1 context şi obiective - world bank...2 deşi analiza societăţii civile din moldova nu face parte...

�

“Incapacitatea de a cere responsabilitate într-o manieră eficientă constituie atât un simptom al sărăciei, cât şi motivul pentru care populaţia săracă rămâne săracă”. Goetz şi Jenkins, 2005

Această lucrare prezintă concluziile-cheie din cadrul unui studiu de poli-tici şi acţiuni efectuat în Moldova în perioada iulie 2004 – februarie 2005. Lucrarea evaluează domeniul de acţiuni al factorilor de decizie

din Moldova, cât şi al societăţii civile şi al partenerilor donatori, inclusiv Banca Mondială, privind îmbunătăţirea guvernării prestărilor de servicii prin interme-diul unui sprijin mai mare acordat abordărilor pe verticală în sus de comple-mentare a eforturilor pe verticală în jos. Abordările pe verticală în sus menite să crească nivelul de transparenţă şi răspundere sunt explorate în contextul prestării serviciilor sectoriale sau de către guvernele locale, fiind pus accent mai puternic asupra sectoarelor de aprovizionare cu apă şi asupra învăţământului. Lucrarea analizează oportunităţile şi provocările legate de creşterea eficienţei mecanisme-lor prezente şi viitoare de participare civică în procesul de consolidare a nivelului de transparenţă, răspundere şi receptivitate faţă de prestarea serviciilor la nivel local.

Raportul este divizat în şase capitole. Capitolul 1 prezintă temele principale din cadrul studiului. El este organizat ca să: (a) prezinte contextul ţării şi al raţiona-mentelor strategice; (b) clarifice obiectivele domeniului de acţiuni şi ale audienţei; (c) sistematizeze aspectele-cheie şi contextul general care au determinat structura studiului; şi (d) sublinieze abordarea metodologică. Capitolul 2 va analiza struc-tura de puteri locale, precum şi rolul şi responsabilităţile guvernelor locale din Moldova, subliniind mecanismele existente de exprimare, de transparenţă şi par-ticipare, care consolidează responsabilitatea la nivel guvernamental local. Urmă-toarele trei capitole efectuează o examinare mai concretă a aspectelor ce ţin de guvernarea pe verticală în sus a prestărilor de servicii în cadrul unor programe şi sectoare concrete. Astfel, Capitolul 3 pune accentul pe Fondul de Investiţii Sociale din Moldova şi oportunităţile pe care programul său de mobilizare a resurselor le-a creat pentru o implicare şi participare mai largă a cetăţenilor în luarea deciziilor la nivelul comunităţilor privind infrastructura şi serviciile locale.

În Capitolul 4 lucrarea examinează aspectele ce ţin de transparenţă şi parti-cipare în cadrul sectorului educaţional, punând accent în special pe modalită-

Context şi obiective1

42139

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

�

S c h i m b a r e a m o d u l u i î n c a r e S e r v i c i i l e n o a S t r e S u n t g e S t i o n a t e ?

ţile de implicare a părinţilor în guvernarea şcolilor. Capitolul 5 examinează mecanismele existente de răspundere între consumatori, prestatorii de servicii şi funcţionarii guvernamentali locali din cadrul sectoarelor de apă atât la nivel rural, cât şi la nivel urban. Se analizează eficienţa acestor mecanisme de promovare a exprimării glasului, compactului şi puterii clienţilor şi identifică oportunităţi de îmbunătă-ţire a lor. În sfârşit, în baza analizei efectuate asupra relaţiilor de răspundere din Capitolele 2-5, Capitolul 6 identifică oportunităţi şi pârghii strategice pentru îmbunătăţirea prestărilor de servicii prin consolida-rea proceselor locale de creştere a transparenţei şi implicare civică. Acest capitol oferă şi recomandări practice cu privire la promovarea abordărilor pe verticală în sus către părţile-cheie interesate, Guvernul Moldovei, comunitatea donatorilor externi (inclusiv Banca Mondială) şi societatea civilă din Moldova. O matrice în Anexa A conţine trei tabele, respectiv: Recomandări privind îmbunătăţirea cadrului de răspundere a Guvernelor Locale (Tabelul A-1); Recomandări privind îmbunătăţirea nivelului de răs-pundere în domeniul serviciilor educaţionale (Tabelul A-2) şi Recomandări privind îmbunătăţirea cali-tăţii serviciilor de prestare a apei (Tabelul A-3).

starea GeNeraLă a ŢărII

Acest studiu este efectuat pe fundalul unei realităţi dificile din punct de vedere economic, social şi politic. Procesul de tranziţie a Moldovei la economia de piaţă a fost şi este unul dificil. Economia ţării a fost caracterizată printr-o vulnerabilitate sporită la şocurile din exterior. După o recesiune profundă şi îndelungată, în cele din urmă economia a început să crească în ultimii 3 ani la o rată medie de 6.7%. Totuşi, această cifră este mică în comparaţie cu media înregistrată de ţările-parte a Comunităţii Statelor Independente din regiune. Pe lângă aceasta, Moldova este cea mai săracă ţară din Europa, cu o rată a sărăciei de 48%, înregistrând şi o inegalitate semnificativă în distribuirea veniturilor (coeficientul GINI din 2002 fiind de 0.42), PIB-ul pe cap de locuitor fiind doar de USD$ 542. În dependenţă de criteriile folosite pentru calcularea sărăciei absolute, un procent cuprins între 40% şi 50% din populaţia Moldovei este săracă, majoritatea fiind considerată drept extrem de săracă. Populaţia săracă este concentrată în regiunile rurale şi în oraşele mici. Ca urmare a nivelului ridicat de sărăcie, a crescut considerabil şi rata de emigrare, în special a celor tineri (600,000-800,000 persoane pe parcursul anilor ’90). Moldova a devenit stat independent abia în 1991. Anterior, Moldova nu a avut nici o experienţă de stat democrat, procesul actual al democratizării având încă nevoie de consolidare. Anii ‘90 au devenit mar-tori ai oportunităţilor de manifestare a unor forme de pluralism şi ai alegerilor regulate (Way, 2002). Cu toate acestea, guvernul comunist ales pentru a doua oară recunoaşte necesitatea de a consolida mediul de stimulare a democraţiei la nivel naţional şi local, mai ales odată ce şi-a făcut publică intenţia de pre-gătire pentru procesul de integrare în Uniunea Europeană. Deşi în creştere, societatea civilă încă se află în faza incipientă. La moment există aproximativ 2,000 de organizaţii neguvernamentale (ONG-uri) în Moldova; cu toate acestea, doar o parte din ele sunt ope-raţionale şi active, acestea fiind concentrate în oraşele mari (Catrinescu şi Deane, 2004). Crearea unor coaliţii mai cuprinzătoare a organizaţiilor din societatea civilă – ONG-uri, instituţii de politici şi analiză, organizaţii mass-media, grupuri de beneficiari – rămâne limitată.2

În cele din urmă, datele recente ale diferitelor studii şi sondaje indică necesitatea îmbunătăţirii cadru-lui general de guvernare, care până în prezent a fost necalitativ (Freedom House 2004; Transparency

2 Deşi analiza societăţii civile din Moldova nu face parte din obiectivul studiului, acesta totuşi va evidenţia oportunităţile şi strategiile de îmbunătăţire a prestărilor de servicii, în special în Cap. 2 şi 6.

c o n t e x t ş i o b i e c t i v e

�

International 2004). Indicatorii Băncii Mondiale privind calitatea guvernării3, spre exemplu, sunt peste media înregistrată de alte ţări din fosta Uniune Sovietică, dar confirmă faptul că nivelul de corupţie rămâne una din problemele majore care afectează guvernarea în Moldova (Kaufmann şi alţii, 2005, Banca Mondială; 2005a) (Figura 1-1).

Situaţia în care se află infrastructura şi serviciile sociale este alarmantă. Degradarea infrastructu-rii este considerată drept unul din riscurile cele mai severe în faţa asigurării unei creşteri economice durabile, respectiv a reducerii sărăciei în Moldova – inclusiv drumurile, serviciile de aprovizionare cu apă, canalizarea, energia electrică şi spaţiul locativ. Problema apei potabile şi a sanitaţiei adecvate s-a acutizat în particular în oraşele mici şi în sate şi va fi supusă unei analize mai ample în cadrul acestui studiu (Boxa 1-1).

Există probleme grave şi în ceea ce priveşte accesul şi calitatea serviciilor sociale de bază, în special privind învăţământul şi ocrotirea sănătăţii. O analiză recentă efectuată în sectorul de învăţământ releva o tendinţă descrescătoare a numărului de copii cu vârsta şcolară. Între anii 1990–2003, numărul copi-ilor cu vârsta de 3–6 ani a scăzut cu 52% cel al copiilor de 7–15 ani – cu 20%. Se aşteaptă o menţinere a acestei tendinţe descrescătoare, cu precădere în zonele rurale şi în oraşele mici. În ultimii zece ani, Moldova a înregistrat un nivel descrescător al accesului la instituţiile de învăţământ, în special la învă-ţământul neobligatoriu (după clasa a opta, când copiii ating vârsta de 13–14 ani) şi preşcolar (unde doar 56% din copii sunt înscrişi). Nivelul de performanţă a scăzut, în acelaşi timp înregistrându-se un decalaj crescând de performanţă între zonele rurale şi cele urbane (Banca Mondială, 2005b). În timp ce învăţământul primar se bucură de o acoperire largă, sistemul existent este slab şi de o calitate scăzută,

3 Pentru informaţie suplimentară privind modul de calculare a acestor indicatori, vedeţi http://info.worldbank.org/governance/kkz2002/sc_chart.asp

FIGura 1-1 Indicatorii Băncii Mondiale privind calitatea guvernării, Moldova, 2004

Surse: D. Kaufmann, A. Kraay, şi M. Mastruzzi 2005: Governance Matters IV: Governance Indicators for 1996-2004. (http://www.worldbank.org/wbi/governance/pubs/govmatters4.html

20042002200019981996

0 25 50 75

Glasul şi nivelul de răspundere

Stabilitatea politică

Eficienţa guvernării

Calitatea proceselor regulatorii

Norma de drept

Controlul nivelului de corupţie

Nivelul pe ţară (0–100)

�


necesitând reformare urgentă. În sectorul de ocrotire a sănătăţii, populaţia bogată se foloseşte de servi-ciile sanitare mai des, în timp ce populaţia săracă are tendinţa de a renunţa pur şi simplu la serviciile de ocrotire a sănătăţii, cu excepţia cazurilor de urgenţă. Plăţile neformale devin din ce în ce mai importante în accesarea acestor servicii – plăţi pe care populaţia săracă nu şi le poate permite.

arGuMeNtare strateGICă

De ce guvernarea participativă a prestării serviciilor influenţează calitatea performanţelor?

În Moldova, precum şi în alte ţări, cantitatea şi calitatea serviciilor nu corespund necesităţilor cetăţeni-lor, în special ale populaţiei sărace din zonele rurale şi din oraşele mici. Cauzele acestei neconcordanţe sunt complexe şi de spectru larg, inclusiv constrângeri fiscale. Accentul acestei lucrări nu implică faptul că relaţiile de răspundere – şi nereuşitele acestor relaţii – constituie în mod necesar cauzele eşuării ten-tativelor de îmbunătăţire a serviciilor.4

Totuşi, argumentarea acestei lucrări se bazează pe studii şi date globale, conform cărora serviciile au cel mai bun efect atunci când plasează cetăţenii, în special populaţia săracă şi cea marginalizată, în centrul proceselor de prestare a serviciilor. Acest studiu a fost recent compilat în cadrul Raportului de Dezvoltare

4 După cum susţin Goetz şi Jenkins (2005) “ Trebuie să se facă distincţie între obstacolele cauzate de din constrângerile fiscale şi cele care constituie o combinaţie dintre captura şi predispunerile elitelor împotriva păturii sărace în contextul prestărilor şi stabilirii... răspunderea poate constitui o problemă nu atât de mare precum un buget epuizat”.

Boxa 1-1 serviciile de aprovizionare cu apă potabilă în Moldova

Aprovizionarea cu apă potabilă este o problemă foarte îngrijorătoare pentru Moldova. Mai mult de jumătate din populaţia ţării foloseşte apă potabilă care nu corespunde standardelor de calitate acceptate. Din cele 1689 municipali-tăţi ale Moldovei, estimările din 2004 indică faptul că doar 57 oraşe şi 77 sate au sisteme centralizate de aprovizionare cu apă. În zonele rurale, doar 17% din populaţie are acces la aprovizionarea centralizată cu apă, în timp ce două treimi din aceste conducte nu corespund cerinţelor de igienă. Restul populaţiei rurale consumă apa din fântâni şi izvoare – majoritatea din acestea din urmă constituind surse de apă potabilă neadecvate. Infrastructura depăşită de pre-stare a serviciilor de apă şi canalizare se degradează în mod rapid, necesitând reparaţie şi modernizare. În zonele urbane, infrastructura ce ţine de Apă Canal (structurile responsabile de serviciile de canalizare şi aprovizionare cu apă) s-au deteriorat, majoritatea din ele aflându-se în crize financiare din cauza colectărilor joase, tarifelor mici şi pierderilor de apă. Mai mult, aproape 40% din sistemele de apă nu corespund criteriilor sanitare, chimice şi biologice.

Guvernul Moldovei şi-a luat angajamentul de a soluţiona problemele de apro-vizionare cu apă cu care se confruntă populaţia. În SCERS-ul recent adoptat, guvernul relevă obiectivele de creştere a accesului la apă potabilă sigură, de îmbunătăţire a calităţii serviciilor de canalizare şi aprovizionare cu apă, de asi-gurare a transparenţei în ceea ce priveşte stabilirea tarifelor şi de îmbunătăţire a cadrului de reglementare privind relaţiile dintre consumatori şi prestatorii serviciilor de apă. Cu toate acestea, pentru a atinge aceste scopuri va fi nevoie

de investiţii considerabile în serviciile de apă. Odată cu efectuarea descen-tralizării, responsabilitatea de prestare a serviciilor de apă în Moldova (atât de apă potabilă, cât şi de canalizare) a fost delegată în mod oficial la nivel municipal, dar fără asigurarea cu resurse financiare şi sprijin corespunzător.

Un şir de alţi actori naţionali şi internaţionali acordă, de asemenea, sprijin iniţiativelor legate de prestarea serviciilor de apă. ONG-uri, inclusiv Mişcarea Ecologică din Moldova (MEM) monitorizează calitatea apei sporind nivelul de informare în legătură cu problemele legate de furnizarea apei. Mai mult, agenţiile donatoare, inclusiv Banca Europeană de Reconstrucţie şi Dezvoltare din Danemarca, Japonia, Kuwait, Elveţia, Turcia şi Marea Britanie au sprijinit şi continuă să sprijine proiecte cu domenii lărgite de acţiuni: pe de o parte, începând cu reabilitarea pe scară largă a conductelor de apă şi staţiilor de pompare şi terminând cu înfiinţarea în sate a surselor de apă potabilă; pe de altă parte, începând cu consolidarea capacităţii tehnice şi de gestiune a Apă Canal şi terminând cu creşterea nivelului de transparenţă şi participare a cetăţenilor în chestiuni legate de serviciile de apă. Cu toate acestea, în pofida numărului existent de donatori activi, nivelul de finanţare pentru sectorul de apă rămâne scăzut, îndreptat preponderent spre infrastructură, adesea nea-vând parte de asistenţă tehnică pentru crearea capacităţii.

Surse: Guvernul Moldovei, 2004: 64–5; Agenţia Elveţiană pentru Dezvoltare şi Cooperare, 2004 Banca Mondială, 2003c


�

Globală 2004 (WDR2004).5 Precum este argumentat în raportul respectiv, generarea unui spaţiu de realizare a contribuţiilor semnificative şi eficiente din partea cetăţenilor poate contribui în mod esenţial la îmbunătăţirea performanţelor prestatorilor de servicii. Exemple:

Cetăţenilor li se poate acorda puterea de a monitoriza performanţa prestatorilor de servicii, prin exercitarea presiunilor pe verticală în sus asupra acestora din urmă, dar şi asupra factorilor de decizie relevanţi (factori de decizii în elaborarea de politici, funcţionari aleşi cu mandate de prestare a ser-viciilor), pentru abordarea elementelor legate de calitatea şi eficienţa serviciilor – sau pur şi simplu pentru asigurarea unei tratări echitabile a tuturor beneficiarilor.

Îmbunătăţirea accesului cetăţenilor la informaţia despre resursele financiare disponibile şi, respec-tiv, destinaţiile lor, poate duce la creşterea transparenţei, reducerea sărăciei şi promovarea unei gestionări financiare mai bune. Părinţii pot urmări cheltuielile publice în domeniul învăţămân-tului, pentru asigurarea faptului că ele sunt într-adevăr folosite pentru cumpărarea manualelor. Disciplina fiscală poate şi ar trebui să fie insuflată din partea controalelor interne, dar în acelaşi timp trebuie completată cu procese externe de răspundere. Efectuarea unei planificări bugetare necesită sisteme robuste. Cu toate acestea, un proces deschis şi transparent de planificare buge-tară, care ar implica participarea cetăţenilor activi şi informaţi, reduce riscurile de planificare a cheltuielilor peste limita bugetară şi permite actorilor guvernamentali, precum şi cetăţenilor, să determine într-un mod mai eficient dacă fondurile sunt într-adevăr cheltuite în conformitate cu angajamentele stipulate în buget. “Chiar şi în cazurile când doar puţină informaţie financiară este disponibilă, [instrumente precum cheltuielile publice] studiile de observare pot arăta care este valoarea resurselor financiare ce trebuie recepţionată de către comunităţi, şi cât de fapt se recepţionează” (WB, 2004: 184).

Îmbunătăţirea guvernării locale prin procese participative este de asemenea esenţială pentru asigurarea unui nivel mai înalt de receptivitate a problemelor prioritare ale populaţiei sărace privind serviciile. Acest potenţial există în Moldova, unde, deşi imperfect, procesul de descentralizare a delegat diferite domenii de responsabilitate guvernelor locale selectate (Capitolul 2). Procesul de descentralizare şi reformele locale prea des se axează pe “oferta sistemelor formale şi nu pe consolidarea cererii prin acţi-uni care ar da posibilitate cetăţenilor să utilizeze spaţiul creat – sau care urmează a fi creat – în confor-mitate cu regulile şi regulamentele noi”. (Banca Mondială, 2002b: xxii). Guvernele locale împuternicite trebuie, la rândul lor, să împuternicească comunităţile locale prin mecanisme care ar îmbunătăţi accesul cetăţenilor la informaţie, ar facilita un cadru cuprinzător de participare, ar creşte nivelul de răspundere al guvernelor locale alese în faţa cetăţenilor şi ar consolida relaţiile dintre funcţionarii locali aleşi şi prestatorii de servicii.

Desigur, de-a lungul procesului ar putea apărea diferite impedimente. Presiuni mari din partea cererii asupra calităţii de performanţă ar putea ridica nivelul aşteptărilor şi ar putea da reacţii inverse, dacă nu sunt susţinute de un mediu favorabil. Abordările pe verticală în sus privind procesul de răspundere trebuie, de asemenea, acompaniate de eforturi corespunzătoare, pentru a consolida capacităţile interne ale sectorului public şi pentru a îmbunătăţi sistemele organizaţionale. O altă serie de obstacole se referă la necesitatea de a asigura un cadru cuprinzător de participare civică privind guvernarea prestărilor de servicii. Cu toate acestea, lucrarea dată va încerca să demonstreze faptul că merită totuşi se depun eforturi pentru înfruntarea obstacolelor enumerate mai sus.

5 Studii academice în baza experienţelor din întreaga lume fac, de asemenea, referinţă la valoarea creşterii puterii de exprimare a cetăţenilor cu privire la prestarea serviciilor. Spre exemplu, Goetz şi Gaventa, 2001.

�


CoreLaŢIa Cu oBIeCtIveLe strateGICe De DezvoLtare a MoLDoveI: sCers şI INteGrarea îN ue

Sugerând legături între procesul de prestare a serviciilor şi guvernare, acest studiu de politici se înca-drează în obiectivele şi priorităţile cu spectru larg de reducere a sărăciei, propuse de către Guvernul Mol-dovei (GM) în cadrul SCERS-ului, după cum urmează: (a) consolidarea capitalului uman şi asigurarea unei infrastructuri economice şi sociale adecvate, ceea ce ar duce la îmbunătăţirea rezultatelor de prestare a serviciilor în sectoare-cheie precum ocrotirea sănătăţii, învăţământ şi de apă şi (b) îmbunătăţirea guvernării. SCERS este primul program guvernamental strategic aprobat în mod oficial şi care oferă o agendă comprehensivă de reforme a sectorului public. Obiectivele strategice sunt concentrate asupra creşterii eficienţei aparatului central de administrare, îmbunătăţirii procesului de luare a deciziilor la nivel guvernamental, dezvoltării capacităţilor instituţionale şi consolidării procesului de gestionare a resurselor umane. Menţionăm şi faptul că SCERS subliniază la rândul său necesitatea de a îmbunătăţi interacţiunea dintre administraţia publică şi societatea civilă.

Mai mult, GM recunoaşte în mod oficial necesitatea de a îmbunătăţi guvernarea locală. În timp ce procesul de descentralizare urmează a fi prioritizat, SCERS subliniază importanţa reformelor în admi-nistraţia publică, îndreptate spre îmbunătăţirea capacităţilor guvernelor locale de a administra prestările de servicii (Guvernul Moldovei, 2004: 39–41). SCERS, de asemenea, menţionează în mod clar: “Con-tinuarea procesului de descentralizare va implica stabilirea unor auto-guverne şi mecanisme eficiente, care vor purta răspundere, vor fi transparente şi accesibile publicului larg” (Guvernul Moldovei, 2004: 37). Constituţia Moldovei din 1994 evidenţiază principiile de autonomie locală şi descentralizare a ser-viciilor publice. În plus, în 1995 Moldova a ratificat Carta Europeană cu privire la Autonomia Autorită-ţilor Locale. În acest mod, Moldova şi-a luat angajamentul de a implementa un sistem de administrare publică bazat pe autonomia financiară a autorităţilor locale şi pe neimplicarea guvernelor centrale.6

În cele din urmă, GM nou ales şi-a confirmat angajamentul de a pregăti Moldova pentru procesul de integrare în Uniunea Europeană. Alocuţiunea de inaugurare a Preşedintelui Vladimir Voronin, din martie 2005, confirmă orientarea strategică oficială care a fost marcată de către Planul de Acţiuni de Vecinătate Moldova-UE al GM (Decembrie 2004). Acţiunile-cheie ale Planului, relevante pentru stu-diul prezent de politici includ: (a) consolidarea “democraţiei şi statului de drept” – şi implementarea Strategiei Naţionale de Anti-Corupţie – care implică deschiderea unor spaţii semnificative de creştere a nivelului de transparenţă şi implicare civică şi (b) consolidarea auto-guvernării locale în conformitate cu standardele Europene, ceea ce implică necesitatea de a pregăti auto-guvernele locale pentru imple-mentarea sarcinilor viitoare.

Legăturile strategice cu angajamentele asumate de către Banca Mondială

Strategia de Asistenţă a Băncii Mondiale pentru Moldova pentru anii 2004-2008 articulează necesitatea unui studiu orientat spre politici cu privire la guvernarea pe verticală în sus şi prestarea de servicii. Acest studiu se încadrează în cei doi piloni interconectaţi ai SAŢ-ului: (a) îmbunătăţirea accesului la serviciile sociale, resursele capitale şi la infrastructura comunităţilor; şi (b) îmbunătăţirea guvernării din sectorul public şi combaterea corupţiei. SAŢ menţionează faptul că implicaţiile contextului existent de economie politică au reprezentat şi reprezintă diferite provocări pentru implicarea Băncii Mondiale.7 Ca urmare,

6 Recenta numire, prin decret prezidenţial, a anului 2005, drept „Anul Comunităţilor Locale” oferă o oportunitate de concentrare a atenţiei şi a investiţiilor privind guvernarea locală.

7 SAŢ face referinţă în mod special la “decalajul dintre intenţiile declarate şi acţiunile din practică” privind reforma de politici, precum s-a observat între anii 2001 şi 2004.


�

SAŢ urmăreşte “o abordare precaută,” care acordă intervenţiilor pe verticală în sus o importanţă mai mare decât unei simple recurgeri la abordările pe verticală în jos. Se poate argumenta faptul că în trecut, investiţiile Băncii se concentrau pe aspectele sistemice şi programatice de reforme, trecând cu vederea necesitatea de a crea capacităţi de interacţiune dintre guvern şi cetăţeni, de a creşte nivelul de transpa-renţă şi participare, şi de a transpune acestea în termeni operaţionali. Desigur, această interacţiune a avut şi are o prezenţă bine marcată în proiectele FISM1 şi FISM2. Cu toate acestea, spaţiul de acţiune şi de participare a clientului în mare parte nu a reuşit să acopere investiţiile sectoriale, în special cu privire la învăţământ şi ocrotirea sănătăţii. Astfel apare necesitatea de a înţelege mai bine dinamicele complexe sociale, instituţionale şi de putere, care împiedică sau promovează transparenţa şi responsabilitatea pentru o performanţă mai bună a prestărilor de servicii.

SAŢ are ca obiectiv de a “susţine preponderent intervenţiile la nivel local/comunitar în spaţiul rural şi în oraşele mici – cele două spaţii cu cea mai mare concentrare a persoanelor sărace – utilizând o modalitate de abordare a dezvoltării pe bază comunitară (DBC), care se bazează pe implicarea activă a comunităţilor, a grupurilor comunitare şi a autorităţilor administraţiei locale”. Această abordare include promovarea “unei culturi de implicare a comunităţilor locale în problemele publice, prin întărirea capa-cităţilor acestora de a lua decizii, a organiza şi gestiona mijloace în scopul îmbunătăţirii calităţii servi-ciilor sociale şi economice de bază în cadrul comunităţilor participante” şi sprijinirea unei participări sporite a “a societăţii civile la exercitarea responsabilităţii vizavi de acţiunile publice şi prestarea servi-ciilor publice” (Banca Mondială, 2004a).

Acest studiu analizează guvernarea locală, Fondul de Investiţii Sociale din Moldova, apa potabilă şi învăţământul. Spectrul dat se corelează cu angajamentele specifice asumate de către Banca Mondială în cadrul pilonului SAŢ “Îmbunătăţirea accesului la capital, servicii sociale, infrastructura comunitară şi minimizarea riscurilor ecologice”, precum urmează:

Susţinerea procesului de îmbunătăţire a accesului la sanitaţia de calitate şi la sanitaţia apei. Un proiect-pilot al Băncii Mondiale cu obiectivul de îmbunătăţire a calităţii, eficienţei şi durabilităţii serviciilor de aprovizionare cu apă şi a celor privind apele menajere a fost iniţiat în 2003 (Boxa 1-2). Proiec-tul include patru componente funcţionale interconectate: (a) eficienţa serviciului urban de apă, (b) aprovizionarea cu apă în sate, (c) consolidarea instituţională şi (d) asigurarea de serviciilor şi oferirea de consultaţii (Banca Mondială, 2003d). Componentul urban este implementat la moment în patru oraşe mari şi mici din Moldova, între timp fiind planificată iniţierea componentului pentru zonele rurale8.

Efectuarea în continuare a activităţii analitice privind învăţământul şi planificarea unui nou proiect de investiţii în învăţământul rural (Banca Mondială, 2004a: 22). Spre deosebire de proiectul anterior de învăţământ, noul proiect se va încadra în abordările pe verticală în sus ale SAŢ. Astfel, noul proiect va tinde să implice comunităţile şi părinţii într-o manieră activă în procesul de îmbunătăţire a per-formanţei şi a accesului la serviciile de învăţământ. În acest context, studiul dat trebuie să completeze nota de politici în învăţământ, finalizată recent (Banca Mondială, 2005b).

Sprijinirea procesului de consolidare a capacităţii guvernelor locale de a-şi asuma noi responsabilităţi acordate auto-guvernelor în cadrul programului de reforme de descentralizare şi de poziţionare a aces-tora într-un cadru ce ar implica mai amplu comunităţile locale (Banca Mondială, 2004a: 23).

8 FISM a îndreptat resursele financiare ale Băncii Mondiale spre serviciile de apă, aproximativ 27 de sate având pregătite proiecte de îmbunătăţire a accesului la sursele de apă în cadrul FISM1 (Capitolul 3).

�


oBIeCtIve, DoMeNIu De aCŢIuNI şI auDIeNŢă

Obiectivul general al studiului este evaluarea capacităţii mandatarilor, a societăţii civile şi partenerilor din Moldova, inclusiv a Băncii Mondiale, de a îmbunătăţi guvernarea prestării serviciilor printr-un spri-jin sporit faţă de abordările pe verticală în sus, în vederea completării acţiunilor existente pe verticală în jos. Date fiind constrângerile temporale şi financiare, domeniul de acţiune al studiului respectiv a fost limitat la patru studii de caz:

Primul studiu de caz (Capitolul 2) analizează realităţile autorităţilor locale, independente de sectoa-rele de servicii individuale şi/sau de proiecte. El se axează asupra responsabilităţii autorităţilor locale faţă de cetăţeni.

Al doilea studiu de caz (Capitolul 3) analizează experienţa Fondului de Investiţii Sociale din Moldova în promovarea luării deciziilor la nivel local şi angajarea civică în contextul prestării serviciilor.

Al treilea şi al patrulea studiu de caz (Capitolul 4 şi Capitolul 5) analizează existenţa şi eficacitatea abordărilor pe verticală în sus pentru creşterea transparenţei şi a responsabilităţii ce ţine de serviciile educaţionale şi de aprovizionare cu apă. Aceste sectoare au fost alese pe motiv că ilustrează o largă varietate de mecanisme pentru angajarea şi participarea clienţilor, sunt sectoare unde autorităţile locale au un mandat clar şi responsabilitate, în care Banca Mondială desfăşoară sau planifică activităţi ce ar putea beneficia de pe urma constatărilor studiului.

Boxa 1-2 Proiectul-pilot de aprovizionare cu apă şi sanitaţie (Paas) în Moldova

Sondajele sociale indică faptul că îngrijorarea cetăţenilor privind problemele aprovizionării cu apă şi sanitaţie în Moldova sunt mari. Obiectivul de dezvol-tare al PAAS este de a evidenţia modul de ridicare a bunăstării populaţiei din oraşele de mărime medie şi municipii şi câteva din zonele rurale mai sărace, prin îmbunătăţirea calităţii, eficienţei şi durabilităţii procesului de aprovizio-nare cu apă şi a serviciilor sanitare, precum este prezentat în Planul Naţional de Acţiuni privind Serviciile de Apă al Guvernului. În acest caz, replicarea modelului-pilot va fi propusă pentru întreaga ţară.

Serviciile municipale urbane. Viabilitatea financiară a organizaţiilor Apă Canal este ameninţată de ineficienţa pompelor electrice existente, de scurgerile mari şi pierderile de apă, de infiltrarea contaminatorilor şi de datoriile nu doar ale beneficiarilor din gospodării, ci mai ales ale beneficiarilor guvernamen-tali şi comerciali. Astfel, investiţiile cuprind nu doar infrastructura fizică, ci şi planificarea financiară, împreună cu dezvoltarea unor tradiţii orientate spre beneficiari, inclusiv stabilirea unor oficii de servicii cu clientela.

Serviciile comunitare rurale. Sistemele de apă delegate administraţiei satelor în cadrul procesului recent de descentralizare, sunt inoperabile în cele mai multe cazuri sau funcţionale doar la nivel redus. Granturile oferite de către donatori sunt destinate acoperirii costurilor de reabilitare. Durabilitatea acestor sisteme, inclusiv costurile de operare şi menţinere, va fi asigurată

prin stabilirea asociaţiilor de beneficiari, care vor facilita colectarea plăţilor şi monitorizarea serviciilor. Responsabilitatea locală va fi esenţială pentru asigurarea succesului unei astfel de abordări. O campanie educaţională cu tematica apei şi a sanitaţiei este, de asemenea, o parte asociată a acestui component.

La momentul actual, Proiectul Pilot de Aprovizionare cu Apă şi Sanitaţie are deja un impact semnificativ asupra îmbunătăţirii serviciilor de apă din Mol-dova. Personalul din filialele Apă Canal care a fost intervievat în cadrul aces-tui studiu a evidenţiat în mod special impactul pozitiv al proiectului asupra îmbunătăţirii accesului cetăţenilor la serviciile de apă şi asupra îmbunătăţirii capacităţii organizatorice Apă Canal. Unul dintre directorii tehnici a menţi-onat instalarea unei reţele de distribuţie în cadrul acestui proiect al Băncii Mondiale drept una din experienţele sale cele mai reuşite privind participarea comunităţii în soluţionarea problemelor legate de serviciile de apă. Locatarii din zona respectivă şi-au conjugat eforturile şi au devenit activi în sprijinirea procesului de instalare, contribuind astfel la completarea lui într-o perioadă foarte scurtă de timp [Studiul de caz]. Un vice-director al Apă Canal din altă zonă a descris modul în care la momentul actual personalul său poate să monitorizeze informaţia respectivă, folosind calculatoarele primite în cadrul proiectului Băncii Mondiale. [Studiul de caz B21].Sursă: Autorii


�

Obiectivele analitice concrete ale studiului includ:

Identificarea mecanismelor existente de participare civică, accentul fiind pus asupra guvernării locale şi prestării de servicii în învăţământul de bază şi în sectorul de apă potabilă din zonele urbane şi rurale. Cu alte cuvinte, găsirea unui răspuns la următoarea întrebare: Care sunt metodele prin care cetăţenii şi-ar putea exprima preocupările cu care se confruntă în faţa guvernelor locale sau cu privire la prestarea de servicii? Aceste metode sunt utilizate? Dacă da, în ce mod? Dacă nu, de ce?

Evaluarea eficienţei acestor mecanisme. Identificarea realizărilor, precum şi a limitărilor acestor meca-nisme de consolidare a transparenţei şi a glasului cetăţenilor, precum şi a receptivităţii la aceste glasuri din partea funcţionarilor aleşi ai auto-guvernării locale (primari, personalul primăriilor) şi din partea organizaţiilor de prestare a serviciilor (şcoli, serviciile Apă Canal) şi/sau specialiştilor care comunică direct cu beneficiarii (profesori, tehnicieni ai Apă Canal).

Evaluarea nivelului de implicare. Identificarea participanţilor şi motivelor de participare, analiza măsurii în care grupurile sărace şi/sau vulnerabile se simt confortabil în procesul de accesare şi folo-sire a acestor mecanisme.

Explorarea oportunităţilor, punctelor de pornire, precum şi a constrângerilor şi provocărilor care ar afecta procesul de consolidare a eficienţei şi nivelului de implementare a mecanismelor existente şi/sau procesului de implementare a noilor mecanisme, cum ar fi bugetarea participativă sau fişele de raportare ale cetăţenilor. Provocările pot veni atât din interior, punând astfel sub semnul întrebării dinamica organizaţiilor din societatea civilă, spre exemplu, cât şi din exterior, cum ar fi cele legate de contextul de operare a auto-guvernelor alese, de constrângerile legate de resurse sau de nivelul de autonomie al şcolilor. Bazându-se pe experienţele şi percepţiile părţilor-cheie interesate, studiile de caz analizează contextul social şi instituţional la nivel local, care creează stimulente negative şi pozitive pentru aceste părţi-cheie în ceea ce priveşte consolidarea puterii şi a glasului cetăţenilor şi, respectiv, a receptivităţii aferente. Pentru a înţelege mai bine aceste dinamici trebuie analizate atât relaţiile de putere formale, cât şi cele neformale.9

Din punct de vedere al politicilor, obiectivele studiului includ:

Evidenţierea implicaţiilor strategice pentru întreaga agendă a Guvernului Moldovei privind prestarea serviciilor pentru populaţia săracă şi privind guvernarea, subliniind domeniile în care Guvernul ar putea asigura un cadru de sprijin mai mare mecanismelor eficiente şi cu nivel ridicat de includere privind participarea civică (Capitolul 6).

Identificarea opţiunilor şi a implicaţiilor concrete în urma politicilor direcţionate spre consolidarea guvernării locale participative şi spre creşterea nivelului de transparenţă şi de răspundere în sectoa-rele învăţământului de bază şi ale serviciilor de apă potabilă (Capitolul 6).

Din perspectiva Băncii Mondiale, obiectivele principale ale studiului urmăresc în primul rând să con-solideze dialogul nostru de politici cu GM şi partenerii cheie ai săi din rândul donatorilor şi societăţii civile privind prestarea de servicii către populaţia săracă şi privind guvernarea locală. Se propune ca această consolidare să aibă loc în special în contextul consultărilor noastre de politici în cadrul SCERS

9 Studiul recunoaşte faptul că o parte din aceste constrângeri externe sunt legate în mod direct de felul în care contextul naţional macropolitic şi macroeconomic afectează ceea ce se întâmplă la nivel local. Cu toate acestea, studiul dat nu are drept scop să ofere o analiză a acestui mediu macro-. Vezi Way 2002.

�0


şi al implementării lor, precum şi în contextul potenţialelor reforme sectoriale, de exemplu în sectorul învăţământului. Cu scopul de a facilita acest proces, lucrarea dată propune câteva matrice care reflectă implicaţiile de politici ale studiului şi legăturile sale cu SCERS (Anexa A). Al doilea obiectiv major este de a identifica opţiuni practice de raţionalizare a "mecanismelor de participare civică" în investiţiile şi proiectele curente şi planificate, în special pentru FISM 2, apă şi învăţământ rural.

Prin noţiunea de “mecanisme de participare civică” în guvernarea prestărilor de servicii, această lucrare subînţelege următoarele mecanisme: (a) metode indirecte de asigurare a participării civice, prin care beneficiarii pot exercita influenţă făcându-se auziţi ca cetăţeni (adică prin consolidarea relaţiilor de răspundere dintre ei înşişi şi funcţionarii aleşi, având mandate cu responsabilităţi legate de prestarea serviciilor); şi (b) metode mai directe de participare, prin care beneficiarii serviciilor pot să contacteze într-un mod mai direct organizaţiile prestatoare de servicii (un oficiu Apă Canal, şcoală) şi specialiştii care comunică direct cu beneficiarii (situaţie denumită puterea clientului în cadrul RDG 2004). Aceste mecanisme pot fi considerate drept mecanisme prin care cetăţenii simpli şi/sau organizaţiile din soci-etatea civilă cer răspundere din partea prestatorilor de servicii (agenţii, specialiştii de prima mână) şi din partea autorităţilor locale. Exemple de astfel de mecanisme sunt diverse, începând cu strategii de diseminare a informaţiei, audieri publice în incinta primăriilor şi participarea părinţilor în consiliile şcolilor şi terminând cu instrumente mai sofisticate, cum ar fi fişele de raportare asupra performanţei cetăţenilor, prin intermediul cărora cetăţenii urmăresc activitatea prestatorilor de servicii prin raporta-rea evaluărilor rezultatelor/nivelului de realizare al lucrărilor către factorii de decizie la nivel local şi/sau central. Fiecare din aceste capitole ale studiului oferă clarificări conceptuale privind tipul mecanisme-lor de participare civică existente sau care ar putea fi introduse la fiecare tematică, guvernare locală participativă (Capitolul 2), proiecte (Capitolul 3, FISM 2) sau sectoare (Capitolele 4 şi 5 cu privire la învăţământ şi apă potabilă).

Audienţa primară a acestei lucrări include factori de decizie cu influenţă în diferite domenii ce ţin de elaborarea de politici, din Parlamentul şi din Guvernul Moldovei; părţi interesate din cadrul SCERS, în special membrii guvernamentali din Comitetul Interministerial pentru SCERS şi reprezentanţi ai comunităţii donatoare şi societăţii civile (ONG-uri, instituţii de analiză şi politici); specialişti guver-namentali şi neguvernamentali, consultanţi ai personalului şi/sau programe de susţinere în domeniile selectate pentru studiu (guvernarea locală, dezvoltarea locală, prestarea de servicii publice, cu precădere în sfera învăţământului şi serviciilor de apă); şi personalul Băncii care oferă consultanţă factorilor de decizie din Moldova şi factorilor de decizie cu influenţă asupra domeniilor relevante pentru politici.

Audienţa secundară include academicieni, practicieni şi personalul Băncii Mondiale, responsabili ai domeniilor precum guvernarea, dezvoltarea socială, infrastructura şi dezvoltarea umană, care nu sunt implicaţi în mod activ în Moldova, dar care sunt interesaţi să înveţe din metodele, rezultatele şi opţiunile de politici ale acestui studiu.

CaDre-CheIe De aNaLIze şI PoLItICI

Pe parcursul acestei lucrări, cadrele-cheie de analize şi politici vor fi explicate la începutul fiecărui capi-tol de studiu de caz (Capitolul 2, Capitolele 4 şi 5). Această secţiune însă va oferi doar sumarul celor patru direcţii principale de analiză pe care se bazează studiul, cât şi al surselor de analiză.

(1) Prima direcţie pune accentul pe căile de îmbunătăţire a rezultatelor de prestare a serviciilor destinate populaţiei sărace. Studiul se bazează pe RDG2004 şi pe un raport strategic de circulaţie internă,


��

care aplică concluziile din RDG2004 contextului specific regiunii din Europa şi Asia Centrală.10 Aceste cadre identifică trei căi principale de asigurare a nivelului de răspundere într-un “triunghi al rolurilor de răspundere,” care face legătura dintre prestatorii de servicii, cetăţeni/clienţi şi politi-cieni/factori de decizie:

Calea lungă. Cetăţenii cer răspundere din partea politicienilor şi a factorilor de decizie prin inter-mediul glasului lor, iar aceştia din urmă cer răspundere din partea prestatorilor de servicii prin intermediul mecanismelor ce definesc relaţia lor (compacte). Exprimarea vocii defineşte relaţia dintre cetăţeni/clienţi şi politicieni/factorii de decizie, în timp ce compactul constituie relaţia dintre politicieni/factorii de decizie şi prestatorii de servicii. Calea intermediară. Relaţiile de exprimare a glasului şi de compact sunt evidente la nivel naţional şi subnaţional. Astfel, atât funcţionarii regionali, cât şi cei locali trebuie să poarte răspundere prin căi intermediare (Levy, 2004).Calea scurtă. Cetăţenii cer răspundere directă din partea prestatorilor de servicii prin mecanis-mele aferente puterii clienţilor.

Făcând legătura dintre diferiţi actori şi diverse dimensiuni de performanţă a prestărilor de servi-cii, aceste cadre asigură evaluarea mediului favorabil şi a eficienţei mecanismelor de participare civică. Prima direcţie facilitează localizarea instanţelor de exprimare a glasului de către cetăţeni şi de receptivitate la acestea, în cadrul unui context operaţional mai larg.11

(2) A doua direcţie aprofundează analiza elementelor participative ale căii intermediare la nivel local, prin identificarea elementelor-cheie care favorizează faptul ca guvernele locale alese să fie transpa-rente, participative şi să poarte răspundere. Aceasta este expusă în Capitolul 2.

(3) A treia direcţie analizează factorii-cheie care facilitează sau constrâng implicarea societăţii civile în procesul de creştere a nivelului de transparenţă şi răspundere.12 Cadrul de analiză şi obiectivele înaintate de către acest studiu nu-şi propun efectuarea unei cercetări comprehensive ale mediului favorabil pentru implicarea civică în Moldova. Acest tip de analiză a fost recent efectuat în cadrul iniţiativei ARGIN (Asociaţie, Resurse, Glas, Informaţie şi Negociere) în diferite ţări.13 Totuşi, con-cluziile majore ale lucrării date dau o mai mare importanţă unui cadru de sprijin extern pentru societatea civilă, inclusiv unui spaţiu adecvat pentru accesarea şi diseminarea informaţiei şi a glasului, precum şi susţinerea de către guvern a unor mecanisme instituţionalizate eficiente de participare civică sau de îmbunătăţire a legislaţiei privind procesul de descentralizare. În acest scop, factorii interni ai ARGIN au contribuit la evidenţierea necesităţii ca organizaţiile din soci-etatea civilă (OSC) să-şi îmbunătăţească structurile interne proprii de guvernare şi capacitatea lor de a reprezenta majoritatea alegătorilor, inclusiv populaţia săracă şi cea vulnerabilă. Atingerea

10 Levy, 2004. Ţările selectate includ Albania, Kirghizia, România, Tadjikistan şi Turcia.11 Această mulţime de direcţii analitice nu pretinde a fi comprehensivă. Pentru a trage concluzii concrete privind rolul răspunderii

sociale faţă de prestarea de servicii, este necesar, de exemplu, a face o distincţie între punerea sub răspundere a politicilor îndreptate spre garantarea accesului la servicii (politici de aprovizionare cu apă în zonele rurale) şi a celor îndreptate spre îmbunătăţirea calităţii prestărilor de servicii.

12 În această lucrare, termenul de „societate civilă” se referă la o mulţime largă de actori care pot îmbunătăţi puterea glasului privind chestiunile legate de guvernarea prestărilor de servicii, inclusiv organizaţiile nonguvernamentale (ONG-uri), asociaţiile comunitare (AC), asociaţiile de beneficiari (asociaţii de părinţi sau ale beneficiarilor serviciilor de apă, spre exemplu), grupuri consultative de experţi şi organizaţiile mass-media independente şi constructive.

13 Vezi Thindwa şi Monico, în curs de apariţie. Reţeaua de Dezvoltare Socială, stabilită în cadrul ARGIN, pentru a cunoaşte mai bine mediile externe şi interne de participare civică şi pentru a promova măsuri de îmbunătăţire a acestora. Factorii externi determinanţi includ cadrul legal şi regulatoriu, contextul politic şi de guvernare, caracteristicile socio-culturale, precum şi condiţiile economice. Factorii interni includ guvernarea corporativă, dotarea la nivel de organizaţii, precum şi legitimitatea instituţională a organizaţiilor din societatea civilă.

��


acestor obiective poate duce la valorificarea legitimităţii lor de a încuraja şi/sau organiza participa-rea civică în guvernarea prestărilor de servicii.14

(4) A patra direcţie reflectă analiza nivelului de includere aferent mecanismelor de participare civică, orientate spre consolidarea transparenţei şi a relaţiilor de răspundere. În acest context, lucrarea scrisă de către Goetz şi Jenkins (2005) este destul de semnificativă şi evidenţiază predispunerile păturii elitiste – nu doar la corupţie (sau altfel spus, captura elitelor) – drept cauze în urma cărora procesul de purtare a răspunderii a eşuat.15 După cum argumentează autorii, corupţia nu este unicul motiv pentru care instituţiile de răspundere nu reuşesc să protejeze beneficiarii serviciilor, inclusiv populaţia săracă. Nereuşitele respective, care afectează în mod special populaţia săracă sunt cauzate de predispunerile elitelor. Autorii definesc termenul de predispunere drept „practici care nu sunt ilegale sau motivate de dorinţa de satisfacere a intereselor personale, dar care totuşi implică decizii alocative şi regulatorii ce aduc beneficii grupurilor avantajate”. Aceste predis-puneri pot fi intenţionate sau neintenţionate. Predispunerile pot să reflecte atât presupuneri ale factorilor de decizie elitişti privind necesităţile şi drepturile clienţilor, cât şi privind grupurile de cetăţeni care posedă aptitudini şi resursele necesare pentru a se implica în procesele de cerere a răspunderii. Astfel, în mod paradoxal, aceste predispuneri sunt mai greu să fie expuse "şi exercitate în comparaţie cu cazurile de corupţie sau captare, din motiv că acestea sunt adesea internalizate şi normalizate”.

În contextul acestei analize a proceselor de prestare a serviciilor, studiul dat a luat în consideraţie limita până la care predispunerile împotriva populaţiei sărace sau a altor grupuri marginalizate pot fi aplicate mecanismelor existente de creştere a nivelului de transparenţă şi participare a cetăţenilor din Moldova. Spre exemplu, Capitolul 4, despre învăţământ, examinează nivelul de includere a comitetelor şi asociaţii-lor părinteşti şi dacă există vreo atitudine părtinitoare în modul de selectare a membrilor sau organizare a întâlnirilor, descurajând sau ignorând anumite grupuri sociale (cum ar fi păturile sărace sau cu un nivel mai scăzut de studii). Conform studiului dat, problemele legate de astfel de atitudini părtinitoare (predispuneri) de multe ori îşi trag rădăcinile din instituţiile non-statale care creează şi menţin inegalită-ţile. Eliminarea proceselor de excludere neintenţionată va necesita efectuarea a numeroase traininguri, precum şi exercitarea unor eforturi de ridicare a nivelului de informare a înseşi grupurilor civice.

MetoDoLoGIe

Metodologia studiului a adoptat o abordare bazată pe studii de caz şi orientată spre părţile interesate. Conform descrierii detaliate din pag. ..., echipa de studiu a decis să limiteze cadrul de colectare a datelor primare pentru acest Studiu Economic de Sector prin selectarea a patru studii de caz: (a) mecanisme generale de purtare a răspunderii de către guvernele locale în faţa cetăţenilor locali, precum şi nivelul de răspundere, transparenţă şi participare, în cadrul (b) Fondul de Investiţii Sociale din Moldova, (c) învă-ţământul primar şi (d) serviciile de aprovizionare cu apă. Metodologia a constat în trei etape majore:

1. Identificarea problemelor-cheie legate de guvernarea pe verticală în sus şi prestarea de servicii în Moldova. Această etapă a pus accentul pe dezvoltarea bazei de cunoştinţe pentru studiu, inclusiv 14 Aceste chestiuni au fost discutate pe larg în literatura de specialitate. Vezi, spre exemplu, Goetz şi Jenkins 2005, Reuben 2003,

Pakulski şi alţii, 2004.15 Termenul de corupţie se referă la “folosirea în mod ilegal a puterii publice pentru câştiguri personale – dar şi alte forme de influ-

enţă necorespunzătoare care, din punct de vedere tehnic, nu constituie corupţie, deoarece ele implică intimidarea funcţionarilor (spre exemplu, de către politicieni sau lumea criminală) şi nu un interes direct de câştig material” (Goetz şi Jenkins 2005).


��

colectarea informaţiei analitice, regionale şi naţionale relevante în context şi identificarea subiectelor care necesită o cercetare mai aprofundată. Colectarea de date a fost efectuată prin: (a) analiza staţio-nară a datelor secundare privind prestarea de servicii şi guvernarea locală în Moldova; (b) interviuri staţionare cu un grup de manageri responsabili pe sarcinile din domeniu şi alţi angajaţi ai Băncii, responsabili de activitatea operaţională şi analitică privind guvernarea şi prestarea de servicii; (c) interviuri în teritoriu cu informatori-cheie din Moldova, inclusiv donatori, grupuri consultative de experţi, funcţionari din guvernele centrale şi locale, precum şi cu prestatori de servicii; şi (d) analiza staţionară a literaturii privind bunele practici de purtare a răspunderii şi de participare a cetăţenilor în procesele de prestare a serviciilor. Rezultatele din această etapă au fost folosite pentru proiectarea metodologiilor de colectare a datelor primare.

2. Colectarea datelor primare. Fiecare studiu de caz se datorează cercetărilor din teren efectuate atât în zonele rurale, cât şi în cele urbane din trei raioane din Moldova, în total fiind 6 studii de caz.16 Criteriile de selectare a acestor raioane au inclus: (a) existenţa instrumentelor/proiectelor Băncii pentru sectoarele de învăţământ, apă şi FISM; (b) diversitatea regională (cele trei raioane selectate erau distincte din punct de vedere geografic, localizate în nordul, centrul şi sudul ţării); şi (c) diversi-tatea factorilor privind nivelul de răspundere şi participare a cetăţenilor, inclusiv existenţa diferitelor etnii şi preferinţe lingvistice, afilierea politică a guvernelor locale, infrastructura locală şi dezvoltarea economică şi disponibilitatea serviciilor.

Dat fiind caracterul explorator al acestui studiu şi senzitivitatea multor chestiuni abordate, instrumentele cantitative de analiză (inclusiv interviuri semistructurate şi grupuri tematice şi observaţii neutre) au fost considerate drept cele mai adecvate pentru acest studiu. O echipă locală de studiu în teren a fost angajată şi instruită privind modul de organizare a acţiunilor de mai sus, în baza unui ghid de studiu elaborat. Întrebările au fost alcătuite împreună cu echipa de studiu în teren şi experţii în studii calitative, fiind pilotate în teritoriu înainte de implementare. Persoanele intervievate au fost alese cu sprijinul informatorilor-cheie.17 Tuturor persoanelor intervievate li s-a garantat anonimatul şi confidenţialitatea, înainte de participarea lor în cadrul studiului. Numele şi detaliile personale nu figurează în acest studiu şi nu sunt răspândite în afara membrilor echipei de studiu.

În fiecare din cele 6 localităţi au fost organizate cel puţin 3 grupuri tematice şi 27 de intervi-uri cu beneficiarii serviciilor, prestatorii de servicii (cum sunt profesorii, tehnicienii din sectorul serviciilor de apă şi membrii agenţiilor de implementare FIS), funcţionarii guvernelor locale şi reprezentanţii societăţii civile. Alegerea acestor cifre a fost determinată de faptul că ele reuşesc să capteze problemele din fiecare localitate şi permit efectuarea comparaţiilor între respectivele localităţi, în limita permisă de studiul dat. Cu toate acestea, în timp ce aceste valori minime au fost alese pentru a asigura o scară adecvată de cercetare, s-a menţinut şi o flexibilitate a lor cu scopul de a permite efectuarea unor interviuri ulterioare cu persoanele intervievate şi includerea în studiu a diferitelor chestiuni ce ar putea apărea pe parcursul lucrului în teren.

16 Pentru a păstra confidenţialitatea persoanelor intervievate, studiul dat face referinţă la aceste localităţi prin cifre şi litere (în ordine aleatorie). Referinţele la citatele culese în timpul studiului conţin localitatea de unde a fost preluat citatul şi numărul interior de identificare respectiv.

17 Inclusiv colegii de la Banca Mondială, funcţionarii guvernelor locale, reprezentanţii societăţii civile, proprietarii magazinelor locale, poştaşii etc. Majoritatea interviurilor au fost întreprinse în limba oficială, o mică parte din ele fiind efectuate şi în rusă. Lucrătorii din teren au luat notiţe detaliate privind toate interviurile şi, atunci când li s-a permis, au şi înregistrat interviurile pentru pregătirea raportului.

��


3. Analiza datelor. Odată cu finisarea colectării datelor primare, lucrătorii din teren au efectuat rapoarte textuale atât asupra interviurilor, cât şi cu tematică generală. Aceste rapoarte au fost analizate manual, pentru a pune în evidenţă mecanismele formale şi neformale de răspundere existente, eficienţa aces-tor mecanisme de răspundere, oportunităţile şi constrângerile care afectează nivelul de implicare a cetăţenilor în aceste mecanisme, precum şi lecţii şi recomandări practice fezabile de îmbunătăţire a cadrului de răspundere în procesele de prestare a serviciilor în Moldova. Rezultatele preliminare au fost discutate cu lucrătorii din teren, cu colegii de la Banca Mondială şi cu experţii din exterior. Implicaţiile la nivel de politici au fost dezvoltate într-un cadru consultativ prin efectuarea de schim-buri de experienţă cu aceste grupuri.

��

Uneori este posibil să obţii succes într-un domeniu neavând resurse financiare, dar având sprijinul oamenilor. – Primar de sat

Cât timp raioanele înseşi nu sunt incluse în exerciţiile de planificare strategică şi nu dispun de planuri strategice proprii, întotdeauna ne vom confrunta cu probleme. — Primar de sat

Experienţa mondială sugerează faptul că, menţinând toate variabilele relevante fixe, eforturile de creare a guvernelor locale participative oferă potenţial puternic de îmbunătăţire a eficienţei şi echităţii procesului de

prestare a serviciilor (Levy, 2004; IIED, 2004; Banca Mondială, 2001b, 2003b). Nu există nici o politică de creştere a nivelului de transparenţă şi răspundere a guvernelor locale alese, care ar putea satisface necesităţile tuturor. Şi totuşi, exemplele de succes indică faptul că pentru promovarea acestor două obiective, guvernele locale alese, prestatorii de servicii, precum şi cetăţenii trebuie susţi-nuţi de un mediu favorabil, care ar maximaliza stimulentele pozitive şi ar limita constrângerile aferente. Atât dinamicele neformale de putere, cât şi cele de con-ducere trebuie să aibă un anumit impact asupra procesului de luare a deciziilor, asupra creşterii nivelului de încredere şi asupra prestării de servicii, pentru promovarea eficientă a obiectivului pe termen lung privind guvernarea locală participativă. Ca şi în alte ţări în tranziţie, în Moldova, dinamicele de puteri locale sunt în proces de dezvoltare, unde focarul puterilor locale abia de puţin timp a evoluat de la structurile colective agricole, la alegerea funcţionarilor locali (Dudwick şi alţii, 2004). Astfel, o cunoaştere mai bună a acestor dinamici va favoriza o perspicacitate mai mare privind direcţionările strategice nece-sare, în special dat fiind faptul că Guvernul Moldovei reales a început deja să întreprindă măsuri pregătitoare pentru integrarea ţării în UE şi, drept urmare, pentru pregătirea adecvată a autorităţilor locale pentru exercitarea rolurilor sarcinilor lor viitoare.

Acest capitol analizează mediul favorabil pentru crearea în Moldova a unor guverne locale mai transparente, participative şi cu răspundere, în baza expe-

2 Cât de participative pot fi guvernele locale din Moldova?

��


rienţelor şi percepţiilor părţilor-cheie interesate. La început, capitolul dat oferă pe scurt explicaţii contextuale şi conceptuale, în special privind calea intermediară de răspundere de care s-a vorbit în Capitolul 1. Apoi se va oferi un sumar al concluziilor studiului, ca răspuns la următoarele întrebări:

Ce oportunităţi de consolidare a transparenţei, a participării şi a relaţiilor de răspundere există între cetăţeni şi guvernele locale? Există deja în Moldova astfel de mecanisme care ar promova aceste rezultate? Dacă da, cât de eficiente şi incluzive sunt ele? Ce constrângeri şi/sau obstacole există privind eficientizarea mecanismelor de creştere a nivelului de transparenţă, participare civică şi răspundere?

Concluziile acestui capitol sunt efectuate în baza interviurilor întreprinse cu peste 25 funcţionari din guvernele locale şi raionale din 6 localităţi, precum şi cu cetăţeni, prestatori de servicii, organizaţii din societatea civilă şi reprezentanţi ai agenţiilor donatoare.

sINteza CoNtextuLuI şI a CaDruLuI GeNeraL

Devenind stat independent în 1991, Moldova a trecut printr-o perioadă care a cuprins câteva reforme administrative în ultimii zece ani. În 2003, sistemul Moldovei de 11 judeţe regionale a fost transformat într-un sistem din trei trepte de guverne subnaţionale cuprinzând 33 raioane, formate din 918 primă-rii.18 De regulă, raioanele cuprind între 40 şi 50 de sate şi oraşe mici, cu un minim şi maxim de 10 şi, respectiv, 75 primării.19 Guvernele locale sunt formate dintr-un primar, un consiliu local şi personalul din primării (specialişti agricoli sau pe chestiuni legate de tineret), proporţional cu mărimea comuni-tăţii.20 Funcţionarii actuali din administraţia locală au fost aleşi şi instituiţi în funcţiile lor în mai 2003, cu mandate de 4 ani (Catrinescu şi Deane, 2004).

18 Din punct de vedere tehnic, la momentul actual există 33 raioane: 32 raioane şi o unitate autonomă din punct de vedere teritorial şi administrativ (Găgăuzia).

19 Conform legii din Moldova, atât autorităţile din raioane, cât şi cele din sate/oraşe sunt considerate drept guverne locale. În acest comentariu se va face distincţie între aceste două autorităţi sub-naţionale. Guvernele din sate şi oraşe vor fi considerate drept „autorităţi locale,” în timp ce guvernele raionale – „autorităţi raionale”.

20 În timp ce comunităţile mai mari au vice-primari, această funcţie lipseşte în comunităţile mai mici.

Boxa 2-1 Finanţarea guvernelor locale privind prestarea de servicii în Moldova

Relaţiile financiare dintre autorităţile locale, raionale şi centrale sunt reglementate de Legea cu privire la Finanţele Publice Locale, în timp ce alocarea cheltuielilor este determinată conform mandatelor concrete ale guvernelor locale şi raionale. Transferul de fonduri de la guvernele centrale la cele raionale este efectuat în baza unei formule care ia în calcul cheltuielile, veniturile şi populaţia raională. Apoi autorităţile raionale disbursează o parte din aceşti bani, pe bază de cap de locuitor, către autorităţile guvernelor locale aflate în jurisdicţia respectivă. Aceste transferuri de plăţi de obicei sunt constituite din venituri fiscale colec-tate de funcţionarii locali, inclusiv impozite pe proprietate şi o parte din taxele pe venit ale persoanelor juridice. Banii sunt remişi raionului, iar o parte din ei sunt întorşi guvernului local sub formă de transfer. IDIS Viitorul, o organizaţie care efectuează cercetări în Moldova, menţionează faptul că din 14 taxe şi tarife locale, doar veniturile a 4 din acestea sunt folosite la nivel local.

Bugetele locale sunt propuse de către primar şi consiliul local, urmând a fi aprobate de consiliul raional şi revizuite de către departamentul financiar raional. Trebuie menţionată lipsa unor consultări de-a lungul acestui pro-ces. Dat fiind faptul că Ministerul Finanţelor stabileşte formule concrete pentru învăţământ şi cultură, în baza valorilor pe cap de locuitor, autori-tăţile locale sunt constrânse de nivelul cheltuielilor pe care le pot include în timpul pregătirii bugetelor locale. Acoperirea cheltuielilor, în afara celor care sunt permise de calculele efectuate în baza valorilor cap de locuitor, din trasnferuri de la guvernele raionale este puţin probabilă. Guvernele locale sunt obligate să menţină bugetul echilibrat; nu se aprobă nici un deficit sau surplus bugetar.

Surse: Catrinescu şi Deane, 2004; IDIS , n.d.

c â t d e p a r t i c i p a t i v e p o t f i g u v e r n e l e l o c a l e d i n m o l d o v a ?

��

Primarii constituie unicele autorităţi guvernamentale din Moldova alese în mod direct de către popu-laţie. Consiliile locale, la fel ca şi consiliile raionale şi parlamentarii, sunt alese conform listelor de partid. Funcţionarii locali raportează în mod direct administraţiei raionale. Rapoarte lunare sunt expediate atât de către primari, cât şi de persoanele cu răspundere în faţa personalului primăriei, rapoarte mai comprehensive fiind efectuate la fiecare trei luni. În Boxa 2-1 sunt descrise posibilităţile puterii de luare a deciziilor şi de finanţare a diferitelor nivele de guvernământ în conformitate cu legislaţia în vigoare (Boxa 2-1).

Studiul dat nu prevede efectuarea unei analize detaliate a procesului de descentralizare în Moldova sau o descriere a responsabilităţilor de prestare a serviciilor publice cheie. Cu toate acestea, este impor-tantă integrarea proceselor de creştere a transparenţei şi de implicare civică la nivel local în dinamicele locale mai cuprinzătoare. Pentru a oferi o analiză a acestor dinamici, la efectuarea studiului dat s-au folo-sit parţial mecanismele de cercetare a cadrului instituţional privind “calea intermediară de răspundere” – între cetăţeni şi nivelele de guvernare subnaţionale – corespunzătoare procesului de descentralizare (Levy, 2004). Această cale intermediară există în Moldova, unde o mare parte a responsabilităţilor pen-tru prestarea de servicii a fost descentralizată şi delegată guvernelor locale (Tabelul 2-1).

În baza cadrului adoptat de studiu, trei grupe principale de relaţii de răspundere par a fi esenţiale pen-tru prestarea de servicii locale şi pentru procesul de descentralizare, astfel încât oportunităţile de expri-mare a glasului cetăţenilor şi receptivitatea la aceste exprimări să fie consolidate în mod credibil (Banca Mondială, 2003b: Cap. 5; Levy, 2004; şi Blair, 2000). Sumarul acestor relaţii este prezentat mai jos.

Exprimarea glasurilor electorale la nivel subnaţional. Cetăţenii trebuie să aibă în primul rând posibi-litatea de a face ca guvernele locale să poarte răspundere directă, prin organizarea alegerilor corecte şi transparente.

taBeLuL 2-1 Mandate guvernamentale pentru prestarea serviciilor în Moldova

sector Nivel de guvernare Domenii de responsabilitate

Învăţământ

Central (Ministerul Învăţământului)

Elaborarea politicilor de învăţământ, gestiunea procesului de pregătire a programului de învăţământ, inclusiv aprobarea, pregătirea şi aprobarea tuturor materialelor de evaluare şi examin-are, gestiunea producerii manualelor.

RaionalAdministrarea liceelor, orfelinatelor şi internatelor publice pentru copii vulnerabili (ex.: copiii cu dizabilităţi) şi a şcolilor tehnice, alcătuirea metodologiei de învăţământ.

LocalAdministrarea grădiniţelor, şcolilor primare şi secundare (licee), şcolilor muzicale şi a altor instituţii de învăţământ.

Ocrotirea SănătăţiiCentral (Ministerul Sănătăţii)

Responsabili de starea generală a sănătăţii populaţiei; elaborarea politicilor de ocrotire a sănătăţii; gestionarea în mod direct a sistemului terţiar de ocrotire a sănătăţii, inclusiv colectarea indicatorilor de performanţă, instruirea şi reinstruirea specialiştilor din domeniu, şi menţinerea unei liste de produse farmaceutice (Banca Mondială, 2003a).

Raional Toate prevederile cu privire la ocrotirea sănătăţii

Servicii SocialeRaional Împuternicite cu rolul de asigurare a asistenţei şi protecţiei sociale, în special pentru şomeri. Pa

lângă aceasta, autorităţilor raionale le revine sarcina de întreţinere a instituţiilor sanitare şi sociale. Local

Servicii ComunaleCentral

Este autoritatea cu funcţii de reglementare, inspectează calitatea apei prin intermediul agenţiilor sanitare şi epidemiologice.

LocalÎmputernicite cu rolul de creare şi menţinere a sistemelor de electricitate, apă, canalizare şi colect-are a deşeurilor.

Surse: Catrinescu şi Deane, 2004.

��


În afară de alegeri, o serie de alte mecanisme de exprimare a glasului (în cadrul aranjamentelor la nivel local de prestare a serviciilor sau de luare a deciziilor de către guvernele locale) şi de grupuri locale de actori orientaţi spre sporirea exprimării glasului (societatea civilă, mass-media) sunt necesare pentru consolidarea relaţiilor de răspundere. Iniţiativele de guvernare la nivel local îndreptate spre creşterea transparenţei şi amplificare a interacţiunilor (întâlnirile publice, sondajele de opinie şi procedurile formale de plângere); şi agenţii de susţinere a iniţiativelor pentru exprimarea glasului, inclusiv orga-nizaţiile din societatea civilă şi mass-media, toate acestea oferă posibilitatea ca cetăţenii să-şi poată exprima necesităţile şi preferinţele în faţa guvernelor locale şi a prestatorilor de servicii.

Compactul dintre centru şi localităţi, adică relaţiile de răspundere dintre guvernele centrale şi cele locale. Acest compact dintre centru şi localitate include şi descentralizarea fiscală şi administrativă tradiţională. Ea poate fi de diferite tipuri (Levy, 2004). Transferul este un aranjament prin care puterea de luare a deci-ziilor şi alocare de resurse este transferată în mod integral la nivel local, devenind punctul terminus în procesul de răspundere. Delegarea implică un transfer de responsabilitate neintegral, prin care nivelele locale urmăresc calitatea prestării de servicii, purtând răspundere pentru calitatea performanţei în faţa nivelelor naţionale. Deconcentrarea constituie aranjamente directe de prestare a serviciilor între agenţi-ile guvernamentale şi prestatorii de servicii la nivel local, ocolind guvernele locale aproape integral. Dat fiind faptul că ea păstrează puterea la nivel central, deconcentrarea nu este o formă de descentralizare.

Fiecare din aceste trei tipuri de compact variază în ceea ce priveşte termenii de atribuire a rolurilor, aranjamentele fiscale şi cadrele regulatorii. Tabelul 2-2 compară modelul compactului dintre centru şi localităţi întâlnit în Moldova cu cel din alte patru ţări în tranziţie.

Conform Tabelului 2-2, contextul din Moldova este compatibil cu modelele din alte ţări din regiune:

Delegarea este forma de descentralizare predominantă. Chiar şi în cazurile când responsabilitatea este în mod normal “delegată” nivelelor locale, lipsa unor resurse corespunzătoare de descentralizare previne transferul complet.

taBeLuL 2-2 repartizarea veniturilor şi responsabilităţilor către guvernele subnaţionale în ţările aflate în perioada de tranziţie

Moldova românia turcia Kirghizia albania

Învăţământ: Extensiv Extensiv Lipsă/marginal O parte-ambiguu În comun cu - ambiguuRepartizarea responsabilităţilor

...a veniturilor O parte-ambiguu Limitat Lipsă/marginal O parte-ambiguu În comun cu - ambiguu

Ocrotirea sănătăţii:Repartizarea responsabilităţilor

O parte Lipsă/marginal Lipsă/în tranziţie Lipsă/marginal În comun cu - ambiguu

...a veniturilor [Nu există date] Lipsă/marginal Lipsă/marginal Lipsă/marginal În comun cu - ambiguu

Apă:Repartizarea responsabilităţilor

Extensiv Extensiv Extensiv [Nu există date] Extensiv în mod formal, ambiguu de facto

... a veniturilor Limitat În comun cu În comun cu (de facto) [Nu există date] Extensiv

Surse: Levy, 2004, Autorii, în baza Catrinescu şi Deane, 2004.


��

Într-un model comun pentru multe ţări din lume, primăriile locale alese au responsabilităţi extinse asupra sistemelor de apă (Capitolul 5).

La fel ca în România şi în Albania, un rol substanţial a fost acordat autorităţilor locale în ceea ce pri-veşte învăţământul, în timp ce o parte din responsabilităţi continuă să fie repartizate între guvernele raionale şi centrale. Cu toate acestea, în fiecare din aceste ţări aranjamentele de finanţare nu permit încă o balansare adecvată între responsabilităţile atribuite şi resursele disponibile sectorului de învă-ţământ (World Bank, 2005b).

În ceea ce priveşte ocrotirea sănătăţii, nu există nici un fel de delegare a responsabilităţilor către guvernele locale alese din Moldova. Tocmai din acest motiv sectorul de ocrotire a sănătăţii nu a fost inclus în acest studiu pe verticală în sus.

Aceste exemple de compacte dintre centru şi localităţi reflectă mediul favorabil pentru guvernarea locală, inclusiv cadrul administrativ, regulator şi fiduciar ce poate afecta în mod pozitiv sau negativ stimularea nivelului de transparenţă, participare şi răspundere în procesul de guvernare locală. Guvernele locale alese pot încerca să fie responsabile în faţa cetăţenilor săi şi să fie receptive la necesităţile şi problemele lor legate de prestarea serviciilor, dar în acelaşi timp să nu aibă succesul scontat, dacă în procesul de luare a deciziilor puterea şi flexibilitatea lor este constrânsă. Autoritatea formală a guvernelor locale poate fi redusă de o serie de controale impuse de guvernele centrale şi/sau regionale, începând cu aprobarea buge-telor locale şi terminând cu planurile de efectuare a unor transferuri bugetare discreţionare. O parte din aceste obstacole sunt examinate în contextul concluziilor studiului în ultima secţiune a capitolului dat.

oPortuNItăŢI De Creare a GuverNeLor LoCaLe PartICIPatIve

În baza cadrului descris mai sus, acest studiu de politici prezintă mai multe căi disponibile pentru creş-terea nivelului de transparenţă, participare civică şi răspundere în guvernarea locală din Moldova.

În primul rând, existenţa glasului electoral ca formă de relaţie de răspundere între cetăţeni şi guver-nele locale oferă puncte de pornire necesare pentru consolidarea guvernării locale. Alegerile locale sunt organizate la fiecare patru ani, cetăţenii având oportunitatea de a-şi alege în mod direct primarii.21 Consilierii locali sunt aleşi cu voturi proporţionale în baza listelor propuse de partide. În unele munici-palităţi, ei sunt desemnaţi să reprezinte străzi şi sectoare concrete din sate şi din oraşele mici, acordând astfel cetăţenilor posibilitatea să se adreseze la o persoană concretă în legătură cu problemele cu care se confruntă.22 Pentru a fi considerate mecanisme de răspundere pe deplin eficiente, alegerile locale directe trebuie să fie libere şi corecte (Blair, 2000: 27). Cu privire la acest aspect, preocupările comunităţii dona-torilor şi ca urmare a evaluării nivelului de guvernare cu privire la alegerile locale din 2003 sugerează un potenţial de îmbunătăţire pentru alegerile locale viitoare.23

21 Cele mai recente alegeri locale au avut loc în lunile mai şi iunie 2003. Datorită schimbărilor efectuate în cadrul sistemului de admi-nistraţie locală şi regională, numărul primarilor aleşi a crescut de la 628 în 2000, la 892 în 2003. În aceeaşi perioadă numărul consilierilor locali aproape s-a dublat (de la 6,417 la 11,935).

22 Conform legii, consiliile locale sunt obligate să se întrunească la fiecare 3 luni, deşi în realitate multe din ele se întrunesc mai des, în funcţie de mediul local de afaceri. În oraşele mai mari, consiliile se întrunesc, de regulă, în fiecare lună. Aceste întâlniri sunt deschise publicului larg, deşi adesea cetăţenii nu sunt la curent cu existenţa lor.

23 Alegerile locale şi regionale din 2003 “au fost descrise de către observatorii internaţionali ca fiind efectuate în conformitate cu standardele internaţionale de bază, dar cauzând îngrijorări într-o serie de localităţi (Raportul cu privire la Guvernarea în Moldova, 2004, Freedom House, 13). Oficiul OSCE pentru Instituţii Democratice şi Drepturi Umane, precum şi Congresul Consiliului Europei cu privire la Autorităţile Locale şi Regionale, au monitorizat două runde, din 25 mai şi 8 iunie 2003. În regiunea separatistă Transnistria, alegerile nu au avut loc. Partidul Comunist a câştigat alegerile, obţinând 367 din cele 892 poziţii de primar (42% din voturi).

�0


În al doilea rând, există un anumit potenţial pentru ca grupurile de actori orientaţi spre sporirea glasului (societatea civilă, mass-media) să joace un rol major în cadrul altor mecanisme de creştere a nivelului de transparenţă şi participare civică în perioada dintre alegeri şi în timpul acestora. Instru-mentele mass-media – publicaţii, radio şi televiziune - au un rol important în consolidarea transparenţei şi a caracterului participativ al guvernelor locale.24 Sursele mass-media private şi guvernamentale joacă un rol important de diseminare a informaţiei în multe oraşe din ţară. Multe din aceste surse publică informaţii din partea primarilor şi consiliilor locale într-un ziar sau le difuzează la radio. Studiul dat concluzionează faptul că în unele comunităţi aceste surse mass-media merg chiar mai departe, oferind şi contribuind la crearea unui mediu favorabil pentru ca cetăţenii şi grupurile civice să-şi poată exprima opiniile pe parcursul activităţilor guvernelor locale.

Mai mult, există motivaţii şi potenţiale pentru ca o serie de alte organizaţii din societatea civilă să poată contribui la procesul de soluţionare a chestiunilor legate de prestarea serviciilor de către guvernele locale.25 Deşi societatea civilă din Moldova este încă tânără, puncte de pornire interne şi externe există deja.26 În ceea ce priveşte factorii externi, Legea cu privire la Asociaţiile Publice va fi îmbunătăţită, dar în general cadrul legal pentru înregistrarea AC şi/sau ONG-urilor la nivel local pare a fi tolerant. Pe lângă aceasta, diferiţi donatori şi-au manifestat interesul şi disponibilitatea de a acorda resurse pentru consolidarea şi promovarea dezvoltării societăţii civile, inclusiv a asociaţiilor de beneficiari şi a ONG-urile locale. Factorii interni-cheie pot fi descrişi în felul următor:

Cetăţenii sunt interesaţi să se implice în domenii de responsabilitate guvernamentală locală atunci când percep oportunitatea de îmbunătăţire a prestărilor de servicii. Procesul de promovare a implicării civice în sectoarele de interes major ale cetăţenilor poate încuraja, de asemenea, parti-ciparea acestora. Deşi studiul dat a analizat în mod concret nivelul de transparenţă şi participare în sectoarele de învăţământ şi în serviciile de furnizare a apei, răspunsurile la întrebările intervi-urilor au indicat un interes ridicat al cetăţenilor şi în alte servicii. Dintre cele mai frecvent citate erau drumurile, urmate de servicii culturale şi pentru tineret în comunităţi,27 asigurarea cu gaz şi căldură şi administrarea gunoiştilor/deşeurilor.

Asociaţii ale beneficiarilor de servicii există deja în mai multe sectoare, demonstrând potenţialul consumatorilor de a juca un rol mai mare în procesele de luare a deciziilor. Asociaţiile de părinţi sunt comune sectorului de învăţământ (Capitolul 5), înregistrându-se o tendinţă pozitivă, deşi nu bine conturată, în sectorul rural de aprovizionare cu apă (Capitolul 5). După cum se arată în capitolul următor - proiectele pe bază comunitară FISM - se demonstrează faptul că cetăţenii pot distruge izolarea socială imensă şi pot învinge sentimentul de neîncredere colectivă care s-a cristalizat în perioada de tranziţie. În sfârşit, eforturile inovatoare, precum dezvoltarea consiliilor 24 Conform RDG2004 (Banca Mondială 2003b: 78) se evidenţiază că un cadru activ şi independent de organizaţii mass-media poate

duce la consolidarea mecanismelor de exprimare a glasului. În mod similar, Blair (2000: 27) susţine faptul că „pentru un nivel înalt de răspundere este nevoie de anumite mecanisme pentru a face publice opiniile cetăţenilor şi pentru a descoperi acţiunile cu efect pozitiv, cât şi pe cele cu efect negativ, din cadrul guvernelor locale”. Blair este de părere că una din funcţiile principale ale mass-media este de a face publice noutăţile politice, menţionând că „oamenii au capacitatea de a solicita guvernelor răspundere doar atunci când cunosc ceea ce se întâmplă, fie bine sau rău” (Blair, 2000: 29).

25 Deşi studiul dat subliniază potenţialul societăţii civile în calitate de punct de pornire pentru o guvernare locală îmbunătăţită, în acelaşi timp el recunoaşte şi faptul că există multe constrângeri şi piedici pentru crearea unui mediu favorabil de implicare civică în Moldova. Capitolul 6 propune opţiuni strategice de abordare a acestei chestiuni, cu precădere în ceea ce priveşte rolul pe care organiza-ţiile din societatea civilă îl poate juca în procesul de promovare a unei guvernări locale mai performante şi a unor prestări îmbunătăţite de servicii.

26 O astfel de modalitate de abordare prin separarea factorilor externi şi interni care afectează mediul favorabil al implicării civice a fost împrumutată din cadrul/contextul ARGIN (vezi Thindwa şi Monico, în curs de apariţie).

27 Asigurarea serviciilor pentru tineri (de la crearea locurilor de muncă, la asigurarea oportunităţilor sociale) a fost considerată drept un mijloc important de stopare a migraţiei rapide a tinerilor din satele Moldovei.


��

locale de tineret, arată faptul că neavând resurse substanţiale, agenţi de sporire a glasului pot fi găsiţi chiar şi în cele mai mici localităţi, precum şi în cele mai slabe grupuri de actori (Gomart, 2002). În timp ce doar o parte din cele aproximativ 2000 de ONG-uri din ţară sunt active, între 24 şi 36 din ele au reuşit să-şi creeze o capacitate bună de lucru şi să stabilească legături cu ONG-uri raionale şi internaţionale. În pofida unui start mai dificil, ONG-urile au participat în mod activ la dezvoltarea Strategiei de Creştere Economică şi Reducere a Sărăciei (SCERS).

În al treilea rând, în pofida imperfecţiunilor existente la nivelul compactului dintre centru şi locali-tăţi, guvernele locale au moştenit responsabilitatea de prestare a unor servicii-cheie diverse. Alături de glasul preelectoral, această responsabilitate creează stimulente puternice pentru ca primarii să fie receptivi la cele mai urgente necesităţi ale electoratului. În acest context, guvernele locale adesea sunt gata să ia cunoştinţă şi să aplice noi abordări de dezvoltare locală – în caz că aceste abordări pot fi apli-cate procesului de acumulare a finanţării locale şi de soluţionare a problemelor locale. Spre exemplu, experienţa proiectelor implementate în Moldova, inclusiv FISM I sau Proiectul ASUDI pentru Reforma Guvernării Locale (Boxa 2-2) au demonstrat faptul că primarii pot fi în acelaşi timp motivaţi şi inovatori în ceea ce priveşte abordarea problemelor comunităţilor şi stimularea unei implicări civice mai extinse în procesul de guvernare locală. (Vezi secţiunea cu privire la mecanismele existente de exprimare a

Boxa 2-2 Proiectul asuDI pentru reforma guvernării locale

Proiectul pentru Reforma Guvernării Locale (PRGL) are drept scop “creşterea nivelului de autonomie, eficienţă, receptivitare, răspundere şi transparenţă a guvernelor locale din Moldova”. Sponsorizat de către ASUDI, PRGL a activat în 60 de sate din întreaga ţară, în parteneriat cu comunităţi, guverne locale şi grupuri precum proiectul local Agenda 21 al PNUD, Fondul de Investiţii Soci-ale din Moldova, precum şi Asociaţia Primarilor şi Comunităţilor Locale din Moldova. PRGL s-a implicat într-o serie de activităţi îndreptate spre creşterea capacităţii, precum:

Planificarea comunitară strategică: sprijin acordat guvernelor locale şi cetăţenilor pentru cooperare în domeniul dezvoltării planurilor strategice de dezvoltare social-economică a comunităţilor. Descentralizare fiscală a asistenţei tehnice: instruirea şi computerizarea în cadrul planificării bugetare, contabilizării costurilor şi colectării taxelor.Sprijin pentru îmbunătăţirea serviciilor municipale: instruirea şi pregătirea granturilor pentru microproiecte, cu scopul de a pilota modele de gestio-nare a serviciilor municipale din alte părţi ale lumii.Instruirea organizaţiilor din societatea civilă: organizarea atelierelor de muncă şi efectuarea studiilor pentru sprijinirea procesului de creare a capacităţii dintre grupurile din societatea civilă, cât şi pentru promovarea transparenţei şi a unei implicări mai ample a cetăţenilor.Dezvoltarea capacităţii Consiliilor locale: instruirea şi asigurarea cu resurse informaţionale a unui număr de aproape 1200 funcţionari locali recent aleşi.Audieri publice: organizarea cursurilor de instruire pentru funcţionarii locali şi angajaţii publici, precum şi pregătirea materialelor necesare pen-tru convocarea audierilor publice.

Gestionarea bunurilor: proiecte pilot de inventariere şi contabilizare a pro-prietăţii municipale.Reforma legislativă a guvernelor locale: identificarea şi analiza chestiunilor aferente guvernelor locale, care ar beneficia în urma unei reforme legisla-tive, precum şi elaborarea propunerilor de reforme.Reţeaua informaţională a guvernelor locale: îmbunătăţirea schimbului de informaţii între guvernele locale prin stabilirea conexiunilor la internet şi a hosting-ului de pagini web.

Analizând activităţile din cadrul Proiectului pentru Reforma Guvernării Locale, se pot trage o serie de concluzii privind creşterea nivelului de răspundere a guvernelor locale şi pentru lărgirea cadrului de servicii locale destinate cetăţenilor::

Îmbunătăţirea serviciilor municipale (inclusiv aprovizionarea cu apă, asigurarea aprovizionării cu căldură şi gestionarea deşeurilor) stă la baza obiectivelor strategice ale multor comunităţi.Audierile cetăţenilor constituie un instrument promiţător pentru creşterea nivelului de participare civică în guvernarea locală. Prin instruire şi acorda-rea sprijinului, funcţionarii locali pot deveni foarte deschişi şi predispuşi să încurajeze astfel de audieri, de multe ori ei înşişi iniţiind acest proces.Consiliile locale, în postura lor de grupuri de actori, adesea sunt trecute cu vederea de către donatori, în timp ce creşterea capacităţii consilierilor nou aleşi ar putea constitui un element important de lărgire a mentalităţilor.Durabilitatea financiară a guvernelor locale poate fi consolidată prin cur-suri de instruire şi asistenţă tehnică.

Surse: ASUDI, 2004.

��


glasului în afara alegerilor şi cel privind interacţiunea dintre cetăţeni şi guvernele locale, şi Capitolul 3 cu privire la experienţa FISM.)În al patrulea rând, datele colectate pentru acest studiu au confirmat faptul că guvernele locale au servit drept resurse accesibile şi importante pentru cetăţeni privind chestiunile legate de prestarea serviciilor – inclusiv serviciile pentru care administraţia locală nu este de fapt responsabilă.28 Mai mult, primarii şi angajaţii din administraţiile locale (tehnicienii şi inginerii) au fost adesea citaţi în interviuri ca fiind grupuri cărora persoanele care se confruntau cu dificultăţi li se adresau în primul rând – adesea fiind preferate chiar şi în faţa prietenilor sau a membrilor familiei. După cum a explicat un funcţionar din mediul rural, “oamenii văd o sursă de soluţionare a problemelor în administraţia publică locală. Chiar dacă problemele respective nu ţin de competenţa primăriei, oamenii continuă să se adreseze acolo” [Studiul de caz EG 18]. Aceste percepţii ale cetăţenilor confirmă respectarea promisiunii legată de calea intermediară de răspundere.

În al cincilea rând, angajamentul asumat de către Guvernul Moldovei la nivel oficial, de a creşte autonomia guvernelor locale este o oportunitate promiţătoare de consolidare a guvernării locale, în timp ce resurse externe adiţionale există deja din partea agenţiilor donatoare implicate în mod activ în implementarea acestei agende. Strategia de Asistenţă pentru Ţară a Băncii Mondiale pentru următorii trei ani “va susţine preponderent intervenţiile la nivel local/comunitar în spaţiul rural şi în oraşele mici – cele două spaţii cu cea mai mare concentrare a persoanelor sărace – utilizând o modalitate de abordare a dezvoltării generate la nivel de comunităţi, care se bazează pe implicarea activă a comunităţilor, a grupurilor comunitare şi a autorităţilor administraţiei locale” (Banca Mondială, 2004a: 24). Alţi donatori importanţi, inclusiv DFID şi ASUDI, de asemenea oferă sprijin şi suport financiar dezvoltării locale a iniţiativelor legate de guvernare.

Astfel, un mare număr de oportunităţi există deja pentru crearea capacităţii, nivelului de participare civică şi de răspundere a guvernelor locale din Moldova. Probabil cea din urmă şi în acelaşi timp cea mai importantă oportunitate constă în fundamentarea procesului de răspundere, creată de mecanismele existente şi de numărul vast al părţilor interesate.

PoteNŢIaLuL şI LIMItărILe MeCaNIsMeLor exIsteNte

Concluziile studiului confirmă faptul că o serie de mecanisme formale şi neformale de creştere a trans-parenţei şi sporire a participării civice în activităţile guvernelor locale există atât în comunităţile rurale, cât şi în cele urbane din Moldova. Va fi prezentată o parte din aceste mecanisme şi se va analiza măsura în care ele reuşesc să promoveze transparenţa şi participarea în procesul de luare a deciziilor la nivel local de guvernare. Pentru a fi considerate ca fiind încununate cu succes, pe lângă alte elemente, aceste mecanisme trebuie să aibă capacitatea de a consolida puterea de exprimare a unui număr mare de cetă-ţeni, inclusiv populaţia săracă şi marginalizată şi, în mod corespunzător, să promoveze receptivitatea funcţionarilor locali la necesităţile şi preferinţele exprimate de către alegători.

În afara cadrului alegerilor directe s-a constatat faptul că întâlnirile deschise ale comunităţilor – unde funcţionarii locali şi membrii comunităţilor pot discuta diferite chestiuni legate de comunitate – con-stituie cele mai proeminente mecanisme de creştere a transparenţei şi sporire a participării.29 Întâlnirile

28 Aceste concluzii sunt în concordanţă cu cele ale studiului regional intitulat “Efectele Economice şi Sociale ale Reformei Funciare şi ale Restructurării Gospodăriilor Agricole”, de Dudwick şi alţii (2004).

29 În oraşele şi în oraşele mai mici, întâlnirile sunt organizate de obicei chiar în incinta primăriei. În sate, ele au loc sub cerul liber (dacă permit condiţiile meteo) sau în şcoli sau centre culturale (unicele clădiri care pot găzdui un număr mai mare de oameni).


��

au avut loc în toate cele şase comunităţi din cadrul studiului. Deşi, conform legislaţiei, aceste întâlniri din comunităţi ar trebui organizate cel puţin o dată pe an, în toate localităţile incluse în studiu, cu excepţia uneia, astfel de întâlniri au fost organizate mai des. În sate, informaţia despre întâlniri este afişată la primării şi în general este transmisă prin „gura lumii”. În oraşe sunt folosite sursele mass-media (ziare, radio şi televizi-une). Atât cetăţenii, cât şi funcţionarii guvernamentali au apreciat aceste întâlniri drept evenimente prin intermediul cărora a fost împărtăşită informaţia cu privire la serviciile locale şi activităţile guvernelor.

În ceea ce priveşte eficienţa lor, studiul dat indică următoarele lacune:

Nivelul de participare la întâlnirile din cadrul comunităţilor era mai mare în zonele rurale, unde persoanele intervievate erau la curent cu informaţia despre respectivele întâlniri, de cele mai multe ori ele luând parte şi la întâlnirile anterioare.

În zonele urbane, deşi conform legislaţiei întâlnirile trebuie să fie deschise publicului larg, dreptul la participare se acorda doar prin invitaţii. Persoanele care participau nu păreau a fi interesate de problemele discutate la întâlniri.

Se impune acordarea unei atenţii sporite modului în care sunt programate întâlnirile, astfel ca ele să fie con-vocate în zilele de odihnă şi după orele de serviciu, pentru a asigura un nivel cât mai mare de participare.

Un al doilea mecanism răspândit este interacţiunea directă cu primarii şi personalul din primării, atât la nivel formal cât şi la nivel neformal. S-a observat că modul în care cetăţenii îşi exprimă nelă-muririle presupune vizitarea primăriilor sau a funcţionarilor din primării, pentru a obţine anumite informaţii sau pentru a înainta cereri. Toate primăriile din localităţile supuse studiului dat specificau ore de audienţă în timpul cărora cetăţenii puteau discuta anumite probleme cu personalul respectiv.30 Interacţiunea dintre cetăţeni şi funcţionarii locali însă nu este limitată la nivel de program de primire, în timp ce toţi membrii personalului din primării susţin faptul că ei primesc cetăţenii la orice oră. De asemenea, cetăţenii se întâlnesc periodic şi în mod neoficial cu personalul primăriilor. Mai ales în zonele rurale, unde primarul şi personalul din primării fac parte din comunitate şi sunt cunoscuţi de către cetăţeni, diferite plângeri sau cereri le sunt adresate fie la casele lor, în timpul călătoriilor din autobuz sau pe timpul plimbărilor pe jos.

În ceea ce priveşte eficienţa mecanismelor de promovare a transparenţei şi participării civice, studiul dat indică următoarele puncte-cheie:

Procedeele de înaintare a plângerilor au fost instituţionalizate şi funcţionau normal în cel puţin 2 din cele 6 localităţi studiate, în timp ce în alte localităţi acestea lipseau.

Receptivitatea funcţionarilor este mai mare în locurile unde există proceduri formale de abordare a plângerilor. Nu este totuşi de mirare că aceşti funcţionari reuşesc să rezolve diferite probleme doar atunci când dispun de resursele şi puterea corespunzătoare.

Acţiunile colective sunt eficiente. Chestiunile asupra cărora se depun numeroase plângeri sau care afectează o masă critică de cetăţeni au o mai mare probabilitate de a obţine răspuns din partea func-ţionarilor oficiali. 30 Diferite primării au diferite ore de primire, personalul disponibil de asemenea variind: primari, vice-primari, secretari ai primă-

riilor, specialişti din cadrul primăriilor (responsabili de apă, agricultură, de servicii pentru tineret). În Cahul, spre exemplu, orele de primire ale primarului şi ale vice-primarului alternează în zilele de luni, în timp ce specialiştii îşi fac publice orele de primire, pe un panou din faţa biroului primarului.

��


În al treilea rând, informarea oferă un potenţial bun prin intermediul noutăţilor locale şi mass-media. În zonele rurale, instrumentele destinate schimbului de informaţii cu cetăţenii includ panouri situate în locuri publice (clădirea primăriei sau a şcolii). În zonele urbane, funcţionarii guvernelor locale de asemenea furnizează frecvent informaţii despre activitatea primăriei, deciziile recente ale consiliului şi evenimentele care se vor desfăşura la primării, prin intermediul ziarelor locale, atât cele sponsorizate de guvern, cât şi cele independente, prin radio şi televiziune (Boxa 2-3). Studiul dat arată că într-un centru urban, de câteva ori pe an se organizează mese rotunde televizate pentru schimb de informaţii şi opinii, la care funcţionarii locali prezintă noi date privind activităţile lor şi intră în legătură telefonică directă în vederea schimbului de informaţii şi puncte de vedere cu cetăţenii, având în timpul anului mai multe întâlniri cu aceştia.

Un progres major în utilizarea instrumentelor mass-media, într-o manieră transparentă şi construc-tivă, a fost asigurarea unui canal important pentru un flux bidirecţional de informaţie între guvernele locale şi cetăţenii din zonele urbane. Cetăţenilor nu doar li s-a prezentat informaţie despre activităţile guvernelor locale, ci li s-au organizat forumuri incipiente pentru exprimarea publică a întrebărilor, cererilor şi opiniilor către guverne şi prestatorii de servicii. Un primar dintr-o zonă urbană a subliniat importanţa pe care o au comentariile din partea cetăţenilor, expuse în ziare şi la televiziunea locală, pentru ca echipa primăriei să afle când lucrurile decurg bine în oraş şi să perceapă preocupările cetă-ţenilor. Cu toate acestea, studiul dat a identificat şi câteva probleme: folosirea surselor mass-media este încă limitată în mare măsură în centrele urbane, de cele mai multe ori ele fiind deţinute sau controlate de către funcţionarii guvernamentali.

Perspectiva implementării proceselor de planificare strategică în Moldova. Acestea includ mecanisme inovatoare, precum audienţele publice şi procesele participative de planificare a bugetelor. Ele au fost şi sunt promovate în Moldova prin intermediul unor programe sponsorizate de donatori internaţionali, precum Proiectul Agenda 21 al PNUD şi Proiectul pentru Reforma Guvernării Locale al ASUDI. De asemenea, ele sunt luate în consideraţie şi în cadrul proiectului FISM2. Donatori precum ASUDI rela-tează faptul că guvernele locale au fost şi sunt deschise proceselor de planificare strategică şi că în baza proiectului pot fi învăţate lecţii folositoare ASUDI (Boxa 2-2). Totuşi, aceste procese, în special meca-nisme de planificare bugetară participativă, au fost iniţiate doar într-un număr mic de comunităţi, nici una din acestea nefăcând parte din localităţile studiate.

Boxa 2-3 utilizarea surselor mass-media pentru schimbul de informaţii cu cetăţenii: Cahul, sudul Moldovei

Sursele mass-media constituie un mijloc puternic prin care guvernele locale pot să informeze alegătorii şi creşte transparenţa bugetelor sale şi în general a procesului de luare a deciziilor. Mai jos este prezentat un extras dintr-un ziar local din Cahul despre cheltuielile efectuate de către primăria din Cahul pe parcursul anului fiscal 2003:

“Capitolul cheltuieli al bugetului a fost aprobat pentru suma de 20648.1 mii lei şi a fost îndeplinit integral. Cea mai mare parte a acestei sume este destinată finanţării instituţiilor preşcolare, şcolilor primare şi secundare, precum şi altor instituţii şcolare, în sumă totală de 16277.8 mii lei. În total, 1300 de persoane sunt angajate în instituţiile de învăţământ, 1404 copii

frecventează grădiniţe, 830 - şcoli primare şi 5272 – şcoli secundare.

Costul aprovizionării şcolilor cu produse alimentare în 2003 a fost de 950 mii lei. Cheltuielile pentru salariile angajaţilor, începând cu instituţiile preşcolare şi terminând cu şcolile secundare, au constituit 11038 mii lei. Cheltuielile de întreţinere a instituţiilor de tip şcolar şi de plată a serviciilor comunale sunt foarte mari. În 2003 aceste cheltuieli au constituit 4393.1 mii lei. Aş dori să subliniez faptul că pe parcursul anului 2003 s-au finisat lucrările de instalare a contoarelor pentru toate tipurile de servicii, ceea ce a redus cheltuielile pentru serviciile de aprovizionare cu apă, căldură termică şi gaz natural”.

Sursă: Cahul Expres, 2004.


��

MeCaNIsMeLe GuverNeLor LoCaLe De ProMovare a NIveLuLuI De PartICIPare răMâN NeaDeCvate

În linii mari, studiul indică faptul că mecanismele existente de creştere a nivelului de transparenţă şi participare sunt supuse unui număr de patru constrângeri majore privind creşterea posibilităţilor de exprimare a priorităţilor de către cetăţeni în faţa funcţionarilor locali.

În primul rând, deşi în esenţă nivelul de transparenţă creşte, la nivel de procese acesta rămâne în urmă. Cetăţenii din comunităţile rurale frecventează întrunirile şi află despre deciziile guvernelor locale din gura lumii. Cu toate acestea, un nivel mare de incertitudine există în ceea ce priveşte măsura în care funcţionarii locali sunt în mod independent dispuşi să poarte răspundere în faţa cetăţenilor pentru deciziile luate, în loc să fie motivaţi de constrângerile privind nivelul resurselor şi de constrângerile de tip informaţional, considerente tehnice sau instrucţiuni la nivel raional. S-ar putea să se vorbească despre apariţia unei guvernări locale participative, însă participarea civică rămâne în mare măsură la nivel neformal şi ad hoc, domeniul său de acţiuni fiind limitat.

În al doilea rând, această limitare este amplificată de vacuumul de informaţii privind rolurile şi responsabilităţile consiliilor locale. Deşi întâlnirile consiliilor locale sunt făcute publice în mod con-venţional, doar 1 dintre cei 77 cetăţeni care au fost intervievaţi pentru studiul dat a făcut referinţă la consiliul local, în timp ce nici o persoană dintre cele intervievate nu a frecventat întrunirile consiliului. Rezultatele acestui mecanism în ceea ce priveşte promovarea transparenţei în aşezările urbane sunt şi mai puţin pronunţate, întâlnirile orăşeneşti fiind frecventate doar de un număr mic de cetăţeni, mulţi dintre ei nefiind la curent cu identitatea membrilor consiliilor locale sau chiar a primarului însuşi.

În al treilea rând, procesul de schimb de informaţii nu este sistematic, tendinţa fiind ca guvernele locale să-l iniţieze doar atunci când există stimulente de resurse. Cele mai eficiente mecanisme de pro-movare a transparenţei şi a schimbului de informaţii au fost şi sunt cele susţinute de către actorii externi, precum ONG-urile şi agenţiile donatoare. Nici o localitate din cele studiate nu a putut oferi exemple de planificare comunitară (inclusiv bugetară) în afara cadrului prevăzut de către programul FISM al Băncii Mondiale. Stimulentele pentru promovarea schimbului de informaţii şi de creştere a transparenţei, pe lângă altele, includ şi continuarea agendelor politice. Atât cetăţenii, cât şi funcţionarii guvernelor locale, care au fost intervievaţi în cadrul studiului, au recunoscut faptul că nivelul de comunicare dintre guver-nele locale şi cetăţeni a fost sporit în timpul campaniilor electorale.

În al patrulea rând trebuie acordată mai multă atenţie asigurării participării tuturor cetăţenilor. Studiul a constatat nivelul în general al participării comunităţilor rurale la întâlnirile organizate de către primării. Cu toate acestea, nu a fost găsită nici o dovadă a unor eforturi concrete de încurajare sau asigurare a participării sau contribuţiei din partea grupurilor excluse de cetăţeni, cum ar fi populaţia săracă, cu dizabilităţi şi social marginalizată. Spre exemplu, cetăţenii aleşi să reprezinte în cadrul comite-telor (precum ar fi agenţia de implementare a FISM) adesea se dovedeau a fi persoane înstărite sau elite sociale (ex.: foştii conducători agrari). Deşi aceste concluzii nu implică în mod necesar faptul că func-ţionarii guvernelor locale şi partenerii din societatea civilă nu doresc să asigure o participare de cadru mai larg, mulţi dintre ei nu conştientizează constrângerile cu care se confruntă grupurile dezavantajate şi importanţa de a orienta eforturile tocmai spre aceste grupuri, în timpul campaniilor informaţionale şi participative. Amplificarea eforturilor pentru asigurarea unei participări civice de cadru mai larg şi

��


implementarea unor strategii informaţionale direcţionate pot reduce pe un termen scurt predispunerile neintenţionate din partea elitelor şi pot contribui pe termen lung la evitarea “captării” din partea elitelor a resurselor şi a oportunităţilor locale.31

În aceeaşi ordine de idei se impune dezvoltarea unor mecanisme direcţionate pentru procesele de schimb al informaţiei şi creştere a transparenţei în zonele rurale şi urbane. În zonele urbane, unde doar o mică parte dintre persoanele intervievate a frecventat vreodată întâlnirile din comunitate, mai mult efort trebuie depus pentru trezirea interesului şi încurajarea lor de a participa la întâlniri, prin scrisori personalizate sau campanii mass-media. Un prim pas ar putea presupune efectuarea unor campanii educaţionale pentru familiarizarea cetăţenilor cu reprezentanţii lor locali, precum şi cu responsabilităţile lor locale. În zonele rurale, participarea comunităţilor la întâlnirile generale are în general un nivel înalt. Cu toate acestea, dat fiind faptul că sursele mass-media nu sunt răspândite, atenţie sporită trebuie acordată stimulării unui schimb bidirecţional de informaţii dintre guvernele locale şi cetăţeni. Unele sate au început să beneficieze de un proiect recent al ONG CONTACT din Moldova, care sponsorizează dezvoltarea ziarelor municipale în sate, ziare în care pot fi publicate ştirile. Ziarul lunar al satului Zberoaia, sat care a beneficiat şi beneficiază de programul FISM, include sumarele întâlnirilor din comunitate, deciziile consiliului local, precum şi informaţii din şcoli, fiind expediat gratuit de către copiii din localitate tuturor familiilor. Extinderea unor astfel de programe poate fi de mare folos pentru comunităţile rurale şi poate duce la creşterea potenţialului cetăţeni-lor rurali în ceea ce priveşte cererea către guvernele locale, de a purta răspundere faţă de acţiunile întreprinse.

CoNstrâNGerI şI ProvoCărI De CaDru MaI LarG

După cum s-a detaliat mai sus, eficienţa mecanismelor de creştere a nivelului de transparenţă, partici-pare şi răspundere a guvernelor locale în faţa cetăţenilor a avut şi are un caracter mixt, în timp ce meca-nismele moderne nu au fost încă introduse la o scară sistematică cuprinzătoare. Aceste limitări trebuie plasate în contextul unor dinamici formale şi neformale de cadru larg atât pe arena statală, cât şi pe cea nestatală, care au fost evidenţiate prin acest studiu şi pe care le sintetizăm în continuare.

Chestiuni şi dinamici de caracter statal

O serie de constrângeri identificate de studiul dat se referă la caracterul foarte personalizat şi discreţi-onar al proceselor de luare a deciziilor de către guvernele locale. În special în comunităţile mici, func-ţionarii guvernelor locale au fost deseori surprinşi în situaţii de conflict de interese – nerecunoscute de către ei – în care aveau un rol dublu de funcţionari oficiali şi prestatori de servicii sau aveau legături strânse cu prestatorii de servicii care le raportau. Un număr mare de poziţii municipale sunt suplinite prin numire de către primari.32

În ceea ce priveşte cultura guvernării şi cine trebuie inclus, studiul dat arată faptul că atitudinea majorităţii guvernelor locale faţă de populaţia săracă, precum şi percepţiile faţă de populaţia săracă care “merită” şi care “nu merită”, sunt elitiste. De multe ori în acţiunile lor funcţionarii se bazează pe prejudecăţile formate faţă de ceea ce înseamnă vulnerabilitate şi faţă de cetăţenii care merită susţinerea

31 Aceste concluzii subliniază argumentele înaintate de către Goetz şi Jenkins (2005) privind nereuşitele proceselor de purtare a răspunderii, cauzate de predispunerile elitelor.

32 Deşi ar fi dificil de evaluat măsura în care nominalizările sunt făcute mai ales în baza patronajului, decât a meritelor, existenţa acestor numiri discreţionare, alături de mecanismele slabe de transparenţă, pot constitui un obstacol important pentru cadrul de răs-pundere a guvernelor locale.


��

lor (spre exemplu pensionarii şi văduvele), neavând nici un fel de cadru general, formal şi transparent de luare a deciziilor în acest sens.

Cu toate acestea, majoritatea provocărilor de ordin mai larg, care au fost identificate de studiul dat, se referă la modelul compactului dintre centru şi localităţi.

În primul rând, Legea cu privire la Administraţia Publică Locală nu precizează şi nu face distincţie în mod univoc între mandatele şi alocările de resurse pentru autorităţile raionale şi cele locale.33 Există suprapuneri, mai ales în sectoarele de dezvoltare socio-economică, de asigurare a asistenţei sociale şi de asigurare a ordinii publice. Pe lângă aceasta, autorităţile raionale au şi sarcina de a coordona anumite activităţi cu guvernele locale iniţiative (ex.: activităţile pentru tineret) limitele unor astfel de coordonări nefiind precizate.

În al doilea rând, compactul dintre centru şi localităţi pare să ofere puţine stimulente pentru guvernele locale alese în ceea ce priveşte adoptarea mecanismelor de creştere a nivelului de transparenţă şi par-ticipare sau orientarea investiţiilor lor privind satisfacerea priorităţilor, deşi în mod formal guvernele locale poartă răspundere atât ascendentă faţă de funcţionarii raionali şi federali, cât şi descendentă faţă de alegătorii săi.34 Un risc deosebit apare în contextul în care există constrângeri financiare stringente. În astfel de circumstanţe, tendinţa principală a funcţionarilor locali este de a se implica în activităţi care ar permite maximizarea obţinerii de mită şi a oportunităţilor financiare şi de patronaj.

În al treilea rând, majoritatea guvernelor se confruntă cu neajunsuri acute în ce priveşte resursele financiare şi umane. Constrângerile financiare cu care se confruntă mulţi funcţionari locali ameninţă în mod serios oportunităţile de îmbunătăţire a prestărilor de servicii la nivel local. Neajunsurile legate de resurse (bugete inadecvate şi posibilităţi reduse de generare a veniturilor) constituie constrângerile cele mai des menţionate de către funcţionarii guvernelor locale în cadrul studiului dat. Investiţiile în sate sunt adesea efectuate ad-hoc. Dat fiind faptul că primăriile nu dispun de planuri de investiţii, atunci când se găsesc fonduri adiţionale sunt cheltuite imediat pentru evitarea perceperii lor la nivel raional. Comunităţile mici sunt afectate în special de constrângerile financiare. Transferurile bugetare sunt calculate pe bază de cap de locuitor, ceea ce de multe ori abia dacă ajunge să acopere costurile fixe – începând cu asigurarea căldurii termice şi terminând cu salariile – lipsindu-se astfel de mijloace pentru costurile variabile.

În al patrulea rând, limitările la nivel de cunoştinţe şi experienţă constrâng, de asemenea, nivelul de receptivitate al priorităţilor cetăţenilor. Aceste limitări se referă la capacităţile administrative, tehnice, de gestionare financiară, de planificare şi de conducere. Conform spuselor unui consilier local, “oamenii sunt dornici să participe. Unicul lucru de care avem nevoie sunt banii şi mai multă informaţie. Pentru a putea întreprinde ceva este nevoie să cunoşti mai mult… Nu există nici o sursă de informaţie. Internetul este captivant şi o sursă excelentă de găsire a informaţiei, dar noi nu avem un astfel de acces” [Studiul de caz F22]. Atragerea unui personal calificat este de asemenea o provocare pentru multe primării, care oferă salarii mici şi descrescătoare, reducerile fiind continue, iar proba-bilitatea de întrerupere a plăţilor fiind ridicată. Atât satele mici, cât şi oraşele mari din cadrul acestui studiu au înregistrat reţineri de lungă durată a salariilor pentru angajaţi, inclusiv pentru profesori, doctori şi personalul din poliţie.

33 Această lege prezintă mandatele şi puterea de luare a deciziilor la diferite nivele de guvernare. Deşi în contextul reformei Admi-nistraţiei Publice din 2003 au fost aplicate anumite modificări, încă persistă domenii ce necesită îmbunătăţire.

34 Următoarea secţiune pune în evidenţă un exemplu de astfel de tendinţă, unde funcţionarii raionali au împiedicat răspândirea informaţiei despre bugetul primar către cetăţeni, de către funcţionarii guvernului local.

��


În al cincilea rând, vorbind la modul general, caracterul formal şi neformal al relaţiilor dintre guver-nele locale alese şi administratorii raionali creează de cele mai multe ori un mediu negativ.

Revenirea la structura din punct de vedere raional în 2003, din 11 judeţe în 33 raioane, a făcut posi-bilă crerşterea controlului activităţilor guvernelor locale de către nivelele raionale, în acelaşi timp micşorându-se baza fiscală a fiecărui raion. Rezultatele acestor schimbări au dus la faptul că raioanele sunt mai dependente de guvernele centrale din punct de vedere financiar. Această reformă legislativă a avut şi are un impact semnificativ asupra dinamicilor dintre guvernele locale şi raioane. Conform rezultatelor studiului dat, tendinţa generală este că funcţionarii raionali deseori trec de limita prevă-zută de un control necesar, transformându-se într-un control excesiv sau hărţuire35.

Dinamicile asociate cu transferurile inter-guvernamentale nu sunt scutite de influenţă politică. Inter-viurile purtate cu funcţionarii guvernelor locale indică faptul că disbursările financiare de la nivel raional la cel de municipalitate pot depinde de caracterul legăturilor personale ale primarului cu autorităţile raionale şi, de multe ori, de afilierea sa politică. Citând un funcţionar local din consiliul raional, “dacă o persoană face parte din acelaşi partid ca şi mine este probabil că eu voi putea obţine ceva susţinere”. [Studiul de caz E13]. În alt raion, un primar din mediul rural a descris experienţa sa prin care bugetul i-a fost redus din motive de afiliere politică. “Anul trecut, consiliul raional, în timpul procesului de planificare bugetară, ne-a alocat doar 25% din taxele funciare colectate. Eu am avut ocazia să văd lista primarilor din raion. Unde primarii erau comunişti, alocările din buget erau la nivel de 100%, în timp ce pentru ceilalţi – doar de 25%” [Studiul de caz C18].

În general, atitudinea funcţionarilor raionali s-a caracterizat printr-o slabă susţinere a creşterii nive-lului de transparenţă şi participare. Funcţionarii guvernelor locale se află în situaţia de a depinde de raioane în ceea ce priveşte transferurile financiare. Astfel, atunci când întâmpină rezistenţă din partea raioanelor, ei sunt rareori capabili să adopte mecanisme de promovare a răspunderii. Un exemplu de astfel de conflict, descoperit în timpul studiului, consta în dorinţa unui primar din mediul urban şi a consiliului local respectiv de a publica bugetul oraşului, pentru a-l face transparent cetăţenilor. Bugetul arăta că mijloacele disponibile erau mai mici decât cele necesare. Dat fiind faptul că adop-tarea unui buget neechilibrat este considerată ilegală, funcţionarilor locali li s-a interzis, din partea raionului, să publice bugetul respectiv. Funcţionarii locali care sunt împotriva cerinţelor raionului riscă să piardă o parte din bugetele lor care, după cum s-a menţionat mai sus, adesea sunt alocate pe linie de partid. Ţinând cont de faptul că nu există termene-limită pentru transferurile financiare, guvernele locale pot suferi, de asemenea, şi din cauza unor întârzieri însemnate ale fondurilor ce li se cuvin. Mai mult, prin cererea de a frecventa întrunirile, raioanele pot exercita presiuni substanţi-ale de timp şi resurse asupra funcţionarilor locali, diminuând capacitatea acestora din urmă de a se concentra asupra necesităţilor locale.

În mod similar, lipsa unei autonomii a guvernelor locale în ceea ce priveşte planificarea bugetelor locale duce la diminuarea posibilităţii de implementare a unor mecanisme eficiente de implicare a cetăţenilor în procesele bugetare locale. Alocările indicative, regulile normative de cheltuieli şi formu-lele de transfer în baza valorilor pe cap de locuitor, elaborate de către Ministerul Finanţelor, pe lângă faptul că bugetele locale trebuie aprobate de către raioane, limitează puterea discreţionară a guverne-lor locale în ceea ce priveşte efectuarea de cheltuieli, diminuând astfel stimulentele de a se consulta cu cetăţenii privind bugetele locale (IDIS, n.d.). Doar câteva din localităţile din Moldova au încercat

35 Este probabil ca această tendinţă să fi fost înrăutăţită în perioada dinaintea alegerilor naţionale.


��

să implementeze procese-pilot de bugetare participativă. Promovarea unui astfel de mecanism de răspundere este luată în consideraţie şi în cadrul proiectului FISM2. Pentru ca această promovare să aibă succes, asigurarea unui spijin şi a unei transparenţe complete de către factorii de decizie la nivel raional şi mai înalt va fi o precondiţie necesară – pentru încurajarea unei autonomii mai mari a guvernelor locale şi pentru evitarea creării unor aşteptări irealizabile din partea cetăţenilor.

Provocări asociate cu participanţii şi dinamica din afara cadrului statal

Studiul dat a identificat dificultăţile cu care se confruntă trei categorii principale de participanţi: cetăţe-nii individuali; societatea civilă organizată, inclusiv mass-media; şi donatorii.

Cetăţenii. Iniţiativa şi cererea din partea cetăţenilor pentru ca guvernele locale să poarte răspundere sunt adesea constrânse de factori istorici, inclusiv relaţiile tradiţionale cu caracter patern cu auto-rităţile locale. De multe ori cetăţenii sunt foarte circumspecţi faţă de oportunităţile de implicare în anumite activităţi alături de guvernele locale şi de organizare pentru cererea răspunderii. Chiar şi în cazurile când ei sunt interesaţi de astfel de activităţi, cetăţenii preferă elitele şi conducătorii tradi-ţionali în rolurile organizaţionale de vârf. Tradiţiile istorice privind conducerea şi ierarhiile sociale, inclusiv cele perpetuate de către sistemul sovietic de gospodării agricole comunale sunt analizate în Capitolul 3, în contextul participării cetăţenilor la programul FISM. Această moştenire corespunde şi concluziilor unui studiu regional în curs de apariţie, care analizează impactul socio-economic al restructurării agricole în ţările în tranziţie, inclusiv Moldova (Dudwick şi alţii; 2004).

Pe lângă experienţa negativă privind implicarea civică în guvernarea locală şi lipsa de încredere rezul-tată, cetăţenii devin atât de descurajaţi de promisiunile nerespectate şi de absenţa unor rezultate pozitive în urma eforturilor de participare din trecut, încât îşi pierd interesul de a se mai implica în iniţiativele comunitare. Un funcţionar local a menţionat: “Înainte exista un plan general de reparare a drumurilor, a conductelor etc. Dar din 1990 până acum nici o conductă nu a fost săpată şi nici o bucată de asfalt nu a fost pusă, pe lângă infrastructura deja existentă. Astfel, oamenii au devenit mai disperaţi şi mai puţin activi” [Studiul de caz B13]. Mai mult, capitalul social slăbit constituie o constrângere semnificativă pentru mecanismele de participare în centrele urbane. Date fiind fluxurile mari de migraţiune din sate spre centrele urbane şi de aici în afara ţării, mişcarea populaţiei în cartierele urbane este deseori foarte intensă. Din această cauză, vecinii se cunosc doar la nivel superficial. În astfel de circumstanţe este foarte greu pentru ei să se organizeze pentru binele comunităţii.

În acelaşi timp, oamenii s-au obişnuit deja cu nerespectarea promisiunilor şi cu numărul mic de rezultate palpabile în urma participării lor la activităţile de guvernare locală. Totodată, costurile de oportunitate în urma participării lor au crescut, nefiind echilibrate de beneficii. În comunităţile rurale, unde agricultura ce foloseşte în mod intensiv forţa de muncă este activitatea predominantă, oamenilor le este destul de greu să-şi organizeze timpul astfel încât să poată frecventa întâlnirile din timpul zilei, în perioada semănatului şi a strânsului recoltei. Chiar şi atunci când grijile economice şi temporale nu predominau, cetăţenii intervievaţi au subliniat costurile sociale şi personale înalte de participare. Aceste costuri variază între teama de a fi pus într-o situaţie penibilă din cauza lipsei de cunoştinţe sau de elocvenţă şi de a fi criticat pentru luarea de iniţiative necorespunzătoare, precum şi teama faţă de repercusiunile ce ar urma criticilor adresate funcţionarilor locali.

Societatea civilă. În pofida punctelor de pornire, există un cadru de creare a unui mediu extern şi intern mai favorabil pentru implicarea societăţii civile. Deşi în ultimii 10 ani societatea civilă din Moldova a obţinut realizări importante, ea rămâne totuşi destul de slabă şi dependentă de donatori

�0


străini şi internaţionali în ceea ce priveşte resursele financiare. Propunerile de proiecte ale multor ONG-uri sunt făcute astfel încât ele să corespundă programelor de granturi şi criteriilor înaintate de către donatori. Nu se ştie câte din aceste ONG-uri ar putea supravieţui fără susţinere din partea donatorilor. Mai mult, atât autorităţile locale, cât şi publicul larg cunosc încă foarte puţin despre activităţile societăţii civile, neinteracţionând pe o scară mai largă în afara proiectelor susţinute de către donatori. Autorităţile publice nu percep ONG-urile cu experienţă într-un anumit domeniu drept resurse pe care le-ar putea folosi pentru îmbunătăţirea performanţei lor. Recenta tendinţă prin care ONG-urile deţinute de către guverne câştigă proiecte şi contracte guvernamentale este cu atât mai îngrijorătoare în contextul iniţiativei de îmbunătăţire a relaţiilor dintre stat şi societatea civilă (Catrinescu şi Deane, 2004). Aceste tendinţe limitează rolul pe care organizaţiile din societatea civilă l-ar putea juca în promovarea transparenţei şi în procesul de organizare a a cetăţenilor, pentru ca aceştia din urmă să ceară de la guvernele locale şi de la prestatorii de servicii instrumente mai bune de măsurare a nivelului de răspundere.

Mass-media. Există preocupări privind nivelul de eficienţă al instrumentelor mass-media din Moldova în calitate de mijloace de prezentare pentru public a unei informaţii independente şi relevante. În pofida importanţei deosebite a instrumentelor mass-media pentru schimbul de informaţii despre guvernele locale şi prestarea de servicii în centrele urbane, aceste instrumente sunt aproape total absente în locali-tăţile rurale. În ţară există câteva ziare independente, deşi ele deseori sunt scumpe pentru publicul larg şi inaccesibile în afara oraşelor mari şi mici. Ziarele sponsorizate de către Guvern duc lipsă de libertatea de analiză a lacunelor în procesele de prestare a serviciilor sau guvernării locale, multe din ele având într-un mod deschis caracter de partizanat (Catrinescu şi Deane, 2004). Unicele staţii radio şi televizi-une care acoperă întreg teritoriul ţării sunt controlate de către guvernul central, în timp ce conţinutul difuzat reflectă opiniile funcţionarilor guvernamentali.

Comunitatea donatorilor. Dat fiind spaţiul politic limitat în care s-ar putea stabili relaţii în afara aso-ciaţiilor de primari organizate sub egida partidelor, funcţionarii locali au nevoie de un forum în care să poată face schimb de experienţe privind inovaţii şi mecanisme pentru creşterea nivelului de transpa-renţă şi participare. Cu toate acestea, coordonarea şi facilitarea de către donatori a schimbului de practici bune privind mecanismele de promovare a răspunderii în Moldova sunt limitate. Pentru promovarea unor astfel de oportunităţi, primarii se adresează agenţiilor donatoare, dar s-au plâns în ce priveşte colaborarea cu donatorii şi schimbul de informaţii care de obicei se limitează la proiectele donatorilor individuali. O altă problemă pentru primari o constituie coordonarea redusă dintre donatori, ceea ce a dus la implementarea diferitelor metodologii, fără a fi creat sinergii şi fără evitarea unor suprapuneri confuze sau metodologii contradictorii. Buletinul de ştiri al FISM, care este distribuit la primăriile şi centrele de informare participante create în cadrul FISM 1 şi de către ONG-ul CONTACT, constituie măsuri pozitive de soluţionare a problemei date.

Acest capitol a evidenţiat mecanismele existente de cerere a răspunderii şi a arătat atât obstacolele, cât şi oportunităţile de creare a unor guverne locale mai transparente, participative şi cu un cadru mai larg de răspundere. În baza analizei din acest capitol, Capitolul 6 va evidenţia opţiuni de politici şi practici concrete. Capitolele 3–5 conţin studiile de caz ale Fondului de Investiţii Sociale în Moldova, din sectorul de învăţământ şi respectiv cel de aprovizionare cu apă.

��

Cea mai plăcută amintire este legată de întâlnirile ce ţineau de aprovizionarea cu gaz [...] �amenii vorbeau despre orice lucru doreau. Era plăcut�� se ţineau discuţii,�amenii vorbeau despre orice lucru doreau. Era plăcut�� se ţineau discuţii, era o atmosferă de echipă, de cooperare. Îmi place faptul că oamenii au decis într-o manieră democratică felul în care să se instaleze conductele de gaz. — Sătean

Odată cu destrămarea sistemului social precedent, la fel ca şi alte ţări în tranziţie, Moldova a implementat un Fond de Investiţii Sociale (FIS) pentru a face faţă mod rapid şi eficient necesităţilor ţării privind infra-

structura economică şi socială de bază. În lumea întreagă, esenţa unei abordări de tip FIS constă în conlucrarea comunităţilor împreună cu o agenţie care ar opera îndeaproape cu scopul de a stabili priorităţi dintr-o serie multisectorială de inves-tiţii publice locale şi de a participa la implementarea lor şi respectiv la întreţinerea lor viitoare. O astfel de abordare, ce presupune împuternicirea comunităţilor, face ca FIS să reprezinte de fapt o variantă de participare multisectorială a puterii cli-enţilor (Levy, 2004: Capitolul 1). Primul proiect al Fondului de Investiţii Sociale din Moldova (FISM 1) a fost implementat în perioada 1999–2004. Implementarea celui de-al doilea FISM a început abia în septembrie 2004, motiv pentru care con-cluziile studiului dat nu au putut include localităţile selectate în cadrul FISM2.36

Criticile aduse mecanismelor FIS reflectă îngrijorări conform cărora stabi-lirea unor agenţii paralele şi responsabile de investiţiile publice locale pare a fi

36 Concluziile studiului prezentate în acest capitol se bazează pe interviurile efectuate cu 20 participanţi în cadrul FISM, din 3 sate din Moldova unde au fost iniţiate proiecte FIS, precum şi în baza informaţiei obţinute de la informatorii-cheie asociaţi programului FISM. Cu toate acestea, există un punct slab al stu-diului în ceea ce priveşte colectarea datelor primare pentru FISM1. Studiul include trei localităţi rurale din Nord, Centru şi Sudul Moldovei respectiv, toate fiind expuse la FISM1. Satele din Sud şi Centru au reuşit să obţină un grant de la FISM, în timp ce satul din Nordul ţării, deşi a iniţiat procesul, nu a fost capabil să colecteze contribuţii suficiente din partea comunităţii, necesare pentru a satisface cerinţele de obţinere a unui grant de la FISM. Satul din Sud a iniţiat un proiect de aprovizionare cu apă în 1999 (proiectul care a eşuat în satul din Nord, de asemenea, era unul pentru apă), în timp ce satul din Centrul ţării, în 2002 a implementat un proiect de aprovizionare cu gaz. Totuşi este important de menţionat faptul că aceste două sate au fost printre primii participanţi în cadrul programului FISM1, experienţa lor putând fi astfel nere-prezentativă pentru alte sate care s-au implicat în proiectul FISM1 la etapele ulterioare, după ce programul a căpătat mai multă experienţă şi după ce operaţiunile sale au evoluat.

Consolidarea capacităţii participative prin intermediul Fondului de Investiţii Sociale din Moldova

3

��


în contradicţie cu eforturile depuse pentru consolidarea rolurilor, resurselor şi a responsabilităţilor guvernelor locale alese. Cu toate acestea, studiile regionale existente arată că în practică aceste conflicte aparente pot fi rezolvate pe parcursul procesului de implementare. Ele sugerează posibilitatea ca FIS să joace “un rol-cheie de micşorare a decalajului – în calitate de mecanism de tranziţie care nu doar sprijină investiţiile de reducere a sărăciei pe termen scurt, ci susţine, de asemenea, consolidarea procesului de participare locală şi de creare a capacităţii pe o scară mai largă, ieşind de pe scenă odată cu maturizarea guvernelor”37. Acest capitol nu are ca scop evaluarea FISM1. După o scurtă clarificare contextuală a proiectelor FISM1 şi FISM2, el descrie instrumentele folosite în cadrul FISM1 pentru împuternicirea locuitorilor satelor, în acelaşi timp investigând măsura în care proiectul a reuşit să creeze guverne locale alese mai transparente, participative şi cu un cadru de răspundere îmbunătăţit. La sfârşitul capitolului 3 se identifică constrângerile şi piedicile care afectează continuitatea proiectului FISM2 – mai ales că acesta din urmă este în mod special orientat spre atingerea obiectivului dat.

CLasIFICărI CoNtextuaLe: De La FIsM1 La FIsM2

Proiectul FISM 1 nu a avut drept scop concret crearea unor guverne locale mai transparente şi cu nivel de răspundere mai mare (Boxa 3-1). El a fost elaborat mai mult într-un context de urgenţă, când cadrele instituţionale descrise în Capitolul 2 nici nu existau.

Prin contrast, obiectivul pe termen lung al proiectului FISM2 este de a îmbunătăţi nivelul de răspun-dere şi de transparenţă ale guvernelor locale. În zonele rurale, FISM2 se concentrează asupra îmbună-tăţirii capacităţii guvernelor locale de a asigura o prestare mai bună a serviciilor sociale, în parteneriat

37 Vezi, spre exemplu, FIS din Albania, România sau Turcia (Levy, 2004).

Boxa 3-1 Descrierea generală a primului proiect Fondul de Investiţii sociale din Moldova (FIsM1) (1999-2004)

Fondul de Investiţii Sociale din Moldova a fost creat în 1999. Obiectivele majore ale proiectului FISM1 au fost susţinerea procesului de împuterni-cire a comunităţilor rurale, prin consolidarea capacităţilor lor de luare a deciziilor, de organizare şi administrare şi îmbunătăţirea calităţii servici-ilor sociale şi economice pentru populaţia rurală din Moldova, în special cea săracă.

Documentul de evaluare a proiectului prezintă următoarele trei compo-nente:

i) Reabilitarea infrastructurii săteşti şi sociale din comunităţile rurale prin microproiecte implementate împreună cu alte proiecte de îmbunătăţire a serviciilor.

ii) Finanţarea microproiectelor/proiectelor mici inovatoare, care abordează probleme legate de prevenirea instituţionalizării sau dezinstituţionalizării copiilor din grupul de risc.

iii) Colaborarea cu grupurile comunitare, organizaţiile neguvernamentale locale, contractorii locali şi guvernele locale, pentru crearea capacităţii de aptitudini şi menţinere a relaţiilor şi pentru încurajarea unor parteneriate noi între comunităţi şi guverne în ceea ce priveşte gestiunea infrastructurii sociale şi economice.

Proiectul a evoluat considerabil pe parcursul implementării sale, iar după evaluarea la mijloc de termen, în 2001 a adoptat schimbări semnificative în strategiile sale de comunicare, de creare a capacităţii şi de durabilitate. De asemenea, mai târziu au fost introduse mecanisme mai intensive de creştere a participării şi transparenţei, cu scopul de a îmbunătăţi calitatea proiectelor, capacitatea de îndeplinire a lor până la perioada limită, precum şi durabili-tatea lor.

Rezultatele proiectului FISM1 sunt impresionante. Proiectul a dus la concreti-zarea unui număr de 479 microproiecte în doar 4 ani. Patru modele principale de proiecte au fost implementate în 415 sate (din 1600 sate din 600 municipa-lităţi) pe tot teritoriul Moldovei: 187 reabilitări de şcoli (structura, sistemul de încălzire); 27 apă, 116 gaz şi 77 drumuri. În cadrul proiectului au fost stabilite, de asemenea 18 centre de informare pe tot teritoriul ţării, în parteneriat cu ONG-ul CONTACT, precum şi 3 reţele comunitare (400 comunităţi sunt parte a acestor reţele), pentru a face schimb de experienţe şi pentru a disemina lecţii învăţate pe plan naţional. Diferite ONG-uri au implementat faţă de programe sociale îndreptate spre îmbunătăţirea receptivităţii comunităţilor la copiii vulnerabili.

Sursa: Autorii

c o n S o l i d a r e a c a p a c i t ă ţ i i p a r t i c i p a t i v e

��

cu AC-uri şi societatea civilă. În acele zone rurale vor fi introduse, de asemenea, mecanisme de moni-torizare şi evaluare participativă. În oraşele mici – care pot beneficia în urma investiţiilor FISM pentru prima dată – proiectul va sprijini guvernele locale alese în ceea ce priveşte implicarea cetăţenilor în procesele de luare a deciziilor. Proiectul are ca scop implementarea mecanismelor de răspundere, cum ar fi planificarea bugetară participativă şi fişele de raportare ale cetăţenilor.

În procesul de implementare, partenerii diferă puţin de la FISM1 la FISM2 ( Tabelul 3-1). Important este faptul că în oraşele mici, propunerile de subproiecte vor trebui înaintate de către guvernele locale, chiar dacă se cere ca implementarea să fie efectuată în cooperare cu ONG-uri. Această modalitatea va acorda o pârghie importantă proiectelor, pentru încurajarea primarilor de a include în propunerile lor şi elemente participative.

strateGII De MaNDatare a CetăŢeNILor DIN CaDruL FIsM1

Atât operaţiunile din cadrul FISM1, cât şi concluziile studiului dat asupra aplicării lor indică faptul că FISM este unul din proiectele cele mai avansate din regiune în ceea ce priveşte modul sistematic prin care a încercat să mobilizeze cetăţenii şi să consolideze capacităţile lor de participare. Proiectul prevede îmbunătăţirea participării comunitare la fiecare treaptă a sa, precum este ilustrat mai jos:

Promovarea eficientă, precum şi colectarea şi diseminarea pe scară largă a informaţiei. În cadrul FISM1, promovarea a fost organizată la două nivele: raional şi comunitar. La nivel raional, FISM a organizat ateliere de lucru la care au participat primarii tuturor satelor, directorii şcolilor rurale, doctorii locali şi reprezentanţii ONG-urilor. Campaniile de promovare au avut loc în toate cele 1600 comunităţi rurale. La nivel de sate, activităţile de „outreach” au inclus de la 3 la 5 grupuri tematice în fiecare sat. Pe lângă aces-tea, în fiecare raion şi sat din ţară au fost organizate minievaluări ale necesităţilor şi ale capacităţilor.

Exprimarea interesului. Odată ce un sat îşi exprima interesul, facilitatorii instruiţi în cadrul FISM erau trimişi în acel sat pentru a efectua o evaluare rapidă (care consta din grupuri tematice şi inter-viuri). Apoi, aceşti facilitatori foloseau cunoştinţele obţinute în urma evaluării pentru moderarea întâlnirii comunitare generale (pentru care, conform procedeelor FISM, este nevoie să fie prezentă 25-30% din populaţia adultă) cu tematica de selectare a proiectelor.

Mobilizarea comunitară. Persoanele cu autoritate din sate mergeau din poartă în poartă cu scopul de a răspândi informaţii despre întâlniri şi de a da invitaţii pentru acestea. De asemenea, ei foloseau comunicarea prin telefoane pentru a-i ruga pe săteni să transmită informaţia respectivă şi vecinilor care nu aveau acces la servicii de telefonie. O altă metodă de a lua cunoştinţă cu FISM era prin inter-mediul televiziunii, în timp ce informaţiile erau de asemenea răspândite de la om la om.

taBeLuL 3-1 Parteneri de implementare pentru FIsM1 şi FIsM2

Proiect rural oraşe mici (sub 20,000 locuitori)

oraşe

FISM1 Agenţia de implementare (guvern local, ONG sau comitetul pentru microproiect) – –

FISM2 Agenţia de implementare (guvern local, ONG sau comitetul pentru microproiect)

Asociaţie beneficiară (ONG-uri) Guvern local Fundaţii comunitare

Surse: Autorii, în baza discuţiilor purtate cu UIP al FISM.

��


Selectarea Agenţiei de Implementare (AI). AI a fost selectată la aceeaşi întâlnire comunitară generală. Alegerea membrilor din cadrul AI ţine în mod integral de competenţa comunităţii, dar de obicei fac parte primarul şi consilierii, pe lângă acţionarii principali. De acum încolo, AI-urile vor prelua funcţiile de pregătire, colectare a contribuţiilor comunitare, procurări, supraveghere, durabilitate şi altele precum diseminarea informaţiei. AI-urile sunt responsabile pentru a ţine populaţia la curent cu progresul implementării microproiectelor, acordarea consultaţiilor privind planurile tehnice, recep-ţionarea opiniilor, precum şi monitorizarea calităţii construcţiilor. Începând cu 2002, a fost introdusă evaluarea tehnică şi socială cu caracter participativ – pe lângă evaluarea de acest fel efectuată deja de către FISM. Prima oferă posibilitate membrilor din comunitatea interesată să asigure faptul că planurile pregătite de către AI urmăresc interesele comunităţii şi să facă propuneri de îmbunătăţire.38 Odată ce un proiect este finalizat, o asociaţie a beneficiarilor, guvernul local sau altă entitate preia sar-cinile de gestionare a infrastructurii, în timp ce municipalitatea îşi revendică dreptul de proprietate asupra bunului. În practică, FISM oferă oportunităţi de creare a capacităţii pe parcursul întregului ciclu al subproiectelor, inclusiv după finalizarea lui.

CaPaCItăŢI CoNsoLIDate De PartICIPare a CoMuNItăŢILor şI GuverNeLor LoCaLe îN CaDruL FIsM1

Rapoartele de evaluare, concluziile studiului, precum şi interviurile informative-cheie indică în mod insistent faptul că FISM1, chiar neavând un astfel de obiectiv explicit, poate să fi avut un impact pozi-tiv asupra tradiţiilor şi capacităţii participative nu doar a comunităţilor, ci şi a guvernelor locale alese (FISM, 2004).

Dinamicele comunitare pozitive

În general, constatările analizei localităţilor din cadrul FISM1, precum şi datele indirecte indică patru dinamici pozitive la nivel comunitar.

În primul rând, dinamicele din cadrul FISM pot crea un capital social pozitiv prin promovarea reu-niunilor de oameni îndreptate spre rezolvarea problemelor într-un mod colaborativ, democratic şi transparent 39. Conform celor menţionate de către persoanele intervievate, beneficiul principal al pro-iectului constă în asigurarea accesului la servicii. Cu toate acestea, procesul transparent şi de cola-borare constituie de asemenea un factor important de determinare a satisfacţiei. Concluziile indică faptul că proiectul FISM a creat oportunităţi pentru locatarii satelor de a lucra împreună şi de a pune capăt izolării caracteristice comunităţilor post-sovietice.40 Conform explicaţiilor unei persoane de vârstă medie, “cea mai plăcută amintire ţine de întâlnirile unde s-au discutat chestiuni legate de apro-vizionarea cu gaz [un proiect FISM]. Întâlnirile aveau loc în curtea şcolii, iar oamenii vorbeau despre orice lucru doreau. Era plăcut: aveau loc discuţii, se crea o atmosferă de unitate, de cooperare. Îmi place faptul că oamenii au decis în mod democratic felul în care să se instaleze conductele de gaz”.

38 Cu timpul, un accent mai pronunţat a fost pus pe elaborarea planurilor de durabilitate, fiind organizate şi concursuri, unde pro-iectele cu cele mai bune planuri au fost premiate.

39 Raportul de Evaluare a Impactului al FISM (2004) confirmă aceste concluzii. Raportul constată faptul că satisfacţia implementării proiectelor este direct legată de nivelul de acces la servicii şi transparenţă, adică de evaluarea populaţiei rurale a nivelului său de infor-mare asupra evoluţiei proiectului şi asupra modului de folosire a resurselor financiare.

40 Această afirmaţie confirmă rezultatele din Raportul de Evaluare a Impactului FISM din 2004, în cadrul căruia au fost analizate 30 din satele FISM. Dintre persoanele intervievate, 80.5% au menţionat faptul că FISM a dus la consolidarea comunităţii; 82,3% au fost mai activi în afacerile comunităţii; 92.5% au căpătat un sentiment mai puternic de control asupra vieţii lor, în timp ce toţi cei care au răspuns la întrebare (89.5%) au afirmat că ei au devenit mai predispuşi să participe la activităţile din cadrul comunităţii.


��

În al doilea rând, comunităţile par a fi predispuse să implice guvernele locale şi să aibă încredere în puterea acţiunii colective. Proiectele FISM din localităţile studiului au afectat în mod pozitiv predispu-nerea oamenilor de a participa şi de a întreprinde acţiuni colective. După succesul unui proiect FISM, unele persoane şi-au exprimat încrederea în procesul de colaborare, apreciindu-l drept mecanism de atingere a obiectivelor comune. Ei erau predispuşi să aibă mai multă încredere unul în altul şi să se implice mai activ în alte proiecte, pentru care erau în stare să contribuie cu resurse financiare şi braţe de muncă. Şi invers, atunci când un proiect FISM eşuează, precum în localitatea C, sentimentul de pesimism privind eficienţa guvernelor locale şi potenţialul acţiunilor colective este atotcuprinzător. Un consilier dintr-un sat a explicat faptul că, pe lângă lipsa banilor, dislocaţia socială şi lipsa de încredere, nereuşita proiectului FISM de aprovizionare cu apă a constituit un obstacol major în faţa unei noi reu-niuni a cetăţenilor pentru soluţionarea problemelor.

În al treilea rând, schimbul de informaţii între sate cu privire la rezultatele lor stimulează alte loca-lităţi să devină mai active. În acest context, iniţiativele FISM, precum dezvoltarea celor 3 reţele comu-nitare (din care fac parte aproximativ 400 de comunităţi), stabilind 18 centre de informare, precum şi buletine de ştiri pentru schimbul de experienţe cu privire la implementarea proiectelor şi sursele donatoare, au fost de nepreţuit. Persoanele intervievate au explicat faptul că stimulentele de a face ceva pentru satul sau şcoala proprie deseori erau provocate de experienţele altora şi de sentimentul de competiţie rezultant: “De ce nu şi aici?”

Aceste puncte reflectă atingerea unor realizări considerabile în ceea ce priveşte mandatarea cetăţe-nilor, în special ţinând cont de contextul social dificil din zonele rurale din Moldova (Capitolul 2). De asemenea, ele descriu felul în care mecanismele comunitare, precum FISM, pot ajuta cetăţenii să iasă din izolare socială şi să consolideze stimulentele şi capacităţile lor de mobilizare pentru îmbunătăţirea prestărilor de servicii. Aceste dinamici dau putere clienţilor. De asemenea, aceste dinamici pregătesc terenul pentru ca clienţii să devină cetăţeni activi atunci când guvernele locale sunt gata şi capabile de a deschide noi căi în faţa contribuţiilor din partea cetăţenilor în procesele de guvernare.

sChIMBărI PozItIve îN stILurILe De CoNDuCere aLe GuverNeLor LoCaLe

S-ar putea crea impresia că FISM1 a activat în paralel cu guvernele locale. Spre exemplu, din cele 476 de subproiecte doar în unul sau două cazuri, organele guvernelor locale au fost alese de către comunităţi să reprezinte agenţia de implementare a proiectelor. Totuşi – mai ales din considerente de durabilitate la acel moment – echipa de implementare s-a străduit să implice guvernele locale în procesele de iden-tificare, pregătire, implementare şi susţinere a durabilităţii microproiectelor. După cum a menţionat un informat-cheie, “Guvernul local este cel care a organizat Întâlnirea Generală a Comunităţii, a participat în cadrul comitetului pentru microproiecte şi a semnat acordul-cadru şi Memorandumul de Înţelegere cu FISM, a contribuit cu resurse financiare la implementarea microproiectelor, a monitorizat calitatea şi plata lucrărilor executate, [şi] a elaborat şi aprobat planurile de durabilitate” De asemenea, există dovezi fragmentare precum că guvernele locale au contribuit la crearea Asociaţiilor de Beneficiari şi le-au încurajat să se înregistreze în mod oficial sub formă de ONG-uri. Aceste fapte confirmă concluzia din Capitolul 2, conform căreia guvernele locale devin mai participative într-un mod mai rapid atunci când au stimulente puternice, inclusiv de natură financiară.

��


Mai mult, acest studiu sugerează în mod accentuat faptul că FISM a favorizat un stil mai colaborativ şi participativ de conducere al funcţionarilor locali aleşi. Procedeele FISM de mandatare a cetăţenilor, descrise mai sus, i-a încurajat pe primari să mobilizeze populaţia şi să organizeze întâlniri în mai multe vecinătăţi, pentru a obţine comentarii asupra proiectului propus. Deşi în Capitolul 2 s-a menţionat că stilurile de conducere cu caracter personalizat şi discreţionar sunt foarte răspândite, concluziile de aici confirmă faptul că poate fi încurajat un nou set de stimulente şi dinamici. Un primar de sat a afirmat că FISM ar putea să nu reuşească să schimbe “problemele structurale privind modul în care guvernele locale funcţionează”41, dar că totuşi reuşeşte să-i predispună mai tare pe primari în ce priveşte lucrul cu comunitatea. Realitatea din localităţile studiate, de asemenea, indică faptul că practicile de creştere a nivelului de participare şi transparenţă continuă chiar şi după ce implementarea proiectului FISM este finalizată (Boxa 3-2).

Dinamicele rezultate în urma FISM oferă stimulentele necesare pentru ca funcţionarii locali să devină mai receptivi la necesităţile locale. Guvernele locale cu resurse financiare reduse nu sunt puternice şi pot pretinde că nu sunt responsabile de soluţionarea problemelor locale. Dispunând de fonduri adiţi-onale, funcţionarii guvernelor locale ar fi mai puţin rezervaţi în ceea ce priveşte ridicarea aşteptărilor prin procese consultative şi ar putea oferi mai multă susţinere. În localităţile care au avut succes în cadrul proiectului FISM, funcţionarii locali pretind că ei au fost cei care au prezentat satului infor-maţie despre FISM şi că ei au iniţiat întreg procesul. În localitatea F, primarul făcea parte din agenţia de implementare. Chiar şi în localitatea C, unde proiectul a eşuat, primarul (care se afla în alt sat, dar din aceeaşi primărie) a lucrat împreună cu oamenii de afaceri locali pentru a contacta întreprinderile şi raionul privind obţinerea unor contribuţii la proiect. Este de remarcat faptul că primarii au purtat în aceeaşi măsură răspundere pentru slaba performanţă a proiectelor FISM. Există instanţe unde primarii, care au creat obstacole în calea iniţierii proiectelor FISM în satele lor, au fost înlăturaţi de la putere sau cazuri când persoanele responsabile care au reuşit să finalizeze cu succes implementarea proiectelor FISM, au fost aleşi în funcţia de primar.42

41 Conform dovezilor periodice din urma interviurilor efectuate cu personalul din teritoriu al FISM, o parte din procedurile FISM au fost adoptate în câteva sate, în special cele privind transparenţa şi diseminarea informaţiei.

42 Comunicare directă a FISM-ului cu conducătorul echipei responsabile de la Banca Mondială, până în luna octombrie 2004 (august 2004).

Boxa 3-2 Ce se întâmplă odată cu finalizarea proiectului FIsM?

Chiar şi fără un obiectiv explicit de creştere a nivelului de răspundere a guver-nelor locale, introducerea resurselor pentru prestarea de servicii, precum şi mecanismele de ridicare a nivelului de transparenţă şi participare, au avut un impact important asupra practicilor guvernului local din localitatea studiată cu indicele F.

Proiectul FISM a constituit un punct de pornire pentru comunitate, spune pri-marul său. Implementarea cu succes a proiectului a stimulat guvernele locale să lucreze mai mult cu comunitatea. Primarul consideră că beneficiile mecanis-melor folosite de către FISM cons-tau în faptul că oamenii din comunitate şi-au schimbat “mentalitatea”, devenind mai motivaţi şi mai interesaţi să participe la întâlniri, precum şi să îmbunătăţească prestarea de servicii în comunitate.

Odată cu finalizarea proiectului FISM, precum şi a unui proiect sprijinit de un alt donator, administraţia locală a continuat să organizeze întâlniri cu comuni-tatea, pentru renovarea bisericii din sat. La momentul dat, oamenii de afaceri din oraş, care au crescut în acest sat, şi-au oferit sprijinul pentru repararea unei porţiuni din drumul comunităţii. Administraţia locală s-a întâlnit cu săte-nii, prezentându-le un plan şi îndemnându-i să contribuie personal la repara-rea drumului. Înaintea începerii proiectului, conform spuselor primarului, un sătean a venit cu o propunere de îmbunătăţire a planului de reparaţie. În urma abordării acestei propuneri de către oamenii de afaceri şi administraţia locală, ea a fost, la rândul său, inclusă în plan.

Surse: Autorii


��

În concluzie, crearea guvernelor locale participative implică asocierea unui număr larg de părţi interesate – inclusiv participanţii locali ce promovează exprimarea opiniei, precum ONG-urile – în procesul de luare a deciziilor. În acest context, capitolul dat confirmă concluziile studiilor FIS efec-tuate în întreaga lume: dinamicele şi cerinţele FIS favorizează noi stimulente pentru o colaborare şi un parteneriat de un spectru larg. Din cauza contribuţiilor locale destul de mari necesare pentru asigurarea bunurilor economice (apă, gaz, drumuri),43 nu este suficient ca persoanele responsabile din comunităţi să se bazeze doar pe contribuţiile sub formă de braţe de muncă şi lichidităţi din partea gospodăriilor. Conducătorii sunt îndemnaţi să găsească alte surse de contribuţii – întreprinderile locale şi naţionale - precum şi guvernul local şi raional.

ProvoCărI Care aFeCtează NIveLuL De INCLuDere şI eFICIeNŢă îN CaDruL FIsM2

Noul proiect FISM2 poate beneficia atât de pe urma unor potenţiale cât şi a unor realizări semnificative deja existente, pentru promovarea unor comunităţi şi guverne locale mai transparente şi participative. Cu toate acestea, studiul dat face referinţă şi la provocările din exterior şi din interior care stau în calea realizării acestor obiective. În linii generale, provocările din interior pun accentul pe dinamicele comu-nităţii, în timp ce provocările din exterior se referă la relaţiile complexe dintre localitate şi raion.

Provocări şi implicaţii interne: încredere, includere şi guvernare internă

În primul rând, FISM2 ar trebui să pună mai bine în evidenţă şi să acorde o mai mare atenţie faptului că lipsa de încredere în conducătorii locali poate împiedica grav implicarea cetăţenilor. Experienţa unui sat al cărui proiect FISM a eşuat poate oferi informaţii utile. Satul respectiv se confrunta cu pro-bleme de neîncredere, pe lângă aceasta fiind lipsit de coeziune şi omogenitate socială. Emigrarea era un fenomen obişnuit, în timp ce noii locatari erau priviţi de către alţi cetăţeni şi prestatori de servicii ca fiind mai puţin implicaţi în chestiunile satului. Diferenţele dintre statutele social-economice, care le-a permis celor mai înstăriţi să acceseze diferite servicii, au sporit dificultăţile de organizare. Primarul, precum şi oamenii de afaceri locali, au obţinut asigurarea unor contribuţii din partea funcţionarilor raionali, însă ei nu au reuşit să convingă electoratul local asupra faptului că resursele financiare vor fi folosite conform destinaţiei.

Pentru a creşte nivelul de încredere în astfel de sate, eforturile de promovare şi de asigurarea capa-cităţii pot fi concentrate pe crearea unor mecanisme de răspundere credibile, înainte ca proiectul să fie lansat. Este necesar să se identifice conducătorii de încredere, care ar conduce procesele şi care ar servi drept mediatori cu conducătorii oficiali. Cu toate acestea, dat fiind faptul că FISM2 include oraşele mici, dificultăţile legate de conlucrarea cu comunităţile eterogene şi divizate pot fi doar amplificate. Pentru zonele urbane va fi nevoie de strategii concrete de informare şi mediere.

În al doilea rând, mecanismele de promovare de cadru lărgit pot fi eficiente, dar nu necesar-incluzive. Acest studiu calitativ relevă faptul că locuitorii cei mai săraci sunt cel mai puţin predispuşi să participe la evenimentele participative, să ia cuvânt la întâlnirile comunitare sau să preia roluri de conducere. Deşi este clar faptul că cerinţele financiare nu sunt obligatorii pentru participarea la întâlnirile generale, în practică ele creează un sentiment de ruşine pentru populaţia cea mai săracă, prin aceasta reducându-se stimulentele de participare. Cu toate acestea, dată fiind incapacitatea lor de a efectua contribuţii finan-

43 Implementarea proiectelor FISM necesită efectuarea de contribuţii de către populaţia locală. Din aceste contribuţii, 20%-50% trebuie să fie sub formă de lichiditate din partea populaţiei, iar alte 50%-80% (bunuri, lichidităţi) pot veni din orice alte surse, inclusiv guvernul raional sau local şi/sau întreprinderile locale sau din afara localităţii.

��


ciare iniţiale pentru proiect, ei vor fi lipsiţi de oportunitatea de a participa la elaborarea proiectului de servicii.

În plus, grupurile vulnerabile care nu au un statut bine definit în comunitate tind să evite luarea cuvântului în public. Datele grupurilor tematice din toate localităţile FISM indică faptul că experienţa acelor ani de refuz din partea conducătorilor locali, când guvernele locale nu întreprindeau nici o acţi-une împotriva nedreptăţii percepute sau chiar a ameninţărilor violente din partea altor conducători din comunitate, împiedică populaţia vulnerabilă să preia iniţiativă şi să creadă în faptul că participarea lor va produce schimbări.

În acelaşi timp, aceste concluzii ilustrează şi o altă formă de predispunere neintenţionată împotriva populaţiei sărace şi vulnerabile, reflectând concluziile din alte capitole ale studiului dat (Capitolul 4). Dacă aceste predispuneri nu sunt abordate într-un timp scurt, ele ar putea favoriza în viitor crearea capturii din partea elitelor. Conform experienţei internaţionale este foarte probabil ca mecanismele pe bază comunitară de mobilizare socială să reproducă structuri de comunităţi care ar favoriza elitele (Goetz şi Jenkins, 2005). Cunoscând implicaţiile unei societăţi ierarhice care favorizează elitele în funcţiile de conducere este necesar să se elaboreze mecanisme adecvate de implicare a celor care nu deţin un anumit statut social sau nu dispun de siguranţă socială pentru a vorbi în glas tare. Exemple de astfel de mecanisme includ “campioni” sau “mediatori” care deţin statutul social corespunzător, sunt dedicaţi (datorită stimulentelor adecvate) cauzei de includere a glasului celor care adesea sunt excluşi şi care au fost instruiţi să reducă divergenţele dintre funcţionarii guvernelor locale, prestatorii de servicii şi clienţii marginalizaţi.

Aceste concluzii creează implicaţii importante pentru procesele de monitorizare şi evaluare a proceselor legate de fişele de raportare, care trebuie să fie foarte bine chibzuite, pentru stabilirea unui forum cu caracter inclusiv pentru toţi participanţii. Întâlnirile generale ale comunităţilor din prezent, precum şi şedinţele din primării şi chiar sondajele individuale nu constituie întotdeauna mecanisme adecvate de asigurare a unei participări depline.

În al treilea rând, nu este suficientă doar promovarea unei guvernări locale transparente. Există potenţial de a îmbunătăţi şi guvernarea internă a ONG-urilor, care reprezintă prestatorii locali pe care se bazează FISM.44 Pe de o parte, în prezent există mecanisme de favorizare a unor prestatori neguvernamentali de servicii de acest fel. FISM ajută comunitatea să creeze şi să înregistreze Asociaţiile de beneficiari, alcătuite la întâlnirea generală a beneficiarilor din sate. Comitetul Executiv al Aso-ciaţiilor de beneficiari este, de asemenea, ales de către adunarea generală a beneficiarilor şi poartă răspundere în faţa tuturor membrilor asociaţiilor.

Pe de altă parte, acest capitol pune în evidenţă riscul conform căruia aceşti prestatori locali de servicii pot fi mai puţin transparenţi sau participativi ca omologii lor guvernamentali. Multe din aceste ONG-uri sunt conduse de către elitele locale, grupurile non-elitiste din comunitate fiind puţin sau chiar deloc reprezentate. Altele nu dispun de metode formale de audiere a plângerilor sau a propunerilor din partea cetăţenilor sau a metodelor de despăgubire sau apelare de către cetăţenii care nu sunt mulţumiţi de ser-viciile prestate. Mecanismele interne de răspundere din cadrul acestor grupuri sunt de asemenea slabe, studiul indicând faptul că aceste ONG-uri cunosc foarte puţin despre chestiunile legate de conflicte de interes. Într-un caz concret, soţia preşedintelui AI era angajată drept contabil la aceeaşi AI. Aceasta însă nu reprezintă o repartizare satisfăcătoare a responsabilităţilor pentru a asigura o gestionare financiară eficientă. Doamna nu a putut răspunde la întrebări elementare privind contribuţiile, afirmând faptul că

44 În cazul FISM 1, „prestatori locali” se referă la ONG-uri formale din zonele rurale, care continuă să gestioneze prestarea de servicii după finalizarea proiectelor FISM.


��

soţul ei se ocupă de aceste chestiuni. În altă localitate, primarul a numit o rudă apropiată a unui funcţio-nar raional, care a contribuit în mod semnificativ la proiectul FISM, în funcţia de Director al ONG-ului creat în baza AI-ului din cadrul FISM.

Astfel este nevoie de o analiză mai amănunţită a structurilor interne care guvernează prestatorii locali de servicii. Pentru ca FISM2 să poată identifica şi consolida mecanismele adecvate de guvernare este necesar de a conştientiza ONG-urile asupra impactului pe care l-ar putea avea un conflict de interese privind răspunderea şi crearea capacităţii.

Constrângeri şi provocări externe

Pentru sporirea eficienţei în încercarea sa de a crea guverne locale mai participative, proiectul FISM2 ar trebui să beneficieze de un mediu extern mai favorabil, în care proiectele şi politicile implementate ar crea stimulente de favorizare a unui proces mai bun de purtare a răspunderii locale la nivel raional şi local.

Pentru a ridica nivelul de eficienţă şi răspundere a funcţionarilor locali este nevoie să se asigure relaţii mai transparente cu reprezentanţii raioanelor. Teoretic, fondurile FISM, comunităţile şi funcţionarii lor aleşi în mod direct ar putea fi mai liberi în ceea ce priveşte abordarea necesităţilor prioritare. Cu toate acestea, în practică, pentru a colecta fondurile comunitare necesare, adesea se impune a căuta contribuţii de la întreprinderi şi guvernul raional, ceea ce înseamnă că relaţiile cu caracter personal şi de partizanat nu pot fi evitate în mod absolut. Alianţele de partizanat au rămas un instrument important de obţinere a fondurilor. Într-o localitate studiată, toate resursele raionului au fost acordate pe bază de afiliere politică cu funcţionarii locali aleşi în mod direct. În alt caz de contribuţie de fonduri, afilierea politică dintre consiliul local şi cel raional a permis autorităţilor locale să aibă acces la resursele raionale. Astfel, în oraşele mici, unde FISM2 va acorda granturi în mod direct guvernelor locale, relaţiile cu raioa-nele pot constitui nişte factori importanţi de determinare a succesului în implementarea proiectului. Politicile şi proiectele trebuie să ofere funcţionarilor raionali stimulente de adoptare a unor relaţii cu funcţionarii locali, mai transparente şi bazate pe politici.

Lipsa unei relaţii de colaborare şi de susţinere între guvernele locale şi cele raionale împiedică accesul cetăţenilor la servicii. În cadrul proiectului FISM1, raionul nu sprijinea întotdeauna proiectele FISM din sate, care aveau nevoie de aprobări tehnice pentru proiectele sale (spre exemplu, certificate de pro-tecţie contra incendiilor). Consilierii raionali vedeau aceste proiecte prin prisma unor oportunităţi de colectare a banilor, stabilind tarife pentru astfel de certificate. Aceste obstacole birocratice au întârziat implementarea proiectelor, de facto devenind o taxă stabilă pe care comunităţile locale trebuie să o plă-tească pentru accesarea serviciilor. Această practică va fi abordată în cadrul FISM2, pentru care raioa-nele trebuie să semneze un memorandum de înţelegere, prin care şi-ar exprima rolul lor de sprijinire a eforturilor de dezvoltare locală. Acest memorandum de înţelegere abordează într-o anumită măsură şi necesitatea de a racorda interesele de nivel raional, la cele locale.

În baza diferitelor potenţiale şi constrângeri discutate în acest capitol, Capitolul 6 pune în evidenţă recomandările strategice şi operaţionale pentru ca FISM2 să promoveze guverne locale alese mai parti-cipative, transparente şi cu nivel mai înalt de răspundere. Capitolul 4 cu privire la învăţământ, va analiza în detaliu, mai mult la nivel sectorial a puterii clienţilor prin prisma rolului părinţilor în şcoli.

��

4

“Cu toţii conştientizăm faptul că în următorii patru ani suntem obligaţi să lucrăm la maxim... pentru a asigura un învăţământ modern în Moldova”. — Vladimir Voronin, Preşedintele Republicii Moldova, alocuţiunea de inaugurare, Aprilie 2005

După cum se evidenţiază în Raportul de Dezvoltare Globală (RDG) 2004, o asigurare a serviciilor din domeniul învăţământului – universal şi calitativ – poate proveni din mai multe aranjamente instituţionale,

din sisteme foarte centralizate sau descentralizate cu nivel înalt de răspundere locală (Banca Mondială, 2003b: 113). Exemple ale sistemului centralizat ar fi Japonia sau Franţa – în comparaţie cu aranjamente mai descentralizate - precum Olanda. Ceea ce contează este un mediu stimulator pentru ca părţile interesate de bază să poată contribui la obiectivul general de dezvoltare îndreptat spre spo-rirea calităţii studiilor şi nivelului de distribuire a studiilor în mod echitabil. Pentru realizarea acestui obiectiv, experienţa mondială sugerează ca sistemele educaţionale să creeze şi/sau să întărească relaţiile de răspundere în trei direcţii interdependente:

Compact şi administrare�� se referă la relaţiile între autorităţile publice centrale/locale alese, 45 factorii de politici (Ministerul Învăţământului) şi prestatorii de servicii (şcolile, administraţia şi profesorii din cadrul şcolilor). Relaţiile de obicei au impact asupra elementelor-cheie de garantare a succesului, tinzând spre acestea: resurse adecvate, un sistem financiar mai performant al şcolii, o diviziune clară a responsabilităţilor şi a obiectivelor, prestatori motivaţi, admi-nistraţie orientată spre sporirea reuşitei (ceea ce RDG 2004 numeşte aspecte de compact şi administrare).

45 RDG 2004 face referinţă la „politicieni”, care în mod general vor să se asigure de faptul că promisiunile electorale sunt îndeplinite.

Îmbunătăţirea guvernării serviciilor din domeniul învăţă-mântului de bază din Moldova, prin participarea părinţilor

��


Puterea clientului, prin care elevii şi/sau părinţii şi comunităţile lor (fiind clienţi indirecţi) pot spori nivelul de transparenţă şi răspundere din şcoli prin intermediul participării directe, spre exemplu prin implicarea lor în comitete părinteşti.46

Alte mecanisme prin care cetăţenii pot participa în mod indirect. Exemple pot fi beneficiile accesului la informaţia privind obiectivele legate de învăţământ ale guvernului la nivel central şi/sau local şi capacitatea de a monitoriza nivelul de răspundere a statului pentru performanţele sale.47

Acest studiu nu şi-a propus analiza detaliată a sectorului de învăţământ din Moldova prin prisma primului set de relaţii de răspundere. Mai mult, Nota privind Politicile în Învăţământ din Moldova a Băncii Mondi-ale (2005b), se axează pe aspecte de politici relevante, cum ar fi accesul, echitatea, situaţia de pe piaţa forţei de muncă, eficienţa, sistemul financiar din şcoli. Obiectivul principal al acestui capitol este de a atenţiona factorii de luare a deciziilor asupra setului doi de relaţii şi asupra unui cadru analizat insuficient – rolul par-ticipării părinţilor (puterea clientului). 48 La nivel global se consideră tot mai des că mecanismele adecvate de participare a părinţilor pot fi „de valoare pentru planul general de îmbunătăţire a şcolii”, nu doar prin intermediul contribuţiilor financiare, ci şi prin contribuţie la procesul de luare a deciziilor.49

Pentru a satisface aceste obiective, capitolul analizează constatările de bază ale studiului în baza expe-rienţelor şi percepţiilor părţilor interesate în sfera învăţământului faţă de două întrebări esenţiale, accent special fiind pus pe serviciile de învăţământ primar şi secundar. În primul rând se evaluează mediul intern pentru mecanisme şi forme directe de participare a părinţilor (prin intermediul comitetelor părinteşti şi al asociaţiilor), influenţa acestora asupra guvernării şcolii şi abilitatea lor de a reprezenta glasul părinţilor, inclusiv al celor săraci. În al doilea rând, se explorează măsura în care există un mediu extern favorabil participării părinţilor în guvernarea şcolilor din Moldova. Dacă s-ar promova participarea părinţilor, în ce măsură ar fi părţile interesate stimulate şi/sau ar dispune de posibilităţile necesare pentru a face faţă acestei cereri? Implicările la nivel de recomandări de politici şi operaţionale sunt prezentate în Capitolul 6.

asoCIaŢIILe De PărINŢI exIsteNte: oPortuNItăŢI şI ProvoCărI

Mecanismele formale pentru ca părinţii şi elevii să ceară răspundere directă de la prestatorii serviciilor din domeniul învăţământului se limitează la două opţiuni: (a) dreptul de a nu face parte din sistem, în favoarea şcolilor private care există la fiecare nivel; suplimentarea învăţământului public oferit de stat prin ore parti-culare; şi (b) participarea la întâlnirile părinteşti, comitetele părinteşti şi/sau asociaţiile de părinţi. Această secţiune se axează pe studiul constatărilor legate de a doua opţiune, evidenţiind oportunităţile şi limitările mecanismelor şi dinamicilor existente.

oportunităţi pentru o implicare clară din partea părinţilor

Spre deosebire de alte ţări, factorii de decizie din Moldova au o oportunitate extraordinară de a spori meca-nismele pe verticală în jos de răspundere din sfera serviciilor din domeniul învăţământului. Constatările

46 RDG 2004 identifică „ieşirea” din sectorul public sau folosirea şcolilor private, ca o altă opţiune de sporire a puterii clientului în sectorul de învăţământ. Motivul pentru care studiul dat a luat în consideraţie această opţiune se explică prin faptul că ea nu este frecventă în Moldova.

47 RDG 2004 se referă la acestea ca mecanisme de exprimare a glasului.48 Acest capitol se concentrează mai mult asupra participării părinţilor la serviciile de învăţământ. Deşi aici nu sunt considerate în

mod expres, participarea elevilor şi a tinerilor în procesul de luare a deciziilor din şcoli ar trebui de asemenea promovată în calitate de modalitate de sporire a calităţii serviciilor de învăţământ. În acest sens, relevant este ultimul raport UNICEF despre participarea tinerilor în Moldova (UNICEF, 2004).

49 În cadrul RDG 2004, puterea clientului mai cuprinde şi strategia de ieşire – aceasta fiind opţiunea părinţilor pentru şcolile private atunci când nu sunt satisfăcuţi de performanţa şcolilor publice. Această opţiune nu este aplicabilă în contextul actual al Moldovei.

î m b u n ă t ă ţ i r e a g u v e r n ă r i i S e r v i c i i l o r d e î n v ă ţ ă m â n t d e b a z ă

��

studiului confirmă faptul că implicarea clienţilor, ingredientul cel mai dificil de exercitare reuşită a „puterii clientului” în şcoli este prezent prin participarea activă la întâlniri şi prin contribuţiile financiare.

Cu excepţia a doi dintre ei, toţi părinţii intervievaţi pe durata studiului au spus că cel puţin unul dintre părinţi (sau o rudă) frecventează întâlnirile generale ale şcolii şi întâlnirile părinteşti din clasă. Iniţiate de director, întâlnirile generale ale şcolii se organizează de două ori pe an – o dată pe semestru. La întâlniri de obicei se discută activităţile şcolii şi aspectele ce necesită consultarea largă a părinţilor, cum ar fi: discuţiile despre costurile reparaţiilor şi rapoartele asociaţiei de părinţi sau ale comitetului părintesc din şcoală.50 Adunările de clasă ale părinţilor se organizează de 2–3 ori pe semestru şi sunt conduse de dirigintele clasei (profesor), care este responsabil pentru elevii din clasa respectivă timp de câţiva ani. La aceste întâlniri, profesorii de obicei informează părinţii asupra aspectelor ce ţin de rezultde natură didactică.

În plus, reprezentanţii aleşi ai părinţilor participă în mod regulat la chestiunile şcolii prin intermediul comitetelor părinţilor din fiecare clasă şi al comitetului părinţilor şcolar (sau senatul şcolar) (Boxa 4-1). Con-form opiniilor prezentate de majoritatea persoanelor intervievate în acest studiu, comitetele şi asociaţiile părinteşti se axează adesea pe colectarea unor taxe de la părinţi pentru a contribui adiţional la bugetul şco-lii. Diferenţa majoră dintre fondurile colectate de asociaţiile părinteşti şi cele ale comitetelor părinteşti din clase o constituie legalitatea celor dintâi (natura legală/formală a primelor faţă de caracterul neoficial al celor din urmă). Mărimea fondurilor colectate de comitetele părinteşti depinde de tipul şcolii şi de localizarea sa (mediul urban sau rural). Spre exemplu, comitetele părinteşti din cele trei zone urbane incluse în studiu colec-tau 150-400 lei moldoveneşti (MDL) pe an, ceea ce adesea reprezenta un procent semnificativ din bugetul şcolii.51 Contribuţiile sunt mai mari în zonele urbane şi pot fi împărţite în taxe lunare la început de an. Interviurile şi grupurile tematice organizate cu personalul pedagogic şi administratorii au evidenţiat percepţii pozitive puternice ale acestora faţă de implicarea părinţilor. După cum a menţionat un admi-nistrator al unei şcoli: „Sunt părinţi care demonstrează un interes deosebit pentru activităţile şcolii, pe măsură ce ei contribuie cu sugestii asupra felului în care pot fi îmbunătăţite condiţiile, cum ar fi de exemplu cumpărarea de bănci noi, mobilier”. Profesorii spuneau în repetate rânduri că „nu ar putea realiza tot ceea ce fac, fără părinţi”, accentuând în mod special aspectul financiar. Părinţii şi adminis-tratorii din şcoli au explicat că AP-urile au fost iniţiate de directori sau pedagogi pentru a găsi fonduri suplimentare pentru achitarea datoriilor faţă de salariaţi şi repararea şcolilor. În 3 localităţi (două în zone rurale şi una în zonă urbană),52 aceste asociaţii au fost înfiinţate cu scopul de a îndeplini cerinţele de obţinere a fondurilor de la FISM. Majoritatea părinţilor intervievaţi spuneau că ei participă la aceste întâlniri pentru a afla despre rezultatele copiilor lor, pentru a fi informaţi despre activităţile clasei şi ale şcolii şi pentru a înţelege mai bine problemele cu care se confruntă şcoala şi modul în care fondurile colectate din contribuţiile lor sunt folosite.

Limitări şi provocări

În pofida acestor puncte de pornire şi oportunităţi, constatările studiului identifică o serie de limitări ale puterii părinţilor şi provocări legate de funcţionarea internă şi guvernarea grupurilor de părinţi.

50 Aceste întâlniri sunt frecventate uneori şi de inspectorii raionali şi de un reprezentant al primăriei. 51 Spre exemplu, directorul unei şcoli din mediul urban inclusă în studiu a spus că şcoala primea anual 50,000 MDL de la stat şi 10,000

MDL din contribuţiile părinţilor. Aceasta din urmă reprezenta o contribuţie directă de 16% din bugetul şcolii, din partea părinţilor. În mod similar, contribuţiile părinţilor sunt semnificative şi în şcolile din zonele rurale. Directorul unei şcoli din mediul rural inclusă în studiu a estimat că, contribuţiile părinţilor reprezintă 30% din bugetul şcolii pentru reparaţii şi în jur de 50% din bugetul pentru alimente al şcolii.

52 Administraţia şcolii din zona urbană credea în mod eronat că ar satisface cerinţele fondurilor FISM dacă ar organiza o AP. Şcoala însă nu s-a calificat pentru fondurile FISM1, deoarece era localizată într-o zonă urbană şi nici nu se va califica pentru FISM2 dat fiind faptul că oraşul are o populaţie de peste 20,000 de locuitori.

��


O primă serie de constatări indică existenţa unor lacune în implicarea părinţilor, cu o scădere eviden-ţiată în implicarea la nivel de învăţământ secundar. Frecventarea adunărilor de părinţi din clasă s-a dovedit foarte neuniformă – de la un nivel înalt în clasele primare, la frecventări sporadice în clasele VI-IX. Aceasta creşte din nou în clasele superioare şi în licee. Ţinând cont de faptul că în literatura educativă implicarea părinţilor este strâns legată de rezultatele elevilor, scăderea frecventării adunărilor părinţilor din clasele VI-IX ar putea avea un impact serios asupra rezultatelor elevilor din anii respectivi.53 Această posibilă consecinţă sugerează necesitatea unor campanii specifice de conştientizare şi de înţelegere mai bună a implicaţiilor scăderii frecventării.

Alte lacune privind participarea grupurilor de părinţi ţineau de dificultatea prestatorilor de servicii educaţionale de a face faţă consecinţelor migrării internaţionale. După cum a menţionat un profesor din zonă urbană, „...luând în consideraţie numărul mare de părinţi care muncesc în străinătate este foarte dificil să-i mobilizăm”. Această situaţie necesită mobilizarea altor rude, cum ar fi bunicii, care sunt consideraţi mai puţin eficienţi în supravegherea şi disciplinarea copiilor. Studii anterioare efectuate în rândul tineretului au constatat că elevii ai căror părinţi sunt plecaţi peste hotare sunt expuşi unui risc sporit de renunţare la studii înainte de absolvire, în mare măsură din cauza lipsei supravegherii din partea părinţilor.

O a doua serie de constatări au clarificat situaţia cu privire la domeniul limitat de acţiune al influ-enţei şi supravegherii părinteşti. Părinţilor li s-a impus să achite o serie de taxe, fiind limitaţi în ce pri-veşte posibilitatea de a se exprima asupra modului de structurare şi gestionare a acestora. Există opinia conform căreia comitetele – senatul părintesc şi comitetul de părinţi al şcolii (Boxa 4-1) – au o anumită influenţă asupra administraţiei în privinţa gestionării resurselor financiare şi umane, şi a disciplinei elevilor. În realitate, însă, părinţii tind să vină la şcoală mai mult pentru a întreba ce trebuie făcut şi să susţină sistemul prin fonduri adiţionale, decât pentru a contribui la schimbarea aspectelor negative. În mod deloc surprinzător, multe persoane intervievate s-au plâns în ceea ce priveşte „rolul simbolic” al comitetelor. Mai mult, constatările indică faptul că există necesitatea de a spori nivelul de informare şi creştere a conştientizării asupra potenţialului rol al părinţilor. Majoritatea părinţilor intervievaţi care nu erau membri în comitete, nu înţelegeau în mod clar rolul comitetelor părinteşti.

Alte elemente subliniază necesitatea îmbunătăţirii nivelului de transparenţă şi guvernare internă a asociaţiilor şi a comitetelor de părinţi. În primul rând, studiul a descoperit nevoia de a revizui (şi reglementa) criteriile de selectare a membrilor, pentru a evita conflictele de interese. Apropierea din-tre director, profesori şi părinţi (nominalizaţi de administraţie şi de profesori) în cadrul comitetelor s-a dovedit generatoare de suspiciuni. În al doilea rând, studiul a demonstrat existenţa domeniului de acţiuni pentru îmbunătăţirea transparenţei în administrarea fondurilor colectate de la părinţi. Printre problemele raportate se numărau: (a) absenţa unui scrutin obişnuit din exterior al conturilor comite-telor părinteşti sau al administrării fondurilor şcolii de către asociaţia de părinţi; (b) separarea inadec-vată a responsabilităţilor de contabilitate pentru asigurarea unei răspunderi eficiente cu privire la banii colectaţi de la părinţi – în mod similar de către comitetele părinteşti sau de asociaţiile de părinţi; şi/sau (c) absenţa obligativităţii raportării fondurilor colectate şi a cheltuielilor pentru comitetele părinteşti.54 În mod deloc surprinzător, încrederea în administrarea corectă şi onestă a acestor fonduri s-a dovedit a fi mai mare în comunităţile mici şi omogene (sate), unde „toată lumea cunoaşte preţul vopselei.” În

53 TMISS 2003 a constatat o scădere a rezultatelor în clasa VIII-a, în comparaţie cu clasa IV-a. Nota de Politici Educative (Banca Mondială, 2005b: 13-14) arată două posibile cauze pentru această scădere a rezultatelor. Una este impactul întârziat al recentelor reforme din clasele superioare. Alta este că reuşita scade într-adevăr în acele clase.

54 Asociaţiile de părinţi raportează în mod formal membrilor săi, aceste rapoarte fiind rareori verificate de persoane din exterior.


��

zonele urbane însă, percepţiile diferă. În cel puţin jumătate dintre cazuri, părinţii intervievaţi au pus la îndoială cheltuielile care nu erau legate de activităţi educaţionale. Cel puţin o treime dintre părinţii intervievaţi simţeau că este dificil să adreseze întrebări şi să prezinte plângeri în legătură cu aceste fonduri, temându-se de eventuala răzbunare a profesorilor asupra copiilor lor. Comentariile de mai jos ale unui părinte dintr-o zonă urbană ilustrează aceste frustrări în privinţa administrării şi guvernării interne a grupurilor de părinţi:

„Din punctul meu de vedere, directorul şi preşedintele asociaţiei de părinţi administrează şcoala... Cu AP-ul ei fac tot ce vor... Banii strânşi pentru fondul şcolii nu sunt administraţi în mod cinstit şi nu toţi banii sunt folosiţi pentru nevoile şcolii... Eu am avut dorinţa de a participa, dar soţia mea mi-a spus să nu fac acest lucru, deoarece dacă aş fi vorbit, copilul meu nu ar fi luat mai mult de nota 6 [notă mediocră pe scara de până la 10]. Nu poţi căuta adevărul la fundul mării... aşa funcţionează şcoala.” [Anterior, acest tată întrebase de ce la şcoala li se cerea copiilor săi să aducă câte o vază, flori şi alte obiecte de acasă. El nu a fost susţinut de alţi părinţi şi a decis să nu se mai implice].

Principalele ingrediente pentru solicitarea răspunderii, mai exact, interesul părinţilor şi mecanismele pentru participarea părinţilor, există deja în Moldova. Totuşi, în contextul moldovenesc, plata contribu-ţiilor şi participarea părinţilor nu sunt legate direct de creşterea pe verticală în jos a nivelului de răspun-dere în şcoli. Mai mult, percepţia existentă conform căreia valoarea contribuţiei părintelui determină în mod direct notele copilului său limitează măsura în care mulţi părinţi cred că aceste contribuţii le permit să participe în procesul de luare a deciziilor în şcoli.55

O altă constatare a studiului este că percepţia negativă a părinţilor asupra colectării contribuţiilor de către comitete/asociaţii se datorează şi problemelor de planificare, precum şi necesităţilor de stabi-lire a priorităţilor, acestea două reprezentând impedimente pentru administraţia şcolii. Constatările

55 Fragmente din cadrul Seminarul Tehnic de Educaţie, Consultări din ţară, Chişinău, mai 2005.

Boxa 4-1 Constatările de bază ale studiului asupra diferitelor modalităţi de organizare a grupurilor de părinţi

Comitetul Părintesc de Clasă (CPC) este compus din cei mai activi 3-5 părinţi, de obicei nominalizaţi de diriginte şi aleşi prin vot deschis al părinţilor. Aceşti reprezentanţi dispun de un nivel de educaţie relativ mai avansat, se bucură de o stare financiară mai bună şi au relaţii importante pentru satisfacerea necesităţilor şcolii. Rolul lor include colectarea banilor de la alţi părinţi pentru reparaţii minore, îmbunătăţirea aspectului clasei, procurarea cadourilor pen-tru profesori, organizarea sărbătorilor. Aceste contribuţii sunt ilegale şi prin urmare, neoficiale. Nu există mecanism de raportare a folosirii banilor şi nici cont separat pentru banii colectaţi. Directorul şcolii duce evidenţa conturilor şi uneori prezintă un raport despre colectări şi cheltuieli la întâlnirea generală organizată în şcoală.

Asociaţia de părinţi (AP) reprezintă o organizaţie neguvernamentală care posedă dreptul legal de colectare a fondurilor şi de a deschide cont propriu în bancă. De facto, AP-urile înlocuiesc CPC-urile. Conducerea acestora este uneori nominalizată de director, dar în majoritatea cazurilor procedeele sunt

similare cu cele din cazul CPC-urilor. Întâlnirile AP-ului au loc de 2-3 ori pe an, în funcţie de necesitate. Managementul AP de obicei se întâlneşte cu admi-nistraţia şcolii şi apoi raportează părinţilor concluziile la întâlnirea generală a şcolii. AP administrează fondul şcolii. Un părinte este numit trezorier pentru a urmări şi a raporta situaţia finanţelor. Managementul AP înlocuieşte comite-tul părintesc de clasă şi joacă un rol similar în guvernarea şcolii.

Un Comitet de Părinţi pe Şcoală sau Senat al Şcolii este o reuniune a reprezen-tanţilor tuturor comitetelor părinteşti de clasă; mărimea acestuia variază în funcţie de numărul de clase din şcoală. Comitetul are un rol consultativ pentru de administraţia şcolii. Comitetul organizează diferite activităţi, colectează fonduri, abordează cazuri speciale de disciplină sau conflicte părinţi-profesori. Preşedintele Comitetului de Părinţi pe Şcoală este ales la întâlnirea generală a şcolii.

Sursa: Raport din teren.

��


sugerează că atitudinile părinţilor faţă de comitetele de părinţi şi, în special, asociaţiile mai formale de părinţi, sunt deseori negative. Din cele 26 de persoane intervievate care nu erau membri ai CPC-urilor sau ai AP-urilor, mai mult de o treime (10) s-au plâns cu privire la taxele colectate de aceste organizaţii şi încă 13 (jumătate) par a le accepta destul de greu. Această aversiune faţă de formalizarea taxelor este reflectată şi în nesusţinerea existenţei AP-urilor de către primarul unui oraş care a explicat că doar 20 la sută dintre părinţi ar fi capabili să plătească taxele şi de către doi directori de şcoală care s-au opus ideii creării AP-urilor în şcolile respective de teama rezistenţei din partea părinţilor. Totuşi, percepţiile negative pot fi exacerbate prin faptul că şcoala ar putea cere colectarea contribuţiilor pentru cerinţe de bază (cum ar fi combustibilul), dar pedagogii la rândul lor ar putea colecta contribuţii pentru un afiş sau plante în sala de cursuri – cu greu considerată prioritate, ţinând cont de starea majoritară a şcolilor. Această proliferare a cererilor poate reflecta stabilirea nejustificată a priorităţilor necesităţilor în termeni medii şi necesitatea instruirilor fundamentale pentru administraţia şcolilor.

O ultimă serie de constatări provoacă îngrijorări privind includerea grupurilor de părinţi deja exis-tente. Studiul a analizat măsura în care favorizarea elitelor (în raport cu grupurile de săraci şi/sau marginalizate) este prezentă în elaborarea şi implementarea mecanismelor de implicare a părinţilor în procesul de educaţie, cu accent special pe grupuri de părinţi. Studiul relevă o atenţie insuficientă acordată riscurilor de excludere legate de colectarea taxelor.56 Există dovezi despre conştientizarea acestor riscuri în diferite cazuri. Familiile mai sărace au putut negocia întârzierile plăţilor, achitarea în cote sau plata unei singure taxe pentru mai mulţi copii în şcoală. În special în sate, taxele aveau deseori caracter ad hoc şi erau colectate pe parcursul întregului an, cu toleranţă sporită faţă de cei ce nu puteau plăti. Spre exemplu, unor părinţi li se permitea să contribuie prin mijloace nefinanciare sau chiar prin servicii în loc de bani, iar unele familii erau chiar scutite de plată după anchetarea cazului de către Comitetul Părintesc. Totuşi, îngăduinţa faţă de săraci nu este nici prea răspândită şi nici sistematică. Mai mult, conflicte în rândul pedagogilor şi umiliri publice la adunările părinţilor pentru neplată erau raportate cu regularitate în oraşe de-a lungul întregii perioade a studiului.

În acest context, factorii de decizie din Moldova ar trebui să ia în consideraţie posibilitatea elaborării şi oferirii unor indicaţii corespunzătoare pentru şcoli cu privire la rolul asociaţiilor de părinţi în pro-cesul de colectare a taxelor pentru a apăra drepturile părinţilor de a participa. De exemplu, ar fi îngri-jorător dacă asociaţiile de părinţi în forma lor actuală ar înlocui comitetele de părinţi ca mecanisme de bază de participare şi dialog al părinţilor cu administraţia şcolilor. Asociaţiile de părinţi sunt organizaţii legale, voluntare, de membri care achită cotizaţii. În această postură, ele nu sunt echivalente comitetelor de clasă sau de şcoală ale părinţilor, care reprezintă întregul grup de părinţi, indiferent de abilitatea lor de a plăti taxele.

Studiul mai sugerează necesitatea schimbării de atitudine pentru a depăşi bariera prejudecăţilor în selectarea membrilor şi conducerea întrunirilor părinteşti. Selectarea membrilor comitetelor părin-teşti tinde să se bazeze pe criterii ce favorizează pe cei mai înstăriţi. După cum a menţionat un elev din zona urbană: „...pedagogii tind să selecteze părinţii cu statut social înalt, profesie bună, energie, spirit de conducere”. Drept rezultate, membrii comitetelor nu reprezintă interesele tuturor părinţilor, în special ale părinţilor săraci. Mai mult, atât interviurile cât şi observaţiile din teren sugerează că adunările părin-ţilor rareori oferă un mediu favorabil pentru mandatarea tuturor părinţilor să-şi exprime părerea şi să fie

56 După cum a fost argumentat de Gershberg şi Meade (2005), compensarea eficientă înseamnă că susţinerea testată este esenţială pentru abordarea aspectelor de echitate, dar şi controlul local este un alt element important. Este imposibilă stabilirea nivelului optim de taxare în mod empiric. Prin urmare este necesar să se permită ca puterea de a lua deciziile legate de taxare să fie acordată la nivel de şcoală părinţilor într-un cadru care ar garanta echitate, ar promova responsabilitate şi ar preveni abuzuri de putere”.


��

auziţi, în special părinţii mai săraci sau din zone rurale (Boxa 4-2). La adunările „tipice” ale părinţilor, pedagogii nu au creat impresia de stabilire a unei atmosfere de respect şi susţinere mutuală.57 Ei adoptau de obicei atitudine autoritară în care pedagogul vorbeşte, iar părinţii ascultă. Părinţii intervievaţi din zonele rurale, ai căror copii frecventau şcoli în zone urbane, simţeau că ei nu erau „luaţi în serios”. Unii explicau chiar că această lipsă de respect îi descuraja să mai participe la aceste întâlniri:

“Atunci când suntem multe mame, nu putem vorbi. Pedagogul vorbeşte la întâlniri, iar noi ascul-tăm. Ori ne este ruşine să vorbim, ori nu înţelegem esenţa. Doar după încheierea adunării, când mergem acasă discutăm diferite aspecte” [mamă din mediul rural].

Părinţii din zonele urbane sunt mai activi: “Aceştia sunt părinţii din oraş. Nouă, celor din sate, nu ni se acordă prea multă atenţie” [mamă din zonă rurală discutând despre adunările părinteşti dintr-o şcoală din mediul urban].

“Majoritatea discuţiilor au loc după adunare între părinţi deoarece în timpul întâlnirilor cineva spune ceva şi altcineva se opune, şi nu poţi spune nimic în timpul adunării atunci când toată lumea este prezentă deoarece ţi-e ruşine să vorbeşti în prezenţa dirigintelui. Dar după adunări, oamenii discută diferite aspecte mai deschis” [tată din mediul rural, discutând despre adunările părinteşti dintr-o şcoală din mediul urban].

Aceste constatări sugerează necesitatea unei instruiri adecvate tuturor tipurilor de comitete de părinţi (sau elevi) şi/sau grupuri.

57 Administratorul unei şcoli a conştientizat problema „adunărilor tipice de părinţi”, afirmând că la el în şcoală adunările părinteşti erau mai deschise şi mai puţin conduse de pedagogi.

Boxa 4-2 atitudini autoritare: observarea desfăşurării unei adunări a părinţilor într-o şcoală din mediul urban din Moldova

Această observare în teren a unei adunări „tipice” a părinţilor din clasa a patra de către cercetătorii locali ai studiului a dezvăluit atitudinea „autoritară” a peda-gogului. Stilul său arogant mai degrabă ridiculizează părinţii decât să-i implice în mod respectuos ca parteneri egali în procesul de depăşire a problemelor. Acesta umilea în mod repetat părinţii pe măsură ce discuta „reuşita acestor copii răi şi neascultători”.

Adunarea a fost organizată de către Diriginte, un pedagog. Ea are loc la ora 11 dimineaţa într-o zi de vineri. Doisprezece părinţi sunt prezenţi (din 17 părinţi invitaţi): 10 femei şi 2 bărbaţi. Una dintre femei este bunica unui elev. Ambii bărbaţi s-au aşezat în spatele clasei, sunt tăcuţi, aflându-se la o distanţă de doi metri de restul grupului. Pedagogul este „prea autoritar” – scrie observa-torul proiectului prezent la adunare – şi nu creează o atmosferă favorabilă participării părinţilor. Aşteptând sosirea celor care întârzie, pedagogul începe să discute despre manualele şi cărţile suplimentare ce trebuie procurate... Ea mustră părinţii pentru nereuşita elevilor la studii, absentarea de la ore, obţi-nerea unor note mici, lenea şi reclamaţiile altor pedagogi.

Întâlnirea începe în mod oficial cu o declaraţie din partea pedagogului: „tot ce se face în şcoală, necesită contribuţie din partea părinţilor. Pentru spectacolul

teatral s-au făcut nişte decoraţii bune”. Este prezentat sumarul rezultatelor semestriale. Pedagogul descrie apoi ceea ce a făcut personal pentru clasă şi dedicarea sa profesională, concluzionând cu „Eu am reuşit să fac toate acestea într-o clasă de copii răi şi neascultători...”

Pedagogul este chemat pentru puţin timp afară din clasă şi doar atunci încep părinţii să vorbească. Ei se plâng unul altuia despre necesitatea reprocurării de manuale, manualele cumpărate la început de an nemaifiind folosite.

Pedagogul se întoarce în clasă şi adresează întrebarea retorică: „Copiii nu ştiu tabla înmulţirii. Ce vom întreprinde în această direcţie?” Părinţii sunt tăcuţi şi nemişcaţi. Pedagogul prezintă apoi rezultatele individuale ale fiecărui elev. „Putem face ceva în privinţa acestui lucru?” [Tăcere] „Da?” Părinţii răspund la unison: „Da.”

La finalul adunării, părinţii arată semne de nerăbdare atunci când se discută planurile pentru sărbătorirea Anului Nou. Pedagogul ameninţă comitetul de părinţi: „Comitetul de părinţi, nu puneţi absolut totul pe umerii mei!”

Sursă: Raport din teren.

��


FaCtorI exterNI De ProvoCare a uNuI NIveL MaI eFICIeNt De PartICIPare a PărINŢILor

Ar trebui promovată participarea părinţilor? În ce măsură ar avea părţile interesate imbolduri şi/sau posibilităţi în ce priveşte oferta de a răspunde acestei cereri? În cadrul studiului, părţile interesate din cadrul administraţiilor raionale şi locale precum şi administraţiile şcolilor au ridicat în mod spontan anumite aspecte care au clarificat contextul instituţional mai larg, care afectează fezabilitatea şi eficienţa potenţială atât ale modurilor indirecte, cât şi ale celor directe de participare a părinţilor, prezentate mai sus. Sumarul acestor aspecte este prezentat în continuare.

Provocări externe pentru exprimarea glasului şi modele indirecte de participare a cetăţenilor

Sumarul impedimentelor introducerii unui glas efectiv al cetăţenilor (participarea indirectă) poate fi prezentat prin accentul redus asupra rezultatelor în sistemele curente de monitorizare şi evaluare şi prin stimulări neadecvate ale răspunderii pe verticală în jos. Există informaţie folositoare disponi-bilă. Reuşita elevilor este urmărită mai ales prin intermediul examenelor de la sfârşit de an, rezultatele la Olimpiadele academice şi Bacalaureat şi absolvirea învăţământului şcolar de stat. Totuşi, studiul a evidenţiat că cel puţin patru sfere de bază necesită îmbunătăţiri:

Informaţia colectată nu a reflectat sugestii de îmbunătăţire a reuşitei elevilor sau stimulări pentru şcoli şi pedagogi pentru a demonstra valoare adăugată. Sistemul este deci incapabil să identifice şi să răsplătească acei pedagogi dedicaţi şi acele şcoli (şi elevi) care au progresat cel mai mult. Acest accept al persoanelor cu cele mai mari reuşite riscă să creeze dinamici pro-elitiste. Pedagogii elevilor cu cele mai bune rezultate ar putea fi recompensaţi, însă cei ai căror elevi au progresat cel mai mult ar putea fi ignoraţi. Acest set de stimulări riscă să încurajeze elevii mai puţin performanţi să renunţe la şcoală.

Cea mai mare parte a informaţiei colectată de departamentele raionale de învăţământ pare să se axeze pe urmărirea intrărilor în sistem. De exemplu, inspectarea şcolilor de către funcţionarii abilitaţi de la nivel raional raportează în principal aspectele legate de finanţele şcolii, starea averii materiale a şcolii şi aspecte didactice precum procesul de evaluare a pedagogilor sau progresul programei (Anexa B pentru exemple suplimentare detaliate).

Nu există o evaluare standardizată a reuşitei educaţionale în toate şcolile din Moldova.58 Dacă părinţii ar fi împuterniciţi să compare rezultatele şcolii cu datele similare din întreaga ţară sau raion, ei nu ar avea posibilitatea să facă acest lucru.

Setul de informaţie existent se axează pe rezultatele examinărilor, dar dacă politicile publice nu vor aborda problema practicii răspândite de a vinde întrebări şi note la examene, aceste mecanisme de evaluare a reuşitelor şi-ar pierde complet credibilitatea. Unii locţiitori de directori incluşi în studiu şi-au exprimat temerile în această direcţie. Acest aspect este, de asemenea, discutat în studiul Calităţii Guvernării efectuat de Transparency International (TI) (Caraşciuc 2001). În acest context, Guvernul Republicii Moldova trebuie să ofere stimulările necesare şi să introducă reglementări privind dimi-nuarea plăţilor neoficiale care ameninţă autoritatea cadrelor şi legitimitatea întregului sistem.

Chiar dacă o mare parte a sistemului de răspundere este orientat pe verticală în sus, în câteva exem-ple întâlnite în cele 6 regiuni incluse în studiu, funcţionarii educaţionali şi administratorii şcolilor

58 Banca Mondială (2005b: 13-16) Nota de Politici Educaţionale pentru discuţii despre reuşita Moldovei la evaluările internaţionale TIMSS de matematică şi alte ştiinţe reale din 1999 şi din 2003 .


��

iniţiază diseminări de informaţie şi consultări cu pedagogi, părinţi şi elevi. În una din regiuni, func-ţionarii raionali au informat despre colectarea comentariilor de la pedagogi şi directori de şcoli prin intermediul chestionarelor cu privire la cerinţele de reinstruire. În toate localităţile, pedagogii pre-zintă funcţionarilor raionali aprecierile faţă de manualele nou-elaborate. Unii pedagogi au raportat colectarea informaţiei prin intermediul chestionarelor despre felul în care părinţii ar putea ajuta şcoala şi sugestiile părinţilor de îmbunătăţire a situaţiei instituţiei. După cum a menţionat un peda-gog dintr-o şcoală de învăţământ secundar din zonă urbană:

Părinţii şi copiii completează chestionarele şi sondajele. Dirigintele oferă aceste chestionare în timpul adunărilor clasei şi acestea sunt confidenţiale. Există anumite aspecte pe care n-ai fi în stare să le conştientizezi, decât dacă implementezi chestionarul, corpul pedagogic al şcolii nefiind scutit de greşeli.

Totuşi, ar trebui adoptată o abordare mai sistematică pentru a asigura o informaţie disponibilă şi transparentă despre performanţa facilităţilor educaţionale şi pentru a garanta existenţa stimulă-rilor de a acţiona în direcţia obţinerii rezultatelor la toate nivelele. Astfel de informaţie ar trebui să fie legată de sistemul general de evaluare al guvernului pentru sectorul educaţional. Mai mult, dife-ritele nivele de guvernare ar dori să exploreze rolul pozitiv al societăţii civile în diseminarea acestei informaţii. Grupuri active de tineri, ONG-uri specializate în educaţie, asociaţii comunitare legate de proiectele FISM – toate reprezintă potenţiale resurse care ar putea fi angajate. Cu privire la public, o confruntare majoră ar fi garantarea faptului că informaţia permite clienţilor să asimileze dimensiuni mai complexe din punct de vedere tehnic ale performanţei (Levy, 2004). După cum este sugerat din practica mondială, această disponibilitate a informaţiei tehnice este importantă în mod special în educaţie, unde nu toţi factorii de performanţă ar putea fi atribuiţi pedagogilor şi/sau şcolilor (Banca Mondială, 2003b: Capitolul 7).

Stabilirea bazei pentru o dezbatere informată între părţile interesate pare să prezinte o necesitate spe-cială în contextul actual din Moldova. La nivel local, ţinând cont de un oarecare nivel de descentralizare, studiul a concluzionat că părinţii îşi exprimă plângerile adresându-le direct primăriei sau funcţionarilor raionali. Totuşi, cererile lor nu sunt transmise în mod obligatoriu mai sus într-o manieră sistematizată. La nivel naţional, guvernul recent ales s-a angajat să implementeze un program ambiţios de reformă. Mulţi observatori admit că în trecut dezbaterile pe marginea învăţământului din Moldova au fost foarte politizate şi au dominat aspectele etnice (Way, 2002). Dezbaterile au asmuţit deseori vorbitorii de limba rusă contra vorbitorilor de limba română, în detrimentul exprimării îngrijorărilor faţă de rezultatele şi eficienţa sistemului educaţional.

Provocări externe faţă de metodele eficiente de participare directă a cetăţenilor (puterea clientului)

Moldova a descentralizat anumite aspecte ale managementului şcolii către autorităţile publice locale, dar tabloul general este complex (Capitolul 2). Orice încercare de a integra şi de a îmbunătăţi mecanis-mele de participare directă a părinţilor ar trebui să fie precedate de o prezentare a contextului instituţi-onal mai larg al prestării serviciilor educaţionale. Responsabilitatea acestor servicii este distribuită între instituţiile educaţionale şi nivelele de guvernare.

Ministerul Învăţământului elaborează politicile educaţionale, administrează pregătirea şi adoptă cur-riculum, pregăteşte şi adoptă toate materialele de evaluare şi de examinare şi administrează realizarea manualelor.

�0


Autorităţile publice raionale sunt responsabile de întreţinerea şi operarea liceelor, orfelinatelor şi a şcolilor publice de tip „internat” pentru copii vulnerabili (cum sunt copiii cu deficienţe) şi şcolilor tehnice, precum şi de oferirea metodologiei de învăţământ.

Responsabilitatea de finanţare şi administrare a unităţilor de învăţământ locale (grădiniţe, şcoli pri-mare, colegii şi licee) îi revine Departamentului Raional de Învăţământ şi Primăriei.59

Responsabilitatea autorităţilor publice locale este de a menţine şi de a opera structura fizică a unităţi-lor preşcolare, a şcolilor primare şi secundare, a şcolilor muzicale şi alte instituţii educaţionale de pe teritoriul lor.60 Responsabilităţile se suprapun atunci când şcoala primară, secundară şi liceul se află toate în aceeaşi clădire.

Şcolile din Moldova au autonomie redusă deoarece responsabilitatea lor este legată de reguli şi proceduri stricte ce provin de la multiplele nivele superioare, ceea ce oferă foarte puţină libertate în administrarea alocării resurselor financiare şi de altă natură (Tabelul 4-1). Aceste elemente instituţionale şi concluzii adiţionale indică trei tipuri de provocări majore din exterior în faţa unei participări mai eficiente de către părinţi în procesele de administrare a şcolilor:

Nivelul scăzut de autonomie al şcolilor ar trebui să fie revizuit. În cadrul actual, administratorii şco-lilor au foarte puţină libertate de acţiune în ceea ce priveşte alocările bugetare, resursele umane sau alte aspecte ce ţin de administrarea şcolilor (spre exemplu, formarea pedagogilor). Şcolile nu dispun de conturi bancare proprii şi primesc bugete detaliate de la raioane, care dictează modul în care fondurile pot fi cheltuite.61 Din punct de vedere teoretic, directorul şcolii împreună cu părinţii au dreptul de a se pronunţa asupra angajării sau eliberării din funcţie a unui candidat sau pedagog. În practică, însă, eliberările din funcţie sunt rare din cauza lipsei unui cadru suficient de profesori, ceea ce afectează în mod special zonele rurale şi oraşele mici. După cum este prezentat în Nota cu privire la politica educaţională, această lipsă limitează posibilităţile şcolii de a lua deciziile raţionale. În con-textul acestei lucrări, nivelul scăzut al autonomiei şcolilor duce la slăbirea puterea clientului, lăsând puţine domenii în care părinţii sau comunităţile ar putea avea vreo influenţă. Această putere redusă a clientului, la rândul său, generează doar câteva stimulente pozitive pentru ca şcolile să fie predispuse spre abordarea potenţialelor cereri şi recomandări din partea asociaţiilor de părinţi.

Eficienţa sistemului de comunicare dintre factorii de decizie în sfera învăţământului la nivel local şi rural trebuie îmbunătăţită sau trebuie acordată mai multă libertate şcolilor (şi raioanelor) în a lua decizii în mod independent privind problemele importante. Majoritatea directorilor şi funcţionarilor raionali care au fost intervievaţi şi-au exprimat nemulţumirea faţă de răspunsurile tardive acordate de către minister la cererile şi/sau îngrijorările lor.

Se impune îmbunătăţirea nivelului de comunicare şi raportare între şcoli şi guvernele locale alese. Acest 59 Şcolile primare includ clasele I–IV, de obicei în cadrul Gimnaziilor. Un Gimnaziu oferă studii generale în clasele V-IX. Colegiul

este fosta şcoală tehnică/polivalentă; durează patru ani, începând cu clasa a X-a. Primii trei ani sunt identici cu cei din liceu, dar includ şi ore de specialitate. Anul patru constă în ore de specialitate. La absolvirea acestor instituţii, elevii primesc diplome de studii superi-oare incomplete. Liceul acoperă clasele X-XII de învăţământ general. Şcolile care includ clase de liceu trebuie să satisfacă standarde de calitate mai înalte (cum ar fi proporţia mai mare de cadre înalt calificate) şi, drept rezultat, se consideră a fi etapa ce precede studiile superioare.

60 Nu toate localităţile dispun de unităţi educaţionale. SCERS 2004-6 afirmă că în 250 de localităţi lipsesc totalmente unităţile de învăţământ (ceea ce reprezintă aproximativ 16% din numărul total de localităţi şi o populaţie de copii de aproximativ 10,000). În alte 60 de localităţi există doar şcoli primare cu 1700 de elevi şi în alte 500 de localităţi există doar gimnazii (Guvernul Republicii Moldova, 2003: 82).

61 Efectele negative ale formulei rigide de folosire a valorilor pe cap de locuitor, discutată în Capitolul 2, se aplică şi aici, fiind analizate în Nota cu privire la politica educaţională (Banca Mondială).


��

studiu indică faptul că mecanismele formale se concentrează în mare parte asupra raportării dintre administraţia la nivel raional şi şcoli. Cu toate acestea, primarii, pe lângă faptul că poartă răspundere directă în faţa cetăţenilor prin prisma alegerilor directe, pot influenţa într-un mod pozitiv alocările bugetare destinate îmbunătăţirii situaţiei şcolilor.

Până acum, administratorii apreciau contribuţiile părinţilor ca fiind alocări ineficiente în contextul unor resurse minime ale şcolii. Treptat, şcolile au început să colecteze contribuţii de la părinţi (tarife oficiale şi neoficiale, mai mult pe bază de voluntariat) pentru a acoperi deficitul bugetar şi pentru a obţine un nivel de autonomie.62 Conform concluziilor studiului, contribuţiile sunt folosite pentru suplimentarea resur-selor bugetare destinate întreţinerii infrastructurii fizice, aprovizionării cu căldură, lărgirii programului de învăţământ prin includerea unor subiecte adiţionale, achiziţionării materialelor şi a echipamentului pedagogic, îmbunătăţirii accesului la formarea de cadre şi stimulării personalului de a nu părăsi locul de muncă. Asociaţiile de părinţi şi de profesori (APP) au existat dintotdeauna, însă ele şi-au luat avânt abia după destrămarea sistemului sovietic.63 Dat fiind faptul că Guvernul Moldovei este predispus să îmbunătăţească gestionarea serviciilor în învăţământ, ar fi bine de analizat dintr-o perspectivă nouă contribuţiile existente şi potenţiale ale APP, care nu ar cuprinde doar colectarea plăţilor.

62 Caraşciuc (2001) concluzionează faptul că plăţile suplimentare – din care o mare parte nu erau voluntare – se efectuau în mod „frecvent” pentru lecţii suplimentare, reconstruirea clădirilor şcolii şi includerea copiilor în „clase speciale”, iar „câteodată” pentru a mulţumi sau pentru a stabili relaţii bune cu profesorii şi directorii, precum şi pentru festivităţi organizate în cadrul şcolii. Aproape 70 la sută dintre persoanele intervievate au menţionat faptul că refuzul de face contribuţii suplimentare „adesea,” „în majoritatea cazurilor” sau „întotdeauna” aveau un efect negativ asupra rezultatelor elevului.

63 Concluziile studiului indică faptul că posibilitatea şcolilor de a colecta resurse financiare nu este aceeaşi pe tot teritoriul ţării, evidenţiind diferenţe între zonele urbane şi cele rurale; licee şi alte instituţii; precum şi între şcolile la care înscrierea se face gratis şi la cele pe bază de taxe. Drept consecinţă, liceele urbane, de regulă, obţineau un nivel mai înalt de autonomie efectivă.

taBeLuL 4-1 Nivelul de luare a deciziilor şi responsabilităţile privind procesul de învăţământ primar din Moldova

Grupul responsabil de Decizii Nivelul de luare a deciziilor

şi de răspundere

Finanţare Salariul profesorilor şi al directoruluiÎntreţinerea şi administrarea clădirilor, inclusiv ale sistemului de încălzire

Naţional*Local sau regional, în funcţie de facilităţi

Organizare Alegerea manualelorDeterminarea metodelor de predareElaborarea programului de învăţământ

NaţionalŞcoalăNaţional

Personal Recrutarea/angajarea directoruluiRecrutarea/angajarea profesorilorStabilirea sau mărirea salariilor pentru profesoriDeterminarea necesităţilor de formare a personaluluiResurse pentru costurile de formare (călătorii)

LocalŞcoalăNaţionalRegionalLocal sau Regional

Planificare Elaborarea examenelor de performanţăImplementarea planului şcolar [Planul este elaborat în conformitate cu programul de învăţământ al Ministerului Învăţământului]

NaţionalŞcoală (cu aprobare de la nivel raional)

Resurse Determinarea cheltuielilor Alocarea bugetului pentru personalAlocarea bugetului pentru cheltuieli extra- personal.

RegionalRegionalRegional

Notă: * - Salariile pedagogilor şi al directorului sunt plătite de stat. Guvernarea centrală transferă banii la nivel raional, iar departamentul educaţional raional transferă către primării banii ce urmează a fi distribuiţi pedagogilor.Sursa: Autorii, în baza interviurilor cu diferiţi funcţionari.

CoNCLuzII

Triunghiul format din autoritatea clientului, voce şi compact duce la un nivel scăzut de răspundere pe verticală în jos, deşi există câteva componente esenţiale pentru creşterea nivelului de răspundere, cum ar fi interesele părinţilor în şcoli, mecanismele de participare a părinţilor şi tarifele şcolare. În ceea ce priveşte compactul, lipsa autonomiei financiare a şcolilor limitează capacitatea şcolilor de a folosi resur-sele financiare în mod discreţionar. Necesitatea fondurilor suplimentare a dus la faptul că plăţile sunt colectate încă într-o manieră aleatorie, fără o prioritizare sau planificare adecvată pe termen mediu cu scopul de îmbunătăţire a situaţiei şcolilor. Mecanismele de răspundere pe verticală în sus sunt slabe din motivul că ele au tendinţa de a se concentra pe colectarea datelor bugetare, în loc să rezolve problemele privind accesul la învăţământ şi calitatea serviciilor respective. Profesorii, elevii şi evaluările şcolare se axează pe identificarea şi aprecierea performanţelor, în loc să ofere stimulente pentru ca prestatorii pri-mari să creeze valoare adăugată, adică să îmbunătăţească performanţele elevilor. Corupţia din sistemul de învăţământ şi lipsa transparenţei în procesul de evaluare a profesorilor reduce legitimitatea acestor mecanisme.

Situaţia actuală din Moldova se poate prezenta prin aceea că părinţii dau bani, însă au putere foarte mică de a controla modul în care aceşti bani sunt cheltuiţi (sau colectaţi). În cel mai bun caz, grupurile părinteşti nu sunt reprezentative pentru zona de acoperire a unei şcoli, iar în cel mai rău caz – exclud populaţia săracă în mod explicit. Părinţii sunt obligaţi să plătească o serie de tarife, având foarte puţină influenţă asupra modului în care ele sunt structurate sau gestionate. Din alt punct de vedere, participa-rea părinţilor şi efectuarea plăţilor ilustrează nivelul de interes şi de răspundere pe care părinţii le au faţă de şcoli. Acest avantaj existent poate fi încorporat în reformele orientate spre creşterea responsabilităţii. Implicaţiile de politici şi recomandările operaţionale sunt prezentate în Capitolul 6.

��

5

“Problema majoră constă astăzi în aprovizionarea oamenilor cu apă”. — Primar din mediul rural

“Dat fiind faptul că noi suntem acum conectaţi la sursele de apă – un lucru de neimaginat acum trei ani – putem afirma că activitatea grupului nostru a adus schimbări majore în sfera serviciilor de apă” . — Locuitor din mediul urban

În Moldova, accesul la apă potabilă constituie una dintre cele mai acute pre-ocupări atât ale guvernului, cât şi ale cetăţenilor. Acest studiu confirmă fap-tul că cetăţenii privesc serviciile de apă drept unul dintre (dacă nu şi cel

mai) cele mai importante servicii pentru ei.64 În funcţie de comunităţile studiate, cetăţenii au perceput îmbunătăţirea serviciilor de apă drept o problemă vitală pentru sănătatea publică din localitate (soluţionarea problemelor începând cu cazurile repetate de dizenterie şi terminând cu apariţia cazurilor de psoriasis şi hepatită) şi/sau pentru dezvoltarea activităţilor economice la scară mică, inclusiv grădinăritul. După cum s-a menţionat în Capitolul 1, Guvernul Moldovei şi-a exprimat într-un mod oficial prin intermediul Strategiei de Creştere Economică şi Reducere a Sărăciei (SCERS), angajamentul de îmbunătăţire a serviciilor de apă, în timp ce mulţi dintre donatori – inclusiv Banca Mondială şi partenerii din societatea civilă – sunt gata să acorde asistenţă în această direcţie.

Contractele de prestare a serviciilor de apă pot fi însă complicate şi neconsec-vente. Situaţiile din zonele rurale şi urbane diferă drastic, aceste contexte având implicaţii variate privind îmbunătăţirea relaţiilor de răspundere prin mecanisme de creştere a nivelului de transparenţă şi participare civică. Experienţa mondială

64 Serviciile de furnizare a apei au fost menţionate drept probleme ce provoacă îngrijorare, din partea cetăţenilor de orice vârstă şi sex din toate localităţile incluse în studiul dat, atât din zona rurală, cât şi din cea urbană, precum şi cele cu sau fără acces la apă curgătoare. Aceste rezultate confirmă concluziile evalu-ării sociale a sectorului de apă, efectuată de Guvernul Moldovei în contextul pregătirii proiectului de către Banca Mondială în 2003 în comunităţi cu populaţia cuprinsă între 2000 şi 7000 oameni. Şaizeci şi şapte la sută din cele 600 persoane intervievate în cadrul evaluării sociale au menţionat faptul că lipsa unor surse adecvate de apă constituie o problemă serioasă sau foarte serioasă, în timp ce jumătate dintre persoanele intervievate au identificat problema legată de apă drept problema cea mai serioasă din comunităţile lor.

Consolidarea transparenţei şi puterii clientului în sfera serviciilor de apă din zonele rurale şi urbane

��


indică faptul că pentru serviciile urbane de apă prin reţea, elementele-cheie pentru asigurarea unor aranjamente instituţionale reuşite includ responsabilizarea prestatorilor, făcându-i mai receptivi la necesităţile clienţilor, precum şi asigurarea accesului populaţiei sărace la anumite servicii. Factorii de decizie ar trebui să se asigure că glasurile cetăţenilor sunt bine recepţionate, precum şi în ce priveşte un nivel adecvat de informare a cetăţenilor privind drepturile lor în calitate de utilizatori şi plătitori. În ceea ce priveşte serviciile rurale nestructurate prin reţea, comunitatea şi autoprestarea ar trebui să domine. Totuşi, aceasta va cere ca factorii de decizie la nivel naţional şi local să sprijine într-un mod eficient clienţii în procesul de asigurare a calităţii şi accesului la servicii, în acelaşi timp consolidând relaţiile de răspundere a prestatorilor (Banca Mondială, 2003b: Capitolul 9).

Acest capitol analizează punctele de pornire şi provocările ce ţin de consolidarea mecanismelor de răspundere în cadrul sectorului de apă. Obiectivul constă în identificarea unor opţiuni strategice fezabile de îmbunătăţire a nivelului de răspundere în faţa cetăţenilor pentru serviciile de apă, care ar putea fi folosite de către Guvernul Moldovei şi partenerii săi-cheie, inclusiv echipele responsabile pentru proiectele de apă ale Băncii Mondiale. Cercetările au fost concentrate asupra chestiunilor legate de folosirea apei în gospodării, în special a apei potabile. Date fiind deosebirile semnificative dintre contextele legate de apă în zonele rurale şi cele urbane, acest capitol le va analiza în mod indivi-dual. Concluziile capitolului dat se bazează în mare măsură pe interviurile detaliate cu 35 de cetăţeni privind chestiunile legate de serviciile de apă, precum şi cu prestatorii de servicii de apă (managerii serviciilor comunale de apă, specialişti tehnici, contabili), funcţionarii din guvernele locale, ONG-uri implicate în domeniul apei, precum şi reprezentanţi ai agenţiilor donatoare.

ProvoCărI LeGate De aBorDărILe Pe vertICaLă îN sus PrIvIND NIveLuL De răsPuNDere îN CoNtextuL ruraL

Această secţiune explorează domeniul de acţiuni al abordărilor pe verticală în sus privind nivelul de răspundere pentru serviciile de apă rurale prin clarificarea chestiunilor contextuale concrete şi analiza concluziilor studiului privind punctele de pornire şi a constrângerilor ce ţin de mecanismele de expri-mare şi participare civică.

Context instituţional şi probleme specifice zonelor rurale

Pentru populaţia din zonele rurale, care reprezintă în jur de 54 la sută din întreaga populaţie a Moldovei, situaţia serviciilor de apă se încadrează în unul din cele 3 scenarii enumerate mai jos (Banca Mondială, 2004d).

Primul şi cel mai răspândit scenariu este specific satelor unde prestarea serviciilor de apă este forma-lizată şi care au elaborate aranjamente proprii de soluţionare. Nu este disponibilă o reţea de servicii de apă populaţia bazându-se pe fântâni şi izvoare pentru a se aproviziona cu apă. Autorităţile locale (primăria) sunt responsabile de întreţinerea fântânilor publice din sat şi a tuturor sistemelor centra-lizate de aprovizionare cu apă din comunitate (Banca Mondială, 2003d). Totuşi, constrângerile finan-ciare şi tehnice duc la aceea că funcţionarilor locali le este greu să răspundă necesităţilor individuale privind consumul de apă. Din acest motiv, guvernele locale tind de obicei să se concentreze asupra necesităţilor de apă ale clădirilor publice (şcoli, grădiniţe şi biserici). În aceste cazuri, comunităţile şi persoanele în mod individual, fără vreo susţinere din exterior, de obicei construiesc fântâni comunale sau se conectează în mod neformal, în grup, la infrastructura centralizată de apă.

c o n S o l i d a r e a t r a n S p a r e n ţ e i ş i p u t e r i i c l i e n t u l u i î n S f e r a S e r v i c i i l o r d e a p ă

��

d i n z o n e l e r u r a l e ş i u r b a n e

Fiind încă puţin răspândit în Moldova, al doilea scenariu prevede o abordare pe bază comunitară privind serviciile de apă, care de obicei este iniţiată cu asistenţă tehnică şi financiară din exterior. Această abordare a fost pilotată cu sprijinul Danemarcei, Elveţiei, al Băncii Mondiale prin intermediul proiectului FISM, precum şi prin intermediul aranjamentelor din componenta rurală a Proiectului Pilot de Aprovizionare cu Apă şi Sanitaţie al Băncii Mondiale (Boxa 5-1). În astfel de cazuri, serviciile de apă sunt prestate de către o asociaţie locală de beneficiari, de agenţia de implementare a FISM sau, cu timpul, de un ONG sau o companie municipală de apă. De obicei, aceste organizaţii reprezintă nişte entităţi independente din punct de vedere formal, deşi strâns legate de guvernul local, adesea având sediul în cadrul primăriei.65 Toţi cetăţenii care beneficiază ca urmare a implementării proiectului cu privire la ser-viciile de furnizare a apei pot participa la acţiunile acestor asociaţii, frecventând întâlnirile unde se iau decizii, precum şi la alegerea sau la validarea preşedintelui comitetului executiv (care de obicei include, pe lângă alţi membri, primarul şi inginerul din localitate). Aceste comitete, care există şi la momentul actual, constituie prestatori de prima mână ai serviciilor de furnizare a apei, gestionând plăţile, întreţi-nerea reţelei de apă, conectarea noilor consumatori şi organizarea întâlnirilor de informare şi a notelor informative pentru beneficiari.

În cel de-al treilea scenariu, cetăţenii din zonele rurale ale Moldovei pot beneficia şi de serviciile comunale de apă la nivel municipal. În timp ce serviciile municipale de furnizare a apei sunt specifice în mare măsură oraşelor mici şi mari, ele sunt întâlnite într-un număr mic de sate şi comunităţi rurale din ţară.66 Aranjamentele de prestare a serviciilor în astfel de sate sunt la fel ca şi cele din zonele urbane şi deci vor fi abordate în cadrul analizei chestiunilor aferente sectorului de apă la nivel urban.

În acest context, înainte de a începe discuţia despre şirul de mecanisme de promovare a răspunderii, ar fi binevenit să se conştientizeze problemele cele mai frecvente privind prestarea de servicii, identifi-cate de către părţile-cheie interesate din cadrul serviciilor de apă: locuitorii şi guvernele. Sătenii tineri şi cei mai în vârstă au subliniat cu precădere lipsa accesului la serviciile de apă. Pe plan naţional, mai puţin de o cincime din populaţia rurală este conectată la servicii de apă prin conducte, o tendinţă care a fost confirmată de către toate persoanele intervievate. Lipsa accesului la apă prin conducte are un impact negativ asupra sănătăţii şi bunăstării oamenilor, precum şi asupra oportunităţilor economice şi a activităţii din gospodării. Lipsa accesului la serviciile de furnizare a apei constituie o povară şi mai mare

65 Aceste aranjamente reprezintă parteneriate pozitive şi productive cu societatea civilă şi guvernele locale privind prestarea servici-ilor de apă–aranjamente pe care un observator le-a denumit „co-producere”, considerându-le eficiente şi în multe alte sectoare (Krishna 2004).

66 Nu se cunoaşte numărul exact de sate deservite de cele 51 organizaţii Apă Canal din Moldova; aceste sate de obicei se află în sub-urbiile centrelor urbane şi/sau de-a lungul conductelor dintre centrele urbane şi sursele de apă.

Boxa 5-1 efectele infrastructurii apei din uniunea sovietică cu privire la prevederile asupra salubrizării apei din ţevi

O mare parte a infrastructurii apei din Moldova a fost construită în perioada sovietică. Aceasta a fost organizată în aşa fel încât să asigure necesităţile de consum de apă atât ale cetăţenilor, cât şi ale agriculturii şi industriei de amploare care erau în plină dezvoltare în ţară în acea perioadă. Odată cu prăbuşirea sistemului vechi şi a majorităţii întreprinderilor, sisteamul mol-dovenesc este mult prea mare pentru cererea actuală din Moldova şi nece-sită volum enorm de energie electrică costisitoare pentru a alimenta toate

pompele şi sistemele sale de purificare. O mare parte din reţeaua de apă s-a învechit, iar rata de degradare a sistemului amplifică ineficienţele acestuia. Prezervarea apei nu a devenit o practică comună în rândurile consumatorilor care s-au obişnuit zeci de ani la rând să plătească costuri infime, indiferent de volumul de apă consumat.

Sursă: Autorii

��


pentru cei mai în vârstă şi cei cu posibilităţi reduse, care sunt nevoiţi să transporte apa de la fântâni şi izvoare, acestea putând seca în timpul lunilor de vară când necesităţile sunt mari.67

De asemenea, persoanele intervievate făceau referinţă deseori la calitatea proastă a apei din fântâni şi din izvoare. De exemplu, ploaia conţine impurităţi şi deşeuri, care se depozitează în fântâni. În două localităţi rurale studiate nu exista nici un serviciu de apă prin conducte, în acelaşi timp apa din fântâni fiind considerată de calitate proastă din cauza mirosului şi a culorii. Agenţia de Epidemiologie a Minis-terului Sănătăţii este responsabilă de inspecţia calităţii generale a apei potabile. Cu toate acestea, studiul a ajuns la concluzia că astfel de inspecţii practic nu au loc.68

În cele din urmă, extragerea apei este percepută drept o activitate dificilă, costisitoare. Mulţi dintre cei intervievaţi au povestit despre dificultăţile cu care se confruntau în procesul de săpare a fântânilor. După cum a menţionat un locuitor, „oamenii au săpat 20 de metri de fântână, însă nu au dat încă de apă”.

La rândul lor, reprezentanţii guvernelor locale se confruntă cu dificultăţi concrete asociate cu rolul lor de a asigura acces la surse de apă potabilă pentru cetăţenii lor. Majoritatea funcţionarilor din guvernele locale care au fost intervievaţi consideră că bugetele lor limitate nu le permit să-şi îndeplinească rolul mandatat. Pe lângă aceasta, ei consideră că le lipseşte experienţa tehnică privind modul de gestionare, planificare şi construire a unui sistem de apă viabil, care le-ar permite să implementeze proiecte de conectare la apă fără a apela la sprijin din exterior.

relaţii de răspundere din cadrul prestării serviciilor de aprovizionare cu apă a zonelor rurale

În acest context, studiul dat a reuşit să identifice punctele de pornire şi problemele aferente următoarelor căi de menţinere a răspunderii: (a) Exprimarea glasurilor – influenţa cetăţenilor asupra politicienilor/funcţionarilor aleşi; (b) Puterea clientului – influenţă directă a consumatorilor asupra prestatorilor de servicii de primă mână; şi (c) Compact – supravegherea de către guvern a prestărilor de servicii. Con-form Capitolului 1, accentul principal al studiului dat este legat mai mult de participarea clienţilor decât pe chestiuni legate de „compact”. Totuşi, precum se arată în studiul de caz din domeniul învăţământului, interviurile efectuate cu cetăţenii, funcţionarii guvernelor locale şi prestatorii de servicii şi management au evidenţiat provocări importante la nivel structural şi instituţional, ceea ce arată cât de dificilă poate fi analiza mecanismelor de creştere a nivelului de transparenţă şi participare civică, dacă acestea din urmă sunt luate în mod izolat.

Glasul sătenilor sau moduri indirecte de participare. Puncte de pornire şi limitări Studiul relevă faptul că într-o oarecare măsură există puncte de pornire pentru ca cetăţenii să poată pleda în favoarea necesităţilor lor şi să poată influenţa în mod indirect deciziile privind apa, mai ales dat fiind faptul că locuitorii satelor sunt deja implicaţi şi interacţionează cu funcţionarii aleşi. În zonele rurale, unde prestatorii formali de servicii de apă adesea lipsesc, glasul rămâne a fi calea principală a cetăţenilor din Moldova de a cere răspundere. Cea mai frecventă metodă prin care cetăţenii au reuşit să adauge greutate glasului lor în procesele de abordare a chestiunilor legate de apă este apelarea directă a funcţionarilor guvernamentali. În acelaşi fel în care interacţiunile de caracter formal şi neformal erau folosite de către cetăţeni pentru promovarea răspunderii guvernului local (Capitolul 2) este folosit de către cetăţeni pentru promovarea răspunderii în prestarea serviciilor de furnizare a apei.

67 Secetele sunt frecvente în Moldova, ele fiind prognozate o dată la trei ani (Banca Mondială 2003c).68 Mai mult, dat fiind faptul că multe dintre fântânile de la suprafaţă se află pe pământ privat, multe acţiuni de remediere nu pot fi

efectuate (interviuri cu informatori-cheie).


��


Locuitorii satelor se bazează pe funcţionarii guvernelor locale ca fiind intermediari în ce priveşte problemele legate de aprovizionarea cu apă. Întrebate cine ar trebui să fie responsabil de calitatea pre-stării unor servicii locale de apă, cel mai frecvent răspuns acordat de către persoanele intervievate a fost: “primăria”. Întrebate cine ar fi persoanele sau grupurile la care s-ar putea adresa pentru soluţionarea unei probleme legată de serviciile de apă, un număr mare dintre persoanele intervievate de asemenea s-au referit la funcţionarii guvernelor locale, inclusiv primarul sau inginerul municipal.69 Figura 5-1 prezintă lista persoanelor la care intervievaţii din zonele rurale s-ar adresa dacă s-ar confrunta cu pro-bleme legate de serviciile de apă.

O a doua metodă răspândită prin care cetăţenii din zonele rurale îşi dezvoltă puterea glasului cu privire la chestiuni legate de serviciile de apă constituie întâlnirile de grup. Aceste întâlniri de cele mai multe ori sunt deschise tuturor sătenilor (întâlnirile care au avut loc în cadrul programului FISM), fiind iniţiate de către funcţionarii locali. Ele oferă cetăţenilor posibilitatea de a participa la un dialog privind problemele serviciilor de aprovizionare cu apă şi să realizeze un forum unde pot afla informaţia necesară despre aceste servicii, ridicând astfel nivelul de transparenţă al prestărilor de servicii în domeniu.

Cu toate acestea, concluziile studiului indică anumite limitări în mecanismele de exprimare a gla-sului şi de influenţare a calităţii prestării serviciilor de apă de către cetăţeni. Datele arată că nivelul lor de eficienţă este fluctuant. În primul rând, interacţiunea cu funcţionarii publici şi acţiunile în grup în privinţa serviciilor de apă s-au dovedit a fi de obicei limitate de mai mulţi factori ce constrâng iniţiativele de participare şi glasul, legate şi de alte aspecte şi servicii în Moldova (Capitolul 2): lipsa timpului liber

69 În mod surprinzător, persoanele intervievate despre problemele legate de apă, adesea se refereau la aceeaşi listă de indivizi cărora le-ar cere ajutor ca şi cea prezentată de persoanele intervievate în legătură cu problemele legate de gaz.

FIGura 5-1 Cui i-aţi cere ajutor pentru soluţionarea unei probleme legată de serviciile de apă?

Vecinilor

Familiei

Sponsorului ex., BM

Primarului

Bărbat 44 ani, Studiul de caz E12

Sursă: Studiul de participare calitativ, ianuarie 2005.Notă: A se ţine cont de faptul că în acest exerciţiu, persoanelor intervievate li s-a cerut să identifice grupurile de persoane cărora le-ar cere ajutor dacă ele ar avea o problemă cu un tip specific de servicii. Ele au fost rugate să încercuiască alegerile făcute, bazându-se pe percepţia proprie despre capacitatea persoanei respective de a-i ajuta să rezolve problema: cercuri mai mari pentru persoane care aveau mai multă putere sau capacitate de a rezolva problema şi cercuri mai mici pentru persoane care aveau mai puţină putere sau capacitate. La etapa următoare, cei intervievaţi erau rugaţi să amplaseze cercurile pentru a indica legătura faţă de ei, indicând persoanele la care ar apela în primul rând sau la care au acces mai liber, faţă de persoanele la care ar apela mai târziu. Această persoană intervievată (bărbat, 44 ani) a explicat că pentru a soluţiona o problemă legată de apă, ar contacta în primul rând primarul deoarece acesta se bucură de multă autoritate în sat şi ar fi cel mai apt să rezolve problema. Vecinii săi l-ar putea ajuta prin discutarea problemei împreună. O ultimă alegere ar fi un sponsor sau o agenţie externă.

��


pentru a se organiza, lipsa încrederii în liderii locali, procentul mare de populaţie care migrează, pre-cum şi absenţa liderilor locali sau a organizaţiilor neguvernamentale care ar stimula implicarea civică. Studiul a mai identificat şi un şir de limitări specifice participării în sectorul de apă. Printre acestea se numără şi faptul că cetăţenii percep apa drept o resursă naturală a pământului de care toţi beneficiau în trecut – şi care ar trebui să fie accesibilă fără plată.

În sfârşit, majoritatea formelor de participare a cetăţenilor raportate aici, aveau un caracter neofi-cial şi ad hoc. Abordarea în grup a unui ţel sau a unei probleme – precum ar fi construirea unei fântâni – poate fi o modalitate eficientă de a exercita glasul în grup. Totuşi, aceasta se poate dovedi un fenomen de scurtă durată dacă se ia în consideraţie faptul că adesea grupurile se dizolvă sau trec la alte chestiuni odată ce problema curentă este rezolvată. Studiul nu a reuşit să identifice nici dovezi puternice în favoa-rea faptului că ONG-urile existente ar putea exercita rolul de forumuri stabile în cadrul cărora cetăţenii s-ar putea organiza pentru a aborda diferite aspecte ce ţin de apă, deoarece majoritatea ONG-urilor sunt stabilite în centre urbane şi se axează pe problemele mediului şi pe proiecte de curăţare a râurilor.70 În acest context, concluzia generală este că se aplică presiune insuficientă asupra funcţionarilor publici locali ca aceştia să promoveze accesul cetăţenilor din sate la apă.

Modalităţi de implicare mai directe: puterea clientului Al doilea scenariu de abordare promovat de comunitate de obicei oferă o pistă de pornire puternică pentru sate să exercite influenţă directă asupra prestatorilor de servicii. Prin intermediul asistenţei ini-ţiale din exterior, satele au elaborat scheme de administrare participativă a apei pentru o aprovizionare centralizată cu apă a satului prin intermediul cărora cetăţenii îşi pot exercita puterea. Aceste scheme cuprind includerea asociaţiilor de beneficiari de apă şi întreprinderi. Programul Agenţiei Elveţiene de Dezvoltare şi Cooperare (SDC) oferă o ilustrare bună a faptului că iniţiativele pe verticală în sus ce urmăresc sporirea nivelului de răspundere al prestării serviciilor sunt eficiente şi accesibile (Boxa 5-2).

În mod similar, constatările prezentului studiu au evidenţiat următoarele caracteristici:

Deşi numărul total de asociaţii de acest gen este încă mic, ele au promovat totuşi îmbunătăţirea calită-ţii apei şi au ajutat prestatorii să sporească nivelul de respectare a plăţilor în rândurile beneficiarilor.

Transparenţa sistemelor locale de tarifare, inclusiv folosirea contoarelor de apă, a contribuit la schim-barea în bine a atitudinii cetăţenilor faţă de plata pentru servicii de apă mai calitative. Dacă au posi-bilitatea să aleagă, beneficiarii preferă în majoritatea cazurilor instalarea contoarelor de apă care le permit să monitorizeze consumul de apă în propria gospodărie.71

Puterea clientului este promovată şi prin mecanisme formale şi neformale, inclusiv întâlniri cu persona-lul asociaţiilor şi participarea la adunările generale ale asociaţiei consumatorilor de apă la care sunt luate şi aprobate deciziile operaţionale. Aceste mecanisme au un impact puternic asupra dialogului continuu dintre beneficiari şi prestatorii de servicii.

Totuşi, punctele de pornire şi oportunităţile de a întări modalităţile directe şi indirecte de participare orientate spre îmbunătăţirea serviciilor de apă din zonele rurale nu pot fi considerate în mod separat de contextul instituţional mai larg al compactului. În realitate, din cauza lipsei unor servicii de apă for-

70 Deşi în multe sate incluse în FISM1 cu proiecte ce ţin de apă, agenţiile implementatoare FISM s-au dezvoltat în ONG-uri care au continuat să abordeze diferite aspecte ce ţin de prestarea serviciilor de apă.

71 Catrinescu şi Deane, 2004. Comunicare Personală, membri ai echipei Proiectului Băncii Mondiale PAAS.


��


malizate, compactul între autorităţile publice şi prestatorii de servicii de apă (cum ar fi un contract de reparare şi întreţinere continuă a reţelei de apă din localitate între primărie şi expertul tehnic local) este inexistent în majoritatea localităţilor rurale din Moldova. În doar câteva comunităţi rurale, proiectele de dezvoltare comunitară s-au concretizat în prestarea serviciilor de apă. În aceste localităţi, compactul este prezent, însă într-o formă neoficială – unii membri ai personalului primăriilor (primarii, vice-primarii, contabilii sau inginerii) făcând parte din comitetele executive ale asociaţiilor locale de consumatori de apă sau ale întreprinderilor municipale de apă. Funcţionarii publici locali intervievaţi mărturiseau că doar astfel ei cred că pot juca un rol important în supravegherea prestării serviciilor de apă şi în promo-varea intereselor legate de apă ale cetăţenilor din localitate.

sPorIrea resPoNsaBILItăŢII PeNtru Prestarea servICIILor De aProvIzIoNare Cu aPă îN zoNeLe urBaNe

Această secţiune explorează amploarea introducerii unui nivel mai înalt de transparenţă şi participare civică în serviciile de aprovizionare cu apă în zonele urbane prin clarificarea iniţială a aspectelor spe-cifice contextului şi analiza ulterioară a concluziilor parvenite pe diferite căi de răspundere. Reieşind din tipurile de dificultăţi cauzate de prezentul sistem al serviciilor Apă Canal, atenţia principală va fi acordată aspectelor compacte din secţiunea dată.

Boxa 5-2 Practică de succes a programului de apă şi sanitaţie al agenţiei elveţiene de Dezvoltare şi Cooperare

Programul apă şi sanitaţie al Agenţiei Elveţiene de Dezvoltare şi Cooperare (AEDC) a fost lansat în 2001 şi a fost conceput pentru a susţine sistemele îmbunătăţite de apă potabilă în comunităţi rurale din şapte raioane din ves-tul Moldovei. Raioanele alese sunt amplasate în apropierea oficiului regional AECD din Nisporeni, fapt care permitea efectuarea vizitelor frecvente şi acor-darea asistenţei necesare din partea AEDC. Programul a reuşit să îmbunătă-ţească accesul la apă potabilă pentru aproximativ 16,000 de oameni, în timp ce campaniile de conştientizare publică a problemelor calităţii apei au cuprins peste 25,000 de oameni. Adoptând mecanisme de promovare a schimbului de informaţie în cadrul comunităţii şi participare la prestarea serviciilor, pro-gramul a reuşit să sporească nivelul calităţii prestării serviciilor de apă şi să aibă un efect pozitiv asupra transparenţei procesului de luare a deciziilor la nivel local.

Spre exemplu, în Zberoaia, proiectul de construire a unei staţii de pompare a apei şi a reţelei locale de ţevi de apă a implicat trei grupuri: primăria, cetă-ţenii şi prestatorii de servicii. Primăria a creat un comitet municipal pentru problemele apei care se întrunea săptămânal pentru a oferi asistenţă proiec-tului. Populaţia satului a participat la rapoartele publice o dată la 2-3 luni şi a contribuit financiar şi prin muncă. Prestatorul de servicii era Asociaţia Con-sumatorilor de Apă (ACA). ACA este o organizaţie neguvernamentală inde-pendentă care include toate gospodăriile conectate la apă şi conţine în cadrul

său un comitet ales prin vot care administrează sistemul, inclusiv plăţile şi întreţinerea.

Interviurile cu funcţionarii publici şi cu membrii ACA din Zberoaia au eviden-ţiat următoarele efecte ale proiectului:

Proiectul a demonstrat sătenilor că multe îmbunătăţiri pot fi implementate dacă autorităţile publice locale şi populaţia lucrează ca parteneri. De atunci, comunitatea şi-a continuat „spiritul” proiectului de apă, implementând şi alte proiecte similare, precum repararea barajului, deschiderea unui centru comuni-tar, a unui centru Internet. Funcţionarilor publici locali li s-a demonstrat impor-tanţa schimbului de informaţie cu membrii comunităţii. În prezent primăria satului publică un buletin informaţional local, a instalat un panou informativ în preajma clădirii primăriei, organizează în mod regulat întâlniri comunitare.

Proiectul promovează întreţinerea şi păstrarea corespunzătoare a infrastruc-turii sistemului de apă. Comitetul executiv publică înştiinţări, vizitează clien-ţii, scrie articole pentru buletinul informativ, pentru a încuraja consumatorii să îngrijească propriile ţevi de apă (inclusiv în timpul iernii) şi trimite facturi personalizate către toţi beneficiarii, responsabilizându-i în ce priveşte achi-tarea la timp.

Sursă: AEDC, 2003; 2004.

�0


Contextul instituţional şi aspectele de bază ale prestării serviciilor

În centrele urbane, agentul municipal ce prestează servicii de alimentare cu apă, cunoscut sub numele de Apă Canal, asigură difuzarea apei prin ţevi (conducte). Organizaţiile Apă Canal operează indepen-dent în fiecare municipalitate, fiecare cu structura sa de personal, cadru financiar, înţelegeri de adminis-trare, nivele de autonomie şi relaţii cu guvernarea locală. Infrastructura ţevilor de apă în Moldova este amplasată în mod preponderent în zone urbane şi prin urmare doar un număr mic de localităţi rurale pot beneficia de serviciile oferite de Apă Canal. Deşi serviciile de alimentare cu apă au fost anterior parte componentă a serviciilor regionale de amploare mai mare, cele 51 de unităţi ale Apă Canal din Moldova au fost transferate sub controlul unic al municipalităţilor în 2000 (Banca Mondială, 2003e). Pe lângă supravegherea la nivel municipal a activităţilor, unităţile Apă Canal sunt supuse controalelor federale de calitate în domeniul apei potabile de către Agenţia de Control Sanitar şi Epidemiologic a Ministerului Sănătăţii şi în domeniul serviciilor de canalizare de către Ministerul Ecologiei.

Aranjamentele instituţionale de aprovizionare cu apă în zonele urbane implică un număr mai mare de părţi interesate decât în zonele rurale; mai precis, cetăţenii, personalul şi managementul Apă Canal şi oficialităţile guvernării locale. După cum s-a procedat şi în cazul regiunilor rurale, pentru a amplasa cererea şi oferta într-un context mai larg, studiul a vizat percepţiile părţilor interesate în zonele urbane asupra aspectelor de bază ale aprovizionării cu apă în zone urbane. Experienţele împărtăşite de consumatorii din mediul urban indică două probleme comune care apar în sistemele ce funcţionează prost. Prima este costul ridicat al apei. Consumatorii intervievaţi considerau că atât costurile de conectare la aprovizionarea cu apă prin ţeavă, cât şi ulterior costurile de achitare a acestor servicii, sunt mari. Cazurile datornicilor sunt foarte răspândite şi majoritatea celor intervi-evaţi consideră că dacă tarifele ar creşte, ei nu ar fi în stare să achite cheltuielile pentru apă. A doua problemă este disponibilitatea limitată a resurselor de apă. În mod normal, apa este disponibilă doar câteva ore dimineaţa şi respectiv seara şi puţine ore de disponibilitate (până la două ore pe zi) în acele localităţi unde era mai dificil şi mai costisitor de a pompa apa.

Din perspectiva lor de prestatori de servicii de apă canalizată, participanţii la grupurile tematice şi persoanele intervievate separat de la Apă Canal au evidenţiat următoarele probleme majore:

Lipsa unei finanţări adecvate. Unităţile Apă Canal depind de veniturile tarifare pentru a acoperi bugetele operaţionale. Atunci când au loc întârzieri la achitarea serviciilor din partea beneficiari-lor, aceste unităţi nu sunt în stare să-şi acopere cheltuielile. Această problemă s-a acutizat odată cu sporirea costurilor curente, în special costurile crescânde pentru electricitate şi gaz. Spre exemplu, un manager Apă Canal a explicat că 65 la sută din plata din partea consumatorilor pentru fiecare metru cub de apă revine acoperii costurilor de electricitate [Studiul de caz B21]. Câteva din uni-tăţile Apă Canal participante la acest studiu aveau datorii.

Lipsa autonomiei. Deşi unităţile Apă Canal sunt întreprinderi municipale independente ale căror venituri sunt generate din serviciile şi produsele pe care le oferă, ele nu au libertatea de a-şi stabili singure tarifele. Orice schimbare de tarif dorită de o anumită unitate Apă Canal trebuie ratificată de către consiliul municipal local respectiv. Dat fiind faptul că aceste consilii municipale au manifestat în ultimul timp tendinţa de a vota împotriva oricăror creşteri tarifare, multe din tarifele aplicate în prezent nu acoperă cheltuielile Apă Canal, iar unităţile nu pot deveni rentabile.

Infrastructura reţelei de apă este veche şi inadecvată şi necesită modernizare şi refacere. Reţeaua de apă existentă este inadecvată din mai multe aspecte: este prea largă pentru cererea din anumite regiuni,


��


necesitând astfel volume mari de electricitate pentru a lucra eficient, neajungând însă în alte regiuni. Pierderile cauzate de scurgerile ţevilor reprezintă în medie 30 la sută, atingând valori de până la 70 la sută în anumite localităţi (Guvernul Moldovei, 2004).

Din îngrijorările exprimate de reprezentanţii autorităţilor publice, cea mai frecventă este lipsa de fon-duri. Deşi bugetele curente ale unităţilor Apă Canal se constituie din veniturile acestora, fondurile pen-tru înlocuirea şi repararea infrastructurii apei amplasată pe proprietatea publică (ex.: ţevile de apă) sunt alocate de autorităţile locale prin intermediul bugetelor raionale. În realitate însă, după alocarea banilor pentru cheltuielile ce ţin de infrastructura la nivel raional (ex.: drumurile), disponibilitatea resurselor financiare pentru cheltuieli capitale către nivelul local este limitată.

relaţii de răspundere în prestarea serviciilor de aprovizionare cu apă în zone urbane

Studiul evidenţiază trei căi principale de cerere a răspunderii – glasul, puterea clientului şi acordul – toate prezente şi folosite în mod diferit de către părţile interesate în sectorul de apă în zonele rurale ale Moldovei.

Mecanismele ce îmbunătăţesc glasul cetăţenilor pentru a pleda pentru necesităţile proprii Studiul a demonstrat că există iniţiative ale cetăţenilor pentru a obţine acces la informaţia ce ţine de serviciile de apă din zonele urbane şi pentru a exercita glasul lor. Ca şi în cazul sectorului de aprovizi-onare cu apă în zonele rurale, cetăţenii din centrele urbane îşi exprimă opinia prin interacţiune directă cu oficialităţile – prin intermediul orelor de primire şi al vizitelor sau apelurilor telefonice la primărie. Cetăţenii din zonele urbane mai folosesc şi întâlniri în grup pentru a influenţa factorii oficiali de luare a deciziilor, invitând persoanele oficiale la întâlniri de stradă, de bloc sau de cartier sau frecventând întâlnirile consiliilor locale.

O diferenţă majoră faţă de studiul situaţiei în zonele rurale o reprezintă potenţialul mare al stra-tegiilor de informare ca mijloc de promovare a sporirii gradului de transparenţă. În toate cele trei zone urbane incluse în studiu, informaţia despre serviciile de apă era transmisă prin intermediul ziarelor, inclusiv aspecte ce ţin de propunerile privind schimbări ale tarifelor, orarul livrării apei şi sistării livrării, precum şi informaţie de natură tehnică cu privire la lucrări în derulare, dezinfec-tarea sistemului. Persoanele intervievate din zonele urbane au indicat mijloacele de informare în masă – atât televiziunea, cât şi presa – ca sursă principală şi cea mai răspândită de informare asupra aspectelor ce ţin de apă. Cetăţenii mai foloseau şi scrisori către redacţiile ziarelor pentru a atrage atenţia asupra dificultăţilor cu care se confruntă şi pentru a face publice necesităţile şi opinia lor faţă de problemele apei. Persoanele intervievate mai indicau şi buletinul informativ anual şi informaţia amplasată în mod public în oficiile Apă Canal drept modalităţi principale de acces la informaţie. Buletinul prezintă detalii asupra orarului de livrare a apei, indicatorii calitativi ai apei şi reţele la care sunt conectate diferite cartiere.

Rezultatele studiului efectuat indică faptul că mecanismul final prin care cetăţenii din zonele urbane îşi exprimă opinia asupra diferitelor aspecte ce ţin de apă este protestul organizat. Deşi acest fenomen a fost depistat o singură dată în toate zonele incluse în studiu, acesta reprezenta un exemplu remarcabil al puterii glasului cetăţenilor. În octombrie 2003, Apă Canal - Orhei stabilise tarife noi pentru apă care au fost aprobate de către consiliul local. Drept răspuns, un grup de consumatori constituit ad hoc, în

��


majoritate din pensionari, au organizat proteste, ameninţând consiliul orăşenesc al Orheiului că intenţi-onează să blocheze străzile dacă tarifele nu sunt restabilite la nivelele anterioare. Ca reacţie la protestele consumatorilor, în februarie 2004 consiliul orăşenesc a obligat Apă Canal să scadă tarifele la apă până la nivelul anterior.

Cât de eficiente au fost aceste mecanisme în oferirea posibilităţii cetăţenilor de a influenţa diferite aspecte ce ţin de serviciile de furnizare a apei? Protestul din Orhei, în mod evident, a reuşit să transmită oficialităţilor locale dorinţele cetăţenilor. Totuşi, apariţia acestui fenomen era destul de neobişnuită. Ţinând cont de alte presiuni în distribuirea timpului precum şi dificultăţile de a câştiga încrederea mediilor urbane mai extinse cu populaţie mai mare, consumatorii din centrele urbane – precum şi cei din localităţile rurale – întâmpină dificultăţi în a se organiza.

Acţiuni colective la scară largă ce ţin de aspecte ale serviciilor de apă tind a fi constrânse de diferen-ţele mari prezente în sectorul apei şi de lipsa unor stimulări egale de organizare mai bună. Dat fiind faptul că răspunderea pentru serviciile de alimentare cu apă a fost atribuită autorităţilor publice locale, standardele acestor servicii diferă de la o localitate la alta, fapt care practic elimină orice tentativă de promovare la nivel naţional a schimbărilor în sfera serviciilor de apă. Spre exemplu, preţul apei în capi-tală (Chişinău) este de aproximativ 3 lei per metru cub, ceea ce reprezintă mai puţin de jumătate din preţul apei din anumite oraşe din apropiere. Chiar în acelaşi oraş, accesul la apă nu este la fel pentru toate sectoarele. Oraşul Cahul este aprovizionat cu apă de mai multe staţii de pompare. În consecinţă, unul din sectoarele oraşului primeşte apă 13 ore pe zi pe când alte 3 sectoare sunt aprovizionate cu apă doar 8 ore pe zi. La fel şi în Soroca, locuitorii părţii mai elevate a oraşului beneficiază de un grafic de aprovizionare cu apă mai redus decât rezidenţii din partea de jos a oraşului. Aceste divergenţe sugerează că actorii externi pot juca un rol important în facilitarea implicării civice şi în ajutarea cetăţenilor să descopere iniţiative comune pentru a acţiona.

Chiar şi în cazul districtelor mai mici sau chiar al blocurilor locative, cetăţenii sunt motivaţi în mod diferit să se organizeze.72 Gospodăriilor aflate la distanţe mai mari de ţevile principale de apă le este mai dificil să se conecteze la acestea şi atunci când un cartier organizează conectarea la apă, aceste gospodării pot fi omise sau au posibilitate să suporte cheltuielile asociate conectării. În mod similar, în clădirile cu apartamente, locatarii de pe diferite etaje se confruntă cu probleme diferite, specifice la care nu sunt expuşi cu toţii, şi deci nu sunt motivaţi să le adreseze, în numele vecinilor lor. La etajele superioare apa ajunge cu mai mare dificultate din cauza presiunii insuficiente, nivelele inferioare nea-vând astfel de probleme. Ţevile stricate sau sparte inundă etajele inferioare. Apartamentele de la etajele superioare nu sunt afectate. După cum a menţionat un locatar al unui bloc de locuinţe, „sigur că cei care suferă vor participa mai activ şi nu alţii. […] Doar cei care sunt afectaţi de problema respectivă participă, dacă dificultăţile se referă şi la ei” [Studiul de caz A12]. Aceste concluzii arată necesitatea de a dezvolta asociaţii locale rurale şi urbane de consumatori de servicii de livrare a apei, care ar putea acorda asistenţă grupurilor vulnerabile. În plus, cu susţinere din partea organizaţiilor neguvernamen-tale şi a donatorilor, aceste asociaţii ar putea fi unite la un secretariat sau punct central naţional care ar promova interesele consumatorilor pe diferite probleme ce ţin de apă. Aceste două mecanisme ar remedia vacuumul evident ce există în Republica Moldova în materie de reprezentare formală a inte-reselor consumatorilor de apă.

72 Studiul Băncii Mondiale (2003f) discută multiplele provocări în organizarea asociaţiilor de proprietari în blocurile de apartamente, inclusiv problemele indiferenţei rezidenţilor faţă de problemele ce afectează doar alţi locatari şi dificultatea colectării taxelor nominale de membru.


��


Finalmente, dovezile colectate sugerează că eficacitatea mecanismelor existente de promovare a gla-sului în jurul serviciilor de apă ar putea fi sporită prin prezenţa mecanismelor constante de exercitare a presiunii asupra organelor de administrare locală alese. În mod general, persoanele intervievate considerau că serviciile de apă beneficiază de multă atenţie din partea politicienilor, în preajma alege-rilor. După cum s-a exprimat un cetăţean, „înaintea alegerilor ei [politicienii] fac promisiuni. Dacă se întâmplă ceva, intervin rapid. Câteva ţevi s-au spart în cartier şi ei au venit la timp să le repare. Dacă nu ar fi alegerile, aceste ţevi ar fi reparate cu mare întârziere” [Studiul de caz A15]. Alte persoane intervie-vate se plângeau că în sfera serviciilor de apă puţine îmbunătăţiri sunt implementate în afara perioade-lor electorale. Lipsa presiunilor continue asupra organelor de administraţie locală în afara perioadelor electorale, cât şi faptul că organelor de guvernare le lipseşte autoritatea, priceperea şi resursele financiare pentru a influenţa prestatorii de servicii, face ca opţiunea intermediară de răspundere pentru serviciile de apă să fie dezvoltată încă şi mai mult.

Puterea clientului: interacţiunea consumatorilor din zonele urbane cu prestatorii de servicii Apă CanalCa şi în cazul altor servicii de sector, puterea clientului în serviciile de apă din zonele urbane ar putea include două opţiuni: (a) alegerea de a refuza serviciile în favoarea sistemelor particulare sau (b) impli-carea directă alături de prestatorii de servicii. Cât despre prima opţiune – a cărei dezbatere nu reprezintă scopul principal al acestui capitol – rezultatele arată că cetăţenii din zonele urbane tind să-şi exercite puterea prin părăsirea sau ocolirea unităţilor Apă Canal. Sectorul privat este însă unul formal, din motiv că Apă Canal deţine un monopol natural asupra infrastructurii apei din zonele urbane. Totuşi, studiul a evidenţiat forme de strategii de sine stătătoare prin care cetăţenii evită serviciile oficiale de apă prin ţevi. De exemplu, în multe localităţi urbane cetăţenii plătesc pentru apă potabilă îmbuteliată sau pentru ca apa să fie livrată în containere la domiciliu. În anumite regiuni suburbane, persoane indivi-duale sau grupuri de persoane din acelaşi cartier construiesc fântâni sau rezervoare de apă pentru a-şi satisface necesităţile de apă. Câteva persoane intervievate în cadrul studiului efectuat în zonele urbane îşi amintesc de experienţe care au avut loc atunci când grupuri de cetăţeni considerau prea costisitoare conectarea la sistemul centralizat de alimentare cu apă sau când unităţile Apă Canal nu erau dispuse să-şi extindă serviciile până în anumite sectoare.

A doua opţiune de interacţiune directă cu prestatorii de servicii s-a dovedit a fi o modalitate mai efi-cientă de a responsabiliza administraţia Apă Canal. Studiul a evidenţiat faptul că diferite reprezentanţe Apă Canal au început deja să elaboreze mecanisme de opinii pentru clienţi, ceea ce ar putea face aceste reprezentanţe mai sensibile la aceste reacţii inverse. Cele mai răspândite mecanisme de comunicare cu clienţii sunt interacţiunile individuale cu angajaţii Apă Canal. Aceste interacţiuni pot lua mai multe forme: (a) scrise – de sugestii şi reclamaţii prezentate la oficiul local Apă Canal; (b) personal – prin intermediul angajaţilor Apă Canal care efectuează vizite la domiciliul beneficiarilor pentru a controla contoarele sau la cei cu datorii excesive, al angajaţilor oficiilor centrale sau reprezentanţelor comerciale sau în timpul întâlnirilor organizate în mod neregulat; şi (c) prin telefon – apeluri la oficiul Apă Canal, reprezentanţele regionale de procurare/facturare sau prin linia specială destinată comentariilor din par-tea beneficiarilor, care există în unele unităţi Apă Canal. De exemplu, la unitatea Apă Canal din Orhei funcţionează o linie telefonică 24 de ore, oferind beneficiarilor posibilitatea să raporteze probleme sau să ceară asistenţă la orice oră.

Sistemele de răspuns la opiniile cetăţenilor presupune existenţa registrelor în care toate sugestiile, propunerile sau reclamaţiile sunt înscrise de către angajaţii care le recepţionează – secretară, dispecerat

��


sau controlor – după care acestea sunt transmise angajatului responsabil de aspectul abordat. Pe lângă acceptarea opiniilor parvenite de la client, informaţia distribuită de către Apă Canal beneficiarilor săi sau potenţialilor săi beneficiari are potenţialul de a promova puterea clientului. Prin buletinele infor-mative, scrisorile, apariţiile televizate şi alte modalităţi de expunere, informaţia capătă caracter public. Informaţia se referă la calitatea apei, orarul distribuirii (atunci când este relevant), tarifele aplicate, informaţie privind infrastructura apei în diferite cartiere, precum şi informaţie de contact şi orele de primire a angajaţilor tehnici şi cei responsabili de relaţiile cu beneficiari.

Pe lângă faptul că majoritatea clienţilor intervievaţi manifestau tendinţe de conştientizare a acestor mecanisme de informare a clientului, unii începeau să se simtă împuterniciţi să exercite influenţă asu-pra unităţilor Apă Canal. După cum a explicat un cetăţean, oamenii nu mai vor să stea pasivi, înjurând angajaţii Apă Canal. „Dacă nu te adresezi personal cu o cerere sau o plângere, nu ai nici o şansă să fii ajutat de cineva”. În schimb, beneficiarii au devenit mai informaţi în privinţa priorităţilor în schimbările dorite de ei şi sunt capabili să depună petiţii şi să formuleze cereri. „În prezent, oamenii folosesc aceste formulare, cereri şi plângeri” şi „acum problemele sunt soluţionate mai uşor decât în trecut” [Studiul de caz A13].

Mecanismele individuale de exercitare a puterii clientului sunt foarte răspândite. Există potenţialul consumatorilor de a exercita în mod colectiv presiuni asupra Apă Canal, exemplele nefiind însă nume-roase. Iniţiativele colective de obicei au loc în timpul etapei „pre-serviciu” şi constau în faptul că loca-tarii unor străzi întregi sau ai unor blocuri locative îşi unesc eforturile pentru a convinge reprezentanţii instituţiei Apă Canal să extindă reţeaua centrală de apă spre regiunea lor. Dat fiind faptul că Apă Canal nu-şi poate permite să suporte costurile unor astfel de lucrări de sine stătător pentru toţi rezidenţii, pentru a-i convinge totuşi să participe la lucrări, grupurile de cetăţeni colectează fonduri băneşti pentru a procura echipamentul şi dispozitivele pentru apă necesare şi se oferă să efectueze voluntar lucrările de instalare. După conectare, Apă Canal poate să contracteze direct aceste grupuri pentru livrări de apă, ajungându-se la înţelegeri prin care fiecare consumator achită individual factura pentru apă conducă-torului grupului şi nu direct la Apă Canal. Astfel de înţelegeri sunt practicate de Apă Canal şi în cazul unor asociaţii de locatari particulari care sunt fondate în blocurile cu multe apartamente din diferite localităţi din Moldova.73

În pofida existenţei acestor puncte de pornire pentru căpătarea puterii clientului, concluziile studiului reclamă existenţa a trei tipuri de impedimente:

Primul tip de impedimente îl constituie faptul că strategiile existente de colectare şi reacţie la comen-tariile din partea clienţilor necesită încă îmbunătăţiri din mai multe aspecte. Informaţia difuzată prin intermediul ziarelor şi al televiziunii despre orarul serviciilor Apă Canal, precum şi despre lucrările pla-nificate ajunge la consumatori.74 În schimb, alt tip de informaţie despre serviciile de apă şi alte titluri aso-ciate nu întotdeauna ajung la toţi cetăţenii, fapt care limitează capacitatea majorităţii acestora să ceară un nivel sau un tip de servicii ce le revine prin dreptul de beneficiar. Spre exemplu, deşi pensionarii au

73 Studiul „Întărirea Organizaţiei Comunitare în sectorul locativ, Evaluarea Asociaţiilor de Proprietari Particulari” (Banca Mondială, 2003f) oferă detalii asupra rolului jucat de aceste asociaţii în Republica Moldova în organizarea şi contractarea serviciilor de încălzire, de livrare a apei, a electricităţii, de colectare a gunoiului, precum şi servicii de întreţinere.

74 Spre exemplu, informaţia despre o recentă deconectare a apei a întregului oraş pentru curăţarea anuală a ţevilor în una din locali-tăţi a fost furnizată timp de o săptămână înainte de demararea lucrărilor şi în ziua lucrărilor doar doi clienţi (din totalul de aproximativ 12,500 locuinţe şi 450 de întreprinderi) au sunat la centrul de deservire pentru a informa despre lipsa apei, fiind neinformaţi despre oprirea planificată [Studiul de caz B18].


��


dreptul să beneficieze de reduceri la conectare la sistemul de apă central, mulţi cetăţeni nu ştiau despre existenţa acestei prevederi. O persoană în vârstă de 67 de ani s-a exprimat: „nu ştiam despre existenţa acestor reduceri. Atunci când se desfăşurau lucrările de conectare a locuinţei noastre la reţeaua de apă centralizată, am achitat suma integral” [Studiul de caz A19]. În mod similar, pensionarii din Orhei care au protestat împotriva creşterii tarifelor municipale la apă în 2003 probabil nu cunoşteau ca odată cu majorarea tarifelor, au fost introduse prevederi speciale pentru consumatorii din categoriile social-vulnerabile (inclusiv pensionari şi săraci) în baza listelor parvenite de la biroul municipal de asistenţă socială. Întâlnirile deschise organizate de Apă Canal pentru a informa cetăţenii despre diferite aspecte ce ţin de serviciile de aprovizionare cu apă nu reprezintă modalităţi sistematice prin intermediul cărora clienţii ar putea influenţa prestatorii serviciului de aprovizionare cu apă. Directorul unei unităţi Apă Canal a explicat că aceste întâlniri „nu sunt regulate” şi sunt organizate de obicei „înainte de alegeri”.

Al doilea tip de impedimente constă în faptul că multe din aceste iniţiative de colectare şi reacţie la opiniile din partea clienţilor trebuie să fie încurajate în mod sistematic la nivelele superioare de guvernare. Studiul arată diferenţele existente între atitudinea managerilor Apă Canal faţă de receptivi-tatea clienţilor. Aceste diferenţe pot fi explicate prin gradele de autonomie ale fiecărei unităţi Apă Canal. Totuşi, pentru a asigura o atitudine consecventă şi egală faţă de toţi consumatorii, în toate centrele Apă Canal, transparenţa şi relaţiile cu clienţii ar trebui incluse în programele de instruire şi motivaţiile tutu-ror unităţilor Apă Canal.

Al treilea şi ultimul tip de obstacole semnalează dificultăţi structurale de rang mai înalt legate de capacitatea de răspundere a unităţilor Apă Canal. Indiferent de puterea de influenţă a clienţilor, dole-anţele acestora nu pot fi implementate, dacă prestatorul de servicii nu dispune de capacitatea de a le rezolva. Lipsa de motivare, de posibilitate şi de finanţe: aceşti trei factori au fost identificaţi drept cauze principale ce limitează capacitatea de răspundere a Apă Canal faţă de înseşi mecanismele şi procesele acceptate la nivel instituţional de privire a opiniilor din partea clienţilor. Aceşti factori au fost discutaţi de grupurile tematice.

Angajaţii curenţi ai Apă Canal simt că ei nu beneficiază de facilităţi corespunzătoare unui nivel înalt de performanţă în raport cu cele din „sistemul vechi, în care ei se bucurau de instruiri, vizite de studiu, sisteme de avansare în grad şi salarii competitive plătite la timp”. Întârzierile plăţii salariilor au fost men-ţionate frecvent, iar managerii intervievaţi în cadrul studiului au spus că ei beneficiază de foarte puţine oportunităţi de instruire sau de stimulente financiare pentru angajaţii lor. Nivelul scăzut de salarizare are drept consecinţă schimbări dese şi frecvente în interiorul echipei de angajaţi şi mulţi specialişti şi angajaţi cu studii superioare pleacă pentru a găsi alte slujbe. Spre exemplu, managerul uneia din unită-ţile Apă Canal a pierdut patru specialişti (din totalul de 37 de angajaţi cu studii superioare în domeniul apei şi sanitaţie) chiar pe durata lunii când avea loc intervievarea pentru studiul dat.

Angajaţii considerau de obicei mediul de lucru ca fiind demoralizator: interacţiune cu beneficiarii care nu achită facturile, care încearcă să fure apa sau intenţionat provoacă pagube contoarelor de apă şi care nu informează Apă Canal despre ţevile sparte sau stricate. Angajaţii şi-au exprimat frustrările faţă de situaţiile în care pensionarii şi oamenii săraci se zbat pentru a achita facturile de apă, în timp ce „consumatorii bogaţi75, întreprinderile comerciale şi chiar instituţiile guvernamentale ignoră facturile de apă”. În plus, în fiecare zi mulţi dintre angajaţii care vin în contact direct cu beneficiarii întâlnesc

75 Aceste tendinţe sunt similare celor descoperite în sectorul energetic. Un studiu recent a evidenţiat faptul că beneficiarii bogaţi constituie categoria cea mai predispusă să fure electricitate (Junge şi alţii, 2004).

��


oameni furioşi care revendică aşteptări ireale faţă de ceea ce angajaţii Apă Canal pot realiza în funcţie de capacităţile şi bugetele lor limitate.

În sfârşit, greutăţile de ordin financiar exacerbează neajunsurile legate de posibilităţi. Multe din uni-tăţile Apă Canal se străduie să-şi eficientizeze la maxim veniturile pentru a acoperi cheltuielile opera-ţionale, pe când multe alte unităţi au datorii mari. Spre exemplu, în una din zonele urbane s-a dovedit că 15 la sută dintre beneficiari au datorii majore faţă de Apă Canal. Astfel, pentru cetăţenii interesaţi de a fi conectaţi la reţea este ireal să ceară ca această conectare să fie înfăptuită de Apă Canal. Un director Apă Canal a explicat că „Zonele noi [ne] cer să le conectăm locuinţele la reţeaua de apă. Noi nu avem posibilitatea să îndeplinim aceste cereri. Nu avem bani pentru asta” [Studiul de caz B21]. Fiind vorba de constrângeri financiare, indiferent de nivelul de influenţare din partea clienţilor, Apă Canal este foarte limitată în eliminarea neajunsurilor în ce priveşte calitatea serviciilor. Astfel, pentru a fi conectaţi la apă, cetăţenii trebuie să efectueze operaţiile de conectare, apoi tot ei să-şi întreţină reţeaua. Un client a expli-cat că „în trecut, totul era făcut de cei de la Apă Canal. Nu era treaba noastră. Acum ei [Apă Canal] instalează doar contorul şi apoi vin din când în când să preia datele de pe contor” [Studiul de caz A19].

Prin urmare, deşi există multe mecanisme prin care clienţii pot influenţa prestatorii de servicii de apă, eficacitatea acestor mecanisme de împuternicire a clienţilor pentru a promova un nivel înalt de răspundere rămâne limitată datorită specificului livrării serviciilor de apă şi a dificultăţilor suportate de către prestatorul monopolist de servicii de apă, Apă Canal. Ţinând cont de aceste realităţi ce limitează eficacitatea puterii clientului, acest capitol va oferi detalii privind aspecte specifice relevante pentru sporirea nivelului de răspundere în sfera serviciilor de apă.

Mecanismele ce întăresc legătura dintre funcţionarii de stat şi prestatorii de servicii Studiul evidenţiază câteva instanţe formale prin care autorităţile publice locale din Moldova pot supra-veghea unitatea Apă Canal din regiunea lor. Unităţile Apă Canal sunt obligate să prezinte lunar primă-riilor rapoarte pe venituri şi cheltuieli, date privind volumul de apă prestat, volumul de apă reziduală absorbit, orice tip de probleme de scurgere, precum şi informaţia privind numărul de lucrări efectuate, sunete recepţionate, ore lucrate. De asemenea, regulamentul obligă Apă Canal să obţină ratificarea tari-felor la apă de către consiliile locale relevante. Această înţelegere oferă consiliilor locale capacitatea de a influenţa în mod direct preţul pe care consumatorii îl achită pentru serviciile de alimentare cu apă în localităţile respective şi obligă Apă Canal să argumenteze pe lângă consiliile locale necesitatea majorării tarifelor înainte de implementarea lor. În cadrul studiului s-a depistat un caz când primăria a luat hotă-rârea cu privire la orarul livrării apei pentru localitate, orar ce trebuia să fie acceptat ulterior de unitatea Apă Canal din regiune [Studiul de caz A8]. În alte localităţi, supravegherea formală a instituţiei Apă Canal de către autorităţile publice locale însemna printre altele faptul că directorul unităţii Apă Canal era numit în funcţie de către consiliul local iar consilierii locali, pe lângă departamentul management al Apă Canal, făceau parte din Consiliul de Directori Apă Canal.

Totuşi, datele culese reflectă o constrângere majoră în relaţia dintre guvernele locale şi prestatorii de servicii de apă prin ambiguitatea regulamentelor ce determină relaţiile şi diviziunea responsabi-lităţilor între cele două grupe – manifestate prin înţelegeri de administrare, diferite în fiecare muni-cipalitate. Angajaţii Apă Canal şi reprezentanţii săi intervievaţi în cadrul acestui studiu considerau că autorităţile publice locale sunt în acelaşi timp prea implicate şi insuficient implicate în serviciile de livrare a apei. Pe lângă faptul că funcţionarii locali au capacitatea de a lua decizii cu caracter obli-gatoriu care afectează negativ funcţionalitatea unităţilor Apă Canal, cei intervievaţi au menţionat că


��


aceleaşi oficialităţi nu oferă întotdeauna susţinerea şi asistenţa ce se înscriu în sarcinile asumate prin mandat.

Deşi tarifele Apă Canal trebuie să fie aprobate de către consiliile locale, această aprobare poate cauza un lanţ de evenimente care, pe termen lung, fac unitatea Apă Canal mai puţin responsabilă faţă de cetăţeni. Să analizăm următoarea situaţie ipotetică: administraţia unei unităţi Apă Canal înaintează o cerere către consiliul local să aprobe o creştere a tarifului la apă, motivând-o prin creşterea costuri-lor operaţionale (datorită creşterii costurilor la electricitate, a datoriilor clienţilor). Datorită presiunii din partea consumatorilor, respectivul consiliu local decide să nu ratifice noile tarife, dorind astfel să protejeze atât interesele consumatorilor, cât şi interesele personale de natură politică. Totuşi, astfel de acţiuni pot duce la stimulente vicioase. Respectiva unitate Apă Canal nu are posibilitatea să-şi acopere cheltuielile sale prin intermediul tarifelor, fapt care complică şi mai mult îmbunătăţirea şi păstrarea accesibilităţii şi calităţii serviciilor de apă. În astfel de situaţii, des întâlnite în cadrul studiului, controlul autorităţilor publice locale asupra Apă Canal şi relaţia dintre cele două entităţi a avut aparent un impact pozitiv la capitolul răspundere, deoarece beneficiarii au reuşit să se facă auziţi. Totuşi, acest impact nu este decât o iluzie a impactului de lungă durată. Pe măsură ce trece timpul, lipsa resurselor financiare are efect negativ asupra nivelului de prestare a serviciilor, iar Apă Canal începe să reacţioneze tot mai puţin la necesităţile clienţilor – în final chiar dăunând intereselor lor. Managerii şi marea majoritate a angajaţilor Apă Canal intervievaţi şi-au exprimat frustrarea cu privire la slaba înţelegere a acestui ciclu de către autorităţile publice locale şi consumatori. Mulţi au reclamat necesitatea instruirii mai calitative a autorităţilor publice locale pentru ca aceştia să înţeleagă mai bine dubla responsabilitate de a păstra tarifele joase pentru consumatori şi să asigure un nivel al tarifelor care ar permite prestaţiilor de servicii de apă să menţină şi să investească în acest domeniu.

Regiile de aprovizionare cu apă sunt de asemenea frustrate de incapacitatea autorităţilor locale de a-şi îndeplini obligaţiunile privind livrarea apei. Mandatul autorităţilor locale include înlocuirea, recon-strucţia şi reabilitarea infrastructurii de aprovizionare cu apă pe proprietatea publică. Mai mulţi dintre directorii regiilor Apa Canal s-au plâns că problemele legate de alimentarea cu apă sunt omise din planurile oficiale ale autorităţilor locale, ale căror bugete nu au reuşit să includă nici anumite măcar mijloace pentru întreţinerea infrastructurii de aprovizionare cu apă. Citându-l pe unul dintre ei: „Noi am adresat o solicitare primăriei de a discuta problema noastră privind renovarea sistemului de apro-vizionare şi drenare a apei. Însă problema nu a fost soluţionată. În buget nu s-au prevăzut mijloace financiare pentru acest scop şi ei nu ne-au putut ajuta.”Astfel de exemple ilustrează faptul că, deşi cadre formalizate există între autorităţile locale şi regiile de aprovizionare cu apă, aceste cadre ar beneficia de pe urma unor modificări în vederea obţinerii unei corespunderi mai bune între responsabilitatea regiilor şi necesităţile pe termen lung ale populaţiei”.

Aceste constatări sugerează câteva strategii şi puncte de intrare, care ar trebui sprijinite pentru pro-movarea unui grad sporit de responsabilitate la capitolul aprovizionării cu apă în Moldova cu sco-pul ameliorării performanţei regiilor de alimentare cu apă. Astfel de strategii sunt discutate detaliat în Capitolul 6.

��

6 Ce pot face factorii de decizie din Moldova?�pţiuni operaţionale şi de politici

Aceste trei obiective sunt fundamentate în recomandările strategice de ordin general şi în opţiunile specifice de politici şi cele operaţionale în contextul a trei proiecte susţinute de Banca Mondială: FISM2; învăţă-

mânt în zone rurale, în pregătire; şi un proiect-pilot ce ţine de probleme legate de prestare a serviciilor de furnizare a apei. Matricea conţine în Anexa A trei tabele: Recomandări privind îmbunătăţirea cadrului de răspundere a Guvernelor Locale (Tabelul A-1); Recomandări privind îmbunătăţirea nivelului de răspundere în domeniul serviciilor educaţionale (Tabelul A-2) şi Recomandări privind îmbu-nătăţirea calităţii serviciilor de prestare a apei (Tabelul A-3).76

CoNCLuzII şI reCoMaNDărI De PoLItICI De orDIN GeNeraL

În general, studiul reflectă trei concluzii relevante din punct de vedere al politicilor: 1. Consolidarea şi/sau introducerea mecanismelor pentru participare civică în

luarea deciziilor în cadrul guvernelor locale şi prestarea serviciilor pe sec-toare, ca parte a unei strategii globale de îmbunătăţire a guvernării serviciilor publice.

2. Recunoaşterea provocărilor interne şi externe, inclusiv a necesităţii de a oferi un mediu extern mai favorabil.

3. Asigurarea unui mediu intern favorabil pentru mecanisme de participare civică în contextul al guvernării locale şi prestării serviciilor, cu un accent aparte pe incluziune şi pe guvernarea internă.

(1) Guvernul Moldovei beneficiază de oportunităţi reale de a consolida şi/sau de a introduce mecanisme de participare civică în sistemul autorităţilor publice locale de luare a deciziilor, precum şi a prestării serviciilor sectoriale, ca parte componentă a unei strategii generale de îmbunătăţire a guvernării serviciilor

76 O matrice care prezintă sumarul opţiunilor şi recomandărilor pentru cadrul SCERS şi pentru recen-tul plan de integrare europeană este prezentată în Anexa A.

Acest capitol concluziv şi de perspec-tivă urmăreşte trei obiective majore. În primul rând sunt evidenţiate cele mai importante concluzii din studiu în contextul întrebărilor iniţiale, precizând implicările strategice generale pentru agenda de guvernare şi de reducere a sărăciei a autorităţilor moldoveneşti. În al doilea rând, bazându-se pe constatările principale din capitolele studiului de caz, se identifică opţiuni operaţionale şi de politici în domeniile intersectoriale de guvernare locală şi a strategiilor de îmbunătăţire a calităţii prestării serviciilor învăţământului de bază şi ale apei potabile în zonele rurale şi urbane.76 În al treilea rând, se identifică lecţiile pentru o potenţială asistenţă din partea Băncii Mondiale.

�0


publice77. Există promisiuni privind folosirea abordărilor pe verticală în sus pentru consolidarea rela-ţiilor de răspundere dintre cetăţeni, prestatorii de servicii şi oficialităţile locale alese, care sunt împu-ternicite prin mandat cu responsabilităţi specifice de prestare a anumitor servicii. Din punct de vedere sectorial, studiile de caz sugerează că există iniţiative, în special în sferele infrastructurii sociale şi eco-nomice de bază, ale învăţământului primar şi secundar şi a prestării serviciilor de aprovizionare cu apă potabilă. Din perspectiva intersectorială, există oportunităţi reale de constituire a unor instituţii alese de guvernare locală mai transparente şi mai participative, cărora le-au fost delegate diferite responsa-bilităţi legate de servicii. Ţinând cont de concentrarea principală a sărăciei în zonele rurale şi în oraşele mici, factorii de decizie din Moldova nu ar trebui să rateze oportunitatea de a implementa la scară largă experienţele de succes ale comunităţilor după exemplul din cadrul proiectului FISM prin implicarea activă a autorităţilor de ordin local şi raional.

Interesul şi implicarea clienţilor sunt două ingrediente esenţiale pentru consolidarea responsabilităţii în sfera prestării serviciilor care deja există. Deşi acest studiu s-a axat pe analiza situaţiei în sectorul de învăţământ şi de furnizare a apei, informaţia recepţionată din interviurile efectuate reflectă un interes puternic din partea cetăţenilor şi faţă de alte servicii. Cele mai des menţionate erau drumurile, urmate de serviciile culturale de comunitate şi pentru tineret, gazul şi încălzirea, administrarea gunoiului şi a deşe-urilor. Ţinând cont de nevoile acute existente, majoritatea cetăţenilor moldoveni sunt puternic motivaţi să se implice atunci când se iveşte posibilitatea de a îmbunătăţi aceste servicii. Ei îşi exercită puterea de client prin înscrierea în asociaţii de părinţi, de consumatori de apă în zone rurale, de beneficiari FISM. Ca urmare, majoritatea cetăţenilor par disponibili să ofere opinii oficialităţilor guvernamentale cu privire la necesităţile şi eficacitatea serviciilor dacă li s-ar oferi contextul adecvat pentru a face acest lucru – spre exemplu prin intermediul mecanismului Formularelor Cetăţenilor pentru Raportare (Boxa 6-1).

Există potenţial şi stimulente pentru o serie de ONG-uri, AC-uri şi alte organizaţii reprezentative ale societăţii civile să se mobilizeze şi să se facă auzit glasul cetăţenilor (Capitolul 2) faţă de guvernarea locală şi prestarea serviciilor şi/sau să asiste procesul de consolidare a capacităţii de participare a autorităţilor publice locale. Deşi atenţia trebuie acordată în mod prioritar aspectelor de durabilitate, aceste organizaţii pot ajuta, spre exemplu, la implementarea mecanismelor formularelor cetăţenilor pentru raportare. Anu-miţi funcţionari publici din organizaţii ce prestează servicii, cum ar fi managerii Apă Canal au elaborat individual metode inventive de a informa clienţii şi de a obţine opinii din partea acestora.

Autorităţile publice locale sunt alese în mod direct, fapt care le face direct responsabile faţă de cetă-ţeni, aspecte importante din domeniile învăţământului şi ale serviciilor (apa, electricitatea, gunoiul) le-au fost delegate prin Legea cu privire la Autorităţile Publice Locale. Aceşti funcţionari publici sunt percepuţi ca fiind foarte accesibili cetăţenilor şi atunci când lor li se oferă stimulări prin resurse, mulţi dintre ei lansează consultări deschise cu cetăţenii în vederea identificării domeniilor prioritare (Capi-tolele 2 şi 3).

(2) Pentru a se profita la maxim de aceste oportunităţi şi pentru ca aceste mecanisme să fie incluzive – favorabile săracilor, realizabile şi eficiente – factorii de decizie din Moldova şi partenerii lor donatori şi din societatea civilă trebuie să se confrunte cu obstacolele interne şi externe, inclusiv necesitatea de a oferi un mediu extern mai susţinător.

77 După cum a fost clarificat în capitolul 1, participarea civică se referă la mecanisme de: (a) metode indirecte de participare a cetă-ţenilor, prin care beneficiarii unor servicii îşi exercită influenţa prin faptul că îşi fac glasul auzit ca cetăţeni, adică prin relaţii puternice de responsabilitate între ei înşişi şi oficialităţile alese care prin mandat sunt împuternicite cu responsabilităţi specifice de prestare a anumitor servicii; şi (b) metode mai directe de participare, prin care beneficiarii de servicii comunică direct cu organizaţiile prestatorilor de servicii (oficiile Apă Canal, şcolile) şi profesioniştii direct responsabili de relaţii cu beneficiarii, adică ceea ce RDG2004 numeşte puterea clientului.

c e p o t f a c e f a c t o r i i d e d e c i z i e d i n m o l d o v a ?

��

Abordări pe verticală în sus ale aspectului de răspundere sunt semnificative şi eficiente doar atunci când accentuează glasul beneficiarilor – nu doar aspectul de cerere al prestării serviciilor, ci şi recepti-vitatea la acest glas. Puterea clientului şi glasul nu pot fi privite separat de relaţiile dintre prestatorii de servicii şi factorii de decizie, ceea ce WDR2004 numeşte compact. Indiferent de puterea de influenţă a clienţilor, doleanţele acestora nu pot fi implementate dacă prestatorul de servicii nu dispune de capa-citatea de a o face. După cum este prezentat mai detaliat în următoarele secţiuni, studiul evidenţiază câteva puncte ce trebuie incluse în agenda guvernării noi realese:

Promovarea agendei necompletate a reformei administraţiei publice şi a serviciului civil. După cum recomandă Memorandumul Economic al Băncii Mondiale (2005a), autorităţile publice trebuie să identifice modalităţi pentru accelerarea implementării măsurilor principale din SCERS, pla-nul anticorupţiei şi alte reforme ce ţin de guvernarea sferei publice. Glasul public şi participarea reprezintă ingrediente importante pentru prestarea serviciilor calitative deoarece acestea creează presiuni legate de responsabilitate şi performanţă. Totuşi, glasul şi participarea pot să se bucure de succes doar dacă există eforturi pe verticală în jos de a modela o administrare responsabilă şi profesionistă. Recomandările de acţiuni de politici prezentate mai jos oferă o serie de puncte de pornire pentru reforme guvernamentale şi vor oferi beneficii timpurii în sfera îmbunătăţirii prevederilor serviciilor.

Asigurarea autorităţilor publice locale alese cu abilităţile şi resursele financiare necesare pentru a-şi îndeplini obligaţiile. Prioritatea trebuie acordată abordării lacunelor din prezenta legea cu privire la finanţele interguvernamentale. Studiul a identificat diferite lacune în compactul local-centru între autorităţile publice locale şi nivelele centrale şi de concentrare a administraţiei de stat.

Boxa 6-1 Ce sunt formularele cetăţenilor pentru raportare?

Fişele de Raportare a Cetăţenilor (FRC) reprezintă o metodă de evaluare a cali-tăţii prestării serviciilor publice din perspectiva cetăţenilor. Prin intermediul unui sondaj, cetăţenii sunt rugaţi să evalueze performanţa serviciilor publice. Opiniile cetăţenilor cu privire la nivelul de conştientizare a serviciilor, accesul la acestea, nivelul de satisfacere, precum şi impedimentele întâlnite în folosi-rea serviciilor sunt culese şi procesate. Reacţia inversă de la toţi cetăţenii care participă este apoi diseminată prestatorilor de servicii, factorilor de decizie şi publicului pentru a spori calitatea serviciilor.

Experienţa acestor formulare a fost preluată de la un grup divers de ţări – Canada, India, Filipine, Marea Britanie – şi sectoare de servicii – sănătate, învăţământ, telecomunicaţii, apă, locativ. Studiul a evidenţiat faptul că formu-larele cetăţenilor pentru raportare pot oferi informaţie de mare importanţă cu privire la aspectele serviciilor ce nu satisfac necesităţile cetăţenilor şi ajută funcţionarii şi prestatorii de servicii să aloce mai multe resurse serviciilor care ar satisface cu exactitate necesităţile populaţiei, inclusiv ale păturii de săraci. Există mai multe modalităţi de practicare a metodei formularelor cetăţenilor de raportare, organizaţiile civice, departamentele sau agenţiile guvernamen-tale, uneori chiar parlamentele fiind responsabile.

Prin direcţionarea reacţiei inverse cu privire la servicii în Moldova, din partea cetăţenilor direct spre autorităţi şi prestatori de servicii, procesul formularelor cetăţenilor de raportare ar putea ajuta Guvernul Moldovei să îndeplinească multiplele sale ţeluri cu privire la îmbunătăţirea prestării serviciilor (după cum a fost prezentat în SCERS). Din practica internaţională, factorii-cheie care ar putea contribui la succesul procesului FCR în Moldova, sunt:

1. Publicitate şi diseminare a informaţiei despre acest proces prin intermediul mass-mediei şi al întâlnirilor comunitare.

2. Opţiuni în formularele de raportare pentru ca cetăţenii să poate oferi sugestii şi recomandări specifice despre servicii.

3. Crearea unei comisii alcătuită din reprezentanţii tuturor părţilor coin-teresate care ar identifica acele aspecte ce vor fi incluse în formulare de raportare, ar aproba metodologia de implementare a procesului FCR şi ar identifica modalităţi de abordare a constatărilor procesului FCR.

4. Angajament public din partea autorităţilor guvernamentale de a folosi rezultatele FCR pentru a îmbunătăţi prestarea serviciilor.

Surse: Banca de Dezvoltare din Asia (2001), Fundaţia Internaţională pentru Sisteme Electorale (2005), Paul, 1998, Songco, 2001, Banca Mondială 2001a, Banca Mondială 2004c.

��


Abordarea constrângerilor financiare impuse asupra prestatorilor de servicii. Şcolile şi unităţile Apă Canal au evidenţiat această necesitate.

�ferirea prestatorilor de servicii a unui grad sporit de flexibilitate într-un cadru de răspundere faţă de rezultate. Nivelul scăzut de autonomie al şcolilor pentru administrare şi planificare, limitează diver-sitatea sferelor în care prestatorii de servicii pot lua decizii. Persoanele intervievate de la unităţile Apă Canal au exprimat frustrări similare ce ţin de lipsa autonomiei.

Consolidarea sistemelor de monitorizare şi evaluare cu un accent sporit pe rezultate – şi nu pe resurse – şi a capacităţii de evaluare a performanţei prestatorilor. Studiul de caz din sfera învăţământului a readus în prim plan această necesitate (Capitolul 4).

Formularea unor reglementări clare pentru activităţi de guvernare şi de prestare a serviciilor. Spre exemplu, în sfera apei în zone urbane, soluţionarea problemei ambiguităţii înţelegerilor de regle-mentare (Capitolul 5).

Agenda guvernamentală trebuie să ofere un mediu favorabil care ar susţine strategii eficiente şi de amploare pentru diseminarea informaţiei. Un astfel de mediu ar consolida mediul pentru antrenarea societăţii civile organizate şi pentru un rol constructiv şi independent al mass-mediei (Capitolul 2, pag. 33). Dacă formularele de raportare vor fi introduse, rezultatele acestora trebuie publicate şi pro-movate pe larg. După cum s-a exprimat un expert, „doar atunci când vor şti ce se întâmplă, atât în ce priveşte aspectele pozitive cât şi cele negative, oamenii vor putea să responsabilizeze autorităţile publice ” (Blair, 2000: 29).

(3) Politicile şi programele trebuie să garanteze un mediu intern care ar stimula asociaţii de partici-pare a cetăţenilor la aspecte legate de guvernarea locală şi prestarea serviciilor, cu un accent special pe caracterul cuprinzător şi guvernarea internă. Studiul sugerează în mod special că, pentru ca aceste entităţi să se bucure de credibilitate şi legitimitate, acestea trebuie să poarte un caracter mai incluziv faţă de săraci, persoanele cu un nivel mediu de educaţie, grupurile vulnerabile. Spre exemplu, asociaţiile de părinţi rareori au inclus părinţi mai săraci şi câteva agenţii donatoare au identificat inclusivitatea ca fiind o sferă ce necesită atenţie sporită în cadrul programelor. Limitările unei participări ample ar trebui înţe-lese mai bine şi abordate prin intermediul creşterii capacităţii, folosirea mediatorilor şi stabilirea unor reguli adecvate. Studiul a constatat că predispunerile elitei împotriva populaţiei mai sărace sunt adesea neintenţionate. Totuşi, aceste predispuneri creează un risc real de favorizare a capturii din partea elitei în viitor. În plus, trebuie să se ofere asistenţă asociaţiilor de beneficiari – în special celor care adminis-trează şi/sau colectează fonduri – astfel încât acestea să-şi sporească nivelul de transparenţă, capacitatea de administrare şi de organizare, structurile de guvernare. O astfel de asistenţă se impune în special în oraşele mici, în care încrederea poate fi afectată în mod negativ de comunităţi eterogene.

sPre o GuverNare LoCaLă PartICIPatIvă

După cum s-a discutat în detaliu în Capitolele 2 şi 3, autorităţile publice din Moldova beneficiază de mai multe puncte de pornire pentru a atinge scopurile SCERS de a face „instituţiile de auto-guver-nare mai deschise comunicării, mai transparente şi mai accesibile publicului” şi „a îmbunătăţi nive-lul de răspundere al autorităţilor publice locale pentru administrarea prestării serviciilor publice.” (Guvernul Moldovei, 2004: Capitolul 6.3.1). În conformitate cu standardele Uniunii Europene, auto-


��

rităţile locale alese tind a fi responsabile pentru cel puţin 40 la sută din investiţii. Prin urmare este foarte important ca funcţionarii publici din Moldova să fie pregătiţi pentru astfel de roluri în viitor. În schimb, studiul a clarificat situaţia reală faţă de câteva constrângeri ale contextului operaţional extern şi intern al autorităţilor publice locale alese care limitează posibilităţile de a face aceste autorităţi în mod efectiv şi credibil mai transparente, mai participative şi mai responsabile. Sumarul recoman-dărilor este prezentat în matricea de politici inclusă în Anexa A. Câteva din recomandări sunt legate direct de reforma politicilor, parte a planului guvernului de a reforma administraţia publică (acest lucru este reflectat atât în SCERS şi recentul Plan de integrare UE). Altele nu necesită reformă şi urmează a avea loc la nivel operaţional, spre exemplu prin intermediul proiectului susţinut de Banca Mondială, FISM2.

îmbunătăţirea contextului operaţional extern

Dacă opinia cetăţenilor asupra serviciilor de bază se doreşte a fi auzită şi autorităţile publice locale alese să poată fi receptive la aceste opinii, Guvernul Republicii Moldova trebuie să asigure un cadru descentralizat mai favorabil. Sumarul sferelor de acţiune de bază este prezentat mai jos:

Implementarea acţiunii identificată prin SCERS cu privire la clarificarea mandatelor şi responsabili-tăţilor între nivelele de guvernare centrală, de raion şi autoguvernare.

Eliminarea lacunelor din legea fiscală interguvernamentală, în special implementarea acţiunii identi-ficată prin SCERS cu privire la creşterea nivelului de autonomie fiscală a autorităţilor publice locale78 şi revizuirea regulilor aplicate formulei de transferuri inter-guvernamentale astfel încât aceasta să asigure fluxuri transparente şi previzibile. Studiul a demonstrat în mod clar că sistemul curent de transferuri interguvernamentale permite decizii discrete şi arbitrare din partea autorităţilor la nivel de raion.

Implementarea principiului „Monitorizează, nu controla”. Oferirea instrucţiunilor clare către nive-lul raional de administraţie publică astfel încât procesele de monitorizare interguvernamentală să se deruleze în sensul sporirii nivelului de transparenţă fără a afecta capacitatea autorităţilor publice locale alese de a se adapta în mod flexibil circumstanţelor locale (Levy, 2004). SCERS nu se adresează în mod explicit modalităţilor prin care dinamica neoficială de putere între nivelele de guvernare raională şi locală afectează procesul de luare a deciziilor, ci stimulentelor pentru toate părţile implicate de a oferi spaţii relevante pentru participare civică şi transparenţă (Capitolul 2).

Guvernul nou reales ar trebui să profite de impulsul actual pentru a comunica în mod public şi oficial susţinerea administraţiei centrale pentru iniţiativele autorităţilor publice locale de instituire şi sporire a transparenţei a procedurilor administrative pentru feedback de la cetăţeni. Regulile şi standardele documentate de tratare a comentariilor din partea cetăţenilor (inclusiv jurnalele de reclamaţii publice şi reguli de răspundere la acestea) pot încuraja cetăţenii să ofere opinii, să reducă tratarea discretă a diferitelor chestiuni de către funcţionari şi/sau să ofere stimulente funcţionarilor de nivel raional să sprijine procesele participatorii. Printre modalităţile de instituţionalizare a mecanismelor participative se numără: crearea noilor agenţii însărcinate cu asigurarea participativităţii cetăţenilor, aducerea lor în

78 SCERS face referire la „autoguvernare”. În conformitate cu SCERS, „în sfera relaţiilor de buget între autorităţile publice centrale şi locale, activităţile se vor axa pe reducerea dependenţei financiare a autorităţilor publice locale şi pe stimularea autonomiei locale financiare. Acestea vor fi atinse prin perfecţionarea legislaţiei ce defineşte relaţiile financiare între bugetul de stat şi bugetele unităţilor administrativ-teritoriale, prin efectuarea analizei potenţialului fiscal din punct de vedere teritorial, prin luarea măsurilor de creştere a bazei lor fiscale şi prin îmbunătăţirea mecanismelor de transferuri pentru balansare bugetară.” (GM 2004, 42).

��


conformitate cu legea şi/sau incorporarea acestora în planurile strategice ale autorităţilor publice locale (Ackerman, 2004). Comisiile de Vigilenţă din Bolivia reprezintă una din ilustrări (Boxa 6-2). Ultima opţiune ar putea fi cea mai convenabilă contextului actual din Moldova fiind luată deja în considerare de proiectele FISM şi USAID de reformă a guvernării locale.

Autorităţile publice ar trebui să introducă în mod oficial în strategia SCERS, precum şi în alte documente strategice, constituirea unor noi mecanisme pentru cetăţeni, sugestii şi opinii cum ar fi monitorizarea par-ticipativă a calităţii prestării serviciilor – Formulare de Raportare – şi mecanisme de bugetare participativă (Boxa 6-3). Fundamentul pentru astfel de mecanisme a fost pus de FISM2 şi alte proiecte susţinute de donatori, precum ar fi proiectul de Reformă a Guvernării Locale susţinut de USAID.79 Totuşi, pentru a asigura faptul că oamenii conştientizează beneficiile participării, aceste mecanisme trebuie să fie mul-tidirecţionale. Altfel spus, ele trebuie să garanteze că atunci când clienţii oferă opinii prestatorilor de servicii, se creează oportunităţi pentru prestatori şi funcţionarii publici locali de a oferi explicaţii cetă-ţenilor despre felul în care informaţia dată este folosită pentru a îmbunătăţi serviciile. Fără comentariu multidirecţional există riscul ca nivelul deja înalt de scepticism al cetăţenilor cu privire la participarea lor, să crească şi mai mult.

Consolidarea capacităţii participatorii a autorităţilor locale şi a comunităţilor

Deşi eforturile de ajustare a regulilor jocului sunt esenţiale, guvernarea ar trebui să-şi asume responsa-bilitatea de a coordona şi de a promova un program ambiţios de creştere a capacităţii de consolidare a culturii participative precum şi capacităţile autorităţilor locale şi ale cetăţenilor. Recomandările-cheie sunt:

� prioritate majoră este perspectiva implicării funcţionarilor raionali în programe de creştere a capa-cităţii sau în iniţiative de guvernare participativă şi prestare a serviciilor pe verticală în sus. Multe persoane intervievate în cadrul studiului au evidenţiat faptul că funcţionarii raionali deseori nu erau informaţi despre proiectele de dezvoltare rurală, susţinute de ONG-uri şi de donatori, din raionul lor şi erau în mod constant ignoraţi în cadrul proiectelor donatorilor de susţinere a creşterii capacităţii. 79 Audieri publice, foruri pentru cetăţeni şi bugetare şi exerciţii de planificare participatorii au fost folosite în mod eficient pentru a

promova transparenţa şi participarea în guvernarea locală în ţări ca Brazilia, India, Indonezia şi Malaezia. Printre factorii comuni ce au contribuit la succesul acestor iniţiative se numără şi dedicaţia autorităţilor publice locale şi includerea organizaţiilor neguvernamentale în susţinerea populaţiei, ambele fiind posibil realizat în Moldova cu susţinere din partea donatorilor şi a guvernării centrale.

Boxa 6-2 abordări inovatorii ale responsabilităţii guvernării locale: comitetele de vigilenţă din Bolivia

Comitetele de vigilenţă din Bolivia monitorizează activităţile instituţiilor de administraţie publică locală alese de cetăţeni şi participă la procesul de plani-ficare locală şi de creare a bugetului. Ele promovează transparenţa, participa-rea şi responsabilitatea în guvernarea locală prin:

Stabilirea priorităţilor în domeniul necesităţilor comunităţii. Opiniile comi-tetului de vigilenţă din Cochabamba a dus la investiţii municipale care au permis construirea şcolilor în zone sărace şi îmbunătăţirea spitalelor. Proceduri de plângere oficială. Comitetele de vigilenţă ce suspectează acţiuni dăunătoare din partea consiliilor locale, pot iniţia proceduri

legale de plângere în cadrul cărora o comisie specială din Senat revi-zuieşte cazul şi are autoritatea de a suspenda fondurile alocate con-siliului local respectiv dacă se adevereşte că acesta a acţionat în mod necorespunzător. Participare incluzivă. Membrii comitetelor de vigilenţă sunt selectaţi din diferite sisteme tradiţionale de guvernare, printre care sunt şi asociaţii de ţărani şi instituţii comunale ale băştinaşilor şi participarea păturilor non-elitiste este încurajată.

Sursa: Blair, 2000.


��

Boxa 6-3 Bugetare participativă în albania

În Albania, ţară în care descentralizarea a fost extensivă, cetăţenii pretind mult din partea autorităţilor publice locale (APL), însă adesea nu înţeleg complet rolurile şi responsabilităţile APL. Drept rezultat, APL-urile sunt adesea învinu-ite pentru prestarea necalitativă a multor servicii publice, dintre care unele fac parte din lista de responsabilităţi ale autorităţilor centrale. Lipsa experienţei din partea APL-urilor în promovarea implicării civice în guvernare, combinată cu pasivitatea civică şi fragilitatea instituţiilor locale, a dus la pierderea încre-derii cetăţenilor şi la adoptarea unei atitudini cinice faţă de autorităţi. Aceasta a generat la rândul său un nivel scăzut de plată a taxelor, creând astfel un cerc vicios.

Pentru a aborda aceste impedimente în faţa reprezentanţilor guvernării, Banca Mondială a facilitat un proiect pilot de bugetare participativă cu trei APL-uri albaneze pentru a testa mecanismele de creştere a participării cetăţe-nilor la luarea deciziilor în procesul de constituire a bugetului local. Lucrând în comun cu parteneri de la Ministerul Guvernării Locale, Ministerul Finanţelor, Asociaţia Municipalităţilor Albaneze, Asociaţia Comunelor Albaneze, experţi ai Băncii Mondiale şi un grup de ONG-uri albaneze, proiectul a fost adaptat ciclului bugetar al APL-urilor din Albania. Au fost folosite unelte adiţionale pentru a implica grupurile vulnerabile, prin folosirea unei Estimări Participa-tive Instituţionale Rapide (EPIR) şi a hărţilor de sărăcie. Rezultatele primului an al proiectului pilot au fost foarte pozitive:

Proiectul a ajutat la introducerea unei abordări mai participative şi mai exhaustive la formularea bugetelor locale şi a planurilor de investiţii. Anul curent, cele trei locaţii-bază pilot vor întreprinde în mod indepen-dent procesul PBP şi vor beneficia, în dependenţă de necesităţi, de instruiri specializate în domeniul creşterii capacităţii. Acest lucru demonstrează o schimbare semnificativă a mentalităţii şi o dorinţă de a deschide cetăţeni-lor procesul de bugetare. O a patra localitate-pilot, Elbassan, care va lansa procesul de bugetare participativă în acest an, a fost de acord să aloce fonduri din bugetul local pentru implicarea asistenţei locale în facilitarea ciclului participativ de bugetare.

Lecţiile învăţate în urma proiectului-pilot sunt discutate cu factorii de deci-zie de la nivel naţional din ministerele de guvernare locală şi descentralizare (MGLD) şi de finanţe (MF) care sunt interesaţi de aplicarea modelului în alte localităţi. Ca urmare, MGLD a solicitat asistenţă de la echipa Băncii Mondi-ale pentru implementarea instrumentelor de responsabilitate socială care ar putea fi ulterior aplicate altor aspecte ale guvernării locale. În prezent se lucrează la un set de instrumente ajutătoare procesului de bugetare parti-cipativă care urmează a fi diseminat ministerelor naţionale şi instituţiilor de guvernare locală.

Sursa: Autorii

În cadrul întregului proiect nu s-a oferit nici un exemplu de studiu în comun, al nivelelor raional şi respectiv local. Mai mult, implicarea funcţionarilor raionali ar uşura procesele de studiu şi planificare în comun. Un primar a subliniat faptul că: „atât timp cât administraţia raională nu este implicată în exerciţiile de planificare strategică şi nu dispune de un plan strategic propriu, noi vom avea întot-deauna probleme... Consiliile raionale ar trebui instruite... şi ceilalţi donatori ar trebui să-şi unească eforturile pentru astfel de scopuri”. Implicarea lor ar crea schimbări pozitive de atitudine şi motivarea funcţionarilor raionali de a susţine procese participative mai semnificative în luarea deciziilor la nive-lul administraţiei publice locale. Pe lângă instruiri în domeniul planificării strategice şi al promovării participării şi transparenţei, o sferă specifică pentru dezvoltarea capacităţii la nivel raional, ţinând cont de „funcţia sa de monitorizare”, o constituie aptitudinile de colectare a informaţiei, precum şi procesarea şi analiza datelor statistice.80

Conţinutul creşterii capacităţii ar trebui să fie mai cuprinzător. Figura 6-1 oferă un exemplu de un astfel de cadru mai larg. Dezvoltarea aptitudinilor este orientată spre o înţelegere mai bună a contex-tului operaţional extern (mandate, reguli financiare, dinamica puterii) şi aptitudini de management şi de participare mai dezvoltate. Constatările studiului au indicat în mod clar necesitatea autorităţilor publice locale şi a partenerilor lor donatori şi din societatea civilă de a fi conştienţi atât de oportunită-ţile, cât şi de limitările participării ample şi să poată aplica vehicule adecvate unei participări ample.

80 Recomandările Seminarului Tehnic „Guvernare Locală Participativă”, Consultări Domestice, Mai 2005.

��


FIGura 6-1 Cadru strategic: consolidarea capacităţii municipale pentru participare comunitară

Sursa: Plummer, 2000: 8.

Context politic

Cadru legislativ/ de politici

Cadru administrativ

Clarificarea obiectivelor participării

elemente de participare

Înţelegerea necesităţilor săracilor

Alevierea factorilor ce afectează participarea

Promovarea posibili-tăţilor de participare

Stabilirea formelor evolutive de participare

Context de operare extern

Alevierea blocajelor de management

Capacitatea de administrare

Consolidarea interfaţei

municipalităţii

vehicule pentru participare

Management competent şi devotat

Reacţie la rolul redefinit al municipalităţii

Întărirea capacităţii comunităţii şi a

interfaţei comunităţii

Comunitate Durabilă Interfaţa

Municipală

Stabilirea parte-neriatului cu actori neguvernamentali

Capacitatea municipală internă

Forme relevante de participare

Dezvoltarea capacităţii angajaţilor

Stabilirea unei structuri eficiente

Reformarea sistemelor şi a procedurilor

Instaurarea stabilităţii financiare

Promovarea schimbului de atitudini

Un cadru guvernamental

încurajator


��

Proiectele susţinute în Moldova de donatori au ajutat autorităţile publice locale şi cetăţenii să sta-bilească un dialog pozitiv în multe comunităţi. Deşi aceste eforturi au o influenţă pozitivă asupra nivelului de responsabilitate al administraţiei publice locale, opiniile colectate de la un număr mare de persoane intervievate, inclusiv reprezentanţi ai donatorilor, identifică două recomandări majore care ar putea spori impactul acestora:

Încurajarea unei coordonări mai ample între donatori în sfera guvernării locale şi activităţilor legate de prestarea serviciilor. Din cauza coordonării reduse între donatori, mai multe metodologii diferite pentru mobilizarea comunităţii şi pentru activităţi de dezvoltare iniţiate de comunităţi au fost imple-mentate de diferiţi actori fără a fi create sinergii şi fără a fi evitate suprapuneri.81 Diferitele proiecte de dezvoltare locală includ diferite procese de planificare, sisteme de procurare şi management şi chiar recomandări pentru generarea contribuţiilor comunitare. O evaluare a impactului diferitelor metodologii, efectuată de mai mulţi donatori, ar putea fi folosită pentru a consolida programele şi finanţările astfel încât acestea să fie concentrate pe iniţiative care produc cel mai mare impact şi au cea mai mare şansă de a cataliza în viitor o guvernare locală durabilă.

Îmbunătăţirea transferului de capacităţi pentru creşterea transparenţei şi participării la şi printre func-ţionarii publici locali. Adesea personalul donatorilor sau al ONG-urilor este responsabil de facilitarea mecanismelor proiectelor ce promovează purtarea de răspundere. Astfel, la finele acestor proiecte, aceste capacităţi pleacă împreună cu experţii. Mai mult, ţinând cont de faptul că funcţionarii locali nu dispun de resurse bugetare pentru a implementa iniţiative de acest tip fără finanţare externă din partea donatorilor, rezultatele acestor mecanisme, precum planificarea strategică, sunt adesea legate îndeaproape de priorităţile donatorilor.

Ar fi corect să admitem că acel nivel slab de coordonare între donatori ar putea fi o consecinţă a unor aranjamente inadecvate de guvernare. Guvernul ar putea demonstra angajament şi interes în promova-rea guvernării locale şi a dezvoltării regionale prin stabilirea unui focar instituţional clar la nivel central care ar promova ameliorări legale şi de politici în aceste sfere. O altă modalitate prin care acest focar instituţional ar putea facilita coordonarea între donatori ar fi prin colectarea şi diseminarea ulterioară a informaţiei despre iniţiative de dezvoltare la nivel local susţinute de donatori.

Contribuţia actuală şi potenţială din partea Băncii Mondiale. Din perspectiva investiţiilor, prin inter-mediul proiectului FISM2 Banca Mondială va avea o contribuţie importantă la creşterea nivelului de participare în guvernarea locală şi în comunităţi (Capitolul 3). FISM2 reprezintă un vehicul bun pentru stimularea unei tranziţii de succes de la descentralizarea imperfectă din prezent spre o situaţie din viitor caracterizată prin guvernări locale responsabile care vor administra investiţii de proporţii în cadrul stan-dardelor UE (Tabelul 6-1). A doua generaţie a proiectului FISM a făcut o trecere corectă de la dezvoltarea şi planificarea propulsate de comunitate spre introducerea unor mecanisme inovatorii pentru creşterea transparenţei şi participării, cum ar fi formularele de raportare şi formarea participativă a bugetului.

Totuşi, aceste obstacole sugerează în mod clar necesitatea unui rol al Băncii şi al altor donatori interesaţi de sfera dată pentru a trece peste etapa când se bazau doar pe abordări pe verticală în sus pentru oferirea unor strategii moderne în privinţa cadrului de descentralizare, în special descentralizarea fiscală şi implicaţiile asu-pra prestării diferitelor servicii. Un astfel de nivel de implicare în discutarea politicilor ar necesita o confirmare a voinţei politice din partea guvernării realese şi un ataşament puternic pentru agenda de guvernare locală.

81 Această recomandare a fost propusă şi în cadrul unui studiu recent finanţat de DFID, CONTACT şi de proiectul Cadru de Instau-rare a Păcii (CIP): V. Pistrinciuc şi C. Marin, Participarea şi Dezvoltarea Comunitară în Republica Moldova (Chişinău, Moldova, 2004).

��


sPre uN MeDIu FavoraBIL PeNtru îMPuterNICIrea PărINŢILor îN sFera servICIILor eDuCaŢIoNaLe

Constatările studiului, prezentate în Capitolul 4 reflectă necesitatea consolidării mecanismelor existente de participare civică – a părinţilor – ca parte componentă a unei strategii generale de îmbunătăţire a guvernării serviciilor de învăţământ primar şi secundar de bază. Spre deosebire de alte ţări, reforma învă-ţământului care va fi lansată în viitorul apropiat în Moldova beneficiază deja de ingredientele esenţiale pentru garantarea responsabilităţii. Participarea părinţilor prin intermediul asociaţiilor, comitetelor şi plăţii taxelor ilustrează un interes şi un angajament ridicat faţă de instituţiile şcolare, existent deja din par-tea părinţilor. Această valoare poate fi folosită pentru promovarea angajamentului altor părţi interesate, inclusiv a elevilor şi dezvoltată în scopul implementării reformelor ce sporesc nivelul de răspundere.

Constatările studiului confirmă necesitatea ca Ministerul Educaţiei şi Tineretului în colaborare cu alte părţi interesate să garanteze un mediu extern mai favorabil în care mecanismele de glas ale părinţilor deja exis-tente şi participarea directă să fie mai eficiente. Matricea de politici din Tabelul A-2 al Anexei A a sumarului executiv evidenţiază sferele principale de acţiuni de politici, al căror sumar este prezentat în continuare.82

� sferă prioritară identificată în cadrul studiului este necesitatea de a consolida caracterul de orientare spre rezultate ale sistemului ME curent (Capitolul 4). Dacă se doreşte un anumit impact din partea mecanismelor pe verticală în jos, de creştere a răspunderii şi a presiunii din partea cererii, stimu-lentele de sporire a responsabilităţii la nivelele superioare ale factorilor de decizie în învăţământ tre-buie consolidate. Spre exemplu, în loc să urmărească intrările, inspectorii şcolari ar trebui să obţină statistici despre îmbunătăţirile performanţelor elevilor, informaţie ce ar reflecta adevărata valoare adăugată a pedagogilor şi a şcolilor. Informaţia din prezent se axează de obicei pe rezultatele de vârf, fapt care ar putea contraveni obiectivelor de echitate din agenda reformei în învăţământ.

Există şi posibilităţi reale de mărire a nivelului de transparenţă prin strategii mai bune de diseminare a informaţiei. Factorii publici majori de decizie din sfera învăţământului (ministerul, autorităţile raio-nale şi locale, şcolile) ar trebui să ofere garanţii că genul de informaţie orientată spre rezultate descris mai sus – precum şi informaţia tehnică – vor fi oferite publicului. 82 Acesta are menirea de a completa sferele de politici propuse ce sunt discutate în Nota Băncii Mondiale (2005b) cu privire la Învă-

ţământ ce urmează a fi publicată în curând. Nota discută alte elemente necesare pentru reformarea şi guvernarea calitativă a serviciilor, precum ar fi sistemul financiar potrivit şi motivarea adecvată a pedagogilor.

taBeLuL 6-1 FIsM 2: un mecanism tranzitoriu spre guvernări locale responsabile şi mature

Guvernarea locală: statut strategii tranzitorii Direcţii pe termen mai lung pentru guvernările locale alese

Cadru instituţional de bază existent, finanţat insuficient care nu este responsabil pe verticală în jos în mod consistent şi credibil.

Consolidarea capacităţii autorităţilor publice locale de a iniţia afaceri într-o manieră transparentă şi participativă.Consolidarea asociaţiilor civice, oportunităţilor pentru plângeri, formula-relor de raportare a realizărilor.Implementarea diferitelor modalităţi de bugetare participativăEfectuarea legăturii dintre accesul la baza crescândă de resurse (şi noi responsabilităţi) şi elementele-cheie precum realizarea capacităţii, trans-parenţei şi participării.

Responsabili de 40%–60% din investiţiile publice (normele UE), finanţate de surse proprii de venit şi transferuri. Nivel înalt de participare civică la formu-larea priorităţilor locale şi monitorizarea ulterioară a implementării.

Sursa: Adaptat din Levy, 2004.


��

Factorii de decizie din Republica Moldova ar trebui să identifice modalităţi de a oferi şcolilor un nivel mai mare de flexibilitate şi autonomie, în aspectele legate de modul în care lucrurile trebuie făcute şi resursele alocate, precum este descris în Nota Băncii Mondiale cu privire la învăţământ, ce urmează să fie publicată în curând. În prezent, nivelul scăzut de autonomie a şcolilor limitează nu doar posi-bilităţile şcolilor de a lua decizii raţionale ci şi motivările acestora de abordarea posibilelor cereri din partea părinţilor. Guvernul Republicii Moldova ar beneficia de pe urma studierii practicilor reale din ţările ce au implementat cu succes autonomia sporită în şcoli, străduindu-se concomitent să îmbună-tăţească rezultatele din învăţământ. Cazul din Nicaragua prezintă interes special din acest punct de vedere (Boxa 6-4). În pofida unor impedimente serioase, Nicaragua a implementat cu succes reforme ce au îmbunătăţit nivelul de răspundere şi de folosire a fondurilor părinteşti.

Atenţia pentru un context operaţional angajator este esenţială. În plus, există cadru pentru a întări meca-nismele existente de participare civică prin susţinerea creării unor comitete şcoală-părinţi eficiente, transpa-rente şi incluzive, folosind instrucţiunile de rigoare şi mecanisme compensatorii de creştere a capacităţii.

� atenţie sporită trebuie acordată guvernării interne. Comitetele şcoală-părinţi ar avea beneficii de pe urma unui sistem de luare a deciziilor unde majoritatea voturilor aparţin părinţilor, a includerii câtorva reprezentanţi ai autorităţilor publice locale, şi a puterii de a lua decizii asupra modului în care resursele financiare adunate din contribuţiile părinţilor sunt cheltuite. Criteriile de selectare a membrilor ar trebui să prevină conflicte de interese.

Boxa 6-4 Participarea părinţilor, rezultatele testărilor elevilor şi Programul de autonomie în şcolile din Nicaragua

„Programul de Autonomie în Şcoli (PAS) din Nicaragua a transferat mai multă putere de la Stat spre părinţi, cerând în schimb mai mult de la părinţi, decât orice altă reformă a şcolilor de pe ambele continente americane... Acesta implementează administrare de către şcoli (AŞ) prin intermediul consiliilor şcolare locale care: (1) se caracterizează prin vot majoritar al părinţilor; (2) alocă resurse ce provin parţial din contul unor taxări „voluntare” a părinţilor; (3) dispun de împuterniciri largi, inclusiv angajarea şi concedierea directorilor de şcoli” (Gershberg, 2004).

Cel mai controversat aspect al acestui program a fost introducerea unor taxe oficiale în şcoli. Deşi autorităţile centrale au întreprins măsuri pentru a garanta non-obligativitatea acestor plăţi şi a limita suma plăţilor cerute de şcolile autonome, părinţii adesea se simţeau presaţi să le achite. Pe de altă parte însă părinţii au o pondere semnificativă în hotărârile ce ţin de modul în care aceşti bani sunt cheltuiţi, iar consiliile şcolilor au dreptul de a aloca 100% din fondurile colectate în şcolile autonome. Fondurile sunt adesea folo-site pentru a stimula financiar calitatea activităţii pedagogilor, conducând la acceptarea programului de către aceştia. O altă utilizare răspândită a fondu-rilor este achitarea costurilor de întreţinere a clădirii şcolii, inclusiv costurile serviciilor comunale.

Evaluările recente ale programului au evidenţiat impactul sporit pe care l-a avut administrarea din interior a şcolilor asupra calităţii instituţiilor de învă-

ţământ din Nicaragua. „Cel mai vădit rezultat al reformelor a fost o creştere amplă a controlului local al şcolilor” (Gershberg şi Meade, 2005: 25). După zece ani de la introducerea sa, sistemul de administrare din interior al şco-lii a fost introdus în majoritatea instituţiilor, inclusiv în cele care nu făceau parte oficial din programul de autonomie în şcoli. Spre exemplu, un studiu cantitativ a constatat că sporirea participării şi controlului din partea părin-ţilor sunt asociate în mod direct cu creşterea rezultatelor obţinute de elevi, la testări. Studiile calitative, de asemenea, au constatat că nivelul înalt de implicare al părinţilor şi al autonomiei şcolii duc la ameliorarea rezultatelor învăţământului.

Aceste studii indică şi anumiţi factori importanţi pentru garantarea succesului programelor de acest fel. Deşi părinţii aveau adesea influenţă sporită în aspec-tele bugetului şi finanţelor prin intermediul consiliilor şcolilor, caracterul de lider al directorului şcolii are o influenţă majoră asupra impactului implicării părinţilor în politicile şcolii. Mai mult, programul continuă să ridice întrebări de echitate. Constrângerea legată de contribuţiile „voluntare” poate avea un impact negativ simţitor asupra săracilor care înfruntă dificultăţi privind acce-sul la şcoală. Prin urmare, orice program de acest gen trebuie să includă şi măsuri de sporire a gradului echităţii, cum ar fi ajustări ale contribuţiilor în funcţie de necesităţi.

Surse: Gershberg 2004, Gershberg şi Meade, 2005

�0


Dacă guvernarea doreşte acest lucru, comitetelor ar trebui să li se atribuie puteri mai extensive de luare a deciziilor în privinţa guvernării. Obligatoriu sau voluntar, în prezent părinţii contribuie deja financiar. Ei însă ar trebui să fie împuterniciţi să exercite un nivel de influenţă mai mare decât doar mobilizarea resurselor. Practici de succes din ţările UE sunt prezentate în Boxa 6-5.

Drepturile tuturor părinţilor de a participa ar trebui să fie menţinute. Constatările studiului sugerează că este esenţial ca guvernul să fie predispus să ia atitudine publică strictă în ce priveşte: (a) caracterul voluntar al contribuţiilor, (b) ilegalitatea excluderii oricărui părinte din comitete şi (c) ilegalitatea exclu-derii sau discriminării de orice fel a elevilor ai căror părinţi nu plătesc sau nu pot plăti. În Nicaragua, reprezentanţii ministerului şi funcţionarii municipali au jucat un rol de bază în a „aminti” angajaţilor

Boxa 6-5 Participarea părinţilor în guvernarea şcolilor: practici de succes din ţări ue

Recentul proiect Participarea Părinţilor în Şcoli, al Comisiei Europene a sub-liniat rolul important pe care îl pot avea părinţii în sectorul educaţional şi a identificat oportunităţile de promovare a unor parteneriate mai durabile între şcoli şi părinţi, pentru a îmbunătăţi calitatea serviciilor educaţionale. În baza studiilor efectuate în Austria, Belgia, Franţa, Italia, Olanda, Portugalia şi Scoţia, multe dintre concluziile şi lecţiile învăţate de pe urma acestui proiect ar putea fi de folos pentru Republica Moldova, în special în contextul alinierii sistemelor şi politicelor sale la standardele UE.

Deşi modelele de promovare eficientă a participării părinţilor în şcoli au fost diferite de la o ţară la alta, importanţa schimbului de informaţie între părinţi, educatori şi autorităţi implicate în sfera învăţământului şi promovarea implicării părinţilor în evaluarea şi îmbunătăţirea calităţii activităţii şcolii au fost evidenţiate în toate cazurile. Printre strategiile de succes folosite în aceste ţări se numără:

Schimbul de informaţie despre şcoală şi sistemul de învăţământ:În Scoţia, toate şcolile oferă părinţilor un ghid comprehensiv despre şcoală care conţine informaţie despre structura de organizare a şcolii, sfaturi despre promovarea atitudinii pozitive între elevi, ultimele rezultate ale examenelor elevilor. În Austria, Ministerul Învăţământului pregăteşte broşuri despre regle-mentările legale ce afectează învăţământul. Aceste broşuri sunt oferite părinţilor de către reprezentanţii şcolilor. În Portugalia, fiecare pedagog stabileşte o oră pe săptămână pentru întâl-niri cu părinţii. În Franţa, dreptul părinţilor de a obţine informaţie atât de la şcoală este înscris în Actul Educaţional Naţional.

Participarea activă la administrarea şcolii: În Olanda, părinţii participă la discuţiile cu privire la administrarea şi obiec-tivele şcolii şi sunt implicaţi direct în procesul de evaluare a şcolilor prin intermediul Consiliilor de Participare şi al Adunărilor Şcolilor. Părinţii care fac parte din Consilii de Participare şi Adunări ale Şcolilor beneficiază de instruiri specializate tematice precum cadrul naţional juridic pentru învăţă-mânt, politici educaţionale, management, administrarea resurselor.

În Scoţia părinţii deţin majoritatea voturilor în Consiliile de Administrare a Şco-lilor, care participă la selecţia membrilor de rang înalt în administraţia şcolilor şi sunt responsabili să aprobe planul de cheltuire a bugetului şcolii prezentat de pedagogul superior. Inspectorul şcolar include punctul de vedere al părin-ţilor în evaluările şcolii. Chestionarele sunt distribuite unui grup reprezentativ aleator de părinţi şi cuprind întrebări despre pedagogi, despre instituţiile de tip şcolar cât şi despre comunicarea între şcoală şi părinţi. În Belgia, un departament de educaţie din cadrul comunităţii flamande oferă subsidii anuale organizaţiilor de părinţi, inclusiv surse financiare destinate instruirii părinţilor privind drepturile lor în cadrul consiliilor şcolare, precum şi finanţe pentru uniuni de asociaţii de părinţi. În Italia, resprezentanţii organizaţiilor părinţilor lucrează împreună cu autorităţile publice locale pentru a perfecţiona politicile de inclusivitate şi standardele de deservire faţă de studenţii cu nevoi speciale.

Cu un accent comun pe îmbunătăţirea nivelului de comunicare între părinţi şi prestatorii de servicii educaţionale şi pe promovarea mecanismelor de participare a părinţilor în guvernarea şi administrarea serviciilor educaţio-nale, aceste strategii susţin dezvoltarea unui mediu favorabil în care pot fi atinse servicii educaţionale de calitate mai înaltă, distribuite mai echitabil. În Moldova există necesitate demonstrată de astfel de strategii, în primul rând datorită faptului că persistă diferenţe notabile privind nivelul calităţii, precum şi impedimente privind accesul la procesul de educaţie, în special prin compa-raţie între zonele rurale şi cele urbane. În al doilea rând, participarea părinţilor în sistemul educaţional la efectuarea contribuţiilor financiare este adesea de natură descurajatoare şi limitată. Probabil cel mai important este faptul că o mare parte din aceste strategii sunt admisibile în Moldova datorită faptului că ele pot fi implementate la costuri relativ mici. Totuşi, pentru ca aceste strategii să aibă acelaşi succes în îmbunătăţirea calităţii educaţiei precum şi în ţările UE, acestea vor necesita atât creşterea capacităţilor pentru părinţi şi presta-tori de servicii educaţionale, cât şi angajament deplin din partea Ministerului Învăţământului, departamentelor educaţionale raionale, autorităţilor publice locale şi autorităţilor şcolare.

Sursa: Scottish Office, 1998


��

şcolilor că acele contribuţii de la părinţi au un caracter voluntar. Totuşi, factorii superiori de decizie pot face şi mai mult, ma ales în ce priveşte formularea regulilor. Legislaţia reprezintă una din opţiunile dis-ponibile. Trebuie însă păstrată o balanţă astfel încât legea să nu elimine oportunităţile şcolii de a aduna fonduri, în special în situaţia când aceste fonduri nu sunt înlocuibile din bugetul de stat.

Asigurarea unui mediu de politici corespunzător pentru promovarea unui nivel sporit de transparenţă în luarea deciziilor ce ţin de serviciile educaţionale şi oportunităţile participării mai active a părinţilor, include elaborarea unor noi politici, dar şi garantarea respectării politicilor relevante deja existente. De exemplu, reglementările legale ce garantează caracterul voluntar al contribuţiilor părinţilor sunt adesea ignorate atât de reprezentanţii comitetelor şcolare, cât şi de ai celor părinteşti. Dacă există deja un cadru regulamentar şi legislativ corespunzător pentru angajament civic, educarea şi dezvoltarea capacităţilor funcţionarilor din şcoli, a pedagogilor şi a altor factori de decizie pot fi folosite pentru a schimba men-talitatea şi pentru a alinia practicile existente la legislaţia în vigoare.83

Guvernarea ar mai putea elabora mecanisme compensatorii pentru a asista şi susţine comunităţile mai sărace şi părinţii care plătesc pentru susţinerea şcolii. O posibilitate ar fi ca guvernarea centrală să contribuie proporţional cu suma contribuţiilor locale şi să mărească rata de contribuţie în funcţie de gradul de sărăcie din comunitatea unde este amplasată şcoala. Această contribuţie proporţională ar păstra nivelul de răspundere şi alte stimulente pozitive inerente contribuţiilor locale, dar ar contribui la creşterea nivelului de echitate şi ar conţine şi un component compensatoriu (Gershberg 2004, 22). De exemplu, guvernul ar putea contribui cu o sumă de 10 ori mai mare decât cea adunată în cele mai săraci comunităţi şi de 5 ori mai mare în comunităţi mai puţin sărace.

Ţinând cont de importanţa barierelor de atitudini în faţa reformei, educarea funcţionarilor din şcoli, educatorilor şi a comitetelor de părinţi este esenţială. Instruirea părinţilor, a educatorilor şi a altor părţi implicate ar garanta că participanţii sunt în stare să promoveze schimbările propuse şi să răspundă la îngrijorările celor care se opun schimbărilor. Va fi necesar ca participanţii să se familiarizeze cu obiec-tivele instruirii şi să dispună de capacitatea de a trece barierele iniţiale la etapa constituirii autonomiei şcolilor. Instruirea trebuie să includă şi aptitudini tehnice deoarece şcolile, raioanele şi părinţii vor trebui să administreze finanţe în conformitate cu cerinţele auditului extern. În sfârşit, instruirea va fi necesară şi pentru a sensibiliza participanţii în privinţa barierelor socio-economice şi de atitudini, cum ar fi stigmatizarea părinţilor mai săraci sau cu studii mai inferioare (Capitolul 4).

Unele din opţiunile de politici prezentate mai sus ar putea beneficia de asistenţa comunităţii de dona-tori, în special din partea Băncii Mondiale, în contextul proiectului Educaţie Rurală ce urmează a fi lansat în scurt timp. Totuşi, pentru ca aceste schimbări să fie implementate în mod eficient sunt necesare dialogurile între părţile interesate, diseminarea eficientă şi capacităţi de lider în cazul celor menţionaţi mai sus.

PoLItICI De IMPLICare îN Prestarea servICIILor De FurNIzare a aPeI PotaBILe

În baza constatărilor prezentate în Capitolul 5, această secţiune evidenţiază opţiunile strategice pentru mecanismele de întărire a participării civice în serviciile de apă din zonele rurale şi urbane. Strategiile propuse sunt orientate spre grupurile principale de interes (cetăţeni, prestatori de servicii de furnizare a apei, funcţionari locali) pentru a consolida relaţiile generale şi nivelul de răspundere dintre ei şi pen-

83 Seminar tehnic în învăţământ. Consultările din ţară. Chişinău, Moldova, Mai, 2005.

��


tru a facilita prestarea mai calitativă a serviciilor de apă în zone urbane. În sfârşit, sunt prezentate lecţii concrete pentru Banca Mondială.

Crearea unor servicii de reţea mai transparente, orientate spre client

În cazul serviciilor de reţea în zone urbane, acest studiu identifică trei tipuri de opţiuni strategice complementare.

Primul set de opţiuni este orientat spre creşterea nivelului de transparenţă, adică promovarea glasului şi întărirea relaţiilor de răspundere dintre cetăţeni şi funcţionari publici aleşi. Prioritatea principală ce reiese din studiu este informarea consumatorului. Autorităţile publice locale, în colaborare cu pre-statorii serviciilor de furnizare a apei, joacă un rol important în educarea consumatorilor, inclusiv prin campanii regionale de informare asupra modului în care este organizată prestarea serviciilor de apă, cui pot să se adreseze consumatorii pentru ajutor în privinţa diferitelor aspecte privind alimentarea cu apă şi legătura între aspectele ce ţin de apă, prezervarea mediului şi sănătate. Boxa 6-6 oferă un exemplu de metodă de schimb de informaţii folosită de primarul Cahulului. În aceste campanii informaţionale ar trebui să fie inclusă mai multă informaţie despre rolul autorităţilor publice locale şi a prestatorilor de servicii în procesul stabilirii tarifelor – un scop actual al SCERS (Guvernul Republicii Moldova, 2004). Implicarea mijloacelor de informare în masă, a grupurilor de cetăţeni şi a organizaţiilor neguvernamen-tale specializate în problemele apei în dialoguri multilaterale ale părţilor interesate, precum dialogurile legate de Strategia de Reducere a Sărăciei, poate fi deosebit de importantă pentru ca cetăţenii să înţeleagă şi să poată influenţa procesul de luare a deciziilor în sfera prestării serviciilor de apă şi a aspectelor generale ce ţin de apă. Paralel cu aceste eforturi de îmbunătăţire a educaţiei consumatorilor, guverna-rea centrală trebuie să contribuie la instituirea participării consumatorului la procesul de elaborare a politicilor legate de furnizarea apei, prin intermediul noilor previziuni legale şi de reglementare. Aceste previziuni ar trebui să includă identificarea unui oficial de stat însărcinat să disemineze informaţia cu privire la serviciile de apă la care să poată apela grupurile relevante de cetăţeni, ONG-uri şi prestatori de servicii de apă pentru a colabora.

Boxa 6-6 Informarea cetăţenilor privind aspectele legate de tarifarea serviciilor de furnizare a apei: un exemplu din Cahul, Moldova

Există anumite precedente de schimb de informaţii între guvernările locale şi cetăţeni cu privire la tarifele la apă şi acestea pot fi folosite pentru a îmbună-tăţi nivelul de informare a consumatorilor, privind sectorul de aprovizionare cu apă. În continuare se prezintă un aliniet din articolul întitulat „Raportul Primarului Cahulului: Activităţile Primăriei şi Consiliului Municipal din Cahul” scris de Primarul G. Zagorodnii în secţiunea „Oraşul Nostru” a ziarului Expresul de Cahul, în octombrie 2004.

“ În acest an, primarul şi Consiliul municipal au trebuit să mărească tarifele pentru servicii comunale, apă potabilă şi gunoi. Deşi această creştere nu reprezenta cea mai favorabilă opţiune, alternative nu existau. Această situ-aţie a apărut atunci când compania „Union Fenosa” a ameninţat unitatea din Cahul „Apă Canal” că va sista livrarea de electricitate către aceasta, fapt care ar

fi lăsat oraşul fără apă. O situaţie similară a avut loc în iulie 2002 când oraşul a fost fără apă timp de trei zile. În astfel de situaţie a trebuit să optăm pentru cel mai mic rău. Toate aceste măsuri au fost luate în concordanţă cu deciziile Guvernului Republicii Moldova şi cu documentele normative elaborate de către ANRE (Agenţia Naţională de Reglementare a Energiei). Sper ca atunci când vom obţine creditul de la Banca Mondială să putem reduce costurile şi astfel să reducem şi tarifele. Acest lucru, desigur, trebuie făcut în coordonare cu autorităţile publice locale şi centrale deoarece toate costurile (inclusiv sala-riile, electricitatea şi materialele) au fost mărite de către autorităţile publice centrale, pe când rezultatul final – tarifele – sunt reglementate/aprobate de către consiliile locale”.

Sursa: Expresul de Cahul, 1 octombrie, 2004


��

Al doilea set de opţiuni este dedicat aprofundării orientării spre client a unităţilor Apă Canal, adică spre sporirea puterii consumatorului asupra serviciilor de furnizare a apei. Printre principalele acţi-uni sugerate se numără:

Instituirea procedeelor de răspuns la opiniile beneficiarilor, prin�� Instaurarea standardelor de răspuns în cadrul unităţilor Apă Canal care au instaurat procese for-

male de înregistrare a comentariilor cetăţenilor. Garantarea perioadei de timp în care beneficiarii vor primi răspunsuri la întrebările lor poate încuraja oferirea unui comentariu de calitate din partea clienţilor. Deşi resursele financiare pot limita măsura în care personalul Apă Canal poate soluţiona toate problemele aduse lor la cunoştinţă, această strategie de cost redus poate demonstra clienţilor că personalul ascultă, promovând o relaţie mai pozitivă între aceste două grupuri. Uni-tăţile Apă Canal trebuie să garanteze că procedeele lor de colectare a opiniilor din partea clienţilor corespund standardelor naţionale de protecţie a consumatorului.

Folosirea Coordonatorului responsabil de Servicii cu Consumatorii, idee propusă în Proiectul Pilot al Băncii Mondiale cu privire la Sanitaţia şi Aprovizionarea cu Apă. Coordonatorul respon-sabil de Servicii cu Consumatorii poate juca un rol esenţial în instituirea unor astfel de procese şi în abordarea cu beneficiarii a aspectelor ce ţin de serviciu.

Promovarea instruirii în cadrul unităţilor Apă Canal. Unităţile care nu au stabilit încă procese formale de colectare a opiniilor din partea clienţilor pot prelua experienţa pozitivă de la organi-zaţiile similare din alte regiuni care folosesc condici de sugestii şi linii telefonice non-stop pentru sugestii. Asociaţia Unităţilor Apă Canal îşi poate asuma rol de conducere în acest sens, dacă i s-ar oferi resurse şi instruire adiţională.

Strategii specifice de informare de calitate mai bună şi asistenţă grupurilor vulnerabile: explora-rea diseminării informaţiei prin surse accesibile grupurilor vulnerabile (prin intermediul radio-ului, pentru persoane care nu părăsesc locuinţa în mod regulat etc.) şi adoptarea unei atitudini transparente în comunicarea cu aceste grupuri în privinţa reducerilor şi concesiilor de care ei pot beneficia, vor contribui la promovarea puterii lor de clienţi.84 Un studiu mai complet al aspectului vulnerabilităţii în jurul serviciilor de apă trebuie efectuat deoarece eforturile actuale de concen-trare asupra grupurilor vulnerabile au fost de obicei limitate la pensionari şi şomeri. Donatorii pot juca un rol important prin oferirea resurselor pentru astfel de iniţiative.

Încurajarea personalului Apă Canal să fie mai receptiv în faţa nevoilor comunităţii. Motivarea personalului de a lucra calitativ în medii dificile este o provocare bine documentată în mai multe sectoare din diferite ţări. Deşi anumite stimulente financiare suplimentare pentru personal ar putea fi costisitoare şi ar putea duce la conflicte între angajaţi şi beneficiari, multe motivaţii de cost redus şi de natură nefinanciară pot fi folosite de departamentul management al Apă Canal pentru încurajarea personalului de a lucra la standardele cerute, promovarea mecanismelor inovatoare de rezolvare a problemelor şi remunerarea angajaţilor apreciaţi de beneficiari.85 Unele din aceste opţiuni includ organizarea instruirilor regulare şi zile educative cu experţi interni ai companiei, instituirea orelor flexibile de lucru, îmbunătăţirea spiritului de echipă prin procese de constituire a

84 Deşi mulţi dintre clienţii intervievaţi în cadrul acestui studiu au primit informaţie clară şi periodică despre serviciile Apă Canal – prin intermediul notificărilor, ziarelor şi al televiziunii – grupurile vulnerabile adesea erau mai puţin informate, inclusiv în privinţa prevederilor efectuate pentru a satisface necesităţile lor de apă.

85 Mai multe studii, inclusiv lucrarea recentă, despre motivarea lucrătorilor din sfera sănătăţii în India şi Africa din regiunea sub-Sahara, apreciau stimulările financiare mai puţin decât factorii nefinanciari în funcţie de efectul acestora asupra motivării lucrătorilor (Wagstaff şi Claeson, 2004; Mathauer şi Imhoff, 2004). Angajaţii Apă Canal intervievaţi în acest studiu aduceau drept exemple de factori de motivare dorinţa de a ajuta oamenii, încrederea în ceea ce poate realiza organizaţia şi sensul de obligativitate faţă de angajator, mult mai des decât stimulările financiare.

��


echipei şi planificare internă şi elaborarea recunoaşterii angajaţilor (ex.: instituirea titlului de „cel mai bun angajat în această lună”).

Al treilea set de opţiuni este orientat spre instaurarea unui mediu operaţional extern favorabil în spe-cial întăririi relaţiilor de răspundere dintre autorităţile publice locale şi unităţile Apă Canal. Direc-ţiile principale de acţiune identificate sunt:

Raţionalizarea şi clarificarea responsabilităţilor în sectorul apei, după cum este menţionat şi în SCERS (Guvernul Republicii Moldova, 2004). Realizarea acestui scop – de exemplu, prin alinierea la stan-dardele europene a legislaţiei şi a reglementărilor moldoveneşti ce ţin de aceste servicii – va contribui la stabilirea unui nivel mai înalt de înţelegere şi însuşire a rolurilor lor, respectiv de către funcţionarii publici locali şi prestatorii de servicii de apă.

Revizuirea procesului şi metodelor de calculare a tarifelor.86 O astfel de revizuire iniţiată de funcţi-onarii de la nivel central ar solicita contribuţia autorităţilor publice locale şi raionale pentru a ridica nivelul de eficienţă a supravegherii de către guvernele locale asupra unităţilor Apă Canal, protejând astfel interesele de lungă durată a beneficiarilor. Opiniile recepţionate de la prestatorii de servicii de apă a mai evidenţiat şi beneficiile instruirii specializate în rândul funcţionarilor locali implicaţi în stabilirea tarifelor la apă şi acordării acestor funcţionari accesul mai liber la experţii de rang naţional în domeniu.

Facilitarea sesiunilor comune de instruire şi planificare în domeniul serviciilor de apă între angajaţii Apă Canal şi funcţionarii publici locali. În prezent, nici unul din cele două grupuri nu este totalmente conştient despre constrângerile impuse în activitatea celuilalt, fie acestea de natură financiară, de planificare sau de cunoştinţe tehnice privind aprovizionarea şi sanitaţia apei. Sesiunile comune de instruire şi planificare pot ajuta ambele grupuri să înţeleagă mai bine responsabilităţile fiecăruia, precum şi potenţialul individual de deservire a cetăţenilor, la un nivel mai înalt.87

Prestarea serviciilor de aprovizionare cu apă în mediul rural

Planul Guvernului de a „spori calitatea serviciilor şi de a mări numărul de consumatori” prin interme-diul modernizării sistemelor de aprovizionare cu apă în multe localităţi de pe întreg teritoriul Moldovei va ajuta mulţi cetăţeni să devină pentru prima dată clienţi ai serviciilor de apă (Guvernul Moldovei, 2004:65). Sumarul recomandărilor specifice adiţionale ce reies din acest studiu pentru a spori glasul şi puterea clientului privind serviciile de apă din zonele rurale este prezentat mai jos:

Stimularea asociaţiilor de consumatori de apă, a grupurilor de promovare a intereselor beneficia-rilor şi a organizaţiilor neguvernamentale specializate în aspecte ce ţin de prestarea serviciilor de apă prin sporirea capacităţii şi finanţării iniţiale poate contribui la crearea mecanismelor formale disponibile cetăţenilor pentru ca aceştia să aibă impact asupra calităţii prestării serviciilor. Instruirea şi finanţarea acestor grupuri poate să contribuie la instituirea proceselor care ar permite cetăţenilor să-şi exercite glasul asupra unor aspecte mai generale legate de apă, cum ar fi controlul gradului de

86 După cum admite şi Guvernul, în sectorul „tarifele curente nu oferă resursele financiare necesare pentru întreţinerea şi dezvoltarea întreprinderilor din sector” (Guvernul Republicii Moldova, 2004:65).

87 De exemplu, exerciţiile de prioritizare pot fi folosite la crearea unui plan constructiv de prestare a serviciilor care ar lua în consi-derare aspectele particulare din diferite cartiere sau specifice anumitor grupuri de cetăţeni şi la elaborarea unui buget care ar balansa cel mai bine atât resursele Apă Canal, cât şi cele ale autorităţilor publice locale, astfel încât să se asigure satisfacerea cererii comunităţii în problema serviciilor de furnizare a apei.


��

poluare, eliminarea deşeurilor. În prezent, grupurile de cetăţeni care abordează aspecte legate de prestarea serviciilor de apă au în mare măsură un caracter neoficial şi ad hoc. Deşi valoarea acestora nu poate fi neglijată, totuşi ele nu au reuşit să ofere cetăţenilor un glas real în măsurarea sau influen-ţarea calităţii serviciilor. Sprijinirea nou-formatelor asociaţii în stabilirea contactului cu instituţiile şi procesele formale – cum ar fi organizaţiile neguvernamentale mai mari şi comitetele guvernamentale pe problema mediului înconjurător – poate determina aceste grupuri să joace un rol important în abordarea multor aspecte legate de serviciile de apă la nivel local. În mod similar, pentru evitarea problemelor de amploare şi limitările resurselor, satele mai mici se pot grupa împreună cu vecinii lor pentru a crea o singură asociaţie

Aplicarea bunelor practici ale asociaţiilor de consumatori de apă şi a mecanismelor de participare civică, cum ar fi folosirea fişelor de evidenţă a comunităţii (FEC) din Proiectul indian Prestarea şi Sanitaţia Apei în Zone Rurale în Maharashtra (Boxa 6-7). Procesul FEC poate fi elaborat astfel încât să ofere glas publicului şi să exercite presiuni în vederea soluţionării problemei prestării serviciilor necalitative, dar în acelaşi timp să ofere prestatorilor de servicii opinii în continuu şi instantaneu pentru ca măsurile corective să fie adoptate în timp util.

Boxa 6-7 Implementarea unui proces-pilot de fişe de evidenţă a comunităţii: Proiectul „Prestarea şi sanitaţia apei în zone rurale, în Maharashtra”

Statul indian Maharashtra se confruntă cu obstacole similare celor din Mol-dova în ce priveşte garantarea accesului la apă potabilă pentru populaţia sa din zonele rurale. Printre acestea se numără infrastructura de apă întreţinută şi administrată în mod necalitativ; lipsa capacităţii la nivelul administraţiilor locale şi a comunităţilor de a planifica şi a administra noi investiţii; lipsa unei capacităţi efective de monitorizare şi evaluare între nivelele naţional, regio-nal şi local ale administraţiei publice. Proiectul „Jalswarajya” a fost instituit ca parte componentă a politicii comprehensive şi inovatoare de stat, de refor-mare a sectorului aprovizionării şi sanitaţiei apei în zonele rurale. Acest pro-iect este orientat spre mărirea accesului comunităţilor rurale la servicii de apă şi sanitaţie şi la instituirea descentralizării acestor servicii către comunităţile şi autorităţile publice locale.

În cadrul acestui proiect a fost elaborat procesul Fişelor de Evidenţă a Comu-nităţii (FEC) care oferă glas publicului şi exercită presiuni pentru rezolvarea problemei proastei calităţi a prestării serviciilor. Proiectul mai oferă presta-torilor de servicii de apă opinii în continuu şi instantaneu pentru ca măsurile corective să fie adoptate la timp. FEC este un hibrid între audit social, formu-larele cetăţenilor pentru raportare şi evaluare participativă rurală. Aceste fişe conţin patru componente. Esenţa acestor componente este mai mult decât colectarea opiniilor din partea utilizatorilor, incluzând prezentări proprii ale prestatorilor de servicii şi o facilitare a interacţiunii dintre comunitate şi pre-statori într-un proces cu mai multe etape:

1. Matricea de urmărire a intrărilor, care oferă comunităţii posibilitatea de a compara rezultatele stipulate ale proiectului, bugetul sau activităţile cu cele pe care aceasta le primeşte în realitate. Fişele de notare ale comunită-ţii care reprezintă un tabel ce face sinteza evaluării de către comunitate a calităţii serviciilor în baza criteriilor de performanţă stabilite de comunita-

tea însăşi. Notele sunt difuzate în comunitate prin intermediul grupurilor tematice, în paralel discutându-se sugestiile de remediere a problemelor.

2. Fişe de notare pentru autoevaluare, prin care prestatorii de servicii formu-lează criterii de evaluare a performanţei lor, apreciază rezultatele proprii şi studiază opţiunile de împuternicire pentru a aplica îmbunătăţiri.

3. Interacţiuni între consumator şi prestator, în timpul cărora ambele grupuri pot împărtăşi notele şi opiniile proprii şi să elaboreze o agendă a îmbună-tăţirilor.

Ca proces continuu, aceste etape sunt urmate de monitorizare şi adaptare continuă. Acest model are un accent dublu: oferirea unui for pentru comu-nităţi de a-şi exprima opiniile şi sugestiile referitoare la serviciile de apă şi a unui mecanism pentru prestatorii de servicii să reflecteze asupra activităţii proprii şi să ofere lucrătorilor puterea de a influenţa modul în care organi-zaţiile respective îşi desfăşoară activitatea. Astfel, acest model prezintă o valoare aparte pentru sectorul de apă din Moldova în care există aspectele problematice duble între membrii comunităţilor lipsiţi de drepturi şi presta-torii de servicii. Ca mecanism de cost relativ scăzut, acesta ar putea fi aplicabil în comunităţi din întreaga ţară cu accent pe sporirea capacităţii comunităţilor, prestatorilor de servicii şi autorităţilor publice locale şi susţinere în perioada desfăşurării procesului. Acest rol de susţinere externă ar putea fi preluat de echipa responsabilă de proiectul de apă al Băncii Mondiale ca parte a compo-nentului rural din Proiectul de Aprovizionare şi Sanitaţie a Apei sau de către alt donator sau organizaţie neguvernamentală.

Sursă: Manual Operaţional pentru Implementarea Procesului de Fişe de Evidenţă a Comunită-ţilor, Proiectul Rural “Jalswarajya” de Aprovizionare şi Sanitaţie a Apei, versiune intermediară, martie 2004.

��


Un buletin informaţional finanţat prin proiect, care ar stabili contactul între diferitele asociaţii de consumatori de apă – cum ar fi buletinul FISM distribuit primăriilor şi agenţiilor implementatoare în satele participante la proiect – poate, de asemenea, să contribuie la promovarea unui schimb activ permanent de idei şi oportunităţi între asociaţii, la un cost redus.

IMPLICaŢII sPeCIFICe PrIvIND asIsteNŢa BăNCII MoNDIaLe îN seCtoruL De aProvIzIoNare Cu aPă

În sectorul de apă din mediul rural din Moldova:Accesul la apă potabilă rămâne o provocare majoră a sectorului de apă din Moldova. Autorităţile publice locale şi cetăţenii sunt principalele grupuri ce pot fi mobilizate pentru a aborda construc-tiv problema. Pentru a mobiliza însă aceste grupuri este nevoie de susţinerea grupurilor externe, inclusiv a Băncii Mondiale.

Cetăţenii ar beneficia de pe urma susţinerii care întăreşte capacitatea lor de a-şi exprima necesităţile şi priorităţile – serviciile de apă fiind printre cele mai importante – şi Banca Mondială poate pro-mova atât în mod direct, cât şi indirect, implicarea civică în ce priveşte aspectele ce ţin de serviciile de apă. Susţinerea acţiunilor directe ale cetăţenilor este deja un component al proiectelor de tip FISM – prin intermediul schimbului de informaţie, sporirii capacităţii comunităţilor şi un proces participativ de luare a deciziilor. Continuarea promovării acestor obiective în cadrul proiectului FISM2, componenta rurală a Proiectului Pilot de Aprovizionare şi Sanitaţie a Apei şi alte iniţiative viitoare în Moldova poate spori glasul şi influenţa cetăţenilor în privinţa serviciilor de apă şi poate promova totodată proiecte durabile.88 Cerinţe mai mari ale cetăţenilor pentru îmbunătăţirea ser-viciilor de apă pot ajuta la stabilirea agendei autorităţilor publice locale, promovând predispunere mai mare din partea autorităţilor către necesităţile prioritare ale comunităţii, în domeniul apei.

Disponibilitatea resurselor suplimentare orientate spre sectorul de apă poate reprezenta un imbold puternic pentru funcţionarii locali să întreprindă măsuri cons-tructive ca reacţie la cererile cetăţenilor pentru servicii de apă mai calitative. În lipsa unor imbolduri corespunzătoare, autorităţile publice locale vor continua să înfrunte dificultăţi în oferirea unui grad mai înalt de prioritate serviciilor de apă în limitele bugetelor lor reduse – situaţie ce persistă de mult timp în cazul satelor din Mol-dova. Prin uşurarea resurselor publice locale, experienţa FISM oferă un model de stimulent pentru autorităţile publice locale să abordeze problema calităţii reduse a apei potabile, în comunităţile lor. Fondurile FISM alocate prin procesul participativ de luare a deciziilor nu sunt orientate în mod garantat spre problemele ce ţin de apă. Ţinând cont de importanţa deosebită acordată problemelor apei de către cetăţenii din zonele rurale, apa este unul din sectoarele cele mai probabile spre care ar fi orientaţi banii din granturile mici. Blocurile de granturi specific orientate spre sectorul de apă – spre exemplu, pentru testări regulate ale apei şi diseminări ulterioare ale informaţiei despre testări – pot servi, drept imbolduri pentru funcţionarii publici să abordeze problemele ignorate de obicei. Garantarea că aceste granturi includ şi fonduri pentru diseminarea informaţiei şi activităţi parti-cipative, poate aduce beneficiile suplimentare de sporire a transparenţei în activităţile autorităţilor publice locale şi stimularea implicării comunităţii în probleme serviciilor comunitare.

88 Experienţa Programului de Dezvoltare Kecataman din Indonezia, spre exemplu, sugerează că proiectele ce ţin de apă şi care au inclus participarea comunităţii au avut o rată de nereuşită mai mică faţă de cele care nu au inclus (Banca Mondială, 2003b).


��

În sectorul de apă din mediul urban din Moldova:Impedimentul major actual pentru sectorul urban de apă din Moldova este, fără îndoială, faptul că sistemul curent nu este durabil. 89 După cum este subliniat şi în Raportul de Dezvoltare Globală 2004, „durabilitatea sistemelor de apă prin ţevi este aproape întotdeauna echivalentă cu durabi-litatea financiară” (Banca Mondială, 2003b:67-8). Sistemul urban de apă din Moldova se supune acestei tendinţe. În centrul sistemului se află un regim de tarifare a apei asupra căruia operatorul de apă, Apă Canal, nu are nici o putere şi din care nu-şi poate recupera pierderile. Această lipsă de autonomie a instituţiei Apă Canal duce la consecinţe de genul menţinerii la nivel scăzut al tarifelor la apă, în mod artificial, de către autorităţile publice locale dornice de a-şi satisface electoratul şi astfel de a-şi mări propriul capital politic, în pofida posibilelor beneficii care ar rezulta din sporirea tarifelor, dar care ar presupune o sporire în rândul tuturor celor trei principale părţi interesate.

Remedierea acestei situaţii necesită o revizuire a relaţiilor dintre cetăţeni, funcţionari publici locali şi Apă Canal. Revizuirea ar crea oportunităţi pentru sporirea înţelegerii fiecărui grup, a constrângerilor şi oportunităţilor ce revin fiecăruia. Creşterea participării cetăţenilor în activitatea sectorului de apă reprezintă un element crucial al acestui nou model de interacţiune. Desigur, mulţi funcţionari publici şi prestatori de servicii s-ar putea opune posibilităţilor de creştere a participării cetăţenilor în procesul de luare a deciziilor din acest sector. Acest studiu nu promovează participarea doar de dragul ideii, ci ca modalitate clară de depăşire a impasului privind tarifele şi investiţiile în domeniul prestării ser-viciilor de furnizare a apei. Responsabilitatea pentru stabilirea tarifelor aparţine autorităţilor publice locale şi mulţi funcţionari publici locali sunt dispuşi să-şi satisfacă electoratul prin păstrarea tarifelor la apă la un nivel scăzut. În astfel de situaţii, tarifele nu vor fi niciodată raţionalizate, decât dacă con-sumatorii pot înţelege felul în care mărirea tarifelor la apă ar fi în interesul lor – prin atragerea, drept consecinţă, a unui volum mai mare de investiţii şi respectiv îmbunătăţiri în sistem.

Pentru a atinge acest nivel de înţelegere este nevoie de un grad mai înalt de transparenţă din partea prestatorilor de servicii, campanii informaţionale efectuate de prestatorii de servicii împreună cu auto-rităţile publice locale şi o mişcare puternică de promovare a intereselor beneficiarilor. O instituţie de amploare specializată în promovarea intereselor beneficiarilor care ar avea şi filiale locale ar putea prelua responsabilitatea de educare a beneficiarului în domeniul serviciilor de apă. Ea ar avea un loc garantat la masa de negocieri şi luare a deciziilor în privinţa tarifelor, acţionând ca omolog al asocia-ţiei unităţilor Apă Canal în forumurile de planificare şi de luare a deciziilor. Astfel, sporirea gradului de participare a cetăţenilor în sectorul urban de apă ar îmbunătăţi nu doar nivelul de răspundere faţă de prestarea serviciilor, ci şi faţă de calitatea acestora. Totuşi există un vacuum clar de reprezentare formală a intereselor consumatorilor de apă în localităţile urbane din Moldova. Banca Mondială în colaborare cu alte organizaţii donatoare interesate de activitate în sfera prestării serviciilor poate con-tribui la remedierea acestei situaţii prin facilitarea dezvoltării micilor asociaţii de beneficiatori urbani şi susţinerea unor legături mai largi între acestea şi omoloagele lor rurale, inclusiv eventuala creare a unui secretariat naţional central sau a unui centru pentru promovarea intereselor beneficiarilor.

89 Această lipsă de durabilitate este legată de problemele financiare şi de reglementare, precum şi de impedimente de ordin tehnic. Prezentul studiu nu a abordat în mod explicit problemele ce ţin de infrastructura apei, ci s-a axat mai mult pe aspecte de reglementare, financiare şi de administrare. Totuşi, a fost clar că investiţii adiţionale în infrastructură, precum acele prevăzute în proiectul PWSS, vor fi cruciale pentru a garanta o suprapunere mai bună între sistemul de aprovizionare cu apă şi necesităţile de consum de apă ale Moldovei.

��

Bibliografie

Ackerman, John (2003), “Sinergia stat-societate de purtare a răspunderii: lecţii pentru Banca Mondială”, Latin American and Caribbean Region. World Bank. Washington, D.C.

Ackerman, John (2004). “Co-Guvernare pentru resposabilitate: în afara cadrului de “Ieşire” şi “Glas”, World Development, 32(3): 447-463

Banca Asiatică de Dezvoltare 2001. “Fişa filipineză de raportare asupra serviciilor pro-săraci.” Blair, Harry (2000), “Participare şi resposabilitate la nivel de periferie: guvernare locală democratică în şase ţări”, World

Development, 28 (1): 21-39.Cahul Expres (2004). News article. Published October 1, Cahul, Moldova. 1 octombrie, 2004.Catrinescu, Natalia şi Arsala Deane. (2004). “Notă informativă despre guvernare locală şi Purtarea de Răspundere în

Moldova”. Mimeo. Processed. Carasciuc, Lilia, 2001. “Corupţia şi calitatea guvernării: cazul Moldovei,” Moldova, Transparency International, în Banca

Mondială, 2005, 30 Available from Social Science Research Network, http://ssrn.com/abstract=269626.Dudwick, N., Fock, K., Sedik, D., Swinnen, J. 2004. “Efectele economice şi sociale ale reformei pământului şi restructu-

rării gospodăriilor agricole.” Banca Mondială. Mimeo. Freedom House. 2004. “Naţiuni în Tranziţie 2004: Moldova.” Mimeo. Processed.Gershberg, A. 2004. „Împuternicirea părinţilor şi impunerea lor să plătească: şcoli autonome şi procesele reformei învăţă-

mântului în Nicaragua,” în: Nevoi cruciale stimulări slabe: reforma sectorului social, democratizarea şi globalizarea în America Latină. de Robert R. Kaufman şi Joan M. Nelson (eds). Baltimore, M.D: Johns Hopkins University Press.

Gershberg, A. 2005. “Împuternicirea Părinţilor şi impunerea lor să plătească: Şcoli autonome în Nicaragua.” Prezentare Powerpoint la New York University.

Gershberg, A. şi Meade, B. publicată în Mai 2005, “Contribuţiile părinteşti, finanţele la nivelul şcolilor şi descentralizarea: o analiză a bugetelor şcolilor autonome din Nicaragua.” Comparative Education, v41 n3: 291-308.

Goetz, A.M. şi Gaventa, J. 2001. “Introducerea noţiunilor de glasul cetăţenilor şi accentul pe clienţi în prestarea servicii-lor.” Lucrare în elaborare IDS 138. Brighton, UK

Goetz, A.M. şi Jenkins, R. 2005. “Reinventarea responsabilităţii - Making Democracy Work for the Poor. Hampshire, U.K.: Palgrave Macmillan Ltd.

Gomart, E. 2002. “Proiect de studiu în echipă multisectorial asupra vulnerabilităţii şi excluderii tinerilor în ECA; Notă despre tineretul din Moldova.” Banca Mondială. Washington, D.C., Processed.

Guvernul Republicii Moldova. Mai 2004. “Strategia de creştere economică şi reducerea sărăciei (2004-2006).” Chişinău, Moldova.

IDIS Viitorul. “Evoluţii legale şi practice în sfera democraţiei locale şi regionale în Moldova: Trecere în revistă a tendin-ţelor recente în democraţia locală şi regională din Moldova.” Chişinău, Republica Moldova. (Processed).

IIED. 2004. “Modelarea democraţiei locale prin guvernare participativă”. Environment and Urbanization Brief # 9, Lon-dra, Anglia.

Fundaţia Internaţională pentru Sisteme Electorale. “Întrebări Frecvente.” www.ifes.md/faqJunge, N., Pushak, T., Lampietti, J., Dudwick, N. şi Van den Berg, K. 2004. “Împărţirea puterii: lecţii învăţate de pe urma

procesului de reformare şi privatizare din sectorul energetic din Moldova”. Analiza sărăciei şi a impactului social. Banca Mondială.

�0


Kaufmann, D., Kraay, A., şi M. Mastruzzi 2005 Guvernarea contează IV�� Indicatori ai Guvernării pentru anii 1996-2004 http://info.worldbank.org/governance

Krishna, A. 2004. “Parteneriate dintre Autorităţi Publice Locale şi Organizaţii Comunitare: Explorarea Cadrului de Acoperire pentru Sinergie”. Studii de Dezvoltare Socială. Banca Mondială.

Levy, B. Forthcoming. “Guvernarea Prestării Serviciilor în EAC: Un Studiu Regional”. Banca Mondială.Malcoci, L. 2004. “Fondul de Investiţii Sociale din Moldova: De la participarea comunitară spre dezvoltare locală”. Lucrare

prezentată la Conferinţa de Dezvoltare Locală. MimeoMathauer, I. şi Imhoff, I. 2004. “Motivarea personalului în America Centrală şi Africa�� Impactul Stimulărilor Non-Finan-

ciare şi Unelte de Management a Calităţii”. Proiect. Eschborn, GTZ. FISM. 2004. “ Fondul de Investiţii Sociale din Moldova: Raport de Evaluare a Impactului”. Elaborat de Donnelly-Hall

(NI), Ltd pentru FISM.Mueller, S. 2003. “Economia Politică a Moldovei şi Efectele Sale asupra Opţiunilor de Împrumut a Băncii Mondiale”.

Strict pentru uz intern. Banca Mondială. Washington, D.C. mimeo.Paul, S. 1998. “Creşterea Importanţei Glasului: Fişa de Raportare a Serviciilor Publice din Bangalore.” Centrul de Relaţii

Publice. Bangalore: India. http://www.worldbank.org/html/dec/Publications/Workpapers/WPS1900series/wps1921/wps1921.pdf

Pakulski, J., Kessler, T., Lytle, P. şi Reuben, W. Forthcoming. “Implicarea Civică pentru Îmbunătăţirea Eficienţei Dezvoltă-rii�� Rolul Băncii Mondiale”, ECSSD.

Plummer, J. 2000. “Municipalităţi şi Participare Comunitară”. London. Earthscan.PREM Notes. Iunie 2001. “Descentralizare şi guvernare: îmbunătăţeşte oare descentralizarea prestarea serviciilor

publice?” Banca Mondială. Numărul 55.Reuben, W. 2003. “Implicare Civică, Responsabilitate Socială, şi Criza Guvernării”. http://www.worldbank.org/participa-

tion/civicengagement/civicengagementsocialaccountabilitygovernancecrisis.pdf. Banca Mondială.Songco, D.A. 2001. “Purtarea de Răspundere în Faţa Populaţiei Sărace: Experienţe de Implicare Civică în Administrarea

Cheltuielilor Publice” în Glasuri şi Alegeri la Nivel Macro, Programul Acţiunilor de Instruire a Proceselor Participa-torii pentru SRS. Banca Mondială. Washington D.C. http://www.worldbank.org/participation/web/webfiles/cepe-msynthesis.htm

Agenţia Elveţiană de Dezvoltare şi Cooperare. 2003. Faza III, Primăvara 2002-Primăvara 2003 KA 7F-01149.03. Raport Final – Extract. Mimeo.

__________. (2004) Fişa de Evidenţă a Programului de Sanitaţie a Apei. Mimeo.Thindwa, J. şi Monico, C. Forthcoming. “Cadrul Analitic de Implicare Civică (CAIC). Un Cadru pentru Promovarea

Implicării Civice pentru Reducerea Sărăciei şi Promovarea Dezvoltării Sociale şi Economice.” Notă Conceptuală. Grupul de Participare şi Implicare Civică (PIC) a Departamentului de Dezvoltare Socială, Banca Mondială. Mimeo

Transparency International. 2004. “Raport pe Activitate a Transparency International - Moldova pentru 2004”.Way, L. 2002. “Pluralism prin Definiţie în Moldova”. Journal of Democracy, http://astro.temple.edu/~lway/pluralism UNICEF. 2004. “Evaluarea Participării Tineretului: Raportul Evaluării şi Participării Tineretului în Republica Moldova”.

Chişinău, Moldova.USAID. 2004. “Cartea Generală de Informare: Proiectul de Reformă a Autorităţilor Publice Locale în Moldova”. Chişi-

nău, Moldova. Mimeo.Wagstaff, A.şi Claeson, M. 2004. “Scopurile Mileniului de Dezvoltare pentru Sănătate – Confruntarea Provocărilor”.

Banca Mondială.Banca Mondială şi Mişcarea Ecologistă din Moldova. 2002. “Social Assessment, Moldova Pilot Water Supply and Pro-

iectul de Sanitaţie, Raport Final”. Mimeo.Banca Mondială. 2001. “Fişa de Raportare asupra Serviciilor Pro-Săraci.” în Glasuri şi Alegeri la Nivel Macro. Creşterea

Valorii Participării în cadrul Strategiilor proprii ţării de Reducerea Sărăciei.” Banca Mondială, Programul Acţiunilor de Instruire. http://www.worldbank.org/participation/web/webfiles/philipreport.htm.

__________. 2002a. “Social Funds Innovation Update” Volumul 2, No. 1.” Banca Mondială. Washington, D.C.__________. 2002b. Împuternicire şi Reducerea Sărăciei. Carte Sursă. Washington, DC.__________. 2003a. Notă pe Politicile de Sănătate din Moldova: Sectorul Sănătăţii în Tranziţie. Raport 26676-MD.

http://imagebank.worldbank.org/servlet/WDSContentServer/IW3P/IB/2003/11/21/000160016_20031121112614/Rendered/PDF/266760MD.pdf.

b i b l i o g r a f i e

��

__________. 2003b. Raport de Dezvoltare Globală 2004�� Punerea Serviciilor la Dispoziţia �amenilor Săraci. Washington D.C.

__________. 2003c. Resursele de Apă în Europa şi Asia Centrală, Volumul II�� Note cu privire la Resursele de Apă din Ţări şi Anumite Bazine Transfrontaliere.

__________. 2003d. Document de Evaluare a Proiectului, Proiectul Pilot de Aprovizionare şi Sanitaţie a Apei în Mol-dova.

__________. 2003e. Notă asupra Sectorului de Apă, Republica Moldova. __________. 2003f. Întărirea Organizării Comunitare în sectorul locativ, Evaluarea Asociaţiilor de Proprietari Particu-

lari. __________. 2003g. “Raport de Finalizare a Implementării.” Proiectul Băncii Mondiale „Glasul Oamenilor”. Mimeo.__________. 2004a. Memorandumul Preşedintelui Asociaţiei Internaţionale pentru Dezvoltare către Directorii Execu-

tivi despre Strategia de Asistenţă pentru Ţară pentru Republica Moldova. Versiune Intermediară. DRAFT. Raportul Nr. 28556-MD

__________. 2004b. Lucrare de Discuţii pe marginea Dezvoltării Locale, pregătit pentru Conferinţa Internaţională despre Dezvoltarea Locală, Washington D.C. 16-18, Dezvoltare Umană, Dezvoltare Socială şi Reţele de Administrare în Sectorul Public. Mimeo.

__________. 2004c. Strategie de Dezvoltare Socială, SDV Network.__________. 2004d. Moldova pe Scurt, 15 septembrie, 2004. Mimeo.__________. 2004e. Manual Operaţional pentru Implementare a Procesului de Fişe de Evidenţă a Comunităţii, Proiectul

“Jalswarajya” de Aprovizionare şi Sanitaţie a Apei în Zonele Rurale din Maharashtra, Proiect.__________. 2004f. Notă Conceptuală pentru Proiectul din Moldova „Glasul Oamenilor”. Mimeo.__________. 2004g. “Studiul a Fişelor Cetăţenilor de Raportare – Notă de Concept şi Metodologie.” Notă de Dezvoltare

Socială Nota Nr. 91. Washington DC. http://lnweb18.worldbank.org/ESSD/sdvext.nsf/66ByDocName/Citizen Report Card SocialDevelopmentNote2004/

$FILE/reportcardnote.pdf__________. în curând. Moldova�� portunităţi de Creştere Accelerată. Memorandum Economic de Ţară pentru Republica

Moldova Washington, DC. __________.Iulie 2005. “Moldova – Notă de Politici Educaţionale: Analiza Susţinerii Îmbunătăţirilor Calităţii, Echităţii

şi Eficienţei Sectorului Educaţional.” Proiect. Washington, D.C. Mimeo.

��

Recomandări în materie de politici pentru îmbunătăţirea guvernării şi prestării serviciilor în Moldova

A N E x A A

��

S c h i m b a r e a m o d u l u i î n c a r e S e r v i c i i l e n o a S t r e S u n t g e S t i o n a t e ?ta

BeLu

L a-1

rec

oman

dări

de p

oliti

ci pe

ntru

îmbu

nătă

ţirea

cadr

ului

de

răsp

unde

re a

guv

erne

lor l

ocal

e

Prob

lem

e sa

u ch

estiu

ni id

entif

icate

de

stud

iul B

M cu

priv

ire la

guv

erna

rea

pe

vert

icală

în su

s şi p

rest

area

serv

iciilo

r (C

apito

lul 2

)

acţiu

ni d

e po

litici

pro

puse

Sc

op: „

Cons

olid

area

mec

anism

elor

de t

rans

pare

nţă ş

i par

tici-

pare

civi

că la

niv

el lo

cal,

drep

t par

te in

tegr

antă

a un

ei st

rate

gii

gene

rale

îndr

epta

te sp

re tr

ansfo

rmar

ea au

togu

vern

elor

ales

e în

entit

ăţi m

ai tr

ansp

aren

te, m

ai p

rom

ovat

oare

a pa

rtici

pării

civi

ce

şi de

răsp

unde

re”.

tang

enţe

cu sC

ers

Legă

tura

cu

Plan

ul d

e ac

ţiuni

M

oldo

va - u

e(D

ec. 2

004)

resp

onsa

bili

Aspe

cte f

orm

ale p

rivin

d co

mpa

ctul

din

tre

cent

ru şi

loca

lităţ

i:Ex

isten

ţa un

or ne

clarit

ăţi p

rivin

d man

da-

tele

şi alo

care

a res

urse

lor.

Cons

trâng

eri a

supr

a aut

onom

iei fi

scale

.Re

laţiile

dint

re ra

ioan

e şi f

uncţ

iona

rii

loca

li lim

iteaz

ă cad

rul d

e tra

nspa

renţ

ă şi

parti

cipar

e sem

nific

ativă

în pr

oces

ul

de lu

are a

deciz

iilor d

e căt

re gu

vern

ele

loca

le ale

se (c

ontro

l exc

esiv,

care

depă

-şe

şte ni

velu

l nor

mal

de su

prav

eghe

re,

influ

enţă

polit

ică ne

potri

vită t

rans

feru

ri-lo

r int

er-g

uver

nam

enta

le).

Îmbu

nătă

ţirea

med

iulu

i ope

raţio

nal e

xter

n pen

tru cr

eare

a uno

r gu

vern

e loc

ale (G

L) m

ai pa

rticip

ative

:Cl

arifi

care

a man

date

lor ş

i a re

spon

sabi

lităţ

ilor î

ntre

nive

lele

de au

togu

vern

are,

cent

rale

şi ra

iona

le.

Solu

ţiona

rea l

acun

elor d

in le

gea f

iscală

inte

rguv

erna

men

-ta

lă.

Prev

eder

ea un

or di

recţ

ii clar

e de g

uver

nare

pent

ru ni

velel

e ra

iona

le, as

tfel în

cât p

roce

sele

de m

onito

rizar

e int

ergu

ver-

nam

enta

le să

cons

olid

eze t

rans

pare

nţa f

ără a

afec

ta ca

pa-

citat

ea au

to-g

uver

nelo

r loc

ale al

ese d

e a se

adap

ta în

tr-o

man

ieră f

lexib

ilă la

circu

msta

nţele

lor l

ocale

.

(6.3

1) “C

ontin

uare

a pro

cesu

lui d

e de

scen

traliz

are v

a duc

e la s

tabi

lirea

un

or in

stitu

ţii şi

mec

anism

e efic

iente

de

auto

-guv

erna

re ca

re vo

r fi m

ai re

cept

ive, t

rans

pare

nte ş

i acc

esib

ile

publ

iculu

i”.Ac

cent

ul es

te pu

s pe r

educ

erea

depe

n-de

nţei

finan

ciare

a GL

şi pe

stim

ular

ea

auto

nom

iei fi

nanc

iare l

ocale

.SC

ERS i

dent

ifică

acţiu

ni pr

iorit

are,

dar

ele tr

ebui

e im

plem

enta

te.

Dina

mici

le ne

form

ale la

nive

l raio

-na

l/loc

al nu

sunt

iden

tifica

te în

mod

ex

plici

t.

Legă

turi

cu Ca

rta

Euro

pean

ă cu

privi

re la

Aut

ono-

mia

Auto

rităţ

ilor

Loca

le, ca

re

cons

emne

ază a

uto-

nom

ia fin

ancia

ră a

auto

rităţ

ilor l

ocale

şi

neim

plica

rea

guve

rnelo

r cen

-tra

le.

Guve

rnul

Mol

dove

iAu

torit

ăţi r

aiona

le şi

loca

le

Scop

ul de

crea

re a

unui

med

iu ex

tern

mai

favo

rabi

l pen

tru:

Impl

icare

a soc

ietăţ

ii civi

le.

Rolu

ri in

depe

nden

te şi

cons

truct

ive al

e or

gani

zaţii

lor m

ass-

med

ia în

stra

tegi

ile

de in

form

are.

Asig

urar

ea un

ui m

ediu

exte

rn m

ai fa

vora

bil p

entru

: Im

plica

rea s

ociet

ăţii c

ivile.

Ro

luri

inde

pend

ente

şi co

nstru

ctive

ale o

rgan

izaţii

lor d

e m

ass-

med

ia în

stra

tegi

ile de

info

rmar

e.

(6.3

1) “Î

mbu

nătă

ţirea

inte

racţ

iuni

i din

-tre

adm

inist

raţia

publ

ică şi

socie

tate

a civ

ilă”.

“A

sigur

area

re

spec

tulu

i pen

tru

liber

tate

a de a

so-

ciere

şi su

sţine

rea

dezv

oltă

rii

socie

tăţii

civil

e”.

Guve

rnul

Mol

dove

iAu

torit

ăţi r

aiona

le şi

loca

le Or

gani

zaţii

din

socie

tate

a civi

lă,

inclu

siv m

ass-

med

ia Do

nato

ri, in

clusiv

Ba

nca M

ondi

ală

Guve

rnele

loca

le:Cu

noşti

nţe ş

i exp

erien

ţe lim

itate

.St

ilul p

ersis

tent

de lu

are a

deciz

iilor î

n m

od di

scre

ţiona

r. Lip

sa un

ei m

onito

rizăr

i şi e

valu

ări s

iste-

mat

ice.

Men

ţiner

ea un

or le

gătu

ri şi

mec

anism

e de

opin

ii nes

istem

atice

Cons

olid

area

capa

cităţ

ilor i

nter

ne:

Îmbu

nătă

ţirea

tran

sferu

lui d

e cap

acită

ţi şi

aptit

udin

i pen

tru

creşte

rea n

ivelu

lui d

e tra

nspa

renţ

ă şi p

artic

ipar

e îm

preu

nă

cu fu

ncţio

narii

GL.

Crea

rea u

nui m

ecan

ism ad

ecva

t de o

rdon

are a

activ

ităţil

or

de cr

eare

a ca

pacit

ăţii p

entru

GL a

lese.

Inve

stire

a în a

ctivi

tăţi

com

une d

e cre

are a

capa

cităţ

ii pen

tru

func

ţiona

rii gu

vern

amen

tali,

raio

nali ş

i loca

li.

Stab

ilirea

şi îm

bună

tăţir

ea tr

ansp

aren

ţei a

fere

nte p

roce

duri-

lor ş

i sta

ndar

delo

r adm

inist

rativ

e pen

tru cr

eşte

rea r

ecep

tivi-

tăţii

la op

iniile

cetă

ţeni

lor.

Guve

rnul

Mol

dove

iAu

torit

ăţi r

aiona

le şi

loca

le As

ociaţ

ii de p

rimar

i Do

nato

ri, in

clusiv

Ba

nca M

ondi

ală

r e c o m a n d ă r i p e n t r u î m b u n ă t ă ţ i r e a g u v e r n ă r i i ş i p r e S t ă r i i S e r v i c i i l o r

��ta

BeLu

L a-2

rec

oman

dări

de p

oliti

ci pe

ntru

îmbu

nătă

ţirea

niv

elul

ui d

e ră

spun

dere

în d

omen

iul s

ervi

ciilo

r de

învă

ţăm

ânt

Prob

lem

e sa

u ch

estiu

ni id

entif

icate

în

stud

iul B

M cu

priv

ire la

guv

erna

rea

pe

vert

icală

în su

s şi p

rest

area

serv

iciilo

r (C

apito

lul 4

)

acţiu

ni d

e po

litici

pro

puse

Sc

op: C

onso

lidar

ea m

ecan

ismelo

r de

parti

cipar

e civ

ică în

pr

oces

ul de

pres

tare

a se

rvici

ilor î

n în

văţă

mân

tul d

e baz

ă,

drep

t par

te co

mpo

nent

ă a un

ei str

ateg

ii gen

erale

de îm

bu-

nătă

ţire

a gu

vern

ării

serv

iciilo

r în

învă

ţăm

ântu

l prim

ar

(creş

tere

a nive

lulu

i de t

rans

pare

nţă ş

i răsp

unde

re).

tang

enţe

cu sC

ers

Legă

tura

cu N

otel

e de

Pol

itici

ale

Bănc

ii M

ondi

ale:

Not

a cu

pr

ivire

la p

oliti

ca e

duca

ţiona

lă

(ePN

) , M

emor

andu

mul

eco-

nom

ic pe

ntru

Ţară

(MeŢ

)

resp

onsa

bili

Stim

ulen

te ne

adec

vate

de a-

i fa

ce pe

pres

tato

rii de

serv

icii s

ă po

arte

răsp

unde

re în

învă

ţăm

ântu

l su

perio

r. Ac

cent

slab

pus p

e rez

ulta

tele

sis-

tem

ului

prez

ent d

e Mon

itoriz

are ş

i Ev

aluar

e (E&

M)

Crea

rea s

timul

ente

lor p

oziti

ve la

nive

le în

alte.

Cons

olid

area

orien

tării

rezu

ltate

lor s

istem

ului

E&

M.

Prom

ovar

ea in

form

aţiei

tran

spar

ente

şi uş

or

acce

sibile

privi

nd in

stitu

ţiile

perfo

rman

te de

în

văţă

mân

t

(p. 8

2) “C

reşte

rea e

ficien

ţei

în ge

stiun

ea re

surse

lor

finan

ciare

, um

ane ş

i mat

e-ria

le”.

(p. 8

4) “C

rear

ea si

stem

elor

de in

form

are p

entru

gesti

o-na

rea î

nvăţ

ămân

tulu

i”. (p

. 83)

“Dez

volta

rea ş

i impl

e-m

enta

rea s

tand

arde

lor d

e sta

t în î

nvăţ

ămân

t, pa

rtici-

pare

a la t

este

inte

rnaţ

iona

le,

dezv

olta

rea ş

i impl

emen

ta-

rea s

istem

ului

naţio

nal d

e ev

aluar

e a cu

noşti

nţelo

r şi

aptit

udin

ilor e

levilo

r”.

Min

ister

ul În

văţă

mân

-tu

lui

Func

ţiona

rii ra

iona

li în

dom

eniu

l învă

ţăm

ântu

lui

Func

ţiona

rii şc

olii

Acce

ntul

rapo

rtăril

or es

te pu

s pe

legăt

ura d

intre

raio

ane ş

i şco

li Îm

bună

tăţir

ea co

mun

icării

şi ra

portu

lui d

intre

şcol

i şi

GL al

ese.

Func

ţiona

rii ra

iona

li în

dom

eniu

l învă

ţăm

ântu

lui

Auto

rităţ

i loca

le

Nive

lul s

căzu

t de a

uton

omie

al şc

olilo

r lim

iteaz

ă flex

ibilit

atea

pres

tato

rilor

de

serv

icii ş

i num

ărul

de do

men

ii asu

pra

căro

ra co

mite

tele

părin

teşti

ar pu

tea

avea

influ

enţă

Stud

ierea

prac

ticilo

r bun

e din

între

aga l

ume.

Evalu

area

posib

ilităţ

ii de a

cord

are a

unei

auto

-no

mii m

ai m

ari ş

colil

or, c

a par

te in

tegr

antă

a ag

ende

i de r

efor

me î

n înv

ăţăm

ânt.

(p. 8

4) Pe

rfecţ

iona

rea m

et-

odol

ogiei

de fi

nanţ

are b

uget

ară

a sist

emul

ui de

învă

ţăm

ânt.

(p. 3

4) D

esce

ntra

lizar

ea

auto

rităţ

ii man

ager

iale c

ătre

şc

olile

auto

nom

e, în

tr-un

ca

dru b

ine s

tabi

lit de

cont

rol

al ca

lităţ

ii, al

acre

dită

rii, a

l co

nţin

utul

ui m

ater

iei de

bază

şi

cu “i

mpl

icare

inte

grală

a co

mun

ităţii

în ch

estiu

nile

şcol

ii”.

Min

ister

ul În

văţă

mân

-tu

lui

Func

ţiona

rii ra

iona

li în

dom

eniu

l învă

ţăm

ântu

lui

��


Prob

lem

e sa

u ch

estiu

ni id

entif

icate

în

stud

iul B

M cu

priv

ire la

guv

erna

rea

pe

vert

icală

în su

s şi p

rest

area

serv

iciilo

r (C

apito

lul 4

)

acţiu

ni d

e po

litici

pro

puse

Sc

op: C

onso

lidar

ea m

ecan

ismelo

r de

parti

cipar

e civ

ică în

pr

oces

ul de

pres

tare

a se

rvici

ilor î

n în

văţă

mân

tul d

e baz

ă,

drep

t par

te co

mpo

nent

ă a un

ei str

ateg

ii gen

erale

de îm

bu-

nătă

ţire

a gu

vern

ării

serv

iciilo

r în

învă

ţăm

ântu

l prim

ar

(creş

tere

a nive

lulu

i de t

rans

pare

nţă ş

i răsp

unde

re).

tang

enţe

cu sC

ers

Legă

tura

cu N

otel

e de

Pol

itici

ale

Bănc

ii M

ondi

ale:

Not

a cu

pr

ivire

la p

oliti

ca e

duca

ţiona

lă

(ePN

) , M

emor

andu

mul

eco-

nom

ic pe

ntru

Ţară

(MeŢ

)

resp

onsa

bili

Rolu

l păr

inţil

or în

com

itete

le şi

asoc

iaţiile

exist

ente

se lim

iteaz

ă în

mar

e măs

ură l

a con

tribu

ţiile

finan

ciare

Re

mun

eraţ

iile pe

ntru

fam

iliile

săra

ce su

nt di

strib

uite

în ge

nera

l în

tr-o m

anier

ă, fii

nd m

ai fre

cven

te

în zo

nele

rura

le Ca

drul

de îm

bună

tăţir

e a tr

ansp

a-re

nţei

şi gu

vern

ării i

nter

ioar

e din

as

ociaţ

iile şi

com

itete

le pă

rinte

şti

În ca

drul

stab

ilirii ş

colil

or au

tono

me,

susţi

nere

a cre

ării u

nor c

omite

te pă

rinte

şti ef

icien

te, t

rans

-pa

rent

e şi in

clusiv

e. (C

apito

lul 6

):Pr

egăt

irea d

irecţ

iilor d

e înd

rum

are a

şcol

ilor

şi as

ociaţ

iilor, p

entru

a at

inge

scop

ul pr

opus

. Cl

arifi

care

a şi lă

rgire

a dom

eniilo

r de l

uare

a de

ciziilo

r. M

enţin

erea

tarif

elor p

entru

părin

ţi la

nive

l vo

lunt

ar

Crite

rii de

selec

tare

a m

embr

ilor.

Dezv

olta

rea m

ecan

ismelo

r de c

ompe

nsar

e pen

-tru

susţi

nere

a şi s

prijin

irea p

ărin

ţilor

mai

săra

ci.

Instr

uire

a aso

ciaţii

lor ş

i com

itete

lor p

ărin

teşti

di

n pre

zent

.

– – – –

(p. 8

3) D

e îm

bună

tăţit

acce

sul:

“per

fecţ

iona

rea l

egisl

aţiei

şi

a acţ

iuni

lor n

orm

ative

pri-

vind c

onso

lidar

ea şi

folo

sirea

fo

ndur

ilor c

omun

itare

pent

ru

învă

ţăm

ânt,

în sp

ecial

pent

ru

popu

laţia

săra

că”.

(p. 3

6) Re

vizui

rea m

ulţim

ii de

subs

idii.

Subs

idiile

din

insti

tuţii

le ca

re re

cupe

reaz

ă co

sturil

e ar t

rebu

i să f

ie în

drep

-ta

te că

tre ce

i car

e au n

evoi

e de

ele, în

loc s

ă fie

acor

date

în ba

za

capa

cităţ

ilor a

cade

mice

.

Min

ister

ul În

văţă

mân

-tu

lui

Func

ţiona

rii ra

iona

li în

dom

eniu

l învă

ţăm

ântu

lui

Auto

rităţ

i loca

leFu

ncţio

narii

şcol

iiOr

gani

zaţii

din s

ociet

atea

civ

ilă

Cons

ultă

ri de

cadr

u lăr

git

cu pă

rţile

inte

resa

te în

gu

vern

are ş

i soc

ietat

ea

civilă

cons

titui

e fac

tori-

cheie

r e c o m a n d ă r i p e n t r u î m b u n ă t ă ţ i r e a g u v e r n ă r i i ş i p r e S t ă r i i S e r v i c i i l o r

��ta

BeLu

L a-3

rec

oman

dări

de p

oliti

ci pe

ntru

îmbu

nătă

ţirea

calit

ăţii

de p

urta

re a

răsp

unde

rii p

rivin

d se

rvici

ile d

e ap

ă

Prob

lem

e sa

u ch

estiu

ni id

entif

icate

de

stud

iul B

M cu

priv

ire la

Guv

erna

rea

pe

vert

icală

în su

s şi p

rest

area

serv

iciilo

r (C

apito

lul 5

)

acţiu

ni d

e po

litici

pro

puse

sc

op: C

onso

lidar

ea p

roce

sulu

i de

purt

are

a ră

spun

derii

în

sect

orul

serv

iciilo

r de

apă

pent

ru îm

bună

tăţir

ea a

ran-

jam

ente

lor l

egat

e de

pre

star

ea se

rvici

ilor d

e ap

ă că

tre

cetă

ţeni

.

Legă

tura

cu sC

ers

Legă

tura

cu P

lanu

l de

acţiu

ni M

oldo

va - u

e(D

ec. 2

004)

Lipsa

acce

sulu

i la su

rse de

apă p

otab

ilă

sigur

e şi d

e cali

tate

În

drep

tare

a acţ

iuni

lor d

e spr

ijin şi

de di

sem

inar

e a in

for-

maţ

iei că

tre gr

upur

ile vu

lner

abile

.O

mai

bună

cuno

aşte

re a

grup

urilo

r car

e sun

t cele

mai

vuln

erab

ile în

ceea

ce pr

iveşte

serv

iciile

de ap

ă, a c

auze

-lo

r vul

nera

bilit

ăţii ş

i a fe

lulu

i în ca

re po

ate f

i asig

urat

ă o

îndr

epta

re m

ai ec

hita

bilă

a ser

viciilo

r.

(6.8

.3) Î

mbu

nătă

ţirea

acce

sulu

i şi a

calit

ăţii a

pei

pota

bile,

inclu

siv el

abor

area

plan

urilo

r de “

dezv

olta

re

şi m

oder

niza

re a

siste

melo

r de a

prov

izion

are c

u apă

şi

cana

lizar

e în 1

56 de

loca

lităţ

i” şi

de “r

eabi

litar

e a

93,3

00 fâ

ntân

i din

sate

”. (6

.12)

Măr

irea p

rote

cţiei

surse

lor d

e apă

, inclu

siv de

z-vo

ltare

a une

i stra

tegi

i naţ

iona

le de

prot

ejare

a su

rselo

r de

apă ş

i de a

linier

e a le

gisla

ţiei c

u priv

ire la

apă l

a re

gulam

ente

le ec

olog

ice al

e UE.

Guve

rnul

Mol

dove

iAu

torit

ăţi r

aiona

le şi

loca

le Un

itate

a APĂ

Cana

lDo

nato

ri şi

ONG-

uri,

inclu

siv B

anca

Mon

dială

Impl

icare

a civi

că în

sect

orul

de ap

ă are

de

obice

i car

acte

r nef

orm

al şi

ad-h

oc.

Cetă

ţeni

i au p

uţin

ă put

ere d

e exp

rimar

e pe

ntru

a in

fluen

ţa pr

oces

ul de

evalu

are a

se

rvici

ilor ş

i pen

tru a

afec

ta pe

rform

anţa

se

rvici

ilor.

Încu

rajar

ea as

ociaţ

iilor d

e ben

efici

ari a

i ser

viciilo

r de a

pă

şi a g

rupu

rilor

de pr

omov

are a

inte

rese

lor c

onsu

mat

ori-

lor, p

rin cr

eare

a cap

acită

ţii şi

a fin

anţă

rii in

iţiale

. Su

sţine

rea p

roce

sulu

i de d

ezvo

ltare

a as

ociaţ

iilor d

e con

-su

mat

ori d

e apă

şi a

unui

cent

ru na

ţiona

l de p

rom

ovar

e a

inte

rese

lor c

onsu

mat

orilo

r. Pr

omov

area

cam

pani

ilor i

nfor

maţ

iona

le şi

a unu

i nive

l m

ai în

alt de

tran

spar

enţă

privi

nd ch

estiu

nile

legat

e de

serv

iciile

de ap

ă şi c

alita

tea a

pei, p

entru

stim

ular

ea

impl

icării

civic

e şi a

cere

rii di

n par

tea c

etăţ

enilo

r de a

li se

acor

da se

rvici

i mai

bune

.

Lega

t în m

od in

dire

ct de

(6.3

.1) o

inte

racţ

iune

mai

bună

di

ntre

orga

niza

ţiile

socie

tăţii

civil

e, câ

t şi d

e acc

esul

aces

-to

ra la

adm

inist

raţia

publ

ică, in

clusiv

prin

inte

rmed

iul

instr

umen

telo

r de m

ass-

med

ia, sc

him

bul d

e inf

orm

aţii î

n m

od el

ectro

nic,

prec

um şi

audi

eri ş

i disc

uţii p

ublic

e.

Orga

niza

ţii di

n soc

ietat

ea

civilă

, inclu

siv m

ass-

med

ia Do

nato

ri, in

clusiv

Ban

ca

Mon

dială

În po

fida c

erer

ii exis

tent

e din

parte

a ce

tăţe

nilo

r, cap

acita

tea ş

i stim

ulen

tele

sunt

inad

ecva

te pe

ntru

ca G

L-ur

ile să

po

ată p

riorit

iza ch

estiu

nile

legat

e de a

pă

în bu

gete

le lo

r şi în

cadr

ul lo

r de l

ucru

.

Atra

gere

a de f

ondu

ri (p

rogr

ame d

e gra

ntur

i mici

, gr

antu

ri di

recţ

iona

te) p

entru

GL-

uri p

entru

adre

sare

a ch

estiu

nilo

r leg

ate d

e apă

. Ef

ectu

area

de sc

him

b al p

ract

icilo

r bun

e înt

re au

torit

ăţile

GL

, inclu

siv pr

in zi

are.

Asig

urar

ea in

strui

rii şi

crea

rea c

apac

ităţii

pent

ru îm

bună

-tă

ţirea

proc

esul

ui de

gesti

onar

e de c

ătre

GL-

uri a

buge

te-

lor ş

i res

urse

lor l

or fi

nanc

iare ş

i pen

tru lă

rgire

a cad

rulu

i de

cuno

aşte

re a

man

date

lor G

L, pr

ecum

şi a

rolu

rilor

, re

spon

sabi

lităţ

ilor ş

i sar

cinilo

r de c

heltu

ieli.

(6.3

.1) S

arcin

ile st

rate

gice

prio

ritar

e din

cadr

ul re

form

ei ad

min

istra

tive p

ublic

e inc

lud “

reviz

uire

a cad

rulu

i lega

l şi

a măs

urilo

r ne-

cesa

re pe

ntru

creş

tere

a ven

ituril

or

buge

telo

r loc

ale la

nive

le ca

re ar

gara

nta d

urab

ilitat

e şi

inde

pend

enţă

fina

nciar

ă pe t

erm

en lu

ng”, p

recu

m şi

op

ortu

nită

ţi de

instr

uire

şi de

zvol

tare

a ca

pacit

ăţilo

r an

gajaţ

ilor d

in ad

min

istra

ţia lo

cală

şi de

dise

min

are a

celo

r m

ai bu

ne pr

actic

i de a

loca

re ef

icien

tă a

resu

rselo

r loc

ale şi

so

luţio

nare

a pr

oblem

elor l

ocale

.

Guve

rnul

Mol

dove

i As

ociaţ

iile de

prim

ari

Dona

tori

şi ON

G-ur

i, in

clusiv

Ban

ca M

ondi

ală

��


Prob

lem

e sa

u ch

estiu

ni id

entif

icate

de

stud

iul B

M cu

priv

ire la

Guv

erna

rea

pe

vert

icală

în su

s şi p

rest

area

serv

iciilo

r (C

apito

lul 5

)

acţiu

ni d

e po

litici

pro

puse

sc

op: C

onso

lidar

ea p

roce

sulu

i de

purt

are

a ră

spun

derii

în

sect

orul

serv

iciilo

r de

apă

pent

ru îm

bună

tăţir

ea a

ran-

jam

ente

lor l

egat

e de

pre

star

ea se

rvici

ilor d

e ap

ă că

tre

cetă

ţeni

.

Legă

tura

cu sC

ers

Legă

tura

cu P

lanu

l de

acţiu

ni M

oldo

va - u

e(D

ec. 2

004)

Anga

jamen

tele

regu

lator

ii am

bigu

e înt

re

grup

urile

de ac

tori

din s

ecto

rul d

e apă

îm

pied

ică o

pres

tare

efici

entă

a se

rvici

ilor

de ap

ă.

Raţio

naliz

area

şi cl

arifi

care

a res

pons

abilit

ăţilo

r din

ca

drul

sect

orul

ui.

Asig

urar

ea un

ui ni

vel m

ai rid

icat d

e tra

nspa

renţ

ă în

cadr

ul re

glem

enta

r al p

restă

rilor

de se

rvici

i, inc

lusiv

felu

l în

care

pres

tare

a ser

viciilo

r de a

pă es

te or

gani

zată

, pre

-cu

m şi

rolu

rile G

L şi a

le pr

esta

toril

or de

serv

icii d

e apă

. Fa

cilita

rea i

nstru

irii c

omun

e şi e

xerci

ţiilo

r de p

lanifi

care

a se

rvici

ilor î

ntre

APĂ

Cana

l şi f

uncţ

iona

ri.

(6.8

.3) “

Îmbu

nătă

ţirea

baze

i lega

le şi

regu

lator

ii priv

ind

func

ţiona

rea î

ntre

prin

deril

or di

n sec

tor i

nclu

de ra

cord

area

leg

islaţ

iei ac

tuale

, pre

cum

şi a

stand

arde

lor ş

i reg

ulam

en-

telo

r de a

prov

izio-

nare

cu ap

ă şi c

anali

zare

la st

anda

rdele

Eu

rope

ne şi

inte

rnaţ

iona

le”.

Guve

rnul

Mol

dove

i Au

torit

ăţi r

aiona

le şi

loca

le Un

itate

a APĂ

Cana

lDo

nato

ri şi

ONG-

uri,

inclu

siv B

anca

Mon

dială

Mec

anism

ele in

efici

ente

de st

abilir

e a

tarif

elor, p

recu

m şi

tarif

ele pr

ea m

ici,

împi

edică

recu

pera

rea d

e cos

turi

şi ef

ec-

tuar

ea de

inve

stiţii

în se

rvici

ile de

apă.

Reviz

uire

a pro

cesu

lui ş

i met

odelo

r de c

alcul

are a

tari-

felo

r. As

igur

area

fapt

ului

ca po

litici

le no

i de t

arifa

re so

licită

at

ât co

ntrib

uţiile

din

parte

a guv

erne

lor l

ocale

şi ra

io-

nale,

a so

cietă

ţii ci

vile,

cât ş

i din

parte

a con

sum

ator

ilor.

(6.8

.3) “

Raţio

naliz

area

tarif

elor p

entru

serv

iciile

de

apro

vizio

nare

cu ap

ă şi c

anali

zare

”, inc

lusiv

plan

uri d

e “p

regă

tire a

unei

met

odol

ogii u

nifo

rme d

e calc

ular

ea

a tar

ifelo

r şi r

evizu

ire a

posib

ilităţ

ilor d

e dife

renţ

iere a

ta

rifelo

r şi d

e tre

cere

la re

cupe

rare

a cos

turil

or re

ale” ş

i de a

“a

sigur

a tra

nspa

renţ

ă în c

azur

ile de

stab

ilire a

unor

tarif

e no

i prin

cam

pani

i pub

licita

re”.

Guve

rnul

Mol

dove

i Au

torit

ăţi r

aiona

le şi

loca

le Un

itate

a APĂ

Cana

lAs

ociaţ

ia un

ităţil

or A

PĂ

Cana

l

Perso

nalu

l ang

ajat d

e căt

re pr

esta

torii

se

rvici

ilor d

e apă

nu di

spun

de ca

paci-

tate

şi m

otiva

ţii pe

ntru

a fa

ce fa

ţă la

ne

cesit

ăţile

cons

umat

orilo

r.

Impl

emen

tare

a uno

r mec

anism

e nef

inan

ciare

de st

i-m

ular

e şi d

e cos

t red

us, d

e înc

uraja

re a

perso

nalu

lui în

ac

tivita

tea s

a, de

prom

ovar

e a in

strum

ente

lor i

nova

toar

e de

solu

ţiona

re a

prob

lemelo

r, şi d

e rem

uner

are a

anga

ja-ţil

or ca

re su

nt ap

recia

ţi de

către

cons

umat

ori.

Insti

tuţio

naliz

area

proc

edee

lor d

e răs

puns

la op

iniile

co

nsum

ator

ilor.

Neid

entif

icat.

Unita

tea A

PĂ Ca

nal

Dona

tori

şi ON

G-ur

i, in

clusiv

Ban

ca M

ondi

ală

Asoc

iaţia

unită

ţilor

APĂ

Ca

nal

��

Datele colectate demonstrează existenţa unei favorizări majore a infor-maţiei cu privire la intrări, nu şi a impactului. În plus, lipsa angajaţilor, a computerizării şi a altor resurse la nivel raional agravează problema

acestei favorizări prin accentuarea informaţiei care ar satisface cerinţele Minis-terului Învăţământului, axat şi acesta mai mult pe intrări.

Există mai multe tipuri de inspecţii întreprinse de inspectorii şcolari de la nivel raional: a) control general; b) control parametric; c) control special (la cererea unui pedagog sau părinte de a inspecta în baza unei plângeri); şi d) control de o zi (care vizează la evaluarea calităţii predării şi mediului din şcoală, inclusiv tempe-ratura). Fiecare tip de control urmăreşte un set aparte de obiective. Controlul parametric trebuie efectuat o dată pe an în fiecare şcoală. Acesta stabi-leşte următoarele:

1. Situaţia social-economică a localităţii.2. Informaţia despre elevi: numărul de elevi, numărul de elevi din familii

numeroase, numărul de elevi din familii cu un singur părinte şi din familii cu doi părinţi, numărul de elevi din familii înstărite, numărul de copii cu dizabilităţi, numărul de copii cu antecedente delicvente etc.

3. Echipa administrativă a şcolii: constituirea şi termenul de lucru în comun al acestora.

4. Structura cadrelor şcolii în baza studiilor, vârstei, gradului profesional.5. Felul în care procesul educativ este asigurat cu materiale de referinţă

necesare.6. Felul în care şcoala gestionează resursele sale materiale şi financiare. 7. Planul de activitate al şcolii.

Controlul general durează în medie o săptămână. Obiectivul acestuia este de a colecta informaţie despre:

1. Activitatea şcolii.2. Organizarea şcolii.3. Eficienţa răspândirii informaţiei pe orizontală şi pe verticală în şcoală.4. Reglementarea internă.5. Planificarea activităţilor.6. Planul şcolii pentru următorii 5 ani.7. Calitatea procesului educaţional.

A N E x A Inspecţiile şcolareB

Intervievatorii nu au reuşit să obţină de la autorităţile educaţionale raionale o mostră a seturilor de inspectare uti-lizate pentru monitorizare. În schimb, autorităţile le-au oferit o listă de date ce sunt colectate în cadrul acestor vizite de către autorităţile raionale şi o listă de date ce sunt remise Ministerului.

�00


8. Calitatea instruirii elevilor.9. Activitatea şcolii cu copiii din familii vulnerabile.

10. Prezenţa la ore.11. Calitatea departamentului de instruire a pedagogilor din şcoală.12. Folosirea activelor şcolii.13. Starea igienică şi estetică a şcolii.14. Metodele prin care şcoala îşi evaluează propria activitate.15. Încălzirea şcolii (temperatura, perioada de încălzire etc.).16. Rapoartele întâlnirilor generale ale şcolii.17. Informaţia despre întâlnirile cu părinţii (de câte ori pe ani, rata de prezenţă a părinţilor etc.).

Inspectorii analizează (verifică cifrele, dacă sunt în ordine şi actualizate) următoarele documente ale şcolii:

1. Listele elevilor din fiecare clasă. 2. Listele elevilor care s-au înscris la şcoală, dar s-au retras ulterior.3. Listele elevilor care nu frecventează şcoala.4. Listele elevilor cu incapacităţi mintale şi fizice care au fost excluşi din listele generale.5. Cererile părinţilor ai căror copii nu mai studiază la şcolile respective. Aceste cereri trebuie să con-

ţină adresa noii şcoli frecventate de copii. 6. Datele personale ale elevilor (fişele).7. Datele personale ale pedagogilor (fişele).8. Gradul de calificare a pedagogilor (fişele).9. Numărul de elevi care absolvesc şcoala.

10. Planul de activitate a şcolii, Planul lunar şi rapoartele întâlnirilor pedagogilor şi administraţiei şcolii etc.

După finalizarea controlului, inspectorii scriu un raport şi organizează o întâlnire cu administraţia şcolii şi cu pedagogii unde prezintă rezultatele activităţii şi constatările controlului. Acest raport este apoi prezentat Departamentului raional.

Informaţia oferită de Departamentul raional de învăţământ către Ministerul Învăţământului:1. Informaţia despre frecventarea de către elevi, fiecărei şcoli precum şi media pe raion.2. Nutriţia elevilor din clasele primare (numărul de elevi hrăniţi pe săptămână).3. Cât combustibil necesită şcoala pe săptămână.4. Lista tinerilor pedagogi (absolvenţi recenţi).5. Nivelele de calificare a pedagogilor.6. Activităţile extra-curriculare din şcoli.7. Activitatea Departamentului de instruire din şcoală (felul în care pedagogii îmbunătăţesc calitatea

predării).8. Activitatea bibliotecii şcolare.9. Lista pedagogilor pensionaţi care mai lucrează, precum şi lista celor care nu mai lucrează.

10. Alocaţiile Primăriei locale pentru şcoală.11. Rata de mortalitate a copiilor.12. Activităţi organizate de şcoală în scopuri de recreare a elevilor.13. Insuficienţa pedagogilor (pentru ce obiecte nu ajung pedagogi, pe ce perioadă).

14. Asigurarea şcolii cu resurse tehnologice (materiale).15. Activităţi culturale şi artistice organizate de şcoală.16. Listele copiilor care provin din străinătate.17. Listele copiilor care au plecat peste hotare (împreună cu părinţii).18. Asigurarea şcolii cu manuale.19. Asigurarea şcolii cu tehnică de calcul (calculatoare).20. Informaţia despre pedagogi (numărul de ani lucraţi, studiile completate, numărul de ore

predate etc.).21. Rezultatele elevilor la şcoală (notele pe scara 1-10, 10 fiind cea mai mare notă).22. Rezultatele elevilor la examene – media la nivel de şcoală şi de raion.23. Rezultatele elevilor la competiţii educative locale şi raionale la diferite discipline.24. Lista elevilor cu dizabilităţi.25. Fluctuaţia studenţilor la nivel de raion.

i n S p e c ţ i i l e ş c o l a r e

�0�

1 context şi obiective - world bank...2 deşi analiza societăţii civile din moldova nu face parte...

Documents