T.C. ANKARA ÜNİVERSİTESİ

SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ ÇALIŞMA EKONOMİSİ VE ENDÜSTRİ İLİŞKİLERİ

ANABİLİM DALI

ÖZELLEŞTİRME VE SOSYAL DESTEK PROGRAMLARI

Yüksek Lisans Tezi

Havin Fatma GÜL

Ankara- 2004

T.C. ANKARA ÜNİVERSİTESİ

SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ ÇALIŞMA EKONOMİSİ VE ENDÜSTRİ İLİŞKİLERİ

ANABİLİM DALI

ÖZELLEŞTİRME VE SOSYAL DESTEK PROGRAMLARI

Yüksek Lisans Tezi

Havin Fatma GÜL

Tez Danışmanı

Doç. Dr. Recep VARÇIN

Ankara- 2004

T.C. ANKARA ÜNİVERSİTESİ

SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ ÇALIŞMA EKONOMİSİ VE ENDÜSTRİ İLİŞKİLERİ

ANABİLİM DALI

ÖZELLEŞTİRME VE SOSYAL DESTEK PROGRAMLARI

Yüksek Lisans Tezi

Tez Danışmanı: Doç. Dr Recep VARÇIN

Tez Jürisi Üyeleri

Adı ve Soyadı İmzası

.................................................................... ........................................

.................................................................... ........................................

.................................................................... ........................................

.................................................................... .........................................

.................................................................... .........................................

.................................................................... .........................................

Tez Sınavı Tarihi ..................................

i

KISALTMALAR

DİE : Devlet İstatistik Enstitüsü

DPT : Devlet Planlama Teşkilatı

EİYKK : Ekonomik İşler Yüksek Koordinasyon Kurulu

GSYİH : Gayri Safi Yurt İçi Hasıla

IMF : International Monetary Fund

İŞKUR : İş ve İşçi Bulma Kurumu

KHK : Kanun Hükmünde Kararname

KİT : Kamu İktisadi Teşebbüsleri

KOSGEB : Küçük ve Orta Ölçekli Sanayi Geliştirme ve Destekleme İdaresi

Başkanlığı

ÖİB : Özelleştirme İdaresi Başkanlığı

ÖSDP : Özelleştirme Sosyal Destek Projesi

TOBB : Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği

ii

İÇİNDEKİLER

KISALTMALAR ........................................................................................................ i

İÇİNDEKİLER .......................................................................................................... ii

GİRİŞ .......................................................................................................................... 1

I. BÖLÜM

ÖZELLEŞTİRMENİN TANIMI, AMAÇLARI VE YÖNTEMLERİ .................. 7

1. ÖZELLEŞTİRMENİN TANIMI..................................................................... 7

2. ÖZELLEŞTİRMENİN AMAÇLARI............................................................ 11

2.1. EKONOMİK AMAÇLAR......................................................................... 13

2.1.1. Ekonomik Etkililiği Arttırmak ........................................................ 13

2.1.2. Şirket Verimliliğini Sağlamak ve Karlılık Yaratmak...................... 14

2.1.3. Kaynakların Optimal Dağılımını Sağlamak.................................... 14

2.1.4. Özelleştirme İle Verimlilikte Arttırmak.......................................... 14

2.1.5. Serbest Piyasa Ekonomisinin Tüm Kurum Ve Kurallarıyla

İşlemesini Sağlamak ....................................................................... 15

2.1.6. Sermayeyi Tabana Yaymak ............................................................ 16

2.2. MALİ AMAÇLAR ....................................................................................... 16

2.2.1. Devlete Gelir Sağlamak.................................................................... 17

2.2.2. KİT’leri Borç Yükünden Kurtarmak ................................................ 17

2.2.3. Vergileme Yapısını Değiştirmek...................................................... 18

2.3. TOPLUMSAL VE SİYASAL AMAÇLAR.................................................. 18

2.3.1. Kaynakların Optimal Dağılımını Sağlamak ..................................... 18

2.3.2. Gelir Dağılımını Düzeltmek ............................................................. 19

2.3.3. İdeolojik ve Politik Gerekçe............................................................. 20

2.3.4. Demokratikleşme.............................................................................. 20

iii

3. ÖZELLEŞTİRME YÖNTEMLERİ.............................................................. 21

3.1. İhale Yöntemi ............................................................................................ 21

3.2. Yasal-Kurumsal Serbestleşme .................................................................. 22

3.3. Satış Yöntemi ............................................................................................. 24

3.4. Yönetim Devri Yöntemi............................................................................. 25

3.5. İşletme Hakkı Devri ................................................................................... 26

3.6. Finansal Kiralama Yöntemi ....................................................................... 26

3.7. İmtiyaz Devri / İmtiyaz Yönetimi.............................................................. 27

3.8. Fiyatlama Yöntemi..................................................................................... 29

II. BÖLÜM

1. TÜRKİYE’DE ÖZELLEŞTİRME UYGULAMALARI ............................. 30

1.1. 24 Ocak 1980 Öncesi Dönemde Özelleştirme ........................................... 31

1.2. 24 Ocak 1980 Sonrası Dönemde Özelleştirme ......................................... 37

2. DOĞU AVRUPA ÜLKELERİNDE ÖZELLEŞTİRME UYGULAMALARI .. 42

2.1. POLONYA................................................................................................. 44

2.2. MACARİSTAN ......................................................................................... 49

2.3. ÇEK CUMHURİYETİ (ÇEKOSLOVAKYA) .......................................... 53

2.4. DEĞERLENDİRME.................................................................................. 58

III. BÖLÜM

ÖZELLEŞTİRMENİN TOPLUMSAL ETKİLERİ .......................................... 62

1. Ekonomik ve Mali Hedeflere Etkisi ................................................................ 63

2. Sosyal ve Siyasi Hedeflere Etkisi .................................................................... 64

3. Sendikalara Etkisi ............................................................................................ 65

4. Ülke Bütünlüğüne Etkisi .................................................................................. 67

5. Ülke Bağımsızlığına Etkisi .............................................................................. 67

6. Gelire Etkisi ..................................................................................................... 69

7. Kamu Kaynaklarına Etkisi ............................................................................... 70

8. Piyasaya Etkisi ................................................................................................. 71

iv

IV. BÖLÜM

ÖZELLEŞTİRME SONRASINDA UYGULANAN SOSYAL DESTEK

PROGRAMLARI ................................................................................................................. 73

1. İşgücü Uyum Programı ..................................................................................... 75

2. Özelleştirme Sosyal Destek Programları ......................................................... 79

2.1. Özelleştirme ve Sosyal Destek Projesi’nin Temel Amaçları .................... 80

2.2. Özelleştirme Sosyal Destek Projesi Kapsamındaki Programlar ................ 81

2.2.1. Tazminat Ödemeleri ve Emekli İkramiyeleri .................................. 81

2.2.2. Yeniden İşe Yerleştirme Hizmetleri ................................................ 87

2.2.3. İstihdam, Eğitim ve Danışmanlık Hizmetleri .................................. 90

2.2.4. Toplum Yararına Çalışma Programı................................................ 92

2.3. KOSGEB Tarafından Uygulanan Programlar............................................ 93

3. Değerlendirme .................................................................................................... 94

SONUÇ VE ÖNERİLER......................................................................................... 96

ÖZET ........................................................................................................................ 99

SUMMARY ............................................................................................................ 101

KAYNAKÇA .......................................................................................................... 103

1

GİRİŞ

Özelleştirme kavramı devlet ile özel sektör arasında yer alan, uygulama

olarak benzerlikler göstermesine rağmen, henüz tanımı konusunda tam uzlaşma

sağlanamamış bir kavramdır.

Dar anlamı ile özelleştirme, kamu iktisadi girişimlerinin1 mülkiyetinin özel

kesime devri anlamına gelmektedir. Geniş anlamda ise, yönetimin de devrini

kapsayacak şekilde, tüm alanlardaki kamu mülk ve hizmetlerinin kısmen veya

tamamen, bir defa ya da bölünmek suretiyle özel kesime devridir. Bu yapılırken,

kamu sektörü görev alanına girdiği düşünülen hizmetlerin sağlanması özel sektöre

devredilmekte veya kamuya ait yerlerde üretilen mal ve hizmetler özel sektöre

kaydırılmakta, hükümetin sorumluluğu veya mallar transfer edilmekte veya hükümet

yönetimi ve hizmeti özel sektöre devredilmektedir (Higgins: 1-8). Kısaca

özelleştirme, kamu kesiminin ulusal ekonomik rolünün en aza inmesi anlamına

gelmektedir.

Özelleştirme uygulamaları özellikle ekonomik krizleri atlatmada temel reçete

olarak görülmektedir. Dünyada yaşanılan ilk ekonomik krizde kamu girişimciliği

desteklenerek krizden çıkma yolları aranırken; 1970’lerde yaşanılan kriz ve

sonrasında yaşanılan ekonomik bunalımlarda “özelleştirme” sihirli değnek olarak

görülür ve yoğun bir uygulama alanı bulur. İlk olarak 1929 yılında yaşanılan

ekonomik krize değinecek olursak, bu kriz dünya ülkelerinin içine kapanmalarına

neden olur. Bu yıllarda yaşanılan ekonomik krizle birlikte piyasa ekonomisinin

1 Kamu İktisadi Kuruluşları, ticari ve endüstriyel özelliğe sahip, sermayesinin yarısından çoğu veya

tamamı kamuya ait olan kuruluşlardır. Yani kuruluş özelliği dikkate alındığında kamu tarafından kurulan, pazarlanabilen başka bir deyişle kişisel mal ya da hizmet üreten, mülkiyeti ve denetimi ağırlıklı olarak devlete ait olan, yönetim kurulları hükümet tarafından atanan, sosyal fayda maksimizasyonuna göre kaynak tahsisi sağlayan kuruluşlardır (Kök ve Çoban : 11).

2

ekonomiye kendiliğinden yön vermesi konusunda kuşkular ortaya çıkmaktadır.

Liberal ekonomiyi savunanlar da dahil olmak üzere kamu girişimciliği savunulur ve

hem gelişmiş hem de gelişmekte olan ülkeler de devletin çapında büyüme

gerçekleşir. Keynes’in bunalımdan çıkmak için kamu harcamalarının arttırılması

yönündeki önerileri uygulanmaya başlanır. Avrupa ülkelerinde yoğun olarak

ekonomiyi devlet eliyle canlandırma girişimleri desteklenir ve sosyal devlet kavramı

yerleşmeye başlar (Sarısu, 2003: 1). Kamu harcamalarının yarattığı taleple ekonomik

büyümenin canlandırılması hedeflenmektedir.

Gelişmekte olan kapitalist ülkelerde savaş sonrasında hakim olan ve geniş

kitlelere yığınsal mal ve hizmet üretilmesine yönelik olan bu sistem, fordist olarak da

tanımlanan sistemde, devlet piyasalara gerektiğinde müdahale etmektedir. Devlet

kamu işletmeleri yoluyla ucuz tüketim malları emeği desteklerken; diğer yandan da

piyasalara fiyat, kredi, dış ticarete kota getirme gibi gerektiğinde müdahale ederek

aynı zamanda düzenleyici rol oynamaktadır (Türk- İş: 5-6).

Altmışlı yılların sonuna doğru ortalama kâr oranındaki düşme eğiliminin

çıması ve 1970’li yıllarda yaşanan stagflasyon ile birlikte, petrol şokunun yaşanması

kamu müdahalesi ve buna yönelik politikalar, kamu hizmetleri, sosyal hizmetler ve

sosyal harcamalar eleştirilmeye başlanır. Yoğun ve fordist sermaye birikim süreci ile

tekelci regülasyon arasındaki uyumsuzluk, stagflasyon baskısı krizi giderek

derinleştirir, kamu açıklarını azaltmaya ve para hacmini daraltmaya yönelik

monetarist politikalar uygulanmaya başlanır. Krizden kurtuluş için kamu

ekonomisinin tamamen piyasan çekilmesi öngörülmektedir. Sermaye birikim

tarzında ortaya çıkan tıkanmanın önüne geçmek için liberal politikalar benimsenir.

3

Bu politikanın temel uygulama alanı ise kamu işletmelerinin özelleştirilmesi yönünde

olmakta ve böylece sermaye birikim tarzının istikrara ulaşması öngörülmektedir.

Özelleştirme uygulamalarının temelinde de ise Türkiye’de kalkınma

politikalarının temeli olan ve boyutları büyüyen ekonomik hayatı yönlendirmek ve

ihtiyaçları karşılamak amacıyla kurulmuş olan Kamu İktisadi İşletmeleri’nin

(KİT’lerin) ekonomide yük yarattığı, rekabet ortamında maliyetlerin azalıp, ürün

kalitesinin artacağı ve dolayısıyla daha uygun fiyatlarla satışların gerçekleşebileceği

iddiası yatmaktadır. Bunun içinde devlet müdahalesi olmaksızın, her şeyin piyasada

rekabet koşulları içinde oluştuğu piyasa ve ekonomik yapı öngörülmektedir.

Oluşturdukları devletçilik kültürü ile Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT’ler)

Türkiye’nin sosyo-ekonomik yapısında önemli bir yere sahiptir. KİT’lerin toplam

istihdam içindeki payına bakıldığında ise sektörel ve bölgesel olarak piyasada

belirleyici konumda oldukları söylenebilir. Aynı zamanda piyasada haksız rekabeti

engellemekte, fiyat istikrarını sağlamakta, milli gelire katkıda bulunmaktadır. Fakat

yanlış yönetim anlayışının bir uzantısı olan ekonomi ve personel politikaları ve

bürokratik yapı ile Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT) ekonomi üzerinde yük

olmaktadır. Rekabet etmesine izin verilmeyen ve kamu tarafından subvanse edilen

kamu girişimleri birçok gelişmekte olan ülkede çok sayıda insana iş yaratırken, kamu

girişimleri özel sektörde olduğundan daha fazla ücret vermekte, çalışanları için

ekstra imkanlar oluşturmakta, bununla birlikte onları katı sözleşmelerle

bağlamaktadır. Birçok durumda bu özellikler düşük üretkenlik ve aşırı işgücü

maliyetlerine neden olmakta, bu da etkinlikte azalmayı ve mali kayıpları beraberinde

getirmektedir (Kikeri, 1998: 3). Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT’ler) düşük verimle

çalışmalarının yanı sıra kaynakların kötü kullanımı, eski teknoloji kullanmaları ve

4

buna benzer nedenlerden dolayı bugün özelleştirme politikalarının temel hedefi

olmaktadır (Atasoy, 1993: 111- 113). Fakat değişebilecek yönetim anlayışı ve

uygulamalarla, yeniden yapılandırılabilecek ve verimli hale gelebilecek olan Kamu

İktisadi Teşebbüsleri (KİT’ler) yapısal istikrar programları ile özel sektöre

devredilmekte veya satılmaktadır.

Özelleştirme dünyada 1980’leri başlarından bu yana İngiltere başta olmak

üzere hızlı bir şekilde yayılmaktadır. Türkiye’de ise 1980’lerin ortalarında

özelleştirme yoğun olarak telaffuz edilmeye başlanmış hatta programlarda yer

almıştır. Özellikle 1983’den sonra en önemli ekonomi politikalarından biri olarak

görülmektedir. Özelleştirme ile ekonominin canlanacağı ve toplum refahının

artacağı, sermayenin geniş halk kitlelerine yayılacağı, mali yükün azalacağı, serbest

piyasa ekonomisi ve rekabet anlayışı içinde üretimin artacağı ve daha kaliteli olacağı

iddia edilmektedir.

Oysa 1980’lerden günümüze gelindiğinde özelleştirme uygulamaları ile

iddia edilen faydalar sağlanamaz aksine özelleştirme uygulamaları topluma yük

olmaktadır. Verimli olan işletmelerin özel kesime çok düşük fiyatlarla satışı ile daha

önce tüm topluma faydası yayılabilen hizmetler, serbest piyasa ekonomisi içinde

bireylerin, hizmetlerinden ekonomik güçleri ile orantılı faydalanabildikleri işletmeler

haline gelmektedir. Özelleştirmeden elde edilecek gelir ise, satışı yapılmış olan

işletmelerin giderlerini karşılamış ve karşılamaktadır. Özelleştirme sonrası işsiz

kalanların kıdem tazminatları devlet tarafından üstlenilirken, satış öncesi teknoloji

yenilemesi de devlet tarafından yapılmaktadır (Türk-İş: 351).

Tüm dünya, özelleştirme uygulamalarını ve bu uygulamalar sonucu ortaya

çıkan ekonomik ve toplumsal etkileri tartışmaya başlarken, Türkiye’de özelleştirme

5

uygulamalarına hız verilmekte ve sihirli değnek olarak görülmektedir. Özelleştirme

sonrası ortaya çıkan ekonomik ve toplumsal olumsuzlukları, çalışanlar ve toplum

üzerindeki etkilerini, geçici olarak azaltmak amacıyla, Dünya Bankası destekli

özelleştirme sonrası “Sosyal Destek Programları” uygulanmaktadır. İlk olarak

1994’de uygulanan “İş Gücü Uyum Programı” ve daha sonra 2000’li yıllarda

uygulanmaya başlanan “Özelleştirme Sosyal Destek Programları” ile özelleştirmenin

toplumsal yükü azaltılmaya çalışılmaktadır. Fakat izleyen bölümlerde ortaya

konulacağı gibi bu programlar sadece kısa süreli etkileri olan programlar olmanın

ötesine gidememektedir.

Asıl tartışma noktası ise “sihirli değnek” olarak tanımlanan özelleştirme

uygulamalarından sonrasında neden sosyal destek programlarına ihtiyaç

duyulduğudur. Birçok kamu kurum ve kuruluşu, izlenilen yanlış politikalar sonucu

verimsiz birer yapı haline gelmektedir. Kamu ve özel sektör arasındaki etkinlik farkı

giderilmesinde özelleştirme tek yol mudur? (Tandırcıoğlu, 2002: 200). Bu çalışmada

amaçlanan, özelleştirmenin çalışanlar üzerinde ve toplum üzerinde yaratacağı

olumsuz etkileri ortaya koymak, özelleştirme sonrasında uygulanan destek

programlarının geçici ve sınırlı olan etkilerini örneklerle açıklamaktır. Aynı

zamanda sosyal destek programlarının, özelleştirme uygulamalarına tepkiyi

azaltmakta kullanılan bir araç olduğunu ve bu programların özelleştirme

uygulamalarının tamamlayıcı bir parçası olduğunu ortaya koymak amaçlanmaktadır.

İlk olarak özelleştirmenin tanımı yapılacak, amaç ve gerekçeleri açılandıktan

sonra özelleştirme yöntemlerinden bahsedilecektir.

İkinci bölümde ise Türkiye’de uygulanan özelleştirme programları anlatılacak

ve sonraki kısımda da özelleştirme uygulamalarının yoğun olduğu ülkelerden, bazı

6

Doğu Avrupa Ülkelerinden, özelleştirme yöntemleri, uygulamaları ve bu ülkelerdeki

özelleştirme sonrası uygulanan sosyal destek programlarına yer verilecektir.

Üçüncü bölümde ise özelleştirme uygulamalarının toplum üzerindeki

etkilerinden bahsedilecektir. Dördüncü bölümde ve son olarak da toplum üzerindeki

etkisini azaltıcı etkisi olduğu iddia edilen “Sosyal Destek Programları” na yer

verilecektir.

7

I. BÖLÜM

ÖZELLEŞTİRMENİN TANIMI, AMAÇLARI VE YÖNTEMLERİ

1. ÖZELLEŞTİRMENİN TANIMI

Özelleştirme kavramı teoride ve pratikte tam anlamıyla tanımlanmamış,

karmaşık bir kavramdır. Ekonomi, işletme, hukuk, yönetim ve politika gibi farklı

bilim dallarının alanına girmesinden dolayı da açık bir tanımı bulunmamaktadır.

Özelleştirme terimi ilk defa, Peter F. Drucker’ın tarafından 1969 yılında

“yönetimleri kamuya ait şirket ve sanayilerin elden çıkarılması” anlamında

“reprivatization” olarak, “The Age of Discountinuity” isimli eserinde kullanmıştır

(Örsdemir, 2002: 10). Özelleştirme sözcük olarak ise ilk defa 1983 yılında

“privatization” olarak “özel hale getirmek, sınai veya ticari hayattaki denetim ve

mülkiyeti, kamu kesiminden özel kesime aktarmak” anlamında Webster’s New

Collegiate Dictionary’nde yer almıştır. Daha sonra Robert W. Pooe bu terimi, 1976

yılında “Reason Foundation” isimli çalışmasında “privatization” olarak kullanmıştır.

Özelleştirme kavramı, Şili uygulaması dışında, 1979 yılında İngiltere’de

Muhafazakar Parti’nin seçim manifestosunda ilk defa yer alır ve ilk özelleştirme

uygulamaları da yine İngiltere’de Muhafazakar Parti döneminde gerçekleşir.

Muhafazakar Parti’nin seçim bildirgesinde çok önemli bir yer kaplamaktadır, İşçi

Partisinin uygulamalarında daha önce millileştirme planı içinde yer alan ya da

millileştirilmiş alanlar; ilaç sanayi, ulaşım, konut, sigorta ve bankacılık sektöründe

çalışan firmaların tümünün özelleştirileceği beyan edilmektedir (Sayer, 1986: 45).

Daha sonra Kasım 1980’deki seçimlerde Ronald Reagan’ın ABD başkanı

olmasından sonra da özelleştirme uygulaması tüm dünyada yayılır (Öztürk, 2004).

8

1970’lerde İngiltere de başlayan ve daha sonra tüm dünyaya yayılmaya

başlayan özelleştirme, bu dönemde ortaya çıkan “stagflasyon” ile 1929 ekonomik

bunalımından sonra oluşmaya başlayan, devletin piyasada düzenleyici ve müdahale

edici anlayışından uzaklaşılmakta ve serbest piyasa anlayışıyla hızla uygulanmaya

başlanmaktadır. Özelleştirmeyi esas alan bu anlayışta, kamuda ortaya çıkan boşluğun

ana nedeni olarak kamu girişimciliği görülmekte ve bu anlayış, Avrupa da dahil

olmak üzere tüm dünyada hızla yayılmaktadır. Almanya’da 1989 da Berlin’de

Duvarı’nın yıkılmasıyla merkezi planlı ekonomini yerini piyasa ekonomisine ve özel

teşebbüse devrettiği bir yapı ortaya çıkmıştır (Viravan, 1991: 45) ve bu yapı giderek

Doğu Avrupa ülkelerinde de uygulanmaya başlamaktadır. Ülkelerdeki oluşumuna

dikkat edilecek olursa özelleştirme, millileştirmenin tam olarak karşıtıdır, diyebiliriz.

Türkiye’de özelleştirme kavramı, Kamu İktisadi Teşebbüsleri’nin (KİT’lerin)

kurulması ile telaffuz edilmeye başlanır. 1925 yılında kurulan Sanayi ve Maadin

Bankası’nın kuruluş kanununda yer alan bir hükme göre banka kendisine devredilen

fabrika ve benzeri işletmeleri % 51 payı kendisinde kalmak üzere, % 49 payını

elinden çıkarabilecektir. Özelleştirme yöntemi de bugünkü uygulamalarda olduğu

gibi anonim şirketlerinin kurulması şeklinde olacaktır. Bu banka 1933 yılında

Sümerbank olarak değiştirilmekte; bankanın sahibi bulunduğu işletmelerin devri ve

satışı ise Türklere satışı ile sınırlandırılmaktadır. 1938 yılında çıkarılan 3460 sayılı

Kamu İktisadi Teşebbüsler (KİT) ile ilgili kanunda KİT’lere bağlı şirketlerin anonim

şirket ve limited şirket olarak kurulmaları öngörülmüş olmasına rağmen daha sonra

uygulanmamıştır. 1950 yılında Demokrat Parti’nin iktidara gelmesi ile özelleştirme

uygulamaları parti programına girmiş ve devlete ait işletmelerin faaliyetleri kamu

hizmeti ile sınırlandırılır. Kamu İktisadi Teşebbüsleri’nin uygun koşulların varlığı

9

halinde özel kesime devir edilebileceği yer alır, fakat bu dönemde özelleştirme

uygulamalarına ağırlık verilmediği gibi Kamu İktisadi Kuruluşları’nın (KİT’lerin)

sayısı artar; 1980’li yıllarda ise özelleştirme uygulamaları yoğun bir şekilde

uygulanmaya başlanmaktadır (Örsdemir, 2002: 61-62).

Özelleştirme görüldüğü gibi dünyada hızlı yayılırken; özelleştirmenin tanımı

ile ilgili bir görüş birliği de sağlanamamaktadır. Bu da farklı disiplinlerde farklı

anlamlarda tanımlanmasından kaynaklanmaktadır. Çok farklı kapsamlarda

tanımlanmakla birlikte, özelleştirme genel olarak, kamuya ait olan kuruluşların ve

kamu iştiraklerindeki yönetimin ve hisseleri geçici, kısmen ya da tamamen özel

kesime devredilmesi anlamına gelmektedir (Albayrak, 1994: 77).

Dar ve geniş kapsamda tanımlanmasını yapacak olursak, özelleştirme dar

anlamıyla, “mülkiyeti ve yönetimi kamuya ait olan iktisadi üretim birimlerinin özel

sektöre devri” olarak tanımlanmaktadır. İktisadi birimin bir bütün olarak diğer bir

deyişle blok satış kişi ya da kurumlara satışı ya da iktisadi birime ait hisse

senetlerinin halka arzı yoluyla satışı veya devri olarak ifade edilmektedir. Kamu

iktisadi girişiminin yarısından fazla payının, özel kesime devredilmesi ya da

satılması özelleştirme için yeterli kabul edilmektedir. Fakat, bu mülkiyetin devri

bakımından özelleştirme olarak kabul edilse de yönetim devredilmediği sürece tam

bir özelleştirme olarak kabul edilmemektedir (Kül, 1994: 4). Kamu İktisadi

Teşebbüsü’nün (KİT’in) % 51’lik payının satışı bazı durumlarda yönetimin

özelleştirilmesi için yeterli olmazken, Kamu İktisadi Teşebbüsü’nde (KİT’te)

kamunun payı % 50’nin çok altında olsa bile yönetimi elinde tutabilmektedir.

Bundan dolayıdır ki, tarihin çeşitli dönemlerinde hemen her ülkede, kamu

10

mülkiyetindeki birimlerin, özel sektöre devri söz konusu olmasına rağmen; bu

devirlerden hiç birisi “özelleştirme” olarak adlandırılmamaktadır.

Özelleştirme, sadece bir mülkiyet veya yönetim transferi olmanın ötesinde,

bütün bir iktisadi organizasyonu, serbest piyasa mekanizmasına göre işleyen yapıya

kavuşturmak ve bunun için gerekli koşulları ve dönüşümü sağlamaktır.

Geniş anlamıyla özelleştirme, mülkiyet devri ve kiralama ile birlikte, kamu

kesimi tarafından üretilen mal ve hizmetlerin finansmanının özel kesimce

sağlanmasına ek olarak, yönetimin özel kesime devrini ve bunların üretimindeki

kamusal tekellerin kaldırılmasını, kurumsal serbestleşmeyi kapsamaktadır.

Bunları açıklayacak olursak, ilk olarak kamu hizmetlerinin fiyatlandırılması;

kamu kurum ve kuruluşları tarafından sunulmakta olan hizmetlerin fiyatlandırılarak

bedelinin yararlanan bireylerden talep edilmesi, bir çeşit özelleştirme olarak kabul

edilmektedir.

Kamu hizmetlerinin özel kesime ihale edilmesi ise hizmetin özel kesim

tarafından yerine getirilmesi şeklinde bir özelleştirme türüdür. Kamu kurum ve

kuruluşu hizmet üretmemekte fakat hizmeti özel sektörden satın almanın yanı sıra

hizmeti sağlamada sorumlu olmaktadır.

Özelleştirme uygulamalarının temelinde, kurumsal serbestleşmenin

sağlanması yatmaktadır. Kurumsal serbestleşme, piyasada rekabetin yerleştirilmesini

ve kaynak kullanımında verimliliğin arttırılmasını amaçlamaktadır (Sarıaslan, 2001:

415).

Özelleştirme bir bütün olarak, devletin iktisadi faaliyetlerinin

sınırlandırılmasını ve ekonomide piyasa güçlerinin etkin olduğu, rekabet esaslı bir

11

kavram olarak ortaya çıkmaktadır. Örneğin belirli üretim alanlarında tekellerinin

ortadan kaldırılması, bu alana özel sektörün de girmesini sağlayacak yasal

düzenlemelerin yapılması, geniş anlamda bir özelleştirme örneğidir. Yine Kamu

İktisadi Teşebbüsleri’nde (KİT'lerde) belirli işlerin (temizlik, yemek ve hatta

üretime yönelik bazı işlerin) ihale yoluyla özel girişime bırakılması da bu anlamda

özelleştirme olmaktadır. İmtiyaz devri, yönetim devri, kiralama yöntemi, gelir

ortaklığı yöntemi ve benzeri yöntemler geniş anlamda özelleştirme kapsamına

girmektedir (Öztürk, 2004).

Kısacası, serbest piyasa ekonomisini güçlendirecek ve devletin iktisadi

etkinliğini azaltacak uygulamaları kapsayan bir şemsiye görünümünde olan

özelleştirme, en geniş anlamda devletin ekonomik faaliyetlerinin azaltılması ya da

tümüyle ortadan kaldırılmasını ifade etmektedir (Ünal, 1999a: 15).

2. ÖZELLEŞTİRMENİN AMAÇLARI

Günümüzde hızla yayılan özelleştirme uygulamaları, amaçlar yönünde faklı

önceliklere sahip olmakla birlikte, içeriğine bakıldığında benzerlikler göstermekte

hatta aynı olmaktadır. Özelleştirmenin genel olarak sınıflandıracak olursak

ekonomik, mali, siyasal ve toplumsal amaçları vardır. Bunların içinde kamu

sektörünün verimsizliğini azaltmak, işsizliğe engel olmak, devlet tekelini kaldırmak

gibi pek çok amacı bulunmaktadır. Özelleştirme “ne olursa olsun anlayışı”ndan öte

ekonomideki yapısal değişikliğin ivmesi olarak görülmektedir (Cevizoğlu, 1989: 23).

Bu bölümde özelleştirme uygulamalarını savunanların, gerekçeleri ve uygulamanın

amaçları açıklanacaktır.

Özelleştirmeyi savunanlara göre; özelleştirme uygulaması, serbest piyasa

ekonomisi temeline dayalı, bireyin ekonomik ve dolayısıyla rasyonel davrandığı bir

12

uygulamadır. Piyasa mekanizmasının gerektirdiği kurallardan bağımsız çalışan

Kamu İktisadi Kuruluşları (KİT’ler), tekelci konumları ve uyguladıkları fiyat, yatırım

ve benzeri politikalarla piyasa mekanizmasının optimal işleyişini engellemektedirler.

Aynı zamanda kârlılık ve verimlilik kriterlerinden uzak anlayışla çalışan Kamu

İktisadi Teşebbüsleri (KİT’ler), bütçe üzerinde de baskı oluşturmakta, KİT

açıklarının mali piyasalardan hazine aracılığı ile karşılanması ise kaynakların optimal

dağılımını engellemekte ve hazine üzerinde ağır bir finansal yük oluşturmaktadır.

Kamu İktisadi Teşebbüsleri’nin (KİT’lerin) yetersiz performansı özel

sektörün gelişimine de engel olmakta, mal ve emek piyasalarında Kamu İktisadi

Teşebbüsleri’nin (KİT’lerin) neden olduğu çarpık fiyat ve ücret oluşumları özel

firmaların yurt içi ve uluslararası rekabet yeteneklerini kısıtlamaktadır. Değişen

teknoloji ışığında piyasalar verimsiz işlemekte ve devlet müdahalelerinin olduğu

sektörlerde de performans düşüklüğü olmaktadır (OECD, 1992a: 17-21).

Kamu harcamalarının fazla ve yersiz olduğu ve ekonomide olumsuz etki

yarattığı bu durum, ekonomide “crowding out” etkisi olarak tanımlanmaktadır. Buna

göre ekonomide, genişletici maliye politikaları sonucunda faiz oranlarının artacağı,

artan faiz oranlarının özel yatırımları azaltacağı, ulusal finansman kaynaklarından

yararlanma olanaklarının daralacağı ve bunun sonucunda milli gelirde daralma

meydana geleceği varsayımına dayanmaktadır.

Bilindiği gibi Keynesyen teoride, kamu harcamalarının belli bir katsayı

oranında milli geliri arttıracağı varsayılmaktadır; fakat devletin yaptığı harcamaları iç

borçlanma ile finanse etmesi durumunda bu etki gerçekleşmez. Çünkü kamunun

ödünç verilebilir fonlara olan talebinin artması veya ülkede mevcut ödünç verilebilir

fonların önemli bir kısmını kullanması, faiz hadlerinin yükselmesine neden olacaktır.

13

Bunun sonucunda da özel kesimin yatırımlarını karşılayabileceği fon kaynakları

daraltacak, böylece özel yatırımlar azalacak ve dolayısıyla milli gelirde düşme

meydana gelecektir.

3 Ekim 1990 tarih ve 953 sayılı kararında Avrupa Konseyi Parlamenterler

Meclisi, özelleştirmeye ilişkin amaçları açıklarken “verimliliği arttırmak, fiyatları

düşürmek, kaynakların etkin dağılımını sağlamak, devlet bütçesini küçültmek, gelir

sağlamak, kamuda çalışanların sayısını azaltmak ve aşırı tekelci durumdaki

sendikaların gücünü kırmak” olarak belirtmektedir (Kül, 1994: 10).

Farklı amaçlarla uygulanan özelleştirmeyi belli başlıklar halinde toplamak

gerekirse, çok farklı, geniş bir amaç yelpazesiyle karşılaşmaktayız.

2.1. EKONOMİK AMAÇLAR

2.1.1. Ekonomik Etkinliği Arttırmak

Özelleştirmenin ekonomik amaçlarının başında, kurumsal serbestleşme,

rekabet esasına dayalı bir ekonomi ile ekonomide etkinliği arttırmak iddiası

yatmaktadır.

Serbest piyasa koşullarında, işletmeler piyasada yer edinmek ya da mevcut

yerlerini korumak ve genişletmek amacıyla maliyetlerini azaltacaklar; başka bir

deyişle maliyetlerini azaltmak zorunda kalacaklardır. Böylece özelleştirmenin

etkiliğinin artması beklenmektedir.

Bunun temelinde de iflas etme gibi bir sorunla karşı karşıya olmayan Kamu

İktisadi Teşebbüsleri’nin (KİT’lerin) (Aktan: 7-21), piyasada tekel niteliğinde

olduğundan, piyasa taleplerine duyarlı olamadığı iddiası yatmaktadır. Kamu İktisadi

Teşebbüsleri’nin (KİT’lerin) özelleştirilmesi sonucunda piyasa mekanizmasının tam

14

işleyebilmesi ve dolayısıyla etkinliğin tam olabilmesi için kurumsal serbestleşmenin

de eş zamanlı gerçekleşmesi gerekir.

2.1.2. Şirket Verimliliğini Sağlamak ve Karlılık Yaratmak

Yeni Klasikler olarak bilinen iktisatçılara göre devlet ekonomiye doğrudan

veya dolaylı müdahale ettiğinde, ekonomide dengesizlikler ve istikrarsızlıklar

olmaktadır. Bunların önlenebilmesi için; devlet müdahalesi azaltılmalı ve

özelleştirme ile serbest piyasa ekonomisini tüm kurum ve kurallarıyla işler hale

getirilmesini sağlayacak “rekabet” kurumu tam işlerlik kazandırılmalıdır (Kül, 1994:

10).

2.1.3. Kaynakların Optimal Dağılımını Sağlamak

Özelleştirme ile devlet fiyatlandırması yerine piyasa fiyatlandırması

maliyetleri aşağıya çekecek bu da genel fiyat düzeyinin düşmesine ve anti

enflasyonist etki yaratarak ekonominin dengeli büyümesine katkı sağlayacaktır.

Böylece tüketici tercihlerini anlama ve giderme açısından daha başarılı olan

özel kuruluşlar, rakip firmaları da harekete geçirecektir. Sonucunda ise saha kaliteli

ve ucuz üretim ortaya çıkacaktır (Cevizoğlu, 1989: 36-37).

Özelleştirmenin en kuvvetli gerekçesini, özel sektörün kaynak kullanımında,

kamu sektörüne göre daha etkin olduğu iddiası oluşturmaktadır ve özelleştirme ile

ilgili en çok tartışma konusu yapılan husus da bu iddiadır.

2.1.4. Özelleştirme İle Verimliliği Arttırmak

Özelleştirme ile verimlilik ve kârlılık göstergelerinde artış sağlanacağı

iddiası, kamu mülkiyetinin tabiatı gereği verimsiz çalışmaya neden olduğu şeklindeki

anlayışa dayanmaktadır. KİT’ler anonim şirketler dönüşecek ve ekonomiye daha

15

fazla katkı sağlayacaklardır (Öz- Gıda İş Sendikası, 1992: 76). Şirketler bazında

gerçekleştirilecek verimlilik ve karlılık artışı kuşkusuz ekonomiye daha çok katkı

sağlayacaktır. Ancak özelleştirme uygulamalarıyla birlikte Türkiye dahil çeşitli

ülkelerde yapılan araştırmalarda, mülkiyet ve kârlılık- verimlilik arasında doğrudan

bir ilişki saptanmamaktadır. Özelleştirme ile etkinlik artışı sağlayabilmenin,

özelleşen sektördeki piyasa şartlarına, özelleşen teşebbüsün davranışlarına bağlı

olduğunu, çeşitli düzenleme ve sübvansiyonlarla, rekabet açısından farklılık

yaratılmazsa, kamu ile özel sektör arasındaki etkinlik farkının, önemsiz denilecek

düzeylere ineceğini göstermektedir. Özelleştirmede beklenilen verimin

alınabilmesinin temel şartı, rekabetçi bir piyasa yapısı ile mümkündür (Öz- Gıda İş

Sendikası: 2000: 73).

Diğer taraftan bazı araştırmacılar, kamu ile özel sektör arasında amaç

farklılıklarından dolayı, böyle bir karşılaştırmanın anlamı olmadığını ileri

sürmektedirler. İngiltere ve Fransa gibi özelleştirmenin temel amacını ekonomide

etkinlik sağlamak olarak gören ülkeler, özelleştirme uygulamalarıyla paralel olarak,

piyasada rekabeti sağlayacak, tekel oluşumunu engelleyecek düzenleyici kurumların

oluşumu için özen göstermektedirler.

2.1.5. Serbest Piyasa Ekonomisinin Tüm Kurum ve Kurallarıyla

İşlemesini Sağlamak

Klasik iktisat, “müdahale kötüdür” yaklaşımına dayanmaktadır ve Klasik

iktisada göre ekonomideki dengesizliklerin nedeni devletin ekonomiye müdahale

etmesinden kaynaklanmaktadır. Devlet, piyasaya müdahale etmediğinde ekonomik

büyüme ve toplumsal refah birlikte gerçekleşecektir.

16

Özelleştirmenin piyasa mekanizmasını güçlendirmesi ve işlerlik kazandırması

fonksiyonu, devletin kontrolünü azaltan, geniş anlamdaki özelleştirme yöntemleri ile

gerçekleştirilmektedir.

2.1.6. Sermayeyi Tabana Yaymak

Özelleştirme programlarının uygulandığı pek çok ülkede, sermayeyi tabana

yayma amacı değişik nedenlerden kaynaklansa da öncelikli amaç olarak karşımıza

çıkmaktadır (Albayrak, 1994: 78). Bu amacın gerçekleşmesi ise, özelleştirilen

kuruluşların sermayelerinin, geniş halk kitlelerine yayılmasına bağlıdır.

Özelleştirme ile gerçek ve tüzel kişiler ellerindeki tasarrufları, menkul

kıymetler aracılığıyla yatırım alanına kaydıracak ve orta ve uzun vadeli fonların arz

ve talebi karşılaşacak, yani sermaye piyasası gelişecektir (Kül, 1994: 11).

Özelleştirme uygulamalarında sermayenin tabana yayılması, yani bireysel

hisse senedi sahibi sayısının özelleştirme uygulamalarından sonra hızla azaldığı,

halkın elindeki hisse senetlerinin, temel yatırımcı kuruluşlar tarafından satın alındığı

ve bu kuruluşların sermaye piyasasını yönettikleri görülmektedir.

Ülkeden ülkeye bu amaç farklılaşmaktadır, örneğin İngiltere’de , ülkenin

servet mülkiyetini yaymak, işçi ve işveren kesimleri arasındaki ayrımı yumuşatma

amacı yatarken; Fransa’da ise şirketlerin amaçlanan şirketlerin özelleştirildikten

sonra tekrardan kamulaşmasını engelleyebilmektir (Albayrak, 1994: 79).

2.2. MALİ AMAÇLAR

Özelleştirme ile gerçekleştirilmek istenen mali amaçları üç başlık altında

toplamak mümkündür; bunlar ise devlete gelir sağlamak, KİT’leri borç yükünden

kurtarmak ve vergileme yapısını değiştirmektir.

17

2.2.1. Devlete Gelir Sağlamak:

Özelleştirme, giderek artan iç ve dış borçlarının kapatılmasında, kamu

açıklarının düşürülmesinde bir araç olarak kullanılmaktadır. Özelleştirmenin bu

amaçla kullanılması, özelleştirme kuramcıları ve taraftarlarınca da eleştirilmektedir.

Bu yaklaşıma göre, kamu kesimi açığı, cari gider ve gelir (ağırlıklı olarak vergi

geliri) farkından oluşan dinamik bir olgudur. Bu denkliği sağlayacak yapısal

önlemler alınmadıkça, satış geliri ile en fazla 1-2 yıllık açık kapatılabilir.

Diğer taraftan, kamu açığını gidermek için temel mal ve hizmetlerin

özelleştirilmesi, gelir dağılımı bozukluğuna yol açar, fırsat eşitliğini kaldırır.

Özelleştirme gelirinin, yeni yatırım alanlarında ve toplam üretim kapasitesini

arttırmaya yönelik kullanılması halinde, rasyonel olacağı savunulmaktadır.

2.2.2. KİT’lerin Borç Yükünden Kurtarmak

Kamu İktisadi Teşebbüsleri’nin (KİT’lerin) borç yükünden kurtulması amacı,

eleştirilen bir amaç olup, kamu kesimini rasyonalize etmek ve israftan kaçınmak

yerine, bu kuruluşları satarak kolay yolu seçmenin, sağlam bir gerekçe oluşturmadığı

ileri sürülmektedir.

Kamu ekonomisine dayalı bir anlayışta, hükümetler müdahalelerinde

başarısızlardır. Bu nedenle de serbest piyasa ekonomisine geçilmelidir. Bu

sektörlerde verim ve performans düşüktür. Özelleştirme uygulaması ile birlikte elde

edilen gelir, bütçe açıklarının giderilmesine yardımcı olacaktır. İyi işleyen bir rekabet

politikası ile etkin çalışan piyasalar ile refah artışı söz konusu olacaktır. Siyasal ve

toplumsal özgürlüklerin gerçekleşmesinin temel koşulu ekonomik özgürlük ve

serbest işleyen bir ekonomi ile siyasal, toplumsal özgürlüklere geçilebilecektir.

18

Kamu açıklarından ve enflasyondan kurtulmanın tek yolu, özelleştirmedir (Ege,

2000: 69).

2.2.3. Vergileme Yapısını Değiştirmek

Hükümetler Kamu İktisadi Teşebbüsleri’nin (KİT’lerin) fiyatlarını

vergilendirme aracı olarak kullanmaktadırlar. Her gelir grubuna aynı tutarda

yansıyan dolaylı vergiler, adaletsiz bir vergilendirme biçimi olarak görülmektedir.

Özelleştirme ile KİT fiyatlandırma mekanizması kullanılarak dolaylı vergi alma

politikası yerini, özelleşen kuruluşlar kâr elde ettiği sürece, bunlardan alınacak gelir

ve kurumlar vergisi gibi dolaysız vergilere bırakacaktır. Böylece özelleştirme ile

kamu harcamaları kısılacak, özelleştirmeden sağlanılan gelir ile vergi ve mali yükler

azaltılabilecektir (Oyan, 1994: 77).

Özelleştirmenin mali amacını özetleyecek olursak, kamu borç stokunu

azaltmak, yatırımların tekrar canlanmasını sağlamak, seçmen talepleri ile ortaya

çıkan, “görev zararı” uygulamalarına son vermek, özelleştirilen işletmeleri hazineye

net katkıları olan işletmeler haline getirmek gibi nedenler sayılabilir (Akalın, 2002:

131).

2.3. TOPLUMSAL VE SİYASAL AMAÇLAR

2.3.1. Kaynakların Optimal Dağılımı

Toplumsal siyasal amaçlar, klasiklere göre ekonomik amaçların

gerçekleştiğinde, toplumsal fayda da artacaktır. Özelleştirme ile serbest rekabet

düzeni içinde kıt kaynakların optimal dağılımı gerçekleşecek ve serbest rekabet

düzeni içinde toplumsal refahın optimizasyonunu sağlanacaktır.

19

2.3.2. Gelir Dağılımını Düzeltici Etkisi

Özelleştirmenin gelir dağılımını düzeltici etkisi üzerinde durulurken,

işletmenin hisse senetlerine sahip olan çalışanların ücret dışı gelirlerden istifade etme

imkanından söz edilmiş olmakta, ekonomik işletmelerden kazanç ve pay elde etme

işinin bir kesimle sınırlı kalmayarak tabana yayılmasından bahsedilmekte, böylece

dengeli bir toplum yaratma hedefine ulaşılacağı beklenilmektedir.

Devlet müdahalesi olduğunda, istihdamı teşvik amacıyla yapılan müdahaleler

sübvansiyonlara dönüşmektedir (Ege, 2000: 69). Oysa Kamu İktisadi Teşebbüsleri

(KİT’ler) oluşturmuş oldukları devletçilik kültürü ile önem arz etmektedirler;

bulundukları bölgeleri sadece ekonomik olarak değil sosyal boyutu ile de etkilemekte

ve mevcut bölgelerde endüstriyel eğitimin de öncüsü olmaktadır. Kamu İktisadi

Teşebbüsleri (KİT’ler) olumlu yanlarının yanı sıra ekonomide yük oluşturmakta ve

olumsuz etkilemektedir (Kilci, 1995b: 52-53).

Kamu İktisadi Teşebbüsleri’nin (KİT) hisselerinin küçük tasarruf sahiplerine

ve yöneticilere satılması aynı zamanda bu kesimlere gelir transferi anlamına da gelir.

Bunların sonucunda özelleştirmeye sosyal bir boyut kazandırılırken, iş

anlaşmazlıkları azalacak ve verimlilik de arttırılmış olacaktır. Bu da ancak

“Employee Stock Ownership” veya ESOP adı verilen programla gerçekleşebilir; bu

programla hedeflenen KİT hisse senetlerinin çalışanlara satılması ve çalışanların

işletmeye ortak olmasıdır (TÜSİAD, 1992: 25-26) ve tüm bunlarda gelir

dağılımındaki bozukluğu giderecektir (Çarıkçı, 1996: 67).

20

2.3.3. İdeolojik ve Politik Gerekçe

Diğer taraftan, özelleştirme bir iktisat politikası aracı olarak ortaya çıkmakla

birlikte, özelleştirmeden beklenen amaçların genişlemesi ile ideolojik ve siyasal

amaçlar için de kullanılmaya başlanır. Devletin ekonomik ve siyasi hayattaki yerini

yeniden tanımlayarak, onu klasik fonksiyonlarına döndürmek isteyen akımlar için

özelleştirme, devletin iktisadi yaşamdaki yerini daraltmanın, onu savunma, güvenlik,

eğitim, sağlık gibi asli fonksiyonlarına döndürmenin bir aracı olarak görülmektedir.

Bunun temelinde de devletin ekonomiye müdahalesi ile bireysel

özgürlüklerin azalacağına dayalı Friedman’ ın görüşü yatmaktadır. Buna göre devlet

ekonomiye müdahale etmediği sürece ve piyasa ekonomisi tüm dinamikleri ile

çalıştığında bireysel girişimcilik özgürlüğü ve buna bağlı olarak ortaya çıkacak olan

politik özgürlük de en üst seviyede olacaktır (Kül, 1994: 9).

2.3.4. Demokratikleşme

Özelleştirmeyle ilgili diğer bir beklenti de demokratikleşmeyle ilgilidir. Neo-

liberal akım, mülkiyetin tabana yaygınlaştırılmasının, demokratikleşme anlamına

geleceğini, fertlerin politik anlamdaki özgürlüklerinin, ancak özel mülkiyet

sahipliğine bağlı olarak gerçekleşebileceğini savunmaktadır (Öztürk, 2004 ).

Ayrıca bu görüşlerden biri de özelleştirme ile Kamu İktisadi Teşebbüsleri’nin

(KİT) hisselerinin satışının düşük gelir gruplarına yapılması, çalışanlarına düşük

fiyatlarla yapılması, gelirin yeniden farklı gruplar arasında dağılımını sağlayacak ve

gelir dağılımında denge sağlanabilecektir (Kül, 1994: 12).

21

3. ÖZELLEŞTİRME YÖNTEMLERİ

Özelleştirme faklı amaç ve unsurları içermektedir. Kamu sektörü tarafından

üretilmekte olan mal ve hizmetlerin finansmanın özelleştirilmesi, kamu sektörü

tarafından finansmanı sağlanan mal ve hizmetlerin üretiminin özelleştirilmesi, kamu

teşebbüslerinin yönetimini ve mülkiyetinin özelleştirilmesi ve mal ve hizmet üreten

kamusal tekellerin özelleştirilmesidir (Falay, 1994: 21).

Özelleştirmeyle ilgili olarak uygulanan yöntemlerin yanı sıra özelleştirmeye

alternatif olarak gösterilen yöntemlerden bahsedilecektir. İlk olarak ihale

yönteminden bahsedildikten sonra yasal kurumsal serbestleşme yöntemi, satış

yöntemi, yönetim devri yöntemi, işletme hakkı devri, finansal kiralama yöntemi,

imtiyaz devri veya imtiyaz yönetimi ve fiyatlama yönteminden bahsedilecektir. Bu

bölümde anlatılacak olan kavramlar, kaynaklarda farklı tanımlanabilmekte veya

farklı başlıklar altında yer alabilmektedir.

3.1. İhale Yöntemi (Contracting-Out)

Bu yöntemde, kamu tarafından gerçekleştirilmekte olan bir mal ve hizmetin

üretimi, tamamen ya da kısmen, ihale ile belirlenmekte olan firmaya

devredilmektedir. Yani hizmetin özel kesim tarafından yerine getirildiği bir

özelleştirme yöntemidir (Sarıaslan, 2001: 415) ; bu yöntemde amaçlanan etkinlik ve

kamu giderlerinde tasarruf sağlamaktır.

İhale yöntemi en çok bilinen ve uygulanan özelleştirme yöntemlerindendir.

Burada kamu kuruluşu, üretim kontrolünü önemli ölçüde elinde tutmaya devam eder.

İhale yönteminde her ne kadar mal ve hizmetin üretimine karar verme yetkisi

kamusal nitelikte ise de, mal ve hizmetin gerçek üreticisi özel kesim birimi ve

22

ihaleye giren kurumdur. İhale yönteminin temel amacı mal ve hizmet üretiminin özel

sektöre devredilerek üretimin maliyetinin azaltılmasıdır (Falay, 1994: 22).

Bu yöntem Türkiye’de, gerek Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT’ler), gerekse

diğer kamu kuruluşlarında, maliyetlerde tasarruf sağlaması ve son yıllarda personel

konusunda getirilen kısıtlamalar nedeniyle büyük çapta uygulanmaktadır. Ülkemizde

bu yöntem özellikle 1980’lerden sonra uygulanmaya başlanmaktadır. Devlet ihale

Kanunu ile genel ve katma bütçeli dairelerin, İl Özel İdarelerin ve belediyelerin alım-

satım, hizmet vb. işleri bu yöntem ile özel kesime yaptırılmaktadır (Vakıfbank: 13).

Bu yöntemde ilk olarak işler; temizlik, yemek ve benzeri hizmetler sözleşme

ile müteahhitlere verilirken, daha sonra doğrudan üretimle ilgili hizmetler de

sözleşme ile firmalara ihale edilmeye başlanır. Kamu kurum ve kuruluşu hizmeti

sağlamada sorumlu olmasına rağmen, hizmeti üretmemekte özel kesimden satın

almaktadır (Sarıaslan, 2001: 415) ve birçok işletmede üretimin tamamı müteahhit

aracılığı ile gerçekleştirilmektedir; bunlara örnek olarak Etibank verilebilir (Öztürk,

2004).

3.2. Yasal-Kurumsal Serbestleşme (Deregulation Method)

Bu yöntemde devletin tekel niteliği taşıdığı alanlardan, toplumun tüm

kesimine mal ve hizmetlerin sağlandığı piyasadan çekilmesi söz konusu olup, daha

çok devletin ekonomideki yerini sınırlamak ve tüm ayrıcalıklarını kaldırmak

amaçlanmaktadır. Bu yöntemde devletin ekonomide piyasayı düzenleyici işlevi

azalırken, fiyat ve ücretlerin belirlenmesindeki düzenleyici fonksiyonu yasal

düzenlemelerle kaldırılmakta, piyasa şartlarında belirlenmektedir. Yasal başka bir

deyişle kurumsal serbestleşme yöntemindeki amaç ekonomideki kuralların piyasa

işleyişinde kendiliğinden yerine gelmesini sağlamak, serbest piyasa ekonomisinin

23

işlemesine engel teşkil eden kurallar kaldırılmaktır. Yasal kurumsal serbestleşme

yöntemi, özelleştirme uygulamalarını kuramsal olarak destekleyenler ve bu

programların uygulanmasını destekleyen hatta ekonomi programlarında zorunluluk

haline getiren Dünya Bankası ve İMF tarafından ekonomide etkinliğin

gerçekleşmesinin ön şartı olarak görülmektedir. Ülkemizde bu koşulların

gerçekleştirilmesi amacıyla 24 Ocak 1980 kararlarının alınmasından günümüze

kadar, yasal kurumsal serbestleşmeye yönelik çeşitli uygulamalar yapılmaktadır. Adı

geçen kararların uygulanmaya başlanması ile daha önce bankalar faiz politikalarının

uygulanmasında belirli kıstaslara göre hareket etmek zorunda iken 24 Ocak

kararlarının uygulanamaya başlanması ile bankalar faiz politikalarının

belirlenmesinde daha serbest olmaktadırlar. Bu uygulamaların yanı sıra Kamu

İktisadi Teşebbüsleri mal ve hizmetlerin fiyatlarını belirlenmesinde serbest

bırakılmakta ve bunlara yönelik sübvansiyon uygulamaları kaldırılmaktadır.

Ekonominin en önemli aktörlerinde biri olan devletin piyasadaki koruyucu

müdahalelerini en aza indirmek amacıyla para ve maliye politikaları değişiklikler

yapılmaktadır. İlk olarak çay tekeline son vermek amacıyla 3032 sayılı Kanun

çıkarılmıştır ve bu yasa ile 1984 yılında çay tekeli kaldırılır, daha sonra tütün

tekelinin kaldırılması amacıyla 3291 sayılı Kanun yürürlüğe girmektedir. Bu

Kanunla da 1986 yılında tütün tekeli kaldırılmaktadır. Bu uygulamalara koşut olarak

eğitim hizmetleri ve elektrik üretim, iletim ve dağıtım hizmetlerindeki devlet tekeli

kaldırılır.Türkiye Elektrik Kurumu dışında özel hukuk hükümlerine tabi şirketler

tarafından elektrik üretimi, iletimi, dağıtımı ve ticareti gerçekleştirilmektedir.

Böylece devletin ekonomideki payı daraltılmaya başlanmakta ve serbest piyasa

ekonomisinin işleyişi içinde hizmetler sunulmaktadır (Örsdemir, 2002: 10).

24

3.3. Satış Yöntemi (Asset Sales)

Özelleştirme yöntemlerinden biri olan satış yöntemi, devletin, kamu

kuruluşundaki hisselerini ya da malvarlığının satması şeklinde gerçekleşen, saf

özelleştirme olarak da uygulanan bir yöntem olup, doğrudan satış yöntemi ve hisse

senedi yolu ile satış olmak üzere iki şekilde gerçekleşmektedir. Doğrudan satış

yöntemi diğer bir deyişle varlık satış yönteminde kamu kuruluşunun aktiflerinin

tamamı veya bir kısmı özel kişi veya kuruluşlara satılmaktadır; bu yöntemde eğer

satış işlemi kuruluşun tüm aktiflerini içeriyor ise toptan veya bütünsel özelleştirme

olarak adlandırılırken, aktiflerin bir kısmının satılması söz konusu ise kısmi

özelleştirme olarak adlandırılmaktadır. Bu yöntemin başarılı bir şekilde

gerçekleşmesinde kamu kuruluşunun mali yapısı ve performansı önem arz etmekte

olup, özelleştirilecek olan kuruluşun aktif toplamının ve sermayesinin fazla

olmaması özelleştirme işlemini kolaylaştırmaktadır. Bu yöntem daha çok kar amacı

güden müessesesellerde ve bağlı ortaklıklarda uygulandığında başarılı bir şekilde

gerçekleşmektedir. Bu yöntem 4046 sayılı Özelleştirme Kanunu’nda da yer almakta

olup hisse senedi satış yöntemi ile beraber birer satış yöntemi olarak

uygulanmaktadır.

Hisse senedi yoluyla satış yönteminde özelleştirme kapsamında yer alan

kamu kuruluşlarının hisse senetlerinin tamamı veya bir kısmı kişilere veya özel

kuruluşlara satılmakta olup; bu yöntemin gerçekleşebilmesi için özelleştirme

kapsamında yer alan bu kamu kuruluşunun hisselerinin bölünmüş ve sermaye şirketi

statüsünde olması gerekir. Hisse senetlerinin satışı yolu ile özelleştirmede

özelleştirme işlemi kuruluşlar aracılığıyla tek bir alıcıya, o kamu kuruluşundaki

çalışanlara, finansal aracı kuruluşlara yapılabileceği gibi doğrudan halka da

25

yapılabilir. Satış işlemi yapılırken yurt içi ya da yurt dışı sermaye piyasası araçları

kullanılarak yapılırken; hisse senetleri sermaye piyasaları aracılığıyla halka da arz

edilebilmekte ya da bedelsiz olarak devir edilebilmektedir. Satış işlemi

gerçekleştirilirken hisse senetlerine sınıflandırılma yapılabilmekte, belirli gruplara

indirim imkanı tanınmaktadır.

Kamu İktisadi İşletmeleri’nin hisselerinin tamamı veya bir kısmı gerçek veya

tüzel kişilere blok satış ile doğrudan satılabilmektedir bu satış şekline ise blok satış

denilmektedir (Falay, 1994: 28). Bu yöntemde çalışanlara yapılan satışların amacı

çalışanların yönetime katılmasını sağlayarak ve işçi ile işveren arasındaki ilişkiyi

daha esnek kılarak sermayenin tabana yayılmasını sağlamak olup; örnek olarak

Teletaş hisselerinin %36.9’nun, PTT’nin %1.4’nün çalışanlara satılması verilebilir

(Albayrak, 1994: 82-83). Türkiye’de en çok kullanılan yöntemlerden biri olan blok

satış yöntemi ekonomide sermaye ve teşebbüs arzını arttırırken finansmanı da

yöntem uygulanmaya başlamadan önce karşılandığından risksiz bir yöntem olarak

görülmekte olmasına rağmen kısa dönemde gelir dağılımında bozulmalara neden

olmaktadır (Akalın, 2002: 128).

3.4. Yönetim Devri Yöntemi (Management Contract Method)

Bu yöntem daha çok Avrupa ülkelerinde uygulanmakta ve işletme sözleşmesi

yöntemi de denilmektedir. Özelleştirilmesi düşünülen kamu kuruluşlarının sadece

yönetimleri özel sektör ile yapılan bir sözleşmeye göre devredilmektedir. Bu

yöntemde özleşmelere eklenecek bir madde ile sadece yönetimleri devir edilmiş olan

Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT’ler) belirlenmiş sürelerin sonunda özel şirket

tarafından satın alınabilmektedir. Yönetimin devri yöntemi ile gerçekleşecek olan

özelleştirmenin başarılı olabilmesi için bu işlemleri gerçekleştiren kuruluşların güçlü

26

ve deneyimli olması gerekir. Daha çok turizm, sağlık hizmetleri, şehir içi toplu

taşımacılık hizmetlerinde faaliyette bulunan kamu kuruluşlarının özelleştirilmesinde

uygulanabilecek bir yöntem olarak kabul edilmektedir (Örsdemir, 2002: 21).

3.5. İşletme Hakkı Devri

Bu yöntemde mülkiyeti kamuda kalmak koşulu ile kuruluşların mal ve hizmet

üretim birimlerinin işletilmesinin, belli bir bedel karşılığı belli süre ve belirli

koşullarla, özel sektöre devredilmesidir. Bu yöntem ilk olarak Türk mevzuatına 2983

sayılı Tasarrufların Teşviki ve Yatırımların Hızlandırılmasına Dair Kanunla girer ve

daha çok limanların ve elektrik santrallerinin işletme haklarının verilmesinde

uygulanmaktadır (Örsdemir, 2002: 23). Türkiye’de uygulamada ilk örneği ise Kars

Süt Mamulleri Müessesesinin EİYKK’nın (Ekonomik İşler Yüksek Koordinasyon

Kurulu’nun) 2 1985 tarihli ve 85/21 sayılı kararı ile 1986’dan başlamak üzere ilk üç

yıl için 20 milyon TL, ikinci yıl 40 milyon TL, üçüncü yıl 100 milyon TL olmak

üzere dokuz yıllığına kiralanmıştır. Fakat özel firmanın şartlara uymamasından

dolayı, Kamu Ortaklığı Yüksek Kurulu’nun (KYOK) kararı ile Türkiye Süt

Endüstrisi Kurumu’na devir edilmiştir (Kilci, 1994a: 29). Özellikle gelişmemiş

yörelerde, yerel yönetimi harekete geçirebilecek ve sorunlara çözüm getirebilecek bir

yöntem olarak görülmekte olup, uzun vadede başarı olup olmamasına bakılmaksızın

satışa dönüşecek bir yöntemdir (Akalın, 2002: 129).

3.6. Finansal Kiralama Yöntemi (Leasing)

Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT’ler), özel şirketlere kiralanması olan

Finansal Kiralama Yöntemi, 1930’lu yıllardan beri gelişmiş ülkelerde uygulanmakta 2 1984 tarihli 2983 sayılı ve Kanun ve 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 38. maddesine

göre teşebbüs, bağlı ortaklık, müessese, işletme ve işletme birimleri ile iştiraklerin devir, tasfiye, satış ve işletme haklarının verilmesi kararını Ekonomik İşler Yüksek Koordinasyon Kurulu vermektedir.

27

olup, Türkiye’de 1985 tarihli ve 3226 sayılı Finansal Kiralama Kanunu ile

uygulanmaya başlanır. Bu kanunun 4’üncü maddesine göre kira sözleşmesine

istinaden malın kullanım hakkı, her türlü ekonomik faydayı sağlamak üzere belirli

bir süre fesh edilmemek ve kira alınmak koşulu ile kiracıya bırakılmaktadır.

Kanunun bu hükmüne göre kamusal kuruluşlar özel şirketlere kiralanmakta olup;

kiralanan malın sahibi değişmemekte, yine devlet iken, varlıkların sorumluluğu

işletene yani özel şirkete geçmektedir. Özel şirketlere kiralanan kamu kuruluşlarının

belli süre içinde kiracı veya işletmeci şirketler tarafından, mal ve hizmet üretiminde

kullanımı ve uzun dönemde satın alınması yani özelleştirilmesi öngörülmektedir.

Türkiye’de bu yöntem ile Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT’ler) dört yıllığına gerçek

veya tüzel kişilere kiralanabilmektedir; böylece kamu oyunda kamu kuruluşlarının

mülkiyetinin özel kesime der edilmesine yönelik tepki de giderilmektedir. Bu yöntem

ile kamu kuruluşlarını kiralayan şirket, işetenler risk ve yönetimle ilgili sorunları

giderme zorunda kalırken devlete finansman yükü oluşturmamaktadır. Finansal

Kiralama Yöntemi özellikle kömür ve maden işletmelerinde işletmeleri

özelleştirmeye hazırlamak amacıyla kullanılmaktadır. Yukarıda da bahsedildiği gibi

özelleştirmeye alternatif olarak görülen bu yöntem ile vadede kiralanan kamu

kuruluşlarının özelleştirilmesi öngörülmektedir (Sarıaslan, 2001: 424-425).

3.7. İmtiyaz Devri (Franchising Method)/ İmtiyaz Yönetimi (Franchise

Aggreements)

İmtiyaz devri özelleştirme yöntemi olarak tanımlanmasının yanı sıra bazı

kaynaklarda özelleştirmeye alternatif bir yöntem olarak da tanımlanmaktadır. İmtiyaz

devri ile devlet , belirli mal ve hizmetlerin tamamını, bir kısmını ya da belirli bir

coğrafi bölgedeki üretimini özel bir firmaya verilmekte olup yönetim sorumluluğu

28

özel şirkete ait iken, kamu işletmesinin mülkiyeti devlette kalmaktadır. Buna göre

işletmenin risklerinden genel olarak devlet sorumlu iken özel şirket yönetimi de

faaliyetlerden sorumludur. Devlet özel sektöre fiyat ve kalite konusunda tam

serbestlik tanıyabileceği gibi kısıtlayıcı düzenlemeler yapabilir. Bu yöntem ile

amaçlanan devlete ait olan işletmenin bağımsız olmasını sağlamak, yöntemin iyi

uygulanması halinde maliyetlerde tasarruf sağlanabilir. Fakat bu yöntemin başarılı

olmasında en önemli fonksiyona sahip profesyonel yönetim anlayışına sahip

deneyimli organizasyonlar bulunmamaktadır. Ayrıca bu yöntemin sonuçlarının

kamunun çıkarına olup olmadığını denetlemekte oldukça zordur (Sarıaslan, 2001: 425).

İmtiyaz Yöntemi esas olarak doğal tekellerin söz konusu olduğu üretim

faaliyetlerinde kullanılmakta olup devletin piyasadan çekilmesi, karar ve düzenleme

yetkisinin asgariye indirilmesi hedeflenmektedir. Buna gerekçe olarak da kamu

ekonomisinde verimsizlik ve israfın olması gösterilmekte olup; elektrik, su,

demiryolları gibi üretim alanlarında, imtiyaz sözleşmesi ile özel kesime devredilmesi

ile hizmetin büyük ölçekte olası maliyetlerin düşeceği söylenmektedir.

İmtiyaz Yönetimi uygulaması ile kamu ekonomisinden kaynaklanan israfın

önleneceği ve bu alanların özel sektöre devredilmesiyle, verimsiz çalışması

nedeniyle doğal tekel avantajlarını tüketicilere ucuz fiyat şeklinde yansıtamayan

Kamu İktisadi Kuruluşları’nın (KİT’lerin) yerini, pazarlıklar yapıldıktan sonra söz

konusu mal ve hizmeti en düşük bedelle piyasaya sunulabilecek şirketin imtiyazı

alacağı; dolayısıyla aynı mal ve hizmeti tüketicilerin daha ucuza tüketecekleri iddia

edilmektedir (Falay, 1994: 22-23).

Bu yöntem, “yasal kurumsal serbestleşme olarak da tanımlanmakta olup

Türkiye’de 3032 sayılı yasa ile 19.12.1984 tarihli kanunla tütün tekeli kaldırılmış,

29

yüksek öğretim özel kesime ve vakıflara açılmış ve Bilkent Üniversitesi kurulmuştur

(Vakıfbank: 22-23).

3.8. Fiyatlama Yöntemi

Bu yöntemde daha önce ücretsiz olarak sunulan bazı hizmetlerin

fiyatlandırılarak belli bir bedel karşılığı sunulmaktadır. Fiyatlandırma yöntemi 1980

sonrasında Türkiye’de de geniş uygulama alanı bulmuş, yüksek öğretimden harç

alınması, paralı yol uygulaması, reçete bedellerine katılım gibi çeşitli yöntemler

uygulamaya konulmuştur (Vakıfbank: 13- 14).

30

II. BÖLÜM

TÜRKİYE’DE VE DOĞU AVRUPA ÜLKELERİNDE ÖZELLEŞTİRME

UYGULAMALARI

1. TÜRKİYE’DE ÖZELLEŞTİRME UYGULAMALARI

Özellikle son yirmi yıldır Türkiye’de sıklıkla gündeme gelen özelleştirme,

düşünce itibariyle Kamu İktisadi Kuruluşlarının kuruluş yıllarına dayanmaktadır.

Kamu İktisadi Teşebbüsleri, ticari ve endüstriyel özellikleri olan, sermayesinin

tamamı veya yarısından fazlası devlete ait olan işletmelerdir. Kamu İktisadi

Teşebbüsleri (KİT’ler), İktisadi Devlet Teşekkülü ve Kamu İktisadi Kuruluşu olmak

üzere ikiye ayrılırlar. İktisadi Devlet Teşekkülleri ekonomik alanda ticari esaslara

göre faaliyette bulunmaktadırlar. Kamu İktisadi Kuruluşları ise tekel niteliğinde olan

mal ve hizmetleri kamu yararını esas alarak üretmekte ve pazarlamaktadırlar. Her iki

kuruluşun da sermayesinin tamamı devlete aittir (Çarıkçı, 1996: 66).

Kamu İktisadi Teşebbüslerinin kuruluşu Osmanlı dönemine kadar uzanmakta

olup, Beykoz Deri ve Kundura Fabrikası (1816) ilk örneklerdendir. Kamu İktisadi

Kuruluşlarının ilk genel tanımı 1938 tarih ve 3460 sayılı Kanun ile yapılmıştır.3

Kamu İktisadi Kuruluşları mal ve hizmet üretiminin toplumun tüm kesimlerine

ulaşmasını sağlamak, bölgeler arasında ekonomik kalkınmayı sağlamak, tekellerin

devlet eliyle işletilmesini sağlayarak kamu yararı gözetmek, özel sektöre öncülük 3 17.06.1938 tarih ve 3460 sayılı, Sermayesinin Tamamı Devlet Tarafından Verilmek Suretiyle

Kurulan İktisadi Teşekküllerin Teşkilatıyla İdare ve Murakabeleri Hakkındaki Kanunda “sermayesinin tamamı Devlete ait olan ve kendi kanunlarında bu Kanuna tabi oldukları belirtilen, tüzel kişiliği haiz, idari ve mali yönden özerk ve sorumluluğu sermayeleri ile sınırlı kuruluşlar İktisadi Devlet Teşekkülü” olarak tanımlanmış olup “sermayelerinin en az yarısı 3460 sayılı Kanuna tabi iktisadi devlet teşekküllerine ait bulunan şirketlerin de bilançolarının düzenlenmesi ve denetimleri yönünden 3460 sayılı Kanun hükümlerine tabi olacağı” belirtilmiştir. Tam olarak KİT (Kamu İktisadi Teşebbüsü) ifadesinin mevzuatta ilk kez kullanımı 1961 Anayasası’nda yer almış ve KİT’lerin denetlenmelerine ilişkindir (T.C. Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurumu, 2002).

31

etmek ve gelir dağılımında adaleti sağlamak gibi amaçlarla kurulur. 1923 yılında

İzmir İktisat Kongresi’nde alınan kararlarla sözü geçen amaçları yerine getirmek ve

özellikle özel sektöre öncülük edilmesi amacıyla Kamu İktisadi Kuruluşları’nın

kurulmasına ağırlık verilir. Çünkü tüm desteklemelere rağmen özel sermaye

gelişememiş, piyasa mekanizmaları yeterli olamamıştır ve devlet müdahalesi

zorunlu olarak ortaya çıkmıştır. Sanayileşmenin öncüsü olan, bölgeler arası

farklılıklaşmaları en aza indiren, kuruldukları bölgelerde istihdam yaratan ve

kalkınmalarını sağlayan Kamu İktisadi Teşebbüsleri’nin (KİT’lerin) zaman içinde

özelleştirilmesi, kuruluş yıllarının başlangıçtan beri söz konusu olmuştur (Petrol-İş,

1989a: 71-72).

Bu bölümde 24 Ocak 1980 kararları ve bu kararlardan önce uygulanan

özelleştirme uygulamalarına yer verilecektir. Dönem olarak böyle bir ayrıma

gidilmesinin sebebi özelleştirme uygulamalarının özellikle 1980 kararlarından sonra

ağırlıklı olarak uygulanmaya başlaması, ekonomide başat bir politika olarak

benimsenmesi ve yoğun olarak telaffuz edilmesi belirleyici olmuştur.

1.1. 24 Ocak 1980 Öncesi Dönemde Özelleştirme

Türkiye ekonomisi 1923-80 dönemleri kamu denetiminin uygulandığı bir

dönem iken, bu dönemlerde kamu denetim derecesi ve yönlendirmesi farklı olsa da

gelirin bölüşümü ve kaynakların dağılımı, hiçbir zaman tam rekabet koşullarına

bırakılmamakta, karar mekanizması serbest piyasa güçleri olmamaktadır. Devlet, her

zaman ekonomide kuralları belirleyen, gerektiğinde müdahale eden ve düzenleyen

işlevini korur.

32

Cumhuriyetin kuruluşunun başlangıç yıllarında, özel sermayenin yetersiz

olması, bu kesimi korumayı ve teşvik etmeyi gerekli kılmış ve bunun için özel sektör

önderliğinde büyümeyi amaçlayan liberal politikalar izlenmiştir. Türkiye

ekonomisinin alt yapı itibariyle özel sektör önderliğinde bir ekonomiye hazır

olmaması, sermayedar sınıfının yetersizliği ve ulusal tasarrufların büyük bir

sanayileşme atılımını gerçekleştirmekten uzak olması gibi nedenlerden dolayı bu

politikalarla arzulanan başarıya ulaşılmaz. 1923 yılında gerçekleşen İzmir İktisat

Kongresinde özel sektörün desteklenmesine ve ekonomik kalkınmada özel sektöre

dayalı bir anlayış benimsenmektedir. 1923-30 döneminde özel sektörün gelişmesine

yönelik liberal ekonomi anlayışı benimsenir ve bunun gerçekleşmesi amacıyla

yaklaşık olarak elli yıl süresince, iç pazara yönelik sanayileşme stratejileri uygulanır.

Kamu İktisadi Teşebbüsleri’nin (KİT’lerin) özelleştirilmesi düşüncesi de tüm

bunların birer tamamlayıcısıdır. Bu amaçla Kamu İktisadi Teşebbüsleri’nin

(KİT’lerin) kuruluş kanununda da hükümlere yer verilir; buna gösterilecek

örneklerden biri olan 1925 yılında kurulan Sanayi ve Maadin Bankası’nın kuruluş

kanununda, belli bir süre sonrasında bankanın elindeki pay senetlerini elinden

çıkarması öngörülmektedir.4 İzleyen yıllarda Maadin Bankası kaldırılır ve yerine

işletmecilik amacı güden Devlet Sanayi Ofisi ve Türk Ticaret ve Sanayi Bankası

kurulmuş olmasına rağmen bu kuruluşlarda yeterince etkinlik gösteremez ve 1933

yılında Sümerbank kurulur ve aynı şekilde Sümerbank’ın kuruluş kanununda da

özelleştirmeye ilişkin hükümler yer alır5 (Örsdemir, 2002: 60-61).

4 Buna göre banka bünyesine devir edilen işletmelerin, %51 bankada kalmak ve Türk soylu kişilerine

bırakmak koşulu ile % 49’unu elinden çıkarabileceği kuruluş kanunun 8’inci maddesinde yer almaktadır.

5 Sümerbank kuruluş kanunun 11’inci maddesinde yer almakta olup pay senetlerinin Türklerin ve Türk teşekküllerinin eline geçmesi öngörülmüştür.

33

1930 yılına kadar uygulanan politikalar 1924 yılında İş Bankası’nın

kurulması ve 1927 yılında Teşvik-i Sanayii Kanunu’nun çıkması özel sektörü

canlandıramaz. 1930- 46 yılları arasında uygulanan özel sektöre yönelik politikalar

da, liberal ekonomi politikalarının gerekli sanayileşme başarısını gösterememesi ve

1929 krizi gibi nedenlerden dolayı, ekonomide ortaya çıkan daralma ve hammadde

fiyatlarındaki düşüşün yarattığı olumsuzlukları telafi etme çabalarına dayanmaktadır.

1930’lu yıllarda başlayan devletçilik politikasının en önemli özelliklerden biri

ekonomik yapının yetersizliğinden ve döneme özgü ihtiyaçlardan doğmuş olması

olup bu dönemde izlenilen, yerli sanayinin korunması, korumacı döviz kurları ve dış

ticaret politikaları ile iç sanayiyi desteklemek, vergilendirme ve fiyat politikaları

aracılığı ile kaynakların tarımdan sanayiye aktarılması amaçlamaktadır (Öztürk,

2004). Devlet iktisadi yaşama sadece kurallar koymak ve uygulamak yerine, izlediği

vergi, maliye, maliye ve gümrük politikalarının dışında ekonomide bizzat yatırımcı

ve üretici bir unsur olarak da yer almaya başlar.

Bu çerçevede ekonomik hedefler belirlenmeye başlar ve kalkınma planlarında

da yukarıda bahsedilen uygulamalar yer alır. I. Beş Yıllık Kalkınma Planı

uygulamasına geçilir ve 1933 yılında 2262 sayılı Yasa ile Sümerbank kurulur.

İzleyen yıllarda da, 1935 yılında 2805 sayılı yasa ile Etibank, Maden Tetkik İşleri ve

Etüt İdaresi ile Elektrik İşleri Etüt İdaresi, 1935 yılında Türkiye Şeker Fabrikaları

TAŞ, 1936 yılında Malatya Bez ve İplik Fabrikaları TAŞ, 1938 yılında Halk

Bankası, 1936’da Güven Sigorta, 1937 yılında Türkiye Demir-Çelik İşletmeleri,

1941 yılında Petrol Ofisi kurulur (Petrol- İş, 1989a: 74).

1950-58 yıllara gelindiğinde İkinci Dünya Savaşı sonrası “Sosyal Devlet

Anlayışı” na geçilmiş olup uluslararası güç dengelerinde değişmeler meydana gelir.

34

Tüm dünyada egemen olan bu anlayışta azgelişmiş ülkeler, devletin öncülük ettiği ve

destek sağladığı bir yapılanmaya girmişlerdir. Fakat dönemin başlarında Türkiye’de

yaşanan siyasi gelişmeler ve büyüyen ticarete bağlı olarak ortaya çıkan sermaye

yetersizliği ve Marshall yardımının sağladığı finansal olanaklar ile korumacılıktan

uzak liberal ekonomi anlayışı benimsenir; daha sonra yaşanan döviz darboğazı ve

uluslararası konjonktürün etkisiyle liberal politikadan uzaklaşılır ve korumacı devlet

politikası benimsenir.

1950 seçimleri sonucunda iktidara gelen Demokrat Parti ile özelleştirme parti

programına girmektedir; hatta seçim propagandasında kamu teşebbüslerini özel

sektöre devretmenin yararlı olacağı savunulmaktadır. Demokrat Parti iktidara

geldikten hemen sonra, özelleştirme ile ilgili olarak adımlar atılmaya başlanır.

Demokrat Parti’nin parti programında “ Kamu hizmeti niteliğinde olmayan yerlerde

devletin işletmecilik yapamayacağı yer alır. Temel ana sanayi dışında kamu hizmeti

veren Kamu İktisadi Teşebbüsleri’nin özel sektöre devredilmesi” yer almaktadır. Bu

amaçla da İşletmeler Bakanlığı’na bağlı “devir komisyonu” kurulur. Komisyon,

özelleştirmenin nasıl gerçekleşeceğini, devlet mülkiyetinde olan ekonomik fabrika,

kurum ve tesislerin özel sektöre devir şekil ve şartlarının nasıl olacağını, özel sektöre

sevk edileceklerin takdir bedellerinin belirlenmesi ile görevlendirilir.Bu dönemde

Kamu İktisadi Kuruluşları ile ilgili Bakan, kiremit, tuğla ve çimento üreten kamuya

ait teşebbüslerin satılabileceğine ilişkin yazı hazırlamış ve dönemin Başbakanına

sunmuştur (Petrol- İş, 1989a: 19). Fakat bu dönemde özelleştirme ile ilgili herhangi

bir ilke uygulanmadığı gibi, devir komisyonu da çalışmamış hatta Kamu İktisadi

Teşebbüsleri’nin sayısı arttırılmaz.

35

1954’de başlayan ve 1962’ye kadar devam eden dönemin özelliğine

baktığımızda, ekonomide tarıma ve dış ticarete ağırlık verilmekte; ekonomik

bunalımın olduğu zamanlarda Kamu İktisadi Teşebbüsleri’nden (KİT’lerden)

yararlanılmaktadır. Ancak, ithal ikameci politikalarında uygulanmaya başladığı yıllar

olur.

1960’lı yılların ekonomik özelliklerine bakacak olursak, bu yıllardan itibaren

uygulanmaya başlanan ithal ikameci ile piyasalarda sıkı denetimler uygulanmaktadır.

Özellikle mali piyasalar üzerinde sıkı bir denetim politikası benimsenmiş olup; sabit

döviz kurlarının uygulandığı, reel olarak negatif faiz hadlerinin olduğu, sıkı ithalat

kontrol ve yasaklarının bulunduğu yıllar olur. 1963 yılı ve sonraki yıllarda ise ithal

ikameci politika, planlama ve diğer kurumsal ve yasal düzenlemelerle birlikte

belirgin ve resmi bir devlet politikası halini alır ve özelleştirme de bu politikaların

birer uzantısı olur.

Yukarıda da bahsedildiği gibi ekonomiyi canlandırma ve sermayeyi

canlandırmak amacıyla özel sektör desteklenir, hatta teşvik edilir. Bu amaçla da

kalkınma planlarında da yer verilir. Birinci 5 yıllık kalkınma planı (1.BYKP) (1963-

1967) ile karma ekonomik model benimsenmiş olup, Kamu İktisadi Teşebbüsleri’ne

(KİT’lere) verilen öneme de planda yer verilmektedir. Birinci Beş Yıllık Kalkınma

Planı’na göre; “Türk ekonomisi, devlet ve özel teşebbüs sektörlerinin yanyana

bulunduğu karma bir ekonomidir. Devlet sektörünün faaliyeti, kararlaştırılan gelişme

hızını gerekleştirecek ve stratejinin gerektirdiği yönde dengeli bir kalkınma

sağlayacak şekilde planlanacaktır.” Bu planda "ileri teknoloji ve büyük sermaye

isteyen yeni üretim kollarında teşebbüsler kurmak suretiyle devletin sanayi alanında

gelişmeye öncülük etmesinin gereği” belirtilmektedir.

36

Bu dönemin dikkat çeken özelliği, Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT’)

aracılığıyla devletin öncülüğünde bir ekonomi modeli benimsenirken; diğer bir

taraftan da izlenilen sıkı politikalar ile ithalat yasaklanmakta veya sınırlandırılmakta,

bunun yanı sıra doğrudan sınai kuruluşlar kurulmasına serbestlik tanınmaktadır

(Öztürk, 2004).

Bu dönemde reel faizlerin düşük tutulmaktadır; aynı zamanda kalkınma

planındaki yatırım hedefine ulaşmak için farklılaştırılmış faiz haddi

uygulanmaktadır. Yatırım malları ithali önemli ölçüde serbest bırakılırken; Türk

Lirasının fazla değerlenmesinden dolayı ithal talebini kontrol altına almak gerekmiş

ve bu amaçla dış ticarette, denetim mekanizmaları arttırılır, bunun için ithal yasakları

ve yüksek gümrük duvarlarının denetimi sıkı bir şekilde gerçekleşmektedir.

Tüm alınan tedbirlere rağmen Türkiye’de de ithal ikameci sanayileşme, aynı

zaman diliminde bu programı uygulayan ülkelere göre gerekli dönüşümü

sağlayamaz. İthal ikamesi, tüketim malları ikamesinden başlamış olmasına rağmen,

uzun vadede yatırım malları ve teknoloji ikamesine yönelmesi gerekirken bu

değişim sağlanamaz.

İzlenilen programlara rağmen döviz olanaklarının sınırlı olması, yatırım malı

talebinin artması, dış ödemeler dengesindeki büyüyen açık, kaynak yetersizliği,

tasarruf miktarının yetersizliği gibi nedenlerle dış kredilere bağımlı hale gelinmiş;

burada da Dünya Bankası ve IMF devreye girmiş, yapısal uyum politikaları ile dış

bağımlılık artar. Sanayinin, başka bir deyişle üretimin borçlanma ile finanse edilmesi

ekonomik oluğu kadar beraberinde toplumsal yük de getirmektedir.

1970’lerde yaşanılan petrol krizi nedeniyle oluşan finans açıklarından dolayı

uluslararası finans kuruluşlarından krediler alınmaya başlanır. Fakat kredi

37

alınmasının önündeki zorluklar 1978 ve 1979 yıllarında, üretimi durma noktasına

getirir. Bu amaçla IMF ile imzalanan iki adet istikrar anlaşması da her geçen gün

daha da büyüyen finans sorununa çözüm getiremez. 24 Ocak 1980 kararları olarak

bilinen istikrar önlemleri paketi ve onu izleyen süreçte Dünya Bankası ile imzalanan

yapısal uyum kredileri doğrultusunda, ekonominin yönü, ithal ikameci

sanayileşmeden, ihracata yönelik stratejiye döndürülür.

1980’lerde başlayan dönüşüm hareketine kadar Kamu İktisadi Teşebbüsleri

(KİT’ler) ekonominin önemli yapı taşlarından biri iken, uygulanan ekonomi

politikaları doğrultusunda, bir yandan ulusal sanayinin oluşturulmasında katkıda

bulunur. KİT’ler, doğrudan yatırım ve işletmecilik faaliyetleriyle yer alır, aynı

zamanda özel sektörün dolayısıyla özel sermayenin canlanması için alt yapı ve ara

malı yatırımlarında yoğunlaşarak; düşük fiyat politikaları uygulamak suretiyle

tamamlayıcı bir fonksiyonu da yerine getirir (Öztürk, 2004).

1.2. 24 Ocak 1980 Sonrası Dönemde Özelleştirme

Türkiye ekonomisinde ödemeler dengesinde meydana gelen açık, kaynak

yetersizliği, petrol krizi ekonomiyi darboğaza sürüklerken; yapısal dönüşüm 24 Ocak

1980 istikrar tedbirleri ile başlar. Serbest piyasa ekonomisine geçiş yönünde önemli

kararlar alınır. 14 Ocak 1980 istikrar paketi ile dışa açık, özel sektör öncülüğünde

büyüyen, devletin küçültülmesini ve ekonomiden tamamen çekilmesini hedefleyen

programlar uygulamaya konulur. Bu programların finansmanını da yapısal uyum

programları ile Dünya Bankası sağlayacaktır (Örsdemir, 2002: 62).

1960’lı yıllardan bu yana benimsenen ve uygulanan ithalata yönelik

sanayileşme politikası uygulamasından vazgeçilir ve ihracata yönelik sanayileşme

politikasına geçilir. Karaların uygulanabilir olması içinde ekonomide serbestleşme ve

38

liberalleşme uygulanmaya başlanır. Bu uygulamalarla ekonomik kârlılığın ve

verimliliğin arttırılması hedeflenmekte, kaynakların dağılımının maksimum

geçekleşmesi planlanmakta ve sermayenin tabana yaymak amaçlanmaktadır. Tüm

bunların gerçekleşmesinde de Kamu İktisadi Teşebbüsleri’nin (KİT’lerin)

özelleştirilmesi temel şart olarak görülmektedir. Somut olarak özelleştirme amaçları

ve yöntemleri bu kararlarda yer almamakla birlikte, özelleştirme için gerekli alt yapı

sağlanmaya başlanmaktadır. Bu amaçla da piyasa ekonomisinin kurallarının tam

işleyebilmesi için tedbirler alınmakta ve kamu girişimciliğinin alanı daraltılmaktadır.

1980 sonrası kamuya yönelik ekonominin model ve işleyişini değiştirmek

amacıyla kararlar alınır. Üç grupta toplanabilecek bu kararlardan ilki serbest piyasa

ekonomisine geçişi sağlamak ve piyasa ekonomisinin işleyişini ve liberalleşmeyi

sağlamak için devletin bazı düzenleyici ve müdahale edici kontrolleri kaldırılmasıdır.

Bunlara örnek olarak fiyat kontrollerinin kaldırılması, döviz kurları ve faiz hadlerine

yapılan müdahalelerin azaltılması, ithalat yasak ve kısıtlamalarının ve yabancı

sermayeye yönelik kısıtlamaları aşamalı olarak kaldırılması verilebilir. Daha önce

toplumun tüm kesimi tarafında sağlanılabilen temel mal ve hizmetleri kapsamı

daraltılmakta; fiyatlar serbest piyasa ekonomisi içinde piyasa şartlarında

belirlenmeye başlanmaktadır. Aynı zamanda iç fiyat kontrolleri ve müdahaleleri de

kaldırılmaktadır. Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT’ler) tarafından belirlenecek olan

fiyatların maliyet unsurunu içermesi ve politik kararlardan uzak, ekonomik

koşullarda belirlenmesi hedeflenmektedir. 1980’li yıllardan itibaren izlenen kur

politikasında değişikliğe gidilmiş ve ithalat pahalı hale getirilerek, yerli mallara

talebin arttırılması ve yerli malın rekabet gücünün arttırılması hedeflenmekte,

böylece ödemeler bilançonun dengeye gelmesini sağlamak amaçlanmaktadır.

39

Alınan kararlardan ikinci grupta ihracatın arttırılmasına yönelik uygulamalar

yer almakta olup, bunu sağlamak için kur politikaları ve ihracat teşviki benimsenir.

Ekonomideki model ve işleyişin değiştirilmesi için alınan diğer bir karar grubunda

ise Kamu İktisadi Teşebbüsleri’nin (KİT’lerin) özelleştirilmesine yönelik politika ve

uygulamalar yer almakta olup; devletin ekonomiden yavaş yavaş çekilmesi

öngörülmektedir. Bu amaçla da Kamu İktisadi Teşebbüslerine (KİT’lere) yönelik

kaynaklar sınırlandırılır, yatırımlar azaltılır, kamunun imalat sektöründen tamamen

çekilmesini sağlamak için, yatırımlara enerji, ulaştırma, telekomünikasyon gibi alt

yapı yatırımlarına kaydırılır.

Serbest piyasa ekonomisine geçişi sağlama için kamunun payı her geçen gün

daraltılırken tekel statüsüne sahip olan Kamu İktisadi Teşebbüsleri’nin (KİT’lerin)

bazılarında tekel statüsü kaldırılır. Buna örnek olarak Çaykur’un çay üretim ve

dağıtım tekelinin 1984’de, TEKEL’in sigara üretme ve dağıtma tekelinin 1991’de,

Şeker Fabrikalarının şeker üretim ve dağıtım tekelinin ise 1995’de kaldırılması

verilebilir.

1983 genel seçimlerden sonra Turgut Özal’ın başkanlığında iktidara gelen

hükümet tarafından, özelleştirme uygulamalarına yönelik ilk kanun olan 1984 tarih

ve 2983 sayılı Tasarrufların Teşvik- i ve Kamu Yatırımlarının hızlandırılması

Hakkında Kanun yürürlüğe konulur.

1985-89 yıllarını kapsayan 5. Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda, özelleştirme

hedefinden çok, devletin alt yapıda yoğunlaşması şeklindeki yaklaşım çerçevesinde,

Kamu İktisadi Teşebbüsleri’nin (KİT’lerin) yatırımlarının enerji, madencilik,

ulaştırma, haberleşme sektörleri ile rehabilitasyon ve darboğaz giderme alanlarında

yoğunlaşmaktadır. Aynı zamanda özel sektörün yeterli olduğu alanlarda yeni

40

yatırımlardan kaçınılması ve Kamu İktisadi Teşebbüsleri’ne (KİT’lere) bağlı bazı

işletmelerin hisse senetleri yoluyla halka açılmasının sağlanması yeni KİT

politikaları olarak benimsenmektedir.

5. Yıllık Kalkınma Planında Kamu İktisadi T