Мэттью Соберг Шугарт и Джон М.Кэри

ПРЕЗИДЕНТСКИЕ СИСТЕМЫ

(Из книги: Presidents and Assemblies: Constitutional Design andElectoral Dynamics by Matthew Soberg Shuqart and John M. Carey.Copyright © 1992 by Cambridge University Press)

Определение режимов с выборнымипрезидентами

Чтобы детально проанализировать президентские системы,необходимо прежде всего установить, какие системы относятся кданной категории. В нашем случае это особенно важно, посколькуниже нам предстоит рассмотреть несколько разновидностейинституционального устройства, присущего президентской формеправления, а также пока не проверенные на практике предложенияпо его улучшению.Задачи настоящей главы, таким образом, следующие: сначала мы.опираясь на теоретическое наследие «Федералиста», дадимопределение президентской системы и покажем отличияпредлагаемого определения от других институциональныхдефиниций; затем мы определим премьер-президентскую системукак отличную от чисто президентской;1 далее будут обсужденынекоторые гибридные режимы, сочетающие в себе чертыпрезидентской и премьер-президентской систем; наконец, будетпредложена простая типология режимов, основанная на двухизмерениях: (1) степень разделения властей; (2) типправительственного кабинета.

Президентская система по замыслу ее основателей:

раздельные источники формирования и поддержанияНачиная с «Федералиста», основной определяющей чертойпрезидентской системы считалось разделение исполнительной изаконодательной властей. Действительно, обсуждение этой

проблематики исторически предшествовало появлению идеипрезидентской формы правления. В своей вере в разделение властейавторы «Федералиста» во многом отталкивались от доводовМонтескье о необходимости законодательного контроля надкоролевскими министрами. Позднее идея президентской системыкак разделения властей в условиях республики получила ясноевыражение в «Федералисте», и именно она положена в основунашего определения.И все же выражение «разделение властей» само по себе не оченьсодержательно. Даже в Соединенных Штатах законодательная иисполнительная власти не являются совершенно «раздельными».Президентское вето представляет собой явное вмешательствоисполнительной власти в законодательный процесс; в то же времяконституционное требование ратификации Сенатом международныхдоговоров позволяет законодательному органу влиять назакрепленную за исполнительной властью сферу внешней политики.По существу, без такого пересечения полномочий трудно было быпредставить, каким образом ветви власти контролировали быдействия друг друга. А между тем идея сдержек и противовесовчрезвычайно важна для выдвинутой в «Федералисте» концепциипрезидентского правления.2Если бы мы определили президентскую систему как абсолютноеразделение исполнительной и законодательной властей, топредоставление президенту права вето, для преодоления котороготребуется решение квалифицированного большинствазаконодательного органа, следовало бы расценить как отклонение отпрезидентской системы. По нашему мнению, это было бынеправильно. Власти в условиях президентской системы не тольконе являются абсолютно раздельными, но и не замышлялись кактаковые. На деле, Дж. Мэдисон в «Федералисте» выступал лишь зато, чтобы разделение источников формирования и поддержанияисполнительной и законодательной властей позволяло бы каждой изветвей контролировать другую, не ставя тем самым под ударсобственную независимость. Таким образом, в каком-то смыслеразделение властей служит укреплению их взаимозависимости ивзаимоконтроля.Необходимо четко различать установления, относящиеся кисточникам формирования и поддержания властей, с одной стороны,и к действиям этих властей — с другой. Что касается источниковформирования и поддержания, то здесь для президентской системыхарактерна максимальная степень раздельности. Что касается жедействий, президентская система стремится к обеспечениювзаимного контроля, а это требует существенного пересечения сфер

компетенции властей.

Современные определения: институциональные

критерииИспользуемое в настоящей работе определение президентскойформы правления (или «чисто» президентской системы) включает всебя следующие положения:1) всенародное избрание носителя верховной исполнительнойвласти;2) сроки полномочий носителя верховной исполнительной власти изаконодательного органа — фиксированы и не зависят от довериясторон друг к другу;3) выборная исполнительная власть назначает правительство иопределяет его состав.Данная трехчленная дефиниция, наряду с констатацией того, чтопрезидент должен избираться либо непосредственно гражданами,либо избираемой гражданами специальной коллегией выборщиков,указывает на раздельность источников формирования иподдержания правительства (исполнительной власти) изаконодательной ассамблеи. Можно выделить также четвертыйкритерий, логически вытекающий из предыдущих:4) президент имеет известные, определенные конституцией права взаконодательной сфере.Четвертый критерий не затрагивает способы формирования ираздельного функционирования властей. Но если бы президенты неимели законодательных полномочий (вроде права вето), то импришлось бы довольствоваться ролью «исполнительной власти» всамом буквальном смысле слова — просто исполнять решениязаконодателей, на которых они никак не могли бы повлиять.Предоставление президенту законодательных полномочий — этогарантия того, что программа, получившая народное одобрение напрезидентских выборах, будет переведена в практическую политику.Имеется лишь одна страна, в которой президентский режим отвечаетпервым трем критериям, но не четвертому — Венесуэла.Исходя из сформулированного выше рабочего определенияпрезидентской системы, рассмотрим вкратце другие определения,предлагаемые современными авторами, а также их отличия отнашего. В 1959 г. Д. Верни разработал список из одиннадцатикритериев, по которым предлагалось отличать президентскиесистемы от парламентских, равно как и от систем, который Верниназвал «ассамблейным правлением».3 Но эти критерии не вполнеясны и пересекаются между собой. Кроме того, Верни не

устанавливает, какой из них — главный. По мнению А.Лейпхарта,выраженному в его книге «Демократии» (Lijphart, 1984b: 66-71), дляопределения президентской системы принципиально важны двакритерия, а все остальные характеристики (в том числе и некоторыеиз выделенных Верни), хотя и связаны с данной системой, неявляются ее имманентными свойствами. Названные два критериязаключаются в том, что верховный носитель исполнительной властидолжен:1) не зависеть от доверия законодательного собрания, а иметьфиксированный срок полномочий;2) избираться всенародно.4В недавно вышедшей статье Лейпхарта (Lijphart, 1989) выделентретий критерий, который тоже рассматривается как принципиальноважный:3) верховная исполнительная власть принадлежит одному человеку.По-другому эту мысль можно выразить так: число мест,распределяемых в округе при выборе носителя исполнительнойвласти (Rae, 1967), равно единице (М=1), причем округ имеетобщенациональный характер. Основное из выдвинутых Лейпхартомкритических замечаний в адрес президентской системы состоит втом, что она по своей природе мажоритарна и не обеспечиваетдолжного представительства меньшинств. При М=1диспропорциональность результатов выборов непомерно велика,если, конечно, лидирующий кандидат не получает практически всехголосов. Но определение президентской системы, отталкивающеесяот величины округа и выводящее отсюда ее мажоритарную природу,затушевывает тот факт, что мажоритарность есть следствиеэлекторальной формулы, и мало что добавляет к нашему пониманиюпрезидентской формы правления. Принимая такое определение, мыдолжны были бы отнести к отдельному классификационному типусистемы, подобные уругвайской (1952-67 гг.) и кипрской (1960-63гг.) в которых всенародно избранные носители верховнойисполнительной власти были коллегиальными органами, но приэтом сохранялись разделение властей и система сдержек ипротивовесов. Однако, как нам кажется, режимы, обладающиетакими характеристиками, следовало бы классифицировать какпрезидентские независимо от того, единоличным иликоллегиальным является выборный носитель верховнойисполнительной власти.Кроме того, определение президентской системы по ее наиболеемажоритарной характеристике полностью противоречит духу двухдругих критериев, выдвинутых Лейпхартом. Оба они подчеркиваютотносительную взаимозависимость законодательной и

исполнительной властей. Как нам предстоит убедиться, такаявзаимозависимость принципиально важна для поддержаниявзаимных сдержек в условиях президентской системы, и это — явноне мажоритарная черта. Иными словами, даже если отвлечься отэмпирической проблемы коллегиального исполнительного органа,определение президентской системы, исходя из единоличногохарактера власти, представляется теоретически несостоятельным.Вполне возможно, что несогласие по поводу числа лиц, обладающихверховной исполнительной властью, лишь отражает внутреннююнепоследовательность самой системы. Это можно обосноватьссылкой на противоречия между мэдисоновской и гамильтоновскойконцепциями демократии, отчетливо проступающие на страницах«Федералиста».5 На некоторых из институциональныхнесогласованностей — или даже противоречий — в разнообразныхпрезидентских системах нам еще предстоит остановиться. Ноопределение требует как последовательности, так и всеобщности, иименно поэтому мы предпочитаем мэдисоновскую концепциюгамильтоновской.6 По нашему мнению, при разработке конституциипрезидентской системы в США возобладала именно первая. Крометого, мэдисоновский подход более ярко высвечивает идеиразделения властей, сдержек и противовесов, которые, как мыубеждены, принципиально важны для президентской системынезависимо от ее конкретных модификаций.Еще одна попытка определить институциональную природупрезидентской системы была предпринята Дж.Сартори (Sartori,1992), который задает следующий критерий: президент возглавляетназначаемый им кабинет.Поскольку кабинет назначает не законодательное собрание, аименно президент, данный критерий предполагает, чтоисполнительная власть — область исключительных полномочийпрезидента, перед которым она несет полную ответственность. Мыполагаем, что это — необходимая характеристика президентскойсистемы, ибо без нее не было бы последовательного проведения вжизнь принципа, согласно которому исполнительная власть недолжна зависеть от законодательной ни по источникамформирования, ни по средствам поддержания.7Три выделенных нами ранее критерия фактически содержат полноеописание данного принципа в институциональных терминах. Самипо себе, однако, эти критерии не дают исчерпывающего определенияпрезидентской системы. Как мы говорили, раздельные источникиформирования и поддержания властей необходимы для обеспечениявзаимных сдержек. Так, Мэдисон в первую очередь стремился кограничению весьма обширных законодательных полномочий

ассамблеи. Но независимая исполнительная власть, лишеннаязаконодательных полномочий, никак не могла бы воспрепятствоватьполновластию парламента. Стало быть, определение президентскойсистемы должно включать в себя критерий наличия такихполномочий у выборной исполнительной власти. Мы не даем болееконкретного описания этих полномочий, потому что, как нампредстоит убедиться, полномочия исполнительной власти вразличных президентских системах весьма разнообразны; нет такогополномочия, которое можно было бы приписать исполнительнойвласти во всех без исключения случаях. Более того, когдаисполнительная власть и законодательное собраниепридерживаются разных политических ориентации, пересечение ихполномочий может завести законодательный процесс в тупик.Критика в адрес президентской системы обычно имеет в виду какраз подобные тупиковые ситуации, особенно когда они приобретаютхроническую форму.Мы предпочитаем предложенное в начале раздела определениеименно потому, что оно выделяет наиболее существеннуюхарактеристику, отличающую президентскую систему как от другихрежимов со всенародно избранными президентами, так и отпарламентаризма — раздельные источники формирования иподдержания властей. Помимо всего прочего, данное определениеотчетливо высвечивает то обстоятельство, что ответственность заисполнительную ветвь власти в условиях президентской системывозлагается на президента (отсюда и термин — президентскаясистема), в то время как парламентаризм характеризуетсяответственностью парламента за состав исполнительных органов.Обратимся теперь к определению другой важной для данногоанализа системы, премьер-президентской.

Премьер-президентская системаКак подсказывает само название, премьер-президентский режим —.это режим, предполагающий наличие и премьера (премьер-министра), как при парламентской системе, и всенародноизбранного президента. Честь (которая, впрочем, может оказатьсясомнительной) первого описания некоторых подобных режимов вкачестве «полупрезидентских» и выделения их институциональныххарактеристик принадлежит М.Дюверже.8 Первоочередной интересдля Дюверже представляли природа и функционирование Пятойреспублики во Франции. Исследователь видит в данном режиме непромежуточную форму между президентским и парламентскимрежимами, но систему, в которой — в зависимости от того,

поддерживает ли парламентское большинство действующегопрезидента или нет, — чередуются президентские и парламентскиефазы. Пятая республика, с точки зрения Дюверже, не была ни чистопрезидентской, ни чисто парламентской, в какой бы фазе она нинаходилась; концепция чередования фаз, строго говоря,привлекается именно для выделения специфики режима воФранции. Однако сам термин «полупрезидентский режим» все жеподразумевает, что режим находится в промежуточном положениимежду двумя крайностями — президентской системой, с однойстороны, и парламентской — с другой. Такое предположениепредставляется нам ложным, ибо названный режим обладаетсобственными, специфическими характеристиками. В другихрассмотренных ученым европейских режимах не просматриваетсястоль отчетливого чередования фаз, как во Франции (хотя самДюверже не останавливался специально на этом вопросе). Как мыуже сказали, мы не считаем подобные режимы ни промежуточными,ни основанными на чередовании фаз. Поэтому мы и называемпремьер-президентской системой то, что Дюверже именовал«полупрезидентским режимом».Несмотря на такую разницу в подходе, мы признаем, чтопредложенное Дюверже определение было четким и поддающимсяобобщению Премьер-президентская система характеризуется тем,что:1) президент избирается всенародно;2) президент наделен существенными полномочиями;3) одновременно с президентом существуют и выполняют функцииисполнительной власти премьер-министр и кабинет, ответственныеперед законодательным собранием (Duverger, 1980: 161).Первый критерий предполагает наличие всенародно избранногоносителя исполнительной власти, но, в отличие от президентскойсистемы, президент не является обязательно «верховным»носителем этой власти, а должен сосуществовать с премьером —главой правительства. Относительные объемы полномочий сторонмогут существенным образом варьировать в зависимости от страны,а также от конкретных обстоятельств в рамках одной и той жестраны.Второй критерий — наличие у президента неких политическихполномочий. Отличие от президентской системы состоит в данномслучае в том, что в условиях премьер-президентского режима этиполномочия не обязательно должны быть законодательными. Онимогут включать, к примеру, возможность вынести законопроект нареферендум или оспорить его в судебном порядке. Предоставлениепрезиденту иных законодательных полномочий, таких как право

вето или право издавать указы, легко может привести к конфликтумежду ним и другой частью исполнительной власти, зависящей отдоверия законодательного собрания. Однако в некоторых премьер-президентских системах президент наделялся и наделяетсяподобными полномочиями. Более типичны — и болеесоответствуют характеру рассматриваемого режима — полномочия,связанные с формированием правительства: например, правовыдвигать кандидатуры министров и делать назначения нанеправительственные должности. В премьер-президентскихсистемах президенты обычно располагают также правом распускатьпарламент. Важно отметить, что данная система не обеспечиваетпрезиденту возможность контролировать правительство илиассамблею законодательными средствами. Чертой, при пересечениикоторой режим перестает быть премьер-президентским, являетсяпредоставление президенту права единолично решать вопрос осмещении министров. Наличие такого права противоречило бытретьему из выделенных нами критериев — зависимости кабинетаот законодательного собрания.

Другие типы режимовМы определили два идеальных типа режимов с всенародноизбранными президентами. Реально существующие режимыпредставляют собой различные вариации и оттенки описанныхтипов. Было бы бессмысленно рассматривать каждый из имеющихсяоттенков в качестве отдельного типа, ибо невозможнозафиксировать в классификации все многообразие способовразделения властей и объемов президентских полномочий. И все жеесть случаи существенных отклонений от выделенных вышекритериев. Наиболее распространенное из них — закреплениеполномочий по формированию кабинета как за президентом, так и запарламентом. Если президент имеет право назначать и смещатьминистров, но при этом министры зависят от довериязаконодательного собрания, можно говорить об особом режиме.Такие режимы, представленные в мировой практике несколькимипримерами, мы будем называть президентско-парламентскими.Подобно тому как термины «президентская» и «парламентскаясистема» указывают на то, какой выборный институт уполномоченопределять состав правительства, а термин «премьер-президентскаясистема» фиксирует ведущую роль премьер-министра при наличиипрезидента, наделенного существенными полномочиями,предложенный нами термин схватывает сущностнуюхарактеристику президентско-парламентских систем — главенство

президента в сочетании с зависимостью кабинета от парламента.Отсюда вытекает определение режима:1) наличие всенародно избранного президента;2) президент назначает и смещает членов кабинета;3) члены кабинета должны пользоваться доверием парламента;4) президент имеет право распустить парламент (законодательнуюветвь власти в целом).Данное определение показывает, что выделенный режим отличаетсяот основных идеальных типов — президентской и премьер-президентской систем — в двух отношениях. Во-первых, если вусловиях президентской и премьер-президентской систем ипрезидент, и законодательное собрание могут играть определеннуюроль в формировании кабинета путем выдвижения или утверждениякандидатов на министерские посты, но лишь одна из ветвей властиуполномочена смещать министров, то президентско-парламентскиережимы предоставляют президенту и парламенту равныеполномочия по смещению членов кабинета. Во-вторых, несмотря назначительный объем власти президента над кабинетом, припрезидентско-парламентской системе законодательная иисполнительная ветви власти не имеют раздельных источниковподдержания. При президентском режиме максимальное разделениеисточников формирования и поддержания властей является нормой.При президентско-парламентской системе наличие у парламентаполномочий по формированию правительства означает, чтоисполнительная власть лишена независимых источниковподдержания. То же самое безусловно относится и к премьер-президентской системе, но за существенной разницей: здесь правоформировать новое правительство остается за парламентом,невзирая на то, что большинство кандидатур выдвигаетсяпрезидентом. При президентско-парламентской системеправительство заново формируется президентом, хотя парламентможет опять выразить ему недоверие. Более того, во многих такихсистемах за президентом, в дополнение к его полномочиям поформированию правительства, закреплено право распускатьзаконодательное собрание. А это и означает, что раздельноеподдержание властей отсутствует.Существует возможность ранжировать все режимы по объемампрезидентских полномочий и степени раздельности источниковподдержания. В данный момент мы, однако, ограничимся тем, чтопредставим режимы различных типов в рамках двухмерной схемы(Схема 1). Первая ее ось характеризует объем президентскихполномочий по определению состава правительства, вторая —степень раздельности источников поддержания законодательной и

исполнительной ветвей власти. В правом верхнем углу схемырасположен идеальный тип президентской системы,характеризующийся максимальными полномочиями президента поформированию правительства и максимально раздельнымиисточниками поддержания. Левый нижний угол занимает премьер-президентская система, где полномочия президента ограниченыправом объявлять новые выборы, призванные определить составпарламента, что, в свою очередь, может привести к изменениям всоставе правительства. Небольшие отклонения от этих крайнихпозиций не дают оснований рассматривать реально существующиережимы в качестве отдельных типов. Например, как мы ужеговорили, режимы, где президент имеет несколько большую свободудействий в плане выдвижения кандидатуры на пост премьер-министра или где налагаются ограничения на его право распускатьпарламент, остаются премьер-президентскими. Точно так же режим,который предполагает одобрение парламентом сделанныхпрезидентом правительственных назначений, не перестает бытьпрезидентским.

Схема 1. Двухмерная типология демократических режимов

Более серьезные отклонения от основных типов присущи режимам,занимающим верхний левый угол схемы. Режим с минимальнораздельными источниками поддержания властей при максимальныхполномочиях президента по определению состава правительствапредставляет собой отдельный тип. Многие режимы данного типачасто оказывались в состоянии кризиса по поводу разграниченияполномочий парламента и президента.Следует вкратце остановиться и на нижнем правом углу схемы.Режим, где максимально раздельные источники поддержаниявластей сочетаются с отсутствием президентских полномочий по

определению состава правительства, близок к тому, которыйсложился в Швейцарии. В Швейцарии исполнительная властьназначается парламентом, но не может быть им смещена. Правда, встране нет должности выборного президента — главы государства,но если бы такая должность была, то ее носитель не имел бывозможности определять состав правительства, и в этойгипотетической ситуации мы имели бы все основания расположитьданный режим в правом нижнем углу схемы. Мы предлагаемназывать такие режимы ассамблейно-независимыми, что позволяетуказать как на источник исполнительной власти, так и отсутствиенеобходимости во взаимном доверии законодательной ассамблеи иисполнительной власти.В предложенной схеме находится место даже парламентскимрежимам. Обычно парламентскую систему противопоставляютпрезидентской на том основании, что для первой характернывзаимозависимые источники поддержания законодательногособрания и исполнительной власти. Но нужно учитывать, что вусловиях парламентской системы должность президента, или, покрайней мере, президента с реальными полномочиями, отсутствует.Стало быть, законодательному собранию не от кого отделяться,если не считать кабинета, которому в большинстве парламентскихсистем (хотя и не во всех) предоставлено право распускатьпарламент. Однако кабинет — это, прежде всего, доверенное лицопарламента. Таким образом, в отличие от ассамблейно-независимыхсистем, в условиях парламентаризма сохранение законодательногособрания и кабинета в промежутках между регулярными выборамиотнюдь не гарантировано. В то же время, ни один институт, кромесамой ассамблеи, не может сократить срок ее полномочий, как этоимеет место при премьер-президентской системе. Поэтомупарламентские режимы занимают среднее место по шкалераздельности источников поддержания.

* * *

Выше даны четкие определения президентской и премьер-президентской систем — двух типов режимов, которымпреимущественно и посвящена настоящая работа. Более того,обсуждение этих режимов позволило нам представить их в видесхемы, охватывающей также смешанные системы, а такжепарламентаризм. Выработка определений была важна в планеуточнения терминологии, но теперь нам предстоит перейти к болеесложной и более интересной задаче — оценке функционированияразличных типов режимов.

Критика президентской системы иконтраргументы

Определение президентской системы и других режимов совсенародно избранными президентами позволяет нам обратиться кнаучным дискуссиям по поводу достоинств президентских режимов.При этом будет рассматриваться преимущественно идеальный типпрезидентской системы, выделенный в предыдущей частинастоящей работы. Мы рассмотрим критику этого режима ивыдвинем ряд контраргументов. Задача состоит в том, чтобыопределить, является ли выбор президентской системы сколько-нибудь оправданным для демократических стран и, в особенности,для новых демократий. Ведь если ученые, подобные Дж. Ди Палме(Di Palma, 1990), правы в том, что режимы с выборнымипрезидентами «опасны» вообще и, прежде всего, для новыхдемократий, рассуждать о возможных преимуществах такихрежимов было бы бессмысленно. Сразу же кратко заметим, что мыне считаем неуязвимой одностороннюю критику президентскойсистемы, которая до сих пор преобладала в дискуссиях по проблеме.Предложив ряд контраргументов, касающихся чистого типапрезидентской формы правления, мы обратимся к обсуждению того,насколько справедлива была бы аналогичная критика по отношениюк премьер-президентской системе. Возможно, именно последняяоткрывает пути преодоления некоторых наиболее сомнительныхсвойств президентского режима.

Аргументы против президентской системыБесчисленные аргументы против президентской системы получилиразвитие и были сведены воедино (хотя и в разных комбинациях) внескольких недавно опубликованных критических очерках.9 Снашей точки зрения, все описанные в современной литературенедостатки президентской формой правления распадаются на триосновные категории и состоят в следующем:1) отсутствие временной гибкости;2) мажоритарные тенденции;3) двойная демократическая легитимность.Отсутствие временной гибкости. Проблемы первой группы,имеющие отношение к временной негибкости, возникают в связи спродолжительностью полномочий президентов и законодательныхсобраний. Хотя конституции президентских систем обычнодопускают импичмент, реализация этой нормы всегда сопряжена скрайне сложной процедурой, требующей принятия

соответствующего решения квалифицированным парламентскимбольшинством на основе установленных злоупотреблений илипревышения полномочий со стороны носителя верховнойисполнительной власти. Вообще говоря, президенты избираются нафиксированный срок от четырех до шести лет и не могут бытьсмещены по политическим соображениям. Хотя творцыпрезидентских конституций рассматривали эту практику какгарантию стабильности исполнительной власти, критики нередкоуказывают на ее сомнительность с политической точки зрения — иотнюдь не без оснований.Основная проблема, которой чреват фиксированный срокпрезидентских полномочий, состоит в том, что носитель верховнойисполнительной власти может лишиться всякой популярности внароде или отчасти сохранить такую популярность, но вызватьстойкую оппозицию парламентского большинства (Mainwaring,1992; см. также Linz, 1987). Такой президент едва ли способенначать и практически осуществить какую бы то ни было программу,нуждающуюся в законодательном закреплении, пребывая всостоянии постоянной конфронтации с парламентскимбольшинством, стремящимся к реализации альтернативнойпрограммы. Но даже когда президент не встречает никакойподдержки со стороны граждан, он остается главой правительства (игосударства) пока не истечет фиксированный срок его полномочий,если, конечно, его не сместят с помощью импичмента или каких-тонеконституционных средств. Не предусматривающие вотуманедоверия президентские системы лишены институциональныхсредств смещения непопулярных — а иногда и некомпетентных —носителей верховной исполнительной власти.С другим проявлением той же самой проблемы- мы сталкиваемсятогда, когда по истечении срока полномочий власти лишаетсявесьма популярный и компетентный президент. Там, гдеконституция запрещает переизбрание на второй срок (по крайнеймере сразу же по истечении первого), — а именно так обстоит дело вбольшинстве латиноамериканских стран, — возникаетпарадоксальная ситуация, когда надо пожертвовать либоэффективным правительством, либо конституцией. В большинствепрезидентских систем страна в целом и, более того, каждая изкрупнейших партий, сталкивается с необходимостью выдвигатьвидного лидера общенационального масштаба раз в четыре или пятьлет (Linz, 1987: 31). Критики отмечают, что для системы этооказывается не только тяжким, но и излишним бременем.Проблема временной негибкости не сводится к срокам полномочийисполнительной власти. Законодательные собрания тоже

избираются на фиксированный срок, который не может бытьсокращен по политическим соображениям. Все сказанное выше ослабом президенте можно с равным успехом отнести кбескомпромиссному парламенту. В отличие от многихпарламентских систем, в условиях президентской формы правленияглава государства не имеет возможности распустить парламент иназначить новые выборы даже в тех случаях, когда вновь избранныйпопулярный президент сталкивается с враждебно настроеннымбольшинством старого парламента.Отсутствие у законодательного собрания права смещать президента,а у президента — права распускать парламент делает кризисы,обусловленные глубинными противоречиями между двумя ветвямивласти, практически неразрешимыми. Если же президент вдобавоклишен возможности баллотироваться на второй срок, он оказываетсяв крайне уязвимом положении чуть ли не с первого дня своихполномочий (Mainwaring, 1992). Всем известно, когда ему предстоитоставить должность. Одного этого знания достаточно, чтобысклонить упрямых парламентариев, не склонных квзаимоприемлемым решениям по вопросам законодательства, кполной бескомпромиссности.

Мажоритарные тенденции. Вторая группа проблем, связанных спрезидентской формой правления, обусловлена мажоритарнымитенденциями, присущими большинству президентских систем.Различные проявления этих тенденций описаны в работах многихавторов (Lijphart, 1989; Lijphart и Rogowski, 1991; Linz, 1987).На первый взгляд, такая критика может показаться странной — вособенности если учесть, что Мэдисон оправдывал президентскуюсистему именно тем, что она дает наилучшую защиту от тирании,будь то со стороны меньшинства или большинства.10 Со своейстороны, критики президентских режимов отмечают крайнююэлекторальную диспропорциональность таких режимов,проявляющуюся как при выборах законодательного собрания, так ипрезидента, что подрывает представительность системы испособствует политическому экстремизму. Само слово«мажоритарность» может показаться слишком слабым, когда речьидет о столь колоссальной диспропорциональностипредставительства взглядов избирателей относительно составаисполнительной власти, которая возникает при голосовании вокругах с величиной, равной единице. Приверженцыпропорциональной системы могут заметить, что каким быбольшинством не побеждал лидирующий кандидат, ни однипрезидентские выборы не достигают даже грубого приближения к

пропорциональному представительству предпочтений электората.Поскольку победитель на выборах, где оспаривается всего одноместо, по определению получает 100% мест, отклонение отпропорциональности (Loosemore и Hanby, 1971) неизбежнооказывается равным разнице между 100% и долей голосов,полученных победителем. Если же в выборах участвуют несколькокандидатов, отклонение может достигать 60% и более. Но и приналичии лишь двух кандидатов отклонение обычно достигает 40%.Таким образом, глава государства и правительства фактическипредставляет лишь меньшинство избирателей.Соотношение избирательских предпочтений искажается уже привыборах президента, когда же происходит формированиеправительства это искажение не ослабевает, а еще большеусиливается. В отличие от парламентской и премьер-президентскойсистем, президентский режим не способствует достижениюмежпартийных компромиссов с целью формированияправительственных коалиций.11 Да и в самом кабинете президент —отнюдь не первый среди равных, каковым неизбежно являетсяпремьер (Lijphart, 1989: 4). Даже в тех немногих случаях, когда дляутверждения министров требуется санкция законодательногособрания, сместить их может лишь президент. Чаще всего постыполучают члены президентской партии или беспартийные экспертыи лишь крайне редко — сторонники оппозиции. В большинствепрезидентских систем министры не имеют права совмещатьправительственную должность с членством в парламенте,вследствие чего возможности парламентской оппозиции влиять надействия исполнительной власти еще более сокращаются.Наконец, как отмечают А.Лейпхарт и Р.Роговски (Lijphart иRogowski, 1991), представительство меньшинств в президентскихкабинетах имеет символический характер. Чернокожие,латиноамериканцы и женщины, которым доводилось входить всостав американских правительств, обычно не были горячимипоборниками политических целей тех меньшинств, к которымобъективно принадлежали. Скорее наоборот, они придерживались вцелом умеренных позиций и всегда были готовы поддержатьпрограмму назначившего их президента.12 Преобладающая рольпрезидента в правительстве и почти неограниченное правоопределять состав кабинета ведут к тому, что представительствоменьшинств в президентских системах — более символическое именее значимое, чем в условиях парламентаризма.Лейпхарт считает, что отсутствие значимого представительстваменьшинств в правительстве подрывает способность президентскойсистемы разрешать конфликты, основанные на сложных или

глубинных политических расколах, т.е. именно на тех расколах,которые характерны для многосоставных обществ. Ниже мыобсудим препятствия к достижению консенсуса междузаконодательным собранием и президентом в условияхпрезидентской системы. Утверждение же Лейпхарта состоит в том,что диспропорциональное представительство в правительствеснижает вероятность возникновения отношений, основанных наконсенсусе, внутри исполнительной власти — такие отношенияскорее возникнут в условиях парламентской системы, чем припрезидентском режиме. Важно, однако, отметить, что критикамажоритарных тенденций президентской системы исходит из тезисао том, что высшая исполнительная власть всегда избирается в округес величиной, равной единице. Действительно, в большинствепрезидентских систем так и происходит, но, как уже говорилось,данная черта не является имманентной для президентской формыправления.Ввиду исключительного и единоличного характера президентскихполномочий, завоевание этой должности становится самодовлеющейцелью и заслоняет собой все остальные задачи, стоящие передпартиями в условиях президентской системы. В этом и состоиткачество, которое Х.Линц (Linz, 1987: 13-15) определяет как«победитель получает все». Высота ставок в сочетании суверенностью, что контроль над исполнительной властью уженельзя будет оспорить законным путем до истечения известногосрока, определяет особо напряженный характер электоральнойборьбы во время президентских выборов. После выборовпобедители тоже не имеют стимулов договариваться спобежденными соперниками. Главный приз уже получен, и толькоте, кто внес свой вклад в победу, могут претендовать навознаграждение, будь то покровительство властей илиправительственные должности. Более того, и у побежденных нетпричин сотрудничать с победителями. Принимая во вниманиеисключительность президентских полномочий, такоесотрудничество сулит им мало выгод.Вдобавок к этим проявлениям мажоритарности при формированииисполнительной власти, в тех случаях, когда парламентские выборыпроходят одновременно или сразу после президентских,парламентское представительство партий, проигравших в борьбе запрезидентство, обычно сокращается. Президентская партия можетсущественно улучшить свои позиции в парламенте за счетсоответствующего графика выборов. Наличие такой закономерностиделает предложенную Линцем критику чрезвычайного характерапрезидентских выборов еще более убедительной. Ясно, что

победитель не только получает в свое полное распоряжениеисполнительную власть, но и — при благоприятном графикевыборов — имеет основания ждать заметного улучшениясобственных позиций в парламенте.Подобная критика воздействия, оказываемого президентскойформой правления на исходы парламентских выборов, не являетсяобщезначимой. В странах с многочисленными, раздробленными иперсонализированными партиями стимул к сотрудничеству передпрезидентскими выборами может быть более сильным, чемтенденция к фрагментации. И все же для тех, кто вместе сЛейпхартом признает преимущества консенсусного правления надмажоритарным, приведенные аргументы дают серьезные основанияне принимать президентский режим. В той мере, в какойинституциональные характеристики президентской системыпредоставляют президентским партиям возможность заниматьдоминирующие позиции в законодательных собраниях, эта системамажоритарна. Но даже там, где это невозможно из-за невыгодногодля президента графика выборов, единоличность исполнительнойвласти, характерная для большинства президентских систем,предполагает высокую степень мажоритарности.Более того, феномен единоличной власти не только искажаетпредставительство, но и способен создать у президента ложноеощущение всенародного мандата (Blondel и Suarez, 1981: 63-5;Suarez, 1982: 137). Хотя президент может быть избран лишьпростым большинством голосов — и иногда даже скромнымбольшинством, как Сальвадор Альенде в Чили в 1970 г., — личноедоминирование над разнородным по составу кабинетом порождаетиллюзию, что президентская программа пользуется всеобщейподдержкой и непременно должна быть проведена в жизнь. Это — иследствие, и одна из причин мажоритарных тенденцийпрезидентской системы. Природа выборов и характер организацииисполнительной власти развивают ложное ощущение поддержки, аоно, в свою очередь, подрывает возможности сотрудничества идостижения консенсуса между президентом и оппозицией. Так, вовсяком случае, утверждают критики.

Двойная демократическая легитимностъ. Последняя группааргументов против президентской системы основана на том, чтотакого рода система дает основания для отдельных друг от друга исоперничающих между собой претензий на демократическуюлегитимность со стороны законодательного собрания иисполнительной власти. Эти претензии вытекают из первых двухэлементов определения президентской системы. Поскольку и

парламент, и президент являются всенародно избранными, каждыйиз органов может претендовать на уникальный всенародный мандат.Кроме того, поскольку сроки полномочий президента изаконодательного собрания не зависят от отношений между ними,потребность в сотрудничестве не очень настоятельна. Важностьподобных аргументов тем более велика, что в контексте институтов,в которые не встроены стимулы к сотрудничеству, рассмотренныевыше проблемы временной негибкости и мажоритарностистановятся практически неразрешимыми (Mainwaring, 1989).Прежде всего, президенты стран с мультипартийными системами, непользующиеся поддержкой большинства членов законодательногособрания, не имеют столь сильных стимулов к созданию иподдержанию коалиций, как носители исполнительной власти вусловиях парламентаризма. Принятие того или иного закона зависитот успешного создания коалиций. Но для выживания самойисполнительной власти никаких коалиций не требуется. Поэтому вомногих президентских режимах в коалиции вступают не партии, аотдельные члены парламента, и предложения о сотрудничестведелаются парламентариям как частным лицам (Stockman, 1985;Birnbaum и Murray 1987; Kaminsky, 1989; Jacobson, 1990;Mainwaring, 1992). Поскольку же президенты, в отличие от премьер-министров, не нуждаются в постоянной поддержке парламентскогобольшинства, у них отсутствуют и стимулы принимать во вниманиенедовольство парламентариев. В результате возрастает вероятностьвозникновения политических кризисов.Еще более осложняет ситуацию то, что особенности электоральногопроцесса в условиях президентской системы способствуютизбранию на высшую должность в государстве «политическихаутсайдеров». Данный феномен, особенно бросающийся в глаза вСоединенных Штатах с их системой первичных выборов,проявляется везде, где политические партии не испытываютсильного давления со стороны низовых организаций. Прямыевыборы носителей исполнительной власти требуют, чтобы кандидатпрежде всего нравился избирателям, пусть даже у него не будетполитического опыта. Более того, кандидаты, чья личнаяпопулярность не связана с какими-либо партийными илиправительственными должностями, могут выходить напрезидентские выборы при поддержке партий, создаваемыхисключительно с целью победы на этих конкретных выборах.Поэтому можно предположить, что президенты уступают премьер-министрам по политическому опыту.13

Подобное предположение подтверждается эмпирическими данными,по крайней мере на латиноамериканском материале (Suarez, 1982:

137). Изучение обобщенных данных по главам государств иправительств всего мира с 1940 по 1976 гг. показало, чтолатиноамериканские президенты в среднем имели гораздо меньшийопыт деятельности в качестве министров, чем лидеры странсевероатлантического региона. Приверженцы парламентаризманегативно оценивают данную тенденцию не только из-за отсутствияопыта как такового, но и потому, что «политические аутсайдеры»менее других категорий руководителей склонны к созданиюпарламентских коалиций.По мнению критиков, двойная демократическая легитимность,присущая президентским системам, не только выдвигает на первыйплан лидеров, не желающих или не способных сотрудничать сзаконодательными собраниями, но и лишает парламентариевстимулов к сближению с исполнительной властью. Дляпредставителей всех партий, кроме президентской, логика такогоподхода ясна и подобна логике оппозиционеров в условияхпарламентаризма: сотрудничать с исполнительной властью простоневыгодно. Но даже члены президентской партии в условияхразделения властей могут постепенно утратить стимулы ксотрудничеству с президентом и перейти в оппозицию.Как утверждает А.Валенцуэла (Valenzuela, 1989b), именно этообстоятельство способствовало поляризации чилийской партийнойсистемы на уровне парламента. Исследователь указывает, чточленам президентской партии было скорее невыгодно, чем выгоднобезоговорочно поддерживать президента. Особенно отчетливоданная тенденция прослеживается там, где президент не может бытьизбран на второй срок. Хотя парламентарии заинтересованы всохранении президентского поста за собственной партией успехпрезидента не гарантирует такого исхода, а его провал — неисключает полностью. Поэтому сильного стимула поддерживатьуходящего президента нет. В то же время отсутствие электоральныхперспектив у президента не исключает наличия таковых упарламентариев. В этих условиях любое падение популярностипрезидента может побудить парламентариев к тому, чтобы какможно дальше дистанцироваться от носителя верховнойисполнительной власти. Результатом, согласно Валенцуэле, являетсяполяризация ассамблеи, затрагивающая как межпартийныеотношения (оппозиционные парламентарии атакуют президента),так и внутрипартийные отношения (члены президентской партиипытаются отделить собственные политические перспективы отперспектив уходящего президента).14

Тем самым обосновывается мысль о том, что президентские системыпорождают слабую — или, по меньшей мере, уязвимую —

исполнительную власть. Подобная постановка вопроса непротиворечит лейпхартовской критике мажоритарных тенденцийпрезидентского режима. Парадокс системы в том и состоит, что в товремя как мажоритарные тенденции ведут к завышенной оценкепотенциальной силы президентской власти, противоречащие другдругу стимулы внутри системы не обеспечивают реализации этогопотенциала (Мое, 1987; Lijphart, 19901т 76-77; Mainwaring, 1992).Развивая аргументацию, сочетающую темы временной негибкости идвойной демократической легитимности, Линц высказываетпредположение, что истинная проблема президентской формыправления состоит в избытке ответственности перед избирателями.По мнению исследователя, сложность создания коалиций послепрезидентских выборов ведет к тому, что они создаются еще довыборов. Это дает избирателям шанс обеспечить президентапарламентским большинством. Но после выборов, согласно Линцу,политические руководители лишены пространства дляполитического маневра, и им трудно «вступать в сделки, которыетрудно оправдать публично, но которые зачастую необходимы»(Linz, 1987: 33).С точки зрения Линца, желательно было бы ограничить сферуобщественного влияния на процесс создания коалиций. Но ту жемысль можно выразить и иначе: желательны тайные сделки междуполитическими элитами. А подобная позиция не слишкомубедительна, принимая во внимание лежащие в ее основе элитизм иотрицание принципа демократической ответственности. Более того,критика президентской формы правления направлена в первуюочередь на те системы, где запрещено избрание президента навторой срок. А приверженцы подобного установленияобосновывают его как раз тем, что оставляющий пост президент несвязан краткосрочными электоральными соображениями приотстаивании национальных интересов. И в самом деле, нет никакихоснований полагать, что в условиях парламентской системыполитические лидеры более свободны принимать «необходимые, нос трудом поддающиеся оправданию» меры, чем президент,лишенный права на переизбрание.Так или иначе, критики президентской формы правления правы,когда указывают на то, что трудность создания и поддержанияпропрезидентских коалиций в ассамблеях серьезно ограничиваетэффективность президентских систем. Принцип разделениязаконодательной и исполнительной властей, призванныйпрепятствовать злоупотреблениям каждой из них, приноситнежелательные плоды, когда ни одна из властей не способна кэффективному управлению. Отсюда вытекает вопрос — каким

образом сказалось бы на процессе управления отсутствие поддержкипрезидента в парламенте, если бы законодательная инициативапринадлежала прежде всего последнему? Когда создание коалицийперестает быть в первую очередь заботой исполнительной власти,стремящейся координировать действия законодательного собрания,отсутствие стимулов к сотрудничеству между двумя ветвями властине порождает особых проблем. Это предположение, похоже,подтверждается опытом Соединенных Штатов. После второймировой войны большинство в Конгрессе в основном принадлежалооппозиции. И хотя Конгресс не был ни слишком влиятельным, нислишком эффективным органом, его отношения с исполнительнойвластью не зашли в хронический тупик. Напротив, чилийскийКонгресс в течение большей части XX века был одним из наиболеенезависимых и активных законодательных собраний в ЛатинскойАмерике. Но и в этом случае, несмотря на то, что чилийскиепрезиденты часто опирались на парламентское меньшинство,законодательный процесс не приостанавливался и не заходил втупик до 1970-х годов.15 Разумеется, приведенные доказательства неявляются исчерпывающими, но все же представляется, чтопротивникам президентской формы правления лучше было бысконцентрироваться на проблеме разделения властей, направляяогонь своей критики на те системы, где ассамблеи лишенызаконодательной инициативы (Mainwaring, 1992). А это привлеклобы внимание к вопросу о том, не ведет ли усиление парламента кповышению мобильности президентской власти. Но надо заметить,что в странах с мультипартийной системой и высоким уровнемидеологической поляризации конфронтации междузаконодательным собранием и президентом, неизбежнопредставляющим лишь одну из политических тенденций,действительно могут приобретать хронический характер.Остановимся, наконец, еще на одном направлении критикипрезидентской формы правления. Утверждается, что хроническиеконфликты между исполнительной и законодательной властямичреваты гораздо большей опасностью, чем сам тупик — ведь выходиз тупика может быть найден на путях подмены законовпрезидентскими декретами (Mainwaring, 1992) или, хуже того,военного переворота.Утверждение, что приостановка законодательного процесса ведет куправлению посредством декретов, достаточно ясно; онообосновывается ссылкой на опыт развития Колумбии во времяправления Национального фронта и позднее (Hartlyn, 1989: 16-18).Конгресс страны был раздроблен на многочисленные фракции, что,в сочетании с отсутствием парламентской законодательной

инициативы, практически исключало создание коалиций (хотяформально обе основные партии страны поддерживали напрезидентских выборах единого кандидата от Национальногофронта). А поскольку президенты не располагали парламентскойподдержкой, необходимой для принятия нужного имзаконодательства, они и правили посредством декретов в течениевсего периода чрезвычайного положения в 1960-х и 1970-х гг.(Vasquez, 1979).Развивая данную тему, некоторые авторы прямо утверждают, чтобездействие президентов, связанное с их неспособностью оперетьсяна устойчивое парламентское большинство, может привести кнестабильности режима и вызвать военный переворот. Р.Скотт(Scott, 1973: 290) указывает, что гражданские политические элиты,столкнувшись с хронической неспособностью к действию какзаконодательного собрания, так и президента, склонны поощрять иподдерживать вмешательство в политику военных. Более того, какпоказал анализ данных по глобальному политическому развитию за1940-е —1970-е годы, президентские режимы стран ЛатинскойАмерики были менее долговечными, чем режимы другихразвивающихся стран, и гораздо чаще подвергалисьнеконституционным захватам власти (Suarez, 1982). При этом поменьшей мере в трех случаях главной причиной военныхпереворотов был тупик во взаимоотношениях междуисполнительной и законодательной властями. Имеются в видусвержения президентов Белаунде в Перу, Гуларта в Бразилии иАльенде в Чили. Проделанный А.Валенцуэлой (Valenzuela, 1978)анализ политической поляризации и кризиса в Чили при Альендеявно свидетельствует в пользу данного тезиса.

Президентские системы и авторитаризмИз всех критических замечаний в адрес президентской формыправления наибольшую обеспокоенность у приверженцевпарламентской системы вызывает заключение о том, чтопрезидентская демократия, ввиду своей неустойчивости, ведет кавторитаризму. Прежде чем высказаться в защиту президентскойсистемы, рассмотрим, каковы логические основания для данногозаключения. Особого внимания заслуживают два вопроса:1. Существует ли разница между формально демократическимипрезидентскими конституциями, которые фактически не работают, итеми, которые устанавливают полновластие президента,исключающее функционирование системы сдержек и противовесов?2. Действительно ли парламентская демократия, как это утверждают

ее приверженцы, функционирует гораздо лучше президентской?Критика президентской формы правления часто исходит изнепонимания разницы между теми президентскими конституциями,которые приняты в условиях авторитаризма, и теми, где полномочияисполнительной власти ограничены. Более обоснованной являетсякритика, касающаяся объема президентской власти и независимостипрезидентов от парламентов и партий. А.Лейпхарт (Lijphart, 1989)высказывается на эту тему особенно ясно, отмечая, что по уровнюколлегиальности парламентские кабинеты неизбежно превосходятпрезидентские. Даже премьер-министры, явно доминирующие наддругими членами правительства (как Маргарет Тэтчер вВеликобритании), в конечном счете несут ответственность передсвоими партиями. Хорошей иллюстрацией служит как раз то, чтоТэтчер была смещена со своего поста в ноябре 1990 г.Консервативной партией после публичной критики в ее адрес состороны других членов правительства. В то же время припрезидентской системе правительство и, в особенности, его глава неподотчетны другим выборным органам.Даже в условиях авторитаризма формально парламентскаяконституция может оставить за партией немалую долю власти надглавой правительства. Поэтому везде, где партийная организацияимеет реальное значение, следует ожидать возникновенияпарламентских систем. И действительно, коммунистические режимыВосточной Европы и Советского Союза до 1990 г. были в основномпарламентскими по форме. О том, что это не было чистой фикцией,свидетельствуют смещения таких лидеров, как Никита Хрущев иЭдвард Терек, их собственными партиями.Более персонализированные авторитарные режимы, где партии либововсе отсутствуют, либо не развиты (вроде Чили при АугустоПиночете или Парагвая при Альфредо Стресснере), чащепринимают президентскую форму. В Мексике, правящая партиякоторой была скорее средством циркуляции власти междунесколькими соперничающими вождями, чем массовой партией вленинском понимании (Craig и Cornelius, 1991), тоже была принятапрезидентская система. Показательно, что когда Михаил Горбачевзахотел отстоять свои властные полномочия от той части партии,которая, как он опасался, могла стремиться к его смещению, онпошел на принятие президентской конституции. В каждом изперечисленных случаев президентская форма правления не толькозащищала исполнительную власть от партии и законодательногособрания, но и предоставляла ей значительные законодательныеполномочия.Последнее обстоятельство — уровень законодательных полномочий

президента — воздействует на политическое содержаниезаконодательного процесса в условиях президентской системыбольше, чем мера ответственности глав исполнительной властиперед собственными партиями. Чем больше у президента реальныхправ в области законодательства, тем более благоприятны для негоисходы его конфликтов с парламентом. Далее, многиепрезидентские демократии унаследовали свои конституции уавторитарных режимов, где они служили средством диктаторскогоправления. В частности, это относится к тем случаям, когда припереходе к демократии не принимались новые конституции.16 Опыттаких демократий, а в особенности — их неудач, подкрепляет точкузрения о том, что демократизации препятствует не президентскаясистема сама по себе, а неправильный баланс власти междупрезидентом и ассамблеей.Постулируя близость между диктатурами и сильнымипрезидентскими режимами, критики президентской формыправления нередко перегибают палку в своем осужденииполитических полномочий президента в демократическихконтекстах. Авторитаризм и президентский режим связаны друг сдругом тем обстоятельством, что последний обеспечивает свободупрезидента от собственной партии и нередко — но не обязательно— вводится именно для того, чтобы обеспечить главе государстваколоссальные полномочия в сфере законодательства. Вдействительности, однако, понятие «президентская демократия''допускает громадные колебания в уровне президентскихзаконодательных полномочий. Таким образом, адекватная критикапрезидентской формы правления невозможна без ссылки на то, чтоогромные законодательные полномочия, предоставляемые многимипрезидентскими конституциями носителям верховнойисполнительной власти, являются наследием авторитаризма.

Неустойчивы ли президентские системы?Рассмотренные выше критические замечания в адрес президентскойсистемы представляют собой нечто большее, чем простыерассуждения о качестве демократии. Даже Лини, один из наиболеенепримиримых критиков президентской формы правления,признает, что прямое избрание главы исполнительной власти весьмадемократично. Лейпхарт разделяет эту позицию (Lijphart, 1984b).Как мы уже говорили, критика президентского режима во многомсвязана с оценкой вероятности создания на его основе устойчивогодемократического порядка. Утверждается, что парламентскаясистема, не имеющая проблем вроде отсутствия временной гибкости

и двойной демократической легитимности и разрешающаяконфликты между ветвями власти путем вотума недоверия, болееблагоприятна для устойчивого демократического развития. Припрезидентской же системе конфликты между ветвями власти ведут кпереворотам и другим недемократическим акциям. Вот почему, какутверждают критики, такая система особенно неустойчиваС. Мэйнвэринг (Mainwaring, 1992) составил список стабильныхдемократий (стабильность определяется по продолжительностисуществования режима), казалось бы. наглядно показывающий, чтопрезидентская система несовместима с непрерывностьюдемократического развития. Перечислены 32 демократии, каждая изкоторых, по состоянию на 1991 г., просуществовала без перерывовпо меньшей мере 25 лет. Среди этих стран в 23 (т.е. в 72% случаев)действовала парламентская система. Но сказано ли тем самымпоследнее слово по вопросу о взаимосвязи между типомполитического режима и продолжительностью существованиядемократии? Попробуем подойти к проблеме иначе. Вместо«мгновенного снимка» демократий на какой-то определенныймомент, рассмотрим все случаи падения демократических режимов втечение XX в.Каковы основания ожидать, что предлагаемый метод даст болеедостоверные данные об устойчивости различных типовполитических режимов? Таких оснований два, и оба вытекают изнаблюдений за историческим процессом. Одно из них состоит в том,что в XX в. были две основные волны падений демократическихрежимов, между двумя мировыми войнами и в 1960-х годах. Перваяволна затронула главным образом парламентские режимы, но ниодного действительно президентского, вторая же — в основном (ноне исключительно) президентские. Из трех томов сборника«Падение демократических режимов» (Linz и Stepan, 1978),включающего страновые исследования, один — посвященныймежвоенной Европе — увидел свет позднее других, в 1990 г.Складывается ощущение, что исследования по периоду, когдатерпели крах преимущественно парламентские режимы, непользуются таким рыночным спросом, как исследования,посвященные относительно недавнему падению несколькихлатиноамериканских президентских систем.Второе основание думать, что результаты подсчета паденийдемократических режимов были бы полезнее подсчетадвадцатипятилетних (и более старых) демократий, тоже вытекает изисторических наблюдений. Состоит оно в том, что в нынешнемстолетии было три волны демократизации (Huntington, 1991):первая — по окончании первой мировой войны, вторая — после

второй мировой войны и в ходе деколонизации (до начала 1960-хгодов), третья же началась в 1980-е и захватила 1990-е годы. Она-тои породила в основном президентские и премьер-президентскиедемократии. Предложенный Мэйнвэрингом метод подсчетауспешных демократий не учитывал новые президентские режимы(ведь принимались во внимание лишь более ранние провалы какпрезидентских, так и парламентских систем), а между тем эти новыережимы могут оказаться успешными в долгосрочном плане.В таблице 1 представлен список потерпевших крах демократическихрежимов. Мы определяем «крах» как такое падение режима, врезультате которого на смену ему приходит недемократическийрежим. Поэтому не учитываются случаи, когда демократическаявласть, после краткого перерыва, сменялась опять-такидемократическим режимом с новой конституцией, или когдавосстанавливался прежний режим. В подобных случаях происходитне крах со сменой режима, а то, что Линц (Linz, 1978) называет«восстановлением равновесия». Подобные кризисные ситуацииимели место и в президентских, и в парламентских системах: в 1925ив 1933 гг. в Чили, в 1958 г. во Франции, в 1972 г. в Индии. В обоихчилийских случаях и во Франции демократия восстанавливаласьменее чем через год. В Индии же правящая партия потерпелапоражение на выборах, невзирая на введенное ею чрезвычайноеположение, так что демократический порядок там вообще ненарушался. На самом деле, можно утверждать, что в каких быинституциональных формах не существовала демократия, изподобных кризисов она выходит окрепшей. При подборе случаевиспользован и второй критерий — принимались во внимание лишьстраны, по меньшей мере дважды успевшие провести свободныевыборе до падения демократии. Тем самым исключеныдвусмысленные случаи проведения выборов под присмотромуходящих колонизаторов или ради удовлетворения иностранныхнаблюдателей (Herman и Brodhead 1984). Но если за такимивыборами следовали другие, а уж затем происходило падениережима, мы их учитываем.Мы установили, что в течение XX в. потерпели крах 12президентских режимов и 21 парламентский режим, а также 6режимов других типов. За исключением премьер-президентскогорежима межвоенной Австрии, все они — президентско-парламентские.Знакомый с литературой по сравнительной политологии человекможет найти такое «превосходство» парламентских режимов надпрезидентскими по числу падений довольно неожиданным.Возможно, парламентским режимам приписывалось больше

достоинств в плане разрешения политических конфликтов, чем онизаслуживают? Чтобы ответить на этот вопрос, необходимооговорить некоторые характеристики нашей выборки. Ведь еслипарламентские режимы встречались чаще президентских, иособенно в «третьем мире» с его весьма сомнительнымиперспективами для демократии любого типа, то простой подсчетчисла падений демократических режимов может затушевывать тотфакт, что потерпела крах большая доля президентских режимов.

Таблица 1. Падения демократических режимов в XX в. в разбивке

по типу режима

Парламентскиесистемы

Президентскиесистемы

Другие типы

*Бирма 1962 *Аргентина 1930 Австрия 1933 (премьер-*Гайана 1978 *Боливия 1964 президентская)Греция 1936 *Бразилия 1964 Германия 1933Греция 1967 *Гватемала 1954 (президентско-Испания 1936 *Колумбия 1953 парламентская)Италия 1922 *Корея 1972 *Корея 1961«Кения 1969 *Куба 1954 (президентско-Латвия 1934 *Нигерия 1983 парламентская)Литва 1936 *Панама 1968 *Перу 1968*Нигерия 1966 *Уругвай 1973 (президентско-*Пакистан 1954 *Филиппины 1972 парламентская)*Пакистан 1977 *Чили 1973 *Шри Ланка 1982Португалия 1926 (президентско-*Сьерра-Леоне 1967 парламентская)*Сингапур 1972 *Эквадор 1962*Сомали 1969 (президентско-*Суринам 1982 парламентская)*Таиланд 1976*Турция 1980*Фиджи 1988Эстония 1934*Страны «третьего мира».

В таблице 2 выделены все демократические режимы, которые втечение XX в. не потерпели крах или, если говорить о новыхдемократиях, по меньшей мере дважды успели провести выборы.Чтобы избежать данных по крошечным странам, включены лишьстраны с населением не менее 200 тыс.чел. В таблице фигурируют12 президентских систем, 27 парламентских и 8 систем другихтипов. Оказывается, что доля падений среди президентских режимоввыше, чем среди парламентских — 50 % против 43.8 %.

Таблица 2. Страны, в которых к 1991 г. по меньшей мере дважды

последовательно состоялись демократические выборы

Парламентские системы Президентские системы Другие типы

Австралия *Аргентина Австрия (премьер-*Багамские о-ва *Бразилия президентская)*Барбадос *Венесуэла * Боливия (ассамблейно-Бельгия *Гватемала независимая)Ботсвана *Гондурас Исландия (премьер-Великобритания *Доминиканская Рес- президентская)Германия публика *Перу (президентско-Греция *Колумбия парламентская)Дания *Коста-Рика Португалия (премьер-Израиль *Сальвадор президентская)Ирландия *Сенегал Финляндия (премьер-Испания США президентская)Италия *Уругвай Франция (премьер-Канада президентская)Люксембург Швейцария*Малайзия (ассамблейно-Мальта независимая)Нидерланды *ЭквадорНовая Зеландия (президентско-Норвегия парламентская)*Папуа — НоваяГвинея*Соломоновы о-ва* Тринидад и Тобаго*ТурцияШвеция*ЯмайкаЯпония

Но если мы ограничим поле обзора «третьим миром», то окажется,что в развивающихся странах потерпели крах чуть больше половины(52.2%) президентских режимов. Доля потерпевших крахпарламентских режимов здесь больше — 59.1 %. Заслуживаетособого внимания то ясное из таблиц обстоятельство, что феноменпрезидентской системы присущ в основном «третьему миру». За егопределами президентская система существует лишь в США.Обращает на себя внимание и тот факт, что большинствопотерпевших крах президентских режимов, зафиксированных втаблице 1, возвращаются к нам в качестве демократий в таблице 2. Авот среди парламентских режимов «третьего мира» это касаетсялишь Турции. Хотя мы не станем обосновывать эти наблюдениятеоретически — такое обоснование могло бы оказаться ложным —ясно, что падения парламентских режимов в «третьем мире» былинеобратимыми, по меньшей мере по состоянию на 1991 г. Болееважно то, что, как выясняется, парламентские системы в «третьем

мире» применялись не более успешно, чем президентские. Скореенаоборот.В действительности, мы не находим достаточных оснований дляотстаиваемого Линцем и его единомышленниками тезиса, чтопрезидентские системы по природе более склонны к кризисам ипадениям, чем парламентские. При этом наша цель состоит не в том,чтобы перевернуть данный тезис с ног на голову и заявить, чтосамая неустойчивая система — парламентаризм. Не делаем мы изаключения о том, что институциональная форма вообще не имеетзначения. Возможно, что некоторые демократии, потерпевшие крахв президентской форме, выжили бы в парламентской (например,Чили в 1973 г.). Не менее возможно и то, что какие-то из рухнувшихпарламентских демократий сохранились бы в президентской форме(например, первые республики в Нигерии и в Пакистане). Анекоторые кризисы были настолько сильны, что их не выдержала быникакая конституционная система (не исключено, что это касаетсяВеймарской республики).17 Наша основная мысль состоит в том, чтокритика президентской формы правления обычно подается какуниверсальная, словно президентская демократия неустойчива кактип политического режима, а парламентаризм содержит в себемеханизмы урегулирования конфликтов, предотвращающие крах.Но данные, представленные в таблицах 1 и 2, могут побудитькритиков пересмотреть свой подход.Присутствие в нашем списке потерпевших крах режимов большогоколичества недолго просуществовавших парламентских систем какбудто свидетельствует против парламентаризма. Забавно, чтозначительная часть критики президентской формы правления иапологии парламентаризма концентрируется именно вокруг того,что последний якобы лучше подходит для новых демократий (DiPalma, 1992; Mainwaring, 1992). Но реальная картина отнюдь несоответствует предложенным критиками средствамконцептуализации и решения проблем. Имеются такжетеоретические причины, по которым не следует обходитьвниманием новые демократии — те из них, которым по меньшеймере дважды удалось провести всеобщие выборы. Концептуальномы согласны с Ди Пальмой (Di Palma, 1992), который утверждает,что для «консолидации» и «легитимизации» демократии нетребуется длительного периода «привыкания» (Rustow, 1970). Позавершении перехода к демократии новые институты либо обретаютто, что Ди Пальма называет «согласием на поведенческом уровне»,либо нет. Среди новых демократий как президентского, так ипарламентского типов бывали случаи, когда этого так и непроисходило. На самом деле, некоторые из новых президентских

демократий к настоящему времени уже просуществовали дольше,чем ряд потерпевших крах в начале 1960-х гг. и ранеепарламентских систем.Критики президентской формы правления могут возразить, чтопадения парламентских режимов в 1920-х и 1930-х годахпроисходили в одном и том же регионе под давлением внешнихобстоятельств, вроде экономического кризиса или Версальскогодоговора. Но то же самое можно сказать и о падении президентскихрежимов в Латинской Америке в 1960-х годах. (Therborn, 1979).Кроме того, сами же приверженцы парламентаризма оформили своюапологию данной системы исключительно в терминахвнутриполитического процесса и способности режима справляться сдавлениями независимо от их источника.Справедливости ради надо заметить, что Линц (Linz, 1987)отстаивает парламентаризм в терминах выбора элементовинституционального устройства, дополнительных по отношению кфундаментальному выбору между президентской и парламентскойсистемами, как фактора устойчивого демократического развития. Вчастности, сравнивая межвоенные и современные режимы Германиии Испании, ученый отмечает роль принятия избирательных законов,предотвращающих излишнюю фрагментацию партийной системы, ииспользования принципа «косвенного вотума недоверия». Мыцеликом согласны с тем, что подобные элементыинституционального устройства действительно имеют большоезначение. Ни президентская, ни парламентская демократия неявляются однородными типами политических режимов. И, как мыотмечали выше, данные два типа не исчерпывают всегомногообразия режимов. Это — одна из главных идей настоящейработы. Но прежде, чем перейти к обсуждению того, какие именноэлементы институционального устройства президентской системыспособствуют или препятствуют устойчивому демократическомуразвитию, надо остановиться на аргументах в пользу президентскойформы правления вообще.

В защиту президентской системыРазвернутой и детальной критике президентской системы посвященцелый ряд недавних публикаций. Напротив, в защиту даннойсистемы высказывались немногие и относительно редко.18 Надо ещераз подчеркнуть, что наша защита президентской формы правленияне означает, что мы приписываем ей неизменное превосходство надпарламентаризмом. В действительности, рассмотренные вышеаргументы против такого режима в большинстве своем не лишены

оснований. Согласны мы и с тем общепринятым мнением(подтверждаемым эмпирическими наблюдениями), что на практикефункционирование президентских институтов нередко бывало неочень успешным. Рассматривая различные вариацииинституционального устройства президентских, премьер-президентских и прочих систем, можно определить те элементыструктуры, изменение которых позволило бы снять многиепроблемы, встающие перед наименее эффективными режимами. Нов данный момент мы остаемся на абстрактном уровне анализа.Президентская система обсуждается исходя из ее имманентныхсвойств, описанных в начале настоящей работы. Мы выделяемчетыре момента, которые дают президентской демократии покрайней мере потенциальные преимущества над парламентской. Визвестном смысле такие преимущества можно рассматривать какоборотную сторону присущих системе недостатков. Тогда,например, право законодательного вето оказывается гарантиейпротив произвола в использовании государственной власти, а неисточником бездействия. Иными словами, возражая приверженцампарламентаризма, мы обращаем внимание на несколько идеал-типических преимуществ президентской системы. Подобная системав большей мере, чем парламентаризм, обеспечивает:а) подотчетность;б) идентифицируемость;в) взаимные сдержки;г) арбитраж.

Подотчетность. Понятие подотчетности характеризует степень исредства обеспечения ответственности выборных руководителейперед гражданами. Чем более прямой является связь междусделанным электоратом выбором и его ожиданиями относительноруководства, тем выше уровень подотчетности. Подотчетностьимеет прямое отношение к концепциям типа «ретроспективногоголосования» (Fiorina, 1981) или «избавления от мошенников».Согласно названным концепциям электорального взаимодействиямежду гражданами и правительством, избирателям не обязательноподвергать оценке политические программы, для претворениякоторых они избирают руководителей (Riker, 1982b). На практикеизбирателю нужно лишь одно — возможность применитьэффективную санкцию против правительства на следующихвыборах. Должностные лица должны предвидеть вероятностьприменения таких санкций, если они будут действовать слишком ужнесообразно желаниям избирателей (Eulau и Prewitt, 1973; Pennock,1979). Дж. Б. Пауэлл (Powell, 1989) отмечает, что такая форма

подотчетности ослабевает там, где правительство меняется впромежутке между выборами, особенно если смена происходитнезадолго до выборов, как это нередко бывает в парламентскихсистемах.19 В подобных условиях становится неясным, на коговозлагать ответственность за политику, проводившуюся в периодмежду выборами, и избирателю трудно решить, к кому применятьсанкции в день выборов.С точки зрения максимизации прямой подотчетности руководителейизбирателям, президентская система имеет явное преимуществоперед парламентской, ибо избиратель отдает свой голос носителюисполнительной власти, который не может быть смещен вследствиеизменения соотношения сил в парламенте. Правда, полезность такоймаксимизации признается не всеми. Так, целесообразностьсоблюдения принципа подотчетности отрицает, в частности,Х.Линц, о чем свидетельствуют его рассуждения о негибкостиполитических альянсов в условиях президентского режима и опреимуществах системы, когда парламентарии имеют возможностьвступать в сделки, которые трудно было бы оправдать передизбирателями. Эти рассуждения, как уже отмечалось выше, нас неубеждают. Не вдаваясь в обсуждение вопроса о том, способен ликакой бы то ни было конкретный электорат на деле реализовать своеправо на гражданский контроль в описанной выше форме, заметим,что максимизация подотчетности отвечает фундаментальнымпринципам представительной демократии, а дискуссия междусторонниками президентской системы и приверженцамипарламентаризм касается именно институциональных средствподдержания представитель, ной демократии. Поэтому прямыевыборы исполнительной власти и обусловленную имиподотчетность президента обществу следует рассматривать какпреимущества президентской системы.Помимо обеспечения подотчетности исполнительной власти,президентская система проясняет мотивы голосования членовзаконодательного собрания по важным проблемам.20 Там, гдепарламентское голосование не имеет прямых последствий длявыживания правительства, парламентарии или партийноеруководство могут нести прямую ответственность за своеголосование по вопросам законодательства.

Идентифицируемость. К подотчетности близок и другой аспектвзаимосвязи между избирателями и исходами выборов —способность избирателя еще до завершения избирательнойкампании предвидеть вероятные составы потенциальныхправительств. Понятие идентифицируемости тесно коррелирует с

принципом теории демократии, согласно которому избирателидолжны иметь возможность вручить свой мандат избранным имипредставителям (Ranney, 1962). В отличие от подотчетности,которая предполагает четкую правительственную ответственность,дабы избиратель мог наказать или вознаградить избранных импредставителей ретроспективно, максимизацияидентифицируемости требует предоставления ему возможностисделать ясный выбор на перспективу.К.Стром (Strom, 1990b) вычислил «индексы идентифицируемости»для выборки устойчивых парламентских демократий. Величинаиндекса варьирует от 0 до 1, причем 1 означает, что в данной странеза рассматриваемый период (после второй мировой войны) всепришедшие к власти в результате выборов правительства былиследствием волеизъявления избирателей. Среднее значение индекса— 0.39, а это показывает, что существенно чаще, чем в половинеслучаев, избиратели не знали, за какое правительство онифактически отдавали свои голоса. Между тем голосование заиндивидуального кандидата или партийный список — единственнаявозможность повлиять на характер исполнительной власти,предоставляемая избирателю в условиях парламентской системы.Разброс уровней идентифицируемости парламентских демократийдостаточно велик (Strom, 1990b: 75). Неудивительно, что страны сдвухпартийными системами — такие как Канада и Великобритания— имеют индексы идентифицируемости, равные 1. Высокисоответствующие показатели и в странах с четким разграничением«правых» и «левых» политических сил _ например, в Швеции (1.00),Норвегии (0.83) и Ирландии (0.83). Но в мультипартийных системахбез такой поляризации величины индекса оказались гораздо ниже, аиногда даже чрезвычайно низкими, как в Бельгии (О.Ю), Израиле(0.14) и Италии (0.12).В президентских системах индекс идентифицируемости почтинеизбежно приближается к 1.00. Даже при наличиимультипартийности прямое избрание президента ведет к тому, чтовыделяются два «серьезных» кандидата, которые и оспаривают постглавы исполнительной власти.21 Таким образом, если мы ценимспособность избирателя предвидеть состав потенциальныхправительств, которые могут быть сформированы после выборов,президентскую систему надо предпочесть большинствуразновидностей парламентаризма.На это могут возразить, что хотя в условиях типичнойпредвыборной гонки между двумя кандидатами в президентыизбиратели действительно знают, каковы имеющиеся альтернативы,предоставляемый им выбор весьма ограничен. Голосование за

кандидата меньшинства фактически бессмысленно, тогда как припарламентской системе партия меньшинства имеет возможностьсыграть известную роль в формировании правительственнойкоалиции. Однако вследствие преимущества лидеров основныхпартий роль такой партии может быть сведена к нулю. Подвестиитог можно следующим образом: парламентская система хорошатем, что, обеспечивая более широкий спектр возможностей приголосовании, она позволяет избирателю попросить именно то, чтоему нужно; президентская же система позволяет ему точнее знатьнаперед, что он получит. Мы не хотим сказать, что все избирателипоголовно обладают способностью к перспективному голосованию,но при этом считаем, что демократическая конституция должнапредоставлять им такую возможность.Надо отметить, что имеется ряд институциональных модификацийрежимов со всенародно избираемыми главами исполнительнойвласти — в частности, премьер-президентское устройство,коллегиальное президентство и особые виды электоральных циклов,которые, по крайней мере потенциально, позволяют усилитьподотчетность и идентифицируемость и одновременно обеспечитьизбирателю возможность поддержать партию меньшинства, не тратясвой голос впустую с точки зрения политического исхода выборов.

Взаимные сдержки. Проясняя взаимоотношения междуизбирателями и их представителями, президентская системааналогичным образом проясняет и ставки в законодательных играхмежду парламентом и исполнительной властью. Повинуясь логике, окоторой говорилось выше, не опасающиеся последствий вынесениявотума недоверия законодатели могут поддержать или отвергнутьлюбую законодательную инициативу исполнительной власти,исходя из ее собственных достоинств, а не соображений, связанныхс выживанием правительства. Конечно, данное следствиенезависимости ассамблей чревато опасностью приостановкизаконодательного процесса. Так можно ли считать независимостьзаконодательного собрания достоинством? Критики президентскойсистемы единодушно дают отрицательный ответ на этот вопрос,хотя С. Мэйнвэринг (Mainwaring, 1992) делает оговорку, чтонедостатки системы становятся особенно явными в условияхмультипартийности, когда президенты, как правило, опираются напарламентское меньшинство. И все же необходимо признать, чтооборотной стороной замедления законодательного процессаявляется консенсусное правление, обусловленное неспособностьюпрезидентской партии править в одиночку: когда президент непользуется поддержкой парламентского большинства, достижение

консенсуса, — если соотношение полномочий сторонблагоприятствует поиску компромиссов, — может оказатьсяпредпочтительным выходом.Если же президентская партия или поддерживающая президентаустойчивая коалиция имеет парламентское большинство, тонезависимость ассамблеи становится явным преимуществом. Притаких условиях можно не опасаться приостановки законодательногопроцесса. А между тем, именно в подобной ситуации, парламентскаясистема начинает проявлять квазимажоритарные тенденции. Боясьпоставить под удар свое правительство, представители правящихпартий вынуждены поддерживать инициативы кабинета, иоппозиционным партиям нечего рассчитывать переманить на своюсторону значительное количество членов фракции большинства. Врезультате контроль правительства над парламентом принимаетпринудительный характер, а оппозиция утрачивает всякоеполитическое значение. Там же, где партии удерживаютспособность влиять на законодательный процесс, не участвуя вправительстве (например, в Бельгии и Италии), мы обнаруживаемсам! низкие индексы идентифицируемости и крайнююправительственную нестабильность (Strom, 1990b: 73). Ни бессилиеоппозиции, ни отсутствие устойчивой исполнительной власти явноне являются достоинствами парламентской демократии.Снижая элемент принудительности в отношениях междуисполнительной -властью и парламентским большинством,президентский режим позволяет оппозиции играть свою роль, неугрожая при этом правительственной стабильности, — если,конечно, часть оппозиционеров выступает на сторонеисполнительной власти при голосованиях по отдельным вопросам.Постольку же мы вместе с А. Лейпхартом признаем преимуществаконсенсусного правления над мажоритарным, мы расцениваемназванную характеристику как достоинство президентской системы.В то же время, не лишена оснований и позиция Мэйнвэринга.Президентская система без президентского большинства чреватапроблемами. Отсюда вытекает вопрос: можно ли сохранитьсдерживающую роль законодательного собрания в условияхпрезидентского большинства, в то же время имея в запасе механизмвыхода из тупиковых ситуаций в тех случаях, когда большинствооппозиционно?22 К этому вопросу мы обратимся чуть ниже.Рассматривая проблему взаимных сдержек, следует заметить, чтопрезидентская система не только усиливает контроль парламентанад исполнительной властью, но и наоборот. Данное свойствосистемы не очень бросается в глаза там, где законодательнаяинициатива принадлежит в основном президенту, но в странах с

динамичными ассамблеями, вроде США или Чили (до реформ конца1960-х годов), роль взаимных сдержек весьма велика. Оно ипонятно. Если выживание исполнительной власти зависит отдоверия ассамблеи, исполнительная власть не способнапротивостоять парламентской инициативе. Поэтому в условияхпарламентаризма, если он сочетается с фрагментированнымипартийными системами и законодательной инициативойпарламента, способность последнего давить на правительстводостигает максимума и ведет к частым правительственнымкризисам. Президентская же система позволяет исполнительнойвласти прибегать к праву вето без угрозы ее собственным позициям.Короче говоря, если взаимные сдержки не приостанавливаютзаконодательный процесс, они ведут к преодолению мажоритарныхтенденций и, стало быть, их роль в целом благотворна.

Арбитраж. Переворачивая с ног на голову критику президентскойсистемы за ее неспособность обеспечить парламентскуюдисциплину, некоторые авторы утверждают, что президент мог бывыступать в качестве надпартийного арбитра при разрешенииполитических конфликтов.23 В известном смысле, при такомподходе достоинством оказывается именно то, что президент лишенвозможности принуждать парламентариев к сотрудничеству,шантажируя их угрозой правительственного кризиса, в то время какпремьер-министр может сделать любой вопрос предметомголосования о доверии правительству.Президент-арбитр заставляет вспомнить описанный Р.Нойстадтом(Neustadt, 1960) процесс «сделок по случаю», или «обхаживания».Именно отстраненность президента от парламентских коалиций,обусловленная принципом разделения полномочий, позволяет емувыступать в качестве посредника в спорах, а тем самым —поддерживать согласие законодателей. Но доведенная до предела,такая отстраненность лишает президента влияния и, возможно какраз поэтому, каких-либо ограничений. Поскольку президентыизбираются на установленный срок и зачастую не могутбаллотироваться вторично, они якобы готовы идти на любыеуступки по принципиальным для их партий программным вопросам,особенно если единственная альтернатива — приостановказаконодательного процесса.Подобная трактовка позиции президента сомнительна по меньшеймере в двух отношениях. Во-первых, было бы не совсемправдоподобным полагать, что президенты при любыхобстоятельствах способны выступать в качестве надпартийной силы.Разумеется президенты связаны партийными ограничениями

меньше, чем премьер-министры. Но их независимость не абсолютна,ведь большинство президентов — это лидеры ведущихпарламентских партий или даже партий большинства. Во-вторых,приписывая президенту роль арбитра, мы, по сути дела, прославляемслабость президентской власти, что в конечном итоге противоречитпринципу подотчетности. В принципе, слабое влияние президентана законодательный процесс — не такая уж плохая вещь. Мэдисон,например, предпочитал слабое президентство. Но дело в том, что вусловиях «чисто» президентской системы способность президента карбитражу бывает востребована в условиях кризиса, т.е. тогда, когдапозиции президента и без того ослаблены, а оказываемая емуподдержка — невелика (Valenzuela 1989a: 15).В сущности, сценарии таковы. Если президент имеет поддержкупарламентского большинства, ему нет нужды выступать в качествеарбитра, ибо президентские инициативы все равно получатодобрение законодательного собрания (хотя последнее сохранитсвои контролирующие функции). Но если президент опирается напарламентское меньшинство, то арбитраж может оказатьсяпоследней из доступных ему возможностей. Тот факт, что президентне связан необходимостью сохранять доверие парламента, позволяетему выступать в этой роли лучше, чем могут опирающиеся наменьшинство премьер-министры,24 а .если за ним сохранено правобаллотироваться на второй срок, то не нарушается и принципподотчетности.Выше дано рабочее определение президентской системы ирассмотрены основные критические замечания, высказываемые в ееадрес. Кратко обрисованы и некоторые потенциальныепреимущества президентской системы перед парламентской. Надоеще раз подчеркнуть, что критика зачастую бывает направлена непротив определяющих свойств системы, а против ее второстепенныхчерт, таких как единоличный характер исполнительной власти,тенденция к напряженности между президентом и парламентскимбольшинством или отсутствие возможности переизбранияпрезидента на второй срок. Но следует признать, что основныеэлементы президентской формы правления также служат предметомкритики. Поэтому следует остановиться на другой системе —премьер-президентской, которая, сохраняя некоторые изпреимуществ президентской системы, демонстрирует способностьсглаживать присущие ей недостатки.

Распространена ли критика президентской системы на

премьер-президентские режимы?Чтобы оценить возможные достоинства премьер-президентскойсистемы, вернемся к той схеме, в рамках которой обсуждалиськритические замечания относительно президентской системы идоводы в ее защиту. Рассмотрим по очереди проблемы отсутствиявременной гибкости, мажоритарных тенденций, двойнойдемократической легитимности, взаимных сдержек и способностипрезидента выступать в качестве арбитра и главы государства.25

Отталкиваясь от аргументов как против, так и в защитупрезидентской формы правления, мы рассчитываемпроиллюстрировать потенциальные достоинства и уязвимые местапремьер-президентской системы.

Отсутствие временной гибкости В условиях премьер-президентской системы (как и при «чисто» президентской) срокиполномочий главы исполнительной власти обычно фиксированы.26

Однако если президенту противостоит оппозиционно настроенноезаконодательное собрание, то возникающие трудности в меньшейстепени обусловлены временной негибкостью, чем припрезидентском режиме. На то есть две причины. Прежде всего, припремьер-президентской системе президент не обязательно выступаетв качестве главы правительства. Если законодательное собраниеотказывает в поддержке правительству, сформированномупрезидентской партией или коалицией, то президент долженназначить премьер-министром представителя оппозиции, как ипоступил Франсуа Миттеран с Жаком Шираком во Франции в 1986г. Более того, даже если президент пользуется поддержкойпарламентского большинства, он не обязательно стоит над премьер-министром, а тем самым — и над кабинетом в целом. Если жеосновную правящую партию возглавляет не президент, а премьер-министр, то фиксированный срок президентских полномочийвообще не порождает проблем, связанных с временной негибкостью.Но и в тех случаях, когда президент играет в правительстведоминирующую роль, потеря им парламентской поддержки не ведетк непреодолимому кризису, ибо он может назначить пользующийсядоверием парламента кабинет и, сохранив за собой определенныеконституцией полномочия, передать контроль над правительствомпремьер-министру из числа представителей оппозиции.Другим средством избежать проблем с временной негибкостьюявляется иногда предоставляемое президенту право распускать

парламент и назначать новые выборы. Это дает главеисполнительной власти возможность вытребовать у избирателейболее сочувственно относящийся к нему парламент, в особенностикогда оппозиционная ассамблея избрана раньше президента.27

Мажоритарные тенденции В условиях премьер-президентскойсистемы проблема мажоритарных тенденций смягчается благодаряприроде создаваемых при этой системе правительственныхкабинетов. Поскольку кабинет нуждается в одобрениизаконодательного собрания,28 он не может быть ориентирован наинтересы президента в той мере, как при «чисто» президентскомрежиме, — если, конечно, эти интересы не совпадают с интересамипарламентского большинства. Но при таком совпадениимажоритарные тенденции демонстрирует и парламентаризм. Инымисловами, партия, которая доминировала бы в правительстве припарламентской системе, занимает лидирующие позиции и припремьер-президентской.

Двойная демократическая легитимность. При премьер-президентской системе на смену проблеме конфликталегитимностей законодательного собрания и исполнительной властиприходит проблема потенциального конфликта легитимностейвнутри самой исполнительной власти (Pierce, 1990). Но этупроблему следует обсуждать отдельно. Пока же рассмотримдостоинства премьер-президентской системы, вытекающие из ееспособности предотвращать приостановку законодательногопроцесса в условиях противостояния между президентом ипарламентом. Выше уже было сказано о том, что президент можетпросто уступить роль главы правительства премьеру,пользующемуся доверием парламентского большинства. К этомуможно добавить еще пару замечаний.Во-первых, стоит отметить, что при премьер-президентской системедаже пользующийся поддержкой парламентского большинствапрезидент более склонен предвосхищать требования членов своейкоалиции и прислушиваться к ним, чем при «чисто» президентскомрежиме. Ведь положение президента в структуре исполнительнойвласти прямо зависит от сплоченности правительственной коалиции(Suleiman, 1981: 98-103). В результате не так сильно и обманчивоечувство всенародного мандата, которое ставят в упрекпрезидентским режимам.Во-вторых, хотя и при премьер-президентской системе у властимогут оказаться политические аутсайдеры, полномочия премьер-министров защищены от президентских покушений конституцией.

Поэтому премьер-министр может действовать относительнонезависимо от президента, не возглавляющего правящую партию. Вусловиях, когда функции главы государства и правительства четкоразведены, оказавшийся в президентском кресле аутсайдер непорождает столько проблем, как при «чисто» президентскойсистеме. Премьер-президентская система снижает жесткостьразделения властей, ибо правительство нуждается в довериипарламента. Помимо всего прочего, это ведет к тому, что опытныепарламентские политики могут добиваться назначения главыправительства, удовлетворяющего их по своим профессиональнымполитическим качествам.

Взаимные сдержки. Если бы при премьер-президентской системепрезиденту предоставлялось право вето, его способностьконтролировать \парламент не отличалась бы от той, которую мывидим при «чисто» президентском режиме. Но, как мы ужеговорили, в премьер-президентских системах президентское вето,для преодоления которого требуется решение квалифицированногобольшинства законодательного собрания, чаще всего неприменяется. Несколько труднее четко определить, как обстоит делос возможностью парламента контролировать исполнительнуювласть. Разумеется, требование парламентского доверияправительству само по себе предполагает наличие неких формконтроля. Однако мы уже отмечали, что при парламентаризмеданное требование ограничивает, а не усиливает независимостьзаконодательной власти от исполнительной. Есть ли основанияполагать, что в условиях премьер-президентской системыподдерживающие правительство парламентарии будут болеесклонны честно голосовать против законодательных инициативправительства?Нет, — но с оговорками. Нет, потому что логика голосования здесьта же, что и при парламентской системе. Входящие вправительственную коалицию парламентарии не имеют стимуловрисковать устойчивостью кабинета. Оговорка же связана с тем, чтопри премьер-президентской системе им все же легче пойти на это,чем при парламентаризме. Если президент стоит над премьер-министром, то вотум недоверия наносит удар по главенствующемуположению президента в правительстве, но не угрожает ему какглаве государства. В той мере, в какой за опирающимся напарламентское меньшинство президентом сохраняются значимыеполитические полномочия, независимая позиция членовзаконодательного собрания не чревата таким риском, как припарламентаризме.

И все же практически нет свидетельств того, что в реальной жизнипарламентарии проявляют большую независимость в условияхпремьер-президентской системы, чем при парламентаризме. Впервые годы французской Пятой республики де Голль проводилнужные ему законопроекты, опираясь на создаваемое от случая кслучаю парламентское большинство (Wood, 1968: 103-4; Pierce,1990). Но к середине 1960-х годов вместе с прояснением линииполитического противостояния в рамках нового режима пришло иукрепление партийной дисциплины, во всяком случае в основнойпартии правительственной коалиции. Аналогичная ситуациянаблюдалась и при Миттеране: хотя состав большинства, на котороев течение второго срока полномочий мог опереться президент припринятии государственного бюджета, был неустойчивым,поддержка Социалистической партии оставалась стабильной(Kaminsky, 1989: 28-9). В то же время, когда Жискар д'Эстен в 1976г. попытался провести коренную реформу налогообложения вопрекиволе голлистской партии, он лишился поддержки (Suleiman, 1981:103-4). Таким образом, законодатели от партий, примыкающих кправительственной коалиции, похоже, проявляют большуюнезависимость при голосовании. Точно так же происходит и при«чистом» парламентаризме.

Арбитраж. Доминирующая роль президента в условиях премьер-президентской системы становится возможной благодаря тому, чтоон пользуется поддержкой парламентского большинства. При этом,казалось бы, нужда в арбитраже при проведении нужногоисполнительной власти законодательства должна бытьминимальной. И все же исследователи премьер-президентскойсистемы отмечают, что при доминировании президента надправительственными органами роль арбитра, или, пользуясьопределением М. Дюверже, «главы администрации» (Duverger, 1980:184), в известной мере принимает на себя премьер-министр. Еслипрезидент и премьер-министр придерживаются сходныхполитических позиций, то последний выполняет функциисвязующего звена между исполнительной властью изаконодательным собранием и время от времени спасает президентаот политических осложнений (Suleiman, 1981: 121). К примеру, вслучае краха экономической политики правительства президентможет пожертвовать премьером, — если, конечно, имеются хотькакие-то основания возложить на него ответственность за провал.Роль арбитра достается премьер-министру лишь тогда, когдапрезидент опирается на парламентское большинство. В противномслучае эту роль берет на себя сам президент. Если президент

вынужден иметь дело с оппозиционным правительством или же еслион не является лидером партии, ему волей-неволей приходитсяотказываться от узкопартийных норм коалиционной парламентскойполитики. Именно такое дистанцирование позволяет президентувыступать в качестве арбитра при урегулировании межпартийныхспоров (Lijphart и Rogowski 1991).Во-первых (и это, возможно, самое главное), президентупринадлежит право выдвигать кандидатуру премьер-министра,которому предстоит сформировать правительство. Выступая вкачестве арбитра, президент может по собственному усмотрениювыдвинуть кандидата, не только способного сформироватьжизнеспособное правительство, но и склонного к компромиссам, чтопозволяет сделать правительство более представительным посоставу.29 Во-вторых, президент может влиять на исходызаконодательного процесса, используя все предоставленные емуконституцией полномочия, в том числе (иногда) право выноситьправительственные законопроекты на референдум или нарассмотрение конституционного суда. Наконец, если президентобладает правом распускать законодательное собрание, он можетвынуждать премьер-министра к компромиссам с партнерами покоалиции, прибегая к угрозе досрочных выборов. Все эти средствапрезидентского арбитража эффективно использовались в премьер-президентских системах — например, в Финляндии и в Португалии.Но в президентско-парламентских системах (вроде Веймарскойреспублики) их использование чревато катастрофическимипоследствиями.

* * *

Исходя из институциональных характеристик президентской ипремьер-президентской систем, мы с теоретической точки зрениярассмотрели их достоинства и недостатки. В частности, дан обзорважнейших направлений критики президентской формы правленияпоборниками парламентской системы; выдвинут ряд возражений,смысл которых сводится к тому, что основные принципыпрезидентского правления заслуживают поддержки. По нашемумнению, президентская система дает избирателям наиболее ясныйвыбор относительно состава исполнительной власти. Присущие ейсдержки и противовесы полезны также в плане преодолениямажоритарных тенденций.

ПРИМЕЧАНИЯ1. В настоящей работе термин «президентская система» применяется дляотображения «чистого типа», определение которого дано ниже; премьер-президентская система и разнообразные смешанные режимы не подпадают подэто определение.2. См. «Федералист», письмо 51.3. Предложенное Верни понятие «ассамблейного» (или «конвентного»)правления гораздо ближе к парламентской, чем к президентской системе.Действительно, именно при парламентской системе доминирующую рольиграет законодательное собрание, а не правительственный кабинет.Необходимость обращения к дополнительному понятию обусловлена тем, чтоВерни считал прототипом парламентского режима вестминстерскую систему ипоэтому был вынужден ввести отдельную категорию для обозначения всехсущественно отклоняющихся от этой системы случаев. В настоящей работепредложено несколько иное определение «ассамблейного правления».Выделенные Верни институциональные критерии президентской системычастично перекрывают друг друга, что заставляет нас свести эти одиннадцатьхарактеристик к шести»:а) глава государства одновременно возглавляет и правительство;б) президент назначает правительственный кабинет;в) аппараты законодательной и исполнительной властей отделены друг отдруга;г) исполнительная власть не нуждается в доверии парламента;д) президент не может распустить законодательное собрание;е) законодательное собрание является высшей ветвью власти (Verney, 1959: 39-57, 75-7).4. Исследователи демократических институтов могут возразить, что избраниепрезидента коллегией выборщиков (имеющее место, например, в США,Аргентине и Финляндии) нарушает принцип всенародного избранияпрезидента. Однако выборы членов коллегии выборщиков, не имеющих иныхзадач, кроме избрания президента, качественно отличаются от выборовпарламента, избирающего президента. Неправильно было бы приравниватьнепрямое избрание президента посредством коллегии выборщиков к выборуглавы правительства законодательным собранием. Вот почему следуетподчеркнуть разницу между всенародным и прямым избранием президента. Вбольшинстве президентских систем президенты избираются прямо ивсенародно. Там, где избираются коллегии выборщиков, единственная задачакоторых — определение фигуры президента без каких-либо предварительныхсовещаний и переговоров относительно компромиссных кандидатур, выборы,переставая быть прямыми, все же остаются всенародными. В парламентских ипремьер-президентских системах, где кандидатура премьер-министраутверждается парламентом, выборы главы исполнительной власти не являютсяни прямыми, ни всенародными.5. Хотя использование третьего из лейпхартовских критериев и чреватосложностями, надо признать, что он отнюдь не лишен оснований. Вподавляющем большинстве президентских систем исполнительная властьдействительно имеет единоличный характер, и это действительно порождаетмажоритарные тенденции. Как нам предстоит убедиться, критикамажоритарных тенденций играет основную роль в критике президентской

формы правления как таковой.6. Разница между двумя подходами особенно ясна при сравнениимэдисоновского письма 51 и гамильтоновского письма 70 в «Федералисте».7. Известно несколько, казалось бы, президентских систем, где министрынепосредственно подотчетны парламенту. Отличия реальногофункционирования таких режимов от «чисто» президентских настолькосерьезны, что многие обозреватели считают их парламентскими. В первуюочередь это относится к режимам, действовавшим в Чили в 1891-1924 гг., вБразилии в 1961-1963 гг. и на Кубе в 1940-е годы. Мы согласны с тем, что«чисто» президентскими такие режимы не являются; но надо разобраться,можно ли их отнести к парламентским или их лучше рассматривать в качествесмешанных.8. Из опубликованных на английском языке работ «полупрезидентская» системабыла впервые определена в одной из статей М.Дюверже (Duverger, 1980).Теоретический анализ проблемы можно найти также в Nogueira (1986).9. Лучшее обобщение критических высказываний в адрес президентской формыправления дано в двух статьях С. Мэйнвэринга (Mainwaring, 1989, 1992),посвященных президентской системе, мультипартийности и демократии вЛатинской Америке10. См. в особенности «Федералист», письмо 10.11. Поэтому при парламентских системах гораздо меньше отклонений отпропорциональности в составе кабинетов, чем при президентских. Но еслипринять во внимание, что кабинеты уступают законодательным собраниям повеличине и что многие партии не представлены в правительстве, отклонение отпропорциональности в правительстве выше, чем в парламенте в целом.12. Н. Полсби (Polsby, 1983) утверждает, что преобразование в конце 1960-хгодов американских партий и избирательной системы усилило стремление испособность президентов обеспечивать «показательное представительство»меньшинств в правительстве, одновременно возросло и стремление членовправительства действовать в качестве личных представителей президента, а невыразителей групповых интересов См. также Pitkin (1967).13. Названная тенденция ярче всего проявилась во время президентскихвыборов 1990 г. и Перу. Писатель Марио Варгас Льоса являл собой тот самыйпример пользовавшегося общенациональным признанием деятеля, чья партиясоздавалась исключительно с целью избрания его на президентский пост. Ноеще большего внимания заслуживает карьера более удачливого соперникаЛьесы, Альберто Фухимори, «партия» которого была не менееперсоналистской, а предвыборная программа даже в большей степени отражалаодностороннее неприятие и отторжение традиционного стиля перуанскойполитики.14. В литературе, посвященной промежуточным выборам в США, широкообсуждается гипотеза о том, что избиратели принимают решение относительнокандидатов, баллотирующихся в Конгресс, на основе своего восприятияэффективности действующей администрации. Аналогичным образом ведут себяи кандидаты (Campbell et al., 1964; Kernell, 1977; Enkson, 1988).15. И действительно, можно утверждать, что если бы правительство ЭдуардоФрея не добилось конституционного ослабления позиций чилийскогоКонгресса, то правоцентристская оппозиция не позволила бы Альенде провестив жизнь его программу и, возможно, предотвратила бы эскалацию возникшего в1973 г. кризиса до степени, сделавшей возможным захват власти военными при

значительной поддержке гражданских политиков.16. См. Geddes (1990) по поводу различий между теми вариантами перехода кдемократии (на примере Латинской Америки), когда принималась новаяконституция, и теми, когда продолжала действовать прежняя иливосстанавливалась ранее отмененная.17. Следует, однако, заметить, что Адольф Гитлер трижды баллотировался впрезиденты и три раза проигрывал. Он был назначен канцлером лишь потому,что только возглавляемый им кабинет мог рассчитывать на поддержкупарламентского большинства, как того требовала конституция Веймарскойреспублики.18. Дж. Хартлин (Hartlyn, 1989) дает, пусть сдержанно и с оговорками, высокуюоценку роли колумбийского Национального фронта как формы президентскойсистемы в условиях консенсуса. Но это — не столько защита президентскойсистемы как таковой, сколько констатация факта, что и парламентская системане смягчила бы конфликтов, вызвавших к жизни Национальный фронт.19. К. Стром (Strom, 1990b. 75) отмечает, что лишь 49 % правительств из еговыборки были сформированы сразу после выборов.20. Конечно, в условиях списочной пропорциональной системы отношениямежду избирателями и их представителями никогда не бывают ясными. Это —свойство не президентского или парламентского режима, а избирательнойсистемы. Тем не менее, при президентской системе обеспечить подотчетностьлегче, чем при парламентской.21. Существует способ предотвратить избрание депутатов слишком маленькимотносительным большинством — так называемый «принцип двойногодополнения».22. Требование косвенного вотума недоверия может позволить законодателямот правящих партий время от времени выступать против инициативправительства -^ если, конечно, они уверены, что отсутствует угроза созданияальтернативного кабинета, способного прийти на смену действующему. Но вдвух странах, применяющих эту норму на практике — в Германии и Испании,— правительство вправе потребовать вотума доверия по поводу любого изсвоих законодательных предложений. Это дает в руки правительства не менеесильное средство поддержания партийной дисциплины, чем при другихсистемах. Ведь косвенным может быть только вотум недоверия,инициированный парламентом.23. См. Karl (1986: 213); Valenzuela (1989a: 19); Neustadt (1960).24. В конечном счете гораздо более убедительным было бы утверждение, чтопрезиденту присуща роль арбитра в премьер-президентских системах, где приотсутствии поддержки парламентского большинства президент по меньшеймере так же дистанцирован от основных межпартийных коалиций, как и при«чисто» президентской, — но при этом допустимость формированияоппозиционного президенту правительства предотвращает угрозу кризисов,чреватых крахом режима.25. Представляется самоочевидным, что подотчетность президента электорату вусловиях премьер-президентской системы такова же, как и при президентской.Поэтому мы и не рассматриваем проблему подотчетности отдельно. Вопрос остимулах к парламентской поддержке президента мы затрагиваем приобсуждении взаимных сдержек.26. Парламенты Австрии и Исландии имеют право квалифицированнымбольшинством, соответственно, в две трети и три четверги (статья 11

Конституции Исландии и статья 6, раздел 6 Конституции Австрии) выноситьвопрос о прекращении полномочий президента на референдум. Нам не известныслучаи, когда бы эти нормы применялись на практике. Кроме того, в некоторыхпремьер-президентских системах (например, во Франции) президент можетподать в отставку и назначить новые выборы до истечения срока своихполномочий. Но хотя такие установления способны смягчить проблемувременной негибкости по сравнению с «чисто» президентским режимом, болееважной характеристикой премьер-президентской системы является требованиепарламентского доверия правительству.27. Разумеется, этого можно избежать за счет синхронизации президентских ипарламентских выборов.28. Конечно, в США персональный состав кабинета также нуждается водобрении Сената. Однако в премьер-президентских системах, где парламентимеет возможность отправить в отставку правительство в целом, кабинетынесравнимо сильнее зависят от предпочтений законодательного собрания, чем вСША. Кроме того, американский президент сохраняет за собой право смещатьминистров.29. См. Duverger (1980: 169-70) о роли австрийских президентов-социалистов вформировании правительственных коалиций в 1950-е — 1960-е годы.