巴西愉港的參與式預算：神話與現實

萬毓澤國立中山大學社會學系

2014 年 8 月 12 日青平台【參與式預算系列論壇】

重點提要

• 巴西愉港（ Porto Alegre ）參與式預算的運作流程、制度特徵、正負面因素

• 「愉港神話」 vs. 愉港參與式預算興起的歷史、政治與制度脈絡

• 愉港參與式預算的危機

• 初步分析

參與式預算

• 2005 年，英國成立一官方的「參與式預算小組」（ Participatory Budgeting Unit ），由民間的慈善團體 Church Action on Poverty 和官方的社區 地方政府部（暨 Department for Communities and Local Government ）共同推動。近十年來已在英格蘭、威爾斯、蘇格蘭進行過 150 個左右的試點。

• 2007 年，世界銀行出版參與式預算的調 報告。 查• 近年來，中國亦在哈爾濱、浙江省溫嶺市、上海閔行區、廣東佛山

市順德區進行參與式預算的試點。• 至今已有超過 1500 個城市（宣稱）推動過「參與式預算」。

參與式預算：制度的擴散

愉港的參與式預算

自巴西工人黨（ Partido dos Trabalhadores ， PT ）於 1988年在南大河州首府愉港（ Porto Alegre ）執政後，自 1989 年起在該地推動參與式預算（ orçamento participativo ；participatory budgeting ）。

1996 年的聯合國人居會議（ United Nations Habitat Conference ）將愉港的參與式預算選為全世界都市治理的「最佳實踐」之一。

愉港的參與式預算：運作流程

• 三月： 16 個行政區各自舉辦「區域大會」（ assembleias regionais ）。會議中，市政府代表報告前一年度預算執行情形，公 與預算有關的資訊，佈 並接受市民質詢；與會市民初步討論；選出代表進入「代表論壇」（ fórum de delegados ）。

• 三月至六月：「代表論壇」在各地舉辦會議，組織各行政區的市民進一步討論在地預算議題；五個「主題會議」（ assembleias temáticas，討論全市範圍的預算議題）同時開會。「主題會議」涵蓋的範圍：都市組織 都市與環境發展；暨健康與社會扶助；經濟發展與租稅；交通運輸；文化；教育、體育與休閒。

→ 「主題會議」 1994 年才出現，目標是吸引更多 NGO 、工會、專業組織加入，討論都市整體的發展方向。

• 六月：「代表論壇」將討論結果帶回第二次「區域大會」，投票決定最後方案；每個行政區選出兩名代表參加「全市預算委員會」。

→ 投票方式：市民從 18項投資選項（排水與疏浚；自來水與 水處理；污 住房；道路鋪設；教育；社會扶助；健康；公共運輸；公園；運動休閒；公共照明；經濟發展與租稅；文化；環境衛生；青年；城市交通；旅遊；工作）當中選出四項並排序。

愉港的參與式預算：運作流程

• 七月至九月：「全市預算委員會」進行審議。委員會成員包括：各行政區推派的代表、全市「主題會議」推派的代表、市政府員工工會（ Sindicato dos Municipários de Porto Alegre ， SIMPA ）代表、愉港住民協會聯盟（ União das Associações de Moradores de Porto Alegre ， UAMPA ）代表、市政府代表。

→ 審議過程中，「代表論壇」進行監督，並向市民回報進度。• 九月三十日：「全市預算委員會」將預算提案呈報市長及市議會。市議會可提議修改方案（但無強制力），市長則可否決；若否決，則將提案退回給全市預算委員會，委員會可（ 1 ）修改提案，或（ 2 ）經三分之二多數決來推翻否決。

• 隔年一月：開始執行預算。• 執行預算後的監督機制：（ 1 ）「全市預算委員會」持續監督，直到新的預算委員會被選出為止。（ 2 ）「代表論壇」持續監督，直到新的代表論壇被選出為止。（ 3 ）市政府需在每年的「區域大會」與「主題會議」中報告前一年的預算執行情況，並接受市民質詢。（ 4 ）前一年通過的預算細節皆記錄在《投資與服務計畫》（ Plano de Investimentos e Serviços ）手冊中，廣發給市民參考；手冊以「友善讀者」的方式編寫，內容詳盡，但盡可能省去技術性的語言。

3 月3 月

第一次區域大會第一次區域大會市

政府

市政

府

報告上年度預算執行情形

報告上年度預算執行情形

與會

者與

會者

選出代表選出代表

3 月 -6 月3 月 -6 月

各行政區召開會議主題會議

各行政區召開會議主題會議

6 月6 月

第二次區域大會第二次區域大會

各區達成預算決議各區達成預算決議

各區選出兩名代表各區選出兩名代表

7 月 -9 月7 月 -9 月

全市預算委員會全市預算委員會

9 月 30 日9 月 30 日預算提案

預算提案

接受接受

否決否決

市長及市議會市長及市議會

修改提案修改提案

經 2/3多數決推翻否決案

經 2/3多數決推翻否決案

愉港的參與式預算

• 愉港市政府參與式預算網站： http://www2.portoalegre.rs.gov.br/op/

• 網站特點：（ 1 ）列出參與式預算的架構及流程、各年度會

議結果（含會議紀錄）。

（ 2 ）各行政區下有四個欄目可點選（行政區概況、投資與服務計畫地圖、課責項目、參與式預算新聞），以及該行政區選出的預算會議代表。

愉港的參與式預算

愉港參與式預算（區域大會）

2013/2014 年愉港《投資與服務計畫》手冊封面

愉港的參與式預算：正面因素

愉港參與式預算 得學習的特點值（ 1 ）結合直接民主（區域大會）與間接民主（代表論壇、全市預算委員會）

。

（ 2 ）在審議過程中，市政府只扮演諮詢與協助的角色，沒有投票權。用學者Gianpaolo Baiocchi 的話來說，市府是 non-voting facilitator 。

（ 3 ）有效將公共資源從中產階級社區轉移至較貧困的社區；

（ 4 ）有效將資源導引至公共服務與福利，如愉港的健康與教育預算從 1985年的 13% 增加為 1996 年的 40% ，自來水與汙水處理設施的覆蓋率分別從1989 年的 80% 及 46% 增加為 1996 年的 98% 及 85% 。

（ 5 ）吸引越來越多的參與者： 1989 年只有不到 1000 人參與； 1992 年躍升為 8000 人； 2003 年則超過 26000 人。

（ 6 ）投資資源的分配標準建立在「社會正義」原則之上：考慮到各區的人口數、缺乏基礎建設的程度、居民投票通過的投資優先順序。（市政府會在區域大會開會時公 各區的「生活品質」指標，有些都市將貧窮人口比例也納佈入。）

愉港的參與式預算：正面因素

• 「開放性」、「社會正義原則」、「雙軌審議模式」向來是愉港的參與式預算為人稱道之處。後來許多以「參與式預算」為名的制度實驗都未達到這些標準（比如說，許多地區的「參與式預算」並不開放所有有興趣的公民參與，而是由公民報名，再由政府挑選） 。

（ 1 ） 「開放性」：對全體市民開放（所有市民皆可參與在地的社區會議，再從會議中選出代表進入更高層級的會議）。

（ 2 ）「社會正義原則」：各區的人口差異、經濟條件（居民平均收入、貧窮人口比例）、區域會議的參與人數、市民自己的投票結果等，是衡量預算優先順序的主要標準。

（ 3 ） 「雙軌審議模式」：透過「區域會議」及「主題會議」這兩類參與機制，能 同時將在地社區事務及全市層級的事務納入審議範疇。夠

愉港的參與式預算

優先投資項目

愉港的參與式預算

預算分配計分方式

愉港的參與式預算：正面因素

公民社會的蓬勃發展

• 出現大量的人民委員會（ conselhos populares ，行政區層次的人民基層組織，各社區組織的代表及自願的公民定期在此討論在地事務）。

• 出現許多民間社團，如森巴舞學校、宗教團體、文化團體、社會運動團體、工會、合作社等。

愉港 Lomba do Pinheiro 區人民委員會 2013 年開會實況圖片來源： http://tinyurl.com/oh7l38q

愉港的參與式預算：正面因素

公民社會的蓬勃發展

愉港的參與式預算：負面因素

（ 1 ）公民團體、社會運動團體開始將不成比例的時間與資源花在瑣碎的在地事務之上（例如討論某條下水道該怎麼改善、路燈該設置在哪裡）。

（ 2 ）政府開始有藉口卸責（這些都是市民的決策，與政府無關）。

（ 3 ）越有組織動員實力的社區（通常不是最窮困的社區）往往得到越多資源。

（ 4 ）雖然有效拉近了行政區之間的差距，但行政區 部內 的差距不一定能解決。

「愉港神話」

• 常見的「愉港神話」：進步的社會運動（民主化運動、社區運動、工人運動、農民運動……）催生了進步的政黨（工人黨），並讓進步政黨取得權力；在進步政黨執政下，進步社運的主張（參與式預算）不僅實現，還進一步制度化，於是成為進步社運與進步政黨協作治理的典範。

• 問題 1 ：在工人黨執政的 16 年間（ 1988-2004 ），工人黨在市議會中的席次從未過半。工人黨在愉港的根基並不如一般想像的穩固。但愉港內的政治反對力量過於分散，才無法對市府的分權化措施構成挑戰。

• 問題 2 ：愉港市府是透過了一連串的 務改革稅 （擴大稅基）和行政改革（行政機關的改組與分權），參與式預算才有落實的基礎。這是一段極為曲折的過程（見我的〈 「參與式預算」的興衰浮沈：巴西愉港的故事〉）。

• 問題 3 ：學術界鮮少檢討工人黨下台（ 2004）之後，參與式預算的變化。

例子： Erik Olin Wright 於 2010 年出版的 Envisioning Real Utopias 幾乎完全從正面的角度介紹愉港經驗，彷彿愉港還是由工人黨執政！

「愉港神話」

• 一直到極晚近，學界才嚴肅看待「愉港神話」的不切實際。

• 現有文獻往往把制度問題抽離脈絡，把愉港經驗化約為幾條抽象的、放諸四海而皆準的原則，或是把焦點集中在制度設計∕創新的面向，而往往忽略了背後的政治與歷史脈絡，特別是公民社會與政治社會的發展動力與格局（ configuration）的差異。

• 仔細耙梳巴西的政治、歷史與制度脈絡，是重點所在。 Mororó, Rogerio Rodrigues . 2014.

Der demokratische Mythos Porto Alegre. Widersprüche und Wirklichkeit eines partizipativen „Planungsmodells“. Berlin: Springer.

巴西的政治史

巴西工人黨

• 巴西工人黨：工人黨的政治綱領、政治行動、與巴西公民社會的關係、在巴西政治社會中扮演的角色等因素，是參與式預算得以成形並逐步制度化的關鍵。

• 1970年代末期，聖保羅工業區發生金屬工人大罷工；工人黨於 1980年 2月在聖保羅建黨。

• 整體而言，工人黨是一個與進步社會運動的力量高度連結的政黨，也有清晰的左翼政治綱領。在工人黨的推動下， 1983年還集合了全國五千餘名工會代表，建立了以挑戰「舊工會主義」（ velho sindicalismo）為目標的全國總工會：統一總工會（ CUT）。

• 就黨內風氣而言，早期的工人黨具有高度的「內部多元主義」（ internal pluralism）特徵，存在良性的派系競爭；黨的基本組織結構是大量以社區、工作場所、職業類別、社會運動團體為基礎的工作小組，即「核心」（ nucleus），以確保黨和社運部門的聯繫。

愉港參與式預算：歷史與政治脈絡

• 愉港是巴西的「民主聖地」，長期扮演「反對都市」（ oppositional city）的角色。

• 1950 年代及 1960 年代初期，中間偏左的巴西勞動黨（ Partido Trabalhista Brasileiro， PTB）在愉港建立了深厚的基礎。

• 在 1964年到 1985年的軍事戒嚴時期，愉港的反對力量始終存在，並且在民主化運動中扮演重要角色。

• 1985年，巴西各州首府市長恢復民選，愉港的勝選者為巴西民主勞動黨的 Alceu Collares。 1988年，政治光譜上更激進的工人黨在地方選舉中大有斬獲，選上 36名市長，包括 3個州的首府，愉港也在其中。

愉港參與式預算：歷史與政治脈絡

• 早在 1970年代，愉港各區的社區組織（ 1983年整合為愉港社區協會聯盟〔 UAMPA 〕）便投入民主化運動、反對軍事獨裁，要求市政府提升公共服務品質、讓在地居民參與預算的決策。

• 1980年下半葉起， UAMPA 開始主張市民有權參與編列市政預算。 UMPA在 1986年的一份出版品中寫道：「決定市政府行動的最重要面向，是公共資源的配置。我們希望在每個鄰里、每個區域、整個都市中參與投資優先順序的決策」

• 此外，解放神學運動、（受 Paulo Freire 發的）啟 人民教育運動等都要求政府的施政透明化、將權力下放給公民。

• 預算權力的分散化並不是工人黨單方面的倡議（甚至本來不是該黨的主要政治議程），而是有深厚的社會根源。

愉港參與式預算：歷史與政治脈絡

• 參與式預算實施的頭兩年成效不彰。 1990年的民調中，超過 40%的市民認為政府表現「差」或「極差」。

• 愉港市政府透過一連串制度改革，逐漸挽回參與式預算的聲譽：1. 積極改革 務稅 、增加稅收。2. 成立了兩個直屬市政府的機構（「規劃辦公室」〔 GAPLAN 〕和「社區關係協調中心」）以統籌協調預算進程，一方面降低「橫向聯繫」的成本，一方面協助市民擬訂計畫、解決技術上的困難，以擴大參與。

3. 協商出投資資源的分配標準，強調社會正義的原則。

4. 削弱了既有的公民組織及其頭人扮演的角色，強調向所有市民開放的參與模式。

• 1992年，工人黨的市長候選人 Tarso Genro（原副市長）在選舉中大勝（第一輪得票率 48%；第二輪為 61%），開 了工人黨在愉港的長啟期執政之路。

愉港參與式預算：制度脈絡

• 1988年的新憲法大幅分權、釋放資源給州政府和市政府，但同時保留了地方政府高度集中的行政權。以愉港為例，絕大多數的預算權力集中在市長手中。有學者將這種體制稱為「行政獨大」（ executivismo ）（ Wampler, 2007: 48）。

• 市議會無權 刪市長提出的預算總額，只能建增議不同預算項目間的經費流用（ Wampler, 2007: 50）。

• 市長可以否決市議會提出的預算修正案。• 市長可以針對任何預算項目追加 5%-40%的預算，不必得到市議會的同意。

• 愉港市政府與市議會的關係，以及參與式預算的興起，必須放在這個脈絡下來看。

Wampler. Brian. 2007. Participatory Budgeting in Brazil: Contestation, Cooperation, and Accountability. University Park, Pa.: Pennsylvania State University Press.

愉港參與式預算：制度脈絡

• 恩庇侍從主義的傳統：市議員的角色比較接近市民和市長之間的「 客」（掮 broker ）。

• 公民團體與市議員的衝突始終存在。許多市議員認為自己比公民團體「更具代表性」。（但事實上，每一名市議員的平均得票不到總選舉人數的 1%）。

• 「大多數由參與式預算通過的項目都是中小型的公共建設，但這些建設是地方政客的血肉」（Wampler, 2007: 49）。 Nylen, William R. 2003.

Participatory Democracy versus Elitist Democracy: Lessons from Brazil. New York: Palgrave Macmillan.

愉港參與式預算的危機

• 工人黨於 2004年失去愉港執政權，參與式預算逐漸面臨危機。

• 2005年上任的市長是巴西民主運動黨的 José Fogaça，他代表人民社會主義黨（ Partido Popular Socialista， PPS）參選，在選舉中得到反對黨、中上階層、右翼菁英的一致支持，在第二輪選舉中勝出。

• Fogaça於 2008年連任成功， 2010年 3月因參選南大河州州長而辭職，市長補選由巴西民主勞動黨的 José Fortunati勝出。

• 2012年 10月初的愉港市長選舉中， José Fortunati以 65.22%的得票高票連任；第二高票為巴西共產黨的 Manuela d‘Ávila（ 17.76%）；工人黨的候選人 Adão Villaverde 得票率只有 9.64%，位居第三。這是巴西民主化以來工人黨在愉港最大的挫敗。

愉港參與式預算的危機

• 1990年代末期以來，愉港的反參與式預算力量逐漸在政治上集結起來。中上階層、企業菁英、中右翼政黨認為參與式預算是工人黨的選舉利基，且削弱了市議會對預算的控制能力。

• 兩位新市長強調納入各種 NGO與私人企業的多元「夥伴關係」，且由上而下、技術官僚的作風日趨明顯。參與式預算越來越像是「溝通」與「諮詢」的場合，而不再是分散預算權力的機制。

• 關注參與式預算多年的愉港民間組織「都市研 究與諮 詢中心」（ CIDADE）指出，參與式預算「形式上的制度依然存在，但正在排除公民的直接參與」。

• 預算會議通過的預算項目執行率逐年遞減。• 《都市觀察》（ De Olho na Cidade）於 2012年 4月揭露愉港的參與式預算成效不彰後，愉港市府竟撤除市府網站上原有的「工程進度追蹤」（ Acompanhamento de Obras）網頁。後來雖恢復網頁，但市民能 詢的資料只更新到查 2010年。

愉港參與式預算的危機

愉港參與式預算執行比率（ 1990-2011年）資料來源：《都市觀察》（ De Olho na Cidade）， 2012年 4月

號http://tinyurl.com/prdxqlq

愉港參與式預算的危機

工人黨的右轉、醜聞與巴西民 的抗爭眾

• 2003年 12月， Heloísa Helena等四名國會議員因投票反對盧拉的退休金「改革」方案（削減公部門勞工的退休金），遭開除黨籍，引起國內外左翼一片撻伐。

• 2004年 6月， Heloísa Helena等人建立新的左翼政黨「社會主義與自由黨」（ Partido Socialismo e Liberdade， PSOL），並於 2006年總統大選代表該黨參選總統，拿下 6.85%的選票。

• 2003至 2005年間，工人黨政府每月支付各黨國會議員巴西幣三萬元，換取他們對政府法案的支持。這一連串巴西人稱「高額月費案」（Mensalão）的醜聞於 2005年遭揭發，至今餘波盪漾。

• 2013年 6-7月，巴西聖保羅及里約（最大的兩大城市，聖保羅市長是工人黨籍）爆發大規模社會抗爭，規模可比擬 1984年促使軍政府下台的抗爭； 2014年世足舉辦前後，亦爆發多次抗爭。

初步分析：愉港參與式預算的制度化問題

• 愉港的參與式預算只歷經了不完整的制度化：

（ 1）高度仰賴市政府的積極配合：雖然參與式預算並不違背法令，但市政府沒有義務這麼做。

（ 2）始終只是市政府的「內規」，未能進一步制度化（形成法令）：工人黨在市議會始終未能取得多數，且許多市議員對參與式預算並不友善。

• 「除非國家行動者（從政治人物到行政官員）和一般人都有動機去支持、參與、尊重『培力參與式治理』的實驗，否則這些政策就不可能培力、也不可能具參與性」（ Abers, 2003: 201）。

分析架構

• 「公民社會與政治社會的特定格局（ configuration）對民主化而言可能有極為不同的意涵」（ Baiocchi et al., 2011: 14）。

• 我將公民社會簡單界定為「與人民的志願生活（ voluntary life）有關的各種制度、實作與網絡的總和」。公民社會的內部格局可界定為：公民社會內部的個體與集體行動者的自我定位、相互聯繫與分方式，包括組織化的程度、凝聚力的強弱、彼此的合作與衝突關佈

係等。

• 我將政治社會界定為「針對政治領導、政治代表、政治綱領、政黨組織形式、選舉制度、公共權力行使方式的廣泛討論與結社」。政治社會的內部格局可界定為：政治社會內部的個體與集體行動者的自我定位、相互聯繫與分 方式，包括組織化的程度、凝聚力的強佈弱、彼此的合作與衝突關係等。

分析架構

初步分析：公民社會

• 蓬勃的公民社會：需有高度自主性，否則社會議題不容易浮上面，在參與的過程中也容易被國家收編，例如變成檯 國家強化

施政正當性的說詞（「政府的政策已經得到公民的審議與參與」），但實際上對政策的影響力極小（ Baccaro and Papadakis, 2009）。

• 比較：在 1986年之前，愉港市民有 22% 加入了 240個社區組織。傘狀組織「愉港住民協會聯盟」就是在這個脈絡下於 1983年成立。

初步分析：政治社會

• 蓬勃的政治社會一方面可以刺激公民社會的發展（例如，在巴西，參與式預算的支持者與參與者經常是工人黨的支持者），一方面提供了管道，使公民社會的要求有機會「轉譯」至國家機關。

• 工人黨在政治社會中與其他行動者（如在愉港極具勢力的巴西民主勞動黨）的競爭互動，包括工人黨內部良性的派系競爭，不僅有助於在黨內形成公民團體 /社會運動組織的平台、將公民社會的主張落實為具體的政治綱領，也有助於深化、拓展公民社會對參與式民主的想像。

初步分析

• 公民社會與政治社會必須有良好的互動與中介（如果公民社會瀰漫著反政治的氛圍，兩者就可能斷裂），否則將難以落實「國家 – 社會協力關係」，也就不可能「將國家的權力機制轉化為不斷動員的審議民主 – 草根論壇」（ Fung and Wright, 2003: 22）。

• 進一步的分析請參考：萬毓澤， 2013，〈參與式預算：巴西愉港與阿根廷布宜諾斯艾利斯的比較〉， 2013台灣社會學會年會，政治大學社會學系。

謝謝聆聽，請多指教！

第二場論壇：從地方財政狀況談參與式預

算講 者：朱澤民

景文科大理財與稅務規劃學系副教授中央健康保險局前總經理

主持人：傅偉哲民進黨青年部主任