: dr. ahmet m. güneú Özet - uni-kassel.de filedan üstlendiği kilit rol nedeniyle her geçen...

Türkiye Adalet Akademisi Dergisi (TAAD), Temmuz 2010, Yıl: 1, Sayı: 2

203

ÇEVRE HUKUKUNUN DEMOKRATĠKLEġMESĠ

Prof. Dr. Silke R. Laskowski

Çeviren: Dr. Ahmet M. Güneş

ÖZET

Çevre hukukunun demokratikleşmesi konusundaki tartışma, çok düzlemli

hukukta hukukun oluşturulmasına ve uygulanmasına ilişkin güncel sorun-

lar ile ilgilidir. Küresel çevresel sorunların çözümüne yönelik yol gösteri-

ci kararlar, artık ulusal düzeyde değil aksine uluslararası ve Avrupa Birli-

ği düzeyinde alınmaktadır. Ancak demokratik meşruiyet zincirinin uza-

ması, demokratik potansiyelin zedelenmesine neden olmaktadır. Demok-

rasi açığı, uluslararası düzeyde olduğu gibi, Avrupa Birliği ve üye devlet-

lerin demokratik iki düzlemli modelinde de ortaya çıkmaktadır. “Demok-

ratikleşme”, parlamentoların ve bizatihi halkın güçlendirilmesi suretiyle

bu açıkların giderilmesini amaçlamaktadır. Her şeyden önce yurttaşların

çevresel karar alım süreçlerine katılımı, iklim değişikliği ile mücadele

amacını taşıyan düzenlemelerde olduğu gibi, etkili bir uygulama açısın-

dan üstlendiği kilit rol nedeniyle her geçen gün önem kazanmaktadır.

“Demokratikleşme” ayrıca, küresel, Avrupa Birliği ve ulusal düzeyde

etkiler doğurarak, demokrasi ve çevre açısından sonuçlar doğuran “ilave”

uluslararası ekonomi hukuku ile de ilişkilidir.1

*

A. GiriĢ

“Çevre hukukunun demokratikleşmesi”, kulağa şaşırtıcı geldiği kadar

kışkırtıcı da gelmektedir. Zira demokratik devletlerin hukuku, mutlaka

Kassel Üniversitesi Öğretim Üyesi

İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Öğretim Görevlisi.

1 Zeitschrift für Umweltrecht (ZUR) adlı derginin Nisan 2010 sayısında (s. 171-181)

“Demokratisierung des Umweltrechts” başlığıyla Almanca yayınlanan bu çalışma,

esasında Prof. Dr. Silke R. Laskowski tarafından Zeitschrift für Umweltrecht dergisi-

nin 20. yılı kutlamaları çerçevesinde 12.06.2009 tarihinde Berlin’de verdiği bir kon-

feransa dayanmaktadır. Bu makalenin orijinal Almanca metnine www.zur.nomos.de/

fileadmin/zur/doc/Aufsatz_ZUR_10_04.pdf (19.05.2010) linkinden erişmek müm-

kündür. Çeviride mümkün olduğunca orijinal metne sadık kalınmaya çalışılmıştır.

Çevre Hukukunun Demokratikleşmesi- Dr. Ahmet M. GÜNEŞ

204

demokratik meşruiyete sahip olduğu iddiasındadır. O halde neden özel

olarak çevre hukukunun demokratikleşmesi? Nihayetinde çevre hukuku,

ulusal düzeyde temsili demokrasinin organları olan Alman Federal Mec-

lisi ve Eyalet Meclisleri tarafından ulusal kamu yararının korunması

amacıyla oluşturulmaktadır. Çevre hukuku çoğunlukla, Avrupa Birliği

yasama organlarının düzenlemelerini ulusal hukuka aktarmaktadır. Kon-

sey ve Avrupa Parlamentosu’nun veya yalnızca Konsey’in oluşturduğu

Avrupa Birliği yasama organı ise, aynı şekilde demokratik meşruiyete

sahip bir hukuk oluşturduğu iddiasındadır.2 Ancak sorunlar burada baş-

lamaktadır. Çünkü doğrudan seçimler yoluyla meşruiyet kazanan Avrupa

Parlamentosu, yalnızca dolaylı meşruiyete sahip olan Konsey ile birlikte

yasama işlemleri yapabilir. Bunun yanı sıra, Avrupa’daki genel yararın

koruyucusu işlevini Avrupa Parlamentosu değil, son derece güçlü bir

yürütme organı olan Avrupa Komisyonu yüklenmiştir. Avrupa Komisyo-

nu bunun dışında, Avrupa Birliği’nin gelecekteki hukuki işlemleri için

tek başına inisiyatif tekeline sahiptir. Avrupa Komisyonu bu sayede, Bir-

liğin ve üye devletlerin çevre ve ekonomi politikasının gelişimine büyük

ölçüde yön vermektedir. “Reform Sözleşmesi” ile her ne kadar Avrupa

Parlamentosu’nun sahip olduğu haklar güçlendirilmiş ise de, iki düzlemli

modelin yapısal demokrasi açıklarına herhangi bir müdahale gerçekleş-

memiştir.3

Uluslararası düzeydeki çevresel yasamaya ilişkin demokratik açıklar ise,

daha belirgin bir niteliğe sahiptir. Zira yasama sürecine katılacak bir

“dünya parlamentosu” mevcut değildir.4 Aynı şekilde ulusal parlamento-

larda ve Avrupa Parlamentosu’nda bulunan “çıkar grupları uluslararası

düzeyde mevcut değildir. Uluslararası antlaşmalar, sadece imzacı devlet-

lerin temsilcileri tarafından müzakere edilmektedir. Bu temsilcilerin ge-

nel ve adil seçimler sonucunda seçilmeleri durumunda ise, ancak dolaylı

bir demokratik meşruiyetten söz etmek mümkün olacaktır. Suudi Arabis-

tan Krallığı veya Çin Halk Cumhuriyeti gibi uluslararası devletler toplu-

luğunun ekonomik açıdan güçlü ancak çevrenin korunması ve insan hak-

2 Avrupa Birliği’nin meşruiyet düzeyi uzun zamandır tartışmalıdır. Bu konuda karş.

Stumpf, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, 2009, Art. 1 EUV N. 24. 3 Bu hususta daha ayrıntılı açıklamalar için bkz. aşağıda D. başlığı.

4 Bir küresel toplum tasavvuru için karş. Fischer-Lescano, Globalverfassung:

Verfassung der Weltgesellschaft, ARSP 88 (292), 348.


Türkiye Adalet Akademisi Dergisi, Temmuz 2010, Yıl:1, Sayı:2

205

ları konusunda ilgisiz üyeleri bakımından, bu tür bir demokratik meşrui-

yetten söz etmek mümkün görünmemektedir.5

Bu çalışmada, öncelikle demokratik güvenceye sahip çevre hukukunun

önemi ele alınacak (B), sonrasında iklimsel duyarlılığa sahip çevresel bir

unsur olan “su” ışığında çevre hukukunun çok düzlemli yasamasının de-

mokratikleşme gereksinimlerine ve yaklaşımlarına değinilecek ve küresel

ekonomi hukukunun “ilave” alanı ele alınacaktır (C). Bunun devamında,

Lizbon Antlaşması’nın demokratikleşme tepileri (Impuls, ç.n.) incelene-

cektir (D). Ulusal düzlemi ele alan kısa bir bakış (E), Alman Federal

Anayasa Mahkemesinin Lizbon Antlaşması’na ilişkin kararının olası

demokratikleşme tepileri (F) ve bir sonuç bölümü (G) ile çalışmamız

sona erecektir.

B. Demokrasi, DemokratikleĢme ve “Çevresel Adalet”

“Demokratikleşme”, halkın egemenliği veya iktidarı kullanması anlamın-

da kullanılan “demokrasi” kavramı ile bağlantılıdır. Demokrasi kavramı-

nın daha yakından incelenmesi durumunda, çevre hukukunun neden güç-

lü bir demokratik güvenceye ihtiyaç duyduğu anlaşılacaktır. “Halk iktida-

rının olumlu bir türü” olarak “demokrasi”,6 en kolay şekilde ABD eski

başkanı Abraham Lincoln’un (1863) ünlü “government of the people, by

the people, and for the people” tanımıyla izah edilebilir. Siyasal meşru

kararlar, halkın iradesini ve ortak iradi özerkliğini (Selbstbestimmung,

ç.n.) yansıtmalı (“halk vasıtasıyla iktidar”), ilgili konuda kamu yararına

hizmet etmeli ve kamu yararını geliştirmelidir (“halk için iktidar”).7 Siya-

sal bir kararın demokratik niteliği böylelikle, sadece ilgililerin kolektif

idari özerklikleri için değil, aynı zamanda ulaşılan sonuçların kamu yara-

rının yönünü tayin etmesi için de bir ölçüt olmaktadır. Demokrasi bu

bağlamda, kamu yararını ve kolektif iradi özerkliği güvence altına alan

bir denetim işlevine sahiptir.

Sosyoloji kökenli bir kavram olan “demokratikleşme” ise, demokrasi

kavramına dayanmaktadır. Demokratikleşme, bir yandan erişilmek iste-

5 German Watch/IndyACT’ın analizlerine göre Suudi Arabistan, BM iklim müzakere-

lerini bloke etmiş ve gelişmekte olan ülkelerin konumunu zayıflatmıştır. Bu konuda

bkz. http://www.germanwatch.org/presse/2009-10-08.htm . Çin ise, veto yetkisini

kullanarak 2009 yılındaki BM İklim Konferansı’nda sera gazı salımlarının azaltılma-

sına ilişkin bir uzlaşıyı engellemiştir. Bu konuda bkz. www.sueddeutsche.de/ poli-

tik/966/498262/text/ . 6 Sachs, in: Sachs (Hrsg.), GG, 5. Aufl. 2009, Art. 20 N. 11.

7 Girdisel ve çıktısal meşruiyet için karş. Scharpf, Regieren in Europa, 1999, s. 16 vd.


206

nen bir hedef olarak demokrasiyi işaret etmekte, diğer yandan ise bu

amaca ulaşmak için yürütülecek olan süreci ifade etmektedir. Demokra-

tikleşme kavramsal açıdan, otoriter iktidar yapılarını iktidarın “aşağıdan”,

toplumsal katılım, işbirliği ve hür iradi özerklik ile denetlenmesini esas

alan yapılarla ikame etmeyi amaçlayan tüm faaliyetleri kapsamaktadır.8

Modern demokrasi teorileri göz önünde bulundurulduğunda, bu teorilerin

katılım merkezli demokrasi tipini, yani “katılımcı halk iktidarını” esas

alan katılımcı ve müzakereci demokrasiyi ele aldığı görülür. Bu tarz bir

demokrasi, mümkün olduğunca çok kişinin siyasal katkısını olabildiğince

çok alanda en üst düzeye ulaştırmayı hedeflemektedir. Kamusal iradenin

inşası ve bir sivil toplumun oluşturulması, bu bağlamda en önemli arzu-

lardır.9 Eşit katılım haklarının kullanımının bağlı olduğu kaynakların ve

çevresel kaynakların eşit olmayan bir şekilde paylaşımına ilişkin sorunlar

da, özel bir öneme sahiptir.

Hiç kimsenin yoksun bırakılamayacağı küresel çevresel unsurlarla (örn.

Su, hava, iklim) ilgili siyasal kararların söz konusu olduğu durumlarda,

(küresel) demokrasinin genel yararı güvence altına alan denetim işlevi ön

plana çıkacaktır. Çünkü bu karar küresel ekosistemler üzerinde ve böyle-

likle insanların, hayvanların ve bitkilerin somut yaşam koşulları üzerinde

etkiler doğuracak, erişim ve paylaşım adaleti bakımından sorunlar doğu-

racaktır. “Çok düzlemli çevre hukuku” tam bu noktada, aynı zamanda

sosyal adalet sorunları ile bağlantılı olan kolektif çevre koruma menfaat-

lerinin iradi özerkliğe dayalı düzenlenmesi ve hayata geçirilmesi bakı-

mından kilit bir rol üstlenmektedir.10

Uluslararası ve ulusalüstü yasama kapsamında demokrasi açıklarının

ortaya çıkması durumunda ise, ulusal düzlemde etkiler yaratarak burada

çevrenin korunmasına yönelik demokratik parlamenter inisiyatifleri en-

gelleyen ve çevreyi tahrip etmeye elverişli ekonomi hukuku inisiyatifle-

rini teşvik eden kamu yararı ve iradi özerklik açıkları söz konusu olmak-

tadır. Uluslararası düzlemde genel yarar bakımından çarpık bir durum da,

ekonomik açıdan güçlü (demokratik) devletlerin ortak çevresel unsurların

hakça kullanımına ilişkin uluslararası hukuk ilkesini (“equitable

8 Vilmar, Strategien der Demokratisierung, Bd. 1, 1973, 21. Ayrıca karş. Habermas,

Kultur und Kritik, 1973, 11 vd. 9 M. G. Schmidt, Demokratietheorien, 4. Aufl. 2008, 253 vd.

10 Bu konuda Epiney, »Gerechtigkeit« im Umweltvölkerrecht, APuZ 24/2007, 31 vd.;

Santarius, Klimawandel und globale Gerechtigkeit, APuZ 24/2007, 18 vd.; Schlüns,

Umweltbezogene Gerechtigkeit in Deutschland, APuZ 24/2007, 25 vd.



207

utilisation of common goods”) ulusal ekonomik menfaatleri lehine umur-

samazdan gelmesi ve böylelikle zayıf devletlerdeki ve özellikle gelişmek-

te olan ülkelerdeki çevresel ve yaşamsal şartların kötüleşmesi suretiyle

oluşabilir. Bu nedenle “demokratikleşme”, devletlerin burada nasıl “adil”

bir şekilde yükümlülük alacağı sorusunun cevaplanması ile de ilgilidir.

Bu bağlamda “adil” ibaresi, hem çevresel sorunların ve zararların oluşu-

munda devletlerin rolü hem de sorunların çözümünde devletlerin ekono-

mik ve sosyal gücüne vurgu yapmaktadır. Uluslararası devletler toplulu-

ğunun ortak fakat farklılaşmış sorumluluk yaklaşımının demokratik ba-

kımdan somutlaştırılması, burada ön plana çıkmaktadır.11

C. Küresel Çevresel Yasamanın DemokratikleĢmesi

Çevresel yasamanın uluslararası hukuk düzlemindeki demokrasi açıkları,

Avrupa Birliği hukukuna ve ulusal hukuka aktarılma ile etkisini devam

ettirmektedir. Bunun dışında Avrupa Birliği hükümleri, aktarım sürecinde

üye devletlere sıklıkla sadece sınırlı bir hareket alanı bırakmaktadır. Bu

durum, demokrasi teorisi açısından önemlidir, zira Alman çevre hukuku

günümüzde büyük ölçüde Avrupa Birliği hükümleri tarafından şekillendi-

rilmektedir. Avrupa Birliği’nin 70’li yılların başından beri kademeli bir

şekilde Avrupa çevre politikasını geliştirmesi, sınıraşan nitelikteki çevre-

sel kirlilik nedeniyle tutarlılık arz etmektedir. Bu bakımdan çevre koru-

masının Avrupa Birliği hukuku etkisinde kalmadan gelişen bir alanı yok

gibidir. Ancak bununla bağlantılı “Avrupa artı değeri”,12 – her şeyden

önce Avrupa Parlamentosu’nun Avrupa Birliği çevre hukuku üzerindeki

etkisi nedeniyle (md. 175 I, 251 ATA) – Avrupa Birliği’nin vasat nitelik-

teki demokratik yasamasının görmezden gelinmesine neden olmamalıdır.

Zira Alman çevre hukukunun demokratik meşruiyeti, nihayetinde günü-

müzde güçlü bir şekilde Avrupa Birliği ve uluslararası çevre hukukunun

demokratik meşruiyetine bağlıdır.

11

Bu hususta daha ayrıntılı olarak karş. Laskowski, Das Menschenrecht auf Wasser,

Die rechtlichen Vorgaben zur Sicherung der Grundversorgung mit Wasser und

Sanitärleistungen im Rahmen einer ökologisch-nachhaltigen Wasserwirtschaftsord-

nung, 2010, 297 vd.; Glass, Die gemeinsame, aber unterschiedliche Verantwortlich-

keit als Bestandteil eines umweltvölkerrechtlichen Prinzipiengefüges, 2008, 131 vd.;

Epiney, APuZ 24/2007, 31, 33 vd. 12

www.umweltrat.de/DE/Themen/RechtlicherRegelungsrahmenUndVollzug/rechtliche

rregelungsrahmenundvollzug_node.html . Daha ayrıntılı olarak bkz. Wegener, Die

Zukunftsfähigkeit des europäischen Umweltrechts, ZUR 2009, 459 vd.

http://www.umweltrat.de/DE/Themen/RechtlicherRegelungsrahmenUndVollzug/rechtlicherregelungsrahmenundvollzug_node.html

http://www.umweltrat.de/DE/Themen/RechtlicherRegelungsrahmenUndVollzug/rechtlicherregelungsrahmenundvollzug_node.html


208

I. ULUSLARARASI ÇEVRESEL SÖZLEġMELER HUKUKU

Uluslararası çevresel yasamanın önemli bir aracı da, demokrasi teorisi

açısından en büyük sorunları ortaya çıkaran uluslararası çevresel sözleş-

meler hukukudur.

1. Maddi Bir Temel Ġlke Olarak Demokrasi

Devletsel iktidarın hukuka uygunluk aracı olarak demokrasi, dünya ahali-

si tarafından meşru kılınmış bir “dünya hükümetinin” elinde tuttuğu bir

dünya iktidarının mevcut olmamasına rağmen günümüzde uluslararası

hukuk topluluğunun temel bir prensibi olarak anlaşılmakta ve böylelikle

uluslararası hukuk düzeninin meşruiyet yaklaşımı için önem taşımaktadır.

Bu tarz bir demokrasi, her şeyden önce Birleşmiş Milletler Şartı’nın 2.

maddesinde ve Birleşmiş Milletlerin 1966 yılında kabul ettiği insan hak-

ları antlaşmalarının 1. maddesinde güvence altına alınan ve bunun dışın-

da uluslararası teamül hukukunca da tanınan ulusların kendi kaderini

tayin hakkına uymalıdır.13 Uluslararası hukuk biliminde günümüzde en

önemli unsuru adil seçimlerin meşruiyeti olan14 soyut bir demokrasi ilke-

si de kısmen kabul görmektedir15 Karar alımında şeffaflık, katılım hakları

ve “iyi yönetişim (Good Governance)”, bireyleri uluslararası hukuk süjesi

olarak öne çıkaran uluslararası hukukun yeni demokrasi ilkesine ilişkin

tartışmaya şekil vermektedir.16 Fakat günümüzde geçerli olan uluslararası

hukuk düzeninde devletler hala hâkim unsur olduğundan, ulusal hükü-

metler sözleşmesel uluslararası yasamanın önemli aktörlerini oluşturmak-

tadır.17 Ulusal hükümetlerin dolaylı demokratik meşruiyetinden ise, an-

cak bu hükümetlerin genel ve adil seçimler ile başa gelmiş olmaları du-

rumunda söz edilebilecektir. Ulusal parlamentoların veya Avrupa Parla-

mentosu’nun Birleşmiş Milletler düzleminde kendi “çıkar grupları” hala

mevcut değildir. Bununla birlikte, “parlamenter dış politikanın” bir aracı

niteliğini taşıyan ve hükümetlerin gizli diplomasisine karşı bir denge

13

Bu konuda bkz. Petersen, Demokratie als teleologisches Prinzip, 2009, 83 vd.; Thü-

rer, Das Selbstbestimmungsrecht der Völker, AVR 22 (1984), 113, 115. 14

Bu bağlamda karş. Tomuschat, in: Mehdi (Hrsg.), Démocratisation de l´Etat, 2002,

101 vd.; Farer, in: Newman/Rich (Hrsg.), Promoting democracy, 2004, 32 vd.;

Kokott, Souveräne Gleichheit und Demokratie im Völkerrecht, ZaöRV 64 (2004),

517, 526 vd.; Franck, in: Henkin/Hargrove (Hrsg.), Human Rights, 2004, 75 vd.; ay-

rıca Lang, VN 46 (1988), 195 vd. (»Menschenrecht auf Demokratie«). 15

Franck, in: Henkin/Hargrove (Hrsg.), Human Rights, 2004, 75 vd. 16

Karş. Herdegen, Völkerrecht, 8. Aufl. 2009, § 7 N. 5 vd. 17

Bu konuda bkz. Herdegen, Völkerrecht, 8. Aufl. 2009, § 7 N. 3 vd.; § 8 N. 1 vd.



209

unsuru oluşturan parlamenter kurullar öteden beri sıkça tartışılmaktadır.18

Avrupa Parlamentosu, 2005 yılından beri açık bir tarzda Birleşmiş Mil-

letler bünyesinde “gerçek anlamda bilgi edinme, katılım ve denetim hak-

larına” sahip olan bir organ niteliğinde parlamenter bir kurulun kurulma-

sını talep etmektedir.19

2. Sivil Toplum Örgütlerinin ve Küresel Kamuoyunun Önemi

Doğal yaşam kaynaklarının korunması, geçtiğimiz yıllarda uluslararası

hukukun en önemli görevlerinden biri haline gelmiştir. Uluslararası çev-

resel sözleşmelerin önemi ise, her geçen gün artmaktadır. Bu durum, kü-

resel bir kamu yararını esas alan bir uluslararası çevresel sözleşmeler hu-

kukunun mevcut demokrasi açıklarını hiçbir zaman önlemeyeceği düşün-

cesini akla getirmektedir. Bununla birlikte son olarak 2009 yılı sonunda

Stockholm’deki Birleşmiş Milletler İklim Konferansı’nın gösterdiği gibi,

acil ihtiyaç duyulan çevre sözleşmeleri bile hükümetler tarafından belir-

lenen karşıt (ekonomik) menfaatler nedeniyle başarısızlıkla sonuçlan-

maktadır.

Uluslararası çevre hukukunun buna rağmen gerçekleşen anlam değişimi-

nin bir nedenini de, demokrasi açıkları açısından mühim olan yasama

usullerinin hususiyetinde aramak gerekir. Zira ne bir hükümet iştiraki

amacı ne de ekonomik bir gaye güden sivil toplum örgütleri, küresel ka-

muoyunun bir parçası olarak gerek biçimselleştirilmiş (BM Şartı md. 71)

gerekse de biçimsel olmayan katılım usullerinde çevre alanında önemli

bir rol oynamaktadır. Ulusal bencilliklerden bağımsız bir şekilde küresel

çevrenin korunması için hareket eden uzman örgütler olan Greenpeace

veya Dünya Doğa Koruma Vakfı (WWF) gibi ulusaşırı kuruluşlar, özel-

likle 1992 yılında Rio de Janerio’da düzenlenen BM Çevre Zirvesinin

hazırlıkları çerçevesinde “resmi” olarak tanındıktan sonra (Resolution

44/228) bu alanda ciddi bir önem kazanmıştır.20 Bu tür örgütlerin ulusla-

rarası müzakereleri gözlemlemesi, biçimsel şekilde görüş beyan etmesi

ve kamuoyunu bilgilendirmesi, müzakerelerin ve müzakerelerin sonuçla-

18

Bu hususta bir özet için bkz. Ruffert/Walter, Institutionalisiertes Völkerrecht, 2009,

N. 316 vd. 19

Karş. EP-Resolution zur UN-Reform v. 09.06.2005, www.kdun.org/de/aktuelles/pm

010-ep.php . 20

Ruffert/Walter, Institutionalisiertes Völkerrecht, 2009, N. 631; Sands, Principles of

Environmental Law, 2. Aufl. 2003, 172 vd, 195; Kohout/Mayer-Tasch, Das

ökologische Weltgewissen, APuZ 2002, 15, 18; Willets (Hrsg.), The Conscious of the

World: The Influence of NGOs in the UN System, 1996, 55 vd.


210

rının şeffaflığına önemli bir katkı sunmakta ve böylelikle uluslararası

çevresel sözleşmeler hukukunun gelişimine hizmet etmektedir.21 Sivil

toplum örgütleri bunun dışında, çevresel sözleşmelerin uygulanmasının

denetimi bakımından önem taşımaktadır. Sözleşmesel uluslararası hukuk-

taki idari denetim mekanizmalarının zayıflığı karşısında, gerekli ve des-

tekleyici bir denetim ancak küresel kamuoyu vasıtasıyla gerçekleşebilir.

Uluslararası kamuoyunun hükümetlerden bağımsız kesimlerince yürütü-

lecek bir izleme, bu bakımdan uluslararası sözleşmelerin hayata geçiril-

mesi açısından son derece mühimdir. 1994 yılında kabul edilen Çölleşme

İle Mücadele Sözleşmesi (CCD)22 gibi birçok sözleşme, bu role açık bir

şekilde yer vermektedir.

Çevre alanında faaliyet gösteren ulusaşırı sivil toplum örgütlerinin ulusla-

rarası politika ve yasamadaki önemi ve “ekolojik vicdan” olarak rolleri

bilhassa, küreselleşme çağında devletlerin elinden iktidarlarının alınması

hususu ile daha iyi anlaşılacaktır.23 Çevre ve ekonomi politikasına ilişkin

yaşamın sürdüğü coğrafik evren, günümüzde küresel bir niteliğe sahiptir

ve devletlerin temsili demokrasi için tasarlanmamış bir boyuttadır. Kendi

birikim ve görüşlerini uluslararası müzakerelere katmak ve kamuoyuna

sunmak amacıyla sivil toplum örgütleri, çevre alanında her halükarda –

ulusal parlamentolardan daha etkili bir biçimde – örgütlenme yapılarını

kurmuştur. Bu husus, sivil toplumun demokratik katılımının küresel nite-

liğe ulaşmasının önemli bir koşuludur. Son zamanlarda “küresel yöneti-

şim – global governance” kavramı bağlamında tartışılan katılım merkezli

demokrasinin bir biçimi burada söz konusudur.24

Katılım merkezli demokrasi yaklaşımı son zamanlarda ayrıca, değişik

uluslararası çevresel sözleşmelerde halkın katılımına ve çevresel bilgilere

erişimine ilişkin uygun hükümler ile normatif bakımdan kabul görmüştür.

Bu bağlamda bölgesel uluslararası hukuka dâhil olan ve 1998 yılında

kabul edilen, Çevresel Konularda Bilgiye Erişim, Çevresel Karar Verme

Sürecine Halkın Katılımı ve Yargıya Başvuru Sözleşmesi (Aarhus Söz-

21

Daha ayrıntılı olarak bkz. Herdegen, Völkerrecht, 8. Auf. 2009, § 10 N. 12; Oberthür

u. a., Participation of NGOs in International Environmental Co-operations. UBA,

2002. 22

Karş. Giriş, md. 3a, 5d), 6d), 9, 10, 13, 14 CCD. Daha ayrıntılı bkz. Buck/Verheyen,

in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, 2. Aufl. 2007, § 1 N. 27. 23

Kohut/Mayer-Tasch, APuZ 2002, 15, 20; Höffe, Demokratie im Zeitalter der Glo-

balisierung, 1999, 53 vd. 24

Karş. Abschlußbericht der Enquete-Kommission »Globalisierung der Weltwirtschaft

«, BT-Drs. 14/9200, Kap. 10 »Global Governance«, 415 vd.



211

leşmesi) öne çıkmaktadır. Aarhus Sözleşmesi, uluslararası çevre hukuku-

nun çevre hukukunu ve insan haklarını birbirine bağlayan yeni bir anlayı-

şını yansıtmaktadır. Bu sözleşme, sadece taraf devletler bakımından mü-

kellefiyetler doğurmakta olmayıp, aynı zamanda yurttaşlar için de birey-

sel haklar öngörmektedir. Aarhus Sözleşmesi, çevre hukuku ilkelerinin

ancak ilgili tüm tarafların karar alım sürecine dâhil edilmesi durumunda

gerçekleştirilebileceği düşüncesine dayanmaktadır.25 Aarhus Sözleşmesi

ayrıca, uluslararası çevre hukukunda temel yaklaşım olarak katılımcı

demokrasiyi esas alan bir paradigmayı temsil etmektedir. Aarhus sözleş-

mesi, bilgi edinme özgürlüğü ve katılım haklarının güvence altına alın-

ması suretiyle sivil toplumun idari karar alım süreçlerine daha güçlü bir

şekilde dâhil olmasını hedeflemekte ve böylece gerek çevrenin korunma-

sına gerekse de demokrasi ilkesinin güçlenmesine hizmet etmektedir.26

Aarhus Sözleşmesi’nin yargısal başvuru ile ilgili en önemli hükmü ise,

ilgili halka ve çevre örgütlerine geniş bir yargısal başvuru imkânı tanıyan

9. maddede düzenlenmiş olan “çevresel toplu davadır”. Hazırlanış süre-

cinde Avrupa’daki sivil toplum örgütlerinin Aarhus Sözleşmesi için sarf

ettiği yoğun çabalar düşünüldüğünde,27 çevresel toplu davaların uluslara-

rası çevre hukukunun gelişimi için taşıdığı önem daha iyi anlaşılacaktır.

Sivil toplum örgütleri, uluslararası çevresel sözleşmeler hukukunda son

olarak kamu yararının korunması yönünde etkili olmaktadır, zira sivil

toplum örgütleri küresel çevre korumasının etkililiğine hizmet etmekte ve

-internet çağında- epeydir ulusal sınırları aşmış olan küresel kamuoyunun

iradi özerkliğini geliştirmektedir.

3. Ġklim DeğiĢikliği Meselesi: Çevre Koruması, Ġnsan Hakları ve

Uluslararası Sorumluluk Topluluğu

Bir başka “demokratikleşme ihtiyacı” da, iklim değişikliği nedeniyle or-

taya çıkan ve Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşme-

si’nin (UNFCCC) 3. maddesi ve 4. maddesinin 1. fıkrasında düzenlenen,

taraf devletlerin etkin ve uluslararası açıdan etkili bir azaltma ve uyarla-

25

UNECE, Aarhus Convention, http://www.unece.org/env/pp; daha ayrıntılı Brat-

rschovsky, Wissen ist Macht – Auch im Umweltschutz, in: Eisenberger u. a. (Hrsg.),

FS für B.-C. Funk, 2003, 3, 7. 26

Karş. Giriş, md. 1; daha ayrıntılı bkz. Fisahn, Effektive Beteiligung solange noch alle

Optionen offen sind, ZUR 2004, 136 vd. 27

Daha ayrıntılı bkz. Schlacke u. a., Informationsrechte, Öffentlichkeitsbeteiligung u.

Rechtsschutz im Umweltrecht, 2010, 5 vd.


212

ma politikasına ilişkin sorumluluğu konusunda ortaya çıkmaktadır. Sera

gazı emisyonlarının ancak belirgin bir tarzda azaltılmasının iklim deği-

şikliğinin ortaya çıkardığı neticelere uyum giderlerini finanse edilebilir

sınırlarda tutması, iklim değişikliği ile mücadeleye yönelik bir azaltma

politikasının ihmal edilmemesini gerektiren nedenlerin başında gelmekte-

dir. Bunun yanı sıra halkın, paralel uyarlama politikası çerçevesinde ik-

lim değişikliğinin ortaya çıkardığı neticelere hazırlanması ve etkili bir

uyarlama yaklaşımı ile iklim değişikliğinin sonuçları ile mücadele politi-

kasına aktif bir şekilde dâhil edilmesi gerekir. Tüm toplumsal grupların

dâhil edilmesi bilhassa, gerek üretim gerekse de tüketim açısından küre-

sel ısınmaya neden olan davranışların değiştirilmesi ile tahminen 1,8 –

4,0 °C olacağı düşünülen yerkürenin sıcaklık artışının hem çevre hem de

insanların, hayvanların ve bitkilerin yaşam koşulları üzerinde doğuracağı

etkileri sınırlamak açısından gereklilik arz etmektedir.28 Sivil toplum ör-

gütlerine burada da küresel sorunlar ve bölgesel yaklaşımlar arasında

önemli bir arabuluculuk rolü düşmektedir. Sivil toplum örgütleri bu bağ-

lamda “glokalist” olarak ahalinin davranış değişliklerini teşvik edebilir.29

Fiili davranış değişiklikleri, acil bir gereklilik arz etmektedir. Çünkü ik-

lim değişikliği nedeniyle oluşan doğal felaketler, dünya çapında yılda

300.000 insanın canına mal olmaktadır. Birleşmiş Milletler eski genel

sekreteri Kofi Annan başkanlığında Global Humanitarian Forum tarafın-

dan Mayıs 2009’de yayınlanan bir raporun gösterdiği gibi, iklim değişik-

liğinin doğurduğu insani etkiler felaketsel boyutlara ulaşmıştır.30 Bu ra-

pora göre dünya çapında 300 milyon insan küresel ısınmanın olumsuz

etkilerine maruz kalmaktadır. İklim değişikliği olgusu, tahrip edilmiş bir

çevre ve bunun bir sonucu olarak kıtlık ve hastalıklar nedeniyle 2030

yılına kadar yılda yaklaşık yarım milyon insanın ölümüne neden olabile-

cektir. Çoğunluğu Asya ve Afrika’da yer alan dünyanın en fakir bölgele-

rinde yaşayan yaklaşık dört milyar insan, deniz seviyesinin yükselmesi-

nin veya su baskını, fırtına ve kuraklık gibi doğal felaketlerin tehdidi

altındadır. İklim değişikliği, bu bölgelerde yıllık 125 milyar dolarlık bir

ekonomik kayba neden olmaktadır. Uluslararası tartışma bu nedenle “ik-

28

Köck/Möckel, Naturschutzrecht im Zeichen des Klimawandels, NuR 2009, 318. 29

Kohout/Mayer-Tasch, APuZ 2002, 15, 22; ayrıca bkz. Altvater/Brunnengräber,

NGOs im Spannungsfeld von Lobbyarbeit und öffentlichem Protest, APuZ 2002, 6, 9

vd. 30

GHF, Human Impact Report: Climate Change – The Anatomy of a Silent Crisis,

2009.



213

limsel adalet - climate justice” kavramı etrafında yürütülmektedir.31 Çev-

renin korunması için ve aynı şekilde başta yaşama hakkı olmak üzere

insan haklarının gerçekleştirilmesi için bu bağlamda, uygun bir uluslara-

rası ve ulusal iklim koruma ve uyarlama politikasının önemi kendini gös-

termektedir.

II. AVRUPA BĠRLĠĞĠ’NĠN VE ÜYE DEVLETLERĠN ÇEVRESEL

YASAMASI

2009 yılında Lizbon Antlaşması ile “reforme” edilen çevresel yasama,

yetki ve usuller bakımından oldukça sınırlı bir şekilde değiştirilmiştir.

Çevrenin korunmasına ilişkin Birlik hukuku tedbirleri’nin yetki dayanak-

ları, artık Avrupa Birliği’nin Çalışma Usulüne İlişkin Antlaşma’nın (AB-

ÇUİA) 192. maddesinin 1. ve 2. fıkralarında yer almaktadır. ABÇU-

İA’nın 192. maddesinin 1-3. fıkraları, bölünmüş (yarışan) yetki olarak

üye devletlerin yetkisinin yanında ortaya çıkan Avrupa Birliği’nin esas

çevre koruma yetkisini düzenlemektedir. Üye devletler ABÇUİA’nın 2.

maddesinin 2. fıkrası uyarınca, ancak Avrupa Birliği bizzat harekete geç-

mediği sürece yetkiye sahiptir. ABÇUİA’nın 191. maddesinin 1. fıkrası-

nın 4. cümlesine ise, “iklim değişikliği ile mücadele” amacıyla ilaveler

yapılmış, bu şekilde küresel ısınma ile mücadelenin önemine vurgu ya-

pılmıştır. Bunun haricinde sınırlı yetki prensibi ve ölçülülük prensibi,

eskiden olduğu gibi geçerli olmaya devam edecektir.32

Reform Antlaşması, yasama usulü bakımından da çok küçük değişiklikler

getirmiştir. ABÇUİA’nın 192. maddesinin 1. fıkrası uyarınca Avrupa

Parlamentosu ve Konsey, olağan yasama usulü kapsamında (önceden:

ortak karar alma usulü) Ekonomik ve Sosyal Komite’nin ve Bölgeler

Komitesi’nin görüşü alındıktan sonra ABÇUİA’nın 191. maddesinin 1.

fıkrasında belirtilen hedeflerin (çevrenin muhafazası, korunması ve kali-

tesinin iyileştirilmesi, insan sağlığının korunması, kaynakların ihtiyatlı

kullanımı, uluslararası çevresel korumanın teşviki, özellikle iklim deği-

şikliği ile mücadele) hayata geçirilmesine ilişkin karar alabilir. Mevcut

çevresel kalitenin iyileştirilmesi ise, Avrupa Birliği Antlaşması’nın

(ABA) 21. maddesinin 2. fıkrasının f) bendi uyarınca artık uluslararası

düzlemde de geçerli olacak bir ölçüttür. Ulusal parlamentoların “sub-

sidiarite denetimi” kapsamında Avrupa Birliği (çevresel) yasamasına dâ-

31

Daha ayrıntılı karş. Santarius, APuZ 2002, 18 vd. 32

Konsolidierte Fassungen d. Vertrags über die EU und des VAEU, ABl. EU Nr. C 115

v. 09.05.2008, s. 206 vd.


214

hil edilmesine ilişkin olarak 2 numaralı Protokolde öngörülen durum ise

yenidir.33 (bkz. aşağıda. D. IV. başlığı)

Ancak Lizbon Antlaşması’nın yürürlüğe girmesinden önce mevcut olan

ve demokratik iki düzlemli modelin demokrasi yaklaşımına bağlanan34

demokrasi açıklarının etkisini sürdürdüğünü ifade etmek gerekir. Bundan

sonraki hareket noktası ise, temsili demokrasi ilkesinin güvence altına

alındığı ABA’nın 10. maddesinin 1. fıkrasıdır. Avrupa Birliği düzlemi

için “ilk meşruiyet kemendi“ olan ve doğrudan AB yurttaşları tarafından

seçilen Avrupa Parlamentosu, olağan yasama usulünün öngörüldüğü hal-

lerde yalnızca eksik yani yarı biçimde yasamaya katılmakta, yasamaya

ilişkin diğer yarımı ise Konsey tamamlamaktadır. Özel yasama usullerin-

de ise – karş. md. 192 f. 2 ABÇUİA – Konsey, yani üye devletlerin hükü-

metleri yasamaya tek başına yetkili olmakta, Avrupa Parlamentosu’nun

ise sadece görüşü alınmaktadır. Konsey’de temsil edilen hükümet üyele-

rinin ulusal parlamentolar üzerindeki demokratik geri bildirimi (ABA

md.10 f. 2) şeklindeki “ikinci meşruiyet kemendi“ ise, dolaylı kalmakta-

dır.

1. Çevresel Bir Unsur Olarak Suyun DemokratikleĢmesi

Demokratik açıdan ortaya çıkan çarpıklık, çevre hukuku üzerinde de etki-

ler doğurmaktadır. Bu durumu, (iklimsel) duyarlılığa sahip çevresel bir

unsur olan “su” vasıtasıyla açık bir şekilde ortaya koyabiliriz. ABÇU-

İA’nın 192. maddenin 1 ve 2. fıkralarında su için farklı yasama yetkileri

öngörülmüştür: Su kalitesine ilişkin tedbirlerin söz konusu olduğu du-

rumlarda, ABÇUİA’nın 191. maddesinin 1. fıkrası ve böylelikle olağan

yasama usulü uygulanacaktır. Buna karşın su miktarının yönetimine iliş-

kin tedbirlerin alınacağı hallerde ise, ABÇUİA’nın 192. maddesinin 2.

fıkrasında öngörülen özel yetki hükmü devreye girmektedir. Konsey tara-

fından oy birliği ile karar alınmasını zorunlu kılan bu hüküm, Avrupa

Parlamentosu’na ise sadece bir görüş bildirme hakkı tanımaktadır.

ABÇUİA’nın 2. fıkrasının b) bendinin 2. cümlesi ise, su kaynaklarının

hem dolaylı hem de dolaysız teminine ilişkin tedbirlerin söz konusu ol-

duğu durumlarda kapsamlı bir şekilde uygulanabilmektedir. Bu hüküm

ayrıca, ABÇUİA’nın 11. maddesi ve 191. maddesinin 1. ve 3. fıkraları

33

Daha teferruatlı bkz. Lienbacher, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, 2. Aufl.

2009, Art. 5, EGV N. 38. 34

Bu konuda bkz. Lübbe-Wolff und Pernice, Europäisches und nationales Verfas-

sungsrecht, VVDStRL (2001), 246, 255 vd.; 265 vd.; 148, 155, 159 vd.



215

çerçevesinde suyun tasarruflu kullanımı amacıyla kaynakların korunma-

sına yönelik tedbirler gibi sürdürülebilirlik hedefine hizmet eden çevre

politikası hedeflerini de kapsamaktadır.35 Avrupa’daki su kaynaklarının

miktarsal yönetimi, Avrupa Birliği ahalisi için büyük bir önem taşımak-

tadır. Kamusal su temini alanındaki su hizmetleri bağlamında düşünüldü-

ğünde bu husus daha iyi anlaşılacaktır. Zira burada önceki ham su teşviki

ile doğrudan bir bağlantı mevcuttur. Aynı durum atık su arıtımı için söz

konusudur, çünkü atık su arıtımı Avrupa’da öncelikle kanalizasyonlar

üzerinden gerçekleştirilmekte ve bu kanalizasyonlar yüksek düzeyde iç-

me suyu tüketimine işaret etmektedir.36 Avrupa su kaynaklarının miktar-

sal yönetiminin Avrupa ahalisi için taşıdığı ciddi öneme rağmen, AB-

ÇUİA’nın 192. maddesinin 2. fıkrası Avrupa Parlamentosu’nu yasamaya

eşit bir şekilde katmak yerine, yasama sürecinin dışında bırakmıştır. Dev-

letin “kendi” su kaynakları üzerinde sınırsız bir egemenliğe sahip olduğu

düşüncesini esas alan klasik devlet egemenliği anlayışının burada öne

çıktığını belirtmek gerekir.

2. Ġklim DeğiĢikliği Çağında Devlet Merkezli Miktarsal Su Yönetimi?

ABÇUİA’nın 192. maddesinin 2. fıkrasında yer alan düzenleme dar yo-

rumlanması gereken bir istisna hükmü olarak görülse de,37 bu düzenle-

menin klasik devlet merkezliliğinin küresel çevresel değişiklikler karşı-

sında sorunların ortaya çıkmasına neden olduğunu ifade etmek gerekir.

Miktarsal yönetime de hizmet eden bir niteliğe sahip olan yeterli bir kali-

teye sahip suyun temini, çevresel durumun yanı sıra gerek Birliğin gerek-

se de üye devletlerin kamu hizmetleri ve iç güvenliğini ilgilendirmekte-

dir. Avrupa Birliği topraklarında bulunan yerel su kaynaklarının sahip

olduğu mevcut miktar, hem üye devletlerin hem de Avrupa Birliği’nin

ahalisinin içme suyu temininin güvenliği için kritik öneme sahiptir. Mik-

tarsal su yönetimi bu bağlamda, gelecekte ulusal ve Avrupa Birliği politi-

35

Kahl, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, 2003, Art. 175 EG, N. 4. 36

İklim değişikliğinin sonuçları ve yok olan su kaynakları karşısında son zamanlarda

mevcut atık su arıtımının ekolojik-sürdürülebilirlik açısından optimize edilmesi ama-

cıyla yeni atık su konseptlerinin araştırılması talebi dile getirilmektedir. Bu konuda

bkz. von Keitz/Kraemer, in: von Keitz/Schmalholz (Hrsg.), Handbuch der EU-

Wasserrahmenrichtlinie, 2002, 233 vd.; EEA, Climate change and water adaptation

issues, 2007. 37

EuGH v. 30.01.2001, Rs. C-36/98 (»Spanien/Rat«), EuGH, Slg. I-2001, S. 779, N.

46, 49, 55; Käller, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, 2. Aufl. 2009, Art. 175

EGV N. 23; Calliess, in: Ders./Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 175 N.

21; Kahl, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, 2003, Art. 175 EG, N. 15.


216

kalarının bir öğesi olarak şimdikinden daha güçlü bir şekilde ön plana

çıkacaktır, çünkü küresel iklim değişikliği Avrupa’da bulunan su kaynak-

ları üzerinde farklı biçimde etkiler doğurmaktadır. Günümüzde güney

Avrupa başta olmak üzere Avrupa Birliği’nin bazı kesimlerinde şiddetli

kuraklık dönemlerinde sınırlı bir şekilde su temini gerçekleştirilebilmek-

tedir. Doğu Almanya’da da bu tür bölgelerin mevcut olduğunu ifade et-

mek gerekir. Potsdam-Instituts für Klimafolgenforschung adlı kurumun

2005 yılında ve Avrupa Çevre Ajansı’nın 2007 yılında gerçekleştirdiği

güncel iklim araştırmaları, 2030 yılına kadar başta Portekiz, İspanya ve

Güney İtalya olmak üzere Avrupa Birliği topraklarının geniş bir bölü-

münde yağışsız yazların yoğunlaşacağını ve sürekli kuraklık dönemleri-

nin yaşanacağını tahmin etmektedir.38

Potsdam-Instituts für Klimafolgenforschung adlı kurumun 2009 yılında

yayınladığı güncel bildiride belirttiği gibi, Elbe Nehri’nin su seviyesinin

düşük olduğu dönemlerde nehrin kaynağının bulunduğu ve denize dökül-

düğü yerde bulunan ekonomi alanları arasındaki anlaşmazlıklar gün geç-

tikçe artmaktadır ve Tuna nehrine su sağlayan Alp Dağları’nda bulunan

kar kütleleri ciddi düzeyde azalmıştır. Su dengesi açısından ortaya çıka-

cak uzun vadeli sonuçlar, ekolojik ve ekonomik gelişim perspektiflerini

birçok yerde derin bir şekilde etkileyecektir. Su kaynakları, günümüzde

bile Almanya’da olduğu gibi diğer Avrupa Birliği ülkelerinde enerji sek-

töründe, tarımda, denizcilikte ve turizmde çok yoğun bir şekilde kulla-

nılmaktadır. Bu noktada farklı sorular akla gelebilmektedir. Örneğin,

iklim değişikliği nedeniyle gelecekte bir bölgede var olan fazla suyun

başka bir bölgeye - misalen Elbe Nehri’nden Tuna Nehri’ne - taşınması-

nın gerekip gerekmeyeceği sorulabilir. Bunun haricinde Avrupa Birliği

Su Çerçeve Yönergesi, yüzey sularının “ekolojik ve kimyasal bakımdan

iyi durumunun” ve yer altı sularının “miktarsal ve kimyasal bakımdan iyi

durumunun” güvence altına alınmasını öngören bir su kaynakları yöneti-

mini emretmektedir. Ancak, yerel bazda su kaynaklarının azalmasına ne-

den olan değişen iklim koşulları altında bu tarz bir yönetim nasıl gerçek-

leştirilecektir?39 Bu noktada, Avrupa su kaynaklarının miktarsal yöneti-

mini de dikkate alacak su yönetimi açısından uygun olan bir çözüme ge-

reksinim vardır.

38

EEA, Climate change and water adaptation issues, 2007, 14 vd.; Schröter u.a./

Potsdamer-Institut, Klimawandel in Deutschland, Vulnerabilität und Anpassungss-

trategien Klimasensitiver Systeme, 2005. 39

Bu sorular, 12.10.2009 tarihinde Potsdam-Instituts für Klimafolgenforschung tarafın-

dan gerçekleştirilen toplantının konusunu oluşturmakta idi, www.pik-potsdam.de .



217

ABÇUİA’nın 191 ve 192. maddelerinde belirtilen hedefler ve ABÇU-

İA’nın 11. maddesinde yer alan çevresel hükümler ile birlikte “su kay-

naklarının miktarsal yönetimi”, Avrupa su kaynaklarının ekolojik-sür-

dürülebilirlik bakımından miktarsal yönetimini zorunlu bir biçimde ilke-

selleştirmekte ve üye devletlerin özel ekonomisinin, tarımının, su idaresi-

nin ( su temini, atık su arıtımı) ve turizminin su ihtiyacını bu ilkeye uy-

gun hale getirme gereğini doğurmaktadır. İklim değişikliği bağlamında

ihtiyat ve sürdürülebilir kalkınma ilkelerini de dikkate alan uzun vadeli

bir miktarsal yönetim stratejisi40 (“water scarcity management”), günü-

müzde en az su idaresine ilişkin uyarlama tedbirlerinin tesisine yönelik

stratejiler kadar gereklidir.41 Su bakımından fakir olan üye ülkelerde yük-

sek maliyetli sulama sistemleri kullanılmadan sudan özenli yararlanmayı

sağlayan tarım usullerine geçilmesi, su tasarrufunu sağlayan üretim tek-

niklerinin sanayide kullanılması ve bireylerin devlete karşı ileri sürebile-

cekleri bir su hakkının (“kişi başına günlük 20 litre”)42 ihlalini doğurma-

yacak şekilde su idaresinin su tasarrufu sağlanacak tarzda üye devletlerce

yeniden düzenlenmesi, bu stratejiler kapsamında değerlendirilebilir. Böy-

lelikle ulusal ve Avrupa paylaşım ve erişim adaleti, Avrupa su kaynakları

bakımından tekrar ön plana çıkmaktadır.

Su sektörünün gelecekteki iklim değişikliklerine uyumu, su temini ve su

ihtiyacı bilânçosunun dengeliliği bakımından ciddi bir önem taşımakta-

dır. Bu nedenle uyum tedbirlerinin ulusal ve Avrupa Birliği çerçevesinde

birbirine iyi bir şekilde uyum sağlaması gereklidir. Bu tedbirler, ihtiyat

ve sürdürülebilir kalkınma ilkelerinin dikkate alınarak Avrupa Birliği

ahalisinin yerel su kaynakları ile kamusal su teminini uygun bir şekilde

güvence altına alınmasında belirleyici bir role sahiptir. Avrupa’daki ha-

yati su kaynaklarının kullanımına ve yönetimine ilişkin bu bağlamda

gerekli olan kararlar, ilgili yerdeki kamuoyunun dâhil edilmesi suretiyle

gerek Avrupa Birliği gerek ulusal gerekse de bölgesel düzlemde mümkün

40

Bu konuda bkz. Möckel/Köck, NuR 2009, 318 vd.; Köck, Klimawandel und Recht,

ZUR 2007, 393 vd. 41

Karş. Alcamo u.a., A grand challenge for freshwater research: understanding the

global water system, Environmental Letters 3 (2008), 1 vd.; UN, Water Adaptation in

National Adaptation Programmes for Action. Freshwater in Climate Adaptation

Planning and Climate Adaptation in Freshwater Planning, Dialogue Paper (Björklund

u.a.), 2009 42

Bu hakkın hukuki kökeni ve somutlaştırılması için bkz. Laskowski, Das Men-

schenrecht auf Wasser, 2010. Alman federal Hükümeti de, bu hakkı açık bir şekilde

tanımaktadır, BT-Drs. 17/1120 v. 19.3.2010.


218

olduğunca demokratik bir güvenceye ihtiyaç duymaktadır. Avrupa Birliği

Su Çerçeve Yönergesi’nin kapsamlı ve aktif bir katılımı öngören 14.

maddesi, bu bağlamda öne çıkan bir düzenlemedir.

Suların yönetiminin Birlik düzeyinde önem taşıdığı hususuna, Avrupa

yasama organı olan Konsey ve Avrupa Parlamentosu tarafından daha

önce de Avrupa Birliği Su Çerçeve Yönergesi’nde (2000/60/EG) suların

kalitesi bakımından vurgu yapılmıştır. Su kaynaklarının miktarsal yöne-

time ilişkin ilave yönetim hükümleri ise halen mevcut değildir.

ABÇUİA’nın 192. maddesinin 2. fıkrasının b) bendine uyacak şekilde

öncelikle ulusal menfaatleri gözeten ve Avrupa Parlamentosu’nu yasama

sürecine eşit bir şekilde dâhil etmeyen bir yönerge ise, bu durum karşı-

sında ikna edici olmaktan uzak olacaktır. Avrupa devletler ve anayasa

birliğine uygun “postdevletsel (poststaatlich, ç.n.)” bir bakış açısı her

halükarda, “kendi su kaynaklarının” niteliksel kullanımına ilişkin olarak

ABÇUİA’nın 192. maddesinin 2. fıkrasının b) bendinde ifade edilen kla-

sik egemenlik anlayışının, Avrupa ahalisi esas alınarak oluşturulacak Av-

rupa Birliği’nin ve üye devletlerin ortak bir sorumluluk anlayışı lehine

aşılması gerektiği sonucuna götürmektedir.

Ortak çevresel standartları esas alan bir miktarsal yönetim, ancak bu şe-

kilde Avrupa’daki sınıraşan (tatlı) su kaynaklarını güvence altına alabilir

ve miktarsal aşırı yararlanmayı önleyebilir.43

“Birlik çapında mümkün olabilecek en iyi demokratik çevresel ve kay-

naksal koruma”44 cephesinden bakıldığında, Avrupa ahalisi tarafından

doğrudan meşru kılınan tek organın Birlik ahalisi için hayata önem taşı-

yan meselelerde karar alımına ortak olamaması, bu bakımdan tatmin edi-

ci nitelikte değildir. Olağan yasama usulünün uygulanabilmesi için Ko-

misyon ve Konsey’in bu nedenle, ABÇUİA’nın 192. maddesinin 2. fıkra-

sı çerçevesinde burada oybirliği ile alınmış bir kararı dikkate alması ge-

rekmelidir.

43

Son olarak burada ortak kaynakların uygun kullanımına ilişkin bir sorumluluk da söz

konusudur. Bu hususta karş. Glass, Die gemeinsame, aber unterschiedliche

Verantwortlichkeit als Bestandteil eines umweltvölkerrechtlichen Prinzipiengefüges,

2008, 131 vd.; Laskowski, Das Menschenrecht auf Wasser, 2010, 297 vd. 44

Çevrenin olabilecek en iyi şekilde korunması ilkesi ile ilgili olarak bkz. Kahl,

Umweltprinzip und Gemeinschaftsrecht, 1993; Calliess, Rechtsstaat und

Umweltstaat, 2001, 131 vd.



219

3. Kapsamlı Bir Katılımın Gerekliliği

Etkin bir miktarsal su yönetiminin önemi, niteliksel bir su yönetimi için

Avrupa Birliği Su Çerçeve Yönergesi’nin 14. maddesinde de düzenlen-

miş olan halkın kapsamlı bir şekilde katılımını gerekli kılmaktadır. Yö-

nergenin 14. maddesi bu bağlamda, halkın geniş kapsamlı bir katılımının

yanı sıra “ilgili birimlerin” de katılımını öngörmektedir. Avrupa Birliği

Su Çerçeve Yönergesi böylece, sivil toplumun su yönetimi ile ilgili tüm

meselelere aktif bir şekilde katılımına açık bir şekilde yer vermektedir.

Yönergenin 14. maddesi böylelikle, entegre su yönetiminin farklı aşama-

larında hem bireylerin hem de bireylerin oluşturduğu birliklerin dahil

olmasına imkan sağlamaktadır. Bu çerçevede ahalinin uygun bir tarzda

bilgilendirilmesi ve su açısından önem arz eden kararlara katılımının

sağlanması gereklidir. Bu durum, su temini ve atık su arıtımına ilişkin

yerel düzeydeki kararlar için de geçerlidir, zira bu tür kararların da bölge-

sel su idaresi üzerinde etkiler doğurması mümkündür. Ancak yönergenin

14. maddesi, “aktif katılıma” ilişkin ayrıntılı hükümlerin düzenlenmesini

üye devletlere bırakmıştır.

III. AVRUPA BĠRLĠĞĠ VE ÜYE DEVLETLERĠN ULUSLARARA-

SI YETKĠLERĠ: ÇEVRE VE TĠCARET

“İki düzlemli sistemin” üye devletler açısından çevresel sonuçlar doğura-

cak diğer demokrasi açıkları, uluslararası düzlemde ortaya çıkmaktadır.

Uluslararası çevresel sözleşmelerin akdedilmesinin söz konusu olduğu

durumlarda, Avrupa Birliği (ABA md. 1, ABÇUİA md. 216) ve üye dev-

letler sahip oldukları tüzel kişilik sayesinde uluslararası devletler toplulu-

ğunun üyesi olarak sahneye çıkmaktadır. ABÇUİA’nın 191. maddesinin

4. fıkrası ve 192. maddesinde45 ele alınan “çevresel dış yetkiler” bağla-

mında, çevresel sözleşmelerin gerek Avrupa Birliği gerekse de üye dev-

letlerce akdedilebileceğini ifade etmek gerekir (“çevre politikası alanında

sözleşme akdetmeye ilişkin paralel yetki”46). Çünkü ABÇUİA’nın 191.

maddesinin 4. fıkrası, Avrupa Birliği ve üye devletlerin kendilerine tanı-

nan yetki çerçevesinde üçüncü devletlerle veya uluslararası örgütlerle

işbirliği yapacağından söz etmektedir. Uluslararası çevresel sözleşmeler,

bugüne kadar ATA’nın 175 maddesine dayandırılmakta idi, bundan böyle

45

Karş. Käller, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, 2. Aufl. 2009, Art. 174 EGV N.

46, 52; Calliess, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 174 EGV N. 48. 46

Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 300 EGV N. 5.


220

ise ABÇUİA’nın 192. ve 216 maddeleri bağlamında 218. maddesinin 4.

fıkrasına dayandırılacaktır (genel sözleşme akdetme yetkisi).

Uluslararası çevresel sözleşmeler bağlamındaki yasama usulü ise, şimdi-

ye kadar ATA’nın 300. maddesince ele alınmakta idi. Bu çerçevede Ko-

misyon ve Konsey’e belirleyici roller verilmiş, Avrupa Parlamentosu’nun

ise etkili bir rolünden söz etmek mümkün değil idi. Müzakerelerin başla-

tılmasına yönelik teklif hakkına sadece Komisyon sahip iken, Konsey

Komisyon’a müzakereler için vekâlet verir, Komisyon tarafından müza-

kere edilen sözleşme ise Konsey tarafından “topluluğun adına” bir karar

ile “onaylanır” idi. Avrupa Parlamentosu, gerek müzakereler esnasında

gerekse karar için herhangi bir rol oynamamaktaydı. Çünkü ATA’nın

300. maddesinde Avrupa Parlamentosu için sadece, duruma göre çok geç

bir aşamada gerçekleşen bir dinlenme hakkı ve bağlayıcı nitelikte olma-

yan bir görüş bildirme hakkı öngörülmekteydi. Topluluğun çevresel söz-

leşmeleri bu nedenle, büyük ölçüde üye devletlerin bir meselesi olarak

kalmış idi. Aarhus Sözleşmesi’nin kabulüne ilişkin olarak 17.2.2005 ta-

rihli 2005/370 sayılı karar,47 bu duruma örnek teşkil etmektedir.

Lizbon Antlaşması ile bu bağlamda demokratik etkiler ortaya çıkaracak

bir değişiklik öngörülmüştür, zira uluslararası sözleşmelerin akdedilme-

sine ilişkin usulde Avrupa Parlamentosu’nun ABÇUİA’nın 218. maddesi

çerçevesinde sahip olduğu haklar güçlendirilmiştir. ABÇUİA’nın 218.

maddesinin 4. fıkrasının a) bendi uyarınca, olağan yasama usulünün uy-

gulanmasının gerekli olduğu alanlarla ilgili antlaşmalar da artık Avrupa

Parlamentosu’nun onayına ihtiyaç duymaktadır. ABÇUİA’nın 192. mad-

desinin 2. fıkrasında belirtilen çevresel konularda ise, eskiden olduğu gibi

Avrupa Parlamentosu’nun sadece dinlenilmesi öngörülmüştür. ABÇU-

İA’nın 218. maddesinin 4. fıkrasının b) bendinde daha önce mevcut olan

demokrasi açığı, bu nedenle varlığını sürdürmeye devam etmektedir.

1. Çevresel Bir Öğe Olarak “Su” ve Çevresel Hizmetler

ABÇUİA’nın 192. maddesinin 2. fıkrasının b) bendinin 2. cümlesi bağ-

lamında Avrupa’daki su kaynaklarının miktarsal yönetimini ilgilendiren

uluslararası sözleşmelerin söz konusu olduğu hallerde de, bazı özel du-

rumlar ortaya çıkacak, Avrupa Parlamentosu ortak karar alım hakkına

sahip olmayacaktır. Burada Konsey, Komisyon’un önerisi üzerine oy

birliği ile tek başına karar alacaktır.

47

ABl. EG 2005 L 124, 1.



221

Çevre hukukuna ilişkin bu yetki normu ileriki zamanlarda, “hizmetlerin

ticaretinin serbestleştirilmesi (Liberalisierung, ç.n.)” (WTO/GATS) cep-

hesinden “Avrupa su sektörü” ile ilgili olan uluslararası sözleşmeler kap-

samında çevresel bir öğe olarak suyun ve Avrupa Birliği yurttaşlarının

Avrupa su kaynaklarına ilişkin demokratik iradi özerkliği aleyhine etkiler

doğurabilecektir. “Avrupa su sektörü”, ABÇUİA’nın 218. maddesi uya-

rınca uluslararası sözleşmelerin müzakerelerine başlanması için öneri

hakkına sahip tek organ olan Komisyon tarafından küresel hizmet ticareti

alanında öncelikle “ekonomik bir sektör” olarak görülecektir. Dünya

Ticaret Örgütü ise, burada GATS’ın (Hizmet Ticareti Genel Antlaşması -

General Agreement on Trade and Services) uygulama alanına giren olası

bir serbest ticaret sektörünün söz konusu olduğu görüşündedir. Bu neden-

le Komisyon, WTO/GATS düzleminde 2003/2004 yıllarında yeni bir

kategori niteliğindeki “çevresel hizmetleri” ve bunun alt kategorileri ola-

rak “atık su” ve “suyu” devam etmekte olan Doha Raundu müzakereleri-

ne katmıştır.48 Çevresel hizmetlerin serbestleştirilecek hizmetler katalo-

guna dâhil edilmesi ise kamuoyunda ciddi tartışmalara neden olmuştur.

Çevre veya suların korunması hukukuna ilişkin raunt ile dolaylı bir şekil-

de kısıtlanan kamusal (yerel) su idaresinin su ve atık su hizmetlerinin

(“kamu hizmetleri”) ortaya çıkaracağı hukuki sonuçların tümüyle belirsiz

bir nitelikte olması, bu tartışmaların nedenlerinden biridir.49 Avrupa su

sektörünü Avrupa Birliği’nin dış ticarete ilişkin yetkilerinin “serbestleş-

tirme perspektifleri” açısından ele aldığımızda ise, Lizbon Antlaşma-

sı’nın burada öncelikle üye devletler düzleminde ulusal parlamentoların

yetkisini tümden kaldırdığını görürüz. Zira 1.12.2009 tarihinden beri şu

durum geçerlidir: ABÇUİA’nın 3. maddesinin 1. fıkrasının e) bendinde

ifade edilen ortak ticaret politikası, artık tümüyle Avrupa Birliği’nin

münhasır yetkisi alanına girmektedir. Hizmetlerin ve fikri mülkiyete iliş-

kin ticari hususların ABÇUİA’nın 201. maddesinin 1. fıkrasına eklenme-

siyle, ortak ticaret politikası alanında daha önce mevcut olan karma yetki-

ler ortadan kalkacaktır. Doha müzakere raundunun 2010 yılında sonlan-

ması durumunda, sözleşmelerin akdedilmesi konusunda sadece Avrupa

Birliği yetkili olacaktır. Şuan geçerli olan hükümler uyarınca ortak ticaret

alanındaki sözleşmelerin akdedilmesi sürecinde sadece zorunlu olmayan

48

Bu konudaki güncel durum için (14.12.2009) bkz. BMWi, www.bmwi.de/BMWi/

Redaktion/PDF/WTO/

(s. 7 »Handelsliberalisierung für Umweltgüter«). 49

Laskowski, Das Menschenrecht auf Wasser, 2010, 241 vd. Ayrıca karş. Krajewski,

National Regulation and Trade Liberalization in Services, 2003, 49 vd.


222

bir dinleme hakkına sahip olan Avrupa Parlamentosu’nun, artık bu süre-

ce biçimsel olarak katılacak olması, Avrupa Parlamentosu’nun konumu-

nu güçlendirmekte ve demokratik etkiler ortaya koymaktadır. Çünkü

uluslararası sözleşmelerin akdedilmesi bakımından ABÇUİA’nın 207.

maddesinin 3. fıkrası gereği kural olarak ABÇUİA’nın 218. maddesi uy-

gulanacaktır. Bu nedenle ABÇUİA’nın 218. maddesinin 4. fıkrasında 2.

cümlesinin a) bendinde belirtilen olağan yasama usulünün uygulanacağı

durumlarda, uluslararası sözleşmelerin Konsey’ce akdedilmesinden önce

ABÇUİA’nın 218. maddesinin 2. fıkrası uyarınca Avrupa Parlamento-

su’nun zorunlu olarak onayına ihtiyaç vardır.50 Avrupa Parlamentosu,

yeni onay usulü çerçevesinde dış ticaret antlaşmalarının içeriğini de ön-

ceden denetleyebilecektir.

Bununla birlikte ABÇUİA’nın 218. maddesinin 4. fıkrasının 2. cümlesi-

nin a) bendince ele alınmayan hallerde, Avrupa Parlamentosu’nun AB-

ÇUİA’nın 218. maddesinin 4. fıkrasının 2. cümlesinin b) bendinde ifade-

sini bulan rolünün zayıfladığını belirtmek gerekir, çünkü burada Avrupa

Parlamentosu için sadece bir dinlenilme hakkı öngörülmektedir. Su idare-

sine ilişkin çevresel hizmetlerin serbestleştirilmesine dair muhtemel bir

GATS sözleşmesine ilişkin farklı bir bakışın gösterdiği gibi, Avrupa Par-

lamentosu’nun bu zayıf katılımı Avrupa çevre hukukunun aleyhine etki-

ler doğurabilir: Hizmetlerin alanı (ABÇUİA md. 59) için şuan olağan

yasama usulü geçerlidir (daha önceden yalnıza Avrupa Parlamentosu’nun

dinlenmesi öngörülmüş idi, ATA md. 52 f.1), bu nedenle Avrupa Parla-

mentosu’nun zorunlu bir onayını öngören ABÇUİA’nın 218. maddesinin

4. fıkrasının 2. cümlesinin (a) bendi burada öncelikle gündeme gelecektir.

Eşzamanlı bir şekilde etkilenen çevre alanı -konumuz bağlamında burada

su kaynakları- ile ilgili olarak ABÇUİA’nın 192. maddesinin 1. fıkrası

olağan yasama usulünün kural olarak aynı şekilde uygulanmasını öngör-

mektedir. Ancak, “su kaynaklarının miktarsal idaresini etkileyen veya bu

kaynakların teminini doğrudan veya dolaylı bir şekilde ilgilendiren ted-

birler için Avrupa Parlamentosu’nun sadece dinlenilmesi ve Konsey’in

oybirliği ile alacağı bir kararı şart koşan hususi bir yasama usulünü öngö-

ren ABÇUİA’nın 192. maddesinin 2. fıkrasının b) bendinin uygulanacağı

50

Osteneck, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, 2. Aufl. 2009, Art. 133 N. 44. Ola-

ğan yasama usulünde Konsey ve Avrupa Parlamentosu, aynı zamanda ortak ticaret

politikasının çerçevesinin belirleneceği tedbirleri de ortaya koyarlar (ABÇUİA md.

207 f. 2).



223

durumlarda ise, olağan yasama usulünün uygulanması söz konusu olma-

yacaktır.

ABÇUİA’nın 192. maddesinin 2. fıkrasının (b) bendinin su idaresine

ilişkin çevresel hizmetlerin serbestleştirilmesi bağlamında önem kazan-

ması olasıdır. Zira su hizmetlerinin ticaretinin küresel biçimde serbestleş-

tirilmesinin, Avrupa Birliği’nde de belli (bölgesel) ham su kaynakların-

dan elde edilen miktarın artırılması ve böylelikle bu su kaynaklarının

ekonomik açıdan aşırı kullanımı sonucunu doğurması muhtemel görün-

mektedir. Farklı nedenlerden dolayı “fiyat bakımından en uygun” olan

suların en şiddetli şekilde kullanılması söz konusu olacaktır. Bir işletme-

nin örneğin farklı bölgelerdeki çok sayıda hanenin sınıraşan su teminini

amaçladığı, bilhassa ekonomik nedenlerden dolayı belli suları kullandığı

ve karını arttırmak için bunun haricinde suyun arz miktarını ve tüketimini

yükseltmeyi amaçladığı durumlarda ise, su hizmetlerinin serbestleştiril-

mesinin su kaynaklarının varlığının ve su kaynaklarının miktarsal yöne-

timinin en azından bundan etkileneceği aşikârdır. Bu durumda,

ABÇUİA’nın 192. maddesinin 2. fıkrasının (b) bendindeki istisna hükmü

devreye girecek ve Avrupa Parlamentosu’nun sadece dinlenilmesini ön-

gören olağan yasama usulünün uygulanması zorunlu olmayacaktır. An-

cak böylesi bir durumda, ABÇUİA’nın 218. maddesinin 4. fıkrasının 2.

cümlesinin (a) bendi su idaresinin serbestleştirilmesine ilişkin uluslararası

sözleşmeler bağlamında uygulama imkânı bulamayacak ve Avrupa Par-

lamentosu’nun uluslararası sözleşmelere zorunlu onayına ihtiyaç kalma-

yacaktır.

Ancak bu netice, “Birlik çapında mümkün olabilecek en iyi demokratik

çevresel koruma” cephesinden bakıldığında tatmin edici nitelikte değil-

dir, zira Avrupa Parlamentosu Avrupa Birliği ahalisi için çok hassas olan

bu konuda ortak karar alma hakkına sahip olmayacaktır. Wolfgang Kahl

tarafından Avrupa Birliği’nin temel maddi anayasal prensiplerine dayanı-

larak geliştirilen “mümkün olan en iyi çevresel koruma”51 düşüncesi ile

burada bağ kurulması mümkündür. Bu nedenle, ABA’nın 21, 3 ve 2.

maddelerinde belirtilen Birliğin maddi değerleri ile bağlantılı olarak çev-

re ve demokrasi prensibi nedeniyle uluslararası ticaret alanı için de, çev-

resel kaynakların mümkün olan en iyi demokratik korunmasını olanaklı

kılan düzenlemeler yararına bir “in dubio kuralının” kabulü gereklidir.52

51

Kahl, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 95 N. 82. 52

ABA’nın 21. maddesi, Avrupa Birliği’nin değerlerini uluslararası ilişkiler için de bir

model haline getirmektedir. Karş. Bungenberg, EuR 2009 Beiheft 1, 195, 212.


224

Bu bakımdan bu durumlarda ABÇUİA’nın 192. maddesinin 2. fıkrası 2.

cümlesine uygun olarak olağan yasama usulünün geçerli olacağına Kon-

sey’ce karar verilmesi gerekmektedir.

2. Üye Devletlerin Kalan yetkileri

Avrupa Birliği’nin münhasır dış ticaret yetkisi, üye devletlerin uluslarara-

sı ticaret alanında uluslararası sözleşmeler akdetme imkânını ortadan

kaldıracaktır.53 Bu nedenle, Federal Meclis’in onay kanununu düzenleyen

Almanya Anayasası’nın 59. maddesinin 2. fıkrasındaki hükmün uygula-

nabilirliği gelecekte söz konusu olmayacaktır. Uluslararası ticaret alanın-

da uluslararası sözleşmeler akdetme yetkisine sahip olmaması nedeniyle

üye devletler, içsel yetki paylaşımını düzenleyen Birlik hukuku kuralları-

na göre de oy verme hakkına sahip değildir. Bu bağlamda gündeme gelen

güncel bir tartışma ise, üye devletlerin tutarlılık gereği Dünya Ticaret

Örgütü (WTO) üyeliğinden ayrılmalarının gerekip gerekmediği konusun-

dadır.54 Almanya için bu durum, Alman Federal Anayasa Mahkemesi’nin

30.6.2009 tarihli “Lizbon” kararından sonra anayasal nedenlerden ötürü

çok zor görünmektedir. Zira Alman Federal Anayasa Mahkemesi bu ka-

rarında, öncelikle “Lizbon Antlaşması’nın üye devletlerin üyelik statüle-

rinden vazgeçmeye zorlayamayacağını” ve ikinci olarak üye devletlerin

“hukuki ve diplomatik temsillerinin” “temel toplumsal ve ekonomik ko-

nulardaki tartışmalara katılım, argümanların ve sonuçların ulusal düz-

lemde anlaşılır kılınması ve tartışılması” için şart olduğunu açıkça be-

lirtmektedir. Alman Federal Hükümeti bu bağlamda, Federal Meclisi ve

Federal Konseyi dünya ticaret rauntları konusunda ve Konsey tarafından

belirlenen müzakere kuralları (ABÇUİA md. 218 f. 2) hakkında bilgilen-

dirmeli ve bu organlara “böylelikle entegrasyon programına Avrupa Bir-

liği’nin uyumunun ve Federal Hükümetin faaliyetinin denetimini müm-

kün kılmaktadır.55 “Ortak entegrasyon sorumluluğu ve anayasal organlar

arasındaki güçler ayrılığı” karşısında Federal Hükümet, anayasal açıdan

bu tür bir yükümlülük altına girmektedir.56 Ancak Federal Meclis, dış

ticaret yetkilerini Avrupa Birliği’ne devrettiğinden dolayı WTO/GATS

53

Osteneck, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, 2. Aufl. 2009, Art. 133 N. 43;

Bungenberg, Außenbeziehungen und Außenhandelspolitik, EuR 2009 Beiheft 1, 195,

215 vd. 54

Karş. Bungenberg, EuR 2009 Beiheft 1, 195, 216. 55

Bu konuda daha ayrıntılı olarak karş. Lübbe-Wolff, Globalisierung und Demokratie.

Überlegungen am Beispiel der Wasserwirtschaft, RuP 2004, 130 vd. 56

BVerfG, NJW 2009, 2267, 2290 N. 375.



225

sözleşmesine ilişkin denetim imkânını kaybetmiştir,57 çünkü Federal

Meclis’in daha önceden zorunlu nitelikteki onay kanununu düzenleyen

Almanya Anayasası’nın 59. maddesinin 2. fıkrası artık uygulama imkâ-

nına sahip değildir.58 Alman Federal Anayasa Mahkemesi’nin Federal

Meclisin müzakere kurallarını ve sonuçlarını gelecekte yoğun bir şekilde

tartışması gerektiğini belirtmesi, bu açıdan bakıldığında kulağa hoş gelse

de, Avrupa Birliği hukuku açısından ciddi bir değer taşımamaktadır.

Bunun haricinde Avrupa Birliği ve üye devletlerin çevre alanındaki “bö-

lünmüş yetkisi”, Almanya’nın çevresel yasama konusunda bağımsız bir

şekilde yetkili olmaya devam edeceği ve Avrupa Birliği’nin bu alandaki

yetkisini kullanmadığı durumlarda da uluslararası sözleşmeler akdetmeye

yetkili olduğu sonuçlarını doğurmaktadır.59 “Avrupa Birliği’nin münhasır

yetkisinin” söz konusu olduğu ortak balıkçılık politikası çerçevesinde

“biyolojik deniz zenginliklerinin korunması” için ise, ABÇUİA’nın 2.

maddesinin 1. fıkrası ve 3. maddesinin 1. fıkrası (d) bendi uyarınca farklı

bir durum söz konusu olacaktır.

Son olarak belirtilmesi gereken bir husus, WTO çerçevesinde akdedilen

uluslararası sözleşmelerin ulusal parlamentoların yasama yetkilerinin

ciddi bir biçimde sınırlanması sonucunu doğurabileceğidir. Çünkü WTO

kapsamındaki sözleşmelerden yasama açısından sapmalar, kural olarak

hukuki uyuşmazlıkları doğurmakta ve WTO uzlaşma usulünün uygulan-

masını gerekli kıldığından çok riskli bir nitelik taşımaktadır. Söz konusu

tedbirin izin verilmeyen bir ticari sınırlanma olarak görülmesi durumun-

da, yaptırımlar söz konusu olmaktadır. Çevre koruma tedbirlerinin izin

verilen ticari sınırlamalar kapsamına dâhil edilmesi (“Greening the GA-

TT”) konusu ise hala net değildir. Son zamanlarda GATT Paneli’nin ser-

best ticaret ilkesi karşısında çevre ve sağlığın korunması ile ilgili hususla-

ra ciddi bir önem atfettiği görülmekte,60 ancak gelecekteki gelişmelerin

ne yönde olacağını kestirmek şuan için güçtür. Bunun dışında kısmen

kendi uzlaşma mekanizmalarına sahip çok taraflı çevresel antlaşmalarla

57

Bu konudaki diğer tartışmalar için ayrıca bkz. Laskowski, Das Menschenrecht auf

Wasser, 2010, 250 vd. 58

Karş. Bungenberg, EuR 2009 Beiheft 1, 195, 211. 59

Karş. Terhechte, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, 2. Aufl. 2009, Art. 300 N. 7

vd.; Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 300 EGV N.

15 vd. 60

Karş. Hohmann, RIW 2000, 88, 93; Cottier/Tuerk/Panizzon, Handel und Umwelt im

Recht der WTO, ZUR 2003, 155 vd.; Buck, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, 2. Aufl.

2007, § 16 (Umweltschutz und Freihandel).


226

olan ilişki de ortaya konmamıştır ki burada çatışan kararların tehdidi söz

konusudur.61 GATT/WTO hukuku ve insan haklarının içinde bulunduğu

ilişki, tartışmalara neden olan diğer bir konudur. Taraf devletlerden biri-

nin insan haklarını ağır bir biçimde ihlal eden başka bir taraf devlete karşı

WTO çerçevesinde yerine getirmekle mükellef olduğu yükümlülükleri

yerine getirmekten imtina edip edemeyeceği ve bunun mümkün olması

durumunda ise, bunun için hangi şartların gerektiği, bu bağlamda açıklığa

kavuşturulmamış konulardan biridir.62

WTO’nun dünya ticaret hukuku, Avrupa Toplulukları Adalet Divanı’nın

(ATAD) daimi içtihatlarına göre kural olarak doğrudan uygulanabilme

kabiliyetine sahip olmadığından, tek tek vatandaşlar veya işletmeler ulu-

sal mahkemeler önünde doğrudan bu hukuka dayanamazlar. Bu bağlam-

daki hukuka aykırılıklar, yalnızca diğer devletlerin hükümetleri tarafın-

dan WTO uzlaşma usulü kapsamında ileri sürülebilir. Bununla birlikte

ATAD savcıları arasında uzlaşma usulü bağlamında WTO hukukunun

doğrudan uygulanabilmesi yönünde güçlü bir eğilimin var olduğunu be-

lirtmek gerekir,63 bu nedenle ATAD’ın yakın bir zamanda içtihat değişik-

liğine gidebileceğini göz ardı etmemek gerekir.

Demokratikleşme açısından ise bazı eleştirel hususların ortaya konması

gerekir: Şu ana kadarki WTO/GATS müzakereleri, gizli olarak ve kamu-

oyunun katılımının bilinçli bir şekilde önlenmesi suretiyle yürütülmüştür.

Bu müzakerelere demokratik bir denetim de, şu ana kadar ne Avrupa

Parlamentosu ne de Alman Federal Meclisi tarafından gerçekleştirilmiş-

tir.64 Bu nedenle WTO bünyesinde geniş bir kamuoyu katılımının yanı

sıra parlamenter bir kurulun kurulmasının gerekliliği, 2003 yılında SPD

ve Yeşiller partisinin meclis grupları tarafından da açık bir şekilde dile

61

Dolzer, in Graf Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, 4. Aufl. 2007, N. 85. Bu bağlamda

yazar, serbest ticaret alanında WTO’nun yanı sıra UNEP’e de çevrenin sözcüsü ola-

rak bir rol verilmesini önermektedir. 62

Bu konuda bkz. Petersmann, JWT 37 (2003), Nr. 1, 241 vd.; Dolzer, in Graf

Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, 4. Aufl. 2007, N. 86 vd., yazar, insan haklarının ön-

celikli önemi karşısında güvenlik istisnalarının geniş bir yorumunu mümkün gör-

mektedir (Art. XXI GATT). 63

Bu hususta karş. Schlussanträge GA Tizziano, Rs. C-377/02 (»Van Parys«), Slg.

2005, I-1465 N. 65 vd., 73; Schlussanträge GA Alber, Rs. C-93/02 P (»Biret

International/Rat«), EuGH Slg. 2003, I-10497 N. 86 vd.; Schlussanträge GA Saggio,

Rs. C-149/96, EuGH Slg. 1999, I-8395. 64

Eleştirel yaklaşımlar için bkz. Lübbe-Wolff, Globalisierung und Demokratie.

Überlegungen am Beispiel der Wasserwirtschaft, RuP 2004, 130 vd.; Laskowski, Das

Menschenrecht auf Wasser, 2010, 227 vd., 250 vd.



227

getirilmiştir.65 WTO’nun karar yapıları ve üye devletlerin demokratik

karar alım süreçlerindeki geri bildirim, ekseriyetle açıklar içermekte ve

reforma gereksinim duymaktadır.66 Sivil toplum örgütleri, her ne kadar

WTO Sözleşmesi’nin 5. maddesinin 2. fıkrası çerçevesinde konsültasyon-

lara dâhil edilebilip, uzlaşma usulünde görüş bildirme imkânına (amicus

curiae briefs) sahip ise de, bu olanaklar mevcut meşruiyet açıklarının or-

tadan kaldırılmasına yetmemektedir.67 Burada bilhassa müzakere sonuç-

larından somut olarak etkilenen halka müzakerelerin içeriği üzerinde

tartışmayı ve denetimi olanaklı kılacak bir demokratikleşme gereksinimi

bulunmaktadır. Uluslararası müzakerelerin, Avrupa Birliği ve ulusal yü-

rütme organlarının WTO düzeyinde gizli müzakereler yapmasına - şim-

diye kadar olduğu gibi - olanak tanımayan demokratik şeffaflık ilkesine

uyması gerekmektedir (“Good Governance”).

D. Lizbon AntlaĢması’nın DemokratikleĢme Tepileri

I. ÇEVRE VE EKONOMĠ POLĠTĠKASINA ĠLĠġKĠN YÖN DEĞĠ-

ġĠKLĠĞĠ

Avrupa Birliği’nin yeni anayasası68 niteliğindeki Lizbon Antlaşması,

Birliğin ve üye devletlerin gelecekteki gelişimi için çevre ve ekonomi

politikasına ilişkin bir yön değişikliğine gitmektedir. Burada esas alınan

çevre ve ekonomi politikası yaklaşımı konusunda Avrupa Birliği ahali-

sinde bir konsensüsün mevcut olup olmadığı ise açık değildir, zira Lizbon

Antlaşması’nın önemine uygun olarak Avrupa Birliği düzeyinde bir refe-

randum vuku bulmamıştır.

Avrupa Parlamentosu’nun haklarının kısmı bir biçimde güçlendirilmesini

aşan demokratik tepilere ise rastlamak güçtür. Bu nedenle Lizbon Ant-

laşması’nın özellikle yasamanın mevcut açıklar içeren yapısını değiştir-

mediğini belirtmek gerekir.

65

BT-Drs. 15/1317 v. 01.07.2003, 2, 5. 66

Petersmann (Hrsg.), Reforming the World Trading System, 2005, 357 vd.;

Krajewski, Democratic Legitimacy and Constitutional Perspektives of WTO Law,

JWT 35 (2001), 167, 175 vd. 67

Reusch, Die Legitimation des WTO-Streitbeilegungsverfahrens, 2007. 68

Lizbon Antlaşması’nda anayasa teriminin kullanılmasından sakınılmış olması önem

taşımamaktadır. Ruffert, Institutionen, Organe und Kompetenzen - der Abschluss

eines Reformprozesses als Gegenstand der Europawissenschaft, EuR 2009 Beiheft 1,

31, 49; Schroeder, Grundkurs Europarecht, 2009, § 2 N. 31; Fisahn, Bundesverfas-

sungsgericht friert die europäische Demokratie national ein!, KJ 2009, 220 vd. Ayrı-

ca karş. Häberle, Europäische Verfassungslehre, 6. Aufl. 2009, 127 vd.


228

II. Yasama

Avrupa Birliği’nin yasaması, çevre alanında da, eskiden olduğu gibi

“sözleşmelerin koruyucusu olarak” Birliğin hukuki düzenlemeleri konu-

sunda tek başına inisiyatif hakkına sahip olan Avrupa Komisyonu tara-

fından belirlenmektedir (karş. ABÇUİA md.294, 352).69 Bu nedenle, çev-

resel yasamanın herhangi bir şekilde gerçekleştirilip gerçekleştirilmeye-

ceği ve gerçekleştirilmesi durumunda hangi içeriğe sahip olacağı, Avrupa

Komisyonu’nun basiretine ve takdirine bağlıdır. Lizbon Antlaşması’nın

yürürlüğe girmesinden sonra da Avrupa Parlamentosu herhangi bir yasa

inisiyatifi hakkına sahip olmamıştır, bu nedenle Avrupa Parlamento-

su’nun hala en önemli parlamenter yetkilerden yoksun olduğunu ifade

etmek gerekir. Avrupa Parlamentosu ABÇUİA’nın 225. maddesi uyarın-

ca sadece, “üyelerinin çoğunluk ile vereceği bir karar ile düzenleme ihti-

yacının mevcut olduğuna inandığı hususlarda Komisyon’dan uygun öne-

rileri” sunmasını talep edebilir. Yani ancak Komisyon’un inisiyatif hak-

kını kullandığı durumlarda, Konsey ve Avrupa Parlamentosu oyuna da-

hil olmaktadır; Konsey dolaylı meşruiyete sahip bir organ iken, Avrupa

Parlamentosu ise doğrudan demokratik meşruiyete sahip, ancak oluşumu

tekdüze olmayan bir seçim usulüne ve seçim eşitliği ilkesinin nispi-

leşmesine dayanan bir organ niteliğini taşımaktadır.70

ABÇUİA’nın 171. maddesinin 1 ve 2. fıkraları uyarınca tümüyle bağım-

sız bir şekilde “Birliğin genel menfaatlerini geliştirilmek ve bu amaca

uygun inisiyatifleri almakla” mükellef olan Komisyon’a yasama inisi-

yatörü görevinin yüklenmesi, modern demokrasilerde yabancı olduğumuz

paternalist ve anayasa öncesi nitelikler taşımaktadır.71

Avrupa yasama usulü bunun haricinde, ABÇUİA’nın 192. maddesinin 1.

fıkrası ve 289. maddesinin 1. fıkrası ve 294. maddesi bağlamında çevre

hukukunun büyük bir kısmı için Avrupa Parlamentosu ve Konsey’in nis-

peten eşit bir şekilde katılımını mümkün kılan olağan yasama usulünü

öngörmektedir. ABÇUİA’nın 192. maddesinin 2. fıkrasında yer alan dü-

zenleme alanlarında ise Konsey tek başına yasama organı olduğu için,

burada farklı bir durum söz konusudur.

69

Bu konuda bkz. Schroeder, Grundkurs Europarecht, 2009, § 3 N. 47 (Initiativmono-

pol). 70

Ruffert, EuR 2009 Beiheft 1, 31, 39. 71

Bu konudaki eleştiriler görüşler için bkz. Fisahn, Herrschaft im Wandel, 2008, 382

vd.



229

III. AVRUPA KOMĠSYONU

Avrupa Komisyonu’nun demokratik meşruiyeti dolaylı kalmaya devam

etmektedir, çünkü Komisyon’un zirvesinin terkibinde öncelikle Avrupa

Konseyi belirleyici etkiye sahiptir (öneri hakkı). Komisyon’un zirvesinin

oluşumunda ne bir öneri ne de bir oy hakkına sahip olan Avrupa Parla-

mentosu ise, bu tür belirleyici bir role sahip değildir. Ancak Avrupa Par-

lamentosu’nun önerilen kişiyi seçim vasıtasıyla onaylaması veya reddet-

mesi mümkündür (ABÇUİA md. 17 f. 7). Komisyon heyeti bakımından

da Avrupa Konseyi tek başına öneri hakkına sahiptir. Komisyon, Avrupa

Parlamentosu tarafından toptan kabul edilebilir veya reddedilebilir. Ko-

misyon, Avrupa Parlamentosu’na karşı sorumlu olmanın (ABÇUİA md.

17 f. 8) haricinde tümüyle bağımsızdır (ABÇUİA md. 17 f. 3). Avrupa

Parlamentosu’nun Komisyon’a karşı sunacağı gensoru önerilerden bile

sarfı nazar eden bu yapı karşısında Avrupa Komisyonu’nun gerçek bir

demokratik denetim imkânına sahip olmasının zor göründüğünü belirt-

mek gerekir. Komisyon üyelerinin görevden uzaklaştırılmasına yönelik

davanın açılması konusunda ise, Konsey ve Komisyon yetkili olup, Av-

rupa Parlamentosu’nun bu hususta bir yetkisi yoktur (ABÇUİA md. 247).

Öğretide Lizbon Antlaşması’ndan sonra Komisyon’un artık “parlamenter

meşruiyete sahip ulusalüstü bir icra organı”72 haline geldiği yönünde ifa-

de edilen görüş, Komisyon’un bir icra organı haline geldiği noktasında

doğru bir tespittir, ancak parlamenter meşruiyete sahip olma hususu yu-

karıda belirttiğimiz nedenlerden dolayı bazı çekincelere neden olmakta-

dır.73 Komisyon’un bunun yanı sıra eskiden olduğu gibi ABÇUİA’nın

106. maddesinin 3. fıkrası uyarınca (önceden: ATA md. 86 f. 3) üye dev-

letler açısından çok hassas olan “genel ekonomik menfaatlere ilişkin

hizmetler” alanında -ki bu alana su idaresi ile doğrudan bağlantılı olan

kamusal (yerel) atık su arıtımı ve su temini de dâhildir- serbestleştirme

tedbirlerinin otonom bir yasama organı olarak boy göstermesine ise öğre-

tide değinilmemektedir. Üye devletler açısından kapsamlı sonuçlar doğu-

ran bu durumun içinde bir demokrasi açığını barındırdığı aşikârdır.74

72


Komisyon’un yürütme işlevi ile ilgili olarak oldukça eleştirel görüşler için bkz.

BVerfG, NJW 2009, 2267, 2280 N. 297. 74

Bu konuda bkz. Laskowski, Das Menschenrecht auf Wasser, 2010, 600 vd. Komis-

yon’un otonom bir şekilde hukuk oluşturması konusunda ise karş. Thomas, Die

Bindungswirkung von Mitteilungen, Bekanntmachungen und Leitlinien der EG-

Kommission, EuR 2009, 423 vd.


230

IV. ULUSAL PARLAMENTOLAR

Ulusal parlamentoların ABA md. 12 ve 1, 2 numaralı Protokoller bağla-

mında Lizbon Antlaşması’na dâhil edilmesi demokratik bir ilerleme ola-

rak görülmektedir.75 “Ulusal parlamentoların katılımının çekirdek ala-

nı”76 yani subsidiarite ilkesine uyulmasının denetimi üzerine yoğunlaşıl-

dığında, ancak çok sınırlı bir denetimin mümkün olduğu ortaya çıkacak-

tır: 2 numaralı Protokolün adı her ne kadar ölçülülük ilkesi ise de, proto-

kolde sadece subsidiarite ilkesi bağlamında ulusal parlamentoların dene-

timi yetkisine yer verilmiştir. Buna göre ulusal parlamentolar, yasa tas-

laklarının gerekçeli bir şekilde Avrupa Parlamentosu’nun, Konsey’in ve

Komisyon’un başkanlarına ulaşmasından itibaren sekiz hafta içinde tas-

lağın niçin subsidiarite ilkesine aykırı olduğunu bildirebilirler. Her par-

lamentonun -bazı ülkelerdeki iki meclisli sistemden dolayı- iki oyu bu-

lunmaktadır. Şayet oyların en azından üçte biri olumsuz ise, taslağın de-

netlenmesi gerekir (ulusal bir parlamento bu bağlamda tek başına hiçbir

şeyi başaramaz). (Esaslı) Çekincelerinin olması durumunda Alman Fede-

ral Meclisi de, aynı şekilde bu denetimin uygulanmasını zorlama imkânı-

na sahip değildir. Alman Anayasası hükümleri uyarınca anayasal bir or-

gan statüsünde olan Alman eyalet meclislerinin (esaslı) çekincelerinin

bulunması durumunda, bu tür bir denetimin uygulanmasını talep edip

edemeyecekleri hususuna da henüz açıklık kazandırılmamıştır; ki “ulusal

parlamentolar” kavramının üye devletlerdeki tüm parlamentolar için bir

üst kavram olarak anlaşılması durumunda, Alman eyalet meclisleri de bu

kapsama dâhil olacaktır. Son olarak taslak için yetkili organ, subsidiarite

itirazlarının karara bağlanmasından sonra taslakta ısrar etme, taslağı de-

ğiştirme veya geri çekme hakkına sahiptir.77

Ulusal parlamentoların katılım hakları, her ne kadar ihlali ilgili hukuki

işlemin yokluğu sonucunu doğuracak önemli şekil kurallarından sayılsa

da, bu hakların etkisi sadece olağan yasama usulünün ilk oturumu ile

sınırlıdır. Bu nedenle ulusal parlamentoların, ilk oturumun sona ermesin-

den sonra Avrupa Birliği yasaması üzerinde etkili olmaları söz konusu

75


Schoo, Das neue institutionelle Gefüge der EU, EuR 2009 Beiheft 1, 55, 56 vd. 77

Oyların sayısının tüm oyların sayısının yarısına eriştiği durumlarda bile, ilgili yasama

organının (Avrupa Parlamentosu, Konsey) taslağının sunulması gerekir. Bu suretle

bu organlar, subsidiarite ilkesinin ihlalinin söz konusu olup olmadığını denetleyebi-

lirler. Bununla birlikte Konsey’in Konsey’de veya Avrupa Parlamentosu’nda verilen

oyların 55 % ile bu taslağın bir daha tartışılmamasına yönelik olarak bir karar alması

mümkündür.



231

olamaz.78 Bunun dışında subsidiarite protokolünün 8. maddesinde ulusal

parlamentolar için değil de, ilgili üye devlet için bir dava hakkı öngörül-

müştür. Ancak üye devletin bu dava hakkını bir dereceye kadar dava yet-

kinliği çerçevesinde ulusal parlamento için açması mümkündür. Hem

görüş bildirmenin hem de davanın ölçülülük ilkesi ve hukuki temel eksik-

liği konusunda değil, sadece subsidiarite ilkesi ile ilgili olması gereği ise,

en zayıf noktayı oluşturmaktadır. Bunun yanı sıra subsidiarite ilkesinin

ATAD nezdinde şimdiye kadar genellikle etkisiz görülmesi, subsidiarite

davasının doğuracağı etkiler konusunda bazı şüphelerin oluşumuna neden

olmuştur.79

V. AVRUPA AHALĠSĠNĠN KATILIMI

Reform antlaşmasında göze çarpan katılımcı demokrasi yaklaşımları da,

daha ziyade mütevazı bir niteliktedir: ABA’nın 10. maddesinin 3. fıkrası,

“tüm yurttaşların Birliğin demokratik yaşamına katılma hakkına sahip

olduğunu” ifade etmektedir. Bu, kendiliğinden anlaşılır demokratik bir

durumdur. ABA’nın 11. maddesinin 1. fıkrasına göre ise “Birlik organla-

rı, yurttaşlara ve temsili birliklere Birliğin tüm faaliyet alanlarında görüş-

lerini açıklayacak ve bu görüşlerin alışverişini sağlayacak imkânları sağ-

lamak zorundadır”. Birlik organları ve Birlik yurttaşları ve yurttaşların

birlikleri arasında bağlayıcı olmayan bir görüş alışverişini esas alan bu

düzenleme, şeffaflık ilkesine ve düşünce hürriyetine yani temel demokra-

tik şartlara uymaktadır. Birlik organlarının temsili birlikler ve sivil top-

lum ile açık, şeffaf ve düzenli bir diyalogu muhafaza edeceğini belirten

ABA’nın 11. maddesinin 2. fıkrası da, aynı doğrultuda hareket etmekte-

dir. ABA’nın “Avrupa yurttaş girişimini” düzenleyen 11. maddesinin 4.

fıkrasının da, her halükarda “Birliğin demokratikleşmesi” yönünde küçük

tepiler yayması olasıdır. Buna göre, “önemli bir çoğunlukla üye devletle-

rin vatandaşlarının oluşturduğu sayısı en az bir milyon olan Birlik yurt-

taşları, Birlik Antlaşmalarının uygulanması amacıyla bir hukuki tasarrufa

gereksinim duyulduğunu düşündüğünde inisiyatif alıp, Komisyon’dan

yetkileri çerçevesinde uygun bir öneri sunma yönünde bir talepte buluna-

bilir.” Bu düzenleme daha yakından incelendiğinde, “Avrupa yurttaş giri-

şiminin” yurttaş girişimi bağlamında harekete geçmek ve uygun bir öneri

78

Karş. Schoo, EuR 2009 Beiheft 1, 51, 54 vd. Yazar, buna rağmen ulusal parlamento-

ları reformun galibi olarak görmektedir. 79

Everling, Rechtsschutz in der Europäischen Union nach dem Vertrag von Lissabon,

EuR 2009 Beiheft 1, 71, 75. Daha iyimser olarak karş. Ruffert, EuR 2009, 31, 37.


232

sunmak amacıyla sonuç olarak Komisyon’a karşı -yani Avrupa Birliği

yasama organına karşı değil de, yürütme organlarına karşı- ileri sürülen

bir talepten daha fazlasını içermediği göze çarpacaktır. Komisyon’un bu

talebi yerine getirip getirmeyeceği ve getirmesi durumunda ise bunun ne

şekilde olacağı konusunda ciddi bir belirsizlik mevcuttur. Oldukça mas-

raflı olan Avrupa yurttaş girişimi bu nedenle Komisyon’a karşı dilekçe

hakkının kullanılmasından farklı bir şey değildir. Her şeye rağmen bura-

daki katılımcı ve plebisiter öğelerin temsili demokrasiyi destekleyici bir

niteliğe sahip olduğunu, ancak demokratikleştirici etkinin nihayetinde

Komisyon’un iyi niyetine bağlı olduğunu ifade etmek gerekir.

E. Almanya’daki DemokratikleĢme YaklaĢımları

Son olarak Almanya’daki duruma bir bakış atmak faydalı olacaktır. Yet-

mişli yıllardan beri devam eden tartışmalara rağmen sivil toplumun aktif

katılımı konusu Almanya’da hala tam olarak açıklığa kavuşturulamamış-

tır. Bilhassa uluslararası hukuk ve Avrupa Birliği hukuku, bu konuda

teşvik edici bir rol üstlenmiştir. Sübjektif savunma hakları kategorisinde

Almanya’da hala klasik idare hukuku düşüncesi hüküm sürmektedir (§ 42

Abs. 2 VwGO “dava ehliyeti”). Kamu yararının gerçekleştirilmesine yö-

nelik özgeci (altruistisch, ç.n.) toplu davalar veya özgeci bireysel davalar,

yürütme ve siyaset tarafından en az çevresel koruma kadar arzu edilme-

mekte, sıkıntı verici bulunmakta, yararlı veya demokratik bir toplumun

ifadesi olarak görülmemektedir. Kamuoyunun katılımı bunun haricinde,

doksanlı yıllarda hızlandırıcı yasama çalışmaları kapsamında usul engeli

olarak eleştirilmiş ve zayıflatılmıştır. Kamulaştırma usulü ve plan belir-

leme usulü dışında, yerel kamuoyunun katılımı kural olarak Alman Ana-

yasası’nın 28. maddesinin 2. fıkrası gereği sadece mahalli meclislerde

dolaylı bir şekilde gerçekleşmektedir. Demokratikleşme tepileri, şimdiye

kadar ilk etapta Avrupa Birliği’nin ikincil hukuku vasıtasıyla vuku bul-

muştur. Avrupa Birliği Su Çerçeve Yönergesi’nin dolaylı bir katılımı

aşan bir şekilde kamuoyunun “aktif bir katılımına” açık bir şekilde yer

veren 14. maddesi buna örnek teşkil eder.80 Bununla birlikte 14. madde-

nin uygulamaya aktarılması için federal devlet ve eyaletler düzleminde

çıkarılan hükümler, idari birimlere geniş bir takdir yetkisi düşecek şekil-

de aktif katılım teşkilatı ve katılacak kesimler konusunda önemli belirsiz-

likler içermektedir. Eyaletler, “aktif katılımı” çoğunlukla danışma kurul-

ları, çalışma grupları, forumlar ve yönlendirici gruplar vasıtasıyla hayata

80

Bu bağlamda karş. 46 numaralı gerekçe.



233

geçirmektedir. Burada, su planlarının hazırlanmasına iştirak eden, ancak

idari ve ekonomik terkipleri yüzünden eleştirilere maruz kalan gruplar

söz konusudur.81

Çevre koruma hukukunun uygulama kabiliyetini güçlendirmek amacıyla,

Aarhus Sözleşmesi’nin 9. maddesinde82 düzenlenmiş olan ve 2003/35/EG

sayılı Halkın Katılımı Yönergesi ile de Avrupa Birliği hukukuna aktarılan

toplu davaların modern katılımcı yaklaşımı da, Almanya’da yeterince

anlaşılmamıştır. 07.12.2006 tarihli Çevresel Hukuki Çareler kanunu ile

gerçekleştirilen ulusal hukuka aktarım (“feri toplu dava”) ise, bu açıdan

düzeltmeye gereksinim duymaktadır.83

Ancak 2005 yılından beri Doğu ve Batı Almanya’nın birleşmesinin bir

sonucu olarak eyaletler daha doğrusu mahalli idareler düzeyinde tüm

eyaletlerde yurttaş inisiyatifi ve halkoylaması şeklindeki doğrudan de-

mokrasi yaklaşımlarına rastlamak mümkündür. Yargı mercilerinin şimdi-

ye kadar sergilediği ihtiyatlı tavra rağmen Berlin Eyaleti Anayasa Mah-

kemesi’nin 2009 yılında su sektörü ile aldığı güncel bir karar, katılımcı

yaklaşım bakımından yol gösterici bir rol üstlenmiştir. Bu kararda, Berlin

Su İşletmeleri’nin kısmi özelleştirilmesi bağlamında Berlin Senatosu ve

RWE/Vivendi (Veolia) şirketi arasında yapılan gizli sözleşmenin ifşasını

amaçlayan bir kanunun çıkarılmasına ilişkin halk talebinin hukuka uy-

gunluğu doğru bir şekilde ortaya konmuştur. Halk talebi ve halk yasaması

burada düzeltici doğrudan bir demokratik etki göstermektedir (“water

governance”). Bunun haricinde “Berlin Holding Modeli” demokrasi ilke-

sini ihlal ettiğinden anayasaya aykırı nitelik taşımaktadır.84

F. Alman Federal Anayasa Mahkemesi’nin Lizbon Kararının De-

mokratikleĢme Tepileri

Sınırlı yetki prensibinin sözleşmelerde öngörülenin üzerinde güvence

altına alınması durumunda Avrupa Birliği’nin meşruiyet düzeyini devre-

dilen yetkiler ve karar alma sürecinin bağımsızlık seviyesi bakımından

anayasaya uygun bulan Alman Federal Anayasa Mahkemesi’nin Lizbon

81

Bu konudaki eleştiriler görüşler için bkz. Fisahn, Herrschaft im Wandel, 2008, 349

vd. (“Kungelgremien”). 82

BGBl. 2006 II, s. 1251, 1266. 83

Aynı yönde bkz. Koch, NVwZ 2007, 369, 379; Ziekow, NVwZ 2007, 259; Schlacke,

NuR 2007, S. 8, 13 vd. 84

VerfGH Berlin v. 06.10.2009 – VerfGH 63/08. Daha ayrıntılı Laskowski, Das Mens-

chenrecht auf Wasser, 2010, 795-832.


234

kararı, gelecekte kendine has demokratikleşme tepilerini ortaya çıkarabi-

lir.85 Bununla birlikte Alman Federal Anayasa Mahkemesi, belli bir en-

tegrasyon konseptini anayasa hukuku açısından gerekli görmektedir. En-

tegrasyon süreci bu bağlamda, Alman devletsel çekirdeğine ve anayasal

kimliğe dokunmamalıdır.86 Bunun yanı sıra sadece halkın anayasa koyu-

cu iktidarının muktedir olması gerekir (Alman Anayasası md. 146). Bu-

nun bir neticesi olan Alman devlet organlarının “entegrasyon sorumlulu-

ğu”, federal hükümetin Avrupa politikasına ilişkin faaliyetlerinin parla-

mentize edilmesini zorunlu kılmaktadır.

Avrupa Birliği’nin demokrasi açığı, bu şekilde şüphesiz ulusal bakımdan

giderilecek ve parlamenter bir biçimde “dengelenecektir”.87 Bu anlayış

ayrıca, bir anayasa şikayeti çerçevesinde Anayasa Mahkemesine, enteg-

rasyon sürecinin anayasal sınırları aşıp aşmadığını ve Alman devletsel

çekirdeğine dokunup dokunmadığını denetlenme imkanını da sağlamak-

tadır. “Devletselliğe ilişkin bu yeni temel hak”,88 bir referandum kapsa-

mında Lizbon Antlaşması’na ilişkin görüşleri alınmayan yurttaşların artık

sonradan güçlü bir şekilde entegrasyon sürecine “katılması” sonucunu

doğurabilir. Artık mümkün olan anayasal kimlik denetimi ise, bilhassa

kimlik bakımından önem taşıyan devlet görevleri hususunu ve Avrupa

Birliği’nin yeni anayasasının ekonomik konseptinin bu bağlamdaki etki-

lerini ilgilendirmektedir.89

G. Sonuç ve Görünüm

1. Uluslararası kamuoyunun bilhassa sivil toplum örgütleri ile gerçekle-

şen demokratik katılımı, uluslararası çevresel sözleşmeler hukukunun

gelişimi ve etkililiği için bir “başarı faktörü” olarak görülebilir. Bu tür bir

katılım, çevrenin küresel anlamda korumasının yanı sıra küresel sivil

toplumun iradi özerkliğini güçlendirmekte ve mevcut kurumsal demokra-

si açıklarının dengelenmesine hizmet etmektedir.

Katılım merkezli demokrasi biçimleri, aynı şekilde WTO düzleminde

gerçekleşen yasama için de gerekli olmalıdır. Uluslararası düzeydeki

demokrasi açıklarının azaltılması için ise, her şeyden önce ulusal parla-

85

BVerfG, NJW 2009, 2267, 2275 N. 275. 86

BVerfG, NJW 2009, 2267. 87

Bkz. Fisahn, KJ 2009, S. 220 vd. 88

Eleştirel görüşler için karş. Nettesheim, Ein Individualrecht auf Staatlichkeit?, NJW

2009, 2867, 2868. 89

Kimlik denetimi ile ilgili olarak bkz. Everling, EuR 2010, 91, 101.



235

mentoların ve Avrupa Parlamentosu’nun çıkar gruplarının kurumsal açı-

dan tesisi gibi kurumsal reformlar gerekli görünmektedir. WTO gibi di-

ğer Birleşmiş Milletler örgütleri ile aynı seviyede bulunacak uluslararası

bir çevre örgütünün kurulması veya uluslararası çevre hukukunun “adalet

düşüncelerinin” daha iyi gerçekleştirilmesine yönelik olarak uluslararası

bir çevre mahkemesinin oluşturulması da faydalı görünmektedir.90 Sonuç

olarak Birleşmiş Milletler yapılarının demokratikleşmesine ihtiyaç vardır.

2. Ulusal parlamentoların ve Avrupa sivil toplumunun sınırlı katılımı ile

dengelenemeyen Avrupa Birliği düzeyindeki demokrasi açıkları ise, Liz-

bon Antlaşması’nın yürürlüğe girmesinden sonra da varlığını devam et-

tirmiştir. Avrupa Birliği yurttaşlarının katılımı ile (“Avrupa toplum söz-

leşmesi”, “referandum”)91 ABA ve ABÇUİA’nın gelecekte karşılaşabile-

ceği demokratik bir gelişim (değişiklik) haricinde, ulusalüstü kuruluşların

demokrasi açığı ve usul, parlamentoların güçlendirilmesi ve kamuoyunun

katılım, iştirak ve denetim haklarının genişletilmesi ile en başta sadece

üye devletler düzleminde “savuşturulabilir”.92

3. Küresel iklim değişikliği, önemli bazı meseleleri kendisiyle birlikte

getirmektedir: Çevresel değerlerin uluslararası alanda korunması ve insan

haklarının uygulanması konusunda sorumluluk alacak demokratik bir

dünya devletinin yokluğu, öncelikle İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşme-

si’nin taraf devletlerini bir devletler topluluğu olarak, hem uluslararası

düzeyde çevrenin korunmasına hem de insan haklarının gerçekleştirilme-

sine hizmet edecek tarzda dayanışmaya dayanan bir iklim koruma ve

iklim değişikliği politikası konusunda sorumluluk almaya zorlamaktadır

(ulusaşırı sorumluluk topluluğu, anayasallaşma süreci).93 Bu husus, bü-

yük ölçüde ekonomi politikası özel olarak iklim değişikliğine neden olan

devletler için geçerlidir. Sorumluluklara uygun davranıldığının denetimi

ise, sivil toplumun aktif bir katılımını gerekli kılmaktadır. Bunun haricin-

90

Bu bağlamda bkz. Epiney, APUZ 24/2007, 31, 34; Koch/Mielke, Globalisierung des

Umweltrechts, ZUR 2009, 403, 407; WBGU, Neue Strukturen globaler Umweltpoli-

tik, 2000, 175 vd. 91

Bkz. Fisahn/Viotto, Anforderungen an eine demokratische Europäische Union, ZRP

2007, 198, 199. 92

Daha ayrıntılı olarak bkz. Dahl, On Democracy, 1998. Kozmopolit demokrasi için

bkz. Held, Models of Democracy, 2006, s. 304 vd.. Ayrıca bkz. BVerfG, NJW 2009,

2267; Der Gesetzentwurf der Linksfraktion zur Einführung einer dreistufigen Volks-

gesetzgebung in das GG, BT-Drs. 17/1199 v. 24.3.2010. 93

Karş. Scheyli, Der Schutz des Klimas als Prüfstein völkerrechtlicher Konstitutionali-

sierung?, AVR 2002 (40), 373.


236

de ancak ilgililerin çevre politikası alanındaki geniş kapsamlı bir uzlaş-

ması, çevrenin sürdürülebilir korunması amacına yönelik etkili ortak dav-

ranış değişiklikleri için bir güvence sağlayabilir.

: dr. ahmet m. güneú Özet - uni-kassel.de filedan üstlendiği kilit rol nedeniyle her geçen...

Documents