10 perspectivas de la politica latinoamericana
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Contenido
Un líder con talento: Explicando el rol de Brasil en América del Sur, Luis Leandro
Schenoni ....................................................................................................................... 2
El comportamiento multilateral de Brasil, Facundo Calvo ............................................. 2
Partidos y Política Exterior, un análisis comparado de Brasil y Uruguay, Lorena Granja
& Florencia Sanz ........................................................................................................... 2
Las Continuidades y Rupturas de la Política Exterior venezolana para la formación de
un mundo Multipolar (2004-2012): Una visión desde la Teoría Crítica y el
Constructivismo social en RR.II. del Plan Socialista Simón Bolívar y el “Programa
Patria” (2013-2019), Carlos Luna Ramírez ................................................................... 2
El tratamiento legal de la Seguridad Alimentaria en la Argentina. Su incidencia en el
plano regional, hemisférico e internacional, Yanina Acquesta Casellas ........................ 2
2
Un líder con talento: Explicando el rol de
Brasil en América del Sur
Schenoni, Luis Leandro
UCA-CONICET
3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales
FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012
3
El presente trabajo es una versión preliminar de un proyecto mayor.
Se ruega no citar sin autorización expresa del autor.
RESUMEN
Este trabajo analiza los efectos de una mayor participación de actores dentro del estado y
de la sociedad civil en la formulación de política exterior como actores de veto o configuradores
de agenda. A partir de un análisis de la teoría existente, supone que el incremento en la
cantidad de actores involucrados en la formulación de la política exterior genera tres ventajas
concretas para la política externa un país: mayor estabilidad, mayor poder de negociación y
mayor poder de agenda.
Haciendo foco en los casos de la Argentina y Brasil, este trabajo identifica los actores
domésticos dentro del estado -el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Presidencia, otras
instancias ministeriales y el Congreso- y la sociedad -el empresariado, los sindicatos y ONGs-
que efectivamente participan en la formulación de política exterior, alcanzando la conclusión de
que su cantidad e involucramiento en Brasil son en general mayores. Finalmente, para
comprobar si los efectos supuestos de esta mayor participación se producen, presenta un
análisis de seis coyunturas internacionales del período 1999-2012 que permiten contrastar los
postulados de la teoría con las respuestas que Argentina y Brasil dieron a cada una de ellas y
los resultados alcanzados.
4
I. INTRODUCCIÓN: LA INTERNACIONALIZACIÓN DE LOS ACTORES DOMÉSTICOS
Existe un amplio debate en torno al surgimiento de actores dentro de la sociedad civil y del
estado brasileño que han comenzado a participar activamente de la formulación de la política
exterior o dicho de otro modo, se han ‘internacionalizado’ (Cason & Power, 2009). Sin
embargo, aunque muchos autores coinciden en la apreciación del fenómeno, poco se ha
hablado sobre sus posibles efectos.1 Este trabajo presenta la hipótesis de que la
internacionalización de actores dentro de la sociedad y el estado podría afectar la política
exterior de un estado y sus relaciones con otros países por tres motivos principales (Cfr. Lima &
Santos, 1998):
a) Cuando hay más actores que se sienten afectados en sus temas de interés más
próximos y son capaces de agregar estas demandas y lograr su representación por
parte del estado, entonces los temas son amplificados y el país desarrolla un mayor
poder de agenda frente a sus contrapartes. En otros términos, es capaz de introducir
temas y liderar el debate.
b) Cuando hay actores de veto y estos amenazan frecuentemente las expectativas
del decisor, los consensos y mayorías necesarios para alterar una decisión ya
tomada limitan su discrecionalidad, favoreciendo el status quo y haciendo que la
política exterior sea más estable (Cfr. Tsevelis, 2002).
c) En relación a las negociaciones internacionales, el incremento de actores de veto
internos pone al negociador en una posición menos flexible frente a sus contrapartes
en el nivel internacional. En este contexto, el acuerdo es menos probable a menos
que la contraparte no se ajuste a las demandas del negociador en cuestión (Putnam,
1988). Por este motivo, es de suponer que en el largo plazo los intereses de un país
con un negociador más inflexible -es decir, con mayores actores de veto internos-
resulten favorecidos.
1 Es cierto que algo se ha dicho sobre el supuesto causal de que la mayor relevancia internacional de
Brasil ha provocado la internacionalización de varios de sus actores domésticos. Pero en particular,
mucho menos se ha analizado si la internacionalización de la sociedad y el estado brasileños han
afectado -y cómo- su ascenso y capacidad de liderazgo (Lima, 2008; Malamud, 2011) o sobre el carácter
más o menos democrático de la participación de estos actores.
5
En suma, este trabajo postula que la existencia de veto players y agenda setters dentro de
la sociedad y del estado contribuye a generar una política exterior más estable, con ventajas en
la configuración de la agenda internacional y un mayor poder de negociación. En otras
palabras, actores domésticos más ‘internacionalizados’ estarían asociados al ascenso de un
país y al ejercicio de un rol de liderazgo internacional.
II. LA INTERNACIONALIZACIÓN DE ACTORES DENTRO DEL ESTADO
II.1 ITAMARATY Y EL PALACIO SAN MARTÍN: DIPLOMACIAS COMPARADAS
Como destaca Andrés Rivarola Puntigliano (2008), el hecho de que el principal prócer
brasileño sea un diplomático como el Barón de Rio Branco, ya habla de la importancia de lo
internacional en la identidad de Brasil (Lafer, 2002) y de la consecuente preeminencia de
Itamaraty frente a cualquier otro ministerio.
Desde los primeros años de la democracia2, la mayor participación de actores de la
sociedad y del estado en la formulación y práctica de la política exterior -lo que algunos autores
llaman simplemente la globalización de la sociedad brasileña- presionó a la estructura de
Itamaraty más que a cualquier otro ministerio. Por ese entonces, la corporación diplomática,
ante el dilema de permitir el surgimiento de múltiples canales fuera de su control o
2 La democratización de la burocracia del estado que trajo aparejado la Constitución de 1988 afectó
directamente a la corporación diplomática en Brasil y a este ministerio más que a ningún otro.
Por ese entonces, las demandas de la sociedad y de muchos reformistas dentro del cuerpo diplomático -
entre los que se destacan Celso Lafer y Celso Amorim- fue atendida a través de acciones como la
apertura del archivo de Itamaraty al público y la realización en 1993, durante la gestión de Cardoso
como ministro, de una serie de “seminarios sobre los nuevos rumbos a imprimir a la política exterior
brasileña de allí en adelante. Participarían en ellos miembros de la sociedad involucrados con las
cuestiones de política exterior brasileña, particularmente: académicos, empresarios, sindicalistas y
diplomáticos (…) [A causa de estos debates] la apertura a la sociedad de los antes opacos debates de
política exterior brasileña se presenta ahora como ‘inevitable’” (Dawisson, 2011:69).
Aunque algunos cuadros de Itamaraty interpretaron esta apertura como un proceso de legitimación en
lugar de sincera democratización (Faria, 2008) y algunos patrones hegemónicos seguían
reproduciéndose, imponiéndose muchas veces los intereses del estado a las demandas de la sociedad
civil (Veiga, 2005), no cabe duda de que Itamaraty abrió el juego a muchos otros actores de la sociedad
en estos años.
6
modernizarse, decidió adaptarse a los nuevos tiempos, permitiendo el diálogo y la participación
de otros actores en su estructura, creando nuevas dependencias vinculadas a las
negociaciones comerciales y otros nuevos fenómenos, e influyendo en otros espacios de la
burocracia que comenzaban a ‘transgubernamentalizar’ las relaciones exteriores de Brasil.
Tradicionalmente más insulado que otras instancias del ejecutivo brasileño, el Ministerio de
Relaciones Exteriores de Brasil debió enfrentar de forma original estos cambios, siendo fiel a
su lema institucional: “a melhor tradição do Itamaraty é saber renovar-se”.
En el siglo XXI, estos cambios en la política exterior brasileña se intensificaron y dieron
lugar en el año 2006 a dos reformas. En primer lugar, Itamaraty decidió comenzar a organizar
una Conferencia Nacional sobre Política Exterior y Política Internacional abierta a la ciudadanía
en general e incrementar notablemente su proyección en internet y a través de redes sociales.
En segundo lugar, se aprobó una amplia reforma del diseño institucional del ministerio para
adaptarlo a los nuevos desafíos (Puntigliano, 2008).
En la Argentina, en cambio, la Cancillería no presenta un rol preeminente frente a otros
ministerios e incluso ha sabido estar al servicio de otros ministerios como el de economía,
demostrando una menor organización corporativa de la diplomacia. Por otro lado, aunque
presenta un número de dependencias administrativas similar a Itamaraty3, por su menor
personal y presupuesto, no tiene la misma capacidad.
Otra diferencia notable se encuentra en el número de embajadas de ambos países, la
cantidad de embajadores de carrera destinados en ellas y su ritmo de expansión. Hoy, mientras
Brasil tiene 136 embajadas en el extranjero4, la argentina tiene sólo 79, y mientras Brasil
cuenta con 1500 diplomáticos de carrera, la Argentina posee 960.
3 De la comparación entre la estructura organizativa del nuevo Itamaraty y el Palacio San Martín
podemos desprender algunas afirmaciones: en primer lugar, la cantidad de dependencias de Itamaraty,
considerando sólo la estructura administrativa subordinada al Secretario General -es decir, excluyendo
otras dependencias directamente vinculadas al Ministro de Relaciones Exteriores-, es equivalente a la
argentina. En Itamaraty hay 85 dependencias en los niveles relevantes de la administración -Secretaría,
Subsecretaría, Departamento, Divisão-, mientras que en el caso argentino el número es de 83
dependencias -Secretaría, Subsecretaría, Dirección-. Sin embargo, la Cancillería Argentina presenta una
menor verticalidad en la organización de estas dependencias -lo que podría reflejar una menor
coordinación al nivel de las direcciones- y, fundamentalmente, presenta mucho menos personal
diplomático -y no diplomático- en sus dependencias.
4 En un balance de lo que fue la diplomacia del gobierno de Lula da Silva, Celso Amorim (2010: 226),
detalla que: “En 2002 Brasil tenía 150 delegaciones en el exterior. Ese número es ahora de 230. Las
nuevas delegaciones incluyen 52 embajadas, 6 misiones a organismos internacionales, 22 consulados y
una oficina diplomática, en Palestina. Entre ellos hay 23 en África, 15 en América Latina y el Caribe, 13
en Asia y 6 en Medio Oriente. Este incremento de las delegaciones fue seguido de la expansión del
cuerpo de personal diplomático. En 2005, Brasil tenía grosso modo 1000 diplomáticos en servicio. Hoy el
número es de 1400. Esta expansión -compatible con la naturaleza universal de nuestra política exterior- es
7
CUADRO I – MINISTERIOS DE RELACIONES EXTERIORES DE ARGENTINA Y BRASIL
BRASIL ARGENTINA
Estructura del
Ministerio
A cargo de un Ministro y un
Secretario General (diplomático).
Reformada íntegramente en
2006.
Posee 85 dependencias.
A cargo del Ministro de
Relaciones Exteriores, no ha
sido reformada íntegramente
pero presenta una gran
expansión de direcciones.
Posee 83 dependencias.
Extensión de las
relaciones políticas
136 embajadas (todos
embajadores de carrera)
79 embajadas (hasta 25
embajadores políticos
permitidos -19 en la acualidad-)
Dimensiones del
cuerpo diplomático
1500 diplomáticos (aprox.) 960 diplomáticos (aprox.)
Fuente: elaboración propia
II.2 LA ROSADA Y EL PLANALTO: DIPLOMACIA PRESIDENCIAL EN ARGENTINA Y BRASIL
La creciente participación de la Presidencia en la política exterior brasileña ha sido
destacada como una de las características principales de la era Lula (Cason & Power, 2009),
aunque el fenómeno de una creciente diplomacia presidencial no sería en principio privativo del
caso brasileño, sino que se habría incrementado en muchos países de la región,
particularmente en el marco de los procesos de integración (Malamud, 2005), desde los
primeros momentos de la democracia.
El involucramiento de la Presidencia en la formulación y práctica de la política exterior no
tiene las mismas características que el de otras instancias menos políticas y más burocráticas
del Poder Ejecutivo. Esto se deriva de la capacidad que tiene el Presidente -a diferencia de
cualquier otro actor- de obtener ganancias políticas internas de una determinada política
exterior.
Sin embargo, resulta evidente que las Presidencias en Argentina y Brasil son diferentes.
probable que se mantenga mientras el rol de Brasil en los asuntos internacionales siga creciendo.” Nótese
que las embajadas brasileñas en 2002 eran sólo 84 -apenas cinco embajadas más de las que la Argentina
posee hoy-.
8
En el caso brasileño, fundamentalmente a causa de las características de su federalismo y
la configuración del sistema de partidos, el Presidente nunca cuenta con una mayoría
legislativa suficiente y debe, por lo tanto, convocar a otros partidos al gobierno, cediendo
puestos en el Poder Ejecutivo y formando una mayoría legislativa sólo a partir de estas
alianzas. En otras palabras, existe en Brasil un ‘presidencialismo de coalición’ (Abranches,
1988) que se diferencia fundamentalmente del presidencialismo argentino al menos en los
siguientes puntos: (i) una mayor descentralización territorial del sistema de partidos, (ii) la
existencia de mayor competencia partidaria, (iii) una oposición más cohesionada, (iv) ausencia
de una disciplina partidaria férrea y (v) una mayor fragmentación;5 además (v) hay mayores
posibilidades de desarrollar una carrera política promisoria y de contar con expertise técnico en
el Congreso, (vi) el Congreso se comporta más cercano al ideal del ‘régimen congresional’, con
más activismo político, más actividad regulatoria y menos abdicación en el Ejecutivo, (vii) existe
una mayor independencia del Poder Judicial y (viii) un federalismo -entre otras cosas fiscal-
más efectivo. Todas estas características harían al Presidente argentino un actor político más
fuerte y a la toma de decisiones más centralizada que en Brasil (Schugart & Haggard, 2001;
Bonvecchi, 2010).6
Sin embargo, que el Presidente centralice la toma de decisiones en materia de política
exterior no quiere decir que sea más activo en su formulación, y es éste el punto relevante
cuando hablamos de diplomacias presidenciales.
Siguiendo a Danese (1999), una clasificación de la participación presidencial en la
formulación de política exterior podría concebir (i) un tipo de participación reactiva, en la cual el
Presidente sólo asume una determinada política porque atañe directamente a sus funciones o
para resolver un conflicto burocrático, pero fundamentalmente delega en el Ministerio de
Relaciones Exteriores; (ii) un tipo de participación activa, donde compromete su imagen e
incorpora esta política al discurso, y (iii) un tipo hiperactivo, en el que las directrices de la
política exterior están asociadas para la opinión pública a la figura del Presidente.
El interés en la participación del Presidente de Brasil pareciera comenzar con estudios
tempranos acerca de la formulación de política exterior durante la administración de Cardoso
(Albuquerque, 1996). Si bien estos estudios no lograron determinar con certeza si la
participación activa del Presidente significó que éste asumiera verdaderamente el poder
5 Para terminar la revisión de las características del sistema de partidos, la institucionalización de los
partidos políticos argentinos -medida en términos de volatilidad- durante la democracia ha sido más baja. 6 De hecho, un estudio reciente sobre la formulación de política exterior en argentina revela que “La
toma de decisiones muestra, en el período histórico abarcado en el presente estudio [1989-2006], un
proceso muy centralizado, en el que las decisiones básicas quedan en manos de una persona y, en
ocasiones, de muy pocas personas, -‘Unidad Ultima de Decisión’ (UUD)-. Esta UUD, que tiene a su cargo
esa centralización de las decisiones, está representada por el titular del Poder Ejecutivo.”
9
decisorio -o simplemente Itamaraty consideró útil su mayor exposición (Cerqueira, 2005)-, sí
lograron establecer algunos indicadores para evaluar el grado de actividad del Presidente en
materia de política exterior como: a) las visitas presidenciales efectuadas y recibidas; b) la
participación en reuniones multilaterales; c) los discursos referidos al área de política exterior e
internacional y d) las iniciativas propias. Según el análisis de Roder Figueira (2009: 125) “la
actuación de los Presidentes brasileños durante los años analizados (1990-2006) siguió una
tendencia de alza en todas las categorías”.7
En Argentina, el rol del Presidente en la formulación de la política exterior ha sido
escasamente estudiado. Si bien resulta evidente que por las características del
presidencialismo argentino éste centraliza la toma de decisión, no queda claro cuándo es que
lo desea ni qué tan frecuentemente. Tampoco hay estudios sobre las áreas temáticas en las
que el Presidente es más propenso a delegar o a centralizar, con lo cual no hay ninguna base
para establecer si el Presidente argentino es reactivo, activo o hiperactivo (Danese, 1999) ni
realizar una comparación válida con su par brasileño. Se comparan los viajes que los
presidentes de Argentina y Brasil realizaron al exterior -las veces que salieron del país por año-
, a modo de primer puntapié para el debate y la recolección de datos.
7 En el caso de Brasil, la espectacular proyección internacional de Lula da Silva puede verse en
indicadores menos mensurables pero más impactantes que estos últimos. En palabras de Clarisa
Giaccaglia (2010: 100) “Transitando los últimos tramos de su segunda gestión, Lula ha sido nombrado el
personaje del año por el diario francés Le Monde y el español El País, así como protagonista de la década
por el británico Financial Times, además de recibir una catarata de alabanzas atípica en Europa para un
presidente latinoamericano.” Asimismo podemos agregar que Lula da Silva dio un gran salto en la
internacionalización de la Presidencia con la creación del puesto de Asesor de Asuntos Exteriores del
Presidente de Brasil, ocupado por Marco Aurelio García, y con la politización de estos asuntos en las
campañas electorales.
10
GRÁFICO I –VIAJES DEL PRESIDENTE AL EXTERIOR (PROMEDIO ANUAL)
Fuente: elaboración propia en base a Roger Figueira (2009), Clarín y La Nación.
II.3 LOS MINISTERIOS: OTROS ACTORES DENTRO DEL PODER EJECUTIVO
Se ha visto que una de las características diferenciales de la estructura ministerial de Brasil
en los que hace a la política exterior es la preeminencia de la Cancillería por sobre otros
ministerios y la presencia efectiva de diplomáticos en otras instancias burocráticas. En este
sentido, se podría decir que Itamaraty cumple el papel de coordinador de la actividad
internacional de otros actores del Poder Ejecutivo, incluida la Presidencia misma.
En la Argentina, en cambio, la evidencia demuestra que no hay mecanismos de consulta
sistematizados ni mucho menos institucionalizados, y es frecuente la existencia de ‘diplomacias
paralelas’, entendidas como otros actores además de la Cancillería que desarrollan vínculos
transgubernamentales no coordinados con ella (Alice, 2009).
Antes de hablar de la participación de los ministerios en política externa, es necesario
mencionar que históricamente Brasil tuvo y tiene una estructura ministerial más desarrollada
que la Argentina, producto de una reforma del estado notablemente más tardía y más acotada.
Asimismo, por la dinámica del presidencialismo de coalición brasileño, es probable que haya
incentivos políticos adicionales para la creación de ministerios respecto de lo que sucede en
Argentina. La relación entre la cantidad de ministerios en Argentina y Brasil fue de 8 a 17 en
1985, de 9 a 15 en 1990, de 9 a 18 en 1995, de 11 a 20 en el 2002 y de 16 a 24 en la
actualidad.
11
Un estudio puntual ha pretendido “explicitar qué órganos gubernamentales, más allá de
Itamaraty, se pueden constituir en interlocutores válidos de las organizaciones de la sociedad
civil en los procesos de control social y de participación en la formulación de la posición
internacional brasilera” (De França & Ratton, 2010: 5). La metodología utilizada por sus autores
consiste en un estudio de las atribuciones de las instancias ministeriales -hasta el nivel de los
Departamentos en Brasil, el equivalente a las Direcciones Generales o Nacionales en
Argentina- a partir de un análisis de aquellas normas que las crean y delimitan sus funciones.8
Una vez analizadas las atribuciones de estas dependencias, se las puede clasificar según su
grado de participación en la formulación de la política exterior del ejecutivo según sean: a)
órganos destinados a proporcionar información y asesorar jurídicamente a otros órganos del
mismo ministerio; b) órganos que recomiendan, diseñan o implementan acuerdos
internacionales o c) órganos que tienen la función de representar al país en negociaciones y
foros internacionales. En el Gráfico II se establece una comparación entre los resultados de
dicho trabajo y los datos obtenidos para Argentina copiando su metodología.
GRÁFICO I – DEPENDENCIAS MINISTERIALES CON FUNCIONES EN MATERIA DE POLÍTICA EXTERIOR
SEGÚN SU GRADO DE PARTICIPACIÓN EN ARGENTINA Y BRASIL
8 Es necesario mencionar que esta comparación está basada en la internacionalización formal o de iure
de la estructura ministerial y no en la internacionalización de facto o informal en la que podrían incurrir
algunos funcionarios excediéndose en sus atribuciones. El ejemplo más claro de internacionalización
informal de una dependencia ministerial en los últimos años quizás sea la Secretaría de Comercio
Interior, a cargo de Guillermo Moreno. Este tipo de fenómenos no nos permitirían una comparación
entre los dos países, pero es importante notar que este tipo de situaciones escapan a nuestra
descripción y no son en absoluto infrecuentes, especialmente -aunque no exclusivamente- en el caso
argentino.
12
Fuente: elaboración propia en base a De França & Ratton (2010).
Como conclusión general podemos decir que la estructura ministerial argentina es más escueta
que la brasileña y aunque proporcionalmente se encuentre similarmente internacionalizada, su
participación en el ámbito de las negociaciones es también menor.
II.4 CONGRESO Y POLÍTICA EXTERIOR
En la Argentina y Brasil, como sucede en todas las democracias, el Poder Legislativo tiene
competencias exclusivas en materia de política exterior y comercial.9 Sin embargo, su rol en la
formulación de política exterior prácticamente no ha sido estudiado en la Argentina y sólo muy
recientemente ha comenzado a atraer la atención de académicos brasileños10
9 Estas competencias, establecidas constitucionalmente, abarcan desde la autorización al Presidente para
declarar la guerra o la paz hasta la aprobación de los tratados por él negociados y firmados, la
participación en el nombramiento de diplomáticos, la interpelación de funcionarios y el otorgamiento de
su permiso para el ingreso de tropas extranjeras, entre otras atribuciones. Además, ambas constituciones
destacan la preeminencia del Congreso en materia de legislación aduanera, un tema de relevancia
creciente desde que el Mercosur incrementó sustancialmente el volumen del comercio bilateral. 10
Nuestra revisión de literatura alcanzó a identificar dos artículos que tratan tangencialmente este tema.
El primero de ellos (Paikin, 2003) lo aborda desde una perspectiva principalmente comercial. El segundo
(Jáuregui, 2003) lo hace desde una visión legalista. Ninguno de ellos entra en diálogo con la literatura que
13
El argumento central de los estudios sobre Congreso y política exterior es que, aún cuando
muchos analistas interpretan esta política como una manifestación de la voluntad del Jefe de
Estado, en rigor, la primacía del Ejecutivo debe considerarse un efecto de la delegación de
atribuciones por parte del Legislativo. En este sentido, podría imaginarse un continuo entre la
‘no delegación’ y la ‘abdicación’, en el cual se ubicarían los distintos Poderes Legislativos del
mundo en materia de política exterior y comercial ¿Dónde se encontrarían los legisladores
argentinos y brasileños en dicho continuo?
Un buen punto de partida para este análisis sería remarcar que en sus atribuciones
constitucionales, el Poder Legislativo en Argentina y Brasil no presentan diferencias
sustanciales, a similitud de lo que sucede con la Presidencia. Sin embargo, existen factores
políticos más complejos a tener en cuenta, que hemos analizado en parte al discutir las
características del presidencialismo de coalición. Simplemente para resumir digamos que el
sistema político argentino se caracterizaría por una mayor concentración del poder en el
Presidente y una relación Ejecutivo-Legislativo menos cooperativa vis á vis el sistema político
brasileño.11
Por estos motivos, el Congreso brasileño actúa más autónoma y activamente en la
formulación de política exterior.
Esto no fue siempre así. Hacia fines de los 90’ mucho autores coincidían en que “Desde
un punto de vista histórico, el diagnóstico apunta a un fortalecimiento del Ejecutivo como
decisor exclusivo en materia de política comercial internacional” (Soares de Lima & Santos,
1998: 19). Pero veinte años más tarde el rol del Congreso en estas materias cambió
sustantivamente (Santos, 2011). Como destacan Oliveira y Onuki (2007: 9) “En los últimos
años, un conjunto de textos legislativos destinados a ampliar el poder del Legislativo en el
campo de la política comercial -en la forma de enmiendas constitucionales, proyectos de ley y
proyectos de decreto legislativo- fueron tramitados en el Congreso Nacional (…) Varían desde
la instauración de una Ley de Promoción Comercial -fast track o vía rápida-, al modelo
norteamericano, hasta el constreñimiento del Ejecutivo por medio de consulta previa sobre
acuerdos que serán negociados; consulta permanente durante todo el proceso negociador o
restricciones sobre el rango de las negociaciones en virtud del área.”
En estudios de caso anteriores (Schenoni & Ferrandi Aztiria, 2011) se ha encontrado
alguna evidencia de que el Congreso argentino actúa más reactivamente -sólo desarrolla una
politólogos e internacionalistas produjeron sobre este tema ni profundizan en las implicancias de un
Congreso más o menos activo para la política exterior argentina. En Brasil el tema ha sido bastante más
estudiado (Lima & Santos, 1998; Soares de Lima, 2000; César, 2002; Neves, 2003; Pinheiro, 2003;
Nunes de Oliveira, 2003; Ferreira, 2005; Alexandre, 2006). 11
Como destaca Vicente Palermo (2000) la forma que adopta la relación entre Ejecutivo y Legislativo en
Brasil ha sido y sigue siendo largamente debatida en torno a dos ejes principales: el grado de
concentración del poder en el Presidente y el grado de cooperación/conflicto que caracteriza a la
relación entre ambos poderes –o grado de gobernabilidad-.
14
posición propia en los casos en que las demandas desatendidas por el Ejecutivo repercuten en
una amplia movilización de sectores de la sociedad- mientras que el Congreso brasileño se
caracterizaría por una actividad más constante e institucionalizada en materia de política
comercial y exterior. En términos comparados, el Congreso argentino estaría más cerca de una
lógica de delegación no controlada -próxima al ideal de abdicación- a diferencia del brasilero,
más cercano a una delegación controlada. Asimismo, de producirse, la participación del
Congreso argentino suele resultar en una lógica de subordinación o conflicto en relación al
Ejecutivo, mientras que en Brasil, la relación Ejecutivo-Legislativo en lo atinente a la política
exterior y comercial evita estos extremos, reproduciendo una pauta de mayor diálogo y
cooperación.
III. LA INTERNACIONALIZACIÓN DE ACTORES DE LA SOCIEDAD CIVIL
III.1 EMPRESARIADO Y POLÍTICA EXTERIOR
Tanto en Argentina como en Brasil, la apertura de canales de comunicación con el sector
privado en lo que respecta a la política exterior -por ejemplo, en relación a negociaciones
comerciales o financieras-, no fue tradicionalmente importante y puede decirse que hasta la
década del 90’, el accionar de ambos estados en lo que respecta a la comunicación con el
empresariado era similar.12
Sin embargo, una diferencia sustantiva comienza a verse en el Brasil de los primeros años
90’ que en la Argentina no surgiría, por lo menos, hasta una década más tarde. Como destaca
Pedro da Motta Veiga (2006: 12): “En el caso de los acuerdos negociados con Argentina hasta
1986, el nivel de consulta gubernamental con el sector privado era prácticamente cero. La
misma actitud aislacionista por parte del gobierno pudo ser vista en las negociaciones del Acta
de Buenos Aires en 1990 y del Tratado de Asunción en 1991, los tratados fundadores del
Mercosur (…) Después, movimientos de recomposición de los canales domésticos de diálogo
entre el gobierno y los sectores empresariales -y sindicales-, concretizados mediante la
creación de las Cámaras Sectoriales, los temas del Mercosur fueron incluidos en la agenda de
la industria. La interacción entre el sector empresarial y el gobierno en relación a los temas de
integración se fortaleció en los Subgrupos Técnicos y con el correr del proceso del Arancel
Externo Común, cuando las consultas entre el gobierno y las entidades sectoriales se
12 El propósito de esta sección es discutir cómo el empresariado argentino no ha podido superar aún el
patrón individualista, desarticulado y reactivo de conducta característico de muchos países de la región
(Schneider, 2004), mientras que el brasileño, aún cuando supo presentar características similares
(Weyland, 1998), ha comenzado a organizarse para influir activamente en la política exterior de Brasil.
15
intensificaron”. En lo que se refiere estrictamente a la política externa, según Oliveira y Pfeifer
(2006), aunque ya existía en Itamaraty un Departamento de Promoción Comercial desde los
años 70’, la reforma política y económica de los 80’s y los 90’s inició una nueva dinámica en la
participación del empresariado en política exterior. Inicialmente, la apertura a una mayor
participación del empresariado fue una iniciativa promovida desde el estado.13
Más allá de Itamaraty, también se generaron varias iniciativas de coordinación
interministerial y con el empresariado de cara a las muchas negociaciones comerciales que
caracterizaron al período.
El principal órgano encargado de la formulación de la política comercial en Brasil desde los
años 70’ era la Cartera de Comercio Exterior del Banco de Brasil (CACEX), un órgano
tradicionalmente aislado de otras instancias burocráticas y de la sociedad civil. En 1995
Cardoso creó la Cámara de Comercio Exterior (CAMEX), un nuevo foro interministerial para la
discusión y consolidación de posiciones en materia de comercio internacional. La CAMEX muy
pronto cobró trascendencia en el marco de las negociaciones comerciales14
y la participación
del empresariado en estas negociaciones se formalizaría en el ámbito del Mercosur creándose
el Foro Consultivo Económico y Social en 1996.
En lo que respecta a la apertura del estado hacia el empresariado, es necesario mencionar
que en la Argentina, la inestabilidad en las políticas públicas y la pobre capacidad del estado en
relación con conductas inconducentes de parte de los empresarios, conforman un dilema en el
que los equilibrios cooperativos han sido más bien la excepción. Hasta 1989 puede decirse que
existió un fuerte desfasaje entre la baja calidad y alta cantidad de intervención estatal
(Castellani, 2009) que se intentó corregir radicalmente en los 90’ a través de una reforma que
se impuso pactando con muy pocos actores atomizados (Margheritis, 1999; Etchemendy,
2001). Esta actitud del estado generó una estructura de incentivos y una conducta empresarial
erráticas.15
13 Un ejemplo de estas iniciativas fue la creación del Consejo Permanente de Empresarios por el Canciller
Fernando Henrique Cardoso en 1992, diseñado para lograr una mayor coordinación en la actuación
empresarios y diplomáticos. Siguiendo a Maria Izabel Valladão de Carvalho (2001), el Consejo se reunió
durante su primera década de existencia un promedio de cuatro veces al año, cuadruplicando su número
de miembros en ocho años y siendo siempre presidido personalmente por el Ministro de Relaciones
Exteriores. 14
Según Cason & Power (2009) La CAMEX es un paradigma de descentralización de la formulación de
política externa desde el momento en que está compuesta por seis ministros -bajo la presidencia del
Ministro de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior- y posee un consejo consultivo (CONEX) que desde
la reforma del organismo efectuada por Lula en el 2003, posee una representación permanente de
veinte personalidades del sector privado.
15 Vicente Palermo y Marcos Novaro (1996) la describen de la siguiente forma: “¿Qué sucedió con los
grupos económicos más poderosos? En términos generales podríamos decir que un rasgo saliente de los
grupos argentinos que aportan a una porción importante del producto doméstico, es la
16
Tras la crisis del 2001, el estado argentino no ha dado pocas señales de querer
reestablecer canales de comunicación con el sector privado a través de un incremento de las
capacidades estatales, pero dada la discontinuidad de las políticas públicas e instituciones, la
reconstrucción de esta relación no ha sido realizada sistemáticamente, no ha generado
confianza en el empresariado y gran parte de este esfuerzo debió realizarse de forma poco
institucionalizada.16
Aunque el estado brasileño promovió más que el argentino un diálogo abierto y
permanente con sus empresarios, también es cierto que el empresariado brasileño cambió
hacia mediados de los años 90’ a una actitud más proactiva en el marco de las negociaciones
comerciales, actitud que es evidente en la historia institucional de la Coalición Empresarial de
Brasil (CEB). El surgimiento de la CEB en sí mismo está estrechamente relacionado a las
negociaciones del ALCA.17
Desde entonces puede decirse que: “En el campo de las
multidireccionalidad de sus intereses. El largo proceso de interacción entre agentes económicos y
Estado durante el viejo orden llevó a que la estructura de incentivos fuera objeto de infinidad de
alteraciones ad hoc en respuesta a presiones, iniciativas de cambio o atención a problemas de
desequilibrio macroeconómico. Como consecuencia de ello se reforzó una tendencia de desarrollo
híbrido en los grupos concentrados. A nivel de los mismos agentes encontramos, por tanto, intereses
que serán favorecidos y otros que serán perjudicados si se modifica la estructura de incentivos. Ellos
pueden sentirse atraídos porque tienen un pie en el mundo de los ganadores virtuales, y recursos
organizacionales y financieros más que suficientes como para incidir en la definición de los nuevos
incentivos y evitar los posibles perjuicios. Su actitud depende en última instancia, de que el gobierno les
construya ‘puentes de plata’” (Palermo & Novaro, 1996: 153).
16 Como se puede evidenciar en la actual estructura del poder ejecutivo argentino y en la Cancillería en
particular, la intensión de reconstruir una relación con el empresariado pareciera estar en curso, pero es
notable la ausencia de instancias de participación del empresariado en foros institucionalizados. Además,
aún existen muchas dudas sobre la capacidad que tiene el estado en términos de expertise, cantidad de
personal abocado a estas tareas y la cantidad de funciones que puede o está dispuesto a asumir.
AlejandroVicchi (2006) brinda un panorama interesante de las funciones no cumplidas por las estrategias
de promoción del estado nacional. Por otra parte, el foco de la política de comercio exterior pareciera
haber virado su foco de la promoción de exportaciones a la restricción de importaciones en los últimos
tiempos. 17
Parafraseando a Oliveira y Pfeifer (2006), la iniciativa habría surgido tras las frustraciones del
empresariado y la diplomacia brasileña al participar de las reuniones preparatorias para las
negociaciones del ALCA a partir de la Cumbre de Miami en 1994. Fue específicamente en el Foro
Empresarial de las Américas donde la superioridad de las delegaciones norteamericanas se percibió
como una seria desventaja para los negociadores brasileños, quienes se propusieron organizar una de
estas reuniones en Belo Horizonte (1997) y cambiar radicalmente de estrategia.
Un año antes de la reunión, la Confederación Nacional de la Industria (CNI) organizó, con el fin de
coordinarla a la CEB, obteniendo -aunque a regañadientes- una gran autonomía por parte del gobierno.
La función de la CEB era fundamentalmente la de coordinar la participación de los empresarios del
hemisferio en el foro -a través de innumerables viajes por la región-, coordinar las demandas del
empresariado nacional y finalmente traducir estas demandas en posiciones concretas que luego la
17
negociaciones económico-comerciales amplias post-OMC, la CEB representa el ejercicio de
mayores ganancias en lo atinente a la participación empresarial en política externa. Por medio
de la CEB, el sector privado organizó un foro de debates, coordinación y representación,
reconocido por el empresariado y por los gobiernos locales y extranjeros. Con el Ministerio de
Relaciones Exteriores se consolidó una interlocución concretada en el activismo conjunto en
las negociaciones y por la apertura de canales para críticas y eventuales reclamaciones.
Cuando referidas a la frecuencia de encuentros con autoridades y a la incorporación de
demandas en la agenda oficial, se verifica que la CEB se impuso a iniciativas gubernamentales
paralelas, tales como el Consejo Empresarial Permanente de Itamaraty, el Foro Consultivo
Económico y Social del Mercosur (FCES), las Secciones Nacionales de Consulta sobre el
ALCA (Senalca) y sobre la Unión Europea (Seneuropa) y diversos consejos empresariales de
cuño bilateral.” (Oliveira & Pfeifer, 2006: 392).18
Los dilemas de acción colectiva dentro del empresariado argentino, en contraste con lo que
se ha visto de Brasil, han sido mucho más difíciles de resolver, al punto que nunca existió en
Argentina algo así como una coalición empresarial ni una participación activa en las
negociaciones comerciales. Se ha propuesto que la estructura de incentivos para la
coordinación empresaria en Brasil se debe a la menor disparidad entre la rentabilidad de los
sectores agropecuario e industrial19
, la mayor estabilidad cambiaria, la menor centralización de
la toma de decisión en el sistema federal y en el poder ejecutivo, la mayor descentralización
diplomacia podría defender. Llegada la cumbre la delegación brasileña superaba en cuatro veces a la
norteamericana y la participación de Brasil fue percibida como activa y a la altura de las circunstancias.
Un año más tarde comenzarían las negociaciones formales para la concreción del ALCA y la CEB optó
por dividirse en tantos grupos de trabajo como grupos de negociación se habían definido en el ámbito
diplomático: nueve grupos sectoriales. Aunque la CEB no atrajo por igual a todos los sectores
empresarios -fue menor la participación del sector transportes, telecomunicaciones, financiero y de la
pequeña y mediana empresa-, su estructura creció de tal manera que para el año 2000 se percibió la
necesidad de consolidar su estructura institucional.
18
Desde entonces, la creciente importancia del empresariado nucleado en la CEB en la formulación de
política externa de Brasil puede evidenciarse en los momentos clave en que los intereses de sectores
importantes de la burguesía nacional se oponen a la visión estratégica de Itamaraty y logran imponerse
como sucedió con la retirada de Brasil del G-20 comercial (Carvalho, 2010). Más allá del ámbito de las
negociaciones comerciales, la coalición ha aplicando estrategias de boicot frente a acciones perjudiciales
de otros países y, como hemos visto en el apartado dedicado al Congreso, este tipo de coaliciones del
empresariado pueden tornarse más influyentes a través del lobby.
19 Esta explicación, basada en los factores de producción, debiera considerarse con mayor detenimiento.
La sabiduría convencional, la memoria colectiva y algunos clásicos trabajos de economía política
atribuyen al campo argentino una dimensión algo desmesurada. Según datos del Banco Mundial, el peso
relativo del sector agropecuario en Argentina fue del 9,4% del PIB en el 2005, mientras que representó
el 5,6% en el Brasil.
18
fiscal -en particular tributaria-, etc. En última instancia, es extendida la crítica a la falta de
claridad y continuidad en los ejes de un modelo de inserción que permita la adaptación y el
aprendizaje de los empresarios. Pero más allá de las causas, lo cierto es que en la Argentina,
la organización del empresariado ha sido históricamente más precaria y conflictiva que en
Brasil.
En la Argentina, por ejemplo, no existe tal cosa como la CNA brasileña. Los empresarios
del agro pertenecen a un gran número de asociaciones independientes entre sí entre las que
se destacan la Sociedad Rural Argentina (SRA) –más afín a los intereses de los grandes
productores- la Federación Agraria Argentina (FAA) –representante de medianos y pequeños
productores-, la Confederaciones Rurales Argentinas (CRA) -articulador de diferentes
sociedades menores- y CONINAGRO –representante de las cooperativas-. La coordinación
coyuntural que representó la ‘mesa de enlace’ durante la reciente crisis del 2008 demuestra
que, aún en los momentos de mayor convergencia de intereses, la mayor institucionalización
es percibida como un costo por estos actores.
La Unión Industrial Argentina (UIA), por su parte, también difiere de la CNI en su capacidad
de cohesionar a las distintas demandas del empresariado argentino. En los años 90’, por
ejemplo, convivieron en su seno el Movimiento Industrial Nacional -representando los intereses
de la pequeña y mediana empresa de orientación hacia el mercado interno, aunque liderado
por la siderúrgica multinacional Techint- y el Movimiento Industrial Argentino -representante de
un conjunto de empresas más grandes y de exportación-, después del 2002, estas líneas de
fractura interna se reeditarían entre los ‘Industriales’ y la ‘Celeste y Blanca’. Así, los ejemplos
de fractura son más que los de coordinación exitosa.20
En suma, la escasa organización, institucionalización y participación del sector industrial
argentino, son una realidad evidente en comparación con Brasil.
20 Los ejemplos de coordinación como la conformación del Grupo Productivo en 1999 -grupo
conformado tras la devaluación brasileña, en el que participaban la UIA, la CRA y la Cámara Argentina de
la Producción- demostraron un carácter coyuntural, alcanzando ejercer presión sobre los fundamentals
de la Convertibilidad en sus últimos años, pero sin generar ningún tipo de institucionalización superior ni
vínculo estable con el estado. Foros como el Consejo Empresario Argentino -hoy la Asociación
Empresaria Argentina (AEA)- presentan similares carencias en sus niveles de institucionalización.
Estas dificultades también han reducido el acceso de las uniones empresarias argentinas a potenciales
fuentes de financiamiento. En la Argentina, por ejemplo, la afiliación a servicios sociales y educativos
por parte de la comunidad empresaria no es obligatoria. En Brasil, estos servicios no sólo obligatorios,
sino que son coordinados por las confederaciones, proveyendo recursos a las instituciones que
coordinan la actividad empresarial brasileña en el nivel estadual y nacional (Goidanich, 2008).
19
III.2 SINDICATOS Y ONGS EN POLÍTICA EXTERIOR
Hacia mediados de los años 90’, los sindicatos de muchos países desarrollados ya
promovían la inclusión de una ‘cláusula social’ en los acuerdos de comercio, móvil que fue
rescatado por la Central Única de Trabajadores (CUT) de Brasil para articular sus demandas
en el marco del Mercosur y otras negociaciones. A partir de esta primera toma de posición:
“Poco a poco las confederaciones brasileñas de sindicatos intentarían influenciar el proceso de
integración mediante el fortalecimiento de su interacción con la burocracia del estado y la
identificación de convergencias con los sectores industriales y agrícolas brasileños volcados al
mercado interno y con las pequeñas y medianas empresas” (Veiga, 2006: 20).
La CUT perdió algo de su activismo en las negociaciones internacionales al agotarse la
agenda del Mercosur y del ALCA. Entrada la primera década del siglo XXI la actividad de la
Secretaría de Relaciones Internacionales de esta central ha sido más reactiva a las demandas
de sectores afectados a partir de conflictos comerciales puntuales. Como contratara de este
proceso, no es de extrañar que la influencia de la CUT en temas de política externa se haya
incrementado por medio de su acceso del PT, partido con el cual mantiene históricos y
estrechos vínculos.
Sin embargo, es de notar que la CUT, aún cuando es representada en el tratamiento de
algunas de estas agendas dentro de las cámaras mencionadas en el apartado anterior, nunca
participó directamente de las negociaciones comerciales. Su participación en esta instancia se
limita a la emisión de declaraciones influyentes en momentos clave o a algún tipo de
representación indirecta por parte de organizaciones de la sociedad civil abocadas a los temas
comerciales como la Red Brasileña para la Integración de los Pueblos (REBRIP) que sí
alcanzan a participar en las instancias de negociación.21
En comparación con la CUT, la Confederación General del Trabajo (CGT) ha sido
notablemente más activa y decisiva en la política argentina y aunque no existan estudios sobre
su participación en la formulación de política exterior ni canales formales para hacerlo, es
evidente que la capacidad de hacer valer su opinión sobre estos temas es mayor que la de la
central brasileña. A diferencia de la CUT, que es representada por REBRIP en las
negociaciones comerciales, el gobierno argentino permitió -de acuerdo al estado de su relación
con la central- la participación de delegados de la CGT en delegaciones comerciales para las
21 La REBRIP una red de 35 ONGs brasileñas que defiende intereses comunitarios y de los trabajadores
en temas como agricultura, servicios, inversión, propiedad intelectual o medio ambiente. Esta red sí ha
logrado participar de negociaciones internacionales. Podría tenerse como la contratara de la CEB en el
espacio de la sociedad civil (Veiga, 2006).
20
negociaciones Mercosur-Unión Europea, entre otras. A su vez, las declaraciones públicas de la
CGT sobre la relación con Estados Unidos u otros temas de la agenda de política exterior
poseen un tono y una repercusión inimaginables en Brasil.
El alto fraccionamiento del movimiento obrero argentino22
dificulta en parte esta
comparación, pero a su vez da sustento a la hipótesis de que existe en este país un
sindicalismo más fuerte e influyente. Dentro del amplio espectro de los actores sociales o no
institucionales, el caso de los sindicatos es, quizás, el único en el cual la participación como
actores de veto y configuradotes de agenda es más importante en Argentina.23
Más allá de los sindicatos, las ONGs brasileñas parecen ser más y más activas que las
argentinas en lo que respecta a su participación en la formulación de política exterior.
Aunque la historia del surgimiento de estos actores es compleja, su participación tiene un
punto de inflexión notable en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y
Desarrollo, realizada en Río de Janeiro en 1992. En las cumbres medioambientales la
participación de ONGs de todo el mundo creció de 400 en ‘Estocolmo 72’ a 2450 en ‘Rio 92’ y
3230 en ‘Johanesburgo 02’, pero este surgimiento de actores transnacionales de la sociedad
civil, además de ser un fenómeno global, significó un cambio de la forma de formular esa
política exterior en particular en Brasil (Barros-Platiau, 2006), cosa que no parece haber
sucedido en Argentina.
En los registros del Movimiento por una Globalización Diferente, organizador anual del
mundialmente concurrido Foro Social Mundial (FSM), la participación de ONGs y sindicatos
brasileños es impresionantemente alta, totalizando 121 membresías frente a sólo 10
argentinas. En el Consejo Económico y Social de la ONU y otras conferencias auspiciadas por
esta organización, la participación brasileña también es notablemente mayor: en total se
registraron 234 ONGs argentinas y 995 brasileñas.
Es posible que este tipo de participación refleje en alguna medida las dificultades de estas
organizaciones para ser escuchadas en el ámbito doméstico, de modo que la
transnacionalización de sus demandas sea en esencia una estrategia para influir
22 Hacia julio de 2012 había en Argentina una CGT oficialista, una CGT opositora, una CGT ‘Azul y
Blanca’, una Central de Trabajadores Argentinos (CTA) oficialista y una CTA opositora. 23
En los términos planteados por este trabajo, esto significa a las claras una ventaja argentina en este
sector -donde sería más capaz de socializar prácticas exitosas en el nivel internacional y de generar
políticas más estables, mayor poder de negociación, etc.- que contrasta notablemente con la situación
los militares, el empresariado, y otros actores de la sociedad civil. Esto sigue siendo así aún tras muchas
políticas orientadas a restar poder a los sindicatos en Argentina desde los años 90’ y hasta nuestros días.
21
indirectamente en el estado brasileño (Keck & Sikkink, 2000), pero más allá de estas
consideraciones, la creciente organización y activismo de la sociedad civil brasileña desde la
vigencia de la Constitución de 1988 (Dagnino, 2006) nos impide generalizar lo dicho para los
sindicatos al ámbito de las ONGs. Aún cuando la Argentina tradicionalmente se caracterizó por
poseer una sociedad civil más fuerte y activa que Brasil, esto podría estar cambiando,
especialmente en lo tocante a la política local y a la política exterior.
IV. LOS EFECTOS DE LA INTERNACIONALIZACIÓN: LOS ACTORES DOMÉSTICOS Y LA POLÍTICA EXTERIOR
DE ARGENTINA Y BRASIL EN SEIS COYUNTURAS RECIENTES
IV.1 LA REUNIÓN MINISTERIAL DE LA OMC EN SEATTLE (NOVIEMBRE-DICIEMBRE DE 1999)
La III Conferencia Ministerial de la OMC (Seattle, 1999) motivó reuniones de funcionarios
de Argentina y Brasil con vistas a coordinar posiciones en varios asuntos clave
fundamentalmente para negociar el levantamiento de los subsidios al agro junto al Grupo
Cairns. Los actores internos en cada país variaron en su nivel de movilización.
En Brasil, el sector empresarial fue particularmente activo en esta ocasión de la mano de la
CEB y el Foro permanente de Negociaciones Agrícolas Internacionales -creado a instancias de
la CNA, ABAG y OCB para institucionalizar de modo más acabado las demandas del sector
agroexportador-.24
El gobierno fue permeable a estas demandas y reconoció a la CEB y al Foro
como interlocutores válidos, lo cual quedó evidenciado en las múltiples reuniones que hubieron
entre representantes de estas y de los ministerios de relaciones exteriores, economía,
agricultura y desarrollo previos a la reunión de la OMC (Carvalho, 2003). Con el mismo
objetivo, el presidente Cardoso creó por decreto en junio de 1999 el GICI, como un mecanismo
formal de articular las demandas del empresariado y la burocracia estatal y coordinar
posiciones para las negociaciones de la OMC. Las centrales obreras -CUT, CGT y FS- también
se movilizaron aunque de forma diferente. No sólo se empleó una estrategia más defensiva -
condenatoria de los efectos negativos del proceso de liberalización de la economía y de varias
pretensiones del sector agroexportador- sino que se buscó socializar el conflicto, apelando a la
formación de coaliciones transnacionales con otras organizaciones sindicales -CIOSL y ORIT- y
ONGs. El objetivo primordial estuvo en hacer reconocer la ‘cláusula social- ambiental’,
apoyando a la central sindical estadounidense AFL-CIO. Contrariamente a lo ocurrido con la
CEB y el Foro, el sector sindical no logró consensos con el gobierno en vista de las diferencias
24 Como se ha visto, “La creación de la CEB en 1996 significó un punto de inflexión en los patrones de
representación empresarial (…) tuvo como objetivo específico coordinar el sector empresarial en las
negociaciones del ALCA en dos niveles: i) en la recepción y organización de las demandas empresariales
de diferentes sectores; ii) en la transformación de esas demandas en formas efectivas de presión frente al
gobierno en el proceso de formulación y conducción de las negociaciones” (Oliveira & Pfeifer, 2006).
22
de agenda, en tanto este entendía la ‘cláusula social-ambiental’, como una imposición a favor
de los países desarrollados.
En Argentina, por el contrario, no hay evidencia de que el gobierno buscó dar espacio a
otros actores en las negociaciones. No hubo institucionalización formal del diálogo que
permitiera al gobierno argentino partir a la reunión de la OMC con una posición negociada y
respaldada por el empresariado y los sindicatos. Hubo críticas recíprocas, fundamentalmente
de las entidades representantes del sector agroexportador que cuestionaron la inexistencia de
canales formales de comunicación con el gobierno que les permitan participar de las
negociaciones, al contrario de lo que ocurría en EE.UU. y Brasil: "Estamos logrando cosas a la
fuerza, reclamando información precisa por parte de los funcionarios" (La Nación 4/12/1999) se
dijo desde una de las entidades. Alejandro Delfino, de la Sociedad Rural, sostuvo: "Lo
lamentable son ciertas actitudes de nuestra delegación oficial. Están invitados a la mitad de las
reuniones, asisten poco, (…) y todo tiene un olor a poco preparado." (La Nación 4/12/1999).
IV.2 LOS ATENTADOS DEL 11-S
Tanto en el caso de Argentina como de Brasil, la reacción fue inmediata. Para sorpresa de
la prensa y analistas, en la XXIII Reunión de Consulta de los Ministerios de Relaciones
Exteriores de la OEA, la delegación brasilera, acompañada por la de Chile y Argentina, propuso
recurrir al TIAR sin que mediaran presiones de EE.UU. La propuesta fue acompañada por los
demás países sudamericanos. De esa manera pudo mostrar solidaridad con EE.UU. sin
comprometer fuerzas y, a la vez, mostrar capacidad de liderazgo en la región. Sin embargo, y a
diferencia de la Argentina, con el correr de las semanas y de los preparativos de la invasión a
Afganistán, el discurso viró: el ministro de exteriores, Celso Lafer, sostuvo que "comprende la
acción militar de los Estados Unidos contra Afganistán pero tiene la expectativa de que sea
limitada y circunscrita" (A Folha 15/10/2001). El presidente Cardoso dijo que "El planeta vive en
la era del post-imperialismo (…) por más fuerte que sea la potencia dominante, ella no puede
mandar sola. Eso no funciona" (A Folha 24/10/2001). El envío de tropas nunca fue
contemplado como opción, según Lafer: "No se estudia el envío de tropas brasileras en ningún
tipo de acción. Dije y repito: no estamos trabajando con ninguna hipótesis que implique el uso
de tropas " (A Folha 14/9/2001). Argentina por el contrario, se limitó a condenar los atentados y
a manifestaciones de solidaridad (La Nación 9/11/2001) aunque finalmente el ministro de
Defensa, Horacio Jaunarena, reconoció que se había ofrecido asistencia no militar para la
campaña (La Nación 23/11/2001).
Las repercusiones económicas de los atentados fueron otro factor de preocupación. Se
temía que a la coyuntura ya de por si recesiva se sumaran acciones proteccionistas de parte de
EE.UU llevando a mermas en las exportaciones. Los exportadores de materias primas y
alimentos (café, pollo, soja) previeron pérdidas por menguas en las exportaciones a EE.UU y
Oriente Medio y la baja del precio de los commodities: “los problemas en el Golfo Pérsico,
donde están nuestros principales clientes, configuran el peor de los mundos para los
exportadores", dijo José Carlos Teixeira, director de la União Brasileira de Avicultura (A Folha
23
25/9/01). Sin embargo, al poco tiempo la prensa reveló un cambio en las percepciones: “El
escenario post-atentados incentivará las exportaciones brasileñas” dijo el ministro de
Agricultura Pratini de Moraes (A Folha, 29/10/01) mientras que desde la CNI se publicó un
relevamiento que revelaba casi nulos cambios en el nivel de confianza del empresariado (A
Folha, 18/10/01). Otro caso fueron las empresas de aerolíneas que, muy golpeadas por la
coyuntura, solicitaron al gobierno federal la suspensión de algunos impuestos y ayuda
financiera, pedido que encontró trabas de parte del gobierno, que exigía la restructuración del
sector. En Argentina, la prensa no registró inquietudes semejantes.
La zona de la Triple Frontera fue objeto de renovada atención. El gobierno de EE.UU.
propuso la creación de una fuerza antiterrorista conjunta, lo cual fue rechazado por Brasil
alegando que ya se estaban haciendo los esfuerzos pertinentes (La Nación 17/10/2001).
Algunos legisladores (A Folha 17/9/2001) y el Ministro de Justicia Jose Gregori denunciaron
una “campaña difamatoria” contra la población árabe de la región (A Folha 25/10/2001) -la
Orden de Abogados de Brasil llegó a iniciar acciones contra el embajador estadounidense por
difamaciones (A Folha, 9/11/2001). La organización Paz Sem Fronteiras organizó un acto
ecuménico por la paz que reunió a habitantes de los tres países. En Argentina no se registró
movilización importante de otro actor ajeno al gobierno más que la Fearab de Argentina, que
repudió los atentados (La Nación 9/10/2001).
IV.3 LA NACIONALIZACIÓN DE LOS HIDROCARBUROS EN BOLIVIA (MAYO DE 2006)
En mayo de 2006, Evo Morales decretó la nacionalización de los hidrocarburos, afectando
considerablemente a Petrobras. El gobierno de Brasil buscó inmediatamente negociar las
condiciones desventajosas impuestas a Petrobras y un precio menor al que pretendía el
gobierno boliviano -Lula admitió la situación de dependencia respecto del gas boliviano y
celebró las iniciativas de Petrobras de invertir en exploración en las cuencas propias. Sin
embargo, se buscó evitar una injerencia excesiva que pudiese malquistar las relaciones con
Bolivia y hacer peligrar la integración sudamericana. Se entiende así que el gobierno haya
asumido una postura no confrontativa y abierta a la cooperación, especialmente en un
comienzo. El ministro de exteriores Celso Amorim se adelantó al ejecutivo: "respetamos las
decisiones soberanas. Preferimos resolver por medio del diálogo " (A Folha, 2/5/2006). Luego
el Planalto se manifestó en el mismo sentido.
La prensa -que hizo un seguimiento intenso de la controversia- reveló un congreso muy
activo. Desde allí se criticó la falta de realismo y previsión del ejecutivo, exigiéndosele un
compromiso mayor con los intereses de la empresa, al margen de distintas iniciativas. El
Presidente del Senado Renan Calheiros (PMDB) declaró: "El gobierno tiene que ser firme,
duro, necesita tomar una decisión para que estas cosas no vuelvan a suceder ", Arthur Virgilio
del PSDB: “el presidente abdico el liderazgo de América del Sur. Hoy el presidente Lula sigue a
Hugo Chávez” y Aldo Rebelo, presidente de diputados: “no puede ser apenas del Planalto o del
Congreso (…) Es un asunto de Estado" (A Folha, 2/5/2006). En un sentido semejante se
manifestó el empresariado desde la CNI y Força Sindical, entre otras entidades. Petrobras
24
adoptó una postura más combativa que el gobierno: desde un principio declaró no aceptar
aumentos de precio, amenazó reiteradamente con suspender inversiones y recurrir a tribunales
internacionales. “En esas condiciones nosotros no nos quedamos, pero no voy a entregar
nuestras inversiones. Voy a dar batalla para ser resarcido" (A Folha 14/9/2006). Si bien en un
comienzo el gobierno relativizó las amenazas de la dirigencia empresarial -"Nosotros estamos
viendo a la prensa hablar de una crisis Brasil-Bolívia. No hay crisis Brasil-Bolívia” (A Folha,
4/5/06)- cuando en septiembre se intentaron nuevas medidas lesivas de los intereses de
Petrobras, el mismo pasó a hacer una defensa abierta de la empresa: "Nosotros también
podemos colocar una espada sobre la cabeza de ustedes, porque nosotros les compramos el
gas" (La Nación, 22/9/2006). En mayo de 2007 finalmente Petrobras decidió vender sus
refinerías ante nuevas medidas del gobierno boliviano.
En el caso de Argentina la medida no afectaba inversiones nacionales. Sin embargo, el
creciente déficit energético de aquel año llevó al gobierno a negociar entre junio y octubre un
aumento de precio a cambio del compromiso boliviano de incrementar los volúmenes de gas.
El gobierno argentino además, por medio de Enarsa, se comprometía a realizar una millonaria
inversión. Las negociaciones fueron dirigidas por funcionarios del entorno del ejecutivo, sin
participación de otros actores. Para evitar el aumento de las tarifas internas -que había
motivado la preocupación de productores-, se transfirieron los costos a países importadores de
gas argentino. La medida generó una controversia con Chile, no obstante lo cual el gobierno
contó con el inusual respaldo de entidades como la CGT, UIA, AEA, entre otras del sector
energético. "La UIA respalda la determinación del gobierno nacional de (…) mantener el precio
del gas en el mercado interno, pese al incremento del costo de este fluido proveniente de
Bolivia (…) Satisfacer el reclamo chileno de no modificar los valores fijados con anterioridad al
acuerdo podría tener como consecuencia un posible encarecimiento injustificado en el mercado
local" (La Nación 29/7/06).
No obstante, la incertidumbre respecto de la crisis energética se mantuvo. Gobernadores
provinciales y empresarios petroleros reclamaron la liberación del precio interno del gas para
incentivar las inversiones: "si el Gobierno define un ajuste gradual que lleve el gas en boca de
pozo a US$ 2 por millón de BTU, no sería necesaria la importación de Bolivia porque
aumentarían las inversiones para incrementar las reservas locales" (Clarín, 14/6/06). La
principal denuncia fue que el gobierno no reconocía la situación de crisis energética y que no
tenía disposición para abrir una discusión en busca de soluciones de fondo. Jorge Lapeña, ex
secretario de Energía dijo: "La Argentina está en default energético (…) tenemos un problema,
pero se lo reduce a una discusión semántica. Lo reconocen todos los actores menos el
Gobierno (…) estamos ante la mayor caída petrolera de la historia y el que tiene que resolverlo
no lo admite, no lo transparenta, no lo discute. (La Nación 1/9/06). La prensa llegó a plantear
que el gobierno había frustrado encuentros organizados por entidades empresariales para
evitar que se propagara la idea de crisis energética -caso de un seminario organizado por la
AEA y la UIA. Con todo, no se registraron acciones efectivas de presión al gobierno de parte
del empresariado, del congreso u otros actores. Los dichos del titular de la UIA son
25
reveladores: "No tengo reclamos formales. No me voy a hacer cargo si ellos no se hacen cargo.
El año pasado hicimos una reunión con funcionarios de la Secretaría de Energía y no fue
nadie" (La Nación 26/10/06).
IV.4 LA CRISIS DIPLOMÁTICA ENTRE COLOMBIA, ECUADOR Y VENEZUELA (MARZO DE 2008)
El 1 de marzo de 2008 fuerzas militares colombianas realizaron una incursión contra un
campamento de las FARC en territorio ecuatoriano, dando lugar a una fuerte escalada de
tensión entre ambos gobiernos. El gobierno brasilero se movilizó rápidamente para intervenir:
el ministro Celso Amorim entró en contacto con Correa y con Uribe y buscó atraer a los
presidentes de la región para crear un grupo de mediación. En el Congreso -que se mostró
muy activo- se alzaron voces a favor de que Brasil intervenga en la solución de la crisis.
Mientras los legisladores del PT defendían la idea de un Brasil mediador -Airlindo Chinalaga del
PT dijo "Creo que la mediación es necesaria y tiene que ser consentida. La actitud de Brasil de
buscar la mediación, junto a otros países, es una medida eficaz" (A Folha, 4/3/08)-, los
legisladores del PSDB, PMDB y el DEM, resaltaron la necesidad de una acción neutral alejada
de Chávez, en el marco de alguna organización internacional y con el consenso del resto de la
región. El Senado emitió un documento en el que sentaba la postura del órgano a favor de una
salida vía OEA: "El Senado debe establecer una posición política. Vamos a pedir que la OEA
realice la intermediación política con los países que están en conflicto", dijo Renato
Casagrande del PSDB (A Folha, 4/3/2008). Mientras Lula continuó su estrategia de mediación
personal, en la OEA la representación oficial de Brasil quedó a cargo del ministro. Si bien se
aceptó la participación del organismo, también se buscó limitar el tratamiento del tema como un
asunto de seguridad de la región, no del continente, es decir, en el marco de una organización
regional que dejara fuera a Estados Unidos y dejara a Brasil como principal actor: "Cuanto más
podamos mantener esta cuestión en el ámbito latinoamericano, más fácil será de resolver sin la
polarización de la región (…) creo que tiene que ser resuelto hoy en la OEA. Si no se
encontrase solución, podemos discutir en el Grupo de Río", sostuvo Amorim (A Folha,
5/3/2008). Efectivamente, luego de que la OEA aprobara una resolución que no logró enfriar la
situación, el tema pasó a ser tratado en el marco del Grupo de Río donde finalmente, el 7 de
marzo, llegó el apretón de manos entre Correa y Uribe.
El gobierno brasilero, que lideró el proceso de distensión, aprovechó el contexto para
acelerar la formalización de la UNASUR y proponer la creación del Consejo Sudamericano de
Defensa. Así, mientras la OEA reconocía la violación de soberanía sin penalizar a Colombia y
Correa protestaba contra la tibieza de la resolución, Nelson Jobim, Ministro de Defensa, hacía
pública la propuesta de crear el Consejo Sudamericano de Defensa (CSD) como un medio de
prevenir esas situaciones alegando que "es necesario un foro donde todos estos asuntos
puedan ser tratados” (A Folha, 6/3/2008). Luego de una gira de promoción de la iniciativa, el 23
de mayo se firma el tratado por el que se creaba la UNASUR, y en diciembre de ese año, luego
de una cierta resistencia inicial de Colombia, el CSD, que se formalizó el 10 de marzo de 2009.
26
Argentina acompañó posteriormente las propuestas del gobierno brasilero -Kirchner, luego de
años de indiferencia por el proyecto, pasó a competir por la presidencia del mismo y ejercerla-.
En Argentina, Cristina Fernández de Kirchner y el canciller Jorge Taiana condenaron el
hecho y se sumaron a los esfuerzos pacificadores de la región. Una cuestión que generó
rispidez fue el respaldo implícito dado a Venezuela al no condenar la movilización de tropas a
la frontera -una posible explicación a esta cercanía se encuentra en que la Argentina se
encontraba pronta a firmar acuerdos vitales en materia energética con Venezuela-. Desde el
Palacio San Martín, el ministro Taina aclaró que no se avalaba la posición venezolana: "La
Argentina trabaja para que la paz no se altere y el proceso humanitario continúe" (La Nación
5/8/08). Desde la oposición en el Congreso se advirtió especialmente el peligro de la relación
con Chávez, considerándolo un factor de desestabilización en la región y se demandó al
gobierno que adoptara una postura equidistante, siguiendo el ejemplo de Brasil: "Lo peor que le
puede pasar a la Argentina es algún tipo de gesto de apoyo a la posición ya no de Ecuador,
sino de Venezuela (…) debemos alinearnos con la posición de Brasil, que es la más sensata
(…) hay que tratar de que la Argentina pueda mantener una equidistancia (…) La misión de la
diplomacia brasileña debería ser de toda la diplomacia del continente (…) La posición tan
tajante por parte de la Cancillería es al menos peligrosa" (La Nación 4/8/08); "La Argentina
debería manifestar su solidaridad y compromiso con Colombia por el mantenimiento de la paz
en la región. También debería apoyar el combate contra las FARC y manifestar preocupación
por la actitud de Chávez", dijo el diputado opositor Federico Pinedo (La Nación 3/3/08).
IV.5 SISTEMA DE TV DIGITAL (2006-2009)
En junio de 2006, el presidente Lula Da Silva emitió un decreto por el que Brasil adoptaba
el sistema de TV digital japonés, rechazando la oferta norteamericana y europea. (A Folha
24/6/2006). Dos años después, Argentina tomó la misma decisión (La Nación 29/8/2009).
En Brasil, las compañías transmisoras de TV y las empresas de telecomunicaciones
desarrollaron una intensa campaña con el objetivo de inclinar la decisión del gobierno. Las
primeras se manifestaron en conjunto en un comunicado público declarando al ejecutivo su
preferencia por el patrón japonés y sus ventajas: "es el único sistema que garantizará,
gratuitamente, a todos los brasileños, todos los beneficios de la TV digital" (A Folha, 22/3/06).
La coalición DVB -integrada por Philips, Siemens, Nokia y otras, promotoras del sistema
europeo- así como las empresas japonesas, hicieron a cambio distintas propuestas de
inversiones para producción local de componentes de alta tecnología. Uno y otro tenía sus
portavoces en el gobierno: el ministro de comunicaciones Helio Costa -por las televisoras- y el
ministro de desarrollo Luiz Fernando Furlan -por las empresas de telecomunicaciones-. Otro
grupo de presión fueron los defensores del ‘sistema brasilero de TV digital’, desarrollado por
universidades brasileras cuyos estudiantes organizaron manifestaciones en ese orden. Luego
de meses de negociaciones con los tres lobbies, en abril Celso Amorim logró firmar con Japón
un memorandum por el que obtenían las tres condiciones del gobierno: “La primera es que sea
un sistema abierto, para que pueda incorporar innovaciones hechas en Brasil o que serán
27
hechas en Brasil. La segunda es que podamos participar de las decisiones respecto del
sistema. Y la tercera es que se realicen transferencias tecnológicas y de producción industrial”,
anunció Amorim (A Folha 13/4/06). La posibilidad de promover el desarrollo de la industria local
fue un factor de peso en la elección, aunque también hay que tener en cuenta que al aceptar la
preferencia de las compañías de TV, Lula podía negociar una cobertura preferencial de su
campaña para las elecciones de ese año. Así, el objetivo según el ministro Helio Costa pasó a
ser: "convencer a la Argentina, Perú, Chile y Ecuador sobre los beneficios de la norma". (La
Nación 19/6/09). En vista de las críticas que recibió por la falta de apertura a otros actores el
gobierno creo un foro permanente con integrantes de la industria, las universidades y los
medios de comunicación.
La decisión no fue bien vista en Argentina en tanto se pasaba por alto un acuerdo firmado
en 2005 por el que ambos países se comprometieron a elegir el sistema de forma conjunta. "Si
cada uno opta por una norma, estaremos mostrando una visión diluida de nuestro proceso de
integración", escribió el embajador argentino, Juan Pablo Lohlé (La Nación 24/6/2006).
Argentina parecía decidida a aceptar la norma europea -impulsada por empresas europeas y
Telefe-, y en última instancia, la norteamericana -promocionada por distintas empresas
multinacionales y las empresas del Grupo Clarín-. En Brasil el gobierno mantenía una relación
estable con los medios. El Ejecutivo eligió la norma que pretendían las televisoras lideradas por
O Globo -el ministro de Comunicaciones, Helio Costa, quien hizo lobby a su favor, estaba
vinculado a la empresa-. En Argentina, las relaciones entre el gobierno y el Grupo Clarín -
principal empresa de medios masivos- eran tensas desde 2008. En octubre, el gobierno logró
sancionar en el congreso una nueva ley de servicios de comunicación audiovisual que afectaba
los intereses de aquellos.
Finalmente, el 28 de agosto de 2009 la presidente argentina anunció la elección de la norma
japonesa-brasilera. No hubo reacciones organizadas a la medida. Desde el congreso, la
diputada Giudici dijo: "Las tres medidas más importantes en materia de radiodifusión se
tomaron por decreto. La creación de la Direct TV kirchnerista, la estatización de los derechos
del fútbol y ahora el convenio para el cambio de la matriz de las comunicaciones. Se burlan de
nosotros" (La Nación, 29/8/2009). La prensa evidencia la disconformidad de los especialistas
por el manejo que el gobierno le dio al asunto: "en la Argentina está faltando un análisis
concreto y de largo plazo como el que se dio en Brasil (…) Allá antes de que el gobierno
tomara una decisión se hicieron foros abiertos para todo el público y las universidades sirvieron
para juntar las diferentes propuestas y analizarlas" (La Nación, 24/12/06).
IV.6 LA CRISIS DE GOBERNABILIDAD EN PARAGUAY (JUNIO 2012)
A mediados de junio de 2012 el congreso paraguayo inició un proceso de juicio político
contra el presidente Fernando Lugo. En aras de disuadir a los legisladores de proseguir, la
presidente de Brasil fue la primera en advertir: "El protocolo prevé que, en caso de que los
países consideren que hubo un rompimiento del orden democrático, puede haber una sanción
en la representación en los organismos multilaterales” (La Nación 23/7/12). Mientras la
28
presidente Rousseff debatía con sus ministros la posición a tomar, la Argentina se adelantó a
los países de la región y adoptó una postura más radical paralela a la de Venezuela, Ecuador y
Bolivia: "Argentina no va a convalidar el golpe de Estado en Paraguay" (La Nación 23/6/12). La
cancillería expresó que: “frente a "la destitución del presidente Fernando Lugo y la ruptura del
orden democrático, el gobierno argentino ha dispuesto el inmediato retiro de su embajador en
Asunción" (La Nación 23/6/12) – el primero en tomar la decisión. El partido oficialista promovió
que el Congreso tomara una resolución de repudio al hecho. En otro comunicado de cancillería,
se hizo público el acuerdo de los países de la región de suspender a Paraguay de la próxima
cumbre del Mercosur, advirtiendo que podrían tomarse nuevas medidas.
Por su parte Itamaraty sentó la posición oficial del gobierno y convocó por “consultas” al
embajador en Paraguay a modo de advertencia velada –luego de que Argentina tomara la
misma iniciativa. Ni el ejecutivo ni Itamaraty calificaron públicamente al hecho de “golpe de
estado”: "el gobierno brasileño condena el procedimiento sumario de destitución del mandatario
del Paraguay (…) no tomará medidas que perjudiquen al pueblo hermano de Paraguay (…) las
medidas a ser adoptadas como respuesta a la ruptura del orden democrático en Paraguay
están siendo evaluadas como los socios del Mercosur y la UNASUR " (A Folha 23/6/12). Dos
cuestiones obligaban a la moderación: la provisión energética de Itaipú y la cuestión de los
“brasiguayos” (colonos agricultores brasileros) quienes celebraron la caída de Lugo e
intentaron sin éxito hacer lobby ante Rousseff en favor del gobierno de Franco.
En el Congreso brasilero hubo posiciones encontradas. Mientras los legisladores del PT
celebraron la posición oficial, el presidente de la comisión de relaciones exteriores del Senado,
el ex –presidente Collor de Mello, reconoció la validez de la destitución al tiempo que criticó al
gobierno y a Itamaraty por no haber asumido el liderazgo regional ante la controversia, dejando
la iniciativa a países con iniciativas más radicales. Posteriormente, dicha comisión convocó al
ministro Patriota a una audiencia en el Senado. La prensa brasilera, que cubrió ampliamente el
suceso, criticó lo que a su entender era ir a la saga de los países más radicales cuando Brasil
debería liderar. Por su parte, diversos partidos de izquierda y la CUT organizaron
manifestaciones en repudio del hecho y demandaron al gobierno una reacción fuerte. Los ex
presidentes Jose Sarney y Lula Da Silva cuestionaron el suceso pero no lo calificaron
explícitamente de golpe.
En versiones no oficiales a la prensa, diplomáticos y funcionarios del gobierno brasilero
revelaron que, más allá del discurso, nada cambiaba en las relaciones bilaterales y que no se
pretendía imponer nuevas sanciones a Paraguay sino limitarlas a una suspensión temporaria
en las instancias políticas de los bloques. "Hay varias formas de manifestarse, desde la no
invitación a las autoridades que tomaron poder en Paraguay a participar en cumbres, hasta el
enfriamiento de los contactos en diferentes niveles" (La Nación 24/6/12) dijo el canciller
brasileño, Antonio Patriota. En la Argentina, el cuerpo diplomático no se reveló sentando una
postura propia aunque hubo quienes no compartieron el papel de Timerman.
Posteriormente, la presidente Kirchner al percibirse alineada con las posturas más
radicales y alejada de las más moderadas de Brasil y Uruguay, procuró suavizar el discurso en
29
las cumbres de Mercosur y UNASUR negando que la Argentina tuviera intención de imponer
sanciones económicas. Desde cancillería se sostuvo: "Sólo hay acuerdo en que una sanción va
a haber. Pero no habrá expulsión ni medidas económicas que perjudiquen a los paraguayos -
Nadie quiere romper relaciones con Paraguay. Sólo se pone la relación en un bajo nivel" (La
Nación, 28/6/12). Más tarde, el vicepresidente y el ministro Patriota anunciaron por separado
que Brasil “no tomará medidas que perjudiquen al pueblo hermanos de Paraguay” (A Folha,
29/6/012) Finalmente, como defendió el gobierno brasilero, se acordó suspender a Paraguay
de ambos bloques regionales únicamente a .nivel político hasta tanto se realizaran nuevas
elecciones.
En la misma cumbre se anunció la controvertida incorporación de Venezuela al Mercosur.
La iniciativa, según la prensa, surgió del gobierno de Brasil y se ejecutó con el acuerdo de
Argentina y Uruguay –lo cual derivó en una polémica con el último país-. En el congreso
argentino, hubo algunas voces disidentes como el diputado nacional Federico Pinedo, quien
alegó que no podía hacerlo "sin el voto de Paraguay (…) la suspensión de Paraguay no permite
reemplazar su soberanía (…) Hugo Chávez tampoco cumple con la cláusula democrática" (La
Nación 29/6/12). La oposición en el senado brasilero, así como la misma FIESP cuestionaron la
actuación del gobierno brasilero. Rubens Barbosa, de FIESP sostuvo: "Si dependiese de
Argentina, habrían también sanciones económicas -lo que sería un problema para la
estabilidad de la región (…) Es errado aprobar la entrada de Venezuela estando suspendido
Paraguay (…) es país miembro y tenía que ser respetado (…) aquí se mantiene la teoría de
que la relación con Argentina debe ser mantenida a cualquier costo, pero el hecho es que los
argentinos se están extrapolando. Ese comportamiento, a fin de cuentas, llevará a la
desintegración del Mercosur” (A Folha 5/7/12).
CONCLUSIONES
Este artículo intenta argumentar que la mayor participación de actores dentro del estado y de la
sociedad civil en la formulación de política exterior como actores de veto o configuradores de
agenda genera tres ventajas concretas para la política externa un país: mayor estabilidad,
mayor poder de negociación y mayor poder de agenda. De esta manera, sostuvo que la mayor
cantidad y participación de actores domésticos “internacionalizados” hace de Brasil un socio
más estable y creíble que la Argentina y le otorga a su vez ventajas estratégicas: mayor poder
de agenda y negociación.
A la luz de las coyunturas analizadas, pudo observarse que en Brasil ha habido una sostenida
participación de actores sociales como actores de veto o agenda setters en la formulación de
política exterior. Dentro de ellos destaca el empresariado por su activa participación formulando
propuestas, cuestionando y dialogando con un gobierno permeable a sus demandas en los
30
asuntos que afectan directamente sus intereses. Los sindicatos y ONGs se manifiestan
públicamente con regularidad aunque no se vio un poder de veto o de agenda semejante.
En Argentina, la evidencia periodística encontrada no permite sostener que hubiese actores
sociales de peso en la formulación de política exterior. Excepción hecha de algunos sectores
del empresariado que de forma esporádica se manifiestan, no se evidenció movilización
organizada de otros actores con el objetivo de influenciar la política exterior del gobierno.
En lo que hace a actores estatales, en Brasil es patente la importancia de Itamaraty y el
Congreso y, en menor medida, otros ministerios y los gobernadores estaduales. Si bien en las
coyunturas analizadas es difícil observar el grado de influencia específico de estos actores, es
incuestionable su capacidad de hacer oír su posición en el proceso de toma de decisiones. De
este modo, las decisiones finales parecieran surgir de una negociación entre ejecutivo y
legislativo, o al menos entre más de un actor dentro del ejecutivo.
En Argentina, los actores estatales que más participación tienen son también la Cancillería y el
Congreso. Sin embargo, esta participación tiende a darse en forma de acompañamiento a los
proyectos y decisiones de altas jerarquías del ejecutivo -usualmente la Presidencia- sin que
medien diálogo o consultas, o bien en forma reactiva cuando ya se inició un curso de acción.
En ambos casos, el papel del ejecutivo es central, tendiendo a ocupar el centro de la escena.
No obstante ello, en Brasil la Presidencia parece más dispuesta a dialogar con otros actores
internos o a dejarlos actuar y manifestarse libremente. En la Argentina, la Presidencia acapara
en buena medida el proceso de toma de decisiones.
En cuanto a las consecuencias de la participación de actores domésticos, se evidencia que la
mayor participación de actores domésticos redundó en un mayor poder de agenda. En las
coyunturas analizadas la tendencia fue observar, luego de una movilización inicial de algunos
actores que imponen demandas, a Brasil como el primero en sentar una posición o proponer
iniciativas, para luego ser seguido por el resto de los países de la región. El proceso de
adopción del sistema de TV digital es un paradigma especialmente claro de este tipo de
situaciones.
En lo que refiere a la estabilidad de la política externa, en las coyunturas analizadas pudo
observarse que las posiciones sostenidas por Brasil eran similares a las sostenidas en
gobiernos anteriores y que la amenaza de veto formal o informal de distintos actores restringió
la voluntad de cambio de agencias particulares. Así, por ejemplo, el sistema de TV digital no
fue elegido en Brasil sino al final de un proceso de negociación con distintos actores internos y
externos que duró varios años, mientras que Argentina, que ya había tomado una decisión,
debió desandar el camino y optar por la norma de Brasil en un tiempo muy breve.
Por último, en cuanto al mayor poder de negociación que se derivaría de una mayor
participación de actores internos en la política exterior, la evidencia es más limitada. Del
análisis de las coyunturas se desprende que al menos, existe correlación entre un mayor poder
de negociación y una mayor cantidad de actores internos involucrados en la política exterior.
Sin embargo, no es claro en qué medida el poder de negociación de Brasil se deriva de
factores estructurales antes que de factores de política doméstica.
31
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37
El comportamiento multilateral de Brasil
Calvo, Facundo
3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales
FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012
38
Abstract
Este trabajo analiza cuatro dimensiones del comportamiento multilateral de la política
exterior de Brasil: Agricultura, Reforma del Consejo de Seguridad, Derechos
Humanos, y Proliferación Nuclear, durante el período 1995-2010. Este período
corresponde a las dos Presidencias de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) y a
las dos de Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010).
El objetivo de este trabajo es identificar los factores que explican el comportamiento
multilateral de Brasil en estas cuatro dimensiones. Aquí se propone una tipología que
considera tres tipos posibles de comportamiento multilateral por parte de Brasil: a)
conservador y escéptico a los cambios –posición statuquoista–, b) propenso a los
cambios radicales y a las posturas más inconformistas –posición revisionista–, o c)
partidario de una postura intermedia –posición reformista–, la cual supone ser crítico
del statu quo pero sin apartarse de él.
El enfoque utilizado es el realista neoclásico de las relaciones internacionales. Este
enfoque combina el uso de variables sistémicas y domésticas para comprender el
fenómeno en cuestión: ¿Cuáles son los factores que mejor explican el cambio de
comportamiento multilateral de Brasil –de statuquoista a revisionista– en la
dimensión Agricultura, de reformista a revisionista en la dimensiónReforma del
Consejo de Seguridad, y de statuquoista a reformista en la dimensiones
deDerechos Humanos y Proliferación Nuclear, a comienzos del siglo XXI?
39
Introducción
¿Cuáles son los factores que mejor explican el cambio de comportamiento
multilateral de Brasil –de statuquoista a revisionista– en la dimensión
Agricultura, de reformista a revisionista en la dimensión Reforma del Consejo
de Seguridad y de statuquoista a reformista en la dimensiones de Derechos
Humanos y Proliferación Nuclear, a comienzos del siglo XXI?
Esta pregunta de investigación reviste interés por dos razones.Primero, porque el foco
de análisis se centra en Brasil: en el año 2002 la consultora Goldman Sachs acuñó el
término BRIC –Brasil, Rusia, India y China– para referirse a las potencias emergentes
de la última década. Aproximadamente desde esa fecha, el interés académico y
científico por estos países ha ido in crescendo. Segundo, porque es notorio que las
potencias emergentes han comenzado a modificar su comportamiento en las
instituciones multilaterales y hacia el statu quo a comienzos del siglo XXI. Es por ello
que escogí cuatro dimensiones –Agricultura, Reforma del Consejo de Seguridad,
Derechos Humanos y Proliferación Nuclear–, en donde puede observarse un cambio
del comportamiento multilateral de Brasil.
Este trabajo intenta elucidar qué factores explican mejor, o tienen mayor peso, a la
hora de explicar estos cambios. La contribución de esta investigación a la literatura
existente sobre el tema será más bien empírica, y no tanto teórica o metodológica.
La variable dependientees el tipo de comportamiento multilateral. Esta variable es
tricotómica, es decir puede asumir tres valores: statuquoista, revisionista, o reformista.
Las variables independientes son tres: (1) Posición de poder relativa de Brasil(2)
Ideología del gobierno de turno en Brasil, y (3) Posición de Brasil en relación a la
posición de los otros miembros BRIC (Rusia, India y China), o posición de bloque.
La primera variable podrá asumir tres valores. O bien la posición de poder de Brasil es
ventajosa fuerte, o bien es ventajosa moderada, o bien es desventajosa. La segunda
variable podrá adoptar dos valores: o bien la ideología del gobierno de turno en Brasil
es de centro-izquierda; o bien la ideología del gobiernode turno es de centro-derecha.
La tercera variable también oscilará entre dos valores posibles: o bien la posición de
40
Brasil y los otros miembros BRIC (Rusia, India y China) es coincidente, o bien la
posición de Brasil y los otros miembros BRIC es no coincidente.
El período de tiempo que comprende este trabajo de investigación abarca desde 1995
hasta 2010. Se dividirá a este período de acuerdo al gobierno de turno en Brasil,
correspondiendo la Presidencia de Fernando Henrique Cardoso para el primer período
1995-2002, y la Presidencia de Luiz Inácio Lula da Silva para el segundo período
2003-2010.
Se analizarán 8 casos producto de las 4 dimensiones y 2 períodos temporales
propuestos: Brasil en la dimensión Agricultura (1995-2002). Brasil en la dimensión
Reforma del Consejo de Seguridad (1995-2002), Brasil en la dimensión Derechos
Humanos (1995-2002), Brasil en la dimensión de Proliferación Nuclear (1995-2002),
Brasil en la dimensión Agricultura (2003-2010). Brasil en la dimensión Reforma del
Consejo de Seguridad (2003-2010), Brasil en la dimensión Derechos Humanos (2003-
2010), y Brasil en la dimensión de Proliferación Nuclear (2003-2010).
Teoría
La variable dependiente es el comportamiento multilateral de Brasil en las
siguientes dimensiones: Agricultura, Reforma del Consejo de Seguridad,
Proliferación Nuclear y Derechos Humanos. Para su operacionalización:
- En la dimensión Agricultura, y siempre dentro de la Organización Mundial
del Comercio (OMC), se considerará la evolución de la postura de Brasil en
las Rondas de la OMC, y frente a los países desarrollados, en relación a la
problemática agrícola en los períodos 1995-2002 y 2003-2010. En este
apartado se analizarála trayectoria de dos coaliciones:el Grupo de
Cairnspara el primer período, y el G20para el segundo. Enseguida se
analizará cuál de estas coaliciones fue más eficiente a la hora de lograr el
objetivo que se proponen: la liberalización agrícola. A partir de allí,se
determinarácuán statuquoistas, revisionistas o reformistas resultan frente a
al régimen internacional de la OMC en ambos períodos.
- En la dimensión Reforma del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas,
se apelará a artículos académicos que refieran: a) la posición histórica de
41
Brasil en materia de Reforma del Consejo de Seguridad, y b) la posición de
Fernando Henrique Cardoso y deLuizInácio Lula da Silva frente a la
Reforma del Consejo de Seguridad. La tesis de estos artículos académicos
será complementada con declaraciones oficiales tanto de funcionarios de la
primera como de la segunda administración.
- En la dimensión de Derechos Humanos, se considerará el porcentaje de
votos positivos de Brasil en las resoluciones de la Asamblea General
referidas derechos humanos entre 1995 y 2010. Este porcentaje se
concebirá como un proxydel grado de compromiso de Brasil frente a los
Derechos Humanos en el régimen internacional de la Asamblea General de
Naciones Unidas. Se considerarán resoluciones referidas a la situación de
los derechos humanos en cualquier país del mundo, salvo las vinculadas a
Oriente Medio. Se omitirá el análisis de Oriente Medio y de la cuestión
israelo-palestina porque los patrones de votación respecto a esta región no
varían para casi ningún país del mundo, lo que convierte a este indicador
más en una constante que en una variable. Se considerará, entonces, que
Brasil es statuquoista si vota un 70 % o más de resoluciones a favor de los
derechos humanos, reformista si vota entre un 40 % y un 70 % de
resoluciones a favor de los derechos humanos, y revisionista si vota menos
de un 40 % de resoluciones a favor de los derechos humanos1. Este
análisis se realizará para cada uno de los períodos por separado.
- En la dimensión Proliferación Nuclear, se hará uso de fuentes oficiales
comoItamaraty, de páginas webs de organizaciones internacionales como
la Organización Internacional de la Energía Atómica (OIEA), y de las
votaciones de Brasil en la Asamblea General de Naciones Unidas respecto
a proliferación nuclear. Con esta información, se intentaráelucidar cuán
statuquoista, reformista o revisionista fue la postura de Brasil frente al
Régimen de No Proliferación Nuclear (Tratado de No Proliferación Nuclear
o TNP, y Tratado de Tlatelolco, principalmente).
1 Estos porcentajes no son arbitrarios. Responden a la observación de que los países más respetuosos y
statuquoistas frente a los Derechos Humanos en la Asamblea General de Naciones Unidas, votan siempre
por encima del 70 o el 80 % de las veces a favor de estas resoluciones; mientras que los países menos
respetuosos y revisionistas en Derechos Humanos, difícilmente superan el 40 % de los votos positivos.
Para consultar cómo votan los países en resoluciones de Derechos Humanos, el sitio web de la Asamblea
General ofrece una base de datos, UNSBISnet, donde puede consultarse, resolución por resolución, cómo
votó cada país desde 1946 en adelante.
42
Tal como se especificó, la pregunta de investigación intentará responder cuáles son
los factores que explican mejor el cambio de comportamiento multilateral de Brasil en
los dimensiones de Agricultura, Reforma del Consejo de Seguridad, Derechos
Humanos, y Proliferación Nuclear.
Con este fin, se han sugerido tres posibles factores explicativos, los cuales
constituyen lasvariables independientes:
1) Posición de poder relativa de Brasil.
2) Ideología del gobierno de turno.
3) Posición del bloque BRIC.
El primer factor representala pata realista estructural del enfoque de este trabajo. El
segundo factor es de carácter doméstico. Ambos conforman el basamento de
cualquier acercamiento a un enfoque realista neoclásico. La tercera variable, de tinte
más sistémico, busca indagar si existen (o no) efectos de bloque sobre el accionar
multilateral de Brasil.
La Operacionalización de las variables independientes se hará de la siguiente manera:
1) Posición de poder relativa de Brasil
En la dimensiónAgricultura, se considerarála evolución del sector agronegocios
de Brasil durante los períodos 1995-2002 y 2003-2010.
Si es cierto que hubo un crecimiento del primer período respecto al segundo,
se asumirá que en el primero su posición fue desventajosa y en el segundo
ventajosa fuerte. De manera inversa, si no hubo un crecimiento relativo del
sector agronegocios, se afirmará que en ambos períodos la posición de poder
relativa fue desventajosa.
En la dimensión Reforma del Consejo de Seguridad, se considerará la posición
de Brasil en función de dos factores, los cuales determinarán si esta posición
es ventajosa fuerte, ventajosa moderada, o desventajosa.
El primer factor será la trayectoria histórica de Brasil, el cual, y por razones
obvias, permanecerá inalterado en uno y otro período. En este sentido, se
tomará en cuenta el alineamiento de Brasil durante la Primera y la Segunda
Guerra Mundial, por un lado, y el timing de participación (temprana o tardía)
que este país tuvo en las instituciones multilaterales tanto de Entreguerra como
43
de Posguerra. Se asumirá que si Brasil se alineó con los bandos ganadores de
las contiendas bélicas, y tuvo una participación activa en los organismos
multilaterales –Liga de las Naciones y ONU–, el país sudamericano se
encontrará en una posición estructural favorable para ser aceptado como
miembro permanente del Consejo de Seguridad por los Estados Unidos y los
otros miembros permanentes de este organismo. Por el contrario, si Brasil se
alió con los bandos perdedores de las contiendas bélicas, y tuvo una
participación pasiva o contestaria hacia los organismos multilaterales –Liga de
las Naciones y ONU–,se encontrará en una posición estructural desventajosa
para ser aceptado como miembro permanente del Consejo de Seguridad por
los Estados Unidos y los otros miembros permanentes.
El segundo indicador analizado será la cantidad de veces que Brasil ocupó un
asiento no permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. Si esa
cantidad se incrementó en el segundo período respecto al primero (en el que
Brasil ya poseía un historial como miembro no permanente del Consejo de
Seguridad), se dirá que la posición en el segundo período es ventajosa fuerte y
en el primero ventajosa moderada. Si por el contrario la cantidad no se
incrementó en el segundo período, se asumirá que la posición fue ventajosa
moderada para ambos períodos. En este segundo indicador el valor posición
de poder desventajosa quedará descartado debido a la gran cantidad de veces
en la que Brasil fue miembro no permanente del Consejo de Seguridad de
Naciones Unidas.
Con estos dos indicadores en mano, se realizará una ponderación y se
deducirá si la posición de poder relativa de Brasil en la dimensión Reforma del
Consejo de Seguridad fue ventajosa fuerte, ventajosa moderada, o
desventajosa.
En la dimensión Derechos Humanos, se considerará la posición de Brasil en
función del FreedomIndexde FreedomHouse. A partir de este índice se
obtendrá una ponderación del poder relativo de Brasil en esta dimensión,
entendido como softpower o poder simbólico. Este poder simbólico podrá sér
ventajoso fuerte, ventajoso moderado, o desventajoso.
El softpower –poder relativo– de Brasil en derechos humanos será ventajoso
fuerte si el estatus asignado por FreedomHouse a Brasil es F (free, “libre” en
inglés), ventajoso moderado si el estatus asignado por FreedomHouse a Brasil
44
es PF (partially free, “parcialmente libre” en inglés), y desventajoso si
FreedomHouse asigna a Brasil NF (non free, “no libre” en inglés).
En la dimensión Proliferación Nuclear, se considerará la posición de poder
relativa de Brasil en función de dos indicadores: existencia (o no) de plantas
enriquecedoras de uranio, y existencia (o no) de un proyecto de nuclear de
envergadura, en este caso, de construcción de submarinos nucleares. Cada
uno de estos indicadores será analizado para el primer y segundo período,
1995-2002 y 2003-2010 respectivamente. Dado que es de público
conocimiento que Brasil no posee ni poseyó la bomba nuclear, se excluirá a
este indicador del análisis.
Si Brasil obtiene un resultado positivo en ambos indicadores –enriquecimiento
de uranio y proyecto de submarino nuclear, entonces su posición de poder
corresponderá a una ventaja fuerte. Si Brasil obtiene un resultado positivo en
uno de los dos indicadores, su posición de poder será de ventaja moderada.
Finalmente, si Brasil no obtiene un resultado positivo en ninguno de los dos
indicadores, se concluirá que su posición de poder fue desventajosa en el
período analizado.
2) Ideología del gobierno de turno: para la operacionalización de esta
variable, se utilizarán los coeficientes que Luis Escatel y Josep Colomer
asignan a los partidos políticos brasileños en el texto “La ideología
izquierda-derecha en América Latina”. Estos coeficientes echan luz sobre la
posición ideológica de los partidos gobernantes: para el PSDB en el caso
del Gobierno de Fernando Henrique Cardoso, y para el PT en el caso del
Gobierno de LuizInácio Lula da Silva2.
2La posición del partido gobernante es tabulada por un continuo que va del 0 al 10, siendo 0 el guarismo
para “extrema izquierda”, 5 para “centro” y 10 para “extrema derecha”. Ver Escatel, L. E. & Colomer,
J.M. (2005). La dimensión izquierda-derecha en América Latina. Desarrollo Económico, 45(177), 123-
136. Recuperado de http://www.jstor.org/stable/3655894 .
45
3) Posición del bloque BRIC: se considerará la posición oficial de Rusia, India
y China en las dimensiones de Agricultura,Reforma del Consejo de
Seguridad, Derechos Humanos y Proliferación Nuclear. Luego se analizará
si esta posición es coincidente o no con la de Brasil. Para ello, se apelará a
las votaciones de estos países en organismos internacionales,
declaraciones oficiales, y acciones vinculadas a estos temas en el período
1995-2010. Esta posición podrá adoptar dos valores: coincidente o no
coincidente. En función, claro está, de si la posición del grupo de países
RIC –Rusia, India y China– coincide o no con la de Brasil.
Se proponen las siguientes hipótesis:
Hipótesis 1 (Agricultura): Es de esperar que si la posición del sector
agronegocios sobre el total de las exportaciones de Brasil mejora (se torna
ventajosa) en el segundoperíodo respecto al primero, Brasil adopte una postura
ofensiva y revisionista, presione por la liberalización que le convenga en
términos de ventajas comparativas, y se enfrente con las potencias industriales
de Europa y Estados Unidos. A la inversa, es de esperar que si la posición del
sector agrícola sobre el total de las exportaciones disminuye del primer al
segundo período (se torna desventajosa), Brasil adopte una postura defensiva
y statuquoista, y no presione por una liberalización excesiva que le afecte en
términos de ventajas comparativas.
En este apartado no se considerarála posibilidad de una posición ventajosa
moderada y por ende de un comportamiento multilateral reformista. Esto debido
a que las posiciones en agricultura tienden a ser más radicales (o bien
desventajosas fuertes o bien desventajosas débiles) por la dinámica del propio
sector y su gran impacto en las economías nacionales.
Hipótesis 1 (Reforma del Consejo de Seguridad, Proliferación Nuclear): Si el
poder relativo de Brasil en esta dimensiones es desventajoso, es de esperar
que su comportamiento multilateral sea statuquoista o conforme al sistema
internacional vigente. Si el poder relativo de Brasil es ventajoso fuerte, es de
esperar que el comportamiento brasileño sea revisionista o inconforme con el
sistema internacional. Si el poder relativo de Brasil es ventajoso moderado, es
de esperar que su comportamiento multilateralsea reformista.
46
Hipótesis 1 (Derechos Humanos): tiene sentido suponer que un país con un
softpower ventajoso fuerte en derechos humanos, se incline por una postura
statu quoista y promueva el respeto por los derechos humanos en cualquiera
de sus formas. Un país con un softpower ventajoso moderado tenderá a ser
reformista en derechos humanos. En otras palabras, evitará condenar en
algunas oportunidades a los violadores de derechos humanos. Un país con un
softpower desventajoso en materia de derechos humanos, será revisionista y
no los respetará en la mayoría de los casos.
Hipótesis 2 (Agricultura, Reforma del Consejo de Seguridad, Proliferación
Nuclear, Derechos Humanos): Es razonable suponer que un gobierno de
centro-izquierda en el poder se incline a favorecer políticas más revisionistas o
reformistas tanto en el plano doméstico como en el internacional. En el
doméstico, al intentar modificar los patrones de distribución de riqueza. Y en el
internacional, al plantear posiciones de menor alineamiento con los Estados
Unidos y las potencias hegemónicas. A la inversa, es razonable suponer que
un Gobierno de centro-derecha en el poder se incline a favorecer políticas de
statu quo tanto en el plano doméstico como en el internacional. En el
doméstico, al intentar mantener patrones desiguales de distribución desiguales
de riqueza. Y en el internacional, al intentar alinearse con posiciones
hegemónicas tanto en materia política como económica.
A fin de analizar si la ideología pesa (o no) en el resultado final del
comportamiento multilateral, se considerará la coherencia ideológica, es decir,
si las accione llevadas a cabo por un gobierno durante un período apuntan en
una misma dirección. Por ejemplo, si entre 1995 y 2002 todas las acciones de
política exterior de Brasil apuntan a una misma dirección –statu quo,
reformismo o revisionismo–, entonces se concluirá que la ideología es
relevante. Si en un mismo período se identifican una o más acciones que
apuntan en distintas direcciones –statu quo, reformismo o revisionismo–,
entonces se asumirá que la ideología no es relevante.
Hipótesis 2 (Derechos Humanos): en esta dimensión se considerará al respeto por los
derechos humanos y a su promoción como un comportamiento multilateral
statuquoista. Es posible suponerque un gobierno de centro izquierda tenga una visión
más statuquoista de los derechos humanos (en el sentido de progresista y militante a
favor de ellos). A la inversa, un gobierno de centro derecha tenderá a una visión
47
menos progresista de estos derechos, y por ende a un comportamiento reformista e
inclusive revisionista.
Hipótesis 3(Agricultura, Reforma del Consejo de Seguridad, Proliferación Nuclear y
Derechos Humanos): si la posición de Rusia, India y China es coincidente con la de
Brasil, es de esperar que este último se vea fortalecido a través de la posición de
bloque y adopte un comportamiento revisionista o reformista. A la inversa, si la
posición de Rusia, India y China no es coincidente con la de Brasil, entonces el país
sudamericano tenderá a un comportamiento statuquoista y conservador del sistema
internacional producto de la falta de una postura de bloque.
Si bien el trabajo se focalizará en estas tres hipótesis, hay factores como el liderazgo
que tienen una relevancia crucial en la determinación del comportamiento multilateral
del Estado brasileño. Piénsese, por ejemplo, en el protagonismo de Lula para la
recuperación del G20 como foro de discusión mundial. Este trabajo reconoce la
importancia del liderazgo como variable, y la considera pasible de futuros estudios
sobre comportamiento multilateral de los Estados.
Método
A fin de examinar si existe algún tipo de relación entre la variable dependiente y las
variables independientes, se realizaráun análisis comparado de casos.
48
Se estudiarán8 escenarios posibles. Se han seleccionado estos casos por dos
motivos. En primer lugar, porque las variables independientes y la variable
dependiente asumen diferentes valores. Esta variación es particularmente visible para
la variable doméstica, la ideología del gobierno de turno. Mientras que en el período de
Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) la ideología se asemeja más a una posición
de centro-derecha, en la era Lula (2003-2010) la ideología tiende hacia la centro-
izquierda. De manera análoga, las presiones sistémicas sobre los actores domésticos
son distintas en uno y otro período para tres de las cuatro dimensiones.
En segundo lugar, se escogieron las dimensiones de Agricultura,Reforma del Consejo
de Seguridad,Proliferación Nuclear y Derechos Humanos,por ser áreas troncales de la
política exterior brasileña.
En cuanto a la recolección de datos de la variable dependiente, se apelará a varas
fuentes: los sitios web de la Asamblea General de Naciones Unidas, FreedomHouse,
los informes diplomáticos de Brasil en las rondas comerciales, y todo tipo de
documento oficial que consigne la posición brasilera en las dimensiones
seleccionadas.
En cuanto a las variables independientes, se utilizará la tabla de percepción partidaria
de los votantes de Latinobarómetro para la identificación de la ideología del Gobierno
de turno –presentes en el texto de Colomer y Escatel antes mencionado–. Para la
variable que refiere a la posición de poder relativa de Brasil, se consultarán bases de
datos tanto brasileñas (las del IGBE, por ejemplo) como internacionales (UNBISnet de
Naciones Unidas). Finalmente,se hará uso de las mismas fuentes que a las que se
recurrió en el caso brasileño a la hora de identificar la posición de Rusia, India y
Chinafrente a las cuatro dimensiones estudiadas.
Variable Valores Indicadores
VD:
Comportamiento
multilateral
Statu Quo /
Reformismo /
Revisionismo
Documentos sobre Grupo de Cairns y G20
(agricultura), Documentos oficiales sobre
postura brasileña frente a la Reforma del CS
(seguridad), Base de datos de votaciones en
Asamblea General (derechos humanos),
Documentos de la OIEA (proliferación nuclear).
49
VI1: Posición de
poder
Ventajosa /
Desventajosa
Moderada /
Desventajosa
Fuerte
Índice de evolución del sector agronegocios
brasileño (agricultura), Registro de Naciones
Unidas de participación brasileña en el Consejo
de Seguridad e historia de Brasil en este órgano
(seguridad),FreedomIndex (derechos humanos),
Declaraciones oficiales sobre Proyecto Nuclear
Brasileño.
VI2: Ideología
del gobierno de
turno
Centro Izquierda /
Centro Derecha
Coeficientes de izquierda derecha elaborados
por Luis Escatel y Josep Colomer. Valores
(0=extrema izquierda, 5=centro, 10=extrema
derecha). Caso brasileño: PSDB-Cardoso=7,2
(centroderecha); PT-Lula=4,5 (centroizquierda)3.
VI3: Posición
bloque BRIC
Coincidente / No
coincidente
Los mismos que utilizaré para identificar la
variable dependiente, salvo en el caso de
proliferación nuclear, donde partiré del supuesto
de que el Grupo RIC es statuquoista.
Definición de conceptos clave
Elcomportamiento multilaterales el concepto central de esta investigación. El presente
trabajo indagacuáles fueron las razones por las cuales Brasil pasó de un
comportamiento multilateral en elprimer período a otro tipo de comportamiento
multilateral en el segundo período analizado.
La noción de comportamiento multilateral se elaboró en base a una serie de lecturas,
comoIndia and theWorldTradeOrganization, de AmritaNarlikar. En líneas generales, el
texto de Narlikar contrapone el comportamiento de política exterior indio más agresivo
y reformista en la arena comercial con el comportamiento de política exterior indio más
defensivo y menos reformista en el área de seguridad. De acuerdo a Narlikar, lo que
3 Estos son los valores que Josep Colomer y Luis Escatel asignan a la posición izquierda-derecha de los
votantes de los partidos PSDB de Fernando Henrique Cardoso y PT de LuizInácio Lula da Silva. Para
más información, consultar
50
llama la atención es el comportamiento diferenciado de India según la dimensión
multilateral que se aborde.
A efectos de entender cómo fue mutando el comportamiento multilateral de Brasil,
surge la necesidad de definir este concepto. Para el armado de la definición,se
utilizaron dos textos: Política entre naciones, de Hans Morgenthau, y un artículode
Haslam y Barreto (2009) sobre el multilateralismo brasileño y canadiense en
perspectiva comparada.
Aquí se concibe al comportamiento multilateral como la manera en la que un Estado
se posiciona enlas instituciones y regímenes internacionales. Se parte de la intuición
de que un Estado puede posicionarse de dos maneras frente a dichas instituciones y
regímenes: o bien mostrándose de acuerdo frente a ellos y no modificándolos,
conservándolos o buscando mantenerlos, o bien mostrándose en desacuerdo,
buscando modificarlos y haciéndolo de hecho. En otras palabras, el comportamiento
multilateral puede ser conservador o puede buscar la reforma. A fin de conceptualizar
mejor el asunto, cabe citar Politica entre naciones de Hans Morgenthau.
Arguye Morgenthau: “una nación instrumenta una política exterior tendiente a
conservar el poder y evitar el cambio de la distribución de poder en su favor, en última
instancia, desarrolla una política de statu quo”. Por su parte, “una nación con una
política exterior orientada a la adquisición de un mayor poder mediante un cambio en
la estructura de poder existente –cuya política exterior, para decirlo con más claridad,
procura un cambio favorable en el statu quo del poder– lleva a cabo una política
imperialista” (1986: 63-64).
Lo que este autor define como política de statu quo no presenta mayores problemas.
Aquí se le denominará de la misma manera al comportamiento multilateral de un
Estado que busca conservar el poder y evitar el cambio en la distribución de éste. No
obstante, la noción de política imperialista puede resultar contradictoria y poco
explicativa.
Para evitar cualquier tipo de duda y aclarar que la política imperialista es similar a lo
que aquí se denominacomportamiento multilateral revisionista, resulta pertinente
volver sobre las palabras de Hans Morgenthau. “Definimos al imperialismo como una
política orientada a la ruptura del statu quo y a la modificación de las relaciones de
poder entre una o varias naciones” (1986: 70).
En pocas palabras, para Morgenthaulos países desarrollan dos tipos de política, una
de statu quo y otra imperialista. Estemarco teórico será utilizado para afirmar, en
51
términos casi análogos, que los países adoptan dos tipos de comportamiento
multilateral extremos: uno de statu quo y otro revisionista.
Entre estos extremos, y teniendo en cuenta que no siempre los Estados tienen un
comportamiento multilateral de statu quo o revisionista, se encuentra lo que se
denominará comportamiento multilateral reformista. Este comportamiento se
caracteriza por cuestionar la política de statu quo pero sin alejarse de ella.
Otros autores que contribuyeron a la elaboración del concepto de comportamiento
multilateral son Paul Alexander Haslam y Edison Rodrigues Barreto, Jr.En un paper
que escribieron sobre el comportamiento multilateralde Canadá y Brasil (Haslam y
Barreto 2009), los autorescomparan la manera en que estos países se comportan
frente a las instituciones multilaterales.
Haslam y Barreto afirman que, en líneas generales, “Canadaisdescribed as a
defensiveideationalmultilateralist, whileBrazilisconsidered a revisionist
instrumentalmultilateralist (p. 2). Más adelante, resaltan que “itisclearthatCanada has
been a status quo power” (p.4) y que Brasil, sobre todo bajo la égida de Lula, tuvo una
diplomacia de tinte más reformista: “diplomacyunder Lula has
concentratedonanassertivemultilateralismthatprivilegesthedefence of sovereignty and
equalityamongnations” (p. 9).
La lectura de este paper permite conjeturar dos tipos de enfoques multilaterales que,
en líneas generales, coinciden con lo que en este trabajo se denominan
comportamientos multilaterales extremos. Un enfoque orientado a la preservación del
statu quo, por un lado, y un enfoque revisionista orientado al cambio del statu quo. En
el medio, y para abarcar la riqueza de matices del multilateralismo, se adicionó la
categoría de comportamiento multilateral reformista.
Es posible concluir, entonces, que el comportamiento multilateral de un Estado, al cual
se definió como la manera en la que éste se posiciona frentea las instituciones y
regímenes internacionales, puede ser de trestipos: o bien de statu quo, o bien
revisionista, o bien reformista.
Variable dependiente: comportamiento multilateral de Brasil
52
En las próximas páginas se describirá el cambio de comportamiento multilateral que
Brasil experimentó en las dimensiones de Agricultura, Reforma del Consejo de
Seguridad, Derechos Humanos y Proliferación Nuclear.
Se demostrará empíricamente los siguientes cambios para cada una de las
dimensiones en los períodos 1995-2002 y 2003-20120.
-Agricultura. Cambio de un comportamiento de Statu Quo a un comportamiento
Revisionista.
-Reforma del Consejo de Seguridad. Cambio de un comportamiento Reformista a un
comportamiento Revisionista.
-Derechos Humanos. Cambio de un comportamiento de Statu Quo a un
comportamiento Reformista.
-Proliferación Nuclear. Cambio de un comportamiento de Statu Quo a un
comportamiento Reformista.
Agricultura
Aquí se demostraráel cambio que Brasil experimentó en su comportamiento
multilateral -de statuquoista a revisionista–en la dimensión Agricultura, entre el primer
período 1995-2002 y el segundo período 2003-2010.
Primer período 1995-2002: el Grupo de Cairns y el fracaso de los países en vías en
desarrollo por defender sus intereses en materia agrícola.
Cuando se discute de Agricultura y de Política Exterior de Brasil se hace hincapié,
sobre todo, en lossubsidios agrícolas y en losaranceles discriminatorios que restringen
el ingreso de productos brasileños a los mercados estadounidense y europeo.
La postura que el país sudamericano ha adoptado en materia de subsidios agrícolas
ha sido coherente a lo largo del tiempo.Ha estado guiada por el objetivo defavorecer el
ingresodesus productos a estos mercados.
53
No obstante, está claro que losresultados de estas políticas no han sido uniformes a
lo largo del tiempo.En las próximas líneas se evaluará la trayectoria comprendida por
dos grupos cuyo fin ha sido la liberalización agrícola y de los cuales Brasil formó parte:
el Grupo de Cairnsy el G20.
El primero de estos grupos conforma una coalición de diecinueve países que, en la
primera fase de las negociaciones de la OMC, ha exigido insistentemente la
liberalización del comercio de productos agrícolas. Sus integrantes son Argentina,
Australia, Bolivia, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Filipinas, Guatemala,
Indonesia, Malasia, Nueva Zelanda, Pakistán, Paraguay, Perú, Sudáfrica, Tailandia y
Uruguay (Las Casas Campos & Mostajo: 2009, 494).
A pesar de la insistencia del Grupo de Cairns por liberalizar el comercio de productos
agrícolas, históricamente el proceso de negociación estuvo conducido por los países
desarrollados. Los países en vías de desarrollo tenían una participación marginal en el
proceso: no percibían ganancias concretas con la liberalizaciónpuesto que los
principales productos de su interés eran excluidos del ámbito del GATT4 y/o eran
objeto de medidas proteccionistas adoptadas por los países desarrollados (Lemme,
Naidin&Gadelha.: 2010, 3).
Con la Ronda Uruguay la dinámica de las negociaciones agrícolas comenzó a
modificarse. La agenda negociadora fue incorporando nuevos temas como servicios,
propiedad intelectual, inversiones, productos agrícolas, y mejoramiento de las reglas
vinculadas a la defensa comercial y a los subsidios. Sin embargo, no hubo una
modificación significativa en la negociación, cuyo ritmo y construcción de consensos
seguían siendo determinados por los Estados Unidos y la Unión Europea (Lemme,
Naidin&Gadelha.: 2010, 3).
La emergencia del Grupo de Cairnsfue un primer intento por avanzar en la
liberalización agrícola. No obstante, y a pesar de la ampliación de la agenda
negociadora en los ’90 que señalan Lemme, Naidiny Gadelha, los resultados de este
grupo no fueron del todo satisfactorios. Como afirmó un diplomático brasileño, “Cairns
estaba paralizado, y Brasil encontró la oportunidad de asumir el liderazgo en la
creación del G20” (Da Motta Veiga: 2012, 3).
4 General AgreementonTariffs and Trade (GATT), antecesor de la Organización Mundial del Comercio
(OMC).
54
Es por esta pobre performance del Grupo de Cairnsque se infiere que la posición de
Brasil fue statu quoista en el primer período 1995-2002. Si bien este grupo tuvo como
objetivo la liberalización agrícola, la forma en que la persiguióno termino de generar
cambios sustantivos.A partir de lo que señala Pedro da Motta Veiga, se observa que el
Grupo de Cairnstermina siendo funcional al statu quo y a los intereses de las potencias
industriales de Europa y Estados Unidos. Es decir, a la no eliminación de las barreras
arancelarias y subsidios agrícolas que dificultan el ingreso de productos agrícolas
brasileños a estos mercados.
Parte de esta falta de resultados es la que explica el origen del G20. Como señala
Pedro Da Motta Veiga, la creación de una nueva coalición parece estar relacionada
con la desilusión respecto al Grupo de Cairns y sus posiciones en materia agrícola
antes de Cancún (Da Motta Veiga: 2012, 2).
Segundo Período 2003-2010: la emergencia del G20.
La Quinta Conferencia Ministerial de la OMC tuvo lugar en la ciudad de Cancún, entre
los días 10 y 14 de septiembre de 2003. Su objetivo consistió en avanzar conlas
negociaciones y establecer acuerdos sobre la Conferencia de Doha. Finalmente, la
reunión fue un rotundo fracaso y terminó sin consenso5.
Sin embargo, el hecho más relevante de Cancún fue la emergencia de una nueva
coalición para las negociaciones agrícolas: el G20. De allí en adelante, esta coalición
se transformará en un jugador clave en las negociaciones comerciales vinculadas a la
liberalización agrícola.
La emergencia del G20 puede rastrearse en la constituciónde la Declaración de Grupo
IBSA conformado por India, Brasil y Sudáfrica. Más adelante se hará referenciaa este
grupo para explicar cómo la posición de bloque, la tercera variable independiente,
influyó en la emergencia del Grupo IBSA. Y con ello, cómo se adoptóuna postura
revisionista frente a las negociaciones agrícolas.
Otra causa de la emergencia del G20 tiene que ver con el tipo de liderazgo que
Australia, en su condición de país desarrollado, venía ejerciendo frente a la Unión
Europea y los Estados Unidos. Se percibía que el país oceánico no era lo
5http://www.wto.org/spanish/thewto_s/minist_s/min03_s/min03_14sept_s.htm
55
suficientemente asertivo frente a estos bloques, razón por la cual comenzó a
cuestionarse la eficacia del Grupo de Cairns. De acuerdo a un representante del sector
privado brasileño, “el G20 hizo sus primeros pasos en Egipto, cuando fue claro que
Australia y el Grupo de Cairns no contra-balancearían los intereses de Europa y los
Estados Unidos” (Da Motta Veiga: 2012, 2).
Lo que finalmente precipitó la emergencia del G20 fue la propuesta presentada por los
Estados Unidos y la Unión Europea en materia agrícola. AmritaNarlikar y Diana
Tussieseñalan que hasta el 13 de agosto de 2003, el Grupo de Cairns había esperado
que los Estados Unidos apoyarían su posición. Incluso más de un país había
especulado con encontrar un aliado en el país americano. Sin embargo, los países en
vías de desarrollo terminaron por aglutinarse en el G20 cuando comprendieron lo
inconveniente que resultaba la nueva propuesta de Estados Unidos y la Unión
Europea (Narlikar&Tussie: 2004, 951).
Del statu quo al revisionismo:del Grupo de Cairns al G20
Unahecho que explica el relativo éxito del G20 frente al Grupo de Cairns es la
composición de sus miembros. Mientras que Cairns está conformado por países
desarrollados y países en vías de desarrollo, el G20 es una coalición de países
esencialmente en vías de desarrollo.
Esto tiene implicancias directas en el tipo de comportamiento multilateral que producen
como grupos. Mientras que el primero no siempre contemplará los intereses de los
países en desarrollo, como sucedió en reiteradas oportunidades con Australia y Nueva
Zelanda, el segundo grupo difícilmentetendrá este comportamiento como
consecuencia de su composición. Como señala J. F. Hornbeck, el G20 representa los
intereses de los países en desarrollo en la OMC (Hornbeck: 2006, 14).
La solidez del G20, aquello que lodistinguede otro tipo de coaliciones, es el ímpetu con
el que presenta sus propuestas en las negociaciones agrícolas (Las Casas Campos&
Mostajo, T.: 2009, 496).Fue este rasgo lo que le permitió establecer una agenda activa
y anticipatoria en lugar de ser una coalición de veto no dispuesta a negociar. Con ello,
la agrupación ganó legitimidad y coherencia interna.
Este éxito del G20 no sólo fue notorio en relación al Grupo de Cairns, sino también
frente al Grupo Africano, al Grupo ACP, al Grupo de Países Menos Adelantados
(PMA), al Grupo de Economías Pequeñas y el Grupo de Países Vulnerables, a la hora
56
de conseguir la liberalización de las negociaciones agrícolas. La diferencia reside en
que el G20 constituye una coalición temática, mientras que los demás conforman
coaliciones de bloque. Al tiempo queel G20 se constituye en bloque contra un conjunto
de preceptos como el proteccionismo agrícola, las otras coalicionesse forman por
razones meramente instrumentales (Narlikar&Tussie: 2004, 957).
Por otro lado, las coaliciones de bloqueatraviesan un amplio espectro de áreas y de
marcos temporales, mientras que las coaliciones temáticas están dirigidas a
problemas muy puntuales y suelen disiparse una vez cumplen su objetivo. He aquí la
fuerza del G20, definida como una coalición temática que persigue objetivos muy
puntuales a pesar de las eventuales diferencias que sus miembros puedan tener
(Narlikar&Tussie: 2004, 957).
A partir de Cancún, el G20 se convertirá en una coalición de peso con dos objetivos
centrales: la liberalización de las negociaciones agrícolas, y el trato especial y
diferenciado a los países en desarrollo. A pesar de que al día de hoy6 no se han
eliminadotodas las tarifas, ni tampoco la Unión Europea ni los Estados Unidos
hansuprimido sus subsidios agrícolas, el G20 ha demostrado ser un agrupamiento de
países con un objetivo claro.
Este grupo ha logrado que europeos yestadounidenses tomen en cuenta la opinión de
los países en vías de desarrollo. En parte, esto se explica por la composición del
mismo grupo: el G20 representa 2/3 de la población mundial y cerca del 80 % de la
producción agrícola de todo el planeta. Estas razones permiten calificar el G20 como
un grupo revisionista y opuesto al statu quo. Ello lo diferenciadel Grupo de Cairns, el
cual, si bien persigue los mismos objetivos, lo hace con menor ímpetu y resultados
concretos para los países involucrados.
Reforma del Consejo de Seguridad
6 Fecha de redacción de este trabajo: abril 2012.
57
Aquí se demostrará el cambio que Brasil experimentó en su comportamiento
multilateral -de reformista a revisionista–en la dimensión Reforma del Consejo de
Seguridad, entre el primer período 1995-2002 y el segundo período 2003-2010.
El Consejo de Seguridad: la necesidad de reforma.
De acuerdo con la Carta de la Organización de las Naciones Unidas7, la función del
Consejo de Seguridad es la mantención y el restablecimiento de la paz y la seguridad
internacionales. Este órgano es el que ejerce, en última instancia, el uso de la fuerza.
El Consejo de Seguridad está compuesto por quince países. Cada país posee un
representante frente al Consejo de Seguridad. Entre los miembros del órgano, cinco
de ellos son permanentes y los diez restantes son no permanentes. Los primeros son
Estados Unidos, Gran Bretaña, Francia, Rusia y China. No casualmente estos cinco
países (Rusia a través de la Unión Soviética) resultaron victoriosos en la Segunda
Guerra Mundial y todos ellos poseen armamento nuclear.
Los diez miembros no permanentes son elegidos por un período de dos años sin
derecho a una re-elección inmediata. El criterio de elección de estos miembros es
geográfico: cinco para Asia y África, dos para América Latina, y dos para Europa, uno
para Europa Occidental y otro para Europa Oriental.
Esta distribución de asientos en el Consejo de Seguridad ha comenzado en los últimos
añosa ser cuestionada por una serie de países, entre ellos Brasil. Lo que estos países
argumentan es que la actual distribución de asientos del Consejo no refleja sino una
estructura de poder pos-Segunda Guerra Mundial. Esto es particularmente visible si se
tiene en cuenta que sólo los cinco miembros permanentes tienen poder de veto.
Como destaca una académica brasileña, la Carta de Naciones Unidas refleja el mundo
de 1945 y el pensamiento de los vencedores de la guerra. En los últimos años
sucedieron cambios profundos, tanto en la incorporación de nuevos miembros a la
ONU como en los tópicos de la agenda internacional (Vieira Brigido: 2011, 93). Si a
ello se sumanlos cambios en la distribución de capacidades y poderes relativos,
entonces se comprende la legitimidad del reclamo brasileño.
7 Ver Carta de Naciones Unidas, Capítulo V: Consejo de Seguridad. Sitio web:
http://www.un.org/spanish/aboutun/charter.htm#Cap3
58
En las próximas líneas se argumentará por qué el comportamiento multilateral de
Brasil frente a la Reforma del Consejo de Seguridad fue reformista durante el primer
período 1995-2002, y por qué dicho comportamiento multilateral fue revisionista
durante el segundo período 2003-2010.No sin antes aclarar que el ansia brasileña por
pertenecer al Consejo de Seguridad no corresponde a los últimos años, sino que se
remonta a la primera mitad del siglo XX.
Una vieja aspiración: pertenecer al Consejo de Seguridad
La pretensión brasileña de ocupar un asiento permanente en el Consejo de Seguridad
está presente desde fines de la Segunda Guerra Mundial. Eveline Vieira
Brigidodestaca queesta pretensión se remonta a 1945 e, inclusive, a la época del
antecesor del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, el Consejo de la Liga de las
Naciones (Vieira Brigido: 2011, 90).
De acuerdo a las memorias del entonces Secretario de Estado norteamericano Cordell
Hull, Estados Unidos había visto con buenos ojos la incorporación de Brasil en pie de
igualdad con el resto de los miembros. Fue la oposición soviética y británica lo que
impidió la incorporación del país sudamericano. Será la Conferencia de San Francisco,
en abril de 1945, la que sepulte las aspiraciones brasileñas al constatar la falta de
apoyo de los países latinoamericanos (CaixetaArraes: 2005, 4).
Durante la Guerra Fría el Consejo de Seguridad estuvo paralizado por el poder de veto
que siempre ejercía alguno de sus miembros permanentes. Recién a partir de 1990 y
luego de la implosión de la Unión Soviética,este órganocomenzó a funcionar
activamente.
Si durante la Guerra Fría el Consejo de Seguridad había producido escasas
resoluciones, en los primeros cinco años de Pos Guerra Fría el veto fue utilizado
apenas 3 veces (Fujita: 1996, 96). Las transformaciones del sistema internacional,
generadas por el fin de la Guerra Fría, resultaron en un descongelamiento del proceso
decisorio en el Consejo de Seguridad (Herz: 1992, 262).
Es a partir de los años ’90 y con la democracia ya consolidada,cuando Brasil retoma
con mayor ímpetu la pretensión de ocupar un asiento permanente en el Consejo de
Seguridad. En 1992 la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó la resolución
47/62, a fin de analizar la cuestión de la representación equitativa del Consejo de
59
Seguridad, el aumento de sus miembros, y sus métodos de trabajo. En 1993 se creó
un Grupo de Trabajo en el seno de la Asamblea General para tratar el asunto. Pero no
será hasta 2004 cuando los avances más significativos de este grupo comiencen a
cristalizarse (Vieira Brigido: 2011, 94).
Diferencias entre el comportamiento “en”el Consejo de Seguridad y “frente” al Consejo
de Seguridad
Existe una diferencia entre el comportamiento de Brasil en el Consejo de Seguridad y
el comportamiento de Brasil frente al Consejo de Seguridad. El primero refiere al
patrón de votaciones de Brasil dentro del organismo. El segundo, en cambio, se
vincula a la postura de Brasil frente a la Reforma del Consejo de Seguridad.
En las próximas líneas se describirála postura de Brasil frente a la Reforma del
Consejo de Seguridad. Y se terminará argumentando que si en el primer período
1995-2002 esta postura fue reformista, en el segundo fue revisionista. No obstante,
resulta necesario destacar el comportamiento statuquoista que Brasil ha tenido en el
Consejo de Seguridad, tanto en el primer período como en el segundo8.
Si bien el presente trabajo no se concentrará en este aspecto, cabe mencionar que los
votos pro statu quo de Brasil en el Consejo de Seguridad no se condicen con su
postura reformista y luego revisionista frente a la Reforma del Consejo de Seguridad.
Quizá este comportamiento statuquoista de Brasil en el Consejo esté ligado a la
construcción de un softpower de país respetuoso de los regímenes internacionales. El
cual le permitiría ser bien visto por los miembros permanentes y obtener, así, mayores
créditos para su ingreso al Consejo de Seguridad.
1995-2002: Idas y vueltas en la lucha por el asiento permanente en el Consejo de
Seguridad. Postura Reformista.
8 En el período que comprende este trabajo, Brasil fue tres veces miembro no permanente del Consejo de
Seguridad de Naciones Unidas: entre 1998 y 1999, entre 2004 y 2005, y en 2010. Durante estos años,
Brasil votó un total de 327 veces, y solamente se opuso una sola vez: la Resolución 1929 del año 2010
que condena la proliferación nuclear en Irán. En el resto de los casos, Brasil acompaña a Estados Unidos
y al resto de los miembros permanentes en su votación, con lo cual evidencia un claro comportamiento
statuquoista.
60
Si algo caracterizó a Brasil en su lucha por un asiento permanente en el Consejo de
Seguridad durante el primer período 1995-2002, fue la falta de una postura coherente.
En numerosas oportunidades tanto el Presidente Cardoso como sus funcionarios
declararon no estar dispuestos a seguir adelante con la Reforma del Consejo de
Seguridad. Sin embargo, estos mismos funcionarios revitalizaron la lucha por el
asiento permanente en el Consejo años después.
Es posible afirmar que la postura de Brasil fue reformista en el primer período 1995-
2002: si bien planteó con intermitencias sus reclamos, jamás lo hizo con el ímpetu
necesario para modificar el statu quo. A pesar de que la aspiración por ocupar un
asiento permanente nunca se dejó de lado, la manera en que se llevó adelante no fue
del todo consistente.
Esta inconsistencia comenzó a ser visible desde muy temprano. En septiembre de
1994, poco antes de 1995, año inicial del período de análisis de este trabajo, Celso
Amorim, Ministro de Relaciones Exteriores, enfatizó ante la Asamblea General de
Naciones Unidas: “El fortalecimiento del papel de la Asamblea General y la ampliación
del Consejo de Seguridad, con la participación de los países en desarrollo en todas las
categorías de miembros, son pasos importantes y necesarios en el camino de la
democratización y de una mayor legitimidad” (CaixetaArraes: 2005, 7).
Sin embargo, esta postura más activa frente a la Reforma del Consejo de Seguridad
será desmentida por Cardoso en su primer semestre de gestión. A pesar de contar con
el apoyo implícito de Bill Clinton, el entonces Presidente de Brasil advertiría: “En este
proceso [de lucha por un asiento permanente en el Consejo de Seguridad], no se
computan votos.Brasil se postula para la banca o no lo hace. No creemos que nuestro
país esté en condiciones de postularse” En 1996, durante la apertura de la Sesión de
la Asamblea General, el Canciller Lampreia rubricaría las palabras de Cardoso al
decir, “el asunto del Consejo está más parado que el tránsito dela Primera Avenida.
Además de ese hecho, la inclusión de Brasil no es una prioridad para nosotros”
(CaixetaArraes: 2005, 8-9).
A lo largo de su Presidencia, Cardoso realizó una serie de gestos frente a los Estados
Unidos y la comunidad internacional para aumentar sus chances como candidato para
el Consejo de Seguridad. Uno de esos gestos fue la adhesión al Tratado de No
Proliferación Nuclear (TNP).
Hacia el final de su mandato, Cardoso retomóla práctica brasileña de solicitar un
asiento permanente en el Consejo de Seguridad. “Las instituciones de gobernanza
61
global vigentes fueron concebidas para regir el mundo de la Guerra Fría. Ha llegado el
momento de actualizar esas instituciones a las circunstancias del siglo XXI”9.
Las contradictorias declaraciones de Cardoso respecto a la Reforma del Consejo de
Seguridad, permiten concluir que el comportamiento multilateral del primer período se
acercó más al reformismo que a cualquiera de las otras dos variantes. No fue
statuquoista porque en numerosas oportunidades se reclamó la inclusión de Brasil en
el Consejo de Seguridad. Tampoco fue revisionista porque los reclamos tuvieron
vigencia durante períodos muy breves, seguidos de un comportamiento pasivo y
moderado frente a la reforma del Consejo.
2003-2010: Aspiración firme de obtener un asiento permanente en el Consejo de
Seguridad. Postura Revisionista.
Varios autores10 que estudian el comportamiento multilateral de Brasil en esta segunda
etapa, coinciden en el carácterrevisionista que imperó en el reclamo por un asiento
permanente en el Consejo de Seguridad.
El Grupo de Trabajo, creado en 1993 para la Reforma del Consejo de Seguridad, se
había mantenido inactivo durante más de de diez años. Puesto en marcha oficialmente
desde fines de 2004, la reforma ganó fuerza en el inicio de 2005 ante los resultados
presentados por el panel de especialistas convocados por Kofi Annan, Secretario
General de Naciones Unidas. En el mismo año 2004 se creó un Panel de Alto Nivel
sobre Amenazas, Desafíos y Cambios creado por el Secretario General(Sombra
Saraiva: 2005, 11).
Sin embargo, lo que marca la ruptura respecto al período anterior fue la creación del
G4. Este grupo, constituido por Brasil, Alemania, India y Japón, aglutinó a cuatro
países de geografías muy dispares bajo el mismo reclamo: la ampliación de los
miembros permanentes del Consejo de Seguridad. Para Paulo Roberto de Almeida,
Brasil pasó de ser un candidato no insistente en la búsqueda de un asiento
9 Cardoso, F.H. Discurso, Folha de São Paulo, São Paulo, p.A8, 31 octubre 2011.
10 Ver Sombra Saraiva, J.F. (2005). O Brasil e o Conselho de Segurança das Naçoes Unidas, Meridiano
47, Instituto Brasileiro de Relações Internacionais, 11-14, o bienVieira Brigido, E. (2011) O Brasil e a
Reforma do Conselho de Segurança da ONU, Século XXI, 2:2, 89-102.
62
permanente en el Consejo de Seguridad, a transformarse en paladín de la conquista
de un asiento permanente en dicho Consejo11.
La fortaleza del G4 se asientó, fundamentalmente, en el poder económico y político de
sus miembros en el concierto global. Japón y Alemania representan la tercera y la
cuarta economía del mundo, India la quinta, y Brasil la sexta. Por si fuera poco, estos
países cuentan con la adhesiónde varios Estados, lo cual le imprime un tinte más
revisionista a los reclamos de democratización del Consejo de Seguridad. Entre esos
países se encuentran grandes potencias como Francia, o países de tamaño medio
como Portugal, Polonia o Ucrania.
Por otro lado, el Gobierno de Lula buscó formar alianzas, mientras que el de Cardoso
adoptó una la estrategia solitaria, y obtuvo apenas algunos apoyos al final de su
Gobierno. Lula, por su parte, obtuvo un importante apoyo a la candidatura brasileña al
aliarse con Japón, Alemania e India en el G4 (Vieira Brigido: 2011, 99).
Esta percepción sobre el revisionismo del Gobierno de Lula es reforzada por otros
autores. Miriam Gomes Saraiva, por ejemplo, destaca que el Gobierno de Lula
“recuperó la prioridad de la candidatura de Brasil como miembro permanente del
Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, a expensas de su principal aliado en el
MERCOSUR. Adoptó un comportamiento activo en la defensa de la reforma de la
ONU y realizó un trabajo de conformación de alianzas” (Saraiva: 2007, 22).
Se puede concluir quemientras que en el primer período el comportamiento multilateral
de Brasil fue reformista, en el segundo fue claramente revisionista. Como explica una
académica brasileña, “la meta del asiento permanente comenzó a ser perseguida con
mucho mayor énfasis a partir del Gobierno del Presidente Lula. Y parece continuar en
esa senda con DilmaRousseff” (Vieira Brigido: 2011, 100).
Derechos Humanos
11 Consultar http://www.achegas.net/numero/dezessete/paulo_r_a_17.htm
63
Aquí se demostrará el cambio que Brasil experimentó en su comportamiento
multilateral -de statuquoista a revisionista– en la dimensión Derechos Humanos, entre
el primer período 1995-2002 y el segundo período 2003-2010.
Es posible tomar varios indicadores para deducir comportamientos de derechos
humanos. En este análisis, se considerará la postura de Brasil frente a la situación de
los derechos humanos en el ámbito de la Asamblea General de Naciones Unidas
frente a un conjunto variado de países.
Todos los años la Asamblea General dicta una serie de resoluciones sobre la situación
de los derechos humanos en varios países. Entre estas resoluciones, es posible
distinguir dos grupos según el tipo de voto de los Estados. Por un lado están las
resoluciones que refieren al Conflicto de Oriente Medio, en particular, el conflicto entre
Israel y Palestina. Por el otro, están las resoluciones que refieren a la situación de los
derechos humanos en “terceros países” –todos menos Israel y Palestina-
Esta investigación se concentrará en la postura de Brasil frente a la situación de los
derechos humanos en estos “terceros países”. Se excluirá por lo tanto aquellas
resoluciones de derechos humanos vinculadas a Israel y Palestina. Y esto por dos
motivos: en la cuestión israelo-palestina no existe variación de la postura brasileña
entre 1995 y 2010, es decir, no hay cambios en la variable dependiente. Y segundo,
esta es un área donde cuesta definir qué Estados son statuquoistas, qué Estados son
reformistas, y qué Estados son revisionistas: la mayoría de las veces sólo dos Estados
–Israel y Estados Unidos– votan a favor, y el resto se abstiene o vota en contra12.
En el caso particular de los derechos humanos,resulta central definir qué se entiende
por Estado statuquoista, qué por Estado reformista, y qué por Estado revisionista en la
dimensión de los Derechos Humanos. Si en las otras dimensiones Brasil era definido
como statuquoista cuando se posicionaba en oposición a “Occidente” y a los Estados
Unidos, y revisionista si se posicionaba en contra, en esta dimensión sucede
exactamente lo contrario.Brasil será statuquoista cuando abogue por los derechos
humanos, y revisionista cuando se oponga a la aplicación de éstos en terceros países.
12 Para ver el comportamiento brasileño frente al conflicto entre Israel y Palestina y sus votaciones sobre
la Situación de los Derechos Humanos en Oriente Medio, consultar UNBISnet, la base de datos de
Naciones Unidas.
64
A continuación se demostrarácon evidencia empírica por quéBrasil fue statuquoista en
Derechos Humanos durante el período 1995-2002, y por qué durante el período 2003-
2010 adoptó un comportamiento revisionista en la Asamblea General de Naciones
Unidas.
Votación de Brasil en la Asamblea General de Naciones Unidas.
Situación de los Derechos Humanos en varios países.
Período 1995-2010
Año Resoluciones votadas
por Brasil a favor de los
Derechos Humanos
Porcentaje de votos positivos de Brasil
a favor de los Derechos Humanos
1995 7 de 8 87 % (7 votos positivos, 1 abstención)
1996 8 de 8 100 % (8 votos positivos)
1997 6 de 7 86 % (6 votos positivos, 1 abstención)
1998 4 de 4 100 % (4 votos positivos)
1999 6 de 6 100 % (6 votos positivos)
2000 3 de 4 75 % (3 votos positivos, 1 abstención)
2001 2 de 3 66 % (2 votos positivos, 1 abstención)
2002 3 de 4 75 % (3 votos positivos, 1 abstención)
2003 2 de 3 66 % (2 votos positivos, 1 abstención)
2004 1 de 3 33 % (1 voto positivo, 2 abstenciones)
2005 3 de 5 60 % (3 votos positivos, 2
abstenciones)
2006 1 de 3 33 % (1 voto positivo, 2 abstenciones)
2007 1 de 1 100 % (1 voto positivo)
2008 0 de 2 0 % (2 abstenciones)
2009 0 de 2 0 % (2 abstenciones)
2010 0 de 1 0 % (1 abstención)
Fuente: Base de datos construida a partir de información provista en el sitio web de la
Asamblea General de Naciones Unidas.
1995-2002
El primer período da cuenta de un alto compromiso de Brasil con los derechos
humanos en la Asamblea General de las Naciones Unidas. Si se observa lo
sucedidodurante los primeros cuatro años de la Presidencia de Fernando Henrique
65
Cardoso, se verá que los votos a favor de resoluciones pro Derechos Humanos se
acercan al máximo posible (94 % de votos positivos).
Los segundos cuatro años de Cardoso en el poder también evidencian un alto
compromiso con los derechos humanos. A pesar de que los porcentajes caen por
debajo de 80 % luego de 2000, el agregado de 1999-2002 da como resultado un 79 %
de aprobación a las resoluciones de derechos humanos en la Asamblea General, lo
que sigue siendo un porcentaje bastante alto.
A partir de estos datos, es posible afirmar que Brasil se comportó de manera
statuquoista en Derechos Humanos durante el período 1995-2002, con un total de 86
% de votos positivos en sus votaciones de la Asamblea General de Naciones Unidas.
2003-2010
El segundo período muestra un compromiso mucho menor con los derechos humanos
en la Asamblea General de Naciones Unidas. Si se observa lo que sucede durante los
primeros cuatro años de la Presidencia de Lula, se aprecia que los votos a favor de
resoluciones pro Derechos Humanos oscilan en torno a la mitad de los casos (48 % de
votos positivos).
La situación cambia en los segundos cuatro años de Lula frente al ejecutivo brasileño.
El porcentaje de resoluciones condenatorias de la situación de los derechos humanos
cae a un cuarto del total (25 %), lo que aproxima a Brasil a una situación cercana al
revisionismo.
Si se tiene en cuenta los ocho años que comprende el período 2003-2010, se puede
afirmar que Brasil se comportó de manera revisionista en Derechos Humanos, con un
total de 36 % de votos positivos en sus votaciones de la Asamblea General de
Naciones Unidas.
Proliferación Nuclear
Aquí se demostrará el cambio que Brasil experimentó en su comportamiento
multilateral -de statuquoista a reformista–en la dimensión Proliferación Nuclear, entre
el primer período 1995-2002 y el segundo período 2003-2010.
66
Antes de pasar a describir el primer período, se analizará someramente la trayectoria
de Brasil en materia de no proliferación nuclear desde la entrada en vigor del Tratado
de No Proliferación Nuclear.
Desde el “programa nuclear paralelo” de los militares al fin del proyecto nuclear
autónomo en los años ’90.
Para comprender el primer período del trabajo en materia de proliferación nuclear, es
necesario remontarse a comienzos de los años 70.En 1968 tiene lugar la firma del
Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP), del cual Brasil se mostró reacio a firmar y a
ratificar en sus primeros treinta años de vigencia. En líneas generales, el TNP busca
prevenir la proliferación de armas nucleares al tiempo que promueve el desarme y el
derecho al uso pacífico de la energía nuclear (Cuotto: 2011, 2).
Durante los gobiernos militares, Brasil intentó desarrollar un programa nuclear
autónomo. Es así que se firma a mediados de los ’70 un acuerdo de cooperación
nuclear con Alemania Occidental.El mismo preveía varias accionesen el largo plazo,
entre ellos, dos que aumentarían significativamente el poder relativo de Brasil:
enriquecimiento de uranio en suelo brasileño, por un lado, y construcción de
submarinos nucleares, por el otro.
El “programa nuclear paralelo” de los gobiernos militares tuvo relativo éxito, en
particular en términos de formación de capital humano brasileño, aunque éste no pudo
cumplir contodos sus objetivos. A fines de la década de los ’80 y comienzos de los 90,
una serie de medidas terminarían por sepultar el sueño de un proyecto nuclear
autónomo.
La nueva Constitución de 1988 explicita que todo uso de energía atómica en Brasil se
hará con fines pacíficos. En 1990 los programas nucleares de Brasil se unifican y
comienzan a ser controlados por la Comisión Brasileña de Seguridad, con lo cual
deben seguir estándares internacionales. En 1991 se crea junto a la Argentina la
Agencia Brasileño-Argentina de Contabilidad y Control de Materiales
Nucleares(ABACC). En este mismo año se firma el Acuerdo Cuadripartito entre Brasil,
la Argentina, la OIEA y la ABACC.
Collor de Melo, ya durante su Presidencia,acentuóla necesidad de controlarel proyecto
nuclear autónomo iniciado por los gobiernos militares (Cuotto: 2011, 11).
67
1995-2002: Statuquoismo frente a la proliferación nuclear.
Si las aspiraciones de lograr un proyecto nuclear autónomo comenzaron a disiparse a
principios de los ’90, desde 1995 y por varios años más esta tendencia se irá
confirmando.
El Gobierno deFernando Henrique Cardoso se inscribe en la tendencia “no autónoma”
en términos de proliferación nuclear. De acuerdo al Canciller Luiz Felipe Lampreia, la
posición statuquoista y no autónoma de Brasil en proliferación nuclear responde a
varios motivos, entre ellos, los compromisos asumidos a fines de los años ’80, el
Acuerdo Cuatripartito y las limitaciones impuestas por la Constitución de 1988.
(Cuotto: 2011, 3).
Esta posición pro statu quo puede verificarse en varios hechos. Un año antes de 1995,
Brasil comenzó las negociaciones para adherirse al Control de Tecnología de Misiles.
En agosto de ese mismo año se produce la ratificación del Tratado de Tlatelolco, el
cual constituía un refuerzo del TNP a nivel regional y latinoamericano.
Durante sus años al frente del Ejecutivo brasileño, Cardoso promovió una visión
acorde al nuevo orden global respecto al TNP. Se consideraba que firmar el
tratadocatapultaría a Brasil al grupo de los países confiables y con credenciales en el
sistema internacional. La firma de Tratado era indispensable para integrar al país en el
mundo y convertir a Brasil en un global player (Cuotto: 2011, 14).
Aun en el período 1995-2005, la negativa brasileña a ingresar al TNP encontraba
todavía muchos adeptos. Cardoso fue quien operó un cambio en la manera de
proceder frente al TNP. Con el objetivo velado de obtener mayores credenciales para
ser aceptado como Miembro Permanente del Consejo de Seguridad, Cardoso
finalmente impuso la ratificación del TNP en 1998 (Merke yMontal: 2010).
Ese mismo año, Brasil ratificó el Tratado para la Prohibición Completa de las Pruebas
Nucleares (CTBT). Con ello, terminó por adoptar una posición statuquoista frente a la
proliferación nuclear, y abandonó toda esperanza de un programa nuclear autónomo y
no sujeto a los imperativos de contexto internacional.
2003-2010: ¿vuelta a un programa nuclear autónomo? Brasil y su reformismo frente a
la cuestión nuclear.
68
Si el período 1995-2002 estuvo caracterizado por la adhesión brasileña a los
regímenes de no proliferación nuclear (Tlatelolco, TNP, CTBT), el segundo período
será más reformista para Brasil en materia de proliferación nuclear.
El primer quiebre frente al TNP ya había tenido lugar durante el primer período. En
1999 la India realizó una explosión nuclear con escasas consecuencias políticas para
el país asiático. En 2006, este mismo país logrará un acuerdo con los Estados Unidos
sobre transferencia de conocimiento nuclear,hecho que deslegitimó al TNP y su
capacidad de enforcement frente a países revisionistas en materia nuclear.
En 2004 se produjo el primer incidente significativo entre Brasil y la Organización
Internacional de Energía Atómica (OIEA):en abril de ese año, Brasília prohibió
elacceso a inspectores de la OIEA a las instalaciones nucleares de Resende. La
negativa de Brasil a brindar la información necesaria sobre su programa nuclear, se
complementó con suindisposiciónpara firmar el Protocolo Adicional de la OIEA. Este
protocolo prevé medidas de salvaguardia e inspección de instalaciones nucleares de
los países miembros del TNP13, las cuales fueron rechazadas por Brasil en sucesivas
oportunidades.
Sin embargo, es en los documentos oficiales de las Conferencias de las Partes de los
Años 2005 y 2010 examinadoras del TNP14, donde se observa más claramentela
posición de Itamaraty. En el Informe presentado por Brasil ante la Conferencia de las
Partes de 2005, se pueden identificar tres críticas.
La primera de ellas figura en los comentarios al Artículo 1 del TNP. Para Brasil, los
cinco miembros del Consejo de Seguridad deben lograr el desarme nuclear. “Las
armas nucleares se deberían eliminar por completo. No debería haber ninguna excusa
para su uso, retención indefinida, desarrollo o adquisición”. La posición de Brasil es
indeclinable: el compromiso de no proliferación asumido por varios países no
nucleares –entre ellos el mismo Brasil– debe ser correspondida con un consecuente
13 Para más información sobre el Protocolo Adicional de la OIEA, consultar el sitio web
http://www.iaea.org/Publications/Factsheets/English/sg_overview.html 14
Desde 1975, y cada 5 años, se realizan Conferencias de las Partes que revisan el Tratado de No
Proliferación Nuclear. Los documentos oficiales emitidos por países o grupos de países en cada una de
estas conferencias, brindan bastante información sobre la perspectiva de cada país en relación a la
aplicación del TNP.
69
desarme de los que ya poseen armas nucleares. No proliferación y desarme nuclear
no son excluyentes.
La segunda crítica se encuentra en los comentarios al Artículo 3 del TNP. Para los
diplomáticos brasileños, “las nuevas medidas encaminadas a reforzar el actual
régimen de salvaguardias no deberían tener como resultado una carga financiera
adicional para los Estados miembros, en particular los países en desarrollo”. Con ello,
Itamaratyplantea dos puntos. Primero, que el objetivo nuclear de Brasil es
esencialmente energético y que sus fines son pacíficos. Segundo, que la aplicación
desmesurada de las medidas de salvaguarda no atenten contra el desarrollo nuclear y
energético de los países en desarrollo, tan crucial para sus economías.Curiosamente,
este mismo argumento “económico”es el utilizado por Irán a la hora de justificar el
avance de su programa nuclear.
Una tercera crítica de los representantes de Brasil al funcionamiento del régimen de no
proliferación se encuentra en los comentarios al Artículo 8 del TNP. De acuerdo al país
sudamericano, “una vez más la respuesta de los Estados poseedores de armas
nucleares ha sido desalentadora, ya que han decidido mantener sus reservas a los
protocolos”. Ello pone de relieve el compromiso de Brasil con el principio de la
reciprocidad:si se comprometió a firmar el Tratado de No Proliferación, los países
nucleares deben retirar sus reservas al tratado.
La posición reformista de Brasil no sólo se ve reflejada en su percepción respecto al
TNP como un régimen incapaz de poner fin a las aspiraciones de los países no
nucleares. En este sentido, cabe recordar las gestiones que LuizInácio Lula da Silva
realizó en 2010 junto a Turquía para proveer de uranio enriquecido a Iránen lo que se
conoció como la Declaración de Teherán. Asimismo, la posición reformista de Brasilse
evidencia ensu postura reacia a la hora de sancionar el programa nuclear iraní.
Para autores como Federico Merke, Irán podríaconstituir un caso testigo en lo que
sería una nueva ola de proliferación opaca, la cual consistiría en: (a) desarrollar
energía nuclear; (b) luego acordar no desarrollar armas nucleares; pero (c) tener las
capacidades para hacerla en un tiempo breve (Merke 2010, 23).
De lo anterior, se deduce que la posición de Brasil en este segundo período no es
revisionista. El revisionismo correspondería más a países como la India, Israel o
Pakistán que no firmaron el TNP; o a Corea del Norte que lo desafía constantemente.
Tampoco es Brasil un país statuquoista en materia nuclear. Las críticas al TNP y su
postura ambigua frente a Irán son prueba de ello. Más apropiado sería hablar de un
70
camino intermedio, de una posición reformista que, sin salirse de los regímenes de No
Proliferación Nuclear, critica sus puntos débiles y avanza en la construcción de un
programa más autónomo que el del primer período 1995-2002.
Variables independientes: ¿Estructura, ideología o posición de bloque?
En las próximas páginasse analizarácuáles de las variables independientes
propuestas explican mejor el cambio de comportamiento multilateral de Brasil en
Agricultura, Reforma del Consejo de Seguridad, Derechos Humanos y Proliferación
Nuclear, entreel primer período 1995-2002 y el segundo período 2003-2010.
El objetivo de este capítulo no es obtener conclusiones tajantes sobre qué variable
impulsaron el cambio de comportamiento multilateral en una dirección u otra, sino
evaluar qué variables pesan más, o explican mejor, estos cambios de comportamiento.
Las variables independientes o factores propuestospara comprender el cambio de
comportamiento multilateralson tres: la posición de poder relativa de Brasil, la
ideología del gobierno de turno, y la posición de los miembros de bloque BRIC.
Agricultura
Posición de poder relativa de Brasil
Pedro Da Motta Veiga afirma: “desde 1995 en adelante, y conducido por grandes
inversiones, una fuerte expansión del sector agronegocios tuvo lugar en Brasil. Este
proceso se aceleró hacia el fin de la década, y los representantes del sector
comenzaron a presionar al Gobierno por una política más agresiva en las
negociaciones agrícolas (…). En la OMC, esta nueva posición adoptada por el sector
privado fue crucial para que el Gobierno aumentara su compromiso en los foros de
discusión agrícola contra los Estados Unidos y la Unión Europea” (Da Motta Veiga: 2,
2012).
Una manera rápida de ver el crecimiento de los agronegocios de un período a otro
sería considerar el aumento que este sector experimentó desde 1995 hasta 2010.
71
De acuerdo a los datos proporcionados por el Ministerio de Agricultura de Brasil15, los
agronegocios crecieron de 20.871 millones de dólares en 1995 a 76.441 millones de
dólares en 2010, es decir, casi se cuadriplicaron las ganancias de este sector.
Lo que no es tan notable es un aumento en la participación de los agronegocios sobre
el total de las exportaciones del Brasil. Si en 1995 representaban un 45 %, quince
años más tarde pasarán a representar un 38 %, lo que en términos generales
representa un estancamiento.
No obstante, este estancamiento podría explicarse por el boom de la economía
brasileña en otros sectores, en particular, el industrial.Estos sectores fueron los que
probablemente mayor participación ganaron en las exportaciones brasileñas.
A pesar de todo, estos datos dan cuenta del crecimiento notable de los agronegocios
entre 1995 y 2010. Ello reforzaría la idea de que este sector hizo lobbya favor de la
liberalización del comercio agrícola.
15 Ministério de Agricultura Pecuária e Abastecimento do Brasil (2012)Estatísticas e dados básicos de
Economia Agrícola, Brasília.
72
A partir de esta evidencia, es posible afirmar que hubo un crecimiento significativo de
la participación agrícola en las exportaciones.En consecuencia, la variable
independiente “posición de poder relativa de Brasil”, explicaría en parte el cambio de
una posición pro statu quo a una posición revisionista en las negociaciones agrícolas,
entre los años 1995 y 2010.
Ideología del gobierno de turno
Si se analizan los resultados obtenidos en la variable dependiente para los períodos
1995-2002 y 2003-2010, se observa que Brasil fue statuquoista en el primer período y
revisionista en el segundo. Esto tiene cierta lógica con la hipótesis inicial. Es decir, que
un gobierno de centro-derecha tenderá al statuquoismo, y un gobierno de centro-
izquierda al revisionismo, o en su defecto al reformismo.
Una manera de estudiar la coherencia ideológica sería tomar en cuenta en qué
momento Brasil comenzó a adoptar posiciones revisionistas en materia agrícola. Si se
considera que su comportamiento fue relativamente parejo entre 1995 y 2003, y que
recién en esa fecha comenzó a gestarse lo que luego sería el G20 y la adopción de un
comportamiento más revisionista, es posiblesostener que la ideología de centro-
izquierda, y en particular la figura de Lula, tuvo algún peso en la constitución de este
grupo.
Pedro Da Motta Veiga señala que “el liderazgo brasileño fue crucial en el
establecimiento del G20, el cual sería, a nivel multilateral, un nuevo foro con una fuerte
impronta del Sur en las negociaciones comerciales” (Da Motta Veiga: 1, 2012).
Difícilmente este liderazgo hubiera sido algo característico del Gobierno de Cardoso,
caracterizado por un perfil más bajo y un menor activismo en política exterior.
Es posibleconcluir que la ideología de centro-izquierdatuvo algún papel a través del
liderazgo asumido por Brasil en la constitución del G20 como foro de discusión global.
Y en consecuencia, en el cambio de un comportamiento multilateral statuquoista a uno
más revisionista.
Posición de bloque
En el caso de las negociaciones agrícolas, la posición adoptada por los miembros del
Grupo BRIC tuvo una importancia fundamental en el cambio de comportamiento
73
multilateral de Brasil de una posición statuquoista a una posición revisionista, entre el
período 1992-2002 y el período 2003-2010. En otras palabras, luego de 2003la
posición de bloque fue coincidente con los intereses brasileños de ampliar la
participación de los países en vías de desarrollo en las negociaciones agrícolas. Antes
de esa fecha fue, sin lugar a dudas, no coincidente.
Cuando se afirma que la posición adoptada por el grupo BRIC tuvo relevancia en la
determinación del comportamiento multilateral brasileño, es necesario tener en cuenta
tres cosas. En primer lugar, que no todos sus miembros estuvieron comprometidos de
la misma manera con el G20. Rusia, a diferencia de China e India, no perteneció
jamás a este grupo. Segundo, el rol de China y de la India fue fundamental –junto con
el de Brasil– en la constitución del G20 y en su orientación “desarrollista”. Tercero, la
posición de bloque recién fue convergente con los intereses brasileños en el segundo
período 2003-2010. Antes de esa fecha, los intereses agrícolas de los países en
desarrollo no se encontraban aglutinados en un único bloque como lo fue luego el
G20.
Tal como señala Pedro da Motta Veiga, “en el frente externo, el origen político de la
coalición [es decir, del G20] puede hallarse en la Declaración de Brasília firmada por
Brasil, India y Sudáfrica en junio de 2003” (Da Motta Veiga: 2012, 2). La posición de
bloque fue fundamental–y en este caso la de la India– para sentar los cimientos del
G20 y de una posición más revisionista en materia agrícola.
Esta misma idea es abonada por documentos oficiales del CINDES que rescatan el
mayor peso geopolítico de los BICs (Brasil, India y China), a la hora de abrir el camino
de la liberalización agrícola. “El desempeño macroeconómico robusto de los BICs
durante la recesión se tradujo en un aumento de influencia geopolítica y en una
creciente voluntad de aumentar su participación en los asuntos globales (…). Los BICs
presionaron fuertemente para establecer el G20 como foro líder para las discusiones
económicas globales”16
Finalmente, cabe resaltarla posición que India adoptó en el G20 en el momento de la
constitución de estegrupo. A pesar del conflicto de intereses que este país tenía con
Brasil –la primera defendía el proteccionismo agrícola y el segundo la liberalización–,
ambos llegaron a un acuerdo y evitaron la ruptura del G20. “La cooperación resultó el
16Documento del Centro de Estudos de Integração e Desenvolvimento. Brevíssimos CINDES 09, junho de
2010.
74
mejor curso de acción para los representantes de Brasil y de la India ante los costos
económicos y políticos de la propuesta presentada en común por Estados Unidos y la
Unión Europea” (Las Casas Campos & Mostajo: 2009, 491). Este acuerdo se logró,
como señalan los autores, a través de la inclusión de premisas de trato diferencial y
especial a países poco competitivos en materia agrícola. Ello favoreció los intereses
de India y permitió que este país se incorporara al grupo.
Si se considera que Brasil, China e India constituyen el corazón político y económico
del G20, es notorio que la posición de bloque –en este caso representada por China e
India, no así por Rusia– fue crucial a la hora de constituir el G20. Y con ello, lograrel
cambio de un comportamiento multilateral más statu quoista a uno claramente
revisionista,entre el período 1995-2002 y el período 2003-2010.
Reforma del Consejo de Seguridad
Posición de poder relativa de Brasil
A fin de determinarla posición de poder relativa de Brasil en materia de seguridad, se
considerarándos factores que influyen en la manera en la que este país se posiciona al
momento de solicitar una banca en el Consejo: su trayectoria histórica, y la cantidad
de veces que ocupó un asiento no permanente en el Consejo de Seguridad, en uno y
otro período.
Sobre el primer factor, la trayectoria histórica de Brasil no varía para los períodos
analizados: 1995-2002 y 2003-2010. En líneas generales, es posible sostener que la
trayectoria histórica de Brasil es ventajosa para obtener un asiento permanente en el
Consejo de Seguridad en 1995-2002 y también en 2003-2010.
Eveline Vieira Brigido destaca cuáles son estas características de la trayectoria
histórica que hacen de Brasil un candidato apropiado para el Consejo de Seguridad.
Entre ellas, la autora menciona el hecho de haber sido este país uno de los cincuenta
y un signatarios originales de la Carta de la ONU, su compromiso con las misiones de
paz, su vocación pacifista, y su lucha contra la proliferación nuclear (Vieira Brigido:
2011, 97). Esta trayectoria hace del país sudamericano un candidato apropiado para
ocupar un asiento permanente en el Consejo de Seguridad.
75
Respecto al segundo factor, la participación de Brasil en el Consejo de Seguridad17,
fue mayor en el segundo período(cuando su ventaja fue fuerte en relación al primero).
Si hasta el período 1995-2002, Brasil había participado 8 veces en el Consejo de
Seguridad como miembro no permanente (1946-1947, 1951-1952, 1954-1955, 1963-
1964, 1967-1968, 1988-1989, 1993-1994 y 1998-1999) y en el segundo período 2003-
2010 había participado 10 veces (todas las anteriores más 2004-2005y 2010-2011)
con lo cual poseía una leve ventaja respecto al período anterior en este indicador.
De los dos factores, uno se mantiene constante: la trayectoria histórica. El segundo
arroja una posición de ventaja moderada en el primer período y de ventaja fuerte en el
segundo período. Es este último indicador el que nos permite afirmar que la posición
de poder relativa de Brasil fue ventajosa en ambos períodos, aunque con mayor fuerza
en el segundo.
Este segundo factor, la participación de Brasil en el Consejo de Seguridad,podría
llegar a explicar el comportamiento multilateral reformista de Brasil durante los años
1995-2002, y el comportamiento multilateral revisionista de Brasil durante los años
2003-2010.
Ideología del gobierno de turno
La coherencia ideológica supone que un gobierno de centro-derecha, en este caso el
de Fernando Henrique Cardoso, encaminará todas sus acciones hacia una posición
statuquoista. De manera análoga, un gobierno de centro-izquierda como el de
LuizInácio Lula da Silva, encaminará todas sus acciones hacia el reformismo o el
revisionismo.
Sin embargo, esta hipótesis no se corrobora al analizar la información. La ideología
pesa poco en este caso. Esto es particularmente evidente en el Gobierno de Fernando
Henrique Cardoso, dondeel comportamiento multilateral frente a la reforma del
Consejo de Seguridad oscila entre el statuquoismo y el reformismo. Es decir, no existe
la coherencia ideológica suficiente que haría de la ideología del gobierno de turno un
factor relevante.
17 Datos obtenidos del sitio web del Consejo de Seguridad de Naciones
Unidashttp://www.un.org/spanish/sc/searchres_sc_members_spanish.asp?sc_members=24
76
Como se demostró al analizar la variable dependiente “comportamiento multilateral de
Brasil en el Consejo de Seguridad”, no existió suficiente coherencia ideológica en el
período en el que gobernó Fernando Henrique Cardoso frente a la reforma del
Consejo: Brasil osciló entre la reforma y la marcha atrás con ésta varias veces en
menos de ocho años.
Cabe recordar dos ejemplos ya citados: el primero, cuando en 1996 el Canciller de
Cardoso, Luiz Felipe Lampreia, afirmó que “el asunto del Consejo está más parado
que el tránsito dela Primera Avenida. Además de ese hecho, la inclusión de Brasil no
es una prioridad para nosotros”. Y el segundo, a fines del mandato de Cardoso,
cuando el ex Presidente de Brasil declaró: “las instituciones de gobernanza global
vigentes fueron concebidas para regir el mundo de la Guerra Fría. Ha llegado el
momento de actualizar esas instituciones a las circunstancias del siglo XXI”.
A pesar de que durante la Presidencia de Lula hubo una mayor coherencia ideológica
en el reclamo por una banca en el Consejo de Seguridad, el hecho de que ésta haya
apuntado en diferentes sentidos durante el primer período 1995-2002, hace de la
ideología del Gobierno de turno una explicación endeble en lo que refiere al cambio de
comportamiento multilateral de Brasil frente a la Reforma del Consejo de Seguridad.
Posición de bloque
En líneas generales, es posible argumentar que el apoyo del bloque BRIC a la causa
brasileña fue coincidente con la intención de Brasília de reformar el Consejo de
Seguridad en ambos períodos. Con lo cual tiene cierto sentido el resultado final de
comportamiento multilateral: reformismo para el primer período 1995-2002, y
revisionismo para el segundo período 2003-2010.
Rusia, por ejemplo, ya estaba dispuesta a prestar su apoyo a Brasil en su ingreso al
Consejo de Seguridad desde julio de 1995. Lo mismo en el caso de China
(CaixetaArraes: 2005, 9). Este apoyo será reiterado por el Ministro de Relaciones
Exteriores de Rusia, Ievguêni Primakov, en 1997, aunque de manera indirecta. “Rusia
concuerda con Argentina y Brasil de que existe la necesidad de América Latina de
estar representada en el Consejo de Seguridad. Pero quien ocupará esa banca es un
asunto que debe ser resuelto por los latinoamericanos” (CaixetaArraes: 2005, 9). En
otras palabras, Rusia no sólo que no se opone a la presencia de Brasil, sino que la
apoya, siempre y cuando exista consenso entre los países de América Latina.
77
Sin embargo, es el apoyo de India a la causa brasileña el que mayor impacto pudo
tener en el cambio de un comportamiento multilateral reformista a uno revisionista.
Este impacto no se dio a través de un apoyo discursivo de la India a Brasil, sino
mediante la constitución de un grupo de cuatro países que claman por lo mismo: la
Reforma del Consejo de Seguridad. Estos países son Japón, Alemania, Brasil e India,
y juntos forman el G418.
Por lo dicho anteriormente, es posible afirmar que Brasil no encontró demasiada
oposición durante el período 1995-2010 en su intento por formar parte del Consejo de
Seguridad. Los vetos ocasionales de China provienen más de un veto a Japón,
miembro del G4, que a la pretensión brasileña de formar parte del Consejo de
Seguridad.Brasil encontró más oposición en su candidatura en su propia región –sobre
todo en Argentina y México– que entre los miembros del bloque BRIC.
Es válido afirmar, entonces,que la posición de bloque coincidenteen uno y otro
período, podría ser parcialmente explicativa del comportamiento multilateral reformista
entre 1995 y 2002. También asídel comportamiento multilateral revisionista entre 2003
y 2010. Si además se considera el gran impacto del G4 como grupo de presión para la
democratización del Consejo de Seguridad, la posición de bloque constituye una
explicación más razonable aún del comportamiento revisionista de Brasil frente al
Consejo de Seguridad en el segundo período.
Derechos Humanos
Posición de poder relativa de Brasil
A fin de determinar la posición de poder relativa de Brasil en derechos humanos, se
decidióutilizar el índice de respeto de derechos civiles y políticos elaborado por
FreedomHouse, el Freedom in theWorldIndex.
El uso de este índice supone que la posición de poder relativa de un país en materia
de derechos humanos no es una característica tangible. Esto significa que dicha
posición no está ligada a un inventario de capacidades ni al concepto de hardpower.
18Para una breve reseña sobre el G4, consultar el siguiente artículo periodístico
http://www.dw.de/dw/article/0,,1335522,00.html.
78
Más bien lo contrario: el poder relativo en derechos humanos es un softpower, un
poder dado por el respeto que un determinado país, en este caso Brasil,tiene hacia
esos derechos humanos en su esfera doméstica.
Los resultados para Brasil19 entre los años 1995 y 2010 arrojan los siguientes
coeficientes:
Año Derechos
Políticos
Libertades Civiles Status
1995 2 4 PF
1996 2 4 PF
1997 3 4 PF
1998 3 4 PF
1999 3 4 PF
2000 3 3 PF
2001 3 3 PF
2002 2 3 F
2003 2 3 F
2004 2 3 F
2005 2 2 F
2006 2 2 F
2007 2 2 F
2008 2 2 F
2009 2 2 F
2010 2 2 F
Tabla construida en base datos provistos por el índice Freedom in theWorld de
FreedomHouse.
La tabla permite apreciar que el respeto a los derechos humanos fue más pronunciado
durante el segundo período 2003-2010 que durante el primer período 1995-2002.
Estoes evidente al observar la columna de status, que califica a Brasil como
19 Para consultar el Freedom in theWorldIndex de FreedomHouse, ver el sitio web
http://www.freedomhouse.org/report-types/freedom-world.
79
parcialmente libre (PF) entre 1995 y 2001, y como libre (F) entre 2002 y 2010. En otras
palabras, Brasil tiene una ventaja moderada en su posición relativa en derechos
humanos en el primer período 1995-2002, y una ventaja fuerte en su posición relativa
en derechos humanos en el segundo período 2003-2010.
De acuerdo a la hipótesis inicial, una ventaja moderada en el primer período debería
impulsar una posición reformista de Brasil en derechos humanos, y una ventaja fuerte
en el segundo período habría de impulsar una posición statuquoista en derechos
humanos.
El análisis de la variable dependiente, es decir, el comportamiento multilateral de Brasil
en derechos humanos, arroja exactamente lo contrario: Brasil fue statu quoista (o
respetuoso) de los derechos humanos durante el período 1995-2002, y reformista
durante el período 2003-2010. A partir de este resultado, es posible afirmar que el
poder explicativo de nuestra variable independiente, la posición de poder relativa de
Brasil en derechos humanos, es completamente nulo.
A continuación se analizará si la ideología del gobierno de turno y la posición de
bloque explican el cambio de comportamiento multilateral que nuestra primera variable
independiente no pudo explicar.
Ideología del gobierno de turno
De acuerdo conla hipótesis inicial, un gobierno de centro-izquierda se inclinará a
promover con mayor ímpetuy progresismo el respeto por los derechos humanos a
nivel internacional, mientras que un Gobierno de centro-derecha tendría menor interés
por esaactitud progresista y pro Derechos Humanos en foros globales como la
Asamblea General.
Los resultados demuestran lo contrario: elGobierno de Centro Derecha de Cardoso
coincidió en este caso con una actitud más progresista (o respetuosa y statuquoista)
frente a los Derechos Humanos a nivel internacional, y el Gobierno de Centro
Izquierda de Lula coincidió con una actitud menos progresista (o menos respetuosa)
frente a los Derechos Humanos a nivel internacional.
Si se considera que durante la Presidencia de Fernando Henrique Cardoso (1995-
2002), de orientación Centro Derecha, el respeto por los Derechos Humanos a nivel
internacional fue mayor –y más statuquoista– que durante la Presidencia de Centro
Izquierda de LuizInácio Lula da Silva (2002-2010) –cuando Brasil fue reformista en
80
derechos humanos–, entonces la segunda variable independiente, ideología del
gobierno de turno, tampoco resulta útil para explicar el cambio de comportamiento
multilateral en derechos humanos a nivel internacional de Brasil del primer al segundo
período.
Posición de bloque
En el caso particular de los Derechos Humanos, la posición de bloque supone que
habrá un efecto de difusión en la manera en que los miembros del Grupo BRIC
votarán en la Asamblea General. En otras palabras, es de esperar que si Rusia, India
y China adoptan un comportamiento revisionista en Derechos Humanos, Brasil haga lo
mismo. De manera análoga, si Rusia, India y China adoptan un comportamiento statu
quoista en Derechos Humanos, es de esperar que Brasil siga la misma tendencia.
Obsérvese el patrón de votación de estos tres países en resoluciones vinculadas a los
derechos humanos:
Porcentaje (%) de resoluciones votadas a favor de los
Derechos Humanos
Año/País Rusia India China
1995 75 % 12 % 12 %
1996 62 % 12 % 12 %
1997 57 % 0 % 0 %
1998 50 % 0 % 0 %
1999 50 % 0 % 0 %
2000 25 % 0 % 0 %
2001 33 % 0 % 0 %
2002 0 % 0 % 0 %
2003 66 % 0 % 0 %
2004 0 % 0 % 0 %
2005 0 % 0 % 0 %
2006 0 % 0 % 0 %
2007 0 % 0 % 0 %
81
Cuadro de elaboración propia. Fuente: Registro de Votación UNBISnet en Derechos
Humanos en la Asamblea General de Naciones Unidas. Registro de Votación
UNBISnet
Es difícil obtener conclusiones cuando el comportamiento de los miembros del Bloque
BRIC (todos excepto Brasil) no es coincidente.
Sin embargo, hay una serie de comportamientos que vale la pena tomar en cuenta. En
primer lugar, que India y China son países claramente revisionistas en lo que a
derechos humanos respecta. Esto es evidente en los dos períodos estudiados. Rusia,
en cambio, adopta un comportamiento statuquoista en los primeros años del primer
período 1995-2002, y es partir de 1999 cuandocomienza a comportarse de manera
revisionista.
Se podría aventurar que el comportamiento revisionista de los tres países genera
efectos de bloque y produce el comportamiento revisionista de Brasil observado en el
período 2002-2010. No obstante, esta hipótesis carece de sentido. India y China
“adoptan como política de Estado” votar en contra de los Derechos Humanos, y sus
comportamientos multilaterales no reflejan un cambio alguno del sistema internacional
o de condiciones que puedan impulsar a Brasil a votar de manera más revisionista.
Los datos demuestran que no existen efectos de bloque en el comportamiento
multilateral de Brasil en Derechos Humanos entre los años 1995 y 2010. El patrón de
votación en derechos humanos aparentar ser más un termómetro de cuán
statuquoista, reformista o revisionista es un país a nivel internacional en un
determinado período, que una variable que responda a posiciones de bloque.
Proliferación Nuclear
Posición de poder relativa
2008 0 % 0 % 0%
2009 0 % 0 % 0 %
2010 0 % 0 % 0 %
82
Para determinar la posición de poder relativa de Brasil en la dimensión de proliferación
nuclear, se considerarán dos factores para cada uno de los períodos: existencia (o no)
de plantas enriquecedoras de uranio en Brasil, y existencia (o no) de un proyecto de
nuclear de envergadura, en este caso, de construcción de submarinos nucleares.
El análisis de artículos periodísticos y de las declaraciones oficiales de funcionarios
permitenelucidar si Brasil enriquece o no uranio, aunque con la limitación de
desconocer a qué porcentaje exacto se produce este enriquecimiento.
Respecto al primer factor, cabe destacar que durante la Presidencia de Cardoso
(1995-2002) no se enriqueció uranio a niveles considerados altos y demandantes de
un gran esfuerzo tecnológico. Sin embargo, este proceso ya se había realizado con
anterioridad en Brasil. De acuerdo con Federico Merke y FlorenciaMontal, para 1988
los esfuerzos conjuntos entre Marina y el IPEN habían logrado enriquecer uranio al
5%(Merke&Montal: 2010).
El desarrollo de este programa nuclear paralelo, conocido como el Programa
Autónomo de Tecnología Nuclear (PATN), encontró obstáculos a fines de los ’80 y
comienzos de los ’90. Uno de ellos fue cuando el ex Presidente Collor de Melo hizo
público el proyecto de construcción de la bomba.
En los primeros años del nuevo siglo, Brasil mantuvo un acuerdo de enriquecimiento
de uranio con Canadá, lo cual le permitió acceder a la materia prima para uso pacífico
de energía nuclear, aunque con autonomía limitada. Fue recién en 2006(durante el
segundo período 2003-2010), cuando Brasil reiniciaráun proyecto de enriquecimiento
de uranio en su territorio. De acuerdo a una editorial publicada en CommonsDreams el
9 de mayo de 2006, “Brasil ha inaugurado su primera instalación de uranio que le
permitirá producir el mismo tipo de combustible nuclear que tantos problemas le está
causando a Irán”20.
Respecto al segundo factor, la existencia de un proyecto nuclear de envergadura, y en
particular de construcción de submarinos, el Programa Autónomode los gobiernos
militares y primeros años de la democracia brasileña apuntaba a la nuclearización
militar.Aunque nunca se concretó la creación de un submarino nuclear brasileño,
durante los últimos años de la Dictadura, la Marina persiguió ese objetivo.
20 “Brazil oficcially starts first uranium enrichment facility”, artículopublicado en el sitio web de
Common Dreams (9/5/2006).
83
Fue durante el segundo período 2003-2010, cuando Brasil alcanzó un acuerdo con
Francia para el desarrollo y transferencia de tecnología nuclear para la construcción de
submarinos. Según una editorial de IPS Noticias, con este acuerdo, “postergado desde
la década de 1970, comienza a ser realidad el proyecto de un submarino nuclear
brasileño estratégico para custodiar riquezas como el petróleo de aguas profundas, y
para mostrar que este país está a la altura de sus aspiraciones globales”21.
A partir de la constatación de que recién en el segundo período se enriquece uranio en
territorio brasileño y además se reactiva el desarrollo de submarinos nucleares, es
posible afirmar que Brasil tuvo una desventaja en su posición de poder relativa durante
el primer período 1995-2002, y una ventaja moderada durante el segundo período
2003-2010. Para que dicha ventaja del segundo período 2003-2010 haya sidofuerte,
Brasil debería haber poseído un arsenal nuclear mayor, como ser submarinos
nucleares en funcionamiento, un programa de enriquecimiento de uranio mayor al 20
%22, o en su defecto ojivas nucleares; todo lo cual es desconocido para un país que se
define como desnuclearizado y paladín del uso pacífico de la energía atómica.
Si se considera que el comportamiento multilateral de Brasil en la dimensión
proliferación nuclear fue statuquoista durante el primer período 1995-2002 –cuando su
posición de poder relativa fue desventajosa– y que dicho comportamiento fue
reformista durante el segundo período 2003-2010 –cuando su posición de poder
relativa fue ventajosa moderada–, la posición de poder relativa como variable
independiente explica con bastante precisión este cambio de comportamiento
multilateral.
Ideología del gobierno de turno
De acuerdo alasegunda hipótesis del trabajo, un gobierno de Centro Derecha tenderá
a posiciones statuquoistas en su comportamiento multilateral frente a la proliferación
nuclear. De manera análoga, un gobierno de Centro Izquierda tenderá a posiciones
más revisionistas o reformistas.
21“Proyecto de submarino nuclear emerge del pasado”, Fabiana Fraysinnet, artículo publicado en el sitio
web de IPS Noticias. Link: http://ipsnoticias.net/nota.asp?idnews=98692 22
El enriquecimiento de uranio a partir del 20 % se considera alto. Para desarrollar una bomba nuclear se
necesita enriquecer uranio a un nivel cercano al 85 %.
84
Como se estableció al principio del trabajo, la ideología como factor explicativo pesa si
existe “coherencia ideológica” en el comportamiento multilateral de Brasil durante un
mismo período. Es decir, si las acciones de política exterior relevantes durante el
primer o segundo período (firma de tratados, declaraciones oficiales, y el accionar ya
descripto en la variable dependiente), apuntan en un mismo sentido (o no). En otras
palabras, si durante un período se observan acciones encaminadas hacia el
statuquoismo, y luego acciones encaminadas hacia el reformismo o hacia el
revisionismo, la ideología no sería un factor explicativo relevante.
En la dimensión de proliferación nuclear, durante el primer período Brasil presentó
esta coherencia ideológica: el statuquoismo de su comportamiento multilateral no
estuvo atemperado por acciones reformistas o revisionistas. La firma del Tratado de
Tlatelolco poco antes de la asunción de Cardoso, los discursos del ex Presidente
encaminados hacia la integración de Brasil en el sistema internacional, y su lucha
política por conseguir la firma del TNP, son todas acciones encaminadas al
statuquoismo.
La coherencia ideológica se mantuvo en el segundo período 2003-2010, aunque con
un sentido diferente. La reticencia del Gobierno de Lula de enseñar las instalaciones
nucleares en su totalidad a los inspectores de la OIEA en 2004, la resistencia a firmar
el Protocolo Adicional de la OIEA, el reinicio de un proyecto de enriquecimiento de
uranio autónomo, el desarrollo de submarinos nucleares, el descontento con la
aplicación desigual del TNP, y la participación de Brasil en la Declaración de Teherán
de 2010 para proveer a Irán de uranio enriquecido, son todas acciones que apuntan a
una posición más reformista.
A partir de la constatación de que en ambos períodos el comportamiento multilateral
de Brasil posee coherencia ideológica –a pesar de apuntar en sentidos distintos:
statuquoismo en el primer período 1995-2002, reformismo en el segundo período
2003-2010–, es posible afirmar que la ideología es un factor explicativo de peso en el
cambio de comportamiento multilateral de Brasil de un período a otro.
Posición de bloque
En el caso particular de proliferación nuclear, se consideróque la posición de los
miembros del Bloque BRIC es coincidentesi éstos son países desnuclearizados. En
otras palabras, si son países que no poseen la bomba atómica o que no tienen
proyectos nucleares desarrollados. Se entenderán por desarrollados a los proyectos
85
nucleares que incluyan enriquecimiento de uranio en suelo propio o puesta en marcha
de submarinos nucleares. A la inversa, se considerará que la posición de los BRIC es
no coincidente si al menos uno de ellos posee labomba atómica o proyectos nucleares
desarrollados.
Los resultados que arroja el análisis de esta variable son contundentes: tanto Rusia
como India y China –todos los BRIC menos Brasil–, poseen la bomba atómica, siendo
la India el país que más recientemente la adquirió (1999), y Rusia –ex Unión
Soviética– el segundo en hacerlo luego de los Estados Unidos. La relación causal
propuesta es que los países nuclearizados tendrán una posición conservadora y
statuquoista frente a la proliferación nuclear de los países que todavía no poseen la
bomba atómica.
Dado que Brasil nunca alcanzó a desarrollar una bomba atómica, es posible afirmar
que la posición de bloque fue no coincidente para uno y otro período. Si se considera
que a pesar de esta no coincidencia Brasil avanzó en su proyecto nuclear durante el
segundo período 2003-2010, entonces la variable independiente, “posición de bloque”,
no explicaría el cambio de comportamiento multilateral brasileño en materia de
proliferación nuclear entre un período y otro.
Referencias
-Caixeta Arraes, Virgílio. 2005. O Brasil e o Conselho de Segurança da Organizaçao
das Naçoes Unidas: dos anos 90 a 2002, Revista Brasileira de Política Internacional.
48 (2): 152-168.
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89
Partidos y Política Exterior, un análisis
comparado de Brasil y Uruguay
Granja, Lorena & Sanz, Florencia
3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales
FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012
90
Lorena Granja1
Florencia Sanz2
Resumen:
La reconfiguración del orden mundial le ha permitido a América Latina ubicarse como
un nuevo actor en el complejo entramado del sistema internacional. El presente trabajo
se plantea trazar una pauta metodológica válida para la posterior comparación de las
estrategias de inserción internacional entre países latinoamericanos a través del
análisis de las diferentes estrategias de política exterior de cada país. En esta primera
instancia, el trabajo pretende la identificación de tales variables y su aplicación breve
en el análisis de las diferentes estrategias de inserción internacional de Brasil y
Uruguay para el período 1990-2010.
Palabras Clave: inserción internacional, política exterior, Brasil, Uruguay
1 Magister en Ciencia Política (Instituto de Estudos Sociais e Políticos – UERJ) Estudiante de Doctorado
en Ciencia Política (IESP-UERJ) [email protected]
2 Licenciada en Ciencia Política (FCS – UdelaR). Estudiante de la Maestría en Ciencia Política (FCS –
UdelaR) [email protected].
91
Introducción
Durante los años noventa se evidenció un cambio significativo en el sistema
internacional que se ha consolidado en los años transcurridos hasta la actualidad en
múltiples manifestaciones. Es así que se hace evidente una creciente multipolaridad
en áreas temáticas que acrecienta la complejidad del sistema y el establecimiento de
un nuevo orden mundial.
En este cambio de configuración del sistema internacional, América Latina ha
consolidado fuertemente la democracia en los distintos países de la región, con mayor
o menor éxito según los casos, pero eliminando los sistemas autoritarios que se
implementaron en las décadas de los años setenta y ochenta.
En este contexto, América Latina ha atravesado en estos años importantes crisis
económicas, la última de ellas originada en 2007 a causa de la crisis financiera
ocasionada por las “hipotecas basura” otorgadas en Estados Unidos de América
(EE.UU.), que se propago rápidamente por el mundo. Sin embargo, las
consecuencias en América Latina fueron diferentes a las de crisis anteriores, aunque
se reconoce el impacto desigual en los distintos países de la región, el desempeño
general puede considerarse positivo.
Asimismo en el mismo periodo se han consolidado distintos procesos de integración
regional, con mayor o menor éxito en sus distintas áreas se destaca la consolidación
del Mercado Común del Sur (MERCOSUR). Integrado por Argentina, Brasil, Paraguay
y Uruguay, que desde 1991 ha asumido el objetivo de fortalecer el desarrollo
económico de los estados parte a través de la integración comercial; para dar paso, a
partir del año 2003, a un tipo de integración más inclusiva en la que se hace evidente
la búsqueda por conjugar aspectos sociales y culturales como objetivos últimos de la
integración. La consolidación democrática sumada al crecimiento sostenido que los
países han alcanzado en los últimos años ha permitido a la región ubicarse como un
nuevo actor en el complejo entramado del sistema internacional, aunque aún se
mantiene al margen en cuanto a la definición de la agenda internacional. Esta
situación genera la necesidad de ajustar las estrategias de inserción internacional de
cada país, teniendo en cuenta su ubicación en el sistema así como el proceso interno
que conlleva la toma de decisiones en materia de política exterior.
El presente trabajo se plantea trazar una pauta metodológica válida para la posterior
comparación de las estrategias de inserción internacional entre países
latinoamericanos. Dicha pauta metodológica implica la enumeración de las variables a
92
tener en cuenta para el análisis de las diferentes estrategias de política exterior de
cada país. En esta primera instancia, el trabajo pretende la identificación de tales
variables y su aplicación breve en el análisis de las diferentes estrategias de inserción
internacional de Brasil y Uruguay para el período 1990-2010. Uno de los objetivos
específicos a realizar en el futuro es la comparación entre las estrategias de inserción
internacional propuestas por los gobiernos de Brasil y Uruguay durante los veinte años
transcurridos entre 1990 y 2010; evaluando las relaciones existentes entre los partidos
de gobierno y las estrategias de inserción internacional en ambos países. Sin
embargo, en esta primera aproximación al objeto, se nos reveló la necesidad de
establecer las variables claves en el proceso de formulación de la política exterior de
ambos países, para luego comenzar a comparar ambas estrategias. En el proceso de
enumeración de las variables, se hace especial hincapié en las de naturaleza
endógena.
Si atendemos al análisis de Fernández Luzuriaga (2010) que propone que, “la
inserción internacional de un Estado implica, por parte del sujeto que realiza dicha
acción, en este caso la comunidad política de los habitantes de un territorio, un
conjunto de decisiones que atañen a la acción en sí y hacia dónde se dirige la misma.
Así comprendido, el modo de inserción internacional de un país se definirá a partir de
su política exterior y estará limitado por los propios contextos estructurantes.” (2010
pág. 100) Podremos concentrarnos en dichos contextos estructurantes para poder, por
fin, no solamente contextualizar el momento y el modo en que se toman las decisiones
de política exterior, sino también, entenderla.
Con este objetivo se presenta en primer lugar el desarrollo de las principales líneas
teóricas en las que se sustenta el trabajo, posteriormente se presenta la propuesta
metodológica que se propone desarrollar dado que el presente texto se encuentra en
proceso de elaboración y se pretende continuar con el mismo en posteriores trabajos.
Seguidamente, se hace una breve descripción de las trayectorias de política exterior
de los países objeto de estudio, con el objetivo de hacer una primera aproximación al
análisis comparado entre ambos. Por último, se presentan los primeros esbozos de
conclusiones que pretenden dar continuidad a nuestro objetivo inicial.
Principales líneas teóricas
93
Desde que las disciplinas de la Ciencia Política y las Relaciones Internacionales se
han diferenciado y desarrollado paralelamente, sobre todo a partir de la hegemonía
dentro de esta última de la teoría realista en la academia estadounidense, el estudio
de la política internacional ha sido un campo específico de las Relaciones
Internacionales. Este hecho, junto al estudio de la dimensión de poder y la condición
estructural de anarquía del sistema internacional, contribuyó a que el análisis de la
política exterior fuera menos abordado desde la Ciencia Política. Sin embargo, la
evolución analítica de tal política ha llegado a recortar los muros que tradicionalmente
separaban ambas disciplinas.
Lima (2011) estudia el desarrollo del análisis de la política exterior en la academia
norteamericana y distingue tres momentos en los cuales la división entre los campos
interno y externo se atenúa; considerando así, a la política exterior como una política
pública, ergo como un objeto de estudio de la Ciencia Política. En primer lugar, el
abordaje del proceso decisorio de la política exterior abre la “caja negra” en la que el
nivel nacional había estado sumergido, considerando cómo el proceso de toma de
decisiones en ese nivel repercute en el ámbito internacional.3 El segundo momento,
está determinado por la interdependencia entre los actores y su influencia en los dos
niveles; tanto las redes internacionales como los políticos nacionales inciden en la
toma de decisiones de ambos (nacional e internacional). Por ejemplo, al analizar los
niveles de internalización de los acuerdos internacionales, las instituciones domésticas
realzan su participación en la política exterior.4 Por último, el tercer momento
identificado por la autora tiene que ver con la incorporación de variables domésticas a
las teorías internacionales. Particularmente, con la acumulación generada a partir de la
quiebra de la concepción del Estado como actor unitario y la separación ontológica
entre los campos interno y externo.5
3 La autora coloca como uno de los pioneros en tal análisis del proceso decisorio a nivel nacional al
artículo de D. Singer: “The Level of Analysis Problem in International Relations”, World Politics, vol. XIV, no. 1, 1961.
4 Lima considera que uno de los artículos más influyentes para este tipo de abordaje interdependiente
entre los niveles interno y externo es el de R. Putnam (1988).
5 En este caso, la autora señala tres diferentes abordajes representativos del tercer momento, el realismo
neoclásico (Hudson, “Foreign Policy Analysis: Actor-Specific Theory and the Ground of International Relations”. Foreign Policy Analysis, vol. 1, 2005), el institucionalismo (KEOHANE, R.; MILNER, H., 1996) y
el constructivismo en sus diferentes vertientes (Houghton, “Reinvigorating the Study of Foreign Policy Decision Making: Toward a Constructivist Approach”. Foreign Policy Analysis, vol. 3, 2007).
94
Por otro lado, en lo que respecta a los aportes latinoamericanos para el estudio del
tema, Van Klaveren (1992) hace una enumeración de los principales abordajes
teórico-metodológicos que se han desarrollado en la región. En primer lugar, considera
que los primeros estudios realizados hasta la década del 90 dejaban de lado los
procesos decisorios y el análisis de los actores para hacer mayor hincapié en los
contenidos de las políticas exteriores.
Asimismo, estos primeros análisis no salían de los lentes realistas con que la disciplina
de las Relaciones Internacionales abordaba los asuntos de política exterior, y
aplicaban conceptualizaciones pensadas y formuladas para los países centrales. En
este sentido, los análisis de las dimensiones de poder, la geopolítica y la bilateralidad
con EE.UU. eran los que constituían la mayor parte de los estudios sobre el tema en la
región.
A partir de la consolidación de los programas de estudios en Relaciones
Internacionales, y de las redes inter-disciplinarias y continentales, comienza a haber
un pensamiento crítico-analítico basado en construcciones teóricas adaptadas a la
realidad de los países latinoamericanos y plausibles de comparación. Sin embargo,
dichos aportes no siempre han buscado ajustarse a un paradigma específico lo que
generó algunas críticas a la disciplina, tal como la realizada por Van Klaveren, dichos
estudios son caracterizados por un pragmatismo teórico (1992, pág. 171) .
De esta manera, la evolución de los abordajes analíticos de la política exterior en tanto
política pública han ido desarrollando la interdisciplinariedad entre la Ciencia Política y
las Relaciones Internacionales a través de la incorporación de variables domésticas al
estudio del contexto internacional. El presente trabajo se inscribe en dicha concepción
interdisciplinaria al intentar conjugar las variables partido de gobierno y política exterior
en perspectiva comparada.
Dicha relación ha sido objeto de numerosos trabajos académicos que, tanto desde la
óptica teórica como en el abordaje del estudio de casos específicos, han intentado
delimitar los alcances de tal afirmación. En este sentido, lo que han tratado de
responder es hasta qué punto el Presidente tiene la exclusividad en la formulación y
conducción de la política exterior de los países, y cómo es la relación entre éste y su
partido. Cómo se conjuga dicha relación con las burocracias diplomáticas y su relativa
autonomía respecto a los avatares de la política doméstica en la conducción de la
política exterior. Y de qué manera el sistema internacional en el que los Estados están
inmersos, determina la postura de cada uno de ellos.
95
Los enfoques que intentan sumar variables domésticas a los estudios de política
exterior han tenido, principalmente, tres tipos de vertientes teóricas. La primera,
vinculada al análisis del proceso de toma de decisiones, conjuga los análisis
institucionales con los organizacionales burocráticos y atiende a los diferentes
procesos de inercia/cambio en las estructuras burocráticas que derivan en diferentes
cambios de orientación de la política exterior. También conjugan los análisis
dependientes de las trayectorias específicas de cada país y su relación con los
cambios de paradigmas.
En este sentido, siguiendo el análisis de Fernández Luzuriaga (2008) se considera que
“la política exterior presenta, en cualquier país y momento histórico, particularidades
que la hacen propender hacia la continuidad. Sin embargo como cualquier política
pública, puede ser objeto de revisión o readapatación ante un cambio de gobierno”,
por tanto se considera necesario analizar las distintas coyunturas a las que se han
afrontado los distintos gobiernos de cada país en el periodo seleccionado. La segunda
vertiente, atiende más a los líderes y su importancia en el proceso de decisión de la
política exterior. Los diferentes estilos de liderazgo de los jefes de Estado, políticos y
diplomáticos que han marcado las opciones de política exterior de los diferentes
Estados. Según Van Klaveren (1992, pág. 173), estos abordajes han sido
tradicionalmente más utilizados por los analistas de política exterior latinoamericanos.
En este sentido, sabido es que la tesis neorrealista de las relaciones internacionales le
adjudica un papel predominante al jefe de Estado como conductor de la política
exterior, en el entendido de que son actores capaces de tomar decisiones unitaria y
racionalmente, así como también a los factores sistémicos que estarían influyendo
directamente esa relación.6 Así, el lugar de la política doméstica queda relegado en el
nivel de análisis para darle lugar a las capacidades económicas y militares de los
Estados como los determinantes últimos de la política exterior. Sin embargo, Fearon
(1998) defiende que la posición neorrealista no es incompatible con el análisis de los
factores domésticos, ya que éstos son determinantes para que: 1) los Estados
implementen políticas sub-óptimas; 2) los jefes de Estado cambien sus preferencias en
función de diferencias culturales, institucionales, económicas.
En tercer lugar, las percepciones y expectativas de los demás países también son
consideradas importantes en la región, por diferentes motivos que tienen que ver con
las relaciones que históricamente han tenido entre los sí los países latinoamericanos,
6 Ver por ejemplo un libro clásico, Waltz, 1979
96
estas variables (así como también las sistémicas o sub-sistémicas) cobran especial
relevancia en los análisis de política exterior. Además, tales variables también tienen
relevancia en la política doméstica, ya que permean a la opinión pública.
En el mismo sentido, la teoría liberal de las relaciones internacionales enfatiza la
interdependencia sistémica entre los Estados, considera tanto la influencia de los
demás Estados como la de las coyunturas del tiempo y el espacio en las decisiones de
política exterior de determinado Estado (Moravcsik, 1997). Así, las relaciones entre el
ámbito doméstico y el internacional estarían siendo menos dibujadas que en la teoría
neorrealista (que es la que menos considera el ámbito doméstico), ya que las
preferencias de política exterior de un Estado, estarían determinadas por las
preferencias de los demás Estados.
En suma, estas interpretaciones de los abordajes más tradicionales de la teoría de las
Relaciones Internacionales darían la pauta para la integración de los dos niveles de
análisis, al considerar al nivel doméstico como accesorio en el proceso decisorio del
nivel internacional. Sin embargo, los pioneros defensores de tal integración al análisis
de la política exterior han sido Graham Allison (1969) y Robert Putnam (1988). Ambos
autores enfatizan la importancia de las variables domésticas al incorporar al análisis a
los actores implicados en la toma de decisión en política exterior.
Allison desarrolla tres modelos de toma de decisiones en la política exterior a partir del
análisis de la crisis de los misiles en Cuba en 1962: 1) el de la elección racional; 2) el
de la escuela organizacional y 3) la política burocrática gubernamental. En ellos,
considera las diferentes probabilidades de ser adoptada determinada decisión en
función de la utilidad esperada (no de los resultados); enfatiza la importancia del
acceso a la información de las burocracias estatales por parte de los gobernantes y
como se descompone la toma de decisiones en diferentes polos de poder regidos,
muchas veces, por acciones rutinarias. Por último, representa a las decisiones como
frutos del juego entre actores gubernamentales.
Por su parte, Putnam, al estudiar las variables claves del Acuerdo de Bonn7 analiza la
relación entre la política local y su influencia sobre la política exterior. Llama la
atención sobre las determinantes domésticas que inciden sobre la firma de tales
7 El autor analiza el proceso de negociación de la Conferencia de Bonn, 1978. Véase PUTNAM, R. y
HENNING, R. (1986). “The Bonn summit of 1978: How does international Economic Policy Coordination Actually Work?”, Brooking Discussion Papers in International Economics, n° 53. Washington, D.C.: Brookings Institution, October.
97
acuerdos internacionales y desarrolla un marco conceptual que denomina juego en
dos niveles. En el nivel nacional se dan dos tipos de dinámicas, por un lado, los grupos
presionan al gobierno para adoptar políticas que vayan de la mano con sus intereses;
mientras que los gobernantes procuran construir coaliciones sobre estos grupos con el
fin de mantener y ampliar su poder. Por otro lado, a nivel internacional, los gobiernos
procuran maximizar su posibilidad de satisfacer dichas demandas internas, a la vez de
minimizar las posibles consecuencias adversas de tales demandas en la política
exterior. A partir de éste modelo analítico, el autor estudia los diferentes escenarios e
incentivos para que se genere cierta consistencia en ambos niveles (1988, pág. 434).
El tamaño de las coaliciones8 internacionales se ve afectado por las preferencias, las
instituciones y las estrategias de negociación en ambos niveles. El primero de ellos
tiene que ver con la distribución de poder, las preferencias y las coaliciones que se
pueden generar en el nivel de ratificación (doméstico). El segundo, tiene que ver con la
cantidad de votos necesarios para internalizar una política, de acuerdo al país (1988,
pág. 442-449). Respecto a este punto también es interesante la concepción de Evans
(1993) quien, siguiendo a Putnam, establece que las negociaciones internacionales no
conjugan solamente relaciones entre países, sino también sobre la distribución de los
costos y beneficios entre los grupos domésticos y la opinión pública. Evans analiza las
negociaciones internacionales como un proceso de double-edged, donde cada actor
debe tener en cuenta las reacciones esperadas en ambos niveles, el doméstico y el
internacional. Dentro del primero, hace énfasis en los intereses del jefe de Estado y
desarrolla un análisis de las posibles estrategias en el juego tradicional de halcones y
palomas (Evans, 1993, pág. 400).9
Por otro lado, uno de los estudios que han conjugado tanto factores sistémicos como
domésticos para la determinación de la política exterior en los últimos años ha sido el
de Octavio Amorim (2011) que intenta conjugar variables sistémicas, variables
tradicionales realistas y variables domésticas en la formulación de la política exterior
brasileña, para el periodo que va desde el gobierno de Dutra hasta el de Lula. Este
estudio es de especial relevancia para nuestro análisis, ya que, a pesar de tener
8 Sobre el tamaño y la formación de las coaliciones ver (SHEPSLE & WEINGAST, 1987)
9 Otro autor que analiza los actores internos con poder de veto en la política exterior es Föhrig ((2007);
considera que es necesario abrir la caja negra del Estado y pensar en el impacto que tienen los actores
domésticos en la política exterior. Para ello, utiliza las conceptualizaciones hechas por Tsebelis (2000) sobre jugador con veto interno y la idea de autoregulacion de Ikenberry (2003)
98
ciertas limitaciones por centrarse únicamente en el estudio de las votaciones
brasileñas en la Asamblea General de la ONU, intenta determinar cuál ha sido la
influencia de muchas de las variables domésticas relevantes en el proceso de
formación de la política externa. Entre ellas, el cambio de régimen de gobierno, la
condición de partido de izquierda en el gobierno y las elites burocráticas (tanto las
diplomáticas, como las militares).
Luego de haber desarrollado los autores más importantes en la relación entre política
doméstica y política exterior. Nos disponemos ahora a considerar los principales
aportes de la teoría a la relación entre las variables más importantes de la política
doméstica sobre la conformación de la política exterior, a saber: régimen de
gobierno10, partidos políticos, poder del presidente, poder legislativo, opinión pública y
los actores burocráticos más relevantes, la diplomacia y las fuerzas armadas (sobre
todo en los conceptos de seguridad internacional).
Principales lineamientos metodológicos
La propuesta metodológica del presente trabajo rescata algunos de los elementos
propuestos por Van Klaveren (1992) con la intención de sistematizar el análisis
comparado de los países escogidos. Tal como se mencionaba en párrafos anteriores
este autor realiza un raconto de las principales líneas teórico metodológicas que
analizan la política exterior y concluye que “…los estudios de política exterior en
América Latina no han llevado al surgimiento de un enfoque nuevo, singular y
específico adaptado a la realidad de la región o a los países en desarrollo en general”
(1992 pág. 173), sin dejar de reconocer que las perspectivas teóricas existentes
aportan algún elemento útil para el análisis de las políticas exteriores y que la
integración de las mismas puede aportar a la acumulación de conocimientos en el
área.
Van Klaveren propone un marco tipológico que incluye un set de variables que afectan
de manera potencial las decisiones en el ámbito de la política exterior. Este marco
“…solo sugiere relaciones entre variables y comportamientos específicos, pero no
10 Existen muchos estudios que intentan relacionar la variable específica, régimen de gobierno con la
política exterior; sin embargo, éstos no han arribado a conclusiones demasiado contundentes sobre la relación causal entre ambas variables. Por lo tanto, cabe señalar que, siguiendo a Van Klaveren (1992), es de mayor utilidad la referencia al sistema político para referirse a las diferentes características de la política doméstica que influyen directamente sobre la toma de decisiones de política exterior y que derivan de dicha variable específica. De todas formas, las variables partidos políticos, poder de agenda del presidente y prerrogativas del poder legislativo, aun cuando también forman parte del sistema político, son consideradas específicamente, por asumir relaciones causales más relevantes sobre la política exterior.
99
avanza en hipótesis sobre las formas en que esas variables interactúan globalmente”
(1992, pág. 175). En el presente trabajo proponemos avanzar en la proposición de
hipótesis a través de la comparación sistemática de variables relacionadas en los
países escogidos.
Cuadro n° 1: Dimensiones a tener en cuenta para el análisis de la política
exterior11
La distinción más importante entre estas variables planteadas por el autor es la de
endógenas y exógenas. Si bien esta clasificación no necesariamente es tan tajante, ya
que las diferentes variables actúan tanto en el nivel doméstico como en el
internacional, es importante su diferenciación para ordenar el análisis y su influencia
sobre la política exterior, tanto en los procesos de larga duración, como en los
coyunturales. Esta línea de distinción entre variables domésticas y externas no
siempre es tan nítida, lo que ha llevado a la literatura especializada a considerar
algunos elementos como “intermésticos”, por actuar conjuntamente en ambos niveles
(Van Klaveren, pág. 178).
Otro aporte importante de dicha clasificación de variables es la inclusión del análisis de
los actores relevantes para la toma de decisiones. Estos actores no necesariamente
11 Tomado de Van Klaveren (1992)
100
son unitarios, muchas veces son organizaciones o agencias que influyen de diferente
manera en la toma de decisiones final sobre política exterior. Sin embargo, constituyen
una fuente muy relevante de variables independientes en los procesos decisorios;
teniendo, según los casos, diferentes pesos en las relaciones causales.
Por otro lado, la inclusión de los aspectos económicos es de especial relevancia para
el análisis de las estrategias de integración internacional de un determinado país. En
especial, las relaciones entre las diferentes estrategias de desarrollo y las opciones de
política exterior.
Por último, la inclusión de los aspectos culturales, históricos y sociales son de suma
importancia para el análisis de muchas de las políticas exteriores de los países
latinoamericanos. A pesar de constituir un desafío interesante en su
operacionalización, tal como lo señala Van Klaveren (1992, p. 198) “Correctas o
incorrectas, las interpretaciones y mitos históricos permean las posiciones de los
actores de política exterior y gozan de enorme popularidad en la opinión pública
general.”
Dentro de las variables consideradas externas también es importante la distinción
entre las que son derivadas del sistema internacional (sistémicas y sub-sistémicas) y
las que derivan de las relaciones bilaterales específicas de dos países, que pueden
estar permeadas de elementos más coyunturales e incluso de percepciones y
expectativas sobre la relación bilateral. Ambos tipos de variables externas, son parte
importante del conjunto de variables que determinan la política exterior de un país
determinado, pero no pueden explicarla por sí sola; por el contrario, muchas veces
homogenizan los aspectos claves bajo el manto de “coyunturas internacionales”
específicas o “sistémicas”. Tales abordajes pueden ser mucho más útiles aun, si se
conjugan con los aspectos domésticos que determinan la política exterior, sin dejar,
por ello, de ser importantes.
Algunos avances sobre las diferentes trayectorias de Brasil y Uruguay
Dado que el presente trabajo se encuentra en proceso de elaboración y no se ha
desarrollado el proceso correspondiente a la sistematización de variables y su
correspondiente comparación entre las unidades escogidas, se presentarán
brevemente algunas características generales de la política exterior de cada país.
Los cuadros con información 1990-2010 presentan de forma resumida información
sobre el gobierno de ambos países que permite visualizar las condiciones en que se
encontraba cada gobierno en el periodo de estudio. En este sentido, se incluye
101
información sobre el presidente y su partido político, el porcentaje de votos obtenidos
para alcanzar la presidencia, y los distintos Ministros de Relaciones Exteriores que
ocuparon el cargo.
Cuadro n° 2: Resumen gobiernos 1990-2010, Brasil
12 Collor fue retirado de la Presidencia por la Cámara de Diputados el 2 de octubre de 1992 en medio de
un escándalo político y acusaciones de corrupción. Lo sucedió su vice-presidente, Itamar Franco quien asumió interinamente desde el día de la renuncia de Collor, el 29 de diciembre del mismo año.
13 Votos obtenidos en la segunda vuelta; en la primera obtuvo 30,6% del total de votos.
14 Franco no contaba con filiación partidaria, sin embargo, tenía fuertes lazos con su ex partido el Partido
de Movimiento Democrático Brasileño (PMDB).
AÑOS PRESIDENTE PARTIDO
Resultado de las
elecciones
presidenciales
(en % del total de
votos)
MRREE
1990-
199212 Fernando Collor
Partido de la
Reconstrucción
Nacional (PRN)
53%13
Francisco
Rezek
1992-
1995 Itamar Franco Sin filiación14
Celso Lafer
(1992)
FHC (1992-
102
Fuentes: Tribunal Superior Electoral http://www.tse.jus.br/ y Ministerio de Relaciones
Exteriores http://www.itamaraty.gov.br.
Los analistas de la política exterior brasileña coinciden en señalar que ésta se
diferencia del resto de las políticas públicas en su pretensión de continuidad como
“política de estado”. Si pensamos en la trayectoria que esta política ha tenido a lo largo
del siglo XX, encontramos diferentes clasificaciones hechas por los analistas más
reconocidos. Por ejemplo, algunos abordajes consideran que la política exterior
brasileña osciló entre los paradigmas americanista y el globalista (Pinheiro, 2000).
Ambos representarían un continuo, dónde el americanismo sería el mayor
acercamiento a la política de Estados Unidos, mientras que por el contrario, el
15 FHC fue reelecto presidente el 4 de octubre de 1998 para un segundo mandato.
16 Elecciones 1994.
17 Elecciones 1998.
18 Lula da Silva fue reelecto presidente el 29 de octubre de 2006 para un segundo mandato.
19 Elecciones 2002, votos obtenidos en la segunda vuelta; en la primera obtuvo el 46,5%.
20 Elecciones 2006, votos obtenidos en la segunda vuelta; en la primera obtuvo 48,6% del total.
1993)
Celso Amorim
(1993-1994)
1995-
200315
Fernando
Henrique
Cardoso (FHC)
Partido de la
Social
Democracia
Brasileña
(PSDB)
54,3%16
53%17
Luiz Felipe
Lampreia (1995-
2001)
Celso Lafer
(2001-2002)
2003-
201018
Luiz Inácio Lula
Da Silva
Partido de los
Trabajadores
(PT)
61,3%19
60,8%20 Celso Amorim
103
globalismo representaría una alternativa más diversificante de las relaciones
diplomáticas, que seguiría la siguiente lógica: a través del acercamiento a las políticas
exteriores de más de un país se aumentaría el poder de negociación de Brasil frente al
resto del mundo.
La necesidad de representar ambos conceptos en un continuo donde cada extremo
representa la radicalización de cada una de estas ideas nace a partir de la cantidad de
adjetivos con que los analistas internacionales, y actores de la política exterior, han
pretendido dotar a ambas concepciones para intentar diferenciar los grados de libertad
en su aplicación y las distintas características que se les ha atribuido.21
También es consensuada la postura de que tales paradigmas agotaron su poder de
descripción de la política exterior brasileña desde finales del siglo XX, abriendo paso a
una discusión sobre las características subyacentes a la nueva política exterior y sus
diferentes matices. De esta manera, los aportes de Lima, Fonseca Jr. y Pinheiro, entre
otros, abren paso a una nueva búsqueda en el análisis de la política exterior que la
identifica a través del concepto de autonomía como característica de larga duración.
La cuestión de la autonomía se resume al principio político básico de mayor o menor
dependencia, también en un continuo, y depende, básicamente, de las capacidades
estatales de generar y alcanzar los objetivos propuestos en función de intereses
previamente delimitados (Pinheiro , 2000; 2004)
De esta forma, los analistas de política exterior explican los diferentes énfasis en las
estrategias a través de la adjetivización del término autonomía, considerando así que
Brasil siempre ha tenido como marca de identidad en su política tal tendencia. Existen,
entonces, los términos de búsqueda de autonomía por la distancia, por la participación
y, por último, a través de la diversificación. El primero de ellos refiere al período
denominado de la Política Externa Independiente de los gobiernos militares (a partir de
1964, profundizándose en el gobierno de Geisel -1974,1979) dónde la búsqueda de la
autonomía se manifestaba a través de un distanciamiento de los centros de poder. El
segundo término, participación, explica un cambio de estrategia evidenciado a partir
del final de la Guerra Fría, a través de una mayor participación en tales centros
21 Así, una de las clasificaciones que ha tenido mejor aceptación tanto en la academia, como entre los
propios actores de política internacional ha sido la que comienza con la gestión del Barão de Rio Branco
(1902-1912) y su relación especial con Estados Unidos (modelo inglés), sigue con el cambio hacia una
política externa independiente a partir de la década del sesenta (Quadros y Goulart) que luego da paso al
paradigma globalista (CASTRO & CARVALHO, 2003)
104
(FONSECA JR., 1998). De esta forma, ya desde mediados de la década del 80 y
durante la década del 90 (gobiernos de Sarney, Collor y FHC) comenzó una mayor
inflexión de Brasil en los ámbitos multilaterales. En tercer lugar, con la llegada de Lula
al gobierno se esperaba un cambio sustantivo en la política exterior, de esta forma, la
autonomía por la diversificación comienza a manifestarse a través de la ampliación del
abanico de actores con quienes se tenían estrategias de relacionamiento más
marcadas (Vigevani & Cepaluni, 2007). En este sentido, otro enfoque dado al término
refiere a la búsqueda de mayor autonomía a través de la ejercitación del liderazgo
regional (Pinheiro L. , 2004)(Pinheiro, 2000). Sería, entonces, una forma de garantizar
mayor poder de negociación en los espacios multilaterales extra-regionales a través de
la aplicación del concepto de representación de un colectivo.
Además, cabe resaltar el abordaje institucionalista sobre la continuidad de la política
exterior brasileña que considera que existen básicamente dos factores que explican tal
continuidad. En primer lugar, el papel estructural que la política exterior ha tenido en el
modelo de desarrollo del país. En segundo, el rol preponderante de Itamaraty en la
construcción, formulación y aplicación de tal política. Dicho abordaje se encuadra en
una tendencia más institucionalista de análisis, en la que la política exterior serviría,
por un lado, como instrumento para consolidar determinados sistemas productivos.
Mientras que, por otro, la institucionalización realizada a través de la consolidación del
Ministerio como polo único de generación de política exterior serviría para auto-
reforzar líneas de acción en tal política. De esta manera, los diferentes modelos de
desarrollo adoptados por uno u otro gobierno estarían explicando ciertas tendencias
de larga duración en la política exterior. Asumiendo, claro está, la pertenencia de esta
política al conjunto de las políticas públicas. Así, la conformación de trayectorias
dependientes en los lineamientos de la política exterior brasileña tuvo lugar, y se auto-
reprodujo, a partir de la constitución de Itamaraty como reducto de institucionalización
y consolidación de tales políticas (LIMA, 2005)
Según Pinheiro (2000), esa búsqueda de un nuevo paradigma aun se inscribe en un
rasgo peculiar de la política exterior brasileña, que es la búsqueda de identidad dentro
de su propia tradición, la auto-referencia. De esta manera, la autora plantea que ha
habido un nuevo tipo de política exterior, dependiente también del modelo de
desarrollo, y al que denomina institucionalismo pragmático.22 De esta manera, toma el
22 La autora considera que no ha habido un cambio radical, sino uno de estrategias y que aún permanece
la concepción clásica realista de las Relaciones Internacionales (tanto en su aspecto hobbesiano como en el grotiano). Además, el liberalismo se ha reformulado adoptando la vertiente más institucionalista, como
105
grado de institucionalización como la variable clave para identificar en el continuo del
realismo el mayor o menor grado de acercamiento hacia el vértice grotiano o
hobbesiano de la práctica internacional. Teniendo en cuenta la concepción de
Keohane, la autora propone que existiría menos autonomía en la política exterior
brasileña cuanto más institucionalizada esté, ya que habría menor independencia para
sus formuladores (Pinheiro L. , 2000, pág. 319)
En este sentido, existen algunos abordajes que vinculan a la política exterior
directamente con la variable partido de gobierno, al indicar la relación directa entre el
Presidente como formulador último de tal política y el sentido que ésta adopta en
determinadas coyunturas; relación que se ha dado a llamar en la literatura
contemporánea como “presidencialización de la política exterior”.23 Esa aparente
contradicción entre la supuesta autonomía de la política exterior brasileña y su relación
directa con el Presidente no pretende ser saneada en el presente trabajo, sin
embargo, cabe señalar que la política exterior brasileña debe ser entendida como una
variable compleja que conjuga elementos tanto sistémicos (exógenos) como
domésticos (endógenos) en su formulación.24 Dentro de los primeros, encontramos la
nueva configuración de Brasil en tanto global player en los ámbitos multilaterales de
toma de decisión; su carácter de potencia emergente y de líder regional. Respecto a
los segundos, debemos considerar la relación entre la supuesta autonomía relativa de
Itamaraty, como agente formulador y conductor de la política exterior durante buena
parte del siglo XX, y la nueva tendencia a la presidencialización que ha tenido,
especialmente a partir del gobierno de Lula. Ambos aspectos combinados estarían
determinando la política exterior en el caso brasileño.
bien lo explicita la autora, está a medio camino entre el realismo hobbesiano y el grotiano (PINHEIRO L. , 2000, p. 316)
23 Este fenómeno de presidencialización de la política externa trae también la discusión sobre su
pluralización, en el entendido de que se han abierto a más actores los ámbitos activos para tal política y se ha generado un debate en torno a la pérdida del monopolio de Itamaraty respecto a su formulación (CASON, J.W.; POWER, T.J., 2009)
24 En tal sentido, Vigevani y Cepaluni (2007)(2007) testan la hipótesis de Hermann (1990)(1990) sobre los
diferentes incentivos al cambio en política exterior. La tesis toma un continuo en el cual pueden existir
cambios más o menos graduales, dependiendo del origen de dichos cambios. De esta manera, se
identifican cuatro tipos de cambios dependiendo de los actores que lo impulsen y de cómo se estructuren:
líderes, burócratas, reestructuración domestica o choques externos (VIGEVANI & CEPALUNI, 2007, p.
277)
106
Asimismo, si atendemos a las demás variables formuladas por Van Klaveren para el
análisis del período de estudio en el caso brasileño, debemos resaltar el papel de la
opinión pública, sobre todo en los últimos años. A partir del aumento de visibilidad de
la política exterior como un tema de debate en la agenda política (fundamentalmente a
partir de la consolidación de Brasil en tanto líder regional y de la pugna por la reforma
del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas), la opinión pública pasó a ser un factor
más relevante de lo que lo era anteriormente a la hora de tomar decisiones de política
exterior.
Además, en el caso brasileño se ve un fenómeno que conjuga a la política externa con
la doméstica directamente. En este sentido, una de las grandes diferencias que la
política exterior de Lula introdujo es la utilización de la tal política como instrumento de
acción de la política doméstica. En oposición a lo que tradicionalmente se ha
planteado por parte de estudiosos de la corriente institucionalista de las Relaciones
Internacionales, la política exterior también puede usarse para accionar directamente
en el ámbito doméstico. En este sentido, Lula estaría introduciendo una política
exterior más “izquierdista” para estar más a tono con lo que su partido (Partido dos
Trabalhadores –PT) ha reivindicado tradicionalmente, a fin de solapar (o incluso,
utilizarlo como valor de cambio) su conducción de la política macro-económica, que
claro está, discordaba con los postulados de su partido.25
Otro factor relevante son las expectativas que, tanto desde el ámbito interno como
desde el internacional, se han generado en torno al hecho de que Brasil se consolide
como líder regional.
Como se señalara anteriormente, algunos abordajes consideran como característica
de larga duración de la política brasileña la de perfilarse como poder regional, sobre
todo a través de mecanismos de softpower. En tal sentido, Brasil ha buscado
tradicionalmente ese lugar, que ostenta legitimado por sus características estructurales
(territorio, población, nivel de desarrollo, etc.) (Hirst & Lima, 2009). Existen dos
dimensiones en tal pretensión de liderazgo que son, en definitiva, dos caras de una
misma moneda. Por un lado, la intención deliberada de Brasil de posicionarse como un
líder regional que deben atender no solamente a los beneficios que tal posición le
otorgaría a nivel global, sino también a las responsabilidades. Por otro, la aceptación o
consentimiento de los liderados, ya que en todo liderazgo debe haber un intercambio
25 Ver al respecto: ALMEIDA, 2010; D´AVILA, 2010; RICUPERO, 2010
107
(tácito o no) de anuencias por parte de los liderados (manifestado, por ejemplo,
mediante la no resistencia) (Coutinho, 2009).
Al analizar la trayectoria de la política exterior del Uruguay se advierten algunos
elementos de continuidad que corresponde mencionar. Es así que se identifican como
principios fundamentales de la política exterior uruguaya la no intervención en los
asuntos que corresponden al Estado y la defensa de la libre determinación de los
pueblos. Asimismo dada su posición de país pequeño dentro del sistema
internacional, se ha visto en situación de ser un país reactivo a la coyuntura
internacional, tanto en asuntos políticos como económicos Uruguay actúa como
receptor y no como decisor de asuntos de interés internacional.
Por otra parte, en cuanto al periodo escogido para este trabajo debe remarcarse que a
partir de la recuperación democrática en 1985, se reconoce que el sistema político
adecua sus prácticas diplomáticas a los requerimientos cada vez más complejos del
sistema internacional. En este sentido, Luján (1993) destaca que “la complejidad de la
sociedad civil uruguaya y los entramados político institucionales que rodean la
elaboración y la ejecución de la política exterior y la dotan de cierta autonomía relativa
no son factores coyunturales sino intrínsecos a la condición democrática”
AÑOS PRESIDENTE PARTIDO Resultados de las
Elecciones
presidenciales
(en % del total de
votos)
MRREE
1990-
1995
Luis Alberto
Lacalle
Partido Nacional
(PN)
38, 87% Héctor Gros
Espiell (PN)
(1990-1993)
Sergio Abreu
108
Cuadro n° 3: Resumen gobiernos 1990-2010, Uruguay
Fuente: Banco de Datos FCS
Consideraciones finales:
El objetivo principal del presente trabajo fue la identificación de las variables relevantes
para el análisis comparado de políticas exteriores. Si bien se hizo hincapié en Brasil y
26 Votos obtenidos en la primera vuelta de las elecciones, en la segunda vuelta Batlle obtuvo 54,1%.
(PN) (1993-
1995)
1995-
2000
Julio María
Sanguinetti
Partido Colorado
(PC)
32,35% Álvaro Ramos
(PN) (1995-
1998)
Didier Opertti
(PC) (1998-
2000)
2000-
2005
Jorge Batlle Partido Colorado 32,8% 26 Didier Opertti
(PC) (2000-
2005)
2005-
2010
Tabaré Vázquez Frente Amplio (FA) 51,7% Reinaldo
Gargano (FA)
(2005-2008)
Gonzalo
Fernández
(FA) (2008-
2009)
Pedro Vaz
(FA) (2009-
2010)
109
Uruguay como países objetos de estudio, la utilización del análisis de factores
exógenos y endógenos al proceso de decisión de la política exterior puede ser
aplicado también al resto de los países de América Latina; tanto al identificar procesos
de larga duración, como coyunturales.
La elección de ambos países tiene que ver con objetivos específicos que se trataran
en posteriores trabajos, en especial, queremos hacer énfasis en las dimensiones de la
política doméstica que determinan más fuertemente la política exterior. Para ello,
consideramos al partido de gobierno y al sistema de partidos, como variables claves
en la determinación de la dirección de tal política.
En tal sentido, luego de este primer avance sobre las postulaciones teóricas que
originan el estudio de los factores endógenos y del breve estudio de las trayectorias de
política exterior de los dos países escogidos, pretendemos plantear una hipótesis de
trabajo que será el puntapié inicial para la continuación de la investigación.
Dicha hipótesis propone que ambos países tienen diferencias sustanciales en sus
estrategias de inserción internacional en el período de estudio que podrían estar
explicadas por la dimensión partidaria.27 Es decir, por la existencia o no de una
estrategia de inserción internacional pensada desde los partidos en los respectivos
gobiernos; así, se parte de la hipótesis que los partidos uruguayos tienen menos
claramente definida una estrategia de inserción internacional, respecto a sus pares
brasileños. Estableciéndose ésta más coyunturalmente, en función de los cambios del
sistema internacional y de las demandas circunstanciales para el país. Por su parte,
los gobiernos de Brasil presentan a priori una estrategia de inserción internacional de
más largo alcance, definida a través de Itamaraty y con una mayor independencia
relativa del partido de gobierno.
La confirmación de dicha afirmación será una de las tareas que emprenderemos a
continuación y que, en primera instancia, iría contraria a la idea de que los sistemas
partidarios más institucionalizados tienen mayor poder de determinación de las
políticas públicas en la larga duración.
27 Más allá de las posibles explicaciones estructurales que puedan existir a tal divergencia de política,
derivados de los diferentes desarrollos económicos y sociales en ambos países, así como también, de trayectorias y tradiciones políticas diversas; de aquí en adelante, pretendemos dar especial relevancia a la dimensión partidaria y al sistema polítivo como explicación de esas diferentes estrategias.
110
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Las Continuidades y Rupturas de la Política Exterior
venezolana para la formación de un mundo Multipolar
(2004-2012): Una visión desde la Teoría Crítica y el
Constructivismo social en RR.II. del Plan Socialista Simón
Bolívar y el “Programa Patria” (2013-2019)
Luna Ramírez, Carlos
Universidad Central de Venezuela
3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales
FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012
114
Abstract:
La Política Exterior Venezolana de Hugo Chávez rompió con la “Continuidad” de la
misma en términos de Intereses y alianzas estratégicas con relación a lo hecho en la
época de la “Democracia Representativa” (1958-1999). Así, es nuestro interés,
estudiar los orígenes ideológicos y políticos del Socialismo del Siglo XXI reflejados en
“El Plan Socialista Simón Bolívar 2007-2013”así como en la propuesta del “Programa
Patria (2013-2019)” como profundización del primero; lo cual nos permitirá analizar la
Política Exterior Venezolana para la construcción de un “Mundo Multipolar” a través del
Constructivismo Social y la Teoría Crítica de las RR.II.
La Teoría Critica, está basada en los estudios de la Escuela de Frankfurt, siguiendo el
pensamiento de Antonio Gramsci, entre otros autores, y cuyo representante en el
campo de la Teoría de las RR.II. es Robert Cox. Esta corriente propone la consecución
de un cambio Social Internacional a través del desarrollo de Intereses Cognitivos
vinculados a la Emancipación de las Superestructuras (Estados) y de los paradigmas
generados a partir de este (principalmente el Realismo y el Neorrealismo de Kenneth
Waltz), por cuanto estas últimos reproducen un orden social en términos de
hegemonía que privilegia el papel de las Potencias a nivel internacional. Asimismo, el
Constructivismo es una teoría desarrollada por Alexander Wendt, enfocada en la
construcción intersubjetiva de Intereses, Identidades y Percepciones de los Estados,
producto de sus interacciones en el Sistema Internacional
Palabras Clave: Interés Nacional, Hegemonía, Poder, Intereses Cognitivos,
Identidades, Intereses, Percepciones, Intersubjetividad, Cambio Social,
Superestructura, Política Exterior.-
115
INTRODUCCION:
Las presentes líneas discurrirán sobre una disertación respecto a los orígenes
teorico-filosoficos de la Política Exterior delineada por el gobierno del Presidente Hugo
Rafael Chávez Frías en la actualidad, desde el punto de vista de la Teoría de las
Relaciones Internacionales, lo cual ha trastocado la idea de continuidad en cuanto a la
Identidad de la Republica Bolivariana de Venezuela en la Sociedad Internacional Post
Guerra Fría, específicamente en el periodo comprendido entre 2004 y 2012. Los
esquemas cognitivos los que hacemos referencia son La Teoría Critica y el
Constructivismo Social en Relaciones Internacionales.
Para poder entender el desarrollo de lo que hemos de denominar una “Política
Exterior Revisionista” por parte de la Republica Bolivariana de Venezuela para la
conformación de un Sistema Internacional Multipolar, utilizaremos las ideas
expresadas en el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación (Primer Plan
Socialista) “Simón Bolívar” 2007-2013, que proponen generar a la vez nuevas alianzas
bilaterales y multilaterales que generen nuevos canales de cooperación;
transformación de las Organizaciones Internacionales actuales; y a la vez producir
redes subnacionales que cambien los paradigmas bajo los cuales se concibe la
Política Internacional, con la finalidad de generar una Conciencia de Clase
Emancipadora de la hegemonía de los Estados Unidos; así como el programa que
prevé su profundización, como lo es el “Plan Patria”, el cual se aplicará de resultar
ganador en la contienda electoral del 7 de octubre, para escoger el presidente
constitucional para el período 2013-2019 y en la que se enfrenta al candidato de la
Unidad Democrática, Henrique Capriles Radonski.
Nuestra intención en esta ponencia que presentamos en el marco de las 3ras
Jornadas de Relaciones Internacionales auspiciadas por FLACSO-Argentina, es
establecer la conexión entre los fundamentos de la Teoría Crítica, que tiene como
autor originario a Antonio Gramsci y a los miembros de la primera y segunda
generación de la Escuela de Frankfurt, y que tiene como máximo exponente en la
disciplina de las Relaciones Internacionales a Robert Cox; así como del
Constructivismo Social que expone como las relaciones intersubjetivas entre los seres
humanos en el marco del Estado, transforman de manera determinante las
116
Identidades, Intereses y Percepciones, ya que desde esta perspectiva, el Interés
Nacional no es, ni debe ser inmutable –ya que como menciona su principal exponente,
Alexander Wendt, “Los Estados no cuentan con un Portafolio Estático de
Intereses”-, razón por la cual, el Constructivismo, toma en cuenta y da relevancia a la
noción del cambio de los Intereses en el marco de la Política Exterior del Estado-
Nación.
Todo esto sin duda podrá darnos una perspectiva real y tangible del rol que
pretende jugar la Venezuela Bolivariana en la dinámica internacional de hoy, que no es
otro que la inversión de su principal recurso, como es el Petróleo, en términos de
Poder, y con ello superar un estadio de Unipolaridad y Hegemonía de los Estados
Unidos, que genera pobreza y exclusión, por un contexto Multipolar, más justo,
solidario y equitativo, en el marco de la emancipación humana impulsada por el
Socialismo.
LA TEORIA CRITICA Y EL CONSTRUCTIVISMO SOCIAL COMO ESQUEMAS
TEORICOS EXPLICATIVOS DE LA POLITICA EXTERIOR EN EL GOBIERNO DE
HUGO CHAVEZ FRIAS (2004-2011)
Para comenzar nuestro análisis tendremos que ubicar al lector en el marco de lo que
se conoce como el “Cuarto Debate de las Relaciones Internacionales”, que, ya en el
marco de la temprana Post Guerra Fría en la década de los años noventa, planteó una
confrontación prácticamente existencial entre las posturas Racionalistas
(principalmente contra el Neo-realismo de Kenneth Waltz) y un conjunto de corrientes
anti método científico, que se oponían fervientemente al hecho del análisis de las
relaciones internacionales como fenómenos inmutables a partir de la economía y a la
separación entre Objeto y Sujeto de estudio en el marco de las ciencias sociales, cosa
que no daba espacio y trascendencia al papel de la ideas, denominado
“Reflectivismo Radical”; tales como son La Teoría Crítica (Robert Cox), Los
Postmodernismos (Richard Ashley y R.B.J. Walker) y los Feminismos (Cyntia Enloe y
Jo Ann Tickner)
117
En el marco de esta primera parte del “Cuarto Debate de las Relaciones
Internacionales”1, a los fines del análisis que nos proponemos realizar en estas
páginas, nos enfocaremos en estudiar brevemente la Teoría Crítica.
Para este enfoque, “La Cuestión del Cambio” es un elemento central, ya que “el
propósito de la teoría debe ser, no simplemente alterar el modo como miramos el
mundo, sino alterar el propio mundo” (SODUPE: Pp. 187), por lo que es importante no
solo ofrecer una descripción y explicación del entorno, sino caminos a escoger para un
análisis crítico de la dirección y calidad de la vida social, en este caso en el ámbito
internacional.
La teoría Crítica como parte del Reflectivismo Radical en palabras de Kepa Sodupe:
(…) “acentúa considerablemente los aspectos de denuncia del orden establecido, el
análisis de las posibilidades de transformación social y los vínculos existentes entre el
conocimiento teórico y el poder”2. Estas nociones de cambio han introducido en el
discurso terminología bélica que habla de lo existencial que es la lucha por el cambio,
tales como Campos de Batalla, Guerrilla Intelectual, Subversión, por tan solo
mencionar algunas.
Ya dichas las generalidades de la Teoría Crítica en el marco del Reflectivismo Radical,
hemos de decir que es una corriente con una larga tradición intelectual, hundiendo sus
bases en la filosofía Emancipadora y Marxista, siendo sus principales autores Kant,
Hegel y Marx, y como ya fue dicho, busca por todos los medios, transmitir un mensaje
a la humanidad de “Emancipación” del proyecto de la Ilustración.
Esta corriente se desenvuelve a través de dos grandes tendencias, una de las cuales
–y la que será la que utilizaremos en la presente disertación- es la influenciada por la
obra de Antonio Gramsci, donde aparece como principal exponente de las Relaciones
Internacionales Robert Cox; quienes están centrados en cuestiones de economía
1Dado que mas adelante hablaremos del Constructivismo Social en Relaciones Internacionales, que
formará parte de un segundo momento, en el marco del llamado “Reflectivismo Moderado” 2 Subrayado propio del autor.
118
política y la relación entre conocimiento y realidad social. (Ya que desde esta
perspectiva el conocimiento, o lo que es lo mismo, las Ideas, forman las instituciones
materiales en las cuales se sustenta la sociedad y viceversa). Robert Cox al respecto
de lo dicho con anterioridad marca pauta en este tema cuando nos dice: “Toda teoría
es siempre para alguien y para algún propósito (…) Todas las teorías tienen una
perspectiva, y todas las perspectivas se obtienen desde una posición en el tiempo y el
espacio social y político3” (SODUPE: Pp. 189), crítica que dirige específicamente a los
Neorrealistas, por cuanto esta teoría es un elemento justificador de las acciones de
Política Exterior de los Estados Unidos en el marco de la temprana Postguerra Fría.
Es importante hacer un alto acá para profundizar en la categorización expuesta por
Robert Cox, ya que él distingue entre dos grandes tipos de teorías: Las de tipo
“Solving Problems” (Teorías de Resolución de Problemas) a través de las cuales se
ve anulado el proceso de Cambio Social, por cuanto “toman el mundo como lo
encuentran, y las relaciones de poder y las relaciones sociales prevalecientes son
reproducidas al pié de la letra, así como las instituciones en las que están
organizadas, representando el marco de acción dado, inalterable e inamovible”
(SODUPE: Pp. 189)
Por el contrario, la Teoría Crítica, al menos en su vertiente Neogramsciana rompe, o
pretende romper esta dinámica de reproducción del status quo, mediante la cual todo
esta previamente dado y funciona automáticamente, ayudado, claro está por este
conjunto de teorías que sustentan y legitiman el orden establecido; fomentando
subsecuentemente el cuestionamiento de las relaciones e instituciones presentes en la
realidad a través del conocimiento y estudio pormenorizado del nacimiento de estas y
como se puede entrar en un proceso de cambio “Emancipador” de dicha realidad
social. La teoría Crítica por consiguiente no da por supuestas las relaciones de Poder
ni las relaciones sociales preexistentes, sino que las mismas pueden modificarse de
modo intersubjetivo.
3 Esto lo refiere al tiempo y espacio político del Neorrealismo quien se nos presenta como una teoría de
“Solving Problems”.
119
La Teoría crítica entonces, en palabras de Robert Cox, recogidas por Kepa Sodupe:
“permite una elección normativa a favor de un orden político y
social diferente al orden imperante, pero limita la gama de
opciones a órdenes alternativos que son transformaciones
factibles del orden existente (…) Al tomar el orden establecido
sin cuestionarlo, las teorías de solución de problemas cumplen
con la función ideológica de la perpetuación del Status Quo
internacional, ya que tienen un efecto conservador, un efecto
que favorece la permanencia de Relaciones Sociales y
Políticas injustas. En contraste con esto, la Teoría Crítica con
su propósito emancipador, explora la posibilidad de generar un
conocimiento parcial que pueda ayudar a la construcción del
futuro (..)”(Cox en SODUPE: Pp. 189)
Por consiguiente, la Teoría Crítica, en la corriente Neogramsciana que estamos
estudiando, hace que el Cambio Social Internacional, sea el basamento fundamental
de esta perspectiva teórica inscrita en el Cuarto Debate de las Relaciones
Internacionales, dado que entiende que el orden social es un producto histórico
construido intersubjetivamente, por lo cual el “Alfa y el Omega”, es decir, el epicentro
de todo lo que se gesta en la realidad social, se fundamenta en las ideas de los seres
humanos, que al final de cuentas es el factor clave para entender la evolución de la
humanidad de acuerdo a sus necesidades, no solo materiales sino espirituales e
intelectuales. Al respecto nos reafirma Cox:
“(…) las estructuras son socialmente construidas, se convierten
en parte del mundo objetivo gracias a su existencia en la
intersubjetividad de grupos relevantes de personas que,
pueden hacer y rehacer el mundo a través de cambios en la
intersubjetividad que es la cuestión principal a tratar en
cualquier intento de comprender el proceso de cambio
histórico, que puede ser, tanto intencionado como no
120
intencionado de la actuación de los agentes (…)” (Cox en
SODUPE: Pp. 190)
Para finalizar esta breve aproximación a la Teoría Crítica, diremos que es importante
analizar el proceso dialéctico –de donde proviene el centro de su relación con la
Teoría Marxista- entre realidad material de la vida humana y la Conciencia Social. Así
las estructuras históricas están formadas por la interacción dinámica entre
Capacidades Materiales (Intereses Cognitivos vinculados al Trabajo, que en palabras
de Marx daban sentido a las Relaciones de Producción); Ideas (que vienen a ser en
este caso los Intereses Cognitivos vinculados a la Comunicación, y que dan sentido a
las Relaciones de producción por cuanto, diría un constructivista, que fomentan
Identidades, Intereses y Percepciones en forma de Conciencia colectiva) y por último,
Instituciones, (que en este plano son las normas, reglas principios y valores en los
cuales se asienta el orden social. Dicho en otras palabras, es la “Superestructura” que
legitima y legaliza dicho orden).
Para generar un “Cambio Social Internacional”, entonces es necesario desde esta
perspectiva, sembrar en los seres humanos la necesidad de desarrollar “Nuevos
Mapas Mentales, o en términos más ideológicos, producir una Nueva Conciencia
Social”, para solucionar problemas sociales que son comunes y cambiar el sentido y
la carga a la Superestructura, que trabaja siempre en función de los intereses de quien
la dirige.
“La influencia Gramsciana dentro de la Teoría Crítica se deja
ver en la visión de los órdenes mundiales como una articulación
de fuerzas sociales hegemónicas a nivel global que asienta su
poder en un consenso intersubjetivamente legitimado en el
plano ideológico. El orden mundial prevaleciente es una
configuración de poder global que abarca, no solo el sistema
interestatal, sino también la economía mundial y la sociedad
civil global .Se trata pues de una totalidad social, de la cual
surgen contradicciones y conflictos, de donde es posible
121
vislumbrar las alternativas factibles de cambio en la estructura
del orden mundial presente. También hace posible contemplar
las fuerzas sociales que, articuladas en un Bloque
Contrahegemónico4, sean capaces de conducir a
transformaciones históricas (…)” (Cox en SODUPE: Pp. 190-
191)
Veamos lo anterior de manera expresa en el Gráfico Nº 1
El Reflectivismo en RR.II.: Teoría Crítica
Todo esto plantea la reproducción de un Status Quo a través de la Falsa Conciencia, por
lo que es necesario desarrollar estrategias en pos de la
generación de una Conciencia Socialista que cambie el mundo
Todo se desenvuelve a través de la
Superestructura por el dominio de procesos
como: los discursos, los medios de comunicación
y “LA EDUCACION”
Las Relaciones Sociales de Producción de
Desigualdad, dominación y
explotación se generan en las ideas
La Explicación de Gramsci de la Dominación es “Esencialmente Ideal”
La segunda expresión, o mejor dicho, la segunda corriente que se nos presenta en el
marco de la Teoría Crítica, se manifiestan a través de la Primera y Segunda
Generación de la Escuela de Frankfurt y en el pensamiento de Jurgen Habermas, que
centra su atención en las “lógicas de inclusión/exclusión y de
Universalismo/Particularismo de la Política Mundial”. Acá resaltan los trabajos de A.
Linklater que se conecta, al menos en nuestro criterio con otra de las teorías de las
Relaciones Internacionales, pero esta vez del llamado “Quinto Debate”, como lo es el
4 Negritas propias del autor.
122
Multiculturalismo y el trabajo de autoras como Seila Benhabib, en su libro “Los
Derechos de los otros”, ya que Linklater “ (…) ha planteado la necesidad de rechazar
una total identificación con la comunidad social a la que uno pertenece y conferir un
mayor reconocimiento a la más inclusiva y universalista comunidad de la humanidad”
(Linklater en SODUPE: Pp. 192)
De esta manera, y de desde enfoque se piensa que la actual estructura internacional
formada esencialmente por los Estados-Naciones, basado, como lo refiere Linklater en
“Comunidades Morales Limitadas” promueve el individualismo particularista que
restringe la libertad y solidaridad humana en términos de identificación de intereses
comunes más allá de sus símbolos y realidades nacionales.
Esta rama, que refuerza la Utopía Socialista del Humanismo Internacionalista,
obviamente es más idealista que la vertiente Neogramsciana, y se ubica en una
concepción evolucionista de la racionalidad humana, siguiendo, en el campo de las
Relaciones Internacionales a autores seminales tales como Edward H. Carr y su libro
“La Crisis de los Veinte Años (1919-1939)”, así como la “Teoría de la Acción
Comunicativa de Habermas”, ya que la emancipación humana universal –generada
por la identificación y fortalecimiento de lazos sociales transnacionales, o lo que es lo
mismo, identificación de intereses de los seres humanos más allá de su nacionalidad-
podrían implicar el reemplazo de una estructura internacional interestatal por otra Post
interestatal más incluyente y solidaria.
“(…) Así, la ética discursiva promueve un ideal cosmopolita con
arreglo al cual, la organización política de la humanidad es
acordada en un proceso de diálogo que se desarrolla de
manera absolutamente abierta a todos los afectados. La ética
discursiva en sentido inverso, cuestiona la imposición
dogmática de comunidades cerradas, lo cual es particularmente
aplicable a los estados soberanos, lo cual induce, como lo dice
Linklater, a la puesta en cuestión de las nociones tradicionales
de soberanía y ciudadanía, con la mirada puesta en la
inauguración de nuevas formas de comunidad política”
(SODUPE: Pp. 193)
123
Para entrar en el estudio de la relación entre este enfoque teórico el la Política Exterior
Venezolana en el período 2004-2012 y que se mantiene aún en la actualidad, hay que
tener presente que en el marco de la Teoría Crítica, no se contempla la desaparición
de la Superestructura, es decir, del Estado, ni tampoco a una separación entre Estado
y Sociedad Civil, sino que por el contrario, estas dos categorías son inseparables, ya
que Constituye y Refleja el origen social hegemónico en cada momento
histórico, por lo cual hay que cambiar la precognición de ellos para así generar
un cambio social a nivel doméstico y a nivel internacional.
Lo anterior solo es posible llevarlo a cabo a través de tres procesos o tres estrategias
simultáneas a partir de lo estudiado, a saber: 1) La Denuncia de un Orden Social
Internacional Injusto gracias a sus inequidades producto de la Hegemonía; 2)
Procesos de Transformación cognitiva para pasar de una Falsa Conciencia a
Intereses Cognitivos vinculados a la Emancipación a través de una nueva Conciencia
de Clase y finalmente, y como consecuencia de lo anterior, 3) Generación de una
comunidad plural, incluyente y solidaria más allá de los intereses de la
superestructura, producto de la elevación racional del nivel de conciencia, de lo
privado a lo social y colectivo.
Hablando ya del segundo enfoque que nos ocupa como marco teórico en la presente
ponencia, hemos de decir que, en la década de los noventa, y en el marco del
Reflectivismo Moderado sale a la luz una corriente, que sin pretender ser una Teoría –
en palabras de su creador, Prof. Alexander Wendt-, quiere contribuir a ser una suerte
de “Teoría Puente” que, tomando elementos Reflectivistas y al mismo tiempo
elementos Racionalistas, una los dos puntos extremos en los cuales se había dividido
las formas de hacer Teoría dentro de las Relaciones Internacionales. Esta corriente se
conoce como Constructivismo Social; y exalta el papel de las Identidades, las Ideas,
los Intereses y las Percepciones que determinan las acciones de los Estados en su
convivir con los demás, así como que las Instituciones Internacionales vienen a ser
formaciones “Intersubjetivas”, producto del acuerdo entre Primus Inter Pares. Al
respecto, la Profesora Esther Barbé, en su libro Relaciones Internacionales, refiere lo
siguiente respecto al Constructivismo:
“Es un puente entre las tradiciones racionalistas y reflectivistas
a partir del razonamiento liberal de que las Instituciones
124
Internacionales pueden cambiar las identidades y los intereses
de los Estados. Mi estrategia para construir dicho puente es
argumentar contra la afirmación Neorrealista de que el hecho
de confiar tan solo en las capacidades de uno mismo
(autoayuda) deriva de la estructura anárquica exógena al
proceso; sino definiendo que si hoy nos encontramos en un
mundo marcado por la Autoayuda, se debe al proceso y no a la
estructura”
A partir de lo dicho antes, el programa de investigación del Constructivismo no es una
cuestión formal, más bien responde a las “carencias”5 que tienen los demás
enfoques tradicionales de las Relaciones Internacionales, sobre todo originados a
partir del debate Neo-Neo, particularmente en el tratamiento de los factores Socio-
Cognitivos. Es importante afirmar que el Constructivismo no es una Teoría de las
Relaciones Internacionales, más bien es una forma de interpretación intuitiva de los
hechos internacionales o, para ser más elegante, parte de Hipótesis de Trabajo menos
formales (Estudios de Caso) –que atienden principalmente a los temas de la Política
Exterior- que las nacidas por el modelo racionalista.
“(…) el constructivismo sostiene la idea de que el mundo social,
o más concretamente el sistema internacional, es una
construcción humana basada en ideas compartidas (…) En este
sentido los hechos sociales existen porque atribuimos
intersubjetivamente ciertos significados o funciones a
determinados objetos y acciones. Una vez que los
representamos colectivamente, confiriéndoles una existencia,
se convierten en realidad social, con consecuencias reales.
Estos significados intersubjetivos presentan propiedades
estructurales en la medida en que definen los contornos
relativos de la realidad social, convirtiendo ciertas acciones en
5Hay que mencionar que las principales carencias que muestran los enfoques racionalistas están en la
explicación de las nociones de cambio y transformación de los diversos órdenes dentro del sistema
internacional.
125
aceptables o inaceptables, factibles o no factibles, concebibles
o no concebibles (SODUPE: P. 166)
De las consideraciones anteriores se desprende la primera gran conclusión, que
sustenta el nombre de la obra más connotada de Wendt: “Anarchy is what states make
of it” referida a que la Anarquía, que era considerada como una lógica predeterminada
dentro del Sistema Internacional no es tal, sino que ésta, así como todas las
instituciones –en este caso conceptos- de las Relaciones Internacionales, son una
elaboración intersubjetiva de los Estados, quienes son personificaciones, a las cuales
se les confieren cualidades psicológicas propias de los seres humanos, tales como la
formación de Identidades e Intereses (Identificación del YO individual, y su búsqueda
en el marco de la sociedad) y de percepciones, o lo que es lo mismo, la resultante de
la interacción YO vs. La Sociedad. Sin querer pecar de reiterativo, diremos entonces
que Autoayuda y el Poder son instituciones creadas por los mismos Estados en
su accionar internacional, y no formas esenciales de anarquía como se dice
tradicionalmente… “La Anarquía es lo que los Estados hacen de ella”
De este modo, se puede decir que el Constructivismo Social de Wendt está totalmente
opuesto al determinismo estructural del Neorrealismo, ya que no toma en cuenta el
accionar práctico de las naciones como actores que generan instituciones e
IDENTIDADES INTERSUBJETIVAS, sino mas bien atadas a hacer y pensar siempre
en lo mismo: Definir sus intereses en términos de poder dado que si no lo hacen,
habrán otros que lo hagan, y subsecuentemente se conviertan en amenaza a nuestra
propia existencia.
La construcción de Intereses e Identidades va a constituir el centro de atención del
Constructivismo. Así, en lugar de enfatizar exclusivamente los incentivos materiales, el
Constructivismo presta gran atención a la Construcción de Identidades
Intersubjetivas (Principios y valores compartidos, Percepciones del Mundo, Marcos
Históricos-Culturales para así rechazar la lógica Costo-Beneficio:
“que no concede especial interés a las identidades y los
intereses de los participantes, sino que más bien los trata
como factores exógenos fijos, centrándose en la manera
126
en que los actores se comportan y en los resultados de
sus acciones. Sin embargo, en opinión de Wendt, las
posiciones Neoliberales que sostienen que los procesos y
las instituciones pueden dar lugar a un comportamiento
cooperativo a pesar de la anarquía, se verían reforzadas
si contaran con una teoría sistemática que explicara la
transformación de las identidades e intereses de los
actores por parte de los regímenes e instituciones
internacionales. A su vez las teorías Reflectivistas si se
ocupan de cómo las prácticas de conocimiento
constituyen a los individuos” (Wendt en SALOMON: P.14)
Para apoyar aún más la afirmación anterior, hay que dejar claro que este tema
corresponde al debate epistemológico entre Racionalismo y Reflexivismo. El
primero de ellos se comporta bajo una conducta materialista –más en el Neo-realismo
que en el Neo-liberalismo- ya que centran su atención en la Estructura Internacional
en términos de distribución de recursos de poder, sin dar espacio alguno a las ideas.
Esta posición se flexibiliza un poco cuando hablamos del Neo-liberalismo Institucional,
pero sólo en lo que respecta a los Regímenes Internacionales. Ahora bien, el hecho
de que los Regímenes Internacionales definan los comportamientos de los Estados
ante el hecho puntual de cooperar –que es un proceso de interacción sistémica
distinto a la estructura, no contemplan la capacidad integral de que las ideas puedan
construir las necesidades e intereses de los Estados. Para el racionalismo la cuestión
de los intereses es un elemento inherente a su condición de actores racionales
definidos en términos de Poder y Seguridad.
“Los autores constructivistas mantienen que la estructura
del sistema internacional está compuesta
fundamentalmente por ideas (…) la estructura no está
definida solo en términos de recursos materiales, sino
también en términos de ideas. Dessler –uno de los
autores constructivistas citados por Kepa Sodupe- habla
de Reglas. Estas son los medios por los cuales los
Estados se comunican entre sí y coordinan sus acciones.
Una acción política no depende únicamente de las
127
capacidades físicas. Requiere también un marco de
sentido que defina, por una parte, hacer reconocible el
uso de esas capacidades –como comportamiento
intencionado y con sentido- y por otra, suministrar la
base de las interacciones estatales que respondan a
unas pautas. Por consiguiente los constructivistas
realzan el componente normativo o de ideas de la
estructura6” (Dessler en SODUPE: P. 167)
Según la cita anterior, el sistema internacional visto por los constructivistas se basa en
un conjunto íntersubjetivo de ideas, las cuales tanto dan origen como regulan las
interacciones entre los diversos agentes que lo componen. Acá podríamos establecer
un paralelismo teórico con lo establecido en el Derecho, y más específicamente con el
Derecho Internacional Público, dada la proximidad que este tiene con la Teoría al
estudiar a las Relaciones Internacionales como problema central, y más
específicamente con la Costumbre como fuente del Derecho Internacional
Público, ya que la norma proviene de un comportamiento generalizado y repetido por
un gran lapso de tiempo, cosa que hace que el mismo se institucionalice, y haga que
una conducta contraria a él, sea considerado como Incomprensible e Inadmisible por
parte de la colectividad.
Sin embargo esta corriente de pensamiento reflexivista-moderada enfoca su atención
primordial en las Reglas Constitutivas. Estas reglas son las que dan origen a las
relaciones sociales internacionales en el marco del Sistema Internacional, y sirven
como canales de “Conformación y Comunicación” entre sus componentes, mientras
que las Reglas Regulativas son aquellas que mantienen el juego social de una
determinada forma, es decir, denota aquello que puede o no hacerse en el marco del
juego social.
“Las reglas constitutivas definen el conjunto de prácticas
que hacen viable un determinado tipo de actividad social,
al dejar claro que se entiende por tal actividad. Quien
6 Negritas propias del autor
128
incumpla una regla de esa naturaleza torna su
comportamiento incomprensible para los demás
participantes. Así, pues, las reglas constitutivas tienen una
función normativa en cuanto proveen marcos de
significados, ayudando a los agentes a entender en que
situación se hallan, y consecuentemente, cuales son en
tal situación sus identidades e intereses”. (SODUPE: P.
168)
De esta manera, las instituciones que componen las Relaciones Internacionales, no
son las que estamos acostumbrados a observar dentro del enfoque racionalista a
saber: Estados, Organizaciones Intergubernamentales como la ONU, la OEA, la Unión
Europea, etc., sino que las instituciones a que hace referencia el Constructivismo
Social, son aquellas reglas de comportamiento, que dan origen a las relaciones
sociales más allá de las fronteras de un país, las cuales se construyen con la
participación de todos los agentes. Tal es el caso de la Soberanía o el
multilateralismo.
En conclusión, habría que decir que las Reglas Constitutivas al ser generadoras del
Sistema Internacional tal y como le conocemos, según el Constructivismo, definen
histórica y coyunturalmente el marco de principios y valores –que por demás tienen la
capacidad de ser cambiantes o mejor dicho maleables- de acuerdo al momento
histórico que se vive, los Estados y demás actores definen sus Intereses y sus
Identidades7, cosa que echa por tierra el hecho de que los Estados no viven con una
maleta de intereses predeterminada y no mutable.
Otra de las partes importantes del debate entre Racionalismo, Reflexivismo y
Constructivismo Social como Teoría Puente se inscribe en la parte ontológica. En
primera instancia, con la aparición de la corriente del Constructivismo Social dentro de
7 Cuando hablamos de las Identidades, estamos haciendo alusión a como los decisores de Política
Exterior perciben a su propio país, y como el resto de naciones que forman parte del Sistema
Internacional los perciben a ellos –como amigos o enemigos-. Subsecuentemente, los actores no poseen
una identidad previa o externa a las Reglas Constitutivas, cosa que si pasa en los paradigmas
racionalistas
129
la disciplina de las Relaciones Internacionales, se inicia la polémica entre Agente y
Estructura.
En este orden de ideas, hay que destacar que el núcleo fuerte del trabajo del
Alexander Wendt –principal autor constructivista- es la cuestión de la Anarquía
dentro del Sistema Internacional en su obra “Anarchy is what status make of it”.
Parafraseando a Wendt, tenemos que decir que el Sistema Internacional no es
Anárquico per sé –entendiendo por anarquía la carencia de un gobierno central que
regule a los Estados como gendarme necesario-, donde la única motivación de los
actores sea maximizar sus ganancias y minimizar sus costos en función de un
Sistema de Auto-Ayuda, cosa que es entendida por el autor como una cuestión
hueca y carente de sentido.
Por el contrario, los Estados y sus decisores, como estructuras compuestas por las
confluencias de percepciones, identidades e intereses formadas socialmente, actúan
de modo distinto hacia quienes son amigos o enemigos, atendiendo así a los
significados que se le atribuyen “ya que los segundos constituyen una amenaza y los
primeros no” (Wendt en SODUPE: P. 170)
No es que los Constructivistas no tomen en cuenta la distribución de poder (o como
indica en su libro el Profesor Kepa Sodupe, “Repartición de Capacidades”) como
factor que motoriza las relaciones internacionales y las alianzas en un momento dado
así como las decisiones que los funcionarios de Estado puedan emprender, sino que
además dependerá del conocimiento de las identidades entre unos y otros, que
generarán tipos de conducta determinados. Según Wendt, las relaciones
internacionales no están definidas solo por los comportamientos que conllevan a los
actores a maximizar ganancias y minimizar costos – o lo que es lo mismo, el principio
racional de la autoayuda, en términos de Waltz-, sino que intrínsecamente podemos
ubicarlos en tres tipos ideales o “culturas” dentro de un Sistema Internacional donde la
anarquía es lo predominante.
Siguiendo a Wendt, las culturas o como en lo personal lo hemos llamado “los
arquetipos” conductuales en los que se encuadran los Estados que componen el
Sistema Internacional, son los siguientes:
130
a. Un comportamiento Hobbesiano: Este escenario fatalista que
sociológicamente partía de considerar al ser humano como “Egoísta por naturaleza”,
se eleva a una interpretación de las Relaciones Internacionales marcada por una
situación de conflicto existencial de intereses o dicho en otras palabras, por una
situación de enemistad radical. Acá, la descripción de Wendt nos hace pensar por
instantes en un juego distributivo donde la existencia de un actor implica la destrucción
del o los otros utilizando, claro está, la violencia como instrumento.
b. Un escenario Lockeano: Donde las reglas de funcionamiento del juego es
más político, es decir, que los Estados no consideran a las contrapartes como
acérrimos enemigos los cuales hay que destruir, sino que las ven como “adversarios
o rivales”. Acá nos apegamos textualmente a las reflexiones de Alexander Wendt
cuando nos dice:
“A diferencia de un enemigo, un rival es alguien que, en
un mundo de Estados, reconoce nuestro derecho a la
soberanía territorial y está dispuesto a poner límites a la
utilización de la violencia en un conflicto. Continúa
rigiendo el principio de Autoayuda ya que cada actor
continúa persiguiendo sus propios fines y sigue
identificándose negativamente con el otro en quien ve un
competidor pero las condiciones de vida en esta cultura
son más relajadas y relativamente más seguras ya que
permiten confiar en mayor medida de los aliados (…)
(Wendt en SODUPE: P. 170)
En esta imagen del mundo podemos identificar la situación actual de las Relaciones
Internacionales en tiempos de Globalización, dado que se plantean en términos de
adversarios (donde hay cabida a la cooperación) y no como rivales acérrimos (donde
hay dominación y/o exterminio), conviviendo así dos situaciones donde interactúan sin
ser excluyentes el Poder y la Interdependencia, la cual es la Cooperación con
Hegemonía.
131
c. Una Cultura Kantiana: Acá tenemos el arquetipo Idealista de funcionamiento
del Sistema Internacional, es decir, aquel que dominó el mundo luego de culminada la
Primera Guerra Mundial gracias a los famosos “Catorce Puntos de Wilson”, Presidente
de los Estados Unidos de América y la subsiguiente formación de la Sociedad de
Naciones. En el marco de esta cultura se tiene una percepción del otro en términos
de amistad, gracias a esto, se dejan atrás las nociones de las Ganancias Relativas,
siendo sustituidas por las Ganancias para la Comunidad, o en otras palabras, las
Ganancias Absolutas. Wendt reflexiona al respecto lo siguiente:
(…) “Entre amigos, las disputas se resuelven sin recurrir a
la violencia, ni a la amenaza y la regla de la ayuda mutua
frente a terceros es la que priva (…) En estos casos, la
propia identidad así como los intereses se definen
incluyendo los del otro, lo cual hace posible una identidad
y unos intereses colectivos compartidos con todos”
(Wendt en SODUPE: P. 171)
En cuanto a la dicotomía entre Individualismo-Holismo que ha marcado a la Teoría de
las Relaciones Internacionales, los Constructivistas aparecen como opositores a la
posición tomada por los Racionalistas, de relación estática entre Agente y Estructura,
o dicho en otras palabras, entre Objeto Cognoscible y Sujeto Cognoscente, –cosa que
los ubica en este punto en particular como una Corriente Pro-Reflectivista-. En este
punto, los Constructivistas sostienen que dicha relación es dinámica, por cuanto los
agentes son entidades conscientes, racionales y capaces de aprehender y transformar
el todo social que lo rodea, más allá de la influencia que tenga el objeto de estudio
sobre el hombre, produciéndose con ello una estrecha imbricación entre Objeto
Cognoscible y Sujeto Cognoscente.
Como conclusión a este sub-punto de la relación Individualismo-Holismo, diremos que
el Constructivismo es partidario de una “Construcción, Desconstrucción y
Transformación Intersubjetiva de la Realidad Internacional”
En esta misma línea de análisis hay que aclarar que el Constructivismo Social en
Relaciones Internacionales no será en modo alguno similar al Neo-Realismo ni al Neo-
Liberalismo Institucional, al no dar preponderancia al Individualismo sobre el Holismo
132
ni viceversa, ya que trata ambos puntos con la misma preponderancia dentro de la
construcción intersubjetiva de la realidad. Al mismo tiempo, en vez de basarse en un
razonamiento Utilitarista, el Constructivismo, producto de las interacciones
intersubjetivas ve factible la Cuestión del cambio, ya que como hemos dicho antes, se
basa en Intereses, Identidades y Percepciones Mutables y basadas en lo apropiado,
cosa que consigue al recomendarle a los Estados y a los Individuos que le componen
formularse preguntas tales como: ¿Qué situación es esta?, ¿Quién soy? Y ¿Cuáles
son mis obligaciones?
De esta manera, como indica el profesor Kepa Sodupe cuando analiza las
características epistemológicas del Constructivismo si bien esta corriente de
pensamiento toma el carácter constitutivo de la Teoría (propio del Reflectivismo), no
abandona el carácter explicativo de la Teoría, cosa muy propia del Racionalismo
Tradicionalista.
Insistimos en la idea de que Wendt no ha planteado una Teoría de las Relaciones
Internacionales, sino más bien un conjunto de hipótesis de trabajo que sugirió explicar
empíricamente a través de los llamados Estudios de Casos. De hecho, Mónica
Salomón cita a Wendt cuando dice:
“Para intentar demostrar como las instituciones configuran
los intereses de los actores, se requieren necesariamente
estudios muy detallados. Los Estudios de Caso suelen
incluir análisis de textos de decidores políticos,
entrevistas, etc., aunque también suele recurrirse a
estadísticas y otros métodos formales (…)””Una parte
importante de los estudios de casos trata del papel de las
organizaciones internacionales en los procesos de
reconfiguración de los intereses estatales (…) Otros
estudios se centran en la construcción de normas en sí
mismas, y menos en las instituciones que las
producen(…) Un último grupo de estudios constructivistas
que cabe destacar son los relacionados con el papel de
los individuos en la difusión de las normas por parte de las
instituciones” (Wendt en SALOMON: Pp. 15 -16)
133
TERCERA PARTE: LA TEORÍA CRITICA Y EL CONSTRUCTIVISMO SOCIAL
COMO HIPOTESIS DE TRABAJO PARA EL ANALISIS DE LA POLITICA
EXTERIOR DE LOS ESTADOS. ESTUDIO DE CASO: VENEZUELA 2004-2012
Después del análisis de todos los elementos, tanto de la Teoría Crítica como del
Constructivismo como elaboración de hipótesis sobre el funcionamiento del Sistema
Internacional de relaciones, tenemos que indicar que estas también establecen que la
“Conducta del Estado está moldeada por las creencias de la élite gobernante, las
normas y las identidades sociales” (WALT: Pp. 02); siendo sus principales unidades
de análisis los individuos, y su metodología, trabajar en indagar estudios de casos
concretos, cuestión que hace que estas corrientes sean mejores para describir el
contexto de hechos que ya pasaron, el ¿por qué? de los mismos, y no para predecir el
futuro.
Y es precisamente acá donde queremos parar, dado que tanto Robert Cox, Linklater y
Wendt, quieren proporcionar una teoría ubicada en el NIVEL DE ANALISIS GLOBAL,
o lo que es lo mismo diseñar un cuerpo conceptual capaz de explicar el
comportamiento, tanto del todo como las partes que pertenecen al sistema
internacional, más en nuestra opinión creemos que la real importancia tanto de la
Teoría Crítica como del Constructivismo Social, y que representa su valor agregado,
se ubica en el MICRO NIVEL DE ANALISIS, vinculado al estudio de la Política
Exterior de los Estados, más aún cuando, a partir de la idea de la conformación
intersubjetiva de Intereses, Identidades y Percepciones, estos (los Estados) los
definen y se redefinen de acuerdo a expectativas y a condicionamientos de las
relaciones con sus contrapartes, para de ese modo generar un proceso de
transformación y Cambio Social Internacional.
Para entender mejor el contexto en que nos queremos desenvolver, debemos
desarrollar dos conceptos fundamentales como son el de Política Exterior, que, en las
palabras más sencillas para la comprensión de alguien que se inicie en el estudio de
las Relaciones Internacionales, se define como:
134
“La Política Exterior es una Política Pública concreta de
carácter RACIONAL, la cual se proyecta hacia afuera, hacia el
exterior de las fronteras nacionales en concordancia con el
Interés Nacional y en ejercicio pleno de la Soberanía del
Estado.”.Además, Como toda política Pública analíticamente
concebida constituye, al menos en su primera instancia, un
proceso de fines, objetivos, acciones, medios y resultados
hacia un actor o actores en el Sistema Internacional” tal y como
lo apuntan autores como Yoston Ferrigni, Carlos Guerón y Eva
Josko de Guerón en su libro Hipótesis para el estudio de una
Política Exterior. (Estudio de Caracas)
Del mismo modo y tomando en cuenta lo dicho por otro de los autores seminales de la
disciplina de la Teoría de las Relaciones Internacionales, tal y como lo es Hans
Morgenthau, este nos refiere en su texto: “Otro Gran Debate: El Interés Nacional de
los Estados Unidos”, algo que en el marco del conocimiento acumulativo que aspira el
Constructivismo, se constituye en factor de conexión entre los orígenes del
Racionalismo de la disciplina (Realismo Político Clásico) y las visiones más
vanguardistas a comienzo del siglo XXI, y no es otra cosa que
(…) “los Estados tienen un Interés Nacional Fijo (establecido
en los Fines Teleológicos del Estado, los cuales se pueden
hallar en el preámbulo de la Constitución como “Valores
Generales e Indivisibles del Estado en su acción externa”), y
un Interés Nacional Variable (definido, como la misma palabra
lo dice, como aquellos Intereses que son cambiantes, y
adaptables a las circunstancias de cada momento histórico)”.
Esto quiere decir, que tomando en cuenta las tres culturas de la anarquía, que ya
hemos explicado supra, los Estados según las circunstancias, pueden desenvolverse
en relaciones AMIGO-AMIGO (Kantiana); RIVAL-RIVAL (lockeana), donde no habrá
una búsqueda de aniquilación de la contraparte como enemigo existencial, sino que
por el contrario, se desempeña un juego de mutuo respeto a la existencia del otro,
acompañado con dinámicas de Cooperación y Hegemonía según sea el caso, en el
marco del orden internacional establecido; y finalmente, juegos existenciales
135
ENEMIGO-ENEMIGO. Estas dinámicas de comportamiento se irán determinando de
acuerdo a la percepción, Intereses e Identidades.
Lo dicho supra nos hace pensar en la necesidad de integrar lo dicho por Wendt en el
marco del Constructivismo Social con el estudio sistemático de la tipología
desarrollada por Henry Kissinger en su Libro “A Restored World”(Un Mundo
Restaurado), donde este connotado analista internacional y ex Secretario de Estado
de los EE.UU. realiza un exhaustivo análisis de la primera mitad del siglo XIX y la
configuración del Sistema de Estados Naciones para ese entonces. Reconociendo que
las circunstancias del Sistema Internacional no son las mismas, extraemos de este
trabajo que, según Kissinger, a lo largo de la historia, se pueden identificar tres
grandes grupos de naciones, de acuerdo a su conducta y a sus intereses:
1) Actores Pro Status Quo (es decir, aquellos que tienen la capacidad de determinar
las reglas de juego en el Sistema Internacional, y además, salen beneficiados a través
de ellas de manera significativa), lo cual se puede vincular con la cultura de la
Anarquía Lockeana, (Rival-Rival) ya que acá los Estados se ven impulsados a acatar
las Reglas tanto Constitutivas como Regulativas del Sistema Internacional
Intersubjetivo, dado que este favorece a su Interés Propio, considerándolas
subsecuentemente como legítimas por la distribución positiva del poder;
2) Países Neutrales, (o lo que es lo mismo, aquellas naciones que no tienen la
capacidad en términos de poder para cambiar la estructura del Sistema, y hasta que
quizás no están interesados en llevar a cabo una acción de este tipo, por poder
conseguir una distribución marginal de poder a favor suyo, lo cual se vincula con la
cultura Kantiana (Amigo-Amigo) y hay un respeto a las reglas a raíz de no poseer
suficiente Potencial de Poder y por ende se ve obligado por las grandes potencias;
3) Países Revisionistas (quienes son aquellos que tratan de reunir elementos de
Poder –Tanto Tangibles como Intangibles8- para que, a través de un punto de quiebre,
como puede ser una Guerra, se pueda cambiar, tanto la estructura de liderazgo dentro
del Sistema, como las Reglas de Juego que le rigen, a favor, claro está de estas
Potencias Emergentes que se embarcan en un Juego Existencial). Sin duda alguna
8 Se entiende por Elementos Tangibles de Poder Territorio, Población, Recursos Materiales,
Energéticos, Capacidad de Movilización Bélica, etc.; mientras que los Elementos Intangibles responden
a la Masa Crítica; Poder de Cohesión Nacional, de Influencia y la personalidad del Estadista.
136
esto se equipara a la Cultura Hobbesiana de la Anarquía, dado que estos actores
consideran Ilegítima la conformación ideal del sistema y por ende, no solo no la
respetan, sino que además trabajan en la conformación de “Comunidades
Epistémicas”, que por todos los medios posibles generen una corriente de
pensamiento paralela que dé cabida a un proyecto alternativo de Reglas Constitutivas
y Regulativas, cambiando así la naturaleza del Sistema en su conjunto.
Siguiendo con esta hipótesis de trabajo, y dado que tanto la Teoría Crítica como el
Constructivismo Social en Relaciones Internacionales se apoya en Estudios de caso
para poder desarrollar sus categorías de análisis, deseamos demostrar nuestra
propuesta de utilizar la Teoría Crítica, así como el desarrollo Constructivista de Wendt
para el análisis de la Política Exterior, describiendo cómo es posible identificar el
cambio de Identidades, Intereses y Percepciones a través de la conducta de nuestra
nación de origen, es decir Venezuela, en el período 2004-2012 y el por qué de dicho
cambio (en términos de cuál es el contenido del discurso desarrollado en el Primer
Plan Socialista Simón Bolívar, así como el recientemente presentado por el Presidente
y candidato a la re-eleccion, Hugo Chávez Frías, “Programa Patria (2013-2019)” y
cuales son sus objetivos, donde ha pasado a ser una nación Pro Status Quo a una de
carácter Revisionista del Sistema Internacional.
De este modo habría que comenzar diciendo que nuestro país no es el mismo a lo
largo y ancho de toda su época democrática que comienza el 23 de enero de 1958
hasta nuestros días.
Algo en lo que coinciden diversos autores que tratan la materia de Política Exterior
Venezolana, es en la afirmación que la Política Exterior de Venezuela en la era
democrática ha reflejado los intereses perdurables del país que se desprenden de sus
“Múltiples Identidades” como actor internacional, es decir, como país Democrático-
Representativo, en desarrollo, productor de petróleo, americano, occidental y con
amplias relaciones con los Estados Unidos, Andino, Caribeño y tercermundista; al
tiempo que su democracia a nivel interno se sostenía a través del consenso, la
consulta, la corresponsabilidad de las élites, en una disponibilidad de divisas
provenientes del ingreso petrolero, en una distribución del ingreso extensiva, en el
137
papel primordial del Estado en la promoción del Desarrollo Nacional y con una escasa
participación de la Sociedad Civil.
Al mismo tiempo sus grandes políticas de seguridad se dirigían a la defensa de la
Democracia Representativa en el marco de la Guerra Fría, impidiendo a través de
métodos convencionales, así como por vía de la Cooperación, cualquier intervención
extranjera que vulnerara la soberanía de los pueblos.
Por el contrario, la Venezuela Bolivariana a partir de su llegada al poder en febrero de
1999, pero aún con mayor fuerza luego del “Vacío de Poder o Golpe de Estado”9 en
2002, procura romper con todos, o por lo menos con la gran mayoría de los
lineamientos de la Política Exterior Venezolana en la fase mal llamada “Puntofijista”.
Subsecuentemente irá avanzando a la conformación de una Identidad como actor
internacional de país Democrático -pero ahora en su acepción Participativa y
Protagónica10-, en desarrollo, productor de petróleo, americano, occidental, Andino,
Caribeño, Sudamericano, tercermundista, antiglobalizador y anti Hegemonía de los
Estados Unidos (Unipolaridad, que debe ser sustituida por un orden internacional
Multipolar). Además, y gracias a la impronta del Petróleo como palanca de desarrollo
para Venezuela; esta debe utilizarlo en función de promover alianzas que persigan el
“Cambio Social Internacional” y la sustitución de las formas económicas
capitalistas generadoras de explotación y pobreza, para fomentar un escenario
internacional, humanista, solidario y libre de Imperialismo. Ver Gráfico Nº 2
9 Dado que se argumenta desde las élites gubernamentales que estos sucesos respondieron a una
conspiración liderada por los Estados Unidos para el derrocamiento del gobierno de Hugo Chávez Frías. 10
Justo cuando la tendencia a nivel Internacional era avanzar hacia la extensión de la Democracia
Representativa
138
¿Dónde estamos?:
De una Venezuela Pacífica a una nación “Revisionista
del Sistema Internacional?
Identidades de Venezuela en su P.E. (1958-1998):• País Democrático-Representativo, • En desarrollo, • Productor de petróleo, • Americano, • Occidental • Con amplias relaciones con los Estados Unidos,• Andino, • Caribeño• Tercermundista; • Sus grandes políticas de seguridad se dirigían a la defensa de la Democracia Representativa en el marco de la Guerra Fría
Identidades de Venezuela en su P.E. (1999-2012): • País Democrático- pero ahora en su acepción Participativa y Protagónica-, • En desarrollo, • Productor de petróleo, • Americano, Occidental, Andino, Caribeño, Sudamericano y tercermundista, • Antiglobalizador y anti Hegemonía de los Estados Unidos (Unipolaridad, que debe ser sustituida por un orden internacional Multipolar). • Política Macro: promover alianzas que persigan el “Cambio Social Internacional”. Sustitución de las formas económicas capitalistas generadoras de explotación y pobreza, para fomentar un escenario internacional, humanista, solidario y libre de Imperialismo.
Acá queda clara la transformación de Venezuela de un “Estado Pro Status Quo” –el
cual está conforme con el funcionamiento del Sistema Internacional y del rol que
se cumple en el concierto de las grandes potencias- a un Estado “Revisionista
del Sistema Internacional” que trata de cambiar no solo la correlación de
fuerzas, sino los conceptos y/o las Reglas de Juego de funcionamiento de la
Política Internacional. Igualmente ha cambiado su paradigma de seguridad, donde la
amenaza más grande a considerar es el problema de la pobreza, el deterioro de la
situación económica, –en línea con el paradigma Centro Periferia-, así como fenómeno
de la Corrupción, la inseguridad personal y el debilitamiento de la gobernabilidad, -
cuestiones internas de la realidad nacional venezolana y proyectadas a lo externo de
la nación.
De este modo y como opinan autores como Ana María Sanjuán, la seguridad del país
se asume por vía de un tema no tradicional como es el de la Pobreza, sin dejar de
lado, claro está, el tema de las amenazas bélicas que ahora se traducen en el marco
de un enfrentamiento ideológico contra “El Imperio”, es decir, los Estados Unidos,
más aún luego de los sucesos del 11, 12 y 13 de abril de 2002.
139
Ante este orden de cosas la Venezuela Bolivariana tercermundista, anti-occidental,
anti-capitalista, anti-imperialista, antiglobalizadora y creyente en la Exportación de lo
que han dado por llamar el “Socialismo del Siglo XXI”, ha trabajado intensamente
en una estrategia prevista en dos niveles bien definidos:
1.- Una donde se desarrollan relaciones Estado-Estado en temas tradicionales
como Cooperación Económica-Comercial; donde el gobierno nacional ha desarrollado
una tendencia a romper y en lo sucesivo a cambiar alianzas con naciones -
supuestamente con miras a abrir nuevos mercados y nichos comerciales, pero que al
mismo tiempo comparten ideologías similares o pueden ser susceptibles de serlo-,
para generar procesos de “Cooperación y Solidaridad de los Pueblos en la tarea de su
liberación contra el Imperialismo Norteamericano”. Es el caso de China, India, Irán,
Libia, Rusia, Cuba, Bolivia, etc., y el anzuelo que se utiliza es el Petróleo como arma
política para la exportación del proceso (Ver Gráfico Nº3 y Nº4)
Eje Alianzas Extraregionales RBV(Grupo 1)
• El interés de este grupo es eminentemente Ideológico-Revisionistadel Sistema Internacional, para mellar el Imperialismo
• Entre quienes forman parte del Medio Oriente está combatir por todos los medios posibles al Estado de Israel
• Presunto Respaldo Venezolano a grupos como Hezbollah en el Líbano y Hammas en Palestina, que junto con la presunta exportación de Uranio a Irán, generan una potencial acusación de violar la resolución 1373 del Consejo de Seguridad de la ONU
• Reforzamiento de su apresto armamentístico y apresto operacional militar (Carrera Armamentista)
140
Eje Alianzas Extraregionales RBV(Grupo 2)
• Acá el interés es “desarrollar un nuevo
marco de comercio mundial en forma de redes tradicionales de interdependencia económica para restarle mercados y por ende poder a los EE.UU., a la par de la formación de fondos binacionales para la puesta en marcha de proyectos”
• Convenios para importar productos como carne, leche, huevos , tractores, tecnología, elaboración de un sistema satelital
• Convenios para intercambios petroleros y petroquímicos (Sobre todo en la FPO)
• Evidencia de relaciones comerciales asimétricas y sin valor agregado para Venezuela
Y, por otro lado,
2.- Otra donde se desarrollan Relaciones entre el Estado Venezolano y actores
Subestatales con miras a formar una gran red de comunidades epistémicas
formadas por intelectuales, comunicadores sociales, líderes de movimientos sociales
(Los “Sin Tierra en Brasil, Los Piqueteros y el Comité de las Madres de Mayo, Grupos
Indigenistas, etc.), así como de movimientos insurgentes (como HAMAS –
HEZBOLLAH, FARC-EP), que contribuyan, primero a generar una “Zona de
Seguridad” a la Revolución Bolivariana, y en segundo lugar, una plataforma de
proyección de los partidarios del Socialismo del Siglo XXI con miras a hacerse del
poder dentro y fuera del continente y así institucionalizar un movimiento que está
fundamentado casi en su totalidad, en el carisma de un líder, lo cual amenaza su
continuidad en el tiempo; pero igualmente, esta sentando las bases para la generación
de una “Nueva Conciencia de Clase” internacional que haga que el Status Quo
imperante, o lo que es lo mismo, la Hegemonía de los Estados Unidos, se derrumbe a
partir del universo de las ideas.
141
Acá nos toca hablar de lo que menciona el Constructivismo Social en Relaciones
Internacionales en cuanto al establecimiento intersubjetivo de Reglas Constitutivas de
un nuevo sistema, cosa que se cruza con la agenda de pensamiento Neogramsciano,
contenida tanto en el Primer Plan Socialista Simón Bolívar 2007-2013, como en el
Plan Patria (2013-2019) para generar un Cambio Social Internacional que haga del
mundo un Sistema Pluripolar, más Libre, Equitativo y Solidario, lo cual se fundamenta
en un trabajo que cambie las dinámicas materiales (Relaciones de Producción), así
como los Conceptos y Categorías Paradigmáticas para comprender la realidad que
están atadas al Imperio, para de ese modo liberar, no solo a Venezuela, sino a
América y al Mundo de la opresión y explotación capitalista, a través de las siguientes
acciones
1) La profundización de un intercambio cultural, educativo, científico y
comunicacional que tendrá como objeto el conocimiento mutuo, de la
diversidad cultural existente.
2) El establecimiento de redes alternativas de comunicación y medios
desarrollados por Estados Aliados. De estas dos primeras características es
que se fundan o se establecen fuertes lazos entre canales como TELESUR y
mas contemporáneamente la fundación de la “Radio del Sur” o Al-Jazeera, a
los fines de desarrollar y proyectar discursos alternativos que anteriormente
eran “Silenciados” para dejar en evidencia las bondades y logros del
Socialismo como proceso alternativo al capitalismo.
3) La producción de conocimiento, y la reflexión académica sobre los
procesos internacionales para dar respuesta a los intercambios
económicos y políticos que está llevando adelante la Revolución
Bolivariana… De acá que se dispongan de académicos que proyecten y den a
conocer las bondades del Socialismo del Siglo XXI, tales como Eva Gollinger o
Noam Chomsky por solo nombrar algunos.
4) Desarrollo de una Conciencia de Clase, que eche debajo de una vez y por
todas las bases de la dominación de la superestructura capitalista que
origina el imperialismo, a través del fortalecimiento de colectivos o grupos
142
sociales como el Foro de Sao Paulo, Los Círculos Bolivarianos, el Movimiento
de las Madres de la Plaza de Mayo o bien los Movimientos Indigenistas, que
han tenido su máxima expresión en la constitución del Estado Plurinacional de
Bolivia y la llegada al Poder del Presidente Evo Morales Ayma.
5) Se contempla el desarrollo de una estrategia mundial de formación política.
De esta manera, esta estrategia “Revisionista” de Venezuela no es un producto
inorgánico, sino que obedece a una crisis que va de lo global a lo particular en el
Sistema Internacional Contemporáneo, de reubicación de conceptos, estructuras y de
la autoridad, de lo cual se aprovecha la Revolución Bolivariana a través del Socialismo
del Siglo XXI y su líder, Hugo Chávez Frías para ir de manera paulatina, a través de la
utilización del potencial petrolero de Venezuela, modelando un conjunto de Reglas
Constitutivas de un nuevo sistema alternativo al Capitalismo. Para ello, a los fines de
crear una matriz de opinión favorable a este “Paradigma Alternativo”, se movilizan
vanguardias (Movimientos Sociales, Intelectuales, Juventudes, Fuerzas Armadas y
Medios de Comunicación) para que de ese modo, se sustituya un orden social injusto,
por otro que brinde la “Suprema Felicidad Social”. Ver Gráfico Nº 5
Diplomacia Subnacional RBV: Para la Transformación del Mundo “De abajo hacia arriba”
INTELECTUALES
MOVIMIENTOS SOCIALES
ESTUDIANTES -JUVENTUD
MEDIOS DE COMUNICACION
PERSONALIDADESPUBLICAS
SOCIALISMO DEL SIGLO XXI
143
Todos estos procesos de gestación de un Nuevo Orden Alternativo, a nuestro parecer,
comienzan a ganar fuerza a partir de un momento de inflexión, el 11 de septiembre de
2002, que creemos que es un “Periodo Bisagra”, con los ataques a las Torres
Gemelas del World Trade Center que marca para los Estados Unidos un “Antes y un
Después” en Política Exterior, con la puesta en marcha de la Guerra Contra el
Terrorismo. El hecho de enfocarse en combatir a Osama Bin Laden y al régimen
Talibán en Afganistán y luego a Saddam Hussein en Iraq, al tiempo que el Consenso
de Washington y sus políticas parecen ser ineficientes para la consecución de
Bienestar en Latinoamérica sumado al repliegue de los EE.UU., de los problemas
surgidos en su Backyard, crearon el caldo de cultivo para que actores como
Venezuela, comenzara a construir un bloque de países a su favor en el marco de la
“Diplomacia de los Pueblos” bajo la Promoción de un Orden Internacional
alternativo, caracterizado por:
Promoción de un Sentimiento Anti-Yankee (Por indiferencia o por culpar a
los EE.UU. de todos los males de Latinoamérica)
Sustitución del ALCA por el ALBA (Para cambiar así el modelo tradicional de
Integración Económica por uno de Integración Social Integral).
Procesos de Transformación o Sustitución de las Organizaciones
Internacionales existentes por otras, cuya cosmovisión este adaptada a la
“Ideología y a la Cuestión del Cambio”
De acá en adelante Venezuela, sufriendo de nueva cuenta del síndrome que hemos
denominado el “Doping Petrolero”11, -gracias a los altos precios de los hidrocarburos a
nivel internacional- sobredimensiona sus capacidades a nivel de Política Exterior y
comienza, a partir del aprovechamiento de la turbulencia internacional provocada por
la Globalización, -concepto expuesto por James Rosenau y Mary Durfee-, la
pretensión de exportar su proyecto político, como forma de enfrentarse al Imperialismo
Capitalista promovido por los Estados Unidos de América, con la finalidad de dividir el
11 Cuando nos referimos al Doping Petrolero queremos efectuar una comparación entre los efectos beneficiosos a
corto y mediano plazo que generan los esteroides para el mejoramiento de las condiciones de un atleta y los efectos
que tiene los altos precios del petróleo en la economía venezolana, los cuales dependen de la volatilidad del mercado
de los commodities
144
Continente en Bloques de Alianzas bien definidos, donde una de las cabezas de
bloque fuese, sin lugar a dudas Venezuela, garantizándose así una posición de Sub
Hegemonía Continental.
Toda esta política de contactos con los movimientos subnacionales de otros países
comenzó con la exportación de los Círculos Bolivarianos; más fue en 2002, -periodo
que se caracterizó por las crisis y desgaste de la Revolución Bolivariana, y justo luego
de los sucesos de abril-, que se comenzó a promover la paulatina institucionalización
del liderazgo carismático de Hugo Chávez a nivel Internacional. Esto por supuesto
serviría para otorgar apoyos dentro y fuera de Venezuela a la Revolución que
garantizará su permanencia en la presidencia más allá de movimientos de oposición.
Más tarde y con la aparición de las “Líneas Generales del Plan Económico y Social de
la Nación 2007-2013”, mejor conocido como el Plan Simón Bolívar, se le da rango de
política pública en el campo de la Política Exterior “al establecimiento de nuevas
alianzas que permitan la formación y fortalecimiento de un Eje
Antiestadounidense a través del liderazgo de Venezuela y la promoción de
líderes y movimientos radicales fundamentados en el Socialismo del Siglo XXI”.
Como corolario a esta ponencia, y para poner en evidencia todo el razonamiento hasta
acá descrito, consideramos que es importante estudiar que se proyecta en el futuro, de
resultar ganador Hugo Rafael Chávez Frías, de la elección del 7 de octubre, en la cual
se enfrenta al candidato inédito12 de la Unidad Democrática Venezolana, Henrique
Capriles Radonski, al menos en materia de Política Exterior Venezolana.
Ya antes de salir a la luz pública el Programa del “Candidato de la Patria”13 para el
período 2013-2019, se ha observado una actitud más allá de Revisionista del Sistema
12 Cuando hablamos de “inédito”, nos referimos a la legitimidad de origen que le da al candidato de la
llamada Alternativa Democrática, el haber surgido producto de unas elecciones primarias, universales,
directas, secretas y avaladas por el Consejo Nacional Electoral (CNE), el 12 de febrero de 2012, con más
de 3.000.000 de votos obtenidos. 13
Nombre y slogan que es utilizado por el Comando Carabobo para designar la figura “épica” de Hugo
Chávez
145
Internacional –alcanzando niveles de Revolucionarios- del gobierno de la República
Bolivariana de Venezuela frente a dinámicas y a Organizaciones Internacionales:
principalmente la Organización de Estados Americanos y sus instrumentos (es decir, el
Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos –tanto la Comisión
como la Corte Interamericana de DD.HH-; el Tratado Interamericano de Asistencia
Recíproca), el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), los cuales difieren de
su cosmovisión; para en lo sucesivo, otorgar su respaldo a la formación de nueva
institucionalidad, como es el caso de UNASUR o de la Comunidad de Estados
Latinoamericanos y Caribeños (CELAC).
Esto no es obra de la casualidad, de hecho en el Programa Patria (2013-2019), se
deja claramente establecido en su presentación que:
“Este es un programa de transición al socialismo y de
radicalización14 de la Democracia Participativa y Protagónica.
Partimos del principio de que acelerar la transición, pasa
necesariamente (…) por acelerar el proceso de restitución del
poder al pueblo (…)” (CHAVEZ: Programa Patria 2013-2019.
P. 02)
En el primero de los casos observamos que la República Bolivariana de Venezuela, en
plena actitud revisionista, orientándose cada vez más hacia una postura más radical,
en su área de influencia inmediata, ha desarrollado individual y colectivamente (a
través de sus aliados en el marco de la “Alternativa Bolivariana para América Latina” –
ALBA: Venezuela, Cuba, Nicaragua, Bolivia-) un sentimiento abiertamente anti
norteamericano, ya que acá debemos incluir además de EE.UU. a Canadá, y anti
sistema Interamericano a partir de afirmaciones como las realizadas durante la 42º
Asamblea General de la OEA, realizada en Cochabamba-Bolivia, del 3 al 5 de junio de
2012 como: “O la OEA se transforma y deja de servir a los intereses del Imperio o
14 Negritas y Subrayado propio del autor.
146
perecerá”. Esto principalmente parte del discurso de la utilización de la Organización
de los Estados Americanos por parte de los Estados Unidos, como brazo para
extender su hegemonía y sus Intereses Nacionales en el hemisferio, al tiempo que ha
desconocido la jurisdicción de la Comisión y de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos –al no ratificar el Pacto de San José-, o haber acatado lo establecido por el
Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) en el episodio sucedido hace
20 años atrás en las Islas Malvinas.
Con base en estos postulados, los países ALBA, encabezados por la República
Bolivariana de Venezuela, han puesto en entredicho la validez del Sistema
Interamericano de Protección de los Derechos Humanos, al cual han hecho el llamado
de modificar y flexibilizar, por cuanto es considerado como un Sistema favorable a los
EE.UU. en el entendido que investigan a aquellos países y gobiernos que no cumplen
con los cánones establecidos por la Democracia Estadounidense, mientras que estos
últimos no acatan en realidad lo establecido en el Pacto de San José (V.g. Base de
Guantánamo), por lo cual es necesario, en la opinión de estos países ALBA, denunciar
estas situaciones y entrar en una discusión conceptual, para transformar desde la
perspectiva de las ideas, el Status Quo y generar así un Cambio Social
Interamericano.
Del mismo modo, y como parte de la Promoción de lo que en la Teoría Crítica en
palabras de Robert Cox se conoce como los “Intereses Cognitivos vinculados la
Emancipación”, Venezuela a través de un discurso que hunde sus raíces en el
paradigma Estructuralista de las Relaciones Internacionales (Relaciones Norte-Sur /
Teorías Centro Periferia), ha denunciado instituciones como el Área de Libre Comercio
de las Américas –propuesta realizada por los Estados Unidos de la administración de
Bill Clinton en el marco de la I Cumbre de las Américas de Miami (1993), por cuanto es
una propuesta Neoliberal que busca inundar los mercados latinoamericanos de
productos norteamericanos, acentuando la dependencia de los países americanos
respecto a los EE.UU., lo cual afecta la productividad y competitividad de las Industrias
Nacionales, impidiéndoles salir del Subdesarrollo.
Frente a esto, en el marco también de la Cumbre de las Américas de Mar del Plata
(Argentina), se generó la “Cumbre Social de las Américas”, una contra-cumbre donde
147
Hugo Chávez puso sobre la mesa la Propuesta de la generación de la “Alternativa
Bolivariana para América Latina” (ALBA), como una nueva forma de Integración No
Neoliberal, y no movida por los Intereses Materialistas del Capitalismo, sino por
intereses centrados en el ser humano y en su dignidad, donde se buscaba generar
relaciones económicas más justas, equitativas y dirigidas a la libertad y emancipación
de un orden económico injusto.
Esta misma lucha de transformación social internacional es la que ha generado que se
generen Instituciones Internacionales como UNASUR y la CELAC por tan solo
mencionar dos casos, que buscan generar no solo un diálogo en términos de Política
Internacional Americana, Cooperación, sino que además soluciones a los problemas,
principalmente al de la Pobreza que aqueja a millones de latinoamericanos, sin la
interferencia de los intereses del Imperio para generar mecanismos propios de
complementación económica, productiva y comercial que permita el desarrollo
independiente y un fortalecimiento del carácter soberano de los pueblos.
Toda esta actitud emancipatoria queda al descubierto cuando en el “Programa Patria
2013-2019”, Chávez en su página 03, refiere y hace alusión expresa a Antonio
Gramsci cuando nos refiere: “Este es un programa que busca traspasar la barrera del
No Retorno (…) donde lo viejo debe terminar de morir definitivamente para que el
nacimiento de lo nuevo se manifieste en toda su plenitud”. Este punto de no retorno se
debe a que se percibe la debilidad estructural del enemigo (que es el Capitalismo y el
Imperialismo estadounidense), cosa que se denomina en el programa como el
“Sistema Mundo” que puede ser hasta fatal, por lo que es necesario acelerar el
proceso de constitución y fortalecimiento del Socialismo y del Sistema Internacional
Pluripolar, ya que solo a través de él es que se alcanzará el “Equilibrio y Armonía
Universal”.
A partir de acá es que se pretende desarrollar los llamados “Objetivos Históricos” de
esta fase de la Revolución Bolivariana y del Socialismo del Siglo XXI como propuesta
irreversible en el desarrollo de la narrativa venezolana, los cuales pasamos a
mencionar a continuación pero que nos limitaremos a desarrollar los puntos III y IV ya
que tocan de manera directa el tema de la Política Exterior Venezolana. Estos son:
148
i. Defender, expandir y consolidar el bien más preciado que
hemos reconquistado después de 200 años: La Independencia
Nacional.
ii. Continuar Construyendo el Socialismo Bolivariano del Siglo
XXI en Venezuela como alternativa al sistema destructivo y
salvaje del capitalismo y con ello asegurar “La mayor suma de
seguridad social, mayor suma de estabilidad política y la mayor
suma de felicidad” para nuestro pueblo.
iii. Convertir a Venezuela en un país potencia en lo social, lo
económico, y lo político dentro de la Gran Potencia Naciente de
América Latina y el Caribe que garanticen la conformación de
una “zona de paz” en nuestra América.
iv. Contribuir al desarrollo de una nueva Geopolítica
Internacional en la cual tome cuerpo un mundo multicéntrico y
pluripolar que permita lograr el Equilibrio del Universo y
garantizar la Paz Planetaria.
v. Preservar la vida en el planeta y salvar a la especie humana
(CHAVEZ: Programa Patria 2013-2019. P. 04)
Nos parece tremendamente revelador que la Venezuela Bolivariana, que habla de paz,
solidaridad y equilibrio universal, quiere al mismo tiempo erigirse como país potencia a
nivel tanto universal como regional, cuando lo que se plantea en el discurso de la
Teoría Crítica es la Emancipación del Ser Humano de cualquier tipo de dominación.
Acá lo que observamos es el proceso de sustitución de una élite política o de un
hegemon por otro, utilizando sus mismos conceptos y armas para la lucha, es decir, la
de su potencial petrolero, sumado a una acumulación de capacidades militares, cosa
que bien sabemos que responde a principios ubicados en el Realismo y al Neo-
Realismo en las Relaciones Internacionales. Respecto a esto se menciona:
“La construcción del poderío económico de Venezuela como
potencia energética, agroalimentaria e industrial a futuro, obliga
a consolidar los avances en cuanto al desarrollo de un marco
149
normativo y de la política de inversiones soberanas para que la
riqueza nacional este al servicio de la vida de nuestro pueblo y
de la construcción de un mundo de justicia y paz. Igualmente
se requiere que la nación, los soldados de la patria con el
respaldo de todo el pueblo, siga incrementando el
fortalecimiento del Poderío Militar de la nación, que es parte de
la tarea vital de defensa integral de nuestra patria”. (CHAVEZ:
Programa Patria 2013-2019. P. 07)
Cuando hablamos ya del Objetivo Histórico IV, que obedece a la puesta en marcha de
una Nueva Geopolítica para la conformación de un mundo Pluripolar y Multicéntrico,
observamos que la Revolución Bolivariana quiere desvincularse –o desconectarse- de
todas las dinámicas del mundo globalizado, al menos de aquellos países que
componen el Centro (o países del Norte Industrializado), desde la perspectiva de
Oportunidades de Negocio, Institucionales, Inversiones y Tecnología, y atrincherarse
en dinámicas sembradas en los países en vías de desarrollo, emergentes o
subdesarrollados. Así, se plantea el fortalecimiento de mecanismos como la
Alternativa Bolivariana para los pueblos de nuestra América (ALBA) como espacio vital
de relacionamiento, y de PETROCARIBE como esquema de cooperación energética y
social solidaria.
Esto reafirma la vocación hegemónica del Socialismo del Siglo XXI Bolivariano, ya que
el ALBA, así como PETROCARIBE más allá de ser espacios de Cooperación “vertical
y casi unilateral a favor de Venezuela”, donde la Zona de Acuerdo Posible se ubica en
el tema ideológico de oposición al imperialismo norteamericano, no tiene y no se
observa al menos al corto plazo una vocación de institucionalización férrea en cuanto
a procedimientos y a reglas de juego claras, que haga que la misma trascienda a la
dependencia del potencial petrolero venezolano. Al mismo tiempo, Venezuela, más
allá del sentido de negocio, utiliza a los países integrantes de PETROCARIBE para
formar un bloque de poder en espacios, como por ejemplo, la Organización de
Estados Americanos (OEA).
150
Ya en páginas anteriores describíamos la actitud de Venezuela en contra de
Organizaciones Internacionales ya constituidas, por cuanto ellas “reproducen los
intereses y aspiraciones del Imperio”, como puede ser el caso de la OEA o del ALCA,
por solo mencionar dos casos. Frente a esto, Venezuela plantea la necesidad de
“dinamizar espacios como la UNASUR y la CELAC”, favoreciendo en nuestra opinión
los intereses y por ende, el ascenso de potencias subhegemónicas como Brasil y
México en el continente; al tiempo que busca “deslindar a Venezuela de los
mecanismos internacionales de dominación imperial, así como denunciar los tratados
multilaterales que limiten la soberanía nacional frente a los intereses de las potencias
neocoloniales” (CHAVEZ: Programa Patria 2013-2019. P. 37)
Por otro lado, y en lo que al tema de las inversiones y a tecnología respecta, el cambio
de los paradigmas y de la metanarrativa tradicional y su sustitución por la alternativa
socialista queda clara, cuando se buscará el fortalecimiento de los “Esquemas de
Unión Subregional y Regional”, así como profundizar alianzas para el financiamiento
solidario para encadenamientos productivos para alcanzar la Independencia del
Continente. ¿Qué significa esto? En primer término, la sustitución de la Integración
como proceso fundado en intereses nacionales económicos que convergen en función
de maximizar ganancias y minimizar costos para una ganancia colectiva a través de la
cooperación (dado que esos son conceptos liberales-capitalistas), para cambiarlos por
principios de Complementación y Solidaridad.
En este orden de ideas, la Venezuela Bolivariana Socialista, plantea salir de todos los
organismos e instituciones financieras internacionales (léase Fondo Monetario
Internacional y Banco Mundial –FMI, BM-), así como llevar al mínimo vital15 el
relacionamiento económico, comercial y tecnológico con los centros imperiales de
dominación. Sin duda, esto en un mundo Globalizado como el de hoy, donde la
Interdependencia Compleja es un hecho –por más desigual que esta sea-, es una
acción contraria a los intereses nacionales venezolanos, ya que cualquier productor no
podrá incrementar sus niveles de calidad, por cuanto no habrá competencia a partir de
15 Nos llama poderosamente el término Mínimo Vital por cuanto eso denota ir hiriendo de muerte un
determinado organismo, en este caso Dinámicas, Organismos e Instituciones Internacionales.
151
la cual tener un punto de referencia, ni tampoco estímulos para propiciar nuevas
inversiones que redunden en empleos y calidad de vida.
Cuestión tremendamente importante a tomar en cuenta y vinculado con lo anterior es
que, de acuerdo a lo establecido en el Programa Patria habrá que “Llevar a niveles no
vitales la participación tecnológica de las potencias imperiales en proyectos de
desarrollo nacional, sobre todo en sectores estratégicos”; al tiempo que se propone
sustituir tanto económica como tecnológicamente a los países neocoloniales por los
países emergentes (sobre todo los BRICS: estrechando relaciones sobre todo con la
India, con la Federación Rusa, y la República de Sudáfrica). Este punto nos causa
preocupación, ya que esta propuesta, de llegar a materializarse, cierra las puertas a
los capitales y al intercambio de tecnología con empresas de los Estados Unidos, Gran
Bretaña, por tan solo mencionar un ejemplo, en la Faja Petrolífera del Orinoco, de la
cual Petróleos de Venezuela (PDVSA), solo está en capacidad de extraer solo hasta
un 20% del total de las Reservas allí probadas por cuanto no dispone ni de los
recursos ni de la tecnología para sacar del subsuelo un crudo que ronda los 21º API,
además de requerir conversión profunda.
Por último, pero no menos importante esta la continuación y sucesiva profundización
de los procesos ideales para formar una Nueva Conciencia de Clase Socialista,
ubicándose los esfuerzos en el acceso a los Medios de Comunicación, a las Redes
Sociales y a la Internet. Al respecto, el Programa Patria establece:
“Impulsar un nuevo orden comunicacional latinoamericano y
caribeño, con énfasis en los nuevos sistemas y medios de
información regionales, y en el impulso de nuevas herramientas
comunicacionales (…) Fortalecer Telesur garantizando una
mayor presencia regional y mundial y expandir la señal de la
radio del Sur como herramienta comunicacional para el
reconocimiento de los procesos políticos de la región (…)
Fortalecer las redes de cadenas informativas alternativas
comunitarias en la región, así como las redes sociales (…)
Difundir información veraz y oportuna por los países del ALBA y
demás aliados del Sur (…) y garantizar la producción
152
permanente de contenidos que se difundan a través de los
medios de comunicación regionales sobre los avances
sociales, políticos, económicos y culturales de la Revolución
Bolivariana”. (CHAVEZ: Programa Patria 2013-2019. P. 36)
Todos estos objetivos mencionados en la cita anterior, pasan también por la reducción
a niveles no vitales (es decir, cortar de plano) la conexión de Venezuela a las redes de
comunicación e información dominadas por las potencias neocoloniales, así como
desvincular a sectores estratégicos para el desarrollo nacional de estos medios de
comunicación.
Este punto se relaciona tremendamente a la concepción de la élite del Gobierno
Socialista Bolivariano, comenzando por Hugo Chávez, del significado de Soberanía.
En nuestra opinión, esta obedece a la concepción clásica relacionada a la no
intromisión en asuntos internos de ningún actor de las Relaciones Internacionales,
cuando la tendencia actual es de porosidad de las fronteras producto de la revolución
comunicacional y tecnológica, así como de la Globalización en su conjunto, por lo que,
hoy por hoy se considera la Soberanía como Interdependiente. Al mismo tiempo, es
importante destacar la utilidad de los medios de comunicación para el gobierno
Socialista Bolivariano, ya que lo percibe como una Plataforma de Propaganda a los
fines de generar matrices de opinión favorables que le produzcan, mantengan y
expandan su poder.
Sin lugar a dudas, ya con el Plan Socialista Simón Bolívar (2007-2013) se generaba,
en primer lugar un cambio de la Identidad, de los Intereses y de las Percepciones de
Venezuela en el mundo que nos hacía describirlo en estudios anteriores como
Revisionista del Sistema Internacional constituido, con una tendencia abiertamente
confrontativa existencial de tipo Hobbesiano hacia el Imperio –al menos de modo
retórico- más sin embargo, ahora, mediante el Programa Patria (2013-2019), de
resultar re-electo Chávez a un nuevo sexenio y de cumplirse la afirmación sobre que
“Este es un programa que busca traspasar la barrera del No Retorno (…) donde lo
viejo debe terminar de morir definitivamente para que el nacimiento de lo nuevo se
manifieste en toda su plenitud”, entonces Venezuela será ya percibido como un Actor
Revolucionario que invertirá TODOS sus recursos nacionales en amputar un cuerpo
153
político corrupto –en este caso la Estructura Internacional Actual-, para permitir que
otro distinto nazca, incrementando su nivel de cálculo valorativo, quizás hasta niveles
irracionales, lo cual si pone en peligro la integridad nacional, más cuando las
percepciones con el paso del tiempo, se vuelven más negativas.
CONSIDERACIONES FINALES:
Después de haber hecho todo un análisis crítico de la Política Exterior Venezolana en
el período 2004-2012 a través de la Teoría Crítica y del Constructivismo Social en
Relaciones Internacionales, y a la luz del Plan Socialista Simón Bolívar (2007-2013) y
el Programa Patria (2013-2019), podemos llegar a la conclusión que Venezuela,
gracias a las ambiciones de ser un nuevo Hegemon Internacional a través de la
Promoción de Intereses Cognitivos a la Emancipación del mundo frente a los Estados
Unidos de modo objetivo pierde poder desde el punto de vista material porque:
– Cede mercados que eran considerados tradicionales, con una vinculación
relativamente simétrica y basada en la confianza;
– Cambiándolos por mercados desconocidos o poco explorados, distantes
geográficamente hablando y donde actores como el caso de China, inunda nuestros
mercados con productos a bajos costos. Ahora, de ser aplicado el Plan Patria,
intensificará sus relaciones con los países BRICS (Brasil-Rusia-India-China y
Sudáfrica, como potencias emergentes, con lo cual, sustancialmente no cambia nada,
más allá de la sustitución de una élite o grupo de potencias hegemónicas por otras
más afines, ideológicamente hablando, sin mayor beneficio expreso para nuestro país.
– Mientras tanto, nuestra industria nacional, además de perder incentivos por ser
tipificada como “Golpista”, tiene que competir de manera desigual con los
productos importados, a la par de que todas las deudas, originadas por nuestra
excesiva dependencia de los mercados internacionales, es saldada con petróleo,
154
– Subsecuentemente en vez de ser invertido en el desarrollo hacia adentro de
nuestro aparato productivo; muchas veces es una transacción “A futuro”, con el
respectivo daño a las futuras generaciones de venezolanos.
• Mientras tanto, desde la perspectiva intangible:
– Venezuela pierde margen de influencia en cuanto a percepción positiva en el
Sistema Internacional, como actor pacífico, democrático y promotor del diálogo, la
cooperación y la justicia a nivel global.
– Ya para finalizar, es necesario enfatizar que si bien creemos que es necesaria una
transformación de las características y condiciones a partir de las cuales existe la
Estructura Internacional Postguerra Fría y sus Instituciones, la confrontación
ideológica no es el mejor camino para generar cooperación respecto a problemas
que nos son comunes, por cuanto se parte de temas duros, que no permiten
convergencia y por ende; logro de resultados concretos en función del Progreso
con Equidad.
– Es necesario comenzar a trabajar en lo que nos une y no en lo que nos separa, y
las ideologías, más que elemento de continuidad, de construcción, han sido
elementos de ruptura, de confrontación tanto teóricamente –basta con ver el
devenir del “Cuarto debate de las Relaciones Internacionales” en su primera parte,
es decir, la lucha entre Racionalismo y Reflectivismo-, como en la realidad,
plagada de marchas y contramarchas, conflictos.
Es impostergable por ende un proceso de “Síntesis” no maniquea, sino incluyente, es
decir, puentes que refuercen la “Acumulación de Conocimiento” que permita un
aprendizaje de las experiencias y retroalimentación para de esa forma avanzar, no
eliminando lo existente, sino transformándolo, fortaleciéndolo y adaptándolo a
circunstancias cada vez más cambiantes y exigentes del mundo de hoy.
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Campaña Carabobo. Caracas-Venezuela. 39 Pp. Disponible en
http://www.comandocarabobo.org.ve/
Presidencia de la República Bolivariana de Venezuela: Líneas Generales del Plan de
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www.portaleducativo.edu.ve
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158
El tratamiento de la Seguridad
Alimentaria a nivel hemisférico
Perrino, Virginia
3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales
FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012
159
Por María Virginia Perrino1
Resumen: El hemisferio occidental no ha estado exento de la tendencia mundial
que propugna el desarrollo sustentable para arribar a la Seguridad Alimentaria. Por
esta razón en este año 2012 El Estado Plurinacional de Bolivia, País sede de la
XXXXII Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos que tuvo
lugar en Cochabamba en el mes de Junio, ha presentado al Consejo Permanente un
Proyecto denominado “DECLARACIÓN DE COCHABAMBA SOBRE SEGURIDAD
ALIMENTARÍA CON SOBERANÍA EN LAS AMÉRICAS”, conocida como la
Declaración de Cochabamba. Esta Declaración que tendrá el carácter de Soft Law,
recoge en parte lineamientos que vienen desde el ámbito universal sin perder de vista
el sentido local y hemisférico a la cual se dirige, proponiendo una serie de acciones,
programas y planes en pos de llevar adelante un plan de Seguridad Alimentaria para
las Américas. A mayor abundamiento, la importancia de este instrumento es notorio ya
que sería la primera Declaración que nucleará a 35 países -entre ellos los Estados
Unidos de América-, razón por la cual es necesario focalizar el análisis, no sólo en su
contenido formal, sino que además, y a los fines del presente panel, habrá que
determinar si: ¿la Declaración de Cochabamba es concordante con los lineamientos
existentes en materia de Seguridad Alimentaria Mundial promovida por la FAO o se
presenta como una alternativa al concepto vigente en materia universal?
Palabras claves: Seguridad Alimentaria - Cooperación Internacional - Organismos
Internacionales - OEA - Estado Plurinacional de Bolivia - Declaración de Cochabamba
-
SUMARIO: I. Introducción. II. Seguridad alimentaria como eje de debate en la
OEA. III. Reuniones previas a la Asamblea General de la OEA. IV. Declaración
conjunta entre la FAO y la OEA. V. Proyecto de Declaración de Cochabamba
sobre “Seguridad Alimentaria con soberanía en las Américas”. VI. Antecedentes
y breve reseña de la Declaración de Cochabamba sobre Seguridad Alimentaria.
VII. Declaración de Cochabamba sobre “Seguridad Alimentaria con Soberanía en
las Américas”. VIII. Conclusión. IX. Bibliografía
1 María Virginia Perrino, abogada, egresada de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la
Universidad Nacional de La Plata. Maestrando en Integración Latinoamericana y en la Especialización en Políticas de Integración, del Instituto de Integración Latinoamericana de la mencionada Facultad.
160
I. Introducción
En vistas de promover el desarrollo agrícola con el objetivo de fortalecer la
seguridad alimentaria en el contexto de las políticas nacionales, regionales e
internacionales de desarrollo, se ha llevado a cabo la Declaración de Cochabamba, en
el marco de la XXXXII Asamblea de la Organización de Estados Americanos (OEA),
de la cual participaron 35 países.
En ella, algunos de los aspectos considerados radican en la importancia de la
modernización e innovación tecnológica para incrementar la producción y la
productividad así como las sinergias entre la agricultura sostenible, la conservación y
utilización sostenible de la biodiversidad, la seguridad alimentaria, la nutrición y las
políticas de desarrollo.
Conforme a los lineamientos seguidos en la Cumbre Mundial sobre Seguridad
Alimentaria de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la
Agricultura (FAO) del año 1996 y la del año 2009, se enfatiza en el compromiso de
erradicar el hambre y la malnutrición en las Américas, a través de iniciativas y/o
políticas públicas.
Asimismo, se señala el compromiso de incorporar a la seguridad alimentaria y
nutricional, en la Conferencia de Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible de
Río+20, y cuando corresponda, el derecho a la alimentación adecuada como uno de
los objetivos centrales del desarrollo sustentable.
Otro de los temas se centra en el esfuerzo interamericano, a fin de avanzar a nivel
en una agenda común sobre seguridad alimentaria y nutricional, tomando en cuenta
los progresos y contextos nacionales y fomentando la diversificación de los productos
alimentarios, así como la preservación de las tradiciones, variedades y culturas
alimentarias locales.
II. Seguridad alimentaria como eje de debate en la OEA
161
A principios del presente año, el Estado Plurinacional de Bolivia plantea a la
“seguridad alimentaria con soberanía” como punto central del debate de la 42ª
Asamblea General del organismo internacional.2
En tal sentido, el mencionado país impulsor de la temática principal, sugirió insertar
en el debate, la no mercantilización de los recursos genéticos, la no privatización del
agua, la no extranjerización de la tierra y la no acumulación de predios en pocas
manos, entre otros.
Asimismo propuso la creación de un Centro de Investigación del Saber Alimentarse,
que recoja los conocimientos ancestrales de la región para crear una cultura de
alimento sano y natural para el Vivir Bien, conceptos que serán analizados en las
siguientes páginas.
Por otra parte, se destacó la diferencia entre el comer con alimentarse. En ese
marco, se dijo que la sociedad de hoy come pero no se alimenta, por lo que se
consideró importante recoger las experiencias que en cada uno de los países se
mantienen.
En ese contexto, el diplomático del país propulsor de la iniciativa, pidió a los
representantes de los otros países encarar el problema de la crisis alimentaria de
manera conjunta, manifestando que la participación de todos es importante, ya que en
las comunidades originarias puede estar el aporte a la solución.
III. Reuniones previas a la Asamblea General de la OEA
Antes de avanzar sobre el tema que nos ocupa, me parece importante mencionar la
gestión impulsada por Bolivia en las reuniones previas a la 42ª Asamblea General de
la OEA. En tal sentido, se destaca su labor en la Mesa Redonda de Políticas sobre
“Seguridad Alimentaria con Soberanía”3, evento impulsado por dicho país, con miras a
generar debate sobre el tema central de la Asamblea General de la OEA, realizada del
3 al 5 de junio en Cochabamba – Bolivia.
2 Tema planteado por el canciller David Choquehuanca, ante el Consejo Permanente de la Organización
de los Estados Americanos (OEA), en la reunión llevada a cabo el 09 de marzo de 2012 en La Paz, Bolivia. 3 Realizada el 30 de abril del año en curso.
162
Al inaugurar la Mesa Redonda, el Secretario General de la Organización de Estados
Americanos (OEA)4, recordó que "erradicar la pobreza extrema y el hambre forman el
primero de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, cuya meta para el año 2015 es
reducir a la mitad la proporción de personas con ingresos inferiores a 1 dólar por día, y
reducir a la mitad el porcentaje de personas que padecen hambre".
Asimismo, en dicha reunión, el Representante Permanente de Bolivia ante la OEA5,
destacó que su país sugirió enfocar la Asamblea en la seguridad alimentaria tras un
amplio debate con la sociedad civil y "con el propósito de poder construir en el
hemisferio una visión conjunta" del tema.
Por otra parte destacó que "la seguridad alimentaria no es un tema con mucha
tradición en nuestra organización, pero las nuevas crisis, entre ellas la crisis
alimentaria, también nos ponen el reto" de incorporarla a la discusión.
Como se observa, los debates previos a la Asamblea General, se han constituido
como instancias de aportes a la temática en cuestión, destacando que la seguridad
alimentaria en muchos países de la región depende de actores externos, y no está
bajo el control de los Estados.
Para finalizar el presente acápite, pongo de manifiesto otro de los puntos
enfatizados en la reunión, por parte del canciller boliviano quien subrayó: "los seres
humanos no vivimos solos, los seres humanos vivimos y tenemos que vivir en armonía
con nosotros mismos primero con la sociedad, con nuestras comunidades, y también
en armonía con la naturaleza".
IV. Declaración conjunta entre la FAO y la OEA
Tal ha sido el eco de la temática propuesta por el país andino, que la FAO ha
destacado la iniciativa boliviana ante la Asamblea de la OEA, unos días antes de
llevarse a cabo la mentada reunión.
En tal sentido, tanto la FAO como la OEA, en una declaración conjunta destacan
“la necesidad de implementar sistemas integrales de protección social para contribuir a
la realización del derecho a la alimentación”. De aquí la importancia del tema
propuesto por Bolivia para la Asamblea de Cochabamba.
4 José Miguel Insulza.
5 Diego Pary.
163
En palabras del representante regional adjunto de la FAO6, se afirma que “la
protección social requiere acuerdos nacionales para desarrollar políticas y programas
que promuevan acceso a una alimentación adecuada permanente. Esto es consistente
con el compromiso asumido por los países en el marco de la iniciativa América Latina
y Caribe sin hambre”.
De la mentada declaración, se desprenden cuatro acciones claves para fortalecer la
seguridad alimentaria en la región:
1) Ver el hambre como un problema multidimensional, que requiere una lucha
integral;
2) Implementar programas de ayuda alimentaria para los sectores más vulnerables
(pobres) de la población;
3) Apoyo al desarrollo rural y a la agricultura familiar;
4) Regular el mercado laboral (pues su precariedad es una de las causas de la
inseguridad alimentaria).
Conforme lo expuesto, podemos vislumbrar que el tema de seguridad alimentaria
con soberanía -ya discutido en las Naciones Unidas previamente-, ha tenido favorable
acogida por la FAO y respaldo de otros organismos internacionales. Es decir, no
hablamos de un problema desconocido sino que existen documentos y un lenguaje
acordado en otras instancias, de allí la importancia de la trama en cuestión.
Consecuentemente, para la FAO es necesario debatir la problemática y apoyar las
conclusiones que emita el foro continental, por la importancia de implementar planes a
mediano y largo plazo para el fomento de mercados agroalimentarios más justos,
eficientes y transparentes.
V. Proyecto de Declaración de Cochabamba sobre “Seguridad Alimentaria
con soberanía en las Américas”
6 Alan Bojanic.
164
Como ya lo adelantáramos, el proyecto reseñado en el título de este apartado, ha
sido propuesto por el estado Plurinacional de Bolivia en la Comisión Preparatoria del
Cuadragésimo segundo período ordinario de sesiones de la OEA7.
En dicho ámbito, el Grupo de Trabajo encargado de considerar el “Proyecto de
Declaración de Cochabamba sobre Seguridad Alimentaria con Soberanía en las
Américas”, ha establecido los enfoques y conceptos de la temática a ser tratada en la
42ª Asamblea General de la OEA.
Respecto al enfoque, se consideraron los diversos problemas que persisten en la
región, que no permiten superar la subnutrición y el hambre. Asimismo, se destacó,
que las diferentes crisis: financiera, energética, alimentaria y climática, entre otras,
ponen en riesgo los avances que han logrado varios países en superar el hambre e
incrementar la producción de alimentos.
Sobre la temática de la seguridad alimentaria, se ponen de relieve los importantes
avances como resultado de la discusión y reflexión sobre la cuestión. En tal sentido, se
identifica a la seguridad alimentaria, la soberanía alimentaria y el derecho humano a la
alimentación adecuada como aportes realizados en diferentes espacios, entre los más
destacados, se mencionan a la agencia especializada de Naciones Unidas (FAO);
organizaciones sociales y de cumbres; y declaraciones de los gobiernos de la Región.
Sin embargo, el grupo de trabajo, percibe la necesidad de una mayor articulación entre
las visiones de los actores sociales y de los gobiernos.8
En ese contexto, el proyecto de Declaración pretende articular la seguridad
alimentaria con soberanía como realización del derecho a la alimentación. A esta
nueva construcción se denomina “Saber Alimentarse para Vivir Bien” porque prioriza la
alimentación como fuente de vida de los seres humanos, en armonía con la
naturaleza, estableciendo marcos generales para la construcción de un nuevo orden
alimentario mundial más justo, equitativo e incluyente que contempla los siguientes
elementos:
7 AG/CP/GTDC/INF-7/12 del 27 de abril de 2012.
8 Seguridad alimentaria: Cumbre mundial de la alimentación de la FAO.1996. Soberanía alimentaria: Foro
mundial de soberanía alimentaria de las organizaciones sociales del año 2001. Derecho Humano a la alimentación adecuada: Declaración Universal de las naciones unidas del año 1948, Protocolo de San Salvador de 1988, y Cumbre mundial de la alimentación de la FAO de 1996.
165
i) El ejercicio soberano de los Estados para definir políticas y estrategias
orientadas al logro de la seguridad alimentaria y nutricional;
ii) Acciones nacionales y regionales integrales y complementarias que
fortalezcan la producción, acceso y consumo de alimentos;
iii) La producción agroalimentaria protegiendo el medio ambiente y
respetando los derechos de la Madre Tierra;
iv) Realización del derecho humano a la alimentación con énfasis en las
poblaciones más vulnerables y pobres; y
v) El establecimiento de nuevos mecanismos institucionales en temas de
alimentación.
Por otra parte, el Proyecto en análisis, señala los siguientes conceptos:
- Seguridad alimentaria
El concepto de seguridad alimentaria ha sido introducido en la Cumbre Mundial de
la Alimentación organizada por la FAO el año 1996, haciendo referencia a que la
seguridad alimentaria existe cuando todas las personas tienen, en todo momento,
acceso físico, social y económico a alimentos suficientes, inocuos y nutritivos que
satisfacen sus necesidades energéticas diarias y preferencias alimentarias para llevar
una vida activa y sana.
- Soberanía alimentaria
Este concepto fue introducido en el Foro Mundial de Soberanía Alimentaria: “Por el
derecho de los pueblos a producir, a alimentarse y a ejercer su soberanía alimentaria”
realizado en Cuba el 7 de septiembre del año 2001, donde se reunieron delegadas y
delegados de 60 países de los cinco continentes. Desde entonces el concepto de
soberanía alimentaria ha sido introducido en la normativa legal de varios países.
A partir de ello, se entiende como soberanía alimentaria el derecho de los pueblos a
definir sus propias políticas y estrategias de producción, distribución y consumo de
alimentos que garanticen el derecho a la alimentación para toda la población, con base
en la pequeña y mediana producción, respetando sus propias culturas y la diversidad
de los mecanismos de producción, comercialización y gestión.
- Derecho Humano a una Alimentación Adecuada
166
El Derecho Humano a una Alimentación Adecuada fue inicialmente reconocido en
la Declaración de Derechos Humanos de las Naciones Unidas del año 1948.
El Protocolo de San Salvador de noviembre de 1988 (Protocolo Adicional a la
Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales) reconoce el derecho a la alimentación (art.12),
estableciendo lo siguiente: “Derecho a la alimentación. 1. Toda persona tiene derecho
a una nutrición adecuada que le asegure la posibilidad de gozar del más alto nivel de
desarrollo físico, emocional e intelectual; 2. Con el objeto de hacer efectivo este
derecho y a erradicar la desnutrición, los Estados partes se comprometen a
perfeccionar los métodos de producción, aprovisionamiento y distribución de
alimentos, para lo cual se comprometen a promover una mayor cooperación
internacional en apoyo de las políticas nacionales sobre la materia”.
En el año de 1996 los delegados de la Cumbre Mundial de la Alimentación de la
FAO también impulsan el Derecho Humano a una Alimentación Adecuada.
En el año 2004 la FAO adopta la Guía Voluntaria para apoyar en la progresiva
realización del derecho a una alimentación adecuada en el contexto de la seguridad
alimentaria nacional “Voluntary Guidelines to support the progressive realization of the
right to adequate food in the context of national food security (Right to Food
Guidelines)”.
De acuerdo a esta Guía el Derecho Humano a la Alimentación implica cuatro
pilares: disponibilidad (availability of food), accesibilidad (access to food), estabilidad
(stability of food), utilización de alimentos (utilization of food). Esto para una mejor
comprensión se puede entender como: producción, acceso y consumo de alimentos,
que es el lenguaje empleado en esta declaración.
- Vivir Bien
Es un enfoque de vida que se expresa en la interrelación armónica y
complementaria entre el ser humano y la naturaleza, recogiendo los conocimientos, las
experiencias y vivencias, las expresiones de vida, las costumbres, las prácticas, las
tecnologías, entre otros elementos que son parte de la construcción de las sociedades.
En esta visión lo individual no desaparece sino que emerge en su capacidad natural
dentro la comunidad en un estado de equilibrio entre lo común y lo individual.
- Diversidad de Saberes
Los saberes están relacionados con el conocimiento, también se puede comprender
como la diversidad de conocimientos desarrollados por las sociedades a lo largo de su
historia.
167
La Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos
Indígenas en su artículo 31 establece: “Los pueblos indígenas tienen derecho a
mantener, controlar, proteger y desarrollar su patrimonio cultural, sus conocimientos
tradicionales, sus expresiones culturales tradicionales y las manifestaciones de sus
ciencias, tecnologías y culturas... También tienen derecho a mantener, controlar,
proteger y desarrollar su propiedad intelectual de dicho patrimonio cultural, sus
conocimientos tradicionales y sus expresiones culturales tradicionales”.
- Madre Tierra
“Es una expresión común utilizada para referirse al planeta Tierra en diversos
países y regiones, lo que demuestra la interdependencia existente entre los seres
humanos, las demás especies vivas y el planeta que todos habitamos”9.
VI. Antecedentes y breve reseña de la Declaración de Cochabamba sobre
Seguridad Alimentaria
No obstante analizar seguidamente y con más detenimiento el documento en
mención, conviene precisar algunos aspectos respecto al mismo. Ello, en tanto asume
el compromiso de erradicar el hambre y la malnutrición, lo que ha generado un arduo y
apasionado debate, pocas veces visto en la historia reciente de las Asambleas
Generales de la Organización de los Estados Americanos (OEA).
Como ya lo adelantáramos, el Estado Plurinacional de Bolivia, en la versión original
de la Declaración de Cochabamba sobre seguridad alimentaria sostenía que los
alimentos no son en esencia una mercancía, sino dones de la Madre tierra, apuntando
que 925 millones de personas sufren de subnutrición o hambre crónica, y de ellos,
unos 45 millones se ubican en América Latina y el Caribe, equivalente a 9% de su
población.
En tal sentido, para el Gobierno de Bolivia, América Latina y el Caribe, nuestra
región, enfrenta problemas de producción, acceso y consumo de alimentos, frente a
los problemas generados por la competencia de la producción bioenergética y los
denominados biocombustibles, todo influenciado por una economía global y la
9 Resolución aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, 63/278. Día Internacional de la
Madre Tierra
168
privatización del uso de semillas que escapan supuestamente al control de los Estados
y a los productores nacionales.
El mayor énfasis de la Declaración original sometida al debate por las autoridades
de Bolivia, descansó en el concepto de que la soberanía alimentaria implica la
capacidad de los Estados y sus pueblos de implementar sus políticas y estrategias
alimentarias y nutricionales soberanamente, dentro del concepto de “Saber
Alimentarse y Vivir Bien”, planteándose un nuevo orden alimentario como una hoja de
ruta a completarse en el 2013 para alcanzar esos objetivos como un Plan “Saber
Alimentarse para Vivir Bien (2014-2025) que articularían producción, acceso y
consumo de alimentos, promoviendo además el consumo de la “quinua” por su
contenido de proteínas.
Después de largos e intensos debates, el documento original experimentó
numerosas modificaciones, aprobándose la Declaración de Cochabamba sobre
“Seguridad Alimentaria con Soberanía en las Américas”10, disponiendo, entre otras
cosas, en su parte resolutiva:
- El compromiso de erradicar el hambre y la malnutrición en las Américas,
- Fortalecer la capacidad de los pequeños agricultores,
- Acceso al agua potable y saneamiento,
- Solicitar al Consejo Permanente de la OEA que convoque a una reunión
especial sobre la situación alimentaria y nutricional en las Américas
conjuntamente con el Programa Mundial de Alimentosa, la FAO, el BID y la
Iniciativa América Latina sin Hambre.
Por tanto, la iniciativa y aprobación de la Declaración de Cochabamba, que ahora
analizaremos, ha constituido para Bolivia un hito en la historia de ese país y de la
región en su conjunto.
VII. Declaración de Cochabamba sobre “Seguridad Alimentaria con Soberanía
en las Américas”
10 AG/DEC.69XLII-0/12.
169
La Declaración de Cochabamba, fue celebrada en el mes de junio del año 2012,
incorporando como tema eje, la propuesta boliviana de Seguridad Alimentaria11 con
Soberanía12.
El texto de la mencionada Declaración, enfatiza la necesidad de promover la
seguridad alimentaria y nutricional en las Américas con el objetivo de vivir bien, en
armonía con la naturaleza, generando condiciones para el desarrollo pleno de los
individuos y de la sociedad; y toma en cuenta la definición de la Cumbre Mundial de
Roma sobre Alimentación, celebrada en Roma en el año 1996, en la cual se entiende
que existe seguridad alimentaria cuando todas las personas tienen en todo momento
acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer
sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos, a fin de
llevar una vida activa y sana.
En referencia a la soberanía alimentaria, surge de las observaciones de la
Declaración la postura de la República Bolivariana de Venezuela entendiéndola como
un concepto utilizado por algunos países para referirse al derecho de los pueblos a
definir sus propias políticas y estrategias sustentables de producción, distribución y
consumo de alimentos que garanticen el derecho a la alimentación para toda la
población, respetando sus propias culturas y la diversidad de los modos campesinos,
11 La seguridad alimentaria encuentra su soporte histórico en el artículo 25 de la Declaración Universal de
Derechos Humanos de 1948, donde se reconoce que: “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida
adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el
vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios...”. Posteriormente a la
Cumbre Mundial sobre la Alimentación de 1974, se la definió teniendo en cuenta el volumen y la
estabilidad de los alimentos: “que haya en todo momento existencias mundiales suficientes de alimentos
básicos para mantener una expansión constante del consumo y contrarrestar las fluctuaciones de la
producción y los precios”
12 La soberanía alimentaria fue definida por primera vez en el debate público internacional en la Cumbre
Mundial sobre la Alimentación de 1996 por Vía Campesina: “Soberanía alimentaria es el derecho de cada
nación para mantener y desarrollar su propia capacidad para producir los alimentos básicos de los
pueblos, respetando la diversidad productiva y cultural… de manera autónoma. La soberanía alimentaria
es una precondición para una seguridad alimentaria genuina”.
170
pesqueros e indígenas de producción agropecuaria de comercialización, de gestión de
los espacios rurales, en los cuales la mujer desempeña un papel fundamental.13
Dentro de la Declaración se observa la importancia que se le da a la alimentación
sana y nutritiva, como base fundamental para el desarrollo, el bienestar humano y el
vivir bien, acentuando la necesidad de fortalecer el acceso, la disponibilidad, la
estabilidad de la oferta, la utilización y la diversidad de los alimentos. Se observa de
esta forma, que la Declaración se enfoca en la multidimensionalidad de la seguridad
alimentaria, siguiendo las pautas definidas por la FAO, pues ella se señala las
siguientes dimensiones de la seguridad alimentaria:
Disponibilidad de alimentos: existencia de cantidades suficientes de alimentos de
calidad adecuada, suministrados a través de la producción del país o de
importaciones.
Acceso a los alimentos: acceso de las personas a los recursos adecuados para
adquirir alimentos apropiados y una alimentación nutritiva. Estos derechos cubren el
conjunto de todos los grupos de productos sobre los cuales una persona puede tener
dominio en virtud de acuerdos jurídicos, políticos, económicos y sociales de la
comunidad en que vive.
Utilización: utilización biológica de los alimentos a través de una alimentación
adecuada, agua potable, sanidad y atención médica, para lograr un estado de
bienestar nutricional en el que se satisfagan todas las necesidades fisiológicas.
Teniendo en cuenta los insumos no alimentarios en la seguridad alimentaria.
Estabilidad: para tener seguridad alimentaria, una población, un hogar o una
persona deben tener acceso a alimentos adecuados en todo momento, sin tenerse
consideraciones por crisis económicas, climáticas, ni acontecimientos cíclicos. Por lo
tanto de esta manera, el concepto de estabilidad se refiere tanto a la dimensión de la
disponibilidad como a la del acceso de la seguridad alimentaria.
13 En la Declaración objeto de análisis del presente trabajo, se puede advertir la observación esgrimida
por Estados Unidos en relación a la soberanía alimentaria, en la cual sostiene su preocupación frente a la
posibilidad de que el concepto pueda ser utilizado para justificar el proteccionismo y otras políticas de
restricción a la importación o exportación, generando consecuencias negativas para la seguridad
alimentaria, la sostenibilidad y el aumento en los ingresos.
171
En esta Declaración se reconoce que, Madre Tierra es una expresión común
utilizada para referirse al planeta Tierra en diversos países y regiones, demostrando la
interdependencia existente entre los seres humanos, las demás especies vivas y el
planeta. A mayor abundamiento, registra la visión de cada país, en relación a los seres
humanos y la naturaleza, a partir de los principios constitucionales, legislativos y la
jurisprudencia desplegada por cada uno de los Estados Miembros.
Señala asimismo, la importancia de acrecentar y mejorar la producción, el acceso y
el aprovechamiento de los alimentos; y la necesidad de incrementar las inversiones en
investigación y producción de alimentos para lograr la seguridad alimentaria y
nutricional de todos los ciudadanos.
En base a los datos mundiales, la Declaración resalta que de acuerdo a los índices
en América Latina y el Caribe, aproximadamente cincuenta y tres millones de
personas sufren subnutrición y hambre crónica, afectando la región y acompañados de
enfermedades que pueden causar muertes prematuras.
Si bien, algunos países de la región han logrado avances en relación al tema
alimentario, en otros subsiste la necesidad de resolver el hambre y la malnutrición, que
se manifiestan como resultado de la pobreza, afectando a los sectores más
vulnerables. A tal situación se suman las diversas crisis que afectan a la población, ya
sea por el cambio climático y la escasez de agua, por cuestiones energéticas o
financieras, que juegan en contra de la seguridad alimentaria y nutricional.
La Declaración, teniendo en cuenta la potencialidad actual de la cual gozan las
Américas en torno a la posibilidad de producir numerosas cantidades de alimentos,
frente a la creciente demanda, señala la oportunidad de beneficiar a los países
exportadores y a su vez a los países que requieren proveerse de alimentos, adoptando
estrategias a nivel tanto nacional, como regional e internacional, con la finalidad de
lograr la incorporación de pequeños agricultores, cooperativas y comunidades
dedicadas a la producción sostenible. Para lograr resultados positivos, se requerirá el
incremento de la inversión pública y privada en el sector agropecuario y la
implementación de políticas que promuevan su modernización e innovación
tecnológica, mejorando el acceso de los pequeños productores al mercado.
En referencia a la soberanía alimentaria, la Declaración toma en cuenta que ella
está siendo discutida en foros internacionales especializados, que ha sido incorporada
por algunos países a los ordenamientos jurídicos internos, y que es un concepto
172
relacionado con la seguridad alimentaria y la realización del derecho a la alimentación
de nuestros pueblos de las Américas.
La importancia de esta Declaración radica también en señalar que la adopción de
políticas sobre seguridad alimentaria y planes para erradicar la pobreza, es
responsabilidad de cada uno de los Estados, los cuales se ocuparán de su dirección y
de evacuar todas aquellas cuestiones que surjan entre los afectados por la inseguridad
alimentaria. Subraya igualmente la importancia de las contribuciones del Instituto
Interamericano de Cooperación para la Agricultura, de la Organización Panamericana
de la Salud y del Banco Interamericano de Desarrollo para el fortalecimiento de la
seguridad alimentaria y nutricional.
Entre los puntos más destacados de la Declaración de Cochabamba sobre
Seguridad Alimentaria con Soberanía, declara:
- La decisión de promover el desarrollo agrícola con el objetivo de fortalecer la
seguridad alimentaria en toda la región.
- El compromiso de erradicar el hambre y la malnutrición en las Américas, a
través de iniciativas y/o políticas públicas teniendo en cuenta los principios de
la Cumbre Mundial sobre Seguridad Alimentaria de la Organización de las
Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) del año 2009, y
para los países que lo reconocen, el “Saber Alimentarse para Vivir Bien”.
- La disposición de apoyar los esfuerzos interamericanos y regionales para
avanzar en una agenda común sobre seguridad alimentaria y nutricional,
considerando los progresos y contextos nacionales.
- Promover la diversificación de la producción y de los productos alimentarios en
los mercados y en los hogares, así como la preservación de las tradiciones,
variedades y culturas alimentarias locales.
- Avanzar, según cada Estado Miembro estime apropiado, en el contexto
nacional respectivo y de manera consistente con las obligaciones y acuerdos
internacionales, en políticas públicas respecto a:
Apoyo a la agricultura familiar, promoviendo una actividad agrícola
sostenible.
173
Fomento de la cooperación humanitaria regional, en casos de
emergencias, de acuerdo con los acuerdos internacionales, sujetas a
las necesidades de los beneficiarios y a la voluntad de los Estados.
Promoción de las inversiones público-privadas en el sector
agropecuario, con especial atención a los pequeños productores.
Establecer, cuando corresponda, estrategias y mecanismos para
responder a situaciones de crisis alimentaria, en el marco de las
legislaciones nacionales;
Fomentar un sistema de comercio internacional abierto, transparente,
equitativo, no discriminatorio y basado en reglas, orientado al mercado
de productos agropecuarios, conforme al mandato agrícola de la Ronda
de Doha de la Organización Mundial de Comercio.
- Desarrollar o fortalecer estrategias nacionales integrales sobre seguridad
alimentaria y nutricional, según cada Estado Miembro estime apropiado en el
contexto nacional respectivo, considerando los siguientes elementos:
Iniciativas y programas de educación alimentaria y nutricional.
La investigación del desarrollo agrícola y su financiamiento.
Los desafíos para la seguridad alimentaria y el desarrollo sostenible que
presenta la excesiva volatilidad de los precios de los productos básicos.
- Impulsar y fortalecer políticas públicas para lograr el desarrollo agropecuario
sustentable, el acceso a tecnologías, así como acciones para la gestión de
riesgos asociados a los desastres naturales y la adaptación al cambio climático.
- Destacar la necesidad de fortalecer la capacidad de los pequeños agricultores
y las agricultoras como estrategia para mejorar el desarrollo agrícola y la
seguridad alimentaria mediante la promoción del acceso equitativo a la tierra, el
agua, los recursos financieros y las tecnologías, de conformidad con la
legislación nacional, así como de mejorar la participación y el acceso de los
pequeños agricultores a cadenas de valor y mercados agrícolas sustentables.
- Fomentar programas dirigidos a la ampliación del acceso al agua potable y al
saneamiento.
174
- Avanzar en la protección de la biodiversidad en la región en el marco de las
legislaciones nacionales.
- Promover el incremento sostenible de la producción y productividad
agropecuaria con miras a aumentar la oferta de alimentos.
- Progresar en la lucha contra la desertificación, la sequía y la degradación de
suelos, en el contexto de una planificación integral del uso de la tierra.
- Desarrollar marcos jurídicos e institucionales, para la realización efectiva del
derecho a una alimentación adecuada, en el contexto de la seguridad
alimentaria y nutricional, especialmente para personas y grupos en situación de
pobreza y vulnerabilidad y con equidad de género.
- Encargar a la Secretaría General de la Organización de estados Americanos
(OEA) fortalecer la coordinación con el Instituto Interamericano de
Cooperación para la Agricultura, para promover y articular los siguientes
aspectos:
Diseñar e implementar las acciones multilaterales de la región en
materia de seguridad alimentaria y nutricional.
Promover a través del Plan de Acción de Panamá “Ciencia, Tecnología
e Innovación aplicadas: Conocimiento para la competitividad y
Prosperidad”, de la creación y fortalecimiento de programas, proyectos y
actividades de cooperación.
La investigación, el desarrollo agrícola y su financiamiento, a través de
la cooperación internacional, en especial la cooperación Sur – Sur,
horizontal y triangular, las alianzas público – privadas, y las redes de
ciencia y tecnología aplicadas.
Impulsar el fortalecimiento de capacidades nacionales y locales en
generación y análisis de información y en capacidad de ejecución y
seguimiento a políticas, programas y proyectos en temas alimentarios.
- Encomendar al Consejo Permanente, al Consejo Interamericano para el
Desarrollo Integral y a la Secretaría General que, en coordinación con todos los
órganos, organismos y entidades de la OEA, continúen facilitando la
implementación de las estrategias para incrementar y fortalecer la participación
175
de los organizaciones de la sociedad civil y de otros actores sociales, en las
actividades de la OEA en el tema de seguridad alimentaria y nutricional.
- Invitar al Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral de la Organización
de los Estados Americanos, a que considere incorporar, a la seguridad
alimentaria y nutricional como un factor transversal de las políticas públicas
intersectoriales, en relación a la formulación del nuevo Plan Estratégico de
Cooperación Solidaria para el Desarrollo.
- Solicitar al Consejo Permanente de la OEA que convoque a una sesión
especial sobre la situación alimentaria y nutricional en las Américas, con la
participación y aportación de organismos especializados, tales como el Instituto
Interamericano de Cooperación para la Agricultura, la Organización
Panamericana de la Salud, el Programa Mundial de Alimentos, la Organización
de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, el Banco
Interamericano de Desarrollo, la Iniciativa América Latina sin Hambre y el
Caribbean Food and Nutrition Institute, entre otros.
- Observar la necesidad de seguir examinando diversos conceptos, como la
“soberanía alimentaria” y su relación con la seguridad alimentaria y el derecho
a la alimentación, teniendo presente la necesidad de evitar cualesquiera
repercusiones negativas para el goce del derecho a la alimentación por todas
las personas en todo momento.
- Comprometerse a realizar los esfuerzos de fortalecimiento institucional y
estimular la inversión privada para los temas establecidos en esta Declaración,
así como su intención de invitar a las agencias regionales e internacionales que
trabajan en la región para impulsar programas y modalidades de cooperación
que coadyuven en este esfuerzo.
VIII. Conclusiones
Nuestra nuestra región se caracteriza por ser, desde el punto de vista de la
producción, la de mayor superávit en el mundo, por eso los países que la
conformamos, no podemos permitir que el número de americanos que padecen
hambre y desnutrición siga creciendo.
En tal sentido, no podemos dejar de resaltar la importancia y alcances que implica
la Declaración de Cochabamba que constituye, a mi entender, un evento histórico, ya
176
que pone en la mesa de debate el tema de la seguridad alimentaria, con la importancia
que se merece, centrando la discusión de manera tal de concientizar a la sociedad y
sus instituciones, con el fin de estar a la altura de los desafíos que se presentan en la
región y en el mundo.
Se observa que la Declaración de Cochabamba, impulsa propuestas de los países
latinoamericanos en el marco de la Organización de Naciones Unidas para la
Alimentación y la Agricultura (FAO), para afrontar el tema de la seguridad alimentaria y
la soberanía alimentaria, en el marco de la planificación de políticas estratégicas,
tratando de aprovechar la situación en la que se encuentra la región con respecto a la
producción de alimentos.
Como puntos salientes de la Declaración, destacamos los siguientes:
- La decisión de los Estados de promover desarrollo agrícola considerando la
innovación tecnológica y la agricultura sostenible y el “Saber Alimentarse para
Vivir Bien”.
- El apoyo a la agricultura familiar, fomento de la cooperación humanitaria
regional y la promoción de transferencias y donaciones de alimentos con
solidaridad entre pueblos, inversiones público-privadas en el sector
agropecuario, el fomento de un sistema de comercio internacional abierto,
equitativo y la propuesta de la investigación del desarrollo agrícola y su
financiamiento.
- El impulso a las acciones para gestión de riesgos asociados a los desastres
naturales y la adaptación al cambio climático.
- La promoción de programas dirigidos a la ampliación del acceso al agua potable
y al saneamiento, el compromiso de avanzar en la protección de la
biodiversidad, el compromiso por avanzar en la lucha contra la desertificación y
la sequía, así como ampliar las superficies aptas para cultivos en tierras áridas y
semi-áridas.
- Se destaca el papel de la investigación, el desarrollo agrícola y su
financiamiento, a través de la cooperación internacional.
- Su decisión de solicitar al Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral de
la Organización de los Estados Americanos que considere incorporar en la
formulación del nuevo Plan Estratégico de Cooperación Solidaria para el
Desarrollo, a la seguridad alimentaria y nutricional.
177
- Su compromiso de solicitar al Consejo Permanente de la OEA que convoque a
una sesión especial sobre la situación alimentaria y nutricional en las Américas,
con la participación y aportación de organismos especializados.
- Expresar la necesidad de seguir examinando diversos conceptos, como la
“soberanía alimentaria” y su relación con la seguridad alimentaria y el derecho a
la alimentación, teniendo presente la necesidad de evitar cualesquiera
repercusiones negativas para el goce del derecho a la alimentación por todas
las personas en todo momento.
- La lucha contra el hambre como preocupación continental
En definitiva, el encuentro ha permitido dialogar e intercambiar experiencias sobre
temas de preocupación continental. Uno de esos temas se refiere a las formas de
organización para garantizar alimentos a “nuestros pueblos”, siendo la Declaración de
Cochabamba un avance importantísimo al tema de la seguridad alimentaria, dado que
no solamente se trata de garantizar comida, sino cómo garantizamos alimentos
adecuados y sanos para nuestros pueblos.
No obstante los avances planteados, no podemos dejar de mencionar algunos
aportes al documento:
- Resaltamos la importancia de la mención al marco internacional que reconoce
el Derecho Humano a la Alimentación Adecuada (Declaración Universal de Derechos
Humanos, el Pacto Internacional de los Derechos Económicos Sociales y Culturales y
el Protocolo de San Salvador). En este sentido, la Declaración debería hacer mención
también a las obligaciones estatales que, por consiguiente, tienen los Estados de
respetar, proteger y cumplir la realización del derecho a una alimentación adecuada y
otros derechos relacionados, respetando el principio de la indivisibilidad de los
Derechos Humanos y las normas ya establecidas como las Directrices Voluntarias
sobre el Derecho a la Alimentación y la Observación General 12 del Comité de
Derechos Económicos sociales y Culturales de Naciones Unidas.
- La Declaración debería ampliar la mención de poblaciones más vulnerables
incluyendo a productores a pequeña escala que habitan en las áreas rurales y
campesinos sin tierra a fin de resaltar el hecho que la mayoría de las situaciones en
que las personas sufren hambre y desnutrición, están vinculadas a limitaciones en su
acceso a recursos productivos o ingresos para alimentarse y personas con
discapacidades, poblaciones desplazadas o personas habitantes de la calle.
178
- La Declaración considera que un nuevo orden alimentario debe de estar
basado en el reconocimiento del derecho humano a la alimentación adecuada. En este
sentido, es fundamental reconocer la realización del derecho humano a la alimentación
adecuada de todos los titulares de derechos, con énfasis en la población más
vulnerable y pobre, garantizando la aplicación de los principios de derechos humanos
de participación, no discriminación, transparencia, dignidad humana, empoderamiento,
estado de derecho y rendición de cuenta por parte de los Estados.
- La Declaración debería incluir el deber de los Estados de rendir cuentas a sus
ciudadanos sobre las acciones implementadas para garantizar la seguridad alimentaria
y el derecho a la alimentación, ya que sin una mayor rendición de cuentas basada en
derechos humanos, no podemos esperar cambios importantes en las políticas
nacionales e internacionales que tienen un fuerte impacto sobre la seguridad
alimentaria y la nutrición. Así mismo, la elaboración o fortalecimiento de un Plan del
“Saber Alimentarse para Vivir Bien” (2014-2025), o su equivalente en cada país,
debería incluir la implementación de mecanismos de monitoreo, con amplia
participación de los ciudadanos y organizaciones sociales, de las obligaciones
estatales relacionadas con el derecho a la alimentación, así como el establecimiento
de procesos periódicos y participativos de rendición de cuentas por parte de las
entidades estatales encargadas de coordinar las políticas públicas alimentarias y
rurales y la cooperación en el establecimiento de un mecanismos de monitoreo de la
implementación de el Protocolo de San Salvador, incluyendo la adopción de
indicadores de derechos humanos.
IX. Bibliografía
Declaración de Cochabamba sobre “Seguridad Alimentaria con Soberanía en las
Américas”, sometida por el Gobierno de Bolivia y aprobada por las Ministras y
Ministros de Relaciones Exteriores y Jefes de Delegación en el 42 Período Ordinario
de Sesiones de la OEA, el 5 de junio de 2012 (AG/DEC.69XLII-0/12). Documentos de
la III Conferencia Especial para la Soberanía Alimentaria de los Movimientos y
Organizaciones Sociales de América Latina y el Caribe “Por los Derechos y por la
Vida”, Buenos Aires, 22 al 25 de marzo de 2012.
Documentos preliminares para la XXXII Conferencia Regional de la FAO para
América Latina y el Caribe “Desafíos y Perspectivas para la Subregión de América del
179
Sur”, Marco Estratégico de Mediano Plazo para la Acción de la FAO en la subregión
de América del Sur 2012-2015.
FAO, Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación,
(2002), “El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo, Roma.
FAO, Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación
(2006), Informe de políticas, Seguridad Alimentaria, Publicación de la Dirección de
Economía Agrícola y del Desarrollo (FAO), con apoyo del Programa de Cooperación.
FAO, Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación,
(2008) “El estado mundial de la agricultura y la alimentación”, Biocombustibles:
perspectivas, riesgos y oportunidades, Roma.
FAO Prensa, “Países reafirman su compromiso con la Iniciativa América Latina y el
Caribe sin Hambre 2025”, publicado el 29/03/2012.
FAO Prensa, “América Latina y el Caribe reafirma su compromiso con la
erradicación del hambre”, publicado el 30/03/2012.
GORDILLO DE ANDA, Gustavo (2004), “Seguridad alimentaria y agricultura
familiar”, Revista de la CEPAL Nº 83
RAMIREZ, Lautaro M. (2012), “Access to food”, in Americas Magazine, Official
Publication of the Organization of American States, May/June 2012, vol.64, number 3.
p. 18-22.
ZELEDÓN ZELEDÓN, Ricardo (2009), “Derecho Agrario Contemporáneo”, Editora
Juruá, Curitiba
180
El tratamiento legal de la Seguridad
Alimentaria en la Argentina. Su incidencia
en el plano regional, hemisférico e
internacional
Acquesta Casellas, Yanina
3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales
FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012
181
Resumen1
La Argentina como parte del conglomerado que conforman el globo, se encuentra
inmersa y estrechamente vinculada con la Seguridad Alimentaria, por ese motivo
aprobó “El Plan Nacional de Seguridad Alimentaria (PNSA)” en el año 2003 a través
de la Ley 25.724, con el objetivo de posibilitar el acceso de la población en situación
de vulnerabilidad social a una alimentación adecuada, suficiente y acorde a las
particularidades y costumbres de cada región del país. Sin embargo, es menester
analizar si la misma ha adoptado los lineamientos que se desprenden del organismo
especializado que es la FAO y si la misma es suficiente para llevar adelante el plan de
seguridad alimentaria nacional en el país. Conforme a lo anterior, del análisis jurídico
de la norma y de los programas llevados adelante por diferentes Ministerios, tanto de
Desarrollo Social como de Agricultura, Ganadería y Pesca, ambos de la Nación
Argentina, es menester analizar si el mismo cumple con los estándares internacionales
que vienen dados desde el ámbito regional, hemisférico e internacional, como también
determinar si la misma se encuentra en incompatibilidad con aquellas normas. De este
modo el interrogante es el siguiente: ¿La Ley 25.724 se adecua a los lineamientos
internacionales en materia de seguridad alimentaria o la misma guarda silencios o se
encuentra en pugna con lo establecido en el marco de la FAO?
Palabras claves: Seguridad Alimentaria - Cooperación Internacional - Argentina -
Ley 25.724 – FAO.
SUMARIO. I. Introducción. II.- La seguridad Alimentaria. III.- Directrices de la
FAO respecto a la Seguridad Alimentaria. IV.- Visión de la FAO respecto a
América del Sur. V.- Seguridad Alimentaria en la Argentina: marco jurídico
nacional. VI.- Las políticas alimentarias en la Argentina. VII.- Análisis de las
medidas de intervención en los mercados. VIII.- ¿Inseguridad alimentaria en la
Argentina?. IX.- Conclusiones. X.- Bibliografía.
1 Abogada, egresada de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La
Plata, Maestrando en Integración Latinoamericana y en la Especialización en Políticas de Integración del Instituto de Integración Latinoamericana de la mencionada facultad. Contacto: [email protected]
182
I.- Introducción.
El concepto de seguridad alimentaria ha sido introducido en la Cumbre Mundial de
la Alimentación organizada por la Organización de las Naciones Unidas para la
Agricultura y la Alimentación (FAO) el año 1996 en Roma, haciendo referencia a que la
seguridad alimentaria existe cuando todas las personas tienen, en todo momento,
acceso físico, social y económico a alimentos suficientes, inocuos y nutritivos que
satisfacen sus necesidades energéticas diarias y preferencias alimentarias para llevar
una vida activa y sana.
La seguridad alimentaria de una familia o comunidad contempla, según lo establece
la FAO, los siguientes componentes: disponibilidad de alimentos; acceso suficiente a
los alimentos; buena selección; correcta elaboración, manipulación y conservación;
adecuada distribución dentro del grupo familiar; y buen aprovechamiento por el
organismo.
Siguiendo tales lineamientos, nuestro país crea el Plan Nacional de Seguridad
Alimentaria (PNSA) mediante la Ley 25.724, que seguidamente se analizará, con el
objetivo de posibilitar el acceso de la población en situación de vulnerabilidad social a
una alimentación adecuada, suficiente y acorde a las particularidades y costumbres de
cada región del país.
En este sentido, la ejecución del PNSA involucra en sus líneas de acción los
distintos aspectos necesarios para garantizar la seguridad alimentaria y la educación
nutricional de las distintas comunidades del país.
II.- La Seguridad Alimentaria.
En la Cumbre Mundial sobre la Alimentación de Roma (1996) se definió que “existe
seguridad alimentaria cuando todas las personas tienen en todo momento acceso
físico, social y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer
sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de
llevar una vida activa y sana”. Esta definición incluye la disponibilidad de alimentos, el
acceso a los mismos, la utilización biológica de los alimentos a través de una
alimentación saludable, y la estabilidad en la disponibilidad y acceso a los alimentos
en todo momento.
183
En esta definición se reconoce que “la disponibilidad ni el acceso” es suficiente para
definir adecuadamente la seguridad alimentaria, y por lo tanto surge un nuevo enfoque
que incorpora el concepto de “utilización efectiva” como la eficiencia del proceso
nutricional en términos del estado nutricional (FAO, 2000; Aguirre, 2011). A partir de
esta definición se han desarrollado diferentes índices y métodos de medición de la
seguridad alimentaria.2
III.- Directrices de la FAO respecto a la Seguridad Alimentaria.
En la XXXII Conferencia Regional de la FAO para América Latina y el Caribe,
realizada en Buenos Aires, entre el 26 y el 30 de marzo de 2012, se ratificaron los
temas prioritarios y relevantes para toda la Región, fijados anteriormente en la XXXI
Conferencia Regional de la FAO realizada en Panamá, en el año 2010. En esta última,
la FAO estableció procesos consultivos a seguir con sus Países Miembros, entre los
que se encuentra la Argentina, para elaborar los Marcos Nacionales y Subregionales
de Prioridades, y los Marcos Estratégicos de Cooperación de la FAO para cada una de
las cuatro áreas prioritarias.
En consecuencia, se ha ratificado la vigencia de las siguientes cuatro áreas
temáticas prioritarias3:
- Seguridad Alimentaria y Nutricional, área en la que se colaborará con los países
miembros en el fortalecimiento de capacidades para el desarrollo de políticas públicas,
legislación y arreglos institucionales, innovación tecnológica y gestión para mejorar la
producción, el acceso a los alimentos y la gobernanza de los sistemas nacionales de
seguridad alimentaria y nutricional.
- Cambio Climático y Sostenibilidad Ambiental, donde se colaborará con los
gobiernos para fortalecer los programas nacionales de manejo sostenible de los
recursos naturales, la reducción de riesgos agroclimáticos, la mitigación de emisiones
2 Según FAO (2000) se pueden mencionar, a nivel macro, el Índice Global del Hambre (IGH) desarrollado
por el International Food Policy Research Institute (IFPRI); el Índice de Nutrición desarrollado por Weismann, el Índice de Hambre del Instituto Bread for the World y el Índice de Pobreza y Hambre propuesto por Gentilini y Webb. A nivel micro, se reconoce el Índice Global de Seguridad Alimentaria Familiar (IGSAF) desarrollado por la FAO en 1996, el Índice de Seguridad Alimentaria de Christiansen y Boisvert, el Índice Compuesto de Fallo Antropométrico propuesto por Svedberg y el Índice de Inseguridad Alimentaria rural familiar de Burchi y De Muro. 3 Documento de FAO (LARC/12/5). 32a Conferencia Regional de la FAO para América Latina y el Caribe.
Buenos Aires, Argentina, 26 al 30 de marzo de 2012. Áreas de acción prioritarias para América Latina y el Caribe en el siguiente Bienio (2014-2015), teniendo en cuenta el Resumen de las Recomendaciones de las Comisiones Técnicas Regionales.
184
y la adaptación del sector agropecuario al cambio climático, en el nuevo contexto de
desarrollo con bajo carbono.
- Agricultura Familiar, área en la que se pretende colaborar con los países
miembros en el desarrollo de marcos institucionales y estrategias de innovación
socioproductiva que permitan desarrollar el gran potencial de este tipo de agricultura
para la producción de alimentos, la generación de ingresos y el desarrollo rural.
- Sanidad Agropecuaria e Inocuidad de los Alimentos, donde se busca fortalecer
capacidades técnicas e institucionales en los países para mejorar la salud animal,
sanidad vegetal y la inocuidad de los alimentos, y desarrollar sistemas de información
y mecanismos de coordinación sanitaria entre países para reducir los riesgos
asociados con plagas y enfermedades transfronterizas a nivel regional.
IV.- Visión de la FAO respecto a América del Sur.
En la ya referenciada Conferencia Regional de la FAO para América Latina y el
Caribe (2012), la FAO ha manifestado su preocupación en relación a la seguridad
alimentaria, dejando en claro los siguientes aspectos:
- Si bien la producción de alimentos en la subregión es suficiente, en la
particularidad de cada país se presentan situaciones de déficit que han puesto de
manifiesto la preocupación por la Seguridad Alimentaria. El problema central en la
subregión no es la disponibilidad de alimentos sino el acceso a éstos.
- En cuanto al Cambio Climático, la región ha sido afectada de manera importante.
Los desastres naturales en la subregión se han agudizado y son recurrentes los
problemas de sequías e inundaciones en unas zonas y heladas en otras, al punto que
estos hechos se están haciendo reiterativos y difíciles de controlar. La pérdida de
fuentes de agua por el deterioro de los glaciales andinos es un aspecto que sólo tiende
a agravarse. Todo ello ha afectado la producción de cereales y oleaginosas, rubros
que son de particular relevancia en varios países que dependen de éstos para la
generación de divisas, pues son exportadores netos. Los países de la subregión
enfrentan el reto, asimismo, de revertir los procesos de degradación de tierras
agrícolas y ganaderas, mejorar la eficiencia de la producción bovina en pastoreo y
estimular la adopción de sistemas integrados agrícola-ganaderos-forestales con el fin
de reducir las emisiones por unidad de producto, mejorar la sostenibilidad de la
185
producción y la adaptación al cambio climático, y mantener sus ventajas competitivas
en los mercados.
- Sudamérica tiene un rol particularmente importante en el contexto del balance
alimentario global. Por un lado, es un espacio geográfico donde existe un recurso
fundamental en abundancia, que es el agua. Se ha mencionado los glaciales andinos
pero también están las otras cuencas hidrográficas en el Sudeste del continente como
proveedoras y reservas de agua. Esta se necesitará para producir más alimentos y
mantener el rol de exportador neto en la región, ante el crecimiento esperado en la
demanda de alimentos.
En consecuencia, la relevancia de la prioridad está ligada a estos dos hechos: ser
proveedor de alimentos a otras regiones y depender de manera creciente de la
disponibilidad de agua que está siendo amenazada por el calentamiento y el cambio
climático.
- Desde la óptica de la Agricultura Familiar, destacan los avances institucionales de
los países del Cono Sur, pero todavía se aprecia la necesidad de seguir fortaleciendo
este importante segmento de productores. La relevancia de la agricultura familiar es
indiscutible en todos los países de la subregión y los desafíos inmediatos tienen que
ver con: i) la mejora de la productividad; ii) el acceso a mercados con precios
adecuados; iii) el acceso a una combinación adecuada de financiamiento-asistencia
técnica; y iv) el fortalecimiento del marco institucional de fomento para la Agricultura
Familiar (leyes y programas de fomento). Se requiere vincular el fomento de la
Agricultura Familiar con los nuevos enfoques del desarrollo rural sostenible, sobre todo
con nuevas prácticas agrícolas que favorezcan acciones inteligentes frente al cambio
climático y el manejo de la biodiversidad, seguridad alimentaria y reducción de la
pobreza.
- Varios factores contribuyen en la subregión a la reaparición de Plagas y
Enfermedades en los cultivos y en los animales. Uno de ellos es la mayor temperatura
registrada, que ha inducido la aparición de problemas nuevos. El impacto del
encarecimiento de los alimentos en poblaciones de bajos recursos ha resultado en la
sustitución hacia productos más baratos, pero muchas veces sin condiciones
adecuadas de Calidad e Inocuidad. A pesar de los esfuerzos realizados por algunos
países, todavía enfermedades como la fiebre aftosa y la peste porcina clásica
constituyen un riesgo para la salud animal, los ingresos de los productores, la
seguridad alimentaria de comunidades vulnerables, el comercio y la economía de la
subregión, especialmente en los países andinos. Además, se requiere avanzar en el
186
enfoque de “una salud”, fortaleciendo la articulación entre salud animal, salud pública y
salud de los ecosistemas.
V.- Seguridad Alimentaria en la Argentina: marco jurídico nacional.
Nuestro país, como integrante de la FAO, ha sancionado en el año 2003, la Ley N°
25.7244 que crea el “Programa Nacional de Nutrición y Alimentación”, en cumplimiento
del deber indelegable del Estado de garantizar el derecho a la alimentación de toda la
ciudadanía.
A través del mencionado Programa, se intenta cubrir los requisitos nutricionales de
niños hasta los 14 años, embarazadas, discapacitados y ancianos desde los 70 años
en situación de pobreza5, priorizando a las mujeres embarazadas y a los niños hasta
los 5 (cinco) años de edad.
La autoridad de aplicación es ejercida en forma conjunta por los Ministerios de
Salud y de Desarrollo Social de la Nación.
Asimismo se crea una Comisión Nacional de Nutrición y Alimentación para la
coordinación del Programa, integrada por representantes de los Ministerios de Salud,
de Desarrollo Social y Medio Ambiente, de Educación, de Economía, de Trabajo,
Empleo y Formación de Recursos Humanos, de Producción y de Organizaciones no
gubernamentales debidamente acreditadas en el área. A su vez, forman parte de la
misma, las Comisiones Provinciales y municipales y/o comunales con similares
integrantes.
Dentro de las funciones de la Comisión Nacional de Nutrición y Alimentación,
encontramos, entre otras:
a) Diseñar las estrategias para la implementación del presente Programa.
b) Fijar los criterios de acceso al Programa y las condiciones para su permanencia
en el mismo.
c) Asegurar equidad en las prestaciones alimentarias y en el cuidado de la salud.
4 Sancionada el 27 de diciembre de 2002 y promulgada de hecho el 16 de enero de 2003.
5 Se define la línea de pobreza conforme lo establece el Instituto Nacional de Estadística y Censos
(INDEC).
187
d) Fijar los mecanismos de control que permitan una evaluación permanente de la
marcha del Programa y de sus resultados como así también del cumplimiento por
parte de los beneficiarios de las exigencias para permanecer en el mismo.
e) Dar la más amplia difusión del Programa, indicando fundamentalmente la
información necesaria para acceder al plan de una manera simple y directa.
f) Implementar un Programa de educación alimentaria nutricional como herramienta
imprescindible para estimular el desarrollo de conductas permanentes que permitan a
la población decidir sobre una alimentación saludable desde la producción, selección,
compra, manipulación y utilización biológica de los alimentos.
g) Establecer un Sistema Permanente para la Evaluación del Estado Nutricional de
la Población, articulando con los organismos gubernamentales con competencia en
materia alimentaria y nutricional y el Instituto Nacional de Estadística y Censos
(INDEC), la elaboración de un mapa de situación de riesgo.
h) Incorporar todos los mecanismos de control necesarios que garanticen que los
fondos sean destinados a la atención de los beneficiarios. Para ello se deberá
implementar un Registro Único de beneficiarios.
i) Promover la lactancia materna exclusiva hasta los seis (6) meses de edad,
incluyendo el apoyo nutricional a las madres hasta los doce (12) meses de vida de sus
hijos en los casos en que fuera necesario.
j) Asegurar el desarrollo de actividades de estimulación temprana en los niños hasta
los cinco años de edad en situación de abandono, que integren familias de riesgo.
k) Asegurar la asistencia social y orientación a las familias en cuanto a la atención
de sus hijos y el cuidado durante el embarazo.
l) Suscribir convenios de gestión con las distintas jurisdicciones a fin de fijar las
metas y objetivos a cumplir. En caso de verificarse incumplimientos a lo establecido
precedentemente, el Poder Ejecutivo podrá rescindir dicho convenio.
Por otra parte, dicha Comisión Nacional de Nutrición y Alimentación es asesorada
por entidades científicas, universitarias, asistenciales, y eclesiásticas, con amplia
participación en el control e implementación de la ley de referencia, estando regulada
su actuación por la reglamentación.
188
Para la ejecución del referido Programa, se establecen las funciones de las
comisiones provinciales, con el objetivo principal de implementar y coordinar las
acciones necesarias con la Comisión Nacional de Nutrición y Alimentación para
asegurar el cumplimiento del Programa en cada jurisdicción, fijando también las
funciones que corresponde a los municipios.
La norma en análisis, crea el Fondo Especial de Nutrición y Alimentación Nacional,
con carácter de intangible y con el fin de ser aplicado a la implementación del
programa.
En su articulado se prevé que a partir de la sanción de la ley se unifiquen y
coordinen todos los programas vigentes, financiados con fondos nacionales en todo el
territorio nacional destinados a este efecto, a los fines de evitar la superposición de
partidas dinerarias presupuestadas que quedarán afectadas al cumplimiento de esta
ley, cuyo objetivo es desterrar la desnutrición en todo el territorio nacional.
En esa inteligencia se establece que la Nación acordará con las provincias y la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires el desarrollo y la ejecución del programa y la
integración con los programas ya existentes, contemplando en los referidos acuerdos
expresas garantías de ejecución regular de los fondos destinados a comedores
escolares por cada provincia, y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
La Ley N° 25.724 es reglamentada por el Decreto N° 1018/20036, que faculta a los
Ministerio de Salud y de Desarrollo Social, en su carácter de autoridad conjunta de
aplicación, a instrumentar, en sus respectivos ámbitos de competencia, los
mecanismos inherentes al cumplimiento de lo establecido en la Ley N° 25.724 y su
respectiva reglamentación.
Al efecto, define el objetivo del Programa Nacional de Nutrición y Alimentación, cual
es propender a asegurar el acceso a una alimentación adecuada y suficiente,
coordinando desde el Estado las acciones integrales e intersectoriales que faciliten el
mejoramiento de la situación alimentaria y nutricional de la población.
La Comisión Nacional de Nutrición y Alimentación conformará una Unidad Ejecutora
Central que estará integrada por profesionales de los equipos técnicos de los
Ministerios mencionados, quienes actuarán en la coordinación de las acciones
inherentes a las normas contempladas en la Ley N° 25.724 y la reglamentación.
6 Sancionado el 28/4/2003 y publicado en el Boletín Oficial el 29/4/2003.
189
Los componentes del Programa son:
1.- La prevención de carencias nutricionales específicas.
2.- La lactancia materna con especial atención a la alimentación en los primeros
seis (6) meses de vida.
3.- La rehabilitación nutricional.
4.- La seguridad alimentaria en sus aspectos micro y macro sociales.
5.- La calidad e inocuidad de los alimentos.
6.- La Educación Alimentaria Nutricional (E.A.N.).
7.- La asistencia alimentaria directa.
8.- El autoabastecimiento y la producción de alimentos.
9.- El sistema de monitoreo permanente del estado nutricional de la población.
10.- La evaluación integral del Programa.
11.- Prevención en Salud Materno Infantil.
El Decreto reglamentario expresamente prevé que las acciones serán emprendidas
a partir del dictado del mismo, conforme se detalla a continuación, en las etapas y para
los componentes que en cada caso se establecen:
- Atención de sectores beneficiarios: la atención de los sectores de la población
que enuncia el artículo 2° de la ley, se llevará a cabo en forma gradual y en etapas,
priorizando los sectores de la población más vulnerables, con arreglo al siguiente
esquema:
a) Primera Etapa: 1- Beneficiarios: a) población bajo la línea de indigencia:
embarazadas y niños de cero (0) a cinco (5) años, y adultos mayores a partir de los
sesenta (60) años, sin cobertura social y que sean beneficiarios de Programas de
Asistencia Alimentaria al momento del dictado de la reglamentación; b) población
incluida en esta etapa con desnutrición grado 1, 2 y 3.
b) Segunda Etapa: 1- Beneficiarios: Se incorporarán a la población anterior la
población bajo la línea de pobreza: los niños de cero (0) a catorce (14) años, los
discapacitados, las embarazadas, las nodrizas y los adultos mayores de setenta (70)
190
años, sin cobertura social.
A los efectos de la implementación de la Ley N° 25.724 y con el objeto de optimizar
los recursos disponibles, y de no superponer acciones programáticas, la autoridad de
aplicación7, fijará estrategias comunes para la ejecución de los componentes previstos
para la primera etapa, y que serán administrados de acuerdo a las competencias
asignadas por los Decretos N° 355/02, y N° 357/02, y por el artículo 5° inc. "a" de la
reglamentación aludida.
En tal sentido, el Decreto reglamentario establece que los Ministerio de Salud y de
Desarrollo Social dictarán una Resolución conjunta tendiente a fijar los mecanismos de
coordinación de las acciones inherentes a la implementación del Programa.
A la fecha, por Resolución N° 4433/2009 del Ministerio de Desarrollo Social de la
Nación se crea el Sistema de Protección Social No Contributivo y el Registro de Niños,
Niñas, Adolescentes y Adultos Mayores.8
VI.- Las políticas alimentarias en la Argentina.
El recorrido de las políticas sociales asociadas a la problemática alimentaria,
encuentra un paralelismo con la organización que fue asumiendo el Estado y los
paradigmas que dominaron el pensamiento de cada época. De esta forma, los
programas alimentarios adquirieron el carácter de ayuda o caridad, la beneficencia
pública, o en tiempos más cercanos, el Estado Benefactor, las políticas
compensatorias y políticas más inclusivas, o aún en debate, los seguros sociales
universales.
El Estado argentino se ha comprometido con los Objetivos de Desarrollo del Milenio
(ONU, 2000). Uno de los objetivos es la erradicación de la pobreza y el hambre; en
particular reducir a la mitad entre 1990 y 2015 el porcentaje de personas que padecen
hambre. No son pocos los esfuerzos que desde el Estado argentino se han realizado
en los últimos años en pos de lograr dicho fin.
7 Ministerios de Salud y de Desarrollo Social.
8 A mayor abundamiento, se sugiere consultar la Resolución a través de: http://www.infoleg.gov.ar
191
Britos y Costa (2007) describen las políticas públicas destinadas a la seguridad
alimentaria y nutricional como políticas centradas en garantizar el acceso a los
alimentos. En dicho análisis se reconocen políticas públicas, con claros objetivos de
seguridad alimentaria: (1) distribución de alimentos para consumo en el hogar (cajas o
bolsas de productos); (2) comedores escolares; (3) comedores comunitarios; y (4) el
Plan Materno Infantil. Las tres primeras modalidades representan políticas sociales de
distribución genérica de alimentos, mientras que la cuarta inaugura una nueva
modalidad de intervención nutricional. Esta última surge a partir de la Ley 25.459 que
establece la fortificación de la leche distribuida a través de Programas Alimentarios
Nacionales y por el Programa Materno Infantil.
En la última década, el Programa Nacional de Nutrición y Alimentación del Plan
Nacional de Seguridad Alimentaria (PNSA), se constituye en una política pública
alimentaria que propone la articulación de diferentes programas nacionales
preexistentes: el Programa de Emergencia Alimentaria (PEA), el Fondo Participativo
de Inversión Social (FONPAR) y Programa Integrado Promoción de la Autoproducción
de Alimentos (ProHuerta) y el Programa Materno-Infantil. Sin embargo, todos ellos
continúan siendo programas centrados de manera exclusiva en la distribución de
alimentos.
Entre las transferencias de ingresos que impactan en el presupuesto familiar
destinado a alimentos, se destaca la Asignación Universal por Hijo (AUH) para la
protección social de niños, niñas y adolescentes. El objetivo fundamental de la
implementación del programa fue elaborar e instrumentar una política pública masiva
de reducción de la pobreza extrema, dirigida especialmente a sectores de menores
recursos. A pesar de que es de esperar que la AUH haya tenido efectos positivos
sobre la situación económica de los hogares, todavía no ha habido una evaluación de
los alcances que tiene el programa en materia de seguridad alimentaria.
En 2004-2005, el Ministerio de Salud de la Nación realizó la Encuesta Nacional de
Nutrición y Salud (ENNyS). A partir de los datos que arrojó esta encuesta se observó
que la prevalencia de anemia en menores de 6 años era del 16,5% y del 35,3% en
niños de 6 a 23 meses.
Asimismo, se registró un 8,0% de acortamiento, 1,3% de emaciación y 10,4% de
obesidad, e incompatibilidades alimentarias en nutrientes críticos. Además se
evidenció que los niños que pertenecen a hogares de bajo nivel socio-económico
presentaban mayor prevalencia de condiciones de inadecuación nutricional.
192
Desde entonces hasta la actualidad poco se ha avanzado en el conocimiento de la
evolución de estos indicadores directos sobre el estado nutricional de la población y
tampoco se ha realizado una evaluación del impacto de programas sociales como el
PNSA.
Estimamos que el conocimiento de los niveles de incidencia y principales factores
asociados a la situación de vulnerabilidad alimentaria constituye un insumo relevante
para conocer situaciones problemáticas, identificar poblaciones de riesgo y definir
metas de acción para el Estado y el conjunto de la sociedad.
VII.- Análisis de las medidas de intervención en los mercados.
Argentina produce, consume y exporta alimentos. Como los alimentos son un
importante componente de la estructura de gastos de los hogares, su aumento de
precios repercute negativamente sobre los ingresos de las familias. Allí radica el
interés de todo gobierno por mantener bajo el precio de los alimentos. Lo anterior
implica que al evaluar las bondades de los altos precios de los commodities
agropecuarios no debe dejarse de lado el estudio del impacto en el salario real de la
población, en la pobreza y en la indigencia. Existe por lo tanto un claro conflicto entre
los distintos actores en la cadena de valor de los alimentos ya que, por ejemplo,
cotizaciones altas permiten el incremento en la oferta por su efecto positivo en la
inversión y la incorporación de nuevas tecnologías pero, a la vez, impactan
negativamente, al menos en un primer análisis, sobre los consumidores finales.
El anterior ciclo conflictivo conlleva, en muchas casos, a un intento por parte de los
gobiernos de disminuir los precios de los commodities vía impuestos. En el caso
reciente argentino se han aplicado, por ejemplo, tanto derechos de exportación
(conocidos como retenciones), así como también restricciones cuantitativas (cierre de
registro de exportaciones, cuotas, etc.).
La historia económica argentina da cuenta de largos períodos donde se han llevado
a cabo políticas proteccionistas y de discriminación al sector agropecuario. Sin
embargo, a partir de 1991 la economía viró hacia un tipo de cambio bajo y único, la
virtual desaparición de las barreras no arancelarias sobre las importaciones (licencias
previas), y la disminución del arancel promedio de importación. Luego, tras la crisis de
2001/02, el país volvió a implementar medidas de corte proteccionista y todos los
bienes de exportación quedaron gravados con derechos. Fue así como a partir del año
2002, la alícuota promedio teórica quedó en un 5,3% mientras que la alícuota
promedio ponderada fue del 11,4%. Esta diferencia entre la teórica y la ponderada
193
refleja que la estructura de los derechos de exportación actúa con mayor intensidad
sobre los bienes que representan un mayor porcentaje sobre el total exportado. Es así
como mientras la gran mayoría de los bienes exportados pagan un 5% en concepto de
dicho impuesto, los vinculados a la agroindustria tributan, en promedio, más del doble,
llegando al máximo de 35% para los granos de soja.
Sin embargo, este tipo de medidas afecta la rentabilidad de la producción
agropecuaria por lo que termina afectando la oferta futura.
Pero lo anterior es una visión estática donde la mejora en los precios
internacionales sólo mejoraría la rentabilidad agropecuaria en un contexto en que los
consumidores se verían perjudicados por el alza de los alimentos, aumentando así los
índices de pobreza e indigencia. Por el contrario, con un esquema impositivo que
modere dicho impacto, el Estado lograría una fuerte incremento de sus ingresos vía
los nuevos impuestos al tiempo que permitiendo cierta rentabilidad agropecuaria
actuaría frenando el alza en los precios y mejorando los índices sociales.
En una visión dinámica de la economía, de equilibrio general, se debe considerar
que los instrumentos fiscales mencionados tienen efectos negativos sobre la inversión,
la producción y las exportaciones. De ese modo afectará los ingresos de los
asalariados vinculados de manera directa e indirecta con el sector agropecuario
afectando sus ingresos reales y, del mismo modo, se afectará también los niveles de
pobreza e indigencia.
VIII.- ¿Inseguridad alimentaria en la Argentina?
El concepto de seguridad alimentaria, desde la década del ´60 ha incorporado
progresivamente diferentes dimensiones de análisis conforme la propia dinámica de la
problemática alimentaria reconocía distintos paradigmas, como ya referenciáramos
con anterioridad.
Inicialmente, la seguridad alimentaria fue sinónimo de políticas vinculadas al
aumento de la producción y la productividad agroalimentaria, con el objeto de asegurar
el flujo regular de alimentos suficientes.
Ya por los años ´80, se dirigió en torno a la desnutrición calórico-proteica, tratando
de erradicar el “hambre”, generando programas de distribución directa de alimentos a
los sectores de la población más vulnerable.
194
Posteriormente, el concepto de “hambre” fue reemplazado por el de desnutrición
“oculta”, para referirse a las carencias de micronutrientes. Las personas, aún pobres,
no necesariamente comen poco pero sí mal, de forma tal que las manifestaciones de
hambre agudo son menores que otras formas de malnutrición: la talla disminuida en
los niños, diferentes carencias de nutrientes esenciales y -más recientemente- el
sobrepeso y obesidad.
Actualmente, Argentina comparte una tendencia que se ha globalizado. En la región
latinoamericana, desde los ´60 pero en especial en los últimos 20 años aumentó un
15% la disponibilidad per cápita de calorías y prácticamente se duplicó el número de
países con más de 2500 calorías diarias por persona.
Tras la crisis del modelo de convertibilidad, y recorridos los primeros años de
recuperación socioeconómica, experimentó progresos macro-económicos relevantes
que se reflejaron en tasas de crecimiento del Producto Bruto Interno promedio
cercanas al 8% anual. Sin embargo, desde el año 2008 se comenzaron a registrar
signos de desaceleración de la economía, en parte como consecuencia de la crisis
internacional del segundo semestre de ese año, pero también por factores internos
como el proceso inflacionario y el estancamiento en el crecimiento del empleo.
Durante el 2010 y 2011 la economía argentina mostró una renovada capacidad de
recuperación a través del aumento del consumo interno, aun cuando persistieron altos
niveles de inflación que afectaron a los sectores sociales más pobres. En el marco de
la crisis 2008-2009, durante el último trimestre de 2009, se implementó el sistema de
transferencias de ingresos denominado Asignación Universal por Hijo para la
protección social (Decreto 1602/2009), el cual tuvo por objetivo proveer de una
cobertura de seguridad social a los hijos e hijas menores de 18 años de trabajadores
informales o desocupados que no se encontraban cubiertos bajo el régimen de
asignaciones familiares contributivas o no contributivas previstas por la Ley 24.714.9
Si bien esta política no puede ser considerada “alimentaria”, seguramente ha
tenido efectos positivos sobre la capacidad de subsistencia económica de los hogares
más pobres. Al respecto, cabe destacar la estrecha correlación que existe entre
9 Según datos de la Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES), a finales de 2011, la
“Asignación Universal por Hijo para Protección Social” (AUH) alcanzaba a 1,9 millones de hogares, brindando prestaciones a por lo menos 3,5 millones de niños y niñas. Si bien hay controversias en cuanto a los datos, serían aproximadamente 9,5 millones de niños y niñas menores de 18 años los que se encontrarían cubiertos por los sistemas convencionales de asignaciones familiares y la AUH y pensiones no contributivas (Salvia, 2011).
195
pobreza extrema por ingresos y la inseguridad alimentaria, sobre la cual se ha dado
cuenta a través de un reciente estudio realizado por la Universidad Católica Argentina
(UCA)10 que indagó, a propósito del acceso a los alimentos de los hogares urbanos de
nuestro país, constatando que existe una gran desigualdad y que gran parte de la
población se encuentra afectada a pesar del período de bonanza económica que
atravesamos.
Los hogares donde habitan niños tienen un riesgo relativamente mayor de padecer
inseguridad alimentaria que los hogares sin menores, a ello se le debe sumar el
peligro que corren aquellos núcleos familiares que viven en condiciones
socioeconómicas y socio-residenciales más vulnerables.
El problema, además, es sufrido mayoritariamente en los hogares residentes en el
Conurbano Bonaerense, allí se da en el 14,4% de los hogares. En otras grandes áreas
metropolitanas se presenta en el 10,8% mientras en la Ciudad de Buenos Aires el
índice alcanza al 4,5%. Estas diferencias entre unas y otras regiones se incrementan
en el caso de la inseguridad alimentaria severa, alcanzando al 6,4%, 3,9% y 1,8%,
respectivamente.
Una de las causas de la inseguridad alimentaria se debe a una estructura
ocupacional precaria y segmentada. En los hogares donde el jefe de casa tiene
problemas de empleo, uno de baja calidad o desempleo, la posibilidad de
experimentar el problema aumenta de manera significativa.
IX.- Conclusiones
Conforme el análisis efectuado en el presente trabajo, podemos arribar a las
siguientes conclusiones:
- La seguridad alimentaria en Argentina es desigual: no todos los argentinos
tenemos iguales posibilidades de acceso a los alimentos básicos, es decir, el problema
central no radica en la disponibilidad de alimentos sino en el acceso a ellos, hecho que
se registra también a nivel regional.
10 El Observatorio de la Deuda Social de la UCA presentó en abril de 2012, el informe: La Inseguridad
Alimentaria en la Argentina. Hogares Urbanos. Año 2011.
196
Asimismo se presentan otras problemáticas, como por ejemplo: la mortalidad
infantil, la desnutrición, la propagación de enfermedad y plagas de diversa índole,
impactando negativamente en la sociedad y convirtiéndose, de esta manera, en lo que
podríamos denominar “inseguridad alimentaria”.
- Nuestro país, se encuentra en inmejorables condiciones respecto a la capacidad
de producir alimentos para abastecer, no sólo el consumo interno sino también
responder a las demandas externas, en un momento histórico que deberá ser
aprovechado.
En tal sentido, la región produce y puede producir alimentos per cápita en una
escala casi única. El excedente, luego de nutrir de la mejor forma a sus ciudadanos, es
parte insustituible de la seguridad alimentaria del planeta, lo que constituye un factor
estratégico para el crecimiento de nuestro país, el que podrá junto con la región,
convertirse en un futuro, en una plataforma de abastecimiento global.
- Evidencia el texto de nuestra Ley N° 25.724, la posibilidad de acceder a los
alimentos a aquellos sectores de la población que se encuentran en situación de
vulnerabilidad social, con el objetivo de asegurar una alimentación adecuada,
suficiente y acorde a las particularidades y costumbres de cada región del país.
En tal sentido, se advierte que el Decreto reglamentario avanza un poco más en
sus objetivos, haciendo hincapié en la desnutrición, como aspecto fundamental de
cumplimiento de la ley, cuyo fin es desterrarla de todo el territorio nacional, lo que
podría configurar un aspecto más amplio de lo que constituye la seguridad alimentaria,
teniendo en cuenta que la alimentación se configura como un derecho humano, al que
deberá tener acceso la sociedad en su conjunto, con las particularidades de cada
sector social.
- Estimamos que el conocimiento de los niveles de incidencia y principales factores
asociados a la situación de vulnerabilidad alimentaria constituye un insumo relevante
para conocer situaciones problemáticas, identificar poblaciones de riesgo y definir
metas de acción para el Estado y el conjunto de la sociedad.
- Una cuestión de importancia, vinculada con la Seguridad Alimentaria Nutricional,
es la educación para una mejor alimentación. Una alimentación saludable es
diversificada y la práctica de una alimentación variada se asocia con el concepto de
consumo responsable. El que no representa solo una cuestión de salud sino una
mirada estratégica de la economía alimentaria, en el terreno familiar y en el mercado
en su conjunto.
197
Una política de educación para una mejor alimentación debería ser considerada
una responsabilidad conjunta del Estado y el sector agroalimentario, como una
contribución a la vez estratégica para promover en la sociedad un mejor conocimiento
y valoración del aporte del sector a la economía y a la salud y nutrición de la Argentina
y el mundo.
- En tiempos actuales, al referirnos a la Seguridad Alimentaria Nutricional, no
podemos eludir la situación que ya se caracteriza como una nueva crisis de seguridad
alimentaria global, identificada por el alza en los precios internacionales de alimentos,
el crecimiento sostenido de la demanda por alimentos de las economías asiáticas, el
desarrollo del mercado de biocombustibles o el impacto del cambio climático, que
constituyen algunas de las cuestiones que están en la agenda.
- Cabe quizá una última reflexión. El enorme salto cualitativo en la competitividad
del sector agroalimentario, el tamaño marginal del mercado doméstico de alimentos en
relación a la capacidad productiva y el desafío, mucho menor aún, de asistir la
alimentación de hogares en situación de inseguridad alimentaria, es una clara
expresión de la oportunidad transcendental que tiene el país para producir más
alimentos y de excelente calidad nutricional.
En consecuencia, las políticas públicas a implementar, deberán estar en sintonía
con dichos principios, permitiendo exportar alimentos argentinos a un mundo que lo
pide a gritos, a la vez que alimentar sin esfuerzo a la población de nuestro país, a
precios de mercado para quien tenga acceso económico y a través de subsidios
focalizados -no universales- para quienes por algún tiempo no accedan a causa de sus
bajos ingresos.
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Integración Regional Latinoamericana
¿Plano regional vs. Plano Internacional?
Galella, Gabriela
3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales
FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012
200
Por Gabriela Galella1
Resumen: Los bloques regionales por su parte, han venido trabajando en la
“Seguridad Alimentaria” desde hace ya larga data, así el MERCOSUR ha establecido
planes de trabajo en la materia vinculados íntimamente a la producción, distribución y
circulación de alimentos agropecuarios dentro del bloque y fuera de este. Asimismo, el
debate dentro del bloque se centra en si más alimentos o más combustible a base de
aquellos, lo cual aporta nuevos perspectivas en el marco del debate regional, sumado
al concepto que también aborda el bloque sobre “soberanía alimentaria”. Este
conglomerado de conceptos y debates dentro del bloque regional sumado al esquema
mayor al cual se inserta (ALADI), hacen necesario analizar si efectivamente se está
trabajando con una visión que responda a los lineamientos que vienen dados tanto a
nivel hemisférico como internacionales en cuanto al objetivo de arribar a una
Seguridad Alimentaria Mundial o si por el contrario se debate sobre la Seguridad
Alimentaria Regional. A mayor abundamiento debe afirmarse que tanto la Argentina
como Brasil y México forman parte de la ALADI y del G20, siendo los dos primeros
también socios del MERCOSUR. De esta manera, la presente ponencia abordará la
problemática del tratamiento de la Seguridad Alimentaria a nivel regional, tratando de
develar el siguiente interrogante: ¿El tratamiento de la Seguridad Alimentaria en la
ALADI y en el MERCOSUR como foros de debate regionales, son concordantes con
las tendencias mundiales impulsadas por la FAO, u ofrecen perspectivas propias sud o
latinoamericanas?
Palabras claves: Seguridad Alimentaria - Cooperación Internacional - Integración
Regional - MERCOSUR - ALADI - Soberanía Alimentaria.
1 Gabriela L. Galella, abogada, egresada de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la
Universidad Nacional de La Plata. Maestrando en Integración Latinoamericana y la Especialización en Políticas de Integración, del Instituto de Integración Latinoamericana, Universidad Nacional de La Plata.
201
SUMARIO: I. Introducción - II. La cuestión de la seguridad alimentaria en la
Integración Regional Latinoamericana - III. Adaptación al cambio climático en los
países latinoamericanos. Cooperación Regional para enfrentarlo - IV. Los
lineamientos de la seguridad alimentaria - V. Cooperación Internacional en la
región - VI. Soberanía Alimentaria – VII. Biocombustibles y la seguridad
alimentaria. VIII. Conclusiones - IX. Bibliografía.
I. Introducción
Frente a la cuestión de la alimentación y la agricultura, se han desarrollado distintos
impulsos con la finalidad de evitar la desnutrición, la mortalidad infantil y al escaso
acceso a los alimentos. Lastimosamente, estos hechos se encuentran hoy en
numerosas poblaciones a nivel mundial, instalándose a lo largo de los años, la noción
de seguridad alimentaria, ligada al derecho a la alimentación como derecho
fundamental, proporcionando la disponibilidad de alimentos en todas las poblaciones.
Desde la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura
(FAO), se sostiene que, la seguridad alimentaria se da cuando todas las personas
tienen acceso físico, social y económico permanente a alimentos seguros, nutritivos y
en cantidad suficiente para satisfacer sus requerimientos nutricionales y preferencias
alimentarias, y así poder llevar una vida activa y saludable.
Existen distintos componentes que intentan arribar a la seguridad alimentaria, desde la
Cumbre de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial, del año 1996, se destaca el
esfuerzo por conseguir mayor producción de alimentos, la estabilidad social y la
accesibilidad a las reservas de alimentos. Asimismo, se realza la necesidad de
adoptar políticas favorables a la inversión en relación a recursos humanos,
investigación e infraestructura.
Frente a un nuevo ámbito, cargado de numerosos entendimientos bilaterales,
regionales y multilaterales, se analizara el papel que cumplen los bloques de
integración regional latinoamericana, en relación a la seguridad alimentaria,
examinando si proporcionan posiciones compatibles con los impulsos desarrollados a
nivel internacional o si predominan las posiciones regionales. Puede señalarse
entonces, que frente a la seguridad alimentaria encontramos por un lado un contexto
marcado por la globalización, vinculando mercados frente a consumidores que
adquieren productos agrícolas, dentro de una economía globalizada, que establece un
202
marco jurídico y un sistema de distribución y comercialización de estos productos;
mientras que por otro lado, se presenta el tema de la solidaridad, sobre el cual se ha
tratado de avanzar desde las distintas cumbres y reuniones internacionales, tratando
de disminuir los niveles de hambre y pobreza a nivel mundial.
II. La cuestión de la Seguridad Alimentaria en la Integración Regional
Latinoamericana
En la actualidad, el derecho a la seguridad alimentaria, se configura como un derecho
humano, un derecho de solidaridad que influye en toda la población en relación al
acceso a alimentos, sin generar peligros para la salud, a fin de obtener una adecuada
nutrición, asegurando asimismo, la inocuidad respecto a los alimentos. En relación a
los consumidores vinculados con los mercados, este derecho se presenta como la
facultad de exigir una mayor calidad, provisión y responsabilidad por daños frente a
productos alimenticios, ligado en este caso a los países desarrollados; mientras que,
en los países en vías de desarrollo, se corresponde con la falta de productos, el
hambre, la desnutrición, las enfermedades y la ausencia adecuada de alimentación.
Ante esta situación, se observa que las políticas impulsadas por los gobiernos
deberían esforzarse en lograr una mayor competitividad de los productos agrícolas
producidos en los países en desarrollo, a través del fortalecimiento de las instituciones,
inversiones en infraestructura y la eliminación de la desnutrición, la desigualdad social
y la pobreza.
En América Latina, la transición hacia los procesos democráticos, fue acompaña de
diversas reformas, a través de la desregulación y la modernización de las burocracias.
Sin embargo, los resultados fueron adversos, generando vacios institucionales;
imposibilidad de renovar las instituciones rurales; resistencia al cambio y las reformas,
manifestada en la ausencia de diálogo y concertación; y ausencia de sincronía entre el
desarrollo institucional del sector rural y los cambios en el resto de la economía y de la
sociedad.2 (Gordillo de Anda, 2004, 76). Se presentó entonces, una situación de
desequilibrios productivos y sociales como resultado de innovaciones selectivas ante
2 GORDILLO DE ANDA, Gustavo (2004), “Seguridad alimentaria y agricultura familiar”, Revista de la
CEPAL Nº 83.
203
algunos sectores, sin lograr efectivamente una reconstrucción institucional y apartando
a los trabajadores rurales, las poblaciones indígenas, la agricultura familiar.3
Los países latinoamericanos, han ido variando sus políticas económicas y comerciales
externas, centrando a la integración regional como una reforma estructural interna4
(Zalduendo, 2010). La nueva integración, comprende no sólo las mercaderías sino
también los servicios, la protección de la propiedad industrial y la inversión extranjera;
pudiendo añadir, la característica de extenderse más allá de la integración entre
países vecinos, desarrollando acuerdos de integración interregionales, entre países en
desarrollo y países desarrollados o países industrializados. Esta dimensión, se
presenta con los acuerdos norte-sur, donde las economías pequeñas se vinculan con
las más desarrolladas, realizan reformas unilaterales importantes y la liberalización
del comercio es efectuada principalmente por las economías pequeñas.
Al variar las políticas comerciales externas, desde la década de los ’90, se han llevado
a cabo negociaciones entre los países desarrollados y los países latinoamericanos, en
las cuales estos últimos se presentan como países agroexportadores en desarrollo,
dependientes tecnológicamente y exportadores de materias primas, con escaso valor
agregado.
La comunidad internacional se encuentra actualmente preocupada, frente a los
elevados niveles en los precios de los alimentos, superando los registrados
anteriormente al año 2008. De manera tal que se prevén dificultades para garantizar a
largo plazo la seguridad alimentaria. Si bien ello puede generar para aquellos países
exportadores netos una gran oportunidad, constituye también una amenaza en
relación al acceso de los alimentos en los países menos desarrollados.
Actualmente, América Latina ha desarrollado un efectivo crecimiento, beneficiándose
durante la última década, debido al incremento de los precios internacionales,
consiguiendo una balanza comercial positiva frente a la rápida recuperación a partir
del año 2010, gracias a los aumentos en la especialización de la producción y
exportación de productos básicos, en forma variada en distintos países. Sin embargo,
3 En la actualidad, las políticas sectoriales y territoriales deben insertar las cuestiones agrícolas, como
así mismo hacer hincapié en una explotación racional de los recursos naturales. Como señala Gordillo de Anda, es necesario obtener un consenso, dirigido al logro de políticas agrícolas y rurales certeras, basadas en un desarrollo institucional con fines inclusivos y la acción subsidiaria efectiva por parte del Estado. 4 ZALDUENDO, Susana (2010), “Inserción de América Latina en la liberalización del Comercio: la OMC y
los Acuerdos Comerciales Regionales”, en Comercio Internacional: del GATT a la OMC, Capítulo 1, Eudeba, Facultad de derecho, UBA, Buenos Aires, pág. 47.
204
debe tenerse en cuenta que la tasa de crecimiento del valor del comercio de bienes5,
evidencia un óptimo resultado gracias a los elevados precios internacionales, basado
en la utilización de recursos naturales abundantes pero exhibiendo la falta de creación
de valor agregado, reflejando un crecimiento de 31 %, del cual 18 % es por el
incremento de precios y 13 % del volumen exportado.
En relación a la pobreza, la Declaración de Roma sobre Seguridad Alimentaria, la
especifica como causa significativa de la inseguridad alimentaria, acompañada por los
conflictos, el terrorismo, la corrupción y la degradación del medio ambiente. En
nuestros días, enfrentamos inconvenientes de inseguridad alimentaria y pobreza,
agravados por la desigualdad en la distribución de los ingresos.6 (Gordillo de Anda,
2004, 72). Falta de competitividad, agriculturas de subsistencia y concentración de
ingresos entre los más ricos, son algunos de los factores que deben transformarse por
medio de políticas productivas a fin de obtener un efectivo derecho a la alimentación.
La región sudamericana presenta hoy en día, una desigual distribución de la riqueza,
generando hambre, desnutrición y atraso cultural como resultado de los elevados
niveles de pobreza en numerosas zonas de la región. Consecuentemente con lo
antedicho, se observan diferencias en el aspecto productivo, predominando una base
agroalimentaria en los países del Cono Sur; mientras que los países andinos
presentan una producción esencialmente minera.
Si bien, el mundo produce muchos más alimentos de los que necesita para atender las
necesidades de sus habitantes, casi 800 millones de seres humanos -uno de cada
siete- sufren hambre (FAO, 2002). Las necesidades de la población de la región
latinoamericana, deberían encontrarse satisfechas, sin embargo en este caso, la
seguridad alimentaria debe afrontar el problema no en relación a la disponibilidad de
alimentos, sino en cuanto al acceso de ellos. De acuerdo a datos almacenados entre
los años 2003 y 2005, cerca de 28 millones de personas no gozaron en esta región,
del acceso a alimentos nutricionalmente adecuados.7 Esta situación se encuentra
5 CEPAL - proyección 2011
6 GORDILLO DE ANDA, Gustavo (2004), “Seguridad alimentaria y agricultura familiar”, Revista de la
CEPAL Nº 83 7 Según surge de los Documentos preliminares para la 32ª Conferencia Regional de la FAO, en la
Conferencia Regional de 2010, en relación a la erradicación del hambre, entre los años 1990 y 2008 se
registraron progresos en América Latina, presentando Brasil una reducción en 4 millones la población
subnutrida; mientras que en el área andina la reducción fue del 19% al 8,5% entre 2004 y 2007. La
malnutrición contrarresta estos porcentajes, llegando al 10% en Argentina, Chile, Perú y Uruguay.
205
agravada por el aumento de los precios de los alimentos, ejerciendo presión en forma
decisiva en la inflación general de la región.
Actualmente puede hablarse de la inseguridad alimentaria como un concepto habitual,
consecuencia de la debilidad estructural de la región y de la pobreza. Se reproducen
de esta manera tal que, conviven territorial y generacionalmente, el hambre, la
inseguridad alimentaria, la desigualdad social, junto a la pobreza.
III- Adaptación al Cambio Climático en los Países Latinoamericanos.
Cooperación Regional para enfrentarlo.
Otra de las cuestiones a tener en cuenta, se relaciona con las catástrofes naturales
que perjudican la producción primaria frente a inconvenientes causados por cambios
climáticos. En la búsqueda de la seguridad alimentaria, se ha enfatizado la propuesta
de actividades de prevención para afrontar catástrofes naturales y aquellas
emergencias de origen humano, destacando la atención de necesidades urgentes de
alimentos.
Considerando la vulnerabilidad de América Latina frente al cambio climático, se ha
sugerido desde la XXXII Conferencia Regional de la FAO para América latina y el
Caribe, el respaldo de políticas en materia de mitigación y adaptación a los efectos del
cambio climático. El calentamiento global vinculado al aumento de las emisiones de
gases de efecto invernadero, provoca aumentos de temperatura, cambios en las
precipitaciones, modificaciones en los niveles del mar y en las corrientes marinas, las
modificaciones de eventos climático y las inundaciones. Agregando el derretimiento de
los glaciares y los reservorios de agua dulce en la región andina; mientras que las
zonas áridas presentan períodos extendidos sin lluvias, afectando la disponibilidad de
agua. Si bien los impactos del cambio climático no se presentan en forma homogénea
en la región, debe si considerarse como un factor adverso que afecta las dimensiones
de la seguridad alimentaria, a saber: la disponibilidad de los alimentos, el acceso a los
mismos, la estabilidad en el suministro y la capacidad de los consumidores de
utilizarlos.
Entre las acciones sugeridas encontramos:
* Gobernanza y cooperación regional para enfrentar el cambio climático: Facilitar
diálogos y encuentros regionales que busquen definir posiciones comunes relativas a
206
agricultura y cambio climático en los países de América Latina y el Caribe; Coordinar
plataformas de intercambio de conocimiento; Apoyar el establecimiento de una
plataforma de financiamiento.
* Fortalecimiento institucional para responder a los desafíos del cambio climático:
Desarrollar y fortalecer las capacidades nacionales para desarrollar marcos de acción
y planificación sectorial en torno al cambio climático; Apoyar la evaluación económica
y social de los impactos de la variabilidad y cambio climático en los sub-sectores
agrícola, pecuario, pesquero y forestal; Colaborar en el diseño de programas de
investigación e innovación en torno al cambio climático.
*Promoción de una agricultura climáticamente inteligente: Apoyar a los productores
agropecuarios más vulnerables para sostener y aumentar su producción en
situaciones climáticas extremas; Reducir el consumo de energía y emisiones de gases
con efecto invernadero (GEI) en la agricultura.
Varios países de la región han dado prioridad al tema del cambio climático, solicitando
a apoyo de países industrializados, a fin de afrontar esta situación. En relación a las
cuencas hidráulicas, compartidas por dos o más países, se fomenta la cooperación
institucional entre ellos, como en el caso de las Cuencas del Orinoco, del Amazonas y
del Río de la Plata. Asimismo; se invita al diálogo regional respecto a la agricultura,
ganadería, recursos forestales, pesca, acuicultura y la facilitación de las
negociaciones, a fin de tomar posiciones comunes frente a distintas conferencias; se
promueve la Cooperación Sur-Sur e intercambio de información relativo al cambio
climático; y se impulsa apoyar la generación de fuentes de financiamiento para la
mitigación y adaptación a los efectos del cambio climático y en los sectores
productores de alimentos.
Los desafíos que el mundo enfrenta hoy están cada vez más interconectados. No se
puede hablar de seguridad alimentaria sin hablar de cambio climático, de desarrollo sin
sostenibilidad, o de inclusión social sin hablar de precios de los alimentos.8 La XXXII
Conferencia Regional de la FAO para América Latina y el Caribe definió las
prioridades de trabajo regionales en relación a los próximos dos años: seguridad
alimentaria, adaptación al cambio climático, agricultura familiar y sanidad e inocuidad
agroalimentaria.
8 GRAZIANO DA SILVA, José, Director General de FAO, en la XXXII Conferencia Regional de
la FAO para América Latina y el Caribe.
207
IV. Los lineamientos en la Seguridad Alimentaria dentro de la Región
Como se ha señalado, dentro de los países del Mercado Común del Sur
(MERCOSUR), el inconveniente frente a la seguridad alimentaria no radica en una
cuestión de producción y oferta de alimentos, sino que se trata de un problema de
limitación en relación a la demanda y el consumo, basada en la inequitativa
distribución de los ingresos.
Como productor agropecuario el MERCOSUR, se presenta como uno de los
principales bloques productores y proveedores de productos agroalimentarios, gracias
a la disponibilidad de tierras para el cultivo y la ganadería, en el caso de Argentina se
ha registrado un incremento en el período 2006-2008, gracias a los productos
derivados de la soja y de los cereales; mientras que los precios en relación a la
exportación de granos, han presentado distintas variables. En relación a Paraguay y
Uruguay, con exportaciones similares obtuvieron distintos resultados, con la venta de
carne, cereales, semillas de soja y aceite de soja. Con referencia a Brasil y Chile, se
destaca la exportación de hierro y cobre y dentro de los productos agropecuarios,
predominan los azúcares, el café y en menor grado las semillas de soja.
A través de distintas reuniones, el MERCOSUR aborda temas de agricultura y de
alimentación, como sucede en las Reuniones de Ministros de Medioambiente y de
Ministros de Agricultura, de las cuales depende el Comité “MERCOSUR libre de
aftosa”, el cual desarrolló el “Programa MERCOSUR libre de aftosa”, que cuenta con
apoyo de Fondos de Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM).
Asimismo debe destacarse la labor del Grupo Mercado Común, a través de los
subgrupos técnicos de trabajo como en los casos de el Subgrupo de Trabajo nº 6,
relativo a Medioambiente y el Subgrupo de Trabajo nº 8, de Agricultura; los Grupos ad
hoc “Sanitario y Fitosanitario”, “Sector azucarero” y “Biocombustibles”, y la “Reunión
Especializada de Agricultura Familiar (REAF)”, donde se formaliza el compromiso con
la agricultura familiar, tratando de obtener el fortalecimiento de las políticas públicas y
la facilitación del comercio de productos originarios de ese sector, tiene el apoyo del
Fondo de Agricultura Familiar del MERCOSUR (FAF MERCOSUR), para facilitar
proyectos de estímulo a la agricultura familiar y permitir una amplia participación de los
actores sociales en relación a estas actividades.
208
Debe igualmente señalarse que, en vista a las metas establecidas en los Objetivos de
Desarrollo del Milenio, se puede observar un logro significativo, considerando que aún
resta tiempo para avanzar en el logro de los fines, ya que se han registrado cambios
en la pobreza como consecuencia del crecimiento del ingreso medio de las personas y
en la distribución de los ingresos.
En cuanto al desempleo dentro del MERCOSUR, si bien se registro una reducción
entre los años 2003 y 2008, del 13,4% al 7,9%, frente a la crisis internacional se ha
generado un incremento elevándolo nuevamente hacia un 8,9%, sin observarse un
aumento del gasto público social. Debe destacarse sin embargo que, dentro del
bloque, los países miembros, han impulsado políticas de empleo, buscando fortalecer
la integración al sistema de protección social y la transferencia de rentas.
Pensar a Latinoamérica como una región estratégica en materia de seguridad
alimentaria, requiere de un esfuerzo por parte de los gobiernos que integran los
bloques regionales, con la finalidad de crear nuevos instrumentos y fortalecer las
instituciones, y de este modo tratar de arribar a un proceso de integración
inquebrantable con una efectiva reconstrucción institucional, a fin obtener lograr un
sistema más eficaz, con estructuras estables a fin de beneficiar la interacción
económica y social.
Desde la FAO, se ha alentado el Proyecto de Apoyo a la Iniciativa América Latina y
Caribe Sin Hambre (ALCSH), logrando el desarrollo de diversas actividades de
promoción y apoyo a la realización del derecho humano a la alimentación,
presentando esta cuestión en numerosas reuniones y foros internacionales, enfatizado
la sensibilización en relación al tema del hambre. El mencionado grupo ha publicado
diversos documentos públicos, libros e informes. Ha impulsado igualmente, Frentes
Parlamentarios Nacionales Contra el Hambre en nueve países, interviniendo en el
ámbito legislativo. Fue así como creó el Frente Parlamentario contra el Hambre de
América Latina y el Caribe, en el año 2009, el cual llevó a cabo dos congresos con
fuertes recomendaciones para fortalecer los marcos legales de los países en el sector
de la seguridad alimentaria.
En el marco de la XXXII Conferencia Regional de la FAO para América Latina y el
Caribe, el jueves 29 de marzo de 2012, se firmó un Acuerdo de Cooperación entre
ALADI y la FAO, con el objetivo de contribuir al desarrollo social de la región,
complementando las acciones sobre las políticas de seguridad alimentaria. Se ha
señalado en esta Conferencia, la importancia de que la Asociación Latinoamericana de
209
Integración (ALADI), avance en la dimensión productiva y social de la integración,
teniendo en cuenta que el tema de la seguridad alimentaria, el desarrollo de las
infraestructuras y la seguridad energética, constituyen uno de los grandes ejes
estratégicos de la integración. Considerando que se encuentran involucradas
cuestiones de cooperación, solidaridad, eliminación de asimetrías en relación a las
capacidades de cada país, se enfatizó en tratar de englobar a los organismos
subregionales como la Comunidad Andina de Naciones (CAN), MERCOSUR, Unión de
naciones Suramericana (UNASUR), con el objetivo de profundizar la integración. En tal
sentido, el Secretario General de la ALADI, ha definido al acuerdo como un paso
adelante en las tareas de la ALADI para contribuir a afianzar el proceso de integración
latinoamericana y, en tal sentido, reivindicó el rol de lo social como uno de los
aspectos más relevantes.9
V. Cooperación Internacional en la región
La evolución de la crisis económica que afecta desde el año 2008 a los países
desarrollados, indica un arduo panorama en relación a la seguridad alimentaria,
teniendo en cuenta el aumento de los precios de los alimentos y la desaceleración en
la región. Ello implica un nuevo desafío, para el cual se requerirá de acciones de
cooperación en América Latina y el Caribe en forma urgente, a fin de mitigar posibles
efectos negativos y con el objetivo de fortalecer la productividad agrícola y el acceso a
los alimentos de toda la población. Cabe tener en cuenta, a su vez, que el precio de
los alimentos considerados en su conjunto a lo largo del año 2011 se ha encontrado,
en términos reales, en niveles similares a los verificados durante la crisis del 2008, lo
cual refuerza la necesidad de adoptar medidas inmediatas para asegurar el aumento
de la producción y garantizar el acceso a los alimentos de la población.10 (SELA, 2012,
8)
La oportunidad que se presenta para América Latina y el Caribe, a fin de garantizar en
el mediano y largo plazo las posibilidades de acceso de su población a los alimentos,
es única considerando que posiblemente los precios continuarán siendo elevados y
9 Carlos Álvarez, Secretario General de ALADI, en la en la XXXII Conferencia Regional de la FAO para
América Latina y el Caribe. 10
SELA, (2012) “Cooperación latinoamericana y caribeña en el ámbito de la seguridad alimentaria”,
SP/XXIII-RDCIALC/DT N° 2-12.
210
que la producción de la región aumentará, frente a un contexto internacional de
escasez y crisis global de recursos naturales. Este momento, se configura como el
indicado a fin de impulsar el proceso de integración regional latinoamericano, para
tratar de batallar contra el hambre.
El hambre no solamente representa la vulneración de los derechos humanos básicos
de quién la padece, sino que también incide sobre las propias posibilidades de
desarrollo de cada país, reproduciendo los patrones de subdesarrollo al perjudicar el
crecimiento económico de largo plazo. Por este motivo, el combate contra el hambre
no es solamente una urgencia desde el punto de vista humanitario, sino que hace
parte esencial de los intereses de cada país y cada gobierno de la región, aun desde
un punto de vista estrictamente político y de su desarrollo económico.11 (SELA, 2012,
13)
La volatilidad del precio de los alimentos en el caso de América Latina y el Caribe, se
encuentra morigerado por un lado, por el crecimiento del Producto Bruto Interno (PBI),
en varios países de la región durante el último decenio, permitiendo hacer frente a la
crisis internacional y al aumento del precio de los alimentos; y por otro lado, por la
posibilidad futura de inversiones privadas en el sector agrícola, a largo plazo,
constituyendo cuestiones que favorecen a la producción y productividad.
En este sentido, si bien existe la necesidad urgente de combatir conjuntamente la
volatilidad del precio de los alimentos y los efectos de corto plazo de un alza
inesperada de los precios domésticos, el incremento de ellos puede ser considerada
como un factor positivo en el contexto de una región netamente exportadora de
alimentos.
Como se observara a continuación, los impulsos para contrarrestar los efectos del
hambre y la pobreza, no han sido menores, cuando el fin es mitigar los efectos
adversos que impiden arribar a la seguridad alimentaria y nutricional, como surge de
las distintas declaraciones y acuerdos dentro del ámbito de la cooperación regional.
- Comunidad Andina de Naciones -CAN- (2004)
Programa Andino para Garantizar la Seguridad y Soberanía Alimentaria y Nutricional
(aprobado en 2010).
11 SELA, (2012) “Cooperación latinoamericana y caribeña en el ámbito de la seguridad alimentaria”,
SP/XXIII-RDCIALC/DT N° 2-12
211
- Desarrollo a partir de junio de 2012 de 26 proyectos de inversión vinculados a la
seguridad alimentaria y desarrollo rural de pequeños productores, comunidades
indígenas, asociaciones de mujeres, dedicados a la producción, transformación y
comercialización de alimentos en la región.
- Creación del Fondo para el Desarrollo Rural y la Productividad Agropecuaria
implementado por la Comunidad Andina.
- Se trabaja en la creación de un observatorio de seguridad y soberanía alimentaria
para la CAN y cada uno de sus miembros.
- Iniciativa América Latina Sin Hambre 2025 (2005)
Creación del Frente Parlamentario Contra el Hambre para favorecer el reconocimiento
del derecho a la alimentación en la región.
- Plataforma para la reducción de la desnutrición crónica infantil por debajo del 2,5%
con amplio apoyo institucional y reconocimiento internacional.
- Desarrollo de proyectos puntuales para la seguridad alimentaria en la región con el
apoyo del Programa España-FAO y el Programa de Cooperación Internacional Brasil-
FAO.
- Consejo Agropecuario Centroamericano -CAC- (2007)
Política Agrícola Centroamericana (PACA) 2008-2017, como marco para la acción
coordinada.
- “Plan de apoyo a las estrategias regionales en agricultura, desarrollo rural y
seguridad alimentaria” financiado por la Cooperación española y el “Apoyo al
incremento de la productividad y calidad de la producción de alimentos para contribuir
a la seguridad alimentaria en Centroamérica y República Dominicana” financiado por
Taiwán.
- Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América -ALBA- y
PETROCARIBE (2007)
Existe la Iniciativa ALBA alimentos que incluye dos mecanismos: el Fondo Alba-
Alimentos y la Empresa Gran Nacional Alba Alimentos. Presenta 10 proyectos en 7
212
países financiados por un total de USD 13 millones para mejorar los sistemas de
producción agropecuaria.
- El Acuerdo ALBA alimentos por el cual todos sus miembros están obligados a
garantizar la alimentación de los pueblos en calidad y cantidad suficiente.
- Sistema de Integración Centroamericana (SICA)
El SICA fomenta varios programas e iniciativas de cooperación en seguridad
alimentaria: el Programa Regional de Seguridad Alimentaria y Nutricional para
Centroamérica (PRESANCA I y II) para la financiación de proyectos que buscan
reducir la inseguridad alimentaria y mejorar las políticas públicas de los países de la
región.
- El programa PRESISAN para el mejoramiento de la información sobre seguridad
alimentaria que ha dado como resultado “El Observatorio Regional de Seguridad
Alimentaria y Nutricional (OBSAN-R)” y el “Sistema Regional de indicadores de SAN
(SIRSAN).
- MERCOSUR (2008)
Acuerdo para propiciar el establecimiento de políticas regionales destinadas a la
seguridad alimentaria en los países del MERCOSUR.
- Apoyo explícito a la iniciativa América Latina Sin Hambre.
- No se identificaron acciones o emprendimientos regionales concretos para la
seguridad alimentaria.
- Banco Centroamericano de Integración Económica -BCIE- (2008)
Esto le permite realizar acciones de cooperación con pequeños productores o a nivel
de los gobiernos de la región, a través de “áreas de focalización”
- Un proyecto reciente y destacado es el “Plan de Agricultura Familiar y
Emprendedurismo Rural para la Seguridad Alimentaria y Nutricional” de El Salvador, el
cual consiste en un préstamo de USD 60 millones para reducir la pobreza mejorando
los sistemas de producción agrícola.
- El BCIE financia iniciativas locales de alto impacto social conectados directa e
indirecta a la seguridad alimentaria a propuesta de los países miembros.
213
- Consejo Agropecuario del SUR -CAS- (2008)
Realizan aumentos de la oferta alimentaria a través del apoyo a los pequeños
productores y la agricultura familiar.
- Decisión de incrementar la inversión en tecnología destinada a la producción
agropecuaria y mejorar los sistemas de información de manera de favorecer la
conexión de los productores con el mercado.
- Comunidad del Caribe -CARICOM- (2009)
Declaración de Liliendaal sobre agricultura y seguridad alimentaria: compromiso de
aumentar la coordinación de políticas nacionales y la provisión de los recursos
financieros.
- Proyecto “Promoting CARICOM/CARIFORUM Food Security” (finalizado en 2011)
Financiado por el Trust Fund de FAO que incluyó la mejora de los sistemas de
información regional sobre seguridad alimentaria, establecimiento de asociaciones y
alianzas estrategias dentro de la región el desarrollo de capacidades y la mejora en el
diseño de política públicas.
- Proyecto “Promoting Agribusiness” financiado por la UE que busca, a nivel regional,
mejorar la integración y competitividad de las cadenas regionales, cooperación entre
pequeños productores, desarrollo de instituciones y servicios regionales para la
seguridad alimentaria, el apoyo de las asociaciones público privadas y mejorar el
acceso a la información estratégica del sector.
- Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura -IICA- (2009)
Proyecto “Contribución de la Agricultura a la Seguridad Alimentaria” 2011-2014.
Enfocado en la modernización institucional, el diseño de políticas públicas y el
desarrollo de capacidades y gestión del conocimiento.
- Como parte del Plan de Mediano Plazo 2010-2014 se desarrollan el “Programa de
Sanidad Agropecuaria e inocuidad de los Alimentos” y el “Programa de innovación
para la productividad y la Competitividad” con varios proyectos ejecutados.
214
- Adopción de la “Estrategia Institucional de Cooperación Técnica en Seguridad
Alimentaria”.
- Proyecto Mesoamérica (2010)
- El Proyecto Mesoamérica no contiene un área de trabajo específico sobre seguridad
alimentaria. Desde el punto de vista de área de “competitividad” se encuentra en
ejecución el “Proyecto Mesoamérica de Fruticultura”, cofinanciado por el BID por USD
1.234.000. Se definió una Política Regional de Desarrollo de la Fruticultura 2011-2025
y se capacitó a diferentes actores sobre el sector. La Política Regional representa un
marco para la acción y fue publicado en 2012.
- Comunidad de Estados latinoamericanos y caribeños -CELAC- (2011)
El “Plan de Acción de Caracas 2012” (aprobado en la primera Cumbre de la CELAC en
2011) incluye la conformación de un Foro ministerial para la generación e
implementación de planes, políticas y programas para erradicar la pobreza y el
hambre. También se decidió la elaboración de planes de acción concretos para el año
2012 así como un “Plan Latinoamericano y Caribeño para la erradicación del Hambre”.
- Cumbre de América latina y el Caribe sobre integración y desarrollo -
CALC- (2011)
La Reunión Ministerial sobre Desarrollo Social y Erradicación del Hambre y de la
Pobreza de marzo de 2012 reafirmó la necesidad de eliminar el hambre y la pobreza e
instó a adoptar las medidas y planes necesarios a nivel regional para ello y la
elaboración de un plan para la erradicación del hambre y la pobreza.
- Unión de Naciones Sudamericanas -UNASUR- (2012)
En abril de 2012 se aprobaron las “bases y lineamientos” para el Plan de Acción 2012-
2014 del Consejo de Desarrollo Social Suramericano donde uno de los ejes prioritarios
definidos fue la lucha contra la inseguridad alimentaria y la pobreza. El grupo Temático
de Seguridad Alimentaria y Lucha contra el Hambre seguirá trabajando en el área con
vistas al Consejo de Jefes de Estado de la UNASUR a celebrarse noviembre de 2012
donde se aprobará el Plan de Acción.
215
Recientemente en el mes de junio de 2012, como resultante de la Asamblea General
de la Organización de los Estados Americanos (OEA), se han tomado medidas a nivel
regional reflejadas en la “Declaración de Cochabamba”, estableciendo el Plan de
Acción de Caracas 2012 de la CELAC. En ellos se refleja el compromiso alentador con
respecto a la promoción de acciones regionales en materia de cooperación
alimentaria, con una agenda y cronograma concretos.
En la XXXII Conferencia Regional de la FAO para América Latina y el Caribe, el
gobierno de Brasil, decidió aumentar su ayuda, destinando 20 millones de dólares,
para afrontar la lucha contra el hambre en América Latina y el Caribe, y fomentar en
otras regiones del mundo la seguridad alimentaria, la reducción de la pobreza y el
desarrollo rural sostenible, a través de la alimentación escolar, la prevención y el
manejo de desastres climáticos y en agricultura familiar.
En relación al compromiso de erradicar el hambre, se renovó la Iniciativa América
Latina y el Caribe Sin Hambre 2025 (IALCSH), a fin de garantizar que ningún niño,
niña, hombre o mujer pasen hambre. Esta iniciativa cuenta con el apoyo de la FAO y
con el financiamiento de Brasil y España.
VI. Soberanía Alimentaria
Con relación al derecho humano a la alimentación puede observarse una evolución,
desde el momento en que el tema de la seguridad alimentaria y nutricional, se
encuentra comprendida en las agendas nacionales, regionales e internacionales. Es
así como se han multiplicado notablemente las leyes nacionales hasta producir en
ciertos casos cambios constitucionales.
Varios son los países de América del Sur12, que hasta el momento han incorporado el
concepto de soberanía alimentaria, a través de leyes o en sus constituciones,
siguiendo, los lineamentos de la Cumbre Mundial de Alimentación, organizada por
FAO en 1996, en la cual se entiende a la soberanía alimentaria, como el derecho de
los pueblos de definir sus propias políticas y estrategias para la producción,
distribución y consumo sustentable de los alimentos, respetando sus propias culturas y
12 Argentina: Ley N° 26631; Brasil: Ley N° 11346; Bolivia: Ley Nº 144; Ecuador: Constitución Republica;
Uruguay: Ley N° 18832; Venezuela: Ley Nº 5891.
216
sus propios sistemas de manejo de recursos naturales y aéreas rurales. La soberanía
alimentaria se relaciona con la seguridad alimentaria y el efectivo ejercicio del derecho
a la alimentación de los pueblos de las Américas.
La soberanía alimentaria es un concepto utilizado por algunos países para referirse al
derecho de los pueblos a definir sus propias políticas y estrategias sustentables de
producción, distribución y consumo de alimentos que garanticen el derecho a la
alimentación para toda la población, respetando sus propias culturas y la diversidad de
los modos campesinos, pesqueros e indígenas de producción agropecuaria de
comercialización, de gestión de los espacios rurales, en los cuales la mujer
desempeña un papel fundamental.13
En la actualidad se sostiene que la soberanía alimentaria, constituye un elemento
para garantizar la seguridad alimentaria y nutricional, instaurando el derecho que
posee cada uno de los pueblos para determinar sus políticas y estrategias,
concernientes a la producción, distribución y consumo de alimentos, respetando las
producciones pequeñas y medianas, que garanticen el derecho a la alimentación.
En el año 2001, el Foro Mundial sobre la Soberanía Alimentaria realizado en La
Habana, concibió a la soberanía alimentaria como el derecho de los pueblos a definir
sus propias políticas y estrategias sustentables de producción, distribución y consumo
de alimentos que garanticen el derecho a la alimentación para toda la población, con
base en la pequeña y mediana producción, respetando sus propias culturas y la
diversidad de los modos campesinos, pesqueros e indígenas de producción
agropecuaria, de comercialización y de gestión de los espacios rurales, en los cuales
la mujer desempeña un papel fundamental.
El acceso que tiene cada pueblo, al control de sus propios alimentos, por medio de
una producción local, adecuada y autónoma, fomentando la agricultura rural, familiar e
indígena, que garantice el acceso a alimentos saludables y nutritivos para todos los
individuos, se relaciona con la soberanía alimentaria. Esta producción local consta con
elementos fundamentales a la hora de producir: la tierra y el agua. Por lo cual puede
sostenerse que la soberanía alimentaria constituye asimismo, un medio para eliminar
el hambre y la malnutrición.
13 Postura del Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela en la Declaración de Cochabamba
sobre “Seguridad Alimentaria con Soberanía en las Américas” Aprobada en la cuarta sesión plenaria,
celebrada el 5 de junio de 2012.
217
En países como Ecuador14, se trata de estimular modelos que preserven los recursos
naturales y la biodiversidad, modelos no competitivos, altamente integrados en el
ecosistema, con el objetivo de lograr la alimentación de los mercados locales,
garantizando de esta forma un desarrollo sostenible local y la preservación de
recursos agrícolas. A fin de corregir las desigualdades generadas en base al sistema
de comercio internacional, las sociedades rurales y las redes internacionales de
Organizaciones no Gubernamentales (ONGs), fortalecen el concepto de soberanía
alimentaria, desarrollando alternativas frente a políticas multilaterales basadas sólo en
beneficios económicos.
El concepto de soberanía alimentaria, no debe separarse de aspectos tales como
derechos humanos, solidaridad, desarrollo local, respeto por los valores culturales,
disponibilidad de alimentos, acceso a los recursos productivos, desarrollo de la
agricultura familiar, desarrollo local sustentable y alimentación sana, nutritiva y
apropiada.
14 La Nueva Constitución de Ecuador establece el derecho a la Soberanía Alimentaria, entendida como un
objetivo estratégico y una obligación del Estado para garantizar que las personas, comunidades, pueblos
y nacionalidades alcancen la autosuficiencia de alimentos sanos y culturalmente apropiados de forma
permanente.
Art. 281.- La soberanía alimentaria constituye un objetivo estratégico y una obligación del Estado para
garantizar que las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades alcancen la autosuficiencia de
alimentos sanos y culturalmente apropiado de forma permanente. Para ello, será responsabilidad del
Estado: 1. Impulsar la producción, transformación agroalimentaria y pesquera de las pequeñas y
medianas unidades de producción, comunitarias y de la economía social y solidaria. 2. Adoptar políticas
fiscales, tributarias y arancelarias que protejan al sector agroalimentario y pesquero nacional, para evitar
la dependencia de importaciones de alimentos. 3. Fortalecer la diversificación y la introducción de
tecnologías ecológicas y orgánicas en la producción agropecuaria. 4. Promover políticas redistributivas
que permitan el acceso del campesinado a la tierra, al agua y otros recursos productivos. 5. Establecer
mecanismos preferenciales de financiamiento para los pequeños y medianos productores y productoras,
facilitándoles la adquisición de medios de producción. 6. Promover la preservación y recuperación de la
agrobiodiversidad y de los saberes ancestrales vinculados a ella; así como el uso, la conservación e
intercambio libre de semillas. 7. Precautelar que los animales destinados a la alimentación humana estén
sanos y sean criados en un entorno saludable. 8. Asegurar el desarrollo de la investigación científica y de
la innovación tecnológica apropiadas para garantizar la soberanía alimentaria. 9. Regular bajo normas de
bioseguridad el uso y desarrollo de biotecnología, así como su experimentación, uso y comercialización.
10. Fortalecer el desarrollo de organizaciones y redes de productores y de consumidores, así como las de
comercialización y distribución de alimentos que promueva la equidad entre espacios rurales y urbanos.
11. Generar sistemas justos y solidarios de distribución y comercialización de alimentos. Impedir prácticas
monopólicas y cualquier tipo de especulación con productos alimenticios. 12. Dotar de alimentos a las
poblaciones víctimas de desastres naturales o antrópicos que pongan en riesgo el acceso a la
alimentación. Los alimentos recibidos de ayuda internacional no deberán afectar la salud ni el futuro de la
producción de alimentos producidos localmente. 13. Prevenir y proteger a la población del consumo de
alimentos contaminados o que pongan en riesgo su salud o que la ciencia tenga incertidumbre sobre sus
efectos. 14. Adquirir alimentos y materias primas para programas sociales y alimenticios, prioritariamente
a redes asociativas de pequeños productores y productoras.
218
En relación al MERCOSUR, pueden señalarse avances obtenidos por sus miembros,
sin embargo, se observa la producción de alimentos suficientes, acompañado por
aspectos de inseguridad alimentaria, que alcanzan a un gran número de la población.
Si bien se iniciaron cambios, ellas no responden a las demandas de los pueblos.
Desde la Confederación de Organizaciones y Trabajadores Familiares del Mercosur
Ampliado (COPROFAM), se han realizado críticas al modelo de desarrollo rural y a las
políticas adoptadas por los gobiernos, alentando una redefinición en ellas, para lograr
la soberanía y seguridad alimentaria.
La políticas a desarrollarse dentro del bloque deben renovar las agendas, en relación a
la seguridad alimentaria, tratando de responder a las demandas de los pueblos,
atendiendo a la producción de alimentos en los pueblos originarios, teniendo en cuenta
las prácticas de las mujeres en la producción de alimentos, evitando la vulnerabilidad
y el riesgo en la producción de ellos, y eliminando la especulación de los productos
alimentarios para evitar que el hambre se transforme en una fuente de lucro financiero.
Como bloque productor neto de productos agrícolas y de alimentos básicos, el
MERCOSUR debe tener como finalidad la eliminación de la inseguridad alimentaria y
de la pobreza en sus países miembros, en tanto y en cuanto se busque forjar en
Latinoamérica una región estratégica en materia de seguridad alimentaria. Ante la
búsqueda del desarrollo integral en la región, deben fortalecerse la cooperación y la
solidaridad dentro del bloque, para asegurar el derecho a la alimentación a través de
las legislaciones nacionales de cada uno de los Estados Miembros para combatir la
pobreza.
Debe también asegurarse por medio de políticas públicas, la democratización del
acceso a la tierra y el agua y el manejo de los recursos naturales y productivos,
teniendo en cuenta el desarrollo sostenible en los territorios rurales. Hacer prevalecer
la participación social para la toma de decisiones políticas en relación a la producción,
el abastecimiento y el acceso a los alimentos, es otro punto importante a desplegar
dentro del bloque. Como así también efectivizar la eliminación de las desigualdades en
la división sexual del trabajo de campo y la participación de mujeres en espacios de
gestión pública.
A mayor abundamiento, se requiere a fin de lograr el abastecimiento alimentario
regional, el establecimiento de parámetros dentro del MERCOSUR, con la posibilidad
de ampliar y garantizar el derecho a una alimentación adecuada para toda la
población, en relación a las negociaciones dentro del bloque y fuera de él.
219
VI. Biocombustibles y seguridad alimentaria
Previo a analizar el tema del presente acápite, deviene necesario precisar algunos
conceptos, lo cual aportará al entendimiento de la temática en tratamiento.
Desde la FAO15, se entiende por bioenergía, aquella derivada de los biocombustibles,
siendo estos los combustibles producidos directa o indirectamente a partir de la
biomasa. Al hablar de biomasa, nos referimos a la materia de origen biológico,
excluida la incrustada en yacimientos y formaciones geológicas fosilizadas.
Pueden encontrarse tres tipos de biocombustibles: combustibles derivados de la
madera, los agrocombustibles y biocombustibles derivados de residuos urbanos. Cada
uno de ellos puede ser sólido, líquido o gaseoso.
Combustible derivado de la madera: Tipo de combustible derivado direceta
o indirectamente de árboles, arbustos y matorrales (biomasa leñosa) cultivados
en bosques o en las terras sin bosques. En este proyecto, no se toma en
consideración la producción "tradicional" de leña y de carbón vegetal.
Agrocombustibles: Biocombustibles procedentes de cultivos energéticos y/o
subproductos agrícolas (incluyendo los subproductos agrícolas derivados de la
ganadería) y subproductos agroindustrlales (ver definiciones más adelante).
Biocombustibles derivados de los subproductos de origen municipal: Se
trata de dos tipos: los residuos de origen municipal que se suelen incinerar (se
queman directamente) para producir calor y/o energía, y los biocombustibles
derivados principalmente de la fermentación anaeróbica (biogás) de residuos
sólidos y líquidos de origen municipal.
Asimismo, conviene definir los siguientes términos:
15 Términos adaptados de "Terminología Unificada sobre la Bioenergía (TUB), publicado por la FAO en
2004.
220
Subproductos agrícolas: Subproductos de la biomasa derivados de la producción, la
recolección y la elaboración en zonas agrícolas.
Subproductos animales: Subproductos agrícolas derivados de la ganadería, por
ejemplo los excrementos sólidos de los animales.
Subproductos agroindustriales: Varios tipos de materias de biomasa, producidas
principalmente en las industrias de alimentación y de elaboración de fibras, por
ejemplo bagozo de caña de azúcar, cáscara y descascarado del arroz, corteza
(casco), coir, fibra y médula de coco, residuos de prensado de la oliva.
Conceptualizados los términos anteriores, podemos señalar como nueva fuente de
demanda de productos básicos agrícolas, han surgido los biocombustibles que quizás
puedan contribuir a la reducción de la pobreza, a la seguridad alimentaria, brindando
aspectos positivos en relación al crecimiento económico. Si bien el debate público se
ha centrado en efectos negativos, podría generarse a mediano o largo plazo una
alternativa positiva para reaccionar ante los incentivos de los precios, tanto para
vendedores netos como para compradores.
Se señalan nuevas oportunidades en relación a los biocombustibles, desde que países
en vías de desarrollo, podrían convertirse en productores de biomasa para la
producción de biocombustibles líquidos o utilizarlos para responder al aumento de los
precios agrícolas. El desarrollo de la producción de biocombustibles generara
ineludiblemente el aumento de los precios, afectando tanto a aquellos países
productores de materias primas para biocombustibles, como a aquellos países que no
lo son.
El desarrollo de innovaciones para la productividad agrícola en la región, requerirá de
políticas públicas que afronten los perjuicios que indudablemente sufrirá el medio
ambiente, como así también necesitará contar con innovaciones tecnológicas e
inversiones. Se remarca que el cultivo de biocombustibles, puede lograr la
transformación de las economías agrícolas de subsistencia. La experiencia ha
demostrado que el desarrollo de los cultivos comerciales por los pequeños agricultores
no tiene por qué realizarse a expensas de la producción de cultivos alimentarios o de
221
la seguridad alimentaria en general aunque, de hecho, esto haya ocurrido en algunos
casos.16
La producción de cultivos de biocombustibles, generará efectos en relación a la
distribución de los ingresos de acuerdo a las políticas públicas activas impulsadas por
los gobiernos dentro de la región. Estas políticas deberán tener en cuenta a los
pequeños productores y aquellos que no poseen tierras, los cuales podrían verse
desplazados.
Como se ha señalado, el aumento de los precios de los alimentos acompañado de la
demanda de biocombustibles, puede observarse como aspecto positivo a fin de
promover el desarrollo rural y el crecimiento del sector agrícola en los países en vías
de desarrollo. Sin embargo, este punto de vista debe contemplarse a través de
decisiones específicas de los estados, tratando de habilitar vías a los pequeños
productores para ampliar su producción, obteniendo el acceso a los mercados.
Durante los últimos años se viene observando un aumento en el consumo de
biocombustibles, como resultado del desarrollo de políticas orientadas a mejorar la
seguridad energética, tratando de reducir las consecuencias del efecto invernadero y
facilitando el desarrollo agrícola. Sin embargo deben revisarse políticas a nivel
internacional, a fin de proteger a los sectores más pobres, asegurar la sostenibilidad
ambiental y suprimir los efectos de la inseguridad alimentaria.
VIII. Conclusión
Considerando que el derecho a la alimentación se constituye como un derecho
humano, un derecho de solidaridad que impacta en los pueblos, los grupos y las
personas, vinculado internamente a la protección de la vida, la salud y la seguridad de
las mismas,17(ZELEDON ZELEDON, 2009, 400) se entiende que debe estar
garantizado a todos los ciudadanos, el acceso a una alimentación adecuada, ya sea
16 BINSWANGER Y VON BRAUN, 1991; VON BRAUN, 1994 en “El estado mundial de la agricultura y la
alimentación alimentación”, Biocombustibles: perspectivas, riesgos y oportunidades, (2008), Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, Roma. 17
ZELEDON ZELEDON, Ricardo (2009), “Derecho Agrario Contemporáneo”, Editora Juruá, Curitiba.
222
en cuanto a calidad y cantidad, como así también que cumpla con los requisitos
nutricionales.
No se puede desconocer el avance en las legislaciones de países de América del Sur
y el Caribe, las cuales han permitido establecer un marco legal y regulatorio en
relación a la seguridad alimentaria, tratando de establecer la participación social en la
toma de decisiones referidas al tema, con el fin de ubicar al derecho de la alimentación
como un derecho fundamental a través campañas de concientización, asistencia a
congresos y asambleas legislativas.
No es un dato menor, resaltar que, finalizando el año 2011, ocho países contaban con
una ley de seguridad o soberanía alimentaria entre ellos: Argentina, Bolivia, Brasil,
Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Venezuela, situación que avizora un
cambio de paradigma en torno a las políticas de Estado sobre seguridad alimentaria.
Teniendo en cuenta la demanda mundial de alimentos, ante la situación de crisis
internacional, la región se presenta como un centro de abastecimiento de alimentos
del mundo, que no puede desaprovechar la posibilidad estratégica que se le presenta.
En efecto, nuestra región, se posiciona con la mejor disposición para responder a este
desafío global, en cuanto a la producción de alimentos y a las tierras cultivables
nuevas con las que cuenta.
Uno de los puntos a tener en cuenta, son las fallas organizacionales e institucionales
que deberán revisarse en pos del objetivo mencionado anteriormente. En tal sentido,
los gobiernos de los bloques regionales latinoamericanos, en especial el MERCOSUR,
deberán establecer políticas más orientadas a la integración que al mercado interno
con objetivos políticos comunes.
Asimismo, la industria agroalimentaria se presenta como un interés de largo plazo que
difícilmente pueda dejarse de lado si el objetivo es crecer.
Como eje de las cuestiones analizadas, el tema de la seguridad alimentaria deberá
promoverse como tema primordial dentro de las agendas de los países de la región y
tratar de lograr la aplicación de políticas comunes al efecto, estableciendo
mecanismos institucionales dentro de los bloques regionales latinoamericanos con el
objetivo de buscar una política estratégica y común de los países latinoamericanos en
consonancia con los lineamientos de la FAO.
223
Se presenta como imperiosa la posibilidad de generar consensos que incluyan tanto a
la sociedad civil, como al sector privado, a las entidades religiosas, sociales y
culturales, para lograr estrategias integrales que garanticen la seguridad alimentaria y
el derecho a la alimentación de toda la población.
En definitiva, las políticas a implementar deberán incluir la intensificación sostenible
de la producción; la erradicación de la inseguridad alimentaria, las carencias de
nutrientes y los alimentos nocivos; el mejoramiento de los medios de subsistencia de
la población rural, incluyendo mujeres, jóvenes y pueblos originarios, sin perjuicio de
las medidas a adoptar en torno a los efectos adversos que pueden producirse por los
cambios climáticos.
Todo ello sin desconocer que la pobreza sigue siendo una causa importante de
inseguridad alimentaria dentro de la región, lo cual, requiere de mayores esfuerzos por
parte de cada gobierno.
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