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MAESTRIA A DISTANCIA DE GERENCIA PÚBLICA

AREA DE DERECHO PÚBLICO. TEORÍA DEL ESTADO Y

CONSTITUCIÓN

MODULO V

15 HORAS


LA COMPOSICIÓN DEL

PARLAMENTO

Dr. D. Cayetano Nuñez Rivero Prof. Titular de Derecho Político UNED

D. Jacobo Nuñez Martínez

Universidad Carlos III de Madrid


MASTER A DISTANCIA DE GERENCIA PÚBLICA PARA FUNCIONARIOS IBEROAMERICANOS.

A) AREA DERECHO PÚBLICO, TEORIA DEL ESTADO Y CONSTITUCIÓN MÓDULO V. LA COMPOSICIÓN DEL PARLAMENTO

SUMARIO:

1. LA DEMOCRACIA DIRECTA. 2. LAS ELECCIONES. 2.1. Concepto y características. 2.2. Sistemas electorales. 3. DERECHO DE SUFRAGIO 3.1. Concepto y naturaleza jurídica 3.2. Requisitos del derecho de sufragio activo. 3.3. Características del sufragio activo. 3.4. Requisitos del derecho de sufragio pasivo. 4. EL ESTATUTO PARLAMENTARIO. 5. LA INDEPENDENCIA DE LAS CÁMARAS


1. LA DEMOCRACIA DIRECTA Se habla de democracia directa cuando el pueblo, o quienes según la costumbre y la ley son considerados ciudadanos con el goce de todos los derechos, se reúnen asambleariamente con el objetivo de tratar y resolver los problema que afecten su comunidad, dictar sus leyes y nombrar determinados cargos. Es decir, el gobierno del pueblo y por el pueblo, sin mediación alguna de representante.

En el plano histórico fueron las polys griegas las primeras entidades políticas, de las que se tiene noticia, en emplear la democracia directa como fórmula para autogobernarse. La totalidad de los ciudadanos se reunían en la plaza de la ciu- dad –el agora y tomaban sus decisiones de forma asamblearía –la ekklesi -.

De cierta forma también podría hacerse referencia a los comicios romanos, que eran asambleas en las que el pueblo elegía a sus magistrados y consideraba los asuntos públicos. Entre éstos cabe destacar la comitia tributa que reunía a las tribus; la comiti curiata que constituía el comicio de las curias, que eran 30 agrupacio- nes de patricios durante la monarquía romana; y la comitia centuriata que reunía las centurias de los ejércitos. Fórmulas diversas de democracia directa pueden encontrarse en los Concejos municipales abiertos del medievo y la América colonial española o en las town meetings en las colonias de América del Norte. Hoy la democracia directa es una fórmula casi inexistente. Algunos autores la consideran más una ficción del pasado que una realidad que pueda alcanzase. En este sentido Giovanni Sartori afirmaba que una democracia de este tipo se restrin- ge sólo a grupos relativamente pequeños; no obstante reconoce que en la actualidad, y debido los avances de la cibernética, puede ser tecnológicamente factible: «Cada elector dispondría de una terminal de vídeo en el que aparecerían los problemas y las soluciones propuestas, con una periodicidad, por ejemplo, semanal , y bastaría que apretara los botones correspondientes...», Hoy, treinta años después el ejemplo que planteaba Sartori podría plantearse incluso de forma diaria (recuérdese que al comienzo los ordenadores eran enormes máquinas que ocupaban una habita- ción entera y hoy pueden incluso llevarse en el bolsillo ). No obstante, y en relación a las fórmulas de democracia directa que aún sobreviven al pasado, es necesario hacer referencia al caso de la Landsgeminden, institución existente en algunos cantones de la confederación Helvetica ( Glarus, Appenzall, Obwalden y niwalden) cuyo origen se remonta hasta la Edad Media; surgiendo de las antiguas juntas populares y germánicas y de las asociaciones rurales ( y que algunos autores equiparan con los concejos abiertos medievales o de la América española). Cada año, en un domingo de primavera, se reúnen todos los hombres con derecho a voto del cantón en algún lugar histórico para elegir sus gobernadores y votar sus leyes, también eligen a los miembros que representan a los citados cantones en el consejo de los estados ( el Senado). Si surge algún


asunto de suma importancia el Lannsgememde puede ser convocado de forma inmediata, este hecho justifica que en los citados catones no se celebren ningún tipo de referéndum, el cual es reemplazado por la misma indsgemeinde. En Alemania, la Ley fundamental de Bonn, en su artículo 28, contempla, en relación con la administración de los municipios, que estos podrán funcionar o autogobernarse en asamblea comunal (die Gemeindeversammlung). En España esta figura, conocida como Concejo Abierto se recoge en el artículo 140 de la CE. Fuera de estas reminiscencias medievales se podría hacer referencia a lo que al- gún autor ha bautizado como fórmulas de democracia «semidirecta». Estas fórmulas permiten la participación del pueblo en asuntos de gobierno sin cuestionar, y siendo compatible, con la democracia representativa. Se debe hacer referencia a aquellos mecanismos que permiten a los ciudadanos participar de forma directa en la toma de decisiones (el referéndum y el plebiscito) y en la iniciativa legislativa, principalmente. El referéndum y el plebiscito. Es difícil plantear cuando se está haciendo alu- sión a una u otra figura. Algunos diferencian el plebiscito del referéndum aludien- do a que el primero es solicitado por el pueblo y el segundo es propuesto por el Gobierno. Otros plantean la diferencia en relación a la materia a tratar, se convocaría un referéndum si el pueblo debe manifestarse sobre una ley o un determinado texto normativo (la consulta puede tener un valor vinculante o simplemente consultiva), por el contrario se trataría de un plebiscito cuando el pueblo debe decidir sobre asuntos de naturaleza gubernamental o constitucional, teniendo un contenido más político que legislativo. No faltan quienes no viendo diferencia alguna entre ambas figuras, vinculan el plebiscito los regímenes autoritarios y el referéndum a los sistemas democráticos. Sea cual sea la diferencia que quieran establecerse el plebiscito y el referéndum son los mecanismos más directos que el pueblo tiene para tomar parte de la decisiones políticas y legislativas del Estado. En algunos órdenes constitucionales se reconoce el derecho de la iniciativa le gislativa popular, que convierte al cuerpo electoral en el impulsor de un procedi miento legislativo. La iniciativa, tal y como recuerda Bidart Campos, reviste dos variantes: A) se formula solamente un proyecto no articulado; B) se propone el cuerpo de la ley íntegramente articulado. En el caso de España el art. 23.1 de la CE reconoce que «los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de repre sentantes, libremente elegidos...». Fuera de la posibilidad del Concejo abierto en la Administración local, nuestro ordenamiento nos remite a las figuras del referéndum ( art. 92 CE) y a la Iniciativa popular ( art. 87 de la CE). En relación al referéndum –ni la Constitución ni ninguna Ley Orgánica habla de plebiscito


– el artículo 92.1 se limita aconsejar el referéndum consultivo o no vinculante ( ver LO 2180, de 18 de enero ). En lo referente a la iniciativa popular cabe decir que ésta debe ser respaldada por 500.000 firmas acreditadas de ciudadanos con derecho a voto. No procederá dicha iniciativa en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia (ver LO 3/84, de 26 de marzo).


2. LAS ELECCIONES 2.1 Concepto y características Las elecciones –afirma Dieter Nohlen son un medio para constituir una asamblea o para de terminar el titular de un cargo; se diferencian de otras formas de designación por la presencia de un electorado previamente determinado (cuerpo electoral , quien emite los votos; estos votos se computan ya través de diferentes mecanismos de distribución sistema electoral) se convierten en escaños o señalan el titular de un cargo público de elección popular.

Los regímenes democráticos han tratado de generar representantes que fueran verdaderos portavoces de los ciudadanos a quienes dicen representar; de lo que se deduce, en definitiva, que las elecciones son construcciones jurídico-políticas a través de la cuales se conectan entre sí el Estado-aparato con el llamado Estado- comunidad (Lucas Verdú ).

Las elecciones políticas deben cumplir diferentes funciones que D. Nohlen ha recogido de diferentes autores y sistematizado:

-Legitimación del sistema político y del gobierno de un partido o de una coalición de partidos.

- Transferencia de confianza a personas y partidos.

- Reclutamiento de la élite política.

- Representación de opiniones e intereses de la población electoral.

- Vinculación de las instituciones políticas con las preferencias de electorado - Movilización del electorado a favor de valores sociales, objetivos y programas

políticos e intereses políticos e intereses políticos de partido. - Elevación de la conciencia política de la población por medio de aclaración de

problemas y alternativas políticas.

- Canalización de conflictos políticos por medio de procedimientos para conseguir su solución pacífica.

- Integración del pluralismo social y construcción de una voluntad común

políticamente activa. - Introducción de una lucha competitiva por el poder político sobre la ,base de

programa objetivos alternativos.


- Introducción de una decisión sobre la dirección del gobierno bajo la forma

de la creación de una mayoría parlamentaria.

- Establecimiento de una oposición capaz de controlar,

- Preparación del cambio de titular del poder .

Debe aclararse, no obstante, que en las modernas sociedades pluralistas y democráticas las elecciones han de ser libres, permitiendo la posibilidad de una alternativa partidista, tanto al frente del legislativo como del ejecutivo. Atendiendo a este principio se puede calificar a los procesos electorales de competitivos, semi- competitivos y no competitivos; esta calificación gradúa los procesos electorales que se desarrollan en los diferentes países atendiendo al reconocimiento y garantía da las libertades públicas.

2.2 Sistemas electorales

2.2.1 Concepto

Un sistema electoral viene determinado por el «conjunto de elementos contenidos en la normativa electoral, que con eficacia directa, conducen o inducen en la conversión de las preferencias electorales (votos emitidos por el electorado) en cuotas de poder institucionalizado (escaños o cargos electivos»> (F. Vanaclocha); es decir, los sistemas electorales son fórmulas matemáticas que tratan de interpre- tar los resultados electorales obtenidos por las diferentes candidaturas y que determinan quién a sido elegido según la decisión del cuerpo electoral.

Básicamente existen dos grandes modelos, aquellos que se fundamentan en los principios de elección mayoritaria y aquellos que lo hacen en el principio de elección proporcional; junto a ellos coexisten los llamados sistemas mixtos. También puede hacer e referencia a los llamados sistemas minoritarios.

A) Sistemas mayoritarios

Se define a los sistemas mayoritarios como aquellos en los cuales la candidatura que ha obtenido el mayor número de votos resulta elegida, mientras que el resto de las candidaturas no tienen ningún puesto de elección sea cual fuere la votación obtenida.

Los sistemas mayoritarios pueden clasificarse en sistemas de escrutinio uninominal (Gran Bretaña o Francia) y sistemas de escrutinio plurinominal (Turquía); dependiendo si los puestos a cubrir es sólo uno o son varios.


Dentro de los sistemas mayoritarios también pueden diferenciarse entre sistemas de mayoría relativa o simple y sistemas de mayoría absoluta o reforzada.

Sistemas de mayoría relativa. Es el mecanismo empleado actualmente en Gran Bretaña. El candidato elegido es aquel que ha obtenido un mayor número de votos válidamente emitidos.

Sistema de mayoría absoluta. En este caso para que un partido logre la victoria necesita la mitad más uno de los votos válidamente emitidos a las diferentes candidaturas. Si ninguno de los candidatos obtiene la citada votación es necesario acudir a una segunda votación, donde basta obtener la mayoría simple para que la candidatura resulte electa. Es el sistema electoral empleado en Francia, donde se exige, desde 1976, que las diferentes candidaturas que deseen participar en la segunda vuelta hayan logrado alcanzar un 12,5% de los votos en la primera vuelta. Este sistema electoral también se le denomina sistema de escrutinio mayoritario a dos vueltas. El llamado «Panachage» es una modalidad del sistema de mayoría absoluta empleado en Australia, que combina en un solo acto electoral los efectos del mismo. El elector vota por un candidato, pero al mismo tiempo indica un orden de preferencias entre los demás candidatos en liza. Si un candidato obtiene la mayoría absoluta de los votos en primera preferencia resulta elegido automáticamante; en caso contrario, se elimina al candidato menos votado y sus votos se reparen entre el resto de los candidatos, teniendo en cuenta sus segundas preferencias; y así sucesivamente hasta que alguno de los candidatos obtenga la mayoría absoluta. Ejemplo. Supongamos que tras contar los votos de un distrito nos encontramos con el siguiente resultado: el candidato A obtiene 45.000 votos, el candidato B: 29.000, el candidato C: 15.000 y el candidato C: 11.000. Según este resultado ninguno de los candidatos hubiera logrado salir elegido, ya que para ello sería necesario haber logrado 50.001 votos. Se pasa, así, a eliminar al candidato C por ser e menos votado, y se contabilizan las segundas preferencias de aquellos que como primera optaron por C. Imaginemos que tras realizar esta opera- ción nos encontramos con el siguiente resultado: por el candidato A votaron en segunda opción 5.555 lectores, repartiéndose el resto entre los candidatos aún en liza. Ahora se suman 1os 45.000 iniciales a las 5.555 nuevas preferencias, dando un resultado global de 50.555. El Candidato A, al superar la mayoría absoluta, re- sultaría elegido.


B) Sistemas proporcionales Los sistemas de representación proporcional son aquellos que tienden a distri- buir los puestos de elección popular de tal forma que se guarde una relación lo más exacta posible en re los candidatos elegidos y el número de votos por ellos obtenidos. Se procura crear un microcosmos, una perfecta reproducción del conjunto de los representados, expresando todas las variedades, todos los matices po- líticos del cuerpo social cual representan los diferentes parlamentos nacionales. La representación proporcional obliga al escrutinio de lista en circunscripciones plurinominales.

Dentro de los sistemas proporcionales existen dos grandes métodos de cómputo: procedimientos de cociente electoral o cuota y procedimientos de divisor.

Procedimientos de cociente electoral

Este procedimiento parte del supuesto de que cada cantidad concreta de votos ( cociente electoral o cifra repartidora) obtenida por una candidatura, corresponde a un escaño: Para hallar este cociente se debe dividir la cantidad de votos emitidos por el número de escaños a cubrir .

Imaginemos el siguiente resultado:

Candidatura A 45.000 votos

Candidatura B 24.000 votos

Candidatura C 15.000 votos

Candidatura D 11.000 votos

Candidatura E 5.000 votos

La suma de los votos válidamente emitidos es de 100.000 votos, y en la circunscripción corresponde elegir cuatro escaños. En primer lugar debemos hallar el cociente electoral, dividiendo el total de votos entre los escaños a cubrir. CE = Vv Esc


Esto implicaría que cada 25.000 votos las diversas listas obtendrían un escaño; de ello se desprende que sólo la lista A obtendría un escaño. Como se ve este procedimiento puede que no logre la distribución completa de los escaños, para ello es necesario acudir a nuevas operaciones; nos encontramos así ante dos opciones diferentes: a) mecanismos del resto mayor y b) mecanismos de la media más alta. Mecanismos del resto mayor. Los escaños que aún faltan por cubrir se reparten entre los restos más elevados. Siguiendo con el ejemplo planteado tendríamos que la candidatura A ya han utilizado 25.000 votos, teniendo un resto de 20.000. Las candidaturas B, C y D mantienen todos sus votos. De este modo el segundo escaño por repartir sería para la Candidatura B con sus 24.000 votos, el tercero para la candidatura A y el cuarto para la candidatura C con 15.000 votos. El resultado final sería de dos escaños para A y un escaño para las candidaturas y C, respectivamente.

Mecanismos de media más alta. En este caso los votos de cada lista se dividen por el número de escaños obtenidos en la primera fase de la opera- ción más uno, y así sucesivamente. Los escaños se atribuyen a las listas que obtengan los cocientes más elevados.

Volviendo con el ejemplo que nos ocupa se deberían dividir los 45.000 votos de A entre dos (el escaño que ya ha obtenido más uno hipotético que podría alcanzar), las candidaturas B, C, D y E al no haber logrado ningún escaño sólo se dividen por uno. De esta forma tendríamos los siguientes cocientes: A = 22.500; B = 24.000; C = 15.000; D = 11.000; E = 5.000 votos. Tras esta segunda operación las listas A y B obtendrían un escaño más cada una. Para asegurar el cuarto , y último escaño por repartir, se vuelve a hacer la operación con aquellas candidaturas que ya han logrado nuevos escaños. De ésta operación tendremos un cociente de A de 15.000 votos, que coincide con los 15.000 de C. Al haber obtenido un mayor número de votos la candidatura A es a ésta a quien se adjudica el cuarto escaño. En este supuesto de divisor prevén que los votos obtenidos por cada candidatura en las respectivas circunscripciones electorales se dividan por una serie continua de números ( serie de divisores). Loas escaños se adjudican según los cocientes más altos. El reparto de los escaños se produce de forma total y completa, sin necesidad de acudir a complejas y complicadas segundas y aún terceras operaciones matemáticas. Sistema mixtos


Son aquellos sistemas electorales que combinan técnicas diferentes de los sistemas mayoritarios y de los proporcionales. El sistema mixto más conocido es el llamado sistema de doble voto. Esta sistema, que también recibe la calificación de sistema de elección proporcional par- cialmente personalizado, consiste en ofrecer al elector la posibilidad de votar por un candidato en el marco de una circunscripción uninominal y utilizar otro para hacerlo por una lista plurinominal, bien a nivel regional bien a nivel nacional, se- gún los casos. Las candidaturas uninominales son elegidas mediante un sistema electoral mayoritario y los de las listas plurinornimales por un sistema proporcional. Este mecanismo es utilizado en Alemania, Italia, Rusia o México, entre otros países. Por lo general para acceder al reparto de escaños mediante el sistema proporcional se exige haber alcanzado unas barreras electorales o barreras de exclusión; así, por ejemplo, en Alemania es necesario haber sobrepasado el 5% de los votos o haber logrado elegir a tres diputados directamente por el sistema mayoritario. Sistemas minoritarios No constituye propiamente un sistema electoral claramente diferenciado, en el fondo esconde formas atípicas y en desuso de emisión del voto. Uno de los ejemplos más característicos de sistema minoritario es el mayoritario con voto acumulativo y circunscripciones plurinominales. Así, por ejemplo, el artículo 31 de la Ley Electora chilena de 1874 establecía: “En las elecciones de diputados al Congreso, cada elector podrá dar su voto a diversas personas o a una sola y misma persona para las plazas de diputados propietarios que corresponda elegir al departamento respectivo. En consecuencia, podrá escribir en un boleto el nombre de una o varias personas tantas veces cuanto sea el número de diputados propietarios que la ley prescriba elegir.

En el escrutinio se aplicarán a cada candidato tantos sufragios cuantas veces aparezca su nombre en las listas de votación, con tal que éstas no obtengan ex ceso de nombres”. “Serán proclamados los candidatos que obtengan las mayorías más altas hasta completar el número de diputados que corresponda elegir a cada departamen- to. En caso de empate decidirá la suerte.” De esta forma era posible que un partido político, como fue el caso del Partido Obrero Socialista -cuna del actual Partido Comunista- obtuviera en 1921 9.220 votos, cuando por él sólo habían sufragado realmente 2.814 electores.


3. DERECHO DE SUFRAGIO 3.1 Concepto y naturaleza jurídica El sufragio era definido por Adolfo Posada como «la facultad del ciudadano para intervenir de una manera expresa, intermitente y momentánea en la obra del Estado». De esta forma se podría firmar que el Derecho de Sufragio comprende diferentes mecanismos jurídico-políticos en relación con los procesos electorales y que determinan el derecho de los ciudadanos a participar en la designación de sus representantes o los requisitos que estos últimos deben poseer para ser elegidos. Se diferencia así entre sufragio activo –capacidad y requisitos para poder votar y sufragio pasivo –capacidad y requisitos para poder ser elegido-. El primero forma parte del llamado Derecho Electoral, el segundo estaría además vinculado con el Derecho Parlamentario. En relación a su naturaleza jurídica hay quien ve en el sufragio un derecho, una facultad jurídicamente protegida por las leyes que determinan los requisitos de participación del ciudadano en los procesos electorales. Cabe, no obstante, pre- guntarse en el caso concreto del sufragio activo si a parte de ser un derecho subjetivo constituye además un deber social; deber social que algunas legislaciones transforman en obligación positiva de participar en los procesos electorales, sin tener en cuenta que la abstención es en muchos casos es un ejercicio de compromiso político. El profesor Nicolás Pérez Serrano afirmaba, al respecto, que un posible votante puede estar perfectamente disconforme con los candidatos que se le pre- sentan y no se le debe coaccionar a votar contra sus preferencias o contra su conciencia; Pérez Serrano entiende que ante esta posibilidad cabe la opción del voto en blanco. Pero, no obstante, se debe aclarar que dicho votante puede incluso estar en disconformidad con el propio sistema político imperante; en este último caso el voto en blanco no sería una alternativa válida. Cosa diferente es plantear el problema de la abstención es de un punto de vista de la responsabilidad política, pero esta cuestión se mueve más en el campo de la moral-cívica que en el del deber-po- lítico; pero aún así se debe mantener, y aún defender, que el derecho de sufragio activo no puede vulnerar otros derechos como el de la libertad ideológica y la ob- jeción de conciencia, aunque incluso el ejercicio pacífico de dichos derechos sean abiertamente hostiles al sistema político imperante. La abstención, si esta es adop- tada de forma reflexiva es y debe ser defendida como una opción que no debe ser rechazada y que los políticos deberían tener en cuenta , sobre todo si esta traspasa los límites de la llamad abstención técnica.

Cabe hacer apuntar por último, a aquellas teorías que tratan de ver el derecho de sufragio como el contenido del ejercicio de una función pública, o la pretensión a que el electorado funcione como un órgano más del Estado. No debe olvidarse en este sentido que donde reside realmente la soberanía de un Estado es en el pueblo.


3.2. Requisitos del derecho de sufragio activo

1. La ciudadanía o nacionalidad. Ramón Cotarelo apunta el hecho de que a priori parece lógico pensar que siendo el derecho de sufragio el derecho político por excelencia y considerándose los derechos políticos como pro- píos del ciudadano, sea imprescindible el disfrute de la nacionalidad, en- tendida como sinónimo de ciudadanía, para poder participar en las distintas consultas electorales de un Estado.

Este principio general puede , no obstante, tener excepciones.

A) Que un Estado conceda, de motu propio, el derecho a participar en

determinados procesos electorales, a los extranjeros residentes en el interior de sus fronteras. Así, por ejemplo, la Constitución chilena de 1980 reconoce el derecho de sufragio activo para los extranjeros avecinados en Chile con más de 5 años de residencia.

B) Cuando un Estado reconoce el derecho de sufragio activo a los ex

tranjeros de determinados países en razón de su adhesión a determinados tratados bilaterales o internacionales. En este sentido España, por ejemplo, y en virtud de la firma del Tratado de Maastricht, ha debido adecuar su legislación para que todos los ciudadanos comunitarios residentes en España puedan votar en las elecciones locales. Lo mismo ocurre en relación a las elecciones al Parlamento Europeo, ya que el Acta del Consejo de las Comunidades Europeas del 20 de septiembre de 1976 obliga a que los diferentes países de la Comunidad a que per- mitan la participación de los ciudadanos comunitarios, residentes en cualquier país de la Comunidad, a participar en los procesos electorales para renovar los miembros del Parlamento Europeo.

2. La edad .Era frecuente que la mayoría de edad penal, civil y política no coincidiesen, exigiendo distintas edades para poder votar, contratar o ser destinatario de responsabilidad penal. En la actualidad estas diferencias suelen tender a coincidir, al menos en el campo civil y político. Hoy por hoy la mayoría de los países han fijado la edad mínima para poder votar en los 18 años. Así ocurre, por ejemplo, en la mayor parte de los países de la Unión Europea, a excepción hacha de Austria, país en el cual se fija en los 19 años. Cabe, no obstante, referirse a las legislaciones de algunos paí- ses iberoamericanos (Brasil, Cuba y Nicaragua ), o al caso de Irán, en los cuales se puede ejercitar el citado derecho desde los 16 años.

3. Vecindad. Suele ser un requisito de tipo administrativo, mediante el cual el ciudadano se vea obligado a votar en la circunscripción electoral a la cual pertenezca el municipio o localidad en la cual reside habitualmente y en la que debe estar censado.

4. Capacidad jurídica. En el caso concreto de España están privados del sufragio activo, según el artículo 3.1 de la LOREG, aquellos que se encuen-


tren en los siguientes supuestos:

A) Los condenados por sentencia firme a la pena principal o accesoria de privación del derecho de sufragio durante el tiempo de su cumplimiento.

B) Los declarados incapaces en virtud de sentencia judicial firme, siempre que la misma declare expresamente la incapacidad para el ejercicio del derecho de sufragio.

C) Los internados en un hospital psiquiátrico durante el período que dure su internamiento siempre que la declaración del juez declare expresamente la incapacidad para el ejercicio del derecho del sufragio.

3.3 Características del sufragio activo Los modernos Estados democráticos conceden al Derecho de sufragio activo una serie de características determinadas por su universalidad y que también reúne otras propiedades tales como el ser libre, igual, personal, directo, singular y secre- to. Estas características se contraponen con lo que en tiempos pasados significaba la pertenencia al cuerpo electoral.

Hoy por hoy se entiende que el llamado Sufragio Universal comprendería a todos los ciudadano con plenitud de derechos civiles; es decir, basta con ser Ma- yor de edad y no caer en alguno de los impedimentos referidos con anterioridad.

Este principio se contradice con el llamado voto censitario, por el cual sólo podían participar en los procesos electorales aquellos que poseían un determinado patrimonio. Hasta mediados del siglo xx, ya pesar de que los textos constitucionales, pro- clamaban el sufragio universal, se excluía del Derecho de Sufragio a aquella parte de la población perteneciente al sexo femenino.

Otra de las cláusulas de exclusión, a pesar de la proclamación del sufragio universal, era el analfabetismo. En este sentido, por ejemplo, en Chile se excluía del derecho a participa en los procesos electorales a aquellas personas que no supieran leer y escribir; la Ley de inscripciones electorales y municipales (Ley n,O 9341, de 15 de noviembre e 1949, en su artículo 28, inciso 2., establecía que «la condi- ción de saber leer escribir se comprobará si fuese necesario, haciendo copiar al ciudadano tres renglones del artículo de esta ley que indique la junta».

Hoy, salvo raras excepciones, la mayoría de las legislaciones conceden el derecho a todos sus ciudadanos con mayoría de edad, sin importar su sexo, patrimonio o nivel cultura . Sufragio Igual Hace referencia a que el voto de todos los ciudadanos con derecho a voto debe tener el mismo valor; responde a la premisa de «un hombre, un


voto». Esta característica se contrapone a antiguas formas de participación, como el llamado voto plural, que concedían más de un voto a los electores. Así, por ejemplo, la legislación electoral belga desde 1894 a 1920 llegaba a conceder a los electores hasta tres votos: un voto a todo elector de 25 años; dos a los casados o viudos con familia mayores de 35 años, contribuyentes por cinco francos de con- tribución directa, ya los electores de edad, con título profesional académico, que disfrutaban de tres. Voto Directo: Se dice que el voto es directo, también llamado personal, cuan do el elector ejerce el derecho de voto por sí mismo sin necesidad de intermedi nos.

Este principio contradice de forma expresa la llamada participación política a través de cuerpos intermedios propio de los modelos corporativos.

La posible participación del elector por correo o la delegación del voto mediante acta notarial no parece ser contradictoria, en principio, a esta característica. Sufragio Singular: Principio que se contrapone a algunas técnicas por las cuales un elector podría emitir sus preferencias electorales en diversas circunscripciones en virtud de poseer propiedades o razón de haber concluido algún tipo de estudio en alguna universidad concreta. Este mecanismo, denominado voto múltiple, se aplica por ejemplo en Gran Bretaña, donde los egresados de algunas universidades, principalmente las de Oxford y Cambridge, podían emitir dos votos diferentes en dos circunscripciones diferentes: en la que estuviera censado por razón de vecindad y el de la Universidad donde hubiera estudiado.

Sufragio Libre: Se considera que no puede existir libertad electoral si no existe un pluralismo político y una libertad de expresión ampliamente garantizada. Estas premisas no son incompatibles con las limitaciones realizadas con relación a algúnas formaciones políticas existentes en algunos países. Por ejemplo, en Alemania se prohíbe la reconstrucción del partido nazi. No obstante este tipo de limitación a la libertad de asociación pocas veces se ha llevado a sus últimas consecuencias; recuérdese que en Alemania existe desde hace mucho tiempo el llamado Partido Nacional Alemán (NPD), cuyas vinculaciones con el nazismo parecen evidentes, y a pesar de ello dicha formación desarrolla con toda libertad sus acciones política .

No obstante, cabe hacer referencia, no ya a la posibilidad o no de poder votar por determinadas formaciones, sino a la suspensión del derecho de sufragio por razones políticas. Recuérdese que dos grandes premios Nobel sufrieron este tipo de restricciones: Pablo Neruda en Chile, cuando la llamada Ley de Defensa Permanente de la Democracia prohibió el Partido Comunista y retiró el derecho de voto a sus militantes, y Knut Hamsun en Noruega, acusado de colaboracionar con las tropas del III Reich durante la ocupación de su país.


Voto Secreto: Nadie puede ser obligado a votar por una candidatura determinada, para ello las leyes electorales deben establecer las garantías necesarias y los mecanismos técnicos adecuados (sobre opacos, instalación de cabinas electorales...)

No obstante el secretismo del voto sólo hace referencia a estos mecanismos técnicos, pero su complejidad va mucho más allá, y ésta íntimamente ligado en numerosos casos a las limitaciones producto del caciquismo, de la compra de votos, del llamado voto cautivo.

3.4 Requisitos del derecho de sufragio pasivo Si el sufragio activo hacia referencia a los requisitos para poder ejercer el derecho al voto en los diferentes procesos electorales, el sufragio pasivo hace alu sión a los requisitos necesarios para poder ser elegido. En principio, aquellas personas a las que se les deniega el sufragio activo no podrían optar a ser elegidas, pero tanto el Derecho Electoral como el Derecho Parlamentario requieren de una mayor dificultad para ejercitar dicho derecho; bien porque se exigen mayores niveles de exigencia, bien por que sean necesarios un mayor número de requisitos. De este modo nos encontramos ante una doble barrera; es decir, ante las llamadas condiciones generales de elegibilidad y ante otra serie de condiciones o causas de inelegibilidad. 1. Elegibilidad Nacionalidad. En este punto se debe partir de la base de que si sólo pueden votar, en principio, los ciudadanos de un Estado, es lógico pensar que sólo puedan ser elegidos lo ciudadanos de ese Estado. En España se reconoce a los extranjeros el derecho de sufragio pasivo en las elecciones municipales desde la reforma del art. 13.2 de 1992 en virtud de la ade- cuación de nuestro ordenamiento a los postulados de Maastricht. Por su parte el art. 210 bis de la LOREG establece que son elegibles para el Parlamento Europeo aquellas personas que sin haber adquirido la nacionalidad española tengan la con- dición de ciudadanos de la Unión Europea y reúnan los requisitos para ser elegibles exigido por nuestra legislación y sean titulares del derecho de sufragio pasivo en el estado miembro de origen.

En algunos países este requisito de la nacionalidad hace referencia a la nacio nalidad de origen, y no a la adquirida por carta de naturaleza. El art. 55 de la Consti- tución mexicana habla en este sentido de ciudadano mexicano por nacimiento. Edad. Se parte del principio de que la edad mínima para poder ser elegido debe coincidir con la edad con la que se alcanza el derecho de sufragio activo. En España el art .6.0,1 de la LOREG habla, en general, de la mayoría de edad, es decir, a los dieciocho años, tal y como establece el art. 12 de la CE.


No obstante, hay que apuntar que por lo general la edad para ser elegido suele ser ligeramente superior a la edad mínima para votar. Así, por ejemplo, en Austria la edad para poder votar es de 19 años, en cambio para poder ser elegido es necesario sano tener como mínimo 21 años. Siguiendo con los diferentes países comunitarios cabe apuntar que las edades para poder ser elegido en Bélgica es de 25 años para la Cámara de Diputados y 40 para el Senado, en Francia 23 y 35, respectivamente, en Grecia 25 para la Cámara de Diputados. Edades diferentes también se establecen en las legislaciones de Luxemburgo, Holanda y Reino Unido. 2. Inelegibilidad Hace referencia a aquellas circunstancias que impiden a un ciudadano ser elec- to para un cargo de representación política, a pesar de reunir todos los requisitos exigibles para poder disfrutar del derecho de sufragio.

En este sentido, la Constitución Española en su artículo 70.1 determina cuáles son las causas de inelegibilidad e incompatibilidades para ocupar un escaño en el Congreso o en el Senado:

- Los componentes del Tribunal Constitucional.

- Los altos cargos de la Administración del Estado, con la excepción de los miembro del gobierno.

- El Defensor del Pueblo, Magistrados, Jueces y Fiscales. - Militares profesionales y miembros de las Fuerzas y Cuerpos de seguridad

y Policía en activo.

- Los miembros de las Juntas electorales.

No obstante e artículo 6 de la LOREG amplía estas causas de inelegibiladad.

En otras áreas geográficas como en México, se impone como causa de inelegibilidad la reelección. Para concluir, podemos recordar que las limitaciones al derecho de sufragio, tanto activo como pasivo, han sido de toda índole, no se ha creído necesario hacer referencia a las limitaciones de carácter racial, existentes hasta hace poco tiempo en Sudáfrica, o aquellas que hacen referencia a las limitaciones que de dicho derecho tienen los miembros eclesiásticos y religiosos en algunos Estados.


4. EL ESTATUTO PARLAMENTARIO. En el módulo anterior expusimos como desde el origen mismo de los Parlamentos en la Edad Media, tanto la Cámara del estamento correspondiente a los procuradores o representantes de los burgos o ciudades, como los miembros de la misma gozaban de una serie de privilegios respecto a otros órganos del Reino para el primer caso y de una serie de garantías individuales en el caso de los representantes que les diferenciaban del resto de la población. Con el nacimiento del Estado Constitucional estos privilegios y garantías no sólo se han conservado, sino que han aumentado considerablemente, como corresponde a un órgano que ya no es de carácter consultivo, sino que encarna la representación de uno de los poderes del Estado. Es pues preciso distinguir entre estos derechos especiales que constituyen el Estatuto Parlamentario y los poderes propios de sus funciones que no son privilegios o prerrogativas de las Cámaras, sino facultades. Las garantías parlamentarias. Pueden ser garantías de las Cámaras y garantías de los miembros de las Cámaras. Podemos considerar como garantías de la Cámara las siguientes:

• Verificación de poderes. Es el acto mediante el cuál se verifica que el nombramiento de un parlamentario no adolece de vicios que lo hagan ilegal, cumpliendo el candidato todos los requisitos para ser miembro de la Cámara. Es por tanto un acto separado de la elección, en el que se comprueba que la misma no es consecuencia de violencia, corrupción fraude, vicio de forma, error material y error de derecho.

Tradicionalmente, y en virtud del reconocimiento de autonomía y autogobierno era la propia Cámara la encargada de juzgar la regularidad de la elección de sus miembros, mediante un acto denominado “verificación de poderes”. La Constitución francesa de 1875 decía en su artículo 10 “ Cada una de las Cámaras es juez de la elegibilidad de sus miembros y de la regularidad de su elección”. Este control de las propias Cámaras se consolidó en la Cámara de los Comunes inglesa a partir del siglo XVII, pasando a todas las constituciones continentales tras la Revolución Francesa.

El fundamento histórico de la verificación de poderes ha de buscarse en el deseo de mantener la independencia de la Cámara frente a las presiones del poder ejecutivo y al recelo del Parlamento hacia la posible corrupción electoral impulsada por la Administración. Posteriormente, una vez consolidado el Régimen Liberal, la verificación de poderes representaba una defensa de la libertad e independencia de la Cámara frente a cualquiera que pretendiera violentar las elecciones y modificar la composición de las Cámaras.


El sistema utilizado para la verificación de poderes en el primer Estado Liberal, que significaba una clara desconfianza hacia el Poder Judicial, no estuvo exenta de críticas de todo tipo, en cuanto podía significar una vulneración del principio de división de poderes, y por otra parte, caía en lo que su principio criticaba. La presión política, ya que la verificación llevada a cabo por las Cámaras implicaba estar sujeto a las presiones de las mayorías parlamentarias y todo en un contexto, en el que los parlamentarios que juzgaban gozaban de inmunidad.

En la actualidad la verificación de poderes se lleva a cabo de diversa forma:

a) Por la propia Cámara, es el caso de los Estados Unidos de Norteamérica.

b) Por la propia Cámara, pero con algunas variantes, normalmente mediante una

verificación doble, de tal forma que es verificado por la Cámara saliente y por la entrante.(Noruega).

c) Por los jueces ordinarios. (Australia).

d) Por un organismo judicial especializado.(mayoría).

e) Por un organismo especializado pero cuya composición no es

judicial.(Francia).

f) Combinación de diversos sistemas indicados en los puntos anteriores. • Autonomía. Las Cámaras aprueban y reforman su Reglamento ( véase el epígrafe

correspondiente). • Autonomía financiera. Las Cámaras aprueban su propio presupuesto, que

posteriormente es incorporado al Presupuesto General del Estado, sin que el gobierno pueda proceder a enmienda alguna en el mismo.

• Inviolabilidad de la sede de la Cámara. La Cámara cuenta con su propio servicio de

orden, quedando prohibida la entrada a cualquier otra fuerza pública, salvo que la misma sea requerida por la Cámara. La prohibición el algunos casos, implica la imposibilidad de que puedan existir fuerzas armadas en un determinado perímetro de la Cámara.

Garantías de los miembros de la Cámara. • Inviolabilidad. Prerrogativa de que gozan los representantes parlamentarios de no ser

sometidos a procedimiento ni responsabilidad jurídica alguna por los votos y opiniones que emitan en el ejercicio de su cargo. La inviolabilidad se extiende aún después de terminado el mandato parlamentario, por lo que no pueden ser


perseguidos por las manifestaciones vertidas por éstos durante el ejercicio de sus funciones como parlamentario.

• Inmunidad. Prerrogativa de no ser procesados ni arrestados, salvo en determinadas y

variables circunstancias. Sin previa autorización de la Cámara a que pertenezcan. • La Retribución de la actividad parlamentaria. Es el derecho y deber de los

parlamentarios de percibir una remuneración económica por el desarrollo de su actividad. En la actualidad consta de una remuneración fija y de unas dietas correspondientes a desplazamientos desde su lugar de origen hasta la sede de la Cámara.

Origen. Como se ha indicado anteriormente, existen unos ciertos precedentes respecto al estatuto que los representantes de los burgos o ciudades tenían cuando eran convocados por el Monarca a Cortes o Parlamento. Respecto a la inviolabilidad los precedentes podemos situarlos en el Reino de Castilla en los siguientes aspectos: prohibición de existencia de concentración de tropas reales en las inmediaciones del Parlamento mientras durasen las sesiones, voto secreto, así como algunos aspectos de protección personal; respecto a la inmunidad, el único antecedente que puede esgrimirse es la protección que los procuradores o representantes tenían en lo que entonces era un peligroso viaje hasta el punto de reunión, y que a partir del siglo XIV no pudieran ser demandados por causa legal alguna hasta que volviesen a su lugar de origen, lo que no dejaba de ser una concesión real, y no implicaba independencia alguna respecto a éste. No obstante lo indicado, los conceptos de inviolabilidad e inmunidad deben ser considerados como consecuencia de la conformación del Estado Constitucional, ya que lo anterior, sólo suponen una serie de conquistas conseguidas por los parlamentarios medievales, pero siempre dentro de un sistema caracterizado por el control que el Rey ejercía sobre el Parlamento; es por ello, que debemos considerar que estas prerrogativas sólo pueden producirse en virtud de la división de poderes. El origen de las modernas prerrogativas ha de ser buscado en el parlamentarismo inglés, como consecuencia del liberalismo inglés, de donde pasaría al constitucionalismo continental europeo y al norteamericano. Valga como ejemplo de sus primeras formulaciones el artículo 128 de la Constitución española de 1812 “ Los Diputados serán inviolables por sus opiniones, y en ningún tiempo ni caso, ni por ninguna autoridad, podrán ser reconvenidos por ellas. En las causas criminales que contra ellos se intentaren, no podrán ser juzgados sino por Tribunal de Cortes en el modo y forma que se prescriba en el Reglamento de gobierno interior de las mismas. Durante las sesiones de las Cortes, y un mes después, los Diputados no podrán ser demandados civilmente ni ejecutados por deudas”. Fundamento. El fundamento esencial, uniforme y común de la inviolabilidad e inmunidad es el


mantenimiento de la independencia y libertad necesarias para que las Cámaras legislativas ejerzan eficazmente sus funciones. Es por ello, que las prerrogativas parlamentarias debe entenderse que están dictadas no en beneficio de las personas de los representantes, sino del buen funcionamiento de las cámaras legislativas, por lo que son en todo caso irrenunciables. Naturaleza jurídica. Son prerrogativas de derecho público dictadas en beneficio de las Cámaras legislativas, que no atribuyen a sus miembros derecho subjetivo alguno sino simples intereses legítimos jurídicamente protegidos por el ordenamiento. La inviolabilidad. • Naturaleza jurídico penal. Debe ser una condición objetiva de no punibilidad, no

debiendo considerarse como causa de exclusión del injusto penal. Por ello, no impide la punibilidad de instigadores y coautores cuyo destino en nada afecta a la vida de la Cámara.

• Caracteres. La inviolabilidad origina una irresponsabilidad jurídica, perpetua,

irrenunciable, absoluta y exclusiva.

a) Jurídica.: Tanto civil, como penal, como disciplinaria. b) Perpetua: No se extingue al acabar el mandato y ello por la razón obvia de que

tanto coacciona el temor al presente como al futuro.

c) Irrenunciable: Por razón de su fundamento y naturaleza.

d) Absoluta: Tanto civil, como penal, como disciplinaria.

e) Exclusiva. Sólo afecta a los actos de los parlamentarios en funciones y no de los

extraparlamentarios. • Alcance. La inviolabilidad ampara a los representantes sólo por sus actos

parlamentarios. • Excesos. La propia Cámara debe ser la correctora de sus excesos, y por tanto,

detentadora de una potestad disciplinaria, apta para evitar los abusos que pudieran


producirse al amparo de la inviolabilidad. La inmunidad. • Alcance. Quedan incluidos en el ámbito de la inmunidad los procesos en materia penal

y las detenciones o arrestos fuera del caso de flagrante delito. • Temporalidad. La inmunidad ampara a los representantes desde el momento de su

elección o designación. Sobre el tiempo que ampara dicha prerrogativa no existe unanimidad en los diferentes sistemas. En todo caso, cubre siempre el periodo de sesiones parlamentarias y normalmente todo el periodo correspondiente al mandato parlamentario, incluidos los periodos de vacaciones parlamentarias (a este respecto, véase el cuadro anexo).

• Naturaleza jurídica. Es una garantía formal de tipo procesal. Su existencia no implica

la imposibilidad jurisdiccional de actuación contra el parlamentario, y ello, por dos motivos, en primer lugar, por la posible autorización de la Cámara y en segundo lugar, porque en caso de no concederse la autorización, la acción se podría interponer una vez desaparecidos ciertos condicionantes: conclusión de legislatura, dimisión, caducidad del mandato etc. Aunque algunas legislaciones manifiestan que en caso de denegarse la autorización de procesamiento se dispondrá el libre sobreseimiento, ha de entenderse que lo que se produce es una suspensión temporal y mientras dure la condición de parlamentario, reanudándose cuando cambien estos condicionamientos.

• Suplicatorios. Recibe tal nombre la solicitud de arresto o proceso a un miembro de la

Cámara.

El examen de la Cámara al respecto debe ser un acto político y no judicial, tendente a determinar la existencia de maquinaciones y móviles políticos, que intenten obstaculizar la labor del parlamentario. Es por ello, en la opinión que sostenemos que los suplicatorios deben ser concedidos siempre que no afecten a la actividad política del parlamentario; en los demás casos, lejos de implicaciones políticas, que afectan al ámbito de los delitos comunes debe accederse a la petición solicitada, ya que en caso contrario y coincidiendo con Pérez Serrano “ resulta doloroso contemplar cómo un privilegio nacido para proteger la función, durante el periodo parlamentario y para evitar posibles injusticias de turbio origen político, se ha convertido en privilegio personal, que desde la elección misma, con el Parlamento abierto o cerrado, y a veces para siempre, permite al parlamentario burlar impunemente y con agravio de justicia, el Código Penal que a todos los ciudadanos obliga”.

• Concesión del Suplicatorio. La concesión del mismo hace decaer el obstáculo procesal en la materia de la autorización.

• Denegación. Mantiene el óbice procesal. El obstáculo, como se ha indicado

anteriormente puede ser temporal o definitivo, según la legislación al respecto de cada


país. A este respecto, la doctrina, en términos mayoritarios defiende por las razones expuestas anteriormente la temporalidad de la suspensión.

La retribución de la actividad parlamentaria. Históricamente ha existido un amplio debate sobre si la actividad del parlamentario debía estar o no remunerada. En los primeros tiempos del Estado Liberal el representante no percibía sueldo alguno, salvo los referentes al concepto de indemnización en virtud de desplazamientos y viáticos si su domicilio no estaba en el lugar sede de la Cámara. En esta primera época del Estado de Derecho la representación parlamentaria en la práctica estaba restringida a miembros pertenecientes a las clases más ricas de la sociedad, en virtud de los principios del sufragio activo y pasivo, que restringía esta actividad sólo a aquellos que contaban con un número determinado de propiedades. La implantación del sufragio universal posibilitó el acceso a las Cámaras de miembros de todas las clases sociales, planteándose desde ese momento la necesidad de que el parlamentario obtuviese remuneración por su actividad y ello, como consecuencia de que el desempeño de dicha función implicaba una serie de gastos específicos, así como por el hecho de que era incompatible el ejercicio de dicha actividad con otra de tipo laboral. En la actualidad, la cuestión que arrastró ríos de tinta en su momento está totalmente superada, considerándose la indemnización o retribución del parlamentario como un derecho y deber del mismo, pero también como una garantía de independencia de la propia Cámara y de la composición democrática de la misma. En aras de esta independencia económica del parlamentario y de la Cámara, actualmente se considera que las retribuciones percibidas por el Parlamentario tienen el carácter de inembargables e irrenunciables. Como consecuencia de esta remuneración se ha desarrollado un amplia lista de incompatibilidades a que está sujeto el parlamentario, de tal forma, que de hecho, imposibilitan su dedicación a cualquier otra actividad remunerada e incluso profesional, con muy pocas excepciones como puede ser el ejercicio restringido de la enseñanza (aunque no en todos los Estados). La remuneración de los parlamentarios se estructura de la siguiente forma: a) Remuneración directa por la actividad parlamentaria. Es la misma para todos

independientemente del lugar de residencia de los mismos. b) Correspondiente a dietas. No tienen un carácter uniforme, ya que vienen determinadas

por la residencia del parlamentario. c) Medios de infraestructura para desarrollar su actividad, como despacho, secretaria/o

etc, así como gratuidad o subvenciones en la utilización de los medios de comunicación, lo que constituye una forma de financiación indirecta..

En cuanto a las características podemos resumirlas en:


a) Representa una garantía de la independencia de la Cámara y de sus miembros. b) Es un derecho y deber de los parlamentarios. c) Es inembargable e irrenunciable. A modo de excepción a lo anteriormente indicado, podemos destacar dos aspectos que se están produciendo en la actualidad en determinados parlamentos y que afectan a la remuneración parlamentaria, aunque tiene un origen diferente; siendo consecuencia uno de la falta de actividad parlamentaria del miembro de la Cámara y otro del desarrollo del actual Estado de Partidos: • En el primer caso nos referimos a los casos de ausencia reiterada de las Cámara de

algunos miembros parlamentarios. En estos casos las Cámaras, en virtud de sus respectivos textos constitucionales y el Reglamento de la Cámara, han decidido, con la mayoría parlamentaria pertinente proceder a “suspender” la remuneración del parlamentario. A este respecto, en la actualidad en la doctrina no existe una opinión única, pues si es evidente que un parlamentario que no asiste a las sesiones de la Cámara está haciendo dejación de funciones y por tanto no ha de percibir remuneración por una actividad que no ejerce, es cierto igualmente, que salvo en los Estados que el voto es obligatorio, existe el derecho a no ejercer el voto, que por otra parte, es una manifestación de una determinada forma de participación política; de esta forma, la no asistencia a las reuniones de la Cámara puede interpretarse como la no creencia en un determinado sistema político, con lo que en todo caso no se estaría quebrando el principio de soberanía nacional, pues su presencia-no presente, en el Parlamento, es consecuencia de la participación política del sector de la ciudadanía que le ha apoyado. El tema, actualmente se está resolviendo en virtud de la legislación existente al respecto en cada Estado, y no parece que la solución sea como existe en algunos Estados latinoamericanos el denominado voto “abstención”, que supone votar y no votar nulo o en su caso voto en blanco, que tradicionalmente ha sido considerado como el estar de acuerdo con el sistema pero no los candidatos presentes. El tema no es nuevo en el Derecho electoral, pues ya en el siglo XIX, podemos recordar a Fanelli, que mediante el sufragio popular alcanzó una acta de diputado en Italia y que sin embargo, en virtud de sus principios anarquistas nunca asistió al Parlamento y manifestó siempre su no creencia en el sistema político imperante, aunque sí utilizó al menos uno de sus medios de financiación indirecta como era el transporte público-ferrocarril- para la divulgación de sus ideas.

• El segundo caso citado anteriormente, es consecuencia del denominado Estado de

Partidos al que nos hemos referido en el presente Módulo y en el anterior. En la actualidad en numerosos Estados, los partidos políticos obligan al parlamentario a donar una parte de su remuneración al partido político en cuyas listas han presentado su candidatura. Esta práctica, cada vez más extendida en Europa, se refuerza mediante un sistema de “multas” que el grupo parlamentario impone al diputado que no asiste a una votación determinada. El hecho descrito, en principio, debe considerarse como


“voluntario” por parte del parlamentario y no afecta al “status” jurídico del parlamentario, que por otra parte podría abandonar el partido político e incluso cambiar de grupo parlamentario; no obstante, el hecho adquiere otras dimensiones, si el texto constitucional y Reglamento, caso de la República de Portugal, otorgan el escaño al partido y no al parlamentario, pues en este caso si el parlamentario o el propio partido tomaran la decisión indicada, ello implicaría automáticamente la pérdida de la representación, lo que viene a transformar la donación indicada anteriormente en una vulneración del Estatuto Parlamentario en lo que a la indemnización parlamentaria se refiere.

Las ofensas parlamentarias. La protección contra ofensas al Parlamento, suele incluirse en algunos Estados dentro de los privilegios que gozan las Cámaras y sus miembros. A este respecto podemos destacar tres tipos de actuaciones: a) El Parlamento se constituye en juez y parte.(sistema británico y numerosos países

anglosajones). En este supuesto las consecuencias pueden ir de advertencia del Presidente de la Cámara en sesión plenaria hasta prisión para el ofensor. En el caso de que el autor de la ofensa sea un parlamentario, la Cámara puede decidir la exclusión temporal del mismo o incluso definitiva.

b) Reconocido el delito y tipificado en la correspondiente legislación, éste no está

separado de la normal jurisdicción normal. En este caso el Parlamento se limita a denunciar los hechos.

c) Se trata de un sistema mixto, de tal forma, que poseen jurisdicción al respecto tanto la

propia Cámara como los Tribunales Ordinarios. La competencia de la cámara se limita a presentar al ofensor ante la Cámara y reprenderle políticamente (Estados Unidos).

El problema fundamental de este tipo de delitos es su tipificación, especialmente si el ofensor es un parlamentario, pues hay que considerar variables como la libertad de expresión y la libertad de prensa. En muchos Estados no reconocen como tal delito estas actuaciones, resultando sólo punibles en el caso de que puedan ser incluidas en cualquier otro tipo de la legislación penal. Otros países asimilan este delito al general de ultrajes u ofensas a los funcionarios con ocasión del ejercicio de sus funciones.


5. LA INDEPENDENCIA DE LAS CÁMARAS. En otros apartados del presente trabajo, especialmente en los Módulos siguientes a éste se analizan las característica de la ubicación orgánica del Parlamento en la estructura constitucional del Estado. Es por ello, que nos limitaremos ahora a las características y manifestaciones de la independencia del órgano parlamentario. A este respecto, pasamos a exponer los siguientes aspectos: • La Autonomía Administrativa. • La Autonomía Financiera y Presupuestaria. • La Autonomía Reglamentaria. La Autonomía Administrativa. Responde al principio de que la Administración parlamentaria se encuentre bajo la exclusiva autoridad de la Cámara, que la ejerce a través de los órganos directivos de la misma: Presidente, Secretario, Mesa, etc. A este respecto, puede indicarse que se producen diversas situaciones en el parlamentarismo comparado, así podemos destacar las siguientes: a) Parlamentos que cuentan con un cuerpo específico de funcionarios para este órgano,

sometido a un Estatuto Especial elaborado por el propio Parlamento, tal forma, que sus miembros son completamente independientes del resto de la función pública, tanto en lo que se refiere a su reclutamiento, remuneración, escalafón y disciplina.

b) Situación similar a la anterior, salvo que el Estatuto Especial no es instituido por un

reglamento interior sino por vía legislativa. c) Parlamentos, que cuentan igualmente con un Estatuto Especial para su

funcionamiento, pero en el que personal funcionario adscrito al Parlamento, son parte integrante de la función pública, con la condición de funcionarios del Estado y no sólo del Parlamento.

d) No existe el concepto de funcionario en el Parlamento y todo el personal de carácter

administrativo en sus diferentes niveles está sujeto al concepto contractual. e) Todo el personal al servicio del Parlamento pertenece a la función pública y está

sometido a las reglas de derecho inherente a las mismas. Los empleados del Parlamento, en virtud de las diferentes legislaciones pueden recurrir,


bien ante el Parlamento o bien ante la legislación ordinaria; en el primer caso suele plasmarse como principio de la soberanía parlamentaria la exclusión de vía de los Tribunales. Autonomía Financiera. En virtud del principio de división de poderes, el Estado debe garantizar los medios para que el Parlamento pueda cumplir los fines correspondientes a este poder, salvaguardando en todo caso, la independencia del mismo, como garantía de su libertad de acción. A este respecto, debemos considerar los siguientes aspectos: • Aprobación del Presupuesto. • Control de la ejecución del Presupuesto. Aprobación del Presupuesto. Es un principio admitido que el Parlamento elabora y aprueba su propio Presupuesto; no obstante, a este respecto pueden producirse las siguientes variantes, que tiene una raíz más teórica que práctica en la actualidad. a) El Parlamento elabora su Presupuesto, que es aprobado por la Cámara. El presupuesto

puede ser elaborado por una Comisión específica (en ocasiones se denomina de Presupuesto) , por el Presidente o por la Mesa de la Cámara, en su elaboración participan los elementos administrativos de la misma.

Posteriormente el Presupuesto es remitido al Gobierno del Estado que sin proceder a enmienda alguna lo incluye en los Presupuestos Generales del Estado, que posteriormente presentará al Parlamento para su aprobación. (es el procedimiento habitual).

b) Igual que en el caso anterior, con la diferencia de que el Presupuesto parlamentario es asimilado al de un Departamento Ministerial, lo que significa, que una vez aprobado por la cámara se precisa para su inclusión en los Presupuestos Generales del Estado el acuerdo de la Tesorería, Ministerio de Finanzas u otro órgano del Ejecutivo. En la práctica, la costumbre al uso es la de no hacer modificación alguna. Existe alguna experiencia en los países escandinavos consistente en que en la elaboración del presupuesto participan elementos no parlamentarios del Gobierno o la Administración, aunque esta colaboración hay que situarla en la actualidad más en el campo del apoyo técnico que del control.

c) El Presupuesto se elabora por el Parlamento pero el máximo del mismo es fijado por

el Ejecutivo. Representa la mayor limitación a la independencia del Parlamento en este


campo. No obstante lo indicado, actualmente, es práctica habitual que los criterios del Ejecutivo al respecto respondan a la petición correspondiente del Parlamento. Existe con este caso un cierto paralelismo de los Parlamentos Supranacionales, cuyos máximos responden a acuerdos y criterios fijados previamente por los diferentes Estados que lo componen.

El Control del Presupuesto. Por un principio elemental, se considera que el presupuesto parlamentario corresponde a una partida de los denominados Fondos Públicos y que éstos requieren siempre de un control público. A este respecto, podemos destacar dos tipos de control existentes: • Control Interno. Es el aplicado por el propio Parlamento y puede tener carácter único.

El control se lleva a cabo por órganos internos del Parlamento, excluyendo cualquier injerencia de órganos externos al mismo, en virtud del principio de la soberanía parlamentaria.

• Control Externo. El control es ejercido por órganos exteriores al Parlamento, de

carácter jurisdiccional, que a su vez es independiente del Ejecutivo y del Parlamento. El control externo no es obstáculo para la existencia de un control interno.

Autonomía Reglamentaria. Las Cámaras son las encargadas de elaborar su propio Reglamento, lo que garantiza su libertad de deliberación. Significa que la Cámara dispone, en el cuadro de sus atribuciones constitucionales, del derecho de fijar ella misma los principios de su actividad, así como de determinar sus propios métodos de trabajo. Naturaleza jurídica del Reglamento. El Reglamento, como indica Prelot, determina la organización interna de cada cámara y fija las reglas de procedimiento parlamentario. La importancia del reglamento es obvia, pues de él dependerá en definitivo el buen funcionamiento de la Cámara. En cuanto a su naturaleza jurídica, como indica Torres del Moral, se han emitido todas las tesis imaginables, llevando la polémica trazas de aparecer como inacabable. A este respecto, Hatschok distinguió tres tipos de Reglamentos: • El tipo inglés, según el cual el Reglamento es un conjunto de prácticas consuetudinarias

seguidas por las Cámaras o acordadas por voluntad de las mismas mediante expresas declaraciones que asumen la forma externa de “orders”.

• El tipo sueco; el procedimiento parlamentario se desarrolla en una ley constitucional.


• El sistema continental o francés; en él ,el uso o práctica se reduce lo más posible y la

actividad de cada Cámara se rige por normas escritas, contenidas en un texto único, denominado Reglamento. En este tipo, la Constitución fija las bases principales de las funciones de las Cámaras parlamentarias; pero la organización interna de cada cuerpo legislativo depende de éste únicamente, en forma de Reglamento.

Sobre la extraordinaria importancia de los Reglamentos se ha escrito mucho, se les ha considerado como normas, a cuya extraordinaria importancia les daba un rango, sino formalmente, sí sustentivamente de “constitucional”. La materia del Reglamento parlamentario es netamente constitucional; por eso, decía Bonald, que el estudio del Derecho Constitucional debe completarse con el de los Reglamentos parlamentarios. Sin embargo, llegados a este punto, en un intento de definir jurídicamente el Reglamento, el problema no resulta fácil, ya que hay que estudiar cada uno de los casos concretos, pues como indica Torres del Moral (op.ant.cit) “En realidad hoy no cabe hacer un planteamiento de validez universal e intemporal acerca del problema que estamos considerando. Estamos ante un tipo de normas calificables como de emanación necesaria, puesto que sin ellas se haría imposible el funcionamiento del Poder Legislativo. Son, pues, instrumentos ineludibles para llevar a la práctica la distribución orgánica del poder estatal, proporcionándole viabilidad a la independencia del Parlamento. Pero poco más se puede decir de ellos que sea generalizable a todos los ordenamientos” así, como indica el citado autor “ El reglamento tiene en cada ordenamiento un lugar diferenciado de acuerdo con el respectivo sistema de fuentes. No es ni puede ser una norma de igual naturaleza en regímenes tan diferentes como la monarquía absoluta, la Monarquía Limitada y el Estado Democrático de Derecho. Ni tampoco, aun dentro de un similar régimen político, en unos sistemas jurídicos tan diferentes como el británico y el europeo continental. Ni por apurar el argumento, tampoco, dentro de un similar sistema jurídico, en sistemas de fuentes distintos como el francés y el español”. No obstante lo anteriormente indicado, sobre los Reglamentos podemos indicar una serie de características, comunes a todos, a este respecto, podemos señalar: • Es una manifestación de la potestad de autorregulación del Parlamento, aprobado

exclusivamente por el mismo. No pudiéndose producir injerencias del Gobierno al respecto.

• Se encuentra incardinado en el ordenamiento constitucional. Tiene como objetivo

posibilitar el funcionamiento de un órgano constitucional. De hecho, como indican De Esteban y González-Trevijano (Curso de derecho constitucional español. volumen III), el contenido de los Reglamentos responde a tres clases de normas. En primer lugar, aquellas que son una simple repetición formal de normas constitucionales. Estas últimas existirían y se aplicarían, pues con independencia de su reconocimiento en los Reglamentos de las Cámaras. En segundo término, aquellas normas integradoras de otras ya recogidas en la misma Constitución, o interpretativas de principios constitucionales sobre la estructura y las funciones del Parlamento. Por último, aquellas


que no tienen ninguna referencia previa en una norma constitucional específica, desplegando de este modo una actividad innovadora.

• Es una norma sometida a la Constitución, en virtud del principio de la jerarquía

normativa, y como tal puede impugnarse, a través del recurso de inconstitucionalidad. • Es una norma que disfrutas del mismo rango jerárquico que la ley, pero no es una ley

en sentido estricto, y ello, por tres razones (De Esteban, González Trevijano, op.ancit.):

1. Se aprueba automáticamente, sin intervención de la otra Cámara (en el caso de tratarse de un sistema bicameral).

2. A diferencia de otras normas no precisa de la sanción, ni de la promulgación.

3. No precisa tampoco de publicación en la Gaceta o Boletín del Estado, aunque

suele ser práctica habitual. • Tiene un carácter temporal correspondiente a la legislatura en que se haya aprobado.

Ello no impide que un mismo Reglamento sea utilizado en varias legislaturas, siempre que las mismas estén de acuerdo.


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CUESTIONARIO DE AUTOEVALUACIÓN

El Diputado José Ayala ha obtenido su escaño al Parlamento concurriendo en una lista bloqueada y cerrada del Partido Reformista. Manifieste su opinión respecto a los siguientes supuestos que pueden producirse: a) Aunque la Constitución no indica nada al respecto, el Reglamento parlamentario existente, que ha

sido aprobado en la legislatura anterior proclama que los diputados para tomar posesión de su cargo deben jurar la Constitución. El diputado Ayala se niega a llevar a cabo tal juramento, alegando que la ideología que profesa él y el partido por el que ha sido electo, así como los electores que le han votado son contrarios a dicho texto constitucional, opinión que ya estaba contenida en el programa electoral por el que ha concurrido.

Pregunta: 1.Se le puede exigir dicho juramento o promesa a un miembro del Parlamento, en las condiciones descritas. 2.Si la respuesta anterior es sí, indique si se podría aceptar la fórmula sustitutiva que propone el Sr. Ayala “Juro la Constitución por imperativo legal...” b) El Diputado Sr. Ayala y diez parlamentarios más han conformado en el Parlamento el grupo

parlamentario reformista, sin embargo el partido Reformista por el que han concurrido a las elecciones se ha disuelto debido a problemas internos.

Pregunta: 1. Debe disolverse el grupo parlamentario del Sr. Ayala y éste perder su escaño o pasar

al grupo mixto. c) El partido político por el que ha concurrido el Sr. Ayala ha sido disuelto, en virtud de aplicación de la

legislación vigente, ya que varios miembros de su ejecutiva no parlamentarios han incurrido en delitos contra la seguridad del Estado y en la sede del partido se han encontrado materiales delictivos.

Pregunta. 1¿.Queda automáticamente disuelto el grupo parlamentario y el señor Ayala pierde su escaño?. 2.Si la respuesta anterior es positiva indique si el parlamentario puede ser juzgado por las opiniones vertidas y los actos realizados durante el tiempo que ha sido parlamentario.

a derecho pÚblico teorÍa del estado y constituciÓn 5.pdf- movilización del electorado a favor de...

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