zerp - nemogućnost primijene radi neusklađenosti s prekršajnim zakonom

G. VOJKOVI: Neusklaenost propisa o zatienom ekoloko-ribolovnom pojasu... Pomorstvo, god. 23, br. 2 (2009), str. 375-389

375

Dr. sc. Goran Vojkovi Zagrebaka kola ekonomije i managementa Jordanovac 110 10000 Zagreb

Prethodno priopenje UDK: 341.225.5(262.3)(497.5) 343.232(497.5)(094.5) Primljeno: 2. rujna 2009. Prihvaeno: 7. listopada 2009.

NEUSKLAENOST PROPISA O ZATIENOM EKOLOKO-RIBOLOVNOM POJASU REPUBLIKE HRVATSKE I PREKRAJNOG ZAKONAHrvatski sabor je 3. listopada 2003. godine Odlukom o proirenju jurisdikcije Republike Hrvatske na Jadranskom moru proglasio sadraje iskljuivoga gospodarskog pojasa koji se odnose na suverena prava istraivanja i iskoritavanja, ouvanja i gospodarenja ivim prirodnim bogatstvima voda izvan vanjske granice teritorijalnog mora, te jurisdikciju glede znanstvenog istraivanja mora i zatite i ouvanja morskog okolia, ime je uspostavljen zatieni ekoloko-ribolovni pojas Republike Hrvatske. Nakon proglaenja zatienog ekoloko-ribolovnog pojasa, izmjenama i dopunama Pomorskog zakonika propisani su prekraji koje je mogue poiniti u tom pojasu. Meutim, temeljni postupovni propis kojim se reguliraju prekraji Prekrajni zakon, odreuje kako se prekrajno pravo Republike Hrvatske primjenjuje na svakoga tko poini prekraj na njezinu podruju te na domaem brodu ili zrakoplovu. Prekraj je poinjen na podruju Republike Hrvatske kad je poinitelj na tom podruju radio ili bio duan raditi ili kad je posljedica nastupila na njezinu podruju. Takvom odredbom mogunost sankcioniranja stranih brodova za prekraje u zatienom ekoloko-ribolovnom pojasu, a koji nije dio dravnog teritorija Republike Hrvatske, postaje vrlo dvojbena. U lanku se, nakon uvoda u sadanje stanje, analiziraju postojei propisi te daju prijedlozi de lege ferenda kako bi se ovaj ozbiljan propust prevladao. Kljune rijei: zatieni ekoloko-ribolovni pojas, Prekrajni zakon, Pomorski zakonik, primjena propisa

1. UVODHrvatski sabor je 2003. godine proglasio sadraje iskljuivoga gospodarskog pojasa Republike Hrvatske koji se odnose na suverena prava istraivanja i iskoritavanja, ouvanja i gospodarenja ivim prirodnim bogatstvima voda

376


izvan vanjske granice teritorijalnog mora, te jurisdikciju glede znanstvenog istraivanja mora i zatite i ouvanja morskog okolia (zatieni ekoloko-ribolovni pojas). Nakon proglaenja, poela je prilagodba hrvatskog pravnog sustava novim okolnostima, tako da su propisani i prvi prekraji vezani za zatieni ekolokoribolovni pojas, koji sukladno meunarodnom pravu mora ne predstavlja hrvatski dravni teritorij, ve podruje na kojem Republika Hrvatska ima odreena suverena prava i jurisdikciju. Meutim, opi propisi o prekrajima u hrvatskom pravu prostornu nadlenost ograniavaju na dravni teritorij Republike Hrvatske te brodove i zrakoplove pod hrvatskom zastavom. U ovome radu se analiziraju posljedice takve pravne regulacije te daju prijedlozi za poboljanje postojeih propisa.

2. POVIJESNI PREGLEDNakon II. svjetskog rata pojavili su se brojni zahtjevi obalnih drava za protezanjem suverenosti i jurisdikcije nad irokim podrujem mora i podmorja uz obalu izvan dravnih granica. [1, str. 199-210.] Povijest tog razdoblja detaljno opisuje Davorin Rudolf: Najprije je ameriki predsjednik Truman, 28. rujna 1945. proirio jurisdikciju Sjedinjenih Amerikih Drava na prirodna bogatstva kontinentske ravnine (elfa) ispod otvorena mora i proglasio zatitne ribolovne zone izvan granica teritorijalnog mora. U proklamaciji je izriito istaknuto da se tim aktom ne naruava sloboda plovidbe, niti se zalazi u pravni status otvorenog mora. [1, str. 199.] Nakon toga su slijedili jednostrani akti itavog niza drava, koji su se protezali od iznimno irokog proirenja granice teritorijalnog mora prema puini (posebno drave June Amerike) do proglaenja razliitih suverenih prava izvan granica teritorijalnog mora, dakle izvan dravnog teritorija obalne drave. Usporedo s unilateralnim zahtjevima drav za podvlaivanjem irokih morskih prostora, u meunarodnome pravu mora postupno su se afirmirali, kao vaei instituti, ribolovna zona i zona preferencijalnih ribolovnih prava. [1, str. 210.] Razlika izmeu te dvije kategorije je, prema Rudolfu, to to je u ribolovnoj zoni ribolov stranim ribarima zabranjen, a u zoni preferencijalnih ribolovnih prava obalna drava ima prvenstvo u ribolovu, npr. prilikom odreivanja kvota lovine. Ovakva prilino arolika, unilateralna i neprecizna irenja suverenosti i jurisdikcije obalnih drava prema otvorenom moru temeljila se dijelom na obiajnom pravu u stvaranju; a u praksi i na ne pravnom, no esto uinkovitom argumentu tonae ratne mornarice pojedine obalne drave. Sve to je dovelo do brojnih trvenja izmeu drava, pa i sukoba koji su prijetili eskalacijom u


377

pravi oruani sukob (poznati Bakalarski rat koje je zapoeo kada je Island proirio svoju iskljuivu ribolovnu zonu 30. lipnja 1958.). Takvo nesreeno stanje koje je samo generiralo opasne sukobe razrijeeno je na Treoj konferenciji Ujedinjenih naroda o pravu mora (1973.-1982.) uvoenjem instituta iskljuivog gospodarskog pojasa, kojim je regulirano irenje odreenih suverenih prava obalne drave izvan granica njena teritorijalnog mora. Konvencija Ujedinjenih naroda o pravu mora je usvojena 30. travnja 1982., a stupila je na snagu 16. studenoga 1994. godine. Pri tome treba naglasiti da je velik broj drava proglasio iskljuivi gospodarski pojas prije formalnog stupanja Konvencije na snagu (dakle kao institut meunarodnog obiajnog prava), a neke drave su ostale pri starijim rjeenjima obiajnog prava kao to je ribolovna zona. Napomenimo jo kako za razliku od teritorijalnog mora i epikontinentskog pojasa, koje obalna drava stjee samim svojim nastankom, ipso facto, iskljuivi gospodarski pojas svaka drava treba proglasiti. S obzirom da Socijalistika Federativna Republika Jugoslavija nikada nije proglasila iskljuivi gospodarski pojas ili neki srodni institut, 8. listopada 1991. Republika Hrvatska nasljeuje stanje u kojem postoji definirano teritorijalno more prema puini te razgranienje epikontinentalnih pojasa s Italijom (izvreno je Sporazumom izmeu Vlade SFR Jugoslavije i Vlade Republike Italije o razgranienju epikontinentalnog pojasa izmeu dvije zemlje, potpisanim u Rimu 8. sijenja 1968. godine). Pojavljuje se pitanje razgranienja s ostalim dravama nasljednicama SFRJ, a koje se postupno rjeava, ponegdje uz velike tekoe i zastoje. Kada je 1994. godine donesen Pomorski zakonik [2] Republike Hrvatske on u svojoj Glavi IV. definira hrvatski iskljuivi gospodarski pojas, l. 33.: Gospodarski pojas Republike Hrvatske obuhvaa morske prostore od vanjske granice teritorijalnoga mora u smjeru puine do njegove vanjske granice doputene opim meunarodnim pravom. Meutim, u prijelaznim odredbama Zakonika propisuje se kako odluku o proglaenju gospodarskog pojasa donosi Sabor Republike Hrvatske (danas: Hrvatski sabor) te da e se odredbe koje se tiu gospodarskog pojasa primjenjivati tek kada ga Sabor proglasi. Takva odluka nikada nije donesena. Spomenimo kako gotovo iste odredbe o iskljuivom gospodarskom pojasu sadri i novi Pomorski zakonik [3], iz 2004. godine. U meuvremenu, 3. listopada 2003. godine Republika Hrvatska je Odlukom o proirenju jurisdikcije Republike Hrvatske na Jadranskom moru [4] (dalje: Odluka) koju je donio Hrvatski sabor proglasila sadraje iskljuivoga gospodarskog pojasa koji se odnose na suverena prava istraivanja i iskoritavanja, ouvanja i gospodarenja ivim prirodnim bogatstvima voda izvan vanjske granice teritorijalnog mora, te jurisdikciju glede znanstvenog istraivanja mora i zatite i ouvanja morskog okolia, ime je uspostavljen zatieni ekoloko-ribolovni pojas Republike Hrvatske (dalje ZERP).

378


Zbog razliitih politikih pritisaka Odluka kojom je uspostavljen ZERP mijenjana je u vie navrata, 2004., 2006. i 2008. godine (o tome opirnije u narednom poglavlju). Nakon odluke o proglaenju ZERP-a, 2004. godine izmijenjen je i Pravilnik o granicama u ribolovnom moru Republike Hrvatske [5] kojim je definirano podruje vanjskog ribolovnog mora kao morski pojas raunajui od polazne crte u smjeru puine do njegove vanjske granice doputene opim meunarodnim pravom. Naredne, 2005. godine je donesen Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o morskom ribarstvu [6], gdje je u izmijenjenom l. 5. definicija ribolovnog mora proirena i na ZERP: Pod ribolovnim morem Republike Hrvatske podrazumijeva se i zatieni ekoloki-ribolovni pojas Republike Hrvatske, odnosno gospodarski pojas Republike Hrvatske nakon to Hrvatski sabor proglasi ostale sadraje iskljuivoga gospodarskog pojasa u skladu s Konvencijom UN-a o pravu mora. Iste, 2005. godine donesen je i novi Pravilnik o granicama u ribolovnom moru Republike Hrvatske [7], a 2008. Pravilnik o zatiti morskog okolia u zatienom ekoloko-ribolovnom pojasu Republike Hrvatske [8]. Dodajmo jo kako Zakon o izmjenama i dopunama Pomorskog zakonika [9] iz 2008. godine iri opseg nekih svojih odredaba i na ZERP.

3. PROGLAENJE ZERP-aU Odluci koju je 3. listopada 2003. donio Hrvatski sabor se, nakon opirne preambule, pod tokom 1. navodi: Hrvatski sabor ovime proglaava sadraje iskljuivoga gospodarskog pojasa koji se odnose na suverena prava istraivanja i iskoritavanja, ouvanja i gospodarenja ivim prirodnim bogatstvima voda izvan vanjske granice teritorijalnog mora, te jurisdikciju glede znanstvenog istraivanja mora i zatite i ouvanja morskog okolia, ime se s dananjim danom uspostavlja zatieni ekoloko-ribolovni pojas Republike Hrvatske. Dalje se (toka 3. Odluke) navodi kako e primjena pravnog reima zatienoga ekoloko-ribolovnog pojasa Republike Hrvatske zapoeti dvanaest mjeseci nakon njegovog uspostavljanja. Ovom Odlukom je proglaen najvei dio sadraja iskljuivog gospodarskog pojasa, a koje obalna drava ima pravo proglasiti sukladno Konvenciji Ujedinjenih naroda o pravu mora [10], koja u l. 56. st. 1. navodi: U iskljuivom gospodarskom pojasu obalna drava ima: (a) suverena prava radi istraivanja i iskoritavanja, ouvanja i gospodarenja ivim i neivim prirodnim bogatstvima voda nad morskim dnom i onih morskog dna i njegova podzemlja, te glede drugih djelatnosti radi gospodarskog istraivanja i iskoritavanja pojasa, kao to je proizvodnja energije koritenjem vode, struja i vjetrova;


379

(b) jurisdikciju, u skladu s relevantnim odredbama Konvencije, glede: (i) podizanja i upotrebe umjetnih otoka, ureaja i naprava; (ii) znanstvenog istraivanja mora; (iii) zatite i ouvanja morskog okolia; (c) druga prava i dunosti predviene u ovoj Konvenciji. Odluka takoer navodi i kako Hrvatski sabor pridrava pravo da po potrebi proglasi i ostale sadraje iskljuivog gospodarskog pojasa, a u skladu s Konvencijom Ujedinjenih naroda o pravu mora. ZERP je pravno pojas sui generis koji se temelji na Konvenciji Ujedinjenih naroda o pravu mora, a predstavlja odreeni spoj elemenata iskljuivog gospodarskog pojasa, ribolovne zone i posebnih izjava i propisa o zatiti Mediterana, kao zatvorenog mora i veoma osjetljivog ekosustva. Razlozi zato je Republika Hrvatska proglasila prvenstveno ribolovnu zonu, dakle dijelom zastarjeli pravni institut (Rudolf: Ribolovna zona je pretea gospodarskog pojasa.) [11] na koju je nadodana pojaana ekoloka zatita prvenstveno su politike prirode te ih u ovom radu neemo obrazlagati. Ono to je za nae izlaganje bitno jest da su Odlukom proglaena suverena prava i jurisdikcija Republike Hrvatske na podrujima izvan vanjske granice teritorijalnog mora. Cjelovitosti radi spomenimo kako je Odluka mijenjana i dopunjavana tri puta. Prvo je Odlukom o dopuni Odluke o proirenju jurisdikcije Republike Hrvatske na Jadranskom moru [12] iz 2004. godine dodano: Za zemlje lanice Europske unije, primjena pravnog reima zatienog ekoloko-ribolovnog pojasa Republike Hrvatske, zapoet e nakon sklapanja Ugovora o partnerstvu u ribarstvu izmeu Europske zajednice i Republike Hrvatske. Potom je Odlukom o izmjeni i dopunama Odluke o proirenju jurisdikcije Republike Hrvatske na Jadranskom moru [13] iz 2006. navedena odredba promijenjena: Za drave lanice Europske unije primjena pravnog reima Zatienog ekoloko-ribolovnog pojasa Republike Hrvatske zapoet e najkasnije s danom l. sijenja 2008., od kada e se za ribarske i druge brodove Europske zajednice primjenjivati ribolovni i ekoloki propisi Republike Hrvatske. Konano, ista odredba je mijenjana i 2008. godine Odlukom o izmjeni Odluke o proirenju jurisdikcije Republike Hrvatske na Jadranskom moru [14] te sada glasi: Zatieni ekoloko-ribolovni pojas Republike Hrvatske privremeno se nee primjenjivati na drave lanice Europske unije od dana 15. oujka 2008. godine, do iznalaenja zajednikog dogovora u EU duhu.

380


4. IRENJE OPSEGA ODREDABA POMORSKOG ZAKONIKA NA ZERPAktualni Pomorski zakonik jo u svom izvornom tekstu iz 2004. godine pravilno definira pomorski prekraj te potpuno ispravno navodi kako se pomorski prekraj moe poiniti i izvan hrvatskog dravnog teritorija, na podruju gdje Republika Hrvatska ima odreena suverena prava, l. 989., st. 1.: Pomorski prekraj je povreda propisa kojima se ureuju odnosi u morskim i podmorskim prostorima Republike Hrvatske ili nad kojima Republika Hrvatska ima suverena prava, njihovim obalama i lukama, pomorskim objektima hrvatske dravne pripadnosti, te svim pomorskim objektima koji plove ili se nalaze u morskim i podmorskim prostorima Republike Hrvatske u vezi sa sigurnou plovidbe i zatite ljudskih ivota i okolia, te s prometom na moru. Time je stvorena pravna osnova temeljem koje se moe sankcionirati povreda propisa kojima se ureuju odnosi u morskim i podmorskim prostorima nad kojima Republika Hrvatska ima suverena prava. Ve smo u Povijesnom pregledu naveli kako Zakon o izmjenama i dopunama Pomorskog zakonika iz 2008. godine iri opseg odredbi Pomorskog zakonika i na ZERP. Dio ovih odredaba se tie graanskopravne odgovornosti za oneienje mora, no radi cjelovitosti izlaganja ih navodimo. Tu ulazi novi l. 809.a, kojim je na ZERP proirena primjena odredaba koje reguliraju izvanugovornu odgovornost vlasnika broda i brodara. Takoer tu ulazi dopuna kojom je u lanku 813. iza stavka 2. dodan stavak 3. gdje je propisano kako se odredbe lanka 813. 823. (reguliraju odgovornost za oneienje od broda izlijevanjem ulja koje se prevozi kao teret) primjenjuju na tetu zbog oneienja nastalu u unutarnjim morskim vodama, teritorijalnom moru i zatienom ekoloko-ribolovnom pojasu Republike Hrvatske te na zatitne mjere poduzete kako bi se sprijeila ili umanjila teta, bez obzira gdje su poduzete. Isti Zakon donosi i dvojbeni novi lanak 1001.a Pomorskog zakonika, koji dobro prikazuje sr problema o kojem piemo. No, da bi ga u cijelosti razumjeli, navodimo i lanke ija se povreda novim lankom sankcionira (41. i 64.). Pri tome napominjemo da Pomorski zakonik umjesto termina iskljuivi gospodarski pojas (kojeg koristi i slubeni prijevod Konvencije Ujedinjenih naroda o pravu mora i Odluka), koristi termin gospodarski pojas, to nije pogreno, ali bi trebao teiti ujednaavanju termina za isti pojam u hrvatskome pravu. Prema l. 41. Pomorskog zakonika (nalazi se u Glavi IV. Gospodarski pojas) prilikom plovidbe gospodarskim pojasom Republike Hrvatske plovni objekti su duni potivati opeprihvaene meunarodne propise i standarde i hrvatske propise o zatiti od oneienja mora i zraka s brodova i oneienja


381

prouzroenog potapanjem ili djelatnostima u podmorju (st 1.). Pravne i fizike osobe koje sudjeluju u istraivanju ili iskoritavanju prirodnih bogatstava gospodarskog pojasa Republike Hrvatske dune su potivati meunarodne i domae propise, postupke i standarde o zatiti i ouvanju mora, ivih morskih bogatstava i morskog okolia (st. 2.). Prilikom preleta gospodarskog pojasa Republike Hrvatske zrakoplovi su duni potivati opeprihvaene meunarodne propise i hrvatske propise o zatiti od oneienja mora iz zraka ili zrakom (st. 3.). Takoer, propisano je kako potanje propise o zatiti od oneienja morskog okolia u gospodarskome pojasu donosi ministar nadlean za pomorstvo uz suglasnost ministra nadlenog za poslove zatite okolia (st 4.). Taj potanji propis je ve spomenuti Pravilnik o zatiti morskog okolia u zatienom ekoloko-ribolovnom pojasu Republike Hrvatske [8]. Uzgredno spominjemo kako u navedenom Pravilniku pie da se donosi temeljem lanka 1023. u svezi lanka 41. stavak 3., te lanka 1018. Pomorskog zakonika, a oigledno je da se donosi u svezi l. 41. st. 4, ne st. 3. Prema l. 64. Pomorskog zakonika (nalazi se u Glavi VI. Plovidba i peljarenje) zapovjednik broda, lanovi posade broda, osoba koja upravlja brodicom ili jahtom i lanovi posade brodice ili jahte moraju u plovidbi primjenjivati propisana pravila plovidbe, zatite mora od oneienja, te propisane signale i oznake sukladno odredbama Pomorskog zakonika i podzakonskih propisa donesenim na temelju Pomorskog zakonika kojima se ureuje sigurna i uredna plovidba (st. 1.). Zapovjednik broda, lanovi posade broda, osoba koja upravlja brodicom ili jahtom i lanovi posade brodice ili jahte moraju prilikom plovidbe unutarnjim morskim vodama i teritorijalnim morem Republike Hrvatske potovati meunarodne propise i standarde i hrvatske propise o zatiti od oneienja mora i zraka s pomorskih objekata i oneienja prouzroenog potapanjem s pomorskih objekata (st 2.). Pri time se odredba stavka 2. ovoga lanka primjenjuje na zapovjednika i lanove posade pomorskih objekata hrvatske dravne pripadnosti neovisno o podruju plovidbe (st. 3.). lanak jo regulira dunosti zapovjednika koji oneisti more ili primijeti oneienje mora (st. 4.) te djelovanje nadlenog ministarstva po dojavi (st. 5.), a navedena je i ovlast za podzakonsku regulaciju (st. 6. i 7.). Sada se moemo usredotoiti na sam lanak 1001.a. On u cijelosti glasi: (1) Novanom kaznom od 5.000,00 do 50.000,00 kuna kaznit e se za pomorski prekraj zapovjednik broda, jahte ili brodice i/ili lan posade: 1) ako prilikom plovidbe gospodarskim pojasom Republike Hrvatske ne potuje opeprihvaene meunarodne propise i standarde i hrvatske propise o sprjeavanju oneienja mora i zraka s pomorskih objekata i oneienja prouzroenog potapanjem otpada (lanak 41.), 2) ako prilikom plovidbe ne potuje meunarodne propise i standarde i hrvatske propise o zatiti od oneienja mora i zraka s pomorskih objekata i oneienja prouzroenog potapanjem s pomorskih objekata (lanak 64.).

382


(2) Novanom kaznom od 20.000,00 do 300.000,00 kuna kaznit e se za pomorski prekraj iz stavka 1. ovoga lanka fizika ili pravna osoba vlasnik broda, brodar i kompanija. (3) Novanom kaznom od 5.000,00 do 50.000,00 kuna kaznit e se za pomorski prekraj iz stavka 1. ovoga lanka odgovorna osoba u pravnoj osobi iz stavka 2. ovoga lanka. Spomenimo jo kako su Zakonom o izmjenama i dopunama Pomorskog zakonika dopunjeni i lanci 1007. i 1017., koji reguliraju dodatne mogue sankcije vezane uz lanak 1001.a. Problem lanka 1001.a je to se u st. 1. toka 1. navodi: ako prilikom plovidbe gospodarskim pojasom Republike Hrvatske; no, iskljuivi gospodarski pojas nije proglaen! Kada pogledamo vremenski slijed donoenja propisa, ZERP je ve proglaen i na snazi, Pomorski zakonik se mijenja i u lancima 809.a i 813. koji govore o graanskopravnoj odgovornosti prilagoava ZERPu, ali nova prekrajna odredba o oneienju govori o gospodarskom pojasu! Zanimljivo je spomenuti kako se u Prijedlogu zakona o izmjenama i dopunama Pomorskog zakonika, s konanim prijedlogom zakona, hitni postupak, prvo i drugo itanje, P. Z. E. br. 196 [15], pod Obrazloenje odredbi zakona vezano uz novi lanak 1001.a nalazi sasvim ispravna formulacija. Navedeno je kako se novim lankom 1001.a utvruje sankcija za pomorske prekraje ne potivanja meunarodnih i hrvatskih standarda i propisa o sprjeavanju oneienja mora s pomorskih objekata, u svim morskim podrujima nad kojima Republika Hrvatska ima suverenitet ili suverena prava i jurisdikciju, kao i pomorski prekraj za zapovjednike i lanove posade pomorskih objekata hrvatske dravne pripadnosti neovisno o morskom podruju u kojem plove. Meutim, to to pie u obrazloenju, ne pie u samoj odredbi! Iako u doktrini, znanosti meunarodnog prava mora, moemo govoriti o slinosti iskljuivog gospodarskog pojasa i ZERP-a, navoditi ribolovnu zonu kao preteu iskljuivog gospodarskog pojasa i slino, to u prekrajnom pravu nema znaenja u konkretnom sluaju koji moe doi pred sud. Kod prekrajnog prava snano je prisutno naelo zakonitosti, kao i u kaznenom pravu. Borkovi pie: Naelo zakonitosti u materiji prekraja ima svoj poseban smisao i znaenje. To je naelo nalo svoj posebni izraz u odredbi prama kojoj se za prekraj moe kazniti samo ako je, prije nego to je uinjen, bio predvien zakonom ili drugim propisom i za njega je bila propisana kazna. Time se, u odnosu na naelo legaliteta, pristup prekrajnog prava izjednauje s kaznenim pravom. Tako se i u materiji prekraja pravilo nullum crimen nulla poena sine lege uzima kao osnova. [16, str. 533.] Openito, prekrajno pravo treba gledati kao granu prava vrlo blisku kaznenom pravu. Novoselec pie: Prema vladajuem miljenju u novijoj hrvatskoj doktrini prekraji su u hrvatskom pravnom sustavu dio kaznenog prava u irem smislu. [17, str. 60.] Mada postoje i miljenja kako je ono dio upravnog


383

prava [16, str. 529-582.], Novoselec naglaava: Ako su prekraji kvalitativno izjednaeni s kaznenim djelima i stoga dio kaznenog prava u irem smislu, prekrajno pravo (odnosno upravno kazneno pravo) mora udovoljiti temeljnim zahtjevima koji se postavljaju pred kazneno pravo. [17, str. 61.] To znai da i u prekrajnom pravu postoje zabranjene analogije, kao to je analogia iuris (pravna analogija) koja se sastoji u popunjavanju praznine pozivanjem na norme izvedene iz vie propisa ili opih naela. [17, str. 75.] Takoer, u prekrajnom pravu, kao i u kaznenom, treba biti oprezan s primjenom ekstenzivnog (proirenog) tumaenja. [17, str. 91-93.] Sve to gore navedeno ne ide u prilog mogunosti primjene l. 1001.a Pomorskog zakonika.

5. TERITORIJALNA PRIMJENA PREKRAJNOG PRAVA REPUBLIKE HRVATSKEPomorski zakonik u spomenutom l. 989., koji definira pomorske prekraje u st. 2. navodi: Postupak o pomorskim prekrajima vodi se po Zakonu o prekrajima. To je uobiajena i logina odredba kada bi svaki propis kojim se definiraju prekraji sadravao i posebne postupovne odredbe, to bi dovelo do ogromnih problema i pravne nesigurnosti. No, postupovni propis na koji se poziva Pomorski zakonik ima bitan nedostatak. U Republici Hrvatskoj se od 1. sijenja 2008. primjenjuje novi, bitno osuvremenjeni Prekrajni zakon [18]. Pitanje prostorne primjene prekrajnog prava regulirano je l. 12. koji nosi naslov: Primjena prekrajnog prava Republike Hrvatske za prekraje poinjene na podruju Republike Hrvatske, njezinu brodu ili zrakoplovu. Zbog vanosti ga navodimo u cijelosti: (1) Prekrajno pravo Republike Hrvatske primjenjuje se na svakoga tko poini prekraj na njezinu podruju. (2) Prekraj je poinjen na podruju Republike Hrvatske kad je poinitelj na tom podruju radio ili bio duan raditi ili kad je posljedica nastupila na njezinu podruju. (3) Za prekraj propisan odlukom jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave prekrajni e se postupak voditi ako je prekraj poinjen na podruju te jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave. (4) Propisi o prekrajima koji vae na cijelom podruju Republike Hrvatske primjenjivat e se i na svakoga tko izvan njezinog podruja poini prekraj na domaem brodu ili zrakoplovu. Dakle, Prekrajni zakon govori samo o podruju Republike Hrvatske, te domaem brodu i zrakoplovu. Pravna znanost dravu definira postojanjem stanovnitva, dravnog teritorija i organizacije dravne vlasti. Jasno je da se na podruju drave primjenjuju njeni zakoni i drugi propisi. Pravna znanost i

384


praksa su primjenu domaeg prava ve davno proirili i na brodove i zrakoplove drave iju zastavu brod ili zrakoplov nosi. Dravna pripadnost broda kao najvanije mjerilo individualizacije (identifikacije) broda podrazumijeva pravnu vezu izmeu broda i drave iju zastavu brod ovlateno vije i obiljeava pripadnost nekoj dravi koju brod stjee na temelju materijalnih i formalnih pretpostavaka. [19, str. 101] Meutim, zatieni ekoloko-ribolovni pojas Republike Hrvatske nije dio hrvatskog dravnog teritorija (kao to to ne bi bio ni iskljuivi gospodarski pojas)! U njemu Republika Hrvatska ostvaruje odreena suverena prava i jurisdikciju, ali ne i klasinu suverenost. I sam Ustav Republike Hrvatske [20] u svojim Temeljnim odredbama potpuno sukladno meunarodnom javnom pravu navodi: Suverenitet Republike Hrvatske prostire se nad njezinim kopnenim podrujem, rijekama, jezerima, prokopima, unutranjim morskim vodama, teritorijalnim morem te zranim prostorom iznad tih podruja (l. 2. st. 2.) Republika Hrvatska ostvaruje, u skladu s meunarodnim pravom, suverena prava i jurisdikciju u morskim podrujima i u podmorju Jadranskoga mora izvan dravnoga podruja do granica sa susjedima. (l. 2. st. 3.) Meutim, hrvatski Prekrajni zakon pitanje primjene prekrajnog prava na podruja gdje Republika Hrvatska ima suverena prava, odnosno jurisdikciju, ne regulira.

6. MOGUNOST SANKCIONIRANJA PREKRAJA U ZERP-uSadanje pravno stanje vezano uz mogunost sankcioniranja prekraja u ZERP-u je potpuno nesreeno. Podsjetimo se: ZERP, jednako kao iskljuivi gospodarski pojas, je podruje na kojem Republika Hrvatska ne ostvaruje suverenitet, ve odreena suverena prava i jurisdikciju, Republika Hrvatska ima posebne zakone kao to je Pomorski zakonik koji navode prekraje koji se mogu poiniti u ZERP-u (takvih posebnih zakona moe biti i vie) Republika Hrvatska ima Prekrajni zakon koji izriito navodi kako se prekrajno pravo Republike Hrvatske primjenjuje na svakoga tko poini prekraj na njezinu podruju, brodu ili zrakoplovu. Usputno spomenimo kako Pomorski zakonik dodatno uslonjava problem govorei o prekrajima u gospodarskom pojasu, a ne ZERP-u. Oigledno je da e se za prekraj koji se u ZERP-u poini s hrvatskog broda moi sankcionirati- na domae brodove se primjenjuje prekrajno pravo Republike Hrvatske, bio taj brod u ZERP-u ili na otvorenom moru. No, to je sa stranim brodovima? Oni, dok se nalaze u ZERP-u, nisu na teritoriju Republike Hrvatske, a niti su domai brodovi.


385

Da li se odredbe o prekrajima u posebnim zakonima (kao primjer u ovom radu koristimo Pomorski zakonik, mada to mogu biti i drugi zakoni), a koje se tiu ZERP-a mogu primijeniti po naelu lex specialis derogat legi generali (posebni zakon ukida opi)? Po naem miljenju ne i to iz dva razloga: Prvo, posebni zakoni odreuju konkretne prekraje, ali ne i prekrajni postupak on se u potpunosti regulira Prekrajnim zakonom, koji sm uope ne odreuje konkretne prekraje; u potpunosti je postupovni zakon. Dakle, Prekrajni zakon formalno nije u odnosu opi zakon posebni zakon prema npr. Pomorskom zakoniku, ve regulira opi do prekrajnog prava, dok posebni zakoni reguliraju posebni dio (sankcije). A ako je neko ponaanje propisano kao nezakonito, no pri tome nije omoguena primjena postupovnih normi (a nije omoguena, jer je postupovni propis, Prekrajni zakon sebe ograniio na dravni teritorij Republike Hrvatske te hrvatske brodove i zrakoplove!) prekrajna sankcija se ne moe izrei. Drugo, smatramo kako Prekrajni zakon po svom opsegu reguliranja ulazi u opseg takozvanih organskih zakona. Naime, Ustav Republike Hrvatske u l. 82. st. 2. odreuje: Zakone (organski zakoni) kojima se razrauju Ustavom utvrena ljudska prava i temeljne slobode, izborni sustav, ustrojstvo, djelokrug i nain rada dravnih tijela te ustrojstvo i djelokrug lokalne i podrune (regionalne) samouprave Hrvatski sabor donosi veinom glasova svih zastupnika. S obzirom da je temeljem Prekrajnog zakona mogue odrediti irok opseg prekrajnopravnih sankcija, a koje ukljuuju novanu kaznu i kaznu zatvora te razliite zatitne mjere drimo kako je potpuno sukladno Ustavu Republike Hrvatske taj zakon proglasiti organskim zakonom. Iako sam Ustav ne postavlja organske zakone na viu razinu od ostalih zakona, Ustav treba tumaiti i kao politiki akt: prema svom karakteru Ustav je jednako politiki kao i pravni dokument [16, str. 90.]. Traenje kvalificirane veine (svih zastupnika) zasigurno zakonima koji se donose po tom postupku daje odgovarajui, mogli bismo rei vaniji, pa i vii poloaj u pravnom sustavu. Prema l. 1. Prekrajnog zakona prekrajem se povreuje javni poredak, drutvena disciplina ili druge drutvene vrijednosti koje nisu zatiene Kaznenim zakonom i drugim zakonima u kojima su propisana kaznena djela. Prekraji propisani posebnim propisima za neprihvatljiva ponaanja u ZERP-u jednostavno se ne mogu primijeniti, jer Prekrajni zakon, koji regulira prekrajni postupak, jasno govori kako su ti prekraji izvan njegova prostornog dosega. Nomotehniari ne upozoravaju bez razloga: Kada se u propisnicima redigiraju kaznene odredbe, treba ih veoma pomno uskladiti s temeljnim propisima o kanjavanju. [21, str. 132.] Svemu ovome treba dodati da se u kaznenom pa time i prekrajnom pravu ija su naela tumaenja i primjene, kako smo objasnili vrlo bliska kaznenom dvojbeni pravni sluajevi moraju tumaiti in favorem (u korist) okrivljenika, to bi u ovakvim sluajevima znailo oslobaajuu presudu.

386


Jedina mogunost sankcioniranja stranih brodova za prekraje u ZERP-u ostaje ukoliko je posljedica nastupila na teritoriju Republike Hrvatske (npr. oneienje teritorijalnih voda), jer to Prekrajni zakon propisuje u l. 12. st. 2. kako je prekraj poinjen na podruju Republike Hrvatske i kada je posljedica nastupila na njezinu podruju.

7. ZAKLJUAKProglaavanje ZERP-a, uz brojne i este promjene same Odluke kojom je taj pojas sui generis proglaen, dovelo je do pravne nesigurnosti i odreene meunarodno-pravne neozbiljnosti kako ZERP-a, tako i same Republike Hrvatske. Nije uobiajeno u meunarodnom pravu i praksi tako esto mijenjati odluke kojom se proglaavaju suverena prava i jurisdikcija na irokim morskim prostranstvima. Nepotpunost Prekrajnog zakona koju smo u ovom radu iznijeli, dovodi u pitanje mogunost bilo kakvog sankcioniranja za prekraje koji se u ZERP-u mogu poiniti. To ne samo da predstavlja ozbiljan pravni propust, ve i omoguava brodovima stranih zastava da u ZERP-u nesmetano provode aktivnosti koje su sankcionirane kao prekraji Pomorskim zakonikom i drugim propisima. Kada se uzme u obzir da su u meunarodnom javnom pravu obiaji jo uvijek jedan od vanijih pravnih izvora, omoguavanje faktinog nesmetanog obavljanja pravno zabranjenih aktivnosti ukoliko se omogui kroz dulje vrijeme imati e za posljedicu da e se drave iju zastavu nose brodovi koji obavljaju takve aktivnosti, poeti pozivati na razliita steena prava. Gledano sa stanovita koje ukljuuje i realnost meunarodnih odnosa i politike openito, dakle ne samo u okviru postojeih okolnosti Republike Hrvatske, bolje je iskljuivi gospodarski pojas, ribolovnu zonu pa i neki slini institut kao to je ZERP, uope ne proglaavati nego ga proglasiti i ostaviti niz godina pravno i na druge naine nezatienim. U takvim sluajevima, dakle nepostojanja pravno-tehnolokog okvira, treba proglaavanje ostaviti za vrijeme kada e obalna drava ustrojiti uinkoviti sustav nadzora. Formalna proklamacija bez stvarne volje i mogunosti za provoenjem zatite moe donijeti vie tete nego koristi. Ovako manjkavo pravno ureenje lako moe dovesti i do diplomatskih incidenata. Kao primjer navodimo mogunost da nadleno dravno tijelo Republike postupi prema Pravilniku o zatiti morskog okolia u zatienom ekoloko-ribolovnom pojasu Republike Hrvatske, a koji u l. 14. st. 4. odreuje: Kada postoje jasni i objektivni dokazi da je brod za vrijeme plovidbe ZERPom prekrio odredbe ovog Pravilnika i/ili primjenjivih meunarodnih standarda i pravila za sprjeavanje, smanjivanje ili nadziranje oneienja mora to je


387

uzrokovalo ili prijeti uzrokovanjem znaajne tete u ZERP-u, teritorijalnom moru, unutarnjim morskim vodama ili obalnom podruju, Uprava ili nadlena luka kapetanija e uz potivanje Odsjeka 7. Dijela XII Konvencije UN-a o pravu mora iz 1982. godine, pokrenuti odgovarajui upravni, prekrajni ili sudski postupak koji moe ukljuiti zadravanje broda. S obzirom da samo zaustavljanje, a posebno uzapenje i zadravanje broda strane zastave koji prolazi podrujem na kojem obalna drava ima suverena prava, predstavlja vrlo strogi izuzetak od ope slobode plovidbe i mora biti pravno precizno definirano i temeljeno na jakim dokazima mogunosti da se prekrajni postupak nad posadom tako zadranog broda uope ne moe primijeniti, naruio bi meunarodni ugled Republike Hrvatske, a moda doveo i do neeljenih diplomatskih mjera, pa i odgovornosti Republike Hrvatske za tetu. Ono to bi trebalo de lege ferenda urno uiniti je dopuniti Prekrajni zakon odredbama kojima bi se njegov doseg proirio i na ZERP, a potom i urediti pravni status ZERP-a (ukljuivo i kaznene odredbe) preciznije nego to je to sada napravljeno. Pozivanje dijelom na ZERP, a dijelom na gospodarski pojas, kako je to sada u Pomorskom zakoniku svakako nije dobar primjer. Trebalo bi porazmisliti i da se pravna pitanja u ZERP-u urede posebnim zakonom, a koji bi obuhvatio i moebitne specifine postupovne odredbe. Napokon, treba uskladiti i terminologiju ili je gospodarski pojas ili je iskljuivi gospodarski pojas, ali ne nikako ili jedno ili drugo, ovisno koji propisnik itamo. Ovakvo stanje, gdje se tako bitan pojam oznaava s dva termina jednostavno ostavlja vrlo lo dojam na ozbiljnost, kako propisnika, tako i hrvatskog zakonodavca. U svakom sluaju, sadanje stanje po kojem je ZERP vie pravna forma nego pravna stvarnost, nee donijeti za Republiku Hrvatsku eljene uinke vezane za zatitu mora i morskih bogatstava izvan granica teritorijalnog mora. LITERATURARudolf, D., Meunarodno pravo mora, Zagreb, JAZU, 1985. Pomorski zakonik, Narodne novine, br. 17/94 i 43/96. (ukinut) Pomorski zakonik, Narodne novine, br. 181/04, 76/07 i 146/08. Odluka o proirenju jurisdikcije Republike Hrvatske na Jadranskom moru, Narodne novine, br. 157/03. [5] Pravilnik izmjenama Pravilnika o granicama u ribolovnom moru Republike Hrvatske, Narodne novine, br. 159/04. (izvorni propis: Pravilnik o granicama u ribolovnom moru Republike Hrvatske, Narodne novine, br. 46/96.) [6] Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o morskom ribarstvu, Narodne novine, br. 48/05. (izvorni propis: Zakon o morskom ribarstvu, Narodne novine, br. 74/94, 57/96, 46/97 proieni tekst i 76/99.) [7] Pravilnik o granicama u ribolovnom moru Republike Hrvatske, Narodne novine, br. 144/05. [1] [2] [3] [4]

388


[8] Pravilnik o zatiti morskog okolia u zatienom ekoloko-ribolovnom pojasu Republike Hrvatske, Narodne novine, br. 47/08. [9] Zakon o izmjenama i dopunama Pomorskog zakonika, Narodne novine br. 146/08. [10] Konvencija Ujedinjenih naroda o pravu mora i Zavrni akt Tree konferencije Ujedinjenih naroda o pravu mora s Prilozima I-VII. i Dodatkom i Sporazum o primjeni XI. dijela Konvencije Ujedinjenih naroda, Narodne novine Meunarodni ugovori, br. 9/00. [11] Rudolf, D., Enciklopedijski rjenik meunarodnog prava mora, Natuknica: Ribolovna zona, Split, Knjievni krug, 1989. [12] Odluka o dopuni Odluke o proirenju jurisdikcije Republike Hrvatske na Jadranskom moru, Narodne novine, br. 77/04. [13] Odluka o izmjeni i dopunama Odluke o proirenju jurisdikcije Republike Hrvatske na Jadranskom moru, Narodne novine, br. 130/06. [14] Odluka o izmjeni Odluke o proirenju jurisdikcije Republike Hrvatske na Jadranskom moru, Narodne novine, br. 31/08. [15] Prijedlog zakona o izmjenama i dopunama pomorskog zakonika, s konanim prijedlogom zakona, hitni postupak, prvo i drugo itanje, P. Z. E. br. 196, Hrvatski sabor, http://www.sabor.hr/Default.aspx?art=25434 (8. kolovoz 2009.) [16] Borkovi, I., Upravno pravo, Zagreb, Narodne novine, 2002. [17] Novoselec, P., Opi dio kaznenog prava, Zagreb, Sveuilite u Zagrebu, Pravni fakultet, 2007. [18] Prekrajni zakon, Narodne novine, br. 107/07. [19] Bolana, D., Pomorsko pravo (odabrane teme), Split, Sveuilite u Splitu, Pravni fakultet, 1999. [20] Ustav Republike Hrvatske, Narodne novine, br. 56/90, 135/97, 8/98 proieni tekst, 113/00, 124/00 proieni tekst, 28/01 i 41/01 proieni tekst. [21] Vukovi, M., . Vukovi, Znanost o izradi pravnih propisa nomotehnika, Zagreb, Informator, 1997.


389

Summary MISMATCH OF REGULATIONS ON THE PROTECTED ECOLOGICAL FISHING ZONE OF THE REPUBLIC OF CROATIA AND THE MISDEMEANOUR LAWThe Croatian Parliament, at its session held on 3rd October 2003, brought a Decision on the Extension of Jurisdiction of the Republic of Croatia on the Adriatic Sea, and therby proclaimed the contents of an exclusive economic zone related to sovereign rights of research and exploitation, preservation and management of living natural resources of waters beyond the limits of the territorial sea, as well as jurisdiction regarding the scientific research of the sea and protection and preservation of marine environment, thereby establishing the Protected Ecological - Fishing Zone of the Republic of Croatia. After the promulgation of the Protected Ecological - Fishing Zone, misdemeanours that can be committed in that zone are prescribed by the amendments to the Maritime Code. However, the basic procedural regulations that regulate misdemeanours the Misdemeanour Law, specify how the Misdemeanour Law of the Republic of Croatiaon is applied to anyone who commits a misdemeanour on the Croatian territory, on board a Croatian ship or airplane. A misdemeanour is committed on the territory of the Republic of Croatia when a perpetrator worked on or was obliged to work on the Croatian territory or when a consequence appeared on it. With such a provision, the possibility of sanctions against foreign ships for the misdemeanour in the Protected Ecological Fishing Zone, which is not a part of the State Territory of the Republic of Croatia, becomes very doubtful. Following the introduction into the current situation, the paper aims at analysing the already existing regulations and at proposing de lege ferenda in order to overcome this serious oversight. Key words: Protected Ecological - Fishing Zone, Misdemeanour Law, Maritime Code, application of regulations

Goran Vojkovi, Ph. D. Zagreb School of Economics and Management Jordanovac 110 10000 Zagreb Croatia

zerp - nemogućnost primijene radi neusklađenosti s prekršajnim zakonom

Documents