acción de inconstitucionalidad sobre la ley que modifica la ley de composición del consejo...
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ACCIONDE INCONSTITUCIONALIDAD
MEDIDA CAUTELAR
Señor Juez Federal:Pablo Lautaro Javkin, DNI Nº 22.400.859, con domicilio
en calle Mitre 257, piso 3, de esta ciudad de Rosario, en mi carácter de
Secretario General del partido Coalición Cívica – ARI Orden Nacional,
constituyendo domicilio legal en calle Presidente Roca 825, Piso 1 Oficina 3,
y con el patrocinio letrado del Dr. Gustavo Zignago Mat. Prof. C.S.J.N.: Tº
401 – Fº 188, y de la Dra. Alejandra Analía Baleani, Mat. Prof. C.S.J.N.: Tº
402 – Fº 915, ante VS respetuosamente me presento y digo:
1. PERSONERIA.Desempeño el cargo de Secretario General del partido
nacional Coalición Cívica Afirmación para una República Igualitaria, inscripto
en el orden nacional en el Registro que lleva la Cámara Nacional Electoral con
el Nº 47, cuya personería jurídico política ha sido reconocida por el Juzgado
Electoral en fecha 23 de septiembre de 2002 (B.O. Nº 29.997, segunda
sección, de fecha 3 de octubre de 2002), conforme surge de las constancias
judiciales otorgadas en el marco de la causa caratulada “Coalición Cívica -
Afirmación para una República Igualitaria (A.R.I.) s/solicita Reconocimiento –
Orden Nacional”, Expte. Nº 603/02 de trámite por ante el Juzgado Nacional en
lo Criminal y Correccional Federal N° 1, con competencia electoral en el
distrito Capital Federal, y cuya copia se adjunta al presente
Esta información consta tambien en el subsitio de la
Justicia Nacional Electoral en la página web del Poder Judicial de la Nación
http://www.pjn.gov.ar/ buscando primero Secretarías Electorales, luego distrito
Capital Federal, en Agrupaciones Políticas - PARTIDOS NACIONALES CON
SEDE CENTRAL EN EL DISTRITO, el partido COALICIÓN CIVICA -
AFIRMACION PARA UNA REPUBLICA IGUALITARIA ARI-ON, en la pestaña
“autoridades”.
Asimismo, solicito a los fines de la acreditación de la
personería invocada, y siempre que V.S. lo considere necesario, ordene en la
primera oportunidad OFICIAR al Juzgado Nacional en lo Criminal y
Correccional Federal N° 1, con competencia electoral en el distrito Capital
Federal, a los fines de que informe a V.S. a quien corresponde el carácter de
Secretario General del Partido Político Coalición Cívica - Afirmación para una
República Igualitaria (A.R.I.) Orden Nacional, y remita a estos obrados
constancia o certificado original que así lo acredite en función de las
constancias que eventualmente surjan de la causa caratulada “Coalición
Cívica - Afirmación para una República Igualitaria (A.R.I.) s/solicita
Reconocimiento – Orden Nacional”, Expte. Nº 603/02.
2. OBJETO.
Venimos por el presente a iniciar formal demanda de
inconstitucionalidad tendiente a la expresa declaración por parte de V.S. de
la invalidez constitucional de la Ley 26.855, promulgada el 24 de mayo (B.O.
27/05/2013) por vulnerar el principio de división de poderes, el sistema
republicano de gobierno (1 CN), el principio de razonabilidad (28 CN), el
principio de supremacía constitucional (31 CN), el derecho al sufragio (37
CN), la naturaleza y los derechos de los partidos políticos como instituciones
fundamentales de la democracia (art. 38 CN), el art. 8.1. de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, el art.14 del Pacto de Derechos
Civiles y Políticos, lo dispuesto en el artículo 114 de la Carta Magna y el
artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
La presente acción de inconstitucionalidad se interpone
contra el ESTADO NACIONAL Y/O PODER EJECUTIVO NACIONAL con
domicilio en calle Balcarce 50 de la ciudad de Buenos Aires a los fines de
que V.S., en oportunidad de resolver, declare que las normas legales que
traemos a examen jurisdiccional, relacionadas con la elección popular y la
nominación político partidaria de los candidatos a ocupar un lugar en el
Consejo de la Magistratura en representación de los jueces, abogados y
académicos, resultan violatorias de la Constitución Nacional y, asimismo,
disponga la nulidad del llamado a elecciones de consejeros. Esto toda vez
que la exclusividad en la designación de precandidatos y candidatos en
cabeza de los partidos políticos tal cual lo establece el artículo 4 de la ley
26.855, y la correlativa elección popular de los miembros del Consejo del
Magistratura, implica, lisa y llanamente, la usurpación por parte de los
partidos políticos de una facultad que constitucionalmente sólo puede ser
ejercida por el mismo grupo o estamento que precisamente pretende ser
representado, vedando en consecuencia la norma que impugnamos, la
posibilidad que los mismos jueces, abogados y académicos decidan quiénes
serán sus propios representantes. Esta situación creemos se encuentra en
contradicción directa y palmaria con la letra del artículo 114 de nuestra carta
magna, el espíritu mismo del constituyente que la elaboró, y el plexo
normativo citado integrante del bloque de constitucionalidad federal.
3. PROCEDENCIA.La presente es una demanda de inconstitucionalidad que
tiene por finalidad extinguir una situación jurídica, que por llevar ínsita una
vulneración de la supremacía constitucional, afecta el elemental derecho de
los partidos políticos de ser instituciones fundamentales de la democracia,
actuando conforme a la forma republicana que asume nuestro Estado y
dando fiel cumplimiento a las disposiciones de la carta fundamental. Esta
situación irregular registra su origen en la sanción de una de las leyes que
conforman la denominada "democratización de la justicia" y que bajo dicho
eslogan ha vulnerado de manera manifiesta, evidente, palmaria y
escandalosa, numerosos derechos y garantías reconocidos en la
Constitución Nacional, causando las condiciones actuales para que los
partidos políticos participen de un proceso electoral contrario a la letra y el
espíritu de aquella.
Ello evidencia la necesidad de contar con una declaración
de inconstitucionalidad que excluya la eficacia de las disposiciones legales
que resultan arbitrarias, irrazonables e inconstitucionales, por lo que la
intervención judicial se hace en este sentido insoslayable.
La norma que atacamos de inconstitucional nos coloca
como partido político no sólo en un camino de colisión directa con
elementales principios constitucionales que hacen a la forma republicana de
gobierno, y a la independencia de los poderes del Estado, sino que, además,
nos enfrenta a una violación de los postulados incorporados a la declaración
de principios y bases de acción política del partido al que pertenecemos.
En efecto, de pretender nuestro partido llevar consejeros
en “representación” de los jueces, abogados y académicos mediante el
procedimiento instaurado por la ley que aquí cuestionamos, nos veríamos
incursos en un acto de usurpación en el ejercicio del derecho a elegir
postulantes sectoriales al Consejo de la Magistratura que sólo corresponde
al grupo o estamento de que se trate en cada caso en forma privada, sin
intervención de las estructuras partidarias, según una recta interpretación del
art. 114 de la Carta Magna nacional.
Convalidar con nuestra participación en el procedimiento
electivo que establece esta ley que impugnamos, se constituiría sin lugar a
dudas en un acto deleznable por inconstitucional, que se encontraría en
pugna tanto con nuestro compromiso de “Garantizar y promover el respeto
de los derechos humanos, las libertades públicas y la defensa del sistema
democrático” como reza la base de acción política de nuestro partido; como
así también, en caso de permanecer imperturbables frente a esta afrenta
constitucional, implicaría incumplir el compromiso de promover “…una
democracia verdaderamente representativa y participativa, donde el
ciudadano sea actor y no espectador de los sucesos” conforme surge de la
Declaración de Principios de nuestro partido político.
Resulta oportuno destacar, en cuento a la procedencia de
la acción que intentamos que, a diferencia de la acción declarativa de
certeza, no está supeditada al cumplimiento de todos los recaudos
estipulados en el artículo 322 del código de rito. En efecto, una acción de
inconstitucionalidad adquirió entidad propia diferenciándose y tomando
distancia del carácter subsidiario de aquella.
Bidart Campos enseñaba que, la acción declarativa de
inconstitucionalidad pura podía ser definida como una acción de
inconstitucionalidad a través de la cual, de manera directa, se cuestiona la
constitucionalidad de una norma de alcance general. Además, puntualizaba
el mencionado autor que tenía legitimación activa para interponer la acción,
toda persona que sufre un agravio respecto de un derecho o interés de su
titularidad; aunque no mediara un acto concreto de aplicación y, sin
necesidad de acreditar ningún otro requisito.
Siguiendo esta línea argumental, estamos en grado de
afirmar que la acción meramente declarativa de certeza podría ser
considerada una modalidad, aunque restringida, de la acción declarativa de
inconstitucionalidad.
Originariamente, la Corte Suprema destacó que no era
viable el ejercicio de la acción declarativa de inconstitucionalidad. Se
encargó de ratificar esta postura en el fallo “Edesur c/ Provincia de Buenos
Aires” al señalar que sí se le otorgaba el carácter de parte procesal al
Estado provincial, porque el Poder Legislativo local había dictado
determinadas leyes y sin mediar vínculo directo, se estarían admitiendo
declaraciones generales de inconstitucionalidad. Resaltando que el
cuestionamiento debería iniciarse contra los beneficiarios de la normativa y
no contra el emisor de la reglamentación.
Actualmente, se está produciendo un cambio de
paradigma sustancial en este criterio, ya que se aceptó la procedencia de
esta tipología de procesos en “Provincia de Entre Ríos c/ Estado Nacional” y
“Camuzzi Gas del Sur c/Provincia de Río Negro” .
Si bien, en ambos precedentes la pretensión fue
articulada como una acción declarativa de certeza, en los términos del
artículo 322 del ordenamiento procesal, lo cierto es que ese ámbito
normativo fue ampliamente superado.
La peculiaridad que ostentan las acciones declarativas de
inconstitucionalidad es que el sujeto legitimado en forma pasiva es el emisor
de la norma y, no quién resulte beneficiario de la misma. Esto produce un
fuerte impacto en el concepto de caso judicial, por cuanto el objeto de estos
procesos es exclusivamente determinar la validez constitucional de una ley.
Lo que posibilita que se inicie como una pretensión independiente, toda vez
que la persona que se encuentre comprendida por las disposiciones de
dicha normativa puede iniciar la acción, únicamente probando la existencia
de un daño futuro y cierto.
En el precedente, “Provincia de Entre Ríos c/ Estado
Nacional”, se hizo lugar a la demanda interpuesta por la provincia y se
declaró la inconstitucionalidad de la Ley Nº 25.232 . Lo novedoso es que la
parte demandada no era beneficiaria del régimen y tampoco se habían
realizado actos de aplicación, es decir se admitió la acción contra el emisor
de la reglamentación. El voto de la mayoría omitió hacer referencia a la
legitimación pasiva. Sin embargo, cobra vital importancia la disidencia
efectuada por el ministro Fayt, quien una vez más revalida el criterio judicial
imperante al sostener: “El Estado nacional no puede ser considerado ‘parte’
de la relación jurídica en la que se busca obtener certeza cuando actúa
exclusivamente a través de su actividad legislativa, pues, lo contrario
importaría que por esta vía se logren declaraciones genéricas de
inconstitucionalidad, con efectos erga omnes, extraños a la específica
modalidad con que la corte Suprema de Justicia de la Nación ha admitido
este tipo de pretensiones declarativas (...)”.
En “Camuzzi” también se declaró procedente la demanda
contra la Provincia de Río Negro y se dispuso la inconstitucionalidad de los
artículos 1º y 2º de la Ley local 3.701, considerándose que ante el dictado de
una norma por el Estado provincial se configuraba una causa judicial.
En sentido contrario, el Procurador General de la Nación
entendió que: “(...) la pretensión deducida, tendiente a obtener la declaración
general y directa de inconstitucionalidad de la norma sancionada por la
legislatura local, no constituye ‘causa’ o ‘caso contencioso’ que permita, (...)
la intervención del Poder Judicial de la Nación. A mayor abundamiento, es
importante señalar que la Corte ha receptado desde sus inicios el principio
según el cual las consecuencias del control judicial sobre las actividades
ejecutiva y legislativa, suponen que el requisito de la existencia de ‘un caso’
o ‘controversia judicial’ sea observado rigurosamente para la preservación
del principio de división de poderes. Ello excluye la posibilidad de dar trámite
a pretensiones como la del sub lite, en tanto la ‘aplicación’ de normas o
actos de otros poderes no hayan dado lugar a un litigio contencioso para
cuyo fallo se requiera el punto constitucional propuesto”. Concluyendo en
virtud de estos argumentos, que no estaban configurados los requisitos
necesarios para la procedencia de la acción declarativa de
inconstitucionalidad, dado que la parte actora no había acreditado un
perjuicio suficiente.
De lo expuesto se deduce que, el Máximo Tribunal se ha
apartado de su inveterada doctrina, puesto que en ambos decisorios se
consideró que estaba cumplido el recaudo de la existencia de una causa
judicial, por la invocación de que la normativa importaba una amenaza sobre
los derechos de la parte actora. Además, se le concedió el carácter de
legitimados pasivos a los emisores de la ley.
Conforme la actual postura del Alto Tribunal, puede
afirmarse que toda persona que compruebe el potencial menoscabo sobre
un derecho o interés estará habilitada para cuestionar la normativa que lo
alcanza, interponiendo la demanda directamente contra su emisor y, sin
necesidad de acreditar la existencia de actos de aplicación.
Respecto de la acción mere declarativa, regulada en el
Artículo 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, los Dres.
Eduardo Carlos y Miguel Angel Lichtschein, en su obra "Explicaciones de la
Reforma Procesal" - Edit. Belgrano de Santa Fe-, en el comentario
pertinente, a fs.35, expresan:
"...Naturalmente, como en todas las acciones, debe existir
un interés, consistente no sólo en la necesidad de concluir con la
incertidumbre que causa un daño, sino también en la imposibilidad de hallar
solución a la perplejidad por otro medio que el jurisdiccional,... La
incertidumbre ha de recaer sobre una relación jurídica. "
La misma Corte Nacional ha preferido la pretensión
declarativa por sobre la acción de amparo en los casos en que se pretende
la inconstitucionalidad de una ley, prueba de ello es que se encaminaron
oficiosamente por esta vía varios precedentes (Provincia de Santiago del
Estero c/ Gobierno Nacional "F. 307: 1379 "Fábrica Argentina de Calderas cl
Provincia de Santa Fe "F 308: 2569").
Si bien lo establece en relación a la acción mere
declarativa, la única exigencia de la Corte Suprema de la Nación es que sea
"un verdadero caso" con interés legitimo y que no se trate de una
declaración abstracta (Ver Alberto Bianchi: "CONTROL DE
INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA LEY " (ABACO 1992, Pag. 189 y
sgtes.) y María Mercedes Serra "PROCESOS Y RECURSOS
CONSTITUCIONALES" (Ed. Depalma 1992,Pag. 109 y sgtes.) La Corte
Nacional ha dicho que la pretensión declarativa no debe tener un carácter
simplemente consultivo y debe buscar "precaver los efectos de un acto en
ciernes a los que se atribuye ilegitimidad y lesión al régimen constitucional
federal (C.S. marzo 29 1.988, "Colegio San Lucas S.R.L. "LL D-98, F311:
421). –
Frente a la situación planteada por la normativa vigente, la
actitud asumida por el Poder Ejecutivo Nacional al haber promovido, votado
y aprobado en sesiones legislativas escandalosas la ley 26.855,
especulando además con la fecha de promulgación de la misma y la
presunta convocatoria automática a elecciones primarias para consejeros, -
todo a los fines de colocar a los eventuales planteos de amparo que se
realicen desde otros sectores en situación de ser rechazados por incurrir en
“cuestiones abstractas”-, no existe a nuestro entender otra acción más
apropiado para dar tratamiento a la cuestión que la que la intentamos por
este vía.-.
Podría sostenerse que también es apto el amparo, sin
embargo, hemos optado por esta acción porque se presenta como más
apropiada para alcanzar el objetivo de obtener su inconstitucionalidad y
evitar la aplicación de la normativa cuestionada, incluso a largo plazo. Este
medio resulta eficaz dado que toda ley vigente debe aplicarse, excepto que
la justicia declare su incompatibilidad con la Constitución Nacional y/o
Provincial. De tal suerte que si se obtiene la declaración de
inconstitucionalidad se salva el daño actual que produce la aplicación de la
norma, como así también su replicación periódica elección tras elección. –
Frente a la entrada en vigencia de la ley que tachamos
por inconstitucional, su presunta y también cuestionada operatividad para el
proceso electoral en curso; el deber como partido de participar en el mismo
para tener incidencia en la conformación de este importante órgano
constitucional como es el Consejo de la Magistratura, y la negativa a hacerlo
sin certeza jurisdiccional respecto de la legitimidad constitucional del
contenido de la ley y el procedimiento que instaura; y la necesidad de
impugnar la ley contra el Estado que la sancionó y llama a elecciones según
sus disposiciones, tiene por consecuencia que, a nuestra parte, no le quede
ninguna otra alternativa que incoar la presente acción requiriendo la
declaración judicial de inconstitucionalidad.
Tratándose de procesos constitucionales, es a opción del
actor, la selección del medio de tutela de los derechos vulnerados o
amenazados y haciendo uso de ese derecho, es que optamos por la
presente vía.-
4. LEGITIMACIÓN ACTIVA.Conforme lo venimos sosteniendo, entendemos que
resulta indudable que la ley 26.855 en la redacción actual de sus artículos 1,
2, 3, 4, 18 y 30, al disponer que todas las postulaciones de candidaturas a
los fines de la integración del Consejo de la Magistratura se realicen en
forma monopólica a través de las agrupaciones políticas, nos enfrenta a la
Constitución Nacional en varios de sus artículos y principios, conforme
veremos seguidamente.
La misma norma con sus vicios, coloca a los partidos
políticos en la posición de violentar la Constitución Nacional al obligarlos a
usurpar el ejercicio de ese derecho que constitucionalmente no les
corresponde sino sólo a los sujetos que integran los estamentos que
pretenden ser representados.
En este punto, creemos que la palabra clave para llegar a
esta conclusión, desde un punto de vista literal, es la de “representación”.
Al tratar la conformación del Consejo de la Magistratura
como órgano político que es, la Constitución, se está refiriendo a una
“representación política”, podemos entonces acudir a la jurisprudencia de la
Corte Suprema, que ha explicado en numerosas ocasiones que el carácter
representativo de las autoridades que integran órganos de gobierno depende
de que se establezca una determinada “relación entre quienes aspiran a ser
designados y quienes con su voto realizan la designación” 1
Esto implica que, para que exista la relación de
“representación política” a las que aluden la Constitución y la jurisprudencia
1 (CSJ, caso “Alianza Frente por un Nuevo País”, del 4/6/03, “Fallos”, 326:1778, entre otros;y en idéntico sentido, Bidart Campos, Tratado elemental de derecho constitucionalargentino, ed. Ediar, 1995, tomo II, página 62).
de la Corte Suprema, quien “vota” es quien “designa” y en definitiva resulta
“representado”.
Por lo tanto, la ley, en este punto, no satisface este primer
requisito de la teoría de la representación política, porque, al contrario de lo
que establece la Constitución, el representado en el consejo no será cada
uno de los estamentos, sino el conjunto indiferenciado del cuerpo electoral.
Sobre este punto volveremos más adelante.
Ahora bien, no conforme con avasallar el derecho de los
integrantes de los distintos estamentos a designar a sus representantes, la
ley incluso coloca a todos los partidos políticos en situación de participar
activamente en continuas violaciones constitucionales que se perpetrarán en
cada uno de los recambios periódicos del Consejo, toda vez que al disponer
el artículo 4 de la ley 26.855 que “…La elección será por una lista de
precandidatos postulados por agrupaciones políticas nacionales…”, nos
hace necesariamente partícipes involuntarios en la usurpación del derecho
que tienen los distintos estamentos de nombrar de entre sus propios “pares”
a sus representantes, puesto que no existe otro canal legal habilitado para
participar en dicha postulación sino es sólo a través de una agrupación
política.
La ley 26.855 nos obliga a participar activamente de un
procedimiento que resulta claramente inconstitucional, y de hacerlo, incluso
podría injustamente concluirse que nuestra participación convalida la norma
que aquí atacamos.
En este sentido, y debido a la confusión extrema que
produce la ley 26.855, nos vemos en la necesidad de apresurarnos a
manifestar a V.S que no convalidamos de ninguna manera el procedimiento
de la ley actual, lo consideramos contrario a la Constitución Nacional y
prestarle asentimiento se encontraría en pugna con nuestro compromiso de
“Garantizar y promover el respeto de los derechos humanos, las libertades
públicas y la defensa del sistema democrático” tal y como rezan las bases de
acción política de nuestro partido.
Para llegar a esta conclusión, deberá V.S. advertir que los
incisos 1, 2 y 3 del artículo 2 de la ley 26.855, tienen por objeto establecer
que la elección de los representantes de los estamentos de los jueces,
abogados y académicos se llevará a cabo mediante el sufragio universal,
previa inclusión de los candidatos en listas de los partidos políticos.
En este sentido, la reforma vino a alterar la práctica que se
había seguido hasta ahora, conforme a las leyes 24.937 y 26.080, según las
cuales los representantes de los jueces, abogados y académicos eran
elegidos exclusivamente por sus pares.
Hoy la ley 26.855 nos obliga a usurpar ese derecho
concedido a estos estamentos y nos coloca como partidos políticos en el rol
de instrumentos exclusivos y excluyentes para la postulación de candidatos
a los fines de la representación estamentaria en el Consejo,
desnaturalizando tanto el rol del sistema de partidos políticos respecto del
Poder Judicial, como la propia representación de jueces, abogados y
académicos, que requiere no solo una especial calidad subjetiva, sino
representatividad en los seleccionados, condiciones que no cumplirán los
electos por este nuevo sistema.
En primer lugar, y tal como ha expresado la gran mayoría
de los juristas que han analizado la cuestión, la elección popular de los
representantes de los jueces, abogados y académicos es inconstitucional
por ser contraria tanto a la letra como al espíritu del artículo 114 de la
Constitución.
En efecto, este artículo establece que “el Consejo será
integrado periódicamente de modo que se procure el equilibrio entre la
representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular, de
los jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal.
Será integrado, asimismo, por otras personas del ámbito académico y
científico, en el número y la forma que indique la ley”.
El análisis detenido de la redacción de este artículo revela
que el constituyente estableció que el Consejo de la Magistratura debe ser
un órgano mixto, en donde actúen, por un lado, miembros elegidos por los
“órganos resultantes de la elección popular” y, por el otro, miembros elegidos
por los estamentos profesionales del ámbito de la Justicia, es decir, jueces,
abogados y académicos del derecho.
En este caso la Constitución ha definido claramente que los
términos de la relación de representación son, por un lado, los integrantes de
cada uno de los estamentos y, por otro, aquellos candidatos a representar a
ese estamento. De lo cual resulta que, para que estén verdaderamente
representados los estamentos profesionales, quienes deben “votar” son los
integrantes del estamento respectivo y no otras personas.
Por lo tanto, la ley 26.855, en los incisos 1, 2 y 3 del
artículo 2, viola la letra expresa del artículo 114 de la Constitución Nacional,
porque impide que los jueces, abogados y académicos tengan en el Consejo
de la Magistratura una “representación” que satisfaga los requisitos
esenciales de “voto directo”.
El sistema introducido por la reforma, nos induce inclusive
a nosotros como partido político a incurrir en la misma violación
constitucional –que repudiamos- al constituirnos la ley 26.855 como únicos
actores con capacidad suficiente para llevar adelante las postulaciones de
candidatos de los estamentos mencionados con vistas a la integración del
consejo.
Resulta claro según los antecedentes y las discusiones
del constituyente de 1994, que la lectura e interpretación del artículo 114 de
la Constitución debe hacerse a la luz de dos ideas centrales: asegurar la
participación directa de estamentos profesionales y evitar la politización
partidaria.
Debe finalmente advertir V.S. con respecto a la especial
situación de la representación en el Consejo de la Magistratura del
estamento correspondiente a los jueces, que el artículo 33, inciso d), de la
ley 23.298 –orgánica de los partidos políticos– establece que los
magistrados y funcionarios permanentes de los Poderes Judiciales nacional,
provinciales, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y tribunales de faltas
municipales no podrán ser precandidatos en elecciones primarias ni
candidatos en elecciones generales a cargos públicos electivos nacionales,
ni ser designados para ejercer cargos partidarios.
Frente a esto, debemos decir en primer lugar, que este
sistema que se ha mantenido invariable a lo largo de la vida de nuestro país,
no es otra cosa que la expresión directa y elemental del principio
constitucional de división de poderes. De modo que una eventual ley
derogatoria de las normas citadas, sería inconstitucional por violar ese
principio cardinal, la zona de reserva del Poder Judicial de la Nación (que ha
reglamentado el punto en ejercicio de facultades privativas) y hasta la
autonomía que el artículo 38 de la Constitución les reconoce a los partidos
políticos, que deberán incorporar candidatos afectados por
incompatibilidades que no se sabe qué grado de involucramiento tendrán, o
podrán tener, respecto del programa político del propio partido.
Pero además, en segundo lugar, el proyecto de ley es tan
improvisado y tiene una técnica legislativa tan deficiente que no establece la
derogación expresa de las normas citadas, ni una reglamentación
alternativa. Cabe entonces preguntarse: ¿Quedan ahora los jueces en
condiciones de hacer proselitismo por el partido que los lleva de candidatos,
más allá de la elección de consejeros? ¿O sólo pueden promover su propia
candidatura? Más aún, ¿quedan habilitados, a partir de ahora, a competir
por la conducción de los partidos que los llevan de candidatos? ¿O deben
someterse a la conducción de un partido al cual no pueden acceder?.
Cualquier respuesta que se dé a estos interrogantes
genera serios inconvenientes. La ley 26.855 crea una verdadera laguna
interpretativa que será de difícil dilucidación. Porque tratándose las normas
citadas de lex specialis en la materia, difícilmente se las podrá considerar
derogadas por la aprobación del proyecto bajo análisis, que en el punto es
de carácter general.2
Por todo lo dicho, resulta claro que todo este perverso
mecanismo que crea la ley 26.855 como fácilmente podrá advertir V.S., nos
coloca como partido político frente a la infranqueable posibilidad de lesionar
elementales principios constitucionales cuyo sostenimiento es nuestra
responsabilidad y deber, de acuerdo a las bases y principios que sustentan
nuestra agrupación política. Por una parte, el sentido que le reconoce la
Constitución Nacional a los partidos políticos, el deber de observarla y
hacerla observar que tenemos, como así también el deber de cumplir la
legislación, en particular la de naturaleza electoral, sometiéndonos a
elecciones presentando candidatos a las categorías incluidas en las
convocatorias. Y por otro lado, nuestra responsabilidad que nos manda a no
2 Tomado del Dictámen V correspondiente al orden del día 1905 de las sesiones ordinarias del año2013 del Plenario de las Comisiones de Asuntos Constitucionales, de Justicia y de Presupuesto yHacienda.
desentendernos en la conformación del Consejo de la Magistratura, cómo de
ningún órgano constitucional, ni de la vigencia general de la institucionalidad
republicana, pone en evidencia en forma palmaria la gravedad de la
situación que venimos a traer a conocimiento de V.S., y nuestro interés
legítimo, como partido político, de que se restituya el orden constitucional y
se preserve el sistema político de partidos, declarando la inconstitucionalidad
de esta norma que organiza un proceso electoral impropio a luz de la ley
fundamental federal, todo lo cual deja al descubierto tanto nuestra evidente
legitimación activa, como así también la procedencia de la acción impetrada.
En base de todo lo expuesto en los párrafos anteriores
entendemos que reunimos los requisitos necesarios para que sea
reconocida nuestra legitimación procesal en los términos de la jurisprudencia
de la Corte Suprema de Justicia de la Nación cuando interpreta que ―”la
legitimación procesal constituye un presupuesto necesario para que exista
una causa o controversia, y la existencia de "caso" presupone la de "parte",
esto es la de quien reclama o se defiende y, por ende, la de quien se
beneficia o perjudica con la resolución adoptada al cabo del proceso,
debiendo aquélla demostrar que persigue en forma concreta la
determinación del derecho debatido y que tiene un interés jurídico suficiente
en la resolución de la controversia o que los agravios expresados la afecten
de forma suficientemente directa o substancial”3. Las observaciones
constitucionales que hacemos sobre el contenido de la ley y las lesiones que
nos causa, son constitutivas de un interés subjetivo y concreto para obrar,
del que somos titulares, y en virtud del cual venimos a hacerlo por esta
acción.-
5. HECHOS.Fundamento la presente acción en los hechos siguientes:
En oportunidad de dar inicio al periodo 131° de sesiones
ordinarias del Honorable Congreso de la Nación, con fecha 1° de marzo de
este año, la señora Presidente de la Nación anunció su intención de iniciar
un proceso denominado “Democratización de la Justicia”, en el marco del
cual señaló como ejes la reforma del Consejo de la Magistratura, la
3 Fallos: 333:1212.
regulación de las medidas cautelares contra el Estado Nacional, la creación
de Cámaras de Casación, la modificación del régimen de ingreso al Poder
Judicial, la publicidad de las declaraciones juradas de magistrados y
funcionarios y publicidad del estado procesal de las causas judiciales.
Con fecha 8 de abril del corriente año, en un acto público en la Casa
Rosada, la señora Presidente de la Nación anunció los seis proyectos ley en
virtud de los cuales llevaría adelante la mentada democratización del Poder
Judicial, los cuales fueron ingresados al Honorable Congreso de la Nación
en dos tandas de tres proyectos por Cámara. Así ingresaron por el Senado
de la Nación los proyectos identificados como PE-005-13, PE-006-13 y PE-
007-13 correspondientes a la reforma del Consejo de la Magistratura,
Creación de Cámaras de Casación Federal y Nacional y Regulación de
Medidas Cautelares cuando el Estado Nacional sea parte del pleito y fueron
ingresados por la Cámara de Diputados los proyectos identificados como
PE-001-13, PE-002-13 y PE-003-13 correspondientes a Ingreso al Poder
Judicial de la Nación, Publicidad de las Declaraciones Juradas Patrimoniales
y Publicidad de las causas en trámite ante el Poder Judicial de la Nación.
Con una arbitraria e irrazonable celeridad, si se tiene en
cuenta la cantidad de temas de suma trascendencia institucional y social que
tiene retrasados en su tratamiento el Poder Legislativo y con una falta
absoluta de discusión y participación ciudadana o en el mejor de los casos
una participación acotadísima en tiempo al sólo efecto de argumentar que se
escucho a las organizaciones no gubernamentales interesadas en la
temática, ambas Cámaras aprobaron en Comisión y en Pleno los proyectos
de la mal denominada “Democratización del Poder Judicial”.
De esta manera, el daño a la independencia del Poder
Judicial de la Nación, y el debilitamiento de la República, obtuvo media
sanción.
Es preciso recordar que el día 18 de abril, que se
identificó simbólicamente como 18A, se congregaron en las calles de la
República centenares de miles de argentinos solicitando la preservación de
la independencia del Poder Judicial, entre otros reclamos, al tiempo que el
Congreso daba media sanción al conjunto de leyes que viene a consagrar el
control del Poder Judicial por las fuerzas políticas partidaria,
desnaturalizando su función y cometido, intentona sólo comparable con las
restricciones a los derechos y garantías constitucionales de los gobiernos de
facto.
Una semana después, con la misma celeridad, pero ahora
como cámaras revisoras, el Congreso aprobó en las Comisiones respectivas
de las Cámaras de Senadores los tres proyectos remitidos desde la Cámara
Baja y en Diputados los textos correspondientes al régimen de Medidas
Cautelares y creación de Cámaras de Casación. Respecto del proyecto de
reforma del Consejo de la Magistratura se introdujeron modificaciones en su
texto, por indicación directa del Poder Ejecutivo, en sintonía con una nota del
Presidente de la Junta de Cámaras Nacionales y Federales, Dr. Gustavo
Hornos, remitida por el Presidente de la CSJN, Dr. Ricardo Lorenzetti.
El plenario de la Cámara de Diputados fue citado a las
11.45 del día 24 de abril y comenzó a sesionar a las 12.09. Para esa hora en
las afueras del Congreso ya se habían concentrado miles de personas
exigiendo a los Diputados que preservaran la división de poderes e
independencia del Poder Judicial, pilar esencial del sistema republicano.
Luego de cerca de 19 horas de debate, que fue
prácticamente inexistente en el trabajo de comisiones, se aprobó en primer
lugar la modificación del Consejo de la Magistratura. Esta votación fue
irregular, poniendo en juicio el respeto del debido proceso adjetivo que se
desprende del reglamento, dado que en la votación en particular del
articulado, en ocasión de decidir el artículo 2, el conteo final arrojó un
resultado de 128 votos afirmativos, siendo necesarios 129. Luego, se decidió
reconocer como afirmativos dos votos registrados por el sistema como
abstenciones, en virtud de solicitudes de aclaración respectivas de los
diputados, en extraña interpretación del reglamente del cuerpo, al obtener un
cómputo mayoritario que el registro oportuno de los votos no consignó. A
partir de ese momento, y ya sin la participación de los bloques mayoritarios
de la oposición, con sólo algunos de los diputados opositores presentes, se
votaron los proyectos de creación de las Cámaras de Casación Federal y
Nacional y el régimen de medidas cautelares contra el Estado Nacional.
El martes 30 de abril la Cámara de Senadores en
Comisión aprobó las modificaciones introducidas en la Cámara de Diputados
al proyecto de reforma del Consejo de la Magistratura y el 8 de mayo pasado
se lo voto en el recinto, recibiendo sanción definitiva.
La ley sancionada fue finalmente promulgada como ley
número 26.855, en fecha 24 de mayo y publicada en el boletín oficial el día
27 de mayo.
Su entrada en vigencia constituye un grave retroceso para
la democracia y la independencia entre los distintos poderes del estado,
produciendo una lesión actual a nuestra parte en función de los argumentos
que ya hemos expuesto en los apartados pertinentes y sin perjuicio de los
que serán vertidos en los posteriores, a todos los cuales remitimos en honor
a la brevedad, como consecuencia de que constituimos como partido político
una instrumento fundamental de la república, siendo nuestro deber preservar
su marco institucional, que se ve seriamente perjudicado por esta ley.
El Art. 30 de la ley 26.855 estatuye “la promulgación de la
presente ley importa la convocatoria a elecciones primarias, abiertas,
simultáneas y obligatorias para la elección de candidatos a consejeros de la
magistratura por los estamentos previstos en el artículo 3° bis de la misma,
debiéndose adaptar el cumplimiento de las etapas electorales esenciales al
calendario en curso”. Por su parte, el Código Nacional Electoral establece en
su Art. 53 “la convocatoria a elección de cargos nacionales será hecha por el
Poder Ejecutivo nacional”, y la Ley 26.571 de elecciones primarias, abiertas,
simultáneas y obligatorias dispone “la convocatoria a elecciones primarias la
realizará el Poder Ejecutivo nacional con una antelación no menor a los
noventa (90) días previos a su realización. Las elecciones previstas en el
artículo anterior deben celebrarse el segundo domingo de agosto del año en
que se celebren las elecciones generales previstas en el artículo 53 del
Código Electoral Nacional”.
De los artículos precedentes se puede concluir que el
llamado a elecciones, efectuado de conformidad con la ley cuya
constitucionalidad consultamos, es irregular por extemporáneo, dado que las
elecciones primarias serán el 11 de agosto próximo y esta ley recién se tuvo
por promulgada el 24 de mayo y fue publicada el lunes 27 siguiente.
Ahondando en la cuestión de que al tiempo de la promulgación el plazo hábil
para hacer el llamado a elecciones estaba vencido, es necesario señalar que
los plazos electorales son de orden público y su observancia por las
autoridades constituye un derecho de los partidos que aspiran a participar
del proceso electoral.
Por otra parte, es necesario destacar que el Art. 18 de la
ley instituye “El acto eleccionario de los integrantes del Consejo de la
Magistratura previsto en el artículo 3º bis de la presente, se celebrará de
manera conjunta y simultánea con las elecciones nacionales para cargos
legislativos, en la primera oportunidad de aplicación de esta ley”.
“Los integrantes del Consejo de la Magistratura que
resulten electos mediante este procedimiento durarán excepcionalmente dos
años en sus cargos y se incorporarán al cuerpo sin perjuicio de la
permanencia de quienes ejerzan mandato vigente, en cuyo caso la cantidad
total de miembros podrá excepcionalmente exceder el número de 19
consejeros.”
“La oficialización de listas de candidatos a consejeros del
Consejo de la Magistratura para las elecciones primarias, abiertas,
simultáneas y obligatorias, y para las elecciones generales, podrá hacerse
en esta oportunidad, por cualquier partido, confederación o alianza de orden
nacional. A los fines de la adhesión de los cuerpos de boleta de la categoría
de consejeros del Consejo de la Magistratura con la de legisladores
nacionales en cada distrito, se requiere la comprobación de la existencia de
que en al menos 18 de los 24 distritos, la mencionada adhesión se realiza
exclusivamente con agrupaciones de idéntica denominación. En el resto de
los distritos, podrá adherirse mediando vínculo jurídico entre las categorías
de las listas oficializadas. La adhesión de los cuerpos de boleta del resto de
las categorías podrá realizarse mediando vínculo jurídico”
Surge de este último párrafo la exigencia legal hacia las
agrupaciones políticas que decidan participar del proceso eleccionario
tendiente a la selección de los integrantes del Consejo de la Magistratura
que existan con la misma denominación en al menos 18 de los 24 distintos sí
tienen la intención de adherir el cuerpo de la boleta de consejeros con la lista
de legisladores nacionales que la misma agrupación postula. Esta exigencia,
al igual que todos las observaciones anteriores, es origen de fuertes dudas
que nos quejan y es preciso que V.S. las dilucide, declarando con certeza sí
son compatibles con la Constitución Nacional y sí debemos o no someternos
a ellas.
A través de esta norma aprobada la composición del
Consejo de la Magistratura queda prevista de la siguiente manera:
diecinueve (19) miembros, de acuerdo con la siguiente integración:
1. Tres (3) jueces del Poder Judicial de la Nación,
elegidos por el pueblo de la Nación por medio de sufragio universal.
Corresponderán dos (2) representantes a la lista que resulte ganadora por
simple mayoría y uno (1) a la que resulte en segundo lugar.
2. Tres (3) representantes de los abogados de la
matrícula federal, elegidos por el pueblo de la Nación por medio de sufragio
universal. Corresponderán dos (2) representantes a la lista que resulte
ganadora por simple mayoría y uno (1) a la que resulte en segundo lugar.
3. Seis (6) representantes de los ámbitos académico o
científico, de amplia y reconocida trayectoria en alguna de las disciplinas
universitarias reconocidas oficialmente, elegidos por el pueblo de la Nación
por medio de sufragio universal. Corresponderán cuatro (4) representantes a
la lista que resulte ganadora por simple mayoría y dos (2) a la que resulte en
segundo lugar.
4. Seis (6) legisladores. A tal efecto, los presidentes de la
Cámara de Senadores y de la Cámara de Diputados, a propuesta de los
bloques parlamentarios de los partidos políticos, designarán tres (3)
legisladores por cada una de ellas, correspondiendo dos (2) a la mayoría y
uno (1) a la primera minoría.
5. Un (1) representante del Poder Ejecutivo.
Por otra parte, en cuanto a la forma de elección de los
consejeros de la magistratura representantes del ámbito académico y
científico, de los jueces y de los abogados de la matrícula federal, la ley que
impugnamos prevé que las elecciones se realizarán en forma conjunta y
simultánea con las elecciones nacionales en las cuales se elija presidente.
La elección será por una lista de precandidatos postulados únicamente por
agrupaciones políticas nacionales que postulen fórmulas de precandidatos
presidenciales, mediante elecciones primarias abiertas, simultáneas y
obligatorias.
No podrán constituirse agrupaciones políticas al único
efecto de postular candidaturas al Consejo de la Magistratura. No podrán
oficializarse candidaturas a más de un cargo y por más de una agrupación
política.
Las precandidaturas y, en su caso, candidaturas a
consejeros de la magistratura integrarán una única lista con cuatro (4)
representantes titulares y dos (2) suplentes de los académicos, dos (2)
representantes titulares y un (1) suplente de los jueces y dos (2)
representantes titulares y un (1) suplente de los abogados de la matrícula
federal. La lista conformará un cuerpo de boleta que irá adherida a la
derecha de las candidaturas legislativas de la agrupación por la que son
postulados, que a este efecto manifestará la voluntad de adhesión a través
de la autorización expresa del apoderado nacional ante el juzgado federal
electoral de la Capital Federal.
Tanto el registro de candidatos como el pedido de
oficialización de listas de candidatos a consejeros del Consejo de la
Magistratura se realizarán ante esa misma sede judicial.
Se aplicarán para la elección de integrantes del Consejo
de la Magistratura, del ámbito académico y científico, de los jueces y de los
abogados de la matricula federal, las normas del Código Electoral Nacional,
las leyes 23.298, 26.215, 24.012 y 26.571, en todo aquello que no esté
previsto en la presente ley y no se oponga a la misma.
.
6. LAS RESOLUCIONES IMPUGNADAS.Solicitamos la impugnación de la ley 26.855, en particular
sus artículos 1, 2, 3, 4, 18, 30 y concordantes y, asimismo, del decreto de
convocatoria a elecciones 577/2013, por cuanto son atentatorios, como
seguidamente se verá, de claros principios constitucionales causándonos un
grave y serio perjuicio.
Se ven agredidos, entre otros, el principio de división de
poderes, el sistema republicano de gobierno (1 CN), el principio de
razonabilidad (28 CN), el principio de supremacía constitucional (31 CN), el
derecho al sufragio (37 CN), el derecho de los partidos políticos como
instituciones fundamentales dentro del sistema democrático (38 CN), el art.
8.1. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el art.14 del
Pacto de Derechos Civiles y Políticos, lo dispuesto en el artículo 114 de la
Carta Magna y el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos.
Asimismo, como solicitamos el despacho de medida
cautelar que será dirigida contra el Estado Nacional, y en virtud de la
reciente promulgación de la ley 26.854 se puede ver impedido su dictado,
también solicitamos la inconstitucionalidad de dicha norma y en especial de
sus artículos, 3, 4, 5, 7, 8, 13 y 20, conforme a los argumentos que
expondremos en apartado especialmente destinado al efecto.
7. INCONCONSTITUCIONALIDAD DE LOS ARTICULOSDE LA LEY 26.855.
La reciente reforma a la ley del Consejo de la Magistratura
ha introducido múltiples modificaciones y en el caso particular de la elección
de jueces, abogados y académicos, resulta arbitraria, irrazonable e
inconstitucional por no respetar los parámetros establecidos en el artículo
114 de la Constitucional nacional.
Además, al determinar la norma que sólo pueden ser
éstos postulados por medio de las agrupaciones políticas, hacen cómplices
del abuso constitucional a todos los partidos políticos que, como el nuestro,
no pueden desentenderse a la hora de bregar por una composición
equilibrada del Consejo de la Magistratura, tal y como manda la norma
constitucional.
De esta manera, sólo impugnando la ley y procurando
certeza sobre su legitimidad constitucional, damos cumplimiento a nuestros
deberes tanto respecto de las bases programáticas del partido al que
pertenecemos, como en relación a las obligaciones que nos surgen a partir
del compromiso implícito de pertenecer al grupo de las instituciones
fundamentales de la democracia, como lo consagra el artículo 38 de la CN.
La paradoja que existe al respecto nos indica que, en la
genuina intención de cumplir con los compromisos y funciones que la
Constitución nos asigna a los partidos políticos, nos veremos en lo inmediato
sujetos a un proceso de elección del que no podremos sustraernos so pena
de incurrir en incumplimiento de nuestras obligaciones partidarias, pero que,
por otra parte, nos puede hacer cómplices de un procedimiento
absolutamente inconstitucional por violación a la regla de la representación
política que surge del artículo 114 de la CN.
He aquí la flagrante confusión existente.
Nos resulta evidente que el derecho a elegir a los
representantes de los jueces y abogados únicamente les corresponde a sus
pares dentro de cada uno de los estamentos y que, cualquier forma de
elección o postulación de candidatos que no respete dicha regla se
constituye en una fórmula que con violencia constitucional usurpa ese
derecho de sus legítimos beneficiarios.
En efecto, el artículo 114 de la Constitución Nacional
establece que el Consejo de la Magistratura ―”...será integrado
periódicamente de modo que se procure el equilibrio entre la representación
de los órganos políticos resultantes de la elección popular, de los jueces de
todas las instancias y de los abogados de la matricula federal, será
integrado, asimismo, por otras personas del ámbito académico y científico,
en el número y la forma que indique la ley”.
La lectura del presente artículo exige prestar especial
atención a los signos de puntuación para su cabal comprensión. De tal
manera la norma constitucional puede ser sistematizada de la siguiente
manera:
Presupuesto General: el Consejo de la Magistratura será
integrado periódicamente de modo que se procure el equilibrio entre la
representación:
1. de los órganos políticos resultantes de la elección
popular,
2. de los jueces de todas las instancias y
3. de los abogados de la matrícula federal.
Recién después de establecer que debe procurarse el
equilibrio entre estos tres sectores el artículo 114 de la Constitución Nacional
se refiere a los consejeros provenientes del ámbito académico y científico.
Como se advierte, la norma constitucional es clara: busca
el equilibrio entre los tres sectores que enuncia, y sólo respecto del primer
grupo “órganos políticos” aclara que se refiere a los “… resultantes de la
elección popular”, es decir, el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. En los
dos casos restantes, es decir jueces y abogados, no existe aclaración alguna
de su modo de elección porque es obvio que deben surgir de sus colegios o
asociaciones profesionales para ser realmente representativos de dichos
sectores.
Así, los jueces deberán elegir entre los magistrados
federales de todas las instancias quiénes integrarán el Consejo de la
Magistratura, y los abogados, como se trata del Consejo de la Magistratura
que elegirá a los jueces nacionales y federales, elegirán a sus
representantes de la matricula profesional federal, que es la que lleva el
Colegio Público de Abogados de la Capital Federal y, en el caso provincial,
dicha matricula federal es llevada por las Superintendencias de las Cámaras
Federales de Apelación.
Desplazar la elección al electorado general, al padrón
nacional, utilizando además para ello el canal monopólico de los partidos
políticos conforme surge del artículo 4 de la ley 26.855, conduce a licuar
irrazonablemente la auténtica representatividad del Consejero electo y es tan
ridículo como pretender que para elegir la integración de un comité científico
internacional se habilite a la totalidad del padrón electoral para que su
elección sea democrática.
La norma constitucional ha buscado que el pueblo, el
electorado, estuviera representado mediante la participación de los órganos
políticos resultantes de la elección popular y que los sectores profesionales
pudieran integrar dicho consejo mediante la elección de sus representantes
respectivamente, conduciendo a un equilibrio democrático que conjuga al
pueblo y al conocimiento técnico jurídico de los abogados y magistrados.
Resultan esclarecedoras las palabras del convencional
constituyente Paixao en la sesión del 27 de julio de 1994 cuando señalaba
que: ―”En cuanto a la integración del Consejo de la Magistratura se ha
procurado un modelo de equilibrio que garantice la transparencia en el
cumplimiento de estas finalidades y el pluralismo en la integración del
órgano, pero que simultáneamente no convierta al Poder Judicial de la
Nación en un sistema autogestionario en el que los jueces —cuya misión es
la de decidir casos concretos— puedan llegar a transformarse en la fuente
de provisión de nuevos jueces. De tal manera, se ha buscado un modelo
intermedio en que los poderes democráticos retengan una importante
injerencia en el proceso de designación de los jueces, pero en el que
simultáneamente —por participación de los propios jueces en el gobierno de
la magistratura y por participación de estamentos vinculados con la actividad
forense u otras personas— el sistema judicial esté gobernado con pluralismo
aunque sin transferir a quienes no tienen la representación popular la
totalidad de los poderes propios distintos de los que le son específicamente
propios del sistema judicial, que son los de dictar sentencias, esto es,
resolver casos contenciosos”.No menos importante son los conceptos desarrollados por
el convencional Barcesat cuando afirma que ―”El Consejo de la
Magistratura, con una integración que nadie conoce hasta la fecha porque
recién dentro de un año saldrá la ley y quién sabe con qué mayoría puede
establecerse, en definitiva va a tener mayoría de representantes de sectores
políticos en su composición; de modo tal que ahí también se politiza la
selección de los magistrados judiciales, cuando todos sabemos que deben
tener idoneidad como primer elemento —porque está en juego el patrimonio
y la libertad de las personas— e independencia política. Al ver que esa
integración va a estar politizada me pregunto cuál va a ser el criterio de
selección de estos magistrados judiciales” (Sesión del 27 de julio de 1994).
Los aportes de las sesiones de los días 28, 29 de julio y 1º de agosto de
1994, nos ayudan a desentrañar el verdadero espíritu de nuestra
constitución Nacional a los fines de su interpretación, cuando los Sres.
Convencionales Constituyentes aquí citados expresaron: ―(…)En cuanto a
los magistrados inferiores, también se transparenta todo el sistema. Ya no es
la voluntad del Poder Ejecutivo con un acuerdo absoluto y permanente del
Senado sino que se genera un órgano —el Consejo de la Magistratura— que
tiene la facultad de seleccionar y postular en términos vinculantes para el
Poder Ejecutivo, quiénes son idóneos moral, intelectual y científicamente
para ocupar los cargos de la magistratura”.
“Esta introducción del Consejo de la Magistratura ha sido
diseñada en líneas generales porque se entiende que la ley deberá ir
regulando su integración sobre la base de la experiencia que ahora no
tenemos, aunque la reforma fija pautas de equilibrio: proporción de
representación de los órganos políticos, judiciales, de abogados y de
personas de notabilidad. Establece también una garantía: esa ley será
aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de ambas
Cámaras. Es decir que también se requiere el consenso y el acuerdo para lo
bueno, para buscar lo mejor. Ese es el sentido de estas instituciones ….”.4
Ciertamente este convencional constituyente no previo la
posibilidad de que un solo partido lograra reunir mayorías en ambas
cámaras, mayorías automáticas que han desnaturalizado la función del
Congreso en el que, según afirma el Senador Pichetto, los Senadores no
están para pensar, sino para obedecer.
Las palabras del Convencional Ramón Bautista Mestre en
la sesión de fecha 01/08/94 son premonitorias cuando afirma que ―”Al
plantear la necesidad del funcionamiento del Consejo de la Magistratura
estamos tratando de terminar con ese poder absoluto a través del cual el
presidente es el único que selecciona a los magistrados. El Consejo de la
Magistratura representará en el futuro un organismo independiente para la
selección de los más idóneos a efectos de ser promovidos como jueces de la
Nación. A su vez, al manifestar la necesidad del jury de enjuiciamiento y de
que sea el Consejo de la Magistratura quien abra el proceso, estamos
intentando terminar con la ficción del juicio político a los magistrados, que
está en el texto de la Constitución pero que no se materializa en los hechos.
Así encontraremos la forma de resolver el problema que acucia a los
argentinos cuando no hay Justicia en condiciones de resolver los cuestiones
fundamentales de la sociedad”.El Dr. Juan Carlos Maqueda, en sesión de igual fecha
afirmó: ―”¿Me pregunto si esta es una limitación o no a las atribuciones del
presidente de la Nación teniendo en cuenta que de acuerdo con la
Constitución de 1853 tiene las facultades ilimitadas para que el Senado dé
acuerdo para la designación de los miembros de la Corte Suprema de
4 (Jorge Enrique De La Rúa sesión del 28/7/94)
Justicia y a los integrantes de todos los tribunales inferiores? Desde ahora
en adelante, para designar a cualquier juez o camaristas federales en
cualquier punto del país, existirá un Consejo de la Magistratura integrado por
representantes del Poder Ejecutivo, del Poder Legislativo y del Poder
Judicial, específicamente por abogados de la matrícula, por jueces y por
personalidades académicas independientes que elevarán su decisión en
terna y, de esta manera, condicionarán las facultades que tenía hasta este
momento el presidente en forma ilimitada …”;
Es reveladora la afirmación de Raúl Alfonsín, artífice de la
reforma constitucional de 1994 junto a Carlos Menem, cuando afirmó que
“Toda norma que pueda implicar alguna limitación a la independencia del
Poder Judicial, a la independencia e imparcialidad de la composición del
Consejo de la Magistratura y de la independencia y de las facultades de la
Auditoría General de la Nación, aunque no contradiga el texto que
sancionamos, debe considerarse que vulnera el espíritu de la Constitución y
contradice la intención del constituyente. Por el contrario, las facultades del
Congreso en el control del gobierno deben interpretarse ampliamente”5Igual de esclarecedora es la inserción solicitada por el
convencional Ortiz Pellegrini cuando señala: "la Ley 24.309 solo se refería a
los "abogados", le agregamos "de la matrícula federal ", para acentuar que
se refiere a los letrados que ejercen habitualmente su profesión, que están
matriculados ante la Corte Suprema o la Cámara Federal -según
corresponda- excluyendo a quienes tienen el título de abogado, pero no
ejercen su profesión, no están matriculados. También en este caso sus
representantes, surgirán de una relación directa de todos los abogados
matriculados, con representación de la minoría, dejando a los Colegios y
federaciones profesionales la posibilidad de presentar candidatos, a esa
elección directa de todos los abogados matriculados del país. Sólo esa
elección inviste de representación para integrar el Consejo de la
Magistratura. "Personas del ámbito académico y científico": con esta
expresión los constituyentes se refieren a profesores de derecho de las
universidades del país. Estos profesores de derecho pueden ser designados
por el Presidente de la Nación, o a propuesta de los señores Rectores de las
5 (sesión 1° de agosto de 1994).
Universidades, me parece mejor el último método, porque es difícil que un
presidente conozca en detalle a "personas del "ámbito académico y
científico".
Cabe destacar que a la indiscutida legalidad de la
Honorable Convención Constituyente de 1994, debe agregarse su profunda
legitimidad, toda vez que la pluralidad política – partidaria e ideológica ha
sido una de las notas sobresalientes de la misma, encontrándose
representados en ella los más variados matices ideológicos y sectores
representativos de la historia contemporánea argentina, lo que lleva a
concluir también, que haber podido lograr los consensos y armonizaciones
que efectivamente se dieron, debe llevarnos a interpretar con rigurosidad los
conceptos allí vertidos.
8. PLANTEOS DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LALEY EN PARTICULAR.
8.1. Artículo 2 de la ley 26.855,Art. 2º – Sustituyese el artículo 2º de la ley 24.937 (t. o.
1999) y sus modificatorias por el siguiente: Artículo 2º: Composición. El
Consejo estará integrado por diecinueve (19) miembros, de acuerdo con la
siguiente composición:
Tres (3) jueces del Poder Judicial de la Nación, elegidos por el pueblo de la
Nación por medio de sufragio universal. Corresponderán dos (2)
representantes a la lista que resulte ganadora por simple mayoría y uno (1) a
la que resulte en segundo lugar.
2. Tres (3) representantes de los abogados de la matrícula federal, elegidos
por el pueblo de la Nación por medio de sufragio universal. Corresponderán
dos (2) representantes a la lista que resulte ganadora por simple mayoría y
uno (1) a la que resulte en segundo lugar.
3. Seis (6) representantes de los ámbitos académico o científico, de amplia y
reconocida trayectoria en alguna de las disciplinas universitarias reconocidas
oficialmente, elegidos por el pueblo de la Nación por medio de sufragio
universal. Corresponderán cuatro (4) representantes a la lista que resulte
ganadora por simple mayoría y dos (2) a la que resulte en segundo lugar.
4. Seis (6) legisladores. A tal efecto, los presidentes de la Cámara de
Senadores y de la Cámara de Diputados, a propuesta de los bloques
parlamentarios de los partidos políticos, designarán tres (3) legisladores por
cada una de ellas, correspondiendo dos (2) a la mayoría y uno (1) a la
primera minoría.
5. Un (1) representante del Poder Ejecutivo. Los miembros del Consejo
prestarán juramento en el acto de su incorporación de desempeñar
debidamente el cargo por ante el presidente de la Corte Suprema de Justicia
de la Nación.
Por cada miembro titular se elegirá un suplente, mediante igual
procedimiento, para reemplazarlo en caso de renuncia, remoción o
fallecimiento.
Más allá de la dudosa validez de dicha modificación, si se
atiende a las particularidades con que fue sancionado este artículo en
particular en la madrugada del 25 de abril de 2013, esta norma es la piedra
angular de esta acción, ya que de ahí se desprenden varios aspectos que
hacen a la inconstitucionalidad del precepto bajo examen, veamos:
El artículo 2 de la ley, procura la elevación del número de
trece miembros, que tiene actualmente el consejo, a diecinueve, modificando
asimismo el sistema de elección y representación.
Recordemos brevemente que, en su composición original,
a partir de la sanción de las leyes 24.937 y 24.939, el Consejo de la
Magistratura contó con 20 miembros.
Tal como se dijo en oportunidad de la sanción de esas
leyes, el número de 20 miembros tenía el objetivo de permitir, entre otras
cosas, una gran pluralidad de voces, incluyendo, entre otros, al Presidente
de la Corte Suprema, a representantes políticos de la primera y de la
segunda minorías legislativas y a sectores minoritarios de la judicatura y la
abogacía.
No obstante, hace unos pocos años, en 2005, la entonces
senadora Cristina Fernández propició la reforma del Consejo de la
Magistratura, con un eje central: la imperiosa necesidad de reducir
drásticamente el número de integrantes.
En aquella oportunidad, la senadora Fernández señaló
que el Consejo de la Magistratura no había cumplido las expectativas de la
población por el simple hecho de que se había transformado en una
“superestructura de más de 230 o 240 funcionarios. Hoy, cada uno de los
consejeros tiene 7, 9 o 10 miembros, con los sueldos que ello significa, y la
mayoría de los sueldos tienen que ver con los presidentes de cámara”, y que
era necesaria una simplificación.
La reducción de miembros, dijo Cristina Fernández, no
sólo “va a tornar menos burocrático a este organismo e implicará menores
erogaciones para el Estado, sino que además también va a agilizarse su
funcionamiento”.
El punto anterior, está íntimamente conectado con otra
reforma que se incluye en los incisos 1, 2 y 3 del artículo 2 de la cuestionada
ley, que es aquella que tiene por objeto establecer que la elección de los
representantes de los estamentos de los jueces, abogados y académicos se
llevará a cabo mediante el sufragio universal, previa inclusión de los
candidatos en listas de los partidos políticos.
En este caso, la iniciativa altera la práctica que se había
seguido hasta ahora, conforme a las leyes 24.937 y 26.080, según las cuales
los representantes de los jueces, abogados y académicos eran elegidos
exclusivamente por sus pares.
En primer lugar, y tal como ha expresado la gran mayoría
de los juristas que han analizado la cuestión, la elección popular de los
representantes de los jueces, abogados y académicos es inconstitucional
por ser contraria tanto a la letra como al espíritu del artículo 114 de la
Constitución.
En efecto, el artículo 114 de la Constitución como ya
hemos visto, establece que “el Consejo será integrado periódicamente de
modo que se procure el equilibrio entre la representación de los órganos
políticos resultantes de la elección popular, de los jueces de todas las
instancias y de los abogados de la matrícula federal. Será integrado,
asimismo, por otras personas del ámbito académico y científico, en el
número y la forma que indique la ley”.
El análisis detenido de la redacción de este artículo revela
que el constituyente estableció que el Consejo de la Magistratura debe ser
un órgano mixto, en donde actúen, por un lado, miembros elegidos por los
“órganos resultantes de la elección popular” y, por el otro, miembros
elegidos por los estamentos profesionales del ámbito de la Justicia, es decir,
jueces, abogados y académicos del derecho.
En este punto, y como ya dijimos anteriormente, la
palabra clave para llegar a esta conclusión, es la de “representación”. ¿A
qué tipo de representación se refiere la Constitución? Naturalmente no se
refiere a un contrato de mandato, como el regulado en el Código Civil. La
Constitución, tratándose de un órgano político, no puede más que referirse a
un tipo de representación política.
Dado entonces que se refiere a la “representación
política”, podemos acudir a la jurisprudencia de la Corte Suprema, que ha
explicado en numerosas ocasiones que el carácter representativo de las
autoridades que integran órganos de gobierno depende de que se
establezca una determinada “relación entre quienes aspiran a ser
designados y quienes con su voto realizan la designación” 6
Esto implica que, para que exista la relación de
“representación política” a la que aluden la Constitución y la jurisprudencia
de la Corte Suprema, quien “vota” es quien “designa” y en definitiva resulta
representado.
En el caso del artículo 114, la Constitución ha definido
claramente que los términos de esta relación de representación son, por un
lado, los integrantes de cada uno de los estamentos y, por otro, aquellos
candidatos a representar a ese estamento.
De lo cual resulta que, para que estén verdaderamente
representados los estamentos profesionales, quienes deben “votar” son los
integrantes del estamento respectivo y no otras personas. Porque si votan
otras personas, como es obvio, el representado no es el estamento sino un
grupo social diverso. Por lo tanto, la ley en este punto, no satisface este
primer requisito de la teoría de la representación política, porque, al contrario6 (CSJ, caso “Alianza Frente por un Nuevo País”, del 4/6/03, “Fallos”, 326:1778, entre otros;y en idéntico sentido, Bidart Campos, Tratado elemental de derecho constitucionalargentino, ed. Ediar, 1995, tomo II, página 62).
de lo que establece la Constitución, el representado en el consejo no será
cada uno de los estamentos, sino el conjunto indiferenciado del cuerpo
electoral.
Pero además de vulnerar el principio de representación
política, que es de un elemental sentido común, la ley desconoce otro valor
central en la teoría de la representación, que está dado por la necesidad de
establecer un mecanismo de responsabilidad política ante los representados
por los actos de los representantes.
Giovanni Sartori subraya la importancia de este elemento
al decir que “la teoría electoral de la representación es, en efecto, la teoría
de la representación responsable”, en la que se debe “asegurar la obligación
de responder”7. Obligación que está en el centro del concepto de “república”,
tal como lo explicó en su momento Hamilton en El Federalista, número 70, al
decir que “en una república, todo funcionario debe responder personalmente
por su conducta en el cargo”.
Esta obligación se verifica tanto en la necesidad de
responder de modo disciplinario o penal, como también de responder en el
plano político mediante el juicio político, la revocación del mandato (allí
donde esta figura es reconocida) y, por sobre todas las cosas, el reproche de
los electores, que impiden que el representante infiel –sea una persona o un
partido– gane las próximas elecciones.
Este elemento de la teoría de la responsabilidad política
está claramente establecido en nuestra Constitución Nacional respecto de
todos los poderes, y en el artículo 114 en particular.
Esto no surge únicamente de la utilización del término
“representación”, sino que se advierte también cuando la Constitución exige
que la integración del consejo se realice “periódicamente”.
La necesidad de establecer la periodicidad en los cargos y
la exigencia de establecer elecciones para, eventualmente, renovar la
representación tienen como objetivo hacer posible la responsabilidad por los
actos de gobierno, dándole la oportunidad al “representado” de castigar con
su voto al “representante”, por no haber sido este último fiel custodio de los
intereses y valores del primero.
7 (Giovanni Sartori, Elementos de la teoría política, Alianza Editorial, Madrid, 2002, página265).
Y bien, de la ley analizada resulta que este segundo
elemento esencial de la teoría de la representación política también resulta
vulnerado. Porque el representante de cada uno de los estamentos
profesionales no deberá rendir cuentas políticas ante sus pares para seguir
en su cargo o ser reelecto. Podrá tranquilamente traicionar los legítimos
intereses y aspiraciones del estamento que supuestamente representa,
porque sabe que los integrantes de ese conjunto no podrán, por sí mismos,
influir en las próximas elecciones para impedir su continuidad. Le basta con
asegurarse el apoyo de un partido político popular, aun cuando éste actúe
de forma contraria al estamento profesional, para seguir tranquilamente en
su cargo y eventualmente ser reelegido.
Por lo tanto, la ley, en los incisos 1, 2 y 3 del artículo 2,
viola la letra expresa del artículo 114 de la Constitución Nacional, porque
impide que los jueces, abogados y académicos tengan en el Consejo de la
Magistratura una “representación” que satisfaga los requisitos esenciales de
“voto directo” y obligación de “rendir cuentas” en una relación directa entre el
representante y el conjunto social representado.
A la misma conclusión llegamos si analizamos no sólo la
letra, sino el “espíritu” que inspiró la creación del Consejo de la Magistratura
en el año 1994. En efecto, si analizamos los debates de la convención
constituyente de 1994, es fácil advertir que la razón de ser del Consejo de la
Magistratura era la de crear un órgano mixto, en el cual convivan la
representación popular con la representación estamental profesional, a fin de
garantizar el objetivo esencial de fortalecer la independencia judicial
mediante la despolitización de la selección y remoción de magistrados. Así,
se suele citar a los convencionales García Lema y Paixao, quienes
expusieron los motivos de las reformas que provenían del Pacto de Olivos.
García Lema dijo que buscaban una “mayor
independencia del Poder Judicial”8, y el convencional Paixao, en referencia
específica al Consejo de la Magistratura, agregó que se ponía en práctica un
modelo mixto o “intermedio”, en donde “los poderes democráticos retengan
una importante injerencia en el proceso de designación de los jueces, pero
en el que simultáneamente –por participación de los propios jueces en el
8 (sesión del 27/7/94)
gobierno de la magistratura y por participación de estamentos vinculados
con la actividad forense u otras personas– el sistema judicial esté gobernado
con pluralismo aunque sin transferir a quienes no tienen la representación
popular la totalidad de los poderes propios distintos de los que le son
específicamente propios del sistema judicial, que son los de dictar
sentencias, esto es, resolver casos contenciosos”9
Se advierte, pues, que se reconoce que la participación
de los estamentos es directa (cuando se dice “participación de los propios
jueces”) y que parte de los poderes se transfiere a “quienes no tienen la
representación popular”.
Por su parte el convencional Cornet dijo que el Consejo
de la Magistratura “terminará de una vez y para siempre con la tentación de
los presidentes de turno de designar a los integrantes del Poder Judicial de
la Nación entre sus amigos. No siempre el amiguismo va de la mano de la
idoneidad”.
En igual sentido, se expresó el convencional Kammerath,
quien dijo que este sistema mixto plasmado en el Consejo de la Magistratura
“ayudará, en general, a exigir la idoneidad y a hacer un transparente sistema
de selección de los jueces, garantizando algo que hasta hoy no existe como
es la igualdad de oportunidades para todos los hombres y mujeres que
creyéndose formados y capacitados para incorporarse al Poder Judicial no
tienen un ministro, un diputado, un senador, un político amigo que les
permita figurar en las listas en las que figuran los jueces que son
designados. La idoneidad, los exámenes, el concurso público y una
integración seria e institucional de este Consejo de la Magistratura
contribuirá seguramente a mejorar este sistema”.
En la sesión del día siguiente, 28 de julio de 1994, las
expresiones continuaron en la misma línea, subrayando que el Consejo de la
Magistratura sería un órgano profesional y ajeno al vaivén de la política
partidaria. Así, por ejemplo, el convencional Cullen dijo que “la designación y
remoción de los magistrados al margen de toda preferencia de carácter
político, a través del Consejo de la Magistratura con integración tripartita
entre políticos, abogados, jueces e, incluso, personalidades independientes
9 (sesión del 27/7/94).
y académicas, evidentemente constituye un reclamo generalizado de la
sociedad”.
La doctrina especializada que ha analizado tanto la letra
del artículo 114 de la Constitución como las intervenciones en el debate
constituyente que se acaba de citar, llegó a la conclusión unánime de que la
razón de ser del Consejo de la Magistratura era la eliminación de la
manipulación político-partidaria de la Justicia.
Por citar a los más relevantes, tenemos la opinión de
María Angélica Gelli, quien afirmó que el consejo fue creado para “sanear y
hacer más eficaz la designación de magistrados y la remoción de los jueces,
apartándolas de consideraciones y disputas político-partidarias”10 y para
“despolitizar los nombramientos y destituciones de magistrados”11. En
idéntico sentido, se pronunció Gregorio Badeni, al explicar que el consejo fue
“…concebido constitucionalmente como un control intraórgano y, a la vez,
para limitar la injerencia de los órganos políticos en la designación y
remoción de los jueces…” 12
De la misma opinión fue Bidart Campos, quien enfatizó
que “el Consejo exige independencia, y no la tendría si se convirtiera en un
organismo instrumentado política o partidariamente para subordinar el Poder
Judicial a los poderes políticos” 13
Y por último, la Academia Nacional de Derecho y Ciencias
Sociales de Córdoba se expresó diciendo que “la voluntad y el espíritu del
constituyente ha sido la de alcanzar un Consejo de la Magistratura con
integración equilibrada entre los diversos sectores, evitando tanto la
politización como el corporativismo en la designación y destitución de los
magistrados”14
Pues bien, resulta de todos estos antecedentes que la
lectura e interpretación del artículo 114 de la Constitución deben hacerse a
la luz de dos ideas centrales: asegurar la participación directa de estamentos
profesionales y evitar la politización partidaria.
10 (aut. cit., Constitución comentada, página 929)11 (ob. cit., página 930)12 (“La reforma del Consejo de la Magistratura”, JA, 2006-II-813).13 (aut. cit., Manual de la Constitución reformada, tomo III, página 374).
14 (JA, 2006-II-1446).
Advertimos, frente a ello, que la ley bajo examen vulnera
explícitamente estas dos ideas.
En efecto, como se señaló, la participación directa de los
estamentos se ve suprimida, ya que no serán ellos quienes elijan a su
representante, sino que lo hará el cuerpo electoral previo filtro de los partidos
políticos.
Y para que no queden dudas respecto a la influencia del
sector político que esta nueva ley pretende imponer, traducido a números
significa que el nuevo Consejo de la Magistratura quedará, en los hechos,
sometido a la decisión de:
1. Los dos jueces integrantes de la lista perteneciente al
partido político que resulte ganador en las elecciones nacionales.
2. Los dos abogados integrantes de la lista perteneciente
al partido político que resulte ganador en las elecciones nacionales.
3. Los cuatro académicos de la lista perteneciente al
partido político que resulte ganador en las elecciones nacionales.
4. Los cuatro legisladores que hubieran resultado elegidos
por los presidentes de las Cámaras de Senadores y de Diputados a
propuesta de los bloques del partido político que resulte ganador en las
elecciones nacionales.
5. El representante elegido por el presidente de la Nación,
perteneciente al partido político que resulte ganador en las elecciones
nacionales.
No cabe duda de que la forma de elección de los
miembros del Consejo que introduce la reforma, obliga, tanto a jueces como
a abogados y académicos, a participar de la actividad de los partidos
políticos en aras de ser incluidos en sus listas y hacer proselitismo a fin de
sumar votos.
Con el agravante de que el sistema de lista incompleta
conduce a que el total de votos “oficialistas” sea de 13, contra 6 que
corresponderán a la primera minoría según los resultados que obtuviera en
las elecciones nacionales, por lo que queda palmariamente demostrado que
la nueva norma propone un cuerpo absolutamente dependiente de los
intereses políticos del partido que obtenga circunstancialmente la mayoría.
Eso es lo que precisamente los constituyentes quisieron
evitar sancionando el artículo 114 de la Constitución Nacional.
Por ello decimos, sin temor a equivocarnos, que el
proyecto vulnera no sólo la letra sino también el espíritu de la Constitución, y
por eso es inconstitucional y debe ser rechazado.15
8.1.1. El equilibrio afectado por el artículo 2 de la ley26.855.
La falta de equilibrio afecta la independencia del Consejo
de la Magistratura y por consiguiente la independencia de los candidatos de
las ternas.
Efectivamente, el artículo 2 en cuestión no sólo aumenta
la cantidad de consejeros que integran el plenario, sino que lo hace de
manera desequilibrada, vicio que resulta violatorio del artículo 114 de la
Constitución Nacional que claramente establece que el Consejo se integrará
periódicamente de manera que se procure el equilibrio entre los estamentos
de los políticos, los jueces de todas las instancias y de los abogados de la
matricula federal.
Conforme los argumentos que acabamos de exponer en
el apartado anterior, surge evidente que 13 de los 19 miembros que integran
el consejo de la magistratura tendrán íntima vinculación al partido político
que resulte ganador en las elecciones nacionales.
Como ya afirmamos, no cabe duda entonces de que la
forma de elección de los miembros del consejo con el nuevo esquema,
obliga, tanto a jueces como a abogados y académicos, a participar de la
actividad de los partidos políticos en aras de ser incluidos en sus listas y
hacer proselitismo a fin de sumar votos.
Eso es lo que los constituyentes quisieron evitar
sancionando el artículo 114 de la Constitución Nacional conforme ya hemos
afirmado.
Consideramos que este punto es fundamental para
entender que la reforma instaurada nos lleva a la “Partidización de la15 Tomado del Dictámen V correspondiente al orden del día 1905 de las sesiones ordinariasdel año 2013 del Plenario de las Comisiones de Asuntos Constitucionales, de Justicia y dePresupuesto y Hacienda.
Justicia” y no precisamente a su “democratización”, porque la elección
popular de los miembros por vía de los Partidos Políticos, hará que
necesariamente los candidatos expresen o adelanten criterios, adhesiones a
plataformas determinadas, rechazando visiones o adhiriendo a otras,
generando juicios de valor de antemano, para lograr ser beneficiados con el
favor del elector, en muchos casos prejuzgando; entonces el Juez que es
candidato a consejero por el estamento de los jueces rompe el paradigma
del juez que habla por sus fallos, y el pueblo quedará a merced de
magistrados cuyo criterios serían anticipados en momentos de la contienda
electoral, destruyéndose la verdadera intención del Convencional
Constituyente de 1994, tal como antes lo expresamos, y forzando
antojadizamente por vía de una ley, el esquema jerárquico normativo
establecido por nuestra Constitución Nacional.
La vigésima segunda edición del diccionario de la Real
Academia Española contempla 6 acepciones para la palabra “equilibrio”,
entre la que se destacan las siguientes: “Estado de un cuerpo cuando
fuerzas encontradas que obran en él se compensan destruyéndose
mutuamente.”; “Peso que es igual a otro y lo contrarresta”; “Contrapeso,
contrarresto, armonía entre cosas diversas”; “Ecuanimidad, mesura,
sensatez en los actos y juicios”.
Ninguna de las acepciones parece ajustarse a las
diferencias numéricas que contiene la norma reformada. La ley de reforma
mantiene una gravísima irregularidad respecto del estamento de los jueces
ya que no se respeta el requisito constitucional que haya un juez consejero
por cada instancia del Poder Judicial. Sólo se prevén 3 cargos, cuando
deberían ser 4 si se tiene en cuenta que la ley de creación de cámaras de
casación aprobada dentro del paquete de “democratización de la justicia”
está creando 3 de esas Cámaras de Casación.
Tampoco existe equilibrio con el estamento de los
abogados de la matricula federal al que sólo se le otorgan 4 consejeros,
frente a los 7 consejeros del estamento político -6 legisladores y uno del
PEN- ó 6 consejeros provenientes del sector científico y académico.
Este perjuicio cobra particular relevancia si se pondera
que la única oportunidad que tienen los abogados y jueces de participar en
el proceso de selección y destitución de magistrados federales y nacionales
es precisamente a través del Consejo de la Magistratura, mientras que el
Poder Ejecutivo participa en todas la etapas, selecciona, conforma la terna,
elige de la terna y luego los pone en funciones, los legisladores seleccionan,
conforman la terna, los senadores dan acuerdo en el Senado.
Así, la falta de equilibrio no sólo surge de la manera
numérica de la integración, sino de la incidencia en las diferentes etapas del
proceso de selección y destitución de magistrados, circunstancia que
acentúa el vicio congénito de la ley que se impugna.
El problema del equilibrio incluso ya había sido advertido
cuando el Consejo estaba compuesto por 20 consejeros por el entonces
consejero Dr. Juan Mario Gersenovitz que había señalado:
―”Es muy difícil poder actuar en un Consejo de la Magistratura de las
características del nuestro. Y es muy difícil porque si bien el artículo 114 de
la Constitución estableció que se debía procurar un equilibrio entre los
organismos representativos de la voluntad popular -los abogados de la
matricula federal, los jueces de todas las instancias y algunas personas del
ámbito científico y académico-, lo cierto es que de los veinte integrantes del
Consejo de la Magistratura, nueve son políticos, cinco son jueces, cuatro son
abogados y dos son académicos. Entonces, ¿dónde está el equilibrio? No
creo que equilibrio e igualdad sean equivalentes pero no hay equilibrio en
esta conformación y en una Comisión como la de Acusación, con cuatro
diputados y un senador, tampoco hay equilibrio ya que se hace difícil a dos
abogados llevar adelante propuestas independientes en medio de cinco
políticos”16.
La Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de
Córdoba en oportunidad de examinar la reforma operada por la ley 26.080 y
con relación al equilibrio que debe imperar entre los diferentes estamentos
que conforman el plenario del Consejo señalaba en su dictamen que:
―”siendo una de las objeciones constitucionales más destacada que se le
formula a la nueva ley, precisamente el no haber respetado el equilibrio en
las representaciones sectoriales, resulta indispensable para una correcta
16 http://nuevositio.cpacf.org/files/inst_doctrina/derecho-constitucional/juan-mario-
gersenobitz.pdf
interpretación de dicho requisito indagar en el pensamiento del
constituyente”17En tal sentido, debe tenerse presente la fundamentación
del dictamen de la mayoría en la Convención Constituyente expuesta por el
miembro Informante convencional Enrique Paixâo cuando expresa que: “En
cuanto a la integración del Consejo de la Magistratura se ha procurado un
modelo de equilibrio que garantice la transparencia en el cumplimiento de
estas finalidades y el pluralismo en la integración del órgano”.
“La Constitución ha prescripto que la configuración del
órgano esté signada por el equilibrio. Con ello, ha establecido que la
composición numérica debe garantizar que los poderes políticos no tengan
en él una hegemonía que menoscabe la transparencia en el cumplimiento de
las funciones –muchas y muy importantes– que le asigna y ha de asegurar el
pluralismo en su integración. ―Esa composición, a su vez, no puede tener
características tales que resulte generado un sistema de cooptación en el
nombramiento de los jueces, o que quede transformado el sistema judicial
en autogestionario, con olvido de que la función de los jueces es,
primordialmente, la de decidir en casos contenciosos.
―Los órganos democráticos deberán tener importante injerencia en el
cumplimiento de esas funciones, pero la participación en ese gobierno de los
propios jueces, de quienes intervienen en la actividad forense y de otras
personas, permitirá que exista presencia sectorial sin que algunos de los
estamentos convocados puedan manejar por sí mismos al Consejo”18.“O sea que tanto del texto normativo como del debate, surge de manera
indudable que la voluntad y el espíritu del constituyente han sido los de
alcanzar un Consejo de la Magistratura con integración equilibrada entre los
diversos sectores, evitando tanto la politización como el corporativismo en la
designación y destitución de los magistrados. Ésa ha sido la decisión política
y jurídica fundamental para la nueva institución” 19
17 Dictamen elaborado por la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba,publicado en la colección El Derecho Constitucional, editorial El Derecho, EDCO (2006), del21/4/2001, N° 11.494.
18 3 Diario de Sesiones de la Convención Nacional Constituyente, t. II, pág. 2220 y “La Reforma de laConstitución - Explicada por los Miembros de la Comisión de Redacción” Rubinzal Culzoni Editores,Cap. X, pág. 415.
19 4 EDCO, 2006-700
Mayoritariamente la doctrina ha advertido acerca de los
peligros de la falta de equilibrio entre los estamentos que integran el Consejo
de la Magistratura, como la mayoría de dichas observaciones han sido
efectuadas desde la garantía constitucional de “equilibrio” exigida por el
artículo, carece de importancia la ley reglamentaria sobre la que se
efectuaba el comentario, porque en realidad lo que se glosaba era el alcance
del equilibrio estamentario en sí, en este sentido Ricardo Ramírez Calvo
concluía en uno de sus artículos jurídicos: ―La importancia de mantener el
equilibrio y la pluralidad dentro del Consejo de la Magistratura y del Jurado
de Enjuiciamiento de Magistrados, evitando la preponderancia de cualquier
sector, se funda en el principio de independencia del Poder Judicial, el cual
surge de la misma estructura fundacional del Estado Argentino. Sabido es
que nuestra Constitución adoptó el sistema de separación y equilibrio de los
poderes, lo cual exige necesariamente la existencia de un Poder Judicial
independiente. El actual art. 108 pone a cargo de la Corte Suprema y de los
demás tribunales inferiores el poder judicial, lo cual implica que el mismo no
puede ser ejercido por ninguno de los restantes órganos del Estado. Esta
independencia se confirma con las disposiciones que prohíben al Poder
Ejecutivo el ejercicio de cualquier función judicial, y con las garantías de
inamovilidad e intangibilidad de la remuneración de los jueces del Poder
Judicial. La verdadera finalidad de la ley 26.080, que pretende basarse en
argumentos de eficientismo, es la de otorgar al poder político el absoluto
dominio y el control de las decisiones que adopten tanto el Consejo de la
Magistratura como el Jurado de Enjuiciamiento y, a través de ello, dominar al
Poder Judicial.
―Resulta útil recordar en este punto la magistral frase del juez de la Corte
Suprema de los Estados Unidos de América Louis Brandeis, respecto de los
pretendidos eficientismos en los que se escudan estas violaciones a la
Constitución: "la doctrina de la separación de poderes fue adoptada por la
Convención de 1787 no para promover la eficiencia sino para evitar el
ejercicio del poder arbitrario. Su propósito no fue evitar la fricción, sino, a
través de la inevitable fricción inherente a la distribución del poder
gubernamental en tres departamentos distintos, salvar al pueblo de la
autocracia”.
―Es por olvidar esas enseñanzas que el Estado de Derecho en la Argentina
se encuentra herido de gravedad. La paulatina desaparición de la separación
de poderes, la eliminación del Congreso a través de la delegación legislativa
y de los decretos de necesidad y urgencia, los intentos de subordinar al
Poder Judicial y la supresión de la libertad de prensa, amenazan con
aniquilar la República. Es de esperar que el Poder Judicial, custodio
supremo de la Constitución Nacional, sepa poner coto a esta preocupante
tendencia y podamos decir como aquel molinero de Potsdam a Federico II el
Grande: todavía quedan jueces en Berlín”.
Llama poderosamente la atención que en todos estos
procesos reglamentarios haya participado la Presidente de la Nación como
legisladora o como titular del PEN, en todos estos procesos manifestó la
búsqueda del equilibrio y en ninguno lo logro, por el contrario, no parece
prudente asignar a la casualidad que en las últimas dos reformas donde
fueron titulares del PEN tanto Néstor Kirchner como ahora Cristina de
Kirchner, el desequilibrio haya favorecido políticamente a sus intereses.
8.1.2 Incorporación del Sufragio Universal enusurpación y detrimento del sufragioestamentario. Artículo 2 ley 26.855.
Desde que se reglamento el artículo 114 de la
Constitución nacional, las distintas leyes que rigieron el Consejo de la
Magistratura -24.937, 24.939, 25.669, 25876 y 26.080- entendieron
correctamente que la manda constitucional referida reconocía el derecho de
que en cada estamento se eligieran entre sus propios pares a sus
representantes ante el plenario del Consejo.
Diferentes razones abonan la razonabilidad de que esto
sea así y no de otra forma, y sin que por ello se pueda reputar que se trata
de un sistema corporativo o una oligarquía profesional como se ha
aventurado en los últimos meses desde el gobierno nacional para justificar
este despojo de representatividad.
En la publicación “Jornadas Internacionales sobre el
Consejo de la Magistratura”, Buenos Aires, 28, 29 y 30 de octubre de 1998,
organizadas por el Ministerio de Justicia de la Nación en el marco del
Programa de Reforma del Sistema de Justicia (PROJUS), diferentes autores
de la talla de Enrique Arnaldo Alcubilla, Ángel Fermín Garrote, Juan Mario
Gersenovitz, Diego jorge May Zubiría, Rafael Bielsa, Alberto García Lema,
Miguel Ángel Pichetto, sólo por mencionar algunos, desarrollaron diferentes
temas; ninguno de ellos señaló la necesidad de modificar el sistema de
elección estatutario de los abogados de la matricula federal o de los jueces,
por uno de sufragio universal que en definitiva lo que hace es licuar un
derecho constitucional reconocido a ambos estamentos, bajo el argumento
de una presunta “democratización” palabra que resulta inatacable en la
actualidad y cuya sola pronunciación parece servir de argumento dogmático
para cubrir cualquier tipo de iniquidad.
La pretensión de someter la elección de los abogados y
de los jueces a la totalidad del cuerpo electoral es tan ridículo como que los
profesionales médicos de los hospitales nacionales, por ejemplo para cubrir
los cargos de Jefes de Terapia Intensiva o de Cirugía Cardiovascular o
Neurocirugía, fueran elegidos por el sufragio universal, integrando listas
electorales, en lugar de ser sometidos al escrutinio de sus capacidades
profesionales por sus pares médicos.
Seguramente V.S. perdería su tranquilidad al saber que
va a ser intervenido por un neurocirujano que dedicó sus últimos meses a
una campaña electoral para ser electo jefe de cirugía en tal o cual hospital
en lugar de su capacitación académica.
La desnaturalización de los intereses representados por
estos consejeros si son electos por el sufragio universal en listas de partidos
políticos representa un gravamen concreto tanto contra los abogados y
jueces como contra los mismos partidos políticos a quienes el art. 4 de la ley
26.855 incorpora maliciosamente como partes necesarias en este engranaje
por el que quedan obligados a participar de un esquema de elección que
expresamente reconocen como inconstitucional en la medida en que son la
única vía monopólica de participación de los postulantes.
Creemos por todo lo expuesto que La ley 26.855 que
reforma la composición del Consejo de la Magistratura encierra una reforma
constitucional encubierta para controlar políticamente a dicho órgano.
Esta politización de la Justicia que denunciamos, se pone
de resalto respecto a la particular gravedad que se desprende de la norma
atacada en relación a los jueces.
Como es sabido, a fin de garantizar la división de poderes
y la independencia del Poder Judicial, tradicionalmente se ha prohibido la
participación de los jueces en la vida político-partidaria, estableciéndose la
imposibilidad de afiliarse a los partidos políticos, prohibición de acceder a
cargos partidarios y, mucho menos, ser candidatos a cargos electivos.
Así lo establece, en primer lugar, el Reglamento para la
Justicia Nacional, dictado en el propio ámbito del Poder Judicial, que en su
artículo 8° establece que los magistrados, funcionarios y empleados “no
podrán estar afiliados a partidos o agrupaciones políticas, ni actuar en
política”20
De igual forma, desde el punto de vista legislativo, el
artículo 9° de la Ley Orgánica de la Justicia Nacional (decreto ley 1.285/58,
texto según ley 21.341) establece que “es incompatible la magistratura
judicial con toda actividad política”.
Por último, el artículo 33, inciso d), de la ley 23.298 –
orgánica de los partidos políticos– establece que los magistrados y
funcionarios permanentes de los Poderes Judiciales nacional, provinciales,
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y tribunales de faltas municipales
no podrán ser precandidatos en elecciones primarias ni candidatos en
elecciones generales a cargos públicos electivos nacionales, ni ser
designados para ejercer cargos partidarios.
Frente a ello, corresponde decir reiterando conceptos ya
vertidos anteriormente en el presente escrito que, este plexo normativo, que
se ha mantenido invariable a lo largo de la vida de nuestro país, no es otra
cosa que la expresión directa y elemental del principio constitucional de
división de poderes. De modo que una eventual ley derogatoria de las
normas y acordadas citadas, sería inconstitucional por violar ese principio
cardinal, la zona de reserva del Poder Judicial de la Nación (que ha
reglamentado el punto en ejercicio de facultades privativas) y hasta la
20 (Corte Suprema, acordada 7/72, del 12/4/1972).
autonomía que el artículo 38 de la Constitución les reconoce a los partidos
políticos.
8.1.3 Eliminación del requisito de que elrepresentante del estamento académicoprovenga del ámbito jurídico. Artículo 2 ley26.855.
Igual juicio merece el artículo 2 en cuanto establece que
integrarán el Consejo de la Magistratura “seis (6) representantes de los
ámbitos académico o científico, de amplia y reconocida trayectoria en alguna
de las disciplinas universitarias reconocidas oficialmente, elegidos por el
pueblo de la Nación por medio de sufragio universal”.
Con ello, se elimina el requisito de que los representantes
de este estamento provengan del ámbito jurídico.
Se explica en el mensaje de elevación que esta supuesta
apertura democrática permitiría un “abordaje interdisciplinario” y un “aporte
desde los distintos sesgos del saber humano”.
Curiosamente, se pretendió fundamentar la iniciativa del
Poder Ejecutivo con cita de la intervención del convencional Hitters en la
Convención Constituyente de 1994, y de los antecedentes del derecho
español. Frente hay que decir que el Poder Ejecutivo no sólo desconoce el
principio de idoneidad de los artículos 16 y 111 de la Constitución, sino que
en este caso busca desnaturalizar el artículo 114 de la Constitución
Nacional.
Más allá del mérito o conveniencia que pudiera tener la
medida en el plano teórico, no existe ningún antecedente o razón jurídico-
constitucional que habilite a la constitucionalidad de esta reforma.
En primer lugar, está la letra de la Constitución y su
ubicación sistemática. En el artículo 114, que está en la sección
correspondiente al Poder Judicial de la Nación, dice: “El Consejo será
integrado periódicamente de modo que se procure el equilibrio entre la
representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular, de
los jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal.
Será integrado, asimismo, por otras personas del ámbito académico y
científico, en el número y la forma que indique la ley”.
Queda claro que, según la Constitución, la ley podrá
determinar el número de integrantes y la forma de su elección, pero en
ningún caso queda a criterio del legislador las “calidades” o “requisitos de
idoneidad” que éstos deben reunir. De modo que no resulta libre para el
Congreso la interpretación del concepto constitucional de “personas del
ámbito académico y científico”.
A fin de dilucidar este concepto, el puro análisis textual
podría dejar alguna duda acerca de si los representantes del mundo
académico y científico deben provenir del campo jurídico o no. En nuestra
opinión, una interpretación de buena fe no puede obviar el contexto, la
ubicación sistemática del artículo y su espíritu, que se propone crear un
órgano profesionalizado, con representación estamental de los distintos
ámbitos de la vida jurídica, del cual la vida académica es uno muy
importante.
De otro modo, cabría preguntarse qué sentido tendría
exigir la calidad de “académico”, si esa versación especial y profundizada no
recayera en el campo jurídico.
Supongamos que a partir de esta reforma se pretendiera
elegir a un ingeniero, nos preguntamos entonces por qué motivo exigiría la
Constitución que ese ingeniero sea además “un académico”, si esa
especialización en ingeniería no agrega nada a la función constitucional que
iría a desempeñar. Para opinar desde la ignorancia en materia jurídica, da lo
mismo cualquier ingeniero, tanto un ingeniero recién recibido, como uno
erudito.
De modo que si el constituyente hubiera querido abrir esta
representación estamental a académicos de campos no-jurídicos, teniendo
en cuenta que estamos hablando de un órgano permanente del Poder
Judicial, lo razonable hubiera sido que así lo dijera expresamente.
Pero como la pura letra ha dejado un mínimo margen para
la manipulación del texto, y el Poder Ejecutivo lo ha aprovechado en su
favor, es necesario recurrir a las demás fuentes de interpretación
constitucional, a fin de aclarar definitivamente el punto.
En este plano, entonces, deviene nuevamente
indispensable recurrir al debate de la convención constituyente de 1994,
como fuente preferente de interpretación. 21
Y allí nos encontramos con que los pocos convencionales
que se refirieron expresamente al punto, dieron por cierto que el artículo se
refería exclusivamente a científicos o académicos del campo del derecho.
Por ejemplo, la convencional María del Carmen Falbo fue
concluyente cuando dijo que el artículo requería que “…estén las mejores
personas pertenecientes a las academias de Derecho…”22
Más locuaz resultó, por su parte, el convencional Juan C.
Hitters. La opinión de este convencional es doblemente significativa, por
cuanto el proyecto de la actual ley bajo análisis, lo citó expresamente en su
apoyo. Este convencional dijo al respecto que el modelo que se seguía era
esencialmente aquel previsto en la Constitución del Reino de España, que
ésa era la fuente “prístina y directa” del modelo propuesto y que allí
“…integran este consejo catedráticos del derecho y abogados con quince
años de antigüedad”.
Aclaró Hitters que en aquel país, tomado como modelo, el
consejo “está compuesto por 20 miembros y un presidente, de los cuales
doce son jueces y ocho profesores y juristas de gran capacidad, como reza
la Constitución”23. Queda en evidencia que, en realidad, la opinión del
convencional Hitters fue exactamente la opuesta a la que postula el proyecto
bajo examen.
En síntesis, y analizando el resto de las intervenciones de
ese debate, resulta que el único sentido en que fue tratado este artículo en la
Convención Constituyente de 1994, fue en el de que los representantes del
ámbito académico y científico debían ser del campo jurídico. Por el contrario,
no hay una sola referencia a que dichos representantes podían ser
académicos o científicos provenientes de otras disciplinas.
A lo dicho se agrega, como fuente de interpretación
constitucional independiente, la práctica institucional, entendida como la
experiencia reiterada, pacífica y no controvertida de los distintos órganos del
21 (conf. Fallos, 322:1726, 333:633,).22 (Diario de Sesiones, 3ª sesión ordinaria, 28 de julio de 1994).23 (Diario de Sesiones, 3ª sesión ordinaria, 28 de julio de 1994)
Estado para interpretar principios cardinales del ordenamiento jurídico
constitucional24. Como resulta obvio, durante los casi veinte años de
vigencia de la Constitución de 1994, se ha interpretado pacíficamente el
artículo 114 en el sentido de que los representantes académicos del consejo
están limitados al ámbito jurídico.
Ello se verifica, desde luego, tanto a nivel nacional con las
leyes 24.937 y 26.080, como a nivel provincial. En este último sentido, se
observa que las constituciones de Santa Cruz, Formosa, Mendoza, Salta, La
Pampa, Tierra del Fuego, San Juan, Río Negro, Santiago del Estero,
Neuquén, Chaco, Chubut, San Luis, Santiago del Estero y la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, tienen previsto un Consejo de la Magistratura,
pero no lo integran académicos de ningún campo.
Paralelamente, otras constituciones provinciales que
prevén un Consejo de la Magistratura, sí se refieren a este tipo de
representantes académicos. Pero en todas estas jurisdicciones se ha
interpretado que los académicos o científicos debían provenir
exclusivamente del campo jurídico.
La Constitución de Corrientes, en su artículo 194, fija
como miembro a “un (1) profesor titular por concurso de la Facultad de
Derecho de una universidad pública estatal”.
La Constitución de la Provincia de Buenos Aires, dice en
su artículo 175 que integran el Consejo “personalidades académicas
especializadas”. Y el artículo 2 de la ley 11.868 aclara, por si quedara alguna
duda, que la designación como consejero permanente o con funciones
consultivas, “deberá recaer en personas que reúnan los requisitos de los
artículos 177 y 181 de la Constitución provincial para ser juez de la Suprema
Corte”, es decir, ser abogado.
Por último, la Constitución de Entre Ríos de 2008, en su
artículo 181 establece que serán integrantes del Consejo “miembros de
reconocida trayectoria del ámbito académico o científico”. El artículo 2 de la
ley 9.996 se encarga de aclarar que la representación queda limitada a
profesores universitarios “de universidades que otorguen el título de
abogado”.
24 (CSJ, Fallos, 326:4816, y caso “Torres Nieto”, JA 2007-IV-551,)
Por lo tanto, cabe concluir que no existe una sola razón
jurídica que habilite la interpretación que el Poder Ejecutivo le da al artículo
114 de la Constitución Nacional.
La nueva ley no se ajusta a la letra de la Constitución ni a
la interpretación que de ella hicieron los convencionales constituyentes de
1994 y han hecho, por más de 20 años, los poderes constituidos.
A su vez, no existe ningún antecedente previo a nivel
provincial, nacional o internacional, de los que se tomaron como modelo e
inspiración en 1994, que justifique la lectura que se propone. En tales
condiciones, y al margen de las motivaciones e intereses políticos que
animaron esta reforma del Consejo de la Magistratura, cabe concluir que la
ley bajo análisis debe ser rechazada por inconstitucional.25
8.2 Impugnación de los artículos 4, 5, 6, 7, 9, 18 y30 De la ley 26.855.
Art. 4º – Incorporase como artículo 3º bis de la ley 24.937
(t. o. 1999) y sus modificatorias, el siguiente:
Artículo 3º bis: Procedimiento. Para elegir a los consejeros de la
magistratura representantes del ámbito académico y científico, de los jueces
y de los abogados de la matrícula federal, las elecciones se realizarán en
forma conjunta y simultánea con las elecciones nacionales en las cuales se
elija presidente. La elección será por una lista de precandidatos postulados
por agrupaciones políticas nacionales que postulen fórmulas de
precandidatos presidenciales, mediante elecciones primarias abiertas,
simultáneas y obligatorias. No podrán constituirse agrupaciones políticas al
único efecto de postular candidaturas al Consejo de la Magistratura. No
podrán oficializarse candidaturas a más de un cargo y por más de una
agrupación política.
Las precandidaturas y, en su caso, candidaturas a consejeros de la
magistratura integrarán una única lista con cuatro (4) representantes titulares
y dos (2) suplentes de los académicos, dos (2) representantes titulares y un
25 Tomado del Dictámen V correspondiente al orden del día 1905 de las sesiones ordinarias del año2013 del Plenario de las Comisiones de Asuntos Constitucionales, de Justicia y de Presupuesto yHacienda.
(1) suplente de los jueces y dos (2) representantes titulares y un (1) suplente
de los abogados de la matrícula federal. La lista conformará un cuerpo de
boleta que irá adherida a la derecha de las candidaturas legislativas de la
agrupación por la que son postulados, que a este efecto manifestará la
voluntad de adhesión a través de la autorización expresa del apoderado
nacional ante el juzgado federal electoral de la Capital Federal. Tanto el
registro de candidatos como el pedido de oficialización de listas de
candidatos a consejeros del Consejo de la Magistratura se realizarán ante
esa misma sede judicial. Se aplicarán para la elección de integrantes del
Consejo de la Magistratura, del ámbito académico y científico, de los jueces
y de los abogados de la matricula federal, las normas del Código Electoral
Nacional, las leyes 23.298, 26.215, 24.012 y 26.571, en todo aquello que no
esté previsto en la presente ley y no se oponga a la misma.
Art. 5º – Sustitúyese el artículo 4º de la ley 24.937 (t. o.
1999) y sus modificatorias, por el siguiente: Artículo 4º: Requisitos. Para ser
miembro del Consejo de la Magistratura se requerirá contar con las
condiciones mínimas exigidas para ser diputado. No podrán ser consejeros
las personas que hubieran desempeñado cargo o función pública jerárquica
durante la última dictadura cívico-militar o respecto de quienes se verifiquen
condiciones éticas opuestas al respeto por las instituciones democráticas y
los derechos humanos.
Art. 18. – Sustituyese el artículo 33 de la ley 24.937 (t. o.
1999) y sus modificatorias, por el siguiente:
Artículo 33: Elecciones. El acto eleccionario de los integrantes del Consejo
de la Magistratura previsto en el artículo 3º bis de la presente, se celebrará
de manera conjunta y simultánea con las elecciones nacionales para cargos
legislativos, en la primera oportunidad de aplicación de esta ley.
Los integrantes del Consejo de la Magistratura que resulten electos
mediante este procedimiento durarán excepcionalmente dos años en sus
cargos y se incorporarán al cuerpo sin perjuicio de la permanencia de
quienes ejerzan mandato vigente, en cuyo caso la cantidad total de
miembros podrá excepcionalmente exceder el número de 19 consejeros. La
oficialización de listas de candidatos a consejeros del Consejo de la
Magistratura para las elecciones primarias, abiertas, simultáneas y
obligatorias, y para las elecciones generales, podrá hacerse en esta
oportunidad, por cualquier partido, confederación o alianza de orden
nacional. A los fines de la adhesión de los cuerpos de boleta de la categoría
de consejeros del Consejo de la Magistratura con la de legisladores
nacionales en cada distrito, se requiere la comprobación de la existencia de
que en al menos 18 de los 24 distritos, la mencionada adhesión se realiza
exclusivamente con agrupaciones de idéntica denominación. En el resto de
los distritos, podrá adherirse mediando vínculo jurídico entre las categorías
de las listas oficializadas. La adhesión de los cuerpos de boleta del resto de
las categorías podrá realizarse mediando vínculo jurídico.
Art. 30. – La promulgación de la presente ley importa la
convocatoria a elecciones primarias, abiertas, simultáneas y obligatorias
para la elección de candidatos a consejero de la magistratura por los
estamentos previstos en el artículo 3° bis de la misma, debiéndose adaptar
el cumplimiento de las etapas electorales esenciales al calendario en curso.
8.2.1 La alteración del equilibrio entre losrepresentantes por el artículo 4 de la ley 26.855.
Pasamos así a analizar en profundidad el problema
constitucional que hemos venido abordando desde distintas perspectivas y
que es el referido al equilibrio en la representación que requiere el artículo
114 de la Constitución en tanto es la piedra angular que se vincula con los
artículos cuya inconstitucionalidad pretendemos sea declarada.
Recordemos que este requisito ha sido establecido del
siguiente modo en nuestra carta magna: “El Consejo será integrado
periódicamente de modo que se procure el equilibrio entre la representación
de los órganos políticos resultantes de la elección popular, de los jueces de
todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal. Será
integrado, asimismo, por otras personas del ámbito académico y científico,
en el número y la forma que indique la ley”.
Lo primero que se observa es que la Constitución utiliza el
vocablo “equilibrio”, y que en el debate de 1994 no se asignó a esta palabra
un significado específico. De modo que lo lógico es utilizar esta palabra en
su sentido propio, definido por el Diccionario de la Real Academia Española,
según el cual significa –entre otras acepciones que ya hemosvisto- “peso que es igual a otro y lo contrarresta”.
Algunos legisladores, al debatirse la ley 26.080, buscaron
relativizar este concepto de igualdad aritmética atado al término equilibrio,
destacando la cuarta acepción del diccionario, que enfatiza el concepto de
“armonía”.
En cualquier caso, entonces, queda claro que lo que la
Constitución requiere es que los representantes de los órganos políticos, los
representantes de los jueces y los representantes de los abogados estén
cada uno de ellos en un pie de igualdad, al menos aproximada, y se impida
así que uno de los sectores pueda tomar decisiones relevantes sin la
participación de los otros dos.
Mención especial merece el caso de los representantes
del equilibrio y la preponderancia en la conducción del organismo están
reservados a los representantes de los tres estamentos antes mencionados:
político, judicial y de los abogados.
Así lo explica Badeni, al decir que el artículo 114 “dispuso
que la integración del flamante organismo debía procurar un equilibrio entre
la representación de los órganos políticos del gobierno, los jueces y los
abogados. Éstos son los tres estamentos básicos que deben conformar el
Consejo de la Magistratura, con el agregado de personas provenientes de
los ámbitos científico y académico, que están al margen de ese equilibrio” 26
Por lo demás, esa ha sido la interpretación pacífica que
ha hecho el Congreso de esta previsión constitucional al sancionar las leyes
24.937, 24.939 y 26.080, que reservaron para el estamento académico y
científico una representación sustancialmente menor respecto de los otros
tres estamentos.
De modo que, recapitulando, la Constitución establece las
siguientes reglas, que el Congreso debe respetar:
1. Hay tres estamentos que tienen que tener peso
preponderante en el organismo: el político, el judicial y el de los abogados.
26 (JA, 2006-II-813).
2. Entre estos tres estamentos debe haber “equilibrio”, es
decir, que tengan una cantidad igual (o muy similar) de miembros y que
ninguno de ellos pueda imponerse por sobre los otros dos.
3. El estamento académico y científico es necesariamente
un estamento minoritario, que no podrá superar en número a los
representantes de los otros estamentos sin violentar el artículo 114.
Estas reglas fueron razonablemente interpretadas en las
leyes 24.937 y 24.939. Se trató en ese caso de una reglamentación que
contó con un amplio debate y un gran consenso, motivo por el cual pudo
aplicarse sin que surgieran planteos de inconstitucionalidad.
No obstante, en 2006 se sancionó la ley 26.080, que
alteró la integración en el Consejo de cada uno de los estamentos. En esta
norma, se quebró la igualdad requerida por el artículo 114 de la Constitución
respecto de los políticos, jueces y abogados. Los políticos pasaron a tener 7
representantes, los jueces 3 y los abogados 2. Esto hizo posible, además,
que el estamento político pudiera tener quórum propio y que los integrantes
políticos vinculados al oficialismo pudieran tener poder de “veto” sobre
aquellas medidas que requieren una mayoría de dos tercios.
Tal situación es una violación flagrante a la exigencia
constitucional que establece un “equilibrio”, o lo que es lo mismo, “igualdad”,
entre los políticos, jueces y abogados.
También rompe la regla según la cual un estamento no
puede imponerse a los demás, ya que el estamento político podía tener
quórum propio.
Esto motivó planteos de inconstitucionalidad que,
inexplicablemente, aún no han sido resueltos por la Corte Suprema.
No obstante, en el plano del derecho internacional de los
derechos humanos, la actual composición del Consejo de la Magistratura ha
merecido la censura del Comité de Derechos Humanos del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en el marco de la Organización
de Naciones Unidas.
En efecto, dijo en su informe de marzo de 2010 que “el
Comité observa con preocupación que, a pesar del principio contenido en el
artículo 114 de la Constitución respecto al equilibrio que debe imperar en la
composición del Consejo de la Magistratura, existe en el mismo una
marcada representación de los órganos político allegados al Poder
Ejecutivo, en detrimento de la representación de jueces y abogados. El
Estado Parte debe tomar medidas con miras a hacer efectivo el equilibrio
previsto en el precepto constitucional en la composición del Consejo de la
Magistratura, evitando situaciones de control del Ejecutivo sobre este
órgano”.
Frente a ello, podemos comprobar que el actual proyecto
no sólo no tiene en cuenta el texto de la Constitución ni la censura que
nuestro país ha recibido en sede internacional, sino que agrava el problema
de forma notable.
Podemos analizar el problema desde dos perspectivas.
Desde una primera mirada, y en línea con lo dicho
anteriormente, podemos partir de la premisa de que a partir de la reforma, se
eliminará la representación de los jueces, abogados y académicos, ya que
ellos no eligen a nadie. En la medida en que los futuros candidatos son
elegidos a instancias de partidos políticos, no puede decirse que los
estamentos de los jueces, abogados y académicos tengan representante
alguno, sino que el único estamento representado será el de los políticos.
De modo que el “equilibrio” querido por la Constitución
desaparece absolutamente. Con el agravante de que el partido oficialista
tendrá 13 representantes sobre 19, lo que implica tener quórum propio y
mayoría propia de más de dos tercios para tomar las medidas más
relevantes.
Pero también podemos analizar la cuestión con otra
mirada.
Podemos todavía dar por cierto (aunque no lo es) que lo
que el proyecto llama falsamente “representantes de los estamentos”, sí lo
son en realidad. Así, aun en esta interpretación subsidiaria y favorable a la
ley, lo que vemos es que también se violenta la Constitución de dos maneras
simultáneas:
1. No se respeta el equilibrio entre jueces, abogados y
políticos.
En la ley actual los políticos tienen siete representantes,
mientras que los jueces y abogados tienen tres cada uno. Esto significa, por
ejemplo, que el estamento político tiene más del doble de representantes
que el estamento judicial. Lo mismo ocurre con los abogados. Y no puede
argumentarse que los representantes de los abogados y jueces deben
sumarse sin violentar el texto del artículo 114.
Porque si así fuera, si los representantes de jueces y
abogados debieran sumarse, la Constitución en vez de decir: “equilibrio
entre la representación de los órganos políticos resultantes de la elección
popular, de los jueces de todas las instancias y de los abogados de la
matrícula federal”; tendría que haber dicho “equilibrio entre la representación
de los órganos políticos resultantes de la elección popular y de los jueces de
todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal”. El uso de la
coma en el texto de la Constitución, en vez de la conjunción “y”, denota que
la división entre los tres estamentos debe hacerse en partes iguales. De
modo que el equilibrio entre políticos, jueces y abogados no se verifica bajo
ninguna de las acepciones admisibles.
2. El segundo modo en que el proyecto viola el “equilibrio”
constitucional proviene del hecho de asignar mayor representación al ámbito
“académico y científico”, que pasa en a tener seis representantes, mientras,
como dijimos, los jueces y abogados tienen tres cada uno. Si bien es cierto
que la Constitución no dice cuántos representantes debe tener el sector
académico, resulta evidente que este número debe ser inferior al de los
estamentos a los que la Constitución les da una representación preferente,
lo cual surge no sólo de la letra del artículo 114, sino también de la lectura
del debate constituyente y de la práctica institucional verificada en las leyes
24.937, 24.939 y 26.080.
Por todas estas razones, cualquiera sea la acepción de la
palabra “equilibrio”, y aun concediendo al oficialismo que exista realmente
representación de los estamentos profesionales, vemos que el proyecto viola
groseramente la Constitución.
Así lo ha resuelto ya el Comité de Derechos Humanos del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y esperamos que lo
resuelva prontamente la Corte Suprema de Justicia. Porque lejos de haberse
vuelto abstracta, con la aprobación de este proyecto la cuestión tendrá una
vigencia mucho más dramática todavía.
8.2.2 Impugnación de la Convocatoria a elecciones.Artículo 4 ley 26.855.
De unificar la elección de los consejeros de la
magistratura a la elección presidencial, que es una elección en la cual se
suele producir una fuerte personalización y polarización entre los candidatos
con más chances de ganar resulta que, no sólo se busca politizar al Consejo
de la Magistratura, violando la letra y el espíritu de la Constitución, sino que,
además, se persigue conseguir la mayoría para la fuerza política que se
imponga en categoría presidencial, viéndose esto agravado porque una
mayoría electoral simple, se refleja en mayoría agravada de dos tercios en la
composición resultante del Consejo.
Esto produce un efecto nocivo que agrava el problema de
la partidización política, que es el de no contar con una elección especial en
donde los candidatos a acceder al Consejo de la Magistratura puedan
debatir los temas propios del quehacer judicial y que el pueblo pueda votar
con mayor información y conocimiento.
Al realizar la elección de consejeros junto con la de
presidente, la agenda judicial pasará irremediablemente a un segundo plano.
Así, bajo el manto del sufragio, se procura simplemente la
partidización sin debate.
Se suma a este problema el hecho de que la polarización
que produce la elección presidencial tiende a perjudicar a los partidos más
chicos.
Si se tiene en cuenta que con la reforma plasmada en la
ley 26.080 ya se eliminó la representación de las segundas minorías de las
Cámaras legislativas, con la nueva reforma ahora propuesta las voces
minoritarias tendrán más restringida aún, si cabe, la posibilidad de encontrar
representación en este órgano de la Constitución.
El hecho de que los partidos políticos tengan el monopolio
de las candidaturas más el sistema de lista incompleta aplicada en una
elección presidencial, será una barrera infranqueable para una fuerza
política chica o mediana.
Ello significa, como es de imaginarse, una justicia menos
independiente, como resultado de un Consejo con menos debate, con
menos voces, con menos pluralismo y, al contrario de lo que dice el eslogan
publicitario del gobierno, menos democrática.
8.2.3 Eliminación del requisito de que losconsejeros tengan las calidades necesarias para ser miembros de laCorte Suprema. Artículo 5 de la ley 26.855.
Corresponde ahora analizar otro de los puntos de la ley, en
particular la norma del artículo 5 que eliminó el artículo 4 de la ley 24.937,
que establecía que para ser miembro del Consejo de la Magistratura “se
requerirán las condiciones exigidas para ser juez de la Corte Suprema de
Justicia de la Nación”.
Es decir, la norma que requería que todo consejero sea
argentino, tenga 30 años de edad, sea abogado y tenga 8 años de ejercicio
de la profesión (artículos 55 y 111 de la Constitución Nacional).
En su reemplazo, la ley actual, establece que “para ser
miembro del Consejo de la Magistratura se requerirá contar con las
condiciones mínimas exigidas para ser diputado”, es decir, se reduce la edad
necesaria a 25 años, y se elimina por completo el requisito de tener título de
abogado.
Esta reforma, entonces, viola claramente el artículo 16 de
la Constitución Nacional, que establece a la “idoneidad” como requisito para
el acceso a cualquier cargo público.
Esto se da, por un lado, ya que se habilitaría a integrar una
de las autoridades máximas de la Nación, con menos edad que la requerida
para integrar otros órganos constitucionales de igual jerarquía.
Porque más allá del mérito, experiencia o madurez que
cada persona pueda acreditar individualmente, lo cierto es que la
Constitución ha fijado la edad de 30 años como un límite mínimo que deben
alcanzar las personas que acceden a las máximas magistraturas.
Este estándar que no es biológico sino legal-constitucional,
ha sido analizado por Joaquín V. González, quien afirmó que “la edad de
treinta años ha sido reconocida bastante como garantía de buen juicio en los
senadores, por las naciones mejor constituidas” 27
Por lo tanto, establecer una edad inferior a la de 30 años
implica desconocer esta garantía de buen juicio que la Constitución requiere,
y así el proyecto viola una vez más nuestra Ley Fundamental.
De forma paralela, el artículo 4° de la ley tiene otro vicio
constitucional, que está referido a la eliminación del requisito de contar con
título de abogado y determinados años de ejercicio profesional. En este
sentido, lo primero que hay que considerar es que el Consejo de la
Magistratura no es un órgano extrapoder. Se trata de un órgano del Poder
Judicial de la Nación.
Así surge de su ubicación en la Constitución, en la segunda
parte, sección tercera, capítulo primero, correspondiente al Poder Judicial de
la Nación.
En tal sentido se han pronunciado tanto la Corte Suprema
(por ejemplo, Fallos, 323-1293) como los autores más calificados, que han
dicho que “el Consejo de la Magistratura es una de las tres estructuras que
desde 1994 componen el Poder Judicial” 28
Por lo tanto, dado que el Consejo de la Magistratura integra
plenamente el Poder Judicial de la Nación y sus integrantes son
considerados magistrados, resulta inconcebible que pueda acceder a dicho
cargo una persona que sea absolutamente ignorante en materia de leyes.
Nos preguntamos cómo habrá de evaluar alguien que
ignora el derecho, quiénes son las personas mejor calificadas para acceder
a la judicatura. También sí resulta razonable que una persona pueda decidir
acerca del mérito profesional que tiene un postulante, respecto de un cargo
que él mismo no podría cubrir. O por último, cómo esperamos conseguir una
justicia profesionalizada si los encargados de hacerlo no son profesionales
ellos mismos.27 (aut. cit., Manual…, 346).
28 (Bidart Campos, Tratado de derecho constitucional, tomo VI, Ediar, 1995, página 501; yen igual sentido Gelli,Constitución…, página 931).
Cabe rechazar, entonces, la posibilidad de que personas
que no tengan título de abogado integren el Poder Judicial de la Nación, ya
que ese es un requisito de idoneidad elemental que nuestra Constitución y la
ley han establecido tradicionalmente, y sin excepción, para todos sus
integrantes.
8.2.4 Impugnación de la convocatoria a Primarias.Artículos 18, 4 y 30 ley 26.855.
Dentro de este proceso generalizado de politización y
partidización del Consejo de la Magistratura y de los procesos de selección,
sanción y destitución de magistrados, la nueva ley que reforma el Consejo
de la Magistratura dispone en su artículo 18 que en las próximas elecciones
legislativas debe efectuarse la elección de los consejeros.
Esta norma, además de ser contradictoria con el principio
general que plantea el artículo 4, demuestra un interés desmesurado en
controlar el Consejo de la Magistratura mediante el doble juego de aumentar
sus integrantes y disminuir las mayorías necesarias para la toma de
decisiones, lo que demuestra la intención encubierta del partido gobernante
por apropiarse del funcionamiento de dicho órgano y despojar al Poder
Judicial de su independencia, a los jueces de sus garantías funcionales –
inamovilidad e intangibilidad.
En cuanto a la disposición del artículo 18 que remite al 4 y
que establece que las elecciones de los miembros del Consejo de la
Magistratura “se realizarán en forma conjunta y simultánea con las
elecciones generales nacionales en las cuales se elija presidente”, se aclara
en el artículo 33 que el acto eleccionario de los integrantes del Consejo de la
Magistratura, en la primera oportunidad, se celebrará de manera conjunta y
simultánea con las elecciones generales nacionales para cargos legislativos.
Los integrantes del Consejo de la Magistratura que resulten electos
mediante este procedimiento, durarán excepcionalmente dos años en sus
cargos y se incorporarán al cuerpo sin perjuicio de la permanencia de
quienes detenten mandato vigente, en cuyo caso la cantidad total de
miembros podrá excepcionalmente exceder el número de 19 consejeros.
En este orden de ideas, se puede observar que como
resultado del apuro del Poder Ejecutivo para poner en práctica la reforma,
después de la próxima elección legislativa de octubre del corriente año, el
Consejo quedará transitoriamente integrado por 25 miembros, sin que se
haya previsto regular el quórum requerido para sesionar durante ese
particular período de transición.
Por ende, aun durante el lapso en que el Consejo esté
integrado por 25 consejeros, el quórum para sesionar será de sólo diez (10)
integrantes (artículo 7° del proyecto), y la mayoría absoluta de los presentes
podrá ser de sólo seis (6) miembros que decidirán acerca de todo aquello
que no requiera de una mayoría distinta (artículo 7°, citado).29
En sentido coincidente, el artículo 30 de la ley
modificatoria del Consejo de la Magistratura, y la convocatoria a elecciones
que dispone, también deberán ser declarados inconstitucionales como
consecuencia necesaria y lógica de la declaración de inconstitucionalidad de
los artículos 4 y 18 y por violar los plazos del régimen electoral vigente
establecidos en la ley 26.571 regulatoria de las elecciones primarias,
abiertas, simultaneas y obligatorias. Este punto será desarrollado en
oportunidad de plantear la medida cautelar, a cuyos argumentos remitimos
en honor a la brevedad, pero adelantamos que el plazo de 90 días que prevé
la ley 26.571 para el llamado a elecciones primarias se encontraba vencido a
la fecha de promulgación de la ley 26.855 y que sólo puede llamarse a
elecciones por un decreto temporáneo del PEN, algo que en el caso no
ocurrió, constituyendo una grave violación del sistema electoral que es de
orden público y por lo tanto indisponible tantos para las partes como para las
autoridades.
En consecuencia, deberá ser dejada sin efecto la
convocatoria a las elecciones primarias, abiertas, simultáneas y obligatorias
para la elección de candidatos a consejeros de la magistratura por los
estamentos previstos en el artículo 3° bis de la misma norma que importaba
la promulgación de la ley cuestionada.
29 Tomado del Dictámen V correspondiente al orden del día 1905 de las sesiones ordinarias del año2013 del Plenario de las Comisiones de Asuntos Constitucionales, de Justicia y de Presupuesto yHacienda.
8.2.5 Impugnación del número de distritosrequeridos para adherir listas como clausula irrazonable ydiscriminatoria. Artículo 18 ley 26.855.
La norma es restrictiva, ya que establece límites
irrazonables respecto de los requisitos exigibles a los partidos políticos que
pretendan llevar candidatos al Consejo de la Magistratura.
En la Argentina actual es más fácil ser candidato a
Presidente de la Nación que miembro del Consejo de la Magistratura. La
norma es claramente proscriptiva y obliga a que los partidos políticos
minoritarios (aun cuando sean reconocidos como nacionales), no puedan
participar libremente con sus candidatos al establecer el requisito de
jurisdicciones más elevado para este caso.
En efecto, por un lado el artículo 5 de la ley 23.298
establece que “Los partidos de distrito reconocidos en cinco (5) o más
distritos con el mismo nombre, declaración de principios, programa o bases
de acción política, carta orgánica, pueden solicitar su reconocimiento como
partidos de orden nacional ante el juzgado federal con competencia electoral
del distrito de su fundación”, mientras que en esta nueva ley se exige para
“La oficialización de listas de candidatos a consejeros del Consejo de la
Magistratura para las elecciones primarias, abiertas, simultáneas y
obligatorias, y para las elecciones generales, podrá hacerse en esta
oportunidad, por cualquier partido, confederación o alianza de orden
nacional. A los fines de la adhesión de los cuerpos de boleta de la categoría
de consejeros del Consejo de la Magistratura con la de legisladores
nacionales en cada distrito, se requiere la comprobación de la existencia de
que en al menos 18 de los 24 distritos, la mencionada adhesión se realiza
exclusivamente con agrupaciones de idéntica denominación”.
De la simple lectura de ambas normas se demuestra la
irrazonabilidad de la reforma en este ítem, ya que no existe razón que
justifique proscribir a ningún partido político, pero menos aún a los que
legítimamente poseen reconocimiento nacional.
Lógicamente, esta proscripción política trasciende a los
partidos, y afecta de lleno a los abogados y, a los jueces, estamentos que se
verán obligados a tener que participar de una campaña electoral en
estructuras políticas que no sólo pueden no representar sus intereses
estamentarios, sino que quizás ni representen sus ideas políticas.
8.2.6 Impugnación de los Artículos 6, 7 y 9,Modificación de las Mayorías.
Art. 6º – Sustitúyese el artículo 7º de la ley 24.937 (t. o.
1999) y sus modificatorias, por el siguiente:
Artículo 7º: Atribuciones del plenario. El Consejo de la
Magistratura reunido en sesión plenaria, tendrá las siguientes atribuciones:
7. Aprobar los concursos y remitir al Poder Ejecutivo las ternas vinculantes
de candidatos a magistrados, por mayoría absoluta del total de los
miembros.
15. Decidir la apertura del procedimiento de remoción de jueces titulares,
subrogantes y jubilados convocados de acuerdo al artículo 16 de la ley
24.018, previo dictamen de la Comisión de Disciplina y Acusación, formular
la acusación correspondiente ante el Jurado de Enjuiciamiento, y ordenar, en
su caso, la suspensión del magistrado. A tales fines se requerirá una
mayoría absoluta del total de los miembros. Esta decisión no será
susceptible de acción o recurso judicial o administrativo alguno. La decisión
de abrir un procedimiento de remoción no podrá extenderse por un plazo
mayor de tres (3) años contados a partir del momento en que se presente la
denuncia contra el magistrado. Cumplido el plazo indicado sin haberse
tratado el expediente por la comisión, éste pasará al plenario para su
inmediata consideración.
16. Aplicar las sanciones a los jueces titulares, subrogantes y jubilados
convocados de acuerdo al artículo 16 de la ley 24.018, a propuesta de la
Comisión de Disciplina y Acusación. Las decisiones deberán adoptarse con
el voto de la mayoría absoluta de los miembros presentes. El Consejo de la
Magistratura de la Nación ejerce la potestad disciplinaria sobre los
funcionarios y empleados del Poder Judicial de la Nación, de acuerdo a las
leyes y reglamentos vigentes. La decisión de abrir un proceso disciplinario
no podrá extenderse por un plazo mayor de tres (3) años contados a partir
del momento en que se presente la denuncia contra el magistrado. Cumplido
el plazo indicado sin haberse tratado el expediente por la comisión, éste
pasará al plenario para su inmediata consideración.
Art. 7º – Sustituyese el artículo 9º de la ley 24.937 (t. o.
1999) y sus modificatorias, por el siguiente:
Artículo 9º: Quórum y decisiones. El quórum para
sesionar será de diez (10) miembros y adoptará sus decisiones por mayoría
absoluta de sus miembros presentes, salvo cuando por esta ley se requieran
mayorías especiales.
Art. 9º – Sustituyese el artículo 13 de la ley 24.937 (t. o.
1999) y sus modificatorias, por el siguiente:
Artículo 13: Comisión de Selección de Magistrados y Escuela Judicial. Es de
su competencia llamar a concurso público de oposición y antecedentes para
cubrir las vacantes de magistrados judiciales, sustanciar los concursos,
designar jurados, evaluar antecedentes e idoneidad de aspirantes,
confeccionar las propuestas de ternas elevándolas al plenario del Consejo y
ejercer las demás funciones que le establecen esta ley y el reglamento que
se dicte en consecuencia…
C) Procedimiento…
El plenario deberá adoptar su decisión por mayoría absoluta del total de sus
miembros y la misma será irrecurrible”.
Este punto está absolutamente ligado al requisito
constitucional de equilibrio en la composición del organismo y es lo que tiene
que ver con la modificación de las mayorías necesarias para adoptar las
decisiones más trascendentes.
Porque, por ejemplo, bajo la composición de la ley
anterior, bastaría que en vez de dos tercios del total se requiera una mayoría
absoluta, para que el estamento político, que tiene 7 miembros sobre 13,
pueda imponerse a los demás.
Así se advirtió tempranamente, al debatirse la ley 24.937,
que “con las mayorías exigidas en la norma que vamos a votar no habrá
preponderancia de sector corporativo alguno, que es justamente lo que el
constituyente quiso hacer” 30
30 Villarroel, Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores, 111ª reunión, 10/12/97, página
6599.
En síntesis, “composición equilibrada” y “mayorías
agravadas” son dos caras de una misma moneda, que tiene consagración en
el artículo 114 de la Constitución Nacional.
Tanto es así que la entonces senadora Cristina
Fernández, en 2005, al debatirse la ley 26.080, también defendió la
necesidad de que existan mayorías calificadas con dos tercios de los votos
para la selección y para la acusación de los jueces “con el objeto de evitar la
conformación de mayorías fáciles en procedimientos tan importantes como
la selección de magistrados”.
Más aún, Cristina Fernández señaló que la mayoría de
dos tercios era esencial: “Nosotros propusimos una mayoría sumamente
agravada para la selección y para la destitución de los jueces, precisamente
para dar una mayor garantía de transparencia en lo que respecta a la
conformación del sistema de decisión y al consenso que debe existir en
cuestiones tan importantes como la designación y destitución de los jueces”.
Frente a ello, nos encontramos hoy con que en la actual
ley no sólo se alteran de modo inconstitucional las proporciones de los
distintos estamentos, sino que se refuerza este desequilibrio a favor del
estamento más numeroso, estableciendo que las decisiones más
trascendentes pueden adoptarse con mayoría absoluta del total de sus
miembros, en vez de la mayoría agravada de dos tercios.
Esto se verifica fundamentalmente en el plano de la
selección de jueces [artículo 13, inciso c)], como en el de la acusación y
suspensión (artículo 7°, inciso 7).
Tal como dijimos antes, el partido político oficialista
contará, luego de la reforma, con 13 representantes en el consejo, con lo
cual podrá tener quórum propio y tomar las decisiones más relevantes en
cuanto a selección y remoción de magistrados. Aun dando por cierto –
aunque no lo es– que los jueces, abogados y académicos tendrán
representación, la violación al principio constitucional de equilibrio también
se verifica, por cuanto el estamento político, que cuenta con 7 miembros,
con el apoyo de cualquiera de los otros estamentos profesionales
individualmente considerados, podrá tomar las decisiones más relevantes,
dejando de lado la intervención de los otros dos.
Esto significa que, para las decisiones más relevantes, el
estamento de los jueces o el de los abogados, que tienen la garantía del
“equilibrio” que les acuerda el artículo 114 de la Constitución, pueden ser
sistemáticamente ignorados, y aun así, adoptarse decisiones de selección,
suspensión o remoción de magistrados.
A la misma conclusión se llega, por otro lado, en materia
de acusación y suspensión de magistrados, si consideramos que la
Constitución ha establecido un principio general en la materia, que proviene
de los artículos 53 y 59.
En este plano, resulta evidente que el constituyente ha
establecido que la destitución de los miembros de cada uno de los poderes
sólo pueda hacerse con una amplia mayoría del órgano acusador, de dos
tercios, lo que consagra un criterio de consenso y transparencia y, en última
instancia, un reaseguro de la división de poderes.
En el caso particular, tal como lo demuestra Gelli, el
proceso de destitución de un magistrado judicial tiene la naturaleza jurídica
de un “juicio de responsabilidad política”, que es idéntico en sus principios al
juicio político que reglamenta la Constitución31
Eso explica el porqué del reenvío del artículo 115 de la
Constitución al artículo 53, y permite afirmar que la mayoría agravada de dos
tercios, que caracteriza a la acusación en el juicio político a partir del artículo
53, deba estar también asegurada en el caso de magistrados inferiores del
Poder Judicial.
Por lo tanto, en la medida en que la modificación del
régimen de mayorías conduce a la posibilidad de que los estamentos de los
jueces o abogados pierdan su peso en la toma de decisiones centrales del
Consejo, es que se viola el equilibrio exigido por el artículo 114 de la
Constitución.
Al mismo tiempo, la ley viola la garantía genérica de que
sólo podrá destituirse a un integrante de alguno de los poderes del Estado
31 (Gelli, Constitución comentada, página 951).
previa acusación con una mayoría agravada de dos tercios, según lo
establecido en los artículos 53, 59 y 115 de la Constitución Nacional.32
Como vemos, el proyecto del Poder Ejecutivo, ahora
convertido en ley, ha introducido mayorías que no estaban previstas en el
texto de la ley 24.397, como en el caso del nuevo inciso 7°, del sustituido
artículo 7, en el que se agrega la necesidad de una mayoría absoluta de la
totalidad de los miembros para aprobar la terna que se girará al PEN.
Entonces, habiéndose ampliado a 19 miembros los
consejeros, con el voto de 10 de ellos bastará para tener por aprobada la
terna. La misma mayoría se requiere para dar inició al proceso de apertura
de remoción de los magistrados.
Para el caso de las sanciones a los magistrados la
mayoría que se exige es sólo la de los miembros presentes, lo que significa
que es una mayoría atenuada frente a las mayorías requeridas para la
aprobación de las ternas y remoción de jueces, diferencia que analizada a la
luz de la ampliación de la cantidad de consejeros y de la manera en que se
integran a dicho cuerpo, según correspondan a la lista ganadora o a la que
quedo en segundo lugar, le otorgan una mayoría automática al sector que
haya triunfado en las elecciones presidenciales.
Esta mayoría, atada a quien triunfe en las elecciones
presidenciales, genera una situación de precariedad en la estabilidad laboral
de los magistrados que entra en conflicto con el principio de inamovilidad en
los cargos, ya que podrán ser sometidos indiscriminadamente y
arbitrariamente a procesos sancionatorios, y lógicamente funciona como
amenaza latente sobre la mesura que deberán demostrar sus fallos cuando
haya intereses vinculados al poder de turno.
La reforma al Consejo de la Magistratura es una reforma
política realizada por políticos, sin consulta a los sectores interesados –
abogados, judicatura, académicos en derecho-, y con claros objetivos
políticos, evitar que los jueces molesten. Esta ley no intenta democratizar al
Poder Judicial, sino muy por el contrario colonizar a los jueces.
32 Tomado del Dictámen V correspondiente al orden del día 1905 de las sesiones ordinariasdel año 2013 del Plenario de las Comisiones de Asuntos Constitucionales, de Justicia y dePresupuesto y Hacienda.
Esta situación de inestabilidad impactará de lleno en los
jueces, en su tranquilidad de espíritu y necesariamente en sus
pronunciamientos, lo que pondrá en peligro la independencia del Poder del
Estado llamado a ser interprete natural de la Constitución nacional y
guardián de los derechos y garantías que la Carta Magna reconoce a los
habitantes de la nación.
Con estas normas desaparece la seguridad jurídica y la
independencia, y con esas desapariciones se vuelve casi imposible el
trabajo de los abogados, porque los jueces y magistrados deben reunir
diversos requisitos de idoneidad, pero no se les puede exigir actos de
heroísmo frente a la presión que implica el inicio de un proceso sancionatorio
en el Consejo de la Magistratura por dictar sentencias que molesten a algún
funcionario de turno.
Tan política y desafortunada es esta reforma al Consejo
de la Magistratura que el único caso en que se exige una mayoría calificada
de las tres cuartas partes de los miembros, es el previsto en el inciso 18 del
nuevo artículo 7°, que se refiere a la remoción de los consejeros.
Sin embargo, las arbitrariedades no terminan allí, porque
los consejeros provenientes de los estamentos correspondientes a los
abogados de la matricula federal, jueces y académicos pueden ser
removidos automáticamente, mientras que para los legisladores o el
representante del PEN el Consejo no tiene facultades para removerlos, sino
sólo para aconsejar al Congreso o al PEN que lo hagan.
Esta discriminación además de arbitraria, y violatoria del
principio de igualdad ante la ley, demuestra el carácter estrictamente político
de la reforma y el objeto de apropiarse de un órgano previsto por la
Constitución para garantizar una independencia que con la sanción de esta
ley queda borrada del mundo constitucional.
9 EL IMPACTO DE LA LEY 26.855 EN LOS DISINTOSAMBITOS.
En este sentido conviene citar las numerosas expresiones
de preocupación de distintas asociaciones de Abogados, ONG defensoras
de derechos humanos y civiles, de organismos Internacionales, y de distintas
Cámaras de Apelaciones Federales y Justicia Provinciales.
Así, el Colegio Público de Abogados de la CapitalFederal, que lleva la matricula federal de todos los abogados de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, con fecha 16 de abril de este año curso una
comunicación al señor Presidente de la Cámara de Senadores por la que le
hizo llegar el Dictamen elaborado por dicha institución respecto de los
proyectos de reforma judicial, del cual se puede extractar:
“Este proyecto reforma viene a intentar concretar el tercer intento fallido de
traducir a la realidad la integración del cuerpo, profundizando aún más la
injerencia del sector político por sobre el resto de los estamentos que deben
conformarlo, llevándolo al extremo de trocar la misma esencia del Consejo
de la Magistratura, para convertirlo en un órgano politizado y partidizado, por
definición, al servicio de mayorías circunstanciales y a los vaivenes que los
cambios de conducción generen en las elecciones nacionales. Desaparece
la composición estamentaria, ya que, al exigir que la elección de los
representantes de los jueces, los representantes de los abogados y
académicos se efectúe mediante el sufragio universal, obliga a sus
postulantes a enrolarse o alinearse políticamente con algún partido afín y
desde ese lugar, formar parte de las decisiones cruciales que hacen a la
integración del poder judicial. Es decir, el artículo 114 de la CN se convertiría
en letra muerta en la medida en que todos serían resultantes de la elección
popular y no ya los órganos cuya composición está prevista en la CN que así
sea.
El texto del artículo 114 CN claramente establece que los órganos
resultantes de la elección popular son sólo aquellos provenientes de tal
elección, senadores y diputados por el poder legislativo y el poder ejecutivo.
De lo contrario el texto no tendría ningún sentido”. 33
También se pronunció la Federación Latinoamericanade Magistrados, señalando que los cambios importan un grave peligro para
la existencia misma de la república Argentina y que se pretendía sustituir a la
Corte Suprema vaciándola de funciones.
La Asociación de Magistrados Brasileños puntualizó
que “es una afrenta al guardián de los derechos de los ciudadanos, cuando
se pretende silenciar a la justicia impidiéndole la concesión de medidas
33 http://www.cpacf.org.ar/files/acordadas/Nota%20Senadores%20y%20Diputados.pdf
cautelares” y que “sólo en momentos históricos de opresión y de dictaduras
radicales es que se vio la implementación de medidas de debilitamiento del
Poder Judicial, y el primer paso es callar a la prensa, el segundo, debilitar a
la Justicia, desacreditando sus decisiones”.
En sentido similar se pronunciaron la Asociación deMagistrados del Perú, la Asociación Nacional de Magistrados del PoderJudicial de Chile, la Asociación de Jueces del Paraguay y la UniónIberoamericana de Colegios y Agrupaciones de Abogados34
La Asociación por los derechos Civiles –ADC- ha
manifestado, mediante un informe especial, su profunda preocupación por la
orientación general de los cambios impulsados, ya que lejos están de
democratizar la justicia y de atacar los problemas fundamentales que afectan
al poder judicial. Por el contrario, el proyecto del Poder Ejecutivo nacional
promueve la partidización de la administración de justicia y permite un
control absoluto del partido de gobierno sobre el Consejo de la Magistratura,
desvirtuando así el mandato constitucional y afectando gravemente el estado
de derecho, la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos
y la independencia de la justicia. Si bien el paquete de reformas incluye
valiosos cambios tanto en materia de trasparencia y acceso a información
judicial como con relación al ingreso a la carrera judicial, ellos no compensan
de manera alguna las gravísimas consecuencias institucionales y legales
que acarrearán los proyectos de reforma al Consejo de la Magistratura, las
modificaciones al sistema de medidas cautelares, y la creación de nuevos
tribunales de casación.35
La titular de la Relatoría Especial de la Organización deNaciones Unidas (ONU) sobre la independencia judicial, Gabriel Knaul,experta en independencia del Poder Judicial indicó con preocupación que el
proyecto de ley sobre el Consejo de la Magistratura establece que los
Consejeros serán electos por votación popular directa y las candidaturas
serán canalizadas a través de las listas de los partidos políticos. “Al otorgar
la posibilidad a los partidos políticos de proponer y organizar las elecciones
de los consejeros, se pone en riesgo la independencia de los miembros del
Consejo de la Magistratura, lo que compromete seriamente los principios de
34 La Nación, jueves 2 de mayo de 2013, pagina 835 http://www.adc.org.ar/sw_contenido.php?id=986
separación de poderes y de la independencia del Poder Judicial, elementos
fundamentales de toda democracia y de todo Estado de Derecho”, subrayó
la experta. “La disposición sobre la elección partidaria de los miembros del
Consejo de la Magistratura es contraria al artículo 14 del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos y a los Principios básicos relativos a la
independencia de la judicatura”, afirmó la Relatora Especial de la ONU.
Asimismo, los requisitos para ser candidato a Consejero se modifican
sustancialmente y se reducen las mayorías necesarias para la adopción de
decisiones relevantes, incluida para la remoción de jueces, sin posibilidad de
recurso alguno.
“Hago un llamado a Argentina a que establezca procedimientos claros y
criterios objetivos para la destitución y sanción de jueces, y que se asegure
un recurso efectivo a los jueces para impugnar dichas decisiones, en aras de
salvaguardar la independencia judicial”, dijo.
Sobre el proyecto de ley de regulación de medidas cautelares, la experta
señaló que “el uso y el periodo de vigencia de las medidas cautelares contra
el Estado no pueden ser restringidos. En caso contrario, el acceso a la
justicia no se encuentra plenamente garantizado”.
“Las limitaciones aprobadas a las medidas cautelares son contrarias a los
artículos 2 (3) y 14 (1) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos, entre otros
estándares internacionales relevantes”, alertó la Relatora Especial de la
ONU. 36
Las Cámaras de Apelaciones Federales a través de la
página oficial del Centro de Información Judicial –CIJ-, un verdadero ejemplo
de democratización del Poder Judicial y de la Corte Suprema de Justicia, ya
que a través de dicho sitio de internet se puede acceder a totalidad de las
novedades de dicho poder, videos e información judicial, señaló que “La
Corte Suprema de Justicia de la Nación recibió comunicados y notas
respaldando lo actuado por el Máximo Tribunal para la afirmación de la
independencia judicial y de su rol como cabeza de un poder del Estado.
A continuación se publica el listado de las comunicaciones y se puede
acceder a los respectivos documentos el sitio en internet del Centro de
Información Judicial –CIJ-: Junta Federal de Cortes y Superiores Tribunales
36 http://www.hrea.net/index.php?base_id=2&language_id=2&headline_id=16714
de Justicia de las Provincias Argentinas y de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires, Asociación de Magistrados y Funcionarios de la Justicia Nacional,
Cámara Nacional de Apelaciones en lo Criminal y Correccional Federa; ;
Cámara Federal de Apelaciones de Comodoro Rivadavia; Cámara Nacional
de Apelaciones del Trabajo; Cámara Federal de Apelaciones de Córdoba;
Cámara Federal de Apelaciones de Mendoza; Cámara Federal de
Apelaciones de Salta; Cámara Federal de Apelaciones de Corrientes;
Cámara Federal de Apelaciones de Posadas; Cámara Federal de
Apelaciones de Resistencia; Cámara Federal de Apelaciones de La Plata;
Cámara Federal de Apelaciones de Bahía Blanca; Cámara Nacional de
Apelaciones en lo Civil; Cámara Federal de Apelaciones de General Roca;
Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal;
Cámara Federal de Apelaciones de Rosario; Cámara Federal de la
Seguridad Social; Cámara Nacional en lo Penal Económico; Cámara Federal
de Apelaciones de Paraná; Cámara Nacional de Apelaciones en lo
Comercial; Cámara Federal de Apelaciones de San Martín; Cámara Federal
de Apelaciones de Tucumán; Cámara Nacional Electoral; Cámara Nacional
de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal y Cámara Federal de
Apelaciones de Mar del Plata.37
10 MEDIDA CAUTELAR INNOVATIVA.Solicito de conformidad con las prescripciones legales,
ínterin se dicte la sentencia de fondo, que V.S. disponga la suspensión de la
fuerza ejecutoria del artículo 30° de la Ley N° 26.855 y del DTO Nº
577/2013, y se ordene en consecuencia al Poder Ejecutivo Nacional que
suspenda la convocatoria a elecciones dispuestas por el decreto 577/2013
para cubrir los cargos de candidatos a Consejeros de la Magistratura en
representación de los jueces, abogados y académicos, conforme a los
argumentos que se expondrán seguidamente a los cuales remitimos en
honor a la brevedad.
Para el hipotético caso que al momento de considerar el
dictado de la medida cautelar solicitada V.S aplique la ley N° 26.854, se deja
desde ya planteada la inconstitucionalidad de la misma en los términos de lo
37 http://www.cij.gov.ar/nota-11301-La-Corte-recibio-el-respaldo-de-organizaciones-del-Poder-Judicial-y-de-Camaras-Nacionales-y-Federales.html
manifestado en el punto 11 y siguientes del presente escrito al cual
asimismo remitimos.
11.1. Inconstitucionalidad de la ley 26.854. Requisitosde procedencia de las medidas cautelares. Aplicación supletoria delcódigo procesal civil y comercial de la nación.
Para el hipotético caso que VS aplique a la presente
solicitud sobre la medida cautelar solicitada las disposiciones de la
recientemente sancionada ley N° 26.854, solicito se declare su
inconstitucionalidad; en tanto introduce modificaciones para beneficiar aún
más la posición del Estado Nacional en relación al resto de los justiciables,
respecto de la procedencia de las medidas cautelares.
Esto, violando expresas disposiciones constitucionales.
En efecto, esta ley establece, a fin de regular las medidas
cautelares en las causas en las que es parte o interviene el Estado Nacional,
condiciones de procedencia, trámite y efectos que desnaturalizan el
significado del instituto cautelar y privilegian desmesuradamente la posición
del Estado Nacional en perjuicio del resto de los justiciables atacando
seriamente la garantía constitucional de igualdad ante la ley.
Las medidas cautelares tienen por objeto asegurar el
contenido de las sentencias que eventualmente se dicten en los procesos
judiciales en cuento a su eficacia. Sin este instituto, se ven desnaturalizados
los derechos ciudadanos pues cualquier demandado podría realizar actos
tendientes a tornar de imposible cumplimiento las sentencias. Atento esa
funcionalidad se advierte que estos instrumentos forman parte del contenido
constitucional protegido del derecho a la tutela judicial efectiva.
Tanto la Constitución Nacional como diversos
instrumentos internacionales de derechos humanos establecen normas
precisas para la tutela judicial efectiva, máxime en los casos de peligro en la
demora38
Según la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos, “el derecho a la tutela judicial genera la obligación estatal de38 Ver art. 43 de la Constitución Nacional; art. 8 de la Declaración Universal de DerechosHumanos; art. 2.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; art. 25 de laConvención Americana Sobre Derechos Humanos; art. XVIII de la Declaración Americanade los Derechos y Deberes del Hombre.
establecer y garantizar recursos judiciales idóneos y efectivos para la
protección cautelar de los derechos”39
La noción de “efectividad” que surge del artículo 25 de la
Convención Americana exige que las herramientas judiciales disponibles
incluyan medidas procesales como las medidas cautelares y, en general,
recursos judiciales sencillos y rápidos para la tutela de derechos, con miras a
impedir que las violaciones se prolonguen en el tiempo40.
Asimismo, a fin de ser considerados “idóneos”, la CIDH
puntualiza, entre otras cosas, que debe tratarse de recursos sencillos,
urgentes, informales y accesibles41
En este sentido, la ley que impugnamos al establecer
mayores prerrogativas a favor del Estado y nuevos requisitos para quien
ejerce la pretensión, desvirtúa la protección rápida y eficiente que deben
procurar las cautelares.
Entre otros cuestionamientos que se pueden formular,
precisamos los siguientes vicios de inconstitucionalidad en los artículos 3, 4,
13.1, 5, 8.1 y 20.
Antes de pasar al desarrollo en particular de cada uno de
los artículos cuya inconstitucionalidad se pretende, conviene recordar a
modo de introducción general lo sostenido por el prestigioso doctrinario Luis
Fernando Solano Carrera quien señala certeramente que
―”…independencia, separación, división, equilibrio, colaboración entre
poderes, pero también control, son conceptos que deben asumirse con
especiales precauciones, por esa tendencia ―quasi natural de las
autoridades y poderes públicos a desbordar el ejercicio de sus
competencias, o a incidir en las que corresponden a otros. De allí que se
deba afirmar que será en la operatividad práctica de los sistemas jurídicos y
políticos; en cómo se comportan sus operadores realmente en la defensa del
39 CIDH, Informe sobre la Situación de las Defensoras y Defensores de los DerechosHumanos en las Américas, OEA/Ser.L/V/II.124, 7 de marzo de 2006, página 3540 CIDH; El acceso a la justicia como garantía de los derechos económicos, sociales yculturales. Estudio de los estándares fijados por el Sistema Interamericano de DerechosHumanos; OEA; 7 de septiembre de 2007; párr. 261.41 CIDH, “Informe sobre la Situación de las Defensoras y Defensores…”, pag. 35 y 36.
principio de división de poderes, en donde pueda medirse la calidad
democrática de los países.42.
El mismo autor, afirma al avanzar en sus notas que en los
primeros tiempos del constitucionalismo ―”…los derechos de las personas
se reconocían, pero estaban disponibles para la ley, o lo que es igual, los
derechos existían dentro de la ley, mientras que hoy, por otras fuentes de
influencia jurídico – política, entendemos que las leyes valen en la medida
que respetan los derechos de las personas. Y más estrictamente, como se
estila afirmar hoy, por influencia de la ley Fundamental alemana de 1949, las
leyes valen en la medida en que respeten el ―contenido esencia de los
derechos fundamentales”43.Entendemos que la totalidad del Régimen de Medidas
Cautelares contra el Estado Nacional, promulgado bajo el número 26.854, es
por su propia naturaleza restrictiva y regresiva de derechos fundamentales y
en consecuencia, insanablemente inconstitucional.
Además de resultar repugnante al derecho de defensa en
juicio garantizado por el artículo 18 de la Constitución Nacional, se alza
contra los principios de Progresividad de los Derechos Económicos, Sociales
y Culturales previsto por el Capítulo III, artículo 26, del Pacto de San José de
Costa Rica y de Tutela Judicial Efectiva que emana del derecho fundamental
de toda persona de acceder a tribunales independientes en procura de
Justicia según ha sido proclamado en el art. 10 de la Declaración Universal
de Derechos Humanos de 1948 y del art. 8 del Pacto de la San José citado,
en donde se reconocen los siguientes derechos:
a) a ser oído con las debidas garantías;
b) a que el proceso se desarrolle dentro de un plazo
razonable; y
c) a ser juzgado por un juez o tribunal competente;
independiente; e imparcial, establecido con anterioridad por la ley.
Ello es así, porque hasta la sanción del presente estatuto
resultaba aplicable a los juicios contencioso administrativos y a las
demandas contra el Estado Nacional, en general, el régimen de medidas
42 Artículo de doctrina titulado “La Justicia Constitucional y Separación de Poderes. El CasoCosta Rica”, publicado en Investigaciones 1-2 (2008), CSJN, Luís Fernando Solano Carrera43 Idem 21
cautelares previsto por el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación,
que daba una correcta y amplia protección a los derechos hasta el momento
del dictado de la sentencia.
La presente ley ha venido a restringir aquel derecho
adjetivo que garantizaba una protección amplia de los derechos sustantivos,
restringiendo indebidamente, con arbitrariedad y de manera discriminatoria
la protección de los derechos constitucionales básicos que no son otros que
los derechos humanos enunciados en los dos primeros capítulos de nuestra
Constitución Nacional. Con especial referencia a la aplicación de la Tutela
Judicial Efectiva en el ámbito de los pleitos en que el Estado nacional es
parte, desde la doctrina se señala que el contenido del derecho a la tutela
judicial efectiva ―”…es muy amplio, ya que despliega sus efectos en tres
momentos distintos: primero, al acceder a la justicia; segundo, durante el
desarrollo del proceso; y finalmente, al tiempo de ejecutarse la sentencia”44Gordillo destaca ―como principio supranacional el derecho a la ―tutela
judicial efectiva, lo que significa inexistencia de sectores inmunes al control
judicial y a la justicia pronta y eficaz, en esta concepción de las normas
internacionales y del bloque de constitucionalidad, la invalidez de la ley
26.854 es absoluta. 45
A continuación fundaremos las inconstitucionales que en
particular encierra el régimen de la ley 26.854 y luego demostraremos la
existencia de los requisitos necesarios para la concesión de una medida
cautelar en los términos del artículo 230 del Código Procesal Civil y
Comercial de la Nación o de la protección que su señoría entienda
corresponde decretar, hasta tanto finalice esta acción y se restablezca el
imperio de la Constitución Nacional.
11.1.1. Inconstitucionalidad del artículo 4° de la ley26.854.
Sin perjuicio de que resulta discutible desde la doctrina la
conveniencia o no de dar vista previa a la parte que eventualmente sea la
44 El derecho a la tutela judicial efectiva y el acceso a la jurisdicción ContenciosoAdministrativa, Perrino, Pablo Esteban, Revista de Derecho Público, Rubinzal-Culzoni, año2003-I, Proceso administrativo I, ps. 257/294.
45 Gordillo, Agustín. http://www.gordillo.com/pdf_tomo2/capitulo13.pdf
destinataria de la medida cautelar, en el caso concreto resulta una dilación
que afecta el derecho de defensa el someter el cumplimiento del inciso 1°
del artículo 4° de la ley 26.854, ya que es obvio que el Estado nacional se
opondrá a la misma y que esgrimirá razones vinculadas con la defensa de
los intereses del Estado nacional, aun cuando en el caso no surge un peligro
patrimonial para la Administración Pública.
Por lo demás, entendemos que este mecanismo resta
eficacia y por lo tanto viola el derecho de defensa y el principio de la tutela
judicial efectiva, en tanto anula el efecto “sorpresivo” de la protección
cautelar.
Advierta por lo demás V.S. que, al establecer el Art. 4. el
deber del juez de requerir a la autoridad pública demandada que produzca
un informe que dé cuenta del interés público comprometido por la solicitud,
previo a otorgar la medida; junto con el cual la parte demandada podrá
expedirse acerca de las condiciones de admisibilidad y procedencia de la
medida solicitada y acompañará las constancias documentales que
considere pertinentes, promueve así la incorporación de un procedimiento
bilateral o paralelo antes del dictado de la medida, incrementando el riesgo
de que se consumen los hechos lesivos que intentan evitarse con la traba de
la medida a consecuencia de la mayor extensión de los plazos involucrados.
Esto desvirtúa la regla esencial que caracteriza a las medidas cautelares,
que precisamente, es que éstas se dicten “in audita parte”.
Similar circunstancia se podría dar para los casos
contemplados por el art. 7° de la ley impugnada, para los casos de
ampliación, mejora o sustitución de la medida vigente, para lo cual también
se exige el traslado previo de tres (3) días.
11.1.2. Inconstitucionalidad del artículo 5° de la ley26.584.
Entendemos que la vigencia temporal establecida por este
artículo en un máximo de 6 ó 3 meses, según se trate de procesos ordinarios
o sumarísimos, como la limitación de su prórroga, resulta de absoluta
inconstitucionalidad dada la irrazonabilidad de establecer plazos objetivos
para medidas extraordinarias que están directamente relacionadas con las
situaciones fácticas del caso en el que se decreta la medida cautelar.
El mero paso del tiempo no modifica el daño irreparable
que produciría el peligro en la demora del pronunciamiento definitivo que dio
lugar, junto a otros requisitos, a la medida cautelar decretada. Es una
distracción para justificar la ilegalidad manifiesta de este régimen el haber
fijado plazos perentorios sustancialmente menores al tiempo que insume un
proceso en la justicia argentina.
Por lo demás, si esta norma se analiza en conjunto con el
artículo 9° de la ley bajo examen, rápidamente llegaremos a la conclusión
que la ley 26.584 es derogatoria del instituto cautelar contra la
Administración pública y que se le ha dado esta forma a fin de evitar críticas
al PEN al haber puesto al margen de la ley y de la Constitución nacional a
dicha Administración.
Coincidimos cuando se señala que ―….uno de los pilares
de la tutela judicial efectiva es el derecho de acceso a la justicia. Una
obviedad: no puede razonablemente sostenerse que se respeta aquel
derecho cuando ni siquiera se ha podido peticionar judicialmente el
resguardo de los intereses… como señalara Bidart Campos ―según sea la
índole de la pretensión que el justiciable incluye en el proceso, la naturaleza
y el trámite de ese proceso deberán aportar todo cuanto sea conducente
para la decisión justa y oportuna de la antes aludida pretensión46.
Por lo demás, si bien es cierto que la corte Suprema en el
caso “Clarín” estableció un plazo de vigencia para la medida cautelar lograda
por ese medio periodístico, también es cierto que ese plazo no fue
perentorio, que la Corte podría haberlo prorrogado sobre la base de diversas
ponderaciones y argumentos y que en otras causas ha decidido que ―es de
la esencia de las medidas cautelares enfocar sus proyecciones –en tanto
dure el litigio- sobre el fondo mismo de la controversia, ya sea para impedir
un acto o para llevarlo a cabo, porque se encuentran enderezadas a evitar la
producción de perjuicios que podrían tornarse de muy dificultosa o imposible
reparación en la oportunidad del dictado de la sentencia definitiva. 47
46 Medidas Cautelares, Mario Kipper, La Ley, pág.655/6.47 Fallos: 326:2261.
En este sentido, entendemos suficiente para cualquier
sujeto, incluido al Estado, la garantía de que la medidas cautelares
mantendrán su vigencia hasta el fin del proceso sólo en la medida en que las
condiciones de verosimiltud en el derecho y peligro en la demora como
condiciones previas de admisibilidad que han permitido el despacho de las
medidas cautelares se mantengan a lo largo del tiempo en forma invariable.
Como se advierte, esta disposición, contrariamente a lo
que la letra pretende aparentar, implica imponer un límite irrazonable a la
decisión judicial, considerando que las medidas cautelares tienen como
finalidad asegurar el cumplimiento de la sentencia de fondo. El único modo
para que esto se cumpla realmente es precisamente, que permanezcan
vigentes hasta que la sentencia definitiva sea dictada y ejecutada.
Lo contrario, tornaría a la medida ilusoria en cuanto a su
causa y fundamento, atento los extensos plazos que conllevan los procesos
promovidos en contra del Estado Nacional, incluso, aquellos que tramitan
por vía del amparo.
11.1.3. Inconstitucionalidad del artículo 8.El Art. 8. Sostiene que se producirá la caducidad de pleno
derecho de las medidas cautelares que se hubieren ordenado y hecho
efectivas antes de la interposición de la demanda, si encontrándose agotada
la vía administrativa no se interpusiere la demanda dentro de los diez (10)
días siguientes al de su traba.
Cuando la medida cautelar se hubiera dispuesto
judicialmente durante el trámite del agotamiento de la vía administrativa,
dicha medida caducará automáticamente a los diez (10) días de la
notificación al solicitante del acto que agotase la vía administrativa.
El proyecto prevé que en los casos en que se encuentre
pendiente el agotamiento de la vía administrativa, la medida cautelar perderá
vigencia al momento de la notificación del acto administrativo que la agotase.
Ello implica que, en estos casos, la administración
demandada tendrá en sus manos la facultad de hacer cesar los efectos de la
medida cautelar dispuesta judicialmente. Atribuir a un acto administrativo el
efecto de dejar sin efecto una medida judicial, implica poner en cabeza de
una de las partes de un proceso -en este caso, el Estado Nacional- la
prerrogativa de revocar una decisión dictada por un magistrado judicial.
Es decir que, en estos casos, la administración que
pretenda dejar sin efecto una medida cautelar dictada en su contra no
requerirá cumplir con los procedimientos judiciales recursivos o con la
solicitud judicial de revocar la medida por el cambio de las circunstancias
que motivaron su procedencia. Al contrario, le bastará con dictar un acto
administrativo para dejar sin efecto una medida cautelar dispuesta
judicialmente.
11.1.4. Inconstitucionalidad del artículo 9° de la ley26.854.
El citado artículo establece que ―Los jueces no podrán
dictar ninguna medida cautelar que afecte, obstaculice, comprometa,
distraiga de su destino o de cualquier forma perturbe los bienes o recursos
propios del Estado, ni imponer a los funcionarios cargas personales
pecuniarias.La amplitud de los supuestos postulados por este artículo
conduce irremediablemente a su invalidez, ya que no podría en ningún caso
superar el test de proporcionalidad al que se encuentran sometidas las
normas jurídicas para su validez constitucional.
Su redacción cubre literalmente cualquier supuesto en
que la Administración pública tenga actuación o interés y peca de ser una
reglamentación irrazonable del derecho de defensa en juicio garantizado por
el artículo 18 de la Constitución nacional. Como bien ha destacado Funes de
la Vega ―la garantía del debido proceso incluye el concepto de duración
razonable para que la tutela sea eficaz y acorde con la naturaleza de la
pretensión jurídica que se ventila, concepto que la jurisprudencia de la Corte
Suprema de justicia de la Nación y la doctrina consideraron en su momento
incluidas en la garantía del artículo 18 de la constitución Nacional o
vinculadas a ella. La tutela judicial efectiva, como aconteció con la garantía
innominada del debido proceso adjetivo, se caracteriza por su amplitud tanto
en el plano garantístico, como en la protección del interés general en procura
de una buena administración. Su formulación es más amplia y apunta a la
eliminación de trabas que obstaculizan el acceso al proceso; para impedir
que por formalismos procesales queden ámbitos de actividad administrativa
inmunes al control, tendiendo por último a asegurar el ejercicio pleno de la
jurisdicción48.
11.1.5. Inconstitucionalidad de los artículos 10 y 11 dela ley 26.854.
La norma citada resulta restrictiva de derechos en tanto
exige como contracautela, en las medidas cautelares dictadas contra el
Estado nacional o sus entidades descentralizadas, caución real o personal
por las costas y daños y perjuicio que pudiere ocasionar la medida.
No basta y es una mera distracción el que el segundo
párrafo señale que sólo será admisible la caución juratoria respecto de las
medidas donde se encuentre en juego la vida digna conforme a la
Convención Americana de Derechos Humanos, la salud o un derecho de
naturaleza alimentaria, ya que se deja afuera infinidad de supuestos donde
los administrados pueden no tener la capacidad de prestar una caución real
o personal frente a un daño cierto producido por el Estado nacional. La
clausula ha sido diseñada al sólo efecto de restringir el acceso a la tutela
judicial efectiva, resulta regresiva de derechos y viola el artículo 18 de la
Constitución nacional.
Por lo demás, el artículo 11, exime al Estado nacional de
dicha carga, lo que conduce a una violación de la igualdad a la que deben
estar sometidas las partes de un proceso.
Teniendo en cuenta que la emergencia económica se ha
convertido en la norma y que el reconocimiento de poderes ampliados al
PEN, delegaciones legislativas de dudosa constitucionalidad y la posibilidad
de dictar decretos de necesidad y urgencia sometidos a un control posterior
por una Comisión Bicameral del Congreso que difícilmente dictaminará en
contra de la validez de dichos DNU o decretos delegados, la situación de
48 III Jornadas nacionales de Jóvenes Administrativistas, Ponencia “Medidas Cautelares:
Herramientas en el sistema de garantías”, Córdoba 2005.
indefensión a la que se encuentran sometidos los administrados frente al
Estado nacional cobra ribetes escandalosos.
Ahora se suma el hecho de que sea el Estado nacional
quien pueda requerir medidas cautelares contra los administrados y que esté
al margen de la rigurosidad de los requisitos que ese mismo Estado nacional
ha establecido para los administrados.
11.1.6. Inconstitucionalidad del artículo 13.El Art. 13. Inc. 1. Establece que la suspensión de los
efectos de una ley, un reglamento, un acto general o particular podrá ser
ordenada a pedido de parte cuando concurran simultáneamente los
siguientes requisitos:
a) Se acreditare sumariamente que el cumplimiento o la
ejecución del acto o de la norma, ocasionará perjuicios graves de imposible
reparación ulterior;
b) La verosimilitud del derecho invocado;
c) La verosimilitud de la ilegitimidad, por existir indicios
serios y graves al respecto;
d) La no afectación del interés público;
e) Que la suspensión judicial de los efectos o de la norma
no produzca efectos jurídicos o materiales irreversibles.
En relación a este límite del interés público respecto de la
procedencia de las medidas cautelares, corresponde decir, en primer lugar,
que so pretexto de procurar razonabilidad se le otorgan al juez facultades
exorbitantes fundadas en la consideración personal de la posible afectación
del interés público, y que, en segundo lugar, el texto propuesto pone en
cabeza del particular la carga de probar que la suspensión del acto no afecta
el interés público.
Sin embargo, la carga de la prueba de esta circunstancia
de ningún modo puede recaer sobre el particular, en tanto éste no dispone
de los medios para acreditarlo. Por el contrario, entendemos que si el
particular acredita que el derecho que invoca resulta verosímil y que existe
peligro en la demora, no puede haber interés público que se contraponga a
la protección del derecho invocado por el particular ni a su protección
inmediata.
Así, no es posible supeditar la procedencia de la
suspensión de un acto administrativo que, prima facie, es violatorio de
alguno de los derechos constitucionales de una persona a la no vulneración
del interés público.
En reconocimiento de este principio se ha desarrollado el
constitucionalismo y la idea misma de derechos constitucionales y de
derechos humanos: cualquiera sea el interés público, o el interés de las
mayorías en un determinado momento histórico, aquél no puede justificar la
violación de los derechos de las personas.
Por otra parte, no debe perderse de vista la dificultad que
entraña la definición misma del concepto de interés público, que tantas
veces se ha invocado para justificar limitaciones a derechos.
Sobre esta clase de conceptos indeterminados, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos ha opinado que “[…] No escapa a la
Corte, sin embargo, la dificultad de precisar de modo unívoco los conceptos
de "orden público" y "bien común", ni que ambos conceptos pueden ser
usados tanto para afirmar los derechos de la persona frente al poder público,
como para justificar limitaciones a esos derechos en nombre de los intereses
colectivos. A este respecto debe subrayarse que de ninguna manera podrían
invocarse el “orden público” o el “bien común” como medios para suprimir un
derecho garantizado por la Convención o para desnaturalizarlo o privarlo de
contenido real (ver el artículo 29.a) de la Convención). Esos conceptos, en
cuanto se invoquen como fundamento de limitaciones a los derechos
humanos, deben ser objeto de una interpretación estrictamente ceñida a las
“justas exigencias” de “una sociedad democrática” que tenga en cuenta el
equilibrio entre los distintos intereses en juego y la necesidad de preservar el
objeto y fin de la Convención […]”49
Finalmente, el nuevo requisito hasta puede lucir
redundante, pues al momento de decidir el otorgamiento de una medida
cautelar los jueces deben, en todos los casos, valorar el interés público (y en
49 Corte IDH, Opinión Consultiva Nº5/85 del 13 de noviembre de 1985, párrafo 67.
caso de concluir que su persecución podría afectar derechos individuales,
privilegiar el goce de éstos).
En consecuencia, entendemos que para el otorgamiento
de una medida cautelar sólo puede exigirse al peticionario la acreditación de
la verosimilitud del derecho invocado y del peligro en la demora. Al
acreditarse estas dos circunstancias quedarían probados los perjuicios que
la ejecución del acto le irrogaría al particular. Cualquier otra exigencia
desnaturalizaría las medidas precautorias. Por lo demás, todo otro perjuicio
ajeno al interés del particular es de prueba imposible para éste último.
11.1.7. Inconstitucionalidad del párrafo 2°, inciso 3°,del artículo 15 de la ley 26.854.
El inciso en cuestión establece que ―El recurso de
apelación interpuesto contra la providencia cautelar que suspenda, total o
parcialmente, los efectos de una disposición legal o un reglamento del
mismo rango jerárquico, tendrá efecto suspensivo, salvo que se encontrare
comprometida la tutela de los supuestos enumerados en el artículo 2°, inciso
2.
Reconocer efectos suspensivos a los recursos de
apelación que deduzca el Estado nacional contra las medidas cautelares
decretadas en su contra, es virtualmente declarar o establecer la
imposibilidad de obtener medidas cautelares contra el Estado nacional.
Como puede observarse de la conjunción de las
diferentes normas enumeradas en este capítulo, la restricciones a las
cautelares contra el Estado es de tal magnitud que en los hechos significa
que se ha legislado la prohibición de dictar medidas cautelares contra la
Administración pública.
Analizado el plexo normativo de tal manera solo puede
concluirse que la ley 26.854 es absolutamente inconstitucional en tanto viola
el derecho de igualdad ante la ley del artículo 16 y el de defensa en juicio
garantizado por el artículo 18 de la Constitución nacional.
En el ámbito del bloque de constitucionalidad, la ley
26.854 resulta repugnante al artículo 24 –derecho a la igualdad ante la ley-,
25 –protección judicial- y 26 –derechos económicos, sociales y culturales,
clausula de progresividad- del pacto de San José de Costa Rica y el artículo
1° del protocolo Adicional de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, conocida como Protocolo de San Salvador, en virtud del cual los
estados parte se comprometieron a lograr progresivamente la plena
efectividad de los derechos reconocidos en dicho acuerdo internacional.
Entendemos que el principio o la clausula de
“progresividad” de los derechos no sólo debe ser entendida como la
obligación de sancionar leyes tendientes a la efectivización de los derechos
reconocidos en dicho Protocolo adicional al Pacto de San José de Costa
Rica, sino como la obligación de los Estados parte de evitar sancionar que
restrinjan derechos de manera irrazonable y fuera de cualquiera de la
excepciones previstas o derogar normas jurídicas que reconocen derechos
en sintonía con dichos tratados.
11.1.8. Inconstitucionalidad del artículo 20.El Art. 20 establece que la vía de la inhibitoria además del
supuesto previsto en el artículo 8° del Código Procesal Civil y Comercial de
la Nación, procederá también para la promoción de cuestiones de
competencia entre jueces de una misma circunscripción judicial, en todas las
causas en que el Estado nacional, o alguno de sus entes, sean parte. Todo
conflicto de competencia planteado entre un juez del fuero contencioso
administrativo y un juez de otro fuero, será resuelto por la Cámara
Contencioso Administrativo Federal; mientras que cuando el conflicto de
competencia se suscitare entre la Cámara Contencioso Administrativo y un
juez o Cámara de otro fuero, el conflicto será resuelto por la Cámara Federal
de Casación en lo Contencioso Administrativo Federal.
De esto surge que por cuestiones de competencia entre el
fuero Contencioso y otros fueros, va a intervenir la Cámara Federal de
Casación en lo Contencioso Administrativo Federal para definir si se queda
en el fuero o se va a otro, lo que deja al descubierto la verdadera intención
en esta decisión del fuero a intervenir, por medio de lo cual tomaran
virtualidad “comisiones especiales”.
Esto, toda vez que la disposición de la aplicación de la
norma a las causas en trámite, mediante la instrucción de designar los
jueces integrantes de las nuevas cámaras de casación sin dar cumplimiento
con el debido proceso constitucional establecido en los arts. 99, inc. 4°, y
114, inc. 1° y 2°, CN, afecta la garantía establecida en el art. 18 CN que
prevé que ningún habitante de la Nación puede ser ni juzgado por
comisiones especiales, o sacado de los jueces designados por la ley antes
del hecho de la causa.
12. REQUISITOS DE PROCEDENCIA DE LA MEDIDACAUTELAR POR APLICACIÓN SUPLETORIA DEL CPCCN.
Atento a que se ha planteado la inconstitucionalidad del
régimen de la ley 26.854, V.S. deberá aplicar como se hacía en forma previa
a la sanción de la ley 26.854 el Código Procesal Civil y Comercial de la
Nación en su antigua redacción en cuanto al despacho de las medidas
cautelares que aquí solicitamos se refiere.
Entendemos que la “democratización de la justicia”
iniciada por el PEN constituye una cuestión de “notoria gravedad
institucional” reconocida tanto interna como internacionalmente, como ha
quedado acreditado con las múltiples citas de dictámenes y comunicados
transcriptos oportunamente en este trabajo y por la cantidad de acciones
iniciadas por constitucionalistas de nota del foro federal, el Colegio Público
de Abogados de la Capital Federal y diversos profesionales en defensa de
sus derechos e intereses legítimos.
En cuanto a los presupuestos y requisitos de admisibilidad
se refiere, y que ameritan el dictado de la medida cautelar solicitada diremos
entonces lo siguiente.
12.1. Verosimilitud del derecho.Teniendo en cuenta que este requisito formal sólo apunta
a la demostración de una probabilidad de la existencia del derecho que se
invoca y no a la demostración de la certeza absoluta, propia de la sentencia
que resuelva la cuestión de fondo que ha dado lugar a esta acción,
entendemos que se encuentra suficientemente desarrollado en los párrafos
precedentes dicho extremo.
Bajo riesgo de ser repetitivo, solo diremos que,
entendemos que la convocatoria no satisface los plazos que deben
cumplirse en función del artículo 54 del Código Electoral Nacional y la ley de
elecciones primarias, abiertas, simultaneas y obligatorias, por cuanto
estableciendo esta última norma que la convocatoria debe realizarse con 90
días de anticipación al acto eleccionario, es evidente que la convocatoria a
elecciones de consejeros en el marco de esta ley 26.855 se realizó en forma
extemporánea. En consideración especial a que las fechas de las elecciones
generales para legisladores nacionales (momento oportuno para la elección
de los miembros del consejo de la magistratura por aplicación del art. 33 de
la ley xxx) ya se ha dispuesto por decreto del PEN 501/2013 para el 27 de
Octubre de 2013, y sin perder de vista que por otro lado el artículo 20 de la
ley 26.571 dispone a los fines de la convocatoria a elecciones primarias, que
deben realizarse por el Poder Ejecutivo nacional con una antelación no
menor a los noventa (90) días previos a su realización, habiéndose
dispuesto dicha fecha para el 11 de Agosto de 2013, resulta sencillo concluir
que la fecha límite para que el Poder Ejecutivo haya dictado el decreto
convocando a primarias para la elección de integrantes del consejo de la
magistratura venció el día 13 de Mayo de 2013.
Resultando por lo demás que tanto la promulgación de la
ley fue posterior a dicha fecha, como su publicación y que el decreto de
convocatoria a elecciones se emitió luego del 13 de Mayo de 2013, se trata
de una convocatoria claramente extemporánea.
Es preciso hacer notar a V.S. que estamos ya dentro del
plazo de los últimos noventa días de la fecha de las elecciones primarias y el
artículo 25 de la misma ley sólo nos permitiría oficializar listas de candidatos
hasta la fecha tope del 12 de junio de 2013 y todavía no sabemos a ciencia
cierta como partido político si tendremos que ofrecer electoralmente
candidatos para la integración del Consejo de la Magistratura o no.
Es evidente que la razón de la disposición de la ley en
estipular un plazo de cumplimiento necesario para la convocatoria a
elecciones de 90 días de anticipación, previo al acto eleccionario en sí, tiene
su fundamento en facilitar y garantizar en condiciones de igualdad y
razonabilidad a los partidos políticos un tiempo suficiente para el armado de
sus ofertas electorales.
Este derecho como agrupación política nos es arrebatado
y limitado en forma arbitraria e injusta por parte de la evidente confusión e
incertidumbre que se derivan de la aplicación de la ley 26.855, que no hace
sino por otra parte evidenciar el desprecio del Gobierno actual por las reglas
de juego limpio dentro de la democracia y la república.
Creemos que las consideraciones que aquí vertimos,
sumadas a las ya anotadas respecto de la inconstitucionalidad de los arts. 4
y 18 de la ley 26.855 tratadas en los apartados anteriores a los cuales
remitimos, cumplen en sobrada forma con el requisito de admisibilidad en
cuanto a la verosimilitud del derecho para el despacho favorable de la
medida cautelar solicitada..
12.2 Peligro en la demora.Resulta evidente que de no hacer lugar a la medida
cautelar despachada se produciría un gravísimo daño no sólo a nuestra
agrupación política, sino que sus efectos se derramarían sobre toda la
república.
En efecto, imagine V.S. el probable escenario que podría
darse mediando un rechazo de la cautelar solicitada que permita se lleve
adelante una elección nacional que finalmente determinará la incorporación
de miembros en el consejo de la magistratura, proceso iniciado mediante un
llamado a elecciones realizado por un órgano absolutamente incompetente y
sin el cumplimiento de los plazos que requieren las normas sustantivas
dictadas al efecto.
Se trata de un acto insanablemente nulo y como tal todos
sus efectos también lo son, incluidas las eventuales designaciones de los
futuros consejeros que ingresen, como así también los actos, resoluciones y
disposiciones que de éstos emanen en el ejercicio de esos cargos.
La gravedad institucional que puede derivarse es de una
envergadura tal que nos exime de mayores comentarios.
Entendemos que lo expresado demuestra la intima
relación entre la verosimilitud del derecho invocado y el peligro en la demora
del proceso, por lo demás tiene resuelto la Cámara Nacional de Apelaciones
en lo Contencioso Administrativo Federal que “los requisitos de procedencia
de las medidas cautelares se hallan de tal modo relacionados que, a mayor
verosimilitud del derecho no cabe ser tan exigente en la gravedad e
inminencia del daño y, viceversa, cuando existe el riesgo de un daño
extremo e irreparable, el rigor acerca del fumus se puede atenuar”50
12.3. Contracautela.Atento la notoria gravedad institucional que encierra la
presente acción y la cantidad de presentaciones similares que se están
deduciendo a lo largo del país, sumado a que se trata de una cuestión de
puro derecho, y que no existe monto demandado alguno, sino que la acción
se funda en la preservación de los derechos constitucionales reconocidos y
a la preservación de los valores relacionados con la independencia del
Poder Judicial de la Nación y la división de poderes que caracteriza al
sistema republicano adoptado por nuestra Constitución nacional, solicitamos
a vuestra señoría se sirva disponer, para el caso, una caución juratoria como
recaudo suficiente de procedencia de esta medida cautelar.
13. RESERVA DE LA VIA DEL PER SALTUM.RESERVA DE PLANTEAR CUESTION FEDERAL DE LA LEY 48.RESERVA DE UTILIZACIÓN DE LA VÍA EXCEPCIONAL DE LA CORTEINTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS.
Desde ya anticipamos que para el caso de que la medida
cautelar solicitada o la acción aquí impetrada fueran denegadas,
recurriremos por la vía del Recurso Extraordinario por Salto de Instancia
previsto por la ley 26.790, toda vez que entendemos están dadas todas las
condiciones necesarias para que se haya configurado la causal de “notoria
gravedad institucional” que requiere dicha vía de excepción. Toda vez que
las cuestiones ventiladas en la presente causa son de evidente naturaleza
constitucional y federal ya que se encuentra en discusión el alcance de
diversos artículos de la Constitución Nacional y de las leyes que han
reglamentado la constitución y funcionamiento del Consejo de la
Magistratura, del régimen que regula la concesión de medidas cautelares
50 CNFed. Contenciosoadministrativo, sala II, en “Ford Argentina SCA c. DGA” sentencia del29 de diciembre de 2008, en igual sentido sala I, en “Nobleza Piccardo SA c. EstadoNacional” sentencia de fecha 31 de marzo de 2000
contra el Estado Nacional y de creación de las Cámaras Federales de
Casación hago reserva de concurrir a la Corte Suprema de Justicia de la
Nación por la vía que habilita el recurso previsto por el artículo 14 de la ley
48.
A su vez, como los temas aquí desarrollados tienen claros
puntos de contacto con derechos garantizados por la Convención Americana
de Derechos Humanos y aun cuando no exista formalidad o reserva o
expresión previa alguna que obligue a manifestar la intención de recurrir a la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, desde ya anticipamos nuestra
intención de hacer uso de dicha vía y recordamos a los tribunales y
magistrados intervinientes en esta causa que la Corte Suprema de Justicia
de la Nación ha resuelto que ―…la sentencia dictada por la Corte IDH en el
caso ―Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs.
Perú‖, del 30 de noviembre de 2007, ha subrayado que los órganos del
Poder Judicial debían ejercer no sólo un control de constitucionalidad, sino
también de "convencionalidad" ex officio entre las normas internas y la
Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas
competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. También
aclaró que esta función no debía quedar limitada exclusivamente por las
manifestaciones o actos de los accionantes en cada caso concreto, aunque
tampoco implicaba que ese control debía ejercerse siempre, sin considerar
otros presupuestos procesales formales y materiales de admisibilidad y
procedencia de este tipo de acciones”51
14. PRUEBA.Advirtiendo que la presente acción no versa sobre la
existencia de hechos controvertidos, esta parte ofrece prueba al solo efecto
de acreditar la personería invocada, requiriendo por lo demás declare V.S. la
cuestión de puro derecho.
14.1 DocumentalSe agrega a la presente demanda la siguiente
documental:
51 Fallos: 333:1657.
a) Copia del Acta de la Mesa Ejecutiva Nacional en que se resolvió designar
Secretario General del partido nacional Coalición Cívica ARI al Sr. Pablo
Javkin.
c) Copia de certificado expedida por el Juzgado Criminal y Correccional
Federal Nro. 1, a cargo de la Sra. Juez Dra. Servini de Cubria, Maria
Romilda, con competencia en lo electoral en la Capital Federal, en el que
consta que el Sr. Pablo Javkin reviste el carácter de Secretario General del
partido Coalición Cívica ARI;
d) Acta de la Mesa Ejecutiva Nacional, donde faculta expresamente al inicio
de la presente acción legal.
14.2 InformativaSe libre oficio al Juzgado Criminal y Correccional Federal
Nro. 1, a cargo de la Sra. Juez Dra. Servini de Cubria, Maria Romilda, con
competencia en lo electoral en la Capital Federal, donde tramitan los autos
caratulados “Partido Coalición Cívica - Afirmación para una República
Igualitaria s/solicita Reconocimiento – Orden Nacional”, Expte. Nº 603/02 del
registro de causas de la Secretaría Electoral respectiva, a fin que remita las
constancias pertinentes para tener por acreditada la personaría de la actora
como Secretario General del partido nacional Coalición Cívica ARI.-
15. PETITORIO.Por todo lo expuesto a V.S. solicitamos:
1- Se me tenga por presentado, por parte, y con domicilio
legal constituido.-
2- Se tenga por iniciada esta demanda de
inconstitucionalidad, contra el Estado Nacional y/o Poder Ejecutivo Nacional,
con domicilio en calle Balcarce Nº 50 de la ciudad de Buenos Aires.-
3- Se haga lugar a la medida cautelar innovativa
peticionada, procediendo a disponer la inmediatala suspensión de la fuerza
ejecutoria del artículo 30° de la Ley N° 26.855, y se ordene en consecuencia
al Poder Ejecutivo Nacional que suspenda la convocatoria a elecciones
dispuestas por el decreto 577/2013, para cubrir los cargos de Consejeros de
la Magistratura en representación de los jueces, abogados
y académicos, disponiendo asimismo la inconstitucionalidad de la ley 26.854.
4- Se tenga por planteada la inconstitucionalidad de la ley
26.855, conforme lo expuesto ut-supra .-
5- Oportunamente se haga lugar a la acción instaurada,
dejándose sin efecto por contraria a la Constitución Nacional la ley 26.855,
particularmente en los artículos que han sido objeto de las observaciones
pertinentes en los apartados correspondientes.
6- Se tenga por reservada la cuestión de Caso Federal,
para el improbable supuesto que las instancias ordinarias no acogieran la
acción deducida formal o sustancialmente, conforme las prescripciones del
art. 14 de la ley Nacional 48, a fin de articular oportunamente el Recurso
extraordinario ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, por violación
de los preceptos constitucionales individualizados en esta presentación y/o
aquellos que concordantemente corresponda considerar.-
7- Por reservada la vía de ocurrir ante la Corte Suprema
de Justicia por la vía excepcional del per saltum
8- Por reservada la facultad de ocurrir ante la Corte
Interamericana de Derechos Humanos.
9- Oportunamente dicte V.S. sentencia admitiendo en
todas sus partes la presente demanda con expresa imposición de costas a la
contraria.
ES JUSTICIA.-
Pablo L. Javkin Dra. Alejandra A. BaleaniDra. AleDNI Nº 22.400.859 A. Baleani Abogada
Mat. Prof: Lº XLI – Fº 349C.S.J.N.: Tº 401 – C.S.J.N.: Tº 402 – Fº 915