä. Sivistyksellisten oikeuksien lisäksi kunnallisessa
toimeenpanossa osallistumisoikeudella on merkittävä kansainvälissopimuksellinen tausta.
Myös eurooppalaisten ja kansainvälisten kunnallishallintoa ohjaavien periaatteiden
rantautuminen suomalaiseen kunnallisoikeuteen ja �hallintoon on nostanut ainakin
periaatetasolla esille kunnan kulttuurivallan merkityksen. Kunnan kulttuurivalta korostaa
kunnan itsehallinnollista toimivaltaa luoda, hoitaa ja edistää alueellaan niin henkistä kuin
materiaalistakin kulttuurimaisemaa. Kunnalliseen kulttuurivaltaan kuuluu kulttuurinen
osallistumisoikeus, joka on lausuttu YK:n ihmisoikeusjulistuksessa ja lasten osalta YK:n
lapsen oikeuksien julistuksessa. Sivistyksellisten oikeuksien mutta myös
osallistumisoikeuksien kannalta keskeisimmät YK:n julistukset sekä YK:n
ihmisoikeussopimukset, joihin Suomi on liittynyt ovat: Kuvio 10.3. Kunnan
kulttuuritoiminnan, liikuntatoiminnan ja nuorisotyön oikeudelliseen infrastruktuuriin
kuuluvat keskeiset kansainväliset julistukset ja sopimukset
Julistus Sopimus
YK:n ihmisoikeuksien yleismaalimallinenjulistus, Universal Declaration of HumanRights, 10.XII.1948
Taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiäoikeuksia koskeva kansainvälinenyleissopimus( TSS-sopimus ),16.12.1966 ( YK ), Suomi1976
YK:n Lapsen oikeuksien yleismaailmallinenjulistus, Declaration of the rights of thechild, 20.11.1959
Kansainvälisiä ja poliittisia oikeuksiakoskeva kansainvälinen yleissopimus ( KP-sopimus ), 16.12.1966 ( YK ), Suomi 1976
Yleissopimus lapsen oikeuksista,20.11.1989( YK ), Suomi 1991
339
10.2. Kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön oikeudellisen ohjauksensystematiikka
Kunnan toimintojen oikeudellinen ohjaus on 1900-luvun viimeisellä vuosikymmenellä
muuttunut sekä sisällöltään että muodoltaan. Se on saanut uusia itsesäänteleviä ja
vuorovaikutteisia piirteitä entisen normatiivisen sääntelyohjauksen tilalle ja rinnalle. Olen
tässä tutkimuksessa ( luvussa 5.2.1. ) systematisoinut kunnan kulttuuritoimen,
liikuntatoimen ja nuorisotyön oikeudellisen ohjauksen ensin neljään pääryhmään:
resurssiohjaus, tavoiteohjaus, hallinnollinen ohjaus ja sääntelyohjaus sekä sitten ne
ohjauksen laadun mukaan alaryhmiin seuraavasti:
1. Resurssiohjaus1.1.Rahoitusohjaus
1.1.1.Valtionosuusohjaus1.1.2. Valtionavustusohjaus1.1.3. Rakennerahasto-ohjaus1.1.4. Talousarvio-ohjaus
1.1.4.1. Määrärahaohjaus1.1.4.2. Henkilöstöresurssiohjaus
1.2. Suunnitteluohjaus1.2.1.Suunnittelujärjestelmäohjaus1.2.2.Toimintasuunnitelmaohjaus ( käyttösuunnitelma )1.2.3. Kaavoitusohjaus
2. Tavoiteohjaus2.1.Tulostavoiteohjaus2.2.Tulossopimusohjaus2.3.Tulosperusteinen ohjaus2.4.Markkinaohjaus
3. Hallinnollinen ohjaus3.1.Johtosääntöohjaus3.2.Informaatio-ohjaus3.3.Strategiaohjaus3.4.Laatuohjaus3.5.Hallintopäätösohjaus3.6.Konserniohjaus3.7.Asiantuntijaohjaus
4. Sääntelyohjaus4.1. Kansainväliset ihmisoikeussopimukset4.5. EU -normiohjaus4.6. Kotoperäinen sääntelyohjaus4.7. Hallinnollinen normiohjaus
Käytän systematisoimaani toiminnan oikeudellista ohjausta kulttuuritoimen, liikuntatoimen
ja nuorisotyön oikeusvertailun pohjana luvussa 11.3.
340
10.3. Kunnan kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön toimintalakienohjelmaperusteisen tulkinnan periaatteet ja muutoksen suunta
Arvot ja periaatteet
Aloitin kunnallisen kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön tehtävien, organisoinnin
ja oikeudellisen ohjauksen tutkimisen kuvaamalla näiden toimintojen yhteiskunnallista ja
taloudellista toimintaympäristöä pohjoismaisen hyvinvointivaltion paradigman kehikossa,
koska oikeudellista sääntelyä ei voida irrottaa sen yhteiskunnallisista funktioista. Haluan
sulkea ympyrän uudistuvaan ja koko ajan muuttuvaan pohjoismaiseen
hyvinvointivaltiomalliin, sillä aikaa ei edes tutkimuksessa pysty pysäyttämään.
Pohjoismaisen hyvinvointivaltion normatiivisena perintönä kulkee Suomessa edelleen
mutta heikoimmin signaalein sosiaalisen oikeudenmukaisuuden universalismi, julkisen
vallan vastuu hyvinvoinnin takaamisesta ja tasa-arvo. Tasa-arvovaatimuksen pitäisi ohjata
kulttuuritoimintalain, liikuntalain ja nuorisotyölain tulkintaa.
Nuorisotyölaki korostaa sukupolvien, sukupuolten ja Suomen alueiden välistä tasa-arvoa.
Hyvinvointiyhteiskunnan kuntakohtaisten palvelutuotantomallien erilaistuminen
markkinaperusteisen ohjauksen ansiosta ei näytä takaavan tasa-arvon toteutumista
kulttuurin, liikunnan ja nuorisotyön toimintavelvoitteessa. Nuorisotyölain ja liikuntalain
tulkintaa ohjaavat suvaitsevaisuus ja kulttuurien moninaisuuden edistäminen. Arvot
sisältyvät implisiittisesti myös kulttuuritoimintalakiin ja sen tulkintaan. Kuntalakiin kirjattu
kestävän kehityksen edistäminen löytyy myös liikuntalaista ja nuorisotyölaista. Lasten
ja nuorten kasvun ja kehityksen edistäminen yhdistää kaikkia kolmea toimintalakia ja
niiden tulkintaa. Kaikki nämä tulkintaa ohjaavat arvot sopivat pohjoismaisen
hyvinvointivaltiomallin sisään.
Olen koonnut tässä tutkimuksessa käsittelemieni ohjelmaperusteisten toimintalakien;
kulttuuritoimintalain, liikuntalain ja nuorisotyölain arvoista johdetut ja toisaalta
tosiasiallisessa toiminnassa muotoutuneet periaatteet seuraavasti:
1. Toiminnan yhteiskunnallisen vaikuttavuuden periaate
2. Pakkoseuraamuksettomuusperiaate
3. Peruspalveluhakuisuuden periaate
4. Traditionaalisuusperiaate
5. Ulkoisen ohjaususkon periaate
341
6. Kunnan ja yhdistysten välisen työnjaon tai kumppanuuden periaate
7. Poikkihallinnollisuusperiaate
8. Alueellisuusperiaate
9. Kansainvälistymisperiaate
10. Omatoimisen tuottamisen periaate
11. Toimialan sisäisen yhteistyön periaate tai erillisyysperiaate
12. Sivistyksellisten perusoikeuksien periaate
Edellä luetellut tulkintaperiaatteet ovat osin toisilleen ristiriitaisia, sillä vakiintunutta
käytäntöä näille ei ole olemassa. Pitäisikö jotkut tulkintaperiaatteet vakiinnuttaa, jääköön
soveltajien arvioitavaksi. Koska ohjelmaperusteiset toimintalait ovat
pakkoseuraamuksettomia, ei oikeuskäytäntö pysty testaamaan periaatteiden ohjaavuutta.
Periaatteet voisivat toimia lainsäädännön kehittämisen instrumentteina ja keskeisten
perusoikeuksien takuuna.
Toiminnan yhteiskunnallisen vaikuttavuuden periaatteella tarkoitan kuntien pyrkimistä
sellaisten kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimen palvelujen järjestämiseen, jotka edistävät
keskeisiä hyvinvointivaltion arvoja, kuten sosiaalista oikeudenmukaisuutta ja tasa-arvoa
sekä edistävät perusoikeuksien toteutumista. Pakkoseuraamuksettomuusperiaatteella
tarkoitan sitä, ettei kuntien kulttuuritoimintalain, liikuntalain tai nuorisotyölain
toimintavelvoitteen laiminlyönnistä seuraa kunnalle sanktioita.
Peruspalveluhakuisuusperiaatteella tarkoitan ponnisteluja kuntien palvelujen
priorisoinnissa kaikille kuntalaisille välttämättömien palvelujen joukkoon.
Traditionaalisuusperiaatteella tarkoitan tosiasiallisten toimintojen kriittisen tarkastelun
heikkoutta. Ulkoisen ohjaususkon periaatteella tarkoitan kunnan ulkoisen toiminnan
oikeudellisen ohjauksen vahvuutta ja reaktiivista ongelmiin puuttumista. Kunnan ja
yhdistysten välisen työnjaon tai kumppanuuden periaate tarkoittaa ensisijassa
paikallisten toimijoiden traditionaalista vuorovaikutusta. Poikkihallinnollisuusperiaate
merkitsee lakisääteistä yhteistyö- ja koordinaatiovelvoitetta. Alueellisuusperiaate ohjaa
kuntia yhtä kuntaa laajempaan ja tarkoituksenmukaisempaan tehtävien hoitoon.
Kansainvälistymisperiaate tarkoittaa myötävaikuttamista EU:n liikkuvuustavoitteen
saavuttamiseksi. Omatoimisen tuottamisen periaate kuvaa kuntien pääasiallista tapaa
itse hoitaa toimintalakien toimintavelvoite tai tehtävät. Kunkin toimialan sisäisen
yhteistyön periaatteella tai erillisyysperiaatteella tarkoitan tosiasiallisesti erikseen
342
kulttuurijärjestelmän, erikseen liikuntajärjestelmän ja erikseen nuorisotyöjärjestelmän
sisäistä yhteenkuuluvuutta palvelujen järjestämistä ohjaavana ideana. Sivistyksellisten
perusoikeuksien periaate tarkoittaa perustuslaissa säädettyjen varsinaisten
sivistyksellisten ja muiden sivistyksellisten perusoikeuksien tulkintavaikutusta tehtävien
muodostumisessa ja toimintojen pedagogisen tason nostamisessa.
Ohjelmaperusteisten toimintalakien tulkintaan voisi vakiintua tässä kehittelemistäni
periaatteista seuraavat: 1. Toiminnan yhteiskunnallisen vaikuttavuuden periaate, 2. Kunnan
ja yhdistysten välisen uuden kumppanuuden periaate, 3. Poikkihallinnollisuusperiaate, 4.
Alueellisuusperiaate, 5. Kansainvälistymisperiaate ja 6. Sivistyksellisten perusoikeuksien
periaate. Nämä periaatteet voisivat ohjata nykyisten kunnan kulttuuritoimen,
liikuntatoimen ja nuorisotyön tehtävien muutoksen suuntaa, jota kuvaa seuraavalla sivulla
oleva kuvio.
343
Kuvio 10.4.: Kunnan tehtävät kulttuuritoimessa, liikuntatoimessa ja nuorisotyössä sekämuutoksen suunta
KEINOT
YDINLAKIENTOIMINTAVELVOITE
* EDELLYTYSTEN LUONTI KUNTALAISTEN LIIKUNNALLE
* NUORTEN ELINOLOJEN PARANTAMINEN*EDELLYTYSTEN LUONTI KANSALAISTOIMIN- NALLE
*KULTTUURITOIMIN- TOJEN KOORDINOINTI*KULTTUURITILAI- SUUDET
*YHTEISTYÖ*ERITYISLIIKUNTA TERVEYSLIIKUNTA
*YHTEISTYÖ*SYRJÄYTYMISEN EHKÄISY
*AVUSTUKSET*KULTTUURI- TILAT*KOTISEUTU- TYÖ
*AVUSTUKSET*LIIKUNTA- PAIKAT
*NUORTEN TYÖPAJAT*NUORISOTIEDOTUS*AVUSTUKSET*NUORISOTILAT
KUNTALAIN JALUSTA
LAKISÄÄTEISTEN TEHTÄVIENTÄYDENTÄVYYS
INNOVAATISUUS
KOKEILUVUUS
PITKÄJÄNTEISYYS
ALUEELLISUUS
RASISMINVASTAISUUS
URHEILUNSOSIAALISENTEHTÄVÄNTUNNUSTAMINEN
AKTIIVINENKANSALAISUUS
EUROOPPALAISENIDENTITEETINVAHVISTAMINEN
TÄYDENTÄVYYDENPERIAATTEET
KULTTUURITOIMIN-NAN VAALIMINEN
KULTTUURITOIMI-JOIDENLIIKKUVUUDENEDISTÄMINEN
ALUEPOLITIIKKA
NUORTENLIIKKUVUUDENEDISTÄMINEN
PARHAIDEN LIIKUNTAKÄYTÄNTÖJENVAIHTO
NUORTENOSALLISUUDENEDISTÄMINEN
344
Muutoksen suuntaEuroopan unionin rakennerahasto-ohjelmilla on haluttu luoda uusia työpaikkoja ja parantaa
koulutuksella ja muilla toimenpiteillä heikommassa asemassa olevien kansalaisten
työllistymistä ja päivittää työelämätietoutta jatkuvasti muuttuvassa toimintaympäristössä.
Näissä eurooppalaisissa talkoissa tarvitaan niin kulttuuria, liikuntaa kuin nuorisotyötäkin.
Nuorten työpajatoimintaa, jonka kehittäminen on mahdollistunut EU:lta saatujen
lisävoimavarojen turvin, tarvitaan omalta osaltaan takaamaan myös sivistyksellisiä
perusoikeuksia ja nimenomaan elinikäistä oppimista. Nuorten työpajat edistävät
ammatillisen koulutuksen keskeistä kehittämistehtävää; työssä oppimista. Nuorten
työpajatoiminta ei itsessään ole lakisääteistä toimintaa, vaan nuorisotyölain
toimintavelvoitteen tulkintaa nuorten elinolojen parantamiseksi. Kehityksen ei soisi
menevän siihen suuntaan, että ensisijassa toiminnan rahoituksen turvaamiseksi
lähdettäisiin ajamaan nuorten työpajatoiminnan erillistä lakisääteistämistä ja irrottamista
nuorisotyöstä.
Uudistuva pohjoismainen hyvinvointivaltioparadigma antaa kuntien kulttuuritoimen,
liikuntatoimen ja nuorisotyön oikeudelliselle ohjaukselle kehikon, jossa paikallisten
toimijoiden aktiivisuudella ja erilaisten uusien, ulkoisten ohjausmuotojen hoksaamisella on
suurempi merkitys kuin tavoitteellisella ja väljällä kotoperäisellä oikeusnormiohjauksella.
Monitahoinen ja monitasoinen verkottuminen sekä vuorovaikutteinen hallinnollinen
toiminta generoivat keinoja, joilla Eurooppaoikeuden ja kotoperäisten säädösten tavoitteet
toteutetaan monipuolistuvin taloudellisin lisäresurssein, joista pääsevät osallisiksi
innovatiiviset ja ennakkoluulottomat toimijat. Ne kunnat tulevat menestymään, joiden
poliittinen johto ja asiantuntijaviranhaltijat pystyvät olemaan riittävän joustavia,
ennakkoluulottomia ja yhteistyökykyisiä hallinnon, kolmannen sektorin ja yksityisen
sektorin seudullisten, maakunnallisten, kansallisten, pohjoismaisten ja eurooppalaisten
toimijoiden kanssa. Moniulotteinen ja joustava oikeudellinen ohjaus asettaa erittäin vähän
rajoitteita, pikemminkin se antaa uusia mahdollisuuksia.
Yhteiskunnan oikeudelliset ja hallinnolliset toimenpiteet ovat kohdistuneet kulttuurin
toimialalla edellytysten luontiin taiteen harjoittamiselle ja harrastamiselle sekä opetuksen
järjestämiseen taiteen eri aloilla. Toinen näkökulma on kulttuurin näkeminen kaikkialla
ja sen huomioiminen kaikenlaisessa yhteiskunnallisessa päätöksenteossa. Tässä ajattelussa
345
on kysymys kulttuurin ja kulttuurivallan periaatteesta, jolla ohjataan yhteiskunnallista
päätöksentekoa sekä oikeudellista tulkintaa. Samanlainen ajattelu on vallannut myös
liikunnan. Liikunnan ja nuorisotyön oikeutusta on haettu niiden yhteiskunnallisesta
perustelusta, joka on tarkoittanut toimintojen vaikutusten selittämistä ja keskustelun
avaamista. Yhteiskunnallinen perustelu on kirjoitettu kummankin hallinnonalan sisällä ja
sen tarkoituksena on ollut kertoa toisille hallinnonaloille mutta ennen kaikkea rahoituksesta
päättäville, että yhteiskunnan satsaus liikuntaan ja nuorisotyöhön kannattaa, sillä niillä on
yksilöille yhteiskunnan jäseninä positiivisia vaikutuksia. Kuntatasolla keskustellaan koko
ajan peruspalveluista ja kunnan tehtäväkentän optimistisesta laajuudesta. Kuntalain
antamia tehtävien järjestämisen vaihtoehtoja ei täysimääräisesti ole hyödynnetty ei
kulttuurissa, liikunnassa eikä nuorisotyössä. Huoli lasten ja nuorten elämänhallinnan
puutteista, taidekasvatuksen merkityksestä sekä terveyttä ja hyvinvointia edistävästä
liikunnasta yhdistää tässä tutkimuksessa esillä olevat kunnalliset toiminnot myös
eurooppalaisin sitein. Yhteistyö- ja koordinointivelvoite on lausuttu sekä nuorisotyö- että
liikuntalaissa. Kunnallishallinnossa toiminnot on pääsääntöisesti niputettu samaan
tulosalueeseen mutta tämän tutkimuksen aineisto osoittaa, että todellisen yhteisyyden
löytäminen vaatii aikaa ja kunnan itsehallinnollista ymmärrystä, jossa 1990-luvun
säädösohjauksella purettu järjestelmä ei ole onnistunut.
Erityisesti nykyistä nuorisotyölain tulkintaa voisi luonnehtia ongelmalähtöiseksi tai
reaktiiviseksi tulkinnaksi, jolla tarkoitan sitä, että kunnat ryhtyvät toimimaan yleensä
isojen yhteiskunnallisten ongelmien ratkaisemiseksi eivätkä niiden ennalta ehkäisemiseksi.
Tällaisesta toimintapolitiikasta ovat esimerkkeinä nuorten työpajatoiminta ja koululaisten
iltapäiväkerhotoiminta, joiden toimintojen taustalla olevat ongelmat ovat valtakunnallisia
ja jopa Euroopan laajuisia. Kumpaakin ongelmaa hoidetaan lyhytjänteisin keinoin eli
tilapäisen rahoituksen ja tästä johtuen tilapäisen ( työllisyysvaraisen ) ja osin epäpätevän
henkilöstön turvin. Muiden sivistyksellisten perusoikeuksien turvaamisen laadukas ehto
yksilölle olisi taata molemmissa tehtävissä toiminnan riittävä pedagoginen taso. Tässä
Suomi voisi ottaa oppia Ruotsista, jossa koululaisten hoiva on esikoulun tapaan sisällytetty
koululakiin ja jonka ratkaisun paras puoli mielestäni on toiminnan pedagogisen tason
määrittäminen vapaa-aikapedagogien koulutustasovaatimuksella. Meillä tämä merkitsisi
paluuta nykyistä laajempaan virkojen pätevyyksien säädösohjaukseen, jos muilla
pehmeämmillä tai itsehallinnollisilla keinoilla asiaa ei pystytä ratkaisemaan. Toinen keino
sekä nuorten työpajatoiminnan että koululaisten iltapäiväkerhotoiminnan pedagogisen
346
tason nostamiseen olisi toimintojen luvanvaraisuus muilta palvelujen järjestäjiltä kuin
peruskunnilla kuten taiteen perusopetuksessa. Suositeltavin keino kuitenkin olisi
kunnallisen itsehallinnon toimivuus ja itsesääntelevien keinojen käyttö niin, että yksilöiden
muut sivistykselliset perusoikeudet turvataan mahdollisimman tasokkaasti. Tämä tarkoittaa
perusopetuksen ja koulun ulkopuolisen oppimisen nykyistä parempaa integrointia
sivistyksellisten perusoikeuksien toteuttamiseksi kunnassa. Nykyisiä voimavaroja tulisi
yhdistää muiden kuin taloudellisten arvojen ohjaamina ja tähän tarkoitukseen kunnan
kulttuuritoimessa, liikuntatoimessa ja nuorisotyössä sopisivat kaikille yhteiset
sivistykselliset ja kulttuuriset perusoikeudet.
11. Suomen, Ruotsin ja Eestin kuntien kulttuurin, liikunnan ja nuorisotyönoikeudellisen infrastruktuurin, tehtävien ja organisoinnin sekä oikeudellisenohjauksen keskeiset eroavuudet
11.1. Suomen, Ruotsin ja Eestin kuntien kulttuurin, liikunnan ja nuorisotyönkeskeisen oikeudellisen infrastruktuurin samankaltaisuus ja erilaisuus
Ruotsissa puhutaan kulttuurista ja vapaa-ajasta ( kultur och fritid ). Liikunta ja nuorisotyö
yhdistetään käsitteeseen vapaa-aika. Ruotsin kuntien kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikan
oikeudellisen infrastruktuurin ytimen muodostaa kunnallislaki ( Kommunallagen
1991:900 ), sillä erityislainsäädäntöä on erittäin niukasti. Suomessa Kuntalaki ( 365/1995
) ja Eestissä paikallista itsehallintoa koskeva laki ( Kohaliku omavalitsuse korralduse
seadus RT I 1993, 37, 558 ) moniulotteisemman erityislainsäädännön ohella luovat
kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopolitiikalle kunnallisoikeudellisen perustan.
Kulttuuri tarkoittaa tässä oikeudellisen infrastruktuurin vertailussa kunnan
kulttuurisektoria. Suomessa on säädetty erityislaki kuntien yleisestä kulttuuritoiminnasta
( Laki kuntien kulttuuritoiminnasta 728/1992 ). Ruotsissa eikä Eestissä ole vastaavaa
lakia. Molemmissa maissa kunnat ovat ottaneet hoitaakseen yleisen kulttuuritoiminnan
tehtäviä kunnallislain valtuutuksella. Ruotsissa kunnan yleisen toimialan perusteella ja
Eestissä itsehallintolain tehtävämääritysten perusteella.
Suomeen on vuodesta 1992 rakennettu normiohjauksella kokonaisvaltaista taiteen
perusopetuksen järjestelmää, jossa suurin toimintavastuu on sälyttynyt kunnille. Voimassa
oleva Laki taiteen perusopetuksesta ( 633/1998 ) antaa kunnan lisäksi yksityiselle
organisaatiolle luvanvaraisen mahdollisuuden järjestää taiteen perusopetusta. Eestissä
347
kuntien tehtäväksi jo paikallisessa itsehallintolaissa annetaan harrastuskoulut (
huvialakoolid ) mutta niistä säädetään erikseen harrastuskoululaissa ( Huvialakooliseadus
RT I 1995, 58. 1004 ). Eestissä harrastuskoulutoiminta on luvanvaraista toimintaa. Eestin
harrastuskoulutoiminta on suomalaista taiteen perusopetusta laaja-alaisempi, sillä se ei
pitäydy vain taiteen eri lohkoihin, vaan käsittää myös liikunnan ja urheilun. Molemmat
koulun ulkopuolisen oppimisen muodot tukeutuvat valtakunnalliseen
opetussuunnitelmajärjestelmään. Ruotsista vastaavaa lakisääteistä järjestelmää ei löydy,
sillä Ruotsin kuntien kulttuurin ja vapaa-aikatoiminnan oikeudellinen sääntely on
niukempaa kuin tämän tutkimuksen muissa vertailumaissa.
Kaikissa kolmessa maassa kunnan tehtäviin kuuluu kirjasto, josta on säädetty erityislailla (
Kirjastolaki 904/1998, Bibliotekslag 1996:1596, Rahvaraamatukogu seadus RT I 1998,
103, 1696 ). Kunnan kulttuuritoimen oikeudellisessa infrastruktuurissa kirjastolaki
näyttelee kaikissa maissa keskeistä osaa. Toinen kaikille kolmelle maalle yhteinen
erityislailla säännelty laajaan kulttuurin toimialaan kuuluva tehtävä on museo.
Museotoimintaa hoidetaan kaikissa kolmessa maassa sekä valtion että kuntien toimesta.
Suomessa Museolaki ( 729/1992 ) säätää valtionosuuden saannin edellytyksistä, joiden
mukaan valtionosuuteen oikeuttavan museon voi omistaa kunta, kuntayhtymä tai
yksityinen yhteisö tai säätiö. Eestissä museolaki ( Muuseumiseadus RT I 1996, 83, 1487 )
säätää niin valtion museoista, kunnallisista museoista kuin itsellisten julkisoikeudellisten
oikeushenkilöiden ylläpitämistä museoista. Ruotsissa museotoimintaan yhdistetään
kulttuurimaiseman hoito. Kuntien oikeudellinen instrumentti huolehtia
kulttuurimaisemasta ja kulttuurimuistomerkeistä on suunnittelu- ja rakennuslaki ( Plan-
och bygglagen 1987:10 ). Ruotsin kunnissa kulttuuriympäristö nähdään resurssina, joka
vaikuttaa paikalliseen identiteettiin ja kuntalaisille tärkeisiin ympäristöarvoihin.
Valtionosuutta ovat voineet aikaisemmin saada alueelliset museot, jotka saavat tukea myös
maakäräjäkunnilta tai kunnilta (Förordning ( 1977:547 ) om statsbidrag till regionala
museer ). Kunnat ylläpitävät kunnallisia museoita.
Kunnan liikuntatoiminnasta säädetään Suomessa Liikuntalailla ( 1054/1998 ).
Liikuntalaki antaa kunnalle tehtävän luoda edellytyksiä kuntalaisten liikunnalle mutta se
myös määrittelee keinoja tehtävän suorittamiseksi. Liikuntalaki sisältää myös
perusmääräykset liikuntapaikkojen ja niihin liittyvien vapaa-ajantilojen rakentamisen
valtionavuista. Varsinainen liikunnan rahoitus niin käyttökustannusten kuin
348
perustamiskustannusten osalta määräytyy Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain mukaan (
635/1998 ). Eesti on Suomen tapaan valinnut erityislainsäädännön tien varmistaakseen, että
urheiluasiat hoidetaan myös kunnissa, vaikka jo paikallisessa itsehallintolaissa säädetään,
että urheilulaitosten ylläpitäminen kuuluu kunnan tehtäviin. Urheilulaissa ( Spordiseadus
RT I 1998, 61, 982 ) säädetään urheilun yleisestä järjestämisestä ja kehittämisestä niin
organisatorisesti kuin oikeudellisestikin. Paikallisen itsehallinnon elimille laki antaa viisi
tehtävää. Laista löytyvät myös Eestin urheilun rahoittamisen periaatteet. Ruotsin kunnat
hoitavat kunnallisen liikuntatointansa kunnallislain ( Kommunallagen 1991:900 ) yleisen
toimialan valtuutuksella.
Ruotsissa ei myöskään ole kunnallista nuorisotyötä säätelevää lainsäädäntöä kuten
Suomessa ja Eestissä. Ruotsissa kuntien nuorisotyö osana vapaa-ajan kysymyksiä
hoidetaan kunnallislain ( Kommunallagen 1991:900 ) yleisen toimialan perusteella.
Suomalaisten kuntien nuorisotyön toimintavelvoite on lausuttu Nuorisotyölaissa (
235/1995 ). Kunnan nuorisotyön lakisääteinen sisältö on parantaa nuorten elinoloja ja
luoda edellytyksiä nuorisotoiminannalle. Eesti on myös nuorisotyössään valinnut
suomalaisen mallin säätää erillinen nuorisotyölaki ( Noorsootööseadus RT I 1999, 27, 392
). Eestin nuorisotyölaissa on monia suomalaisen nuorisotyölain piirteitä, kuten lain tavoite
luoda edellytyksiä nuorten kasvulle ja kehittymiselle mutta muutoin lain määräykset ovat
yksityiskohtaisempia ja eestiläiseen siirtymätalousyhteiskuntaan tarkoitettuja.
Nuorisotyölaki velvoittaa kunnan ja kaupunginvaltuustoa määrittelemään nuorisotyön
tavoitteet ja kirjaamaan kehittämissuunnitelmaansa tavoitteiden toteuttamiseksi tarvittavat
toimenpiteet. Nuorisoyhdistyksille annetaan nuorisotyölaissa oikeus osallistua kunnan ja
kaupungin kehittämiseen. Suomalaisen nuorisotyön valtion rahoitus hoidetaan opetus- ja
kulttuuritoimen rahoituslain perusteella kuten liikunta ja kulttuurikin. Eestissä nuorisotyön
rahoituksesta valtion talousarviossa säädetään nuorisotyölaissa. Eestin perustuslaki
tunnustaa rahoitusperiaatteen, jonka mukaan kunnilla on oikeus saada valtiolta tukea
lakisääteisten tehtäviensä hoitamiseen. Suomessa kuntien valtionosuuslaissa valtio takaa
kustannusten jaon säilyttämisen opetustoimessa ja kulttuuritoimesta kirjastossa muttei
kuntien yleisessä kulttuuritoimessa, liikuntatoimessa eikä nuorisotyössä kuin ei myöskään
perustamiskustannuksissa eli toimitilojen rakentamisessa.
349
11.2. Suomen, Ruotsin ja Eestin kuntien kulttuuri-, liikunta- januorisotyötehtävien sekä niiden organisoinnin perustan erilaisuus
Organisointi
Suomessa toteutetun vapaakuntakokeilun ( Laki vapaakuntakokeilusta 718/1988 )
tuloksena 1.1.1993 lukien liikuntalaista ja nuorisotyölaista kumottiin organisaationormit,
joilla kuntiin oli tätä ennen perustettu kapea-alaiset, yhden alan asiantuntijuuteen
perustuvat lautakunnat. Samoin kumottiin organisaationormit, joilla oli perustettu
valtionosuuteen oikeuttavat liikunnan ja nuorisotyön lakisääteiset virat. Kuntien
kulttuuritoiminta järjestettiin kumoamalla Laki kuntien kulttuuritoiminnasta ja säätämällä
sen tilalle uusia toimintalaki. Tavoitteena kaiken kaikkiaan oli kuntien hallinnon
keventäminen. Kunkin kunnan valtuuston asiana oli johtosäännöllä organisoida
kulttuuritoimen tehtäviä varten sellainen hallinto, jonka se näki kunnan tavoitteiden
mukaisesti tarpeelliseksi. Kuntien kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimessa tämä on
tarkoittanut sitä, että erillisten lautakuntien järjestelmästä on siirrytty sivistystoimen
päävastuualueella yhteen tai kahteen laaja-alaiseen lautakuntaan ja moniammatilliseen
viranhaltijoiden muodostamaan tulosalueeseen.
Ruotsissa vapaakuntakokeilun ( Lagen om försöksverksamhet med den friare kommunal
nämdorganisation 1984:382 ) tuloksena kuntien lautakuntahallinto vapautui ja uudistuksen
tarkoituksena oli vahvistaa edustuksellista demokratiaa. Vaikka Ruotsissa ei ole koskaan
tarvinnut olla poliittista luottamushenkilöelintä kulttuuri- ja vapaa-aikatoimintoja varten,
lähes kahdenkymmenen vuoden ajan kaikissa kunnissa oli lautakunta erikseen kulttuuria ja
erikseen vapaa-aikaa ( liikunta ja nuorisotyö ) varten. 1980-luku oli erillisten lautakuntien
aikaa. 1990-luvulla siirryttiin pääasiallisesti yhdistettyihin kulttuuri- ja vapaa-
aikalautakuntiin, joka tarkoittaa, että valtuusto on antanut yhdelle lautakunnalle kaksi
tehtäväkokonaisuutta. Viranhaltijatasolla kulttuuri- ja vapaa-aikakysymykset hoidetaan
yleisimmin kulttuuri- ja vapaa-aikatoimistossa. Vaikka em. yleisin hallinnollinen
ratkaisu yhdistää entiset kaksi erillistä tehtäväkokonaisuutta, on lopuissa kunnissa päädytty
mitä moninaisempiin, kunnan omista lähtökohdista kumpuaviin ratkaisuihin. Verrattaessa
Suomen ja Ruotsin kulttuuri- ja vapaa-aikahallinnon organisointia toisiinsa tässä
tutkimuksessa käytetyn aineiston perusteella, on sanottava, että Suomessa on siirrytty
350
laaja-alaisempiin lautakuntiin kuin Ruotsissa. On kuitenkin muistettava, että Suomen
kuntarakenne on pienkuntavaltaisempi kuin Ruotsin.
Eesti poikkeaa Suomen ja Ruotsin kulttuurin, liikunnan ja nuorisotyön kunnallisesta
organisoinnista, sillä se on vasta 1990-luvun rakentanut uutta itsenäisen valtion
kunnallishallintoa. Eestin kuntarakenne on myös pienkuntavaltainen. Eestin kuntien
edustuksellinen luottamushenkilöhallintoa perustuu ensisijassa valtuuston toimintaan.
Toimeenpanoelimenä olevassa hallituksessa voi poliitikkojen lisäksi olla myös
asiantuntijoita. Ruotsin tapaan Eestissä on käytössä päätoimisten, palkattujen
luottamushenkiöiden järjestelmä. Valtuusto voi asettaa luottamushenkilöistä koostuvan
valiokunnan hoitamaan kulttuuri- ja liikunta-asioita sekä nuorisotyötä mutta
erityislait eivät tähän velvoita. Viranhaltijaorganisaation rakenteesta päättää
kunnanhallituksen puheenjohtajana toimiva kunnanjohtaja tai pormestari. Kulttuuri-,
liikunta- ja nuorisotyöasiat voidaan hoitaa yhdistetyissä tai erillisissä toimistoissa.
Urheilulaki velvoittaa kuntaa palkkaamaan viranhaltijan urheiluasioiden hoitamista varten.
Suomen kuntalain mukaan kunta voi hoitaa sille laissa säädetyt tehtävänsä: 1. itse, 2.
yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa tai 3. hankkia palvelut muilta palvelujen
tuottajilta. Yhteistyö muiden kuntien kanssa tarkoittaa sopimusyhteistyötä joko niin, että
kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotyötehtävä annetaan toisen kunnan hoidettavaksi yhden tai
useamman kunnan puolesta tai että tehtäviä varten perustetaan vapaaehtoinen
kuntayhtymä. Sopimusyhteistyössä voidaan perustaa yhteinen kulttuuritoimen,
liikuntatoimen tai nuorisotoimen virka tai perustaa yhteinen toimielin hoitamaan
toimialojen tehtäviä. Kunta voi järjestää kulttuuritoiminnan, liikuntatoiminnan tai
nuorisotyön tehtävänsä myös hankkimalla kuntalaisille tarkoitetut palvelut muilta
palvelujen tuottajilta. Palveluja voidaan ostaa julkisyhteisöiltä, yhdistyksiltä tai yksityisiltä
tuottajilta. Kunta voi perustaa myös kulttuuripalveluja, liikuntapalveluja tai
nuorisotyöpalveluja tuottavan julkisen osakeyhtiön. Kuntatodellisuudessa vaihtoehtoisiksi
tarkoitetut palvelujen tuottamistavat ovat edelleen marginaalisia, joka tarkoittaa, että
kunnalliset palvelut kulttuurissa, liikunnassa ja nuorisotyössä tuotetaan edelleen pääasiassa
kunnan itsensä toimesta lautakunta - viranhaltijaorganisaatiolla. Vaikka päätösvaltaa onkin
johtosäännöllä delegoitu viranhaltijoille, lepää kunnallishallinnon tavoitteiden asettelu
edelleen vahvasti edustuksellisen demokratian varassa. Puhtaasti viranhaltijavetoisiin
tulosalueisiin kunnanhallituksen alaisuudessa ei liene estettä muttei myöskään rohkeutta.
351
Monijäseninen kolmeportainen luottamushenkilöjärjestelmä on niin syvälle juurtunut
suomalaiseen kunnallishallintoon, että sitä on ollut vaikea organisaatiovapaudellakaan.
Ruotsin kunnallislain mukaan kuntien mahdollisuus organisoida kulttuuri- ja vapaa-
aikakysymysten hoitaminen lautakuntaperusteisesti voi tapahtua viidellä vaihtoehdolla: 1.
lautakunta vastaa yhdestä tai useammasta toiminnosta koko kunnassa tai
maakäräjäkunnassa, 2. lautakunta hoitaa yhden tai useamman toiminnan kunnan tai
maakäräjäkunnan osassa, 3. lautakunta huolehtii yhden tai useamman laitoksen
toiminnasta, 4. lautakunta voi olla toisen lautakunnan alaisuudessa ja 5. kunnalla ja
maakäräjäkunnalla voi olla yhteinen lautakunta toisen kunnan kanssa. Kunnanvaltuusto
määrittelee lautakuntien toimialan ja toimielinten väliset suhteet. Lautakunta puolestaan
vastaa sille annetuista tehtävistä kunnanvaltuuston asettamien tavoitteiden ja
suuntaviivojen mukaan. Myös Suomessa valtuusto määrittää johtosäännöllä lautakunnan
tehtävät ja päätösvallan sekä vahvistaa vuosittain toiminnan tavoitteet. Niin Ruotsissa kuin
Suomessakin edustukselliseen demokratiaan perustuva luottamushenkilöhallinto on
edelleen kunnallisen päätöksenteon perusta. Ruotsissa kunnallinen tehtävä voidaan antaa
myös kunnan omistamalle tai yksityisoikeudelliselle organisaatiolle, joita voivat olla
osakeyhtiöt, osuuskunnat, taloudelliset yhdistykset, aatteelliset yhdistykset, säätiöt ja muut
yksityiset. Kunnallista tehtävää hoitavalle organisaatiolle valtuuston on asetettava
kunnallinen tavoite. Kunnallisista yhtiöistä ja yrityksistä säädetään Ruotsin kunnallislaissa
mutta säännökset todetaan edelleen vaikeaselkoisiksi. Ruotsissa kulttuuri- ja vapaa-
aikatehtävien hoito ei enää poliittisessa luottamushenkilöhallinnossa ja
viranhaltijaorganisaatiossa kulje käsi kädessä, vaan kulttuurista tai vapaa-aikakysymyksistä
vastaava viranhaltija voi työskennellä missä tahansa hallintoyksikössä.
Eestissä paikallisen itsehallinnon edustukselliset orgaanit pitäytyvät pitkälti paikallisen
itsehallintolain edellyttämiin pakollisiin toimielimiin eli valtuustoon ja toimeenpanevaan
hallitukseen. Valtuusto voi asettaa pysyviä tai määräaikaisia valiokuntia, joiden tehtävät ja
kokoonpano voidaan määritellä kunnan tai kaupungin tarpeen mukaan. Myös kulttuurin,
urheilun ja nuorisotyön hallintoa varten on asetettu erillisiä luottamushenkilövaliokuntia (
esim. Tartossa lasten ja nuorten valiokunta, opetus- ja kulttuurivaliokunta ) mutta
pääasiallisesti tehtävät ja palvelut hoidetaan viranhaltijavetoisesti toimistohallinnolla.
Tallinnassa on erilliset toimistot kulttuuriasioita, urheiluasioita ja nuorisotyöasioita varten,
kun taas Tartossa kulttuuriosasto vastaa kulttuuri-, urheilu- ja nuorisoasioista, joka onkin
352
pienemmissä kunnissa käytössä oleva yksi vaihtoehto. Suomessa erillisiä
sektorilautakuntia ja niiden hallinnosta vastaavia erillisiä toimistoja tai virastoja löytyy
enää vain ani harvasta kunnasta, joista Helsinki on mainitsemisen arvoinen. Tallinna on
valinnut kaupunginosahallintojärjestelmän, joka on myös paikallisen itsehallintolain
mukainen mahdollisuus. Suomessa kunnanosahallinto ei ole erityisemmin kiinnostanut
valtuustoja.
Tehtävät
Suomessa kuntien kulttuuritoimintalain mukaan kunnalla on kaksi tehtävä: 1. edistää,
tukea ja järjestää kunnassa kulttuuritoimintaa ja 2. järjestää kunnan asukkaille
mahdollisuus taiteen perusopetukseen sekä harrastusta tukevaan opetukseen taiteen eri
aloilla. Taiteen perusopetus on osoittautunut sellaiseksi lakisääteiseksi kunnan tehtäväksi,
joka hoidetaan useimmiten yhteistyössä eri toimielinten kesken. Ostopalveluista on tullut
varteenotettava tapa järjestää niin kulttuuri- kuin liikunta- ja nuorisotyöpalveluita.
Kunnallisten kulttuuripalvelujen yksityistämisestä ei varsinaisesti voida edes puhua, sillä
kuntien institutionaalisen kulttuuritoiminnan runkona toimivia kulttuurilaitoksia ( teatterit,
orkesterit, museot ja kirjastot ) ei markkinaorientoituneesta toimintapolitiikasta huolimatta
pystytä hoitamaan voittoa tuottavana liiketoimintana. Opetus- ja kulttuuritoimen
rahoituslain mahdollistamat valtionosuudet eivät siis ole käyneet tarpeettomiksi. Myös
taiteen perusopetus näyttää pysyvän hyvinvointivaltion palveluvarustuksessa ja julkisen
tuen piirissä Vaikka yksityisellä oppilaitoksella on mahdollisuus saada lupa taiteen
perusopetuksen tuottamiseen, opetusta ei saa antaa taloudellisen voiton tavoittelemiseksi.
Ruotsin kuntien kulttuuripolitiikan uutta suunta haetaan muualta kuin
lainsäädännöllisestä ohjauksesta, jota sillä ei ole ollut aikaisemminkaan. Sitä haetaan
yhteistyöstä paikallisten kulttuuritoimijoiden kanssa. Järjestövetoinen kirjasto on hyvä
esimerkki yhdistysten ottamasta uudenlaisesta vastuusta, joka tarkoittaa sitä, ettei
yhdistyksiä kiinnosta kirjasto sinänsä, vaan laajemmin asuinympäristön kehitys ja elävän
kulttuuriympäristön säilyminen. Myös kaupunginmuseontoiminnan luovuttaminen uudelle,
tarkoitusta varten perustetulle yhdistykselle kuvaa ennakkoluulotonta tehtävien hoitamista
vuoropuhelussa toimintaympäristön kanssa. Toisaalta kuntien kulttuuripolitiikan uutta
suuntaa haetaan asukkaiden ja hallinnon välisestä arjen yhteistyöstä. Kulttuurikysymykset
halutaan saattaa päätöksenteon ytimeen, kuten Euroopan neuvoston kulttuuriraportti
korostaa. Jotta kunnat voivat tarjota oikeita kulttuuri- ja vapaa-aikapalveluja asukkailleen,
353
niiden tulee tunnistaa asukkaidensa muuttuvat tarpeet. Ruotsissa on huomattu, mitä
kulttuuri- ja vapaa-aikapalvelujen tarjonnassa tarkoittaa, että kuntaan muuttaa uusien
kansainvälisten, tietointensiivisten yritysten miestyövoimaa. Kulttuurikysymykset on
Ruotsin kunnissa haluttu ottaa kunnallispolitiikan marginaalista päätöksenteon ytimeen.
Eestin kuntien kulttuurielämän keskeinen ja omintakeinen tapahtuma on laulu- ja
tanssijuhlat, joita varten lähes jokaisessa kunnassa on laululava. Tämän tradition avulla
halutaan säilyttää kansallinen kulttuuri. Tanssi � ja laulujuhlien avulla halutaan rakentaa
myös Suomen ja Eestin kansojen välistä kulttuuriyhteyttä. Eestin kuntien
kulttuuritehtäville ja kulttuurille yleensä itsenäistyminen ei ole ollut myönteinen asia.
Taloudelliset vaikeudet ovat hidastaneet kehitystä mutta kirjastot, museot ja kulttuuritilat
lakisääteisinä toimintoina halutaan kunnan voimavarojen mukaan pitää toiminnassa.
Suomen Liikuntalain ( 1054/1998 ) mukaan kunnan tehtävänä on luoda edellytyksiä
kuntalaisten liikunnalle. Liikuntapaikkojen tarjoaminen liikuntajärjestöjen avustamisen
kanssa ovat keskeisimmät keinot toteuttaa kunnille asetettua tehtävää. Edellytysten luonti
toteutuu myös kehittämällä terveyttä edistävää liikuntaa. Lähiliikuntapaikkojen
rakentaminen sekä kunnan omin varoin että valtionavustusten turvin on pääasiallisesti
kuntien itsensä hoitama tehtävä, kun taas liikuntapaikkojen kunnossapitoa on ostettu
liikuntajärjestöiltä ostopalveluna. Voimassa olevan liikuntalain mukaan kunnalla on
liikunta-asioissa yhteistyö- ja koordinaatiovelvoite. Kunnan toimintojen sisällä erityisesti
sivistystoimessa liikunta-asioiden yhteensovittaminen tapahtuu luonnollisena yhteistyönä
laaja-alaisissa lautakunnissa ja moniammatillisissa toimistoissa ja virastoissa. Kuntien
välisen yhteistyön muodot on säännelty kuntalaissa ja ne koskevat samalla tavalla
kulttuuria kuin nuorisotyötäkin.
Eestin urheilulaki ( Spordiseadus RT I 1998, 61, 982 ) sisältää samankaltaisen työnjaon
urheilun ja liikunnan alalla toimivien kunnan, valtion ja järjestöjen kesken kuin
Suomessakin. Eestissä kaikkien organisaatioiden tehtävänä on edistää kansalaisten
ruumiillista ja henkistä hyvinvointia, urheilullista elämäntapaa ja nuorten urheilullista
itsensä toteuttamista. Myös Suomen uusia liikuntalaki korostaa terveyttä edistävää
liikuntaa mutta myös liikunnan järjestämistä erityisryhmille. Suomen liikuntalain
tavoitteissa korostetaan lasten ja nuorten kasvua ja kehitystä edistävää toimintaa. Eestin
urheilulain mukaan kunnan ja kaupungin tehtävänä on Suomen tavoin edellytysten
354
luominen urheilulle, jonka lisäksi kunta ja kaupunki velvoitetaan viiteen tehtävään eli
varaamaan urheiluun tarvittavat maa-alueet, tukemaan urheilujärjestöjen toimintaa,
takaamaan liikuntakasvatus kouluissa ja avustamaan liikuntaharrastuskoulujen sekä
kesäleirien toimintaa, ottamaan urheilutehtäviä varten virkailija tai antamaan tehtävät
jonkun toisen kunnan tai kaupungin vastaavalle työntekijälle ja pitämään lääninhallitus ja
kulttuuriministeriö ajan tasalla urheilupaikkojen hankintatarpeiden muuttumisesta. Eestin
urheilulaki velvoittaa siis kuntia palkkaamaan virkailijan urheilutehtäviä varten, jollainen
lakisääteinen organisointivelvoite suomalaisilta kunnilta poistettiin v. 1993 alusta.
Ruotsin kuntien liikuntapolitiikan uusi suunta näyttäytyi Ruotsin kuntaliiton kulttuuri- ja
vapaa-aikapolitiikan tulevaisuutta suuntaavassa projektissa vaatimattomammin, kuin miten
oli kulttuuripolitiikan ja nuorisopolitiikan laita. Aatteellisten yhdistysten kanssa
toteutetuissa osaprojekteissa ruotsalaiset liikuntajärjestöt olivat kuitenkin ottaneet
aikaisempaa suuremman vastuun sellaisista toiminnoista, joista aikaisemmin olivat
vastanneet kunnat. Liikuntajärjestöt olivat ottaneet vastuuta liikuntapaikkojen hoidosta,
kuten ostopalveluna on tapahtunut myös Suomen kunnissa. Toisaalta samaan aikaan
Ruotsin urheilupolitiikkaa on linjattu 2000-luvulle valtiopäivillä hyväksytyllä
kulttuurivaliokunnan mietinnöllä, jonka tavoitteiden on tarkoitus ohjata myös paikallisia
toimijoita, myöskin kuntia. Tavoitteet ovat pitkälti yhteneväiset suomalaisen ja eestiläisen
liikuntalainsäädännön tavoitteiden kanssa, sillä lasten, nuorten ja aikuisten liikunta- ja
urheiluedellytysten luonnin tavoitteena on hyvän kansanterveyden ylläpitäminen sekä
liikunnan ja urheilun mahdollistaminen kaikkien liikunnan ja urheilun toimijoiden ( valtio,
kunta, urheiluseurat ja vapaa-ajan organisaatiot ) yhteistyönä. Ruotsalaisten kuntien
keskeinen liikuntapoliittinen tehtävä on ollut rakentaa kuntaan monipuolinen liikunnan ja
vapaa-ajan infrastruktuuri ulko- ja sisäliikuntapaikkoineen.
Suomalaisen nuorisotyön tehtävänä Nuorisotyölain ( 235/1995 ) mukaan on nuorten
elinolojen parantaminen ja edellytysten luominen nuorisotoiminnalle. Nuorisotyölaki
velvoittaa kuntia nuorten elinolojen parantamiseen muttei anna keinoja tehtävän
suorittamiseen. Tehtävä edellyttää, että kunnat toimivat omista lähtökohdistaan ja että
nuorten elinolojen parantaminen huomioidaan kunnallisessa päätöksenteossa. Tehtävän
hoidon keskeinen toimintamalli on poikkihallinnollinen, seutukunnallinen, usean kunnan
yhteinen, kunnan ja kolmannen sektorin välinen tai jopa kansainvälinen yhteistoiminta.
Nuorten työpajatoiminnasta on kehkeytynyt kuntien uusi, innovatiivinen ja hyvin hoidettu
355
kuntien nuorisopalvelujen muoto, jonka avulla on parannettu laajasti nuorten elinoloja ja
tuettu nuorten elämänhallintaa. Nuorten elinolojen parantamistehtävä yleensä ja nuorten
työpajatoiminta erityisesti on ollut vastaus nuorisotyöttömyyden hoitoon ja nuorten
syrjäytymiseen yhteiskunnassa.
Ruotsin kuntien nuorisopolitiikka painottuu vapaa-aikapolitiikkaan ja edellytysten
luontiin nuorten kansalaistoiminnalle, joka on myös suomalaisen kunnan nuorisopolitiikan
toinen tehtäväkokonaisuus. Nuorisoyhdistysten avustaminen on edelleen yksi
keskeisimmistä kuntien nuorisotyötehtävistä. Toinen edellytysten luontitehtävä on
nuorisotilojen ylläpito ja tarjoaminen niin yhdistysten kuin yleisesti nuorten
harrastuskäyttöön. Nuorisotiloja tarvitaan nuorisopalvelujen tuottamiseen tarvittavaksi
infrastruktuuriksi. Ruotsin ja Suomen nuorisotyötä yhdistää yhteinen huoli
nuorisoyhdistysten vaikeuksista tavoittaa tämän päivän nuoria ja toisaalta saada heidät
ylipäätäänkin osallistumaan ja vaikuttamaan itseään koskeviin asioihin. Uusia
osallistumisen muotoja etsittiin Ruotsin kuntaliiton kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikan
kokeilussa ja samaa on tehty suomalaisessa sisäasianministeriön luotsaamassa �Osallisuus�
�hankkeessa.
Eestin kuntien nuorisotyötä pidetään liian koulukeskeisenä mutta Tallinnan valtuuston
hyväksymät nuorisotyölain ( Noorsootöö seadus RT I 1999, 27, 392 ) mukaiset tavoitteet
eivät enää viittaa koulukeskeisyyteen, vaan ne luotsaavat ongelmalähtöisesti moderniin
nuorisotyötulevaisuuteen. Tavoitteiden mukaan Tallinna haluaa rakentaa terveellisen
nuorten vapaa-ajan toiminnan, kehittää nuorisotiedotusta, luoda sellaisen järjestelmän, jolla
ennalta ehkäistään huumeiden käyttöä ja rikollisuutta, luodaan nuorten
työllistämisjärjestelmä, tuetaan nuoriso- ja opiskelijayhdistysten toimintaa, organisoidaan
nuorten harrastustoiminnan ja vapaaehtoistoiminnan yhteistyö ja työstetään oma
nuorisotyösuunnitelma. Nuorisotyölaki siis velvoittaa kunnan ja kaupunginvaltuuston
asettamaan nuorisotyölle tavoitteet ja kirjaamaan kehittämissuunnitelmaansa tavoitteiden
saavuttamiseksi tarvittavat toimenpiteet. Toisena kunnan ja kaupungin lakisääteisenä
tehtävänä on tukea talousarviovaroin kunnan tai kaupungin alueella toimivien
nuorisoyhdistysten nuoriso-ohjelmia ja nuorisoprojekteja, joita varten valtuuston on
vahvistettava tuettavien toimintojen ehdot, avustussysteemi ja tukemismuodot. Lisäksi
kunnan ja kaupunginvaltuuston asiana on omalla hallintoalueellaan toteuttaa muut
nuorisotyön järjestämistehtävät. Nuorisotyölaki antaa nuorisoyhdistyksille oikeuden tehdä
356
kunnan tai kaupunginvaltuustolle kehittämissuunnitelmaehdotuksia ( aloitteita ).
Säännöksellä halutaan korostaa nuorisoyhdistysten merkitystä kunnan kehittämiseen
osallistamisessa. Suomen kuntalaki säätää kunnan asukkaiden aloiteoikeudesta. Kaikkia
kolmen maan nuoria koskettaa Euroopan unionin komission Nuoriso-toimintaohjelman
nuorisoaloitteet, joilla voidaan edistää nuorisoryhmien osallistumista kunnan
kehittämiseen. Muutoinkin EU:n ohjelmaohjauksella ja suosituksilla on maiden
nuorisotyötä samanlaistava vaikutus, vaikka EU:n tarkoitus ei ole maiden
nuorisotyölainsäädännön harmonisointi. Nuorisotiedotus nuorisotyön työmuotona on hyvä
esimerkki samanlaistuvasta nuorisotyöstä.
11.3. Suomen, Ruotsin ja Eestin kuntien kulttuurin, liikunnan ja nuorisotyönoikeudellisen ohjauksen eroavuudet
Valtion ja kuntien välisen suhteen keskeiset ohjausmuodot Ruotsissa, Suomessa ja Eestissä
ovat edelleen sääntelyohjaus ja resurssiohjauksen muodoista valtionosuusohjaus. Ruotsi
eroaa muista maista siinä, että tavoite- ja tulosohjauksesta ( mål- och resultatstyrning ) on
tullut uusi keskeinen oikeudellisen ohjauksen muoto myös kuntien ja valtion välisessä
suhteessa. Kuitenkin ruotsalaisissa kunnissa tasapainoillaan valtion erilaisten
ohjausmuotojen ja kunnallisen itsehallinnon välillä. Valtion harjoittamassa
resurssiohjauksessa talousarvio-ohjaus on Eestissä edelleen tärkeässä asemassa. Suomessa
tulostavoiteohjaus toimii ensisijassa molempien julkisen hallinnon organisaatioiden sisällä
ja tulossopimusohjaus erityisesti valtionhallinnon eri organisaatioiden välillä.
Tulosperusteinen ohjaus tavoiteohjauksen muotona on mahdollista käyttää myös valtion ja
kunnan välisessä ohjauksessa, kuten tämän tutkimuksen aihepiiristä valtakunnallisten
nuorisokeskusten osalta on toimittu. Suomessa tuloksellisuuden arviointi on noussut
keskeiseksi kunnallisten palvelujen kehittämisen välineeksi. Palvelujen vaikutusten
arviointia kulttuuritoimessa, liikuntatoimessa ja nuorisotyössä Suomessa pidetään
vaikeana.
Yksityiskohtaisen valtionosuusvalvonnan tilalle on Suomessa kehitetty uusia seuranta- ja
arviointijärjestelmiä. Taiteen perusopetuksessa on lakisääteinen, kaksitasoinen laadun
arviointijärjestelmä, joka on hallinnollista ohjausta. Sen taustalla on uusi hallintoajattelu (
NPM ), jossa valtionviranomaiset eivät enää ennakollisilla suunnittelujärjestelmillä ohjaa
kuntia, vaan tilalle on tullut jälkikäteinen toteutuneen toiminnan laadun arviointi, jossa
arvioidaan asetettujen tavoitteiden saavuttamista. Lääninhallitukselle on annettu eri
357
ministeriöiden ohjauksessa alueellinen peruspalvelujen arviointitehtävä, joka ensisijassa
tarkoittaa kuntien itsensä toteuttaman itsearvioinnin tulosten keruuta läänikohtaista
seurantaa varten. Tarkoitus ei ole valvoa kuntien toimintaa, sillä lääninhallituksella ei
Suomessa ole enää kuntien toiminnan silmälläpitotehtävää.
Toisin on Eestissä, sillä paikallisen itsehallintolain mukaan maaherran asiana on kuntien
toiminnan laillisuusvalvonta. Hän myös valvoo kuntien ja kaupunkien käytössä ja
hallinnassa olevan valtion omaisuuden lainmukaisuutta ja tarkoituksenmukaista käyttöä.
Suomessa lääninhallitukset toimivat yleisinä kanteluviranomaisina. Yksittäinen henkilö voi
tehdä lääninhallitukselle vapaamuotoisen hallintokantelun, jossa hän ilmoittaa
kunnallisen viranomaisen virheellisestä virkatoimesta tai toimimattomuudesta. Tämän
lisäksi kansalaisen on mahdollista kannella eduskunnan oikeusasiamiehelle tai
oikeuskanslerille. Jälkikäteinen oikeudellisen ohjauksen ja valtion valvonnan muoto
Suomessa on kunnallisvalitus, joka on luonteeltaan laillisuusvalitus. Kunnallisvalitusta
edeltää hallinnon sisäinen päätösten oikaisukeino, oikaisuvaatimus, jolla
kunnallishallinnon alemmat päättäjäorgaanit voivat kirjallisen laillisuus- tai
tarkoituksenmukaisuusvaatimuksen perusteella oikaista päätöksensä ulkopuolisen
puuttumatta asiaan. Ruotsin kunnallislaki sisältää määräykset laillisuusperusteisesta
kunnallisvalituksesta, joka voidaan tehdä myös lautakunnan päätöksestä. Eestin paikallinen
itsehallintolaki ei tunne varsinaista kunnallisvalitusta. Jokaisella on oikeus hakea muutosta
valtuuston tai hallituksen antamiin säädöksiin niiltä itseltään, jos säädös loukkaa hakijan
oikeutta. Jos nämä epäävät muutoksen tai jättävät sen kumoamatta, on hakijalla oikeus
kääntyä tuomioistuimen puoleen. Menettely muistuttaa suomalaista
oikaisuvaatimuskäytäntöä.
Myös Ruotsissa kansalaiset voivat kannella oikeusasiamiehelle. Ruotsin
hallintotuomioistuinten tarkoituksenmukaisuusharkinnan käyttömahdollisuus
oikeusharkinnan lisäksi on koettu kunnissa ongelmalliseksi, sillä kuntien erilaistunut
hyvinvointipolitiikan hoitaminen on toisaalta ristiriidassa valtion keskitettyjen ratkaisujen
kanssa. Eestissä puolestaan oikeuskanslerin asiana on kunnan ja kaupungin
itsehallintoelinten antamien säädösten perustuslainmukaisuuden ja lainmukaisuuden
valvonta. Eestissä kunnan ja kaupungin perussäännöstö ( põhimäärus ) alistettava
oikeuskanslerin laillisuusvalvontaan. Eestin käytäntö eroaa muiden maiden käytännöstä.
358
Suomessa eikä Ruotsissa valtuuston antamia johtosääntöjä tarvitse alistaa valtion
viranomaisen vahvistettavaksi.
Modernin hallintokulttuurin omaksumia hallinnollisen ohjauksen muotoja on kaikissa
kolmessa vertailumaassa käytössä. Keskeisiä hallinnollisen ohjauksen ulkoisia subjekteja
ovat valtion hallintoon kuuluvat ministeriöt ja niiden asiantuntijaelimet sekä
lääninhallitukset. Kulttuuripolitiikan tavoitteet on kaikissa kolmessa maassa asetettu
valtakunnallisessa prosessissa kunkin maan kulttuurihallintojärjestelmässä. Vaikka asetetut
valtakunnalliset tavoitteet eivät sidokaan kuntien kulttuuritoimijoita, on valtakunnallisilla
linjauksilla ollut merkitystä kaikissa maissa myös kuntien kulttuuritoiminnan. Ruotsin
valtion kulttuurineuvosto ( Statens kulturråd ) seuraa ja arvioi myös kuntien
kulttuuriviranomaisten toimintaa yhteistyössä näiden kanssa. Myös suomalaista modernia
opetusministeriön kulttuuriyksikön hallinnollista ohjausta luonnehditaan
vuorovaikutteiseksi. Eestin kulttuuriministeriön hallinnollista ohjausta puolestaan
luonnehditaan löyhäksi ja paikallishallinnon aloitteellisuuteen luottavaksi. Informaatio-
ohjaus hallinnollisen ohjauksen keskeisenä muotona yhdistää kaikkien kolmen maan
valtion kulttuurihallinnon suhteet kuntien kulttuuritoimijoihin. Suomalaista
kulttuuripolitiikan hallinollista ohjausta kuvaa myös vahva strategiaohjaus, erityisesti
tietoyhteiskuntaa luotsaava tietostrategia.
Valtion hallinnon organisaatiot ohjaavat kaikissa maissa myös kuntien nuorisotyötä ja
nuorisopolitiikan suuntaa. Ruotsin nuorisohallituksen ( Ungdomssyrelse ) tehtävänä on
tukea ja edistää kuntien nuorisopolitiikkaa ja yhteistyössä kuntien kanssa seurata
nuorisotyötä. Valtiopäivien hyväksymillä nuorisopolitiikan linjauksilla on
kulttuuripoliittisten linjausten tavoin kuntien toimintaa ohjaava vaikutus. Vaikka
Suomessakin on toimittu vastaavalla tavalla, Ruotsin käytäntö valtiopäivien
kulttuurivaliokunnan linjausmietintöineen näyttää vahvemmalta ohjauksen muodolta kuin
Suomessa, jossa mietintöjä jämerämpi ohjauksen muoto on varsinainen säädösohjaus.
Ruotsin nuorisopolitiikka on tavoiteohjattua nuorisopolitiikkaa ( målstyrd
ungdomspolitik ). Myös Ruotsissa nuorisopolitiikka nähdään sektorirajat ylittävänä
toimintana, kuten Suomessa nuorten elinolojen parantaminen. Suomen opetusministeriön
nuorisoyksikön harjoittama konserniohjaus vastaa Ruotsin nuorisohallituksen sektorirajat
ylittävää työskentelytapaa ( sektorövergripande ). Ruotsin nuorisohallitus kehittää yhdessä
Ruotsin kuntaliiton kanssa tulos- ja tavoiteohjauksen edellyttämää toiminnan arviointi- ja
359
tiedonkeruujärjestelmää. Suomen opetusministeriön nuorisoyksikkö ohjaa myös kuntien
toimintaa uusien nuorisotyömuotojen tuottamisohjauksella. Suomalaisen nuorisotyön
strategiatyö ja �ohjaus ovat olleet uraa uurtavia myös siinä mielessä, että se on tehty
vuorovaikutteisessa toimintaprosessissa. Eestin kuntien nuorisotyön ja
harrastuskoulutoiminnan hallinnollinen ohjaus on opetusministeriön nuorisotyö- ja
harrastusosaston vastuulla. Ohjaus on nuorisopoliittista suunnitteluohjausta,
valtionapuohjausta ja informaatio-ohjausta. Nuorisopolitiikan yhteensovittaminen ja
varsinainen suunnan näyttäminen Eestissä tapahtuu hallituksen nuorisovaliokunnassa, jossa
eri ministeriöiden edustajien lisäksi on jäseniä eduskunnan kulttuurivaliokunnasta,
kunnallishallinnosta sekä lasten ja nuorten yhdistyksistä. Valiokunnalla on nuorisotyöalaa
koskevien sopimusten tarkastustehtävä. Eestissä opetusministeriö harjoittaa myös
nuorisoleiritoiminnan lupaohjausta.
Suomen ja Eestin liikuntalaki sisältävät kumpikin liikunnan ja urheilun alalla toimivien
organisaatioiden välisen työnjaon, joka on luonteeltaan ensi sijassa asteellinen ja toisaalta
myös alueellinen. Suomen opetusministeriön liikuntayksikön ohjauksen muodot ovat
informaatio-ohjaus, rahoitusohjaus, tulosohjaus ja ohjelmaohjaus. Kuntien
liikuntatoimeen kohdistuvat ohjauksen muodot käsittävät myös strategiaohjauksen,
laatuohjauksen ja hallintopäätösohjauksen. Opetusministeriön liikuntayksikön
tehtävänä on myös vetää liikuntapolitiikan linjaoja, joiden tarkoituksena on toimia myös
hallinnollisen ohjauksen välineinä. Tehokkaalla informaatio-ohjauksella houkutellaan
liikunnan toimijat mukaan erilaisiin valtakunnallisiin terveyttä ja väestön hyvinvointia
edistäviin valtakunnallisin ohjelmin ja hankkeisiin. Informaatio-ohjauksen tueksi tarvitaan
myös taloudellisia porkkanoita eli rahoitusohjausta, jota harjoitetaan myös kulttuurin ja
nuorisotyön osalta. Ruotsin valtiopäivät on hyväksynyt myös kansallisen liikuntapolitiikan
suuntaviivat, joissa korostetaan eri toimijoiden yhteistyötä ja asetetaan painopiste
paikalliseen lasten ja nuorten liikuntatoimintaan. Ruotsin valtion liikuntahallinto on
järjestetty poikkeuksellisesti verrattuna oman maan kulttuuri- ja nuorisohallintoon kuin
myös Suomen ja Eestin valtionhallintoon. Urheilun tukemisen hallintotehtävä on uskottu
Ruotsin valtionurheiluliitolle ( Sveriges Riksidrottsförbund, RF ). Ministeriötasolla
urheilukysymykset kuuluvat kulttuuriministeriön toimialaan kuten on laita myös Eestissä.
Urheilun rahoitusohjauksesta vastaavat yhdessä kulttuuriministeriö, Ruotsin kuntaliitto ja
valtionurheiluliitto. Eestin kulttuuriministeriön pieni urheiluosasto harjoittaa informaatio-
ohjausta ja talousarvio-ohjausta. Kunnat saavat valtion talousarviosta sekä
360
valtionosuuksia että valtionavustuksia urheilulaissa määritellyin periaattein. Määrärahoja
voi urheilun toimintamuotojen mukaan olla niin kulttuuri-, opetus- kuin
sosiaaliministeriön pääluokissa.
Lääninhallituksilla on kussakin maassa erilainen rooli kuntien toiminnan ohjaajana.
Eestissä maaherran rooli määritelty nuorisotyölaissa. Hänelle kuuluu nuorisopolitiikan
suunnitteluohjausta, talousarvio-ohjausta, informaatio-ohjausta sekä osallistumista
nuorisotiedotuksen ja �neuvonnan organisointiin. Maaherran asiana on lääniin
kuuluvien kuntien toiminnan laillisuusvalvonta sekä nuorisotyöhön myönnettyjen
valtionosuuksien valvonta. Suomessa lääninhallitukset arvioivat kuntien peruspalveluja,
joka on laatuohjausta, kuten jo alussa olen maininnut ja lääninhallitusten sivistysosastot
huolehtivat EU:n rakennerahasto-ohjauksesta kuntien kulttuuri-, liikunta- ja
nuorisotoimen suuntaan. Myös Ruotsissa lääninhallitukset huolehtivat rakennerahasto-
ohjauksesta. Ruotsin lääninhallitukset ovat hallituksen ja valtiopäivien etäispäätteitä
läänissä ja niiden tehtävänä on sovittaa yhteen valtiolliset ja kunnalliset toiminnot läänissä.
Lääninhallituksen muutoin laajat tehtävät eivät sisällä nuorisotyötä eivätkä liikuntaa.
Kulttuuri on yhdistetty ympäristökysymyksiin ja kulttuuriperintöön. Suomen
nuorisotyölain mukaan lääninhallituksella on konserniohjaustehtävä nuorten elinolojen
parantamisessa. Alueellisten nuorisoneuvostojen ja liikuntaneuvostojen ohjaus on lähinnä
informaatio-ohjausta. Läänin liikuntatoimen kuntiin kohdistama ohjaus on edellä
mainittujen lisäksi valtionavustusohjausta ja asiantuntijaohjausta erityisesti
liikuntarakentamisen osalta. Läänin taidetoimikunnat haluavat nähdä itsensä kuntien ja
kunnissa toimivien taiteilijoiden sekä taide- ja kulttuuriryhmien yhteistyökumppaneina,
vaikka tukevatkin toiminta-alueensa taide- ja kulttuurielämää harjoittaen näin myös
rahoitusohjausta informaatio-ohjauksen lisäksi.
Kunnan sisäinen hallinnollinen ohjaus on perusmuodoiltaan kaikissa vertailumaissa
samankaltainen. Kaikissa maissa voidaan puhua lakisääteisestä tavoite- ja
tulosohjauksesta. Valtuuston keskeinen ohjausinstrumentti lain mukaan on tavoitteiden ja
päämäärien asettaminen. Ruotsissa ja Suomessa vapaakuntakokeilun tuloksena
lautakuntien määrää supistettiin melko rajusti, joka tarkoitti, että luottamushenkilöiden
määrä väheni ja viranhaltijoiden suhteellinen osuus kasvoi. Tämä tilanne on erityisesti
Ruotsissa saanut aikaan jännitteen luottamushenkilöiden ja erityisosaamista omaavien
viranhaltijoiden välille. Luottamushenkilöiden rooli visioiden ja tavoitteiden asettajana on
361
korostunut ja nimenomaan tähän taitoon ruotsalaiset kuntien viranhaltijat eivät luota.
Suomalaisessa kunnallisoikeudellisessa kirjallisuudessa vastaavaan ilmiöön ei ole samalla
tavalla puututtu tai ilmiö ei ole tämän tutkimuksen aineistossa tullut esille. Kuntien
johtamisjärjestelmät eroavat toisistaan. Suomessa on lakisääteinen
kunnanjohtajajärjestelmä, joka edustaa ammattijohtajuutta. Kunnanjohtaja voi olla myös
valtuuston toimikaudeksi valittu ja toimia kunnanhallituksen puheenjohtajana. Ruotsin
päätoimiset luottamushenkilöt, kunnallisneuvokset, johtavat kuntaa. Kunnan johtava
viranhaltija puolestaan on hallintojohtaja tai kansliapäällikkö. Ruotsin tapaan Eestissä
kunnan johtaminen on poliittisen luottamushenkilön harteilla. Kunnanhallituksen
puheenjohtajana toimiva kunnanjohtaja tai pormestarin valtuuksiin kuuluu myös
ehdotuksen tekeminen kunnan tai kaupunginhallituksen kokoonpanosta. Kunnanjohtajan
tai pormestarin asiana on nimittää kunnan korkein viranhaltija, kunnan- tai
kaupunginsihteeri. Käytäntö näyttäisi edustavan tulosjohtamisajattelua.
Kunnan toimintojen ohjaus tavoiteohjauksen lisäksi on kunnallista säädösohjausta.
Suomessa valtuuston asiana on johtosääntöjen antaminen, joilla se järjestää kunnan
hallinnon. Eestissä sekä valtuustolla että hallituksella on kunnallisten säädösten anto-
oikeus, joka on valtiollisen laillisuuskontrollin alaista. Lisäksi kunnalliset säädökset
julkaistaan valtion säädöskokoelman lisäosassa. Ruotsissa valtuusto antaa johtosääntöjä
lautakuntien toiminnasta ja työskentelymuodoista.
Kunnan asukkaan mahdollisuus osallistua ja vaikuttaa kunnan toimintojen
ohjaamiseen on yksi tämän päivän keskeisistä kunnallisoikeudellistakin kysymyksistä.
Ruotsissa käyttäjädemokratiaa on kehitetty jo 1970-luvulta lähtien. Suuren demokratian
eli valtuustojen, hallitusten ja lautakuntien rinnalla puhutaan pienestä demokratiasta, jossa
arjen tekijöille mahdollistetaan toiminta vanhempainneuvostoissa, asukasyhdistyksissä ja
käyttäjäraadeissa. Käyttäjädemokratiaa on edistetty Suomessa ponnekkaasti vasta 1990 �
luvulla ja erityisesti �Osallisuus� �hankkeessa. Suomen kuntalaki velvoittaa valtuuston
huolehtimaan, että kunnan asukkaille luodaan edellytykset osallistua ja vaikuttaa. Laki
sisältää jopa esimerkinomaisen luettelon edistämistoimenpiteistä. Vastaavaa ei löydy
Ruotsin eikä Eestin kunnallislaeista. Ruotsin kunnallislaki antaa osallistumis- ja
vaikuttamismahdollisuuden kunnan jäsenille ( medlemnar i kommunen ), joka on laajempi
käsite, kuin kunnan asukas Suomen osallistumisoikeudessa. Ruotsin ja Eestin kunnallislait
antavat valtuustoille mahdollisuuden kysellä kunnan asukkaiden ( Ruotsissa kunnan
362
jäsenten ) mielipiteitä mielipide- ( opinionundersökning ) tai asukaskyselyllä (
elanikeküsitlus ). Erityinen kunnan asukkaan aloiteoikeus löytyy sekä Suomen että Eestin
kunnallislainsäädännöstä. Myös lautakuntien kokouksia on avattu Ruotsissa
kuntalaisille, joka on mahdollista myös Suomessa, jos toimielin itse niin päättää.
Pääsääntönä ovat suljetut hallituksen ja lautakuntien kokoukset. Nuorten osallistumista ja
vaikuttamista on edistetty perustamalla sekä Suomessa että Ruotsissa nuorisovaltuustoja
ja nuorisoneuvostoja. Nuorten vaikuttamismuodoissa verkostotyö ja uusien sähköisten
viestinten käyttö lupaa positiivista tulevaisuutta.
top related