7èmes uni ete management territorial la réoganisation territoriale

7èmes Universités d’Eté – Dossier du participant La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 22/07/09

Organisées par

7èmes UNIVERSITES D’ETE DU MANAGEMENT TERRITORIAL

La rencontre annuelle des cadres dirigeants territoriaux et desélus

Les 28 et 29 août 2009

« La réorganisation territoriale de la république : stratégiesde changements, perspectives managériales, nouvelles

gouvernances »

Au siège de la Délégation Régionale Midi-Pyrénées du CNFPT9, rue Alex Coutet à Toulouse

Le Cardenal – 31450 BELBEZE DE LAURAGAISTél. : 05 34 66 03 50 – Fax : 05 34 66 03 51 – e-mail : [email protected] – Site : http:///arempt.org

Association Loi 1901 – Siret : 47891313000017 – Code APE : 913 E


En partenariat avec :

- L’Association des Dirigeants Territoriaux et des Anciens de l’INET

- L’Association des Administrateurs Territoriaux de France

- Le Syndicat National des Directeurs Généraux des Collectivités Territoriales

- L’Association des DG des communautés de France

- L’Association des DG et DGA des régions et départements


- Le Centre National de la Fonction Publique Territoriale

- L’Institut National d’Études Territoriales

- La Lettre du Cadre Territorial

- La Gazette des Communes


Avec le soutien de :

- Conseil Régional Midi-Pyrénées

- Conseil Général de Haute-Garonne

- Communauté d’Agglomération duMuretain

- Communauté Urbaine du GrandToulouse

- Mutuelle Nationale Territoriale


SOMMAIRE

I – DOSSIER DE SYNTHESE : POUR UNE NOUVELLE GOUVERNANCE TERRITORIALE, ORGANISATIONTERRITORIALISEE DE LA REPUBLIQUE ET REFORME DE L’ETAT .................................................................8

1ère PARTIE : L’AVENEMENT D’UNE ORGANISATION DECENTRALISEE DE LA REPUBLIQUE ................ 9I. - LA CONSÉCRATION CONSTITUTIONNELLE DE L'AUTONOMIE DES COLLECTIVITÉSTERRITORIALES ...........................................................................................................................................9

A. LA CRISTALLISATION CONSTITUTIONNELLE...................................................................................91. La dimension européenne de l'autonomie locale...............................................................................92. La nature et la portée de la décentralisation......................................................................................93. La révision constitutionnelle du 28 mars 2003.................................................................................10

B. LA MULTIPLICITÉ DES ACTEURS.....................................................................................................101. Les acteurs traditionnels..................................................................................................................10

a) Les catégories constitutionnelles................................................................................................10b) La diversité des collectivités territoriales ....................................................................................10

2. Les dispositifs intermédiaires : espaces institutionnels et espaces de coordination........................10a) L'intercommunalité......................................................................................................................10b) Les pays .....................................................................................................................................11

II. - LA NOUVELLE RÉPARTITION DES COMPÉTENCES .........................................................................11A. L’ENCHEVÊTREMENT DES COMPÉTENCES...................................................................................11

1. Le constat de l’enchevêtrement.......................................................................................................11a) Un enchevêtrement matériel.......................................................................................................11b) Un enchevêtrement financier......................................................................................................16

2. Des facteurs d’enchevêtrement multiples........................................................................................17a) Des principes juridiques facteurs d’enchevêtrement ..................................................................17b) Les EPCI ....................................................................................................................................21c) Le recours croissant à la contractualisation................................................................................21d) L’imbrication de l’État et des collectivités territoriales.................................................................21e) La logique politique.....................................................................................................................22

3. Les conséquences dommageables de l’enchevêtrement ................................................................22a) Une puissance publique moins réactive et moins responsable ..................................................22b) Une action publique difficile à évaluer et à réformer : l’exemple des contrats de projet État-région..............................................................................................................................................22c) Une économie moins compétitive ...............................................................................................22

B. LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES : UN ENJEU RÉCURRENT DE LA DÉCENTRALISATION.................................................................................................................................................................23

1. La répartition des compétences analysée par les rapports et la doctrine ........................................23a) Des propositions anciennes et fructueuses de nombreux rapports ............................................23b) Le pessimisme de la doctrine .....................................................................................................23

2. Le partage des compétences dans les textes législatifs..................................................................23C. COMPÉTENCES ET STRUCTURES TERRITORIALES : DES PROBLÈMES LIÉS ..........................24

1. Les trois échelons de collectivités territoriales.................................................................................24a) Deux échelons traditionnels : les communes et les départements .............................................24b) L’ajout d’un échelon intercommunal polymorphe........................................................................25

2. L’apparition des « pays ».................................................................................................................26a) Une émergence spontanée ........................................................................................................26b) Une institutionnalisation progressive ..........................................................................................26c) La multiplication des pays...........................................................................................................26

D. L’EXISTENCE DE RÈGLES DE RÉPARTITION DÉROGATOIRES POUR CERTAINESCOLLECTIVITÉS .....................................................................................................................................26

1. Paris, Lyon et Marseille : Une organisation originale en arrondissements ......................................262. L’Île-de-France ................................................................................................................................273. Les communes d’Alsace et de Moselle ...........................................................................................274. La Corse..........................................................................................................................................27

a) L’organisation originale et les compétences particulières de la collectivité territoriale de Corse 27b) L’évolution des limites constitutionnelles à l’extension des compétences de la collectivitéterritoriale de Corse ........................................................................................................................27

2ème

partie : Une deconcentration inachevee.................................................................................................... 29I. - LE RISQUE DE FRAGMENTATION........................................................................................................29

A. L'IMPÉRATIF DE DÉCONCENTRATION............................................................................................29B. LA PROFUSION DES CADRES STRATÉGIQUES.............................................................................29

1. L'élaboration de documents stratégiques : des pte aux pase ..........................................................292. L'exemple des préfectures : de la dno à la lolf.................................................................................29

a) Les missions traditionnelles des préfectures ..............................................................................29b) Les objectifs fixés par la directive nationale d'orientation des préfectures..................................30


c) Les objectifs assignés aux préfectures dans le cadre de la lolf ..................................................30C. L'ÉCLATEMENT DE LA CARTE ADMINISTRATIVE ..........................................................................31

II. - LA RECHERCHE D'UN ÉTAT TERRITORIAL PLUS COHÉRENT ........................................................31A. LA TRANSFORMATION DU POUVOIR PRÉFECTORAL...................................................................31

1. Un statut constitutionnel ..................................................................................................................312. De la fonction d'autorité à la mission d'arbitrage .............................................................................31

a) Le gouverneur ............................................................................................................................31b) L'administrateur ..........................................................................................................................31c) L’animateur .................................................................................................................................31

3. Le rôle du sous-préfet en question ..................................................................................................32B. LA CRÉATION DES PÔLES RÉGIONAUX .........................................................................................32

1. La mise en place des pôles .............................................................................................................322. Le fonctionnement des pôles...........................................................................................................33

a) Le pilotage des pôles..................................................................................................................33b) La coordination entre pôles ........................................................................................................34

C. LA QUESTION DE L'ADMINISTRATION DÉPARTEMENTALE..........................................................341. Une position remise en cause .........................................................................................................342. Une tentative de réorganisation.......................................................................................................34

D. LA LOLF COMME ACCÉLÉRATEUR DE RÉFORME.........................................................................341. Les objectifs et les principes de la lolf .............................................................................................34

a) L'avènement d'un budget d'objectifs...........................................................................................34b) La promotion de la responsabilité...............................................................................................34

2. Le renforcement du rôle financier du préfet.....................................................................................343. La construction d'un authentique dialogue de gestion.....................................................................35

E. L’ETAT TERRITORIAL A REEXAMINER ............................................................................................35III. - LE DÉVELOPPEMENT DE LA CONTRACTUALISATION ....................................................................35

A. LA GÉNÉRALISATION DU MODÈLE CONTRACTUEL ......................................................................36B. DES INCERTITUDES HANDICAPANTES...........................................................................................36

3ème

partie : propositions de reformes............................................................................................................... 37I.- RENFORCER LES RESPONSABILITÉS de l’ETAT TERRORIAL ET DES COLLECTIVITESTERRITORIALES .........................................................................................................................................37

A. AFFERMIR L'ÉTAT TERRITORIAL .....................................................................................................371. Un Etat territorial recentré sur sa mission d’arbitre et de garant......................................................372. Affirmer le rôle pivot des Préfets......................................................................................................38

a) Faire du Préfet le chef des services déconcentrés .....................................................................38b) Asseoir le rôle du Préfet de région .............................................................................................38

3. Développer la mutualisation des moyens ........................................................................................38a) L'impératif de rationalisation .......................................................................................................38b) Le passage des pôles à l'intégration régionale des services ......................................................38c) L'hypothèque du redéploiement des effectifs et de la réforme de la fonction publique...............39

4. Clarifier les fonctions des différents niveaux de l’action territoriale..................................................39a) Créer des délégations de l'État régionales et de proximité.........................................................39b) Une séparation claire, variable selon les politiques publiques, entre ses fonctions d’arbitrage etde contrôle et ses fonctions d’impulsion et d’intervention. ..............................................................40c) Des services déconcentrés ajustés aux réalités locales. ............................................................40

B. CONFORTER LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ....................................................................401. Donner un contenu à la notion de chef de file .................................................................................41

a) Clarifier les compétences identifiées par le législateur ...............................................................41b) Confier par voie législative aux départements et aux régions des compétences spéciales à laplace de la clause générale de compétence...................................................................................41c) Clarifier les compétences par voie contractuelle.........................................................................45d) Limiter le nombre d'intervenants.................................................................................................45

2. Confirmer le rôle de l'intercommunalité ...........................................................................................46a) Stabiliser sans la cristalliser la définition de l'intérêt communautaire .........................................46b) Approfondir les compétences communautaires..........................................................................46c) Attribuer des missions de « chef de file » à l’intercommunalité...................................................46d) Mutualiser les moyens................................................................................................................46e) S'interroger sur le mode de désignation des élus intercommunaux ...........................................47

II. - CHANGER DE MODÈLE DE GOUVERNANCE DES TERRITOIRES ?.................................................47A. REDESSINER LA CARTE ADMINISTRATIVE ET TERRITORIALE ?.................................................47

1. Dissocier carte administrative et carte locale ..................................................................................47a) Le mirage du jardin à la française...............................................................................................47b) La fin du « doublonnement » ......................................................................................................47

2. Deux fois moins de régions deux fois plus grandes ?......................................................................47a) Prendre en compte l'interrégionalité ? ........................................................................................47b) Encourager la constitution de grandes régions ?........................................................................48c) Assurer une meilleure articulation entre départements et régions ?...........................................52


3. Faciliter le rapprochement des communes......................................................................................53a) L'éparpillement intangible ? ........................................................................................................53b) La méthode volontaire : pour un nouveau modèle de communes associées ? ..........................53

4. Adapter les structures à la diversité des territoires ..........................................................................54a) L’élargissement de la trame communale tout en préservant l’existence des communesactuelles ........................................................................................................................................54b) La question des départements comportant une agglomération prépondérante ........................55

B. RENOUVELER LES RELATIONS ENTRE L'ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES......581. Créer des conférences techniques sectorielles ...............................................................................582. Fixer un cadre contractuel aux relations entre personnes publiques...............................................58

a) Créer un contrat-cadre public .....................................................................................................58b) Favoriser les relations conventionnelles avec les services de l'État et les organismes ayant unemission de service public................................................................................................................58

3. Encourager les échanges d'expériences.........................................................................................58C. PARTAGER LE POUVOIR NORMATIF ? ...........................................................................................59

1. Transférer aux régions un véritable pouvoir normatif ......................................................................592. Associer les collectivités territoriales à la politique de simplification................................................59

D. REFONDER LES FINANCES LOCALES ............................................................................................591. Renforcer l’autonomie financière des collectivités territoriales ........................................................59

a) Dans leurs relations financières avec l ’Etat ...............................................................................60b) Dans leurs ressources fiscales ...................................................................................................61

2. Assurer la solidarité entre les territoires par une péréquation refondée ..........................................63a) La liberté fiscale..........................................................................................................................63b) Les lacunes des dispositifs actuels de péréquation....................................................................63c) Les pistes pour une nouvelle péréquation ..................................................................................64

3. Mieux maîtriser les cofinancements ................................................................................................64a) Limiter le nombre de cofinanceurs ?...........................................................................................64b) Mettre en place des guichets uniques ? .....................................................................................65c) Mettre en place des seuils de financement ?..............................................................................65d) Interdire aux collectivités territoriales de financer les projets relevant de la compétence de l’Etat?......................................................................................................................................................65

II – CONTRIBUTIONS A LA REFLEXION COLLECTIVE SUR LA REFORME DES COLLECTIVITES LOCALES...............................................................................................................................................................................67III – CONTRIBUTION DES ASSOCIATIONS D’ELUS SUR LA REFORME DES COLLECTIVITES LOCALES122IV – CONTRIBUTIONS DES PARTIS POLITIQUES ...........................................................................................160V – REFLEXIONS SUR LA REFORME DES COLLECTIVITES LOCALES : QUEL AVENIR POUR LESCOMMUNES ET EPCI .........................................................................................................................................194VI – REFLEXIONS SUR LA REFORME DES COLLECTIVITES LOCALES : QUEL AVENIR POUR LESDEPARTEMENTS ?.............................................................................................................................................228VII – REFLEXIONS SUR LA REFORME DES COLLECTIVITES LOCALES : LE DEVENIR DES REGIONS, LESREGIONS EN DEVENIR ?...................................................................................................................................255VIII – REFLEXIONS SUR LA REFORME DES COLLECTIVITES LOCALES : L’AGGLOMERATIONPARISIENNE, LE GRAND PARIS, QUELLES PARTICULARITES ?.................................................................270IX – REFLEXIONS SUR LA REFORME DES COLLECTIVITES LOCALES : QUELQUES ELEMENS DECOMPARAISON AU NIVEAU EUROPEEN.........................................................................................................293

I - LES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EN EUROPE....................................301II - LES RELATIONS ENTRE LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EN EUROPE..............................310III - LES MOYENS DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EN EUROPE..............................................322

X – REFLEXIONS SUR LA REFORME DES COLLECTIVITES LOCALES : ENJEUX FINANCIERS ETPERSPECTIVES..................................................................................................................................................334


I – DOSSIER DE SYNTHESE :POUR UNE NOUVELLE GOUVERNANCE TERRITORIALE,

ORGANISATION TERRITORIALISEE DE LA REPUBLIQUE ETREFORME DE L’ETAT


1ÈRE PARTIE : L’AVENEMENT D’UNE ORGANISATIONDECENTRALISEE DE LA REPUBLIQUE

« Avec la centralisation, le jardin administratif était tracé à la française et rigoureusement aligné aucordeau, les arbres étaient rognés et taillés. Avec la décentralisation, il faut s'attendre à ce que cettebelle ordonnance soit détruite par la spontanéité de la vie. » (Maurice Hauriou)

I. - LA CONSÉCRATION CONSTITUTIONNELLE DE L'AUTONOMIE DESCOLLECTIVITÉS TERRITORIALES

A. LA CRISTALLISATION CONSTITUTIONNELLE

1. La dimension européenne de l'autonomie locale

Les collectivités locales ont vu leur existence progressivement reconnue au sein des institutionseuropéennes, en particulier par le biais du comité des régions, institué par le Traité de Maastricht du7 février 1992. Le principe de subsidiarité y est affirmé comme fondement de la constructioneuropéenne.La Commission elle-même, dans son Livre blanc sur la gouvernance européenne de 2001, a entreprisde promouvoir à la demande des acteurs territoriaux « un dialogue permanent et systématique avecles associations de collectivités territoriales (européennes et nationales) sur l'élaboration despolitiques ».Le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe a élaborée la Charte européenne del'autonomie locale, qui affirme le principe de l'autonomie locale comme « le droit et la capacitéeffective des collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propreresponsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques ». Ce textede compromis entend faire la synthèse entre des traditions d'autonomie locale différentes, britannique,allemande, française et quelques variantes des pays nordiques, traditions qui pourraient êtrerésumées grossièrement de la manière suivante :

LES TRADITIONS EUROPÉENNES D'AUTONOMIE LOCALECaractéristiques Modèle

anglo-saxonModèleallemand

Modèlefrançais

Modèlescandinave

Présence d'une baselégale de l'État

Non Oui Oui Oui

Relation État-société Pluraliste Organique Antagoniste Organique

Forme d'organisation Fédéralismelimité

Fédéralisme intégral Unitaire etdécentralisé

Décentralisé etunitaire

Forme dedécentralisation

Gouvernementlocal

Fédéralisme coopératif État unitairerégionalisé

Forte autonomielocale

Pays concernés Royaume-Uni Allemagne, Autriche,Espagne, Pays-Bas,Belgique

France, Italie,Portugal, Grèce

Suède, Norvège,Danemark

2. La nature et la portée de la décentralisation

« Sans institutions communales, une nation peut se donner un gouvernement libre, mais elle n'a pasl'esprit de la liberté. » (Alexis de Tocqueville)« Mais les pays modernes n'ont pas besoin seulement d'une bonne administration, ils ont besoin ausside liberté politique. » (Maurice Hauriou)

Se situant dans cette logique, dans le prolongement de la loi n°°70-1297 du 31 décembre 1970 sur lagestion municipale et les libertés communales, la loi du 2 mars 1982 :- a reconnu à la région la qualité de collectivité locale à part entière ;


- a allégé considérablement les modalités d'exercice du contrôle normatif sur les collectivitésterritoriales ;- a permis, à droit constitutionnel constant, de mettre fin au dédoublement fonctionnel de l'autoritépréfectorale et de transférer au président des conseils généraux et régionaux l'exécutif descollectivités territoriales correspondantes, dès la première réunion de leur assemblée délibérante élueau suffrage universel direct ;- a transféré certaines compétences de l'État aux régions, départements et communes ;- a converti en dotations globales les concours spécifiques attribués aux collectivités territoriales.

3. La révision constitutionnelle du 28 mars 2003

La révision du 28 mars 2003 vise ainsi à réformer l'État en France sans le transformer.L'affirmation du principe d'une organisation décentralisée de l’État ne s'inscrit pas dans le contexted'un fédéralisme, ni dans celui d'un État régionalisé, c'est-à-dire un État dont la décentralisation estexclusivement ou principalement politique et dans lequel les régions sont une catégorie privilégiée decollectivités bénéficiant d'un statut d'autonomie de nature à les rapprocher qualitativement d'entitésfédérées. La régionalisation politique, comme en Italie ou en Espagne, se traduirait par la création decollectivités à autonomie politique, dotées de compétences exclusives et d'un véritable pouvoirnormatif. Notre décentralisation territoriale reste, nonobstant les cas de la Nouvelle-Calédonie et de laPolynésie française, exclusivement ou principalement administrative et se rapporte à une formepolitique d'État décentralisé cherchant à se situer à peu près à mi-chemin entre État centralisé et Étatrégionalisé.

B. LA MULTIPLICITÉ DES ACTEURS

On dénombre en France 36 782 communes, 18 504 groupements intercommunaux,100 départements et 25 régions, tandis qu'en outre, 344 pays ont été créés sans évoquer lesétablissements publics naturels, les sociétés d’économie mixte, les offices publics…

1. Les acteurs traditionnels

a) Les catégories constitutionnelles

Les communes, les départements et les régions sont les trois catégories constitutionnelles. Lesdépartements et les régions d'outre-mer sont deux sous-catégories constitutionnelles.Les collectivités d'outre-mer à savoir Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon ainsi que les îlesWallis et Futuna et la Polynésie française ne sont ni des départements ni des régions d'outre-mer.La Nouvelle-Calédonie, chacune de ses provinces et la Corse sont des collectivités à statut particulier.

b) La diversité des collectivités territoriales

La France possède entre la commune et la région un troisième niveau, le département. Comme danstous les États où existent trois niveaux subsiste un niveau et un type de collectivité parfois inspiré dudépartement français - province belge, espagnole, italienne.

2. Les dispositifs intermédiaires : espaces institutionnels et espaces de coordination

a) L'intercommunalité

- Un succès quantitatif incontestable- Un bilan qualitatif mitigéDans un rapport récent, la Cour des comptes a pointé les difficultés auxquelles se trouve confronté ledéveloppement de l'intercommunalité. Quatre problèmes principaux ont ainsi été soulevés : lespérimètres ne sont pas pertinents, car les zones trop petites sont nombreuses ; les transferts sontpartiels, les compétences n'étant pas toujours bien réparties ; l'interdépendance financière est sous-estimée, les communes et leurs groupements n'ayant pas suffisamment pris en compte leur degréd'interdépendance, faisant parfois courir des risques à plus ou moins long terme aux membres dugroupement ou à ce dernier ; enfin, la gouvernance du système est en question, le mode dedésignation des délégués communautaires devant être modifié.Il semble souhaitable de ne pas revenir sur l'intercommunalité. Ses acquis sont importants. Lespolitiques de logement, de développement économique ou d'aménagement de l'espace apparaissent


moins pertinentes, voire impossibles, lorsqu'elles sont limitées au territoire d'une seule commune.L'effet dynamique prévisible des dispositions financières et fiscales contient en germe un changementde nature, et non simplement de degré, du pouvoir des établissements intercommunaux : mécanismedifférentiel de péréquation entre communes (dotation de solidarité communautaire), extension descompétences (zones d'activités, politique culturelle, environnementale, de transport,d'assainissement), communautarisation du logement et de la politique de la ville.

b) Les pays

Cette forme de territorialisation des politiques s'inscrit dans une longue suite d'actions en faveur dudéveloppement local.Les entités constituant le pays doivent élaborer, en association avec le ou les départements et la oules régions concernés, « une charte de pays en prenant en compte les dynamiques locales déjàorganisées et porteuses de projets de développement, notamment en matière touristique ».Les pays, s'ils ne sont pas organisés dans le cadre d'epci, doivent créer soit des syndicats mixtes, soitdes groupements d'intérêt public de développement local exerçant des activités d'études, d'animationet de gestion nécessaires à la mise en œuvre des projets économiques, sociaux, environnementaux,culturels et touristiques d'intérêt collectif prévus par la charte.Outre le fait qu'on peut s'interroger la portée normative de ces dispositions au regard de l'évolution dela jurisprudence du Conseil constitutionnel en la matière, cette quasi-institutionnalisation des pays,encouragée par le volet territorial des contrats de plan État-régions, rend encore plus complexel'approche des différents échelons territoriaux de projet, voire d'administration.

II. - LA NOUVELLE RÉPARTITION DES COMPÉTENCES

A. L’ENCHEVÊTREMENT DES COMPÉTENCES

1. Le constat de l’enchevêtrement

a) Un enchevêtrement matériel

7ème Universités d’Eté La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09

b) Un enchevêtrement financier

LES DÉPENSES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALESDANS LES DIFFÉRENTS DOMAINES DE COMPÉTENCE (EN MILLIONS

D’EUROS)Régions Départements Communes de plus de

10 000 habitantsGroupements

Formationprofessionnelle etapprentissage

5 176

Enseignement 5 416 5 263 5 505 375

Dont enseignementsupérieur

362 301

Culture, vie sociale,jeunesse, sports et loisirs

980 2 237 7 889 2006

Dont culture 1 214 3 587

Prévention médico-sociale

989

Dont PMI et planificationfamiliale

399

Dont prévention 119

Action sociale (hors RMIet APA)

160 16 864 3 971 680

Dont famille et enfance 6 309

Dont personneshandicapées

5 174

Dont personnes âgées 2 579

Dont logement 298

RMI 7 546

APA 4 630

Réseaux etinfrastructures

7 314

Aménagement etenvironnement

1 883 2 649 8 636 6 358

Dont aménagement 1 282

Transports 6 320 3 278 259 1 749

Dont transports scolaires 1 826

Dont transports ferroviaires 3 275

Développementéconomique

2 044 2 094 884 1 128

Dont recherche etinnovation

511

Dont tourisme 308 516

Sécurité 2 322 821 696

Dont SDIS 2 163

Total 21 979 55 186 27 706 12 992

Source : DGCL


SUBVENTIONS D’INVESTISSEMENT VERSÉES EN 2004 (en millions d’euros)

Communes etgroupements

Départements Régions État Total

Communes et groupements 2 430 926 682 4 038

Départements 55 196 0 251

Régions 10 40 0 50

État 88 290 549 927

Source : DGCP

2. Des facteurs d’enchevêtrement multiples

a) Des principes juridiques facteurs d’enchevêtrement

∙∙ Le principe des blocs de compétence

Le principe des blocs de compétences consiste, selon les termes de la loi du 7 janvier 1983, à répartirles compétences « de telle sorte que chaque domaine de compétences ainsi que les ressourcescorrespondantes soient affectés en totalité soit à l ’Etat, soit aux communes, soit aux départements,soit aux régions ». Cette répartition devait se faire en fonction des « vocations dominantes » dechaque niveau de collectivités, selon l’expression employée alors par Gaston Deferre.

Or, le législateur a procédé à des transferts sectoriels en dehors des grandes lois de décentralisationsans toujours se soucier de la cohérence d’ensemble, obscurcissant progressivement le paysageinstitutionnel. Il s’est agi, la plupart du temps, de transférer des compétences de l’Etat à descollectivités territoriales et non de les redistribuer entre ces dernières.En conséquence, bien que le principe de la spécialisation des collectivités territoriales par niveau aitété posé dès l’origine, seul un assez faible nombre de blocs de compétences a pu être clairementconstitué, à savoir essentiellement l’aide sociale pour les départements et la formation professionnelleet l’apprentissage pour les régions. Dans d’autres domaines, le principe des blocs de compétences,comme du reste celui des « chefs de file », est apparu plus comme un objectif que comme une réalité.C’est le cas notamment en matière de stratégie économique ou de développement touristique,domaines sur lesquels les lois successives n’ont pas fixé des règles de partage claires assignant à unniveau d’exercer pleinement l’ensemble des compétences concernées.Ainsi, ces évolutions n’ont pas permis d’atteindre les objectifs fixés dès 1982 en matière despécialisation des compétences des collectivités territoriales et la répartition par bloc de compétencesdemeure jusqu’à présent peu concluante dans ce contexte.

∙∙ La clause générale de compétence aux contours imprécis

Le mouvement de décentralisation a également consacré la «clause générale de compétence», dontbénéficient les communes, les départements et les régions, disposition qui leur permet d’agir dans toutdomaine d’intérêt local dès lors que la compétence n’a pas été attribuée de manière exclusive à uneautre collectivité. Dans un système d’Etat unitaire, cette compétence générale peut être considérée


comme un mécanisme favorisant la prise en compte des diversités locales et donnant toute sadimension politique à la notion de décentralisation.Cette clause, inscrite aujourd’hui dans le code général des collectivités territoriales (CGCT), a étéhistoriquement associée à l’institution du statut de collectivité territoriale pour chacun de leurs troisniveaux : en 1871 pour les départements, en 1884 pour les communes et en 1982 pour les régions

1.

Parfois présentée par certains comme un facteur de complexité, car elle encouragerait les collectivitésà intervenir dans tous les domaines en superposant les actions de plusieurs d’entre elles sur un mêmeterritoire, cette compétence générale a été progressivement encadrée par la loi et la jurisprudence quiont fait ressortir deux éléments principaux : la notion d’intérêt local et les limites posées par l’existenced’une compétence détenue exclusivement par un autre acteur public.La notion d’intérêt local demeure parfois difficile à apprécier. Bien qu’elle fasse l’objet d’un contrôle dela part du juge administratif, elle ne contribue que partiellement à limiter l’action des collectivités car,en l’absence de définition législative claire, la jurisprudence a interprété cette notion de manièreextensive : l’action envisagée doit simplement bénéficier directement aux besoins de la population,rester neutre et répondre à un intérêt public.En outre, il est normalement interdit à une collectivité territoriale d’exercer une compétence que la loi aexplicitement accordée à une autre autorité publique : ce principe, dégagé par la jurisprudence,constitue l’autre limitation à l’exercice de la clause générale de compétence.On ne peut cependant manquer de relever que cet exercice est parfois mis en œuvre avec l’accord,voire à la demande, d’autres collectivités et même de l’Etat : comme l’ont en effet rappelé un grandnombre d’intervenants devant la Mission, l’Etat sollicite régulièrement les collectivités (notamment lesrégions et très souvent les départements dans le cadre des contrats de projet Etat-région) afin qu’ilsparticipent financièrement à l’exercice de ses propres compétences.Aujourd’hui, la clause générale de compétence constitue l’un des principaux sujets du débat préalableà la réforme de l’organisation territoriale annoncée par le Président de la République. Trois élémentsretiennent plus particulièrement l’attention :

la portée réelle de cette clause. En effet, il n’existe pas de mesure officielle de la part desbudgets locaux consacrée à l’exercice de la compétence générale par rapport auxcompétences attribuées explicitement par la loi. De nombreuses interventions des membresde la mission ont d’ailleurs mis en exergue les difficultés rencontrées pour évaluer les effetset les coûts supportés par les collectivités territoriales au titre de l’exercice de lacompétence générale. Il a en outre été souligné que cette compétence générale a été unesource indéniable de responsabilisation des collectivités territoriales, qui a permis auxassemblées de répondre aux problèmes rencontrées dans la vie locale avec réactivité etesprit d’initiative ;

la compatibilité entre la clause générale de compétence et la spécialisation descompétences attribuées aux différents niveaux de collectivités territoriales. Il s’agit dedéterminer si l’existence de cette clause est susceptible de limiter une interventionlégislative visant à spécialiser les compétences des différents niveaux de collectivitésterritoriales ; en l’état, la jurisprudence du Conseil constitutionnel ne permet pas de trancherla question ;

la possibilité de ne plus accorder l’exercice de cette compétence générale à toutes lescollectivités territoriales et d’en réserver le principe aux communes. Cette problématiquesuscite des débats passionnés et plusieurs voies peuvent être suivies par le législateur : lemaintien du droit en vigueur, la limitation des compétences attribuées aux départements etaux régions en opérant une distinction entre compétences obligatoires et compétencesoptionnelles, le renforcement des transferts de compétences communales auxintercommunalités.

∙∙ Le « chef de filat »

Les difficultés provoquées par l’enchevêtrement des compétences et le champ d’application de laclause générale de compétence doivent également être examinés en tenant compte de l’absence detutelle d’une collectivité territoriale sur une autre et la mise en œuvre limitée du « chef de filat ».Le cinquième alinéa de l’article 72 de la Constitution interdit à une collectivité territoriale d’exercer unetutelle sur une autre, tout en prévoyant la possibilité d’instituer une collectivité comme « chef de file »pour l’exercice d’une compétence : « lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours deplusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements àorganiser les modalités de leur action commune ».


L’absence de tutelle d’une collectivité sur une autre résulte d’une exigence posée précédemment auniveau législatif par les lois de décentralisation de 1982 et 1983 : par exemple, une région ne peut, endehors d’une loi, fixer des règles interdisant aux départements ou aux communes d’intervenir dans undomaine particulier.La notion de chef de file devait permettre d’introduire une meilleure coopération entre les collectivités.Le Conseil constitutionnel a toutefois limité la portée de cette notion en estimant que l’article 72 de laConstitution habilitait la loi à désigner une collectivité territoriale pour « organiser » et non pour «déterminer » les modalités de l’action commune de plusieurs collectivités.La compétence du chef de file est donc limitée à un rôle d’impulsion et n’a au surplus pas ététotalement mise en œuvre dans le principal des domaines auquel elle devait s’appliquer : ledéveloppement économique. Des représentants des entreprises ont ainsi regretté, lors des Tablesrondes organisées par la mission au Sénat le 19 février 2009, l’absence d’un véritable chef de file quipermettrait d’apporter une meilleure lisibilité aux dispositifs d’aide publique proposés par lesdifférentes autorités locales.

∙∙ Des compétences à géométrie variable

Le législateur a eu recours, à l’occasion de l’« acte II » de la décentralisation, à un mécanisme detransfert de compétences d’un type particulier : toutes les catégories de collectivités peuvent se portercandidates à certains transferts. En cas de pluralité de candidatures, il revient au représentant del’État dans la région de départager les collectivités candidates. Il est également possible que lesdifférentes collectivités candidates à un même transfert s’associent, sous la forme d’un établissementpublic, afin de bénéficier en commun dudit transfert.

∙ Une complexité source d’incompréhensionAu-delà de ces regrets, les inconvénients de l’enchevêtrement des compétences sont souventinvoqués :

la multiplicité des acteurs publics aurait pour effet la création d’un trop grand nombre destructures, sources d’un surcoût pour les finances publiques ;

l’intervention simultanée de plusieurs collectivités sur un même domaine ralentirait laconduite des projets et pèserait sur leur efficacité ;

une dilution des responsabilités résulterait de l’incertitude sur l’identité de la collectivitépublique en charge d’une compétence ou d’un projet, les citoyens et les acteurséconomiques ne sachant plus qui prend réellement les décisions.

S’agissant des entreprises, cette complexité introduirait de surcroît une inégalité entre les grandessociétés, pourvues d’experts et dotées de l’expérience nécessaire pour démêler l’écheveauinstitutionnel, et les petites entreprises qui peinent à détecter l’information nécessaire.

Exemples d’enchevêtrement

• L’exemple des compétences exercées par les collectivités territoriales dans le domaine de l’actionsociale permet d’illustrer de façon significative les effets contestables de leur enchevêtrement, alorsmême que la loi du 13 août 2004 a confié au département un rôle de coordination de l’action sociale.La gestion des politiques sociales est particulièrement complexe puisqu’elle fait intervenir à la foisl’Etat, les collectivités territoriales et la sécurité sociale, cette dernière intervenant à la fois commepartenaire financier (dans le domaine médico-social) mais aussi comme administration de guichetpour le compte des collectivités (rôle des caisses d’allocations familiales dans l’instruction desdemandes de revenus de solidarité active).Les difficultés engendrées par cet enchevêtrement de compétences sont pointées par de nombreuxrapports relatifs à l’évolution de la décentralisation, comme le rapport de l’inspection générale desaffaires sociales (Igas) consacré aux politiques sociales décentralisées.L’Igas souligne, à juste titre, que si la répartition des compétences en la matière s’efforce de concilierles avantages de la décentralisation (proximité des usagers, capacités d’initiative, adaptation desorganisations à des contextes locaux) et ceux liés à l’existence des politiques nationales (égalité detraitement, financement reposant sur la solidarité nationale), cela se traduit par un double, voire untriple financement des établissements sociaux et médico-sociaux et un enchevêtrement descompétences nuisant à la lisibilité de l’action publique et à une définition claire des responsabilités desacteurs concernés.


La multiplication des intervenants, à l’exemple de ce qui se déroule dans le champ du handicap,nécessite, en outre, de dégager des moyens d’action supplémentaires pour assurer la coordinationdes interventions et le suivi des dossiers. Cet écueil a été mis en exergue par le rapport Attali qui aaffirmé que « l’enchevêtrement des compétences entre les collectivités territoriales elles-mêmes, etentre celles-ci et l ’Etat, crée des surcoûts et des difficultés pour nombre de prestations sociales

3».

UN EXEMPLE : LES INTERVENANTS DANS LE CHAMP DU HANDICAP

Le président du conseil général arrête le schéma départemental d’organisation sociale et médico-sociale, il organise le fonctionnement de la structure GIP MDPH, met en place les commissionsouvrant le droit aux aides légales ou extralégales.Le représentant de l’Etat dans le département intervient dans l’élaboration du schéma départementalet détient l’autorité tarifaire sur les crédits médico-sociaux.Le représentant de l’Etat dans la région établit le PRIAC, outil de programmation pour tous lesservices relevant de la compétence exclusive ou partagée de l’Etat.Les organismes de sécurité sociale interviennent dans le suivi des établissements relavant du budgetde l’assurance maladie tandis que la CNSA intervient directement pour fixer in fine les enveloppesdépartementales et régionales limitatives et en assurer le suivi.

Si ce constat ne remet pas en cause la capacité d’action des collectivités territoriales en matièresociale, il invite cependant à une clarification du rôle de chacun des acteurs, comme le souligne lerapport d’Alain Lambert : « L’application de la loi Handicap, les charges croissantes sur ladépendance, le chantier du revenu de solidarité active et du regroupement des minima sociauxméritent une grande réorganisation des compétences, pour structurer des politiques publiques àl’étroit dans le cadre institutionnel posé par les lois Defferre. Les départements ont fait leur preuve etresteront le pivot de cette politique. Encore faut-il organiser leur coordination avec les autrespersonnes ».

• Mais les débats ont également permis d’aborder la situation d’autres secteurs de l’actionpublique au sein desquels une clarification de la répartition des compétences entrecollectivités territoriale s’avérerait nécessaire. C’est le cas par exemple du développementéconomique, de l’aide aux entreprises ou du secteur du tourisme. L’organisation territoriale dutourisme, pour n’évoquer que cet exemple, est en effet elle aussi très complexe, justifiantparticulièrement en la matière l’image du « millefeuille ».Ainsi, outre l’Etat qui est chargé de la définition de la politique nationale du tourisme, chaque niveaude collectivités territoriales exerce des compétences dans ce domaine.Les régions définissent le schéma régional du développement touristique mais également lesconditions de mise en œuvre des objectifs ainsi déterminés et leur financement. Elles coordonnentl’action touristique avec les départements, dans le cadre et sous l’égide des comités régionaux dutourisme (CRT).Les départements définissent les actions qu’ils entendent mener en matière de tourisme et de loisirsau sein d’un schéma d’aménagement touristique départemental. Ils assurent la promotion touristiquede leur territoire et des communes de leur ressort, et établissent un plan départemental des itinérairesde promenade et de randonnées. Par ailleurs, les comités départementaux du tourisme (CDT), créé àl’initiative des conseils généraux, ont été reconnus par la loi du 23 décembre 1992 portant répartitiondes compétences dans le domaine du tourisme.Si les communes ne disposent pas spécifiquement de compétences touristiques, elles interviennentdans ce secteur par l’intermédiaire de leurs offices du tourisme (il en existe près de 4 000 en France)qui sont chargés de la promotion de la commune, de l’accueil et de l’information des touristes ainsique la coordination des actions avec le comité départemental et le comité régional du tourisme. Ledéveloppement de l’intercommunalité a renforcé le sentiment de complexification car la compétencetouristique ne relève pas des compétences obligatoires des EPCI. Reste que la création d’officesintercommunaux, accompagnée le cas échéant de la disparition des offices du tourisme municipauxpréexistants, a néanmoins été autorisée au titre de la conduite d’actions d’intérêt communautaire.Ce rapide panorama met en exergue l’enchevêtrement de la répartition des compétences entre lesdifférents niveaux de collectivités locales et souligne la nécessité de clarifier le rôle et lescompétences de chacun des acteurs locaux tant au niveau de la définition de la planificationstratégique et des aménagements qui en découlent que pour favoriser une meilleure lisibilité de l’offreà destination des usagers.


b) Les EPCI

Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), s’ils ne sont pas des collectivitésterritoriales et n’ont donc pas de compétence générale, ont tendance à exercer des compétencesdans un grand nombre de domaines. Ils sont également très impliqués dans la mutualisation desservices et dans les délégations de compétences, qui peuvent avoir des effets économiquementpositifs mais créer un risque de confusion des champs d’intervention.Les EPCI peuvent mettre à disposition d’une ou plusieurs de leurs communes membres tout ou partiede leurs services, en vertu du paragraphe II de l’article L. 5211-4-1 du code général des collectivitésterritoriales. En sens inverse, une ou plusieurs communes membres peuvent mettre à la disposition del’EPCI tout ou partie de leurs services en application du même article. Ces mises à disposition deservice, si elles peuvent permettre d’améliorer la bonne organisation administrative, peuventégalement renforcer l’imbrication entre communes et EPCI, non seulement en termes de personnel etde matériel, mais également de compétences exercées.Enfin, les EPCI à fiscalité propre peuvent exercer des compétences qui leur sont déléguées par ledépartement ou la région. L’article L. 5210-4 du code général des collectivités territoriales disposeainsi : « Lorsqu’il y est expressément autorisé par ses statuts, un établissement public de coopérationintercommunale à fiscalité propre peut demander à exercer, au nom et pour le compte du départementou de la région, tout ou partie des compétences dévolues à l’une ou l’autre de ces collectivités. »

c) Le recours croissant à la contractualisation

— les communes peuvent mettre en œuvre les compétences du département en matière d’actionsociale et de santé

1;

— le département peut confier à des communes ou groupements ou syndicats mixtes tout ou partiede l’organisation des transports scolaires

2;

— le département peut déléguer à une communauté urbaine ou une communauté d’agglomérationtout ou partie de ses compétences en matière d’action sociale

3.

Comme l’explique M. Gérard Marcou, « le contrat constitue l’un des moyens de maintenir ou de créerde la cohérence dans l’action publique même dans un système où l’on a assez largement décentraliséles compétences »

4.

d) L’imbrication de l’État et des collectivités territoriales

La plus ancienne forme d’imbrication est celle du dédoublement fonctionnel des exécutifs locaux. Lescompétences en matière de police, de services d’incendie et de secours, d’état civil, sont ainsi descompétences étatiques mais néanmoins exercées par l’exécutif local. Le préfet, lorsqu’il se substitueau maire dans l’exercice de ses pouvoirs de police, est réputé agir au nom et pour le compte de lacommune. La responsabilité pour les dommages pouvant être causés par l’intervention dureprésentant de l’État incombe à la commune.

Au dédoublement fonctionnel peut s’ajouter la dichotomie entre l’attribution de la compétence etl’organisation des services. L’organisation du service départemental d’incendie et de secours (SDIS),établissement public de caractère départemental, qui regroupe les communes et le département,incombe au premier chef au président du conseil général. Toutefois, l’organisation quotidienne enmatière de lutte contre les incendies et de secours ressortit à la compétence du préfet et des maires.

La contractualisation, déjà évoquée, lie également collectivités et État et conduit les unes commel’autre à intervenir dans un même champ et à financer des actions qui ne sont pas les leurs.

1 Article 33 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 19832 Article 30 de la même loi3 Articles L. 5215-20 et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales4 M. Gérard Marcou, « Les contrats entre l’État et les collectivités territoriales », in AJDA, 19 mai 2003,page 985.


Enfin, lorsque l’État procède à des transferts de compétences, il ne réorganise pas toujours lastructure administrative qui assurait auparavant l’exercice de cette compétence, si bien que ledoublonnement des structures peut persister.

e) La logique politique

Comme l’ont fait observer MM. Jean-Pierre Balligand, vice-président de l’Association des petites villesde France (APVF), et Serge Grouard, vice-président de l’AGVF, un facteur d’enchevêtrementsupplémentaire est la logique politique, qui conduit chaque élu local à rechercher un champ d’action leplus large possible, susceptible de lui conférer une plus grande notoriété et de faire figurer lacollectivité qu’il représente en bonne place pour les réalisations au profit de la population.

3. Les conséquences dommageables de l’enchevêtrement

a) Une puissance publique moins réactive et moins responsable

Michel Piron, notait en 2006, dans un rapport d’information sur l’équilibre territorial des pouvoirs, quele développement des procédures contractuelles « a provoqué une incertitude juridique croissante »pour les décideurs locaux et ajoutait : « L’insuffisante identification des responsabilités réciproquesdans la mise en œuvre du contrat et la lourdeur d’opérations nécessairement conjointes sont des

motifs réels de blocage. La multiplication des contrats crée la confusion »5. Cette situation favorise

inévitablement une approche moins politique et plus technocratique des dossiers, qui diminue laréactivité des acteurs de la décentralisation.

b) Une action publique difficile à évaluer et à réformer : l’exemple des contrats de projet État-région

Autre conséquence dommageable de l’enchevêtrement des compétences des collectivitésterritoriales, les financements croisés et la multiplication des acteurs rendent plus difficile, et parfoisquasiment impossible, l’évaluation des politiques publiques. L’évaluation des contrats de plan État-région (CPER, devenus depuis 2006 des contrats de projets État-région) en fournit une bonneillustration.

Le cabinet Ernst & Young note par exemple, dans son évaluation des CPER 2000-2006 en Île-de-France et en Lorraine, que « les évaluations DIACT recensées ne permettent pas de connaître lesréalisations et les résultats des CPER en matière d’infrastructures et de conditions de vie desétudiants », notamment parce que les évaluations disponibles n’isolent pas les résultats des CPER deceux d’autres dispositifs. Dans la même région, « les évaluations existantes utilisées sur la thématiquede l’enseignement et de la recherche au niveau régional ne permettent pas de dégager lesréalisations et les résultats des CPER en la matière. »

Ainsi, la région Nord-Pas-de-Calais a mis au point en 2000 un « tome 2 » du CPER qui définissait 64objectifs et environ 400 indicateurs, dont plus de la moitié n’ont finalement jamais été renseignés.

Enfin, l’hétérogénéité des pratiques régionales en matière d’évaluation constitue en elle-même unobstacle à l’évaluation globale des CPER. C’est ainsi que 85 % des évaluations réalisées par lesrégions portent sur des thématiques représentant 15 % des crédits engagées, tandis que 71 % descrédits ne font l’objet que de 15 % des évaluations.

c) Une économie moins compétitive

Concernant la maîtrise des finances publiques, la prolifération de structures territoriales auxcompétences mal délimitées conduit à multiplier les interventions coûteuses dans les domaines lesplus divers et, du même coup, implique souvent une augmentation des effectifs des administrationslocales chargées de gérer ces politiques variées.

5 M. Michel Piron, Gouverner en France : Quel équilibre territorial des pouvoirs ? Rapport d’information au nomde la commission des Lois sur l’équilibre territorial des pouvoirs, XIIe législature, n° 2881, 22 février 2006.


Le rapport précité de l’OCDE distingue deux principaux facteurs de surcoûts résultant del’enchevêtrement des compétences entre les multiples niveaux d’administration territoriale : « À causede la complexité du système, les charges peuvent être supérieures aux coûts les plus faibles pourproduire un certain service d’une qualité donnée. Ce surcoût « technique » de production provient enparticulier de la duplication des services administratifs. En dehors du surcoût technique, le système oùun même service peut être proposé à plusieurs niveaux et donc, où les ménages ou les entreprisespeuvent en bénéficier par plusieurs voies, engendre des mécanismes de surenchère entre lescollectivités qui aboutissent à une surproduction de services. »

6.

Le deuxième impact négatif de l’enchevêtrement des compétences porte sur la compétitivité desentreprises. En effet, la multiplication des interventions administratives et des procédures deconcertation, voire de négociation entre les différents échelons locaux, représente assurément unecontrainte de gestion et donc une charge supplémentaire pour les entreprises concernées.

B. LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES : UN ENJEU RÉCURRENT DE LADÉCENTRALISATION

1. La répartition des compétences analysée par les rapports et la doctrine

a) Des propositions anciennes et fructueuses de nombreux rapports

La proposition de transfert de compétences aux collectivités territoriales, dans le rapport Guichard, faitdes communes le niveau privilégié de l’administration générale, au plus près des citoyens. Le réseaumunicipal se caractériserait ainsi par « la variété des compétences obligatoires et la possibilitépréservée de prendre toute initiative d’intérêt local ». Les départements et les régions seraient, surdes aires territoriales étendues, « un réseau d’administration spécialisée », dont les attributionsseraient établies limitativement : « à ce niveau en effet, il faut sortir du système où tout est permismais rien n’est obligatoire »

7.

b) Le pessimisme de la doctrine

La doctrine s’accorde pour reconnaître que la répartition des compétences par blocs, qui permettraitd’obtenir un « jardin à la française », ordonnancé et cartésien, correspond surtout à un idéal type dontla réalité ne peut qu’être un reflet imparfait.

2. Le partage des compétences dans les textes législatifs

L’ambition des lois de 1982-1983 a dès l’origine été, sinon de constituer des blocs de compétence, dumoins de regrouper l’exercice des compétences de la manière la plus homogène possible. Cetteambition s’est pourtant heurtée à une traduction législative et à une pratique beaucoup plusfragmentaires.

Toutefois, les nouveaux instruments issus de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003(l’expérimentation, le recours au chef de file, le principe de subsidiarité) n’ont guère permis, à ce jour,de lutter contre l’enchevêtrement des compétences.

6 OCDE, op. cit., page 18.7 Olivier Guichard, op. cit., page 43


C. COMPÉTENCES ET STRUCTURES TERRITORIALES : DES PROBLÈMESLIÉS

1. Les trois échelons de collectivités territoriales

a) Deux échelons traditionnels : les communes et les départements

Des trois échelons de collectivités territoriales, le niveau communal est à la fois le plus ancien et lemieux identifié par les citoyens. En effet, nos actuelles communes, créées par la loi du 14 décembre1789 sous le nom de « municipalités » (alors au nombre de 44 000), correspondent très largementaux paroisses de l’Ancien régime. C’est à ce niveau qu’est née, pendant la Révolution française, ladémocratie locale moderne, grâce à l’élection du maire par les citoyens – les conditions dedésignation des représentants communaux variant par la suite en fonction du caractère démocratiquedes régimes en place. Dotées de la personnalité juridique dès 1837, les communes se virentreconnaître une clause générale de compétence par la loi du 5 avril 1884 relative à l’organisationmunicipale, disposant que « le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de lacommune ».

Force est de constater que, même si un consensus se dégage sur la nécessité de regrouper lescommunes, il ressort que la commune reste souvent considérée comme l’échelon démocratique duquotidien, celui de la proximité par excellence.

Créés par la loi du 22 décembre 1789 pour mettre fin aux disparités et privilèges des provincesd’Ancien régime, les départements, d’abord au nombre de 83, ont été organisés, selon un planrégulier, autour de chefs-lieux accessibles de tout point du département en moins d’une journée àcheval. Si leur apparition est l’œuvre de la Révolution française, il convient toutefois de noter que les« généralités » instituées à la fin de l’Ancien régime exprimaient également la recherche d’un échelonintermédiaire de gestion administrative.

Contrairement à celle des communes, l’institution des départements ne s’inscrit donc pas dans unelogique de démocratie locale mais de déconcentration de l’action étatique : le département a d’abordeu pour fonction de relayer la volonté du pouvoir central, comme en atteste la prééminence, pendant

près de deux siècles, du préfet institué par la loi du 27 pluviôse An VIII(53)

. Dotés dès 1833d’assemblées délibérantes élues au niveau cantonal, les départements ne sont pourtant devenus descollectivités territoriales qu’avec la loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux. Enfin, il a falluattendre 1926 pour que le législateur reconnaisse aux départements une clause générale de

compétence comparable à celle des communes et la loi du 2 mars 1982(54)

pour que leur exécutif soitlibéré de la tutelle préfectorale – les actes de ces collectivités devenant exécutoires de plein droit,sous réserve du contrôle de légalité des juridictions administratives saisies a posteriori et du contrôlebudgétaire des juridictions financières.


b) L’ajout d’un échelon intercommunal polymorphe

LES MULTIPLES FORMES DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE(au 1

erjanvier 2008)

Forme juridique de la coopérationintercommunale

Existence d’une fiscalitépropre

Nombre d’établissements publicsexistants

Communauté urbaine Oui 14

Communauté d’agglomération Oui 171

Communauté de communes Oui 2 393

Syndicat d’agglomération nouvelle Oui 5

Ensemble des EPCI à fiscalité propre Oui 2 583

Syndicat intercommunal à vocation unique(SIVU)

Non 11 739

Syndicat intercommunal à vocation multiple(SIVOM)

Non 1 451

Syndicats mixtes Non 2 943

Ensemble des syndicats de coopérationintercommunale

Non 16 133

Ensemble des structures de coopérationintercommunales

- 18 716


2. L’apparition des « pays »

a) Une émergence spontanée

les pays sont définis comme des regroupements de communes ou d’EPCI liés par une communautéd’intérêts en raison de leur appartenance à un territoire caractérisé par une cohésion géographique,culturelle, économique ou sociale.

b) Une institutionnalisation progressive

L'article 25 de la loi du 25 juin 1999 alourdit la procédure de création du pays : le périmètre d’étude estarrêté par le préfet de région si les communes appartiennent à la même région, par les préfets desrégions concernées dans le cas contraire.Le même article 25 rapproche encore le pays d’un niveau d’administration plein et entier en le dotantd'un conseil de développement composé de représentants des milieux économiques, sociaux,culturels et associatifs.

c) La multiplication des pays

47 % des Français et 81 % de la superficie métropolitaine. En intégrant les dispositifs mis en place parles conseils régionaux sur des bases proches des pays – par exemple en Rhône-Alpes avec lesContrats de développement Rhône-Alpes (CDRA) qui concernent 25 territoires en plus des 14 pays dela région – le taux national de couverture dépasse 50 % de la population française et 84 % de lasuperficie.

D. L’EXISTENCE DE RÈGLES DE RÉPARTITION DÉROGATOIRES POURCERTAINES COLLECTIVITÉS

1. Paris, Lyon et Marseille : Une organisation originale en arrondissements

L’élection des conseillers d’arrondissement a lieu au scrutin de liste à la représentation proportionnelleavec prime majoritaire, selon les règles de droit commun de l’élection des conseillers municipaux. Enoutre, chaque liste comprend en tête de liste des candidats qui sont à la fois élus conseillersd’arrondissement et conseillers municipaux ou membres du conseil de Paris

8. L’élection du maire

d’arrondissement a lieu dans les mêmes conditions que celles d’un maire, par un vote des conseillersd’arrondissement.

En outre, parmi les compétences déléguées aux conseils d’arrondissement par le conseil municipalfigurent l’implantation et l’aménagement des « équipements de proximité » à vocation éducative,sociale, culturelle ou sportive, la passation et l’exécution des marchés publics de faible montant

9et, le

cas échéant, la gestion des équipements ou services communaux.

Le maire d’arrondissement, conseiller municipal élu par le conseil d’arrondissement, exerce égalementun nombre limité de compétences. Ainsi, il dispose des mêmes attributions que le maire de lacommune en matière d’état civil et de vie scolaire et affecte la moitié des logements communaux –l’autre moitié étant attribuée par le maire de la commune.

Sur le plan budgétaire, il élabore l’état spécial de l’arrondissement, établi conformément à larépartition des dotations aux arrondissements arrêtée par le conseil municipal – cet état spécial estensuite soumis au vote de ce dernier en même temps que le projet de budget de la commune. Dès

8 Le conseil de Paris compte 163 membres, le conseil municipal de Lyon 73 conseillers municipaux et le conseilmunicipal de Marseille 101 conseillers municipaux9 Marchés de travaux, fournitures et services qui peuvent être passés sans formalités préalables en raison de leurmontant (article L. 2511-22 du code général des collectivités territoriales).


que cet état spécial est devenu exécutoire, le maire d’arrondissement engage et ordonnance lesdépenses qui y sont inscrites.

Par ailleurs, le maire d’arrondissement est obligatoirement consulté sur les autorisations d’utilisationdu sol, les permissions de voirie, ainsi que les projets immobiliers intéressant l’arrondissement, et doitêtre informé des conditions de réalisation des projets d’équipements dans ces limites territoriales.

2. L’Île-de-France

Ainsi, le représentant de l’État dans le département est seul chargé d’assurer la police de la voiepublique sur les routes à grande circulation, même dans les communes dont la police n’a pas été,d’une manière générale, étatisée.

Par ailleurs, le secours et la lutte contre les incendies y relèvent du préfet de police de Paris – lequelpeut déléguer l’exercice de cette compétence au préfet de chaque département concerné.

3. Les communes d’Alsace et de Moselle

— pour la fixation des attributions respectives du maire et du conseil municipal, ainsi que pour lesrègles de fonctionnement de ce dernier (périodicité des réunions, démission d’office d’un conseillermunicipal pour défaut d’assiduité ou troubles répétés à l’ordre des séances…) ;

— pour l’exercice des compétences relatives au budget communal, à la police des constructions et àla sécurisation de certains terrains

10, aux opérations funéraires

11, à l’usage des institutions et

établissements publics de la commune, ainsi qu’aux règles de concession, de jouissance etd’adjudication des biens communaux.

4. La Corse

a) L’organisation originale et les compétences particulières de la collectivité territoriale deCorse

S’agissant de l’identité culturelle au sens large, la CTC est chargée de la construction, del’équipement et de l’entretien des établissements d’enseignement secondaire et supérieur, dont ellearrête la carte.

Plus globalement, la CTC définit la politique culturelle sur son territoire, s’agissant notamment de laconservation et de la mise en valeur du patrimoine protégé, des monuments historiques et des sitesarchéologiques. Enfin, la CTC dispose d’une compétence globale en matière de politique sportive etd’éducation populaire, à charge pour elle de conclure une convention avec l’État pour coordonner sesactions avec la politique nationale dans ce domaine.

S’agissant du développement économique, la CTC élabore un « plan d’aménagement et dedéveloppement durable », document d’orientation transversal qui détermine notamment les« principes de localisation » des grandes infrastructures ou équipements et précise la déclinaisonterritoriale des différentes politiques sectorielles mises en œuvre par la CTC.

b) L’évolution des limites constitutionnelles à l’extension des compétences de la collectivitéterritoriale de Corse

Il convient toutefois de souligner que, depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, lequatrième alinéa de l’article 72 de la Constitution permet à la loi organique de fixer les conditions dans

10 Dans le cadre de ses attributions de police et pour assurer la sécurité de la population, le maire de cescommunes doit procéder, ou faire procéder, à une inspection annuelle des cheminées et ordonner les travauxéventuellement nécessaires. Il peut aussi prescrire de combler et signaler divers trous, carrières ou puitspotentiellement dangereux11 Les distinctions religieuses et la présence d’emblèmes religieux dans les parties communes des cimetières sontautorisées, tandis que des cimetières (ou parties de cimentières) distincts sont affectés à chaque culteofficiellement reconnu.


lesquelles les lois et règlements peuvent autoriser les collectivités territoriales et leurs groupements à« déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ouréglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences ».


2ÈME PARTIE : UNE DECONCENTRATION INACHEVEE

I. - LE RISQUE DE FRAGMENTATION

Si l'impératif de déconcentration ne fait pas de doute, ce mouvement s'accompagne d'une proliférationdes cadres stratégiques et d'un éclatement de la carte administrative qui ont un effet de dilution etd'illisibilité de l'action de l'État.

A. L'IMPÉRATIF DE DÉCONCENTRATION

La déconcentration est la « politique ayant pour objet d'aménager les rapports entre lesadministrations centrales et leurs échelons territoriaux dans le sens d'une plus grande délégation deresponsabilité consentie à ces derniers »La déconcentration est certes un ensemble de mesures techniques visant à améliorer lefonctionnement interne de l'État, mais c'est aussi un véritable projet de société avec ses objectifspropres, ses méthodes nouvelles de management et d'action sur le terrain des fonctionnaires, qui setraduit par une affirmation progressive de l'administration territoriale.

B. LA PROFUSION DES CADRES STRATÉGIQUES

L'État territorial est conduit à repenser son action dans des cadres stratégiques mieux définis.

1. L'élaboration de documents stratégiques : des pte aux pase

Le cire du 13 juillet 1999 a estimé qu'une démarche tendant à une recomposition fonctionnelle desservices déconcentrés de l'État se heurtait à des rigidités statutaires et rencontrait de nombreuxobstacles sur le plan structurel. A ainsi été expérimentée, à partir de 2000, la formule du projetterritorial de l'État (pte) dans le département, qui avait pour objet de constituer « une démarchecollective associant tous les services déconcentrés de l'État dans le but d'élaborer une stratégiecommune et de définir une organisation optimale ». Mais ces projets, s'ils constituaient uneexpérience intéressante, manquaient de cohérence, en particulier au niveau régional.Prenant le relais des pte, le projet d'action stratégique de l'État (pase), lancé en 2002, matérialise untravail plus abouti de coordination et de mise en cohérence de l'action de l'État. Le projet d'action doitêtre compatible à la fois avec les orientations nationales de l'administration centrale et les besoinslocaux. Formalisés par la circulaire du 13 mai 2004 relative à la préparation des projets d'actionstratégique de l'État, les paser et les pased fixent ainsi la feuille de route de l'ensemble des servicesdéconcentrés pour trois ans, afin de rendre l'État plus accessible.Une fois les paser définis, chaque préfecture de département a lancé une opération similaire pourdéfinir son propre projet stratégique en accord avec tous les acteurs locaux. Ces projetsdépartementaux, les pased, ne sont pas une déclinaison du paser, mais une adaptation des grandesorientations régionales aux réalités locales. Chaque pased doit être compatible avec le paser.

2. L'exemple des préfectures : de la dno à la lolf

a) Les missions traditionnelles des préfectures

Traditionnellement, les préfectures remplissent cinq missions essentielles.La première est la permanence du fonctionnement des services de l'État et la sécurité, ce quiregroupe le maintien de l'ordre, la protection des personnes et des biens, la prévention et le traitementdes risques naturels ou technologiques, la gestion des crises et les mesures non militaires dedéfense.La deuxième mission est la réglementation et la garantie des droits et des libertés des citoyens, ce quicomprend l'organisation des opérations électorales en liaison avec les mairies, le suivi de lacitoyenneté et des droits du citoyen, la nationalité, la police administrative, l'environnement etl'urbanisme, les questions d'utilité publique, le droit au séjour des étrangers, la circulation et la sécuritéroutière et les procédures d'autorisation.La troisième mission est le contrôle des actes des collectivités territoriales. Elle inclut le contrôle delégalité et le contrôle budgétaire des collectivités territoriales, mais aussi le contrôle budgétaire desorganismes publics qui exercent une mission d'intérêt général en utilisant les fonds publics ou enpercevant des ressources parafiscales.


La quatrième mission consiste dans la mise en œuvre et la coordination, à l'échelon local, despolitiques du gouvernement, passant par la direction des services de l'État dans le département, dansla région, la mise en cohérence à l'échelon territorial des politiques interministérielles, la connaissancedu contexte local, la coordination interministérielle des politiques publiques, au premier rangdesquelles se trouvent les politiques de l'emploi, de la cohésion sociale, de l'aménagement duterritoire, du développement économique et de l'environnement.La dernière mission couvre la gestion et la répartition des dotations et subventions de l'État à l'échelonlocal, par le biais de la gestion des enveloppes financières réparties à l'échelon départemental, del'organisation des actions communes à l'ensemble des services déconcentrés de l'État, telles que lagestion du patrimoine immobilier, le recrutement ou la formation et par le biais de la gestion des fraisde fonctionnement de la préfecture.

b) Les objectifs fixés par la directive nationale d'orientation des préfectures

Sur le fondement de la circulaire du Premier ministre en date du 8 janvier 2001 sur les directivesnationales d'orientation et en intégrant les contraintes de la circulaire du 25 juin 2003 relative auxstratégies ministérielles de réforme (smr), le ministère de l'intérieur a élaboré une dno des préfectures,déclinaison territoriale de la smr et scénario prospectif prenant en compte les mutations de lademande sociale et des technologies, la décentralisation et la réforme de l'État. Les préfectures etsous-préfectures se sont ainsi vues fixer des perspectives pour les dix ans à venir, à l'horizon 2015, etdes actions à réaliser dans les trois prochaines années.La dno a été conçue à partir d'un document préparatoire, achevé en juillet 2004, dans ce cadre, lespréfectures doivent se recentrer sur leurs missions fondamentales.Le premier axe consiste à rechercher un meilleur service à l'usager. Il se traduit par le transfert decertaines fonctions de guichet vers des partenaires de plus grande proximité pour les citoyens, lacréation de services en ligne et la fusion des procédures.Le deuxième axe d'action fixé aux préfectures concerne la sécurité et la protection des populations. Làencore, le travail de partenariat avec les collectivités territoriales s'avère primordial.La simplification de l'exercice des compétences d'État et la prise en compte des nouvelles fonctionsarbitrales constituent les troisième et quatrième grands axes de la dno.Enfin, la dno fixe un cinquième grand axe d'action aux préfectures : l'efficacité dans la mise en œuvredes politiques publiques, ce qui implique l'exercice d'une fonction d'animation et de pilotage, confiée,dans les préfectures de région, au secrétariat général pour les affaires régionales (sgar).

c) Les objectifs assignés aux préfectures dans le cadre de la lolf

Dans le cadre du projet annuel de performances (pap), cinq objectifs ont été ainsi retenus.Le premier est l'amélioration de la prévention dans le domaine de la sécurité civile.Le deuxième objectif assigné au responsable du programme est l'amélioration des conditions dedélivrance de titres fiables.Le troisième objectif est la réduction du nombre d'actes non conformes des collectivités territoriales etétablissements publics.Le quatrième objectif doit conduire à la modernisation du contrôle de légalité, rendu possible,notamment, par le développement de deux applications informatiques dénommées « Aide au contrôleet à la transmission électronique sécurisée » (actes), qui permettent la dématérialisation des actes descollectivités territoriales soumis au contrôle de légalité et au contrôle budgétaire.Le cinquième objectif, qui consiste à optimiser l'efficience de la fonction animation, doit conduire àdéconcentrer le maximum de moyens dans les préfectures.En outre, la nécessaire cohérence de l'État territorial appelle donc la promotion d'une force centrifuge,susceptible de donner une définition transversale territoriale de politiques conçues de manièresectorielle au niveau central.Le domaine de la santé bénéficie de ce point de vue d'une créativité qui paraît sans limite, d'autantplus que se mêlent à l'action de l'État celle des acteurs locaux et surtout celle des institutions desécurité sociale : programmes régionaux de santé (prs), programmes régionaux d'accès à laprévention et aux soins (praps), schémas régionaux d'organisation sanitaire (sros), schémasrégionaux d'éducation pour la santé (sreps), programmes territoriaux de santé, programmes régionauxde l'assurance maladie (pram), programmes régionaux hospitaliers (prh) ou encore plans régionauxde santé publique (prsp).


C. L'ÉCLATEMENT DE LA CARTE ADMINISTRATIVE

La loi du 6 février 1992 définit les circonscriptions des services civils de l'État. Elle ne retient que lescirconscriptions régionales, départementales et d'arrondissements.Mais, quelques exemples attestent de l'extrême complexité de l'organisation des servicesdéconcentrés, chacun répondant à une histoire et à une logique interne propres.Née de la fusion en 1967 des ponts et chaussées et de la construction, l’administration del’équipement connaît en 1982 le transfert d'une partie de ses compétences et de ses moyens auxcollectivités territoriales, tandis que les services extérieurs sont rattachés à un seul ministère.Les directions régionales de l'équipement (dre), elles-mêmes partagées en subdivisions, sontchargées des infrastructures et routes. Mais leur activité s'étend également à la construction et aulogement, aux transports routiers de personnes et de marchandises, à l'aménagement et àl'urbanisme, aux statistiques et à l'économie du bâtiment.Les directions départementales de l'équipement (dde) travaillent pour le compte de l'État, desdépartements et des communes. La dde participe aussi au contrôle a posteriori des actes descollectivités locales en matière d'urbanisme et joue un rôle très actif dans le logement social etl'amélioration de l'habitat. Elle gère les infrastructures des ports de commerce d'intérêt national et peutintervenir sur les ports de commerce départementaux, les ports de pêche et de plaisance. Elleintervient sur les aérodromes, en particulier pour la maîtrise d'œuvre des opérations.En phase avec l'approfondissement de la décentralisation, les services déconcentrés de l'équipementont entrepris une profonde réforme qui devrait conduire à créer des directions interrégionales desroutes (dir)et à regrouper au niveau régional des fonctions plus nombreuses.D'autres services déconcentrés échappent totalement ou partiellement au pouvoir de direction dupréfet, à l'exemple du réseau comptable et des services de l'éducation nationale.

II. - LA RECHERCHE D'UN ÉTAT TERRITORIAL PLUS COHÉRENT

A. LA TRANSFORMATION DU POUVOIR PRÉFECTORAL

1. Un statut constitutionnel

En mars 2003, le pouvoir constituant a substitué à la dénomination de « délégué du Gouvernement »celle plus juridique de « représentant de l'État », en précisant que cette autorité, est le représentant dechacun des membres du Gouvernement.

2. De la fonction d'autorité à la mission d'arbitrage

Gouverneur, administrateur, animateur, le préfet a toujours rempli ces trois fonctions, dès 1800 etencore en 2000

a) Le gouverneur

b) L'administrateur

Le préfet est devenu plus qu'hier administrateur en sa qualité de chef des services déconcentrés del'État, d'autorité de saisine de la juridiction administrative et d'organe de répartition des participationsfinancières de l'État aux collectivités territoriales.Le rôle européen joué par le préfet renforce son rôle d'administrateur en devenant « un garant del'Union européenne ».

c) L’animateur

Dans l'application des grandes politiques sectorielles de l'État, le préfet se voit reconnaîtreexplicitement, au-delà de la représentation de l'État stricto sensu et des règles de répartition descompétences, une mission générale et permanente d'animation et de mobilisation de l'ensemble desacteurs locaux autour de questions d'intérêt commun.


3. Le rôle du sous-préfet en question

Le décret du 1er

juillet 1992 précité fait de l'arrondissement le cadre territorial de l'animation dudéveloppement local et de l'action administrative locale de l'État.Pris entre l'affaiblissement de l'État central et les thèmes de territorialisation des politiques publiques,de la négociation et de la contractualisation à tous les niveaux territoriaux, de la réorganisation desadministrations déconcentrées, le sous-préfet reste cependant, aux yeux de nombreux maires deszones rurales, avant tout la personnification de l'État. Il remplit différents rôles juridiques ou de conseil.Pour les maires des petites communes, le contrôle de légalité est la première raison d'être du sous-préfet. La relation directe avec le sous-préfet est un élément sécurisant, elle constitue le marbre dusystème. Il contribue aussi à la mise en scène ou au rituel de la République.Il joue un rôle plus latent de médiateur, d'intercesseur, voir de démineur. En effet, parfois, il intervienten cas de « grands projets » portés par les communes ou les intercommunalités. Avec la loi du4 février 1995, le sous-préfet se voit reconnaître une mission d'animation et de coordination de la vieadministrative locale et devient le maître d'œuvre du développement local. Il peut contribuer àaccélérer le traitement des dossiers. Il peut avoir suffisamment d'autorité pour provoquer les réunionsnécessaires entre tous les acteurs, rôle de facilitateur que l'on retrouve notamment en Italie. Le sous-préfet peut devenir un « monsieur bons-offices » chargé de gérer les conflits, voire de les régler

Toutefois, la réforme de la carte du réseau des sous-préfectures annoncée par le gouvernementconstitue une profonde source de l’inquiétude manifestée par de nombreux élus ; pourtant l’exécutif,par la voix, notamment, de la ministre de l’Intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales agaranti le maintien des sous-préfectures « dans les zones fragiles du territoire : espaces ruraux, zonesde montagne, bassins connaissant des difficultés particulières ». Mais le jumelage de sous-préfectures – déjà expérimenté à Blaye et Libourne - ou l’ouverture de 115 postes de sous-préfets à lanomination d’un conseiller d’administration signifient pour certaines collectivités l’affaiblissement de laprésence de l’Etat, ainsi que de sa permanence, et le désintérêt voire l’abandon de certains territoires; la fonction de conseil aux collectivités locales leur semble également menacée alors même que, parsuite de la centralisation du contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales en préfecture, lereprésentant de l’Etat dans l’arrondissement se voit confirmé dans ce rôle.

B. LA CRÉATION DES PÔLES RÉGIONAUX

1. La mise en place des pôles

Les préfets de région assurent désormais trois missions principales :

- la conduite des actions de l'État en région ;

- l'analyse prospective et l'évaluation des actions de l'État en région ;

- la mutualisation des moyens de l'État en région.

Le préfet de région, avec l'appui des chefs de pôles et assisté par le sgar, négocie les documentscontractuels entre l'État et la région. Il anime et coordonne les politiques contractuelles oupartenariales, régionales ou infra-régionales en liaison avec les préfets de département. Il en assure lesuivi budgétaire. Il prend en charge la gestion des fonds structurels européens lorsque celle-ci n'a pasété transférée à une collectivité territoriale.S'agissant de la conduite des moyens de l'État dans la région, le préfet de région se voit assigner unemission essentielle dans le cadre de la mise en œuvre de la lolf.Depuis le 1

erjanvier 2005, le regroupement des services de l'État en neuf pôles régionaux autour du

préfet de région contribue à la fois à mutualiser les moyens de l'État et à assurer une meilleurevisibilité de son action :Le pôle « Préfecture de région » comprend les services déjà intégrés au sein de la préfecture derégion ainsi que la délégation régionale aux droits des femmes et à l'égalité (drdfe) et le déléguérégional au tourisme.Le pôle « Éducation et formation » réunit les rectorats et les inspections académiques. Sont invités àparticiper aux travaux du pôle : les établissements publics locaux d'enseignement (eple), les


universités, les autres établissements publics d'enseignement supérieur, les instituts universitaires deformation des maîtres (iufm), le centre régional de documentation pédagogique (crdp) et les centreshospitaliers universitaires (chu), les délégations régionales de l'Office national d'informations sur lesenseignements et les professions (onisep) et le centre régional des œuvres universitaires et scolaires(crous).Le pôle « Gestion publique et développement économique » est composé des services de latrésorerie régionale de région, dont fait partie le délégué régional du commerce et de l'artisanat (drca),de la direction régionale de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (drire), qui intègreégalement la délégation régionale de la recherche et de la technologie (drrt), de la direction régionalede la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (drccrf), de la directionrégionale du commerce extérieur (drce), de la direction régionale des douanes (drd), mais aussi de ladirection régionale de l'Institut national de la statistique et des études économiques (dirinsee). Estassociée à ce pôle la direction des services fiscaux du département chef-lieu de région (dsf). Sontinvités à participer la Banque de France, la Caisse des dépôts et consignations, les directionsrégionales d'Oséo (ex-Agence nationale de valorisation de la recherche), l'Institut national de lapropriété industrielle (inpi) et l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ademe).Le pôle « Transport, logement et aménagement (et mer, pour les régions littorales) » regroupe lesservices de la direction régionale de l'équipement (dre), du centre d'études techniques del'équipement (cete), du centre interrégional de formation professionnelle (cifp), du service navigation(sn), les services spéciaux bases aériennes (spba), ceux de la direction de l'aviation civile (dac) danssa seule composante « aménagement de l'espace », de la direction régionale des affaires maritimes(dram) et ceux de l'inspection du travail des transports. Les services, établissements publics ou autresorganismes invités à participer aux travaux du pôle sont Voies navigables de France (vnf), l'Institutgéographique national (ign), l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (anah), Réseau ferré deFrance (rff), la Société nationale des chemins de fer français (sncf), ainsi que les établissementspublics d'aménagement, les ports autonomes maritimes et fluviaux, les aéroports et Météo-France.Le pôle « Santé publique et cohésion sociale » intègre les services de la direction régionale desaffaires sanitaires et sociales (drass) et les centres d'appareillage des directions interdépartementalesdes anciens combattants. Sont invités à participer aux travaux du pôle les groupements d'intérêt publicde santé publique, les organismes de protection sociale, l'agence régionale de l'hospitalisation (arh) etle fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations (fasild).Le pôle « Économie agricole et monde rural » est composé des services de la direction régionale del'agriculture et de la forêt (draf) et de la direction régionale des affaires maritimes (dram). Il peut inviterà ses travaux les offices agricoles, l'Institut national des appellations d'origine (inao), le Centre nationalpour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (cnasea), l'Office national des forêts(onf), ainsi que les établissements d'enseignement agricole et les établissements des Harasnationaux.Le pôle « Environnement et développement durable » regroupe les services de la direction régionalede l'environnement (diren) et de la direction régionale de l'industrie, de la recherche et del'environnement (drire). Les services, établissements publics ou autres organismes invités à participeraux travaux du pôle sont les agences de l'eau, le Conseil supérieur de la pêche (csp), l'Office nationalde la chasse et de la faune sauvage (oncfs), les parcs nationaux, le conservatoire du littoral, l'Officenational des forêts (onf) et l'ademe.Le pôle « Développement de l'emploi et insertion professionnelle » est composé des services de ladirection régionale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (drtefp) et peut inviter à sestravaux l'Agence nationale pour l'emploi (anpe), le cnasea, l'Association nationale pour la formationprofessionnelle des adultes (afpa), les agences régionales de l'Agence nationale pour l'améliorationdes conditions de travail (anact) et le fonds pour l'insertion professionnelle des personneshandicapées (agefiph).Le pôle « Culture » regroupe les services de la direction régionale des affaires culturelles (drac). Lesorganismes invités sont les services culturels à compétence nationale, les écoles d'art etd'architecture, les musées nationaux, les monuments dépendant du centre des monuments nationauxet les directions interrégionales de l'Institut national de recherches archéologiques préventives (inrap).

2. Le fonctionnement des pôles

a) Le pilotage des pôles

Pour désigner le chef de pôle « environnement », le préfet de région a organisé les consultationsinterministérielles nécessaires avant de nommer soit le directeur régional de l'industrie, de larecherche et de l'environnement, soit le directeur régional de l'environnement. Chaque recteur est chef


du pôle pour l'académie qu'il dirige. La mise en cohérence des politiques éducatives à l'échelonrégional est assurée par un comité des recteurs des académies de la région.Le préfet de région a adressé aux chefs de pôle, après avoir recueilli leurs propositions, une lettre demission qui précise les objectifs du pôle, ses conditions de fonctionnement et, le cas échéant, lechamp de la délégation de signature accordée.Le chef de pôle anime et coordonne les services du pôle. Il peut être désigné par le préfet de régionen tant qu'ordonnateur secondaire délégué pour tout ou partie des crédits relevant de la compétencedu pôle.Le chef de pôle est aussi chargé des relations avec les organismes contribuant à la mise en œuvredes politiques de l'État dans la région.

b) La coordination entre pôles

Le comité de l'administration régionale (car) désigné comme le « conseil d'administration » de l'État enrégion, devient le lieu de délibération collégiale des décisions stratégiques et le cadre dans lequel lepréfet de région s'assure de la cohérence de l'action de l'État dans la région et de la mise en œuvredes priorités gouvernementales.Le sgar, sous l'autorité du préfet de région, anime l'action interministérielle et veille à développer lacollégialité, tant avec les services régionaux qu'entre les échelons régional et départemental.C’est notamment au sgar qu'il revient de conduire les actions interpôles et d'assurer le pilotage despriorités du paser.

C. LA QUESTION DE L'ADMINISTRATION DÉPARTEMENTALE

1. Une position remise en cause

Plusieurs services de l'État dans le département, à commencer par les préfectures, doivent affronterplusieurs réformes qui, pour la plupart, vont dans le sens d'une réduction de leurs compétences :décentralisation, régionalisation des moyens et des pouvoirs, rationalisation des effectifs... Cesmouvements sont particulièrement accentués dans deux domaines, le secteur sanitaire et social d'unepart, l'équipement d'autre part.

2. Une tentative de réorganisation

Des directions départementales uniques réunissant dde et dda seront créées à titre expérimental ausein des directions départementales du travail et de la formation professionnelle (ddtefp), de sectionsagricoles regroupant les services départementaux de l'itepsa, sections placées sous l'autorité duministre chargé de l'agriculture pour l'activité correspondante.De manière plus ambitieuse, est expérimentée, dans le département du Lot, une réorganisationprogressive des services : la direction générale des territoires, la direction générale des populations, ladirection générale de la sécurité, la direction générale des ressources humaines et de la logistique.Par ailleurs, la circulaire du 2 janvier 2006 prévoit d'encourager la création de six dis dans le domainede six politiques interministérielles : la police de l'eau, la prévention des risques naturels la cohésionsociale, la sécurité routière, la communication des services de l'État et la formation et ladocumentation au sein des services de l'État.

D. LA LOLF COMME ACCÉLÉRATEUR DE RÉFORME

1. Les objectifs et les principes de la lolf

a) L'avènement d'un budget d'objectifs

b) La promotion de la responsabilité

2. Le renforcement du rôle financier du préfet

Les préfets doivent valider l'organisation financière des bop déconcentrés et définir ainsi les conditionsde la nouvelle gestion publique. Le préfet de région intervient dans la procédure budgétairedéconcentrée en amont de la programmation des crédits en proposant, le cas échéant, aux ministresintéressés les éléments d'un programme ou d'une action d'un programme. Au stade de laprogrammation, il émet notamment un avis sur les projets de budgets des services déconcentrés pour


les missions relevant de son autorité. Le sgar prépare ces avis en s'appuyant sur l'expertise desservices de la trésorerie.

3. La construction d'un authentique dialogue de gestion

Ce dialogue peut se dérouler à deux niveaux : vertical entre les services déconcentrés et leuradministration centrale et horizontal entre les services déconcentrés et le préfet de région.

E. L’ETAT TERRITORIAL A REEXAMINER

S’il se dégage de certains domaines, l’Etat reste paradoxalement très présent dans nombre desecteurs décentralisés, soit qu’il y ait conservé quelques compétences, soit que les administrationsdéconcentrées antérieurement compétentes aient conservé tout ou partie de leurs effectifs.Cette contradiction illustre l’absence de réflexion qui aurait dû être menée parallèlement à la mise enœuvre de la décentralisation, sur les conséquences en résultant pour l’Etat et la redéfinition de sonrôle.∙ Dans le premier cas, celui de l’intervention concurrente de l’Etat et des collectivités territoriales, ladécentralisation n’a pas été menée jusqu’à son terme puisque l’Etat conserve des compétencesrésiduelles dans les domaines non régaliens, pour des motifs de solidarité, parce que l’enjeu estconsidéré comme relevant du niveau national ou pour répondre à une attente de la population.Les politiques sociales illustrent à merveille cet inachèvement, source de complexité, d’illisibilité et desurcoûts financiers. Le dernier rapport annuel de l’inspection générale des affaires sociales (IGAS)analyse la mise en œuvre des politiques sociales décentralisées. Il relève l’intervention continue del’Etat dans le champ des compétences transférées à plusieurs niveaux : l’édiction du cadre législatif, laconduite de dispositifs voisins, voire similaires, de ceux gérés par les collectivités locales, la mise enplace, sous sa responsabilité, de nouveaux dispositifs « au cœur même des politiques décentralisées,en général pour répondre à la demande sociale ». A cet égard, le fonds d’insertion professionnelle desjeunes, créé par la loi de finances pour 2005, « concurrent » du fonds départemental d’aide auxjeunes, en constitue un exemple. De même, l’Etat intervient ainsi directement pour autoriserl’ouverture d’établissements médico-sociaux, fixer leur tarification et les contrôler.Si elles sont à l’origine de risques d’incohérence et de contradiction, cette multiplicité et cettesuperposition des actions contribuent également à brouiller les responsabilités.∙ Dans la seconde hypothèse, celle d’un transfert global de la compétence, plus d’un quart de siècleaprès les premières lois de décentralisation, les administrations étatiques – au niveau central commeau niveau local – n’ont pas été repensées à cette nouvelle aune, ce qui aboutit au maintien deservices « doublons », souvent dénoncé au cours des auditions auxquelles votre mission a procédé.Certes, certains de ces agents d’Etat assurent une mission utile de conseil aux petites collectivitéslocales dans le domaine considéré, mais des élus éprouvent également le sentiment que les contrôlesexercés par ces administrations se sont renforcés et se font plus tatillons. C’est ainsi le cas decontrôles excessifs exercés sur les maisons départementales des personnes handicapées quientraînent, pour les collectivités intéressées, une perte d’efficacité dans leur action. Les élus regrettentle manque de confiance ainsi marqué à l’égard des collectivités territoriales. Le rapport d’informationdu député Alain Gest sur l’application de la loi du 13 août 2004 notait que, du point de vue decertaines directions d’administration centrale, les agents de l’Etat déchargés de diverses compétencesdu fait de leur transfert aux collectivités territoriales devaient alors se consacrer, dans le mêmepérimètre, à des missions nouvelles de contrat et de conseil aux collectivités.Cet état d’esprit illustre la résistance de l’Etat jacobin, sa difficulté à abandonner sa primauté etl’insuffisante diffusion, à ce jour, de l’esprit de la décentralisation, alors même que notre Constitutionproclame que la République française est décentralisée.

III. - LE DÉVELOPPEMENT DE LA CONTRACTUALISATION

La formule des contrats de plan entre l'État et les régions a pendant longtemps constitué la principaleformule de contractualisation des relations entre plusieurs personnes morales de droit public.L'accumulation des retards, malgré des efforts récents en matière d'infrastructures, tend à remettre enquestion cet instrument, même si abusus non tollit usum. Leur réforme a été annoncée, laissant uneplace plus claire aux départements et aux intercommunalités.


Le Premier ministre a demandé, en 2004, à un certain nombre d'instances de formuler des avis surl'avenir des contrats de plan. Le comité interministériel d'aménagement et de développement duterritoire (ciadt) de décembre 2003 a ainsi formulé quelques pistes de réformes : resserrer le périmètrede la contractualisation État-régions, réduire la durée des contrats de plan, encadrer davantage lesengagements des cocontractants, tant sur le plan financier qu'en termes d'orientations stratégiques,permettre le développement d'une contractualisation séparée entre l'État et des groupes de régions oudes métropoles, et enfin, utiliser les contrats de plan comme des instruments de péréquation entrecollectivités territoriales.Le Conseil économique et social préconise l'élaboration d'un schéma national d'aménagement et dedéveloppement du territoire à vingt ans, accompagné de schémas régionaux de même durée,schémas que les contrats viendraient décliner. D'autres, à l'image de l'arf demandent que l'État sedote au préalable d'un véritable cadre stratégique avant de proposer aux régions des partenariatsmatérialisés dans les contrats de plan. D'autres encore insistent sur la nécessité d'élaborer descontrats cohérents avec une politique régionale communautaire.Dans l'équilibre territorial des pouvoirs, la question de l'exclusivité ou non de la contractualisation entrel'État et les régions et celle, concomitante, de la contractualisation infrarégionale acquièrent uneparticulière importance. L'organisation d'une articulation entre les différents documents deprogrammation réalisés à divers échelons territoriaux s'avère, dans ce contexte, primordiale. Il fautévoquer à ce titre les schémas de développement de l'espace communautaire (sdec), les schémas deservices collectifs (ssc), les schémas régionaux de développement et d'aménagement du territoire(sradt), les schémas de cohérence territoriale (scot), les projets d'agglomération, les chartes de pays,les directives territoriales d'aménagement (dta) ou encore les schémas de mise en valeur de la mer,les schémas interrégionaux d'aménagement et de développement de massif (siadm) et les schémasdirecteurs d'aménagement et de gestion des eaux (sdage), sans compter les documents sectoriels àl'image des schémas régionaux d'organisation sociale et médico-sociale.Les finalités mêmes des contrats de plan sont sujettes à discussion et révèlent les difficultés à établirun véritable équilibre territorial des pouvoirs. En simplifiant les positions, certains acteurs souhaitentque les contrats de plan aient une fonction de péréquation renforcée, tandis que d'autres privilégient laqualité des projets mesurée à l'aune des résultats qu'ils peuvent apporter en termes dedéveloppement.Enfin, se pose la question de la participation des collectivités territoriales autres que les régions auxcontrats de plan.Le système des contrats de plan a été plutôt inflationniste en raison de la multiplication du nombre desintervenants sur tous les thèmes.

A. LA GÉNÉRALISATION DU MODÈLE CONTRACTUEL

Le contrat s'introduit au cœur des institutions pour la création de services publics, avec notammentl'ordonnance du 24 avril 1996 qui crée les arh ou la loi du 25 juin 1999 qui crée les groupementsd'intérêt public (gip) de développement local, ou encore avec la loi du 27 février 2002 précitée quiprévoit des conventions pour organiser des expérimentations.Il convient de constater que son développement a provoqué une incertitude juridique croissante quiréinterroge l'équilibre territorial des pouvoirs.

B. DES INCERTITUDES HANDICAPANTES

La contractualisation permet d'allier légitimité managériale et légitimité élective. Elle peut être à la foisle moteur et le reflet d'un renouvellement du droit et de la gestion publics.Mais, d'un autre côté, les accords locaux conclus en la matière présentent parfois un caractèrepurement formel.Si la logique contractuelle peut se déduire du principe de la libre administration des collectivitésterritoriales, les modalités de sa mise en œuvre n'apparaissent pas pleinement satisfaisantes. Eneffet, elle peut contribuer à redistribuer les compétences et à placer certaines collectivités dans uneposition de quasi-tutelle, asymétrique, tous leurs projets étant soumis à la bonne volonté d'autres.Certains vont même jusqu'à considérer que l'essor contractuel marque le passage d'une contrainteimposée (l'acte unilatéral) à une contrainte consentie (le contrat).Le contrat devient une alternative à la répartition législative des compétences. Si pour l'État, ilprésente l'avantage de la souplesse, il présente également pour les collectivités territoriales lesdéfauts de la précarité et de l'incertitude.


3ÈME PARTIE : PROPOSITIONS DE REFORMES

La crédibilité et l'efficience des pouvoirs dépendent d'une architecture des responsabilités et desagencements institutionnels relativement simple et lisible par les acteurs sociaux et économiques. Or,si la complexité de l'organisation territoriale est vérifiée aussi bien en France que dans les paysétudiés, en revanche, en matière de compétences des collectivités territoriales, notamment régionale,la France se présente comme très en retrait par rapport aux autres exemples européens.En France, les collectivités restent privées de la compétence de leurs compétences. Non seulementles administrations décentralisées ne peuvent être productrices de droit, mais elles sont chargéesd'assurer la diffusion du droit produit par l'État.Le système institutionnel territorial, pour trouver son équilibre, doit gagner en légitimité. Pour ce faire,quatre principes semblent devoir être respectés : simplicité de l'offre de dispositifs institutionnels,lisibilité des enjeux, « clarification » des responsabilités, publicité des débats. La mise en œuvre deces principes exige de répondre au préalable à deux questions : le renforcement des responsabilitésde chacun des acteurs et la modification du modèle de gouvernance des territoires.

I.- RENFORCER LES RESPONSABILITÉS DE L’ETAT TERRORIAL ET DESCOLLECTIVITES TERRITORIALES

A. AFFERMIR L'ÉTAT TERRITORIAL

La réforme engagée en 1982 et en 1992 n'a pas atteint à ce jour un point d'équilibre stable en ce quiconcerne le regard que l'État porte sur sa propre organisation territoriale. Or, selon Michel Crozier, « sil'État central ne change pas, la décentralisation perd la plus grande part de sa vertu ». Sauver l'Étatterritorial nécessite de l'empêcher de se disperser dans des tâches de gestion et des partenariatsdans lesquels il se dissout, sans valeur ajoutée pour le pilotage des territoires.

1. Un Etat territorial recentré sur sa mission d’arbitre et de garant

L’administration déconcentrée doit donc s’ajuster dans une parfaite adéquation au partage descompétences opéré par la loi entre l’Etat et les collectivités territoriales.Certes, l’un des quatre principes majeurs officiellement assignés à la réorganisation des servicesterritoriaux de l’Etat est celui de l’adaptation à ses missions qui, au niveau départemental, sontdéfinies comme la protection des populations, la cohésion sociale et l’aménagement durable duterritoire.La question, toutefois, n’est pas tant celle de l’énoncé des missions de l’Etat que celle de la définitionde leur contenu, du rôle qu’il doit assumer : c’est à celui-ci que revient le rôle de déterminer le formatde ses services, le nombre et l’activité de ses agents.Investi de ses fonctions régaliennes et de son pouvoir prescripteur, l’Etat conserve son rôle d’arbitre etde garant de la cohésion nationale. Pour M. Jean-Pierre Chevènement, ancien ministre de l’intérieur, ildoit jouer un rôle d’impulsion des politiques publiques et de péréquation des ressources.L’Etat doit également, dans cette nouvelle organisation, développer sa mission de conseil auprès descollectivités locales, particulièrement les plus petites. Cette fonction est réclamée par de nombreuxélus. Elle requiert l’affectation d’un nombre suffisant d’agents à ces tâches et la qualificationnécessaire à les exercer. L’Etat pourrait aussi mandater les départements pour remplir cette mission.Tels sont les éléments de la place que la puissance étatique doit aujourd’hui occuper dans le paysageinstitutionnel territorial.A titre d’exemple, pour s’en tenir à sa responsabilité dans le domaine social, l’Etat, au regard dunombre de politiques qui y concourent et y contribuent relevant des départements, n’est plus unacteur. Il demeure, en revanche, le gardien de la cohésion sociale. Il doit donc adapter le nombre deses agents à ce rôle d’arbitre et ne conserver que les effectifs lui permettant de le remplir.Plus généralement, dans les domaines des compétences qu’il a transférées aux collectivitésterritoriales, l’Etat ne doit plus revenir sur ces transferts par l’adoption de dispositions, notamment entermes de normes nouvelles lui permettant de réinvestir le secteur considéré. Il ne devrait conserverque ce double rôle de stratège et d’arbitre et adapter en conséquence le format et les responsabilitésde ses services.


La confusion née des interventions croisées de l’Etat et des collectivités territoriales est sourced’illisibilité et de surcoûts financiers. Il convient donc de clarifier les compétences respectives dechaque partenaire et, à cette fin, de constituer des blocs cohérents de compétences.Cette clarification de la responsabilité de l’Etat suppose l’examen de chaque secteur transféré afin depurger les interventions de la puissance étatique lorsqu’elles s’interposent dans le champ desresponsabilités locales. Dans le cas contraire, on peut craindre que les objectifs de simplification et delisibilité qui sous-tendent la réorganisation de l’administration territoriale soient voués à l’échec.C’est ce à quoi appelle l’Assemblée des communautés de France (AdCF) dans ses « 40 propositionspour la réforme de nos institutions territoriales » en prônant « le recentrage des missions de l ’Etat surde véritables « cœurs de métier » distincts de ceux des collectivités » et la réduction concomitante despratiques de cogestion des politiques locales (proposition n°24).

2. Affirmer le rôle pivot des Préfets

a) Faire du Préfet le chef des services déconcentrés

b) Asseoir le rôle du Préfet de région

Dans les deux décrets du 20 octobre 1999, le département et la région sont désignés comme leséchelons de mise en œuvre de droit commun des politiques de l'État. Transparaît un souci detraitement identique des deux circonscriptions, à l'exception des compétences financières. Le préfetde région est, en effet, seul compétent dans le domaine des autorisations de programme relatives auxinvestissements civils autres que ceux d'intérêt national.La région est désignée comme échelon d'animation et de coordination des politiques de l'État enmatière culturelle, environnementale, relatives à la ville et à l'espace rural. Le préfet de région estchargé de la conduite des politiques nationales et communautaires de développement économique etd'aménagement du territoire. Mais le préfet de département garde la main sur les sous-préfets à quisont confiées de plus en plus des missions transversales.Mais, les textes de 2004 marquent peut-être un nouveau tournant vers une logique intégrationnistedans laquelle les préfets de département deviendraient les collaborateurs du préfet de région. L'État,dans le département, se limite à un rôle de contrôle.

3. Développer la mutualisation des moyens

a) L'impératif de rationalisation

La création des pôles, si elle constitue une avancée indéniable, pourrait se traduire par lasuperposition d'une structure supplémentaire qui laisse coexister de nombreux services, sansmutualisation ni intégration.

b) Le passage des pôles à l'intégration régionale des services

- L'affirmation d'une coopération plus grande entre services départementaux et services régionaux

L’application du principe de subsidiarité doit aussi s’appliquer à l’Etat territorial pour chacune de sesfonctions : la relation à l’usager et le conseil en proximité, la gestion administrative et technique auniveau départemental, le contrôle et l’évaluation au niveau régional.

- Le renforcement des pôles à travers une mise en cohérence entre chacun d’eux et lesregroupements des services déconcentrés en département (ex : rapprochement DDE-DDR…)

- Des délégations interservices à la fusion de services

Le recours plus fréquent à la formule de la dis confirmerait la fonction de guichet unique vis-à-vis desusagers et permettrait un pilotage stratégique plus efficace des actions.La formule de la dis peut s'appliquer à toutes les actions communes à plusieurs services déconcentrésde l'État, à l'exception des actions relatives au contenu et à l'organisation de l'action éducatrice ainsiqu'à la gestion des personnels et des établissements qui y concourent, des actions d'inspection de la


législation du travail et des actions relatives au paiement des dépenses publiques, à la déterminationde l'assiette et du recouvrement des impôts et des recettes publiques, ainsi qu'aux évaluationsdomaniales et à la fixation des conditions financières des opérations de gestion et d'aliénation desbiens de l'État et aux modalités d'établissement des statistiques.Son responsable reçoit délégation de signature et exerce une autorité fonctionnelle sur les chefs desservices intéressés.Le budget prévisionnel de la délégation décrit les crédits mis à sa disposition par différents services ouprogrammes. Le préfet peut désigner le délégué interservices en qualité d'ordonnateur secondairedélégué. La dis peut mobiliser des crédits issus de bop situés à différents niveaux territoriaux dès lorsque le préfet a autorité sur le service déconcentré responsable du bop ou de l'uo.La mise en place d'une dis constitue, sans conteste, un élément réformateur de l'organisationterritoriale des services en anticipant une gestion plus transversale des missions, en renforçant lesstructures locales et en permettant d'élaborer une position unique des services de l'État sur unequestion déterminée.La recomposition fonctionnelle ne peut porter que sur des métiers proches et, au-delà, sur desrapports de concertation et de coordination. La fusion ne doit pas être recherchée comme un objectifen soi.

c) L'hypothèque du redéploiement des effectifs et de la réforme de la fonction publique

- Le nécessaire redéploiement des effectifs

S'il peut ne pas sembler irrationnel qu'un ministère de taille réduite entretienne provisoirement unegrosse tête de réseau afin de s'imposer, en revanche, il convient de se demander pourquoi certainsministères semblent avoir conservé au centre une part très importante de leurs effectifs, alors mêmeque leur champ de compétences est parfois décentralisé depuis vingt ans, l’environnement, la santé etles affaires sociales, la formation professionnelle, la culture.

- La nécessaire fluidité de la fonction publique

Ainsi, il a été demandé aux préfets de favoriser des parcours professionnels diversifiés entre lesdifférents services départementaux. Dans ce but, en accord avec les chefs de service, devra êtrepréparé un document commun de gestion prévisionnelle des personnels permettant de dessinerl'évolution des besoins quantitatifs et qualitatifs. Les chefs de service devront donc fournir lesprévisions de mouvements d'entrée et de sortie au sein des services ainsi que les besoinsprévisionnels en fin d'année n, pour évaluer le volume des recrutements offerts aux concours du débutde l'année n + 1 et la part des emplois susceptibles d'être pourvus par la voie du détachement sur labase de fiches de postes.

4. Clarifier les fonctions des différents niveaux de l’action territoriale

a) Créer des délégations de l'État régionales et de proximité

Pour reprendre les propos d'Edmund Burke dans ses Réflexion sur la révolution en France, « un Étatqui n'a pas les moyens d'effectuer des changements n'a pas les moyens de se maintenir ». Larégulation économique est assurée au niveau international et régional, la régulation socio-politique pardes institutions de proximité. Les politiques territoriales cassent la « sectorialisation » traditionnelleadministrative. Les bassins de vie ne coïncident plus automatiquement avec les cadres administratifsterritoriaux classiques des départements, cantons et communes. L'État doit se réorganiser en fonctionde ces nouvelles données.

- Créer une délégation territoriale au niveau régional

La création d'une délégation territoriale de l'État au niveau régional permettrait de regrouper certainesfonctions au sein d'une même entité qui pourrait, dans une hypothèse basse, assurer l'accueil dans unseul lieu, et dans une hypothèse haute, intégrer les services déconcentrés de l'État.C'est la question de l'éventuelle mise en commun des moyens de fonctionnement des différentsservices de l'État, sur le modèle britannique, institué en 1993, regroupant dans huit régions desreprésentations locales des ministères du commerce et de l'industrie, de l'environnement, de l'emploiet des transports, sous l'autorité d'un directeur régional unique, réunissant entre 200 et300 fonctionnaires. Dans ce système, chaque ministère contribuait au prorata de ses effectifs. Lesdirecteurs ont été choisis parmi les anciens chefs de bureaux préexistants, chacune des trois autresadministrations concernées étant représenté par un sous-directeur. Aujourd'hui, en France, lespropositions des ministères s'inscrivent le plus souvent dans une logique de « tuyaux d'orgue ».


- Créer une délégation territoriale au niveau infra-départemental

L'échelon régional s'affirme, l'échelon départemental se spécialise notamment sur les questions desécurité. Reste l'échelon de l'arrondissement.Redessinés, les arrondissements pourraient accueillir un bureau territorial de l'État, forme de guichetunique de proximité, en liaison directe avec les délégations de l'État dans la région, à la fois sourced'information et point de diffusion des décisions administratives.

b) Une séparation claire, variable selon les politiques publiques, entre ses fonctions d’arbitrageet de contrôle et ses fonctions d’impulsion et d’intervention.

L’arbitre ne peut pas jouer, le contrôleur s’autocontrôler.- Dans les politiques que le législateur a clairement confiées aux collectivités, l’abstention pourrait êtrela règle, sauf exception notamment en cas de carence avérée. A ce titre, on peut recommander lasuppression des doublons qui subsistent depuis 1982 ou 2004 dans le champ des compétencestransférées : des services ou des parties de services déconcentrés doivent être redéployés sur lesmissions de contrôle et d’évaluation.L’AMF réaffirme son attachement à certains soutiens de l’Etat (par exemple l’instruction des permis deconstruire dans les communes de moins de 10 000 habitants).- En revanche, il est des politiques publiques qui exigent une action forte de l’Etat au plan local, pourimpulser ou coordonner : l’Etat doit alors préciser l’intérêt national pour circonscrire ses interventionssur les enjeux qui dépassent le niveau décentralisé.Ainsi, par exemple du domaine des transports, individuels et collectifs où le croisement des échelles,des modes et des usagers aboutit à un imbroglio des compétences inévitable sauf à tout recentraliser: le rail est partagé (État et « son »opérateur Sncf, régions), la route aussi (État, départements,communes et leurs Epci), l’aérien également, autant que la mer (ports, eaux internationales). Dansces conditions, l’État doit intervenir pour réduire les coûts de transaction et coordonner descompétences partagées afin d’éviter des incohérences. Pour sa part, l’ARF souhaite que laresponsabilité des plans de déplacements soit confiée aux régions.Il en est de même des politiques d’environnement où la loi a empilé des compétences et des outilssans désigner de responsable unique, même sur un segment (cf. les déchets). Si une loi d’orientationest envisagée pour organiser le développement durable, elle doit être l’occasion d’un clair partage desrôles. Le groupe de travail propose que l’État pourrait rester le responsable de l’utilité publique etl’arbitre des conflits d’usage de l’espace public, dans le respect des initiatives locales prises parchacun des niveaux de collectivités dans leurs champs de compétences.

c) Des services déconcentrés ajustés aux réalités locales.

La réorganisation en cours de l’administration territoriale de l’Etat doit accentuer la modularité de sonorganisation pour l’adapter aux besoins spécifiques de son périmètre de compétence.Certes, la réforme prévoit déjà une certaine flexibilité dans la fixation du schéma des services, définiepar le Premier ministre comme la recherche «sans a priori (de) l’organisation territoriale la pluspertinente ». Mais cette adaptation s’exerce dans le cadre général des différentes directions établiespour l’administration locale aux niveaux départemental et régional.L’adaptation de cette nouvelle carte territoriale doit être plus souple et pouvoir, le cas échéant,s’échapper du modèle uniforme proposé pour correspondre véritablement aux problèmes rencontréspar le territoire administré. En outre, elle implique l’arrêt des interventions de l’Etat dans les domainesde compétences transférées et le transfert des agents concernés aux collectivités territoriales. C’estun gage d’efficacité de l’action publique et d’efficience des réponses apportées au plus près du terrain.

B. CONFORTER LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Pour l’ensemble des propositions, deux principes peuvent être énoncés :- ne pas raisonner à partir de chaque niveau d’administration locale mais à partir des politiquespubliques, en cherchant à adapter la réponse à la bonne échelle ainsi qu’aux capacités demutualisation des coûts administratifs et des ressources humaines ;- pour chaque politique publique, raisonner par fonction plutôt que par matière. S’agit-il de confier unecapacité de prescription ou une capacité d’opérateur ?


1. Donner un contenu à la notion de chef de file

a) Clarifier les compétences identifiées par le législateur

Les départements, pour l’action sociale et l’insertion, et les régions, pour la formation professionnelle,sont désormais les niveaux de compétences historiques et toute remise en cause de cette situationengendrerait des coûts de réorganisation significatifs. Les pistes de réflexions visent donc plutôt àunifier et conforter les compétences : suppression des dispositifs État redondants (FIPJ), transfert desfinancements additionnels (réseau d’accueil), transferts de compétences résiduelles au profit dudétenteur de la compétence principale (CHRS, ESAT, VAE, insertion des non-rmistes...), applicationdu principe « décideur-payeur » (AAH).Pour l’action économique et le développement des entreprises, le compromis trouvé en 2004 n’est passatisfaisant, non pas tant que l’État ait souhaité garder quelques modestes outils d’intervention, maisparce que le développement économique est aussi bien d’intérêt local que national. C’est le caractèreinsuffisamment prescriptif du schéma régional qui semble être en cause. Une affirmation de celui-cidans le cadre d’une réflexion sur la clause générale est à envisager.En ce qui concerne l’éducation, sont possibles des clarifications ponctuelles sur les bourses et aidessociales, l’accompagnement éducatif, l’action sociale et la médecine scolaire, l’encadrementfonctionnel et hiérarchique des Tos. Mais la difficulté majeure provient du partage de compétence surla carte des implantations scolaires qui induit une déresponsabilisation des décideurs. Sans envisagerune recentralisation complète ou une décentralisation totale, la question d’un regroupement de laresponsabilité des collèges et lycées peut se poser, en la confiant soit aux départements (dès lors quela perspective de confier l’enseignement supérieur et la recherche aux régions serait envisagée), soitaux régions (pour assurer la cohérence avec la formation professionnelle et l’apprentissage), poursimplifier le co-pilotage avec l’État.Quant à l’aménagement du territoire et la politique de la ville, deux questions principales sont àrésoudre :- entre les collectivités elles-mêmes : les outils de planification (SRADT – SCOT – PLU et PLH-PDU)doivent être vraiment compatibles, c’est-à-dire prescriptifs et le préfet exercer le contrôle de légalité sinécessaire.- entre l’État et les collectivités, peut-on tracer une ligne claire entre ce qui relève de l’aménagementlocal du territoire et les grands projets d’intérêt national ? L’État peut maintenir des outils d’interventionpour conserver une capacité d’impulsion (politique de la ville) quand les collectivités sont passives ourivales. Mais il doit être plus sélectif, réduire les zonages privilégiés, être plus exigeant sur lapertinence et la soutenabilité des projets d’équipements, en zones urbaine, périurbaine et rurale.

b) Confier par voie législative aux départements et aux régions des compétences spéciales àla place de la clause générale de compétence.

Plus ambitieuse mais garantissant une vraie clarification des compétences, cette option suppose que :-les départements et régions interviennent sur un domaine limitatif de compétences ;-dans ces domaines, leur compétence soit exclusive ou, par exception, clairement partagée avec uneseule autre personne publique ;-leurs compétences soient prescriptives, et donc opposables aux autres niveaux, y compris auxinterventions éventuelles de l’État.

C’est un moyen de donner corps au principe désormais constitutionnel de « chef de file ».Si le schéma sanitaire et social du département était prescriptif, la coordination deviendrait uneobligation.Ainsi, sur le modèle de la délégation communale aux intercommunalités qui distingue lescompétences obligatoires et facultatives, le législateur confierait aux départements et aux régions descompétences obligatoires exercées de façon exclusive ou limitativement partagées. Ensuite, la listedes compétences facultatives ouvrirait un choix, exercé par délibérations exprès, en début de mandat.Dans ce cas, la loi pourrait décider que les interventions du département et de la région serontalternatives, comme elle l'a déjà fait pour les politiques sociales, éducatives ou de transport. Quand ledépartement intervient, la région n'intervient pas, et inversement ; cette approche vise à poursuivre lalogique des blocs de compétences en la radicalisant ; elle signifie la suppression de la clausegénérale de compétence, ou au moins la réduction de son champ.Édicté par la loi, ce partage des compétences présenterait toutefois de sérieuses difficultés de miseen œuvre s'il devait être généralisé. Dans certains domaines (économie, environnement, culture,


tourisme,...), la ligne de démarcation sera sans doute difficile à déterminer de manière uniforme. Larépartition de fait des rôles des deux collectivités est par ailleurs fort diverse selon les endroits duterritoire national.

A- Des exemples de compétences à réserver aux départements

a) L’action sociale

de l’allocation adultes handicapés (AAH), ou encore de l’insertion des personnes ne bénéficiant pasdu revenu minimum d’insertion (RMI). Confier l’ensemble de ces compétences de gestion auxdépartements permettrait donc de clarifier cet aspect de la décentralisation, en simplifiant lesdémarches de nos concitoyens grâce à une meilleure identification de leur interlocuteur en matièresociale.

En effet, une telle modulation risquerait de conduire à l’apparition de critères arbitraires oudiscriminatoires et, plus généralement, à un traitement inégal de nos concitoyens selon les territoires.

Elle ne devrait toutefois pas interdire aux départements qui le souhaitent de déléguer aux CCASl’instruction des demandes d’aides sociales.

Par ailleurs, l’insertion scolaire des élèves handicapés et la médecine scolaire devraient, comme lepropose le rapport précité du sénateur Alain Lambert, être transféré de l’État aux départements,compte tenu de la dimension sociale de ces compétences éducatives. Pour la même raison, laconstruction et l’entretien des établissements médico-sociaux d’éducation spéciale

12devraient relever

non plus de la région, mais du département.

b) Le tourismeAinsi, l’article L. 131-7 du code du tourisme prévoit qu’un « schéma régional de développement dutourisme et des loisirs », définissant des orientations pour la politique du tourisme, doit être approuvépar le conseil régional, après avoir été élaboré à sa demande par un comité régional du tourisme –une consultation préalable du comité économique et social régional ainsi que des comitésdépartementaux du tourisme étant en outre requise. L’article L. 132-1 du même code permet parailleurs à chaque conseil général d’élaborer un « schéma d’aménagement touristiquedépartemental », lequel « prend en compte les orientations » du schéma régional.

À cet égard, le département pourrait être, le plus souvent, la collectivité la plus pertinente, comptetenu de la taille des projets concernés, mais aussi des compétences prédominantes de cet échelon enmatière environnementale et culturelle. Toutefois, l’attribution au département d’une compétence deprincipe ne devrait pas empêcher les départements d’une même région de décider conjointement d’endéléguer l’exercice à la région.

Par ailleurs, il convient de préciser que l’attribution d’une compétence exclusive au département dansce domaine ne devrait pas remettre en cause l’existence même, dans les communes, des offices dutourisme, qui continueraient à fournir aux touristes des informations pratiques, tout en appliquantlocalement la politique touristique définie au niveau départemental.

c) La culture

S’il semble difficile d’attribuer à un seul niveau de collectivités territoriales l’ensemble descompétences relatives à la culture, il est toutefois souhaitable et possible de réduire la complexité deleur répartition en procédant à des regroupements fonctionnels et en diminuant le nombred’intervenants.

L’article 95 de loi précitée du 13 août 2004 a transféré de l’État aux régions la responsabilité dedresser « l’inventaire général du patrimoine culturel », ces opérations pouvant ensuite être déléguéesaux collectivités ou groupements de collectivités qui le demandent.

12 Instituts médico-éducatifs, instituts thérapeutiques éducatifs et pédagogiques, instituts d’éducation motrice,établissements pour enfants et adolescents polyhandicapés, présentant une déficience auditive grave ou unedéficience visuelle grave.


Elle considère toutefois que, pour l’exercice de cette compétence, l’organisation résultant de la loi du13 août 2004 est suffisamment simple et rationnelle pour être maintenue en l’état.

De même, il semblerait en principe cohérent de confier au département la compétence relative auxmonuments historiques, l’article 99 de la loi du 13 août 2004 ayant choisi cet échelon pour gérer lescrédits consacrés à la conservation du patrimoine rural non protégé. Toutefois, l’article 97 de la loi du13 août 2004 ayant prévu que l’État pourrait transférer des monuments historiques aux collectivitésvolontaires de tout niveau et un décret du 20 juillet 2005 ayant effectivement procédé à un tel transfertpour 176 monuments, la mission considère qu’il serait désormais difficile de revenir sur cetteorganisation qui semble donner satisfaction localement et ne remet pas en cause l’unicité de gestionde chacun des monuments concernés.

Les départements pourraient, en revanche, bénéficier d’un renforcement de leurs compétencesculturelles dans certains domaines :

— en matière de bibliothèques et de musées, en devenant l’autorité gestionnaire unique de cesétablissements, qu’ils relèvent actuellement de la région, du département ou de la commune

13;

— en matière d’archives et de services archéologiques, les communes ne disposant pas aisémentdes moyens d’assumer elles-mêmes ces compétences

14.

B. Des exemples de compétences à réserver aux régions

a) La gestion des établissements d’enseignement secondaire

Alors que le législateur avait, en 198315

confié aux départements la construction, l’équipement,l’entretien et le fonctionnement des collèges – en accordant une compétence équivalente auxcommunes pour les écoles et aux régions pour les lycées –, la loi précitée du 13 août 2004 a ajouté àleurs compétences la propriété des immeubles, ainsi que l’accueil, la restauration, l’hébergement etl’entretien général et technique des collèges.

L’approfondissement de la compétence départementale ne s’est pas pour autant accompagné d’uneprise de conscience sur l’intérêt de simplifier la répartition de ces compétences entre collectivités, enunifiant la gestion des établissements d’enseignement secondaire, que ce soit au profit desdépartements ou des régions.

Or, l’idée de confier au même échelon territorial la gestion des collèges et des lycées, parfoisregroupés en une même « cité scolaire », semble désormais faire l’objet d’un consensus

La mission estime que le niveau le plus adapté pour exercer cette compétence unifiée est la région,compte tenu de l’expérience acquise à cet échelon en matière d’enseignement supérieur etd’orientation professionnelle : à cet égard, la recherche de synergies ne peut que faciliter la transitiondes élèves de l’enseignement secondaire vers les études supérieures

16.

13 Sur le plan législatif, ce transfert supposerait, pour les bibliothèques, une modification des articles L. 1421-4et L. 1421-5 du code général des collectivités territoriales, ainsi que des articles L. 310-1 à L. 310-6 et L. 320-1du code du patrimoine et, pour les musées, de l’article L. 1421-6 du code général des collectivités territoriales,ainsi que des articles L. 410-2 à L. 410-4 du code du patrimoine.14 S’agissant de l’archéologie, l’attribution d’une compétence exclusive au département impliquerait de modifierl’article L. 1421-7 du code général des collectivités territoriales, ainsi que les articles L. 522-7, L. 522-8,L. 523-4 et L. 523-5 et L. 523-7 à L. 523-10 du code du patrimoine. Pour ce qui concerne les archives,l’intervention du législateur devrait porter sur les articles L. 1421-1 à L. 1421-3 du code général descollectivités territoriales, ainsi que sur les articles L. 212-6 à L. 212-14 et L. 212-33 à L. 212-36 du code dupatrimoine.15 Loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition descompétences entre les communes, les départements, les régions et l’État.16 Il conviendrait également de n’attribuer qu’à la collectivité gestionnaire de l’établissement la compétencefacultative prévue à l’article L. 216-1 du code de l’éducation s’agissant des « activités éducatives, sportives etculturelles complémentaires » qui peuvent être proposées aux élèves pendant les heures d’ouverture.


Enfin, le rapport précité relève qu’il n’est pas cohérent, pour les établissements scolaires dont lacréation ou la suppression et la gestion obéissent à des décisions des collectivités territoriales, quel’État demeure responsable des décisions d’ouverture ou de fermetures de classes, de la maintenanceinformatique ainsi que du financement du « premier équipement ». La mission préconise donc, làaussi, un transfert de l’ensemble de ces compétences aux régions s’agissant des collèges comme deslycées.

b) La planification de l’enseignement supérieur et l’organisation de l’enseignement artistique

En matière d’enseignement supérieur, le législateur a tout d’abord souhaité conserver unecompétence étatique. Néanmoins, les collectivités territoriales, et tout particulièrement les régions, ontdans les faits participé dès les années 1980 au financement de l’enseignement supérieur. La loi n° 90-587 du 4 juillet 1990 a prévu la possibilité de confier aux collectivités territoriales ou à leursgroupements la maîtrise d’ouvrage de constructions ou d’extensions d’établissements d’enseignementsupérieur.

La loi du 13 août 2004 précitée a prévu un transfert aux régions des quatre écoles nationales de lamarine marchande (Saint-Malo, Le Havre, Nantes et Marseille). En revanche, pour les autresétablissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP), le choix qui a étéfait par le législateur est celui d’une décentralisation en faveur des établissements eux-mêmes.

L’implication des collectivités territoriales dans l’organisation et le financement de l’enseignementsupérieur n’est toutefois pas inexistante. Les instituts universitaires de formation des maîtres, quiaccueillent les étudiants préparant les concours d’accès à l’enseignement et les stagiaires admis àces concours, peuvent être gérés par les départements, dans le cadre d’une convention conclue avecl’État

17.

Cette dernière disposition illustre le fait que le conseil régional a plus particulièrement vocation àparticiper à l’organisation et au financement de l’enseignement supérieur. Dans cette perspective, lamission considère qu’il conviendrait de réserver à la région le financement des établissementsd’enseignement supérieur.

L’exemple de la collectivité territoriale de Corse pourrait inspirer les compétences confiées auxrégions en matière d’enseignement supérieur. Il serait possible de prévoir, à l’instar de l’articleL. 4424-3 du code général des collectivités territoriales, l’établissement d’une carte de l’enseignementsupérieur et de la recherche par le conseil régional, qui deviendrait définitive après conclusion d’uneconvention avec l’État et les universités concernées. Le financement, la construction, l’équipement etl’entretien des établissements d’enseignement supérieur figurant dans cette carte seraient assurés parla région.

Par ailleurs, il serait possible de permettre l’organisation d’actions complémentaires d’enseignementsupérieur et de recherche par la région, sans préjudice des compétences de l’État en matièred’homologation des titres et diplômes.

Enfin, concernant les établissements d’enseignement artistique (musique, danse et arts dramatiques),l’article L. 216-2 du code de l’éducation, tel qu’il résulte de l’article 101 de la loi du 13 août 2004,prévoit que ces établissements relèvent :

— des communes ou de leurs groupements pour les établissements d’enseignement initial, sauf s’ilsétaient déjà gérés par d’autres collectivités ou établissements publics avant la loi du 13 août 2004 –;

— des régions pour les établissements d’enseignement professionnel initial, dans les conditionsd’organisation et de financement fixées par le « plan régional de développement des formations

professionnelles » prévu à l’article L. 214-13 du code de l’éducation ;

— de l’État pour les établissements d’enseignement artistique supérieurs.

Pour unifier et simplifier la gestion de ces divers établissements en limitant les multiples concertations,commissions et cofinancements, la mission préconise de confier dans tous les cas leur gestion aux

17 Articles L. 722-2 et suivants du code de l’éducation.


régions. En effet, ces dernières disposent déjà de compétences en matière de formationprofessionnelle, mais aussi artistique, par l’intermédiaire du Fonds régional d’art contemporain(FRAC).

c) Les transports terrestres

Certes, les départements ont acquis une compétence pour les infrastructures routières et ils sontchargés d’élaborer un plan départemental des transports, d’assurer le transport scolaire ainsi que destransports routiers non urbains de voyageurs. Toutefois, la mission considère que, dès lors que lesrégions se voient reconnaître une compétence globale en matière d’enseignement secondaire, il seraitplus cohérent de leur attribuer la compétence relative aux transports scolaires et, plus généralement,l’organisation des transports terrestres – qu’il s’agisse des transports routiers ou des transportsferroviaires.

L’attribution exclusive à la région de cette compétence spécifique permettra ainsi d’éviter leschevauchements et concertations inutiles entre différents échelons d’administration territoriale.L’organisation dérogatoire des transports en Île-de-France, sous l’égide du syndicat des transports Ile-de-France (STIF) devenu établissement public local depuis le 1

erjuillet 2005, devrait en tout état de

cause subsister, car elle est adaptée à l’étendue de l’urbanisation et la nature des flux de voyageursautour de Paris.

c) Clarifier les compétences par voie contractuelle

Dans la pratique, dès lors que l'on constate que région et département interviennent simultanémentsur le même objet, deux options permettraient de mettre fin à cette confusion :- soit l'une des collectivités renonce librement à intervenir, laissant l'autre collectivité intégralementresponsable de la politique publique concernée ; ce n'est pas la loi qui l'imposerait, mais uneconcertation entre région et département ; sans garantir nécessairement des économiessubstantielles, puisqu'il faudra bien continuer à financer les services publics et les opérations aidées,l'exercice devrait néanmoins se révéler bénéfique : quand une collectivité abandonne un champ decompétence, elle peut en parallèle réduire ses frais administratifs et renforcer, s'il y a lieu, son actiondans un autre domaine prioritaire pour elle et inversement ;- soit les deux collectivités estiment nécessaire de continuer à intervenir chacune sur le même sujet ;mais dans cette hypothèse, l'une des deux est désignée comme chef de file et règle, avec la seconde,les modalités de leur intervention commune. Un contrat ou une convention entre elles deux feraitl'affaire.En d'autres termes, l'obligation législative qui pèserait sur les collectivités ne serait pas, hors leschamps de compétences obligatoires, d'intervenir ou de ne pas intervenir, mais de s'entendre sur larépartition des rôles et sur les conditions respectives de leur intervention propre.Il y aurait là une obligation de clarification par la voie contractuelle entre collectivités qui répondrait audroit du citoyen à la transparence de l'action publique.En cas d'échec de cette voie contractuelle, le représentant de l'État jouerait le rôle d'arbitre. L'Étatn'exercerait rien d'autre que son rôle traditionnel, non pas celui d'autorité supérieure aux collectivitésterritoriales, mais celui tout simplement de garant du droit des citoyens.

d) Limiter le nombre d'intervenants

Il pourrait être envisagé de construire des couples d'intervenants, dont seul l'un des partenairesconduirait les opérations à la manière d'un chef de file.

Dans ce cadre, pourraient être ainsi systématiquement réunis les communes et les intercommunalitésou bien les intercommunalités et les départements ou encore les départements et les régions.Pour prendre l'exemple de la construction d'un stade susceptible de servir à la fois aux écolesélémentaires de la commune, aux amateurs de sport relevant de l'intercommunalité, mais aussi auxcollèges gérés par le département et au lycée suivi par la région, plutôt que d'avoir quatre intervenantspour une seule opération, l'intercommunalité pourrait être désignée chef de file ainsi que la région oule département. In fine, les opérations seraient menées par seulement deux partenaires, à chargepour les collectivités qui ne seraient pas désignées comme telles de nouer un simple partenariatfinancier avec le chef de file, sans pour autant s'impliquer nécessairement dans la gestion du projet.


Outre l'avantage de la lisibilité, une telle construction permettrait aux collectivités qui ne seraient pasdésignées chefs de file de réduire leurs coûts de structure et de gestion. De surcroît, elle permettraitde favoriser les coopérations et l'intégration des territoires. En tout état de cause, la contributionvolontaire ne saurait être assimilée à un placement sous tutelle, chaque collectivité ayant à arbitrerentre une intervention directe sur tous sujets, coûteuse en moyens, et un partenariat préservant sesintérêts tout en étant économe de ses ressources.

2. Confirmer le rôle de l'intercommunalité

a) Stabiliser sans la cristalliser la définition de l'intérêt communautaire

Il serait vain de penser que l'intérêt local ou communal peut être défini en droit de manière univoque,applicable à toutes les situations. De très nombreux équipements ou zones sont à la fois d'intérêtcommunal et d'intérêt communautaire, voire départemental, régional ou national.La solution la plus pragmatique et adaptée consiste à organiser une discussion entre élus communaux(dans les communautés de communes) et entre délégués communautaires (dans les communautésurbaines et d'agglomération), afin de parvenir à définir une liste de ce qui relève de l'un ou l'autre desniveaux ; les services opérationnels seraient alors répartis selon la définition de l’intérêtcommunautaire.

b) Approfondir les compétences communautaires

Il conviendrait à ce titre :- que les documents de planification ou de programmation intercommunaux (SCOT, PLH...) soientdotés d'une force prescriptive plus importante sur les documents locaux d'urbanisme et le droit dessols ;- que le transfert d'une compétence puisse être accompagné du transfert plein et entier du pouvoir depolice qui la concerne ;- que des délégations de compétences nouvelles puissent provenir des échelons institutionnelssupérieurs, soit sur appel de compétences des communautés, soit sur proposition des détenteurs eux-mêmes (sur le modèle des conventions de délégation des aides à la pierre).

Les premières pistes constitueraient les bases d’un statut adapté de « communauté de territoire » endéfinissant des nouvelles modalités de partage des responsabilités entre les communes et leurcommunauté.

c) Attribuer des missions de « chef de file » à l’intercommunalité

Les intercommunalités pourraient être reconnues comme « autorités organisatrices locales » dudéveloppement durable en élargissant leurs capacités d'action sur l’urbanisme, la préservation despaysages, la gestion des mobilités urbaines, l'action foncière, la politique de l'eau et des déchets...De même, la poursuite des efforts engagés en matière de construction de logements sociaux et derelance de l'investissement dans la pierre nécessiterait de conforter le statut de « chef de file » desgrandes intercommunalités en renforçant leur pouvoir de coordination générale sur les acteurs dulogement.

d) Mutualiser les moyens

Il conviendrait de rapprocher voire d'intégrer les services généraux communaux de la ville-centre etles services intercommunaux de façon à limiter le nombre des doublons administratifs. Les servicesgénéraux fonctionnels (administration générale, ingénierie, expertise juridique, RH, finances…)pourraient être assurés par une seule direction générale : facturations des salaires, des locaux ou desfournitures peuvent être réalisées par un service unique, à charge pour lui de répartir les coûts enfonction des structures utilisatrices.Une telle adaptation « à géométrie variable» du dispositif institutionnel en fonction des réalitésterritoriales permettrait tout à la fois de sauvegarder l'entité départementale là où, notamment enmilieu rural, elle constitue le bon niveau d'administration du territoire par des élus et de supprimer unéchelon dans les espaces où la puissance des structures intercommunales et/ou la proximitégéographique des instances régionales permettent de le faire à bon escient.Une modulation des dotations communale et intercommunale doit être imaginée pour encourager cemouvement, au moyen d’un coefficient d’intégration budgétaire, avant de globaliser les concours del’État dans une DGF territoriale unique, de façon expérimentale avec les collectivités volontaires.


e) S'interroger sur le mode de désignation des élus intercommunaux

Si le système de désignation à deux degrés des délégués communautaires peut, dans un premiertemps, être analysé comme un levier d'action temporaire au service des représentants politiques, ilconvient de reposer la question de leur élection au suffrage universel direct. Dans un premier temps, ilserait possible d'envisager la désignation du seul président de l'intercommunalité au suffrageuniversel, les délégués restant désignés par les conseils municipaux, c'est-à-dire de découplerl’exécutif du législatif. Certains candidats aux élections municipales pourraient également êtredésignés comme ayant vocation à devenir délégués communautaires. La logique de la communautéétant la responsabilité politique d'élus communautaires envisageant les choses à l'écheloncommunautaire, on pourrait avoir un système mixte d’élus au second degré et d’élus communautairesélus au suffrage universel, la proportion pouvant évoluer au fil du temps. Une telle évolution poseraitévidemment la question du devenir des communes et celui des cantons, donc des conseils généraux.

II. - CHANGER DE MODÈLE DE GOUVERNANCE DES TERRITOIRES ?

A. REDESSINER LA CARTE ADMINISTRATIVE ET TERRITORIALE ?

1. Dissocier carte administrative et carte locale

a) Le mirage du jardin à la française

L'émergence de territoires spécifiques dissocie l'assise géographique de la représentation politique dela population. La République devient une mosaïque d'espaces intermédiaires et différenciés sanscorps équivalents pour les gouverner.Il faut renoncer clairement à l'illusion d'une administration déconcentrée de l'État dont chaque écheloncorrespondrait à une catégorie de collectivité territoriale. Ce n'est ni une réalité ni une nécessité.

b) La fin du « doublonnement »

Administrations territoriales de l'État et celles des collectivités locales rivalisent pour « contrôler » lesmêmes fragments de territoire et les mêmes populations.Pour la réduire, certains proposent un bouleversement profond de notre organisation administrative,prenant acte du développement du concept pourtant flou de pays et de l'intercommunalité. Dans ceschéma « idéal », les 3 800 bassins de vie quotidiens seraient incarnés par 3 800 communautés decommunes, tandis que les 350 bassins d'emploi deviendraient les réceptacles de 350 pays qui eux-mêmes rassembleraient communautés de communes et communautés d'agglomération, cesdernières, au nombre de 140, constituant un maillage de pôles de développement.Plus raisonnable semble l'idée de découpler la carte administrative de l'État de celle des collectivitéslocales, idée déjà formulée par Jean Picq notamment.

2. Deux fois moins de régions deux fois plus grandes ?

Il faut trouver des circonscriptions pertinentes au regard des mutations du système économique et desenjeux de la construction européenne et parvenir à un allégement du poids résultant, de lamultiplication des échelons de gestion

a) Prendre en compte l'interrégionalité ?

De plus en plus d'administrations de l'État, à l'exemple du ministère de l'équipement, s'organisent à unéchelon interrégional. De plus en plus de politiques d'État sont menées à cet échelon : politiques demassif, zone de défense de l'état-major de la sécurité civile, le service zonal des transmissions et lesecrétariat général pour l'administration de la police.La contractualisation à dimension interrégionale apparaît donc comme une réponse privilégiée commel'a montré la mise en place récente des pôles de compétitivité.Deux types de coopération interrégionale, s'ils sont intéressants de manière ponctuelle, n'ont pas unaspect structurant déterminant. Il s'agit des projets de territoires transrégionaux et les projetsthématiques de territoires, de montagne ou encore des régions viticoles.


En revanche, un troisième type de coopération interrégionale permet de révéler de véritablessynergies : réalisation d'infrastructures concernant plusieurs régions, les politiques littorales, fluvialesou touristiques, environnementales et économiques, la constitution d'un réseau universitaire, d'unréseau hospitalier.

b) Encourager la constitution de grandes régions ?

Chacun pourtant s'accorde à relever le caractère indispensable des régions, mais tous semblentréservés lorsqu'il s'agit de tirer toutes les conséquences de leur existence. Le péché originel desrégions est leur caractère administratif.Les chiffres montrent, outre des disparités très importantes, un chiffre moyen de population par régionrelativement faible.Dans ce contexte, diminuer le nombre de régions pour en augmenter les capacités ne paraît pas êtrede mauvaise politique.

Certes, la loi autorise déjà les régions volontaires à se regrouper, mais les conditions de majoritéqualifiée exigées au niveau départemental pour l’approbation d’un tel projet paraissent trèsrestrictives.

Dans ces conditions, aucun regroupement de régions n’a encore été réalisé. Or, l’insuffisance de lataille, mais surtout du poids démographique et économique des régions françaises, comparées à leurshomologues européennes (notamment à nombre de Länder allemands

18

18 S’agissant de la seule taille, la situation des Länder est très contrastée, pour des raisons historiques liées aucaractère tardif de l’unité allemande. Ainsi, certains Länder sont de simples villes-États (Hambourg, Brême) dequelques centaines de km2, tandis que d’autres sont très étendus (70 000 km2 pour la Bavière, 35 000 km2 pourle Bade-Wurtemberg).


CLASSEMENT DES RÉGIONS EUROPÉENNES PAR POIDS ÉCONOMIQUE ETDÉMOGRAPHIQUE DÉCROISSANT

Nom de la région PIB de la région (en milliards destandards de pouvoirs d’achat

19)

Population de la région (enmillions d’habitants)

Paysconcerné

Rhénanie-Nord-Westphalie

447 18,1 Allemagne

Île-de-France 425,5 11,3 France

Bavière 368,6 12,4 Allemagne

Grand Londres 301,5 7,4 Royaume-Uni

Bade-Wurtemberg 300,2 10,7 Allemagne

Lombardie 283,6 9,3 Italie

Hesse 181,7 6,1 Allemagne

Catalogne 173,8 6,7 Espagne

Communauté deMadrid

163,8 5,8 Espagne

Latium 148,5 5,2 Italie

Source : Eurostat, 2004

19 Unité monétaire calculée par Eurostat pour permettre des comparaisons malgré les différences monétaires depouvoir d’achat entre pays.


POIDS ÉCONOMIQUE ET DÉMOGRAPHIQUE DES RÉGIONS MÉTROPOLITAINES

Nom de la région20

Population de la région(en milliers d’habitants)

21PIB de la région

(en millions d’euros)22

Alsace 1 829 48 389

Aquitaine 3 123 79 920

Auvergne 1 337 31 631

Basse-Normandie 1 453 34 064

Bourgogne 1 626 40 485

Bretagne 3 103 78 035

Centre 2 515 63 457

Champagne-Ardenne 1 337 35 310

Corse 281 6 359

Franche-Comté 1 151 28 091

Haute-Normandie 1 815 46 853

Île-de-France 11 577 500 839

Languedoc-Roussillon 2 548 57 350

Limousin 727 17 089

Lorraine 2 343 55 219

Midi-Pyrénées 2 782 71 296

Nord-Pas-de-Calais 4 048 90 841

Pays de la Loire 3 455 89 530

Picardie 1 890 42 778

Poitou-Charentes 1 722 40 985

Provence-Alpes-Côte d’Azur 4 818 130 178

Rhône-Alpes 6 058 173 682

Métropole 61 538 1 762 379

Sources : Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) et direction générale descollectivités locales (DGCL) du ministère de l’Intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales, 2008

20 Région ou collectivité territoriale de Corse.21 Estimation au 1er janvier 2007.22 Estimation pour l’année 2006.


LES ZONES DE DÉFENSE INTERRÉGIONALES

Nom de lazone

Régions regroupées

Paris Île-de-France

Nord Nord, Picardie

Est Champagne-Ardenne, Lorraine, Alsace, Franche-Comté, Bourgogne

Ouest Haute-Normandie, Basse-Normandie, Centre, Pays de la Loire, Bretagne

Sud-ouest Poitou-Charentes, Limousin, Aquitaine, Midi-Pyrénées

Sud-est Auvergne, Rhône-Alpes

Sud Languedoc-Roussillon, Provence-Alpes-Côte d’Azur

Dom Com Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion, Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon, Polynésiefrançaise, Nouvelle-Calédonie

Le rapport précité de notre collègue Michel Piron souligne que, d’une manière générale, « lamultiplication des initiatives interrégionales comme la montée en puissance des programmescommunautaires INTERREG montre la voie d’un rapprochement entre les régions actuelles qui posela question de l’élargissement de leur territoire et de leur population » et qu’un agrandissement desrégions « pourrait permettre un changement d’échelle propre à favoriser des synthèses plus richesentre les différents territoires, mais aussi susceptibles de mieux prendre en compte la dimensioninternationale de nombreux problèmes. À l’échelle européenne, des régions seraient plus visibles etplus efficaces »

23.

Pour rendre réellement possibles et attrayants les regroupements de régions, on peut suggèrerd’étudier les pistes suivantes :

— modifier les conditions de majorité requises pour le regroupement. L’article L. 4123-1 du codegénéral des collectivités territoriales pourrait ainsi être modifié pour subordonner le regroupement desrégions au seul accord de chacune d’entre elles, obtenu à la majorité simple de son conseil régionalou de sa population consultée par référendum local

24;

— créer une incitation financière au regroupement. Pour ce faire, les régions ayant décidé de seregrouper pourraient bénéficier d’une nouvelle part spécifique au sein de la dotation globale defonctionnement (DGF) des régions, laquelle pourrait être d’un montant équivalent aux prélèvementspour frais d’assiette et de recouvrement et pour frais de dégrèvement et d’admission en non-valeursperçus par l’État, soit 8 % du montant des impôts locaux de la collectivité territoriale perçus par voiede rôle

25. Il conviendrait, si l’on ne souhaite pas pénaliser les collectivités ne participant pas à un

regroupement, d’abonder à due concurrence la DGF, faute de quoi une redistribution de DGF enfaveur des collectivités regroupées s’opérerait.

23 Op. cit. (p. 305 et 307).24 Dans tous les cas où un accord de l’assemblée délibérante d’une collectivité territoriale est prévu, celle-cipeut décider d’organiser un référendum local pour confier à la population de la collectivité le soin de décider.Ce recours à la procédure du référendum local introduite par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003pourrait être particulièrement opportun pour l’ensemble des opérations de regroupement.25 La création de cette part serait exclusivement imputée sur la part de la DGF actuellement réservée à ladotation forfaitaire. Pour l’ensemble des impôts directs locaux, ces prélèvements s’élèvent à un total de près de5 milliards d’euros. 60 % concernent des impôts communaux, 30 % des impôts départementaux et 10 % desimpôts régionaux.


Par ailleurs, afin de créer une impulsion efficace, ces différentes dispositions législatives devraientn’être applicables que pour une durée limitée :

— une période d’un an pourrait être ouverte pour permettre aux régions de formuler librement leursdemandes de regroupements. En fonction des résultats obtenus, le législateur ne seraitéventuellement appelé à intervenir qu’à l’issue de cette période, pour compléter le mouvement deregroupement, dans le respect du principe constitutionnel de libre administration des collectivitésterritoriales ;

c) Assurer une meilleure articulation entre départements et régions ?

C'est de la superposition des compétences et des territoires que naît le risque de chevauchement desactions et de confusion des légitimités.

- « Départementaliser » les régions

Une première solution qui apparaît pour améliorer l'articulation entre départements et régionsconsisterait à faire des conseils régionaux une émanation des conseils généraux, assurant ainsi unlien organique entre les deux. Chaque département pourrait faire valoir ses intérêts au niveaurégional, tandis que, sur le modèle intercommunal, une politique de consensus pourrait se dessinerentre délégués des départements émancipés des contraintes départementales.Cette solution aurait cependant pour inconvénient de revenir en arrière sur le fait régional, qui disposedepuis 1986 d'une légitimité démocratique certaine. En outre, elle n'aborderait pas la question del'adaptation départementale aux évolutions sociales et économiques.

- « Régionaliser » les départements

Une deuxième solution envisageable reviendrait à faire élire les conseillers régionaux sur une base« départementale » ou plus exactement sur la base d'un regroupement de cantons, qui pourraitprendre la forme d'un arrondissement adapté aux nouvelles réalités territoriales, qui pourrait lui-même,par ailleurs, servir de support à une implantation de l'État rénovée.Chaque conseiller d'arrondissement, pourrait être à l'écoute de « son » territoire et relayer sespréoccupations auprès de l'instance régionale, qui assurerait ainsi la synthèse entre proximité etdimension infranationale, pour « penser globalement » et « agir localement ».Dans le même esprit, une proposition est aussi faite que les conseillers généraux soient aussirégionaux et traitent successivement les affaires départementales et régionales à l’instar del’organisation du Conseil de lois (à la fois commune et Conseil Général).Dans ce schéma, se poserait naturellement la question du maintien de l'échelon départemental en tantque tel. Un équilibre territorial des pouvoirs satisfaisant appelle une réponse qui ne saurait êtreunivoque. Certaines régions, peuvent justifier le maintien d'une collectivité départementale. En toutétat de cause, cette question mérite d'être résolue au niveau des régions elles-mêmes et non à partirdu centre.En deçà d'une recomposition des collectivités territoriales elles-mêmes, il conviendrait de créer desmoyens de faciliter le rapprochement des points de vue. Pour ce faire, la création dans chaque régiond'une conférence semestrielle réunissant le président du conseil régional et les présidents desconseils généraux pourrait constituer un progrès non négligeable. Elle pourrait être chargée,notamment, de donner un avis, qui serait rendu public, sur les grandes politiques menées dans larégion ainsi que sur les différents schémas régionaux.- Organiser la disparition des départements dans les zones fortement agglomérées (par exemple, lapetite couronne de la région parisienne ou l'espace de la COURLY en région Rhône-Alpes) ayant pourconséquence le transfert des compétences actuellement dévolues aux conseils généraux considérés,soit à l'échelon régional, soit plus souvent à celui des communautés d'agglomération ou descommunautés urbaines — la ventilation de ces transferts à l'un ou à l'autre échelon étant liée à uneappréciation sur la meilleure affectation en fonction d'une application pleine et entière du principe desubsidiarité connectée à l'appréciation des réalités locales.Une telle adaptation « à géométrie variable» du dispositif institutionnel en fonction des réalitésterritoriales permettrait tout à la fois de sauvegarder l'entité départementale là où, notamment enmilieu rural, elle constitue le bon niveau d'administration du territoire par des élus et de supprimer unéchelon dans les espaces où la puissance des structures intercommunales et/ou la proximitégéographique des instances régionales permettent de le faire à bon escient.


3. Faciliter le rapprochement des communes

a) L'éparpillement intangible ?

La France est caractérisée par un « micro-découpage communal ». Environ une commune sur quatrea moins de 200 habitants. Environ une commune sur deux a moins de 400 habitantsSi raisonner en termes de chiffres ne suffit pas, c'est parce qu'il convient de s'attacher surtout auxservices rendus. Or, lorsqu'on définit les compétences des petites communes, celles de moins de500 habitants par exemple, elles se limitent souvent à la voirie, aux bâtiments et aux affaires socialesentendues au sens strict. Pour assurer au mieux ces missions, il n'est point besoin d'avoir un conseilde onze élus. Un ou deux conseillers municipaux délégués, responsables pour cette zone, pourraientsuffire. En revanche, pour que de meilleurs services plus nombreux soient rendus sur une tellecommune, il faut bien faire appel à des partenaires extérieurs. Il est plus facile d'obtenir ce résultatlorsqu'on se trouve dans une structure intégrée. L'élargissement de la palette des compétencesnécessiterait donc un élargissement du territoire.Une solution consisterait à favoriser l'association pour des communes de petite taille dans une seulestructure, chacune des anciennes communes, pouvant conserver son nom et étant représentéespécifiquement par un ou plusieurs conseillers municipaux.

b) La méthode volontaire : pour un nouveau modèle de communes associées ?

La fusion de communes telle qu'issue par la loi du 16 juillet 1971, dite « loi Marcellin », constituait unevoie de rationalisation fondée uniquement sur le volontariat.Sous le régime de cette loi, deux communes limitrophes peuvent ainsi fusionner en une seulecommune - c'est la fusion simple - ou bien fusionner en créant une ou plusieurs communes associées,la commune associée conservant son nom et disposant d'un maire délégué - c'est la « fusionassociation ».Dans le régime initial, cette fusion provient soit de l'accord unanime entre conseils municipaux, soitd'une acceptation par référendum communal. La loi du 13 août 2004 a rendu la consultation desélecteurs obligatoire.L'État ne fait que l'officialiser la nouvelle délimitation de circonscription par arrêté préfectoral.Dans la recherche d'un nouvel équilibre territorial et dans la recomposition du paysage communal, ilconvient de veiller à l'équilibre entre centre et villes périphériques, mais aussi entre campagne et ville.Dans ce contexte, redonner du lustre au statut de commune associée permettrait de faciliter lesrapprochements et de rationaliser l'espace institutionnel local pour le plus grand bénéfice despopulations.Il conviendrait notamment de permettre que la fusion-association puisse être engagée à l'initiative despopulations et non plus seulement des conseils municipaux. Il conviendrait également d'encourager laconsultation simultanée des populations habitant sur un même territoire susceptible d'être transforméen ensemble de communes associées sur le fondement d'un projet commun. On pourrait aussi trèsbien imaginer qu'un groupe de communes puisse présenter à leurs habitants différents projetsd'association, parmi lesquels ils pourraient choisir le plus pertinent. L'association pourrait conduire,outre au maintien du nom de la commune associée, à la désignation d'un maire délégué, chaque listeidentifiant les candidats qui deviendraient maires délégués des communes associées en casd'élection. Une convention préalable à l'association signée entre les communes partenaires etdécrivant la répartition des services offerts dans chaque commune associée pourrait être soumise àl'approbation de la population, ce qui permettrait de garantir la valeur ajoutée qualitative del'association. Dans le cas de l'existence préalable d'un epci, l'initiative de la consultation de lapopulation pourrait provenir du conseil intercommunal.Se pose inévitablement la question de l'incitation financière. Le dispositif actuel de majoration dessubventions d'équipement n'a pas suffi à favoriser la fusion association. Un encouragement par lebiais de compensation de baisse de la fiscalité pourrait constituer une voie à explorer.De manière plus audacieuse, il pourrait être confié, de manière expérimentale, à une ou plusieursrégions le pouvoir de proposition de réorganisation des territoires communaux, les propositions de lacollectivité régionale étant validées ou non par les populations concernées.


4. Adapter les structures à la diversité des territoires

a) L’élargissement de la trame communale tout en préservant l’existence descommunes actuelles

La fameuse citation de Tocqueville reste de ce point de vue d’actualité : « Les institutions communalessont à la liberté ce que les écoles primaires sont à la science ; elles la mettent à la portée du peuple. »(De la démocratie en Amérique) Et il est significatif que le législateur, à l’occasion de la loi du13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, ait adopté un article qui affirme que « lescommunes constituent le premier niveau d’administration publique et le premier échelon deproximité » (article 145).

Dès lors, il est nécessaire de concevoir une sorte d’emboîtement de structures entre un périmètreélargi (qui pourrait dans la plupart des cas être celui de l’établissement public de coopérationintercommunale) et le périmètre communal actuel.

La solution la plus simple serait l’absorption des compétences communales par l’EPCI. Cetteopération exigerait toutefois que les EPCI deviennent des collectivités territoriales de plein exercice.Or, comme l’ont souligné plusieurs personnes auditionnées, on peut douter que l’ajout d’un quatrièmeniveau de collectivités territoriales soit le meilleur moyen de rationaliser les structures territorialesfrançaises. Dès lors, la transformation des EPCI en collectivités territoriales ne pourrait être pertinenteque si elle s’accompagnait d’une modification conjointe du statut des communes membres de cesEPCI.

Une modalité de réduction du nombre de communes tout en préservant l’existence d’une réalitécommunale fidèle à la trame actuelle serait le recours au mécanisme de la fusion association,initialement prévu par la loi Marcellin du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements decommunes.

La loi Marcellin du 16 juillet 1971 avait eu pour objectif de permettre une simplification de la cartecommunale. Elle prévoyait deux types de fusion des communes :

— la fusion simple (articles L. 2113-1 à L. 2113-10 du code général des collectivités territoriales),ayant pour conséquence une disparition complète des anciennes communes ;

— la fusion association (articles L. 2113-11 à L. 2113-26 du même code), prévoyant la création decommunes associées.

La fusion association se distingue de la fusion simple dans la mesure où il permet aux communesfusionnées de conserver une existence, sous la forme de « communes associées », dotées chacuned’un maire délégué, d’une annexe de la mairie et d’une section du centre d’action sociale.

La croissance de nombreuses villes a pour conséquence l’existence d’agglomérations denses etpeuplées, pour lesquelles une organisation calquée sur celle de Paris, Lyon et Marseille pourrait sejustifier.

Il est donc possible d’envisager que le législateur permette à certaines agglomérations, dans unpremier temps à leur demande, d’acquérir le statut des communes à arrondissements. Afin d’éviterune généralisation excessive du système des communes à arrondissements, dans des unitésurbaines de taille insuffisante, il conviendrait toutefois de restreindre cette possibilité aux seulesagglomérations comptant plus de 50 000 habitants (seuil actuel pour la création d’une communautéd’agglomération).

Les conseils d’arrondissements bénéficieraient de l’ensemble des compétences reconnues auxconseils d’arrondissement de Paris, Lyon et Marseille. Ces compétences ne sont pas négligeables.


Elles permettraient d’apporter aux communes devenues arrondissements la garantie qu’elles neseraient pas dépourvues de tout moyen de contrôler l’action de la nouvelle municipalité

26:

— le conseil d’arrondissement est compétent pour l’implantation et le programme d’aménagementdes équipements de proximité (à vocation éducative, sociale, culturelle, sportive) et la gestion deséquipements de proximité

27;

— le maire d’arrondissement attribue la moitié des logements dont l’attribution relève de la communequi sont situés sur son territoire

28;

— le maire d’arrondissement émet un avis sur toute autorisation d’utilisation du sol, toute permissionde voirie, tout projet d’acquisition ou d’aliénation d’immeuble dans son secteur

29;

— le vote des dépenses d’investissement intervient après consultation d’une conférence deprogrammation des équipements, et une annexe du budget décrit par secteur les dépensesd’investissement de la commune

30;

— les dépenses et recettes de fonctionnement sont détaillées dans un état spécial à l’échelle del’arrondissement

31et le conseil d’arrondissement dispose de ces recettes de fonctionnement.

La création d’une commune composée d’arrondissements devrait intervenir au cas par cas. Afin dedonner dans un premier temps aux collectivités la plus large initiative, la création d’une commune àarrondissements résulterait :

— soit d’une demande formulée dans les conditions de majorité requises pour la création d’unEPCI

32et obtenant l’accord de la commune la plus peuplée de l’agglomération ;

— soit d’une demande formulée par la seule commune la plus peuplée de l’agglomération et suivied’une consultation des électeurs de l’ensemble des communes incluses dans le périmètre de la futurecommune à statut particulier.

b) La question des départements comportant une agglomération prépondérante

Une autre voie qui pourrait être explorée pour tirer pleinement profit de l’intercommunalité, danscertaines aires urbaines, consisterait en un renforcement ascendant des EPCI, par absorption descompétences départementales.

Michel Debré, dans La Mort de l’État républicain (1947), avait non seulement proposé de diminuer lenombre de circonscriptions départementales (créer des départements deux fois moins nombreux etdeux fois plus grands) mais également proposé de confier aux grandes villes les tâches exercées parle département.

La proposition prend une nouvelle vigueur à l’heure actuelle, dans la mesure où les principalesagglomérations sont composées de communes réunies en un EPCI à fiscalité propre.M. Gérard Marcou, proposait justement que, dans les départements comprenant un établissementpublic de coopération intercommunale de grande taille, cet établissement puisse reprendre lescompétences exercées par le conseil général, le reste du territoire du département étant transféré auxdépartements voisins. Cette proposition était également formulée par M. Jean-Pierre Balligand, quiconsidérait que « le conseil général n’a pas sa pertinence sur l’ensemble du territoire ».

26 Ces compétences sont dans une très large mesure des compétences qui sont également exercées, dans lescommunes associées de plus de 100 000 habitants ou les communes associées de moins de 100 000 habitants enayant fait la demande, par le conseil consultatif de la commune associée.27 Article L. 2511-16 du code général des collectivités territoriales.

28 Article L 2511-20 du même code.29 Article L. 2511-30 du même code.30 Article L. 2511-36 du même code.31 Article L. 2511-37 du même code.32 C’est-à-dire d’une demande formulée soit par la moitié des communes concernées regroupant les deux tiers dela population, soit par les deux tiers des communes concernées regroupant la moitié de la population.


Il serait ainsi possible de confier à certains EPCI, correspondant à de grandes aires urbaines, au poidsprépondérant au sein de leur département, les compétences actuellement exercées par ce dernier. Letableau ci-après fait apparaître que seules quelques agglomérations seraient susceptibles d’êtreconcernées (onze si le seuil retenu est celui de 50 % de la population départementale, vingt-deux si leseuil est abaissé à 40 %).

LES EPCI DÉPARTEMENTALISABLES

EPCI Populationde l’EPCI

Population dudépartement

Part de lapopulation del’EPCI dans ledépartement

Part descommunes dudépartement

Part de lasuperficie dudépartement

(en km2)

Grand Lyon 1 219 111 1 578 869 77 % 57/293 515/3 214

CA belfortaine 97 269 137 408 71 % 30/102 174/609

Grand Toulouse 617 576 1 046 338 59 % 25/588 366/6 309

Tours Plus 268 800 554 003 58 % 14/277 249/6 150

Pays ajaccien 66 260 118 593 56 % 10/124 268/4 013

MarseilleProvenceMétropole

991 953 1 835 719 54 % 18/119 605/5 087

Saint-ÉtienneMétropole

392 041 728 524 54 % 43/327 569/4 780

Limoges 191 094 353 893 54 % 17/201 437/5 520

Bordeaux 680 973 1 287 334 53 % 27/542 552/10 000

PerpignanMéditerranée

206 631 392 803 53 % 24/226 333/4 086

Nantes Métropole 572 147 1 134 266 50 % 24/221 523/6 815

Grand Dijon 251 679 506 755 49 % 22/707 219/8 765

Nice Côte d’Azur 500 254 1 011 326 49 % 24/163 330/4 294

ClermontCommunauté

287 684 604 266 48 % 21/470 300/7 954

Strasbourg 467 928 1 026 120 46 % 28/526 313/4 755

Rennes Métropole 399 892 867 533 46 % 37/352 607/6 774

Toulon ProvenceMéditerranée

403 743 898 441 45 % 11/153 328/5 972

Centre de laMartinique

170 125 381 427 45 % 4/34 170/1 106

Orléans-Val deLoire

274 833 618 126 44 % 22/334 334/6 813

Lille Métropole 1 110 035 2 555 020 43 % 85/652 611/5 742

Communautéd’agglomérationtroyenne

125 051 292 131 43 % 11/433 78/6 004

MontpellierAgglomération

378 879 896 441 42 % 31/993 421/6 112

Par conséquent, un enjeu majeur de la transformation des EPCI en EPCI-départements serait le sortdes communes du département qui n’auraient pas été incluses dans le périmètre de l’EPCI-département, étant précisé que la réponse pourrait différer selon les départements.


LES DÉPARTEMENTS OU DEUX EPCI POURRAIENT ÊTRE REGROUPÉS OUDÉPARTEMENTALISÉS

Département

ÉTABLISSEMENTSPUBLICS DE

COOPÉRATIONINTERCOMMUNALE

Populationde l’EPCI

Populationdu

département

Part de lapopulation de

l’EPCI/populationdu département

Part de lapopulationcumuléedes deux

principauxEPCI

Centre de la Martinique 170 125 45 %Martinique Espace Sud de la

Martinique112 787

381 42729 %

74 %

Marseille ProvenceMétropole

991 953 54 %Bouches duRhône

Pays d’Aix en Provence 340 270

1 835 719

18,5 %

72,5 %

Nice Côte d’Azur 500 254 49 %AlpesMaritimes Sophia Antipolis 162 635

1 011 32616 %

65 %

Saint-ÉtienneMétropole

392 041 54 %Loire

Loire-Forez 73 687

728 524

10 %

64 %

Grand Besançon 178 708 36 %Doubs Pays de

Montbéliard125 717

499 06225 %

61 %

Grand Dijon 251 679 49 %Côte d’Or

Beaune 52 946506 755

11 %60 %

Nantes Métropole 572 147 50 %LoireAtlantique Région nazairienne et

de l’Estuaire116 705

1 134 26610 %

60 %

Toulon ProvenceMéditerranée

403 743 45 %Var

CA dracénoise 87 886

898 441

9 %

54 %

CA rouennaise 413 249 33 %SeineMaritime CA havraise 259 114

1 239 13821 %

54 %

Territoire de la CôteOuest

195 320 28 %La Réunion

Intercommunale duNord de la Réunion

184 412

706 300

26 %

54 %

Lille Métropole 1 110 035 43 %Nord Dunkerque Grand

Littoral212 241

2 555 0209 %

52 %

Reims 220 101 39 %Marne Châlons en

Champagne68 732

565 22912 %

51 %

N.B. Figurent en gras les EPCI qui représentent conjointement plus de 50 % de la population départementale,sans qu’aucun d’eux ne représente séparément plus de 40 % de la population départementale.

Dans certains cas, le département comprend également un autre EPCI auquel il serait égalementpossible de confier sur son périmètre les compétences du conseil général, ou qui pourrait, lorsque laproximité géographique le permet, être fusionné avec l’EPCI principal de telle sorte que le nouvelEPCI-département couvre un plus grand périmètre.


Dans d’autres cas, la solution la plus simple serait d’effectuer un rattachement des communes nesouhaitant pas adhérer à l’EPCI-département à un département dont elles sont limitrophes (lorsque telest le cas), avec l’accord de ce dernier.

B. RENOUVELER LES RELATIONS ENTRE L'ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉSTERRITORIALES

1. Créer des conférences techniques sectorielles

Au-delà de chaque dossier, une conférence sectorielle réunissant chaque ministère et les collectivitésterritoriales pourrait être institutionnalisée, à l'image de ce qui existe en Espagne entre lesreprésentants des ministères et les représentants des communautés autonomes. Dans ce pays, autotal et à tous les niveaux, ce sont plus de quatre cents organismes mixtes qui permettent de négocierles politiques, les projets et les financements et toute loi nouvelle tend à prévoir la création d'unconseil représentatif des communautés autonomes.En particulier, une conférence État-régions se réunirait périodiquement; elle serait composée desprésidents de régions, ou, suivant le thème abordé, des vice-présidents compétents, avec leursadministrateurs territoriaux d'une part, et d'autre part des responsables gouvernementaux —ministres, secrétaires d'États et hauts fonctionnaires concernés.

2. Fixer un cadre contractuel aux relations entre personnes publiques

La contractualisation a rendu de grands services. Elle a « permis de prolonger et de concrétiserl'objectif de flexibilité poursuivi par la décentralisation. »Mais le retour à des contractualisations globales impliquerait que les services territoriaux de l'Étatretrouvent des compétences et une surface importante pour jouer un rôle actif dans ces contrats. Ilconvient donc de trouver des instruments qui assurent un meilleur équilibre entre un partenairerenforcé dans ses pouvoirs − la collectivité territoriale − et un partenaire rassemblé sur ses missionsessentielles − l'État local.

a) Créer un contrat-cadre public

Dans toute procédure, il conviendrait de prévoir que chaque partie puisse voir pris en compte sesbesoins et ses attentes.Chaque contrat devrait pouvoir comporter une mention de l'articulation avec des dispositifs antérieursou connexes et être précédé automatiquement par une étude d'impact, qui présente, en particulier,son inscription dans les logiques à l'œuvre à l'échelon territorial supérieur.L'objet de l'étude d'impact est d'évaluer a priori les effets administratifs, juridiques, sociaux,économiques et budgétaires des mesures envisagées.La procédure contractuelle ne doit être utilisée qu'au bénéfice de projets précis, contenant enparticulier une programmation, un plan de financement, un échéancier. Toute action prévue par lecontrat qui ne serait pas engagée à partir d'un certain délai, fixé contractuellement, devrait disparaîtredu programme, cet effet pouvant faire l'objet d'une publicité obligatoire. Un rapport régulier d'exécutioncosigné par les parties serait rendu public et discuté dans chaque assemblée délibérante descollectivités signataires. Une seule collectivité devrait être, le plus souvent possible, désignée maîtred'ouvrage.

b) Favoriser les relations conventionnelles avec les services de l'État et les organismes ayantune mission de service public

3. Encourager les échanges d'expériences

Il conviendrait de développer les échanges, mêmes temporaires, entre administrateurs territoriaux etadministrateurs de l'État, et multiplier, en conséquence, les mécanismes de détachement.


C. PARTAGER LE POUVOIR NORMATIF ?

Le principe de subsidiarité, impliquerait que les normes soient élaborées au plus près des citoyensdès lors qu'elles concernent des mesures qui ne mettent pas en cause l'intérêt national.Cela suppose tout d'abord de corriger deux erreurs d'appréciation et de lever une ambiguïté :- Première erreur d'appréciation : contrairement aux idées reçues, le pouvoir normatif des collectivitésterritoriales existe déjà dans notre République, même s'il est fortement cantonné : les mairesdisposent d'un pouvoir réglementaire en matière d'ordre, de sécurité et de salubrité; depuis 2002, laCorse et les départements d'Outre-mer peuvent adapter la législation dans certaines conditions.- Deuxième erreur : sur le continent métropolitain lui-même, certains territoires (l'Alsace et lesdépartements mosellans) sont parfois régis par des textes législatifs fort différents.- Enfin, pour éliminer l'ambiguïté qui pèse sur ce thème, il faut clairement indiquer qu'il ne saurait êtrequestion, de leur transférer un pouvoir de nature législative en application du principe de subsidiaritésuivant lequel « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble descompétences qui peuvent le mieux être mise en œuvre à leur échelle».

1. Transférer aux régions un véritable pouvoir normatif

Dans les champs transférés, la solution est à rechercher dans l'association de la fixation d'un soclenational minimal et de sa déclinaison locale librement traduite à la hausse.Durant les débats sur la révision constitutionnelle de 2003, nombreux furent les orateurs à promouvoirl'avènement d'un véritable pouvoir local d'application des lois à l'instar de ce qui existe en Espagnepar exemple.Il ne s'agit pas de revenir à l'époque des arrêts de règlement, qui permettaient aux parlementsprovinciaux, sous l'Ancien Régime, d'adapter au territoire les édits royaux, voire, en cas d'opposition,de les neutraliser.L'attribution à l'Assemblée de Corse d'un pouvoir de proposition pourrait constituer une voie àapprofondir en prévoyant la procédure par laquelle la collectivité territoriale pourrait présenter despropositions tendant à ce que le législateur modifie la législation applicable.Il conviendrait de modifier les articles 21 et 37 de la Constitution pour y inscrire, en la légitimant,l'existence de ce pouvoir réglementaire- application diversifiée de la directive cadre de l'Union européenne n°2000/60/CE du 23 octobre 2000sur l'eau et le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux ;- mise en œuvre régionalisée, liée aux spécificités agricoles, de la politique agricole commune (PAC) ;- modulation de l'application de la loi relative à la protection et à la mise en valeur du littoral.

De même, on pourrait créer un système de régulation et de résolution des conflits d'interprétation oud'application qui pourraient surgir entre un texte législatif et ses déclinaisons réglementaires votéespar les conseils régionaux: plusieurs solutions de nature et d'implication différentes (Conseilconstitutionnel ? Conseil d'État ? Sénat renouvelé ?) sont envisageables.

2. Associer les collectivités territoriales à la politique de simplification

Les capteurs de l'application et vérificateurs de l'applicabilité des lois et règlements que constituaientles administrations territoriales de l'État tendent à devenir moins présents. Les collectivités territorialesdoivent prendre le relais des services déconcentrés dans l'évaluation des réglementations et faireremonter les difficultés liées à leur application.

D. REFONDER LES FINANCES LOCALES

1. Renforcer l’autonomie financière des collectivités territoriales

Les collectivités territoriales subissent depuis quelques années un effet de ciseau entre des chargesqui connaissent un taux de progression élevé et des recettes de plus en plus contraintes.


En ce qui concerne les charges, les collectivités financent à la fois les transferts de compétences,leurs propres politiques et les désengagements de l’Etat. En ce qui concerne les ressources, lesassiettes des impôts locaux sur lesquelles les collectivités ont une marge de décision rétrécissent aufil des décisions législatives et les dotations en provenance de l’Etat ne peuvent plus connaître dedynamisme en raison du contexte économique et budgétaire national.Le système français est marqué depuis longtemps par une dualité des financements des collectivités :outre certaines recettes liées notamment à la gestion des services publics, ils se répartissentprincipalement entre des recettes fiscales, sur lesquelles les collectivités ont plus ou moinsd’influence, et des dotations ou concours de l’Etat. Notre collègue Jacques Mézard a d’ailleurssouligné lors de son audition l’inquiétude ressentie par les collectivités territoriales en raison du peu demaîtrise qu’elles avaient sur leurs recettes.Certains pays européens, peu nombreux (Malte, Irlande), n’attribuent pas de recettes fiscales auxcollectivités territoriales, mais en moyenne dans l’Union européenne, les recettes fiscales représentent47% des recettes totales. La suppression ou la limitation trop forte du pouvoir fiscal des collectivitéslocales ne semble donc pas justifiée ; elle ne l’est ni par l’histoire française, ni par les comparaisonseuropéennes. Elle aurait également une conséquence forte du point de vue démocratique : un élupourrait-il mettre en œuvre la politique pour laquelle il a fait campagne en ne recevant des ressourcesque de l’Etat ?Dans ces conditions, il est nécessaire de trouver un nouvel équilibre pour le financement descollectivités locales.

a) Dans leurs relations financières avec l ’Etat

En ce qui concerne les transferts de l’Etat, la question revêt deux aspects. D’une part, l’Etat estdevenu le premier contribuable local mais il ne peut s’en prendre qu’à lui-même car c’est au traversdes exonérations et dégrèvements adoptés au fil des années par le Parlement. Le taux de prise encharge par l’Etat des taxes directes locales a vivement progressé dans le temps pour atteindreglobalement 26 % en 2008 : plus de 50 % pour la taxe professionnelle et près de 33 % pour la taxed’habitation.La suppression ou la limitation des dégrèvements et exonérations est régulièrement mise en avantcomme une simplification et surtout une meilleure responsabilisation des élus locaux face à leursélecteurs – contribuables. Il s’agit aussi de faire disparaître un lien malsain entre les collectivités etl’Etat : cette contribution nationale est invisible pour le contribuable local, ce qui ne peut pas êtresatisfaisant en termes de responsabilité et de transparence.A partir de cette solution unanime, la véritable question est de savoir comment répartir la charge –devenue très élevée – entre l’Etat, les collectivités locales et les contribuables : les dégrèvements etexonérations sont estimés à 20,5 milliards d’euros en 2009. L’objectif sera d’autant plus difficile àatteindre que la suppression annoncée de la taxe professionnelle sera peut-être partiellementcompensée par de telles dotations.D’autre part, les dotations de l’Etat n’ont plus qu’un vague lien avec les territoires et sont assezlargement forfaitisées : dans la DGF des régions (5,3 milliards d’euros en 2008), 152 millionsalimentent la dotation de péréquation ; dans la DGF des départements, les deux dotations depéréquation s’élèvent à 1,3 milliard pour une dotation globale de 12 milliards. Cependant, depuis laréforme de 2004, l’action du Comité des finances locales rétablit progressivement plus de péréquationdans la répartition de la DGF, car il augmente les dotations de péréquation plus vite que les dotationsforfaitaires ou de compensation.Par ailleurs, dans le cadre des relations financières entre l’Etat et les collectivités territoriales, dessujets plus techniques peuvent être évoqués :

si les collectivités lèvent l’impôt en décidant, dans certaines conditions, du taux de certainestaxes, c’est l’Etat qui calcule l’assiette. Or, les grandes collectivités auraient les capacitéshumaines et techniques pour travailler sur les bases d’imposition et assurer ainsi unemeilleure et plus juste répartition de l’effort fiscal. Plusieurs collectivités ont ainsi effectuédes études sur les bases de taxe professionnelle et ont transmis aux services de l’Etat lesrésultats de ces « contrôles », ce qui a pu permettre d’augmenter la base d’imposition. Deplus, en contrepartie de ce service rendu, l’Etat prélève des frais d’assiette, dont le montantn’est plus négligeable sur les feuilles d’imposition ;

en outre, l’Etat prélève effectivement l’impôt, en levant également des frais de gestion pource service rendu aux collectivités. De même que pour le calcul des bases, certainescollectivités auraient les capacités de percevoir directement le produit fiscal auprès des


contribuables ;

l’Etat tient les comptes du payeur et assure la gestion de la trésorerie des collectivités.Celles-ci ont obligation, sauf condition exceptionnelle, de déposer leurs liquidités au Trésorpublic, sans rémunération ; la contrepartie de l’Etat est l’avance du produit des impôtslocaux par douzième tout au long de l’année, en anticipation par rapport aux versementseffectifs des contribuables. Cependant, cette contrepartie est de moins en moins pertinenteen raison du développement de la mensualisation du paiement de l’impôt ; de plus, si cetteavance n’existait plus, cela poserait un problème de trésorerie uniquement la premièreannée du changement de versement.

Pour autant, cette obligation de dépôt se révèle prudentielle en temps de crise : les collectivités nepouvant placer leurs fonds sur les marchés ou sur des titres, ne sont pas touchées par des pertes deplacements, comme ont pu l’être de nombreuses collectivités américaines ou norvégiennes durant lescrises financières.Enfin, il est évident qu’une refondation des relations financières entre l’Etat et les collectivités localesne peut être réalisée sans que ces dernières puissent faire valoir leur position sur la nature, lepérimètre et les conditions des obligations mises à leur charge. Une des difficultés principales del’évolution historique récente réside bien, en effet, dans le fait que des transferts de compétenceset/ou de charges ainsi que des changements dans les assiettes des impôts locaux sont décidés enl’absence de concertation avec les collectivités et leurs associations représentatives. Lerétablissement de la confiance entre l’Etat et les collectivités territoriales auquel appelle votre missionpasse ainsi par un changement profond des comportements et des procédures en la matière.

b) Dans leurs ressources fiscales

La fiscalité directe locale, symbolisée par les « quatre vieilles », cristallise les critiques. Les taxeslocales sont en réalité très nombreuses mais les plus importantes en volume sont en effet la taxed’habitation, les taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties et la taxe professionnelle.Ces impôts sont des impôts de « stock », ils sont assis sur des valeurs qui ne fluctuent pas ou peuavec la croissance économique : la taxe professionnelle a en particulier une très faible élasticité à labaisse. Ils présentent donc un avantage indéniable pour les collectivités, leur produit étant prévisibleet globalement stable hors effet-taux. A contrario, du point de vue du contribuable, ils paraissentparfois lourds, surtout en période de crise, et cette perception est renforcée par la diminution régulièredes assiettes décidée par le législateur. Ce type d’impôt ne connaîtra pas une baisse forte en cas decrise économique, mais ne connaîtra pas non plus de hausse forte en cas de croissance.Avec les droits de mutation, on constate très directement l’inconvénient de disposer d’impôts de flux :la baisse de leur produit est extrêmement rapide en période de crise immobilière. Ceci est d’autantplus pénalisant pour les collectivités qu’elles ont l’obligation d’équilibrer leurs budgets ; contrairementà l’Etat, elles ne peuvent pas « laisser filer le déficit ». Les règles comptables actuelles devraientd’ailleurs être ajustées si les impôts de flux devenaient plus importants pour les collectivités.La fiscalité locale française souffre également d’une grande confusion pour le citoyen. Les quatretaxes directes locales ont de multiples « tranches » : pour la commune, souvent l’intercommunalité, ledépartement, la région, l’Etat avec les frais de gestion et de recouvrement, parfois les chambresconsulaires. De plus, certains impôts ou taxes sont prélevés via une taxe directe locale : la redevanceaudiovisuelle ou la taxe d’enlèvement des ordures ménagères. Il existe donc bien un « millefeuille »de la fiscalité locale : 39 000 organismes décident à un niveau ou à un autre d’un taux d’imposition.


Ressources fiscales des collectivités : comparaisons européennes

Les modalités de financement des collectivités infranationales dans les pays de l’Unioneuropéenne sont extrêmement diversifiées et les frontières entre les différentes composantes de laressource sont difficiles à définir.Les recettes tirées de la facturation des services publics locaux et de la gestion du patrimoine sonttrès diverses et dépendent à la fois des compétences exercées par les collectivités et du mode degestion des services publics.En ce qui concerne la fiscalité, il existe un grand nombre d’impôts propres aux collectivités, directsou indirects, ainsi que des impôts qu’elles partagent avec l’Etat ou les Etats fédérés. On peut noterque, dans certains pays, comme la Belgique, l’Allemagne ou l’Espagne, les collectivités locales ontle droit de créer de nouveaux impôts locaux.Trois impôts locaux sont très répandus :

L’impôt foncier est présent dans la quasi-totalité des pays européens et, dans une large majoritéd’entre eux, il s’agit d’un impôt exclusivement communal. Il prend généralement en compte à la foisles terrains et les constructions. Les bases d’imposition reposent soit sur la superficie ou la surface,soit sur la valeur des propriétés. Les taux peuvent différer selon la catégorie ou l’utilisation desbiens, mais également selon les zones géographiques à l’intérieur de la collectivité (par exempleen Italie en fonction des équipements publics à proximité). Les collectivités disposent souventd’une marge de manœuvre pour la fixation du taux, mais elle est fréquemment encadrée.

L’impôt local sur les activités économiques est présent dans une dizaine de pays, il estparticulièrement important dans les recettes totales en France, en Allemagne, en Italie et auLuxembourg. Il peut porter sur le bénéfice des sociétés (Allemagne) ou le profit opérationnel(Luxembourg), la valeur ajoutée (Italie et Hongrie), le montant des salaires (Autriche), la valeurlocative des immobilisations avec un correctif en fonction de la valeur ajoutée (France).

L’impôt local sur les revenus des personnes physiques concerne cinq pays de l’Unioneuropéenne. Au Danemark, en Finlande et en Suède, il constitue la principale ressource fiscale descollectivités. Assis sur la même assiette que l’impôt national, il est recouvré par l’Etat, mais lescollectivités disposent d’une grande liberté pour la fixation du taux. En Belgique et en Italie, il s’agitd’une taxe additionnelle à l’impôt national, moins importante que dans les pays nordiques.Enfin, les partages d’impôts nationaux sont très répandus en Europe, principalement dans les Etatsfédéraux, et portent sur des impôts à fort rendement : l’impôt sur le revenu des personnesphysiques (IRPP, 15 pays assurent un tel partage), l’impôt sur les sociétés (9 pays) et la taxe sur lavaleur ajoutée (6 pays).En ce qui concerne l’IRPP, les Länder allemands en perçoivent 42,5 % et les communesallemandes 15 %, les communautés autonomes espagnoles généralement 33 %, les communeshongroises 39 %, les communes italiennes 6,5 % ou les départements polonais 10,3 %.Le partage de la TVA concerne principalement des Etats fédéraux, mais pas uniquement : enRépublique tchèque, les communes perçoivent 21 % des recettes de TVA et les régions 9 % ; enRoumanie, les départements et les communes en perçoivent 27,5 %.Le partage de l’impôt sur les sociétés concerne également des pays très divers : l’Allemagne,l’Autriche, mais aussi le Danemark (les communes en perçoivent 13,4 %), la Finlande (22 % pourles communes), la Pologne (notamment 15,9 % pour les régions) ou la République tchèque(principalement 21 % pour les communes).

A partir de ce constat et de l’objectif de trouver des ressources suffisantes et pérennes pour lescollectivités, quelques principes peuvent être posés pour orienter la réforme de la fiscalité locale :

les impôts devant être « lisibles » et compréhensibles pour le contribuable, chacun d’entreeux doit donc certainement être spécialisé sur un nombre limité de collectivités. Il s’agit aufond d’un impératif démocratique de consentement à l’impôt, dont le principe a été posédans la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Dans le même esprit, comme il estindiqué ci-dessus, il est nécessaire de limiter, voire de supprimer les prises en charge parl’Etat de contributions dues localement ;

chaque collectivité doit pouvoir recourir à la fois au contribuable ménages et au contribuableentreprises ; en particulier, il paraît indispensable à la mission de conserver un impôtéconomique, expression du lien qui doit continuer à exister entre les territoires et lesentreprises ;


en raison des règles d’équilibre des budgets locaux, les collectivités doivent s’appuyer pluslargement sur des impôts de stocks, plutôt que sur des impôts de flux ; en tout état decause, chaque niveau de collectivité doit pouvoir disposer de deux types de ressourcesfiscales ;

les assiettes doivent être larges pour éviter la concentration de l’impôt et limiter les critiques; par ailleurs, les cumuls d’impôts sur une même assiette doivent être limités ;

enfin, la capacité pour la collectivité de fixer le taux doit être réelle. Une réflexion pourraitégalement être engagée pour que certaines collectivités puissent dans une certaine mesuredisposer de marges de décision sur les assiettes.

2. Assurer la solidarité entre les territoires par une péréquation refondée

a) La liberté fiscale

S’il est souhaitable de laisser davantage de liberté fiscale aux collectivités territoriales et de renforcerleur autonomie financière, cette évolution doit nécessairement s’articuler avec une rénovation de lapéréquation entre les territoires. En effet, toutes les collectivités territoriales sont loin d’avoir lesmêmes bases fiscales, les inégalités étant d’autant plus importantes que le nombre de collectivitésterritoriales concernées est élevé.Ainsi, les inégalités sont particulièrement marquées pour les communes. Si l’on prend en comptel’ensemble des communes de métropole, le potentiel fiscal par habitant varie de 0 euro à plus de 30000 euros (Omonville-la-Petite, dans le département de la Manche). La moyenne est de l’ordre de 500euros par habitant. En ce qui concerne les départements de métropole, le potentiel fiscal par habitants’échelonne de 232 euros pour le département de la Creuse à 991 euros pour celui des Hauts-de-Seine, la moyenne s’établissant à environ 400 euros par habitant. Enfin, l’écart est plus faible dans lecas des régions puisque le potentiel fiscal par habitant va de 67 euros en Corse à 111 euros pour laHaute-Normandie.

b) Les lacunes des dispositifs actuels de péréquation

Selon un rapport du Commissariat général du plan, « la péréquation corrige 40 % des inégalités depouvoir d’achat entre communes, 51 % entre départements et 54 % entre régions ».Si ces résultats sont significatifs, ils masquent le fait que le dispositif actuel de péréquation est illisible,tant pour les citoyens que pour les collectivités territoriales, et d’une complexité telle que sa gestionest rendue difficile. Ainsi, l’étude précitée conclut au fait que la dotation la plus péréquatrice, du fait desa masse, serait, paradoxalement, la dotation forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement(DGF). En revanche, les dotations explicitement dédiées à la péréquation, bien qu’ayant une plus forteintensité péréquatrice, réaliseraient moins de péréquation, du fait de leur montant modeste.Pourtant, la DGF n’est pas principalement versée en fonction du potentiel fiscal de chaque collectivité.Ainsi, si les communes au potentiel fiscal par habitant le plus élevé perçoivent effectivement moins deDGF, ce qui est de nature à renforcer la péréquation, on constate que la répartition de la DGF entreles communes à faible potentiel fiscal par habitant ne semble que peu dépendre du potentiel fiscal parhabitant. Ainsi, l’Etat dépense beaucoup pour verser des dotations dont le montant n’a pasprincipalement pour vocation de rectifier les écarts de richesse entre les collectivités territoriales lesplus riches et les collectivités les plus pauvres.Par ailleurs, l’efficacité des mécanismes de péréquation semble décroître, ce que reconnaît leministère de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales, en ce qui concerne lescommunes. La direction générale des collectivités locales (DGCL) relève ainsi un « recul de laperformance péréquatrice des dotations », qui « provient de l’augmentation ces dernières années dunombre et du poids des dotations de compensation dans l’ensemble des dotations, notamment sousl’effet de la création en 2003 de la compensation de la suppression de la part salaires de la taxeprofessionnelle et de son intégration dans la dotation forfaitaire en 2004 ».Il apparaît donc que le système de péréquation dite « verticale », qui consiste en une répartition desconcours financiers de l’Etat aux collectivités territoriales, n’est pas satisfaisant.


Or, la péréquation dite « horizontale », qui fonctionne par prélèvement sur les recettes fiscales descollectivités disposant d’un niveau élevé de ressources pour les répartir, au niveau local, est très peudéveloppée. Lors de son audition, notre collègue Charles Guéné s’est d’ailleurs prononcé en faveurde son renforcement.Outre les intercommunalités à fiscalité propre, les deux principaux exemples de péréquationhorizontale sont le Fonds de solidarité de la région Ile-de-France (FSRIF), mécanisme de péréquationfinancière propre à cette région, créé par la loi du 13 mai 1991, et les fonds départementaux depéréquation de la taxe professionnelle (FDPTP), créés par la loi du 29 juillet 1975.Le FSRIF a pour objectif de « contribuer à l’amélioration des conditions de vie dans les communesurbaines d’Ile-de-France supportant des charges particulières au regard des besoins sociaux de leurpopulation sans disposer de ressources fiscales suffisantes ». Les communes contributives au fondssont celles dont le potentiel financier par habitant est supérieur de 25 % à la moyenne régionale oudont les bases de taxe professionnelle par habitant excèdent 3 fois la moyenne nationale. Lescommunes bénéficiaires sont celles dont l’indice synthétique de ressources et de charges est le plusfaible.Les FDPTP, quant à eux, opèrent une péréquation horizontale au niveau départemental. Ils ont pourfonction de répartir entre les communes et les intercommunalités le produit de taxe professionnelleprovenant d’établissements considérés comme « exceptionnels » du fait de l’importance de leursbases fiscales.

c) Les pistes pour une nouvelle péréquation

Une première piste de rénovation de la péréquation serait le renforcement des mécanismes depéréquation horizontale. Ainsi, comme le propose l’Assemblée des communautés de France, le rôlepéréquateur des intercommunalités pourrait être renforcé au travers de l’approfondissement de lamutualisation des bases de la taxe professionnelle. Cette orientation permettrait de répondre auproblème de la concentration des établissements productifs, que le Centre d’analyse stratégiqueconsidère comme «responsable au premier chef des inégalités territoriales, puisque 5 % descommunes bénéficient de près de 80 % des bases ».Par ailleurs, le renforcement des dotations les plus péréquatrices, telles que la dotation de solidaritéurbaine (DSU), pourrait être mis en œuvre. Ce renforcement devrait s’articuler avec la nécessité depréserver le niveau de ressources de l’ensemble des collectivités territoriales et l’impératif de limiterl’augmentation des concours de l’Etat aux collectivités territoriales, dans le cadre actuellement trèscontraint des finances publiques.Une réforme globale des dispositifs de péréquation pourrait également être envisagée. Celle-cipourrait voir la mise en place d’une nouvelle dotation de péréquation, unifiée donc plus lisible pour lescitoyens et les collectivités territoriales et plus efficace, ainsi qu’un choix plus marqué pour lesdispositifs de péréquation horizontale entre les collectivités territoriales. Cette réforme globale estpréconisée par M. Philippe Valletoux, dans son rapport au Conseil économique, social etenvironnemental : «La nouvelle donne fiscale et financière pour le secteur local amène à penser, làencore, que le souci d’une vision globale du système est certainement préférable au maintien d’undispositif éclaté et abscons. La mise en place d’un Fonds national de péréquation se substituant àl’ensemble des dispositifs existants - à l’exception éventuellement des Fonds particuliers à l’Île-de-France et à l’Outre-mer - est de nature à mieux répondre aux attentes en la matière ».

3. Mieux maîtriser les cofinancements

Comme vos rapporteurs l’ont indiqué, la pratique des cofinancements est, dans une certaine mesure,indispensable à l’action publique. Par conséquent, la remise en cause des financements croisés nedoit pas être à l’ordre du jour. En revanche, des solutions peuvent être apportées pour remédier auxinconvénients résultant de cette pratique et répondre aux critiques récurrentes dont elle fait l’objet.

a) Limiter le nombre de cofinanceurs ?

Une première piste de réforme pourrait consister à limiter le nombre de cofinanceurs d’uninvestissement public.


Toutefois, cela présente le risque de limiter le montant global consacré à un investissement et donc lenombre et la qualité des investissements publics. Une réflexion doit donc être poursuivie sur lescontours de cette éventuelle limitation. Ils doivent être définis de manière souple, afin de ne pasentraver l’action publique. Ainsi, les contributions de l’Etat et de l’Union européenne pourraient êtreexclues de cette limitation mais la question est posée du transfert des subventions directes de l’Etataux départements et de la compétence de gestion des subventions européennes aux régions. Demême, des règles spécifiques pourraient être mises en place en faveur des plus petites communes,dont les capacités de financement sont les plus faibles.D’avis contraire, M. Jean-Luc Bœuf, directeur général des services du conseil général du Val-d’Oise,préconise leur limitation à deux, voire trois intervenants des opérations de cofinancement, en incluantdans ce plafond à la fois l’Etat et l’échelon communautaire. Selon lui, cette limitation, plus stricte,aurait l’avantage, en réduisant la participation de certains acteurs publics aux projets relevant de lacompétence des autres acteurs, de recentrer chaque échelon sur son cœur de métier, tout enconservant la possibilité d’une participation conjointe de plusieurs personnes publiques. Celafavoriserait à la fois la lisibilité de l’action publique et la logique de complémentarité, chaquecollectivité territoriale intervenant en appoint de l’action des autres et non en concurrence avec elle.

b) Mettre en place des guichets uniques ?

Un autre élément de simplification, préconisé par l’Assemblée des communautés de France, serait lamise en place de « guichets uniques », qui simplifieraient les circuits de financement, sur le modèledes agences régionales de santé (ARS) ou de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise del’énergie (ADEME).Ainsi, pour chacune des principales politiques publiques, seraient constituées des « agencesrégionales de financement », qui seraient l’unique interlocuteur de chaque collectivité territorialelorsqu’elle souhaite regrouper des financements pour mettre en œuvre un projet. Cette seule mesurede simplification, sans porter atteinte à la pratique actuelle des cofinancements, en réduirait lacomplexité et la lourdeur administrative.

c) Mettre en place des seuils de financement ?

De manière plus contraignante, pourrait être envisagée la fixation de seuils impératifs de financementpour certains des acteurs participant à un investissement. Ainsi, par exemple, la collectivité territorialeprincipalement compétente ou concernée par l’investissement pourrait avoir pour obligation decontribuer au moins à hauteur de 50 % au financement du projet.

Cette mesure permettrait également de clarifier les responsabilités, en identifiant distinctement lacollectivité territoriale principalement responsable, sans hypothéquer la réalisation desinvestissements puisque la possibilité d’une participation financière d’autres acteurs serait maintenue.Une telle réforme s’inscrirait dans la logique de la mise en place d’un « chef de filat » de certainescollectivités territoriales dans chacun des secteurs de compétence.Enfin, un dispositif de ce type serait également modulable, le seuil minimal de financement pouvantvarier, les participations des autres acteurs publics pouvant également faire l’objet de seuils, afind’éviter la trop grande dilution des financements et ce dispositif pouvant, enfin, s’articuler avec lalimitation du nombre de cofinanceurs.

d) Interdire aux collectivités territoriales de financer les projets relevant de la compétence del’Etat ?

Une dernière piste, particulièrement contraignante par rapport à la pratique actuelle, pourrait êtred’interdire aux collectivités territoriales de participer au financement d’investissements qui relèventclairement des compétences de l’Etat. Une telle interdiction aurait le mérite de la clarté puisqu’elleobligerait l’Etat à assumer l’intégralité du poids de sa compétence et éviterait aux collectivitésterritoriales d’avoir à limiter les financements qu’elles accordent à leurs dépenses obligatoires pourcontribuer à l’action étatique.


Toutefois, cette solution n’est pas sans inconvénient. Ainsi, la qualité des réalisations pourrait pâtird’une limitation des financements locaux. Il pourrait également résulter de cette limitation une moinsbonne insertion des projets nationaux dans leur contexte local, les collectivités territoriales étant moinsdirectement associées aux projets.

L’exemple de la délocalisation à Aix-en-Provencede l’Ecole nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP)

Décidée en 2002, la délocalisation de l’ENSOSP sur le site d’Aix-les-Milles, près d’Aix-en-Provence, afait l’objet d’une opération de cofinancement très large, faisant intervenir un grand nombre definanceurs publics. Ainsi, M. Claude Haut, rapporteur spécial de la mission « Sécurité civile », relevaitdans son rapport d’information sur cette délocalisation que «le financement de la délocalisation del’école a été réparti de la façon suivante :

. l’Etat est la principale source de financement, puisqu’il prend intégralement à sa charge leremboursement de l’emprunt de 52,8 millions d’euros contracté par l ’ENSOSP [...]. L ’Etatassure donc plus de 56 % du financement total de la délocalisation de l’école ;

. le conseil général des Bouches-du-Rhône est la deuxième source de financement enmontant puisqu’il participe à hauteur de 30,5 millions d’euros, soit 33 % du coût total de ladélocalisation ;

. le conseil régional de Provence-Alpes-Côte d’Azur, contribue pour près de 5,8 millionsd’euros, soit 6 % du total ;

. la communauté d’agglomération du Pays d’Aix, participe quant à elle à hauteur de 2,7millions d’euros, soit 3 % du coût total de la délocalisation et, enfin

. la ville d’Aix-en-Provence, finance un montant de 1,8 million d’euros, soit 2 % du coût de ladélocalisation ».

Le financement de ce type d’opération apparaît complexe. Toutefois, il a permis de rassembler desfonds au-delà des seules capacités financières de l’Etat afin de mettre en place un projet dontl’envergure aurait peut-être été moindre et l’ancrage dans le cadre local moins réussi si l’ensemble descollectivités territoriales concernées n’avait pas participé à sa réalisation.

En conclusion, il apparaît que la question des financements multiples est intrinsèquement liée à celledes compétences des différents niveaux de collectivités territoriales. Une clarification descompétences qui passerait par la remise en cause de la clause générale de compétence et par ladélimitation très stricte des champs d’intervention de chaque strate de collectivité entraîneraitnécessairement la réduction du nombre d’opérations de cofinancement et des problèmes qu’ellessuscitent.A l’inverse, il est peu probable qu’une solution satisfaisante puisse être apportée aux problèmes poséspar les financements multiples en cas de maintien de compétences concurrentes entre les collectivitésterritoriales. C’est pourquoi les pistes à privilégier semblent, à ce stade, relever de l’aménagement dela pratique des financements multiples et non de leur disparition.


II – CONTRIBUTIONS A LA REFLEXION COLLECTIVE SUR LAREFORME DES COLLECTIVITES LOCALES


Le bling blang territorial de N. SarkozyMartin Vanier, Professeur de géographie et aménagement à l’universitéde GrenobleDirecteur d’études ACADIE

Picardie ou pas Picardie ? La façon dont les médias et le débat politique se sontsaisis du rapport du comité pour la réforme des collectivités locales, une semaineavant sa remise officielle le 5 mars 2009, augure mal de la clarté des alternatives quisont réellement ouvertes. Une fois de plus, la carte – chaque quotidien a produit lasienne comme si elle sortait du rapport, où elle n’existe pas – risque de détourner laquestion politique, et de basculer l’argumentation dans un pur jeu de territoires, qui aimmédiatement commencé. Officiellement on laisse entendre qu’il y aurait accordunanime, au sein du comité, pour seize propositions sur vingt, comme si elles étaienttoutes de même poids. À gauche, les réactions critiques fusent dans une grandeconfusion – « ringard », « recentralisateur », « politicien » – en ciblant telle ou telleproposition, mais sans beaucoup d’analyse de fond du texte dans son ensemble.D’autant moins que les positions personnelles de Pierre Mauroy et d’André Vallini nemanquent pas d’interroger.

Le big bang recherché aura au moins provoqué un tollé général et hétéroclite, quirisque cependant de laisser entendre qu’on ne peut décidément toucher à rien dansce monde des pouvoirs locaux établis, à gauche comme à droite. On ne pouvaitmieux s’y prendre pour provoquer une mini-crise d’une semaine, avant que NicolasSarkozy ne se fasse, le jour venu, un plaisir de galvauder les résistances et les peursinjustifiées, pour mieux resserrer l’objectif. Que cherche donc le gouvernement danscette affaire ?

Après le « moins d’État », le « moins de collectivités locales »

Le rapport de 132 pages (+ annexes) est construit en deux parties : l’analyse desnécessités et des possibilités de réforme (I) ; puis les 20 propositions proprementdites (II). Toutes les deux sont organisées selon les quatre mêmes sujets : lesfinances locales, les compétences, les structures, et enfin les « cas particuliers » queseraient l’Ile-de-France et la Corse. Il ne s’agit pas d’un plan formel, mais d’unedémonstration à forte portée politique.

Dans la première partie, la démonstration est faite que puisqu’il n’est pas question derechercher de nouvelles marges de manœuvre financière pour l’action publique, – oudit autrement d’une abolition du « paquet fiscal » au profit d’un « paquet social » –l’urgence est dans la transformation de l’architecture de ces collectivités locales quis’obstinent, elles, à dépenser des budgets croissants pour leurs populations. Il estclairement dit qu’aucune réforme fiscale n’est possible sans un réexamen de larépartition des compétences entre les catégories de collectivités locales, ce quisuppose au préalable d’en finir avec le fameux mille-feuille institutionnel. Ainsi estéloignée et évacuée toute alternative réelle quant aux moyens solidaires despolitiques publiques, au profit d’une énième proposition de réforme des structures quijouent avec tout ou partie des nombreuses propositions déjà sur le marché (rapportsWarsmann, Perben, Dallier, Attali, Lambert, Richard, Piron, etc.). Les structuresd’abord, les compétences ensuite, les finances enfin : l’ordre peut paraître logique, il


a surtout pour raison de ne pas interroger sur un changement radical d’orientation depolitique générale.

C’est pourquoi la deuxième partie consacre les 10 premières propositions auxstructures, les 3 suivantes aux compétences, les 4 suivantes aux finances, et les 3dernières aux cas dits particuliers.

On ne peut être surpris que ce rapport adopte la doctrine de la réduction desdépenses, donc des moyens, des politiques et des services publics : il ne suffit pasau gouvernement de prôner le « moins d’État », il lui faut maintenant passerexplicitement au « moins de collectivités locales », dans les deux cas bien entendutoujours au nom du « mieux de ». C’est bien le sens profond de ce rapport.

Le faux big bang

Si on le perd de vue, on se prive de l’argumentation critique majeure, et on enrevient, comme le débat engagé a commencé à le montrer, à des affrontementsépuisés (le devenir des communes au sein des 11 métropoles proposées), demauvaises oppositions (départements vs. régions), des divergences rhétoriques (descollectivités locales avec ou sans compétence générale ?), ou de faussesconvergences (toutes les propositions de « rationalisation » et de « simplification »),qui ont toutes et tous leurs raisons, mais dispersent les réactions.

Pour y voir clair, proposons une rapide lecture des 20 propositions en deux familles :la première regroupe des propositions qui ne changeraient pas grand chose auxpossibilités déjà offertes par la loi, ou aux tendances malheureusement déjà serviespar les politiques actuelles ; la seconde est à prendre beaucoup plus au sérieux.

Quatorze propositions sur vingt, aussi intéressantes et parfois justifiées qu’ellespuissent être parfois, n’ont rien d’un big bang territorial, pour diverses raisons :

les propositions 1 et 2, sur les regroupements des régions ou desdépartements, font couler beaucoup d’encre (et pas de la plus neuve), alorsque de toute évidence rien ne se passera sans la volonté des collectivitéscandidates ;

les propositions 3 et 4 (achèvement de la carte intercommunale descommunautés, rationalisation de celle de l’intercommunalité syndicale) ne sontque des prolongements raisonnables et attendus de la loi Chevènement de1999 ;

la proposition 6 (interdiction de création de nouveaux pays) est unegesticulation inutile : il existe 371 pays actuellement, et le problème n’est pasd’en créer de nouveaux mais de les faire vivre ;

la proposition 9 (permettre aux intercommunalités de se transformer encommunes nouvelles) est aussi vieille que tous les projets de fusion decommunes depuis 1790, avec la portée que l’on sait ;

les propositions 10 (réduire d’un tiers le nombre des élus locaux) et 14(définition d’un objectif annuel d’évolution de la dépense publique locale) ontle mérite de confirmer l’analyse de fond présentée ici, mais ne serviront pasl’intérêt collectif des populations des collectivités ainsi rappelées à l’ordre ;

les propositions 12 (clarifier les compétences) et 13 (réduire encore lesservices de l’État déconcentré) sont des obsessions anciennes de l'Etat


central, parfois dévastatrices, dont on a déjà fait l’expérience mauvaise ouinutile ;

les propositions 15 (réviser les bases foncières) et 16 (remplacer la TP)sont des rendez-vous obligés qui requièrent certes une grande vigilance, maisprésentent bien peu de marges de manœuvre compte tenu des options plusglobales affichées par le gouvernement en matière de fiscalité et de taxationdes richesses.


Les vraies impasses

Six propositions font le cœur réel de la bataille qui s’annonce. Deux d’entre ellespourraient cependant faire l’objet d’un consensus politique suffisant :

la proposition 7 d’élire les conseils communautaires des EPCI à fiscalitépropre au suffrage universel direct, grâce à un double scrutin communal-communautaire, dit « fléché ». On sait que cette perspective ne fera jamaisl’unanimité, mais si l’on progresse dans l’idée d’un indissociable couplecommune-communauté, elle finira quoi qu’il arrive par s’imposer ;

la proposition 17 de spécialisation partielle des impôts : elle soulèveracertainement des débats technico-politiques, mais le principe en est lui-aussiconsensuel aujourd’hui, d'autant qu'il est déjà effectif pour certaines taxes.

Tout se joue donc sur les quatre propositions qui n’ont pas rassemblé l’unanimité ducomité : un nouveau scrutin départemental-régional (proposition 3), la création de 11métropoles avec rang de collectivités locales (proposition 8), la restriction de laclause de compétence générale aux seules communes et métropoles (proposition11), la création du Grand Paris (proposition 18) ; toutes propositions dont l’échéanceest proposée en 2014.

Ces quatre propositions de poids révèlent la même limite : le comité Balladur estresté prisonnier d’une vieille conception du politique et des territoires, selon laquellechaque niveau, ou chaque collectivité, doit exercer son pouvoir sans combiner,croiser ou mélanger ses compétences, ses moyens, ses droits et ses devoirs, avecceux des autres. Constatant que ce n’est plus possible dans ce monde contemporainfoncièrement interterritorial, le comité Balladur en reste à la dénonciation amère de la« complexité », alors que c’est précisément le nouveau défi politique : gérer desterritoires complexes, tous articulés, qui ne peuvent définitivement plus relever d’uneseule échelle ou d’un seul périmètre d’action publique, mais uniquement de l’actionpolitique de coordination. Ce qui implique d’inventer ce que le comité Balladur évitede nommer : la gouvernance territoriale, et ses nouveaux outils intelligents denégociation, de co-élaboration, de co-décision, de délibération multi-niveaux, etc.

À défaut, le comité ne peut, après bien d’autres, que produire les conditions d’uneaccentuation de la confusion territoriale :

en proposant que, parmi les collectivités locales actuelles, seules lescommunes (et les plus petites d’entre elles) exercent une compétencegénérale, alors que tout le problème est dans le morcellement de cescollectivités de base. Le paradoxe étant que lorsque des métropoles seront enplace, les communes urbaines les plus puissantes et les plus efficientespasseront au rang de simples arrondissements et sortiront du statut decollectivités locales (proposition 8), tandis que la myriade des petitescommunes rurales qui ne feraient pas le choix des « communes nouvelles »continuera à exercer la comédie de la compétence générale ! Au passage onsera passé de trois à quatre niveaux de collectivités locales, au nom de lasimplification du mille-feuille...

en fragilisant (par la perte de la compétence générale, par descloisonnements de compétences, et par la nouvelle répartition fiscaleproposée) le département et la région qu’il s’agit justement d’articulerd’urgence – et de ce point de vue la notion de scrutin fléché va dans le bon


sens – non sans le rôle essentiel et indépendant de l’État déconcentré qui nedoit surtout pas disparaître pour exercer ici un nouveau métier.

en adoptant la pire des solutions pour la construction métropolitaine deParis, celle qui provoquera le plus de dégâts, de conflits et de tensionspolitiques, qui instituera une dichotomie renforcée entre le « Grand Paris » etsa grande périphérie de polarités stratégiques (Roissy, Saclay, villesnouvelles...), et qui rendra plus difficile l’articulation avec une régionfrancilienne privée d’une grande partie de son sens par sa puissantecomposante centrale.

Mieux à faire

Ici, le rapport Balladur fait preuve d’une telle incohérence et d’une telle désinvolturedans l’audace qu’on est en droit de se demander ce qu’il en est vraiment de l’objectifde son commanditaire : big bang ou bling bling ? Organisation d’un débat politique defond sur les nouvelles conditions de l’action publique locale dans les territoires etentre eux tous, ou déstabilisation tactique de tout le dispositif au bénéfice de lasurprise qui pourrait s’imposer alors dans la tourmente ? Volonté réelle d’engagerdes réformes de fond pour la gouvernance territoriale, ou désir implicite de les rendreimpossibles durablement ? Avec le rapport du comité pour la réforme descollectivités locales, N. Sarkozy semble désormais en mesure d’imposer un nouveaujeu politico-médiatique : le bling-blang territorial. Personne n’est obligé d’y participer :il y a beaucoup mieux à faire, car le grand chantier interterritorial est en fait urgent etcomplexe.

Grenoble, le 1 mars 2009.


Une vraie réforme territorialePar Jean-Antoine Mathys, Administrateur territorial, Ancien Directeur Généralde Collectivités locales, Conseiller en Chambre Régionale des Comptes.

La France connaît une réelle complexité dans son organisation territoriale internepuisque celle-ci repose, en réalité, sur plusieurs niveaux :

- les communes dotées de la clause générale de compétences (article L 2121-29

du CGCT) et de compétences particulières définies par la loi

- l’intercommunalité dotée de compétences spécifiques définies par la loi et les

statuts adoptés (loi du 12 juillet 1999). Il existe actuellement trois types

d’intercommunalités (à l’exception des syndicats de communes) : les

communautés de communes, les communautés d’agglomération, les

communautés urbaines.

- les syndicats mixtes dotés de compétences exclusives et spécifiques ainsi que

les pays (livre VII du CGCT)

- les départements dotés de la clause générale de compétences (article L 3211-1

du CGCT) et de compétences particulières définies par la loi

- les régions dotées de la clause générale de compétences (article L 4221-1 du

CGCT) et de compétences particulières définies par la loi

- l’Etat doté d’une compétence générale et absolue puisque, selon la Constitution

(article 72), il n’existe pas de compétences dédiées aux collectivités

territoriales. Il peut donc agir y compris sur des compétences qu’une autre loi a

confié aux collectivités territoriales, dès lors qu’un sujet l’intéresse (avec une

limite peut-être pour certains territoires d’outre-mer et la Nouvelle-Calédonie).

Ces 6 niveaux d’intervention et de décision nous positionnent largement en tête despays de l’Union européenne.D’une manière générale on peut constater que dans nombre de pays européens ilexiste trois niveaux territoriaux (un niveau local, un niveau intermédiaire, un niveaurégional) auxquels s’ajoute l’Etat.ETATS Population

en millionsNiveau régional Niveau

intermédiaireNiveau local

Allemagne 82,1 16 Länder 426 Kreis 16 068Gemeinden

Belgique 10,2 3 régions 10 provinces 589communes

Espagne 39,3 17 communautésautonomes

50 provinces 8 032communes

France 60,2 26 régions 100départements

36 779communes

Italie 56,9 20 régions 95 provinces 8 074communes

Luxembourg 0,4 118communes

RoyaumeUni

59 3 (Pays de Galles,Ecosse, Irlande duNord

56 comtés 481 districts


Source Refonder l’action publique locale. Commission pour l’avenir de ladécentralisation présidée par Mr Pierre Mauroy (P 32)Mais la complexité française ne signifie pas la même chose pour les élus et pour leshabitants.

Les élus se reconnaissent globalement dans le système actuel.

La France connaît ainsi une sorte de « théorisation » de la démocratie localeconsidérée comme essentielle pour la construction de la démocratie nationale, alorsque l’on pourrait aussi s’interroger sur la faiblesse des contre-pouvoirs comme il enexiste dans nombre de pays européens du fait de l’absence d’un réel pouvoirjudiciaire ou de la difficulté à promouvoir une véritable démocratie sociale. La« démocratie de proximité » ne fait que confirmer le poids et le rôle des élus locaux(ils sont quand même 500 000) puisqu’ils sont à l’origine de cette notion dans lamesure où ils se considèrent toujours comme les meilleurs intercesseurs devant lesproblèmes rencontrés par la population.Et puis il existe un cursus politique traditionnel pour construire une carrière politique.On est d’abord élu sur des mandats locaux (la commune, le conseil général) avantd’aborder des mandats nationaux (élections législatives, sénatoriales, voire au-delà).De ce fait une fois élus les politiques vivent fortement leur appartenance auxassemblées locales (capacité à décider, solidarité entre élus) et s’en souviennentune fois élus nationaux. Des Présidents de la République comme des majorités, debords opposés, sont là pour en témoigner et il suffit de voir comment est composé lesénat français.Il faut donc partir de cette réalité politique. Les collectivités françaises (les communeset les départements) sont nées à une époque où la France vivait totalement dansune société rurale (fin XVIIIème et début XIXème) et notre organisation territoriale aété entièrement bâtie pour servir cette société rurale.Ce n’est que tout récemment, après la IIème guerre mondiale, que la France abasculé totalement dans le monde industriel où le fait urbain est devenu majeur.D’ailleurs on peut considérer que les intercommunalités ou les régions sont unetentative pour prendre en compte cette nouvelle réalité mais sans toucher, enaucune façon à l’ancienne.Ceci explique largement l’échec de toute réforme des communes françaises, fondéesur le volontarisme des élus locaux (loi de 1971), contrairement à ce qu’on réussitd’autres pays européens qui ont adopté, eux, des refontes qui s’imposaient à leursélus locaux.

Quant aux habitants ils ne comprennent pas, en fait, cette complexité, ce quedémontrent ces deux exemples.Les contribuables, habitants ou entreprises, si ceux-ci voient le montant de leursimpôts locaux se cumuler, ne savent pas toujours quelle collectivité est vraimentresponsable. Ce tableau illustre quelles collectivités(ou groupement) peuventpercevoir les 4 impôts locaux traditionnels existant en France :

Commune Intercommunalité Département RégionTaxe d’habitation OUI OUI (sous forme

additionnelle)OUI NON

Taxe foncière bâtie OUI OUI (sous formeadditionnelle)

OUI OUI

Taxe foncière non bâtie OUI OUI (sous forme OUI OUI


additionnelle)Taxe professionnelle OUI (sauf

en cas deTPU)

OUI (en cas deTPU)

OUI OUI

Et si on élargissait le sujet à d’autres taxes ou impôts indirects, par exemple l’eau, lenombre de colonnes serait certainement plus important.Les demandeurs de services, habitants ou entreprises, ne savent pas forcément àquelle collectivité s’adresser. Par exemple, pour la majorité des gens les maires sontresponsables des droits à construire alors que ceux-ci sont responsables des permisde construire, qui doivent être conformes au Plan Local d’Urbanisme (défini par lacommune ou par l’EPCI), qui lui-même doit être conforme au Schéma de CohérenceTerritorial (défini par l’EPCI, voire par un syndicat mixte dédié), qui doit respecter uncertain nombre de règles nationales définies par la loi (ex loi Solidarité et RénovationUrbaine).Le résultat c’est que cela se ressent au niveau du vote. On finira bien par constaterque le taux d’abstention est différent pour les municipales et les cantonales,essentiellement dans les zones urbaines.Pour toutes ces raisons et parce que la dette publique française atteint des seuils deplus en plus élevés, ce qui oblige l’Etat à rationnaliser ses propres compétences etses services territoriaux dans les régions et les départements (ce qu’il faut continuerà faire) et à moins augmenter les financements attribués aux collectivités territoriales,le Président de la République a demandé de réfléchir à une simplification de ce qu’ilfaut bien appeler « le mille feuilles territoriales ».C’est le rôle de la commission Balladur, composée de représentants des diversesgrandes familles politiques, d’engager ce travail de simplification. Elle doit rendreson rapport au printemps 2009 après avoir auditionné les grandes associationsnationales représentatives des collectivités territoriales françaises.Or cette commission ne part pas de rien puisque, outre l’acte 1 et l’acte 2 de ladécentralisation respectivement soutenus par les deux grands partis qui structurentle paysage politique français, elle dispose de deux rapports qui synthétisent despropositions, qui ont l’avantage d’avoir été écrit par deux spécialistes de ladécentralisation et qui sont politiquement opposés dans leurs engagements.Ce sont d’une part le rapport Mauroy « Refonder l’action publique locale » publié en2000 d’autre part le rapport Lambert « Les relations entre l’Etat et les collectivitéslocales » publié en 2007.Or en matière d’organisation territoriale ce n’est que par la recherche d’un consensusque la commission Balladur peut faire des propositions de simplification véritable quipuissent se traduire ultérieurement en textes législatifs, sinon il y a tout à craindre dudébat qui serait lancé devant le Parlement.Ceci amène d’ailleurs à éviter de proposer d’éviter toute réforme constitutionnelle enmatière de collectivités territoriales qu’elle soit faîte devant le congrès ou qu’elle soitadoptée par un référendum national (article 89 de la Constitution). Tout simplementparce qu’il n’existera pas de majorité là-dessus.On risque de voir se reproduire les difficultés qu’a connues la réformeconstitutionnelle de mars 2003 adoptée en congrès. Quant à consulter directementles français par référendum ne risque-t-on pas de voir se reproduire l’échec duréférendum de 1969 sur la régionalisation ou du référendum de 2005 sur laconstitution européenne où visiblement des questions nationales – assez éloignéesde la question posée – sont venues modifier le résultat.


Et puis est-on certain que les français, surtout par ces temps de crise économique,s’intéresse vraiment à la question de la décentralisation ? Il faut se souvenir dusondage IPSOS de décembre 2006 dans lequel 45% des français considéraient quela décentralisation était allée trop loin.La constitution française telle qu’elle est aujourd’hui permet au Parlement de prendretoutes les lois nécessaires pour réformer notre organisation territoriale.Quant au contenu de cette réforme législative il convient, avant de la décrire, des’interroger sur la dimension géographique de la question posée à l’origine.S’agit-il de faire une réforme franco-française où serait simplement réduit le nombrede collectivités et clarifier leurs relations avec l’Etat ? S’agit-il au contraire depréparer la France à mieux se positionner au sein du territoire européen?C’est bien évidemment cette deuxième option que l’on retiendra ici parce que leterritoire européen est devenu essentiel dans le développement économique etscientifique global de notre pays, parce que le droit européen, qu’il vienne duConseil de l’Europe ou de la Commission de Bruxelles, s’impose de plus en plusdans la gestion publique locale.La réforme de notre organisation territoriale doit poursuivre deux grands objectifs :être efficace et renforcer les acquis démocratiques, comme il sied à toutesinstitutions publiques.C’est dans ces objectifs que les hypothèses de réforme sont proposées. Elles vontporter sur les compétences, les ressources, la simplification de l’organisationterritoriale.

1-Clarifier la nature des compétences exercées et leurs modalités definancement

Cette question est importante car elle détermine réellement le champ d’actions descollectivités territoriales et leurs principes de financement.En clair doit-on maintenir la clause générale de compétences (selon la jurisprudencec’est la combinaison de l’intérêt public et du territoire considéré qui la met enpratique) ou doit-on s’appuyer sur des compétences particulières liées aux blocs decompétences issus des années 80 et dans ce cas que serait le régime juridique decelles-ci ? Enfin quelles seraient les règles de financement pour chacune de cescompétences puisqu’actuellement elles sont toutes financées de la même manière.Ce que l’on sait à la lecture de la Constitution (article 72) :

- il n’y a pas de compétences spécifiques dédiées aux collectivités territoriales.L’Etat peut donc intervenir par la loi sur tous les domaines, y compris sur ceuxqui ont déjà été transférés aux collectivités.

- Il n’existe pas de véritable principe de subsidiarité puisque toutes « lescollectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensembledes compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon ».

- La tutelle d’une collectivité sur une autre est interdite. C’est une vieille règle endroit français (depuis la Révolution) qu’aucune majorité n’a voulu défaire.Cette non tutelle d’ailleurs a été constitutionnalisée en 2003.

Ces trois principes nous différencient d’ailleurs assez largement de certains autrespays européens, des Etats fédéraux bien sûr (l’Allemagne), mais aussi des Etatsunitaires à forte décentralisation (l’Espagne ou l’Italie)Dans les faits cependant on ne voit pas une collectivité intervenir à la place d’uneautre au titre des blocs de compétences qui ont été transférés à cette dernière. Ainsila région finance bien la construction et l’entretien des lycées, le coût des actions de


formation professionnelle, le coût de l’apprentissage ainsi que les transports collectifsferroviaires de voyageurs comme le département le fait pour les collèges, les routes,les transports collectifs routiers de voyageurs ou les communes et leurs groupementsle font en matière d’équipements municipaux ou intercommunaux à construire ou àentretenir dont les écoles primaires et maternelles, d’urbanisme et d’habitat, desservices locaux d’intérêt général.Il est vrai cependant que, dans un certain nombre de cas, des superpositionsd’actions ont lieu. Par exemple pour les lycées, si la région est la seule à financer laconstruction et le fonctionnement des services du lycée, cela n’interdit pas à d’autrescollectivités, parfois sous couvert d’autres politiques de participer au financement.Ainsi une commune peut très bien verser une subvention au titre de la politiqueculturelle ou sportive à une association de professeurs ou d’élèves appartenant à celycée, un département peut très bien financer le comité d’éducation à la santé et à lacitoyenneté du lycée au titre de son action sociale. Mais il est vrai que pour lesbudgets de ces collectivités le financement de ce type d’action représente un trèsfaible montant et un coût sans commune mesure avec ce que finance la collectivitéterritoriale normalement désignée par la loi.Il existe par contre des domaines où l’imprécision des termes utilisés par la loi(insertion, action sociale ou environnement) et la pratique générale (culture, sports,tourisme, développement économique et recherche ou aménagement du territoire)permettent à l’ensemble des collectivités ou à leur groupement d’intervenir enparallèle, voire parfois en concurrence.Il serait d’ailleurs intéressant de connaître le coût budgétaire par collectivité de cescompétences exercées en doublon ou même en rivalité.La clarification de la nature des compétences est donc nécessaire et ce d’autantque les ressources limitées des collectivités territoriales débouchent sur la recherchede financements auprès d’autres collectivités territoriales et l’Etat, d’où lamultiplication de contrats, l’organisation de réunions multiples, des financementscroisés.Le rapport Mauroy comme le rapport Lambert constate bien l’enchevêtrement descompétences et les effets négatifs de celui-ci. Les deux recommandent de revenir àla notion de blocs de compétences en les affinant le cas échéant et demandentqu’une collectivité soit reconnue officiellement comme « chef de file ».Par contre seul le rapport Lambert évoque la possibilité pour les communes, commepour l’Etat d’ailleurs, de conserver la clause générale de compétences, celles-cipourraient être supprimées pour les départements et les régions qui se verraientdoter de compétences spéciales prescriptives.Les propositions qui suivent essaient de clarifier la nature des compétences en lesclassant en 3 catégories comme l’illustre le tableau ci-dessous :Collectivités Compétences

exclusivesCompétencesprescriptives

Clause généralede compétences

communes oui non ouidépartements oui non ouirégions oui oui oui

Ce nouveau classement des compétences devrait ainsi amener à réécrire le CGCTen différenciant bien par collectivité la nature des compétences exercées et leursmodes de financement.1-Les compétences exclusives


La loi devrait définir la liste de ces compétences avec leur contenu et la collectivité àlaquelle elles sont attribuées.On retrouverait ici la notion de blocs de compétences affectés à chaque collectivité,blocs de compétences qui, d’ailleurs, pourraient être complétés comme le suggèrentles rapports Mauroy et Lambert.A titre d’illustration la région assurerait la construction et l’entretien des lycées, letransports ferroviaires de voyageurs, ou l’apprentissage, le département assurerait leRSA , la construction et l’entretien des collèges ou les routes départementales, lacommune ou le groupement de communes (cf. infra) assurerait la construction etl’entretien des écoles primaires et maternelles, l’habitat ou les équipements etservices d’intérêt local.La collectivité désignée par la loi devrait en assurer au moins 80% ( ?) dufinancement sur son propre budget.2-Les compétences prescriptives régionalesLa liste de ces compétences prescriptives porterait sur des plans et schémasadoptés par la région pour le moyen terme (5ans ?), prévoyant des objectifs, unmode d’intervention et définirait les principes de financement une fois ces plans ouschéma adoptés. Elles s’imposeraient aux autres collectivités infra- régionalescomme à l’Etat, un peu comme le SDAURIF en Ile de France.Ces compétences prescriptives seraient une réelle nouveauté dans la gestionpublique territoriale et donneraient ainsi une véritable traduction concrète l’alinéa 5de l’article 72 de la Constitution qui, s’il rappelle qu’aucune collectivité ne peutexercer de tutelle l’une sur l’autre, prévoit les modalités de leur collaboration surcertaines compétences :« Lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurscollectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leursgroupements à organiser les modalités de leur action commune »Seule la région disposerait de ces compétences prescriptives (elle aurait aussi descompétences exclusives) sauf à remettre en cause cet échelon territorial ou à lerendre inefficace, comme c’est un peu le cas actuellement. La commune ou legroupement de communes, le département et l’Etat devraient, par contre, êtreassociés à leur élaboration.On trouverait ici les plans ou schémas régionaux existant actuellement comme leschéma régional d’aménagement et de développement du territoire élargi au sport età la culture (SRADT), le schéma régional de développement économique (SRDE), leplan régional de développement de la formation incluant (PRDF). La liste de cesschémas pourrait être complétée par la loi par exemple en matière du tourisme ou enmatière de transports. On pourrait enfin imaginer que la loi autorise les régions àregrouper tel ou tel de ces plans ou schémas dès lors que leur contenu est bienintégré dans les plans ou schémas restant et qu’au lendemain de chaque électionrégionale ces schémas et plans soient modifiés selon un calendrier à définir.La loi devrait aussi prévoir leur élaboration, sous la responsabilité de la région, demanière à assurer un réel partenariat entre les collectivités, leurs groupements etl’Etat. Elle devrait aussi préciser qu’une fois adoptés, ces schémas et planss’imposeront aux autres collectivités, à leurs groupements comme à l’EtatA titre d’illustration on pourrait imaginer que le SRDE une fois approuvé autorise lesautres collectivités à passer des conventions d’application avec la région lesautorisant à compléter l’aide régionale en matière économique ou bien on pourraitimaginer que le SRADT s’impose juridiquement aux différents SCOT


intercommunaux, comme c’est le cas actuellement pour les Directives Territorialesd’Aménagement.Enfin ce n’est qu’une fois adoptés que le financement régional deviendrait possiblepour les autres collectivités, sous réserve qu’elles financent au moins 50% ( ?) surleur budget propre ou que l’Etat puisse passer des conventions spécifiques avec desfinancements adaptés et différents des dotations qu’ils versent annuellement auxcollectivités.3-La clause générale de compétencesIl est sans doute inconstitutionnel de vouloir supprimer celle-ci pour certainescollectivités. Cela obligerait probablement à modifier l’article 72 de la Constitution.Il est aussi illusoire de l’envisager. Seules les régions auraient pu l’accepter maisdevant la réaction hostile des départements, alors que le rapport Lambert lesuggérait, faut-il véritablement s’y engager ?Par contre mieux vaudrait préciser par la loi les règles de financement de cette

clause générale de compétences.Une collectivité pourrait l’utiliser mais elle deviendrait, en ce cas, automatiquementresponsable de l’action produite ou maître d’ouvrage de l’équipement induit etassurerait au moins 80% du financement sur son budget propre.A cette condition la clause générale de compétences serait maintenue pour lescollectivités territoriales que sont « les communes, les départements, les régions, lescollectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 ».On verra, plus loin, comment et à quelles conditions modifier cette liste.

2-Diminuer les transferts de l’Etat aux collectivités territoriales par une réformeapprofondie des impôts locaux

Actuellement les collectivités locales assurent près des 2/3 des investissementspublics. Pour assurer la qualité du développement de leurs territoires et le bonfonctionnement des services d’intérêt général il est essentiel que les budgets locauxsoient assurés dans leur volet ressources et qu’ils contribuent à l’équilibre global desfinances publiques, même indirectement.De ce point de vue ne parler que des compétences sans aborder la question desressources n’a pas de sens. Il ne s’agit pas seulement de simplifier notreorganisation territoriale, mais de lui donner une capacité à agir concrètement quelquesoit le dispositif retenu.Après les lois des années 1982/1983 et les lois des années 2003/2004, lescollectivités territoriales sont désormais en première ligne pour satisfaire les besoinscollectifs. Il y a donc un changement d’échelle des budgets locaux qui jouent un rôlede plus en plus majeur dans le fonctionnement et l’équipement du territoire nationalmais qui, dans le même temps, s’intègrent de plus en plus dans les financespubliques marquées actuellement par un endettement généralisé.La réforme constitutionnelle de mars 2003 constitue une étape importante enintroduisant dans la Constitution la notion d’autonomie financière (article 72-2).Désormais « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivitésterritoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une partdéterminante de l’ensemble de leurs ressources ».Même si le Conseil constitutionnel n’a pas retenu dans sa décision sur la loiorganique la notion de part déterminante cette obligation reste inscrite dans laConstitution.


Or tous les élus locaux le savent, les ressources fiscales sont essentielles à l’activitélocale. Elles marquent même l’autonomie financière de celles-ci.Le rapport de Philippe Valletoux « Fiscalité et finances publiques locales : à larecherche d’une nouvelle donne » adopté par le Conseil Economique et Social danssa séance des 12/13 décembre 2006 est important.Il est issu en effet d’une demande unanime des trois grandes associations descollectivités territoriales : l’AMF (association des maires de France), l’ADF(association des départements de France) et l’ARF (association des régions deFrance).Il pose clairement les données financières. Les ressources de fonctionnement dusecteur local étaient en 2005 de 167 Md€, composées essentiellement de produitsfiscaux (90,5 Md€), de dotations de fonctionnement provenant de l’Etat (39 Md€) etde compensations de produits fiscaux versés par l’Etat à la place des contribuables(13,6 Md€). Et c’est justement sur ce dernier point, qui représente un peu moins d’1/3 du déficit de l’Etat qu’il convient d’agir.Réformer la fiscalité locale est devenue encore plus essentiel par ces temps de criseéconomique où la justice des prélèvements importe tout autant que leur efficacité àdévelopper les territoires et à faciliter l’existence de services d’intérêt général.Or le rapport Valletoux fixe clairement les buts à atteindre :

- Supprimer toute compensation de l’Etat qui s’interdirait, à l’avenir, d’intervenirde façon unilatérale en substitution des redevables locaux.

- Doter chaque niveau territorial d’une recette fiscale globale composée deplusieurs impôts locaux.

- Faire en sorte qu’un seul pouvoir fiscal local s’exerce sur chacun des impôtsconstituant la fiscalité locale ce qui permettra à chaque catégorie decontribuables d’identifier clairement le niveau territorial qui a le pouvoir fiscalsur l’impôt qui la concerne.

Il ne s’agit pas ici de détailler les propositions faîtes au Conseil Economique et Socialmais de rappeler que si un débat sérieux ne s’ouvre pas sur la fiscalité territoriale, laréforme d’ensemble de notre organisation territoriale sera incomplète et sans doutepeu efficace.

3-Simplifier les types de collectivités ou de groupements de collectivités

C’est sans doute le sujet le plus difficile à solutionner. Car si la France est le seulpays membre de l’Union européenne à disposer d’autant de communes, surtout d’untrès faible niveau d’habitants, il n’est pas certain que porter le débat sur le nombrede collectivités intervenant sur le même territoire est efficace.Les oppositions sont très tranchées à la fois pour des raisons politiques (la gauchequi dirige la grande majorité des collectivités territoriales face à la droite qui estmajoritaire nationalement) mais aussi pour des raisons historico-culturelles (pourquoivouloir modifier une organisation locale qui sait sélectionner les dirigeantsnationaux ?).Si l’on peut parvenir à un relatif consensus autour de la question desintercommunalités, cela paraît impossible pour l’éventuel rapprochement entredépartements et régions.Quelles que soient les conclusions de la commission Balladur et les souhaits dugouvernement et du Président, il n’est pas certain que ceux-ci soient acceptésfacilement.


Toute réforme des collectivités territoriales doit d’abord être présentée au Sénat(article 39 de la Constitution) avant de venir à l’Assemblée nationale. Or lessénateurs sont plutôt les représentants du système traditionnel des collectivitésfrançaises et les députés seront certainement hésitants à aller trop loin dans cetteréforme puisque souvent leur pouvoir national est complété d’un pouvoir local,comme l’ont montré les échecs pour faire élire au suffrage universel direct les éluscommunautaires.Pour autant cette simplification reste indispensable.

1-Simplification du système existant des EPCISi les communautés de communes et les communautés d’agglomération, dotées deressources propres, sont nées assez récemment (loi ATR de 1992 et loiChevènement de 1999) on ne peut dire que ces intercommunalités répondent auxattentes des habitants, des entreprises ou des associations.Ainsi la question du territoire est devenue de plus en plus importante pour leshabitants (ils vont très souvent au supermarché qui n’est pas toujours implanté sur leterritoire de la commune) comme pour les entreprises (les zones d’embauche sonttrès rarement limitées à la commune). Ceux-ci vivent et travaillent plutôt à l’échelledu bassin de vie ou du bassin d’emploi.De plus les EPCI actuels ne représentent pas véritablement le bon modèledémocratique (les élus communautaires sont simplement élus par les conseillersmunicipaux) ce qui pourrait un jour poser un réel problème constitutionnel si l’on enjuge par la rédaction de l’article 14 de la Déclaration des Droits de l’Homme.Enfin ces EPCI n’ont pas véritablement simplifié la carte de l’intercommunalitécomme l’a souligné un rapport récent de la Cour des Comptes.C’est donc sur ces trois points qu’une réforme devrait être engagée par la loi.Reconfiguration des EPCI autour de la notion de bassin d’emploi ou de bassin de vie

Ce qui a manqué ( ?) à la loi Chevènement c’est bien de définir le périmètre utileautour duquel les EPCI pouvaient se créer. Quelque soit l’EPCI proposé à l’époque,si la loi fixait bien des règles en matière de continuité territoriale et de seuilsdémographiques, elle ne parlait pas du territoire recouvert.Il fallait se reporter à une autre loi, à l’origine ce fût la loi Pasqua de 1995, où l’onabordait ce point en faisant effectivement référence au bassin d’emploi ou au bassinde vie, mais pour mettre en place une nouvelle structure (regroupant des communeset des EPCI), les pays.Demain la loi devrait préciser que les règles pour constituer des EPCI sont leterritoire du bassin d’emploi ou du bassin de vie et le respect du principe decontinuité territoriale.Les préfets disposeraient, dès lors, de ces règles pour reconfigurer les EPCIexistants comme le permet, d’ailleurs, la loi du 13 août 2004, puisque le principe dela fusion des EPCI a été acté.Election des élus communautaires au suffrage universel directDemain, et les rapports Mauroy et Lambert sont d’accord sur cet objectif, lesconseillers communautaires devraient être élus directement par le suffrage universel.Il suffirait d’adapter le système PLM à l’ensemble des EPCI.Ce système permettrait d’élire à la fois les conseillers municipaux dans lescommunes-membres et les conseillers communautaires de l’EPCI. On pourraitd’ailleurs imaginer qu’une prime en sièges soit attribuée à la liste qui aurait reçu leplus de suffrages sur le territoire couvert par l’EPCI


Mais ce choix supposerait, comme c’est le cas à Paris, Lyon, Marseille que lePrésident de l’EPCI ne puisse juridiquement être le maire d’une des communes-membres et que les principes du paritarisme (article 1 de la Constitution) soientintégralement appliqués aux EPCI.Simplification des types d’intercommunalitéLa création d’EPCI par bassin d’emplois ou bassin de vie viendrait automatiquementsupprimer nombre d’EPCI existant ou de syndicats intercommunaux constituant lespays.Mais on peut aller au-delà et proposer de fusionner les règles constitutives descommunautés de communes et des communautés d’agglomération et de neconserver au-delà que les communautés urbaines (celles supérieures à 500 000habitants) .

- Création des communautés de territoire

Cette communauté de territoire remplacerait les actuelles, communautés decommunes, communautés d’agglomération ainsi que les communautés urbainesinférieures au seuil de 500 000 habitants, sous réserve qu’elles soient sansdiscontinuité territoriale et qu’elles recouvrent un bassin d’emploi ou un bassin de vie.Cette loi confierait aux communautés de territoire les compétences descommunautés d’agglomération, mais elle devrait aussi prévoir l’augmentation de cescompétences, dès lors que localement une telle décision est prise avec le principe demajorité qualifiée déjà défini pour les communautés d’agglomération.Par contre, pour la « reconnaissance de l’intérêt communautaire » seule une majoritésimple du conseil communautaire serait requis.En matière fiscale, ces communautés de territoire adopteraient automatiquement laTPU (ou de l’impôt sur les entreprises qui lui succéderait) et pourrait percevoir, dèslors qu’une majorité simple du conseil communautaire l’approuverait, les impôtsdirects locaux perçus sur les habitants de manière additionnelle aux impôts locauxperçus directement par les communes sur les habitants.Enfin les communautés de territoire ne disposeraient que de compétencesexclusives, les communes-membres disposeraient quant à elles des compétencesnon transférées à l’EPCI ainsi que de la clause générale de compétences.Côté services administratifs et techniques, la loi devrait prévoir la possibilité pourl’EPCI de se voir transférer, comme maintenant, les services exécutant les missionscommunautaires et de passer des conventions de mise à disposition de servicesregroupés concernant le « back office » comme les services financiers, juridiques, encharge du personnel ou les services de communication. Il y aurait là de réelleséconomies à dégager.

- Transformation des communautés urbaines en métropole.

Les communautés urbaines, dès lors qu’elles sont supérieures au seuildémographique de 500 000 habitants et sous réserve qu’elles correspondent auminimum au territoire du bassin d’emploi ou du bassin de vie et dès lors qu’elles sontsans discontinuité territoriale, seraient transformées en métropoles.Cette transformation donnerait toutes ses chances à la constitution de grands pôlesurbains d’intérêt européen répartis sur l’ensemble du territoire national.Les métropoles deviendraient des collectivités à statut particulier (article 72 de laConstitution) et donc disposeraient de la clause générale de compétences. On


devrait d’ailleurs étudier l’application pour les métropoles du système Corsedistinguant l’exécutif du délibératif.Au sein des métropoles les communes-membres resteraient des personnes moraleset disposeraient de compétences spécifiques d’intérêt communal définies par la loimais ne disposeraient plus de la clause générale de compétencesEn matière de ressources fiscales les métropoles disposeraient de la totalité desimpôts directs locaux pesant sur les habitants comme sur les entreprises, lescommunes-membres disposeraient d’une fiscalité additionnelle pour les impôtslocaux pesant sur les habitants.Enfin côté services administratifs et techniques il y aurait fusion générale desservices communaux auprès de la métropole (donc unité de gestion des ressourceshumaines et unité de caisse en matière de trésorerie). Les services communaux liésaux compétences dévolues aux communes-membres seraient détachés auprès de lacommune-membre.Cette solution se rapproche assez du système PLM actuellement en vigueur. Il estprobable, d’ailleurs, que la création des métropoles modifierait l’actuel système PLM.Dans cette hypothèse la ville de Paris pourrait facilement adopter le nouveau statutde métropole.

2-Rapprocher les départements et les régionsL’idée principale serait que le Parlement définisse nationalement par la loi lesstructures nouvelles proposées, qu’elle prévoit un débat au sein des assembléeslocales, mais que le choix de la structure soit laissé aux habitants et non aux seulsélus, par le biais d’un référendum local.D’ailleurs faut-il limiter dans le temps le choix proposé aux habitants ? On pourraitaussi transférer aux représentants locaux des partis politiques le soin d’ouvrir un teldébat à chaque élection départementale et régionale.Ce recours au référendum local permettrait aussi de modifier les limites territorialesou de fusionner les régions. Dans cette hypothèse on consulterait les habitants dedeux régions en cas de fusion ou les habitants d’un département en cas demodification des limites territoriales d’une région.Ce choix serait sans doute différent zone par zone. Mais faut-il vraiment uniformiserl’organisation territoriale française ? On peut en douter, puisqu’en dehors descollectivités d’outre-mer, la France métropolitaine dispose déjà de collectivitésparticulières : la Corse, Paris et certains départements de l’Est.Trois solutions pourraient être envisagées :

- Maintenir le système actuel des départements et des régions

Dans cette hypothèse les départements et les régions resteraient des collectivitésterritoriales, exerceraient chacun les compétences exclusives déjà définies. Seulesles régions exerceraient les compétences prescriptives.Il y aurait donc deux niveaux de collectivités composées chacune d’une assembléeet d’un exécutif élu.Les élections auraient lieu le même jour et pour la même durée (6 ans, ce qui modifiela règle actuelle pour le département). Elles se feraient dans les mêmes conditionsqu’aujourd’hui : les cantons pour désigner les membres du conseil général, lesdépartements pour désigner les membres du conseil régional, avec une prime ensiège correspondant à ¼ des sièges à pourvoir pour la liste ayant eu le plus de voixsur le territoire régional.


Dans cette hypothèse les administrations des régions et des départements seraientdifférentes.

- Transformer les régions en fédération de départements.

La région se transformerait en interdépartementalité redevenant un EtablissementPublic Régional (EPR) que l’on a connu avant la décentralisation initiée par P Mauroyet ce à quoi ressemblerait les communautés de territoire.Dans cette hypothèse les départements conserveraient le statut de collectivitésterritoriales dotés de compétences exclusives et de la clause générale decompétences.Les régions seraient dotées de compétences exclusives et prescriptives.Toutefois on pourrait admettre que tous les 6 ans, lors du renouvellement desconseils généraux et des EPR, les assemblées locales répartissent différemment lesseules compétences exclusives, dans le cadre de l’expérimentation prévue à l’article72 de la Constitution.Ces évolutions des statuts amèneraient à modifier le mode électoral des élus en lerapprochant du système électoral allemand permettant la combinaison des territoireset de la proportionnelle.- Une nouvelle circonscription serait définie pour mettre en place un scrutinuninominal à deux tours.Cette circonscription correspondrait au périmètre retenu pour les nouveaux EPCI(communautés de territoire et métropoles) et remplacerait l’actuel canton et l’actuellecirconscription départementale.On élirait ainsi directement un représentant au conseil général et un représentant auconseil régional, comme on le ferait, demain, pour les communes et lesintercommunalités.- Adoption d’un système proportionnel pour la moitié des sièges à pourvoir dans lesconseils généraux et les conseils régionauxLe reste des élus correspondant à la moitié des sièges à pourvoir serait désigné à laproportionnelle, sur le territoire départemental pour le conseil général, sur le territoirerégional pour le conseil régionalDans les deux cas la durée du mandat serait de 6 ans et les exécutifs seraientdifférents.Pour les ressources propres, les départements conserveraient leurs ressources etles régions de même. Toutefois en cas de modification des compétences exclusivesles ressources seraient réaffectées au profit de la collectivité bénéficiaire.Concernant les administrations régionales et départementales, on suivrait ici lesmêmes règles que pour celles des communautés de territoire.

- Créer une nouvelle collectivité issue de la fusion région/départements

L’article 72 de la Constitution autorise à créer des collectivités à statut particulierCette nouvelle collectivité (le nom est à déterminer) disposerait des compétencesprécédemment confiées à la région et aux départements : compétences exclusives,compétences prescriptives et clause générale de compétences.Toutefois pour les seules compétences exclusives une répartition nouvelle pourraitêtre envisagée au profit des nouvelles intercommunalités, soit définie par la loi créantcette nouvelle collectivité, soit au titre de l’expérimentation prévue à l’article 72 de laConstitution.Cette nouvelle collectivité serait dotée d’une assemblée élue au suffrage universeldirect pour 6 ans selon un nouveau mode électoral conforme à ce qui vient d’êtredécrit pour les régions transformées en fédération de départements.


-Scrutin uninominal à deux tours pour désigner un candidat par nouvellecirconscription électorale correspondant aux nouveaux EPCI (communautés deterritoire et métropoles)-Scrutin proportionnel sur l’ensemble du territoire régional pour la moitié des sièges àpourvoir.Cette nouvelle collectivité pourrait aussi s’inspirer du système adopté en Corsedistinguant l’exécutif du délibératif.En matière de ressources fiscales cette nouvelle collectivité disposerait de ce quejuridiquement possédaient préalablement la région et les départements concernésmais devrait transférer certaines ressources aux intercommunalités en cas detransferts de compétences.La création d’une nouvelle collectivité impliquerait la fusion complète desadministrations existant préalablement dans la région et les départements.


Lier les propositions Balladur, Richard et WarsmannPar Pierre Jamet, Directeur Général des Services du Conseil Général duRhône La Gazette, 15 juin 2009

Avant le comité "Balladur", PierreRichard (*), comme le président de lacommission des lois de l'Assembléenationale, Jean-Luc Warsmann,avaient déjà dénoncé la complexité etl'enchevêtrement des compétences etdes financements locaux. Tous ontconclu à une nécessaire simplification,ne serait-ce que pour améliorer lalisibilité et la responsabilité desdécideurs locaux. Pierre Richardpropose que le maître d'ouvragefinance plus de la moitié de la charge;cela conduit clairement à uneresponsabilité lourde de ce dernier,mais pose le problème de la répartitiondes compétences entre collectivités.Jean-Luc Warsmann soutient une idéeplus originale en proposant qu'au casoù une collectivité conduit un projet, unseul autre niveau de collectivité puisseparticiper à son financement. Lecomité "Balladur", après le présidentde la commission des finances duSénat, Alain Lambert, propose, lui, delimiter la clause générale decompétence au premier niveau decollectivité: métropole ou commune.Tout d'abord, le comité observe "que laquestion des financements croisésétait l'une de celle à laquelle il devaitrépondre de manière prioritaire". Enmême temps, il estime "qu'il ne setromperait guère s'il annonçait que,conformément aux usages les plusanciens, la clause de compétencegénérale s'applique essentiellement enmatière sociale pour ce qui concerneles communes et, en matièred'équipement, concernant lesdépartements et les régions".Appréciation qui réduit sensiblement laportée de cette clause, mais quisuscite bien des interrogations sur sonfondement. Même si les sommes encause sont peu conséquentes quant

au budget, un ensemble de domainesrelève des financements croisés, voirede dépenses insuffisamment justifiées:subventions allouées par lesdépartements et les régions auxnombreuses associations, dans lesdomaines culturels, du tourisme, desloisirs, voire parfois du social; que direde certaines actions de communicationdans le domaine totalement étranger àla compétence de la collectivité !A contrario, le comité note que lesfinancements croisés, et donc laclause générale de compétence,peuvent traduire une forme desolidarité territoriale. N'est-ce pasreprendre, sans le dire, la formule deJean-Pierre Raffarin, sur les deuxcouples que formaient, selon lui, ledépartement et les communes d'unepart ; la région et l'Etat, d'autre part,une illustration? Ne serait-ce que parl'exemple du plan campus, l'attitude del'Etat pour l'avenir ne devrait guèrechanger!La réduction de la clause générale decompétence au niveau communal, tellequ'envisagée, s'accompagne d'unespécialisation des compétences desdépartements et des régions. Mais lalecture des commentaires de laproposition n° 12, consistant à clarifierla répartition des compétences laisseperplexe, par exemple dans ledomaine culturel: "le comité a estiméqu'il n'y aurait donc qu'avantage à ceque la compétence de chaquecatégorie de collectivités locales soitmaintenue pour le soutien à la créationartistique". Auparavant, les archivessont maintenues au département, lepatrimoine attribué à la région. Cettedernière paraît être fondée sur la loi"Raffarin" attribuant compétences à larégion en matière d'inventaire, commesi cela avait conduit les régions à faire


du patrimoine l'une de leur prioritéd'action!Même incohérence pratique, avec letraitement et l'élimination des déchetsménagers, réservés à l'écheloncommunal ou intercommunal. Pour quia connaissance des coûts, destechniques d'élimination et detraitement, des difficultés delocalisation territoriale deséquipements nécessaires, l'échelonlocal ne paraît pas être le plus adapté.Plus généralement, le critère de laproximité de gestion n'a guère étéretenu dans la ventilation descompétences proposées. Lescompétences décentralisées enmatière d'éducation visent lesbâtiments et les TOS. Pourquoi toutremonter à la région, alors quel'implantation et la créationd'établissements d'éducation ne

peuvent se faire qu'avec l'accord del'Etat; le reste est de l'immédiateproximité pouvant être renvoyé auxmétropoles et aux intercommunalités.Pourquoi retenir la région dont leterritoire n'est certainement pas le plusadapté à la gestion des TOS?Adopter la solution par catégorie decollectivités est possible, à la conditionde se livrer à un travail d'écriture destextes très minutieux. Unecombinaison des propositions"Balladur", "Richard" et "Warsmann",selon les capacités budgétaires descollectivités de premier rang et selonles domaines d'intervention, serait denature à simplifier, à clarifier et àresponsabiliser les décideurs locaux.Cette réforme doit s'accompagnerd'une définition des conditionsd'application de la notion de "chef defile".

(*) Auteur d'un rapport sur la maîtrise des dépenses publiques locales (2006)


De la nécessaire énergie cinétique de la décentralisationPar Jean-Pierre Balligand, Député de l’Aisne, Maire de Vervins, Co-président de l’Institut de la DécentralisationPouvoirs Locaux, n° 79 IV/2008

Pour une interprétationsymphonique de l'action publiqueterritoriale

La décentralisation avançant, sesmilitants ont pris une posture -aujourd'hui presque fâcheuse- derentiers. Les praticiens de tadécentralisation se sont arqueboutéssur une conception extensive descompétences qui leur ont ététransférées. La loi de 1982-83 neportait pas cette interprétationextensive et c'est bien davantage lajurisprudence qui a énoncé la capacité«d'agir en tout domaine», étendantnotamment l'usage de la clausegénérale de compétence aux régionset aux départements. Le cumul desmandats a fini de figer une situation oùchacun «fait commerce» de son droit àintervenir dans presque tous lesdomaines de l'action publiqueterritoriale. Pendant près de quinzeans, le système a fonctionné. Il estaujourd'hui bousculé par une nouvelledonne : la nécessaire maîtrise de ladépense publique. L'heure estdavantage à l'économie de l'argentpublic et donc à la chasse auxredondances en tous genres. Clarifierpour être plus économe, tel estaujourd'hui l'impératif politique. Lesmilitants de la décentralisation doiventaujourd'hui intégrer cet impératif quasi-catégorique s'ils veulent conserver lamain sur l'action publique territoriale.Les intérêts catégoriels doivent êtretranscendés par l'intérêt global desterritoires et de facto par l'intérêtnational.Le système a produit des organisationsde représentation purementcatégorielle : les présidents desconseils régionaux défendent les

régions et rien d'autre, les présidentsde conseils généraux défendent lesdépartements et rien d'autre, etc.Chacun joue sa partition en solo sansse soucier qu'à plusieurs, il seraitpossible d'orchestrer une nouvellechorégraphie territoriale voulue et nonimposée. Quelle cacophonie qued'entendre en simultané le solo desrégions, le solo des départements, lesolo des intercommunalités et le solodes communes. Il faut reprendresymphonie et harmonie, cela me paraîtessentiel. Cet ostracisme à l'égard des« autres » a considérablementappauvri toute pensée globale sur lechamp territorial. On dirait qu'il n'y aplus aujourd'hui de vision articulée desautonomies territoriales. Il faut ré-inventer une interprétation globale del'action publique territoriale.Dans ce contexte, l'État est en train dese désengager assez fortement à lafois volontairement -je pense ici àl'Acte II de la décentralisation- maisaussi à marche forcée dans le cadrede la révision générale des politiquespubliques. La réduction des dépensespubliques est un exercice contraint etrenforcé par la mise en oeuvre de laLOLF. Considérons un instant laquestion des dotations de l'État auxcollectivités territoriales. Aujourd'hui lafiscalité des ménages et desentreprises ne représente que 26%des recettes réelles des collectivités.Tout le reste provient des dotations del'État, notamment des compensationsde l'État pour dégrèvements. La loi deFinances pour 2009 montre bien à quelpoint l'État ne peut plus réactualiser lesdotations. Si on retire le FCTVA ducalcul des dotations, on tombe d'untaux de 2 à 0,8% de réactualisationdes dotations. L'État n'ayant plus les


moyens d'indexer ses dotations, noussommes obligés de faire mouvement.

Si nous ne faisons pasmouvement...

Si les décentralisateurs restent sur uneposition de défense du statu quo etdes droits acquis, ils prennent le risquede se voir imposer un mode d'actionpublique à leur propre détriment.Pourquoi l'UMP avance-t-elle despropositions radicales en matière defusion entre régions et départements,en évoquant l'idée dedépartementaliser les régions? C'estessentiellement parce l'UMP est pourle moins très minoritaire à l'échelle desrégions, à l'exception de l'Alsace et dela Corse. De son côté, le partisocialiste qui a été à l'origine de ladécentralisation, est aujourd'huiincapable d'avoir une vision critique del'existant et de repenser unedynamique globale des territoires. LePS a beaucoup de mal, par exemple, àbouger sur la question de ladémocratisation de l'intercommunalité.Serait-ce si exceptionnel pour un partidémocratique très attaché à ladécentralisation de tester ledécouplage entre le délibératif etl'exécutif ? C'est fondamental pouressayer de faire vivre la démocratie quise nourrit d'abord de contrepouvoirs ycompris institutionnels. Ne peut-on pasavancer sur l'idée que co-existent uneassemblée délibérante représentantles intérêts des communes et unpouvoir exécutif ayant une légitimitépopulaire puisqu'il lève l'impôt direct?Tous les partis démocratiques attachésà un modèle républicain ont obligationde faire mouvement sur ces questions.Dans le cas contraire, les orientationspolitiques viendront d'en haut. Desdécisions technocratiques organiserontdes amenuisements de tel niveau decollectivité par rapport à tel autre. Onentrera alors dans la séquence des

règlements de compte post-électorauxlaissant sur le bas-côté une penséeordonnée de l'architecture territorialede la France. Les chances derenouveau d'une action publiqueterritoriale efficace et économeseraient alors fortement compromises.

Une exigence de lisibilité citoyenne

La question de la lisibilité citoyenne estle point d'entrée et le fil conducteuressentiel pour mener à bien le débatsur la réforme de la décentralisation.Les citoyens doivent être en capacitéd'identifier qui prend les décisions etde sanctionner positivement ounégativement par le suffrage universel.Plus personne aujourd'hui necomprend rien en raison notammentdes financements croisés. C'est toutl'intérêt d'écrire une nouvellechorégraphie des responsabilités enréarticulant les niveaux les uns parrapport aux autres. Nous ne pourronspas faire l'économie de la suppressionde la clause générale de compétenceà l'échelle régionale et départementale.Dans ce schéma de spécialisation descompétences, l'uniformité juridique del'action publique territoriale estrespectée mais une autre voied'inflexion est possible. Il n'est pas sûrqu'un modèle uniforme soit encore uneobligation républicaine au sens durespect de l'équité, voire de larecherche de l'égalité.Doit-on aussi porter l'étendard d'unesimplification excessive? Doit-onvouloir tout simplifier? Il est aussipossible d'envisager une approchecontractuelle, ce qui signifie de factoque l'on accepte d'entrer dans unmodèle territorial hétérogène. Leconventionnel rompt avec l'uniformitéet ouvre le champ des libertés. Maisces libertés devront être guidées parun seul objectif, celui de faire deséconomies, sans quoi elles pourraientfavoriser le « mille-feuilles » territorial


décrié à juste titre aujourd'hui. Derrièrela nécessaire question institutionnelle,n'oublions pas aussi que se profile laquestion fiscale. La lisibilité citoyennepasse par une lisibilité fiscale. À telniveau de responsabilités, tel niveaud'impôts. C'est là tout l'enjeu de se

mettre en mouvement. Soyons tels leschorégraphes: organisons etstructurons les mouvements. Le débatqui s'esquisse ici doit savoir puiserdans la variété des capacitéscinétiques du corps territorial.


Plaidoyer pour une « révolution copernicienne »Par Adrien Zeller, Président de la Région Alsace, Co-président del’Institut de la DécentralisationPouvoirs Locaux, n° 79 IV/2008

De la nécessité d’un Etat garantpour redonner perspectives,esprit de justice et espoir

Y a-t-il danger, aujourd'hui, dans la «Maison France », pour l'équilibre etl'avenir de ses territoires ? AdrienZeller dresse un bilan critique del'action de l'État central qui laisseaugurer d'une telle évolution. LaFrance est en manque d'un systèmeinstitutionnel de répartition moderne etclaire des compétences, des rôles etdes pouvoirs entre l'État central (etterritorial), les régions et lesdépartements. Les stratégies et lesdécisions fermes et équilibréesd'implantation et de répartition desactivités publiques peinent à seprendre — ou bien sont prises presquetoujours au détriment de la province.L'équilibre des territoires en matière decohésion, de revitalisation, d'attractivitéet de développement économique estfragilisé par un Etat hypertrophié ethypercentralisé dans la « France d'enhaut ». « Que l'esprit de justice etd'équité souffle sur nos territoires », telest l'appel lancé par le président de larégion Alsace, aux décideurs politiqueset publics. La décentralisation doit êtreenfin acceptée et non pas contournéepar l'administration centrale, par lesagences nationales de toute nature etparfois par les collectivités territorialeselles-mêmes.

Des territoires bousculés

La carte judiciaire, la carte desimplantations militaires, demain lacarte hospitalière, la carte desformations voire la carte des lycées etcollèges, avec la réduction des effectifs

de l'éducation nationale, la carted'implantation des services desfinances (du trésor, du service desimpôts et du cadastre, etc...), laréforme de l'audiovisuel public, avecses conséquences régionales et/outerritoriales au moins indirectes(l'érosion permanente des stationsrégionales de France 3) : la France estengagée dans un train de décisions —dont on comprend globalement lanécessité — liées à la réforme de l'Étatmais aussi aux stratégiesd'implantation des services etétablissements publics et parapublicset qui concernent, et souventdéterminent, l'avenir de ses territoires.

Ces réformes et réorganisationsterritoriales du secteur public sontparallèles à un mouvement — aujour-d'hui presque permanent — derestructurations industrielles, dedélocalisations, de mutations liées à lamondialisation, mouvement qui luiaussi a une dimension territoriale forte.Il touche évidemment beaucoup plusles bassins industriels traditionnels queles grandes aires urbaines. Les effetsde ces deux types de mouvements,l'un d'ordre public, l'autre lié au «marché », peuvent d'ailleurs sesuperposer sur un même territoire, laLorraine, dans ses parties les plusfaibles, et le Grand Est, fournissantl'illustration la plus manifeste de cesévolutions concomitantes.Partout apparaissent à cette occasion,des résistances, des protestations, desdifficultés, et même des craintesexistentielles dans les territoires lesplus concernés, qui sont presquetoujours des zones faiblementdéveloppées, avec des petites villes oudes villes moyennes fortement


dépendantes de quelques activités,des populations globalement moinsformées et plus vulnérables que lamoyenne nationale, et souvent uneabsence, très fortement ressentie,d'alternatives d'avenir face auxactivités perdues ou menacées.


Des questions de fond passéessous silence

Dès lors se posent aux décideurspublics, chef de l'état, gouvernement etministres, grandes administrations,mais aussi aux grandes collectivités —par delà les efforts sectoriels et lesmesures d'accompagnement annoncés— des questions de fond trop rarementévoquées. Celles-ci ont trait —qu'on lenie ou non — à la juste répartition del'effort de restructuration en cours.Elles ont également trait àl'organisation institutionnelle la plusappropriée pour une action efficace de« réparation », de solidarité, derevitalisation des territoires et dedéveloppement régional. Cesquestions de fond concernent lapréservation de la cohésion sociale etterritoriale, volet incontournable d'unecompétitivité durable. Elles mettentégalement l'accent sur les types dechoix opérés, de la conception mêmede ces restructurations et dufonctionnement des territoires.

A-t-on, par exemple, suffisammentmesuré combien les systèmesmodernes de communication et detransport (je ne citerai ici que lesTER...) permettent non seulementd'organiser un mouvement « facile »vers les métropoles mais aussi desservices publics plus concentrés etdonc censés être moins coûteux? Sait-on combien ces systèmes assurentune répartition raisonnée etdifférenciée des services publics versles villes intermédiaires, accessiblesdepuis tes grandes villes tout enanimant des territoires et des bassinsd'emploi (pensons aux formationsprofessionnalisées post-bac, aux lur,aux plates-formes de formation, auxservices hospitaliers et médicauxspécialisés, etc...) ?

Des Régions institutionnellementles plus « faibles » d'Europe

La France dispose t-elle aujourd'huid'un système institutionnel derépartition des compétences, desrôles, et surtout des pouvoirs et desmoyens entre l'État central, l'Étatterritorial, les Régions et lesDépartements, pour des décisions etstratégies fortes et équilibréesd'implantation et de répartition desactivités publiques? Dispose t-elle d'unsystème institutionnel apte à équilibrerla cohésion, la revitalisation,l'attractivité et le développement desentreprises et du territoire, au niveaunational aussi bien qu'à l'intérieur desRégions?

Avec des Régions qui sont toujoursinstitutionnelle-ment les plus « faibles »d'Europe et qui ne sont toujours pasreconnues clairement comme « chefde file », ni du développementéconomique régional, ni de l'emploiformation, ni de l'innovation et dudéveloppement territorial (on veut bien,en général, les charger d'établir des «schémas », mais ceux-ci sont, bienentendu, non prescriptifs...), on peut endouter.

Pour illustrer ces interrogations, onpeut notamment relever que toutes lesRégions périphériques et Frontalièresfrançaises, sans exception, sont, sur teplan du développement économique etde l'emploi, en état d'inférioritémanifeste (et même souventcroissante) par rapport aux régionsétrangères voisines, avec des flux àsens unique de travailleurs frontaliers:du Nord-Pas de Calais vers la Flandrebelge, 25000 frontaliers ; de la Lorrainevers le Luxembourg et l'Allemagne,90000 frontaliers; de l'Alsace vers leBade Wurttemberg et la Suisse, 63000frontaliers, de la Franche-Comté versla Suisse, 25 000 frontaliers, de


Rhône-Alpes vers la Suisse, 50000frontaliers. À cela s'ajoute unedomination croissante de l'Italie duNord, de la Catalogne, du PaysBasque Espagnol sur nos propreszones frontalières...

On notera aussi que de tous lesgrands pays d'Europe, la France reste,d'après la Commission européenne, àla traîne (14ème sur 15) pour l'aidepublique à l'innovation des PME, siutiles dans les bassins d'emploi... Oui,on peut douter que notre pays soitarmé de manière «optimale», face auxdéséquilibres existants ou en cours,face aux changements et aux besoinsde développement et de revitalisationdes territoires...Mais au-delà des problèmes dudéveloppement régional, une autrequestion typiquement française etlourde — voire gênante — dans unpays à culture centralisée et égalitairese pose à cette occasion : ledéséquilibre Paris-Province ou plutôt ledéséquilibre fondamental et parfoisécrasant entre l'Ile-de-France (commerégion capitale) et les Régions deProvince. Ce déséquilibre historiqueest globalement le plus important detous les pays d'Europe. Va-t-il encores'aggraver à l'occasion des prochainesréformes ? On a beaucoup de raisonsde le craindre.

Une iniquité rampante

Je voudrais ici citer quelques faitssignificatifs, non pris en compte enmatière de rationalisation des cartesd'implantation administratives, desinstitutions et des services de l'État. LaFrance compte, et c'est bien connu,dans sa population active, lepourcentage d'emplois publics d'Étatparmi le plus élevé d'Europe.Pour i000habitants, on dénombre 32,2 emploisd'État en moyenne dans la FranceMétropolitaine, 29,2 dans les régions

de province, mais 43,6 emplois publicsen Ile-de-France, soit 45 % de plus...Des emplois « sûrs », non«délocalisables» et « protégés » sontenracinés en Ile-de-France, dans uneproportion particulièrement etincroyablement avantageuse jamaisévoquée... C'est là, la marque d'une «concentralisation » massive desemplois publics (et activités publiques)dans la région capitale, situation certesliée à l'histoire politique etadministrative de notre pays, mais làencore avec un écart sans équivalent,de pays à pays, en Europe.

Est-on assuré que le taux d'effortdemandé, aux administrations etinstitutions publiques et parapubliquescentrales sera égal à celui demandé àcelles qui sont situées sur lesterritoires ? Va-t-on encore aggraverou au contraire corriger cette situation? On peut douter au regard desrécentes discussions chiffrées entreCour des comptes, grands ministèreset Parlement...

Un État « parisien » hypertrophié,générateur d'injustices

Ce constat met en évidence le besoinurgent et structurel à la fois, d'unredéploiement territorial plus équitabledes activités publiques, des fonctionsétatiques et para-étatiques et desemplois publics, sujet récemmentabordé par le Gouvernement, un peuen catimini, — on le comprend — avecl'annonce de 5000 emplois « déplacés» en io ans vers la « Province » et lareconversion des sites militaires dansl'Est de la France.Faut-il rappeler qu'aujourd'hui encore50 % au moins du budget culturelannuel de l'État, 40 % du budgetannuel de la recherche publique, 70 %,ou 80 % des moyens annuels liés à laredevance audiovisuelle sont gérés etfont vivre d'abord l'emploi public et


parapublic au sein de la régioncapitale? Et qu'il en est de même pourd'innombrables établissements publicsadministratifs techniques, sociaux oufinanciers nourris et alimentés par desprélèvements régulièrement opérés surle pays tout entier...

Est-il normal que 50 % des emploistertiaires supérieurs (la matière grise),le plus souvent publics, soientconcentrés dans une seule région ?Aucun pays d'Europe ne «concentralise » à ce point sonadministration, les emplois publics et ladépense publique y afférents. Et s'ilfaut combattre les « doublons »territoriaux, que dire des «recoupements » entre ministères,administrations centrales et grandsétablissements publics, en un mêmelieu, à Paris ? Une situation soulignéenotamment par Jean Picq, auteur d'unrapport sur la réforme de l'État pour leGouvernement Balladur (93-95) dansson livre « Il faut aimer l'État » quiconstate alors que « le centre de l'Étatest hypertrophié », qu'« il continue trèslargement à vouloir gérer toutes lesopérations lui-même ». Une situationqui est loin de favoriser l'attractivitéinternationale de Paris, comme leconfirment tous les rapportsinternationaux comparatifs sur ce sujet.Cette situation, à peu près unique enEurope, est d'abord la marque d'uneforme d'immobilisme, deconservatisme et de conformisme. Ellecontribue à une congestion structurelletout en étant source d'inefficacité, decoûts, de cherté de vie et de logement,et de nuisances diverses pour leshabitants et la plupart des franciliens....

Et je prends date, l'accroissement desmoyens et libertés fiscales donnés aumécénat et au développement desfondations va contribuer,mécaniquement, à accroître l'inégalitédes moyens entre Paris et « Province

» à partir du moment ou la quasi-totalité des entreprises du CAC 40 etcelles qui sont dans l'orbite de l'État(Coc) ont leur siège à Paris... etprivilégient largement les institutions,oeuvres et manifestations parisiennes.

À cette situation, qui pourrait donnerlieu à une stratégie progressivementgagnant-gagnant, s'ajoutent denombreuses autres spécificités quinous laissent apparemment, bien quetous attachés à l'égalité et à l'équité,passifs, fatalistes ou résignés: qui apris la mesure du fait qu'aujourd'hui, cesont les Régions, de la Bretagne à laLorraine ou à l'Alsace, la Franche-Comté, etc... sans oublier l'Aquitaine,le Languedoc et Midi-Pyrénéesdemain, qui assurent et financent demanière de plus en plus significative taconstruction du TGV le plus souventvers Paris, hors bien entendu de toutecontribution réelle et significative del'Ile-de- France? Comme si les TGV neroulaient que dans un seul sens! Quisait que les collectivités alsaciennesont largement financé la rénovationdes grandes gares alsaciennes àl'occasion de l'arrivée du TGV, alorsqu'à Paris, pour la gare de l'Est, c'estla SNCF qui a pris seule les travaux encharge? Qui a, par ailleurs, à l'espritque seul de tous les réseaux detransport urbain, c'est celui de la RATPqui bénéficie de la sollicitude de lanation toute entière pour le régimespécifique et, particulièrementavantageux de retraite de ses agents?Il ne faut pas chercher ailleurs quedans ces différences de traitementhautement contestables, l'explicationde l'essentiel de l'écart considérabledes taux d'impôts locauxParis/Province, particulièrement — etexcessivement — favorable auxcontribuables locaux parisiens !

Ne pourrait-on pas distinguer, en cemoment de réforme et de pénurie de


moyens publics, ce qui dans la fonction« capitale » de Paris, relève devéritables surcoûts à prendre encompte par l'État et ce qui relève desituations et pratiques ressortant de «privilèges » portant atteinte au principed'égalité?

Lorsque face à ces constats quidérangent, certains auteurs évoquentl'importance des transferts deredistribution des richesses, desrégions « actives » et riches vers lesrégions plus modestes ou encore «

résidentielles », au travers desmécanismes de transferts sociauxdivers, il ne faut pas oublier, en amont,l'effet de la surpuissante « machinepublique et parapublique nationale » àaspirer vers Paris les ressourcespubliques, parapubliques et autrescontributions et fonctions de toutenature. Ni oublier non plus la matièregrise nationale qui migre vers la régioncapitale, pour y alimenter un immensesecteur public et parapublicdisproportionné, et ce, bien au-delàdes seuls Ministères...


La reconquête du territoire, unenouvelle frontière

C'est encore le même Jean Picq, quirappelle l'intérêt de relocalisercertaines institutions et activitéspubliques : « A quoi sert le TGV si onmaintient à Paris toutes les banques,le centre national de lacinématographie, etc... sans oublier lesplus grandes écoles ?.... L'État ne doit-il pas tirer parti de ces équipementspublics construits à grands frais (TGV,etc...) pour aider à la reconquête desterritoires? ... Il faut désengorger lesgrandes villes, fortifier le réseau despetites villes aujourd'hui mieuxdesservies en y créant des emplois deservices (souvent menacés par lesrestructurations des servicespublics...). La reconquête du territoireest une nouvelle frontière... Elle peutêtre une vraie chance pour notre pays.C'est l'affaire d'une volonté collectivepartagée, du refus de ce qui estprésenté comme inéluctable..., d'effortcollectif et de temps ».

Oui, le vaste chantier ouvert derestructuration des administrations etservices publics et parapublics justifiele retour d'une approche nationale pluséquitable, plus complète et plusprofonde, plus volontaire aussi auregard des conditions d'équilibre,d'aménagement et de développementdu territoire, et ce, au plan interrégionalcomme au plan infra-régional, par delàl'ignorance par les « sachants d'enhaut », des réalités sociales etterritoriales et les présentationsrécentes trop souvent édulcorées, dela situation, faites ici et là!

En contre point, c'est vrai, d'un certaindiscours qui oublie volontiers — sauf letemps d'une manifestation — « leschoses d'en bas », on se souvient

également d'un comportement hélastrop ordinaire : lorsqu'il s'agit de «rationaliser une organisation publique», il est toujours plus tentant et plusfacile de couper les « extrémités » qued'alléger et de « dégraisser »l'administration et les servicescentraux, pour transférer des fonctionsvers des métropoles secondaires etvers les territoires. On voit dès lorstous les dangers actuels d'unaccroissement des déséquilibres etd'une inéquité dans le partage desefforts.

Un seul exemple actuel, qui est mêmeun test: lorsqu'on rationaliseral'audiovisuel public et notammentFrance 3, avec la prise en compte desconséquences financières de lasuppression de la publicité, on risquebien d'oublier que ce secteur — public— est déjà territorialement le plus «concentralisé » et le moins régionaliséd'Europe ! On s'achemine vers laréduction de sa présence et de sescapacités de production, de diffusion etd'actions en région, quels que soientles besoins de réorganisation.

Est-il besoin de le dire que cediagnostic réaliste, cet appel à lavigilance, à la cohésion et au partageéquitable des efforts entre territoires —n'est-ce pas là le rôle même de l'État?— ne doit pas signifier que tel ou telterritoire ou collectivité doive ou puisserester à l'abri de la « compétition » etqu'il faille privilégier l'assistance, lestransferts sociaux ou la solidarité «passive » sur le soutien audéveloppement et la recherched'attractivité!

Les territoires les plus fragiles face auxmutations, ont besoin, et plus encoreque les autres, pour l'égalité deschances, non seulement de plus


d'attention, mais tout autant d'une «gouvernance » économique solide etforte ainsi que d'instrumentsd'intervention économique etfinancière. Ils ont aussi besoin dedéveloppement territorialisés et/oudécentralisés, tout comme de matièregrise, d'une ingénierie administrative,technique et financièred'accompagnement apte à favoriser lespartenariats, les initiatives et lessynergies sur place et dans la durée,en faveur de la création et dudéveloppement des PME et du tissuéconomique et social tout entier.

Vu d'Alsace, la faiblesse de nos PMEpar rapport aux PME allemandess'explique, en réalité, largement par lacentralisation excessive des politiques,des organismes financiers, desadministrations et institutionséconomiques et sociales. Elle est laconséquence des «tuyauteries»verticales et lointaines, des multiplessystèmes beaucoup trop dispersés,illisibles et opaques d'emploi-formationet de soutien à l'innovation, faute d'unvéritable pouvoir régional (comme lesoulignent de nombreux rapportsinternationaux de la commissioneuropéenne et de l'OCDE).

Les « ingrédients » du dynamismeterritorial du XXIème siècle

C'est donc d'une « révolutioncopernicienne » dont nous avonsbesoin pour mieux libérer tes énergies,valoriser les ressources humaines etnaturelles, pour développer, à bonneéchelle, les potentialités territoriales,conduire les actions de conversion etde dynamisation, dans la durée et ce,bien au-delà du rôle des pôles decompétitivité...Disons le également clairement :l'administration de l'État indispensable,garant et appui, mais pas gérant, etencore moins « animateur », n'est pas

— n'est plus — en général, la mieuxplacée pour « porter et conduire » cesmissions. Est-il permis de pensersimultanément que les jeux «politiques et partisans » entre Etat etRégions doivent, face à ces enjeux derevitalisation et de développement desterritoires, être relégués au secondplan ? Est-il permis d'espérer que notrepays regarde « par-dessus la clôture »pour s'inspirer, au-delà d'expériencesréussies en France, des modesd'organisation et des expériences despays, des régions, des territoireseuropéens en fort développement, deleurs institutions et modes d'action ?

Oui, j'invite les responsables politiqueset publics à faire le tour d'Europe des «Régions qui gagnent », et donc despays qui se renforcent, ils découvrirontaisément que le critère, la clé de laréussite est simple : partout de « vraiesrégions ».

Ce n'est pas la « taille » des Régionsqui compte, mais c'est la gouvernanceet notamment la capacité et lespouvoirs de créer des synergies fortes,organisées dans la durée, par desautorités régionales vraies etreconnues. Il faut en effet un systèmed'emploi-formation décentralisé etproche des réalités économiques etterritoriales, un système bancaire et definancement de l'économie, notammenten fonds propres, lui aussi décentraliséet proche pour l'accompagnement et lesoutien des PME dans la durée... desliens actifs et intenses entrel'Université et les entreprises, unestratégie territoriale d'animationéconomique, d'innovation, de transfertde technologies et d'actionséconomiques collectives. Et, sansdoute, un peu moins de circulaires, defonctionnaires des ministèreséconomiques et sociaux, en mutationgéographique tous les deux ou troisans et donc, plus de « délégation de


moyens et de responsabilités » auxterritoires. Tels sont les « ingrédients »du dynamisme territorial du XXIèmesiècle ! S'y ajoute, bien entendu, lacapacité de transcender lesantagonismes politiques au bénéficedu développement territorial.

Au-delà des mesures et des efforts desoutien annoncés face auxrestructurations, la France et sesresponsables ne peuvent pas ignorerle besoin d'équité et de « justice » quidoit nourrir le rapport Paris-Province,pour la Réforme de l'État et laréorganisation territoriale de notreimmense secteur public et parapublic.Ils doivent reconnaître aussi le besoind'une véritable décentralisation dudéveloppement économique régionalavec un chef de file élu et responsable,une décentralisation qui soit acceptéeet non pas contournée en permanencepar l'administration centrale, par les

agences nationales de toute nature etpar les autres collectivités, et en mêmetemps simplifiée, clarifiée, rationaliséeet régulièrement évaluée, bienentendu.

Et si l'on décidait de faire, à cetteoccasion, sous l'impulsionspécialement des Régions, et à partirdes bassins d'emploi et territoires en «déprise », de véritables territoires-pilotes (sur 10 ans) pour ledéveloppement durable et les énergiesrenouvelables, on transformerait unedifficulté en projet d'avenir pourl'emploi territorial... comme pour notrebalance commerciale.Les Régions y trouveraient là, avecl'État, placé pour ce faire, commegarant et régulateur (mais non pluscomme « opérateur et animateur »), unbon sujet de coopération et un moyende redonner perspectives, esprit dejustice et espoir!


Du bon fonctionnement d’une France décentraliséeEntretien avec Michel Delebarre, ancien ministre d’Etat, député-maire deDunkerque, président de la communauté urbaine de Dunkerque, premiervice-président du Comité des Régions d’Europe.Pouvoirs Locaux, n° 79 IV/2008

Les « pouvoirs locaux » et l'Etat central sont à la recherche d'équilibres nouveaux.Michel Delebarre le constate en France comme dans d'autres Etats membres del'Union européenne. Trois conditions peuvent permettre de bâtir durablement cetéquilibre : une décentralisation plus audacieuse, l'acceptation de la complexitéinhérente à la décision publique territoriale et la mise en oeuvre d'une réelleautonomie financière des collectivités territoriales. Quant aux relations entre niveauxterritoriaux, Michel Delebarre préconise une mise en oeuvre concrète de lasubsidiarité via un conventionnement entre collectivités. Il se déclare égalementfavorable à l'affichage d'un projet de territoire, élaboré avec le concours desdifférents niveaux d'administration et dont la mise en oeuvre serait, pour partie,déclinée à travers différentes conventions liant pour un temps les collectivités entreelles.

Pouvoirs Locaux: Au regard de votreexpérience tant au plan européen,national que territorial, commentabordez-vous le projet de réforme del'organisation territoriale française?

Michel Delebarre : Les deux annéesque j'ai passées à la présidence duComité des régions d'Europe ontrenforcé ma conviction qu'aucune desgrandes politiques publiques quesuppose un développement durable denos territoires ne pourra être efficacesans une contribution majeure des «pouvoirs focaux » (local authorities),selon l'expression que votre revue, parson titre, partage avec l'unioneuropéenne, pour désigner l'ensembledes collectivités territoriales. En Francecomme ailleurs en Europe, l'enjeuactuel est de mettre en place, entrel'État central et les autorités locales,des équilibres nouveaux, adaptés aucontexte contemporain.Il faut d'abord plus de décentralisation,simplement parce que la pertinencedes décisions à prendre sur lesterritoires relève d'une alchimiecomplexe qui ne peut pas êtreélaborée et encore moins décidée auniveau central. À cet égard, on peut

regretter que l'installation du Comitépour la Réforme des CollectivitésLocales' ait donné lieu à l'énoncéd'idées reçues, critiques à l'égard de ladécentralisation : les Français seraient« exaspérés par l'augmentation de lafiscalité locale », ils critiqueraient «l'enchevêtrement des compétences »et regretteraient « l'absence deresponsabilités claires ». Cessentiments ne sont pas ceux desFrançais — qui ont clairement expriméleurs attentes lors des dernièresélections municipales —mais relèventde quelques rapports dont lesfondements sont souvent aussi peuscientifiques que leurs conclusionssont simplistes, et qui présentent lacomplexité de l'administration localecomme un mal à combattre alors qu'ils'agit d'une réponse inévitable à lacomplexité des enjeux territoriaux et àl'absence, de la part de l'État, d'unengagement clair qu'exigerait unenouvelle décentralisation.

Pouvoirs Locaux : La complexitéterritoriale serait donc un malnécessaire?


Michel Delebarre : Il faut en effetaccepter la complexité de la gestiondes territoires: le comportement desacteurs publics (et privés), leurschamps d'intérêt, leurs territoiresd'action sont fortement différenciés.Tenter de gérer cette complexitéconstitue un enjeu central dudéveloppement durable, et on ne peutle faire du « centre ». En fait, laquestion de fond, en 2008, n'est plusde savoir s'il faut supprimer telle outelle collectivité, ou réserver tellecompétence à tel niveaud'administration, mais, en acceptantque chaque territoire puisse construireune réponse spécifique, de proposerdes modes d'articulation entre lesdivers niveaux d'administrationterritoriale, et d'organisation entreacteurs publics et privés. La questionde la prétendue « simplification » desstructures des collectivités locales, oude la « clarification » de leurscompétences m'apparaît aujourd'huirelever du contresens. Les citoyens,bien loin d'une prétendue aversionpour le « millefeuille territorial »,montrent au contraire un grandattachement à l'action, non seulementde leurs communes, mais égalementde leur région, de leur département et,désormais, de leurs communautés,dès lors qu'ils sont en capacitéd'identifier et d'apprécier la qualité desservices publics que ceux-ci leurapportent, à un coût qu'ils mesurentdans leurs impôts locaux, au momentmême où ils subisent et s'inquiètent del'effacement progressif de nombreuxservices publics de l'État.

Pouvoirs Locaux: Les relationsfinancières entre l'État et lescollectivités territoriales se durcissent.Quelle en est votre lecture?

Michel Delebarre: La question desressources financières et, toutparticulièrement, de l'autonomie fiscale

des collectivités territoriales estévidemment essentielle. Elle est aucoeur de leurs relations avec l'État,parce que c'est la loi qui fixe le cadrede la fiscalité locale et le niveau desdotations annuelles que l'État leurverse. Aujourd'hui, le véritable risquen'est pas celui d'une prétenduemauvaise gestion des collectivitéslocales (faut-il le rappeler: ellesassurent les trois quarts desinvestissements publics avec unbesoin de financement cinq fois moinsélevé que celui de l'État), mais biencelui du paradoxe que constitue laposture de l'État: d'un côté, il chargesans cesse davantage la « barque »des responsabilités locales, nonseulement par des transferts decompétence, mais également autravers de son propre désengagementdans l'action publique locale, et del'autre, il appauvrit chaque annéedavantage les mêmes collectivités enréduisant leurs marges de manoeuvrefiscales, et en diminuant, en eurosconstants, les dotations qu'il leur verse.Son étonnante allergie à la complexitéconduit aussi l'État à envisagerd'interdire les financements croisés:dans le rapport de la missionWarsmann figure ainsi le principe de «la fin de la dérive des financementscroisés ». Pourquoi cette pratiquebanale, qui consiste à réunir despartenaires financiers autour d'unobjectif partagé, constituerait-elle une« dérive » à combattre quand elle estutilisée par les collectivités locales,alors qu'elle serait souhaitable lorsquel'État cherche à financer un canal, unTGV ou ses universités?

Pouvoirs Locaux: Que pensez-vous del'éventuelle suppression de la clausegénérale de compétence à l'échelondes départements et des régions?

Michel Delebarre : Outre qu'elle neréduirait qu'à la marge la complexité de


l'organisation territoriale, cettesuppression constituerait un reculmajeur et extrêmement dangereux dela décentralisation. En effet, cetteclause permet à l'autorité politiqueresponsable d'un territoire de prendre,lorsque c'est nécessaire, les décisionsqu'appelle la situation concrète àlaquelle ce territoire est confronté. Ces« situations concrètes » ne peuventêtre enfermées dans un cadre unique,arrêté de façon uniforme pour tout leterritoire français. Ce moyen d'interdireaux élus d'agir quand c'estindispensable, ou simplement utile,serait une faute.En revanche, il est nécessaire demieux organiser la mise en oeuvre despolitiques publiques partagées(économie, culture, sport,environnement...) entre les diversniveaux de collectivités, en particulieren encourageant la voieconventionnelle. Une perspectiveintéressante a, en ce sens, été ouvertepar la pro position de toi relative à une« clarification contractuelle obligatoiredes compétences entre la région et ledépartement », inspirée par AdrienZeller et présentée en février dernierpar les sénateurs H. Haenel, F.Grignon et F. Keller, qui suggère dedéfinir conventionnellement pour larégion et les départements qui lacomposent « soit un partage des rôles,soit l'organisation des modalités deleur action commune »: à l'inverse dela mission Warsmann, qui suggère ladéfinition par le Parlement decompétences exclusives et uniformessur l'ensemble du territoire pour lesdépartements et les régions, elle créeun cadre de dialogue entrecollectivités, et permet aux spécificitésterritoriales de s'exprimer. Ce n'estqu'en cas d'échec du dialogue quel'État interviendrait. On voit bien où sesitue ta solution décentralisatrice.

Pouvoirs Locaux: La démocratisationde l'intercommunalité est-elle, selonvous, prioritaire?

Michel Delebarre : Quels sont lesenjeux de l'intercommunalitéaujourd'hui ? Je ne suis pas sûr que laquestion de la démocratisation, c'est-à-dire celle de sa relation au citoyen, soitla plus urgente. Même désignés ausecond degré, les élus des communesqui siègent aux conseils descommunautés garantissent la légitimitédémocratique des décisions prises...Cela dit, je suis favorable à ce que,d'une manière qui reste à définir, desélus du suffrage universel siègent dansles conseils de communautés. En effet,à côté des compétences historiquesqu'elles tiennent des communes, lescommunautés assument aujourd'hui laresponsabilité du projet dedéveloppement durable de leurterritoire. Cette responsabilité,éminemment politique, est exercéenon pas au nom des seulescommunes, mais au nom del'ensemble des acteurs du territoire: dece point de vue, le suffrage universelme paraît se justifier pleinement.Pourquoi, en conséquence, ne pasenvisager que la moitié de l'assembléeintercommunale (dont le Président) soitélue au suffrage universel l'autre moitiéreprésentant les communes?Mais si l'élection au suffrage universelconstitue un enjeu symbolique fort, lescommunautés sont aujourd'huiconfrontées à des enjeux concrets etimmédiats qui demandent, pourreprendre les termes du Président dela République lors de l'installation ducomité «Balladur» des « solutionsinnovantes, volontaristes etaudacieuses ».Je ne m'attarderai pas sur le premierenjeu qui concerne la capacitébudgétaire des communautés àassumer leurs responsabilitésactuelles et prochaines (cf. la mise en


oeuvre du Grenelle del'environnement), et qui procède de laremarque générale que j'ai faiteprécédemment au titre des «ressources financières » descollectivités locales. Je veux enrevanche souligner qu'il est temps –puisque l'on nous parle d'innovation etd'audace – de faire sortir lescommunautés du statut archaïque quiest le leur, et dont le principe despécialité constitue l'alpha et l'oméga.Si l'on veut que les communautés etles communes puissent produire unservice public local de qualité et aujuste coût, il faut les laisser choisirlibrement, entre le transfert decompétence et la convention decoopération, les modalitésd'organisation qui leur semblentappropriées. Ce n'est pas très difficile :une simple disposition législativepourrait l'autoriser. La seule « audace» requise pour y parvenir, seraitd'accepter – après l'autorisation desfonds de concours en 1999 – dedélaisser un peu plus le principe despécialité, au bénéfice d'un peu plusde décentralisation.Une plus grande souplessed'organisation et la reconnaissance deleurs responsabilités au titre du projetde développement durable de leurterritoire: voilà deux innovationsurgentes pour l'intercommunalité. Faut-il pour autant entrer dans la démarchede transformation des communautésen « collectivités territoriales de pleinexercice »? Pour les juristes, celaconstituerait une sorte de «consécration » de l'intercommunalité.Mais, pour y parvenir, les obstacles meparaissent beaucoup plus importantsque pour les simples retouches que j'ai

suggérées, et la valeur ajoutée,incertaine.

Pouvoirs Locaux: D'une façon plusglobale, quels seraient le meilleurscénario territorial du possible et dusouhaitable?

Michel Delebarre : Pour que puissentfonctionner de nouvelles relationsentre les différents niveaux decollectivités, deux principes devraients'imposer.Le premier serait d'encourager ladélégation d'une compétence, ou lamise en oeuvre d'une politiquepublique, de la Région vers undépartement, ou du département verstelle ou telle structure intercommunale,dès lors que celle-ci en ferait lademande. Cette mise en oeuvreconcrète de la subsidiarité ferait l'objetd'un conventionnement et d'uneévaluation.Le second conditionnerait les accordsentre collectivités à l'affichage d'unprojet de territoire préalable, élaboréavec le concours des différentsniveaux d'administration et dont lamise en oeuvre serait, pour partie,déclinée à travers différentesconventions liant pour un temps lescollectivités entre elles.Il est vrai que « projet » ou « plan »,conventions respectées (danslesquelles les financements neseraient pas nécessairement « croisés» mais « additionnés » clairement),évaluation et transparence sont à labase du bon fonctionnement d'uneFrance décentralisée... autant decomportements auxquels l'État nenous a pas habitués en s'en étantdispensé, pour ce qui le concerne,depuis longtemps!


De la cohésion pour mettre fin à la confusionPar Patrick Heintz, Directeur Général des Services du Conseil Général du VarPouvoirs Locaux, n° 79 IV/2008

Réforme des échelons territoriaux

De la cohésion pour mettre fin à la confusion. C'est à cet exercice de mise encohérence que s'est livré Patrick Heintz proposant une véritable révolution — ausens premier du terme — territoriale. Quel est le scénario développé ? Les 22Régions sont fusionnées en 7 à 9 grandes Régions économiques, gérées par unconseil régional composé des exécutifs des conseils départementaux des territoireset dont les compétences seraient désormais limitativement énumérées par la loi. Auniveau départemental seraient créés les conseils départementaux des territoires,composés de conseillers territoriaux, élus au suffrage universel direct. Leurcompétence ? La cohésion sociale et territoriale. Des conseils de communautéseraient institués à l'échelle des schémas de cohérence territoriale (Scor), territoiresde vie, permettant ainsi de fusionner l'ensemble des intercommunalités existantes etles différents territoires de projets. Les conseillers territoriaux se réuniraient enformation « conseil départemental » ou en formation « conseil des communautés »en fonction des compétences concernées.

Une simplification s'impose...La distribution actuelle des compétences entre les différents échelons territoriaux quesont les régions, les départements, les établissements de coopérationintercommunale et les communes est aujourd'hui source de confusion desresponsabilités de chacun. Cette confusion est aggravée par l'application de laclause générale de compétences et le recours systématique aux financementscroisés qui se traduisent par une perte de vision des administrés, par desconcurrences locales souvent stériles, des contradictions — et parfois même desblocages — en matière d'action publique. Il en résulte une importante déperdition demoyens.La clarification des compétences est indissociable d'une réforme de l'architectureterritoriale et du nombre d'échelons des collectivités. Tout le monde s'accordeaujourd'hui à reconnaître qu'une simplification s'impose afin de donner à l'ensembleterritorial plus de cohérence, une meilleure lisibilité et une plus grande efficacité, tanten terme de prestations qu'en terme de coût. L'analyse des compétences — tousniveaux de collectivités confondus — fait ressortir trois grandes familles de missionsqui peuvent être résumées de la façon suivante :

- la stratégie et la compétitivité économique- la cohésion territoriale dans sa dimension spatiale, services et équipements

à la population- la proximité et la gestion du quotidien

C'est autour de ces trois grandes familles de missions qu'il convient de repensernotre organisation territoriale. Il ne s'agit aucunement de remettre en question lesavancées de la décentralisation mais de mieux répondre aux aspirations de nosconcitoyens et aux évolutions de la société. Cette réforme doit per mettre de mieuxsoutenir la compétitivité des territoires, d'affirmer le choix du développement durablequi garantit les conditions de vie actuelles et futures des générations tout enpréservant et en valorisant notre diversité territoriale et en refondant le service publicpour garantir son accessibilité à tous.


... une cohésion aussi

À la région, la compétitivité économiqueUne mise en réseau à une échelle supra-régionale favoriserait la lisibilité sur le planeuropéen. C'est à cette échelle que doivent être prises les grandes décisions enmatière de constitution de grands réseaux économiques, de grandes infrastructures,de recherche et d'université. Une analyse comparative de l'organisation territoriale denos partenaires européens incline à penser que le nombre des régions françaisespourrait être réduit, ce qui nous permettraient de travailler à la même échelle que nosvoisins allemands, espagnols ou italiens. Sept à neuf grandes régions seraient ainsicréées. Elles auraient en charge la compétitivité économique' ; l'Aménagement duterritoire régional, l'Université et la recherche, l'Europe et la coopérationdécentralisée internationale et transfrontalière. Dans chaque grande Région, uneassemblée délibérante serait constituée des exécutifs des conseils départementauxde territoires.

Au département, la cohésion territorialeL'échelon départemental actuel correspond bien aux impératifs de cohésionterritoriale, à la fois dans sa dimension spatiale (occupation de l'espace,développement durable, paysages, transports, routes), économique (activités,emplois, formation) et sociale (solidarité, services publics, équipements publics).Le département fait l'objet d'un très fort attachement de la part de nos concitoyens. Ilpermet d'organiser, de structurer, d'équilibrer les territoires avec, à la fois la distanceet la proximité nécessaire.On lui reproche certes de surreprésenter le rural par rapport à l'urbain.Pour répondre à cette critique, l'instauration d'un « conseil départemental desterritoires » devrait permettre non seulement un dialogue urbain / rural mais aussi unrééquilibrage en faveur des villes sur le plan de la représentativité. Ce « conseildépartemental des territoires » deviendrait ainsi l'échelon de la cohésion territoriale. Ilsiégerait en formation « conseil des territoires » pour les compétences se situant àl'échelle départementale et en formation « conseil de communautés » pour lescompétences à l'échelle intercommunale (ScoT).L'ensemble des syndicats intercommunaux et EPCI existants seraient désormaisfusionnés à l'échelle des SCOT dans un établissement public de coopérationintercommunale unique (Communauté de Territoire). En résumé, les communautésde territoire absorberaient à l'échelle du SCOT tous les syndicats intercommunaux,les établissements de coopération ainsi que les pays existants, chaque communedevant désormais appartenir à une communauté de territoire. L'ensemble du territoirenational devrait être couvert par des ScoT dont le périmètre serait défini à partir desbassins de vie (territoires dessinés par les usages)

À la commune, la proximitéLes communes conserveraient une clause générale de compétence, ce qui leurpermettrait de continuer à incarner l'échelon de solidarité naturelle, l'échelon duquotidien et de disposer de toute la souplesse nécessaire pour adapter l'actionpublique à la réalité de terrain, mais aussi lorsque cela est nécessaire à l'urgence.Leurs compétences concernent principalement l'offre de services et d'équipementsde proximité, l'ordre public, l'état civil, les animations locales, et d'une manièregénérale, l'environnement du quotidien.


Les grands principes auxquels la réforme ne devrait pas échapper

La clause générale de compétence doit être abandonnée au profit de compétencesspécifiques et exclusives, hormis pour ce qui concerne le niveau communal quidevrait, lui seul conserver « la liberté d'agir en tous domaines ». Il convient d'initierl'élection au suffrage universel direct des conseillers territoriaux qui siégeraient enformation « Conseil départemental de territoire » ou en formation « Conseil decommunauté » selon les compétences concernées. Un lien devrait être assurésystématiquement par un schéma de cohérence et un contrat pluriannuel, ainsidéfini:

- lien État / grandes régions / conseils départementaux des territoires

. Schéma de Cohérence Régionale (ScoR) : (Planification)

. Contrat pluriannuel de compétitivité: (contractualisation)- lien conseils départementaux des territoires / « communautés » /

communes

. Schéma de Cohérence Départementale et Territoriale (ScoT)

. Contrat pluriannuel de Territoire

Il va de soi que la concertation et la contractualisation doivent être les garantes dudialogue entre les différents niveaux de collectivités. Les contenus des SCOTdevront aussi être précisés pour mieux couvrir les zones à enjeux et mieux intégrerles impératifs de développement durable (transport, habitat, urbanismecommercial...). Quant au contrat de territoire, il devra favoriser la concertation etl'adaptation à la réalité de terrain, mais aussi le développement de partenariatspublic-public et public-privé (exemple: RDF, Société d'autoroute, France Télécom,Vivendi, Suez, RRF, SNCF, chambres consulaires...).


Les compétences du conseil de communautés (EPci à l'échelle du ScoT)- Zones d'activités économiques- Transports urbains- Ports- Habitat- Urbanisme- Eau- Déchets- Assainissement- Etablissement d'enseignement, danse, musique, théâtre- Sport- Crèches, politique petite enfance

Les compétences du conseil départemental des territoires- Planification territoriale : mise en cohérence des schémas de

développement urbain et rural (Som) : Utilisation de l'espace :

. Définition de la politique foncière

. Gestion maîtrisée de l'espace- Environnement et développement durable

. Protection de l'environnement

. Paysages

. Parcs et réserves naturelles

. ENS- Solidarités- Collèges, lycées, formation professionnelle- Transports scolaires- Transports inter-urbains- Voirie nationale et départementale- Schéma des services publics- Emploi (gestion, accompagnement, mise en réseau, étude prospective)- Schémas départementaux culturels et touristiques


Réorganisation du territoire : ne pas dissocier management public etpolitiquePar Oliver Rouquain, Docteur en science politique, chargé de cours àl’ISMaPP et formateur au CNFPT Ile-de-FrancePouvoirs Locaux, n° 79 IV/2008

Les départements et régions coûtent-ils trop chers? Faut-il supprimer l'un oul'autre (ou fusionner les deux) ? Lanceren ces termes, le débat sur laréorganisation de la carteadministrative apparaît comme lameilleure façon de le tronquer. Durapport Attali à celui de la FondationConcorde, la suppression d'un échelonterritorial est avancée comme lamesure phare de nature à diminuer ladépense publique. « Curieusement,l'enjeu communal retient peu l'attention», s'étonne Olivier Rouquan. Au titre del'efficience, ne faut-il pas d'aborddiminuer les dépenses communales etmieux organiser l'économie d'échelledes groupements? Simultanément, lespropositions aujourd'hui avancées ici etlà sur l'avenir de la région tendent àfaire régresser sa légitimitédémocratique et par là même, savisibilité en la transformant à nouveauen établissement public territorial.L'auteur plaide pour une solution quiconsisterait en l'organisation groupéedes élections locales et européennes(l'ensemble des mandats étant tousréduits à cinq ans). Survenant à « mid-term » des échéances nationales, ces«euro-locales» permettraient d'allier «la conscience de l'identité régionale etla participation aux espoirs européens». Bien entendu, cette clarificationpolitique va de pair avec celle du « Quifait quoi? » mais au final, l'ajustementenvisagé par Olivier Rouquan, s'ils'inspire de plusieurs réflexions,démontre combien « la légitimitédémocratique des pouvoirs locauximporte autant que l'enjeu de leurefficience toujours à améliorer ».Perdre de vue ce cap, c'est perdreaussi toute ambition en termes de

management politique; or gestionadministrative et management politiquene sont-ils pas indissociables?

Une question de légitimité

Correspondant aux conditionsorganisationnelles de la prise dedécision, le management étatiquerecouvre au moins deux dimensions:l'une publique et l'autre politique.Rapporté à l'enjeu territorial, il équivautnotamment à ajuster ladécentralisation au vu des dynamiqueseuropéennes et nationales. Or, ladécentralisation serait trop coûteuse.Les collectivités représentent 20,5% dubudget étatique avec une croissancedes dépenses de 3,6 % entre 1982 et2005, ce qui n'est pas négligeablenotamment au vu de la progression deleur masse salariale. En tempsprolongés de contestation de l'État-providence, l'efficience devient uneobsession. Mais au-delà de lapréoccupation relative à ta bonnegestion, le management territorialprend en compte une variable politiquefondamentale, la légitimité. Car il n'y apas d'efficacité sans objectifspréalables définis à partir decompétences et de projets, mais aussisans l'onction du suffrage universel etune identification plus ou moins exactedes collectivités par les citoyens. Lavisibilité de la décentralisation doitcroître. Il faut d'abord diminuer le poidspolitique des communes, transférerl'essentiel de la légitimité de proximitéaux intercommunalités, clarifier parblocs les compétences desdépartements et des régions, etregrouper en élections « mid-term », ladésignation de tous ces échelons


territoriaux et des députés européens.Ces idées sont défendues en lesconfrontant à d'autres propositionsautour des deux variables principalesdu management contemporain:l'efficience d'une part, l'efficacitéd'autre part.

Efficience : mieux dépenser

L'efficience équivaut au rapportmoyen/résultat tant et si bien que laquestion cruciale à résoudre, estdevenue pour les managers publics :comment, avec moins de moyens,produire biens et services publics, dequalité améliorée ou constante ? Lavariable d'ajustement peut être lamasse salariale, réalité plus crûmentimposée pour l'instant à la fonctionpublique d'État qu'à la fonctionpublique territoriale. L'autre variabled'ajustement est l'externalisation de lagestion des services. Compte enfin laréduction de l'endettement... Cesobjectifs ont des conséquences surl'organisation territoriale : en temps derigueur, le rapport Attali prône ladisparition des départements et lavalorisation des régions dans unelogique de cohérence communautaire.Le rapport de ta Fondation Concorde'imagine presque le contraire... Le pointcommun est de diminuer la dépensepublique par la suppression d'unéchelon territorial. Curieusement,l'enjeu communal retient peul'attention. Or, nombre de rapports surles finances locales indiquent que lescommunes et l'intercommunalitécontribuent le plus à la dépense, etreçoivent des subventions des autrescollectivités sans rendre le change. Parailleurs, si l'équivalent desdépartements existe dans d'autresÉtats en Europe, de mêmeévidemment que celui des régions, lenombre de communes y est enmoyenne très inférieur et leur tailleplus importante. Au final, commentréorganiser tout en restant équitable ?

Une dépense publique équitable

Dans toute réforme, il faut veiller àl'équité, entendue comme suit: uneévolution d'allocation de moyens à unecollectivité doit être proportionnelled'une part, à un changement significatifde compétences exercées, d'autre partà des investissements contribuant àl'efficacité économique et sociale. Lesdépartements et régions coûtent-ilstrop chers? Faut-il supprimer l'un oul'autre? Le débat ainsi posé esttronqué. Car au titre de l'efficience, ilfaut d'abord diminuer les dépensescommunales et mieux organiserl'économie d'échelle des groupements.Par ailleurs, l'autre priorité est declarifier les responsabilités en matièred'investissement public local, car lescontrats multiples les dispersent trop.Posons un préalable aux questionsévoquées: le management territorialest subordonné à une réforme globalede la fiscalité locale. Chaquecollectivité doit percevoir un impôtpartageant équitablementprélèvements sur les ménages et surles entreprises. Le chantier inclut unerévision des bases cadastrales et unediminution drastique des dotations del'État. En contrepartie, uneresponsabilisation et uneautonomisation financière descollectivités, conformément au principeconstitutionnel réaffirmé en 2003.

Départements et régions, freins à

l'efficience ?

Ceci posé, à prendre en cours le débatrelancé par le rapport Attali, lesdépartements coûteraient donc tropcher. Mais est-ce si sûr, au vunotamment de leur domaine decompétences, mais aussi desévolutions de la fiscalité locale ? Enpremier lieu, les départementsconstituent environ un tiers de ladépense des collectivités territoriales.


En second lieu, les dépensesd'investissements (routes et collèges)ne sont pas négligeables. Lestransferts de charges dont le Rmi, puisl'APA, la PCH, etc... expliquent quel'action sociale départementalereprésente en moyenne 45% dubudget départemental, 58% desdépenses de fonctionnement, cesdernières constituant 4/5e des budgetsdes conseils généraux.L'augmentation, au vu des dernierstransferts est de 15% l'an depuis 2002.Mais depuis 25 ans, les dépensesdépartementales augmentent de 3%en moyenne.Lorsqu'est envisagée la suppressiondu département, un éventuel transfertde compétences et de charges desconseils généraux auxintercommunalités ou aux régionssera-t-il efficient? Le transfert des Tosaux départements a déjà eu un coûtélevé; la suppression de la collectivitéaugmentera la dépense publique duseul fait de la redistributionconcomitante occasionnée, en moyensmatériels et personnels. Ensuite,régions et intercommunalités sont-ellesles échelles pertinentes pourpromouvoir les politiquesdépartementales? En matière deréseaux routiers, pourquoi pas pour larégion, mais en matière de social etd'éducation? L'Union européennereconnaît la pertinence de l'échelonintermédiaire des NUTS. Et finalement,sur quelles bases financières solides etincontestables se fonder pour justifierde la nécessaire disparition dudépartement? Le raisonnement estplus politique que strictement financier.Car l'efficience départementale estdifficile à évaluer: gérant l'actionsociale, la logique est en grande partiede guichet et non de projet. Surtout,agir notamment contre le chômage etl'exclusion peut être au mieux évalué àmoyen terme. Les services publicsinfrastructurels par ailleurs rendus,

relevant également du temps moyen etlong, sont-ils eux superfétatoires?Croit-on qu'en supprimant cettecollectivité, les charges incombantdisparaîtront? Et si tel est le cas, laqualité des services publics sera-t-ellemaintenue?Enfin, il existe parfois dans la luttecontre les dépendances, unedynamique de projet: l'action publiquerelative à l'insertion, au handicap, auxpersonnes âgées, suscite nombred'initiatives, une gouvernance enréseau fondée sur des partenariatspublics/privés, qui conduiront peut-êtreà faire du département, le pilier d'uncinquième risque de la sécuritésociale.Les doutes quant au bien-fondé de lasuppression de la collectivité régionsont du même ordre. Cette collectivitéest pourtant ouvertement contestée.Ainsi, la Fondation Concorde ne veutplus de ce niveau décentralisé. Lesdépenses régionales ont étémultipliées par 8 entre 1984 et 2005,mais elles représentent 10% desdépenses totales des collectivitéscontre 15% à l'intercommunalité àfiscalité propre, créée 20 ans plus tard!Quoi qu'il en soit, selon cetteFondation, les départementsgéreraient ces compétences avec plusd'efficience, ce qui n'est pas démontré.Surtout, n'est-ce pas oublier encore ladimension européenne del'aménagement territorial, centréd'abord sur les régions ? N'est-ce pasoublier la rationalisation des CPER auvu de l'agenda 2007-2013? Ensupprimant cet échelon de ladémocratie, la France ne sesingularise-t-elle pas trop par rapport àses voisins? Enfin, n'est-ce pas oublierplus de 25 ans de légitimation d'unniveau d'action publique mieux identifié?

Les intercommunalités et les

communes dépensières


Au vu des réorganisations politique etpublique du territoire, l'enjeu principal,peu débattu jusqu'alors, est communal.Les budgets communaux et donc lesmoyens en personnels et en matériels,doivent diminuer au bénéfice del'intercommunalité. Car depuis dix ans,les transferts de charges et de moyensse font en direction des groupements.La fondation Concorde prévoit defusionner les budgets communaux surle principe du volontariat au nom del'économie de moyens. Si le maireconserve son pouvoir, l'effectif desconseils municipaux est réduit demoitié. Ceci aboutit à reconfigurerl'intercommunalité autour de conseilsde regroupement, dont le président estélu par les maires pour gérer le budgetcommun. 12000 budgets au lieu de36000, tel est le but.L'intercommunalité ne se situe plusdans une perspective politique, maisplutôt administrative d'efficience.Améliorer la gestion est certesincontournable. Entre 1982 et 2005, lerapport Richard4 estime que lescommunes augmentent moins leursdépenses que les régions (+1.8%contre + 12% 5) ; mais depuis la loi surl'intercommunalité de 1999, communeset groupements représentent 2/3 desdépenses totales des collectivités, dont14.3% aux groupements6. Il existe2583 EPCI à fiscalité propre couvrant87% de la population.Selon le rapport Richard encore, lesintercommunalités prélèvent désormaisdirectement 3o% des impôtscommunaux. Leurs dépenses ont étémultipliées par quatre entre 1993 et2005. Au sein des établissements àfiscalité propre, entre 2000 et 2006, lapart des dépenses de fonctionnement(multipliée par 3) expliqueprincipalement l'augmentation desdépenses. Les communes emploient62% des agents de la FPT.Par ailleurs, alors quel'intercommunalité reverse une part de

ses financements aux communes etqu'elle mutualise la gestion de chargesdont les municipalités sont délestées,ces dernières en moyenne nediminuent pas leurs dépenses et leséconomies d'échelle ne se réalisentpas. Le regroupement ne contribuepas à un progrès de l'efficience, mêmesi s'améliore l'efficacité de l'actionpublique en matière de déchets, d'eau,d'assainissement, transport, etc...Il faut donc mutualiser davantage lesservices et baisser les redistributionsvers les communes (1/3 des dépensesdes Epci). Un plan de rationalisationdevrait être obligatoirement proposépar les EPCI. Il est aussi envisageabled'obliger à augmenter le périmètre denombre de communautés decommunes et d'agglomérations afind'atteindre un effet d'échelle pouraméliorer la rentabilité del'investissement public, et diminuer lecoût de la démocratie.

Dynamique de projets: gagner encohérenceLes collectivités territoriales en sont enFrance le moteur (70%). Lescompétences transférées mais aussi levolontarisme des élus locaux,expliquent en grande partie un tel fait.La contractualisation des politiquespubliques suscite une gouvernancetrou vant relais et appuis européens.Pour autant, cette dynamiqueconcertée doit gagner en cohérenceafin de responsabiliser les acteurspublics et privés.

La région et le départementsubventionnent les communesRégions et départements sont descollectivités qui subventionnentbeaucoup de projets contractualisés,subventions dont l'effet levier surl'économie n'est pas négligeable. Lescommunes reçoivent beaucoup d'aidesdes deux autres collectivités. 1/5e desdépenses départementales relèvent de


l'investissement. Les régionsconsacrent après l'acte II, 45% deleurs dépenses à l'investissement...Ainsi, 60% des subventions perçuespar communes et groupements en2004 proviennent des départements et23% des régions.Mais les régions reçoivent seulement20% de leurs subventions descommunes et groupements et lesdépartements 22%. Ainsi, lesmunicipalités investissent beaucoupgrâce aux deux autres niveaux decollectivités territoriales, mais laréciproque ne vaut pas.La contractualisation des politiquesterritoriales doit donc gagner envisibilité. Le rapport Richard faisait uneproposition intéressante, consistant àrelier la notion de chef de file à celle definanceur majoritaire d'une actionpublique. Ainsi, le chef de file est celuiqui contribue le plus à un projet; ilcoordonne et impulse la décision.Adrien Zeller propose au Sénat depuisfévrier 2008, de préciser lesimplications de la notion de chef de filepour la région et le département. Lechef de file devrait pouvoir, via lesdispositifs contractuels, sans tutellenéanmoins, demander des comptes àl'ensemble des partenaires. Lesimplications juridiques de ces contratsdevraient donc être précisées et lepréfet en dernier ressort, serait garantde la clarification des responsabilités.

Les fonds européens: échelon régionalet dynamisme départementalAu titre des partenariats, l'échelonrégional coordonne les aideséconomiques depuis la révision du 28mars 2003, via parfois le SchémaRégional de DéveloppementÉconomique. Investies notammentdans des actions de coopérationstransfrontalières, les régions disposenten coopération avec les STAR, d'uneexpérience en ingénierie de projetseuropéens complémentaires de la

compétitivité et de l'attractivité de leurterritoire. Si l'État reste en France lecoordinateur des contrats de projetÉtat-région, ces derniers, renduscompatibles avec l'Agenda européen,fournissent une matrice de croisemententre les fonds européens, nationauxet régionaux, mise au service dudéveloppement territorial. De tellescompétences situent la région aucarrefour des flux économiques infra etextranationaux.Le point de cohérence régional dudéveloppement territorial s'affirme aucoeur de l'espace public européen.Mais là encore, la notion de chef de filemanque de consistance et n'est pasfavorable à l'imputation deresponsabilité et donc à larationalisation de la dépense; ledécideur a un contrôle imparfait de lanégociation et de la mise en oeuvre.Les engagements sont parfois peuhonorés par certains partenaires et lessanctions faibles... rationalisation desdépenses des aides. Il faut doncrenforcer le pouvoir régional en lamatière, ce qui suppose aussid'améliorer sa visibilité démocratique.Et il ne sert à rien d'opposer en lamatière régions et départements.Associée au comité des régions àBruxelles, toujours dans le cadre d'unegouvernance en réseau, la dynamiqueeuropéenne des départements estréelle. Ils ont par exemple négociéavec l'État leur implication dans lagestion du Fonds Social Européen etsont des interlocuteurs incontournablesde l'Union pour les politiques sociales.Représentée via la Maisoneuropéenne des pouvoirs locaux,l'Association des Départements deFrance (ADF) est en train d'initier aucoeur du programme NUTS3, uneconfédération européenne despouvoirs locaux intermédiaires (CEPLI)prenant la forme d'un GroupementEuropéen de Coopération Territoriale.Bref, la dichotomie région européenne


contre département statonational estdésuète et néfaste au managementterritorial qui doit par contre s'appuyersur une meilleure distinction desresponsabilités. Mais cesconsidérations relèvent autant del'efficience que de l'efficacité.

Efficacité: redistribuer lescompétencesL'efficacité relève d'un rapportobjectif/résultats. À ce titre, lesobjectifs régionaux sont à dominanteéconomique et ceux des départementsplutôt sociaux. Quant aux communes,leur domaine relève de la proximité. Enmatière d'évaluation, autant lesindicateurs relatifs aux deux premierssont envisageables, non sans débat,autant ceux relatifs au troisième posentun problème de définition. Commentréorganiser la distribution desresponsabilités ? Le rapport Lambertprésente des scénarii ; il s'agit dedéterminer les bons niveaux d'action, àpartir de critères de gestion et delégitimité.

Réseaux et pilotage territoriaux desservices publicsÀ ce titre, le principe de subsidiaritéinvite à privilégier l'espace vécu desdifférents acteurs. Les servicessociaux doivent être pilotés à l'échelledes réseaux des usagers, tout commel'espace économique à l'échelle deséchanges économiques. Si le chevaln'est plus le moyen de circulationprivilégié des Français, pour sesbesoins sociaux, un foyer se déplaceprincipalement dans le périmètredépartemental. Et a contrario, lacirculation des biens et serviceséconomiques des PME/PMI n'est-ellepas au moins régionale? Quant auxcommunes, elles sont lieux derésidence.

La région: l'économieLe bilan régional est incontestable, non

seulement en matière de soutien auxentreprises, mais aussi en matièreinfrastructurelle (aménagement duterritoire dont réseau ferré etéducation). Les entreprises traitentavec la région. Au titre dudéveloppement dans une économie deflux mondialisés, un effet levier peutêtre obtenu en connectant les multiplesréseaux de transport et les zonesd'entreprises: la mise en cohérence dela multimodalité s'opère surtout àéchelle régionale. Renforcer alorsl'identité politique régionale nedemande guère de changements: larégion doit encore s'affirmer commechef de file du développementéconomique au sens précité (incluantla formation), et en matièred'aménagement durable du territoire(incluant transports, écologie,autonomie de gestion des fondseuropéens).La collectivité régionale est bienidentifiée par les acteurs économiqueset associatifs. Elle l'est moins par lecitoyen, titulaire du droit de vote. Faut-il pour autant abandonner l'idée de sonélection? Si ce raisonnement prévaut,pourquoi élire un député euro péen,dont le rôle est méconnu de tous ?...La légitimité démocratique doitprogresser et non régresser; lacondition pour améliorer la visibilité dela région est liée à la communicationpublique et politique, mais aussi aucalendrier des élections intermédiaires.Une solution semble correspondre àl'organisation groupée de ces votespour des mandats tous réduits à cinqans, élections survenant à « mid-term» des échéances nationales et quiseront qualifiées d'eurolocales. Lescrutin pour les régionales seraitinchangé.

Le département : le socialÉlus pour cinq ans, les conseillersgénéraux le seront à un scrutinlégèrement proportionnalisé, au même


moment que les conseillers régionaux,conseillers intercommunaux (cf. infra)et députés européens. Les listesseront distinctes, mais le nombred'élus diminués (en moyenne, unedizaine par département pour larégion, une dizaine au plus par cantonpour le département, avec variationsau vu de la population). Le nombre decantons est réduit et les frontièresredéfinies: les électeurs votent pourdes listes correspondant grosso modoaux périmètres des groupements,diminués en nombre (cf. supra).Faut-il négliger que le conseil généralélise des élus régionaux, qui neseraient plus directement désignés parle citoyen, comme proposé par laFondation Concorde ? Cela ôte lalégitimité souveraine aux régions et lestransforme à nouveau insensiblementen établissement public territorial. Unetelle évolution ne semble paspertinente; les citoyens doivent avoirdirectement conscience de l'identitérégionale, en même temps qu'ilsdoivent participer aux espoirseuropéens. La démocratie est uneambition autant qu'une réalité.Une telle clarification politiqueprésuppose une pédagogie consolidéesur le « qui fait quoi », cette fois-cidépartementale. Quels ont été sesobjectifs principaux jusqu'alors ? Lebilan est certain en matière d'insertion,de lutte contre les dépendances envertu de l'âge, du handicap... lesactions départementales sont vécuescomme indispensables. Il en est demême au sujet des infrastructuresroutières et éducatives.L'expérimentation en voie degénéralisation relative au RSA a bienété confiée aux départements, quiavec les CAF et nombre departenaires, ont depuis les années 90développé l'insertion relative auxdifférents revenus minimums. L'échelledépartementale est-elle pertinente ? Ilsemble que la coordination des

dossiers au niveau intermédiaire entregroupements de communes et régionsreste valide: au nom de leur nombre,un traitement régional risque desusciter des dysfonctionnements ; untraitement par groupements se révélertrop parcellaire. L'ingénieriedépartementale en matière d'aidesociale à l'enfance, de la lutte contreles dépendances, d'insertion sociale,correspond au bon échelon.Suite à ce qui précède, le départementdans le cadre d'une réorganisationadministrative et politique, estconsacré chef de file de l'action socialeà la fois d'inclusion et de lutte contreles dépendances. Il est plusgénéralement chef de file del'aménagement durable rurbain duterritoire (incluant l'ensemble dusecteur scolaire et secondaire avectransfert de gestion des lycées,l'aménagement rural, etc.). Il est doncle garant du fonctionnement régulier etde la continuité des périmètresintercommunaux. Il veille à la cohésionterritoriale et à la péréquation entregroupements, en compatibilité avec lesprescriptions régionales. De sorte quele département gagne en cohérence.

Échelle : le problème communalLes communes sont les espaces de laproximité résidentielle. Il reste enFrance plus de 36 565 communes, làoù l'Espagne, l'Italie, l'Allemagne...comptent 8106, 81000, 13800,communes. La France compte à elleseule 37% des communes de l'espaceeuropéen! Si en moyenne, le nombred'habitants couvert par commune estde 1600 en France, il oscille entre5000 et 7000 en Allemagne, Espagneet Italie... Une simplificationfondamentale doit viser à transformerles groupements en collectivitésterritoriales afin de changer lacommune en échelon administratif deproximité.


Le groupement plus efficaceLe domaine de compétence communalest marqué par les services publicstels que l'eau, la voirie, les déchets,l'école primaire, l'urbanisme, etc. LaFrance réalise depuis 1999, que ladémarche intercommunale plusaboutie est nécessaire afin de gérer detels services en réalisant deséconomies d'échelle. Particulièrementen matière d'aménagement durable duterritoire, l'action publique n'est pluspertinente au niveau communal, maisintercommunal. Or, les EPCI, chargésde compétences majeures, demeurentdes objets juridiques et politiques malvoire non identifiés...

Légitimer l'intercommunalitéIci, il s'agit de renverser la pyramide: lacommune devient essentiellement unéchelon administratifd'intercommunalité mise en cohérence,détentrice des pouvoirs les plusimportants et devenue le centrepolitico-administratif de proximité deréférence. La commune devient

l'équivalent d'une mairied'arrondissement à Paris, Lyon,Marseille, vis-à-vis des groupements.L'élection au suffrage universel directest principalement celle des conseillersde l'intercommunalité avec sur la liste,le jour de l'élection la désignation dequelques conseillers strictementmunicipaux. Le centre politique est legroupement devenu collectivitéterritoriale et non établissement public,les mairies étant essentiellement desguichets d'information, d'orientation,vers les autres échelons décisionnels.Au final, l'ajustement ici envisagés'inspire de plusieurs réflexions, maistient à souligner que la légitimitédémocratique des pouvoirs locauximporte autant que l'enjeu de leurefficience toujours à améliorer. Sansquoi la réforme en cours, centrée sur laseule gestion, perdra toute ambition entermes de management politique; orles deux préoccupations sontindissociables.


Adapter le découpage administratif et politique à la réalité de la viequotidiennePar Hugues Clepkens, Administrateur territorialPouvoirs Locaux, n° 79 IV/2008

« Si nous devions inventer un nouveausystème territorial français, choisirions-nous celui-ci ? Cette interrogation sousforme de boutade ne fait que soulignerpour Hugues Clepkens l'évidence duconstat qu'il faut en finir avec lesystème territorial actuel. Dès lors,quelles décisions s'imposent ? HuguesClepkens souligne l'inadéquation entrela vie quotidienne locale et ledécoupage administratif et politique dupays.« Les découpages (région,département, commune) necorrespondent pas aux pratiques deshabitants (...) Les limitesadministratives devraient dès lors être« sublimées »par un autre découpage officiel, plusen adéquation avec ces pratiquescontemporaines. » C'est l'idéemaîtresse des propositionsdéveloppées : concentrer la force del'expression politique et sesmanifestations administratives à larégion et à la communauté ; respecterle principe de séparation des pouvoirsau plan local et enfin, décentraliser ladécentralisation.

Le constat est unanime. Il est tellementpartagé tant par les auteurs des plusrécents rapports et études que par lessondages d'opinion, qu'il est inutile dele dresser à nouveau. Il suffit d'enrappeler l'esprit général: « Il existe tropde niveau d'administration publique enFrance ». Au bas mot, on pourrait encompter neuf ou dix...: Europe ; France; Établissements publics nationaux(agences de l'eau, VNF, ONF...) ;Régions; Départements; Pays ;Communautés; EPCI spécialisés

(électricité, eau, transports...) ;Communes ; Arrondissements (Puyi)ou quartiers (villes de plus 80 000 hts).Aux opposants de principe à touteremise en cause du système, posonsla simple question de bon sens: « sinous devions inventer un nouveausystème territorial français, choisirions-nous celui-ci? ». Là où les avis surtoutdivergent, c'est à propos des solutions!Rares sont les auteurs qui se risquentà proposer des solutions adaptées àl'apleur de la tâche, influencés qu'ilssont par l'apparente incapacité quirendrait forcément inopérante toutetentative de réforme majeure. Certes,l'histoire n'incite pas à l'optimismequant à la capacité de notre pays àréussir les réformes structurellesindispensables à son évolution... maisla même histoire nous apprend aussique, à défaut d'y parvenir par la voiede la réforme, les Français démontrentune fâcheuse tendance à « régler »leurs principales difficultés par larévolution, sans garantie de réussitepour le bien public et, de toute façon,non sans risque pour la santé du payset le bonheur de ses habitants. C'estpourquoi nous tenterons, ici, de poserles bases d'une réforme qui ne seraitpas si éloignée que cela de la viequotidienne et de nos principesdémocratiques fondamentaux.

Les « leçons » de la vie quotidienneNous avons tous à l'esprit le débat quiopposa les plus éminents desmembres de l'Assemblée Constituantelorsqu'il s'est agi de s'entendre sur ledécoupage des nouveauxdépartements, dans les années 1789-1791. Les tenants du pragmatisme, aurang desquels Mirabeau, l'emportèrent


sur les bases générales suivantes:utilisation des limites des provincesexistantes et possibilité de se rendreen une journée de cheval au chef-lieu,à partir de tout endroit du futurdépartement. La clarté du propos a faitflorès et la réussite de la réformel'atteste. Mais qu'en est-il aujourd'huide l'adéquation entre notre viequotidienne locale et le découpageadministratif et politique du pays ? Letableau n°1 tente d'en présenter unevision partielle, pragmatique et,forcément réductrice. Le propos nevise qu'à caractériser les motifs pourlesquels on se rend à tel ou tel endroitdans telle circonstance de la vie; etnon pas, de dresser un panoramaexact et exhaustif de la répartition deséquipements publics et privés du pays!En résumé, les découpages (région,département, commune) necorrespondent pas aux pratiques deshabitants, lesquels vivent dans d'autresespaces, sans tenir compte des limitesadministratives. Elles sont mélangées,remplacées, négligées et sont vécuescomme des strates purementadministratives, dans bien des cas.Elles devraient dès lors être «sublimées » par un autre découpageofficiel, plus en adéquation avec cespratiques contemporaines. C'est l'idéemaîtresse des propositions icidéveloppées : adapter le découpageadministratif et politique à la réalité dela vie quotidienne.

La structure territoriale politiqueL'important tient aussi à la structurationde l'exercice du pouvoir politique dansun système démocratique. Enconséquence de quoi, la réduction dunombre des niveaux d'exercice de cepouvoir n'est pas incompatible avec lemaintien d'autres niveaux adaptés à lavie quotidienne mais qui ne requièrentpas d'instances politiques élues ausuffrage universel direct. Pour que lavie démocratique soit renforcée,

régénérée, il faut que le nombre delieux où elle est exercée soient peunombreux et identifiables facilementpar le citoyen pour qu'il puisse bienassocier « responsabilité des décisions» et « vote de l'impôt ».L'idée première serait donc deconcentrer la force de l'expressionpolitique et ses manifestationsadministratives (élection au suffrageuniversel direct ; clause générale decompétence'; vote de l'impôt direct)aux deux niveaux qui rassemblent leplus de motifs de vie quotidienne pourles habitants, à savoir, de nos jours, larégion (dans un périmètre parfois plusvaste qu'actuellement) et lacommunauté (sur un territoire d'environtrente à quarante communesd'aujourd'hui, en moyenne).La deuxième proposition incite àrespecter enfin, le principe deséparation des pouvoirs au plan localen élisant d'une part, les conseilsrégional et communautaire au suffrageuniversel direct —avec descirconscriptions correspondant auxdépartements et com munes actuelles(ou, pour ces dernières, auregroupement de zones comptant aumoins entre l000 et 2 000 habitants?)— et d'autre part, en élisant lesprésidents des deux types decollectivités au suffrage universeldirect.Pour autant, faut-il aller aussi loinqu'en Italie pour « libérer » le vote desélecteurs...?

...sans doute pas! Mais il n'empêcheque le système fonctionne assezcorrectement dans les villes italiennes.Il est d'ailleurs intéressant deremarquer que nos voisins italiens onttrès bien su combiner les deux typesd'élections pour présenter lescandidatures aux élections du maire(sindaco) et du conseil.Toujours est-il que, dans le cadre desprésentes propositions, on s'en tiendra


à deux votes exprimés séparément lemême jour, tant au niveau régional quecommunautaire: le premier pour élireles conseillers dans l'aire de sonancienne commune (éventuellement

regroupée pour les très petitescommunes?) ou département, lesecond pour élire le président de lacollectivité territoriale (région oucommunauté).

La troisième proposition pose unnouveau principe selon lequel onconviendrait de Décentraliser ladécentralisation. Autrement dit, il s'agitde donner aux deux seuls niveaux decollectivités locales (région etcommunauté), la liberté d'organisercomme elles l'entendront la gestiondes services publics relevant de leurcompétence. Ceci permettrait,notamment, de généraliser la créationde régies ou établissements publics,plus ou moins autonomes, pour gérerles services et équipements publics, enassociant au sein des conseils ad hoc,des citoyens non élus des conseilsrégional ou communautaire (voirschémas 1 et 2). De la sorte, lapopulation serait, finalement, encoreplus associée à la gestion localequ'elle ne l'est aujourd'hui par les seulsconseils généraux et municipaux. Ils'agirait en quelque sorte, de diffuserlargement le système desétablissements publics locauxd'enseignement, à tout le champ de lagestion locale, sous le contrôle etl'autorité fiscale (notamment) des seuls

conseils régional et communautaire. Ily aurait ainsi plus de lieux departicipation active des citoyens, maismoins d'endroits où se prendraient lesdécisions politiques majeures,notamment fiscales.

Une quatrième suggestion permet detenir compte des habitudes ancestralesde la population et des commodités devie qui en résultent, dans le périmètredes anciennes communes (seules ouregroupées pour les plus petites). Lesconseillers communautaires qui yseraient élus porteraient le titre etexerceraient les fonctions des « maires» et « adjoints » actuels, en ce quiconcerne les fonctions exercées aunom de l'État, voire partageraient lacharge du pouvoir de police «municipale » avec le président de lacommunauté. De la sorte, les habitantsgarderaient un lien direct et procheavec le « maire » même si la plupartdes compétences de gestionnaireanciennes de celui-ci seront exercées,alors, par le président de lacommunauté.


En Italie, une large gamme de possibilités est offerte aux électeurs. Depuis laréforme de 1993, l'élection du maire et du conseil municipal sont très étroitementliées et les électeurs peuvent choisir entre quatre possibilités sur un même bulletinde vote :

- voter pour la liste, en ajoutant, s'ils le souhaitent, le nom du candidat deleur choix à la fonction de conseiller municipal;

- voter pour le maire seulement;- choisir sur la même liste un candidat à la fonction de maire et un candidat

à la fonction de conseiller;- choisir un candidat à la fonction de maire sur une liste et voter pour une

liste différente en donnant éventuellement la préférence à un candidat à lafonction de conseiller sur cette autre liste (double vote).


Les stratégies de réforme de l'organisation territoriale de la républiquePar Jean-René MOREAU, Directeur Général des Services de SAN OuestProvence, Responsable du Master 2 Management Public et Gestion desCollectivités

Les objectifs de simplification, de lisibilité, de cohérence et donc de la recherched'une meilleure efficience de l'organisation territoriale de la république sont partagéspar la majorité des acteurs. Par contre les avis divergent et souvent s'opposent surles moyens pour y parvenir.

L'atelier propose donc une mise en perspective de ces différentes stratégies et uneréflexion sur les conséquences qu'elles entraineront notamment sur les modes degouvernances des territoires et sur les évolutions du métier de cadre dirigeantterritorial.La piste la plus souvent mise en avant est celle de la fusion ou du regroupement desniveaux actuels dans des combinaisons variables (Région et département, EPCI etcommunes). Les combinaisons sont multiples :

- Disparition pur et simple d'un échelon ; cette proposition dépasse rarementle niveau de la théorie, du moins à court terme. Le département est le plussouvent cité, mais les communes se voient parfois proposées dedisparaitre dans des nouvelles intercommunalités qui s'appellent soitnouvelles communes, soit métropole.

- Regroupement par création de couples : La proposition communes- EPCIet département-région a le plus de succès. Elle recoupe un partage un peubasique entre fonctions opérationnelles de proximité et fonctionsstratégiques de développement. Comme si l'opérationnalité n'avez pasbesoin de stratégie et la proximité ne contribuait pas au développement.

L'atelier examinera les formules mises en débat par le projet de loi qui devrait êtreconnu au moment de nos travaux.

Mais une autre tendance existe autour de la notion de chef de file et de lasubsidiarité qui avait été avancée dans l'Acte 2 de la décentralisation. Le rapportBelot du Sénat remet l'accent sur cette notion. Cette position évacue la question dela remise en cause de la clause générale de compétence pour certaines collectivitésavancée par d'autres rapports («Lambert», «Warsmann» et «Balladur»). Ce sujetreste pourtant central. Le maintien ou la suppression de la clause générale decompétence a en effet des conséquences fortes sur les modes de gouvernante descollectivités. C'est un sujet sur lequel l'atelier travaillera.

Les participants seront également amenés à débattre sur l'évolution des modes derelations entre collectivités et la manière d'organiser la coopération selon les modèlesqui seront proposés. De la contractualisation à la mutualisation, du transfert à laprestation, autant de champ d'innovation qui vont nous demander une forteimplication et impacter les compétences de nos métiers.

Enfin la gestion managériale et les conséquences sur la manière d'organiser lesnouvelles collectivités vont devenir rapidement un vrai défi.


Enfin la gestion managériale et les conséquences sur la manière d'organiser lesnouvelles collectivités vont devenir rapidement un vrai défi.

En terme de prospective au seuil de la nouvelle territorialisation, cette question dumanagement et donc de l'organisation et de la pratique des ressources humainesdevra jouer un rôle de plus en plus important dans les territoires et leurs évolutions.

L'incertitude de bouleversements qui ne manqueront pas de se produire nécessited'avoir le sens aigu d'un des éléments du management, à savoir, l'anticipation,laquelle pour être efficace et comprise doit être partagée.

Il s'agit en fait de faire preuve de ce que l'on pourrait appeler l'intelligence territorialequi doit faire acte de prospective concernant l'évolution de l'organisation territorialeFrançaise et l'évolution attendue des politiques européennes, lesquelles vont prendrede plus en plus d'importance.

Le management de demain sera celui d'un management de mutation, d'adaptabilité.Il va falloir convaincre, donner de la confiance et se garder des travers dumanagement manipulateur et circonstanciel pour ne répondre qu'à l'instant.

Tout ce qui précède signifie que plus que jamais le management public doit revenirau centre de toutes les problématiques organisationnelles des collectivitésterritoriales et plus particulièrement la fixation d'objectifs et une méthodologie quiimplique un résultat à atteindre.

Chacun a bien intégré que le contexte actuel n'est pas que conjoncturel et que dèsmaintenant nos organisations publiques vont vivre dans un environnementdurablement évolutif et ceci tant pour des motifs d'ordre politiques, économiques,technologiques et sociétales.


III – CONTRIBUTION DES ASSOCIATIONS D’ELUS SUR LAREFORME DES COLLECTIVITES LOCALES


Parce que l’accélération du temps de la décision publique nous obligeEntretien avec Alain Rousset, Président de l’Association des Régions deFrance (ARF)Pouvoirs Locaux, n° 79 IV/2008

La réforme de la décentralisation doit répondre à la question essentielle du « qui faitquoi ». Le président de l'Association des Régions de France y voit là le seul levier quipermettra à chaque échelon territorial de concentrer ses forces sur des compétencesprécises au lieu de perdre énergie et argent public dans un processus décisionnelengorgé d'interlocuteurs et de comitologie en tous genres. Si la clarification descompétences est essentielle, elle doit s'accompagner d'un dialogue renouvelé entrel'Etat et les collectivités. La parole doit circuler dans un souci de réduction du tempset du coût de la décision publique. Le modèle actuel est au bord de l'épuisement.Pour en sortir, certains outils existent comme l'expérimentation, d'autres sont àinventer : ce sont notamment ceux d'une réforme fiscale d'envergure. Le besoin dedécision publique l'exige.

Pouvoirs Locaux : Par quelle clefd'entrée souhaitez-vous voir aborder lareforme des institutions territoriales ?

Alain Rousset : La principale réforme àconduire dans notre pays est celle quipermettra de dire enfin aux Français «qui fait quoi » en matière d'actionpublique locale. Trois raisons motiventcette priorité. La première est que letemps de la décision publique est —etdevient — de plus en plus rapide. Laresponsabilité par exemple des régionspour les lycées et des départementspour les collèges a permis demoderniser de façon active et rapideles conditions de vie et de travail desenseignants et des élèves. C'est lemême effort qu'il va falloir d'ailleursfaire en ce qui concerne lesuniversités. La deuxième raison estliée au coût de la gestion publique.Savoir « qui fait quoi » signifie quenous pourrons alors concentrer nosforces sur des compétences préciseset éviter d'avoir recours à ce que l'ondénomme d'un mot barbare lacomitologie. Le processus décisionnelest trop engorgé d'interlocuteurs, decommissions et de comités. Surchaque problème, sur chaque dossier,les interlocuteurs en présencemultiplient les responsables techniques

en collectivités ou dans les services del'Etat chargés de suivre le dit dossier.Troisièmement, il faut apporter unesolution plus culturelle à la crise quetraverse l'action publique dans nossociétés. A partir du moment où trois,quatre ou cinq acteurs différents sontresponsables d'un problème, pluspersonne n'assume réellement lavision, la prospective, l'innovation,chacun attendant l'autre d'une certainemanière.Pour ce qui concerne l'Etat français, lefait de continuer à doublonner lesresponsabilités confiées auxcollectivités locales, l'empêche deconcentrer ses efforts sur sescompétences régaliennes. Dès lors, laréforme de l'Etat n'est plus qu'uneréforme liée aux contraintesbudgétaires. On l'a vu très précisémentsur la réforme de la justice — alorsmême que c'est une compétence dontles moyens devraient être développés—, où l'on assiste à la suppression destribunaux et aux difficultés liées auxprisons, à l'incarcération et àl'inhumanité aujourd'hui des peines deprivation de liberté. Il en est de mêmepour la défense du pays ; le choixd'abandonner le deuxième porte-avionn'est pas, me semble-t-il, un bon choix.Ces raisons me conduisent à penser


qu'il faut soit trouver un dispositif dechef de file bien précis, soit, si on n'yparvient pas, il faut asseoir, à travers laremise en cause de la clause généralede compétence, une définition légaledes compétences des uns et desautres. Je préférerais in fine la notionde chef de file.

Pouvoirs Locaux : La réforme de ladécentralisation pourrait se focalisersur l'articulation région-département.N'est-ce pas une façon de biaiser ledébat ?

Alain Rousset : Je crois que l'on seméprend de dire que le couple àquestionner est celui de la région et dudépartement. Bien entendu, ce coupleexiste et dans la réalité des faits, lacoopération que les régions ont avecles départements est assez fructueuseet positive. En revanche, il est vrai quele mélange des compétences allongesouvent le coût et la durée de ladécision. Cependant, les vrais couples,c'est plutôt Etat-Régions — commedans tous les pays d'Europe — lescompétences de la région étant descompétences transférées de l'Etat auxrégions. Le deuxième couple et celuidu département et des communes.Depuis les lois de 1982-83, lelégislateur a été assez logique et trèscohérent. Les compétences de larégion sont appréciées. Il reste à luidonner les moyens d'agir. Les régionsinterviennent aujourd'hui dans desdomaines ou l'absence d'interventionde l'Etat est criante : régénération desvoies ferroviaires, universités,recherche. Tout cela n'est pascritiquable pour peu qu'il y ait en faceles ressources qui correspondent. Larelation département/communes estassez cohérente : l'action sociale estpartagée, d'une certaine manière,entre les communes et le départementet l'appui, par exemple desdépartements aux actions

d'équipement des communes estnaturel.

Pouvoirs Locaux : La relationintercommunalité-communes voussemble-t-elle devoir évoluer?

Alain Rousset : Les intercommunalitésà fiscalité propre vont devoir modifierleurs modes d'élection. Je propose unmode d'élection mixte, qui soit à la foisissu du suffrage universel direct pourune partie des conseillerscommunautaires, et de représentantsdes communes, parce qu'il n'est passouhaitable de faire disparaître lacommune. Je crois aussi qu'il faut quel'Etat supprime absolument tous lesdoublons qui existent encore sur leterritoire. L'Etat, ce n'est passimplement le gouvernement. L'Etat,c'est l'ensemble des pouvoirs publics.De ce point de vue, une véritable petiterévolution est à mettre en place.Comme dans les autres payseuropéens, des relations politiquesdevraient plus spontanément se nouerentre Etat et pouvoirs locaux pourmieux décider sur ce qui se passe enmatière de développementéconomique, en matière de solidarité.Et ce dialogue-là, le système jacobincentralisé français ne le fait pasfonctionner. Le dialogue et la parole necirculent pas. Il en résulte un coût et untemps de la décision publique qui esttrop long. Regardons la criseéconomique. J'ai rencontré à mademande le Premier ministre sur ceque les régions peuvent apporter auxentreprises et sur le fait que l'onn'aggrave pas la crise financière parune crise économique. Alors que danstous les pays européens, le dialogueest constant, en France, il doit être unpeu forcé. Ce n'est pas la nature del'Etat.

Pouvoirs Locaux : Nicolas Sarkozy en2001 avançait dans nos colonnes l'idée


d'une différenciation régionale. Qu'enpensez-vous ?

Alain Rousset : Je crois qu'il disaitaussi que la réforme de l'Etat viendraitd'une avancée de la décentralisation.Je dis pourquoi pas ? Je crois d'ailleursque c'est l'esprit dans lequel PierreMauroy aborde la commissionprésidée par Edouard Balladur.Gageons que cette commissionpermette une avancée de ladécentralisation. La clarification descompétences est essentielle. Cettevolonté de vouloir « tout faire » nousamène à ne « pas faire » les chosescorrectement. Il suffit de comparer lesrésultats de ce qui est de lacompétence précise et propre — jepense aux lycées et aux collèges — àceux obtenus par le biais decompétences trop partagées où letemps de la décision publique — c'estvrai par exemple en ce qui concerne laconsommation des crédits européens—est beaucoup trop long et compliqué.

Pouvoirs Locaux : Si la volonté devouloir « tout faire » produit des effetsnéfastes, la volonté de vouloir tout fairede façon uniforme ne produit-elle pasles mêmes effets ?

Alain Rousset : L'expérimentation estune bonne chose. Mais il existe uneespèce de contradiction entre lediscours et les actes. La plupart desrégions ont demandé à êtregestionnaires des fonds européenscomme partout ailleurs en Europe. Or iln'y a qu'une région en France qui estgestionnaire des crédits européens,c'est la région Alsace. Commentexpliquer cette contradiction ? Sansdoute par une volonté de revanchepolitique après le vote de 2004. Je nevoudrais pas penser que lacommission Balladur puisse aller dansle sens de cette idée folle de « fusion—absorption » de la région par les

départements. Ce ne serait alorsqu'une façon d'éviter une déculottéeélectorale en 2010. Vouloir considérerque le même élu puisse faire valoir à lafois les exigences des son canton, —où des contraintes vont l'amener à sepréoccuper plus de son école, del'aménagement du bourg ou de lasécurité routière — et s'intéresser àdes stratégies d'innovation, derecherche et d'implantation de grandesinfrastructures, nous mène à uneimpasse. La skyzophrénie politiquen'est pas un bon remède aux maux dela France.

Pouvoirs Locaux : D'un côté, l'Etatcharge la « barque » desresponsabilités locales, et de l'autre,réduit chaque année les marges demanoeuvre fiscales en diminuant, eneuros constants, les dotations. Quesuggérez-vous en matière de relationsfinancières entre l'Etat et lescollectivités territoriales ?

Alain Rousset : Je pense qu'il fautclarifier. C'est la clarification descompétences qui entraînera laclarification des financements. Il fautque les collectivités aient desfinancements dynamiques, soit parl'intermédiaire de parts d'impôts d'Etat,soit par une autonomie financière etfiscale qui soit beaucoup plus fortequ'aujourd'hui. La région est devenuela collectivité la plus dépendante desdotations de l'Etat, et en même temps,c'est à elle qu'on demande le plus.Prenons le cas de la participation auxgrands réseaux de chemins de fer ouau plan campus, celui del'augmentation des aides pour lamodernisation économique et pourl'innovation, tout cela supposerait desressources fiscales correspondantes.La plupart des collectivités ont unversement transport, qui est unedotation liée, pour les communautésurbaines et les départements, à leurs


chantiers d'infrastructures. La régionassume aujourd'hui sur le plan desTER et sur le plan des infrastructuresferroviaires, des chargesconsidérables. Ces responsabilitéssont un des éléments de réussite duGrenelle de l'environnement sur le plandes transports. On compte plus 3o%de fréquentation des trains depuis queles régions en ont pris laresponsabilité. L'appareil ferroviaires'est modernisé à toute vitesse. Al'évidence, l'obligation qu'on eut lesrégions et le choix qu'elles ont fait demoderniser cet appareil ferroviaire necorrespond en rien, ni aux dotations del'Etat au moment de la décen-tralisation, ni aux ressources actuelles.A un moment donné, ce modèle vas'épuiser s'il n'y a pas une réformefiscale d'envergure.

Pouvoirs Locaux : Vous avez évoqué àplusieurs reprise la nécessaireaccélération du temps de la décisionpublique. Avez-vous les outils pourdécider vite ?

Alain Rousset : Chacun a ses outilspour décider mais peu sont en mesureen raison des croisements decompétences incroyables, de se doterd'une analyse technique et politique.Quand on dit « politique du logement», qui est responsable ? « Politique del'emploi », qui est responsable ?Personne et tout le monde. J'avaisproposé que les régions qui lesouhaitent, prennent en charge laresponsabilité du service public de

l'emploi, de l'orientation et de laformation. Il ne s'agissait pas de fixerla durée ou l'indemnisation duchômage mais d'assurer un rôle deproximité — qui suppose laconnaissance des besoins desentreprises ou des employeurs publicsou privés —afin de hisser lacompétence et la qualification auniveau de l'exigence des métiers. Ceservice public de l'orientation n'existepas ou peu en France. Aujourd'hui, ona voulu redonner au préfet un rôledans ce domaine-là, alors même quela région possède de plus en plus laconnaissance et les outils pour allerdans ce sens. Le deuxième exempleconcerne la gestion des fondseuropéens. Les régions, on le sait,apportent l'ensemble des contrepartiesaux fonds européens. Et bien, plutôtque de donner la totalité de la gestiondes fonds européens aux régions, —c'est-à-dire d'unifier la décision —, onpréfère mettre en place un dispositifpassant par l'Etat. Certes les bonsrapports entre les services de l'Etat enrégion et les services régionaux ypallient un peu mais est-ce pour autantpertinent ? Le temps de la décision surun euro européen est trois fois pluslong en France que dans les autrespays européens. Sans oublier que laFrance est l'un des pays où lessubventions européennes remontent leplus à Bruxelles, c'est-à-dire ne sontpas dépensés. Pour toutes cesraisons, il est urgent d'unifier ladécision.


« Nous abordons l’évaluation de la décentralisation comme desthéoriciens, là où nous devrions être des praticiens »Entretien avec Claudy Lebreton, Président de l’Association desDépartements de Frances (ADF)Pouvoirs Locaux, n° 79 IV/2008

Tant que les débats relatifs à la clarification des compétences et à la réforme de lafiscalité locale n'auront pas abouti, le président de l'Au reste favorable au maintien dela clause générale de compétences pour tous les niveaux de collectivités. Refusantde céder à ta prétention de « mettre un certain bon ordre là où tout est déjà organisé», Claudy Lebreton souhaite que soit laissé aux élus le choix de mener des politiquesdans les domaines où leurs mandants le demandent. La rénovation de la démocratiedécentralisée devrait davantage s'articuler autour d'une délimitation descompétences primaires de chaque niveau, assortie de la mise en oeuvre de schémasrégionaux pour les compétences territoriales partagées. Le président de l'ADF inciteà la prudence : « ce n'est pas le moment d'imaginer des scénarii « architecturaux »dans des bureaux d'études parisiens qui finiront par casser la France des territoires».

Pouvoirs Locaux : Êtes-vous favorableà la suppression de la clause généralede compétence? À quel niveausouhaiteriez-vous la voir maintenue?

Claudy Lebreton : Soyons précis,l'article 72 de la Constitution, quirésulte de la loi constitutionnellen°2003-276 du 28 mars 2003 stipule :« Les collectivités territoriales de laRépublique sont les communes, lesdépartements, les régions, lescollectivités à statut particulier et lescollectivités d'outre-mer régies parl'article 74. [...]. Les collectivitésterritoriales ont vocation à prendre lesdécisions pour l'ensemble descompétences qui peuvent le mieux êtremises en oeuvre à leur échelon. Dansles conditions prévues par la loi, cescollectivités s'administrent librementpar des conseils élus et disposent d'unpouvoir réglementaire pour l'exercicede leurs compétences. » Ce sont cesprincipes auquel nous faisonsréférence lorsque nous évoquons la «clause générale de compétence » et lalibre administration des collectivités.Personnellement — et je sais que les

présidents de Conseils généraux sontunanimes sur ce sujet — je suisfavorable au maintien de la clausegénérale de compétences pour tousles niveaux de collectivités, et cela tantque les débats relatifs à la clarificationdes compétences et à la réforme de lafiscalité locale n'auront pas abouti.C'est pour le moment la seule solutionà même de garantir le respect desparticularismes territoriaux.Pourquoi garder ce principe structurantde notre démocratie décentralisée?Parce que cette clause permet auDépartement de jouer son rôled'aménageur du territoire, dans lecontexte d'un désengagement massifde l'État et d'une restructurationaccélérée de ses servicesdéconcentrés. Force est de constaterque le Département n'est passeulement le garant des solidaritéssociales mais aussi le garant dessolidarités territoriales. Dans bien desterritoires, le département est lapremière puissance publique, entermes de capacités financières et desolidarité à l'endroit des zones ruraleset des petites villes. La réalité de


certains territoires oblige ledépartement à mettre en place tellepolitique, alors que dans d'autresendroits ce n'est pas nécessaire. Unexemple : un département qui n'a pasd'enseignement supérieur, nid'université, a l'obligation de s'y investirpour le développement économique deson territoire. Supprimer la clause estune idée simple qui répond mal et tropvite à des questions complexes en lienavec la spécificité des territoires.

Pouvoirs Locaux : Faut-il rompre avecla méthode dite des blocs decompétence ? Doit-on revenir sur leprincipe constitutionnel de non tutelled'une collectivité sur l'autre, ensystématisant une fonction de chef defile pour chaque ensemble decompétences?

Claudy Lebreton : « Rompre », «revenir », « systématiser », autant d'apriori qui ne répondent pas aux enjeuxde la réflexion sur l'organisationterritoriale de la République. La vraiequestion qui se pose à nous est cellede la lisibilité, ou plutôt de l'efficacitédans la lisibilité de l'action descollectivités locales. Cette question estau coeur même de la questiondémocratique. Dans ce débat, nousabordons cette évaluation de ladécentralisation comme desthéoriciens, là où nous devrions êtredes praticiens. Je le rappelle souvent,la décentralisation, c'est l'acceptationde la différence. La diversité est unedynamique des territoires. Il n'y a pasde nécessité à mettre un certain « bonordre » là où tout est déjà organisé. Ilfaut laisser aux élus le choix de menerdes politiques dans les domaines oùleurs mandants, les habitants, ledemandent. Il n'y a pas deconcurrence entre les différentsexercices de la clause générale, maisune régulation par les contrats, leschefs de filat et les financements.

Renoncer à tout cela reviendrait à ungrand bon en arrière, cela rétablirait defait des tutelles, entre l'État et lescollectivités territoriales, mais aussientre ces dernières. Or un desprincipes constructeurs de ladécentralisation de 1982 fut,souvenez-vous, la suppression detutelles. Les collectivités territorialessont désormais adultes, elles ont 26ans, elles sont fortes, vives, et pleinesd'avenir.Dans ces conditions, les dispositionsles mieux à même de répondre àl'enjeu de la rénovation de notredémocratie décentralisée doivents'articuler autour de la clarification descompétences, à partir descompétences primaires. Je pense eneffet pour ma part qu'il faut déjàdélimiter les compétences primairespour chaque niveau et notammentcelles qui, aujourd'hui sont avérées.Par exemple, il est clair que toute lacompétence « formationprofessionnelle » doit revenir auxRégions, comme l'« action sociale »aux Départements. L'exercice est plusdélicat pour les compétencespartagées telles que la culture, lesport, la jeunesse et bien sûr ledéveloppement économique. Pourtraiter cette question du partage descompétences, je propose de réfléchir àla mise en oeuvre de schémasrégionaux des compétencesterritoriales partagées.Ces schémas seraient négociés entreles collectivités territorialesappartenant à un même espacerégional sous l'égide d'une conférencerégionale présidée par l'un des élus(un maire, un président de conseilgénéral ou de conseil régional)désigné par ses pairs. Ainsi, nousn'aurons pas le même schéma partout,mais originalité oblige, chaque territoireimaginerait le sien. Ainsi, sans tomberdans l'élaboration de « tutelles » entrecollectivités, nous pourrions aboutir à


des notions de chef de filat, négociéeset acceptées.Enfin, il ne faut pas oublier d'introduirel'État dans ce débat. En effet, l'État aeu tendance à garder des servicesalors même qu'il a transféré laresponsabilité de la politique,accentuant ainsi la confusion dans tarépartition des compétences et dansl'exercice de celles-ci. Il subsiste tropde doublons administratifs entre l'Étatet les collectivités.

Pouvoirs Locaux : Pensez-vous que letemps est venu de donner auxintercommunalités une dimensionpolitique? Est-il pertinent de leurassurer une réelle légitimitédémocratique?

Claudy Lebreton : Vrai débat, maisayons conscience de l'enjeu. Veut-oncréer un quatrième niveau decollectivité ou bien veut-on remplacerle niveau communal par le niveauintercommunal? Toute laproblématique est là, car assurerl'élection au suffrage universel directdes élus communautaires reviendraitmécaniquement à cela. Bien sûr qu'ilserait naturel que des établissementspublics dont les compétences, lebudget, les projets dépassent souventceux de leurs communes supportssoient « légitimés ». Mais les éluscommunaux et les citoyens y sont-ilsprêts? Ce qui est certain, c'est que leniveau commune-intercommunalitédoit être précisé. Il y a une réflexion àmener sur la taille des communes, surle périmètre des intercommunalités,sur les compétences transférées, surl'obligation aussi d'intégrer ou non unEPCI à fiscalité propre pour chaquecommune. Autant de questions, qui nedoivent pas être traitées séparément.En outre, il existe un lien fort entre lesélus communaux et les citoyens. Celien, pourrait s'étendre au niveau del'intercommunalité, à la condition que

des réponses soient apportées auxinterrogations qui prévalentactuellement : quelle est lacirconscription électorale (la commune,l'intercommunalité) ? Toutes lescommunes seront-ellesobligatoirement représentées? Undispositif du type de celui qui prévaut àParis, Lyon et Marseille peut-il êtreétendu à l'ensemble desintercommunalités de France? etc.L'intercommunalité est probablement àun tournant de son existence, unenouvelle étape doit être franchie. Maiselle doit l'être dans la clarté et latransparence, avec les communes,avec les élus locaux, avec les citoyens: les conditions de la légitimitédémocratique des assembléescommunautaires et de leurs exécutifsen dépendent.

Pouvoirs Locaux : Faut-il envisagerune contractualisation des relationsentre la région et le département?Faut-il y préférer une délégation descompétences de l'un vers l'autre, voireune intégration progressive du couplerégion-département?

Claudy Lebreton : La contractualisationentre collectivités, la délégation decompétences, ce n'est pas la mêmechose que la hiérarchisation desniveaux et encore moins leur fusion.Le département a un coeur de métier,la solidarité, acquise ces dernièresannées, et ni les communes ni lesrégions ne peuvent reprendre cescompétences. C'est un savoir faire,des dispositifs publics complexes, despartenaires associatifs, des corps demétiers sensibles, avec des médecins,des assistants sociaux, etc. À l'inverse,les départements ne peuvent pas et nesavent pas s'occuper de formationprofessionnelle, ce n'est pas leur «métier ».Des compétences sont néanmoinscomplémentaires, et partagées,


souvent ces politiques sont menéesconjointement entre collectivités, auplus grand bénéfice des personnes quien ont besoin. Et déjà, sur lesterritoires des conventionnements sontpassés, des délégations decompétences sont opérées et souventcela fonctionne très bien. Faut-il casserces dynamiques et parler dehiérarchisation, de fusion ?Je n'y crois pas et je pense que celaserait mettre à mal les principes denotre décentralisation.Je pense que l'Histoire retiendra quel'une des plus grandes réformesengagées dans ce pays depuis unquart de siècle aura été ladécentralisation. Nous avons vécu desannées dans un État fortementcentralisé, il le demeure encore, unpeu trop. Cette décentralisation, enpariant sur les capacités d'innovationdes élus locaux, depuis 26 ans, adécuplé l'imagination et l'efficacité del'action publique à des coûts maîtrisés.Ce n'est pas le moment d'imaginer desscénarii « architecturaux » dans desbureaux d'études parisiens qui finirontpar casser la France des territoires.Le génie public local n'a pas fini devous étonner, il ne faudrait pas que lesprojets de réforme de l'architectureterritoriale de la République viennent lebrider.

Réforme des collectivités localesMotion des 102 Présidents desConseils généraux

- Les collectivités localesrelèvent de la Constitution. A

l'heure où le Parlement voitson rôle renforcé par larécente réforme desinstitutions de la République,les Présidents rappellent quela réforme de l'administrationterritoriale relève dulégislateur, qui ne peut enêtre dessaisi, et n'appartientpas à l'initiative exclusive dupouvoir exécutif.

- La réforme des collectivitéslocales nécessite un travailapprofondi de réflexion, quis'inscrit dans le temps.

- Les Présidents de conseilsgénéraux s'exprimerontunanimement, toutessensibilités politiquesconfondues, la réforme desinstitutions locales relevantdes grandes réformesnécessitant un consensus.

- Le préalable à toute réformeest une réelle clarificationdes compétences. Elleconcerne des relationsmodernisées entre l'Etat etles collectivités locales, etentre les différents niveauxde collectivités locales.

- Toute réforme del'architecture des collectivitéslocales doit être menéeconjointement avec uneréforme de la fiscalité locale,sans laquelle elle resteraitlettre morte.


Assemblée des Départements de FranceNote relative aux enjeux financiers d’une éventuelle fusionDépartements-RégionsAccompagnement à la réflexion sur les impacts financiers d’une réformede l’organisation territoriale, ADF

La fusion des Départements et des Régions -parfois des Départements aveccertaines grandes structures intercommunales telles que les communautésurbaines- est régulièrement présentée comme un vecteur de rationalisation de ladépense publique locale, véritable gisement d’économies constituant un levierefficace pour dégager de nouvelles marges de manoeuvre financières dans unsecteur qui peine à trouver de nouvelles voies pour financer une demandecroissante des usagers-administrés, et financer le développement de nouvellescompétences régulièrement transférées par l’Etat.Conformément à la demande de l’ADF, la présente note se propose d’examinercette hypothèse sous le seul angle de la rationalisation des moyens. L’analyse de lapertinence, de l’efficacité ou de l’efficience de l’action publique locale dans un cadrede structures départementales et régionales fusionnées, mériterait d’être réaliséeparallèlement de façon attentive.L’hypothèse par laquelle la fusion Départements-Région constitue un vecteursignificatif d’économies sous-tend l’assertion par laquelle l’organisation actuelle estgénératrice de surcoûts. Nous nous attacherons à évaluer la validité de cettepremière hypothèse (1) avant d’examiner les conséquences possibles -positives ounégatives- d’un mouvement de fusion entre Départements et Régions (2) et deformuler des axes de réflexions opérationnelles pour atteindre l’objectif fixé par legouvernement de rationalisation de la dépense publique du secteur public local (3).

1Des « surcoûts » liés à l’organisation territoriale actuelle existent indéniablement.Comme le relève de nombreux rapports, la quasi-totalité des politiquespubliques fait l’objet de financements ou d’interventions croisées entre lesdifférents acteurs publics (collectivités locales, Etat, Europe, organisationspubliques). Cette organisation est souvent pointée du doigt commegénératrice de surcouts tout en rappelant que ceux-ci «n’ont jamais étésystématiquement inventoriés et chiffrés»33.Cependant, en limitant le champ de la réflexion au périmètre desDépartements et des Régions, l’analyse montre que les surcoûts potentielsconcerne une assiette relativement étroite au regard de la dépense totale(1), et que ces chevauchements de compétences sont liés à l’existence definancements croisés souvent initiés par l’Etat lui-même (2), les surcoutstrouvant probablement plus leur origine dans l’enchevêtrement descompétences que dans l’articulation des institutions départementales etrégionales (3).

33Rapport du groupe de travail présidé par le Sénateur A.Lambert, « Les relations entre l’Etat et les collectivités territoriales », novembre

2007


1.1 La répartition des compétences entre Régions et Départements limitel’assiette dessurcoûts.L’analyse de la répartition des compétences entre les Départements et lesRégions démontre que les compétences partagées sont en fait relativementlimitées en valeur. En effet l’analyse de la traduction financière desinterventions des Départements et des Régions démontre que sur un totald’environ de 91 milliards d’ Euros de dépenses réelles34, seuls environ 20%sont consacrés à des champs réellement mixtes entre Départements etRégions. En effet, les compétences les plus lourdes ne sont que peu, voirepas du tout, partagées entre Départements-Régions. Ainsi en est-il dudomaine « social » ou de la compétence « Incendie et secours » pour citerparmi les plus significatives et les moins contestables. De même si lescompétences « Enseignement » ou « Transport » semblent effectivementpartagées entre les deux collectivités locales, le partage s’opère par unfractionnement relativement clair et limite donc la portée des surcouts auseuls moyens de coordination, de pilotage, de gestion ou de suivi-évaluation.A titre d’exemple le nombre d’ATE en poste dans les collèges ou les Lycéesne sera que faiblement impacté par une fusion Départements-Régions, demême les compétences Transports de la Région et du Département portentsur des moyens et des publics très différents.

Ainsi l’assiette des dépenses « rationalisables » se limite: aux fonctions d’administration générale (gestion des institutions

départementales et régionales, gestion de l’assemblée et des élus,directions générales, fonctions supports). Ces fonctions représentent uneassiette globale d’environ 4 Milliards d’ Euros ;

aux charges liées aux moyens de coordination, évaluation, contrôlesur certaines compétence clairement partagées mais de mêmenature (transports, éducation) ;

aux charges liées à quelques domaines de compétenceseffectivement conjoints (Culture, Sports et loisirs, jeunesse,aménagement et environnement, développement économique...) nonseulement entre Départements et Régions mais aussi avec les structuresintercommunales ou communales. L’action des départements et desrégions dans ces domaines relèvent pour l’essentiel de subventions defonctionnement ou d’investissement. A politiques constantes,l’assiette globale des dépenses « rationalisables » est liée aux seulsmoyens d’instruction, de coordination et de suivi des actionsréalisées. Ainsi l’assiette globale à ce titre peut être évaluée en premièreapproche à un maximum de 2 Milliards d’Euros.

Au total l’assiette maximale des dépenses « rationalisables » pourraitse limiter à environ 6 milliards pour un total de dépenses de 91milliards d’Euros. En supposant que la fusion Départements-Régionspermettrait de diminuer les couts de gestion de 10% (ratio souvent admis

34 Source : compte des départements et régions 2006, Ministère du Budget et des comptes publics. (cf. tableau enannexe). Dans la présente note les dépenses réelles regroupent les dépenses de fonctionnement, et d’investissementà l’exclusion des dépenses d’ordre et celles relatives au remboursement de la dette


dans les projets de restructuration-fusion), l’enjeu des surcoûts actuels nesaurait excéder 600 millions d’Euros par an, soit moins de 0,7 % de ladépense totale consolidée des départements et régions.

1.2 Les surcoûts sont liés, pour une part significative, à l’existence definancements

croisés entre structures, dont l’Etat lui-même est l’un des acteurs majeurs.Si les Départements et Régions ont souvent mis en place des dispositifscontractuels qui s’entrecroisent (contrats territoriaux, politiques d’aides à lacréation d’équipements publics, structures d’animation dans les domaineséconomiques et touristiques,...), de nombreux financements croisés restent àl’initiative de l’Etat : soit directement par l’intermédiaire des politiques contractuelles (Contrats

de projets par exemple) ou ses interventions dans le cadre dufinancement de grands équipements structurants (TGV, Equipementculturel ou sportif d’envergure nationale, ...) ;

soit indirectement par les effets induits de l’exercice conjoints decompétences :

entre collectivités. A titre d’exemple citons les équipementssportifs souvent financés conjointement dans le prolongement dela compétence « Enseignement » par la Région et le Département;

entre les collectivités et l’Etat, lequel conserve non seulement unecapacité à imposer aux collectivités locales des mesures qu’ellesdevront mettre en oeuvre (pouvoir normatif) mais conserve aussidans la totalité des compétences des dispositifs d’interventions. Atitre d’exemple, une étude réalisée par KPMG à l’échelle d’uneRégion35 a ainsi permis de mettre en évidence l’implication del’Etat dans les financements croisés sur le champ de l’actionculturelle. Cette étude a permis de mesurer que l’Etat représentaitprès de 20% des dépenses de fonctionnement réalisées sur leterritoire et contribuait autant à l’existence de financements croisésque le Département ou la Région.

1.3 Des surcouts dont la mesure ne saurait se limiter au coupleDépartement-Région mais suppose une réflexion sur le partage descompétences entre collectivités d’une part mais aussi entre lescollectivités et l’Etat d’autre part.L’analyse précédente permet de mettre en évidence que si l’existence de «surcouts » liés à l’organisation territoriale actuelle est effectivement probable,l’enjeu ne repose pas tant sur la fusion des institutions départementales etrégionales que sur la clarification des modalités de partage des compétencesentre acteurs publics en intégrant les services de l’Etat dans le périmètre dela réflexion. Ainsi les compétences exercées conjointement mériteraientd’être limitées à un nombre restreint d’acteurs publics (cf. 3ème partie de laprésente note).

2 Les enjeux financiers de la fusion Département - Région

35 Etude relative aux dépenses culturelles des différents acteurs publics en Région Pays de la Loire – Région des Pays de laLoire / DRAC des Pays de la Loire (2004)


L’évaluation des facteurs pouvant générer des surcouts dans la situationactuelle permet d’émettre l’hypothèse d’un faible rendement financier à courtterme d’une fusion entre les institutions départementales et régionales et degains peu significatifs à long terme (1), mais qui pourrait se traduire par descouts induits réels à très court terme (2).

2.1Des gains financiers faibles à court terme, peu significatifs à long terme...Le périmètre des moyens sur lesquels des gains peuvent semblerenvisageables est relativement faible et concerne pour l’essentiel lesfonctions d’administration générale (gestion des institutions départementaleset régionales, gestion de l’assemblée et des élus, directions générales,fonctions supports) ou les fonctions de coordination opérationnelle despolitiques et dispositifs d’intervention (exercice conjoint de compétences).Contrairement aux mouvements de même nature dans les groupes privés, larationalisation de ces moyens semble difficile à mettre en oeuvre à courtterme : l’allocation des ressources humaines ne pourra être réévaluée qu’en

intégrant la contrainte liée à la pyramide des âges des collectivitésconcernées ;

les moyens techniques et logistiques ne pourront, en conséquence, êtreajustés qu’ à l’issue de cette période ;

seule, la rationalisation du fonctionnement des assemblées pourraintervenir à très court terme mais elle ne représente qu’une part infime dubudget consolidé des Départements et Régions.

2.2 ...A contrario, la fusion pourrait se traduire par des couts induits réels -et peuproductifs - à court terme !L’expérience des transferts de compétences intervenus dans le cadre dudéveloppement des structures intercommunales ou, plus récemment, dans leprolongement des différents transferts de l’ Etat vers les Départements etRégions démontre l’existence d’un certain nombre d’effets qui, s’ils setraduisent souvent par une amélioration qualitative du niveau de servicepublic rendu, se soldent financièrement par une progression des dépenses.Moins que l’expression d’une volonté politique, cette progression desdépenses est le plus souvent la résultante d’effets mécaniques auxquels ilsemble difficile de résister : Des effets d’alignements « structurels » qui conduisent le plus souvent

à un alignement par le haut. Ainsi par exemple en est-il des enjeux liés àl’uniformisation des conditions de travail et de rémunération des agentstransférés au sein d’une même collectivité : régime indemnitaire, temps detravail, action sociale,... sont autant de paramètres qui créent despressions fortes à la hausse des charges. A titre illustratif une hausse de1% des charges de personnel représente 80 millions d’ Euros par an.

• Des risques d’alignements « politiques ». De la même façon, lesdifférentes collectivités territoriales ont mis au point des dispositifsd’intervention qui peuvent varier plus ou moins significativement (aidesociale facultative, soutien aux territoires, dotations des EPLE, politiquesde soutien aux territoires,...). Dans une première étape, il pourrait être


difficile, voire totalement impossible de modifier les dispositifsd’intervention qui pourront tendre, au moins dans un premier temps, às’aligner par le haut avant de pouvoir être réévalués dans une deuxièmeétape.

L’impact de ces effets d’alignement serait relativement facilementévaluable sur la base de quelques cas concrets de Régions etDépartements.

Au-delà de ces effets d’alignement facilement identifiables, l’expérience desrapprochements de structures démontrent également l’existence de coutscachés tels que la nécessité de faire émerger des niveaux intermédiaires demanagement opérationnel et/ou territorial pour répondre au double enjeu dela proximité vis-à-vis des agents et des administrés, usagers des servicespublics.

2.3 Au final, une opération qui pourrait se traduire par des coutssupplémentaires ou, ad minima, par une relative neutralité financièrepour les départements et régions.A la différence des expériences des rapprochements-fusions dans lesstructures privées, le profil de la fusion Départements-Régions pourraitprésenter le profil ci-après. Néanmoins seule une simulation sur la base dedeux ou trois territoires permettrait de valider la forme exacte du profilprobable

3Face à l’impossible « statu quo », quels axes de réflexions privilégier ?Si la fusion Départements-Régions ne semble pas répondre, au moins dupoint de vue financier, et sous réserve d’une simulation fondée sur des casconcrets, au besoin de rationalisation de l’organisation territoriale quels axes


de réflexions privilégier dans une situation ou le statu quo semble impossibletant est forte l’attente de clarification et de simplification de l’organisationterritoriale non seulement entre collectivités locales mais également avec lesservices de l’Etat.La clarification des blocs de compétences mais aussi des modes degouvernance territoriale semble se dégager comme de réels vecteurs,non plus de seule optimisation financière, mais d’efficacité etd’efficience.Plusieurs pistes peuvent être examinées, sans exclusive les unes parrapport aux autres. Ainsi la clarification des blocs de compétencespourrait se traduire par :

une limitation des compétences conjointes, c'est-à-dire exercéespar plusieurs structures, à un nombre limitatif d’acteurs publics(exemple : le domaine social ne pourrait être partagé qu’entre lacommune -ou un EPCI- et le département à l’exclusion de l’Etat enqualité d’opérateur) ce qui conduirait par ailleurs à limiter trèssignificativement les financements croisés ;

une réunification des compétences partagées, notamment pourbénéficier des effets de mutualisation et d’optimisation sur un ensemblede métiers homogènes (exemple : compétences éducation et transportsentre Départements et Régions) ;

la mise en oeuvre opérationnelle du principe de chef de file quipermettrait à une collectivité de disposer d’une réelle prérogatived’organisation de l’action dans un domaine de compétences donné touten lui permettant de déléguer tout ou partie de cette compétence à unestructure de niveau infra sur la base contractuelle (exemple :organisation intercommunale, possibilité de déléguer la gestion du RMIpour un département) ;

une mise en cohérence « obligatoire » des autres institutions aveccette nouvelle organisation territoriale (services déconcentrés del’Etat, organismes consulaires, organismes « institutionnels » publics oumême associatifs : Pays, Pays touristiques, Parcs naturels...).

Cependant, pour être réellement opérante, cette clarification des blocs decompétences, dont le principe et la méthode ne pourraient être définis que dans lecadre d’une nouvelle étape de décentralisation, ne peut se traduire uniformémentsur le territoire national tant sont réelles les disparités territoriales. Ainsi, cettenouvelle répartition pourrait être initiée :

soit par une phase d’expérimentation après que l’Etat ait fixé le cadre(définition des chefs de file, principes de limitation des compétencesconjointes,...);

soit, de façon plus incitative, par une phase de concertation limitéedans sa durée au sein de chacun des territoires régionaux (conférencedes exécutifs) pour fixer le cadre conventionnel de partage descompétences.


« Nous avons besoin d'une nouvelle division du travail territorial »Entretien avec Daniel Delaveau, président de l'Assemblée desCommunautés de France (AdCF)Pouvoirs Locaux, n° 79 IV/2008

S'appuyant sur les articulations étroites qui lient aujourd'hui les communes et leurscommunautés, Daniel Delaveau s'interroge : pourra-t-on aller aussi loin quel'intercommunalité pour penser l'articulation des départements et des régions ?Convaincu que ce qui pose problème, c'est sans doute moins le nombre de nosniveaux administratifs que la faiblesse de leur coordination, le président de l'AdCFpartage les propositions de la Commission présidée par Jean-Luc Warsmann, quiimagine des fusions institutionnelles horizontales ou verticales à travers des options« à la carte ». Quant à la dimension politique de l'intercommunalité, Daniel Delaveausouhaite que l'on avance vite, et même au plus tôt, pour modifier la donne avant2014 et adopter des mécanismes directs de désignation des élus communautaires.Peu favorable à la transformation des intercommunalités en collectivités de pleinexercice, l'AdCF préfére qualifier ces institutions émergentes par un nouveau statutde « communauté territoriale ».

Pouvoirs Locaux : Êtes-vous favorableà la suppression de la clause généralede compétence ou à sa limitation àcertaines collectivités?

Daniel Delaveau : Le moment est eneffet venu de s'interroger sur la clausegénérale de compétence. Notreorganisation territoriale décentralisée apour spécificité de combiner unnombre important d'échelonsinstitutionnels dotés d'une compétencegénérale et d'un pouvoir fiscal propreavec un principe de non-tutelle d'unéchelon sur un autre. Cette situationest de moins en moins compatibleavec l'approfondissement de ladécentralisation.L'Assemblée des Communautés deFrance (AdCF), à travers Marc Censi,avait plaidé auprès d'Alain Lambert,lors de la préparation de son rapport,pour la réservation de la clause decompétence générale au seul niveaude proximité, à savoir le bloccommunes-intercommunalité. Notrerécent congrès de Montpellier, enoctobre 2008, a confirmé cetteposition. Le « bloc local » est l'échelle

de mise en oeuvre de la plupart despolitiques publiques, même lorsqu'ellessont conçues et financées par lesniveaux supérieurs; il est logique qu'ilsoit habilité à s'emparer de ['ensembledes affaires locales. En contrepartie depérimètres d'intervention plusstrictement définis, il serait enrevanche cohérent d'accepter lerenforcement des capacités decoordination des départements et desrégions dans leurs domaines deresponsabilités et leurs « coeurs demétier ». La notion de « chef de file »est aujourd'hui théorique et inopérante,vidée de substance juridique par leprincipe de non-tutelle. Nous sommesen présence d'une sorte d'oxymoreconstitutionnel. Il faudra choisir entreces principes, ou les réinterpréter.De fait, c'est sans doute moins lenombre de nos niveaux administratifsqui pose problème que la faiblesse deleur coordination. Les communes etleurs communautés sont les seules àêtre aujourd'hui liées par desarticulations étroites, à la foisinstitutionnelles, administratives etfinancières. Même s'il est perfectible, ilest intéressant de voir que ce couple


institutionnel inspire aujourd'hui uncertain nombre de réformesadministratives ; je pense au projet deréforme hospitalière et au rapport deGérard Larcher qui l'a préparée, maisaussi à la réforme en gestation duréseau des chambres de commerce.Pourra-t-on aller aussi loin quel'intercommunalité pour penserl'articulation des départements et desrégions ? Cela n'est pas sûr, mais il estpossible d'avancer dans cettedirection. Le principe qui voudrait quedans un domaine donné, un seul desdeux niveaux soit en capacité d'agir,serait déjà un progrès. La déclinaisonde ce principe pourrait s'envisagerd'ailleurs différemment selon lespolitiques et selon les territoires. Lelégislateur pourrait définir les autoritésorganisatrices des différentespolitiques publiques, tout en leshabilitant à déléguer certaines de leursprérogatives ou de leurs moyens àd'autres échelons. Cela fonctionnedans le domaine du transport. Cettesubsidiarité fonctionne également ausein du couple commune-intercommunalité.

Pouvoirs Locaux : Faut-il tendre versune intégration similaire du coupledépartement-région ou procéder pardes délégations contractuelles?

Daniel Delaveau : Au-delà de lacoordination par contrat, le degréd'intégration entre départements etrégions pourrait connaître desadaptations d'une région à l'autre. Lecontexte des régions mono-départementales d'Outre Mer n'est pascelui des régions à six ou huitdépartements de métropole. De même,la région Ile-de-France pourrait êtredotée d'une gouvernanceinstitutionnelle différente de celle del'Auvergne ou de la Bretagne. Lepouvoir d'expérimentation reconnu parla révision constitutionnelle de 2003,

ainsi que la notion de collectivitésingulière, méritent d'être aujourd'huiutilisés. L'Assemblée descommunautés de France est trèssensible à ces facultés d'adaptationinstitutionnelle à notre diversitégéographique. C'est ce qui a permis lesuccès de l'intercommunalité. Nousavons en France d'une part créé descatégories juridiques répondant auxspécificités de nos territoires maisnous avons également su offrir descapacités d'auto-organisation auxacteurs locaux dans le choix descompétences, des régimes fiscaux,des périmètres. Cette « géométrievariable » a été payée de succès, sansêtre incompatible avec des principescommuns. Les propositions du récentrapport du président de la Commissiondes lois de l'Assemblée nationale,jean-Luc Warsmann, vont dans le bonsens à cet égard en imaginant desfusions institutionnelles horizontales ouverticales à travers des options « à lacarte ».

Pouvoirs Locaux : Faut-il rompre avecla théorie des « blocs de compétence »?

Daniel Delaveau : Cette logique amontré ses limites. Certainescompétences ou procédures répondentbien à une logique d'attributionexclusive. On sait clairement de quirelèvent les plans locaux d'urbanisme,les transports express régionaux ou lagestion du Rmi. Les choses secompliquent néanmoins lorsqu'il s'agitde piloter des politiques publiquescomplexes et composites. Lespolitiques de la ville ou du logement,l'environnement, l'action économique,l'aménagement de l'espace... sont desdomaines tiraillés par une multituded'intervenants, de procédures et definancements. Longtemps présentéecomme le parangon de la clarificationréussie, même la répartition des


collèges et des lycées entre lesdépartements et les régions montreaujourd'hui clairement ses limites pourconcevoir une véritable politiqueéducative intégrée, gérer les citésscolaires ou optimiser l'affectation desagents Tos.De fait, il faudrait partir de la substancemême des politiques publiques,identifier d'un côté celles qui répondentà des compétences d'attribution etpeuvent faire l'objet d'une affectationexclusive, tout en recensant parailleurs celles qui gagneraientdavantage à la définition de « chefs defile » ou d'« autorités organisatrices »chargés de définir les règles du jeumême lorsque la mise en oeuvrecontinue de relever de plusieursinstitutions.Nous avons besoin d'une nouvelledivision du travail territorial. Et il faudraimpérativement intégrer à [a réflexionl'évolution du rôle de l'État qui, àtravers ses services déconcentrés et lepouvoir normatif des administrationscentrales, demeure très présent dansles champs de compétencesdécentralisés. Nous connaissons tousles excès des financements croisésauxquels conduit l'interventionsimultanée de 4 ou 5 acteurs publics,mais il faut également évoquerl'enchevêtrement des pouvoirsréglementaires des collectivités et del'État. La simplification ne doit pas êtremotivée par la seule question de lamaîtrise des dépenses publiques. C'estl'efficacité des politiques et la lisibilitéde nos responsabilités respectives quisont en cause.

Pouvoirs Locaux : Pensez-vous que letemps est venu de donner àl'intercommunalité une dimensionpolitique?

Daniel Delaveau : L'intercommunalités'est déjà dotée d'une dimensionpolitique évidente puisqu'elle devient

l'échelle de définition des grandesoptions stratégiques d'un territoire etl'autorité organisatrice de servicespublics essentiels.Les renouvellements des instancescommunautaires, au lendemain desélections municipales, ont bien montrél'importance que leur accordaient lesnouveaux élus. Dans le même temps,cette nouvelle dimension politique n'apas encore pleinement trouvé satraduction devant les citoyens et lesélecteurs. Une occasion a sans douteété manquée avec les scrutins de2008.Il faudra avancer vite, et même au plustôt, pour modifier la donne avant 2014et adopter des mécanismes directs dedésignation des élus communautaires.Le projet de loi de modernisation de ladémocratie locale, préparé par AlainMarleix, propose à cette fin d'instaurerun mode de scrutin inspiré de la loiPML, ce qui donne suite auxpropositions de l'Assemblée desCommunautés de France même sinous savons que cela ne répond pas àtoutes les questions posées. Ce modede scrutin, assorti de l'extension duscrutin de liste à une majorité decommunes, représentera un progrèsen dotant les élus communautairesd'une légitimité directe qui seraconnexe de leur mandat municipal.Certains de nos collègues craignent audemeurant que ce système n'offre pasdes gains suffisants en termes delisibilité de l'intercommunalité, même sichacun s'accorde pour qu'elle demeureancrée dans le substrat descommunes. La seule manière d'allerplus loin qu'un scrutin de type PMLserait soit de proposer unecomposition mixte des assembléesintercommunales, avec deux types decollèges, soit de n'élire au suffrageuniversel direct, à l'échelle d'unecirconscription intercommunale, que leseul exécutif de la communauté.L'Institut de la décentralisation s'est


prononcé en faveur de cette option.Notre ami Jean-Pierre Balligand adéposé une proposition de loi en cesens. Cela fait partie des pistessérieuses de réflexion mais elle poseplusieurs questions. Une telle optiondevrait-elle être généralisée à toutesles intercommunalités ou seulementaux plus intégrées? Avec une carte del'intercommunalité inachevée et despérimètres encore instables, amenés àévoluer, ne risquerait-on pas de voirles considérations électoralistesl'emporter sur les critères decohérence géographique? Enfin,l'élection directe de l'exécutifcommunautaire voire du seulprésident, imposerait de repenser la «gouvernance » du modèleintercommunal français. Commentsurmonter les éventuels conflits en casde cohabitation par exemple? Ou entrele maire de la ville centre et leprésident de la communauté, s'ils sontdotés tous les deux d'une légitimité demême nature? Ces questions méritentd'être approfondies.

Pouvoirs Locaux : Cela doit-il conduireà transformer les intercommunalités encollectivités de plein exercice?

Daniel Delaveau: L'élection directe desconseillers communautaires peuttendre dans ce sens mais il n'est passouhaitable d'intercaler une nouvellecollectivité de plein exercice au sein denotre millefeuille. L'intercommunalitéprocède d'un dédoublement de lacommune et en reste l'émanation.Communes et communautés doiventêtre pensées en symbiose. De fait, lacollectivité territoriale qui est en traind'émerger, c'est ce « bloc local »,déployé à deux échelles, de caractèrefédéral. Nous devons également bienmesurer les souplesses que nousconfère le statut d'établissement publicpour faire du « sur-mesure » etpermettre des adaptations locales. Unstatut de collectivité imposerait uneuniformité beaucoup plus grande desinstitutions intercommunales. L'AdCF aproposé en fait un nouveau statut de «communauté territoriale » pour qualifierces institutions émergentes.

Conseil d'administration de l'AdCFLes membres du nouveau bureau exécutif (octobre 2008)

- Daniel Delaveau, Président,- Michel Piron, président délégué en charge des territoires ruraux et périurbains,- Gérard Gouzes, président délégué en charge des pôles d'équilibre »(intercommunalités des petites villes et villes moyennes),- Charles-Eric Lemaignen, président délégué en charge des métropoles,- Dominique Braye, secrétaire national chargé des relations de l'AdCF avec leParlement,- Jo Spiegel, secrétaire national chargé de la coordination des travaux de l'AdCF surla décentralisation.


40 propositions pour la réforme de nos institutions territorialesAssemblée Des Communautés de France, ADCF

Lors de sa 19ème convention nationale de Montpellier, les 9 et 10 octobre 2008,l'Assemblée des Communautés de France (AdCF) a appelé à une profonde «réorganisation territoriale des pouvoirs » visant à clarifier les responsabilités et àapprofondir la décentralisation.

Elle s'est félicitée de l'engagement d'une réflexion nationale sur ce sujet tout enexprimant sa volonté de ne pas voir différer des réformes urgentes, largementpréparées par trois années de concertation, et notamment leur « volet local » relatifau bloc communes-intercommunalité, largement traité par l'avant-projet de loi sur lamodernisation de la démocratie locale dont l'AdCF soutient activement les objectifs.

Conduite par le Comité de réforme des collectivités locales présidé par l'ancienPremier ministre Edouard Balladur, cette réflexion nationale se prolonge égalementdans le cadre de la mission sénatoriale constituée à l'initiative de Gérard Larcher.Elle bénéficie des éclairages apportés par le récent rapport de la missiond'information de la commission des lois de l'Assemblée nationale (rapportWarsmann) mais aussi du rapport d'Alain Lambert consacré l'an passé à laclarification des relations Etat-collectivités ; deux rapports dont l'Assemblée desCommunautés de France a très largement soutenu les orientations générales etconclusions.

La présente note synthétise, à travers 40 propositions concrètes, les positionsexprimées par l'Assemblée des Communautés de France à travers son Livre blancde l'interconnnunalité (publié en 2007), et actualisées ces derniers mois (travauxde l'université d'été de ses instances nationales des 25-26 juin 2008 et de la 19èmeconvention de Montpellier, 9-10 octobre 2008). Ces propositions s'appuientégalement sur :

- les rencontres régionales des présidents de communautés qui se sonttenues depuis juin 2008 dans le cadre du « Tour de France des régions »organisé par l'AdCF.

- les résultats de l'enquête nationale AdCF conduite auprès des présidentsde communautés en début de mandat (été 2008)

* * *

1. Parachever et consacrer le fait intercommunal2. Redessiner l'architecture générale des pouvoirs locaux3. Refonder le système fiscal et financier local


1. Parachever et consacrer le fait intercommunal

Ces dernières années, en réponse aux critiques d'un certain nombre de rapports(dont celui de la Cour des Comptes), l'AdCF a pris clairement position en faveurd'une nouvelle étape de l'intercommunalité et de son parachèvement. Elle a préparéun programme de mandat dans cette direction.

Dans le cadre de son Livre blanc publié en 2007, l'AdCF s'est clairementprononcée polir :

- l'achèvement rapide (début du nouveau mandat) de la carte del'intercommunalité (fixer une échéance butoir au 1er janvier 2011),(proposition n° 1 )

- la rationalisation de la carte des syndicats intercommunaux (plus de 16 000à ce jour), (proposition n° 2)

- le traitement spécifique de la « zone dense » de l'agglomération parisienne(cf. différentes hypothèses débattues lors de la 18ème conventionnationale de l'AdCF, à Paris, en 2007), (proposition n° 3)

- la simplification de la « gouvernante intercommunale » (définition del'intérêt communautaire par le conseil dans les communautés decommunes, nouvelles règles de majorité pour les transferts decompétences statutaires...), (proposition n° 4)

- la « démocratisation » de l'intercommunalité par l'application d'un scrutin «fléché » de type PLM avec application généralisée (ou significativementétendue) du scrutin de liste lors des élections municipales, (proposition n°5)

- le renforcement des compétences stratégiques des intercommunalités(planification territoriale, urbanisme, habitat, mobilités, environnement...),(proposition n° 6)

- la poursuite de l'effort de mutualisation des ressources administratives(mises à disposition, services partagés...) et la sécurisation des pratiquesdevant le droit de la concurrence européen, (proposition n° 7)

- le renforcement des mécanismes de coordination communes-communauté(agrégation des comptes du « bloc territorial », pactes financiers etfiscaux...), (proposition n° 8)

- des modalités plus souples et conventionnelles d'agencement descompétences communautaires et communales pour faire fonctionner aumieux la subsidiarité dans les champs d'action partagés (notion d'accords-cadres, dépassement du principe d'exclusivité...), (proposition n° 9)

- la définition d'un nouveau statut juridique lisible (« Communauté territoriale») permettant de traduire le caractère de plus en plus intégré et « fédéral »des institutions communautaires, (proposition n° 10)

- la préservation de cadres souples et non-institutionnels de coopérationintercommunautaire (retour à des pays « fédérations de communautés »,conférences territoriales, SCOT...). (proposition n° 11)

2 : Redessiner l'architecture générale des pouvoirs locaux

Sur la clause de compétence générale :


L'AdCF estime que la « clause de compétence générale » doit être maintenue auniveau de proximité ; celui-ci étant celui de la mise en oeuvre de la plupart despolitiques publiques et le « point de contact » avec les habitants et les usagers desservices publics. Seule la clause de compétence générale du secteur communal doitpar conséquent être préservée. (proposition n° 12)

Cette dernière doit néanmoins être articulée avec les transferts de compétencesassurées vers le niveau intercommunal. D'émanation communale, la clause decompétence générale locale a vocation à se traduire par un double niveau de miseen oeuvre.

Le législateur doit notamment préciser :- les compétences susceptibles de n'être exercées que dans un cadre

intercommunal (ex. Plans locaux de l'habitat, SCOT...),- les compétences et responsabilités dont le positionnement est librement

défini par les acteurs locaux (statuts de la communauté, accords-cadres oupactes communautaires...),

- les prérogatives inaliénables dévolues aux maires.

(proposition n° 13)

Sur les « chefs de file » et la répartition des compétences d'attribution :

L'AdCF considère que des « autorités organisatrices » des différentes politiquespubliques doivent être mieux identifiées par le législateur et, surtout, pouvoir varierselon les contextes géographiques (cf. logement en Ile-de-France).


Ces « chefs de file » ou « autorités organisatrices » doivent voir confortées leursprérogatives réglementaires et être en capacité de déléguer à d'autres niveauxl'exécution des politiques publiques (avec les moyens afférents).


Sur la différenciation de notre organisation territoriale :

L'AdCF s'est montrée favorable à de fortes adaptations de notre organisationterritoriale à la diversité géographique française qui doivent pouvoir se traduire pardes différences d'organisation institutionnelle (cf. DOM, Ile-de-France...) mais aussides capacités d'auto-organisation locale (comme cela a été le cas del'intercommunalité(proposition n° 16)

Ces adaptations doivent s'opérer à travers la définition des « chefs de file » niaisaussi pouvoir donner lieu à des rapprochements institutionnels « sur mesure » ou « àla carte » (DOM, Ile-de-France, grandes métropoles...) inspirés des récentespropositions du rapport de la Commission des lois de l'Assemblée nationale (rapportWarsmann).


L'avenir du département (à travers les missions et l'organisation du conseil général,mais aussi les services départementaux de l'Etat et les grands syndicats techniquesou outils d'assistance) pourrait notamment être envisagé différemment dans les


grandes agglomérations et les régions rurales. Dans un souci de subsidiarité, lesintercommunalités urbaines de grande dimension devraient pouvoir appeler de droittout ou partie des compétences non-régaliennes exercées au niveau départemental.(proposition n° 18)

Les relations départements-régions :

L'AdCF s'est montrée très attentive aux différentes propositions visant à renforcer lescoordinations (sous forme contractuelle ou organique) entre départements et régions.Sans nécessairement pouvoir généraliser une intégration institutionnelle aussipoussée qu'au sein du « bloc » communes-intercommunalité (à travers des éluscommuns aux deux assemblées, des mutualisations d'équipes administratives...),certaines expérimentations pourraient être proposées pour tendre dans cettedirection. (proposition n° 19)

En tout état de cause, l'action des conseils généraux et régionaux doit êtreassurément mieux articulée pour :

- améliorer la cohérence et la continuité des grandes politiques publiques(ex. : insertion-formation, collèges-lycées, transports inter-urbains...),

- faire vivre la subsidiarité entre ces deux niveaux pour définir de véritables «chefs de file » dans leurs champs de compétences partagés,

- définir des principes d'action limitant les financements croisés.(proposition n° 20)

L'AdCF s'est toujours prononcée en faveur d'institutions régionales fortes (conseilsrégionaux, services régionaux de l'Etat, agences...) chargées de préparer l'avenir(formation, action économique, recherche, aménagement, environnement...). Lesintercommunalités, individuellement ou sous une forme associée (SCOT, pays...), ontvocation à développer une relation contractuelle étroite avec les régions dans leurscompétences stratégiques.

Les relations intercommunalités-départements

L'AdCF tient à souligner également le rôle d'appui technique et financier trèsstructurant qu'exercent les conseils généraux (ou leurs satellites) auprès descommunes et intercommunalités, plus particulièrement en milieu rural.

De fait, l'articulation des intercommunalités et des départements doit être mieuxassurée et, le cas échéant, agencée différemment selon les types de territoires :

- L'AdCF souligne son intérêt pour la proposition de tendre vers l'unificationinstitutionnelle des espaces métropolitains par fusion des assemblées,départementales et communautaires (cf, proposition de la Commission deslois, du rapport Warsmann), (proposition n° 21)

- L'AdCF est favorable au renforcement des techniques législatives d'appelsde compétences (et des ressources financières correspondantes) par lesagglomérations ou autres communautés disposant des moyens de lesexercer. Subordonnés à ce jour à l'accord des collectivités de rangsupérieur, ces appels de compétences pourraient devenir de droit danscertains domaines à définir (sur le modèle déjà existant des fonds desolidarité logement ou des transports scolaires). (proposition n° 22)


L'AdCF constate le peu de pertinence de la circonscription cantonale en milieuurbain/périurbain et s'interroge sur leur adéquation avec les bassins de vie dans denombreux espaces ruraux. Par ailleurs, le moment est venu de s'interroger sur lapossibilité de faire cohabiter durablement deux systèmes concurrents dereprésentation des territoires à travers le conseiller général et le présidentd'intercommunalité, dès lors que celui procédera d'une assemblée élue au suffrageuniversel.

De fait, l'AdCF considère avec intérêt l'option d'une représentation directe desterritoires, via les élus des intercommunalités, au sein des assembléesdépartementales. Une conférence départementale des présidentsd'intercommunalités pourrait également être aménagée au côté (ou au sein) d'unconseil général renouvelé sur le fondement de nouveaux modes de scrutin. Laconférence départementale des présidents d'intercommunalités pourrait devenir lelieu d'élaboration des documents réglementaires ou des politiques publiquesprescrivant sur le niveau local (assistance technique, fonds de péréquation, plansdépartementaux...) afin de supprimer les tutelles de fait qui existent aujourd'hui.

L'évolution des services de l'Etat et des relations Etat-collectivités

L'AdCF a souscrit à la réorganisation progressive des services déconcentrés de l'Etatau niveau régional et au schéma de simplification qui préside à la revue générale despolitiques publiques (RGPP). Dans un contexte de réduction des moyens humains etfinanciers, une optimisation des services déconcentrés de l'Etat s'impose. Cetteréorganisation doit faire partie de la réflexion consacrée à la réforme des collectivitéslocales.

L'AdCF souhaite que soient néanmoins assurés à travers ce chantier :- le maintien d'une capacité technique d'accompagnement par l'Etat des

collectivités locales sur des fonctions à forte valeur ajoutée. Elle observede ce point de vue avec intérêt l'actuelle réorganisation des réseaux duTrésor et des Impôts au sein de la nouvelle Direction générale desfinances publiques (DGFIP). (proposition n° 23)

- le recentrage des missions de l'Etat sur de véritables u coeurs de métier »distincts de ceux des collectivités (réduction des doublons et des pratiquesde cogestion des politiques locales), (proposition n° 24)

- la simplification des circuits de financement (« guichets uniques » desorganismes financeurs des différentes politiques publiques :préfectures/SGAR, fonds européens, CDC, agences nationales...). Sur lemodèle des agences régionales de .santé (ARS) en cours de constitutionou de I'ADEME, des agences régionales de financement pourraient êtreconstituées dans les principales politiques publiques (santé,environnement, logement/rénovation urbaine, compétitivité, emploi...),Cette évolution pourrait faciliter ultérieurement le transfert aux régions denouvelles compétences et des moyens afférents. (proposition n° 25)

L'AdCF appelle, à la suite du rapport Lambert, à une plus grande « sobriéténormative » de la part des administrations centrales dans les champs de compétencedécentralisés afin de réduire l'instabilité juridique et la dérive des coûts de gestiondes services publics locaux. Elle demande le renforcement des prérogatives de la


nouvelle Commission consultative d'évaluation des normes (CCEN). (proposition n°26)

3 : Refonder- le système fiscal et financier local

Clarifier les responsabilités fiscales et reconstituer l'autonomie financière descollectivités

Depuis 2007, l'AdCF soutient un objectif-cible de refondation du modèle definancement des collectivités qui devrait se traduire par :

- L'application d'un seul pouvoir fiscal par impôt local afin de supprimer lapratique des taux superposés sur les mêmes assiettes. Cet objectif répondà un impératif de lisibilité des responsabilités fiscales et de limitation deseffets de concurrence. (proposition n° 27)

- L'affectation d'une même ressource fiscale au maximum à deux niveauxinstitutionnels. Pourrait ainsi être partagé « l'effet-base » entre deuxniveaux, seul l'effet-taux étant spécialisé. (proposition n° 28)

- Le recentrage progressif de l'affectation des « 4 vieilles » (taxes foncières,taxe professionnelle et taxe d'habitation) au profit du seul bloc communes-communauté. (proposition n° 29)

- L'allocation de nouvelles ressources fiscales aux régions et auxdépartements assurée à partir du partage d'impôts nationaux (CSG,IRPP...) et de taxes indirectes cohérentes avec leurs compétences.(proposition n° 30)

- La réduction des dotations et compensations de l'Etat à due concurrencedes recettes fiscales transférées. (proposition n° 31)

Moderniser les assiettes des impôts directs locaux

L'AdCF demande que soient définies, dès 2009, les pistes de modernisation desassiettes de la fiscalité locale. Elle est favorable à

- Un nouvel impôt économique local fondé sur la valeur ajoutée (orientationscommission Fouquet) en substitution de la taxe professionnelle.(proposition n° 32)

- Des taxes foncières et d'habitation assises sur des valeurs locativesrégulièrement actualisées (à partir des travaux des commissionscommunales et/ou intercommunales des impôts directs) (proposition n°33)

Instaurer de nouvelles modalités de partage des ressources entre communeset communautés.

L'AdCF a formulé des propositions pour assouplir les mécanismes de partage desressources fiscales entre les communautés et leurs communes. Ces nouveauxmécanismes doivent permettre de renforcer les solidarités et coordinationsfinancières au sein du « bloc local » et offrir des alternatives possibles aux systèmesde taux additionnels (fiscalité mixte). Ces propositions visent à permettre entrecommunes et communautés un partage de « l'effet-base » des différents impôts touten n'ayant qu'un seul pouvoir fiscal sur chaque impôt. (proposition n° 34)


Des nouveaux principes de solidarité et péréquation : L'AdCF rappelle :- sa volonté de voir expérimentée la consolidation des dotations de l'Etat aux

communes et communautés (« DGF territoriale ») afin d'optimiserl'allocation des moyens financiers. (proposition n° 35)

- la nécessité de moderniser rapidement les critères de richesses et decharges (que signifie le potentiel fiscal avec le plafonnement de la taxeprofessionnelle ? que signifient les anciens critères de charges sans priseen compte des transferts à l'intercommunalité ?...) (proposition n° 36)

- l'impératif d'appuyer l'effort national de péréquation sur lesintercommunalités (dont la contribution aux corrections des disparitéscharges/ressources des communes est déjà considérable). (propositionn° 37)

- l'opportunité de renforcer les mécanismes « horizontaux » de péréquationau sein des différentes strates de collectivités. (proposition n° 38)

Un renouveau de la planification et de la contractualisation stratégiques :

Le contexte de crise de ce début 2009 mais aussi de nombreux chantiers d'intérêtnational (rénovation urbaine, compétitivité, Grenelle de l'environnement...) rappellentl'importance de préserver un Etat à la fois stratège, mobilisateur, et doté de capacitésd'intervention financière dans des programmes structurants et intégrés.L'émiettement des dispositifs contractuels et des plans ou programmes, leurs retardsd'exécution... ont contribué ces dernières années à discréditer la « signature de l'Etat». Ceci doit être inversé.

L'AdCF demande que les programmes d'investissement de l'Etat et de ses agencesne soient plus les variables d'ajustement des équilibres budgétaires. (proposition n°39).

L'AdCF demande également, dans le cadre du Grenelle de l'environnement et duPlan de relance, une refondation de la contractualisation Etat-collectivités et unerelance des projets de territoire intégrés pour assurer une mise en oeuvre localecohérente des grands programmes nationaux. (proposition n° 40)


IV – CONTRIBUTIONS DES PARTIS POLITIQUES


Propositions de l’UMP pour la réforme des collectivités localesDominique Perben, Ancien ministre, Député UMP du Rhône et Jean-Patrick Courtois Sénateur UMP de Saône-et-Loire, Juin 2009

AVANT-PROPOS

Un travail de réflexion et de débat exceptionnel

Les parlementaires de la majorité se sont réunis en Ateliers depuis octobre 2008pour travailler ensemble sur le futur projet de réforme des collectivités locales.En janvier dernier, un rapport de synthèse des travaux menés par les sénateurs etles députés a été réalisé et remis au Comité pour la réforme des collectivités locales.Le 5 mars, le Comité pour la réforme des collectivités locales, présidé par EdouardBALLADUR, remettait son rapport au Président de la République.Nicolas SARKOZY réaffirmait alors son souhait de voir rapidement aboutir cetteréforme essentielle pour notre pays et attendue par les français.Il demandait également que la concertation engagée se poursuive et soit la pluslarge possible.C’est dans cet esprit que l’UMP a décidé de lancer une vaste campagne desensibilisation et de débat dans l’ensemble de ses fédérations.Dominique PERBEN (Député du Rhône) et Jean-Patrick COURTOIS (Sénateur deSaône-et-Loire) ont été missionnés pour animer un groupe d’une quinzaine deparlementaires chargés d’aller expliquer la réforme dans les fédérations.Aussi, depuis avril et jusque fin juin, une centaine de réunions publiques sedérouleront dans les territoires et les fédérations, à la rencontre des élus locaux, desmilitants et de tous les citoyens qui souhaitent débattre du projet.Parallèlement, les Ateliers parlementaires ont poursuivi leurs réflexions associantdéputés et sénateurs sur les trois questions principales : intercommunalité,métropoles, conseillers territoriaux.Sur la base de l’ensemble de ces travaux et de ces rencontres, Xavier BERTRAND,Secrétaire général de l’UMP, a souhaité que Dominique PERBEN et Jean-PatrickCOURTOIS lui remettent un rapport de propositions sur les 3 sujets primordiaux dela réforme :- L’achèvement de l’intercommunalité,- La création de métropoles,- L’articulation départements/régions.Cette nouvelle contribution, qui définit à nouveau des positions communes sur lesprincipaux axes de la réforme, devrait constituer la position de l’UMP sur la réformedes collectivités locales.

***********


SOMMAIREINTRODUCTIONL’intercommunalitéA/ L’achèvement de la couverture de l’ensemble du territoire nationalparl’intercommunalité d’ici fin 2011 13a) La composition des CDCI réforméeb) Des périmètres plus pertinentsc) L’évolution du nombre de syndicatsB/ L’élection des élus communautaires au suffrage universela) Une élection au suffrage universel à l’occasion des élections municipalesb) Une meilleure gouvernanceLes métropolesA/ La création des métropoles, un rééquilibrage national et européena) La création par la loi de 7 métropolesb) La possibilité donnée à d’autres agglomérationsB/ Les compétences des métropoles et l’élection des conseillers métropolitainsa) La clause de compétence générale, les compétences départementales et unecompétence régionale partagéeb) Des conseillers élus au suffrage universelc) Une bonne gouvernance

Une meilleure articulation entre départements et régionsA/ Une spécialisation des compétences des départements et des régionsB/ La création de conseillers territoriaux pour exercer les compétencesdépartementales et régionalesa) La répartition des siègesb) Le mode de scrutinC/ Un calendrier progressifLa question des finances localesCONCLUSIONSYNTHESE DES PROPOSITIONS***********


INTRODUCTION

Le Premier Ministre, François FILLON, réunit la Conférence des Exécutifs quirassemble les représentants des élus locaux, le Président du Sénat crée une Missiontemporaire sur l’organisation et l’évolution des collectivités territoriales qui estprésidée par le Sénateur Claude BELOT, les parlementaires de la majorité regagnentleurs Ateliers afin de reprendre leurs travaux et Xavier BERTRAND demande àDominique PERBEN et Jean-Patrick COURTOIS d’organiser la tournée des orateursnationaux de l’UMP qui partent à la rencontre des Français pour expliquer la réforme.

La concertation est bien lancée, le débat s’organise et prend une ampleurexceptionnelle, chacun est mobilisé pour faire comprendre que cette réforme locale avocation à devenir l'un des chantiers les plus emblématiques du quinquennat.

Les objectifs sont clairs : il faut simplifier, clarifier et redonner de la lisibilité à notresystème, il faut mettre fin à l’empilement et à l’enchevêtrement des compétences, ilfaut sortir de notre « jardin à la française », bref il faut faire mieux et moins cher !

Ce projet de réforme ne doit pas être considéré comme une démarche de critiquesvis-à-vis des élus locaux, mais bien comme une démarche de simplification pourmettre fin au phénomène de complexification croissante.

Cette réforme ne doit pas non plus être crainte par les élus, c’est au contraire le statuquo qui nourrirait un ressentiment à l’égard d’un système perçu comme inadapté ànotre époque et à notre société.

L’affluence et la très forte participation d’élus et de citoyens (bien au-delà de nosadhérents) dans nos réunions publiques ainsi que le succès rencontré par le siteinternet de l’UMP démontrent bien que cette réforme est particulièrement attendue.

Il existe chez nos compatriotes une vraie volonté de faire évoluer les structures et dechanger les méthodes.

Il faut donc que l’opinion publique soit associée au maximum à cette réforme et quenous prenions garde de ne pas nous limiter à valider des évolutions a minima, troprespectueuses des situations acquises, mais qui nous couperait de l’opinion en endécevant les attentes.

Lors des premières réunions de nos Ateliers parlementaires, nous avions procédé àune étude comparative de l’organisation territoriale dans certains autres paysmembres de l’Union Européenne, nous avions ensuite axé plus particulièrement nostravaux sur la gouvernance de nos collectivités, la répartition de leurs compétenceset le fonctionnement de nos finances locales.

Nous ne reviendrons pas ici sur les points qui ont été actés ainsi que sur lesprincipales décisions prises alors par les parlementaires (vous invitant à vousreporter au rapport de synthèse rédigé en mars dernier). Le débat parlementaire quis’annonce permettra d’ajuster nos positions.


A l’occasion de la commande qui nous a été faite par Xavier BERTRAND pourl’UMP, il nous est apparu indispensable de poursuivre notre réflexion sur 3 sujetsmajeurs dans l’évolution de notre organisation territoriale : l’achèvement del’intercommunalité, la création de grandes métropoles capables d’être de vraisacteurs du développement économique et d’assurer une solide concurrence avecdes villes européennes de tailles semblables et enfin, le rapprochement entre lesdépartements et les régions qui ne doivent plus être des collectivités concurrentesmais complémentaires.

Les discussions ont été libres et ouvertes, parfois vives. L’ensemble desparlementaires de la majorité a pu participer et chacun, selon ses sensibilités, a pufaire valoir ses arguments.

Aucun sujet n’a été tabou : nos réflexions ont souvent porté sur le cumul desmandats (et/ou le cumul des fonctions), la baisse des seuils, la diminution du nombred’élus, la suppression des pays, la disparition des syndicats mixtes etc.

Même si les sujets qui ont été traités sont très largement repris par nos concitoyens,les publics rencontrés dans nos déplacements et les internautes qui se sontmassivement connectés sur le site de l’UMP (plus de 11 000 visiteurs uniques depuisdébut avril) tiennent à évoquer d’autres thèmes et le plus souvent : la suppressiondes départements, les fusions decommunes, des départements et des régions maisaussi le renouvellement de la classe politique, l’établissement de règles strictes degouvernance et le non-cumul des mandats.

La grave crise économique que nous traversons actuellement ne doit pas non plusêtre un frein ou un alibi pour retarder nos travaux. Au contraire, elle doit nous inciterà aller plus vite pour prendre les mesures dont notre pays a besoin.

L’heure est à l’action. On ne peut pas se préoccuper du pouvoir d’achat des françaissans chercher à réformer un système devenu trop coûteux, sans apporter dessolutions concrètes pour redresser la situation de nos finances locales.

Repousser à plus tard les décisions à prendre, c’est s’exposer à ne les prendrejamais !

Attention de ne pas nous tromper : si la réforme ne s’inscrit pas dans le tempspolitique, elle ne réussira pas !

N’oublions pas enfin que cette réforme figurera au bilan de ce premier quinquennatdont la majorité aura à rendre compte en 2012, il est donc temps de décider !

L’INTERCOMMUNALITE

L’achèvement et le renforcement de l’intercommunalité ainsi que l’amélioration deses modalités de fonctionnement seront des aspects parmi les plus importants de laréforme.


L’avenir de l’intercommunalité est d’ailleurs un sujet de consensus.

Les élus semblent s’accorder sur l’impérieuse nécessité d’achever rapidement lacarte intercommunale, suivant en cela les français qui, eux aussi, adhèrent trèslargement aux objectifs de rapprochement des communes et à la mutualisation deleurs services.

Si, en effet, la commune doit bien rester le socle de notre organisation, la cellule debase et de proximité de la nouvelle réalité territoriale, elle doit aussi disposer demodes de gouvernance adaptés à l’élargissement de son influence.

On a déjà eu l’occasion de l’écrire, l’intercommunalité est devenu le cadreinstitutionnel approprié pour accompagner la mutation des territoires qui se dessineet elle est appelée à prendre de plus en plus d’importance dans la gestion desintérêts des communes ainsi regroupées.

Aujourd’hui, l’échelle des solutions à nos projets n’est plus seulement celle descommunes.

La cohésion sociale, l’amélioration du cadre de vie, l’urbanisme, l’aménagement, lesdéplacements et surtout le développement économique et l’emploi impliquent unenouvelle dynamique qui devra être impulsée par la réorganisation territoriale quenous souhaitons conduire et notamment par la coopération intercommunale.

Elle va permettre d’apporter une nécessaire cohérence dans les services déjà renduset dans les nouveaux qu’elle va pouvoir apporter. Elle va permettre aussi et surtoutde réaliser des économies particulièrement importantes, notamment en mutualisantles financements, en encourageant des projets de territoires et en mettant un terme àla redondance et à l’inflation des directions et des personnels de l’administrationterritoriale.

En ce qui concerne les Pays, nous proposons de ne plus en créer de nouveaux et defavoriser l'intégration progressive de ceux existants dans les dispositifsd'intercommunalité de droit commun.

Une réflexion sur la diminution du nombre des élus municipaux doit également êtreengagée.

Les difficultés rencontrées pour trouver des candidats dans les petites communesdans certaines zones rurales ou le trop grand nombre d’élus en zone urbaine nousconduit à nous interroger sur la pertinence de maintenir un nombre d’élus locauxaussi élevé.

Une diminution des élus municipaux conduirait naturellement à diminuer le nombrede leursreprésentants à l’intercommunalité, à réduire l’importance des exécutifsintercommunaux d’environ 1/3 et donc à améliorer la qualité de notre gouvernance.

Ces questions nous conduisent également à nous interroger sur le mode de scrutindans lespetites communes et sur le seuil en-dessous duquel le panachage seraitappliqué et qui pourrait être abaissé à 500 habitants.


A/ L’achèvement de l’intercommunalité d’ici fin 2011

La restructuration locale n’est certes pas la partie la plus simple à traiter, maisrappelons que l’intercommunalité regroupe aujourd’hui plus de 91% de communes etde 85% de lapopulation. Aussi, l’achèvement de la carte peut être rapide.

La procédure que nous proposons doit permettre non seulement d’achever la cartemais également de corriger celle déjà existante et de mettre fin à certainesanomalies ou à certains écarts constatés depuis de nombreuses années.

C’est donc une carte intercommunale plus équilibrée et prenant bien en comptel’identité des territoires qui devrait voir le jour.

L’Etat doit prendre ses responsabilités et engager rapidement les discussions.

La date butoir du 31 décembre 2011 a été retenue pour une couverture totale, lescommunes isolées ayant jusqu’au 31 août de cette même année pour adhérer à unecommunauté. A défaut, l’intégration se ferait en fonction du schéma élaboré par laCommission Départementale de Coopération Intercommunale (CDIC) à la majoritédes 2/3. Si cette majorité n’était pas atteinte, la décision reviendrait alors au préfet.

a) La composition des CDIC réformée

Il est nécessaire de réformer la composition des CDIC pour qu'elle reflètemieux laréalité locale.

Cette réforme devrait permettre notamment d’améliorer la représentation desintercommunalités. Aussi, un large consensus s’est dégagé pour la modificationsuivante :

- 40% de maires,

- 40% de présidents de communautés,

- 20% d’élus du conseil général et régional.

De même, la Commission devrait obtenir davantage d’autonomie par l’attribution d’unpouvoir de décision à la majorité des 2/3 de ses membres. En l’absence d’une tellemajorité, ilappartiendrait au préfet de décider.

b) Des périmètres plus pertinents

Afin de rationaliser la carte intercommunale, il faut relancer l’élaboration par les CDICdesschémas départementaux d’orientation de la coopération intercommunale, dansle double objectif d’une couverture totale du territoire national et de résorption desanomalies mnifestes.


Ces schémas départementaux devront être réalisés avant le 1 janvier 2011, sur labase d’un référentiel national intégrant des données objectives telles que l’aireurbaine, le nombre ’habitants ou le nombre de communes etc.

Enfin, il conviendra de mettre en place un nouveau dispositif de fusion plus soupleafin depermettre aux petites communes ou intercommunalités de fusionner.

c) L’évolution du nombre de syndicats

Il faut enfin faire évoluer les dispositions législatives pour favoriser la coopérationinfra communautaire (entre certaines communes, membres d’une mêmecommunauté) et aussiintercommunautaires (contrats territoriaux).

Il est également indispensable de sécuriser les relations contractuelles entre lescommunes et entre les communautés.

Tout cela doit se faire avec pragmatisme en distinguant les syndicats techniques, quiont leur légitimité (eau, assainissement…) des autres. Il est attendu là une certaineprudence et il faut laisser de la place au débat en développant une contractualisationsusceptible de prendre progressivement le relais de certains syndicats.

Cette proposition s'inscrit dans une tendance à la baisse du nombre de SIVUconstatée depuis quelques années.

B/ L’élection des élus communautaires au suffrage universel

L’introduction d’un mécanisme de désignation directe des élus intercommunaux estdevenue aujourd’hui absolument nécessaire.

Les nombreux transferts de compétences aux intercommunalités et l’accroissementinduit de leurs budgets (quelques fois bien supérieurs aux autres collectivités) nousimposent de modifier le mode de désignation des représentants des communes. Lesrésultats d’un sondage effectué par l’UMP (auprès de 1420 personnes) via son siteinternet démontrent aussi que 86% des personnes interrogées sont favorables àl’élection directe des délégués communautaires à l’occasion des électionsmunicipales.

a) Une élection au suffrage universel

Afin de conforter la légitimité démocratique des intercommunalités et des conseillerscommunautaires, nous proposons un nouveau mode d’élection au suffrage universel.

Les élus communautaires ne seraient plus désignés comme actuellement au sein duconseil municipal après les élections, mais ils seraient élus à l’occasion du scrutinmunicipal.


Chaque électeur pourrait alors prendre connaissance, sur chaque liste municipale,des futursélus qui iraient siéger à l’intercommunalité.

Un système de fléchage permettrait de donner une visibilité qui n’existe pasaujourd’hui et de mettre fin à des négociations territoriales et politiques dont lerésultat se détache parfois sensiblement de la volonté des électeurs.

Pour renforcer la crédibilité de ce nouveau système et son caractère démocratique,le nombre d’élus à l’intercommunalité s’apprécierait à la proportionnelle des électionsmunicipales, permettant ainsi à toutes les listes d’être représentées en fonctions desrésultats municipaux.

Pour éviter une inflation du nombre d’élus communautaires, leur nombre seraitproportionné à la taille des communes.

De même, il conviendra d'introduire la possibilité de désigner des représentantsd'une commune pour siéger à l'intercommunalité parmi les électeurs de la dite-commune lorsque laliste municipale sera épuisée pour différentes raisons.

Enfin, pour les petites communes de moins de 500 habitants dont les électionsmunicipales seferaient par panachage, deux systèmes sont possibles :

- celui qui semble retenu par le plus grand nombre et qui consisterait à ce que ce soitle maire (ou son représentant) qui siège à l’intercommunalité,

- et celui qui consisterait à élire au suffrage universel direct le représentant de lacommune à l’intercommunalité.

b) Une meilleure gouvernance

Il faut profiter de notre réforme pour améliorer la gouvernance de nos structurescommunales et intercommunales.

Cela passe en particulier par la réduction du nombre d'élus. Nous proposons que larépartition du nombre de conseillers municipaux par strate démographique soitabaissé d'un échelon.

Cette mesure d'allègement d'ampleur limitée préserverait la capacité d'action descommunes, permettrait de répondre à la difficulté rencontrée par les petitescommunes pour trouver descandidats en nombre suffisant et diminueraitsignificativement le nombre d'élus municipaux (environ 100 000, soit 20 %).

Le tableau ci-après présente l'évolution envisagée :


Comme nous proposons de réduire le nombre d’élus municipaux et intercommunaux,nous devons être logiques et poursuivre notre démarche en ramenant à desproportions plus raisonnable le nombre maximal de membres des exécutifsintercommunaux.

Il n’est guère possible de travailler efficacement avec des exécutifs à 48 ou 50membres.

Aussi nous proposons que dans les communautés urbaines et les communautésd’agglomération, les exécutifs soient limités à 25 % de l’effectif du conseilcommunautaire et un maximum de 25 membres. Les communautés de communes,où le besoin de concertation et de participation est très important, ne sont pasconcernées par ces limitations.

Enfin, l’importance du mandat de président de certaines intercommunalités(communautés d’agglomérations ou communautés urbaines) devra entrer dans lechamp des dispositions prises limitant le cumul des mandats.

Il convient aussi en conclusion de revenir sur un sujet qui a particulièrement retenul’attention des parlementaires et des élus et que nous avions déjà évoqué dans lerapport des travaux parlementaires de mars dernier.


Dans certaines intercommunalités, la commune qui représente la majorité de lapopulation peut se voir imposer une décision qui la concerne directement sans avoirdonné son accord. Il est donc nécessaire de corriger cette situation, qui n’est pasconforme à un fonctionnement démocratique de l’intercommunalité, par un nouveaudispositif.

Parmi les pistes à explorer, on peut imaginer une représentation proportionnelle àlapopulation des communes, tout en gardant le principe qu’une commune ne peutavoir à elle seule plus de 50 % des représentants à l’intercommunalité. Cette règlepourrait s'imposer dans les communautés d'agglomération. Par contre, dans lescommunautés de communes, la liberté contractuelle resterait de règle.

Par ailleurs et dans cet esprit, il apparaît nécessaire que dans le cadre du vote dubudget communautaire, une majorité qualifiée soit réunie pour l’adoption de lasection d’investissement hors remboursement du capital des emprunts.

***********

LES METROPOLES

Les enjeux de la réorganisation territoriale sont également économiques et sociaux.

Après les mutations démographiques majeures du siècle précédent, lamondialisation et l’accélération des échanges internationaux contribuent à leur tour àconsacrer le fait urbain comme l'un des éléments structurants de notre civilisation.

Aujourd’hui, les grandes villes et les régions métropolitaines sont devenues lesprincipaux lieux des flux internationaux. Les concentrations massives de populationssur des zones de forte densité constituent des enjeux sociaux et d'aménagementdurable du territoire depremière importance.

Aussi, les collectivités locales sont appelées à jouer un rôle croissant dans ledéveloppementéconomique et social de notre pays. Nos grandes agglomérationsdoivent disposer des outils et de l'organisation à la hauteur de ce défi.

Or, la France compte aujourd’hui un véritable retard sur ses concurrents européens.

La création de métropoles d’une taille capable de rivaliser avec des villeseuropéennes comme Barcelone, Milan, Turin, Francfort ou Hambourg est une étapeindispensable pour donner à la France des chances de réussite supplémentairesdans la concurrence internationale.

Quelques très grandes agglomérations au périmètre pertinent devraient pouvoirbénéficier d’un nouveau statut et d’un régime spécifique.

Il ne s’agit bien sûr pas de concevoir la métropole comme le simple prolongementdes communautés d’agglomérations ou des communautés urbaines, il ne s’agit pasnon plus « de couvrir la France de métropoles ».


Il s’agit de créer et de donner de nouvelles conditions de développement à des airesmétropolitaines pour assurer leur compétitivité en Europe et dans le monde.

Nombreux sont les élus de toutes tendances politiques qui reconnaissent lanécessité deconsolider le fait urbain, d’adapter nos institutions locales à cette réalitéet qui défendent le concept de rayonnement métropolitain.

Imaginer des métropoles d’avenir, c’est créer les conditions nécessaires pour assurerl’attractivité et le développement de nos territoires tout en leur donnant lacompétence du cadre de vie et de la cohésion sociale.

Il est donc proposé de fusionner sur le périmètre des grandes agglomérations lestrois niveaux du département, de la commune et de l’intercommunalité, en unestructure unique : la métropole.

A/ La création de métropoles, un rééquilibrage national et international

La création de métropoles pour les agglomérations les plus denses fait quasimentl’unanimité.

Ces métropoles participeraient au développement de notre dynamisme local et denotre croissance nationale.

L’étude comparative que nous avons menée, à l’occasion des premiers travaux desAteliers parlementaires, a démontré que beaucoup de nos voisins européens se sontdéjà organisés pour répondre aux nouveaux défis internationaux et ont mis en placedes agglomérations aux statuts différents, qui fonctionnent bien.

Il est donc nécessaire de regrouper, sur nos aires fortement peuplées et aux intérêtstrès imbriqués, des compétences essentielles aujourd’hui dispersées : c’est le caspar exemple de la politique urbaine (aujourd’hui confiée à la commune), despolitiques sociales (aujourd’hui exercées principalement par le département) et de lapolitique économique (aujourd’hui confiée à la région). Ces trois politiques ont unevéritable cohérence entre elles et gagneraient sur un territoire très homogène à êtremises en oeuvre par une seule collectivité.

Bien sûr, le développement des métropoles ne peut se faire sans préserver lacohésion territoriale. Aussi, il conviendra, pour éviter une fracture territorialeéventuelle, de trouver un équilibre entre la métropole, véritable collectivité, moteur dedynamisme, de développement et de croissance et le reste de notre territoire, en luigarantissant le respect de son identité et en lui donnant les moyens de poursuivredurablement son développement.

a) La création par la loi de 7 métropoles

Au cours des travaux de l’atelier parlementaire « métropoles », nous nous sommessouvent penchés sur le nombre de métropoles à créer.


Il nous a semblé que nous devions procéder en deux temps.

Comme à l’occasion de la création des communautés urbaines en 1966, un premiergroupe de 7 métropoles (Marseille, Lyon, Nantes, Bordeaux, Lille, Toulouse et Nice)serait créé par la loi, avant 2014.

Nos débats ne nous ont pas permis d'aboutir à une préconisation précise pourStrasbourg, compte tenu des spécificités alsaciennes et des projets particuliers àcette région. La réflexion devra se poursuivre.

b) La possibilité donnée à d’autres agglomérations de rejoindre ce premiergroupe,

Si elles remplissent les conditions fixées par la loi, d’autres agglomérationsvolontaires pourraient rejoindre le premier groupe de métropoles créées par la loi.

Dans les aires urbaines les plus importantes, les communes pourraient pardélibérations identiques, représentant au moins les 2/3 de la population, demanderau représentant de l'Etat d'engager le processus d'adhésion au systèmemétropolitain.

Par ailleurs, des agglomérations qui exprimeraient leurs volontés d'un avenircommun pourraient s'organiser en « groupements métropolitains de projets ».

Ce dispositif illustrerait de façon concrète la volonté des acteurs locaux de construireun projet métropolitain.

Ce serait également un engagement à mettre en place un certain nombre d'initiativeset de moyens permettant l'analyse, le débat, et la mise en cohérence d'une stratégie.

Citons par exemple, le cas du « sillon lorrain » qui permet à la Lorraine de disposerd'un axe structurant, qui représente une réalité vécue du territoire et un moteur socio-économique au service de l'ensemble de la région. Il représente également la ported'entrée à l'accroche européenne de la région dans sa dimension transfrontalière.Compte tenu de ses multiples critères et d'une expérience de collaboration déjàancienne entre les agglomérations de Metz et de Nancy et de l'évolution enfin deleurs bassins de vie qui se sont étendus et rapprochés au fil des années, le « sillonlorrain » pourrait demain prétendre entrer dans ce dispositif.

B/ Les compétences des métropoles et l’élection des conseillers métropolitains

a) La clause de compétence générale, les compétences départementales et unecompétence régionale partagée

Le fait urbain s'impose à tous et il convient donc d'adapter nos institutions locales àcette réalité.


Une même institution doit être chargée à la fois de subvenir aux besoins sociaux despersonnes et d'organiser leur cadre de vie.

De même les métropoles doivent être en capacité d'assurer attractivité etcompétitivité du territoire dans le cadre notamment d'un développement économiquedynamique et performant.

Les métropoles seraient ainsi des collectivités locales qui bénéficieraient de la clausede compétence générale, des compétences départementales et de la compétenceéconomique, partagée avec la région, sur l’ensemble de son territoire (les communesconserveraient la clause de compétence générale).

b) Des conseillers élus au suffrage universel

Les conseillers métropolitains seraient élus au suffrage universel direct selon unsystème de fléchage, à l’occasion des élections municipales.

Toutes les listes élues seront représentées à la métropole, à la proportionnelle desrésultats obtenus au scrutin municipal.

Dans le cas de Marseille et de Lyon, on ne pourra siéger que dans deux des troisassemblées (conseil d'arrondissement ou de secteur, conseil municipal et conseilmétropolitain).

c) Une bonne gouvernance

Comme pour l’intercommunalité, il conviendra également d’encadrer la taille desexécutifs pour qu’ils demeurent compatibles avec l’efficacité d’une bonnegouvernance et de sepencher sur les dispositions relatives à la limitation du cumuldes mandats.

***********

UNE MEILLEURE ARTICULATION ENTRE DEPARTEMENTS ET REGIONS

Comme l’a encore récemment exprimé le Président de la République, « il faut mettreun petit peu d’ordre dans l’organisation de nos collectivités locales et arrêter que toutle monde s’occupe de tout ! ».

La suppression de la clause de compétence générale aux conseils généraux etrégionaux (que seules conserveraient les communes et les intercommunalités pardélégation), la spécialisationdes compétences, la mutualisation des moyens et desservices, et enfin l’élection d’élus communs vont largement contribuer à la volontéprésidentielle.


Il ne s’agit pas de supprimer et de faire disparaître les uns ou les autres, il s’agit làencore de rationaliser notre système pour qu’il devienne plus lisible, plus efficace etmoins coûteux.

Il convient de trouver les bonnes solutions pour une meilleure imbrication entre nosdépartements et nos régions, pour mettre un terme aux doublons et pour permettred’accroître l’efficacité de leurs politiques.

Personne ne souhaite donc rayer d’un trait de plume l’histoire d’une région ou d’undépartement, au contraire, il s’agit de réfléchir sur la façon dont on pourra mieuxassurer l’équilibre et l’identité de nos territoires.

Il faut bien constater cependant qu’aujourd’hui la France compte plus de 4 000cantons, de tailles d’ailleurs très disproportionnées, ainsi que près de 1 800conseillers régionaux qui administrent 22 régions (en métropole).

Même si nos départements et conseillers généraux sont très ancrés historiquementdans notre système administratif, les régions semblent d’avantage perçues commedes collectivités d’avenir.

On reconnaît tous au département sa proximité, notamment en milieu rural, et sacapacité à gérer les dossiers sociaux et force est de constater que la région a uneplus grande possibilité de vision stratégique et une dimension nécessaires pourmener à bien des politiques de développement et d’aménagement des territoires.

Aussi, il ne faut pas craindre, pour réformer, de bousculer quelques habitudes.

Cela conduit d’abord à mettre fin à l’enchevêtrement des compétences, et donc desfinancements croisés, et ensuite à encourager sur la base du volontariat et dulibreconsentement, le rapprochement, voire la fusion entre les départements ou entreles régions qui ne devraient demeurer qu’une quinzaine.

Enfin, l’élection de conseillers territoriaux communs aux deux assemblées serait uneavancée considérable pour réduire ce mille-feuille administratif français.

Notre démocratie locale a besoin d’être revivifiée, la réforme que nous proposonsdoit permettre aussi de ramener l’électeur vers une plus grande participation auxélections locales.

25

A/ Une spécialisation des compétences des départements et des régions

Nous l’avons dit, seule la commune conservera la clause de compétence générale(ou l’intercommunalité par délégation).

Le département et la région relèvent de logiques de territoires distinctes dontdécoulent des missions différentes. De ce fait, la suppression ou la fusion de larégion et du département ne nous paraissent pas souhaitables. Mais cela n'empêchepas de rechercher une meilleure coordination de leurs politiques devenues tropsouvent concurrentes et marquées par un élargissement continu du champ de leurintervention.


Pour éviter la concurrence entre les différents niveaux d'administration, garantir unefluidité dans la répartition de leurs compétences et en finir autant que faire se peutavec les doublons, il nous paraît nécessaire de spécialiser les compétences,chacune d'elles correspondant à des politiques bien distinctes, cohérentes avec leniveau territorial concerné et relevant de financements et de responsabilités nonsusceptibles de se chevaucher.

B/ La création de conseillers territoriaux pour exercer les compétencesdépartementales et régionales

Il faut rechercher une meilleure coordination entre les politiques départementales etrégionales devenues trop souvent concurrentes et marquées par un élargissementcontinu du champ de leur intervention.

Certes, cette amélioration ne dépend pas uniquement des réformes des structures.La redéfinition des compétences était un des sujets du premier rapport de synthèsedes travaux de nos ateliers parlementaires que nous avons remis au ComitéBALLADUR, en mars dernier.

Il nous semble cependant qu’une plus grande intégration des assembléesdépartementales et régionales favoriserait l’harmonisation des politiques mises enoeuvre et ferait émerger unesolidarité territoriale plus forte entre les départements etles régions.

Il est proposé de remplacer les conseillers généraux et les conseillers régionaux pardes conseillers territoriaux qui, tous, siégeraient au conseil général de leurdépartement d’élection et à la région.

Cette nouveauté permettrait de recentrer l’action des deux collectivités autour d’élusmoins nombreux et qui seraient donc plus identifiables par les électeurs.

Cela mettrait également un terme à une concurrence politique (et donc financière)que l’on a vu apparaître entre les deux assemblées au cours de ces 20 dernièresannées.

Il ne faut pas omettre cependant d’évoquer deux sortes de contraintes : lescontraintes techniques et les contraintes d’ordre constitutionnel.

D’abord, des contraintes techniques :

Dans chaque région, le nombre total de conseillers territoriaux devra être :

- limité, pour respecter l'objectif de diminution du nombre global d'élus et ne pasconstituer un conseil régional pléthorique,

- suffisant, pour permettre aux conseils généraux de fonctionner (formation d'unbureau, composition des commissions, délégations dans les organismes extérieursetc.).

Ensuite, et surtout les contraintes d’ordre constitutionnel :


Nos propositions s'inscrivent dans un contexte constitutionnel inchangé. Il convientdonc d'être particulièrement attentif à certains principes fondamentaux, par exempleen distinguant bien ce qui relève de la loi ou du règlement en matière de fixation dunombre de conseillers territoriaux pour chaque région et chaque département. Demême, le respect du principe de parité doit s'appliquer aux listes proportionnelles ensecteur urbain. Le principe d'égalité du suffrage impose que les écarts de populationentre les cantons d'une même région s'inscrivent dans les normes juridiquesactuelles. Enfin, dans l'ensemble des dispositifs nouveaux le respect des libertéslocales tel que défini par l'article 72 de la Constitution doit être pleinement assuré.

a) La répartition des sièges

Il est proposé de distinguer un système général et un système dérogatoire.

Dans la plupart des cas, il suffira de fixer un nombre de conseillers territoriauxsupérieur au nombre actuel de conseillers régionaux et de prévoir que la populationdes cantons peut s'écarter de plus ou moins 20% de la moyenne régionale,

(C’est bien la moyenne régionale qui compte, et non la moyenne nationale. Lerespect de l'égalité du suffrage doit, en effet, s'apprécier région par région et non pasnationalement. Rien n'interdit que, dans les régions les plus peuplées, un conseillerterritorial représente 40.000 habitants contre 10.000 dans les régions les moinspeuplées).

Dans certaines régions (limitativement énumérées par la loi ?), il faudra appliquerdes règles dérogatoires pour que les conseillers généraux siègent en nombresuffisant.

Ce sont les régions qui comportent des départements très peu peuplés et/ou quiprésentent un déséquilibre important entre le département le plus peuplé et celui quil'est le moins :

Auvergne (Cantal), Franche-Comté (territoire de Belfort), Languedoc-Roussillon(Lozère), Lorraine (Meuse), Midi-Pyrénées (Ariège), Provence-Alpes-Côte d'Azur(Alpes de Haute-Provence et Hautes-Alpes).

Rhône-Alpes est à la limite (Ardèche).

Dans ces régions, les règles dérogatoires suivantes s'appliqueraient :

- écart en plus ou en moins porté à 30 ou 40%,

- nombre de conseillers territoriaux pour tel ou tel département porté à 15 (ou 20 ?) sil'application de la règle précédente ne suffit pas (dans ce cas, les siègessupplémentaires attribués seraient hors quota régional et ne compteraient pas dansle calcul de la moyenne).

b) Le mode de scrutin


Nous proposons deux modes de scrutins différents : uninominal majoritaire à deuxtours en milieu rural et proportionnel en milieu urbain.

La question du seuil est, bien entendu, primordiale.

On notera que les parlementaires UMP ont souhaité que le scrutin majoritaire restedominant et que les circonscriptions urbaines englobent, si possible, toutes lescommunes, agglomérées ou pas, d'une même communauté de communes oud'agglomération, ou d'une métropole.

Il est probable que le critère à retenir soit un critère objectif pour des raisonsconstitutionnelles.

On notera aussi que les conseillers territoriaux élus dans les métropoles ne siégerontqu'au conseil régional. Il ne faut donc pas les compter dans le nombre des élussiégeant dans les assemblées départementales des Bouches-du-Rhône, de laGironde, du Rhône, du Nord et des Alpes-Maritimes.

C/ Un calendrier progressif

Afin d'éviter toute critique de vouloir « changer les règles du jeu » à la veille duprochain scrutin, les parlementaires UMP ont retenu le calendrier d’une mise enplace progressive :

1) En 2009, vote de la loi réduisant les prochains mandats, et de la loi structurelle(métropoles, intercommunalité et conseillers territoriaux) ; en 2010, vote de la loi surla répartition des compétences entre départements et régions,

2) élection en 2010 des conseillers régionaux, selon le mode actuel, pour un mandatde 4 ans,

3) élection en 2011 de la moitié des conseillers généraux, selon le mode actuel, pourun mandat de 3 ans,

4) découpage des cantons avant 2012,

5) et élection générale des conseillers territoriaux en 2014.

Nous proposons que le mandat de conseiller territorial compte pour un mandat (1mandat – 2 fonctions).

LA QUESTION DES FINANCES LOCALES

La question de la création d’un objectif d’évolution des dépenses locales n’est pasabordée car ce point dépasse le sujet de la gouvernance visé par ce rapport. Il n’endemeure pas moinsqu’il faudra l’envisager au moment de la réforme de la fiscalitélocale. Plus la réforme fiscale rendra l’élu local clairement responsable devant les


citoyens de sa politique fiscale, moins un objectif d’évolution des dépenses seranécessaire.

Cependant, la création des conseillers territoriaux entraînera certainement un débatsur le cumul des mandats et on ne peut exclure qu'à cette occasion resurgisse ledébat sur le mandat unique.

Enfin, le conseiller territorial qui sera élu sur le territoire d’une métropole ne siègeraqu’au conseil régional.

***********

CONCLUSION

Après plus de 25 ans de décentralisation, le temps est venu de faire les ajustementsnécessaires. Notre organisation institutionnelle locale doit s'adapter aux nouvellesréalités de notre territoire: l'aménagement du territoire doit prendre en compte laréalité du fait urbaincomme la nécessité de donner au monde rural les outils adaptésà son identité propre et aux conditions actuelles de son développement. De même,les imperfections les plus évidentes doivent être corrigées, comme l’enchevêtrementdes compétences ou encore le déficit démocratique des intercommunalités.

Cette nécessité est très fortement ressentie par les Françaises et les Français quiattendent de nous des décisions ambitieuses et lucides, mais expriment aussi un réelscepticisme sur la capacité des élus à modifier le cadre institutionnel qui lesconcerne directement.

Pour les Français comme pour nous, la volonté de simplifier notre organisation localene constitue pas une mise en cause de l'action des élus locaux : au contraire, nouspensons que le statu quo est un piège pour eux, car il entretient l’insatisfaction en neleur donnant pas lesmoyens d'y répondre efficacement.

Enfin, ce débat se déroule dans un contexte particulier, celui d'une haussegénéralisée des impôts locaux, qui tend à faire de la fiscalité une variabled'ajustements des politiques publiques locales et dont les conséquences sur l'opinionsont encore devant nous.

La réforme que nous proposons au nom de l'UMP est le fruit d'un long processus deréflexion et de débat sur le terrain des parlementaires UMP depuis 8 mois, appuyéssur les avis et propositions de loi déposés par certains d'entre eux ainsi que sur lesconclusions de la Commission de réforme des collectivités locales, présidée par M.Balladur.

Pour être crédible aux yeux des Françaises et des Français, cette réforme doits'inscrire dans un temps politique réaliste qui engage notre responsabilité; elle nedoit pas reporter l'essentiel des décisions au delà de 2012.

Elle constituera un élément du bilan dont la majorité aura à rendre compte en 2012.


Son ampleur déterminera sa visibilité et sa compréhension par l'opinion : une réformetechnique, même justifiée, qui viendrait s'ajouter à l'existant sans rien remettre encause serait profondément contraire à ce qu'attendent nos concitoyens.

Grâce aux réunions que nous avons tenues partout en France, nous savons quecette réforme intéresse les Français, contrairement à ce qu'avance les partisans dustatu quo et de l'immobilisme pour mieux justifier que nous attendions encore pouragir en profondeur.

L'enjeu pour l'UMP n'est donc pas de conforter les défauts d'un système qui a vieilli,mais de rester à l'écoute de la volonté de réforme manifestée sur ce point parl'opinion en proposant une rénovation conséquente du système sans remettre encause les principes mêmes de la décentralisation.


SYNTHESE DES PROPOSITIONS

Synthèse des propositions UMP pour la réforme des collectivités localesDominique PERBEN

Député du Rhône (UMP)et

Jean-Patrick COURTOISSénateur de Saône-et-Loire (UMP)

Objectifs de la réforme :

- Faire mieux et moins cher,

- Sortir du « jardin à la française »,

- Clarifier et simplifier, mettre fin au « mille-feuille » administratif et donner de lalisibilité à notre système,

- Mettre fin à l’enchevêtrement des compétences et aux financements croisés,

- Mettre en place une meilleure articulation entre les collectivités entre elles, ainsiqu'avec l'Etat,

- Respecter l’identité de nos territoires,

- Réaffirmer le rôle essentiel de la commune en lui réservant la clause decompétence générale (ou à l’intercommunalité par délégation),

- Adapter nos modes de gouvernance,

- Renforcer la légitimité de nos élus et leur crédibilité vis-à-vis de nos concitoyens.

1/ Achever l’intercommunalité

- Achever la carte de l’intercommunalité d’ici fin 2011,

- Réformer la composition des CDIC (en renforçant la place des intercommunalitésexistantes en leur sein) et leur donner d’avantage d’autonomie (majorité des 2/3),

- Mise en place d’un système plus souple de fusion des communes, desintercommunalités et des syndicats,

- Plus de création de nouveau pays et insertion progressive des pays existants dansles dispositifs de coopérations intercommunales,

- Election des délégués communautaires au suffrage universel direct à l’occasion desélections municipales par un système de fléchage,


- Nombre de délégués communautaires proportionné en fonction de la taille descommunes,

- Représentation de la commune à l’intercommunalité à la proportionnelle desrésultats municipaux permettant ainsi à toutes les listes d’être représentées,

- Accord de la commune représentant la majorité de la population au sein del’intercommunalité pour les décisions la concernant

- Vote à la majorité qualifiée pour l’adoption de la section d’investissement du budgetcommunautaire, hors remboursement du capital des emprunts,

- Pour les élections municipales, suppression du panachage jusqu’à un seuil àdéterminer

(qui pourrait être ramené à 500 habitants),

- Réduction du nombre de conseillers municipaux (abaissement d’une strate),

- Limitation du nombre de membres des exécutifs des intercommunalités.

2/ La création de métropoles

- Création par la loi de 7 métropoles : Marseille, Lyon, Nantes, Bordeaux, Lille,Toulouse et Nice,

- Possibilité donnée à d’autres agglomérations de s’organiser en « groupementsmétropolitains de projets » pour tenir compte de leurs spécificités et de leursinitiatives de coopération locale,

- Accorder aux métropoles la clause de compétence générale, les compétencesdépartementales et la compétence économique, partagée avec la région, surl’ensemble de son territoire,

- Election des « conseillers métropolitains » au suffrage universel direct selon unsystème de fléchage à l’occasion des élections municipales (et à la proportionnelledes résultats obtenus),

- Encadrement de la taille des exécutifs pour qu’ils demeurent compatibles avecl’efficacité d’une bonne gouvernance.

3/ Une meilleure articulation entre départements et régions

- Spécialisation des compétences et suppression de la clause de compétencegénérale,

- Création de conseillers territoriaux pour exercer les compétences départementaleset régionales,


- Répartition des sièges selon un système permettant de respecter les écartsdémographiques entre les départements d’une même région, tout en favorisant ladiminution globale du nombre d’élus,

- Mise en place de 2 modes de scrutin : scrutin uninominal majoritaire à 2 tours enzone rurale (après redécoupage de la carte cantonale avant 2012) et scrutinproportionnel en zone urbaine,

- Favoriser le regroupement des régions et/ou des départements sur la base duvolontariat et recourir au référendum local, le cas échéant.

Le calendrier

Mise en place progressive :1. En 2009, vote de la loi réduisant les prochains mandats, et de la loi structurelle(métropoles, intercommunalité et conseillers territoriaux) ; en 2010, vote de la loi surla répartition des compétences entre départements et régions,2. Election en 2010 des conseillers régionaux, selon le mode actuel, pour un mandatde 4 ans, 3. Election en 2011 de la moitié des conseillers généraux, selon le modeactuel, pour un mandat de 3 ans,4. Découpage des cantons avant 2012,5. Election générale des conseillers territoriaux en 2014.

************


Note pour le Bureau National du Parti SocialistePar Elisabeth Guigou, Secrétaire nationale pour la Réforme de l'Etat, descollectivités territoriales et des finances locales, 1er juillet 2009

En janvier dernier, le Bureau national a adopté une position commune sur la réformedes collectivités territoriales, qui a servi de base à l'audition de la Première secrétairedevant la Commission Balladur.

Dans ce premier document le BN définit les principes qui doivent guider la réformede l'Etat et de l'organisation territoriale. Le Parti socialiste croit au rôle de lapuissance publique.

Celle-ci se manifeste au travers de l'action de l'Etat ou des collectivités territoriales.C'est la raison pour laquelle les socialistes veulent un Etat fort, garant de la solidaritédans et entre les territoires, et un Etat stratège qui prépare l'avenir. Aux côtés de cetEtat stratège, nous voulons des collectivités autonomes et responsables. Celles-cin'ont pas besoin d'un Etat tatillon qui, par la multiplication des contrôles, remet encause l'autonomie des collectivités et leur liberté d'agir. Pour nous l'autonomie descollectivités locales passe d'abord par la garantie à chaque collectivité, de recettesfiscales dynamiques, car les moyens dont disposent les collectivités ne peuventdépendre uniquement de l'Etat.

Nous savons que la décentralisation constitue une avancée pour la démocratie et laqualité des services rendus à la population. Nous sommes le parti de ladécentralisation. Depuis les grandes lois Mauroy-Defferre (1982-1983) notre volontén'a pas faibli. Mais sur cet enjeu fondamental de l'organisation de nos institutions, quitouche directement la vie quotidienne des Français, nous refusons quel'indispensable réforme de l'organisation territoriale soit le prétexte de manoeuvrespoliticiennes.

Depuis janvier un important travail politique et technique a été mené par nos élus etnotre parti. Les associations nationales d'élus, les députés, les sénateurs et le Partise sont mobilisés sur les enjeux et les conséquences de la réforme de la fiscalité etde l'organisation territoriale.

Les associations d'élus ont mené une réflexion de fond. Elles ont travailléensemble à l'élaboration de positions communes et elles ont publié plusieurscommuniqués de presse communs.

A l'Assemblée Nationale un groupe de travail co-présidé par Elisabeth Guigouet Yves Durand a été constitué. La première séance de contrôle dugouvernement du 6 mai 2009, consacrée au débat sur la compensation descharges transférées aux collectivités territoriales à été l'occasion pour le PS deposer dix questions aux membres du gouvernement sur la réforme descollectivités et des finances locales, et de formuler des propositions.

Au sein de la Commission des finances de l'Assemblée nationale a étéélaborée une proposition sur la réforme des finances locales qui constitue uneréelle alternative au projet gouvernemental.


Au Sénat, la mission sénatoriale sur les collectivités locales, présidée parClaude Belot (UMP) et dont un rapporteur est Yves Krattinger, sénateursocialiste, a mené un important travail de réflexion pour aboutir à la publicationd'un rapport qui propose une réforme qui intègre plusieurs des propositionssocialistes.

La Commission nationale sur la réforme de l'Etat, des collectivités territoriales et desfinances locales s'est réunie tous les 15 jours au parti depuis la fin du mois de marsavec, entre autres, les présidents des associations d'élus, les députés et lessénateurs. La commission a mené un double travail :

- dénoncer les intentions du gouvernement

- affiner nos positions à la suite de la note adoptée par le BN en janvierdernier.

En effet, depuis janvier, le gouvernement a procédé à des annonces qui n'ont fait querenforcer nos craintes et notre détermination à mener une vraie réforme juste etdémocratique.

Nicolas Sarkozy a confirmé la suppression de la taxe professionnelle qu'ilavait annoncée en février dernier.

Le rapport Balladur a été publié. Plusieurs de ses propositions si elles sontadoptées accroîtront la confusion, diminueront l'efficacité des politiquespubliques et aggraveront les inégalités.

N. Sarkozy et le gouvernement ont deux objectifs : le premier est électoral, il vise àaffaiblir la gauche qui dirige la quasi totalité des régions, et la majorité des conseilsgénéraux et des mairies. Le projet du gouvernement est d'ailleurs à rapprocher duprojet sur le redécoupage qui est ouvertement partisan. Le deuxième est d'asphyxierfinancièrement les collectivités territoriales en continuant à accroître les transferts decharges, et en diminuant les ressources qui leur sont dévolues, ce qui conduira àaugmenter les impôts et à diminuer les services offerts aux citoyens par noscollectivités. Nous ne laisserons pas le gouvernement disqualifier les collectivitéslocales en les accusant d'augmenter les impôts et les dettes. Ce procédé est honteux: les collectivités territoriales réalisent 73% de l'investissement public et necontribuent qu'à 10% de la dette publique alors que les déficits de l'État et de laSécurité sociale n'ont cessé de gonfler depuis le retour de la droite auxresponsabilités, pour atteindre de tristes records. La « réforme » du gouvernementaboutira à une forme de «recentralisation» sur fond de populisme anti-élus.

Notre réforme doit s'appuyer sur les collectivités territoriales pour contrer les projetsdu gouvernement. En effet, nos régions, départements et communes ont mis enplace des politiques et des services que nos concitoyens apprécient. Les collectivitésterritoriales décentralisées ont prouvé leur responsabilité et leur efficacité. La plupartdes services publics décentralisés fonctionnent mieux que lorsqu'ils étaient gérés parl'État, qu'il s'agisse des TER, des formations sanitaires et sociales ou deséquipements scolaires. Les collectivités locales ont donné un coup de fouet à


l'investissement dans tous les domaines. Les régions dépensent deux fois plus pourles lycées que l'État ne le faisait. Les collectivités décentralisées ontconsidérablement contribué à la diffusion des politiques numériques, auxinnovations, au soutien des PME. Dans certains territoires urbains et rurauxdélaissés par l'Etat, los collectivités restent les seules à offrir des services publics àla population. L'excellence de nos territoires est d'ailleurs reconnue par lesFrançaises et les Français qui apprécient l'efficacité et la proximité des politiquesmenées et des services offerts.

Les collectivités territoriales sont des piliers démocratiques de notre République etnos élus locaux un lien irremplaçable de proximité entre nos concitoyens et lesinstitutions républicaines.

La volonté d'affaiblir les collectivités territoriales qui sont majoritairement dirigées parla gauche, procède d'un calcul électoral mais aussi de la volonté de réduire le champd'action publique et le rôle de la puissance publique que les collectivités incarnentaux côtés de l'Etat.

Face aux intentions du gouvernement notre Parti a la responsabilité de proposer unevéritable réforme qui s'appuie sur l'excellence des territoires et sur la réussite de ladécentralisation. Cette réforme doit avoir pour objectif de réduire les inégalités et deproposer un acte III de la décentralisation, afin de donner aux collectivités lesmoyens institutionnels et financiers nécessaires à la mise en oeuvre de politiquesperformantes au service des citoyens.

1 - Le projet de suppression de la taxe professionnelle reprend lespropositions du MEDEF.

Ce projet est un nouveau cadeau fiscal fait au MEDEF, pour près de 10 milliardsd'euros sans contrepartie pour l'emploi et l'investissement, qui créera un effetd'aubaine et dont le bénéfice n'ira pas aux entreprises qui en ont le plus besoin,notamment les entreprises industrielles. Il s'inscrit dans la droite ligne de la tentativede stigmatisation par la droite de la gestion des collectivités locales.

Il aura pour effet :

- d'aggraver l'injustice de la fiscalité locale en faisant porter tout le poids desimpôts locaux sur les ménages : l'allègement de l'impôt sur les entreprisesne peut conduire qu'à un alourdissement de l'impôt sur les ménages, quece soit directement ou à travers le creusement des déficits et de la dettepublique, qui sera inévitablement payé par ceux-ci. Cet alourdissement estd'autant plus dangereux que le Gouvernement ne prévoit aucune réformede la taxe d'habitation pour rendre celle-ci moins injuste socialement.

- de conduire rapidement à un véritable étouffement financier descollectivités territoriales. En effet, la taxe professionnelle n'est pasremplacée par un impôt dynamique. Elle n'est que « compensée »,essentiellement par des dotations et transferts d'impôts nationaux. Lescollectivités, qui sont des acteurs-clés du développement économique du


pays, seront asphyxiées parce qu'elles n'auront plus de ressourcessuffisantes et perdront leur autonomie fiscale.

- de monter les collectivités les unes contre les autres : plus le produit fiscaldévolu aux communes et intercommunalités augmentera, plus celuiattribué aux départements et aux régions diminuera.

- de fragiliser le lien entre les entreprises et les territoires, en exonérant lesentreprises de leur participation au développement des territoires et enréduisant l'incitation financière des collectivités à accueillir des entreprises.

Ce projet de suppression s'inscrit dans la droite ligne de la tentative de stigmatisationpar la droite de la gestion des collectivités territoriales. Cette stigmatisation estd'autant moins fondée que les collectivités ne peuvent voter de budget defonctionnement en déficit et que c'est l'Etat qui, en ayant transféré aux collectivitésdes compétences sans transférer les moyens et le personnel correspondants, s'estrendu responsable de leurs difficultés financières.

Outre son injustice, le projet du Gouvernement comporte une contradictionfondamentale : il prétend aller dans le sens d'une bonne gestion des financespubliques alors qu'il aggravera lourdement les déficits publics, lesquels dépasseront7,5% du PIB cette année.

2 - Le rapport Balladur

Dans un communiqué publié le 10 mars le BN a exprimé son opposition à plusieursdes propositions du rapport Balladur qui si elles sont adoptées, accroîtront laconfusion, diminueront l'efficacité des politiques publiques et aggraveront lesinégalités. Le BN a en particulier estimé que plusieurs de ces propositions étaientinacceptables.

Le rapport Balladur est lacunaire sur l'Etat. L'État doit balayer devant sa porte.S'il y a enchevêtrement des compétences c'est principalement entre l'Etat etles collectivités locales. Nous n'avons pas besoin d'un État tatillon qui empiètesur les collectivités territoriales en transférant des compétences sanstransférer les services correspondants, qui recentralise des actions pourtantdéléguées aux collectivités territoriales (insertion professionnelle, formationdes jeunes), et qui sollicite continuellement les collectivités territoriales pour lefinancement de ses propres compétences (lignes ferroviaires à grandevitesse).

Les régions et les départements ont déjà des compétences largementspécialisées car 80% du budget des départements et des régions sontaffectées à leurs principales compétences : pour les régions (formation,développement économique, transports ...) et pour les départements (actionsociale, développement et solidarité territoriale...). La spécialisation et laclarification peuvent et doivent être améliorés, mais ce n'est pas en fusionnantles conseillers régionaux que l'on améliorera la spécialisation des régions etdes départements.


Les conseillers territoriaux : le remplacement des conseillers généraux et desconseillers régionaux par des conseillers territoriaux qui, selon legouvernement, seraient une source d'économie, a en réalité une viséepurement électorale : affaiblir la gauche qui dirige la grande majorité de cescollectivités territoriales. La région a besoin d'élus qui lui soient propres pouranimer les politiques régionales et rendre compte aux citoyens des progrès enmatière de formation professionnelle, recherche, compétitivité des territoires.La vocation des conseillers généraux est différente : ils défendent des projetsde proximité. Or la fusion des conseillers régionaux et généraux en conseillersterritoriaux affaiblirait à la fois la région, qui n'a pas vocation à être unefédération de cantons, et les départements dont les élus seraient éloignés descitoyens.

Les métropoles : Le rapport Balladur propose la création de métropoles quiremplacent les communes. Nous voulons que le fait urbain soit reconnu et quede grandes métropoles se constituent à l'échelle européenne et mondiale.Mais cela ne doit pas se faire au détriment des communes. Les communes nedoivent ni disparaitre, ni être vidées de leurs compétences.

Le « Grand Paris » version Balladur cumulait les inconvénients. Trop petitpour l'expansion économique de Paris métropole européenne et ville-monde,qui doit aller plus loin que l'ancien département de la Seine, vers lesplateformes aéroportuaires, les villes nouvelles, le plateau de Saclay. Tropgrand pour les actions de proximité menées par les départements : personnesâgées, handicapées, familles, Rmistes. Après l'annonce du report du projet deGrand Paris par le Président de la République, il faut repartir maintenant despropositions que les élus locaux de Paris et de la région parisienne ont faiteset qui sont fondées sur le projet Paris-Métropole.

II - Nos propositions

Nous voulons parfaire la décentralisation pour permettre à nos collectivitésterritoriales d'agir encore mieux pour les transports, pour l'emploi et l'insertion de tousdans la vie économique, pour la formation professionnelle, pour des lycées etcollèges encore plus nombreux et modernes, pour une meilleure prise en charge despersonnes âgées, des personnes handicapées, pour aider encore mieux les familles,pour que nos campagnes ne deviennent pas des déserts et nos banlieues desconcentrés de pauvreté et d'exclusion, pour que tous nos territoires assurent à nosconcitoyens une meilleure qualité de vie et de services publics et agissent pour ledéveloppement durable et écologique.

Nous avons pour objectif de donner aux collectivités territoriales les moyens demener des politiques qui répondent aux besoins des Françaises et des Françaisdans les domaines qui sont les leurs. Cet objectif, qui est le notre depuis l'acte I de ladécentralisation, est encore rendu plus crucial par les conséquences économiques etsociales de la crise actuelle.


1 - La fiscalité locale

Pour les socialistes, la réforme de finances locales à bout de souffle est un impératifde justice, d'efficacité et de lisibilité démocratique.

Il n'est pas acceptable que les ménages modestes soient les victimes d'uneimposition locale qui ne tient pas compte de leurs revenus. Quant à la taxeprofessionnelle, elle est un impôt antiéconomique, qui repose essentiellement sur lesinvestissements. Enfin, le partage des impôts entre différentes collectivités estsystématique et l'Etat prend en charge une part croissante de la fiscalité locale pouren pallier les défauts qu'il n'a pas eu le courage de réformer. La fiscalité localeactuelle est ainsi source de confusion pour les citoyens, ce qui permet à la droitetoutes les démagogies.

Les socialistes, qui gèrent une grande partie des collectivités locales, sontconvaincus que l'immobilisme en matière de finances locales, ou les réformes aminima ne sont plus acceptables. Ils savent que nos concitoyens ne supporterontplus longtemps une imposition injuste et inefficace, et refusent d'être tenus pourresponsables des conséquences inévitables en termes de hausse des déficits et desimpôts payés par les ménages des projets de la majorité.

10 principes guident la réforme voulue par les socialistes :

- La péréquation est au centre de notre projet : elle doit imposer à l'Etat laresponsabilité de corriger réellement les inégalités par les dotations qu'ilverse aux collectivités. Celles-ci devront également mettre en commun unepart du produit des impôts locaux modernisés,

- La fiscalité locale doit être plus juste socialement et plus favorable àl'activité économique.

- La responsabilité fiscale des élus locaux doit être restaurée, ce quiimplique de supprimer la multiplicité des pouvoirs fiscaux locaux sur unmême impôt et les contributions de l'Etat à la fiscalité locale,

- L'autonomie fiscale doit être améliorée,

- Les ressources des collectivités doivent s'articuler avec les compétencesqu'elles exercent,

- La répartition entre ménages et entreprises de la fiscalité globale et locale(État et collectivités) doit être conservée,

- Aucune catégorie de collectivités locales ne doit perdre à la réforme ce quisuppose que toutes doivent disposer de ressources au moins équivalentesà celles dont elles bénéficient aujourd'hui.

- Chaque niveau de collectivité doit disposer de ressources fiscales liées àses compétences, reposant sur les entreprises et les ménages,

- Les effets de cette réforme doivent être lissés dans le temps,


- Le nouveau système ne doit pas pousser à une concurrence fiscale entreles territoires.

Alors que le Président de la République a pour seul projet, à travers la suppressionde la TP, d'offrir au MEDEF un cadeau fiscal qui sera payé finalement par lesménages, les socialistes considèrent que 3 réformes urgentes doivent être menéesde front :

Renforcer la péréquation verticale en augmentant l'ampleur etl'efficacité des dotations de péréquation de l'Etat. Entre les collectivités,un fonds de péréquation devra être mis en place, abondé par unprélèvement sur le produit de certains impôts locaux, en particulierl'imposition locale des entreprises.

Rendre la taxe d'habitation plus juste socialement en révisant lesvaleurs locatives sur lesquelles elle est assise et en créant un plancheret un plafond d'imposition fonctions du revenu. Cela permettrait derétablir le lien entre les citoyens et les collectivités tout en prenantmieux en compte les capacités contributives de chacun.

Remplacer la taxe professionnelle par une imposition plus efficaceéconomiquement, assise sur l'activité et localisée. Les projets évoquésjusqu'ici par le gouvernement sont totalement inacceptables. Avec lesdotations et les transferts d'impôts de l'Etat un trou subsiste.

Nous souhaitons que l'imposition des entreprises repose pour une part sur la valeurajoutée, et pour une autre part distincte sur le foncier. S'appuyer sur cette secondepart suppose que soit rapidement menée la revalorisation des bases foncières desentreprises.

La situation des intercommunalités dont le financement repose pour l'essentiel sur lataxe professionnelle doit être correctement prise en compte dans le cadre de cetteréforme. La part des dotations venant compenser la suppression de la TP doit êtreréduite au minimum. Enfin, les socialistes doivent porter une revendication forte decapacité pour les collectivités de maîtriser les taux de leurs impositions.

La proposition de la Commission des finances de l'Assemblée nationale, élaboréeconjointement par Didier Migaud et Jean-Pierre Balligand a pour mérite d'être unealternative au projet du gouvernement et d'être fondée sur des principes pluscohérents. Mais elle ne suffit pas à régler le problème des ressources desintercommunalités qui est plus large que la taxe professionnelle. Elle n'aborde pas laquestion de la réforme de la taxe d'habitation. Ce n'était pas son objet.

2 - L'organisation territoriale.

Nous voulons un acte III de la décentralisation pour parfaire cette grande réformerépublicaine. Depuis les lois Defferre-Mauroy le Parti socialiste a porté ladécentralisation pour en faire un outil performant au service des citoyens.Aujourd'hui, le PS se refuse à l'immobilisme et veut continuer à impulser cemouvement.


Les propositions du Parti socialiste ont depuis janvier fait leur chemin : le projet pourle Grand Paris a pour l'instant été abandonné et le syndicat Paris-Métropole quioeuvre à des projets communs a été constitué ; La notion de « chef de file » s'estimposée au sein des groupes de travail Etat-collectivités pour améliorer laspécialisation et la clarification des compétences respectives des régions et desdépartements.

Il faut à ce sujet noter l'important travail des associations d'élus qui en s'accordantsur des positions communes sur les grands sujets d'opposition avec le gouvernementont permis de faire évoluer certaines positions.

Nous voulons parfaire la décentralisation. Nous voulons un Etat stratège. Nousvoulons un Etat qui assume pleinement ses missions régaliennes (économie, emploi,justice, police, affaires étrangères, relations européennes), qui garantisse la solidariténationale (hôpitaux, sécurité sociale, logement social) et territoriale, qui préparel'avenir en soutenant les grandes priorités nationales (éducation, recherche). Nousvoulons des collectivités autonomes et responsables, des citoyens, des élus et desacteurs de la vie économique, sociale et culturelle, informés et associés à ladéfinition et à la mise en oeuvre des politiques publiques.

Nos propositions concrètes :

Achever l'intercommunalité en l'améliorant:

- Avant le 31 décembre 2011, l'ensemble des communes qui ne font pasaujourd'hui partie d'une structure intercommunale, auraient l'obligationd'adhérer à l'une d'entre elles, qu'il s'agisse d'une communauté decommunes, d'une communauté d'agglomération, ou d'une communautéurbaine.

- La carte intercommunale doit être améliorée. L'Etat doit être le garantd'une approche intercommunale fondée sur deux principes : lacohérence et la solidarité. La cohérence c'est celle de la viabilité et lapérennité du regroupement en termes de moyens financiers et depérimètre. La solidarité doit inclure dans le projet communautaire lescommunes les plus défavorisées et ne pas permettre que seconstituent à la lisière des communautés urbaines, des regroupementsconstitués dans l'unique but de profiter des équipements sans participerà leur financement. Bien sûr il est indispensable de veiller à ce que lespérimètres des intercommunalités coïncident avec les bassins de vie etd'emplois pour éviter les regroupements d'opportunité politique qui nesont pas fondés sur un véritable projet de communauté.

- Les SIVU et SIVOM doivent être supprimés à l'intérieur descommunautés pour éviter les doublons, ainsi que le cumul desfonctions et rémunérations.

Démocratiser les intercommunalités par l'élection de leurs assemblées ausuffrage universel direct:


- soit par la reprise d'un système de type PML,

- soit par un système mixte faisant siéger au sein des conseilscommunautaires des conseillers communautaires élus au suffrageuniversel direct et des représentants des communes désignés par lesmaires.

Nous refusons les propositions du gouvernement de fléchage des conseillerscommunautaires lors des élections municipales car il s'agit, là encore, d'unemanoeuvre électorale dirigée contre la gauche.

Donner aux régions la capacité d'agir pour un développement économiquedurable, pour la recherche, les transports, la formation. Dans le cadreeuropéen, les régions ont vocation à devenir l'échelon pertinent d'action dansle domaine économique, et de structuration du territoire. Les régionsfrançaises doivent comme les régions européennes avoir les moyens de leurscompétences. Elles ont vocation à agir en complémentarité avec lesdépartements et le couple communes-intercommunalités. Les collectivitéslocales qui sont en première ligne face à la détresse des Françaises et desFrançais doivent être impérativement associées à la relance économique dupays, au lieu de se voir sommées par l'État d'investir davantage sans transfertfinancier supplémentaire, c'est-à-dire par l'augmentation de la dette et del'impôt ! S'en prendre aux collectivités c'est porter un coup terrible audéveloppement, à l'investissement et aux services publics.

Poursuivre la spécialisation des compétences respectives des régions et desdépartements : la spécialisation des compétences est déjà un fait majeur : laquasi totalité des budgets des régions va aux transports, à la formationprofessionnelle, aux lycées, à la recherche et au développement économique.Symétriquement pour les départements, la quasi totalité des budgets va àl'action sociale, aux investissements routiers et à l'aide aux communes. Lescompétences partagées représentent une part limitée, soit 10 à 20%maximum, des budgets des régions et des départements. Pour cescompétences partagées, nous proposons qu'un « chef de file » soit désigné,principal cofinanceur du projet ou des compétences concernées.

Reconnaitre le fait urbain tout en protégeant les territoires ruraux. L'urbain etle rural se complètent et chaque territoire doit pouvoir apporter sa partd'excellence au développement de notre pays.

Les métropoles :

- Les métropoles ne peuvent se construire en vidant les communes deleurs compétences. Alors que l'on cherche davantage de démocratieparticipative on ne peut aller à l'encontre de cette proximité. Nousvoulons des métropoles de projets qui permettent de mutualiser lesmoyens, d'avoir des projets plus ambitieux et plus compétitif à l'échelleeuropéenne et mondiale, et des services de meilleure qualité pour nosconcitoyens.

- Nous voulons encourager la constitution de métropoles à dimension


européenne et mondiale qui permettent de mutualiser les moyens, deconstruire des projets plus ambitieux et d'offrir un meilleur service à nosconcitoyens. Mais les métropoles devront impérativement respecter lapersonnalité des communes, et non se substituer totalement à celles-cicar nous avons besoin du lien de proximité irremplaçable créée dansles communes.

- Nous privilégions la constitution de métropoles de projets fondées surune démarche volontaire des collectivités territoriales, respectant descritères objectifs. Dans ce cas, les métropoles devront:

. Avoir des compétences statutaires (la loi doit permettre ladélégation de compétences de l'Etat, des intercommunalitésclassiques et éventuellement, de la région et des départements)

. Satisfaire à des critères démographiques

. Se fixer un certain niveau d'investissement dans des secteursclés (recherche, développement économique, transports, qualitéenvironnementale).

. Etre dotées d'une agence de développement, d'un conseiléconomique et social pour structurer la planification urbaine etorganiser les transports en commun et développer de façoncoordonnée

. Participer à la solidarité (péréquation horizontale, mixité de toutesorte et notamment foncière...)

- Nous voulons encourager la formation d'aires métropolitaines autourdes métropoles, ou autour des villes qui n'ont pas la populationsuffisante pour acquérir la statut de métropole mais qui ont vocation àorganiser la cohérence des projets sur un territoire plus vaste.

- Le mode de scrutin pour l'élection des conseillers généraux que nousvoulons dénommer « conseillers départementaux » : nous sommesrésolument opposés à un scrutin mixte (proportionnel en zone urbaine,scrutin majoritaire en zone rurale) qui fausserait totalement la justereprésentation des territoires. Nous proposons que les conseillers desdépartements soient désormais élus pour six ans, en même temps.

Nous voulons une véritable réforme de la fiscalité locale qui réduise les inégalitésentre territoires et entre les citoyens, et donne aux collectivités les moyens de menerdes politiques actives pour nos concitoyens. Nous voulons un acte III de ladécentralisation et achever l'intercommunalité pour des collectivités autonomes etresponsables et pour des citoyens et acteurs de la vie économique, sociale etculturelle, informés et associés à la définition et à la mise en oeuvre des politiques


publiques. Notre réforme territoriale propose un nouveau partenariat entre l'Etat etles collectivités territoriales.

A l'opposé de la « réforme » politicienne du gouvernement qui dénigre lescollectivités, les démantèle et désengage l'Etat, notre réforme veut clarifier lescompétences de l'Etat et des collectivités territoriales pour plus d'efficacité, renforcerla péréquation pour plus de justice et démocratiser par le suffrage universel direct etla participation des citoyens.


V – REFLEXIONS SUR LA REFORME DES COLLECTIVITESLOCALES : QUEL AVENIR POUR LES COMMUNES ET EPCI


E.P.C.I. : Le principe d’exclusivité en questionLa rubrique Droit & Décentralisation est dirigée par Jacques CaillossePouvoirs Locaux, n° 71 III/2006

Il est urgent de répondre aux problèmes posés par la répartition des compétencesentre les communes et leurs groupements. Yves Jégouzo montre ici qu'on n'est déjàplus en présence de deux niveaux d'institutions se répartissant des compétencesmais bien devant un « couple » institutionnel exerçant en commun un certain nombrede compétences. Or, cette évolution se heurte aux principes de spécialité etd'exclusivité qui s'appliquent aux EPC1. Si l'on exclue l'hypothèse de latransformation des groupements en collectivités territoriales, la solution, estime YJégouzo, pourrait être de conserver pour les communautés, ne serait-ce queprovisoirement, le statut d'établissement public, tout en remettant en cause « l'unedes conséquences qu'en tire la jurisprudence, à savoir le principe d' exclusivité qui, ànotre sens, est parfaitement dissociable du principe de spécialité. » Certes, la «concurrence » doit être régulée; il suffirait alors, estime Y Jégouzo, d'appliquer lesystème mis en oeuvre en Allemagne, en fixant la règle selon laquelle, « en cas deconflit, les interventions de la communauté priment sur celles des collectivitésadhérentes »...

Par Yves JUGOUZO, Professeur àl’Université de Paris I (Panthéon-Sorbonne), ancien Conseillerd’Etat en service extraordinairePouvoirs Locaux, n° 71 III/2006

La question de la répartition descompétences entre les communes etles établissements de coopérationn'est pas nouvelle. Pendant longtemps,elle n'a toutefois pas posé problème.Dans ses conclusions sur l'arrêt duConseil d'État du 16 octobre 1970,Commune de Saint-Vallier (L. Touvet,J. Ferstenbert, C. Cornet, Les grandsarrêts du droit de la décentralisation,2001, n° 30) Guy Braibant souligneainsi que c'est la première fois que laquestion arrive devant le Conseild'État. L'explication en est assezsimple. L'essentiel de la coopérationintercommunale porte alors sur desservices publics ou des équipementsbien définis (eau, constructionsscolaires, etc.): la répartition descompétences est relativement facile àopérer sur ces questions techniques

confiées à des syndicats decommunes dont les attributions restenttrès limitées.Le problème a pris une importancenouvelle avec l'apparition de formesplus intégrées de groupements decommunes, notamment, avec lacréation des communautés urbaines. Ilest devenu central avec le succèsqu'ont connu les communautés sousleurs différentes formes au lendemainde la loi Chevènement et, plusgénéralement, l'avènement de ce quel'on qualifie habituellement decoopération de projet. L'étendue descompétences attribuées par la loi auxnouveaux établissements publics decoopération, la définition très large quiest donnée à celles-ci («aménagement de l'espace » « actionsde développement économique » «protection et mise en valeur del'environnement », etc.) ont conduit àrendre très incertaine et très mouvantela frontière qui sépare lescompétences des communes et deleurs groupements. Et cela en dépitdes efforts du législateur pour mieux


cerner ce qui est d'intérêtcommunautaire et ce qui ne l'est pas.Faut-il d'ailleurs parler de frontièredans la mesure où les lois récentesprônent davantage le projet communque la répartition des tâches ? Lacoopération doit reposer sur « librevolonté des communes d'élaborer desprojets communs de développement »proclame l'article L 5210-1 du CGCT etl'article L 5216-1 lui fait écho en faisantde la communauté « un espace desolidarité » au sein duquel lescommunes doivent « élaborer etconduire ensemble un projet communde développement ». Faut-il encoreparler de deux niveaux d'institutions serépartissant des compétences ou n'est-on pas déjà devant un « couple »institutionnel communautés-communesexerçant en commun un certainnombre de compétences (V. CharlesFloquet, « Pour en finir avec ladécentralisation », DATAR 2000, p. 23,Rapport Mauroy, Refonder l'actionpublique locale, oct. 2000) ?

Insécurité juridique

Or, cette évolution se heurte à deuxprincipes souvent confondus mais enréalité distincts : les principes despécialité et d'exclusivité.Le principe de spécialité est laconséquence de la qualificationd'établissement public qui a étédonnée aux communautés. Lescommunautés comme tous lesétablissements publics de coopérationintercommunale restent desétablissements publics. Et cela endépit de l'étendue de leurscompétences et de leur degréd'intégration. Or les établissementspublics sont régis par le principe despécialité selon lequel ils ne peuventexercer que les compétences qui leuront été spécifiquement attribuées soitpar la loi, soit par leurs statuts élaborésdans le cadre de la loi. Ils n'ont pas,

contrairement aux communes, decompétence générale.Le second principe est le principed'exclusivité posé par la jurisprudenceCommune de Saint-Vallier (y. supra)selon lequel les communes ne peuventplus, dès lors qu'elles ont transféré unecompétence à un établissement publicde coopération intercommunale,intervenir dans ce domaine ni,d'ailleurs, attribuer une seconde fois lacompétence transférée à une autrecollectivité. Elles ont perdu lacompétence.Or, il est évident que le jeu combiné deces deux principes a pour effet decompliquer la mise en oeuvre depolitiques publiques définies en destermes qui impliquent l'interventionconjointe des communes et descommunautés, voire d'autrescollectivités territoriales. Le risque devoir annulées pour incompétence lesdécisions des communes d'appuyer lespolitiques des communautés crée uneinsécurité juridique. Celle-ci affectenon seulement l'élaboration de projetscommuns entre les communes et lescommunautés, mais également lamutualisation des services etl'assistance technique que peuvent seporter les deux niveauxd'administration qui existent dans lesterritoires organisés en communautés.Le législateur, conscient du problème,a certes essayé d'y pallier. L'article 186de la loi du 13 août 2004 a ainsi élargila possibilité pour les communes-membres de verser des fonds deconcours aux communautés ; celles-cipeuvent également attribuer des fondsaux communes sous la double réserveque ces concours soient réservés auxéquipements publics et qu'elles nedépassent pas une certaine fraction ducoût de l'opération. De même, la loi du13 août 2004 prévoit la passation entrecommunautés et communes-membresde conventions de mise à dispositionvisant à une « bonne organisation des


services » et, notamment, à éviter lesdoubles emplois. Mais la question sepose encore de savoir si cesconventions ne doivent pas êtreanalysées en marchés publics deservice et soumises à des règles decompétence.La solution reste donc à trouver d'unemeilleure organisation descompétences respectives au sein ducouple « communautés-communes ».On ne traitera pas ici du scénariomaximaliste qui consisterait àtransformer les communautés en unenouvelle catégorie de collectivitésterritoriales dotées de la compétencegénérale : les conseils descommunautés régleraient par lesdélibérations les affaires de lacommunauté. A priori cette solution nesoulèverait pas davantage deproblèmes que l'actuelle répartition descompétences entre les divers niveauxde collectivités territoriales. Lesrégions, les départements et lescommunes ont bien la possibilitéd'intervenir dans tous les domainesque la loi n'a pas réservés à l'une oul'autre, par exemple la culture. Il peuten résulter des doubles emplois, mais,dans l'ensemble, ce mode derépartition des compétences permetaux différents niveaux de collectivitésterritoriales de coopérer à la réalisationd'une œuvre commune, de conduiredes politiques publiques communes.Toutefois, il est assez évident quecette solution conduit à court terme àl'élection des organes de lacommunauté au suffrage universeldirect et, à plus long terme — c'estsurtout là le problème — à uneffacement progressif des communes.On n'examinera pas non plus lasolution, évoquée par le Conseil d'Étaten 1966. Lors de la création descommunautés urbaines, celui-ci avaitcontesté le recours à la formule del'établissement public et prôné uneconstruction juridique sui generis (M.C.

Kessler et J.-L. Bodiguel, Lescommunautés urbaines, RFSP 1968).Pour l'essentiel, il s'agirait de faire descommunautés des personnespubliques d'un nouveau type,gouvernées par des institutions quiresteraient élues au suffrage universelindirect mais dotées d'une compétencegénérale. Il n'est pas certain que cetteformule puisse être envisagée sur lelong terme dès lors que ces instancesdemeureraient compétentes pour leverl'impôt et que la tradition démocratiqueconduit logiquement à réserver lepouvoir fiscal aux instances issues dusuffrage universel direct.Dans l'immédiat, il faut, par contre,réfléchir à une solution plus économeen termes d'impact politique: conserverpour les communautés, ne serait-ceque provisoirement, le statutd'établissement public, mais remettreen cause l'une des conséquencesqu'en tire la jurisprudence à savoir leprincipe d'exclusivité qui, à notre sens,est parfaitement dissociable duprincipe de spécialité.

Remettre en cause le principed'exclusivité

Quelle est, au départ, l'explication del'arrêt Commune de Saint-Vallier dontle juge et, plus encore, l'administrationde l'État tire des effets aussi sévèressur le terrain des relations entre lescommunes et leurs groupements ?Elle tient, tout d'abord, auxcirconstances à vrai dire atypiques del'affaire: la commune de Montceau-les-Mines à laquelle le juge avait opposéle principe d'exclusivité non seulementvoulait réaliser seule une zoneindustrielle alors que cette compétenceavait été transférée à un syndicat decommunes mais également, pour fairebonne mesure, avait obtenu de l'Étatqu'il détache à son profit la partie duterritoire de la commune associée deSaint-Vallier sur lequel était envisagée


l'opération.Ce n'est pas, toutefois, la seule raisonqui ait conduit le Conseil d'État àadopter cette solution. Elle a d'ailleursété maintenue avec constance par lajuridiction administrative dans desaffaires où n'existait pas le climatconflictuel qui caractérise l'arrêtCommune de Saint-Vallier. À lire lesconclusions du Commissaire dugouvernement Guy Braibant, plusieursautres explications peuvent êtreavancées. Elles peuvent êtrerésumées ainsi :Il faut garantir une autonomie relative àl'EPci créé par les communes en legarantissant contre la concurrence quepourraient lui livrer les communesadhérentes et donc la possibilité pourelle de reprendre une compétencequ'elles ont transféré et pour l'exercicede laquelle le groupement s'estorganisé (mobilisation de moyens,etc.).L'exercice concurrent de la mêmecompétence par deux institutionsintervenant sur un même territoireserait générateur de « gaspillage desressources » et de «dilution desresponsabilités».Permettre aux communes d'exercerlibrement des compétences qu'ellesont transférées ruinerait toute lapolitique de l'État visant auregroupement des communes.Ce sont ces raisons qui restent le plussouvent invoquées depuis pour justifierle principe d'exclusivité.Or, on doit tout d'abord constater quebon nombre de ces explications,parfaitement valables en 1970 ne lesont plus aujourd'hui. Il s'agissait alorsde préserver des Epci fragiles contreles empiétements des communes: cen'est plus le cas aujourd'hui où lepouvoir fiscal et technique est passépour une large part aux communautés.En outre, dans les années 1970, leschevauchements de compétencesportaient sur des attributions

techniques pour lesquelles doivent êtreclairement définis la maîtrise d'ouvrageet ce qui s'y attache, régime des biens,responsabilité, etc. La question seprésente de manière tout à faitdifférente s'agissant de la coopérationde projet qui se développe depuis unevingtaine d'années. Quant au soucid'éviter le gaspillage des ressources etles doubles emplois, le principed'exclusivité semble avoir été de peud'effet si on se fie aux conclusions duRapport de la Cour des Comptes denovembre 2005 sur l'intercommunalité.Il faut plutôt se demander si l'originedes « gaspillages » dénoncés ne tientpas dans l'obstacle que le principe(l'exclusivité met à la mutualisation desservices et des compétences.Plus largement, un second constatpeut être opéré. Contrairement auprincipe de spécialité, le principed'exclusivité n'est pas consubstantiel àla notion d'établissement public. Endehors des cas où le législateurattribue l'exclusivité d'une compétenceà un établissement public, ce principen'est pas invoqué en ce qui concerneles rapports entre l'État et sesétablissements publics: ainsi l'État peuttoujours exproprier des espaces boisésen bordure de mer alors même quecette compétence a été attribuée auConservatoire de l'espace littoral etdes rivages lacustres, établissementpublic national. Il en va de même en cequi concerne les rapports entre lescollectivités territoriales et leursétablissements publics locaux: unecommune peut toujours réaliser deslogements sociaux alors mêmequ'existerait un office municipal d'Htmcompétent pour le faire.Certes, il existe ici une différence avecles Epci. Les établissements publicssont le plus souvent fondatifs. Ils ontété créés par la collectivité derattachement comme mode d'exerciced'une de ses compétences. Or, lesétablissements publics de coopération


intercommunale constituent plutôt uneinstitution de type fédératif constituéed'un commun accord entre lescommunes membres. La notion derattachement ne joue ici aucun rôle. Iln'existe pas de contrôle descommunes-membres surl'établissement public de coopération.Ce qui démontre au passage combienla notion classique d'établissementpublic se révèle mal adaptée pourrendre compte des groupements decommunes. E n'en demeure pas moinsque — de la même façon que pour lesautres établissements publics — cesont les collectivités qui sont à l'originede ces EPCI et que ceux-ci constituentpour elles l'un des moyens d'exercicede compétences qui leur sont propres.En fait, l'intérêt principal du principed'exclusivité semble surtout d'ordrepratique. Il permet de déterminer —sous réserve que les règles régissantla répartition des compétences soientclaires — quelle est la collectivité qui,légalement, peut être l'auteur d'unedécision. C'est sans doute cette vertuqui a conduit le juge administratif à lemaintenir en tant que principesimplificateur tant de l'organisationadministrative que du contentieux.Mais, n'existe-t-il pas d'autres moyensde régler cette question? Ne faut-il passe poser la question d'un abandon aumoins partiel du principe d'exclusivitédès lors que ses inconvénientsl'emportent sur ses avantages?

Un nouveau mode d'exercice descompétences

Le problème posé par l'articulation descompétences des communautés aveccelles des collectivités adhérentes sepose dans tout système fédératif. On yren contre des compétences qui nepeuvent être accordées que demanière exclusive à l'un Ou l'autre desdeux niveaux institutionnels. Il estcertain, notamment, que les

communautés doivent conserver descompétences exclusives dans desdomaines qui sont difficiles à partagersoit par nature (cas de toutes lesattributions qui comportent une part depouvoirs de police), soit pour desraisons pratiques (cas des servicespublics techniques comportant desinvestissements lourds).Mais, la délimitation au profit descommunautés de compétencesexclusives ne signifie pas pour autantqu'il existe un principe d'exclusivité.L'exclusivité peut, au contraire, êtreconsidérée comme l'exception et unautre mode de répartition descompétences fondé sur la concurrencepeut prévaloir dans de nombreuxdomaines. C'est ce qui est pratiquédans un certain nombre d'Étatsfédéraux: les compétences qui ne sontpas attribuées exclusivement à l'un desdeux niveaux institutionnels peuventêtre exercées concurremment parceux-ci. Appliqué aux communautés,cela signifierait que tant lacommunauté que les communes-membres doivent pouvoir intervenir etjoindre leurs moyens pour mettre enoeuvre des compétences telles quecelles qui ont été récemmentattribuées par la loi Joxe ou la loiChevènement, c'est-à-dire toutescelles qui visent à mettre en oeuvredes politiques globales dedéveloppement économique, d'habitat,d'aménagement de l'espace, etc.Cette concurrence doit certes êtrerégulée sauf à assumer le risqued'incohérences entre les actions ducentre et de la périphérie. Elle pourraitl'être — c'est le système qui est mis enoeuvre en Allemagne — par la règleselon laquelle, en cas de conflit, lesinterventions de la communautépriment sur celles des collectivitésadhérentes: les communes nepourraient ainsi agir dans le secteurdes compétences concurrentes que demanière complémentaire ou tout au


moins compatible avec les actionscommunautaires. Cette régulation peutrésider également dans la définitionpar la communauté de principesd'action encadrant les interventionsdes communes. N'est-ce pas d'ailleurs,ce que permet l'article 72 alinéa 5,ajouté à la Constitution en 2003,lorsqu'il dispose que lorsque «l'exercice d'une compétence nécessitele concours de plusieurs collectivitésterritoriales, la loi peut autoriser l'uned'entre elles ou un de leursgroupements à organiser les modalitésde leur action commune »? Rien

n'interdit enfin de rechercher ce cadreselon des mécanismes contractuelsinspirés des actuels contratsd'agglomération.Ce sont là de simples pistes deréflexion qu'il conviendraitd'approfondir, d'expérimenter,d'évaluer. Mais, le principed'exclusivité édifie actuellement de telsobstacles à la construction descommunautés que le débat doit s'ouvrirsachant que toute solution impliquerale recours au législateur.


L'intercommunalité à la croisée des cheminsCharles Rouland • Jean-Pierre Balligand • Michel Piron • ErhardFriedbergPouvoirs Locaux, n° 72 I/2007

Avec les lois de 1992 et 1999 sur l' intercommunalité, la France est parvenue àtrouver la voie originale d' une réforme de son réseau d' administration municipale;une réforme que l' échec de la loi sur les fusions de communes de 1971 avait rendu« introuvable », enlisant dans les sables les grands élans modernisateurs despremières années de la Ve République (ordonnance de 1959 créant les premiersdistricts, loi du 31 décembre 1966 sur les communautés urbaines, travaux du ClubJean Moulin...). Outre le taux désormais très élevé de couverture du territoirenational par les communautés intercommunales (90 % des communes françaises),c'est la fonction politique émergente de cette dernière au sein de l'organisationterritoriale française qui témoigne du succès rencontré par cette réforme. Car bienqu'inscrite dans une histoire déjà très ancienne et très dense depuis l'apparition despremiers syndicats de communes (1884), l'intercommunalité « communautaire » aprofondément changé de dimension et de nature. Le pouvoir fiscal propre descommunautés, la gamme très étendue de leurs compétences (dont le nombre adoublé depuis 1999') et la part qu'elles prennent dans les dépenses locales (25 %des dépenses d'équipement du secteur communal contre 8,5 % en 1993) en ont faitdes institutions radicalement nouvelles.Pour autant, la success story, en raison même de son expansion, commence àmontrer des signes de toussotements, creusant des fissures dans le satisfecitgénéral des élites nationales.Avec une question prospective à la clef: le modèle institutionnel qui a jusqu' iciassuré son succès n'est-il pas menacé d'épuisement, sauf à se projeter dans unnouveau cycle?


Intercommunalité : la transformation programmée d’un modèlePar Charles Roulland, Pseudonyme d’un haut fonctionnaire tenu audevoir de réservePouvoirs Locaux, n° 72 I/2007

Chacun le sait, le succès du modèleintercommunal français et de la «révolution silencieuse » des dernièresannées serait inexplicable sans lacapacité d'apprivoisement dont lesmaires ont su faire preuve. Loin de sefabriquer contre eux,l'intercommunalité française asystématisé une sorte defonctionnement au consensus, degouvernance collégiale, plus ou moinsformalisée dans les statutscommunautaires. La grande majoritédes communautés de communes etd'agglomérations se sont pourvuesd'instances semi-officielles intitulées «comité », « conseil » ou « conférence »des maires au sein desquelles seprépare l'essentiel des décisions avantleur soumission au conseilcommunautaire. Ceci explique le faiblerecours, dans la pratique, aux règlesformelles de majorité qualifiée prévuespar les textes législatifs mais aussil'important pouvoir de négociationoctroyé à chaque commune.L'autre caractéristique de cette «gouvernance intercommunale » est lafaible personnalisation de sacommunication institutionnelle. Lemaintien du consensus présupposeune relative discrétion présidentiellequi contraste très fortement avec lespratiques de commu nicationmunicipales ou départementales.Centrée sur la structure et son actiondavantage que sur les élus qui ladirigent, cette communication estparfois privée de toute autonomie enn'utilisant que les seuls supportsinformationnels des communes. Cette« impersonnalisation » se double de lalatitude laissée à chaque maire des'approprier, dans son territoire, les

réalisations communautaires et demonopoliser le contact avec leshabitants. Le flou dans lescompétences et les attributions, illustrépar les lenteurs à définir l'intérêtcommunautaire, est en faitdélibérément auto-entretenu pourgarantir le modus vivendi.

L'efficacité instrumentale del'intercommunalité

De même, ce privilège accordé auxrelations inter-territoriales descommunes et à la recherche d'accordsentre pairs conduit à maintenirl'intercommunalité à l'abri des joutesidéologiques. Un consensus tacites'exprime pour tenir à distance lesallégeances partisanes des élusintercommunaux. Devenues des lieuxmajeurs de décision et de financement,les communautés sont en fait desobjets politiques totalement inédits,hybrides d'établissements publics et decollectivités de plein exercice. À la foisfortes (par leurs attributs et moyens) etfaibles (par leur déficit de légitimitédirecte), les communautésfonctionnent dans une logique d'«agences territoriales ».D'une rationalité toute différente dugouvernement mayoral, ce modèleprésente malgré son hétérodoxie uncertain nombre de vertus quiexpliquent le compromis conservateurdont il fait l'objet auprès des éluslocaux. Car paradoxalement, cettegouvernance complexe, faite denégociations et d'« arrangementsinstitutionnels », s'avère assez fécondeen débats de fond (souvent plus quedans les « machines à voter » que sontdevenus les conseils municipaux) mais


aussi en décisions publiques. Saprétendue inaptitude à traiter desthèmes les plus sensibles et des sujetsde contentieux est largement démentiedans les faits. De nombreusesdécisions considérées comme «impopulaires » ou « délicates » tendentmême à être externalisées versl'intercommunalité, échelonrelativement protégé par l'élection audeuxième degré des votes-sanctions etdes récriminations. De fait, nombreuxsont aujourd'hui les dossiers sensiblespris en charge par l'intercommunalité,à l'instar, par exemple, del'environnement (incinérateurs, stationsd'épuration, collecte sélective...), dulogement social, de l'accueil des gensdu voyage... Un travail de sociologieapprofondi permettrait sans doute demesurer l'utilité fonctionnelle deséchelons de « deuxième degré » dansla gestion des sociétés complexes et laproduction des politiques publiques.En second lieu, l'intercommunalitépermet d'amortir la perte de substancedes services locaux de l'État. Elle sesubstitue progressivement, dans unelogique de face-à-face entre lesmaires, à l'ancienne fonction de «régulation croisée » de l'administrationpréfectorale mise en lumière, naguère,par les travaux du Centre de sociologiedes organisations (Cso). C'est par sescapacités d'expertise et d'assistancetechnique, mais aussi ses fonctionsd'interface avec les niveaux supérieursque l'intercommunalité se légitimeauprès des communes. En sensinverse, c'est par sa capacité demédiation et de négociation qu'ellefacilite la transposition locale despolitiques « descendantes ». Bonneélève des politiques contractuelles,l'intercommunalité montre un zèleparticulier à s'inscrire dans les appels àprojets ou procédures des niveauxsupérieurs, en accréditant sa fonctionde (( chef de file » et ses capacitésd'innovation.

Il n'en reste pas moins que sil'intercommunalité a fait ses preuvespour résoudre des problèmes,négocier des solutions, trouver desarrangements, la question del'efficience actuelle du modèle peutfaire débat, en raison du prix à payer etdes compensations de toute naturequ'elle est souvent tenue de consentirpour parvenir à ses fins et préserver leconsensus.

L'heure des premiersdésenchantements

Comme on le sait, les plus fortescritiques de l'intercommunalité portentaujourd'hui sur son « coût ». En guised'arguments, sont évoqués les frais degestion propres à toute structure, lapersistance de doublons administratifsavec les communes, la propension del'intercommunalité à privilégier l'offrede nouveaux équipements et servicescollectifs en lieu et place de larationalisation promise de la dépensecommunale. Sans entrer dans cesconsidérations complexes et à fortecharge polémique, elles sont audemeurant révélatrices d'un climat dedésenchantement et de la volontéaffichée (le parlementaires d'en finiravec la « pensée unique del'intercommunalité » (Hervé Mariton).Si elle n'affecte pas encoremassivement l'opinion — bien que53% des Français pensent quel'intercommunalité contribue àl'augmentation de la pression fiscale(sondage Ifop d'octobre 2006) —, cetteargumentation commence néanmoinsà imprégner les commentaires de lapresse économique, les attaques desorganisations patronales et desassociations de contribuables, voire lesdébats politiques locaux. Il ne seraitpas surprenant, dans cescirconstances, de voir cesconsidérations financières prendre uneplace importante dans les futures


campagnes municipales.Une relecture attentive du rapportpublic de la Cour des Comptes paru ennovembre 2005 permet decomprendre, entre ses lignesbalancées et scrupuleuses, que lesuccès des dernières années n'a étérendu possible que par les importantesincitations financières et respirationsfiscales qui ont permis d'agencer lesjeux coopératifs et « gagnant-gagnant» entre les communes. Nombre d'entreelles ont pu récupérer des marges demanoeuvre et un peu (l'oxygène enévacuant vers l'intercommunalité descharges lourdes et dynamiques. Lapopularité rie l'intercommunalité auprèsdes maires s'est également fondée surses apports de services nouveaux etdes concours financiers, parfoisélevés, à leurs communes. Après lacommission d'enquête sur l'évolutionde la fiscalité locale, la Cour desComptes, l'Observatoire de ladécentralisation du Sénat (PhilippeDallier), le « Livre noir del'intercommunalité » des députésBeaudoin et Pemezec, c'est le récentrapport de Pierre Richard, commandédans le cadre de la Conférence desfinances publiques, qui tend au mêmediagnostic: l'intercommunalitécomporte un risque de dérapagefinancier dans sa dynamique actuelle.Même si les inspirations et conclusionsde ces différents documents divergenttrès fortement, tous s'accordent audemeurant sur la nécessité d'agrégerles dépenses communales etintercommunales, d'unifier le pluspossible les services des deuxniveaux, d'imposer des « économiesd'échelle », d'en finir avec lespolitiques de perfusion...Cahin-caha, cette offensive devraitmoins se traduire par une remise encause de l'intercommunalité en tantque principe et objectif que par unresserrement riras tique de son cadrede déploiement et un pilotage

comptable beaucoup plus directif. Lecontexte futur des finances publiquesva tendre à assigner àl'intercommunalité un rôle d'agent demaîtrise et de modération de ladépense locale qui augure d'unchangement d'époque. Déjàperceptibles ici et là, les tensionsfinancières entre communes etcommunautés devraient se multiplierau cours des prochaines années,rendant les arbitrages beaucoup plusdouloureux faute de a grain à moudre». La situation financière, plutôt saine àce jour, des intercommunalités nepourra être préservée qu'au prix d'unediminution des reversements auxcommunes et une sélectivitécroissante des prioritéscommunautaires. La question est dèslors de savoir si les compromisinstitutionnels locaux sur lesquels ellese fonde seront en eux-mêmessuffisamment robustes pour traverserla période de vaches maigres.

Une géographie sous contrôle

Les imperfections manifestes denombreux périmètres intercommunauxconstituent une autre incidence directede ce choix du consensus et de lacomposition avec l'autonomiecommunale. Les quelques cas decommunes enrôlées de force par leursvoisines ou les préfets n'auront été quedes réalités marginales. Si l'on excepteles espaces urbains, les lois de 1992et 1999 ont pour l'essentiel approfondi,à partir d'un cadastre quasi-identique,l'effort de regroupement descommunes déjà accompli sous l'égidede l'administration préfectorale dansles années 1970 à travers lamultiplication des syndicats à vocationmultiple (Sivom). Mal ressenti àl'origine par les notables locaux, cequadrillage « sivomal » a néanmoinsfait l'objet d'une réappropriation rapideparce que Pierre Grémion a appelé le


« sous-système rural ». Fortementarticulée aux politiques de subventiondes services déconcentrés de l'État etdu conseil général, respectueuse dubrodequin cantonal, cetteintercommunalité n'a pas connu de «barrière à l'entrée » majeure.L'atomisation du tissu des communesrurales, l'impuissance technique etfinancière de neuf dixièmes d'entreelles ont imposé comme une quasi-évidence le regroupement etl'amputation de la souverainetémunicipale. Quant aux conseilsgénéraux, ils ont pour la plupartsecondé les préfets et « coaché » cetteintercommunalité des campagnes, touten s'efforçant de la couler dans soncadastre électoral pour préserverl'emprise du conseiller général sur lanouvelle institution.Le système notabiliaire départemental,constitué du triptyque conseil général-sénateurs-association des maires a su,là encore, absorber dans un premiertemps la révolution intercommunale dumilieu rural en la confinant dans uncanevas de territoires étriqués. À motscouverts, le rapport de la Cour (lesComptes s'est interrogé sur lesconditions de ce déploiement territorial». Plus de 30 % des communautésdemeurent d'un poids démographiqueinférieur à 5000 habitants et plus de700 (l'entre elles coïncidentexactement avec le cadre cantonal.Les grandes aires urbaines elles-mêmes ont souvent vu se constituerdes glacis défensifs de petitescommunautés qui, jouant un rôle decontre-intercommunalité, ont cherché àbrider l'extension souhaitable denombreuses agglomérations.L'exercice de concertation conduit parles préfets, durant l'année 2006, envue d'améliorer les périmètres actuelset proposer des perspectives de fusiona surtout eu pour effet de mettre enévidence, parfois jusqu'à la caricature,les capacités de résistance et d'inertie

du système notabiliaire départementalqui assure un contrôle en général trèsétroit sur les commissionsdépartementales de coopérationintercommunale (Cdci).

Les avenirs du possible

Exposée à des critiques visant aussibien son coût, son opacitéinstitutionnelle que le caractère sous-optimal de ses périmètres,l'intercommunalité se retrouve à lacroisée des chemins à la veille dugrand rendez-vous des électionsmunicipales de 2008. Le changementde nature des communautés et lepoids qu'elles ont pris dans la viepublique locale se voient de plus enplus mis en tension avec leur logiquede fonctionnement. Même exercécollégialement et très étroitementcontrôlé, comme nous l'avons vu, lepouvoir communautaire s'estpuissamment affermi et assure unnouveau type de leadership territorial,de plus en plus concurrent desautorités locales traditionnelles. Lesintercommunalités urbaines etmétropolitaines passent de laconflictualité latente et feutrée avec lesconseils généraux à des affrontementsouverts. Des premiers tiraillementss'expriment également ici ou là avecles villes-centres lorsque les maires deces dernières n'ont pas pu ou souhaitéprendre le contrôle de l'agglomération.Quant à l'intercommunalité descampagnes, elle commence à son tourà exprimer quelques vélléitésd'émancipation. 61 % des présidentsde communautés convenaient, à l'été2006, que leur institution n'avait pasatteint sa taille optimale, deux tiersd'entre eux souhaitant s'engager dansdes fusions au cours des prochainesannées. Et sans nécessairements'opposer au conseil général,nombreux sont ceux qui prédisent la findes cantons et la vocation des


intercommunalités à assurer lareprésentation des territoires au seinde cette assemblée.Dans ces circonstances, plusieurshypothèses d'évolution nous semblentpouvoir être proposées en guise defuturologie.∙ La première est celle, malgré lescritiques et les pressions extérieures,d'un prolongement « au fil de l'eau »des tendances récentes et d'unestabilisation à ternie du modèle, tant enmilieu rural qu'urbain, sur la base deson fondement institutionnel actuel.Sous réserve de légères inflexionsréglementaires de caractère technique,d'absorptions de quelquescompétences additives et decorrections à la marge apportées auxpérimètres existants,l'intercommunalité serait parvenue peuou prou à son point d'équilibre. Àl'enthousiasme de la phase de créationet aux promesses del'intercommunalité de projet, succéderal'âge du réalisme, des contraintesbudgétaires croissantes et l'entréedans une longue période de digestiondes nombreuses compétenceshéritées des communes. Une tellehypothèse tendrait à accentuer lefonctionnement des communautés surle modèle de l'agence territoriale, outilde mutualisation de moyens mis auservice des communes. Le maintien demécanismes de désignation audeuxième degré, la « neutralisation »politique de l'institution, son pilotage «par le bas » par les maires,l'accroissement des demandescommunales de reversementsfinanciers et de prestationsd'assistance technique...convergeraient en cette direction, avecdes menaces réelles de paralysie.N'est-ce pas peu ou prou le sort qu'ontconnu les communautés urbainesaprès leur création dans les années1960 jusqu'à leur récenteredynamisation ?

∙ A contrario, d'autres hypothèsesreposent sur les risques (sérieux) decrise du modèle intercommunal « 92-99 » et de la contrainte que celle-cifera peser pour exiger destransformations. Cette crise peut surgirdu contexte financier tendu dans lequelest entrée l'intercommunalité, commenous l'avons vu, et de la déstabilisationde son mode de fonctionnement auconsensus. Sans exclure totalementles possibilités de « marche arrière »auxquelles pourrait conduire cettecrise, l'hypothèse la plus plausiblenous semble être celle de la tentationd'instrumentaliser l'intercommunalitéau service de la maîtrise de la dépensepublique en renforçant ses capacitésd'arbitrage politique et l'effectivité des« économies d'échelle ». Implicitementchargée d'assurer les gains deproductivité attendus du secteur publiclocal, l'intercommunalité seraitégalement désignée comme le moyend'amortir le choc des actions derationalisation opérées tant au sein desservices déconcentrés de l'État quedes entreprises de services publics. Cemouvement, en partie esquissé,pourrait connaître une forteintensification au cours des prochainesannées. Échelle privilégiée pour lacontractualisation, l'intercommunalitése retrouverait ainsi confrontée à unedynamique exogène d'extension deses responsabilités et de son rôlepolitique local.D'autres phénomènes d'importancesont susceptibles de nourrir la crise dumodèle actuel, à l'occasion ou aulendemain des élections municipales.La dégradation des consensus locauxva conduire à un recours plus fréquentaux rapports de force et aux règlescomplexes de majorité qui diffèrentselon les cas dans le fonctionnementdes communautés. Ceci aura poureffet collatéral de remettre en débat leséquilibres initialement définis dans larépartition des sièges entre communes


au sein des assembléescommunautaires. Souvent sous-représentées au regard de leur poidsdémographique, de nombreuses villes-centres devraient revendiquer de fortesrepondérations après 2008.Par ailleurs, malgré la perceptioncroissante du « fait intercommunal »par les citoyens, le scrutin municipal neleur donnera pas l'occasion de seprononcer sur un bilan ou sur desorientations communautaires. Acontrario, leur seront soumis desprogrammes municipaux qui, pour unepart essentielle, renverront à descompétences dont les communes sontdésormais dessaisies. La récenteélection municipale partielle deBordeaux a parfaitement illustré ceparadoxe puisque les principauxprojets des candidats relevaient, àl'analyse, des prérogatives de lacommunauté urbaine.

Un pouvoir intercommunal incarné?

De nombreux élus locaux sontconscients de ces contradictionslatentes et de l'inéluctabilité decertaines transformations', notammentau sein des agglomérations où seconstitue un véritable pouvoir urbain «dual ».Le ralliement de plusieurs associationsd'élus (ADCF, AMGVF...) à l'idée,évoquée par le rapport Mauroy en2000, d'assurer la désignation directedes conseillers intercommunaux surles listes municipales témoigne decette maturation des esprits. Onremarquera néanmoins que si cetteproposition, inspirée du fameuxmodèle « PLM », est une réponsefaciale au déficit de légitimité directedes élus intercommunaux elle nerésorbe aucunement le problèmesoulevé précédemment puisque ledébat public demeurera confiné dansun cadre municipal avec pour seulenjeu la désignation des mandataires

des communes. À certains égards, unetelle évolution législative peutcontribuer à accentuer le primat desintérêts communaux coalisés au seindu fonctionnement communautaire.Cette hypothèse demeure néanmoinsla plus crédible à court (2008) oumoyen (2014) terme, avec de forteschances d'assister, dans un premiertemps, à une application aux seulsgroupements urbains de tels principes.Tout en constituant une avancéesymbolique importante, un tel systèmeserait assurément le plus respectueuxdes équilibres institutionnels actuels.L'autre hypothèse sérieuse en débatest aujourd'hui celle de l'électiondirecte, à l'échelle communautaire elle-même, du seul président (ou du seulexécutif) de l'intercommunalité. Unetelle option, recommandée dès 1975par le rapport Vivre ensemble,correspond à la proposition de loidéposée en 2006 par Jean-PierreBalligand et que promeut l'Institut de laDécentralisation dans son récentrapport de propositions. Laconfrontation d'un président (ou d'unexécutif) disposant de sa proprelégitimité élective, à un organedélibératif continuant d'assurer lareprésentation des communes, seraitune rupture profonde avec le modèleintercommunal actuel mais égalementavec l'orthodoxie des collectivitésfrançaises. D'où les profondesréticences qu'expriment à son encontrela plupart des élus locaux et lescepticisme des observateurs avisés.Mais est-ce pour de bonnes raisons?L'intercommunalité n'a-t-elle pas atteintun stade (le développement justifiantde telles inflexions? Les spécificités deses modalités de fonctionnement nejustifient-elles pas de s'affranchir, pardes innovations ambitieuses, (luclassicisme administratif français?Ces questions doivent être posées.Peu crédible à court terme, une telleoption l'est davantage à plus longue


échéance une fois qu'auront étéperçues les limites du modèle « eLm ».Sa crédibilité pourrait être accrue parsa limitation aux catégories les plusintégrées de groupementsintercommunaux ou les plus importantsen termes démographiques. Ellesoulève néanmoins certainesinterrogations de fond quant à sesincidences possibles. La dissociationdes organes exécutifs et délibératifs,composés à partir de circonscriptionsdifférentes, multipliera les probabilitésde cohabitation politique et les risquesd'affrontement entre le président decommunauté et le maire de la ville-centre. Sans être insurmontables, cesdifficultés imposeront desaménagements importants des règlesde fonctionnement des groupementscommunautaires. Le risque de dilutiondu pouvoir spécifique des mairespourrait, par exemple, être conjuréepar l'institutionnalisation de leurinstance collégiale, dotée de pouvoirspropres, aux côtés d'un conseilcommunautaire au sein duquel larépartition des sièges pourrait être plusconforme au poids démographique desdifférentes communes. Ce «bicaméralisme » ne conviendrait-il pasau caractère éminemment fédéral del'institution intercommunale?De telles innovations s'imaginent assezmal en revanche sous la forme d'unegénéralisation brutale à des réalitésaussi hétérogènes et polymorphes queles intercommunalités actuelles. Defait, certains élus suggèrent aujourd'huides « expérimentations » préalablesde tels modes de désignation et defonctionnement. Mais il apparaîtdouteux de voir le Conseilconstitutionnel accepter un traitementexpérimental de telles questions. Et lagénéralisation n'est-elle pasprogrammée derrièrel'expérimentation? En revanche, uneautre hypothèse consisterait à jeter lesfondements d'une nouvelle catégorie

juridique de communauté, dotéed'attributs et de règles defonctionnement propres, niais danslaquelle pourraient progressivementbasculer les groupements existants(soit à titre obligatoire pour certainescatégories actuelles soit à titreoptionnel). Ce nouveau prototypepourrait être assorti d'une forteintégration fiscale et financière, d'unsocle de compétences étendu et d'unecapacité de coordination descommunes renforcée. Nous entrons icidans le domaine de la politique-fiction.

Les recompositions à l'agenda

Corrélée ou non à la question desmécanismes électifs, celle del'évolution du statut juridique del'intercommunalité de type « fédéral »ne manquera pas de se poser. Dès1966, lois de la création législative descommunautés urbaines, de nombreuxjuristes (Colard, Laubadère...) s'étaientinterrogés sur la nature de cesnouvelles institutions qui s'apparententà un « dédoublement Fonctionnel »des communes. Ce n'est que parcommodité que fut privilégiée àl'époque leur intégration dans lacatégorie générique desétablissements publics de coopérationintercommunale (Epci). Pour autant,force est de constater les multiplesaménagements apportés par nécessitéaux règles de fonctionnement et auxprincipes jurisprudentiels qui régissentles Epci pour s'ajuster à ces nouvellesinstitutions, très évolutives. Unaggiornamento de la qualificationjuridique des communautés, de leursprocédures de décision, de leursarticulations institutionnelles avec lescommunes... sera certainement àl'agenda au cours des prochainesannées. D'autant que le « fédéralismeadministratif » qui préside aufonctionnement des communautésintercommunales se double aujourd'hui


d'une accentuation considérable desinterdépendances fiscales entre lesdeux niveaux à travers l'expansion dela taxe professionnelle unique. De trèsfortes pressions vont certainements'exercer dans les prochaines annéespour élever le pouvoir de coordinationdes communautés sur les ressourceslocales. Le basculement progressif dupouvoir fiscal au profit del'intercommunalité apparaît commeune hypothèse crédible de même quela globalisation des concours financiersde l'État.En dernier lieu, ce sont lesreconfigurations territoriales del'intercommunalité qui sont aujourd'huien débat. Ajournées pour l'instant aumotif de la proximité des électionsmunicipales, la réouverture du chantierest quasiment inscrite à l'agenda de lafuture législature, en 2009 ou 2010.L'achèvement volontariste de la

couverture du territoire national est uneproposition qui fait à peu prèsconsensus, le débat se reportantdésormais sur le rythme à lui imposeret la position du curseur entre incitationet contrainte. Plus ouvertes semblentêtre en revanche les hypothèsesd'évolution des périmètres existants.Mais il est assez probable que de fortsencouragements seront donnés àd'importants remembrements parfusion et extension des communautésactuelles. L'élargissement tendancieldes agglomérations et la « dé-cantonalisation » desintercommunalités rurales semblentainsi programmées, au risqued'exacerber les tensions avec le «système » départemental et denombreux frottements entre lesplaques tectoniques de l'organisationterritoriale française.


« Il faut revoir la distribution des responsabilités au sein du "couple"communes-communautés... »Entretien avec Michel Piron, Député (UMP) du Maine-et-Loire et auteur durapport « Gouverner la France : quel équilibre territorial des pouvoirs »(2006)Pouvoirs Locaux, n° 72 I/2007

Pour Michel Piron, le bilan de l'intercommunalité est « positif », même s'il ne l'est pas« uniformément », et les critiques de ces derniers mois ont eu le mérite de précipiterune « prise de conscience »: celle de la nécessité de mettre de l'ordre dans ladécentralisation de manière « globale » et « plus conforme aux évolutionseuropéennes et internationales. ». Il est urgent, souligne-t-il — en remettant à plat lesgrandes fonctions publiques locales —de revoir l'organisation des responsabilités ausein de deux couples: départements-région et communes-communautés. Favorableà une évolution différenciée des EPCI, le député du Maine-et-Loire est égalementpartisan dans les très petites communes rurales d'une évolution qui s'inspirerait dustatut de « communes associées ».

Pouvoirs Locaux: Après les critiquesde ces derniers mois (rapport de laCour des comptes, « Livre Noir » etc.)et la réforme « calamiteuse » (MarcCensi) de la Tp pourl'intercommunalité, faut-il craindre unrecul ou une « crise » ?

Michel Piron: Je ne suis pas du toutcertain qu'on puisse parlervéritablement d'une « crise » del'intercommualité. J'observe d'ailleursque s'expriment des points de vue toutà fait contradictoires — y compris dansles sondages, où selon les questionsque l'on pose et selon la manière dontelles sont formulées, les réponsespeuvent être très différentes voirecontradictoires. Enfin, je rappelle que,selon une récente enquête réalisée parl'ADcF, une très grande majorité desFrançais considère quel'intercommunalité a beaucoupapporté. Il n'en reste pas moins que lasituation dans laquelle se trouvel'intercommunalité est complexe. Plusque d'une « crise », il me semble qu'ilfaut parler d'une "prise de conscience"globale, qui excède la seule questionde l'intercommunalité : on a prisconscience que la complexité du

système territorial français (la pluralitédes strates de décision, qui atteint enFrance des proportions extraordinairespuisque nous sommes le seul paysd'Europe à avoir quatre niveauxterritoriaux levant l'impôt, en plus del'État!) induit des confusions, unmanque de clarté, un brouillage desresponsabilités, un déficit decohérence et un surcoût de l'actionpublique, dont nous ne pouvons plusnous payer le luxe ! Les arguments deceux qui voudraient que rien nechange apparaissent, à cet égard, deplus en plus fallacieux: il est parexemple faux de dire que les autrespays d'Europe ont autant d'échelonsterritoriaux que le nôtre, alors quepartout ailleurs il existe une forme dehiérarchisation des niveaux quiévidemment change la donne; demême, la « richesse » supposée pourla démocratie de l'existence de 500000élus locaux laisse perplexe, car pouravoir des citoyens actifs, engagésdans la vie locale, on n'a pasnécessairement besoin de quatreniveaux locaux — l'intercommunalité,qu'on le veuille ou non en étant un defait!


On a beaucoup débattu ces derniersmois des questions de la cohérence decertains périmètres et de l'efficacitéréelle des groupementsintercommunaux au regard du coût desservices publics et de la nécessairerationalisation de la dépense publique.Ces objectifs, pour autant, sont-ilsatteignables tant qu'on ne sort pas dela logique de la simple « coopérationinter-communale » ?

On a voulu faire ressortir un bilanplutôt négatif de l'intercommunalité, cequi est à la fois injuste et faux, car cebilan me semble au contraire, à biendes égards, très positif. Je crois qu'ona l'art, dans ce pays, de poser lesmauvaises questions, ce qui garantitgénéralement d'assez mauvaisesréponses. Or, la question estévidemment très mal posée quand onouvre par exemple le débat sur lahausse de la fiscalité locale en mettantuniquement en accusation la structureintercommunale! Je crains qu'onillustre là, une fois de plus, ce quej'appellerais « le complexe d'Asterix »— qui, je le rappelle, est un grand livresociologie politique si on veut bien enfaire une lecture consciencieuse...Dans mon rapport, j'ai montré aucontraire qu'il n'est pas possible deséparer l'intercommunalité descommunes — qui ont évidemment leurpart de responsabilité dans ceshausses globales de la fiscalité locale.Passer ces réalités sous silencerevient à faire à l'intercommunalité unprocès abusif.

Vous indiquez aussi très nettementdans votre rapport sur « l'équilibreterritorial des pouvoirs» que laquestion de la nature même del'intercommunalité est bel et bienposée. Un nouveau statut "hybride" del'intercommunalité (plus tout à faitEPCI mais pas « collectivité locale »)est-il selon-vous réellement

envisageable ?

Je le dis clairement : il faut qu'onrevisite le couple « commune-intercommunalité » — et je suisconvaincu que l'immense majorité desélus communaux a parfaitementcompris dans quelle direction,inévitablement, on doit aller. Alors,bien sûr, il y a le poids de l'histoire, desrésistances... Il faut d'ailleursdistinguer, à cet égard, le point de vuedes populations de celles de leurs élus: je ne suis pas sûr que les Françaissoient aussi frileux qu'un certainnombre de leurs élus, car il y alongtemps, en milieu rural comme enmilieu urbain, qu'ils se sont affranchis,au quotidien, des frontièrescommunales. Qu'il s'agisse descourses, des études des enfants, desloisirs, ou tout simplement des trajetsentre lieu d'habitation et lieu de travail,ils vivent à une échelle réelle quiignore superbement les frontièrescommunales. Ce qui est vrai, c'estqu'ils apprécient la figure de «Monsieur le maire » parce que c'estl'interlocuteur le plus proche qu'ilsconnaissent. C'est un visage, uneprésence; les gens le voient commeune sorte d'intercesseur, de médiateur— ils sont loin, comme on le croitencore, de s'illusionner sur sa « toutepuissance ». Les maires sontévidemment encore plus « réalistes »:les 60 % de maires qui ont moins de500 habitants sur le territoire nationalsavent fort bien que les moyens deleur politique sont extrêmement limitéset que leur seule chance de pouvoiréquiper correctement non pas leurterritoire communal mais le bassindans lequel ils vivent — la seule voie— c'est l'intercommunalité.Comment avancer? Il me paraîtimpossible de ne pas le faire, en toutcas, de manière globale, car toutes cesquestions sont liées. Je ne crois pasqu'on arrivera à supprimer l'un de nos


quatre niveaux. C'est pourquoi jepropose qu'on revoie la distribution desresponsabilités territoriales,essentiellement en réorganisant lesrelations sur deux couples : le coupledépartements-région — en bref, il fautà mon avis deux fois moins de régions,deux fois plus grandes — et le couplecommunes-intercommunalité. Mais làencore, il convient de poser les bonnesquestions ! Ainsi, faut-il parler del'intercommunalité au singulier ou desintercommunalités au pluriel ? Qu'y-a-t-il de commun entre les grossescommunautés urbaines (Lille, Lyon...),les communautés d'agglomération etles communautés de communes enzones rurales ? Pas grand'chose.J'observe d'ailleurs que la loi a déjàconsacré une différenciation concrèteentre les intercommunalités. Il faut àprésent aller plus loin en distinguantles situations, en particulier celle desgrandes connurbations urbaines quiconstituent de vraies villes en intégrantdéjà les communes de façon très forte.Mais on voit bien qu'il n'y a pas un seulmodèle possible — le cas de la régionparisienne constitue d'ailleurs lui aussiun cas à part: là c'est peut-être larégion qui doit exercer un véritablepouvoir d'agglomération. Encore faut-il,pour avancer, poser des règles,s'entendre sur une méthode: la règlede la différenciation est essentielle ;elle suppose d'accepter l'idée quedécentraliser implique de différencier,et que l'égalité ne soit pas l'uniformité.Mais il s'agit ensuite de réorganiserl'exercice des compétences et despouvoirs. On ne pourra y parvenir quesi l'on cesse de partir des contenants— donc des périmètres de pouvoirspostulés, ou préservés, ou protégés etqui génèrent inéluctablement desconflits de pouvoirs, tels qu'on devientincapable de réformer — alors quec'est évidemment des contenus qu'ilfaut partir, des compétences concrèteset des capacités des différents niveaux

à les exercer. Si le mot de "servicespublic" a un sens, si l'on n'a pas perdutoute culture de l'intérêt général, c'estbien des "publics" qu'il faut partir, avantde décliner les services et de sedemander qui est le plus apte à rendreces services. Si l'on parle detransports, on voit bien que lesréponses ne sont pas uniformes — etc'est pareil pour l'éducation ou pour lasanté.Si on admet que les situations sontdiverses, il faut accepter qu'ellespuissent obtenir des réponsesdiverses.

Vous avez proposé aussi dans votrerapport de revoir le statut decommunes associées. Qu'attendez-vous exactement d'une avancée de cetype ?

Dans le statut de « communesassociées » il existe des « mairesdélégués ». L'idée serait la suivante :dans les petites communes rurales demoins de 500 habitants, où l'ondispose de très peu de moyens,l'intercommunalité, dans sonfonctionnement, pourrait s'inspirer dece statut; l'intégrité de la communeserait respectée, mais les communesmembres seraient de quasi «communes associées » et les mairesseraient dans la situation de « mairesdélégués » par rapport au président del'EPci. L'avantage, c'est que lacommune serait préservée, mais qu'onconcentrerait tout de même le peu demoyens qui existent, tout en ayant uncadre à la fois plus efficace et pluslisible.

En bonne logique, cependant, n'est-cepas une formule qui exigerait une vraiedémocratisation de l'intercommunalité?

Je connais les résistances et lesréticences au suffrage universel global.Je propose donc qu'il y ait une


première étape qui consisterait à élireseulement le président de l'EPci ausuffrage universel. Celui-ci pourraitaussi siéger simultanément àl'assemblée départementale, ce quipermettrait tout à la fois un meilleurmaillage des territoires, et unemodernisation de la représentation desdépartements, qui deviendrait uneespèce de fédération descommunautés de communes.Incontestablement la question ne sepose pas de la même manière dansles grands ensembles urbains. Faut-ilalors s'inspirer, comme on l'entend direparfois, du système "PLM", c'est-à-direcréer des « mairies d'arrondissement»? C'est à voir. À Paris, Lyon etMarseille le système PLM fonctionne,mais on voit bien par exemple quedans toute une série de domaines, iln'est guère performant. En réalité on avoulu garder les anciens périmètres decompétences, c'est-à-dire lescontenants, pour aller vers lescontenus. Mais cette méthode et cesystème, transposés auxintercommunalités, poseraient lesmêmes problèmes : comment traiter àl'échelle « d'arrondissements » despolitiques comme le logement, lestransports ou encore l'urbanisme etl'occupation des sols? Plutôt que devouloir plaquer sur des réalitéscomplexes et diverses une formuletoute faite, mettons nous autour de latable et discutons de la meilleurearchitecture des pouvoirs en partant duterrain, des problèmes concrets, duquotidien des gens — de l'habitat, destransports. C'est une démarche du basvers le haut qui permettra de résoudreles problèmes, et non pas une réponseabstraite et uniforme !

L'un des problèmes majeurs del'intercommunalité — et plus largementde la décentralisation française —n'est-il pas aujourd'hui l'absence detoute forme de hiérarchisation et de

spécialisation des niveaux?

C'est effectivement un enjeu majeur...et un sujet sensible ! Le statu quoterritorial actuel repose pour une largepart sur des fictions. J'observe quequand on pose, par exemple, laquestion de la « libre administration »— de l'autonomie d'un niveau parrapport à l'autre —, la déclinaisonconcrète de ce principe laisseévidemment beaucoup à désirer.Quelle est la réalité de ce principe pourles petites communes rurales qui sontsans moyens ? C'est une forme detutelle « de fait », qui n'a rien dejuridique, des départements — et toutle monde sait que cette forme subtilede « tutelle » s'exerce de manière fortesur la plupart des communes, à traversles subventions départementales. Ilfaudra donc bien sortir de ce systèmehypocrite où les libertés locales sontplus théoriques que réelles. Mais làencore, plutôt que de décréter un autresystème par le haut, c'est à unerecomposition « par le bas » quej'appelle ; la spécialisation ne sedécrète pas : il faut partir des grandes« fonctions publiques », des différentesmissions à accomplir sur les territoireset voir quel est l'échelon le mieux àmême d'assumer telle ou tellepolitique. Faudra-t-il, au cours de cetteréorganisation, remettre en question la« règle générale de compétence » ?C'est à voir. Mais il est certain que sinous voulons rendre une efficacitéglobale à notre système territorial ilfaudra désigner clairement descollectivités chefs de file. Sur despolitiques aussi stratégiques que ledéveloppement économique, on voitbien qu'il faut un arbitre ! Enfin, je croisqu'une des bonnes manières d'avancerest aujourd'hui de limiter lesfinancements croisés, qui confinent àune véritable folie !

Une certaine conception «


technocratique » de l'intercommunalitéressort assez nettement des critiquesqui lui ont été adressées ces derniersmois — et qui rejoignent elles-mêmescertains discours sur la nécessité de «mieux gérer à un moindre coût » et de« réduire la dépense publique locale ».La méthode et les objectifs que vouspréconisez permettent-ils de répondreréellement à cette nécessité de «maîtrise de la dépense » ?

À moyen terme — 5 ou 10 ans —incontestablement. Je ne prétends pasque le bilan de l'intercommunalité soituniformément positif. Je veux bienqu'on puise écrire un «Livre Noir» del'intercommunalité, mais il y a aussimatière, et bien plus largement, àécrire un « Livre Bleu »! Le bilan estcertainement contrasté parce que lessituations sont diverses, mais il est àmes yeux positif. D'autre part,répétons-le, l'intercommunalité visaitmoins au départ un objectif d'économied'échelle que de maintien de certainespolitiques ou de création de certainséquipements à une échelle pluspertinente. Elle a permis à descommunes jusqu'alors isolées oumoins intégrées, d'imaginer des projetsd'équipements auxquels elless'interdisaient de penser à l'échellestrictement communale. Lechangement d'échelle, et donc demoyens d'action, a fait découvrir qu'onpouvait faire des choses ensemble làou on ne pouvait plus les faireisolément. Voilà l'apport essentiel del'intercommunalité ! Ensuite on a pointéles dépenses de personnelsexcessives de certains EPCI. Il y aprobablement eu des abus dans cedomaine — plutôt d'ailleurs dans lesagglomérations importantes qu'enzones rurales où s'exerce un contrôledémocratique plus direct. Pour autant,est-ce la bonne question ? La bonnequestion n'est-elle pas plutôt de sedemander si à cette augmentation des

dépenses intercommunales —dont onpeut penser qu'elles sont laconséquence des transferts decompétences des communes — acorrespondu ou non, en contrepartie,des diminutions de frais de personnelau niveau communal ? On connaît laréponse: non seulement, dans laplupart des cas, il n'y a pas eudiminution, mais on observe unehausse globale de 3 % des frais depersonnels dans les communes... Onvoit donc que, s'il y a pu y avoir desabus ici ou là, l'intercommunalité nemérite pas la mise en accusation sansnuance dont elle a fait l'objet — aurisque de jeter le bébé avec l'eau dubain. La responsabilité des communesdoit en tout cas, pour le moins, êtreexaminée de près.Enfin, il est évident que si nous nousengageons dans ce travail concret deremise à plat des grandes « fonctions» publiques locales et deréorganisation « par le bas », descompétences et des responsabilités,nous réaliserons des économiesd'échelles en créant les conditionsconcrètes d'une optimisation de lagestion locale.

Au-delà du cas de l'intercommunalité,comment faire évoluer globalementnotre système territorial ? Cetteévolution doit-elle s'inspirer des grandsmodèles européens? De tellesavancées sont-elles possibles enFrance?

Je crois qu'il ne faut pas avoir peur,effectivement, de poser la questionglobale de l'efficacité de notre systèmeterritorial et de viser une meilleurearchitecture des pouvoirs locaux, plusconforme aux évolutions européenneset internationales. Où estl'impossibilité? Je ne vois aucuneimpossibilité théorique. La seuleimpossibilité qui pourrait exister seraitla conséquence d'un manque de


courage politique. Mais le mondechange, bouge autour de nous, etj'observe que ce même argumentd'impossibilité aurait pu s'appliquerdans des pays comme le RoyaumeUni, qui a pourtant fait sa loi dedévolution, l'Espagne, qui s'est dotéede régions autonomes, l'Italie qui s'estégalement régionalisée et dont laréforme Bassanini a eu un impactconsidérable. Tous ces pays, depuisvingt ans (on pourrait y ajouter laSuède qui a engagé une trèsimportante réforme de l'État), n'ont paspris les choses — passez-moil'expression ! — par le petit bout de lalorgnette. Les changements n'ont pasété homéopathiques ! Tous ont poséles questions suivantes : 1. Quellessont les responsabilités que l'Étatcentral doit absolument conserver (jeprécise, au passage, que je suispartisan d'un État fort, mais qu'un Étatfort n'est pas un État omniprésent!). 2.Quelles sont les responsabilités quipeuvent être assumées par lesterritoires, sur quels périmètres et à

quelles échelles ? Tous ces pays ontaffronté cette question globalement etopté, selon des formules diverses,adaptées à leur histoire et à leursenjeux spécifiques, pour des formulesde a régionalisation » — et je ne parlemême pas ici de l'Allemagne, avec sonsystème fédéral, d'ailleurs tempéré. Leseul grand pays qui en Europe, n'atoujours pas affronté l'ensemble de cesquestions, et préfère en permanenceempiler structures et sous structurespour ne fâcher personne au lieu d'avoirle courage de se réformer enprofondeur, c'est la France.Eh bien, soyons clairs: c'est unesituation qui est devenue intenable!Nous sommes empêtrés dans unsystème complexe, opaque, decentralisation perpétuée et dedécentralisation inachevée qui cumule,en réalité, tous les inconvénients,notamment ceux de la confusion, de laredondance et des surcoûts. Le bonssens, autant que celui de l'intérêtgénéral, nous fait désormais obligationd'en sortir...

Propos recueillis par Jean-Marc Ohnet


Communes, intercommunalités: osons la réforme!Par Jean-Pierre Balligand, Député (PS) de l’Aisne, maire de Vervins et co-président de l’Institut de la DécentralisationPouvoirs Locaux, n° 72 I/2007

Pour Jean-Pierre Balligand, la criseque traverse aujourd'huil'intercommunalité révèle aussil'urgence de préciser sa nature et derépondre aux contradictions qui n'ontcessé de se creuser entre le niveau «légat » de la commune et celui «légitime » de l'intercommunalité. Si lestatu quo actuel perdure,l'intercommunalité risque d'êtrepurement et simplement « asphyxiée». Il faut donc, affirme-t-il, « oser laréforme », en faisant notammentobligation aux communes membresd'un EPCI de réduire leur fiscalité àdue concurrence des transferts decompétences et de charges qu'ellesopèrent — mais aussi en avançantrésolument sur la voie de ladémocratie intercommunale...

L'intercommunalité recouvre desenjeux trop importants pour l'avenir denos territoires pour être traitée avecdésinvolture. Or, elle est bel et bienaujourd'hui en crise — et son avenirexclue qu'on en reste au statu quoactuel, car le statu quo ne peutdésormais qu'induire, à très courtterme, une forte pénalisation(notamment financière et fiscale) desEPCI et un recul de l'intercommunalité.« Crise » est peut-être d'ailleurs, àcertains égards, un bien grand mot, etqui recouvre en tout cas une situationparadoxale, car non seulementl'intercommunalité — in globo — n'apas démérité, mais son bilan objectifapparaît très nettement positif. Lerapport de la Cour des comptes, n'arien appris de spécialement nouveau,ni rien relevé qui ne doive et ne puissetrouver de solution —qu'il s'agisse des

intercommunalités « d'aubaine », oudes problèmes de périmétrage. Maiss'il est bon que des prises deconscience s'opèrent afin que dessolutions plus conformes à l'intérêtgénéral soient trouvées, on voit bienaussi que la multiplication des critiqueset des mauvais coups (du « Livre Noirde l'intercommunalité » à la réforme dela Te) ont pour effet de ternir l'image etde saboter l'élan de la seule grandeinnovation territoriale de ces vingtdernières années.

Un procès inacceptable

La vérité, c'est que l'intercommunalitéa désormais de véritables adversaires— qui sont d'ailleurs souvent lesmêmes que ceux qui s'opposentdepuis toujours à toute avancéestratégique de la décentralisation, ouqui n'ont de l'action publique territorialequ'une vision purement technocratiqueet comptable. Un certain ultra-conservatisme communaliste est ainsidevenu l'allié objectif de ceux qui nepensent plus qu'à stigmatiser —comme a priori perverse — et à réduire— de manière aussi drastique quepossible —, la dépense publiquelocale. Laissons de côté ici lesinstrumentalisations purementpoliticiennes aux quelles sont parfoistentés de se livrer tel ou tel ministre ouresponsable politique: la manoeuvreest hélas bien connue qui consiste àtransférer des charges évolutives auxcollectivités et à fustiger ensuitel'inconséquence » des hausses defiscalité locale. Admettons que lereproche adressé aujourd'hui àl'intercommunalité de n'avoir pasgénéré assez d'économies d'échellespour offrir un meilleur service à un


moindre coût, ne procède pas de lamême démarche malveillante; il n'endemeure pas moins injuste etinacceptable! Il faut rappeler toutd'abord que l'intercommunalité n'a pasprioritair-ment été mise en oeuvre,encouragée et poursuivie par lesgouvernements successifs en vue deréduire les coûts de l'action publique,mais d'abord pour répondre aux effetspervers de l'excessive fragmentationcommunale française et — dés lorsqu'on se refusait à opérer uneréduction autoritaire du nombre descommunes —, à leur permettre demener ensemble des politiquesqu'elles ne pouvaient plus conduire nifinancer isolément, qu'il s'agisse del'assainissement en milieu rural, duramassage et du traitement desordures ménagères, de l'aménagementde l'espace, ou encore dudéveloppement économique et destransports.Nonobstant les problèmes depertinence des périmètres qui peuventse poser ici ou là, l'intercommunalité apermis, massivement, d'atteindre cetobjectif: la mise en oeuvre, à la bonneéchelle (celle du bassin de vie etd'emploi) de politiques essentiellespour la vie quotidienne de nosconcitoyens — et stratégiques pour ledéveloppement économique desterritoires, donc du pays.Pour atteindre l'objectifcomplémentaire d'une meilleurerationalisation de l'action publique oud'économies d'échelles — qui n'estnullement critiquable, bien aucontraire, dès lors qu'il ne relève pasd'une pos ture purement idéologique—, deux avancées doivent à présentêtre obtenues : 1. Que la loi fasseobligation aux communes membresd'un Établissement public decoopération intercommunale debaisser leurs prélèvements fiscaux àdue concurrence des compétencestransférées à l'échelon intercommunal;

2. Que l'échelon intercommunal,légitime pour conduire d'un certainnombre de politiques qui ne peuventêtre mises en oeuvre qu'à cetteéchelle, soit doté des moyensjuridiques et politiques qui lui permetted'exercer une véritable autoritéorganisatrice.

Trois scenarii

Atteindre le premier objectif supposetout simplement de sortir del'hypocrisie actuelle : on cibleaujourd'hui l'intercommunalité en"oubliant" de pointer lesresponsabilités des communes qui,pour beaucoup d'entre elles, oncontinué ces dernières années àaugmenter les impôts locaux comme side rien n'était, alors qu'elles avaienttransféré des pans entiers de leurscompétences à leur EPCI. Il est tempsde dire que, oui, bien des communesse sont refaites une santé sur le dosde l'intercommunalité, et que ceux quiinstruisent, plus ou moinssournoisement, le procès del'intercommunalité, se sont bien gardésde dévoiler le pot-aux-roses...Le second objectif n'est pas moinsimportant, car si l'intercommunalitén'avance pas, elle ne peut que reculer:rien n'est plus catastrophique pour elleque le statu quo. Pourquoi? Parce quele problème central qui est posé — quiempoisonne la vie locale — est celuide la contradiction croissante entre unniveau légal, qui est le niveaucommunal, et un niveau légitime, quiest l'échelon intercommunal. Poursortir de cette contradiction et desconflits qu'elle génère, il n'y a que troissolutions: La première, c'est le statu quo, la

pérennisation du système actuel.Mais avec la réforme de la TP, c'estun véritable garrot financier qui vase resserrer et asphyxierl'intercommunalité. Quand on serre,


au début, on ne le sent pas trop,mais le système qui entre enapplication en 2007 produira deseffets désastreux d'ici deux ou troisans. C'est le scénario catastrophe,mais j'observe que c'est pourl'instant celui qui est en cours.

La deuxième solution consisterait àdonner sans délai une pleinelégalité au niveau légitime. C'estune solution qui a ses partisans àdroite comme à gauche. Dès 1996,mon collègue UMP Alain Lambert,sénateur de l'Orne, ancienprésident de la communautéurbaine d'Alençon et ancienministre du Budget, n'avait pashésité à pronostiquer à haute voix,comme une évolution inéluctable, latransformation à terme des EPCIen collectivités territoriales de pleinexercice'. Mais cette solutionradicale, me semble-t-il, suscitetrop d'oppositions pour êtreseulement envisageable à courtterme. L'Association des maires deFrance y est évidemmentfarouchement opposée —avec desarguments qui méritent d'ailleursréflexion: dans un monde ouvert àtous les vents, dans un État quiparaît en voie de délitement, faut-ilprendre le risque de fragiliser, celien d'identité essentiel qu'estl'échelon communal ? Même si lesFrançais vivent déjà, au quotidien,à l'échelle intercommunale, etmême si, autour de cette question,il existe un discours sur qui produitune sorte d'effet de loupe, c'est unsujet qui mérite débat.

La troisième solution, consiste àavancer de manière à la foispragmatique, raisonnable etambitieuse. Il s'agit d'une part derevenir sur le délestage descompétences entre communes etEPCI, en regardant de près lescompétences qui doivent rester auxcommunes — elles peuvent être

variables selon leur taille, mais onles identifie assez bien — et, enévaluant les charges transférées àl'intercommunalité, de réduire demanière significative la fiscalitécommunale. Il s'agit d'autre partd'oser la réforme communale —peut-être en réduisant de façonvolontariste le nombre des toutespetites communes rurales, où il n'ya parfois même plus de vraiedémocratie possible, pas de contre-pouvoir, où les intérêts publics etfamiliaux tendent parfois à semêler. Ces très petites communesdevraient avoir l'obligation defusionner. Enfin, il faut donner àl'intercommunalité une pleinelégitimité démocratique. On connaîtma position à ce sujet : la solutionqui pourrait, je crois, concilier aumieux, la préservation des intérêtscommunaux tout en marquant unevéritable avancée, consisterait àélire dans un premier temps ausuffrage universel uniquement leprésident de l'Epci. L'assembléeintercommunale conserverait sonmode de désignation actuel, ce quipermettrait de conserver à lacommune son pouvoir dereprésentation et donc sa légitimité.Simultanément, l'intercommunalitéaurait un visage pour les citoyens.On pourrait aussi expérimenter cessolutions — en permettant parexemple aux EPCI qui le souhaitentd'avancer sur cette voie, ou enélaborant des réponses variables,par exemple en fonction de la tailleou du statut (communautés decommunes, agglomérations,communautés urbaines).

Ma conviction est en tout cas que leprochain gouvernement, après lesélections présidentielles et législativesdu printemps prochain, ne pourra pas,sans compromettre gravement l'avenir,laisser les choses en l'état. Que ce soit


pour l'intercommunalité en particulierou plus globalement pour ladécentralisation, nécessité fait loi : leseffets pervers du statu quo sontdevenus tellement visibles et tellementlourds de conséquences, qu'il n'y aplus d'autre choix que d'avancer. Letemps des décisions arrive.

La nouvelle carte de France del'intercommunalité

La France compte, au 1er janvier2007, 2 588 groupementsintercommunaux à fiscalité propre,rassemblant plus de 33 400communes et 54,5 millions d'habitants.L'année 2006 aura vu la création de 5nouvelles communautésd'agglomération (2 créations ex nihilo,3 issues de transformations degroupements existants) et 33communautés de communessupplémentaires. Compte tenu desdissolutions et fusions decommunautés intervenues durantl'année, le nombre de groupementsconnaît une progression nette limitée à16 groupements. L'essor del'intercommunalité se poursuitnéanmoins à travers l'extension desgroupements existants.Au total, l'intercommunalité s'estétendue cette année à plus de 500communes, rassemblant 1,3 million deFrançais. Ce quasi-achèvement de lacarte de l'intercommunalité laisseaujourd'hui place à une phased'amélioration qualitative despérimètres existants et de montée enpuissance des responsabilités

communautaires.

De plus en plus de compétences

Dotées désormais de 8 compétencesstatutaires en moyenne, contreseulement 4 en 1999, lesintercommunalités ont vu leurs champsd'intervention doubler depuis 1999. Cetaccroissement significatif descompétences intercommunales estrévélé par une étude détaillée deL'Observatoire de l'intercommunalitéde l'Assemblée des communautés deFrance (ADCF). Près de 30 % descommunautés exercent désormais plusde 10 compétences. Des chiffres quitémoignent du degré d'intégrationcroissant de l'intercommunalité maisaussi de l'extension progressive de sesresponsabilités à de nouveaux champsd'intervention. Au-delà dudéveloppement économique et del'aménagement de l'espace (exercéespar l'ensemble des groupements entant que compétences obligatoires), cesont le logement et la gestion desservices environnementaux (déchetsnotamment) qui figurent en tête descompétences les plus exercées (80 %des communautés) suivies du tourisme(67 %), des équipements culturels etsportifs (66 %) et de la voirie (64 %).Au total, la France intercommunale en2007 compte 169 Communautésd'agglomération, 14 communautésurbaines, 2400 communautés decommunes et 5 syndicatsd'agglomération nouvelle.

Source : ADCF www.adcf.org


L'intercommunalité a réussi, rendons-la à la démocratie!Par Erhard Friedberg, Directeur du Centre de sociologie desOrganisations (CSO)Pouvoirs Locaux, n° 72 I/2007

Pour Erhard Friedberg « construire uneagglomération ne revient passeulement à optimiser la coordinationintercommunale dans tel ou tel secteurde l'action publique. Il ne s'agit passeulement d'environnement, de voirie,de prestations sociales, il s'agit del'articulation de tous les aspectssectoriels dans une vision d'ensemblepour construire une représentationcommune aux citoyens du territoireconcerné et développer une capacitéde gouvernement de ce territoire. »Qu'on le veuille ou non, qu'on en soitconscient ou pas, estime le directeurdu Centre de sociologie desorganisations, « l'émergence del'échelon intercommunal est bel et bienune reconfiguration de fait de l'espacepolitique local », qui est « l'affaire detous les citoyens » et qui a un urgentbesoin « d'une représentation au planpolitique, dans laquelle les citoyenspuissent se reconnaître et qui soit àmême de construire le gouvernementdu nouvel espace et d'exercer leleadership nécessaire pour le projetervers l'avenir »...

Lorsque, dans une conversation,quelqu'un évoque pour le critiquer,l'extrême émiettement et, partant,l'archaïsme de l'organisationcommunale française avec ses 36.000communes, exiguës et totalementdépassées dans leur inscriptionterritoriale par l'urbanisation massivede la population française et par ledéveloppement de nouvellesinterdépendances dans l'élaboration etla mise en oeuvre des politiquespubliques de logement, de

développement économique,d'urbanisme, de sécurité publique etautres, il risque de ne provoquer quede l'incompréhension. Face à undiagnostic pourtant largement partagéet sa conclusion logique — unedemande de remembrementcommunal —, de bons esprits nemanqueront pas de souligner qu'unetelle solution n'est plus vraimentd'actualité. Étant donné la vigueur dudéveloppement des intercommunalités,notamment depuis la loi Chevènement,on nous dira qu'il n'est plus nécessairede passer par cette étapetraumatisante, toujours douloureuseparce que perturbant les repèresidentitaires des populations locales etles prérogatives des élus locaux. C'està croire que l'intercommunalité à lafrançaise permettrait miraculeusementd'avoir le meilleur des deux mondes:d'une part, satisfaire aux nécessités dela gestion rationnelle de l'actionpublique locale en reconstituant lesterritoires cohérents pour les politiquespubliques ; d'autre part, limiter lesinconvénients résultant demunicipalités trop étendues pour ladémocratie locale en maintenant lesélus à proximité des citoyens-électeurs, grâce, justement, à l'exiguïtédu cadre communal.

Une construction troptechnocratique

De fait, les bulletins de succès del'intercommunalité ne cessent detomber. Une visite sur le site deAssemblée des Districts et desCommunautés de France (ADcF) nousapprend que, depuis la loi


Chevènement de juillet 1999, 1000communautés de communes et 162communautés d'agglomérationregroupant plus de 200 millionsd'habitants ont vu le jour. Sur un sitevoisin, consacré aux contratsd'agglomération, on apprend qu'aprèsavoir eu un début difficile et un peulent, les signatures tripartites decontrats d'agglomération entre régions,État et groupements intercommunauxprogressent bien : 103 groupementsintercommunaux parmi les 169éligibles avaient signé leurs contrats et13 s'apprêtaient à le faire avant l'été2005. Enfin, l'AdcF s'est félicitée dujugement « globalement positif » portépar la Cour des Comptes dans sonrapport sur le développement del'intercommunalité. Celui-ci confirmeeffectivement que le mouvement estbien engagé et constate qu'il en résultele plus souvent une rationalisation del'action publique territoriale, notammentdans le domaine économique, et uneamélioration quantitative et qualitativedes services rendus aux citoyens,même s'il déplore des lenteurs dans lamise en oeuvre des transferts decompétence des communes vers leniveau intercommunal, des retardsdans la construction de « l'intérêtcommunautaire » par les EPCI,l'absence des économies d'échelleattendues des regroupements et unevisibilité souvent faible de l'actionintercommunale qui nuit à sondynamisme. Dans sa réponse aurapport, l'AdcF accepte la plupart deces critiques, voire les reprend à soncompte, mais a aussi beau jeu demettre ces points faibles sur le comptedes "maladies infantiles" dumouvement dont les symptômess'atténueront d'eux-mêmes avec letemps. Les chiffres parlent cependantun langage clair: la montée enpuissance des politiquesintercommunales est incontestable, etcontribue à transformer la scène

politico-administrative locale.Aussi, n'est-ce pas l'objet de cet articleque de contester ce mouvement,encore moins d'en discuter le bilandétaillé. Mon propos est plus limité. Jevoudrais thémati ser ce qui constitue laplupart du temps la tâche blanche —point aveugle de ces débats —, àsavoir le déficit démocratique dontsouffre ce mouvement. Pour le dire enun mot: la construction du niveauintercommunal s'est faite de manièretechnocratique et a donné naissance àune institution technocratique, sansque personne ne s'en offusqueréellement. Il existe bien aujourd'hui enFrance, une administrationintercommunale (même si elle aparfois du mal à prendre forme et àréellement intégrer des élémentsvenus des communes constituantes),mais elle n'a pas d'équivalent au planpolitique. Dans un pays, où tout lemonde vitupère sans cesse sur ledéficit démocratique de l'Europe, où onn'en finit pas de déplorer l'indifférencecroissante des citoyens face à lapolitique et à souligner de manièrecritique la distance croissante qui lesséparent des élus et du mondepolitique, un tel silence ne laisse pasde surprendre. Il est en effet étonnantvoire incompréhensible, de constaterque personne ou presque nes'offusque du déficit démocratique auplan intercommunal et que celui-ci aitattiré aussi peu de commentairescritiques. L'analogie est peut-être unpeu forcée, mais en même tempsparlante : l'EPci intercommunal est aufond à l'espace politique de lacommunauté urbaine oud'agglomération ce que la Commissioneuropéenne est à l'espace politiquecommunautaire: un organisme centralet essentiel, dont l'initiative fait vivre ladynamique intercommunale, mais unorganisme techno-bureaucratique sansla moindre légitimité démocratique.Mais on attend en vain que des voix


d'élus et d'hommes politiques s'élèventpour appeler à combler ce videdémocratique. C'est un problème quifait partie des non-dits ou du refoulé del'intercommunalité. Mais peut-onvraiment s'étonner de la distance queprennent les Français par rapport à lapolitique, quand on voit comment onles a éloignés de la conduite desaffaires locales?

L'opacité des « transactionssubtiles »

On dira que, les textes instituant lesorganes intercommunaux font la partbelle aux communes, et que dans leurfonctionnement, ils renforcent encorela prégnance de l'échelon communalpar des prises de décisionconsensuelles plutôt que majoritaires,comme le relève très justement lerapport de la Cour des Comptes, nonsans souligner que cela diminue lavisibilité, et donc le dynamisme, del'action intercommunale. Ne pourrait-onpas considérer que c'est précisémentde son étroite subordination de fait àl'échelon communal, clef de voûtetraditionnelle de la démocratie locale,que l'échelon intercommunal tire lalégitimité démocratique de sespolitiques ? Et les lenteurs et lesdifficultés de la mise en place desgroupements intercommunaux ne sont-elles pas la meilleure preuve que rienne peut se faire sans le consentementdes conseils municipaux élus par lapopulation? La relative facilité aveclaquelle une commune peut quitter ungroupement intercommunal n'est-ellepas le meilleur contrôle des tendancestechnocratiques des administrationsintercommunales ? Et les diversesprocédures de participationscitoyennes ne sont-elles pas un moyenbien plus efficace pour associer lespopulations à l'élaboration despolitiques les concernant?De tels arguments me semblent

difficiles à soutenir. Disons plutôt qu'ilspassent à côté de l'essentiel et ne fonten fait que tourner pudiquement autourdu seul constat qui compte:l'avènement de l'intercommunalitémarque un l'affaiblissement continudes mécanismes démocratiques dansla gestion des affaires locales. Le faitd'élire périodiquement près de 36.000maires et conseils municipaux ne doitpas faire illusion. Les électionsmunicipales n'ont, dans la meilleuredes hypothèses, qu'un impact indirectsur la conduite des affaires locales.Un, voire deux filtres séparentaujourd'hui les dirigeants desorganismes intercommunaux desélecteurs de base. L'économie de laréforme communale a en fait abouti àune construction institutionnelle dontles deux traits marquants sont l'opacitéde fonctionnement et l'irresponsabilitépolitique.On dira aussi que ce fait n'est pasradicalement neuf. Déjà avantl'intercommunalité dans sa formeinstitutionnelle actuelle, lamultiplication des syndicatsintercommunaux dans leurs différentesversions avait abouti aux mêmesrésultats : une gestion opaque desdomaines confiés aux syndicatsintercommunaux et uneirresponsabilité de fait du personnelpolitique local qui pouvait toujours sedéfausser sur le syndicat et sur sesmécanismes de décision complexesquand il s'agissait de se dédouanervis-à-vis d'électeurs mécontents de telou tel aspect d'une politique.L'intercommunalité nouveau style neserait donc que la continuation desanciennes pratiques, tout engarantissant une meilleure efficacité.La remarque est juste mais ne procureguère de réconfort. Ce n'est pas parceque, hier, l'organisation et la conduitedes affaires locales faisaient peu decas de la légitimation démocratiquenécessaire que l'architecture


institutionnelle de la nouvelleintercommunalité, déficitaire sur cemême plan, doit aujourd'hui recueillirnotre approbation. Il me semble mêmequ'une réflexion sur les voies et lesmoyens à mettre en place pourcombler ce déficit s'impose absolumentet plus que jamais, au double titre del'efficacité de l'action territoriale et de lavitalité de notre vie démocratique. Caril ne viendrait à l'esprit de personne desoutenir que la situation actuelle donnepleinement satisfaction. Ce n'estclairement pas le cas du point de vued'une démocratie locale vivante. Maisce n'est pas davantage le cas sur leplan de l'efficacité. Comme le ditpudiquement le rapport de la Cour descomptes, « la prégnance de l'écheloncommunal dans l'organisation et lefonctionnement des communautés necontribue pas toujours à l'efficacitéadministrative... ». Combien decomplications administratives, combiende tractations subtiles entre élus desdifférentes communes concernées,combien d'échanges politiques,combien de frustrations justifiées,combien d'initiatives avortées secachent derrière ce « constat pudique» écrit en style administratif? Le mêmerapport souligne que la mise en placedes communautés n'a entraîné que lasuppression d'un nombre très limité desyndicats intercommunaux (seulement2 000 suppressions sur 18 000structures depuis 1999), que leséconomies d'échelle ne sont pasvraiment au rendez-vous (même sil'interprétation de ce fait estassurément complexe) et que, dansnombre de communautés, il subsistedes doublons administratifssignificatifs. Le moins qu'on puisse direest que l'efficacité du processus deconstruction de l'intercommunalitésouffre de nombreuses « inefficacités».Naturellement, l'argument de lajeunesse du processus peut être

entendu et il n'est pas exclu qu'uncertain nombre de problèmes évoquéspar la Cour des comptes (et d'autresobservateurs) disparaissent peu à peuavec l'affirmation de l'échelonintercommunal. Cela reste cependantpour le moment plus un acte de foiqu'une réalité avérée. Mais pourd'autres aspects, cette attente seraitparfaitement illusoire : quand la Courdes comptes souligne l'incohérence debeaucoup de périmètres decommunautés d'agglomération ou leurinsuffisance (en nombre de communesregroupées), quand elle note lesretards pris dans la définition del'intérêt communautaire, quand elleévoque « l'exercice parfois peu effectifde leurs compétences par certainsgroupements », elle fait référence àdes problèmes qui ne relèvent pas duregistre de l'efficacité administrative etrenvoie en fait aux conséquences etaux limites de la rationalité techno-administrative avec laquellel'intercommunalité a été pensée etmise en place.Et ce n'est pas la multiplication desinstances consultatives de toute sortecensées augmenter la « proximité »des administrations municipales enassociant les citoyens à l'élaborationdes politiques les concernant, qui peutconstituer une solution réaliste pouratténuer le caractère technocratiquedes institutions intercommunales —contrairement à ce que les niaiseriessur la « participation citoyenne »voudraient nous faire croire —, demême que le foisonnement despropositions et initiatives plus ou moinssincères dans cette direction et sesconséquences plus ou moins voulues,ne fait pas vraiment avancer la caused'une vie politique locale plus toniqueet plus transparente. De tellesinstances sont avant tout le signe de laméfiance et du désenchantementqu'inspire aux citoyens lefonctionnement opaque des institutions


politiques locales surannées. Maiselles réussissent rarement à renverserla vapeur et à rétablir unfonctionnement démocratique plusouvert et plus vivant. En renforçant, defait, l'influence des appareilsadministratifs municipaux auxquelselles semblent conférer unelégitimation pseudodémocratique, laplupart du temps elles ne fontparadoxalement que renforcerl'éclatement et la complexité desprocessus de décision locaux, et,partant, ne parviennent guère à endiminuer l'opacité et ou le manque de «redevabilité » (« responsiveness ») despolitiques locales. Il faut le dire avecforce: les rêveries plus ou moinsniaises et plus ou moins sincèresautour de la « participation citoyenne »ne sont pas à la hauteur de l'enjeu dela construction d'une démocratie localeplus tonique, plus transparente et dece fait plus exigeante pour les éluslocaux. Combler le déficitdémocratique de la vie politique localepasse par la construction de nouvellesinstitutions politiques locales et denouveaux mécanismes, structures dereprésentation politique des territoireset des citoyens.

Construire une représentationpolitique

Mais en réalité, une question se pose :l'acceptation même de cette divisionentre considérations d'efficacité et dedémocratie n'est-elle pas la premièreerreur de toute la démarche ?L'administration d'une ville n'est pasune simple question d'optimisationtechnique, elle comporte, tout lemonde en conviendra, une irréductibleet essentielle dimension politique, ausens de "construire des identités" et"légitimer des choix collectifs". De lamême façon, construire uneagglomération ne revient passeulement à améliorer, voire optimiser

la coordination intercommunale danstel ou tel secteur de l'action publique. Ilne s'agit pas seulementd'environnement, de voirie, deprestations sociales, il s'agit del'articulation de tous les aspectssectoriels dans une vision d'ensemblepour construire une représentationcommune aux citoyens du territoireconcerné et développer une capacitéde gouvernement de ce territoire.Qu'on le veuille ou non, qu'on en soitconscient ou pas, l'émergence del'échelon intercommunal est bel et bienune reconfiguration de fait de l'espacepolitique local, une reconfiguration quiest l'affaire de tous les citoyens et passeulement celle des cercles d'initiés.Cette reconfiguration a donc besoind'une représentation au plan politique,une représentation dans laquelle lescitoyens puissent se reconnaître et quisoit à même de construire legouvernement du nouvel espace etd'exercer le leadership nécessaire pourle projeter vers l'avenir. Ce ne sont niles tractations entre élus communauxintéressés au second degré à l'espaceintercommunal, ni l'activité duresponsable administratif de l'organeintercommunal, quels que soient sondynamisme et son dévouement à lacause, ni encore moins les niaiseriessur la « participation citoyenne » donton nous abreuve, qu'on nous prometpar ces temps électoraux, qui pourrontremplacer une telle représentation.Là encore, on peut établir un parallèlehistorique qui a le mérite d'être parlant:quand, au milieu des années 1960,s'est posée (déjà!) la question del'inadaptation du cadre administrativo-politique du département pour penserle développement économique desterritoires, la région a, dans un premiertemps, été conçue comme un simpleéchelon de coordination administrative,vision que l'adjonction de ce qu'onappelait à l'époque « les forces vives »n'a guère enrichie. L'échelon régional a


donc été injecté dans l'édificeinstitutionnel existant, sans qu'aient étévéritablement envisagées sonarticulation avec cette architecture niles implications qu'elle comportait pourcelle-ci. Beaucoup des difficultés bienconnues et bien documentées de lamise en place de l'échelon régionalpeuvent être reliées à cette manière detravestir ce qui était un projet politiquedans des habits administratifs. On afait comme si l'organisation despouvoirs locaux était d'abord unequestion de coordination administrativeavant d'être une question dereconfiguration du champ politique. Il afallu attendre le milieu des années1970 pour qu'un premier pas vers lareconnaissance de l'importance de lalégitimité élective des assembléesrégionales trouve une traductionconcrète, et les lois de décentralisationde 1982 pour que la région soitreconnue comme une collectivitéterritoriale de plein exercice et que,grâce à sa légitimité démocratique, ellepuisse commencer à jouer un rôle deplus en plus structurant dans l'actionpublique territoriale.On pourrait être tenté de penser que lemême processus est en train de sereproduire à l'échelon intercommunal.Né pour contrecarrer et combattre lesnombreuses dysfonctions, absurditéset blocages produits par le découpagecommunal suranné de la France, il aété conçu comme un organe decoordination technique et peut-être derationalisation organisationnelle. Il s'estsitué d'emblée et ouvertement sur leseul plan de l'efficacité administrative.Avec force incitations financières dontle coût est estimé par la Cour desComptes à près de 3 milliards d'euros,les élus locaux ont d'autant mieux étégagnés à la cause intercommunaleque le cadre proposé ne semblaitnullement toucher à leurs prérogatives.On peut considérer que ce qui a étéune ruse ou une tactique temporaire a

atteint son objectif, à savoir laconstitution d'un échelonintercommunal qui soit acceptable pourdes élus locaux récalcitrants à unprojet de remembrement communalplus radical par fusion. Mais, en mêmetemps, cette ruse touche maintenant àses limites. Pour aller plus loin, pourconsolider et développer les acquis del'intercommunalité, il convientdésormais de passer à l'étape suivanteet de doter les organes del'intercommunalité d'une représentationet d'une légitimité politiques, eninstituant un exécutif et une assembléecommunautaire élus au suffrageuniversel direct.Cet article n'est pas le lieu de discuterdes détails techniques précis d'unetelle opération, mais il y a grosso mododeux voies possibles pour le faire : soitreproduire tout simplement le schémamunicipal, avec des élections de liste,le premier de la liste étantautomatiquement maire ou présidentde l'aire communautaire; soit, — etcela aurait ma préférence —, élireséparément mais au suffrage universeldirect, le chef de l'exécutifcommunautaire d'un côté etl'assemblée communautaire de l'autre.En conférant simultanément à cettedernière la pleine maîtrise de sonorganisation interne et en renforçantles possibilités d'auditions et deconstitution de commission d'enquête,cette solution aurait l'avantage dedonner à l'assemblée communautaireune capacité accrue de contrôle surl'exécutif (dans sa composante éluemais aussi dans sa composanteadministrative), tout en permettant à cedernier de développer son leadershippolitique, d'assumer pleinement sonrôle de représentation et d'incarnationde l'aire communautaire dans sonensemble, et d'être le fer de lance desremembrements qui s'imposent.

Fin du cumul et expérimentation


Une telle mesure est plus réaliste qu'iln'y paraît, et pourrait assez facilementrecueillir l'adhésion de la population.On peut penser que, comme pour larégion, l'intercommunalité a fait sespreuves et qu'elle doit être renforcéepar la reconnaissance de sa dimensionpolitique. Mais à elle seule, cettereconnaissance ne suffit pas. Certes,elle mettrait fin au caractère indirect dela démocratie locale actuelle, enredonnant tous ses droits au suffrageuniversel direct, seul mécanisme delégitimation politique acceptable. Maissans mesures complémentaires, ellene ferait qu'inscrire dans le marbre lacomplexité et l'empilement baroque quicaractérisent le gouvernement local enFrance. De la même manière quel'histoire de la constitution progressivede l'échelon régional comme acteurpolitique légitime sur la scèneterritoriale n'est pas étrangère àl'opacité et au manque detransparence des responsabilitésrespectives du département et de larégion, de même, la simple élection ausuffrage direct des organes politiquesintercommunaux ne conduirait pascomme par enchantement à unegouvernance intercommunaletransparente et responsabilisante.Pour cette raison, il me semble quel'introduction du suffrage universeldirect pour la désignation des organesintercommunaux devrait être flanquéeau moins de deux autres mesures. Lapremière concerne l'interdiction totaledu cumul de fonctions électives auplan intercommunal avec des fonctionsélectives non seulement au plannational, mais aussi, voire surtout auplan communal. Il faut que les organesintercommunaux représentent l'aireintercommunale, et non pas telle outelle partie de ce territoire, réflexionqui, soit dit en passant, devrait aussiguider la constitution descirconscriptions pour les élections

intercommunales. La deuxièmemesure devrait instituer la libertéd'expérimentation locale pour leremembrement communal et lareconfiguration de l'espace politiqueterritorial. Le temps n'est plus où lasimplification et la rationalisation plusque jamais nécessaires del'architecture institutionnelle desterritoires peuvent être pensées àpartir de Paris de manière homogènepour l'ensemble des territoires.L'histoire a montré que cela estimpossible et conduit toujours àfavoriser les solutions conservatricesdu plus petit dénominateur commun. Iln'est pas non plus raisonnable deconférer un pouvoir d'intervention en lamatière aux préfets qui y trouventfacilement un moyen de jouer les éluslocaux les uns contre les autres. Letemps est venu au contraire de libérerl'initiative locale de toute tutelleadministrative que ce soit par lespréfets, toujours juge et partie, ou quece soit par des fonctionnairesparisiens, viscéralement méfiants detout ce qui pourrait ressembler à undéveloppement local pensélocalement. Le temps est venu dedonner un droit d'expérimentation pleinet entier aux collectivités locales, etnotamment aux nouveaux échelonsintercommunaux qui désirent tenterdes simplifications et des réformesqu'une action globale n'a jamais réussià obtenir. La régulation d'un tel droit àl'expérimentation reste à inventer. Ellesuppose que soit tolérée pendant untemps une diversité plus grande entreles situations locales, sansimmédiatement crier au scandale etincriminer les inégalités temporairesque cela peut entraîner. Elle supposeaussi que les pouvoirs territoriaux et,en tout premier, les organes desgrandes agglomérations quasimétropolitaines dans lesquelles habiteune majorité de Français et qu'il s'agitjustement de faire émerger, puissent


librement développer leurs initiatives.L'idée est de mettre à profit ladynamique créée par l'introduction d'unnouvel échelon politique local (et ledynamisme des nouveaux leaderslocaux qui émergeront à la suite decette introduction) pour amorcerconcrètement la reconfiguration del'espace politique territorial que les

tentatives les mieux intentionnées del'État ont été incapables d'obtenir. Est-ce tellement impensable qu'unemeilleure organisation, plus efficace,mais aussi plus transparente, plusresponsabilisante et donc aussi plusdémocratique, puisse sortir d'une saineémulation entre initiatives locales ?


VI – REFLEXIONS SUR LA REFORME DES COLLECTIVITESLOCALES : QUEL AVENIR POUR LES DEPARTEMENTS ?


Le département n'est pas insubmersible, même si l'Acte II l'a consolidé...»Entretien avec Patrick Le Lidec, Chercheur au CERSA, Université deParis 1Pouvoirs Locaux, n° 75 IV/2007

Pouvoirs Locaux: Quelle a été la placedu conseil général depuis les loisDefferre?

Patrick Le Lidec: L'évolution depuisvingt-cinq ans peut, pour simplifier, sediviser en trois phases. La premièrephase, qui s'ouvre en 1982, peuts'analyser comme une périoded'affirmation du conseil général. Celui-ci apparaît bien comme le grandgagnant des lois de décentralisation.Certes, à partir de 1986, le conseilgénéral doit faire avec la concurrencedes régions, mais l'importance de cesdernières ne doit pas être exagérée.Elles sont handicapées par leur modede scrutin départemental, l'instabilitéde leurs majorités, la faiblesse de leursbudgets, etc. Lorsque les élus sont ensituation d'incompatibilité et doiventchoisir d'abandonner un mandat, ilsconservent plus fréquemment leurmandat de conseiller général.Avec le début des années 1990commence toutefois une phase deprofonde déstabilisation des conseilsgénéraux. La loi relative àl'administration territoriale de laRépublique, qui se fixe pour objectif dedévelopper la coopérationintercommunale à fiscalité propre,édifie un système d'administrationlocale à quatre niveaux. Or, beaucoupd'acteurs avancent rapidement que lacoexistence de quatre niveauxconcurrents pose de redoutablesproblèmes de coordination,d'identification des responsabilités etqu'elle a un coût très élevé pour lesfinances publiques. Apparaît donc unepression nouvelle en faveur d'uneopération d'élagage. Dans les années

quatre-vingt-dix, le conseil général estfréquemment désigné comme «l'échelon de trop », que ce soit par laDATAR, le Commissariat général auPlan, par des rapports d'experts ou pardes documents internes au partisocialiste. À droite, les avis sont pluspartagés selon les mandats quedétiennent les locuteurs. Quoi qu'il ensoit, la perspective d'unegénéralisation des EPCI à fiscalitépropre, actée en 1999, conduit àrepenser le rôle et la composition duconseil général. Après avoir préconisél'élection des conseillers généraux auscrutin proportionnel de listedépartemental, la gauche envisageaussi leur disparition et latransformation du conseil général enfédération des EPCI.Cette phase de déstabilisation peutêtre considérée comme refermée àpartir de 2003-2004 avec ce qu'il a étéconvenu d'appeler « l'acte II » de ladécentralisa tion. Celui-ci devait êtrerégionaliste, selon les voeuxinitialement formulés par Jean-PierreRaffarin. Il s'est transformé au fil deslois adoptées depuis 2003 en uneentreprise de consolidation du conseilgénéral. Les conseils généraux ontbénéficié des trois quarts de lacompensation financière des transfertsde compétence réalisés dans le cadredes lois du 18 décembre 2003 et du 13août 2004. Ils demeurent le secondéchelon d'administration locale, trèsloin devant les intercommunalités etles régions, avec 54 milliards d'eurosde dépenses annuelles, dont 15milliards en investissement, et près de200000 agents. Alors que leur avenirparaissait assez sombre en 2002, onvoit bien que « l'acte deux » a donné


une nouvelle jeunesse aux conseilsgénéraux.

Comment expliquer cette capacité derésistance du conseil général à ladéstabilisation et sa capacité derebond ?

Patrick Le Lidec: On pourrait dire queles conseils généraux ont largementphagocyté l'intercommunalité, la plussusceptible de les menacer. Pour biencomprendre cette capacité derésistance, il faut mobiliser trois grillesde lecture complémentaires. Lapremière renvoie aux logiques d'actioncollective. La résistance des conseilsgénéraux peut d'abord s'analysercomme un effet agrégé des initiativesindividuelles prises par les conseillersgénéraux à l'échelle micro-locale, desinitiatives départementales desconseils généraux et de la mobilisationcollective des présidents de conseilsgénéraux au niveau national, selonune logique partie de la base et qui afait coalition au sommet. À un premierniveau, celui des cantons, beaucoupde conseillers ont réagi. Ils se sontinquiétés de la constitution d'EPci àfiscalité propre craignant que celles-cifinissent par rendre inutiles lescantons. Face à cette menacepotentielle pour leur autorité, lesconseillers généraux se sont efforcésde maîtriser le développement del'intercommunalité, d'en canaliserl'énergie pour conforter leur institutiond'origine. Nombreux ont été les élusdépartementaux à prendre l'initiativede la constitution de communautés.Cela leur a permis d'en prendre la têteet de peser de tout leur poids sur ledessin des périmètres. Lorsque l'oncompare la carte des EPCI à fiscalitépropre et celle des cantons, on se rendcompte que cette opération alargement réussi. Beaucoup d'EPciruraux respectent les limitescantonales et ont leur siège au chef-

lieu de canton. Ces initiativescantonales ont souvent été relayées,soutenues au niveau départementalpar de nombreux conseils généraux.Les conseils généraux ont développédes politiques publiques et ont mobilisédes crédits parfois considérables pourpeser dans le même sens. Ledéveloppement récent des « politiquesterritoriales » des conseils générauxest bien une réaction face à la menacesur la pérennité de leur existence. Levrai tournant a eu lieu en 1999-2000,face à la loi du 12 juillet 1999. Danscertains départements, le conseilgénéral a recruté une vingtaine dechargés de missions qui ont reçu pourmission de mailler l'ensemble dudépartement en EPCI ou en payscantonaux. Certains conseilsrégionaux ont bien tenté de prendredes initiatives parallèles, voire de lesdevancer sur ce terrain-là. Mais ils n'ysont pas parvenus, notamment pourdes raisons budgétaires. Les conseilsgénéraux ont été capables demobiliser des masses financièresbeaucoup plus importantes que lesconseils régionaux dans cette luttepour la structuration du territoire. Dansce genre de compétition, c'estgénéralement le plus riche et/ou le plusdépensier qui l'emporte. Enfin, auniveau national, les présidents deconseils généraux ont pris collectivement conscience de la menace quipesait sur eux et se sont adaptés.L'Assemblée des présidents deconseils généraux, fondée en 1946,s'est efforcée de rénover son image ets'est transformée en une Assembléedes départements de France, sur lesconseils d'une agence decommunication sollicitée en 1999. Ils'agissait d'arrimer le destin de lacollectivité locale à celui d'unecirconscription administrative etélectorale incontestée: le département.Notez bien que cette stratégie decommunication a plutôt réussi : on


parle aujourd'hui indifféremment duconseil général et du département. Onemploie même davantage le motdépartement pour désigner le conseilgénéral.

Vous évoquez deux autres grilles delecture. Lesquelles?

Patrick Le Lidec: Il y a une explicationd'ordre institutionnel à cette stabilité. Sil'action collective des conseillersgénéraux, des présidents de conseilsgénéraux est aussi efficace, c'estparce qu'elle prend appui sur unterreau institutionnel qui leur estfavorable. C'est en cela que lastratégie de communication employéepar les présidents de conseilsgénéraux a été particulièrement habile.Parler de département plutôt que deconseil général permet de constituerune vaste coalition de soutiens'étendant à l'ensemble des servicesde l'État qui ont une basedépartementale. Le département restebien l'unité de base des services del'État, même après le décret du 29 avril2004 organisant les huit pôlesrégionaux. La mise en oeuvre de cedécret, avec les réticences que celasuscite, montre bien le poids de ceslogiques départementalistes. Dès quel'on évoque la suppression du conseilgénéral, l'ensemble desadministrations de l'État organisées surune base départementale peuventtrouver matière à s'inquiéter desconséquences. Le corps préfectoral, leministère de l'Intérieur, d'autresadministrations sont foncièrementdépartementalistes parce qu'elles ontété historiquement construites sur unebase départementale. Le départementest aussi une circonscription électoraleessentielle dont dépend tout notreédifice de représentation politique. Lesdétenteurs de mandatsdépartementaux sont, pour cette raisonstructurellement beaucoup plus

nombreux et puissants au sein desenceintes parlementaires que lesdétenteurs de mandats régionaux.C'est particulièrement manifeste auSénat, défenseur traditionnel descommunes et des conseils généraux.Chaque fois qu'un projet de loi venaiten discussion à l'Assemblée nationaleou au Sénat, les présidents de conseilsgénéraux se sont coordonnés pourque, le plus souvent possible, l'un desleurs soit désigné comme rapporteur.Cela a souvent fonctionné. Si l'onsynthétise, le département est donc àla fois une collectivité territoriale, lacirconscription de base de l'action del'État, et la circonscription électoralemajeure de notre pays. Toucher auconseil général met en mouvementune véritable coalition qui intègre lamajeure partie des parlementaires, enparticulier les sénateurs, lesadministrations départementalisées.En bref, tous les détenteurs de rentesinstitutionnelles ont tendance àdéfendre le statu quo. C'est inévitableet cela relève de l'héritage historique.Enfin, au-delà des logiques d'actioncollective et des explicationsinstitutionnelles, on ne peutméconnaître l'incidence de facteurscontingents, aux effets difficilementprévisibles à moyen ou long terme,comme les résultats des électionsprésidentielles. La trajectoirepersonnelle de certaines personnalitéspolitiques de premier plan a eu uneincidence sur les choix institutionnels.François Mitterrand, lui-même ancienprésident de conseil général, sedéfinissait comme un ferventdépartementaliste. Mais, que se serait-il passé si Lionel Jospin, en 2002 ouSégolène Royal en 2007 n'avaient pasété éliminés par leurs concurrents?Les conseils généraux auraient-ils étéréformés, conformément auprogramme socialiste? Nul ne peut ledire avec certitude. Mais il est possibleet même probable que des évolutions


auraient été engagées, probablementpar la voie référendaire. Le conseilgénéral n'était donc pas insubmersible.Il ne l'est pas non plus aujourd'hui,même si l'Acte II l'a consolidé.

Le soutien à l'intercommunalité apportéavec constance par tous lesgouvernements successifs depuis 20ans peut-il être lu comme unemanœuvre visant à affaiblir uneinstitution départementale jugéeimpossible à affronter « de face »?

Patrick Le Lidec: Je ne crois pas que ledéveloppement de l'intercommunalitéait procédé d'une quelconquemanoeuvre ou d'un desseinmachiavélique des élites désireuses des'attaquer à une institutiontraditionnelle. 11 faut éviter toutraisonnement téléologique et faire undétour par l'histoire pour comprendrecomment le problème s'est posé. Dansla quasi-totalité des États de l'Unioneuropéenne, des fusions decommunes ont été réalisées pourconstruire des organisations atteignantune taille suffisante pour offrir desservices collectifs performants à uncoût raisonnable. La France n'a pasentrepris de réforme comparable et adonc opté pour un substitut:l'intercommunalité. La mise en causedu conseil général n'est que laconséquence d'un processus long quitrouve son origine dans la volontépremière de sauver les communes. Ilne faut donc pas confondre cause etconséquences. La continuité de l'actionmenée par les gouvernementssuccessifs, par-delà les alternances,est précisément le signe de l'absenced'intention cachée.

N'y a-t-il pas cependant certainesvisées hostiles au conseil général dansl'acte voire même dans certainesdéclarations ministérielles plus oumoins "off" (« charger le baudet »)?

Patrick Le Lidec: Vous avez raison derappeler que le « sauvetage » desconseils généraux ne s'est pas faitsans contreparties. Beaucoupd'observateurs sont tentés deconsidérer que l'acte II s'apparente àune victoire à la Pyrrhus pour lesconseils généraux. Certainsdépartements risquent d'êtreconfrontés à un décalage entre ladynamique d'évolution des chargestransférées et le rythme de l'évolutionde leurs recettes. Aujourd'hui, seul ledynamisme du marché immobiliermasque l'ampleur des problèmes definancement de demain. De ce point devue, on peut considérer que certainescompétences attribuées aux conseilsgénéraux renvoient à uneexternalisation de ce qu'on appelle « lemauvais risque » dans le langageassurantiel: c'est par exemple le casavec l'APA, compte tenu de notrepyramide des âges. C'est pourquoicertains conseils généraux font desefforts de maîtrise de leurs dépenses,ce qui les conduit à « rationaliser »leurs aides financières aux communes.Le conseil général, instance depéréquation fonctionnant au profit descommunes, répercute les contraintesbudgétaires auxquelles il doit faire facesur l'échelon communal. Pour autant, ilne faut pas noircir le tableau à l'excès.Les situations départementales sonttrès diverses. De plus, on ne doit pasfaire perdre de vue que la majorité destransferts actés au cours des cinqdernières années correspond à lavolonté préalablement exprimée parl'Assemblée des départements deFrance. Il ne faut donc pas prendre lapartie (APA) pour le tout. Je ne croispas qu'une lecture en termes destratégie du complot soit la mieux àmême de rendre compte desprocessus à l'oeuvre.

Un des reproches traditionnellement


adressé au conseil général estd'exercer une tutelle de fait sur lespetites communes rurales? Cereproche est-il fondé ? Qu'en est-ilexactement?

Patrick Le Lidec: La question de latutelle de fait des conseils générauxsur les communes est une questiontrès sensible politiquement, qui est néedu transfert de l'exécutif départementaldu préfet au président du conseilgénéral. Ce transfert a fait naître unegrande anxiété chez les maires despetites communes qui craignaient depasser sous la coupe des élus. Lepréfet représentait une garantie, mêmerelative, d'équilibre dans la répartitiondes crédits. Lorsque le président duconseil général lui a succédé, cettegarantie a disparu. Homme politique, leprésident du conseil général peut êtretenté d'utiliser le budget départementalpour faire pression sur le corpsélectoral à l'occasion de certainesélections, comme les sénatoriales.Tous les présidents de conseilsgénéraux ne résistent pas à latentation de cet usage politique dessubventions départementales. Ceproblème a eu impact important sur lamanière dont l'évolution des servicesde l'État a été envisagée. Il fautadopter un raisonnement systémiquepour comprendre le positionnementdes services de l'État. Ces dernierss'intercalent entre le conseil général etles communes. À compter de 1982, lesservices territoriaux de l'État, leurexpertise et leurs crédits – notammentla DGE - ont été envisagés comme deséléments de contrepoids et d'équilibrevisant à limiter l'emprise du conseilgénéral sur les petites communes. Dece point de vue, la situation desservices locaux de l'équipement, desDDE est particulièrement significative.Les DDE ont été pensées comme undes boucliers, aux côtés des sous-préfets, destinés à protéger les maires

des petites communes des excès del'interventionnisme du conseil général.Lorsque les premières lois dedécentralisation ont été adoptées,l'Association des Maires de France apesé de tout son poids pour que lapartition des services des DDE n'aitpas lieu et que la solution de la mise àdisposition soit adoptée. Certes, cettesolution arrangeait aussi les ingénieursde l'Équipement. Mais en maintenantle statu quo de l'organisation desservices de l'État, il s'agissait surtoutd'offrir aux petites communes uneexpertise neutre politiquement et deles protéger de l'intervention du conseilgénéral.

Les choses n'ont-elles pas changé cesdernières années avec ledéveloppement de l'intercommunalité?

Patrick Le Lidec: Oui et non. Oui,parce que la montée en puissance desEPCI à fiscalité propre rééquilibre lesrapports vis-à-vis des conseilsgénéraux. Non, dans la mesure où lescommunautés restent cependantencore trop faibles, trop peu intégréespour constituer des contrepoidsefficaces au conseil général. Unélément résume la situation detransition dans laquelle nous sommes :la loi du 13 août 2004 a maintenu lapossibilité pour les communes demoins de 10000 habitants de faireappel aux DDE pour l'instruction deleurs documents d'urbanisme. Onaurait pu concevoir une prise encharge de cette fonction au niveauintercommunal mais il aurait fallu pourcela que les communautés soient plusstructurées. On aurait pu égalementtransférer cette fonction et les servicesafférents au conseil général. Cettesolution aurait d'ailleurs été la moinscoûteuse pour les finances publiques.De fait, les conseils généraux se sontdotés de services d'expertise etd'ingénierie qui doublonnent


aujourd'hui les services de l'État. Cesdoublons n'existent qu'en raison de laméfiance des communes vis-à-vis dela tutelle politique du conseil général.La poursuite du développement del'intercommunalité dans les prochainesannées devrait permettre de surmonterces craintes et de rationaliser enconséquence le périmètre des servicespublics. C'est du moins le voeu quel'on peut formuler au nom descontribuables.

L'un des phénomènes souvent décritsserait celui de l'obsolescence du cadrecantonal. Confirmez-vous cetteanalyse?

Patrick Le Lidec: Il faut distinguer lesproblèmes. Il y a d'abord la question dumode de scrutin. Est-il toujoursadapté? Les opinions sont diverses.Les observateurs sont souvent tentésde faire une réponse différente selonqu'ils parlent du monde urbain ou dumonde rural et selon leurpositionnement politique. Dans lemonde rural, le conseiller général estun personnage généralement connu etreconnu, parfaitement identifié par lesmaires qui sont ses premiersinterlocuteurs, mais aussi par lescitoyens qui n'hésitent plus à aller seplaindre auprès de lui. L'élection auscrutin uninominal majoritaire à deuxtours élimine d'ailleurs les candidatsmanquant de notoriété personnelle.C'est la raison pour laquelle leconseiller général est nettement mieuxidentifié qu'un conseiller régional, éluau scrutin de liste. De plus, les limitescantonales sont généralementconnues des ruraux. La situation esten revanche très différente dans lemonde urbain. Non seulement lesélecteurs urbains n'identifient parfoispas leur représentant, mais ils ignorentsouvent jusqu'à l'existence du conseilgénéral. Dans l'esprit de la populationurbaine, toutes les responsabilités

relèvent du maire ou de l'État. Celapeut être un problème car le conseilgénéral n'est pas toujours incité àexercer ses responsabilités, enparticulier dans les grandes villes oùse concentrent les problèmes sociaux.Ce phénomène s'explique largementpar le découpage cantonal. C'est làque le problème est le plus criant etqu'il paraît le plus urgent de réformer.Des écarts de population entre cantonsd'un même département de un à vingtne sont pas rares. Certains cantonsd'un même département sont parfoisquarante fois plus peuplés qued'autres. Au regard des règlesfondatrices de la démocratie, « unhomme égale une voix », c'est ce quipeut paraître le plus choquant. Cesinégalités de représentation ne sontpas pour rien dans les critiquesadressées aux conseils généraux aucours des vingt dernières années. Unprofond redécoupage serait sans doutenécessaire pour restaurer la légitimitédes conseils généraux. Il me sembled'ailleurs que l'Assemblée desdépartements de France a manifestéson adhésion à d'éventuellesévolutions. Ce n'est d'ailleurs pas laseule réforme nécessaire dans uneperspective d'adaptation du conseilgénéral. Un exemple: lerenouvellement triennal des conseilsgénéraux. À quoi correspond-ilaujourd'hui ? À rien. C'est un handicapimportant. L'action publique requiert unminimum de stabilité institutionnelle.Trois ans, cela représente un horizonbeaucoup trop court pour assurer laprise en charge de nombreuxproblèmes. Dans les départements oùl'alternance est fréquente, l'instabilitédéveloppe les visions à courte vue. Ilsuffit de discuter avec le directeurgénéral des services d'un départementpour se convaincre des effets perversdu renouvellement de l'assemblée tousles trois ans. On sait que les règlesélectorales ont des effets importants


sur l'action publique et que larésolution des problèmes n'y trouvepas toujours leur compte l'avoue nepas comprendre pour quelles raisonsla réforme ne s'est pas faite. Tout lemonde y aurait intérêt: les élus, lesfonctionnaires comme les citoyens.Enfin, puisque l'on parle de l'évolutiondes règles électorales, je pense qu'ilserait souhaitable d'adopter uncalendrier décalé pour l'ensemble desélections locales afin d'éviter que lescantonales et les régionales aient lieule même jour. Le couplage desélections est toujours une solutiontentante car cela réduit l'abstention.Cette solution de facilité a cependant

des effets pervers: les électeurs seprononcent de moins en moins sur lagestion locale et adressent avant toutun message national au gouvernementou au chef de l'État: les dernièresélections régionales et cantonales demars 2004 sont emblématiques de cescomportements électoraux. Cetteinstrumentalisation des scrutins locaux,dans une logique d'électionsintermédiaires, a un effetdéresponsabilisant sur lesgestionnaires locaux qu'il faudraitéviter. Les Italiens ou les Allemandspratiquent ces scrutins décalés.Pourquoi pas nous?

Propos recueillis par Antoine Lenz


Hypothèses sur la disparition d'une collectivité territorialeDu conseil général à l'agence départementale?Par Philippe Estèbe, Chercheur, Coopérative AcadiePouvoirs Locaux, n° 75 IV/2007

Alors même qu'il se marginalise dansle jeu territorial, du fait notamment dela montée en puissance desagglomérations, le département perdsa prise de terre traditionnelle — ouplutôt, il ne sait plus comment comblerle fossé croissant entre son mode dereprésentation politique et l'exercice deses compétences. La loi de 2004 doit-elle être interprétée comme unevictoire des départements? Certes,pour bien des observateurs, elle estapparue comme le clou de cetteinsolente vitalité des départements.Rien n'est moins certain, pourtant.L'hypothèse de l'auteur est que, s'ils'agit d'une victoire, c'est une victoire àla Pyrrhus, dans laquelle l'institutiondépartementale a plus à perdre qu'àgagner. Il se pourrait bien quel'accumulation des compétenceslourdes, loin de renforcer ledépartement, contribue à l'affaiblir,voire à le marginaliser dans le paysagepolitique, par une perte progressive deresponsabilité politique de l'institution.Une ligne de fuite plausible, selonnombre de techniciensdépartementaux, serait doncl'agencification » des départements.Autrement dit leur transformation enagences départementales, chargéesd'administrer différentes prestations aupublic.

On reste confondu devant l'avalanchede critiques que subit l'institutiondépartementale. Certes, la rhétoriqueanti-départementale n'est pas nouvelle.Dans son article des Lieux demémoires, Marcel Roncayolo rappelleque, dès 1889, elle est fermementétablie : le département est une

institution inadaptée, anti urbaine etinjuste. Inadaptée, parce que sondécoupage, héritage desconventionnels, le situe à une échellequi ne correspond plus (à la fin du XIX°siècle déjà) aux territoires vécus. Antiurbaine, par définition : son moded'élection privilégie les territoiresruraux (c'est même, selon MauriceAgulhon, une de ses raisons d'êtredans la France républicaine fin desiècle). Injuste, car la conjonction dudécoupage et du mode d'électionconduit le département à assumer unediscrimination territoriale positive enfaveur des campagnes (l'expressionest de Jean Viard). À cette volée decritiques qui traverse le(s) siècle(s), ilfaut en ajouter une autre, pluscontemporaine celle-ci : ledépartement perturbe le systèmeterritorial: il constitue l'obstacle àfranchir pour atteindre à unedécentralisation authentique etefficace.Pour n'être pas nouvelle, ladénonciation du département ne laissepas d'étonner: pourquoi tant de haine,serait-on tenté de penser? Qu'a doncde si détestable une institution qui a sutraverser les siècles et témoigne d'uneredoutable vitalité, malgré qu'en aientses détracteurs?Car c'est bien cela qui surprend : lacoalition des anti-départementalisteest-elle à ce point fragile qu'elle neparviendrait jamais à ses fins ? Lesmodernes promoteurs du pouvoir localseraient-ils de la famille de ceconspirateur sud-américain, caricaturédans L'oreille cassée, échouant sanscesse à éliminer le tyran, ets'exclamant « Caramba, encore raté!». Il est vrai qu'à chaque grande étape


de la décentralisation, le département,par accident ou par nécessité, aéchappé aux boulets qui le visaientexplicitement. Insubmersible, ledépartement semble se renforcer desattaques dont il est l'objet: ce qui ne letue pas le rend plus fort. Notrehypothèse est que ces victoiressuccessives pourraient fort bien avoirraison de lui : les modernesgagneraient malgré eux, en quelquesorte. Quant à savoir si c'est unebonne nouvelle...

Une institution insubmersible?

À trois reprises, depuis quarante ans,le département a surmonté desépreuves politiques potentiellementmortelles: 1969, 1982, 2004. À chaquefois, sa survie et son renforcement sefont au prix de la défaite desmodernes. Les raisons de cettelongévité sont à la fois conjoncturelleset structurelles.Aux trois étapes décisives, lesdépartements profitent d'uneconjoncture politique extrêmementfavorable.Au moment du référendum sur larégionalisation et la transformation duSénat, soumis aux Français par legénéral de Gaulle, en 1969, ledépartement est implicitement visé. S'ilne s'agit pas de l'éliminer, il estnéanmoins question de le marginaliserau profit d'une conception du pouvoirterritorial qui fait la part belle auxforces vives et privilégie un moded'action publique par lequel, selonl'expression d'un sénateur du Tarn etGaronne, le pouvoir préfère gouverneravec des gens qu'il a nommés, plutôtqu'avec ceux que le peuple a élus.Favorable conjonction des astrespolitiques, la révolte des notablesdépartementaux (dont une partie de ladroite et du centre) trouve des alliés(alors) improbables dans la gaucheanti gaulliste et post soixante-huitarde.

Le référendum est repoussé, legénéral part et le départementdemeure.En 1982, la tension entre les moderneset les « anciens » est interne à lagauche. Elle s'incarne, si l'on acceptecette simplification abusive, dans lespersonnalités de Michel Rocard,ministre du Plan et de l'Aménagementdu territoire et de Gaston Defferre,ministre de l'Intérieur et de laDécentralisation. On connaît ladécision principale du législateur, etson effet de longue durée : tous lesétages reçoivent la même dignité decollectivité territoriale de « pleinexercice », la décentralisation se fait àpérimètre inchangé et le départementvoit confirmer sa place dans lesystème politico-administratif territorial.L'absence de tutelle, logique dans unÉtat unitaire où les collectivités n'ontpas la compétence de la compétence,vient achever la victoiredépartementale, renforcée decompétences « tourdes » queconfirme, en 1984, la décentralisationde l'aide et de l'action sociale. Auxmodernes, il ne restera du ministèreRocard, que les contrats de plan Etat-régions, et la loi, prophétique, relativeaux villes nouvelles qui introduit la taxeprofessionnelle unique et la notiond'intérêt communautaire.En 2004, enfin, on allait voir ce qu'onallait voir: les régions allaient se voirconfier un pouvoir réglementaire leurconférant une autorité juridique sur lesautres collectivités. Elles allaient êtreassociées au processus législatif,fusse à titre expérimental. C'était legrand soir: enfin des réformes destructure. On connaît la fin de l'histoire:victoire écrasante de la gauche auxélections régionales de 2004, craintedu gouvernement de favoriser descontre-pouvoirs trop puissants,habileté de l'action d'influence desdépartements qui inscrit ce qui devaitêtre une réforme structurelle dans le


processus de défaisance de longuedurée, qui confie aux collectivitésterritoriales des compétences, maispas de responsabilité.Voici, chef-d'œuvre de diplomatie, cequ'écrit le Sénat dans son rapport surla loi de 2004 à propos descompétences et responsabilitéséconomiques des régions: « Enmatière économique, la loi du 13 août2004 confirme le rôle prééminent de larégion. Cependant, plutôt que de luiconfier la responsabilité de la politiqueéconomique régionale, comme prévuinitialement, le Sénat a souhaité, lorsde la deuxième lecture, conférer uncaractère expérimental à ce transfert eta préféré attribuer à la région un rôlede coordination.Ce recadrage tient compte de lasensibilité des autres acteurs locaux,notamment des départements qui ontcraint de voir remises en cause leurspropres initiatives en ce domaine. Ledispositif adopté satisfait en mêmetemps au principe désormais inscritdans la Constitution selon lequel «aucune collectivité ne peut exercer detutelle sur une autre. ». Rien n'estfermé, mais rien n'est ouvert. Toutchange pour que rien ne change,comme le disait le Prince Satina.Cet extraordinaire concours decirconstances est-il le fruit del'accident? Pas seulement: il est aussides raisons structurelles qui expliquentla longévité et le succès de l'institutiondépartementale. On n'invoquera pas icile facteur fonctionnel de la filièredépartementale/sénatoriale, tropsouvent utilisée pour expliquer «laréticence au changement» desreprésentants de la Nation, du moinsceux qui siègent au Palais duLuxembourg. Nous nous contenteronsde souligner l'extrême labilité dudépartement et sa capacitéd'adaptation à des contextesterritoriaux très divers permis par deuxcaractéristiques. Le caractère arbitraire

de son découpage territorial est lapremière: comme le dit Daniel Béhar,le département, ce n'est pas unterritoire (au sens anthropologique),c'est un périmètre. Ce découpagedépartemental, loin de tout territoirevécu, constitue une véritable ressourcepour l'institution : il n'a pas, à ladifférence des communes et desrégions, une identité territoriale àdéfendre; il exerce des compétencesau sein d'une juridiction. En dépit deseffets de localisme induits par ledécoupage cantonal, le départementest libéré du poids des territoiresvécus: il peut s'adapter à descirconstances territoriales trèshétérogènes. Il peut se faire région,comme dans le cas des PyrénéesAtlantiques par exemple, ou quartierde la grande agglomération, commedans celui de l'Île-de-France. Ceci,ajouté à la marge de manœuvrefinancière qui a longtemps caractérisél'institution départementale a ouvertune grande souplesse à son agenda.Lui, dont le champ de compétenceétait le plus balisé de toutes lescollectivités, s'est permis des audacesque les régions, et encore pas toutes,commencent à peine à envisager.Au-delà de la conjoncture politique,c'est bien la perpétuation d'unemodernité paradoxale, celle d'unterritoire non vécu et non identitaire,fondé sur l'accessibilité des services,anticipé, pour différentes raisons, dès1792, qui explique la permanence dudépartement dans le paysageterritorial.

Les compétences contre laresponsabilité?

Pour bien des observateurs, la loi de2004 est apparue comme le clou decette insolente vitalité desdépartements. Sur 11 milliards d'eurosde compétences transférées par lelégislateur, ce sont environ 8 milliards


qui reviennent aux départements, dont,d'après l'assemblée des départementsde France, 5 milliards pour le transfertdes minimas sociaux (Rmi-RmA) etentre 2 et 3 milliards pour les autrescompétences, alors même que dans lapériode précédente, la situationfinancière des départements s'étaitaméliorée par la combinaison d'unecroissance de leur pression fiscale etd'un marché immobilier dynamique quileur a assuré, entre 2001 et 2004, uneaugmentation de 45 % du produit desdroits de mutation, qui passe de 3,6milliards à 5,2 milliards d'euros entre2001 et 2004.Nous n'entrerons pas dans les détailsde l'appréciation fine des charges etdes ressources pour savoir si,financièrement, le département est, oupas, gagnant au jeu des transferts. Ilest du moins certain que cestransferts, plus que pour les autrescollectivités entraînent unaccroissement du « chiffre d'affaire »des départements.Pour autant, la loi de 2004 doit-elleêtre interprétée comme une victoire?Rien n'est moins certain. Notrehypothèse est que, s'il s'agit d'unevictoire, c'est une victoire à la Pyrrhus,dans laquelle l'institutiondépartementale a plus à perdre qu'àgagner. Il se pourrait bien quel'accumulation des compétenceslourdes loin de renforcer ledépartement, contribue à l'affaiblir,voire à la marginaliser dans le paysagepolitique.D'une manière générale, l'enjeu d'unevéritable « décentralisation » n'est pastant, on le sait, d'obtenir des «compétences », que de disposer desinstruments juridiques et financiers dela « responsabilité » politique. Celle-ciétait, jusqu'à présent, réputées'incarner dans la « compétenceterritoriale générale » qu'avaient reçul'ensemble des collectivités.Cependant, sans les instruments

juridiques de la responsabilité, lacompétence ne confère pas unpouvoir, seulement un droit à la mettreen oeuvre. Par exemple, dans un autrechamp d'action publique, lacompétence « aide à la pierre »déléguée aux communautésd'agglomération demande, pourdevenir une véritable responsabilitépolitique, que les communautéstrouvent le moyen d'intervenir sur lamaîtrise du sol. Un autre exemple,précédemment cité, est celui del'action économique des régions, quesouligne le rapport sénatorial: on n'apas souhaité conférer aux régions laresponsabilité de la politiqueéconomique.Or, s'agissant des départements, leprocessus de dévolution decompétences pourrait bien aboutir àune perte progressive deresponsabilité politique de l'institution.Plusieurs facteurs peuvent êtreinvoqués à l'appui de cette hypothèse.D'une part les compétencestransférées, pour la plupart, neconstituent pas des champs decompétition politique. Certes,l'entretien et la restauration dans lescollèges sont des prestationsimportantes, pour lesquelles desmarges de progrès sont possibles;mais ce n'est pas un champ disputé, niconcurrentiel: personne ne va venircontester le département dans cesecteur d'action publique, et personnene lui sera d'ailleurs reconnaissant s'ilfonctionne bien. L'usager attend que teservice soit effectué: il n'y a aucun gainpolitique à espérer de ce côté. Leslourdes compétences d'action socialedes Conseils généraux, aide auxpersonnes âgées et revenu minimumd'insertion notamment, sont deschamps essentiels de l'action publiqueet de la solidarité nationale. Mais làencore, nonobstant leur importance,ces secteurs sont politiquementneutralisés: les majorités électorales


ne se feront pas sur la qualité despolitiques d'insertion.D'autre part, ces différentescompétences (on pourrait y ajouter lesservices d'incendie et de secours)n'offrent qu'une marge de manoeuvreextrêmement réduite à l'innovation. S'ilexiste des latitudes, elles sonttechniques et organisationnelles, paspolitiques. Le législateur a trèsfermement encadré ces secteurstransférés, de façon à limiter le pluspossible la capacité d'invention descollectivités bénéficiaires, jusqu'à enfaire de purs exécutants de la politiquenationale.Autrement dit, ces transfertsn'apportent pas, aux Conseilsgénéraux, de pouvoirssupplémentaires. Bien au contraire, ilstendraient à les réduire. Et ceci, enaccentuant deux décalages déjàprésents dans le systèmedépartemental.Le premier décalage sépare de plus enplus la compétence territorialegénérale du département de l'additionde blocs de compétences spécialisésdont il « bénéficie ». De fait, même sicertains conseils généraux continuentà se comporter comme des acteursterritoriaux, particulièrement en Île-de-France, interlocuteurs des régions etdes intercommunalités pour ledéveloppement territorial, on peutpenser qu'ils ont perdu la bataille duterritoire. Leur aisance financière, pourcertains, leur permet de peser dans lejeu territorial, mais, tendanciellement,ils sont de plus en plus rattrapés parleurs compétences et de moins enmoins libres de leur agenda. On peutfaire l'hypothèse que, à la longue, leurparticipation au jeu territorial va seréduire à des gestes symboliques oudes déclarations d'intention.Le deuxième décalage concerne lasphère politique. Le poids destransferts est tel qu'il éloigne encoreplus la représentation politique

cantonale d'une administrationcentralisée hautement technique,directement rattachée aux présidentset aux directeurs généraux desservices. Pour la plupart d'entre eux,les conseillers généraux sontmarginalisés dans la décision politiquedépartementale, celle-ci étant d'ailleursde moins en moins « politique » et deplus en plus « technique ». L'exécutifdépartemental est à la tête d'unemachine sophistiquée dont il se doitd'être le gestionnaire consciencieux, etéventuellement imaginatif. La troupedes conseillers généraux apparaît, deplus en plus, aux yeux de latechnostructure départementale,comme une sorte de butte témoin dulocalisme historique, un vestige dupassé de l'institution, qui la tire vers lebas et empêche de mettre en oeuvrel'intérêt départemental. Il est évidentque la question électorale est toujoursprésente ; mais de plus en plussouvent, c'est le président lui-mêmequi intervient dans les cantons, auxcôtés du conseiller général de l'étapecertes, mais pour défendre le bilan del'institution dans son ensemble. Alorsmême qu'il se marginalise dans le jeuterritorial, du fait notamment de lamontée en puissance desagglomérations, le département perdsa prise de terre traditionnelle, ouplutôt, il ne sait plus comment comblerle fossé croissant entre son mode dereprésentation politique et l'exercice deses compétences. Politiquement, leconseiller général dans son cantonn'est plus responsable de rien, sauf s'ila réussi, ce qui est quand mêmesouvent le cas, à organiser dans soncanton une communauté decommunes dont il a pris la présidence.C'est à ce titre désormais, et non plusà celui de conseiller général, qu'ilexerce sa responsabilité politique.

La ligne de fuite: vers des agencesdépartementales?


Le département n'est pas la seuleinstitution locale à se trouverinstrumentée au service des politiquespubliques nationales. Il est mêmenormal que les autorités locales soientles exécutants de la volonté nationale.Mais la différence fondamentale estque, s'agissant du département, cettedimension d'exécution est inscrite dansses gènes mêmes, alors que ce n'estpas le cas, du moins avec autantd'évidence, pour les gènes régionaux,qui disposent d'une capacité deconstruction de politiques publiques ycompris dans des champs enapparence très contraints comme laformation professionnelle, et pour lesgènes intercommunaux, qui maîtrisentde plus en plus les instruments de laresponsabilité politique territoriale.Le département est ainsi, noussemble-t-il, victime de ses succès: lelégislateur, par ignorance ou par ruse,a peu à peu contribué à dépolitiserl'institution. Une ligne de fuiteplausible, selon nombre de techniciensdépartements, directeurs généraux oudirecteurs généraux adjoints, seraitdonc « l'agencification » (selon lenéologisme de Renaud Epstein) desdépartements. Autrement dit latransformation en agencesdépartementales, chargéesd'administrer différentes prestations au

public, sur la base des compétencesactuelles. Il n'est pas nécessaire,disent ces cadres départementaux, defaire fonctionner une collectivitéterritoriale pour cela. Un simpleétablissement public, avec un conseild'administration regroupant des élus,des professionnels et desreprésentants des usagers devraitsuffire. Une sorte de super centrecommunal d'action sociale.Très largement, il nous semble quecette transformation est en cours, defait, sinon en droit. Le décalage est telentre la dimension élective et ladimension de prestataire dans lesdépartements que nombred'assemblées départementalespourraient constituer l'embryon(pléthorique) de futurs conseilsd'administration.Ainsi, sans le savoir, les modernesauraient gagné la partie. Pas tout à faitcependant : l'effacement politique desdépartements, qui n'est pas avérépartout, notamment, on l'a dit, en Île-de-France, ne s'accompagne passystématiquement de l'avènement del'institution régionale. Encore un effortpour être vraiment moderne ?Pour autant, la marginalisationpolitique des départements est-elleune bonne nouvelle ? On nouspermettra de réserver notre réponse.


L'hypothèse de la rupturePar Romain Pasquier, Chercheur au CNRS, CRAPE/Sciences-Po RennesPouvoirs Locaux, n° 75 IV/2007

Conduire la réforme de l'appareilterritorial est éminemment complexedans un système où le Sénat se voitreconnaître un droit de priorité dansl'examen des projets de loi « ayantpour principal objet l'organisation descollectivités territoriales >>.Cependant, l'exigence de maîtrise desdépenses publiques et de clarificationdes responsabilités politiques imposentune rupture dans l'organisationterritoriale de la République, estimeRomain Pasquier. Celle-ci ne peut seréaliser « qu'en établissant un principede hiérarchie dans le fourre-tout de ladécentralisation française ». Ceprincipe « doit bénéficier au niveaurégional, comme cela est le cas danstous les grands pays de l'Unioneuropéenne. La République ne peutplus en effet se payer le luxe de deuxcollectivités intermédiaires disposanttoutes deux d'une clause générale decompétences ». Ainsi, « laconséquence logique d'unedécentralisation plus hiérarchisée etrégionalisée serait la spécialisation del'échelon départemental et l'émergenced'une nouvelle carte territoriale ».

La rhétorique de la rupture occupe uneplace de choix dans la stratégie dunouveau pouvoir présidentiel. L'objectifaffiché est limpide, il s'agit de rompreavec les habitudes, les conformismeset « inventer un nouveau modèlefrançais ». Pour l'observateur attentifdu système de décentralisation,l'occasion est trop belle pour ne pasprendre le gouvernement au mot etposer la question : une rupture dansl'organisation territoriale de laRépublique est-elle possible? Notreorganisation territoriale est en effet

doublement symbolique. Elle incarnetout d'abord un « modèle » celui del'administration territoriale de laRépublique où les principes d'égalité etd'uniformité sont en réalité enpermanence négociés par les élusterritoriaux et l'administrationdéconcentrée. Mais cette organisationterritoriale incarne aussi nombre desdérives imputées ces dernières annéesau « modèle français »: une incapacitéde réforme, un gaspillage des denierspublics, enfin un essoufflementdémocratique résultant du caractèreillisible du système pour le citoyenordinaire. Ajoutons à cela, le décalagequi s'est opéré ces dernières annéesavec plusieurs grands pays de l'Unioneuropéenne qui se sont engagéesdans d'ambitieuses politiques deréforme territoriale (Allemagne,Espagne, Italie, Pologne, Royaume-Uni, Suède). L'organisation territorialede la République est ainsi une terrevierge pour tous ceux qui souhaitentexpérimenter in vivo la rupture. On sepropose ici de tracer les contours decette hypothèse maximaliste.

L'enjeu: résorber l'empilement desstructures

La France administrative tient en effetaujourd'hui de la pyramide avec unÉtat central, 26 régions, 200départements, 2588 groupementsintercommunaux à fiscalité propre etprès de 36 782 communes. Lesstructures se sont empilées, les 334pays reconnus venant concurrencerles 4039 cantons existants, lescommunautés d'agglomération venantconcurrencer les communes. Au fil desréformettes et des lois de courte vue,la France se retrouve ainsi avec cinq


niveaux de collectivité auxquels il fautajouter les multiples découpagesfonctionnels et administratifs annexesque l'État n'a cessé d'organiser à côtédes administrations traditionnelles:zones diverses de reconversion, derénovation, de développement, zoneslittorales, zones de montage, espaceset sites à préserver, parcs naturels,communautés de communes,communautés d'agglomération, refontede certains départements, organisationde coopérations transfrontalières,commissariat en charge d'actionsspécifiques sur des territoirestransversaux etc. L'émergence de cesterritoires spécifiques dissocie l'assisegéographique de la représentationpolitique de la population. Mis enmouvement grâce au déséquilibreinitial provoqué par les lois dedécentralisation, le système localévolue aujourd'hui de manièrespontanée autant que régulée, le droitvenant, à certaines étapes, prendreacte ou encadrer des dérivespossibles. La République est devenueune mosaïque d'espacesintermédiaires et différenciés sanscorps équivalents pour les gouverner.Au rebours des réformes engagéeschez nos partenaires européens (cartecommunale, régionalisation), lesgouvernements n'ont jamaisvéritablement essayé de résorberl'empilement des structures. Pourtant,l'efficacité de l'action et les financespubliques en souffrent, chacun enconvient, d'autant que ladécentralisation vers les collectivitésterritoriales ne s'est pas accompagnéed'une révision systématique à la baissedes moyens des administrationsdéconcentrées, bien au contraire. Lerapport Pébereau sur la dette publiquesoulignait encore, voilà peu, que « si ladépense publique n'est pas gérée avecinsuffisamment de rigueur en France,c'est en première analyse en raisondes lourdeurs et des incohérences de

l'appareil administratif » et plaidaitnotamment pour une plus granderesponsabilité politique et financièredes collectivités territoriales et une «disparition de toutes les structuresredondantes ». Qu'attendons-nousdonc pour supprimer les départements,regrouper les communes, donner unvrai pouvoir fiscal aux régions et auxnouvelles communes, répartir lescompétences au lieu de les entasser?La solution est simple à écrire maisextrêmement complexe à mettre enoeuvre. Les Français y sont hostilesdans leur majorité et les 500 000 éluslocaux sont loin d'y êtremajoritairement favorables tout commeune grande majorité de sénateurs.Doit-on pour autant écarter toutehypothèse ambitieuse de réformeterritoriale en France et attendrepatiemment l'épuisement financier del'État, seule variable capable de fairebouger les lignes ? Rappelons tout demême que les principaux pays quitirent la croissance économiqueeuropéenne aujourd'hui (Allemagne,Espagne, Royaume-Uni), sont despays qui ont su faire évoluer leurorganisation territoriale ces dernièresannées.

Le principe de hiérarchie contre lesblocs de compétences

La logique de l'organisation descollectivités territoriales qui prévaut enFrance depuis les lois dedécentralisation de 1982 est celle de laspécialisation des échelons, avec unprincipe dit régulateur, celui des blocsde compétence. Cette logique aconduit à attribuer aux différentescatégories collectivités des domainesde compétences o priori cohérents:- la commune s'est vue attribuer lamaîtrise du sol, impliquant l'essentieldes compétences en matièred'urbanisme, et la responsabilité deséquipements de proximité;


- le département devait assumer unemission de solidarité et de péréquation,par la gestion des services d'aidesociale et par une redistribution desmoyens financiers entre lescommunes, à l'image des nombreusescollectivités intermédiaires présentesdans les pays voisins (provincesespagnoles ou italiennes, Kreiseallemands...) ;- la région a été chargée de conduire laplanification, l'aménagement duterritoire et l'action économique et dedéveloppement, ce qui l'a amené àrecevoir la compétence de droitcommun en matière de formationprofessionnelle.L'acte Il de la décentralisation est venuconfirmer ce schéma initial. Or, larégulation par bloc de compétences nefonctionne pas, tout le monde enconvient. Si les collectivités sont enprincipe spécialisées par secteurs depolitiques publiques, mais ellesinterviennent en réalité dans tous lessecteurs parce qu'elles ont toutes (lacommune, le département, la région)une légitimité démocratique de typeterritorial et que, de fait, elless'attribuent la compétence territorialegénérale, alors même qu'elles ne l'ontpas au plan juridique. En d'autrestermes, le conseil général ne peut passe désintéresser des affaires de sonterritoire même si elles n'entrent pasformellement dans ses blocs decompétences. Ainsi, en matièreculturelle, le conseil général s'occupethéoriquement des archivesdépartementales et de la bibliothèque.Mais existe-t-il un seul conseil généralqui se soit limité à ces deuxcompétences en France ? Les conseilsgénéraux ont tous développé despolitiques culturelles de niveaudépartemental, avec des traits depolitique culturelle qui ressemblentbeaucoup à ceux des communes et àceux des régions, avec deséquipements, des évènements etc. On

pourrait aisément décliner ceraisonnement en matière économique(aides aux entreprises, aides àl'innovation et à la recherche) oud'aménagement du territoire. Chaqueéchelon revendique le droit à s'occuperde tout et ne trouve de limites quedans la contrainte budgétaire. L'accentmis par de plus en plus de collectivitéssur le développement durable desterritoires qui leur permet d'investirquasiment tous les champs de l'actionpublique en constitue une illustrationrécente évidentes.C'est directement de la superpositiondes compétences et des territoires quenaît le risque de chevauchement desactions, de gaspillage des denierspublics et de confusion des légitimités.Le seul remède qui vaille est la ruptureavec cet invariant de la gestionterritoriale en France : le principe denon-hiérarchie entre les collectivitésterritoriales. L'empilement ne constituepas en France une hiérarchie au sensoù les règlements élaborés par ledépartement ne s'imposeraient pas àla commune, ceux de la région audépartement et à la commune. C'estune exception notable par rapport àtoutes les grandes démocratieseuropéennes, dans la mesure où ceux-ci ont tous défini un niveau decollectivités territoriales comme étantsupérieur aux autres, le niveaurégional en l'occurrence. Face auxenjeux majeurs de maîtrise desdépenses publiques, la question duprincipe de hiérarchie est de celle queles institutions publiques françaises nevont plus pouvoir éluder trèslongtemps.

Région-département: le coupleinfernal

Si l'on choisit de refonder notre gestionterritoriale sur le principe de hiérarchieau profit du niveau régional, se posenaturellement la question du couple


région-départements. Valéry Giscardd'Estaing affirmait, à cet égard, qu'« unjour il faudrait choisir entre la région etdépartement, car il ne saurait y avoirentre l'État et communes deuxcollectivités intermédiaires ». Lemoment est venu de choisir lacollectivité intermédiaire majeure dansl'organisation de la République. Quoiqu'on en dise, régions et départementssont largement concurrentiels enmatière de développementéconomique, d'aménagement duterritoire, d'innovation, de tourisme oude politique environnementale.Le triptyque région-agglomération-payssont les échelons politiques et d'actionpublique qu'il faut privilégier — à la foispour des raisons d'échellesd'organisation, de pertinence spatialeet géo-économique, de renforcementdu "maillage" démocratique etd'efficacité de la décentralisation. Celafait plus de trente ans que lesspécialistes de la décentralisation enconviennent dans leur grandemajorité... mezzo vote, sans qu'aucuneréforme véritablement d'enverguren'aboutisse. Le gouvernement deJean-Pierre Raffarin avait bien essayéde faire de la région, la collectivité «chef de file » en matière dedéveloppement économique, mais ilavait dû renoncer, un soir d'août 2004,sous la pression du lobbydépartementaliste au Sénat.L'opposition des départementalistes àtout élément de hiérarchisation dans ladécentralisation française montreparadoxalement la voie de la réforme.La fin du couple région-départementspasse par la consécration du principede hiérarchie et un nouveau partagedu pouvoir normatif entre l'État et lescollectivités territoriales, et enparticulier entre l'État et les régions. Lepouvoir politique et son corollaire, laresponsabilité, ne peuvent en effet seconcevoir sans la capacité donnée auxélus de concevoir et d'approuver

l'appareil normatif qui découle del'action publique. Cette affirmation va àl'encontre d'une bonne partie del'héritage de la pensée révolutionnairequi pose comme axiome le principe del'homogénéité des normes et del'égalité de traitement des citoyens.Cependant, tout conduit aujourd'hui àaller à rebours de ces pesanteursculturelles: la maturité institutionnelleacquise par les collectivitésterritoriales; la diversité des situationsterritoriales à appréhender et à réguler; la complexité des problèmes à traiter.Tout justifie que, comme dans toutesles grandes démocraties européennes,une part du pouvoir normatif aille auxgrandes collectivités intermédiaires,c'est-à-dire aux régions. Parce qu'ellessont les premières des collectivitésterritoriales sur le double plandémographique et géographique (ellesenglobent les départements et lescommunes), il convient de transféreraux conseils régionaux un pouvoir denature réglementaire leur permettantd'appliquer de manière diversifiée,sous réserve du contrôle de légalité,les textes de nature législativerégissant la définition et la réalisationdes politiques publiques. Par exemple,cela permettrait de fixer un soclenational pour le niveau du Rmi avec lapossibilité d'une déclinaison régionaleà la hausse, comme c'est le cas dansles régions italiennes, l'échelondépartemental restant lacirconscription de mise en oeuvre.

Que faire du département?

Dans ce schéma, se posenaturellement la question du maintiende l'échelon départemental en tant quetel. Cette question est d'autant plusdélicate que le département sembleinsubmersible. Critiqué, déjà, lors duvote des lois fondatrices del'organisation territoriale de laRépublique, en 1871 et 1884, pour son


caractère inadapté etantidémocratique, l'échelondépartemental se nourrit de l'adversité.Lorsque Jean-Pierre Raffarin annonceson grand chantier de refonte de ladécentralisation en 2002, le sort dudépartement semble définitivementréglé: il ne disparaît pas, mais il vadevenir une collectivité territoriale desecond rang, plutôt spécialisée,encadrée par deux autres collectivitésà vocation généraliste : lesagglomérations et les pays d'un côté,les régions de l'autre. Deux ans plustard, le bilan se révèle non seulementmaigre pour les régions et lesagglomérations, mais surtout plutôtpositif pour les départements. Ceux-ciont gagné des compétencessupplémentaires (dont certaines, sansdoute, comme l'administration duRNA', n'enchantent guère lesresponsables politiques etadministratifs départementaux); ils ontpratiquement obtenu, sinon lasuppression des pays, du moins leurmise sous tutelle départementale ; etsurtout a été évité l'acte majeur, quiaurait bouleversé le paysageinstitutionnel territorial, à savoirl'affirmation d'une hiérarchie entrecollectivités territoriale.S'il n'est pas envisageable desupprimer le département, deuxsolutions de portée inégale s'offrenteux décideurs. La première optionconsiste à expérimenter une carteterritoriale à géométrie variable.L'indivisibilité de la République n'exclutpas, en effet, la mise en oeuvre desolutions différentes, dans le respectd'un même cadre juridique. Autant laprésence du département peut paraîtreindispensable dans les zones ruralesoù il est le véritable niveau de lasolidarité territoriale, autant ilcontribue, dans les zones urbainesdenses où existe déjà un pouvoirurbain d'agglomération, l'un deséléments qui contribue à la complexité

du paysage institutionnel local. Ainsi,certaines régions, dont le territoire esthétérogène ou la population très peudense, peuvent justifier le maintiend'une collectivité départementale, àl'exemple de la région Languedoc-Roussillon ou encore de la régionAuvergne. En revanche, on peuts'interroger sur la pertinence demaintenir des départements au sein dela région Île-de-France ou même,comme cela revient souvent en débat,en Alsace et en Corse. Dans le mêmeesprit, il semble indispensable derevenir sur l'idée de fusionner leconseil général et le conseil régionaldans l'Outre-mer où la superpositiongéographique et institutionnelle ne sejustifie en aucune manière, si ce n'estpour alimenter un clientélisme politiquesuranné. L'effacement du départementdans ces différentes zones aurait pourconséquence le transfert descompétences actuellement dévoluesaux conseils généraux, soit à l'échelonrégional, soit à celui des communautésd'agglomération. Cette réforme est toutà fait possible puisque l'article 72 de laConstitution mentionne la catégorie «départementale » comme collectivitéterritoriale de la République mais nonle nombre ni la localisationgéographique des départements6.Cette fusion de départements oul'extension des régions pourraient êtreencouragées financièrement par l'Étatcar celles-ci seraient sourcesd'économie pour le contribuable.La seconde option, plus ambitieuse,consiste à spécialiser lesdépartements dans un rôle decirconscription des politiques socialeset de faire élire les conseillersrégionaux sur la base d'unregroupement de cantons, qui pourraitprendre la forme d'un arrondissementou pays adapté aux nouvelles réalitésde l'intercommunalité, et qui pourraitlui-même, par ailleurs, servir desupport à une implantation de l'État


rénovée. Chaque conseillerd'arrondissement ou de pays, aumême titre qu'aujourd'hui chaqueconseiller général, pourrait être àl'écoute de « son » territoire et relayerses préoccupations auprès del'instance régionale, qui assurerait ainsila synthèse entre proximité etdimension infranationale.Cette nouvelle carte des collectivitésterritoriales pose in fine la question dupositionnement de l'État territorial dontle découpage n'a pas évolué depuisles années 1960. Il est temps dedisjoindre la carte des collectivitésterritoriales et celle de l'État, enprenant acte qu'il n'est plus nécessairequ'elles se superposent, ni qu'ellessoient homogènes et similaires en toutpoint du territoire. Il s'agit notammentde mettre fin à la division des servicesextérieurs de l'État en directionsdépartementales ou régionales parministère et à la réorganiser en pôlesautour des préfets de région. Lepartage du pouvoir normatif impliqueaussi que l'État et les collectivitésterritoriales soient associés à lagestion des secteurs d'action publiquedans lesquels ils interviennentconjointement. Une conférencesectorielle réunissant chaque ministèreet les collectivités territoriales pourraitêtre institutionnalisée, à l'image de cequi existe en Espagne entre lesreprésentants des ministères et lesreprésentants des communautés

autonomes. Dans ce pays, au total et àtous les niveaux, ce sont plus dequatre cents organismes mixtes quipermettent de négocier les politiques,les projets et les financements et touteloi nouvelle tend à prévoir la créationd'un conseil représentatif descommunautés autonomes.Conduire la réforme de l'appareilterritorial est éminemment complexedans un système où le Sénat se voitreconnaître un droit de priorité dansl'examen des projets de loi « ayantpour principal objet l'organisation descollectivités territoriales ». Cependant,l'exigence de maîtrise des dépensespubliques et de clarification desresponsabilités politiques imposentune rupture dans l'organisationterritoriale de la République. Celle-cine peut se réaliser qu'en établissant unprincipe de hiérarchie dans le fourre-tout de la décentralisation française.Ce principe doit bénéficier au niveaurégional, comme cela est le cas danstous les grands pays de l'Unioneuropéenne. La République ne peutplus en effet se payer le luxe de deuxcollectivités intermédiaires disposanttoutes deux d'une clause générale decompétences. Ainsi, la conséquencelogique d'une décentralisation plushiérarchisée et régionalisée serait laspécialisation de l'échelondépartemental et l'émergence d'unenouvelle carte territoriale.


Les provinces italiennes : entre subsidiarité et remise en causePar Marco Brunazzo, Chercheur à l’Université de Trente et ChristopheRoux, Post-doc CNRS (CEPEL-LEA ETAPES), Université de Montpellier IPouvoirs Locaux, n° 75 IV/2007

Cousine du département français, la province italienne est dans une situationparadoxale: pilier de l'organisation territoriale depuis l'Unité, elle apparaissait lamoins légitime des collectivités en raison de son rôle subalterne lorsque les régionsont été mises en place. Cependant, alors que la réforme fédérale tend à fairepercevoir les régions comme le moteur de la recomposition territoriale de l'État, elleconsolide la place des provinces, dont le nombre augmente, alors même que les voixse font plus nombreuses pour demander leur abolition au nom de la faible visibilité deleur action et de leur coût. Au total, la province fait l'objet d'appréciationsdiscordantes dont il est difficile de prévoir les conséquences en Italie.

La province (provincia, au plurielprovince) a été l'échelon constitutif del'État italien au côté des communes àla proclamation de l'Unité en 1861.Très différentes entre elles (avec desrapports entre les extrêmes de 1 à 41pour la population résidente, de 1 à 35pour la superficie, de 1 à 52 pour lenombre de communes incluses selonune étude de l'Union des provincesd'Italie — UPI — de 2003), elles ontlongtemps eu en commun d'avoir puprospérer sans être contestées par lesrégions dont l'avènement a été tardif,d'abord limité aux cinq régions à statutspécial (Val d'Aoste, Trentin HautAdige, Frioul Vénétie Julienne,Sardaigne, Sicile) au sortir de laSeconde Guerre mondiale pourl'essentiel, avant d'embrasser toute laPéninsule dans les quinze régionsrestantes en 1970.À l'origine, c'est la province — quiprend le nom de son chef-lieu(province de Bergame, Sienne,Cosenza, etc.) — qui constitue laprincipale et nouvelle subdivisionadministrative du pays né de sièclesde fragmentation politique. Il trouveson origine dans la réforme duRoyaume de Sardaigne, moteur del'unité italienne et dont

l'ordonnancement juridique servira debase, par extension, à celui duRoyaume d'Italie entier dans lespremières années de l'Unité. Le décretdu 23 octobre 1859 (dit loi Rattazzi, dunom du ministre de l'Intérieurpiémontais de l'époque) divisait leterritoire de la Maison de Savoie enquinze provinces (dont celles deChambéry, Annecy et Nice qui seraientensuite cédées à la France).L'extension de ce système répartissaitainsi la Péninsule et ses îles en 69provinces. La province était dirigée parun gouverneur, ensuite dénommépréfet, chargé de représenter legouvernement localement.Avec la loi du 3o décembre 1888, legouvernement Crispi crée la junteprovinciale administrative qui, dirigéepar un président choisi par et parmi lesmembres du Conseil provincial,assume les fonctions jusqu'alorsattribuées en la matière au préfet ensus de ses fonctions de représentantlocal du gouvernement. Cependant,dès l'ère giolittienne (1892-1911) sedessine un mouvement de limitation durôle des provinces. À cause d'unerestriction de leur capacité de dépenseet de la compétition ouverte avec lespréfets, de nombreuses compétences


sont renvoyées au gouvernementcentral. Les provinces commencentainsi à devenir des rouages deconstruction du consensus notabiliaireplutôt que des institutionsreprésentatives des intérêtsterritoriaux. Les réformes successivesde l'ordonnancement provincial (pardes lois de 1889, 1898, 1908 et 1915)n'altéreront pas substantiellement untel cadre.Sous le fascisme, le régime pencheévidemment vers un fort centralisme,introduit par une série de lois votéesentre 1923 et 1925. Une loi du 27décembre 1928 abolit le Conseilprovincial et la junte, confiantl'administration de la province à unprésident exerçant les prérogatives dela junte tandis que les pouvoirs duconseil sont confiés à un «recteur»désigné par nomination royale. Lenouvel ordonnancement est complétépar le texte unique de la loi dite«communale et provinciale» (décret du3 mars 1934) qui attribue au ministrede l'Intérieur, et non au roi, lanomination des recteurs. En outre, desnormes plus restrictives, analogues àcelles destinées aux communes, sontadop tées en matière de contrôleadministratif. Les délibérationsprovinciales sont soumises à l'examende la préfecture, de la junte provincialeadministrative et du ministère.Ces rappels historiques effectués, cetarticle se concentrera sur la périoderépublicaine de l'Italie en distinguantles caractéristiques des provincesavant et après le lancement de laréforme de l'ordonnancement territorialdes années 1990.

Jusqu'aux années 1990: un échelonfonctionnel et subordonnéD'un point de vue organique d'abord, àla chute du fascisme, une loi du 4 avril1944 vient poser des normestransitoires, dans l'attente desélections « administratives » (locales),

et abroge les dispositions limitativesétablies par le texte unique de 1934.Le gouvernement de la province estprovisoirement confié à un président etl'administration à une députationprovinciale (correspondant à la junte),tous deux nommés par le préfet. C'esten 1951 que, par le texte unique du 5avril, le Parlement approuve lesnormes relatives à la composition etl'élection des organes provinciaux enrétablissant les anciennes institutions(Conseil, junte, président de la junte)en vigueur jusqu'en 1928. Le 27 maisuivant ont lieu les premières électionsprovinciales régies par un mode descrutin mixte qui deviendracomplètement proportionnel avec la loidu io septembre 1960. En synthèse,selon les dispositions de 1951, laprovince dispose d'un conseil,l'exécutif est attribué à une juntedirigée par un président et composéede plusieurs assesseurs. L'assembléeprovinciale est composée deconseillers, en nombre proportionnelau nombre d'habitants de la provinceenregistrés lors du dernierrecensement, élu au suffrage universeldirect pour quatre ans, selon les règlesapplicables aux communes et dans lecadre de circonscriptions électoralesdéfinies par décret du président de laRépublique. Les assesseurs etprésident sont élus par la majoritéabsolue des conseillers provinciaux. Lesystème de « gouvernement » est detype parlementaire avec un présidentqui exerce un rôle de primus interpares au sein d'une junte représentantles équilibres issus des urnes. Lesassesseurs en viennent à être des «délégués » des partis voire descourants internes aux partis, donnantvie à un véritable party government.Par ailleurs, en ce qui concerne lescompétences, dans sa formulationoriginelle, la Constitution italienne de1947 est peu diserte sur le rôle desprovinces. Si leur existence est


constitutionnellement consacrée(puisque, au terme de l'art. 114, « laRépublique est composée de régions,de provinces et de communes »),l'essentiel du titre V de la secondepartie de la loi fondamentale italienneporte essentiellement sur les régions.Comme les communes, les provincessont « des collectivités territorialesautonomes, dans les limites desprincipes fixés par les lois généralesde la République, qui en déterminentles fonctions » (art. 128); elles sontaussi « des circonscriptions dedécentralisation de l'État et de larégion » (art. 129 al. 1er). Cette placelimitée est renforcée par te principe dehiérarchisation introduit au profit desrégions : ces dernières étaient censéesexercer, à travers un organe mis enplace par une loi nationale, le contrôlede légalité des actes provinciaux(comme ceux émanant des échelonsinférieurs) (art. 130 al. ler).Ce manque d'attention du constituantne sera que faiblement suppléé par lelégislateur. Les lois des 18 mars et 16octobre 1951 attribuent aux provincesdes compétences limitées, surtoutdans le domaine de l'assistancesociale et sans s'éloigner trèsfortement de la législation synthétiséeen de 1923. Les premières décenniesde l'ère républicaine sont doncmarquées en Italie par l'absence demise en oeuvre des principesd'autonomie et d'organisationpolycentrique reconnus par les articles5, 114 et 128 de la Constitution et parla domination hiérarchique de l'État surles collectivités territoriales, avec unprocessus décisionnel centralisé nelaissant guère d'espace auxadministrations locales. Appuyé par les« centralistes » pour lesquels une telleconcentration est gage d'efficacité del'État sur le territoire à travers l'actiondes préfets, un tel choix perdra ausside ses opposants chez les « localistes» dès lors que, face à l'avènement des

régions, d'aucuns estimeront que lemaintien des provinces est intenablecompte tenu du rôle hiérarchique quela Constitution attribue à l'échelonrégional. Prenons par exemplel'important décret présidentiel du 24juillet 1977 qui transfère auxcollectivités territoriales une vaste sériede fonctions relatives à l'aménagementdu territoire, l'agriculture, ledéveloppement économique, lesservices sociaux et les activitésculturelles : c'est la région qui reçoittoutes les fonctions directives tandisque les provinces, comme lescommunes, ne constituent que descellules administratives devant opérerselon les consignes régionales. Lesprovinces sont donc doublementsubordonnées : le gros descompétences revient au pouvoircentral et celles qui sontdécentralisées le sont essentiellementen faveur des régions. À cela s'ajoutede surcroît une ultérieuredépossession partielle « par le bas » àla faveur de la création, sur certainsterritoires, de regroupementintercommunaux, qu'il s'agisse descommunautés de montagne ou, dansla région du Trentin Haut Adige, desentités intermédiaires entre communeset provinces que sont les comprensori.À partir de 1990, l'Italie s'est engagéedans une réforme profonde de sonsystème d'organisation territoriale àtravers plusieurs réformes importantesdéjà exposées dans ces colonnesDans ce cadre, la montée enpuissance des régions ne s'est pasfaite en laissant inchangé les échelonsinférieurs.

La province revalorisée depuis lesannées 1990

Le premier point notable concernantles provinces touche aux aspectsorganiques, avec la grande nouveauté,introduite en 1993, de l'élection au


suffrage universel direct du présidentde la province selon un mode descrutin inspiré de l'élection, directe elleaussi, des maires des communes deplus de 15000 habitants. Alors quel'élection des conseillers provinciauxs'effectue sur la base de collègesuninominaux, le président de laprovince est élu au suffrage universelet direct lors de l'élection du conseil.Lors de l'acte de présentation de lacandidature, chaque candidat à tafonction de président de la provincedoit déclarer son lien avec au moinsl'un des groupes de candidats àl'élection provinciale, les électeurspouvant exprimer leur vote en faveurdu groupe de leur choix tout en votantpour le candidat du groupe qui seprésente à la présidence. Le présidentest élu dans le cadre d'un scrutin àdeux tours (le second ayant lieu si nuln'obtient de majorité absolue aupremier, avec des possibilités dedéclarer des apparentementscomplémentaires par rapport aupremier tour). L'attribution des siègesdu conseil provincial est effectuéeaprès la proclamation de l'élection duprésident. Le ou les groupes politiquesdont est issu le président élu reçoivent,s'ils n'ont pas atteint ce seuil, 6o % dessièges, un seuil de représentativité de3 % des suffrages exprimés étant poséau premier tour.Il serait erroné de considérer la loi n°81 de 1993 comme une simple réformedu mode de scrutin : en effet, elle aredessiné en profondeur tout lesystème de gouvernement provincial.Elle a institué un système bicéphale,basé sur des critères d'équi-ordination,de distinction des rôles et de contrôleréciproque. Il s'agit donc d'un systèmede gouvernement différent tant durégime parlementaire (dans lequell'exécutif procède de l'assemblée, quipeut aussi lui retirer sa confiance) quedu système présidentiel (basé surl'indépendance organique entre

président et Parlement) et qui peut êtredéfini, à la suite de certainscommentateurs, comme semi ou néo-parlementaire. En effet, en instituantun double circuit de représentationélectorale (le président et le conseil), laréforme a redéfini profondément lesbases et la pratique politico-institutionnelles du niveau provincial.Fort de l'élection directe, c'est auprésident qu'est conférée uneprééminence institutionnelle sur leconseil qui favorise la distinction dutravail entre les deux institutions. C'estainsi que le président exerce enpremière ligne la responsabilité dugouvernement et nomme et révoqueles assesseurs, qui finissent pardevenir davantage des collaborateursou des hommes de confiance que desvéritables protagonistes.Un second point concerne la nouvelleattribution de compétences auxprovinces, lancée avec la ratification,en 1989, de la Convention européennerelative à la Charte des autonomieslocales et avec l'importante loi n° 142du 8 juin 1990. Cette dernière, enparticulier, assigne à la province desfonc tions propres, quoique sectoriséeset fragmentées, en matièred'assistance sociale, d'instruction etd'assistance scolaire, de viabilité et detravaux publics, de lutte contre lapollution et de défense des sols, ainsique dans le cadre de la programmation(appui aux programmes régionaux,prédisposition du plan territorial decoordination, coordination etapprobation des instruments deplanification territoriale descommunes). En outre, cette loiintervient de manière radicale dans larépartition des compétences entre lajunte, qui voit s'accroître son domained'intervention, et le conseil, qui devientdavantage un organe de définition deslignes directrices et de contrôlepolitico-administratif avec descompétences non plus générales mais


énumérées limitativement.La loi n° 59 du 15 mai 1997 et le décretlégislatif n° 112 de 1998 constituentdeux autres passages essentiels dansla restructuration de l'agencement descollectivités territoriales italiennes. Lapremière, en particulière, confère auxrégions et aux collectivités localestoutes les fonctions et les missionsadministratives relatives à la défensedes intérêts et à la promotion dudéveloppement des différentescollectivités concernées, ainsi quetoutes les fonctions et missionsadministratives en vigueur dans lesdifférents territoires et exercés partoute institution de l'État, centrale oudécon centrée. Les fonctions quidoivent rester à l'État sontexpressément énumérées, tout commeles régions doivent conférer auxcollectivités locales toutes les fonctionspropres qui ne supposent pas uneactivité unifiée au niveau régional.Cette organisation se veut conforme àtoute une série de principes :subsidiarité, efficience et recherched'économie, responsabilité et unicitéde l'administration intervenante,principe d'adéquation (capacité del'administration à garantir de manièreeffective l'exercice des fonctions) etdifférenciation dans l'allocation desressources en relation aux différentescaractéristiques. Le décret législatif n°112 de 1998 met en application cesdispositions législatives. La décenniede réformes s'est achevée avecl'adoption du texte unique decoordination des dispositionslégislatives en vigueur en matièred'ordonnancement des communes,provinces et de leurs formesd'association respectives. La loi n° 267de 2000 assigne à la régionl'organisation des fonctionsadministratives à travers lescommunes et les provinces et lamission de définir les principes autourdesquels se structure la coopération

avec les provinces et communes dansle cadre de la programmation socio-économique.La réforme constitutionnelle de 2001,qui trans forme l'Italie en un paysquasi-fédéral, introduit le principed'égale dignité entre État, régions etcollectivités locales. Selon le nouvelarticle 114 de la Constitution, laRépublique ne se « divise pas en »mais est bien « constituée » desrégions, des provinces, des communeset des villes métropolitaines. Laréforme constitutionnelle a ainsiimpliqué l'adoption d'une loi pourl'adéquation à ces transformations del'ordonnancement des collectivitéslocales, approuvée comme loi n° 131le 5 juin 2003.Troisième point: en ce qui concernel'évolution budgétaire, les chiffres lesplus récemment offerts marquent uneaugmentation consistante dans lapériode récente: le total des dépensesgénérales est passé d'environ 9,1milliards d'euros en 1999 à 16,4milliards en 2004 Cependant, dans larelation annuelle présentée par la Courdes comptes italienne au Parlement enjuillet 2007, il a été indiqué qu'au coursde ['exercice 2006 « demeure pour lesprovinces la situation de stabilisationaprès une période de croissance desrecettes et dépenses dues àl'extension des compétences.Toutefois, alors que la croissance desrecettes courantes ne perdure point,des tensions émergent dans le secteurdes dépenses (...). Dans [es provinces,la dépense courante continue à croître(...) et la situation de 2006 n'apparaîtpas favorable pour les finances desprovinces et des communes ». Untassement semble donc se dessinerces toutes dernières années.Enfin, une quatrième caractéristiqueconcerne l'augmentation du nombre deprovinces. Rappelons qu'aux termesde l'article 133 de la Constitutionitalienne, par ailleurs non modifié par


les réformes du titre V, « latransformation des circonscriptionsprovinciales et l'institution de nouvellesprovinces dans le cadre d'une régionsont établies par des lois de laRépublique sur l'initiative descommunes et après consultation de larégion ». En pratique, l'initiativeproprement dite revient auxparlementaires qui relaient auxchambres les demandes communales.C'est ainsi que, depuis 1994, ont étéajoutées [es provinces de Verbano,Lecco, Lodi, Rimini, Prato, Crotone,Vibo Valentia, Monza, de la Brianza,Fermo, Barletta Andria-Trani, du MedioCampidano, d'Ogliastra, de Gallura etde Carbonia-Iglesias, portant àpresque no le nombre de provinces.Sur le plan formel, cette inflation aporté à une confusion dans les usages:certaines des nouvelles provinces nesont plus identi Un échelon néanmoinsremis en causeConsolidée dans leur existence,rénovée dans leurs modes dedésignation, multipliées sur le territoirenational, la période serait-ellefavorable aux provinces? La teneur dudébat public italien laisserait plutôtpenser le contraire. Car, en substance,cet échelon figure sur le banc desaccusés pour un double motif: il seraitinutile et trop dispendieux et, pour cesraisons, des voix loin d'être isoléesdemandent leur abolition pure etsimple.L'inutilité supposée de la provincedécoule du fait qu'elle apparaît,notamment aux yeux des citoyens,comme une entité peu lisible : moinsévidente que la commune et moinsimportante que la région. Un récentrapport rédigé par le Centre d'étudessur les investissements sociaux (leCENSIS) en partenariat avec l'UPI etprésenté à l'été 2007 a dénoncécombien les provinces souffraientaujourd'hui « d'un rôle politiquementactif nécessairement contenu, au vu de

l'écrasement qui résulte de lanécessité de travailler sur des secteursdispersés et grevés d'unesuperposition confuse avec les autresniveaux d'intervention où « un peu toutle monde fait un peu de tout », dans lecadre d'une absence insupportable dedistinction et de chevauchement entreles rôles ; de difficultés objectives às'insérer dans une dynamiqueinstitutionnelle pour le moinstumultueuse et ne reposant pas encoresur des jeux transparents; d'uneconsolidation défaillante de l'imageexterne (dans l'opinion publique) quiaurait été en correspondance avec lacroissance réelle de compétences etfonctions comme centres de pouvoirterritoriaux, en mesure de garantir uneréelle agrégation des intérêts sur leterritoire ; d'un « écrasementintermédiaire » persistant (entre État etcommune auparavant, entre région etcommune ensuite) qui continue à lespénaliser et auquel correspond danscertains cas un affaiblissement despouvoirs substantiels ». Cela a conduitcertains présidents de province enpersonne à ne pas s'opposer à uneéventuelle abolition de la collectivitéelle-même.Le second reproche actuellement faitaux provinces est la question leur coût.Depuis plusieurs mois maintenant, lescritiques ne se calment plus dans uncontexte marqué par la traque degaspillages d'argent public dans unpays à la situation financière délicateet dont les habitants se plaignentrégulièrement de la hausse du coût dela vie. C'est notamment un livre qui acristallisé avec succès le sentiment delassitude des Italiens (voir Le Monde,31 mai 2007): celui de deuxjournalistes du principal quotidien dupays, auteurs au printemps 2007 dubest-seller (un million d'exemplairesvendus!) intitulé La caste. Commentles hommes politiques italiens sontdevenus intouchables. Ce livre enlevé


dépeint de manière minutieuse lesabus et gabegies dans l'usage desdeniers publics de la part des élusnationaux et locaux, soulevantl'indignation de l'opinion et le rejet de laclasse politique dans son ensemble.La présence des provinces n'est quel'un des éléments dans ce vasteréquisitoire qui pointe des abus plusflagrants, comme la création decommunautés de montagne en bordsde mer ou les avantages particuliersexorbitants de certains parlementaires.Il est cependant de fait que l'existencemême de la province n'est vue, dansun tel contexte, que comme unéchelon administratif superflu, dont laseule justification est d'être unpourvoyeur de postes électifs etadministratifs utiles pour politiciens enquête d'une assise locale grassementrétribuée et de clientèles à gérer par lejeu des administrations sous tutelle.Dans un pays où les scandalespolitico-financiers ont joué un rôle depremier plan dans la grave crise derégime du début des années 1990, cetélément ne saurait être négligé.

Virulente, ces critiques systématisentune préoccupation plus diffuse quiavait déjà pu conduire l'Upi elle-mêmeà se déclarer contraire à la créationd'une série de nouvelles provinceslombardes, des Marches et desPouilles, à la fois lors de saconsultation en commission à laChambre des députés et dans un ordredu jour adopté le 23 octobre 2003affirmant que « la multiplication desprovinces provoque la fragmentationdes ressources et une augmentationdes coûts de gestion ».Au total, la province italienne se trouvedonc dans une situation paradoxale:formellement renforcée à certainségards dans le système territorial, elleest dévaluée dans l'opinion et chez lesleaders politiques. Il reste à savoir sice vent de critique n'est que ponctuel— car la question de l'abolition desprovinces est consubstantielle audébat sur l'organisation territoriale del'Italie depuis l'entrée en fonction desrégions — ou s'il préfigure au contrairel'amorce d'un changement plusprofond.


VII – REFLEXIONS SUR LA REFORME DES COLLECTIVITESLOCALES : LE DEVENIR DES REGIONS, LES REGIONS EN

DEVENIR ?


Histoire du fait régional en France« L'actuel paraît renouer avec l'ancien »Par Robin Degron, Ancien élève de l’Ecole nationale d’administration,Docteur en géographie, chercheur associé au LERAD (EA2108)Université Françaois Rabelais de ToursPouvoirs Locaux, n° 79 IV/2008

Décembre 2001, Nicolas Sarkozy,alors député des Hauts-de-Seine etmaire de Neuilly concluait ainsi unecontribution à la revue Pouvoirs locaux: « Je crois urgente une nouvelledécentralisation assez audacieusepour faire des régions adultes et leurdonner un nouvel interlocuteur : unEtat enfin réformé ». Décembre 2008,l'urgence d'une nouvelledécentralisation est porté dans ledébat public national par leGouvernement et avec lui le retour dela bipolarisation entre l'Etat central etles régions. Une bipolarisation sansdoute accrue par la situation actuelled'opposition entre le pouvoir central etles exécutifs régionaux, qui n'est passans souligner pour Robin Degron untrait marquant de la géographie et del'histoire de la France. C'est ainsi quel'auteur nous invite à revisiter l'histoiredu fait régional depuis les provinces del'Ancien régime jusqu'à la réformeconstitutionnelle de 2003. Son analysede la crise de l'échelon régionaldépasse les grilles de lecture de lagéopolitique interne pour pénétrer lechamp de l'analyse géopolitiqueexterne. « Les destinées de l'Europe etdes régions, notamment en France,sont liées. ». Robin Degron démontre àquel point le blocage du mouvementeuropéen d'intégration macrorégionale, pourtant rendu nécessairedans le contexte de la mondialisation,se répercute aujourd'hui au niveaurégional : « Dans ce contexte tendu, lasuspicion, la méfiance, voire ladéfiance, semblent de nouveaucaractériser la relation entre l'Etatcentral et les assemblées régionales.

L'actuel paraît renouer avec l'ancien :regain. »

Polysémique, la notion de régionrecouvre plusieurs niveaux d'échellede l'analyse spatiale. Elle mêle desfacteurs de compréhension physiqueset humains. La complexité et larichesse du thème lui garantit uneplace centrale chez les géographes,quelques soient les écoles, qu'elles sesituent en continuité ou en rupture del'héritage vidalien (Lacoste, 1986). LaRégion, en tant qu'aire géographiqueoù s'exercent les compétences d'unecollectivité territoriale mais aussi deservices déconcentrés de l'État, offreun cadre structurant pour la recherche.Par la référence historique auxgrandes provinces d'Ancien régime etpar l'effet de légitimation du Droit, laRégion apparaît comme un objetgéographique incontournable dontl'étude dépasse les débats récurrentssur la pertinence géohistorique desfrontières choisies. La Région faitsystème et s'inscrit dans un champd'analyse spatiale qui dépasseaujourd'hui la simple problématique duclivage Paris – Province (Gravier,1947). La situation actuelled'opposition entre le pouvoir central etles exécutifs régionaux, à l'exceptionde ceux de la Région Corse et de laRégion Alsace, paraît souligner un traitmarquant de la géographie et del'histoire de la France. Si elle neprésente pas en soi de caractèreinédit, la bipolarisation entre l'Étatcentral et les régions s'inscritcependant dans un contexte


international renouvelé qui conduit àremettre en cause les grilles de lecturetraditionnelles. Dans le cadre de laconstruction européenne, la Francesemble en effet en retrait du courantfavorable à la décentralisationrégionale. Si on laisse de côté le casdes États fédérés, comme l'Allemagne,où les relations entre le Bund et lesLander se caractéri sent naturellementpar un certain équilibre, les évolutionsenregistrées en Espagne,spécialement en Catalogne, mais aussiau Royaume-Uni, avec le mouvementpuissant et irréversible de devolution,interrogent sur la permanence dumodèle centralisateur français(Rosanvallon, 1990). Les régionsfrançaises et les politiques qu'ellesconduisent sur le terrain semblentd'autant plus sensibles à l'antagonismepolitique conjoncturel que les moyensde l'Union en faveur de la politiquerégionale dans l'ex UE à 15s'amenuisent. L'aide à apporter auxnouveaux pays membres au titre de lapolitique de cohésion devientnaturellement prioritaire. L'allianceEurope-régions (Drevet, 1988)demeure toutefois structurante etgagne même en amplitude parl'intégration d'un troisième niveaud'action géopolitique infra régional: lesagglomérations et les pays. Le toutforme une géoalliance : uneassociation spatialement structurée etdurable de partenaires identifiés parleur rapport singulier au territoire, unisautour de valeurs et d'intérêtscommuns et qui sont dotés d'unecertaine autonomie de décision et demoyens d'action (Degron, 2008).La réémergence du fait régional dansle débat public national paraîtaujourd'hui à un tournant de sonhistoire. Après l'élan donné par les loisde décentralisation du début desannées 8o et le soutien du mouvementd'intégration macro régional européen,l'espoir né d'un projet de Constitution

pour l'Europe et de la réformeconstitutionnelle nationale de 2003laisse place à une profondedépression. L'analyse de la crise del'échelon régional dépasse les grillesde lecture de la géopolitique interne.

La lente et difficile réémergence dufait régional en France

La Révolution refond la carteadministrative du Pays

Dans une logique de rupture avec lescadres territoriaux hérités de l'Ancienrégime, la Constituante de 1790 établitune carte administrative fondée sur ledécoupage du royaume endépartements. Les contours de cesnouvelles entités respectent cependantle tracé des anciennes provincesrendant ainsi possible leurréémergence.

Particulièrement complexe à la fin del'Ancien régime, l'organisationterritoriale de la France donnecependant un rôle important àl'échelon provincial.À la veille de la Révolution, la provinces'impose comme l'échelon structurantde la carte administrative du Pays.Encore faut-il s'entendre sur le sens dumot province. Plusieurs réalitésgéographiques et géopolitiques secachent sous le même vocable. Si onmet à part les provinces les pluspériphériques, souvent les plustardivement rattachées à la France (ex.Corse, Lorraine), qui sont dotés d'unstatut transitoire de pays d'imposition,deux modèles provinciaux coexistentpour l'essentiel : les pays d'États et lespays d'élections (Cabourdin et Viard,1978). Seuls la Pro vence, leLanguedoc, la Bourgogne et laBretagne sont dotés de pays d'États.Par leur métrique et leur échelle, cesprovinces correspondentapproximativement aux actuelles


régions Provence-Alpes-Côte d'Azur,Bourgogne, Languedoc-Roussillon etBretagne ; leur substance politique estbien entendu assez différente. Lesmembres des États particuliersprovinciaux ne sont pas élus par lepeuple. La composition de leurassemblée reproduit la représentationpar ordre, adoptée pour les Étatsgénéraux du royaume. Sur le planfonctionnel, l'exercice de certainescompétences les rapprochenéanmoins des conseils régionauxactuels. Ils bénéficient en effet d'unelarge autonomie de gestion desaffaires intéressant la province, enparticulier dans le domaine dudéveloppement économique (ex.promotion de nouvelles cultures,implantation de manufacture) et del'aménagement du territoire (ex.construction des routes et des canaux)(Mousnier, 1974, pp. 470-475). Cescompétences sont gérées en étroiteassociation avec le représentant duRoi dans la province — l'intendant. Surle plan fiscal, les pays d'Étatsconservent un certain degréd'autonomie vis-à-vis du pouvoir royal,ce qui les distingue nettement desactuelles régions. Ils assurent en effetla levée des impôts et leur répartitionentre contribuables. Ils votent le dongratuit, la contribution financière aubudget du royaume. Les pouvoirs del'administration fiscale du Roi — lesgénéralités — sont réduits auminimum.Les pays d'élections, qui couvrent lereste du territoire, présentent un modede fonctionnement comparable à celuid'échelons déconcentrés du pouvoirroyal. L'élection est en effet unecirconscription financière soumise à lajuridiction d'officiers du Roi, distincts del'intendant. Elle est incluse dans lepérimètre d'une généralité, avec à satête un trésorier général des financesqui met en oeuvre l'impôt et assureainsi la complète intégration du pays

d'élection dans le système administratifet financier royal. Sur le plan de lamétrique et de l'échelle, les paysd'élection présentent une assez grandediversité. Ils sont parfois plus petitsque d'actuels départements, comme lagénéralité de Pau par rapport auxPyrénées-Atlantiques, mais souventaussi étendus que de petites régions,comme la généralité de Chatons (enChampagne) vis-à-vis de laChampagne-Ardennes. En moyenne,le pays d'élections est plus petit qu'unerégion actuelle. À la fin du 18e siècle,les 21 généralités de pays d'électioncouvrent environ la surface de 14régions, soit un ratio de superficie dedeux tiers. C'est ce substratrelativement diversifié d'un point devue géographique et très hétérogènesur le plan géopolitique que lesrévolutionnaires vont remanier enprofondeur.

La Constituante de 1790 impose unnouveau découpage territorial articuléautour d'un échelon départemental detaille réduite mais aux contourscomplexes.La nuit du 4 août 1789 ayant mis finaux privilèges des provinces, cantons,villes et communautés d'habitants,désormais confondus dans le droitcommun des Français, la définitiond'une nouvelle organisation territoriales'impose. Dans un contexte de luttecontre l'esprit provincial, celui-ci étantvu comme un frein aux réformes àentreprendre et comme un fermentd'opposition à l'unité nationale, lescadres hérités de l'Ancien régime sontprofondément revus. Comme lesoulignent Pierre Bodineau et MichelVerpeaux, « la Révolution française nefut pas seulement politique, elle futaussi, et peut-être même plus,administrative » (Bodineau etVerpeaux, 1993, p. 24).Deux grands projets de découpages'opposent afin de donner corps aux


départements dont le concept estintroduit pour la première fois parl'article Zef de la loi du 22 décembre1789 relative à la constitution desassemblées primaires et desassemblées administratives. Inspirépar les idées de Sieyès, le projetThouret, présenté devant ['Assembléeconstituante le 29 septembre 1789,propose une organisation purementgéométrique de l'espace national: enplus de Paris, 8o départementsformant chacun un carré de 72 km decôté structurent le territoire. Frappé parle caractère très théorique dudécoupage imaginé par Thouret,Mirabeau propose un contre-projet le 3novembre 1789. Regrettant ladisparition des provinces, il organise leterritoire en 120 départements. Letracé des départements envisagé parMirabeau respecte le contour desanciennes provinces. Le décret du 26février 1790 relatif à la division de laFrance ressemble à un compromisentre les deux propositions dedécoupage: 83 départements sontfinalement dessinés, ce qui respectel'économie générale du projet deThouret; les pourtours départementauxsuivent toutefois les frontières desanciennes provinces. De fait, selon lesvues de Mirabeau, la renaissance desprovinces, par le jeu d'une éventuelleagrégation des départements, restepossible à terme.Ce terme sera long. Consolidée par laConvention, puis par le Directoire, quiretire pratiquement tout pouvoir auxassemblées départementales élues auprofit des commissaires du Directoire,prémices aux préfets institués par la loidu 28 pluviôse an VIII, l'organisationterritoriale de la France évolue peujusqu'à l'après seconde guerremondiale. En dépit d'une tentative demonarchistes de revenir, sous laRestauration, à la carte des anciennesprovinces, (von Thadden, 1989), lescadres mis en place par la

Constituante demeurent structurantstout au long de la périodecontemporaine. La réémergence dufait régional reste au niveau du débatd'idée avec, en particulier, les prisesde position de libéraux politiques —réunis en 1865 autour du programmedit de Nancy — favorables àl'application du principe de subsidiaritéainsi résumé : « Ce qui est national à l'État, ce qui est régional à lu région, cequi est communal à la commune ».Assez moderne sur le plan politique,l'idée lorraine d'un renouveau régionalne commencera à se concrétiserqu'avec la prise de conscience de lanécessité de relancer la France sur leplan économique dans la secondemoitié du 20e siècle.

La IVème République et le général deGaulle tentent de rationaliserl'organisation du territoire françaisDe l'immédiat après-guerre à 1982, lesrégions connaissent une longue phasede gestation. Leur développement estfortement encadré par les servicesdéconcentrés de l'État dans le cadred'une politique globale d'aménagementdu territoire mais aussi par les conseilsgénéraux qui assurent lareprésentation des élus dans lesinstances consultatives régionalesémergentes.

Le cadre de référence régional fait sonretour au nom du développementéconomique.Après la seconde guerre mondiale, laquestion régionale ressurgit sans qu'ilsoit fait référence à une quelconquenostalgie des provinces. La nécessitéde reconstruire efficacement le Pays etla modernité de l'action publique sontau centre des arguments régionalistes,tant à Droite qu'à Gauche del'échiquier politique national. Deuxprises de position, l'une de Charles deGaulle, l'autre de Michel Rocard,illustrent la convergence de pensée,


quasi concomitante, de deux grandshommes d'État. Lors d'un discoursprononcé à Lyon en mars 1968, legénéral de Gaulle déclare: « L'effortmultiséculaire de centralisation qui futlongtemps nécessaire à notre payspour réaliser et maintenir son unité,malgré les divergences des provincesqui lui étaient successivementrattachées, ne s'impose plusdésormais. Au contraire, ce sont lesactivités régionales qui apparaissentcomme les ressorts de sa puissanceéconomique de demain. ». Dès 1966,lors des rencontres socialistes deGrenoble, Michel Rocard affirme : « Sile problème de la vie régionale, de ladécolonisation de la province, setrouve aujourd'hui posé avec tantd'acuité en France, on ne le doit pas àla résurgence de traditionsprovincialistes. Il s'agit au contraire d'une prise de conscience très récentenée des difficultés de l' emploi dans laplupart des régions de France, enmême temps que d' un besoin de plusen plus vif de démocratie et departicipation ».Les prémisses de la relance du faitrégional se situent à vrai dire sous laIVème République (Deyon, 1993). LeComité d'étude et de liaison desintérêts bretons (Celib) se constituespontanément et officieusement dès1949. Sous la présidence de RenéPleven, il élabore en 1951 un plan demodernisation, d'équipement etd'aménagement de la Bretagne en vuede sonintégration dans le deuxièmeplan national, alors en cours depréparation. L'initiative du Celib estcouronnée de succès et fait école. Parun décret du 11 décembre 1954, legouvernement de Pierre MendèsFrance institue les comités d'expansionéconomique avec un rôle consultatifauprès des pouvoirs publics. Pour quepuisse être généralisé ce nouvel outilde politique régionale à tout le pays, ilmanque cependant un cadre de

référence territoriale homogène. C'estchose faite dans le cadre du IIIèmePlan. Un arrêté interministériel du 28octobre 1956 crée 22 régions deprogrammes où peuvent se développerles programmes d'action régionaleprévus par les décrets du 30 juin 1955.À ces régions de programmescorrespondent des circonscriptionsd'action régionale (CAR), lieux decoordination des services extérieurs oudéconcentrés de l'État réunis sousl'autorité d'un préfet coordonnateur. Leconcept de comités d'expansion estconsolidé sous la Vème République.Un décret du 14 mars 1964 institue lescommissions de développementéconomique régional (CODER) où sontrassemblés des élus, représentantsdes conseils généraux de la région etmaires de grande ville pour l'essentiel,ainsi que des personnalités issues dumonde socio-professionnel,représentants des chambresconsulaires et partenaires sociaux pourla plupart. La loi du 5 juillet 1972portant création et organisation desrégions développe un peu plus l'idéed'une représentation régionale avecl'instauration d'Établissements publicsrégionaux (EPR) formés de deuxcollèges: un conseil régional réunit lesparlementaires issus du territoire, desmembres des conseils généraux et desconseils municipaux des grandesagglomérations; un conseiléconomique et social rassemble parailleurs tes acteurs socio-professionnels, en particulier ceuxissus de la sphère consulaire. Grâce àl'attribution du produit de la taxe sur lespermis de conduire, les EPR sontdotés de ressources. Celles-cidemeurent limitées mais permettentnéanmoins de faire renaître unembryon de capacité régionaled'investissement autonome,complémentaire aux fonds apportéspar l'État central.


Le mouvement régional est cependantfortement encadré par les servicesdéconcentrés de l'État et les conseilsgénéraux.Ce courant favorable à la renaissancedu fait régional, tant sur le plangéographique que géopolitique, restesous le contrôle étroit de l'État et desconseils généraux. L'institution descirconscriptions d'action régionale estfondamentalement un acte dedéconcentration plus que dedécentralisation. Le préfetcoordonnateur, devenu préfet derégion en 1964, garde en pratique lamain sur les affaires régionales pour letraitement desquelles il s'appuie sur unservice spécialisé — le Service généraldes affaires régionales (SGAR) —composé de fonctionnaires de hautniveau. Grâce à la création de laDélégation à l'aménagement duterritoire et à l'action régionale(DATAR) en 1963, l'action des SGARs'inscrit dans un schéma d'ensemble,avant tout dessiné par l'État. Parailleurs, comme le préfet dedépartement, le préfet de régiondemeure, jusqu'à la loi dedécentralisation du 2 mars 1982,détenteur du pouvoir exécutif desassemblées délibérantes territoriales.Dans la montée en puissance desrégions, le contrôle exercé par lesconseillers généraux est égalementnotable. Membres désignés par lesassemblées départementales jusqu'en1964, puis membres élus en leur seinà partir de la réforme des CODER, ilsapparaissent comme les principauxacteurs des instances consultativesrégionales. Leur poids reflète lalogique de coopérationinterdépartementale qui préside à lamise en place des comitésd'expansion, des CODER et des EPR.De ce point de vue, il convient derelativiser la portée de l'échec de laréforme envisagée en 1969 par legénéral de Gaulle. Rejeté lors du

référendum organisé le 27 avril 1969,le projet de loi portant transformationdes circonscriptions d'action régionaleen régions, nouvelles collectivitésterritoriales de la République gérée parune assemblée élue, s'inscrit dans lacontinuité d'un processus dedéveloppement régional encadré parles départements. Le texte prévoit eneffet que les conseillers régionauxsoient élus au suffrage universelindirect par un corps électoralcomposé de conseillers généraux etmunicipaux.Au final, que ce soit à travers lerenforcement des servicesdéconcentrés de l'État ou le rôle deveille confié aux conseils généraux, lespouvoirs publics issus de laConstituante de 1790 contrôlentrigoureusement le lent processus derégionalisation. Jusqu'au début desannées quatre-vingt, lesgouvernements successifs se méfienten effet de l'institution en tant que telde pouvoirs régionaux. En janvier1980, Raymond Barre, alors Premierministre, estime qu'il ne faut « pasdonner à la région une importance plusgrande qu'elle ne le mérite en réalité.Nous devons rester dans le cadre de laloi sur les régions de 1972 enl'appliquant aussi simplement et aussiefficacement que nous le pouvons. ».Cette méfiance à l'égard de l'échelonrégional se manifeste notamment parl'absence de budget defonctionnement.

La renaissance du fait régional(1982-2005)

La décentralisation et la constructioneuropéenne assurent la renaissancedes régions françaises.

Portées par les lois de décentralisationdu début des années 8o maiségalement par le souffle de laconstruction européenne, les régions


renaissent. Leur maturation politique,leur reconnaissance par les citoyens,leur affirmation juridique et budgétairesuivent cependant un rythme assezlent.

Les lois de décentralisation du débutdes années 8o relancent véritablementle processus régional français.L'arrivée de la Gauche au pouvoirmarque un tournant dans l'affirmationdu fait régional, vu comme un facteurde rupture avec l'ancien systèmepolitique et administratif. L'article 59 dela loi du 2 mars 1982 relative aux droitset libertés des communes, desdépartements et des régions institueune nouvelle collectivité territoriale —la Région — dans le cadre des anciensétablissements publics régionaux. Lesmembres des conseils régionaux sontdésormais élus au suffrage universeldirect. Hormis en Corse, où la mise enplace d'une assemblée régionale a étéanticipée, il faut cependant compterquatre ans avant la tenue des premiersscrutins régionaux, le 16 mars 1986.Comme pour l'ensemble descollectivités territoriales, la loi de 1982marque le transfert du pouvoir exécutiflocal, jusque-là exercé par le préfet,aux présidents des différentesassemblées délibératives, selon lescompétences prévues par lesdifférentes lois, environ 40, et décrets,près de 300, qui s'égrainent de 1982 à1986. En cohérence avec la nouvellelégitimité démocratique des régions, laloi de finances initiale pour 1988aligne, à compter de l'exercicebudgétaire 1989, leur régime defiscalité directe sur celui des autrescollectivités territoriales.

Contrairement aux compétencesgénérales dévolues aux communes etaux départements, les compétencesconfiées aux régions restent descompétences d'attribution. Elles sontciblées sur le domaine économique, de

la formation, de la recherche et del'aménagement du territoire.Potentiellement assez vaste, le pouvoirdes régions reste, en pratique,longtemps limité par l'absence devéritables cadres stratégiquesrégionaux susceptibles de fonder unepolitique différenciée dans lesdomaines des compétences prévuespar la loi. Par ailleurs, l'État ne délègueque très progressivement lescompétences, souvent importantes, quilui restent dans les champsglobalement dévolus aux régions parles lois de décentralisation. À titred'exemple, l'évolution de la politique deformation professionnelle estrévélatrice de la lenteur avec laquelleles exécutifs régionaux peuventréellement se saisir d'une politiquepublique décentralisée. Si la loi du 7janvier 1983 pose comme principe queles régions assurent la mise en œuvredes actions d'apprentissage et deformation professionnelle continue, iffaut en réalité attendre la loi demodernisation sociale du 17 janvier2002 et la loi relative à la démocratiede proximité du 27 février 2002 pourvoir les régions se doter d'un Planrégional de développement de laformation professionnelle complet(PROF), intégrant à la fois le cas desjeunes et des adultes à la recherched'un emploi (Gelot, 2004).D'importantes pauses rythment en effetle processus de maturation del'autonomie de conception et degestion des politiques régionales. En1986 et en 1993, les périodes decohabitation marquent en particulier lepas de la décentralisation en faveurdes régions.En marge des évolutions reconnuespar la loi, les régions progressentégalement sur le terrain de leurreconnaissance par les citoyens, quiassurent — en profondeur et dans ladurée — leur affirmation dans l'espacepolitique français perçu. Comme le


note Jacques Lévy dans saGéographie du politique (1991), ledéclin relatif de l'espace nationalcomme lieu de régulation efficaces'accompagne de l'émergence d'une «nouvelle identité politico-spatiale ». Cephénomène s'appuie sur unrégionalisme historique qui tend àconstituer « une tendance à favoriser,tout en maintenant l'unité nationale, ledéveloppement particulier, autonome,des régions et à en conserver laphysionomie des moeurs, lescoutumes et les traditions historiques »(Michel, 1994). Portés par une formede mystique du territoire, les Françaisse redécouvrent un sentimentd'appartenance régionale. À ce titre,l'appellation devenue courante de «Président de la Région » soulignel'image positive et éminente qui revientà celle ou ceux qui ne sont en réalitéque les présidents d'un conseilrégional. Par contraste, les présidentsdes conseils généraux res tent moinsreconnus par le grand public dans leurrôle d'animateur de territoiresdépartementaux alors qu'ils détiennent,en droit, des moyens d'action plusétendus que les responsables desexécutifs régionaux. La diminutionrelative de l'importance de leurcapacité financière — largementabsorbée par les politiques sociales —tend cependant à limiterprogressivement leur influence(Degron, 2007a).Aussi lent soit-il, le mouvement deréémergence du fait régional restecependant très puissant, d'autant pluspuissant que vient s'ajouter, auprocessus interne favorable auxrégions, une impulsion externe liée auxdéveloppements de ta constructioneuropéenne.

L'appui politique, économique etbudgétaire de la Communautéeuropéenne est déterminant dans laphase de croissance initiale des

régions.Longtemps cantonnée dans les limitesdu débat politique national, la questionrégionale doit être replacée à partir de1957 dans le cadre de l'espacecommunautaire. Dans le préambule duTraité de Rome, fondateur de laCommunauté économiqueeuropéenne, l'un des objectifs affichésest « de renforcer l'unité deséconomies des Etats-membres et d'enassurer le développement harmonieuxen réduisant les écarts entre lesdifférentes Régions et le retard desmoins favorisées ». Il faut toutefoisattendre 1975 pour que la CEE se doted'outils concrets de politique régionale.Afin de répondre aux besoins expriméspar certains Etats-membres desoutenir des régions défavorisées, enparticulier l'Italie pour te mezzogiorno,et de gérer les reconversionsindustrielles dans les bassins houillersbritanniques, le premier règlement duFonds européen de développementrégional (FEDER) voit le jour. Ilmarque un tournant dans l'histoire dufait régional et de sa compréhension :la Région échappe au cadre simpledes études géopolitiques internes pourpénétrer le champ de l'analysegéopolitique externe. En pratiquetoutefois, il faudra attendre l'Acteunique de 1986 et l'adoption du vote àla majorité qualifiée dans le domainede la politique régionale pour quecelle-ci puisse pleinement affirmer soncaractère européen et régional. Lapériode de programmation 1988-1993des fonds structurels constitue ainsiune étape déterminante dans lamaturation Je la politique régionaleeuropéenne (Drevet, 1991).Au début des années 2000, trois traitsfondamen:aux caractérisent l'union ducouple Europe-Régions:• La communauté et les régionspartagent la même mission dedéveloppement économique. L'Europea in rôle d'impulsion, illustré par la


définition de la straégie de Lisbonne-Gôteborg (2000), qui vise à promouvoirune économie de la connaissance enEurope l'échéance 2010, et un rôle derégulation via sa poli-igue régionale.Les régions ont, quant à elles, un rôleJe valorisation des atouts de leurterritoire et de mise m oeuvre destratégie de développement, en s'appuyant notamment sur les outilsstratégiques que sont les plans dedéveloppement de la formationprofessionnelle (Pur), voire lesschémas régionaux de développementéconomique (SRDE).• Compte tenu de la mission qui lesunie, l'Europe et les régions ont mis enplace une relation organique privilégiéevia le Comité des régions (CoR),organe consultatif auprès desinstances décisionnelles européennes(Conseil, Parlement, Commission).Créé en 1994 suite à la ratification parles Etats-membres du Traité deMaastricht (1992), les possibilitésd'intervention du CoR sont élargies en1997 par le Traité d'Amsterdam.• La relation politique et organiqueentre l'Europe et les régions se doubled'une solidarité de fait via les outilsfinanciers que sont le FEDER et dansune moindre mesure le Fonds socialeuropéen (FsE), dont la vocation estde soutenir les initiatives régionales,tant sur le plan de l'aménagement desterritoires que de la formation deshommes. Des programmes d'intérêtcommunautaire (Pic) contribuentégalement au soutien du fait régional,en particulier dans une logique decoopération transfrontalière (Interreg).À travers ces trois canaux politique,organique et financier, les destinées del'Europe et des régions, notamment enFrance, sont liées. Leur mise enoeuvre explique pour partie l'essor dufait régional au début des années2000.

La réforme constitutionnelle nationale

de 2003 et la Convention pour l'avenirde l'Europe élèvent juridiquement lestatut des régions françaises

Au début des années 200o, lapréparation constitutionnelle de l'acte IIde la décentralisation ainsi que lesdébats sur l'avenir de l'Europeparaissent de bonne augure pour lesrégions françaises. Leur maturationpolitique semble s'accélérer.Les articles 1er et 72 de la Constitutionmodifiée en mars 2003 consacre le faitrégional au niveau national.Renforcé sur le plan constitutionnel parla référence explicite à l'organisationdécentralisée de la Républiquefrançaise (article 1er de laConstitution), le mouvement en faveurde la décentralisation engagé par leGouvernement de Jean-Pierre Raffarinporte au sommet de la hiérarchie desnormes l'institution régionale le 28mars 2003. L'article 72 de laConstitution relatif à la libreadministration des collectivitésterritoriales ne mentionnait jusque-làque la commune et le département.Seules des lois, celles de 1972 et de1982, introduisaient la région dans lecorpus juridique national. La réformede mars 2003 élève le fait régional aurang constitutionnel.La réforme permet également dedévelopper la notion d'autonomiefinancière des collectivités territoriales.En ce qui concerne les régions, l'article52 de la loi de finances initiale pour2005 leur offre une nouvelle ressourcefiscale, jusque-là strictement nationale,à travers l'attribution d'une fraction dela Taxe intérieure sur les produitspétroliers (Tipp). L'assiette de cetteaccise est régionalisée à partir de2006; une modulation régionale destarifs de Tipp devient possible àcompter de 2007 grâce à l'accordunanime du Conseil des ministres del'Union du 25 octobre 2005 quiautorise, fait exceptionnel, la


différenciation d'une impositionindirecte au niveau infra nationalmalgré une législation communautairetrès stricte en la matière. Pour autant,les marges de manoeuvre des conseilsrégionaux restent fortement limitéespar les prescriptions de la circulaire duMinistre délégué aux collectivitésterritoriales du 14 juin 2006 relative àla modulation de la Tipp en 2007.L'avenir de cette ressource,partiellement transférée aux régions,demeure par ailleurs incertain : de2003 à 2005, le produit de la Tippdiminue en effet de 22% passant de24,3 à 18,9 Mds €7. Sous l'effet del'augmentation du coût des carburants,les ménages diminuent leurconsommation.En dépit des incertitudes économiquesentourant la réalité de l'autonomiefinancière des régions, les progrèsenregistrés en faveur de ladécentralisation permettent à la Francede rallier les standards paneuropéensde l'autonomie des territoires infranationaux portés par la Charteeuropéenne de l'autonomie localeadoptée par le Conseil de l'Europe le15 octobre 1985. Bloquée par l'avisnégatif du Conseil d'État rendu en1991 sur le projet de loi d'approbationde la Charte, la ratification du textedevient possible en 2005, près de 20ans après sa signature (Goulet, 2005).

La Convention pour l'avenir del'Europe porte en germe lareconnaissance supra nationale desrégions.Au niveau européen, les débats autourde la Convention sur l'avenir del'Europe sont également porteurs d'uneplus grande reconnaissance du faitrégional. Dans l'article 5 du projet deConstitution pour l'Europe établi par lesecrétariat de la Conventioneuropéenne, il est fait une mentionexplicite de l'autonomie locale etrégionale. Les régions se trouvent ainsi

explicitement reconnues dans les toutpremiers articles d'un texteinternational. Le Traité de Lisbonne(2007), encore en suspend, maintientce trait.Le rang du Comité des régions,pourtant créé tardivement, se trouvenaturellement 7ehaussé parmi lesorganes consultatifs européens.Jusque-là en position seconde parrapport au Comité économique etsocial européen (CESE), dont lesorigines remontent aux textesfondateurs de la CEE, le Comité desrégions prend l'ascendant: l'article 31du projet de Constitution pour l'Europelui donne la préséance sur le CESE;les articles III-292 à III-294 du projet deConstitution renforcent l'indépendancede ses membres vis-à-vis des États del'Union ainsi que ses prérogatives. Soncaractère consultatif demeurecependant.

La crise actuelle des régionsfrançaises

Le développement du fait régional esttributaire de facteurs externes à laFrance

Le coup de frein donné à laconstruction politique européenne en2005 et la nécessité de gérerl'élargissement de l'Union ont uneinfluence négative sur l'affirmation dufait régional en France.Le blocage du processus de ratificationde la Constitution européenne suspendla reconnaissance supranationale desrégions.Au printemps 2005, l'échec de laratification par voie référendaire duprojet de Constitution européenne enFrance et aux Pays-Bas marque unsérieux coup d'arrêt au processus dereconnaissance régionale enclenchépar l'Union. Les avancées de laConvention sur l'avenir de l'Europedemeurent virtuelles. Par contrecoup,


l'affaiblissement de la constructioneuropéenne redonne un nouvel espaceaux politiques nationales, y comprisdans le domaine économique, oùl'Union avait jusque-là un rôle éminent.La polémique autour du concept de «patriotisme économique » illustre, dece point de vue, l'importance de laréaction nationale après le référendumde mai 2005. La mise en place depôles de compétitivité nationaux traduiten particulier le regain d'activité del'État en matière économique. D'unecertaine manière, te blocage dumouvement européen d'intégrationmacro régionale, pourtant rendunécessaire dans le contexte de lamondialisation, se répercute au niveaurégional.Les restrictions budgétaires del'Agenda 2007-2013 etl'accompagnement de l'élargissementde l'Union privent le système régionalfrançais de ressources importantes.La crise politique européenne et sestraductions juridiques se doublentd'une crise à caractère budgétaire quiinfluence directement la gestion desrégions de l'ex UE à 15. Deux facteursjouent de concert. Il s'agit d'une part dela diminution en terme relatif du budgetde l'Union et, d'autre part, des effetsinduits par l'élargissement surl'allocation des fonds structurels.Fin 2004, la Commission européennepropose un budget communautaire del'ordre de 1 025 Mds € pour la période2007-2013, soit 1,24% du Pie de l'UE à25. Ambitieux, le projet de budget viseà la fois à développer une croissancedurable, fondée sur l'innovation etl'économie de la connaissance, et àconforter l'arrimage des dix nouveauxpays membres de l'Union aprèsl'élargissement. Par comparaison avecle cadre financier de l'Agenda 2000,qui portait sur 687 Mds €, soit 1,08%du Pis de l'UE à 15, le projet d'Agenda2007 est en net progrès tant sur le planabsolu, puisque le PIB communautaire

s'est mécaniquement renforcé avecl'adhésion des PECO, de Malte et deChypre, que sur le plan relatif, avec lahausse du plafond de crédit expriméen pourcentage de Pie. Suite àl'opposition de plusieurs Etats-membres souhaitant plafonner lebudget européen à 1% du PIB del'Union et malgré le soutien apporté parle Parlement européen au projet de laCommission, le Conseil européenréuni en décembre 2005 établitfinalement le cadre financiercommunautaire à 862 Mds € sur 7 ans,soit 1,05% du PIB. Alors que l'Uniondoit mettre en oeuvre la stratégie deLisbonne-Göteborg et relever le défisocio-économique de l'élargissement,son budget diminue en terme relatif parrapport à l'Agenda 2000.Dans ce contexte, la part du budgetcommunautaire affecté à la politiquede cohésion et de développementrégional stagne à hauteur de 36% ducadre financier total pour la période2007-2013, demeurant au mêmeniveau relatif qu'au cours de laprogrammation 1994-1999 et 2000-2006. Compte tenu de l'élargissement,la distribution entre Etats-membresévolue assez sensiblement. Lesrégions de l'ex UE à 15 sont moinsbien servies en fonds structurels quepar le passé. Entre l'Agenda 2000 etl'Agenda 2007, le montant desenveloppes allouées à la France autitre du FEDER et du FSE passent de10,8 Mds € à environ 8 Mds €: lespolitiques régionales françaisesperdent en moyenne 26% de leurressource en provenance de l'Europe.L'impact est variable selon les régions(DiAcr 2006) : le Grand Nord (-30%,1752 M € sur la période 2000-2006), leNord-ouest (-32%, 2121 M €), ainsique les régions Auvergne (-33%, 387M €), Poitou-Charentes (-33%, 417 M€), Bourgogne (-30%, 356 M €) etFranche-Comté (-34%, 284 M€) sontparticulièrement touchées.


Tout en soulignant l'évolutionqualitative de la politique régionaleeuropéenne, ciblée sur les objectifs dela stratégie de Lisbonne-Gbteborg, leSénat se fait l'écho des inquiétudesexprimées par les collectivitésterritoriales concernant la perte relativede moyens financiers, en particulier enmilieu rural (Poncet et Gourault, 2006).Le FEDER devient avant tout un outilen faveur de l'innovation industrielle.Par ailleurs, la suppression du PicLeader, jusque-là spécifiquementdédié au développement local enmilieu rural, et la restructuration dufinancement du volet développementrural de la Politique agricole commune(PAc) autour d'un nouveau fonds(FEADER) font craindre à la secondeChambre du Parlement que ladiversification économique en milieurural soit le parent pauvre de laréforme communautaire. Dans lesrégions françaises les plus sensiblessur le plan socio-économique, parexemple en Nord-Pas de Calais, dessénateurs montent directement aucréneau, interpellant le Ministre encharge de l'aménagement du territoiresur la mise en oeuvre effective de lanouvelle génération de fondsstructurels.L'inquiétude des représentants descollectivités territoriales est sans douted'autant plus vive que l'État demeure leprincipal gestionnaire des subventionseuropéennes (Degron, 20071)). Lemaintien de son pouvoir de contrôlesur les fonds européens, en particulierdu FEDER et du FSE, au détriment del'affirmation de celui des conseilsrégionaux contrarie à l'évidence lavolonté d'autonomie régionale dans laconduite des politiques dedéveloppement économique. Alors quela situation budgétaire de l'État sedégrade, la suspicion de «détournement » des subsideseuropéens à vocation régionale auprofit de l'équilibre financier de

politiques nationales se développe.Le malaise lié à la baisse desressources en provenance de l'Unionet aux inquiétudes de gestion quil'accompagne ne touche passeulement les régions en tant quetelles. Le réseau des pays sur laquelleles conseils régionaux s'appuient pourmettre en oeuvre leur politique dedéveloppement économique (Fouché,2006) est la première victime de lacrise budgétaire européenne. Via lecanal financier, la crise macrorégionale de l'Union européenne setransmet au niveau régional et microrégional, affectant ainsi l'ensemble dela géoalliance formée par l'Union, lesrégions et les agglo-pays.

En interne, l'acte Il de ladécentralisation et la nouvellegénération des contrats de planjouent contre les régions.

Après le résultat des scrutinsrégionaux de 2004, l'État et les régionsrentrent dans une période d'oppositionqui aggrave sensiblement la crisepolitique et budgétaire du fait régionalen France.La loi de décentralisation du 13 août2004 ne confère pas a priori auxrégions un rôle de pilotage stratégiqueen matière économique et alourdit leurcharge de gestion.Suite aux résultats des électionsrégionales de mars 2004, le champ deforce politique national se polariseautour d'une opposition entre lepouvoir central, à Droite, et les régions,majoritairement tenue par la Gauche.L'élan en faveur de la décentralisationrégionale est brisé. Ainsi, loin detraduire les acquis constitutionnelsobtenus par les régions en mars 2003,la loi de décentralisation du 13 août2004 relative aux libertés etresponsabilités locales paraît aucontraire décevante pour les exécutifsrégionaux. Non seulement ils ne


gagnent pas de compétencestratégique nouvelle mais ils doiventen plus prendre en charge des tâchesde gestion inédites, au détriment del'équilibre de leur budget defonctionnement.Pressenties pour devenir les chefs defile du développement économique deleur circonscription (Joye, 2003), lesrégions demeurent finalement desacteurs parmi d'autres, avec lesconseils généraux, de cette politique(Benoit, 2005). La compétencestratégique de définition des schémasrégionaux de développementéconomique (SRDE) ne leur est passystématiquement dévolue. Elle restedans le champ de l'expérimentation,soumise à l'accord de l'État central.Demeure toutefois la possibilitéd'améliorer le fonctionnement dessystèmes régionaux de formationprofessionnelle, dont le champ s'élargitaux formations sanitaires et sociales,dans le droit fil des compétences déjàtransférées en 2002.Dans le même temps, les charges depure gestion s'accroissent pour lesrégions. Dans le domaine del'éducation, la prise en charge de larémunération des personnelstechniciens et ouvriers de service (Tos)des lycées apparaît comme unnouveau poste de dépense trèsimportant. Une étude réalisée en 2005par le cabinet Ernst et Young pour lecompte de l'Association des régions deFrance évalue globalement à 699 M €les conséquences financières de l'acteIl de la décentralisation pour lesbudgets régionaux. Compte tenu desrecettes transférées par l'État, cetteétude estime par ailleurs que lesrégions ne pourront pas honorer leurcharge, sauf à augmentersensiblement leur niveaud'endettement, sans un recours accruà la fiscalité locale pesant sur lesménages.

La part de l'État dans la nouvellegénération des contrats de plan Etat-Région diminue fortement.Avec la réforme des contrats de planEtat-Région, nouvellement rebaptiséscontrats de projet Etat-Région (CPER),les régions voient fondre uneressource financière très importantepour la mise en oeuvre de leurpolitique de développement local. Latendance historique déjà constatée aucours des précédentes générations decontrats de plan au désengagement del'État est fortement amplifiée sur lapériode 2007-2013. Alors que levolume des contrats de plan progressede 172% entre 1984-1988 et 2000-2006, le taux de participation de l'Étatdiminue de 62% à 52% (ADCF, 2004).La nouvelle programmation 2007-2013s'inscrit globalement dans la tendanceau repli des précédentes périodesmais elle marque une rupture sur leplan quantitatif avec une netteaccélération du processus dedésengagement de l'État. Lacomparaison entre la contribution del'État aux CPER 2000-2006 et celleallouée aux CPER 2007-2013 révèleainsi une diminution très sensible de laparticipation nationale aux politiquesrégionales d'aménagement et dedéveloppement. Celle-ci passe de 18242 M € à 9 188 M entre les deuxpériodes de programmation, soit unebaisse de 5o%. Selon les régions, ladiminution des concours de l'État estvariable (DIACT, 2006 et Collectif,2005) : elle est particulièrementmarquée dans le Nord de la France, enparticulier dans le Nord-Pas de Calais(-6o%, 1598 M € pour la période 2000-2006), en Basse-Normandie (-61%,576 M €) et en Franche-Comté (-71%,637 M €) ; elle est un peu atténuée enIle-de-France (-42%, 3033 M €). Déjàfortement touchées par la baisse desfonds communautaires, les régionsNord-Pas de Calais et Franche-Comtésubissent de plein fouet le


désengagement financier de l'État.Au-delà de la simple analysequantitative des évolutions de lapolitique régionale nationale, ilconvient d'ajouter que la philosophiemême de la nouvelle génération descontrats de plan évolue profondément.Les nouveaux CPER sont censés êtreplus ciblés, plus efficaces et mieuxgérés que par le passé. Il n'endemeure pas moins un impactconsidérable sur les financesrégionales.Comme pour la restriction des créditseuropéens, les réseaux infra régionauxmis en place par les régions sonttouchés de plein fouet par la diminutiondes fonds d'État alloués aux contratsde plan. Cette ressource est en effetdéterminante pour le fonctionnementdes pays qui ont, pour la plupart, étécréés grâce à elle dans te cadre duvolet territorial des CPER 2000-2006.Au 3o juin 2005, on dénombrait ainsi283 contrats de pays dont 239, soit84% du total, financés par l'État et lesrégions dans le cadre de contrats deplan (Fouché, 2006, Op.Cit).Dans ce contexte tendu, la suspicion,la méfiance, voire la défiance,semblent de nouveau caractériser larelation entre l'État central et lesassemblées régionales. L'actuel paraîtrenouer avec l'ancien : regain.La construction européennerenouvelle, en l'élargissant, le cadred'analyse géographique du faitrégional. Les approches géopolitiquesinterne et externe doivent aujourd'hui

s'articuler pour comprendre laréorganisation territoriale des pouvoirsen Europe et cerner le véritableespace des politiques publiques. EnFrance, les relations entre le pouvoircentral et les pouvoirs régionauxrestent continûment marquées par unecertaine méfiance réciproque.D'intensité variable suivant le jeu desalternances politiques, cette méfiancesemble aujourd'hui exacerbée.L'antagonisme actuel interroge tout àla fois les géographes, les décideurspublics, aménageurs de l'espace etdéveloppeurs économiques, sur lacapacité du Pays à se réorganiser pouraffronter une compétition européenneet mondiale de plus en plus intense.Replacée dans une perspective dedéveloppement durable, la géoallianceformée par l'Union européenne, lesrégions et les agglo/pays n'est-elle pasmieux adaptée pour relever les défisde la mondialisation que le triptyqueformé par l'Etat-Nation France, lesdépartements et les communes ? Lagéoalliance nationale n'aurait-elle pasintérêt à jouer franchement le jeu de laconstruction communautaire etrégionale tout en préservant son rôle,encore primordial, dans le maintien dela dimension sociale dudéveloppement sociétal ? D'unesituation actuelle assez stériled'opposition systémique, ne devrait-onpas évoluer vers la recherche d'unecomplémentarité des forces et deshéritages qui tirent l'Europe, la Franceet ses territoires vers le haut ?


VIII – REFLEXIONS SUR LA REFORME DES COLLECTIVITESLOCALES : L’AGGLOMERATION PARISIENNE, LE GRAND PARIS,

QUELLES PARTICULARITES ?


Et si les clefs du débat de 2009 étaient contenues dans celui du GrandParis...Le développement urbain de l'agglomération parisienne a-t-il besoin d'un« chef d'orchestre » ?Par Marc Wiel, Urbaniste consultantPouvoirs Locaux, n° 79 IV/2008

Quels sont les arguments qui militenten faveur de l'unification dumanagement territorial del'agglomération parisienne ? End'autres termes, quels sont lesinconvénients d'un managementterritorial trop émietté ? Desinterrogations auxquelles a tenté derépondre le rapport du sénateurPhilippe Dattier sur le Grand Paris etque Marc Wiel décrypte en ouvrant leplus large débat de la planificationurbaine de ta région Ile-de-France. Ilapparaît alors que la problématique del'architecture institutionnelle du GrandParis contient et résume celle del'ensemble des pouvoirs locaux. Enréférence aux travaux de MartinVannier, Marc Wiel constate que l'onne peut plus échapper à l'interterritorialité. Le besoin d'unification dumanagement territorial est aujourd'huiune nécessité liée à la complexité d'unaménagement nécessairement autanttrans-sectoriel que trans-territoires. Sicertaines architectures institutionnellespeuvent être plus performantes qued'autres, aucune ne peut êtreconsidérée comme « adéquate ». Unerévolution qui, selon Marc Wiel, résultede la mobilité généralisée qui vientbouleverser la notion même deterritoire, traditionnellement imaginéecomme une fraction suffisammenthomogène de l'espace. Dès lors,définir une architecture institutionnelleplus performante exige d'aller plus loinque de croiser seulement la nature descompétences avec des périmètres ditspertinents. Examinons avec l'auteur lesraisons habituellement évoquées

d'unifier le management des territoirespour isoler celles qui éventuellementréclameraient un changement del'architecture institutionnelle, ouseulement des inflexions par rapport àce qui existe.

Faut-il poser la questioninstitutionnelle à partir d'unprésupposé sur les périmètres?

Le rapport d'information du sénateurPhilippe Dattier plaide pour la mise enplace d'une nouvelle institution,appelée le Grand Paris. Ceux qui,comme lui, évoquent une institution dece type postulent la nécessité d'unifierle management de la capitale avecévidemment des nuances ou desdifférences dans la hiérarchie despréoccupations manifestées. Toutefois,le regroupement de la zone dite densedans une même institution relève seloneux de l'évidence. Au-delà, ce n'estplus « la ville », tout au plus undésordre magmatique, « le périurbain» d'où surnagent des villes nouvelles(plus ou moins « ratées » seloncertains) et des petites villes anciennesnoyées dans cet irrésistibledébordement de l'agglomération. Cetteconception part donc d'un périmètreréputé morphologiquement cohérent etrecherche les compétences à yregrouper pour créer une institutioncapable de gérer cet espace. La villen'est plus un «processus dynamiqueouvert» mais c'est une « chose » qu'ildevient urgent d'enfermer dans deslimites pour qu'elle devienne, ou


redevienne, le siège d'une vraie «communauté » d'intérêt, de destin,voire identitaire... La continuité du bâtiest postulée. Elle devient le gage d'unsentiment d'appartenance à un mêmeterritoire. La densité, devenueincontournable pour des raisons dedéveloppement durable, poserait desproblèmes spécifiques qui légitimentde bien différencier la première de ladeuxième couronne définitivementvouée à l'automobile, ce qui implique laconstruction de vastes parkings enlimite de la zone dense. Cette vision oucette méthode d'approche du problèmede gouvernement — curieusement leterme de gouvernance est utilisé defaçon telle que la question de quellegouvernance signifie presque toujoursquel gouvernement — de la capitale,me paraît marquée par la croyance(propre à l'idéologie urbanistique)selon laquelle la morphologie urbaineserait la solution (plutôt quel'expression) de toutes lescontradictions qui parcourent la vie dela cité.Ceux qui contestent le principe d'unenouvelle intercommunalité à l'échellede la zone dense rappellent que,depuis toujours, l'intercommunalité —du moins dans les agglomérations deprovince — a été conçue commel'accord entre des territoires qui ontdes contribuables et ceux qui ont del'espace pour organiser la croissanceurbaine et empêcher qu'elle ne sebloque. Mais maintenant qu'il faut,paraît-il, refaire la ville sur la ville, est-ce encore aussi nécessaire? If y a unecertaine logique entre préconiser uneactive « densification » et définir uneinstitution à partir de la densité.Seulement voilà, qui est vraimentmaître de la densité? Les urbanistes etles politiques croient encore que cesont eux, refusant d'admettre que cesont les acteurs du marché qui ont lamain compte tenu des conditions de lamobilité proposées. On continue

cependant de penser qu'aménagementet mobilité sont deux notionsindépendantes et que la cohérenceentre transport et urbanisme selimiterait à densifier autour des gares...

Une méthode paradoxale qui clarifiepeu le débat

Le sénateur Dallier exprime, dansl'introduction de son rapport, unsentiment largement partagé et que jerésume en disant: Paris, pourconserver son rang mondial dans la «bataille des métropoles », a besoind'un chef qui garantisse, à la bonneéchelle géographique, l'efficacité despolitiques publiques dans une sainedémocratie. Il faut donc unesimplification institutionnelle de ce quiexiste. On pouvait croire qu'avec cepréliminaire, la redéfinition de larépartition de la compétenceéconomique, actuellement de fait trèséparpillée, ferait partie despropositions de réforme del'architecture institutionnelle actuelle.Or nous retombons toujours dans despropositions de nouvelle répartition decompétences sur le modèle de cellesqui concernent l'aménagement urbainclassique... Je voudrais par cetteremarque montrer ce qu'a deparadoxale la méthode adoptée dansce rapport. On cherche d'abord àmobiliser tous les arguments — mêmeceux pour lesquels les propositions durapport ne prévoient rien — qui vontdans le sens d'une mise en placed'une capacité d'arbitrage supérieure.On en fixe a priori l'échellegéographique (la ville dense), puis ons'efforce de répartir des compétencesqui ménagent la susceptibilité de ceuxque l'on cherche à convaincre ou donton cherche à réduire la capacitéd'empêchement.Ce mélange de tactique (convaincre)et de stratégie (énoncer la hiérarchiedes objectifs poursuivis) ne clarifie pas,


me semble-t-il, le débat. Je crois,comme le sénateur Dallier, qu'il n'y apas lieu de polariser sur l'éparpillementde la compétence économique. Jecrois aussi que le défi est bien celui dela maîtrise du développement urbain,lequel exige effectivement d'unifier plusrationnellement le ménagementterritorial du territoire régional. Maiscomment y arriver dans le contexteactuel — avec un aussi grand nombrede communes sur la défensive —,sachant que l'émiettement communalproduit la méfiance de tout ce qui estbeaucoup plus gros que soi. Il génèreaussi le double refus d'uneprééminence aussi bien parisienne querégionale, assimilée l'une commel'autre à une régression démocratique.

Un vent révolutionnaire souffle surla capitale

Finalement, le Grand Paris proposépar le sénateur Dallier s'apparentebeaucoup à une sorte de prise depouvoir collective des maires de lapremière couronne — quidémographiquement font maintenantplus de la moitié de la Région —, cequi peut paraître très audacieux —compte tenu des différences de pointde vue sans être pour autant «antipathique ». Cette premièrecouronne, malgré son hétérogénéitépolitique, a sans doute quelquesraisons de vouloir « exister » pour elle-même, et non de rester l'éternelappendice ce qui n'est déjà plus vraidepuis longtemps mais structuretoujours la vision habituelle del'agglomération — de la centralitéparisienne. Et pour fédérer cettenouvelle union, d'abord entre soi, maiségalement avec Paris puisquemaintenant celle-ci y consent, celavaut bien de prendre le département —résultat de la malice d'un pouvoir d'Étatqui a toujours joué la division pourmieux régner — comme bouc

émissaire. Un vent révolutionnairesouffle sur la capitale, du type de celuiqui nous rend tous frères. Sans êtreinsensible à cette énergie qui mêlepromesse, mais aussi probablementillusion, je m'efforcerai beaucoup plusprosaïquement ici de rechercher lesarguments qui militent pour unifier unpeu plus le management territorial decette agglomération qui me paraitprécéder la question du périmètre. Cemanagement peut se fairecollectivement et ne postule pasobligatoirement l'existence d'un prince,fut-il républicain. Quels sont lesinconvénients d'un managementterritorial trop émietté? C'est toutl'intérêt de ce rapport — malgré uneméthode que je discute — de s'êtreinterrogé sur ce point. Auparavant, ilconvient de resituer le contexte de cerapport qui s'inscrit, en effet, dans unedémarche et un débat plus large quiconcerne la planification urbaine de larégion Ile-de-France.

Les trois visages de la planificationurbaine

La démarche du schéma directeur amanifesté une grande ambition dansl'implication des multiples acteursinstitutionnels locaux. Corrélativement,elle a suscité chez certains au moinsune déception de même ampleur.D'une certaine manière, le rapportsénatorial cherche à dépasser cettefrustration. Beaucoup attendaient decette démarche moins d'intentionsgénérales et plus de projets concrets.D'ailleurs, la démarche de ChristianBlanc se propose précisément deparler beaucoup plus de « projets »que de philosophie de l'aménagement.Cela révèle qu'il y a bien plusieursconceptions différentes de la planification urbaine. J'en distinguerai trois, quin'existent pas à l'état pur mais secombinent avec un dosage à chaquefois original.


La première correspond à uneévolution partie de la province — Lyonpuis Lille furent dans les années1980/1990 les leaders de cettenouvelle approche. Il s'agissait à cetteépoque de donner un nouveau souffleà la planification urbaine que ladémarche des grands ensembles etdes villes nouvelles avait compromisen sacrifiant aux impératifs de lacommunication, et en empruntantbeaucoup aux méthodes dumanagement des entreprises. En fait,l'objectif était de conforter la légitimitéd'un pouvoir intercommunal naissant.Est alors apparue la notion de « projetd'agglomération » qui a été reproduiteun peu partout mais qui eut beaucoupde mal à ne pas ressembler à uncatalogue d'intentions agrémenté dequelques projets phares affichant le «rang » que l'on souhaitait donner à sonagglomération, avec pour souciprincipal la mobilisation des acteurslocaux autour d'une ambitioncommune. La planification spatiale àgrande échelle s'est à cette occasionbeaucoup allégée de prescriptionsayant une ambition opérationnelle etmême parfois, a eu tendance à semuer en une pure rhétorique.Une deuxième vision — bien illustréepar Montpellier — consista à donnerplus de place à la conception spatiale.L'urbanisme y est assimilé à del'architecture à plus grande échelleautour d'espaces publics qui donnentleur agrément autant que leur sens àl'ensemble de la ville. Cela implique demarquer avec soin les limites ou aucontraire les enchaînements, dedonner une grande importance audessin et toute sa place au «symbolique ». On voit que cettedeuxième conception n'est pasobligatoirement antagoniste de lapremière et peut se mettre au serviced'un « marketing urbain » inspiré par lamobilisation des acteurs locaux.Une troisième conception, plus

laborieuse et beaucoup moinsséduisante, a privilégié la notion de «coordination des politiques publiques »entre territoires soucieux de clarifierl'articulation entre autonomie etinterdépendance. Grenoble est sansdoute l'agglomération la plusreprésentative de ce courant. Ellecherche à unifier la philosophied'approche des différents spécialistesde l'urbain afin d'élaborer le soclecommun sur lequel se définirontensuite les projets spatiaux. Ladifficulté de cette troisième conceptionest qu'elle n'a pas encore, semble-t-il,les moyens théoriques de sesambitions. L'incidence d'une politiquesectorielle sur une autre politiquesectorielle ou sur un autre territoire quecelui où elle est définie, n'est pasassez bien connue (ou simplementprévisible) pour être toujours bieninterprétée et inspirer commodémentune façon d'articuler des décisionsconcernant plusieurs domaines decompétence qui interférent entre eux.Face à cette difficulté, les urbanistes— et là Paris est représentatif — enadoptant la thèse du développementdurable, tendent souvent à l'interpréterde manière à recycler ce qu'ilsconsidèrent comme le coeur de leurcompétence: « l'instruction des choixconcernant la morphologie urbainesouhaitable ».La meilleure articulation des politiquessectorielles évoquée par la loi SRUreste, selon eux, d'abord garantie pardes choix morphologiques quis'appelleront densité, mixité oucompacité. Ainsi, est-onsubrepticement passé dudéveloppement durable à la villedurable qui est dense, mixte etcompacte et surtout pas faite pour lavoiture. Bref, elle ressemblefurieusement à la ville d'hier. Lacoordination des politiques publiquesreste donc, selon moi, encore pour unebonne part à inventer, mais en


s'émancipant un minimum del'inclination à tout ramener à lamorphologie urbaine, du présupposéque les finances publiques peuventtoujours suivre, ou que le dessin de laville doit prévaloir sur la demandesociale des acteurs urbains (ménages,entreprises, institutions).La ville devrait donc surtout êtreconstruite sur une réorientation desflux financiers, un encadrement desmarchés subordonné à des objectifsde performance de l'organisationurbaine tant dans le domaine del'efficacité que de l'équité, sur unehiérarchie des priorités dans l'usagedes fonds publics pour des objectifstoujours trans-sectoriels. C'est en toutcas ma thèse.

La « folie » des grands ensembles

Mais pendant que cette planificationurbaine à la grande échelle cherche savoie, une autre planification urbaine àla petite échelle (les Peu) s'estémancipée et se développe sans qu'ilsoit question que la planification à lagrande échelle vienne la perturber...Elle est maintenant bien appropriéepar les maires qui parfois l'utilisent àl'inverse de sa vocation initiale, c'est-à-dire non pour développer la ville maispour contenir, voire contrarier, ledéveloppement urbain tout en profitantdes effets d'aubaine qui se présentent.Le découplage de ces deux modes deplanification urbaine selon l'échelle,peut inspirer naturellement unsentiment d'impuissance qui, pour larégion parisienne, compte tenu de sonarchitecture institutionnelle actuelle,induit assez naturellement l'idée querien ne sera possible sansprofondément réformer les institutions.Mais est-ce si vrai que cela ?En toute hypothèse, ce découplageinduit naturellement une idée qui,naturellement, séduit beaucoup l'État.Les projets issus de la planification à la

grande échelle devront êtreexceptionnels, sortir du lot commun,être dérogatoire dans leur contenucomme dans leur processus, de laconception ou de la gestion del'urbanisme banal dévolu à laplanification à ta petite échelle. Cetteplanification devra identifier les lieux oùseront concentrées des interventionsmassives, les « grands projets », quidonneront leur sens à undéveloppement qu'on ne peutdécidément pas laisser entre les mainsdes acteurs de terrain...Des grands ensembles aux villesnouvelles, des quartiers d'affairescomme ta Défense aux pôles decompétitivité, des autoroutes urbainesaux RER radiaux ou maintenantpériphériques, l'esprit saint simoniende l'aristocratie d'État souffle avec lamême constance, obsédé de marquersa différence. Cette façon de faire peutdonner le meilleur comme le pire.Aucun autre pays (sauf en Europe del'Est) n'a mis vingt ans à comprendrequ'il fallait arrêter la production desgrands ensembles. Faire des grandsprojets l'essentiel de la planification estcertes séduisant (voire rassurant) maisc'est aussi prendre le risque quel'enjeu du devenir urbain soit aspirédans un jeu de rivalités oùl'économique, le médiatique et lepolitique se confondent. C'est accepterque « la métropole » soitfondamentalement une formeexaspérée de ces évolutionssociétales. Pour ne pas céder à cettefrénésie mimétique, il convient, selonmoi, que la planification soit d'abord lesocle de mesures ayant vocation àtrouver un équilibre entre les sousterritoires du système urbain, ce qui,suivant les cas, ne sera pas sansincidence sur le choix des grandsprojets.

Rapport Dallier : les points deconsensus potentiel


Que propose le sénateur Dallier? Dansles quatre départements de Paris et dela première couronne, lesdépartements seraient supprimés.Leurs compétences actuelles seraientréparties entre les communes et larégion (ou via des agences techniquescontrôlées par ces institutions). L'Étatserait remis en selle dans un certainnombre de domaines où son apportfinancier paraît indispensable. Sur leterritoire des quatre départements, unestructure intercommunale d'un genrenouveau, le Grand Paris, sorte decommunauté urbaine « light » seraitinstallée avec quatre compétences: lestransports, le logement, la sécurité, etla planification urbaine. Manifestement,le souci de ménager les finances del'État et de chercher l'accord descommunes a prévalu dans cetteconstruction. Pour cela, l'urbanismen'est pas enlevé aux communes. Oncontourne le problème que lescommunes posent au développementurbain de la capitale en recourant àdes Oim (opérations d'intérêtmétropolitain), sur le modèle actueldes OIN (où le N signifie national),sorte de « super ZAC » où l'État peutse substituer aux communes dans ladélivrance des permis de construire.Cette proposition me paraîtintéressante même si cette procédurepeut comporter à l'usage un certainnombre de risques de dévoiement.Après tout, ce nouveau cadre n'est passans rappeler celui qui prévalait lors dela production des grands ensembles.La possibilité est donnée de faciliterdes initiatives supra communales.Cependant, pourquoi cela ne serait-ilpas possible à partir de la Région qui,au-delà de la planification, aurait laresponsabilité de contrôler laproportion à respecter entre lesmoyens publics mis en oeuvre pourconduire le renouvellement urbain oul'extension urbaine ?

L'intercommunalité telle qu'ellefonctionne en province ne peut êtretransposée telle quelle à l'Ile-de-France, du moins à sa partie la pluspeuplée. Ni les départements, ni larégion n'ont tout à fait les compétencesqu'appellerait leur inscriptiongéographique, autrement dit leurspérimètres. En particulier, la région n'apas les compétences qui mériteraientd'accompagner la planification spatialesi bien qu'il est légitime de sedemander si c'est bien à elle deconduire cette planification, ou si aucontraire il convient de lui rajouter lescompétences manquantes pouraccompagner cette planification. Lemalthusianisme communal en matièrede développement urbain est plus oumoins inévitable si la dynamique dedéveloppement conduit à neconcentrer que des propriétaires àproximité de là où les espacesconstructibles sont eux-mêmesconcentrés. La commune est sansdoute trop précieuse pour la sacrifieraux exigences de ce développement. Ilfaut donc à la fois contourner lacommune et l'associer à la démarche— à terme, c'est bien elle qui gérerales espaces nouveaux urbanisés.Assurément, ce n'est pas simple maispas insoluble. Le retard dans ledomaine des transports collectifs estgigantesque — même si l'architectureinstitutionnelle actuelle n'en est pas lapremière responsable. Ces rattrapagesvont réclamer des investissementspublics importants à un moment où lesressources publiques sont rares. Il estévident que la disparité des ressourcesfiscales des divers territoires réclamede nouvelles formes de mutualisationdes moyens. Cela fait donc beaucoupd'accords potentiels.

Vers une approche del’aménagement qui semble devoirs’imposer : l’inter territorialité


Peut-on encore assimiler tout ce quiressemble à un partage descompétences à un facteurd'impuissance ? Un « césarisme »latent assimile concertation àinefficacité. Or c'est, me semble-t-il, legouvernement sans suffisamment degouvernance qui est impuissant. Nousne pouvons plus prétendre échapper àl'inter territorialité pour reprendre unthème proposé par Martin Vannier,chercheur à Grenoble. C'est la grandeleçon de ce qui marche (parfois) enprovince. L'autorité d'un leader, quel'on cherche à faire émerger par unearchitecture institutionnelle appropriée,est d'abord dans sa capacité à nouerdes accords multilatéraux, donc danssa capacité à maîtriser (à sous-utiliser,pourrait-on dire) le pouvoir dont il estdépositaire, à ne l'utiliser à bon escientqu'après de patientes confrontations.Le besoin d'unification du managementterritorial est plus une nécessité liée àla complexité d'un aménagementnécessairement autant trans-sectorielque trans-territoires (qui implique unmultilatéralisme permanent) qu'unenécessité liée à un manque de poidspolitique. Certes, certainesarchitectures institutionnelles sont sansdoute plus performantes que d'autres,mais aucune ne peut être considéréecomme « adéquate ». Cette révolutionest la conséquence de la mobilitégénéralisée qui vient bouleverser lanotion même de territoire,traditionnellement imaginée commeune fraction suffisamment homogènede l'espace. Définir une architectureinstitutionnelle plus performante exiged'aller plus loin que de seulementcroiser, comme nous le faisonsd'habitude, la nature des compétencesavec des périmètres dits pertinents.Compte tenu qu'il n'y a plus depérimètres pertinents, il convientd'élargir la panoplie des moyens derégulation à ce qui rend possiblel'existence des flux financiers qui

conditionnent les interventionspubliques. Il ne faut pas attendreseulement de la fiscalité desressources mais aussi une contributionà la régulation recherchée.Examinons les raisons habituellementévoquées d'unifier le management desterritoires pour isoler celles qui,éventuellement, réclameraient unchangement de l'architectureinstitutionnelle, ou seulement desinflexions par rapport à ce qui existe.

Promouvoir le développementéconomique

Le développement économique estd'abord le fait des entreprises. Quelleque soit la sympathie que l'on peutavoir pour l'économie de laconnaissance et tous les clustersenvisagés aux quatre coins de larégion, ceux-ci ne peuvent êtreprésentés comme la clef principale dudéveloppement économique de larégion Ile-de-France. Ils sont utiles etnécessaires — en espérant qu'onévitera d'en faire des déserts urbainscomme de nombreux technopôles deprovince. Le premier besoin vital desentreprises est d'avoir certes dupersonnel qualifié mais qui ne soit pasobligé de payer trop cher son logementet ses déplacements, car in fine cesont les entreprises qui financeront cesbesoins. La faiblesse de l'attractivité «économique » de la région franciliennesemble être devenue surtout sa «qualité résidentielle » et donc uneinsuffisante performance del'organisation de son aménagement.Une coordination des actions enmatière de développementéconomique — ou d'image del'agglomération entre les partenairessusceptibles d'y contribuer — estcertainement utile mais elle reste plusde l'ordre de la coopération qu'elle nenécessite une capacité supérieured'arbitrage entre les initiatives des


sous territoires.

Pour une raison d'efficacité

Certes, le mille-feuilles institutionneldans sa configuration actuelle estprobablement source de gabegie. Si lerapport aborde le sujet, il ne le prouvepas. Les communes comme la Régionsont des institutions dont on ne voitpas l'urgente nécessité de modifier lespérimètres. Et ce, même si on peutpenser préférable que la région soit unpeu plus étendue au Nord et que lesarrondissements parisiens aient unpeu plus d'autonomie. La vraiequestion est de valider ou de redéfinirl'utilité du type d'institutionintermédiaire entre ces deux niveaux.Les intercommunalités rassemblantquelques communes limitrophes serontsurtout utiles si elles sont une sourced'économie d'échelle pour certainséquipements communs. Il est vraiqu'actuellement, les départements etles intercommunalités occupentimparfaitement cet espaceintermédiaire. La critique du rapportDallier est à cet égard fort juste. Faut-ilsupprimer les départements où enmodifier le rôle ? Le rapport a optésans hésiter pour la première solution.C'est une question qui ne peut trouverréponse en adoptant une lecturepurement géopolitique de la notiond'équilibre des territoires, mais enexaminant les raisons qu'il peut y avoirà unifier un peu plus le managementdes territoires. L'argument de ladensité ne me paraît pas valoir par lui-même.

Pour une raison d'équité territoriale

Les disparités sociales du peuplementsont fortes au sein de la région et sontinéluctablement amenées à s'accusersi la politique d'aménagement nedevient pas plus performante en cedomaine. Par conséquent, le terme de

l'équité territoriale est souvent utilisépour dénoncer les disparités desressources en particulier communalesou départementales. Le rapport Dallierne précise pas à quel niveau les diversdispositifs existants ont réduit lesécarts de ressources des communesde l'lle-de-France. Certes,l'intercommunalité a contribué enprovince à une mutualisation desmoyens, réductrice des inégalitésterritoriales existantes du fait quecertaines compétences ont ététransférées. L'intercommunalité à lagrande échelle n'est pas la seulesolution et ne me paraît donc pasjustifiée suffisamment la création d'unetelle intercommunalité.

Pour une majoration de la capacitéd'arbitrage

C'est à l'évidence la vraie raison. Unemajoration de la capacité d'arbitrageconcerne effectivement le champ del'aménagement, c'est-à-dire la gestiondes déplacements et de l'urbanismeconçu comme l'agencement à lagrande échelle des logements, deséquipements et des activitéséconomiques. Peut-on cependantencore prétendre que cette capacitéd'arbitrage pourra s'exercer de façonséquentielle en définissant d'abordensemble un projet communexprimable dans un documentcartographique? Peut-on prétendreque chaque institution associée à ceprojet commun mettra ensuite enoeuvre les compétences qu'elleexerce? C'est bien toute la question.La planification peut-elle encoreressembler à celle qui existait avantque la mobilité généralisée, enrenforçant toutes les interdépendancesterritoriales, perturbe en permanencel'équilibre des territoires que devaitgarantir le projet partagé? Ceci justifiebien l'approfondissement des finalitésdu ménagement territorial et la


redéfinition des méthodes de mise enoeuvre pour mieux intégrer les optionsconcernant la mobilité à ceux desterritoires. Après, et seulement après, ilsera peut-être possible d'avoir uneidée de l'architecture institutionnelle laplus favorable pour parvenir à sa miseen oeuvre.

Une contradiction majeure que lesgrandes métropoles s'efforcent deréguler sans bien y parvenir

Les grandes métropoles sont dans unesituation paradoxale. C'est vrai qu'ellesincarnent le développementéconomique, qu'elles en sont les lieuxprivilégiés. Mais à quel prix sur le planà la fois social et environnemental (quisont fortement imbriqués)! Ce sera legrand défi des métropoles du futur quede maîtriser ces coûts pour espérergarder leur bénéfice collectif qui esteffectivement économique. Lacontradiction principale qui affectetoutes les métropoles est que leurmasse démographique conjuguéeavec la facilité de se mouvoir, hisse defaçon vertigineuse le niveau decompétition pour l'espace. Ce degrésupérieur de concurrence n'est pasobligatoirement un handicapéconomique pour toutes tesentreprises. Les entreprises, qui nepourront supporter les conséquencesde cette situation en raison de salairestrop élevés qu'elles devront distribuer,se délocaliseront. Ce n'est pas cela quiruinera globalement l'économiemétropolitaine qui se spécialiserad'autant. En revanche, il devient trèsdifficile de maîtriser les coûts deslogements et les coûts dedéplacements (surtout si on y inclut letemps perdu dans les déplacements).On croit encore que multiplier lesinfrastructures nouvelles et majorerdiverses formes d'aides au logementsuffiront à corriger ce que le marchén'arriverait pas à réguler par lui-même.

Or, le marché n'est pas seulement encause. Le sont aussi les acteurs dumarché (institutions, propriétairesfonciers, entreprises ou ménages) quise dépêchent de transformer à leurprofit les marges de liberté induites parces aides publiques, lesquelles, de cefait, n'arrivent donc pas à satisfaire lesbesoins qu'elles sont censéessatisfaire.C'est pour réguler ce problèmerécurrent qu'il est nécessaire derenforcer la capacité d'arbitrage dansle management des grandesmétropoles. Or, la problématique dudéveloppement urbain la plus couranteconsidère que les besoins en logementou en mobilitésont indépendants les uns des autres,alors qu'en fait, ils sont dans un rapportsystémique étroit. Si les logementssont trop chers par rapport auxsalaires, c'est qu'il en manque, dit-on.C'est vrai, mais s'il en manque, c'estmoins par insuffisance desfinancements dans le logement que dufait des acteurs (des institutions etparfois des propriétaires fonciers) quifreinent l'ouverture à l'urbanisation. Cefrein est lui-même une conséquencede l'insuffisance de l'interventionfoncière des collectivités. La placeaccordée à l'accession à la propriété aprovoqué une relative concentrationdes propriétaires occupants là où setrouvent également concentrés lesterrains potentiellement constructibles.Ces propriétaires font pression surleurs édiles pour limiter ['ouverture à['urbanisation de ces terrainsconstructibles. Au surplus, on oublie engénéral de dire que même si ceslogements étaient instantanémentfinançables, on ne pourrait les mettrelà où il faudrait le faire pour éviter detrop longs trajets aux ménages. Larecomposition de la ville sur elle-mêmeprend du temps et de l'argent. Faciliterla mobilité ne réduit pas spontanémentla spécialisation de l'espace, bien au


contraire. Avant que les entreprises enaient tenu compte dans leurlocalisation, le marché du logement setrouvera encore un peu plus tendu,tandis que l'accessibilité aux emploisse sera un peu plus dégradée. Unepartie de la population sera alorscontrainte à accepter des logementsplus chers pour ne pas majorer tempset coût de déplacement. Autrement dit,le coût des logements est autant uneaffaire de manque que de degré despécialisation sociale ou technique deslocalisations au sein de la métropole.Le mécanisme que nous venons dedécrire explique que dans une grandemétropole, il y ait, par rapport à uneplus petite, infiniment moins depropriétaires. Le manque de logementet leur répartition majoreront la rentefoncière, c'est-à-dire la différence entrela valeur marchande du bien et le coûtde construction. Dans une grandemétropole, il faut beaucoup plus delogements sociaux à égalité destructure de revenus et beaucoup plusde moyens de transports quin'empêcheront pas des temps detrajets élevés malgré la densitésupérieure. Ce n'est pas une fatalitédes métropoles mais cela le devient siles politiques de la mobilité, dulogement et de la localisation desentreprises ne sont pas suffisammentcoordonnées pour modérer cettedynamique inégalitaire et l'empêcherde s'inscrire dans un territoire dontl'ampleur est proportionnelle à la taillede la métropole.Le pilote qui manque dans l'avion «métropole » sera celui qui pourraajuster l'utilisation simultanée dechacune des manettes évoquées ici:les politiques de la mobilité, dulogement, de la localisation desentreprises mais aussi celles quiempêcheront certains des acteurs dedétourner à leur seul profit les aidespubliques rendues nécessaires par larecherche du maintien des équilibres

urbains.Ce n'est donc plus le plus beauschéma spatial de la localisationdésirable des différentes fonctionsurbaines (agrémentées de grandsgestes architecturaux) qui sera l'outilprivilégié de la planification urbaine dedemain. Ce sera le décloisonnementeffectif des programmes liés auxpolitiques sectorielles des différentsniveaux institutionnels (qu'ils soientdenses ou non) appartenant à desmêmes aires de marché.Il conviendrait par exempleactuellement de donner priorité dansl'utilisation des fonds publics à ce quifacilite la mobilité résidentielle (pouvoirdéménager) avant de répondre auxbesoins de déplacement tels qu'ils semanifestent. La tyrannie du court termenous a fait inventer un chèquetransport qui résulte de l'incurie despolitiques d'habitat. De façon plusgénérale, c'est la notion de cohérenceentre transport et urbanisme qui secomplexifie et qui ne peut plus selimiter à la densification autour desgares, en oubliant que cettedensification n'est pas possible sanslimitation drastique de la vitesseautomobile. Ce que l'on attend de cettedensification (le raccourcissement destrajets) exige en plus une cohérencelocale suffisante entre parc delogement et nature des emplois. Demême, il serait contre productif definancer les investissements eninfrastructures de transports collectifs— c'est une proposition du rapportDallier — par une taxe sur les plusvalues foncières. Ces plus values sontla conséquence d'une pénurie delogement (au bon endroit) que lesinvestissements dans la mobilité n'ontpas réduite mais amplifiée, non de leurfait mais en raison des jeux d'acteursen particulier institutionnels noncontrôlés.


Mobilité: sortir de l'obsession dugain de temps

Il peut paraître paradoxal, dans lecontexte actuel de difficulté desdéplacements d'une grande partie dela population, de plaider pour unemodération des vitesses. Sans doutefaut-il le faire avec discernement carisolée, cette mesure est inefficace.C'est néanmoins bien là l'un desleviers principaux (avec la technologie)de la réduction des émissions de Colplutôt que de vouloir tout concentrersur le développement des modesalternatifs à l'usage de la voiture.Malheureusement, l'héritage de cetteétanchéité « mentale » sépare depuistoujours la gestion des flux et celle desterritoires. La diabolisation del'automobile a fait négliger la recherchede tout ce qui permettait d'avoir destrajets plus courts, ce qui est moinsune question de densité que demoindre spécialisation des fonctionsurbaines dans l'espace, ou deségrégation sociale inscrite dans desterritoires moins vastes. Évoquer cetteperspective suscite à tort un retour auGosplan. Cela ne signifie pas qu'il failletout ralentir uniformément maisproportionner la vitesse permise autype de mobilité exercée. Il s'agit doncde prendre ses distances avec lalogique technico-financière de la «massification des flux ». Si on negagne pas toujours de temps en allantplus vite, c'est que les localisations semodifient et transforment de ce fait lesgains de temps recherchés en gaind'espace ou de productivité mais defaçon toujours profondémentinégalitaires.Nous devons distinguer trois situationsqui correspondent à des déplacementsdont la facilité n'aura pas le mêmeeffet. Dans le (premier) cas de lamobilité de proximité, nous nousrendons dans des établissements qui

existent en plusieurs exemplaires dansle bassin d'emploi auquel appartientnotre logement. Pouvoir faire cedéplacement plus vite aura d'abordune incidence sur la taille et le nombredes pôles secondaires dans ce bassind'emploi mais individuellement ne nousfera pas gagner de temps. Dans ledeuxième cas, pouvoir aller plus vite àson travail renforcera la ségrégationsociale qui, en retour, fera plusqu'annuler le gain de temps espéré etprovoquera en plus (compte tenu desjeux d'acteurs) le renchérissement dulogement occupé. Il n'y a que dans letroisième cas, pour un déplacemententre deux bassins d'emploisdifférents, qu'une vitesse plus élevéefera (en général, car même là il y a desexceptions) gagner du temps. Laphilosophie de l'organisation desmobilités doit être inversée alors quenaturellement, le problème est abordéen mettant en avant le besoin degrands travaux d'infrastructures pouréquiper la banlieue au même niveauque Paris. On part alors à la recherchechimérique d'une unification du marchéde l'emploi — de plus en plus difficile àréaliser avec la taille del'agglomération et l'étalement urbain —alors que l'objectif à viser est plutôtcelui d'un équilibre entre « pouvoir semouvoir » et « pouvoir déménager » etce, pour toutes les catégories sociales.Cela signifie de finir les grandsréseaux routiers entrepris mais ausside commencer à les exploiterdifféremment. Par exemple, lafrancilienne doit prioritairement servirau transport interurbain. De même, ilest urgent de mailler suffisammentfinement la première couronne detransports collectifs dont la vitessecommerciale se situera entre 15 et 25km/h. Des lignes plus puissantesauront pour utilité prioritaire depermettre l'essaimage des fonctionsmétropolitaines en évitant leurconcentration sur un nombre trop


réduit de pôles. Les débats surmétrophérique (ou Arc Express)continueront d'être des occasions demalentendus (sinon de tromperie) tantque ces projets ne seront que destracés assortis d'un débit de personnespermis par une technologie, et non desoutils pensés et argumentés au serviced'une vision de l'aménagement. LeSDRIF a commencé à aborder laquestion mais sans encore clarifier ledébat sur ce point. Il est vrai que lesétudes restent à faire, espéronsqu'elles sauront sortir des méthodestechniques traditionnelles aux étudesde rentabilité des infrastructures.

Réformer la fiscalité en lui donnantune fonction régulatrice del'organisation de l'espace

Pour pouvoir imaginer comment unearchitecture institutionnelle nouvellepeut mieux contenir qu'une autre leshandicaps qui s'accumulent sur lesgrandes métropoles, il estindispensable de sortir de l'idée qu'uneinstitution se définit seulement par leseul croisement d'un périmètre et decompétences.Un tel juridisme crée au contraire uneinaptitude supérieure à la gestion, carelle sépare artificiellement ce qui estintimement lié. Pour pouvoir utiliser àbon escient les manettes précitées, ilconvient de remettre à plat la questionfiscale, ce qui d'ailleurs amènera àreposer la question institutionnellemais d'une façon qui sera devenuepratique. Actuellement par exemple,les territoires qui reçoivent le plus detaxe professionnelle sont ceux quipeuvent le moins avoir les politiquesd'habitat qui s'imposent. C'estévidemment une escroquerieintellectuelle (mais elle marche) de lierla question des « tours » aux objectifsde densification — et en plus, c'estpolitiquement un risque inutile aumoment où les tours renouent dans

l'imaginaire collectif, avec le mythe dela tour de Babel.La question de fond est bien que lescollectivités locales sont beaucoupplus prêtes à accueillir des emploisque des habitants. Et à leur niveau,cela se comprend très bien. C'est biencela qui provoque, compte tenu du jeudes acteurs, la double crise simultanéede la mobilité — en coût pour lacollectivité, en temps perdu pour lesparticuliers, en pollution pourl'environnement — et du logement —en coût pour les particuliers et pour lacollectivité sans réduire la ségrégationsociale — qui s'entretiennentmutuellement. Il faut donc lier les deux(l'habitat et l'emploi), c'est-à-dire taxerl'incohérence territoriale — une sortede bonus/malus sur les taxesexistantes liées aux localisations — defaçon à alimenter financièrement lespolitiques d'aménagement (lefinancement des OIR par exemple).Cela réduira d'autant les besoinsd'infrastructures de mobilité, même sidans l'état de sous-équipement de lapremière couronne, il en faudra tout demême de nouvelles. Nous sortironsalors de la pure revendication (trèscompréhensible) consistant à avoir unmétro pour être « comme Paris » sansvoir le problème globalement danstoute sa complexité.

La Région, la mieux placée pourrelever le défi métropolitain sans enavoir les moyens

Ce tour de piste du problème francilienmontre à l'envie que nous sommesdans une très mauvaise passe et cen'est pas obligatoirement rassurant desavoir que les autres grandesmétropoles aussi. Peut-être que parson histoire plus riche (le rôle joué parParis dans les diverses révolutions, latransformation haussmannienne, laville-lumière ou des lumières, etc...) ya-t-il un fond commun d'utopie ou


d'ambition pour un Paris incarnation del'équilibre urbain idéalisé, un Paris quicroit que l'art de la politique suffit àpromouvoir la morphologie urbainecollectivement désirée. Mais cetteénergie politique ne doit pas setromper de cible. C'est l'ultraconcurrence qui décompose cettemorphologie, qui crée cesembouteillages ou ces inégalitésterritoriales sidérantes. Nul besoin derépudier le principe concurrentiel, toutau plus, faut-il en modérer les dérives.Il y a bien besoin d'un chef d'orchestremais qui sera impuissant sans unsystème d'évaluation permanent desconséquences des investissementspublics ou privés dans les autresdomaines ou dans les autres territoiresque ceux dans lesquels ils sontréalisés. Ce ne sera ni une nouvelleintercommunalité, ni la Région, ni l'Étatqui pourra le faire seul. La Région estthéoriquement la mieux placée du faitqu'elle englobe les territoiresd'extension et de densification del'agglomération, qu'elle a déjà lagestion des transports collectifs et laplanification. Donner cetteresponsabilité à une intercommunalitésur la zone dense n'est pasimpensable mais cela impliqueravraisemblablement un retour de l'Étatau-dessus de la Région pour prendreen charge les besoins de la deuxièmecouronne. Paris est en France l'unedes rares agglomérations (certainesont le département) a avoir uneinstitution (la Région) à la bonne taille(par rapport à la dimension de sonagglomération) pour gérer l'équilibreextension/renouvellement urbain et ellene saurait pas en profiter? Il seraitdommage de reproduire un hiatusgrand Paris/grande banlieue analogueà celui qui a si longtemps existé entreParis et sa banlieue et qui reste àdémanteler.Pour que la Région puisse développeravec l'État et ses territoires infra

régionaux une capacité de régulationqui touchera autant le financement del'aménagement que l'organisation desmobilités, il lui faudra —sans que celasoit suffisant car l'important est desavoir jouer de leur articulation — plusde compétences qu'elle n'en a.Le financement et l'exploitation duréseau routier primaire ou magistralc'est-à-dire de tout ce qui permet dedépasser le 7o km/h devra releverd'une cogestion État/Région — sansêtre confié au STIF car il importe de nepas inventer une citadelle technique dela gestion de la mobilité qui aurad'autant plus de chance des'émanciper du politique. Même si larégion devient le niveau stratégique depilotage de l'agglomération, il luifaudra, tant pour la mise en oeuvreque pour confronter ses vues auxacteurs de terrain, un niveauintermédiaire qui ait une autonomie deproposition quand ce ne sera pas dedécision dans certains domaines.J'avais proposé qu'il soit formé desmaires et des conseillers régionauxpour prendre le contre-pied de laphilosophie de la décentralisation qui,en refusant que les niveaux sechevauchent, a cru améliorer mais enfait a détérioré le fonctionnementinstitutionnel. Cela déplaceévidemment complètement leproblème tel qu'énoncé par le sénateurDattier qui s'est implicitement inscritdans la continuité de cette philosophie.Nous aurions plus besoin, me semble-t-il, d'un échelon départementalredéfini que supprimé. Toute laquestion est donc de savoir si on peutle redéfinir sans d'abord le supprimer,s'il est capable de se rénover et des'articuler correctement à une région,elle-même confortée dans un rôle derépartiteur de la majorité desfinancements publics locaux. Nousquittons la stratégie pour renouer avecla tactique...


Le Grand Paris, c'est I'lle-de-FrancePar Jacques Lévy, Géographe, professeur à l’Ecole polytechniquefédérale de Lausanne, Conseiller scientifique de la revue PouvoirsLocauxPouvoirs Locaux, n° 79 IV/2008

« Le Grand Paris existe déjà, c'est l'Ile-de-France », telle est la réponse claire deJacques Lévy à ceux qui s'interrogent sur ses limites. Le Grand Paris est unensemble urbain intégré que l'Ile-de-France réunit de l'agglomération aux couronnespériurbaines. Ce grand ensemble urbain nécessite pour se développer des outilssimples de gouvernance. A l'aire urbaine, doit correspondre une aire politique quiempêche que de multiples acteurs ne mènent des politiques contradictoires sur lemême espace. Jacques Lévy est d'avis qu'il serait « plus logique et plus simple dedonner au périmètre actuel de la région des compétences métropolitaines assumées» et esquisse les mesures qui pourraient faire le lien entre l'existant et le souhaitable.Des mesures qui permettraient d'éviter pour une fois, ce que tous déplorent ici et là :un empilement supplémentaire de structures non démocratiques et illisibles.

Discuter du Grand Paris, c'est, pourune bonne part, débattre de seslimites. Une approche sans a prioriconduit à proposer sur ce point uneréponse claire.

Un espace local

En dépit du brouillage créé par lamultiplication de propositions souventfantaisistes, il existe en effet une forteconsistance de l'espace de la régionIle-de-France: celui-ci est très prochede l'aire métropolitaine de Paris.L'INSEE a conçu un instrument demesure appelé « aire urbaine » qui sedistingue des agglomérationsmorphologiques (« unité urbaine »dans la nomenclature statistiquefrançaise). L'aire urbaine ne reposepas sur la continuité du bâti; ellecombine territoire et réseau et prenden compte les mobilités. L'aire urbainede l'Ile-de-France comprenait 11,2millions d'habitants en 1999. La régionIle-de-France en avait 11,6 en 2007. Ilexiste certes un léger décalage: l'aireurbaine de Paris mord sur les régionslimitrophes tandis qu'un petit coin sud-est de l'Ile-deFrance reste à l'écart.

Enfin, l'Ile-de-France est aussi ungrand territoire agricole, mais celan'empêche pas la quasi-totalité de seshabitants, agriculteurs compris,d'appartenir à son aire urbaine. Pourl'essentiel, I'lle-de-France politiquecorrespond particulièrement bien àl'aire urbaine fonctionnelle de Paris. LeGrand Paris existe déjà: c'est l'Ile-de-France.En dépit de la diversité des paysagesfranciliens, on a là un ensemble urbainintégré en matière de logement,transports, emploi, éducation,commerce et loisirs. Il s'agit aussid'une réalité locale: c'est un bassin devie quotidienne dont l'interacessibilitéde ses lieux, certes perfectible, estdéjà remarquable. Du centre de Paris,on peut « atteindre » neuf millionsd'habitants de la métropole en moinsd'une heure. Contrairement à d'autresrégions françaises,l'Ile-de-France ne correspond pas à unterritoire d'échelle régionale mais à unespace local, élargissant logiquementl'agglomération à ses couronnespériurbaines.En effet, on peut considérer que leseuil de bascule entre les échelles


locale et régionale correspond à lacapacité pour un individu à utiliser unespace comme bassin de viejournalier. Même si la notion de «quotidien » tend à s'éloigner toujoursdavantage de la répétition à l'identiquedu même programme d'activités tousles jours de la semaine et toutes lessemaines de l'année, l'unité de lajournée reste pertinente et peut doncservir de repère. Le niveau régional,quant à lui, correspond à un espace «biographique », rassemblant unequantité suffisante d'opportunités pourpermettre à un individu de déployerses projets et ses compétences tout aulong de sa vie tout en respectant sonidentité. Pouvoir vivre sa vie commeune construction jamais achevée sanspour autant renoncer à l'essentiel dece qui fait, à un moment donné, uneidentité géographique personnelle,ainsi peut-on définir la région commeun point d'équilibre toujours discutable.Si on la rétrécit, on perd enressources; si on l'élargit, on perd enidentité, et on passe du contexte ausimple référent. Cette nécessairecommensuration entre deux réalitésdistinctes a pour conséquence que l'onne puisse définir a priori la taille d'unerégion et qu'il n'est pas absurde deproposer plusieurs découpages à partird'un même centre. Ce choix pourraitd'ailleurs être l'enjeu d'un débat public.Cela étant, on peut considérer que laCorse est bien une région en raison desa forte identité et malgré la maigreurde ses ressources, tandis que Rhône-Alpes, probablement augmentée d'unepartie de l'Auvergne, correspond à larégion de Lyon. Dans le cas de Paris,la région comprend, pour le moins,l'ensemble du Bassin parisien.

Un gouvernement métropolitainL'idée que Paris (et les grandes villes)se gouvernent elles-mêmes alongtemps effrayé l'État nationalfrançais, qui s'en est réservé la

gestion. En administrant directement lacapitale, l'État gaullien a dû cependantcomposer avec les pouvoirs existants,ce qui a empêché l'émergence d'uneidentité politique métropolitaine et les amême renforcés en créant desdépartements qui, là comme ailleurs,ont conforté la fragmentationcommunale et les disparités socio-économiques que celle-ci génèreinévitablement. Il serait de bon sensque Paris se gouverne désormais àson échelle.La métropole parisienne est huit foisplus peuplée que la deuxième ville deFrance, ce n'est pas nouveau. Mais,parmi les villes mondiales, Parisprésente, comme Londres, une taillemoyenne, tandis que Tokyo, Séoul etNew York sont deux ou trois fois plusgrosses et ne se portent pas si mal. Ilserait donc temps d'accepter la placede Paris comme grand système urbain,avec tous les atouts que cela comporteen matière d'efficacité économique,d'innovation culturelle et de viabilitéécologique. À cette fin, il seraitcohérent de lui accorder des outilssimples de gouvernance urbainenécessaires à son développement.La cohabitation désordonnée de deuxmodèles antinomiques (compacité ouétalement) en matière d'habitat et demobilité se révèle particulièrementcatastrophique. Ainsi, dans les années1950-70, les centres historiques où,pourtant, les transports publics étaientdéjà largement majoritaires, ont faillimourir étouffés par la maréeautomobile générée par les zones lesmoins denses. À une aire urbaine, ilfaut une politique et celle-ci doit êtrediscutée par tous les intéressés.S'impose alors l'idée d'une scènepolitique où les citoyens puissentdécider démocratiquement du type deville et du style de vie qu'ils veulent etd'un exécutif qu'ils pourrontsanctionner si nécessaire. Or cedispositif ne peut être efficace que si le


périmètre de son action correspond, engros, à celui des enjeux. Si, commeactuellement, une multitude d'acteurspeuvent mener des politiquescontradictoires sur le même espace, lefait accompli s'impose aux groupessociaux les plus faibles et aux espacesles plus fragiles, alors même que, tousen conviennent, il n'y a pas dedéveloppement urbain viable sansprojet construit avec l'ensemble deshabitants.Plusieurs propositions, venant souventd'architectes, ont proposé d'autreséchelles de découpage, deux pourl'essentiel. Certains consistaient en unélargissement modeste de lacommune de Paris, soit en recréant ledépartement de la Seine, soit, demanière comparable, en ajoutantl'anneau constitué des communesjouxtant Paris. D'autres projets, plusrépandus ces derniers temps,prenaient plutôt pour base les quatredépartements centraux (Paris, lesHauts-de-Seine, la Seine-Saint-Deniset le Val-de-Marne) ou, ce qui revientpresque au même, prenaient encompte la partie géométriquementcompacte de l'agglomérationmorphologique. Franchement, cespropositions cumulent lesinconvénients : peu en phase avec laréalité fonctionnelle et avec lesidentités contemporaines desFranciliens, elles ont en outre ledésavantage d'ajouter un nouveléchelon – la plaie absolue dans lamanière française de retoucherl'architecture des territoires. Faut-ilcréer un échelon intermédiaire enressuscitant créant de toutes piècesdes niveaux de quatre, six ou huitmillions d'habitants? Ce serait ànouveau prendre un siècle de retard.Ce serait concrètement renforcer lestendances sécessionnistes desmarges urbaines. Or le débat publicsur le modèle d'urbanité souhaitable nepeut exclure le monde périurbain, déjà

tenté par les courants politiquesextrémistes.La création, en mars 2008, dusecrétariat d'État au Grand Paris sefondait sur une démarche alternative àcelle de la mise en place d'ungouvernement urbain : si la régionéchouait à répondre au bon niveau auxdéfis de la métropole, ne fallait-il pasque l'État national s'en mêle enrecentralisant l'action stratégique pourParis? Le projet, étonnant au premierabord, se révèle surtout décevant.D'abord, le Secrétaire d'État ChristianBlanc a voulu circonscrire son actionaux questions « économiques »,censées s'incarner dans les pôles deRoissy et de Saclay. Or, dans cesdeux cas, on peut difficilementdissocier le soutien au systèmeproductif sans se préoccuper demobilité, d'habitat, d'urbanisation etd'urbanité et ce, inévitablement, àl'échelle de l'agglomération. Ensuite,l'idée de refabriquer, avec lesOpérations d'intérêt national (01N) unmonde qui évoque le couple formé deCharles de Gaulle et Paul Delouvrier etune époque où des administrations demission avaient tout pouvoir pouraménager, en plein tissu urbanisé, uneenclave échappant au droit commun,apparaît pour le moins étrangeaujourd'hui. On ne fait plus la villecomme cela, moins parce que c'estpeu démocratique que parce que, toutsimplement, cela ne marche pas. Pourque cela marche, il faut coproduire leprojet avec les habitants et, enl'occurrence, les habitants concernéssont aussi ceux de l'ensemble del'Ile-de-France. On peut parier quecette structure égarée dans l'espace etdans le temps a peu d'avenir, sauf sielle trouve son équilibre en doublant larégion sur son terrain et sur sesprojets. Cela se fera forcément avecune légitimité fragile : peucomprendraient que l'État français semette à parcourir l'histoire à contre-


sens. Il y aurait à Paris deuxgouvernements métropolitains faiblesen concurrence. Un seul, mais fort,n'aurait-il pas pu faire l'affaire ?Cependant, la conjoncture politique dela décentralisation n'est pas forcémentaussi noire. À cause d'un paradoxe,d'abord : le parti du président necontrôle plus ni les grandes villes, niles départements, ni les régions. Celalui donne les coudées franches pourréformer et son projet de renforcementdes régions par inclusion va dans cesens. Ensuite, du fait de la possibilitéd'appliquer à Paris une politique deprincipes, ce que les rivaux socialistesde la ville intra-muros et de la régionne sont pas forcément capables defaire. D'où la perspective d'unereconquête, un jour, sur la base dutravail accompli.

Quelques mesures simples

Face à ces projets décalés par rapportà la situation concrète de I'lle-de-France, il apparaît tout de même pluslogique et surtout plus simple dedonner au périmètre actuel de larégion des compétencesmétropolitaines assumées.Quelques mesures simples peuventfaire le lien entre l'existant et lesouhaitable. Il s'agit d'abord detransformer en douceur la région l'Ile-de-France pour lui donner lescompétences d'une Communautéurbaine, ce qui lui fournirait les outilsfiscaux et juridiques d'undéveloppement cohérent et d'unemaîtrise des grands équilibres depopulation, d'activité et de mobilité.

Dans le même temps, pour tenircompte des identités nonmétropolitaines, on peut imaginer unsystème bi-caméral qui leur assureraitune représentation convenable sansmettre en cause la gouvernabilité del'ensemble. Le sénat francilien pourraitcomprendre une représentation descommunes, des arrondissementsparisiens, des intercommunalités etdes départements, proportionnelle àchaque fois à leurs populations etrespectant le pluralisme desassemblées. À condition de ne pasdonner de pouvoirs excessifs à cette «chambre haute », on garantirait ainsi laprise en compte des autres échelonspertinents qui représentent la mémoiregéographique de la métropole. On peutdonc, d'un même mouvement, créer unvrai gouvernement métropolitain etrassurer les défenseurs des réalitéspréexistantes. Cette méthode pourraitaussi servir dans la réforme permettantla démocratisation des gouvernementsd'agglomération et dans le processusd'intégration des départements auxrégions.Nous avons devant nous une chancehistorique : pour la première fois, iln'est pas nécessaire de créer unenouvelle structure politique pourépouser une réalité sociale émergente.Pour la première fois, on peut s'éviterun empilement supplémentaire destructures non démocratiques etillisibles. Une telle réforme ne feraaucun perdant, mais onze millions degagnants: les habitants de lamétropole, qui pourront enfin décider,à leur échelle, de leur avenir. Quipourrait s'en plaindre?


« La domination de Paris est révolue »,Par Philippe Laurent, Maire de Sceaux (centriste sans étiquette), membrefondateur du syndicat mixte Paris métropoleTerritoires, Juin 2008

Paris métropole, syndicat mixted'études qui réunit 87 collectivitéslocales, a été officiellement créé pararrêté préfectoral, le 30 avril dernier.La veille, le président de laRépublique a prononcé un discoursexposant ses projets pour la régionmétropolitaine qui, par de nombreuxaspects, se rapproche des positionsdes élus locaux franciliens. Cesdeux « évènements » tracent-ilsenfin une voie apaisée pour untravail commun des collectivitéslocales et de l'État vers une nouvelleorganisation métropolitaine ?

Il faut d'abord rappeler qu'un travailcommun entre élus avait déjàcommencé, bien avant 2009, avec larencontre de décembre 2001 initiéepar le nouveau maire de Paris, lepatient travail de reconquête de laconfiance entre Paris et les communesde la métropole, les démarchespréparatoires (auxquelles j'aipersonnellement et activementparticipé) et, enfin, les réflexions et lesrencontres des élus locaux au sein dela Conférence métropolitaine.Régulièrement réunie depuis 2006autour de thèmes ayant trait auxprincipales dimensions de la vieurbaine (transports, logement,développement économique), laConférence métropolitaine a connuson point culminant le 25 juin 2008 lorsdes Assises de la métropole qui ontpermis le rassemblement de près de200 représentants issus de différentescollectivités. Ce moment avéritablement ancré une consciencecommune des enjeux à venir et il est, àmon sens, tout à fait fondateur de lareconnaissance du « fait métropolitain

» par ses acteurs mêmes, au premierrang desquels figurent les maires.Paris métropole est en réalité lacontinuité formalisée de ce travail initiédès 2001 et poursuivi par laConférence métropolitaine. Il permetde renforcer la légitimité des élusterritoriaux dans le débat sur le devenirdu coeur de l'agglomération parisienneet de porter leur parole et leursattentes, qui sont celles des habitants,tout en garantissant une permanencedes réflexions. Avec la création,opportune, d'un secrétariat d'Étatchargé du développement de la régioncapitale, l'État a exprimé sa volonté de« mobiliser les administrations » sur lesujet, pour reprendre les mots dudiscours présidentiel. Il est évident quece travail ne réussira que si tout lemonde se mobilise, sans oublier laprise en compte des attentes desprincipaux concernés que sont lescitoyens. On ne peut qu'approuvercette intention fortement affichée auplus haut niveau de l'État. L'une desillustrations récentes de ce travail, c'estle large consensus exprimé au sujetdes transports, en lieu et place du brasde fer entre l'État et la Région que lesdébats antérieurs laissaient croire. Leprojet du conseil régional « ArcExpress » est en effet tout à faitcomplémentaire de celui proposé parle secrétaire d'État (une rocade demétro automatique de 130 km). Enfaire un débat partisan, commed'aucuns l'ont tenté avant l'interventionprésidentielle, eût été tout bonnementaberrant.

Le président de la République a misen avant une volonté, communeavec l'architecte Roland Castro (!) :celle de « mettre fin à la banlieue ».


Les rejoignez-vous sur cette vision?

Le mot « banlieue » désigne unterritoire qui se situe dans le voisinageet sous la dépendance d'une ville.C'est dire si ce terme est porteur destigmatisation pour les populations quivivent sur ce territoire ! Le sensmoderne du terme prend sa source au19e siècle – on peut voir dansl'imagerie des journaux de l'époquedes représentations de Paris sous lestraits d'une mère nourricière vis-à-visdes « enfants » que sont alorsMontmartre ou Belleville,... autant deterritoires limitrophes qui ont parailleurs été peu à peu incorporés à la «grande ville ». Au 20e siècle, les citésdortoirs se substituent aux faubourgspopulaires. L'évocation de la banlieuesuscite la plupart du temps desreprésentations simplistes : au mieux,on y voit des quartiers pavillonnairespantouflards et uniformes, au pire, leterme est associé à une violence réelle(actes de délinquance en tous genres)ou symbolique, où la banlieue est unesorte de no-man's land fait de « ban-es» déshumanisées, de territoires laissésà l'abandon par les autorités et lesservices publics. Une telle acceptionpéjorative est impensable au 21esiècle. Il s'agit de mettre au ban lanotion de banlieue. De plus, les villesqui composent le coeur del'agglomération parisienne sontplurielles. Cette diversité peut certesexprimer d'insupportables, dedouloureuses inégalités territoriales etsociales, et c'est là une faiblessemajeure du territoire métropolitain.Mais cette diversité peut être aussi unvéritable atout, chaque territoire faisantvaloir sa spécificité au sein d'unensemble plus vaste constitué par untissu urbain multipolaire. C'est le sensdes conclusions de l'équipe de RolandCastro (pour ne citer qu'elle), quiappelle de ses voeux la construction

d'une identité métropolitaine riche decette complexité et qui se fera par lepartage du territoire, fondé sur unemobilité accrue.

Le discours présidentiel a été trèsdiscret sur trois points pourtantcruciaux : le financement desgrands projets publics (le chiffre detrente-cinq milliards d'euros a étéavancé), mais aussi la solidaritéfinancière entre les collectivitésfranciliennes... et les logementssociaux. Que vous inspirent cestrois « oublis » ?

Je suis convaincu que le ferment del'identité collective que j'évoquais plushaut, et dont la voie passenécessairement par les grands projetsévoqués le 29 avril, relève aussi d'unepolitique financière communeambitieuse qui, seule, permettra undéveloppement harmonieux etsolidaire du territoire métropolitain.Deux pistes peuvent être envisagées :d'une part, le renforcement desmécanismes péréquateurs déjà àl'oeuvre entre collectivités ; et, d'autrepart, la mutualisation de ressourcesfiscales, dont certaines restent àinventer au niveau de l'agglomération,comme par exemple un impôtmétropolitain sur le revenu. Lesbesoins de financement sont certesimportants, mais le territoiremétropolitain produit suffisamment derichesses pour les assumer. Il s'agitavant tout d'une question de volontépolitique.

Paris métropole est un syndicat «d'études ». Doit-il préparer unerefonte de la gouvernancemétropolitaine en même temps qu'ilprépare les réponses aux grandsenjeux de la région, ou pourra-t-ils'appuyer uniquement sur lescollectivités et les dynamiquesintercommunales existantes ?


Il faut garder à l'esprit ce qu'estprécisément Paris métropole. La formesyndicale a été choisie parce qu'ils'agissait de ne surtout pas ajouter unenouvelle collectivité au « mille-feuille »des administrations territorialessouvent décriées, et avec encore plusde raison en Île-de-France qu'ailleursdan le pays. En outre, Paris métropolen'exercera en aucun cas une quelconque maîtrise d'ouvrage sur quelque projet que ce soit. Il est par ailleurs impossible que le syndicat fassitable rase des structures existante; etde leur action. Néanmoins, concernantnotamment les questions definancement et de solidarité territoriale,de mobilité ou de stratégie dedéveloppement, la question de leurmise en œuvre fait de l'enjeu de lagouvernante un chantier absolumentincontournable, et même prioritaire. Ilfaut une nouvelle gouvernante pourassurer la cohérence, construire etporter la volonté des élus. À défaut,l'État le fera seul, et pas forcément defaçon pertinente.

La période, si longue (!), où la villede Paris a tenu le rôle politique ducentre ultra-dominant et autocentré,voire arrogant, est-elle brusquementet définitivement derrière nous ? Lacoopération entre élus franciliensest-elle réellement entrée dans unenouvelle ère ?

La domination de Paris est révolue,c'est certain. Mais cela n'a pas été sibrusque. Les rapprochements ont étémultiples et si un Grand Paris estdésormais pensable, c'est grâce à unediplomatie de « petits pas », comme leconfiait récemment Bertrand Delanoé.Le Grand Paris ne se fera pas en unjour ! Il faut saluer la volonté parisienneexprimée dès 2001 d'ouvrir le débat dudéveloppement de la capitale à sesvoisins, ainsi que le travail

remarquable effectué par PierreMansat, adjoint au maire chargé deParis métropole. Il faut aussi saluerl'action de maires qui, ayant reconstruitla personnalité de leur ville, leur ontrendu leur fierté, les rendant ainsidisponibles pour échanger et partageravec Paris.

La conférence territoriale de laVallée scientifique de la Bièvre, dontvous êtes partie prenante, asouligné sa satisfaction de se voirreconnaître comme un territoirestructurant dans une visionmultipolaire du développementéconomique et scientifique de larégion métropolitaine. Cespolitiques de « cluster » et autrespôles d'excellences ne portent-ellespas en germe les dangersclassiques de la spécialisation desterritoires ?

Je pense qu'il ne faut surtout pasopposer « métropolisation » et «personnalité » des territoirescomposant la métropole. La démarchede la Vallée scientifique de la Bièvren'est pas une démarche de « cluster »ou de spécialisation, mais d'abord celled'un territoire pluriel, construit sur ladurée par ses habitants et ses acteurs- et non par une décision venue d'enhaut -, qui a su et pu maintenir unemixité de fonctions. En outre, et c'est làsa « personnalité » et son atoutspécifique, la Vallée accueille sur sonterritoire un nombre important decentres de recherche et de formation :c'est ce que nous avons appelé le «campus urbain ». Cet atout, la Valléel'apporte à la métropole tout entière,comme d'autres territoires lui apportentleurs propres atouts, forcément etheureusement différents. C'est celaque nous appelons le développementmultipolaire », qui n'exclut nullement lacohérence d'ensemble et l'expressionforte de la solidarité nécessaire à


l'échelle métropolitaine.


IX – REFLEXIONS SUR LA REFORME DES COLLECTIVITESLOCALES : QUELQUES ELEMENS DE COMPARAISON AU NIVEAU

EUROPEEN


La « clause générale de compétence » dans les Etats européens

La plupart des Etats européens admettent aujourd’hui, par leur constitution ou parleur législation, le principe de la clause générale de compétence pour les communes.Quelques pays font encore exception, avec des nuances (Royaume-Uni, Portugal,certains pays d’Europe centrale et orientale), et deux autres pays posent desquestions d’interprétation (Espagne et Italie)

La clause générale de compétence est une notion datée, mais elle n'est pas unenotion désuète. Au contraire, la démocratie politique et la transformation descompétences locales qui a accompagné le développement des fonctions sociales del'État en ont renouvelé l'intérêt. C'est pourquoi elle tend à se généraliser et a étéconsacrée par la Charte européenne de l'autonomie locale. Même si elle neconcerne qu'un volume réduit d'activité des collectivités locales, la clause généralede compétence —quel que soit le nom qu'on lui donne —, leur permet de développerdes initiatives qui seraient, sans elle, contestées pour défaut de base légale.Toutefois. si le principe de la clause générale de compétence est lié à la notiond'autonomie locale, ou de libre administration des collectivités locales, celle-ci nesaurait en revanche s'identifier à ce principe ou s'y réduire. Celui-ci ne pouvait faireobstacle au développement de la législation qui a transformé en obligationsréglementées des fonctions que les collectivités locales avaient parfois prises encharge spontanément. C'est l'une des manifestations de l'interdépendance,observable dans tous les pays, entre les collectivités locales et le pouvoir central.Mais le principe de libre administration impose alors de veiller à ce que cetteinterdépendance laisse aux organes élus des collectivités locales une liberté dedécision suffisante pour que la décentralisation ait un sens et que des politiqueslocales soient possibles...L'expression « clause générale de compétence » est propre à la France elle serattache à la loi municipale de 1884, mais aussi à travers elle aux débats du XIXèmesiècle sur la décentralisation. Contre les listes d'attributions des lois, les libérauxréclamaient la « clause générale de compétence », c'est-à-dire le droit pour lescollectivités locales de gérer leurs propres affaires sans que ce droit soit limité à desattributions particulières. Pourtant, si le principe est ancien et sa formulationclassique archaïque, la question à laquelle il répond s'est posée également dans tesautres pays de manière très semblable. Il exprime ce que Jean-Claude Douence aproposé d'appeler « la vocation générale des collectivités locales »'. Cette expressionplus moderne est aussi une actualisation de la notion qui la tourne vers l'intérêtpublic local plutôt que les affaires locales au sens traditionnel. On s'en tiendra ici parconvention à l'expression traditionnelle. Dans ce sens, le principe de la clausegénérale de compétence se rencontre aujourd'hui dans les régimes d'autonomielocale de la plupart des États européens. Si la formulation varie selon les pays lecontenu du principe reste le même. Ce dernier est aujourd'hui consacré par l'article4.2 de la Charte européenne de l'autonomie locale : « Les collectivités locales ont,dans le cadre de la loi toute latitude pour exercer leur initiative sur toute question quin'est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité ».Toutefois, contrairement à ce que suggèrent son nom ainsi que le texte de l'article4.2 précité, la clause générale de compétence n'est pas un principe d'attribution decompétences, au sens de compétences matérielles ou de domaines de compétence,et la comparaison internationale montre qu'elle existe dans des pays qui connaissentdes modèles de compétences locales très différents. C'est au contraire un principe


de liberté, c'est-à-dire un pouvoir d'agir qui trouve son fondement dans l'intérêt publiclocal et ses limites dans la compétence territoriale de l'autorité locale. Comme tel, ilpeut s'appliquer à n'importe quel objet, à moins que celui-ci n'ait été interdit par la loiaux collectivités locales ou réservé par elle à d'autres autorités publiques. C'est aussice qui en fait l'intérêt sur le plan fonctionnel : il favorise l'initiative et la réactivité descollectivités locales.Principe de liberté, la clause générale de compétence est étroitement liée à laformation de la notion même de l'autonomie locale, progressivement reconnue parles ordres juridiques de la plupart des États européens. Dans la Charte del'autonomie locale, tandis que l'article 3 définit le concept de l'autonomie locale,l'article 4, où se trouve énoncée la clause générale de compétence, en précise laportée. Toutefois, selon les pays, le principe est exprimé comme un pouvoir exercépar les organes de la collectivité locale, ou comme un domaine de compétenceindéterminé sur le plan matériel mais limité par la compétence territoriale, mais sansque l'on puisse attacher des conséquences précises à ces différences de conception.C'est ce que la comparaison permet de montrer.Tout en gardant une perspective européenne, on s'appuiera sur les exemples quiparaissent les plus représentatifs.

I- La clause générale de compétence et les compétences localesCette évolution a pris, selon les pays, des formes très différentes qui se reflètentdans les dispositions institutionnelles comme dans le système des compétenceslocales. Mais elle ne pouvait rester sans conséquences sur le principe de la clausegénérale de compétence. Non seulement au Royaume-Uni, où aucune autre voien'était juridiquement possible, mais dans tous les pays, de plus en plus decompétences locales ont été déterminées (créées ou transférées) par la loi, dans leurobjet comme dans leurs modalités d'exercice et, souvent même, de financement.Peu importe, alors qu'elles aient été ou qu'elles puissent être assimilées à desaffaires locales. Dans la plupart des cas, les compétences matérielles descollectivités locales ont été identifiées par leur objet lorsqu'elles ont fait l'objet d'unelégislation spécifique auparavant elles étaient confondues dans la notion ouverted'affaires locales. Les compétences matérielles qualifiées aujourd'hui decompétences propres peuvent en général être assimilées à des affaires locales, sil'on considère qu'elles sont exercées dans les limites du territoire de la collectivitélocale même si elles peuvent aussi intéresser des usagers qui ne font pas partie dela population de celle-ci, mais de collectivités locales voisines. Toutefois, la notion decompétence propre a un sens différent. Elle vise des compétences matérielles dontl'exercice est placé sous la responsabilité directe des autorités de la collectivitélocale, avec les pouvoirs et les moyens que la loi leur attribue à cette fin. Elleprocède de la loi, et non du caractère local de l'intérêt public en cause. Par exemple,lorsque la loi confie aux collectivités locales la gestion des établissements scolaireset de leurs personnels (par exemple en Suède, au Danemark, en Hongrie ou enRussie), cela ne résulte pas du fait que l'enseignement serait considéré dans cespays comme répondant seulement à un intérêt local, mais du fait que l'on jugepréférable la gestion par les collectivités locales, avant tout pour des raisonshistoriques.Il en résulte que la notion d'affaires locales au sens classique et le principe de laclause générale de compétence présentent désormais un caractère résiduel. Levolume de ces affaires pèse peu dans l'ensemble des compétences exercées par lescollectivités locales, et dont les plus importantes sont réglementées et contrôlées,


directement ou indirectement par l'État. Par exemple, en Suède, l'un des pays où lescompétences des communes, en raison de leur objet (éducation, services sociaux)représentent le volume de dépenses publiques le plus élevé, on peut situer entre 15et 16 % au plus le volume des dépenses correspondant à des activités « facultatives», c'est-à-dire à des activités qui relèvent d'un intérêt public seulement local,librement apprécié par les élus locaux. Il est vrai que c'est encore beaucoup si l'onconsidère que les dépenses communales représentent, à elles seules en Suède plusde 17 % du PIB. Malgré cela, le principe de la clause générale de compétence n'apas perdu de son importance, qui, au contraire, s'est accrue, pour deux raisons. Lapremière est d'ordre politique, et la seconde d'ordre fonctionnel. Aujourd'hui,l'autonomie locale est associée à démocratie. On a vu qu'au XIXe siècle, cela n'étaitnécessairement le cas. C'était la force du modèle communal issu de la Révolutionfrançaise d'assimiler la gestion communale à l'exercice d'une liberté publique Cetteinspiration a été reprise sous la Ille République el surtout dans le principe de libreadministration, d'abord consacré par la constitution de 1946 (art.87). Elle réapparaîtégalement dans l'intitulé de la loi du 2 mars 1982 sur les « droits et libertés descommunes, des départements et des régions ». C'est d'abord la portée politique duprincipe qui explique sa généralisation dans constitutions et les législations récentes: le principe de la clause générale de compétence est l'expression d'une liberté, sanslaquelle la notion d'autonomie locale perdrait une partie de son sens politique.La seconde raison est d'ordre fonctionnel. Le principe permet aux collectivités localesde répondre à des problèmes nouveaux ou de faire preuve d'initiative er marge de lalégislation nationale ou régionale. La plupart des Etats européens (à l'échelle duConseil de l'Europe) admettent aujourd'hui, par leur constitution ou par leurlégislation, le principe de la clause générale de compétence pour les communes.Quelques pays font encore exception, avec des nuances (le Royaume-Uni, lePortugal et certains pays d'Europe centrale et orientale), et deux autres pays posentdes questions d'interprétation (l'Espagne et l'Italie).Le Royaume-Uni, qui a longtemps fait exception, s'est rallié indirectement au principede la clause générale de compétence avec le Local Government Act 2000, quireconnaît aux autorités locales un pouvoir général pour développer le bien-êtreéconomique, social et environnemental de leur « collectivité » (community) (s.2).Toutefois, cette formulation ne prive pas les juges de leur pouvoir

II- La clause générale de compétence et la notion d'affaires localesOn a coutume de rapporter la formulation de la clause générale de compétencel'article 61 de la loi du 5 avril 1884 reprise aujourd'hui à l'article L.2121-29 CGCT : «Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune ». Lajurisprudence y a reconnu une habilitation du conseil municipal à intervenir dans unbut d'intérêt public propre à la commune en dehors de toute attribution légale decompétence. Mais l'origine du principe est plus ancienne et doit être trouvée dans lesdispositions révolutionnaires sur les communes, où il est associé à la premièreexpression des libertés locales dont les citoyens sont les titulaires. Dans laconstitution de 1791, c'est dans les dispositions du titre II relatives à l'« état descitoyens » que l'on trouve la première formulation de la clause générale decompétence : « Les citoyens qui composent chaque commune, ont le droit d'élire àtemps (...) ceux d'entre eux qui (...) sont chargés de gérer les affaires particulières dela commune. Il pourra être délégué aux officiers municipaux quelques fonctionsrelatives à l'intérêt général de l'Etat » (art.9).


Ce texte est important aussi parce que la conception révolutionnaire de la communeest à l'origine directe de la conception allemande de l'autonomie locale, comme l'amontré Jellinek. La conception qu'il exprime, et qui fait de la formation descommunes une sorte de droit naturel (voir l'article 8), s'est traduite en Allemagnedans la distinction entre un « domaine d'action naturel de la commune » (natürlicherWirkungskreis) et un « domaine d'action délégué » (übertragener Wirkungskreis),d'abord reprise sous une forme atténuée par l'ordonnance prussienne sur les villes(Preussische Stadtordnung de 1808), mais qui a inspiré ensuite les revendicationslibérales et débouché dans le projet de constitution de Francfort du 28 mars 1849 surl'affirmation d'un « droit fondamental » de chaque commune à « l'administrationautonome de ses affaires communales » (selbstdndige Verwaltung ihrerGemeindeangelegenheiten), y compris la police locale, sous le contrôle de l'Etatétabli par la loi » (art.184). Après la dispersion du parlement de Francfort. la Charteconstitutionnelle de la Prusse (Verfassungsurkunde) de 1850 en a repris les termes,mais sans référence à un droit fondamental et en limitant la compétence communaleen matière de police locale (art.105). Dans les autres États allemands, toutes les loispostérieures à 1848 se réfèrent au principe de « libre administration »(Selbstverwaltung) des communes, mais avec une définition étroite des affairescommunales qui, en dehors des affaires relevant du droit privé, se limitaient souventà l'administration du domaine4. C'est le revers de la médaille : la reconnaissanced'un domaine « naturel » des affaires de la commune enfermait aussi celle-ci dansdes limites étroites, ce qui visait aussi à l'exclure du champ politique. Mais à partir dece moment, l'équivalent allemand de la clause générale de compétence est lareconnaissance d'un domaine d'affaires locales que les organes communauxadministrent librement (ou de manière autonome, si on traduit littéralement) ; seslimites sont à la discrétion de l'État et sont alors assez étroites mais elles s'élargirontà la fin de l'Empire et sous la République de Weimar.C'est dans cette interprétation qu'elle s'est diffusée en Europe centrale et orientale.Par exemple, on en trouve l'expression dans les constitutions polonaises de 1921(art.3 et 65) et de 1935 (art.75). La première annonce un « large autonomieterritoriale », (samorzàd terytorialny) avec des compétences propres dans lesdomaines de l'administration, de la culture et de l'économie, dont le contenu estrenvoyé à une loi ultérieure (art.3). Dans la seconde, l'autonomie territoriale estdéfinie de manière plus modeste par les fonctions administratives relatives à lasatisfaction des « besoins locaux ». La première est tournée vers l'intérêt public local: la seconde revient à la notion d'affaires locales. Les conceptions allemande etautrichienne de l'autonomie locale avaient été introduites dans les parties de laPologne qui avaient été incorporées à l'Empire allemand ou à l'Empire desHabsbourg.En Belgique également, la clause générale de compétence est associée à lareconnaissance de la notion d'affaires locales. Selon l'article 31 de la constitution de1831, « les intérêts exclusivement communaux ou provinciaux sont réglés par lesconseils communaux ou provinciaux, d'après les principes établis par la Constitution». Ces termes sont repris sans changement au premier alinéa de l'article 41 de laconstitution de 1994.Mais on peut trouver au nord de l'Europe une formulation encore plus ancienne de laclause générale de compétence pour la gestion des affaires locales. Les rois deSuède ayant délégué diverses attributions administratives aux pasteurs (le roi étantaussi le chef de l'église évangélique de Suède), ils ont ajouté à leurs édits en 1650 eten 1723 une clause générale habilitant les pasteurs et les assemblées paroissiales à


faire toutes les tâches nécessaires. Avec l'ordonnance du 26 février 1817, la mise enplace de bureaux de paroisse marque un pas vers l'institutionnalisation de lacommune en réduisant la place du pasteur : ce texte récapitule pour la première fois(§6) en une liste non limitative les attributions religieuses et civiles des paroisses. Ilfaudra pourtant attendre la réforme de 1862 pour que la loi sépare la commune,chargée des affaires civiles, de la paroisse, et c'est avec cette réforme que s'imposeen Suède l'idée de l'autonomie communale (kommunal sjtilvstyrelse), la communecivile étant chargée de la gestion de ses propres affaires et de l'ordre public.Tous ces exemples, très différents, montrent que :le principe de la clause générale de compétence apparaît en même temps ques'impose la reconnaissance d'affaires locales dont l'administration doit, ou peut, êtreconfiée à des organes représentant la communauté des habitants ;- la notion d'affaires locales est une notion ouverte, mais de nature limitative, c'estpourquoi elle a pu être admise même dans des régimes autoritaires, le local excluantla politique9 ;la formation de la notion d'autonomie locale, ou libre administration, est liée à lareconnaissance de la notion d'affaires locales.Cependant tous les pays européens n'ont pas suivi cette voie. Le Royaume-Uni enest l'exemple le plus caractéristique. Le développement de l'administration locales'est opéré par l'attribution par la loi d'attributions spécifiques à des autorités locales,en fonction des besoins appréciés par le gouvernement national, d'abord à desautorités spécialisées pour remplir une fonction déterminée, puis, à la fin du XIXesiècle, à des autorités définies sur une base territoriale pour intégrer l'ensemble desfonctions devant être administrées au niveau local. Le système britannique connaîtbien, alors, des fonctions locales, mais ni une notion ouverte d'affaires locales, ni leprincipe de la clause générale de compétence. Comme toute autre autorité, lesautorités locales ne peuvent exercer que les pouvoirs qu'elles tiennent du Parlement.Même si les fonctions locales ont été définies de manière plus large, le principe n'apas changé. Il en est allé de même pour l'Irlande jusqu'en 1991.Mais d'autres pays, dont la législation s'est référée à la notion d'affaires locales, oud'intérêt local. ne lui ont pas associé le principe de la clause générale de compétence; c'est la loi qui devait être la source des compétences locales, non une appréciationlocale de l'intérêt public local. Un bon exemple en est celui de l'Italie. Le texte uniquedes lois communales et provinciales de 1915, aboutissement de la réorganisation del'administration territoriale et de la décentralisation poursuivies après l'unification del'Italie, définissait les compétences des communes en distinguant les fonctionsobligatoires et les fonctions facultatives, limitativement énumérées. C'est seulementla loi n°142 du 8 juin 1990 qui a introduit la clause générale de compétence (art.9) enreconnaissant à la commune l'exercice de l'ensemble des fonctions intéressant leterritoire et la population communales. à moins qu'elles ne soient attribuées à uneautre autorité. Ces dispositions sont codifiées aujourd'hui dans le nouveau texteunique sur les collectivités locales (décret législatif du 18 août 2000. n°267 : art.13)".Mais ces formulations sont déjà celles de l'étape suivante.La conception de la commune selon laquelle l'autonomie locale est fondée sur lanotion d'affaires locales s'est affirmée pendant la période de formation de l'Étatlibéral, mais elle a pu être assimilée par des États dont la forme n'était pas fondéesur le libéralisme politique. Mais le développement des fonctions sociales de l'État aprofondément modifié, dans tous les pays, les relations entre l'État et les collectivitéslocales. Il a conduit à l'extension des compétences des collectivités locales, mais


dans le cadre d'une interdépendance de plus en plus forte entre l'État central et lescollectivités locales.de contrôle ; ils auront à interpréter ce qu'il faut entendre par le « bien-être » et par la« collectivité », et ils pourront en donner une interprétation plus ou moins large, maisils n'ont pas encore eu l'occasion de le faire. De plus, selon les termes de la loi, cettehabilitation ne saurait autoriser les autorités locales à faire ce qui leur est par ailleursinterdit, comme des initiatives poursuivant un but purement financier.Le Portugal s'est engagé depuis 1999 dans une politique de transfert decompétences aux communes et aux paroisses qui s'accompagne d'une nouvelleclassification des compétences des collectivités locales dans leurs rapports avecl'État. Toutefois, ni la Constitution ni la législation sur les collectivités locales nepermettent d'identifier le principe de la clause générale de compétence au bénéficedes communes. La Constitution ne définit que la nature juridique des collectivitéslocales et la finalité de leur action, et la législation ne définit les compétences que parles matières précises qu'elles recouvrent. On pourrait inférer la clause générale decompétence de l'article 48.1,r de la loi 79/77 du 20 octobre 1977. repris à l'article 53de la loi 169/99 (paragraphe 1, q), selon lequel l'assemblée municipale « seprononce et délibère sur toutes les affaires visant à poursuivre les intérêts propres dela collectivité locale ». Mais on ne cite aucune jurisprudence en ce sens.Dans les pays de l'Europe centrale et orientale, la transition s'est accompagnée lamise en place d'un système d'administration locale fondé sur les principes de laCharte européenne de l'autonomie locale. Il en résulte que presque tous ces paysont introduit dans leur législation des dispositions correspondant à la clause généralede compétence. Certains pays font cependant exception : l'Albanie. la Bulgarie, laBosnie et Herzégovine, la Croatie, la Serbie (mais pas le Monténégro depuis une loide 2003), la Moldova. Un facteur d'explication est probablement le fait que, pour cespays, la tâche la plus urgente était de différencier les fonctions de l'État de celles descollectivités locales, ce qui n'était pas le cas dans le régime précédent, et l'on relèvedans leur législation un effort de définition des compétences matérielles descollectivités locales et du statut de ces compétences (propres, déléguées, partagéeset selon quelles modalités).Dans deux pays d'Europe occidentale, la législation soulève des problèmesd'interprétation, quant à la présence du principe de ta clause générale decompétence.- En Espagne, l'article 25.1 et l'article 86 de la loi de 1985 sur les bases du régimelocal (LRBRL) autorisent les collectivités locales à intervenir pour répondre auxbesoins sur la base d'un intérêt local. Toutefois, le Livre blanc pour la réforme del'administration locale publié par le gouvernement espagnol en 2005 considère queles termes de ces dispositions ne représentent qu'une expression restrictive de laclause générale de compétence et, en ce qui concerne l'article 86'5, la liberté qu'ildonne aux collectivités locales perd aujourd'hui de sa portée en raison des limitesque posent la libéralisation et le droit communautaire aux initiatives des collectivitéslocales en matière économique. Il préconise d'introduire dans la nouvelle loi enpréparation une formulation claire du principe de la clause générale de compétence.- En Italie, on a vu que la clause générale de compétence avait été introduite par laloi 142/1990, et reprise dans le texte unique de 2000. Toutefois, le nouvel article 118de la Constitution. issu de la révision constitutionnelle du 18 octobre 2001, et seréclamant des principes de subsidiarité, de différenciation et d'adéquation, établit lacompétence de droit commun des communes pour exécuter les fonctionsadministratives, à moins que leur « exercice unitaire » ne justifie leur attribution à une


collectivité supérieure, mais il distingue en même temps entre les « fonctionsadministratives propres » et celles conférées par la loi de l'État ou la loi régionale, enfonction de leurs compétences respectives : « I Comuni, le Province e le Cittàmetropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite conlegge statale o regionale, secondo le rispettive competenze » (a1.2). En outre,l'article 117 (par.2,p) range dans la compétence exclusive du législateur national ladéfinition des « fonctions fondamentales » des communes, des provinces et desvilles métropolitaines. Ces différentes catégories de fonctions ont donné lieu à denombreux commentaires. qu'il est impossible de résumer. Pour ce qui nous intéresseici on relèvera seulement que si les « fonctions administratives propres » s'entendentde celles que la collectivité locale peut exercer du seul fait de son existence et qu'ilest de sa nature de répondre aux besoins particuliers de ses habitants et de sonterritoire, alors cette notion correspond au principe de la clause générale decompétence. Toutefois, la majorité des auteurs considère que les « fonctionsadministratives propres » correspondent aux « fonctions fondamentales » définiespar la loi nationale comme devant être assumées par les collectivités locales. Dansce cas, la définition des fonctions ne laisse plus de place à la clause générale decompétence.


Rapport d’étape sur la réorganisation territorialeLes collectivités territoriales en Europewww.senat.fr

La mission a souhaité parfaire son information sur l'organisation des collectivitésterritoriales en Europe en adressant un questionnaire à douze de nosreprésentations diplomatiques (Allemagne, Autriche, Espagne, Hongrie, Irlande,Italie, Pays-Bas, Pologne, Portugal, Royaume-Uni, Suède, Suisse).

Les tableaux suivants présentent de manière synoptique les données concernant lescompétences, les moyens et les relations qu'entretiennent entre elles les collectivitésterritoriales des douze pays étudiés.

I - LES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EN EUROPE

Nombre de niveauxRépartition des

compétences entre lesniveaux de collectivités

Règles d'organisationdes collectivités

territoriales

ALLEMAGNE

3 niveaux :· Länder (16) : ne sont pasdes collectivités territorialesau sens juridique du terme.A noter l'existence de 3Ville-Etat (Berlin,Hambourg, Brême) quisont un type particulier deLand.· Arrondissements(323) (à la fois échelondéconcentré du Land etcollectivités territorialesautonomes)A noter qu'il existe lesVilles horsarrondissements (116),correspondant auxmétropoles allemandes.· Communes (14 000)Il existe par ailleurs uncertain nombre d'échelonsintermédiaires spécifiquesà certains Länder.

LänderÉducation, sécuritéintérieure, gestionautonome des communes,aide sociale,environnement,constructionArrondissementsConstruction et entretiendes hôpitaux, des lycées etdes écolesprofessionnelles, création etentretien des routesintercommunales, parcsnaturels, collecte desordures ménagères,aménagement du territoireCommunes· Compétences obligatoiressans directives d'application: urbanisme, construction etentretien d'établissementsscolaires,approvisionnement en eauet en énergie, collecte desordures et eaux usées,voies communales, aidesociale, jeunesse,planification du territoire

L'Allemagne a ratifié laCharte de l'autonomielocale, en 1988.Article 33 de la Loifondamentale : larépartition descompétences entre l'Etatcentral, les Etats fédéréset les collectivités localesrepose sur le principe desubsidiarité.L'organisation territorialeétant de la compétenceexclusive des Länder, lesrègles régissant lefonctionnement desarrondissements et descommunes varient d'unLand à l'autre et l'étenduedes compétences desarrondissements estdéfinie par rapport àl'échelon communal.





territoriales

· Compétences obligatoiresavec directives d'application: élections, état civil,recensementdémographique etstatistiques, servicesd'hygiène et vétérinaire· Compétences facultatives: promotion économiquelocale, logements, hôpitaux,maisons de jeunes,maisons de retraites,théâtres, bibliothèques,universités populaires,musées, piscinesLes Villes Etat cumulentles compétences des3 niveaux d'organisationtandis que les Villes horsarrondissement cumulentles compétences descommunes et desarrondissements.

AUTRICHE

2 niveaux :· Länder (9)· · Communes (2357)Ø 15 Villes à statut spécialØ 197 CommunautésurbainesØ 755 BourgsØ 1390 VillagesIl existe également 99districts administratifs,sans personnalité juridique,qui exercent des fonctionsadministratives à la foispour le Bund et le Land.

LänderTous les pouvoirs législatifset exécutifs qui ne sont pasexplicitement attribués à laFédération sont du ressortdes Länder.Compétences exclusives :agriculture, sport,environnement, tourisme,aménagement du territoire,services d'urgence, policelocale, code deconstruction.Compétences fédéralesindirectes : police, hôpitaux,fourniture d'électricité,écoles primaires etsecondaires, trafic routier,action sociale, logement,développement urbainCommunes

L'Autriche a ratifié laCharte de l'autonomielocale en 1987.La répartition descompétences entre lesdifférents niveauxinfranationaux repose surle principe desubsidiarité.Outre les tâches sous leurresponsabilité, les Länderet les communesexécutent aussi celles quileur sont déléguées parl'Etat central.Les communes sontégalement chargées defonctions reçues du Landdont elles dépendent.





territoriales

Compétences propres :police, urbanisme,aménagement du territoire,transports, protection de lanature, approvisionnementen eau, élimination deseaux usées et des déchetsménagers, action sociale,entretien des écoles et deshôpitauxCompétences déléguées :état-civil, élections, actionsanitaire

ESPAGNE

3 niveaux :· Communautésautonomes (17)· Provinces (50)· Communes (8111)Il existe également 2 villesautonomes situées enAfrique du Nord : Ceuta etMelilla

CommunautésautonomesAménagement du territoire,urbanisme, logement,coordination des travauxpublics, chemins de fer,routes, agriculture, eaux,forêts, pêche,développementéconomique, culture,recherche, musées,bibliothèques, monumentspublics, sports, loisirs,santé, éducationProvincesAssistance technique auxcommunes de moins de5000 habitants, mise enplace des projetsd'investissement dépassantle simple cadre communal(réseaux routierssecondaires, hôpitaux,...)CommunesLes compétences varientselon la tailledémographique de lacommune :· Toutes communes :réseaux de distribution,police municipale

L'Espagne a ratifié laCharte européenne del'autonomie locale, en1988.L'Espagne demeure unpays unitaire, le processusde dévolution lui faitprendre la voie d'unestructure fédérale,devenant ainsi un « Etatde Régions Autonomes ».Loi de Réglementationdes collectivités localesde 1985 : définit le cadredu partage desresponsabilités entre lesdifférents niveauxd'administration, et liste lesservices que lescollectivités locales doiventfournir.





territoriales

· > 5 000 hab. : marchés,parcs publics, bibliothèques· > 20 000 hab. : servicesd'urgence et de lutte contrel'incendie, réinsertionsociale, installationssportives· > 50 000 hab. : protectionde l'environnement,transports collectifs urbains

HONGRIE

2 niveaux :· Communes (3174)· Départements (oucomtés) (19)Il existe par ailleurs 7régions correspondant àdes « régions statistiqueset de planification / NUTS II».Budapest a un statutparticulier : elle estcomposée de :· 23 arrondissements, quiont un statut decollectivités locales (avecun statut juridiqueautonome)· la Municipalité deBudapest avec un statutjuridique particulier,semblable à celui desdépartements.

CommunesÉducation, santé, actionsociale, services publicslocaux, réseaux dedistribution, logement,sécurité publique, lutte anti-incendie, développementlocal et urbain, protectionde l'environnementDépartementsSanté, action sociale,éducation, loisirs, tourisme,environnement,développementéconomique, aménagementdu territoireMunicipalité centrale deBudapestApprovisionnement en eauet gaz, chauffage urbain,routes, musées, institutionsassumant des fonctionséducatives à destinationdes minorités ethniques,santé publique, servicessociaux, cimetièresMunicipalitésd'arrondissementJardins d'enfants, éducationde base, services sociaux,santé, eau potable,éclairage public et gestion

La Hongrie a ratifié laCharte européenne del'autonomie locale en1994.Loi sur les Collectivitéslocales de 1992 : définitles compétences descollectivités territoriales.La répartition descompétences entre lescommunes et lesdépartements repose surle principe de subsidiarité :les communes fournissentà leurs administrés lesservices publics locaux debase tandis que lesdépartements (ou comtés)ont la charge des servicesd'intérêt supra communalet des services que lescommunes ne sont pascapables d'assurer.Les villes à statut decomté exercent à la foisles compétences descommunes et celles descomtés.





territoriales

des voies (rues et routes)locales

IRLANDE

2 niveaux :· Régions (8) : ne sont pasréellement des collectivitésterritoriales maiscorrespondent à des unitésterritoriales statistiquesutilisées pour lesdécaissements des fondseuropéens· Collectivités ou conseilslocaux (114) :Ø 29 conseils de comtés et5 conseils de citéØ 5 conseilsd'arrondissement et 75conseils de ville, formant80 autorités urbaines

Conseilsd'arrondissement et devilleRoutes locales, logementConseils de comté et decitéServices de lutte contre lesincendies, bibliothèques,plans d'urgence, routesnationales et régionalesRégionsCoordination des servicespublics à l'échellerégionale, contrôle del'utilisation des fondsstructurels et de cohésionde l'UE

L'Irlande a ratifié la Charteeuropéenne del'autonomie locale en2002.Loi sur les collectivitéslocales de 1991 : lescollectivités localesdisposent d'unecompétence générale pourmener toute actiond'intérêt local.Principe de subsidiaritévis-à-vis de l'Etat et de sesAgences : dans ce cadre,la population constitue lesecond critère d'attributiondes compétences.

ITALIE

4 niveaux :· Régions (20 dont 5 ontun statut spécial, l'uned'entre elles étant diviséeen 2 provinces, qui ontchacune un statutparticulier)· Provinces (103)· Communes (8101)Saint-Marin et le Vaticansont 2 enclavesindépendantes sur leterritoire italien.

RégionsSoins médicaux, servicessociaux, agriculture,développementéconomique, formationprofessionnelle, logement,tourisme, activitésculturelles, transportspublics régionaux,protection del'environnement, gestiondes fonds structurels del'UEProvincesTraitement des déchetsménagers, assainissement,réseau routier, transportsprovinciaux, construction etentretien d'écolesd'enseignementsecondaire, santé,formation professionnelle,développement

L'Italie a ratifié la Chartede l'autonomie locale en1990.Réformeconstitutionnelle de2001 : les responsabilitésadministratives doiventêtre attribuées selon leprincipe de proximité(subsidiarité) et enfonction des capacités duniveau administratif le plusproche des citoyens.Les régions bénéficientd'une clause decompétence générale.A contrario, les provinces,communes et villesmétropoles ont descompétencesd'attribution.Article 119 de laConstitution italienne :





territoriales

économique, protection del'environnement,amélioration desressources en eau eténergie, parcs naturels,aides et agences pourl'emploiCommunesUrbanisme, réseaux etservices publics locaux,police, enseignementmaternel, primaire,professionnel, servicessociaux, culture, sport,tourisme, foirescommerciales,aménagement du territoire,protection del'environnement, licencescommerciales, gestion listeélectorale, état-civil,recensement

principe d'autonomie descollectivités territoriales.

PAYS-BAS

2 niveaux :· Communes (441)· Provinces (12)

ProvincesContrôle des communes etdes waterschappen,chargées de la gestion deseaux, aménagement duterritoire, environnement,développementéconomiqueCommunesServices sociaux,éducation, logement, santé,services publics locaux,réseaux de distribution,loisirs

Les Pays-Bas ont ratifié laCharte européenne del'autonomie locale en1991.Constitutionhollandaise : définit le rôleet les compétences descollectivités territoriales, etleur reconnaît unecompétence générale pourtoutes les questionsd'intérêt local.Les collectivitésterritoriales exercent 2types de compétences :des compétencespropres et descompétences exercéesen commun, liées ausystème de la cogestion,inscrit dans la Constitution.

POLOGNE





territoriales

3 niveaux :· Communes (2478)· Districts (379)· Régions (16)2 statuts particuliers :· Villes autonomes ayantrang de district : 65 villespolonaises > 100 000habitants : elles gardent lestatut de commune maisbénéficient descompétences des districts· Ville de Varsovie : les 11communes de Varsovie,tout en gardant leur statutde commune, forment ungroupement de communesobligatoire doté de lapersonnalité morale

CommunesÉducation, action sociale,services publics locaux etréseaux de distribution,soins de santé de base,logement, loisirsDistrictsEnseignement secondaire,installation et services desanté, action sociale,activité économique et luttecontre le chômageRégionsDéveloppementéconomique, aménagementdu territoire, enseignementsupérieur, installations etservices de santé, luttecontre le chômage,politiques sociales

La Pologne a ratifié laCharte européenne del'autonomie locale en1993.Constitution de 1997 :définit les compétencesdes collectivitésterritoriales de manièreglobale, disposant qu'elles« accomplissent lesmissions publiques qui nesont pas réservées par laConstitution ou par lesstatuts aux autoritésd'autres pouvoirspublics ».3 principes de base :· Principe de subsidiarité· Principe de l'Etatunitaire· Principe d'une divisionterritoriale à 3 niveaux

PORTUGAL

2 niveaux :· Commune (308)· Paroisses (4259)Existence théorique de 5régions administrativespour répondre notammentaux besoins statistiques del'UE.Le Portugal est égalementcomposé de 2 régionsautonomes insulaires(Archipel des Açores et îlede Madère).

CommunesTransport, enseignement,santé, action sociale,logement social,environnement etinfrastructures de base,police municipale,développementéconomiqueParoissesLeur champ de compétenceest identique à celui descommunes, à l'exception dela police municipale, del'aménagement du territoireet des transports.Leurs compétencestraditionnelles sont : étatcivil, listes électorales,entretien des cimetières etde la voirie, gestion descrèches et des maisons de

Le Portugal a ratifié laCharte européenne del'autonomie locale en1990.Loi 169/99 sur lescompétences descollectivités locales : lechamp d'intervention descollectivités territorialesrepose sur le principe desubsidiarité.





territoriales

retraite, exécution destravaux publics etd'assainissement.

ROYAUME-UNI

4 pays :· Angleterre,· Pays de Galles· Ecosse· Irlande du NordL'Écosse et le Pays deGalles sont constitués parles Unitary Authorities,l'Irlande du Nord par lesDistricts.L'Angleterre est divisée en9 régions, structuresdéconcentrées de l'Etatassimilables auxpréfectures de région.Seule la région du GrandLondres dispose d'uneassemblée et d'un maireélus.Les régions sont alorssubdivisées soit en UnitaryAuthorities, soit enCounty Councils, diviséseux-mêmes en DistrictCouncils. Il arrive que cesdistricts soient égalementdivisés en collectivitéslocales de moindreimportance comme lescivil parishes (paroissesciviles) ou les towncouncils (dans les zonesurbaines).Le Grand Londres estdécoupé en 33arrondissements.

· Ecosse, Pays de Galles etIrlande du Nord : justice,police, éducation etformation, santé et affairessociales, environnement,agriculture, forêt et pêche,aménagement du territoire,gouvernement local,tourisme, sport, art etpatrimoine, développementéconomique et transportsrégionaux· Districts councils : affaireslocales mineures (parcs,remplacement des horlogespubliques,...), rôleconsultatif en matière deplanification.Les autorités locales n'ontaucune compétences enmatière de services desanté, ni en matière dedistribution d'eau et detraitement d'eaux usées.Elles ont a contrario despouvoirs importants enmatière d'autorisationsd'urbanisme.

Le Royaume-Uni a ratifiéla Charte européenne del'autonomie locale en1998.Les collectivitésterritoriales ne sontchargées d'exercer que lescompétences définies parles Lois du Parlement(compétencesd'attribution).Ce principe a toutefois étéassoupli pour lescollectivités localesanglaises et galloises envertu de la Loi sur lescollectivités locales de2000, qui leur permet demener tout projet qu'ellesestiment être dans l'intérêtde leurs administrés.

SUÈDE

2 niveaux :· Communes (290)· Comtés (21)

ComtésSoins de santé,aménagement du territoire,

La Suède a ratifié laCharte européenne del'autonomie locale en





territoriales

A titre expérimental, deuxrégions ont été créées en1997-1998, regroupantplusieurs comtés avec àleur tête un conseil régionaldisposant jusqu'en 2010d'une délégation decompétence de l'Etataccrue, notamment dans ledomaine dudéveloppementéconomique.

transports publicsrégionaux, développementlocal, culture, tourismeCommunesEducation, servicessociaux, santé, servicespublics locaux et réseauxde distribution, loisirs,logementCompétence obligatoirepartagée des communes etdes régions : services detransport locaux etrégionaux.

1989.Loi sur les collectivitésterritoriales de 1991 : lescommunes et les conseilsdes comtés ont en chargeles affaires ayant un intérêtpour leur territoire(principe de subsidiarité)et n'entrant pas dans lasphère de compétencesd'une autre autorité.Tendance actuelled'accorder plusd'autonomie et de libertéaux collectivités localespour les formesd'exploitation des servicesproposés aux habitants.

SUISSE

3 niveaux :· Confédération· Cantons (26)· Communes (2636)

CantonsÉducation, gestion deshôpitaux, construction etentretien de la majorité desroutes, police, contrôle dela fiscalité,

La Suisse a ratifié laCharte européenne del'autonomie locale en2005.L'autonomie communaleest garantie dans leslimites fixées par le droitcantonal.Les cantons sontsouverains en tant queleur souveraineté n'est paslimitée par la Constitutionfédérale et exercent tousles droits qui ne sont pasdélégués à laConfédérationL'attribution etl'accomplissement destâches étatiques sefondent sur le principe desubsidiarité.


II - LES RELATIONS ENTRE LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EN EUROPE

Existence ou nond'une tutelle entre

les différentséchelons +

Intercommunalité

RelationsEtat/Collectivités

territoriales

Existencede financements

croisés

Réformede la carte

administrativelocale

ALLEMAGNE

1/ Tutelle du Land surles arrondissementset les communes parun contrôle delégalité sur leursmesures (contrôlenon systématique eta posteriori, examende la légalité et nond'opportunité +contrôle budgétairedes communes).Intervention du Land,en cas decompétencesdéléguées auxcollectivitésterritoriales, dans leprocessusdécisionnel ex antepour éventuellementse prononcer surl'opportunité de ladécision prise par leconseil municipal.2/ Intercommunalité :Il existe :· Syndicats decommunes· Collectivitésadministratives· Communautés decommunesLesarrondissementsrelèvent égalementde l'intercommunalitédans la mesure où ilsdépendentfinancièrement desattributions de leurscommunes membres.

L'Etat fédéral n'aen fait jamais deliens directs avecles collectivitéslocales, du faitmédiationsystématiqueeffectuée par lesLänder, qui ont lacompétenceexclusive dedéfinition du statutet de l'organisationdes collectivités.

Oui.Du fait du nombreimportant decompétencespartagées etconcurrentes.

Importante réformedu fédéralisme en2006, non achevée,avec pour objectifs :· La clarification descompétences entrela Fédération et lesLänder· L'élargissementdes compétencesdes Länder(éducationsupérieure, droit dela fonction publique)Le 2ème voletactuellement endiscussion concerneles aspectsfinanciers, avecnotamment unencadrement plusstrict des capacitésd'emprunt descollectivités.Réduction dunombre decommunes etarrondissementsAprès la granderéforme descollectivitésterritoriales desannées 1970 pourles anciens Länder(réduction dunombre decommunes de24 282 en 1968 à8 513 en 2004,division par 2 dunombred'arrondissements),




Intercommunalité


territoriales


croisés

Réformede la carte


le même mouvementest en cours dansles Länder de l'Est :entre 1995 et 2005,baisse du nombre decommunes de 35%en moyenne.

AUTRICHE

1/ Droit de contrôlede la Fédération etdu Land sur lacommune afin des'assurer qu'elle :· ne transgresse pasles lois et lesrèglements dansl'accomplissement deses missions· ne dépasse pas sondomaine decompétences· accomplit les tâchesque lui imposent leslois.2/ Intercommunalité :nécessite desregroupementsintercommunaux pourgérer les servicespublics les pluslourds(approvisionnementen eau, épuration deseaux usées, écoles).(6,6 millionsd'habitants viventdans2 356 communes)

Les relations entrel'Etat et lescollectivitésterritorialespeuvent prendreplusieurs formes :· Exécution dupouvoir exécutif dela Fédération parles organes desLänder· Conclusiond'accords portantsur des questionsde leurs domainesd'action respectifsentre la Fédérationet le Bund· Partage del'exercice decertainescompétences entrel'Etat fédéral et lescollectivités· Le Parlementd'un Land peut êtredissous par lePrésident fédéralsur demande dugouvernementfédéral etapprobation duBundesrat

Non, mais desexceptions :La loiconstitutionnelleprévoit que lacharge des fraisdoit être supportéepar chaquecollectivitéterritoriale.Des exceptionspeuvent êtreprévues par deslois.Par exemple, laFédération prenden charge lepaiement dessalaires desenseignementsdes Länder, ce quirelèverait enprincipe de lacompétence desLänder.

Pas de problèmeparticulier enAutriche

ESPAGNE




Intercommunalité


territoriales


croisés

Réformede la carte


1/ Les communes etles provinces doiventse soumettre à uncontrôle de légalitéexercé, entre autres,par les insti-tutionsrégionales d'audit,mises en place par laplupart descommunautésautono-mes dans lecadre de leursprérogatives.Elles peuventdemander à unecollectivitél'annulation d'un actequ'elles estimentillégal et peuventégalement exercer unrecours pour illégalitédevant le TA.2/ Intercommunalité :· zonemétropolitaine(grandescommunautésurbaines)· comarcas(communautésautonomes)· mancomunidades(communes)· consortiums(regroupements decollectivités localesavec d'autrescollectivités publiquesou avec desorganismes privéssans but lucratif)

· Les communes etles provincesdoivent sesoumettre à uncontrôle de légalitéexercé a posterioripar l'autorité decontrôle de l'Etatcentral.

Oui.Sont relativementrépandus et nonréglementés.Ils concernent :· Etat etcommunautésautonomes· Communautésautonomes etentités locales· Entre les entitéslocales(notamment dansle domaine de lasanté)

Les constitutions desdifférentescommunautésautonomes sont encours de réforme,afin d'étendre leurpouvoir fiscal. Lacommunauté deValence est lapremière à avoirmodifié ses statuts,en 2006.Une réforme desfinances locales aété lancée en 2002,concernantprincipalement lefinancement descommunes.Un projet de loi surl'administration et lesgouvernementslocaux st en attentedepuis fin 2007,suite à la publicationd'un Livre blanc surle sujet.

HONGRIE

1/ Pas de tutelle L'Etat exerce un Non. Depuis juillet 2006,




Intercommunalité


territoriales


croisés

Réformede la carte


d'une collectivité surune autre2/ Intercommunalité :170 microrégions(communautés decommunes àvocations multiples)pour encourager lacoopérationintercommunale.Ses compétencessont :- éducation etenseignement,- services sociaux,- services de santé,- aménagement duterritoire

contrôle de légalitéa posteriori, selonun systèmecomplexe.Ce contrôle esteffectué par le chefdu bureau del'administrationpublique régionalequi représentel'Etat au niveaudes régions deplanification.

un projet de réformede l'administrationlocale visant àmoderniser ledispositif actuel est «bloqué » auParlement, pour desraisons politiques.Ce projet de réformeprévoit notamment :· La mise en placed'instancesrégionales avec desreprésentants élus· Un renforcementdes compétencesdesintercommunalités· Le remplacementdes villes à statutdépartemental pardes métropoles plusimpliquées dans leurterritoire(communautésd'agglomérations),· La réforme dustatut de la capitale(suppression dusystème à 2 niveaux- Ville-capitale etMairiesd'arrondissementavec un meilleurpartage descompétences baséssur la proximité desservices).

IRLANDE

1/ Pas de tutelled'une collectivité surune autre2/ Pas

Du fait d'unsystème decentralisationaccrue, les

Non.Les projetsimportants sontdirectement

Un débat s'estdéveloppé dans lessphères politiques,ces dernières




Intercommunalité


territoriales


croisés

Réformede la carte


d'intercommunalitésen tant que structuresofficielles, mais desformes decoopération assezfluides et informellesprenant la forme departicipation à desComités conjointsde coordination oude concertationexistent. Ils peuventrecevoir descollectivités de leurressort territorial,délégation depouvoirs.

collectivitésterritoriales perdentpeu à peu ungrand nombre deleurs prérogativesau profit de l'Etatou de ses entitéspériphériques.Le Ministère del'Environnement,du Patrimoine etdes Collectivitéslocales assure latutelle globale dusystème descollectivitésterritoriales, tandisque d'autresministèressupervisent lesorganismesinfranationauxsous leur égide.

conduits par l'Etatou ses Agences.

années, surl'opportunité d'unecertainedécentralisationreposant notammentsur un pouvoir localplus fort et pluspersonnalisé, avecl'élection des maireset présidents deCouncils au suffrageuniversel direct.Ces débats n'onttoutefois pas aboutisur des propositionsde réformes.

ITALIE

1/ Pas de tutelled'une collectivitéterritoriale sur uneautre2/ Intercommunalité :3 types :- Communautésmontagnardes(communesmontagnardes etpartiellementmontagnardes)- Communautésinsulaires oud'archipel (s'yappliquent lesnormes relatives auxcommunautésmontagnardes)

Les relations entrel'Etat et lescollectivitéss'expriment àtraversl'organisation de 2types deconférences :- ConférenceEtat/villes etautonomieslocales (organecollégial ayant desfonctionsconsultatives etdécisionnelles)- ConférenceEtat/régions(conférence

Oui.Ils existent sous laforme de« programmationnégociée », maisaucune donnéechiffrée ne permetd'affirmer qu'ilssont répandus.

Aucune réformerelative à unesimplification de lacarte administrativen'a été entreprisepar l'Italie. Toutefois,le débat relatif à lasuppression desprovinces et descommunautésmontagnardesrevient fréquemmentau devant de lascène politiqueitalienne.Le débat sur laréforme descollectivitésterritoriales concerne




Intercommunalité


territoriales


croisés

Réformede la carte


- Unions decommunes(économies d'échellepour les services)

permanente pourles rapports entrel'Etat, les régionset les provincesautonomes deTrente et deBolzano)La légalité desdécisions prisespar les communeset les provinces estcontrôlée par laCour des Comptes.Les régions sont àla fois soumises àun contrôleconstitutionnel deleurs lois et à uncontrôleadministratif etbudgétaire.

essentiellementl'instauration dufédéralisme fiscal.Le projet de loi sur lefédéralisme fiscal aété adopté au Sénatle 22 janvier 2009,dont les objectifssont les suivants :· Garantirl'autonomie desrecettes et desdépenses descollectivitésterritoriales· Garantir lesprincipes dedépenses standardset du rôle-clé desrégions avec lacréation d'un fondsde péréquation· Établir des impôtsaffectés à des finsspécifiques pour lescollectivitésterritoriales

PAYS-BAS

1/ Le contrôle d'unecollectivité territorialeest exercé parl'autorité qui lui estimmédiatementsupérieure2/ Intercommunalité :Tendance decertaines grandescommunes às'associer pour régleren commun desproblèmes dépassantles frontières de lacommune.

Les Provinces ontà leur tête unCommissaire de laReine,fonctionnairenommé par laSouveraine pour 6ans sur propositiond'une assembléelocale (les EtatsProvinciaux) dontles membres sontélus au suffrageuniversel tous les 4ans.

Oui.L'Etat laisse lescommunes et lesProvinces libres des'organiser et n'apas mis en placede réglementationspécifique.

Les réformesrelatives à unesimplification de lacarte administrativeont consisté en unregroupementcommunal,régulièrementpratiqué aux Pays-Bas, depuis 1961,afin de réduire lenombre descommunes.Le Gouvernementutilise la méthode




Intercommunalité


territoriales


croisés

Réformede la carte


Exemple : systèmedu Stadsregio autourde Rotterdam ouAmsterdam pouraméliorer lacohérence régionaleen matière detransports,d'environnement, delogement, depolitique sociale et dedéveloppementéconomique.

Le Commissaire dela Reine est à lafois le représentantde l'Etat et de laProvince. Il assurele contrôle descommunes.

autoritaire dans laplupart desregroupements.

POLOGNE

1/ Pas de tutelled'une collectivité surune autreGarantie par laconstitution.2/ Intercommunalité :Cas unique deVarsovie quiregroupe11 communesformant ungroupement decommunesobligatoire doté dela personnalitémorale et de2 organesspécifiques :le Conseil de la ville-capitale et le ConseilExécutif.

Le préfet assure lecontrôle de lalégalité des actesdes collectivitésterritoriales.Depuis 2005 estmise en place unecommissionparitaireGouvernement -collectivités

territoriales, quiconstitue un forumde dialogue entreles représentantsdu gouvernement,des collectivitésterritoriales et leursorganismes dereprésentation.Elle permet detravailler àl'établissement depositionscommunes sur dessujets liés aufonctionnementdes collectivitésterritoriales.

Oui.Du fait del'insuffisance desressourcesfinancières descommunes ruralesen particulier, lesdistricts et régionscofinancent desprojetsd'investissement(routes,équipements).

Au printemps 2008,le gouvernement deDonald Tusk a lancéune réformegénérale del'administrationpublique enPologne, afin declarifier lescompétences entreles différentsniveaux decollectivitésterritoriales pouréviter les conflits decompétences. Letexte de loi estactuellement àl'étude.En 2008, a été lancéun projet de loiportant sur lacréation de 12 airesmétropolitainesautour des grandesvilles de Pologne,afin de donner plusd'autonomie auxcommunes dans la




Intercommunalité


territoriales


croisés

Réformede la carte


gestion desagglomérations.Face aux réticencesdes élus locaux, legouvernement apréféré retirer leprojet de loi del'agenda législatif.

PORTUGAL

1/ Les régionsautonomes contrôlentles collectivitéslocales sur leurterritoire (a 8 et 60 dela Constitution)2/ Intercommunalité :2 types :· Communautésintercommunales (àvocation générale ouspécifique)· Airesmétropolitaines :Ø grandes zonesmétropolitaines(9 communes,350 000 hab.)Ø communautésurbaines(3 communes et150 000 hab.)Encouragement parle gouvernement dela création de cesstructures decoopérationintercommunales

Le pouvoir centralpossède beaucoupde prérogatives surles collectivitésterritoriales, etcelles-ci, en dehorsdes régionsautonomes desAçores et deMadère, ont uneautonomie limitée.Les contrôles sontassurés parl'Inspectiongénérale del'administrationterritoriale,rattachéedirectement auministèreresponsable descollectivitéslocales, chargéed'étudier et desuperviser lesactivités descollectivités localeset desgroupementsintercommunaux.Dans les régionsautonomes, legouvernementnational est

Oui.Surtout au niveaudel'intercommunalité

L'actuelgouvernementaffiche une volontéde renforcer ladécentralisation,par le transfert depouvoirs auxautorités locales etaux autorités supra-municipales.Il s'est fixé pourmission, via unecommissiontechnique, dedésigner lesservices et lesressources devantêtre décentralisésavant 2009.




Intercommunalité


territoriales


croisés

Réformede la carte


représenté par lereprésentant de laRépublique, qui aun droit de veto surles décisions del'assembléerégionale.

ROYAUME-UNI

1/ Pas de hiérarchieentre les collectivitésterritoriales qui sontplacées sous latutelle dugouvernementcentral.2/ Intercommunalité :· Les 6 plus grandesagglomérationshors Londresforment des comtésmétropolitains, eux-mêmes divisés endistrictsmétropolitains.· Le Grand Londresest quant à lui forméde 33 boroughs.

Chaque nationconstitutive estresponsable descollectivités localessur son territoire.Il n'existe pasd'organespécifique chargédu contrôle delégalité desdécisions descollectivitéslocales.· Ecosse, Pays deGalles et Irlandedu Nord :existence d'unsecrétaire d'Etatchargé desrelations entre legouvernementcentral et les paysautonomes.· Angleterre : cesont lespréfectures derégions quipermettent decoordonner lespolitiques localeset centralesmenées par leministère descollectivitésterritoriales.

Oui.Existence deprojets, notammentdans la gestion desdéchets, qui ontbénéficié definancementsprovenant deplusieurscollectivitésterritoriales, maispas deréglementationspécifique.

Les réformes de cesdernières annéesont principalementvisé à renforcerl'autonomie descollectivitésterritoriales et àdonner plus de poidsà la démocratieparticipative.




Intercommunalité


territoriales


croisés

Réformede la carte


SUÈDE

1/ Pas de tutelled'une collectivité surune autre2/ Intercommunalité :Création de conseilsde coopérationrégionale par lesconseils de comtés etles conseilsmunicipaux, afind'obtenir des effetsd'échelle et uneexpertise spécifique,pour la répartition dessubventions de l'Etat,dans le domaine desinfrastructures detransport et detélécommunications.Ces conseils ontcependant desressour-ces limitéeset n'ont pas de statutlégal.

Le système detutelleadministrative aété graduellementsupprimé au coursdes années 70 etn'intervient plusque dans des casexceptionnels.En matièrefinancière, l'Etat :· Fixe les principesde gestionfinancière descollectivités· Fixe la basefiscale de l'impôtsur le revenu dontles collectivitésdécident librementdes taux· A un rôle desurveillance etd'évaluation del'action descollectivitéslocales, via uncertain nombred'agences et lespréfecturesEn revanche, lesbudgets descollectivités n'ontpas à êtreapprouvés parl'Etat.

Oui.Les financementscroisés de projetspar les comtéset/ou lescommunesconcernent desactivités telles queles supportsinformatiques, desprojets deréhabilitation demalades,l'environnement,voire même desprojets deconstruction.Les comtés etcommunes sontencouragés parl'administrationcentrale à trouverdes accords sousforme departenariat public-privé (PPP) pour lefinancement deprojetsd'investissementsplus importants.

Le système desubventions /péréquationfinancière a étéréformé à plusieursreprises entre 1990et 2005 pourdiminuer le nombrede subventionsspécifiques etsimplifier le système.Il subsistenéanmoins uncertain nombre desubventionsspécifiques et lesystème demeurepassablementcompliqué. Latendance généraleest unedécentralisation descompétences vers leniveau communal.En termes sectoriels,le rôle et laresponsabilité descollectivités localespour ce qui est de lamise en oeuvre despolitiques d'emploicomme de lapolitique dedéveloppementindustriel ne cessed'augmenter.Les débats actuelssont :· L'admission parl'Etat du financement




Intercommunalité


territoriales


croisés

Réformede la carte


de projetsd'infrastructuresimportants par lescollectivitésterritoriales (travauxd'extension duréseau routier etferroviaire de l'Etat)· Réforme del'échelon régional

SUISSE

1/ Pas de tutelled'une collectivité surune autre2/ Intercommunalité :L'article 48 de laConstitution fédéraleprévoit, pour réaliserdes tâches d'intérêtrégional :· des conventionsintercantonales· la créationd'organisations oud'institutionscommunesLa question desfusions decommunes oud'intercommunalitésont régies par lesconstitutions dechaque canton.La majorité descantons (20 sur 26)encouragent aumoyen desubventions lacollaboration entreles communes pourleur permettre defaire face àl'accroissement de

Les relations entrela Fédération et lescollectivités sontdécrites à l'article3 de la Constitutionfédérale : « Lescantons sontsouverains en tantque leursouveraineté n'estpas limitée par laConstitutionfédérale etexercent tous lesdroits qui ne sontpas délégués à laConfédération ».Par respect duprincipe desubsidiarité, laConfédérationn'assumedésormais que lestâches que lescantons nepeuvent assumer(7 domaines).

Oui. Les dernièresévolutionsconcernentl'intensification del'intercommunalité,processus compriset accepté par lapopulationhelvétique.




Intercommunalité


territoriales


croisés

Réformede la carte


leurs tâches.


III - LES MOYENS DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EN EUROPE

Autonomiefinancière

des collectivitésterritoriales

et répartitiondes ressources

FiscalitéSubventions et dotations

de l'EtatPéréquation

ALLEMAGNE

1/ Autonomiefiscale trèslimitée :la Fédération fixel'essentiel destaux d'impositionet des modalitésde répartition desrecettes fiscales.2/ Répartition desrecettes :· 57,1 % derecettes fiscales· 28,2 % dedotations· 14,6 % d'autresrecettes

Fiscalité propre :Concerneprincipalement lescommunes etvilles-districts :· Impôt local surles entreprises· Impôt foncier· Impôts sur leschiens, lesspectacles, lesrésidencessecondaires, lesboissonsFiscalitépartagée :Les communes etles villes-districtsreçoivent unepartie du produitdes 3 impôtsnationauxpartagés avecl'Etat fédéral et lesLänder :· IRPP· TVA· Impôt sur lesintérêts

4 principales dotations :· Dotations globales accordéespar les Länder aux communes etvilles-districts· Dotations spécifiques desLänder aux communes et villes-districts en difficulté budgétaire, surleur demande· Dotations de compensationattribuées aux communes et auxdistricts afin de compenser lescharges liées à l'exercice decompétences au nom du Land· Subventions d'investissementsaccordées par les Länder auxcommunesLa majeure partie des recettes desdistricts ruraux provient de transfertdes communes.

Péréquationrégionale(Länder)· Péréquationhorizontale :permet une 1ère

égalisation descapacitésfiscales auniveau desLänder, afin deramener lesressourcesfiscales desLänder lesmoins riches à95% de lamoyenne.· Péréquationverticale :permet à l'Etatfédéral dereverser desdotationssupplémentairesaux Länderdéfavorisés.· Pacte desolidarité pour2005-2009 pourles Länder del'Est quibénéficient de153 milliardsd'euros sur15 ans, financésexclusivementpar l'Etatfédéral.Péréquation auniveau







communal· Péréquationverticale :allocation parles Länder auxcommunes dedotationsgénéralesdestinées àégaliser lesdisparités entrerecettes fiscaleset dépenseseffectives descommunes.· Péréquationhorizontale :entre lescommunes àtravers laredistributiond'une quote-partdes recettesfiscales.

AUTRICHE

1/ Faiblesmarges descollectivités demanoeuvres surleurs recettes :peu de recettesfiscales propres(9%), la plupartde leursressourcesprovenantd'impôts partagéset de dotations(66%)2/ Répartition desrecettes :· 42,3 % de

Fiscalité propre :Pour les Étatsfédérés, nereprésente que2 % de leursrevenus :· Taxe au titre dela protectionincendie· Impôt sur lachasse et lapêche· Taxe pourl'administration duLandFiscalitépartagée :

La loi de Finances constitutionnelledistingue :· Dotations générales :Accordées aux États fédérés pourréduire les différences par habitanten matière de recettes fiscalesprovenant des impôts partagés(mécanisme de péréquation).· Dotations spécifiques :Ø Dotations affectées :compensent la prise en charge descompétences fédérales (logementsocial, routes)Ø Dotations versées aux Étatsconfrontés à des difficultésfinancièresLes communes accordent aussi

Négociations,tous les 4 à 6ans, sur lesgrandes lignesde lapéréquationfinancière, enamont del'élaboration deslois fiscales,pour déterminercertaines lignesfinancièresintroduites dansla péréquationfinancière etservant de base







recettes fiscales· 32,3 % dedotations· 25,4 % d'autresrecettes

· TVA· Impôt sur lessalaires· Impôt sur lessociétés· Taxe sur lesproduits pétroliers· Impôt sur lerevenu· Taxe sur lapublicité

des dotations au Länder. pour la loifiscale.Les dotationsglobales del'Etatcomprennentune partiepéréquation,destinée à lisserles écarts derichesses.

ESPAGNE

1/ Ladécentralisationdes compétencesa conduit à uneprofonderestructuration dusystème definancement descollectivitésterritoriales,renforçantconsidérablementleur autonomiefinancière.Près de la moitiédes recettes descollectivitésprovient d'impôtspropres levés parelles et detransfertsd'impôts enprovenance del'Etat central.Par exemple, lesCA ont unecompétencenormative pourdivers impôts :impôt sur le

Fiscalité propre :Communes· Impôt sur lapropriété· Impôt sur lesconstructions,installations ettravaux· Impôt sur lesvéhicules àtractionmécanique· Impôt sur lesactivitéséconomiques· Impôt sur lesplus-valuesimmobilières enzone urbaineProvinces· Taxeadditionnelle àl'impôt municipalsur les activitéséconomiquesCommunautésautonomes· Impôt sur lestransmissionspatrimoniales et

Dotations générales :· Communes : participationcommunale aux impôts d'Etat(mécanisme de péréquationfinancière)· Provinces : participationprovinciale aux impôts d'Etat· Communautés autonomesØ Fonds de suffisance : couvrir ladifférence entre les recettes d'unecommunauté et ses besoinsfinanciers et vise à couvrir3 domaines de compétences :communes, sanitaires et servicessociauxØ Dotations conditionnelles :promouvoir le développement de larégionDotations affectées :· Communes et provinces :dotations affectées à des projetsd'investissement spécifiques(infrastructures de transports)· Communautés autonomes :dotations allouées dans le cadred'accords d'investissementsconclus avec l'Etat (agriculture,industrie, logement)

Définition par laloi definancementdescommunautésautonomes d'unsystème depéréquationnotamment pourles servicespublicsfondamentaux(santé etéducation), viades dotations àla charge de laloi de financesde l'Etat.Les dotationsglobales del'Etat àdestination descommunescomprennentune partiepéréquationdestinée à lisserles écarts derichesses.







revenu (IRPF) etimpôt sur lepatrimoine.Les communesont le droit delever l'impôt, cequi n'est pas lecas desdépartements.2/ Répartition desrecettes :· 49,2 % derecettes fiscales· 41,5 % dedotations· 9,4 % d'autresrecettes

sur les actesjuridiques notariés· Taxe sur les jeux· Taxe sursuccessions etdonations· Droit d'accise surcertains moyensde transport· Impôt sur lafortune· Impôt sur lesventes au détailde certainshydrocarbures· Impôt surl'électricitéFiscalitépartagée :· IRPP : 1,7 %pour lescommunes, 1 %pour lesprovinces, 33 %pour les CA)· TVA : 1,8 % pourles communes,1,1 % pour lesprovinces, 35 %pour les CA· Droits d'accise :2 % pour lescommunes, 1,2 %pour lesprovinces, 40 %pour les CA

HONGRIE

Les communespeuvent fixer le 1/Selon la loi C surles taxes localesadoptée en 1990,

Fiscalité propre :· Taxe sur lesentreprises· Taxe foncièresur les bâtiments

Dotations normatives :· Dotations normatives généralespour couvrir les dépenses defonctionnement· Dotations normatives affectées :

Non.







les communessont habilitées àlever 5 impôtslocaux dont ellesfixent le taux etpour lesquelselles peuventappliquer desexonérationsdans les limitesautorisées par laloi.A noter que 44 %des recettesfiscales descommunesproviennentd'impôts propres,ce qui n'est pasle cas pour lescomtés.2/ Répartition desrecettes :· 29,5 % derecettes fiscales· 29,3 % dedotations· 41,2 % d'autresrecettes

· Taxe foncièresur les terrainsurbains· Taxecommunale· Taxe touristiqueFiscalitépartagée :· IRPP· Taxe sur lesvéhicules

affectées à des secteurs définis parle Parlement ou le gouvernementcentral comme prioritaires pour lesinterventions des collectivitésterritorialesDotations affectées :· Dotations « ciblées »· Dotations « adressées »Destinées au financement desecteurs d'investissement définischaque année comme prioritairepar le Parlement.· Dotations pour communes endifficulté financière

IRLANDE

1/ La part la plusimportante desressourceslocales (65 %)provient dedotationsoctroyées parl'Etat central,signe du fortdegré decentralisation dusystème de

Un seul impôtpropre : la taxefoncière sur lesentreprises :· 53 % pour lescomtés· 35 % pour lescités· 12 % pour lesarrondissementset les villesPas de recettes

Dotation générale : l'allocation estdécidée au moyen d'un mécanismede péréquation.Dotations courantes affectées etdotations d'investissement : sontdestinées à des travaux routiers,plans d'approvisionnement en eauet d'assainissement des eauxusées, logement.

Il n'existe pasde mécanismede péréquationproprement dit.Une certainepéréquations'opère enréalité à traversles critèresd'octroi desdotations, lescollectivités les







financementlocal.2/ Répartition desrecettes :· 9 % de recettesfiscales· 64,8 % dedotations· 26,2 % d'autresrecettes

fiscalespartagées.

plus riches et/ouayant moins decharges demaintenance,recevant moins.

ITALIE

1/ L'article 119 dela Constitutionitalienne accordeaux régions etaux collectivitéslocales« l'autonomiefinancière enmatière derecettes et dedépenses ».La réformeconstitutionnellede 2001 arenforcé cetteautonomie enaugmentant lapart des recettesfiscales dans letotal desressources (45 %pour les régions,40 % pour lesprovinces et 44% pour lesmunicipalités).2/ Répartition desrecettes :· 44,4 % derecettes fiscales· 47,4 % de

Fiscalité propre :Communes· Impôt fonciercommunal· Impôt municipalsur les permis deconstruire· TEOM· Taxeadditionnelle àl'impôt nationalsur le revenu despersonnesphysiquesProvinces· Impôt surl'assuranceautomobile· Impôt surl'immatriculationdes véhicules· Taxeadditionnelle surla consommationd'électricitéRégions· Impôt régionalsur les activitésproductives· Taxeadditionnelle sur

Transferts de fonctionnement :Communes et provinces :· Fonds ordinaire : attribué enfonction de la différence entre lecoût des « services essentiels » etle produit fiscal de l'impôt foncier· Fonds consolidé : compenser lescharges induites par les décisionsprises à d'autres niveaux· Fonds de péréquationRégions :· Transfert sur la TV· Fonds sanitaire national· Fonds pour le fédéralismeadministratifTransferts d'investissement :· Fonds national ordinaire pourles investissements : financementdes travaux publics présentant unintérêt social et économique majeur· Fonds national spécial pour lesinvestissements : pour lesmunicipalités en situation financièredifficile

Est censéeexister mais n'ajamais vraimentété mise enoeuvre cesdernièresannées.







dotations· 8,2 % d'autresrecettes

IRPP· Taxe automobilerégionale· Droit d'accise surles carburantsliquidesFiscalitépartagée :Les collectivitésdisposent de« coparticipations» aux recettesfiscales nationales:· Coparticipationdes communes etdes provinces àl'IRPP· Coparticipationdes régions àl'IRPP, l'impôt surle revenu dessociétés, auxdroits d'accise, laTVA

PAYS-BAS

1/ Indépendancefinancièrelimitée : lesProvinces et lescommunesdépendent del'Etat pour la plusgrande partie deleur budget (80 à85 % de leurbudget).En revanche, iln'existe pasd'impôt partagé :les recettesfiscales des

Fiscalité propre :Communes· Impôts fonciers· Impôt sur lacollecte desdéchets· Impôt sur leségoutsProvinces· Surtaxe sur lataxe nationale surles véhiculesmotorisés· Impôts sur lapollution de l'eauet sur les eaux

Dotation générale : est attribuéevia 2 fonds : le fonds descommunes et le fonds desprovinces.Dotations spécifiques : nepeuvent être affectées qu'aufinancement de certains projets(dépenses sociales et éducative)

La dotationgénérale del'Etat alimentantle FondProvincial et leFondscommunal,calculée enfonction dunombred'habitants, lasuperficie, et lesdotationsspécifiques,alimentées parles ministères «







collectivitésproviennent doncentièrementd'impôts propres.2/ Répartition desrecettes :· 17,3 % derecettes fiscales· 56,1 % dedotations· 26,6 % d'autresrecettes

souterrainesIl n'existe pasd'impôt partagé.

techniques »,afin decompenser lesdéséquilibresentrecommunes(problèmessociaux,...) sontdesmécanismes depéréquation.

POLOGNE

1/ Seules lescommunesperçoivent desrecettes fiscalespropres (27% derleur budget total).Les impôts sontla principalesource derevenus desrégions et lescommunes maisne représententque 14 % desrecettes descomtés.2/ Répartition desrecettes :· 37,6 % derecettes fiscales· 46,7 % dedotations· 15,7 % d'autresrecettes

Fiscalité propre :Seules lescommunes ont ledroit de lever destaxes localespropres :· Impôt sur lapropriété· Taxe agricole· Taxe sur lesvéhiculesFiscalitépartagée :· IRPP· Impôt sur lessociétés

Dotation générale : composée de :· Fraction d'équilibre : couvrir lesdépenses sociales des communeset comtés· Fraction régionale : dépend dutaux de chômage, PIB / hab.,longueur des routes publiques /hab., dépenses régionales dédiéesau réseau ferré· Fraction pour l'éducation(dépenses d'éducation)· Fraction de péréquationDotations affectées :· à l'exercice des compétencesdéléguées par l'Etat· à l'exercice de leurs compétencespropres· provenant de fonds dédiés(protection de l'environnement,gestion de l'eau,...)· à l'exercice de compétences encollaboration avec les organismesd'Etat

· Pas de fondsde péréquation· Les dotationsglobales del'Etatcomprennentune partie« péréquation »destinée à lisserles écarts derichesses.

PORTUGAL

1/ La part desrecettes fiscalesau sein des

Fiscalité propre :· Impôt foncierlocal

Dotations générales :La plus importante, la Participationaux Impôts de l'Etat (PIE), est

Les dotationsglobales del'Etat







collectivités a peuévolué au coursdes dernièresannées, malgrél'adoption deplusieurs loisayantsensiblementremanié lesystème desdotations d'Etatafin de renforcerles moyensfinanciers descollectivitéslocales.Les paroissesn'ont pas derecettes fiscalespropres.2/ Répartition desrecettes(ne concerne queles communes) :· 28,6 % derecettes fiscales· 39,9 % dedotations· 31,5 % d'autresrecettes

· Impôt sur lestransactionsimmobilières· Impôt municipalsur les véhiculesFiscalitépartagée :· Surtaxe à l'impôtsur le bénéficedes entreprises

répartie entre les communes viatrois fonds :· Fonds général municipal : doterles communes de ressourcesfinancières pour faire face audéveloppement de leurscompétences· Fonds de cohésion municipale :réduire les inégalités entre lescommunes· Fonds de base municipal : doterles communes de moyensfinanciers minimum pour remplirleurs attributions essentiellesLa part de PIE destinée auxparoisses leur est transférée par leFonds de financement desparoisses.60 % des fonds de la PIE doiventfinancer les dépenses defonctionnement et 40 % lesdépenses d'investissement.Transferts d'Etat affectés :Les dotations d'investissementspécifiques sont accordées :· par l'intermédiaire de programmescontractuels· des fonds communautaireseuropéens· dotations spéciales dans descirconstances exceptionnelles

comprennentune partie« péréquation »destinée à lisserles écarts derichesses(cf. les fondsdestinés àrépartir la PIEaux communeset auxparoisses).

ROYAUME-UNI

1/ Autonomiebudgétairerelativementlimitée.Les collectivitéslocales prélèventet perçoiventl'impôt foncier surla valeur locativedes biens

Fiscalité propre :Irlande du Nord :Taxe de district,qui comprendl'impôt foncier desparticuliers etcelui desentreprisesAngleterre,Écosse, Pays de

Angleterre, Pays de Galles,Écosse : financement externeagrégé comprenant :· Dotation de soutien auxcollectivités locales (RevenueSupport Grant- RSG)· Montant restitué des recettesde l'impôt foncier desentreprises· Autres dotations affectées à des

La redistributionde la taxeprofessionnellese réalise selondes critères depéréquation.







immobiliers dontle taux est fixélocalement maisl'Etat est toutefoisdans la mesurede le majorer.La taxeprofessionnelle,prélevéelocalement, estredistribuée parl'Etat centralaprès avoir subieune péréquationhorizontale.Les fonds perçuspar legouvernementcentralredistribués auniveau localaprès unepéréquationverticalereprésentent48 % desrevenus descollectivités.En revanche, lesrecettes fiscalesreprésentent 67% des revenusdes collectivités.2/ Répartition desrecettes :· 27,3 % derecettes fiscales· 48,5 % dedotations· 24,2 % d'autresrecettes

Galles :taxe foncièreFiscalitépartagée :Irlande du Nord :ne dispose pas derevenus fiscauxpartagésAngleterre,Écosse, Pays deGalles : impôtfoncier desentreprises

services ou à des activitésspécifiques (police, école).Irlande du Nord :· Dotation générale du ministèrede l'Environnement comprenant 2composantes :Ø Composante « d'évaluation »,destinée à compenser la pertesubie par une collectivité du fait dela dévaluation des propriétéssoumises à l'impôt foncier sur sonterritoireØ Composante « ressources »,versée aux conseils dont lesbesoins dépassent les ressources· Différentes dotationsspécifiques : aider au financementde certaines dépenses deconsommation et d'investissement

SUÈDE







1/ Liberté defixation pour lescollectivités dutaux de l'impôtsur le revenumais, en raisonde laconcurrenceentre communeset du caractèreévidemmentsensible de cetimpôt, l'amplitudedes variations estlimitée.Les recettesfiscalesconstituent laprincipale sourcede revenus descollectivitéssuédoises.2/ Répartition desrecettes :· 68,9% derecettes fiscales· 22,4 % dedotations· 8,7 % d'autresrecettes

Les recettesfiscales descommunes et desconseils decomtésproviennent del'impôt local sur lerevenu, levéindépendammentde l'impôtnational sur lerevenu.Il n'existe d'impôtpartagé qu'entreles deux niveauxde collectivités etnon pas entre legouvernementcentral et lesautoritésterritoriales.

Système depéréquationfinancière :Il comprend plusieursvolets dont :· Dotationd'égalisation desressources : vise àégaliser les disparitésfinancières entrecollectivitésengendrées par lesdifférences d'assiettefiscale· Dotationd'égalisation descoûts : vise à nivelerles disparitésstructurelles de coûtdes servicesDotation pour leremboursement desavantagespharmaceutiques :Depuis 1998, lesconseils de comtésassument le coût desavantagespharmaceutiques ; ilsreçoivent dugouvernement centralune dotation destinéeà couvrir cesdépenses.Dotations cibléesdes communes :Pour renforcer lespersonnels dans lesstructures d'accueil del'enfance, soutenir lesécoles dans lesrégions défavorisées,etc.

Les dotations de l'Etat sontorganisées selon un modecomplexe de péréquation.Elles sont attribuées soit :· par un mécanisme depéréquation financière, quipeut résulter selon les cas enune charge pour la collectivitéplutôt qu'une subvention· par des subventions pourdes tâches spécifiques (priseen charge des handicapéspar les communes, prise encharge du coût desmédicaments par les comtés,etc.).Pour corriger lesdéséquilibres et garantir desservices sociaux identiquessur tout le territoire national,l'Etat suédois a introduit en1996 un nouveau système depéréquation, partiellementrévisé en 2005.La péréquation fiscale esteffectuée par le biais d'uneredistribution des moyensfinanciers entre communes etrégions, l'Etat assurant lestransferts. Le principe debase consiste à redistribueraux communes en difficultéles « excédents » réalisésdans les communes« riches », auxquels s'ajoutentdes subventions générales del'Etat.L'objectif est ainsi de doterchaque commune d'un budgetsuffisant afin d'assurer desservices de niveaucomparable.







SUISSE

1/ La Constitutionfédérale autoriseune largedécentralisationdu pouvoir fiscal :chacun des 3niveauxpolitiquespossède unegrande libertépour déterminerles tauxd'imposition quisont de sonressort.Les communesont la possibilitéde percevoir desimpôts dans lalimite de ce queleur autorise lecanton.2/ Répartition desrecettes :· 54,9 % derecettes fiscales

· Impôtsfonciers : perçussoit par lescantons eux-mêmes (cantonsde Thurgovie etde Genève), soitpar lescommunes, soitencore par lesdeux à la fois· Droits demutation :prélevésexclusivementpar lescommunes dans4 cantons, etdans 2 autres,seules lescommunespeuvent prélevercet impôt en plusde celui perçu parle canton· Taxeprofessionnelle :prélevée que parles communes ducanton deGenèveConfédération· TVA· Impôt fédéraldirect

Compensation descharges :Concerne les chargesstructurellesexcessives descantons de montagneet des cantons-centres.Il existe 2 dispositifs :· Compensation pourcharges géo-topographiques(surcoûts liés àl'altitude, la fortedéclivité du terrain,l'habitat dispersé)· Compensation pourcharges liées auxfacteurssociodémographiques.La Confédération etles cantons fixentensemble les objectifsà atteindre dans des «conventions deprogrammes ».La Confédérationsoutient cesprogrammes aumoyen desubventionsglobales.

· Péréquation horizontaledes ressources : fondée surun indice qui permet dedistinguer les cantons à fortpotentiel de ressources descantons à faible potentiel deressources.Ces derniers obtiennent desmoyens financiers nonaffectés de la part descantons à fort potentiel deressources.· Compensation descharges par laConfédération : indemniserles cantons pour les chargesstructurelles sur lesquelsceux-ci n'ont pas d'influence,à l'aide de deux instruments :la compensation des chargesexcessives dues à desfacteurs géo-topographiqueset la compensation descharges excessives dues àdes facteurssociodémographiques.


X – REFLEXIONS SUR LA REFORME DES COLLECTIVITESLOCALES : ENJEUX FINANCIERS ET PERSPECTIVES


Péréquation financière intercommunale et croissance des agglomérationsPar Guy Gilbert, Professeur ENS Cachan ; Alain Guengant, Directeur derecherche CNRS CREM-Université Rennes I ; Matthieu Leprince, Maître deconférences CREM-Université de Rennes IPouvoirs Locaux, N°79 IV/2008

La « qualité » des finances publiques des collectivités peut-elle être source decroissance économique pour les territoires métropolitains? L' étude' menée par GuyGilbert, Alain Guengant et Matthieu Leprince s'inscrit dans le cadre de cetteinterrogation générale tout en se limitant cependant à un point particulier, celui desrelations entre la péréquation financière entre les territoires communaux au sein desensembles métropolitains, et la croissance économique de ces territoires. L'étudetente de fournir une réponse empirique à deux questions qui s'enchaînentlogiquement: les dispositifs de solidarité financière entre communes membres d'unemême communauté réduisent-ils les inégalités financières entre communes ? Cesdispositifs exercent-ils une influence, positive ou négative, sur la performance decroissance économique des territoires communaux?Ces deux questions soulèvent des enjeux très concrets et particulièrement présentsdans le débat public. D' une part, les dispositifs de péréquation intra-communautairessont-ils efficaces; par quels canaux passent-ils et quelle réduction des inégalitésengendrent-ils? D' autre part, la péréquation financière ne sert-elle qu'un objectifd'équité, et ce, au détriment de l'efficacité économique, ou bien au contraire favoriset-elle simultanément l'équité et l'efficacité économique, donc in fine la croissance desterritoires?

La péréquation intracommunautaireest-elle efficace ?

Les effets péréquateurs del'intercommunalité

Les effets péréquateurs del'intercommunalitéUne approche naïve de la questionpourrait laisser penser que les effetsde redistribution et de péréquationentre communes membres d'unecommunauté urbaine (Cu) à taxeprofessionnelle unique (TPu) passentintégralement par le jeu de la dotationde solidarité communautaire (Dsc) —et des fonds de concours éventuels. Iln'en est rien. La Dsc n'engendrequ'une fraction seulement des effetsde redistribution. C'est ce qui apparaîtlorsque l'on étudie la totalité des effetsredistributifs de l'intercommunalité. Acet effet, l'étude adapte au contexte

des communautés urbaines uneméthode d'analyse dérivée de cellemise au point dans deux précédentesétudes portant sur un échantillon decommunautés de communes et decommunautés d'agglomération enTPU2.

La méthode d'analyseLes redistributions opérées entrecommunes membres d'unecommunauté urbaine sont de quatretypes : les trois premiers sontspécifiques au régime de la TPU,régime obligatoire pour lescommunautés urbaines créées aprèsle 13 juillet 1999. Le dernier estcommun à tous les types degroupements de coopérationintercommunale à TPU ou à fiscalitéadditionnelle. Le premier effet, et leplus évident, résulte des modalités defixation et de partage de la Dsc,


dotation obligatoire pour lescommunautés urbaines et facultativepour les autres groupements à TPU.Un second effet apparaît en cas dechangement du régime fiscal, doncquand une communauté urbaineabandonne la fiscalité additionnellepour la TPU. Le passage en TPUengendre un « échange de bases »d'imposition entre la communauté quibénéficie de l'effet-base (cumulé) de lataxe professionnelle et les communesmembres qui bénéficient des effets-bases (cumulés) des taxes foncières etd'habitation à concurrence des taux «rétrocédés » par la communauté. Letroisième effet résulte des modalités detransferts des charges entre lescommunes membres et lacommunauté urbaine. Un dernier effetredistributif, commun celui-là à tous lestypes de communautés, résulte desdifférences territoriales de répartitionde l'usage et du financement desservices d'intérêt communautaire.Faute d'informations statistiquesprécises, il a toujours été supposé queles services offerts par les politiquescommunautaires étaient identiques,par habitant, quelque soit la communede résidence. Le schéma ci-dessousillustre la structure arborescente deseffets.Pour une commune déterminée, larésultante des quatre effets peut êtrepositive, négative ou nulle. Enrevanche, par construction, la sommede tous ces effets de redistributionpour toutes les communes membresest nul (ce qui est gagné par l'une estnécessairement perdu par l'autre).L'étude propose un protocole précis demesure de chacun de ces quatre effetset de leurs résultats combinés pourchacune des communes membres.

Le protocole de mesure des effetsredistributifs fait clairement apparaîtrela TPU comme un système de partagedes fruits de la croissance. Il se nourrit

du développement économique duterritoire communautaire.À la différence de l'analyse des effetsredistributifs, simple constat comptabledes transferts entre communes,l'analyse des effets péréquateurs del'intercommunalité relève d'uneévaluation de politique publique quivise à favoriser l'égalité entre lescommunes membres. La logique desolidarité communautaire est encadréepar la loi qui en fixe le cadre général.La référence prioritaire à l'insuffisancede potentiel fiscal et aux écarts derevenu oriente la péréquationcommunautaire vers la correction desinégalités de ressources et de charges,sur le modèle de la péréquationnationale. À l'instar de la politiquepoursuivie par l'État, la solidaritécommunautaire est donc appelée àfavoriser la réduction des disparitésintercommunales de pouvoir d'achaten biens et services publics locaux.Cependant, une certaine latitude estlaissée aux conseils communautairesdans l'appréciation des inégalités, quiles conduit notamment à retenir descritères de charges souvent éloignésde ceux choisis par l'État. La méthoderequiert en premier lieu de mesurer lepotentiel fiscal localisé ou « primaire »de chaque commune, avant échangedes bases. Le potentiel fiscalcommunautaire est par conséquentégal à la somme des potentiels fiscaux« primaires » des communesmembres. Le potentiel fiscal parhabitant est calculé par référence à lapopulation totale des communes. Il estensuite exprimé en pouvoir d'achat parhabitant par usage d'une échelle decharges dérivée de l'estimationstatistique d'un indice synthétique decoût d'usage des biens et servicespublics locaux. Une évaluationpertinente des effets péréquateurs del'intercommunalité doit en outre êtreformulée en termes de ratio «avantage/effort » consolidé de la


communauté et des communesmembres. La démarche exige de cefait un protocole spécifique de mesuredu taux consolidé de correction desinégalités de pouvoir d'achat pourchaque commune membre du groupeterritorial. Le ratio « avantage/effort »consolidé d'une commune membred'une communauté à TPU sedécompose en trois parts : 1) le ratiod'isolement lié à la seule activitécommunale en l'absence decoopération intercommunale, 2) le ratioassocié aux effets redistributifsintercommunaux de la TPU (échangesde bases, Dsc, transferts de charges),3) le ratio propre à la fourniture et aufinancement des biens et servicespublics communautaires.À l'instar de l'analyse des effetsredistributifs, le protocole d'évaluationdes effets péréquateurs consolidésretient l'hypothèse d'une répartition desbiens et services communautaires auprorata de la population descommunes membres, donc l'égalité duniveau de services rendus à tous lesusagers de la communauté quelle quesoit leur résidence communale.L'équation du ratio « avantage/effort »consolidé illustre également la naturecumulative des effets péréquateurs soitdes transferts intercommunaux, soitdes dotations nationales et, dans cedernier cas, qu'elles soient verséesdirectement aux communes ou qu'ellestransitent par la communauté.Les politiques de péréquationnationales et intercommunales ne sontpas toujours parfaitementcomplémentaires mais parfoisconcurrentes et perdent ainsi enefficacité consolidée. À l'inverse, selonles caractéristiques des inégalitésintra-communautaires de pouvoird'achat des communes et les critèresde répartition des DSC, lespéréquations nationale etintercommunale peuvent aussifonctionner à « rendement d'échelle

croissant » et déboucher sur un tauxconsolidé de péréquation supérieur àl'addition des taux péréquateurspropres aux dispositifs nationaux etintercommunaux.

Les résultats

La méthode d'analyse ci dessus a étémise en oeuvre sur un échantillon decinq communautés urbaines sur lapériode 1993-2005: la communautéurbaine de Bordeaux, la communautéurbaine de Dunkerque, la communautéurbaine de Lille, la communautéurbaine de Lyon et la communautéurbaine de Strasbourg. Cet échantillonse caractérise par des inégalités depotentiel fiscal nominal en généralinférieures à celles rencontrées surl'échantillon des 36 600 communesfrançaises. Ces inégalités sont stablessur la période à Lille et Lyon,croissantes à Strasbourg, légèrementdécroissantes à Bordeaux et plusnettement à Dunkerque, signe dans cedernier cas à la fois des pertescorrélatives de potentiel fiscal-entreprises dans les communesinitialement richement dotées maisaussi d'un certain rattrapage desautres communes. Les inégalités depotentiel fiscal réel sontsignificativement plus élevées que lesinégalités nominales.

Les effets redistributifs de la TPUstricto sensu

La réduction des inégalités, imputableaux effets redistributifsintercommunaux de la TPU estrelativement modeste dans troiscommunautés (Bordeaux, Lyon etStrasbourg) où la combinaison deseffets est péréquatrice. Dans deuxautres (Dunkerque et Lille), lestransferts entre la communauté et lescommunes associées à la TPU sontglobalement contre-péréquateurs.


Les effets péréquateurs résultentsurtout de la Dsc. La performancepéréquatrice de la Dsc est croissanteau fil du temps, sauf à Dunkerque. Laprise en compte des disparités decharges atténue l'effet péréquateur dela Dsc à Bordeaux, à Lyon, àDunkerque et inverse le signe de lacorrection à Lille et à Strasbourg.La rétrocession des taxes foncières etd'habitation est facteur de réductiondes inégalités nominales sauf à Lille.L'effet résulte du fait que la croissancedes bases foncières (y compris lefoncier bâti entreprises) et d'habitationa favorisé prioritairement lescommunes les moins riches enpotentiel fiscal. Il est, en moyennemodérément croissant au fil du temps.L'effet des charges transférées estpartout remarquablement faible,traduisant le fait que les communautésurbaines avaient pris d'emblée descompétences communautairesmassives dès avant le passage enTPU et n'en n'ont pas transféréessignificativement de nouvelles lors del'adoption de la fiscalité spécialisée.L'effet de la mutualisation de la taxeprofessionnelle sur la réduction desinégalités s'avère en définitive lefacteur discriminant essentiel de lasituation des cinq communautésurbaines, comme il est le déterminantprincipal de l'effet péréquateur net dela TPU. Dans quatre communautésurbaines sur cinq (Bordeaux, Lille,Lyon et Dunkerque), la mutualisationde la taxe professionnelle est contre-péréquatrice. Les communes les plusriches en potentiel fiscal par habitant,donc en bases sur les entreprises àl'origine de plus des trois quarts desinégalités intercommunales, ont connusoit une moindre croissance, soit unestagnation, soit une baisse des basesde taxe professionnelle depuis lepassage en TPU. Elles ont doncbénéficié de l'effet de garantie del'attribution de compensation et ont

finalement peu perdu, voire gagné entermes relatifs, par rapport à ce qu'eûtété leur situation si elles avaientconservé le régime antérieur de lafiscalité additionnelle. Par naturemême, l'effet de mutualisation desbases de taxe professionnelle estrelativement instable dans le temps.Son ampleur dépend de l'évolutionannuelle des bases d'imposition desentreprises depuis le passage en TPU,dynamique fortement dépendante de laconjoncture économique dans lesdifférents secteurs d'activité. Ainsi,l'effet communautaire, après l'adoptionde la Tpu contribue à réduire, enmoyenne, un peu plus de la moitié desinégalités à Dunkerque et Lyon, un peumoins à Strasbourg, à Lille et àBordeaux.

Les effets redistributifs combinésde la TPU et de servicescommunautaires

Si les inégalités entre usagers-contribuables localisés dans lesdifférentes communes membres de lacommunauté sont réduites par le jeudes finances de l'intercommunalité,c'est bien davantage par le jeu desservices communautaires et de leurfinancement que par celui des effetsredistributifs de la TPU sur les budgetscommunaux, qui reste d'ampleurlimitée.Le déséquilibre d'impact des deuxcomposantes ne doit pas conduire àsous-estimer l'apport de la TPU à laréduction des inégalités. Si lestransferts induits par la spécialisationde l'impôt corrigent peu les inégalitésde potentiel fiscal entre communesmembres stricto sensu, la TPU amplifiela contribution de l'effetcommunautaire à la convergence desratios « avantages/effort » consolidés.Une part notable de la progression del'impact péréquateur de l'effetcommunautaire provient du


remplacement de la fiscalitéadditionnelle par la fiscalitéspécialisée. La TPU agit ainsi via deuxcanaux sur la réduction des inégalités,modestement par le canal destransferts entre la communauté et lescommunes membres, mais fortement,voire très fortement selon lagéographie intracommunautaire de larichesse fiscale, par le canal dufinancement des servicescommunautaires.L'effet redistributif total del'intercommunalité est important dansles cinq communautés urbaines. Lesinégalités de ratios « avantage/effort »entre les usagers-contribuables desservices collectifs communaux etcommunautaires, selon la communeoù ils sont localisés, sontconsidérablement réduites par lacombinaison du dispositifcommunautaire et celui de la TPU.Dans l'optique nominale, le taux decorrection atteint en moyenne, aprèsadoption de la TPU, 42% à Bordeaux,48% à Strasbourg, 52% à Lyon, 40% àLille et 54% à Dunkerque. Le taux decorrection des inégalités réelles estlégèrement plus important. Il atteint enmoyenne, après passage en TPU,57% à Strasbourg, 56% à Dunkerque,57% à Lyon, mais seulement 49% àLille et 46% à Bordeaux.

Les effets péréquateurs entrecommunes de la combinaison de laTPU communautaire et desdotations de l'État aux communes

Ceux-ci doivent se mesurer sur lepérimètre le plus pertinent, à savoir leseffets de la TPu plus les dotations del'État et les mécanismes depéréquation horizontaux (Fonds desolidarité des communes de la régiond'Ile-de-France-Fskw et Fondsdépartemental de péréquation de lataxe professionnelle-Foptp), mais enl'absence des effets de redistribution

liés à l'usage des servicescommunautaires et à leur financement.On caractérise, successivement dansune optique « nominale » (donccompte non tenu des différentiels decharges) (graphique 1), puis dans uneoptique réelle (avec prise en comptedes charges) (graphique 2) :

1) les inégalités initiales depotentiel fiscal par habitantentre communes membresau sein de chaquecommunauté urbainechoisie,

2) les inégalités de potentielfiscal après effetintercommunal de la TPU, etpar habitant,

3) les inégalités de potentielfiscal après effet redistributifdes dotations nationales, etpar habitant,

4) les inégalités de potentielfiscal après effet péréquateurdes dotations nationales etde la TPU, et par habitant.

L'analyse en termes nominaux faitressortir :

1) Un contexte marqué par desinégalités initiales depotentiel fiscal par habitantrelativement faibles sauf àDunkerque.

2) La très faible contributiondes mécanismesintercommunaux de la TPU àla réduction des inégalités,voire son caractèrelocalement contre-péréquateur.

3) L'effet péréquateur bien plusconsidérable des dotationsde l'État qui contribuentpartout et de façonsignificative à la réductiondes inégalités de potentielfiscal.

4) Un effet consolidéglobalement péréquateur,sous l'influence des


dotations de l'État, mais quine s'additionne pas toujoursstrictement à l'effet Tpu avecun résultat consolidé soit pardéfaut (pertes en ligne), soitau contraire par excès(rendement d'échellecroissant).

L'analyse en termes réels (comptetenu des différentiels de charges entrecommunes) confirme pour l'essentiel lediagnostic précédent. Elle s'en séparenéanmoins sur les points suivants:

1) Les inégalités réelles depotentiel fiscal sontsignificativement plusélevées que les inégalitésnominales, ce qui signifieque certaines communescumulent à la fois unpotentiel fiscal faible et descharges élevées et d'autrescommunes des potentielsfiscaux élevés et descharges faibles.

2) L'ampleur des effetspéréquateurs de la Tpu esten général moindre quedans l'optique nominale,reflétant notamment la priseen compte limitée oudifférente des critères decharges dans la répartitiondes Dsc.

3) L'effet péréquateur desdotations de l'État est engénéral supérieur lorsqu'ils'applique à des inégalitésréelles plutôt qu'à desinégalités nominales, enraison du choix du législateuren matière de critères derépartition.

4) On retrouve moins de «pertes en ligne » dansl'analyse réelle de lapéréquation empilée Tpu +dotations de l'État que dansl'analyse nominale, mais ceci

ne doit pas cacher le fait quele taux de correction réelglobal est également plusfaible que le taux decorrection nominal.

La performance "allocative" desdispositifs de péréquation

Un second éclairage, jusqu'à présentnégligé, porte sur l'éventuel impact enretour, positif ou négatif, de lapéréquation sur la croissanceéconomique et résidentielle desterritoires, en d'autres termes laperformance « allocative » desdispositifs de péréquations.La réduction des déséquilibresterritoriaux entre, d'une part, lesservices collectifs offerts aux usagerset, d'autre part, l'effort fiscal imposéaux contribuables modifie lesavantages comparatifs descollectivités, notamment pour lesménages et les entreprises à larecherche d'une résidence ou d'uneimplantation. Un niveau plus élevé debiens et services publics et un tauxplus faible des impôts locaux nepeuvent qu'accroître, toutes choseségales par ailleurs, l'attractivité relativedu territoire par rapport aux territoiresconcurrents.Un « modèle empirique » d'interactiona été construit pour tenter de mesurercet « effet de retour » de lapéréquation sur la croissance descollectivités. Il comporte troiséquations, donc trois variablesendogènes. La première spécifie lesdéterminants de la croissancerésidentielle, la deuxième ceux de lacroissance économique, et latroisième, ceux de la croissance desdotations de péréquation. Chaqueéquation possède, comme argumentsexplicatifs, les deux autres variablesendogènes et en complément unesélection de variables exogènescaractéristiques des territoires étudiés


et supposées influencer lesperformances de croissance. Onnotera que ces variables exogènessont ici supposées pertinentes ; leurprésence ne résulte en rien d'unmodèle théorique explicite. Le «modèle d'interactions croissance —péréquation » se présente donc sousforme d'un système à trois équationssimultanées. Pour les équations decroissance résidentielle etéconomique, les variables exogènesde contrôle sont, d'une part, lavariation relative de pression fiscalelocale soit sur les résidences, soit surles activités et, d'autre part, lesdensités initiales à la fois de l'habitat etdes entreprises. L'introduction des tauxd'imposition vise à détecter unepossible concurrence fiscale entrecollectivités sur les marchés deslocalisations. Les densités initialescherchent à approximer les avantagescomparatifs des territoires via lesniveaux de développement atteints endébut de période.Outre les deux autres variablesendogènes, l'équation de croissancedes dotations de péréquation possèdecomme arguments, d'une part, leniveau initial par habitant des dotationsde péréquation et de compensation endébut de période et, d'autre part, troisindicateurs d'évolutionsociodémographique des collectivités(les principaux critères utilisés pourrépartir les dotations péréquatrices). Lacroissance résidentielle etéconomique, associée aux densitésinitiales, détermine le niveau dupotentiel fiscal. La comptabilisation desdotations compensatrices d'impôtslocaux supprimés ou réduits, en niveauinitial et en croissance, élargit lamesure des possibilités de mobilisationdes ressources (potentiel financier).Les taux de croissance des logementssociaux, du revenu et de la populationreproduisent les évolutions supposéesde charges des collectivités. Les

disparités de richesse financière,combinées aux différences de charges,génèrent des écarts de pouvoird'achat, partiellement corrigés par lapéréquation.Les données statistiques mobiliséesportent sur les communes de Francesur la période 1993 à 2005. Ledéveloppement résidentiel etéconomique des communes estmesuré par le taux annuel moyen decroissance, respectivement, des basesbrutes de taxe d'habitation et desbases nettes de taxe professionnelle(après ré-imputation aux communesconcernées des bases écrêtées auprofit des FDPTP, et de la base —salaires). L'utilisation d'une variablefiscale pour approximer ledéveloppement communal découle duconstat d'une forte corrélation entrel'évolution nationale des bases de taxeprofessionnelle et le produit intérieurbrut en valeur décalé de deux ans. Lesniveaux initiaux de développementsont également mesurés par desdonnées fiscales, en l'occurrence lesdensités par hectare des bases brutesde la taxe d'habitation et des basesnettes de la taxe professionnelle.Les dotations reçues de l'État sontréparties en dotations compensatrices(dotation forfaitaire, compensationsfiscales et dégrèvements TF et TH) eten dotationspéréquatrices (Dsucs, DSR, DI, FNP,FDPTP, FSRIF).Constitué d'un système de troiséquations simultanées, le modèled'interactions croissance-péréquationdoit être estimé par la méthode destriples moindres carrés. Deux sériesd'ajustement ont été réalisées, lapremière sur l'ensemble descommunes de métropole, la secondesur les communes membres del'échantillon des communautésurbaines étudiées.L'ajustement du modèle est réalisé toutd'abord sur l'ensemble des communes


de métropole puis ensuite par stratedémographique, puis enfin surl'échantillon des communautésurbaines retenues.

Les effets des croissancesrésidentielles et économiques

Un premier résultat, pleinementconforme aux observations, confirmel'impact de la situation initiale descommunes sur le rythme de leurdéveloppement. Plus la densitééconomique et résidentielle est forteau départ, moins le rythme dedéveloppement est élevé, un effetcependant plus net pour les activitéséconomiques que pour la croissancerésidentielle. Le développement descommunes s'accompagne ainsi sur lapériode d'une convergence desdensités plus importante pour lesactivités que pour les résidences.Un second résultat, moins trivial,concerne les effets croisés entrecroissance économique et croissancerésidentielle. Ces effets sont toujourstrès significatifs mais leur signe et leurampleur diffèrent selon que lacommune appartient ou non à unezone urbaine. Ainsi, la croissance desactivités économiques induit toujourscelle des bases résidentielles. Maisl'effet est plus fort dans les communesurbaines que dans les communesrurales.A contrario, l'effet de la croissance desbases résidentielles sur ledéveloppement des activitéséconomiques est très contrasté. Dansles communes rurales, la croissancerésidentielle favorise très nettement lessecteurs du commerce et des servicesde proximité. Mais dans les communesurbaines, l'effet s'inverse. Tout sepasse comme si la concentration despopulations et la proximité desrésidences induisaient unespécialisation communale et uneconcurrence dans l'usage du territoire

entre activités économiques etdéveloppement résidentiel.Le troisième résultat concernel'importance des effets de voisinageintercommunal dans l'explication de lacroissance résidentielle etéconomique. Les résultats en sontcependant particulièrement complexes,car ils croisent les effetsgéographiques de « débordement decroissance » (la croissance dans lacommune A influence t-elle lacroissance dans les communeslimitrophes ?) et les effets sectoriels(effet de la croissance résidentielle enA sur le secteur économique en B).D'une façon générale, pour le secteurrésidentiel, les effets de débordement« géographiques » sont toujourssignificatifs : la croissance résidentielledes communes limitrophes de Afavorise toujours la croissancerésidentielle de A. Mais pour le secteuréconomique, les effets sont contrastés: les effets de débordement descroissances économiques sontnégatifs entre communes ruraleslimitrophes, mais positifs en zoneurbaine. Enfin, les effets intersectorielsde voisinage ne sont significatifs quedans le cas de communes urbaines,suggérant des mécanismes de «spécialisation » dans l'usageéconomique ou résidentiel desterritoires. Ainsi, si la croissancerésidentielle des voisins urbains réduitla croissance résidentielle descommunes urbaines, la croissancerésidentielle des voisins urbains réduitégalement la croissance économiquedes communes urbaines.Enfin, quatrième résultat, la croissancedu taux cumulé, communal etintercommunal, de la taxe d'habitation(et de la Te respectivement) exerce uneffet positif sur le taux de croissancedes bases résidentielles (etéconomiques respectivement).


Les effets de retour de lapéréquation sur la croissanceéconomique et résidentielle descommunes

Il apparaît en premier lieu que lacroissance des transferts péréquateurssur la période 1993-2005 est surtoutliée au niveau initial de cespéréquations et à la dynamique destransferts compensateurs, mais trèspeu à la croissance des activités ou audéveloppement résidentiel. Qui plusest, plus la croissance économique estforte, plus les dotations de péréquationaugmentent, ce qui semble contraire àl'esprit même d'une péréquationcalculée en raison inverse du potentielfiscal. Ce paradoxe s'explique d'unepart par la relation négative entrecroissance et niveau des bases, etd'autre part par le fait que lapéréquation est définie en termes deréduction des disparités de niveau etnon des différentiels de croissance.En second lieu, l'impact de lapéréquation sur le développement desterritoires communaux apparaît ténu :1 point de croissance supplémentairedes dotations de péréquation diminuede 0,01 point le taux de croissance desbases de taxe d'habitation maisaugmente de 0,07 point celui desbases de taxe professionnelle.Cependant, la très faible significativitéstatistique de la relation suggèrel'absence d'impact, positif ou négatif,de la péréquation sur les performancesde croissance des communes.Autrement dit, le développement de lapéréquation n'apparaît pas directementà l'origine de la croissanceéconomique et résidentielle desterritoires.En tout état de cause, tout se passecomme si la péréquation engendraitdes effets redistributifs réels mais peud'effets allocatifs, n'affectant que trèsmarginalement les disparités de

croissance économique et résidentielledes communes.Ce résultat apparemment décevant nel'est peut-être pas autant que cela.Certes, l'espoir du double dividende »de la péréquation semble s'estompermais aussi celui du dilemmeéquité/efficacité. En effet, si lapéréquation ne semble guère stimulerla croissance dans les communesqu'elle favorise, elle ne semble pasdavantage pénaliser les autrescommunes, relativisant du même coupla portée des critiques des dispositifsde péréquation.

Résultats par stratesdémographiques des communes

Avant de conclure à la neutralitéallocative de la péréquation, le modèled'interactions croissance-péréquationdoit être estimé sur des sous-échantillons de communes. En effet,l'extrême morcellement de la carteadministrative est à l'origine d'unehétérogénéité considérable descaractéristiques socioéconomiques etfinancières des communes. Unclassement exogène en six stratesdémographiques a été retenu : moinsde 500 habitants, de 500 à 1000, de1000 à 3500, de 3500 à 10000, de10000 à 50000 et plus de 50000habitants.Les estimations par strate débouchenten effet sur une différenciation deseffets de croissance économique etrésidentielle d'une part, d'interactionscroissance-péréquation d'autre part.Les écarts ne sont pas aléatoires maisconditionnés par l'échelledémographique. Trois conclusions s'endégagent.D'abord, seules les petites communes(moins de 1000 habitants) sedistinguent quant à leur modèle dedéveloppement ; l'effet d'entraînementde la croissance résidentiellecommunale y est extrêmement fort,


alors que l'impact de la croissancerésidentielle des voisins (sur lacroissance résidentielle communale) yest nettement plus faible. Le modèlede développement des autres stratesde communes est, de ce point de vue,globalement indifférencié.Ce sont les croissances résidentielles(mais pas les croissanceséconomiques) à la fois dans lacommune et dans les communesvoisines qui semblent jouer le rôle demoteurs » de la croissance locale.Autrement dit, alors qu'en niveau, cesont les disparités de base de TP quiexpliquent l'essentiel des disparitésintercommunales de pouvoir d'achat,c'est la croissance des basesde TH, donc le développementdémographique, qui exercerait l'effetd'entraînement intra-communal maisaussi intercommunal le plus fort.La distinction rural/urbain s'imposedans le cas de l'échantillon completdes communes de métropole mais pasdans une analyse par strate, lescommunes rurales se concentrantdans les deux premières strates.Au total, dans les micro-communesrurales, la péréquation semble exercerune influence favorable sur lacroissance économique. En revanche,dans les autres communes, lapéréquation n'exerce apparemmentpas d'effet allocatif, positif ou négatif,sur le développement territorial, à lafois économique et résidentiel. Si, pourdes avantages comparatifs delocalisation donnés, la péréquation neparaît pas stimuler la croissance, laréduction des inégalités de pouvoird'achat ne semble pas non pluspénaliser le développement descommunes. La correction des

déséquilibres entre services rendus eteffort fiscal, réalisée dans uneperspective d'équité fiscale, n'auraitdonc pas d'impact contre-incitatif sur laperformance des territoirescommunaux.

Résultats sur l'échantillon decommunautés urbaines

L'ajustement du modèle d'interactionscroissance-péréquation sur quatre descommunautés urbaines étudiéesdébouche sur des résultats à la foismoins marqués et plus variables. Enoutre, le nombre relativement limité decommunes par groupement affaiblit laqualité statistique des estimations. Lesdifférences d'intensité des interactionsde croissance reflètent les spécificitésdu développement territorial,économique et résidentiel, desagglomérations. Les communesmembres de la communauté urbainede Lyon se caractérisent par unecomplémentarité relativement forte,croissance économique et résidentiellese renforçant mutuellement ; celle-ciest nettement plus faible à Strasbourg,où l'effet d'entraînement de l'habitatdomine. À Lille comme à Bordeaux, lesdéveloppements résidentiel etéconomique sont substituables et noncomplémentaires. Les impacts desdensités initiales sur les croissancesultérieures des bases sont égalementmoins marqués et variables d'unecommunauté à l'autre. La péréquationfavoriserait la croissance économiquedes communes membres de lacommunauté urbaine de Strasbourgmais non des autres espaces intra-métropolitains étudiés.


Taxe professionnelle : les modalités de compensation proposées le 10avril par l'EtatCourrier des maires.fr, semaine du 05/06/2009

Les négociations entre l'Etat et les représentants des collectivités locales ontenfin commencé sur les modalités de compensation de la suppression de 80%des bases de taxe professionnelle (TP), annoncée par le chef de l'Etat le 5février 2009.

Le groupe de travail consacré à la TP et issu de la Conférence nationale desexécutifs s'est réuni à Bercy, le 10 avril 2009, en présence des représentants desministères de l'Economie et de l'Intérieur et des trois grandes associations d'éluslocaux (AMF, ARF et ADF). Un second groupe de travail se retrouveraprochainement avec les représentants des entreprises. Cette réunion sera suivie degroupes de travail techniques qui examineront les remarques et questions soulevéesce jour. Une deuxième réunion de l'atelier sera programmée dans la dernièrequinzaine du mois de mai.Le gouvernement entend achever la réforme de la TP, commencée en 1999, avec lasuppression de la part salaire. La suppression, annoncée par Nicolas Sarkozy, desbases de TP reposant sur les investissements productifs (soit 80% des bases de TP)vise, selon l'Etat, à ne plus pénaliser les investissements et à rendre pluscompétitives les entreprises françaises.Sur un produit net de taxe professionnelle de 28,3 milliards d'euros, la suppressionde 80% des bases engendre un manque à gagner de 22.2 milliards d'euros pour lescollectivités locales. Une somme que le gouvernement entend compenser à l'europrès.Ajoutons que les parts de TP intégrées dans la DGF (part salaire), lescompensations et la péréquation feront l'objet d'arbitrages ultérieurs. Outre lacompensation à l'euro près, le gouvernement approuve les principes d'autonomiefinancière, du lien entre entreprises et territoire et de la liaison des taux entreprises etménages. Les questions restent, en revanche, ouvertes quant à la spécialisation desimpôts et leur lien avec les compétences exercées par les collectivités.

Quatre pistes de compensation de la taxe professionnelle1) Le transfert de ressources fiscales déjà existantes ; leur attribution àcertains niveaux de collectivités reste à déterminer

- la cotisation minimale à la valeur ajoutée actuellement perçue par l'Etat (unrendement de 6.4 milliards d'euros est attendu après la réforme de la TP -de 2.4 milliards actuellement)

- la totalité de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (soit unsurplus de recettes de 2.8 milliards d'euros)

- la taxe sur les surfaces commerciales (0,6 milliard d'euros)- la totalité des droits de mutation (soit un surplus de 0,3 milliard d'euros)- et, éventuellement, la totalité de la taxe intérieure sur les produits pétroliers

(3 à 4 milliards d'euros attendus)

2) L'augmentation d'impôts locaux existants ou potentiels- la part foncière de la taxe professionnelle


- les impôts concernant les grands groupes français publics ouanciennement publics, par exemple EDF. La taxe sur les pylônes pourraitnotamment aussi être accrue.

3) La contribution budgétaire- L'Etat peut accroître le montant des concours financiers versés aux

collectivités, mais dans la limite du respect du ratio d'autonomie fiscale.Soit 7 à 8 milliards d'euros, selon l'actualisation des chiffres sur lesconcours de 2008

4) La redistribution des quatre vieilles- La part foncière de la TP, les taxes sur le foncier bâti et le foncier non bâti,

ainsi que la taxe d'habitation pourraient être redistribuées entre les niveauxde collectivités, afin d'être spécialisées.

Le calendrierLes calendriers des entreprises et des collectivités seraient dissociés.

- Un avant-projet de loi serait présenté en mai ou en juin pour une inscriptiondans le projet de loi de finances pour 2010.

- En 2010, une part des investissements productifs des bases de TP seraitsupprimée (le gouvernement ne précisant actuellement pas quel serait lepourcentage). Le manque à gagner serait compensé par l'Etat auxcollectivités par des dégrèvements.

- En 2011, serait mise en oeuvre la refonte des recettes fiscaleséconomiques des collectivités. Le nouveau bouquet de recettes, complétéde la part foncière de la TP, serait effectif et compenserait l'intégralité despertes de recettes nettes des collectivités (les fameux 22.2 milliardsd'euros). La part restante des bases de TP reposant encore sur lesinvestissements productifs resterait attribuée à l'Etat. Charge à lui ensuitede les supprimer ou non.


Taxe professionnelle : Le gouvernement privilégie trois pistes deremplacementTaxer la valeur ajoutée et le foncier des entreprises semblent être lespropositions les plus crédiblesPar Marion CabellicLa Gazette, 23 février 2009

Les spéculations vont bon train depuis l'annonce, le 5 février par le président de laRépublique, de la suppression de 80 % des bases de la taxe professionnelle (TP),celles reposant sur les immobilisations. Face à des collectivités inquiètes de ladisparition de la TP, qui constitue 44% de leurs recettes fiscales directes, le Premierministre a réaffirmé, le 16 février, que «leurs ressources ne diminueront pas du faitde la réforme». La suppression de la TP serait donc compensée. Une ressourceéquivalente à 22 milliards d'euros doit être trouvée pour les collectivités. Maislaquelle?

Elargir l'assiette foncière. «Les pistes sont nombreuses pour remplacer cet impôtinique, injuste, improductif, voire contre-productif», a indiqué Eric Woerth, ministre duBudget et des Comptes publics, le 15 février. Et d'en détailler trois : « garder unimpôt foncier d'entreprise », «créer une taxe carbone» (1), «taxer la valeur ajoutéedes entreprises ». Considérant qu'« il n'est pas question de réformer la fiscalité localesans une concertation approfondie avec les élus locaux », le Premier ministre arépondu positivement aux présidents des associations des maires de France (AMF),des départements (ADF) et des régions (ARF), qui avaient demandé une réunionurgente de la Conférence nationale des exécutifs. Celle-ci devrait avoir lieu mi-mars,quelques jours donc après la remise du rapport du comité «Balladur ».


Or il semblerait que la piste privilégiée de réforme de la TP, selon le comité «Balladur», repose à la fois sur un élargissement de l'assiette foncière des entreprises et surune taxation de la valeur ajoutée. Cette proposition se rapproche de celle avancéepar les trois principales associations d'élus.«Nous prônons la création d'une redevance territoriale d'activité pour les communeset groupements, explique Philippe Laurent, président de la commission des financesde l'AMF et maire (SE) de Sceaux. Elle serait calculée en fonction de la superficieoccupée par l'activité sur le territoire et des effectifs de l'entreprise. Celles assujettiesseraient supérieures en nombre à celles concernées par la TP. Cette redevanceserait en effet due par toute activité, quelle qu'en soit la nature : biens et services,administration, éducation, santé, [ ...], etc. Une telle assiette aurait l'avantage, pour lesecteur communal, d'être relativement stable, contrairement à la valeur ajoutée.»Dans ce schéma, les départements percevraient, en remplacement de la TP, unepart de la contribution sociale généralisée, et les régions, un impôt économiquefondé sur la valeur ajoutée des entreprises.

Un enjeu primordial. La solution de la valeur ajoutée est également retenue parl'Assemblée des communautés de France (ADCF). Pour les intercommunalités, la TPreprésente 94 % de leurs recettes fiscales directes. L'enjeu d'une ressource deremplacement est, dès lors, primordial pour elles. Charles-Eric Lemaignen, vice-président de 1'ADCF et président de la communauté d'agglomération Orléans Val-de-Loire, propose d'adjoindre à une taxe foncière sur les propriétés bâtiesentreprises (regroupant l'actuelle TFPB et la part foncier de la TP), un impôt assis surla valeur ajoutée (2). «Ce serait un impôt économiquement juste, car il ne serait paspénalisant pour les facteurs de production [capital et travail] et refléterait la richessed'un territoire. Néanmoins, un fonds national de péréquation serait nécessaire, afinde pallier les déséquilibres dus à la localisation de la valeur ajoutée.»


Les pistes de réforme de la commission « Fouquet » refont donc partiellementsurface (lire ci-contre). L'urgence d'une réforme de la TP, qui fait consensus parmiles collectivités et une volonté politique sans doute plus forte viendront-elles à boutdes blocages de 2004?


Suppression de la TP : les groupes politiques du Sénat divergent sur lessolutionsPar Raphaël RichardLagazettedescommunes.com, Le 11/06/2009

Lors d’une question orale sans débat au Sénat le 10 juin, le secrétaire d’Etat chargéde l’Industrie Luc Chatel a indiqué que «quel que soit le rythme de suppression desinvestissements productifs de l'assiette de la taxe professionnelle, le Gouvernementtient à ce que les collectivités voient leurs ressources financières mises en place dès2011. L'État jouerait alors le rôle de chambre de compensation.»«L'objectif est de mettre en place des taxes locales sectorielles qui bénéficient auxcollectivités et qui permettent d'éviter les effets d'aubaines. Les travaux sont encours, les hypothèses ne sont pas figées, toutes sont à l'étude», a-t-il ajouté.Il a également rappelé aux sénateurs les différentes pistes examinées actuellement : transfert de ressources fiscales alimentant aujourd'hui le budget de l'État ; utilisation de dotations budgétaires ; augmentation ou création de taxes locales ; transfert de ressources fiscales d'État comme la taxe sur les conventions

d'assurance ou la taxe intérieure sur les produits pétroliers.L’auteure de la question, la communiste Marie-France Beaufils, a répondu à LucChatel qu’elle était «nettement moins optimiste que (lui) sur l'augmentation desinvestissements des entreprises lorsqu'elles ne payeront plus de taxeprofessionnelle. Dans les 20 dernières années, aucun allègement d'impôt n'a montréd'efficacité en ce domaine.»«La transformation de l'activité économique par sa financiarisation a étécatastrophique : c'est pourquoi nous avons proposé de taxer les actifs financiers pouraméliorer les budgets de l'État et des collectivités et dissuader les entreprisesd'effectuer des placements hasardeux», a-t-elle poursuivi.

La suppression d’une partie de la taxe professionnelle s’inscrit dans le cadre de laréforme des collectivités, mais ne devrait pas faire partie du projet de loi prévu à cesujet et examiné à l’automne par le Parlement. Cette question devrait être abordéedans le cadre de la loi de finances 2010.A l'occasion de ce débat, chaque groupe politique a pu exprimer son point de vue surle sujet. Voici ci-après des extraits des interventions.

UMP«Les collectivités locales pourraient être satisfaites en disposant d'un impôtéconomique dont elles pourraient faire varier le taux, et d'un impôt sur la valeurajoutée dont le taux serait fixé nationalement mais dont la répartition préserverait lelien avec le territoire», a indiqué Charles Guené.«Cette réforme suppose également le transfert aux communes et aux communautésde communes des parts départementale et régionale du produit des impôts locauxpesant sur les ménages, et leur remplacement par des impôts nationaux au profit desdépartements et des régions. Ceux-ci craignent que les impôts ainsi transférés nesoient aussi volatiles que les précédents ; il en irait différemment s'ils bénéficiaientd'une part de grands impôts nationaux stables et dynamiques comme la CSG ou


l'impôt sur le revenu.»

Jean-Pierre Fourcade quant à lui «ne croit pas qu'on puisse expliquer auxentreprises françaises qu'on supprime la taxe professionnelle et qu'on rétablit lacotisation minimale sur la valeur ajoutée avec les bases de l'ancienne taxeprofessionnelle. Je ne suis donc pas favorable à cette fameuse théorie du tauxminimal de taxation de la valeur ajoutée».«Ma proposition est donc la spécialisation. Aux collectivités de base que sont lescommunes et leurs intercommunalités iraient trois éléments : la taxe sur le foncierdes entreprises installées sur leur territoire, qui est localisable et maintient un lienavec la collectivité ; le milliard de la cotisation nationale de péréquation que prélèvel'État ; les recettes sur les professions libérales et les agents commerciaux. «Commeles 10 milliards que cela représente ne suffiraient pas, il faut y ajouter d'autresrecettes en reversant intégralement la taxe d'habitation et la taxe foncière, mais avecdes valeurs locatives actualisées, donc plus justes que celles qui datent des années1970.»

Socialiste«Il faut maintenir un lien fiscal entre l'activité économique et les collectivitésterritoriales, dès lors qu'il n'y a plus ni abus ni contentieux. Il faut supprimerl'imposition sur les investissements mais maintenir une imposition assise sur lavaleur ajoutée, conformément à ce que préconise le rapport Fouquet. Il faut maintenirle niveau actuel des ressources des collectivités territoriales, maintenir et renforcerleur autonomie fiscale, ne pas transférer de fiscalité d'État, supprimer l'interpositionentre l'État, les collectivités territoriales et les entreprises dans le paiement de la TPen supprimant les dégrèvements et compensations», préconise Yves Krattinger.«Pour atteindre ces objectifs, je propose de découpler l'assiette actuelle de la taxeprofessionnelle en deux impositions distinctes D'une part, un impôt assis sur lesvaleurs locatives foncières des propriétés bâties des entreprises, celles qui sontcomprises actuellement dans l'assiette de la TP. Des minorations seraient prévuespour l'industrie afin qu'elle profite pleinement de la réforme.«D'autre part, un impôt assis sur la valeur ajoutée à un taux fixé par les collectivitésentre un plancher et un plafond. Le taux de la cotisation minimale de taxeprofessionnelle payée par les entreprises dont le chiffre d'affaires est supérieur à 7,6millions est aujourd'hui de 1,5 %. Ce seuil serait ramené à un million parce qu'il estimportant que le maximum d'entreprises contribuent.»Et le sénateur de la Haute-Saône de compléter : «En ce qui concerne le partage decette fiscalité, l'imposition sur les valeurs locatives foncières irait aux communes etaux intercommunalités - toutes les impositions foncières pourraient aller au bloccommunal, à l'exception de la part départementale des taxes foncières - etl'imposition sur la valeur ajoutée irait aux régions et aux départements.«Les communes et les intercommunalités pourraient fixer le taux de l'imposition surles valeurs foncières. Elles n'auraient pas de recette assise sur la valeur ajoutée,mais le foncier assure une recette dynamique parce qu'il y aura toujours desconstructions. Le plafonnement global à 3 % pourrait être maintenu avec unreversement en cas de dépassement.»

Union centriste«Une agence de notation a fort justement observé que les substitutions envisagéescomporteraient des dotations budgétaires et le transfert de recettes fiscales qui


seraient moins dynamiques que la taxe professionnelle et dont les collectivités nepourraient guère modifier ni la base ni le taux, ce qui réduirait considérablement leurmarge de manœuvre fiscale.«Ainsi, les taxes modifiables ne représenteraient plus que 24 % des recettes defonctionnement des régions, contre 38 % aujourd'hui. Pour les départements, onpasserait de 34 % à 19 %. L'agence de notation en déduit que la disparition de lataxe professionnelle pourrait affecter la solvabilité des collectivités territoriales», asouligné Claude Biwer.

Communiste et républicain«Plutôt que d'attaquer la taxe professionnelle, nous ferions bien de réfléchir à sonévolution. Devons-nous, comme semble nous y inviter le président de la République,procéder à l'exclusion définitive des investissements de l'assiette de la taxe, laréduisant à une simple taxe foncière sur les activités économiques ? Faut-ilpromouvoir, pour compenser la mesure, une taxe carbone, indirecte, qui seraessentiellement supportée par le consommateur final, sans lien clairement établiavec le territoire ?«Ou ne vaut-il pas mieux réfléchir à l'évolution de l'assiette de la taxe, à l'importanceet à la pertinence de ses correctifs, et trouver les voies et moyens d'une réformepermettant d'assurer aux collectivités locales les moyens financiers de leur action etde rétablir, entre les entreprises contribuables, un traitement équitable au regard del'impôt ?», s’interroge Marie-France Beaufils.«L'intégration de la richesse financière dans les bases d'imposition rétablirait l'équitéface à l'impôt, pour les entreprises, et serait bénéfique à notre économie. Lescollectivités y gagneraient en visibilité sur leurs ressources.»

Pour Gérard Le Cam, «La réforme de la taxe professionnelle doit renforcer l'égalitéde traitement entre les entreprises : on est loin du compte. Il faut également renforcerla péréquation. On pourrait y parvenir grâce à la taxation des produits financiers, quisont localisables dans le bilan des entreprises. «Comme l'Association des maires deFrance, nous sommes très attachés au lien entre taxe professionnelle et territoire.Cette taxe est l'instrument privilégié de la coopération intercommunale, mais elle nesaurait être dédiée à tel ou tel échelon. Nous rejetons l'idée que la taxeprofessionnelle puisse disparaître des ressources des départements au motif de leurcompétence sociale.» ,

RDSE«Au-delà des difficultés structurelles que provoquerait cette réforme, on peut sedemander s'il est raisonnable de s'attaquer à ce chantier dans le contexte de criseéconomique que nous traversons, estime Jean-Michel Baylet. Loin de simplifier, lasuppression de la taxe professionnelle risque de priver (les collectivités) de margesde manœuvre à un moment où elles ont besoin de latitude pour remplir leursmissions.»


POUR UNE REFORME DU SYSTEME FISCAL LOCALRapport pour une mise en oeuvre opérationnellede l’avis du Conseiléconomique et social

Les trois présidents de l’AMF, de l’ADF, de l’ARF ont estimé l’an dernier qu’il fallaittirer les leçons du passé et ne plus attendre de l’Etat qu’il lance une réformed’envergure de notre système fiscal local, dont chacun s’accorde à dire qu’il estdevenu obsolète et doit être repensé.C’est avec cette même conviction et en parfaite connaissance de cause du défi àrelever qu’ils ont pris l’initiative, sans précédent, de se saisir de ce dossier etd’apporter leur propre contribution à une réflexion qui s’impose et dont ils espèrentqu’elle sera prise en compte par les pouvoirs publics.A partir des principes qui leur sont communs et d’orientations partagées, ils ontdécidé d’avancer en s’appuyant au préalable sur une expertise incontestable, celledu Conseil économique et social.C’est sur la base de son rapport et de l’avis adopté le 13 décembre 2006, dont ilsapprécient la rigueur de l’analyse et dont ils partagent la philosophie générale, qu’ilssont aujourd’hui en mesure de présenter un document :

- qui souligne les raisons objectives et structurelles qui rendent nécessaireet urgente une réforme globale de notre système fiscal local,

- qui fixe les conditions qu’il convient de réunir pour entreprendre et réussircette réforme,

- qui expose parmi toutes les orientations possibles celles qui leurparaissent devoir être privilégiées,

- qui propose, pour enclencher le processus d’une réforme concertée entrel’Etat et les collectivités territoriales, la création d’un acte symboliquementet politiquement fondateur.

I UNE REFORME D’ENSEMBLE A LA FOIS NECESSAIRE ET URGENTE

L’ETAT DES LIEUX

Le volume des budgets locaux représente, en réalisations 2005, 177,3 milliardsd’euros, dont :

- 111,5 milliards d’euros pour les communes et leurs groupements à fiscalitépropre,

- 54,3 milliards d’euros pour les départements,- 19,5 milliards d’euros pour les régions.

14 novembre2007


A titre de comparaison, le budget général de l’Etat représente 270 milliards d’euros.En 2005, la structure des seules recettes réelles de fonctionnement est la suivante :(en milliards d’euros) communes et

groupementsdépartements régions total

Recettes defonctionnement

90,2 47,6 15,8 153,6

dont fiscalité directe 36,3 16,9 4 57,2(40,2 %) (35,5 %) (25,3 %) (37,2 %)

dont fiscalité indirecte 8,8 7,5 1,5 17,8(9,8 %) (15,8 %) (9,5 %) (11,6 %)

dont fiscalité transférée - 5,4 0,4 5,8(TIPP-TSCA) (11,3 %) (2,5 %) (3,8 %)

dont dotations et 28,3 14,6 8,6 51,5compensations Etat (31,4 %) (30,7 %) (54,5 %) (33,5 %)

autres 16,8 3,2 1,3 21,3(18,6 %) (6,7 %) (8,2 %) (13,9 %)

Sources : Observatoire des finances locales

LES INCONVENIENTS DU SYSTEME ACTUEL

Dans sa configuration actuelle, notre système fiscal local cumule les inconvénientsde reposer sur des bases anciennes et sur le fait que l’Etat s’est érigé comme lepremier contributeur de la fiscalité locale de France (13 milliards d’euros dedégrèvements et compensations financés par le budget de l’Etat, qui prend ainsi à sacharge 40 % de la taxe professionnelle et près de 30 % de la taxe foncière sur lespropriétés bâties et de la taxe d’habitation), comme le montre le tableau ci-après.

2006(en milliards

d’euros)

Compensationsexonérations36

Dégrèvementslégislatifs (1) TOTAL

Part descompensations

de l’Etat dans lesTH 1,189 2,918 4,107 29,4 %TP 1,804 8,877 10,681 40,0 %TFB + TFNB 0,869 0,563 1,432 7,7 %TOTAL 3,862 12,358 16,220 26,9 %Source : Observatoire des finances locales

Ces 16 milliards d’euros en 2006 correspondent à des décisions législatives de

36 La distinction entre compensations d’exonérations et dégrèvements législatifs est importante, dans la mesureoù l’impact sur le budget des collectivités locales n’est pas négligeable. L’exonération se traduit par unesuppression de la base d’imposition (diminution d’assiette fiscale pour la collectivité, moindre dynamisme de laressource et moindre effet de levier fiscal). En revanche, le dégrèvement législatif ne fait pas subir à lacollectivité locale de perte de produit fiscal. En effet, le montant de l’assiette reste inchangé, l’Etat prenant à sacharge la part de l’assiette subissant le dégrèvement avec le taux voté par la collectivité locale.


dégrèvements et d’exonération de fiscalité directe locale, prises par l’Etat. Cemontant ne comprend pas la compensation relative à la suppression de la partsalaires de la taxe professionnelle et les autres compensations, qui ont été intégréesen 2004 dans la dotation globale de fonctionnement (vignette, suppression de la partdépartementale et régionale de droits de mutations à titre onéreux) dont la prise encompte accentuerait encore le poids financier de l’Etat dans la fiscalité locale.Fondée essentiellement sur la volonté de contenir, voire de réduire la pression fiscalesur certaines catégories de contribuables (qu’il s’agisse des ménages ou desentreprises) en empruntant la voie des dégrèvements, des exonérations, le refus demettre en oeuvre la révision générale des valeurs locatives, jusqu’à la suppressiond’une partie des impôts locaux, l’intervention constante de l’Etat a dénaturé lesystème fiscal local, entraînant une série de conséquences aujourd’hui parfaitementidentifiées :

- il est devenu de plus en plus complexe et de moins en moins lisible pour lecitoyen, voire pour les élus eux-mêmes,

- son caractère inéquitable n’a pas été véritablement corrigé, et a même étéparfois aggravé. A titre d’exemple, le calcul de la cotisation des taxeslocales (taxes foncières et taxe professionnelle) payée par le contribuableest établi sur la valeur locative cadastrale, actualisée chaque année en loide finances, mais dont les valeurs datent de 1961 et 1970. Depuis lors, lesimmeubles ont subi des modifications qui sont rarement prises en comptedans ces valeurs locatives, provoquant des inégalités manifestes entre lescontribuables,

- l’autonomie fiscale des collectivités territoriales a régressé,- les contribuables, les collectivités territoriales et l’Etat ont été entraînés

dans une spirale, déresponsabilisante pour les élus locaux,- la charge que s’est imposé l’Etat, qui représente près du tiers de la fiscalité

locale votée, pèse de plus en plus sur son budget, participe de son déficit,et l’incite à en remettre en cause l’évolution et le montant.

Même si elle a garanti un niveau significatif de ressources fiscales pour lescollectivités territoriales, l’intervention de l’Etat a produit un système « à bout desouffle » qui ne survit que par elle, en transférant insidieusement la charge fiscalelocale sur le contribuable national.A défaut d’être réformé en profondeur à brève échéance, notre système fiscal localverra ses inconvénients s’aggraver et risque de progressivement disparaître en tantque tel.Sauver la fiscalité directe locale, reconquérir et affirmer davantage une autonomiefiscale conforme à la décentralisation constitue un enjeu politique majeur pour lescitoyens, pour les autorités locales et pour l’Etat lui-même. On ne peut trouver desréponses qu’en rompant avec une démarche sectorielle et corrective. La réforme estpossible et faisable pour autant que certaines conditions, qui sont autant depréalables, soient réunies.

II LES CONDITIONS D’UNE REFORME

La lecture du rapport du CES a permis aux trois associations de préciser lespréalables nécessaires à la réforme :

1) ASSURER AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES DES RESSOURCES AU


MOINS EQUIVALENTES

L’objectif de cette réforme est qu’elle permette aux collectivités territoriales d’assurerpleinement leurs compétences et de supporter les charges qui leur incombent ou quel’Etat leur impose.Une réforme d’ensemble de notre système fiscal local ne saurait être envisagée parles collectivités territoriales dès lors qu’elle risquerait d’avoir pour effet direct ouindirect -et a fortiori pour butde réduire les ressources globales dont elles disposentaujourd’hui, ou même de contenir leur évolution.

Cette condition doit être remplie, non seulement globalement, mais par niveau decollectivités territoriales.Elle suppose en conséquence que l’Etat ne tire pas prétexte d’une plus grandeautonomie fiscale pour freiner l’évolution de ses concours financiers.Dans la mesure où l’Etat, au nom d’une plus grande autonomie fiscale, ne devraitplus intervenir dans le financement des dégrèvements, il pourrait laisser le soin auxcollectivités territoriales de prélever la somme correspondante, pour leur garantir unniveau équivalent de ressources, en diminuant d’autant ses propres prélèvements.

2) RESTAURER L’AUTONOMIE FISCALE

Une réforme d’ensemble ne peut prendre tout son sens que si elle s’inscritrésolument dans le cadre d’une autonomie financière, préservée et garantie,s’appuyant sur une autonomie fiscale restaurée durablement. Les trois associationsconsidèrent qu’il n’y a pas lieu à cet égard d’opposer la seconde à la première.Par autonomie fiscale, il convient d’entendre, au-delà de la possibilité d’agir sur lestaux, la capacité des collectivités locales d’influencer la dynamique des assiettes.L’argument quelquefois invoqué par certains, selon lequel un système fondé sur unepart encore plus importante de concours financiers de l’Etat serait en définitivepréférable à de mauvais impôts, a longtemps pu justifier l’absence de réforme fiscale,alors que celle-ci est aujourd’hui indispensable. Par ailleurs, la permanence desconcours financiers n’est jamais assurée, comme la remise en cause du contrat desolidarité et de croissance vient de le confirmer, et leur évolution aléatoire crée unrisque de dépendance.La reconquête de l’autonomie fiscale paraît seule conforme à la logique d’uneorganisation décentralisée de la République et à l’esprit même de la décentralisation.Elle correspond à la volonté partagée par les élus de pleinement exercer leurresponsabilité, y compris fiscale, qu’ils revendiquent et entendent assumer devantleurs concitoyens. Elle repose sur une conviction forte, celle de la nécessité civiquede rétablir et de renforcer un lien fiscal qui a été trop distendu entre les collectivitésterritoriales, les entreprises et les ménages.Elle constitue un gage d’efficacité et de dynamisme, corollaire nécessaire d’uneautonomie de gestion clairement revendiquée.

La reconquête de l’autonomie fiscale, quelles qu’en soient les formes, leschangements qu’elle introduit dans le système fiscal local, ainsi que les nouveauxrapports qu’elle induit entre les collectivités territoriales, ne sauraient pourtants’opérer, toutes choses égales par ailleurs, qu’à prélèvement fiscal global constant(Etat et collectivités locales, direct et indirect).


3) REFORMER A PRELEVEMENT FISCAL GLOBAL CONSTANT

Cette condition est déterminante pour la crédibilité et l’acceptation par tous lesacteurs du système fiscal local, et principalement les citoyens, d’une réforme qui nepeut ignorer les contraintes inhérentes au contexte européen et international et vadans le sens d’une stabilisation, voire d’une réduction, des prélèvements obligatoires(qui atteignent 44,2 % du PIB, dont 5,7 % de PIB pour les administrations publiqueslocales).

En % de PIB 2005 2006 2007Etat 16,2% 15,0% 14,6%ODAC (1) 0,9% 0,9% 1,0%APUL (2) 5,6% 5,7% 5,7%ASSO (3) 21,1% 22,2% 22,2%Union européenne 0,3% 0,3% 0,3%Total 44,1% 44,1% 43,8%(1) organismes divers d’administration centrale(2) administrations publiques locales(3) administrations de sécurité sociale

Elle suppose, d’une part, que toute création d’un impôt local nouveau qui pourraitêtre envisagée afin de moderniser tout ou partie du système fiscal local -c’est-àdirel’asseoir sur des bases nouvelles- s’accompagne à due concurrence de lasuppression d’un impôt existant.

Elle suppose, d’autre part, que toute affectation aux collectivités territoriales d’unprélèvement additionnel sur un impôt d’Etat (ou du partage d’un impôt d’Etat) soitassortie :d’un encadrement souple des taux d’imposition votés par les assemblées localesconcernées,et d’une stabilité de la pression fiscale totale.Cette condition est d’autant plus réalisable que le budget de l’Etat, allégé de 13milliards d’euros de dépenses, serait en mesure de diminuer parallèlement sesrecettes d’un même montant.

4) ORGANISER ET MAITRISER LES TRANSFERTS ENTRE LESCOLLECTIVITES TERRITORIALES ET ENTRE LES CONTRIBUABLES

Les tentatives de réformes envisagées dans le passé ont le plus souvent échoué (ex: révision générale des valeurs locatives, impôt départemental sur le revenu) à causedes transferts de charges qu’elles auraient occasionnés.Inévitables, ces transferts ne devraient pas fournir de prétexte pour conserver lestatu-quo dont il faut sortir et repousser les modernisations nécessaires.Dans la mesure où ces transferts risquent d’être encore plus significatifs dans uneréforme d’ensemble, celle-ci doit impérativement être assortie de dispositifs delissage bien identifiés et expliqués, et surtout être exactement adaptée dans la durée


à l’ampleur des transferts prévisionnels et constatés.Par ailleurs, la redéfinition de l’assiette des différents impôts locaux et laredistribution fiscale entre les différents niveaux de collectivités territoriales et, plusgénéralement, l’élargissement du pouvoir fiscal des autorités locales en termes debase ou de taux devraient être conçus et organisés avec le souci de maintenir larépartition actuelle de la charge fiscale entre les activités économiques et lesménages. En tout état de cause, si cette répartition ne pouvait être strictementrespectée, les ménages ne devraient pas voir leur charge relative augmenter.

5) ASSURER UNE PLUS FORTE PEREQUATION

Désormais inscrit dans la Constitution pour assurer l’égalité entre les collectivitésterritoriales, le principe de péréquation peut et doit trouver une traduction plus fortedans la réforme préconisée par les trois associations.Dans la mesure où toutes les collectivités n’ont pas la même capacité à mobiliserl’impôt et donc à exercer leur autonomie fiscale, il importe de renforcer lapéréquation, aujourd’hui notoirement insuffisante : à titre d’exemple, les enveloppesconsacrées à la péréquation dans la seule DGF ne représentent que 15,5 % (6milliards d’euros sur 40).Du fait de son caractère global, la réforme doit être à même d’ouvrir des marges demanoeuvre nouvelles permettant de dégager les moyens d’alimenter cettepéréquation. Celle-ci peut prendre la forme :d’une péréquation horizontale (entre collectivités locales),et d’une péréquation verticale, notamment pour les collectivités les plus petites, afinde reconnaître le fait rural et d’accompagner la politique d’aménagement du territoire.

Les trois associations souhaitent qu’une concertation puisse s’engager rapidementavec le gouvernement sur les orientations, les objectifs, le contenu et la méthodepermettant de déboucher sur une réforme d’ensemble du système fiscal local,prenant en compte ces cinq conditions.C’est dans cette perspective qu’ils proposent les orientations qui leur paraissentpouvoir être raisonnablement retenues.

III LES ORIENTATIONS D’UNE REFORME D’ENSEMBLE

Le rapport adopté par le Conseil économique et social et la nouvelle donne qu’ilenvisage permettent, en respectant les grands équilibres des finances publiques, defonder une stratégie de réforme du système fiscal local.Le schéma-cible qu’il propose permet de réduire progressivement l’intervention del’Etat, à travers la suppression de la prise en charge des dégrèvements. Laredistribution des impôts locaux qu’il opère entre les différents niveaux decollectivités territoriales va dans le sens d’une spécialisation accrue, qui rend l’impôtlocal plus lisible pour les citoyens. Il est de nature à favoriser une plus granderesponsabilité des autorités locales.Ce schéma offre en outre l’avantage :

- d’ouvrir de réelles perspectives pour les régions et les départements,- d’asseoir leur fiscalité sur des impôts d’Etat,- et d’explorer les voies et les moyens de parvenir à une meilleure


péréquation.Il a reçu un accueil globalement favorable de l’AMF, de l’ADF et de l’ARF, ce qui lesconduit à préciser les orientations qu’elles entendent promouvoir pour parvenir à uneréforme d’ensemble du système fiscal local.Celles-ci souhaitent aller plus loin, dans le sens d’une plus grande autonomie fiscale.

1) METTRE EN PLACE LES INSTRUMENTS D’UNE REELLE AUTONOMIEFISCALE

En proposant la réduction progressive et, à terme, la suppression des dégrèvementsqui ont constamment ou presque progressé, au point de représenter aujourd’hui prèsde 13 milliards d’euros, ce qui fait de l’Etat le premier contribuable du système fiscallocal, le schéma du Conseil économique et social accomplit un grand pas dans lesens de la reconquête de la responsabilité fiscale.Pour autant, et sans doute pour ménager les transitions, le « recyclage » qu’il opèredu montant des compensations liées aux dégrèvements (12,9 milliards d’euros),transformées pour partie en dotations globales de l’Etat, aboutit paradoxalement àaugmenter la part des dotations de l’Etat (+ 7,6 milliards d’euros) et à réduire enconséquence la part des ressources propres des collectivités locales.Les trois associations souhaitent que la suppression des dégrèvements donne lieu à:

- un transfert de ressources fiscales pouvant prendre la forme de la créationd’un impôt local nouveau,

- la possibilité d’opérer un prélèvement additionnel à un impôt d’Etat,- un transfert de tout ou partie du produit d’un impôt national.

Le plus sûr moyen de reconquérir l’autonomie fiscale réside à leurs yeux dans lamise à disposition d’impôts à assiette évolutive et au rendement dynamique ; qu’ellerésulte de la création d’un impôt nouveau, de l’attribution d’un impôt additionnel oud’une modernisation de l’assiette.A cet égard, l’affectation aux régions d’un impôt sur les bénéfices des entreprisesou/et d’un impôt sur le revenu, et l’affectation aux départements du produit d’unetaxe additionnelle assise comme la CSG, sont de loin préférables à la mise en placed’une taxe additionnelle à la TIPP et a fortiori au rétablissement d’un impôt surl’automobile.La modification qui pourrait être envisagée au niveau de la taxe professionnelle dontseraient seuls attributaires la région et le niveau communal et intercommunal peutconstituer une piste à explorer. Ceci n’exclut pas de rechercher une assiette pluslarge sur l’ensemble des activités, de nature à limiter les risques de délocalisation.Dans le même esprit, elles considèrent que la scission de la taxe foncière sur lespropriétés bâties (entre l’immobilier industriel et l’immobilier habitat) pourrait êtreretenue selon des modalités à définir.Elles rappellent la nécessité de lier la nature de l’impôt aux compétences exercéespar chaque niveau de collectivités.Au delà de ces changements dans la nature et la distribution ou la redistribution desimpôts entre collectivités, qui participent à la constitution d’un « panier d’impôts » etdonc à la spécialisation de l’impôt, les trois associations sont particulièrementattachées à ce que leurs membres disposent d’un véritable pouvoir fiscal.A ce titre, elles estiment que les collectivités doivent se voir reconnaître la possibilitéde participer, au moins pour partie, à la détermination de l’assiette, à sa nécessaire


adaptation et actualisation, ce qui suppose au niveau local de s’appuyer sur lacommission communale des impôts directs.Si elles reconnaissent que le fait de disposer d’une batterie d’impôts à assiettemodernisée est primordial en termes d’autonomie fiscale et si elles considèrent que,pour éviter une éventuelle dérive concurrentielle et le risque d’un creusement desinégalités fiscales territoriales, un encadrement de l’évolution des impôts se justifie,les collectivités locales souhaitent disposer d’une marge de manoeuvre significative.

2) VEILLER A L’ADEQUATION DES IMPOTS AVEC LES COMPETENCES DESCOLLECTIVITES ET LES POUVOIRS DES ELUS

Une nouvelle répartition des impôts existants entre les différents niveaux decollectivités territoriales, ainsi que l’affectation éventuelle à ces collectivités denouveaux impôts, doivent être en cohérence avec les compétences principales et lesvocations de chaque niveau.Celle qui est prévue ou envisagée par le rapport du Conseil économique et socialpour les régions et les départements répond pour partie à cette exigence, dans lamesure où les premières sont en charge du développement économique et del’emploi, les seconds parce qu’il y a une corrélation étroite entre l’affectation d’unetaxe assise comme la CSG et leur compétence d’action sociale dont les dépensesreprésentent 65 % de leurs budgets de fonctionnement.A contrario, il ne paraît pas pertinent d’attribuer à la région une taxe additionnelle à laTIPP, dans la mesure où elle est compétente pour les transports ferroviaires ets’investit dans l’environnement.Il serait par contre parfaitement cohérent avec les responsabilités et la vocation descommunes et des régions dans l’environnement et le développement durablequ’elles puissent s’appuyer sur une fiscalité écologique.Les trois associations rappellent également la nécessité de maintenir un lien fiscalentre l’activité économique et le couple communes-intercommunalité.

3) INTRODUIRE LE REVENU DANS L’ASSIETTE DES IMPOTS LOCAUX

Une première tentative de créer un impôt départemental sur le revenu a échoué. Laseconde concerne actuellement la taxe d’habitation, avec l’objectif de limiter voire desupprimer la contribution acquittée par certains contribuables à faibles revenus. Aupoint que l’on peut dire qu’il existe aujourd’hui, de fait, deux types de taxed’habitation, l’une fondée sur les valeurs locatives et l’autre sur le revenu (en fonctionde leurs revenus, la moitié des contribuables ne paie plus ou ne paie quepartiellement cet impôt).Dans son schéma, le Conseil économique et social propose non seulement d’asseoirla taxe d’habitation sur le revenu, mais il envisage aussi la possibilité de créer, auprofit des régions, une taxe additionnelle à l’IRPP.Les associations d’élus partagent l’idée selon laquelle la prise en compte du revenuest nécessaire si l’on veut fonder véritablement l’impôt local sur la capacitécontributive des assujettis.Elles n’ignorent pas, qu’au niveau communal et intercommunal, la dispersion desrevenus, leur disparité et aussi la faiblesse de l’assiette constituée par les revenusnotamment dans les petites communes, peuvent poser problème et doivent être prisen compte et souhaitent qu’un tel impôt ne soit pas proportionnel (à conditiontoutefois que les inégalités de produits puissent être corrigées par une accentuation


de la péréquation).

4) METTRE A PROFIT LA REFORME POUR INTRODUIRE UNE FISCALITEECOLOGIQUE LOCALE

Une réforme de cette ampleur doit intégrer les nécessités du développement durable,afin d’inciter à des comportements plus vertueux, et prendre en compte lesconséquences du réchauffement climatique.Une fiscalité écologique locale adaptée, avec des objectifs affichés lisibles, doit êtreprogressivement mise en place.

5) ADOSSER LA PEREQUATION AUX CONCOURS FINANCIERS

Les associations d’élus sont réservées sur la formule proposée par le rapport duConseil économique et social de créer un impôt (sur les télécommunications) à l’effetd’alimenter un fonds national de péréquation.Elles estiment que la péréquation doit rester principalement adossée aux concoursfinanciers de l’Etat et principalement sur la DGF, dont la progression globale et lesmodalités de répartition pourraient être adaptées à cet effet.


IV FONDER LA REFORME SUR L’INSTAURATION DE NOUVEAUX RAPPORTSETAT / COLLECTIVITES TERRITORIALES

Visant principalement à reconquérir et à garantir l’autonomie fiscale, à assurer unemeilleure lisibilité pour le citoyen, et une plus grande responsabilité des décideurslocaux, la réforme d’ensemble du système fiscal local ne concerne pas que lescitoyens et les élus locaux. Elle concerne aussi l’Etat et requiert son implication.Elle ne peut prospérer que si l’Etat parvient à se départir d’une culture de défiancevis à vis des collectivités territoriales et affirme sa volonté de favoriser leur autonomiefiscale.Cette volonté devrait se manifester par un acte politique et symbolique fort etfondateur : l’adoption d’une loi organique sur les finances locales, assortie le caséchéant d’une modification de la Constitution, afin de :

- définir précisément les ressources propres des collectivités locales et lesconditions de leur préservation,

- conférer à l’autonomie fiscale une assise plus solide et plus durable,- refonder les instances de gouvernance des finances publiques,- permettre aux collectivités de saisir le juge constitutionnel.

1) DEFINIR PRECISEMENT LES RESSOURCES PROPRES ET LES CONDITIONSDE LEUR PRESERVATIONAfin de garantir aux collectivités un réel pouvoir de décision sur l’assiette ou/et sur letaux de leurs impôts, et pour ne pas recourir à des fractions de fiscalité d’Etataffectées aux collectivités et artificiellement considérées comme contribuant àl’autonomie financière, il conviendrait de modifier le 1er alinéa de l’article L0 1114-2du CGCT (issu de l’article 3 de la loi organique du 29 juillet 2004) ainsi rédigéactuellement : « Au sens de l’article 72-2 de la Constitution, les ressources propresdes collectivités territoriales sont constituées du produit des impositions de toutesnatures dont la loi les autorise à fixer l’assiette, le taux ou le tarif, ou dont elledétermine, par collectivité, le taux ou une part locale d’assiette, des redevances pourservices rendus, des produits du domaine, des participations d’urbanisme, desproduits financiers et des dons et legs ».La nouvelle rédaction serait la suivante : « Au sens de l’article 72-2 de laConstitution, les ressources propres des collectivités territoriales sont constituées duproduit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l’assiette, letaux ou le tarif, des redevances pour services rendus, des produits du domaine, desparticipations d’urbanisme, des produits financiers et des dons et legs ».Cette définition permettrait d’abord de revenir sur celle prise en application de l’article72-2 de la Constitution révisée mais qui, en introduisant la notion d’impôt « de toutesnatures » dans la détermination du ratio d’autonomie financière, a abouti à uneimpossibilité de faire respecter l’autonomie fiscale. La loi organique du 29 juillet 2004relative à l’autonomie financière des collectivités territoriales dispose, en effet, que «les ressources propres des collectivités territoriales sont constituées notamment duproduit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l’assiette, letaux, ou le tarifLa rédaction réductrice initiale n’a répondu qu’à l’objectif de financer les transferts decompétences du RMI ou de l’acte II de la décentralisation (loi du 13 août 2004) parl’affectation, en loi de finances, d’une fraction de TIPP ou de TSCA auxdépartements et aux régions, sans réel pouvoir de modulation du taux (seules les


régions peuvent moduler les taux de TIPP, pendant 3 ans, et de manière trèsencadrée) ou de détermination de l’assiette. Elle ne correspond donc ni àl’autonomie fiscale des collectivités locales ni à la responsabilisation des exécutifslocaux devant les contribuables. Elle a enfin contribué à obscurcir davantage lesrelations financières entre l’Etat et les collectivités locales, sans donner à cesdernières le pouvoir d’appréciation sur les moyens de financer les politiquespubliques dont elles ont la charge.

2) CONFERER A L’AUTONOMIE FISCALE UNE ASSISE PLUS SOLIDE ET PLUSDURABLE

La loi organique devrait fixer les principes devant présider à la répartition de laressource fiscale nationale globale, et des impôts entre les différents niveaux decollectivités publiques (Etat, régions, départements, communes).Ce faisant, la loi organique assurerait une plus grande stabilité des ressources descollectivités locales et éviterait qu’une simple loi ordinaire supprime tout ou partied’un impôt attribué aux collectivités locales en le remplaçant par une « dotationfiscale ».

3) REFONDER LES INSTANCES DE GOUVERNANCE DES FINANCESPUBLIQUES

Bien au-delà de la consultation formelle au sein de l’actuelle Conférence nationaledes finances publiques, la loi organique pourrait « institutionnaliser » la Conférencenationale des exécutifs récemment mise en place.Ceci permettrait d’organiser sur des bases juridiques fortes la nécessaireconcertation qui doit présider aux relations financières entre l’Etat et les collectivitéslocales pour mettre en oeuvre les principes d’autonomie fiscale et s’accorder sur lesmodalités régulières de son application.

4) PERMETTRE AUX COLLECTIVITES DE SAISIR LE JUGE CONSTITUTIONNEL

Afin de garantir le respect de ces principes, les trois associations d’élus proposentune réforme de l’alinéa 2 de l’article 61 de la Constitution qui permettrait auxcollectivités, et selon des modalités à préciser, de saisir le juge constitutionnel, quipourrait alors se prononcer sur l’atteinte aux principes de libre administration,d’autonomie financière et fiscale et de péréquation.

Il peut être constaté que le Conseil constitutionnel s’est réservé le droit desanctionner toute mesure législative qui ne respecterait pas l’autonomie financière : àl’occasion de sa décision du 29 juillet 2004, il a émis une réserve d’interprétation surla mise en oeuvre de la garantie d’autonomie financière, en précisant que l’obligationd’information du Parlement sur la part et les modalités de calcul des ressourcespropres de chaque collectivité locale doit s’entendre « sans préjudice de lapossibilité, pour le Conseil constitutionnel de censurer le cas échéant les acteslégislatifs ayant pour effet de porter atteinte au caractère déterminant de la part desressources propres d’une catégorie de collectivités territoriales ».


ANNEXE

LA REPARTITION ACTUELLE DES PRINCIPALES RECETTES PAR NIVEAU DECOLLECTIVITES TERRITORIALES

(en milliards d’euros) total communesEPCI

départements

régions

taxe d’habitation 13,2 9,0 4,2 0,0taxe foncière sur le bâti 17,6 11,2 5,0 1,4taxe foncière sur le non bâti 0,9 0,9 0,0 0,0taxe professionnelle 25,2 15,3 7,4 2,5sous-total fiscalité directe 56,9 36,4 16,6 3,9versement transport 5,2 5,2 0,0 0,0taxe sur les ordures 4,3 4,3 0,0 0,0taxe sur l’électricité 1,4 0,9 0,5 0,0droit de mutation 8,7 2,0 6,7 0,0cartes grises 1,6 0,0 0,0 1,6taxe d’apprentissage 0,6 0,0 0,0 0,6taxe sur conventions 2,6 0,0 2,6 0,0attribution CNSA (1) 1,9 0,0 1,9 0,0taxe intérieure/produits 7,3 0,0 4,9 2,4sous-total fiscalité indirecte 33,6 12,4 16,6 4,6dotations Etat 39,0 21,3 10,9 6,8total recettes 129,5 70,1 44,1 15,3

LA REPARTITION ACTUELLE DES IMPOTS PAR CATEGORIE DEimpôts total ménages entreprise autres Etattaxe d’habitation 13,2 10 ,4 0,0 0,0 2,8taxe foncière sur le bâti 17,6 12,0 5,1 0,0 0,5taxe foncière sur le non bâti 0,9 0,2 0,7 0,0 0,1taxe professionnelle 25,2 0,0 15,7 0,0 9,5sous-total fiscalité directe 56,9 22,6 21,5 0,0 12,9versement transport 5,2 0,0 4,6 0,6 0,0taxe sur les ordures ménagères 4,3 3,4 0,9 0,0 0,0taxe sur l’électricité 1,4 1,0 0,4 0,0 0,0droit de mutation 8,7 4,4 4,3 0,0 0,0cartes grises 1,6 1,2 0,4 0,0 0,0taxe d’apprentissage 0,6 0,0 0,6 0,0 0,0sous-total impôts traditionnels 21,8 10,0 11,2 0,6 0,0taxe sur les conventions 2,6 2,0 0,6 0,0 0,0attribution CNSA (1) 1,9 1,9 0,0 0,0 0,0taxe intérieure sur les produitspétroliers

7,3 4,7 2,6 0,0 0,0

sous-total impôts récents 11,8 8,6 3,2 0,0 0,0total fiscalité 90,5 41,2 35,9 0,6 12,9DGF + DGD formation 39,0 0,0 0,0 0,0 39,0total ressources 129,5 41,2 35,9 0,6 51,9Source : rapport du CES « fiscalité et finances publiques locales : « à la recherched’une nouvelle donne »


(1) Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie


Quelles pistes de réforme pour la fiscalité locale ?Par Thomas Brand, Département des Affaires économiques etfinancièresCentre d’analyse stratégique, La note de veille, Janvier 2009, n° 121

Installée le 22 octobre dernier, la Commission pour la réforme des collectivitéslocales, présidée par M. Édouard Balladur, a la tâche « de simplifier lesstructures, de clarifier les compétences et de maîtriser les dépenses locales ».D’un point de vue théorique, deux orientations pourraient se dessiner, sous lacontrainte d’un volume constant des ressources des collectivités locales etd’un même partage entre ménages et entreprises. La première viserait, pourgagner en lisibilité, à supprimer ou réduire les financements de l’État, maisdevrait s’accompagner, pour compenser les inégalités territoriales, d’unepéréquation renforcée. La seconde insisterait sur la spécialisation des basesd’imposition locale, à condition de rénover certains impôts locaux etd’accepter un nouveau partage des impôts d’État.

Avec sa myriade de taux, ses stratifications et ses compensations issues decompromis historiques, la fiscalité locale est devenue aujourd’hui un domainesouvent réservé aux techniciens, alors que le consentement à l’impôt est unecaractéristique essentielle de la démocratie1. Dans cette perspective, le citoyen, entant que contribuable, doit en effet payer l’impôt dont il bénéficie en tantqu’administré et dont il peut sanctionner les excès en tant qu’électeur, ce quisuppose qu’il puisse associer le plus clairement possible l’impôt, le service qu’ilfinance et l’élu qui l’a voté.La réforme de la fiscalité locale pourrait y contribuer si elle aboutissait à un systèmefiscal plus lisible et garantissant la responsabilité des décideurs locaux. D’un point devue théorique, la réforme pourrait donc impliquer la suppression ou la réduction du «financement fiscal » en provenance de l’État, puisque le contribuable national sesubstitue aujourd’hui au contribuable local, parfois jusqu’à 50 % des recettes. Elle setraduirait également par une spécialisation des impôts, où chaque niveau decollectivité taxerait une base différente. Cette évolution obligerait néanmoins àrepenser conjointement les mécanismes de péréquation, dont certains sont assuréspar le financement fiscal de l’État, et à redéfinir des impôts locaux aux rendementsplus sûrs.

La part de l’État dans la fiscalité locale est parfois source d’inefficiences, maisla suppression de ce financement affecterait la réduction des inégalitésterritoriales

La part importante de l’État dans le financement des collectivités territoriales faitdébat. L’État peut apparaître comme le premier contribuable local, provoquant unedilution de la responsabilité des acteurs. Néanmoins, la suppression de ce «financement fiscal », toutes choses égales par ailleurs, aurait des conséquencesnégatives sur la dynamique de réduction des inégalités entre territoires.

L’État premier contribuable local « de fait »


Le financement local, soit près de 135 milliards d’euros en 2006, repose sur quatregrandes familles de recettes (hors emprunt et recettes d’investissement) :

- les impôts directs locaux37 pour 46 milliards d’euros, auxquels s’ajoutent 18milliards d’impôts indirects locaux38 ;

- un partage d’impôts nationaux (la taxe intérieure sur les produits pétrolierset la taxe sur les conventions d’assurance), réalisé à la suite de la secondevague de décentralisation, d’un montant de 7 milliards d’euros ;

- les compensations des exonérations et dégrèvements législatifs prises encharge par l’État, visant à alléger les impôts directs locaux (16 milliardsd’euros) ;

- les dotations de l’État39 représentant plus de 48 milliards d’euros, dont 38milliards au titre de la dotation globale de fonctionnement, et comportantun mécanisme de péréquation.

L’État, outre son financement par des dotations, se substitue au contribuable localpour deux raisons essentielles :

- le dégrèvement, qui réduit ce que doit le redevable de l’impôt (tel leplafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée).Les bases imposables ne sont pour autant pas modifiées, et la collectivitéest donc assurée de percevoir le produit fiscal par application du taux votéaux bases imposables ;

- l’exonération, qui est décidée soit par le législateur (la compensation estfaite par l’État), soit par les collectivités territoriales (elle est alorsentièrement à leur charge). Dans ce cas, les bases exonérées sontdéduites des bases imposables.

37 Dont 15 milliards pour la seule taxe professionnelle, 18 milliards pour la taxe foncière sur les propriétés bâties,10 milliards pour la taxe d’habitation, et moins d’un milliard pour la taxe foncière sur les propriétés non bâties(en ôtant les compensations des exonérations et dégrèvements législatifs, voir ci-après).38 Notamment la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (près de 5 milliards), les droits de mutation (plus de 7milliards) et les cartes grises (près de 2 milliards).39 Hors fiscalité transférée et compensations des exonérations et dégrèvements législatifs.


La part des quatre taxes directes locales prises en charge par l’État augmentenettement de 1997 à 2003 puis diminue de près de 9 points entre 2003 et 2004. Maiscette chute brutale a une origine comptable. La part salariale de la taxeprofessionnelle (dont la disparition, décidée dans la loi de finances de 1999, estcompensée par l’État) a été incluse, à partir de 2004, dans la dotation globale defonctionnement (DGF) et n’est donc plus considérée comme une ressource fiscaleprise en charge par l’État.


Au contraire, si l’on considère la compensation de la part salariale de la taxeprofessionnelle comme une recette fiscale compensée, la croissance de la part del’État dans la fiscalité locale est bien un phénomène continu sur l’ensemble de lapériode 1982-2006. Elle a en effet triplé pour la taxe d’habitation et quintuplé pour lataxe professionnelle.Cette tendance s’accélère à partir de la fin des années 1990, puisque seule la partdes taxes foncières prise en charge par l’État a peu augmenté et demeure auxalentours de 7 % en 2006. Elle traduit le fait que les réformes de la fiscalité localesont passées essentiellement par des exonérations et des dégrèvements. Lesréformes des bases n’ont pas abouti : rejet du projet de création d’une assiette à lavaleur ajoutée en 1985 ; refus d’incorporer dans les rôles la révision des valeurslocatives à trois reprises au cours des années 1990 ; rejet du projet de la créationd’une taxe départementale sur le revenu en 1991 ; abandon de la création d’uneassiette mixte valeur ajoutée - valeur foncière en 2005.Or, d’un point de vue théorique, la compensation des exonérations et dégrèvementsen provenance de l’État semble constituer un facteur de dilution de la responsabilitédes acteurs. Les collectivités territoriales votent des dépenses dont le financementn’est pas totalement assumé par leurs ressortissants. Les effets négatifs desprélèvements sur l’activité ne sont alors pas complètement pris en considération. Parailleurs, le principe d’équivalence, selon lequel l’impôt local est une contrepartie desbiens et services produits par la collectivité territoriale, perd de sa cohérence. C’estpourtant l’un des outils majeurs de consentement à l’impôt, et donc de la démocratielocale. C’est pourquoi l’hypothèse de suppression de la compensation fiscale doitêtre envisagée, à condition de trouver de nouvelles ressources pour ne pas modifierles recettes globales des collectivités.

Une suppression de la compensation freinerait la réduction des inégalités territorialeset obligerait à repenser simultanément les mécanismes péréquateurs

Une étude sur les indicateurs de performance de la péréquation entre collectivitéslocales5 (Cf. encadré ci-après) a fait apparaître que les effets péréquateurs dans lescommunes ont diminué (ableau 1), pour passer d’une réduction des inégalités depouvoir d’achat de - 39,1 % à - 36,9 % entre 2000 et 2006. Les dotationscompensatrices permettaient en 2000 de corriger 25,9 % des inégalités communales,soit les deux tiers de la réduction totale, le tiers restant étant assuré par les dotationsexplicitement péréquatrices, contenues dans la dotation globale de fonctionnement.Alors que les dotations explicitement péréquatrices ont permis de réduire lesinégalités de 2,5 points supplémentaires sur la période (de - 13,2 % à - 15,8 % entre2000 et 2006), les dotations compensatrices n’assurent plus qu’une diminution de 21,1 % des inégalités en 2006 (soit 57 % de la correction totale). Il en résulte que lamontée en charge des dotations explicitement péréquatrices n’a pas permis decompenser la baisse de la réduction des inégalités par les dotations compensatricesau niveau communal.

Tableau 1. Évolution des effets péréquateurs (2000-2006)Communes Départements Régions2000 2006 2000 2006 2000 2006

Dotationscompensatrices -25,9 -21,1 -37,5 -42,2 -23,6 -39,6péréquatrices -13,2 -15,8 -8,3 -5,6 -6,0 -5,6


Total -39,1 -36,9 -45,8 -47,8 -29,6 -45,2Souce : Gilbert G. et Guengan A. rt

Dans les départements et les régions, la plus grande réduction des inégalités entre2000 et 2006 (de près de 2 et 15 points respectivement) tient uniquement àl’augmentation de la contribution des dotations compensatrices (+ 4,5 et + 16 pointsrespectivement), puisque les dotations péréquatrices assurent de moins en moins lalutte contre les inégalités territoriales (- 2,5 et -0,5 respectivement).L’attention portée à la dynamique de réduction des inégalités est d’autant plusimportante que la révision constitutionnelle de 2003 modifie l’article 72-2 de laConstitution en précisant que « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés àfavoriser l'égalité entre les collectivités territoriales ».Le dispositif actuel, pour éclaté et complexe qu’il soit, a au moins la vertu de réduiresignificativement les inégalités.

Tableau 2. Intensité et volumes de la péréquation communaleIndice d'intensité de

lapéréquation

Part de la dotationdans

le total des transfertsDotations :compensatrices 0,23 0,19 83,0 77,8péréquatrices 0,48 0,43 17,0 22,2Total 0,27 0,24 100,0 100,0

Source : Gilbert G. et Guengant A.

Cependant, l’effet de réduction des inégalités territoriales relève plus aujourd’huid’instruments à faible intensité péréquatrice. En effet, les dotations compensatricesexhibent une intensité de lutte contre les inégalités deux fois moindre que lesdotations péréquatrices. Elles représentent en revanche des volumes financiers aumoins cinq fois plus importants en 2000, même si ce rapport diminue selon leschiffres de 2006.Il apparaît donc nécessaire d’envisager de nouveaux mécanismes de réduction desinégalités :soit en approfondissant la mutualisation des bases de la taxe professionnelle, laconcentration des établissements productifs étant responsable au premier chef desinégalités territoriales, puisque 5 % des communes bénéficient de près de 80 % desbases ;

- soit en renforçant les dotations intrinsèquement les plus péréquatrices,comme la dotation de solidarité urbaine (DSU) ;

- soit en refondant totalement la péréquation par un « Fonds national depéréquation » se substituant pratiquement à l’ensemble des dispositifséclatés actuellement. Ce fonds pourrait être alimenté par les mêmessources, la cotisation minimale de taxe professionnelle ainsi qu’unefraction des dotations actuelles de l’État (qui participent du principe depéréquation au sein de la DGF)6. Cela suppose, au préalable, de parvenirà un accord explicite des parties prenantes sur les objectifs, engarantissant notamment la pérennité des financements.

Méthodologie - Indicateurs de performance de la péréquation entre collectivités


localesDans le cadre d’une étude pour le Commissariat général du Plan7, les professeursGuy Gilbert et Alain Guengant ont développé une méthodologie qui permet demesurer le taux de correction des inégalités de ressources des collectivités locales,corrigées en fonction de leurs charges.On définit au préalable le pouvoir d’achat des collectivités locales comme le potentielfiscal, qui correspond au produit des quatre taxes directes par habitant qu’obtiendraitla collectivité si elle votait les taux moyens nationaux à la place de ses propres taux,corrigé des charges. Ces charges sont évaluées non pas directement comme lepotentiel fiscal mais indirectement à partir de critères démographiques, sociaux,économiques et géographiques. Le pouvoir d’achat permet de tenir compte desdifférences de coût et de composition des groupes d’usagers d’une collectivité àl’autre. Le pouvoir d’achat financier correspond au potentiel fiscal complété desdotations compensatrices et péréquatrices.

Une spécialisation de l’impôt local semble souhaitable, à condition de trouverdes impôts appropriés

L’inefficience du système actuel appelle un encadrement plus strict des taux ou unecertaine spécialisation des bases

L’empilement des taux sur une même base fiscale est la source de nombreusesinefficiences qui peut notamment expliquer l’accroissement des dépenses descollectivités locales. Comme différents échelons exploitent une même base fiscale,aucune collectivité territoriale n’internalise sa réduction que pourrait cependantentraîner une hausse des taux. Ce phénomène de « passager clandestin » estd’autant plus aigu que la collectivité territoriale est petite et que l’empilement descollectivités territoriales est important, ce qui est le cas dans notre pays, qui prendainsi un risque de surcharge fiscale. Cette superposition concerne plus précisémentla taxe d’habitation (aux communes et départements), les taxes foncières et la taxeprofessionnelle (aux communes, départements et régions).

Dans le graphique ci-après, la France se trouve actuellement dans le quart nord-est(partie AOB) avec un empilement et un encadrement assez souple des taux. Pourlimiter des effets pervers, deux directions sont envisageables :

- soit est maintenu l’empilement avec un encadrement plus strict des taux(quart nord-ouest, partie AOC), qui pourrait cependant aller à l’encontre del’esprit de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 et de la loiorganique du 29 juillet 2004 qui apportent des garanties d’autonomiefinancière aux collectivités territoriales sous la forme d’un ratio deressources propres ;

- soit est décidée une certaine spécialisation, où les taux peuvent resterrelativement libres (quart sud-est, partie DOB), chaque collectivitéterritoriale disposant d’une base différente.


Une réforme pourrait viser à accroître les rendements des impôts locaux et minimiserles compensations

La réforme de la fiscalité locale rend nécessaire l’élaboration d’impôts appropriés, i.e.dotés d’une base fiscale en rapport avec l’échelon de la collectivité et réactive auximpulsions provenant de celle-ci. En outre, de tels impôts doivent respecter latendance au désenchevêtrement de compétences.L’instauration d’une CSG locale, à côté d’une CSG nationale, est parfois avancée,par exemple dans la « Nouvelle donne ». La CSG recueille en effet un assez bonconsentement dans la mesure où son affectation paraît claire. Dans une telleperspective, cette part locale pourrait revenir à l’échelon qui concentre son action surle domaine social (aujourd’hui le département). Cela nécessite au préalable uneinstance de dialogue et de concertation ainsi qu’un processus d’arbitrage entre lesreprésentants des collectivités territoriales et ceux des organismes sociaux, au seinpar exemple de la Conférence nationale des finances publiques, afin d’éviter leseffets pervers d’un empilement des taux décrits précédemment.Par ailleurs, il semble difficile d’introduire au niveau local la base de l’impôt sur lerevenu, compte tenu de son étroitesse. Cette base, déformée et morcelée, nepossède pas les propriétés appropriées. C’est pourquoi certains experts insistent surla mise en place d’une base plus large.Dans un contexte de concurrence fiscale, la réforme de la taxe professionnelle resteun enjeu important. Il faut cependant constater qu’une certaine restriction desmarges de manoeuvre sur le taux de la taxe professionnelle réduirait le problème dela délocalisation. La généralisation de la taxe professionnelle unique, qui consiste enune mutualisation des bases au niveau intercommunal, permettrait à un ensemble decommunes de bénéficier des richesses produites et limiterait les disparités. Dans lamesure où le domaine d’action des politiques publiques de soutien à la compétitivitécorrespond au niveau régional ou à de nouvelles entités urbaines, il pourrait êtreenvisagé de créer un nouvel impôt sur les entreprises assis sur la valeur ajoutéeaffectée à cet échelon. L’une des conditions de sa création consisterait à limiter lataxe professionnelle pour éviter la surcharge fiscale des entreprises. Ce nouvel impôtpourrait aussi prendre la forme d’une quote-part forfaitaire de la TVA nationale, dontle rendement est particulièrement élevé.La réforme des taxes foncières, qui faciliterait l’ajustement des valeurs locatives,s’avère enfin une piste intéressante car elle ne nécessite pas une refonte globale dusystème de financement local. L’imposition des taxes foncières présente en effetplusieurs avantages : leur assiette est aisément localisable ; elles demeurent, en


France, les impôts locaux pour lesquels l’intervention de l’État est la plus faible (lesrégimes d’exonération sont de portée limitée). La justification économique estincontestable si les taxes foncières sont assises sur la valeur vénale des biensimmobiliers. La théorie de la capitalisation fiscale considère que ce type decapitalisation incorpore, en principe, dans les valeurs de marché, la valeur actuelledes services présents et futurs rendus par les services collectifs locaux attachés aubien. En outre, la taxation foncière des propriétés non bâties ne perturbe pas leschoix économiques : elle ne fait que modifier le partage de la rente foncière entre lacollectivité territoriale et le propriétaire.La plupart des pays d’Europe et les États-Unis sont allés dans cette voie. Dans cepays, la property tax est assise sur une base plus large que les immobilisationsfoncières strico sensu et se rapproche d’un impôt général sur l’actif net desentreprises. Cela explique en partie la différence de produit qui est en France de 1 %du PIB contre 2,5 % aux États-Unis. Cette imposition plus importante du foncier seheurte chez nous à la difficile actualisation des bases locatives, qui restent endécalage avec la valeur réelle des biens immobiliers.

Un scénario théorique permettrait un système plus lisible et plus efficient, sansremettre en cause les grandes masses de prélèvements entre catégories decollectivités et entre ménages et entreprises

L’instauration d’impôts appropriés modifierait sensiblement la structure desressources des collectivités territoriales. Il est possible d’en chiffrer les ajouts et lessuppressions, en conservant l’hypothèse de volumes constants à la fois pour lesressources des collectivités prises dans leur ensemble, et par catégorie.

Ce scénario impliquerait les évolutions suivantes :- une nouvelle fiscalité, sous forme de CSG locale et d’impôt sur les entreprises assis


sur la valeur ajoutée, clairement identifiée par le contribuable local de manière àassurer la responsabilisation des acteurs, devrait alors représenter 16 milliardsd’euros. Le nouvel impôt sur les entreprises pourrait avoir un produit du même ordreque la baisse de la taxe professionnelle (5 milliards), de manière à ne pas modifier larépartition du poids de la fiscalité portant sur les ménages et les entreprises (pourrester dans une hypothèse simple). Si ce nouvel impôt sur les entreprises permet demoindres distorsions économiques, il pourrait en outre progressivement s’étendre, àmesure que la base de la taxe professionnelle serait réduite. Le supplément deproduit de CSG nécessaire, de 11 milliards d’euros, obligerait aussi à relever le tauxd’un point environ selon les chiffres 2006.- la fiscalité locale non prise en charge par l’État resterait la même, sauf pour la taxeprofessionnelle, laquelle passerait de 15 milliards à 10 milliards d’euros, soit unproduit de près de 60 milliards d’euros, dont 40 milliards pour la fiscalité directelocale ;- les compensations et dégrèvements législatifs, assurés normalement par l’État,seraient supprimés ;- les dotations de l’État augmenteraient brutalement une dernière fois (à la manièredu passage entre 2003 et 2004, où la part compensée de la taxe professionnelle aété intégrée à la DGF), du même montant que la baisse du produit de la taxeprofessionnelle, soit près de 5 milliards, et conserveraient une dimensionpéréquatrice. Le gain net pour l’État serait alors de 11 milliards d’euros.Sous l’hypothèse d’un désenchevêtrement des compétences des collectivités etd’une spécialisation de leurs ressources, on obtiendrait un nouveau partage desrecettes, selon le tableau ci-dessous.


Tableau 3. Nouvelle affectation des recettes entre les différentes collectivitésterritoriales

(sans modification des montants globaux et à structure administrativeinchangée)

Communes etGroupements

Départements Régions

Nouvelle fiscalitéCSG locale 11Impôt sur les entreprises assis sur la valeur 5Fiscalité transférée après 2e décentralisationTIPP 5TCA 2Fiscalité localeFiscalité directe (TP,TH, TFPB,TFPNB) 40Droits de mutation à titre onéreux 8Cartes grises 2Taxe d'enlèvement des ordures ménagères 5Autre fiscalité locale 5Dotations de l'État 26 21 6Total 66 51 18Source : Centre d’analyse stratégique

***

Ce schéma rationnel ne peut être imposé d’en haut mais doit être discuté avec lesélus et les citoyens, dans le cadre d’un processus approprié. L’efficience théoriqued’une nouvelle donne en matière de fiscalité locale n’implique pas en effetmécaniquement le consentement à l’impôt nécessaire pour mener à bien la réforme.La refonte de la fiscalité locale présente la difficulté majeure d’avoir à être globale.En prônant un rôle renforcé des élus et des citoyens, elle participe néanmoinségalement d’un renouveau de la démocratie locale.


Taxe professionnelle : suppression ou refondationPar Charles-Eric LEMAIGNEN, Président délégué de l’Assemblée descommunautés de France (ADCF), Président de la Communautéd’Agglomération Orléans-Val de Loire

L'annonce de la suppression, en 2010,de 80 % de l'assiette de la taxeprofessionnelle (TP) a profondémentdéstabilisé les collectivités locales.Pour les intercommunalités, dont 94 %des recettes fiscales directes endépendent, l'incertitude est maximale.Il est urgent de donner des garanties etde dissiper les équivoques, comme aheureusement commencé à le faire lePremier ministre, à Lestrem, le 16février. Premier acquis : l'Etat s'engageà assurer à chaque collectivité lastabilité de ses ressources. Secondacquis : un lien étroit entre entrepriseset territoires sera préservé; il «ne serapas rompu mais, au contraire, renforcé», a même indiqué François Fillon.

La question est, dès lors, de savoir surquelles bases et selon quelmécanisme l'Etat entend substituer àla TP — que beaucoup savaientcondamnée dans sa forme ancienne— des recettes équivalentes.Constitutionnalisé depuis 2003, leprincipe d'autonomie financière descollectivités interdit de dégrader la partde «ressources propres» dont ellesdisposent. Les dotations de l'Etatn'entrant pas dans leur périmètre, ilfaudra des ressources de naturefiscale. L'enjeu ne se limite pas aux 8milliards d'euros évoqués pourprocéder au « bouclage» budgétairede l'opération au niveau de l'Etat, maisà plus de 22 milliards de recettesfiscales à décentraliser !

Sauf à la reporter sur les ménages, ouà creuser le déficit de l'Etat, la chargecontinuera de reposer sur lesentreprises. Plutôt qu'une suppression

de la TP, il s'agit de mettre en place unnouvel impôt économique au profit descollectivités, d'un montant équivalent,moins pénalisant pour l'investissementet mieux réparti entre contribuables.Aujourd'hui, en effet, si les industriesles plus exposées à la concurrenceinternationale sont défavorisées parl'assiette actuelle, d'autres secteurs,comme ceux de la finance ou de lagrande distribution, peu ou pasdélocalisables, paient des cotisationsde TP faibles ou très faibles...

La réforme serait l'occasion d'unifier lapart résiduelle de la TP reposant surles valeurs foncières, une fois lesinvestissements exonérés, avec lafraction de taxe sur les propriétésfoncières bâties qu'acquittent lesentreprises. Le foncier bâti, considéréhabituellement comme un impôtménage, est payé à 30 % par lesentreprises. Serait ainsi identifié unimpôt foncier économique local, assissur des bases facilement localisablesavec un pouvoir fiscal décentralisé.Cette nouvelle taxe foncière pourraitêtre affectée à un nombre réduitd'échelons institutionnels, partagée,par exemple, entre communes etcommunauté.

Pourtant, sauf à appliquer des tauxexorbitants, il serait illusoire de penserretrouver les 22 milliards de cotisationssupprimées à partir de cette taxefoncière économique. Il faudra luiadjoindre un impôt économiquemoderne, appuyé sur une assiettebeaucoup plus large, neutre entre lesdifférents facteurs de production(capital, travail) et reflétant la richesse


réelle des territoires.

En 2004, le rapport « Fouquet » avaitclairement désigné la valeur ajoutéecomme la meilleure solution, en offrantune assiette corrélée à la croissance,raisonnablement dynamique etsoutenable pour les financespubliques. Comment mieuxresponsabiliser les collectivités localesqu'en leur donnant un impôt assis surla richesse produite par leur propreterritoire, puisque le PIB n'est bien quela somme des valeurs ajoutées.Comme semble y réfléchir legouvernement, le nouvel impôtéconomique pourrait être introduit àpartir e l'actuelle cotisation minimalequ'acquittent à ce jour, au profit de1'Etat et dans la limite de 1,5 % de leurvaleur ajoutée, quelques milliersd'entreprises dotées d'un chiffred'affaires supérieur à 7,6 millionsd'euros. Lorsqu'entreront en vigueurles exonérations des investissements,par effet mécanique, nombred'entreprises devraient se retrouverassujetties à cette cotisation minimale.Sous réserve d'en étendre l'applicationet, sans doute, de rehausserlégèrement le niveau de taxation, lacotisation minimale à la valeur ajoutéepourrait être la base du nouvel impôt.

La valeur ajoutée est établie au niveaude l'entreprise. Néanmoins, elle estaisément « territorialisable » pour lessociétés multiétablissements sur labase de critères physiques desimplantations locales (effectif,superficie des locaux...) ou de critèresfinanciers (masse salariale, valeurlocative foncière...). Avec la garantied'une assiette ainsi évolutive, lescollectivités pourraient accepter d'avoirune marge de manoeuvre faible, voirelimitée au seul taux du foncier bâti. Cenouvel impôt économique seraitsurtout d'une mise en oeuvre simpleet... rapide. N'est-ce pas ce dont nous

avons impérieusement besoin ?


Comment réformer la taxe professionnelle tout en aidant l’industriePar Jean-Pierre Balligand, Député PS de Maire et Loire et Marc Laffineur,Député UMP de l’AisneLe figaro, mercredi 10 juin 2009

A la demande de la commission desfinances de l'Assemblée nationale,nous avons travaillé depuis près d'unan ensemble, au-delà de nosdivergences politiques, àl'indispensable réforme de la fiscalitélocale, notamment celle qui concerneles entreprises.Cette réforme doit reposer sur quatreprincipes qui font l'objet d'un largeconsensus politique. D'abord,l'imposition des investissements desentreprises doit être supprimée.Ensuite, les ressources descollectivités locales doivent êtrepréservées, aussi bien lors de laréforme que pour l'avenir.Troisièmement, la priorité de laréforme doit être de réduire la chargefiscale supportée par les entreprisesindustrielles exposées à laconcurrence internationale.Quatrièmement, l'état de nos financespubliques ne permet pas d'accroître ledéficit à l'occasion de cette réforme,d'autant plus que cette dégradationfinirait inévitablement par peser sur lesménages.Pour mettre en oeuvre ces principes,nous proposons de supprimer la taxeprofessionnelle et de lui substituer uneimposition locale des activitéséconomiques combinant deuxdimensions. La première serait unetaxe d'activité économique, assise surles immeubles et terrains utilisés.

Nous proposons de réduireimmédiatement cette taxe pour lesétablissements industriels, afind'alléger directement leur imposition, etd'engager parallèlement une révisiondes valeurs locatives des autres locaux

professionnels. Le second instrumentserait une contribution assise sur lavaleur ajoutée de l'ensemble desentreprises. Son taux, fixénationalement, serait de 1,5%, lespetites entreprises bénéficiant d'unsystème de décote pour limiter leurcontribution et prévenir les effets deseuil. Pour éviter un alourdissementmécanique de l'imposition de certainesentreprises, nous proposons deplafonner la somme des deuxprélèvements à 3,5 % de la valeurajoutée, ce plafonnement étantintégralement à la charge de l'État.Ces règles permettraient d'allégerd'environ 7,5 milliards d'euros lacharge de la taxe professionnelle enconcentrant réellement les gains surl'industrie et ses sous-traitants etprestataires.Les collectivités locales ne doivent pasperdre à la réforme, ce qui impliqueque chaque niveau bénéficie d'autantde ressources demain qu'aujourd'hui.Le produit de la taxe d'activitééconomique serait affecté auxcommunes et intercommunalités et leproduit de la contribution à la valeurajoutée, partagé entre départements etrégions, sur la base d'un critèrephysique. Pour assurer l'équilibre, ilfaudra également réaffecter le produitd'autres impositions locales, en lesspécialisant : la taxe d'habitation et laquasi-totalité des taxes foncièresseraient ainsi affectées au bloccommunal. Le transfert d'impôtsnationaux (taxe sur les surfacescommerciales et taxe spéciale sur lesconventions d'assurance) seraitégalement nécessaire, mais notrechoix a été d'écarter le transfertd'impôts au dynamisme incertain,


comme la taxe intérieure sur lesproduits pétroliers (TIPP).L’État assurerait le solde definancement par environ 3,8 milliardsd'euros de dotations budgétaires, cequi reste raisonnable, d'autant plus quela réforme permettrait d'assurer qu'il nesera plus demain le premiercontribuable des collectivités locales.Comme nous ne souhaitons pas quecette réforme entraîne un coût pour lesfinances publiques et que les ménages

ne doivent pas voir leur impositionalourdie, il sera nécessaire, dansl'attente de la création d'une nouvellecontribution - telle que la taxe carboneévoquée par le président de laRépublique - de majorer le produit del'impôt sur les sociétés. C'est d'ailleursle coût maîtrisé de la réforme que nousproposons qui rendrait possible sonentrée en vigueur intégrale immédiate,d'autant plus nécessaire alors quel'emploi, en particulier l'emploi

industriel, est très menacé.

7èmes uni ete management territorial la réoganisation territoriale

Documents