tankonyvtar.hu · web view(2) az uniós jog második rétegét az uniós (korábban közösségi)...

Az Európai Unió joga a gyakorlatbanBlutman, László

Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az Európai Unió joga a gyakorlatbanBlutman, László

Publication date 2014Szerzői jog © 2014 HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft


TartalomElőszó ................................................................................................................................................. 11A. Rövidítések és források ................................................................................................................... 11. 1. fejezet. Az Európai Unió – bevezetés .......................................................................................... 5

1. 1.1. Az Európai Unió és előzményei ..................................................................................... 51.1. 1.1.1. Az Európai Közösségek létrehozása ................................................................ 51.2. 1.1.2. Az Európai Unió létrehozása ........................................................................... 61.3. 1.1.3. Az Amszterdami és Nizzai Szerződések ......................................................... 81.4. 1.1.4. Lisszaboni Szerződés: az Európai Unió „közösségiesítése” ............................ 9

2. 1.2. Az integráció alapértékei és céljai ................................................................................. 123. 1.3. Az Európai Unió jogi alapjai és jogrendje .................................................................... 13

3.1. 1.3.1. Az alapító szerződések ................................................................................... 143.1.1. 1.3.1.1. Az alapító szerződések időbeli hatálya .......................................... 153.1.2. 1.3.1.2. Az alapító szerződések területi hatálya .......................................... 153.1.3. 1.3.1.3. Az alapító szerződések módosítása ................................................ 163.1.4. 1.3.1.4. A tagság az Unióban: csatlakozás, felfüggesztés, megszűnés ........ 16

3.2. 1.3.2. Az uniós jog három rétege ............................................................................. 173.3. 1.3.3. Az Európai Unió jogrendszere ....................................................................... 183.4. 1.3.4. Az uniós jogrendszer általános jogelvei ........................................................ 193.5. 1.3.5. Az uniós jog érvényesülésének tagállami szolidaritásból fakadó biztosítása 213.6. 1.3.6. Az uniós vívmányok ...................................................................................... 233.7. 1.3.7. Rugalmas integráció vagy széteső szabályozás? ........................................... 23

4. 1.4. Az Uniós tevékenység átfogó, központi területei – áttekintés ...................................... 254.1. 1.4.1. A belső piac .................................................................................................... 264.2. 1.4.2. A gazdasági és monetáris unió ....................................................................... 26

4.2.1. 1.4.2.1. A gazdaságpolitikák összehangolása ............................................. 264.2.2. 1.4.2.2. A monetáris politika ....................................................................... 27

4.3. 1.4.3. A szabadságon, biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség ............ 304.3.1. 1.4.3.1. A schengeni együttműködés ........................................................... 314.3.2. 1.4.3.2. A szabadság térségének kialakítása ................................................ 354.3.3. 1.4.3.3. A biztonság térségének kialakítása ................................................. 384.3.4. 1.4.3.4. A jog érvényesülésén alapuló térség kialakítása (igazságügyi együttműködés polgári ügyekben) ........................................................................ 44

4.4. 1.4.4. A közös kül- és biztonságpolitika .................................................................. 464.4.1. 1.4.4.1. Az Unió külkapcsolatai és a közös kül- és biztonságpolitika ........ 464.4.2. 1.4.4.2. A döntéshozatal alapvető jellemzői ................................................ 484.4.3. 1.4.4.3. A közös biztonság- és védelmi politika ......................................... 494.4.4. 1.4.4.4. Közös kül- és biztonságpolitika: az együttműködés tartalma és formái ................................................................................................................................ 49

5. 1.5. Magyarország csatlakozása az Európai Unióhoz .......................................................... 525.1. 1.5.1. A csatlakozás .................................................................................................. 525.2. 1.5.2. A csatlakozási szerződés ................................................................................ 525.3. 1.5.3. Az uniós jog fogadásának alkotmányos feltételei és az Európa-klauzula ..... 545.4. 1.5.4. Az uniós jog helye a magyar jogrendben ....................................................... 565.5. 1.5.5. Az uniós jog időbeli hatálya Magyarországon .............................................. 58

2. 2. fejezet. Az Európai Unió szervezeti keretei és az uniós bíráskodás .......................................... 591. 2.1. Az Európai Parlament .................................................................................................... 60

1.1. 2.1.1. A Parlament összetétele és szervezete ........................................................... 601.2. 2.1.2. A Parlament feladatai és hatásköre ................................................................ 61


Az Európai Unió joga a gyakorlatban

1.3. 2.1.3. Az európai ombudsman ................................................................................. 612. 2.2. Az Európai Tanács ......................................................................................................... 623. 2.3. Az Európai Unió Tanácsa (Tanács) ............................................................................... 62

3.1. 2.3.1. Összetétele és szervezete ............................................................................... 623.2. 2.3.2. A Tanács feladatai és hatásköre ..................................................................... 633.3. 2.3.3. Szavazás a Tanácsban .................................................................................... 63

4. 2.4. Az Európai Bizottság (Bizottság) .................................................................................. 654.1. 2.4.1. A Bizottság összetétele és szervezete ............................................................ 654.2. 2.4.2. A Bizottság feladatai és hatásköre ................................................................. 654.3. 2.4.3. A külügyi és biztonságpolitikai főképviselő, mint a Bizottság egyik alelnöke 66

5. 2.5. Magyarország kormányzati képviselete az uniós intézményekben ............................... 675.1. 2.5.1. A tárgyalási álláspont kialakítása és a képviselet .......................................... 675.2. 2.5.2. Az Országgyűlés szerepe ............................................................................... 68

6. 2.6. Az Európai Unió Bírósága és az uniós bíráskodás ........................................................ 737. 2.7. Az Európai Unió Bíróságának szervezete ..................................................................... 74

7.1. 2.7.1. A Bíróság szervezete ..................................................................................... 747.2. 2.7.2. A Törvényszék szervezete .............................................................................. 757.3. 2.7.3. A Közszolgálati Törvényszék szervezete ....................................................... 757.4. 2.7.4. Ítélkező testületek az Európai Unió Bíróságán .............................................. 76

8. 2.8. Az Európai Unió Bíróságának hatásköre ...................................................................... 768.1. 2.8.1. Eljárási formák .............................................................................................. 768.2. 2.8.2. A hatáskör megosztása a bíráskodás három szintje között ............................ 80

9. 2.9. Az uniós bíróságok eljárása ........................................................................................... 8110. 2.10. Az uniós bíráskodás szerepe ...................................................................................... 8511. 2.11. Az Európai Bíróság jogértelmezése ........................................................................... 87

11.1. 2.11.1. Az értelmezés módszerei ............................................................................ 8811.2. 2.11.2. A Bíróság által követett értelmezési elvek és technikák ............................ 90

3. 3. fejezet. Az uniós jogi aktusok megalkotása ............................................................................... 941. 3.1. A jogi aktusok megalkotására irányuló döntéshozatali eljárások .................................. 942. 3.2. Jogalkotási eljárások: döntéshozatal a Parlament közreműködésével .......................... 94

2.1. 3.2.1. A rendes jogalkotási eljárás ........................................................................... 952.2. 3.2.2. Különleges jogalkotási eljárások ................................................................... 96

2.2.1. 3.2.2.1. Az Unió éves költségvetésének elfogadása .................................... 972.2.2. 3.2.2.2. Az egyetértési eljárás ..................................................................... 982.2.3. 3.2.2.3. A konzultációs eljárás ..................................................................... 992.2.4. 3.2.2.4. A Parlament részvételi joga .......................................................... 100

3. 3.3. Nem jogalkotási eljárások ........................................................................................... 1023.1. 3.3.1. A Parlament részvétele nem jogalkotási eljárásokban ................................. 1033.2. 3.3.2. Nem jogalkotási eljárások a Parlament részvétele nélkül ........................... 1043.3. 3.3.3. A Bizottság eljárása kiegészítő-módosító, illetve végrehajtási aktusok elfogadására ....................................................................................................................................... 105

3.3.1. 3.3.3.1. A komitológia lényege ................................................................. 1053.3.2. 3.3.3.2. A komitológia rendszere .............................................................. 1063.3.3. 3.3.3.3. A komitológia a Lisszaboni szerződés után ................................. 108

4. 3.4. Jogi aktus elfogadásának kezdeményezése ................................................................. 1095. 3.5. Az Unió hatásköre jogi aktusok megalkotására .......................................................... 112

5.1. 3.5.1. A hatáskörök fajtái az Unió működésében .................................................. 1135.2. 3.5.2. A megosztott hatáskörök ............................................................................. 114

5.2.1. 3.5.2.1. Szomszédos hatáskörök és egymást átfedő (versengő) hatáskörök 1145.2.2. 3.5.2.2. A megosztott (versengő) hatáskör és az előfoglalás .................... 116

5.3. 3.5.3. Külső és belső hatáskör az uniós tevékenységeknél ................................... 116



5.3.1. 3.5.3.1. A külső hatáskör gyakorlása: uniós eljárás nemzetközi szerződések kötésére ............................................................................................................... 1175.3.2. 3.5.3.2. Az Unió külső hatáskörének határai ............................................ 1175.3.3. 3.5.3.3. Szomszédos megosztott külső hatáskör és a vegyes szerződések 119

5.4. 3.5.4. Beleértett uniós hatáskörök („implied powers”) ......................................... 1215.5. 3.5.5. Általános, szubszidiárius uniós hatáskör ..................................................... 1235.6. 3.5.6. Intézményi hatáskörök ütközése ................................................................. 1245.7. 3.5.7. Hatáskörök torlódása: az uniós jogi aktus jogalapjának megválasztása ..... 125

6. 3.6. A jogi aktusok megalkotására irányuló hatáskörök gyakorlásának korlátai ............... 1276.1. 3.6.1. A szubszidiaritás és arányosság elve ........................................................... 128

6.1.1. 3.6.1.1. A Lisszaboni 2. sz. Jegyzőkönyv ................................................. 1286.1.2. 3.6.1.2. A szubszidiaritás elve, mint érvényességi szempont .................. 1296.1.3. 3.6.1.3. Az arányosság elve ....................................................................... 131

6.2. 3.6.2. A jogbiztonság elve ..................................................................................... 1336.2.1. 3.6.2.1. A jogszabályok világos szövege .................................................. 1336.2.2. 3.6.2.2. A jogszabályok visszaható hatályának kérdése ............................ 1346.2.3. 3.6.2.3. A jogos várakozások védelme ...................................................... 135

6.3. 3.6.3. A hatáskörrel való visszaélés tilalma ........................................................... 1386.4. 3.6.4. Az indokolási kötelezettség ........................................................................ 1396.5. 3.6.5. A magasabb rendű jogszabályokkal való összhang követelménye ............. 141

4. 4. fejezet. Uniós jogszabályok és egyéb jogi aktusok ................................................................. 1441. 4.1. Az alapító szerződések ................................................................................................ 1442. 4.2. Általános jogelvek ....................................................................................................... 1443. 4.3. A nemzetközi jog szabályai ......................................................................................... 145

3.1. 4.3.1. Az Unióra kötelező nemzetközi szerződések .............................................. 1453.2. 4.3.2. A nemzetközi jog általánosan elismert szabályai (nemzetközi szokásjog) . 1463.3. 4.3.3. A tagállamok nemzetközi szerződéseinek kérdése ...................................... 1473.4. 4.3.4. A nemzetközi jog becsatornázódása az uniós jogrendbe ............................. 151

4. 4.4. Az uniós intézmények, szervek jogi aktusai ............................................................... 1544.1. 4.4.1. Az uniós jogi aktusok típusai ....................................................................... 1544.2. 4.4.2. Az uniós jogi aktusok formái ....................................................................... 1554.3. 4.4.3. A rendeletek ................................................................................................. 1584.4. 4.4.4. Az irányelvek .............................................................................................. 1594.5. 4.4.5. A határozatok ............................................................................................... 1634.6. 4.4.6. A vélemények és ajánlások .......................................................................... 1634.7. 4.4.7. A jogi aktusok formájának megválasztása ................................................... 1644.8. 4.4.8. Az uniós jogi aktusok hatálybalépése, kihirdetése és megismerhetősége ... 1644.9. 4.4.9. A másodlagos uniós jogi aktusok hierarchiájának kérdése ......................... 167

5. 4.5. Az uniós szabályozási technikák és a jogharmonizáció .............................................. 1685.1. 4.5.1. Az uniós szabályozási technikák – általában ............................................... 1695.2. 4.5.2. A jogharmonizáció ....................................................................................... 1705.3. 4.5.3. A kölcsönös elismerés elve ......................................................................... 1725.4. 4.5.4. Jogharmonizációs jogalkotás Magyarországon ........................................... 175

6. 4.6. Az uniós bíróságok határozatai ................................................................................... 1766.1. 4.6.1. Az Európai Bíróság határozatainak személyi hatálya ................................. 176

6.1.1. 4.6.1.1. Érvénytelenségről döntő határozatok hatálya .............................. 1776.1.2. 4.6.1.2. Jogértelmezést tartalmazó határozatok hatálya ............................ 177

6.2. 4.6.2. Az Európai Bíróság határozatainak időbeni hatálya .................................... 1806.2.1. 4.6.2.1. Az értelmező határozatok időbeni hatálya ................................... 1806.2.2. 4.6.2.2. Az érvénytelenséget megállapító határozat időbeni hatálya ........ 1826.2.3. 4.6.2.3. A magyar bíróságok és az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlata 183

5. 5. fejezet. Az uniós jogi aktusok bírósági felülvizsgálata ............................................................ 185



1. 5.1. Az uniós jogi aktusok érvényességének bírósági felülvizsgálata ................................ 1851.1. 5.1.1 Érvénytelenségi igények érvényesítése ........................................................ 1851.2. 5.1.2. Az igényérvényesítési eljárások összefüggései ........................................... 1861.3. 5.1.3. A hármas rendszer ellentmondásai .............................................................. 1861.4. 5.1.4. Egy uniós aktus érvénytelenségének alapja ................................................ 188

2. 5.2. A semmisségi per ........................................................................................................ 1892.1. 5.2.1. A felülvizsgálható jogi aktusok köre ........................................................... 1902.2. 5.2.2. A lehetséges felperesek köre ........................................................................ 1932.3. 5.2.3. Közvetlen érintettség .................................................................................. 1932.4. 5.2.4. Személyes érintettség .................................................................................. 195

2.4.1. 5.2.4.1. A Plaumann-teszt ......................................................................... 1952.4.2. 5.2.4.2. Amikor a Plaumann-teszt is teljesíthető ....................................... 1962.4.3. 5.2.4.3. Támadások a Plaumann-teszt ellen .............................................. 198

2.5. 5.2.5. A „rendeleti jellegű jogi aktusok” ............................................................... 1982.5.1. 5.2.5.1. Értelmezési nehézségek a Lisszaboni Szerződés újítása nyomán 1992.5.2. 5.2.5.2. Határozatok vagy rendeletek? ...................................................... 200

3. 5.3. Előzetes döntéshozatali eljárás – érvénytelenség kérdésében ..................................... 2024. 5.4. Az érvénytelenségi kifogás ......................................................................................... 2035. 5.5. A mulasztási per .......................................................................................................... 206

5.1. 5.5.1. A mulasztási per jellemzői ........................................................................... 2065.2. 5.5.2. A mulasztás .................................................................................................. 2075.3. 5.5.3. A kötelezettség valamely intézkedésre ........................................................ 209

6. 6. fejezet. Az uniós jog a tagállamok belső jogában .................................................................... 2121. 6.1. Az uniós jog közvetlen hatálya ................................................................................... 212

1.1. 6.1.1. A közvetlen hatály alapja ............................................................................. 2121.2. 6.1.2. A közvetlen hatály feltételei ........................................................................ 214

2. 6.2. Az egyes uniós jogszabályok közvetlen hatálya ......................................................... 2172.1. 6.2.1. Az alapító szerződések rendelkezései ......................................................... 2172.2. 6.2.2. Az Unióra kötelező nemzetközi szerződések rendelkezései ....................... 2172.3. 6.2.3. A rendeletek ................................................................................................. 2212.4. 6.2.4. A határozatok ............................................................................................... 2212.5. 6.2.5. Az irányelvek közvetlen hatálya .................................................................. 222

3. 6.3. Az uniós normák vertikális és horizontális hatálya ..................................................... 2263.1. 6.3.1. A rendeletek ................................................................................................. 2273.2. 6.3.2. Az alapító szerződések rendelkezései .......................................................... 2273.3. 6.3.3. Az irányelvek ............................................................................................... 227

3.3.1. 6.3.3.1. A Marshall/Foster/Dori-doktrína .................................................. 2273.3.2. 6.3.3.2. Az irányelvek járulékos, horizontális joghatásai ......................... 229

4. 6.4. Az uniós jog elsőbbsége .............................................................................................. 2314.1. 6.4.1. Az uniós jog elsőbbségének alapja .............................................................. 2324.2. 6.4.2. Az uniós joggal ellentétes belső jogszabály alkalmazásának mellőzése ..... 2334.3. 6.4.3. Az uniós jog elsőbbsége a tagállamok belső jogában .................................. 2354.4. 6.4.4. Az uniós jog elsőbbsége Magyarországon .................................................. 2374.5. 6.4.5. Az uniós jog elsőbbsége – Lisszabon után .................................................. 237

5. 6.5. Közvetlen hatály és közvetlen alkalmazhatóság ......................................................... 2385.1. 6.5.1. Mi a közvetlen hatály és a közvetlen alkalmazhatóság? ............................. 2395.2. 6.5.2. Közvetlen és közvetett hatály, illetve alkalmazhatóság .............................. 2405.3. 6.5.3. Van-e közvetlenül alkalmazható, de közvetlenül nem hatályos norma? ..... 240

6. 6.6. A közvetlen hatállyal nem bíró uniós normák joghatásai ........................................... 2416.1. 6.6.1. A közvetett hatály: tagállami jog uniós joggal összhangban való értelmezésének kötelezettsége ............................................................................................................... 2426.2. 6.6.2. Irányelvek kizáró joghatása magánfelek közötti jogvitákban ..................... 245



7. 6.7. Irányelvek joghatásai a belső jogalkalmazásban – összefoglalás ............................... 2487. 7. fejezet. Az uniós jogon alapuló igények érvényesítése a belső jogban ................................... 252

1. 7.1. Az uniós jogon alapuló igények és a tagállamok jogszabályai ................................... 2521.1. 7.1.1. Általános uniós követelmények az igényérvényesítés biztosításánál .......... 2521.2. 7.1.2. Az uniós jogon alapuló igények néhány formája ........................................ 254

2. 7.2. Az eljárások egyenértékűségének elve ........................................................................ 2553. 7.3. Az uniós jog hatékony érvényesülésének elve ............................................................ 257

3.1. 7.3.1. A hatékony érvényesülés elvének általános tartalma .................................. 2573.2. 7.3.2. A hatékony érvényesülés elvének korlátai a belső jogokban ...................... 260

3.2.1. 7.3.2.1. Az igényérvényesítés időbeni korlátai (elévülés, jogvesztő határidők) ............................................................................................................................. 2603.2.2. 7.3.2.2. Az igényérvényesítés különleges korlátai .................................... 2633.2.3. 7.3.2.3. Teljes jóvátétel és hatékony szankciók biztosítása (kártérítés, kamat) 265

4. 7.4. A két elv belső eljárásokat általánosan alakító vetületei ............................................ 2674.1. 7.4.1. Bírósághoz fordulás joga az uniós igények érvényesítésénél ..................... 2674.2. 7.4.2.Hatáskör biztosítása az uniós jogon alapuló egyéni jogok ideiglenes intézkedések útján történő védelmére ................................................................................................ 2694.3. 7.4.3. Az igény elbírálásának biztosítása az uniós jog megsértéséből fakadó állami kártérítési felelősség esetén .......................................................................................... 2724.4. 7.4.4. Kötelezettség az uniós joggal ellentétes belső jogszabály mellőzésére ...... 2734.5. 7.4.5. Az igények elbírálása az uniós bíróságok döntéseivel összhangban .......... 2734.6. 7.4.6. Az uniós jog hivatalból történő felhívása – az igények látens alapja .......... 2744.7. 7.4.7. Az előzetes döntéshozatal kezdeményezésének kötelezettsége .................. 276

5. 7.5. Az előzetes döntéshozatali eljárás ............................................................................... 2765.1. 7.5.1. Az előzetes döntéshozatali eljárás általános jellemzői ................................ 2765.2. 7.5.2. A Bíróság hatásköre az előzetes döntéshozatal során .................................. 2775.3. 7.5.3. A tagállami bíróságok előterjesztési kötelezettsége .................................... 280

5.3.1. 7.5.3.1. A szükségesség feltétele ............................................................... 2805.3.2. 7.5.3.2. A jogorvoslat kizártsága, mint a kötelezettség előfeltétele .......... 2835.3.3. 7.5.3.3. Nem jogerős határozatot hozó bíróságok előterjesztési kötelezettsége ............................................................................................................................. 285

5.4. 7.5.4. A tagállami bíróságok joga az előterjesztéshez ........................................... 2855.4.1. 7.5.4.1. Az előterjesztés szabadsága ......................................................... 2855.4.2. 7.5.4.2. Szempontok az előterjesztés jogának gyakorlásához .................. 287

5.5. 7.5.5. Mely szerv minősül tagállami bíróságnak? ................................................. 2885.6. 7.5.6. Az előterjesztés egyedi kérdései .................................................................. 290

8. 8. fejezet. A tagállamok felelőssége az uniós jog megsértése miatt ............................................ 2951. 8.1. A tagállamok jogsértő magatartása ............................................................................. 295

1.1. 8.1.1. Az állami egység elve .................................................................................. 2951.2. 8.1.2. A tagállami jogsértések néhány típusa ......................................................... 295

2. 8.2. Bizottság v tagállam: kötelezettségszegés megállapítása iránti per ............................ 2972.1. 8.2.1. A kötelezettségszegés megállapítása iránti per jellemzői ............................ 2972.2. 8.2.2. Az alperesi védekezés .................................................................................. 3002.3. 8.2.3. A Bíróság ítélete, és annak kikényszerítése ................................................. 3032.4. 8.2.4. Eljárás jogellenes állami támogatás esetén ................................................. 305

3. 8.3. Tagállam v tagállam: kötelezettségszegés megállapítása iránti per ............................ 3074. 8.4. Magánfél v tagállam: kártérítési igények érvényesítése ............................................. 307

4.1. 8.4.1. A tagállam kártérítési felelőssége magánféllel szemben ............................. 3074.2. 8.4.2. A kártérítési felelősség feltételei .................................................................. 3104.3. 8.4.3. Felelősség a tagállami bíróságok uniós joggal ellentétes döntéseiért ......... 314

9. 9. fejezet. Az Unió jogi felelőssége ............................................................................................. 3171. 9.1. Az Unió szerződésen alapuló felelőssége ................................................................... 317



1.1. 9.1.1. A joghatósággal rendelkező bíróság ............................................................ 3171.2. 9.1.2. A szerződéses jogvitára irányadó normák ................................................... 319

2. 9.2. Az Unió felelőssége szerződésen kívül okozott károkért ............................................ 3202.1. 9.2.1. A jogsértő magatartás .................................................................................. 321

2.1.1. 9.2.1.1. Felelősség jogsértő, egyedi, igazgatási határozatokért ................ 3222.1.2. 9.2.1.2. Felelősség jogalkotásból fakadó kárért ....................................... 323

2.2. 9.2.2. Okozati összefüggés és kár .......................................................................... 3272.3. 9.2.3. Az unió és a tagállam párhuzamos felelőssége ........................................... 329

10. 10. fejezet. Az alapjogok védelme az Európai Unióban ............................................................ 3331. 10.1. Az alapjogok védelmének kialakulása az Unióban ................................................... 333

1.1. 10.1.1. Alapjogok védelmének kialakítása az Európai Bíróságon ........................ 3331.2. 10.1.2. Alapjogok védelme az uniós jogalkotásban a Lisszaboni Szerződésig ..... 3361.3. 10.1.3. Fordulat a Lisszaboni Szerződésben ......................................................... 3371.4. 10.1.4. Az Európai Unió Alapjogi Chartája ........................................................... 3381.5. 10.1.5. Az alapjogok uniós védelmének határai .................................................... 3431.6. 10.1.6. Alapjogok védelme – az uniós aktusoknál ................................................ 3441.7. 10.1.7. Az uniós alapjogok szerepe a tagállami aktusoknál .................................. 347

2. 10.2. Az egyenlőség elve – a hátrányos megkülönböztetés tilalma ................................... 3512.1. 10.2.1. A hátrányos megkülönböztetés tilalma az uniós jogalkotás szintjén ......... 3512.2. 10.2.2. Az egyenlőség elvének tartalma ................................................................ 3532.3. 10.2.3. Az egyenlőség elve és az egyenlő bánásmódot előíró tételes jogi rendelkezések ....................................................................................................................................... 3552.4. 10.2.4. Egyenlőség elve: a hatékony jogvédelem előmozdítását szolgáló eljárási eszközök ....................................................................................................................................... 3572.5. 10.2.5. Pozitív megkülönböztetés: hátrányos helyzetű csoportok előnyben részesítése ....................................................................................................................................... 358

11. 11. fejezet. Az uniós polgárság és a személyek szabad mozgása .............................................. 3611. 11.1. Az uniós polgárság .................................................................................................... 361

1.1. 11.1.1. Uniós polgárság: ideológia vagy integrációs eszköz? ............................... 3611.2. 11.1.2. Az uniós polgárság jellemzői ..................................................................... 3621.3. 11.1.3. Az uniós polgársághoz kapcsolódó jogok ................................................. 3631.4. 11.1.4. Az uniós polgárság és a tagállami állampolgárság viszonya ..................... 365

2. 11.2. Az uniós polgárok választójoga más uniós államban ................................................ 3702.1. 11.2.1. Helyhatósági választások ........................................................................... 3712.2. 11.2.2. Európai parlamenti választások ................................................................. 3722.3. 11.2.3. Milyen feltételekkel korlátozható az uniós polgárok választójoga? .......... 373

3. 11.3. Hozzáférés uniós dokumentumokhoz ....................................................................... 3763.1. 11.3.1. Az uniós dokumentumokhoz való hozzáférés jogi keretei ........................ 3773.2. 11.3.2. A hozzáférést célzó kérelmek elbírálása .................................................... 379

4. 11.4. Az uniós polgárok petíciós joga ................................................................................ 3825. 11.5. Az uniós polgárok és az uniós hivatali ügyintézés .................................................... 384

5.1. 11.5.1. Panaszjog az európai ombudsmannál ........................................................ 3845.2. 11.5.2. A megfelelő, gondos ügyintézés elve ........................................................ 3875.3. 11.5.3. Az uniós polgárok megkeresései ............................................................... 390

6. 11.6. Uniós polgárok védelme harmadik államokban ........................................................ 3926.1. 11.6.1. Védelemre és segítségnyújtásra okot adó helyzetek .................................. 3936.2. 11.6.2. A védelemre és segítségnyújtásra vonatkozó kötelezettség hatóköre ........ 394

7. 11.7. A személyek szabad mozgása az Unióban ................................................................ 3987.1. 11.7.1. A szabad mozgáshoz való jogról – általában ............................................. 3987.2. 11.7.2. A szabad mozgáshoz való jog rétegei ........................................................ 3997.3. 11.7.3. A szabad mozgáshoz való jog jogosultjai .................................................. 4007.4. 11.7.4. Idegenrendészeti jogok és szabályok (2004/38/EK irányelv) ................... 401



7.5. 11.7.5. Az idegenrendészeti szabályok megszegése .............................................. 4047.6. 11.7.6. Korlátozások közegészségi, közrendi és közbiztonsági okok miatt .......... 405

7.6.1. 11.7.6.1. A korlátozás indokai ................................................................... 4067.6.2. 11.7.6.2. A korlátozás elvei ....................................................................... 407

7.7. 11.7.7. Az uniós polgárok szabad mozgása és a schengeni együttműködés ......... 4087.8. 11.7.8. A szabad mozgás általános joga (EUMSz 21. cikk) .................................. 409

7.8.1. 11.7.8.1. A szabad mozgáshoz kapcsolódó járulékos jogok ..................... 4097.8.2. 11.7.8.2. A szabad mozgás feltételei ......................................................... 4117.8.3. 11.7.8.3. Az elegendő anyagi forrás követelménye .................................. 4127.8.4. 11.7.8.4. Az egyenlőtlen bánásmód igazolhatósága ................................. 415

12. 12. fejezet. A belső piac joga ..................................................................................................... 4191. 12.1. Az áruk szabad mozgása ........................................................................................... 419

1.1. 12.1.1. A vámok és azzal azonos hatású díjak alkalmazásának tilalma ................ 4201.1.1. 12.1.1.1. A vámmal azonos hatású díj ....................................................... 4201.1.2. 12.1.1.2. Az áru ........................................................................................ 421

1.2. 12.1.2. A diszkriminatív és piacvédő adóztatás tilalma ......................................... 4231.2.1. 12.1.2.1. Vámmal azonos hatású díj és az adó ........................................ 4231.2.2. 12.1.2.2. Az EUMSz 110. cikk alkalmazása ............................................. 4241.2.3. 12.1.2.3. A diszkriminatív adóztatás ......................................................... 4251.2.4. 12.1.2.4. A piacvédő adóztatás .................................................................. 4261.2.5. 12.1.2.5. A gépjárművek lépcsőzetes adóztatása ...................................... 428

1.3. 12.1.3. Mennyiségi korlátozás és azzal azonos hatású intézkedések tilalma ........ 4291.3.1. 12.1.3.1. A mennyiségi korlátozás ............................................................ 4301.3.2. 12.1.3.2. A mennyiségi korlátozással azonos hatású intézkedések .......... 4301.3.3. 12.1.3.3. A korlátozó intézkedéseket igazoló körülmények ..................... 438

2. 12.2. A munkavállalók szabad mozgása ............................................................................. 4412.1. 12.2.1. A munkavállaló és a munkaviszony .......................................................... 441

2.1.1. 12.2.1.1. Ki a munkavállaló? .................................................................... 4412.1.2. 12.2.1.2. Kiegészítések a munkavállaló fogalmához ................................ 4432.1.3. 12.2.1.3. Az uniós munkavállalók munkavégzésre vonatkozó jogai ........ 4432.1.4. 12.2.1.4. A hazai munkavállalókkal egyenlő bánásmód a munkához jutásnál 4432.1.5. 12.2.1.5. A hazai munkavállalókkal egyenlő bánásmód a munkaviszony fennállása alatt ..................................................................................................................... 445

2.2. 12.2.3. Az uniós munkavállalók családtagjai ........................................................ 4482.2.1. 12.2.3.1. Munkavállaláshoz való jog ........................................................ 4482.2.2. 12.2.3.2 Egyenlő bánásmód bizonyos képzésekre történő felvételnél ..... 4482.2.3. 12.2.3.3. Egyenlő bánásmód szociális juttatások terén ............................. 449

2.3. 12.2.4. Az EUMSz 45. cikk alkalmazásának egyes feltételei ............................... 4502.3.1. 12.2.4.1. Kivétel a közszolgálati állásoknál .............................................. 4502.3.2. 12.2.4.2. Határon átnyúló elem ................................................................. 4512.3.3. 12.2.4.3. Gazdasági célú tevékenység végzése ........................................ 4512.3.4. 12.2.4.4. Az EUMSz 45. cikk közvetlen hatálya ...................................... 451

3. 12.3. A letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadsága .................................................... 4523.1. 12.3.1. A letelepedés szabadságának lényege és a jogosultak ............................... 4523.2. 12.3.2. A szolgáltatásnyújtás szabadságának alapvető vonásai ............................. 4533.3. 12.3.3. A letelepedés és szolgáltatásnyújtás elkülönítése ...................................... 4533.4. 12.3.4. A 2006/123/EK irányelvről („szolgáltatási irányelv”) .............................. 4553.5. 12.3.5. A letelepedés szabadsága – a védelem jellege és határai ........................... 456

3.5.1. 12.3.5.1. Az állampolgárságon alapuló közvetlen megkülönböztetés ...... 4563.5.2. 12.3.5.2. A közvetett, burkolt megkülönböztetés kérdése ........................ 4563.5.3. 12.3.5.3. Az egyenlően alkalmazandó intézkedések jogszerűségének feltételei ............................................................................................................................. 457



3.5.4. 12.3.5.4. A letelepedés járulékos körülményei ......................................... 4583.5.5. 12.3.5.5. Az esetjog korlátai és a harmonizációs kényszer ....................... 460

3.6. 12.3.6. A szolgáltatásnyújtás szabadsága – a védelem jellege és határai .............. 4623.6.1. 12.3.6.1. Állampolgárságon alapuló megkülönböztetés és az egyenlően alkalmazandó intézkedések ................................................................................. 4623.6.2. 12.3.6.2. A szolgáltatásnyújtás tipikus tagállami korlátozásai .................. 4643.6.3. 12.3.6.3. A szolgáltatás igénybevételének szabadsága ............................. 4663.6.4. 12.3.6.4. A szolgáltatásnyújtás járulékos körülményei ............................. 468

3.7. 12.3.7. A szolgáltatásnyújtás és letelepedés szabadsága: közös kérdések ............. 4683.7.1. 12.3.7.1. A jogok közvetlen hatálya .......................................................... 4683.7.2. 12.3.7.2. Gazdasági tevékenység .............................................................. 4693.7.3. 12.3.7.3. Határon átnyúló elem ................................................................. 4693.7.4. 12.3.7.4. Kivétel közhatalom gyakorlására irányuló tevékenységnél ....... 470

4. 12.4. A más tagállamban szerzett szakmai képesítések elismerése .................................... 4704.1. 12.4.1. A Vlassopoulou-elv ................................................................................... 4704.2. 12.4.2. A 2005/36/EK irányelv a szakmai képesítések elismeréséről ................... 472

4.2.1. 12.4.2.1. Az irányelv hatálya és szabályozási rendszere .......................... 4724.2.2. 12.4.2.2. A határon átnyúló szolgáltatásnyújtás ........................................ 4734.2.3. 12.4.2.3. A letelepedés jogával élők szakmai képesítésének elismerése . . 473

4.3. 12.4.3. A Vlassopoulou-elv és a harmonizáció ...................................................... 4755. 12.5. A tőke szabad mozgása ............................................................................................. 477

5.1. 12.5.1. Mi a tőkemozgás? ...................................................................................... 4775.1.1. 12.5.2. A tőkemozgást korlátozó tagállami intézkedések ......................... 478

5.2. 12.5.3. A tőkemozgás korlátozása a Szerződés külön rendelkezései alapján ........ 480B. Hivatkozott bírósági határozatok ................................................................................................ 483

1. A Bíróság hivatkozott határozatai ...................................................................................... 4832. A Bíróság hivatkozott véleményei ..................................................................................... 5073. A Törvényszék hivatkozott határozatai .............................................................................. 5084. Hivatkozott magyar alkotmánybírósági, illetve bírósági határozatok ............................... 509


ElőszóAki ezt a könyvet elolvassa, sokat fog tudni az Európai Unióról és az uniós jogról, talán többet, mint én magam, pedig már csaknem hat éve az Európai Unió Bíróságának bírája vagyok, és korábbi pályafutásom nagy részét is az európai integráció témájának szenteltem. Persze a mű, amelyet kezünkben tartunk, nem könnyű olvasmány, így – bár ezt javaslom – lehet, hogy teljes áttanulmányozására nem minden olvasó lesz kész. Miután azonban kézikönyvként is szolgálhat, előnye az, hogy mindenkinek képes az őt érdeklő kérdésben útmutatást adni.

A szerző hatalmas és alapos munkát végzett. Ugyanakkor ez „bátor” vállalkozás is, hiszen szembemegy a közélet jelenlegi fő áramlatával, amely az Európai Unióval kapcsolatos kérdésekben megengedi a tényleges ismeretek nélküli nyilatkozatokat és vitát. Sajnos túl gyakran lehet tapasztalni, hogy a közélet szereplője az Európai Unió valamely szabályáról vagy intézkedéséről véleményt mond, holott nem túl nagy szakértelem mellett is látható, hogy nem vette a fáradságot annak elolvasására. Szükségünk van ilyen munkára, hogy ez a jelenség lassan visszaszoruljon.

Magyarország immár hat éve az Európai Unió tagállama. A tagság az ország, annak valamennyi állampolgára, így különösen a jogi szakma képviselői számára kötelezettségekkel jár, de egyben lehetőségeket és jogokat kínál, illetve garantál. Nem lebecsülve az eddigi eredményeket, azt hiszem, hogy ehhez az új helyzethez még nem alkalmazkodtunk megfelelő módon, lehetőségeinket még nem használtuk ki teljesen. Magyarország sikeres uniós tagsága tehát továbbra is cél, de tény, hogy ez erőfeszítéseket, így intellektuális erőfeszítéseket is igényel. Bízom abban, hogy Blutman László munkája a maga szakmai területén az uniós jogi kultúra terjesztésével és erősítésével hozzájárul e cél megvalósulásához.

Luxembourg, 2010. február 25.

Dr. Juhász Endre

az Európai Unió Bíróságának bírája


A. függelék - Rövidítések és források[ ] a bírósági ítélet szövegében: vagy az értelmet

magyarázó, de az ítéletben nem szereplő szó vagy kifejezés, vagy a hivatkozott szerződéses rendelkezés jelenleg hatályos cikke, mely az eredeti hivatkozásban még más számon szerepelt az Amszterdami vagy Lisszaboni Szerződésben foglalt átszámozás miatt

ÁFA általános forgalmi adó

AG főtanácsnok (Advocate General, Advocat Général)

Amszterdami Szerződés Amszterdami Szerződés az Európai Unióról szóló szerződés, az Európai Közösségeket létrehozó szerződések és egyes kapcsolódó okmányok módosításáról (Amszterdam 1997/1999)

Be. A büntetőeljárásról szóló, módosított 1998. évi XIX. tv. (új Be.)

Bíróság vagy

Európai Bíróság

az Európai Unió Bíróságán belül a legmagasabb szintű ítélkező szervezet

COREPER Állandó Képviselők Bizottsága

CPVO Közösségi Növényfajta-hivatal

EBB Európai Beruházási Bank

EBHT Európai Bírósági Határozatok Tára (magyar nyelvű)

ECHA Európai Vegyianyag-ügynökség

ECOFIN Gazdasági és Pénzügyi Tanács

EDA Európai Védelmi Ügynökség

EFTA Európai Szabadkereskedelmi Társulás

EGK Európai Gazdasági Közösség (1993-tól Európai Közösség)

EGT Európai Gazdasági Térség

EJEE Emberi Jogok Európai Egyezménye (Róma, 1950)

EK Európai Közösség (1993-ig Európai Gazdasági Közösség)

EKB Európai Központi Bank


Rövidítések és források

EK-Szerződés

EKSz

Az Európai Közösséget létrehozó szerződés (Róma 1957) – (korábban, 1993-ig az Európai Gazdasági Közösséget létrehozó szerződés)

EKTB Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottság

EMOGA Európai Mezőgazdasági és Orientációs Garanciaalap

ENSZ Egyesült Nemzetek Szervezete

ESZA Európai Szociális Alap

ESZAK Európai Szén- és Acél Közösség

ESZAK-Szerződés Szerződés az Európai Szén- és Acélközösség létrehozásáról (Párizs 1951)

EU Európai Unió

EUMSz

EUM-Szerződés

Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (Róma 1957) – (korábban, 2009. december 1-jéig az Európai Közösséget létrehozó szerződés, EKSz)

Euratom Európai Atomenergia Közösség

Euratom-Szerződés Szerződés az Európai Atomenergia Közösség létrehozásáról (Róma 1957)

Europol Európai Rendőrségi Hivatal

EUSz

EU-Szerződés

Szerződés az Európai Unióról (Maastricht 1992)

FAO ENSZ Élelmezési és Mezőgazdasági Szervezete

FRA Európai Unió Alapjogi Ügynöksége

FRONTEX Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökség

GATT Általános Vám- és Kereskedelmi Egyezmény

GSZB Gazdasági és Szociális Bizottság

HL az Európai Unió Hivatalos Lapja

KBER Központi Bankok Európai Rendszere

KKBP közös kül- és biztonságpolitika

l. lássa/lásd



NATO Észak-atlanti Szerződés Szervezete

Nizzai Szerződés Nizzai Szerződés az Európai Unióról szóló szerződés, az Európai Közösségeket létrehozó szerződések és egyes kapcsolódó okmányok módosításáról (Nizza 2001)

NYEU Nyugat-európai Unió

OHIM Belső Piaci Harmonizációs Hivatal (védjegyek és formatervezési minták)

OLAF Európai Csalásellenes Hivatal

per AG főtanácsnok (bírósági határozathoz fűzött) indítványa

Pp. a polgári perrendtartásról szóló, módosított 1952. évi III. tv.

SIS Schengeni Információs Rendszer

TRIPS a szellemi tulajdonjogok kereskedelmi vonatkozásairól szóló megállapodás

v „versus” (jogesetek megjelölésénél az ellenérdekű felek nevének elválasztására szolgáló rövidítés)

WTO Kereskedelmi Világszervezet

Az uniós jogszabályok az Európai Unió Hivatalos Lapjában (az Unió közlönyében, korábbi elnevezése az Európai Közösségek Hivatalos Lapja volt) jelennek meg, az L sorozatban (a C sorozat a közleményeket tartalmazza). A jogszabályok elektronikus úton hozzáférhetők az Európai Unió szerverén, az EUR-LEX adatbázisban (http://europa.eu.int/).

Az uniós bíróságok határozatainak hivatalos kiadványa az Európai Bírósági Határozatok Tára (EBHT). A határozatok elektronikus úton hozzáférhetők az Európai Unió Bíróságának honlapján (http://curia.europa.eu/). Az EBHT magyar nyelven 2004-ben, a csatlakozás után jelent meg, az első magyar nyelvű kötet a 2004. évi 5/6. kötet volt. Így csak e kötettől (2004-től) lenne pontos az Európai Unió Bíróságának jogeseteinél az EBHT, mint forrásmegjelölés használata; a korábbi jogesetek forrása a döntvénytár idegen nyelvű, valamelyik hivatalos uniós nyelven megjelenő változata (pl. angol nyelven ECR – European Court Reports). Azonban az egységes jelölés végett minden, korábbi jogesetnél is, az EBHT megjelölést használom, amely így a 2004. 5/6. kötet előtt az ECR, mint forrás fordításának tekintendő, míg utána már közvetlen és hivatalos magyar nyelvű forrásmegjelölésként. Az Európai Bíróság határozatainak idézett magyar nyelvű szövegénél a szerző az Európai Bíróság honlapján megjelenő magyar fordításokat vette alapul (akkor is, ha a fordítással esetleg nem értett egyet). Az így, magyar nyelven fel nem lelhető jogeseteknél, a szerző a fordítást maga végezte el elsősorban angol, részben francia szövegek alapján, mely fordításban egyes esetekben segítségére voltak az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium honlapján megjelent fordítások. Az Európai Unió Bíróságának határozatainak hivatkozását a szövegben helyeztem el, hogy megakadályozzam a lábjegyzetek számának túlzott felszaporodását.

A magyar bírósági határozatok forrásául a Complex Döntvénytárat használtam.

Az Uniót (korábban Közösségeket) alapító szerződések rendelkezéseit részben a Maastrichti Szerződés, de az Amszterdami Szerződés és a Lisszaboni Szerződés is átszámozta. Ráadásul a Maastrichti Szerződés az Európai Gazdasági Közösséget alapító szerződést is átnevezete (Európai Közösséget alapító szerződésre), és ezt újra megtette a Lisszaboni Szerződés is. Éppen ezért a Lisszaboni Szerződés hatályos rendelkezésére való hivatkozásnál, a szöveg egyes részeiben, zárójelben utalok a megelőző számozásra, amennyiben nem új



rendelkezésről van szó. Az uniós bíróságok határozataiban előforduló, hivatkozott szerződéses rendelkezések régi számozását változatlanul hagytam, de utána szögletes zárójelben jelöltem a későbbi, illetve a jelenleg hatályos számozást is a jobb követhetőség végett.

Más művek hivatkozásánál, a szövegben, illetve a lábjegyzetekben csak a rövidített megjelölést használtam, a szerző(k) nevével, a mű kiadási évével, és az oldalszámmal. A részletes bibliográfiai adatok az „Irodalomjegyzék”-ben lelhetők fel.


1. fejezet - 1. fejezet. Az Európai Unió – bevezetésAz Európai Unió egy elkülönült szervezeti rendszerrel rendelkező európai nemzetközi szervezet. Eredetileg három gazdasági célú szervezetre, a három európai közösségre épült rá, és foglalta azokat magában (Európai (Gazdasági) Közösség, az Európai Atomenergia Közösség, és a 2002-ben megszűnt Európai Szén- és Acélközösség). Mára, egy egységesebb Unió alakult ki, mely mellett csak egyetlen „közösség” működik, ez az Euratom. A tagállamok együttműködése kezdetben a gazdaságra összpontosult, azonban ezen fokozatosan túlléptek, és ma már egy értékelvű, széles integrációról beszélhetünk, mely kiterjed a társadalmi élet sok szegmensére. Az „együttműködés” sokféle tevékenységet takarhat: közös, uniós szinten irányított intézmények bevezetése (közös valuta, közös kereskedelempolitika és vámunió); minden tagállamra kötelező, közös jogszabályok elfogadása az együttműködés területein; az egyes tagállami jogszabályokban foglalt feltételek összehangolása, közelítése.

Ennek megfelelően az Unióban nagy szerepe van a jognak. A célul kitűzött együttműködés túlnyomórészt szabályozott, jogi keretek között, jogi eszközök segítségével valósul meg, a tagállamok döntései uniós szinten, igen sokszor jogi formában jelennek meg. A jog az uniós együttműködés vivőanyaga. A jogszabályoknak, a jogi irányításnak és jogalkalmazásnak egy meglehetősen bonyolult rendszere alakult ki a szervezetben, mely jelentősen befolyásolja a tagállamok jogának működését is. A következőkben az uniós jog működésébe nyerünk bepillantást.

1. 1.1. Az Európai Unió és előzményei1.1. 1.1.1. Az Európai Közösségek létrehozásaAz együttműködés szervezeti modellje, és egyben az első „közösség”, az Európai Szén- és Acélközösség (ESZAK) volt, melyet a francia kormány 1950. május 9-i javaslata nyomán (a francia külügyminiszter nevéről elnevezett Schuman-terv) hat nyugat-európai állam alapított ötvenéves időszakra. A szervezetet alapító államok: Belgium, Franciaország, Hollandia, Luxemburg, (Nyugat-)Németország és Olaszország. Az ESZAK az 1951-ben megkötött Párizsi Szerződés (ESZAK-Szerződés) hatálybalépésével, 1952-ben alakult meg. Fő célja az volt, hogy a szén- és acéltermelés nemzetközi felügyelet alá helyezésével, a szén, és az acéltermékek nemzetközi kereskedelmének akadálymentesítésével, az export ösztönzésével, növelje az iparág hatékonyságát, a II. világháború utáni újjáépítést elősegítve. A szervezet újdonsága egy szupranacionális (nemzetek feletti) szerv, a független, szakmai alapon működő Főhatóság volt (első elnökként élén az európai integráció egyik legfőbb élharcosa a francia Jean Monnet), mely a tagállamokra kötelező döntéseket hozhatott az együttműködés területén.

Az ESZAK eredményei (és egyben az ennek mintájára tervezett Európai Védelmi Közösség létrehozásának elmaradása) tolták előtérbe az általános gazdasági integráció ügyét. A kezdeményezés a Benelux államoktól indult ki, melyek már 1948 óta gazdasági uniót alkottak, és élére álltak az új közösség szervezésének (l. Spaak-jelentés). A kezdeményezéshez csatlakozott az ESZAK másik három alapító tagállama is, és az 1957. március 25-én, a hat állam által aláírt Római Szerződések nyomán (EGK-Szerződés és Euratom-Szerződés), 1958. január elsején, az ESZAK mellett két új közösség született: a gazdasági szektorokat általánosan átfogó Európai Gazdasági Közösség (EGK), valamint a szűk, behatárolt területen működő Európai Atomenergia Közösség (Euratom).

Az EGK központi célja egy olyan, vámuniót és a közös külső vámhatárt magában foglaló közös piac megalakítása volt, ahol a közösségen belül az árukereskedelem akadályait eltávolítják, és emellett a munkaerő, a szolgáltatások és a tőke szabad mozgását is biztosítják a gazdasági hatékonyság és az életszínvonal emelése végett. Emellett cél volt közös politikák (tkp. közös szabályozási rendszerek) elfogadása a mezőgazdaságban és a közlekedés területén, a közös piacon a versenytorzító tényezők kiküszöbölése, a közös piac megfelelő működéséhez a tagállamok jogszabályainak közelítése.

A két új közösség szervezeti felállása igen hasonlatos volt az ESZAK szervezetéhez. Azonban az ESZAK-ban központi szerepet betöltő Főhatóság mintájára kialakított Bizottság hatáskörét részben áttették a tagállamok miniszteri szintű képviselőiből álló Tanácshoz, mint legfőbb döntéshozó és jogalkotó szervhez, megőrizvén a


1. fejezet. Az Európai Unió – bevezetés

tagállami ellenőrzést a szabályalkotás felett. A tagállami érdekek megjelenésének színhelyéül szolgáló Tanács, és a közösségi érdekeket érvényesítő Bizottság mellett, a tagállamok parlamentjeinek delegált képviselőiből összeálló Közgyűlés (később Európai Parlament) is megalakult, meglehetősen gyenge hatáskörrel, ugyanis a jogalkotásban pusztán véleményező szerepet töltött be. A Bíróságot a közösségi jogszabályok alkalmazásával kapcsolatos viták fórumaként alapították. A három közösség (Európai Közösségek) szervezete az 1965-ben megkötött (hatályban 1967. július 1.) Egyesülési Szerződéssel („fúziós szerződéssel”) egységes lett, a három közösség tevékenysége azonban továbbra is külön szerződések és jogszabályok alapján folyt.1 A hatvanas években a leglátványosabb eredmény az volt, amikor a tervezett idő előtt, 1968. július 1-jén felállt a közös külső vámhatár, és egyben a tagállamok közötti vámokat eltörölték (a vámunió megvalósulása).

Megjegyzések más európai integrációs szervezetekről

1. Az Európai Közösségek létrehozása természetesen nem vonatkoztatható el az általános európai integrációs folyamatoktól. Különösen fontos e tekintetben megemlíteni, az Európa Tanács létrejöttét. Az Európa Tanács az Európai Unió mellett és attól függetlenül jelenleg is létező, másik nagy európai integrációs szervezet, melyet 1949-ben alapítottak a nyugat-európai államok, Strasbourg (Franciaország) székhellyel. Legfőbb szerve a Miniszteri Bizottság, valamint a nemzeti parlamentek által delegált képviselőkből álló Közgyűlés. Céljai nem a gazdasághoz kötődnek. A szervezet egyik elsőrendű feladata a jogállamiság és az emberi jogok védelmének elősegítése és biztosítása, a jogi, kulturális, tudományos, közigazgatási, regionális együttműködés kialakítása és fenntartása a tagállamok között. Az Európa Tanácsnak (Magyarországot is beleértve) Európa csaknem összes állama, ezen belül az Unió összes tagállama tagja. Az Európa Tanács nagyszámú nemzetközi egyezményt kezdeményezett és fogadott el, melyek a társadalmi élet legkülönbözőbb kérdéseiben közelítik a tagállamok tevékenységét (pl. emberi jogok védelme, jogsegély, sport, telekommunikáció stb.). Az emberi jogok érdekében a tagállamok 1950-ben Rómában elfogadták az Emberi Jogok Európai Egyezményét (számos kiegészítő jegyzőkönyvvel együtt, Magyarországon kihirdetve az 1993. évi XXXI. tv-ben). Ez lett a nemzetközi jog történetében az első olyan nemzetközi szerződés, mely átfogóan, nemzetközi szinten védi az emberi jogokat a részes államok vonatkozásában, és egyéni, nemzetközi panaszlehetőséget alakított ki azok számára, akiknek emberi jogait vélt vagy valós sérelem érte. A gazdasági, szociális és kulturális jogok biztosítására pedig megalkották 1961-ben Torinóban a Szociális Kartát (Magyarországon kihirdetve az 1999. évi C. tv-ben).

Az Európa Tanács és az Európai Unió tevékenysége egyes területen fedheti egymást, különösen az utóbbi tevékenységi körének és hatáskörének fokozatos kiterjedésével (l. pl. alapjogok védelme 10.1. pont). A két szervezet viszonya e területeken nem teljesen tisztázott, tevékenységük elhatárolása szabályozási szinten nem megoldott. L. Benoit-Rohmer–Klebes, 2005, 127–134. o.

2. Az Európai Közösségekből különböző okok miatt kimaradó nyugat-európai államok („a Hetek”) is kialakítottak egy – sokkal lazább – gazdasági együttműködést, az 1960-ban megalakuló Európai Szabadkereskedelmi Társulás (EFTA) keretében. A hét alapító tagállam a Stockholmi Szerződésben csupán egy szabadkereskedelmi övezet kialakítására vállalt kötelezettséget, mely ráadásul nem terjedt ki az összes gazdasági szektorra sem. Az együttműködés egyik legnagyobb eredménye, hogy 1977-re az ipari termékek vámját teljes egészében megszüntették egymás közötti kapcsolataikban. Az alapító államok nagyobb része az idők folyamán az Európai Közösségek tagjává vált (Egyesült Királyság, Dánia, Ausztria, Svédország, Portugália), jelenleg az alapító tagok közül csak Svájc, és a Közösségekhez való csatlakozást népszavazáson kétszer is elutasító Norvégia maradt tagja, valamint tag még az 1970-ben csatlakozó Izland, és az 1991-ben csatlakozó Liechtenstein. Az EFTA-tagállamok (Svájc kivételével) megkötötték az Európai Közösséggel és annak tagállamaival az Európai Gazdasági Térségről szóló egyezményt (Porto, 1992 – hatályban 1994. január 1., Magyarországon kihirdetve a 2006. évi CXXVI. tv-ben), mely egy belső piac megteremtésének szándékával, a két államcsoport között jelentősen könnyíti az áruk, személyek, szolgáltatások és tőke szabad mozgását, és a gazdasági együttműködésük alapkövét jelenti. Ugyanakkor az EGT-szerződés nem terjed ki olyan fontos területekre, mint mezőgazdaság, halászat, és nem teremt vám- vagy pénzügyi uniót. (A négy EFTA-tagállam ezenfelül számos más állammal kötött szabadkereskedelmi megállapodásokat.)

1.2. 1.1.2. Az Európai Unió létrehozásaAz Európai Közösségeket (és az Európai Uniót is) a tagállamok által kötött nemzetközi szerződések alapították. E nemzetközi szerződések, mint az uniós jog legmagasabb szintű jogszabályai, képezik jogi keretét a szervezet működésének. Bár az uniós szervek által végzett jogalkotás folyamatos, az uniós jog történetének alapvonala e szerződések módosításaira és kiegészítéseire fűzhető fel. Ezek változtatták meg időről időre azt a jogi teret, melyben a szervezeti tevékenység folyik.

11 HL L 152., 1967.7.13., 1.o.



A szervezetet alapító szerződések módosításait tartalmazták a közösségi tagállamok körének bővítését szolgáló csatlakozási szerződések, a következők szerint (aláírás, illetve hatálybalépés időpontjával):

Csatlakozó államok Aláírás Hatálybalépés

Dánia, Egyesült Királyság és Írország csatlakozási szerződése2

1972 1973. január 1.

Görögország csatlakozási szerződése3

1979 1981. január 1.

Portugália és Spanyolország csatlakozási szerződése4

1985 1986. január 1.

Ausztria, Finnország és Svédország csatlakozási szerződése5

1994 1995. január 1.

Ciprus, Csehország, Észtország, Lengyelország, Lettország, Litvánia, Magyarország, Málta, Szlovákia, Szlovénia csatlakozási szerződése6

2003 2004. május 1.

Románia, Bulgária csatlakozási szerződése7

2005 2007. január 1.

E szerződések elsősorban szervezeti módosulásokat hoztak (pl. a közösségi szervek létszámában), illetve azon átmeneti szabályokat tartalmazták, melyekkel a csatlakozók, illetve a közösségi tagállamok eltértek a fennálló közösségi szabályoktól.234567

Az 1958-ban felálló rendszer első átfogó megváltoztatása az Egységes Európai Okmánnyal következett be (1986/1987. január 1.)8 Miután több kísérlet kudarcot vallott, hogy egy mélyebb és döntésképesebb integrációvá fejlesszék a Közösségeket (l. az Európai Parlament 1984-es tervezetét az európai unióról), a tagállamok a közös nevezőt a közös piac továbbfejlesztésében találták meg. A szerződés létrehozatalának fő célja a közös piacon belül a négy szabadság (áru, személyek, szolgáltatások és tőke szabad áramlása) megvalósulásának felgyorsítása volt egy olyan időszak után, melyet az integrációs folyamatok lelassulása és döntésképtelenség jellemzett. A Bizottság által kibocsátott 1985-ös „Fehér Könyv” hívta fel a figyelmet arra és összegezte azt, hogy milyen sok akadály létezik még a tagállamok között a négy szabadság megvalósulásának útjában, és ez milyen hátrányt jelent a gazdasági fejlődés szempontjából. Az ennek nyomán létrejövő szerződés, a belső piac megteremtésének jelszavával, részletes tervet és időrendet tartalmazott arra vonatkozóan, hogy a kitűzött 1992. december 31-i időpontig, milyen döntéseket kell meghozni a belső piac kialakítása végett. A célok kivitelezése érdekében a Tanácson belül a gyakorlatban a legtöbb területen érvényesülő egyhangú szavazás helyett, ezután elsősorban a minősített többséggel lehetett már döntéseket hozni, jogszabályokat elfogadni. Egyúttal, a jogalkotásban az „együttműködési eljárás” bevezetésével, az Európai Parlament sok kérdésben nagyobb szerepet kapott a korábbi véleményező hatásköréhez képest. Az Okmány Európai Tanács elnevezéssel intézményesítette a tagállamok állam-, kormányfőinek rendszeresen, legalább félévente tartott csúcstalálkozóit.

A belső piac 1992-re szabályozási szinten nagyrészt megvalósult. Ez a lendület, melynek fenntartásában nagy szerepe volt a Jacques Delors elnök vezette Bizottságnak, elégnek tűnt ahhoz, hogy a tagállamok

22 HL L 73., 1972.3.27., 1. o.

33 HL L 291., 1979.11.19., 1. o.

44 HL L 302., 1985.11.15., 5. o.

55 HL C 241., 1994.8.29., 7. o.

66 HL L 236., 2003.9.23., 17. o.

77 HL L 157., 2005.6.21., 11. o.

88 HL L 169., 1987.6.29., 1. o.



együttműködésük körét bővítsék. Míg az Okmány a régi célok intenzívebb megvalósítását szolgálta, tere nyílt annak, hogy új célok kitűzésével szélesebb körű együttműködést teremtsenek. Ennek szervezeti és eljárási keretét az Európai Unió adta.

A Maastrichti Szerződés (1992 / 1993. november 1., melynek részét képezte a „Szerződés az Európai Unióról” – EU-Szerződés) alapította meg az Európai Uniót, mely három pilléren (főbb szabályozási, együttműködési terület) nyugodott.9 Az első, a közösségi pillér a három létező gazdasági közösséget foglalta magában (Európai Közösségek), és egyben az Európai Gazdasági Közösség elnevezése Európai Közösségre változott. A közösségeken kívül, hagyományos államközi (kormányközi) együttműködés formájában vetették meg a közös kül- és biztonságpolitika (második pillér), és az igazságszolgáltatási és belügyi együttműködés (harmadik pillér) alapját. Az „uniós jog” ekkor magában foglalta a három Közösség jogát (a közösségi jogot), valamint a második és harmadik pillér szabályait. A szerződés a második és harmadik pillér működtetésére alapvetően a közösségi szervek (elsősorban a Tanács) hatáskö-rét terjesztette ki, egyben bevezette az uniós polgárság fogalmát és jogállását, a tagállamok állampolgárai részére. A Maastrichti Szerződés az alapító római szerződéseket jelentősen módosította, és ezzel az Európai Közösség hatásköre jelentősen nőtt, például az oktatás, kultúra, fogyasztóvédelem területén. Különösen látványos volt a gazdasági és pénzügyi unió megalapozása, a közös valuta és egy európai központi jegybank tervével. A szerződés bevezette a jogalkotásban az ún. „együttdöntési eljárást”, mely az Európai Parlamentet a Tanács mellett társjogalkotóvá emelte azon a területeken, ahol ezen eljárást alkalmazva lehetett jogszabályt elfogadni.

Szervezeti szempontból, a Maastrichti Szerződéssel, a tagállamok a közösségi szervek hatáskörét terjesztették ki a létrejövő Unió új területeire, e területek igazgatására. A szervezeti egység mellett, közös elvek és jogelvek érvényesültek számos vonatkozásban az egész Unió (így ezen belül a Közösségek) működésére, már létezett általános uniós költségvetés, léteztek általános uniós szabályok (pl. uniós polgárokra vonatkozó szabályok), áthatván az egyes pillérek külön szabályait, így a közösségi szabályokat is. Ennek ellenére, a közösségi pillér, valamint a másik két pillér jogi alapjai különböznek egymástól. Ezen, az egymástól megkülönböztetendő területeken, eltérő típusai alakultak ki a jogi szabályozásnak, eltérő volt a jogalkotás rendje, az egyes közösségi intézmények hatáskörei, a jog érvényesülésének feltételei.

1.3. 1.1.3. Az Amszterdami és Nizzai SzerződésekAz Unió megteremtése után, továbbra is nagy kihívások álltak az új szervezet előtt. A létrejött struktúra nehezen átlátható, bonyolult volt, hamar napirendre került annak egyszerűsítése. Immár számolni kellett a demokratikus átalakuláson átesett közép- és kelet-európai államok csatlakozásával, melyek sorban adták be 1994-től kezdve csatlakozási kérelmeiket (elsőként Magyarország). Az EU-Szerződés elfogadásával, az együttműködésen intézményi értelemben repedések is keletkeztek: a tagállamok egy csoportja a személyek szabad mozgását biztosítandó, közösségi együttműködésen kívül, 1990-ben elfogadta a második Schengeni Szerződést, mely rendelkezett a személyek vonatkozásában is a határellenőrzések megszüntetéséről. Az Egyesült Királyság, Dánia (és a később csatlakozó Svédország) viszont nem kívánt belépni a gazdasági és pénzügyi unióba.

Az EU-Szerződés működésének első nagyobb revízióját az Amszterdami Szerződés (1997 / 1999. május 1.) végezte el.1010 Bár nem sikerült bevezetni olyan intézményi reformot, mely az Uniót alkalmassá tette volna nagyobb számú csatlakozó állam befogadására, néhány területen új irányt adott az integrációnak. A Schengeni Szerződésekkel kapcsolatos jogi szabályozást bevonta és beillesztette az Európai Közösség jogrendszerébe, bár az Egyesült Királyság és Írország lehetőséget kapott a távolmaradásra (opt-out klauzula). Ugyancsak áttette az első, közösségi pillérbe a belügyi és igazságügyi együttműködés néhány területét (pl. menekültpolitika, vízumpolitika) az Unió harmadik pilléréből, és egyben az utóbbi új nevet is kapott: rendőrségi és igazságügyi együttműködés büntetőügyekben. Különösen a délszláv válság során esetenként hiányzó közös külpolitikai álláspont indította a tagállamokat a második pillér erősítésére, és egyben e területen egy közös főképviselő kinevezésére. A „többsebességes Európa” képét veti fel „megerősített együttműködés” intézményének bevezetése, mely lehetőséget ad a tagállamok egy csoportjának, hogy bizonyos feltételek esetén, az Unión belül külön szabályozással szorosabb együttműködést valósítsanak meg egyes kérdésekben. Az Amszterdami Szerződés az egyszerűsítés jegyében átszámozta az alapító szerződések rendelkezéseit (cikkeit), amely nem kis nehézséget okoz a bírósági joggyakorlat, valamint a korábbi jogszabályok felhívásánál és elemzésénél.

A nagyobb számú állam csatlakozását, az Unió szervezeti szempontból a Nizzai Szerződésben (2001 / 2003.

99 HL C 191., 1992.7.29., 1. o.

1010 HL C 340., 1997.11.10., 1. o.



február 1.) hozott változásokkal kívánta lehetővé tenni.1111 A szerződés (a változás bevezetését időben szakaszolva, részben a csatlakozástól függővé téve) megváltoztatta a Tanácsban a szavazatok súlyát, jelentősen kiterjesztette azon kérdések körét, melyekben minősített többséggel lehet elfogadni döntéseket, újraosztotta az Európai Parlament helyeit, a Bizottság létszámát a tagállamok számában korlátozta, és a közösségi bíróságok tekintetében is szervezeti változásokat irányzott elő. Szükségessé vált az uniós alapjogvédelem átfogó megjelenítése a jogalkotás szintjén is, ami ekkor még nem sikerült, így a Tanács, a Parlament és a Bizottság, jogi értelemben nem kötelező közös nyilatkozatban tett hitet az alapjogok érvényesítése mellett a 2000. decemberi nizzai csúcstalálkozón (az Európai Unió Alapjogi Chartája).

A tagállamok állam-, kormányfőiből és a Bizottság elnökéből álló Európai Tanács 2001. decemberi laekeni csúcstalálkozója döntött arról, hogy egy konventet (alkotmányozó gyűlést) kell összehívni, mely az Európai Unió új alkotmányát kidolgozza. Lényeges cél volt a létező uniós szerződésrendszer egyszerűsítése egy egységes alkotmányos szerződés kidolgozásával, a jogalkotás átláthatóbbá és egyszerűbbé tétele. A Konvent 2002 februárjában ült össze, tagjai a tagállami kormányok és parlamentek, valamint a Bizottság és az Európai Parlament képviselői, elnöke Giscard d’Estaing volt francia köztársasági elnök volt. A Konvent 2003 júniusában fejezte be a működését, miután kidolgozta az alkotmányos szerződés tervezetét, és azt az Európai Tanács elé terjesztette. A szerződés végleges szövegét a tagállamok Rómában 2004. október 29-én aláírták, de mindegyik tagállamnak külön kellett azt megerősítenie (ratifikálni), a belső alkotmányos követelményei szerint. Számos tagállamban megtörtént a megerősítés (Magyarországon l. az Országgyűlés a 133/2004. (XII. 23.) OGY határozatát). Azonban 2005 közepén Franciaországban és Hollandiában a megerősítés előfeltételét jelentő népszavazáson a szavazók többsége nem fogadta el a szerződést. Erre az eredményre több tagállam felfüggesztette a ratifikálási folyamatot.

Hosszas habozás után, a zsákutcából a tagállamok úgy vélték megtalálni a kiutat, hogy egy reformszerződést fogadnak el, mely ugyan egyszerűsíti az Unió szervezetét és döntéshozatalát, és kitér lényeges, addig nem szabályozott kérdésekre is, azonban nem foglalnak bele olyan általános változásokat, melyeket az alkotmányos szerződés tartalmazott volna. A 2007. évben tartott kormányközi konferencia elfogadta a szerződéstervezetet, melyet a tagállamok legmagasabb szintű képviselői 2007. december 13-án Lisszabonban aláírtak. A Lisszaboni Szerződés megerősítése sem volt problémamentes, hiszen Írországban a megerősítéshez szükséges népszavazás 2008 őszén azt elutasította, és csak a megismételt népszavazáson, 2009 októberében fogadta el az írek többsége. Csehország utolsó tagállamként 2009 novemberében letétbe helyezte a ratifikációs okmányt, így a szerződés 2009. december 1-jén hatályba lépett.1212

1.4. 1.1.4. Lisszaboni Szerződés: az Európai Unió „közösségiesítése”A Lisszaboni Szerződés (2007 / 2009. december 1., Magyarországon kihirdetve a 2007. évi CLXVIII. törvényben)1313 egy általános módosító szerződés, melynek rendelkezései beépültek az Európai Unió alapító szerződéseibe, azonban e módosítások teljesen új formát adtak az egész szervezetnek. A szerződés megszüntette az Európai Unió hárompilléres szerkezetét, viszonylag átfogóan egységesítette a jogalkotást, a döntéshozatalt, a jogi aktusok formáit a korábbi, három pillérhez tartozó területeken, mely szabályozás modelljét a korábbi közösségi jogi (Európai Közösség) szabályozás adta. Ilyen értelemben az Unió egészét „közösségiesítette” a Lisszaboni Szerződés: az EU-Szerződés új 1. cikk (2) bekezdése ennek megfelelően szól arról, hogy az Unió az Európai Közösség helyébe lép. Az uniós jogon belül speciális szabályozású területként azonban fennmaradt a közös kül- és biztonságpolitika. A Lisszaboni Szerződés az Európai Unióról szóló szerződést jelentősen módosította, cikkeit átszámozta. Az Európai Unió az Európai Közösség helyébe lépett (ez utóbbi tkp. felolvadt az Unióban), és az Európai Közösséget alapító szerződés jelentős módosulással, az Európai Unió működéséről szóló Szerződés (EUM-Szerződés, EUMSz)nevet kapta, és egyben korábbi rendelkezéseit ugyancsak átszámozta. A módosítás az Uniót önálló jogi személyiséggel ruházta fel, és egyben az Európai Közösség jogutódjának számít. Fennmaradt viszont az Európai Atomenergia Közösség (Euratom) különállása, az alapító szerződése (Euratom-Szerződés) kisebb módosuláson ment át. A Lisszaboni Szerződés rögzíti az uniós alapértékeket (emberi méltóság, szabadság, demokrácia, egyenlőség, jogállamiság és az emberi jogok tisztelete) és lehetővé teszi, hogy az Unió csatlakozzon az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményhez, ugyanakkor az Alapjogi Chartát beemeli az elsődleges európai jogba.

A Lisszaboni Szerződés intézményi szintre emelte az Európai Tanácsot és az Európai Központi Bankot, és

1111 HL C 80., 2001.3.10., 1. o.

1212 L. erre Csöndes és Kecskés, 2008, 3. o., Kovács, 2009, 3. o.

1313 HL C 306., 2007.12.17., 1. o.



létrehozott két fontos tisztséget is: az Európai Tanács állandó elnökét, valamint az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjét.A szupranacionalitás erősítéseképpen, általános szabályként az Európai Unió Tanácsa minősített többséggel dönt, kivéve, ha ettől az alapító szerződések eltérően rendelkeznek. Megerősödött az Európai Parlament társjogalkotói szerepe, hiszen az együttdöntési eljárás átalakult „rendes jogalkotási eljárássá”, amit eltérés hiányában, főszabályként alkalmazni kell a jogalkotás során. Mivel a módosítások nyomán a korábbi közösségi modell érvényesül többé-kevésbé az egész Unió működésében, ez azzal járt, hogy a korábbi harmadik pillérhez tartozó szabályozási területeken jelentősen bővült az Európai Parlament és az Európai Unió Bíróságának hatásköre. Az Unió és a tagállamok közötti viszonyrendszerben, a Lisszaboni Szerződés világosan megkülönbözteti az uniós hatáskörök három típusát, és hozzárendeli az együttműködésnek azon részeit amelyekben egyik vagy másik érvényesül. A Szerződés nyomán nő a nemzeti parlamentek szerepe, különösen fontos szerep jut nekik annak ellenőrzésénél, hogy a szubszidiaritás elvét az Unió jogalkotó szervei betartják-e.1414

A fenti változások nyomán, „közösségi jogról”, jelen időben, ezentúl csak az Euratom esetében beszélhetünk, más vonatkozásban az uniós jog a helyes megnevezés. Ugyanígy, a „közösségi” jelző más esetben is (pl. intézményeknél) „uniós” jelzőre változik. Célszerű azonban az Európai Unió előzményeit, korábbi szervezetét is szem előtt tartanunk. Ennek több oka is van. A változások a másodlagos jogforrásokat lényegileg nem érintették, a 2009. december 1. előtt meghozott jogi aktusok továbbra hatályban maradnak és megtartják eredeti (pl. még harmadik pilléres jogszabályként kapott) elnevezéseiket.1515 Ilyen értelemben, egy ideig még a második és harmadik pilléres jogrend maradványai is fennmaradnak a korábbi formákban megjelenő jogi aktusok képében (pl. a harmadik pilléres kerethatározatok). A jogbiztonság elve, és a visszaható hatályú szabályozás korlátai miatt, az Európai Unió Bírósága 2009. december 1. után is alkalmazhatja az ekkor hatályon kívül került jogszabályokat, amennyiben a jogvita tényállása ezen időpont előtti időkre nyúlik vissza. A Bíróságnak a Lisszaboni Szerződés hatálybalépését megelőző ítéletei, a tagállamok bíróságain született, uniós tárgyú ítéletek, vagy a korábbi szakirodalmi munkák is, érthetően és természetesen az uniós jogrend korábbi állapotára utalnak vissza (pl. közösségi jogról beszélnek, az alapító szerződések megváltozott, hatályon kívül került rendelkezéseire utalnak stb.).

Megjegyzés az Európai Atomenergia Közösségről

A Lisszaboni Szerződés az Atomenergia Közösséget alapító 1957-es Euratom-Szerződést alig érintette. Noha ez a Közösség korábban az Európai Unió első, közösségi pillérébe tartozott, a Lisszaboni Szerződéssel ez megváltozott. Az EU-Szerződés 1. cikke értelmében az Unió az Európai Közösség helyébe lépett és annak jogutódjává vált. Az Európai Közösség és az Euratom korábban is különálló, autonóm jogterületeket képeztek, az EK-Szerződés és Euratom-Szerződés egymástól független jogforrások voltak, melyek a jogforrási piramis csúcsán álltak az adott közösségben. A Bíróság gyakorlatából egyértelműen kitűnik, hogy a jogi értelemben autonóm közösségek között nincs „átjárás”, az egyik alapszerződés szabálya nem alkalmazható egy másik közösségen belül keletkező ügyben, pl. 16/62 és 17/62 Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes és mások v Tanács [1962] EBHT 0901.

Mivel ugyanez érvényes az Unió és az Euratom, mint elkülönülő jogterületek közötti viszonyra is, az Európai Unió jogához nem tartozik hozzá az Euratom joga, így ezzel a továbbiakban nem foglalkozunk. Nem szabad viszont figyelmen kívül hagyni, hogy szervezetét tekintve az Euratom kapcsolódik az Unióhoz, mivel az uniós intézmények egyben az Euratom szerveiként is működnek, természetesen az Euratom-Szerződésben meghatározott hatáskörökkel és módon.

Megjegyzések

1. Az előzőekből látható, hogy az alapító szerződések elnevezése többször is változott, de a szerződéses rendelkezések is elszenvedtek két nagy átszámozást: az Amszterdami és a Lisszaboni Szerződéssel. E változások követése sokszor nem egyszerű, például a régebbi, de hatályos uniós jogszabályok utalásainál, vagy az Európai Unió Bíróságának régebbi jogeseteinek olvasása során. Így példáként az Európai Unió Bíróságának egyik fontos eljárását (előzetes döntéshozatali eljárás) szabályozó, korábban közösségi szerződéses rendelkezés az alábbi változásokon ment át (lényeges tartalmi módosítás nélkül):

1958. január 1. és 1993. október 31. között (a EGK-Szerződés 177. cikke

1414 Általános áttekintésre l. Craig, 2008, 137. o.

1515 L. az EU- és EUM-Szerződéshez csatolt 36. számú Lisszaboni Jegyzőkönyv 9. cikkét.



Maastrichti Szerződés hatálybalépéséig)

1993. november 1. és 1999. április 30. között (az Amszterdami Szerződés hatálybalépéséig)

EK-Szerződés 177. cikke

1999. május 1. és 2009. december 1. között (a Lisszaboni Szerződés hatálybalépéséig)

EK-Szerződés 234. cikke

2009. december 1-jétől EUM-Szerződés 267. cikke

2. A 2009. december 1-jétől az Európai Unió alapját képező két Szerződés felépítése és tartalma az alábbiak szerint néz ki. Az EU-Szerződés felépítése a következő.

Preambulum

I. cím Közös rendelkezések 1–8. cikkek

II. cím A demokratikus elvekre vonatkozó rendelkezések 9–12. cikkek

III. cím Az intézményekre vonatkozó rendelkezések 13–19. cikkek

IV. cím A megerősített együttműködésre vonatkozó rendelkezések

20. cikk

V. cím Az Unió külső tevékenységére vonatkozó általános rendelkezések és a közös kül- és biztonságpolitikára vonatkozó különös rendelkezések

21–46. cikkek

VI. cím Záró rendelkezések 47–55. cikkek

Az EUM-Szerződés felépítése a következő.

Preambulum

I. rész Alapelvek 1–17. cikkek

II. rész A megkülönböztetés tilalma és az uniós polgárság 18–25. cikkek

III. rész Az Unió belső politikái és tevékenységei.

Címenként: belső piac; az áruk szabad mozgása; mezőgazdaság és halászat; a személyek, a szolgáltatások és a tőke szabad mozgása; a

26–197. cikkek



szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség; közlekedés; a versenyre, az adózásra és a jogszabályok közelítésére vonatkozó közös szabályok; gazdaság- és monetáris politika; foglalkoztatás; szociálpolitika;

Európai Szociális Alap; oktatás, szakképzés, ifjúság és sport; kultúra; népegészségügy; fogyasztóvédelem; transzeurópai hálózatok; ipar; gazdasági, társadalmi és területi kohézió; kutatás, technológiai fejlesztés és űrkutatás; környezet; energia; idegenforgalom; polgári védelem; igazgatási együttműködés.

IV. rész A tengerentúli területek és országok társulása 198–204. cikkek

V. rész Az Unió külső tevékenysége

Címenként: általános rendelkezések; közös kereskedelempolitika; együttműködés harmadik országokkal és humanitárius segítségnyújtás; korlátozó intézkedések; nemzetközi megállapodások; az unió kapcsolatai nemzetközi szervezetekkel és harmadik országokkal valamint az Unió küldöttségei; szolidaritási klauzula.

205–222. cikkek

VI. rész Intézményi és pénzügyi rendelkezések 223–334. cikkek

VII. rész Általános és zárórendelkezések 335–358. cikkek

2. 1.2. Az integráció alapértékei és céljaiKorábban az Európai Közösségek céljai eredendően gazdasági jellegűek voltak, de már ezek megvalósítására is általánosabb társadalmi célok érdekében törekedtek a tagállamok. Az Európai Unió létrejöttekor túllépett a gazdasági megközelítésen, és az integráció általános szerepét hangsúlyozta az „Európa népei közötti egyre szorosabb egység létrehozásában”. Az európai népek közötti egységre az Unió az alapító szerződésekben meghatározott alapértékek és célok alapján törekszik.

Az Unió alapító szerződései korábban értékeket kifejezetten nem határoztak meg, azonban rendelkezései bizonyos alapvető értékeket már kifejeztek. Ezek az értékek megfeleltek az európaiság lényegét és alapjait képező értékeknek (l. pl. az EUSz korábbi 6. cikk (1) bekezdését, mely a demokrácia, jogállamiság és az emberi jogok tiszteletben tartásának elveit határozta meg). Azt, hogy az integráció, kifejezetten értékközösséget is megjelenít, világossá tette az Európai Tanács 2001-es ülése (Laeken), mely az Unió jövőbeni víziójával összefüggésben kifejezte a következőket:1616

Mi Európa szerepe ebben a megváltozott világban? Most, hogy véglegesen egységesült, nem vár-e Európára egy vezető szerep, amit be kell töltenie egy új világrendben, egy hatalomé, mely egyaránt képes világszerte stabilizáló szerepet játszani, és mutatni az utat sok országnak és népnek? Európa, mint az emberi értékek, a Magna Charta, a Jogok Törvénye, a francia forradalom és a berlini fal lerombolásának kontinense; a szabadság, a szolidaritás kontinense, és mindenekelőtt a sokszínűségé, mely tiszteletet jelent mások nyelve, kultúrája és

1616 Presidency Conclusions – Laeken European Council (14 and 15 December 2001), Annex I. Laeken Declaration on Future of the European Union. Point I. SN 300/1/01 REV 1. Elérhető: a <http://www.consilium.europa.eu/> honlapon.



hagyományai iránt. Az egyetlen nyomvonal, melyet az Európai Unió követ, a demokráciáé és az emberi jogoké. Az Európai Unió csak azon országok felé nyitott, melyek olyan alapvető értékekre épülnek, mint a szabad választások, a kisebbségek tisztelete és a jogállamiság tiszteletben tartása.

Az uniós alapértékeket, a Lisszaboni Szerződés hatálybalépésével, az EU-Szerződés 2. cikke sorolja fel. Idetartozik az emberi méltóság, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség, a jogállamiság és az emberi jogok (beleértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait) tiszteletben tartása, amelyek értékek közösek egy olyan társadalomban, melyet pluralizmus, a megkülönböztetés tilalma, a tolerancia, az igazságosság, a szolidaritás, valamint a nők és a férfiak közötti egyenlőség jellemez. Bár ez a rendelkezés tartalmában deklaratív jellegű, konkrét joghatásai is lehetnek. Így hivatkozási alapul és háttérként szolgálhat más uniós jogszabály értelmezésénél, különös jelentőséget kaphat az uniós alapjogvédelemnél, a jogi kötőerővel felruházott Alapjogi Charta értelmezésénél és alkalmazásánál. Ugyanakkor az EUSz 7. cikk (2) bekezdése alapján a tagsághoz fűződő jogok felfüggesztéséhez vezethet, ha egy tagállam súlyosan és tartósan megsérti ezeket az értékeket. Másrészt, az EUSz 49. cikke értelmében, csak olyan állam csatlakozhat az Unióhoz, amely ezeket az értékeket tiszteletben tartja, és elkötelezett érvényesítésük mellett.

Az uniós jogszabályok értelmezésénél hasonló szerepet tölthetnek be az Unió kinyilvánított célkitűzései, melyeket az EUSz 3. cikke sorol fel, a következőképpen:

„(1) Az Unió célja a béke, az általa vallott értékek és népei jólétének előmozdítása.

(2) Az Unió egy belső határok nélküli, a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló olyan térséget kínál polgárai számára, ahol a személyek szabad mozgásának biztosítása a külső határok ellenőrzésére, a menekültügyre, a bevándorlásra, valamint a bűnmegelőzésre és bűnüldözésre vonatkozó megfelelő intézkedésekkel párosul.

(3) Az Unió egy belső piacot hoz létre. Az Unió Európa fenntartható fejlődéséért munkálkodik, amely olyan kiegyensúlyozott gazdasági növekedésen, árstabilitáson és magas versenyképességű, teljes foglalkoztatottságot és társadalmi haladást célul kitűző szociális piacgazdaságon alapul, amely a környezet minőségének magas fokú védelmével és javításával párosul. Az Unió elősegíti a tudományos és műszaki haladást. Az Unió küzd a társadalmi kirekesztés és megkülönböztetés ellen, és előmozdítja a társadalmi igazságosságot és védelmet, a nők és férfiak közötti egyenlőséget, a nemzedékek közötti szolidaritást és a gyermekek jogainak védelmét. Előmozdítja a gazdasági, a társadalmi és a területi kohéziót, valamint a tagállamok közötti szolidaritást. Az Unió tiszteletben tartja saját kulturális és nyelvi sokféleségét, továbbá biztosítja Európa kulturális örökségének megőrzését és további gyarapítását.

(4) Az Unió egy gazdasági és monetáris uniót hoz létre, amelynek fizetőeszköze az euro.

(5) A világ többi részéhez fűződő kapcsolataiban az Unió védelmezi és érvényre juttatja értékeit és érdekeit, és hozzájárul polgárainak védelméhez. Hozzájárul a békéhez, a biztonsághoz, a Föld fenntartható fejlődéséhez, a népek közötti szolidaritáshoz és kölcsönös tisztelethez, a szabad és tisztességes kereskedelemhez, a szegénység felszámolásához és az emberi jogok, különösen pedig a gyermekek jogainak védelméhez, továbbá a nemzetközi jog szigorú betartásához és fejlesztéséhez, így különösen az Egyesült Nemzetek Alapokmányában foglalt alapelvek tiszteletben tartásához.”

Az EU-Szerződés jelentős hangsúlyeltolódást hoz a korábbi célokhoz képest, mely egyben a gazdasági dimenzió további térvesztését is jelenti, legalábbis a célok szintjén. Az EUSz 3. cikk (3) bekezdése ugyan a belső piac megteremtésének lényegi céljával indul, azonban a társadalmi szolidaritási és egyenlőségi célkitűzések, valamint a szociális piacgazdaság célként való megjelölése egyben kiszorította a szabad verseny érvényesítésének korábbi, még az Alkotmányos Szerződésben is szereplő, ötven évig változatlan és megkérdőjelezhetetlen szempontját. Minderre az Alkotmányos Szerződést elutasító francia és holland népszavazás eredménye vezetett, ahol az elutasítás egyik fő indokát az Unió aránytalan versenypártiságában látták.1717 Az a jövő kérdése lesz, hogy a szociális és szolidaritási szempontok erőteljes beépülése az Unió alapjaiba, milyen hatással lesz az uniós jogszabályok értelmezésére, és az uniós bíróságok gyakorlatára.

3. 1.3. Az Európai Unió jogi alapjai és jogrendjeAz Európai Unió egy nemzetközi szervezet, melynek jogi alapjait és működésének kereteit a tagállamok által kötött nemzetközi szerződések adják (ún. alapító szerződések). E kereteken belül, viszont egy sajátos, államok

1717 Horváth–Ódor, 2008, 71. o.



feletti (szupranacionális), de egy szövetségi állam szintjét el nem érő (szubföderatív) jogrend valósult meg, további jogforrások, jogi aktusok tömegével, kiterjedt igazgatási és bírósági gyakorlattal.

3.1. 1.3.1. Az alapító szerződésekAz elsődleges uniós jogi források az alapító szerződések. Az alapító szerződések rendelkezései az uniós jogi hierarchia csúcsán állnak, az egész szervezet működésének ezekhez kell igazodniuk. A szerződéses rendelkezések sokszor általánosak és csak célkitűzéseket tartalmaznak, de maguk is alkalmazható és alkalmazandó jogszabályok.A tagállamok által kötött (többször módosított) alapító szerződések rendszere az uniós jogrend alapkövét jelenti, az uniós jogrend alkotmányos keretét adja. Az Unió egésze innen kiindulva építkezik szervezeti, jogi és funkcionális értelemben. Az egész uniós működésnek ezekhez kell igazodniuk. Esetenként közvetlenül kötelezik, illetve jogosítják nemcsak az államokat, hanem a magánfeleket is, alkalmazásuk a tagállami bíróságokon gyakran felmerülhet és fel is merül. Ezen alapvető jogforrások alkotmányos jellegét mutatja, hogy az Európai Unió Bírósága a rendelkezéseit csak értelmezheti, azonban ezek érvényességi vizsgálatát nem végezheti el, sem az előzetes döntéshozatal során, sem peres eljárásban (l. az EUMSz 263. és 267. cikkeit).

A Bíróság az Európai Gazdasági Térségre vonatkozó megállapodástervezetről letett tanácsadó véleményében a következőket állapította meg:

21 Ezzel szemben az EGK-Szerződés [jelenleg EUM-Szerződés] – habár nemzetközi megállapodás formájában kötötték – egy jogközösség alkotmányos chartáját jelenti. Az Európai Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a közösségi szerződések új jogrendet hoztak létre, amelynek javára az államok egyre több területen korlátozták szuverén jogaikat, és amelynek alanyai nemcsak a tagállamok, hanem azok állampolgárai is (lásd a 26/62. sz. Van Gend en Loos-ügyben 1963. február 5-én hozott ítéletet, EBHT 1963., 1. o.). Az így létrehozott közösségi jogrend alapvető jellemzői különösen, hogy a tagállamok jogával szemben elsőbbség illeti meg, és hogy az állampolgárokra és magukra az államokra alkalmazandó rendelkezéseinek egy része közvetlen hatállyal bír.

A Bíróság 1/91. sz. véleménye (1991. december 14.) „Megállapodás-tervezet az Európai Gazdasági Térség létrehozásáról egyrészről a Közösség, másrészről az Európai Szabadkereskedelmi Társulás tagjai között” [1991] EBHT I-6079, 21. pont. Az Európai Bíróság más helyeken is kifejezetten úgy beszél az EGK-Szerződésről (jelenleg EUM-Szerződés), mint a szervezet „alkotmányos chartájáról”, l. 294/83 „Les Verts” v Európai Parlament [1986] EBHT 1339, 23. pont; C-2/88 J. J. Zwartveld és mások [1990] EBHT I-3365, 16. pont; vagy C-314/91 Beate Weber v Európai Parlament [1993] EBHT I-1093, 8. pont.

Amennyiben az egységes szerkezetű, hatályos szöveget nézzük, akkor az EU-Szerződés és az EUM-Szerződés képezi a bázisát az egész Európai Uniónak (l. EU-Szerződés 1. cikk). Azonban az alapító szerződéseknek nincs hivatalos egységes szerkezetük, így jogforrási szempontból, a módosító szerződések mindmáig hatályban lévő, önálló alapító szerződések, melyek módosító (és sokszor tovább módosított) rendelkezéseinek „összeolvasásából” kerekedik ki az EU-Szerződés és az EUM-Szerződés, a jelenlegi, hatályos állapotában.1818

Így jogforrási szempontból, az alapító szerződések a következő szerződéseket foglalják magukban azzal, hogy a szerződés kifejezés magában foglalja az ezen szerződésekhez fűzött jegyzőkönyveket és mellékleteket is:1919

1. EUM-Szerződés (volt EGK-Szerződés, később EK-Szerződés – Róma 1957/1958);

2. Egyesülési Szerződés (1965/1967) (legnagyobbrészt hatályon kívül, l. az Amszterdami Szerződés 9. cikkét);

3. a költségvetési kérdésekről szóló 1970-es luxemburgi és 1975-ös brüsszeli szerződések;

4. az Európai Parlament képviselőinek általános és közvetlen választásáról szóló okmány (1976/1978);

5. Grönland új jogállásáról szóló, az alapító szerződéseket módosító, 1984. március 13-i szerződés;

6. Egységes Európai Okmány (1986/1987);

7. EU-Szerződés (Maastricht, 1992/1993).

1818 Egységes szerkezetben közzétéve: HL C 115., 2008.5.9., 1. o.

1919 Természetesen, különösen a korai, módosító szerződések módosító rendelkezéseinek jelentős része később hatályát vesztette anélkül, hogy a szerződés egésze hatályát vesztette volna. Viszont az 1951-es ESZAK-Szerződés, valamint a szerződéshez csatolt jegyzőkönyvek, illetve a mellékletei 2002. július 23-án hatályukat vesztették.



8. Amszterdami Szerződés (1997/1999);

9. Nizzai Szerződés (2001/2003);

10. Lisszaboni Szerződés (2007/2009);

11. csatlakozási szerződések, melyek az új tagállamok felvételét szabályozzák (kifejezett rendelkezés hiánya esetén is, ezen szerződések az alapító szerződések részeiként kezelendők, 44/84 Derrick Guy Edmund Hurd v Kenneth Jones (Her Majesty’s Inspector of Taxes) [1986] EBHT 0029, 22. pont).2020

A tagállamok az alapító szerződésekhez nagy számban csatoltak jegyzőkönyveket. Ezek sajátos, egyedi kérdésekről szóló, a szerződés részét képező megállapodások, melyeket nem tűnt célszerűnek beilleszteni a szerződés szövegébe (pl. egyes intézmények alapító okmányai). A jegyzőkönyvek rendelkezéseinek ugyanolyan joghatásuk van, mint a szerződés szövegébe foglalt rendelkezéseknek (l. EU-Szerződés 51. cikk). Ugyanakkor a szerződésekhez csatolt, ugyancsak nagyszámú nyilatkozat joghatásának természete már kérdéses. Aligha tagadható az, hogy a szerződés értelmezésénél lehet szerepük, de megfogalmazásuk, tárgyuk szerint nem kifejezetten jogszövegek, inkább politikai jellegű szándéknyilatkozatok, álláspontok rögzítéséről van szó.

A továbbiakban, természetes módon, az EU-Szerződés és az EUM-Szerződés (a továbbiakban Szerződések) jelenlegi, hatályos szövegét kell szem előtt tartani, azzal a fenntartással, hogy e hatályos szöveg mögött számos módosított szerződés áll. Az EU-Szerződés és az EUM-Szerződés viszonyánál alapvető tétel, hogy két, azonos jogi kötőerővel bíró szerződésről van szó, bár az előbbi inkább az általános kereteket, alaptételeket szabályozza, míg az utóbbi a működés konkrétabb, részletesebb szabályairól szól.

3.1.1. 1.3.1.1. Az alapító szerződések időbeli hatálya

A már hatályát vesztett ESZAK-Szerződés kivételével, az alapító szerződéseket határozatlan időre kötötték (EU-Szerződés 53. cikk, EUM-Szerződés 356. cikk).A Szerződések a megszűnésükre nézve nem tartalmaznak rendelkezést. Ennek megfelelően megszűnésükre a nemzetközi jog általános szabályai alkalmazandóak, melyek a szerződések jogáról szóló egyezményben (Bécs, 1969; Magyarországon kihirdetve 1987. évi 12. tvr.) mutatkoznak meg (l. az egyezmény 54–64. cikkeit).

3.1.2. 1.3.1.2. Az alapító szerződések területi hatálya

A Szerződéseket a tagállamok területén kell alkalmazni, beleértve a tagállamok tengeren túli területeit, és azon európai területeket is, melyek külkapcsolataiért egy tagállam felel. Ez alól többirányú kivétel létezik:

(1) van, amikor a Szerződések módosítva alkalmazandóak – pl. az Egyesült Királyság ciprusi Akrotiri és Dhekelia felségterületeire, vagy az Aland-szigetekre, l. EUM-Szerződés 355. cikk (4) bekezdése és 355. cikk (5) bekezdésének b) pontja;

(2) van, amikor a tengeren túli országok és területek társulására vonatkozó, az EUM-Szerződés 198–204. cikkében foglalt szabályok szerint, korlátozottan alkalmazandó (pl. Grönland, Francia Polinézia, Francia Déli és Antarktiszi Területek, HollandAntillák, Brit antarktiszi és indiai-óceáni terület, Aruba, Brit Virgin-szigetek, Bermuda, Szent Ilona-sziget és a hozzátartozó területek tekintetében), l. EUM-Szerződés 355. cikk (2) bekezdése, és II. melléklete;

(3) van, amikor csak kivételesen alkalmazandóak, pl. Csatorna-szigetekre és a Man-szigetre, l. EUM-Szerződés 355. cikk (5) bekezdés c) pontja;

(4) van, amikor nem alkalmazható egy országhoz tartozó területre, pl. Feröer szigetek, l. EUM-Szerződés 355. cikk (5) bekezdés a) pontja.

Külön, a személyi és területi hatály kérdését együttesen felölelő problémát jelent az uniós jog tagállamok területén kívüli esetleges joghatása (extraterritoriális hatás). Néhány területen ez különösen aktuális kérdés (pl. halászat, versenypolitika, közös kereskedelempolitika), de itt az általános bevezető részben nincs lehetőség ennek vizsgálatára.

2020 Nem tüntetem fel az alapító szerződések között az Euratom-Szerződést (1957/1958), mely az Unión kívülre került, egyetlen megmaradt Közösséget alapította. Hasonló, tartalmilag némileg eltérő felsorolásra l. Várnay–Papp, 2005, 188–190.



3.1.3. 1.3.1.3. Az alapító szerződések módosítása

Az alapító szerződések módosításának kérdéseit az EU-Szerződés 48. cikke szabályozza mely megkülönböztet rendes felülvizsgálati eljárást és egyszerűsített módosítást.

(1) Az első esetben a Szerződések módosítására bármely tagállam kormánya, az Európai Parlament vagy a Bizottság nyújthat be javaslatot. A javaslat megvitatásáról az Európai Tanács (az Európai Parlament és a Bizottság véleményének ismeretében) egyszerű többséggel dönt, és ennek nyomán az Európai Tanács elnöke a szerződésmódosítás szövegének elfogadása céljából konventet hív össze, mely a nemzeti parlamenteknek, a tagállamok állam-, illetve kormányfőinek, és az Európai Parlament, valamint a Bizottság képviselőiből áll. Ha a javasolt módosítások nem indokolják a konvent összehívását, az Európai Tanács a Parlament egyetértésével ezt mellőzheti, és ekkor a Tanács elnöke kormányközi konferenciát hív össze a módosítás szövegének közös megegyezéssel történő elfogadására. A módosítások hatálybalépéséhez szükséges, hogy valamennyi tagállam azt ratifikálja.

(2) Lehetőség van a Szerződések módosítására egyszerűsített módosítási eljárásban. Ennek az a lényege, hogy az Európai Tanács, a Szerződésekben meghatározott esetekben, egyhangú határozattal módosíthat bizonyos szerződéses rendelkezéseket. Ezek a következők:

A módosítás területe Feltételek

EUM-Szerződés III. részének az Unió belső politikáira és tevékenységeire vonatkozó rendelkezései

– bármely tagállam kormánya, az Európai Parlament vagy a Bizottság javaslatára;

– Parlament és a Bizottság (kivételesen az EKB) véleményének ismeretében;

– uniós hatásköröket nem bővíthet;

– minden tagállam „jóváhagyja”;

EUM-Szerződésben vagy az EU-Szerződés V. címében előírt egyhangú határozathozatal helyett minősített többségi döntést írhat elő a Tanácsnak

(kivételek EUMSz 353. cikk)

– kivéve katonai vagy védelmi döntések

– feltéve, ha egyetlen nemzeti parlament sem emel kifogást hat hónapon belül

– Parlament egyetértési joga

Az EUM-Szerződésben előírt különleges jogalkotási eljárás helyett rendes jogalkotási eljárás alkalmazásának előírása

(kivételek EUMSz 353. cikk)

– feltéve, ha egyetlen nemzeti parlament sem emel kifogást hat hónapon belül

– Parlament egyetértési joga

(3) Vannak olyan eljárások is, melyek nem szerepelnek az EUSz 48. cikkében megjelölt módosítási lehetőségek között, de ténylegesen a Szerződések módosítását jelentik. Az EUM-Szerződés 25. cikke alapján a Tanács egyhangú határozattal kibővítheti az uniós polgárokat megillető jogok körét, vagy az EUM-Szerződés 262. cikke értelmében a Bíróság hatáskörét a jövőben kiterjesztheti az európai szellemi tulajdonjogok védelmével kapcsolatos aktusok alkalmazására is. Ugyancsak a Szerződés tényleges módosítását jelentheti, hogy a Szerződésekhez csatolt 4. sz. Lisszaboni Jegyzőkönyv 40.2 cikke alapján, a Tanács megváltoztathatja az EKB Kormányzótanácsának szavazási eljárását. Mindezen kérdésekben azonban a Tanács egyhangúlag hozhat döntést, és e döntést a tagállamoknak a saját alkotmányos követelményeiknek megfelelően külön is jóvá kell hagyniuk (meg kell erősíteniük), mint általában a nemzetközi szerződéseket.

3.1.4. 1.3.1.4. A tagság az Unióban: csatlakozás, felfüggesztés, megszűnés

A csatlakozás feltételeit az EU-Szerződés 49. cikke szabályozza. Eszerint az Unióba európai állam kérheti felvételét. A jelentkező államnak tiszteletben kell tartania az EU-Szerződés 2. cikkében foglalt uniós alapértékeket, elkötelezettnek kell lennie azok érvényesítésére, de a felvétel során figyelembe kell venni az



Európai Tanács által megállapított feltételeket is. A Lisszaboni Szerződés így nem írta felül azokat a feltételeket, melyeket a kelet-közép-európai bővítéssel összefüggésben az akkori tagállamok meghatároztak az 1993. évi koppenhágai Európai Tanácson. Eszerint, a tagság feltétele az, hogy a jelölt államban a demokrácia, a jogállamiság, az emberi jogok és a kisebbségek tiszteletét és védelmét biztosító intézményei szilárdak legyenek; létezzen működő piacgazdaság, mely képes megfelelni az Unión belüli versenynek; a jelölt állam képes legyen vállalni a tagsággal járó kötelezettségeket; ugyanakkor a bővítés nem hátráltathatja az integrációt, az integráció mélyülését (ún. „koppenhágai feltételek”).2121 További feltételként jelent meg később, hogy a jelölt államban a közigazgatás és igazságszolgáltatás képes legyen a vállalt közösségi kötelezettségeket érvényesíteni (Európai Tanács – Madrid, 1995).

A csatlakozási kérelemről az Európai Unió Tanácsa egyszerű többséggel határoz, miután a Bizottság véleményét kikérte, illetve a Parlament azt abszolút többséggel támogatta. A felvétel konkrét feltételeiről azonban a csatlakozási szerződésben kell megállapodni. A csatlakozási szerződésben foglalt rendelkezések meghatározása a csatlakozási tárgyalások eredménye, melyet a jelölt állam az Unió nevében eljáró Bizottsággal folytat. A csatlakozási szerződés természetszerűleg az alapító szerződések módosításával is jár, különösen a szervezeti és eljárási kérdések vonatkozásában.A csatlakozási szerződést valamennyi tagállamnak külön-külön meg kell erősítenie.

A Szerződések felfüggesztésére, illetve egy tagállammal összefüggésben történő felfüggesztésére nincs szerződéses rendelkezés, így itt ugyancsak a nemzetközi jog általános szabályai érvényesülnek. A tagsággal összefüggő egyes jogok felfüggesztésére, joghátrányként alkalmazva, van lehetőség az EU-Szerződés 7. cikk (3) bekezdése alapján, amennyiben egy tagállam súlyosan és tartósan megsérti az EU-Szerződés 2. cikkében meghatározott uniós alapértékeket.

A Szerződések egy relatív hatályú (egy tagállamra vonatkozó) megszűnési okot említenek. Az EU-Szerződés 50. cikke lehetővé teszi a tagállam részére az Unióból való kilépést (tkp. a Szerződések felmondását). A felmondási idő két év, azonban a kilépés feltételeit, illetve a kilépés utáni kapcsolatokat rendező, az Unió és a kilépő tagállam között kötendő szerződés más időpontot is megállapíthat.

Az alapító szerződések nem rendelkeznek arról, milyen feltételekkel lehet egy tagállamot kizárni. A közös megegyezéssel történő megszüntetés nyilvánvalóan lehetséges a nemzetközi jog általános szabályai alapján, l. az előbb hivatkozott 1969-es bécsi egyezmény 54. cikkét. Egyetlen ehhez hasonló eset az, amikor a Dániához tartozó, de önkormányzattal rendelkező Grönlandra nézve legnagyobbrészt megszűnt az alapító szerződések hatálya (l. az 1984. március 13-i, Grönland új jogállásárólszóló szerződést). 2222 Itt azonban nem egy tagállam kilépéséről volt szó, hanem a tagállam egy területrészén közös megegyezéssel megszűnt a szerződések alkalmazhatósága.

3.2. 1.3.2. Az uniós jog három rétegeAz uniós jognak alapvetően három rétege különböztethető meg, amikor az uniós jog szabályainak forrására és mibenlétére kérdezünk rá. Bár az uniós jogforrásokat később tekintjük át, előzetesen, ehelyütt célszerű e három réteget azonosítani.

(1) Ahogy a fentiekben látható volt, az Európai Unió egy olyan nemzetközi szerveződés, melynek alapjait a tagállamok által alkotott nemzetközi szerződések (alapító szerződések) képezik. Ezekben, a módosító és kiegészítő szerződésekkel együtt, a tagállamok közvetlen jogalkotóként megalkották a szervezet legalapvetőbb szervezeti, eljárási, hatásköri és az érdemi együttműködésre irányuló szabályait. Ezek a szabályok jelentik az Unió működésének alapját és kereteit, egyben a legmagasabb szintű szabályokat alkotják (eredeti vagy elsődleges szabályok). A szerződésekben mutatkoznak meg, vagy azokból vezethetők le azok az általános jogelvek, melyek áthatják az uniós jogalkotást és jogalkalmazást.

(2) Az uniós jog második rétegét az uniós (korábban közösségi) intézmények által alkotott szabályok alkotják. Ezen a területen közvetlenül nem a tagállamok, hanem az alapító szerződésekkel létrehozott intézmények a jogalkotók. Az alapító szerződések ugyanis hatáskört biztosítottak az intézményeknek jogszabályok alkotására. Az uniós jog szabálymennyiségének legnagyobb részét ezen szabályok teszik ki (származtatott vagy másodlagos uniós jogszabályok). Az alapító szerződésekben foglalt felhatalmazás alapján, az intézmények által alkotott szabályok többféle formában jelenhetnek meg. Idesorolhatóak az Unió, illetve korábban a Közösségek által, más államokkal vagy nemzetközi szervezetekkel kötött nemzetközi szerződések is.

2121 L. pl. Balázs, 2002, 148–150. o.

2222 HL L 29., 1985.02.01., 21. o.



(3) Az uniós jog harmadik rétegét az Európai Unió Bírósága által kialakított, és sokszor jogszabályokká szilárduló állandó joggyakorlata (esetjoga) képezi. Aligha tagadható, hogy az uniós bíróságok sok esetben, tartalmilag, jogalkotást is végeznek. (Az uniós jog ezen rétege hiányzik a közös kül- és biztonságpolitikánál, ahol az Európai Bíróságnak nincs lényeges hatásköre.) Az uniós jogszabályok egyes általános fogalmai és rendelkezései, esetenként többértelmű vagy homályos fordulatai, tételei széles értelmezési lehetőséget biztosítanak a Bíróságnak. Másrészt az uniós jog időnként hallgat igen fontos kérdésben, melyre azonban választ kell adni a megfelelő jogalkalmazás érdekében (pl. az ütköző uniós vagy tagállami jognak van-e elsőbbsége a jogalkalmazás során). A Bíróság az uniós jogrendszert átható általános jogelvek tartalmának alakítása során, ezen elvekre hivatkozva, alapjaiban átszabhatja egyes konkrét uniós jogszabályok alkalmazásának feltételeit is.

3.3. 1.3.3. Az Európai Unió jogrendszereA Lisszaboni Szerződés hatálybalépése előtt nem beszélhettünk általában uniós jogrendszerről. A közösségi jognak, az első pillérben kialakult egy zártabb, strukturáltabb, szupranacionális formája, mely valódi jogrendszerként viselkedett. Azonban az Unió második és harmadik pillére a klasszikus nemzetközi joghoz közelálló államközi (kormányközi) együttműködés formáját öltötte, a szabályozás inkább a tagállamok megállapodásainak egy sajátos csoportját jelentette, amelyekben a tagállamok jellemzően egyhangúlag döntöttek. Ráadásul e szabályok többsége közvetlenül nem volt alkalmazható a tagállamok belső jogrendszereiben. Itt a szabályok tárgyuknál fogva (pl. közös külpolitika vagy a rendőrségi együttműködés) sem érintették annyira közvetlenül és általánosan a magánfeleket, a magánszemélyek jogviszonyait, mint az látható volt a közösségi pillér szabályainál.

Miután a Lisszaboni Szerződés az Unió egészére kiterjesztette a korábbi közösségi jogi szabályozási modellt, ezután általában is beszélhetünk uniós jogrendszerről, és a korábbi, közösségi jogrendszerről tett megállapításai az Európai Bíróságnak alkalmazhatóak az Unió egészére is. Az Európai Unió jogrendje így egy sajátos, a hagyományos nemzetközi jogtól elkülönült, nemzetek feletti normarendszerré vált (szupranacionális jog), mely ugyanakkor mélyen érinti a tagállamok belső jogrendjét is. Az Európai Bíróság a következő klasszikus megállapítást tette a Costa v. ENEL ügyben, hangsúlyozván az egyik alapító szerződés eltérő tulajdonságait a hagyományos nemzetközi szerződésektől (6/64 Flaminio Costa v ENEL [1964] EBHT 1141):

A hagyományos nemzetközi szerződésektől eltérően az EGK-Szerződés saját jogrendszert hozott létre, amely a Szerződés hatálybalépésétől a tagállamok jogrendszerébe illeszkedik, és amely azok bíróságaira nézve kötelező.

Saját intézményekkel és jogi személyiséggel bíró, jogképes, nemzetközi képviseleti joggal, és különösen az államok hatáskörének korlátozásából vagy az államok által a Közösségre átruházott funkciókból eredő, tényleges hatalommal felruházott Közösség határozatlan időre történő létrehozásával ugyanis az államok, bár szűk területeken, de korlátozták szuverén jogaikat, és így a saját állampolgáraikra, illetve honosaikra és önmagukra alkalmazandó joganyagot hoztak létre.

Az Európai Unió jogrendszere a klasszikus nemzetközi jogban nem ismert sajátosságokat mutat fel a tagállamok közötti kapcsolatokban.2323 A szupranacionális uniós jogrend alapja az, hogy a tagállamok szuverenitásuk (vagy szuverenitásuk gyakorlásának) egy részét átengedték az Uniónak, és az uniós hatáskörbe kerülő ügyekben tartózkodniuk kell minden olyan cselekvéstől, mely akadályozza az uniós hatáskörök gyakorlását. A szupranacionális jog egyik alapvető jellemzője, hogy egy nemzetközi szervezet egy tagállamra kötelező jogszabályt akkor is elfogadhat, amennyiben az állam ahhozkülön nem járult hozzá, vagy esetleg éppen tiltakozott a szabály elfogadása ellen.A szupranacionális döntéshozatal ismérve lehet, hogy a döntéshozó szervben, egyhangúságot követelő döntéshozatal helyett többségi vagy minősített többségi szavazás van. Ekkor egy tagállam egymaga nem akadályozhatja meg a neki nem tetsző döntést. Ezért volt mindig az egyik leglényegesebb kérdés a Közösségekben, majd az Unióban, az alapító szerződések módosításai során, hogy mely kérdésekben szükséges a Tanácsban, a tagállamok képviselőit tömörítő jogalkotó szervben egyhangúság a döntéshez, illetve mikor kell csak minősített többség. Ma az Unióban a jogalkotás során, a Tanács legnagyobbrészt minősített többséggel hozhat döntéseket, melyek az ellenszavazattal élő tagállamot is kötelezik. Hasonló jellegzetessége lehet a szupranacionális jognak, hogy olyan nemzetközi szervek hoznak kötelező szabályokat az államokra, melyekben nem az államok képviselői, hanem független személyek ülnek (ilyen az Unióban a Bizottság, vagy korábban az ESZAK esetében a Főhatóság).

A szupranacionális jog jellemzője lehet, hogy a szabályok nemcsak a tagállamot kötelezhetik, hanem közvetlenül az államon belüli viszonyokban a magánfeleket is, és a nem belső eredetű jogszabályokra igényt

2323 L. Blutman, 2003, 39–40. o.



lehet alapítani belső bíróságok előtt (a közvetlen hatály kérdése). Az Európai Unió jogszabályainak jelentős része közvetlenül érvényesülhet a tagállami belső jogokban, a belső jogviszonyokban anélkül, hogy a tagállam további, külön jogalkotói aktussal ehhez hozzájárulna. Ezzel szemben a hagyományos nemzetközi jog csak az államot (esetleg nemzetközi szervezetet) köti, és sok államban, így Magyarországon is, csak úgy hivatkozható és alkalmazható a belső jogrendben, a tagállami bíróságok előtt, ha előtte a nemzetközi jogi normát külön jogalkotói aktussal – például törvénnyel –, transzformálják a belső jogba.2424

A közvetlen hatály elve, amely korábban az Európai Közösség, ma már az Európai Unió jogrendjének egyik legalapvetőbb elve, eleve feltételezi és megköveteli az uniós jog alkalmazásánál a monista, az uniós szabály közvetlen érvényesülését jelentő gyakorlatot. Az uniós jog egyes jogszabályoknál, így a rendeleteknél, egyenesen kizárja a transzformálás lehetőségét. Az EUM-Szerződés 288. (volt EGKSz 189., majd EKSz 249.) cikke a rendeleteknél, mint közösségi jogforrásnál kifejezetten előírja a közvetlen hatályt (szó szerint: „közvetlen alkalmazhatóságot”), ugyanakkor az alapító szerződések számos rendelkezésénél és egyes esetekben az irányelveknél az Európai Bíróság alapozta meg a közvetlen érvényesülés lehetőségét és kötelezettségét különféle kritériumok alapján. Így sok uniós jogszabály közvetlenül alkalmazandó anélkül, hogy az állam külön jogalkotói aktussal azt transzformálná. Így van ez még azon uniós tagállamok tekintetében is, amelyek egyébként a nemzetközi szerződéseket transzformálják belső jogukba, azaz dualista gyakorlatot követnek (pl. Olaszország, Németország vagy éppen Magyarország).

Az uniós jog értelmezését és alkalmazását az uniós (korábban közösségi) bíróságok, a Bíróság és a Törvényszék felügyeli. Ezeknek egyik fő feladata, hogy az uniós jog egységes alkalmazását biztosítsák, hiszen az csak ebben az esetben érheti el a célját. Az uniós bíróságok működésének következménye a sok ezer jogesetet felölelő bírósági joggyakorlat. E joggyakorlat rendkívüli jelentőségű az uniós normák tartalmának kialakításában, a jogok és kötelezettségek körének meghatározásában, az uniós szabályok összefüggő, egységes rendszerének kialakításában. Az Európai Unió jogának egyik összetartója, az uniós bíróságok által kialakított hatalmas esetjogban megmutatkozó sajátos fogalom- és elvrendszer. Az uniós jogszabályok adekvát alkalmazásához nem elég a joganyag szövegrétegéből kiindulni, hanem az ítélkezési gyakorlat, a dogmatikai konstrukciók, jogelvek ismerete is szükséges.

Az uniós jog része az egyes államok jogrendjének, alkalmazásáért elsősorban a tagállamok felelnek, és a tagállami bíróságok egyben uniós bíróságok is. Tartalmi szempontból az uniós jog jelentős része a tagállamok közös belső jogának is minősíthető. Mindezek ellenére az uniós jogrend önálló szerveződés a tagállami belső jogokkal szemben is, hiszen önálló (alaki és anyagi) jogforrásai vannak, önálló bírói és igazgatási szintű jogalkalmazási gyakorlata van, és a létrehozott uniós jogi szabályok érvényesülését a tagállamok nem gátolhatják.

Az uniós szabályok valódi rendszerré (jogrendszerré) szerveződtek, melynek lényeges jellemzői a következők:

1. az uniós szabályoknak közös forrásai vannak,

2. kidolgozott és szabályozott eljárásokkal bír a jogrendet alkotó szabályok alkotására, értelmezésére és kikényszerítésére,

3. a szabályokat egymásra tekintettel kell alkalmazni,

4. a szabályok egymáshoz való viszonyukban hierarchizáltak és strukturáltak,

5. a szabályok alkalmazását és értelmezését az általános alapelvek rendszere hatja át,

6. a szabályok alkalmazását legfelsőbb szinten egy szerv felügyeli (a Bíróság), melynek feladata, hogy biztosítsa az egységes jogalkalmazást.

A tagállamok állampolgárai, magánszervezetei, a magánfelek nemcsak a hazai joguknak, hanem az uniós jognak is közvetlenül alávetettek, abból számukra jogok és kötelezettségek keletkezhetnek. Az uniós jogrend szervezeti kereteit olyan önálló jogi személyiséggel bíró szerveződés adja, mely a tagállami szuverenitás átruházásával, vagy gyakorlásának átengedésével valódi hatalmat kapott.

3.4. 1.3.4. Az uniós jogrendszer általános jogelvei

2424 Az ún. monista és dualista gyakorlat jellemzőiről és problémáiról, l. részletesen Bodnár, 1987, 15–22., és 88–103. o.



Az uniós jogban is kialakultak azok az általános jogelvek, melyek meghatározóak általában a jogalkotásban és a jogalkalmazásban. Nem csak szimbolikus jelentőségük van, hiszen az uniós jogrend jogforrásai közé számítanak, és amellett, hogy a jogértelmezés támpontjait jelenthetik más uniós jogszabályok alkalmazásánál, esetenként perdöntő jelentőségük van, sőt a jogi aktusok felülvizsgálatánál megsértésük érvénytelenségi okot jelent.

Az általános jogelvek köre elsősorban az Európai Unió Bíróságának gyakorlatából szűrhető ki. E jogelvek gyökerei kialakulásuk idején nem feltétlenül voltak megtalálhatóak az alapító szerződések szövegében (ma már legtöbbjük igen). A Bíróság kialakításuk, megfogalmazásuk során legtöbbször az uniós (közösségi) jog, mint jogrend egységes működésének biztosításából, általános jogszerűségi mércék keresésének igényéből, és a tagállamok belső jogából indult ki. Az általános jogelvek bevezetésének elsődleges jogalapjaként az EUSz 19. cikk (1) bekezdését lehetne kiemelni, melynek értelmében (hasonlóan a volt EKSz 220. cikkéhez) a Bíróság a Szerződés értelmezése és alkalmazása során „biztosítja a jog tiszteletben tartását” (mely kifejezés az alapító szerződések szövegén túlnyúló szabályokat is magában foglalhat).

Az általános jogelveknek, mint jogforrásoknak nincs egy adott, lezárt felsorolásuk, létük és tartalmuk legtöbbször a Bíróság eseteiből állapítható meg. Így az általános jogelvek köre bizonyos mértékben eltérő a különböző könyvekben, feldolgozásokban. Amiben egyetértés van, hogy idesorolható például a jogbiztonság elve különböző segédelveivel egyetemben, az arányosság elve, az alapjogok védelme stb. Azonban vitatott, hogy például a belső piac alapjait képező „négy szabadság” (áruk, személyek, szolgáltatások és tőke szabad mozgása) idetartozik-e, sokan idesorolnak bizonyos eljárási jogokat (védekezéshez való jog), vagy éppen az Unió működésére vonatkozó átláthatóság (transzparencia) elvét.

Az általános jogelvek érvényesülésük területét tekintve igen heterogének. Vannak, melyek kifejezetten a jogalkotás feltételéül szolgálnak (pl. a szubszidiaritás elve vagy a jogos várakozások védelme), mások kifejezetten az uniós jog alkalmazására vonatkoztathatók (pl. az érintett fél meghallgatásának követelménye). Vannak olyan elvek, melyek csak uniós szinten alkalmazhatóak (pl. a szubszidiaritás elve – mint uniós elv, nem érvényesülhet tagállamokon belül), mások az uniós jog tagállamokban történő alkalmazása során is (pl. az egyenlő elbánás elve vagy az arányosság elve). Az elvek között vannak kifejezetten funkcionális (pl. eljárási) elvek, melyeknek széles a hatóköre (pl. a védekezéshez való jog vagy az egyenlőség elve), és vannak anyagi jogi elvek, szűkebb érdemi hatókörrel (pl. az alapjogok védelmén belül, a tulajdonhoz való jog). Esetenként vitatható, mi minősül „egy” általános jogelvnek. Az alapjogok keretébe ugyanis sok olyan elv besorolható, melyek sokszor külön, önálló elvként mutatkoznak és érvényesülnek (pl. a jogbiztonság elve vagy az egyenlőség elve).

Mindezt előrebocsátva, az alábbiakban csak azokat az elveket emelném ki, melyeknél általános egyetértés van, hogy az Unió megszilárdult, általános jogelvei közé sorolhatóak.

(a) A szubszidiaritás elve

A szubszidiaritás elve az uniós jogalkotás és hatáskörgyakorlás lényeges, és általános korlátja, melyet a Maastrichti Szerződés alapelvként vezetett be a tagállami hatáskörök védelme érdekében. Eszerint, a kizárólagos hatáskörébe nem eső kérdésekben, az Unió csak akkor és annyiban jár el, amennyiben a tervezett intézkedés céljait a tagállamok a saját eszközeikkel és szintjükön nem tudják kielégítően megvalósítani, és ezért a tervezett intézkedés jellege vagy hatása miatt azok uniós szinten jobban megvalósíthatók. A Lisszaboni Szerződéssel a tagállamok az elv érvényesülésének további biztosítékait építették be az uniós jogalkotásba, és egy új jegyzőkönyvet csatoltak a Szerződésekhez, mely részletesen rendelkezik e biztosítékokról.A szubszidiaritás elvével az uniós jogi aktusok megalkotásáról szóló részben foglalkozom részletesebben (3.6.1. pont).

(b) Az arányosság elve

Az arányosság elve a jogalkalmazásban szinte a jog minden területén érvényesül, így az uniós jog alkalmazásánál is: az elvet számtalanszor hívták fel az uniós bíróságok előtt. Az arányosság elve, funkcionális eszközként arra szolgál, hogy két ütköző, jogilag védett érdek között a jogalkalmazó megtalálja az egyensúlyt, meghúzza ezek határait egy konkrét ügyben. Ezért például valamely általános jogot korlátozó állami jogi aktus (jogszabály vagy egyedi intézkedés) jogszerűségének megállapításánál alapvető szerepet játszhat (l. pl. az alapjogi teszteket a magyar Alkotmánybíróság gyakorlatában). Az uniós jogban, mindezen túl, a Maastrichti Szerződés az arányosság elvét általános jogalkotási követelményként is bevezette az uniós jogalkotás területén (lényegében a szubszidiaritás elvének kiegészítéseként), amely szerint az Unió intézkedései nem léphetik túl az alapító szerződés célkitűzéseinek eléréséhez szükséges mértéket.. Éppen ezért, az elv néhány fontosabb



vonatkozását az uniós jogalkotásnál tekintem át részletesebben (3.6.1.3. pont).

(c) A jogbiztonság elve

A jogbiztonság elve a jogállamiság elvén nyugvó modern jogrendszerek alapjait meghatározó tényező, azonban az elv az uniós jogban többféle formában és összefüggésekben jelenik meg. Általános elvként már az igen korai Bosch-ügyben (az első előzetes döntéshozatali eljárás a Bíróság előtt) elismerte az Európai Bíróság, mint olyan szabályt, melyet az EGK-Szerződés alkalmazásánál figyelembe kell venni, de annak általános tartalmára ugyanakkor nem utalt, 13/61 Kledingverkoopbedrijf de Geus en Uitdenbogerd v Robert Bosch GmbH és Maatschappij tot voortzetting van de zaken der Firma Willem van Rijn [1962] EBHT 0089. A szabály tartalma sokrétű és alkalmazása néha bizonytalan, különösen úgy, hogy íratlan jogforrásként jelent meg a Bíróság joggyakorlatában. Mindazonáltal az ebből fakadó követelmények közös eredője valahol ott kereshető, hogy az, akire nézve szabályozást tartalmaz egy jogszabály, annak tartalmáról időben és biztonsággal tudomással bírhasson azon időponthoz képest, amikor a norma által szabályozott cselekvést véghezviszi vagy ezen alapuló jogviszonyokat alakít ki. Erre figyelemmel, problémák mutatkozhatnak például a visszaható jogszabályok esetében vagy a nem világos, pontatlanul megfogalmazott szabályoknál. Ugyanígy korlátot jelent a jogalkotással szemben olyan értelemben is, hogy a már létező jogviszonyok tartalmát megváltoztatni, megbontani nem, vagy csak szigorú feltételek mellett szabad. A jogbiztonság elvével az uniós jogalkotásnál foglalkozom, annak három vonatkozásán keresztül. Ezek: a visszaható hatályú jogszabályok problémája, a világos normatartalom követelménye és a jogos várakozások védelme (l. 3.6.2. pont)

(d) Az egyenlőség elve – hátrányos megkülönböztetés tilalma

Az egyenlőség elvének (hátrányos megkülönböztetés tilalmának) egyes vonatkozásait (pl. egyenlő munkáért egyenlő bért) már eleve, a kezdetektől szabályozták az alapító szerződések. Az egyenlőség biztosítása azonban nemcsak a magánfelek alapvető jogainak élvezeténél lényeges az uniós jogban. Az uniós jogi szabályozás jelentős része funkcionális értelemben is az egyenlőség elvén nyugszik, mely túllép az alapjogi szinten: így nemcsak a magánfelek egyenlősége fontos, hanem például az tagállamoké is; nemcsak az alapjogok biztosításában fontos, hanem sok egyéb uniós jog gyakorlásánál is; nemcsak jogok gyakorlásánál kell az egyenlőséget biztosítani, hanem esetlegesen komplex joghelyzetek vagy szabályozások tekintetében is [l. EUMSz 65. cikk (3) bekezdés – tőkemozgás; EUMSz 107. cikk (1) bekezdés a) pont – fogyasztóknak nyújtott szociális támogatás stb.]. Az egyenlőség uniós elvének és normájának érvényesülése és alkalmazása sokszor viszonyjogokat teremt: valakit azért illet meg valamilyen jog, mert mást is megillet.

Ebben az értelemben, például a hátrányos megkülönböztetés tilalma nemcsak alapjogként, és az alapjogoknál fontos, hanem fontos a belső piac jogánál is, mely legnagyobbrészt az áruk, személyek, vállalkozások, tőke szabad áramlását kívánja biztosítani a tagállamok között, a tagállamok belső szabályozásai közötti eltéréseket kívánja csökkenteni. Így mindig alapvető a külföldi (áru, személy, vállalkozás stb.) és a belföldi (áru, személy, vállalkozás stb.) egymáshoz mért jogi helyzete. A szabad mozgást gátló akadályok lebontása pedig tipikusan éppen, a külföldiek hátrányát jelentő megkülönböztetés megszüntetésével történhet. Az egyenlőség (hátrányos megkülönböztetés tilalmának) elvével részletesebben az alapjogoknál, illetve a belső piac jogánál foglalkozom (10.2 és 12. pontok).

(e) Az alapjogok védelme

Bár az alapjogok védelme eredetileg nem szerepelt a gazdasági jellegű Közösségek céljai között, és ezek alapító szerződéseiben sem, az Európai Bíróság már a Stauder-ügyben megállapította, hogy az alapjogok a Közösségekben az általános jogelvek részét képezik, melyeket a Bíróság védelemben részesít, 29/69 Erich Stauder v Ulm-Sozialamt [1969] EBHT 0419, 7. pont. Az Európai Unió ennek nyomán már megalakulásakor célul tűzte ki az alapjogok tiszteletben tartását, ami a Lisszaboni Szerződésben is alapértékként szerepel, és eljutott oda, hogy az EUSz 6. cikke alapján, az alapjogok széles körét átfogó Alapjogi Chartát jogi értelemben is kötelezővé tette a Szerződések alkalmazási körében. Az alapjogokról leválhatnak jogok vagy egyes csoportjai a jogoknak, melyeket önállóan is általános jogelveknek lehet tekinteni, mint például az egyenlőség elve vagy az eljárási jogok. Az alapjogok védelmére l. a 10. fejezetet.

3.5. 1.3.5. Az uniós jog érvényesülésének tagállami szolidaritásból fakadó biztosításaAz Unió létrejöttével bekövetkező változások ellenére, az uniós jog jelentős részben még gazdasági jellegű, vagy gazdasági tevékenységhez kapcsolódik. Számos olyan rendelkezéssel találkozunk, melyek megsértése



közvetlen gazdasági vagy egyéb hátrányt okoz más tagállamokban vagy tagállamoknál. Például egy tagállam részéről, egy bizonyos termékre a tagállami termelési kvóta be nem tartása, piacvédő intézkedések vagy jogellenes állami támogatások alkalmazása, más tagállamból származó munkavállalók szabad mozgásának akadályozása, elmozdíthatja a piaci egyensúlyt a jogszabályokat betartó, és azok alapján, a piacaikat nyitottabban tartó tagállamok, azok munkavállalói vagy ott működő vállalkozások kárára. Az uniós jog betartása, így nem csak egyszerűen a jog lényegéből fakadó, általános kötelezettsége a tagállamoknak, melyet a pacta sunt servanda elve amúgy egyszerűen és világosan fejez ki. Számos tekintetben, az uniós együttműködés körülményei között, a jogkövetés a többi tagállammal szembeni tisztességes eljárás és szolidaritás kérdése is. Erre mutatott rá a Bíróság a következő ügyben.

39/72 Bizottság v Olaszország (Támogatás levágott tehenekért)

[1973] EBHT 0101

[A Bizottság azért perelte Olaszországot az Európai Bíróságon, mert két közösségi rendeletet nem, illetve nem megfelelően hajtott végre, és nem alakította ki azt a belső rendszert, mely lehetővé tette volna a tehenek levágásáért, illetőleg a tej és tejtermékek piaci értékesítésének megszüntetéséért járó támogatások kifizetését az arra jogosultak számára. A Bíróság megállapította, hogy alperes szándékosan akadályozta a közösségi rendeletek érvényesülését a területén, és nyilvánvalóan megszegte vállalt kötelezettségeit.]

21 Különösen, ami egy, bizonyos termékek feleslegének felszámolását célzó gazdaságpolitikai intézkedés érvényesítését illeti, a tagállam, amely elmulasztja a kitűzött határidőn belül, a többi tagállammal párhuzamosan, meghozni az előírt intézkedéseket, aláássa a közösen elfogadott rendelkezés hatékonyságát, és ugyanakkor, az áruk szabad áramlása tekintetében mások kárán illetéktelen előnyhöz jut. [...]

24 A Szerződés, mely lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy a Közösség előnyeit élvezzék, egyben kötelezettséget is ró rájuk, hogy a szabályokat tiszteletben tartsák. Egy állam, mely a saját nemzeti érdekét követve egyoldalúan felborítja a Közösséghez való tartozásából fakadó előnyök és kötelezettségek egyensúlyát, és kívül helyezi magát a közösségi szabályokon, megkérdőjelezi a tagállamoknak a közösségi jog előtti egyenlőségét, megkülönböztetéseket alkalmaz azok állampolgárai, de mindenekelőtt saját állampolgárai hátrányára.

25 A tagállamok által a Közösséghez való tartozás tényével elfogadott szolidaritási kötelezettség ilyen megszegése a közösségi jogrend alapjait veszélyezteti.

A szolidaritási kötelezettségből fakadó jogkövetés követelménye megjelenik az alapító szerződésekben is. Az EUSz 4. cikk (3) bekezdésében (volt EKSz 10. cikkben) foglalt szabály lényegében az uniós jogrend egyik talpkövének tekinthető, és egyben rendkívüli szerepet játszik az Európai Unió Bíróságának joggyakorlatában:

„Az Unió és a tagállamok a lojális együttműködés elvének megfelelően kölcsönösen tiszteletben tartják és segítik egymást a Szerződésekből eredő feladatok végrehajtásában.

A tagállamok a Szerződésekből, illetve az Unió intézményeinek intézkedéseiből eredő kötelezettségek teljesítésének biztosítása érdekében megteszik a megfelelő általános vagy különös intézkedéseket.

A tagállamok segítik az Uniót feladatainak teljesítésében, és tartózkodnak minden olyan intézkedéstől, amely veszélyeztetheti az Unió célkitűzéseinek megvalósítását.”

A rendelkezés első albekezdésében foglalt „lojális együttműködés” többirányú: nemcsak arról van szó, hogy a tagállamok egymás irányában, illetve az Unió irányába tartoznak együttműködéssel, elősegítendő az integráció céljainak megvalósítását. Mindez azonban kölcsönös kötelezettség, és az Unió szerveire ugyancsak hárul ilyen kötelezettség, ahogy erre a Bíróság világosan utal például az ENI-Lanerossi támogatás ügyében, l. C-350/93 Bizottság v Olaszország (ENI-Lanerossi támogatás) [1995] EBHT I-0699, 16. pont. 2525 A második és a harmadik bekezdés viszont a tagállamok vonatkozásban nevesít további, a lojális együttműködésből fakadó kötelezettségeket, melyek lényegében a jogkövetés tevőleges, pozitív és tartózkodásra irányuló, negatív oldalát jelentik. A tagállamoknak van eszerint általános és egyedi intézkedési kötelezettségük, az uniós kötelezettségeik végrehajtására, ugyanakkor tartózkodniuk kell minden magatartástól, melyek szembemennek az uniós célokkal és szabályokkal. Mivel az uniós jog végrehajtása, alkalmazása legnagyobbrészt tagállami szinten történik, és

2525 Roux az uniós szolidaritást négy irányban látja fennállni: tagállamok egymás között, a tagállamok az Unió irányában, az uniós intézmények a tagállamok irányában, és van uniós intézmények közötti szolidaritás is, l. Roux, 2006, 102–103. o.



abban a tagállam összes szervének és tisztségviselőjének adódhat elvileg szerepe, a rendelkezés fontosságát nehéz túlértékelni.

A Bíróság számára ez a rendelkezés általános hivatkozási alap a tagállamok együttműködésének biztosítására, illetve az együttműködési kötelezettségből fakadó követelmények különböző formáinak megfogalmazására, sőt az uniós jogrend alapvető jellemzőinek meghatározásában (pl. az uniós jog elsőbbségének elve vagy a tagállamok kártérítési felelőssége magánfelek irányában, az uniós jog megsértése miatt). Mindebben olyan, további alapvető elvek vannak a segítségére, mint az uniós jog hatékony érvényesülésének és egységes alkalmazásának követelménye, melynek biztosítása a Bíróság fő feladata. Ez az együttműködési kötelezettség kiterjed a tagállamok bíróságaira is (l. pl. C-106/89 Marleasing SA v La Comercial Internacional de Alimentacion SA [1990] EBHT 4135, 8. pont). Így a rendelkezés az egyik gyakran felhívott tételesjogi alapja azon követelmény megfogalmazásának, hogy a tagállami bíróságok kövessék az uniós bíróságok joggyakorlatát, és hatékonyan biztosítsák az uniós jogszabályok alkalmazását belső jogvitákban is (l. később az uniós bíráskodás néhány kérdésénél).

Az uniós jogszabályok érvényesülésének biztosítása tehát a tagállami szolidaritásból is adódó jogi kötelezettsége a tagállamoknak. A tagállami szolidaritás alapján másféle kötelezettségek is megjelennek az alapító szerződésekben. Ilyen az EUMSz 222. cikke, melynek értelmében, amennyiben egy tagállamot terrortámadás ér, vagy az akár természeti, akár ember okozta katasztrófa áldozatává válik, az Unió és tagállamai minden rendelkezésére álló eszközt felhasználnak segítségnyújtás céljából. Hasonló módon, az EUSz 42. cikk (7) bekezdése bármely tagállam területe elleni fegyveres támadás esetére arról rendelkezik, hogy a többi tagállam köteles minden rendelkezésére álló segítséget és támogatást megadni ennek az államnak a NATO keretén belül tett, a kollektív védelem alapját képező kötelezettségvállalásokkal összhangban, és az ENSZ Alapokmány 51. cikkének tiszteletben tartása mellett. (Ez utóbbi az egyéni és kollektív önvédelem jogát biztosítja és szabályozza fegyveres támadás esetén.)

3.6. 1.3.6. Az uniós vívmányokAz Európai Unión belül jogszabályok tekintélyes tömege határozza meg az együttműködés, az integráció kereteit, módját és feltételeit. A közösségi, majd az uniós jog több évtizedes fejlődéseként és formájában a gyakorlatban elért integrációs eredményeket tekinthetjük uniós (korábban közösségi) vívmányoknak (általánosan használt francia kifejezéssel „acquis”).

Az uniós vívmányok nem önmagában az uniós jogszabályok rendszerét, vagy az uniós jogrendszert jelentik. Az uniós jogszabályokat, tételes jogi rendelkezéseket körbeveszi az elveknek, nem kötelező ajánlásoknak, nyilatkozatoknak, állásfoglalásoknak, uniós bírósági vagy egyéb jogalkalmazói döntéseknek, technikai szabályoknak és intézményközi megállapodásoknak olyan burka, melyek nem tartoznak ugyan a hagyományos, pozitivista értelemben vett joghoz, de amelyek a jogszabályok gyakorlati alkalmazásának feltételeit nagyban befolyásolják. Létezhet ugyan valamilyen joghatásuk (amire utal az Európai Unió Bíróságának több döntése is), de e joghatás tartalma vagy jellege erősen kérdéses. A tételes jogi rendelkezések mellett ezek is részét alkotják az uniós vívmányoknak, hiszen az uniós jog gyakorlati megvalósulására sokszor jelentős hatással vannak.

Az uniós vívmányok meghatározásának vagy egyáltalán körülírásának nehézsége ráirányítja a figyelmet az uniós jogrendszer egy jellegzetességére. A nem kötelező, de mégis valamilyen joghatással bíró szabályok, előírások, megállapodások széles körére, melyeket igen nehéz elhelyezni, besorolni a belső jogokban szokásos kettős felosztású, kétértékű, vagy-vagy alapú, jogi – nem jogi rendszerben.

Az uniós vívmány kifejezés tételesjogi fogalom, l. pl. az EUSz 20. cikk (4) bekezdését. Sok vonatkozásban a kifejezés kibővült, hiszen ma már nemcsak uniós vívmányokról olvashatunk, hanem pl. „schengeni vívmányokról” („l’acquis de Schengen”) is, l. EUMSz 87. cikk (3) bekezdését.

3.7. 1.3.7. Rugalmas integráció vagy széteső szabályozás?Az Unión belül jelenleg huszonhét tagállam működik együtt. Viszonylag nagyobb számuk miatt, egyes esetekben nehéz megteremteni az egyetértést közöttük az integrációs lépések sebességét és mélységét illetően. Vannak, amelyek az integráció további mélyítését kívánják, és vannak, amelyek jó időre megállnának a jelenlegi szinten. A Schengeni Egyezmények (l. alább) jelentették az első látványos megnyilvánulását annak, hogy a tagállamok egy csoportja (igaz, az Európai Közösségeken kívül, hagyományos nemzetközi szerződések kötésével) külön tett, az integráció elmélyítését szorgalmazó lépést. Az egyezmények legfőbb következménye, a határellenőrzés általános megszüntetése a belső határokon, ekkor még több tagállamnak elfogadhatatlan volt. Az



Unió ezután, a Maastrichti Szerződéssel kezdődően, már kénytelen volt megengedni, hogy egyes esetekben tagállamok kimaradjanak a közös szabályozásból (pl. a monetáris unió megteremtésénél, vagy az igazságügyi együttműködésnél).

A kényszer kettős. Az uniós jogrendszer alapvetően megköveteli, hogy a tagállamok egyenlő jogokkal és kötelezettségekkel rendelkezzenek, és a szabályozás egységes maradjon. Azonban az is érdek, hogy az integráció magasabb szintjének megteremtésének ne legyen akadálya egy vagy néhány tagállam ellenérdeke. Ugyanakkor tudomásul kell venni, hogy a tagállamok fejlettségi szintjei is különböznek, és sok esetben igen eltérő, sőt ellentétes tagállami érdekek törhetnek a felszínre. Az Uniónak e kényszerek között egyensúlyoznia kell. A Szerződések így lehetővé teszik az Unión belüli külön együttműködéseket, vagy azt, hogy egy-egy tagállam bizonyos esetekben kimaradjon valamely közös szabályozásból, de ezt jól körülírt feltételekhez kötik a szabályozás fragmentálódásának akadályozása végett. A következő különutas lehetőségek mutatkoznak.2626

(a) Megerősített együttműködés

Az Amszterdami, de különösen a Nizzai Szerződés által tett módosítás lehetőséget adott a tagállamok egy csoportjának, hogy az Unión belül, bizonyos területeken, szorosabb és mélyebb együttműködést alakítson ki, vagy az együttműködést új területekre is kiterjessze anélkül, hogy ehhez más tagállamoknak kellene csatlakoznia („többsebességes Európa”). E lehetőség jogi formája a „megerősített együttműködés” jogintézménye. A megerősített együttműködés általános feltételeiről az EU-Szerződés IV. címe, és az EUM-Szerződés 326–334. cikkei rendelkeznek.

A megerősített együttműködés csak az Unió célkitűzései megvalósítására, érdekeinek védelmére és az integráció folyamatának megerősítésére irányulhat. Ilyen együttműködés nem folytatható azokon az integrációs területeken, amelyek az Unió kizárólagos hatáskörébe esnek. (Azonban a közös kül- és biztonságpolitika vonatkozásában a megerősített együttműködésre külön szabályok vonatkozhatnak.) Lényeges feltétel, hogy legalább kilenc tagállam részvételével valósulhat meg. A megerősített együttműködésre felhatalmazást adó döntést a Tanács a Bizottság javaslata alapján, és a Parlament egyetértésével adhatja meg. A megerősített együttműködésben lehetőség van jogi aktusok elfogadására is a Szerződésekben foglalt feltételek alapján, azonban az nem kötelező az együttműködésben részt nem vevő tagállamokra. A megerősített együttműködéshez bármely tagállam csatlakozhat, amennyiben teljesíti a csatlakozás feltételeit.

(b) Állandó strukturált együttműködés

A közös védelem- és biztonságpolitika területén állandó strukturált együttműködésre léphetnek azok a tagállamok, melyek „magasabb követelményeket kielégítő katonai képességekkel rendelkeznek” és katonai missziók teljesítésére külön, szigorúbb kötelezettségeket hajlandóak vállalni. A Tanács ezt az együttműködést minősített többséggel hozott döntéssel fogadhatja el, a külügyi és biztonságpolitikai főképviselő véleményének ismeretében. Az együttműködésben érintett tagállamok képviselőivel felálló Tanács, később bármely állam csatlakozását elfogadhatja az állandó strukturált együttműködéshez, ha a jelentkező a részvétel feltételeit teljesíti, ugyanakkor felfüggesztheti azon tagállam részvételét, mely nem képes az együttműködés feltételeinek eleget tenni.

(c) Csatlakozáshoz kötődő átmeneti eltérések (derogációk)

Az Unióhoz csatlakozó államok, a csatlakozási tárgyalások során, megegyezhetnek az Unióval olyan feltételekben, melyek lehetővé teszik számukra, hogy átmenetileg eltérjenek a csatlakozást követően bizonyos uniós jogszabályoktól. Az átmeneti eltérés (derogáció) köre államról államra változhat, akkor is, ha egy időpontban csatlakoznak. Az ilyen eltérések lehetősége valóban átmeneti, hiszen csak haladékot jelent valamilyen, az állam számára nehezen teljesíthető, vagy komoly gondot (kiadást vagy érdeksérelmet) okozó kötelezettség teljesítésére. A derogációk körét a csatlakozási szerződések rögzítik, utalván arra az időszakra is, melynek elteltével az eltérés lehetősége megszűnik.

(d) Állandó eltérések

A tagállamok nem csak a csatlakozáskor állapodhatnak meg az Unióval, illetve a többi tagállammal arra nézve, hogy lehetőséget kapjanak eltérni egyes uniós jogszabályoktól. Az állandó derogációk alapján egyes tagállamok mentesülnek valamilyen területre vonatkozó átfogó közös szabályozás alól azzal, hogy a mentesülő tagállamok később – megfelelő feltételek esetén – csatlakozhatnak a szabályozáshoz általában, vagy éppen az adott területen meghozandó egyedi uniós intézkedésekhez.

2626 L. még Horváth–Ódor, 2008, 88–95. o.



Ez utóbbira példa az alapító szerződések azon rendelkezése, mely lehetővé teszi az Egyesült Királyság és Írország számára, hogy a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség vonatkozásában benyújtott, jogi aktus meghozatalára vonatkozó javaslat ismeretében döntsenek, hogy részt kívánnak-e venni a javasolt jogi aktus meghozatalában és annak alkalmazásában (opt-in klauzula, eseti belépési lehetőség).2727 A tagállam ilyen bejelentése azzal a joghatással jár, hogy a javasolt jogi aktus, annak elfogadása esetén, rá nézve is kötelező lesz, noha az adott területen általában véve mentesül a közös szabályozás alól.

Néhány, lényegesebb területeken létező állandó eltérések:

Egyesült Királyság Dánia Írország Lengyel-

ország

Cseh-

ország

gazdasági és monetáris unió

X X – – –

a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség

X X X – –

közös biztonság- és

védelempolitika

– X – – –

Alapjogi Charta X – – X X?

Csehország esetében a fenti derogáció még nem kapott jogi formát. Mivel az állam fenntartásai az Alapjogi Chartával szemben a ratifikációs folyamat végén öltöttek testet, derogációt tartalmazó jegyzőkönyvet már nem lehetett a Lisszaboni Szerződéshez csatolni, mint a másik két állam esetében. Az uniós tagállamok állam-, illetve kormányfői, a cseh ratifikáció biztosítása végett, az Európai Tanács brüsszeli ülésén (2009. október 29–30.) megállapodtak abban, hogy Csehország is kapjon felmentést az Alapjogi Charta alkalmazása alól. El is fogadták az állandó eltérést biztosító jegyzőkönyv szövegét azzal, hogy a következő csatlakozási szerződéshez csatolják, és azzal együtt nyílik lehetőség arra, hogy azt a tagállamok alkotmányos követelményeiknek megfelelően megerősítsék.2828

4. 1.4. Az Uniós tevékenység átfogó, központi területei – áttekintésAz Európai Unió, mint szervezet tevékenysége általánosságban nehezen határolható be. Az uniós tevékenység határait az Unióra átruházott hatáskörök szabályai írják le. Az uniós jog tele van olyan rendelkezésekkel, melyek azt célozzák, hogy határt húzzanak az uniós és tagállami tevékenységi (szabályozási, igazgatási) területek közé. Az uniós jogviták jó része éppen arról szól, hogy az Uniónak van-e hatásköre egy bizonyos kérdésben, egy bizonyos módon, egy bizonyos tartalommal jogi aktust alkotni, vagy éppen eljárni, illetve tagállammal, magánféllel szemben fellépni. Célszerű azonban az Unió tevékenységének átfogó területeire egy előzetes pillantást vetni. Ez ugyanis rámutathat az integráció indokaira, irányaira és egyben nehézségeire is.

Amikor az unió tevékenységének jellemző és átfogó tevékenységi területeiről beszélünk, érdemes az EU-Szerződés 3. cikk (2)–(5) bekezdéseiből kiindulni. E rendelkezések az unió céljainak részeként megjelölik ezeket az általános, központi uniós tevékenységi területeket, melyek az integráció és az integrációs tevékenység magvát alkotják. Ide tartoznak a következők: (1) egy belső határok nélküli, a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló olyan térség kialakítása és fenntartása; (2) a tagállamokat átfogó belső piac fenntartása; (3) egy gazdasági és monetáris unió kialakítása és fenntartása; valamint (4) egy közös kül- és

2727 L. a Szerződésekhez csatolt 19. sz. Lisszaboni Jegyzőkönyv 4. cikkét.

2828 Európai Tanács (Brüsszel, 2009. október 29–30.) Elnökségi következtetések. 15265/09 CONCL 3. Ugyanakkor l. a Csehország által tett, a lisszaboni kormányközi konferencia zárónyilatkozatához fűzött 53. nyilatkozatot az Alapjogi Chartáról.



biztonságpolitika megteremtése. Az uniós tevékenység egyes, akár periferiális területei is, valamilyen módon kapcsolódnak ezekhez a központi tevékenységekhez. A következőkben ezen uniós tevékenységi területek rövid áttekintését tesszük meg.

4.1. 1.4.1. A belső piacAz Európai (Gazdasági) Közösség legalapvetőbb célja egy hatékony, európai szintű (tagállamokat átfogó), szabadversenyen alapuló piacgazdaság kiépítése volt, ahol olcsóbb, ugyanakkor jobb európai termékek és szolgáltatások kerülnek a tagállamok piacaira és a világpiacra. Ez az alapcél az ESZAK sikeréből adódott, mely lényeges tényező volt a hat alapító tagállam második világháború utáni újjáépítésében az ötvenes évek folyamán. Ezt az alapcélt, a tagállami gazdaságok közötti piaci verseny szabadabbá tétele szolgálta oly módon, hogy lebontja a termeléshez és szolgáltatásokhoz kötődő alapvető gazdasági tényezők (áruk, munkaerő, vállalkozások és tőke) tagállamok közötti mozgásának útjában álló akadályokat. Ezek az akadályok sokrétűek voltak: a külföldit sújtó közterhek, technikai előírások, jogszabályi feltételek, versenytorzító joggyakorlat vagy igazgatási gyakorlat, engedélyeztetési rendszerek stb. E gazdasági tényezők szabad áramlásának biztosítása a belső piac lényege.A belső piacon belül is különleges jelentőségű a vámunió, mely az árukereskedelemben az egyik legkomolyabb pénzügyi akadály, a vám (és az azzal egyenlő hatású díjak) eltörlésén alapul, ugyanakkor pedig egy közös külső vámhatárt és közös kereskedelempolitikát feltételez az Unión kívüli, harmadik államok és szervezetek irányában.

A belső piac fogalmát a fentieknek megfelelően, az EUSz 26. cikk (volt EKSz Megállapodás az Európai Unió14. cikk) (2) bekezdése fogalmazza meg: „A belső piac egy olyan, belső határok nélküli térség, amelyben a Szerződések rendelkezéseivel összhangban biztosított az áruk, a személyek, a szolgáltatások és a tőke szabad mozgása.” A belső piacra vonatkozó uniós szabályozás önmagában is nagyon sok területét érinti a tagállamok belső jogrendszerének. Ez abból fakad, hogy a megjelölt gazdasági tényezők szabad áramlásának útjában álló akadályok sokfélék lehetnek (az adóztatástól kezdve, a munkaerő szakmai képesítésének elismerésén át, a különböző szabványokig). A belső piac lényegében minden, a tagállami határokon átnyúló gazdasági tevékenységet átfog.

A belső piac jogára, azonban uniós szinten ráépülnek más szabályozási területek, melyek nélkül a belső piac nem működhet megfelelően. Amit ma uniós „politikáknak” (szabályozási és tevékenységi területeknek) nevezünk, azok egy része a belső piac megfelelő működésének biztosítására, vagy annak kiegészítéseként jöttek létre. Így az uniós versenyszabályok nélkül nem működhetne a tagállamokat átfogó, hatékony gazdaságot feltételező belső piac, ezért szükség volt egy erőteljes uniós (közösségi) versenypolitika kialakítására. A belső piac peremterületein is elkerülhetetlen volt a tagállami szabályok egységesítése vagy közelítése, ellenkező esetben anomáliák jelentkeztek volna bizonyos vonatkozásban. Ilyen igény hozta létre például a közlekedési politikát. Ezzel szemben voltak olyan szektorai a gazdaságnak, melyben a tagállamok enyhíteni kívánták a szabadverseny hátrányait és következményeit, fenntartva a nagyobb mértékű uniós beavatkozás lehetőségét, és ami (legalábbis részben) a közös agrárpolitika kialakítását hozta magával a kiépülő közösségi agrártámogatási rendszerrel. Ezenfelül, ahogy a fentiekből is látható volt, a belső piac (ezen belül is különösen a vámunió) feltételez egy közös, kifelé irányuló kereskedelempolitikát, mely érvényesíti és védi az uniós kereskedelmi érdekeket a világpiacon (kereskedelmi tárgyalások, kereskedelmi szerződések kötése), vagy éppen védi ezeket az érdekeket a világpiacról jövő hatásokkal szemben (pl. dömpingellenes szabályozás), és amely egyben működteti a közös külső vámhatárt (uniós vámjog). A belső piacra vonatkozó szabályozás így sok vonatkozásban nehezen választható el más területektől, hiszen ezekkel a határterületeken részben átfedhetik egymást. A korábbi EGK-, majd EK-Szerződés központi céljaként megjelenő „közös piac”, lényegében a belső piacot jelentette, azokkal az egyéb szabályozási területekkel együtt, melyek ráépültek, és annak megvalósítását segítették.

A belső piacra vonatkozó uniós szabályozásról bővebben a 12. fejezetben lesz szó.

4.2. 1.4.2. A gazdasági és monetáris unióAz Európai Uniónak, mint gazdasági és monetáris uniónak az alapját az EUSz3. cikk (4) bekezdése jelenti, mely szerint: „Az Unió egy gazdasági és monetáris uniót hoz létre, amelynek fizetőeszköze az euro.” Az EUSz a gazdasági és monetáris unió megteremtését a belső piac megteremtése mellé teszi, azonban az EUMSz 119. cikk (1) bekezdése nem hagy kétséget abban a tekintetben, hogy az uniós gazdaságpolitika a belső piacon alapszik, és egyben az Unió általános célkitűzéseinek megvalósítását szolgálja.

4.2.1. 1.4.2.1. A gazdaságpolitikák összehangolása



A gazdasági unió a tagállamok összehangolt gazdaságpolitikáin nyugszik. A tagállamok gazdaságpolitikáinak összehangolása bizonyos, a Szerződésekben meghatározott elvek mentén történik. Az EUM-Szerződés alapvető elvként határozza meg, hogy a tagállamok a szabad versenyen alapuló nyitott piacgazdaság elvével összhangban alakítják gazdaságpolitikájukat (l. EUMSz 120. cikkét), mivel ez segíti elő a gazdasági erőforrások hatékony elosztását. Hasonlóan alapvető elve az uniós gazdaságpolitikának az árstabilitás, a rendezett államháztartás és monetáris feltételek, valamint a fenntartható fizetési mérleg.

(1) A tagállami gazdaságpolitikák összehangolásával kapcsolatban az Európai Tanács következtetései alapján, a Tanács ajánlás formájában általános iránymutatásokat fogalmaz meg. Az általános iránymutatások azon részét, mely az euróövezetre vonatkozik, nem kell követniük az övezeten kívül eső tagállamoknak. A Bizottság és a Tanács figyelemmel kíséri a tagállami gazdaságpolitikák alakulását, illetve az Unió általános gazdasági fejlődését, és a Bizottság jelentései alapján, a Tanács rendszeresen átfogó értékelést készít. Amennyiben egy tagállam gazdaságpolitikája veszélyezteti a gazdasági és monetáris unió működését, vagy nem felel meg az általános iránymutatásoknak, a Bizottság az államot figyelmeztetésben részesítheti, a Tanács pedig ajánlásokat tehet a gazdaságpolitika módosítását illetően.

(2) A tagállamok kötelesek elkerülni a túlzott költségvetési hiányt. Ennek ellenőrzésére az EUMSz 126. cikke külön eljárást ír elő. A Bizottság köteles figyelemmel kísérni a tagállamoknál a költségvetési fegyelem betartását, különösen két vonatkozásban: a tervezett vagy tényleges költségvetési hiánynak a bruttó hazai termékhez (GDP) viszonyított aránya, valamint az államadósságnak a bruttó hazai termékhez viszonyított aránya szempontjából. Amennyiben bármelyiknek az aránya meghaladja a Szerződésekhez csatolt 12. Lisszaboni Jegyzőkönyvben foglalt értékeket, a Bizottság jelentést készít. A Jegyzőkönyv szerint, ez a két érték a következő: a) a tervezett vagy tényleges költségvetési hiánynak a bruttó hazai termékhez viszonyított 3%-a; b) az államadósságnak a piaci árakon számított bruttó hazai termékhez viszonyított 60%-a. Ez még önmagában nem jelent túlzott hiányt, ez csak kiindulópontja lehet a túlzott hiány megállapításának, több más (puhább) tényezővel együtt.

A túlzott hiány fennállását a Tanács külön határozatban állapítja meg, miután megismerte a Bizottság véleményét és az érintett tagállam észrevételeit. A Tanács határozata nyomán, a Bizottság ajánlásokat fogad el a tagállam számára azzal, hogy a túlzott hiányt meghatározott időn belül szüntesse meg. Amennyiben a Bizottság ajánlásait a tagállam nem követi, az euróövezetbe tartozó tagállamokat a Tanács külön határozatban szólíthatja fel erre, és a felszólító határozat eredménytelensége esetén, a Tanács a Bizottság ajánlására többféle szankciót hozhat: így például megfelelő mértékű pénzbírságokat szabhat ki; vagy megkövetelheti, hogy az érintett, euróövezetbe tartozó tagállam megfelelő mértékű, nem kamatozó letétet helyezzen el az Uniónál mindaddig, amíg a Tanács megítélése szerint nem történt meg a túlzott hiány kiigazítása; vagy felkérheti az Európai Beruházási Bankot, hogy vizsgálja felül hitelezési politikáját az érintett tagállam vonatkozásában. A túlzott hiány megfelelő kiigazítása esetén, a Tanács az eljárásban született határozatokat, ajánlásokat hatályon kívül helyezi, és nyilvános közleményben állapítja meg, hogy az adott tagállamnál megszűnt a túlzott hiány.

(3) Az EUMSz 122. cikke alapján, a gazdasági unión belül is érvényesül a szolidaritás. Amennyiben egy államnak súlyos gazdasági nehézségei támadnak például természeti csapások vagy általa nem befolyásolható rendkívüli események miatt, vagy ilyen nehézségeknek közvetlen veszélye áll fenn, a Tanács a Bizottság javaslatára uniós pénzügyi támogatást nyújthat. Az Unió intézkedéseket hozhat akkor is, ha a tagállamokban egyes termékeknél az ellátásban súlyos nehézségek merülnek fel (pl. energiahiány).

4.2.2. 1.4.2.2. A monetáris politika

Az Unió monetáris politikája magában foglalja egy közös pénz, az euró bevezetését, egy egységes monetáris, árfolyam-politika meghatározását és megvalósítását, elsődlegesen az árstabilitás fenntartása, másodlagosan az Unión belüli általános gazdaságpolitika támogatása céljából.

(a) Az uniós monetáris politika és az euróövezet

A gazdasági és monetáris unió létrehozása, ezen belül a közös pénz bevezetése is az Európai Uniót alapító 1992-es Maastrichti Szerződéssel került be az integrációs célok közé. Törekvések korábban is voltak egy gazdasági és monetáris unió létrehozására, míg végül az hetvenes évek olajválsága után, 1979-től a Tanács rendeletben hozta létre az Európai Monetáris Rendszert, a közösségi tagállamok valutáinak rögzített, de rugalmas, közös árfolyamrendszerét, egy közös, átváltási egységgel (ecu), és az Európai Monetáris Együttműködési Alappal. Az Egységes Európai Okmány (1986/1987) a belső piac továbbfejlesztéséhez kapcsolva, a tagállamok gazdaságpolitikáinak közelítését célozta meg, és egy előkészítő szakasz után, 1990. január 1-jétől elindult a monetáris unió létrehozásának első szakasza, mely többek között a tőke szabad áramlásának teljes



megvalósítására koncentrált. A Maastrichti Szerződés hatálybalépésével (1993) a monetáris unió előkészítésére az Európai Monetáris Együttműködési Alap helyett létrejött az Európai Monetáris Intézet.

A monetáris unió 1999. január 1. napjával történő megvalósításához szükséges alapvető döntéseket 1998. májusában hozta meg a Tanács. Határozatban állapította meg, hogy tizenegy tagállam teljesítette az új közös pénz bevezetésének feltételeként, a Maastrichti Szerződésben előírt konvergenciakritériumokat, ugyancsak megállapította e tagállamok valutáinak végleges átváltási árfolyamait az új közös pénzhez, az euróhoz viszonyítva, és létrehozta 1998. június 1. napjával az Európai Monetáris Intézet helyett az Európai Központi Bankot (EKB), valamint ezzel együtt a Központi Bankok Európai Rendszerét (KBER), mely a monetáris unióban a közös monetáris politika meghatározásáért és végrehajtásáért felelős. Az új közös pénz, az euró 1999. január 1-jén került bevezetésre, három évig pénzpiaci és banki elszámolási egységként, majd 2002. január 1-jén készpénzként is forgalomba bocsátották.

Az eurót nem az összes tagállam vezette be. Az Egyesült Királyság már kimaradt az 1979-es monetáris rendszerből is,2929 hozzá hasonlóan Dánia a Maastrichti Szerződést elutasító 1992-es népszavazás után ugyancsak kimaradási lehetőséget kapott (opt-out, kimaradási lehetőség);3030 Svédországban a 2003-ban népszavazás utasította el a közös pénz bevezetését. Ugyanakkor a 2004. és 2007. években uniós taggá váló államok többsége még nem tudott megfelelni eddig a közös pénz bevezetéséhez kialakított feltételeknek. Így az Unión belül elkülönül azon államok köre, melynek közös pénze az euró (euróövezet), azon tagállamoktól, melyeknek saját, nemzeti valutájuk van. Az euróövezethez jelenleg 16 uniós tagállam tartozik. 3131 Az uniós monetáris politika végrehajtásánál az euróövezethez tartozó, és az ezen kívüli tagállamok csoportjai eltérő jogokkal és kötelezettségekkel rendelkezik, ezekről a Szerződések tartalmaznak rendelkezéseket.

(b) Csatlakozás az euróövezethez

Az euróövezethez való csatlakozás feltételeit az EUMSz 140. cikke, valamint a konvergenciakritériumokról szóló, a Szerződésekhez csatolt 13. sz. Lisszaboni Jegyzőkönyv tartalmazza.3232 A közös pénz bevezetésének általános feltétele, hogy a tagállam a fenntartható konvergencia magas fokát, tartósan elérje. Ezt az Unió négy mutatón keresztül méri, melyeket eredetileg még a Maastrichti Szerződésben határoztak meg (az ún. „maastrichti kritériumok”):

(1) az árstabilitás magas fokának elérését tükröző olyan, a fogyasztóiár-index alapján meghatározott inflációs ráta elérése, amely a vizsgálatot megelőző egyéves időszakon keresztül az árstabilitást illetően legjobb eredményt felmutató legfeljebb három tagállam átlagos inflációs rátáját, legfeljebb 1,5 százalékponttal haladja meg;

(2) az állam pénzügyi helyzetének fenntarthatósága, azaz nem áll a csatlakozni kívánó állam a Tanács túlzott költségvetési hiányt megállapító határozatának hatálya alatt (l. előző pontot);

(3) a csatlakozni kívánó tagállam valutájának árfolyama legalább két évig az Európai Monetáris Rendszer árfolyam-mechanizmusa által előírt normál ingadozási sávon belül marad anélkül, hogy az euróval szemben az állam saját kezdeményezésére leértékelésre kerülne sor;

(4) a csatlakozni kívánó tagállam által elért konvergencia és a tagállamnak az árfolyam-mechanizmusban való részvételének fenntarthatósága, ami a hosszú távú kamatszintben tükröződik oly módon, hogy a vizsgálatot megelőző egyéves időszakon keresztül az árstabilitást illetően legjobb eredményt felmutató legfeljebb három tagállam átlagos nominális hosszú távú kamatát legfeljebb 2 százalékponttal meghaladó kamattal rendelkezett (a kamatokat a hosszú lejáratú államkötvények vagy azokkal összehasonlítható értékpapírok alapján kell meghatározni).

A (3) feltétel világossá teszi, hogy az euróövezethez csatlakozni kívánó állam valutájának két évet kell eltöltenie a (második) Európai Monetáris Rendszerben (ERM-II),3333 melyben ki kell állnia az árfolyam-stabilitás próbáját

2929 L. a Szerződésekhez csatolt 15. sz. Lisszaboni Jegyzőkönyvet.

3030 L. a Szerződésekhez csatolt 16. sz. Lisszaboni Jegyzőkönyvet.

3131 Az eredetileg, 1999-ben euróövezeti taggá váló államok köre a következő: Ausztria, Belgium, Finnország, Franciaország, Hollandia, Írország, Luxemburg, Németország, Olaszország, Portugália, Spanyolország. A később belépő államok: Görögország (2001), Szlovénia (2007), Ciprus és Málta (2008), Szlovákia (2009).3232 A Szerződések az euróövezeten kívüli tagállamokról, mint „eltéréssel rendelkező tagállamokról” szólnak, a csatlakozás pedig az „eltérés megszüntetését” jelenti.3333 Az „Exchange Rate Mechanism” kezdőbetűiből.



az euróval szemben. Az ERM-II 1999. január 1. napján jött létre a korábbi árfolyamrendszer (ERM-I) helyett, működését eredetileg az Európai Központi Bank és az euróövezeten kívüli államok központi bankjai közötti 1998-as megállapodás képezte, melyet felváltott az új, jelenleg is hatályos, 2006. március 16-án kötött megállapodás.3434 Az ERM-II rendszerbe a belépés nem kötelező, de feltétele az euró későbbi bevezetésének.3535

Amennyiben egy csatlakozni kívánó állam teljesíti a közös pénz bevezetésének feltételeit, az euróövezethez való csatlakozásról a Bizottság javaslatára a Tanács dönt. A Tanács döntése előtt az Európai Tanácsban is megtárgyalják a kérdést, az Európai Parlament kifejtheti a véleményét konzultációs eljárás keretében, és ugyanakkor az euróövezethez tartozó tagállamok minősített többséggel ajánlást fogalmaznak meg a csatlakozásról. Amennyiben a Tanács a csatlakozásról döntött (az eltérés megszüntetéséről határozott), a Tanács a Bizottság javaslata alapján és az Európai Központi Bankkal folytatott konzultációt követően az érintett tagállam és az euróövezethez tartozó tagállamok egyhangú határozatával, véglegesen rögzíti az átváltási arányt, amelyen az euró a csatlakozó tagállam valutájának helyébe lép.

(c) A monetáris politika szervezeti háttere: a KBER és az EKB

Az Unió monetáris politikájának (EUM-Szerződés 127–144. cikkek) meghatározása és végrehajtása a KBER, és ezen belül az EKB feladata. A KBER és az EKB Alapokmányát a Szerződésekhez csatolt Lisszaboni 4. sz. jegyzőkönyv tartalmazza.

A Központi Bankok Európai Rendszere az Európai Központi Bankból és az összes tagállam központi bankjaiból áll. A KBER irányítását az EKB vezető szervei végzik (l. EUMSz 129. cikk (1) bekezdés, Alapokmány 1. és 8. cikk). A KBER feladata elsődlegesen az árstabilitás megőrzése, valamint az Unión belül az általános gazdaságpolitika támogatása. Ennek során meghatározza és végrehajtja az Unió monetáris politikáját, devizaműveletek végez, a tagállamok hivatalos devizatartalékait kezeli, és támogatja a fizetési rendszerek zavartalan működését.

A KBER keretén belül az Európai Központi Bank önálló jogi személy, és egyben a Lisszaboni Szerződés hatálybalépésével az Unió egyik intézménye, mely az Unióban egyedül jogosult euróbankjegyek kibocsátásának engedélyezésére, és hatáskörrel rendelkezik jogi aktusok kibocsátására, véleményezheti az Unió más intézményeinek jogszabálytervezeteit, bírságot szabhat ki az általa alkotott normát megszegő vállalkozásokkal szemben. Székhelye Frankfurt am Main (Németország). Az EKB köteles őrködni az euróövezet árstabilitása felett (pl. a pénzkínálat ellenőrzésével).

Az EKB tulajdonosai nem a tagállamok, hanem a tagállamok központi bankjai, amelyek az EKB tőkéjét kizárólagosan jegyezhetik és birtokolhatják (Alapokmány28.2 cikk). Ezt a részesedést nem lehet megterhelni vagy átruházni (kivételesen, szűk feltételek mellett, a központi bankok egymás között a részesedés egy részét, a tőkejegyzési kulcs változásának mértékében átruházhatják). Az EKB beszámolóit csak a Tanács által jóváhagyott független külső könyvvizsgálók ellenőrizhetik, az Unió Számvevőszéknek korlátozott vizsgálódási joga van. Az EKB bevételei és kiadásai nem tartoznak az Unió költségvetésébe.3636

Az EKB élén a Kormányzótanács áll, mely irányítja a bankot, míg az ügyvezetést az Igazgatóság végzi. Az Igazgatóság tagjai az elnök, alelnök és négy további állampolgára a tagállamoknak, akiket a tagállamok állam-, illetve kormányfői szinten, közös megegyezéssel, nyolc évre neveznek ki, mely megbízatás nem újítható meg.A Kormányzótanács tagjai az Igazgatóság tagjai és az euróövezethez tartozó tagállamok központi bankjainak elnökei (l. Alapokmány 10.1. cikk). Az EKB harmadik döntéshozó szerve az Általános Tanács, mely az EKB elnökéből, elnökhelyetteséből és a huszonhét tagállam jegybankjainak elnökéből áll, összehangolja a nemzeti jegybankok és az EKB együttműködését, részt vesz az euró bevezetéséhez szükséges műveletekben az egyes államok euróövezethez való csatlakozása során, felügyeli az árfolyam-mechanizmus működését, erősíti a tagállamok monetáris politikáinak összehangolását. Az Általános Tanács addig működik, míg van olyan uniós tagállam, amely nem tartozik az euróövezethez.

3434 Megállapodás (2006. március 16.) az Európai Központi Bank és az euróövezeten kívüli tagállamok nemzeti központi bankjai között a gazdasági és monetáris unió harmadik szakaszában az árfolyam-mechanizmus eljárási szabályainak meghatározásáról, HL C 73., 2006.3.25., 21. o.3535 Svédországnak nincs kifejezett kimaradási lehetősége az euróövezetből, mint Dániának vagy az Egyesült Királyságnak, viszont a 2003-as népszavazás eredménye a kívülmaradásra kényszeríti. Jóllehet, egyébként rendszeresen megfelelne a konvergenciakritériumoknak, nem kéri a felvételét az ERM-II rendszerbe, így ennek a csatlakozási feltételnek nem tesz eleget.3636 Várnay–Papp, 2005, 180. o.



A Szerződések nagy hangsúlyt fektetnek a KBER és az EKB szervezeti, és tagjainak személyi függetlenségére. Az árstabilitás megőrzését szolgáló intézkedések, a követett árfolyam-politika igen sok érdeket sérthet, beleértve egyes tagállamok, vagy a tagállamok csoportjainak érdekeit is. Az EUMSz 130. cikke értelmében sem az EKB, sem a tagállamok központi bankjai nem kérhetnek és nem fogadhatnak el utasítást uniós vagy tagállami szervektől (l. még az Alapokmány 7. cikkét). A függetlenséget szolgálja az, hogy az EKB Igazgatótanácsának tagjait viszonylag hosszabb időre választják, nem választhatók újra, és más foglalkozást nem folytathatnak, legyen az kereső vagy ingyenes foglalkozás. Az Igazgatóság tagjait csak az Európai Bíróság mozdíthatja el, az Alapokmányban meghatározott szűk körű indokok alapján. A Szerződések sajátos védelemben részesítik a tagállamok központi bankjainak elnökeit, hiszen ők az EKB egyes döntéshozó szerveinek is tagjai. Az Alapokmány 14.2 cikke harmonizálni kívánja a tagállamok vonatkozó jogszabályait és központi bankjainak alapokmányait oly módon, hogy előírja a központi bankok elnökeinek hivatali idejét (legalább öt év), és azt a két indokot, melyek alapján a hivatali ideje alatt fel lehet menteni (ha már nem felel meg a feladatai ellátásához szükséges feltételeknek, vagy ha súlyos kötelezettségszegést követett el). Amennyiben a tagállam a központi bank elnökét hivatali ideje alatt felmenti, az erre vonatkozó határozatot az érintett elnök vagy az EKB Kormányzótanácsa az Európai Bíróság előtt két hónapon belül megtámadhatja.3737

4.3. 1.4.3. A szabadságon, biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségA szabadságon, biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség (korábban belügyi és igazságügyi együttműködés) megteremtésének igényét a személyek szabad mozgásának biztosítása kényszerítette ki, mely jelentős részben a belső piachoz kapcsolódott. A belső piac ugyanis egy határellenőrzések nélküli térséget jelent, többek között a személyek szabad mozgása területén. A tagállami határokon a személyek határellenőrzésének megszüntetése viszont nem az uniós jogszabályok alapján alakult ki, hanem a nemzetközi szerződéseken alapuló schengeni együttműködés keretében történt meg, melyet csak az Amszterdami Szerződés illesztett be az uniós jogba (l. alább).

A személyek határellenőrzésének megszüntetése, azonban számos területen kényszeríti ki a részt vevő államok együttműködését. Ugyanis, ha egy személy, akár uniós tagállam állampolgára, akár harmadik államé, egy adott állam területére belép, akkor szabadon, ellenőrzés nélkül később átjuthat bármely olyan állam területére, mely megszüntette a határellenőrzést. Ez igen sok problémát vet fel. A külső határoknál, a határellenőrzés eszközeit, módját tekintve kellenek közös szabályok és információs rendszerek, mert a külső határok ellenőrzésénél az ellenőrzést végző állam nemcsak a saját területét védi, hanem egyben az összes államét: a külső határok ellenőrzése a közös bizalomra épül. Az együttműködő államok nem folytathatnak különböző vízumpolitikát: egységesen kell meghatározniuk, mely harmadik állam állampolgáraitól kérnek vízumot, és melyekétől nem, a külső határ átlépéséhez. Az államoknak közösen kell rendezniük a bevándorlási szabályok elveit, illetve a menekültek fogadásának feltételeit, mert ennek híján egyenlőtlenség alakulhat ki harmadik államok állampolgárai hasonló ügyeinek elbírálásánál. A személyek határellenőrzések nélküli, szabad mozgása kikényszeríti az államok együttműködését a bűnüldözés területén csakúgy, mint az igazságügyben, ahol a gyors jogsegély különböző formáinak kölcsönös biztosítása nélkül az igazságszolgáltatás elnehezülne a vádlottak, tanúk, kötelezettek vagy egyéb, eljárás alatt álló személyek külföldi tartózkodása miatt, vagy éppen a külföldön keletkezett bizonyítékok beszerzésének akadályai okán.

A határellenőrzések nélküli, belső piac megteremtését az Egységes Európai Okmány 1993. január 1. napjára tűzte ki. Ugyanakkor az 1993-ban hatályba lépő, az Európai Uniót alapító szerződés már általában kívánta a szabad mozgást biztosítani az uniós polgároknak (és nem csak a gazdasági szereplőknek). Nem lehetett tehát eltekinteni a fenti területeken az együttműködés kialakításától. Az EU-Szerződés akkori K.1. cikke a következő közös érdekű ügyekben irányozta elő az együttműködést, a személyek szabad mozgásának elérése céljából: 1. menekültpolitika; 2. a személyeknek a tagállamok külső határain való átlépésére és az e határokon való ellenőrzés gyakorlására vonatkozó szabályok; 3. bevándorláspolitika és harmadik országok állampolgáraira vonatkozó politika, 4. küzdelem a kábítószer-függőség ellen; 5. küzdelem a nemzetközi méreteket öltő csalás ellen; 6. igazságügyi együttműködés polgári ügyekben; 7. igazságügyi együttműködés büntetőügyekben; 8. vámügyi együttműködés; 9. rendőrségi együttműködés a terrorizmus, a tiltott kábítószer-kereskedelem és a nemzetközi bűnözés egyéb súlyos formáinak megelőzése és leküzdése céljából, beleértve szükség esetén a vámügyi együttműködés bizonyos vonatkozásait, egy, az egész Unióra kiterjedő információcsere-rendszernek az Európai Rendőrségi Hivatal (Europol) keretén belüli kiépítéséhez kapcsolódva.

3737 L. továbbá Le Hardy de Beaulieu, 2003, 191–196. o.



Mivel e területeken a tagállamok csak konszenzuson alapuló szabályozást, egyhangúságon alapuló döntéshozatalt tudtak elképzelni, nem vonták be a szupranacionális formát öltött, és legtöbb kérdésben a Tanácsban minősített többségi szavazást előíró közösségi jogba, hanem mellé tették, létrehozván az Unió „harmadik pillérét”. Innen egy ideig két szálon futott a szabályozás. Egyrészt az újonnan létrehozott Unió harmadik pillérében, de itt nem sikerült általánosan elérni a személyek határellenőrzésének megszüntetését a belső határokon. Viszont a tagállamok szűkebb körét átfogó, nemzetközi jogi alapú, az Unión kívüli schengeni együttműködés megteremtette 1995-re ennek feltételeit. A két szál az Amszterdami Szerződés hatálybalépésével futott össze, mely egyrészt a schengeni együttműködést integrálta az Unió kereteibe, másrészt a harmadik pillérből néhány területet (beleértve az integrált schengeni együttműködés számos elemét) „közösségiesített”, azaz átemelt az Európai Közösség szabályozási körébe. Az Európai Tanács az Amszterdami Szerződés hatálybalépése után, 1999. október 15–16-án Tamperében (Finnország) tartott ülést, ahol egy nagyívű programot fogadott el a szabadságon, biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség kialakítására és fejlesztésére, immár az integrált schengeni vívmányok alapján.

Az Európai Tanács eltökélt abban, hogy a szabadság, biztonság és igazságosság térségévé fejlessze az Uniót, teljes egészében kihasználva az Amszterdami Szerződés által nyújtott lehetőségeket. Az Európai Tanács határozott politikai üzenetet küld e cél fontosságának megerősítése végett, és megállapodott azon politikai irányokban és prioritásokban, melyek ezt a térséget gyorsan megvalósítják. Az Európai Tanács ezt a célt a politikai célkitűzések legelejére helyezi, és ott is tartja. Rendszeresen felül fogja vizsgálni a szükséges intézkedések végrehajtásának, valamint az Amszterdami Szerződés, a Bécsi Intézkedési Terv és a jelen következtetések által kitűzött határidők elérésének irányába tett lépéseket. [...]3838

A Tamperei Program a rá következő öt évben jelentősen felgyorsította a vonatkozó uniós jogszabályok kidolgozását és elfogadását. A Tamperei Programot felülírta az Európai Tanács 2004 november 4–5-i ülésén elfogadott ötéves Hágai Program, mely a hangsúlyokat már az európai biztonságra helyezi, és hatékonyabb, közös fellépést irányoz elő a terrorizmus, a szervezett bűnözés, az emberkereskedelem és illegális migrációval szemben, egyben felkérve a Bizottságot egy megfelelő intézkedési terv kidolgozására. 3939A szabályozási folyamatok közösségiesítése a Lisszaboni Szerződéssel ért véget, mely az egész harmadik pillért megszüntette, és immár egy egységes szabályozási rendszer alkalmazásával tűzte ki célként a szabadságon, biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség kialakítását és fenntartását.4040

A Maastrichti Szerződéstől a Lisszaboni Szerződésig tartó szabályozási folyamat jellemzője e területen, hogy a tagállamok Unión kívüli, de uniós célokhoz kapcsolódó nemzetközi jogi alapú, kormányközi együttműködése uniós, végső soron szupranacionális szabályozássá alakult át: ez nemcsak a schengeni egyezményekre igaz, hanem más, tagállamok közötti nemzetközi szerződéseket is felváltott uniós szabályozás. Mindez a tagállamok között nem ment egységesen. Több tagállam nem kívánt részt venni az együttműködést előirányzó új uniós szabályozásokban (pl. Egyesült Királyság), vagy nem kívánta a nemzetközi jogi alapú együttműködésnek átalakítását Unión belüli együttműködéssé (Dánia). Így kialakult az eltéréseknek egy meglehetősen bonyolult rendszere egyes államok tekintetében, melyet az alapító szerződésekhez csatolt jegyzőkönyvek fémjeleznek. A következőkben a szabadságon, biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségre vonatkozó szabályozás alapvonalait rajzoljuk meg.

4.3.1. 1.4.3.1. A schengeni együttműködés

A Benelux államok, Franciaország és Németország 1985. június 14-én nemzetközi szerződést kötött Schengenben (Luxemburg) a határellenőrzések fokozatos megszüntetéséről a közös határokon. 4141 Az öt állam, e nemzetközi szerződés végrehajtására, ugyancsak Schengenben, további szerződést kötött 1990. június 19-én. 4242

A két szerződés 1995-ben lépett hatályba, és kialakult a szerződő felek között a „schengeni térség”, melynek jellemzője, hogy a részt vevő államok közös határain nincs határellenőrzés, ugyanakkor felállítottak egy közös információs rendszert, és közös szabályokat és eljárásokat alakítottak ki például a térség külső határainak

3838 Presidency Conclusions – Tampere European Council (15/16 October 1999), Introduction, paras. (2) and (3). Elérhető: <http://www.consilium.europa.eu/> honlapon.3939 Presidency Conclusions – Brussels European Council (4/5 November 2004), points II/14-20.14292/1/04, REV1, CONCL 3. Elérhető: <http://www.consilium.europa.eu/> honlapon.4040 A Hágai Programot felváltó, a 2010–2014-es évekre szóló Stockholmi Program, fenntartotta a biztonság erőteljes hangsúlyozását, és egy „nyitott és biztonságos Európa” célját tűzi ki. Conclusions of the Brussels European Council (10/11 December 2009), III. pont. EUCO 6/09, CO EUR 6, CONCL 4., Elérhető: <http://www.consilium.europa.eu/> honlapon.4141 A szerződésre l. HL L 239., 2000.9.22., 13. o.

4242 A szerződésre l. HL L 239., 2000.9.22., 19. o.,



ellenőrzésénél, a rövid időtartamú vízumok kiadásánál, a menekültek kérelmeinek elbírálásánál. A Schengeni (II) Egyezmény létrehozott egy Végrehajtó Bizottságot is, mely a szerződések alkalmazásával és értelmezésével kapcsolatos határozatokat hozhatott és nyilatkozatokat tehetett. A Schengeni Egyezményekhez aztán az Unió számos tagállama csatlakozott, viszont néhányan kimaradtak. A tagállamok végül az Amszterdami Szerződésben úgy döntöttek, hogy a schengeni együttműködést az Unió kereteiben folytatják tovább.

A „schengeni vívmányok” beillesztését, az Amszterdami Szerződéshez fűzött Schengeni Jegyzőkönyv szolgálta, mely alapján az Unió tizenhárom tagállama megerősített együttműködés formájában az Unió keretén belül folytatta a schengeni szerződésekben kialakított együttműködést. A Végrehajtó Bizottság helyét a Tanács vette át.A jegyzőkönyv melléklete sorolta fel azokat a szabályokat, mindenekelőtt a két schengeni szerződést, illetve a Végrehajtó Bizottság döntéseit, mely a „schengeni vívmányokat” alkották. A schengeni vívmányoknak meg kellett találni az illeszkedési pontjait (jogalapjait) is az Unió alapító szerződéseiben. A Tanács ezért, a Schengeni Jegyzőkönyvben foglalt felhatalmazás alapján, az Amszterdami Szerződés hatálybalépését követően, megalkotta a schengeni vívmányokat alkotó valamennyi rendelkezés, illetve határozat jogalapjának meghatározásáról szóló 1999/436/EK határozatot.4343

(a) A schengeni együttműködés keretei a Lisszaboni Szerződés után

Jelenleg a schengeni együttműködés, mint huszonöt tagállam közötti megerősített együttműködés, Unión belüli kereteit alapvetően a Szerződésekhez csatolt 19. sz. Lisszaboni Jegyzőkönyv határozza meg. Ebben az együttműködésben nem vesz részt az Egyesült Királyság és Írország, de lehetőségük van arra, hogy – amennyiben a Tanács egyhangú határozatával jóváhagyja –, egyes schengeni jogszabályok kialakításában részt vegyenek, melyek számukra is kötelezően alkalmazandóak lesznek (eseti belépési, azaz opt-in klauzula).4444 Bár Dánia részt vesz az együttműködésben, (a schengeni szerződéseknek is részese volt), azonban a Jegyzőkönyv sajátos joghelyzetet biztosít a számára. A schengeni vívmányok továbbfejlesztését szolgáló szabályozások elfogadásában Dánia nem vesz részt. Viszont ezen szabályozások végrehajtásáról, a szabályozás elfogadásától számított hat hónapon belül egyoldalúan dönthet. Azonban ez a döntés nem uniós, hanem nemzetközi jogi kötelezettségvállalást jelent, és Dánia, valamint a többi uniós tagállam viszonyában nemzetközi jogi jogviszonyokat hoz létre, mely kívül esik az uniós jogon. Az újonnan csatlakozó államok, bár a schengeni vívmányokat teljes egészében el kell fogadniuk, nem válnak automatikusan a schengeni térség részévé. Erre csak akkor kerülhet sor, ha a schengeni vívmányok alkalmazásához szükséges feltételeket teljesítik, melyet az Unió külön értékelési eljárásban ellenőriz, és a térséghez való csatlakozásról a Tanács külön határozatban dönt.

A schengeni vívmányok hatályának így egy meglehetősen tarka képe alakult ki. 4545464647474848

Az államok jogi helyzete Jogalap

Dánia részt vevő tagállam, de speciális helyzetben, mint nemzetközi szerződő fél

19. sz. Lisszaboni Jk. 3. cikk

22. sz.

4343 A határozat szövegére l. HL L 176., 1999.7.10., 17. o.

4444 Az Egyesült Királyság tekintetében l. a Tanács 2000/365/EK határozatát Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királyságának a schengeni vívmányok egyes rendelkezéseinek alkalmazásában való részvételére vonatkozó kéréséről, HL L 131., 2000.6.1., 43. o., valamint a Tanács 2004/926/EK határozatát a schengeni vívmányok rendelkezései egyes részeinek Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága által való alkalmazásáról, HL L 395., 2004.12.31., 70. o. Írország tekintetében l. a Tanács 2002/192/EK határozatát Írországnak a schengeni vívmányok egyes rendelkezései alkalmazásában való részvételére vonatkozó kéréséről, HL L 64., 2002.3.7., 20. o.4545 Magyarország 2007. december 21-én vált a schengeni övezet részévé (a légi határokra vonatkozóan 2008. március 30. napjával) nyolc másik, 2004-ben csatlakozott állammal együtt. L a Tanács 2007/801/EK határozatát a schengeni vívmányok rendelkezéseinek a Cseh Köztársaságban, az Észt Köztársaságban, a Lett Köztársaságban, a Litván Köztársaságban, a Magyar Köztársaságban, a Máltai Köztársaságban, a Lengyel Köztársaságban, a Szlovén Köztársaságban és a Szlovák Köztársaságban történő teljes körű alkalmazásáról, HL L 323., 2007.12.8., 34. o.4646 HL L 176., 1999.7.10., 36. o. L. ugyancsak, az Európai Unió Tanácsa és az Izlandi Köztársaság és a Norvég Királyság között megkötött, az egyrészről Írország és Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága, másrészről az Izlandi Köztársaság és a Norvég Királyság közötti jogoknak és kötelességeknek a schengeni vívmányok ezen államokra vonatkozó területein történő meghatározásáról szóló megállapodás (1999. június 30.). HL L 15., 2000.1.20., 2. o.4747 HL L 53., 2008.2.27., 52. o.

4848 HL L 83., 2008.3.26., 5. o.



Lisszaboni Jk. 1–4. cikk

Egyesült Királyság nem részt vevő, de egyes uniós szabályozásokban részt vehet

19. sz. Lisszaboni Jk. 4–5. cikk

20. sz. Lisszaboni Jk.


Írország nem részt vevő, de egyes uniós szabályozásokban részt vehet

19. sz. Lisszaboni Jk. 4–5. cikk



Ciprus, Románia, Bulgária részt vevő állam, ám a schengeni térségnek még nem része

19. sz. Lisszaboni Jk. 1–2. cikk;

a 2003-as csatlakozási okmány 3. cikk (2) bekezdése, illetve a 2005-ös csatlakozási okmány 4. cikk (2) bekezdése

többi huszonegy uniós tagállam45 teljes jogú, a schengeni térségnek az uniós jog alapján részét képező állam


Norvégia társult schengeni ország (nemzetközi szerződő fél)


és

az Unióval kötött 1999. május 28-i szerződés46

Izland társult schengeni ország

(nemzetközi szerződő fél)



Svájc társult schengeni ország


az Unióval kötött

2004. október 26-i szerződés47

Liechtenstein társult schengeni ország


az Unióval és Svájccal kötött

2008. február 28-i jegyzőkönyv

a fenti szerződéshez csatlakozásról48

Az Amszterdami Szerződés hatálybalépése óta eltelt több, mint egy évtizedben a schengeni együttműködésre vonatkozó eredeti normák (a szerződések és a Végrehajtó Bizottság határozatai) sok módosításon estek át, a schengeni egyezmények számos rendelkezését felváltották a helyükbe lépő uniós normák, és ma már a schengeni vívmányok jelentős részét teszik ki az 1999 óta meghozott, és az eredeti szabályozásra ráépülő uniós jogszabályok. Ezek a jogszabályok egyben bővítették is az együttműködés körét a részt vevő államok között. A schengeni vívmányok által eredetileg átfogott területek a következők voltak (a Schengeni (II) Egyezmény alapján):

A schengeni együttműködés eredeti területei Schengen (II)

rendelkezései

– a térségen belül a határellenőrzések megszüntetése; 2. cikk

– közös szabályok és eljárások a térség külső határainak ellenőrzésénél;

3–8. cikk

– a rövid időtartamú vízumok kiadásának harmonizálása;

9–18. cikk

– külföldiek mozgásának és tartózkodásának feltételei a schengeni térségben;

19–27. cikk

– menedék iránti kérelmek elbírálására vonatkozó közös szabályok;

28–38. cikk

– rendőrségi együttműködés; 29–47. cikk

– kölcsönös bűnügyi jogsegély nyújtása; 48–53. cikk

– kétszeres büntetés tilalma; 54–58. cikk

– a részt vevő tagállamok között fennálló kiadatási szabályok kiegészítése;

59–66. cikk



– büntetőítéletek végrehajtásának átadása; 67–69. cikk

– kábítószerre, lőfegyverekre és lőszerekre vonatkozó kérdések rendezése;

70–91. cikk

– schengeni információs rendszer (SIS) kiépítése és fenntartása;

92–119. cikk

– a szállításra és az áruk mozgására vonatkozó rendelkezések;

120–125. cikk

– személyes adatok védelme az együttműködés vonatkozásában;

126–130. cikk

A schengeni együttműködés, a formáit tekintve, közös szabályok, mércék és eljárások kialakításából, a részt vevő államok közötti információcseréből, és mindezeket segítő uniós szervezeti tevékenységből áll. Az információcsere tipikusan informatikai hálózatokon keresztül folyik, melyeknek a legfontosabbika a Schengeni Információs Rendszer (SIS).

(b) A Schengeni Információs Rendszer (SIS)

A SIS egy informatikai rendszer, mely hálózatszerűen köti össze a tagállamokat: nemzeti egységekből áll, melyek egy központi támogató egységen keresztül állnak kapcsolatban egymással. A rendszer célja, hogy információ szolgáltatásával lehetővé tegye az egyes államokban a közrendet és közbiztonságot fenntartó hatóságainak a megfelelő intézkedések megtételét. Az információs rendszer „figyelmeztető jelzéseket”, és hozzájuk kapcsolt adatokat tartalmaz a személyek és tárgyak különböző kategóriáira. Így figyelmeztető jelzést, és kapcsolódó adatokat tartalmazhat például olyan személyre nézve, akinek letartóztatását kiadatás céljából kérik, vagy akivel szemben, nem uniós polgárként beutazási és tartózkodási tilalom van hatályban, vagy akiknek „leplezett figyelése vagy célzott ellenőrzése” szükséges, vagy akiket büntetőeljárás keretén belül, illetve annak következményeként keresnek (tanúként, terheltként idéztek, büntetőítéletet kell kézbesíteni részükre, büntetésének letöltésére hívtak fel), vagy akit eltűnt személyként keresnek, illetve akinek saját védelme érdekében átmenetileg rendőri védelem szükséges. Az információs rendszer tartalmazhat adatokat ellenőrizendő járművekre, vagy olyan tárgyakra, melyeket lefoglalás vagy bizonyítékként való felhasználás miatt keresnek.

Az ilyen nyilvántartásoknak egyik legkényesebb kérdése az adatvédelem, melyről már a Schengeni (II) Egyezmény is részletes szabályokat, és egyben többszörös korlátozásokat tartalmazott. Ezek közül kiemelendő, hogy a SIS adattartalmához hozzáférési és lekérdezési joga csak a határ-, vám- és rendőrségi ellenőrzéseket végző hatóságoknak van, de korlátozott hozzáféréssel rendelkeznek az idegenrendészeti hatóságok, és a vízumokkal kapcsolatos ügyintézést végző szervek. Az adatok, a bevitel céljának megfelelően, különböző személyek kategóriáihoz kötöttek, és csak abból a célból használhatóak fel, amilyen célból bevitték az adatokat. Bizonyos kivételekkel és korlátozásokkal bárki jogosult megismerni a rá vonatkozó, nyilvántartott adatokat, jogosult azok módosítását vagy törlését kérni, és e célból akár bírósághoz is fordulhat abban az államban, ahol a kérdéses adatot rögzítették.

A SIS javított változatáról (SIS 1+) jelenleg folyik az átállás a fejlettebb SIS-II rendszerre.4949

A schengeni vívmányok jelentős részét teszik ki a jelenlegi, szabadságon, biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség kialakítására irányuló szabályoknak is. Az EUM-Szerződés 67. cikke a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségen viszonylag konkrét együttműködési formákat ért, és ezek jórészt „schengeni vívmányok”. Azonban az EUM-Szerződés külön azonosítja a szabadság, a biztonság, valamint a jog érvényesülésére vonatkozó együttműködéseket, így a következőkben e szerint célszerű az áttekintést megtenni.

4.3.2. 1.4.3.2. A szabadság térségének kialakítása

Az EUM-Szerződés 67. cikk (2) bekezdése a szabadságot ezekben az összefüggésekben, egészen szűk értelemben, mozgásszabadságként fogja fel. A szabadság térsége alatt pedig azt érti, hogy az Unió biztosítja a

4949 L a Tanács 1104/2008/EK rendeletét és 2008/839/IB határozatát.



személyek belső határokon történő ellenőrzések alóli mentességét, és ugyanakkor, a menekültügy, a bevándorlás és a külső határok ellenőrzése terén a tagállamok között, szolidaritáson alapuló közös politikát alakít ki, amely a harmadik országok állampolgáraival szemben méltányos bánásmódot biztosít. A szabadság térsége ebben a felfogásban a schengeni vívmányok részét képezi.

(a) A belső határokon a határellenőrzés megszüntetése

A szabadság térségének ez az alappillére, melyre az egész schengeni együttműködés épül. Ez visszavezethető a Schengeni (II) Egyezmény 2. cikk (1) bekezdésére, melynek értelmében „a belső határokat bármely ponton át lehet lépni anélkül, hogy személyellenőrzésre kerülne sor”. Az államok azonban közrendvédelmi vagy nemzetbiztonsági érdekből, korlátozott időre visszaállíthatják a nemzeti határellenőrzést.

(b) A schengeni külső határ ellenőrzése és a közös vízumpolitika

A schengeni együttműködésnek mindig hangsúlyos eleme volt a schengeni külső határok ellenőrzésének közös szabályok alá rendelése, ami egyenesen következett a belső határellenőrzés megszüntetéséből. Az EUMSz 77. cikk (1) bekezdés c) pontja egy integrált határőrizeti rendszer fokozatos bevezetését tűzi ki célul. A külső határok ellenőrzése tekintetében a legátfogóbb jogszabály a Parlament és a Tanács 562/2006/EK rendelete, mely a határokon átkelő személyekre vonatkozó szabályokat állítja fel (Schengeni Határellenőrzési Kódex). A külső határok ellenőrzésénél a tagállamok közötti együttműködést az Európai Határőrizeti Ügynökség (FRONTEX) hangolja össze.5050 Az Ügynökség segítséget nyújt a határőrök kiképzésében, illetve támogatja a tagállamokat a külső határok ellenőrzése során felmerülő átfogó problémák megoldásában.

A schengeni együttműködésben részt vevő államok kénytelenek voltak egy közös vízumpolitikát kialakítani, hiszen nem működött volna a schengeni rendszer, ha például az egyik állam követelt volna egy adott harmadik állam állampolgárától vízumot, a másik pedig nem. Éppen ezért meg kellett például egyezni arról, hogy mely harmadik államok állampolgáraitól kérnek vízumot, és melyektől nem,5151 melyek a vízumkiadó hatóságok, milyen útiokmányokba illeszthető vízum, milyen legyen a vízumok tartalma, érvényességi időtartama és érvényességi területe, vagy éppen a vízumok egységes formátuma.5252 A közös vízumpolitika legátfogóbb szabálya a 2010. április 5-én hatályba lépő Vízumkódex,5353 mely a tagállamok területén való átutazásra vagy bármely hat hónapos időszakban három hónapot meg nem haladó, tervezett tartózkodásra jogosító vízumok kiadására vonatkozó eljárásokat és feltételeket rögzíti. Nemcsak a vízumkérelmekre vonatkozó előírásokat tartalmazza, hanem a vízumkiadás legkülönbözőbb kérdéseit is szabályozza, kitérvén a vízumkérelem elbírálásának különböző szempontjaira, a vízumok meghosszabbítására, visszavonására, illetve a külső határon kiadott vízumokra is. A Vízumkódex a korábbi, sokrétű szabályozás kodifikációját jelenti, és így jelentősen egyszerűsíti a közös vízumpolitikára vonatkozó jogforrások rendszerét. A közös vízumpolitikának alapvető feltétele a közös, vízumok kiadásával összefüggő, lényeges adatokat tartalmazó adatbázis, a vízuminformációs rendszer léte (VIS).5454

A közös vízumpolitikának van egy kifelé irányuló vonatkozása is, ugyanis a nemzetközi jogban érvényesülő általános szokásoknak megfelelően, az Unió külön nemzetközi szerződésekben rögzíti harmadik államokkal a schengeni térségre vonatkozó vízumkönnyítéseket, vízummentességet.5555

(c) A közös menekültügy kialakítása

A schengeni együttműködés szükségszerű következménye volt, hogy a részt vevő államok egységesen kezeljék harmadik államok azon állampolgárait, vagy éppen a hontalanokat, akik valamilyen méltányolható okból

5050 A 2004-ben létrehozott ügynökség székhelye Varsó. L. a Tanács 2007/2004/EK rendeletét az Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökség felállításáról, HL L 349., 2004.11.25., 1. o.5151 L. a Tanács 539/2001/EK rendeletét a külső határok átlépésekor vízumkötelezettség alá eső, illetve az e kötelezettség alól mentes harmadik országbeli állampolgárok országainak felsorolásáról.5252 L. a Tanács 1683/95/EK rendeletét a vízumok egységes formátumának meghatározásáról.5353 A Parlament és a Tanács 810/2009/EK rendelete, HL L 243., 2009.9.15., 1. o.5454 L. a vízuminformációs rendszerről (VIS) és a rövid távú tartózkodásra jogosító vízumokra vonatkozó adatok tagállamok közötti cseréjéről szóló, 2008. július 9-i 767/2008/EK európai parlamenti és tanácsi rendeletet, HL L 218., 2008.8.13., 60. o.5555 L. pl. az egyik újabb, 2009-es megállapodást az Európai Közösség és Barbados között a rövid távú tartózkodásra jogosító vízumok alóli mentességről, HL L 169., 2009.6.30., 10. o.



védelemre szorulnak, és az Unió tagállamainak területére érkeznek. A Szerződések e vonatkozásban az Unió által nyújtott nemzetközi védelemnek három formáját különböztetik meg. Menekült jogállás biztosítása azoknak, akik a nemzetközi jog alapján ilyen jogállásra jogosultak.5656 Kiegészítő védelem nyújtása azoknak, akik védelemre szorulnak anélkül, hogy a menekült jogállásra jogosultak lennének, vagy azt kérték volna. Harmadrészt, ideiglenes védelem nyújtása lakóhelyük elhagyására kényszerült, harmadik országokból tömegesen beáramló személyeknek.5757 A nemzetközi védelem biztosítása során, az uniós harmonizáció négy alapvető kérdés rendezését nem kerülhette el.

(1) Alapvető kérdés, hogy a tagállamok bármelyikében benyújtott menekültkérelmet csak egy állam legyen jogosult elbírálni, ugyanis meg kell előzni azt a helyzetet, hogy egy menedékkérő esetlegesen több államban benyújtott kérelmeit mindenütt érdemben megvizsgálják és elbírálják, esetleg különböző eredménnyel. Ezért az államok már igen korán nemzetközi szerződést kötöttek, mely meghatározta a tagállamok egyikében benyújtott menedékjog iránti kérelem megvizsgálására illetékes államot, l. az 1990. június 15-én Dublinban aláírt egyezményt. Ezt jórészt felváltotta a Dublin (II) rendelet, mely a szabályozást a nemzetközi jogból bevonta az Unió hatókörébe.5858

(2) A tagállamok szabályozásaiban közelíteni kellett a védelmet jelentő jogállások megadásának feltételeit, és így biztosítani, hogy a védelmet kérők, egyenlőségük biztosítása érdekében, minden tagállamban azonos feltételekkel kérhessék a védelmet jelentő státust, és egyben azt, hogy e státusokkal járó jogok és kötelezettségek köre azonos lesz.5959

(3) A védelmet jelentő jogállások iránti kérelmek elbírálásánál, ugyancsak közelíteni kellett a tagállami eljárási feltételeket a menedékkérelmek elbírálása során, hogy a kérelmezők, menedékkérők azonos alapvető eljárási jogokkal rendelkezzenek a különböző tagállamokban. Annak a szabályozása is szükségessé vált, hogy amíg a menedékkérők kérelmeinek elbírálása tart (mely esetenként nem rövid idő), hasonló jogokkal rendelkezzenek életkörülményeik tekintetében is (pl. tájékoztatás, gyermekek iskoláztatása, foglalkoztatás, iratokkal történő ellátás, képzés, egészségügyi ellátás stb.).6060

(4) A menekültügyekben is ki kell alakítani megfelelő közös adatbázist, mely a tagállamok közötti együttműködés során biztosítja a szükséges információk áramlását a menekültügyi hatóságok között, különösen annak eldöntésénél, hogy melyik állam illetékes eljárni. Ez az EURODAC információs rendszer, mely alapvető feltételét jelenti a menedékkérők, menekültek uniós szintű azonosításának, a többes kérelmek kiszűrésének.6161

(d) Idegenrendészeti jogharmonizáció (közös bevándorláspolitika)

A közös bevándorláspolitika a jellemzően idegenrendészeti szabályok harmonizálását jelenti, és két nagy területet fog át. Egyrészt közelíteni kívánja a nem uniós tagállamokból származó külföldiek belépési és tartózkodási feltételeire vonatkozó tagállami szabályokat (jogszerű tartózkodás vonatkozásai); másrészt uniós szintű szabályokat tartalmaz az illegális bevándorlással, az illegális tartózkodással összefüggő kérdések tekintetében.

Az Unió közelíteni kívánja a tagállami szabályozásokat a hosszabb távú, jogszerű tartózkodás feltételeinek tekintetében is, a harmadik országokból származó (nem uniós polgár) személyeknél. Ez vonatkozhat eljárási kérdésekre, mint például a harmadik országok állampolgárainak kiadott tartózkodási engedélyek egységes formátumának megállapítására.6262 Másrészt közelíteni, és egységesebb elvek szerint alakítani kívánja a nem

5656 L. a menekültek jogállásáról szóló 1951. évi genfi egyezményt, és az azt módosító 1967. évi jegyzőkönyvet (Magyarországon kihirdetve az 1989. évi 15. tvr.-ben).5757 Vö. a magyar menekültjogban a menekült, menedékes és oltalmazott jogállásokkal, l. a menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvényt.5858 A Tanács 343/2003/EK rendelete (Dublin (II) rendelet) egy harmadik ország állampolgára által a tagállamok egyikében benyújtott menedékjog iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó feltételek és eljárási szabályok megállapításáról, HL L 50., 2003.2.25., 1. o.5959 A Tanács 2004/83/EK irányelve a harmadik országok állampolgárainak, illetve a hontalan személyeknek menekültként vagy a más okból nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésének feltételeiről és az e státusok tartalmára vonatkozó minimumszabályokról, HL L 304., 2004.9.30., 12. o.6060 L. a Tanács 2005/85/EK irányelvét a menekültstátus megadására és visszavonására vonatkozó tagállami eljárások minimumszabályairól, HL L 326., 2005.12.13., 13. o., valamint a Tanács 2003/9/EK irányelvét a menedékkérők befogadása minimumszabályainak megállapításáról, HL L 31., 2003.2.6., 18. o.6161 L. a Tanács 2725/2000/EK rendeletét a dublini egyezmény hatékony alkalmazása érdekében az ujjlenyomatok összehasonlítására irányuló „EURODAC” létrehozásáról, HL L 316., 2000.12.15., 1. o.6262 A Tanács 1030/2002/EK rendelete, HL L 157., 2002.6.15., 1. o.



uniós polgárok hosszabb tartózkodásának anyagi jogi feltételeit, bizonyos részterületeken: így harmonizálja a külföldi diákok, diákcserében vagy javadalmazás nélküli gyakorlaton részt vevők, illetve önkéntes szolgálat végzése végett beutazók tartózkodását;6363 elősegíti a családegyesítést,6464 vagy a magasan képzett munkavállalók beáramlását;6565 és hasonlóan, egységesíteni kívánja a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkezők jogállásának leglényegesebb tartalmi elemeit.6666

A tagállamok területén jogellenesen tartózkodó külföldieket a tagállamok általában kiutasítják (határozatban felszólítják az államterület elhagyására), illetve ennek eredménytelensége esetén kitoloncolják (visszaszállítják egy másik államba, vagy annak határára). Mindez időben eltolódhat, ha a külföldi ellen büntetőeljárás folyik, és büntetőjogi felelősségét megállapítják, mert ekkor általában a büntetés végrehajtása után történik ez meg. Korábban az Unión belül már irányelv szabályozta a harmadik országok állampolgárainak kitoloncolásáról hozott határozatok kölcsönös elismerésérét, melynek folytán egy tagállamban hozott határozat egy másik tagállamban is végrehajthatóvá vált.6767 Az Unió legújabban, viszont már bizonyos mértékig szintén harmonizálta a kiutasítás és kitoloncolás feltételeit és eljárását.6868 Együttműködnek a tagállamok abban is, hogy a kitoloncolás végrehajtása céljából közös repülőjáratokat indítanak olyan harmadik államokba, ahová egyszerre több kiutasított személyt kell visszaküldeni.

4.3.3. 1.4.3.3. A biztonság térségének kialakítása

Az EUM-Szerződés 67. cikk (3) bekezdése a biztonság térségének kialakítása alatt azt érti, hogy az Unió a biztonság magas szintjének biztosítását kívánja elérni a következő módon: (1) a bűncselekmények, a rasszizmus és az idegengyűlölet megelőzésére és leküzdésére irányuló intézkedésekkel; (2) a rendőri, az igazságügyi és az egyéb, hatáskörrel rendelkező hatóságok koordinációjára és együttműködésére irányuló intézkedésekkel; (3) a büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködéssel. Az EUMSz részletesebb szabályozást csak az utóbbi két szabályozási területre vonatkozóan tartalmaz. A bűnmegelőzés tekintetében az Unió hozhat szabályokat, azonban ezek csak koordinációs-kiegészítő jellegű intézkedések lehetnek, a jogharmonizációt a Szerződés kizárja.6969

(a) Rendőrségi együttműködés

Az EUM-Szerződés által rendőrségi együttműködésnek nevezett tevékenység kiterjed a tagállamok rendőrségeire, vámhatóságaira és egyéb bűnüldöző szerveire.A Szerződés alapján az együttműködés következő formái azonosíthatóak, melyek végrehajtása egyes esetekben külön uniós jogszabályokban megállapított feltételek alapján történhet:

1. a megjelölt szervek tevékenységét érintő információk gyűjtése, tárolása, feldolgozás és cseréje, és ezzel összefüggésben közös, uniós szintű információs rendszerek működtetése;

2. a szervezett bűnözés súlyos formáinak felderítésére vonatkozó közös nyomozási módszerek kialakítása;7070

3. operatív együttműködés, mely kiterjedhet külön jogszabály alapján közösen végzett nyomozati vagy operatív tevékenységre, közös nyomozócsoportok felállítására, vagy egy tagállam területén egy másik tagállam hatóságai által intézkedések végrehajtása;7171

6363 A Tanács 2004/114/EK irányelve, HL L 375., 2004.12.23., 12. o.

6464 L. a Tanács 2003/86/EK irányelvét a családegyesítésről, HL L 251., 2003.10.3., 12. o.6565 L. a Tanács 2009/50/EK irányelvét a harmadik országbeli állampolgárok magas szintű képzettséget igénylő munkavállalás céljából való belépésének és tartózkodásának feltételeiről, HL L 155., 2009.6.18., 17. o.6666 A Tanács 2003/109/EK irányelve a harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárainak jogállásáról, HL L 16., 2004.1.23., 44. o.6767 A Tanács 2001/40/EK irányelve, HL L 149., 2001.6.2., 34. o.

6868 L. az Európai Parlament és a Tanács 2008/115/EK irányelvét a harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról (az átültetési határidő 2010. decemberében jár le), HL L 348., 2008.12.24., 98. o.6969 A bűnügyi együttműködés általános elveire nézve l. Gombos és Karsai, 2005, 9–20. o.7070 Pl. a Tanács 2005/671/IB határozata a terrorista bűncselekményekre vonatkozó információcseréről és együttműködésről, HL L 253., 2005.9.29., 22. o.7171 L. erre pl. az Európai Unióról szóló szerződés K.3. cikke alapján létrehozott harmadik pilléres egyezményt, a vámigazgatási szervek közötti kölcsönös segítségnyújtásról és együttműködésről, HL C 24.,



4. az érintett hatóságok állományainak képzése, az állományok egymás közötti cseréje;

5. uniós szintű szerv létrehozása az együttműködés támogatására.

A fentiek közül egyrészt az információk cseréjét kell kiemelni, hiszen a szabadságon, biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség keretében létrehozott együttműködésnek az információcsere a legáltalánosabb formája. Nincs ez másként a rendőrségi együttműködésnél sem. Több uniós jogszabály van, mely a bűnüldözés területén az operatív információk cseréjéről szól.7272 Ugyanakkor külön jogszabályok biztosíthatnak speciális információcserét egyes részterületeken, mint az új, pszichoaktív anyagokra vonatkozó információk esetében.7373

Míg a tagállami rendőrségeknél a Schengeni Információs Rendszer (SIS) az egyik legfontosabb uniós információforrás, kiegészítve a kapcsolódó, közvetlen, kétoldalú információcserét lehetővé tevő SIRENE-rendszerrel7474, addig a vámügyi együttműködésben a vámhatóságok külön uniós szintű váminformációs rendszert használnak (VIR).7575 A bűnüldözéssel kapcsolatos információcsere területén azonban a legnagyobb uniós kihívás kétségtelenül a tagállami bűnügyi nyilvántartási rendszerek összekötése, informatikai hálózattá szervezése és az adattartalmak feldolgozásának egységesítése (mely ugyanakkor vaskos adatvédelmi problémákat is felvethet). E célból született meg 2009/315/IB kerethatározat, melyben egyben előirányozta az Európai Bűnügyi Nyilvántartási Információs Rendszer (ECRIS) létrehozását is.7676

Uniós szinten a rendőrségi együttműködést a hágai székhelyű Európai Rendőrségi Hivatal (Europol) támogatja, melyről az EUMSz 88. cikke rendelkezik. Az uniós szervet az 1995-ös Europol-egyezmény hozta létre, működését 1999-ben kezdte meg, az egyezményt 2010. január 1-jétől új működési jogalapként felváltotta a Tanács 2009/371/IB határozata.7777 Az Europolnak a hatásköre kiterjed a szervezett bűnözésre, a terrorizmusra és a súlyos bűncselekményeknek két vagy több tagállamot érintő egyéb formáira, beleértve a kapcsolódó bűncselekményeket is. Az Europol saját maga gyűjt, tárol, elemez és továbbít a hatáskörébe eső ügyekben felmerülő információkat; segítséget nyújt a tagállami hatóságoknak nyomozati cselekményeikben, felkérhet érintett tagállami hatóságokat nyomozások elrendelésére és folytatására; javaslatot tehet közös nyomozócsoportok létrehozására; a rendőrségi együttműködést érintő jelentős nemzetközi eseményeknél bűnüldözési operatív információkat és elemzési támogatást nyújt az érintett tagállamoknak; támogatóként részt vehet közös nyomozócsoportokban, vagy a közös nyomozati tevékenységek összehangolásában és végrehajtásában; stratégiai elemzéseket, kockázatelemzéseket és helyzetjelentéseket készít. Az Europol egyben az euróhamisítás elleni küzdelem központi hivatala is.7878 Az Europol alapvető adatbázisát az Europol Információs Rendszer képezi, mely kizárólag az Europol feladatainak teljesítéséhez vehető igénybe.

Mindegyik tagállamban működik Europol nemzeti egység, mely a tagállami hatóságok és az Europol közötti összekötő kapocs, azonban a nemzeti egység és a tagállam hatóságainak kapcsolatát a tagállam belső joga szabályozza. A nemzeti egységeket az Europolnál, a saját tagállamának jogszabályai szerint és a nemzeti egység utasításai alapján, egy vagy több összekötő tiszt (liaison officer) képviseli, akik a szerven belül a nemzeti összekötő irodákat (national liaison bureaux) alkotják. Az Europol jogi személyiséggel rendelkezik. Szervezetén belül a legfőbb döntéshozó testület az Igazgatótanács; az Ügynökséget a Tanács által négy évre megválasztott Igazgató vezeti, aki egyben képviseli is a szervet.

(b) Igazságügyi együttműködés büntetőügyekben

1998.1.23., 2. o.7272 L. pl. a Tanács 2006/960/IB kerethatározatát az Unió tagállamainak bűnüldöző hatóságai közötti, információ és bűnüldözési operatív információ cseréjének leegyszerűsítéséről, HL L 386., 2006.12.29., 89. o.7373 A Tanács 2005/387/IB határozata az új pszichoaktív anyagokra vonatkozó információcseréről, kockázatértékelésről és ellenőrzésről, HL L 127., 2005.5.20., 32. o.7474 L. a Tanács 378/2004/EK rendeletét a Sirene Kézikönyv módosítási eljárásáról, HL L 64., 2004.3.2., 5. o.7575 Az informatika vámügyi alkalmazásáról szóló, 1995. július 26-i egyezmény, HL C 316., 1995.11.27., 33. o., melynek a helyébe lép 2011. május 27-én a Tanács 2009/917/IB határozata, az információs technológia vámügyi alkalmazásáról, HL L 323., 2009.12.10., 20. o. A korábbi közösségi pillérben a VIR felállításáról, l. a 23–41. cikkeit a Tanács 515/97/EK rendeletének, mely a tagállamok közigazgatási hatóságai közötti kölcsönös segítségnyújtásról, valamint a vám- és mezőgazdasági jogszabályok helyes alkalmazásának biztosítása érdekében e hatóságok és a Bizottság együttműködéséről szól, HL L 82., 1997.3.22., 1. o.7676 L. a Tanács 2009/315/IB kerethatározatát a bűnügyi nyilvántartásból származó információk tagállamok közötti cseréjének megszervezéséről és azok tartalmáról, HL L 93., 2009.4.7., 23. o., valamint a Tanács 2009/316/IB határozatát az Európai Bűnügyi Nyilvántartási Információs Rendszer (ECRIS) létrehozásáról, ugyanott, 33. o.7777 A Tanács 2009/371/IB határozata az Európai Rendőrségi Hivatal (Europol) létrehozásáról, HL L 121., 2009.5.15., 37. o.7878 A Tanács 2005/511/IB határozata az euró pénzhamisítás elleni, az Europolnak az euróhamisítás elleni küzdelem központi hivatalává történő kijelölése általi védelméről, HL L 185., 2005.7.16., 35. o.



A büntetőügyekben folytatott rendőrségi, valamint igazságügyi együttműködés a másodlagos uniós jogforrások szintjén sokszor összeolvad, és nem választható el egymástól. Például a büntetőeljárási szabályok bizonyos mércéiről szóló jogszabályok természetesen mindkét területre kiterjednek, de nem szoríthatók be egyik vagy másik együttműködésbe, ahogy például a bűnügyi nyilvántartásból származó információk tagállamok közötti cseréjének megszervezése sem. Ezzel a fenntartással, és az EUM-Szerződés vonatkozó rendelkezései alapján, a büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködésnek három nagy területét lehet azonosítani (melyek közül egyszerre többet is felölelhet vagy érinthet egy-egy másodlagos uniós jogszabály).7979

(1) Egyrészt ide tartozik a büntetőügyekben hozott ítéletek és határozatok minden formájának kölcsönös elismerése a tagállamok között, valamint a büntetőügyekben a joghatósági ütközések megelőzése és rendezése.8080 Ezen kérdések megoldása nélkülözhetetlen akkor, amikor a személyek szabad áramlása felgyorsul a tagállamok között, és egyre több olyan büntetőügy fordul elő, amelynek nemzetközi eleme van.. Az Amszterdami Szerződés után felgyorsult a vonatkozó jogalkotás, és ma már az Unióban számos jogszabály létezik, mely a büntetőügyekben hozott határozatok különböző fajtáinak kölcsönös elismerését és végrehajtását írja elő.

A kölcsönösen elismert

határozatok fajtája

A jogforrás

elfogatóparancsok A Tanács 2002/584/IB kerethatározata az európai elfogatóparancsról és a tagállamok közötti átadási eljárásokról (HL L 190., 2002.7.18., 1. o.)

az előzetes letartóztatás alternatívájaként felügyeleti intézkedéseket elrendelő határozatok

A Tanács 2009/829/IB kerethatározata a kölcsönös elismerés elvének az Európai Unió tagállamai közötti, az előzetes letartóztatás alternatívájaként felügyeleti intézkedéseket elrendelő határozatokra történő alkalmazásáról (HL L 294., 2009.11.11., 20. o.)

a vagyonnal vagy bizonyítékkal kapcsolatos biztosítási intézkedést elrendelő határozatok

A Tanács 2003/577/IB kerethatározata a vagyonnal vagy bizonyítékkal kapcsolatos biztosítási intézkedést elrendelő határozatoknak az Európai Unióban történő végrehajtásáról (HL L 196., 2003.8.2., 45. o.)

a bizonyítékok beszerzésére irányuló határozatok A Tanács 2008/978/IB kerethatározata a büntetőeljárások során felhasználandó tárgyak, dokumentumok és adatok megszerzéséhez szükséges európai bizonyításfelvételi parancsról (HL L 350., 2008.12.30., 72. o.)

pénzbüntetést kiszabó határozatok

(büntetőeljárásban)

A Tanács 2005/214/IB kerethatározata a kölcsönös elismerés elvének a pénzbüntetésekre való alkalmazásáról (HL L 76., 2005.3.22., 16. o.)

a szabadságvesztést vagy szabadságelvonással járó intézkedést büntetésként kiszabó ítéletek

A Tanács 2008/909/IB kerethatározata a kölcsönös elismerés elvének büntetőügyekben hozott, szabadságvesztés büntetéseket kiszabó vagy szabadságelvonással járó intézkedéseket alkalmazó ítéleteknek az Európai Unióban való végrehajtása céljából történő alkalmazásáról (HL L 327., 2008.12.5., 27. o.)

7979 A belső büntetőjog és az uniós jog érintkezési felületeiről áttekintést ad Karsai, 2007, 11–19. o.8080 L. erre Kondorosi–Ligeti, 2008, 149–156. o.



büntetőítéletek, melyek büntetésként a letöltendő szabadságelvonás vagy a pénzbüntetés alternatíváját szabják ki81

A Tanács 2008/947/IB kerethatározata a kölcsönös elismerés elvének az ítéletekre és próbaidőt megállapító határozatokra való, a próbaidő alatti magatartási szabályok és alternatív szankciók felügyelete céljából történő alkalmazásáról (HL L 337., 2008.12.16., 102. o.)

vagyonelkobzást elrendelő határozatok A Tanács 2006/783/IB kerethatározata a kölcsönös elismerés elvének a vagyonelkobzást elrendelő határozatokra történő alkalmazásáról (HL L 328., 2006.11.24., 59. o.)

8181

A büntetőügyekben a joghatósági ütközéseknél az áttörés egy új kerethatározat formájában történt meg, mely különösen jelentős a kétszeres eljárás kizárását jelentő ne bis in idem elv alkalmazásával kapcsolatos problémákra adott válasza miatt. Az eddigi uniós szabályozás azt kizárta, hogy ugyanazon ügyben ugyanazon személy ellen egymás után, két vagy több államban ne indíthassanak eljárást (Schengeni (II) Egyezmény 54–58. cikkek). Ez a szabályozás csak akkor védte a személyt, ha a másik államban már lezárult az ügye, akkor nem, ha párhuzamosan folyt két vagy több tagállamban ugyanazon ügyben eljárás ellene. Ilyen esetekben a joghatósági összeütközést el kellene hárítani, és a joghatósági szabályoknak olyan rendszerét meghatározni, mely alapján meghatározható az az állam, mely eljárhat az adott büntetőügyben, kiküszöbölvén a kétszeres eljárást. 8282 A 2009/98/IB kerethatározat egyik legfőbb célja éppen a ne bis in idem elv megsértését eredményező párhuzamos büntetőeljárások megelőzése a tagállamok között.8383

(2) Az büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködés második nagy területe szabályozási minimumok megállapítása a büntetőeljárás bizonyos kérdéseiben. E vonatkozásban az uniós szabályozás elsődleges célpontja volt a büntetőeljárásban részt vevő személyek jogainál uniós szintű küszöbök meghatározása, melyek kellően alapozhatóak az uniós szinten érvényesülő alapjogvédelmi rendszerre.8484 A szabályozási minimumok természetesen kiterjedhetnek más, specifikus területekre is, például a bűncselekményből származó jövedelmek, vagyon és az elkövetéshez használt eszközök elkobzására vonatkozó szabályokra is.8585

(3) A büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködés kiterjed arra is, hogy a szükséges mértékig, a tagállami anyagi büntető jogszabályokat közelítse a különösen súlyos, és hatásuknál fogva több államot is érintő bűncselekményeknél: ekkor az uniós szabályozás szabályozási minimumokat állapíthat meg bűncselekményi tényállások és büntetési tételek meghatározására vonatkozóan. A Szerződés 83. cikk (1) és (2) bekezdése nevesíti azokat a „bűncselekményi területeket”, ahol ez a jogharmonizáció megtörténhet. Az alábbiakban az egyes bűncselekményekhez kapcsolódó leglényegesebb uniós jogszabályokat jelzem.

Bűncselekményi

terület Legfontosabb, vonatkozó uniós jogszabályok

terrorizmus A Tanács 2002/475/IB kerethatározata a terrorizmus elleni küzdelemről (HL L 164., 2002.6.22., 3. o.)

8181 Pl. feltételes szabadlábon hagyás, felfüggesztett szabadságvesztés büntetés, próbára bocsátás vagy egyéb alternatív szankció.8282 A problémáról l. a Zöld Könyv a büntetőeljárásokban előforduló joghatósági összeütközésekről és a ne bis in idem elvéről. COM/2005/0696 végleges , 3. o. l. még Weyembergh, 2004, 337. o.8383 A Tanács 2009/948/IB kerethatározata a joghatóság gyakorlásával kapcsolatos, büntetőeljárások során felmerülő összeütközések megelőzéséről és rendezéséről, HL L 328., 2009.12.15., 42. o. A tagállamoknak 2012. június 15-ig kell átültetni a kerethatározat rendelkezéseit.8484 L. pl. A Tanács 2008/977/IB kerethatározatát a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés keretében feldolgozott személyes adatok védelméről (HL L 350., 2008.12.30., 60. o.), vagy a Tanács 2009/299/IB kerethatározatát, egyes korábbi kerethatározatok módosításáról a személyek eljárási jogainak megerősítése, valamint a kölcsönös elismerés elvének az érintett személy megjelenése nélkül lefolytatott eljárásokat követően hozott határozatokra való alkalmazásának előmozdítása tekintetében, HL L 81., 2009.3.27., 24. o.8585 A Tanács 2005/212/IB kerethatározata a bűncselekményből származó jövedelmek, vagyon és az elkövetéshez használt eszközök elkobzásáról, HL L 068, 2005.3.15., 49. o.



emberkereskedelem A Tanács 2002. július 19-i kerethatározata az emberkereskedelem elleni küzdelemről (HL L 203., 2002.8.1., 1. o.)8686

Bűncselekményi

terület Legfontosabb, vonatkozó uniós jogszabályok

nők és gyermekek A Tanács 2004/68/IB kerethatározata a gyermekek szexuá-

szexuális lis kizsákmányolása és a gyermekpornográfia elleni küzde-

kizsákmányolása lemről (HL L 13., 2004.1.20., 44. o.)

tiltott kábítószer- A Tanács 2004/757/IB kerethatározata a tiltott kábítószer-

kereskedelem kereskedelem területén a bűncselekmények tényállási elemeire és a büntetésekre vonatkozó minimumszabályok megállapításáról (HL L 335., 2004.11.11., 8. o.)

tiltott A Tanács 91/477/EGK irányelve a fegyverek megszerzésé-

fegyverkereskedelem nek és tartásának ellenőrzéséről (HL L 256., 1991.9.13., 51. o.)

pénzmosás Az Európai Parlament és a Tanács 2005/60/EK irányelve a pénzügyi rendszereknek a pénzmosás, valamint terrorizmus finanszírozása céljára való felhasználásának megelőzéséről8787 (HL L 309., 2005.11.25., 15. o.)

Az Európai Parlament és a Tanács 1889/2005/EK rendelete a Közösség területére belépő, illetve a Közösség területét elhagyó készpénz ellenőrzéséről (HL L 309., 2005.11.25., 9. o.)

korrupció A Tanács 2003. július 22-i kerethatározata a magánszektorban tapasztalható korrupció elleni küzdelemről (HL L 192., 2003.7.31., 54. o.)8888

pénz és egyéb A Tanács 2000/383/IB kerethatározata az euró bevezetésé-

fizetőeszközök vel kapcsolatos pénzhamisítás elleni, büntetőjogi és egyéb

hamisítása szankciókkal megvalósuló védelem megerősítéséről (HL L 140., 2000.6.14., 1. o.)

számítógépes bűnözés A Tanács 2005/222/IB kerethatározata az információs rendszerek elleni támadásokról (HL L 69., 2005.3.16., 67. o.)

szervezett bűnözés A Tanács 2008/841/IB kerethatározata a szervezett bűnözés elleni küzdelemről (HL L 300., 2008.11.11., 42. o.)8989

uniós harmonizációs Pl. a Tanács 2004/919/EK határozata a határokon átnyúló

hatáskörök eredményes vonatkozású, járművekkel kapcsolatos bűncselekmények

végrehajtását érintő üldözéséről (HL L 389., 2004.12.30., 28. o.)

bűncselekményi

területek

8686 Az Unió (Közösség) csatlakozott az ENSZ nemzetközi szervezett bűnözés elleni egyezményét kiegészítő jegyzőkönyvhöz, mely az emberkereskedelem, különösen a nőkkel és gyermekekkel való kereskedelem megelőzéséről, visszaszorításáról és büntetéséről szól, l. a Tanács 2006/619/EK határozatát (HL L 262., 2006.9.22., 51. o.)8787 Elfogadva a személyek, szolgáltatások és tőke szabad mozgására vonatkozó szerződéses rendelkezések alapján.8888 A kérdés nemzetközi jogi vonatkozását jelenti a Tanács 2008/801/EK határozata, az ENSZ korrupció elleni egyezményének megkötésére, az Európai Közösség nevében (HL L 287., 2008.10.29., 1. o.)8989 A kérdés nemzetközi jogi vonatkozását jelenti a Tanács 2004/579/EK határozata, az ENSZ nemzetközi szervezett bűnözés elleni egyezményének megkötésére, az Európai Közösség nevében, HL L 261., 2004.8.6., 69. o.



a Tanács által Pl. a Tanács 2008/913/IB kerethatározata a rasszizmus és

meghatározott egyéb az idegengyűlölet egyes formái és megnyilvánulásai elle ni,

területek büntetőjogi eszközökkel történő küzdelemről9090 (HL L 328., 2008.12.6., 55. o.)

(4) A büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködés uniós szervezeti egysége az Eurojust, melyet a Tanács 2002/187/IB határozata hozott létre, Hága székhellyel és önálló jogi személyiséggel, a bűnözés súlyos formái elleni fokozott küzdelem céljából.9191 Az Eurojust legfőbb szerve, a Testület a tagállamok által kinevezett nemzeti tagokból áll, élén a szerv által megválasztott és a Tanács által jóváhagyott elnök, valamint alelnökök állnak. A Testület munkáját az általa kinevezett adminisztratív igazgató és az alá tartozó titkárság segíti. A Testület nemzeti tagja bíró, vagy ügyész, vagy hasonlóan kvalifikált rendőrtiszt, akinek egyes esetekben hatásköre van egyedül is eljárni.

A szervet a transznacionális bűnözés súlyos formái ellen hozták létre, különösen azon esetekre, amikor több tagállam területére kiterjedő nyomozási vagy egyéb büntetőeljárási tevékenységet kell összehangolni. Ennek során az együttműködést segítik elő a különböző tagállami hatóságok között, közvetítik az egyik tagállamból jövő kéréseket, döntéseket és információkat a konkrét ügyben részt vevő többi tagállam hatóságai felé. Az Eurojust maga is javasolhatja, hogy valamelyik tagállam egy konkrét ügyben szolgáltasson információt, tegyen meg valamilyen nyomozati vagy egyéb eljárási cselekményt, illetve kezdeményezheti közös nyomozócsoport felállítását, véleményével segít joghatósági összeütközések megoldásában, vagy az igazságügyi együttműködésben mutatkozó problémák, akadályok elhárításában. Az Eurojust döntően nemzeti tagjai révén jár el a tagokat delegáló tagállamok irányában, a konkrét ügyekben részt vevő tagállamok hatóságai közötti koordinációt az adott tagállamok nemzeti tagjai együttműködve végzik. A Testület, tipikusan csak az átfogó jelentőségű ügyekben, vagy az Europol hatáskörébe tartozó súlyos bűncselekmények esetében, vagy a tagállamok közötti joghatósági viták esetén, vagy az igazságügyi együttműködés ismétlődő, súlyos nehézségei esetén jár el.

A tagállamok maguk határozzák meg azokat a hatásköröket, melyekkel a nemzeti tag rendelkezik az igazságügyi együttműködés tekintetében, de a Tanács Eurojust-határozatában foglalt minimális hatásköröket biztosítani kell. Az Eurojust nemzeti tagja e hatáskörökben, mint hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóság járhat el más államok hatóságaival szemben. Így például sürgős esetben saját maga is teljesítheti a máshonnan érkező, a tagállama irányában benyújtott megkereséseket vagy határozatokat, engedélyezhet és koordinálhat ellenőrzött szállításokat a saját államában, de esetenként maga is bocsáthat ki megkereséseket más állam irányában, kérhet és bocsáthat rendelkezésre információkat konkrét ügyekben. A tagállamoknak a szervhez való kapcsolat biztosítása végett létre kell hozniuk az Eurojust nemzeti koordinációs rendszert, melynek irányítói a nemzeti Eurojust-koordinátorok („levelezők”). A nemzeti koordinációs rendszer segíti az Eurojust nemzeti tagját a tagállami hatóságok felé az információk, megkeresések továbbításában, és kapcsolatban áll az Europol nemzeti egységével.

Az EUMSz 86. cikk (1) bekezdése felhatalmazza a Tanácsot, hogy egyhangúlag eljárva, a Parlament egyetértésével, az Eurojustból Európai Ügyészséget hozzon létre az Unió pénzügyi érdekeit sértő cselekmények üldözésére.

(5) A büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködés másik fontos uniós szerveződése az Európai Igazságügyi Hálózat, mely a Tanács 2008/976/IB határozata alapján működik.9292 Az Európai Igazságügyi Hálózat a tagállamok által kinevezett nemzeti kapcsolattartók hálózatából áll, melynek munkáját uniós szinten egy, az Eurojust titkárságán belül működő titkárság szervezi. A Hálózat arra szolgál, hogy az uniós jogszabályok által előírt, kölcsönös bűnügyi jogsegély esetén, az érintett igazságügyi hatóságok közötti kétoldalú, közvetlen kapcsolatfelvételt és -fenntartást elősegítse. A Hálózatban résztvevő nemzeti kapcsolattartók segítenek az együttműködésben érintett igazságügyi hatóságoknak létrehozni a legmegfelelőbb közvetlen kapcsolatot, biztosítják a szükséges jogi és gyakorlati információkat saját vagy külföldi igazságügyi hatóságok, illetve más tagállamok kapcsolattartói részére az igazságügyi együttműködésre irányuló megkeresés előkészítéséhez (pl. a tagállam igazságügyi és eljárási rendszeréről, jogszabályairól), valamint szükség esetén személyes találkozókat

9090 Elfogadva az EUSz azóta hatályon kívül helyezett, volt 29. cikke alapján, mely a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés területén, hasonlóan az EUMSz 67. cikk (3) bekezdéséhez, kifejezetten említette a rasszizmus és idegengyűlölet elleni küzdelmet.9191 A Tanács 2002/187/IB határozata a bűnözés súlyos formái elleni fokozott küzdelem céljából az Eurojust létrehozásáról, HL L 63., 2002.3.6., 1. o.9292 A Tanács 2008/976/IB határozata az Európai Igazságügyi Hálózatról, HL L 348., 2008.12.24., 130. o.



szerveznek más állam kapcsolattartóival. A tagállam a saját kapcsolattartói közül nemzeti összekötőt („levelezőt”) nevez ki, aki felel a tagállamban a Hálózat adminisztratív működéséért.9393

4.3.4. 1.4.3.4. A jog érvényesülésén alapuló térség kialakítása (igazságügyi együttműködés polgári ügyekben)

A jog érvényesülésén alapuló térség kialakításán az EUMSz 67. cikk (4) bekezdése, egészen szűk értelemben azt érti, hogy az Unió, a térségen belül, megkönnyíti a határokon túl is az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférést, és ezt elsősorban a polgári ügyekben hozott bírósági és bíróságon kívüli határozatok kölcsönös elismerése elvének érvényesítése útján teszi meg. Mindez tehát lényegében a határokon átnyúló polgári ügyekben való igazságügyi együttműködést fogja át. Az EUMSz 81. cikke a polgári ügyekben való együttműködésnek kilenc területét határozza meg, melyek a következők:

1. az igazságszolgáltatáshoz való tényleges hozzáférés biztosítása,9494

2. a bírósági és bíróságon kívüli ügyekben hozott határozatok tagállamok közötti kölcsönös elismerése és azok végrehajtása,

3. a tagállamokban alkalmazandó kollíziós, illetve joghatóságra vonatkozó szabályok összeegyeztethetősége,

4. együttműködés a több államra kiterjedő vonatkozású családjogi kérdések rendezésében,

5. a tagállami polgári eljárásjogi szabályok összeegyeztethetőségének előmozdítása,

6. a bírósági és bíróságon kívüli iratok határokon túlra történő kézbesítése,9595

7. együttműködés a bizonyításfelvétel terén,9696

8. alternatív módszerek kidolgozása a jogviták rendezésére,9797

9. a bírák, ügyészek és az igazságszolgáltatási alkalmazottak képzésének támogatása.

Vannak másodlagos uniós jogszabályok, amelyek egyértelműen kapcsolhatóak valamelyik szűkebb együttműködési területhez például az előbbiekben hivatkozott bizonyításfelvételi rendelet, vagy a közvetítésről, mint alternatív vitamegoldásrólszóló rendelet. Az együttműködésre vonatkozó uniós jogszabályok, azonban jellemzően az EUM-Szerződés által felsorolt szűkebb együttműködési területek közül többet is átfognak, azonban a fő tendenciák azonosíthatóak.9898

(1) Az együttműködés egyik erőteljes iránya, hogy a nemzetközi, nemzetközi tényállási elemet magukban hordozó, határon átnyúló ügyeknél, a tagállamok közötti joghatósági ütközéseket kiküszöböljék. Azon cél elérését, hogy egyértelműen meghatározható legyen, miszerint egy határon átnyúló ügyben mely tagállam bíróságai jogosultak eljárni, a tagállamok nemzetközi szerződések megkötése útján igyekeztek elérni, elsősorban a volt EKSZ 293. cikke (azelőtt EGKSz 220. cikke) alapján kötött egyezményekkel. Így a tagállamok megkötötték a mára már jelentőségét vesztett, a polgári és kereskedelmi ügyekben irányadó bírósági joghatóságról és a bírósági határozatok végrehajtásáról szóló, 1968. szeptember 27-i brüsszeli egyezményt9999, melyet legnagyobbrészt felváltott a 2002. március 1-jén elfogadott, azonos tárgyú 44/2001/EK tanácsi rendelet

9393 Az együttműködés szervezeti kérdéseire l. még Kondorosi–Ligeti, 2008, 286–319. o.9494 L. a Tanács 2003/8/EK irányelvét a határon átnyúló vonatkozású jogviták esetén az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférés megkönnyítése érdekében az ilyen ügyekben alkalmazandó költségmentességre vonatkozó közös minimumszabályok megállapításáról, HL L 26., 2003.1.31., 41. o.9595 L. a tagállamokban a polgári és kereskedelmi ügyekben a bírósági és bíróságon kívüli iratok kézbesítéséről szóló 1393/2007/EK európai parlamenti és tanácsi rendeletet, HL L 324., 2007.12.10., 79. o.9696 L. a Tanács 1206/2001/EK rendeletét a polgári és kereskedelmi ügyekben a bizonyításfelvétel tekintetében történő, a tagállamok bíróságai közötti együttműködéséről, HL L 174., 2001.6.27., 1. o.9797 L. Az Európai Parlament és a Tanács 2008/52/EK irányelvét a polgári és kereskedelmi ügyekben végzett közvetítés egyes szempontjairól, HL L 136., 2008.5.24., 3. o.9898 Az együttműködés áttekintésére l. Gombos, 2009, 162–192. o., Osztovits, 2004, 15–38. o.9999 HL C 27., 1998.1.26., 1. o. (egységes szerkezetbe foglalt szöveg).



(az ún. „Brüsszel I. rendelet”).100100 Azonos tárgykörben, az Unión kívüli tagállamokkal való viszonylatban, a joghatósági ütközések rendezését kívánja elérni a 2007. október 30-i új Luganói Egyezmény, melyet már nem a tagállamok kötöttek, hanem az Európai Közösség kötött az EFTA-tagállamokkal. 101101 Figyelemre méltó, hogy nemcsak a polgári és kereskedelmi ügyekben, hanem a családjogot érintő kérdésekben is megjelent az uniós szabályozás a joghatósági összeütközés kiküszöbölésére, egyrészt a házassági és a szülői felelősségre vonatkozó ügyekben (új „Brüsszel II rendelet”),102102 másrészt a tartással kapcsolatos esetekben.103103

(2) Az uniós jogbiztonságot javítja az, ha a határon átnyúló jogvitáknál a tagállami jogszabályok ugyanazon tagállam jogát határozzák meg egy-egy jogvita eldöntésének alapjául, bármely tagállam bírósága előtt is bírálják azt el. Ezen cél eléréséhez szükséges, a kollízió esetén alkalmazandó jog vonatkozásában, a tagállami jogszabályok közötti ütközések kiküszöbölése. Az alkalmazandó jog meghatározásánál, a tagállamok által kötött, a szerződéses kötelezettségekre alkalmazandó jogról szóló 1980-as római egyezményt, legnagyobbrészt felváltotta az azonos tárgyú 593/2008/EK rendelet (Róma I. rendelet),104104 mely a kiépülő uniós szintű kollíziós jog egyik alapdokumentuma. Ezzel párhuzamosan, némileg korábban fogadta el az Unió a szerződésen kívüli kötelmi viszonyokra alkalmazandó jogról szóló ún. Róma II. rendeletet,105105 majd később, pedig a tartással kapcsolatos ügyekre vonatkozó, az előbb idézett 4/2009/EK rendeletet, mely az alkalmazandó jog meghatározására is tartalmaz rendelkezéseket. Ez utóbbihoz kapcsolódik legújabb fejleményként az Unió csatlakozása a tartási kötelezettségekre alkalmazandó jogról szóló nemzetközi szerződéshez (a 2007. november 23-i hágai jegyzőkönyvhöz), mely nemzetközi jogi szinten járul hozzá ahhoz, hogy a tartásra jogosultak és kötelezettek számára kiszámíthatóvá váljon a jogvitájukban alkalmazandó jog.106106

(3) Az uniós szabályozás ugyancsak jellemző, erős tendenciája, hogy a magánfeleknek könnyebbé tegyék a határon átnyúló, másik tagállamban történő igényérvényesítést. Az EUM-Szerződés éppen a határon átnyúló ügyek összefüggéseiben szól az igazságszolgáltatáshoz (tkp. a külföldi igazságszolgáltatáshoz) való hozzáférés megkönnyítéséről, amikor csökkennek az akadályai annak, hogy egy magánfél külföldön lépjen fel jogainak érvényesítése végett. Ez különösen fontos akkor, ha a kötelezett a személyek szabad mozgására vonatkozó lehetőségeket kihasználván, másik tagállamban tartózkodik. E célokat szolgálja az európai fizetéses meghagyásos eljárás létrehozása, vagy a kis értékű követelések európai eljárásának bevezetése. 107107 A magánfél igényének érvényesítését teszi lehetővé a végrehajtás megkönnyítése más tagállamokban. Ennek lényeges feltétele lehet a polgári ügyekben hozott határozatok elismerése a tagállamok között, melyhez természetesen kapcsolódik ezen határozatok külföldi hatóságok által történő végrehajtása is, akár polgári és kereskedelmi, akár egyes családjogi kérdéseket érintő ügyekben (l. az előbbiekben a Brüsszel I. rendeletet, és az új Brüsszel II rendeletet). A végrehajtást nemcsak a határozatok, hanem egyéb okiratok kölcsönös elismerése is könnyíti.108108

(4) Akárcsak a büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködésnél, a polgári és kereskedelmi ügyekben is létrejött egy igazságügyi hálózat az együttműködés elősegítése végett. 109109 Az Európai Igazságügyi Hálózat (PKÜ) is az egyes tagállamok kapcsolattartóinak hálózatán és együttműködésén alapul. A kapcsolattartók a

100100 A Tanács 44/2001/EK rendelete a polgári és kereskedelmi ügyekben a joghatóságról, valamint a határozatok elismeréséről és végrehajtásáról, HL L 12., 2001.1.16., 1. o. L. Kengyel–Harsági, 2009, 55. o101101 L. a Tanács 2009/430/EK határozatát a polgári és kereskedelmi ügyekben a joghatóságról, valamint a határozatok elismeréséről és végrehajtásáról szóló egyezmény megkötéséről, HL L 147., 2009.6.10., 1. o., az egyezmény szövegét l. ugyanott, 5. o. Az Európai Bíróság az 1/03 véleményében állapította meg a Közösség kizárólagos hatáskörét a szerződés megkötésére, 1/03 vélemény [2006] EBHT I-1145.102102 L. a Tanács 2201/2003/EK rendeletét a házassági ügyekben és a szülői felelősségre vonatkozó eljárásokban a joghatóságról, valamint a határozatok elismeréséről és végrehajtásáról, HL L 338., 2003.12.23., 1. o., mely hatályon kívül helyezte a hasonló, de szűkebb tárgyi hatályú 1347/2000/EK rendeletet (a régi „Brüsszel II rendelet”).103103 L. a Tanács 4/2009/EK rendeletét a tartással kapcsolatos ügyekben a joghatóságról, az alkalmazandó jogról, a határozatok elismeréséről és végrehajtásáról, valamint az e területen folytatott együttműködésről, HL L 7., 2009.1.10., 1. o.104104 Az Európai Parlament és a Tanács 593/2008/EK rendelete a szerződéses kötelezettségekre alkalmazandó jogról, HL L 177., 2008.7.4., 6. o.105105 Az Európai Parlament és a Tanács 864/2007/EK rendelete a szerződésen kívüli kötelmi viszonyokra alkalmazandó jogról, HL L 199., 2007.7.31., 40. o.106106 A Tanács 2009/941/EK határozata a tartási kötelezettségekre alkalmazandó jogról szóló, 2007. november 23-i hágai jegyzőkönyvnek az Európai Közösség általi megkötéséről, HL L 331., 2009.12.16., 17. o. A szerződő felek közötti kapcsolatokban, a 2007-es hágai jegyzőkönyv helyettesíti a tartási kötelezettségekre alkalmazandó jogról szóló, 1973. október 2-i, és a gyermektartási kötelezettségekre alkalmazandó jogról szóló, 1956. október 24-i hágai egyezményeket.107107 Az Európai Parlament és a Tanács 1896/2006/EK rendelete az európai fizetési meghagyásos eljárás létrehozásáról, HL L 399., 2006.12.30., 1. o., illetve a 861/2007/EK rendelete a kis értékű követelések európai eljárásának bevezetéséről, HL L 199., 2007.7.31., 1. o.108108 Az Európai Parlament és a Tanács 805/2004/EK rendelete a nem vitatott követelésekre vonatkozó európai végrehajtható okirat létrehozásáról, HL L 143., 2004.4.30., 15. o.



határon átnyúló ügyekben igazságügyi együttműködés különböző területein, a jogsegélyek nyújtása során, informatikai és távközlési eszközök útján, segédkeznek az igazságügyi szervek közötti közvetlen kapcsolat kialakításában, biztosítják a szükséges információcserét, segítenek az igazságügyi együttműködésre irányuló megkeresések előkészítésében és továbbításában, megoldást keresnek az igazságügyi együttműködésben mutatkozó nehézségekre, szoros kapcsolatban állnak más állam kapcsolattartóival.

Az Európai Igazságügyi Hálózat (PKÜ) fontos része az internetes, nyilvános információs rendszer, mely a jogkereső magánfeleknek nyújt információkat a más tagállamokban történő igényérvényesítési lehetőségekkel kapcsolatban. Ez az információs rendszer adatokat tartalmaz például a hatályban lévő, illetve előkészítés alatt álló, a polgári és kereskedelmi ügyekben folytatott igazságügyi együttműködést érintő nemzetközi szerződésekre, uniós aktusokra, illetve ezek belföldi végrehajtására szolgáló tagállami intézkedésekre, az uniós joggyakorlatra, valamint utalást a más honlapokon elérhető hasonló információkra. A kapcsolattartók gondoskodnak arról, hogy saját államuk tekintetében az információs rendszerbe bevitt adatok, információk helyesek és naprakészek legyenek.110110

4.4. 1.4.4. A közös kül- és biztonságpolitikaA közös kül- és biztonságpolitika annak a próbája, hogy az Unió huszonhét tagállama képes-e a világban végbemenő politikai, katonai és a biztonságot érintő eseményeket azonosan értékelni, és arról közös álláspontot kialakítani, képes-e arra, hogy e kérdésekben azonosítson közös érdekeket és közös célokat, harmadik állammal vagy államokkal, nemzetközi szervezetekkel, vagy éppen nemzetközi történésekhez való viszonyában, és arra, hogy ezeket közös fellépéssel, illetve közös intézkedésekkel érvényesítse, illetve végrehajtsa.

Lényegében az Európai Gazdasági Közösség létrejötte óta, mindmáig kérdés maradt, hogy a Közösségben, majd az Unióban tömörült, összességében a világpiacon az egyik legnagyobb gazdasági potenciált képviselő államok, ki tudják-e gazdasági erejüket használni megfelelően körülírt politikai érdekek érvényesítésére, világpolitikai szinten. Azonban addig, míg a Közösségen belül a tagállamok például közös kereskedelempolitikát alakítottak ki, és erőteljes szereplőként jelentkeztek például a GATT-, majd WTO-tárgyalásokon, addig a tagállamok, az állami szuverenitás hagyományos és lényeges részét jelentő kül- és biztonságpolitikában, nem tudtak és nem is akartak „közösségi politikát” kialakítani. A tagállamok külpolitikáinak összehangolására történtek kísérletek, melyeknek 1970-től az Európai Politikai Együttműködés adott fórumot. Ennek aztán az Egységes Európai Okmány nyújtott közösségi keretet.

A hidegháború befejeződésével, a katonai szembenállás csökkenésével, és Európa egységesülésével, az 1990-es évek elejétől kezdve a Közösség, illetve a közösségi tagállamok játéktere is megnőtt a világpolitika színpadán. Az Európai Unió megteremtése nem nélkülözhette a külső kapcsolatokra vonatkozó együttműködést sem. Így a Maastrichti Szerződéssel a közös kül- és biztonságpolitika megteremtése célként bekerült a második pillérbe, azonban egyhangúságon alapuló, kormányközi együttműködésként, ahol egyetlen állam megakadályozhatta a döntéseket. Élesen elkülönülő együttműködési területről volt szó, melyben a döntések sajátos formában jelentek meg (közös álláspont, közös fellépés, közös stratégia), és az együttműködés szinte kizárólagos fóruma az Európai Tanács és a Tanács volt. Ennek ellenére az együttműködés szervezeti tekintetben lassan tovább erősödött. Az Amszterdami Szerződés alapján, a végrehajtást jelentő döntéseket már minőségi többséggel is meg lehetett hozni a Tanácsban, és megjelent a közös európai politikai fellépés egyfajta szimbólumaként a kül- és biztonságpolitikai főképviselő, aki egyben a Tanács titkára is volt. A Nizzai Szerződés, pedig már engedte a megerősített együttműködés lehetőségét a második pilléren belül is.

4.4.1. 1.4.4.1. Az Unió külkapcsolatai és a közös kül- és biztonságpolitika

Ahhoz, hogy az Európai Unió a ráruházott hatáskörökön belül eleget tegyen feladatainak és a Szerződések által kitűzött céloknak, elkerülhetetlen külső kapcsolatokat kialakítania harmadik államokkal vagy nemzetközi szervezetekkel tárgyalnia, velük közös nyilatkozatokat megfogalmaznia, nemzetközi szerződéseket kötnie. Az Uniónak az EUM-Szerződésben biztosított hatáskörei általában rendelkeznek egy erős külső oldallal (külső hatáskörök, l. 3.5.3. pontot), mely a Szerződésekből levezethető, vagy éppen a Szerződések kifejezetten is biztosítják. Sok esetben valamely szabályozás célja csak akkor érhető el, ha annak kedvező nemzetközi feltételeit is biztosítják tárgyalások, nemzetközi szerződések megkötése révén (pl. monetáris politika, környezetvédelem, schengeni külső határok ellenőrzése, menekültügy, közös vízumpolitika stb.). Ezeken a

109109 A Tanács 2001/470/EK határozata az Európai Igazságügyi Hálózat létrehozásáról polgári és kereskedelmi ügyekben, HL L 174., 2001.6.27., 25. o. L. Kengyel–Harsági, 2009, 49. o.110110 Az információs rendszer elérhető: http://ec.europa.eu/civiljustice/index_hu.htm.



területeken, ahol a tagállamok egységes külső fellépése az Unió belső politikák végrehajtására irányuló hatásköreiből adódik, az Unió erős nemzetközi szereplőként lép fel.

Ugyanakkor vannak olyan, kifejezetten biztosított külső hatáskörök, melyek nem feleltethetők meg közvetlenül egy-egy belső politikának, de ezeket közvetlenül az EUM-Szerződés, annak is az Ötödik Része biztosítja. Ide sorolható a közös kereskedelempolitika, más államokkal folytatott fejlesztési, gazdasági, műszaki és pénzügyi együttműködés, humanitárius segítségnyújtás, az Unió bővítésére vonatkozó együttműködés, nemzetközi szervezetekkel történő együttműködés stb.111111

Az EUM-Szerződésben kifejezetten vagy hallgatólagosan biztosított külső hatáskörökön kívüli külkapcsolati területek (nyilvánvalóan ide tartozik a hagyományos külpolitika és biztonságpolitika), formailag az EU-Szerződésben szabályozott közös-kül- és biztonságpolitika hatókörébe tartoznak már a Maastrichti szerződés óta, amennyiben a tagállamok közösen így döntenek; ennek híján, pedig maradnak a tagállamok hatáskörében. Az uniós külkapcsolatoknak tehát a fenti négy, hatásköri szempontból azonosítható területe van.

A Lisszaboni szerződés hatálybalépésekor az Unió külkapcsolati rendszere nehezen átlátható, szervezetileg kusza, és meglehetősen híján volt az összehangoltságnak. Craig és de Búrca írja, hogy „az EU sok különböző szerepet játszik egy időben, és nemzetközi identitása komplex és összetett. Pozitív fogalmakkal leírva, rugalmas és sokrétű, negatív fogalmakkal, széteső és zavaros.”112112 Nem véletlen, hogy az államok a Lisszaboni Szerződésben, ebben a kérdéskörben, elsősorban az Unió külkapcsolati tevékenységének összehangolását igyekeztek biztosítani. Lényeges lépés volt, hogy az Európai Unió jogi személyiséget kapott, mely szilárd alapja lehet minden külkapcsolati tevékenységnek Az EUM-Szerződés Ötödik Részében összegyűjtötték azon külső hatásköröket, melyek önállóan, belső politikákhoz közvetlenül nem kapcsolhatóan állnak. A külkapcsolatok fenti négy, hatásköri szempontból elkülöníthető területeinek összehangolására, közös szabályokként, beillesztették az EU-Szerződés 21. és 22. cikkeit. Létrehozták a külügyi és biztonságpolitikai főképviselő tisztségét.113113 A főképviselőnek, aki az unió egyfajta „külügyminiszterének” tekinthető, egyik legfontosabb feladata éppen a külkapcsolatok összehangolása, valamint az unió egységes külső képviseletének biztosítása lesz és ehhez komoly (bár vélhetően még mindig nem elégséges) hatásköröket kapott a Szerződésekben. A főképviselőt megbízatásának ellátása során, az uniós külső, egységes képviselet biztosításában az európai külügyi szolgálat segíti, melyről ugyancsak a Lisszaboni Szerződés által hozott módosítás rendelkezik. 114114 Az EUSz az Unió külkapcsolati tevékenységeinek összehangolását egyben a Tanácsnak és a Bizottságnak is előírta.

A Lisszaboni Szerződés nyomán, az EUM-Szerződés viszonylag világosan meghatározza azokat a területeket, ahol az Uniónak külső hatásköre van arra, hogy a tagállamok helyett nemzetközi szereplőként lépjen fel. Ezzel szemben a „maradék”, az EUMSz által nem érintett külkapcsolati területeken, amelyeket azonban az EU-Szerződés szabályoz kül- és biztonságpolitika néven, a konkrét együttműködés területei (egy kivétellel) nincsenek leírva. Az EUSz 24. cikke éppen a „maradék elven” alapulva úgy rendelkezik, hogy az „Unió közös kül- és biztonságpolitikára vonatkozó hatásköre a külpolitika minden területére és az Unió biztonságát érintő valamennyi kérdésre kiterjed, ideértve egy közös védelempolitika fokozatos kialakítását, amely közös védelemhez vezethet”. Ez hatásköri értelemben egy carte blanche, teljesen rugalmas jogi keret, ahol nincsenek konkrét együttműködési területek kijelölve, de bármi, ami az Unió határain kívülre mutat, ide sorolható, ha a tagállamok is úgy akarják. Ennek két érdemi fékje van. Egyrészt a döntéseknél az egyhangúság elve, mely bizonyos kivételekkel, de általánosan érvényesül a közös kül- és biztonságpolitika egész területén. Másrészt az EUSz 40. cikk (1) bekezdése, mely szerint a közös kül- és biztonságpolitika végrehajtása nem sértheti az EUM-Szerződésben meghatározott hatásköröket, így szétválasztja az EUM-Szerződésben szabályozott külkapcsolatokat, az EU-szerződésben szabályozott „maradék” külkapcsolati területektől. A közös kül- és biztonságpolitika ilyenformán, némileg leegyszerűsítve, szervezeti, eljárási és hatásköri szabályokból álló olyan rugalmas jogi keret, melyben a tagállamok – mindegyikre kiterjedő egyetértés esetén – akár stratégiai, akár eseti együttműködést alakíthatnak ki az EUMSz által nem szabályozott, az Unión kívüli kapcsolatokat érintő konkrét kérdésekben.

Bár a Lisszaboni Szerződés megszüntette a pilléres felosztást, a fenti jellemzők miatt, a közös kül- és

111111 Az Európai Unióról, mint a nemzetközi kapcsolatok szereplőjéről l. Balázs, 2002, 57–69. o.112112 Craig–de Búrca, 2008, 168.

113113 Az új külügyi és biztonságpolitikai főképviselőnek más a szervezetben betöltött szerepe, és lényegesen szélesebb hatáskörrel rendelkezik, mint a volt kül- és biztonságpolitikai főképviselő.114114 A szolgálat a Tanács Főtitkársága és a Bizottság, illetve a tagállamok diplomáciai szolgálatainak kirendelt tisztviselőiből áll majd. Az európai külügyi szolgálat szervezetét és működését a Tanács határozatban állapítja meg.



biztonságpolitika egy jól elhatárolható szabályozási terület maradt: az együttműködés meghatározatlan tartalmával, a többi uniós politikától élesen eltérő döntéshozatali és szervezeti struktúrával, és a jogi aktusok sajátos formáival. Ennek tudható be, hogy ezzel az együttműködéssel alapvetően és érdemben csak az EU-Szerződés foglalkozik, az EUM-Szerződés nem, ami jelzi, hogy az együttműködés „közösségiesítése” nem terjedt ki rá.115115

4.4.2. 1.4.4.2. A döntéshozatal alapvető jellemzői

A Lisszaboni Szerződés formailag egyszerűsítette a közös kül- és biztonságpolitika területén a döntéshozók aktusait, a döntések érdemi vonatkozásaiban ez lényeges változást nem hozott. A korábbi „közös álláspont”, „közös fellépés”, illetve a „közös stratégia” helyett, az EUSz 25. cikke alapján az Unió egyrészt általános iránymutatásokat határoz meg, másrészt határozatokat hoz a végrehajtandó fellépésekről, a képviselendő álláspontokról, és ezek végrehajtásáról. A korábban, a második pillérben elfogadott jogi aktusok a Lisszaboni szerződés hatálybalépése után is hatályosak maradnak, amíg a hatáskörrel rendelkező intézmény hatályon kívül nem helyezi őket.

A közös kül- és biztonságpolitika területén a legfőbb döntéshozó az Európai Tanács (általános iránymutatások és határozatok elfogadása) és a Tanács (határozatok elfogadása). Más szervek a döntések előkészítésében, illetve végrehajtásában vesznek részt.

Az EU-Szerződés a közös kül- és biztonságpolitika címe alatt elvileg egyfajta szuperhatáskört biztosított az Uniónak, ezért az egész szabályozási terület legfontosabb kérdése, hogy határozatokat milyen feltételek mellett fogadhatnak el a döntéshozó intézmények, egy-egy állam megakadályozhat-e érdekeivel ellentétes döntéseket. Az EUSz 31. cikk (1) bekezdése alapján a döntéshozatalnál alapvető szabályként az egyhangúság elve érvényesül a döntéshozó testületekben. Az egyhangúságnak azonban jelentős, bár ma még nehezen értékelhető korlátai vannak.

Egyrészt az egyhangúság nem azt jelenti hogy minden államnak igennel kell szavaznia, a tartózkodás még nem akadálya a döntésnek, csak abban az esetben, ha a tartózkodó tagállamok száma eléri az egyharmadot, és egyben az Unió népességének legalább egyharmadát képviselik, valamint nyilatkozatot fűznek a tartózkodásukhoz. Amennyiben ez a feltétel nem teljesül, akkor a határozat elfogadható, azonban a tartózkodó és egyben nyilatkozatot tevő állam nem köteles a megszületett határozatot alkalmazni, tehát kimaradhat a határozat végrehajtásából. Ez rugalmasabbá teszi az egyhangúság elvének alkalmazását, ugyanakkor a szabályozás széttagolódhat. Másrészt, az EUSz 31. cikk (2) bekezdése alapján, vannak határozatok, melyek minősített többséggel fogadhatóak el (kivéve a katonai, védelmi jellegű határozatokat). Ilyen eset, ha az Európai Tanácsnak az Unió stratégiai érdekeit és célkitűzéseit tartalmazó határozata alapján, vagy az Európai Tanács által erre felkért külügyi és biztonságpolitikai főképviselő javaslata alapján, a Tanács az Unió fellépését vagy álláspontját meghatározó határozatot fogad el vagy az ilyen, az Unió valamely fellépését vagy álláspontját meghatározó határozat megvalósítására, végrehajtására vonatkozó határozatot fogad el. Harmadrészt, az Európai Tanács egyhangúlag elfogadott határozatban úgy is rendelkezhet, hogy a Tanács az EU-Szerződésben meghatározott esetektől eltérő esetekben is eljárhat minősített többséggel.

A minősített többség alkalmazásának esetkörét tartalmilag nem határolja le élesen a Szerződés. Lényegében az Európai Tanács és a Tanács további döntéseitől, és e döntések tartalmától függ, hogy a minősített szavazás érvényesül-e, olyan értelemben, hogy például végrehajtást jelentő határozatnak tekinthető-e az, amit adott esetben elfogadni készülnek. Ugyanis egy általánosan megfogalmazott általános iránymutatása vagy határozata az Európai Tanácsnak, széles körben végrehajtási határozattá tehet minden rá következő határozatot a Tanács szintjén, így a minősített többség alkalmazása általánossá válhat. Erre majd a statisztika nyújthat később választ annak számbavételével, hogy miképpen aránylik a végrehajtási határozatok száma az egyhangúlag elfogadott határozatokéhoz. Mindezek a tényezők az egyhangúság elvének jelentős puhulását jelentik, ami a katonai és védelmi döntéshozatal kivételével, a szupranacionalitás irányába mutat a kül- és biztonságpolitika területén.

Az EUMSz 275. cikke alapján az Európai Unió Bírósága nem rendelkezik hatáskörrel a közös kül- és biztonságpolitikára vonatkozó rendelkezések, valamint az azok alapján elfogadott jogi aktusok tekintetében. Ez alól két kivétel van. Hatásköre van annak ellenőrzésére, hogy a közös kül- és biztonságpolitika végrehajtása ne sértse az egyéb uniós politikákra vonatkozó hatáskörök gyakorlását, és fordítva (EUSz 40. cikk). Másrészt a közös kül- és biztonságpolitika területén, jogosult a természetes vagy jogi személyekre elfogadott korlátozó intézkedéseket előíró határozatok jogszerűségének felülvizsgálatára, semmisségi perben. A Bíróság ezen

115115 A közös kül- és biztonságpolitikára vonatkozó terület jogi szempontú elemzésére l. Bono, 2006, 337. o.



hatáskörét gyakorolva néhány nagy visszhangot határozatot tett le az asztalra.116116

4.4.3. 1.4.4.3. A közös biztonság- és védelmi politika

Az EU-Szerződés 42. cikke a közös kül- és biztonságpolitika részének ismeri el a közös biztonság- és védelmi politikát, mint viszonylag konkrétabb együttműködési területet, melyet külön részben szabályoz. Egy európai védelmi politika kiépítésére a Maastrichti Szerződés már utalt, azonban ez rögtön felvetette annak a kérdését, hogy a létrejövő Európai Uniónak mi a viszonya az Észak-atlanti Szövetséghez (NATO), valamint az 1954-ben létrehozott, és akkor meglehetősen inaktív európai biztonság- és katonapolitikai szervezethez, a Nyugat-európai Unióhoz (NYEU), melyeknek a tagállamok többsége tagja volt. Az Unió tagállamai végül a NYEU szervezetén belül kezdték erősíteni az együttműködésüket ezen a területen, majd ezt fokozatosan integrálták az Európai Unió kereteibe. Az uniós védelmi politika kezdeti alakítása egy külső, nemzetközi szervezetben történt meg.

A stratégiai alapvonalakat a NYEU minisztereinek 1992-es petersbergi értekezlete fektette le. Az európai kollektív katonai védelmet továbbra is a NATO keretében képzelték el, azonban világos szerepet szántak a NATO-n kívüli együttműködésnek a válságkezelés és válságmegelőzés területén. Ide tartozik humanitárius feladatok végrehajtása válsághelyzetekben, a békefenntartás, válságban katonai műveletek végrehajtása a béketeremtést is beleértve. Az 1999. júniusában, Kölnben tartott EurópaiTanács viszont már az Unión belül képzelte el az európai biztonság- és védelempolitika kialakítását, a NYEU tevékenységének fokozatos integrálásával. Az európai biztonság- és védelmi politika célkitűzéseinek és feladatainak meghatározásáról, valamint a kapcsolódó szervezeti keretek kijelöléséről az Unió az Európai Tanács 1999. decemberi helsinki ülésén döntött (gyorsreagálású katonai erő felállítása katonai műveletekhez; a Politikai és Biztonsági Bizottság, a Katonai Bizottság, a Katonai Törzs felállítása).117117

A Lisszaboni Szerződés után, a módosított EU-Szerződés meglehetősen tág jogi keretet biztosít ezeknek a folyamatoknak. A szabályozásnak a következő sarokkövei vannak. Az EUSz 42. cikk (7) bekezdése kollektív segítségnyújtási kötelezettséget ír elő a tagállamok részére, ha bármelyikük területét támadás érné, de ennek összhangban kell lenni az ENSZ Alapokmány 51. cikkével (kollektív önvédelem joga) és a tagállamok NATO-kötelezettségeivel. Az EUSz alapján a közös biztonság- és védelmi politika bázisát azon „katonai és polgári képességek” jelentik, melyeket a tagállamok bocsátanak rendelkezésre. (A katonai képességek fejlesztésének uniós szervezeti hátterét az Európai Védelmi Ügynökség (EDA) adja, mely a védelmi képességek fejlesztésével, erre irányuló kutatásokkal, a műveleti igények harmonizálásával, fegyverzeti kérdésekkel, a védelmi szektor ipari és technológiai alapjainak megerősítésével foglalkozik.) A Szerződés e területen nevesített együttműködési formaként a polgári vagy katonai missziókat említi, melyeket az Unió a válságkezelés vagy válságmegelőzés céljából teljesít.Az EU-Szerződés a biztonság- és védelmi politika területén a legfőbb döntés-előkészítő, koordináló és operatív szervnek a Tanács mellett működő Politikai és Biztonsági Bizottságot tekinti (2000-ig Politikai Bizottság néven működött).

4.4.4. 1.4.4.4. Közös kül- és biztonságpolitika: az együttműködés tartalma és formái

A kül- és biztonságpolitikai kérdésekben hozott döntések tartalmát nem lehet általános szinten behatárolni. A döntéshozónak még sincs teljesen szabad keze a döntések elfogadásánál, mert az EU-szerződés két korlátot, azaz igazodási pontot ír elő. Az egyik általános és meghatározatlan, így érdemi korlátot csak kivételes esetekben jelenthet: a kül- és biztonságpolitika területén hozott döntéseknek az EUSz 21. cikk (1) és (2) bekezdésében foglalt elvekre és értékekre kell épülniük. E szerződéses rendelkezésekben hosszan hivatkozott elvek és értékek nem képeznek koherens rendszert, és konkrét ügyekben akár ellentétben is állhatnak egymással. Így a döntések elfogadásánál hivatkozási alapot képeznek, azonban a döntések tartalmát kényszerítően aligha befolyásolják. A másik korlát, hogy a határozatoknak igazodniuk kell azon határozatok tartalmához, melyet végrehajtanak. E tekintetben, a kül- és biztonságpolitika területén elfogadott joghatással bíró aktusok között van egy bizonyos hierarchia, elsősorban az Európai Tanács és a Tanács jogi aktusai között, másrészt a végrehajtó határozatok és azon határozatok között, melyeket végrehajtanak.

116116 C-402/05 P. és C-415/05 P. Yassin Abdullah Kadi és Al Barakaat International Foundation v Tanács [2008] EBHT I- 6351.; C399/06 P. és C403/06 P. Faraj Hassan és Chafiq Ayadi v Tanács és Bizottság [2009] EBHT I-0000 (nincs még közzétéve). L. pl. Eckes, 2008, 74. o., Kunoy és Dawes, 2009, 73–104. o.117117 A NYEU keretében kialakított együttműködés lényegében átkerült az Európai Unióba, de a NYEU továbbra is létezik, egyfajta „stand-by” állapotban: a Szerződésekhez csatolt 11. sz. Lisszaboni Jegyzőkönyv továbbra is „fokozott” együttműködést ír elő a két szervezet között. A közös biztonsági és védelmi politika jogi kereteiről l. von Kielmansegg, 2007, 629–648. o.



Az EU-Szerződés a közös kül- és biztonságpolitikai együttműködésnek megemlíti ugyan az eszközeit, azonban csak elszórva, és példálózva.118118 Az együttműködésre vonatkozó uniós hatáskörnek azonban azonosíthatóak a főbb fajtái. Az Unió a korábban elnyert általános felhatalmazás alapján saját maga, mint szervezet folytathat kifelé irányuló tevékenységet. Például 2010. január 14-én Ashton főképviselő az Unió nevében fejezte ki együttérzését és szolidaritását a 2010. január 12-i haiti földrengés kapcsán, vagy az Unió saját maga, a saját nevében küldött különleges képviselőt Bosznia-Hercegovinába (szervezeti fellépés).119119 Van, amikor az Unió koordinálja a tagállamok kifelé irányuló eseti intézkedéseit, mint a haiti földrengés kapcsán nyújtott tagállami segítségnyújtást, a Brüsszelben felállított koordinációs egységen (EUCO Haiti) keresztül (összehangolt tagállami fellépés).120120 Az Unió összehangolhatja a tagállami jogszabályokat is, pl. a Tanács 2003. június 23-án elfogadta a fegyverkereskedelem ellenőrzéséről szóló uniós szabályozást (összehangolt tagállami szabályozás).121121

Az Unió tevékenységén belül a külpolitikai, biztonságpolitikai és a védelmi politikai tevékenységet nem lehet mindig élesen elkülöníteni, különösen általános szinten. Például egy válságkezelő művelet lehet egyszerre külpolitikai, biztonságpolitikai és védelmi politikai lépés is. (Egyes, konkrét esetekben az elhatárolásokat a Tanács nem lehet kerülheti el, mert más lesz a meghozandó jogi aktusok jogalapja, illetve eltérő lehet a tevékenység finanszírozásának forrása is.) Ezért a közös kül- és biztonságpolitikai együttműködés különböző formáit nem érdemes általánosságban osztályozni abból a szempontból, hogy melyik ágához tartozik az együttműködésnek, de az együttműködés néhány konkrét, a gyakorlatban megvalósuló formájára érdemes rámutatni, melyek az EU-Szerződés meglehetősen általános rendelkezéseit kitöltik.122122

Az együttműködés formái Az együttműködés konkrét példái

közös politikai nyilatkozatok pl. a főképviselőnek az Unió nevében tett nyilatkozata a hondurasi helyzetről (Brüsszel, 2010. január 27., 5746/10 (Presse 15) P 04/10);

közös stratégiák és célok meghatározása az Európai Tanács 2000/458/KKBP közös stratégiája a földközi-tengeri régióról, (HL L 183., 2000.7.22., 5. o. – már hatályon kívül)122

közös szabályok kialakítása a Tanács 2008/944/KKBP közös álláspontja a katonai technológia és felszerelések kivitelének ellenőrzésére vonatkozó közös szabályok meghatározásáról, (HL L 335., 2008.12.13., 99. o.)

államokkal szembeni korlátozó intézkedések (szankciók)

a Tanács 2009/138/KKBP közös álláspontja a Szomáliával szembeni korlátozó intézkedésekről, (HL L 46., 2009.2.17., 73. o.), vagy a Tanács 2009/68/KKBP közös álláspontja a Zimbabwéval szembeni korlátozó intézkedések megújításáról, (HL L 23., 2009.1.27., 43. o.)

közös szerv létrehozása a Tanács 2004/551/KKBP együttes fellépése az Európai Védelmi Ügynökség (EDA) létrehozásáról,

118118 Így a közös és biztonságpolitikai tevékenység során a tagállamok stratégiai érdekeket határoznak meg, és célokat tűznek ki (EUSz 26. cikk); egyeztetnek és közös megközelítést alakítanak ki egy kérdéshez való viszonyulás tekintetében (EUSz 29. és 32. cikk); összehangolják cselekvésüket nemzetközi szervezetekben (EUSz 34. cikk); a tagállami és uniós diplomáciai képviseletek harmadik államokban együttműködnek (EUSz 35. cikk); az Unió különleges képviselőket nevez ki (EUSz 33. cikk), nemzetközi szerződéseket köt (EUSz 37. cikk), műveleteket és missziókat hajt végre (EUSz 28., 42., 43. cikk).119119 A Tanács 2009/181/KKBP együttes fellépése az Európai Unió bosznia-hercegovinai különleges képviselőjének kinevezéséről, HL L 67., 2009.3.12., 88. o.120120 A Tanács 2010. január 25-i ülésén elfogadottaknak megfelelően, l. 5699/10 (Presse 14) sz. sajtóközlemény.121121 A Tanács 2003/468/KKBP közös álláspontja a fegyverkereskedelem ellenőrzéséről, HL L. 156., 2003.6.25., 79. o.122122 Hasonlóan l. pl. az Európai Tanács 2003. december 12-én elfogadott stratégiáját a tömegpusztító fegyverek elterjedése ellen, vagy a 2005. december 15-én elfogadott uniós stratégiát a terrorizmus ellen.



(HL L 142 M., 2006.5.30., 127. o.)

Az együttműködés formái Az együttműködés konkrét példái

különleges képviselő kinevezése a Tanács 2006/670/KKBP együttes fellépése az Európai Unió közép-ázsiai különleges képviselője megbízatásáról (HL L 275., 2006. 10. 6., 65. o.)

nemzetközi szerződés kötése az Európai Unió által az Atalanta európai uniós katonai művelet keretében vezetett erők dzsibuti köztársaságbeli jogállásáról szóló 2009. január 5-i nemzetközi szerződés az Európai Unió és a Dzsibuti Köztársaság között, (HL L 33., 2009. 2. 3., 42. o.)

megfigyelő misszió a Tanács 2008/736/KKBP együttes fellépése az Európai Unió grúziai megfigyelő missziójáról (EUMM Georgia),

tényfeltáró misszió a Tanács 2008/901/KKBP határozata a grúziai konfliktussal kapcsolatos független nemzetközi tényfeltáró misszióról HL L 248., 2008.9.17., 26

segítségnyújtási misszió a Tanács 2009/709/KKBP együttes fellépése a Kongói Demokratikus Köztársaság biztonsági ágazatának reformja keretében az Európai Unió tanács- és segítségnyújtási missziójáról (EUSEC RD Congo), (HL L 246., 2009.9.18., 33. o.)

határőrizeti misszió a Tanács 2005/889/KKBP együttes fellépése az Európai Uniónak a rafahi átkelőhelyen működő határőrizeti segítségnyújtó missziójáról (EUBAM Rafah), (HL L 327., 2005.12.14., 28. o.)

rendőri misszió a Tanács 2005/797/KKBP együttes fellépése az Európai Unió palesztin területeken folytatott rendőri missziójáról (EUPOL COPPS), (HL L 300., 2005.11.17., 65. o.)

rendfenntartó misszió a Tanács 2009/906/KKBP határozata az Európai Unió Bosznia-Hercegovinában folytatott rendfenntartó missziójáról (EUPM), (HL L 322., 2009.12.9., 22. o.)

jogállamiságot elősegítő misszió a Tanács 2005/190/KKBP együttes fellépése az Európai Unió integrált iraki jogállamiság-missziójáról (EUJUST LEX), (HL L 62., 2005.3.9., 37. o.), vagy a Tanács 2008/124/KKBP együttes fellépése az Európai Unió koszovói jogállamiság-missziójáról (EULEX KOSOVO), (HL L 42., 2008.2.16., 92. o.)

katonai műveletek a Tanács 2008/851/KKBP együttes fellépése a Szomália partjainál folytatott kalóztámadásoktól és fegyveres rablásoktól való elrettentéshez, azok megelőzéséhez és visszaszorításához való hozzájárulás céljából folytatott európai uniós katonai műveletről („Atalanta” művelet), (HL L 301., 2008.11.12., 33. o.)



5. 1.5. Magyarország csatlakozása az Európai UnióhozA rendszerváltás előtt Magyarország, a szocialista blokk gazdasági szervezetének, a Kölcsönös Gazdasági Segítség Tanácsának (KGST) tagjaként, hosszú ideig igen ellentmondásos kapcsolatban állt az Európai Közösségekkel. A teljes elzárkózástól eljutott addig, hogy 1988-ban megkötötte az Európai Gazdasági Közösséggel az általános kereskedelmi és gazdasági együttműködésről szóló megállapodást. Ezt azonban már hamar túllépte az idő, és a demokratikus átalakulás után, 1990-ben megkezdődött tárgyalások elvezettek az 1991-ben megkötött és 1994. január 1-jén hatályba lépett társulási egyezményhez („Európai Megállapodás” – Magyarországon kihirdetve az 1994. évi I. törvényben), mellyel Magyarország társulási viszonyba lépett az Európai Közösségekkel. Bár az egyezmény egyes konkrét, jogharmonizációs kötelezettség mellett, sok általános, szándékokat és célokat rögzítő, puha rendelkezést tartalmazott, már körvonalazta azokat a jövőbeni elvárásokat, melyeket egy esetleges csatlakozás esetén Magyarországnak teljesítenie kell, ugyanakkor egyfajta szervezeti kapcsolatrendszer kiépítéséről is rendelkezett (Társulási Tanács, Társulási Bizottság, Társulási Parlamenti Bizottság).

5.1. 1.5.1. A csatlakozásMagyarország 1994. április 1-jén nyújtotta be csatlakozási kérelmét az Európai Uniónak, a többi kelet-közép-európai ország ezután hasonlóan tett. A kilencvenes évek közepének nagy kérdése volt, hogy az Unió politikai és szervezeti értelemben tudja-e fogadni az újonnan jelentkező államokat, illetve milyen körű lesz a bővülés. Az Unió, és az uniós tagállamok álláspontja végig hullámzó volt. Végül az 1997-re elkészülő országjelentések nyomán, 1998. március 30-án hat jelentkező állammal, köztük Magyarországgal (külön-külön) kezdte meg az Unió a tárgyalásokat, melyek később további jelölt államokra is kiterjedtek.

A csatlakozási tárgyalások során a „koppenhágai feltételekből” kiindulva, feltérképezték a magyar jog, a közigazgatási és igazságügyi szervezetrendszer, a joggyakorlat állapotát az uniós joggal összevetve, a közösségi vívmányok maradéktalan befogadásának lehetőségét vizsgálva a gazdaság területén, és a kapcsolódó területeken is. Az Unió évente országjelentést adott ki arról, hogy az ország milyen területeken ért el e tekintetben eredményeket és hol mutatkoznak a csatlakozás akadályának minősülő hiányosságok. A négyéves tárgyalási folyamat alatt az uniós tevékenység összes területén (31 fejezetre osztva) folyt a csatlakozási feltételek megállapítása.A csatlakozási tárgyalások során, a csatlakozási feltételek tekintetében, a legfőbb kérdés az volt, hogy a felek a közösségi vívmányok adott állapotához képest, engednek-e a csatlakozási szerződésben valamilyen időszakra átmeneti eltérést (derogáció).A derogáció lehetősége vagy annak kizártsága igen komoly tagállami gazdasági érdekeket érinthet, így egyes területeken hosszú és nehéz tárgyalásokat folytattak a felek (mezőgazdaság, személyek szabad mozgása, környezetvédelem stb.).

A tárgyalásokra a felek a 2002. decemberi koppenhágai Európai Tanácson tettek pontot.123123 Tíz új állam, köztük Magyarország csatlakozásáról szóló szerződést 2003. április 16-án Athénban írták alá a felek. Miután minden tagállam és csatlakozó állam, valamint az Európai Parlament az egyezményt megerősítette, az 2004. május 1-jén hatályba lépett, egyben az 1991-es társulási egyezmény hatályát vesztette.

5.2. 1.5.2. A csatlakozási szerződésA csatlakozási szerződés, melyet Magyarországon a 2004. évi XXX. törvényben hirdettek ki, három részből áll.

(1) „Csatlakozási Szerződés”: ebben a felek röviden csak a csatlakozás tényét, és a szerződés hatálybalépésének kérdéseit rögzítik.

(2) „Csatlakozási Okmány”: a hozzáfűzött mellékletekkel és jegyzőkönyvekkel együtt, a szerződés azon része, mely a csatlakozás feltételeiről, az átmeneti eltérések lehetőségéről és feltételeiről, valamint az alapító szerződések módosításairól szól. Az okmány tartalma a következőképpen összegezhető:

I. rész Alapelvek (1–10. cikkek): értelmező rendelkezések; az új tagállamok viszonya a schengeni

123123 Presidency Conclusions – Copenhagen European Council (12/13 December 2002), point I. SN 400/02 . Elérhető: a <http://www.consilium.europa.eu/> honlapon.



vívmányokhoz, és a Közösségek által, harmadik államokkal kötött nemzetközi szerződésekhez.

II. rész Szerződések kiigazítása (11–19. cikkek): elsősorban az intézmények tagságának összetételében, a Tanács szavazási rendjének megváltozásában bekövetkező változások rendezése.

III. rész Állandó rendelkezések (20–23. cikkek): az okmány mellékleteiben hivatkozott uniós jogszabályok kiigazításáról rendelkezik.

IV. rész Ideiglenes rendelkezések (24–42. cikkek): a mellékletekre visszautalva biztosítja államonként az átmeneti eltérés lehetőségét a közösségi vívmányokhoz képest, megállapítja az intézmények tagságának összetételében beálló ideiglenes változásokat, rendelkezik számos költségvetési kérdésről, tartalmazza az általános védzáradékot, és átmeneti rendelkezéseket egyes szűkebb területeken.

V. rész Végrehajtási rendelkezések (43–62. cikkek): rendelkezik az intézmények egyes szervezeti kérdéseiről, az intézmények által hozott jogszabályok alkalmazhatóságáról, és tartalmazzaa zárórendelkezéseket.

Mellékletek Az okmányhoz tizennyolc mellékletet fűztek a felek, melyek közül a X. melléklet tartalmazza Magyarország



vonatkozásában az átmeneti eltéréseket biztosító rendelkezéseket.

Jegyzőkönyvek Az okmányhoz a felek tíz jegyzőkönyvet fűztek, ezekből egyedileg és nevesítve Magyarországot csak az Európai Beruházási Bank Alapokmányának módosítása érinti.

(3) „Záróokmány”: itt a felek rögzítik, hogy a csatlakozási szerződés aláírása során milyen megállapodásokat, mellékleteket és jegyzőkönyveket fogadtak el, és egyben tudomásul veszik a csatlakozási szerződéshez fűzött nyilatkozatokat.

Megjegyzendő, hogy a Lisszaboni Szerződés a csatlakozási szerződés módosító rendelkezéseit is, már sok tekintetben módosította.

Megjegyzések az átmeneti eltérésekről

A csatlakozási szerződés alapján, Magyarország tekintetében, számos átmeneti eltérésre (derogációra) nyílt lehetőség a személyek szabad mozgása, a szolgáltatás nyújtásának szabadsága, a tőke szabad mozgása, a versenypolitika, a mezőgazdaság, a közlekedéspolitika, az adózás, a környezetvédelem és a vám területén. Az átmeneti eltérések alkalmazása sok esetben egyedi feltételekkel, vagy egész feltételrendszer betartásával vagy teljesülésével vált lehetségessé, melyekre itt nincs mód kitérni. (L. erre részletesen Kecskés, 2009, 800–806. o.) Ezen átmenti eltérések egy részénél az átmeneti időszak lejárt, így azok jelentőségüket vesztették. Mindazonáltal néhány fontosabb példát érdemes kiemelni.

A csatlakozás után az uniós tagállamok hét évig korlátozhatják a magyar munkavállalók munkavállalását. A csatlakozás időpontjától számított első kétéves időszak meghosszabbítható további három évvel a Bizottság értesítése mellett, míg további kétéves korlátozás csak akkor lehetséges, ha munkaerőpiacának súlyos zavara alakul ki, vagy ennek kialakulása fenyeget. Hasonló mértékű korlátozást Magyarország is bevezethet uniós tagállamok állampolgárainak magyarországi munkavállalását tekintve. Ez a korlátozás már csak néhány tagállam tekintetében áll fenn. Átmeneti rendelkezések érvényesülnek a biztosítás terén a befektetők kártalanításánál, valamint a szövetkezeti hitelintézetek indulótőkéjénél. A tőke szabad mozgására vonatkozó szabályozásnál Magyarország öt évre fenntarthatta a külföldiek vonatkozásában a másodlagos lakóhelyül szolgáló ingatlan megszerzésére vonatkozó, 2003. április 16-án hatályos jogszabályaiban foglalt korlátozásokat. Magyarország a csatlakozástól számított hét éven keresztül fenntarthatja a csatlakozási szerződés aláírásának időpontjában hatályos jogszabályokban foglalt, a nem Magyarországon lakó vagy nem magyar állampolgár természetes személyek, illetve a jogi személyek általi, mezőgazdasági földterület megszerzésére vonatkozó tilalmat.

Magyarország – némileg átalakítva és bonyolult feltételrendszer szerint – átmenetileg fenntarthatta a 2003. január 1. előtt biztosított beruházási adókedvezményeit. Ugyancsak fenntarthatók voltak bizonyos feltételekkel az off-shore cégek adókedvezményei 2005. december 31-ig, valamint a helyi önkormányzatok által biztosított iparűzésiadó-kedvezményei 2007. december 31-ig.A környezetpolitika területén, az Európai Unión belüli, illetve az oda irányuló vagy az onnan kifelé történő hulladékszállítás felügyeletéről és ellenőrzéséről szóló rendelettől, valamint a csomagolási hulladékoknál az újrahasznosítási arány teljesítésétől átmeneti eltérések lehettek. A települési szennyvíz kezelésére, az arzén, bór, fluorid és nitrit vízminőségi határértékeire, a kén-dioxid, nitrogén-oxidok és a szilárd anyagok légszennyezési kibocsátási határértékeire, a veszélyes hulladékok égetésére vonatkozó, valamint az ipari szennyvíz kibocsátásával kapcsolatos, egyes uniós előírásokat csak a csatlakozás utáni időszakban kellett teljesíteni.

5.3. 1.5.3. Az uniós jog fogadásának alkotmányos feltételei és az Európa-klauzulaAz Európai Unió joga alapvetően és átfogóan érinti a mindennapi élet jogviszonyait. A belső bíróságokon tehát



mindennapos üggyé válhat azok alkalmazása. Az uniós jog terjedelme nagyságrendjében közelít a hatályos magyar jogszabályok mennyiségéhez. Természetesen az uniós normák között van számos olyan, amely sohasem kerül magyar bíróságok elé, vagy tárgyánál fogva, vagy azért, mert közvetlenül nem hatályos és nem alkalmazható. Ennek ellenére, az elvileg a belső jogban is alkalmazandó uniós joganyag jelentős mennyiségű, és összehasonlíthatatlanul nagyobb terhet ró a jogalkalmazásra, mint a Magyarországra nézve kötelező nemzetközi szerződések applikálása.

A csatlakozással Magyarország vállalta az uniós joganyag érvényesítését a joghatósága alá tartozó területeken. Ennek sokféle feltétele lehet, melyek közül az egyik azon jogi feltételrendszer kialakítása, mely alkalmassá teszi a magyar államszervezetet az uniós jog alkalmazására. Ennek alkotmányos alapjai, illetve kihatásai is vannak. Már az Alkotmánybíróság 30/1998. (VI. 25.) AB határozatából következett az, hogy az Unióhoz való csatlakozásnak feltétele az erre irányuló alkotmányos felhatalmazás.124124 Ezt a feltételt az alkotmánymódosító 2002. évi LXI. törvény kívánta megteremteni. Az Alkotmány módosítását komoly szakmai vita övezte. Számos kérdésben eltértek az álláspontok, milyen kérdéseket, milyen módon kellene szabályozni ahhoz, hogy az uniós csatlakozás megfelelő alkotmányi keretei biztosítottak legyenek.125125 Végül azt lehet megállapítani, hogy az alkotmánymódosító 2002. évi LXI. törvény, több nyitott kérdést hagyva, a legszükségesebbekre szorítkozott, melyek alkotmányi szempontból is lehetővé tették a csatlakozást.

Az alkotmánymódosításnak két rendelkezése kapcsolható közvetlenül a csatlakozási szerződés aláírásához. Az egyik, a már hatályát vesztett rendelkezés, a csatlakozásról való népszavazáshoz; a másik az állami hatáskörök bizonyos körű átengedésének lehetőségét biztosító norma. Ez utóbbi, a csatlakozás szempontjából lényeges – és sok vitát kiváltó – rendelkezés az „Európa-klauzula”, az Alkotmány 2002. december 23-án hatályba lépő 2/A. §-a. Az új alkotmányos szabály bevezetését az tette szükségessé, hogy az Unióhoz való csatlakozással Magyarország nagyobb mértékben mond le az állami főhatalom részét képező hatáskörökről, mint tette azt, az addig megkötött nemzetközi szerződéseiben. Különösen az uniós jogalkotás – mely szabályozza a belső jogviszonyokat is –, teljesen új jelenség az ország nemzetközi jogi kapcsolatrendszerében. Ez az állami jogalkotási hatáskör részleges átengedését feltételezi. A 2/A. § (1) bekezdése a következőkről szól.

„2/A. § (1) A Magyar Köztársaság az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján – az Európai Uniót, illetőleg az Európai Közösségeket (a továbbiakban: Európai Unió) alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig – egyes, Alkotmányból eredő hatásköreit a többi tagállammal közösen gyakorolhatja; e hatáskörgyakorlás megvalósulhat önállóan, az Európai Unió intézményei útján is.”

Az Európa-klauzula egy felhatalmazó rendelkezés, mely szó szerint csak azzal a helyzettel vet számot, hogy a csatlakozás után bizonyos hatáskörök gyakorlását Magyarország átengedi, de arra kifejezetten nem utal, hogy az uniós (illetve közösségi) jogi keretek kialakítása a csatlakozásig (nem magyar közreműködéssel) lényegében megtörtént, és Magyarország a csatlakozással elfogadott egy már létező szupranacionális jogrendszert. 126126 Erre csak a Csatlakozási Okmány 2. cikke utal, amely szerint a csatlakozás időpontjától kezdődően az eredeti szerződések rendelkezései és az intézmények, valamint az Európai Központi Bank által a csatlakozást megelőzően elfogadott jogi aktusok az új tagállamok számára kötelezőek, és az említett szerződésekben, illetve az Okmányban megállapított feltételekkel alkalmazandók ezekben az államokban. A csatlakozásnak csak egy oldala a hatáskör gyakorlásának átengedése a jövőre nézve, a másik oldala azon normák elfogadása, melyeket korábban magyar közreműködés nélkül alakultak ki. A 2/A. § a hatáskör gyakorlásának átengedésénél két lényeges korlátot állít: az csak az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig történik meg. Ez a rendelkezés negatív lenyomata az EUSz 5. cikk (2) bekezdésének (volt EKSz 5. cikk), mely a hatáskör-átruházás elvére utal (ti. az Unió csak az átruházott hatáskörökön belül járhat el). A hatáskörgyakorlás átengedésének másik korlátja, hogy csak egyes, Alkotmányból eredő hatáskörökközös gyakorlását teszi lehetővé: amire a magyar közhatalmi szervek nem jogosultak az Alkotmány alapján, annak gyakorlását sem lehet átengedni, így arra az uniós intézmények sem kaphatnak felhatalmazást. Ebből kiderül az is, hogy a 2/A. §-ban foglalt alkotmányos rendelkezés materiális korlátot nem tartalmaz az Unióval szemben. Azt végső soron az Alkotmány 6. § (4) bekezdése jelenti, amelyben a deklarált célmeghatározás az Unióban való közreműködés alkotmányos és materiális követelményeit jelenti a magyar közhatalmi szervek vonatkozásában.127127

124124 30/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 220, 232.

125125 A vitás kérdések áttekintésére l. Kecskés, 2009, 900–918. o., valamint Vörös, 2002, 397. o., Kukorelli és Papp, 2002, 3. o., Chronowski és Petrétei, 2003, 449. o., valamint Kecskés, 2003, 21. és 22. o.126126 Ugyanakkor a Legfelsőbb Bíróság egyik döntésében közvetlenül az Alkotmány 2/A. §-ából vezeti le a szupranacionális jogrendszer elfogadását is (LB Mfv. II. 10.921/2005.; EBH 2006. 1442. ügy).127127 Blutman–Chronowski, 2007, 8-9.



Az Alkotmány 2/A. §-a teremtett lehetőséget arra, hogy az állami hatáskörök (gyakorlásának) egy része az Unióhoz kerüljön.128128 Kérdéses volt, hogy a csatlakozással bizonyos hatáskörök átengedése történik meg, vagy csak a közös hatáskörgyakorlás lehetőségének biztosítása. A módosításban a minimális változat maradt, ennek azonban jelenleg nem látszik nagyobb gyakorlati jelentősége. Az EUSz 5. cikke egyértelműen hatáskörök átruházásáról beszél a tagállamok vonatkozásában. Ugyanakkor az uniós jogalkotás rendszere szerint, jogi értelemben, az uniós jogalkotást a tagállamok nem közösen gyakorolják a többi tagállammal, hanem azt a jogalkotó uniós szervek gyakorolják. A hatáskör átengedése abban nyilvánul meg, hogy e szervek (pl. legtöbb esetben a Tanács) akkor is hozhatnak Magyarországra nézve kötelező jogszabályt, ha ahhoz nem járul hozzá, ellene szavaz. Ilyen értelemben az Európai Unió intézményeiben („intézményei útján”) sincs közös hatáskörgyakorlás. A közös hatáskörgyakorlás nehezen alkalmazható a társjogalkotónak minősülő Európai Parlament esetében is, ahol a tagállamok állami szerveinek, szervezeteinek nincs képviselete, mint a Tanácsban.129129 (Mindehhez hozzájön, hogy az alkotmányi rendelkezés utolsó mondatrésze nyelvtani szempontból is nehezen értelmezhető.)130130

Az alkotmánymódosítás több olyan kérdést nem rendezett, ami legalábbis tisztábbá tette volna az uniós jog érvényesülésének feltételeit a magyar belső jogban. Az egyik ilyen lényeges kérdés az uniós jog és a magyar belső jog viszonya, hierarchiája, a magyar jogrendszerbe beépülő uniós jog alkotmányos helyének meghatározása. Bár ez az uniós jog szemszögéből tisztázott kérdésnek látszik az Európai Bíróság joggyakorlata alapján, a tagállamok belső alkotmányos gyakorlatában igen nehéz kérdéseket vetett és vet fel. Az Alkotmány hallgatása esetén, az Alkotmánybíróságra vár az a feladat, hogy erre vonatkozóan valamilyen álláspontot alakítson ki. Hasonlóan fajsúlyos kérdés az uniós és a magyar igazságszolgáltatás viszonya. Az állami főhatalomhoz tartozó igazságszolgáltatás kis részben átkerül az Európai Bírósághoz legalább annyiban, amennyiben a magyar ügyekben hozott előzetes döntéseit a magyar bíróságnak a konkrét ügyben mindenképpen követnie kell. Ezen túl, bár konkrétan ki nem mondva, de az EUSz 4. cikkének (3) bekezdése (volt EKSz 10. cikke) nyomán láthatóan fennáll a kötelezettség arra, hogy az Európai Bíróság minden ítéletét követnie kell a tagállami bíróságoknak, így a magyar bíróságoknak is az uniós jog alkalmazása során. Az Alkotmány e tekintetben is hallgat, így az Alkotmánybíróság és a Legfelsőbb Bíróság mutathat határozottabb irányt a jogalkalmazás számára.

Megjegyzés a csatlakozást előkészítő alkotmánymódosításról

Az Alkotmányt módosító 2002. évi LXI. törvényben az uniós csatlakozás miatt, az „Európa-klauzulán” kívül, további módosítások is sorra kerültek. Új államcélként jelenik meg a 6. § (4) bekezdésben, hogy Magyarország az európai népek szabadságának, jólétének és biztonságának kiteljesedése érdekében közreműködik az európai egység megteremtésében. A módosítás a köztársasági elnök tisztségének betöltését magyar állampolgársághoz kötötte, egyben kiterjesztette jogkörét arra, hogy kiírja az európai parlamenti választásokat. A Magyar Nemzeti Bank felelős a módosítás szerint általában a monetáris politikáért, és elnöke jogszabály-alkotási jogkörrel (rendelet) rendelkezik. Igen általánosan utal az új 35/A § az Országgyűlés és kormány viszonyára az uniós ügyek intézésével, az uniós döntéshozatallal összefüggésben. Módosítani kellett a választásokra vonatkozó rendelkezéseket, mivel a többi tagállam állampolgára bizonyos feltételekkel részt vehet a helyi önkormányzati és polgármester-választáson, valamint az európai parlamenti választásokon. A 70/I. §-ban módosult a közteherviselésre vonatkozó szabály, amennyiben erre nemcsak magyar állampolgárok kötelesek, és számos apróbb rendelkezésben megtörtént az állampolgári szűkítések oldása.

5.4. 1.5.4. Az uniós jog helye a magyar jogrendbenA csatlakozással egy új, kiterjedt normarendszer jelent meg a magyar jogrendben, mely alkalmazásra várt. Elkerülhetetlen volt az uniós normarendszer helyének kijelölése és viszonyának meghatározása a magyar jogrendben érvényesülő más szabályokhoz képest. Ezzel a problémával az Alkotmánybíróság, és a felsőbíróságok is szembe kerültek.131131

128128 Magyarország szuverenitása és a csatlakozás összefüggéseiről, l. Valki, 1999, 1000. o.129129 A fenti vita mögött részben az húzódik meg, hogy a nemzetközi jog és a belső jog viszonya alkotmányos szinten nem kellően tisztázott (l. Alkotmány 7(1) cikkét). Erre itt nem térhetünk ki, l. erre Bodnár, 1996, 19–35. o., Bodnár, 2001, 25–31.o.130130 Ennek tudható be, hogy a T 4486. számú, alkotmánymódosításra irányuló, (2006-ban visszavont) törvényjavaslatban másik változat szerepelt, mely szerint: „egyes, az Alkotmányból eredő hatásköreit az Európai Unió intézményei útján a többi tagállammal közösen gyakorolhatja”. E javaslat ugyan könnyebben értelmezhető, de a jelzett elvi problémát nem oldja fel.131131 Várnay, 2007, 423. o.



Az Alkotmánybíróság, az Alkotmány 2/A. §-ára utalva, azt állapította meg, hogy a 2/A. § „a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióban való tagállami részvétele feltételeit és kereteit, valamint a közösségi jognak a magyar jogforrási rendszerbeli helyét határozza meg”.132132 Azonban az Alkotmánybíróság részletesen még nem fejtette ki az Európa-klauzula tartalmát, és azt, hogy milyen értelemben határozza ez meg az uniós jog helyét a magyar jogrendben. Lényeges probléma, hogy az Alkotmány kifejezetten nem rendelkezik az uniós jogról, és annak alkalmazásáról. Csak eljárási szabályt tartalmaz a 2/A. § (2) bekezdésben, miszerint az alapító szerződések megerősítéséhez és kihirdetéséhez az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. A szerződéseket a magyar jogba beiktató törvény elfogadásához szükséges többségi szabályból viszont nem vezethető le az uniós jog és a belső jog hierarchiája, ugyanis Magyarországon a törvények között az elfogadáshoz szükséges többség alapján nincs hierarchikus viszony.133133 Az Alkotmánybíróság ugyanakkor a csatlakozás óta tett néhány megállapítást az uniós jog helyéről.

Az Alkotmánybíróság az 1053/E/2005. AB határozatban megállapította, hogy „szerződési eredetük dacára, az Európai Unió alapító és módosító szerződéseit nem nemzetközi szerződésként kívánja kezelni”. 134134 Ehhez hasonló, az előbbit megerősítő megállapítást tett a 72/2006. (XII. 15.) AB határozatban: „e szerződések, mint elsődleges jogforrások, és az Irányelv, mint másodlagos jogforrás, közösségi jogként a belső jog részei, mivel a Magyar Köztársaság 2004. május 1-jétől az Európai Unió tagja. Az Alkotmánybíróság hatáskörének szempontjából a közösségi jog nem minősül az Alkotmány 7. § (1) bekezdésében meghatározott nemzetközi jognak.”135135 Az Alkotmánybíróság ezzel egy kétágú rendszert teremtett, ahol az uniós jog része a belső jognak, és ezektől elkülönül a nemzetközi jog, amelynek más az alkotmányos helyzete. Vannak olyan alkotmányos megoldások, ahol háromágú rendszerben az uniós jog mind a belső jogtól, mind a nemzetközi jogtól különbözik alkotmányjogi értelemben, ahol az uniós jog a a tagállami jogrend szempontjából is önálló, autonóm forrása a jognak (ilyen pl. a német szövetségi alkotmánybíróság megoldása).136136 Az Alkotmánybíróság idézett megállapításainak ott keresendő a legfontosabb következménye, hogy az uniós jogot, illetve ezen belül az alapító szerződéseket kivonta az Alkotmány 7. §(1) bekezdése alól, mely alkotmányos követelményként rögzíti a nemzetközi és a belső jog összhangját. Mindez viszont azt teszi lehetővé, hogy az uniós jog és a magyar belső jogszabályok esetleges ellentétét legnagyobb részben ne alkotmányos, hanem alkotmány alatti kérdésként kezelje, kiszorítván így az ilyen problémákat az alkotmányossági vizsgálat köréből.137137

Mindazonáltal az Alkotmánybíróság megállapításai további tisztázást igényelnének. Az eddigi megállapításokból nem derül ki, hogy csak a volt közösségi joghoz tartozó szabályokat vonta ki az Alkotmány 7. § (1) bekezdése alól, ahogy a 72/2006. (XII. 15.) AB határozat utal rá, vagy az egész uniós jogot, ahogy az 1053/E/2005. AB határozatban olvasható (ez azért lényeges, mert a korábbi harmadik pillérben keletkezett másodlagos uniós szabályok továbbra is hatályosak). Nem teljesen világos az sem, hogy szűken csak eljárási vonatkozásban (hatáskörének gyakorlása céljaira) nem tekinti nemzetközi szerződésnek az alapító szerződéseket, vagy tartalmi értelemben sem. Amennyiben az alapító szerződések tartalmilag nemzetközi kötelezettségeket tartalmaznak, akkor a belső joggal meg kell az összhangot teremteni az Alkotmány 7. § (1) bekezdése alapján, tehát ennek a rendelkezésnek lesz szerepe az uniós jog alkotmányos helyzetének meghatározásánál, noha eljárási szempontból, belső jognak minősül. A második esetben a 7. § (1) bekezdés alkalmazása teljesen kizárt, és az uniós jog alkotmányos helyzetét csak az Alkotmány 2/A. §-ából lehet levezetni.138138

Az uniós (közösségi) jogot általában a magyar felsőbíróságok is a magyar jogrendszer részének tekintik, pl. a Legfelsőbb Bíróság (BH 2008. 135. ügy),139139 vagy a Fővárosi Ítélőtábla (BDT 2004. 1031. ügy).140140

132132 1053/E/2005. AB határozat (szerencsejáték szervezése), ABH 2006., 1824, III/1.2. pont.133133 Blutman–Chronowski, 2007, 8–9.

134134 1053/E/2005. AB határozat (szerencsejáték szervezése), ABH 2006., 1824. III/2. pont. Ugyanakkor Bihari M. kisebbségi véleményében azon az állásponton van, hogy az EK-Szerződés nemzetközi szerződés, és így is kell kezelni.135135 72/2006. (XII. 15.) AB határozatot (egészségügyi dolgozók jogállása), ABH 2006. 819, III/11. pont.136136 Internationale Handelsgesellschaft („Solange I”) 2 BvL 52/71, BverfG 37, 271; (29.05.1974.)137137 Blutman–Chronowski, 2007, 7–8. o.

138138 Blutman–Chronowski,, 2007, 8. o.

139139 LB Kfv. I. 35.055/2007.

140140 FIT 9. Pf. 20.676/2004/1. Ugyanakkor korábban, például a Fővárosi Ítélőtábla Polgári Kollégiumának 3/2004. sz. ajánlása szerint, a közösségi jog nem a belső jog része, és nem is lehetséges, hogy annak részévé váljon.



5.5. 1.5.5. Az uniós jog időbeli hatálya MagyarországonA csatlakozásról szóló Athéni Szerződésben nincs az időbeli hatályra vonatkozó átmeneti klauzula. Így az uniós jogot teljes egészében 2004. május 1-jétől alkalmazni kellett – elvileg minden, így a csatlakozás előtti tényállásokra is. Nyilvánvalóan, ez problémát jelent a jogbiztonság általános elve tekintetében. Nem csoda, hogy az első magyar előzetes döntéshozatali ügy az Európai Unió Bíróságán éppen ezt a kérdést hozta fel.

Ynos Kft. v Varga János

[2006] EBHT I-0371

[A jogvita érdemben arról szólt, hogy a felek között kötött ingatlanközvetítési tevékenység elvégzésére irányuló megbízási szerződés egyik rendelkezése tisztességtelen feltételnek minősül-e a Ptk. vonatkozó rendelkezései alapján. A szombathelyi bíróság a fogyasztókkal kötött szerződésekben alkalmazott tisztességtelen feltételekről szóló 93/13/EGK irányelv értelmezését kérte 2004. június 10-i végzésével az Európai Bíróságtól. Ugyanakkor rákérdezett az uniós jog alkalmazásának lehetőségére is, mivel még csatlakozás előtt keletkezett jogvitáról volt szó. A Bíróság nagytanácsban döntött, ehhez képest az ítélet érdemi indokolása igen rövid, az alábbi néhány sor kiemelésével ismertethető.]

35 Emlékeztetni kell ugyanakkor arra, hogy az előzetes döntéshozatalra utaló végzés szerint az alapügy tényállása a Magyar Köztársaság Európai Unióhoz történt csatlakozása előtti.

36 Márpedig a Bíróság az irányelv értelmezésére kizárólag annak az új tagállamban való – és az új tagállamnak az Európai Unióhoz történt csatlakozásától kezdődő – alkalmazása tekintetében rendelkezik hatáskörrel (lásd ebben az értelemben a C-321/97. sz., Andersson és Wakeras-Andersson ügyben 1999. június 15-én hozott ítélet, EBHT 1999., I-3551, 31. pontját).

37 Mivel jelen esetben az alapügy tényállása a Magyar KöztársaságEurópai Unióhoz történt csatlakozása előtti, a Bíróság nem rendelkezik hatáskörrel az irányelv értelmezésére.

Ezzel az indokolással lényeges problémák merülnek fel. A Bíróság átfogalmazta az előterjesztést tevő bíróság kérdését, amely arra vonatkozott, hogy ő maga alkalmazhatja-e a közösségi jogot a csatlakozás előtti tényállásra, és nem arra, hogy a Bíróságnak van-e hatásköre válaszolni a kérelemben feltett érdemi kérdésre (ez úgyis kiderül, ha nem válaszol). A Bíróság által a 36. pontban tett megállapítással kapcsolatban további gond, hogy nem okolja meg, miért nem rendelkezik hatáskörrel a kérdéses irányelv értelmezésére, a tagállam uniós csatlakozását megelőző ügyben, de a csatlakozás utáni alkalmazás tekintetében (ha egyébként az előterjesztő bíróság hajlandónak látszik a közösségi jogszabály valamilyen formában történő alkalmazására). A Bíróság szóhasználata a Csatlakozási Okmány 2. cikkére utal vissza, amely szerint a csatlakozást megelőzően elfogadott közösségi jogi aktusok az új tagállamok számára kötelezőek, és a megállapított feltételekkel, azaz esetünkben a csatlakozás időpontjától alkalmazandóak az új tagállamokban. Ebből a szerződéses rendelkezésből, azonban közvetlenül nem vezethető le a Bíróság hatáskörének hiánya, hiszen az előterjesztő bíróság már a csatlakozás után kívánta alkalmazni az irányelvet. Annak ellenére, hogy a Bíróság csak a hatáskörének hiányát állapította meg, és nem zárta ki a közösségi jog alkalmazását csatlakozás előtti tényállásokra, az Ynos-ítélet egyes esetekben olyan értelmezést kapott a hazai bírósági joggyakorlatban, hogy a közösségi jog alkalmazása kizárt olyan ügyekben, melyeknek tényállása a csatlakozás előtt valósult meg (l. pl. BH 2007. 250.; LB-H-KJ-2007-104.; BDT 2006. 1390. ügyek). Természetesen ez nem következik a Bíróság ítéletéből.


2. fejezet - 2. fejezet. Az Európai Unió szervezeti keretei és az uniós bíráskodásAz Európai Unió szerveinek három típusát lehet megkülönböztetni: az Unió intézményei (tkp. fő szervei), a szervei és a hivatalai (l. pl. EUSz 9. cikk vagy EUMSz15. cikk).1

Az Európai Unió létrehozásáról szóló EU-Szerződés 13. cikke hét intézményt (fő szervet) különböztet meg, ezek az Európai Parlament, az Európai Tanács, a Tanács, az Európai Bizottság, az Európai Unió Bírósága, az Európai Központi Bank és a Számvevőszék. Ezek mellett a Parlamentet, a Tanácsot és a Bizottságot, a Gazdasági és Szociális Bizottság, illetve a Régiók Bizottsága segíti, mint tanácsadó szerv. Az EU-Szerződés egységes uniós intézményi keretről beszél, ahol az intézmények hatáskörükön belül, jóhiszeműen együttműködve, az uniós célok érdekében járnak el.A szabályozást tekintve, az EU-Szerződés röviden, egy-egy cikkben tartalmazza az egyes intézményekre vonatkozó legalapvetőbb szabályokat, az EUM-Szerződés pedig részletesen szabályozza a működésüket és ennek feltételeit.

Az intézményekről egyenként is lehetne könyvet írni. A következőkben itt csak az a cél, hogy az uniós jogrendszer működése szempontjából fontos uniós intézmények, szervek rövid, a legfontosabbakra szorítkozó jellemzését adjuk. Ugyanakkor a jogrendszer elemzésénél az uniós szervek vonatkozó szerepére részletesebben is kitérünk.

Megjegyzések néhány szervezeti kérdésről

1. Az Unió intézményeinek székhelyét a tagállamok kormányai közös megegyezéssel határozzák meg, l. EUSz 341. cikk (volt EKSz 289. cikk). A Szerződésekhez csatolt 6. sz. Lisszaboni Jegyzőkönyv rendelkezik az intézmények és egyes szervek székhelyéről. Ez a korábbi gyakorlathoz képest semmilyen változást nem hozott. Ennek megfelelően, az intézmények jelentős része elsősorban Brüsszelben működik (Tanács, Bizottság, Gazdasági és Szociális Bizottság, Régiók Bizottsága, Európai Parlament bizottságai), de működnek intézmények, illetve azok szervei Luxemburgban (Európai Unió Bírósága, Számvevőszék, Európai Parlament Főtitkársága, Európai Beruházási Bank), Strasbourgban (Európai Parlament), Frankfurtban (Európai Központi Bank), és Hágában (Európai Rendőrségi Hivatal – Europol). Az egyéb szervek vagy hivatalok székhelyét a tagállamok ugyancsak külön, közös megállapodással, vagy az alapító jogszabályban döntik el. L. például a tagállamok kormányai állam- és kormányfői szinten ülésező képviselőinek közös megállapodással, 1993. október 29-én hozott határozatát az Európai Közösségek egyes szervei és szervezeti egységei és az Europol székhelyének meghatározásáról (HL C 323., 1993. 11. 30., 1. o.), vagy a tagállamok állam- vagy kormányfői szinten ülésező képviselőinek közös megállapodással, 2003. december 13-án hozott határozatát az Európai Unió egyes hivatalai és ügynökségei székhelyéről (HL L. 29., 2004. 2. 3., 15. o.).

2. Az Unió intézményeinek nyelvhasználatát a Tanács egyhangúlag elfogadott rendeletekben határozza meg, l. EUMSz 342. cikk (volt EKSz 290. cikk). Az Európai Unióban a nyelvhasználat kérdését általában, a Tanács 1958-ban alkotott, azóta többször módosított 1. sz. rendelete rendezi. A rendelet értelmében a hivatalos nyelvek és egyben a munkanyelvek sorába huszonhárom nyelv tartozik: angol, a bolgár, a cseh, a dán, az észt, a finn, a francia, a görög, a holland, az ír, a lengyel, a lett, a litván, a magyar, a máltai, az olasz, a német, a portugál, a román, a spanyol, a svéd, a szlovák és a szlovén. Az intézmények által alkotott jogszabályokat az összes hivatalos nyelven el kell készíteni, ezek így jelennek meg az Európai Unió Hivatalos Lapjában (a jogszabályok és egyes egyéb jogi aktusok kihirdetésének, vagy közzétételének közlönye), és a szövegváltozatok egyformán kötelezőek. A felmerülő értelmezési nehézségekre, és azok megoldására az Európai Bíróság értelmezésre vonatkozó joggyakorlatánál utalunk. Ugyanakkor az egyes intézmények eljárási szabályzataikban kiköthetik, hogy meghatározott esetekben melyik nyelvet kell használni, másrészt az Európai Unió Bírósága saját eljárási szabályzatában állapítja meg, hogy eljárásai során mely nyelveket alkalmazza.

3. Az Európai Unióban több mint 40 ezer alkalmazott dolgozik, legtöbben a Bizottságban. Az alkalmazottak határozatlan vagy határozott idejű munkaviszony keretében dolgoznak az egyes intézményeknél, szerveknél. A

11 A „hivatalok” a magyar fordításban magukban foglalják az ún. uniós ügynökségeket is.


2. fejezet. Az Európai Unió szervezeti keretei és az uniós

bíráskodásmunkájukkal összefüggő kérdéseket, alapjaiban a Tanács sokszor módosított 1968. február 29-i 259/68/EGK, Euratom, ESZAK rendelete tartalmazza, mely az Európai Közösségek tisztviselőinek személyzeti szabályzatáról, egyéb alkalmazottainak alkalmazási feltételeiről, valamint a Bizottság tisztviselőire ideiglenesen alkalmazandó különleges intézkedések bevezetéséről szól. Az Unió alkalmazottaira részletesen meghatározott felvételi és előmeneteli követelmények, besorolási rendszer, bértábla, támogatások és külön juttatások rendszere vonatkozik. Az Unió és az alkalmazottak munkajogi jellegű és társadalombiztosítási jogvitáiban az uniós bíróságok járnak el, és döntenek.

4. A Tanács 1986. május 26-án az Európai Unió (akkor még Közösségek) zászlójaként fogadta el azt a – kék alapon kör alakban tizenkét ötágú aranycsillag mintázatú – zászlót, melyet az Európa Tanács még 1955-ben tett hivatalossá Európa jelképeként. Az 1985. júniusi milánói Európai Tanács európai himnuszként Beethoven IX. szimfóniájának Örömódáját választotta (mely 1972 óta az Európa Tanács himnusza is), és egyben Európa napjaként – a Schumann-terv emlékére – május 9-ét határozta meg.

1. 2.1. Az Európai ParlamentAz Európai Parlament az Unió társjogalkotó intézménye, melynek tagjai a tagállamokban közvetlenül választott európai parlamenti képviselők. Az Európai Parlament az integráció kezdeteinél még pusztán konzultatív szerv volt (Konzultatív Közgyűlés), melynek a jogalkotás során a véleményét a legfőbb jogalkotó szervnek, a Tanácsnak ki kellett kérnie (konzultációs jog), de a döntéshozatalba érdemi beleszólása nem volt. Először 1979-ben választották meg közvetlenül az intézmény tagjait, korábban a tagállamok parlamentjei delegáltak tagokat saját képviselőik közül (vö. az Európa Tanács jelenlegi rendszerével). Ezután, az alapító szerződések átfogó módosításainál, fokozatosan egyre nagyobb döntéshozói hatalomra, a Közösségek, majd az Unió politikai irányításában növekvő szerepre tett szert.

1.1. 2.1.1. A Parlament összetétele és szervezeteA Parlament tagjai, a tagállamokban általános és titkos választások útján, az európai parlamenti választásokon öt évre közvetlenül megválasztott képviselők. A választások szabályai nem egységesek, azokat legnagyobbrészt a tagállamok maguk állapítják meg. Azonban az EUM-Szerződés a Parlamentet felhatalmazza, hogy javaslatot dolgozzon ki a tagállamokban tartandó európai parlamenti választások egységes eljárására vagy közös elveire, melyet a Tanács egyhangúlag fogadhat el.2 A Parlamentben a képviselői helyek számát a Lisszaboni Szerződés 751 főben korlátozta (melybe a Parlament elnöke is beleszámít). Az egyes tagállamokat megillető parlamenti helyek száma nagy vonalakban – de nem szorosan – követi a lakosság számarányát, az egy tagállamot megillető helyek száma nem lehet hatnál kevesebb és kilencvenhatnál több. A Parlamentben a képviselők nem állampolgárságuk szerint szerveződnek, hanem politikai nézetrendszerek mentén alakítanak képviselőcsoportokat, melyek hozzávetőlegesen a tagállamok parlamentjeiben megszokott frakcióknak felelnek meg. A jelenleg hét képviselőcsoporton kívül maradó képviselők független képviselőkként töltik be parlamenti tagsággal kapcsolatos funkcióikat.

A Parlament teljes, plenáris ülése hozza a döntéseket, mely a képviselők összességéből áll, és Strasbourgban havonta egy héten át ülésezik (az intézmény hivatalos székhelye), de ezenfelül ülésszakokat Brüsszelben is tartanak. A teljes ülés a parlament döntéshozó formációja, azonban a parlamenti döntések előkészítése, vizsgálat és ellenőrzés a (jelenleg) húsz, működési területek szerint felálló állandó bizottságban folyik, melyek Brüsszelben üléseznek. A Parlament létrehozhat albizottságokat vagy ideiglenes különbizottságokat is, egy-egy aktuális és fontos kérdés megtárgyalására.

A Parlament élén az elnök áll, akit egy ciklus felére, azaz két és fél évre választanak meg, ezután újraválasztható. Az elnök, a tizennégy alelnökkel együtt szervezi és irányítja a Parlament munkáját, képviseli az intézményt a külső kapcsolatokban. Az elnök, a tizennégy alelnök, valamint, tanácsadási joggal, az öt quaestor 3

alkotja az Elnökséget, mely ellátja az intézmény igazgatási és pénzügyi irányítását, elkészíti és elfogadja az intézmény költségvetésének tervezetét, felügyeli a Főtitkárság munkáját. Az Elnökök Értekezlete a Parlament elnökéből és a képviselőcsoportok vezetőiből áll; a független képviselők szavazati joggal nem rendelkező képviselőt delegálnak. Az Elnökök Értekezlete lényeges, belső szervezeti, önigazgatási kérdésekről dönt (pl. a plenáris ülések napirendje, a parlamenti bizottságok összetételének meghatározása stb.). Az adminisztrációt

22 A tagállamoknak egyenként és külön, a saját alkotmányos követelményeiknek megfelelően kell jóváhagyniuk.33 Két és fél évre megválasztott parlamenti tisztségviselők, akik az Elnökség iránymutatásai alapján, a parlamenti képviselőkkel kapcsolatos igazgatási és pénzügyi feladatoknak tesznek eleget.



bíráskodásösszefogó, mintegy négyezer-ötszáz fős Főtitkárság részben Luxemburgban, részben Brüsszelben működik, élén az Elnökség által kinevezett főtitkár áll.

1.2. 2.1.2. A Parlament feladatai és hatásköreA Szerződések a Parlamentnek négy alapvető feladatot és hatáskört biztosítanak: jogalkotási és költségvetési hatáskört, politikai ellenőrző funkciót és konzultatív szerepet.

(1) Részvétel a jogalkotásban. A Parlament eredetileg csak konzultatív intézménye volt a Közösségeknek, a jogalkotásban csak véleményt nyilvánított, a döntésben nem vett részt. Az Egységes Európai Okmánytól kezdve az alapító szerződések módosításai egyre kiterjedtebb szerepet biztosítottak a Parlamentnek a jogalkotásban. Szerepe attól függ, hogy egy adott jogterületen a jogszabályalkotás milyen eljárás szerint történik, az EUM-Szerződés konkrét rendelkezései értelmében. Az általános szabályként alkalmazandó rendes jogalkotási eljárásban társjogalkotó szerv, itt a Parlament ellenében nem fogadható el jogszabály. Vannak kérdések, ahol továbbra is csak véleménynyilvánítási joga van (konzultációs eljárás, mint különleges jogalkotási eljárás), ugyanakkor több kérdésben csak egyetértésével lehet jogi aktust elfogadni (egyetértési eljárás, mint különleges jogalkotási eljárás).

A közös kül- és biztonságpolitika területén a Parlament hatásköre korlátozott: joga van a tájékoztatáshoz, kérdéseket tehet fel a külügyi és biztonságpolitikai főképviselőnek és a Tanácsnak, ajánlásokat fogalmazhat meg, és a döntéshozatal során esetenként konzultációs joga is lehet.

(2) Hatáskörök az uniós költségvetésnél. Az Unió éves költségvetését a Parlament és a Tanács együttesen határozza meg különleges jogalkotási eljárás keretében, melyet az EUSz 314. cikke szabályoz. A Parlament álláspontja ellenében az uniós költségvetést nem lehet elfogadni, és a költségvetés nem tekinthető elfogadottnak, míg a Parlament elnöke az eljárás lezárásaként azt annak nem nyilvánítja, és alá nem írja. Korábban volt arra eset, hogy a Parlament nem fogadta el a költségvetést. A Parlament a költségvetés felhasználásának ellenőrzésében is részt vesz, elsősorban egyik bizottsága, a Költségvetési Ellenőrző Bizottság útján, és elfogadja a költségvetés végrehajtásáról szóló beszámolóját.

(3) Ellenőrző szerep. A Parlament kiterjedő jogosítványokat kapott más uniós intézmények, szervek működésének ellenőrzésében. Ezt elősegítendő vizsgálóbizottságokat is létrehozhat egy-egy kérdés vizsgálatára. Az ellenőrző szerep különösen a következő pontokon nevesíthető:

1. a Tanács jelölése alapján, tagjainak többségével megválasztja a Bizottság elnökét;

2. a Bizottság kinevezésénél a jelölteknek meghallgatásokat tart, és végül dönt a Bizottság egészének, mint testületnek a jóváhagyásáról vagy a jóváhagyás elutasításáról;

3. a Bizottság ellen bizalmatlansági indítványt tárgyalhat, melynek elfogadása a Bizottság kötelező lemondásához vezet;

4. döntéseket hoz azon nagyszámú jelentésről, melyet a Bizottság köteles hozzá benyújtani;

5. a Bizottság és a Tanács képviselőjének a parlamenti képviselők kérdéseket tehetnek fel;

6. az Európai Unió Tanácsának elnöke a féléves programját, valamint ennek teljesítéséről szóló beszámolót a Parlamenthez is benyújtja;

7. az Európai Tanács elnöke a csúcstalálkozó után beszámol a Parlamentnek a találkozó eredményeiről.

1.3. 2.1.3. Az európai ombudsmanAz ombudsmannak az uniós polgárok, illetve a tagállamokban huzamosan tartózkodó természetes vagy jogi személyek jogosultak panaszt benyújtani az uniós intézmények, szervek (kivéve igazságszolgáltatási kérdésben az Európai Unió Bírósága) tevékenységével összefüggő hivatali visszásságokra vonatkozóan. Az ombudsmani tisztséget 1995-ben hozták létre. Az ombudsman független tisztviselőként gondoskodik a panaszügyek kivizsgálásáról, az Európai Parlament nevezi ki a parlamenti ciklus időtartamára, megbízatása megújítható, az eljárására vonatkozó részletes szabályokat különleges jogalkotási eljárás keretében, a Tanács egyetértésével, a Parlament állapítja meg.



bíráskodásAz ombudsman megvizsgálja a hozzá beérkező panaszokat. Nem vizsgálódhat olyan ügyekben, melyek bírói úton rendeződtek, vagy bírósági eljárás alatt állnak. Amennyiben hivatali visszásságot állapít meg, megkeresi az érintett intézményt.A bepanaszolt intézménynek három hónapon belül kell kialakítania álláspontját és megküldeni azt az ombudsmannak. A panaszügy érdemben azzal zárul, hogy az ombudsman jelentést állít össze a felvetődő kérdésről az Európai Parlamentnek, valamint az érintett szervnek, és egyben a panaszost tájékoztatja a vizsgálat megállapításairól. Az ombudsman éves tevékenységéről átfogó éves jelentést nyújt be az Európai Parlamentnek.4

2. 2.2. Az Európai TanácsAz Európai Tanács az Európai Unió legfőbb politikai szerve, mely a tagállamok állam-, illetve kormányfőinek, valamint a Bizottság elnökének találkozóiból intézményesült. A tagállamok legfőbb vezetői 1974-ben döntötték el, hogy rendszeresen találkoznak a közösségi ügyek megvitatása céljából. E csúcstalálkozókat az Egységes Európai Okmány (1986/1987) helyezte be a közösségi jogba Európai Tanács néven, az EU-Szerződés (1992/1993) részletesebben szabályozta tevékenységét, mint akkor az egyetlen valódi uniós szervét (a Maastrichti Szerződés után a korábbi közösségi intézmények közösségi jellege megmaradt, az Unió létrejövetelével is, csak a hatáskörük terjedt ki a második és harmadik pillérre.) A Lisszaboni Szerződés 2009-től az Unió intézményévé tette.

Az Európai Tanács a tagállamok állam-, illetve kormányfőiből, az Európai Tanács elnökéből és a Bizottság elnökéből áll, valamint a tevékenységében a külügyi és biztonságpolitikai főképviselő is részt vesz. Az Európai Tanács üléseit az elnök hívja össze, évente (legalább) két alkalommal ülésezik. Munkáját adminisztratív szempontból az Európai Unió Tanácsának Főtitkársága segíti.

Az Európai Tanács politikai szerv: politikai megállapodásokat hoz tető alá, egyeztetéseket végez, stratégiai kérdésekben dönt, döntéseit főszabályként egyhangúlag hozza, azonban a Szerződések ettől eltérően is rendelkezhetnek. Az integráció jelentős kérdései politikai, gazdaságpolitikai szinten itt dőlnek el. E politikai jellegű döntések közül többnek, bár nem jogszabályok, de lehet joghatásuk, és feltételét, tartalmát képezhetik az Európai Unió Tanácsa és a Parlament által hozott jogszabályoknak. Bár nem jogalkotó szerv, kivételesen az Európai Tanács is hozhat jogi aktusokat, így például az EUM-Szerződés 121. cikk (2) bekezdése alapján, a gazdasági és monetáris unió területén, az Európai Tanács „következtetést” fogad el a tagállamok és a Közösség gazdaságpolitikájára vonatkozó átfogó iránymutatásokról; az EUM-Szerződés 148. cikk (1) bekezdése alapján, az Európai Tanács „következtetést” fogad el a foglalkoztatottság uniós helyzetére vonatkozóan; az EU-Szerződés 26. cikk (1) és(2) bekezdése alapján az Európai Tanács „általános iránymutatásokat” és határozatokat hoz az Unió stratégiai érdekeiről, valamint a közös kül- és biztonságpolitika célkitűzéseiről. A fentiekből is adódóan az Európai Tanács tevékenysége, feladatai és hatásköre nem kötött. Az EU-Szerződés mindössze annyit mond, hogy ez a szerv adja az Uniónak a fejlődéséhez szükséges ösztönzést, és meghatározza e fejlődés általános politikai irányait (EUSz 15. cikk).

A Lisszaboni Szerződés létrehozta az Európai Tanács elnökének tisztségét. Az elnököt az Európai Tanács minősített többséggel, két és fél éves időtartamra választja meg, megbízatása egy alkalommal megújítható. Az elnök feladatát és hatáskörét az EUSz nem, vagy csak nagyon általánosan írja körül azonfelül, hogy összehívja az üléseket és elnököl azokon, valamint az ülések után jelentést nyújt be a Parlamentnek. Különösen kérdéses, hogy az elnök milyen kapcsolatban lesz az Unió soros elnökségét betöltő tagállammal, annak képviselőivel, az Európai Tanács munkájának szervezése során. Ugyanez a probléma felmerül a másik új tisztség betöltőjéhez, a külügyi és biztonságpolitikai főképviselőhöz való viszonya, ugyanis az elnök jogosult az Unió külső képviseletére is a közös kül- és biztonságpolitikához tartozó ügyekben.

3. 2.3. Az Európai Unió Tanácsa (Tanács)A tagállamok miniszteri szintű képviselőiből álló Tanács az Európai Unió legfőbb döntéshozó szerve, mely ugyanakkor osztozik az Európai Parlamenttel a jogalkotási és költségvetési hatáskörön, de a Lisszaboni Szerződés nyomán is megőrzi bizonyos területeken önálló jogszabály-alkotási hatáskörét, valamint központi szerepet tölt be a közös kül- és biztonságpolitika vonatkozásában, és a gazdaságpolitikák összehangolásában. A Tanács az Európai Unióban a tagállami érdekek legfőbb megnyilvánulási helye.

3.1. 2.3.1. Összetétele és szervezete

44 L. még Söderman, 2001, 3. o.



bíráskodás(1) A Tanácsban minden tagállamot egy, állama nevében kötelezettségvállalásra jogosult miniszter képvisel, akik a tagállam érdekeit képviselik a döntéshozatal során. Ugyanakkor a Tanácsnak a tagállami képviselők személyét tekintve nincsenek állandó tagjai. Azt, hogy melyik miniszter képviseli a tagállamot, az aktuális napirendtől, a tárgyalt témáktól függ. Ettől függően a Tanácsnak többféle felállása (formációja) lehet, melyek külön elnevezéseket is kaptak. Az EU-Szerződés ebből két formációt nevesít, ez az Általános Ügyek Tanácsa, valamint a Külügyek Tanácsa. Mindkettő az általánosabb, egyes szakpolitikákon átívelő, tagállamok közötti vagy külkapcsolati kérdéseket tárgyaló formáció, melyeken tipikusan a tagállamok külügyminiszterei képviselik a tagállamot. A többi formációról az Európai Tanács minősített többséggel dönt. A többi formációban egy-egy terület szakminisztere vesz részt (jelenleg pl. Gazdasági és Pénzügyek Tanácsa – ECOFIN, Mezőgazdasági és Halászati Tanács, stb.) Természetesen a minisztereket akadályoztatás esetén helyettesek is képviselhetik. A Tanács székhelye Brüsszel, de évente három hónapban Luxemburgban ül össze. A Tanács évente hozzávetőlegesen százszor ülésezik.

(2) Elnökség. A Tanácsnak nincs állandó elnöke. Az elnökséget a tagállamok sorban, hathavonta felváltva töltik be (a soros elnökség intézménye), az erről szóló határozatot az Európai Tanács minősített többséggel fogadja el.5

Az elnökséget betöltő tagállam képviselője elnököl az üléseken, azonban szerepe nem csak eljárási jelentőségű. Az elnökséget adó tagállam irányítja a Tanács munkájának szervezését, a féléves elnökségi időszakra külön programot alakít ki, meghatározza a döntéshozatal súlypontjait, és közreműködik a döntéshozatalt lehetővé tevő politikai kompromisszumok kialakításában a többi tagállam között. A Tanács egyik felállásánál azonban nem a soros elnökséget betöltő állam képviselője elnököl: a Külügyek Tanácsának elnöke az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője.

(3) COREPER. A Tanács ülésein részt vevő miniszterek a döntéseket hozzák, a döntés előkészítése nem az ő feladatuk, az alsóbb szinten történik. A Tanácson belül a legfontosabb és egyben legmagasabb szintű döntés-előkészítő szerv az Állandó Képviselők Bizottsága (COREPER), mely a tagállamoknak az Unió mellett működő, brüsszeli állandó képviseleteinek vezetőiből áll. A COREPER hetente legalább egyszer ülésezik Brüsszelben, a döntések mögött álló politikai kompromisszumok jelentős része itt születik meg, a Tanács csak a végső döntést hozza. A COREPER elnöke a Tanács soros elnökségét betöltő tagállam brüsszeli képviseletének vezetője.

A COREPER kétféle felállásban működik: az ügyek egy részében az állandó képviselők helyettesei (COREPER I), más részében maguk az állandó képviselők alkotják ezt a szervet (COREPER II). A COREPER munkáját több száz munkacsoport és bizottság segíti, melyekben szakértői szinten folyik a döntések előkészítése.

(4) Főtitkárság. A főtitkárság – élén a főtitkárral és főtitkár-helyettessel – fogja össze a Tanács több ezer főből álló adminisztratív szervezetét.

3.2. 2.3.2. A Tanács feladatai és hatásköreA Tanács a jogalkotási hatáskört együtt gyakorolja az Európai Parlamenttel, azonban több területen önállóan is fogadhat el jogszabályokat, de egyes, jogi aktusok elfogadására irányuló hatáskörét részben átruházza a Bizottságra. Az Európai Unió jogi személyiséggel rendelkező nemzetközi szervezet, és nemzetközi jogalanyként jogosult nemzetközi szerződések megkötésére más államokkal vagy nemzetközi szervezetekkel. E szerződéseket tartalmilag a Tanács fogadja el és köti meg, de sokszor más intézmények közreműködése mellett. Az Unió költségvetését a Tanács a Parlamenttel közösen fogadja el. A Tanács fontos szerepet tölt be a tagállami politikák összehangolásában az uniós tevékenység területein. A Tanács nemcsak jogalkotó és döntéshozó, hanem koordinatív feladatot is ellátó, olyan politikai testület, mely összehangolja a tagállami politikákat, beleértve a gazdaságpolitikát, külpolitikát és belügyeket érintő bizonyos területeket (menekültügy, rendőrségi adatcsere stb.).

3.3. 2.3.3. Szavazás a TanácsbanA Tanács döntéseinek jelentős része közvetlenül és érzékenyen érinti a tagállami érdekeket. Ez a tény a Tanács működésében, a döntéshozatal során, a szavazás módját központi kérdéssé teszi. A döntéshozatal a Tanácson belül történhet egyhangúlag vagy minősített többséggel (az általános szabályt jelentő egyszerű többséggel legfeljebb eljárási, technikai kérdésekben hoznak határozatot). Azt, hogy egy-egy kérdésben mi a döntés elfogadásánál a szavazati követelmény, a Szerződések konkrét rendelkezései írják elő.

55 Jelenleg a soros elnökség betöltéséről a Tanács 2007/5/EK, Euratom határozata rendelkezik a 2007–2020 éveket felölelő időszakra, HL L 1., 2007.1.4., 11. o. Ennek értelmében Magyarország 2011. január–június között tölti be a Tanács elnöki tisztségét.



bíráskodásAz egyhangú szavazásnál minden tagállamnak egy szavazata van. Az egyhangú szavazás követelményénél bármely tagállamnak módjában áll megakadályozni a határozat elfogadását. Ilyen, egyhangú szavazás érvényesül pl. általában a közös kül- és biztonságpolitika területén, vagy az uniós polgárok szabad mozgáshoz való jogának biztosításához szükséges szociális biztonságra és szociális védelemre vonatkozó intézkedéseknél, a több államra kiterjedő családjogi intézkedéseknél, adózási kérdéseknél stb.

A Tanácsban a minősített többséggel történő szavazás általában a főszabály.A Lisszaboni Szerződés a szavazás rendszerében fokozatos változtatást vezet be, és e célból három időszakot különböztet meg (l. EUSz 16. cikk (4) bekezdés, EUMSz 238. cikk, valamint a Szerződésekhez csatolt 36. sz. Lisszaboni Jegyzőkönyv 3. cikke).

(1) A 2014. október 31-ig tartó időszakig megmaradó szavazási módnál a tagállamok szavazati súlya különböző. Azt, hogy egy tagállamnak milyen súlyú szavazata van, a fenti jegyzőkönyv 3. cikke írja elő. A 27 tagállam súlyozott szavazatainak száma összesen 345, az alábbiak szerint (tagállamonként egyenként értendő)

Egyesült Királyság, Franciaország, Németország, Olaszország

29

Lengyelország, Spanyolország 27

Románia 14

Hollandia 13

Belgium, Csehország, Görögország, Magyarország, Portugália

12

Ausztria, Bulgária, Svédország 10

Dánia, Finnország, Írország, Litvánia, Szlovákia 7

Ciprus, Észtország, Lettország, Luxemburg, Szlovénia 4

Málta 3

Összesen 345

A javaslat elfogadásához a súlyozott szavazatok összességének meghatározott hányadát kell elérnie a határozatra leadott szavazatoknak. Ennek alapján a Tanács határozatainak elfogadásához szükséges szavazatok száma, ha azt a Bizottság javaslata alapján kell elfogadni, 255 igen szavazat; minden más esetben legalább a tagok kétharmada által leadott 255 igen szavazat. Ugyanakkor bármely tagállam külön kérésére további feltétel lehet az, hogy a fentiek mellett is, a javaslat mellett leadott szavazatoknak legalább az Unió összlakosságának 62%-át kell képviselnie.6

(2) 2014. november 1-jétől megszűnik a tagállami szavazatok súlyozása, minden tagállamnak egy szavazata lesz. Ekkor, ha a Bizottság vagy a külügyi és biztonságpolitikai főképviselő javaslatára jár el a Tanács, a javaslat akkor kerül elfogadásra ha a Tanács tagjainak legalább 55%-a, de legalább 15 tagállam támogatja, feltéve, hogy a támogató államok az Unió népességének legalább 65%át képviselik. Amennyiben a blokkoló kisebbség kevesebb 4 tagnál, a minősített többség akkor is megvan, ha a feltételek valamelyike nem teljesül (ez csak a lakosság arányára vonatkozó feltétel lehet). Más javaslat esetén, a minősített többséghez a tagok legalább 72%-ának támogató szavazata kell, ha ők egyben az Unió népességének 65%-át képviselik.7

66 Amennyiben a Szerződések előírása alapján, a szavazásban nem az összes tagja vesz részt a Tanácsnak, akkor a részt vevő tagállamokhoz képest, a minősített többséget a tagok, szavazatok és népesség ugyanolyan arányában kell számolni, mint az összes tag szavazása esetén megkívánt arányok.77 Amennyiben a Szerződések előírása alapján, a szavazásban nem az összes tagja vesz részt a Tanácsnak, akkor a részt vevő tagállamokhoz képest, a minősített többséghez megkívánt, a tagok számára és a népességre vonatkozó százalékos arányok maradnak, azonban a javaslat elfogadását megakadályozó blokkoló kisebbségnek a szavazásban részt vevő tagállamok által képviselt népesség 35%-át kell képviselniük, és ezenfelül még egy tagot.



bíráskodás(3) 2014. november 1-jétől 2017. március 31-ig azonban van egy átmeneti időszak olyan értelemben, hogy a tagállamok bármelyikének kérésére a minősített többséget a 2014. október 31. napjáig alkalmazott módszer szerint kell kiszámítani.

4. 2.4. Az Európai Bizottság (Bizottság)A Bizottság az Európai Unió Brüsszelben működő, a tagállamoktól független biztosokból álló legfőbb döntés-előkészítő és végrehajtó szerve, mely átruházott jogkörben, jogalkotást is végez.

4.1. 2.4.1. A Bizottság összetétele és szervezeteA Bizottság jelenleg huszonhét biztosból álló testület, mely az uniós célok végrehajtása során a tagállamok érdekeitől függetlenül, kizárólag az uniós érdekek előmozdítása érdekében működik (szupranacionális szerv – szemben a Tanáccsal, amely a tagállamok érdekeinek képviseletére jött létre). A Bizottság alatt egyik értelemben a biztosokból álló biztosi testületet értik, másik értelemben a biztosok testülete alá rendelt egész szervezetet is.

A Bizottság élén az elnök áll, akit a Tanács jelöl és az Európai Parlament tagjai többségével választ meg a tisztségre. Az elnök irányítja és képviseli a Bizottságot, tagként részt vesz az Európai Tanács ülésein, képviseli az Európai Uniót nemzetközi szinten (osztozva ebben a külügyi és biztonságpolitikai főképviselővel, valamint az Európai Tanács elnökével), meghatározza a Bizottság belső szervezetét, a Bizottság feladatait elosztja a biztosok között, alelnököket nevez ki, jelentős beleszólása van a biztosok kinevezésébe. A bizottság alelnökeinek egyike a külügyi és biztonságpolitikai főképviselő.

A biztosokat a tagállamok jelölik (minden tagállam egyet). A Szerződések rendelkezései alapján az „egy állam, egy biztos” elv a jelenlegi bizottsági ciklusra, 2014. október 31-ig áll fenn. Ezután, a következő Bizottság tagjainak száma megegyezik a tagállamok kétharmadának számával, beleértve az elnököt és a külügyi és biztonságpolitikai főképviselőt (de az Európai Tanács egyhangúlag másként is határozhat később). Az új rendszerhez a tagállamok között egy egyenjogúságon alapuló rotációs rendszert alakítanak ki, melyet az Európai Tanácsnak egyhangúlag kell elfogadnia.

Az új Bizottság felállása során az Európai Tanács jelöli minősített többséggel az elnököt, mely jelölés alapján az Európai Parlament tagjainak többségével választja meg az elnököt. Az Európai Tanács ezután az elnökségre jelölt személlyel egyetértésben, minősített többséggel elfogadja az egyes tagállamok jelöltjeit a biztosi helyekre. Az így jelölt testületet az Európai Parlamentnek jóvá kell hagynia, és ezután a Tanács minősített többséggel kinevezi a Bizottságot. A biztosok hivatala a megbízatási idő lejártával, halálukkal, lemondással vagy felmentéssel szűnik meg.

A biztosok nem az őket jelölő államot képviselik, személyileg függetlenek, kizárólag az Unió érdekeit szolgálhatják (l. az Európai Bíróság erre vonatkozó megállapításait a Cresson-ügyben, C-432/04 Bizottság v Edith Cresson [2006] EBHT I-6387). Minden biztosnak van meghatározott feladatköre, felelősségi területe, melyen irányítást gyakorol (hasonlóan, mint a tagállamokban az egyes minisztereknek). E területeken felhatalmazás alapján hatáskörük van önállóan is eljárni és dönteni. A felelősségi területek felosztása változhat és legtöbbször változik is új Bizottság felállásával. A Nizzai Szerződés után az elnök hatáskörébe került a feladatok elosztása a biztosok között, ami a tagállami érdekektől némileg függetlenebbé teheti a felelősségi területek behatárolását és leosztását.

A Bizottságot, mint testületet illeti meg a közösségi jogszabályok alapján biztosított hatáskör. A Bizottság, mint a biztosok testülete, egyszerű többséggel dönt az elé kerülő ügyekben. A testület azonban döntési hatáskörének egy részét átruházza az egyes biztosokra, a számukra kijelölt felelősségi területen.

A biztosok testülete alá tartozó, közel negyvenezer fős adminisztráció főigazgatóságok (ezen belül igazgatóságok) és a szolgálatok (pl. Jogi Szolgálat stb.) keretében működik. Ezek a legátfogóbb adminisztratív egységek, melyek ahhoz a biztoshoz vannak sorolva, akinek a felelősségi területén működnek.

4.2. 2.4.2. A Bizottság feladatai és hatásköre(1) Részvétel a jogalkotásban. A Bizottságnak a Közösségeken belül általános joga a jogalkotás kezdeményezése a rendes jogalkotási eljárásban, kivéve, ha a Szerződések egyes kérdésekben másként rendelkeznek. (A nem jogalkotási eljárásban, a nem jogalkotási aktusok elfogadásánál javaslattételi jogot a Szerződések egyes rendelkezései szabályozzák). A jogalkotási vagy általában a döntéshozatali eljárás



bíráskodáskezdeményezése után, a Bizottság szerepe nem szűnik meg, hanem részt vesz az eljárás különböző szakaszaiban. Részvételi jogának terjedelme, azonban attól függ, hogy milyen típusú eljárásról van szó.

A Bizottság maga is alkothat általános hatályú vagy egyedi jogi aktusokat, de kizárólag nem jogalkotási eljárásban.8 Ezt teheti saját jogon, közvetlenül a Szerződések felhatalmazásával (pl. versenypolitika területén, EUMSz 106. cikk (3) bekezdése alapján). Felhatalmazáson alapuló, illetve végrehajtási aktusokat alkothat a jogalkotási aktusokban foglalt felhatalmazás alapján, illetve jogi aktusokat fogadhat el a Tanács által átruházott hatáskörben (ún. komitológia).

(2) A közösségi jog érvényesítése és végrehajtása. A Bizottság gondoskodik az alapító szerződések rendelkezéseinek és az uniós intézmények által hozott rendelkezések alkalmazásáról. A Bizottság feladata annak biztosítása, hogy a tagállamok betartsák az uniós jogi normákat, felhívja az általuk elkövetett esetleges jogsértésekre a figyelmet, és szükség esetén az Európai Bíróság előtt kényszeríti ki az uniós jog követését. A Bizottság jelentős igazgatási jellegű hatáskörrel bír például a közös agrárpolitika, a versenypolitika és a kereskedelempolitika területén, ahol magánfelekkel szemben is felléphet a közösségi jogi normák kikényszerítése végett.

(3) Pénzügyi igazgatás. A Bizottság jelentős szerepet játszik az uniós költségvetés előkészítésében, elfogadásában és végrehajtásában, végrehajtásának felügyeletében. Emellett irányítja például a strukturális alapok igazgatását, és különböző uniós programok lebonyolítását.

(4) A külkapcsolatok vitele. A Bizottság az idők folyamán egyre kiterjedtebb szerephez jutott a Közösségek, majd az Unió külkapcsolatainak irányításában. Különösen jelentős e tekintetben a harmadik államokkal vagy nemzetközi szervezetekkel szemben a nemzetközi kereskedelmi kapcsolatokban, kereskedelmi tárgyalásokon az Unió képviselete. Azonban az Uniónak a Bizottság általi külső képviselete nem terjed ki a közös kül- és biztonságpolitikára, valamint a Szerződések által kivételként meghatározott más területekre. A Bizottság tárgyalja az Unió által megkötendő nemzetközi szerződéseket (beleértve a társulási és csatlakozási szerződéseket is), képviseli az Uniót nemzetközi szervezetekben, ez utóbbi hatáskörben azonban osztozik a külügyi és biztonságpolitikai főképviselővel (EUMSz 220. cikk).

4.3. 2.4.3. A külügyi és biztonságpolitikai főképviselő, mint a Bizottság egyik alelnökeA külügyi és biztonságpolitikai főképviselő tisztségét a Lisszaboni Szerződés hozta létre, miután az Unió külügyminiszterének elnevezése néhány tagállam ellenkezésével találkozott. A cél az, hogy legyen egy olyan magas tisztségű személy, aki biztosítja az Unió egységes megjelenését a szervezet külkapcsolataiban, összehangolja a kapcsolódó uniós tevékenységeket, összefogja a kül- és biztonságpolitikát, hozzájáruljon annak kidolgozásához, és egyben végrehajtsa az itt született döntéseket. Mivel a közös kül- és biztonságpolitika alakítása elsősorban a Tanács tevékenységéhez kötődik, szükség volt arra, hogy a főképviselő a Tanácshoz és a Bizottsághoz is kapcsolódjon: az előbbiben a Külügyek Tanácsának állandó elnöke, az utóbbiban alelnök, és egyben a Bizottság hatáskörein belül, a külkapcsolati terület őt illeti meg. A főképviselőt a Bizottság elnökének egyetértésével az Európai Tanács minősített többséggel választja meg. A főképviselőt tevékenysége során az ezután kiépítendő európai külügyi szolgálat segíti. A szolgálat szervezetéről és működéséről a Tanács határozatban, különleges jogalkotási eljárásban rendelkezik.

Megjegyzés a Számvevőszékről

A Számvevőszék (EUM-Szerződés 285–287. cikkek), melynek székhelye Luxemburgban van,az Unió általános pénzügyi ellenőrző szerve, amely az Unió költségvetésének végrehajtását, az uniós pénzeszközök felhasználását ellenőrzi. A Számvevőszék felállításáról a tagállamok 1975-ben döntöttek, ténylegesen 1977-ben kezdte meg a működését. Az intézmény huszonhét független tagból (a tagállamok egy-egy állampolgárából) áll, akiket a Tanács a tagállamok jelölése alapján, minősített többséggel nevez ki hatéves, megújítható időtartamra, a Parlamenttel való konzultációt követően. Az elnököt a Számvevőszék tagjai maguk közül választják meg három évre.

A Számvevőszék vizsgálja és ellenőrzi az Unió bevételekre és kiadásokra vonatkozó elszámolásait, a bevételek és kiadások szabályszerűségét, a pénzgazdálkodást. A vizsgálat kiterjedhet minden uniós és nem uniós szervre, valamint magánfélre is, mely uniós költségvetési pénzből részesült. A vizsgálat elsősorban a Számvevőszék által bekért dokumentumok alapján folyik, azonban van lehetőség helyszíni ellenőrzésre is. Az ellenőrzési

88 A terminológiai problémákra l. a jogalkotásról szóló fejezetet.



bíráskodástevékenység lényeges feltétele és eleme az információhoz való teljes körű hozzáférés joga, melyet az EUM-Szerződés 287. cikk(3) bekezdése kifejezetten biztosít a Számvevőszék számára.

5. 2.5. Magyarország kormányzati képviselete az uniós intézményekbenA magyar kormányzati részvétel az uniós intézményi döntéshozatalban az Európai Tanács és a Tanács döntéshozatali mechanizmusaira, valamint a Bizottság mellett működő, a Bizottság átruházott hatáskörben történő jogalkotását ellenőrző, a tagállami képviselőkből álló különböző bizottságokra összpontosul. (Mindemellett a Kormány jelöli az Unió döntéshozó intézménye felé a Bizottság, a Bíróság, a Törvényszék, a Számvevőszék és az Európai Beruházási Bank Igazgató Bizottsága magyar tagjait.)

5.1. 2.5.1. A tárgyalási álláspont kialakítása és a képviseletE kormányzati részvétel feltételezi az egyes kérdésekben a döntés-előkészítés során a magyar álláspont kialakítását, és az ennek megfelelő kormányzati képviseletet.E folyamat eljárási kérdéseit kormányhatározat szabályozza.9 A magyar álláspont kialakításában alapvető szerepet játszó szervezetek a következők: a Kormány, a hetente ülésező Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottság (EKTB), és az EKTB szakértői csoportjai, illetve az Országgyűlés, ha az álláspontról egyeztetést kezdeményezett. Az EKTB tagjai azok az állami vezetők vagy vezető beosztású köztisztviselők, akiket a miniszterek, az államtitkári értekezleten képviselettel rendelkező kormánybiztosok, illetve központi államigazgatási szervek vezetői jelölnek ki. Az EKTB elnöke a külügyminiszter által kijelölt szakállamtitkár.1010 Az EKTB szakértői csoportok egyes részterületeken az uniós politikák alakulásának követésére, az uniós döntéshozatali eljárások során képviselendő tárgyalási álláspontok kialakítására, a szükséges kormányzati intézkedések koordinálására jönnek létre. A szakértői csoportot az a tisztségviselő vezeti, aki a szakértői csoport működési területén első helyen felelős miniszter, központi államigazgatási szerv vezetője jelöl ki, tagjai a többi, érintett minisztérium, központi államigazgatási szerv által kijelölt tisztségviselők.1111

Az Unió intézményei által megküldött előkészítő dokumentumokat, a jogi aktusok tervezetét a Külügyminisztérium továbbítja az illetékes minisztériumoknak, és más központi államigazgatási szerveknek. A tárgyalási álláspontokat az uniós döntéshozatal egyes kérdéseiben alapvetően az EKTB szakértői csoportok alakítják ki. (A közös kül- és biztonságpolitika területén a tárgyalási álláspontok kialakítása a külügyminiszter feladata; és ugyancsak a külügyminiszter felelős az Európai Tanács üléseinek előkészítéséért). A szakértői csoport által kialakított tárgyalási álláspontot az EKTB hagyja jóvá, ha az alapmandátumra vonatkozik (új uniós tervezeteknél a kiinduló tárgyalási álláspont kialakítása), ha a szakértői csoportban az egyeztetések ellenére véleményeltérés maradt fenn, ha valamelyik szakértői csoporttag ezt kezdeményezi, vagy amennyiben a kérdés a COREPER vagy a Tanács soron következő ülésének napirendjén szerepel. A Kormány dönt, ha a döntéshozatal stratégiai kérdést érint, vagy az EKTB tagjai között véleményeltérés maradt fenn a tárgyalási állásponttal kapcsolatban. A tárgyalási álláspont kialakítása során egyes esetekben az Országgyűléssel egyeztetési eljárás folyik, és az álláspontot az Országgyűlés állásfoglalásának alapulvételével kell kialakítani (l. az Országgyűlés szerepére vonatkozó részt.)

A tárgyalási álláspont képviseletét az egyes uniós intézményeknél, szerveknél állami vezetők, vagy minisztériumi köztisztviselők, vagy a brüsszeli Állandó Képviselet vezetői, illetve diplomatái látják el. 1212 A főbb részvételi formák a következők:

Uniós döntéshozatal Magyar kormányzati képviselő Helyettesítő személy

99 L. 1123/2006. (XII. 15.) Korm. határozatot az Európai Unió döntéshozatali tevékenységében való részvételről és az ehhez kapcsolódó kormányzati koordinációról.1010 Az EKTB adminisztratív szerve (Titkárság) a Külügyminisztérium keretén belül, az EU Elnökségi, Koordinációs és Jogi Főosztályon található, az európai uniós ügyekért felelős szakállamtitkár irányítása alatt, l. a Külügyminisztérium Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 4/2009. (II. 13.) KüM utasítást.1111 A kormányhatározat szerint jelenleg negyvennyolc ilyen szakértői csoport működik.1212 Az Állandó Képviselet szervezetére nézve l. az Európai Unió mellett működő Állandó Képviselet Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 10/2009. (VII. 24.) KüM utasítást.



bíráskodás

Európai Tanács ülése miniszterelnök helyettesítésére jogosult állami vezető

Tanács ülése az első helyen felelős miniszter helyettesítésére jogosult állami vezető

COREPER II. Állandó Képviselő kijelölt diplomata

COREPER I. Helyettes Állandó Képviselő kijelölt diplomata

Politikai és Biztonsági Bizottság ülése

Állandó Képviselő kül- és biztonságpolitikai kérdésekért felelős szakmai helyettese

kijelölt diplomata

tanácsi munkacsoportok az első helyen felelős minisztérium által kijelölt EKTB szakértői csoporttag

szakértői csoport vezetője által kijelölt személy

egyéb tanácsi döntés-előkészítő bizottságok

az első helyen felelős minisztérium által kijelölt EKTB szakértői csoporttag

szakértői csoport vezetője által kijelölt személy

Bizottság mellett működő bizottságok

a jogi aktus végrehajtásáért az első helyen felelős minisztérium tisztviselője

az első helyen felelős minisztérium köztisztviselője

5.2. 2.5.2. Az Országgyűlés szerepeBár a tagállami uniós képviselet alapvetően minden államban a végrehajtó hatalom (kormányok) feladata és hatásköre, a törvényhozások szerepe az Unió létrejötte óta fokozatosan nőtt. 1313 Magyarországon, az Országgyűlés szerepét alapvetően az Országgyűlés és a Kormány európai uniós ügyekben történő együttműködéséről szóló 2004. évi LIII. törvény írja körül. A törvény alapján, az Országgyűlés alapvetően négyféle formában működik közre az uniós magyar képviselet tekintetében.

(1) Az Országgyűlés tájékoztatáshoz való joga. Az Országgyűlés elnökének kezdeményezésére a miniszterelnök az Európai Tanács ülései, illetve más, nagy jelentőségű eseményei előtt tájékoztatja a magyar álláspontról a törvényben meghatározott országgyűlési bizottságok elnökeiből, esetenként alelnökeiből álló testületét. A Kormány ugyancsak rendszeres tájékoztatást nyújt e körnek a 2011 első félévi magyar EU-elnökségre való felkészülésről. Az Országgyűlés plenáris ülését szóban tájékoztatja a miniszterelnök az Európai Tanács üléséről, illetve a Kormány évente általános tájékoztatást ad az uniós tagsággal összefüggő kérdésekről és az európai integráció helyzetéről, mely beszámolót a külügyminiszter terjeszti be az érintett miniszterek bevonásával. A Kormány köteles megküldeni az Országgyűlésnek (európai ügyekkel foglalkozó bizottságának) minden uniós jogszabálytervezetet, javaslatot és dokumentumot, amely az Unió kormányzati részvétellel működő intézményeinek döntéshozatali eljárásában napirendre kerül.1414 Különösen fontosak azok a tervezetek, melyek törvényhozási tárgykört érintenek, és ezen belül is minősített többséget igénylő törvényhozási tárgykört, az alapvető jogok és kötelességek tartalmát vagy érvényesülésének lényeges feltételeit érintik, illetve hatályos törvénnyel ellentétes rendelkezést tartalmaznak. Az Országgyűlés bármely tervezettel kapcsolatban tájékoztatást kérhet a tervezett magyar álláspontról. A kért álláspontra vonatkozó javaslatot az EKTB szakértői csoportja alakítja ki, és a felelős EKTB-tag útján az EKTB elé terjeszti elfogadásra. A kialakítandó álláspontra vonatkozó, elfogadott javaslatot a külügyminiszter az EKTB elnöke útján küldi meg az Országgyűlésnek (az illetékes országgyűlési bizottságnak).

1313 Ezt mutatja a Szerződésekhez csatolt 1. sz. Lisszaboni Jegyzőkönyv a nemzeti parlamentek Európai Unióban betöltött szerepéről, illetve a 2. sz. Jegyzőkönyv a szubszidiaritás és arányosság elvének alkalmazásáról.1414 Az előbbiekben hivatkozott 1. sz. és 2. sz. jegyzőkönyv alapján, az Unió intézményei is megküldik az Országgyűlésnek a jogalkotási aktusok tervezeteit, valamint az Európai Parlament a jogalkotási állásfoglalásait, a Tanács pedig az álláspontjait.



bíráskodás(2) Az Országgyűlés egyeztetési eljárást kezdeményezhet egy-egy uniós tervezet, illetve a javasolt, kialakítandó magyar álláspont ismeretében, és ennek során állásfoglalást fogadhat el a magyar állásponttal összefüggésben. A Kormány az álláspontját az országgyűlési állásfoglalás „alapulvételével” alakítja ki, de attól eltérhet. Az Országgyűlés minősített többségű döntését igénylő törvényhozási tárgykörökben az állásfoglalástól a Kormány csak indokolt esetben térhet el. A Kormány (az eljáró felelős miniszter útján) köteles írásban tájékoztatni az Országgyűlést minden olyan uniós döntésről, és az elfoglalt magyar álláspontról, melyről korábban országgyűlési állásfoglalás született. Az állásfoglalástól eltérően képviselt magyar álláspontot külön indokolni kell.

(3) Az Országgyűlés, illetékes bizottságai útján meghallgathatja a Bizottság, a Bíróság, a Törvényszék, a Számvevőszék és az Európai Beruházási Bank Igazgató Bizottsága magyar jelöltjeit. A jelöltekre az Unió felé a Kormány tesz javaslatot.

(4) Az Országgyűlés állást foglalhat a szubszidiaritás elvének érvényesüléséről az európai uniós jogalkotási aktusok tervezeteivel kapcsolatban. Ez már nem az uniós kormányzati képviselettel kapcsolatos, hiszen a nemzeti parlamenteknek közvetlenül, a kormányzat közbejötte nélkül joguk van állást foglalni uniós jogszabályok tervezeteivel kapcsolatban abban a tekintetben, hogy az nem sérti-e a szubszidiaritás elvét. A Lisszaboni Szerződés e tekintetben szélesítette a tagállami parlamentek hatáskörét. Az Országgyűlésben a szubszidiaritás érvényesülésére vonatkozó rendszeres és átfogó vizsgálatnak az eljárásai még nem alakultak ki.

Megjegyzések az Unió szerveiről és hivatalairól

1. A Szerződések az Unió szervezeti kereteinél intézményeken kívül még „szerveket és hivatalokat” említenek a magyar hivatalos fordítás szerint (szó szerinti fordításban „szervek, hivatalok és ügynökségek”). A megkülönböztetés nem feltétlenül következetes: sokszor az uniós jogszabályok is szerveknek nevezik például az ügynökségeket. Az Unió szerveinek spektruma sok önálló szervezetet átfog. Ide tartozik a Szerződések által is említett és szabályozott Európai Beruházási Bank, az Unió lényeges céljait (belső piac fejlesztése és fejlesztési együttműködés) szolgáló pénzügyi szervezet, vagy az uniós jogalkotásban sok esetben véleményezési joggal bíró két általános tanácsadó szerv, a Gazdasági és Szociális Bizottság, valamint a Régiók Bizottsága (az utóbbiakra nézve l. az uniós jogalkotásról szóló részt). A szervek és hivatalok sokfélesége különböző bonyolult osztályozásoknak ad teret, erre itt nincs módunkban kitérni, de l. pl. Le Hardy de Beaulieu, 2003, 199–200. o.

2. Az Európai Beruházási Bank (EUM-Szerződés 308–309. cikkek) az Unió szerveként is nagy függetlenséggel rendelkező, önálló jogi személy. Bár korábban kétségek merültek fel, hogy a bank mennyiben uniós szerv, a Bíróság kimondta, hogy „…a bank egy, a Szerződés által alapított uniós szervnek minősül”, 110/75 Mills v EBB [1976] EBHT 0955, 14. pont. „Létrehozásának célja, hogy hozzájáruljon a Közösség céljainak eléréséhez, és így a Szerződésnél fogva részét képezi az uniós kereteknek” 85/86 Bizottság v EBB [1988] EBHT 1281, 29. pont, l. még C-370/89 Société Générale d’Entreprises Electro-Mécaniques SA (SGEEM) és Roland Etroy v Európai Beruházási Bank [1992] EBHT I-6211, 24. pont.

A bank tulajdonosai az Unió tagállamai, székhelye Luxemburg. A bank alapokmányát a Szerződésekhez csatolt 5. sz. Lisszaboni Jegyzőkönyv állapítja meg, és céljai is nagyrészt az Unióhoz kapcsolódnak. Fő célja, hogy hozzájáruljon a belső piac fejlődéséhez, azonban tevékenysége nem korlátozódik kifejezetten az Unióra, vagy az uniós tagállamokra. A bank élén a tagállamok kijelölt minisztereiből álló Kormányzótanács áll, míg a huszonnyolc igazgatóból és tizennyolc igazgatóhelyettesből álló Igazgatótanács a legfőbb igazgatási szerv, a folyó ügyekért, az ügyvezetésért pedig az Igazgatási Bizottság felelős. A bank beruházási, fejlesztési tevékenységet folytat, melynek keretében kölcsönöket és garanciákat nyújt, beruházási programokat finanszíroz, különösen az elmaradott régiók fejlesztésére, a modernizálásra, a több államot átfogó nagyléptékű programokra. A bank az Unió és a tagállamok mellett az Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bank (EBRD) egyik tulajdonosa, l. az Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bank létrehozásáról szóló megállapodás elfogadásáról szóló 90/674/EGK határozatot (HL L 367., 1990.12.31.).

3. Az uniós szerveknek van egy sajátos fajtája, melyet uniós ügynökségeknek hívnak. Az Európai Unió ügynökségeit decentralizált szervként másodlagos uniós jogi aktusok alapították, valamilyen behatárolt, az uniós tevékenységi körbe tartozó, szorosabb értelemben vett szakmai, specifikus feladat teljesítése, vagy ilyen tevékenység folytatása céljából. Az elnevezésükben nem feltétlenül szerepel az „ügynökség” kifejezés. Az ügynökségek szerteágazó tevékenységet folytatnak, és egymáshoz hasonló szervezeti struktúrával rendelkeznek, tevékenységük szerteágazó. Bár általában önálló jogi személyiséggel rendelkeznek, sok szállal kötődnek az uniós intézményekhez (pl. költségvetésüket bizonyos kivételekkel uniós forrásokból fedezik, legfőbb testületeit és vezető tisztségviselőit a Tanács, esetleg más intézmény nevezi ki, a Bizottság ellenőrzési jogot gyakorol tevékenységük felett, a Számvevőszék vizsgálatot folytathat náluk, jogvitáikban az Európai Unió Bíróságának



bíráskodásvan hatásköre). Az ügynökségek szerepéről l. két újabb, érdekes tanulmányt: Busuioc, 2009, 599. o. és Hummer, 2007, 47. o.

Az ügynökségek köre a következő (a magyar elnevezésre, illetve a bevett rövidítésre részbeni forrásként l. http://europa.eu/agencies/):

Név Rövidítés Székhely Jogalap

Kábítószer és a Kábítószer-függőség Európai Megfigyelőközpontja

EMCDDA Lisszabon Tanács és Parlament

1920/2006/EK rend.

Európai Unió Alapjogi Ügynöksége

FRA Bécs Tanács 168/2007/EK rendelete

Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökség

FRONTEX Varsó Tanács 2007/2004/EK rendelete

Belső Piaci Harmonizációs Hivatal (védjegyek és formatervezési minták)

OHIM Alicante Tanács 40/94/EK rendelete

Európai Alapítvány az Élet- és Munkakörülmények Javításáért

Eurofound Dublin Tanács 1365/75/EGK rendelete

Európai Betegségmegelőzési és Járványvédelmi Központ

ECDC Stockholm Tanács és Parlament

851/2004/EK rend.

Európai Élelmiszer-biztonsági Hatóság

EFSA Parma Tanács és Parlament

178/2002/EK rend.

Európai Globális Navigációs Műholdrendszer (GNSS) Ellenőrző Hatósága

GSA még nincs meghatározva Tanács 1321/2004/EK rendelete

Európai Gyógyszerügynökség

EMEA London Tanács és Parlament

726/2004/EK rend.

Európai Hálózat- és Információbiztonsági Ügynökség

ENISA Heraklion Tanács és Parlament

460/2004/EK



bíráskodás

rend.

Európai Innovációs és Technológiai Intézet

EIT Budapest Tanács és Parlament

294/2008/EK rend.

Európai Képzési Alapítvány ETF Torino Tanács 1360/90/EGK rendelete

Európai Környezetvédelmi Ügynökség

EEA Koppenhága Tanács 1210/90/EGK rendelete

Európai Munkahelyi Biztonsági és Egészségvédelmi Ügynökség

EU-OSHA Bilbao Tanács 2062/94/EK rendelete

Európai Repülésbiztonsági Ügynökség

EASA Köln Tanács és Parlament

1592/2002/EK rend.

Európai Szakképzés-fejlesztési Központ

CEDEFOP Thesszaloniki Tanács 337/75/EGK rendelete

Európai Tengerbiztonsági Ügynökség

EMSA Lisszabon Tanács és Parlament

724/2004/EK rend.


Európai Vasúti Ügynökség ERA Lille/

Valenciennes

Tanács és Parlament

881/2004/EK rend

Európai Vegyianyag-ügynökség

ECHA Helsinki Tanács és Parlament

1907/2006/EK rend

Közösségi Halászati Ellenőrző Hivatal

CFCA Vigo Tanács 768/2005/EK rendelete

Közösségi Növényfajta-hivatal

CPVO Angers Tanács 2100/94/EK



bíráskodás

rendelete

Európai Unió Biztonságpolitikai Kutatóintézete

EUISS Párizs 2001/554/KKBP

együttes fellépés

Európai Unió Műholdközpontja

EUSC Torrejón de Ardoz 2001/555/KKBP


Európai Védelmi Ügynökség EDA Brüsszel 2004/551/KKBP


Eurojust Eurojust Hága Tanács 2002/187/IB határozata

Európai Rendőrakadémia CEPOL Bramshill Tanács 2005/681/IB

határozata

Európai Rendőrségi Hivatal Europol Hága Tanács 2009/371/IB határozata155

Energiaszabályozók Együttműködési Ügynöksége

alapítás alatt Tanács és Parlament

713/2009/EK rend.

Európai Unió Szerveinek Fordítóközpontja

CdT Luxemburg Tanács 2965/94/EK rendelete

4. Van az ügynökségeknek egy sajátos formája, a végrehajtó ügynökség (executive agency, agence exécutive). A Tanács 58/2003/EK rendelete, mely a közösségi programok igazgatásában bizonyos feladatokkal megbízott végrehajtó hivatalokra vonatkozó alapszabály megállapításáról szól, megnyitotta a lehetőséget ilyen szervek felállítása előtt a Bizottság számára. Ezek a végrehajtó ügynökségek valamilyen uniós programot hajtanak végre, a Bizottság határozatával határozott időre jönnek létre, nem rendelkeznek önálló jogi személyiséggel, és szorosan kötődnek a Bizottsághoz (pl. székhelyük csak olyan városban lehet, ahol a Bizottság valamilyen szervezeti egysége is fellelhető). Ilyen végrehajtó ügynökségek például:1515


Európai Kutatási Tanács Végrehajtó Ügynöksége

ERCEA Brüsszel Bizottság 2008/37/EK határozata

Egészség- és Fogyasztóügyi Végrehajtó Ügynökség

EAHC Luxemburg Bizottság 2008/544/EK határozata

Kutatási Végrehajtó REA Brüsszel Bizottság 2008/46/EK

1515 2010. január 1-jétől váltotta fel az Europol-egyezményt.



bíráskodás

Ügynökség határozata

Versenyképességi és Innovációs Végrehajtó Ügynökség

EACI Brüsszel Bizottság 2007/372/EK határozata

5. Sajátos helyet foglal el az uniós szervezeti rendszerben az Európai Csalásellenes Hivatal (OLAF – Office Européen de Lutte Anti-Fraude). Az Unió pénzügyi érdekeinek védelmére, valamint e pénzügyi érdekeket sértő jogellenes cselekedetek és csalások elleni küzdelemhez a Bizottság széles hatáskört kapott az Uniótól, l. az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről szóló 2988/95/EK, Euratom tanácsi rendeletet (HL L 312., 1995.12.23., 1. o.), valamint a Tanács 2185/96/Euratom, EK rendeletét az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek csalással és egyéb szabálytalanságokkal szembeni védelmében a Bizottság által végzett helyszíni ellenőrzésekről és vizsgálatokról, (HL L 292., 1996.11.15., 2. o.). E feladat végrehajtására a Bizottság létrehozta a csalások megelőzésének koordinációjával foglalkozó csoportot (UCLAF), majd később, a hatékonyság növelése érdekében a 1999/352/EK, ESZAK, Euratom bizottsági határozattal az Európai Csalásellenes Hivatalt, 1999. június 1. napjával (HL L 136., 1999.5.31., 20. o.). A Hivatal szervezetileg a Bizottság keretein belül működik, élén egy igazgató áll, és a Hivatal tevékenységét Felügyelő Bizottság felügyeli. Ugyanakkor a Hivatal teljes függetlenséget élvez a vizsgálati hatásköreinek gyakorlása során, ezzel összefüggésben sem a Bizottságtól, sem a kormányoktól, sem pedig az intézményektől, szervektől nem kérhet és nem fogadhat el utasításokat.

A Hivatal a kifejezetten a Bizottságra ruházott hatásköröket gyakorolja, és ennek értelmében, az Igazgató irányítása alatt felügyeleti és ellenőrző („igazgatási”) vizsgálatokat hajt végre a csalások, a korrupció és az Európai Unió pénzügyi érdekeit károsító jogellenes cselekedetek feltárása végett. A Hivatal jogosult kivizsgálni mindezek mellett olyan, szakmai feladatokhoz kötődő, fegyelmi vagy büntetőjogi felelősséget felvető súlyos mulasztásokat, illetve olyan súlyos jogellenes cselekedeteket, melyeket az Unió tisztségviselői, alkalmazottai, vagy az intézmények, szervek ennek nem minősülő vezetői, tagjai követtek el. A Hivatal a működési területén kapcsolatot tart a tagállamok bűnüldöző szerveivel és igazságügyi hatóságaival, más uniós szervek vagy tagállami hatóságok által végzett vizsgálatoknál támogatást nyújt, jogszabálytervezeteket dolgoz ki a Bizottság számára, valamint feladata az információgyűjtés és -elemzés. A Hivatal belső igazgatási vizsgálatokat folytathat a Szerződések által vagy azok rendelkezései alapján létrehozott intézményeken, szerveken, hivatalokon és ügynökségeken belül; ezenfelül külső igazgatási vizsgálatokat végezhet a tagállamokban, az érintett gazdasági szereplőknél, sőt harmadik államokban is, amennyiben erre az együttműködési megállapodások lehetőséget adnak. A vizsgálatok részletes szabályairól l. az Európai Parlament és a Tanács 1073/1999/EK rendeletét, mely az OLAF által lefolytatott vizsgálatokról szól (HL L 136., 1999.5.31., 1. o.). A vizsgálat befejezésekor a Hivatal jelentést állít össze és következtetéseket fogalmaz meg, melyet megküld az érintett uniós intézménynek vagy szervnek, illetőleg külső vizsgálatnál az érintett tagállam illetékes hatóságának.

6. 2.6. Az Európai Unió Bírósága és az uniós bíráskodásAz Európai Unió kiépített jogi keretek között működik. A gazdasági és politikai döntések túlnyomórészt jogszabályok formájában jelennek meg, melyek hatálybalépésük után jogok és kötelezettségek forrásául szolgálhatnak az uniós szervek, a tagállamok és magánfelek számára. A döntések e jogi formáit értelmezni és alkalmazni kell, melynek során viták, sőt – jogszabályokról lévén szó – jogviták keletkeznek. Elkerülhetetlen olyan szerv léte, mely ezeket a jogvitákat véglegesen lezárja, nyugvópontra juttatja.

Másrészről, a gazdasági és politikai döntéseket hordozó jogszabályokat nemcsak alkalmazni kell, hanem egységesen kell alkalmazni. Enélkül igazságtalanságok keletkeznek, jelentős érdekek sérülhetnek, az integrációt összefogó jogi keretek széthullhatnak. Az egységes jogalkalmazás feltételez egy olyan szervet, mely véglegesen és megkérdőjelezhetetlenül megmondja mi egy uniós jogi rendelkezés tartalma, miképpen kell azt érteni, milyen helyzetekben kell alkalmazni.

Amikor a tagállamok az európai gazdasági integrációt jogi formában képzelték el, nem kerülhették el egy közösségi szintű igazságszolgáltatási rendszer felállítását, és létrehoztak egy bírói szervet – az Európai Közösségek Bíróságát. A Bíróság jelentős ügyterhének csökkentése végett, a közösségi bíráskodás 1989-ben kétszintűvé vált. A tagállamok az Egységes Európai Okmány nyomán létrehozták az Elsőfokú Bíróságot (ma Törvényszék). A Törvényszék kapta meg a Bíróság hatáskörének egy részét, elsőfokú eljárás lefolytatására. Az uniós bíráskodás a Nizzai Szerződés hatálybalépése után, 2005-ben vált háromszintűvé. Ekkor hozták létre az



bíráskodásElsőfokú Bírósághoz rendelve, annak munkaterhét könnyítendő, a Közszolgálati Törvényszéket, a Tanács egyhangú határozata alapján. Ma tehát az Európai Unió Bírósága három bírói szervből áll: a Bíróságból, a Törvényszékből és a Közszolgálati Törvényszékből (együtt uniós bíróságok).

Az uniós bírósági szervezet további bővítésének lehetőségeit az EUMSz 257. cikke teremti meg. Ennek értelmében az Európai Parlament és a Tanács rendelettel, rendes jogalkotási eljárásban, a Törvényszékhez kapcsolódó különös hatáskörű törvényszékeket hozhat létre. E különös hatáskörű törvényszékek, mint egy-egy ügytípusra vagy területre szakosodott bíróságok, hatáskörrel rendelkeznek az adott ügytípusban jogviták első fokon történő elbírálására. A Közszolgálati Törvényszék az első ilyen különös hatáskörű, első fokon ítélkező bíróság, mely az Unió és alkalmazottai közötti közszolgálati jogvitákban jár el.

Az uniós bíróságok alapvető feladatát az EU-Szerződés 19. cikke úgy határozza meg, hogy az „Európai Unió Bírósága biztosítja a jog tiszteletben tartását a Szerződések értelmezése és alkalmazása során”. Ezen túl, és egyben ebből adódóan az uniós bíráskodásnak három alapvető célját határozhatjuk meg:1616

(1) az uniós jog hatékony érvényesülésének biztosítása (effet utile elve), pl. 9/70 Franz Grad v Finanzamt Traunstein [1970] EBHT 0825, 5. pont;

(2) az uniós jog egységes érvényesülésének biztosítása a tagállamokban és az uniós szerveknél, pl. 14/68 Walt Wilhelm és mások v Bundeskartellamt [1969] EBHT 0001, 9. pont;

(3) a magánfeleknek bírói jogvédelmet nyújtani az uniós jogok tekintetében uniós szinten, illetve a tagállamokban, uniós szintről, pl. 69/69 SA Alcan Aluminium Raeren és mások v Bizottság [1970] EBHT 0385, 4. pont.

Az uniós bíróságok e feladatuk ellátásához jelentős hatáskört kaptak, melyre az alábbiakban még kitérünk. Eljárásuk kötelező, az alperes ellen, annak kifejezett hozzájárulása nélkül is, eljárást lehet kezdeményezni (szemben a hagyományos nemzetközi bíróságokkal), és a bíróságok kötelesek eljárni, amennyiben az eljárás feltételei fennállnak.

7. 2.7. Az Európai Unió Bíróságának szervezete7.1. 2.7.1. A Bíróság szervezete(1) A bírák. A Bíróságnak annyi bírája van, ahány tagállama az Uniónak. A bírák függetlenek, akik megfelelnek az országukban a legmagasabb bírói tisztségekbe történő kinevezéshez szükséges feltételeknek, vagy akik elismert szakértelemmel rendelkező jogtudósok. A bírákat hat évre a tagállamok kormányai nevezik ki közös megegyezéssel. A Bíróság megújítása részlegesen, háromévenként történik. A megbízatás megújítható, a bírák újraválaszthatóak. A bírák személyes minőségükben járnak el, akik az Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyvnek megfelelő jogállással rendelkeznek.

(2) Az elnök. A Bíróság elnökét a bíróság tagjai három évre választják maguk közül. Az elnök fontos igazgatási szerephez jut az egyes ügyek vitelében, és a Bíróság működtetésében. Határidőket tűz ki, dönt a tárgyalások napjáról, elnököl a tárgyalásokon, a tanácskozásokon, a Bíróság egyéb ülésein. Az ítélkező tanácsoknak külön, egy illetve három évre választott elnökei vannak, a tanács eljárása tekintetében hasonló hatáskörrel.

(3) A főtanácsnokok (avocat général, Advocate General, Generalanwalt). A főtanácsnokok a Bíróság nem ítélkező tagjai. A Bíróság előtti ügyekben részletesen indokolt indítványt (véleményt) nyújtanak be az ítélkező testületnek, és így segítik az ítélkező munkát. A főtanácsnok az ügyekben független a felektől, saját szakmai megítélésére hagyatkozik indítványának megfogalmazásakor. A főtanácsnok indítványa a Bíróságot nem köti. A Bíróság azzal ellentétes döntést is hozhat, azonban a főtanácsnok indítványa a gyakorlatban, számos alkalommal, lényegesen befolyásolja a döntést.

A Bíróságon jelenleg nyolc főtanácsnok működik, azonban a Tanács a főtanácsnokok számát egyhangú határozattal a Bíróság kérelmére megnövelheti. A nyolc főtanácsnok közül ötöt az Egyesült Királyság, Franciaország, Németország, Olaszország és Spanyolország jelöl, a fennmaradó három főtanácsnok helyét rotációs rendszerben a többi állam jelöli.1717

1616 l. Shaw, 2000, 425. o.

1717 A Lisszaboni Szerződést elfogadó kormányközi konferencia zárónyilatkozatához csatolt 38. nyilatkozat értelmében, a Tanács egyhangúlag eljárva egyetértését fogja adni ahhoz, hogy a főtanácsnokok



bíráskodásA főtanácsnokok független személyek, akik megfelelnek az országukban a legmagasabb bírói tisztségekbe történő kinevezéshez szükséges feltételeknek vagy elismert szakértelemmel rendelkező jogtudósok. A főtanácsnokokat a tagállamok kormányai hat évre nevezik ki közös megegyezéssel. A főtanácsnoki tisztség megújítása részleges, a főtanácsnoki tisztségek felére tartanak választást. A megbízatás megújítható. A főtanácsnokok személyes minőségükben járnak el, akik az Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyvnek megfelelő jogállással bírnak.

(4) Az ítélkező szervezet. A Bíróság eljárhat háromtagú és öttagú tanácsokban, nagytanácsban (tizenhárom tag) és teljes ülésen. Az ügyek jellegétől függően, a Bíróság előkészítő üléseken dönti el, hogy milyen formában jár el. A Bíróság elsősorban három- és öttagú tanácsokban jár el. Nagytanácsban akkor jár el, ha az eljárásban félként részt vevő tagállam vagy uniós intézmény kéri. A Bíróság teljes ülésben jár el, ha a Bíróság úgy ítéli meg, hogy az ügy kivételes jelentőségű, vagy az erre meghatározott kivételes esetekben (az uniós bíróságok tagjai, az európai ombudsman, a Bizottság tagjai vagy a Számvevőszék tagjai tisztségével kapcsolatos eljárásokban).1818

(5) A bírák és a főtanácsnokok munkáját referensek segítik, így az ügyek jogi hátterének feltérképezésében, valamint előkészítő anyagok, ítélettervezetek megfogalmazásában. A Bíróság hivatalát a hivatalvezető (greffier, Registrar, Kanzler) vezeti, lényegesen szélesebb jogosítványokkal, mint ahogy az a magyar bíróságoknál megszokott (így az ítéletet a hivatalvezető is aláírja).

7.2. 2.7.2. A Törvényszék szervezete(1) A bírák. A Törvényszék annyi bíróból áll, ahány tagállama van az Uniónak.A bírák olyan független személyek, akik alkalmasak tagállamukban magasabb bírói tisztségbe történő kinevezéshez. A bírákat itt is a tagállamok kormányai közös megegyezéssel hat évre nevezik ki. A Bíróság megújítása részlegesen, háromévenként történik. A bírák újraválaszthatóak. A bírák személyes minőségükben járnak el, akik az Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyvnek megfelelő jogállással rendelkeznek

(2) Az elnök. A Törvényszék elnöke hasonló feladatot lát el mint a Bíróság elnöke. A tanácsok élén ugyancsak elnökök állnak, a tanács eljárásánál hasonló hatáskörrel.

(3) A főtanácsnokok. A Törvényszéken nincsenek külön kinevezett főtanácsnokok. Egyes ügyekben, ahol a főtanácsnoki teendők ellátása szükséges, a bíróságnak az adott ügyben nem ítélkező tagja felkérhető erre.

(4) Az ítélkező szervezet. A Törvényszék eljárhat egyesbíróként, háromtagú és öttagú tanácsokban, nagytanácsban és teljes ülésen. Az ügyek jellegétől függően, és az Eljárási Szabályzatában foglalt feltételekre tekintettel a Törvényszék előkészítő üléseken dönti el, hogy milyen formában jár el.

(5) A bírák munkáját a Törvényszéken is referensek segítik. A Törvényszék hivatalát ugyancsak a hivatalvezető vezeti, hasonló jogosítványokkal, mint a Bíróságon.

(6) Különös hatáskörű törvényszékek. A Tanács egyhangú határozata alapján, a Törvényszék mellett, különös hatáskörű törvényszékek létesülhetnek. E törvényszékek egyes területeken, az EUM-Szerződésben egyébként biztosított bírói hatáskört gyakorolnak (EUMSz 257. cikk). A törvényszékek összetételét, hatáskörét és a határozatai elleni fellebbezés feltételeit az azt létrehozó rendelet állapítja meg. A törvényszékek határozatai ellen a Törvényszékhez lehet fellebbezni, míg a másodfokú határozatot a Bíróság kivételes esetekben felülvizsgálhatja.

7.3. 2.7.3. A Közszolgálati Törvényszék szervezeteA Közszolgálati Törvényszék hét bíróból áll, akiket pályázaton választanak ki, és a Tanács nevezi ki őket hatéves időtartamra. A jelöltek értékelésében részt vesz egy bizottság, mely elismert jogászokból áll. A bírák maguk közül választanak elnököt három évre. A bíróság tipikusan háromtagú tanácsokban ítélkezik, azonban kivételes eljárhat ötfős tanácsban és egyesbíróként is. A Közszolgálati Törvényszéknek is van hivatala hivatalvezetővel, de több feladatot a Bíróság hivatala lát el.

száma nyolcról tizenegyre emelkedjen, amennyiben a Bíróság kéri. Ebben az esetben Lengyelország lesz a hatodik állam, amely állandó főtanácsnokkal rendelkezik majd.1818 L. az Európai Bíróság Alapokmányának 3. cikkét, vagy az EUMSz 228. cikkének (2) bekezdését, 245. cikkének (2) bekezdését, 247. cikkét vagy 286. cikkének (6) bekezdését.



bíráskodás

7.4. 2.7.4. Ítélkező testületek az Európai Unió BíróságánAhogy a fentiekből is látható, az Európai Unióhoz tartozó bíróságok eltérő formációkban gyakorolják igazságszolgáltatási tevékenységüket. Ez nagyban függ attól, hogy milyen jellegű, milyen nehézségű ügy kerül az adott esetben a bíróság elé.

Közszolgálati Törvényszék Törvényszék Bíróság

egyes bíró kivételesen, bizonyos ügytípusoknál, mely egyszerű jogkérdéseket vet fel

kivételesen, bizonyos ügytípusoknál, mely egyszerű jogkérdéseket vet fel

---------

háromtagú tanács leggyakoribb formáció,

(2008-ban kb. az ügyek kb. 91%-ában)

leggyakoribb, általános formáció,

(2008-ban kb. az ügyek kb. 85%-ában)

egyszerűbb jogkérdések eldöntése

(2008: kb. az ügyek negyedében)

öttagú tanács az ügy bonyolultsága, jelentősége vagy különleges körülmények indokolják

általános formáció; akkor is eljár, ha tagállam vagy intézmény kéri

leggyakoribb formáció

(2008-ban kb. az ügyek 60%-ában)

nagytanács -------------- az ügy bonyolultsága, jelentősége vagy különleges körülmények indokolják

az ügy bonyolultsága, jelentősége vagy különleges körülmények indokolják, illetve ha tagállam vagy intézmény kéri

teljes ülés az ügy bonyolultsága, jelentősége vagy különleges körülmények indokolják

az ügy bonyolultsága, jelentősége vagy különleges körülmények indokolják

kivételes jelentőségű ügy, vagy az Alapokmányban meghatározott esetekben

különleges formációk -------------- fellebbezési tanács sürgősségi döntéshozatali tanács;

felülvizsgálati ind. megengedhetőségéről döntő tanács

8. 2.8. Az Európai Unió Bíróságának hatásköreAz uniós bíróságoknak nincs általános hatáskörük a bíráskodásra. Az uniós bíróságok hatásköre ugyan sokrétű, de alapvetően konkrét eljárási formákhoz (leggyakrabban performákhoz) kötődik. A bíróságok olyan ügyekben járhatnak el, melyekre vonatkozóan az alapító szerződések, vagy azok alapján a másodlagos jogforrások, kifejezetten biztosítják az eljárás lehetőségét. Így a bíráskodási hatáskörökről szóló egyes szerződéses rendelkezések külön eljárásokat, eljárási formákat takarnak, melyekben eltérhetnek, és el is térnek az eljárás megindításának és lefolytatásának feltételei. Van amelyik peres eljárás, van amelyik nem, más lehet a felek köre, mások a perindítás feltételei, és más az uniós bíróságok döntési jogköre, határozatainak jellege és joghatása is.

8.1. 2.8.1. Eljárási formák(a) Kötelezettségszegés megállapítása iránti per



bíráskodásE performában a Bíróság előtt az Unió egyes szervei felléphetnek a tagállamok (illetve egy esetben a tagállam központi bankja) ellen abból a célból, hogy kikényszerítsék az uniós jogból folyó, egyes kötelezettségeik betartását. Ilyen perre az EUM-Szerződés több rendelkezése hatáskört biztosít a Bíróságnak.

A peres felek lehetséges köre az alábbiakban összegezhető (első oszlopban a felperesek):

(1) Bizottság v tagállam EUMSz 258. cikk,

(108(2) cikk, 114(9) cikk

348. cikk)

(2) tagállam v tagállam EUMSz 259. cikk

(108(2) cikk, 114(9) cikk

348. cikk)

(3) Európai Beruházási Bank Igazgatótanácsa

v tagállam EUMSz 271. cikk a) pont

(4) Európai Központi Bank Kormányzótanácsa

v tagállam központi bankja EUMSz 271. cikk d) pont

A (3) esetben az Európai Beruházási Bank alapokmányából eredő kötelezettségek megszegése, míg a (4) esetben a KBER alapokmányából eredő kötelezettségek megszegése miatt indítható eljárás a tagállam, illetve a tagállam központi bankja ellen. Az Európai Bíróságnak az EUM-Szerződés 260. cikk (2) bekezdése alapján hatásköre van ítéletének be nem tartása miatt, a Bizottság kezdeményezésére a tagállamokkal szemben bírságot kiróni, vagy azokat meghatározott átalányösszeg megfizetésére kötelezni.

(b) Előzetes döntéshozatal (nem peres eljárás)

Az uniós bíróságoknak hatásköre van előzetes döntéshozatal iránti (nem peres) eljárásban az uniós jogot értelmezni, illetve a másodlagos jogforrások érvényességét felülvizsgálni, l. EUMSz 267. cikk (volt EGKSz 177. cikk, később EKSz 234. cikk).

Az előzetes döntéshozatali eljárás az Európai Bíróság és a tagállami bíróság együttműködése olyan, az utóbbi előtt indult ügyben, ahol az uniós jog alkalmazása nehézséget okoz. A tagállami bíróság az eljárását felfüggeszti és előzetes döntés meghozatala végett az Európai Bírósághoz fordul, amennyiben valamilyen uniós jogkérdés eldöntése szükséges a határozathozatalhoz az előtte fekvő ügyben. Ilyen uniós jogkérdés lehet valamely uniós jogi norma érvényességének kérdése, vagy értelmezésének nehézsége. Az előzetes döntés kezdeményezése a tagállam bíróságának joga, de egyes esetekben kötelezettsége (l. EUMSz 267. cikk (3) bekezdését). Az uniós jogkérdésre választ adó előzetes döntés megszületése után, a tagállam bírósága (melyre nézve kötelező a Bíróság határozata) eldönti az ügyet.

Az előzetes döntéshozatalnál az alapügy ugyan tipikusan peres eljárás a tagállami bíróság előtt, de maga a luxemburgi eljárás nem per, abban nincsenek felek. A Bíróság a tagállami bíróság által feltett kérdésekre válaszol (ettől függetlenül itt is van legtöbbször tárgyalás, és az eljárás perszerű körülmények között folyik).

(c) Semmisségi per

Az uniós bíróságok jogosultak az uniós intézmények által hozott, másodlagos uniós jogi aktusok, jogszabályok jogszerűségét (érvényességét) felülvizsgálni, és egyben azokat hatályon kívül helyezni (megsemmisíteni). A perben alperesi helyzetben azon uniós intézmény vagy szerv áll, melynek aktusát felperes támadja. A peres felek lehetséges köre az alábbiakban összegezhető (az első oszlopban a felperesek köre):

(1) Európai Parlament v Tanács EUMSz 263. cikk



bíráskodás

Tanács, Bizottság, tagállam Európai Parlament

Bizottság

Európai Központi Bank

Európai Tanács

az Unió szervei

az Unió hivatalai

(2) bekezdés

(2) Számvevőszék,

Európai Központi Bank

Régiók Bizottsága

v EUMSz 263. cikk (3) bekezdés

(3) természetes vagy jogi személy

v EUMSz 263. cikk (4) bekezdés

(4) tagállam, Bizottság,

Európai Beruházási Bank Igazgatótanácsa

v Európai Beruházási Bank Kormányzótanácsa

EUMSz 271. cikk b) pontja

(5) tagállam, Bizottság v Európai Beruházási Bank Igazgatótanácsa

EUMSz 271. cikk c) pontja

A felperesek keretindítási feltételeiben jelentős különbségek vannak, illetve abban is, milyen alapon, milyen jogi aktusait vizsgálhatja felül az Európai Unió Bírósága az alperes intézménynek, szervnek vagy hivatalnak (l. az 5. fejezetet).

A büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés területén (volt harmadik pillér) 2014. december 1-jéig korlátozó intézkedésként, nem indítható a Bizottság által kötelezettségszegés megállapítása iránti per a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése előtt elfogadott jogi aktusok tekintetében (l. a Szerződésekhez csatolt 36. sz. Lisszaboni Jegyzőkönyv 10. cikk (1) bekezdését). Amennyiben az aktust módosítják, a módosított aktusnál az érintett államokra nézve megszűnik a korlátozás.

(d) Mulasztási per

Az uniós bíróságoknak hatásköre van az uniós szervek és az EKB részéről történt jogsértés megállapítására mulasztási perben, ha ezek valamelyike a kötelező döntéshozatalt elmulasztja (EUM-Szerződés 265. cikk). A peres felek lehetséges köre az alábbiakban összegezhető:1919

(1) Unió intézményei vagy

tagállam

v Unió intézményei159

Unió szervei

Unió hivatalai

EUMSz 265. cikk

(1) bekezdés

(2) természetes és jogi személyek

v Unió intézményei

Unió szervei

EUMSz 265. cikk (3) bekezdés

1919 Kivéve Európai Unió Bírósága és a Számvevőszék.



bíráskodás

Unió hivatalai

(e) Kártérítési perek

Az uniós bíróságoknak hatásköre van az Unió és intézményei, szervei ellen, szerződésen kívül okozott károk megtérítése iránti perekre az EUMSz 268. cikk és 340. cikk (2) és (3) bekezdés (volt EKSz 235. és 288. cikk (2) és (3) bekezdés) alapján. Az eljárásban felperes bárki lehet, aki kárt szenvedett. Az uniós bíróságoknak ugyancsak hatásköre van szerződésekben szereplő külön kikötés esetén, a szerződésből eredő károk megtérítése iránti perekre EUMSz 272. cikk és 340. cikk (1) bekezdés (volt EKSz 238. és 288. cikk (1) bekezdés) alapján. Itt a peres felek a szerződő felek közül kerülnek ki.

(f) Közszolgálati perek

A Bíróság hatáskörrel rendelkezik az Unió és alkalmazottai között felmerülő, a közszolgálati jogviszonyt érintő vitás ügyben az EUMSz 270. cikk (volt EKSz 236. cikk) alapján. (A feltételeket a személyzeti szabályzat és az alkalmazási feltételek tartalmazzák).

(g) Egyéb eljárások

Az uniós bíróságoknak hatásköre lehet európai szellemi tulajdonjogot létrehozó jogi aktusok alkalmazásával kapcsolatos jogviták elbírálására a Tanács külön felhatalmazása alapján (EUMSz 262. cikk). Másrészt a Bíróságnak hatásköre van a nemzetközi szerződések megkötésénél véleményt adni a EUMSz 218. cikk (11) bekezdés (volt EKSz 300. cikk (6) bekezdés) értelmében.

Az Európai Unió Bíróságának más nemzetközi szerződések is biztosíthatnak hatáskört. Mindenekelőtt meg kell említeni az egyetlen megmaradó közösséget alapító Euratom-Szerződést, mely hasonló, főbb eljárási formákban biztosít az uniós bíróságoknak eljárási lehetőséget, mint az EUM-Szerződés.Ugyanakkor előzetes döntéshozatali eljárásnak lehet helye például az Unió (Közösségek), az uniós tagállamok és az EFTA-tagállamok által az Európai Gazdasági Térségről kötött szerződés (Porto, 1992) 107. cikke és 34. sz. jegyzőkönyve alapján is, vagy a Bíróságnak hatásköre van ezen szerződés értelmezésére a szerződő felek közötti jogvitában a 111. cikk (3) bekezdésben foglalt feltételek szerint.2020

Megjegyzések

1. A Bíróság hatáskörének van egy lényeges, átmeneti korlátozása. A Szerződésekhez csatolt 36. sz. Lisszaboni Jegyzőkönyv 10. cikk (1) bekezdése alapján, a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés területén, a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése előtt elfogadott jogi aktusok tekintetében, az Európai Unióról szóló szerződés korábbi VI. címében az Európai Unió Bíróságára ruházott hatáskörök 2014. december 1-jéig változatlanok maradnak.E hatáskörök a következőképpen összegezhetők:

– az EU-Szerződés volt 35 cikk (1)–(5) bekezdése alapján előzetes döntés meghozatalára a kerethatározatok és határozatok érvényességére és értelmezésére vonatkozóan, valamint az e területen létrejött egyezmények értelmezésére és az azokat végrehajtó intézkedések érvényességére és értelmezésére vonatkozóan;

– az EU-Szerződés volt 35 cikk (6) bekezdése alapján semmisségi perben a kerethatározatok, illetve határozatok jogszerűségének felülvizsgálatára, de csak valamely tagállam és a Bizottság kezdeményezésére ( a Bizottság e hatáskörrel a Lisszaboni Szerződés nyomán már nem élhet);

– az EU-Szerződés volt 35. cikk (7) bekezdése alapján a tagállamok közötti, a közös álláspontok, kerethatározatok, határozatok és egyezmények értelmezésével és alkalmazásával összefüggő viták eldöntésére;

– az EU-Szerződés volt 35 cikk (7) bekezdése alapján a tagállam és a Bizottság közötti, ezen a jogterületen megalkotott egyezmények értelmezésével vagy alkalmazásával összefüggő viták eldöntésére.

2. A közös kül- és biztonságpolitika területén az Európai Unió Bíróságának a hatásköre csak két kérdés tekintetében áll fenn. Az EUSz 24. és 40. cikk, valamint az EUSz 275. cikk alapján mindössze azt ellenőrizheti, hogy a közös kül- és biztonságpolitika és az egyéb politikák között a hatáskörök elválasztását az Unió intézményei betartsák. Ugyanakkor a természetes és jogi személyekkel szemben elfogadott korlátozó intézkedéseket előíró határozatok felülvizsgálatára is jogosult, magánfelek keresetére induló semmisségi per

2020 HL L 1., 1994.1.3., 204. o.



bíráskodáskeretében.

8.2. 2.8.2. A hatáskör megosztása a bíráskodás három szintje közöttA fontosabb, a Szerződések alá tartozó bírósági eljárások lefolytatásának hatásköre a következőképpen oszlik meg a bíráskodás három szintje között.

(1) A Törvényszék mellett felállítandó különös hatáskörű törvényszékek hatáskörére, az ilyen törvényszékeket felállító, rendes jogalkotási eljárásban elfogadott rendeletek rendelkeznek. A Közszolgálati Törvényszék az Unió és alkalmazottai közötti közszolgálati jogviszonyból eredő jogvitákban járhat el első fokon.

(2) A Törvényszék rendelkezik első fokon hatáskörrel az alábbi ügyekben, l. EUMSz 256. cikk (1) bekezdés (volt. EKSz 225. cikk (1) bekezdés):

– semmisségi per EUMSz 263. (volt EKSz 230. cikk), bizonyos kivételekkel,

– mulasztási per EUMSz 265. (volt EKSz 232. cikk) bizonyos kivételekkel,

1. kártérítési perek szerződésen kívüli károkozás miatt EUMSz 268. (volt EKSz 235. cikk),

2. közszolgálati perek EUMSz 270. (volt EKSz 236. cikk)

3. a Törvényszék joghatóságát kikötő választottbírósági kikötés alapján folyó perek EUMSz 270. (volt EKSz 238. cikk),

4. a különös hatáskörű törvényszékek határozatai elleni jogorvoslati kérelmek elbírálása (EUMSz 256. cikk (2) bekezdés),

5. közösségi védjegyekkel kapcsolatos perek a közösségi védjegyről szóló 40/94/EK rendelet alapján,

6. a Közösségi Növényfajta-hivatal (CPVO) jogi aktusai ellen a közösségi növényfajta-oltalmi jogokról szóló 2100/94/EK rendelet alapján benyújtott keresetek.

Ezen ügyekben a Törvényszék határozataival szemben (kizárólag jogi kérdésekben) lehet a Bírósághoz fellebbezni.

(3) A Bíróság hatáskörrel rendelkezik minden más ügyben, így különösen

1. a semmisségi és mulasztási perekben, a fentiektől eltérően, ha azt tagállam vagy az Unió intézménye indítja az Európai Parlament, a Tanács vagy mindkettő jogi aktusa vagy mulasztása miatt;2121 vagy az Unió intézménye indítja a Bizottság vagy az Európai Központi Bank jogi aktusa vagy mulasztása miatt; vagy a tagállam indítja a Bizottság ellen az EUMSz 311. cikk (1) bekezdés (volt EKSz269. cikk) alapján hozott aktusok vagy elkövetett mulasztás miatt.

2. az előzetes döntéshozatali eljárásban és kötelezettségszegés megállapítása iránti perekben,

3. a Törvényszék első fokon hozott határozatai elleni jogorvoslati kérelmekre másodfokú eljárásban,

4. kivételes jelleggel, harmadfokú felülvizsgálati eljárásban olyan ügyekben, melyek első fokon különös hatáskörű törvényszékek előtt indulnak.

Az uniós bíróságok hatásköreinek megosztása a következőképpen néz ki a fő eljárásoknál (az előbbiekben jelzett feltételek értelemszerű érvényesülése mellett):


2121 Kivéve a tagállamok által a Tanács ellen benyújtott kereseteket, melyek állami támogatásokkal vagy a kereskedelemkorlátozó intézkedésekkel kapcsolatban született jogi aktusokra, illetve a kül- és biztonságpolitika területén hozott végrehajtási aktusokra vonatkoznak az EUSz 40. cikkével összefüggésben.



bíráskodás

Közszolgálati perek I. fok II. fok felülvizsgálat

(kivételes)

Előzetes döntéshozatal --------- --------- egyfokú

Kötelezettségszegés megállapítása iránti per

--------- --------- egyfokú

Semmisségi vagy mulasztási per

(tagállam vagy intézmény a

Parlament és/vagy Tanács ellen)

--------- --------- egyfokú



(intézmény v Bizottság vagy EKB)

--------- --------- egyfokú


(a fentiektől eltérő esetekben)

--------- I. fok II. fok

Kártérítési jogviták --------- I. fok II. fok

Szerződéses jogviták, választottbírósági kikötés alapján

--------- I. fok II. fok

Szellemi tulajdon (védjegy, növényfajták oltalma)

--------- I. fok II. fok

9. 2.9. Az uniós bíróságok eljárásaAz uniós bíróságok eljárása kontradiktórius, mely a bírósági eljárás hagyományos biztosítékait magában foglalja, és amelyet részletes eljárási szabályok irányítanak. Az eljárás túlnyomórészt írásbeli anyagokon nyugszik, a nyilvános tárgyalás (a szóbeli szak) inkább járulékosnak tekinthető. A bíróságok eljárási szabályainak és gyakorlatának forrása a következő:

1. az adott eljárás alapját képező, szerződéses vagy esetlegesen másodlagos jogforráson alapuló hatásköri rendelkezés(ek);

2. az Európai Unió Bíróságának Alapokmánya, melyet a Szerződésekhez csatolt3. sz. Lisszaboni Jegyzőkönyv tartalmaz;

3. a Bíróság Eljárási Szabályzata, a Törvényszék Eljárási Szabályzata, valamint a Közszolgálati Törvényszék Eljárási Szabályzata;



bíráskodás4. a három bíróság által a hivatalvezetőknek szóló szolgálati utasítások (Instructions au greffier);

5. a Bíróság, a Törvényszék és a Közszolgálati Törvényszék által a jogi képviselőknek kiadott iránymutatás az írásbeli és szóbeli eljárásról.

Az alábbiakban a Bíróság előtt folyó peres eljárás fontosabb szabályaira térünk ki. A Törvényszék és a Közszolgálati Törvényszék előtti eljárás ettől kissé eltérhet. Az előzetes döntéshozatali eljárás, illetve más nem peres eljárás szabályai számos ponton különbözhetnek, de az eljárás menete szerkezetében azonos.

(1) Írásbeli szak

Az eljárás és egyben az írásbeli szak az írásbeli kereset benyújtásával kezdődik, amelyet a Bíróság Hivatala nyilvántartásba vesz (beérkezés dátuma, ügyszám). Az eljárás megindulását hivatalvezető a Hivatalos Lapban közzéteszi (l. a Hivatalos Lap „C” sorozatát), majd az ügyet a Bíróság elnöke szignálja az előadó bíróra (rapporteur), illetve az első főtanácsnok az eljáró főtanácsnokra. A keresetet a Bíróság az alperesnek megküldi, amelynek egy hónapja van az ellenkérelem benyújtására. A felperes az ellenkérelemre választ (egy hónap), az alperes a válaszra viszonválaszt nyújthat be (ugyancsak egy hónap).

Az előadó bíró (rapporteur) előzetes véleményt készít, melyben állást foglal, hogy a kereset elbírálásához szükséges-e előzetes intézkedés vagy bizonyításfelvétel, illetve az ügyet tanács vagy a nagytanács tárgyalja-e. A Bíróság általános értekezlete erről előkészítő ülésen dönt. A kijelölt tanács bármikor visszautalhatja az ügyet a Bírósághoz azzal a javaslattal, hogy nagyobb létszámú tanácsot jelöljenek ki. Az írásbeli szak lezárultával az elnök a tárgyalás időpontját kitűzi. Az előadó bíró a tárgyalás előtt összeállítja az ügy összefoglalóját (Report of the Hearing – tkp. az ügy írásbeli összefoglalása a tárgyalásra), melyben felvázolja az ügy tényállását, a pertörténetet, valamint a résztvevők álláspontját.

(2) Szóbeli szak

A szóbeli szak kevéssé fontos az egész eljárást tekintve, mint az a tagállamok bíróságai előtti eljárásokban szokásos. A tárgyaláson a felek inkább rövid összefoglalót adnak már írásban kifejtett álláspontjukról, és a bíráknak lehetőségük van, hogy rákérdezzenek az írásbeli anyagokból ki nem derülő tényekre, indokokra. A tárgyalás nyilvános, bár kivételes esetekben a Bíróság ettől eltérhet. Az elnök által meghatározott (meglehetősen rövid) időtartamban a felek jogi képviselői megtartják a perbeszédeket, ami után a Bíróság tagjai kérdéseket tehetnek fel a jogi képviselőknek. Az utolsó tárgyalásra a főtanácsnok elkészíti indítványát és azt szóban ismerteti.

(3) Tanácskozás és határozathozatal

Az előadó bíró a főtanácsnok indítványának előadása után, a tanács tagjainak véleményét kikéri az ítélettervezet tartalmára vonatkozóan. Kivételesen előkészítő ülést is tarthat a bíróság, melyen az ítélettervezet elkészítését tárgyalják. Az előadó bíró elkészíti az ítélettervezetet a többi bíró előzetes véleményének, valamint az esetlegesen megtartott előkészítő ülés eredményének figyelembevételével. A bírák az előadó bíró ítélettervezete alapján vitatják meg az ügyet, és jutnak döntésre abban.A tanácskozás titkos, azon a tanácsban részt vevő bírák vesznek részt. A határozat többségi szavazattal születik, és akkor érvényes, ha páratlan számú bíró vesz részt a tanácskozáson. Az eljáró főtanácsnokot az elnök felhívhatja, hogy tegyen észrevételeket. A felek és az egyéb résztvevők a határozatot nyilvános ítélethirdetésen ismerhetik meg.

Az ítéletet és a főtanácsnok indítványát az Unió összes hivatalos nyelvén közzéteszik az Európai Bírósági Határozatok Tárában (European Court Reports /Recueil).

Az eljárás hivatalos nyelve az Unió hivatalos nyelveinek egyike. Általában a felperes döntésén múlik, hogy melyik nyelvet választja. Amikor az alperes tagállam, vagy egy tagállam állampolgárságával, illetve honosságával rendelkező természetes, illetve jogi személy, e tagállam hivatalos nyelve lesz az eljárás nyelve.

Megjegyzések

1. Az uniós bíróságok előtt lehetnek olyan különleges eljárások, melyek sajátos eljárási szabályok alá esnek, és legtöbbször (de nem kizárólag) valamilyen másik, az adott bíróság előtt folyó, vagy már lezárt eljáráshoz kapcsolódnak. A Bíróság előtt a következő, ilyen különleges eljárások vannak (a másik két bíróságnál az ilyen eljárások köre hasonló, de némileg eltérhet):2222

2222 A Szerződésekhez csatolt 7. sz. Lisszaboni Jegyzőkönyv az Európai



bíráskodás

költségmentesség iránti kérelem elbírálása

Eljárási Sz. 76. cikk amennyiben a fél nem tudja állni részben vagy egészben költségeit – ítélkező testület végzéssel határoz

beavatkozás iránti kérelem elbírálása

Eljárási Sz. 93. cikk elnök vagy az ítélkező testület végzéssel határoz

ítélet elleni ellentmondás elbírálása Eljárási Sz. 94. cikk mulasztási ítélet ellen – ítélkező testület ítélettel határoz

ítélet kijavítása iránti eljárás Eljárási Sz. 66. cikk elírások, nyilvánvaló pontatlanság esetén, hivatalból is helye van, a Bíróság határoz

harmadik személy jogorvoslatáról döntés

Eljárási Sz. 37., 38., 97. cikk ítélet elleni jogorvoslat az eredeti eljárásban részt nem vevő személy által

ítélet értelmezése iránti eljárás Eljárási Sz. 37., 38., 102. cikk a kérelemről a Bíróság ítélettel határoz

költségek megállapítása iránti eljárás

Eljárási Sz. 74. cikk végzés megtérítendő költségek vitatása esetén

perújítási eljárás Eljárási Sz. 37., 38., 98. cikk új tény tudomásra jutása – a Bíróság ítélettel dönt a perújítás elfogadhatóságáról

Törvényszék határozatának felülvizsgálata

Alapokmány 62. cikk az első főtanácsnok indítványára, az uniós jog egységességének biztosítása végett

végrehajtás foganatosítása iránti eljárás

7. sz. jegyzőkönyv162

1. cikk

az Unió mentessége miatt, végrehajtás a Bíróság engedélyéhez kötött

eljárás mentelmi ügyekben Alapokmány 3. cikk a bíróságok tagjainál a mentelmi jog felfüggesztése

eljárás mentelmi ügyekben EUMSz 228(2) cikk;

245(2) és 247., ill. 286(6) cikk

az európai ombudsman felmentése,

a Bizottság vagy a Számvevőszék tagjának felmentése vagy juttatásának megvonása

2. A Bíróság szervezetében a főtanácsnok tisztsége igen szokatlan a magyar jogrendszert ismerő olvasónak, ugyanis ennek megfelelő szereplő nincs a magyar eljárásjogokban. Azonban más eljárási modellekben előfordul teljesen hasonló célú és funkciójú tisztség, mely mintaként szolgálhatott annak idején a Közösségek alapításánál, l. pl. a Procureur Général (főügyész) szerepét a belga Cour de Cassation (legfőbb semmítőszék) előtt. (A korábbi magyar szakirodalomban is a főtanácsnok helyett „főügyész” fordítás szerepelt – jobb híján.) A Bíróság, azonban az Emesa Sugar ügyben elutasított minden hasonló, a tagállamokban ismert tisztségekkel vont párhuzamot, és egyben rövid jellemzést is adott a főtanácsnok jogállásáról:

12 Másfelől, a főtanácsnokok, akiknek egyike sem alárendeltje a másiknak, nem ügyészek és nincsenek alávetve

Unió kiváltságairól és mentességeiről.



bíráskodássemmilyen hatóságnak, szemben azzal, amilyen módon bizonyos tagállamokban az igazságszolgáltatás szerveződik. Kötelezettségeik teljesítése során semmilyen érdek védelmével nincsenek megbízva.

13 A főtanácsnok szerepét ebben az összefüggésben kell látni. Az EK-Szerződés 222. [jelenleg EUMSz 252.] cikkének megfelelően, az a feladata, hogy pártatlanul és függetlenként eljárva, nyilvános tárgyaláson indokolt indítványokat terjesszen elő a Bíróság előtt fekvő ügyekben abból a célból, hogy segítségére legyen a Bíróságnak rá bízott feladatának ellátásában, ami biztosítani a jog tiszteletben tartását a Szerződés értelmezése és alkalmazása során.

14 A Bíróság Alapokmányának 18. cikke és Eljárási Szabályzatának 59. cikke alapján, a főtanácsnok véleménye a szóbeli eljárást zárja le. Nem képezi részét a felek közötti eljárásnak, hanem inkább a Bíróság tanácskozását nyitja meg. Ezért ez nem a bíráknak vagy a feleknek címzett vélemény, amely egy, a Bíróságtól független szaktekintélytől ered… Inkább a Bíróság egy tagjának egyéni indokolt véleménye, melyet nyilvános tárgyaláson fejt ki.

C-17/98 Emesa Sugar (Free Zone) NV v Aruba [2000] EBHT I-0665, 12-14. pontok (a Bíróság 2000. február 4-i végzése). A főtanácsnokok véleménye számos olyan adatot, információt tartalmazhat az ügyről, mely nem jelenik meg az ítéletben. Így aki a Bíróság egy-egy fontosabb ügyét meg kívánja ismerni, nem mellőzheti a főtanácsnok véleményének megismerését, mely az ítélettel együtt hozzáférhető és megismerhető. A főtanácsnokok véleménye esetenként komoly szerepet játszik a Bíróság döntésében, azonban számtalan alkalom van, amikor kifejezetten eltér az ítélkező testület és a főtanácsnok álláspontja.

3. A tagállamok belső joggyakorlata számára, az Európai Unió Bíróságának eljárásai közül, kétségtelenül az előzetes döntéshozatali eljárás a legnagyobb jelentőségű. Itt szervezeti-eljárási szempontból is összekapcsolódik a tagállamok és az Unió igazságszolgáltatása. Az előzetes döntéshozatali eljárás luxemburgi menetére l. Blutman, 2003, 493–497. o.

4. A Bíróság eljárásának időtartama 2008-ban átlagosan 16-18 hónap, míg a Törvényszék esetében 20-26 hónap, az eljárás fajtáitól függően, l. az Európai Közösségek Bíróságának 2008-as éves jelentését, 98. és 189. o. Vannak eljárási lehetőségek, melyek az ügyek gyorsabb elbírálását teszik lehetővé a Bíróságon, ilyenek (a Bíróság Eljárási Szabályzatát alapul véve):

gyorsított eljárás Alapokmány 23a. cikk

Eljárási Sz. 62a. cikk

Eljárási Sz. 104a. cikk

amennyiben az ügy rendkívüli sürgőssége megköveteli

soron kívüli eljárás Eljárási Sz. 55. cikk 2. § az eljárás különleges körülményei miatt

főtanácsnoki indítvány nélküli eljárás

Alapokmány 20. cikk amennyiben az ügy új jogkérdést nem vet fel

sürgősségi előzetes döntéshozatali eljárás

EUMSz 267. cikk (4) bek.

Alapokmány 23a. cikk

Eljárási Sz. 104b. cikk

a felhozott körülmények alátámasztják az ügy sürgős elbírálását

egyszerűsített eljárás

(előzetes döntéshozatalnál)

Eljárási Sz. 104. cikk 3. § az előterjesztett kérdést egy másik ügyben a Bíróság megválaszolta, vagy a válasz világos a joggyakorlat alapján

Megjegyzés Magyarország képviseletéről az uniós bíróságok előtt

Az Európai Unió Bírósága előtti eljárásokkal, illetve az ezeket előkészítő eljárásokkal kapcsolatos feladatokat az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium (IRM), valamint a Külügyminisztérium együttesen látja el (l. a Magyar



bíráskodásKöztársaságnak az Európai Bíróság előtti képviseletéről és az azzal kapcsolatos feladatokról szóló 1084/2004. (VIII. 27.) Korm. határozatot). Az IRM feladata, hogy figyelemmel kísérje a Bíróság előtti ügyeket, és levonja a következtetéseket az ezekből következő hazai jogalkotási feladatokra nézve. Ennek során merülhet fel annak szükségessége, hogy Magyarország valamely (mások között folyó) eljárásba beavatkozzon vagy ott írásbeli észrevételeket tegyen, amennyiben az eljárás kimenetele Magyarország szempontjából fontos. Az uniós bíróságok előtti eljárás megindításról, a beavatkozásról, írásbeli észrevételek tételéről, valamint a benyújtandó beadványok tartalmáról az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottság (EKTB) határoz, az illetékes EKTB szakértői csoport állásfoglalása alapján. Különösen nagy jelentőségű kérdésben, vagy akkor, ha nem alakult ki egyetértés az EKTB belül, a Kormány dönt. Az uniós bíróságok előtti eljárásokban az írásbeli beadványok előkészítését, az IRM koordinálja, és a szükséges egyeztetés és jóváhagyás nyomán elkészíti a beadványokat. A beadványokat a bíróságokhoz a Külügyminisztérium továbbítja. (A kötelezettségszegés miatt indított eljárásokban, a kötelezettségszegés megállapítása iránti pert megelőző per előtti szakban a Külügyminisztérium jár el, az IRM-et bevonva.) Az uniós bíróságok előtt Magyarország képviseletét az IRM meghatalmazott képviselői látják el.

10. 2.10. Az uniós bíráskodás szerepeAz uniós, és ezen belül az uniós integrációt a tagállamok elsősorban a jog eszközeivel szabályozzák. Az a szerv, mely az uniós jog létrehozásában és alkalmazásában lényeges szerepet játszik, az egész integráció folyamataira hatással lehet. A Bíróság, mint legmagasabb szintű jogalkalmazó szerv, meghatározhatja, mi a jogszabályok tartalma, és ezzel megszabja azt jogi teret, amelyben az uniós, tagállami, és egyéb érdekek érvényesülnek és ütköznek az integrációs folyamatokban. Ez esetenként igen kényes szerep lehet, és kritikákat kelthet. Sokszor vetették a Bíróság szemére, hogy túlzott szerepet vállal az uniós integrációs irányok és feltételek kijelölésében, ténylegesen és alapjaiban befolyásolja az integrációs folyamatokat, azok mélységét, ami pedig más szervek feladata lenne.2323

Aligha tagadható, hogy a jog központi jelentőségéből fakadóan, a Bíróság az ítélkezésével egyes integrációs célokat és azok megvalósításának ütemét meghatározta vagy jelentősen befolyásolta. Ennek egyik leghíresebb példája a „Cassis de Dijon” („dijoni feketeribiszke-likőr”) ügy, amelyben az indokolásnak egy bekezdése az egész uniós jogharmonizáció átalakítását hozta magával, 120/78 Rewe-Zentral AG v Bundesmonopolverwaltung für Branntwein (Cassis de Dijon) [1979] EBHT 0649,14. pont. A Bíróság ítélkezésében, az uniós jogrend létéből és egyes sajátosságaiból fakadóan, az integrációs politikai folyamatok több vonatkozásban jogiasodtak, és helyenként a politikai döntések helyét magasabb elvekből vagy az alapító szerződésekből közvetetten levezetett bírósági döntések vették át.2424

Egyre kevésbé szokás tagadni az Európai Bíróság jogalkotó szerepét.2525 E szerep betöltésére kétségkívül alkalmat ad az, hogy az uniós jog hézagos, sokszor általános jogtételeket tartalmaz, mely széles értelmezési területet biztosít a Bíróságnak. Az integráció alapjait képező szerződések sok olyan (sokszor elvi jelentőségű) kérdésre egyszerűen nem válaszolnak, melyek elkerülhetetlenül felvetődnek a jogalkalmazás során. Így a Bíróságra várt az, hogy számos, az uniós jog működését, az uniós és tagállami jog viszonyát meghatározó elvi kérdésben döntsön (pl. az uniós jog milyen feltételek mellett érvényesüljön a tagállami jogokban). Ezzel nemcsak kiegészítette a létező jogszabályokat, hanem a rendelkezésre álló jogtételekből, és az általa megalkotott elvekből ténylegesen megformált egy különálló jogrendszert.

A Bíróság ezzel az integrációs folyamatokban kiemelkedő szerepre tett szert, és azokra tényleges, és jelentős hatást gyakorolt. A számára biztosított hatáskört használva, alkotmányos jelentőségű döntéseket hozott, amikor az uniós szervek hatáskörének határait meghúzta egyes kérdésekben (különösen a Tanács, a Bizottság és az Európai Parlament vonatkozásában). Az alapító szerződésekben foglalt általános feladatából kiindulva, olyan jogtételeket állított fel, melyek az uniós jog érvényesítésének célját szolgálták ugyan, de amelyek aligha olvashatók ki közvetlenül az uniós jogszövegekből (pl. a tagállami kártérítési felelősség magánfelekkel szemben az uniós jog megsértése miatt).

Megjegyzések a bírósági határozatok jelöléséről

Az uniós bíróságok határozatait az ügy számával, a peres felek (előzetes döntéshozatali eljárásban a tagállami

2323 L. pl. Brown–Kennedy, 2000, 317. o.

2424 Dehousse, 1998, 82–116. o.

2525 L. erre Arnull, 2006, 622–628. o.; Brown–Kennedy, 2000, 321–381. o.



bíráskodásalapeljárásban peres felek) megnevezésével és az Európai Bírósági Határozatok Tárában (EBHT) a fellelhetőségi hely megjelölésével, és esetenként a határzathozatal időpontjával azonosítjuk. Az ügyek számának általános jelölése: a kérelem (kereset) beadásának adott évi lajstromszáma, törve a beadás évének utolsó két számjegyével. Az ügy száma előtt – 1989 óta – T betű jelzi, ha a Törvényszék ügye, C betű, ha az Európai Bíróság ügye. Egyesített ügyeknél az összes egyesített ügy számát meg kell jelölni.

A határozatok jelölésére többféle szabvány létezik. Az alábbiakban azt a jelölést emelem ki, mely Magyarországon is elterjedt, és a magyar szakirodalom is túlnyomórészt ezt követi. Ennél az EBHT évfolyama általában szögletes zárójelben szerepel, és a jelölés részét képezi az oldalszám, melyen a határozat ismertetése kezdődik. Az I. sorozat az Európai Bíróság határozatait, a II. sorozat a Törvényszék határozatait foglalja magában. A sorozatszámot az Elsőfokú Bíróság létrehozásától kezdve az oldalszám elé tesszük, kötőjellel elkülönítve attól. A határozatok jelölése az idők folyamán némileg változott, az alábbiak szerint:

Bíróság: határozat 1977. június 1-jéig 56-65 L.T.M. v Maschinenbau Ulm GmbH [1966] EBHT 0337.

Bíróság: határozat 1977. június 1-jétől

1989. október 1-jéig

283/81 Srl CILFIT és mások v Ministry of Health [1982] EBHT 3415.

Bíróság: határozat másodfokú eljárásban

1989. október 1-jétől C-19/93 P. Rendo and Others v Commission [1995] EBHT I-3319.

Bíróság: határozat felülvizsgálati eljárásban

1989. október 1-jétől C-216/08 RX Combescot/Commission (T-414/06 P) [2008] EBHT I-0000 (nincs közzétéve)

Bíróság: határozat sürgősségi előzetes döntéshozatali eljárásban

2008. március 1-jétől C-195/08 PPU Inga Rinau [2008] EBHT I-5271.

Törvényszék elsőfokú határozata 1989. október 1-jétől T-16/91 Rendo and Others v Commission [1992] EBHT II-2417.

Törvényszék: határozat másodfokú eljárásban

2005-től T-223/06 P. Európai Parlament v Ole Eistrup [2007] EBHT II-1581.

Közszolgálati Törvényszék:

határozat

2005-től F-102/05 Ole Eistrup v Európai Parlament [2006] FP II-A-1-329.166

Az egyes különleges eljárásokban hozott határozatok, vagy eljárás közbeni határozatok a megkülönböztethetőség végett, az ügyszám mögött sajátos betűjelet kaphatnak, például:

Törvényszék: végzés közbenső intézkedés tekintetében T-117/05 R. Andreas Rodenbröker és mások v Bizottság [2005] EBHT II-2593.

Törvényszék: (utólagos) végzés megtérítendő, vitatott perköltségekről

T-251/00 DEP. Lagardère SCA és Canal+ SA v Bizottság [2004] EBHT II-4217.

Törvényszék: végzés perújítás megengedhetőségéről T393/04 REV. Klaas v Európai Parlament [2005] EBHT II-2593.

Törvényszék: végzés beavatkozásról T-194/95 INTV. Area Cova SA és mások v Tanács [1996] EBHT II-0591.



bíráskodásA jelen munkában ezt a jelölési módszert követem azzal, hogy az egyszerűség kedvéért az 1977. június 1. előtti ügyeknél is, az 1977. június 1-jétől szokásos jelölési módot használom (ami gyakori hivatalos szövegekben is). Az uniós bíróságok határozatainak jelölésére más módszerek is vannak (pl. a határozathozatal napját is megjelölve). Amikor az uniós bíróságok határozatainak hivatalos magyar szövege korábbi ügyekre visszautal, sokszor más jelölési módszerrel is találkozhatunk. 2626

11. 2.11. Az Európai Bíróság jogértelmezéseA bírói jogértelmezés a bizonytalan tartalmú szabályoknak egyfajta jelentést tulajdonít. Az uniós jogban fokozott jelentősége van a bírói jogértelmezésnek. Ez az uniós jogi szövegek sajátosságaira, valamint arra vezethető vissza, hogy az uniós jogrend átfogó alapjai az uniós szerződések szövegére csak közvetve vezethetők vissza.2727A Bíróság az uniós jogszövegek néhány problémájára felhívta a figyelmet a CILFIT-ügyben, mely egyéb tekintetben is a Bíróság egyik nevezetes döntése volt.

283/81 Srl CILFIT és Lanificio di Gavardo SpA v Ministry of Health

[1982] EBHT 3415

[Olasz gyapjúimportőrök keveredtek jogvitába az olasz egészségügyi minisztériummal, mely az importált gyapjú után növényegészségügyi vizsgálati díjat szedett be. Az importőrök szerint ez sértette a Tanács 827/68/EGK rendeletét. Ellenben az alperes szerint, a belső jogszabály nyilvánvalóan összhangban volt a közösségi jogszabállyal, nem volt közösségi jogsértés. Az ügyben az olasz Corte Suprema di Cassazione (legfőbb semmítőszék) kérdésére adott válaszában a Bíróság kitért a közösségi jog értelmezésének néhány sajátosságára.]

17 Azonban e lehetőség fennállását a közösségi jog jellemző vonásainak, és azon sajátos nehézségek alapján kell megítélni, melyek értelmezéséből adódnak.

18 Kezdeni kell annak figyelembevételével, hogy a közösségi jogszabályok számos nyelven íródnak, és a különböző nyelvi változatok egyformán mind hivatalosak. A közösségi jog egy rendelkezésének értelmezése, így magában foglalja a különböző nyelvi változatok összehasonlítását.

19 Ugyancsak figyelembe kell venni, hogy még akkor is, ha a különböző nyelvi változatok teljesen összhangban vannak egymással, a közösségi jog sajátos szakszavakat használ. Továbbá, hangsúlyozni kell, hogy a jogi fogalmaknak nincs szükségszerűen azonos jelentésük a közösségi jogban és a különböző tagállamok jogában.

20 Végül, a közösségi jog minden rendelkezését összefüggéseibe kell helyezni és a közösségi jog egészét alkotó rendelkezések fényében kell értelmezni, tekintettel annak céljaira, és fejlődésének állapotára abban az időpontban, melyben a kérdéses rendelkezést alkalmazni kell.

Az uniós jogszövegekből adódó nyelvtani és logikai nehézségek a CILFIT-ügyben világosan megmutatkoznak, bár a nehézségek sora ezzel még nem teljes. A többnyelvűségből és a fordításokból adódó pontatlanságok egyedi és viszonylag ritkább problémát jelentenek ugyan a belső jogszabályokhoz képest, de esetenként komoly gondok forrásai lehetnek (l. pl. a Mecke-ügyet a közös vámtarifa német nyelvű változatának értelmezési nehézségeiről, 816/79 Klaus Mecke & Co. v Hauptzollamt Bremen-Ost [1980] EBHT 3029, 7. pont).

A sajátos, uniós jogi terminológiával uniós szinten az uniós szervek még megbirkóznának, bár a tagállami jogrendszerekben ez is gondokat okoz. Ami ezeken túl sokkal általánosabb probléma, az az uniós normák egy részének általánossága és hézagossága, melyek így esetenként több jelentési vagy megoldási lehetőséget feltételeznek, a gyakorlatban előforduló kérdések gyakran nem válaszolhatók meg velük, és a jogalkalmazás során bizonytalanságot keltenek (l. ezzel összefüggésben Lord Denning jellemzését az EK-Szerződésről a következő „Megjegyzések” részben). Az uniós jogszövegek gyakran nem világosak, nehezen érthetőek, a fogalomhasználat esetenként nem következetes vagy nem pontos.2828 Ez az uniós bíróságok jogértelmezési gyakorlatát is jelentősen befolyásolja.

Megjegyzés az uniós jogszövegekről

2626 Határozatok Tára – Közszolgálati ügyek.

2727 A Bíróság jogértelmezésére kiváló áttekintést ad Arnull, 2006, 607–622. o.2828 Dauses, 2000, 64. o.



bíráskodásA közösségi jogi kérdéseket felvető Bulmer v Bullinger ügyben, az angol Court of Appeal (fellebbviteli bíróság) előtt, Lord Denning, a későbbi lordbíró, röviden jellemezte az EK-Szerződést, és egyben érintette a felvetődő értelmezési kérdéseket is.

„[A Szerződés] általános elveket fektet le. Kifejez célokat és törekvéseket. Közepes hosszúságú és ajánló stílusú mondatokból áll. De híján van a pontosságnak. Anélkül használ szavakat és kifejezéseket, hogy meghatározná mit jelentenek. Egy angol jogász értelmező rendelkezést keresne, de hiába tenné. Nincs ilyen. A Szerződésen keresztül végig hiányok és hézagok találhatóak. Ezeket a bíráknak kell betölteniük, vagy a rendeleteknek vagy az irányelveknek. Ez az európai út … sokat hagynak a bírákra. A jogszabályok csak egy vázlattervet adnak. A részleteket a bíráknak kell betölteni. Látva e különbségeket, mit kell az angol bíróságoknak tenni, mikor egy értelmezési problémával szembesülnek? Követniük kell az európai mintát. Nem kell többé a szavakat aprólékos részletességgel megvizsgálniuk. Nem kell többé a pontos nyelvtani értelmet érvekkel alátámasztaniuk. Meg kell nézniük a célt és a szándékot. Az Európai Bíróság szavait idézve, … »a közösségi szabályok értelmét a Szerződés szövegéből és szelleméből kell leszűrni«. Nem szabad az angol szövegre szorítkozni. Meg kell vizsgálni, ha szükséges, minden hivatalos szöveget…” (Bulmer v Bollinger [1974] 4 Ch 401, 411, per Lord Denning)

Nehéz általában megítélni, hogy az EK-Szerződésnél felvetett jellemzők egyszerű jogalkotási hibák, vagy a nehéz kiegyezéseken, kompromisszumokon alapuló nemzetközi jogalkotás melléktermékei, vagy valóban a Lord Denning által említett „európai út” (tkp. kontinentális jogrendszerek) sajátosságai, ahol a jogalkotó a bírákra hagyatkozik. Kérdés, hogy a jogszöveg szerepe valóban ilyen mértékben szorult volna vissza a kontinentális jogfelfogásban és bíráskodásban, ahogy azt a későbbi lordbíró érzékelteti.2929

11.1. 2.11.1. Az értelmezés módszereiAz értelmezés azt jelenti, hogy a Bíróság „kiszűri a közösségi jogszabályok jelentését a Szerződés szövegéből és szelleméből” (28, 29,30/62 Da Costa en Schaake NV, Jacob Meijer NV, Hoechst-Holland NV v Netherlands Inland Revenue Administration [1963] EBHT 0061.) Az értelmezés nemcsak a jogszabály értelmének meghatározását jelenti, hanem az alkalmazás feltételeinek pontosítását: így azt, hogy az értelmezett rendelkezés közvetlen hatályú-e, illetve közvetlenül alkalmazható vagy további végrehajtási jogszabályt kíván meg, pl. 94/71 Schlüter & Maack v Hauptzollamt Hamburg-Jonas [1972] EBHT 0307, 5. pont, valamint jelentheti a norma időbeni hatályának megállapítását, pl. 33/64 Betriebskrankenkasse der Heseper Torfwerk GmbH v Egbertina van Dijk [1965] EBHT 0131, I. kérdés.

Az értelmezés módszereit tekintve, mint bármely más bíróságnak, az Európai Bíróságnak is vannak értelmezési módszerei és elvei, melyekhez a konkrét ügyekben folyamodik. Természetesen az egyes értelmezési módszerek alkalmazásának hátteréről általánosságban alig lehet érdemi megállapításokat tenni, ehhez a konkrét esetet illetve eseteket kell elemezni. A modern jogrendszerekben a jogértelmezés alapmódszere a szöveg szerinti (a norma szövegéből kiinduló) értelmezés, melynél az elsődleges igazodási pont a jogszabály szövege. Ez a követelmény közvetlenül adódik a jogállamiság és jogbiztonság elvéből. Nincs ez másként az uniós bíróságokon sem, ahol ez az igazodási pont tekinthető alapnak.

A jogszöveghez való egyedüli igazodás csak akkor elégséges, amennyiben a szöveg egyértelmű, és nem állít ésszerű értelmezési alternatívákat (vö. clara non sunt interpretanda – világos szöveg nem szorul értelmezésre). A szöveg szerinti értelmezést megnehezítik az uniós jogszövegekkel kapcsolatos, fentiekben jelzett problémák. Ekkor új igazodási pontokat kell keresnie bíróságnak, melyből következtethet a norma jelentésére. A Bíróság többször kifejtette, hogy a homályos szöveget a rendelkezés „akaratának és céljának fényében kell megvizsgálni” (pl. 803/79 Gérard Roudolff [1980] EBHT 2015, 7. pont). Ezek közül, különösen a norma vagy általában az uniós jog céljára alapozott értelmezés jellemző a Bíróság joggyakorlatára.

Amikor egy jogszöveget a jogszabály céljára tekintettel értelmez a jogalkalmazó szerv, célorientált (teleologikus) értelmezésről beszélünk. Ez az értelmezés egyrészt a normarendszer alapját képező és az azt átható elvekhez, másrészt azon célokhoz nyúl vissza, melyeket a létrehozott rendelkezés, normacsoport vagy jogszabály szolgálja. Ebből próbálja aztán levezetéssel meghatározni a bizonytalan fogalmak vagy fordulatok tartalmát, esetleg kiterjeszteni a jelentéseket olyan jogviszonyokra, melyekre azok a szöveg szerint nem terjednek ki. Hasonló módszer alkalmazása fogalmazódott meg az alábbi ügyben.

6/74 Johannes Coenrad Moulijn v Bizottság

2929 L. még Vagts, 1993, 498. o.



bíráskodás[1974] EBHT 1287

[A Közösség bizonyos előnyök biztosításakor, a közösségi alkalmazottak által eltartott felnőttet kivételes feltételek beállta esetén, úgy tekintette, mintha az eltartott gyermek lenne. A közösségi alkalmazottakra vonatkozó szabályok szerint, eltartott felnőtt személyt akkor lehetett eltartottnak tekinteni, ha a közösségi alkalmazott (eltartó) jövedelmének egy meghatározott százalékát e személy tartására fordította.A szabályt úgy is lehetett érteni, hogy az eltartó alkalmazottnak összes (közösségi és nem közösségi) jövedelmének legalább 20%-át kellett tartásra fordítania, illetve úgy is, hogy a Közösségektől származó jövedelmének legalább 20%-át, és egyben egyéb – nem közösségi – jövedelmének egészét. A különböző nyelvi változatok egyik, illetve másik értelmezést támogatták. A Bizottság – az utóbbi értelmezési változat alapján – az elvált feleségének házastársi tartást fizető felperes közösségi alkalmazottól megtagadta, hogy elvált feleségét kivételesen eltartottként ismerje el.]

10 A különböző nyelvű szövegváltozatok közötti eltérések miatt, a kérdéses rendelkezésnek nem mutatkozik világos és egységes értelmezése.

11 Ennek megfelelően, a végrehajtó rendelkezések céljára és általános rendszerére tekintettel kell azt értelmezni, hogy egy másik személyt mikor kell úgy tekinteni, mintha eltartott gyermek lenne.

12 E tekintetben fontos figyelembe venni, hogy az eltartott gyermekként való besorolás kivételes jellegű, melyet a Személyzeti Szabályzat VII Melléklete 2(4) cikkének szövege is kihangsúlyoz, úgy rendelkezvén, hogy ezt „kivételesen” és „egyedi, indokolt határozattal” lehet megtenni.

13 Más személy eltartott gyermekként való besorolásának szabályozott feltételeit, ennek megfelelően, szorosan kell értelmezni.

14 Úgy tűnik, hogy a VII. Melléklet 2(4) cikkének céljával összhangban, az érintett személynek, eltartási kötelezettsége teljesítése során, először nem-közösségi forrásait kell felhasználnia, mielőtt kivételes közösségi juttatást igényelne, ami azt jelenti, hogy e források egészét, és nemcsak egy részét kell figyelembe venni, azon összeg kiszámítása során, mely alapját képezi az eltartási kötelezettség mértékének annak meghatározásánál, hogy az idézett rendelkezés értelme szerint az jelentős kiadásnak minősül-e. […]

16 Ennek megfelelően a kérelmet, mint alaptalant, el kell utasítani.

A Bíróság gyakorlatában nem csak akkor nyúl más módszerekhez, ha a jogszövegnek több értelem tulajdonítható. Nagyon sokszor, a szöveg szerinti értelmezéssel egyenlő rangban, egy szinten említ egyéb értelmezési módszereket is: „A Bíróság következetes álláspontja az, hogy egy uniós jogi norma értelmezése során nemcsak annak szövegét szükséges vizsgálni, hanem annak összefüggéseit és a jogalkotás céljait, melynek [a norma] részét képezi” C-30/93 AC-ATEL Electronics Vertriebs GmbH v Hauptzollamt München-Mitte [1994] EBHT I-2305, 21. pont. Ezen idézetből is következik, hogy az Európai Bíróság ítélkezését, az alapnak tekinthető jogszöveghez való igazodás mellett, más igazodási pontok kiválasztása csaknem egyenlő rangban uralja, mely egyben lehetővé teszi a hézagos joganyag alkotó továbbfejlesztését is. Azt is ki lehet jelenteni, hogy a hézagosabb jogterületeken megjelenő rendelkezések megfelelő és következetes alkalmazását csakis az értelmezendő norma rendszerét és céljait is figyelembe vevő értelmezés segítheti elő. Ilyen értelmezésnek van helye például az általános tiltó rendelkezések esetén, amikor egy konkrét magatartás az általános szinten megfogalmazott normaszöveg alapján nem ítélhető meg, csak a cél tükrében, 56/65 Société Technique Miniere (L.T.M.) v Maschinenbau Ulm GmbH (M.B.U.) [1966] EBHT 0337.

Mivel az uniós jogterületek jelentős részét meglehetősen hézagos jogszövegek szabályozzák, érthető, hogy a célorientált (teleologikus) értelmezés miért került kitüntetett helyzetbe a Bíróság joggyakorlatában. A célorientált értelmezés szükségképpen, legalább részben, szubjektív alapú. Az uniós célok, az uniós normák céljai igen általánosak, sokszor egymástól eltérőek, és egyedi esetekre helyesen alkalmazni azokat nem mindig lehet megfelelő biztonsággal. A Bíróság ezt el is ismerte a korai Meroni-ügyben (az ESZAK-Szerződéssel kapcsolatban): „A 3. cikk nem kevesebb mint nyolc különálló, igen általános célt fektet le, és nem biztos, hogy ezeket együtt, minden körülmények között, a maga teljességükben lehetne követni” 9/56 Meroni & Co., Industrie Metallurgiche, SpA v ESZAK Főhatósága [1958] EBHT 0011, III.c. pont. Ugyanezt el lehet mondani az Európai Unió céljairól. Mivel egy-egy szabályozás célja igen meghatározatlan lehet egy konkrét ügyre vonatkoztatva, a „bírók ezért általában szubjektív, történelmi, kulturális és szociális hátterük alapján kialakult jogérzékükre, bírói képzettségükre és ítélkezési gyakorlatukra hagyatkoznak.”3030

3030 Dauses, 2000, 66. o.



bíráskodás

11.2. 2.11.2. A Bíróság által követett értelmezési elvek és technikákA Bíróság alkalmazott értelmezési módszereitől, az értelmezés során kiválasztott igazodási pontjaitól eltekintve, az esetjogból kiszűrhetőek olyan elvek, mely az ügyek tárgyától vagy éppen az alkalmazott módszertől függetlenül áthatják a jogértelmezés gyakorlatát. Az értelmezés módszerei mellett vannak bizonyos elvek, technikák, melyeket a Bíróság állandó jelleggel követ az uniós jogszövegek értelmezése kapcsán, függetlenül attól, hogy egyébként milyen igazodási pontokat választ, és milyen gondolati műveleteket alkalmaz. A Bíróság értelmezési elvei hatással lehetnek természetesen az értelmezés igazodási pontjainak, a módszereknek a kiválasztására. Az érvényesülő fontosabb általános elvek és technikák a következőkben foglalhatók össze.

(1) Az értelmezés nem foszthatja meg tartalmától, értelmétől vagy céljától az értelmezett normát vagy egy másik uniós normát, pl. C-72/95 Aannemersbedrijf P.K. Kraaijeveld BV e.a. v Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland [1996] EBHT I-5403, 49. pont. Ezen általános elv érvényesítésére az alábbi, azóta hatályát vesztett ESZAK-Szerződéssel kapcsolatos ügyben a Bíróság kitűnő példát szolgáltatott.

263/82 Klöckner-Werke AG v Bizottság (II)

[1983] EBHT 4143

[A felperes, egy duisburgi acélipari cég, a Bíróság előtt megtámadta a Bizottság egy határozatát, melyben az ESZAK-Szerződés 58. cikke alapján bírságot rótt ki a céggel szemben a termelési acélkvóta túllépése miatt. A felperes korábban már támadta a Bizottságot, mert számára túl alacsony kvótát állapított meg, azonban a Bíróság ezt elutasította. Ebben az ügyben a felperes azt hozta fel, hogy az alacsony acélkvóta miatt a fizetésképtelenség szélére került, és a kvótát a szükségesség elve alapján, szükséghelyzetben lépte túl. Úgy vélte, hogy a cég létét fenyegető helyzetben ez az elv, mely a jognak és a közösségi jognak is általános elve, mentesíti őt a jogellenes lépés következményei, így a bírság alól is. A kérdés az volt, hogy a Bíróság a szükségesség elve alapján értelmezhette-e az ESZAK-Szerződést úgy, hogy a felperes mentesüljön a bírság alól.]

10 A felperes érvelését arra a jogi véleményre alapítja, melyet Eser professzor, a Max Planck Intézet külföldi és nemzetközi büntetőjog igazgatója nyújtott, aki szerint a szükséghelyzet univerzális alkalmazású jogfogalom, amelyet kifejezett jogi rendelkezések tartalmaznak és bíróságok ismernek el. Ennek megfelelően, „nem az érvényesség, hanem a szükséghelyzet kizárása az, amit bizonyítani kell”. A felperes szerint ebből az következik, hogy a szükségességet is a közösségi jog alapvető elvének kell elismerni.

11 A felperes szerint ebben az ügyben a szükséghelyzet elismerésének feltételei teljesültek. Azt állítja, hogy azt a komoly veszélyt, mely a kvóták betartása esetén előállt volna, két könyvvizsgálói jelentés is bizonyítja, amelyeket bizonyítékként becsatolt. A túlélés, az a jogi érdek, melyet a vállalkozás cselekedetével szolgált, felette áll annak a követelménynek, hogy a rendszer alkalmazását ne akadályozza. […]

15 [...] a Bíróság hangsúlyozta, hogy a szükségesség elvének alkalmazása a kvótarendszerre, a rendszer összeomlásához vezetne és a Szerződés58. cikkét megfosztaná céljától.

[A Bíróság ezután kitér arra, hogy a termelési kvótákat az acélipar nemzetközi válsága miatt kellett életbe léptetni, és kimutatja, miért omlana össze a rendszer, azaz hiúsulna meg a jogszabály célja, a szükségesség elvének alkalmazása miatt.]

19 A kvótarendszer ezzel a helyzettel úgy akar megbirkózni, miszerint a kínálatot általánosan csökkenti azzal a szándékkal, hogy a kínálatot és a keresletet újra egyensúlyba hozza és az áresést ellenőrzése alá vonja. Ez a csökkentés súlyos áldozatokat kíván, amelyet méltányosan kell elosztani minden acélipari vállalkozás között; ezeknek a vállalkozásoknak közösségi szolidaritást mutatva együtt kell törekedni arra, hogy az iparág egészének lehetővé tegyék a válság leküzdését és a túlélést. Mivel a kérdéses rendszernek ez a célja, egy vállalkozás létének és jövedelmezőségének fenntartására vonatkozó szükséges helyzetre nem lehet hivatkozni a rendszer érvényesülésével szemben.

20 Hangsúlyozni kell továbbá, hogy ha komoly pénzügyi nehézségek miatt szükséghelyzetre hivatkozván, minden vállalkozás ki tudná menteni magát a korlátozások alól, és tetszése szerint túlléphetné a számára biztosított termelési kvótát, ez a kvótarendszer megsemmisülésével járna. Amennyiben a szükséghelyzetre hivatkozó vállalkozások kvótáit növelnék – vagy a vállalkozások azt egyszerűen túlléphetnék a szükséghelyzet alapján bármilyen büntetés nélkül –, szükségképpen magával vonná más vállalkozások kvótáinak csökkentését, amelyek közül néhány emiatt találná magát szükséghelyzetben és lennének jogosultak megnövelt kvótákra vagy



bíráskodásarra, hogy átlépjék a kvótájukat büntetés nélkül. Láncreakció indulna el, mely a rendszer összeomlásához vezetne és így az ESZAK-Szerződés 58. cikkének célját veszélyeztetné.[…]

22 Ezért egy vállalkozás nem hivatkozhat szükséghelyzetre abból a célból, hogy kimentse magát a kvótarendszer által előírt termelési korlátozások, vagy a kvóta túllépése miatt kiszabott bírság megfizetése alól…

Ezen elv további folyománya az a követelmény, hogy az értelmezés nem foszthatja meg az értelmezett normát gyakorlati hatásától (az effet utile elve), ami különösen irányelvek átültetésénél fontos, C-382/92 Bizottság v Egyesült Királyság (Munkavállalói jogok cégátruházásnál) [1994] EBHT I-2435, 19. pont. Ez az elv azon általános jogdogmatikai elvhez illeszkedik, mely szerint választási lehetőség esetén a jogi normának olyan értelmet kell adni, hogy az érvényesülhessen, azt alkalmazni lehessen.

(2) Az értelmezés nem vezethet abszurd eredményhez. Ilyen abszurd eredményt szülne, ha például az értelmezett versenyjogi uniós norma a hazai kizárólagos értékesítési szerződésekre kevésbé lenne kedvezőbb, mint a nemzetközi kizárólagos értékesítési szerződésekre, jóllehet, ez utóbbiak jobban veszélyeztethetik a közös piacot, illetve a szabad versenyt ezen a piacon, 47/76 Alexis de Norre és felesége Martine v NV Brouwerij Concordia [1977] EBHT 0065.

(3) Lényeges értelmezési elv a kivételek szoros értelmezésének elve. Szorosan kell értelmezni azon kivételeket, melyek eltérést engednek valamely alapító szerződésben foglalt rendelkezéstől, C-157/94 Bizottság v Hollandia (Áramimport) [1997] EBHT I-5699, 37. pont, illetve általában valamely főszabályhoz képest kivételes jellegű eltéréseket is, l. pl. 228/87 Pretura unificata di Torino v Ismeretlen tettesek [1988] EBHT 5099, 10. pont, illetve a fent idézett Moulijn-ügyet, 13. pont.

(4) Lényeges, az autonóm uniós fogalmak használata az értelmezésben. Ez azt jelenti, hogy e fogalmak tartalma független a nemzeti jogokban megjelenő azonos fogalmak tartalmától. Az ilyen fogalmak nem értelmezhetők a nemzeti jogokra visszautalással, csakis az uniós jog tükrében (amely által így uniós jelentést kap). Az egyes fogalmak uniós jelentésének kialakítása az uniós jog egységes alkalmazásának lényeges előfeltétele.

Az Arcado-ügyben a Bíróság a polgári és kereskedelmi ügyekben a bírósági joghatóságról és a bírósági határozatok végrehajtásáról szóló 1968. évi brüsszeli egyezmény 5(1) cikkét értelmezte, ebben is azt, hogy az „egy szerződésre vonatkozó ügyek” kifejezése mit jelent:

10 …Az „egy szerződésre vonatkozó ügyek” fogalma feltételül szolgál annak meghatározásához, hogy a felperes által hivatkozható egyedi joghatósági szabályok egyikének mi a hatóköre. A Szerződés céljaira és általános rendszerére tekintettel, a Szerződésen alapuló jogok és kötelezettségek – a Szerződő Államok és az érintett személyek irányában való – egyenlőségének és egységességének legmesszemenőbb biztosítása végett fontos, hogy a fogalmat nem szabad egyik vagy másik érintett állam nemzeti joga szerint értelmezni.

11 Ebből következően az „egy szerződésre vonatkozó ügyek” fogalmát független fogalomnak kell tekinteni, amelyet a Szerződés alkalmazásánál, elsősorban a Szerződés rendszerére és céljaira utalással kell értelmezni abból a célból, hogy az teljes hatásában érvényre jusson.

9/87 SPRL Arcado v SA Haviland [1988] EBHT 1539, 10–11. pontok.

(5) A Bíróság külön szabályokat állított fel az értelmezendő norma egymástól eltérő hivatalos nyelvi változatainak kezelésére. Az uniós jogszabályok több nyelven (az Unió hivatalos nyelvein) születnek. A CILFIT-ügy már tartalmazza a nyelvi változatok összevetésének követelményét. A lehetőség ugyanis mindig fennáll, hogy a különböző nyelvi változatok tartalmilag is eltérőek lesznek. A fentiekben idézett Moulijn-ügyben is szembetalálkozott a Bíróság ezzel a gonddal.

Kétség esetén, az értelmezés során, a jogszöveg valamennyi nyelvi változatát alapul kell venni; igényt vagy érvelést nem lehet pusztán az egyik nyelvi változatra alapítani, ha az ellentétes más nyelvi változatokkal, pl. T-143/89 Ferrière Nord SpA v Bizottság [1995] EBHT II-0917, 31. pont. Amennyiben a különböző nyelvi változatok között feloldhatatlan ellentétek vannak, akkor az értelmezés általános módszereihez nyúl a Bíróság. Ekkor ugyanis, a szöveg szerinti értelmezésnek nincs eredménye, tehát más módszerekhez kell folyamodni. Ez tipikusan a célorientált és rendszertani értelmezési módszerek igénybevételét jelentik, pl. Moulijn, 11. pont.3131

3131 Az uniós bíróságok jogértelmezésére nézve l. még Gombos, 2009, 82–96. o.



bíráskodásMegjegyzések

1. Csak nagy óvatossággal beszélhetünk „értelmezési módszerekről”. Az értelmezési módszerek megnevezésében, megjelölésében és körülírásában meglehetősen nagy zűrzavar uralkodik a szakirodalomban (l. Blutman, 2003(B), 7–15. o.). Ugyanakkor a legalapvetőbb, nyelvtani vagy logikai értelmezési módszer létét a Bíróság is kifejezetten elismeri, pl. 15/60 Gabriel Simon v Európai Bíróság [1961] EBHT 0225, II. pont. Azonban már ezen alapvető módszereknél is kétségek merülnek fel például abban a tekintetben, hogy egyes esetekben miképpen lehet őket megkülönböztetni egymástól, l. Gabriel Simon-ügyet, II. pont. Valószínű, hogy az értelmezési módszerek meddő tipizálása helyett, érdemesebb megnézni konkrétan, hogy az uniós bíróságok az értelmezendő uniós norma értelmét minek figyelembevételével és segítségével tárják fel („igazodási pontok”). A Bíróság joggyakorlatából kiindulva az igazodási pontok néhány példáját az alábbiak szerint azonosíthatjuk:

– az értelmezendő norma célja, pl. Moulijn, 11. pont;

– az értelmezendő jogszabály „szelleme”, pl. C-351/95 Selma Kadiman v Freistaat Bayern [1997] EBHT I-2133, 33. pont;

– az értelmezendő normát tartalmazó jogszabály rendszere, konstrukciója, pl. C-98/96 Kasim Ertanir v Hessen Tartomány [1997] EBHT I-5179, 59. pont;

– a ratio legis, pl. T-10/90 és T-31/90 Michael Boessen v Gazdasági és Szociális Bizottság [1991] EBHT II-1365, 26. pont;

– a jogalkotó akarata, pl. 6/60 Jean-E. Humblet v Belgium [1960] EBHT 1125, 2. pont;

– az értelmezendő jogszabály egy másik rendelkezése, pl. C-170/96 Bizottság v Tanács [1998] EBHT 2763, 26. pont;

– az értelmezendő jogszabály preambuluma, pl. 240/83 Procureur de la République v ADBHU [1985] EBHT 0531, 14. pont;

– egy másik, másodlagos uniós jogi norma, pl. C-335/95 INASTI v Michel Picard [1996] EBHT I-5625, 21. pont;

– általános jogelvek, pl. 222/84 Marguerite Johnston v Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary [1986] EBHT 1651, 58. pont;

– a Bíróság megelőző döntései (erre szinte mindegyik luxemburgi bírói határozatban található példa),

– a szokások, a tudományok fejlődése, pl. C-405/95 Bioforce GmbH v Oberfinanzdirektion München [1997] EBHT I-2581, 13. pont.

(A Bíróság ítéleteiből – a magyar bírói gyakorlathoz hasonlóan – feltűnően hiányzik az elismert jogtudósok műveire való hivatkozás, noha ez az egyes tagállamok gyakorlatában bevett szokás, l. erre Lasok, 2001, 168. o.)

Itt is egy eszköztárról van szó, és természetesen további kérdés, hogy a Bíróság ebből milyen eszközöket választ ki egy konkrét ügyben. Ezt általában az ügy körülményei, az alkalmazandó és értelmezendő normák jellege, valamint a Bíróság jogpolitikája határozhatja meg. Az itt felsorolt tényezők részben átfedhetik egymást, de a Bíróság ítéleteiben megkülönböztette őket. Ezen igazodási pontok közül egyszerre többet is figyelembe vesz, vehet a Bíróság, és természetesen az egyik tényezőre hagyatkozás vivőanyaga lehet egy másik tényező figyelembevételének (pl. a jogszabály preambuluma utalhat a jogalkotói akaratra).

2. Különösek és zavarbaejtőek a Bíróság joggyakorlatában azok az ítélethelyek, amelyekben a szöveg szerinti értelmezéssel egyenrangúan kezel más értelmezési módszereket, illetve igazodási pontokat. Az igen régi Gabriel Simon-ügyből úgy tűnik, hogy a Bíróság legalábbis egyenrangúnak tekinti a nyelvtani-logikai értelmezéssel a történeti értelmezést (amely – mint módszer – a norma megszövegezésével kapcsolatos előkészítő anyagra támaszkodik): „A rendelkezés megfogalmazóinak akaratát világosan kifejező előkészítő dokumentumok hiányában, a Bíróság magára a szövegre tud hagyatkozni, és nyelvtani, valamint logikai értelmezésen alapuló értelmet adni annak” (15/60 Gabriel Simon v Európai Közösségek Bírósága [1961] EBHT 0225, II. pont). Nehéz megmondani, hogy ez az esetjog egy elavult töredéke, vagy a Bíróság jogalkotási igényének tükröződése. Ez utóbbi következtetést csak az gátolja, hogy ez egy személyzeti per volt, ahol a Bíróságnak aligha lehettek



bíráskodásilyen törekvései.

Más olyan utalásokkal is találkozunk, hogy még a világos szövegnél sem elégséges pusztán a szöveget egyedüli igazodási pontnak tekinteni: „[u]gyanakkor, a Bíróság számára nem elég a szöveg szerinti értelmezés, és a Bíróság szükségesnek tartja a kérdés vizsgálatát abból a szempontból, hogy az értelmezés [eredményét] megerősítik-e más körülmények, különösen a Magas Szerződő Felek közös akaratára és a ratio legisre tekintettel.” 6/60 Jean-E. Humblet v Belgium [1960] EBHT 1125, 2. pont. Bár ezek régebbi ügyek, a fentiekben említett AC-ATEL-ügy mutatja, hogy a Bíróság gyakorlatában ez az álláspont nem a múlté.

3. A kivételek szoros értelmezésének elve a Bíróság egész ítélkezési gyakorlatára rányomja bélyegét. A fentiekben idézett Moulijn-ügyet ezen elv alkalmazása döntötte el. Az uniós bíróságok ítélkezési gyakorlatában szorosan kell értelmezni például:

– azon kivételeket, melyek eltérést engednek valamely alapvető gazdasági szabadságtól, pl. 11/82 SA Piraiki-Patraiki és társai v Bizottság [1985] EBHT 0207, 26. pont;

– a rendes eljárástól való ideiglenes eltérés lehetőségét biztosító kivételeket, pl. C-304/96 Hera SpA v USL és Impresa Romagnoli SpA [1997] EBHT I-5685, 14. pont;

– a dokumentumokhoz való hozzáférést gátló kivételeket, pl. T-124/96 Interporc Im- und Export GmbH v Bizottság [1998] EBHT II-0231, 29. pont;

– a vámfizetés felfüggesztését lehetővé tevő kivételeket, pl. 58/85 Ethicon GmbH v Hauptzollamt Itzehoe [1986] EBHT 1131, 13. pont;

– a munkaviszonyokban a férfiak és nők egyenlő elbánását előíró irányelv szociális kérdések tekintetében kivételt biztosító előírását, pl. 151/84 Roberts v Tate & Lyle [1986] EBHT 0703, 35. pont.


3. fejezet - 3. fejezet. Az uniós jogi aktusok megalkotásaA következő részben a másodlagos, az uniós intézmények által kibocsátott jogi aktusok (jogszabályok és egyedi, igazgatási jellegű határozatok) megalkotásával kapcsolatos általános kérdéseket vizsgáljuk. Az uniós jogrend alapját képező szerződéseknél, az elsődleges, eredeti uniós jogforrásoknál az itt tárgyalt problémák nem merülnek fel. A tagállamok, szuverenitásukból adódóan tetszőlegesen alkothatnak szerződéses jogszabályokat, korlátokat csak a nemzetközi jog vonatkozó szabályai képeznek. Az uniós intézmények jogalkotásában azonban számos feltétel és követelmény létezik. Az uniós jogalkotás folyamatát és az azzal szemben érvényesülő általános követelményeket e részben tekintjük át.

1. 3.1. A jogi aktusok megalkotására irányuló döntéshozatali eljárásokAz Unióban a jog kiemelt szerepe miatt, az uniós döntések igen sokszor általános hatályú vagy egyedi kérdéseket rendező jogi aktusok formájában jelennek meg. Az uniós jogi aktusok különböző – sokszor bonyolult eljárási feltételeket tartalmazó – döntéshozatali eljárások eredményei. A jogi aktusok megalkotása során általában nem egy intézmény vagy szerv jár el, hanem a döntés több intézmény együttműködésének eredője lehet. Bár a Lisszaboni Szerződés az uniós jogalkotás főszabályává tette az ún. rendes jogalkotási eljárást (volt együttdöntési eljárás), ennek ellenére az Unióban továbbra sincs egységes döntéshozatali vagy akár jogalkotási eljárás sem. Jellemző, hogy sokféle, egymástól esetenként jelentősen különböző döntéshozatali eljárás létezik, melyek alkalmazása a szabályozott jogterülettől, az egyes aktusok jellegétől függ, hogy melyik eljárásban kell a döntéshozó szervnek eljárnia. Azt, hogy mikor, melyik döntéshozatali eljáráshoz kell folyamodni, konkrétan és jogterületenként a Szerződések rendelkezései szabályozzák, melyekben szétszórva jelennek meg az erre vonatkozó előírások.

Az uniós jogi aktusok megalkotására irányuló, döntéshozatali eljárásoknak, ezen belül is a klasszikus jogalkotásra irányuló eljárásoknak, tipikusan három főszereplője van: a Tanács, a Bizottság és a Parlament. A Bizottság általában kezdeményezi a jogalkotást, a Parlament konzultatív vagy társjogalkotó szerv, míg a Tanács jogalkotóként vagy társjogalkotóként meghozza a jogszabályt. Megjegyzendő, hogy más szervek, például a Gazdasági és Szociális Bizottság vagy a Régiók Bizottsága, mint tanácsadó szerv, esetenként ugyancsak részt vesz a döntéshozatalban.

A Szerződések az uniós jogi aktusok megalkotására irányuló eljárásoknak két nagy csoportját különböztetik meg: ez a „jogalkotási eljárás” (melyben „jogalkotási aktusok” születnek) és a „nem jogalkotási eljárás” (melyben „nem jogalkotási aktusok” születnek), l. EUMSz 289–291. cikkek. Meg kell jegyezni, hogy a „nem jogalkotási eljárás” ugyancsak irányulhat hagyományos értelemben vett jogszabályok, általános hatályú jogi aktusok elfogadására (ugyanakkor egyedi, igazgatási jellegű jogi aktusok elfogadására is). Tehát uniós jogszabály nem csak „jogalkotási eljárásban” keletkezhet.1 A két eljárás között inkább formai különbség van: jogalkotási eljárásban, mely magasabb szintű jogalkotásnak minősül, az uniós jogi aktusok elfogadása mindig az Európai Parlament és a Tanács részvételével történik. A következőkben e megkülönböztetés szerint tárgyaljuk az uniós jogi aktusok elfogadására irányuló uniós döntéshozatalt.2

2. 3.2. Jogalkotási eljárások: döntéshozatal a Parlament közreműködésévelA Parlament szerepe és hatásköre az Egységes Európai Okmánytól (1986) kezdve folyamatosan bővül a jogalkotásban, egyes területeken vagy megakadályozhatja a jogszabály elfogadását, vagy együtt alkot jogszabályt a Tanáccsal. A hatáskör bővülése egyrészt abban érhető tetten, hogy új eljárásokat vezetett be korábban a Közösség, melyben a Parlamentnek nagyobb beleszólása volt a jogalkotásba. Másrészt, a

11 Az ezzel kapcsolatos fordítási problémákra l. a 4.3.1 pontot.

22 Horváth és Ódor rendelkezésekre lebontva foglalja össze a Lisszaboni Szerződésben foglalt döntéshozatali szabályokat, l. Horváth–Ódor, 2008, 319–396. o.


3. fejezet. Az uniós jogi aktusok megalkotása

szerződésmódosítások, egyes jogterületeken, a meghozandó jogi aktusok meghozatalát átcsoportosították olyan eljárásokba, ahol a Parlamentnek többletjogai voltak. A Parlament közreműködésével történő, jogalkotási eljárásnak két fő csoportja van: a „rendes jogalkotási eljárás” és a „különleges jogalkotási eljárások” csoportja.

2.1. 3.2.1. A rendes jogalkotási eljárásA Lisszaboni Szerződés, a korábban együttdöntési eljárásnak nevezett eljárási formát tette meg rendes jogalkotási eljárásnak, melyben a Parlament és a Tanács társ-jogalkotóként, együtt hoznak uniós jogszabályokat, és azok nem születhetnek meg valamelyikük akarata ellenére. Az eljárást még a Maastrichti Szerződés vezette be, és részletesen jelenleg az EUMSz 294. cikke (volt EKSz 251. cikk) szabályozza. Nevéből is következően, mára ez a Parlament részvételével történő döntéshozatal, és általában az uniós jogalkotás legjelentősebb formája. Azáltal, hogy a Lisszaboni Szerződés ezt az eljárást tette meg általános jogalkotási eljárásnak, nem csak formai, elnevezésbeli változást hozott: jelentősen megnőtt azon szabályozási területek száma is, melyen a jogalkotás ebben az eljárási formában történik.

Az eljárás lényege, hogy a Bizottság javaslatára induló eljárásban, a tervezet (az intézmények közötti nézetkülönbségek esetén), három olvasatban kerülhet a Parlament elé. A Parlament elzárkózása esetén a Tanács nem alkothatja meg a jogszabályt, tehát a végleges szövegnek a Parlament (és részben a Bizottság) hozzájárulását kell minden körülmények között tükröznie. Itt a Parlament a döntéshozatalban társjogalkotóként szerepel, amit mutat az is, hogy az elfogadott jogszabályt a Parlament elnöke is aláírja, l. EUMSz 297. cikk (1) bekezdést.

A rendes jogalkotási eljárás menete a következő:

(1) Az eljárás a Bizottság javaslatára indul, melyet az Európai Parlament (első olvasat) és a Tanács elé terjeszt.

(2) A Tanács bevárja a Parlament véleményét, és minősített többséggel a következő módon jár el:

1. ha a Parlamentnek módosítási javaslatai vannak és ezt a Tanács mind jóváhagyja, elfogadhatja az így módosított jogi aktust (vége az eljárásnak),

2. ha a Parlament nem javasol módosítást és támogatja a javaslatot, elfogadhatja a Bizottság által javasolt jogi aktust (vége az eljárásnak),

3. minden más esetben részletes indokokat tartalmazó közös álláspontot fogad el, és azt megküldi a Parlamentnek. A Bizottság ugyancsak kifejti álláspontját.

(3) A Parlament a közös álláspont megküldésétől számított három hónapon belül (második olvasatban):

1. vagy jóváhagyja a Tanács által kialakított közös álláspontot, ekkor a jogszabályt a közös álláspontnak megfelelően elfogadottnak kell tekinteni (vége az eljárásnak),

2. vagy nem foglal állást, ekkor a jogszabályt a közös álláspontnak megfelelően ugyancsak elfogadottnak kell tekinteni (vége az eljárásnak),

3. vagy elutasítja összes tagjának többségével a közös álláspontot, ekkor a javaslatot el nem fogadottnak kell tekinteni (vége az eljárásnak),

4. vagy összes tagjának többségével módosításokat fűz a közös állásponthoz, ekkor az így módosított javaslatot megküldik a Tanácsnak és a Bizottságnak, és a Bizottság véleményt nyilvánít ezekről a módosításokról.

(4) A Tanács a módosítások megküldésétől számított három hónapon belül:

1. jóváhagyja minősített többséggel az Európai Parlament, Bizottság által is támogatott módosításait, ekkor a jogszabályt ennek megfelelő tartalommal elfogadottnak kell tekinteni (vége az eljárásnak),

2. jóváhagyja egyhangúlag az Európai Parlament, Bizottság által nem támogatott módosításait, ekkor a jogszabályt ennek megfelelő tartalommal elfogadottnak kell tekinteni (vége az eljárásnak),

3. vagy nem fogadja el az előzőeknek megfelelően a Parlament összes módosítását, ekkor a javaslat az egyeztetőbizottság elé kerül.



(5) A Tanács elnöke az Európai Parlament elnökével együtt hat héten belül összehívja az egyeztetőbizottságot, mely a Tanács tagjaiból vagy képviselőiből és az Európai Parlament azonos számú képviselőiből áll. Az egyeztetőbizottság a Tanács tagjainak vagy képviselőinek minősített többségével és az Európai Parlament képviselőinek többségével, a Parlament által javasolt módosításokból kiindulva, megállapíthat egy közös, a javasolt jogszabályra vonatkozó szövegtervezetet.

(6) Az egyeztetőbizottság, amennyiben összehívásától számított hat héten belül:

1. nem hagy jóvá egy szövegtervezetet a fentieknek megfelelően, a javaslatot el nem fogadottnak kell tekinteni (vége az eljárásnak),

2. jóváhagy egy szövegtervezetet, és ettől számítva hat hét alatt a Parlament a leadott szavazatok abszolút többségével (harmadik olvasat) és a Tanács minősített többséggel elfogadja az egyeztetőbizottság szövegtervezete szerint a javaslatot, a jogszabály elfogadásra került (vége az eljárásnak),

3. jóváhagy egy szövegtervezetet, és ettől számítva hat hét alatt valamelyik szerv nem fogadja el a szövegtervezet szerinti javaslatot a fenti szavazási feltételekkel, a javaslatot el nem fogadottnak kell tekinteni (vége az eljárásnak).

Néhány példa azokról a fontosabb szabályozási területekről, ahol rendes jogalkotási eljárásban fogadhatóak el jogi aktusok:

EUM-Szerződés Jogterület

18. cikk Szabályok az állampolgárságon alapuló megkülönböztetés tilalmára

21(2) cikk Rendelkezések az uniós polgárok szabad mozgásáról és más tagállamban tartózkodásáról

46. cikk Irányelv vagy rendelet alkotása a munkavállalók szabad mozgásáról

48. cikk Intézkedések a szociális biztonság területén a munkavállalók szabad mozgásának elősegítése végett

52(2) cikk Irányelv elfogadása a külföldi állampolgárok szabad mozgását korlátozó intézkedések harmonizálásáról

53(1) cikk Irányelv elfogadása a bizonyítványok és képzettségek kölcsönös elismeréséről

164. cikk Az Európai Szociális Alapra vonatkozó végrehajtási rendeletek elfogadása

169(3) cikk Egyes, fogyasztóvédelemmel kapcsolatos intézkedések

2.2. 3.2.2. Különleges jogalkotási eljárásokA különleges jogalkotási eljárásokban ugyancsak a Parlament, a Tanács és a Bizottság játszik központi szerepet, azonban az intézmények hatásköre más lesz az eljárás folyamán, mint a rendes jogalkotási eljárásban. Az egyes, különleges jogalkotási eljárások elnevezése elsősorban a Parlament szerepére utal, amikor a Parlamentnek csak véleményezési joga van (konzultációs eljárás), illetve amikor egyetértési joga (egyetértési eljárás). Ugyanakkor kivételesen van, amikor a Parlament hozza a jogszabályt, és a Tanács a közreműködő, egyetértési joggal. A különleges jogalkotási eljárásokhoz tartozik az Unió éves költségvetésének elfogadására előírt eljárás is az EUMSz 314. cikke értelmében.



A konzultációs és egyetértési eljárásokat, mint különleges jogalkotási eljárásokat, két oldalról is le kell határolni. Egyrészt nincs olyan jogalkotási eljárás, melyben a jogi aktusok meghozatalában ne venne a Parlament és a Tanács közösen részt.Az eljárás, ahonnan valamelyik intézmény hiányzik, nem tartozik ide az EUMSz289. cikk (2) bekezdésben adott meghatározás értelmében. Másrészt viszont, a Szerződések egyes rendelkezéseinél, elvileg vitatott lehet, hogy ahol a Tanács, a Parlament véleményezési vagy egyetértési jogának gyakorlása nyomán hoz jogi aktust, az mindig különleges jogalkotási eljárás-e, tehát a Parlamentnek ez a joga más, nem jogalkotási eljárásban is felmerülhet-e.

A Szerződések rendelkezéseiből az derül ki, hogy amikor a Tanács a Parlamenttel való együttműködésben hoz valamilyen jogi aktust, az nem mindig és feltétlenül (rendes vagy különleges) jogalkotási eljárás. Például a Számvevőszék tagjainak kinevezésekor az EUMSz 286. cikk (2) bekezdés alapján az eljárás konzultációt ír elő a Parlamenttel, de ez aligha tekinthető különleges jogalkotási eljárásnak, hiszen egyedi határozatról van szó. Ugyanakkor egyedi ügyben hozott döntés is születhet jogalkotási eljárásban, így rendes jogalkotási eljárásban, l. pl. EUMSz 173. cikk (3) bekezdést vagy a 195. cikk (2) bekezdését, vagy különleges jogalkotási eljárásban is, l. 349. cikk (1) bekezdését.

Mi lehet az elhatárolás a különleges jogalkotási eljárás, és azon nem jogalkotási eljárás között, amikor a Parlament ugyancsak véleményezési vagy egyetértési jogot gyakorol? Az EUMSz 289. cikk (2) bekezdése alapján, különleges jogalkotási eljárásról akkor beszélünk, ha a Parlament a Tanács közreműködésével vagy a Tanács a Parlament közreműködésével Szerződések által meghatározott esetekben rendeletet, irányelvet vagy határozatot hoz. Tehát a Parlament részvétele, azaz egyetértési vagy véleményezési joga még önmagában nem feltétlenül utal különleges jogalkotási eljárásra. A rendelkezés másrészt „Szerződésekben meghatározott esetekről” szól, tehát a Szerződéseknek valahogy utalni kell az ilyen eljárás követelményére. A Szerződés sok helyen kifejezett kitételként említi, hogy az intézmények különleges jogalkotási eljárásban döntenek. Erre figyelemmel, ahol ilyen kitétel nem szerepel, a contrario aligha lehet szó különleges jogalkotási eljárásról, még ha a Tanács és a Parlament közreműködésével történik is jogi aktusok elfogadása.

A fentiekből az következik, hogy a Parlament véleményezési és egyetértési jogát nemcsak különleges jogalkotási eljárásban gyakorolhatja, hanem jogszabályok megalkotására irányuló egyéb, nem jogalkotási eljárásokban is. A különleges jogalkotási eljárás akkor követendő, ha a Szerződések ezt nevesítik. A következőkben a különleges jogalkotási eljárások három formáját tekintjük át.

2.2.1. 3.2.2.1. Az Unió éves költségvetésének elfogadása

Az uniós éves költségvetés elfogadására előírt eljárás, a döntés jelentősége miatt egy egyedi, különleges jogalkotási eljárás, mely ugyanakkor nem sorolható sem a konzultációs, sem az egyetértési eljáráshoz, inkább a rendes jogalkotási eljáráshoz hasonlít. Az éves költségvetést a Tanács és a Parlament közösen fogadja el. Az éves költségvetést a korábban meghatározott többéves pénzügyi keretre tekintettel, azzal összhangban kell elfogadni. A többéves (azaz legalább ötéves) pénzügyi keret elfogadása is különleges jogalkotási eljárásban történik, de azt a Tanács egyhangú szavazással, rendeletben fogadja el a Parlament egyetértése mellett (egyetértési eljárás). Az éves költségvetés elfogadására irányuló eljárásról részletesen az EUM-Szerződés 314. cikke rendelkezik.

A költségvetés tervezetét a Bizottság készíti el az egyes uniós intézmények tervezetei alapján, és a költségvetés végrehajtását megelőző év szeptember 1-jéig a Parlament és a Tanács elé terjeszti. A Tanács a tervezetről indokolt álláspontot alakít ki, és azt október 1-jéig a Parlamentnek megküldi. Az álláspont megküldésétől számított negyvenkét napon belül az Európai Parlament vagy egyetért a Tanács álláspontjával, ekkor a költségvetés elfogadásra kerül; vagy tartózkodik az állásfoglalástól, ekkor a költségvetést ugyancsak elfogadottnak minősül; vagy módosításokat fogad el (a tagok többségével), ekkor a módosított tervezetet továbbítja a Tanácsnak és a Bizottságnak.

A Parlament elnöke a Tanács elnökével egyetértésben összehívja az egyeztetőbizottságot, kivéve, ha a Tanács teljes egészében elfogadja a Parlament által javasolt módosításokat, és erről tíz napon belül értesíti a Parlament elnökét. Az egyeztetőbizottság a Tanács tagjaiból vagy képviselőiből, illetve a Parlament képviselőiből áll, egyenlő arányban, a munkájában a Bizottság is részt vesz annak érdekében, hogy megszülessen egy közös szövegtervezet. Az egyeztetőbizottságnak huszonegy napja van egy közös szövegtervezet elkészítésére. Amennyiben ilyet nem fogadnak el, a Bizottságnak új költségvetési tervezetet kell benyújtania.

Az egyeztetőbizottság közös tervezetét, a Parlament és a Tanács tizennégy nap alatt hagyhatja jóvá. Amennyiben e határidőn belül a közös szövegtervezetet a Parlament és a Tanács jóváhagyja, vagy egyikük sem foglal állást, illetve legalább egyikük azt jóváhagyja, míg a másik nem foglal állást, a költségvetés a közös szövegtervezetnek



megfelelően elfogadottnak minősül. Amennyiben tagjainak többségével a Parlament elutasítja a közös szövegtervezetet, valamint akkor, ha a Tanács elutasítja a közös szövegtervezetet, míg a Parlament nem foglal állást, a Bizottságnak új költségvetési tervezetet kell benyújtani. Amennyiben a Parlament jóváhagyja a közös szövegtervezetet, de a Tanács azt elutasítja, a Parlament a leadott szavazatok háromötödével (de egyben legalább tagjainak felével) úgy dönthet a Tanács elutasításától számított tizennégy napon belül, hogy a korábban tett módosításainak egészét vagy egy részét megerősíti. Ha a Parlament valamely módosítását nem erősítik meg, a módosítással érintett költségvetési sorra vonatkozóan az egyeztetőbizottság álláspontját kell megtartani, és a költségvetést ezen az alapon véglegesen elfogadottnak tekinteni. A költségvetési eljárás lezárását követően a Parlament elnöke deklarálja a költségvetés végleges elfogadását.

Az EUMSz 315. cikke alapján, amennyiben a pénzügyi év kezdetén a költségvetést még nem fogadták el, a költségvetés bármely alcímének tekintetében havonta az előző pénzügyi évre vonatkozó költségvetésben szereplő, az adott alcímre vonatkozó előirányzatok legfeljebb egytizenketted részét kitevő összeget lehet elkölteni; ennek során azonban nem lehet túllépni a költségvetési tervezet ugyanazon alcímében meghatározott előirányzat egytizenketted részét. Bizonyos feltételek esetén, a Tanács a Bizottság javaslata alapján, a források megjelölésével, határozatban engedélyezheti az egytizenketted részen felüli kiadásokat.3

2.2.2. 3.2.2.2. Az egyetértési eljárás

Az egyetértési eljárás lényege, hogy a Parlament egy egyszerű eljárással megakadályozhatja a jogi aktus elfogadását, amennyiben azzal nem ért egyet.4 Csak egy olvasatban tárgyalja meg az előterjesztett javaslatot, ahhoz módosítást nem fűzhet. Amennyiben elutasítja a javaslatot, azaz nem adja egyetértését, hozzájárulását, nem születhet meg a jogi aktus. Az eljárást az Egységes Európai Okmány vezette be a Közösség által kötendő, egyes nemzetközi szerződések (pl. társulási egyezmények) jóváhagyására. Ma már ennél szélesebb területeken fogadnak el döntést ebben a formában. Egyetértési eljárást számos helyen előírnak a Szerződések, néhány fontosabb példa ezekből (a Tanács a döntéseit e példáknál egyhangúlag hozza):5

EUM-Szerződés Jogterület A döntés

formája

19. cikk a hátrányos megkülönböztetés különböző formáinak kiküszöbölésére szabályozás

„intézkedés”

25(2) cikk az uniós polgárok jogainak megerősítése és kibővítése

„rendelkezések”

86. cikk Európai Ügyészség létrehozása rendelet

233(1) cikk a tagállamokban tartandó európai parlamenti választások részletes szabályai – (a Parlament tagjainak többségével)


311. cikk Az Unió saját forrásainak rendszerére vonatkozó végrehajtási intézkedések

rendelet

312(2) cikk költségvetés: többéves pénzügyi keret meghatározása – (a Parlament tagjainak többségével)

rendelet

33 E kérdésekre l. még Horváth–Ódor, 2008, 192–195. o.

44 Korábban más néven, hozzájárulási eljárásként.

55 A döntések formájánál, a Szerződésben szereplő „intézkedés” vagy „rendelkezés” nem kötött formát jelöl, bármi lehet, amit a döntéshozó az egyéb szerződéses rendelkezésekkel összhangban alkalmaz.



352(1) cikk az uniós célkitűzések teljesítése végett új hatáskör megállapítása


37. jk. 2. cikk A 37. jegyzőkönyvben foglaltak végrehajtására vonatkozó rendelkezések elfogadása


Ugyanakkor az egyetértési eljárás, mint különleges jogalkotási eljárás, akkor is követelmény egyes esetekben, ha a Parlament alkot jogszabályokat a Tanács egyetértésével. Ilyen eset az, amikor a Parlament rendeletben szabályozza a parlamenti képviselők feladatainak ellátására vonatkozó szabályokat és feltételeket (EUSz 223. cikk (2) bekezdés), vagy a parlamenti vizsgálat részletes szabályait (EUSz 226. cikk), vagy az ombudsman feladatainak ellátására vonatkozó szabályokat és általános feltételeket (EUSz 228. cikk (4) bekezdés).

2.2.3. 3.2.2.3. A konzultációs eljárás

A konzultációs eljárás az EGK-Szerződés által eredetileg bevezetett döntéshozatali forma, mely az Egységes Európai Okmány hatálybalépéséig (1987) a legfőbb jogalkotási eljárás volt a Közösségekben. A konzultációs eljárás a Parlamentnek igen gyenge részvételt biztosít a döntéshozatalban, egyszerű véleményező szerepet kap.A konzultációs eljárásban a Bizottság kezdeményezésére, a Tanács dönt a jogi aktus elfogadásáról, miután a Parlament véleményét kikérte. A konzultáció a Parlament véleményének kikérését jelenti, azonban ez nem köti a döntéshozatalban a Tanácsot. A Parlament elé egy olvasatban kerül a javaslat, kifejtheti a véleményét, formálisan azonban nem akadályozhatja meg az általa elfogadhatónak nem tartott döntés meghozatalát, tehát hatásköre igen szűk ebben az eljárási formában.

A Szerződések számos kérdésben írják elő különleges jogalkotási eljárás keretében a konzultációs eljárást, néhány kiemelendő példa (a Tanács a döntéseit e példáknál egyhangúlag hozza):6


formája

21(3) cikk a szociális biztonságra és védelemre vonatkozó szabályok – személyek szabad mozgása

„intézkedés”

23. cikk diplomáciai és konzuli hatóságok által nyújtott védelem uniós polgároknak – koordinációs intézkedések

irányelv

64(3) cikk tőkemozgás korlátozása harmadik államokkal

„intézkedés”

77(3) cikk útiokmányokra, személyazonosító igazolványokra, tartózkodási engedélyekre szabályok

„intézkedés”

81(3) cikk több államra kiterjedő családjogi kérdések szabályozása

„intézkedés”

113. cikk adóharmonizációs szabályozás „rendelkezés”

115. cikk a belső piac megteremtését és működését közvetlenül érintő

irányelv

66 A kihúzott résznél a Szerződés nem nevesíti a döntés formáját.



harmonizációs szabályozás

118(2) cikk európai oltalmi jogcímekre vonatkozó nyelvhasználati rend (szellemi tulajdonjogok) szabályozása

rendelet

153(2) cikk a munkavállalók szociális biztonsága és védelme, védelmük munkaviszony megszűnésekor, munkavállalók és munkaadók érdekképviseletei és kollektív védelmük; nem uniós polgárok foglalkoztatásának feltételei

----------

2.2.4. 3.2.2.4. A Parlament részvételi joga

Az Európai Parlament részvétele a jogalkotásban – bármely eljárásról legyen is szó – olyan lényeges eljárási követelmény, melynek megsértése, az elfogadott jogi aktus érvénytelenné vagy semmissé nyilvánításához vezethet az Európai Bíróság által, az EUM-Szerződés 263., 267. vagy 277. cikke alapján, l. már 817/79 Roger Buyl és mások v Bizottság [1982] EBHT 0245, 16. pont.

138/79 SA Roquette Frères v Tanács

[1980] EBHT 3333

[A Tanács egy, az 1111/77/EGK rendeletet módosító rendeletet kívánt hozni, melyben az izoglükóz-termelés kvótáit kívánta meghatározni – a megelőző ilyen rendeletet az Európai Bíróság megsemmisítette. A Parlament véleményét ugyan kikérte 1979. március 7-én, azonban a Parlament úgy ment el nyári szünetre, hogy nem alakított ki véleményt. A Tanács 1979. június 25-én meghozta a 1293/79/EGK rendeletet, mivel sürgős volt az ügy. A felperes cég, amelyet hátrányosan érintett a rendelet, beperelte a Tanácsot, a Parlament a felperes oldalán beavatkozott az ügybe.]

33 A Szerződés 43. cikke (2) bekezdésének harmadik albekezdésében [volt EKSz 37. cikk, jelenleg EUMSz 43. cikk (2) bekezdés, amely ma már rendes jogalkotási eljárást ír elő] és a Szerződés egyéb hasonló rendelkezéseiben előírt konzultáció az az eszköz, amely lehetővé teszi a Parlament számára, hogy ténylegesen részt vegyen a közösségi jogalkotási eljárásban. Ez a hatáskör a Szerződés által elérni kívánt intézményi egyensúly lényegi eleme. Noha korlátozott mértékben, e hatáskör közösségi szinten azt az alapvető demokratikus elvet tükrözi, amely szerint a nép a képviselői testületen keresztül vesz részt a hatalom gyakorlásában. Ezért a Szerződés által előírt esetekben a Parlamenttel folytatott konzultáció olyan lényeges eljárási szabály, amelynek figyelmen kívül hagyása az adott jogi aktus semmisségét eredményezi.

34 E tekintetben le kell szögezni, hogy e követelmény betartásához a Parlament véleményének kinyilvánítására van szükség; a Tanács egyszerű véleménykérésével az nem teljesül. Helytelen tehát, hogy a Tanács az 1293/79 rendelet preambulumának hivatkozásai között megemlíti a Közgyűléssel folytatott konzultációt.

[A Bíróság a rendeletet megsemmisítette.]7

Roquette Frères-ügy világossá tette, hogy a gyenge jogalkotási jogosítványokat is tiszteletben kell tartani. Az itt tett megállapítások hasonlóan állnak a nem jogalkotási eljárásban, amikor a Parlamentnek közreműködési (véleményezési vagy egyetértési) joga van (l. a következő pontot). Ugyanakkor mutatis mutandis kiterjeszthetők a jogalkotási és nem jogalkotási eljárásban részt vevő más szereplőkre, közreműködőkre, akiknek a Szerződések által biztosított, a jogalkotásban élvezett jogaik megsértése, a meghozott jogi aktus érvénytelenségéhez vezethet.

Ki kell emelni, hogy véleményezési joga nemcsak az Európai Parlamentnek lehet jogalkotási és nem jogalkotási eljárásokban, bár kétségtelenül ennek van a legnagyobb jelentősége. Ilyen kötelezettség – sokkal szűkebb területeken – fennállhat a Gazdasági és Szociális Bizottság (pl. EUM-Szerződés 43. cikk (2) bekezdés, 46.

77 A rendelet megsemmisítése után, a Tanács elfogadta az 1111/77/EGK rendelet módosításáról szóló 387/81/EGK tanácsi rendeletet (HL L 44., 1981.2.17., 1. o.)



cikk,50. cikk (1) bekezdés, 59. cikk (1) bekezdés stb.), a Régiók Bizottsága (pl. EUM-Szerződés 91. cikk (1) bekezdés, 100. cikk (2) bekezdés, 148. cikk (2) bekezdés, 149. cikk stb.), más bizottságok ( pl. foglalkoztatási bizottság az EUMSz 148. cikk(2) bekezdés alapján, vagy igazgatási eljárásokban, pl. versenypolitika területén, T-69/89 Radio Telefis Eireann v Bizottság [1991] EBHT II-0485, vagy a komitológiai eljárásokban, l. alább), sőt a Számvevőszék (EUMSz 322. cikk (1) bekezdés, l. 164/80 Luigi De Pascale v Bizottság [1982] EBHT 0909), az Európai Központi Bank (EUMSz66. cikk, vagy 126. cikk (14) bekezdés) vagy tagállam felé is (pl. EUMSz 94. cikk(4) bekezdés, 96. cikk (2) bekezdés, l. szintén T-432-434/93 Sociedade de Curtumes a Sul do Tejo Lda (Socurte), Revestimentos de Cortiça Lda (Quavi) és Sociedade Transformadora de Carnes Lda (Stec) v Bizottság [1995] EBHT II-0503, 65. pont.)

Megjegyzések

1. A Lisszaboni Szerződés eltörölte az ún. együttműködési eljárást. Az Egységes Európai Okmány által bevezetett eljárás annak idején nagy áttörés volt, melynél jelentősen nőtt a Parlament hatásköre a konzultációs eljáráshoz képest. Lényege az volt, hogy a Bizottság javaslatára induló eljárásban, a tervezet két olvasatban kerül a Parlament elé. Az első olvasat után a Parlament és a Bizottsági által adott vélemény alapján, a Tanács kialakított egy közös álláspontot a meghozandó jogszabály tartalmáról, melyet újra benyújtottak a Parlamentnek. Amennyiben a Parlament második olvasatban elutasította a Tanács közös álláspontját, a Tanács csak egyhangúlag alkothatta meg a jogszabályt, amelyet egyébként minősített többséggel fogadhatott volna el. Később az együttdöntési eljárás (jelenleg rendes jogalkotási eljárás) kiszorította, és a Nizzai Szerződés hatálybalépése után már viszonylag kevés területen (pl. a gazdasági és monetáris politika területén) volt alkalmazható.

2. A konzultációs kötelezettség megsértésének lehetősége nemcsak abból áll, hogy egyáltalán nem volt konzultáció: pl. Roquette Frèresfent, 263/83 Mariette Turner v Bizottság[1985] EBHT 0893, 21. pont, C-21/94 Európai Parlament v Tanács (Közúti díjak) [1995] EBHT I-1827, 28. pont. A jogsértés lehetősége és így az elfogadott jogszabály érvénytelensége akkor is fennállhat, ha megtörtént a konzultáció, de az elfogadott jogszabály tartalma részben más, mint amit konzultációra előterjesztettek. Kérdéses lehet, hogy az elfogadott jogszabálynak szó szerint kell tartalmaznia a konzultációra előterjesztett szöveget, vagy lehetséges az eltérés ettől, és ha igen milyen mértékben. L. pl. 41/69 ACF Chemiefarma NV v Bizottság [1970] EBHT 0661, 177–178. pontok, 164/80 Luigi De Pascale v Bizottság [1982] EBHT 0909, 13. pont, 114/81 Tunnel Refineries Limited v Tanács [1982] EBHT 3249, 18. pont. Az egyik ügyben felmerült, hogy a Tanács egy jogszabályt az azt követő napon fogadott el, hogy a Parlament véleményt nyilvánított róla. A konzultációs kötelezettséget a Tanács formális értelemben teljesítette. Kérdés, hogy ez a kötelezettség kiterjed arra is, hogy érdemben mérlegelje és vegye figyelembe a Parlament véleményét, és az, hogy mennyiben és milyen körülmények között lehet ez a gyorsaság jogsértő, tekintettel arra, hogy a rövid idő aligha valószínűsíti a Parlament véleményének alapos mérlegelését, 114/81 Tunnel Refineries Limited v Tanács [1982] EBHT 3249, 18. pont.

3. A Tanács 1992 októberében megküldte a Parlamentnek konzultációra rendelettervezetét, mellyel az általános vámpreferenciát ki kívánta terjeszteni fejlődő államokból jövő áruféleségekre az 1993. évre, kérve egyben sürgősségi eljárást. A Parlament az eljárás során visszautalta a javaslatot illetékes bizottságának, több plenáris ülésen nem született vélemény, és végül csak 1993 január 18-án alakítottak ki véleményt, több módosítást javasolva. A Tanács, az ügy sürgősségére tekintettel, 1992. december 21-én elfogadta a rendeletet, ugyanis annak 1993. január 1-jén hatályba kellett lépnie. Érvényes az így elfogadott jogszabály, vagy a Roquette Frères-döntés az irányadó? Mentesítheti a Tanácsot a vélemény bevárásának kötelezettsége alól, ha a Parlament indokolatlanul késlekedik vagy nem működik együtt? C-65/93 Parlament v Tanács (Általános vámpreferencia II.) [1995] EBHT I-0643.

Megjegyzések a Gazdasági és Szociális Bizottságról,és a Régiók Bizottságáról

1. A Gazdasági és Szociális Bizottság (EUM-Szerződés 300–304. cikkek) az uniós jogalkotásban az egyik véleményező-konzultatív szerepet betöltő tanácsadó szerv, mely a gazdasági és társadalmi szereplők különböző érdekcsoportjainak képviselőit tömöríti. A Bizottság feladata, hogy véleményezési jogát felhasználva, megjelenítse a különböző, szélesebb csoportokat átfogó gazdasági, társadalmi érdekeket az uniós döntéshozatalban. A Bizottság tagjainak számát a Nizzai Szerződés legfeljebb 350 főben határozta meg, ez a Lisszaboni Szerződéssel sem változott. Az egyes tagállamokat megillető bizottsági helyek száma nagyjából követi a tagállamok lakosságának számarányát. A Lisszaboni Szerződés azonban már számokat nem határoz meg, hanem a Tanács jogosult a Bizottság javaslata alapján egyhangúlag elfogadott határozatban módosítani a Bizottság összetételét.

Az EUMSz 301. cikke alapján a Bizottság a munkaadók és munkavállalók szervezeteinek képviselői mellett, a



gazdasági és társadalmi élet, a szakmai és a kulturális területek jelentős szervezeteinek képviselőiből áll. A tagokat a Tanács öt évre nevezi ki a tagállamok által összeállított jelöltlista alapján, a tagság megújítható. A Bizottság saját maga választja meg elnökét és tisztségviselőit. A Bizottság szakosított részlegekre és albizottságokra tagozódik. Székhelye Brüsszel.A Parlament, a Tanács vagy a Bizottság a Szerződésekben előírt esetekben köteles konzultálni a Bizottsággal. A kötelező eseteken kívül, a Bizottság véleménye bármikor kikérhető, amikor ezek az intézmények indokoltnak tartják. A vélemény megfogalmazására az intézmények egy hónapnál nem rövidebb határidő is kitűzhetnek, és amennyiben ez eredménytelenül telik el a vélemény hiánya nem lesz akadálya a további eljárásnak. A Bizottság külön felkérés nélkül, saját kezdeményezésére is adhat véleményt.

2. A Régiók Bizottsága (EUM-Szerződés 300., 305–307. cikkek) a Gazdasági és Szociális Bizottsághoz hasonlóan az uniós jogalkotásban részt vevő véleményező-konzultatív szerv, melyet a Maastrichti Szerződés hozott létre. Fő feladata, hogy a tagállami államhatárokon átnyúló regionális, valamint a helyi érdekeket megfogalmazzák és képviseljék az uniós döntéshozatalban véleményezési jogukkal élve. A Bizottság tagjainak létszámát szintén a Nizzai Szerződés korlátozta 350 főben, mely nem változott. Az egyes tagállamokat megillető bizottsági helyek száma jelenleg megegyezik a Gazdasági és Szociális Bizottságban biztosított helyek számával. A Lisszaboni Szerződés itt sem határoz meg számokat, hanem itt is a Tanács jogosult a Bizottság javaslata alapján egyhangúlag elfogadott határozatban elfogadni a Bizottság új összetételét.

Az EUM-Szerződés 300. cikke alapján a Bizottságban tagsággal csak regionális és helyi önkormányzatok, irányító testületek választott képviselői rendelkezhetnek, akiknek választással elnyert képviselői megbízatásuk van, illetve választott testületnek politikai felelősséggel tartoznak – mindaddig, míg ilyen típusú megbízatásuk fennáll. A tagokat és ezekkel egyenlő számú póttagokat a Tanács a tagállamok javaslata alapján öt évre nevezi ki, a tagság megújítható. A Bizottság saját maga választja meg elnökét és tisztségviselőit. Székhelye Brüsszel.

A Régiók Bizottságának tagjai szakmai bizottságokban végzik a munka nagy részét, itt készítik elő a döntéseket a plenáris ülésekre. A Parlament, a Tanács vagy a Bizottság a Szerződések előírásai szerint köteles konzultálni a Régiók Bizottságával. A vélemény megfogalmazására az intézmények itt is legalább egy hónapos határidőt kitűzhetnek, és amennyiben ez alatt nem nyilvánít a Bizottság véleményt, az eljárás a vélemény nélkül is tovább folyhat. A kötelező eseteken kívül, a Bizottság véleménye bármikor kikérhető, ha indokolt a határon átnyúló együttműködést érintő döntéshozatal során. Amennyiben egy adott ügyben a Gazdasági és Szociális Bizottsággal kötelező a konzultáció, a Tanács, illetve a Bizottság tájékoztatja a Régiók Bizottságát erről, és a Bizottság véleményt adhat az ügyről, amennyiben az regionális érdeket érint. Emellett a Bizottság külön felkérés nélkül, saját kezdeményezésére is adhat véleményt. A Lisszaboni Szerződés két vonatkozásban jelentős hatáskört biztosított a Bizottságnak. Egyrészt semmisségi perben perindítási jogosultságot kapott a Bíróság előtt előjogainak megóvása érdekében (EUMSz 263. cikk(3) bekezdés). Másrészt, ugyancsak Bírósághoz fordulhat a szubszidiaritás elvének megsértése miatt olyan jogi aktusok elfogadása esetében, melynél konzultációs joga van (a Szerződésekhez csatolt 1. sz. Lisszaboni Jegyzőkönyv 8. cikk (2) bekezdését).

3. 3.3. Nem jogalkotási eljárásokA „nem jogalkotási eljárás” fogalma magában foglal minden, jogi aktusok elfogadására irányuló uniós eljárást, mely nem minősül „jogalkotási eljárásnak”, és amely ugyanakkor jogi aktus (ez esetben „nem jogalkotási aktus”) elfogadására irányul.8 Az uniós jogi aktusok, és ezen belül az uniós jogszabályok legnagyobb részét nem jogalkotási eljárásban fogadják el az uniós intézmények. A nem jogalkotási eljárások igen sokfélék lehetnek, abból a szempontból, hogy mely uniós intézmények és szervek működnek közre, melyik szereplőnek, milyen joga van az uniós aktusok elfogadása során az adott területen. E sokszínűség miatt sokféleképpen osztályozhatóak ezek az eljárások. Minden öncélú osztályozást célszerű kizárni, azonban ezen eljárások néhány formáját – fontosságuk miatt – érdemes megkülönböztetni.

A Szerződések is kifejezetten nem jogalkotási eljárásként nevesítik azokat az eljárásokat, amikor a Bizottság általános hatályú jogszabályokkal nem lényeges kérdésekben kiegészíti, módosítja az erre felhatalmazást tartalmazó, magasabb szintű uniós jogszabályokat; illetve amikor végrehajtási hatáskörben valamely általánosabb uniós jogszabályt végrehajtó általános hatályú vagy egyedi jogi aktusokat fogad el. Ezenkívül érdemes kiemelni a Tanácsban és az Európai Központi Bankban, nem jogalkotási eljárásban végzett jogalkotást, valamint a Parlament részvételét a nem jogalkotási eljárásokban.

88 A hivatalos magyar szöveg által használt fogalmak. A fogalmi problémákra l. a következő fejezetet.



3.1. 3.3.1. A Parlament részvétele nem jogalkotási eljárásokbanBár a Parlament a jogalkotási eljárásoknak lényeges szereplője, sőt a rendes jogalkotási eljárásban társjogalkotó, számos, jogszabályok elfogadására irányuló, nem jogalkotási eljárásban is közreműködik. A közreműködés ebben a tekintetben, alapvetően kétféle lehet: itt is lehet véleményezési joga, és lehet egyes esetekben egyetértési joga is. Ahogy az előzőekből kiderült, a Parlament véleményezési joga nem csak jogalkotási eljárásokra terjed ki. Az alábbiakban olyan nem jogalkotási eljárások példái találhatóak, ahol a Parlamentnek véleményezési joga van, és a jogi aktust a Tanács általában minősített többséggel fogadja el, (a kivételt külön jelzem):


formája

78(3) cikk átmeneti intézkedés nem uniós polgárok hirtelen beáramlása miatt

„intézkedés”

103(1) cikk versenypolitikai elvek érvényesítése

rendelet

irányelv

109. cikk az állami támogatások szabályozása rendelet

128(2) cikk euró-érmék címletére és műszaki előírásaira vonatkozó harmonizációs szabályok

„intézkedés”

140(2) cikk gazdasági és monetáris politikában az eltéréssel rendelkező államokról határozat

határozat


formája

218(6) cikk harmadik állammal, illetve nemzetközi szervezettel kötendő megállapodás megkötéséről döntés180

határozat

219(1) cikk megállapodás kötése az euró és harmadik állam valutája közötti árfolyamrendszerről (a Tanácsban egyhangú döntés)

határozat

egyhangúlag

332. cikk a megerősített együttműködésből eredő kiadások közös viselése (a Tanácsban egyhangú döntés)

--------

13. jk.

6. cikk

a konvergenciakritériumokról szóló jegyzőkönyv szabályainak felváltása (a Tanácsban egyhangú döntés)

--------

A Parlamentnek megmaradt néhány vonatkozásban az egyetértési joga is nem jogalkotási eljárásokban is, ez a következőkben összegezhető (a Tanács egyhangúlag dönt, kivéve az EUMSz 218. cikk (6) bekezdésének a)



pontjánál):9


formája

82(2)d cikk a büntetőeljárás szabályozandó területei

határozat

83(1) cikk közösen szabályozandó bűncselekményi területek kibővítése

-------

218(6)a cikk harmadik állammal, illetve nemzetközi szervezettel kötendő, egyes megállapodások megkötéséről döntés

határozat

329(1) cikk felhatalmazás megerősített együttműködésre

-------

3.2. 3.3.2. Nem jogalkotási eljárások a Parlament részvétele nélkülA Szerződések rendelkezései alapján, egyes kérdésekben még az általános hatályú jogi aktusok elfogadásához sem kell a Parlament részvétele. Az intézménynek ekkor nincs egyetértési vagy véleményezési joga sem.

Az Európai Unióban a Szerződések alapján a Tanács az általános jogalkotó szerv, melyet az elsődleges normák közvetlenül felhatalmaznak általános hatályú jogi aktusok elfogadására. A jogalkotási eljárásokban ezt a hatáskörét társjogalkotóként gyakorolja. A különleges jogalkotási eljárásban viszont már ő hozza a jogszabályokat (illetve néhány esetben csak egyetértési joga van), és így van ez a nem jogalkotási eljárásokban is, bizonyos kivételekkel, ha általános hatályú jogi aktusokról van szó. A nem jogalkotási eljárások tekintetében, az előzőekben már láttunk arra több példát, amikor a Tanács a Parlament közreműködésével gyakorolhatja jogalkotási hatáskörét. Azonban a nem jogalkotási eljárások egy részében, a Tanács a Parlament részvétele nélkül is hozhat jogszabályokat, ahol erre a Szerződések felhatalmazzák. Például ilyenek az alábbi szabályozási területek (a Tanács minősített többséggel dönt):


formája

26(3) cikk iránymutatások és feltételek meghatározása az érintett ágazatok kiegyensúlyozott fejlődéséhez (belső piac)

---------

42. cikk közös agrárpolitika: támogatás nyújtásának engedélyezése

határozat

43(3) cikk az árak, a lefölözések, a támogatások és a mennyiségi korlátozások rögzítése, a halászati lehetőségek meghatározása és

„intézkedés”

99 Azon megállapodásoknál, melyek megkötése nem igényli a Parlament egyetértését.



elosztása (intézkedés)

Nem jogalkotási eljárás keretében, a Tanács mellett, kivételesen más intézmény is hozhat hagyományos értelemben vett jogszabályokat, a Parlament közreműködése nélkül. Az Európai Központi Banknak van önálló hatásköre jogi aktusok kibocsátására a monetáris unió területén, melyek általános hatályúak is lehetnek, és amely hatáskör gyakorlása során rendeleteket és határozatokat alkothat, valamint véleményeket és ajánlásokat bocsáthat ki, l. EUM-Szerződés 132. (volt EKSz 110.) cikket, valamint a KBER és EKB Alapokmányát tartalmazó, a Szerződésekhez csatolt jegyzőkönyv 34. cikkét.

A Bizottságnak lehet saját jogon is Szerződéseken alapuló hatásköre, általános hatályú aktusok nem jogalkotási eljárásban való elfogadására. Így az EUM-Szerződés 44. cikke alapján a közös agrárpolitika területén kiegyenlítő díjakat és egyéb intézkedéseket határozhat meg egyes termékeknél a piaci egyensúly fenntartására. Az EUMSz 106. cikk (3) bekezdése (volt EKSz 86. cikk (3) bekezdése) alapján a Bizottság irányelveket vagy határozatokat fogadhat el saját jogon, melyek az állami vállalatok, a különleges vagy kizárólagos jogokkal bíró vállalatok, az általános gazdasági érdekű szolgáltatások működtetésével megbízott, vagy monopólium jellegű vállalkozások sajátos helyzetével kapcsolatos, a Szerződésben foglalt versenypolitikai rendelkezések végrehajtására vonatkozhatnak.

3.3. 3.3.3. A Bizottság eljárása kiegészítő-módosító, illetve végrehajtási aktusok elfogadására3.3.1. 3.3.3.1. A komitológia lényege

A Szerződések a Bizottságra jogi aktusok elfogadására irányuló közvetlen hatáskört kivételesen ruháznak rá. A Bizottság jogi aktusait legtöbbször másodlagos jogszabályokban foglalt felhatalmazás alapján fogadja el. Az uniós jogban vannak olyan területek, amelynek irányítása nagyszámú jogi aktus elfogadását kívánja, a piaci egyensúly fenntartása végett (pl. közös agrárpolitika). A piaci változások időnként gyors intézkedést kívánnak meg. Erre tekintettel a Tanács jogalkotási hatáskörének egy részét már igen korán átruházta a Bizottságra. Ez elsősorban a végrehajtási jellegű jogszabályok meghozatalának átengedése. A hatáskör átengedése általában egy, a Tanács által hozott „alapjogszabály” (pl. alaprendelet, alaphatározat) formájában történik, melyben a Tanács a jogszabály rendelkezéseinek végrehajtása céljából jogalkotási hatáskört enged a Bizottságnak, végrehajtási jogszabályok (pl. végrehajtási rendelet, végrehajtási határozat) megalkotására – rögzítve egyben a hatáskör gyakorlásának feltételeit is. Az Európai Bíróság ezt a gyakorlatot, amely az EGK-Szerződés 155. cikkén (EKSz 202., a mostani jogalap az EUMSz 291. cikke) alapult, jóváhagyta a Köster-ügyben:

5 Először is az az érv hangzott el, hogy a per tárgyát képező rendszer elfogadásához szükséges hatáskörrel a Tanács rendelkezett, amelynek a jelen Szerződés 43. [EKSz 37., jelenleg EUMSz 43.] cikk (2) bekezdés3. albekezdésében lévő rendelkezés szerint, a Bizottság javaslata alapján és a Közgyűléssel való konzultációt követően kellett volna intézkedést hozni, és ennélfogva a követett eljárás eltért a Szerződés e rendelkezése által meghatározott eljárásoktól és hatásköröktől.

6 Mind a Szerződés 145. [EKSz 202. hatályon kívül] cikkének utolsó bekezdésében tükröződő jogalkotási rendszer, mind pedig a közösségi intézmények állandó gyakorlata, az összes tagállamban elismert jogi felfogásnak megfelelően különbséget tesz a magán a Szerződésen közvetlenül alapuló intézkedések és az ezek végrehajtását biztosítandó származtatott jog között. Tehát nem lehet azt követelni, hogy a közös mezőgazdasági politikára vonatkozó rendeletek minden részletét a Tanács a 43. cikkben foglalt eljárásnak megfelelően határozza meg. Ennek a rendelkezésnek akkor eleget tettek, amikor a rendezésre váró anyag lényeges elemeit rendelkezésben előirányzott eljárásnak megfelelően elfogadták. Ezzel szemben, az alaprendeletek végrehajtási rendelkezéseit, a 43. cikkben található eljárástól eltérően, maga a Tanács, vagy a 145. cikknek megfelelő meghatalmazás alapján a Bizottság is elfogadhatja.

7 A Bizottság 102/64 végrehajtási rendeletének tárgyát képező intézkedések nem lépnek túl a 19. sz. alaprendeletben foglalt elvek végrehajtásának keretein. A Bizottság tehát a 19. sz. rendelet révén, érvényesen kapott felhatalmazást arra, hogy a szóban forgó intézkedéseket meghozza, ennélfogva ezek érvényességét nem lehet a Szerződés 43. cikk 2. bekezdésében foglalt követelmények alapján vitatni.

25/70 Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel v Köster et Berodt & Co. Kg [1970] EBHT 1161, 5–7. pontok. Hasonlóan az ugyanazon a napon meghozott Scheer-döntésben, 30/70 Otto Scheer v Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel. [1970] EBHT 1197.



A végrehajtási aktusok meghozatala így bizonyos esetekben átkerülhet egy, a tagállamok képviselőiből álló, tagállami érdekeket képviselő intézménytől, egy uniós érdekeket megtestesítő, szupranacionális intézményhez. A Tanács emiatt nem kívánt a Bizottságnak teljesen szabad kezet adni az átruházott jogalkotási hatáskör gyakorlásában, még akkor sem, ha az alapjogszabályban világosan meghúzhatta a végrehajtási aktusok elfogadásának korlátait és feltételeit. A végrehajtó normák alkotásánál is biztosítani kívánta a tagállami érdekek érvényesülését. Ezért az átruházott hatáskör gyakorlásának már a kezdetekor feltételéül szabta, hogy a Bizottság által így alkotott jogi aktusokat, különösen az általános hatályú jogszabályokat, előzetesen egy, részben a tagállamok képviselőiből álló bizottság véleményezze. Valójában többféle típusú bizottság jött létre ezen ellenőrző feladatra, különböző hatáskörrel. Az átruházott jogalkotás köré így egy bizottsági rendszer szerveződött (komitológia). A Tanács külön határozatot is alkotott a jogalkotási hatáskör Bizottságra történő átruházásáról, és a tagállami ellenőrzési bizottsági rendszerről, mely ennek általános eljárási szabályait rögzíti, l. 1999/468/EK (1999. június 28.) határozatot.1010

A Parlament hosszú ideig erőteljesen ellenezte az átruházott hatáskörben végzett jogalkotást, mivel hatáskörének jelentős csorbítását látta benne, hiszen a bizottsági rendszerben folyó jogalkotásban nem vehetett részt, még konzultációs szinten sem. A Köster-ítélet után, melyben a Bíróság a végrehajtási jogszabályok vonatkozásában elismerte a Tanács hatáskörét a jogalkotás átruházására, kevés indoka maradt. A Tanács 87/373/EGK határozatának megszületése, mely a fent hivatkozott 1999/468/EK határozat előtt, először szabályozta átfogóan a végrehajtási jogalkotási hatáskör átruházását a Bizottságra, alkalmat adott az újbóli fellépésre. Az Európai Bíróság azonban, perlési jogosultság hiánya miatt, a keresetet elutasította, l. 302/87 Európai Parlament v Tanács (Komitológia) [1988] EBHT 5615.

Az átruházott hatáskörben történő jogalkotásnál az utóbbi időkben, egyre fokozottabb szerephez jutott az Európai Parlament, már az 1999/468/EK határozat szélesebb részvételt biztosító rendelkezései nyomán, de különösen 2006-tól, a határozat módosításával. Így a Bizottság rendszeresen tájékoztatja a bizottságok működéséről a Parlamentet, megküldi a bizottsági ülések napirendjét, egyes esetekben az elfogadott jogszabályok végrehajtásánál a bizottságokhoz beterjesztett javaslatok tervezetét, a szavazások eredményét, a jegyzőkönyveket, sőt az egyik eljárásban a Parlament meg is akadályozhatja, hogy a Bizottság jogi aktust fogadjon el. A Parlament közreműködésének részletesebb szabályairól a Parlament és a Bizottság külön megállapodást kötött.1111 A bizottságok eljárásának nyilvánosságát megerősítette az Elsőfokú Bíróság néhány ítélete is, mely az jogalkotás dokumentumaihoz való hozzáférést biztosította, pl. T-188/97 Rothmans International BV v Bizottság [1999] EBHT II-2463, ahol a vámkódex bizottság, vagy a T-111/00 British American Tobacco International (Investments) Ltd v Bizottság [2001] EBHT II-02997, ahol a jövedéki adók bizottságának dokumentumaihoz való hozzáférés lehetősége volt a kérdés.

3.3.2. 3.3.3.2. A komitológia rendszere

A jelenleg hatályos, módosított 1999/468/EK tanácsi határozat négyféle bizottsági eljárást rögzít, melyekben eltérő a Bizottság által elfogadni kívánt kiegészítő-módosító vagy végrehajtási aktusok megalkotásának rendje. A határozat csak a különböző bizottsági eljárások eljárási szabályait rögzíti. Arra nézve, hogy melyik eljárást milyen esetekben kell igénybe venni, csak iránymutatást, mintát ad (kivéve az ellenőrzéssel történő szabályozási bizottsági eljárást), és a Bizottság részére felhatalmazást tartalmazó egyes alapjogszabályok rendelkeznek konkrétan arról, hogy a Bizottságnak melyik eljárást kell alkalmazni, ha azzal kapcsolatban kiegészítő-módosító vagy éppen végrehajtó aktusokat kíván elfogadni.

(1) Szabályozási bizottsági eljárás

A szabályozási bizottsági eljárás elsősorban akkor alkalmazható, ha a Bizottság felhatalmazás alapján általános hatályú jogi aktust (tkp. jogszabályt) kíván elfogadni az alapjogszabály általános hatályú, alapvető fontosságú rendelkezéseinek alkalmazására, vagy nem alapvető fontosságú rendelkezéseinek módosítására, kiegészítésére.1212

A szabályozási bizottság a tagállamok képviselőiből áll, elnöke a Bizottság képviselője. A szabályozási bizottság a jogszabálytervezetről véleményt nyilvánít, olyan szavazási móddal, amilyet az adott tárgyú jogi aktusra a

1010 HL L 184., 1999.07.17., 23. o., módosítottaa Tanács 2006/512/EK határozata, HL L 200., 2006.7.22., 11. o.A komitológiai rendszerről átfogóan és egyben igen részletesen l. Bergström (2005) munkáját.1111 L. a 2000. évi intézményközi megállapodás (HL L 256., 2000.10.10., 19. o.) helyébe lépő 2008-as intézményközi megállapodást a Parlament és a Bizottság között, HL C 143., 2008.6.10., 1. o.1212 Ez a Tanács határozata által adott iránymutatás, más esetben is alkalmazható az eljárás, erről konkrétan mindig a felhatalmazó alapjogszabály rendelkezik.



Tanácsban alkalmaznak. Amennyiben ettől a véleménytől eltér a Bizottság által elfogadni kívánt jogszabály, azt elő kell terjesztenie a Tanácshoz, illetve a Parlamenthez, mely utóbbi véleményt nyilvánít arról, hogy az alapjogszabály végrehajtása az ott biztosított hatáskörnek megfelelően történt-e. Ugyanakkor a Tanács minősített többséggel elfogadhatja a Bizottság tervezetét, ekkor megszületik a jogszabály. A Tanács minősített többséggel ellenezheti a javaslatot, ekkor visszakerül a Bizottsághoz átdolgozásra. Amennyiben a Tanács legkésőbb három hónapon belül nem hoz döntést, a Bizottság a javasolttal egyező tartalommal elfogadhatja a jogszabályt. Ezen eljáráshoz tartozik az alapjogszabály lényeges rendelkezéseinek végrehajtását jelentő, általános hatályú intézkedések, valamint az alapjogszabály nem lényeges intézkedéseinek módosítása, ha erre egyébként van hatásköre a Bizottságnak.

(2) Ellenőrzéssel történő szabályozási bizottsági eljárás

Ez az eljárás elsősorban akkor alkalmazandó, ha a Bizottság olyan általános hatályú jogi aktust (jogszabályt) fogad el, mellyel konkrét felhatalmazás alapján a rendes jogalkotási (korábban együttdöntési) eljárásban elfogadott jogszabály nem alapvető rendelkezését hatályon kívül helyezi, módosítja, vagy kiegészítő rendelkezéseket iktat be.1313 Ebben az esetben biztosítani kell a Parlamentnek és a Tanácsnak, hogy az ilyen bizottsági aktus elfogadása előtt ellenőrizhessék, a Bizottság a felhatalmazáson belül marad-e. Ennek érdekében, a határozat meglehetősen bonyolult eljárást ír elő.

A bizottság a tagállamok képviselőiből áll, elnöke a Bizottság képviselője. A bizottság a jogszabálytervezetről véleményt nyilvánít, olyan szavazási móddal, amilyet az adott tárgyú jogi aktusra a Tanácsban alkalmaznak, a tagállamok képviselőinek szavazatai súlyozottak. Amennyiben a bizottság véleménye összhangban van a Bizottság által elfogadni kívánt jogszabállyal, a tervezetet elő kell terjesztenie a Tanácshoz, illetve a Parlamenthez. A Parlament a képviselőinek többségével, a Tanács minősített többséggel ellenezheti az említett tervezetet azon a címen, hogy az túllépi az alapjogszabályban biztosított hatáskört, vagy a tervezet nem egyeztethető össze annak céljával, vagy sérti a szubszidiaritás, illetve az arányosság elvét. Amennyiben ilyen kifogás nem érkezik három hónapon belül, a Bizottság elfogadhatja a tervezett jogszabályt.

Amennyiben a bizottság véleménye nincs összhangban van a Bizottság tervezetével, a tervezetet elő kell terjesztenie a Tanácshoz, illetve továbbítja tájékoztatás céljából a Parlamenthez. A Tanács minősített többséggel két hónapon belül ellenezheti az említett tervezetet, ekkor a Bizottság nem fogadhatja el azt, át kell dolgoznia és újra indul az eljárás, vagy jogalkotási eljárást kezdeményez; amennyiben a Tanács nem dönt, akkor a Bizottság a Parlamenthez benyújtja a javaslatot; amennyiben a Tanács minősített többséggel elfogadja a tervezetet, továbbítja azt a Parlamentnek.A Parlament négy hónapon belül képviselőinek többségével ellenezheti a tervezetben foglaltakat; ekkor a Bizottság átdolgozza a tervezetet vagy jogalkotási eljárást kezdeményez. Amennyiben ez nem történik meg, a Tanács, majd a Bizottság a tervezetet elfogadja.

(3) Irányítóbizottsági eljárás

Az irányítóbizottsági eljárás akkor alkalmazható, amennyiben a Bizottság konkrét végrehajtási intézkedéseket, legtöbbször a helyzetek vagy a címzettek szűk körére vonatkozó „irányítási intézkedéseket” kíván elfogadni egyes, nemritkán gyors intézkedést kívánó területeken (pl. közös agrárpolitika, közös halászati politika).1414

Az irányítóbizottság a tagállamok képviselőiből áll, elnöke a Bizottság képviselője. A bizottság a jogi aktus tervezetéről véleményt nyilvánít, olyan szavazási móddal, amilyet az adott tárgyú jogi aktusra a Tanácsban alkalmaznak. A Bizottság elfogadja a jogszabályt, de amennyiben az eltér a bizottság véleményétől, azt felfüggeszti, és előterjeszti a Tanácshoz. A Tanács minősített többséggel eltérő tartalmú jogi aktust fogadhat el.

(4) Tanácsadó bizottsági eljárás

A Bizottság döntéshozatala felett a leggyengébb ellenőrzést jelentő tanácsadó bizottsági eljárás alkalmazására nincsenek előre meghatározott feltételek: ezt akkor alkalmazzák, amikor a legcélszerűbbnek látszik, és egyébként nem szükséges irányító-, ellenőrzéssel történő szabályozási vagy szabályozási bizottság előtti eljárás.A tanácsadó bizottság a tagállamok képviselőiből áll, elnöke a Bizottság képviselője. A bizottság a jogszabálytervezetről véleményt nyilvánít, a tagállamok külön álláspontjukat is rögzíthetik a jegyzőkönyvben. A Bizottságnak a „lehető legteljesebb mértékben” figyelembe kell venni a tanácsadó bizottság véleményét.

1313 A Tanács határozata kötelezően írja elő az eljárás alkalmazását ezen esetekben, azonban nem zárja ki, hogy ez esetben is alkalmazható legyen, ha a felhatalmazó alapjogszabály így rendelkezik.1414 Ez a Tanács határozata által adott iránymutatás, más esetben is alkalmazható az eljárás, erről konkrétan mindig a felhatalmazó alapjogszabály rendelkezik.



Az átruházott hatáskörben való döntés nem kíván mindig bizottsági eljárást. Ilyen az ún. védintézkedési eljárás, amikor az alapjogszabály a Bizottságra ruházza a védintézkedésekkel kapcsolatos döntéshozatali jogkört. Ekkor a Bizottság – esetenként a tagállamokkal való kötelező konzultáció után – meghozza a védintézkedésről szóló határozatát. Ezt megküldi a Tanácsnak és a tagállamoknak. Bármely tagállam a hatáskört biztosító alapjogszabályban megjelölt határidőn belül a Tanács elé viheti a határozatot, amely minősített többséggel eltérő határozatot hozhat. Az ezzel kapcsolatos néhány problémára l. a Büker-ügyet, ahol a közösségi meggytermelés védelmére hozott bizottsági védintézkedés érvényességét kérdőjelezték meg az Európai Bíróság előtt, C-64/95 Konservenfabrik Lubella Friedrich Büker GmbH & Co. KG v Hauptzollamt Cottbus [1996] EBHT I-5105.

A Bizottság átruházott hatáskörben hozott jogi aktusainál legtöbbször gazdasági kihatású döntésekről van szó, mely sok, jelentős érdeket sérthet. Emiatt a Bizottság ezen aktusait gyakran támadják az uniós bíróságok előtt, annak érvénytelenségére hivatkozva. Ezen belül is sok ügyben állítja a felperes, hogy a Bizottság túllépte átruházott jogalkotási hatáskörét egy-egy kérdésben. E tekintetben híressé vált az a semmisségi per, melyben a Bizottság „kergemarhakór” elleni intézkedését (96/239/EK határozat) támadták az Európai Bíróság előtt, C-180/96 Egyesült Királyság v Bizottság (BSE kór) [1998] EBHT 2265, különösen 31-68. pontok.

3.3.3. 3.3.3.3. A komitológia a Lisszaboni szerződés után

A jogi aktusok megalkotására irányuló hatáskör átruházásának lehetőségét most már az EUM-Szerződés 290. és 291. (részben a volt EKSz 202.) cikkei kifejezetten biztosítják, bár nem azonos feltételekkel. Valójában a (felhatalmazáson alapuló) kiegészítő-módosító aktusok és a végrehajtási aktusok megkülönböztetése az EUM-Szerződésben nem teljesen illik a komitológia jelenlegi rendszeréhez, hiszen a kétféle aktus megalkotásánál nem azonos ellenőrzési lehetőségeket biztosít a Bizottság vonatkozó eljárásaiban. A felhatalmazáson alapuló kiegészítő-módosító aktusok esetében, attól függően, hogy a felhatalmazást tartalmazó jogalkotási aktusban milyen módon határozták meg a felhatalmazás gyakorlásának feltételeit, a Parlament vagy a Tanács a felhatalmazást visszavonhatja, illetve az aktus hatálybalépését ahhoz kötheti, hogy a két intézmény egyike sem emel kifogást ellene. Ez a szerződéses szabály különösen a Parlament beleszólását növeli, akár az ellenőrzéssel történő szabályozási bizottsági eljárásban gyakorolt jelenlegi jogaihoz képest is. Ezzel szemben a végrehajtási aktusoknál a Bizottság végrehajtási hatáskörének gyakorlására tagállami ellenőrzési mechanizmusokat ír elő a Szerződés, melyeknek szabályait a Parlament és a Tanács rendes jogalkotási eljárásban elfogadott rendeletben határozza meg. Ez utóbbi tükrözi kifejezetten a jelenlegi komitológia rendszerét.

Erre a különbségre tekintettel, nem kizárt ugyan a komitológiára vonatkozó szabályozás átalakítása, de a gyakorlatban a komitológiai rendszer jelenlegi formájában történő fenntartása sem elképzelhetetlen, bizonyos módosításokkal. Kérdés, hogy ebben, az intézmények közötti egyensúlyt érintő kérdésben, a három érintett intézmény milyen politikai kompromisszumra jut, és ennek nyomán milyen jogi megoldást dolgoznak ki. E vonatkozásban a jövőbeni bizonytalanságot hangsúlyozza Craig és Hofmann is.1515

Megjegyzések

1. A fenti, 3.1.–3.3. pontokban leírtaktól el kell határolni a döntéshozatalt és a jogi aktusok megalkotását a közös kül- és biztonságpolitika területén. A megerősített együttműködésre vonatkozó szabályok kivételével, ezt a területet (beleértve a döntéshozatalt is) az EU-Szerződés, és nem az EUM-Szerződés szabályozza. Erre a tényre kifejezetten utal az EUMSz 2. cikk (4) bekezdése is. A közös kül- és biztonságpolitika vonatkozásában, az 1.4.4.2. pontban már látható volt, hogy a jogi aktusok és egyedi döntések meghozatala során teljesen eltérőek az intézmények jogai, a döntéshozatal módja és feltételei, az aktusok formái attól a rendszertől, amit az EUMSz 288–299. cikkei felállítanak.

2. A Szerződésekben az államok biztosítani kívánták azt, hogy a döntéshozatal rendjét egyes kérdésekben közös egyetértéssel megváltoztathassák anélkül, hogy a Szerződéseket rendes úton módosítani, és a módosításokat tagállamonként külön-külön megerősíteni kelljen. Ezért olyan áthidaló klauzulákat (passerelle) illesztettek be a Szerződésekbe, melyek lehetővé teszik bizonyos feltételekkel az áttérést, vagy különleges jogalkotási eljárásról rendes jogalkotási eljárásra, vagy a Tanácson belül egyhangú döntéshozatalról, minősített többséget előíró döntéshozatalra. A Szerződések módosításáról szóló EUSz 48. cikk (7) bekezdése mindkét esetre tartalmaz egy-egy, átfogó passerelle-t, ahogy ez látható volt az előbbiekben, az 1.3.1.3. pont (2) részénél.

Emellett, a Szerződésekben több olyan rendelkezés található, mely lehetővé teszi, hogy bizonyos feltételek mellett az Európai Tanács vagy a Tanács a szerződésekben meghatározottaktól eltérő döntéshozatali rendet fogadjon el, és alkalmazzon. Ezekben az esetekben, a döntéshozatali rend megváltoztatásához vagy a Parlament

1515 Craig, 2008, 161. o.; Hofmann, 2009, 499–500.



egyetértése, vagy a tagállamok parlamentjeinek egyetértése nem szükséges, eltérően az EUSz 48. cikk (7) bekezdésében foglalt átfogóan érvényesülő klauzuláktól. A megjelölt kivételektől eltekintve, a Bizottság javaslatára lehet elfogadni a döntéshozatali rend megváltoztatását, és a Parlamentnek konzultációs joga van.

Passerelle

(EUMSz)

Az áthidaló klauzula érvényesülési területe

Döntéshozó

81(3) cikk több államra kiterjedő családjogi kérdések azon területeinek meghatározása, ahol különleges helyett, rendes jogalkotási eljárás érvényesülhet (a nemzeti parlamenteknek egyetértési joguk van)

Tanács

egyhangúlag

153(2) cikk különleges helyett rendes jogalkotási eljárás alkalmazása a cikkben meghatározott egyes foglalkoztatási kérdésekben

Tanács

egyhangúlag

192(2) cikk különleges helyett rendes jogalkotási eljárás alkalmazása a cikkben meghatározott környezetpolitikai kérdésekben

Tanács

egyhangúlag

312(2) cikk a többéves pénzügyi keret elfogadásánál egyhangúság helyett minősített többség előírása (nem a Bizottság javaslatára, és nincs a Parlamentnek konzultációs joga)

Európai Tanács

egyhangúlag

333(2) cikk a megerősített együttműködés területén különleges helyett rendes jogalkotási eljárás alkalmazása (nem a Bizottság javaslatára)

Tanács

egyhangúlag

4. 3.4. Jogi aktus elfogadásának kezdeményezéseA tagállami és uniós hatáskörök közötti egyensúly, valamint az intézmények közötti egyensúly lényeges eleme, hogy a jogi aktusok, különösen az uniós jogszabályok elfogadása kinek a kezdeményezésére vagy javaslata alapján történhet. Az intézmények közötti egyensúlyt szolgálván, a javaslattételi jog és a döntéshozatali jog élesen elválik: nem biztos, hogy amely intézménynek döntéshozatali joga van, joga van egyben a jogi aktus elfogadását kezdeményeznie is, és fordítva. A jogi aktusok megalkotása lehetetlen, ha nincs erre javaslat. Éppen ezért az Unióban nemcsak az a fontos, hogy mely intézmény, milyen szavazati aránnyal, és milyen eljárásban fogadhat el jogi aktusokat, hanem az is, hogy a jogi aktusok elfogadását ki kezdeményezheti. Az erre jogosult kezdeményezése nélkül ugyanis nincs döntéshozatal, így a javaslattételi, vagy általában a kezdeményezési jog rendkívül lényeges eljárási jogosultság az egész uniós jogalkotásban.

(1) A feladataiból adódóan is, a jogalkotási eljárásokban az általános javaslattételi jog a Bizottságot illeti meg. Az EUSz 17. cikk (2) bekezdése alapján, ha „a Szerződések eltérően nem rendelkeznek, az Unió jogalkotási aktusait kizárólag a Bizottság javaslata alapján lehet elfogadni. Az egyéb jogi aktusokat akkor kell a Bizottság javaslata alapján elfogadni, ha a Szerződések úgy rendelkeznek.” A javaslattételi jognál is lényeges a jogalkotási eljárások (ahol jogalkotási aktusokat hoznak) és a nem jogalkotási eljárások (ahol egyéb jogi aktusokat hoznak) elválasztása.

A Bizottság közbejöttével, közvetetten, jogi aktus megalkotására kezdeményezési jogot kapott az EUSz 11. cikk



(4) bekezdése alapján, az uniós polgárok legalább egymilliós létszámot elérő csoportja, ha a tagállamok egy jelentős számának állampolgárai. Kezdeményezési joguk kiterjed arra, hogy a Bizottság a Szerződések végrehajtásához szükséges jogi aktusok elfogadására terjesszen elő javaslatot a hatáskörén belül.1616

Az EUMSz 289. cikk (4) bekezdése alapján, jogalkotási aktusok nemcsak a Bizottság javaslatára, hanem a Szerződések által nevesített esetekben a tagállamok egy csoportjának vagy az Európai Parlamentnek a kezdeményezésére, az Európai Központi Bank ajánlására vagy a Bíróság, illetve az Európai Beruházási Bank kérelme alapján is elfogadhatóak.

(2) Így a Parlamentnek van kezdeményezési joga a saját maga által elfogadott jogalkotási aktusok tekintetében, például a parlamenti képviselők feladatainak ellátására vonatkozó szabályok és feltételek tekintetében (EUSz 223. cikk (2) bekezdés), vagy a parlamenti vizsgálat szabályainak tekintetében (EUSz 226. cikk), illetőleg az ombudsman feladatainak ellátására vonatkozó szabályok és általános feltételek tekintetében (EUSz 228. cikk (4) bekezdés).

(3) Más intézmények, szervek, illetve a tagállamok kezdeményezési joga a következőképpen alakul.

Kezdeményező Jogalap Jogterület

bármely tagállam EUSz

30(1) cikk

a közös kül- és biztonságpolitikát érintő bármely kérdés Tanács elé utalása, kezdeményezés és javaslat

bármely tagállam EUSz

42(4) cikk

közös biztonság- és védelempolitikára vonatkozó határozatokra javaslat

érintett , ill. bármely tagállam EUMSz

65(4) cikk

harmadik országokkal a tőkemozgást gátló tagállami adóügyi intézkedések, Szerződéssel való összeegyeztethetőségének megállapítása

tagállamok egynegyede EUMSz

76. cikk

a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségben az igazgatási együttműködésről szóló intézkedések


tagállamok egynegyede EUMSz

76. cikk

rendőrségi és büntetőügyekben történő igazságügyi együttműködés területén

bármely tagállam EUMSz közlekedésben

1616 Ennek részletes szabályait és feltételeit, az EUMSz 24. cikke értelmében, rendes jogalkotási eljárásban, rendeleti formában a Parlament és a Tanács állapítja meg. A 2009. december 10–11-i brüsszeli Európai Tanács a jogszabály elfogadását 2010 első félévére tűzte ki. Conclusions of the Brussels European Council (10/11 december 2009), I. 3. pont. EUCO 6/09, CO EUR 6, CONCL 4., Elérhető: <http://www.consilium.europa.eu/> honlapon.



95(4) cikk alkalmazott megkülönböztető tagállami intézkedés megítélése

bármely tagállam EUMSz

96(2) cikk

közlekedésben alkalmazott díjak és feltételek piacvédő jellegének megítélése


105(1) cikk

versenyszabályok betartásának megítélése


108(2) cikk

állami támogatás belső piaccal való összeegyeztethetőségének megítélése

érintett tagállamok EUMSz

329(1) cikk

megerősített együttműködés kezdeményezése

érintett tagállamok EUMSz

329(2) cikk

megerősített együttműködés kezdeményezése a közös kül- és biztonságpolitika területén

Európai Központi Bank EUMSz 129(3) cikk az alapokmányának módosítására irányuló rendes jogalkotási eljárás

EUMSz 129(4) cikk az alapokmány egyes rendelkezéseinek módosítására irányuló eljárás

EUMSz 219(1) cikk megállapodás kötése harmadik államokkal az euró és harmadik államok valutáinak árfolyamrendszeréről

EUMSz 219(1) cikk az euró középárfolyamainak elfogadása, kiigazítása vagy eltörlése

EUMSz 219(2) cikk az árfolyampolitika általános irányainak meghatározása más valutákkal összefüggésben

Európai Beruházási Bank EUMSz 308. cikk az alapokmányának módosítására irányuló különleges jogalkotási eljárás

Európai Unió Bírósága EUMSz 257. különös hatáskörű törvényszékek felállítása



EUMSz 281. az alapokmányának módosítására irányuló rendes jogalkotási eljárás

Ao. 14. cikk segédelőadók kinevezése

Ao. 64. cikk a Bíróság nyelvhasználati szabályai

érintett tagállam EUMSz

355(6) cikk

dán, francia vagy holland ország vagy terület Unióval kapcsolatos jogállásának határozattal történő módosítása az Európai Tanács által


külügyi és biztonságpolitikai főképviselő EUSz

22(2) cikk

közös kül- és biztonságpolitika területén javaslat a Tanácshoz

EUSz

27(3) cikk

európai külügyi szolgálat szervezetére, működésére vonatkozó szabályok

EUSz

30(1) cikk

a közös kül- és biztonságpolitikát érintő bármely kérdés Tanács elé utalása, kezdeményezés és javaslat

EUSz

41(3) cikk

missziók finanszírozására szolgáló alapokra vonatkozó szabályok

EUSz

42(4) cikk

javaslat a közös biztonság- és védelempolitikára vonatkozó határozatokra

5. 3.5. Az Unió hatásköre jogi aktusok megalkotásáraAz Uniónak a jogalkotásra, jogi aktusok elfogadására nincs általános, minden területre kiterjedő hatásköre: a legfontosabb követelmény, hogy az csak konkrét, hatáskört biztosító uniós jogi norma alapján történhet. Ez a követelmény három szerződéses rendelkezésen nyugszik.

Az EU-Szerződés 5. cikke rögzíti a hatáskör-átruházás elvét, mely az egész integráció egyik leglényegesebb jogszabálya és alapja. A (2) bekezdésben foglalt rendelkezés szerint:

„A hatáskör-átruházás elvének megfelelően az Unió kizárólag a tagállamok által a Szerződésekben ráruházott hatáskörök határain belül jár el a Szerződésekben foglalt célkitűzések megvalósítása érdekében. Minden olyan hatáskör, amelyet a Szerződések nem ruháztak át az Unióra, a tagállamoknál marad.”

A hatáskör-átruházás elvének további kibontása és megnyilvánulása az egyes intézmények szintjén az a követelmény, hogy az uniós intézménynek rendelkeznie kell hatáskörrel a konkrét intézkedés meghozatalára, mely az EU-Szerződés 13. cikk(2) bekezdésében a következő módon fogalmazódik meg: „Az egyes intézmények a Szerződésekben rájuk ruházott hatáskörök határain belül, az ott meghatározott eljárások, feltételek és célok szerint járnak el.” Mindezek biztosítéka pedig az EUM-Szerződés 263. cikke alapján az, hogy a hatáskör hiánya az elfogadott uniós jogi aktus érvénytelenségét (semmisségét) eredményezi.



A Szerződésekben, a különböző szabályozási-tevékenységi területeken nagy számban található olyan rendelkezés, mely felhatalmazza az uniós intézmények valamelyikét, hogy az adott területet további aktusokkal szabályozza, vagy egyedi jogi aktusokat fogadjon el (l. az előzőekben a döntéshozatalnál). Természetesen intézkedések meghozatalára hatáskör fakadhat valamely másodlagos, származtatott normából is, a végrehajtási aktusok tekintetében.

5.1. 3.5.1. A hatáskörök fajtái az Unió működésébenAz uniós együttműködés rendszere a tagállami szuverenitás részbeni átruházásán alapul, amely egy új jogrend kialakulásához vezetett. Természetesen a fő kérdés a szuverenitás átruházásának mértéke. A Szerződések az Unió céljait és tevékenységi körét leírja, a szervezet csak e keretek között tevékenykedhet, más területekre nem terjed ki a hatásköre. Azonban ezek az előírások csak általánosan vázolják fel az uniós tevékenység területeit, így önmagukban kevés eligazodást nyújtanak. Az egyes konkrét szerződéses rendelkezések további korlátokat támaszthatnak és támasztanak az uniós hatáskörök határaival kapcsolatban. E korlátok egyes tevékenységi területenként eltérőek lehetnek.

A szuverenitás átruházásának mértéke a konkrét uniós jogalkalmazás területén úgy vetődik fel, hogy egy kérdésben az Unió vagy a tagállam jogosult-e intézkedést hozni, jogi aktust elfogadni. Ez az elhatárolás állandó jogviták tárgya, hiszen legtöbbször nincs éles választóvonal. A Szerződések, amikor hatáskört biztosítanak az Uniónak, általában nem kizárólagos jelleggel teszik ezt, mellette fennmarad a tagállamok hatásköre is. Ez esetenként komoly gondokat okoz annak megállapításánál, hogy egy területen belül mit tehet az Unió, és mit a tagállam. Az Unióban a hatáskörök megkülönböztetésének általános elveit és rendszerét az EU-Szerződés 4. és 5. cikke, valamint az EUM-Szerződés 2–6. cikkei tartalmazzák, melyek alapján a hatásköröknek négyféle formája létezik a jelenleg hatályos uniós jogrendszerben:1717

(1) kizárólagos uniós hatáskör: a kérdést kizárólag uniós szabályozás rendezheti;

(2) megosztott hatáskör: a szabályozandó kérdést tagállami és uniós szabályozás egyaránt rendezheti, de a tagállam ilyen joga csak addig áll fenn, amíg nincs uniós szabályozás, intézkedés a kérdésre; e hatáskörön belül, az uniós hatáskör elsődleges, de nem gyakorolt, míg a tagállami hatáskör feltételes: csak addig áll fenn, amíg az uniós szervek nem hoznak szabályozást a kérdésben vagy nem intézkednek;

(3) támogató-összehangoló-kiegészítő hatáskör: a kérdést tagállami és uniós szabályozás is rendezheti oly módon, hogy egyes részterületeken az uniós szabályozás kiegészíti a tagállami szabályozásokat; a tagállami szabályozás megmarad elsődlegesnek, az Unió az alapvető szabályok vagy intézkedések meghozatalát nem veheti át az államtól;

(4) kizárólagos tagállami hatáskör: a kérdést kizárólag tagállami szabályozás rendezheti, nincs uniós hatáskör az adott kérdésben (a Szerződések erre csak közvetetten utalnak).

Az EUMSz szabályai nagy vonalakban megadják, milyen nagy szabályozási területek tartoznak a különböző típusú uniós hatáskörökhöz:

Kizárólagos uniós hatáskör Megosztott hatáskör Támogató-összehangoló-kiegészítő uniós hatáskör

– vámunió

– a belső piac működéséhez szükséges versenyszabályok megállapítása

– monetáris politika (euróövezet)

– a tengeri biológiai erőforrások megőrzése (közös halászati

– belső piac

– a szociálpolitikának az e szerződésben meghatározott vonatkozásai

– gazdasági, társadalmi és területi kohézió

– mezőgazdaság és halászat (kivéve

– ipar

– kultúra

– idegenforgalom

– oktatás, szakképzés, ifjúság és sport

– polgári védelem

1717 Az Unió és tagállamok viszonyában a hatásköröknek különböző osztályozásai alakultak ki, l. pl. Roux, 2006, 72–80. o. Az osztályozási lehetőségeket most már korlátozza az EUMSz 2–6. cikke, mint tételesjogi alap.



politika)

– közös kereskedelempolitika

– hatáskörgyakorláshoz szükséges nemzetközi megállapodások kötése

a tengeri biológiai erőforrások megőrzése)

– környezetvédelem

– fogyasztóvédelem

– közlekedés

– transzeurópai hálózatok

– energiaügy

– a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség

– a közegészségügy terén jelentkező közös biztonsági kockázatoknak az e szerződésben meghatározott vonatkozásai

– igazgatási együttműködés

– emberi egészség védelme

E kategóriák között sokszor nehéz megkülönböztetést tenni konkrét ügyekben, esetekben, különösen az egyes szabályozási területek határterületein. Az uniós és tagállami hatáskörök általános elhatárolását nagyban árnyalják az alábbi tényezők, melyek viszonylagossá tehetik a hatásköri határokat:

1. a Bíróság gyakorlatában kialakította a beleértett hatáskörök („implied powers”) doktrínáját,

2. az EUM-Szerződés általános hatásköri klauzulája a 352. (volt EKSz 308.) cikkben alkalmat ad az uniós hatáskörök rugalmas tágítására (szubszidiárius uniós hatáskör);

3. szűkebb területeken is, a hatáskört biztosító szerződéses rendelkezések olyan általánosak, hogy sokszor nem alkalmasak az uniós és tagállami hatáskör világos elválasztására (pl. mi minősül még kiegészítő szabályozásnak, és mi a tagállamot megillető alapvető szabályozásnak a támogató-összehangoló-kiegészítő hatáskör tekintetében).

5.2. 3.5.2. A megosztott hatáskörökA hatáskör Unióra való átruházása önmagában nem ad választ egy másik problémára: azon kérdésekben, melyekben a hatáskör-átruházás megtörtént, mennyiben kizárt a későbbiekben a tagállam szabályalkotása. A hatáskör-átruházás történhet úgy, hogy kizárja a jövőbeni tagállami szabályozást (kizárólagos uniós hatáskör), és ezeken a szabályozási területeken, a tagállami szabályozás kifejezett uniós felhatalmazás nélkül akkor sem lehetséges, ha az uniós jog még nem szabályozta az adott terület valamely vonatkozását. Természetesen az uniós szabályok esetleges hiánya bizonyos cselekvési szabadságot hagyhat az államnak.

A hatáskör-átruházás történhet úgy is, hogy a tagállami szabályozást továbbra is megengedi valamilyen formában, és egy-egy szabályozási területen fennmarad párhuzamosan az uniós és a tagállami hatáskör is, amit a Szerződések megosztott hatáskörnek neveznek. Azonban a „megosztott hatáskör” fogalma túl homályos ahhoz, hogy választ adjon a párhuzamosan létező uniós hatáskör és tagállami hatáskör viszonyára.

5.2.1. 3.5.2.1. Szomszédos hatáskörök és egymást átfedő (versengő) hatáskörök

A megosztott hatáskör mibenléte nem egyértelmű az EUMSz 4. cikk alapján. A tagállamokkal megosztott hatásköre van az Uniónak akkor, ha a Szerződések olyan hatáskört ruháznak rá, mely nem is kizárólagos uniós hatáskör, de nem is csak támogató-összehangoló-kiegészítő hatáskör. Viszont a megjelölt területeken a hatáskörök „megosztása”, tehát a párhuzamosan fennálló uniós és tagállami hatáskör kétféle módon viszonyulhat egymáshoz. Ahogy Craig megjegyzi, a hatáskör másként lehet megosztott a különböző esetekben.1818

1818 Craig, 2008, 147. o.



Lehet olyan értelemben megosztott, hogy egy adott kérdés szabályozására egyszerre áll fenn az uniós és tagállami hatáskör, melyek így egymást átfedik. A megosztott hatáskör így megvalósulhat olyan területen, ahol az uniós és tagállami hatáskör átfedi egymást, verseng egymással (versengő/átfedő hatáskörök). Ugyanakkor lehet olyan értelemben megosztott a hatáskör, hogy az uniós és a tagállami hatáskör nem átfedi egymást, hanem a szabályozási terület egyes részterületein az Uniónak van hatásköre, míg más részterületein a tagállamoknak: ekkor egymás mellett fekvő, szomszédos hatáskörökről van szó. A szomszédos hatásköröknél a viszonyítási pont kérdése a meghatározás: ha az egyik részterületet nézzük, akkor kizárólagos hatásköre van az Uniónak, ha a másik részterületet, akkor a tagállamnak. Amennyiben a viszonyítási pont az adott, tágabb szabályozási terület, ezen belül mind az Uniónak, mind a tagállamnak van hatásköre, tehát ebből a perspektívából megosztott hatáskör lesz.

A szomszédos hatáskörök megosztása történhet horizontálisan, egymás mellett fekvő, többé-kevésbé azonos szintű részterületek között, de történhet vertikálisan, nem azonos szintű részterületek között is. A szomszédos hatáskörök horizontális megosztására világos példa, amikor a szolgáltatásnyújtás szabadsága nem terjed ki a közhatalom gyakorlásához tartósan vagy időlegesen kapcsoló tevékenységekre (EUMSz 51. és 62. cikkei), amire a szomszédos területen kiterjed, azok a közhatalomhoz nem kapcsolódó tevékenységek. Az előbbinél a tagállam hatásköre megmarad, az utóbbinál az Unió hatásköre érvényesül. Hasonló példa a szomszédos hatáskörök horizontális megosztására az EUMSz 64. cikke, mely szerint az uniós szabályozás nem terjed ki például a Magyarországon 1999. december 31-én fennálló, a harmadik országokba irányuló vagy onnan származó tőkemozgás tekintetében elfogadott korlátozó szabályozásra, amely közvetlen befektetéssel, letelepedéssel, pénzügyi szolgáltatások nyújtásával vagy értékpapírok tőkepiacokra történő bevezetésével függ össze. E szabályozási terület Magyarország hatáskörében maradt, de a szomszédos részterületen, az 1999. december 31-én létező magyar korlátozó szabályozás által nem érintett részterületen az Unió hatásköre érvényesül.

A szomszédos hatáskörök vertikális megosztása is fellelhető az Unió és a tagállamok megosztott hatásköreinél. A szomszédos hatáskörök tisztán vertikális megosztása történik akkor, amikor az uniós jog egy általánosabb szabadságot biztosít, a tagállamok pedig ezt valamilyen nevesített és védett indokok alapján korlátozhatják. Például az EUMSz 49. cikkében biztosított letelepedési jog nem érinti a tagállamok azon szabályait és intézkedéseit, melyeket közrend, közbiztonság vagy közegészség védelmében hoztak (általános jog és korlátozása). Itt az uniós és tagállami hatáskör határai a Szerződések kivételt biztosító vagy mentőklauzuláinál húzódnak.

A szomszédos hatáskörök megosztásának van egy másik viszonyítási pontja a terület-részterület összefüggései mellett: a hatáskör-megosztás az elsődleges jogforrások szintjén húzódik. Lehetséges ugyanis, hogy másodlagos uniós jogszabályok biztosítanak hatáskört a tagállamoknak, de ezt az Unió később bármikor visszaveheti.A Szerződések perspektívájából nézve, itt nem szomszédos, hanem átfedő, versengő hatáskör van, amelynek egy részéről az Unió (ideiglenesen) lemondott. Erre tipikus példa, amikor egy általánosabb uniós jogszabály végrehajtása tagállami szabályozással történik. Például a Tanács 1994. december 5-én elfogadta 2991/94/EK rendeletét a kenhető zsírokra vonatkozó előírások megállapításáról. Ennek végrehajtása a rendeletben megadott feltételek alapján kizárólagosan tagállami hatáskör volt, l. T-137/96 Valio Oy v Bizottság [1996] EBHT II-1327. Később a Bizottság az 1997. április 1-jei 577/97/EK többször módosított rendeletében láthatóan visszaszorította a tagállamok szabályozási lehetőségeit a korábbi tanácsi rendeletben foglaltakhoz képest.1919

Ebből a szempontból kérdéses lehet a jogharmonizációs szabályozásnál a hatáskörök megosztásának jellege. Itt az uniós szabályozás keretet ad, legtöbbször irányelvben foglalt szabályok formájában, követelményeket állít fel, a tagállamok pedig e keretek között szabályozzák a kérdést (keret-jogszabály előírt feltételei és a szabadon hagyott terület tagállami szabályozása). A jogharmonizáció alá eső szabályozási területeken is megosztott hatáskör van: nem történhet teljes jogegységesítés, az Unió csak harmonizálja a tagállami szabályokat. Van egy világos hatáskör-megosztás, amit a Szerződések írnak elő, de a jogharmonizáció mélységének mértéke, tehát a hatáskörök határa is bizonytalan. Milyen részletesen szabályozhat az Unió egy harmonizációs jogszabályban? Mennyire fedheti le a szabályozási területet részletszabályokkal? Ezt általában nyilvánvalóan nem lehet rögzíteni. E bizonytalanság miatt, egy-egy harmonizációs irányelv által a tagállami szabályozás számára szabadon hagyott terület lehet versengő hatáskör is, melyet az Unió (ideiglenesen) átadott, és később esetleg részletesebben szabályoz, de lehet szomszédos hatáskör is, azaz a harmonizáció már nem lehet részletesebb, nem kötheti meg az Unió jobban a tagállamok kezét az adott kérdésben, hiszen nem jogegységesítésről van szó.

1919 A rendelet a kenhető zsírokra vonatkozó előírások megállapításáról szóló 2991/94/EK tanácsi rendelet, valamint a tej és tejtermékek forgalmazása során használt megnevezések védelméről szóló 1898/87/EGK tanácsi rendelet alkalmazására vonatkozó egyes részletes szabályok megállapításáról szólt. Azóta hatályon kívül helyezte a Bizottság 445/2007/EK rendelete, HL L 106., 2007.4.24., 24. o.



5.2.2. 3.5.2.2. A megosztott (versengő) hatáskör és az előfoglalás

A megosztott hatáskör egyik formájánál az uniós szabályozási vagy intézkedési jogosultságok átfedik egymást (megosztott-versengő hatáskör). Ekkor a tagállam mindaddig szabadon szabályozhatja a kérdést, amíg uniós szabályozás nem születik. Az uniós szabályozás megalkotásával a kérdést az uniós jog részben vagy egészben lefoglalja, és ettől kezdve a tagállam csak az uniós jogi szabályozás által szabadon hagyott (és így egyre szűkülő) területen érvényesítheti saját szabályait. Az uniós jogi szabályozás által elfoglalt területen az esetlegesen fennmaradó ellentétes tagállami szabályozással szemben az uniós jog fog érvényesülni (az uniós jog elsőbbsége). Az esetlegesen létrejövő, kimerítő uniós szabályozás aztán teljesen ki is szoríthatja a tagállamot az adott kérdés rendezéséből.

A fentiek alapján, „előfoglalás” (pre-emption) névvel illetjük azt a folyamatot, amikor a megosztott (versengő) hatásköröket magában foglaló szabályozási területeken, az Unió, jogi szabályozás megalkotásával az adott területet részben vagy egészben „elfoglalja”, és a kérdés tagállami szabályozásának lehetőségét megszünteti. Az uniós jog elsőbbsége alapján pedig, ezzel a létező tagállami szabályozást onnan kiszorítja, illetve alkalmazhatatlanná teszi. A Bíróság a Simmenthal-ügyben ezt a következőképpen fogalmazta meg:

17 [...] a közösségi jog elsőbbségének elve alapján a Szerződés közvetlenül alkalmazandó rendelkezései és az intézmények közvetlenül alkalmazandó jogi aktusai a tagállamok belső jogával fennálló kapcsolatuk tekintetében nemcsak azzal a hatással bírnak, hogy – pusztán hatálybalépésük ténye folytán – a tagállamok nemzeti jogának valamennyi, a közösségi joggal ellentétes rendelkezését a jog erejénél fogva alkalmazhatatlanná teszik, hanem – mivel e rendelkezések és jogi aktusok szerves részét képezik a tagállamok területén alkalmazandó jogrendszernek, és ez utóbbi keretében elsőbbséget élveznek – azzal is, hogy megakadályozzák a közösségi normákkal összeegyeztethetetlen, új nemzeti jogalkotási aktusok érvényes létrehozását.

18 Annak elismerése ugyanis, hogy azok a nemzeti jogalkotási aktusok, amelyek jogtalanul behatolnak a Közösség jogalkotói hatásköre alá tartozó területre vagy más módon összeegyeztethetetlenek a közösségi jog rendelkezéseivel, bármiféle jogi hatással rendelkeznének, a tagállamok által a Szerződés értelmében feltétel nélkül és visszavonhatatlanul vállalt kötelezettségek tényleges jellegének tagadását jelentené, és ezáltal a Közösség alapjait kérdőjelezné meg.

106/77 Amministrazione delle Finanze dello Stato v Simmenthal SpA [1978] EBHT 0629, 17–18. pontok. A megosztott (versengő) hatáskörre jellemző konstrukció igen sok uniós jogterületen érvényesül. A Bíróság sok ítéletében utal erre. Így például a Didier Vergy-ügyben az volt az egyik kérdés, hogy a Tanács 1979. április 2-i 79/409/EGK irányelve a vadon élő madarak védelméről, kiterjed-e a fogságban született és nevelkedett példányok kereskedelmére:

14 …hozzá kell tenni, hogy mivel a közösségi jogalkotás nem rendelkezett a vadon élő madarak fajainak fogságban született és nevelkedett példányairól, a tagállamoknak megmaradt a hatásköre szabályozni azok kereskedelmét, az EGK-Szerződés 30. [volt EKSz 28., jelenleg EUMSz 34.] cikkére figyelemmel, mely a más tagállamokból származó termékekre vonatkozik.

C-149/94 Didier Vergy [1996] EBHT I-0299, 14. pont. Természetesen sokszorosan vitatott kérdés lehet, hogy egy-egy uniós jogszabály milyen mértékben hagyja meg a tagállam szabadságát, annak keretei között mit tehet még meg, és mit nem (az uniós jogalkalmazás jelentős része erről szól). Érdekes példa e tekintetben, C-98/96 Kasim Ertanir v Land Hessen [1997] EBHT I-5179, 28–33. pontok.

Előfoglalás nincs a megosztott hatáskörök másik típusánál, a szomszédos hatásköröknél. Itt ugyanis a Szerződésekben meghúzott hatásköri határok miatt a szomszédos területekre nem lehet átszabályozni az Uniónak, vagy ott intézkedéseket tenni. A hatáskörök nem versengenek, így az Unió nem foglalhatja le azt a szomszédos szabályozási részterületet, ahol a tagállami hatáskör érvényesül.2020

5.3. 3.5.3. Külső és belső hatáskör az uniós tevékenységeknélAz uniós hatásköri kérdéseknek van egy másik metszete is. Az Unió működése nemcsak befelé irányul, ahol a tagállamok egymás közötti, és az Unióhoz fűződő kapcsolatai képezik a szabályozás tárgyát. Az Unió, a működése során kapcsolatba kerül harmadik (nem uniós) államokkal, más nemzetközi szervezetekkel. Szükség lehet arra, hogy a közös ügyek rendezésére szabályokat hozzanak létre kifelé is, elsősorban nemzetközi

2020 Az előfoglalásról l. Kecskés, 2009, 602–611. o.



szerződések formájában. Az Unió kifelé irányuló kapcsolatainak rendezésére (szabályozására) szolgáló hatáskör a külső hatáskör. A külső hatáskör tipikusan olyan kérdés formájában vetődik fel elsősorban, hogy ki jogosult egy nemzetközi szerződést tárgyalni, azt megkötni, és rendelkezéseit később végrehajtani és végrehajtatni.2121

A külső hatáskör két általános problémát vet fel: az egyik, hogy az Unió és a tagállamok miképpen osztoznak ezen. A másik, hogy az ugyanazon kérdésre vonatkozó belső és külső hatáskör eltérő lehet-e a hatáskör gyakorlóját illetően: például lehetséges-e, hogy az Unió belső hatáskörrel bír a környezetvédelem területén, de a tárgykörbe tartozó nemzetközi szerződéseket nem az Unió, hanem a tagállamok kötik meg. A külső hatáskör gyakorlásának általános feltétele az Unió részéről is biztosított, mivel jogalanyisággal rendelkezik, tehát saját nevében is köthet nemzetközi szerződést, és létezik olyan szervezetrendszere, mely alkalmas a nemzetközi szerződések feltételeinek megtárgyalására.

5.3.1. 3.5.3.1. A külső hatáskör gyakorlása: uniós eljárás nemzetközi szerződések kötésére

Az Unió nevében kötendő nemzetközi szerződéseknél, a tárgyalások megkezdésére a Bizottság, vagy a külügyi és biztonságpolitikai főképviselő nyújt be javaslatot a Tanácsnak. (A főképviselő akkor, ha a szerződés tárgya a közös kül- és biztonságpolitikára vonatkozik.) A Tanács határozatban ad felhatalmazást, melynek keretében egyben meghatározza a tárgyalási pozíciót (a tárgyalási irányelveket) és kijelöli az uniós főtárgyalót vagy a tárgyalási küldöttség vezetőjét. Szükség esetén különbizottságot is kijelöl, mellyel a tárgyalások folyamán az uniós tárgyalónak egyeztetni kell.

A tárgyalások befejeztével, a főtárgyaló javaslatára a Tanács határozatban ad felhatalmazást a szerződés aláírására.

Ugyancsak az uniós főtárgyaló javaslata alapján, a Tanács határozatot fogad el a szerződés megkötésére. A szerződés megkötésére vonatkozó határozat a Parlament egyetértéséhez kötött, amennyiben társulási megállapodás kötéséről van szó; az Európai Emberi Jogi Egyezményhez történő csatlakozásról van szó; a megállapodás új intézményi keretet létrehozó együttműködésre irányul; a szerződés jelentős kihatással van az uniós költségvetésre; és akkor, ha a szerződés tárgya a rendes jogalkotási eljárás vagy a Parlament egyetértéséhez kötött különleges jogalkotási eljárás alkalmazási területére vonatkozik. Más esetekben a szerződés megkötésére vonatkozó határozat elfogadásához a Parlament véleményét ki kell kérni.

A szerződéskötési eljárás során, a döntéshozatalnál a Tanács főszabályként minősített többséggel jár el. Kivételként az egyhangúság kötelező, ha a szerződés tárgyát tekintve, az uniós jogi aktusok elfogadásához a Tanácsban egyhangúság kell, a társulási megállapodásoknál, a tagjelölt országokkal kötött szerződéseknél (EUMSz 212. cikk), valamint az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez történő csatlakozásról kötött szerződésnél.

Az Unió által kötendő nemzetközi szerződés és a Szerződések összeegyeztethetőségét az Európai Bíróság véleményezheti. Az erre irányuló eljárás megindítására bármely tagállam, a Parlament, a Tanács illetve a Bizottság jogosult. Amennyiben a Bíróság véleménye alapján a szerződés nem egyeztethető össze a Szerződésekkel, akkor az nem léphet hatályba, csak megfelelő módosítás vagy felülvizsgálat után.

5.3.2. 3.5.3.2. Az Unió külső hatáskörének határai

A Lisszaboni Szerződés módosításai nyomán, az EUMSz kifejezetten szól, általánosan is, a nemzetközi szerződések megkötésének lehetőségéről és hatásköréről.A külső hatáskört a belső hatáskörökből származtatja, hozzáköti azokat. Az EUMSz 3. cikk (2) bekezdése értelmében az Unió akkor rendelkezik kizárólagos hatáskörrel nemzetközi megállapodás megkötésére, ha annak megkötését valamely uniós jogalkotási aktus írja elő, vagy ha az hatásköreinek belső gyakorlásához szükséges, illetve annyiban, amennyiben az a közös szabályokat érintheti, azok alkalmazási körét megváltoztathatja. Természetesen a szabályban előírt lehetőségek (talán az első kivételével) túl általánosak, konkrét esetekben lényeges értelmezési nehézségek merülhetnek fel. Éppen ezért fontos, hogy az általános szabályon túl a Szerződések az Unió részére számos területen konkrétan is biztosítanak külső hatáskört, ezen belül lehetőséget nemzetközi szerződés megkötésére. Néhány példa a kifejezetten biztosított uniós külső hatáskörre:

2121 Természetesen a külső hatáskör (külső kapcsolatok) nemcsak nemzetközi szerződések megkötésével és végrehajtásával lehet kapcsolatos, de a középpontban jogi értelemben ez áll. A külső hatáskörökre nézve l. Balázs, 2002, 43–54. o.



EUM-Szerződés

rendelkezése

Szabályozási terület

216(1) általános felhatalmazás nemzetközi megállapodások kötésére az EUSz 3. cikk (2) bekezdésében foglaltaknak megfelelően

79(3) cikk megállapodások harmadik államok állampolgárainak visszafogadásáról („toloncegyezmények”)

186. cikk kutatás-, technológiai fejlesztésre vonatkozó szerződések

191(4) cikk környezetpolitikára vonatkozó szerződések

207(1) és (5) cikk közös kereskedelempolitikára vonatkozó szerződések

209(2) cikk fejlesztési együttműködésre vonatkozó megállapodások

212(3) cikk gazdasági, pénzügyi és műszaki együttműködésre megállapodások

214(4) cikk megállapodások humanitárius segítségnyújtással kapcsolatban

217. cikk társulási megállapodások létrehozása

219(3) cikk monetáris, devizagazdálkodási szabályozásokra vonatkozó megállapodások

220. cikk együttműködés az ENSZ szerveivel, az Európa Tanáccsal, az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezettel, a Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezettel

EUSz 8. cikk szomszédos országokkal különleges kapcsolatok kiépítése céljából megállapodások kötése

EUSz 37. cikk a közös kül- és biztonságpolitika területén megállapodások kötése

7. jk. 6. cikk az uniós tisztségviselőknek kiállított uniós úti okmányok elismeréséről nemzetközi megállapodások kötése (Bizottság hatásköre)

A Lisszaboni Szerződés legalább elvi szinten tisztázta az uniós belső és külső hatáskörök viszonyát az EUSz 3. cikk (2) bekezdésben, valamint az EUMSz 216. cikk (1) bekezdésében. Korábban ez nem volt tisztázott, és a mai szerződéses megoldás, hogy ti. a külső hatáskör a belső hatáskörből szükségszerűen adódik, az Európai Bíróság joggyakorlatában alakult ki. Az ugyanazon kérdésre vonatkozó uniós (közösségi) külső és belső hatáskörök viszonyának elveit az Európai Bíróság az ERTA-ítéletben artikulálta.

22/70 Bizottság v Tanács (AETR-ERTA)

[1971] EBHT 0263



[Az ügy egyik vonatkozása az volt, hogy a Közösség önmaga részt vehet-e a közúti szállításokra vonatkozó európai egyezmény tárgyalásán, és megkötheti-e az egyezményt, noha a közös közlekedési politikára vonatkozó szerződéses rendelkezések kifejezetten csak a Közösségen belüli intézkedések meghozatalára jogosították fel.]

17 Minden esetben, amikor a Szerződésben meghatározott valamely közös politika végrehajtása érdekében a Közösség olyan rendelkezéseket hoz, amelyek bármely formában közös szabályokat állapítanak meg, a tagállamok sem egyénileg sem pedig közösen nem jogosultak többé e szabályokat érintő, kötelezettségeket tartalmazó megállapodásokat kötni a harmadik államokkal.

18 Amint ugyanis e közös szabályok bevezetésére sor kerül, egyedül a Közösség jogosult a közösségi jogrendszer alkalmazási területének egészére vonatkozó hatállyal harmadik államokkal szemben szerződéses kötelezettségeket vállalni és teljesíteni.

19 Következésképpen a Szerződés rendelkezéseinek végrehajtásában nem lehet szétválasztani a Közösségen belüli intézkedések rendszerét a külkapcsolatokétól.[...]

22 E rendelkezések összefüggéséből következik, hogy amennyiben a Szerződés céljainak megvalósítása érdekében közösségi szabályokat fogadtak el, a tagállamok a közös intézmények keretein kívül nem vállalhatnak olyan kötelezettségeket, amelyek a fenti szabályokat érinthetik, vagy módosíthatják azok hatályát.

23 A 74. cikk [volt EKSz 70., jelenleg EUMSz 90.] értelmében a Szerződésnek a közlekedés területére vonatkozó célkitűzéseit egy közös politika keretében valósítják meg.

Az ERTA-ügy az akkor közösségi külső és belső hatáskör fennállását ezzel egymástól tette függővé. Ugyanis az uniós (közösségi) célok megvalósítása nem történhetett, nem történhet úgy, hogy az adott kérdés tekintetében csak belső hatásköre van az Uniónak. A külső és belső hatáskör összecementezésében a Bíróság segítségére volt a beleértett hatáskörök doktrínája, melyre a következő részben térek ki.

Miután a külső hatáskör most már kifejezetten is járuléka a belső hatáskörnek, átveszi annak összes bizonytalanságát, ami a hatáskör tárgyát képező szabályozási terület határait illeti. Amennyiben a belső hatáskörnél bizonytalan lehet konkrét esetekben, hogy hol húzódnak a belső piacra vonatkozó szabályozási terület határai, ugyanúgy bizonytalan lehet, hogy a belső piac megvalósítása során, milyen tartalmú, tárgyában kapcsolódó nemzetközi szerződéseket köthet az Unió, külső hatáskörét gyakorolván.

Megjegyzendő, hogy az ERTA-döntésben felállított tartalmi párhuzam a belső és külső hatáskörök között csak az uniós és tagállami hatáskörök leosztásánál alkalmazható. Az uniós intézmények egymás közötti hatáskörénél ez nem így van. Lehetséges, hogy más-más intézmény rendelkezik hatáskörrel ugyanazon kérdésnél belső ügyekben és nemzetközi ügyekben, C-327/91 Franciaország v Bizottság (Versenyjogi megállapodás) [1994] EBHT I-3641, 40–41. pontok.

5.3.3. 3.5.3.3. Szomszédos megosztott külső hatáskör és a vegyes szerződések

Problematikus lehet a külső hatáskör gyakorlása a versengő-megosztott hatáskör vonatkozásában, hiszen itt az Unió és tagállami hatáskör határai gyorsan változhatnak, ha az Unió szabályozásokat fogad el, lefoglalván a szabályozási területeket a tagállamok elől. Az EUMSz nem tartalmaz világos rendelkezéseket abban a tekintetben, hogy mi történik, ha a megosztott hatáskörhöz tartozó, az Unió által szabályozással még nem lefoglalt kérdéskörben a tagállam nemzetközi szerződést köt, de később az Unió erre vonatkozóan közös szabályozást fogad el, mely szemben áll a tagállam által vállalt nemzetközi kötelezettségekkel. Ilyenkor a tagállamnak valahogy meg kell szabadulnia az uniós joggal ellentétes nemzetközi kötelezettségeitől (nemzetközi szerződés felmondása vagy módosítása útján), hiszen nem tarthat fenn uniós joggal ellentétes szabályozást.

Esetenként a Szerződések is zavarba ejtőek e tekintetben. Az EUMSz 77. cikk(2) bekezdés b) pontja értelmében az Unió rendes jogalkotási eljárásban intézkedéseket állapít meg azon ellenőrzések tekintetében, melyeknek az uniós külső határon átlépő személyeket alá kell vetni (határok ellenőrzésével, menekültüggyel és bevándorlással kapcsolatos politikák keretében). Ez itt versengő-megosztott hatáskör, a vonatkozó szabályozási területet az Unió az intézkedéseivel elfoglalhat a tagállami szabályozás elől. Viszont a Szerződésekhez csatolt 23. sz. Lisszaboni Jegyzőkönyv úgy rendelkezik, hogy az EUMSz 77. cikk (2) bekezdés b) pontja nem érinti „a tagállamok azon hatáskörét, hogy harmadik országokkal tárgyalásokat folytassanak vagy megállapodásokat kössenek, amennyiben ezek a megállapodások tiszteletben tartják az uniós jogot és az egyéb vonatkozó nemzetközi megállapodásokat”. Itt a jegyzőkönyv rendelkezése lényegében a tagállamok olyan külső hatáskörét biztosítja, (sőt közvetve gyakorlását ösztönzi), amely ugyanakkor versengő hatáskör, és egy új uniós



szabályozás bármikor alkalmazhatatlanná teszi az államok által ilyen megállapodásokban vállalt nemzetközi jogi kötelezettségeket az előfoglalás folyamatában. A tagállamok által, a versengő, megosztott hatáskörök területein kötött nemzetközi szerződések mozgó célponthoz próbálnak igazodni. Az uniós jogalkotás dinamikájától függően, bármikor jöhet egy, a szerződés egyes rendelkezéseivel ellentétes uniós jogszabály. Ezért az ilyen szerződésekben a tagállamoknak könnyű felmondást lehetővé tevő klauzulákat kell beilleszteni.

Az uniós külső hatáskör egy-egy kérdésben nem feltétlenül kizárólagos, hanem lehet megosztott is (bár ez látszólag ellentmond az EUSz 3. cikk (2) bekezdésének). Tipikusan megosztott külső hatáskört biztosít az EUM-Szerződés 65 cikk (1) bekezdése harmadik országokkal szemben a tőkemozgásra és a fizetési műveletekre vonatkozó intézkedések tekintetében (bár ez nem szabályalkotásra irányul). Számos területen olyan értelemben megosztott a külső hatáskör, hogy a nemzetközi együttműködés (megkötendő nemzetközi szerződés) bizonyos kérdéseiben az Uniónak, más kérdéseiben a tagállamoknak lehet hatáskörük (megosztott szomszédos külső hatáskör). Az EUM-Szerződés 211. (volt EKSz 181a.) cikke a harmadik országokkal való gazdasági, pénzügyi és műszaki együttműködés vonatkozásában, kifejezetten számot vet ilyen hatáskörrel.

Amennyiben nemzetközi szerződést olyan kérdésben kell kötni, melyben megosztott szomszédos külső hatáskör van, a nemzetközi szerződés tárgyalásában és megkötésében külön-külön mind az Unió, mind a tagállamok részt vehetnek („vegyes szerződések”).2222 A vegyes szerződéseknek nemcsak az Unió a részese, hanem az Unió mellett a tagállamok, vagy egyes tagállamok is, és éppen a megosztott külső hatáskör miatt szükséges, hogy együttesen kössék meg az ilyen szerződéseket. A vegyes szerződések létére – a közös kereskedelempolitika egyes területeivel összefüggésben – az EUMSz 207. cikk (3) bekezdése (volt EKSz 133. cikk (6) bekezdés) kifejezetten utal. Esetenként nem egyszerű annak eldöntése, hogy az Unió kizárólagos hatáskörrel rendelkezik-e egy nemzetközi szerződés megkötésére, mert csak uniós hatáskörbe tartozó kérdés a szerződés tárgya, vagy a tagállamok is jogosultak az Unió mellett részt venni önállóan, l. pl. a nemzetközi gumiegyezmény megkötésével kapcsolatos tanácsadó véleményét a Bíróságnak, 1/78 Vélemény (Nemzetközi gumiegyezmény) [1979] EBHT 2871.

Megjegyzések

1. A különböző hatáskörökhöz tartozó szabályozási területeket a Lisszaboni Szerződés előtt nem határozták meg az alapító szerződések. Így állandó és nyitott kérdés volt, hogy mely területeken, mely kérdésekben volt kizárólagos hatásköre az Uniónak, illetve a tagállamoknak. E tekintetben elsősorban a Bíróság joggyakorlata volt az irányadó. A Bíróság kifejezetten kizárólagos uniós hatásköröket elsősorban olyan területeken állapított meg, melyek összefüggésben voltak harmadik államokkal való kapcsolatokkal. A Lisszaboni Szerződés által beillesztett, az EUMSz 3. cikkében foglalt, kizárólagos hatáskörre vonatkozó felsorolás lényegében a Bíróság gyakorlatát tükrözi, mely szerint kifejezetten kizárólagos uniós hatáskör létezik például a közös vámtarifa vonatkozásában, pl. 38/75 Douaneagent der NV Nederlandse Spoorwegen v Inspecteur der invoerrechten en accijnzen [1975] EBHT 1439; általában a közös kereskedelempolitikában az EK-Szerződés 133. cikke alapján, pl. 41/76 Suzanne Criel (née Donckerwolcke) és Henri Schou v Procureur de la République [1976] EBHT 1921; a halászati politika bizonyos területein, pl. 237/86 Hollandia v Bizottság (Halászat – EMOGA) [1987] EBHT 5251; a közös agrárpolitika bizonyos területei, pl. 151/78 Sukkerfabriken Nykybing Limiteret v Ministry of Agriculture [1979] EBHT 0001, 17. pont, C-438/92 Rustica Semences SA v Finanzamt Kehl [1994] EBHT I-3519, 16. pont.

2. A hatáskörök típusainak konkrét ügyekben történő azonosítása tehát sokszor relatív, és attól függ mit értünk „egy” szabályozandó kérdés alatt. Hol jelöljük ki a viszonyítási pontot, tehát a területet, melyre nézve megállapítást teszünk a hatáskör tekintetében, vagy éppen a Szerződések szempontjából, vagy a másodlagos jogszabályok szempontjából vizsgáljuk. A különböző hatáskörök megkülönböztetése, bár most már tételes jogi alapjai vannak, csak elméleti és fogalmi keretet ad, a gyakorlatban igen nehéz egyes esetekben elhatárolásuk. Ezért lehet egyértelműbb a témát például egy, az Unió, illetve a tagállamok által megkötendő nemzetközi szerződés vonatkozásában vizsgálni, mivel a viszonyítási pont tisztább, és az elhatárolás élesebb. Ott a „kérdés” a szerződés tárgya, és ehhez lehet viszonyítani, hogy az Unió és a tagállam osztoznak-e ebben a „kérdésben” a hatáskörökön. Így megosztott hatáskör állt fenn a FAO keretében tárgyalt azon nemzetközi szerződéstervezet tekintetében, mely a nyílt tengeren halászó hajók fellobogózását szabályozta abból a célból, hogy elősegítse a nemzetközi megállapodásokban foglalt védelmi és irányítási intézkedések betartását. A hajók lajstromozása ugyanis tagállami hatáskör, de a halállomány védelme és megőrzése az Unió feladata. C-25/94 Bizottság v Tanács (FAO egyezmény) [1996] EBHT I-1469, 8–9. pont. Ennek megfelelően a szerződés tárgyát nézve, az egyes részkérdéseknél, részben uniós, részben tagállami jogosultság állt fenn (megosztott szomszédos külső hatáskör).

2222 L. Balázs, 2002, 87–91. o.



A versenypolitika területén az EUMSz 101. és 102. [volt EKSz 81. és 82.] cikk jó példát nyújt arra, hogy egy-egy szerződéses rendelkezésnél is, hogy kavarodhatnak a különböző hatáskörök (pl. C-51/89, C-90/89 és C-94/89 Egyesült Királyság, Franciaország és Németország v Tanács (Comett II) [1991] EBHT I-2757, per AG Tesauro 102. pont, valamint alapügyként 14/68 Walt Wilhelm és mások v Bundeskartellamt [1969] EBHT 0001, és C-234/89 Stergios Delimitis v Henninger Bräu AG [1991] EBHT I-0935, különösen 44-47. pontok). A 102. cikk alapján a piaci erőfölénnyel való visszaélésnél szomszédos hatáskör van: akkor van uniós hatáskör, ha az erőfölény a belső piacon vagy annak jelentős részén létezik, más esetben a tagállam jogosult eljárni. Egymást átfedő, versengő hatáskör van olyan értelemben, hogy konkrét ügyekben a tagállam (bíróság, versenyhivatal) mindaddig eljárhat a 101. cikk (1) bekezdés és a 102. cikk alkalmazása tekintetében, amíg a Bizottság nem intézkedik. Amint a Bizottság intézkedik, a tagállami jogosultság megszűnik. Kizárólagos tagállami (bírósági) hatáskör van azonban a 101. és 102. cikkből folyó polgári jogi igények érvényesítésének biztosítására.

3. Az EUM-Szerződés 219. cikk (4) bekezdése a következőképpen rendelkezik külső hatáskör tekintetében: „A tagállamok – a gazdasági és monetáris unióra vonatkozó uniós hatáskörök és uniós megállapodások sérelme nélkül – nemzetközi fórumokon tárgyalásokat folytathatnak és nemzetközi megállapodásokat köthetnek.” Ez a rendelkezés közvetve versengő vagy szomszédos hatáskörre utal?

4. Az uniós külső hatáskörök példáiból látható, hogy annak gyakorlása nemcsak nemzetközi megállapodások tárgyalására vagy megkötésére irányulhat, hanem például kapcsolattartásra vagy együttműködésre is. Ezen esetekben lehetséges az Unió részéről megállapodás kötése, vagy erre nem terjed ki az így biztosított hatáskör? A kérdés megválaszolásában segíthet a beleértett uniós hatáskörök uniós doktrínája, l. a következőkben.

5.4. 3.5.4. Beleértett uniós hatáskörök („implied powers”)Amennyiben az Uniónak valamely kérdésben kifejezett hatásköre van, ebből közvetlenül adódhatnak olyan további hatásköri jogosultságok, melyek nincsenek külön kifejezetten biztosítva a Szerződések szövegében. Amikor beleértett hatáskörökről beszélünk, lényegében a kifejezetten biztosított hatáskörök kiterjesztő értelmezésével állunk szemben. Ilyen kiterjesztő értelmezésnek vannak feltételei, amelyek a Bíróság ítélkezési gyakorlatában szétszórva találhatók meg.

(1) Amennyiben az Uniónak kifejezett hatásköre van egy kérdésben a tagállamok irányában, ez kiterjed ugyanazon területen az Unió külső kapcsolatainak alakítására is (pl. harmadik állammal vagy államokkal nemzetközi szerződés tárgyalása és megkötése), és nemcsak az Unió és tagállamok belső kapcsolataira. Itt a beleértett hatáskör doktrínája az uniós belső és külső hatáskörök párhuzamba állítását szolgálta, és e területen volt a legnagyobb gyakorlati jelentősége. Az elvet e vonatkozásban a nevezetes és fent már hivatkozott ERTA(AETR)-ügyben fogalmazta meg a Bíróság (l. fent, előző pont is):

15 Annak érdekében, hogy meghatározott esetben a Közösség nemzetközi megállapodások megkötésére vonatkozó hatáskörét meg lehessen állapítani, figyelembe kell venni a Szerződés rendszerét, valamint annak anyagi rendelkezéseit.

16 Ilyen hatáskör nemcsak a Szerződés kifejezett felhatalmazásából eredhet – mint a vámtarifa- és kereskedelmi megállapodásokra vonatkozó 113. és 114. [EKSz 133., illetve hatályát vesztette, jelenleg EUMSz 207.] cikk esetén és a társulási megállapodásokra vonatkozó 238. [EKSz 310., jelenleg EUMSz 217.] cikk esetén –, hanem a Szerződés más rendelkezéseiből és a közösségi intézmények által e rendelkezések keretében hozott jogi aktusokból is származhat.

22/70 Bizottság v Tanács (AETR-ERTA) [1971] EBHT 0263, 15-16. pontok. A doktrína megerősítést nyert pl. 3,4 és 6/76 Cornelis Kramer és mások [1976] EBHT 1279, 19–20. pontok ügyben, vagy a Bíróság 2/91. sz. tanácsadó véleményében, mely a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet 170. sz. egyezményéhez való csatlakozásról szólt.

(2) A szerződés céljaiból is következhet a hatáskörök szélesebb értelmezése. Az igen korai Fédéchar-ügyben, az volt a kérdés, hogy az ESZAK Főhatóságának (később a Bizottság) van-e szén-árszabályozási jogköre olyan feltételek mellett, melyről az ESZAK-Szerződés kifejezetten nem rendelkezett:

„…A Bíróság szerint, anélkül, hogy kiterjesztő értelmezéshez folyamodna, lehetséges alkalmazni azt a nemzetközi és a nemzeti jogban egyaránt általánosan elfogadott értelmezési szabályt, amely szerint egy nemzetközi szerződés vagy jogszabály által létrehozott normák feltételezik olyan szabályok létét, amelyek nélkül ez a szerződés vagy jogszabály értelmetlen lenne, illetve nem lehetne ésszerűen és hasznosan alkalmazni őket. Ezenkívül a Szerződés 8. cikke alapján a Főhatóság köteles biztosítani a Szerződésben rögzített célok



megvalósítását a benne előírt feltételek alapján. Ebből a rendelkezésből, mely a Főhatóságnak a Szerződés első fejezetében meghatározott hatáskörénél iránymutató elv, arra kell következtetni, hogy a Főhatóság bizonyos önállósággal rendelkezik azon végrehajtási intézkedések megállapítása során, amelyek szükségesek a szerződésben vagy annak a szerves részét képező egyezményben foglalt célok eléréséhez. Mivel, ahogy a jelen esetben is, a Szerződés 26. cikkében [azóta hatályát vesztette] megfogalmazott cél megvalósításáról van szó, a Főhatóságnak hatásköre, ha nem kötelezettsége, intézkedni a belga szén árának csökkentéséről a rendelkezés által lefektetett határokon belül.”

8-55 Fédération Charbonnière de Belgique v ESZAK Főhatóság [1955] EBHT 0291. A Fédéchar-ítélet egyedi kivetülése annak az elvnek, hogy egy jogszabályt céljának fényében kell értelmezni. Ez itt a Főhatóság hatáskörének érdemi szélesítéséhez vezetett. Így ez az ügy a beleértett hatáskör korai kifejeződésének tekinthető.

(3) A hatáskör szélesebb értelmezése fakadhat a felhatalmazó rendelkezés által kitűzött feladat teljesítéséből olyan értelemben, hogy a kitűzött feladathoz hatáskört is biztosítani kíván a jogalkotó.

281, 283, 284, 285 és 287/85 Németország és mások v Bizottság

(Migrációs politika)

[1987] EBHT 3203

[A Bizottság 1985. július 8-án meghozta 85/381/EGK határozatát a harmadik országokkal szemben folytatandó migrációs politikával kapcsolatos előzetes tájékoztatási és egyeztetési eljárás bevezetéséről. A határozatot az EGK-Szerződés 118. [volt EKSz 140., jelenleg EUMSz 156.] cikkére alapította, melyben a Bizottság feladata volt a szociális rendelkezések területén a tagállami együttműködés elősegítése. Több tagállam támadta a Bizottság határozatát arra hivatkozva, hogy a migrációs politika kizárólagos hatáskörükbe tartozik, és ezen a területen a Bizottságnak nincs hatásköre. A Bíróság a határozatot részben semmissé nyilvánította, mert a migrációs politikát nem lehetett besorolni minden vonatkozásban a 118. cikk alá, ugyanakkor az alábbi megállapításokat tette, a kötelező egyeztetési eljárások felállításával összefüggésben.]

27 Miután a megtámadott határozat csak részben lépi túl a 118. cikk szerinti szociális kérdések területét, meg kell vizsgálni azt, hogy a 118. cikk(2) bekezdése, amely szerint a Bizottság többek között konzultációkat szervez, felhatalmazza-e a Bizottságot arra, hogy ilyen konzultációk szervezése érdekében kötelező határozatot fogadjon el.

28 E tekintetben hangsúlyozni kell, hogy ha az EGK-Szerződés valamelyik cikke – a jelen esetben a 118. cikk – a Bizottságot egy konkrét feladattal bízza meg, akkor abból kell kiindulni, hogy ez a rendelkezés a Bizottságot szükségszerűen és önmagában felruházza az e feladat teljesítéséhez nélkülözhetetlen hatáskörökkel is; különben a rendelkezés teljes mértékben elveszítené értelmét. Ennek megfelelően tehát a 118. cikk (2) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy ez a rendelkezés felruházza a Bizottságot a konzultációk megszervezéséhez szükséges hatáskörökkel. A konzultációk megszervezésére vonatkozó feladat ellátása érdekében a Bizottságnak szükségszerűen hatáskörrel kell rendelkeznie arra, hogy a tagállamokat a nélkülözhetetlen információk átadására kötelezze, először is a problémák meghatározása érdekében, utána pedig azon lehetséges irányvonalak kidolgozása érdekében, amelyek a tagállamok esetleges jövőbeni közös cselekvéséhez szükségesek; és szintén hatáskörrel kell rendelkeznie arra, hogy azokat a konzultációkon való részvételre kötelezze.

29 A 118. cikk szerinti, tagállamok közötti együttműködés ugyanis kizárólag szervezett konzultációk keretében valósulhat meg. Erre vonatkozó bármilyen kezdeményezés hiányában a Szerződésnek az együttműködésre vonatkozó rendelkezései pusztán üres szavak maradnának. Mivel a Bizottságnak éppen az a feladata, hogy elősegítse és megszervezze ezt az együttműködést, így jogosult arra, hogy a 118. cikk szerinti szociális kérdésekben konzultációs eljárásokat vezessen be.

30 Figyelembe kell venni, hogy a Bizottság e hatáskörének a tájékoztatási és konzultációs eljárás megszervezésére kell korlátozódnia, és hogy a közösségi jog fejlődésének jelenlegi állapotában a tájékoztatás és a konzultáció által érintett kérdések a tagállamok hatáskörébe tartoznak. A Bizottság egyébként a 118. cikk alapján csak egy eljárási jellegű hatáskört kíván gyakorolni annak érdekében, hogy egy olyan tájékoztatási és konzultációs mechanizmust vezessen be, amelynek a célja egy közös álláspontot elfogadása a tagállamok által.

31 Mivel tehát a 118. cikk képezi a Bizottság határozatának egyedi jogalapját, felesleges megvizsgálni azt, hogy vajon a kérdéses határozat által elérni kívánt eredmény a Szerződés egyéb, általános jellegű rendelkezései



alapján, vagy más intézmények részvételét megkövetelő eljárásokkal is elérhető lett volna.

5.5. 3.5.5. Általános, szubszidiárius uniós hatáskörAz uniós szerveknek kifejezetten és konkrétan biztosított hatáskörök elégtelennek bizonyulhatnak a Szerződések által kitűzött feladatok teljesítéséhez. Ezen esetben nem kell feltétlenül a bírói kiterjesztő jogértelmezésre hagyatkozni, mint azt a fentiekben láthattuk. Az EUM-Szerződés 352. (volt EKSz 308.) cikk (1) bekezdése olyan rendelkezést tartalmaz, mely ezt a lehetséges eltéréseket hidalja át:

„Ha a Szerződésekben meghatározott politikák keretében az Unió fellépése bizonyul szükségesnek ahhoz, hogy a Szerződésekben foglalt célkitűzések valamelyike megvalósuljon, és a Szerződések nem biztosítják a szükséges hatáskört, a Tanács a Bizottság javaslata alapján és az Európai Parlament egyetértését követően, egyhangúlag elfogadja a megfelelő rendelkezéseket. Amennyiben a szóban forgó rendelkezéseket különleges jogalkotási eljárás keretében a Tanács fogadja el, a Tanács a Bizottság javaslata alapján és az Európai Parlament egyetértését követően szintén egyhangúlag határoz.”

Ezen, általános felhatalmazást tartalmazó rendelkezésnél a hatáskört csak az Unió céljai határolják be (célhoz kötöttség), így az EGK-Szerződés megszületése előtt hozott Fédéchar-döntés egyenes következményének tekinthetjük. A Bíróság elismerte, hogy a 352. cikk (volt EGKSz 235., majd EKSz 308.) cikk alapján hozott döntések bizonyos értelemben kiegészítik az Szerződést, l. 38/69 Bizottság v Olaszország (Gyorsítási határozat) [1970] EBHT 0047, 10. pont. Így a rendelkezés viszonylag nagy hatásköri szabadságot nyújt a jogalkotó uniós intézményeknek. A Bíróság a célhoz kötöttség mellett, azonban hangsúlyozta és hangsúlyozza a rendelkezés szubszidiárius jellegét:

11 Meg kell jegyezni, hogy a Közösség hatásköri rendszerében valamely jogi aktus jogalapjának megválasztása nem függhet kizárólag egy intézmény meggyőződésétől az elérendő célt illetően, hanem bírósági felülvizsgálatra alkalmas, objektív elemeken kell alapulnia.

12 Jelen esetben a megfelelő jogalappal kapcsolatos vita nem tisztán formai, mivel a Szerződés 113. és 235. [később EKSz 133. és 308., jelenleg EUMSz 207. és 352.] cikke eltérő szabályokat tartalmaz a Tanács döntéshozatalára vonatkozóan, és a jogalap megválasztása ezért a megtámadott rendeletek tartalmának meghatározására is kihatással lehetett.

13 A 235. cikk megfogalmazásából az következik, hogy csak abban az esetben igazolható egy jogi aktus jogalapjaként e cikk alkalmazása, ha a Szerződés egyetlen másik rendelkezése sem biztosít a közösségi intézményeknek e jogi aktus meghozatalára vonatkozó hatáskört.

45/86 Bizottság v Tanács (Általános vámpreferencia) [1987] EBHT 1493, 12–13. pontok, megerősítve számos más ügyben, de hasonlóan már korábban 188–190/80 Franciaország, Olaszország és Egyesült Királyság v Bizottság (Átláthatósági irányelv) [1982] EBHT 2545, 9. pont.

Megjegyzések

1. Az EUM-Szerződés 352. cikkét sokszor a beleértett hatáskörök keretében tárgyalja a szakirodalom, melynek van alapja a Bíróság gyakorlatában is, l. 38/69 Bizottság v Olaszország (Gyorsítási határozat) [1970] EBHT 0047, 10. pont. Az elkülönült tárgyalásnak viszont az lehet az alapja, hogy mégis kifejezett hatáskörről van szó, bár igen általánosan megfogalmazva.

2. Az EUMSz 352. cikkben foglalt rendelkezésnél szűkebb területen fennálló hatásköröknél is olyan általános megfogalmazással lehet néha találkozni, hogy jelentősen megnehezíti az uniós és tagállami hatáskör elhatárolását (Shaw, 2000, 216–217. o.). Ilyen rendelkezésekként lehet említeni az EUM-Szerződés 18. cikkét (állampolgárságon alapuló megkülönböztetés tilalma), vagy a jogközelítésre vonatkozó hatásköri rendelkezéseket. Ez utóbbiak közül például az EUMSz 115. (volt EKSz 94.) cikk a következőképpen szól:

A 114. cikk sérelme nélkül a Tanács az Európai Parlamenttel, valamint a Gazdasági és Szociális Bizottsággal folytatott konzultációt követően, különleges jogalkotási eljárás keretében, egyhangúlag irányelveket fogad el a tagállamok olyan törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezéseinek közelítésére, amelyek közvetlenül érintik abelső piac megteremtését vagy működését.

E hatásköri rendelkezések alkalmazása és értelmezése – általánosságuknál fogva – nem kis feladat, akár egymáshoz való viszonyukat, akár a 352. cikkhez való viszonyukat, akár az uniós és tagállami hatáskörök



elhatárolását illeti.

3. Ezek a tág hatáskörök alkalmat adnak a Közösségnek arra, hogy olyan kérdések egy-egy vonatkozását is uralja, melyek hagyományosan a tagállami hatáskör részét képezik. Így például a közvetlen adóztatás tagállamoknak fenntartott hatáskörébe az EUM-Szerződés 18. (volt EKSz 12.) cikke sajátosan türemkedik be: „A kialakult esetjognak megfelelően, bár a közvetlen adóztatás a tagállamok hatáskörébe tartozik, mindazonáltal ezen hatáskörüket a közösségi joggal összhangban kell gyakorolniuk, és ezért elkerülni minden, állampolgárságon alapuló nyílt vagy burkolt megkülönböztetést…” C-250/95 Futura Participations SA és Singer v Administration des contributions [1997] EBHT I-2471, 19. pont. Mondható így, hogy a közvetlen adóztatás nem kifejezetten tagállami hatáskör? Vagy fogalmazható inkább úgy, hogy kizárólagos tagállami hatáskör, de gyakorlásának módját az uniós jog korlátozza? Van értelme ilyen megkülönböztetést tenni a hatáskör és hatáskör gyakorlása között?

4. Figyelemmel kell lenni arra, hogy az uniós, illetve tagállami hatáskör nemcsak jogalkotásra (szabályozásra) irányulhat, hanem például a jogalkalmazásra, igazságszolgáltatásra, (egyes esetek eldöntésére), vagy éppen a jogszabályok kikényszerítésére, l. Shaw, M. N.: Nemzetközi jog. Budapest 2001. 400. o. Bár a példáknál nem feltétlenül csak jogalkotási, szabályozási hatáskörök merülhetnek fel (l. az EUM-Szerződés előbbiekben hivatkozott 101. és 102. cikkét), e téma keretei között ez a hatáskör áll a figyelmünk középpontjában, míg például az igazságszolgáltatási hatáskör a jelen könyv más részeinél jelenik meg, az uniós jog érvényesítésének kérdéseinél.

5.6. 3.5.6. Intézményi hatáskörök ütközéseA fentiekben az uniós és tagállami hatáskörök viszonyában vizsgáltuk a jogi aktusok elfogadására irányuló hatáskörök kérdését. Az uniós jogviták során nemcsak az uniós és tagállami hatáskörök elhatárolása jelenthet problémát, hanem ütközhetnek az uniós intézmények hatáskörei is egymással a jogalkotás során. Erre példa a fentiekben felhozott ERTA-ügy is, de ilyen hatásköri ütközés nyilvánulhat meg a konzultációs kötelezettség sérelmében, vagy a jogalap helytelen megválasztásánál. Az Erdővédelmi rendeletek ügyében (l. alább) a Bíróság kifejezetten kiemelte, hogy a Tanács a jogalap helytelen megválasztásával sértette a Parlament előjogait.

Az intézmények hatáskörének tiszteletben tartása, különösen a jogalap megválasztásánál kerül előtérbe. A jogalap megválasztása ugyanis egyben meghatározza azt az eljárást, amelyben egy jogi aktus elfogadható, és a különböző eljárásokban mások lehetnek az egyes intézmények jogai. A jogalap helyes megválasztása, tehát az intézmények közötti egyensúly fenntartását szolgáló követelmény, azaz uniós „alkotmányos” kérdés. A Bíróság megállapítása szerint:

11 …a Szerződések által felállított rendszer a különböző közösségi intézmények között megosztja a hatásköröket, a Közösség szervezeti felépítésében meghatározza minden intézmény szerepét, és a Közösségre ráruházott feladatok teljesítését.

12 A Bíróság feladata az intézményi egyensúly védelme azzal, hogy a Szerződés hatáskörmegosztásra vonatkozó szabályainak alkalmazását teljes körben biztosítja.

C-316/91 Parlament v Tanács (Negyedik Loméi Megállapodás) [1994] EBHT I-0625, 11–12. pontok.

Az intézmények hatásköri jogvitái az Európai Bíróság előtt, változatos formákat öltenek. E jogvitákban, ahol az intézmények közötti egyensúly kérdése nyíltan vagy burkoltan felvetődik, a mérlegelés keresztülszűrődik az Unión belüli hatalommegosztás alkotmányos szempontjain. Az intézményi egyensúly sérül akkor, ha a Parlamenttől elvonják a konzultációs jogot, l. előbbiekben a Roquette Frères-döntést, vagy 139/79 Maizena GmbH v Tanács [1980] EBHT 3393, 34. pont. Sérülhet az intézményi egyensúly akkor, amennyiben egy másodlagos uniós normánál a jogalap megválasztása helytelen, hiszen így nem gyakorolhatja hatáskörét az egyik intézmény, pl. l. C-295/90 Parlament v Tanács (Hallgatók letelepedése) [1992] EBHT I-4193. Az intézményi egyensúly szükségessége alapján biztosította a Bíróság a Parlamentnek azt, hogy előjogainak védelmében semmisségi perben perlési jogosultsága legyen, noha ezt az EGK-Szerződés akkori 173. [később EKSz 230., jelenleg EUMSz 263.] cikke nem biztosította, C-70/88 Parlament v Tanács (Csernobil ügy) [1990] EBHT I-2041, 25. pont.2323 Az intézményi egyensúly kérdését vetette fel az is, amikor a Bizottság hatáskör hiányában kötött megállapodást az Egyesült Államokkal, a szerződő felek versenyjogának alkalmazásáról, C-

2323 L. ugyanakkor T-377/00 Philip Morris International, Inc és mások v Bizottság [2003] EBHT II-0001 ügyet, ahol az Elsőfokú Bíróság álláspontja szerint pusztán az intézményi egyensúly állítólagos sérelme nem ok arra, hogy semmisségi perben eltekintsen a perlési jogosultságot előíró szabályoktól, 87. pont.



327/91 Franciaország v Bizottság (Versenyjogi megállapodás) [1994] EBHT I-3641. A hatáskör hiánya miatt érvénytelennek bizonyult a strukturális alapokból nyújtandó támogatásokkal kapcsolatos tanácsi rendelet egyik rendelkezését végrehajtó bizottsági aktus (Magatartási Szabályok), mivel a Bizottságnak nem volt hatásköre ezt elfogadni, l. C- 303/90 Franciaország v Bizottság (Magatartási Szabályok) [1991] EBHT 5315.

5.7. 3.5.7. Hatáskörök torlódása: az uniós jogi aktus jogalapjának megválasztásaA hatáskör-átruházás elvéből, és az uniós hatáskörök korlátozott jellegéből adódóan, a másodlagos uniós jogi aktusokat mindig vissza kell vezetni valamilyen konkrét felhatalmazó rendelkezésre (ez jogszabályoknál legtöbbször a Szerződések valamely rendelkezése), amelyen az elfogadott aktus alapszik. A jogalap kiválasztása sokszor nem egyszerű feladat. Látható volt a fentiekből, hogy az uniós hatásköröket biztosító rendelkezéseket sokszor igen általános formulákba öltöztették és tartalmilag is átfedhetik egymást. Ez problémákat okozhat akkor, amikor egy uniós intézménynek a megalkotni kívánt uniós intézkedésre elvileg több rendelkezés is hatáskört biztosít, és a jogalapot ki kell választani. A fentiekben az EUM-Szerződés 352. cikkénél már láthattunk egy rendező elvet arra, hogy mikor nyúlhat ehhez a rendelkezéshez egy intézmény.

Az uniós jogszabály jogalapjának helytelen megválasztása a jogszabályt érvénytelenné (semmissé) teheti. A probléma más, a fentiekben már említett okból is gyakorlati és érdemi jellegű. A különböző hatásköri rendelkezések különböző döntéshozatali eljárást írhatnak elő, így a jogalap megválasztása egyben döntés arról, hogy például a Parlament milyen szerepet kaphat a szabály megalkotásában, a Tanácsban milyen szavazati arány kell a szabály elfogadásához, így egy tagállamnak van-e vétójoga vagy nincs stb. A jogalap megválasztása tehát a jogszabály tartalmára is kihathat, nem csak pusztán eljárási hibát jelenthet, l. erre 45/86 Bizottság v Tanács (Általános vámpreferencia) [1987] EBHT 1493, 12. pont. A jogalap megválasztása önmagában is komoly intézményi vagy tagállami érdekeket érint, és időnként heves pereskedést eredményez az Európai Bíróság előtt.

C-164/97 és C-165/97 Parlament v Tanács (Erdővédelmi rendeletek)

[1999] EBHT I-1139

[A Tanács 1997. február 17-i 307/97/EK sz. módosító rendelete a közösségi erdők légköri szennyeződés elleni védelméről, míg a 308/97/EK sz. módosító rendelete a közösségi erdők tűz elleni védelméről szólt. A Tanács mindkét rendeletet az EK-Szerződés 43. (később EKSz 37., jelenleg EUMSz 43.) cikke alapján alkotta meg (közös agrárpolitika), melynél akkor a Parlamenttel pusztán konzultálnia kellett. A Parlament megtámadta az Európai Bíróságon a két rendeletet, helytelen jogalapjuk miatt. Álláspontja szerint a rendeleteket az EK-Szerződés 130s. (később EKSz 175., jelenleg EUMSz 192.) cikke alapján kellett volna elfogadni (környezetpolitika), mely alapján (akkor) együttműködési eljárással lehetett volna elfogadni e jogszabályokat, tehát a Parlamentnek nagyobb szerep jutott volna. A Tanács, és az oldalán beavatkozó Bizottság szerint, viszont az erdő szerepel az EK-Szerződés mellékletében felsorolt azon termékek között, melyekre a közös agrárpolitika szabályai alkalmazandók, tehát a jogalap megválasztása nem kifogásolható.]

12 […] egy intézkedés jogalapjának megválasztását olyan objektív tényezőkre kell alapítani, amelyek bírói felülvizsgálat alá vonhatóak. Ilyen tényezők lehetnek különösen az intézkedés célja és tartalma (l. például C-155/91 Bizottság v Tanács [1993] EBHT I-939, 7. pont, és C-42/97 Parlament v Tanács [1999] EBHT I-0869, 36. pont).

13 A módosított rendeletek rendelkezéseiből kitűnik, hogy az erdők védelmére vonatkozó közösségi szabályozásoknak céljai részben agrárjellegűek, mivel különösen a mezőgazdaság termelési potenciáljának védelméhez való hozzájárulást célozzák, és részben sajátosan környezetvédelmi jellegűek, mivel elsődleges célja az erdei ökoszisztémát fenntartani és megfigyelni.

14 Ilyen körülmények között, a megfelelő jogalap meghatározásának céljából szükséges megvizsgálni, hogy a kérdéses intézkedések alapvetően egy konkrét cselekvési területre vonatkoznak-e, pusztán mellékes hatásokkal más politikákra, vagy mindkét vonatkozás egyenlően lényeges. Amennyiben az első feltevés a helyes, elégséges egy jogalaphoz folyamodni (C-70/88 Parlament v Tanács [1991] EBHT I-4529, 17. pont, és C-271/94 Parlament v Tanács [1996] EBHT I-1689, 32 és 33. pontok); amennyiben a második a helyes, akkor nem elégséges (242/87 Bizottság v Tanács [1989] EBHT 1425, 33–37. pontok, és C-360/93 Parlament v Tanács [1996] EBHT I-1195, 30. pont) és az intézménynek, a hatáskör forrásául szolgáló mindkét rendelkezés alapján kell elfogadnia az intézkedést (165/87 Bizottság v Tanács [1988] EBHT 5545, 6–13. pontok). Azonban nem lehetséges a kettős jogalap, ahol a jogalaphoz kapcsolódó eljárások összeegyeztethetetlenek egymással (C-300/89 Bizottság v



Tanács (Titánium-dioxid) [1991] EBHT I-2867, 17–21. pontok).

15 A közös agrárpolitikát és a közösségi környezeti politikát konkrétan megvizsgálva, nincs az esetjogban semmi, ami arra utalna, hogy az egyiknek elviekben elsőbbsége lenne a másikkal szemben. Világosnak tűnik, hogy egy közösségi intézkedés nem lehet része a környezeti ügyekben kifejtett közösségi cselekvésnek pusztán azért, mert az EK-Szerződés 130r(2) cikkében [később EKSz 174 cikk (2) bekezdés, jelenleg EUMSz 191. cikk] foglalt követelményeket figyelembe veszi(C-62/88 Görögország v Tanács [1990] EBHT I-1527, 20. pont). A Szerződés más rendelkezései alapján fennálló közösségi hatásköröket nem érintik a 130r és 130s [később EKSz 174. és 175., jelenleg EUMSz 191. és 192.] cikkek, és jogalapot csak a környezeti ügyekben kifejtett specifikus intézkedéseknek nyújtanak (l., a húzóhálók használata a közös agrárpolitika összefüggéseiben C-405/92 Mondiet v Armement Islais [1993] EBHT I-6133, 25–27. pontok). Ugyanakkor, a környezeti politika területéhez szorosan tartozó rendelkezéseket a Szerződés 130s cikkére kell alapozni (l. a hulladék ártalmatlanítására vonatkozó irányelvek, C-155/91 Bizottság v Tanács, fent idézve), akkor is, ha a közös piac működésére hatással van (l. a hulladékszállításról szóló jogszabályt, C-187/93 Parlament v Tanács (Hulladékszállítás) [1994] EBHT I-2857, 24–26. pont) vagy ha a céljuk a mezőgazdasági termelés növelése (l. növényvédő szerekre vonatkozó irányelv, C-303/94 Parlament v Tanács (Növényvédő szerek) [1996] EBHT I-2943).

16 Ebben az ügyben, bár a rendeletekben hivatkozott intézkedéseknek bizonyos jótékony hatása lehet a mezőgazdaság működésére, ezek a közvetett következmények esetlegesek az erdők védelmére vonatkozó közösségi szabályozások elsődleges céljához képest, mely az erdei ökoszisztémákban megtestesülő természeti örökség megőrzésének és hasznosulásának biztosítását célozza, és nem pusztán a mezőgazdaságnak hajtott hasznot veszi tekintetbe. Az erdei környezet tűzzel és légköri szennyezéssel párosuló pusztulása és romlása elleni védelemre irányuló intézkedések eredendően a környezeti cselekvés részét képezik, melyre a Közösség hatásköre a Szerződés 130s cikkén alapszik.

[A Bíróság ezután megvizsgálta, hogy az erdőkre valóban utal-e az EK-Szerződés melléklete, mely a közös agrárpolitika alá tartozó termékeket sorolja fel. A mellékletben szereplő „élő fa és más növények” értelmezésénél a Bíróság – segítségül folyamodván a közös vámtarifa kicsit szűkítő termékosztályozási rendszeréhez – megállapította, hogy ez nem foglalja magában általában a fákat, általában az erdőt vagy az erdészeti termékeket, még ha a mellékletben szereplő termékek némelyike előfordul is erdőkben. Így ez sem igazolhatja a közös agrárpolitika rendelkezéseire vonatkozó hivatkozást.]

20 A Parlament ezért helyes álláspontot foglalt el, miszerint a Tanács lényeges eljárási követelményeket sértett meg és aláásta [a Parlament] előjogait azzal, hogy a vitatott rendeleteket a Szerződés 43. cikkére alapította, noha a 130s cikk volt a megfelelő jogalap. A vitatott rendeleteket ezért semmissé kell nyilvánítani.

Az Erdővédelmi rendeletek ügyében már érzékelhetőek azok az alapelvek, melyeket a Bíróság alakított ki a jogi aktusok jogalapjára vonatkozó gyakorlatában, és azóta is alkalmaz. Ezek röviden a következőképpen összegezhetőek: (1) egy intézkedés jogalapjának megválasztását objektív tényezőkre kell alapítani, ilyen lehet különösen az intézkedés célja és tartalma; (2) amennyiben a jogi aktus kétféle célt foglal magában, arra a jogalapra kell az aktust alapítani, mely az elsődleges vagy meghatározó célt magában foglalja; (3) egyszerre két jogalapra akkor lehet az aktust alapítani, ha az két hasonló súlyú célt szolgál, és e célokat megtestesítő jogalapok, illetve a kapcsolódó eljárások nem összegyeztethetetlenek, és a jogalapok együttes alkalmazása nem sérti a Parlament előjogait. L. erre pl. C-94/03 Bizottság v Tanács (Rotterdami egyezmény) [2006] EBHT I-0001, 34–36., és 52. pontok.

Megjegyzések

1. A Bíróság rendkívül lényeges, és hosszú idő óta a mai napig visszatérő megállapítása, hogy az uniós jogszabály alapjának megjelölése nem alapulhat a jogalkotó intézmény szubjektív meggyőződésén, hanem olyan objektív tényezőkön, mint a jogszabály célja és tartalma, l. fent 12. pont, de ez a megállapítás előfordult már a 45/86 Bizottság v Tanács (Általános vámpreferencia) [1987] EBHT 1493 ügyben, 11. pont. Miért fontos ezt állandóan hangsúlyozni, nem kézenfekvő ez a megállapítás? Esetleg felmerülhet más elfogadható megoldás is?

2. Az idézett ügyből is látható, hogy a jogalap megválasztásának helyességét legtöbbször csak a kérdéses jogszabály konkrét elemzése (cél és tartalom) döntheti el. Egy kérdés azonban általánosságban is választ kíván e körben: mikor lehetséges egyszerre több jogalapot is megjelölni és mikor szabad csak egyet. A Bíróság már jóval korábban kénytelen volt kialakítani a kérdésre a válaszát, miután többször beleszaladt olyan ügybe, ahol egy jogszabálynak kettős jogalapja volt, l. pl. 68/86 Egyesült Királyság v Tanács (Állati hormonok) [1988] EBHT 0855. Az Erdővédelmi rendeletek-ügyben a Bíróság összefoglalta az addigi, erre vonatkozó ítélkezési gyakorlatot, megjelölvén azokat az elveket, amelyek ezt eldönthetik. Azonban mit érthetett a Bíróság az alatt,



hogy nem lehetséges a kettős jogalap megjelölése, ahol a jogalaphoz kapcsolódó eljárások összeegyeztethetetlenek egymással? Milyen eljárásokról van szó, és mikor összeegyeztethetetlenek?

3. A jogalap helyes megválasztásának kérdésénél nemcsak a jogszabály célja és tartalma játszhat szerepet. A fentiekből már kiderült, a konkurráló jogalapok eltérő döntéshozatalt is takarhatnak, így a jogalkotásban részt vevő intézmények (Parlament) előjogai is kockán forognak. Ez a jogvita megítélését is befolyásolhatja, hiszen további szempontot jelent a mérlegelésnél, l. a következő részt.

4. Az Erdővédelmi rendeletek-ügyben az esetek azon típusa fordult elő, hogy két azonos szinten álló, konkrét politika („uniós cselekvési terület”) hatásköri rendelkezései konkurráltak egymással. Hasonló típusú eset volt az is, amikor Tanács helytelenül az EK-Szerződés 93. (jelenleg EUMSz 113.) cikkét (adóharmonizáció) választotta a 71. (jelenleg EUMSz 91.) cikk helyett (közlekedéspolitika) azon határozatainak jogalapjaként, mellyel kihirdette a Bulgáriával és Magyarországgal kötött, a közúti áruszállítás bizonyos feltételeire és a kombinált szállítás elősegítésére vonatkozó nemzetközi egyezményeket, így azokat a Bíróság megsemmisítette, C-211/01 Bizottság v Tanács (Közúti áruszállítás) [2003] EBHT I-8913. Ugyanakkor a Tanács helyesen választotta jogalapként az EK-Szerződés a 42. és 43. cikkét (közös agrárpolitika) a 130s (környezetpolitika) cikk helyett, a környezetvédelem és a vidék fenntartásának követelményeivel összeegyeztethető mezőgazdasági termelési módszerekről szóló 2078/92/EGK rendeletnél, mivel a jogszabályban a környezeti szempontok csak járulékosak voltak, l. C-336/00 Ausztria v Martin Huber [2002] EBHT 7699.

5. A jogalap megválasztására vonatkozó viták gyakori gyújtópontja, amikor egy konkrét hatásköri és egy általános hatásköri rendelkezés is szóba jöhet. Lehetséges, hogy egy uniós szabály egy szűkebb területhez tartozó rendelkezéseket tartalmaz, de ezek egy része egyben a tagállami jogok közelítését is szolgálja, így kérdésessé válik, hogy a szűkebb területen alkalmazandó, konkrét hatásköri rendelkezés vagy az általánosabb jogharmonizációs hatáskör (EUM-Szerződés 114. és 115. cikk) a szabály alapja.

A Bíróság úgy véli, hogy például a közös agrárpolitika területén elégséges az EUMSz 43. (volt EKSz 37.) cikkre hivatkozni (a jogharmonizációs hatáskörrel szemben) a mezőgazdasági termékek termelésénél és forgalmazásánál akkor is, ha a jogszabály tagállami jogszabályok harmonizációját is tartalmazza, pl. 68/86 Egyesült Királyság v Tanács (Állati hormonok) [1988] EBHT 0855., vagy 131/86 Egyesült Királyság v Tanács (Tojótyúkok védelme) [1988] EBHT 0905, tulajdonképpen a lex specialis elvének alkalmazásával. Ugyanakkor nem a specifikusabb, hanem az általánosabb jogharmonizációs hatáskört kell alapul venni, ha a jogharmonizációs előírások szolgálnak általánosabb érdekeket is, az uniós politikák valamelyikénél, C-300/89 Bizottság v Tanács (Titánium-dioxid) [1991] EBHT I-2867, ahol az általános jogharmonizációs hatáskör elsődleges volt a környezetpolitika végrehajtásából fakadó szűkebb hatáskörhöz képest.

6. Ahogy az igen tág, jogközelítésre vonatkozó hatáskörnél, az általános kiegészítő hatáskört tartalmazó EUMSz 352. cikknél is igen nehéz esetenként meghatározni azt, hogy mikor alkalmazható, azaz mikor nincs más hatáskör biztosítva a Szerződésben a kérdéses jogszabálynak. Így a Tanács helyesen választotta jogalapként az EK-Szerződés 235. (később EKSz 308., jelenleg EUMSz 352.) cikkét az EKSz 100a. (később EKSz 95., jelenleg EUMSz 114.) cikk helyett az 515/97/EK rendeletének, mely a tagállamok közigazgatási hatóságai közötti kölcsönös segítségnyújtásról, valamint a vám- és mezőgazdasági szabályozás helyes alkalmazásának biztosítása érdekében e hatóságok és a Bizottság együttműködéséről szól, ugyanis a jogszabály jogharmonizációs hatása csak járulékos, C-209/97 Bizottság v Tanács (515/97/EK rendelet) [1999] EBHT 8067. Másrészt a Tanács helytelenül választotta jogalapként az EK-Szerződés 235. cikkét az EKSz 129c. (később EKSz 155., jelenleg EUMSz 171.) cikk helyett (transzeurópai hálózatok) 95/468/EK határozatának, mely a Közösségben a telematikus adatcseréhez való uniós hozzájárulásról szólt, mivel a jogszabály a transzeurópai hálózatok szerződéses rendelkezései alá esett, így a Bíróság a jogszabályt semmissé nyilvánította, C-22/96 Parlament v Tanács (Telematikus adatcsere) [1998] EBHT I-3231.

6. 3.6. A jogi aktusok megalkotására irányuló hatáskörök gyakorlásának korlátaiAmennyiben egy uniós intézménynek van is megjelölhető hatásköre egy jogi aktus elfogadására, a hatáskör gyakorlásának vannak világos és határozott korlátai az uniós jogban. E korlátok inkább tartalmi jellegűek, létük nagyban függ attól, hogy mi az elfogadni kívánt jogi aktus tárgya, tartalma és hatálya. A jogi aktusok megalkotásánál két általános jogelv egyre markánsabb szerepet játszik: a szubszidiaritás elve és az arányosság elve. Ugyanakkor egy jogi aktus megalkotása nem sértheti az uniós általános jogelvét jelentő jogbiztonságot és megfelelő indokokon kell nyugodnia.A jogi aktusok megalkotását lehetővé tevő hatáskörrel nem szabad



visszaélni, és a jogi aktus nem sértheti az uniós jogrendben lévő hierarchiát.

6.1. 3.6.1. A szubszidiaritás és arányosság elveA Maastrichti Szerződés (1992/1993) új szempontokat és egyben korlátokat vezetett be az uniós jogalkotásba, mely az EK-Szerződésben az alapelvek közé került, és azóta egyre erősebben érvényesül az egész uniós jogalkotásban. Mindez az EU-Szerződés 5. cikk (3) bekezdésében jelenleg a következő formában jelenik meg:

„A szubszidiaritás elvének megfelelően azokon a területeken, amelyek nem tartoznak kizárólagos hatáskörébe, az Unió csak akkor és annyiban jár el, amikor és amennyiben a tervezett intézkedés céljait a tagállamok sem központi, sem regionális vagy helyi szinten nem tudják kielégítően megvalósítani, így azok a tervezett intézkedés terjedelme vagy hatása miatt az Unió szintjén jobban megvalósíthatók.

Az Unió intézményei a szubszidiaritás elvét a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról szóló jegyzőkönyvben meghatározottak szerint alkalmazzák. A nemzeti parlamentek az említett jegyzőkönyvben megállapított eljárásnak megfelelően gondoskodnak a szubszidiaritás elvének tiszteletben tartásáról.

(4) Az arányosság elvének megfelelően az Unió intézkedése sem tartalmilag, sem formailag nem terjedhet túl azon, ami a Szerződések célkitűzéseinek eléréséhez szükséges.[...]”

A szubszidiaritás és az arányosság elve a Szerződésben az uniós jogalkotás viszonylag új, alkotmányos korlátjaként jelent meg. Az elvek kifejezett megfogalmazása tükrözte azokat az aggodalmakat, melyek 1992-ben a létrejövő Európai Uniót övezték, tartva a nemzetek feletti szervezet hatáskörének bővülésétől a tagállami hatáskörök rovására. A két korlátozó elv a tagállami döntéshozatal, a tagállami szuverén hatáskörök sáncait kívánja erősíteni, fékezve az uniós hatáskörök kiterjesztését.Az EUSz. 5. cikkében foglalt rendelkezések az uniós jogalkotás elé hármas korlátot emelnek:

1. az intézkedés (szabályozás) célját a tagállamok nem tudják kielégítően egyenként megvalósítani;

2. az intézkedés célját uniós szinten jobban el lehet érni;

3. az intézkedés nem lépheti túl a szerződés céljainak eléréséhez szükséges mértéket (arányosság).

Nemcsak a jogalkotás szintjének, de az uniós szinten belül az uniós jogi aktus választott formájának is összhangban kell lenni az arányosság és a szubszidiaritás elvével. Az uniós jogszabálynak a lehető legnagyobb teret kell hagyni a tagállami döntés számára úgy, hogy az még megfeleljen az intézkedés céljának és minél több lehetőséget kell nyújtania a tagállamok számára az intézkedések céljainak megvalósítására. Azonos feltételek mellett az irányelveket a rendeletekkel szemben, a keretjogszabályt a részletesebb jogszabállyal szemben előnyben kell részesíteni.

Az EUSz 5. cikk első és második bekezdése az uniós hatáskör létét kívánja meg egy uniós intézkedés meghozatalához (hatáskör-átruházás elve, l. a fentiekben).A harmadik és negyedik bekezdés, már – a hatáskör meglétét feltételezve – az uniós hatáskörök gyakorlását korlátozza, köti további feltételekhez.

Ezzel együtt, különösen a szubszidiaritás elve, túl általános, tartalma nehezen megfogható. Így elsőként az merül fel, hogy pusztán politikai célként, politikai iránymutatásként került-e be a Szerződésbe, vagy valóban kikényszerítendő és kikényszeríthető jogi normának szánták. Konkrét kérdésként ez úgy vetődik fel, hogy megtámadhatóak és érvényteleníthetőek-e, az egyébként hatáskörrel rendelkező intézmény által meghozott uniós jogi normák azért, mert elfogadásuk nem a megfelelő döntéshozói szinten történt. Erre a kérdésre a tagállamok az Amszterdami Szerződés mellékleteként megalkotott külön jegyzőkönyvben válaszoltak („ Jegyzőkönyv a szubszidiaritás és az arányosság elveinek alkalmazásáról – 1997”), melyet a Lisszaboni Szerződés új jegyzőkönyvvel helyettesített, jelentősen tágítva a két elv alkalmazási körét az uniós jogalkotásban (l. a Szerződésekhez csatolt 2. sz. Lisszaboni Jegyzőkönyvet a szubszidiaritás és arányosság elvének alkalmazásáról).

6.1.1. 3.6.1.1. A Lisszaboni 2. sz. Jegyzőkönyv

A jegyzőkönyv kiszélesíti a két elv hatókörét olyan értelemben, hogy azokat valamennyi uniós intézménynek kell biztosítani, és egyben az Unió egészére vonatkozik (az Amszterdami Jegyzőkönyv csak a Közösségekre vonatkozott). Ugyanakkor a korábbiakhoz képest részletes eljárásokat vezet be, mellyel a két elv alkalmazása hatékonyabban biztosítható. A Jegyzőkönyv legfontosabb rendelkezései öt fő vonásban összegezhetőek.



(1) A Bizottság az elv alkalmazásával kapcsolatban köteles a jogalkotásra irányuló javaslatok előterjesztése előtt széles körű konzultációt folytatni, és lehetőleg a konzultáció dokumentumait nyilvánosságra hozni.

(2) A jogalkotási javaslat indokolásában ki kell térni arra, hogyan valósul meg a javaslattal a szubszidiaritás és arányosság elve. Emellett külön feljegyzésben, adatokkal alátámasztva a pénzügyi hatásokat is elemezni kell; az irányelveknél emellett a jogszabály hatásait is a tagállamok jogalkotására. A két elv érvényesülését minőségi és mennyiségi mutatókkal is alá kell támasztani; be kell mutatni, hogy a jogalkotási aktus célját tekintve a lehető legkisebb pénzügyi és igazgatási terhet hárítja a tagállamokra, illetve a magánszemélyekre.

(3) A Lisszaboni Jegyzőkönyv lehetővé teszi a tagállamok nemzeti parlamentjeinek (illetve ahol van a nemzeti parlamenti kamaráknak), hogy a szubszidiaritás sérelme miatt lassítsák a jogalkotási aktus elfogadását. A Parlament, a Tanács és a Bizottság (attól függően, hol indult az eljárás) a jogalkotási aktusok tervezeteit a nemzeti parlamenteknek köteles elküldenie, és ez vonatkozik az adott jogalkotás során kialakított állásfoglalásaikra és álláspontjaikra is. A tervezet megküldésétől számított nyolc héten belül bármely nemzeti parlament indokolt véleményt küldhet arról, hogy szerinte miért sérti a kérdéses tervezet a szubszidiaritás elvét.

A jogalkotás során figyelembe kell venni a nemzeti parlamentek, illetve a nemzeti parlamenti kamarák indokolt véleményét. Azonban, a tervezetet felül kell vizsgálni, ha az indokolt véleményekben a nemzeti parlamentek legalább egyharmadát (a rendes jogalkotási eljárásban legalább a felét, a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésén alapuló térség vonatkozásában legalább egynegyedét) képviselő része azt állapítja meg, hogy a jogalkotási aktus tervezete nincs összhangban a szubszidiaritás elvével. (Az arányok számításánál minden nemzeti parlamentnek két „szavazata” van, vagy azon belül a parlamenti kamaráknak, ha vannak ilyenek, egy-egy.) A felülvizsgálat nyomán az előterjesztő indokolt határozatban a tervezetet fenntarthatja, módosíthatja vagy visszavonhatja.

A rendes jogalkotási eljárásban, amennyiben a felülvizsgálat nyomán a Bizottság indokolt véleményben fenntartja a javaslatát, ezt a Tanács és a Parlament elé kell terjeszteni a nemzeti parlamentek véleményével együtt. Amennyiben a Tanács tagjainak 55%-át képező többsége, vagy az Európai Parlamentben a szavazatok többsége alapján a javaslat a szubszidiaritás elvével nem összeegyeztethető, a jogalkotási javaslat az adott formában nem tárgyalható.

(4) Már az Amszterdami Jegyzőkönyv világossá tette, hogy a szubszidiaritás elvének megsértése miatt uniós aktusok érvénytelenné válhatnak. A Lisszaboni Jegyzőkönyv eljárási oldalról tovább erősít, és a semmisségi perben (EUMSz 263. cikk) külön perindítási lehetőséget biztosít a tagállamoknak, a tagállamok nemzeti parlamentjeinek (melynek nevében a tagállamok lépnek fel), valamint bizonyos feltételek esetén a Régiók Bizottságának, hogy a szubszidiaritás sérelme miatt támadjanak jogalkotási aktusokat.

(5) A Bizottság éves jelentést köteles benyújtani az EU-Szerződés 5. cikkének alkalmazásáról az Európai Tanácsnak, az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak és a nemzeti parlamenteknek.

A Maastrichti Szerződésben a szubszidiaritás és arányosság elve a jogalkotás tekintetében nagyrészt deklaratív maradt, és főleg politikai elvként érvényesült. Az Amszterdami Jegyzőkönyv jelentősége abban állt, hogy a két, alapvetően politikai elvet, jogi keretekbe helyezte, az uniós jogi aktusok érvényességi feltételévé változtatta, így élővé és alkalmazhatóvá tette az uniós jogban is. A Lisszaboni Jegyzőkönyv, viszont a szubszidiaritás elvét kiterjesztette az egész uniós jogalkotásra, megerősítette annak eljárási oldalát, elsősorban a nemzeti parlamentek szerepének növelésével, és az uniós bíróságok hatáskörének tágításával.

6.1.2. 3.6.1.2. A szubszidiaritás elve, mint érvényességi szempont

A szubszidiartás tartalmilag rendkívül meghatározatlan. Davies mutat rá, hogy lényegében hiányoznak az elv konkrét esetekre történő alkalmazásának megfelelő kritériumai.2424 Ebből következik, hogy a szubszidiaritás elvét valamely jogszabály tartalmi érvényességének vizsgálatára alkalmazni általában nem egyszerű vállalkozás. A jogalkotás érvényességi szempontjaként a szubszidiaritás elvének van egy tartalmi és egy eljárási oldala. A tartalmi oldalra az érdemi vizsgálat utal, hogy a vizsgált uniós norma valóban megfelelő szinten és formában szabályoz-e egy kérdést. Az eljárási, formai oldala azt veti fel, hogy a szubszidiaritás (és az arányosság) elve, a Lisszaboni Jegyzőkönyv rendelkezéseinek megfelelően, megjelenik-e a jogi aktus indokolásában és az egyéb jogalkotási eljárási lépésekben, jelezve, hogy figyelembe vették a jogalkotásnál.

Az alábbi ügyben a szubszidiaritás elvére, mint érvényességi feltételre hivatkoztak – sikertelenül. Azonban a

2424 Davies, 2006, 63. o.



Bíróság néhány fontos megállapítást tett az elv érvényesülésével összefüggésben.

C-491/01 The Queen v Secretary of State for Health, ex parte British American Tobacco (Investments) Ltd and Imperial Tobacco Ltd.

[2002] EBHT I-11453

[A Tanács és a Parlament 2001. június 5-én elfogadta a 2001/37/EK irányelvet, a tagállamoknak a dohánytermékek gyártására, kiszerelésére és árusítására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezései közelítéséről. A brit dohánygyártók pert indítottak angol bíróságok előtt az irányelv belső jogban való végrehajtása ellen, és perbeni indokaik között szerepelt az irányelv érvénytelensége is. Az angol bíróságok előzetes döntés iránti előterjesztést tettek az Európai Bíróságon. A Bíróság az érvénytelenség kérdésén belül vizsgálta, hogy a szubszidiaritás elvét a jogalkotásnál tiszteletben tartották-e.]

178 Az Európai Közösségeket alapító szerződéshez csatolt, a szubszidiaritás és az arányosság elveinek alkalmazásáról szóló jegyzőkönyv [Amszterdami Jegyzőkönyv] 3. cikke megállapítja, hogy a szubszidiaritás elve nem kérdőjelezi meg a Szerződés által az Európai Közösségre ruházott hatásköröket, ahogyan azokat a Bíróság értelmezi.

179 Előzetesen meg kell jegyezni, amikor a közösségi jogalkotás az EK-Szerződés 95. [jelenleg EUMSz 114.] cikkére támaszkodik, a szubszidiaritás elve alkalmazandó annyiban, hogy ez a rendelkezés nem ad kizárólagos hatáskört a belső piacon folyó gazdasági tevékenység szabályozására, hanem csak bizonyos hatáskört, hogy javítsa [a belső piac] létrehozásának és működésének feltételeit, az áruk szabad mozgását és a szolgáltatások szabadságát akadályozó tényezők felszámolása, vagy a verseny torzulásainak megszüntetése útján (l. ilyen értelemben, a dohányreklámról szóló ítélet 83. és 95. bekezdését).

180 Ami azt a kérdést illeti, miszerint az irányelvet a szubszidiaritás elvével összhangban fogadták-e el, először meg kell vizsgálni, hogy a javasolt intézkedés célját jobban lehetett-e közösségi szinten elérni.

181 Ahogy a Bíróság a fenti 124. pontban megállapította, az irányelv célja, hogy a tagállamoknak a dohánytermékek gyártására, kiszerelésére és árusítására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseinek még fennálló különbségeiből adódó akadályokat felszámolja, egyben biztosítva az egészségvédelem magas szintjét, az EK-Szerződés 95(3) cikkének megfelelően.

182 Ezt a célt nem lehet megfelelően a tagállamoknak egyenként elérniük, és intézkedést kíván közösségi szinten, amit bizonyít ebben az ügyben a nemzeti jogok változatos fejlődése (l. a fenti 61. pontot).

183 Ebből következik, hogy az irányelv esetében, a javasolt intézkedés célját, közösségi szinten jobban el lehet érni.

184 Másodszor, ebben az esetben a Közösség által hozott intézkedés ugyancsak megfelelt a szubszidiaritás elvéből fakadó követelményeknek, amennyiben, ahogy a fenti 122-től 141-ig terjedő pontok világossá teszik, az elérni kívánt cél teljesítéséhez szükséges mértéket nem haladta túl.

185 Az 1(f) kérdést illetően, a megelőző következtetésekből adódik, hogy az irányelv nem érvénytelen a szubszidiaritás elvének megszegése miatt.

[A Bíróság nem talált más olyan tényezőt sem, mely az irányelv érvénytelenségéhez vezetett volna.]

Az Európai Bíróság a két elv eljárási, formai oldala vonatkozásában azt a szabályt követi, hogy a szubszidiaritás és az arányosság elvét nem kell kifejezetten megnevezni a jogszabály indokolásában. Az indokolási kötelezettséget teljesíti az uniós jogalkotó, ha az indokolás tartalmilag utal arra, miért kell uniós szintű szabályozás anélkül, hogy nevén nevezné a két elvet, C-233/94 Németország v Európai Parlament és Tanács (Betétbiztosítás) [1997] EBHT I-2405, 28. pont, megerősítve C-377/98 Hollandia v Parlament és Tanács (Biotechnológia) [2001] EBHT I-7079, 33. pont.

Megjegyzések

1. A szubszidiaritás elvének tartalmával kapcsolatban az EU-Szerződés 5. cikkéből kiderül, hogy csak ott alkalmazható, ahol versengő-megosztott hatáskör van az Unió és a tagállamok között egy kérdés rendezésére, l. pl. C-192/94 El Corte Inglés SA v Cristina Blazquez Rivero [1996] EBHT I-1281, per AG Lenz 27. pont. A kizárólagos hatásköröknél, bármelyik oldalon is álljon az fenn, a kérdés nem jöhet szóba, ugyanis ott vagy az



Unió vagy a tagállam alkothat csak jogszabályt (erre kifejezetten utal is a fenti szerződéshely). A megosztott, szomszédos hatásköröknél, viszont az uniós és tagállami hatáskör egy szabályozási területen belül elhatárolt, így nem merül fel, hogy milyen szinten a hatékony a szabályozás.

2. Jogosan mutat rá Craig és de Búrca, miszerint az uniós jogi normák érvényességi felülvizsgálatánál, a téma szempontjából a leglényegesebb kérdés, hogy a Bíróság milyen mélységben hajlandó vizsgálni az egyes ügyekben a szubszidiaritás követelményeit (Craig–de Búrca, 2008, 105. o.). Ettől függ, hogy a két elv mennyire válhat hatékony eszközzé az uniós jogi normák megtámadásánál. Az Amszterdami Jegyzőkönyv hatálybalépése előtt (1999) az Európai Bíróság rendkívül óvatosan nyúlt a szubszidiaritás kérdéséhez az uniós jogi normák érvényességi felülvizsgálatánál (az arányosság elvénél más volt a helyzet, ugyanis ez már korábban is az uniós jog általános elvének minősült, a jogalkotás területén is, l. pl. 188–190/80 Franciaország, Olaszország és Egyesült Királyság v Bizottság (Átláthatósági irányelv) [1982] EBHT 2545, 16–19. pontok). Ez nyilvánvalóan annak tudható be, hogy az elv tartalma igen meghatározatlan volt, és nem derült ki, hogy pusztán politikai iránymutatás a jogalkotásban, vagy az uniós jogi normák érvényességét is befolyásoló tényező.

A Bosman-ügyben a Bíróság az elvet nemhogy érvénytelenségi okként, de még értelmezés céljára sem vette igénybe. Kereken visszautasította, hogy az elvet a Szerződést megszorító értelmezés alátámasztásaként használja, és megállapította: a szubszidiaritás elve nem vezethet olyan helyzethez, hogy a sportszövetségek átigazolásokra vonatkozó szabályai az egyének Szerződésben biztosított jogainak gyakorlását csorbíthassák. C-415/93 Union royale belge des sociétés de football association ASBL v Jean-Marc Bosman, Royal club liégeois SA v Jean-Marc Bosman és társai, és Union des associations européennes de football v Jean-Marc Bosman [1995] EBHT I-4921, 81. pont.

3. A munkaidőre vonatkozó minimális követelményeket tartalmazó 93/104/EGK irányelvet támadó ügyben a Bíróság kifejtette: a szubszidiaritás elve inkább arra vonatkozik, hogy egy területen van-e szükség uniós szabályozásra, nem arra, hogy a szabályozás e területen mennyire, milyen mélységben korlátozza az államokat. C-84/94 Egyesült Királyság v Tanács (Munkaidő irányelv) [1996] EBHT I-5755, 47. és 55. pontok. Ez a megállapítás meghaladottnak tekinthető már az Amszterdami Jegyzőkönyv tükrében is, amely egyértelmű abban a tekintetben, hogy az uniós szabályozásnál a lehető legtöbb választási lehetőséget kell hagyni a tagállamoknak.

Az Amszterdami Jegyzőkönyv után a Bíróság vizsgálata szilárdabb talajon mozoghat ugyan, de látható, hogy a szubszidiaritás és az arányosság elvét legfeljebb csak rendkívüli esetben tartja alkalmas eszköznek arra, hogy uniós normák érvénytelenségének alapjául szolgáljon. Bár a szubszidiaritás elvét gyakran felhívják a Bíróság előtt, valamely uniós (közösségi) jogi normát kifogásolván, azonban az eddigiekben nincs olyan ítélet a Bíróság gyakorlatában, ahol a szubszidiaritás elvének sérelme miatt uniós jogi norma érvénytelennek bizonyult volna. Már a British American Tobacco-ügyben is, a Bíróság általános megfontolásokkal intézi el a szubszidiaritás kérdését, láthatóan nagy mérlegelési lehetőséget tulajdonítva e tekintetben az uniós jogalkotó szerveknek. Azóta, pedig legfeljebb egy-két ügyben volt hajlandó komolyan mérlegelni a szunbszidiaritás elvének sérelmére utaló hivatkozásokat. Ilyen kivétel volt a Nutri-Link-ügy, ahol a 2002/46/EK irányelvvel kapcsolatban megállapította, hogy az étrendkiegészítők kereskedelmére vonatkozó harmonizácós szabályozás közösségi szintű cselekvést igényel. C-154/04 és C-155/04 The Queen v Secretary of State for Health ex parte: Alliance for Natural Health és Nutri-Link Ltd, valamint ex parte: National Association of Health Stores és Health Food Manufacturers Ltd. [2005] EBHT I-6451, 107. pont.

6.1.3. 3.6.1.3. Az arányosság elve

Az arányosság elve – eltérően a szubszidiaritás elvétől – már jóval a Maastrichti Szerződés előtt az uniós jog általános jogelveként érvényesült az Európai Bíróság gyakorlatában, l. 99-100/76 NV Roomboterfabriek „De Beste Boter” és Josef Hoche, Butterschmelzwerk v Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung [1977] EBHT 0861, 11. A német alkotmányos és közigazgatási jogból, részben a német bíróságok Luxemburgban, előzetes döntés végett előterjesztett ügyeiből beszivárogva, az uniós jog egyik legfontosabb általános jogelvévé nőtte ki magát, melyet számtalanszor hívnak fel az uniós bíróságok előtt.2525

Az elv példaként szolgál egyben arra is, hogy miként kap egy íratlan uniós jogforrás, egy általános jogelv, írott formát. Az EU-Szerződés és később Amszterdami, majd a Lisszaboni Jegyzőkönyv, azonban az arányosság elvét, kifejezetten a jogalkotást befolyásoló elvként kezeli. Ennél a hatóköre jóval szélesebb, hiszen az uniós jogalkalmazást, sőt az uniós jog tagállami alkalmazását is uraló elvről van szó. Az arányosság elve az uniós jog szinte minden területén érvényesülhet. Az elv alkalmazása és érvényesülése mindig a támadott intézkedés

2525 Az arányosság elvének jogalkalmazásban való alkalmazására l. pl. Tridimas, 1999, 89–162. o.



egyedi elemzésén, és az adott joghelyzet sajátosságain múlik.

A Bíróság álláspontja szerint „az arányosság elvének megsértése azt feltételezi, hogy a közösségi jogi aktus olyan kötelezettséget ró a jogalanyra, amely túllépi a jogi aktussal megvalósítani kívánt cél eléréséhez megfelelő és szükséges mértéket.” C 110/03 Belgium v Bizottság (Munkahely-teremtési támogatások) [2005] EBHT I-2801, 61. pont. A Bíróság az arányosság elvének két rendkívül fontos vonatkozására tért ki a Schräder-ügyben.

265/87 Hermann Schräder HS Kraftfutter GmbH & Co. KG v Hauptzollamt Gronau

[1989] EBHT 2237

[A felperes német bíróság előtt, több jogcímen támadta az általa befizetendő úgynevezett társfelelősségi illetéket, melyet gabonatermék piacra bocsátása esetén kellett fizetni az 1579/86/EGK sz. tanácsi rendelet, és az ezt végrehajtó 2040/86/EGK számú bizottsági rendelet alapján. A felperes szerint az illetékfizetés nem is megfelelő és nem is szükséges intézkedés a gabonapiac megszilárdításához, így sérti az arányosság elvét. A düsseldorfi Finanzgericht (pénzügyi bíróság) részben magáévá téve a felperesi érvelést, kétségét fejezte ki ezen közösségi jogszabályok érvényessége tekintetében, és előzetes döntést kezdeményezett az Európai Bíróságnál. A Bíróság semmissé nyilvánította a Bizottság rendeletének egy rendelkezését, de nem az arányosság elvének sérelme miatt.]

21 A Bíróság következetes álláspontja szerint, az arányosság elve egyike a közösségi jog általános elveinek. Ezen elvnél fogva, a gazdasági szereplőkre kirótt pénzügyi terhek akkor jogszerűek, ha az intézkedések megfelelőek és szükségesek a kérdéses jogalkotás által jogszerűen követett célok eléréséhez. Természetesen, amikor van választási lehetőség több megfelelő intézkedés között, a legkevésbé terhes intézkedéshez kell folyamodni és a kirótt terhek nem lehetnek aránytalanok a követett célokhoz képest.

22 Azonban, ami a fent említett feltételek teljesítésének bírói felülvizsgálatát illeti, meg kell állapítani, hogy a közös agrárpolitika kérdéseiben a közösségi jogalkotónak mérlegelési jogköre van, mely a 40. és 43. [EKSz 34. és 37., jelenleg EUMSz 40. és 43.] cikk által ráruházott politikai felelősséggel függ össze. Ebből következően, ezen a területen elfogadott intézkedés jogszerűsége csak akkor lehet kétséges, ha az intézkedés nyilvánvalóan nem helyénvaló, tekintettel a célra, amit az eljáró intézmény elérni szándékozik (l. különösen a 179/84 Bozzetti v Invernizzi (1985) EBHT 2301 ítéletet).

[Ezután a Bíróság megállapította, hogy a társfelelősségi illeték célja a gabonapiac megszilárdítása, a felesleg csökkentése és a kínálat visszaszorítása. Bár lenne más eszköz is erre, az intézkedés nem nyilvánvalóan alkalmatlan a cél elérésére, így az arányosság elve nem sérül.]

A fenti idézetből kiderül, hogy mit takar az arányosság elve, és milyen lépésekben, milyen próbát kell kiállni az uniós jogszabálynak, ez alapján. Ugyanakkor az is kiderül, hogy az arányosság elve nem minden esetben hatékony az uniós intézkedések megkérdőjelezése során. Olyan helyzetekben, ahol az uniós szerveknek széles mérlegelési jogkörük van valamely gazdasági intézkedés meghozatalát illetően, a Bíróság nagyon enyhe kontrollt kíván gyakorolni a jogalkotás felett az arányosság elvét felhasználva.

Három olyan ügytípus különíthető el, amelyben az arányosság elve lényeges szempont lehet a bírói felülvizsgálatnál.2626

(1) Olyan jogszabály, intézkedés megkérdőjelezése, mely korlátoz egy általáno-sabb, az uniós jogrendben elismert vagy abból fakadó jogot. Az alapjogok felhívása leggyakrabban ilyen összefüggésben történik, így az arányosság elve, az ilyen mérlegelésnél sokszor lényeges szerepet játszik. Pl. az új szőlőültetvények telepítésének uniós jogszabályból fakadó korlátozása mennyiben sérti a tulajdonhoz való jogot, 44/79 Liselotte Hauer v Land Rheinland-Pfalz [1979] EBHT 3727.

(2) Az uniós jog alapján kirótt bírság, pénzbeli hátrány megkérdőjelezése. Így a Man Sugar-ügyben a cukorexportra vonatkozó pályázaton óvadékot kellett lerakni a nemzeti agrárintervenciós hatóságnál, mely a vonatkozó tanácsi rendelet általános rendelkezése alapján elveszett akkor, ha a nyertes pályázó meghatározott időn belül nem folyamodott exportengedélyért. A Bíróság úgy vélte, hogy aránytalan a konkrét ügyben született bizottsági rendelet azon rendelkezése, amellyel a 30 000 tonna cukorexportra jogosulttá vált felperes elvesztette 1 670 370 angol font óvadékát azért, mert a kitűzött határidőn túl mintegy négy órával nyújtotta be telexen a kérelmét az exportengedély iránt, és a rendelet vonatkozó rendelkezését érvénytelennek nyilvánította, 181/84 The Queen, ex parte E. D. & F. Man (Sugar) Ltd v Intervention Board for Agricultural Produce (IBAP) [1985]

2626 L. Craig–de Búrca, 2008, 546–548. o., ill. Gautron, 1997, 140. o.



EBHT 2889, hasonlóan C-356/97 Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen eG v Hauptzollamt Lindau [2000] EBHT I-5461.

(3) Olyan jogszabály, intézkedés megkérdőjelezése, amelyben egy gazdasági, gazdaságpolitikai döntés nyilvánul meg, arra hivatkozva, hogy az intézkedés nem megfelelő a gazdasági célok eléréséhez, vagy súlyosabb hátrányt okoz a gazdasági szereplők egy csoportjának, mint amilyen előnyök származnak belőlük. Erre jó példa a Schräder-ügy, melyben a felperes a sérelmezett intézkedés mögötti gazdaságpolitikai döntést támadta.

Megjegyzések

1. Az arányosság elvének alkalmazásánál – alapügyként – gyakori hivatkozást találhatunk (a Bíróság gyakorlatában is) a Fedesa-ügyre, melyben az állattartásban a hormonok alkalmazását szabályozó uniós jogszabály érvényessége volt napirenden, C-331/88 The Queen v Minister of Agriculture, Fisheries and Food és Secretary of State for Health, ex parte: Fedesa és mások [1990] EBHT I-4023. Látni kell azonban, hogy a Bíróság az arányosság elvének alkalmazásánál, és az arra vonatkozó általános megállapításoknál pusztán a Schräder-ítéletet követi.

2. A fentiekben olyan esetek szerepeltek, melyeknél valamilyen uniós jogi normát támadtak annak aránytalansága miatt. Az arányosság elvében foglalt, a Schräder-ügyben világosan artikulált követelmények, azonban az uniós jogot érintő tagállami jogszabályokra, intézkedésekre is alkalmazandók. A tipikus joghelyzet az, hogy van valamely magánfelet megillető uniós jog, mely azonban kivételt engedélyező uniós rendelkezés alapján korlátozható a tagállamok által (pl. az áruk szabad mozgásánál EUM-Szerződés 36. cikke szemben a 34. cikkével, a személyek szabad mozgásánál és letelepedésénél az EUMSz 52. cikke szemben a 45. és 49. cikkével.) A keletkező jogvitáknál az a lényegi kérdés, hogy a korlátozó tagállami intézkedés jogszerű-e: ennek mérlegelésénél sokszor játszik lényeges szerepet az arányossági mérce. A sok ilyen jogesetből pl. egy híres ügy: a más tagállamokétól eltérő német sörszabvány előírásait, mely feltételeivel akadályozta a külföldi sörök német importját, igazolja-e a fogyasztók és a közegészség védelme, 178/84 Bizottság v Németország (Sörszabvány) [1987] EBHT 1227, 28. pont.

6.2. 3.6.2. A jogbiztonság elveA jogbiztonság elve, mely a belső jogokban a jogállamiság egyik alappillére, általános jogelvként az uniós jogban is kiemelkedő szerepet játszik. Korlátot jelent a jogalkotással szemben is, olyan értelemben, hogy a létező jogviszonyok tartalmát megváltoztatni legfeljebb kivételesen szabad, és ennek jól körülírt feltételei vannak. Az elv általánossága miatt, annak tartalmát nehéz körülírni, de ahogy az 1. fejezetben az általános jogelvek rövid jellemzésénél kiemeltük, az elvből fakadó követelmények lényege ott kereshető, hogy az, akire nézve szabályozást tartalmaz egy norma, a norma tartalmáról időben tudomással bírhasson azon időponthoz képest, amikor a norma által szabályozott cselekvést véghezviszi, és alappal bízhasson a kialakított jogviszonyait szabályozó szabályok tartósságában. Ebből kiindulva, az uniós jogban a jogbiztonság elvének három alapvető követelménye azonosítható, melyekre itt, az uniós jogalkotás korlátainál érdemes kitérni: a jogszabályok világos szövege, a visszaható hatály korlátai és a jogos várakozások védelme. (Nyilvánvalóan az elv érvényesülésének alapja a jogszabályok megismerhetősége, azaz megfelelő kihirdetése. A kihirdetési kötelezettségre a következő részben, az uniós jogi aktusok formáinál térünk ki.)2727

6.2.1. 3.6.2.1. A jogszabályok világos szövege

A jogbiztonság elve megköveteli a jogszabályok világosságát, egyértelműségét is. E tekintetben a Bíróság világosan leszögezte a később is többször hivatkozott Gondrand-ügyben egy közösségi jogszabály vonatkozásában:

17 […] A jogbiztonság elve megköveteli, miszerint az adófizetőre pénzügyi terhet hárító szabályok világosak és pontosak legyenek azért, hogy félreértés nélkül megállapíthassa, melyek a jogai és kötelezettségei, és ennek megfelelően cselekedjen.

169/80 Administration des douanes v SA Gondrand Frères és SA Garancini [1981] EBHT 1931.

A Gondrand-ügyből az is kiderült, hogy a jogszabályok aligha világosak akkor, amikor a tagállami hatóságok egyszer az egyik értelmezést fogadják el, utána átváltanak egy másik értelmezési változatra (l. 18. pont). A

2727 Más felfogás is létezik, például Tridimas szembeállítja a jogbiztonságot a jogos várakozások védelmével, Tridimas, 1999, 170. o.



jogszabályok világossága és egyértelműsége nemcsak azt szolgálja, hogy a magánfelek számára lehetővé tegye jogainak és kötelezettségeinek megértését, hanem azt is, hogy a tagállami bíróság számára lehetővé tegye ezen jogok védelmének biztosítását. 257/86 Bizottság v Olaszország (Import ÁFA) [1988] EBHT 3249, 12. pont. Itt az egyének bírói jogvédelmének elve erősíti a jogbiztonság elvét.

A Gondrand-ügyben ez a követelmény értelmezést segítő elvként szerepelt, amennyiben a felperesre kedvezőbb értelmezést kell adni a (közösségi) jogszabálynak, ha az nélkülözi az egyértelműséget, világosságot. Az Import ÁFA-ügyben pedig a (belső) jogszabály homályossága, az alperes, az olasz állam védekezésének élét vette el.

Felettébb kérdéses azonban, hogy az ilyen hibában szenvedő rendelkezésnél ez a követelmény lehet-e érvényességi feltétel is, azaz, az uniós jogszabály érvénytelenségéhez vezető ok. Az elvnek lehet sajátos vetülete is egyedi (igazgatási) határozatoknál, tehát a klasszikus értelemben vett jogalkotáson kívül. A Farrauto-ügyben ez magában foglalta ugyanis azt a követelményt, hogy uniós jogot érintő kérdésekben, nem érheti hátrány a magánfelet abból, hogy számára egy (kiegészítő nyugdíj elutasításáról hozott) határozatot olyan nyelven hoztak, melyen nem ért. 66/74 Alfonso Farrauto v Bau-Berufsgenossenschaft [1975] EBHT 0157.

6.2.2. 3.6.2.2. A jogszabályok visszaható hatályának kérdése

A jogbiztonság elve általában kizárja azt, hogy egy jogszabály egy, a hatálybalépése előtti időpontban vagy időszakban keletkezett, lezárt jogviszonyra (lezárt tényállásra) is fejtsen ki szabályozó joghatást, illetve azelőtt léptessék hatályba, mielőtt azt kihirdették vagy közzétették volna. Az általános szabályt a Bíróság a következő módon fogalmazta meg a Salumi(II)-ügyben, ahol a vámok vámkezelés utáni beszedésére vonatkozó uniós szabálynál nem volt helye visszamenőleges hatályt engedő értelmezésnek:

8 Azonban, mivel a rendelet nem tartalmaz bármilyen átmeneti rendelkezést, tanácsos az értelmezés általánosan elismert elveihez folyamodni abból a célból, hogy megállapítható legyen ennek időbeni hatálya, figyelemmel a rendelet szövegére csakúgy, mint céljaira és általános rendszerére.

9 Bár az eljárási szabályok általában alkalmazandók minden eljárásra, mely folyamatban van abban az időben, mikor hatályba lépnek, nem ez a helyzet az anyagi szabályokkal. Éppen ellenkezőleg, az utóbbiakat szokásosan úgy értelmezik, hogy csak annyiban alkalmazhatók hatálybalépésük előtt létező helyzetekre, amennyiben az világosan következik rendelkezéseikből, céljaikból vagy általános rendszerükből, hogy ilyen hatást kell tulajdonítani nekik.

212-217/80 Amministrazione delle finanze dello Stato v Srl Meridionale Industria Salumi és mások, valamint Ditta Italo Orlandi & Figlio és Ditta Vincenzo Divella v Amministrazione delle finanze dello Stato [1981] EBHT 2735, 8–9. pontok. A Bíróság megállapítása valószínű válasz volt azon, némi aggodalomra okot adó megállapításokra, melyeket a Salumi(II)-ügy előtt, a korábban hozott Racke- és Decker-döntésekben tett. Ezekben ugyanis a Bíróság meglehetősen tágra szabta a kivételeket a visszaható hatály kizárásának általános szabálya alól:

8 Bár általában a jogbiztonság elve kizárja, hogy egy közösségi intézkedés közzététele előtti időponttól fejtsen ki joghatást, kivétel lehetséges akkor, ha az elérendő cél így kívánja, és az érintettek jogos várakozását kellően tiszteletben tartják.

99/78 Weingut Gustav Decker KG v Hauptzollamt Landau [1979] EBHT 0101,8. pont. A Bíróság ezt a két feltételt azóta is következetesen vizsgálja azon jogszabályoknál, melyeknek közzétételük előtti eseményekre van joghatásuk. Ez a két feltétel a Bíróságnak meglehetősen tág lehetőséget biztosít, hogy egyes szabályok visszaható hatályát a konkrét körülményeknek megfelelően mérlegelje és minősítse.

Megjegyzések

1. A Racke/Decker-teszt alapján a monetáris kompenzációs összegek megváltoztatása egy rendelet által, a rendelet közzététele előtti kéthetes időszakban bekövetkezett tényekhez, eseményekhez kötve, nem sérti a jogbiztonság elvét, mert a Bizottság erről soron kívül, időben értesítette az érintett szektorokat, l. fent a Decker-ügyet. A Bizottság előzetes tájékoztatása ugyancsak orvosolta az acélkvóták (visszamenőleges) megváltoztatását, az erről szóló határozat közzététele előtti rövid időszakra, 258/80 SpA Metallurgica Rumi v Bizottság [1982] EBHT 0487.

2. A jogszabályok visszaható hatályának kizárásánál a Racke–Decker kivételek nem vonatkoznak arra az esetre, ha a kérdéses jogszabályok büntetőjogi felelősség alapjául szolgálhatnának.A Bíróság kizárta a halállomány



megőrzésének technikai szabályait lefektető 2527/80/EGK rendelet visszaható hatályát olyan belga büntetőügyben, melyben halászattal kapcsolatos bűncselekmény kérdését kívánta tisztázni az előzetes döntést kezdeményező bíróság, 21/81 Daniel Bout és BV I. Bout en Zonen [1982] EBHT 0381. Ezt különösen erőteljesen fogalmazta meg a Bíróság a Kent Kirk-ügyben (szintén halászattal összefüggő, angol bíróság előtt folyó büntetőügyben):

21 Anélkül, hogy általában megvizsgálnánk e rendelet 6(1) cikkében a visszamenőleges hatály jogszerűségét, elég megállapítani, miszerint egy ilyen visszamenőleges hatálynak semmiképpen nem lehet olyan joghatása, hogy utólagosan igazolja a büntető jellegű nemzeti intézkedéseket, amelyek szankciókat írnak elő egy olyan magatartásra, mely valójában nem volt büntethető annak elkövetésekor [...]

22 A büntetőrendelkezések visszamenőleges hatályának tilalma közös elv minden tagállam jogrendszerében, amelyet mint alapjogot, az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény 7. cikke fogad el; azon általános jogelvek sorába tartozik, amelyek tiszteletben tartását a Bíróság biztosítja.

23 Ebből következik, hogy a fent idézett 170/83 rendelet 6(1) cikkében előírt visszamenőleges hatály nem érthető úgy, mint amely utólagosan igazol büntetőszankciókat előíró nemzeti intézkedéseket, amennyiben a vitatott magatartás idején ezek az intézkedések nem voltak hatályosak.

63/83 Regina v Kent Kirk [1984] EBHT 2689, 21–23. pontok.

3. Az Emberi Jogok Európai Egyezményénak alkalmazása során az Emberi Jogok Európai Bizottságánál is felmerült a Procola-ügyben, a tejkvótára vonatkozó uniós jogalkotásnál, annak visszamenőleges jellege, azonban a Bizottság elutasította a kérelmet e tekintetben, mert a kérelmező nem merítette ki a belső jogorvoslati lehetőségeket, l. Procola v Luxemburg, Series A 326, 29. pont.

6.2.3. 3.6.2.3. A jogos várakozások védelme

Nemcsak azon jogszabályok sérthetnek alapvető (gazdasági és pénzügyi) érdekeket, melyek a hatálybalépés előtt megvalósult (lezárt) tényeket szabályoznak. Abból is lehetséges nem kívánatos és nem kellően igazolható érdeksérelem, hogy egy szabályozásnak a megváltozása alakulóban vagy előkészítés alatt álló jogviszonyokra irányuló cselekvéseket foszt meg céljától. Itt az új szabályozás nem egy létező jogviszonyt változtat meg, nem egy lezárt tényállásra hat vissza. Az érdeksérelem abban áll, hogy a sérelmet szenvedő fél a szabályozás fennmaradásában bízva készít elő ügyleteket, tesz valamit, a szabályozás megváltozása miatt azonban ezek értelmüket vesztik, vagy megvalósításuk sokkal nagyobb hátránnyal jár, mint a régi szabályozás szerint. Ilyen érdeksérelmet főleg az átmeneti rendelkezések nélküli jogszabályok okozhatnak.

Megjegyzendő, hogy a jogos várakozások védelmét a Bíróság nagyon sokszor külön veszi a jogbiztonság elvétől, és egymás mellett említi őket, pl. a fentiekben hivatkozott Salumi(I)- és a Bout-döntésekben, vagy a 205-215/82 Deutsche Milchkontor GmbH és mások v Németország [1983] EBHT 2633 ügyben, l. 30. pont. A szakirodalmat követve, azonban a jogos várakozások védelme joggal sorolható be a jogbiztonság egyik követelményeként.

A jogos várakozások védelmének szükségességét jól jelzi a Sofrimport-ügy, ahol a Bizottság rendeleteivel átmeneti rendelkezés nélkül felfüggesztette a chilei almára az importengedélyek kiadását. A felperes cégnek közben hajón úton volt 89 514 karton almája, melyet a közös piacra kívánt behozni Chiléből. A francia intervenciós hatóság a marseille-i kikötőbe érkező árura megtagadta a rendelet nyomán az importengedély kiadását. A felperes a Bizottságot perelte az Európai Bíróság előtt, 152/88 Sofrimport SARL v Bizottság [1990] EBHT I-2477.

Az ügyben nem visszaható hatályú jogszabályról van szó, hiszen hatálybalépésekor a felperes még nem nyújtott be importengedély iránti kérelmet, így nem a létező jogviszonyra hatott vissza a norma. Ugyanakkor a felperes a korábbi szabályozásban bízva, jogos várakozásként, előkészítő cselekményeket végzett, mely célját vesztette, és a szabályváltozás jelentős gazdasági hátrányt okozott neki. Kérdés, hogy mennyiben kell vagy mennyiben lehetséges az uniós jog alapján ilyen, jogos várakozásokon alapuló cselekményeket védeni, és az így keletkező hátrányokat kiegyenlíteni, a Bizottság köteles lett volna-e átmeneti rendelkezésekkel kivédeni az ilyen helyzeteket.

A Bíróság már korábban a Töpfer-, illetve a Tomadini-ügyben kifejezetten elismerte, hogy ilyen jogos várakozásokat bizonyos feltételek mellett védelemben kell részesíteni az uniós jogrendben (bár ezen ügyekben a hivatkozás nem volt sikeres), 112/77 August Töpfer & Co. GmbH v Bizottság [1978] EBHT 1019, 18. pont,



84/78 Ditta Angelo Tomadini Snc v Amministrazione delle finanze dello Stato [1979] EBHT 1801, 23–25. pontok. A kérdés az, hogy ennek milyen feltételei vannak. Az konstrukció alapja, hogy a sérelmet szenvedett fél joggal bízik egy uniós szabályozás fennmaradásában, tehát e jogos várakozást gyengítheti bármilyen olyan jel, mely a szabályozás bizonyos irányú megváltozását jelzi előre. A Sofrimport-ügyben a Bizottság azzal védekezett, hogy egy „ésszerűen óvatos kereskedő” várhatta, hogy a szabályozás bármikor megváltozik és védintézkedéseket vezet be a Közösség, hiszen a védintézkedések lehetőségét korábban közzétette. A Bíróság számára azonban ez nem volt elég, és részben megsemmisítette a bizottsági rendeletek vonatkozó rendelkezéseit:

18 […] A kereskedők egyszerű értesítését a védintézkedések lehetőségéről, azonban nem lehet elégségesnek tekinteni … az intézkedésnek meg kellett volna jelölni azokat a helyzeteket, melyekben a közérdek esetleg igazolhatja a védintézkedések alkalmazását úton lévő termékekre.

19 Meg kell állapítani, hogy a Bizottság ebben az ügyben nem demonstrálta olyan magasabb közérdek létét, mely igazolná a felfüggesztő intézkedését alkalmazását úton lévő árukra.

Ez alapján, a jogos várakozások védelmét megfelelő átmeneti szabályoknak kell biztosítani, hacsak magasabb közérdek nem igazolja az új szabályozás kiterjesztését kialakuló tényállásokra, új jogviszonyokat előkészítő cselekményekre is. A fentiekből is kiszűrhető, hogy a Bíróság a gazdasági döntéseket tartalmazó jogszabályoknál, ahol az uniós intézményeknek jelentős mérlegelési jogkörük van, nem követeli meg feltétlenül az átmeneti rendelkezéseket:

59 Továbbá, míg a jogos várakozások védelme a Közösség alapvető elveinek egyike, kereskedőknek nem lehet jogos várakozásuk arra, hogy egy fennálló helyzet, melyet a közösségi intézmények megváltoztathatnak mérlegelési jogkörük folytán, változatlanul fennmarad; ez különösen igaz egy olyan területen, mint a piacok közös szervezése, amely a gazdasági helyzet változásaihoz való állandó igazodást kívánja meg (l. különösen Crispoltoni és mások ügye, fent idézve, 57. pont). A kereskedők ezért nem állíthatják, hogy szerzett joguk lenne egy olyan előny fenntartásához, melyet a közös piac szervezetének létrehozása biztosított részükre, és amelyet egy adott időben élvezhetnek (58. pont, ugyanazon ítélet).

C-296/93 és C-307/93 Franciaország és Írország v Bizottság [1996] EBHT I-0795, 58. pont. A Törvényszék a jogos várakozások védelmével kapcsolatos lényeges megállapításokat tömören összefoglalta a kukorica intervenciós felvásárlásának minőségi követelményeivel kapcsolatos ügyben, melyben a keresetet Magyarország nyújtotta be a Bizottság ellen.2828

T-310/06 Magyarország v Bizottság (Kukorica fajsúlykövetelménye)

[2007] EBHT II-4619

[A Bizottság a 2006. október 18-án elfogadott 1572/2006/EK rendeletével módosította a 824/2000/EK rendeletét, mely többek között a gabona minőségének meghatározására szolgáló elemzési módszerek megállapításáról szólt, intervenciós eljárásokban. (A tagállamok által kijelölt intervenciós hivatalok az intervenciós időszakban csak akkor vásárolhatták fel a számukra felajánlott kukoricamennyiséget, ha az minőség és a mennyiség tekintetében megfelel a feltételeknek.) A 2006. november 1-jétől alkalmazandó módosítás részben új, szigorúbb minőségi követelményt vezetett be a kukorica fajsúlyára nézve intervenciós eljárásokban. Magyarországon, 2006-ban az intervenciós időszak november 1-én kezdődött. Nyilvánvaló volt, hogy a termelők már jóval a rendelet elfogadása előtt elvetették a kukoricát, a termés fajsúlyát ekkor már nem tudták befolyásolni. Magyarország a EUMSz 263. cikke alapján megtámadta a rendeletet a Törvényszéken (Elsőfokú Bíróságon).]

63 Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a gazdasági szereplők nem bízhatnak joggal olyan helyzet fennmaradásában, amelyet a közösségi intézmények mérlegelési jogkörük keretein belül módosíthatnak [...]. Ez különösen érvényes olyan területen, mint a piacok közös szervezése, amely megkívánja a gazdasági helyzet változásaihoz történő folyamatos alkalmazkodást (a Bíróság C-133/93., C-300/93. és C-362/93. sz., Crispoltoni és társai egyesített ügyekben 1994. október 5én hozott ítéletének [EBHT 1994., I-4863. o.; a továbbiakban: a Crispoltoni II. ügyben hozott ítélet] 57. pontja, valamint a C-104/97. P. sz., Atlanta kontra Európai Közösség ügyben 1999. október 14-én hozott ítéletének [EBHT 1999., I-6983. o.] 52. pontja).

64 Mint azt a Bíróság a Crispoltoni I. ügyben hozott, a 48. pontban hivatkozott ítéletének 17. pontjában kimondta: „meg kell állapítani, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében [...] bár főszabály szerint a

2828 Az ügyre nézve l. Vincze, 2008, 28. o.



jogbiztonság elve kizárja, hogy valamely közösségi jogi aktus időbeli hatályának kezdete a jogi aktus kihirdetése előtti időpontra essék, ettől kivételes esetben el lehet térni, ha a megvalósítandó cél ezt igényli, és ha az érdekeltek jogos bizalmát kellőképpen tiszteletben tartják”, és „[e]z az ítélkezési gyakorlat abban az esetben is irányadó, ha a visszaható hatályt nem maga a jogi aktus írja elő kifejezetten, hanem az a jogi aktus tartalmából következik”.

65 A Bíróság ebben az ítéletben kimondta, hogy a jogvita tárgyát képező rendeletek megsértették az érintett gazdasági szereplők jogos bizalmát, mivel az adott év során, a beruházásokat érintő (a megművelni kívánt területekkel, ültetvényekkel stb. kapcsolatos) döntések meghozatalát követően vezették be a dohányra vonatkozó maximális garantált mennyiség rendszerét, e mennyiség túllépése esetére pedig az intervenciós ár és prémium arányos csökkentését írták elő. A Bíróság szerint ugyanis „jóllehet az érintett gazdasági szereplők előre láthatták azokat az intézkedéseket, amelyek a közösségi dohánytermelés növekedésének korlátozására és a nehezen értékesíthető fajták termelésének visszafogására irányultak, jogosan várhatták azt, hogy a beruházásaikat érintő esetleges intézkedésekről megfelelő időben értesülnek” (a Crispoltoni I. ügyben hozott, a 49. pontban hivatkozott ítélet 21. pontja).

66 A jelen ügyben fennálló helyzet teljes mértékben összehasonlítható a Crispoltoni I. ügyben hozott, a 49. pontban hivatkozott ítélet alapjául szolgáló helyzettel. [...]

68 A megtámadott rendelkezések tehát azáltal, hogy a kukorica fajsúlyára vonatkozó új minőségi követelményt tizenkét nappal a Rendelet alkalmazhatóságának kezdete előtt vezették be, vagyis olyan időpontban, amikor a termelők már elvetették a kukoricát, és a termés fajsúlyát már nem tudták befolyásolni, hátrányos következményekkel járnak az érintett termelők beruházásaira, mivel alapvetően megváltoztatták a kukorica intervenciós feltételeit.

69 Egyébiránt meg kell állapítani, hogy a szóban forgó intézkedéseket nem hozták megfelelő időben az érintett termelők tudomására.[...]

70 Épp ellenkezőleg: az ügyiratokból az következik, hogy a Bizottság csak 2006. július 27-én mutatta be a Gabonapiaci Irányítóbizottságnak a vitatott új fajsúlykövetelmény bevezetésére vonatkozó rendelettervezetet, vagyis jóval azt követően, hogy az érintett mezőgazdasági termelők meghozták a beruházásokkal kapcsolatos döntéseket.

71 Ezenkívül hangsúlyozni kell, hogy egyrészt a vitatott intézkedések nem csupán megszigorították a már létező követelményeket, hanem új követelményt is bevezettek, másrészt a fajsúlykövetelmény teljesen újszerűnek minősül a kukorica közösségi kereskedelmében. Márpedig, mint az a C-324/96. sz. Petridi-ügyben 1998. március 26-án hozott ítélet [EBHT 1998., I-1333. o.] 43–45. pontja alapján egyértelmű, a Bíróság a Crispoltoni I. ügyben hozott, a 49. pontban hivatkozott ítéletében úgy értékelte, hogy a jogvita tárgyát képező rendeletek megsértették az érintett gazdasági szereplők jogos bizalmát, mivel a maximális garantált mennyiség olyan rendszerét vezették be, amely az érdekelt gazdasági szereplők számára ismeretlen volt, mind a dohány piacának közös szervezésére vonatkozó új közösségi intézkedések természetét, mind a hatálybalépésük időpontját illetően.

72 Az eddigiekből következik, hogy a megtámadott rendelkezések azáltal, hogy az érintett termelők megfelelő időben történő tájékoztatása nélkül vezették be az olyan minimális fajsúlyra vonatkozó követelményt, amely alatt a kukorica nem ajánlható fel az intervenciós hivatalnak, vagy árcsökkentést kell alkalmazni rá, megsértették az érintett termelők jogos bizalmát. Az első jogalap első része tehát megalapozott.

[A Törvényszék megsemmisítette a rendeletben a kukorica új fajsúlykövetelményeire vonatkozó rendelkezéseket, részben azon az alapon, hogy az sértette a termelők jogos várakozásait.]

Bár a kiemelt idézetből nem derül ki, azonban a Törvényszék hosszasan vizsgálta, hogy a módosító rendelet elfogadása előtt a termelők tudomást szerezhettek-e, és milyen módon a készülő változásokról. Végül azt állapította meg, hogy a kukoricatermeléssel kapcsolatos évi beruházásaikra vonatkozó döntéseik idején erről még nem tudhattak. A Törvényszék indokolásában láthatóan azt az utat követte, melyet korábban a Bíróság Crispoltoni-ügyekben.

Megjegyzések

1. Felvetődik az a probléma, hogy a korábbi Sofrimport-döntés összeegyeztethető-e a francia–ír ügyben hozott ítélet 59. pontjában tett megállapítással? Ez utóbbi nem szűkíti le szélsőséges esetekre a jogos várakozások



védelmét? Az uniós intézményeknek a lényegében minden jogalkotási aktusnál van mérlegelési jogkörük, és a jogalkotás egészét jellemzi a változó (nem feltétlenül gazdasági) viszonyokhoz való igazodási kényszer – akkor mire lehet jogos várakozása egy jogalanynak, hol húzható meg a határ?

2. Az 1970-es évek második felében uniós jogszabályok alapján külön uniós juttatást kapott az a tejtermelő, aki öt évre felhagyott a tejtermeléssel. A felperes 1980–1985 között így tett, és az ötéves időszak lejárta után, 1985-ben fel kívánta újítani ezen tevékenységét. Időközben uniós jogszabályok, a túltermelés visszaszorítása végett, a tejtermékek után illetékfizetési rendszert vezettek be, azaz drágították a termelést. Az illetéket az egyes termelőknek biztosított referenciamennyiségre nem kellett megfizetni, azon felül igen. A felperes olyan nagyságú referenciamennyiségért folyamodott, mint amennyi tejet termelt korábban, 1980 előtt. Ezt az intervenciós hatóság megtagadta tőle, mivel a referenciamennyiség megállapításának alapja a megelőző évi (referencia-év) termelés mértéke, a felperesnél viszont nem volt ilyen. Így a felperes csak illetékfizetés mellett tudott tejet termelni. Csorbát szenvedett a felperes jogos várakozása? Jogos-e az a várakozás, hogy egy ötéves kihagyás után ugyanolyan feltételekkel lesz majd jogosult tejet termelni? A termelő milyen igényt támaszthat, ez min alapulhat, és ki ellen, mely bíróságon próbálhatja meg érvényesíteni? L. a Deetzen-ügyet, 170/86 Deetzen [1988] EBHT 2355.

3. Az előbbiekben előkerült a „szerzett jogok” fogalma is. Milyen összefüggés lehet a jogos várakozások védelme és a szerzett jogok fogalma között?

4. A jogbiztonság elve megköveteli az igazgatási eljárásokban a hatáskör ésszerű időn belüli gyakorlását akkor is, ha erre egyébként határidő nincs előírva. Ezt az Elsőfokú Bíróság a Bizottság eljárásaival kapcsolatban állapította meg, és ez az elv az uniós jog általános elve, T-213/95 és T-18/96 Stichting Certificatie Kraanverhuurbedrijf (SCK) és Federatie van Nederlandse Kraanbedrijven (FNK) v Bizottság [1997] EBHT II-1739, 56. pont. A versenyjogi szabályok megsértése miatt nem volt előírt határidő, melyen belül – a jogsértéstől számítva – a Bizottságnak az eljárást meg kellett volna indítani, és a bírságot kiszabó határozatát meghozni. A Bíróság szerint „…a jogbiztonság alapvető követelményének olyan hatása van, mely kizárja, hogy a Bizottság korlátlanul halasztgassa a bírság kiszabására vonatkozó hatáskörének gyakorlását.” Pl. 48/69 Imperial Chemical Industries Ltd. v Bizottság [1972] EBHT 0619, 49. pont. Hasonló a helyzet akkor, amikor a tagállam új vagy módosított állami támogatás bevezetésénél kikéri a Bizottság észrevételeit az EK-Szerződés 88. cikke (jelenleg EUMSz 108. cikk) alapján. A Bizottság észrevételeinek megtételére nincs határidő, de a Bizottságnak figyelembe kell vennie a tagállami érdekeket, és az észrevételt ésszerű időn belül meg kell tennie, ami két hónap volt például a Lorenz-ügyben, 120/73 Gebrüder Lorenz GmbH v Németország és Land de Rhénanie-Palatinat [1973] EBHT 1471, 4. pont, l. ugyancsak C-278/92, C-279/92 és C-280/92 Spanyolország v Bizottság (Állami befektetések) [1994] EBHT I-4103, 14. pont.

6.3. 3.6.3. A hatáskörrel való visszaélés tilalmaNem elég, ha az uniós szervnek fennáll a hatásköre, ezen hatáskörét megfelelően kell gyakorolnia a jogi aktusok meghozatala során. Nemcsak a hatáskör hiánya, hanem a hatáskörrel való visszaélés is érvénytelenné tehet egy intézkedést, melynél ez előfordul. A Bíróság szerint: „…a hatáskörrel való visszaélés fogalmának pontosan meghatározott hatóköre van. Olyan esetekre utal, melyekben egy igazgatási szerv hatáskörét más célra használja, mint amely célból azt ráruházták.” 817/79 Roger Buyl és társai v Bizottság [1982] EBHT 0245, 28. pont. Ennek minősül továbbá az is, ha az intézkedést ténylegesen más célból hozták, mint ami az indokolásban megjelenik, l. C-323/88 SA Sermes v Directeur des services des douanes de Strasbourg [1990] EBHT I-3027, 33. pont. Azonban a hatáskörrel való visszaélés elsősorban, de nem kizárólagosan, az egyedi döntéseknél merül fel.

A jogalkotásnak ez a követelménye nehezen alapítható objektív tényezőkre, ami a bírói felülvizsgálat lényeges előfeltétele lenne. Ebből adódóan rendkívül nehéz a hatáskörrel való visszaélés bizonyítása. A ritka sikeres ügyek egyike, viszont rámutat a lényeges jellemzőkre.

105/75 Franco Giuffrida v Tanács

[1976] EBHT 1395

[A Tanács belső pályázatot írt ki a regionális politikával foglalkozó főigazgatóságon egy betöltetlen tisztségre. A pályázat eredményeként a Tanács 1975. május 20-i határozatával Emilio Martinót nevezte ki a megüresedett tisztségre. A felperes, Franco Giuffrida megtámadta a Tanács ezen határozatát azon az alapon, hogy a belső pályázatot olyan feltételekkel írták ki, melyeknek az utóbb sikeresnek bizonyult pályázó felelt meg. Ilyen feltétel volt például, hogy a pályázónak négy vagy több évig kellett előzőleg betöltenie titkári tisztséget a Tanács



munkabizottságainál. Az ügyben a Tanács képviselője nem vitatta, hogy a pályázat nyertese, Emilio Martino, alacsonyabb beosztásban ténylegesen magasabb tisztséghez kötődő munkát látott el már hosszabb ideje, és a pályázat az általa ténylegesen végzett feladatokhoz kapcsolódó, magasabb tisztség betöltésére irányult.]

10 A fent említett feljegyzésből és az előző nyilatkozatokból világos, miszerint az A/108. számú belső pályázatot a kinevező hatóság egyedül abból a célból írta ki, hogy egy hivatalnok rendellenes adminisztratív jogállását rendezze, és ugyanezt a hivatalnokot kinevezze a megüresedettnek nyilvánított tisztségre.

11 Egy ilyen sajátos cél követése ellentétes bármely munkaerő-toborzó eljárással, beleértve a belső pályáztatási eljárást, és így hatáskörrel való visszaélést képez.

12 A hatáskörrel való visszaélés fennállását ebben az esetben még inkább megerősíti az a tény, hogy az egyik pályázati feltétel az volt, miszerint a sikeres pályázónak legalább négy évig kellett töltenie a Tanács regionális politikával foglalkozó bizottságainak és munkacsoportjainak titkárságán.

13 Nem vitatott, hogy ez a szűkítő feltétel megfelel azon feladatoknak, melyeket Emilio Martino látott el megelőző tisztségében.

14 Továbbá, az alperes semmilyen indokot nem hozott fel, mely rámutatna arra, miért volt szükséges az állás betöltése érdekében ilyen egyedi feltételt támasztani, az ellátott feladatok időtartamára.[...]

18 Ezen indokokból az következik, hogy a kérdéses kinevezésről szóló határozat meghozatalánál hatáskörrel való visszaélés történt, így azt semmisnek kell nyilvánítani.

6.4. 3.6.4. Az indokolási kötelezettségAz indokolási kötelezettség lényeges eljárási követelmény a jogi aktusok minden formájánál, tehát a klasszikus jogszabályoknál is. E kötelezettség megszegése olyan lényeges eljárási jogsértés, mely a jogi aktus érvénytelenségét eredményezheti.

Az indokolási kötelezettséget rögzíti az EUM-Szerződés 296. (volt EKSz 253.) cikke, azonban ezen absztrakt, általános kötelezettség tartalmának kimunkálása az uniós bíróságokra maradt. Az indokolási kötelezettség tartalmát általában véve nehéz meghatározni. Nagyon sokféle, jellegükben is eltérő élethelyzetet rendeznek az uniós jogi aktusok, és ezen aktusok dogmatikai sajátosságai is eltérőek. Nem lehet az indokolási kötelezettség terjedelmét, mértékét általános szabályok alapján megállapítani. Lehetnek olyan döntések amelyek gondos, igen részletes, mindenre kiterjedő indokolást kívánnak meg. Máskor a sommás összefoglalás is elegendő. Egy valódi jogszabály más típusú indokolást kíván, mint például egy egyedi, versenyjogi, igazgatási jellegű döntés.

A Bíróság többször leszögezte tehát, hogy az indokolási kötelezettség terjedelme nagyban függ a kérdéses uniós aktus jellegétől és azon körülményektől, melyek között elfogadták, pl. 327/85 Hollandia v. Bizottság (EMOGA) [1988] EBHT 1065, 13. pont. A kötelezettség terjedelmét, az esetleges jogsértés kérdését, csak az egyes esetek szintjén lehet megállapítani. Az alábbi jogeset megfelelően illusztrálja a problémákat.

C-269/90 Technische Universität München v HauptzollamtMünchen-Mitte

[1991] EBHT I-5469

[A Tanács 1798/75/EGK rendelete alapján,2929 a tudományos célokat szolgáló termékek, bizonyos feltételekkel, vámmentesen voltak behozhatók a Közösség területére. A felperes több alkalommal JSM-35 C típusú japán elektronmikroszkópot importált. A vámhatóság először vámmentesen beengedte, majd utólag vámot szabott ki a behozott termékek után. A felperes kifogására kereste meg a Bizottságot, amely 83/348/EGK határozatával megállapította, hogy behozott termékek vámkötelesek. A határozat indokolása egyebek mellett arra hivatkozott, hogy van olyan közösségi termék, mely egyenértékű az importált termékkel, és ez kizárja a vámmentességet. A felperes német bíróság előtt támadta a német vámhatóság vámot megállapító határozatát. Legmagasabb szinten, a Bundesfinanzhof (szövetségi pénzügyi bíróság) előzetes döntést indítványozott az Európai Bíróságon, megkérdőjelezve a Bizottság határozatának érvényességét.]

13 Először is meg kell állapítani, hogy mivel egy összetett technikai értékelésre vonatkozó igazgatási eljárásról van szó, a Bizottság mérlegelési jogkörrel rendelkezik feladatai megvalósítása érdekében.

2929 Később hatályon kívül helyezte a Tanács 918/83/EGK rendelete a vámmentességek közösségi rendszerének létrehozásáról , HL L 105., 1983.4.23., 1. o.



14 Mindazonáltal, ha a Közösség intézményei ilyen mérlegelési jogkörrel rendelkeznek, a közösségi jogrend által biztosított jogok tiszteletben tartása még nagyobb jelentőséggel bír ezen igazgatási eljárásokban. E biztosítékok között található a hatáskörrel rendelkező intézmény ama kötelessége, hogy az adott ügy minden vonatkozó elemét gondosan és pártatlanul megvizsgálja, valamint az érdekeltnek az a joga, hogy az ügyre vonatkozó álláspontját ismertethesse, és megfelelő indokolással ellátott döntést hozzanak ügyében. A Bíróság csak így tudja ellenőrizni azt, hogy megvalósultak-e azok a ténybeli és jogi elemek, amelyektől a mérlegelési jogkör gyakorlása függ.

15 Ezért a Bíróságnak meg kell vizsgálni, hogy a vitatott határozat a fent említett elvekkel összhangban született-e. […]

26 Harmadsorban és utolsóként, ami a Szerződés 190. [EKSz 253., jelenleg EUMSz 296.] cikke szerinti indokolási követelményt illeti, a Bíróság állandó joggyakorlatából következik (l. különösen a Nicolet Instrument 205/85. sz. ügyben 1986. június 26-án hozott ítéletet), miszerint ezen indokolásnak világosan és egyértelműen kell ismertetnie a kifogásolt aktust megalkotó közösségi hatóság érvelését oly módon, hogy lehetővé tegye az érintett fél számára az intézkedés indokainak megismerését jogainak megvédése végett, valamint a Bíróság számára felülvizsgálati hatáskörének gyakorlását.

27 Ebben az ügyben meg kell állapítani, hogy a Bizottság határozata nem tartalmaz kellő tudományos érveken alapuló indokolást, ami alkalmas lenne azon következtetés bizonyítására, hogy a Közösség területén gyártott készülék a behozott készülékkel egyenértékű. A vitás határozat csupán megismétli a Bizottság egyik korábbi határozatának szövegét, l. az 1981. december 23-i 82/86/EGK határozatot (HL L 41., 1982, 53. o.). Így az érintett fél képtelen megbizonyosodni arról, hogy a határozat mérlegelési hibában szenved-e. A határozat ezért nem tesz eleget a Szerződés 190. cikkében lefektetett követelményeknek.

28 A fenti következtetések összességéből következik, hogy a vitás határozatot olyan igazgatási eljárás során fogadták el, amelyben sérelmet szenvedett az illetékes intézmény azon kötelezettsége, hogy köteles gondosan és pártatlanul az ügy összes helytálló elemét megvizsgálni, továbbá a meghallgatáshoz való jog, és a végül elfogadott határozat megfelelő indokolásának kötelezettsége.

29 Ennek megfelelően, a nemzeti bíróság részére azt a választ kell adni, hogy a Bizottság 1983. július 5-i 83/348 határozata, mely megállapította, hogy a „Jeol-Scanning Electron Microscope, model JSM-35 C” elnevezésű készülék behozatala a közös vámtarifa vámtételei szerint nem történhet vámmentesen, nem érvényes.

A Bíróság számtalanszor hangsúlyozza azt a szempontot, melyet itt a 26. pontban emelt ki, és amely az indokolási kötelezettség céljára alapozható. Eszerint az indokolási kötelezettség célja, hogy lehetővé tegye a döntés hatálya alá eső feleknek a döntésben foglaltak helyes alkalmazásának ellenőrzését, szükség esetén jogaik megvédését, a Bíróságnak az aktus érvényességi felülvizsgálatát, a tagállamoknak és más érdekelteknek azon körülmények megállapítását, melyek között a döntés megszületett. Amennyiben e feltételeknek az indokolás megfelel, nem lehet érvénytelennek tekinteni az uniós aktust az indokolási kötelezettség megsértése okán.

Nem megfelelő az indokolás, ha az indokok nem a döntést támasztják alá (inadekvátak), homályosak vagy ellentmondásosak, l. erre a Bíróságnak igen korai, egy határozatot semmissé nyilvánító döntését, ahol a Bizottság csak részben engedélyezte alacsonyabb vámon bor behozatalát Németországba, 24/62 Németország v Bizottság (Borimport) [1963] EBHT 0131.

Külön problémát jelenthet azon döntések indokolása, melyeket az uniós szerv széles körű mérlegelési jogkörét gyakorolva hozott. Erre a fenti ügy is utal. Mivel a döntés feltételei kevésbé korlátozottak, az uniós szerv alaposabban köteles indokolni a döntését. A Bíróság szerint, amikor a határozat a Bizottság széles körű mérlegelési jogkörén alapul, ez azzal a kötelezettséggel is jár, hogy köteles gondosan és pártatlanul megvizsgálni a konkrét ügy minden releváns aspektusát. (Ez magával hozza, hogy csak a megfelelően pontos, világos és egyértelmű indokolás teszi lehetővé a Bíróságnak a döntés felülvizsgálatát, azaz csak ilyen indokolás tudja betölteni célját.)

Megjegyzések

1. Az EUM-Szerződés indokolási kötelezettséget tartalmazó 296. cikk (2) bekezdése a következőképpen szólt: „A jogi aktusoknak indokolást kell tartalmazniuk, és azokban utalni kell minden olyan javaslatra, kezdeményezésre, ajánlásra, kérésre vagy véleményre, amelyet a Szerződések előírnak.” Ez alapján a kötelezettség fennáll például az általános hatályú jogi aktusok, a rendeletek és az irányelvek esetében is. E jogszabályok egészen más körülmények között születnek, mint az egyedi igazgatási jellegű döntések. Milyen



módon tehet indokolási kötelezettségének ekkor eleget a jogalkotó szerv? Hol lelhető fel egy irányelv vagy egy rendelet indokolása?

2. Milyen módon lehet indokolni azt a jogi aktust, ami valamelyik uniós szervbe történő választás eredményéről szól? Ekkor milyen módon tehet eleget a jogi aktust elfogadó (a személyt megválasztó) szerv indokolási kötelezettségének? L. T-382/94 Confederazione Generale dell’ Industria Italiana (Confindustria) és Aldo Romoli v Tanács [1996] EBHT II-0519.

3. Az uniós jogi normák indokolásánál lehetnek egyedi követelmények is. Így az indokolásnak ki kell térni annak igazolására, hogy az aktus megfelel a szubszidiaritás és arányosság elvének, l. a szubszidiaritás és arányosság elvéről szóló részt. Az indokolási kötelezettség ezen vonására, és ennek fontosságára már a kérdést először részletesen szabályozó Amszterdami Jegyzőkönyv (1997/1999) előtt kitért például Léger főtanácsnok, l. C-233/94 Németország v Európai Parlament és Tanács (Betétbiztosítás) [1997] EBHT I-2405, per AG Léger, 87-90. pontok.

4. A Technische Universität München-ügyben hogy határozta meg a Bíróság az indokolási kötelezettség célját és funkcióját? Amennyiben e céloknak egy döntés indokolása megfelel, lehet-e érvénytelennek tekinteni (más alapon) az uniós aktust az indokolási kötelezettség megsértése okán?

5. Amennyiben a Bizottságnak igen széles mérlegelési jogköre van komplex gazdasági helyzetek megítélésében valamely határozat meghozatalánál, az indokolásban nemcsak a döntését befolyásoló tények megállapítása a kötelezettsége, hanem ezen tényezők döntésre való hatásának leírása is, l. C-358/90 Compagnia Italiana Alcool Sas di Mario Mariano & Co. v Bizottság [1992] EBHT I-2457, 42. pont (a Bíróság megállapítása egy formailag megfelelő pályázat elutasítását tartalmazó határozat érvénytelenné nyilvánításánál). Másrészről, ha a kérelmező részt vett érintett félként a döntéshez vezető eljárásban, tudomással bírhat a döntés alapjául szolgáló indokokról, így ez a tény szűkítheti az indokolási kötelezettség körét, 1252/79 SpA Acciaierie e Ferrière Lucchini v Bizottság [1980] EBHT 3753. 14. pont.

6. Amennyiben uniós aktus indoka téves (pl. ténybeli tévedés), ekkor is az indokolási kötelezettség megszegéséről van szó? Ilyen esetben is érvényteleníthető a határozat? Vö. EUM-Szerződés 263., 267. és 277. cikkével, valamint a következő üggyel: T-84/96 Cipeke–Comércio e Industria de Papel Ld. v Bizottság [1997] EBHT II-2081, 47. pont.

6.5. 3.6.5. A magasabb rendű jogszabályokkal való összhang követelményeAz uniós jogrenden belül, a jogi aktusoknak egy sajátos hierarchikus, alá-fölé rendeltségi rendszere alakult ki. Mint minden jogrendben, az uniós jogrendben is, az alsóbbrendű normák nem állhatnak szemben a felsőbbrendű normákkal. Ez a jogalkotással szemben lényeges tartalmi követelmény. Amennyiben egy jogszabály ellentétes egy felsőbbrendű normával, az a jogszabály érvénytelenségéhez vezet. Erről kifejezetten az EUM-Szerződés 263. és 264. cikke szól, melyek szerint a Bíróság semmissé nyilváníthat olyan jogi aktust, mely a Szerződések vagy az alkalmazásukra vonatkozó bármely jogi rendelkezést megsérti.

(a) Az alapító szerződések tiszteletben tartása

Azt, hogy mi tartozik az alapító szerződésekhez, az előbbiekben már érintettük. Leggyakrabban e vonatkozásban az EUM-Szerződés sérelme merül fel. Az EUM-Szerződés rendelkezései nyújtják az alapját, keretét és korlátait az azt végrehajtó vagy azt alkalmazó másodlagos jogi normáknak, ugyanakkor ezek biztosítják a jogalkotási hatáskört is, így magasabb rendűek. Ezért ezen másodlagos jogi normák nem lehetnek ellentétesek az elsődleges normákkal, és nem nyúlhatnak túl a megadott kereteken.

A másodlagos jogi normák nemcsak az EUM-Szerződés vagy EU-Szerződés rendelkezéseivel nem lehetnek ellentétesek, hanem azok céljaival sem. Ez kiderült például a Bela-Mühle-ügyből, ahol a Bíróság hatályon kívül helyezte a Tanács által hozott, az állati takarmányokhoz használt sovány tejpor értékesítéséről szóló 573/76/EGK rendeletet, mert annak rendelkezéseit nem lehetett igazolni a közös mezőgazdasági politika céljaival, l. 114/76 Bela-Mühle Josef Bergmann KG v Grows-Farm GmbH & CO. KG [1977] EBHT 1211, 7. pont.

(b) Az általános jogelvek tiszteletben tartása

Az általános jogelvek az uniós jogrend alapjait rendező szabályok. Ezek az elvek az uniós jogalkotással



szemben is komoly feltételeket képezhetnek. Sőt vannak olyan elvek, melyek elsősorban az uniós jogalkotás korlátozását célozzák (pl. szubszidiaritás elve). Azonban e jogelvek sokszor túlnyúlhatnak az uniós jogalkotás szintjén, és kifejezetten az uniós jogalkalmazást (egyes eljárási alapjogok, mint az érintett fél meghallgatásának kötelezettsége), sőt az uniós jog tagállami alkalmazását befolyásolják (pl. egyenlő bánásmód elve).

A másodlagos uniós jog nem kerülhet ellentétbe az uniós jog általános elveivel sem. Ilyen ellentét érvénytelenséghez vezet. Az uniós jog általános elvei az alapító szerződések által létrehozott uniós jogrend részét képezik, abból folynak, és ezek be nem tartása e szerződések megsértésével azonos súlyosságú. Az ellentétes, az uniós intézmények által hozott uniós jogi norma érvénytelensége megállapítható: „…mivel az arányosság és a megkülönböztetés tilalmának elveit a Bíróság a közösségi jog általános elveiként ismerte el…, a közösségi intézmények aktusainak érvényessége felülvizsgálható ezen általános jogelvek alapján.” C-27/95 Woodspring District Council v Bakers of Nailsea Ltd. [1997] EBHT 1847, 17. pont.

Az uniós jog általános elveire történő hivatkozás talán a leggyakoribb akkor, amikor valamely uniós jogi norma érvényességét támadja valamely fél. Ezen elvek hatóköre nem annyira pontos, mint egy konkrét szerződéses rendelkezésé, így nagyobb értelmezési lehetőséget nyújtanak egy uniós szabály támadására. A leggyakrabban hivatkozott uniós jogi elvek például az arányosság elve, az egyenlő elbánás elve, a jogbiztonság elve, az alapjogok tiszteletben tartása.

(c) Az Unió által kötött nemzetközi szerződések tiszteletben tartása

Sajátos kérdések merülnek fel azzal kapcsolatban, hogy milyen következményei vannak, ha az Unió (vagy korábban a Közösségek) által kötött nemzetközi szerződésekkel ellentétes valamely másodlagos uniós norma. Az Unió által kötött nemzetközi szerződések az uniós jogrend részét képezik, és maguk is másodlagos uniós normák, ugyanis az Unió képviseletében, uniós intézmények hozzák létre. E szerződések nem állhatnak ugyan ellentétben a Szerződésekkel, azonban magasabb szinten helyezkednek el, mint az uniós intézmények által alkotott (másodlagos) uniós jogi aktusok. Ez közvetlenül levezethető az EUM-Szerződésből, melynek 216. cikk (2) bekezdése alapján az „Unió által megkötött megállapodások kötelezőek az Unió intézményeire és tagállamaira”. Ez természetesen magában foglalja azt, hogy az uniós intézmények nem hozhatnak ilyen nemzetközi szerződésekkel ellentétes jogszabályokat, l. 104/81 Hauptzollamt Mainz v C.A. Kupferberg & Cie KG a.A [1982] EBHT 3641, 11–14. pontok, C-311/04 Algemene Scheeps Agentuur Dordrecht [2006] EBHT I-0609, 25. pont. (Az uniós jogrendben a nemzetközi jog, így az Unió által kötött nemzetközi szerződések jogforrási szerepéről l. a 4.3 pontot.)

(d) Az alapító szerződések alkalmazásával kapcsolatos normák tiszteletben tartása

Az EUM-Szerződés 263. cikke, a semmisségi perrel kapcsolatban, kifejezetten utal arra, hogy nem lehet egy uniós jogi norma ellentétes a szerződést végrehajtó jogi normával sem. Itt tehát két olyan szabály ellentétéről van szó, melyet egyaránt uniós intézmények hoztak, azaz mindkettő másodlagos norma. Ez a másodlagos uniós jogszabályok hierarchiájának kérdését veti fel, amire nézve l. a 4.3.9. pontot.

Megjegyzések

Örökös probléma az, hogy egy uniós intézmény túllépi-e a felhatalmazó jogszabályban rögzített felhatalmazást, a végrehajtás során hozott jogi aktus elfogadása során. Különösen nehéz ennek az eldöntése akkor, ha a felhatalmazás általános, és széles mérlegelési jogkört biztosít a végrehajtás során. Így sajátos problémák adódnak az olyan jogalkotási helyzetben, ahol egy uniós intézmény csak akkor hozhat bizonyos intézkedéseket, ha a felhatalmazó jogszabályban meghatározott feltételként a belső piacon bizonyos gazdasági tendenciák, jelenségek észlelhetők. A Tanács vagy a Bizottság értékeli a (sokszor igen összetett) gazdasági helyzetet, és meghozza a döntést. Ekkor az a kérdés, a Bíróság milyen körben, milyen szorosan, milyen intenzíven vizsgálhatja felül az uniós intézmény ilyen, általában széles diszkrecionális jogkörön és valamilyen gazdasági jelenség sokrétű megítélésén alapuló jogi aktusait abból a szempontból, hogy fennálltak-e a jogi aktus megalkotásának feltételei. Az ilyen gazdaságpolitikai intézkedéseknél, a jogalkotó széles mérlegelési jogköre miatt, nagyon nehéz valamilyen ellentétet megállapítani magasabb rendű, felhatalmazó jogszabályokkal.

Példaként lehet felhozni azt a problémát, miszerint egy időben uniós cél volt, hogy a mezőgazdasági nyersanyagból előállított keményítők versenyképesek maradjanak a szintetikusan előállított termékekkel szemben. A Tanács és a Bizottság e cél érdekében jogi aktusokat alkothatott. Ezen aktusok, szabályok megalkotása és tartalma nagyrészt egy komplex gazdasági helyzet megítélésén és értékelésén múlik, és az uniós intézményeknek, az agrárpolitika részeként, széles jogkörük van meghatározni az ezzel összefüggő gazdasági stratégiát. A Keményítő-ügyben a Bíróság konfrontálódott ezzel a problémával, amikor Olaszország támadta a



Tanács azon rendeletét, melyben a burgonyakeményítő előállításával kapcsolatos pótlólagos juttatásról rendelkezett, ám azt nem terjesztette ki a kukoricakeményítő előállítására. A Bíróság a következőket állapította meg:

14 …bár e [gazdasági] helyzet néhány alkotóeleme objektív ismérvek alapján meghatározható, így például a nyersanyagárak, amelyet a gabonapiac szervezésének [szabályozásának] jelenlegi helyzete meghatároz, vannak mások, melyeket sokkal nehezebb bármilyen pontossággal megragadni. Ez különösen igaz egy iparág termelési költségeire, mint a jelen esetben is, amely iparágnak megkülönböztető jellegzetessége, a nagy számú, különböző méretű és gazdasági szerkezetű, különböző tagállamokban működő vállalkozásnak a léte. Ilyen körülmények között, az összetett gazdasági helyzet megítélésére vonatkozó tanácsi mérlegelési jogkör, nemcsak az elfogadásra váró rendelkezések természetével és hatályával kapcsolatban gyakorolható, hanem, bizonyos mértékig, az alapvető tények megállapítására is vonatkozhat olyan értelemben, hogy a Tanács, amennyiben szükséges, értékelését szabadon alapíthatja általános természetű megállapításokra is.

15 Annak bizonyítása, hogy a Tanács a mérlegelési jogkörének gyakorlása során komoly hibát vétett, határozottabb és kevésbé vitatható bizonyítékot követelne annál, mint amit az olasz kormány az eljárás során felhozott. Ebben az ügyben a bizonyítási teher annál is inkább a felperes kormányon nyugszik, mivel a Tanács munkájában közreműködő képviselőin keresztül lehetősége volt részt venni azon gazdasági helyzet értékelésében, amely a vitatott rendeletek elfogadásának alapvető oka volt.

166/78 Olaszország v Tanács (Keményítő-ügy) [1979] EBHT 2575. Általános elvként érvényesül a Bíróság gyakorlatában, hogy az összetett gazdasági helyzetek értékelésénél az intézkedés érvényességét csak nyilvánvaló hiba, hatáskörrel való visszaélés vagy a mérlegelési jogkör kereteinek túllépése esetén lehet megkérdőjelezni, és a Bíróság nem mérlegelheti felül az uniós intézmény döntését, l. pl. C-285/94 Olaszország v Bizottság (Olívaolaj) [1997] EBHT 3519, 34. pont. Ugyanakkor az uniós aktus jogszerűsége azon a ténybeli és jogi elemeken alapulhat, melyek a döntés idején léteztek, másrészt az uniós intézmény egyedi ügyekben hozott mérlegelésének felülvizsgálatát azon információk alapján kell elvégezni, amelyek rendelkezésére álltak az adott időpontban, l. T-371/94 és T-394/94 British Airways plc, Scandinavian Airlines System Denmark-Norway-Sweden, Koninklijke Luchtvaart Maatschappij NV, Air UK Ltd, Euralair international, TAT European Airlines SA és British Midland Airways Ltd v Bizottság [1998] EBHT II-2405, 81. pont.


4. fejezet - 4. fejezet. Uniós jogszabályok és egyéb jogi aktusokAz uniós jogban igen sok általános hatályú jogszabály és egyedi, jogi aktus jelenik meg. Ez a rész arra keresi a választ, hogy az uniós jogszabályok és egyéb jogi aktusok milyen formában jelennek meg, mi az egymáshoz való viszonyuk.

1. 4.1. Az alapító szerződésekAz alapító szerződések rendelkezései – bár legtöbbször csak keretrendelkezések –, maguk is alkalmazható és alkalmazandó jogszabályok. Esetenként közvetlenül kötelezik, illetve jogosítják, nemcsak az államokat, hanem a magánfeleket is (közvetlen hatályúak), alkalmazásuk a tagállami bíróságokon gyakran felmerülhet és fel is merül. Az alapító szerződésekre vonatkozóan l. a 6.2 pontot.

2. 4.2. Általános jogelvekAz általános jogelvek az uniós jog működésének alapjait és egyben minden területét érintő, eredendően íratlan jogforrások, melyeket az Európai Bíróság épített ki gyakorlatában az előtte fekvő jogkérdések megoldása során (l. az előzőekben a 1.3.4. pontot). E jogforrások „íratlan jellege” időközben megszűnhet (pl. arányosság elve), ugyanis az alapító szerződések módosított rendelkezéseiben már megjelenhetnek írott jogszabályként is. Nem szigorúan meghatározott az, hogy mi tartozik az uniós jog forrásait képező általános jogelvek körébe. A leggyakrabban hivatkozott ilyen elvek között van, például:

1. az arányosság elve, pl. C-331/88 The Queen v Minister of Agriculture, Fisheries and Food és SEBHTetary of State for Health, ex parte: Fedesa és társai [1990] EBHT I-4023, 13. pont;

2. az egyenlő elbánás elve, pl. C-27/95 Woodspring District Council v Bakers of Nailsea Ltd. [1997] EBHT 1847, 17. pont;

3. a jogbiztonság elve (visszaható hatály tilalma, jogos várakozások védelme stb.), pl. 13/61 Kledingverkoopbedrijf de Geus en Uitdenbogerd v Robert Bosch GmbH és Maatschappij tot voortzetting van de zaken der Firma Willem van Rijn. [1962] EBHT 0089, 6. pont;

4. a védekezéshez való jog, pl. 319/85 Rudolf Misset v Tanács [1988] EBHT 1861, 8–9. pontok;

5. alapjogok védelme, pl. 41/79, 121/79 és 796/79 Vittorio Testa, Salvino Maggio és Carmine Vitale v Bundesanstalt für Arbeit [1980] EBHT 1979, 18. pont.

Ezek az elvek sok jogvitában az írott uniós jogi normák értelmezésénél és a hézagok kiegészítésénél, betöltésénél játszottak jelentős szerepet, így önálló jogforrási szintre emelkedtek. Az általános jogelvek uniós jogi jogforrási rendszerében elfoglalt helye az alapító szerződésekhez köthető. Bár ezek a jogelvek a Bíróság által kibontott formában és általánosságban nem mindig lelhetők fel az írott uniós szabályok között, alkalmazásuk fundamentumai az alapító szerződésekbe illesztendők. Három olyan szerződéshely van, melyekre a Bíróság közvetlenül alapíthatja valamely általános jogelv használatát.

(1) Az EUSz 19 cikk (1) bekezdése, mely szerint „az Európai Unió Bírósága biztosítja a jog tiszteletben tartását a Szerződések értelmezése és alkalmazása során.” (Hasonló rendelkezést tartalmazott korábban az EK-Szerződés 220. cikke). Itt a jog kifejezés túlmegy az írott jogon, és magában foglal minden egyéb, akár alapértékeket tükröző, akár egyszerű kisegítő szabályt, mely az írott jog megfelelő alkalmazásához elengedhetetlen.

(2) Az EUM-Szerződés 263 cikk (2) bekezdése (volt EGKSz 173(2), majd EKSz 230(2)), mely szerint „az Európai Unió Bírósága hatáskörrel rendelkezik az olyan keresetek tekintetében, amelyeket valamely tagállam, az Európai Parlament, a Tanács vagy a Bizottság nyújt be hatáskör hiánya, lényeges eljárási szabályok megsértése, a Szerződések vagy az alkalmazására vonatkozó bármely jogi rendelkezés megsértése vagy hatáskörrel való visszaélés miatt”; itt a kiemelt rész körülbelül hasonló tartalommal bír, mint az előző pontban.


4. fejezet. Uniós jogszabályok és egyéb jogi aktusok

(3) Az EUM-Szerződés 340. cikk (2) bekezdése (volt EGKSz 215(2), később EKSz 288(2)), mely szerint szerződésen kívüli felelősség esetén a Közösség a tagállamok jogában közös általános elveknek megfelelően megtéríti az intézményei vagy alkalmazottai által feladataik teljesítése során okozott károkat; itt a szerződés kifejezetten utal íratlan jogforrásra, bár szűkebb területen, mint az előző rendelkezések.

A fentiekből következik, hogy az általános jogelvek a jogforrási hierarchiában az elsődleges jogforrások, az alapító szerződések szintjén helyezkedik el, és nem állhat szemben vele semmilyen, az alapító szerződéseken kívül fellelhető uniós jogi norma.

3. 4.3. A nemzetközi jog szabályaiAz uniós jog alapjaiban nemzetközi jogi eredetű, államok által közösen megalkotott, nemzetközi szerződések képezik az alapját. Azonban a nemzetközi jog egészétől elkülönül, és az Unió, önmaga is szereplőként jelenik meg a nemzetközi kapcsolatok egy részében – esetenként a tagállamok helyett. Akár az államok esetében, az Uniónál is kérdésként merül fel, hogy a nemzetközi jog szabályai milyen szerepet töltenek be az uniós jogrendszerben, és egyben az uniós jog forrásai között.

A nemzetközi jog két tipikus (de nem kizárólagos) jogforrási formában jelenik meg: a nemzetközi jogszokásban (általánosan használt elnevezéssel nemzetközi szokásjogban) és a nemzetközi szerződésekben. Ezt alapul véve érdemes megkülönböztetni a nemzetközi jogi normák csoportjait az uniós jogrendben játszott szerepük alapján.

3.1. 4.3.1. Az Unióra kötelező nemzetközi szerződések(a) Az Unióra kötelező nemzetközi szerződések köre

Az Uniót kötelező nemzetközi szerződésekhez tartoznak az Unió, illetve korábban a Közösség által kötött nemzetközi szerződések, melyeknek az Unió részese, tehát természetesen ezeknek a rendelkezései kötelezőek az Unióra nézve. Hasonlóan ide tartoznak azok a nemzetközi szerződések, melyeknél ugyan az Unió nem szerződő fél, azonban a szerződés tárgyához kapcsolódó hatásköröket az Unió (Közösség) a tagállamoktól átvette: a legismertebb példa erre a régi GATT-szerződés (1947) volt, melynek szabályozási tárgyával összefüggő közös külkereskedelmi szabályozás átkerült tagállami hatáskörből kizárólagos uniós (közösségi) hatáskörbe, így a szerződés a Közösségre is kötelezővé vált, l. 21,22,23,24/72 International Fruit Company NV és mások v Produktschap voor Groenten en Fruit [1972] EBHT 1219, 10–18. pontok, vagy C-379/92 Peralta [1994] EBHT I-3453, 16. pont.

Az EUMSz 216. cikk (2) bekezdéséből következik, hogy az Unióra nézve kötelező nemzetközi szerződéseket elsőbbség illeti meg a másodlagos uniós jogi aktusokkal szemben, l. C 61/94 Bizottság v Németország (Nemzetközi Tejtermék Megállapodás) [1996] EBHT I-3989, 52. pont vagy C-311/04 Algemene Scheeps Agentuur Dordrecht [2006] EBHT I-0609, 25. pont.

(b) Az Unió által kötött nemzetközi szerződések

Az Európai Unió a Szerződésekben foglalt célok teljesítése érdekében nemzetközi szerződéseket köthet más államokkal, nemzetközi szervezetekkel. Az általános szerződéskötési jogosultságot, annak feltételeit és a szerződéskötési eljárást az EUMSz 218. (volt EKSz 300.) cikke tartalmazza. Emellett, egyes részterületeken, a szerződés külön rendelkezik a nemzetközi szerződés megkötésének lehetőségéről, amire az előzőekben utaltunk az Unió külső hatáskörénél.

Az Unió (korábban, az ugyancsak önálló jogi személyiséggel rendelkező Európai Közösség) által kötött nemzetközi szerződések az uniós jogrend részét képezik, l. 96/71 R. & V. Haegeman v Bizottság [1972] EBHT 1005, 5. pont. E szerződések kötelezőek az Unió intézményeire és egyéb szerveire, valamint a tagállamokra is az EUMSz 216. cikk (2) bekezdése alapján. Így a Bíróság, amikor a Bizottság Németországot perelte a 226. (jelenleg EUMSz 258.) cikk alapján, mivel az nem tartotta be a Közösség által kötött Nemzetközi Tejtermék Megállapodás egyes rendelkezéseit, megállapította:

15 Az EGK-Szerződés 155. [később EKSz 211.] cikke alapján, a Bizottság felelős a Szerződés alkalmazásának, és ennek megfelelően, a Közösség által kötött nemzetközi megállapodások betartásának biztosításáért, melyek a Szerződés 228. [később EKSz 300., jelenleg EUMSz 216.] cikke értelmében egyaránt kötelezik a közösségi intézményeket és a tagállamokat. Ahhoz, hogy a Bizottság sikeres legyen e feladatának teljesítésében, nem szabad gátolni a Szerződés 169. [volt EKSz 226., jelenleg EUMSz 258.] cikkében foglalt azon hatáskörének



gyakorlásában, hogy a Bíróság előtt eljárást indíthasson, amennyiben egy tagállam nem teljesíti egy ilyen megállapodáson alapuló kötelezettségeit […]

16 Továbbá, a Bíróság feladata, hogy a Közösség által kötött megállapodások értelmezésére vonatkozó hatáskörének keretében, biztosítsa egységes alkalmazásukat annak egész területén (104/81 Hauptzollamt Mainz v Kupferberg [1982] EBHT 3641, 14. pont).

C-61/94 Bizottság v Németország (Nemzetközi Tejtermék Megállapodás) [1996] EBHT I-0398, 15–16. pontok, hasonlóan T-115/94 Opel Austria GmbH v Tanács [1997] EBHT II-0039, 101. pont. E kötelezettség a tagállamra nem csak a nemzetközi megállapodás elfogadásáról szóló tanácsi rendeletből folyt, hanem közvetlenül az Unió által kötött szerződés rendelkezéseiből is, éppen az EK-Szerződés 300. cikk hetedik (jelenleg EUMSz 216. cikk második) bekezdése alapján. Az Unió által kötött nemzetközi szerződések általánosan kötelezőek az Unió intézményeire és egyéb szerveire, tehát ez a kötelezettség kiterjed az uniós intézményekre akkor is, ha másodlagos uniós jogszabályokat alkotnak. Az EUMSz 216. § (2) bekezdéséből egyenesen következik, hogy az uniós másodlagos jogalkotás korlátját képezik e nemzetközi szerződések, és az ellentétes másodlagos uniós jogi aktus a Szerződések e rendelkezését is sérti.

3.2. 4.3.2. A nemzetközi jog általánosan elismert szabályai (nemzetközi szokásjog)A Bíróság gyakorlata alapján általában megállapítható, hogy a nemzetközi szokásjog (akár megjelenik nemzetközi szerződéses rendelkezésekben, akár nem), kötelezi az Uniót, és az uniós jog részét képezi, l. C-405/92 Mondiet [1993] EBHT I-6133, 13–15.pont, C-162/96 A. Racke GmbH & Co. v Hauptzollamt Mainz [1998] EBHT I-3655, 45–46.pont. Az Uniónak tevékenysége során figyelemmel kell lenni a nemzetközi jog szokásjoggá szilárdult szabályaira. Így a Racke-ügyben a Bíróság alkalmazta a nemzetközi szerződések felfüggesztésére vonatkozó nemzetközi szokásjogi szabályokat, amikor a felperes vitatta a Tanács azon rendeletének érvényességét, mellyel az felfüggesztette az 1980-as EGK–jugoszláv együttműködési egyezményen alapuló kereskedelmi engedményeket, így az importált borszállítmány után a felperesnek vámfizetési kötelezettsége keletkezett. C-162/96 A. Racke GmbH & Co. v Hauptzollamt Mainz [1998] EBHT I-3655.

A Poulsen-ügyben a Bíróság a felmerülő jogkérdést ugyancsak a nemzetközi jog általánosan elismert, szokásjogi szabályaival oldotta meg. E szokásjogi szabályokat részben akkor hatályos, részben még nem hatályos (ENSZ Tengerjogi Egyezménye – Montego Bay, 1982) nemzetközi szerződések rendelkezéseiben azonosította.1(A Tengerjogi Egyezmény azóta hatályba lépett).

C-286/90 Anklagemyndigheden v Peter Michael Poulsen és a Diva Navigation Corp.

[1992] EBHT I-6019

[A Tanács a 3094/86. sz. rendeletében, a halászati erőforrások védelme érdekében, bizonyos technikai szabályokat fektetett le, és többek között szabályozta a lazac halászását és szállítását a közösségi tagállamok vizein. Az „Onkel Sam” nevű, Panamában bejegyzett halászhajó, fedélzetén több, mint 22 tonna, az észak-atlanti vizeken (nyílt tengeren) fogott lazaccal, Lengyelországba tartván, a rossz időjárás miatt dán kikötőben kényszerült kikötni. A dán hatóságok lefoglalták a lazacot, és a hajó kapitánya, valamint a tulajdonos ellen büntetőeljárást indítottak, mivel megszegte a fenti rendeletet. A hajó tulajdonosa dán tulajdonban lévő panamai cég volt, a kapitánya, pedig dán állampolgár. A dán bíróság előzetes döntést kérve, az Európai Bíróságnál előterjesztette az ügyet, mivel kétségei voltak, hogy a ténylegesen dán állampolgárok által irányított, de a Közösségen kívüli államban bejegyzett hajókra kiterjednek-e a rendelet előírásai. A Bíróság a nemzetközi jog általános, szokásjogi szabályait hívta segítségül.]

9 Bevezetésképpen meg kell állapítani, hogy az Európai Közösségnek hatáskörét a nemzetközi jog tiszteletben tartásával kell gyakorolnia, és következésképpen, az említett 6. cikket a tengerre vonatkozó nemzetközi jog tükrében kell értelmeznie és annak hatókörét meghatároznia.

10 E tekintetben figyelembe kell venni az 1958. április 29-i Genfi Egyezményeket a parti tengerről és a csatlakozó övezetről (az Egyesült Nemzetek Szerződéseinek Tára, 516. kötet, 205. o.), a nyílt tengerről (az

11 A nemzetközi szokásjog, természeténél fogva íratlan jog. Bár szokásjogi szabályok megfogalmazódhatnak, megjelenhetnek nemzetközi szerződéses rendelkezésekben is, de ettől a szabály szokásjogi, általánosan kötelező jellegét még nem veszti el.



Egyesült Nemzetek Szerződéseinek Tára, 450. kötet, 11. o.), valamint a nyílt tengeren való halászatról és az élőállomány védelméről (az Egyesült Nemzetek Szerződéseinek Tára, 559. kötet, 285. o.), amennyiben a nemzetközi szokások által elismert általános szabályokat tartalmazzák, és szintén [figyelembe kell venni] az Egyesült Nemzetek Szervezetének 1982. december 10-i tengerjogi egyezményét (az Egyesült Nemzetek harmadik tengerjogi konferenciája – Hivatalos Okmányok, XVII. Kötet, 1984., A/Conf. okmány, 62/122 és javításai, a továbbiakban: az Egyesült Nemzetek Szervezetének Tengerjogi Egyezménye), amely egyezmény nem lépett hatályba, de számos rendelkezését úgy tekintik, mint a nemzetközi tengeri szokásjog jelenlegi állapotának kifejeződését (l. a Nemzetközi Bíróságnak a Kanada v Amerikai Egyesült Államok ügyben 1984. október 12-én hozott ítéletét a Maine-öböl területén a tengeri határok kijelöléséről [Nemzetközi Bírósági Határozatok Tára, 1984., 294. o., (94) bek.], a kontinentális talapzatról a Líbiai Arab Jamahiriya v Málta ügyben 1985. június 3-án hozott ítéletet [Nemzetközi Bírósági Határozatok Tára, 1985., 30. o., (27) bek.], a Nicaragua v Amerikai Egyesült Államok ügyben 1986. június 27-én hozott ítéletet a katonai és katonai jellegű tevékenységről Nicaraguában és vele szemben [érdemi ítélet, Nemzetközi Bírósági Határozatok Tára, 1986., 111–112. o., (212) és (214) bek.]). […]

A hajó honosságáról

12 Harmadik kérdésével a nemzeti bíróság azt kívánta megtudni, hogy vajon egy harmadik államban lajstromozott hajót lehet-e ugyanúgy kezelni a rendelet 6. cikke (1) bekezdése b) pontjának alkalmazása során, mint egy tagállamban lajstromozott hajót, azon az alapon, hogy tagállam és a hajó között szoros kapcsolat van.

13 Az e kérdésre adandó válasz tekintetében meg kell jegyezni, hogy a nemzetközi jog alapján egy hajónak elvileg csak egy honossága van, azé az államé, amelyben lajstromozták (lásd többek között a nyílt tengerről szóló 1958. április 29-i Genfi Egyezmény 5. és 6. cikkét, valamint az Egyesült Nemzetek Szervezetének Tengerjogi Egyezményének 91. és 92. cikkét).

14 Ebből következik, hogy egy tagállam nem kezelhet egy már harmadik államban lajstromozott, és így ezen állam honosságával rendelkező hajót ugyanúgy, mint a saját lobogója alatt közlekedő hajót.

15 Az a tény, hogy a hajó és a honos állam között fennálló egyetlen kapcsolat a lajstromozás adminisztratív formasága, e szabály alkalmazásának mellőzését nem teszi lehetővé. Az állam, mely [a hajót] elsőként a honossággal felruházta, teljesen szabadon állapíthatja meg, hogy ezt milyen feltételekkel teszi (l. többek között a nyílt tengerről szóló 1958. április 29-i Genfi Egyezmény 5. cikkét, valamint az Egyesült Nemzetek Szervezetének Tengerjogi Egyezményének 91. cikkét).

16 E megfontolásokból következően azt kell válaszolni a harmadik kérdésre, hogy a halászati erőforrások védelme érdekében bizonyos technikai intézkedések megállapításáról szóló, 1986. október 7-i 3094/86 tanácsi rendelet 6. cikke (1) bekezdése b) pontjának alkalmazása során, egy nem tagállamban lajstromozott hajót nem lehet ugyanúgy kezelni, mint egy tagállamban honos hajót, azzal az indokkal, hogy e tagállammal szoros kapcsolatot tart fenn.

[A Bíróság ezután – ugyancsak az általános nemzetközi jogi szabályok alapján – megállapította, hogy a rendeletet nem lehet alkalmazni a hajó legénységére sem, mert bár egy közösségi állam állampolgárai, de tevékenységüket nem közösségi tagállamban bejegyzett hajó fedélzetén végezték.]

Az ügy nem csak arra szolgál példának, hogy a Bíróság miképpen vezette le a nemzetközi jog általános szabályaiból a lobogó szerinti állam és a hajó közötti kapcsolatot. Az ügyből egyértelműen kiderül, hogy a nemzetközi szokásjog szabályaira esetenként magánfelek is hivatkozhatnak uniós joggal kapcsolatos igényük érvényesítése végett (l. később a közvetlen hatály problémáját).

3.3. 4.3.3. A tagállamok nemzetközi szerződéseinek kérdése(a) A tagállamok nemzetközi szerződéseiről – általában

A tagállamok által kötött nemzetközi szerződések általános szabályként az Uniót nem kötelezik, és e szerződések nem képezik az uniós jog részét, nem forrásai az uniós jognak. A Bíróság éppen ezért, hatáskör hiányára hivatkozva, az értelmezésüket is elutasítja az előtte folyó eljárásokban (l. Megjegyzések).

A tagállamok, a tagállamok egy csoportja által kötött nemzetközi szerződések és az uniós jog között ellentét is kialakulhat. Alapvetően a tagállamok feladata, hogy az általuk kötött nemzetközi szerződéseket összhangba hozzák uniós jogi kötelezettségeikkel. Az alapító tagállamok által, a Közösségek alapítása, illetve a csatlakozó



államok által, a csatlakozás előtt kötött nemzetközi szerződések és az uniós jog viszonyára, az esetleges ellentétek feloldásának módjára, az EUMSz 351. (volt EKSz 307.) cikk rendelkezik. Az ellentétek feloldására a tagállamoknak mindent meg kell tenniük, és ez végső soron a szerződés felmondásához is vezethet, l. pl. C-84/98 Bizottság v Portugália (Tengeri szállítások) [2000] EBHT I-5215, 58. pont.2

Az alapítás, illetve csatlakozás után, viszont a tagállamoknak maguknak kellett és kell arról gondoskodni, hogy ne kössenek az uniós kötelezettségeiket sértő nemzetközi szerződést. Ilyen szerződésekre nem lehet az uniós joggal szemben hivatkozni, azok megkötése és alkalmazása az uniós jog megsértése lehet. C-466/98 Bizottság v Egyesült Királyság (Bermuda II Egyezmény) [2002] EBHT I-9427, 26.pont.

Bár nem az uniós jogrend részei, egyes esetekben a tagállamok által kötött nemzetközi szerződések rendelkezései kaphatnak korlátozott szerepet az uniós jogrenden belül. A Bíróság ugyanis el kívánja kerülni az uniós jog olyan értelmezését, mely ellentéteket rögzít az uniós jog és a tagállamok által kötött nemzetközi szerződések között. Különösen akkor, ha a tagállamok legnagyobb része, vagy az összes tagállam részese egy nemzetközi szerződésnek, és annak tárgya kapcsolódik az Unió tevékenységéhez, a Bíróság nem tekinthet el e kötelezettségektől az uniós jog értelmezése során. Ez visszavezethető egy általánosan elismert nemzetközi jogi kötelezettségre, a jóhiszeműség elvére. Így a Bíróság olyan nemzetközi szerződések rendelkezéseire is figyelemmel van az uniós jog értelmezése és alkalmazása során, melyek az Unióra nem kötelezőek, amelyeknek azonban a tagállamok, vagy a tagállamok legnagyobb része tagja, és olyan általánosan elfogadott elveket és szabályokat tartalmaznak, melyek illeszthetők az uniós jogszabályokhoz. L. pl. C-308/06 The Queen, ex parte: Intertanko és mások v Secretary of State for Transport [2008] EBHT I-4057, 52. pont.

E szerződések között kiemelt helyet foglaltak és foglalnak el a tagállamok által kötött nemzetközi emberi jogi egyezmények. Mivel az alapjogok védelme az Unió általános jogelve, ezért a védendő alapjogok tartalmának meghatározásakor a tagállamok által kötött vonatkozó szerződések megkerülhetetlenek. Az ebben a kérdésben alapügynek számító Nold-ügyben a Bíróság világosan utal a nemzetközi emberi jogi egyezmények kiemelt szerepére az uniós alapjogvédelemben:

13 Ahogyan a Bíróság ezt már megállapította, az alapvető jogok a jog általános elveinek szerves részét képezik, és a Bíróság ezek tiszteletben tartását biztosítja. E jogok védelmét biztosítva a Bíróság kötelessége, hogy a tagállamok közös alkotmányos hagyományaira támaszkodjon, következésképpen nem hagyhat jóvá olyan intézkedéseket, amelyek nem egyeztethetők össze a szóban forgó államok alkotmányai által elismert és védett alapvető jogokkal. Az emberi jogok védelméről szóló nemzetközi szerződések, amelyek létrejöttében a tagállamok együttműködtek, illetve azokhoz csatlakoztak, szintén olyan iránymutatásokkal szolgálhatnak, amelyeket a közösségi jog keretében követni kell.

4/73 J. Nold, Kohlen- und Baustoffgrosshandlung v Bizottság [1974] EBHT 0491, 13. pont.

A leggyakrabban hivatkozott ilyen nemzetközi szerződés az Emberi Jogok Európai Egyezménye (Róma, 1950 – Magyarországon kihirdetve 1993. évi XXXI. tv.-ben) és annak jegyzőkönyvei, melyekben az európai alapértékek nyilvánulnak meg. Így a Bíróság az uniós jog alapelveibe illesztve védi az itt megfogalmazott egyéni jogokat. Bár ritkábban kerül elő, de a fenti megállapítás hasonlóan alkalmazandó az ugyancsak alapjogokat védő ENSZ-egyezményre, az Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányára (New York,1966 – Magyarországon kihirdetve: 1976. évi 8. tvr.-ben), l. a 374/87 Orkem v Bizottság [1989] EBHT 0032 ügyet (31. pont), a védekezéshez való joggal összefüggésben. Természetesen e szerződések sem saját jogon érvényesülnek az uniós jogban, hanem az uniós jog különböző rendelkezéseihez kapcsolódva találnak utat – formálisan igen erős, követendő értelmezési támpontokként – az uniós jogalkalmazásba. A nemzetközi emberi jogi egyezmények, ezen belül is elsősorban az Emberi Jogok Európai Egyezményének effajta szerepét most már kifejezetten elismeri a szerződéses rangra emelkedő Alapjogi Charta 52(3) és 53. cikke.

Bár a tagállamok által kötött nemzetközi szerződések általános szabályként azUniót nem kötelezik, ennek ellenére vannak e szerződéseknek olyan csoportjai, melyek köthetik az Uniót, és annak intézményeit.

(b) A tagállamok egymással kötött nemzetközi szerződései

Az EUSz volt 34. cikke alapján a rendőrségi és a büntetőügyekben történő igazságügyi, kormányközi együttműködés területén (volt harmadik pillér), a tagállamok sajátos nemzetközi szerződéseket kötöttek. Az egyezmények szövegét a tagállamok képviselői a Tanács keretein belül fogadták el, azonban azokat a tagállamoknak külön meg kellett erősíteniük saját alkotmányos követelményeiknek megfelelően. Amennyiben

22 L. erre Bartha, 2009, 16. o.



az egyezményeket a tagállamoknak legalább a fele elfogadta, azok az elfogadó tagállamokra nézve hatályba léptek (de az egyezmények a hatálybalépésről másként is rendelkezhettek). Noha a szerződések szövegét egy uniós intézmény dolgozta ki, szerződő felekké a tagállamok váltak, hagyományos nemzetközi szerződésekről van tehát szó. Ezeknek a tárgya azonban az adott szabályozási területen lévő uniós szabályokhoz kapcsolódott, az azokban foglalt célkitűzések végrehajtására szolgált. Az így kötött nemzetközi szerződésekhez a nemzetközi jog általános szabályai alapján fenntartásokat is lehetett tenni. E nemzetközi szerződések letéteményese az Európai Unió Tanácsának főtitkára, és a Hivatalos Lapban történt a csatlakozások, a nyilatkozatok, fenntartások közzététele. E szerződések az uniós jog részét képezik, a Bíróság hatáskörrel rendelkezik e szerződések, és az ezeket végrehajtó intézkedések értelmezésére. Bár az EU-Szerződés szabályai, melyeknek alapján ezeket a megállapodásokat elfogadták, hatályukat vesztették, a Szerződésekhez csatolt 36. Lisszaboni Jegyzőkönyv 9. cikke alapján, a tagállamok között így megkötött megállapodások továbbra is hatályban maradnak, és vonatkozásukban a Bíróság hatásköre öt évig ugyancsak változatlan marad. Néhány fontosabb ilyen szerződés a következő:

A szerződés Magyarországon

Egyezmény az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről (1995. július 26.)203

---------

Egyezmény az informatika vámügyi alkalmazásáról (1995. július 26.) 204

2005. évi XCIX. tv.

Egyezmény az Európai Közösségek tisztviselőit és az Európai Unió tagállamainak tisztviselőit érintő korrupció elleni küzdelemről (1997. május 26.)205

2005. évi CXV. tv.

Egyezmény a vámigazgatási szervek közötti kölcsönös segítségnyújtásról és együttműködésről (1997. december 18.)206

2006. évi LXXXIX. tv.

Egyezmény a járművezetéstől való eltiltásról (1998. június 17.)207

----------

Egyezmény az Európai Unió tagállamai közötti kölcsönös bűnügyi jogsegélyről (2000. május 29.)208

2005. évi CXVI. tv.

3 4 5 6 7 8

Az EUSz 34. cikkéhez hasonló szerepet töltött be az EK-Szerződés hatályát vesztett 293. (azt megelőzően 220.) cikke, mely a tagállamok egymás közötti tárgyalásait (és szerződéseit) irányozta elő abból a célból, hogy állampolgáraik jogainak érvényesítését megkönnyítsék (pl. kettős adóztatás megszüntetése, bírósági határozatok kölcsönös elismerése, gazdasági társaságok kölcsönös elismerése útján). L. erről C-398/92 Mund & Fester v Hatrex Internationaal Transport [1994] EBHT I-0467, 11. pont.E rendelkezés alapján kötötték meg a tagállamok a mára már jelentőségét vesztett, de korábban nagy jelentőségű, a polgári és kereskedelmi ügyekben irányadó bírósági joghatóságról és a bírósági határozatok végrehajtásáról szóló, 1968. szeptember 27-i brüsszeli egyezményt.9 A tagállamok ugyancsak e rendelkezés alapján kötötték az 1968. február 29-i egyezményt a

33 HL C 316., 1995.11.27., 49. o., később további jegyzőkönyvekkel kiegészítve.44 HL C 316., 1995.11.27., 34. o., később további jegyzőkönyvekkel kiegészítve.55 HL C 195., 1995.6.25., 2. o.

66 HL C 24., 1998.1.23., 2. o.

77 HL C 216., 1998.7.10., 2. o.

88 HL C 197., 2000.7.12., 3. o., később további jegyzőkönyvvel kiegészítve.99 HL C 27., 1998., 1. o. (egységes szerkezetbe foglalt szöveg), legnagyobbrészt felváltotta 2002. március 1-jén a 44/2001/EK tanácsi rendelet, HL L 12., 2001 1. o.) Az azonos tárgyú 2007. október 30-i



társaságok és jogi személyek kölcsönös elismeréséről,1010 valamint az 1995. november 23-i egyezményt a fizetésképtelenségi eljárásról, azonban ezeket nem erősítette meg az összes tagállam, így nem léptek hatályba. Az EKSz 293. cikke alá olyan kétoldalú szerződések is tartoztak, melyeket két tagállam kötött egymással. Ilyen az 1959-es francia–német szerződés a kettős adóztatás elkerüléséről, melyet később az 1969-es és 1989-es jegyzőkönyvekkel módosítottak.A Bíróság ezt a szerződést éppen az EK-Szerződéshez kapcsolódása miatt értelmezte a Gilly-ügyben, C-336/96 Époux Gilly v Directeur des Services Fiscaux du Bas-Rhin [1998] EBHT I-2793.

(c) A tagállamok Unió közbejöttével kötött nemzetközi szerződései

Az EUSz volt 24. és 38. cikke alapján, a közös kül- és biztonságpolitika, valamint a rendőrségi, és a büntetőügyekben történő igazságügyi együttműködés területén az Unió nemzetközi szerződéseket (szó szerint megállapodásokat) köthetett harmadik államokkal, vagy nemzetközi szervezetekkel. E megállapodások megkötéséről a Tanács határozott. Azonban 2009. december 1-jéig, a Lisszaboni Szerződés hatálybalépéséig az Uniónak nem volt jogalanyisága, csak az Európai Közösségeknek. Éppen ezért az ilyen szerződéseket az Unió nem, csak a tagállamok köthették, melyeket a szerződéskötés során az Unió (Tanács) képviselt, és annak képviselője írt alá. (Ugyanakkor a szerződések szövege szerint az Európai Unió volt a szerződő fél.) A tagálla-mok a szerződés megkötésének szavazásánál kiköthették, hogy a megállapodást a saját alkotmányos követelményeiknek megfelelően még meg kell erősíteni. Ekkor ezen államokra nézve csak akkor lépett hatályba a szerződés, ha ez a belső eljárás a szerződés megerősítésével zárult. E szerződések azonban az uniós jog részét képezték és képezik: az EUSz volt 24. cikk (6) bekezdése szerint az Unió intézményeit az így létrehozott nemzetközi szerződések kötötték. Az EUSz 24. cikket felváltó, jelentősen módosított 37. cikk alapján, immár a nemzetközi jogalanyisággal rendelkező Unió köti ezeket a szerződéseket.

E szerződéseket az Unió a tagállamok képviseletében sokszor együttesen, az EUSz volt 24. és 38. cikke alapján kötötte, hiszen tárgyuknál fogva mind a második, mind a harmadik pillért érintette. Az Unió számos ilyen szerződést kötött, ezek közül néhány, kiemelendő szerződés:11111212131314141515

Tanács jogi aktusa Szerződés

2003/516/EK

2009/820/KKBP

Megállapodás az Európai Unió és az Amerikai Egyesült Államok között a kiadatásról (2003. június 25.)211

2003/516/EK

2009/820/KKBP

Megállapodás az Európai Unió és az Amerikai Egyesült Államok közötti kölcsönös jogsegélyről (2003. június 25.)212

2006/313/KKBP Megállapodás a Nemzetközi Büntetőbíróság és az Európai Unió közötti együttműködésről és segítségnyújtásról (2006. április 10.)213

2006/697/EK Megállapodás az Európai Unió, valamint az Izlandi Köztársaság és a Norvég Királyság között az Európai Unió tagállamai, valamint Izland és Norvégia közötti átadási eljárásról (2006. június 28.)214

Luganói Egyezményt már nem a tagállamok, hanem az Európai Közösség kötötte, EFTA-tagállamokkal.1010 Bulletin of the European Communities, Supplement No. 2. (1969), 7–14. o.1111 HL L 181., 2003.7.19., 27. o. A szerződés 2010. február 1-jén lépett hatályba, l. HL L 323., 2009.12.10., 11. o.1212 HL L 181., 2003.7.19., 34. o. A szerződés 2010. február 1-jén lépett hatályba, l. HL L 323., 2009.12.10., 11. o.1313 HL L 115., 2006.4.28., 50. o.

1414 HL L 292., 2006.10.21., 2. o.

1515 HL L 213., 2008.8.8., 49. o.



2008/651/KKBP/IB Megállapodás az Európai Unió és Ausztrália között az Európai Uniós utas-nyilvántartási adatállomány (PNR) adatainak a légi fuvarozók általi feldolgozásáról és az Ausztrál Vámhatóságnak való továbbításáról (2008. június 30.)215

Tanács jogi aktusa Szerződés

2007/551/KKBP/IB Megállapodás az Európai Unió és az Amerikai Egyesült Államok között az utas-nyilvántartási adatállomány (PNR) adatainak a légi fuvarozók általi feldolgozásáról és az Egyesült Államok Belbiztonsági Minisztériuma részére történő továbbításáról (2007. évi PNR-megállapodás) (2007. július 26.)a

2004/849/EK

2008/149/IB

Megállapodás az Európai Unió, az Európai Közösség és a Svájci Államszövetség között, a Svájci Államszövetségnek a schengeni vívmányok végrehajtására, alkalmazására és fejlesztésére irányuló társulásáról (2004. október 25.)b

a HL L 204., 2007.8.4., 16. o.b HL L 204., 2007.8.4., 16. o.

1616

Konstrukciójában hasonló megoldást választottak a tagállamok, amikor a schengeni vívmányokról szóló korábbi jegyzőkönyvben adott felhatalmazásban lehetőséget adtak az Uniónak (a Tanácsnak), hogy képviseletükben, a schengeni vívmányok átvételéről és alkalmazásáról megállapodásokat kössön Izlanddal és Norvégiával. Két ilyen szerződés született: az Európai Unió Tanácsa, valamint az Izlandi Köztársaság és a Norvég Királyság között, az utóbbiaknak a schengeni vívmányok végrehajtására, alkalmazására és fejlesztésére irányuló társulásáról szóló megállapodás (1999. május 18.)1717, másrészt az Európai Unió Tanácsa és az Izlandi Köztársaság és a Norvég Királyság között megkötött, az egyrészről Írország és Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága, másrészről az Izlandi Köztársaság és a Norvég Királyság közötti jogoknak és kötelességeknek a schengeni vívmányok ezen államokra vonatkozó területein történő meghatározásáról szóló megállapodás (1999. június 30.).1818 A Szerződésekhez csatolt 19. számú Lisszaboni Jegyzőkönyv, mely az Unió keretébe illesztett schengeni vívmányokról szól, 6. cikkében fenntartotta ezt a felhatalmazást.

(d) Utalással kötelezővé tett tagállami nemzetközi szerződések

Azon nemzetközi szerződések, melyekben az Unió nem részes, kivételesen és közvetve úgy is az uniós jogrend részévé válhat részben vagy egészben, hogy valamely uniós jogszabály visszautal rá, és így az utaló jogszabály erejénél fogva kötelezettségeket keletkeztet az Unió vonatkozásában. Ez az utalás lehet közvetett is, és az utalás keretei között a nemzetközi szerződésnek lehet joghatása az uniós jogrenden belül.A Biotechnológiai találmányok-ügyben például a 98/44/EK irányelv 1. cikk (2) bekezdésének az a rendelkezése, hogy az irányelv nem érinti a tagállamok nemzetközi megállapodásokban vállalt kötelezettségeit, elégséges alapnak bizonyult arra, hogy a Bíróság a felperes által felhozott Biológiai Sokféleségről szóló Egyezményt alkalmazza, és érvényességi mérceként használja az irányelv vizsgálatánál. (Érdemben azonban nem látta ellentétesnek az irányelvet a szerződéssel.) L. C-377/98 Hollandia v Parlament és Tanács (Biotechnológiai találmányok) [2001] EBHT I-7079, 50. és 55. pont. Ezeknek a szerződéseknek a joghatásuk az uniós jogrenden belül korlátozott, értelmezési vagy érvényességi mérceként csak a visszautaló szabályt tartalmazó uniós normával szemben lehet alkalmazni, és hierarchikusan nem állnak magasabban, mint a közönséges, másodlagos uniós jogi aktusok.

3.4. 4.3.4. A nemzetközi jog becsatornázódása az uniós 1616 HL L 53., 2008.2.27., 52. o.

1717 HL L 176., 1999.7.10., 36.o.

1818 HL L 15., 2000.1.20., 2. o.



jogrendbeA fentiekből látható, hogy a nemzetközi jog szabályai nem egyformán és nem ugyanazon csatornákon keresztül befolyásolják az uniós jog működését. Sőt az sem igazán egyértelmű esetenként, hogy a nemzetközi jog szabályai milyen feltételekkel érvényesülhetnek az uniós jogviták eldöntésénél.

A nemzetközi jog néhány általános szabálya, melyek az uniós jogrend alapjaihoz tartozó elveket tartalmaznak, az uniós jog alapvető elveinek keretében érvényesülhetnek a Bíróság gyakorlata alapján – magasabb, az elsődleges jogforrásokkal azonos szinten (pl. alapjogok). Ezen szabályokkal – melyek részben megtöltik tartalommal ezeket az elveket – nem állhatnak szemben a másodlagos, származtatott uniós jogi aktusok. Az Unió által kötött nemzetközi szerződések viszont inkább a másodlagos, származtatott uniós aktusok keretei közé illeszthetők be, ugyanis az uniós szervek az alapító szerződésekben biztosított hatáskör alapján kötik ezeket, és nem köthetnek olyan szerződést, melynek rendelkezései ellentétesek az alapító szerződések rendelkezéseivel. A másodlagos aktusok között viszont e szerződéses rendelkezések fölérendeltek, más másodlagos aktus (pl. rendelet vagy irányelv) rendelkezéseinek, éppen az EUMSz 216. cikk (2) bekezdése (volt EKSz 300. cikk (7) bekezdése) alapján. Mivel az uniós intézményekre is kötelezőek e szerződések, nem hozhatnak olyan szabályt, mely ezekkel ellentétben áll.

A nemzetközi jognak, az uniós jog tárgyát érintő általános szabályai viszont általában csak kiegészítő és járulékos szerepet kapnak az uniós jog szabályainak értelmezésénél. Ez a szerep, valamint alkalmazásuk körülményei és feltételei kevéssé tisztázottak. Erre példa a Poulsen-ügy, ahol a kiegészítő szerep nemcsak abban állt, hogy a nemzetközi norma segített az értelmezésben, hanem az uniós jog által szabadon hagyott hézagot ki is töltötte. Itt a nemzetközi jogi norma azon a szinten csatornázódik be az uniós jogba, amely szinten az értelmezendő és alkalmazandó uniós jogi norma áll.

A nemzetközi jog szabályának forrása Alkalmazásának jogalapja

nemzetközi általánosan elismert szabályai (szokásjog)

kötelező;

Unió nemzetközi jogalanyisága és jogrendjének alapelvei alapján

az Unió nemzetközi szerződései kötelező;

EUMSz 216. cikk (2) bekezdés

A nemzetközi jog szabályának forrása Alkalmazásának jogalapja

tagállamok nemzetközi szerződései később átvett hatáskörök tárgyában kötött szerződések

kötelező;

a Szerződések vonatkozó hatáskört biztosító rendelkezése alapján

uniós normák alapján, a tagállamok egymás között kötött szerződései

kötelező;

a Szerződésekhez fűzött36. Jegyzőkönyv 9. cikke alapján

az Unió közbejöttével harmadik féllel kötött szerződések

kötelező;

a pacta sunt servanda és jóhiszeműség elve,



valamint az EUSz 4(3) alapján

utalással kötelezővé tett szerződések kötelező;

az uniós utaló jogszabály alapján

tagállamok többsége vagy összessége által kötött, nemzetközi emberi jogi egyezmények

kötelező vagy erős értelmezési támpont;

a pacta sunt servanda és jóhiszeműség elve, EUSz 4(3), valamint az Alapjogi Charta 52(3) és 53. cikke alapján

tagállamok többsége vagy összessége által kötött, az uniós tevékenységhez kapcsolódó szerződések

lehetséges értelmezési támpont;

a pacta sunt servanda és jóhiszeműség elve, valamint az EUSz 4(3) alapján

Megjegyzések

1. Az Unióra kötelező nemzetközi szerződések három további lényeges kérdést vetnek fel. Az egyik, hogy e szerződésekre uniós bíróságok előtt mennyiben lehet hivatkozni, és különösen magánfelek vonatkozásában, lehet-e rájuk jogokat alapítani (van-e közvetlenül hatályuk) az uniós jogrenden belül, amellett, hogy nemzetközi jogi szabályként általában kötik az Uniót. Ugyancsak lényeges kérdés, hogy e nemzetközi szerződések felhívhatók-e a tagállamok belső jogában, tehát van-e közvetlen hatályuk a tagállami bíróságok előtt. Ezeket a kérdéseket a közvetlen hatálynál érintjük, azonban annyit meg kell előlegezni, hogy bizonyos feltételek mellett e szerződések a tagállamok belső jogában közvetlenül is felhívhatók, és belőlük magánfelekre is jogok származhatnak, l. például 87/75 Bresciani [1976] EBHT 0129, 25. pont. A harmadik kérdés, hogy azUniót kötelező nemzetközi szerződés rendelkezéseire mennyiben lehet hivatkozni, egy uniós jogi aktus érvénytelenségének indokaként, tehát magasabb rendű jogszabályként lehet-e egy ilyen szerződés másodlagos uniós jogi aktusok érvényességi mércéje (és esetleges megsemmisítésük alapja), l. pl. C-280/93 Németország v Tanács (Banánimport) [1994] EBHT I-4973, 105. pont. Mivel ez a kérdés szorosan kapcsolódik e szerződések uniós jogrenden belüli közvetlen alkalmazhatóságához és hatályához, a kérdést a közvetlen hatály problémájánál érintjük (6.2.2. pont).

2. Az előzőekben tárgyalt „vegyes szerződések” (3.5.3.3. pont), melyeknek nem csak az Unió részese, hanem a tagállamok is, különösebb problémát nem jelentenek az itt tárgyalt téma tekintetében. E szerződések azért szükségesek, mert tárgyuknál az Unió és a tagállamok között megosztott (szomszédos) hatáskör áll fenn, de e szerződéseknek az Unió részese, így az Unió által kötött szerződéseknek minősülnek, és az Unió hatáskörébe eső rendelkezései az uniós jogrend részét képezik.

3. A BH 2006. 15. sz. ügyben, a Fővárosi Ítélőtáblán egy szabadalmi ügyben indítványozták előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezését, az 1994-es WTO-egyezményhez csatolt, a szellemi tulajdonjogok kereskedelmi vonatkozásairól szóló megállapodás (TRIPS) egyik rendelkezésének értelmezésére. Bár az Ítélőtábla elutasította az indítványt, elismerte, hogy a TRIPS nemzetközi jogként is az uniós (közösségi) jog részét képezi, így előzetes döntéshozatal tárgya lehet. E megállapítást az alperes vitatta, azonban a Legfelsőbb Bíróság az Ítélőtábla e megállapítását is helybenhagyta, Legf. Bír. Pf. IV. 24.516/2006.

4. A tagállamok által egymás között kötött nemzetközi szerződéseivel kapcsolatban a Bíróság általában nem kíván értelmezést adni akkor sem, ha tárgyuk kapcsolódik a közösségi célokhoz. Így közvetlen hatályuk uniós szinten nem merül fel. A következő ügyekben a szerződések tárgya erőteljesen érintette a közösségi jog társadalombiztosításra vonatkozó rendelkezéseit, a Bíróság mégsem értelmezte őket: a Hoekstra-ügyben a Bíróság megállapította, hogy nincs hatásköre értelmezni az 1951-es holland–német társadalombiztosítási egyezményt, mert az a „nemzeti joghoz tartozik”, 75/63 M.K.H. Hoekstra v Bestuur der Bedrijfsvereniging voor Detailhandel en Ambachten [1964] EBHT 0347, 3. pont; a Torrekens-ügyben a Bíróság megállapította, hogy nincs hatásköre értelmezni egy 1948-as, társadalombiztosítással kapcsolatos belga–francia szerződést (jegyzőkönyvet), 28/68 Caisse régionale de sécurité sociale du nord de la France v Achille Torrekens [1969] EBHT 0125, 6. pont; míg a Vandeweghe-ügyben a Bíróság megtagadta a Belgium és a Német Szövetségi Köztársaság között 1957-ben kötött, társadalombiztosítási egyezményt értelmezését, 130/73 Magdalena Vandeweghe és társai v Berufsgenossenschaft für die chemische Industrie [1973] EBHT 1329,2. pont. A Hurd-



ügyben a Bíróság megállapította, miszerint az egyes országokban Európa-iskolák felállításáról szóló, 1957-es és 1962-es szerződést nem értelmezheti, ugyanis „a puszta tény, hogy azon szerződések a Közösséghez és a közösségi szervek működéséhez kapcsolódnak, nem jelenti azt, hogy a közösségi jog szerves részének kellene őket tekinteni... Ezért a Bíróságnak nincs hatásköre ...ilyen szerződések értelmezésére.” 44/84 Derrick Guy Edmund Hurd v Kenneth Jones (Her Majesty’s Inspector of Taxes) [1986] EBHT 0029, 20. pont. Ezeknél a nemzetközi szerződéseknél az esetleges közvetlen hatályt kizárólag a tagállami alkotmányos rendelkezések határozzák meg.

4. 4.4. Az uniós intézmények, szervek jogi aktusaiAz Unió arra hatáskörrel rendelkező intézményei jogszabályokat alkothatnak, és más jogi aktusokat fogadhatnak el. Ezek az alapszerződéseken alapuló, azokból eredeztetett jogi aktusok (származtatott, másodlagos jogforrások, jogi aktusok). Arra szolgálnak, hogy az alapító szerződésekben megfogalmazott célokat elérjék, azUniót működtessék a Szerződésekben biztosított hatáskör keretei között. Az érvényes másodlagos jogi aktusok jogalapja közvetve vagy közvetlenül mindig a Szerződésekben lelhető fel. Ez egyben jelzi, hogy a másodlagos jogi aktusok hierarchikusan alacsonyabb szinten helyezkednek el az uniós jogrendben, és nem állhatnak szemben az alapító szerződések rendelkezéseivel.

Amikor jogi aktusokról beszélünk, lényeges előkérdés a jogszabály (mint normatív, szabályalkotó, általános hatályú jogi aktus), és az ennek nem minősíthető, egyedi, igazgatási jogi aktus (egyedi, konkrét ügyben hozott, jellegében jogalkalmazást jelentő, igazgatási döntés) megkülönböztetése.1919 Az uniós jog – a belső jogoktól eltérően – a jogi aktusok e két alapvető típusát következetesen nem különíti el, és legtöbbször nem kezeli eltérően, alapvetően egységes keretben szabályozza az eltérő tartalmú döntéseket, és azok megjelenésének jogi formáit is. Így a Bizottságnak egy határozata lehet egy egyedi aktus ugyanúgy, mint egy általános hatályú, tartalmi értelemben jogszabálynak tekinthető aktus. Ebből következően keveredik a belső jogokban megszokott, hagyományos értelemben vett jogalkotás és az igazgatási döntéshozatal is. Ugyanaz az intézmény, ugyanolyan formában, hozhat egyedi, igazgatási és általánosabb (jogszabályi) döntéseket is. A Lisszaboni Szerződés valamelyest tisztázni kívánta a kérdést, és megkülönböztet jogalkotási és nem jogalkotási aktusokat (l. alább). Azonban majd látható lesz, hogy a nem jogalkotási aktusok is lehetnek általános hatályúak, szabályalkotó jellegűek, tehát jogszabályok.

Az aktusok e két alapvető típusánál, az elkülönítés hiányából fakadó nehézségek több helyen is megjelennek az uniós jogrendszer különböző pontjain. Az jogalkotási és igazgatási döntések formai összemosódásának eredménye, hogy kialakultak az uniós jogalkalmazásban olyan általános elnevezések, melyek mind a jogalkotási, mind az igazgatási döntéseket, szabályokat, előírásokat átfogják. Ilyen általános és semleges fogalmak közé tartozik az „intézkedés”, „rendelkezés” vagy a belső jogokból is ismerős „aktus, jogi aktus” kifejezés, melyek takarhatnak valódi jogszabályokat ugyanúgy, mint egyedi, igazgatási döntéseket. Így ebben a fejezetben a jogalkotás kifejezést is általánosabb, tágabb értelemben kell érteni, és ilyen fenntartásokkal kell kezelni.

4.1. 4.4.1. Az uniós jogi aktusok típusaiA Lisszaboni Szerződés a jogi aktusoknak egy új rendszerét állította fel, mely Hofmann megállapítása szerint a régi rendszer és a hatályba nem lépett Alkotmányos Szerződés sajátos keverékéből alakult ki. 2020 A Lisszaboni Szerződés nyomán az uniós jogban a jogi aktusok két alapvető típusát különböztethetjük meg: a jogalkotási és nem jogalkotási aktusokat. A megkülönböztetés alapját nem elsősorban tartalmi jellemzők jelentik, hanem az, hogy az aktust jogalkotási eljárásban fogadták-e el, vagy sem (EUMSz 289. cikk (3) bekezdés).

(a) Jogalkotási aktusok

A jogalkotási aktusokat jogalkotási eljárásban kell elfogadni. Formai értelemben, az EUMSz hivatalos magyar szövege szerint, a jogalkotási aktusok képezik az uniós jogszabályok körét. (Azonban a nem jogalkotási aktusok is lehetnek jogszabályok, lévén sokszor általános hatályúak és normatív jellegűek). A jogalkotási eljárás lehet rendes jogalkotási eljárás az EUMSz 294. cikkében foglaltak alapján, vagy lehet különleges jogalkotási eljárás, melynek a Szerződések egyes rendelkezései külön szólnak. Azt, hogy egy jogalkotási aktust rendes vagy különös jogalkotási eljárásban kell elfogadni, a Szerződések egyedi rendelkezései döntik el.

1919 L. erről Ficzere, 2001, 299. o.

2020 Hofmann, 2009, 486. o.



(b) Nem jogalkotási aktusok

A nem jogalkotási aktusok közül az EUMSz kettőt általános szinten nevesít.

Felhatalmazáson alapuló, általános hatályú kiegészítő, módosító nem jogalkotási aktusokat a Bizottság alkothat, amennyiben egy jogalkotási aktusban erre felhatalmazást kap (EUMSz 290. cikk). Az ilyen aktusok elfogadásának célja a nevében is megfogalmazódik: a jogalkotási aktusok nem lényeges rendelkezéseit módosíthatja, vagy azokat ilyen rendelkezésekkel kiegészítheti. Ez egyben azt is jelenti, hogy a Bizottság ténylegesen jogalkotást végez ilyen aktusok elfogadásával, noha nem jogalkotási aktusról van szó. Mindenesetre az ilyen aktusoknak már a címében fel kell tüntetni a „felhatalmazáson alapuló” kifejezést.

A végrehajtási aktus a nem jogalkotási aktus másik nevesített, általános típusa. Ilyen aktust a Bizottság alkothat a végrehajtásra vonatkozó felhatalmazás alapján, (valamint kivételesen a Tanács is, a kül- és biztonságpolitika területén). A végrehajtási aktus elfogadása során a tagállami ellenőrzés formáiról a Parlament és a Tanács rendes jogalkotási eljárásban határoz. A végrehajtási aktusok címében fel kell tüntetni a „végrehajtási” kifejezést.

Bár a Szerződések így nem nevesítik általánosan őket, de a nem jogalkotási aktusok körébe tartoznak azok az egyéb jogi aktusok melyeket akár a Bizottság, akár az Unió más intézményei, szervei fogadnak el, valamilyen joghatással járnak, és sokféle formában jelenhetnek meg. Vannak a Szerződésekben nem általánosan, hanem egyes szerződési rendelkezésekhez vagy szabályozási területhez kötődően nevesített olyan (nem jogalkotási) aktusok, melyeket az intézmények közvetlenül a Szerződések alapján, azok felhatalmazása nyomán fogadhatnak el, bár nem jogalkotási eljárásban. Ilyenek például az Európai Központi Bank már említett aktusai (rendeletei, határozatai) az EUMSz 132(1) cikkében, vagy a Bizottság irányelvei, határozatai egyes versenyszabályok tekintetében az EUMSz 106(3) értelmében.

(c) Fordítási probléma a magyar hivatalos szövegben

A hivatalos magyar szöveg fordítása nem teljesen szerencsés. Azt sugallja, hogy a „nem jogalkotási aktus” nem lehet jogszabály, mivel azt nem „jogalkotási eljárásban” fogadták el. Voltaképpen a jogalkotási eljárás ebben az összefüggésben „törvényhozási” eljárást jelentene, tehát egyfajta magasabb szintű jogalkotást. Jogalkotási aktust ezért hozhat létre közösen csak a Parlament és a Tanács. A „nem jogalkotási eljárás” pedig alacsonyabb szintű jogalkotást vagy igazgatási jellegű eljárást jelent, melynek a végén megjelenhet igazi jogszabály is, de egyedi igazgatási aktus is. Amikor a Bizottság kiegészítheti felhatalmazás alapján a magasabb jogalkotási eljárásban hozott jogszabályt különféle rendelkezésekkel, ezt „nem jogalkotási aktussal” teszi ugyan, de nem lehet azt mondani, hogy nem végez jogalkotást, vagy ezek az aktusok ne lennének jogszabályok. Amennyiben nem így lenne, megszűnt volna a Lisszaboni Szerződéssel például az Európai Központi Bank hagyományos értelemben vett jogalkotási hatásköre, hiszen nem „jogalkotási eljárásban” hoz rendeleteket és határozatokat; ugyanígy például a Bizottság nem jogalkotási eljárásban irányelveket hozhat a vállalkozásokkal kapcsolatos egyes versenyszabályok tekintetében, amire nem mondható, hogy nem jogszabály, pedig nem jogalkotási eljárásban hozza. A következőkben tehát figyelemmel kell lenni arra, hogy ugyan a jogalkotási aktusok valódi jogszabályok, azonban a nem jogalkotási aktusok jelentős része is lehet jogszabály, de lehet egyedi, igazgatási aktus is.

4.2. 4.4.2. Az uniós jogi aktusok formáiAz uniós jogi aktusok típusain túl, külön kérdés, hogy ezek az aktusok milyen formában (ha szabályalkotó aktusok: jogforrási formában) jelennek vagy jelenhetnek meg. Az uniós jogban a másodlagos, származtatott jogi aktusoknak számos formája létezik. Az aktusok legalapvetőbb öt formájára vonatkozó általános rendelkezés az EUM-Szerződés 288. cikke:2121

„Az Unió hatásköreinek gyakorlása érdekében az intézmények rendeleteket, irányelveket, határozatokat, ajánlásokat és véleményeket fogadnak el.

A rendelet általános hatállyal bír. Teljes egészében kötelező és közvetlenül alkalmazandó valamennyi tagállamban.

Az irányelv az elérendő célokat illetően minden címzett tagállamra kötelező, azonban a forma és az eszközök megválasztását a nemzeti hatóságokra hagyja.

2121 A magyar hivatalos szöveg ebben az összefüggésben a jogszabály „típusaiként” említi a rendeletet, irányelvet stb.



A határozat teljes egészében kötelező. Amennyiben külön megjelöli, hogy kik a címzettjei, a határozat kizárólag azokra nézve kötelező, akiket címzettként megjelöl.

Az ajánlások és a vélemények nem kötelezőek.”

A jogi aktusok között lényeges különbségek lehetnek tartalmukban, kötelező erőben, hatályosulásban – így másként viselkednek a tagállamok belső jogrendszereiben is. Ugyanakkor a fenti szerződéses rendelkezésben felsorolt jogi aktusok között, pusztán formájuk alapján, nincs eleve alá-fölé rendeltség, hierarchikusan egy szinten helyezkednek el (kivéve a nem kötelező aktusokat).

Látni kell, hogy a nem nevesített, informális aktusoknak tömege lelhető fel azuniós intézmények, szervek belső működésében, illetve a szervek közötti kapcsolatokban.2222 Ezen aktusok jellegzetességei és joghatásai is különbözőek lehetnek, azonban nem általános hatályú, hanem szűk – elsősorban szervezeten belüli hatókörű – aktusokról van szó, a tagállamok belső jogviszonyaira ritkán van közvetlen kihatásuk. Mindez nem jelenti azt, hogy ugyanakkor tartalmuk ne érintene esetenként igen komoly érdekeket. Például az Európai Parlament, jellegükben szervezeti ügyeket rendező aktusai sokszor álltak jogviták középpontjában. Így támadták annak a székhelyet érintő belső határozatát, 230/81 Luxemburg v Európai Parlament (Parlament működésének helye I.) [1983] EBHT 0255, 16–21. pontok, 108/83 Luxemburg v Európai Parlament (Parlament működésének helye II.) [1984] EBHT 1945, 21–24. pontok, vagy a parlamenti Elnökség döntéseit, 294/83 „Les Verts” v Európai Parlament [1986] EBHT 1339, 27–28. pontok, vagy az éves ülésezési rendet elfogadó határozatot, C-345/95 Franciaország v Európai Parlament (Parlament ülésezésének rendje) [1997] EBHT I-5215.

Az uniós aktusok – formáiban is – átláthatatlan tömegében sokféleképpen próbáltak már rendet tenni, és azokat osztályozni. Itt nem cél, hogy különböző kategóriákat állítsunk fel, de példaképpen néhány vonatkozását kiemeljük a kérdésnek.

Amennyiben az EUM-Szerződés 288. cikkében foglalt, általános szabályban felsorolt jogi aktusokat a másodlagos uniós normák tipikus formáinak tekintjük, akkor az alapító szerződésekben máshol fellelhető és nevesített, egyes szűkebb területen alkotható jogi aktusokat tekinthetjük a másodlagos uniós aktusok atipikus formáinak. Bár a Lisszaboni Szerződésben tett módosítások jelentősen megtisztították a Szerződéseket a nevesített,atipikus másodlagos uniós aktusoktól, néhányilyen megmaradt: az EUSz 25. cikke szerint a közös kül- és biztonságpolitika területén az Unió általános iránymutatásokat fogad el; a Bizottság ajánlást adhat a Tanácsnak a tagállami gazdaságpolitikák egyeztetésére az EUM-Szerződés 121(2) cikke [volt EKSz 99(2) cikk] alapján, és ugyanitt az Európai Tanács következtetéseket fogad el a tagállamok és a Közösség gazdaságpolitikájára vonatkozó átfogó iránymutatásokról; a Bizottság utasításokat adhat a költségvetésért felelős szerveknek az EUM-Szerződés 319 cikk (3) bekezdése értelmében; az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság közös megegyezéssel meghatározzák együttműködésük szabályait kötelező jellegű intézményközi megállapodásokban az EUMSz 295. cikkében foglaltak szerint.

A fentiektől meg kell különböztetni azokat az aktusokat, melyeket az alapító szerződések nem nevesítenek, azonban az intézmények gyakran folyamodnak ezekhez. A Szerződésekben nem nevesített aktusokra néhány példa, melyeknek a Bíróság valamilyen formában elismerte joghatását: intézményközi nyilatkozatok, például a költségvetési eljárás során, a Tanács, a Parlament és a Bizottság között, intézményközi megállapodások, ugyancsak a költségvetési eljárás tekintetében, a Tanács, a Parlament és a Bizottság között, l. C-41/95 Tanács v Európai Parlament [1995] EBHT I-4411, 7. pont, vagy hasonló megállapodás a szubszidiaritás elvéről, C-233/94 Németország v Tanács és Európai Parlament (Betétbiztosítás) [1997] EBHT I-2405, per AG Léger. Megemlítendő a Tanács ülésének jegyzőkönyve, ahol a benne szereplő megállapításoknak lehet joghatása, 22/70 Bizottság v Tanács [1971] EBHT 0263, 55. pont, vagy a Tanács informális állásfoglalása, 141/78 Franciaország v Egyesült Királyság (Halászhálók) [1979] EBHT 2923; ugyancsak l. (az előbbi pontban) a Parlament egyes belső aktusait.

Vannak olyan további jogi aktusok, melyek meghozatalára nem az alapító szerződések, hanem másodlagos jogforrások hatalmazzák fel az Unió egyes intézményeit. Például a tagállamok gépekre vonatkozó jogszabályainak közelítéséről szóló 98/37/EK irányelv 7. cikk második bekezdése alapján, a Bizottság véleményt nyilvánít amennyiben a tagállam megtiltja egy gép vagy biztonsági berendezés forgalmazását, mert rendeltetésszerű használata esetén is veszélyeztetheti a személyek biztonságát vagy a háziállatokat vagy a tulajdont.2323

2222 l. Isaac, 1996, 137–141. o.

2323 HL L 207., 1998.07.23. L. pl. a Bizottság véleményét ( 2008. november 27. ) a 98/37/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 7. cikkének alkalmazásában a magyar hatóságok által a [...] márkájú kézi



Természetesen az külön, de egyedileg vizsgálható kérdés, hogy az informális, nem nevesített, de akár az atipikus aktusoknak is, milyen joghatásuk, jogi kötőerejük lehet. Az informális, nem nevesített aktusokat sokszor szokták uniós „soft law” (puha jog) néven összefoglalni. Ez a kifejezés nem jól alkalmazható itt. A soft law alatt– annak egyik, az uniós jogban is használt értelmében – olyan magatartásszabályokat érthetünk, melyek nem kötelezőek, de a későbbi jogalkotásban vagy a jogalkalmazás során gyakorlati hatással bírnak. 2424 Mind az atipikus, mind a nem nevesített aktusok között vannak olyanok, melyek kötelezőek (bár ez a kötelező erő igen korlátozott lehet), így nem sorolhatóak ide. Ugyanakkor az aktusok tipikus formái közül a vélemények és ajánlások, nem kötelező jellegükből adódóan, inkább a puha joghoz sorolhatóak. A soft law elnevezés, bár kifejező, de keresztbemetszi az uniós aktusok egész spektrumát, így az általa nyert megkülönböztetés más irányú, mint amire az előbbiek utalnak.2525

Jogi aktusokat egyszerre több intézmény, szerv is elfogadhat, l. pl. a 2009/496/EK, Euratom határozatot, melyet az Európai Parlament, a Tanács, a Bizottság, a Bíróság, a Számvevőszék, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság és a Régiók Bizottságának fogadta el (2009. június 26.) az Európai Unió Hivatalos Kiadványai Hivatalának szervezéséről és működéséről.2626

Az uniós jogi aktusok típusai és formái a következőképpen összegezhetők:

Az aktusok típusa Az aktusok altípusai Az aktusok formája Elfogadó intézmény

jogalkotási

aktusok

--------- rendelet

irányelv

határozat

Parlament és Tanács

(rendes vagy különleges jogalkotási eljárásban fogadják el)

nem

jogalkotási

aktusok

általános hatályú, kiegészítő-módosító aktusok

rendelet

irányelv

határozat

csak a Bizottság

végrehajtási aktusok rendelet

irányelv

határozat

csak a Bizottság

vagy a Tanács (KKBP területén, határozat)

egyéb, nevesített tipikus jogi aktusok

rendelet

irányelv

határozat

ajánlás

vélemény

pl. Európai Tanács, EUSz 26(1) cikk

pl. Tanács, EUSz 26(2) cikk

pl. EKB, EUMSz 132(1) cikk

pl. Bizottság

sarokcsiszoló gép tekintetében elfogadott tiltó intézkedésről (HL C 306., 2008.11.29.)2424 Shaw, 2000, 247. o.; Nagy, 1999, 50. o.

2525 Az uniós „soft law” tekintetében a legátfogóbb feldolgozás Senden (2004) munkája.2626 HL L 168., 2009.6.30.



EUMSz 106(3) vagy 121(2) cikk;

egyéb, nevesített,

atipikus jogi aktusok

pl. általános iránymutatás Európai Tanács (KBP területén)

EUSz 25–26. cikk

pl. következtetések Európai Tanács

EUMSz 121(2) cikk

pl. intézményközi megállapodás

Parlament, Tanács és Bizottság

EUMSz 319(3) cikk

egyéb, nem nevesített jogi aktusok

tipikus és atipikus formákat is ölthetnek

az Unió intézményei, szervei fogadják el, belső eljárásaik szerint

A következőkben az EUM-Szerződés által nevesített jogi aktusok öt általános, tipikus formáját és azok jellegzetességeit tekintjük át.

4.3. 4.4.3. A rendeletekA rendelet általános hatályú, minden elemében kötelező, és a tagállamok belső jogrendszerében közvetlen hatályú és közvetlenül alkalmazandó jogszabály. Rendelet lehet jogalkotási aktus és nem jogalkotási aktus is, ez utóbbi esethez tartoznak például az Európai Központi Bank rendeletei. A rendeletek minden további tagállami aktus nélkül a belső jog részévé válnak, és a tagállam nem módosíthatja azok tartalmát, nem akadályozhatja a rendelet rendelkezéseinek érvényesülését, és nem teheti függővé annak belső alkalmazását külön transzformációtól vagy belső jogszabályba történő beiktatástól.

94/77 Fratelli Zerbone Snc v Amministrazione delle finanze dello Stato

[1978] EBHT 0099

[A valutaátváltásból eredő veszteséget, illetve nyereséget ellensúlyozó, mezőgazdasági export, illetve import esetén fizetendő, illetve járó, pénzügyi kompenzációs összeget is érintő tanácsi, és az azt végrehajtó bizottsági rendeletet, a belső jogban külön belső rendelettel hirdette ki az olasz kormány. E rendelet kiegészítette a közösségi rendeleteket, többek között a közösségi jogszabály születésekor már megkötött külkereskedelmi szerződések alapján történő export és import esetére. E kiegészítő rendelkezés miatt a Zerbone cégnek, harmadik államból származó fagyasztotthús- importja után, jelentős pénzügyi kompenzációs összeget kellett fizetnie, noha ez a közösségi rendeletekből kifejezetten nem következett. Emiatt pert indított a genovai bíróságon az olasz állam ellen, mely bíróság az ügyben előzetes döntést kért az Európai Bíróságtól. Az olasz kormány azzal védekezett, hogy a rendelet végrehajtásához nélkülözhetetlen volt a kiegészítő belső rendelkezés.]

22 Egy közösségi rendelet teljes egészében kötelező és közvetlenül alkalmazható minden tagállamban.

23 Ahogy a Bíróság más összefüggésekben, és különösen a 34/73 Variola (1973) EBHT 981 ügyben már megállapította, egy közösségi rendelet közvetlen alkalmazása azt jelenti, hogy hatálybalépése és a hatálya alá tartozók előnyére vagy hátrányára történő alkalmazása független a nemzeti jog bármilyen beillesztő aktusától.

24 A Szerződés által támasztott kötelezettségeik következtében, a tagállamok nem akadályozhatják a rendeletek vagy más közösségi jogszabályok közvetlen hatályosulását.

25 E kötelezettség pontos betartása elengedhetetlen követelménye a közösségi rendeletek együttes és egységes alkalmazásának a Közösség egészében.

26 Ennek megfelelően a tagállamoknak nem szabad elfogadni olyan intézkedést vagy a jogalkotási hatáskörrel



rendelkező nemzeti intézményeknek megengedni olyan intézkedés elfogadását, mely az érintett magánszemély elől elrejti egy jogszabály közösségi jellegét és az ebből fakadó következményeket.

27 Jóllehet igaz, hogy értelmezési nehézségek arra indíthatják a nemzeti közigazgatást, hogy a közösségi rendelet alkalmazására részletes szabályokat fogadjon el, és egyben tisztázza a felmerülő kétségeket, ezt csak annyiban tehetik meg, amennyiben ez a közösségi jog rendelkezéseinek megfelel, és a nemzeti hatóságok nem bocsáthatnak ki kötelező értelmezési szabályokat.

28 A 1013/71 rendelet 4(2) cikke, a rendelet preambuluma ötödik bekezdésének fényében, a bíróság által értelmezhető és alkalmazható anélkül, hogy szükséges lenne nemzeti jogi normákat elfogadni értelmezése céljából.

29 Ennek megfelelően a cikk rendelkezéseinek közvetlen hatálya van minden tagállamban, és minden egyes tagállam bíróságainak feladata, az EGK-Szerződés 177. [EKSz 234., jelenleg EUMSz 267.] cikkének alapján az előterjesztés lehetőségét fenntartva, hogy döntsön alkalmazásáról az államban keletkező összes vitás ügyben.

(A Zerbone ügyhöz hasonló, lényeges megállapításokat tett a Bíróság a fenti idézetben is külön hivatkozott Variola-ügyben, valamint ennek nyomán az 50/76 Amsterdam Bulb BV v Produktschap voor Siergewassen [1977] EBHT 0137 ügyben, l. különösen 4–9. pontok.)

A rendeletek sokszor részletes szabályokat tartalmaznak arról, hogy a tagállamok fűzhetnek-e hozzá – és milyen keretek között – kiegészítő rendelkezéseket. Viszont a rendeletek korántsem mindig általános hatályú és absztrakt szabályok, a rendeletek spektruma széles lehet e tekintetben. Egyes jogterületeken (pl. a mezőgazdasági politika) nagyon is egyedi rendelkezéseket tartalmazhatnak a rendeletek, igen kevés jogalanyt érintve, l. pl. a Bizottság 1999/2002/EK rendeletét a 2019/93/EK tanácsi rendeletnek a kisebb égei-tengeri szigeteken a szőlőültetvényeket érintő egyedi támogatási rendszer tekintetében történő alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról, vagy a dömpingellenes vámot megállapító rendeleteket.

4.4. 4.4.4. Az irányelvek(a) Az irányelv, mint jogforrás

Az irányelv csak a címzett tagállamot kötelezi. Nem feltétlenül minden tagállamnak szól, és magánfelekre kötelezettséget nem róhat közvetlenül, mint a rendelet. Ugyanakkor az irányelv keretjogszabály, mely végrehajtó jogszabályt kíván meg, már tagállami szinten. Csak a szabályozott jogterületre vonatkozó alapvető rendelkezéseket, illetve az elérendő jogalkotási célokat határozza meg. A tagállam az irányelvben meghatározott határidőig külön végrehajtási jogszabállyal konkretizálja és ülteti át belső jogrendszerébe az irányelv általánosabb szinten megfogalmazott rendelkezéseit, és valósítja meg ezáltal az irányelv céljait. Irányelv minősülhet jogalkotási aktusnak és nem jogalkotási aktusnak is.

Az irányelv nem épül be közvetlenül a tagállamok belső jogrendszerébe, mint a rendelet. Tagállami bíróságok előtt csak kivételesen lehet jogot alapítani rá. Az irányelv az azt végrehajtó tagállami jogszabály útján, közvetve válik alkalmazhatóvá a belső jogban. Addig, amíg a rendeletnél annak belső jogban való alkalmazása okozhat problémákat, és kelthet jogvitákat, az irányelveknél már azok belső jogban való végrehajtása, végrehajtásának módja is. Az irányelvek átültetése a belső jogba igen sok egyedi problémát takarhat.

A közösség nagyszámú irányelvvel irányítja a belső jog alakulását. Az irányelv azonban keretjogszabály, így ezt a hatását csak akkor tudja kifejteni, ha a tagállam az irányelv keretei között végrehajtó belső jogszabályokat alkot (azaz átülteti a belső jogába). E tekintetben két kiinduló megállapítást érdemes tenni: az irányelvek megfelelő végrehajtásán nagyban múlik az egész uniós jog érvényesülése; ugyanakkor felettébb vitatható, hogy formailag, illetve érdemben mi minősül egy irányelv „megfelelő” végrehajtásának. A formai kérdések többé-kevésbé általában is elemezhetők, az érdemi (irányelv konkrét tárgykörét érintő) kérdések csak egy-egy konkrét irányelvvel kapcsolatban.

(b) Az irányelvek átültetése

A tagállami jogsértés formája a fentiekből következően az is lehet, ha a tagállami jogalkotó szervek nem vagy nem megfelelően hajtják végre belső jogszabályokkal az uniós irányelvet (például mulasztás jogszabály alkotására vagy létező jogszabály módosítására, illetve a végrehajtás Bizottság felé történő közlésére).

A Bíróság előtti, irányelvek végrehajtásával kapcsolatos jogviták állandóan visszatérő témája az, hogy mi



minősül az irányelvek megfelelő végrehajtásának, a végrehajtás megfelelő eszközeinek. Megfelelő végrehajtás-e, ha végrehajtó belső jogszabály nélkül, egy kialakuló közigazgatási gyakorlat útján érvényesülnek az irányelv rendelkezései? Eltűrhető-e, ha az irányelvvel ellentétes belső jogi normák maradnak hatályban, azonban azokat a belső jogalkalmazás nem alkalmazza, az uniós jog elsőbbsége miatt?

A Bíróság már korai esetekben kiemelte az EUM-Szerződés 288. (volt EGKSz 189., majd EKSz 249.) cikke nyomán: „…egy irányelv az elérendő eredmény tekintetében kötelező minden címzett tagállamra, de a nemzeti hatóságokra hagyja a forma és a módszerek megválasztását.” 9/70 Franz Grad v Finanzamt Traunstein [1970] EBHT 0825, 3. pont. A Bíróság lassan, esetről esetre építette ki a joggyakorlatában azt a zsinórmértéket, melyet alkalmazni kell annak megítélésénél, hogy egy tagállam megfelelően hajtotta-e végre az uniós irányelveket a saját belső jogrendszerében. Az irányelvek végrehajtása sokféle módon történhet. Néhány jellemző lehetőség, melyek kombinálódhatnak is egy-egy irányelvnél:

(1) külön e célból alkotott belső jogszabállyal, mely szó szerint átveszi és egyben kiegészíti az irányelv szövegét;

(2) külön e célból alkotott belső jogszabállyal, mely nem követi vagy ismétli az irányelvet, hanem más szempontok szerint, esetleg más fogalmakkal kívánja érvényesíteni annak rendelkezéseit;

(3) egyszerűen kiiktatja a belső jogrendből az irányelvben foglalt célok érvényesítését akadályozó jogszabályokat;

(4) az irányelv rendelkezéseit, megfelelő, létező háttérszabályok alapján, belső közigazgatási iránymutatásokkal érvényesíti;

(5) nem alkot az állam e célból külön jogszabályt, hanem úgy tekinti, hogy a létező jogszabályok már alkalmasak az irányelv belső jogban való érvényesítésére;

(6) az állam nem lép semmit, mert a létező jogszabályokat alkalmazva, de különleges átültető jogszabály híján is, a közigazgatási és bírói gyakorlatban maradéktalanul érvényesülnek az irányelv előírásai.

Az, hogy a fentiek közül mi jelenthet megfelelő végrehajtást, és mi nem, általában a konkrét eset dönti el, annak egyedi körülményeire tekintettel. Ez nem jelenti azonban azt, hogy ne lehetne általános megállapításokat tenni, és a Bíróság ne tett volna néhány ilyet. Lényeges kérdés, hogy a tagállamnak mikor kell az irányelvek átültetése során külön, azt végrehajtó jogszabályt elfogadni.

A Bíróság álláspontja szerint: „…bár az irányelv végrehajtása nem feltétlenül követeli meg minden tagállamban konkrét jogszabályok vagy rendeletek elfogadását, ilyen intézkedések elfogadását nem lehet feleslegesnek tekinteni, hacsak a nemzeti jog hatályos rendelkezései nem biztosítják hatékonyan az irányelv teljes körű alkalmazását.” 22/87 Bizottság v Olaszország (80/987 irányelv) [1989] EBHT 0143, 6. pont. Ez alapján az irányelv végrehajtása történhet már létező, az irányelvnek rendelkezéseinek megfelelő és azt érdemben jól kiegészítő jogszabállyal is, nemcsak külön e célból alkotott normával. Azonban tágabb lehetőségeket biztosíthat a tagállamoknak az a tény, hogy az irányelv céljának kell teljesülnie, és ez nemcsak ilyen formákban lehetséges, tehát a végrehajtás megfelelősége másként is teljesíthető lehet.

Vannak azonban olyan esetek, amikor az irányelv végrehajtásának kifejezetten kötelező jogszabály formájában kell történnie. Ilyen esetet képez az emberi egészséget védő irányelvek belső jogba történő átültetése, vagy az, ha az irányelv ezt kifejezetten megköveteli. L. pl. C-59/89 Bizottság v Németország (Levegő ólomtartalma) [1991] EBHT I-2607 19. pont, C-298/95 Bizottság v Németország (Vízminőség-védelem) [1996] EBHT I-6747 16. pont. Hasonló megfontolás vonatkozik arra az esetre, amikor a végrehajtandó irányelv kifejezetten megköveteli a tagállamtól, hogy a végrehajtó jogszabályban legyen hivatkozás az irányelvre. Ekkor a tagállam köteles elfogadni végrehajtó jogszabályt, hiszen csak ebben tud az irányelvre ily módon utalni. C-137/96 Bizottság v Németország (Növényvédő szerek) [1997] EBHT I-6749, 8. pont.

Az átültetésre vonatkozó kötelezettség nemcsak abból áll, hogy egy tagállam az irányelv rendelkezéseit belső jogszabállyal formálisan a belső jog részévé teszi. Lényeges e tekintetben, hogy a tagállam az irányelv teljes körű érvényesülését (pl. céljának megvalósulását) is biztosítsa. Az érvényesülés biztosítása már nemcsak a jogalkotás, hanem az összes jogalkalmazó (igazságszolgáltatási és közigazgatási) szerv feladata (l. az alábbiakban, a közvetett hatály kérdésénél). A belső, végrehajtó jogszabály értelmezésénél így az irányelv rendelkezései nyújtanak alapot. Az irányelv alapján történő értelmezés helyesbítheti az irányelvet nem megfelelően átültető belső jogszabály hiányosságait is.



A végrehajtás megfelelőségének vizsgálatánál nem kevesebbet kell megállapítani, mint azt, hogy a tagállam, jogrendszerében elérte-e, megvalósította-e az átültetendő irányelv célját. Ez eleve igen összetett vizsgálatot feltételez számos esetben, és a megfelelő végrehajtás problémájára nem lehet egyszerű választ adni. Ebből is adódóan a Bíróság igen differenciáltan közelítette meg ezt a kérdéskört. A következő ügyben a Bíróság összefoglalja néhány korábbi, nagy jelentőségű megállapítását.

C-59/89 Bizottság v Németország (Levegő ólomtartalma)

[1991] EBHT I-2607

[Az ügyben a fő jogkérdés az volt, hogy az alperes tagállam megfelelően hajtotta-e végre a Tanács 82/884/EGK irányelvét, mely a levegő ólomtartalmának határértékéről rendelkezett, a határértéket 2 mcgr/m3-ben állapítva meg. Az irányelv alapján, a tagállamoknak kötelező belső jogszabályokban kell a rendelkezéseket érvényesíteni. Németország álláspontja szerint nem történt jogsértés, mert a környezetszennyezés elleni védelemről szóló korábbi törvény, valamint az ennek végrehajtását elősegítendő, a szövetségi kormány által kiadott, a levegőre vonatkozó „körlevél” az irányelv rendelkezéseit és célját maradéktalanul érvényesíti a belső jogban.]

18 E tekintetben figyelembe kell venni, miszerint a Bíróság állandó joggyakorlatának megfelelően (l. különösen 131/88 Tanács v Németország [1991] EBHT I-825 ügyben hozott ítéletet), az irányelv átültetése a hazai jogba nem feltétlenül követeli meg, hogy annak rendelkezéseit formálisan és szó szerint beillesszék kifejezett, konkrét jogszabályokba; az irányelv tartalmától függően, az általános jogi környezet megfelelhet a célnak, feltéve, ha valóban biztosítja az irányelv teljes körű, kellően világos és pontos alkalmazását oly módon, hogy ahol az irányelv magánszemélyek számára jogok létrehozását célozza, az érintett személyek megbizonyosodhassanak jogaik teljes terjedelméről, és megfelelő esetben hivatkozhassanak rájuk nemzeti bíróságok előtt.

19 [...] az irányelvből az következik, hogy bármikor, amikor a határértékek túllépése az emberi egészséget veszélyeztetné, az érintett magánszemélyeknek olyan helyzetbe kell kerülniük, melyben jogaik érvényesítése érdekében a kötelező szabályokat felhívhatják. Továbbá, a határérték rögzítése egy vitathatatlanul kötelező rendelkezésben azért is szükséges, hogy a lehetséges ártalmakat okozó tevékenységet végzők pontosan tisztában legyenek kötelezettségeik felől.

20 Először is meg kell jegyezni azonban, hogy 2 mcgr/m3 határérték csak egy technikai, a levegőre vonatkozó körlevélben szerepel, melynek korlátozott az alkalmazási területe.

21 A Német Szövetségi Köztársaság állításával szemben, a körlevél nem terjed ki minden üzemre. [...]

22 A körlevél alkalmazásának köre meghatározott épületek vagy üzem közvetlen környezete, míg az irányelvnek tágabb az alkalmazási köre, az kiterjed a tagállam egész területére. Az irányelv általános természete miatt, nem elégséges annak olyan átültetése, amely kifejezetten a meghatározott határértékek túllépésének bizonyos forrásaira, és a közigazgatási hatóságok bizonyos intézkedéseire korlátozódik.

23 Másodszor, a magánszemélyek jogainak érvényesítését célzó érdek sem teljesül a körlevél alkalmazási területén, az engedélyhez kötött üzemeknél. A Német Szövetségi Köztársaság és a Bizottság nézete különbözik arról, hogy a német jogtudományban és joggyakorlatban milyen mértékben ismerik el a technikai körlevelek kötelező erejét. A Bizottság fel tudott hozni olyan bírósági döntéseket, melyek az ilyen körlevelek kötelező erejét tagadták, különösen az adójogban. A Német Szövetségi Köztársaság, a saját részéről egy sor döntésre hivatkozott, mely elismerte azok kötelező erejét a nukleáris energia területén. A levegőre vonatkozó technikai körlevél esetében meg kell állapítani, miszerint a Német Szövetségi Köztársaság nem hivatkozott semmilyen nemzeti bírósági döntésre, mely kifejezetten elismerte volna, hogy a körlevélnek, eltekintve a közigazgatósági hatóságokra kiterjedő kötelező hatálytól, közvetlen hatálya lenne magánfelek között. Ezért nem lehet azt állítani, hogy a magánszemélyek olyan helyzetben vannak, melyben biztonsággal megismerhetik jogaik teljes terjedelmét avégett, hogy a nemzeti bíróságok előtt megfelelő esetben azokat felhívják, vagy a lehetséges ártalmakat okozó tevékenységgel foglalkozók megfelelően tájékoztatva lennének kötelezettségeik terjedelme felől.

24 Az előbbi megfontolások alapján nem bizonyosodott be, hogy az irányelv 2(1) cikkét megkérdőjelezhetetlen kötelező erővel hajtották volna végre, vagy azzal a konkrétsággal, pontossággal és egyértelműséggel, melyet a Bíróság állandó joggyakorlata megkövetel a jogbiztonság követelményének teljesítése végett.

A fenti esetben is megfogalmazódik az irányelvek végrehajtásánál a jogbiztonság követelménye, melyből az is következik, hogy a nem kellően konkrét belső jogszabály, mely a magánfeleket bizonytalanságban hagyja jogaik



és kötelezettségeik felől, nem jelenthet megfelelő végrehajtást. Ezt a bizonytalanságot pedig nem orvosolhatja az sem, hogy a magánfél bizonyos feltételek mellett tagállami bíróságok előtt hivatkozhat közvetlenül is irányelvre.

A jogbiztonság követelménye alapján kell megítélni így azt az esetet is, amikor jogszabálynak nem minősülő közigazgatási utasítások, iránymutatások jelentik az irányelv rendelkezéseinek végrehajtását (l. az idézett ügyben a „körlevelet”). A fenti ügy 18. pontjában tett megállapítás nem zárja ki annak lehetőségét, hogy egyéb tényezőkkel együtt így is elérje egy irányelv a célját a tagállam belső jogrendszerében. A Bíróság, azonban általában nem tekinti ezt a módszert megfelelő végrehajtásnak. Ennek nemcsak az lehet az oka, hogy az egyén számára nem rögzít világos és jól megismerhető jogokat egy ilyen belső iránymutatás, hanem a jogbiztonság egy másik vonatkozása is:

12 Meg kell jegyezni, hogy ez a védekezés a közigazgatási gyakorlatra hivatkozik, és a Bíróság következetes ítélkezése szerint, az ilyen gyakorlat, mely természeténél fogva bármikor megváltoztatható a közigazgatás által, nem tekinthető azon tagállamokkal szemben támasztott kötelezettség teljesítésének, amelyeknek az EGK-Szerződés 189. [később EKSz 249., jelenleg EUMSz 288.] cikke alapján az irányelvet címezték.

429/85 Bizottság v Olaszország (Veszélyes anyagok irányelv) [1988] EBHT 0843, 12. pont.

Megjegyzések

1. A Hollandia ellen indított egyik ügyben a vadmadarak védelméről szóló 79/409/EGK irányelv végrehajtása volt a fő kérdés. A repülőgépről történő vadászatra Hollandia nem fogadott el belső jogszabályt, mert ez az országban teljesen ismeretlen és nem gyakorolt módja a vadászatnak. Ez a tény mentesíti az államot? C-339/87 Bizottság v Hollandia (Madárvédelem) [1990] EBHT I-0851, 30-32. pontok.

2. Az irányelvek végrehajtásánál, a belső jogba való átültetésénél, az előbbiekben felsoroltak mellett további szempontok is szerepet játszhatnak, melyek befolyásolják annak megfelelőségét. Így a Bíróság különösen fontosnak tartotta az irányelvek megfelelő és pontos végrehajtását, ha a közös természeti örökség védelmét kell az államnak a saját területén megvalósítania, l. C-339/87 Bizottság v Hollandia (Madárvédelem) [1990] EBHT I-0851, 28. pont. Ez azért lényeges, mert ilyen esetekben általában nincs olyan gazdasági érdek a piaci szereplők részéről, mely az irányelv rendelkezéseinek betartására ösztönözné őket. Ez a tagállamra láthatóan további kötelezettségeket rak az általános esetekhez képest, hiszen a megfelelő gazdasági érdekek híján, következetesebb és világosabb szabályozással és fellépéssel kell a jogkövetést kikényszerítenie. Részben ehhez is kapcsolódóan további megszorítást jelent az is, hogy amennyiben az irányelv tiltást tartalmaz, a tiltásnak meg kell kifejezetten jelennie a belső jogszabályokban, l. 252/85 Bizottság v Franciaország (Védett madarak tartása) [1988] EBHT 2243, 18–19. pontok.

3. Amennyiben egy államban, már az irányelv elfogadásakor létező gyakorlat az irányelv rendelkezéseivel eleve összhangban van, és semmilyen vonatkozásban nem áll szemben vele, ez nem mentesíti az államot az irányelv rendelkezéseinek átültetése alól.

28 E tekintetben meg kell állapítani, hogy a tény, mely szerint a gyakorlat összhangban van az irányelv előírásaival, nem szolgálhat indokként ahhoz, hogy ezt az irányelvet ne ültesse át [a tagállam] a nemzeti jogba olyan rendelkezésekkel , melyek alkalmasak megfelelően pontos, világos és átlátható helyzetet teremteni, lehetővé téve az egyéneknek, hogy megbizonyosodjanak jogaikról és kötelezettségeikről. Ahogy a Bíróság megállapította a C-339/87 Bizottság v Hollandia [1990] EBHT I-0851, 25. pont ügyben, abból a célból, hogy az irányelvek teljes végrehajtását biztosítsák a jogban és nemcsak a valóságban, a tagállamok kötelesek külön jogi keretet alkotni a kérdéses területen.

C-59/89 Bizottság v Németország (Levegő ólomtartalma) [1991] EBHT I-2607, 28 pont., hasonlóan 360/87 Bizottság v Olaszország (Talajvíz-védelem) [1991] EBHT I-0791, 13. pont.

4. A fenti kérdések elsősorban az irányelv végrehajtásának formai eszközeire vonatkoztak. Az irányelv belső jogban való megvalósítását szolgáló jogszabályok tartalmi megfelelősége külön kérdés lehet, mely külön vizsgálatot igényel, bár a kétféle szempont természetesen összefonódhat egy-egy ügy kapcsán. Jóllehet formailag tökéletes megoldás, ha a tagállam az irányelv átültetésére külön belső jogszabályt alkot, azonban e jogszabály tartalma nem biztos, hogy érdemben alkalmas az irányelv rendelkezéseinek érvényesítésére, nem fogja át teljesen azokat. Például a vadmadarak védelméről szóló 79/409/EGK irányelv mellékletében felsorolja azon madárfajokat, melyekkel lehet kereskedni. Olaszország az irányelvet átültető jogszabályban megengedte azon madarak kereskedelmét, melyeket vadászni lehet. Ez szélesebb körre vonatkozik, mint a forgalmazható



madarak köre, így a Bíróság megállapította a jogsértést. 262/85 Bizottság v Olaszország (Madárvédelem) [1987] EBHT 3073, 16–20. pontok.

5. A Bíróságnak sokszor igen apró kérdésekbe is bele kell mennie az összehasonlító vizsgálódás során. Különösen nehéz lehet az összehasonlítás, amennyiben a tagállam belső jogszabálya más fogalmakat, meghatározásokat használ, egy tágabb kérdéskört szabályozó belső jogi normában „vesznek el” az irányelvet végrehajtó normák. Az érdemi vizsgálat során a Bíróság gyakran konfrontálódik olyan kérdésekkel, melyek aprólékos vizsgálatot feltételeznek. E tekintetben l. az alábbi néhány példát.

Az állateledelekről szóló, 74/63/EGK számú, módosított irányelv végrehajtásánál a Bíróságnak értékelnie kellett, hogy az olasz jogszabályban általánosan használt „haszonállat” kifejezés értelmezhető-e úgy, hogy lefedi az irányelvben használt „kedvtelésből tartott háziállat” kategóriát. Csak akkor megfelelő e tekintetben az irányelv végrehajtása, ha lefedi. A bíróság végül úgy vélte, annak a ténynek, hogy az utóbbit nem emberi fogyasztás céljára tartják, nincs jelentősége az irányelv alkalmazása szempontjából. 363/85 Bizottság v Olaszország (Állateledel) [1987] EBHT 1733, 14. pont.

A nővérképzésről szóló 77/453-as irányelvben lefektetett képzési követelményeknek megfelelnek a német belső jogban érvényesülő követelmények, melyeknek kombinált, egybefonódó alapja az 1966. április 2-i kormányrendelet a nővérképzés minimális követelményeiről, az Európa Tanács 1967-es egyezménye a nővérképzésről (ennek Németország részese), valamint az ezekre épülő közigazgatási gyakorlat. 29/84. Bizottság v Németország (Nővérképzés) [1985] EBHT 1661, 33–38. pontok.

Hollandia ellen indított, fent már idézett ügyben, a vadmadarak védelméről szóló 79/409/EGK irányelv végrehajtásánál többek között a következő probléma merült fel. Az irányelv nem véd olyan madárfajokat, melyek a mezőgazdasági szektorban súlyos károkat okozhatnak. Az irányelvet átültető holland belső jogszabály azonban azokat a fajokat veszi ki a védettség alól, melyek egyszerűen károkat okozhatnak e területeken. A Bíróságnak azt kellett mérlegelnie, hogy milyen jelentősége van annak az irányelv végrehajtásának megfelelőségénél, miszerint a holland jog nemcsak a súlyos károk esetén vesz ki egyes fajokat a védettségi körből, hanem egyszerű károk esetén is. C-339/87 Bizottság v Hollandia (Madárvédelem) [1990] EBHT I-0851, 6–10. pontok.

4.5. 4.4.5. A határozatokA határozat tipikusan egyedi vagy korlátozott személyi hatályú, de a címzettekre minden elemében kötelező jogi aktus. Jellegében nem annyira általános alkalmazású, normatív aktus, hanem inkább igazgatási jellegű jogi aktus, nagyban hasonló a belső jogi közigazgatási határozatokhoz. Az uniós jogi aktusok e formáján belül is nagy különbségek lehetnek. Az alapvető jellegük ellenére, a határozatok lehetnek általánosak is: így az EUM-Szerződés 107. cikk (3) bekezdése e) pontja alapján a Tanács meghatározhatja az állami támogatásoknak olyan, a szerződésben felsoroltakon túli fajtáit, melyek a közös piaccal összeegyeztethetőnek tekinthetők, vagy a Bizottság 1999. április 28-i 1999/352/EK, ESZAK, Euratom határozatával felállította az Európai Csaláselleni Hivatalt (OLAF).2727

Ugyanakkor a Bizottság, esetleg a Tanács klasszikus igazgatási típusú, egyedi határozatokban dönt akár csak egy tagállamot vagy éppen egy vállalkozást érintő ügyekben is (pl. állami támogatás, mezőgazdasági politika, versenyjogi döntés). Így korábban például a Bizottság 1979. július 27-i, 79/743/EGK határozatában 2828

megtiltotta Hollandiának, hogy állami támogatást nyújtson egy dohánygyártó cégnek, ami aztán érdekes jogvitát eredményezett (730/79 Philip Morris Holland BV v Bizottság [1980] EBHT 2671).

4.6. 4.4.6. A vélemények és ajánlásokA vélemények és ajánlások: kötelező erővel nem bíró, de esetenként joghatással járó aktusok. Az ajánlások valamilyen álláspontot rögzítenek, elsősorban politikai és morális jelentőségük van, míg a vélemények a kötelező döntések előkészítésére szolgáló közbenső aktusok. Azonban a vélemények és ajánlások is az uniós jog részét képezik, amennyiben korlátozott joghatást eshetőlegesen kiváltanak, C-188/91 Deutsche Shell AG v Hauptzollamt Hamburg-Harburg [1993] EBHT I-0363, 17. pont.

A Bíróság e joghatás lehetőségét a Grimaldi-ügyben adott előzetes döntésében is megállapította. A belga Tribunal du travail de Bruxelles (brüsszeli munkaügyi bíróság) a Bizottság két ajánlásával összefüggésben

2727 HL L 136., 1999.5.31., 20. o.

2828 HL L 217, 1979.8.25., 17.o.



fordult a Bírósághoz előzetes döntést kezdeményezve. Ezek az ajánlások a foglalkozási betegségek meghatározásával, és a foglalkozási betegségben szenvedők kártalanításának feltételeiről szóltak – nem kötelező jelleggel. A tagállami bíróság előtti jogvitában éppen az volt a jogkérdés, hogy felperes betegsége foglalkozási betegségnek minősül-e vagy sem, és ennek eldöntésénél a Bizottság két ajánlására tekintettel kell-e lenni. A Bíróság megállapította ugyan, hogy ezek az ajánlások nem kötelezőek, és így egyének nem alapíthatnak arra jogot a tagállam bírósága előtt, de hozzátette:

„Mindazonáltal, a nemzeti bíróság által feltett kérdésre adandó átfogó válasz végett, hangsúlyozni kell, hogy a kérdéses intézkedéseket azért nem lehet joghatás nélkülinek tekinteni. A nemzeti bíróságok kötelesek figyelembe venni az ajánlásokat az eléjük terjesztett viták eldöntése során, különösen akkor, amikor megvilágító erejűek a végrehajtásukra elfogadott nemzeti intézkedések értelmezésénél, vagy akkor, amikor kötelező közösségi rendelkezések kiegészítésének szánták.”

C-322/88 Salvatore Grimaldi v Fonds des maladies professionnelles [1989] EBHT 4407, 18. pont. A Bíróság tehát megállapította az ajánlások értelmezésnek irányadó szerepét annak ellenére, hogy azok kötelező erővel nem bírnak.

4.7. 4.4.7. A jogi aktusok formájának megválasztásaAz uniós jogalkotásban általánosan nincsenek világos feltételei annak, hogy egy konkrét kérdést milyen formájú jogi aktusban kell rendeznie a jogalkotónak. Láthattuk, hogy még a rendezendő kérdés egyedisége vagy általános jellege sem igazán irányadó – hiszen általános hatályú jogszabályok is születhetnek határozat formájában, ugyanakkor a rendelet is szabályozhat igen egyedi, kevés jogalanyt érintő kérdést. (A jogszabály, mint normatív, szabályalkotó, általános hatályú jogi aktus, és az ennek nem minősíthető, egyéb jogi aktus, pl. egyedi, igazgatási döntés, megkülönböztetésének kérdéséről, és ezek formai összemosódásáról l. a bevezetésben írt megállapításokat).

Vannak azonban esetek, amikor az alapító szerződések meghatározzák, milyen formájú jogi aktusban kell a szabálynak megjelennie: így például a Tanácsnak rendeletben kell döntenie az állami támogatások szabályozásának egyes kérdéseiről az EUMSz 109. (volt EKSz 89.) cikke alapján, de csak irányelvek szabályozhatják a közös piac működését közvetlenül érintő feltételek tagállami szabályainak közelítését az EUMSz 115. és 116. (volt EKSz 94. és 96.) cikke alapján, ugyanakkor a Bizottság csak határozatban dönthet a versenyszabályok megsértéséről az EUMSz 105. cikk második bekezdés [volt EKSz 85. cikk (2) bekezdés] alapján.

Amennyiben a Szerződések nem rendelkeznek a jogi aktus formájáról, azt az intézmények az alkalmazandó eljárásoknak megfelelően, eseti alapon maguk választják meg, az arányosság elvével összhangban (l. EUMSz 296. cikk). Az előző pontban leírtakból is következik, hogy az uniós jogszabályok esetenként tartalmilag jobban hasonlíthatnak egy másik jogszabálytípusra, mint arra, amilyen formában megjelennek. Sőt az EUMSz 263. (volt EKSz 230.) cikke, a semmisségi pert szabályozva tételesen elismeri ezt a lehetőséget, amikor például „rendeleti jellegű jogi aktusról” beszél (korábbi rendelkezésben „rendeletként hozott határozatról” volt szó). Ennek a problémának esetenként lehet jelentősége, amikor például – éppen az idézett cikk alapján –, egy magánfél támadja az uniós aktus érvényességét az uniós bíróságok előtt. A magánfelek a szerződés rendelkezése alapján csak az egyedi jellegű, igazgatási típusú jogi aktusokat támadhatják (tkp. a határozatokat), amennyiben közvetlenül és személyükben érintettek. Nincs lehetőségük arra, hogy a normatív, általános alkalmazást kívánó jogszabályokat kérdőjelezzék meg a Bíróság előtt; ez a tagállamoknak és az uniós szerveknek van fenntartva. Az elhatárolás itt fontos lehet. Ugyancsak probléma lehet a jogszabály tartalmának és formájának eltérése a tagállamok belső jogában való érvényesülés kérdéseinél, különösen a közvetlen hatály lehetőségénél.

Az Európai Bíróság gyakorlatában következetesen alkalmazza azt az álláspontot, hogy mindegy, miképpen nevezik a jogszabályt, annak csakis a tartalma számít,l. például 60/81 International Business Machines Corporation v Bizottság [1981] EBHT 2639, 9. pont. Így lehetséges, hogy a rendelet lényegében csak egyedi határozatok összessége, T-70/94 Comafrica SpA és Dole Fresh Fruit Europa Ltd & Co. v Bizottság [1996] EBHT II-1741, 41. pont, vagy irányelv egy-egy rendelkezése inkább a rendeletre jellemző, 41/74 Yvonne van Duyn v Home Office [1974] EBHT 1337, 13. pont. Mindez azonban a konkrét jogszabály jellegzetességeitől függ.

4.8. 4.4.8. Az uniós jogi aktusok hatálybalépése, kihirdetése és megismerhetősége



Általános szabály, hogy a jogi aktusok a bennük megjelölt napon, illetve amennyiben erre nincs külön rendelkezés, akkor a kihirdetésüket követő huszadik napon lépnek hatályba.

Az uniós jogszabályok hivatalos közlönye az Európai Unió Hivatalos Lapja (korábban az Európai Közösségek Hivatalos Lapja). A Hivatalos Lap (HL) az Európai Unió hivatalos nyelvein jelenik meg. A kiadvány 1968 óta két sorozatból áll: az „L” sorozatban jelennek meg az uniós jogszabályok, ez a jogszabályok hivatalos kihirdetésének helye. A „C” sorozatban az egyéb, jogilag nem kötelező tájékoztatások és közleményeket (pl. állásfoglalások, ajánlások, iránymutatások, az Európai Unió Bírósága által hozott ítéletek összefoglalója, vagy értesítés az előtte induló eljárásokról stb.) teszik közzé.2929 (Ugyanakkor a Hivatalos Lapnak van egy további, „S” sorozata is, melyben az uniós nyilvános pályázati felhívások, hirdetmények jelennek meg.)

A jogalkotási aktusokat mindig ki kell hirdetni az Európai Unió Hivatalos Lapjában. Az általános kihirdetési kötelezettség jogalkotási aktusok, illetve általában a jogszabályok (általános hatályú jogi aktusok) tekintetében, természetesen a jogbiztonság alapvető követelménye, és erről az EUMSz 297. cikke (az EKSz. korábbi254. cikke) rendelkezik. Ugyanakkor más, joghatással bíró aktusoknál, vagy egyéb dokumentumoknál, már nem feltétlenül a jogbiztonságot szolgálja a közzététel, hanem az Unió működésének átláthatóságához, és egyben az uniós polgárok információs jogaihoz kapcsolódik. Éppen ezért az egyes jogi aktusok, illetőleg dokumentumok közzétételéről a dokumentumokhoz való hozzáférésről szóló 1049/2001/EK rendelet 13. cikke rendelkezik. 3030 A jogi aktusok kihirdetése, illetve közzététele a Hivatalos Lapban a következőképpen alakul.

(1) A jogalkotási aktusokat ki kell hirdetni (EUMSz 297. cikk (1) bekezdés).

(2) A nem jogalkotási aktusok közül kötelező kihirdetni a valamennyi tagállamnak címzett rendeleteket és irányelveket, valamint a külön címzetti kört nem tartalmazó határozatokat, tehát az általános hatályú jogi aktusokat (EUMSz 297. cikk (2) bekezdés).

(3) Az egyéb irányelvekről és a címzetti kört tartalmazó határozatokról (nem általános hatályú, egyedi jogi aktusok) értesíteni kell a címzettjeiket, és azok az értesítéssel lépnek hatályba (EUMSz 297. cikk (2) bekezdés).

(4) Az 1049/2001/EK rendelet 13. cikk (1) bekezdéséből következően a Hivatalos Lapban közzé kell tenni az aktusok, dokumentumok bizonyos típusait, mint például a jogalkotási eljárásokban keletkező bizottsági javaslatok, vagy a Tanács közös álláspontjai (a hatálybalépés nem a közzétételhez kapcsolódik).3131

(5) Az 1049/2001/EK rendelet 13. cikk (2) bekezdése alapján a Hivatalos Lapban közzé lehet tenni az intézmény döntésétől függően bizonyos aktusokat, mint például a fenti (3) pont alá eső irányelveket és határozatokat, illetőleg az ajánlásokat, véleményeket (a hatálybalépés nem a közzétételhez kapcsolódik).

(6) Az egyes intézmények eljárási szabályzataikban megállapíthatják, hogy mely további aktusaikat (dokumentumaikat) teszik közé a Hivatalos Lapban, l. az 1049/2001/EK rendelet 13. cikk (3) bekezdését.

Az alábbi ügyben a Bíróság arra a kérdésre keresett választ, hogy alkalmazható-e az uniós (közösségi) jogszabály, ha az a Hivatalos Lapban az érintett tagállam hivatalos nyelvén nem jelent meg.

C-161/06 Skoma-Lux v Celní ředitelství Olomouc

[2007] EBHT I-10841

[Az alperes cseh vámhivatal a felperes társaságra ismételten elkövetett vámszabálysértés miatt bírságot rótt ki, mert a 2004 március–május hónapokban a borimport során a vörösbor vámbesorolásához helytelen adatokat adott meg. A bírság alapját részben az képezte, hogy a 2004. május 18-án és 20-án vámszabálysértéseknél a felperes figyelmen kívül hagyta a közösségi vámkódex létrehozásáról szóló 2913/92/EGK tanácsi rendelet végrehajtására vonatkozó rendelkezések megállapításáról szóló 2454/93/EGK bizottsági rendelet kapcsolódó rendelkezését is. A felperes arra hivatkozott, hogy a bizottsági rendelet a szabálysértés időpontjában még nem került közzétételre cseh nyelven a Hivatalos Lapban. Az eljárásban az egyik alapvető kérdés az volt, hogy a rendelet alkalmazható-e a bírság megállapításánál. Az eljáró cseh bíróság előzetes döntéshozatalt

2929 A C sorozatnak van egy elektronikus kiegészítése, a C-E sorozat, mely a csak elektronikusan elérhető közleményeket és egyéb dokumentumokat tartalmazza.3030 HL L 145., 2001.5.31., 43. o. megjegyzendő, hogy a rendelet ezen rendelkezése a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése miatt módosításra szorul, ami későbbi időpontban várható.3131 Kivéve, a minősített (bizalmas, titkos, szigorúan titkos) dokumentumokat, és azokat, melyeknek a közzététele valamely köz- vagy magánérdeket hátrányosan befolyásolna.



kezdeményezett a Bíróságnál.]

33 Az EK 254. cikk [jelenleg EUMSz 297. cikk] (2) bekezdésének megfogalmazásából is következik, hogy valamely rendelet csak akkor alkalmas joghatás kiváltására, ha közzétették az Európai Unió Hivatalos Lapjában.

34 Továbbá, a csatlakozás feltételeiről szóló okmány 58. cikke, valamint az 1. rendelet 4., 5. és 8. cikke rendelkezéseinek együttes olvasatából következik, hogy valamely közösségi rendelet szabályszerű közzététele olyan tagállam tekintetében, amelynek nyelve az Unió hivatalos nyelvei közé tartozik, e jogi aktusnak az Európai Unió Hivatalos Lapjában e nyelven való közzétételét jelenti.

35 Így a csatlakozás feltételeiről szóló okmány 2. cikkének alkalmazásában ilyen feltételekkel kell az eredeti Szerződések rendelkezéseit és az intézmények, valamint az Európai Központi Bank által a csatlakozást megelőzően elfogadott jogi aktusokat végrehajtani az új tagállamokban.

36 A Szerződések szövegéből eredő legitimitásán kívül kizárólag az ilyen értelmezés egyeztethető össze a jogbiztonság és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvével.[...]

39 Továbbá ellentmondana az egyenlő bánásmód elvének, ha a közösségi szabályozás által előírt kötelezettségeket ugyanúgy alkalmaznák a régi tagállamokban – ahol a jogalanyok az Európai Unió Hivatalos Lapjából ezen államok nyelvein megismerhetik a szóban forgó kötelezettségeket –, mint a csatlakozó tagállamokban, ahol e megismerést lehetetlenné tette a késedelmes közzététel.

40 Ezen alapelvek tiszteletben tartása nem mond ellent a közösségi jog hatékony érvényesülése elvének, mivel az utóbbi elv nem érinti azon szabályokat, amelyek még nem érvényesíthetők a jogalanyokkal szemben.[...]

45 A kérdést előterjesztő bíróság, egyes észrevételt előterjesztő tagállamok és a Bizottság úgy érvel, hogy az alapeljárásban felperes társaság jellegénél fogva ismerte az alkalmazandó közösségi szabályokat, mivel a nemzetközi kereskedelemben tevékeny gazdasági szereplő, amely szükségképpen ismeri a vámjogi kötelezettségek tartalmát, azaz többek között azt, hogy a behozott árukat pontosan be kell jelenteni. Ilyen esetben alkalmazni kell a – közzé nem tett – közösségi szabályozást, mivel megállapítható, hogy az érdekeltnek ténylegesen tudomása volt arról.

46 Mindazonáltal e körülmény nem teszi alkalmazhatóvá jogalanyokkal szemben az Európai Unió Hivatalos Lapjában szabályszerűen közzé nem tett közösségi szabályozást.

47 Ugyanígy a kérdést előterjesztő bíróság, egyes észrevételt előterjesztő tagállamok és a Bizottság azt is állítja, hogy a jogalanyok mostanában gyakran ismerik meg a közösségi jog szabályait elektronikus formájukban, így az Európai Unió Hivatalos Lapjában való közzététel hiányának következményei viszonylagossá válnak, és nem kell úgy tekinteni, hogy ez az említett szabályok rendelkezésre nem állásával jár. A Bizottság hozzáfűzi, hogy az alapügyben felmerült rendeletet 2003. november 23-án cseh nyelven közzétették az EUR-Lex internetes oldalán, majd 2004. április 30-án nyomtatott formában kifüggesztették az EKHKH helyiségeiben.

48 Mindazonáltal meg kell állapítani, hogy, még ha a közösségi joganyag ténylegesen rendelkezésre is áll az interneten, és a jogalanyok egyre gyakrabban ismerik azt meg ezen az úton, a joganyag ilyen módon történő rendelkezésre bocsátása – a közösségi jog bármely erre vonatkozó szabályozása hiányában – nem egyenrangú az Európai Unió Hivatalos Lapjában történő, alakilag és érdemben megfelelő közzététellel. [...]

50 A közösségi jog jelenlegi állása szerint valamely közösségi rendeletnek kizárólag az Európai Unió Hivatalos Lapjában közzétett változata hiteles, így az e közzétételt megelőző elektronikus változat, még ha utólag meg is egyezik a közzétett változattal, nem érvényesíthető a jogalanyokkal szemben.

51 Az első kérdésre tehát azt a választ kell adni, hogy a csatlakozás feltételeiről szóló okmány 58. cikkével ellentétes, ha az Európai Unió Hivatalos Lapjában valamely új tagállam nyelvén – jóllehet az az Unió hivatalos nyelvei közé tartozik – közzé nem tett közösségi szabályozásban foglalt kötelezettségeket ezen állam jogalanyaival szemben érvényesítik, még ha e személyek más módon is megismerhették volna e szabályozást.

Megjegyzések

1. Korábban, a Lisszaboni Szerződés előtt, a második és harmadik pillérnél a másodlagos jogi aktusok köre, jellegzetességük és joghatásuk egészen más volt. Ez következett abból, hogy az uniós jogon kívüli uniós együttműködés a klasszikus államközi (kormányközi) együttműködésre hasonlított, ahol jelentős mértékben (de nem kizárólag) az egyhangúság elve érvényesült a döntéshozatal során, és ahol az elfogadott szabályok nem



épültek be a közvetlenül a tagállamok belső jogába, csak a tagállamokat kötelezték. A második és harmadik pillér területein elfogadott aktusok elnevezésben is különböztek a közösségi jogi aktusoktól, és sokszor tartalmukban sem mutatták fel az általánosan alkalmazandó és kötelező jogszabályok jellegzetességeit. A korábban elfogadott második és harmadik pilléres jogi aktusok továbbra is hatályban lehetnek a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése után is, természetesen korábbi jogforrási formájukat megtartva. Sőt e tekintetben öt évig az Európai Unió Bíróságának is korlátozott hatásköre marad e jogi aktusok alkalmazásával kapcsolatban.

2. A közös kül- és biztonságpolitika területén (második pillér), az EU-Szerződés volt 13. cikke alapján, az Európai Tanács „közös stratégiát” fogadott el, melyekben általános elveket és célokat fogalmazott meg, míg a Tanács ezeket végrehajtotta „együttes fellépés” (valamely konkrét cselekvés, lépés elhatározása) vagy „közös álláspont” (az Unió álláspontja, nézete egy kérdésben) elfogadásával.

3. A harmadik pillérben, a rendőrségi és büntetőügyi igazságügyi együttműködés területén, az EU-Szerződés volt 34. cikk (2) bekezdése alapján a Tanács a) „közös álláspontokat” fogadhatott el, amelyekben meghatározta, hogy az Unió hogyan viszonyul egyes kérdésekhez; b) „kerethatározatokat” fogadhatott el a tagállamok törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseinek közelítése céljából, mely kerethatározatok az irányelvekhez hasonlóan az elérendő célokat illetően kötelezőek a tagállamokra, azonban a forma és az eszközök megválasztását a nemzeti hatóságokra hagyták, viszont a kerethatározatoknak nincs közvetlen hatálya; c) „határozatokat” fogadhatott el, melyek kötelezőek a címzettekre, de nem rendelkeznek közvetlen hatállyal; d) „egyezményeket” dolgozhatott ki, amelyeket a tagállamoknak alkotmányos követelményeiknek megfelelően meg kellett erősíteniük.

4.9. 4.4.9. A másodlagos uniós jogi aktusok hierarchiájának kérdéseAz uniós jogrenden belül jól kivehető hierarchiája alakult ki a jogszabályoknak, mely leszűrhető a Szerződések néhány rendelkezéséből. E hierarchia betartása az uniós jogalkotással szembeni követelményként is megjelenik, és ennek alapvonalaira ott utaltam (3.6.5 pont). Az ott összefoglalt alaptételeken túl, viszont sajátos problémákat vet fel a másodlagos, az uniós intézmények által létrehozott jogi aktusok közötti hierarchia.

A másodlagos uniós jogi aktusok között, formájukat tekintve nincs formális alá-fölé rendeltség. Egy rendelet nem magasabb rendű, mint az irányelv vagy a határozat, és ez fordítva ugyanúgy áll. Ez a formális egyenlőség azonban több ponton megtörik, melyek mentén felvázolható a másodlagos uniós jogi aktusok közötti alá-fölé rendeltségi rendszer.

(1) A kötelező és nem kötelező szabályok (ajánlás, vélemény) közötti ellentétnél, a jogalkalmazás során a kötelező norma érvényesül a nem kötelezővel szemben, éppen az alkalmazási kényszer miatt. Ez de facto fölérendeltséget jelent, amit közvetve megerősített a Bíróság az Antonissen-ügyben, l. C-292/89 The Queen v Immigration Appeal Tribunal, ex parte Gustaff Desiderius Antonissen [1991] EBHT I-0745, 18. pont.

(2) Az EUM-Szerződés 263. cikke utal arra is, hogy egy uniós jogi norma nem állhat ellentétben a Szerződést végrehajtó jogi normával sem. Ennek alapján, lényeges megkülönböztetni azon normákat, melyek közvetlenül az alapító szerződéseken alapulnak, másrészt azon normákat, melyek nem ezeken, hanem csak további másodlagos uniós jogi normákon alapulnak. A komitológiai eljárásokat jóváhagyó Köster-ügyben kimondta a Bíróság is, hogy a Szerződés jogalkotási rendszere különbséget tesz magán a Szerződésen alapuló intézkedések és az ezek végrehajtására szánt, származtatott jog között. 25/70 Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel v Köster et Berodt & Co. Kg. [1970] EBHT 1161, 6. pont. E megkülönböztetés azért fontos, mert ezen a jellegzetességen múlik, hogy egy másodlagos norma magasabb szinten helyezkedik-e el az érvényesség vizsgálatánál egy másik, másodlagos normánál.

A szerződéseken alapuló normák szabályozási tárgya érthetően általánosabb, míg az ezeken alapuló további normák már konkrétabbak, és általában végrehajtják az alapjukat képező általánosabb, szintén másodlagos jogszabályokat.

(3) A (2) pontban foglalt megkülönböztetést az uniós jogalkalmazás új megkülönböztetésre bontotta le és fogalmazta át, az általánosabb, alapjogszabály és az ezt végrehajtó normák kettőségére. Az uniós jogi normák egy része végrehajt más, ugyancsak másodlagos uniós normákat, vagy azokon alapul. Ez a különbség a kétféle norma között alá-fölé rendeltséget teremt. Lord Slynn főtanácsnok emeli ki egyik indítványában: ha egy jogszabály általános szabályozási rendszert vagy általános feltételeket állít fel, és ezt egy másik jogszabály konkretizálja, alkalmazza, ez utóbbi nem ronthatja le az általánosabb rendelet szabályait, l. 181/85



Franciaország v Bizottság (Etilalkohol-ügy) [1987] EBHT 0689, per AG Slynn. A Bíróság gyakorlatából is kiderül, hogy létezik ilyen hiearchia a másodlagos jogforrásokon belül, az általános és az azt végrehajtó jogszabály nem ugyanazon a szintjén van a jogalkotási hierarchiának akkor sem, ha ugyanazon formában hozták.

Ebből következik, hogy a Tanács valamely rendeletével nem lehet ellentétes az azt végrehajtó rendelete a Bizottságnak. Sőt nemcsak annak rendelkezésével nem lehet ellentétes, hanem annak célját sem veszélyeztetheti, mert ez is érvénytelenséghez vezethet, l. 192/83 Görögország v Bizottság (Paradicsomsűrítmény) [1985] EBHT 2791, 34–35. pontok.

A Bizottság által hozott rendelet ellentéte a Tanács által hozott rendelettel nem, vagy nemcsak azért teszi érvénytelenné az előbbit, mert azt egy intézmény átruházott hatáskörben a jogalkotás alacsonyabb szintjén hozta (EU-Szerződés 17. cikk (1) bekezdés). Az érvénytelenség abból adódik, hogy egy általánosabb szabályozási tárgyú rendelettel áll szemben az azt végrehajtó rendelet, mely utóbbi az autoritását az előbbitől kapja, a végrehajtó rendeletben megmutatkozó szabályozás az előbbin alapszik, abból vezethető le, az azáltal felállított általánosabb szabályozási rend része, és ezen okból nem állhat szemben vele. Ebből az is következik, hogy az alaprendelet–végrehajtó rendelet kettőssége arra az esetre is alkalmazható, amennyiben a Tanács hozza mindkettőt. A Tanács által meghozott általánosabb jogszabállyal nem lehet ellentétes az ugyancsak a Tanács által hozott, ezt végrehajtó, konkrétabb jogszabály (rendelet) sem. Ha az alaprendelet általános szabályaitól egyes esetekben el lehetne térni akár a Tanács által hozott rendelet formájában is, ez sértené az uniós jogalkotás rendszerét és az érintettek törvény előtti egyenlőségét.

A Toyo Bearing-ügyben a Bíróság igen világosan fogalmazott e tekintetben:

21 Az érv, mely szerint az 1778/77 sz. rendelet közvetlenül a Szerződés 113. [később EKSz 133., jelenleg EUMSz 207.] cikkére alapított sui generis intézkedésnek, és nem a 459/68 sz. rendelet rendelkezésein alapuló szabálynak minősül, figyelmen kívül hagyja azt a tényt, hogy az egész kérdéses eljárás ez utóbbi rendelet által lefektetett rendelkezések keretei között zajlott. Miután a Tanács a Szerződés 113. cikke egyik célkitűzésének a gyakorlatban való végrehajtása érdekében elfogadott egy alaprendeletet, nem térhet el az így megalkotott szabályoktól, azok egyedi esetekre történő alkalmazása során anélkül, hogy a Közösség jogalkotási rendszerében zavart ne okozna és meg ne sértené azok törvény előtti egyenlőségét, akikre ez a jogszabály alkalmazandó.

113/77 NTN Toyo Bearing Company Ltd és társai v Tanács [1979] EBHT 1185, 21. pont.

Az alaprendelet–végrehajtó rendelet konstrukciója természetesen nemcsak a rendeletekre, mint jogforrási formákra alkalmazható. Az itt kifejtettek érvényesek a határozatokra is, ahol egy konkrét végrehajtó vagy megerősítő határozat nem lehet ellentétes egy általános határozattal (alaphatározat), l. T-244/94 Wirtschaftsvereinigung Stahl, Thyssen Stahl AG, Preussag Stahl AG és Hoogovens Groep BV v Bizottság [1997] EBHT II-1963, 36. pont. Az alapirányelv és végrehajtó irányelv tekintetében l. C-303/94 Parlament v Tanács (Növényvédő szerek) [1996] EBHT I-2943, 33. pont.

A Lisszaboni Szerződés által tett módosítások elismerik ezt a gyakorlatot, hiszen kifejezetten nevesítik a végrehajtási aktusokat, mint a nem jogalkotási aktusoknak egy fajtáját. Azonban a módosítás szűkebb, mint a kialakult joggyakorlat. Végrehajtási aktust ugyanis csak a Bizottság hozhat a közös kül- és biztonságpolitika kivételével, míg a joggyakorlat az alapjogszabály és végrehajtó jogszabály (jogi aktus) megkülönböztetésével szélesebb alkalmazási körben mozog, hiszen egyazon intézmény jogi aktusainak viszonyára is vonatkozik, ahogy például a Toyo Bearing-ítélet világossá tette.

(4) A (3) pontban leírtak közvetlenül alkalmazhatóak a felhatalmazó aktusok és a felhatalmazáson alapuló (kiegészítő, módosító rendelkezéseket tartalmazó) jogi aktusok viszonyára is. Mivel a felhatalmazó jogi aktus jelenti a jogi alapját a további, ezen a felhatalmazáson alapuló kiegészítő-módosító aktusnak, ez utóbbi nem lehet ellentétes vele.

5. 4.5. Az uniós szabályozási technikák és a jogharmonizációLátható volt, hogy a különböző uniós jogi aktusok eltérő jellegzetességekkel rendelkeznek, sajátos joghatásuk lehet. Alkalmazásuk nagyban kapcsolódik az Unió szabályozási technikáihoz, hiszen a szabályozás céljától függ a szabályozást tartalmazó jogi aktus formájának kiválasztása (pl. az irányelv jogforrási formaként szorosan



kapcsolódik az uniós jogharmonizációhoz).

Korábban már utaltunk rá, hogy a Szerződésekben kitűzött célok elérésében nagy szerepe van általában a jognak, a jogi szabályozásnak és jogalkalmazásnak, mely keretet ad és egyben kényszerítő erőt jelent az uniós intézmények, szervek, valamint a tagállamok és más szereplők közös és összehangolt cselekvésének. Az uniós jogi szabályozásnak különböző technikái vannak, és e technikák szorosan kötődnek az Unió hatásköreihez, hiszen a különböző szabályozási területeken (uniós politikák) az Unió mást és mást tehet meg, és egyben a szabályozás eltérő formáit alkalmazhatja.3232

5.1. 4.5.1. Az uniós szabályozási technikák – általábanAz uniós szabályozási technikák egyik legfontosabbika, a jogharmonizáció, amely az egyik legalapvetőbb cél, a közös piac, majd belső piac kialakítása és fenntartása során alakult ki és csiszolódott. A belső piac területén, a határon átnyúló tevékenységeknél a tagállamonként különböző előírások léte komoly akadályt jelenthet.A belső piac feltételezi, hogy például a másik államból jövő áru, vagy munkaerő, vagy szolgáltatás fogadásához, a nemzeti piacra történő beengedéséhez, a forgalmazásához feltételeket előíró belső, tagállami szabályok egységesek, vagy legalább hasonlóak legyenek (pl. szabványok, biztonsági, technikai előírások, munkakörök betöltéséhez képezettség szintje stb.) Nagyon sok területen és vonatkozásban a szabályok uniós szintű egységesítése lehetetlen az eltérő tagállami érdekek miatt, ekkor a tagállamok belső jogszabályainak közelítése, harmonizálása lehet a maradó megoldás. A jogközelítés vagy jogharmonizáció olyan uniós jogszabályokkal történik, melyek bizonyos alapvető követelményeket, kereteket meghatároznak egy-egy szabályozási kérdésben, de a részletes szabályozás ennek alapján a tagállam feladata lesz (az ilyen, harmonizációs szabályozásra az irányelv, mint a jogi aktusok egyik alapformája a legalkalmasabb). További megoldás lehet, ha az államok kölcsönösen elismerik egy-egy tekintetben a többi államban hatályos előírásokat a saját nemzeti piacon való megjelenés feltételeként.

A fentieket is figyelembe véve, az uniós szinten az alábbi öt alapvető szabályozási módszert érdemes megkülönböztetni. Természetesen e szabályozási módszerek és irányok egy jogi aktuson belül is megjelenhetnek, keveredhetnek.

(1) Jogegységesítés, mint teljes körű uniós szabályozás (mint a jogharmonizáció legteljesebb, legszorosabb formája): a szabályozási kérdést uniós jogszabály teljes körűen szabályozza, ebben a kérdésben külön belső jogszabályok általában nem érvényesülhetnek, azokat hatályon kívül kell helyezni. Ennek egy alfaja, amikor az uniós szabály egy kérdésben kifejezetten tiltja bármilyen belső szabály létét (pl. vám alkalmazása – deregulációs kötelezettség). A jogegységesítés jellemző az Unió kizárólagos és megosztott hatásköréhez tartozó szabályozási területeken.

(2) Jogközelítés (mint a jogharmonizáció lazább formája): az Unió egy keretszabállyal csak a szabályozás egyes sarokpontjait, korlátait tűzi ki, fogalmakat tisztázza – aztán e kereteken belül a tagállam saját maga állapítja meg a szabályokat. E keretszabály tipikus, de nem kizárólagos formája az irányelv. A jogközelítés tulajdonképpen keretek közé szorítja a tagállamok jogszabályi (általános hatályú) és egyedi jogi aktusainak (vagy ahogy az EUMSz használja „törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezéseinek”) érvényesülési lehetőségeit, behatárolja azok játékterét, az uniós célok irányába csatornázza be a tagállami szabályozásokat egy-egy területen.3333A jogközelítés az Unió megosztott (versengő) hatásköréhez tartozó szabályozási területek tipikus szabályozási technikája.

(3) Kölcsönös elismerés: az uniós szabályozás különösebb tartalmi kikötés nélkül csak azt írja elő, hogy a tagállamok egymás szabályait kötelesek elismerni. A kölcsönös elismerés ugyancsak az Unió megosztott hatásköréhez tartozó területeken érvényesül.

(4) Koordinációs-kiegészítő szabályozás: az Unió az együttműködés egyes területein csak „támogató, összehangoló vagy kiegészítő intézkedések” megtételére jogosult (l. EUMSz 6. cikk). Az uniós szabályozás itt nem irányulhat jogharmonizációra, nem kényszerítheti a tagállamokat arra, hogy belső jogi szabályozásukat az adott kérdéskörben feladják vagy módosítsák. Az összehangolás legfeljebb a tagállamok gazdasági, szociális és egyéb politikájának (tkp. a tagállami álláspontoknak és cselekvésnek) az összehangolására, puha befolyásolására, támogatására irányulhat, de ez nem érheti el a tagállami jogrendszer szintjét.

3232 Az új uniós szabályozási tendenciákról két jelentős munkát meg kell említeni: Szyszczak, 2006, 486. o. és Deakin, 2006, 440. o.3333 A jogharmonizáció mint szabályozási technika jellemzéséről l. Kecskés, 2009, 612. o.



Ilyen, alacsonyabb szintű, csökkentett együttműködést írt elő pl. az Európai Parlament és a Tanács 2119/98/EK határozata a fertőző betegségek járványügyi felügyeleti és ellenőrzési hálózatának létrehozásáról3434 vagy a Tanács 86/664/EGK határozata az idegenforgalom területén konzultációs és együttműködési eljárás létrehozásáról.3535 Ezek a jogi aktusok bizonyos tagállami cselekvések koordinációját (összehangolását) írják elő ugyan, azonban a belső jogban legfeljebb államszervezeten belül érinthetnek bizonyos szervezeti vagy eljárási kérdéseket (pl. egészségügyi igazgatás).

A EUMSz tehát élesen szembe állítja a harmonizációs intézkedéseket és a koordinációs intézkedéseket. A Szerződés konkrétan is megjelöli azokat szabályozási területeket, ahol kifejezetten kizárt a harmonizációs intézkedések meghozatala, és a tagállamok irányában a szabályozás csak ösztönző, kiegészítő, támogató jellegű intézkedéseket tartalmazhat, vagy esetleg közös uniós cselekvéseket írhat elő. Így kizárt a jogharmonizáció a következő kérdésekben:

EUMSz 2(5) cikk mindazon területeken, ahol az Uniónak kiegészítő, összehangoló és támogató hatásköre van (l. EUMSz 6. cikk)

EUMSz 79(4) cikk a tagállamok területén jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok beilleszkedése

EUMSz 84. cikk bűnmegelőzés

EUMSz 168(5) cikk emberi egészség védelme, közegészségügy

EUMSz 173(3) cikk iparpolitikai intézkedések

EUMSz 189(2) cikk európai űrpolitika

EUMSz 195(2) cikk idegenforgalom

EUMSz 196(2) cikk polgári védelem

EUMSz 197(2) cikk uniós jog végrehajtásához szükséges igazgatási együttműködés

(5) Uniós szintű tevékenység szabályozása. Van a szabályozásoknak egy olyan köre, mely az Unió (annak szerveinek) működésére és tevékenységére, illetve kifelé irá-nyuló, külkapcsolati fellépésére vonatkozik (uniós szinten kifejtett tevékenység): ide tartoznak tipikusan a szervezeti, eljárási kérdések. A szabályozásnak ez a típusa sem követel az államoktól jogharmonizációs lépéseket, és nem ró rájuk átfogó kötelezettségeket, legfeljebb bevonja őket uniós szintű feladatok, programok teljesítésébe.

Ide tartozhat, ha az Unió szervezeti kérdést szabályoz, például a Tanács 168/2007/EK rendelete, mely az Európai Unió Alapjogi Ügynökségét (FRA) hozta létre;3636 vagy valamilyen uniós programot valósít meg, mint az Európai Parlament és a Tanács 771/2006/EK határozata az „Esélyegyenlőség mindenki számára európai évéről (2007) – az igazságos társadalom irányában”; vagy a tagállamokat vonja be valamilyen uniós szinten megvalósuló rendszerbe, mint az Európai Parlament és a Tanács 1986/2006/EK rendelete a járművek forgalmi engedélyének kiadására hatáskörrel rendelkező tagállami szolgálatoknak a Schengeni Információs Rendszer második generációjához (SIS II) való hozzáféréséről.3737

5.2. 4.5.2. A jogharmonizációA jogharmonizáció az Unió talán legfontosabb szabályozási technikája, melyre az EUM-Szerződés külön is

3434 HL L 268., 1998.10.3., 1. o.

3535 HL L 384., 1986.12.31., 52. o.

3636 HL L 53., 2007.2.22., 1. o.

3737 HL L 381., 2006.12.28., 1. o.



kitér. A szerződés a belső piacra vonatkozó jogharmonizáció két alapvető eljárását szabályozza a 114. és 115. cikkben. Azonban a közös piac, majd a belső piac kiépítésében alkalmazott jogharmonizációs technika, ma már az uniós tevékenység több területére kiterjed, l. pl. büntető igazságügyi együttműködés vagy polgári igazságügyi együttműködés.

Az eredeti, jogharmonizációról szóló rendelkezés az EUMSz 115. (volt EKSz 94.) cikkében található. Eszerint a Tanács egyhangúlag irányelveket fogadhat el (most már különleges jogalkotási eljárás keretében) a tagállamok olyan jogszabályainak közelítésére, amelyek közvetlenül érintik a közös piac megteremtését vagy működését. (Ezt megtámogatja egyes adók tekintetében az EUMSz 113. cikk is.)

Az egyhangúság követelménye a jogszabályok közelítését igen nehézkessé tette, mert bármely tagállam ellenállása a jogszabály elfogadását megakadályozta. Így az építész oklevelek, bizonyítványok és a képesítés megszerzéséről szóló egyéb tanúsítványok kölcsönös elismeréséről, valamint a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságának tényleges gyakorlását elősegítő intézkedésekről szóló 85/384/EGK irányelv előkészítése és elfogadása tizenhét évet vett igénybe.3838

Ezt, az egyes területeken a teljes jogharmonizációt megcélzó, de egyben a tagállamok részéről egyhangúságot követelő gyakorlatot a „Cassis de Dijon”-ügyben megmutatkozó kölcsönös elismerés elve törte meg. Eszerint a közös piac kialakításakor egy-egy kérdés rendezése során nem közös és részletes uniós feltételek és szabályok kialakítására kell törekedni (teljes harmonizáció), ami hosszadalmas és nehéz folyamatot, érdekegyeztetést feltételez, hanem arra, hogy a tagállamok egymás előírásait kölcsönösen ismerjék el. A „Cassis de Dijon”-döntés közvetve hatással volt a jogharmonizációs eljárás egy másik formájának megjelenéséhez. Ez volt az Egységes Európai Okmánynak az egyik legnagyobb jelentőségű újítása, mely jelenlegi formájában az EUMSz 114. (volt EKSz 95.) cikkében jelenik meg, és amely szakított az egyhangúság elvével a belső piac megteremtésének és működtetésének vonatkozásában. Eszerint rendes jogalkotási (korábban együtt döntési) eljárásban fogadja el a Tanács és a Parlament azokat a tagállamok jogszabályainak közelítésére vonatkozó intézkedéseket, amelyek a belső piac megteremtésére és működésére vonatkoznak, (kivéve az adózást, a személyek szabad mozgását, valamint a munkavállalók jogaira és érdekeire vonatkozó rendelkezéseket.)

A harmonizáció két formája lényeges eltéréseket mutat: a 114. cikk csak a belső piacra vonatkozik, a 115. cikk a környező szabályozási területeket is átfogja; a két eljárásban más az Európai Parlament szerepe (konzultatív, illetve társjogalkotó szerep); ugyanakkor a 115. cikk alapján irányelveket lehet elfogadni, míg a 114. cikk ezt nem korlátozza, bármely „intézkedés” lehet.

Természetesen annak, hogy a 114. cikk szerinti eljárásban nem egyhangú döntésekről van szó, megvolt az ára, különböző mentőklauzulák formájában (l. EUMSz 114. cikk (4), (5) és (10) bekezdés). Így a tagállamok a Bizottság értesítése mellett kivételesen fenntarthatják a belső rendelkezéseiket különböző mentőkörülmények fennforgása esetén (pl. egészségvédelem, a környezet, munkakörnyezet védelme stb.).A tagállam a Bizottság értesítése mellett a harmonizációs intézkedéstől eltérő belső szabályt is bevezethet, új tudományos bizonyítékok esetén, a környezet vagy a munkakörnyezet védelmével kapcsolatban. A harmonizációs jogszabályok külön védzáradékot is tartalmazhatnak, melynek alapján a tagállamok ideiglenes intézkedések meghozatalára lehetnek jogosultak.

Megjegyzés a notifikációs (bejelentési) eljárásokról

Vannak olyan uniós jogszabályok, melyek kötelezővé teszik a tagállamok számára, hogy egyes területeken az elfogadás előtt álló jogszabálytervezeteiket bejelentsék a Bizottságnak olyan, az áruk és szolgáltatások szabad mozgását érintő területeken, ahol nincs még uniós jogharmonizáció. Az eljárás olyan információáramlást biztosít, melynek során a Bizottság és a többi tagállam alkalmat kap a tervezett szabályozás véleményezésére, és észrevételeik megtételére, így jó eséllyel kiszűrhető az EUMSz, áruk és szolgáltatások szabad áramlását biztosító rendelkezéseinek megsértéséhez vezető belső jogszabálytervezetek elfogadása. Mivel itt alapvetően csak egyeztetési, információszolgáltatási eljárásokról van szó, a tagállamoknak lényegileg csak eljárási kötelezettségeik vannak, ezek az eljárások az uniós koordinációs-kiegészítő szabályozás jellegzetes példái.

Az egyik, legnagyobb jelentőségű ilyen eljárás a Tanács módosított 98/34/EK irányelve alapján folyik, a műszaki szabványokat és a műszaki tartalmú jogszabályokat érintő információszolgáltatásról (korábban szűkebb területen hasonló szabályozást tartalmazott a Tanács 83/189/EGK irányelve). Az irányelvben foglalt alapvető, bár puha anyagi jogi kötelezettség, hogy a bejelentést tevő tagállamnak „a legnagyobb mértékig figyelembe kell vennie” a Bizottság és a többi tagállam véleményét (8. cikk (2) bekezdés), másrészt eljárási oldalról az irányelv

3838 HL L 223., 1985.08.21., 15. o., már hatályon kívül



előírja a műszaki tartalmú jogszabálytervezetek elfogadásának késleltetését rövidebb-hosszabb időre. A bejelentést tevő tagállam főszabályként a bejelentéstől számított három hónapig nem fogadhatja el a műszaki tartalmú jogszabály tervezetét. Ugyanakkor, amennyiben a Bizottság, illetve valamely tagállam a bejelentett tervezetben az áruk vagy szolgáltatások szabad áramlásának akadályát látja, vagy a Bizottság jogalkotást kíván e tárgykörben kezdeményezni, vagy a jogszabálytervezet tárgyában már folyamatban van jogalkotási eljárás uniós szinten, akkor a tagállam a jogszabálytervezet elfogadását köteles hosszabb, az irányelvben előírt időszakra felfüggeszteni. (Ezen időszak hosszúsága az irányelvben előírt körülményektől függ.) Hasonló notifikációs eljárást ír elő az áruknak a tagállamok közötti szabad mozgásával kapcsolatban, a belső piac működéséről szóló 2679/98/EK tanácsi rendelet (HL L 337., 1998.12.12., 8. o.), valamint az egyes nemzeti műszaki szabályoknak valamely másik tagállamban jogszerűen forgalmazott termékekre történő alkalmazására vonatkozó eljárások megállapításáról szóló 764/2008/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet is (HL L 218., 2008.8.13., 21. o.)

Az első pillantásra, jogi értelemben ártalmatlannak tűnő uniós notifikációs eljárásoknak az Európai Bíróság „fogakat adott”: megállapította ugyanis, hogy amennyiben egy tagállam ezen eljárási kötelezettségeit megszegve fogad el egy belső jogszabályt, akkor a notifikációt előíró irányelv megsértése miatt, a belső jogszabály nem alkalmazható a belső jogban, és ez így van, akár magánfelek között folyó eljárásban is, először a C-194/94 CIA Security International SA v Signalson SA és Securitel SPRL [1996] EBHT I-2201 ügyben. Ez azt jelenti, hogy ilyen értelemben a 98/34/EK irányelvnek (illetve ezt megelőzően a 83/189/EGK irányelvnek) közvetlen hatálya lehet a tagállami belső jogrendszerekben.

A magyar belső jogban a notifikációs eljárásokat az egyes európai uniós jogi aktusokban előírt bejelentési, értesítési, tájékoztatási és jelentéstételi kötelezettségek teljesítéséről szóló 102/2009. (V. 11.) Korm. rendelet szabályozza, mely szerint a bejelentéseket, és a más tagállam tervezeteire tett észrevételeket az iparügyekért felelős miniszter által működtetett Notifikációs Központon keresztül kell megtenni. Magyarországon a műszaki tartalmú jogszabálytervezetet, ha az miniszteri rendelet tervezete, akkor a miniszteri aláírást megelőzően, ha az kormányrendelet vagy törvénytervezet, akkor a Kormány döntését megelőzően kell bejelenteni a Bizottságnak. Az notifikációt előíró uniós jogszabályok hatálya alá eső belső jogszabályok tartalmazzák a notifikációs záradékot, melyben jelzi a jogalkotó, hogy a jogszabály tekintetében megtették a bejelentést, és lefolytatták az egyeztetést.

5.3. 4.5.3. A kölcsönös elismerés elveA jogharmonizációt részben vagy egészben kiváltó eljárás a kölcsönös elismerés elve, mely a Cassis de Dijon-ügy nyomán vált általánosan elismertté.

120/78 Rewe-Zentral AG v Bundesmonopolverwaltung für Branntwein

(Cassis de Dijon)

[1979] EBHT 0649

[Német jogszabályok csak olyan gyümölcslikőr forgalmazását tette lehetővé, melynek legalább 25%-os alkoholtartalma volt. A dijoni feketeribiszke-likőr (cassis), mely szabad forgalomban volt Franciaországban, alkoholtartalma 15–20% között volt, így a német piacon nem volt forgalmazható. A felperes engedélyért fordult a szövetségi monopolhivatalhoz, hogy engedélyezze az ital forgalmazását, amely azt megtagadta. A Hessische Finanzgericht (hesseni pénzügyi bíróság) elé került az ügy, amely előzetes döntés iránti előterjesztést tett. A Bíróságnak mindenekelőtt állást kellett foglalnia abban, hogy a Dassonville-formula és egyáltalán a 28. cikk mennyiben terjed ki egyenlően alkalmazandó intézkedésekre, és milyen a tagállamok szabadsága nem harmonizált területen hasonló termékelőírások alkalmazására.]

8 Az alkohol előállítására és forgalmazására vonatkozó közös szabályozás hiányában – 1976. december 7-én a Bizottság egy rendelettervezetet (HL C 309., 2. o.) nyújtott be a Tanácshoz, amellyel kapcsolatban ez utóbbi még nem intézkedett – a tagállamok feladata, hogy szabályozzák a saját területükön az alkohol és az alkoholtartalmú italok előállítását és forgalmazását.

El kell fogadni a Közösségen belüli mozgásnak a kérdéses termékek forgalmazására vonatkozó nemzeti jogszabályok különbségeiből eredő akadályait, amennyiben elismerhető, hogy ezek az előírások olyan feltétlenül érvényesítendő követelményeknek való megfelelés érdekében szükségesek, mint amilyen különösen az adóellenőrzés hatékonysága, a közegészség védelme, a kereskedelmi ügyletek tisztességessége vagy a fogyasztóvédelem.[…]



14 Az előbbiekből következik, hogy a szeszes italok minimális alkoholtartalmára vonatkozó előírások nem szolgálnak olyan közérdekű célt, amelynek elsőbbsége lenne az áruk szabad mozgásának követelményével szemben, amely a Közösség egyik alapvető szabályát jelenti.

Az ilyen jellegű előírások gyakorlati hatása elsősorban a magasabb alkoholtartalmú italok előnyben részesítése az ezen előírásnak meg nem felelő, más tagállamokból származó termékeknek a nemzeti piactól való távoltartásával.

Következésképpen a minimális alkoholtartalomra vonatkozó egyoldalú követelmény, amelyet egy tagállami szabályozás a szeszes italok forgalmazására vonatkozóan előír, a kereskedelemnek a Szerződés 30. cikkének rendelkezéseivel össze nem egyeztethető akadályát jelenti.

Nincs tehát olyan elfogadható indok, amely alapján meg lehetne akadályozni, hogy a tagállamok bármelyikében jogszerűen előállított és forgalmazott szeszes italokat bármely másik tagállam piacára bevezessék anélkül, hogy e termékek mozgását a nemzeti jogszabályok által meghatározott határértéknél alacsonyabb alkoholtartalmú italok forgalmazásának törvényi tilalmával megakadályoznák.

A Cassis de Dijon-ügyben a Bíróság a még nem harmonizált kereskedelmi előírások területén, tehát a következő megoldást találta: harmonizáció ideiglenes hiányában is, a tagállamoknak a kereskedelem szabadsága érdekében meg kell engedniük olyan termék forgalmazását, mely más tagállamokban jogszerűen forgalmazható (a kölcsönös elismerés elve, l. az ítélet 14. pontja). Ez alól kivétel lehet, ha olyan kényszerítő érdek (a fordításban „feltétlenül érvényesítendő követelmények” – „exigences impératives”) áll fenn, mely indokolja a forgalmazás tiltását vagy korlátozását (ún. ésszerűségi szabály, l. az ítélet 8. pontja).

A Cassis de Dijon-ügyben kifejtett álláspont meglehetősen komoly visszhangot váltott ki, és a Bizottság külön közleményben foglalt állást a közös piaci integráció megváltozott módszereiről (1980. október 3-i közlemény az Európai Bíróság által 1979. február 20-án, a 120/78 (Cassis de Dijon) ügyben hozott ítéletének következményeiről”).3939 A közlemény kiemeli a kölcsönös elismerés elvét, és annak kötelezettségét, hogy a tagállamok beengedjék piacukra azon termékeket, melyek jogszerűen forgalomban vannak más tagállamokban. A Bizottság a kölcsönös elismerés elvének érvényesítését hallgatólagosan a harmonizáció alternatív módjának tekinti a közös piac integrációja során. Ettől kezdve a Bizottság a közös piac, illetve a belső piac megteremtésének egyik központi elveként kezeli. Az elvnek kiemelt szerep jut a Bizottság az egységes piacról szóló 1997. június 4-i intézkedési tervében,4040 és külön közleményt intézett 1999-ben a Tanácshoz és az Európai Parlamenthez az elv végrehajtásának tapasztalatairól, melyben kifejti:4141

„A kölcsönös elismerés elve központi szerepet játszik az egységes piac működésében. Biztosítja az áruk és szolgáltatások szabad mozgását anélkül, hogy szükséges lenne a nemzeti jogok közösségi szintű harmonizációja. Ezen elv értelmében, egy tagállam nem tilthatja meg a saját területén olyan termék forgalmazását, melyet jogszerűen állítottak elő és forgalmaznak egy másik tagállamban, még akkor sem, ha ezt a terméket olyan technikai és minőségi előírások szerint állították elő, melyek különböznek a saját termékekre alkalmazott előírásoktól. Az importáló tagállam ettől a szabálytól csak nagyon szigorúan meghatározott körülmények között térhet el… Ez [az elv] így a gazdasági integráció gyakorlati és erőteljes eszköze.”

A kölcsönös elismerés elve, bár hamar önjáró lett a közös piac, majd a belső piac területén, a jogharmonizáció új technikáira is ösztönzőleg hatott. A Tanács 1985. május 7-én hozott határozatot a műszaki harmonizáció és a szabványosítás új megközelítési módjáról, mely áttörést jelentett ezen a területen. A határozat tartalmazta azon módszereket, melyekkel elő kell segíteni az áruk szabad mozgását, és a jogharmonizációs irányelvek tartalmának főbb elemeit is.4242

A harmonizációs intézkedések a nyolcvanas évek közepétől már nem a részletes szabályozást célozzák, hanem egyre inkább a minimális követelmények előírására hagyatkoznak. Ezt az is lehetővé teszi, hogy a kölcsönös elismerés elve kombinálható a harmonizációs rendelkezésekkel egy-egy területen. A jogharmonizációs irányelv vagy más szabály ennek megfelelően tartalmazhatja a kölcsönös elismerést a szabályozás tárgyában más

3939 HL C 256., 1983.10.3., 2. o.

4040 Action Plan for a Single Market presented by the Commission to the Amsterdam European Council CSE(97) 1 final of 4 June 1997.4141 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament – Mutual recognition in the context of the follow-up to the action plan for the single market. COM/99/0299 final , I. pont. Ugyancsak l. Council Resolution of 28 October 1999 on mutual recognition HL C 141., 2000.5.19., 5. o.4242 HL C 136., 1985.6.4., 1. o. Az új megközelítés részletes ismertetésére, l. Bermann et al., 2002, 572–574. o.



tagállami szabályozásra vonatkozóan, ugyanakkor a tagállami belső szabályozással szemben minimális követelményeket ír elő, illetve az elismerés feltételeként a tagállam szűk körben további (korrekciós) szabályokat írhat elő. Erre a megközelítésre kitűnő példa volt a Tanács 89/48/EGK irányelve a legalább hároméves szakoktatást és szakképzést lezáró felsőfokú oklevelek elismerésének általános rendszeréről.4343

Ma már a kölcsönös elismerés, mint szabályozási technika, a belső piacon kívül máshol is megjelenik az alapító szerződésekben is, l. pl. EUMSz 53. cikk, mely az oklevelek, a bizonyítványok és a képesítés megszerzéséről szóló egyéb tanúsítványok, az EUMSz 67. cikk (3) és 82. cikk (1) bekezdései, melyek a büntetőügyekben hozott bírósági határozatok, vagy az EUMSz 67. cikk (4) és 81. cikk (1) bekezdései, melyek a polgári ügyekben hozott bírósági és bíróságon kívüli határozatok kölcsönös elismerését tűzik ki célul.

Megjegyzések a jogharmonizációról

1. A jogharmonizációt célul kitűző irányelvek nemcsak harmonizációs szabályokat tartalmazhatnak, és tartalmilag igen vegyesek lehetnek. A jogharmonizációs irányelvek vagy más normák is tartalmazhatnak olyan rendelkezést, melyek nem engednek választást az államnak. Ekkor már nem harmonizációról van szó, hiszen az adott kérdésben az uniós szabályozás teljes. Pl. a tagállamok gépekre vonatkozó jogszabályainak közelítéséről szóló 98/37/EK irányelv I. mellékletének 5.4 pontja szerint a sínpályán futó gépek mozgásánál a gyorsító- és fékberendezések irányításának kézi működtetésűnek kell lennie (HL L 207., 1998.07.23.). Hasonlóan, a gépjárművek megengedett zajszintjére és kipufogórendszereire vonatkozó tagállami jogszabályok közelítéséről szóló módosított 70/157/EGK irányelv 2. cikke szerint a tagállamok nem tagadhatják meg az adott járműtípus típusjóváhagyásának megadását a megengedett zajszintre vagy a kipufogórendszerekre hivatkozva, ha ezek megfelelnek a mellékletben előírt követelményeknek. Ekkor a tagállamnak nincs lehetősége további szabályozással eltérni az előírt szabálytól, tehát nem jogharmonizációról, hanem ebben a kérdésben jogegységesítésről van szó.

A fentieknek a fordítottja is igaz, ti. nemcsak irányelvek tartalmazhatnak harmonizációs rendelkezéseket. Ez jellemző lehet a rendeletekre is, különösen az EUMSz 114. cikkében foglalt, a belső piac működésére vonatkozó szabályozási lehetőségek alapján. Harmonizációs szándék nem kötelező aktusokban is előfordulhat, sőt ez előszobája lehet egy későbbi irányelvi szabályozásnak, l. pl. a fogyatékos személyek parkolási kártyájáról szóló 98/376/EK ajánlást (HL L 167., 1998.06.12., 25. o.).

2. A jogharmonizáció során meghatározott keretek, a jogharmonizációs technikák nagyban függenek részben a szabályozás tárgyától, másrészt a tagállamok kompromisszumos készségétől. A jogharmonizációs technikáknak különböző osztályozásai születtek, amire itt nem szükséges kitérni (l. pl. Kecskés, 2009, 612–613. o., vagy Tatham, 2006, 228–235. o.) Itt csak néhány példát emelünk ki a jogharmonizáció módjaira.

(1) Minimális értékek meghatározása – pl. az energiatermékek és a villamos energia közösségi adóztatási keretének átszervezéséről szóló 2003/96/EK tanácsi irányelv (HL L 283., 2003.10.31., 51. o.) I/A. melléklete abszolút értékben meghatározza, hogy az üzemanyagoknak mennyi lehet a minimális adómértéke ezer literre számítva. Ettől a tagállamok felfelé eltérhetnek.

(2) Minimális feltételek meghatározása – pl. a veszélyes anyagok osztályozására, csomagolására és címkézésére vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések közelítéséről szóló, módosított 67/548/EGK irányelv (HL 196., 1967.08.16., 1. o.) meghatározza, hogy a nevesített veszélyes anyagok csomagolásának milyen követelményeknek kell megfelelni. A 6. cikk szól arról, hogy a csomagoláson milyen információ szerepeljen. Ekkor a tagállam további tájékoztatási feltételeket állíthat ugyan, de az irányelvben szereplő adatoknak a megkívánt formában szerepelnie kell. Az EUM-Szerződés maga is rendelkezik szabályozási minimumok előírásának lehetőségéről, például a szociálpolitika területén 152. cikk (2) bekezdés b) pont, vagy a büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködés területén, l. EUMSz 82. cikk (2) bekezdését vagy83. cikk (1) és (2) bekezdését.

(3) Maximális értékek meghatározása – pl. a cukrozott sűrített tejeknél a késztermék legfeljebb 0,03 tömegszázalékát kitevő pótlólagos laktózmennyiséget enged a 2001/114/EK tanácsi irányelv (HL L 15., 2002.1.17., 19. o.), de ennél kevesebb megengedhető.

(4) Maximális feltételek meghatározása – pl. a színezékeken és édesítőszereken kívüli egyéb élelmiszer-adalékanyagokról szóló 95/2/EK irányelv pontosan felsorolta, hogy élelmiszerekben milyen adalékanyagok engedélyezhetők az irányelv által szabályozott körben (HL L 61., 1995.3.18., 1. o.); az irányelv ezen

4343 HL L 17., 1989.01.24. (már hatályon kívül).



rendelkezéseit átvette az irányelvet 2010. január 20-tól felváltó, az élelmiszer-adalékanyagokról szóló 1333/2008/EK parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 354., 2008.12.31., 16. o.), l. a rendelet 30. cikk (2) bekezdését és III. melléklet 1. pontját.

(5) Általános feltételek vagy követelmények meghatározása – pl. a gépekről szóló 2006/42/EK parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 157., 2006.6.9., 24. o.) I. mellékletének 1.1.4 pontja szerint a gépet fel kell szerelni az adott műveleteknek megfelelő világítási rendszerrel ha annak hiánya kockázatos. E szabály csak általános feltételt, követelményt határoz meg, ezen belül a tagállam szabályozhatja, hogy mi a „megfelelő” világítás, vagy tovább szabályozhatja, hogy annak hiánya mikor kockázatos.

5.4. 4.5.4. Jogharmonizációs jogalkotás MagyarországonA tagállamok jogalkotása folyamatos jogharmonizációs kényszer alatt áll, hiszen az Unióban sorra születnek a jogharmonizációt előíró irányelvek vagy egyéb jogi aktusok. Nincs ez másként Magyarországon sem. A jogharmonizációs kötelezettség és igény felismerése, a jogharmonizációs feladat azonosítása, teljesítésének megtervezése és kivitelezése alapvető sarokpontjai annak, hogy egy tagállam tudja teljesíteni uniós kötelezettségeit. Magyarországon minderről, az uniós jogharmonizációs feladatok teljesítésére vonatkozó kormányhatározat rendelkezik.4444

(a) A jogharmonizációs javaslat

A jogharmonizációs kötelezettségek teljesítésére irányuló eljárás kulcsa a jogharmonizációs javaslat, mely kifejezi a megmutatkozó jogharmonizációs igényt, tájékoztatást nyújt erről az érintett központi közigazgatási szerveknek, alapját képezi a jogharmonizációs jogalkotás során szükséges egyeztetéseknek, és egyben a harmonizációs jogszabály elfogadásának vagy a harmonizációs célú jogszabálymódosításnak. A jogharmonizációs javaslatot, a jogharmonizációs kötelezettséget keletkeztető uniós jogi aktus kihirdetésétől számított 30 napon belül, az a minisztérium vagy más állami szerv készíti el, amely az adott uniós jogi aktus elfogadására irányuló előkészítésben és döntéshozatalban részt vett, vagy egyébként az uniós jogi aktus tárgya szerint hatáskörrel rendelkező minisztérium. A határozat szerint a jogharmonizációs javaslat tartalmazza harmonizációt szükségessé tevő uniós jogi aktust, az elvégzendő belső jogalkotási lépéseket, az elfogadni vagy módosítani szükséges jogszabályokat, a felelős minisztériumot és a jogalkotási lépések kívánatos határidejét.

A jogharmonizációs javaslat közigazgatási egyeztetésen esik át az érintett központi közigazgatási szervek részvételével. Amennyiben itt lényeges kérdésben nem jönne létre megegyezés az elfogadandó jogharmonizációs jogszabály tekintetében, az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottság állásfoglalásának ismeretében a Kormány dönt.4545 A jogharmonizációs javaslatot be kell építeni a jogalkotási programokba ( a Kormány vagy a minisztériumok szintjén), és a véglegesített javaslat adatai bekerülnek az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium által fenntartott jogharmonizációs adatbázisba. Az igazságügyi és rendészeti miniszter ellenőrzi a jogharmonizációs feladatok teljesítését, a jogharmonizációs jogszabálytervezetek előkészítését, és nyomon követi a jogharmonizációs célt szolgáló, megfelelő szintű jogalkotást.

(b) A jogharmonizációs klauzulák

Az uniós jogharmonizációt szolgáló jogszabályokban megjelennek a jogharmonizációs klauzulák. Ezek, a jogszabályok zárórendelkezéseiben, arra adnak választ, hogy milyen uniós jogszabályoknak való megfelelést szolgálják az adott jogszabályok. Ezek megfogalmazása különböző lehet. Vannak olyan, főleg korábbi jogszabályok, amelyek deklarálják, hogy a jogszabály összeegyeztethető valamely uniós jogszabállyal, vagy megfelel annak. Pl. a rehabilitációs járadékról szóló 2007. évi LXXXIV. tv. 34. §-a szerint: „E törvény a Tanácsnak a férfiakkal és nőkkel való egyenlő bánásmód elvének a szociális biztonság területén történő fokozatos megvalósításáról szóló 79/7/EGK irányelvével összeegyeztethető szabályozást tartalmaz.” Vannak óvatosabban fogalmazott klauzulák, melyek szerint az adott jogszabály a megjelölt uniós jogszabály(ok)nak való megfelelést szolgálja.4646 A pontos megfogalmazást a második változat tartalmazza, különös tekintettel arra, ahogy egyes esetekben a magyar bíróságok értelmezik a jogharmonizációs klauzulákat az uniós jog és a magyar jog összhangjának értékelésekor.

4444 L. 1036/2004. (IV. 27.) Korm. határozat

4545 Az EKTB létrehozására és feladataira l. az Európai Unió döntéshozatali tevékenységében való részvételről és az ehhez kapcsolódó kormányzati koordinációról szóló 1123/2006. (XII. 15.) Korm. határozatot.4646 L. pl. a tőkeegyesítő társaságok határokon átnyúló egyesüléséről szóló 2007. évi CXL. törvény 15. §-át.



Egy építési termékekkel összefüggő fogyasztóvédelmi bírság kiszabásával kapcsolatos ügyben a Legfelsőbb Bíróság a felülvizsgálati eljárásban nem látta szükségesnek, hogy a módosított 89/106/EGK tanácsi irányelv értelmezését kérje az Európai Bíróságtól, mert „a hazai szabályozás teljesen átvette az Irányelvben foglaltakat”, az alkalmazandó hazai jogszabály (a 3/2003. (I. 25.) BM–GKM–KvVM rendelet) már egy harmonizált jogszabály, erre utal a rendelet 16. §-a is, mely szerint a rendeletben foglaltak összeegyeztethetőek a hivatkozott irányelvvel. Ezért a Bíróság megkeresése szükségtelen, hiszen belső jogszabályt nem értelmezhet előzetes döntéshozatali eljárásban.4747 Természetesen ez az álláspont a harmonizációs irányelvek átültetésének téves értelmezésén alapszik. Azért, mert egy irányelv szövegét egy tagállami jogszabály átveszi, ez nem biztosíték a megfelelő alkalmazásra. Az irányelv szövegét szó szerint átvevő jogszabályt is lehet az irányelv céljaival vagy az általa hordozott jogtartalommal ellentétesen értelmezni és alkalmazni. Ekkor már olyan uniós értelmezési jogkérdés merül fel, mely indokolhatja előzetes döntéshozatal kezdeményezését. Hasonlóan, a Fővárosi Ítélőtábla egy ízben úgy gondolta, hogy önmagában az a tény, miszerint a formatervezési minták oltalmáról szóló 2001. évi XLVIII. törvény átültette az ugyanilyen tárgyú 98/71/EK irányelvet, ezzel az uniós (közösségi) jog és a magyar jog összhangja egyben meg is valósult, így nincs alap arra, hogy az irányelvet használja az elsőfokú bíróság a magyar jogszabály értelmezésénél.4848

Másrészt, azért, mert egy jogharmonizációs klauzula összeegyeztethetőnek deklarálja az adott jogszabályt a vonatkozó uniós jogszabályokkal, ez nem menti fel a bíróságokat az esetleges ellentét érdemi vizsgálata alól. Pedig a magyar bíróságok nem csak a fenti ügyben gondolták így. Volt olyan ügy, ahol a fél indítványára sem vizsgálta érdemben a bíróság azt, hogy a magyar jog és az uniós jog „fogyasztó” fogalmára vonatkozó szabályai összeegyeztethetőek-e, mert a fogyasztóvédelmi törvény indokolása (!) kijelentette, hogy igen (KGD 2005. 44. és KGD 2005. 50.).4949 A belső jog és az uniós jog ellentétére vonatkozó érdemi vizsgálat lefolytatásának küszöbét ilyen magasra tenni, azt ilyen szűkre szabni, aligha indokolható, hiszen ez egyes esetekben az uniós jogon alapuló bírói jogvédelem tényleges megtagadását jelentheti a peres féltől. Még akkor is így van ez, ha maga a jogszabály deklarálja az összeegyeztethetőséget, ahogy a fenti példában látható. Egy alkalommal a bíróság azzal okolta, hogy nem tér ki az ügyben felmerülő irányelv és a fogyasztóvédelmi törvény összeegyeztethetőségének vizsgálatára, mert az utóbbi, 57. §-ban foglalt jogharmonizációs klauzulája deklarálta, hogy a törvény összhangban van az adott irányelvvel (KGD 2007. 90.).5050 Pedig az ilyen jogharmonizációs klauzulák nem zárhatják el a bíróságokat attól, hogy érdemben vizsgálják az esetleges ellentétet, amennyiben ennek valószínűsége felmerül.

6. 4.6. Az uniós bíróságok határozataiAz előbbiekben láthattuk, hogy az uniós bíróságok alapvető szerepet játszottak és játszanak az uniós jogrend formálásában, az általános elvek rögzítésétől kezdve, a legapróbb szabályok értelmezéséig. A luxemburgi bírói gyakorlat e szerepe, az uniós bíróságok döntéseit az uniós jogforrások szintjére emeli. E megállapítás másik vetülete, és egyben következménye, hogy a tagállami bíróságok és más jogalkalmazó szervek kötelesek követni a luxemburgi ítéletekben megmutatkozó elveket, szabályokat.

Látni kell azonban azt, hogy a Bíróság ilyen általános kötelezettséget kifejezetten soha nem állapított meg. Joggyakorlata azonban közvetve nem hagyott kétséget afelől,

hogy a Bíróság az uniós jog megfelelő működése szempontjából elengedhetetlennek tartja azt, hogy döntéseit a tagállami szervek kövessék. Ez a Bíróság ítéleteinek személyi hatályát veti fel.

6.1. 4.6.1. Az Európai Bíróság határozatainak személyi hatályaEgy jogrend alapjait érintő kérdés, hogy az abban működő bíróság döntésének hatálya csak az ügyben szereplő felekre terjed-e ki (relatív hatály), vagy e döntésnek van az ügyön túl is joghatása, szabályképző (normatív) ereje, és kiterjed másra is vagy mindenkire az adott jogrendszeren belül (erga omnes hatály). A nemzetközi bíróságok alapokmányai nem ismerik el a bíróságok döntéseinek normatív erejét, az ügyön túlmutató joghatását. A Szerződések sem ismerik el általában és kifejezetten, hogy a Bíróság határozatainak lenne mindenkire kiterjedő hatálya, bár ez alól van kifejezett kivétel is, l. EUMSz 264. (volt EKSz 231.) cikkét.

A Bíróság határozatainak joghatásánál külön kell tárgyalni egyrészt az uniós jogi normák érvénytelenségéről

4747 Legf. Bír. Kfv. IV. 37.130/2007/7., LB-H-KJ-2008-62.

4848 Fővárosi Ítélőtábla, 8. Pf. 21.087/2007/4., FIT-H-PJ-2007-345.

4949 Legf. Bír. Kfv. III. 37.675/2003., Legf. Bír. Kfv. III. 37.091/2004.

5050 Legf. Bír. Kfv. III. 37.143/2006.



döntő határozatokat, másrészt az uniós jogszabályok értelmezését végző határozatokat – a joghatásuk ugyanis jellegében is eltérő a két esetben.

6.1.1. 4.6.1.1. Érvénytelenségről döntő határozatok hatálya

A Bíróság az uniós jogszabályok érvénytelenségéről alapvetően három eljárásban dönt: a semmisségi perben (EUMSz 263. cikk), az előzetes döntéshozatali eljárásban (267. cikk), és érvénytelenségi kifogásra válaszolva (277. cikk) hoz határozatot (a három eljárás összefüggéseire l. az 5.1.3 pontot). Amennyiben a Bíróság nem talál érvénytelenségre okot adó körülményt, a status quo fennmarad, tehát semmilyen gond nem mutatkozik. E körben azon határozatok hatálya és joghatása a kérdéses, mely érvénytelennek talál egy uniós normát.

A semmisségi perben a Bíróság a jogalkotási hibában szenvedő szabályt semmisnek nyilvánítja (tkp. hatályon kívül helyezi) az EUMSz 264. cikke alapján. Itt a határozat objektív hatályú, hiszen az uniós jogrendből a Bíróság eltávolítja a semmis normát.

Ugyanakkor az EUMSz 267. cikk (előzetes döntéshozatal) és a 277. cikk (érvénytelenségi kifogás) szerinti eljárásban a határozat a hibás normát nem semmisnek, hanem csak érvénytelennek, illetve alkalmazhatatlannak nyilvánítja, ami formailag relatív hatályú, és csak a konkrét ügyben nem alkalmazható a norma. Itt tehát már kérdés, hogy van-e ügyön túli joghatása az ilyen határozatoknak. A Bíróság nem mondta ki, hogy az ilyen határozat, és az érvénytelenség kimondása mindenkire kötelező lenne. Az ICC-ügyben azonban nem hagyott kétséget afelől, hogy az uniós jogrend alapelvei megkövetelik a tagállami bíróságoktól és szervektől az ilyen döntések követését: egy érvénytelenséget kinyilvánító határozat „elégséges indokot szolgáltat” más ügyben eljáró tagállami bíróság számára, hogy a szabályt érvénytelennek tekintse (ICC-formula), l. bővebben 5.3 pont, 66/80 Spa International Chemical Corporation (ICC) v Amministrazione delle Finanze dello Stato [1981] EBHT 1191.

A 277. cikk alapján a norma alkalmazhatatlanságát megállapító ítéletnek gyakorlati szempontból, ugyanaz a joghatása, mint az előzetes döntésnél megállapított érvénytelenség. Semmi nem indokolja, hogy az ilyen ítélet jogkövetkezményei ne lennének ugyanolyanok, mint az érvénytelenséget megállapító előzetes döntésnél látható, azaz ne szolgáltasson „elégséges indokot” más bíróságnak az alkalmazás mellőzésére. Eszerint, amennyiben tagállami bíróság előtti ügyben merül fel a korábban alkalmazhatatlannak minősített uniós norma, el kell tekintenie e szabály alkalmazásától, vagy előterjesztést kell tennie a Bírósághoz előzetes döntés meghozatala végett.

6.1.2. 4.6.1.2. Jogértelmezést tartalmazó határozatok hatálya

Az érvénytelenség kimondása megfosztja joghatásától az uniós jogi rendelkezést (bár a Bíróság esetenként bizonyos joghatást fenntarthat). Ezzel szemben a bírói jogértelmezés a jogszabály szövegéből következő joghatást pontosítja, konkretizálja.A beavatkozás jóval szelídebb. Egy jogrendszer még elviseli, ha bizonyos jogszabályok értelmezése nem teljesen azonos a különböző bíróságok előtt. Azt már aligha, hogy valamely (érvénytelen) rendelkezést vagy jogszabályt egyszer alkalmaznak, másszor nem. Így az érvénytelenséget kimondó döntések normatív erejének elismertetése mögött sokkal erősebb érdekek és elvek mozognak, és ez kényszerítőbb az uniós jogrend szempontjából, mint az értelmező határozatok esetén. Ennek is betudhatóan, az értelmező határozatok joghatása a konkrét ügyön kívül még bizonytalanabb, mint az érvénytelenséget kimondó előzetes döntések esetében.

A Bíróság mennyiségileg, a legnagyobb számú jogértelmező határozatot (leszámítva a személyzeti pereket) vagy előzetes döntéshozatali eljárásban (előzetes döntések formájában – EUMSz 267. cikk), vagy kötelezettségszegés megállapítása iránti perben (EUMSz 258. cikk) hozza. Ezért erre figyelemmel kell a kérdést áttekinteni.

Az Európai Bíróság ítélete, mint bírósági döntés, alkalmas arra, hogy normatív ereje, objektív jellege legyen. Bár ezek általában eseti döntések, és valamilyen módon egy-egy konkrét tényálláshoz, jogvitához, annak eldöntéséhez kapcsolódnak. Az egyedi ügyekben történő döntés, annak alapja, azonban rendszerint túlmutat a döntés egyediségén. A döntés alapját képezhetik elvek, szabályok, meghatározások, normaértelmezések, és a határozat ilyen értelemben lehet szabályképző, általánosító és az ügy egyediségén túlmutatva döntési mintává válhat. Az egyedi bírói határozatoknak is van normatív, szabályképző tulajdonsága.5151

A bírósági határozatok szabályképző tulajdonsága, a joghatás lehetséges léte, még nem ad választ arra, hogy

5151 L. Blutman, 2001, 83.o.



kötelező-e a Bíróság megelőző értelmező határozata az eljárásban félként nem szereplőkre is. A fentiek alapján joghatás ugyanis lehet más is, nemcsak a határozat követésének kötelezettsége. Az Európai Bíróság e kérdésre nem ad kifejezett választ. Van azonban néhány olyan megállapítása, mely messzemenő következtetésekre ad alapot. A Rheinmühlen(II)-ügy egy előzetes döntéshozatali eljárásban került a Bíróság elé, és ezen eljárás funkcióira utal. A megállapítások azonban mutatis mutandis alkalmazhatók más eljárásokra is.

166/73 Rheinmühlen-Düsseldorf

v Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel (II)

[1974] EBHT 0033

[Németországban a hesseni Finanzgericht (pénzügyi bíróság) egy ítéletét a fellebbviteli bíróságként eljáró Bundesfinanzhof (szövetségi pénzügyi bíróság) hatályon kívül helyezte. Az új eljárásban az alsóbb bíróság előzetes döntés iránti előterjesztést tett, melyben lényegében megkérdőjelezte azt az álláspontot, amely alapján ítéletét a felsőbb bíróság hatályon kívül helyezte (146/73 Rheinmühlen-Düsseldorf v Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel (III) [1974] EBHT 0139) A Bundesfinanzhof ebben az ügyben ugyancsak előterjesztéssel élt, és arról kérdezte az Európai Bíróságot, hogy egy alsóbb bíróság előterjesztés útján megkérdőjelezheti-e közvetve egy felsőbb bíróság, rá nézve kötelező álláspontját.]

„2 A 177. [később EKSz 234., jelenleg EUMSz 267.] cikk létfontosságú a Szerződés által létrehozott jog közösségi jellegének megőrzésében, és célja annak biztosítása, hogy ezen jog minden körülmények között azonos legyen a közösség összes tagállamában. Jóllehet, ez a nemzeti bíróságok által alkalmazandó közösségi jog eltérő értelmezésének elkerülését célozza, hasonlóan biztosítja az ilyen jogalkalmazást azáltal, hogy a nemzeti bíró számára elérhetővé tesz egy eszközt, amely segít kiküszöbölni a tagállamok jogrendszereinek keretén belül, a közösségi jog teljes hatályú érvényesülésének követelményéből fakadó nehézségeket. Ebből következően, bármilyen rés az így kialakított rendszerben aláásná a Szerződés és a másodlagos közösségi jog rendelkezéseinek hatékony érvényesülését. Ennek fényében kell látni a 177. cikk rendelkezéseit, amelyek megkülönböztetés nélkül feljogosítanak minden nemzeti bíróságot, hogy előzetes döntés végett előterjesszenek egy ügyet a Bíróságnak, amennyiben úgy vélik, hogy egy kérdésben való döntés szükséges az ítélethozatalhoz.”

A Bíróság feladata, hogy az uniós jog értelmezése és alkalmazása során biztosítsa annak tiszteletben tartását. A Bíróság sok döntésében alapvető követelménynek nevezte – a jogbiztonsággal összefüggésben is – az uniós jog tagállamokban történő egységes alkalmazását, amely nélkül az uniós jog nem töltheti be megfelelően a feladatát. A Rheinmühlen(II)-ügyben tett fenti megnyilatkozásból egyenesen következik az, hogy egy értelmező határozat – mint az uniós jog egységét biztosító eszköz – csak úgy töltheti be ezt a funkcióját, ha más ügyben eljáró bíróságok is követik.

A tagállamok bíróságaira is kiterjed, többek között az egyének jogainak védelme érdekében, a tagállamokra általánosan alkalmazandó szolidaritási és együttműködési kötelezettség az EUSz 4. cikk (3) bekezdése (volt EGKSz 5., majd EKSz 10. cikke) szerint, (l. pl. C-106/89 Marleasing SA v La Comercial Internacional de Alimentacion SA [1990] EBHT 4135, 8. pont.) A Rheinmühlen(II)-döntéshez így hozzá kell számítani azokat, a nagy számban előforduló ítélethelyeket, amelyekben a Bíróság az uniós jog egységes alkalmazásának fontosságáról beszél, és összeköti a saját feladatát és a szolidaritási és együttműködési elvet.

Mindehhez hozzá kell tenni azt, miszerint a Bíróságnak van olyan megállapítása a Salumi(I)-, az Ariete-, és a MIRECO-ügyekben, melyekben közvetetten arra utal, hogy az általa adott értelmezés végső soron részévé válik az uniós jognak. Amennyiben egy értelmezés beépül és beleértendő a jogszövegbe, objektív hatályúvá válik. Az alábbiakban kiemelt Ariete-ügy előzetes döntéshozatali eljárásban került a Bíróság elé, azonban az itt tett megállapítások kiterjeszthetőek minden értelmezést tartalmazó határozatra.

811/79 Amministrazione delle finanze dello Stato v Ariete SpA

[1980] EBHT 2545

[A Bíróság korábbi ítéleteiben megállapította, hogy az olasz hatóságok által kivetett statisztikai illetékek, illetve egészségügyi vizsgálati díjak vámmal egyenértékű díjnak minősülnek, és mint ilyenek sértik az EGK-Szerződést [l. 24/68 Bizottság v Olaszország (Statisztikai illetékek), valamint a 29/72 Marimex ügyeket]. Ebben az ügyben az alperes vállalat korábban fizetett be ilyen díjakat, Franciaországból importált tej után. A torinói fellebbviteli bíróság előzetes döntés iránti kérelmében a kérdés lényegében arra irányult, hogy a Bíróság által hozott korábbi döntések előtti jogviszonyokban is jogellenesnek minősül-e ezen díjak beszedése, azaz a Bíróság döntésének



van-e visszamenőleges, végső soron konkrét ügyön kívüli hatálya.]

5 … Ahogy a Bíróság megállapította 1978. március 9-i ítéletében, a 106/77 Amministrazione delle Finanze dello Stato v Simmenthal Spa [1978] EBHT 629, 643. o. ügyben, a közösségi jog szabályait teljes körűen és egységesen kell az összes tagállamban alkalmazni hatálybalépésüktől kezdve mindaddig, amíg hatályban vannak.

6 A 177. [EKSz 234., jelenleg EUMSz 267.] cikkben biztosított hatáskör gyakorlása során, a Bíróság által, egy közösségi jogszabályról adott értelmezés szükség esetén tisztázza és meghatározza ezen szabály jelentését és hatályát, ahogy hatálybalépésétől kezdve kell vagy kellett volna érteni és alkalmazni. Ebből következik, hogy az így értelmezett szabályt a bíróságoknak azon jogviszonyokra is alkalmazni kell, amelyek az értelmezésre irányuló kérelemről szóló ítélet előtt keletkeztek vagy amelyeket ezelőtt alapítottak, feltéve, ha más vonatkozásokban azon feltételek teljesülnek, amelyek lehetővé teszik az adott jogszabály alkalmazásával összefüggő per megindítását a hatáskörrel rendelkező bíróságok előtt.

[Ezután a Bíróság, a Defrenne-ügyet idézve, utal arra a lehetőségre, hogy ítéletének időbeni hatályát magában az ítéletben korlátozza, bizonyos körülmények fennállása esetén.] Az Ariete-döntést megelőzte néhány hónappal a Salumi(I)-ügy. De az Ariete-döntést és az azt támogató, ismétlő MIRECO-ítéletet, ugyanazon a napon hirdette ki a Bíróság ugyanazon tanácsa [l. még 826/79 Amministrazione delle finanze dello Stato v Sas Mediterranea importazione, rappresentanze, esportazione, commercio (MIRECO) [1980] EBHT 2559.] Az ítélethely, különösen annak 6. pontja, a későbbiekben a luxemburgi esetjogban hasonló vagy újrafogalmazott formában előjön, l. pl. C-465/93 Atlanta Fruchthandelsgesellschaft mbh és mások v Bundesamt Fuerernaehrung und Forstwirtschaft [1995] EBHT 3761, 46. pont. Azonban az Ariete-döntésben felhozott indokok ereje, a mai napig sem gyengült, sőt erősödött. Az Ariete- (és a MIRECO-) döntés témánk szempontjából legalább azonos súlyúnak tekinthető a Rheinmühlen(II)-ítélettel.

A Rheinmühlen(II)- és az Ariete-döntés három rendkívül fontos tényezőre mutat rá, amelyek alapját képezhetik annak a megállapításnak, hogy a Bíróság döntéseit kötelező mindenkinek követni. Az egyik az uniós jog egységes alkalmazásának követelménye. A másik az a lehetőség, hogy a Bíróság saját értelmező döntésének időbeni hatályát korlátozza. Ez utóbbinak csak akkor van értelme, ha döntésének hatálya kiterjed más ügyekre is. A harmadik, hogy a Bíróság szerint az általa adott értelmezés részét képezi az értelmezett uniós jogi normának, ami objektív hatályúvá teszi azt – tehát a tagállami szerveknek az értelmezett uniós jogot kell követniük. Ezek olyan indokok, melyek eleve feltételezik azt, hogy a Bíróság döntéseit mindenki köteles követni, a konkrét ügyön kívül is.

Megjegyzések

1. A Rheinmühlen(II)-döntésnek az ad különös súlyt, hogy a Bíróság magasabb elvekre támaszkodva utal annak fontosságára, miszerint a jogértelmező döntések alapvetőek a közösségi (uniós) jogrend működése szempontjából. A magasabb elvekre való hivatkozás rendkívül fontos szerepet tölt be abban az esetben, ha a szerződés nem rendelkezik valamely kérdésről és a Bíróságnak az értelmezés általánosan elfogadott módszerei szerint kell feltárni és az uniós jogrendszerbe illeszteni a lehetséges megoldásokat. Ennek egyik lényeges formája az uniós jogrend alapvető elveinek felhívása és ezekből következtetések levonása.

Az uniós jog egységes érvényesülésének alapvető követelményére hivatkozott például a Bíróság, amikor arra a következtetésre jutott, hogy az uniós jog megsértéséért a magánfél irányában keletkező állami felelősség nem alapulhat kizárólag – a különböző megoldásokat tartalmazó – tagállami jogszabályokon. C-46/93 és C-48/93. Brasserie du Pecheur SA v Németország és The Queen v. Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd és mások [1996] EBHT I-1029, 27. pont. Ezen magasabb elvek más esetekben is alapul szolgáltak arra, hogy a Bíróság az uniós jogrendszer alkotmányos jelentőségű kérdéseiben nyilatkozzon meg és döntsön (pl. az uniós jog elsőbbsége, az uniós jog közvetlen hatálya). Ebből következően, alkalmasak arra, hogy alapját képezzék olyan következtetésnek is, mely szerint az uniós bíróságok értelmező határozatai általánosan kötelezőek a tagállami bíróságokra. Ez a megoldás következne mind az uniós jog hatékony érvényesülésének és egységes alkalmazásának követelményéből, amit alátámasztana a tagállami bíróságokkal szemben is fennálló, szolidaritási és együttműködési kötelezettség.

2. Az előzőek elsősorban az Európai Bíróság döntéseire alkalmazandók. Kérdés, hogy a Törvényszék (volt Elsőfokú Bíróság) döntéseire mennyire állnak az itt tett megállapítások és következtetések, milyen mértékben lehet forrása az uniós jognak a Törvényszék döntése. Ennek elemzéséhez jó kiindulópont az EUM-Szerződés 256. cikke.



3. Előzőleg azt a következtetést vontuk le, hogy a Bíróság értelmező döntéseit is kötelező figyelembe venni és követni, a konkrét ügyön kívül is. A Rheinmühlen(II)- és az Ariete-döntésben három komoly indok azonosítható ennek alátámasztására. Felhozhatóak további olyan indokok is, melyek ezt alátámaszthatják, és ilyen indokok alapjául szolgálhat különösen az EU-Szerződés4. cikk (3) bekezdése, valamint 19. cikke, a Bíróság Eljárási Szabályzatának 104. cikk 3. bekezdése, a Da Costa- és a CILFIT-döntés, a jogbiztonság elvére vonatkozó megfontolások, valamint az érvénytelenséget, illetve semmisséget megállapító döntések követésénél felhozott indokok. Figyelembe kell azonban azt venni, hogy az Európai Bíróság nincs kötve a saját megelőző döntéséhez. A Bíróság egyes esetekben kifejezetten eltér megelőző döntéseitől, azt elismerve. E tekintetben az egyik locus classicus a Keck-ítélet egyik pontja, mely a mennyiségi korlátozással azonos hatású intézkedések tilalmánál korszakváltó ügy volt, l. C-267/91 és C-268/91 Bernard Keck és Daniel Mithouard [1993] EBHT I-6097, 16. pont. Ez mennyiben mond ellent annak, hogy például egy tagállami bíróságnak viszont követnie kell a luxemburgi döntéseket?

4. Ma már a kommentátorok jelentős része azzal a következtetéssel zárja a kérdést, hogy a Bíróság gyakorlata mindenkire kiterjedő és kötelező a követése, pl. Isaac, 1996, 299. o., Anderson– Demetriou, 2002, 332. o. Ez nemcsak az előzetes döntéshozatalra, hanem a kötelezettségszegés megállapítása iránti perekben hozott értelmezésekre is igaz (EUM-Szerződés 258. és 259. cikk), pl. Combrexelle, 1995, 115.o.

5. A tagállam belső joga előírhatja, hogy a Bíróság ítéleteit kötelező követnie a tagállam bíróságainak. Ezt lényegében megtette az Egyesült Királyság, például az Európai Közösségekrőlszóló 1972-es törvény (European Communities Act) 3(1) cikkében. Más tagállamokban nem a jogszabályok, hanem a felsőbb tagállami bíróságok utalnak arra, hogy az Európai Bíróság ítéleteinek vannak a konkrét ügyön túli, kötelező hatályuk. Ilyen megállapításokat tett például a francia Cour de Cassation (legfőbb semmítőszék), a német Bundesgerichtshof (szövetségi legfelsőbb bíróság), Bundesverfassungsgericht (alkotmánybíróság) és a Bundesverwaltungsgericht (szövetségi közigazgatási bíróság), a belga Cour de Cassation (legfőbb semmítőszék).5252

6.2. 4.6.2. Az Európai Bíróság határozatainak időbeni hatályaA Bíróság határozatainak általánosabb joghatása, ezen belül kötelező követése, más ügyekben, jogviszonyokban is alkalmazandóvá teheti a határozatban megfogalmazott szabályokat, jogtételeket. Ez viszont felveti azt, hogy időben vannak-e ezen joghatásnak korlátai. Különösen fontos kérdés, hogy a bírói határozat megszületése előtt keletkezett jogviszonyokban alkalmazhatóak-e az utóbb hozott határozatokban megmutatkozó vagy nyilvánvalóvá váló jogtételek. Az alapkérdés tehát, hogy egy uniós jogi norma értelmezését vagy érvénytelenségének megállapítását tartalmazó luxemburgi határozat a jogszabály keletkezésétől fogva alkalmazandó, a határozatot megelőző jogviszonyokban is (ex tunc hatály), vagy csak a határozat meghozatalának időpontjától (ex nunc hatály).

A határozatok által érintett uniós jogi norma ex tunc hatályú alkalmazása lezárt jogviszonyokat nyithat meg, új megvilágításba helyezhet megelőző jogviszonyokat, jogi igényeket és döntéseket, amennyiben a felek a jogaikat és kötelezettségeiket az adott jogszabálytól eltérően ítélték meg. Ez különösen ott jelenthet problémát, ahol a jogi kötelezettségek és az abból folyó terhek újraelosztása miatt, komoly gazdasági, pénzügyi gondok jelentkeznek akár tagállamoknál, akár magánfeleknél. Az uniós bíróságok ítélkezése jelentős részben közvetlenül is érint gazdasági érdekeket, pénzügyi kérdéseket, egy visszamenőleges alkalmazás esetenként beláthatatlan következményekkel járhat, és a jogbiztonság kerülhet veszélybe, ami az uniós jogrend egyik oszlopa.

A határozatok által érintett uniós jogi norma ex nunc hatályú alkalmazása sem problémamentes. Itt egy jogi norma alkalmazása időben kettéválik, és ugyanazon jogviszonyoknál kettős mérce alakulhat ki. A megelőző jogviszonyok érintetlenek maradnak, de más, hasonló későbbi jogviszonyok „új szabályozást” kapnak. Ez ellenkezik a jog eredendő céljával, az egyenlőség biztosításával. Ugyanakkor a jogi norma objektív jellege is veszélybe kerül, hiszen annak tartalma (értelmezésnél) vagy egyáltalán fennállása (érvénytelenségnél) egy bizonyos időponttól megváltozik. Az általánosan alkalmazott időbeni korlátozás a Bíróság szerepét átfogalmazná, hiszen egyértelműen jogalkotói szerepbe kerülne.

6.2.1. 4.6.2.1. Az értelmező határozatok időbeni hatálya

A Bíróság gyakorlatában az értelmezést tartalmazó határozatok ex tunc hatálya az általános, tehát az értelmezett közösségi jogszabályt hatálybalépésétől úgy kell alkalmazni, ahogy a Bíróság azt utóbb értelmezte. A Salumi(I)-ügyben a probléma előzetes döntéshozatalban előterjesztett kérdésként merült fel.

5252 l. Lasok, 2001, 356. o.



66, 127 és 128/79 Amministrazione delle Finanze dello Stato

v Srl Meridionale Industria Salumi, Fratelli Vasanelli és Fratelli Ultrocchi

[1980] EBHT 1237

[Az olasz vámhatóságok nem a közösségi szabályoknak megfelelően számították ki a nem tagállamokból származó mezőgazdasági termékekre vonatkozó vámot. Ez a Bíróság egy korábbi ítéletéből egyértelműen következett, l. 113/75 Frecassetti v Amministrazione delle finanze dello Stato [1976] EBHT 0983. A közösségi jogszabályok helyes alkalmazása esetén az importőröknek magasabb vámot kellett volna fizetni. Az olasz hatóságok perelték az elmaradt összegeket. A Corte Suprema di Cassazione (legfőbb semmítőszék) azt a kérdést terjesztette elő az előtte fekvő ügyben, hogy az Európai Bíróság fenti, értelmező ítéletének időpontja előtt behozott importáru után be kell-e fizetni a különbözetet az importőröknek, azaz van-e visszamenőleges hatálya az értelmezést tartalmazó határozatnak.]

9 Az EGK szerződés 177. [később EKSz 234., jelenleg EUMSz 267.] cikkében biztosított hatáskör gyakorlása során a Bíróság által a közösségi jog szabályáról adott értelmezés, ahol szükséges, meghatározza és tisztázza e szabály jelentését és hatókörét, ahogy kell és kellett volna azt érteni és alkalmazni hatálybalépésétől kezdve. Ebből következik, hogy az így értelmezett szabályt a bíróságoknak lehet és kell alkalmazni még azon jogviszo-nyokra is, amelyek az értelmezés iránti kérelemre vonatkozó ítélet előtt keletkeztek vagy hozták létre őket, feltéve, hogy más tekintetben, teljesülnek annak feltételei, hogy e szabály alkalmazásával kapcsolatos eljárás a hatáskörrel rendelkező bíróságok előtt megindulhasson.

10 Ahogy a Bíróság az 1976. április 8-i, 43/75 Defrenne v Sabena [1976] EBHT 0455 ügyben hozott ítéletében megállapította, csak kivételes esetben fordulhat elő, hogy a Bíróság, alkalmazva a jogbiztonság közösségi jogrendtől elidegeníthetetlen általános elvét, és figyelembe véve azokat a súlyos következményeket, amelyekkel eshetőlegesen az ítélete járhat a múltban jóhiszeműen létrehozott jogviszonyok tekintetében, korlátozza bármely érintett magánszemély lehetőségét arra, hogy az így értelmezett rendelkezésre hivatkozva megkérdőjelezze ezeket a jogviszonyokat.

11 Mindazonáltal, egy ilyen korlátozás csak a kért értelmezést tartalmazó, adott ítéletben tehető meg. A közösségi jog általános és egységes alkalmazásának alapvető igényéből következik, hogy egyedül a Bíróság dönthet az általa adott értelmezésre alkalmazandó időbeni korlátozásokról.

12 Tekintettel a nemzeti bíróság által kért értelmezésre, végül megjegyzendő, hogy az így értelmezett közösségi jogszabály hatálybalépésétől kezdve, az adott értelmezésnek megfelelő hatályt fejt ki anélkül, hogy szükséges lenne megkülönböztetést tenni aközött, hogy a szóban forgó rendelkezések díjfizetésre köteleznek vagy az érintetteknek kedvezmény nyújtanak, illetve aközött, hogy a kérdéses összegeket a nemzeti közigazgatásnak ki kellett volna vetnie, de ezt a közösségi jogot megsértve nem tette meg, vagy e jogot megsértve azokat kivetette.

Bár ez az ügy az előzetes döntésekre utal, az értelmezést tartalmazó határozatok ex tunc hatálya nemcsak az előzetes döntéseknél fő szabály, hanem a Bíróság előtt folyó peres eljárásokban hozott értelmező határozatoknál is. A magánfeleket megillető jogok ugyanis közvetlenül nem a Bíróság ítéletéből erednek, hanem az értelmezés tárgyát képező közvetlen hatályú uniós jogi normából (L. 314-316/81 és 83/82 Procureur de la République és Comité national de défense contre l’alcoolisme v Alex Waterkeyn és társai; Procureur de la République v Jean Cayard és társai [1982] EBHT 4337, 16. pont).

A Salumi(I)-döntés utal az ex tunc értelmezés alkalmazásának egy lényeges korlátjára. A tagállamok belső jogszabályai korlátozhatják, hogy már lezárt jogviszonyokat az értelmező luxemburgi határozat után újra meg lehessen nyitni, arra igényt lehessen alapítani. Ilyen lehet például elévülés, res judicata, egyéb speciális igényérvényesítési határidők, a jogellenes gazdagodásnál a javak elvesztése (pl. tagállam magánféllel szembeni követelésénél) – olyan belső szabályok, melyek általánosan időbeni korlátot szabnak valamely jogi igény érvényesítésének. E szabályok érvényesülnek, és ezen jogszabályok alapján egyébként kizárt igényérvényesítés lehetősége nem nyílik meg akkor sem, ha a lezárt jogviszonyokon alapuló igény az Bíróság által utóbb nyújtott értelmezés alapján alapos lenne.

Az értelmezést tartalmazó ítéletek elvileg csak megállapítják bizonyos jogok vagy kötelezettségek létezését illetve hatókörét – az értelmezett jogszabály létezésétől kezdve. Létezik a kivételeknek egy olyan köre, amikor az uniós jog egységes értelmezésének és alkalmazásának célját más alapvető uniós érdekek ideiglenesen háttérbe szorítják. Ezek az érdekek elsősorban a jogbiztonság, a jóhiszeműen létrehozott jogviszonyok és a súlyos gazdasági következmények megelőzése. A Bíróság mindig hangsúlyozta, hogy kizárólag a Bíróság



jogosult arra, hogy értelmező határozatának visszamenőleges időbeni hatályát korlátozza, és csak magában a határozatban. Ezt a tagállam bírósága nem teheti meg.

A Bíróság gyakorlatában az értelmezést tartalmazó határozatok ex tunc hatályának korlátozása általában abban áll, hogy a határozatot csak annak meghozatalát követően érvényesített igények elbírálásánál lehet figyelembe venni (ex nunc hatály). A hatály időbeni korlátozása csak kivételes, ugyanis a Bíróság nem kérdőjelezheti meg a jogi normák objektív jellegét (l. C-163/90 Administration des Douanes et Droits Indirects v Léopold Legros és társai [1992] EBHT I-4625, 30. pont.)

A Bíróságnak azonban akkor is védenie kell azok jogait, akik a határozat előtt lépéseket tettek igényük érvényesítése végett, ha határozatának időbeli hatályát korlátozza. Ezért a Bíróság biztosítja az egyébként ex nunc hatályú határozat visszamenő hatályát azoknak, akik a határozat meghozatalának időpontjában már „a nemzeti jogszabályok szerint jogi eljárást indítottak vagy annak megfelelő igénnyel éltek.” L. 43/75 Gabrielle Defrenne v Société anonyme belge de navigation aérienne Sabena [1976] EBHT 0455, 75. pont.

Megjegyzések

1. A Salumi(I)-ügyben kifejtett álláspontot a Bíróság sokszor megerősítette, l. pl. 811/79 Amministrazione delle finanze dello Stato v Ariete SpA [1980] EBHT 2545, 6. pont, 269/87 Natalino Ventura v Landesversicherungsanstalt Schwaben [1988] EBHT 6411, 15. pont. Az itt megállapított elv az értelmezések visszamenő hatályára nézve, gyakorlati törést szenvedhet a belső eljárási szabályokon. E belső eljárási szabályok azonban csak akkor alkalmazhatóak ilyen korlátként, ha a belső igények érvényesítésére is alkalmazandóak (az eljárások egyenértékűségének elve) és nem akadályozzák az uniós jog hatékony érvényesülését. Ez abból következik, hogy a magánfelek uniós jogon alapuló igényének védelme a tagállami bíróságok feladata és ezen igények érvényesítésére, annak feltételeire alapvetően a tagállami jogszabályok alkalmazandók, l. 119/79 és 126/79 Lippische Hauptgenossenschaft eG és Westfälische Central-Genossenschaft eG v Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung [1980] EBHT 1863, 10–11. pontok, C-6/90 és C-9/90 Andrea Francovich és Danila Bonifaci és mások v Olaszország [1991] EBHT I-5357, 42–43. pontok.

2. Egy német almaimportőr a behozott francia alma bevizsgálása miatt díjfizetésre kényszerült. A Bíróság később megállapította egy ügyben, hogy a díj vámmal egyenértékű hatású díjnak minősül, és így ellentétben van az EGK-Szerződéssel. Az importőr igényelte volna vissza a korábban jogellenesen kivetett díjat, de az igényt elutasították, mivel az igényérvényesítés határidejét túllépte. A német Bundesverwaltungsgericht (szövetségi legfelsőbb közigazgatási bíróság) kérdésére az Európai Bíróság kimondta, hogy az igényérvényesítés feltételeit a belső jogszabályok határozzák meg, és ezek alkalmazandók akkor is, ha már kizárják az igény érvényesítését, 33/76 Rewe-Zentralfinanz eG és Rewe-Zentral AG v Landwirtschaftskammer für das Saarland [1976] EBHT 1989.

3. A tagállam jogszabályalkotással sem teheti meg, hogy a Bíróság határozatának időbeni hatályát korlátozza. A Bíróság a Gravier-ügyben megállapította, hogy a belga állam által, szakképzésben részt vevő külföldi hallgatóktól beszedett tandíj („minerval”) szemben áll az EGK-Szerződéssel, 293/83 Françoise Gravier v Liège városa [1985] EBHT 0593. A belga jogszabályok, azonban visszamenőlegesen csak azon külföldi hallgatók részére engedték meg a tandíj visszafizetését, akik még a Bíróság ítélete előtt, bírósági úton igényt támasztottak. Az Európai Bíróság egy másik ügyben feltett kérdésre válaszolva viszont kifejtette, hogy a korlátozó belga jogszabályt a tagállam bíróságának figyelmen kívül kell hagyni, mert az a hatályt korlátozva ellentétes az értelmezett uniós jogszabállyal, 309/85 Bruno Barra v Belgium és Liège városa [1988] EBHT 0355, 19–21. pontok.

6.2.2. 4.6.2.2. Az érvénytelenséget megállapító határozat időbeni hatálya

Az érvénytelenséget megállapító határozat (beleértve a semmissé nyilvánítást is) az érvénytelennek nyilvánított norma hatálybalépésének időpontjára visszamenő, ex tunc hatályú, l. pl. C-228/92 Roquette Frères SA v Hauptzollamt Geldern [1994] EBHT I-1445, 17. pont.

Azonban a Bíróság az EUM-Szerződés 264. cikk második bekezdése alapján, semmisségi perben, a semmissé nyilvánítás időbeni hatályát kivételesen korlátozhatja. Az irányelveknél és határozatoknál nem észlelhető, hogy a Bíróság ezek érvénytelenségét kimondó határozatait korlátozná időben. (Ennek egyedi határozatoknál úgysem lenne gyakorlati jelentősége.) Így inkább csak rendeleteknél fordul elő az időbeni hatály korlátozása. A rendeleteknél főszabályként érvényesül ugyan a semmissé nyilvánítás visszamenőleges hatálya, de a Bíróság joggyakorlatának kezdeti időszakában ritkán állapított meg érvénytelenséget a döntés időbeni korlátozása nélkül.



6.2.3. 4.6.2.3. A magyar bíróságok és az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlata

A magyar jogi kultúrában nincs precedensjog olyan értelemben, ahogy azt az angolszász common law esetében láthatjuk. Ugyanakkor más (felsőbb) bíróságok döntéseinek követése szokásos, tehát technikailag a csatlakozás időpontjában nem látszott akadálya annak, hogy a magyar bíróságok az uniós bíróságok gyakorlatát megfelelően kövessék. Természetesen kérdés, hogy miképpen lehet áthidalni azt a problémát, amit az Alkotmány 50. § (3) bekezdésében foglalt azon követelmény jelent, hogy a bírák csak a törvénynek vannak alárendelve. Márpedig sem a magyar jogszabályok, sem az uniós jog nem írja elő (egy-két szűk esettől eltekintve), hogy az Európai Bíróság döntéseit követni kell. A Fővárosi Ítélőtábla Polgári Kollégiuma ezt úgy hidalta át, hogy a Bíróság ítéleteit az uniós jog részének tekinti; a Kollégium 3/2004. sz. ajánlása értelmében: „az Európai Bíróság ítélete jogilag kötelező erővel bír, mint a közösségi jog része, a tagállamok bíróságai számára kötelezően alkalmazandó.”5353 Lényegében ezzel az ítélőtábla jogforrásnak ismerte el az Európai Bíróság ítéleteit, ami a legegyszerűbb megoldása az imént idézett alkotmányos szabály problémamentes alkalmazásának uniós összefüggésekben.

A Bíróság ítéleteinek követésére a törvényhozás is utalt, jóllehet csak egy törvény indokolásában. Magyarország uniós csatlakozása miatt, a 2003. évi XXX. törvény módosította mind az 1952. évi III. törvényt (Pp.), mind az 1998. évi XIX. törvényt (Be.). A módosítás többek között az előzetes döntés iránti előterjesztés belső eljárási feltételeiről rendelkezik. A törvénymódosítás indokolása kitér az Európai Bíróság határozatainak (előzetes döntéseinek) joghatására is, a következők szerint (Általános indokolás I.3.3. pont, valamint I.6. pont):

„A Bíróság jogértelmezése tehát nemcsak az éppen előtte lévő ügyben eljáró bíróságot kötelezi, hanem azokban a jövőbeni ügyekben is irányadó, amelyek tényállásukban és jogkérdésükben azzal megegyeznek […]

Az Európai Bíróság döntése minden elemében kötelező, hatálya nemcsak az alapeljárásban érintett jogviszonyra terjed ki, hanem a döntése előtt létrejött jogviszonyokra is. Tehát az előzetes döntés visszaható hatállyal rendelkezik.”

Kérdés, hogy az indokolásban foglalt fenti álláspontnak van-e valamilyen joghatása a magyar bíróságokra annak megítélésénél, hogy az Európai Bíróság határozatait kell-e követniük vagy sem. A Legfelsőbb Bíróság az alábbi ügyben részletesebben vizsgálta az Európai Bíróság ítéleteinek hatályát, és állást is foglalt ezek követendőségéről.

Legf. Bír. Kfv. I. 35.055/2007. (Gépjármű-regisztrációs adó)

BH 2008. 135.

[A gépjármű-regisztrációs adó kiszabásával kapcsolatos közigazgatási ügy idején az Európai Bíróság már meghozta a magyar gépjármű-regisztrációs adóval kapcsolatos két ítéletét. Az elsőfokú bíróság az ítéleteket azért nem vette figyelembe, mert az előtte fekvő ügyben a közigazgatási határozatok azelőtt születtek, hogy a Bíróság a két ítéletet meghozta volna. Mindez lehetőséget adott a Legfelsőbb Bíróságnak, hogy vizsgálja az Európai Bíróság ítéleteinek személyi és időbeli hatályát.]

A magyar bíróságok az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlatát nem hagyhatják figyelmen kívül. A közösségi jog és a nemzeti jog kapcsolatáról az Európai Bíróság elvi jelentőségű döntéseket hozott [... a 26/62 van Gend en Loos ügy és a 6/64 Costa v. ENEL ügy]. E két híres, és alapvető európai bírósági ítéletből is következik, hogy az elsőfokú bíróság nem hagyhatta volna figyelmen kívül a közösségi jog alkalmazhatóságát.

Az elsőfokú bíróság ugyanis arra hivatkozott, hogy az alperes határozatának meghozatalakor hatályba lévő jogszabályok alapján döntött, így felvetődött a közösségi jog és az Európai Bíróság ítéletének kötelező hatálya, illetőleg időbeli hatálya. Az előzetes döntés általánosan kötelező hatálya körében (erga omnes hatály) a szakirodalom sem egységes. Mivel ebben a kérdésben még az Európai Bíróság sem nyilatkozott egyértelműen. Ugyanakkor az ítélkezési gyakorlatból az a következtetés vonható le, hogy a bírósági gyakorlat mindenkire kiterjedő és kötelező hatállyal bír. Ezt támasztotta alá a C-28-30/62. számú ügyben (Da Costa) és a C-283/80. ügyben (CILFIT) kifejtett bírósági állásfoglalás, amelynek lényege, hogy az előzetes döntéseknek olyan normatív ereje van, hogy joghatást fejt ki más ügyben is, mivel adott esetben az előzetes döntésindítványozási kötelezettséget megfosztja céljától és üressé teheti azt, amikor a felhozott kérdés lényegileg azonos egy olyan kérdéssel, amely egy hasonló ügyben már az előzetes döntéshozatali eljárás tárgya volt.

E fent kifejtetteknek azért van jelentősége, mert a magyar regisztrációs adónak a közösségi joggal való

5353 Bírósági Határozatok 2005. év 4. szám.



összeegyeztethetőségével kapcsolatban az Európai Bíróság két ítéletet is hozott (C-290/05., C-333/05.) Ebben kifejtette, hogy amennyiben a tagállamban történő első forgalomba helyezésük alkalmával a személygépkocsikra kivetett adó, amelynek összegét a személygépkocsi tényleges értékcsökkenésének figyelmen kívül hagyásával számítják ki, úgy alkalmazzák, a más tagállamokból behozott ilyen személygépkocsikra, hogy az meghaladja a nemzeti területen már nyilvántartásba vett hasonló használt személygépkocsik értékének maradványadó-tartalmát, ez az adó – az adótöbblet mértékében – összeegyeztethetetlen az EK-Szerződés90. cikk (1) bekezdésével.

A felperes már a vámigazgatási eljárásban, majd keresetében is hivatkozott arra, hogy a regisztrációsadó-megállapítás mértéke ellentétes az EK-Szerződés 90. [jelenleg EUMSz 110.] cikk (1) bekezdésével, ezt a hivatkozást az elsőfokú bíróság nem hagyhatta volna figyelmen kívül.

Az időbeli hatály kérdésével kapcsolatban az Európai Bíróság gyakorlatában az értelmező előzetes döntések ex tunc, azaz visszamenőleges hatálya az általános. Ennek lényege, hogy a közösségi jogszabály hatálybalépésétől kell alkalmazni az értelmezett tartalmat. A visszamenőleges hatályú értelmezés kapcsán az Európai Bíróság a C-66/79., C-127., és 128/79. számú ügyekben kifejtette, hogy a közösségi jog egy szabályáról az Európai Bíróság által nyújtott értelmezés, ahol szükséges, meghatározza és tisztázza e szabály jelentését és hatáskörét, ahogy kell és kellett volna ezt érteni és alkalmazni a hatálybalépésétől kezdve. Ebből következik, hogy az így értelmezett szabályt a bíróságoknak lehet és kell alkalmazni, még azon jogviszonyokra is, amelyek az értelmezés iránti kérelemről döntő ítélet előtt keletkeztek.

Az elsőfokú bíróság ítélete meghozatalának időpontjában az Európai Bíróság már ítéletet hozott a magyar regisztrációs adó ügyben, így annak tartalmát nem lehetett volna figyelmen kívül hagyni azon az alapon, hogy az az ítélet az alperes határozatának meghozatalakor még nem született meg.

A bíróság által tett megállapításokat különösebb nehézség nélkül ki lehet terjeszteni: az Európai Bíróság ítéleteit követni kell, amennyiben azonos vagy hasonló tárgyú ügy fekszik egy magyar bíróság előtt. Van ahol a Legfelsőbb Bíróság, külön indokolás nélkül, ezt kifejezetten is megállapítja: az Európai Bíróság uniós (közösségi) jog értelmezésével kapcsolatos véleménye köti a nemzeti bíróságot, hasonló tárgyú ügyekben is, mint amelyekben a Bíróság a döntést hozta (LB Mfv. II. 10.921/2005.; EBH 2006. 1442. ügy).

Az elv megállapítása nagy horderejű, de a gyakorlati alkalmazása egy ilyen elvnek számos nehézséget tartogat. Követnie kell-e a magyar bíróságoknak az Európai Bíróság döntéseit akkor is, ha a felek nem hivatkoznak rá? Mit jelent, hogy azonos vagy hasonló ügyekben kell követni a luxemburgi döntéseket? Hogy lehet elhatárolni egymástól az eseteket, illetve milyen feltételei vannak a hasonlóság megállapíthatóságának? Vannak-e korlátai (pl. alkotmányos korlátai) ennek a kötelezettségnek? Olyan kérdések, melyekkel a common law bíróságok évszázadok óta szembesülnek. A magyar bírói gyakorlatban sok ítélet kell még ahhoz, hogy ezen kérdésekre a válaszok világosan és egységesen megfogalmazódjanak


5. fejezet - 5. fejezet. Az uniós jogi aktusok bírósági felülvizsgálata1. 5.1. Az uniós jogi aktusok érvényességének bírósági felülvizsgálataAz uniós jogi aktusok (másodlagos jogforrások) szenvedhetnek olyan hibákban, melyek az érvénytelenségükhöz vezethetnek. Erre a korábbiakban többször utaltunk. Az érvénytelenséget az Európai Bíróság, más esetekben – elsőfokon – a Törvényszék (volt Elsőfokú Bíróság) állapíthatja meg. Az uniós jogi aktusokkal szembeni érvénytelenségi igények érvényesítésének három külön formája létezik az uniós jogban.

1.1. 5.1.1 Érvénytelenségi igények érvényesítése(1) A semmisségi per – EUMSz 263. cikk (volt EGKSz 173., majd EKSz 230. cikk)

Az EUM-Szerződés külön eljárást biztosít egyes uniós jogi aktusok jogszerűségének megkérdőjelezésére (semmisségi per). Erről a 263. cikk rendelkezik. Ez közvetlen peres eljárás, ahol az aktus kibocsátója az alperes. Ezen performában magánfeleknek (természetes és jogi személyeknek) csak szigorú feltételek mellett van perlési jogosultságuk, így közvetlenül és személyileg érintetteknek kell lenniük az aktus által. Ezen per sajátossága tehát, hogy

1. a magánfelek perlési jogosultsága korlátozott, amennyiben csak a (támadott aktussal összefüggésben) közvetlenül és személyesen érintett magánfelek léphetnek fel,

2. szűkebb a felülvizsgálható aktusok köre, amennyiben nem terjed ki ajánlásra és állásfoglalásra a Tanács és a Bizottság esetében,

3. időbeni korlát létezik, amennyiben 2 hónapon belül kell megtámadni az aktust, annak közzétételétől, vagy tudomásra jutásától, vagy kézbesítésétől számítva.

(2) Az előzetes döntéshozatali eljárás EUMSz 267. cikk (volt EGKSz 177., majd EKSz 234. cikk)

Az előzetes döntéshozatali eljárásban a tagállami bíróság előzetes döntés meghozatala végett az Európai Bírósághoz fordul, amennyiben valamilyen uniós jogkérdés eldöntése szükséges a döntéshozatalhoz az előtte fekvő ügyben. Ilyen uniós jogkérdés lehet valamely uniós jogi norma érvényessége is. Az érvényességgel kapcsolatos kételyekre a tagállami bíróság megszabott határidő nélkül hivatkozhat, és az Európai Bíróság megállapíthatja az érvénytelenséget. Itt a magánfeleknek csak közvetett jogérvényesítési lehetőségük van, hiszen kiindulópontként a tagállami bíróság előtt folyó perben hivatkozhatnak az érvénytelenségre. Ilyen igényük alaposságáról elsőnek a tagállami bíróságot kell meggyőzniük, hogy a kérdés előzetes döntés iránti előterjesztés keretében az Európai Bírósághoz kerülhessen. Az eljárás sajátossága tehát, hogy

1. a magánfeleknek közvetett jogérvényesítési lehetőséget nyújt,

2. a felülvizsgálható aktusok köre minden másodlagos uniós normára kiterjed,

3. időbeni korlát nem létezik,

4. relatív hatású, a Bíróság nem nyilvánítja semmissé a kérdéses aktust, csak a konkrét ügyben nem alkalmazható.

(3) Az érvénytelenségi kifogás – EUMSz 277. cikk (volt EGKSz 184., majd EKSz 241. cikk)

A fentieken túl, az EUMSz 277. cikke alapján, pedig a Bíróság előtti jogvitában a peres felek bármelyike hivatkozhat egyes, általános hatályú uniós aktusoknak, az adott ügyben való (jogellenesség miatti) alkalmazhatatlanságára. Ez nem egy külön eljárás, hanem járulékos lehetőség valamely aktus érvénytelenségének felhívására.A 277. cikk a következőket rendeli:


5. fejezet. Az uniós jogi aktusok bírósági felülvizsgálata

A 263. cikk hatodik bekezdésében megállapított határidő lejárta ellenére az Unió intézményei, szervei vagy hivatalai által elfogadott általános hatállyal bíró jogi aktusokra vonatkozó jogvitában bármelyik fél élhet a 263. cikk második bekezdésében meghatározott eszközökkel annak érdekében, hogy az Európai Unió Bírósága előtt a szóban forgó jogi aktus alkalmazhatatlanságára hivatkozzon.

Az eljárás sajátossága, hogy

1. csak az általános hatályú jogi aktusokra terjed ki (a Lisszaboni Szerződés előtt csak a rendeletekre, illetve a rendeletekhez hasonló joghatással bíró egyéb aktusokra terjedt ki),

2. származékos jellegű, csak már létező érdemi jogvita kapcsán lehet hivatkozni az érvénytelenségre,

3. határidő nélkül igénybe vehető út,

4. relatív hatású, a Bíróság nem nyilvánítja érvénytelenné a kérdéses aktust, csak a konkrét ügyben való alkalmazását függeszti fel.

1.2. 5.1.2. Az igényérvényesítési eljárások összefüggéseiA három eljárás megindításának feltételei és jellemzői nagyban különböznek. Ráadásul a semmisségi perben a Bíróság felülvizsgálja a megtámadott aktusok „jogszerűségét”, az előzetes döntéshozatali eljárásban a Bíróság előzetes döntést hoz egyes uniós aktusok „érvényességéről”, ugyanakkor a 277. cikk szerint, pedig a Bíróság dönt az „alkalmazhatatlanságról”. Ebből következően az első esetben a Bíróság az aktust semmissé nyilváníthatja, az előzetes döntéshozatalban csak megállapítja annak érvénytelenségét, míg az érvénytelenségi kifogásnál az érvénytelenséghez vezető hibában szenvedő norma alkalmazhatatlanságát állapítja meg. Ugyancsak probléma, hogy az érvénytelenségi okokra csak a semmisségi perre vonatkozó rendelkezés utal, a másik kettő nem. A három eljárás viszonya így meglehetősen tisztázatlan volt már a kezdetektől a szerződés szövegében, így a kérdést a Bíróságnak kellett tisztáznia.

A Bíróság a „Les Verts”-ügyben mondta ki e tekintetben a döntő szót. A Bíróság szerint „egyrészt a 230. és 241. cikkekben, másrészt a 234. cikkben, a Szerződés egy egységes jogorvoslati rendszert hozott létre abból a célból, hogy lehetővé tegye a Bíróságnak a szervek által hozott intézkedések jogszerűségének felülvizsgálatát.” Így azon természetes és jogi személyek is megkérdőjelezhetik egyes uniós jogi normák jogszerűségét, akik, illetve amelyek nem rendelkeznek perlési jogosultsággal a semmisségi per feltételei szerint, l. 294/83 Parti écologiste „Les Verts” v Európai Parlament [1986] EBHT 1339, 23. pont.

Később, a Bíróság az „egységes jogorvoslati rendszer” irányvonalát követve, az eljárásokat tartalmilag azonosította egymással. Mindhárom eljárás ugyanarra irányul: az uniós jogi aktus jogszerűségének felülvizsgálatára. A Bíróság tehát e tekintetben azonosítja az érvényességet a jogszerűséggel, és gyakorlatilag azonos felülvizsgálatot végez az említett különböző eljárásokban. Ezt követve, és a magyar jogi terminológiához közelítve, a továbbiakban egységesen a norma érvénytelenségéről, illetve érvénytelenségi okairól szólok a három eljárással összefüggésben, bár a 263. cikk „jogszerűséget” említ.

1.3. 5.1.3. A hármas rendszer ellentmondásaiEz a hármas rendszer azonban súlyos ellentmondást hordozott. Valaki könnyedén megkerülhette a szigorúbb feltételeket támasztó semmisségi pert azzal, hogy a nemzeti bíróságon indított eljárást és előzetes döntés iránti előterjesztést kezdeményezett. A jogorvoslati rendszer egységessége veszélyben forgott. Ez az ellentmondás annak ellenére is fennállt, hogy a 267. cikk kihasználásában több a bizonytalanság, hiszen a tagállami bíróság elkerülheti az előterjesztést, másrészt nem mindig alkalmas az előzetes döntési eljárás az érvénytelenségi kérdéseknél gyakran felbukkanó komplex tényállások kezelésére és megítélésére.

A helyzet fonáksága abból eredt, hogy az igazgatási jellegű, sokszor egyedi döntés a 267. cikk alapján elvileg korlátlan ideig megtámadható annak ellenére, hogy a semmisségi perben a 263. cikkben foglalt határidő lejár. Addig, míg ez a határidő nélküli megtámadási lehetőség indokolt egy általános, objektív alapú, jövőre irányuló, normatív jogszabálynál, egyedi és eseti ügyekre vonatkozó igazgatási jellegű döntéseknél aligha. A megoldás az lehetett, hogy a Bíróság az előzetes döntéshozatali eljárás hatálya alól kiszorítsa a meg nem támadott igazgatási jellegű, egyedi aktusok érvényességének vitathatóságát. A Bíróság ezt a lépést a TWD Textilwerke-ügyben tette meg.

C-188/92 TWD Textilwerke Deggendorf GmbH v Németország



[1994] EBHT I-0833

[A poliamid és poliészter fonalat előállító felperes állami beruházási segélyt kapott a német államtól, melyet a Bizottság jogellenesnek tekintett 86/509/EGK számú határozatával, és kötelezte az államot annak visszavonására. A döntést a Bizottság a német államnak címezte, azonban azt megkapta a cég is, de nem támadta meg az Európai Bíróság előtt, noha a 230. cikk szerinti perlési jogosultsága egyértelműen fennállt. A német hatóság által kibocsátott határozat kötelezte a felperest a segély visszafizetésére. A felperes ezt támadta német bíróság előtt arra hivatkozva, hogy az közigazgatási határozat alapjául szolgáló fenti bizottsági határozat érvénytelen különböző okok miatt. A Bíróságnak arra kellett válaszolni, hivatkozhat-e a felperes a bizottsági döntés érvénytelenségére a tagállam bírósága előtt folyó perben annak fényében, hogy az előírt két hónapon belül azt nem támadta meg semmisségi per keretében.A kérdés az észak-rajna-vesztfáliai Oberverwaltungsgericht (legfelsőbb tartományi közigazgatási bíróság) előzetes döntés iránti előterjesztésében került a Bíróság elé.]

17 […] a Szerződés 93. [EKSz 88., jelenleg EUMSz 108.] cikke alapján elfogadott bizottsági határozat tárgyát képező támogatásban részesülő, aki ezt a határozatot megtámadhatta volna, és aki a Szerződés 173. [EKSz 230., jelenleg EUMSz 263.] cikkének harmadik bekezdésében előírt kötelező határidőt hagyta lejárni, nem kérdőjelezheti meg a határozat jogszerűségét nemzeti bíróság előtt egy olyan perben, melyben nemzeti hatóságok által meghozott, ezen határozatot végrehajtó intézkedéseit támadja.

18 Amennyiben ilyen körülmények között, az érintett személy a nemzeti bíróság előtti eljárásban megtámadhatná a határozat végrehajtását azon az alapon, hogy a határozat jogszerűtlen, a valóságban lehetővé tenné az érintett személynek, hogy megkerülje a határozat jogerejét, mely e személlyel szemben a perindítási határidő lejártával alakul ki. […]

24 A jelen esetben nem vitatott, hogy az alapeljárásban a felperes teljesen tudatában volt a Bizottság határozatának és annak a ténynek, hogy a Szerződés 173. cikke alapján kétségtelenül meg tudta volna azt támadni.

25 Az előzőekből következően, a jelen ügy alapeljárásának ténybeli és jogi körülményei között, a jogbiztonság elve alapján köti a nemzeti bíróságot annak a határozatnak, a támogatásban részesülő vállalkozással szemben beálló jogereje, melyet a Bizottság a Szerződés 93. cikke alapján fogadott el.

A TWD Textilwerke-ítélet tehát korlátozza az előzetes döntéshozatali eljárásban érvényességi vizsgálat alá vethető uniós jogszabályok körét, egyrészt a jogbiztonság, másrészt a 263. cikkben foglalt feltételek kijátszásának megakadályozás végett. Azonban az ítélet által tett korlátozás nem kevés gondot okoz.

Az ügyben kialakított doktrína nem kevesebbet követel a tagállami bíróságoktól, mint azt, hogy megvizsgálja és állást foglaljon abban, hogy a peres félnek lett volna-e lehetősége és joga semmisségi perben vitatni az ügyben felmerült uniós jogi aktus érvényességét. Látható lesz majd, hogy a magánfelek perlési jogosultsága a semmisségi perben olyan bonyolult feltételrendszerhez kötött (pl. személyes és közvetlen érintettség), hogy aligha várható el egy tagállami bíróságtól annak megítélése, vajon fennálltak-e ezek a feltételek.

Ráadásul, a Bíróság csak egy formai követelményt állított fel: a magánfél megindította-e az eljárást, amire lehetősége volt. Viszont a magánfél bármikor érdemben vitathatja, akár a tagállami bíróságon, akár az uniós bíróságok előtt, hogy az ő vonatkozásában fennálltak volna az eljárási feltételek az EUMSz 263. cikk alapján. Ekkor a bíróságok rákényszerülhetnek arra (amire TWD Textilwerke-ügyben nem kényszerült rá a Bíróság), hogy mérlegelje, valóban fennállhatott-e korábban a magánfél keresetindítás joga.

A tagállami bíróság ugyanakkor valóban kétségesnek tekintheti az előtte fekvő uniós jogi aktus érvényességét, függetlenül attól, hogy megtámadta-e azt valaki vagy nem. Nem várható el, hogy jobb meggyőződése ellenére tartózkodjon az előzetes döntéshozatal kezdeményezésétől, miután a Foto-Frost-ügyben a Bíróság éppen arra hívta fel a figyelmet, hogy egy tagállami bíróság nem állapíthatja meg egy uniós aktus érvénytelenségét, 314/85 Foto-Frost v Hauptzollamt Lübeck-Ost [1987] EBHT 4199, másrészt pedig ideiglenesen felfüggesztheti az uniós aktus alkalmazását és előzetes döntéshozatalt kezdeményezhet, C-143/88, C-92/89 Zuckerfabrik Süderdith-marschen AG v Hauptzollamt Itzehoe és Zuckerfabrik Soest GmbH v Hauptzollamt Paderborn [1991] EBHT I-0415. A jogbiztonság elve pedig azért nem fog igazán helyt, mert az előzetes döntéshozatal során, amúgy is, mindettől függetlenül bármely másodlagos uniós jogi aktus érvényessége megkérdőjelezhető, amíg hatályban van, vagy amíg alkalmazni kell.

Megjegyzések



1. A fentiekben kifejtett ellenérvek ellenére is, a TWD Textilwerke-ügyben megfogalmazott korlátozást további megfontolások is alátámaszthatják. Így az előzetes döntési eljárásban a felperes (az állami támogatást kapó fél) versenytársai nem tudnak észrevételt tenni, és érveket előhozni, szemben az EUMSz 263. cikk alapján induló közvetlen érvénytelenítési eljárással. Ugyanakkor a 263. cikk alapján, magánfeleknél a Törvényszék, míg a 267. cikk alapján az Európai Bíróság jár el. Amennyiben a Bíróság megengedné a 267. cikkel való „visszaélést”, ezzel csorbítaná a Törvényszék hatáskörét, a két bírói szerv közötti munkamegosztást. A 263. cikk peres eljárást irányoz elő, ahol a felek részletesen kifejthetik több fordulóban az érveiket, érvényesül a peres eljárás minden garanciája. Ezzel szemben az előzetes döntési eljárás elsősorban bíróságok közötti párbeszéd, ahol a Bíróságnak kevesebb esélye van megismerni teljes egészében a felek álláspontját.L. erre részletesebben Jacobs főtanácsnok véleményét, melyet korábban az Universität Hamburg-ügyben fogalmazott meg, 216/82 Universität Hamburg v Hauptzollamt Hamburg-Kehrwieder [1983] EBHT 2771. Az érvek és ellenérvek mérlegelése után kérdés, hogy fenntarthatóak-e még a TWD Textilwerke-ítéletben tett megállapítások, vagy van megfelelőbb megoldás a három érvénytelenségi eljárás összehangolására?

2. A TWD Textilwerke-ügyben tett megállapítások alátámasztják a „Les Verts”-ügyben kimondott elvet, hogy a három eljárás a közösségi (uniós) normák érvénytelensége tekintetében egy egységes jogorvoslati rendszert képez. Így a fentiek érvényesek a 263. cikk és a 277. cikk kapcsolatára is, amely kiderült többek között az Elsőfokú Bíróság (Törvényszék) elé került újabb TWD Textilwerke-ügy kapcsán. Eszerint „a Szerződés által lehetővé tett érvénytelenségi kifogás nem hozható fel természetes vagy jogi személyek által, amennyiben a 230. [jelenleg EUMSz 263.] cikk második bekezdése alapján keresetet indíthattak volna, de nem tették meg az ott meghatározott időn belül.” L. T-244/93 és T-486/93 TWD Textilwerke Deggendorf GmbH v Bizottság [1995] EBHT II-2265, 103. pont, de az Európai Bíróság már korábban is ilyen értelemben nyilatkozott, l. 92/78 SpA Simmenthal v Bizottság [1979] EBHT 0777, 39. pont.

3. A fenti ügyekben a Bíróság megállapításai a magánfelek érvénytelenségi igényeire vonatkoztak. Kérdés, hogy a 263. cikkben megszabott két hónapos határidő után a tagállamok hivatkozhatnak-e az uniós jogi aktus érvénytelenségére előzetes döntéshozatali eljárásban vagy érvénytelenségi kifogásként, amennyiben semmisségi pert nem indítottak?L. pl. 156/77 Bizottság v Belgium (SNCB támogatás) [1978] EBHT 1881.

1.4. 5.1.4. Egy uniós aktus érvénytelenségének alapjaAz uniós jogi aktusok közvetlen megtámadására eljárást biztosító szerződéshely, az EUMSz 263. cikk sorolja fel, hogy az érvénytelenséget mire lehet alapozni, a másik két eljárásra vonatkozó rendelkezés erre nem utal. A Bíróság azonban láthatóan ugyanezen érvénytelenségi okokat veszi figyelembe az előzetes döntéshozatalnál vagy az érvénytelenségi eljárás elbírálásánál alkalmazott érvénytelenségi vizsgálatnál is. A szerződéshelyek közötti eltérésnek nem sok jelentőséget tulajdonít e tekintetben. Így az „érvényesség” (267. cikk) és „jogszerűség” (263. cikk) fogalmait hamar azonosította, azonosítva egyben a két cikk alapján folytatott érvénytelenségi vizsgálat szempontjait is, l. 73/63 és 74/63 NV Internationale Crediet- en Handelsvereniging „Rotterdam” és De Coöperatieve Suikerfabriek en Raffinaderij G.A. „Puttershoek” v Netherlands Minister of Agriculture and Fisheries [1964] EBHT 0003.

Ráadásul – a Bíróság szerint – a 267. cikk megfogalmazása alapján nem korlátozott az, hogy az uniós intézkedések érvényességét milyen alapon lehet vitatni. Mivel e hatáskör kiterjed mindenre, amely képes a felhozott intézkedéseket érvénytelenné tenni, a Bíróság köteles megvizsgálni minden felhozott indokot. Ez azt jelenti, hogy nem feltétlenül csak a nevesített érvénytelenségi okok vezethetnek egy jogi aktusérvénytelenségéhez. A Bíróság gyakorlata azonban e megállapítás ellenére is a263. cikkben foglalt nevesített okok eredői mentén bontakozott ki, így a következőkben ezekre kell kitérni.

(a) Hatáskör hiánya

Az uniós jogszabályt alkotó szervnek valamilyen, hatáskört biztosító magasabb norma alapján kell cselekedni. Ennek hiánya érvénytelenné teszi a jogszabályt is. (Az uniós hatáskör kérdéseit l. az előbbiekben, 3.5 pontban).

(b) A hatáskörrel való visszaélés

Hatáskörrel való visszaélés akkor történik, amennyiben objektív, releváns és visszatérő jelei vannak annak, hogy az uniós szerv az intézkedést más célból fogadta el, mint amilyen célból a hatáskört ráruházták, vagy ami az intézkedés indokolt célja.A hatáskörrel való visszaélés a jogi aktus érvénytelenségét vonja maga után (részletesebben l. az előbbiekben, 3.5 pont).

(c) Lényeges eljárási követelmények megsértése



A jogi aktusok meghozatala során sérülhetnek azok elfogadására előírt eljárási szabályok. Ilyen jogsértés alapját képezheti annak, hogy valamely uniós jogszabály érvénytelenségét megállapítsák Ennek feltétele azonban, hogy a megszegett eljárási követelménynek lényeges követelménynek kell lennie. Az, hogy mi a lényeges, a jogalkalmazás során formálódik az uniós bíróságok joggyakorlatában. Az előbbiekben már több olyan eljárási követelmény tárgyaltunk, melyek lényegesek, és megsértésük a jogszabály érvénytelenségéhez vezet:

– a konzultációs kötelezettség megszegése (3.2.2.3. pont);

– az indokolási kötelezettség megszegése (3.6.4. pont);

– az érintett fél meghallgatásának hiánya (pl. 10.1.6. pont).

(d) Ellentét magasabbrendű jogszabályokkal

A jogi aktus érvénytelen, ha a Szerződéseket vagy az alkalmazásukra vonatkozó bármely jogi rendelkezést megsérti. Ez a leggyakrabban hivatkozott érvénytelenségi ok, melyre fokozottan igaz, hogy átfoghat más érvénytelenségi okokat is. Például a hatáskör hiánya, mint érvénytelenségi ok, átfogalmazható úgy, hogy a kérdéses döntés ellentétes az EUM-Szerződéssel, mely nem ad alapot a döntés elfogadására. Az indokolási kötelezettség megsértése ide is besorolható, mert sérti az EUM-Szerződés 296. cikkét. (A magasabb rendű jogszabályok tiszteletben tartásáról l. 3.6.5. pont).

(5) Egyéb érvénytelenségi ok

Elsősorban a széles diszkrecionális jogkörön alapuló intézkedéseknél, a nevesített érvénytelenségi okok mellett a Bíróság joggyakorlatában több olyan, érvénytelenség megállapításának alapul szolgáló körülmény merült fel, melyeknek a nevesített okok alá történő besorolása kifejezetten nem mindig történik meg. Ilyenek a jogalap hiánya, jogban vagy tényben való kifejezett tévedés egyedi jogi aktusoknál, a mérlegelési jogkör kifejezett túllépése vagy önkényesség. A Szerződésekhez csatolt 2. sz. Lisszaboni Jegyzőkönyv 8. cikke pedig kifejezetten érvénytelenségi okként nevesíti a szubszidiaritás elvének megsértését jogalkotási aktusok esetében. Természetesen fölöttébb vitatható, hogy ezek önálló érvénytelenségi okok lennének, hiszen elméletileg bármelyik visszavezethető a nevesített négy ok valamelyikére (vagy azok közül többre is). Némely esetben a Bíróság azonban elsődlegesen ezekre hivatkozik, és nem feltétlenül vezeti vissza e körülményeket a nevesített okokra.

Megjegyzések

1. Nemcsak az EUM-Szerződésben foglalt valamely eljárási feltétel megsértése vezethet az elfogadott jogszabály érvénytelenségéhez, hanem az is, ha például annak elfogadásánál a Tanács megsérti a saját eljárási szabályzatát. Így a Tanácsban egy irányelv elfogadása jogsértő volt az írásbeli szavazás alkalmazása miatt, mert annak feltételei nem álltak fenn a Tanács eljárási szabályzata szerint, 68/86 Egyesült Királyság v Tanács (Állati hormonok) [1988] EBHT 0855, 49. pont. Nem jogalkotási, hanem inkább igazgatási eljárásokban, a Bizottság előtt, viszont ilyen belső eljárási szabálysértés csak akkor teszi az aktust érvénytelenné, ha ez lényegi és hátrányos hatással van az erre hivatkozó fél jogi és ténybeli helyzetére, T-69/89 Radio Telefis Eireann v Bizottság [1991] EBHT II-0485, 27. pont.

2. Az Elsőfokú Bíróság (Törvényszék) megállapította, hogy az EK-Szerződés versenyjogi rendelkezéseinek megsértését megállapító és bírságot kiszabó határozat érvénytelen, mivel a Bizottság azt csak három hivatalos nyelven fogadta el, és a többi hivatalos nyelvre lefordított változatokat az egyik biztos hagyta jóvá, l. T-80,81,83,87,88,90,93,95,97,99,100,101,103,105,107,112/89 BASF AG és mások v Bizottság [1995] EBHT II-0729. Itt az érvénytelenség milyen érvénytelenségi ok miatt állhat fenn?

2. 5.2. A semmisségi perAz egyik eljárás, melyben lehetőség van valamely uniós jogi aktus érvényességét vitatni, az EUM-Szerződés 263. cikke szabályozza. Ez közvetlen, peres eljárás, melynek célja, hogy a felperes kérelmére az uniós bíróság megvizsgálja egy jogszabály vagy jogi aktus érvényességét, és az érvénytelenség megállapítása esetén azt hatályon kívül helyezhesse. A perindításnak szigorú időbeni korlátja van.

Az Európai Unió Bírósága megvizsgálja a jogalkotási aktusok jogszerűségét, valamint a Tanács, a Bizottság és az Európai Központi Bank jogi aktusait, kivéve az ajánlásokat és a véleményeket, továbbá az Európai Parlament és az Európai Tanács harmadik személyekre joghatással járó aktusait. Az Európai Unió Bírósága megvizsgálja



továbbá az Unió szervei vagy hivatalai által elfogadott, harmadik személyekre joghatással járó jogi aktusok jogszerűségét.

E célból az Európai Unió Bírósága hatáskörrel rendelkezik az olyan keresetek tekintetében, amelyeket valamely tagállam, az Európai Parlament, a Tanács vagy a Bizottság nyújt be hatáskör hiánya, lényeges eljárási szabályok megsértése, a Szerződések vagy az alkalmazására vonatkozó bármely jogi rendelkezés megsértése vagy hatáskörrel való visszaélés miatt.

Az Európai Unió Bírósága azonos feltételek mellett rendelkezik hatáskörrel a Számvevőszék, az Európai Központi Bank és a Régiók Bizottsága által előjogaik megóvása érdekében indított keresetek tekintetében.

Bármely természetes vagy jogi személy az első és második bekezdésben említett feltételek mellett eljárást indíthat a neki címzett vagy az őt közvetlenül és személyében érintő jogi aktusok ellen, továbbá az őt közvetlenül érintő olyan rendeleti jellegű jogi aktusok ellen, amelyek nem tartalmaznak végrehajtási intézkedéseket. [...]

Az e cikkben szabályozott eljárásokat, az esettől függően, az intézkedés kihirdetésétől vagy a felperessel történő közlésétől, illetve ennek hiányában attól a naptól számított két hónapon belül kell megindítani, amikor arról a felperes tudomást szerzett.

A norma hatályon kívül helyezése (semmissé nyilvánítása) a sikeres semmisségi kereset (EUMSz 263. cikk) következménye. A normát ez eltávolítja el az uniós jogrendből. Megjegyzendő, hogy az EUMSz más uniós jogi aktusok felülvizsgálatáról is rendelkezik; így a semmisségi per specifikus változatait tartalmazza a 269. cikk (az EUSz 7. cikke alapján született jogi aktus felülvizsgálatáról), a 271, cikk b) ésc) pontja (az Európai Beruházási Bank Igazgatótanácsa és Kormányzótanácsa intézkedéseinek felülvizsgálatáról), valamint a 275(2) cikk (a közös kül- és biztonságpolitika területén az EUSz V. cím 2. fejezet alapján magánszemélyekkel szemben hozott korlátozó intézkedések felülvizsgálatáról).

A semmisségi perrel kapcsolatban az alábbi lényeges, általános kérdések vetődnek fel: milyen uniós aktusokat jogosult a Bíróság felülvizsgálni ezen eljárásban, kik jogosultak és milyen feltételek mellett perelni semmisség megállapítása céljából, különös tekintettel a magánfelek perbeni helyzetére.

2.1. 5.2.1. A felülvizsgálható jogi aktusok köreA 263. cikk értelmében az uniós jogi aktusok alábbi négy fő csoportja vizsgálható felül semmisségi perben:

(1) jogalkotási aktusok;

(2) a Tanács, a Bizottság és az Európai Központi Bank jogi aktusai (kivéve az ajánlások és a vélemények);

(3) az Európai Parlament és az Európai Tanács harmadik személyekre joghatással járó aktusai;

(4) az Unió szervei vagy hivatalai által elfogadott, harmadik személyekre joghatással járó jogi aktusok.1

A Lisszaboni Szerződés határozottan tágította a felülvizsgálható jogi aktusok körét, hiszen a felülvizsgálat lehetősége ezentúl korlátozottan kiterjed az Európai Tanács , valamint az Unió intézményi jogállással nem bíró más szervei, illetve hivatalai jogi aktusaira, ha azok harmadik személyre joghatással járnak. Ugyanakkor az Unió szerveit és hivatalait létrehozó aktusok meghatározhatnak további feltételeket, amelyek alapján egy magánfél az e szervek és hivatalok által elfogadott, joghatás kiváltására irányuló jogi aktusokkal szemben keresettel élhet.

Bár az uniós jog tipikus jogi aktusai a rendelet, irányelv és a határozat, azonban ezek mellett számos, egyéb nevesített és nem nevesített jogi aktusokat is alkothatnak a közösség hatáskörrel rendelkező intézményei, szervei. Az Európai Bíróság úgy találta, hogy a felülvizsgálat jogát nem korlátozza, miképpen nevezik a jogi aktust, sőt esetenként az sem, hogy az önmagában kötelező-e vagy sem.

60/81 International Business Machines Corporation v Bizottság

11 Pl. Európai Vegyianyag-Ügynökség (ECHA) határozatai támadhatóak az EUMSz 263. cikk, valamint a vegyi anyagok regisztrálásáról, értékeléséről, engedélyezéséről és korlátozásáról (REACH), valamint az Európai Vegyianyag-Ügynökség létrehozásáról szóló 1907/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet 94. cikke alapján.



[1981] EBHT 2639

[A Bizottság több éven keresztül vizsgálta a felperes kereskedelmi gyakorlatát annak megállapítására, hogy visszaélt-e piaci erőfölényével vagy sem. A Bizottság, a versenyügyekért felelős biztosa által, a felperest az eljárás megindulásáról egy levélben értesítette, egyben a levélhez nyilatkozatban csatolta azon kifogásait, melyek alapot adtak az eljárás megindítására. A felperes cég keresetet indított a Bizottság intézkedésének érvénytelenítése és hatályon kívül helyezése iránt. A kereset megengedhetősége részben azon múlt, hogy a Bizottság levele és nyilatkozata felülvizsgálható-e érvényességi szempontból.]

9 Annak meghatározásakor, hogy a megtámadott intézkedések a 173. [EKSz 230., jelenleg EUMSz 263.] cikk szerinti jogi aktusoknak minősülnek-e, a tartalmukat kell megvizsgálni. A Bíróság szilárd joggyakorlatának megfelelően, bármilyen intézkedés, melynek kötelező hatálya van, és alkalmas arra, hogy a kérelmező joghelyzetében érzékelhető változást előidézve, annak érdekeit érintse, olyan jogi aktusnak vagy határozatnak minősül, mely tárgyát képezheti a 173. cikk alapján indított, semmissé nyilvánítás iránti keresetnek. Azonban az a forma, melyben az ilyen jogi aktust vagy határozatot meghozták, lényegében közömbös a fenti cikk alapján történő megtámadás lehetőségét illetően.

10 A bírósági joggyakorlatból világosan kiderül, hogy amikor olyan jogi aktusokról vagy határozatokról van szó, amelyek elfogadása több eljárási szakaszban történik, különösen, amikor elfogadásuk egy belső eljárás betetőzése, csak azon intézkedések vizsgálhatók felül, amelyek az eljárás végén véglegesen rögzítik a Bizottság vagy a Tanács álláspontját, és az olyan közbenső intézkedések nem, amelyek tárgya a végső döntés előkészítése.

11 Csak abban az esetben lehetne ez másképp, ha az előkészítő eljárás során hozott jogi aktusok és határozatok nemcsak a fenti jogszabályi jellemzőkkel rendelkeznének, de ezenfelül önmaguk is egy, a Bizottságot és a Tanácsot érdemi döntésre feljogosító eljárástól megkülönböztetett speciális eljárás végső szakaszának minősülnének.

12 Másfelől érdemes megjegyezni, hogy bár a tisztán előkészítő jellegű intézkedés nem lehet tárgya egy semmissé nyilvánítás iránti keresetnek, a benne fellelhető hibákra lehetséges hivatkozni azon végső jogi aktus ellen irányuló kereset alátámasztásaként, amelynek ez egy előkészítő lépését képezi.

[Ezen elvek alapján a Bíróság megvizsgálta az ügy tárgyát képező levelet, és arra jutott, hogy sem az eljárás megindítása sem a kifogások közlése nem olyan aktus, mely támadható lenne a 230. cikk alapján.]

24 Másfelől ebben az ügyben nem szükséges az IBM hatékony jogi védelmének biztosításához az, hogy a kérdéses intézkedés azonnali felülvizsgálat tárgya lehessen. Amennyiben az igazgatási eljárás befejezésekor, és az IBM ennek keretében benyújtott észrevételeinek vizsgálatát követően, a Bizottság az IBM érdekeit érintő határozatot fogadna el, ez a határozat az EGK-Szerződés 173. cikke szerint bírósági felülvizsgálat alá vethető majd, amelynek folyamán az IBM valamennyi alkalmas érvét előterjesztheti. Ekkor a Bíróságra tartozik majd annak megítélése, hogy követtek-e el bármilyen jogsértést az igazgatási eljárás során, és ha igen, ezek érintik-e a Bizottság által az igazgatási eljárás végén meghozott határozat érvényességét.

25 Ennélfogva a keresetet, mint meg nem engedhetőt, el kell utasítani.

A Bíróság tehát lényegében kiterjesztette a felülvizsgálható aktusok körét, az EGK-Szerződés, és az EUMSz jelenlegi szövegéhez képest. E tekintetben a legfőbb elhatároló szempont, hogy van-e szándékolt joghatása a kérdéses intézkedésnek, hoz-e változást a címzettek joghelyzetében. Láthatóan az sem játszik szerepet, hogy mi az aktus, vagy jogszabály neve – ez csupán formális szempont lehet. Ugyanakkor közbenső (ideiglenes) döntések felülvizsgálatára nincs mód, ahogy ez világosan kiderül a fenti ügyből.

Megjegyzések

1. Az EU-Szerződés által történt módosítás (1992) előtt az EGKSz 173. cikk nem foglalta magában az Európai Parlament perelhetőségét, így ez sokáig kérdéses volt. A Bíróság azonban kiterjesztette a rendelkezés hatókörét már az EU-Szerződés előtt a Parlamentre, bizonyos feltételekkel. Ezen ügyekben a Parlament aktusainak szándékolt joghatása volt a lényeges. Amennyiben ilyen megállapítható volt, a Bíróság az Európai Parlament perelhetőségét megállapította. A Bíróság sorozatban foglalt állást arról, hogy felülvizsgálható a Parlament azon aktusa (határozata), melynek joghatása volt a szervezeten kívül is: 230/81 Luxemburg v Európai Parlament (Parlament működésének helye I.) [1983] EBHT 0255., 108/83 Luxemburg v Európai Parlament [1984] EBHT 1945., 294/83 „Les Verts” v Európai Parlament [1986] EBHT 1339. Az EK-Szerződés 1992. évi módosítása, illetve az EUM-Szerződés 263. cikke már ezt az álláspontot tükrözte.



2. A Bizottság, az egyik ügy előzményeként, telexüzenetben informálta Olaszországot a szójabab termesztése céljából adható támogatásokra vonatkozó közösségi jogszabályok alkalmazásáról. Olaszország megtámadta ezt az intézkedést a Bíróság előtt, de sikertelenül. A Bíróság úgy vélte, hogy a kérdéses rendelet nem ruházta fel a Bizottságot jogértelmező szereppel, és bár a Bizottság kifejtheti ebbéli véleményét, az értelmezésnek nincs joghatása Olaszországra. Ez egyben azt is jelentette, hogy nem is volt felülvizsgálható semmisségi perben, l. 151/88 Olaszország v Bizottság (Szójabab) [1989] EBHT 1255, különösen 22-25. pontok.

3. A Bíróság előtt felülvizsgálható döntések joghatását, ezek mibenlétét gondosan elemzi Tesauro főtanácsnok, l. C-366/88 Franciaország v Bizottság (EMOGA) [1990] EBHT I-3571, per AG Tesauro. Az ügyben a Bizottságnak egy általánosabb alkalmazású belső utasítása került a Bíróság elé. Az európai mezőgazdasági orientációs és garanciális alap (EAGGF – EMOGA) támogatásának felhasználását a Bizottság a helyszínen is ellenőrizhette a tagállamokban. A Bizottság kérdéses belső utasítása a Bizottság tisztviselőinek eljárását szabályozta a tagállamokban történő mintavétel és a támogatott mezőgazdasági termékek mintáinak vizsgálata tekintetében. Franciaország kifogásolta az utasítás néhány rendelkezését, és megtámadta azt a Bíróság előtt. Felülvizsgálhatta-e a Bíróság a Bizottság ezen belső szabályát?

4. A felperes a Törvényszék előtt támadta meg még 2006-ban semmisségi perben az Európai Újjáépítési Ügynökség egyik közbeszerzési határozatát. Az Ügynökség nem szerepelt akkor a volt EKSz 230. cikkben felsorolt uniós (közösségi) szervek között, és ráadásul az azt létrehozó rendelet sem tette ezt kifejezetten lehetővé. A Törvényszék ennek ellenére nem látta akadályát, hogy felülvizsgálja a határozatot. Vajon milyen indokok alapján tehette ezt meg? A Lisszaboni Szerződés hatálybalépése után megváltozhattak ezek az indokok? L. T-411/06 Sogelma v Európai Újjáépítési Ügynökség [2008] EBHT II-2771.

5. Lényeges kérdés, mikor kezdődik, és mikor jár le az EUMSz 263. cikk (5) bekezdésében kijelölt határidő. E tekintetben is tanulságos Lengyelország egyik első ügye a Törvényszék (Elsőfokú Bíróság) előtt. Lengyelország a 2004. május 1-jei csatlakozás után, 2004. június 28-án semmisségi keresetet nyújtott be a Törvényszéken (Elsőfokú Bíróságon) melyben – többek között támadta a Bizottság 2003 novemberében elfogadott 1972/2003/EK rendeletét, mely a mezőgazdasági termékek kereskedelme tekintetében a tíz állam csatlakozása következtében elfogadandó átmeneti intézkedésekről szólt, már az aláírt Athéni Szerződés ismeretében. A két hónapos határidő mindenképpen lejárt, a Törvényszék szerint 2004. február 4-én. Hogy jön ki ez a határidő? Tanulságos, ahogy a Törvényszék számította. A kérdéses rendeletet 2003. november 11-én hirdették ki a Hivatalos Lapban. A Törvényszék Eljárási Szabályzata szerint, ha intézmény által hozott jogi aktus elleni eljárás kezdeményezésére nyitva álló határidő a jogi aktus kihirdetésével kezdődik, ezt a határidőt a jogi aktusnak a Hivatalos Lapban való kihirdetésétől számított tizennegyedik nap végétől kell számítani, tehát a két hónapos keresetindítási határidőt 2003. november 25. éjféltől kell számítani. Ugyancsak az Eljárási Szabályzat úgy rendelkezik, hogy a hónapokban megállapított határidő annak a napnak az elteltével jár le, amelyik az utolsó hónapban ugyanazt a számot viseli, mint az a nap, amelyen a határidő kezdetére okot adó esemény bekövetkezett, tehát a keresetindítási határidő 2004. január 25-én éjfélkor járt le. Azonban figyelembe vették a tíznapos átalány-határidőt, amellyel ugyancsak a Szabályzat szerint a távolságra tekintettel az eljárási határidők meghosszabbodnak, a kereset benyújtására nyitva álló határidő 2004. február 4-én éjfélkor járt le. Összhangban van ez a számítási mód, és az alapul szolgáló Eljárási Szabályzat, az EUMSz 263. cikk (5) bekezdésével? Mindettől függetlenül, Lengyelország amellett érvelt, hogy a rendelet csak 2004. május 1-én lépett hatályba, és Lengyelországnak amúgy is csak 2004. május 1-jétől volt alkalma tagállamként támadni a rendeletet, mert ekkor lett tagállam, ekkortól hatályos rá nézve, tehát a két hónapot innen kell számítani. Elfogadható-e a kereset, vagy elkell utasítani a kijelölt határidő túllépése miatt? T-257/04 Lengyelország v Bizottság (1972/2003/EK rendelet) [2009] EBHT II-0000 (fellebbezett, nincs még közzétéve). L. szintén C-273/04 Lengyelország kontra Tanács (2004/281/EK tanácsi határozat) [2007] EBHT I-8925, különösen33. pont).

6. Az EUMSz 263. cikk (5) bekezdésében kijelölt határidő nem jogvesztő. A Bíróság értelmezése szerint a késedelem menthető, rendkívüli körülmények esetén, C-195/91 P. Bayer AG v Bizottság [1994] EBHT I-5619, 26. pont.

7. A Lisszaboni Szerződés előtt a semmisségi eljárás lehetősége korlátozottan adott volt a közösségi jogon kívül is, bár csak a tagállamok és a Bizottság számára. Az EU-Szerződés volt35. cikk (6) bekezdése alapján lehetőség volt semmissé nyilvánítás iránti pert indítani a Bíróság előtt a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés területein született kerethatározatok és határozatok vonatkozásában a következők szerint: „A Bíróság hatáskörrel rendelkezik a kerethatározatok, illetve határozatok jogszerűségének felülvizsgálatára olyan keresetek tekintetében, amelyeket valamely tagállam vagy a Bizottság nyújt be hatáskör hiánya, lényeges eljárási szabályok megsértése, e szerződés vagy az alkalmazására vonatkozó bármely jogi rendelkezés megsértése vagy hatáskörrel való visszaélés miatt. Az ebben a bekezdésben szabályozott eljárásokat az intézkedés kihirdetésétől számított két hónapon belül kell megindítani.” Megjegyzendő azonban, hogy



magánfél közvetve támadhatott ilyen határozatokat előzetes döntéshozatali eljárás keretében, ugyanis e jogszabályok felülvizsgálhatóak ilyen eljárásban a fent idézett cikk (1)–(5) bekezdéseiben foglalt feltételek mellett (l. az előzetes döntéshozatali eljárásnál).

2.2. 5.2.2. A lehetséges felperesek köreAz EUMSz 263. cikk alapján a felperesek köre korlátozott, ezen belül három nagyobb csoportot különböztethetünk meg.

(1) A tagállamok, a Bizottság, a Tanács és az Európai Parlament keresetindítási joga általános, nem kell semmilyen jogi érdeket felmutatni ennek feltételeként.2

Eredetileg az EGK-Szerződés a Parlamentnek nem biztosított keresetindítási jogot. A Bíróság előtt mások ügyében azonban beavatkozóként felléphetett, pl. 138/79 SA Roquette Freres v Tanács [1980] EBHT 3333. A Bíróság, a Szerződésnek ezen a hiányosságán – ha kicsit habozva is, de – túllépett, l. C-70/88 Európai Parlament v Tanács [1990] EBHT I-2041. (az ún. „Csernobil-ügy”) A Maastrichti Szerződés által tett módosítás a Bíróság álláspontjának megfelelően korlátozott perlési jogot biztosított részére, míg a Nizzai Szerződésbe foglalt módosítás már a Parlament általános keresetindítási jogáról rendelkezett.

(2) A Számvevőszék, az Európai Központi Bank és a Régiók Bizottsága előjogainak védelmében indíthat pert. A perlési jogosultság előfeltétele az, hogy bizonyítsák, miszerint a támadott intézkedés, jogszabály sérti valamilyen előjogukat. Ezenfelül, azonban a Régiók Bizottsága jogosult semmisségi pert indítani a szubszidiaritás elvének megsértése címén olyan jogalkotási aktusok tekintetében, amelyek elfogadásánál konzultációs joga van.3

(3) A magánfelek perlési jogosultsága korlátozott: fel kell mutatni sajátos, jogi érdeket a perlésre. Miután a Parlament keresetindítási joga nyugvópontra jutott, a felperesek körére vonatkozóan az igazán nagy jogkérdéseket a magánfelek perlési jogosultsága tartogatja, ennek megfelelően az alábbiakban erre térünk ki.

A magánfelek perlési jogosultsága igen szűk volt a semmisségi eljárásban, elsősorban azért, mert a volt EKSz 230. cikk (4) bekezdése többek között személyes érintettséget is megkövetelt tőlük a megtámadott aktus vonatkozásában. Ezt a megszorítást sok kritika érte, és a Lisszaboni Szerződéssel bevezetett módosítás, kizárólagosan a „rendeleti jellegű aktusoknál”, eltörölte ezt a feltételt (követve az Alkotmányos Szerződés III-270. cikk (4) bekezdését). Ennek a könnyítésnek a gyakorlati következményei nem láthatóak előre, utólag derül ki a kialakuló luxemburgi ítélkezési gyakorlatból valóban könnyítést jelent-e a magánfelek számára. A magánfelek azonban az új szabály szerint is elsősorban csak az egyedi jellegű, igazgatási típusú jogi aktusokat támadhatják. Nincs általános lehetőségük arra, hogy a normatív, általános alkalmazást kívánó jogszabályokat, szabályozási aktusokat kérdőjelezzék meg a Bíróság előtt; ez a tagállamoknak és az uniós intézményeknek van fenntartva. A megoldás némileg analóg a belső jogi megoldásokkal: a közigazgatási jogokban egy egyedi jellegű közigazgatási aktus megtámadásának lehetősége csak azoknak van fenntartva, akiknek az jogi érdekét érinti. A magánfelek a következő háromféle intézkedést támadhatják:

(1) a felperesnek címzett jogi aktust;

(2) nem a felperesnek címzett jogi aktust, amennyiben az őt közvetlenül és személyesen érinti,

(3) a rendeleti jellegű jogi aktust, amennyiben az a felperest közvetlenül érinti, és nem tartalmaz végrehajtási intézkedést.

Az első esetben jelentős nehézségek nem merülnek fel, a perlési jogosultság egyszerűen megállapítható. A második, és részben a harmadik esetben a közvetlen, valamint a személyi érintettség mibenléte és feltételei, valamint harmadik esetben a rendeleti jellegű aktus fogalma, első pillantásra is nehéz kérdéseket vet fel. A következőkben erre a három problémára térek ki.

2.3. 5.2.3. Közvetlen érintettség

22 A Szerződésekhez csatolt 2. sz. Lisszaboni Jegyzőkönyv 8. cikke alapján, a szubszidiaritás elvét sértő jogalkotási aktus tekintetében, az Európai Unió Bírósága ugyancsak hatáskörrel rendelkezik semmisségi perben „egy tagállam által a saját jogrendje szerint nemzeti parlamentje, illetve a nemzeti parlamenti kamarája nevében hozzá továbbított keresetek elbírálására”.33 A fent hivatkozott 2. sz. jegyzőkönyv 8. cikke alapján.



Közvetlen érintettségről akkor beszélünk, ha egy jogi aktus (tipikusan határozat) a fél jogi helyzetét minden más jogi aktus (pl. további tagállami rendelkezés) nélkül, tehát „közvetlenül” módosítja. A közvetlen érintettség minden, magánfél által indított semmisségi eljárásban feltétel. A kérdés lényegét jól megvilágítja az egyik klasszikus ügy.

69/69 SA Alcan Aluminium Raeren és mások v Bizottság

[1970] EBHT 0385

[Belgium kérte a Bizottságot, hogy biztosítson számára, csökkentett, 5%-os vám mellett, nyersalumíniumra importkvótát. A Bizottság határozatában ehhez nem járult hozzá. A felperesek alumíniumimporttal foglalkozó vállalkozások, melyek ezáltal elestek egy kedvező lehetőségtől. Ezért a Bizottság határozatát megtámadták a Bíróság előtt. Keresetindítási joguk attól függött, hogy a kérdéses határozat közvetlenül érinti-e őket vagy sem.]

5 Ilyen körülmények között, szükséges megvizsgálni, hogy az 1969. május 12-i határozat, ami a jelen ügy tárgya, a kérelmezőket közvetlenül és személyesen érinti-e, jóllehet azt a Belga Királyságnak és a Luxemburgi Nagyhercegségnek címezték.

6 A vitatott határozatot a Bizottság azon hatáskörének keretei között fogadták el, melyet az 1960. március 2-án kötött, a G listában felsorolt termékekre vonatkozóan, a közös vámtarifa részbeni megteremtéséről kötött megállapodáshoz csatolt, a nyersalumíniumról szóló XII jegyzőkönyv ruházott rá.

7 E jegyzőkönyv alapján, és a benne előírt feltételektől függően, „a Bizottság kérelemre felhatalmazza … a Benelux országokat, hogy 5%-os vám alá eső éves vámkontingenst nyissanak meg, feldolgozó iparágaik importszükségletének fedezésére…”

8 A Bizottság fent idézett rendelkezés nyomán hozott határozatának így nincs más hatása, mint hatáskört biztosít az érintett tagállamok javára, és nem ruház át semmilyen jogot az említett államok által utóbb hozott bármely intézkedés lehetséges kedvezményezettjeire.

9 Ennek következtében úgy tűnik, hogy a XII sz. jegyzőkönyv alapján, a Belga Királyság és a Luxemburgi Nagyhercegség előnyére, csökkentett vám alá eső vámkontingens biztosításának nincs azon vállalkozásokat közvetlenül érintő hatása, melyek az így nyújtott előnyből esetlegesen részesülhetnének.

10 Azonban a felperesek érvelése szerint a vitatott határozat egy negatív határozat, nem olyan, amely felhatalmazást ad.

11 Ennek következtében, a határozat, állításuk szerint, közvetlenül érinti őket, mivel megfosztja őket attól a lehetőségtől, hogy a vámkontingens csökkentett vámtételének előnyeit élvezzék.

12 Továbbá, állításuk szerint, mivel a határozatot azon pénzügyi év után fogadták el, amire az vonatkozott, végérvényesen meghatározható az importőrök azonossága, akik a kérdéses kontingensből előnyt szerezhettek volna, úgyhogy az említett kérelmet elutasító határozat az importőröket közvetlenül érinti.

13 Az 1969. május 12-i határozat hatályon kívül helyezése, a felpereseknek nem biztosít olyan előnyöket, melyet el akarnak érni, mivel ilyen előnyöket csak az eredményezhet, ha a nemzeti hatóságok megnyitják a vámkontingenst, miután a Bizottság az érintett tagállamoknak erre felhatalmazást ad.

14 Ezért úgy tűnik, a kereset valójában arra irányul, hogy a Bizottságot kötelezze egy olyan határozat elfogadására, melynek hatásai a XII sz. jegyzőkönyv alapján csak a tagállamokat érinthetik.

15 A kérelmet elutasító határozat ezért nem érinti a felpereseket más módon, mint érintené az a pozitív határozat, melynek meghozatalát el kívánják érni.

16 Ebből következik, hogy a keresetet, mint meg nem engedhetőt, el kell utasítani, mivel a felperesek nem tudták bizonyítani, hogy a 173. cikk második bekezdésének értelmében érintettek.

Látható, hogy közvetlen érintettség nem áll fenn, amennyiben a határozat ügydöntő cselekvési lehetőséget tart fenn a tagállamok hatóságai számára (pl. csak felhatalmazást ad). Így például az importengedélyek, állami támogatások megadására vagy megtiltására vonatkozó felhatalmazás egy-egy bizottsági határozatban nem jelenthet az egyébként érintettek számára közvetlen érintettséget. Természetesen esetenként külön elemzést kíván, hogy a tagállamnak egy bizonyos határozat milyen cselekvési lehetőséget hagyott. A Bizottság azon



határozata, mely Luxemburgnak felhatalmazást ad arra, miszerint acélipari cégeknek állami támogatást nyújtson, amennyiben azok termelési kapacitásukat csökkentik, nem alapozza meg a helyi önkormányzat közvetlen érintettségét, noha a termelés csökkenése a helyi adók csökkenésével is jár.A felhatalmazás birtokában ugyanis a tagállam az, amely dönt a lehetőség kihasználásáról. 222/83 Differdange önkormányzata és mások v Bizottság [1984] EBHT 2889.

Akkor, ha a tagállam már előre, feltételesen elkötelezi magát abban a tekintetben, hogy miképpen fog a Bizottság felhatalmazó aktusának ismeretében dönteni, közvetlenül érintetté tehet egy gazdasági szereplőt a Bizottság jogi aktusa tekintetében. Az egyik ügyben a felperes konzervgombát kívánt a Kínai Népköztársaságból importálni, és ezért importengedély iránti kérelmet nyújtott be a német hatóságoknak. Az engedély elbírálása alatt a Bizottság – részben német kezdeményezésre – a 70/446. számú határozatában, felhatalmazta Németországot arra, hogy a Kínából érkező bizonyos árucikkekre az importengedélyt elutasítsa, ebbe beletartozott a konzervgomba is.A határozat 1. cikke alapján a felhatalmazás kiterjedt olyan engedélyekre is, melyeket a határozat kibocsátásának időpontjában már benyújtottak. A német hatóságok ráadásul korábban közölték a felperessel: amennyiben ilyen felhatalmazást kapnak a Bizottságtól, az engedélyt meg fogják tagadni. A felperes a határozatot megtámadta a Bíróság előtt. A Bizottság szerint, a felperes nem közvetlenül érintett az ügyben, hiszen a határozat csak egy felhatalmazás, a német hatóságoknak jogában áll ennek ellenére az engedélyt megadni; így a határozat a felperes jogi helyzetét nem befolyásolja közvetlenül, ez a további tagállami rendelkezéstől függ. A Bíróság úgy foglalt állás, hogy a felperes közvetlen érintettsége fennáll, mivel az elbíráló szervek korábban tájékoztatták felperest, hogy bizottsági felhatalmazás esetén, el fogják utasítani a kérelmét. 62/70 Werner A. Bock v Bizottság [1971] EBHT 0897, 7. pont. Kérdés, hogy a Bíróság ugyanígy foglalt volna állást, ha a német hatóságok az előzetes tájékoztatással nem kötik meg kezüket az engedély elbírálása tekintetében.

2.4. 5.2.4. Személyes érintettségA személyes érintettség azt jelenti, hogy az intézkedés (határozat) a felperest úgy érinti, mintha neki címezték volna, azaz egy jól körülírható, objektív jellemzők alapján elkülöníthető, zárt csoport tagjaként érinti a jogi helyzetét a jogi aktus. Az EUM-Szerződés ezen kifejezése kívánja kizárni azt, hogy magánszemélyek által, általánosabb személyi körnek szóló jogi aktusok (tartalmi értelemben jogszabályok) bárki által megtámadhatók legyenek az uniós bíróságok előtt. A személyes érintettség a Lisszaboni Szerződés után már nem feltétel a rendeleti jellegű aktusok megtámadásánál, egyéb esetben viszont igen. A személyes érintettség mércéje mind a mai napig a Plaumann-teszt az uniós bíróságok előtt.

2.4.1. 5.2.4.1. A Plaumann-teszt

Az Európai Bíróság a személyi érintettség tekintetében igen szoros értelmezést adott, megszorítva ezzel a lehetséges felperesek körét. Az alaphangot a Plaumann-ügyben adta meg.

25/62 Plaumann & Co. v Bizottság

[1963] EBHT 0199

[A német kormány kérte a Bizottságtól, hogy a harmadik államból behozandó egyes áruk – többek között friss mandarin – tekintetében részben felfüggeszthesse a közösségi vám alkalmazását és annak kivetését. A Bizottság N. SIII 03079 (1962 május 22.) számú határozatával a kérelmet elutasította. A felperes mag nélküli mandarin behozatalában volt érdekelt, és így a Bizottság határozata érdekeivel ellentétes volt. A határozatot az Európai Bíróság előtt megtámadta, állítván, hogy importőrként személyes érintettsége fennáll.]

Azonban az EGK-Szerződés 189. és 191. [EKSz 249. és 254., jelenleg EUMSz 288. és 297.] cikkéből az következik, hogy a határozatok jellemzője a címzett személyek korlátozott száma. Annak megállapítása végett, hogy egy intézkedés határozat-e vagy sem, meg kell vizsgálni, hogy az intézkedés konkrét személyeket érint-e. A vitatott határozat címzettje a Német Szövetségi Köztársaság kormánya, és elutasítja azt, hogy felhatalmazást adjon harmadik államokból származó bizonyos termékek vámjának részbeni felfüggesztésére. A vitatott határozatot ezért úgy kell tekinteni, mint egy konkrét személyhez intézett, és ezt a személyt egyedül kötelező határozatot. […]

Először is az látszik helyénvalónak, hogy megvizsgáljuk, miszerint a megengedhetőség második feltétele teljesül-e, mivel, ha a felperest a határozat nem személyesen érinti, szükségtelenné válik annak vizsgálata, hogy közvetlenül érintett-e.



Azok a magánszemélyek, akik nem címzettjei a határozatnak, csak akkor állíthatják, hogy az őket személyesen érinti, ha a határozat őket bizonyos sajátságos jellemzői okán érinti, vagy olyan körülmények okán, melyek elhatárolják őket minden más magánszemélytől, és ezen tényezők egyénileg úgy különböztetik meg őket, mint a címzett személyek esetében. A jelen esetben a vitatott határozat a felperest, mint a mandarin importőrét érinti, azaz egy olyan kereskedelmi tevékenység okán, melyet bármely magánszemély bármikor folytathat, és ezért ez nem olyan, hogy a felperest úgy különböztetné meg a vitatott határozat vonatkozásában, mint a címzettet.

Ezen okokból a semmissé nyilvánítás iránti keresetet meg nem engedhetővé kell nyilvánítani.

Az ügyben kifejtett Plaumann-teszt alapján, importot érintő bizottsági határozatok esetén, a felperes személyes érintettségét önmagában nem alapozza meg, hogy a ténylegesen importálást végzők zárt köréhez tartozik. Ehhez szükséges valamilyen más tényező, mely például kizárja a jövőbeni, lehetséges importőröket is a határozat hatóköréből.

A Bock-ügyben (idézve az előző pontban) ilyen lehetséges további tényező volt, hogy a határozat az importőrök azon csoportjára kifejezetten vonatkozott, melyeknek a kérelme, a szabályozott áruk valamelyikére, már a tagállam hatósága előtt feküdt a határozat kibocsátásának időpontjában. Ez egy objektív jellemző által leírható, zárt csoportját jelentette a lehetségesen is érintetteknek. Az előzőekben már hivatkozott Sofrimport-ügyben a Bizottság rendeleteivel átmeneti rendelkezés nélkül felfüggesztette a chilei almára az importengedélyek kiadását. A felperes cégnek úton volt jelentős mennyiségű almája, melyet Chiléből kívánt behozni. A perlési jogosultság vizsgálatánál itt jól meghatározható volt a köre azon importőröknek, melyek éppenséggel chilei almát importáltak és egyben árujuk úton is volt. Ez a feltétel kizárta azon lehetséges vagy tényleges importőrök igen tág csoportját, akik egyébként ezt az árut be szokták hozni, vagy a jövőben behozhatják a közös piacra, de árujuk akkor nem volt úton, l. 152/88 Sofrimport SARL v Bizottság [1990] EBHT I-2477, l. még 3.6.2.3 pontnál.

A teszt, illetve a Bíróság későbbi joggyakorlata, nem zárja azt ki, hogy általános hatályú uniós aktus támadható legyen semmisségi perben magánfél által. Azonban a közvetlen és személyes érintettséget ilyenkor is bizonyítani kell, és ez igen ritkán sikerül általános hatályú jogi aktusok esetében.

2.4.2. 5.2.4.2. Amikor a Plaumann-teszt is teljesíthető

Lehetnek olyan körülmények melyek fennállása esetén a Bíróság hajlandó a felperes személyi érintettségét kevésbé szigorú feltételek szerint megállapítani. Van az ügyeknek egy csoportja, ahol a Bíróság kivehetően más feltételeit alakította ki a személyes érintettségnek, mint a Plaumann-ügyben. Ilyen terület a versenyjog, az állami támogatások területe, valamint sok vonatkozásban a dömpingellenes eljárás.

Ezen területeken a Bizottság előzetesen igazgatási jellegű eljárást folytat le, amelyben vállalkozók, cégek (versenytársak) is részt vehetnek (nem feltétlenül félként), és ezt a részvételi jogot számukra sokszor kifejezetten biztosítják az uniós jogszabályok. Ez érthető, hiszen egy állami támogatás engedélyezése a versenytárs érdekeit sértheti, vagy valamely együttműködési forma, piaci magatartás engedélyezése, jóváhagyása a versenyjog szabályai alapján, ugyancsak kihat a versenytársak helyzetére. Az eljárást lezáró határozat címzettje azonban nem az eljárásban részt vevők mindegyike, vagy az, akinek érdekeit az eljárás egyébként szorosan és alapvetően érinti.A Bíróság ezen esetekben, az eljárásban részt vevőket (akkor is, ha nem félként vesznek részt és nem címzettjei a határozatnak, vagy korábban a határozatnak minősülő rendeletnek) személyesen érintetteknek tekintheti. Így személyesen érintett: a kérelmező (panaszos), amelynek vagy amely képviselőjének kezdeményezésére indul az eljárás, l. 264/82 Timex Corporation v Tanács és Bizottság [1985] EBHT 0849 (dömpingellenes vám), 26/76 Metro SB-Grossmärkte GmbH & Co. KG v Bizottság [1977] EBHT 1875 (versenyjog); az eljárásban valamilyen formában részt vevő cég, melynek piaci helyzetét a döntés érinti, l. 169/84 Compagnie française de l’azote (Cofaz) SA és mások v Bizottság [1986] EBHT 0391 (állami támogatás); vagy az eljárásban részt nem vevő cég, melynek, mint versenytársnak, az érdekeit érinti a határozat, l. C-198/91 William Cook plc v Bizottság [1993] EBHT I-2487, különösen 20-26. pontok (állami támogatás).

Mindezt jól példázza az Extramet-ügy, ahol ugyan rendeletet támadott a felperes, de következtetéseit a személyes érintettség feltételével kapcsolatban, a rendeletektől eltérő jogi aktusok támadásánál lehet alkalmazni a Lisszaboni Szerződés után is.

C-358/89 Extramet Industrie SA v Tanács

[1991] EBHT I-2501



[A Tanács 2808/89/EGK rendeletével 1989. szeptember 18-án dömpingellenes vámot állapított meg a Szovjetunióból és Kínából behozott ásványi kalciumra. A felperes az ásványi kalcium legnagyobb importőre volt, amelyet feldolgozott, és tiszta kalciumot állított elő belőle a fémiparban való felhasználás céljából. A Tanács rendelete a felperes számára megdrágította a beszerzést, ugyanis annak legfontosabb forrása ez a két állam volt. A perben lényeges kérdésként vetődött fel, hogy a rendelet általános jellegű vagy inkább egyedi jogszabálynak minősült, illetve megalapozható-e a felperes személyi érintettsége.]

14 Ebből következik, hogy a dömpingellenes vámot kiszabó intézkedések, anélkül, hogy elvesztenék rendeleti jellegüket, bizonyos körülmények között személyesen érinthetnek egyes kereskedőket, akik ezért jogosultak semmissé nyilvánítás iránt pert indítani. […]

16 A dömpingellenes rendelet semmissé nyilvánítása iránti per megindításához való jog elismerése a kereskedők bizonyos csoportjai tekintetében, azonban nem zárhat el más kereskedőket attól, miszerint hivatkozzanak személyes érintettségükre annak okán, hogy a rendelet bizonyos jellemzői sajátosan vonatkoznak rájuk és elhatárolják őket minden más személytől (l. 25/62 Plaumann v Bizottság [1963] EBHT 0095 ítéletet).

17 A felperes bizonyította a tényezők egy körének fennállását, mely a felperest sajátosan érintő helyzetet képez, és amely megkülönbözteti, a kérdéses intézkedés tekintetében, minden más kereskedőtől. A felperes a legnagyobb importőre a dömpingellenes intézkedés tárgyát képező terméknek, és ugyanakkor a termék végfelhasznója. Ráadásul, az importtól nagyon nagy mértékben függ az üzleti tevékenysége, és azt a vitatott rendelet komolyan érinti arra tekintettel, hogy az érintett termék előállítóinak száma korlátozott, valamint arra, hogy milyen nehézségekbe ütközik a beszerzés az egyetlen Közösségen belüli termelőtől, amelyik ráadásul a feldolgozott termék esetében a fő versenytársa.

18 Ebből következik, hogy a Tanács által felhozott megengedhetőségi kifogást el kell utasítani.

Megjegyzések

1. Az importőröket érintő határozatok felülvizsgálatánál, a Spijker Kwasten-ügy jól példázza a Bíróság személyes érintettség kérdésében kialakított álláspontját. A Bizottság 1982. július 7-i határozata felhatalmazta a Benelux államokat, hogy a Kínából származó kefék importját korlátozzák (megtiltsák) 1982 végéig. A határozat kiterjedt minden olyan importkérelemre, melyet 1982 június 25. után nyújtottak be. A felperes ténylegesen az egyetlen importőr volt a Benelux államokban amely ilyen árucikket hozott be, és importkérelmét 1982. június 18-án nyújtotta be. Ennek ellenére megtámadta a Bizottság határozatát, mivel a benne foglalt korlátozás megakadályozza (a már benyújtott kérelemben foglalt mennyiségen túl) az adott évben tervezett importját. A Bíróság szerint, a felperes nem érintett személyesen a határozattal, mert az a felperes már benyújtott kérelmére nem terjed ki. Ugyanakkor a határozat által érintett időszakban elvileg bárki folyamodhat importengedélyért, tehát a felperes nem tartozik a kereskedők meghatározott zárt csoportjához, melyet a határozat rendelkezései alapján el lehet különíteni objektív jellemzők alapján. 231/82 Spijker Kwasten BV v Bizottság [1983] EBHT 2559. Érdekes elemzésnek nyithat teret az a kérdés, hogy az Extramet-ügyben a Bíróság eltért-e a Plaumann- és a Spijker Kwasten-ügytől, vagy az ott tett megállapítások egyenesen következnek a korábbi döntésekből?

2. A Bizottság C (91) 440 számú határozatával rendelkezett arról , hogy az európai regionális fejlesztési alapból Spanyolország pénzügyi támogatást kap a Kanári-szigeteken építendő két erőmű megépítésére. A támogatást részösszegenként, évente folyósították. A Bizottság egyik részösszeg kifizetéséről szóló határozatát támadta meg a Stichting Greenpeace Council, sok más pertársával egyetemben. A felperesek arra hivatkoztak, hogy a két erőmű építésénél megsértettek néhány, az Európai Közösség környezetvédelmi politikáját szabályozó jogszabályt, így a támogatás folyósítását a Bizottságnak fel kellett volna függeszteni. Ezért a kérdéses részösszeg folyósításáról szóló bizottsági határozat álláspontjuk szerint érvénytelen. A felperesek nagy része helyi lakos volt, akik többek között személyes érintettségüket arra alapozták, hogy az erőművek károsan hatnak ki egészségükre, az általuk folytatott mezőgazdasági termelésre, a turizmusból élőknél a turizmusra. A felperesek közül kettő helyi környezetvédelmi szervezet, míg a Greenpeace arra hivatkozott, hogy a spanyol tagszervezetének több mint ezer tagja helyi lakos a Kanári-szigeteken. A felperesek rendelkeztek-e perlési joggal ebben az ügyben az EKSz 173. [EUMSz 263.] cikk alapján? Más megfontolások érvényesek-e a helyi lakosokra, és a környezetvédelmi szervezetekre? Környezetvédelmi szervezet lehet-e személyesen érintett az ügyben abból következően, hogy tagjai személyesen érintettek? L. T-585/93 Stichting Greenpeace Council (Greenpeace International) és mások v. Bizottság [1995] EBHT II-2205.

3. Az EUM-Szerződés 263. cikke kapcsán eddig csak rendeletek és határozatok megtámadásáról volt szó. Magánfelek ezen szerződéses rendelkezés alapján támadhatnak-e irányelvet? L. a Koninklijke Scholten Honig-ítélet 7. pontját (következő pont), valamint T-135/96 Union Européenne de l’artisanat et des petites et moyennes



entreprises (UEAPME) v Tanács [1998] EBHT II-2335.

2.4.3. 5.2.4.3. Támadások a Plaumann-teszt ellen

A Plaumann-teszt nehezen leküzdhető akadály annak a magánfélnek, aki támadni akar egy nem neki címzett jogi aktust uniós bíróság előtt. Noha jól kizárja, hogy magánfelek általános hatályú aktusokat, azaz uniós jogszabályokat támadjanak meg semmisségi per keretében, a másik oldalról akadályozhatja a bírói jogvédelem érvényesülését egyes helyzetekben, hiszen magánfél nem jut hozzá egy érdekeit sértő uniós norma bírósági felülvizsgálatához. Éppen a bírói jogvédelem érvényesítésének indokával három komoly támadás érte a tesztet: egyrészt Jacobs főtanácsnok részéről az UPA-ügyben, másrészt a Törvényszék (Elsőfokú Bíróság) részéről a Jégo-Quéré-ügyben, harmadrészt az Alkotmányos Szerződés előkészítése során. Az első két támadás lényege az volt, hogy új meghatározást kívántak adni a személyes érintettség fogalmának, a harmadiknak pedig az, hogy ezt a feltételt ki akarták hagyni a magánfél perindításának feltételei közül. A három kísérletből csak a harmadik lett sikeres, igaz félig.

A Jégo-Quéré-ügy tényállása nagyon jól mutatja azt a helyzetet, ahol a bírói jogvédelem hálóján a felperes a Plaumann-teszt alapján egyszerűen kiesett, T-177/01 Jégo-Quéré et Cie SA v Bizottság [2002] EBHT II-2365. A felperes egy bizottsági rendeletet támadott, mely a szürketőkehal-állomány helyreállítására vonatkozó intézkedéseket tartalmazott Franciaország és Írország partjaihoz közel eső tengerrészeken, így például korlátozta a halászhálók szembőségét, az alkalmazható halászati eszközöket, a kifogható halállományt, különösen a 12 méternél hosszabb halászhajókon.A felperes halászati társaság az egyik legnagyobb halászati társaság volt, amely az érintett, Írországhoz közeli tengerrészeken halászott rendszeresen 12 méternél hosszabb hajókkal, ráadásul elsősorban a kisebb testű sárga tőkehalra, amelynek a halászatát a rendelet a hálók szembőségének megnövelésével jelentősen megnehezítette, így a rendelettel súlyos érdeksérelem érte. A felperes a Plaumann-teszt alapján nem volt személyesen érintett, ugyanis nem volt megkülönböztethető más, lehetséges halászati vállalkozásoktól, tehát nem élhetett semmisségi keresettel. A rendeletnek nem volt olyan végrehajtási rendelkezése sem, mely őt közvetlenül és személyesen érintette volna, így az, illetve azon keresztül érvénytelenségi kifogással maga a rendelet is támadható lett volna. Tagállamon belüli jogorvoslatot nem kereshetett, mert nem volt olyan, a rendeletre épülő tagállami jogi aktus, melyet lehetett volna támadnia hazai bíróság előtt (és később előzetes döntéshozatali eljárásban megkérdőjelezvén magát a rendeletet is).

A Törvényszék (Elsőfokú Bíróság) látva ezt a helyzetet, a hatékony bírói jogvédelem elvére hivatkozva szakított a Plaumann-ügyben addig követett értelmezéssel és új meghatározást adott ítéletének nevezetes 51. pontjában:

51 Az előzőek fényében, és az egyének részére nyújtandó hatékony bírói jogvédelem céljából, egy természetes vagy jogi személyt személyesen érintettnek kell tekinteni az őt közvetlenül érintő általános hatályú közösségi intézkedés vonatkozásában, ha a kérdéses intézkedés jogainak korlátozásával vagy kötelezettségek előírásával jogi helyzetét jól körülírhatóan és közvetlenül érinti. Azon személyek száma és helyzete, akiket az intézkedés hasonlóan érint vagy érinthet, e tekintetben nem bír jelentőséggel.

Hasonlóan új meghatározással kísérletezett kissé korábban Jacobs főtanácsnok, a Bíróság előtt többé-kevésbé párhuzamosan futó UPA-ügyben (ahol ugyancsak egy rendeletet kívánt a felperes szervezet megtámadni), C-50/00 P. Unión de Pequeños Agricultores v Tanács [2002] EBHT I-6677, per AG Jacobs.4 Indítványában, mintegy következtetésként, a következőket javasolta:

60 Véleményem szerint, tehát azt kellene elfogadni, hogy egy személy személyesen érintett egy közösségi intézkedés által, ha sajátos körülményei folytán, az intézkedés lényegesen sérti vagy sértheti.

A Bíróság azonban mindkét ügyben megvédte a Plaumann-tesztet: nem követte Jacobs főtanácsnok javaslatát sem, és fellebbezésre a Jégo-Quéré-ügyben is megállapította, hogy a Törvényszék (Elsőfokú Bíróság) új meghatározása „a személyes érintettség követelményét megfosztaná minden értelmétől”, C-263/02 P. Bizottság v Jégo-Quéré & Cie SA [2004] EBHT I- 3425, 38. pont. Továbbra is nyitott volt a kérdés, milyen alapon lehet kereshetőséget biztosítani egy magánfélnek, akinek egy általános hatályú aktus súlyosan sérti érdekeit, de amelyet személyes érintettség vagy további végrehajtási intézkedések hiányában nem tud sem közvetlenül, sem közvetve támadni. Erre a hatályba nem lépő Alkotmányos Szerződés, majd ennek a megoldását az EUMSz 263. cikk (4) bekezdésébe áttevő Lisszaboni Szerződés talált választ, amikor a végrehajtási rendelkezést szükségessé nem tevő, „rendeleti jellegű” aktusok megtámadásánál törölte a személyes érintettség feltételét.

2.5. 5.2.5. A „rendeleti jellegű jogi aktusok”44 L. erre Gilliaux, 2003, 177. o.



A Lisszaboni Szerződés előtt, az EKSz 230 cikk (4) bekezdése „rendelet formájában hozott határozatról” szólt, de annál előírta a személyes érintettséget is. Így az újabb szabályozás, e feltétel eltörlésével, szélesíti a magánfelek hozzájutását a bírói jogvédelemhez megsemmisítési igény esetén, elsősorban olyan helyzeteket megcélozva, mint ami a Jégo-Quéré-ügyben is látható volt. Azonban az új fogalom, a „rendeleti jellegű jogi aktus” nem teszi tisztábbá a helyzetet, ugyanis nem azonos értelmű a korábbi a „rendelet formájában hozott határozat” fogalommal, annál szélesebb és még bizonytalanabb értelmű. Érdemes röviden néhány értelmezési problémára rámutatni.

2.5.1. 5.2.5.1. Értelmezési nehézségek a Lisszaboni Szerződés újítása nyomán

A magyar kifejezésből nem világos, hogy ezek az aktusok milyen formában jelennek meg. Egy olyan jogi aktusról van szó, amely a rendeletekre jellemző sajátosságokkal bír, de nem rendelet formájában jelent meg, vagy egy olyan rendelet formájában megjelent aktusról, mely nem a rendeletekre, hanem más jogi aktusokra jellemző sajátságokkal rendelkezik. Tehát nem világos, hogy a „jelleg” formai vagy tartalmi vonatkozásokra utal. Amennyiben a régi szabályozást vesszük alapul, inkább a második eshetőségről van szó. Így használta a Törvényszék (Elsőfokú Bíróság) az ASAJA-ügyben, ahol a vizsgált rendeletről megállapította, hogy az nem egyedi, hanem általános hatályú, objektíve meghatározott helyzetekre vonatkozik, és ezért „rendeleti jellegű”. 5

Tehát a rendeleti formában megjelenő aktusok is lehetnek rendeleti jellegűek, illetve nem rendeleti jellegűek.

Nem világos továbbá, hogy a rendeleti jellegű jogi aktus csak nem jogalkotási aktus lehet, vagy jogalkotási aktus is, melyet a Parlament és a Tanács hozott meg. A 263. cikk szövegét véve, annak első bekezdése alapján az uniós bíróságok felülvizsgálati hatásköre minden jogi aktust magában foglalhat, tehát egyaránt kiterjed a jogalkotási és egyéb jogi aktusokra is, azonban az első bekezdésben egyáltalán nem szerepel rendeleti jellegű jogi aktus. Ez azt is jelenthetné, hogy a rendeleti jellegű aktusok a jogalkotási és nem jogalkotási aktusokat is magukban foglalhatnak fogalmilag, valamilyen fogalmi sajátosság alapján. De mi lehet az a fogalmi sajátosság, mely kiemeli a rendeleti jellegű aktusok szűkebb körét, a jogalkotási és nem jogalkotási aktusok általános köréből? A fent idézett ASAJA-ügyben a Törvényszék olyan értelemben használta a fogalmat, hogy általános hatályú, tehát szabályalkotó, és nem egyedi, igazgatási jellegű aktus. Ha ezt vennénk alapul, furcsa helyzet alakulna ki: az általános hatályú aktusok (tkp. tartalmilag a jogszabályok) lennének enyhébb feltételek mellett támadhatóak magánfelek által, mivel ezek kikerülnének a 263. cikk negyedik bekezdésének szigorúbb feltételeket támasztó második fordulata alól, míg az egyedi, igazgatási aktusoknál, melyek bennmaradnának a második fordulatban, a személyes érintettséget is bizonyítani kellene. Ez széles lehetőséget biztosítana a magánfeleknek arra, hogy általános hatályú uniós jogszabályokat támadjanak, ami aligha lehet cél, legalábbis az eddigi gyakorlat ismeretében. Viszont jelenleg nincs a láthatáron az ASAJA-ügyben tett kritériumtól eltérő elképzelés arra, hogy mitől lesz egy aktus „rendeleti jellegű”.

Amennyiben a 263. cikk (4) bekezdésének harmadik fordulata alól ki akarjuk szorítani a jogalkotási aktusokat a fenti kimenet elkerülése érdekében, akkor elvileg olyan felosztás is létezhet, hogy a jogalkotó aktusok csak a negyedik bekezdés szigorúbb feltételeket szabó második fordulata alá tartozhatnak, a harmadik fordulat alá pedig azok a nem jogalkotó aktusok, melyek általános hatályúak, szabályalkotók, tehát rendeleti jellegűek. Igaz ezt közvetlenül a 263. cikk sem az első, sem a negyedik bekezdésnek a szövege nem támogatja, de logikailag, és a 289–291. cikkeken alapuló, a jogi aktusok hierarchikus felosztását tekintve jobb lehet, mint az előző megoldás.

A rendeleti jellegű aktusok csak akkor támadhatóak, amennyiben nem tesz szükségessé végrehajtó intézkedéseket, tehát jogi értelemben egész és végrehajtható.6 Amennyiben a rendeleti jellegű aktushoz külön végrehajtási intézkedés (további végrehajtó jogi aktus) szükséges , akkor valóban nem indokolt perlési lehetőség biztosítása a 263. cikk alapján, mert ekkor a végrehajtási intézkedést kell majd a magánfélnek támadnia, és ennek során kérdőjelezheti meg az alapul szolgáló rendeleti jellegű aktus érvényességét.

Amennyiben a szükséges végrehajtási intézkedést a tagállamok hozzák meg (akár további jogszabály, akár ezen alapuló egyedi, igazgatási aktus formájában), a tagállamokon belüli jogorvoslatok igénybevétele során eljuthat a kérdés a Bírósághoz előzetes döntéshozatal formájában, ahol meg lehet az uniós rendeleti jellegű aktus érvényességét kérdőjelezni.

Amennyiben a szükséges végrehajtási intézkedés uniós szinten születik meg, vagy kell hogy megszülessen, már

55 Pontosan „un acte de nature réglementaire”, T-295/04 – T-297/04 Centro Provincial de Jóvenes Agricultores de Jaén (ASAJA) és mások v Európai Unió Tanácsa [2005] EBHT II-3151, 39. pont.66 A hivatalos magyar fordítás félreérthető, mert nem magának a rendeleti aktusnak kell végrehajtható intézkedéseket tartalmaznia.



nehezebb a helyzet, ami a 263. cikk (4) bekezdésének ilyen perspektíváit illeti. A magánfélnek ekkor is a végrehajtást jelentő aktust kell támadnia, de uniós szinten, a 263. cikk alapján, és ennek során megkérdőjelezheti az alapul szolgáló rendeleti jellegű aktus érvényességét is, érvénytelenségi kifogás formájában az EUMSz 277. cikkét felhasználva. A probléma ott van, hogy egy rendeleti jellegű aktust végrehajtó uniós jogi aktus feltehetően maga nem lesz már rendeleti jellegű. Így a 263. cikk negyedik bekezdésének szigorúbb feltételeket támasztó második fordulata alá fog tartozni, ahol a személyes érintettséget is bizonyítani kell. Az eredmény az, hogy egy jogszabályt (ha az rendeleti jellegű aktus) könnyebb feltételek alapján lehet támadni, mint egy egyedi, igazgatási aktust.

Ráadásul a rendeleti jellegű aktusoknál nincs sok értelme azt kikötni egyszerre, hogy ne tegyen szükségessé végrehajtó intézkedést és a fél közvetlenül érintett is legyen. Ugyanis az uniós bíróságok joggyakorlata alapján, a közvetlen érintettség azt jelenti, hogy egy jogi aktus a fél jogi helyzetét minden más jogi aktus (további tagállami vagy uniós intézkedés) elfogadása nélkül, azaz „közvetlenül” módosítja. Kérdés, hogy van-e olyan rendeleti jellegű (általános) aktus, mely a fél jogi helyzetét módosítja, de mégis szükségessé tesz végrehajtó rendelkezést, azaz nem alkalmazható e nélkül. Én úgy vélem, hogy a közvetlen érintettség feltétele, ahogy az az uniós bíróságok gyakorlatában megjelenik, már eleve magában foglalja azt, hogy más jogi aktus (tkp. végrehajtó intézkedés) közbejötte nélkül álljon be változás a fél jogi helyzetében.

Előre nem látni, hogy az uniós bíróságok a fent felvázolt problémákat milyen módon oldják majd meg a 263. cikk negyedik bekezdését alkalmazva, és milyen értelmet tulajdonítanak majd a rendeleti jellegű aktus fogalmának.

2.5.2. 5.2.5.2. Határozatok vagy rendeletek?

A rendelet egy általános alkalmazású jogi aktus az uniós jogban, mely lehet jogalkotási aktus és nem jogalkotási aktus. Az általános alkalmazás különbözteti meg például az egyedi, általában jól meghatározható kört érintő határozatoktól (bár a határozatok is lehetnek általános hatályúak). A Bíróság szerint: „Egy határozat lényegi jellemzői a címzett jogalanyok korlátozott köréből fakadnak, míg egy rendelet, mely lényegileg jogszabályi természetű, nem meghatározott vagy azonosítható jogalanyok korlátozott körére alkalmazandó, hanem általában és teljességében a jogalanyok csoportjaira.” L. 19-22/62 Fédération nationale de la boucherie en gros et du commerce en gros des viandes és mások v Tanács [1962] EBHT 0943.

A rendeletek azonban nemcsak általános hatályúak lehetnek, hanem olyan rendelkezéseket is tartalmazhatnak, melyek egyes jogalanyokat, vagy a jogalanyok egy szűk körét érintik. Ilyen esetekben nem lenne indokolt elzárni az érintetteket a rendelet megtámadásától. Igen fontos kérdés a rendeletek megtámadhatósága például a dömpingellenes eljárásnál, ahol a versenytársaknak is komoly érdekük fűződhet egy elégtelen dömpingellenes vám megtámadásához, vagy az agrárpolitika területén, ahol a Tanács és Bizottság rendeletek tömkelegével szabályozza a mezőgazdasági piacot, és amely rendeletek alkalmazása gyakran csak egy szűk csoportra vonatkozik.

A rendeletek magánfelek által történő megtámadása általában lehetséges akkor, amennyiben a rendeletnek a magánfél címzettje, a rendelet a magánfelet megnevezi, vagy rá kifejezetten utal, l. 138/79 SA Roquette Frères v Tanács [1980] EBHT 3333, 17. pont, ahol a felperes neve szerepelt a Tanács megtámadott rendeletének mellékletében, mely izoglükóztermelési kvótákat állapított meg.7 Az esetek legnagyobb részében azonban olyan felperesek támadják a rendeleteket (pl. versenytársak), amelyek ilyen módon nem köthetők a jogi aktushoz.

A 263. cikk célja nyilvánvaló: a Bizottság, esetleg a Tanács pusztán a jogi aktus formájának megválasztásával, azaz határozat helyett rendelet elfogadásával, ne akadályozhassa meg, hogy a közvetlenül érintett magánfelek e jogi aktust megtámadhassák. Ez a megoldás felveti azt a kérdést, mi a különbség általában a rendelet, és a ténylegesen egyedi határozatot tartalmazó rendelet között. A Bíróság a megkülönböztetés elveire és több más kérdésre az alábbi ügyben választ nyújtott.

101/76 Koninklijke Scholten Honig NV v Tanács és Bizottság

[1977] EBHT 0797

[A Tanács 1862/76 számú, 1976. július 27-én meghozott rendeletével módosította a gabona és rizs feldolgozásával kapcsolatos, termelési térítésekről szóló korábbi rendeletét. A felperes e rendelet 2. cikkét, valamint az annak végrehajtására, a Bizottság által hozott rendeletet támadta az EGKSz 173. cikke alapján. A

77 Izoglükóz az édesítőszerek egyik fajtája.



kérdés az volt, hogy a felperes jogosult-e cikk alapján a rendeletet támadni.]

5 Az EGK-Szerződés 173. [később EKSz 230., jelenleg EUMSz 263.] cikke feljogosítja a természetes vagy jogi személyeket arra, hogy vitasson egy nekik címzett határozatot, vagy egy olyan határozatot, melyet egy rendelet vagy határozat formájában ugyan egy másik jogalanynak címeztek, de az őket közvetlenül és személyesen érinti.

6 E rendelkezés célja elsősorban annak megelőzése, hogy a közösségi intézmények ne kerüljenek olyan helyzetbe, amelyben a rendeleti formát alkalmazva kizárják a magánszemély keresetét egy határozat ellen, mely őt közvetlenül és személyesen érinti.

7 A forma megválasztása nem változtathatja meg az intézkedés természetét.

8 A kereset megengedhetőségéről való döntéshez ezért szükséges megvizsgálni azt, hogy a vitatott intézkedések rendeletek vagy határozatok-e a Szerződés 173. cikkének értelmében.

9 A Szerződés 189. [később EKSz 249., jelenleg EUMSz 288.] cikkének második bekezdése alapján, a rendelet és a határozat között a megkülönböztető ismérv az, hogy a kérdéses intézkedés általános alkalmazású-e vagy sem.

10 Ezért vizsgálni kell a vitatott intézkedések természetét, és különösen az általuk célzott vagy ténylegesen kiváltott joghatásokat. […]

20 Egy gabonából és rizsből előállított termék tekintetében, a termelési térítés egész üzleti évre történő csökkentéséről, és a következő üzleti évtől annak megszüntetéséről rendelkező rendelet, természeténél fogva általános alkalmazású intézkedés a Szerződés 189. cikkének értelmében.

21 Ez valójában objektíven meghatározott helyzetekre alkalmazandó, és joghatásokat az általánosan és elvontan felfogott jogalanyok csoportjainál idéz elő.

22 A felperest csak abban a minőségében érinti, mint a magas fruktóztartalmú glükóz termelőjét, bármely egyéb részletesebb megszorítás nélkül.

23 Sőt egy rendeletnek minősülő intézkedés természete azon az alapon, hogy meghatározható kisebb-nagyobb pontossággal a jogalanyok száma, vagy még azok azonossága is, melyekre az alkalmazandó egy adott pillanatban, nem vitatható mindaddig, amíg alappal lehet hivatkozni arra, hogy az intézkedés az általa meghatározott, céljával összefüggő, objektív jogi és ténybeli helyzet következtében alkalmazandó.

24 Sőt az a tény, hogy egy jogi rendelkezésnek különböző joghatásai lehetnek különböző jogalanyok tekintetében, melyekre az alkalmazandó, nem összeegyeztethetetlen a rendelet természetével, ha objektíve meghatározott helyzetről van szó.

25 Amennyiben azért nem ismernénk el a termelési térítésekre vonatkozó szabályokat rendeletként, mert az egy konkrét termékre vonatkozik, és amennyiben azt az álláspontot foglalnánk el, hogy ezek a szabályok a termék előállítóit olyan körülményeknél fogva érintik, melyek megkülönböztetik őket minden más jogalanytól, ez a határozat fogalmát oly mértékben kiterjesztené, hogy veszélyeztetné a Szerződés rendszerét, mely csak akkor engedi bármely jogalanynak a semmissé nyilvánítás iránti kereset benyújtását egy egyedi határozat ellen, amennyiben az annak címzettjeként érinti őt, vagy egy intézkedés ellen, amennyiben az úgy érinti őt, mintha annak címzettje lenne.

26 Ezen okok miatt a Bizottság által emelt kifogást el kell fogadni.

27 Ebből következően a keresetet, mint meg nem engedhetőt, el kell utasítani.

A Bíróság fenti megállapításai ellenére, a rendelet és a rendeleti jellegű jogi aktus közötti határvonalak nem húzhatóak meg tisztán. Ez jelentős bizonytalansághoz vezet annak eldöntésében, hogy egy rendelet mikor valódi rendelet és más, rendeleti formában megjelenő más jogi aktus (pl. határozat). A rendeletek magánfelek által történő megtámadásánál három megközelítés vehető ki a Lisszaboni Szerződés hatálybalépéséig a Bíróság gyakorlatából.

Egyik, amikor vizsgálta, hogy a rendelet általános alkalmazású vagy sem. Amennyiben nem általános alkalmazású volt, akkor tért rá a felperes jogi érdekének vizsgálatára (a közvetlen és személyes érintettségből itt



a Lisszaboni Szerződés után a közvetlen érintettség maradt). Amennyiben a rendeletről kiderült, hogy általános alkalmazású, ebből egyben következtet a felperes személyes érintettségének a hiányára is. Ez a vizsgálati módszer látható a fent idézett, Koninklijke Scholten Honig-ügyben, amelyből világosan kiderült: egy rendelet még nem támadható meg pusztán azért, mert az érintettek szűk körének szól, és azok azonosíthatóak. A Bíróság alkalmazta ezt a megközelítést későbbi ügyekben is. Így valódi rendelet lévén, magánfél nem támadhatta meg például a vilmoskörte termelési támogatásáról szóló rendeletet, l. 789, 790/79 Calpak SpA et Societa Emiliana Lavorazione Frutta SpA v Bizottság [1980] EBHT 1949.; a marhahús exportja után járó visszatérítésekről szóló rendeletet, l. 45/81 Alexander Moksel Import-Export GmbH & Co. Handels-KG v Bizottság [1982] EBHT 1129.; a Spanyolországra vonatkozó, kiegészítő kereskedelmi eljárásokról szóló rendeleteket, l. 117/86 UFADE v Tanács és Bizottság [1986] EBHT 3255.

Később a joggyakorlat finomodott olyan irányba, hogy az intézkedés általános hatálya nem zárta ki eleve a felperes közvetlen és személyes érintettségét, és így egyben a perlési jogosultságot. Ugyanis a felperes, sajátos körülményei, vagy valamilyen tény folytán élesen elkülönülhet a többi személytől, gazdasági szereplőtől, és olyan helyzetbe kerülhet, mintha az általános hatályú intézkedésnek ő de facto a címzettje lenne. L. pl. C-142/00 P. Bizottság v Holland Antillák [2003] EBHT I-3484, 63–65. pontok. Ez egy másik megközelítést hozott magával, amikor eleve és közvetlenül azt vizsgálta a Bíróság, hogy a felperes személyesen érintett-e a rendelet rendelkezéseivel. Itt a rendelet sajátosságaira a személyes érintettség vizsgálatán keresztül világított rá, azaz összevonta a „rendeletbe burkolt határozat” kérdését a további feltétel, a személyes érintettség vizsgálatával. Ez eltérést jelentett az előzőekhez képest, ugyanis ekkor a személyes érintettség már feltételezte azt, hogy a rendelet a felperes vonatkozásában inkább határozat jellegű, semmint valódi rendelet volt.

A harmadik eset, melyre az előbbiekben már röviden utaltam, amikor a rendelet elfogadását egy előzetes uniós igazgatási eljárás előzi meg a Bizottság előtt, melyben résztvevők lehetnek magánfelek is, és amely rendelet elfogadásával zárulhat. Ezen esetekben az eljárásban való részvétel vagy annak lehetősége, alátámaszthatja a perlési jogot a 263. cikk negyedik bekezdése alapján a Bíróság előtt. Különösen ez a helyzet például a dömpingellenes eljárásokban, amelyekben a dömpingellenes vám kivetése rendeletben történik. Itt nemcsak a címzettek perlési joga merül fel, hanem az eljárásban részt vevő más vállalkozásoké is.

Mivel a Lisszaboni Szerződés a személyes érintettség feltételét kivette a rendeleti jellegű jogi aktusok megtámadásánál, az uniós bíróságok gyakorlatában ugyancsak változás várható, hiszen a feltételek enyhítése mellett nem maradhat változatlan a gyakorlat. A kérdés a változás mértéke, hiszen a közvetlen érintettség feltétele megmaradt. (Ugyanakkor látható Koninklijke Scholten Honig-ügyből, hogy önmagában a rendelet alkalmazási körének vizsgálatánál komoly mértékben szűkíthető a perlési jogosultság).

3. 5.3. Előzetes döntéshozatali eljárás – érvénytelenség kérdésébenAz előzetes döntéshozatali eljárásban a tagállami bíróság az EUMSz 267. (volt EGKSz 177., majd EKSz 234.) cikkében foglalt feltételek mellett, időbeni korlát nélkül, felvetheti egy uniós jogi norma érvényességének kérdését. Az Európai Bíróság – ilyen felvetés nyomán – előzetes döntésében megállapíthatja az érvénytelenséget (l. az 5. fejezetet is).

Itt egy lényeges problémára ki kell térni. Az előzetes döntésben a Bíróság érvénytelenséget állapíthat meg, míg a semmisségi perben semmissé nyilvánítja a jogi aktust. Miben különbözik e kétféle döntés joghatásában? A semmissé nyilvánítás eltávolítja az uniós jogrendből a semmisnek tekintett normát, a norma hatályát veszti (abszolút joghatás). Az érvénytelenség megállapítása formálisan nem helyezi hatályon kívül a normát, hanem az adott ügyben zárja el a tagállami bíróságot az érvénytelen norma alkalmazásától (relatív joghatás).

Azonban abszurd eredményre vezetne, ha az érvénytelenséget megállapító döntéseknek nem lenne valamelyest objektív jellegük és normatív erejük, és nem lehetne hatásuk más ügyekre. Bár az Európai Bíróság a szerződés szövege alapján nem mondhatja ki, hogy az érvénytelenséget kimondó döntés nyomán a norma elveszti hatályát, azonban nem hagy kétséget afelől, hogy elvárja az érvénytelenséget kimondó döntésének követését más ügyekben is, amennyiben a tagállami bíróság nem él előzetes döntés iránti előterjesztéssel (ICC-formula).

66/80 Spa International Chemical Corporation (ICC)

v Amministrazione delle Finanze dello Stato

[1981] EBHT 1191



[Az Európai Bíróság előzetes döntésében érvénytelennek nyilvánította a Tanács 563/76 sz. rendeletét, mely az intervenciós hatóságoknál elfekvő sovány tejpor megvásárlásáról rendelkezett, l. 114/76 Bela-Mühle Josef Bergmann KG v Grows-Farm GmbH & CO. KG [1977] EBHT 1211. A felperes International Chemical Corporation azon ügyben nem szerepelt félként. Később indított azonos jogalapon pert olasz bíróság előtt, a tejpor megvásárlásával összefüggő támogatás igénybevételénél, biztosítékként letett, illetve kifizetett összegeket követelte vissza az olasz hatóságtól.A Tribunale Civile di Roma (római polgári bíróság) bizonytalan volt, hogy a visszafizetési igény elbírálásánál, az előtte fekvő ügyben figyelembe veheti-e az Európai Bíróság megelőző, a tanácsi rendeletet érvénytelennek nyilvánító határozatait, azaz tekintheti-e érvénytelennek ebben az ügyben is a rendeletet. Ezért eme perdöntő kérdés tekintetében is előzetes döntés iránt előterjesztéssel élt.]

12 Amikor a Bíróság arra jut, hogy a 177. [később EKSz 234., jelenleg EUMSz 267.] cikk keretében érvénytelenné nyilvánítsa egy intézmény jogi aktusát, különösen kényszerítő jogbiztonsági követelmények adódnak azok mellett, amelyek a közösségi jog egységes alkalmazására vonatkoznak. Valójában, az [érvénytelenség] megállapításának természetéből magából következik az, hogy egy nemzeti bíróság nem alkalmazhatja az érvénytelenné nyilvánított jogi aktust anélkül, hogy ne hozzon létre újra súlyos bizonytalanságokat az alkalmazandó közösségi jog tekintetében.

13 Ebből következik, hogy bár a Bíróság ítéletét, amely a Szerződés 177. cikke alapján megállapítja egy intézmény jogi aktusának, különösképpen a Tanács, vagy a Bizottság egy rendeletének érvénytelenségét, közvetlenül csak ahhoz a nemzeti bírósághoz intézi, amely az ügyben a Bírósághoz fordult, az mégis elégséges indokot szolgáltat bármely más nemzeti bíróság számára, hogy egy általa meghozni kívánt ítélet szempontjából ezt az aktust érvénytelennek tekintse.

14 Azonban ez a megállapítás nem azt jelenti, hogy a nemzeti bíróságok elesnek a Szerződés 177. cikkében biztosított hatáskörüktől; ezek a bíróságok eldönthetik, hogy szükséges-e egy olyan kérdés újabb előterjesztése, melyet a Bíróság már eldöntött, amikor előzőleg megállapította egy közösségi intézmény jogi aktusának érvénytelenségét. Ez márpedig szükséges lehet, ha a korábban megállapított érvénytelenség indokaira, hatályára és esetlegesen a következményeire vonatkozó kérdések merülnének fel.

15 Ellenkező esetben, a nemzeti bíróságok az eléjük terjesztett ügyekben teljesen jogosan alkalmazhatják a Bíróság által, más felek közötti perben hozott, érvénytelenséget megállapító határozatból fakadó következményeket.

Az ICC-formula (l. az ítélet 13. pontját) azt jelenti, hogy más ügyben döntést hozó bíróság köteles vagy maga is érvénytelennek tekinteni a kérdéses uniós jogi normát és nem alkalmazni, vagy előterjesztést kell tennie a Bírósághoz előzetes döntés végett. Az ICC-formula az EUMSz 267. cikk alapján érvénytelenséget megállapító határozatnak csaknem olyan joghatást tulajdonít, mint a semmisségi határozatnak.

4. 5.4. Az érvénytelenségi kifogásAz érvénytelenségi kifogás, melyre az EUMSz 277. cikk (volt EGKSz 184., később EKSz 241. cikk) ad lehetőséget, nem önálló eljárás. Az uniós bíróságok előtt folyó semmisségi perekben lehetőséget biztosít arra, hogy a per tárgyával összefüggésben a felek hivatkozzanak valamely (közvetlenül nem a per tárgyát képező) általános hatályú jogi aktus érvénytelenségére (korábban kifejezetten csak rendeletek esetében). Az eljárás előnye ott fogható meg, hogy nincs feltételként állítva olyan időhatár, mint a semmisségi perben nyitva álló két hónap. Azonban a kifogással csak az általános hatályú jogi aktusok érvényességét lehet megkérdőjelezni. Az egyedi, igazgatási jellegű jogi aktusok (tkp. tartalmukban is jogszabályok) ezúton nem támadhatóak, hiszen az magánfelek részére megkerülhetővé tenné a 263. cikkben foglalt feltételeket.

A gyakorlati funkciója és célja az ennek az eljárási lehetőségnek, hogy amennyiben egy magánfél valamely egyedi uniós intézkedést támad a 263. cikk alapján, és az alperes intézmény valamely általánosabb norma alapján hozta a támadott jogi aktust, a magánfél ezen általánosabb norma érvénytelenségét is felhívhassa. Erre egyébként nem lenne lehetősége, hiszen általános normáknál nem áll fenn a közvetlen (és személyes) érintettsége. A 267. cikkben foglalt előzetes döntéshozatali eljárás keretében, pedig csak közvetve tudná támadni, egészen eltérő eljárásjogi helyzetben.

A lényeg tehát az, hogy lehetővé váljon valamely konkrét intézkedés „háttérszabályaként” létező általános norma megtámadása, egyfajta járulékos eljárási lehetőségként. Ezt az eljárási helyzetet tükrözi az alábbi ügy, rávilágítva egyben néhány felvetődő problémára is.

92/78 SpA Simmenthal v Bizottság



[1979] EBHT 0777

[Az olasz hatóságok pályázatot írtak ki raktáron lévő intervenciós marhahúskészletek megvásárlására. A felperes cég is adott be pályázatot. Időközben a Bizottság a tagállamok felé kiadta a 78/258. sz. határozatot, melyben rögzítette a legkisebb árakat az intervenciós készletek eladásánál. Mivel a felperes ajánlata ennek nem felelt meg, a pályázatát elutasították. A felperes perelte a Bizottságot, hogy a Bíróság nyilvánítsa semmissé a határozatot. A kérdéses határozat azonban olyan általánosabb jogi aktusokon nyugodott, mint a Bizottság 2900/77 sz. rendelete, valamint a Bizottság 1978. január 13-i „hirdetménye”, melyek közül az egyik általánosan az intervenciós hatóságoknál lévő fagyasztott marhahús eladásának pályáztatásáról és ennek eljárásáról szólt, a másik ugyanezen tárgyban konkrétan Olaszországra nézve tartalmazott szabályokat.A felperes ezekkel szemben érvénytelenségi kifogással élt, bár érvénytelenségi kifogást az akkori szerződéses szabály szerint csak rendelettel szemben lehetett támasztani.]

36 Nem kétséges, ez a rendelkezés (EGKSz 184. cikk) [később EKSz 241., jelenleg EUMSz 277. cikk] lehetővé teszi a felperesnek, hogy a vitatott határozat semmissé nyilvánításának elérése végett, az eljárás során közvetve támadjon rendelet által szabályozott intézkedéseket, amelyek annak jogi alapját képezik.

37 Másrészről van alap kételkedni abban, hogy vajon az 1978. január 13-i pályázati felhívás hirdetményére a 184. cikk alkalmazandó-e, amikor az, a megfogalmazása szerint, csak a „rendeletek” támadásáról rendelkezik.

38 Ezek a hirdetmények általános aktusok, melyek előre és objektíve meghatározzák azon kereskedők jogait és kötelezettségeit, akik részt kívánnak venni a pályázati felhívásban, melyet e hirdetmény tesz közzé.

39 Ahogy a Bíróság 1958. június 12-i ítéletében a 15/57 Compagnie des Hauts Fourneaux de Chasse v ESZAK Főhatóság [1957 és 1958] EBHT 211, és 1956. június 13-i ítéletében, a 9/56 Meroni & Co., Industrie Metallurgische, SpA v Főhatóság (ESZAK) [1957 és 1958] EBHT 0133 ügyben már megállapította az ESZAK-Szerződés 36. cikkével összefüggésben, az EGK-Szerződés 184. cikke egy általános elvet fejez ki, mely az eljárásban bármely félre jogot ruház, hogy e felet közvetlenül és személyesen érintő határozat semmissé nyilvánításának elérése végett, támadja az intézmények előzetes aktusainak érvényességét, amelyek a megtámadott határozat jogi alapját képezik, amennyiben ez a fél nem volt jogosult a Szerződés 173. [EKSz 230., jelenleg EUMSz 263.] cikke alapján közvetlenül keresetet indítani azon aktusok megtámadására, melyek így őt anélkül érintették, hogy alkalma lett volna érvénytelenné nyilvánításukat kérni.

40 A hivatkozott cikk alkalmazási területének ezért magában kell foglalnia az intézmények azon aktusait, melyek bár nem rendelet formájában jöttek létre, de hasonló hatásokat váltanak ki, és emiatt nem támadhatók a173. cikk alapján természetes vagy jogi személyek által, a közösségi intézmények és a tagállamok kivételével.

41 A 184. cikk ezen széles értelmezése azért szükséges, hogy azon magánszemélyeknek, akiket a 173. cikk második bekezdése elzár az általános aktusok tekintetében a közvetlen eljárás megindításától, a bírói felülvizsgálat előnyeit biztosítsa akkor, ha a végrehajtási határozatok őket közvetlenül és személyesen érintik.

42 Az 1978. január 13-i pályázati felhívás hirdetménye, mely vonatkozásában a felperes nem tudott eljárást indítani, éppen ilyen ügyet jelent, mivel csak a konkrét pályázati felhívásra benyújtott pályázat következtében meghozott határozat érintheti őt közvetlenül és személyesen.

43 Ezért jó alap van annak kinyilvánítására, hogy a felperesnek az eljárás során támasztott érvénytelenségi kifogása, amely nemcsak a fent említett rendeletekre, hanem az 1978. január 13-i pályázati felhívás hirdetményére is vonatkozik, megengedhető, bár az utóbbi szigorú értelemben véve nem rendeletben szabályozott intézkedés.

Korábban, a Lisszaboni Szerződés előtt, érvénytelenségi kifogást a EKSz 241. csak rendeletekkel szemben engedett. Az Extramet-ügy jó példáját nyújtja annak, hogy mi indokolta a kifogás lehetőségének kiterjesztését minden általános jogi aktusra. Akkoriban nagy jelentőségű megállapítása volt az a Bíróságnak, hogy nemcsak rendeletek támadhatók az akkori EGKSz 184. cikk alapján, hanem minden olyan aktus, melynek a rendelethez hasonló általános joghatása van. Ezzel kitágította a szerződés szövegéhez képest a felülvizsgálható általános aktusok körét. A fenti ügyben így a Bíróság felülvizsgálta a Bizottság „hirdetményeit” is, mint általános joghatású jogi aktusokat. Ezt a gyakorlatot a Lisszaboni Szerződés átvette, és ma már nemcsak rendelet, hanem az általános hatályú jogi aktusok érvényességét is vitatni lehet a kifogás során.

A felek azonban csak akkor hozhatják fel a kifogást, ha egyébként keresetük megengedhető, tehát van perlési jogosultságuk (pl. közvetlen és személyes érintettségük) a perben támadott egyedi igazgatási intézkedés



tekintetében. E megszorítás nélkül lehetővé válna, hogy magánfelek semmisségi perben, ha személyes vagy közvetlen érintettség hiánya miatt nincs is perlési joguk, az általánosabb uniós jogi normákat önmagukban is támadják. Ezt az uniós jog mai rendszere nem engedi meg.

Az érvénytelenségi kifogásnál lényeges, hogy csak magánfelek élhetnek-e ezzel az eljárásjogi eszközzel, vagy tagállamok, netán uniós szervek is. A Simmenthal-ügyből kiviláglik, hogy az EUMSz 277. cikk konstrukciója eredetileg magánfelekre van felépítve, elsősorban a magánfeleknek biztosít egyfajta járulékos jogorvoslatot egyes esetekben – tekintettel arra, hogy a 263. cikk alapján nincs lehetőségük általános jogszabályok támadására. A tagállamok és az uniós intézmények perlési joga a 263. cikk alapján teljes, nincs szükség annak kiegészítésére. Ez azt a következtetést vonná maga után, hogy érvénytelenségi kifogással nem élhetnek. Amennyiben ez lehetséges lenne, akkor a 263. cikkben foglalt időhatárt meg lehetne kerülni egyes esetekben, és ez szembemenne a semmisségi per céljaival, illetve rombolná azt az egységes jogorvoslati rendszert, melyre a Bíróság többször utalt.

A kérdésnek különösen ott van jelentősége, amikor a Bizottság kötelezettségszegés megállapítása iránti pert indít a tagállam ellen az EUMSz 258. (volt EKSz 226.) cikk alapján jogsértés megállapítása iránt. Kézenfekvőnek tűnik az a tagállami védekezés, hogy az állítólagosan megszegett kötelezettség forrását képező jogszabály érvényességét vitatják. A Bíróság láthatóan nem nyit teret ilyen védekezésnek akkor, ha a tagállam korábban a 263. cikk alapján támadhatta volna a kérdéses normát. L. pl. 156/77 Bizottság v Belgium (SNCB támogatás) [1978] EBHT 1881, 52/83 Bizottság v Franciaország (Textilipari támogatások) [1983] EBHT 3707, C-183/91 Bizottság v Görögország (Adómentességek) [1993] EBHT I-3131.

Megjegyzések

1. Amennyiben az érvénytelenséget megállapító döntéseknek nem lenne objektív jellegük és normatív erejük, arra az eredményre vezetne, hogy minden tagállami bíróságnak külön kellene kezdeményeznie az érvénytelennek tekintett norma újbóli érvénytelennek nyilvánítását az Európai Bíróságon előzetes döntéshozatalban, ha az előtte lévő ügyben alkalmazása felmerül. Ennek ellenére, a Bíróság az ICC-ügyben sem mondhatta ki kifejezetten e döntések abszolút hatályát. Ennek az lehet az oka, hogy a norma hatályon kívül helyezése csak a sikeres semmisségi kereset (EUMSz 263. cikk) következménye lehet. Csak ez a határozat távolítja el a normát az uniós jogrendből. Ezzel szemben, az érvénytelenséget kimondó előzetes döntés (EUMSz 267. cikk) nem semmisíti meg a normát, hanem a norma alkalmazását akadályozza meg, legalábbis a konkrét ügyben mindenképpen. (L. erről pl. Léger főtanácsnok megállapításait az Ecroyd-ügyben, C-127/94 The Queen v Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte H. & R. Ecroyd Holdings Ltd és John Rupert EBHToyd [1996] EBHT I-2731, per AG Léger 74. pont.) Az Európai Bíróság ennek tükrében nem tehetett mást, mint ahhoz az első pillanatban kétesnek tűnő fordulathoz folyamodott, hogy egy érvénytelenséget kinyilvánító határozat „elégséges indokot szolgáltat” más ügyben eljáró tagállami bíróság számára, hogy a szabályt érvénytelennek tekintse. Az ICC-formula azonban bevált, a tagállami bíróságok is megértették a helyzet fonákságát. Így a Bíróság ezt a formulát meg is erősítette több ügyben is, pl. 112/83 Société des produits de maïs SA v Administration des douanes et droits indirects [1985] EBHT 0719, 16. pont, 314/85 Foto-Frost v Hauptzollamt Lübeck-Ost [1987] EBHT 4199, 15. pont.

2. Vajon erga omnes hatályt jelent-e, hogy egy érvénytelenséget kimondó előzetes döntés „elégséges indokot” szolgáltat egy másik ügyben eljáró nemzeti bíróság számára, hogy az érvénytelenségre alapozzon egy ítéletet? Darmon főtanácsnok szerint a Bíróság ezzel kimondta az erga omnes hatályt, 228/92 Roquette Frères SA v Hauptzollamt Geldern [1994] EBHT I-1445, per AG Darmon 14. pont. Lenz főtanácsnok szerint nincs formálisan erga omnes hatálya az előzetes döntésnek, 103/88 Fratelli Costanzo SpA v Comune di Milano [1989] EBHT 1839, per AG Lenz 39. pont. Melyik álláspont az elfogadhatóbb, és milyen indokok alapján?

3. Az ICC-formula ismeretében hogy értékelhető az a megállapítás, amelyet a Bíróság négy évvel később tett a Wünsche-ügyben:

13 Ebből következik, hogy az ítélet, melyben a Bíróság előzetes döntést nyújt egy közösségi szerv aktusának értelmezéséről vagy érvényességéről, meghatározóan eldönti a közösségi jog valamely kérdését vagy kérdéseit, és az, az alapeljárásban meghozni kívánt döntés céljából kötelező a nemzeti bíróságra.

69/85 Wünsche Handelsgesellschaft GmbH & Co. v Németország [1986] EBHT 0947, 13. pont (kiemelés a szerzőtől). Összegyeztethető ez a két döntés?

4. A tagállamok a kötelezettségszegés megállapítása iránti perben nem támaszthatnak érvénytelenségi kifogást a Bíróság véleménye szerint. A Bíróság világosan összefoglalta álláspontját a C-74/91 Bizottság v Németország



(Utazásszervezés – ÁFA) [1992] EBHT I-5437 ügyben. Az ítélet egy kivételre is felhívta a figyelmet:

10 Az első helyen kell figyelembe venni, hogy a Szerződés által felállított jogorvoslati rendszer különbséget tesz egyrészt a 169. és 170. [később EKSz 226. és 227., jelenleg EUMSz 258. és 259.] cikkekben biztosított jogorvoslatok, melyek lehetővé teszik annak kinyilvánítását, hogy egy tagállam nem teljesítette kötelezettségeit, másrészt a 173. és 175. [később EKSz 230. és 232., jelenleg EUMSz 263. és 265.] cikkekben foglaltak között, melyek a közösségi intézmények által elfogadott intézkedések jogszerűségének, vagy az ilyen intézkedések elmulasztásának bírói felülvizsgálatát teszik lehetővé. E jogorvoslatoknak céljai különböznek, és így különböző szabályok vonatkoznak rájuk. A Szerződés kifejezett, megengedő szabályának hiányában, egy tagállam ezért védekezésként nem hívhatja fel egy neki címzett határozat jogellenességét egy olyan perben, mely annak megállapítása végett folyik, hogy elmulasztotta teljesíteni kötelezettségeit, melyek abból erednek, hogy e határozatot nem hajtotta végre.

11 Más helyzet csak akkor adódna, ha a kérdéses intézkedés olyan súlyos és kifejezett hibáktól szenvedne, hogy nem létezőnek kellene tekinteni (226/87 sz. ügy, fent idézve 16. pont), és ebben az ügyben a német kormány ilyen értelmű állítást nem tett.

Nem szabad azonban elfelejteni, hogy az EUMSz 277. cikk (az előző szövegváltozataiban is), »bármely fél« jogát ismeri el, az érvénytelenségi kifogásra. Ahogy Lord Slynn főtanácsnok írja: „úgy vélem, hogy a »bármely fél« a 184. cikkben »bármely felet« jelent, és nem »bármely felet a tagállam kivételével«”. 181/85 Franciaország v Bizottság (Etilalkohol-ügy) [1987] EBHT 0689, per AG Lord Slynn. Melyik szempontnak kellene érvényesülni: a jogorvoslati rendszer belső egységének vagy a szerződés 277. cikkét alkotó jogszövegnek?

5. A semmisségi perben élhet-e érvénytelenségi kifogással az alperes uniós intézmény? Támadhatja-e ilyen módon például az alperes Bizottság a Tanácsnak egy rendeletét, melyen a Bizottságnak a felperes által megtámadott egyedi intézkedése alapult? Erre az esetre is érvényesek azok a megfontolások, melyek a tagállamok azon jogának korlátozásához vezettek, hogy kötelezettségszegés megállapítása iránti perben nem támaszthatnak fő szabályként érvénytelenségi kifogást?

5. 5.5. A mulasztási perAz EUM-Szerződés 265. cikke [volt EGKSz 175., később EKSz 232. cikk] lehetőséget biztosít olyan igények érvényesítésére, melyek abból fakadnak, hogy az uniós intézmények az EUM-Szerződést megsértve elmulasztják egy jogi aktus meghozatalát. A mulasztási per közvetlen peres eljárás, melynek célja, hogy a felperes kérelmére az uniós bíróság megállapítson jogsértést, ha a nevesített uniós intézmények a szerződést megsértve ilyen értelemben mulasztanak. Az EUMSz 265. cikke a következőképpen szól:

Ha az Európai Parlament, az Európai Tanács, a Tanács, a Bizottság vagy az Európai Központi Bank a Szerződéseket megsértve elmulasztja a döntéshozatalt, a tagállamok és az Unió többi intézménye keresettel fordulhatnak az Európai Unió Bíróságához a jogsértés megállapítása iránt. E cikket, azonos feltételek mellett, az Unió mulasztó szerveire és hivatalaira is alkalmazni kell.

A kereset csak akkor elfogadható, ha az érintett intézményt, szervet vagy hivatalt előzetesen felkérték, hogy járjon el. Ha a felkéréstől számított két hónapon belül az érintett intézmény, szerv vagy hivatal nem foglal állást, a keresetet további két hónapon belül lehet megindítani.

Bármely természetes vagy jogi személy az előző bekezdésekben foglalt feltételek mellett panasszal fordulhat az Európai Unió Bíróságához, ha az Unió valamely intézménye, szerve vagy hivatala elmulasztott valamely neki címzendő jogi aktust – az ajánlások és vélemények kivételével – meghozni.

5.1. 5.5.1. A mulasztási per jellemzőiA mulasztási perre vonatkozóan a Bíróság érdekes megállapításokat tett a T. Port GmbH-ügyben, mely sajátos módon, egy előzetes döntés iránti előterjesztés útján került elé Németországból, a hesseni tartományi legfelsőbb közigazgatási bíróságtól:

53 A Szerződés nem tartalmaz rendelkezést olyan előzetes döntés iránti előterjesztésről, mely által a nemzeti bíróságok kérhetnék a Bíróságot, döntsön arról, hogy egy intézmény elmulasztott intézkedni. Ennek következtében a nemzeti bíróságoknak nincs hatáskörük a per folyamán előzetes intézkedések meghozatalára az



intézmény vonatkozásában. A döntéshozatal állítólagos elmulasztásának bírósági felülvizsgálatát csak a közösségi bíróságok gyakorolhatják. [...]

58 Amennyiben a közösségi intézmény elmulasztja a döntéshozatalt, a tagállam pert indíthat a Bíróságon döntéshozatal elmulasztása miatt. Hasonlóképpen, az érintett kereskedő, aki a címzettje lenne annak az intézkedésnek, melyet a Bizottság állítólag elmulasztott elfogadni, vagy legalább közvetlenül és személyesen érintett, ilyen pert indíthat a Törvényszék előtt (C-107/91 ENU v Bizottság [1993] EBHT I-599).

59 Igaz, hogy a Szerződés 175. [később EKSz 232., jelenleg EUMSz 265.] cikkének harmadik bekezdése jogi vagy természetes személyeknek jogot biztosít perindításhoz döntéshozatal elmulasztása miatt, ha egy intézmény elmulaszt hozzájuk intézni egy olyan intézkedést, mely nem ajánlás vagy vélemény. Azonban a Bíróság megállapította, hogy a 173. [EKSz 230., jelenleg EUMSz 263.] és 175. cikkek egy és ugyanazon jogorvoslati eszközt biztosítják (15/70 Chevalley v Bizottság [1970] EBHT 975, 6 pont). Ebből következik, hogy amint a 173. cikk negyedik bekezdése megengedi magánszemélyeknek a perindítást a nem nekik címzett, de őket közvetlenül és személyesen érintő intézményi intézkedés semmissé nyilvánítása iránt, a 175. cikk harmadik bekezdését úgy kell értelmezni, mint amely ugyancsak jogot biztosít nekik perindításhoz döntéshozatal elmulasztása miatt egy intézmény ellen, amely állítólagosan elmulasztott elfogadni egy intézkedést, mely őket ugyanúgy érintette volna. A magánszemélyek lehetősége, hogy jogaikat érvényesíthessék, nem tehető függővé attól, hogy az intézmény cselekedett vagy elmulasztott cselekedni.

C-68/95 T. Port GmbH & Co. KG v Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung [1996] EBHT I-6065.

Ez az eset nagy jelentőségű abból a szempontból, hogy a Bíróság a jogalkotással kapcsolatos jogorvoslati rendszer egységességére hivatkozva összesimította több vonatkozásban a semmisségi és a mulasztási per feltételeit. A fentiek értelmében az EUM-Szerződés 265. cikkében a mulasztás minden olyan aktusra utal, melyekkel szemben semmisségi per indítható. Ezzel a Bíróság összeillesztette a semmisségi per és a mulasztási per tárgyát. A további, nagy jelentőségű megállapítás, hogy a jogorvoslati rendszer egységességéből kiindulva, a Bíróság a szerződés szövegéhez képest kibővíti a felperesek lehetséges körét. A magánfelek így nemcsak olyan mulasztás esetén rendelkeznek perlési joggal, ha az aktust nekik kellett volna címezni, hanem akkor is, ha az elmulasztott aktus vonatkozásában közvetlen és személyes érintettségük lenne.

Ugyanakkor az is világos, hogy mulasztással kapcsolatos jogorvoslat csak mulasztási per keretében lehet, más eljárás – így az előzetes döntéshozatali eljárás – erre nem használható. Ez lényeges különbség a jogi aktusok érvénytelenségével kapcsolatos igényektől, amely több eljárásban is érvényesíthető különböző feltételek mellett.

5.2. 5.5.2. A mulasztásAhhoz, hogy megállapítható legyen egy uniós intézmény mulasztása, kötelezettségnek kell fennállnia az elmulasztott jogi aktus alkotására, intézkedés meghozatalára. Nem minősül mulasztásnak, ha az uniós intézmény felkérésre állást foglal a per előtti eljárásban, de a cselekvést továbbra is megtagadja. A mulasztás ugyanis nem azt jelenti, hogy az intézmény nem a felperes felszólításának megfelelően cselekszik, vagy megtagadja a cselekvést.

A mulasztás azt jelenti, hogy az intézmény kötelezettsége ellenére nem cselekszik egyáltalán, beleértve azt, hogy a kérdésben a felperes kérelmére állást sem foglal. Az ilyen állásfoglalás meghozatala már akadályát képezi a sikeres perindításnak, hiszen annak feltétele az ilyen állásfoglalás hiánya. A felperes kérelmére meghozott állásfoglalás akkor is akadály, ha az megtagadja a felperes által kért aktus meghozatalát. Külön kérdés, hogy az uniós intézmény állásfoglalása, amelyet a 265. cikk második bekezdése alapján hoz, támadható-e semmisségi per keretében, a 263. cikk alapján.

Az egész probléma a maga összetettségében jelentkezik azon ügyekben, ahol a Bizottság egy magánfél felszólítása ellenére sem lép fel valamely tagállam ellen (pl. kötelezettségszegés megállapítása iránti per keretében), annak vélt vagy valós jogellenes magatartása miatt. Ezekben az esetekben a kereset sikertelen, mivel a Bizottság állást foglal, így akadálya van a mulasztási pernek. Ugyanakkor az állásfoglalás általában nem támadható a 263. cikk alapján, mert az állásfoglalás ezen esetekben nem kötelező, és sokszor a felperest személyesen nem érintő aktus.

T-126/95 Dumez v Bizottság

[1995] EBHT II-2863



[Az AAA konzorcium, melynek felperes a tagja, kezdeményezte a Bizottságnál, hogy az lépjen fel Görögország ellen, mert állításuk szerint Görögország megsértette a közösségi jogszabályokat, amikor az új athéni repülőtér tervezésére, építésére és működtetésére vonatkozó közbeszerzési eljárást lefolytatta. A Bizottság hosszasan levelezett a görög hatóságokkal, mely utóbbiak ezután újravizsgálták a pályázatokat, illetve külön szakértőket bíztak meg annak ellenőrzésére, hogy az elbírálás szempontjait megfelelően alkalmazták-e a döntés során. A Bizottság ezután 1995. március 25-én hozott határozatával úgy döntött, hogy további lépést nem tesz az ügyben, és nem bocsát ki indokolt véleményt (az akkori 226. cikk szerinti kötelezettségszegés megállapítása iránti per előfeltételeként) Görögország felé. A felperes emiatt a Bizottságot perelte semmisségi, illetve vagylagosan mulasztási keresettel, az EGK-Szerződés 173. és 175. (EKSz 230. és 232., jelenleg EUMSz 263. és 265.) cikke alapján.]

33 A Bíróság következetes álláspontja szerint, magánfelek nem jogosultak vitatni a Bizottság azon döntését, melyben az visszautasítja a 169. [később EKSz 226., jelenleg EUMSz 258.] cikken alapuló eljárás megindítását egy tagállam ellen (Lütticke, idézve fent 27. o.; a Bíróság 1992. június 12-i végzése a C-29/92 Asia Motor France és mások v Bizottság [1992] EBHT I-3935, 21. pont ügyben; az Elsőfokú Bíróság (Törvényszék) végzése a Calvo Alonso-Cortés ügyben, idézve fent, 55. pont, és 1994. november 29-i végzése a T-479/93 és T-559/93 Bernardi v Bizottság [1994] EBHT II-1115, 27. pont ügyekben).

34 A közösségi bíróságok állandó joggyakorlata, mely a Szerződés169. cikke alapján indítandó eljárás Bizottság által történő megtagadásának nem peresíthető jellegére vonatkozik, nemcsak a 169. cikk által a Bizottságnak biztosított mérlegelési jogkörön alapul, hanem azon az elven is, hogy amennyiben a Bizottság döntése nemleges, ezt azon kérelem természetének fényében kell mérlegelni, amely kérelemre az választ jelent (42/71 Nordgetreide v Bizottság [1972] EBHT 105, 5. pont). [...]

36 Azon tényre tekintettel, hogy a Szerződés 169. cikke alapján egyedül az Európai Bíróságnak van hatásköre megállapítani, hogy – amint a kérelmező állítja – Görögország nem teljesítette azon kötelezettségeit, melyek az egyenlő elbánás elvéből és a közösségi jog más rendelkezéseiből háramlanak rá, az AAA konzorcium panaszában megalkotni kért aktus csak a Bizottság által kibocsátandó indokolt vélemény lehet (l., különösen , a Lütticke-ügyben hozott ítéletet, idézve fent, 27. o., és Gand főtanácsnok véleményét ugyanazon ügyben, 30. és 32. oldalak).

37 A Szerződés 169. cikkének felépítése alapján világos, hogy az indokolt vélemény csak egy előzetes eljárási szakasz, amelyet követően az Európai Bíróság előtt pert lehet indítani a kötelezettségek teljesítésének elmaradása miatt, és ezért nem lehet olyan aktusnak tekinteni, amely semmissé nyilvánítási eljárás tárgyát képezhetné. Ebből következően, a 169. cikkben szabályozott eljárás megindításának megtagadása a Bizottság által olyan aktust képez, melynél nem áll nyitva a megtámadás lehetősége, és így nem szükséges azt vizsgálni, hogy a kérelmező közvetlenül és személyesen érintett-e.

38 Mindenesetre hozzá kell tenni, hogy sem a közösségi jog állítólagos megsértésének súlyossága és a panaszban kifogásolt görög kormányzati aktus egyedi jellege, sem az a tény, hogy tagállami bíróságok előtt nincs hatékony, rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőség, nem képez olyan tényezőt, mely alkalmas lenne arra, hogy a panaszos által megalkotni kért aktus jogi minősítését befolyásolná. […]

42 A kérelem, amely részében a Szerződés 175. [később EKSz 232., jelenleg EUMSz 265.] cikkének harmadik bekezdésén alapul, kéri annak megállapítását, miszerint a Bizottság mulasztást követett el azzal, hogy nem kezdeményezett kikényszerítési eljárást Görögország ellen, és ezzel megsértette a Szerződést.

43 A Bíróság in limine megjegyzi, hogy a Bizottság a 175. cikk értelmében állást foglalt, amennyiben 1995. március 29-én elfogadta a vitatott határozatot. A kialakult esetjog szerint, (166/86 és 220/86 Irish Cement v Bizottság [1988] EBHT 6473, 17. pont), a 175. cikk a mulasztásra olyan értelemben utal, hogy [az intézmény] nem hoz döntést vagy nem foglal állást, és nem oly módon, hogy az érintett személyek által kért vagy szükségesnek vélt intézkedést nem hozza meg

44 A Bíróság ugyancsak megjegyzi, hogy a Szerződés 175. cikkében szabályozott mulasztási per függ attól, hogy az érintett intézmény köteles-e döntést hozni, ugyanis így válik az állítólagos mulasztás ellentétessé a Szerződéssel. Mindazonáltal, a Szerződés 169. cikkének felépítése alapján világos, hogy a Bizottság nem köteles az ott szabályozott eljárást megindítani, hanem e tekintetben mérlegelési jogköre van, ami kizárja a magánfelek azon jogát, hogy követelhessék ettől az intézménytől egy bizonyos álláspont elfogadását (Star Fruit, idézve fent, 11. pont; a Bernardi ügyben hozott végzés, idézve fent, 31. pont).

45 A Bizottság mulasztásának megállapítására irányuló kérelem ezért nem megengedhető.



5.3. 5.5.3. A kötelezettség valamely intézkedésreA mulasztás megállapításának előfeltételét jelentő jogszabályi kötelezettség bizonyítása, mely a mulasztást elkövető uniós intézménnyel szemben áll fenn, nem egyszerű. Az uniós jogi normák e tekintetében is igen általánosak lehetnek. Különösen sok probléma adódik a kötelezettség létének bizonyításával akkor, amikor a kötelezettség „puha kötelezettség” az azt tartalmazó norma megfogalmazása, jellege miatt, vagy a szabályozás tárgyánál, természeténél fogva. Az uniós intézménynek emellett széles mérlegelési jogköre is lehet valamely intézkedés meghozatalára vagy annak mellőzésére. A problémát jól példázza egy más szempontból is klasszikus ügy, amelyben az Európai Parlament perelte a Tanácsot, a közös közlekedési politika elfogadásának hiánya miatt.

13/83 Európai Parlament v Tanács (Közlekedési politika)

[1985] EBHT 1513

[A Parlament 1968 és 1982 között több határozatban hívta fel a Tanácsot arra, hogy az EGK-Szerződés (akkori) 74. cikke alapján dolgozzon ki és vezessen be egy közös politikát a közlekedési szektorban. Ezt az egész közös piac működése szempontjából lényegesnek tartotta. A Tanács nem döntött jelentős számú, a Bizottság által előterjesztett javaslatról sem, melyek a közlekedési politika kialakítására irányultak.A Parlament végül 1982-ben határozatot fogadott el, hogy eljárás induljon a Tanács ellen a közlekedési politika területére vonatkozó átfogó szabályozás alkotásának elmulasztása miatt. A per egyik nagy kérdése az volt, hogy a Parlamentnek van-e perlési jogosultsága. A mulasztás érdemét tekintve viszont az volt a lényeges kérdés, hogy a szerződés idézett rendelkezése tartalmaz-e kellően konkrét kötelezettséget, melyre a mulasztást alapozni lehet.]

35 E körülmények között a Tanács által felvetett kérdés lényegileg arra vonatkozik, hogy a jelen ügyben az Európai Parlament az első kérelmében olyan pontosan jelölte-e meg azokat az intézkedéseket, amelyeknek a hiányát a Tanáccsal szemben kifogásolja, hogy a Bíróság ítélete a Tanács által végrehajtható lesz-e a 176. [később EKSz 232., jelenleg EUMSz 266.] cikknek megfelelően, amennyiben a keresetnek helyt ad.

36 A pontosság ilyen foka annál is inkább szükséges, mert a Szerződés által biztosított jogorvoslati rendszerben szoros kapcsolat van a 173. [később EKSz 230., jelenleg EUMSz 263.] cikk alapján benyújtható kereset, mely lehetővé teszi a Tanács és a Bizottság jogszerűtlen intézkedéseinek semmissé nyilvánítását, és a 175. cikken alapuló kereset között, mely alapján megállapítható, hogy a Tanács vagy a Bizottság a Szerződést megsértve elmulasztotta bizonyos intézkedések meghozatalát. Ebben az összefüggésben meg kell állapítani, hogy a per tárgyát képező intézkedéseket mindkét esetben megfelelően meg kell jelölni annak érdekében, hogy a Bíróság megállapíthassa, e jogi aktusok meghozatala, illetve meghozatalának elmulasztása jogszerű-e.

37 Ebből következik, hogy a Parlament első kérelme, még ha megalapozott is, csak annyiban fogadható el, amennyiben a Tanáccsal szemben kifogásolt közös közlekedéspolitika hiánya annak a következménye, hogy a Tanács nem hozott meg olyan intézkedéseket, amelyek hatókörét kielégítően meg lehet határozni annak érdekében, hogy ezeket az intézkedéseket egyedileg azonosítani lehessen, és hogy ezeket az intézkedéseket a Szerződés 176. cikke alapján megszülető ítélet nyomán meg lehessen hozni. Meg kell tehát vizsgálni a felek arra vonatkozó érvelését, hogy hiányzik-e vagy sem egy közös közlekedéspolitika. […]

49 Azt az érvelést azonban, amelyet a Tanács a mérlegelési jogkörével kapcsolatosan előadott, elvileg el kell fogadni. Noha ezt a mérlegelési jogkört korlátozzák a közös piac bevezetéséből adódó követelmények, és a Szerződés egyes különös rendelkezései, mint például azok, amelyek határidőket állapítanak meg, azonban a Szerződés rendszerében a Tanács feladata, hogy a Szerződés által előírt eljárási szabályok alapján meghatározza a közös közlekedéspolitika céljait és eszközeit.

50 A Tanács ugyan köteles arra, hogy egy közös közlekedéspolitika bevezetésére vonatkozó kötelezettsége keretében mindazon intézkedéseket meghozza, amelyek egy ilyen politika fokozatos megvalósításához szükségesek, ezen intézkedések tartalmát a Szerződés azonban nem határozza meg. Így például a Szerződés a Tanácsra bízza annak az eldöntését, hogy a közlekedés területén először a vasutak és az állami hatóságok közötti kapcsolatokat, vagy a közúti és a vasúti forgalom közötti versenykapcsolatokat érintő intézkedéseket kell-e meghozni. Szintén a Tanács feladata, hogy meghatározza azokat a prioritásokat, amelyeket figyelembe kell venni az e területen fennálló jogszabályok és közigazgatási gyakorlatok harmonizálásakor, valamint, hogy meghatározza egy ilyen harmonizálás tartalmát. Ezen a területen a Szerződés mérlegelési jogkört biztosít a Tanács számára.

51 Mindezt alátámasztják a három érintett intézmény, valamint a holland kormány által a per folyamán



előadottak is, melyekből kitűnik, hogy a Tanács fent hivatkozott 1965-ös határozata óta továbbfejlődtek a közös közlekedéspolitika tartalmára vonatkozó nézetek, és az idők folyamán eltérő jelentőséget tulajdonítottak egy ilyen politika különböző vonatkozásainak.

52 Ezek a nyilatkozatok lehetővé tesznek egy második megállapítást is. Úgy tűnik, hogy a Parlament, a jelen per felperese, az erre vonatkozó kérések ellenére nem jelölte meg, hogy a Szerződés értelmében mely intézkedéseket kellene a Tanácsnak megtennie, illetve, hogy ezen intézkedéseket milyen sorrendben kellene meghoznia. A Parlament csupán azt jelezte, hogy ezeknek az intézkedéseknek egy összefüggő rendszert kell alkotniuk, minden tagállamban érvényesülniük kell, és a közlekedés területén meg kell valósítaniuk a Szerződés célkitűzéseit.

53 Ahogyan fentebb már kifejtésre került, egy olyan közös politika hiánya, amelynek a megvalósítását a Szerződés előírja, nem valósít meg szükségszerűen egy tartalmilag kielégítően meghatározott mulasztást a 175. cikk értelmében. Ez a megállapítás érvényes a jelen ügyben akkor is, ha a 75. [EKSz 71., jelenleg EUMSz 91.] cikknek megfelelően, a közös közlekedéspolitika megvalósítására irányuló folyamatnak tovább kell folytatódnia, és akkor is, ha a 75. cikk (2) bekezdése értelmében e munkálatok jelentős részét az átmeneti időszak vége előtt be kellett volna fejezni.

A mulasztásnak megfelelően konkrét kötelezettségen kell tehát alapulnia, azonban ennek mérlegelése a Bíróság feladata. Ezt a megállapítást átvette az Elsőfokú Bíróság (Törvényszék) is, l. T-571/93 Lefèbvre frères et soeurs és mások v Bizottság [1995] EBHT II-2379, 33. pont.

Megjegyzések

1. A felperesek köre a 265. cikk alapján is korlátozott. A tagállamok, a Bizottság, a Tanács és az Európai Parlament (az 1992-es Maastrichti Szerződés óta) keresetindítási joga általános, nem kell semmilyen egyedi érdeket felmutatni ennek feltételeként. A Számvevőszék és az Európai Központi Bank tekintetében, a perlési feltételek mennyiben különböznek a semmisségi perben megismertektől?

2. Az uniós jog bizonyos területein, ahol a Bizottságnak jelentős igazgatási hatásköre van (pl. versenypolitika), gyakori helyzet az, amikor valamely versenytárs panasszal él a Bizottságnál egy vállalkozással vagy vállalkozásokkal szemben, kifogásol valamely gyakorlatot. Amennyiben a Bizottság nem ad helyt a panasznak, és nem kezd érdemi vizsgálatot a kifogásolt gyakorlatról, a panaszosnak van-e lehetősége mulasztási perben számonkérni ezt? A Bizottságnak általában széles mérlegelési jogköre dönteni abban, hogy indít-e egy vizsgálatot valamely kifogásolt piaci magatartás tekintetében. Ezért a mulasztási per sok reménnyel aligha kecsegtet. A panaszosnak azonban vannak bizonyos jogai például egy versenyjogi panasz elbírálásával kapcsolatban, mely jogok közvetlenül az e területet szabályozó normákból fakadnak. Így a Bizottság köteles például megvizsgálni a panaszban felhozott körülményeket, hogy alappal dönthessen annak elutasításáról vagy éppen az érdemi vizsgálat megindításáról, l. pl. 210/81 Oswald Schmidt, mint Demo-Studio Schmidt v Bizottság. [1983] EBHT 3045, 19. pont. Ezt a megállapítást az Elsőfokú Bíróság (Törvényszék) a következőképpen egészítette ki egy versenyjogi ügyben tett, a Bizottság által elutasított panasszal összefüggésben (mulasztási per):

71 Az ezen érvvel felhozott kérdést a Bíróság úgy tekinti, mint ami lényegileg arra irányul, hogy melyek a Bizottság kötelezettségei, amikor egy természetes vagy jogi személytől kérelmet kap a [1962. február 6-i] 17. sz. rendelet 3. cikke alapján.

72 Szükséges rámutatni, hogy a 17 és 99/63 sz. rendeletek azon személyeknek, akik panasszal élnek a Bizottságnál, bizonyos eljárási jogokat biztosítanak, mint például azon indokok megismerésének jogát, melyek alapján a Bizottság a panaszt el kívánja utasítani, vagy ezzel kapcsolatban, észrevételek előterjesztésének jogát. Így a közösségi jogalkotás bizonyos konkrét kötelezettségeket írt elő a Bizottságnak. Azonban, sem a 17-es, sem a 99/63-as rendelet nem tartalmaz kifejezett rendelkezéseket arra, hogy a panasz érdemében eljárást kellene indítani, és arra, hogy a Bizottság részéről [érdemi] vizsgálatot kellene lefolytatni.

T-24/90 Automec Srl v Bizottság [1992] EBHT II-2223, 72–73. pontok.

3. A semmisségi per megindításának szigorú időbeni feltételei vannak: a támadott intézkedés meghozatalától vagy közlésétől számított két hónapon belül kell megindítani. A mulasztási perben is vannak időbeni előfeltételei a perindításnak, azonban ezen időhatárok relatívak. A mulasztás (ha megállapítható) folyamatos jogsértés, míg a semmisségi per keretében a támadott és érvénytelen jogi aktus meghozatala egyszeri jogsértés, nem folyamatos jellegű. Ez a különbség lehetőséget nyújthat a semmisségi perben meghatározott határidők



megkerülésére. Az Eridania-ügyben a felperesek felszólították a Bizottságot, hogy egyes olasz cukorgyáraknak nyújtott támogatásról szóló határozatait vonja vissza azok jogellenessége miatt. A felhívásra a Bizottság nem is válaszolt. A felperesek emiatt mulasztási pert indítottak a Bizottság ellen. A Bíróság azonban megállapította:

17 Azonban a Szerződés, mégpedig a 173. [később EKSz 230., jelenleg EUMSz 263.] cikkben, rendelkezik más jogorvoslatokról, melyek igénybevételével vitatni lehet egy állítólagosan jogellenes közösségi intézkedést, és ha szükséges, semmissé lehet nyilvánítani egy arra feljogosított fél kérelmére. Amennyiben, ahogy a kérelmezők javasolják, lehetséges lenne, hogy az érintett felek kérhessék az intézkedést meghozó intézményt annak visszavonására, és amennyiben a Bizottság ezt elmulasztja, a kérdést a Bíróság elé lehetne vinni, mint az ügyben elkövetett jogellenes mulasztást, ez egyenlő lenne egy olyan, a 173 cikkel párhuzamos jogorvoslat megteremtésével, amely nem lenne alávetve a Szerződésben lefektetett feltételeknek

18 Ez a kérelem nem tesz eleget a Szerződés 175. [később EKSz 232., jelenleg EUMSz 265.] cikkében foglalt követelményeknek, és így meg nem engedhetőnek kell nyilvánítani.

10/68 és 18/68 Societa „Eridania” Zuccherifici Nazionali és mások v Bizottság [1969] EBHT 0459

4. Lord Bethell, az Európai Parlament és a Lordok Házának tagja, egyben a rendszeres repülőjáratokat gyakran igénybe vevő fogyasztó, felszólította a Bizottságot, hogy lépjen fel a versenyjogi szabályok alapján a légitársaságok ellen, azok rögzített ármegállapodásai miatt. A Bizottság válaszában kifejtette, hogy az árak rögzítése elsősorban a tagállami szabályoknak tudható be, de ígéretet tett, hogy vizsgálatot folytat, és szükség esetén jogszabály-alkotási javaslattal él a Tanács felé. Lord Bethell nem volt elégedett a válasszal, így beperelte a Bizottságot vagylagosan a173. cikk és a 175. cikk alapján. A Bíróság a keresetet elutasította. Mi lehetett a Bíróság indoka erre? L. 246/81 Nicholas William, Lord Bethell v Bizottság [1982] EBHT 2277. Hasonlóan l. pl. T-3/90 Prodifarma v Bizottság [1991] EBHT II-0001, 35. pont, T-32/93 Ladbroke Racing Ltd v Bizottság [1994] EBHT II-1015, 41. pont, ugyanakkor l. egyben a fent idézett T. Port GmbH-ügyet is.


6. fejezet - 6. fejezet. Az uniós jog a tagállamok belső jogábanAz Európai Uniót alapító szerződések, és az ezekre épülő további jogszabályok kötelezik a tagállamokat. Ez következik a Szerződésekből és a nemzetközi jog általános elveiből. Ezek a kötelezettségek elsősorban a nemzetközi színtéren, azaz a tagállamok közötti kapcsolatokban, és a tagállam, valamint az uniós szervek közötti kapcsolatokban mutatkoznak meg.

Kérdés, hogy egy ilyen, alapvetően nemzetközi szinten megmutatkozó kötelezettség jár-e valamilyen következménnyel a tagállamok belső jogrendszerében. Az egyértelmű, hogy a tagállamnak úgy kell rendezni belső viszonyait, hogy az uniós jogból folyó kötelezettségeknek a belső jogrend is megfeleljen. Ez ugyancsak következik a klasszikus nemzetközi jogi elvekből. Az viszont egy rövid ideig nyitott kérdés volt, hogy az uniós jogszabályok csak ösztönzői az erre épülő, és a belső viszonyokat szabályozó tagállami jogszabályoknak, vagy van közvetlenül is szerepük, közvetlen hatályuk a belső jogban. Az előbbi esetben az uniós jogszabályok a belső jogon kívülálló normák lennének, melyeket a belső közigazgatási, bírói szervek nem alkalmazhatnak, és arra nem lehetne hivatkozni (legfeljebb az azt végrehajtó és kihirdető belső jogszabályra). Az utóbbi esetben, közvetlen hatály esetén, viszont a belső jogalkalmazásban az uniós jogszabályok is hivatkozhatóak lennének, a jogkereső magánfelek, a tagállam belső szervei közvetlenül ezekkel dolgoznának, és a jogviták eldöntésében közvetlen szerepet kapnának.

Erre a dilemmára a nemzetközi jog már nem ad választ, és az államok – alkotmányos berendezkedésüktől függően – különböző megoldásokat alkalmaznak. De az uniós jog ad-e választ erre a kérdésre, az uniós jogszabályok tekintetében?

1. 6.1. Az uniós jog közvetlen hatálya1.1. 6.1.1. A közvetlen hatály alapjaAz EUMSz 288. cikke a rendeleteknél utal arra, hogy e jogszabályok „közvetlenül alkalmazandóak”. Ez azt sugallja, hogy a belső jogban a rendeletek közvetlenül szerepet kaphatnak, nem kell további tagállami jogszabály ahhoz, hogy élő normaként érvényesüljenek a belső jogokban. A szerződés azonban nem szól magáról a szerződéses rendelkezések ilyen hatásáról, mint ahogy nyitva hagyja a kérdést az irányelvek és határozatok tekintetében is (a Szerződések korábbi változatai is ugyanígy tettek). Az uniós jogszabályok e típusainak ugyancsak óriási szerepe van az uniós célok megvalósításában, ezért nem mindegy, hogyan hatályosulhatnak. Erre a kérdésre adott válasz így az egész uniós jogrend arculatát meghatározhatja.

A Közösségek megalapítása után a kérdés hamar napirendre került, és a Bíróság nem sokat késlekedett a válasszal, amire kiváló lehetőséget kapott a van Gend en Loos-ügyben. Itt az a kérdés vetődött fel, hogy az EGK-Szerződés egyik rendelkezésére hivatkozhat-e egy magánfél holland bíróság előtt. Az itt tett megállapítások (későbbi ügyekben kifejtett következményeikkel együtt), a közösségi jogrendszer „alkotmányos” alapjait vetették meg, és az uniós jogrend ma is ugyanezen alapokra, elvekre épül.

A Bíróság úgy döntött, hogy mivel a közösségi jogszabályok tartalmukban a magánfelek közötti jogviszonyokat is közvetlenül érintik, így játékterük nem korlátozódhat a Közösségek és a tagállam, mint egész viszonyára, utat kell találniuk közvetlenül a tagállami jogrendszerekbe is, hiszen így képesek a magánfeleket is érintő jogviszonyok alakítására.

26/62 NV Algemene Transport- en Expeditie Onderneming van Gend en Loos

v Netherlands Inland Revenue Administration

[1963] EBHT 0003

[Az EGK-Szerződés akkori 12. cikke tiltotta, hogy a tagállamok a meglévő vámokat emeljék vagy új vámokat vezessenek be (átmeneti időszak – a rendelkezés azóta hatályát vesztette). A felperes importőr urea-formaldehidet hozott be Németországból, azonban nagyobb vámot kellett fizetni, mint korábban, mert a holland jogszabályok a terméket átsorolták egy olyan áruosztályba, melynek magasabb volt a vámtarifája. A per azon


6. fejezet. Az uniós jog a tagállamok belső jogában

fordult meg, hogy a felperes hivatkozhat-e a szerződés fenti rendelkezésére. Amennyiben nem, a holland bíróság csak a belső jogszabály alapján dönthetett, és az pervesztést jelentett volna felperes számára. Így az előterjesztő holland Tariefcommissie (kb. pénzügyi közigazgatási bíróság) első kérdése az volt, hogy felperes alapíthatja-e igényét közvetlenül az EGK-Szerződés 12. cikkére.]

A Tariefcommissie elsőként azt a kérdést teszi fel, hogy a Szerződés12. cikke közvetlen hatállyal bír-e a nemzeti jogban, vagyis a tagállamok állampolgárai e cikk alapján érvényesíthetnek-e olyan jogokat, melyeket a nemzeti bíróságoknak védelemben kell részesíteniük.

Ahhoz, hogy megtudjuk, hogy valamely nemzetközi szerződés rendelkezései ilyen hatállyal bírnak-e, tekintetbe kell venni annak szellemét, rendszerét és megfogalmazását.

Az EGK-Szerződés célkitűzése, hogy olyan közös piacot hozzon létre, amelynek a működése közvetlenül érinti a Közösség jogalanyait, egyúttal azt is jelenti, hogy ez a Szerződés több mint olyan megállapodás, amely csak a szerződő államok közötti kölcsönös kötelezettségeket hoz létre.

Ezt a koncepciót megerősíti egyrészt a Szerződés preambuluma, mely a kormányok mellett a népeket is említi, másrészt még egyértelműbben az olyan szuverén jogokkal felruházott intézmények létrehozása, mely jogok gyakorlása a tagállamokat, valamint azok állampolgárait egyaránt érinti.

Másfelől meg kell jegyezni, hogy az Európai Parlament és a Gazdasági és Szociális Bizottság közvetítésével a Közösségben egyesült államok állampolgárait e Közösség működésében való együttműködésre hívták fel.

Továbbá a Bíróságnak a 177. cikk keretében játszott szerepe, melynek célja, hogy biztosítsa a Szerződés nemzeti bíróságok általi értelmezésének egységességét, megerősíti, hogy az államok elismerték azt a lehetőséget, hogy a közösségi jogra állampolgáraik hivatkozhassanak e bíróságok előtt.

Ebből azt a következtetést kell levonni, hogy a Közösség a nemzetközi jog új jogrendjét képezi, melynek javára az államok, bár szűk területeken, de korlátozták szuverén jogaikat, és amelynek alanyai nemcsak a tagállamok, hanem azok állampolgárai is.

Ennélfogva a tagállamok jogszabályaitól független közösségi jog amellett, hogy a magánszemélyekre kötelezettségeket állapít meg, arra is szolgál, hogy számukra jogokat keletkeztessen, amelyek az őket megillető jogok összességének részévé válnak.

E jogok nemcsak akkor keletkeznek, amikor a Szerződés ezeket kifejezetten előírja, hanem azokból a kötelezettségekből eredően is, amelyeket a Szerződés egyértelműen rögzít a magánszemélyek, a tagállamok és a közösségi intézmények számára. [...]

A 12. cikk szövege világos és feltétel nélküli tilalmat állapít meg, mely nem valaminek a megtételére, hanem valaminek a meg nem tételére vonatkozó kötelezettség. [...]

A fenti megfontolásokból az következik, hogy a Szerződés szelleme, rendszere és megfogalmazása szerint a 12. cikket úgy kell értelmezni, hogy az közvetlen hatállyal bír, és olyan egyéni jogokat keletkeztet, melyeket a nemzeti bíróságoknak védelemben kell részesíteniük.

A közvetlen hatálynak a fenti ügyben megmutatkozó elve, az uniós (akkor közösségi) jog tagállami jogrendszerekben való érvényesülésének kérdésére ad választ. Ezen elv alapján az uniós jogi normákra bizonyos feltételekkel magánfelek a tagállam belső jogrendszerében, így a tagállami bíróságok előtt is, közvetlenül jogokat alapíthatnak, illetve abból számukra kötelezettségek származtathatók. A közvetlen hatály az uniós jog érvényesülésének dimenzióit megtöbbszörözi. Így az uniós jogi normák nemcsak az Unió és a tagállamok közötti viszonyokban érvényesülhetnek, hanem az Unió és magánfelek (pl. versenyjog), tagállamok és magánfelek, valamint magánfelek egymás közötti jogviszonyaiban is.

A közvetlen hatály elvének fontos vonatkozása, hogy az uniós normák érvényesülésükhöz sokszor nem kívánnak további tagállami aktusokat. A klasszikus nemzetközi jogi normák viszont – állami gyakorlattól függően – csak további állami jogalkotási aktussal válnak a belső jogrendszer részévé és lesznek ott alkalmazhatók.A közvetlen hatállyal bíró uniós jogi normák semmilyen további tagállami jogalkotást nem igényelnek és esetenként nem tűrnek, önmagukban is képesek érvényesülni.A közvetlen hatály elvének ezen vonatkozása a közvetlen alkalmazhatóság jelensége. A közvetlen hatály és a közvetlen alkalmazhatóság jelensége esetenként keveredik egymással, és az Európai Bíróság gyakorlatában sincs élesen elhatárolva, aminek oka lehet, hogy az alapító szerződések megfogalmazásai sem egyértelműek (l. EUMSz 288. cikk (3) bekezdés).



Megjegyzések

1. A van Gend en Loos döntés jelentőségét aláhúzza, hogy az ügyben fellépő Hollandia erőteljesen érvelt az ellen, miszerint az EGK-Szerződés a tagállami bíróságok előtt közvetlenül felhívható lenne. Roemer főtanácsnok ugyancsak vitatta, hogy a 12. cikknek bármilyen közvetlen hatálya lenne. Ezek az álláspontok jól tükrözik azt a felfogást, ami akkor általános volt az egész közösségi joggal kapcsolatban. A Bíróság azonban nyilvánvalóvá tette, hogy a Közösségeket alapító szerződések nem úgy viselkednek, mint a hagyományos nemzetközi szerződések, hanem egy új sajátos jogrend alapjairól beszélhetünk, és a nemzetközi jogi normákra vonatkozó megfontolások itt nem feltétlenül érvényesek. Az ítélet „új jogrend” kitétele mind a mai napig gyakori hivatkozási alap az uniós (közösségi) joggal összefüggésben.

2. A közvetlen hatálynak sajátos vonatkozása az, hogy a normáknak tartalmilag alkalmasaknak kell lenniük arra, hogy belőlük közvetlenül jogok és kötelezettségek származzanak (l. a következő pontot). A Bíróság álláspontja alapján, ugyan a közösségi jog (itt az EGK-Szerződés) rendelkezései lehetnek közvetlen hatályúak, azonban ennek vannak feltételei is, tehát nem mindegyik közösségi jogi norma bír közvetlen hatállyal. A különböző jogszabályok eltérő módon viselkedhetnek e szempontból. A közösségi norma közvetlen hatályára vagy az alapító szerződés rendelkezéséből vagy a Bíróság ítéleteiből következtethetünk.

3. A Bíróság kifejtette, milyen feltételei vannak annak, hogy egy közösségi jogszabálynak közvetlen hatálya legyen a belső jogokban. Konkrétan az EGK-Szerződés 12. cikkének közvetlen hatályáról volt joga a Bíróságnak dönteni? Az ügyben a holland érvelés részben arra irányult, hogy a luxemburgi bíróság nem dönthet arról, miképpen valósuljon meg a közösségi jog a tagállamok belső jogrendszerében, és azt, hogy a 12. cikknek lehet-e és van-e közvetlen hatálya, az előterjesztő bíróságnak kell eldöntenie. Miért nem hagyta a Bíróság az előterjesztést tevő Tariefcommissie számára azt a feladatot, hogy erről döntsön a megadott szempontok alapján? (A Bíróság előzetes döntés meghozatala során csak értelmezheti a közösségi jogszabályt, azt nem alkalmazhatja az ügyre.)

4. A fentiekben úgy utaltunk a közvetlen hatály mibenlétére, hogy az uniós jogi rendelkezésre a magánfelek a tagállam belső jogrendszerében, így a tagállami bíróságok előtt is, jogokat alapíthatnak, illetve abból számukra kötelezettségek származtathatók. A Bíróság néha tágabban fogja fel a közvetlen hatályt, és arról beszél, hogy a magánfél felhívhatja-e az uniós (közösségi) rendelkezést a tagállami bíróság előtt, l. pl. 9/73 Carl Schlüter v Hauptzollamt Lörrach [1973] EBHT 1135, 30. pont. Ez alapján nem kell, hogy jogok származzanak részére a rendelkezésből, hanem egyszerűen hivatkozhasson rá és azt a bíróság köteles legyen, mint kötelező normát, megítélésének részévé tenni. A kétféle felfogásnak lehet gyakorlati jelentősége olyan közösségi jogszabályok esetén, melyekből nem származnak közvetlenül jogok a magánfélre, de világos és feltétel nélküli kötelezettséget tartalmazhatnak az állam irányában.

1.2. 6.1.2. A közvetlen hatály feltételeiA van Gend en Loos-döntésből világos, hogy az alapító szerződések nem minden rendelkezése közvetlen hatályú, ennek vannak feltételei. E feltételek a kérdéses rendelkezés bizonyos minőségét kívánják meg abból a célból, hogy alkalmas legyen jogviták eldöntésére. Ennek híján nem lehet alkalmas arra, hogy jogi igények és érvelések alapjaként szolgáljon. A van Gend en Loos-döntés azt sugallja, hogy csak negatív kötelezettséget tartalmazó norma lehet közvetlen hatályú. Ezt a korlátozást a Bíróság időközben elhagyta, és számos olyan norma közvetlen hatályát is megállapította, melyek pozitív kötelezettséget tartalmaznak. A Bíróság álláspontja alapján, a közvetlen hatály feltétele az, hogy a kérdéses rendelkezés tartalma „világos és feltétel nélküli” legyen.E két feltétel általános szempont valamely közösségi norma közvetlen hatályának eldöntésénél, bár néha más-más megfogalmazásban vagy tartalommal. Csak e két feltétel teljesülése teszi a szabályt jogilag egész kötelezettséget hordozó normává.

(a) Világos szabálytartalom

Egy szabály világossága (egyértelműsége, pontossága stb.) önmagában is bizonytalan kategória, és aligha képez megfelelő határokat a közvetlen hatály megítélésénél. Például a Bíróság sokszor megállapította az EUMSz 34. (volt EKSz 28.) cikkének közvetlen hatályát, mely a következőképpen szól: „A tagállamok között tilos a behozatalra vonatkozó minden mennyiségi korlátozás és azzal azonos hatású intézkedés.” Az áruk szabad áramlásának uniós szabályozásánál látható, hogy magának az Európai Bíróságnak is mennyi gondja volt (és van) annak behatárolásánál, mit jelent a „mennyiségi korlátozással azonos hatású intézkedés”. Ha van rendelkezés, amelynek tartalma nem világos és egyértelmű, az a 34. cikk, hiszen átfogja az államok csaknem összes lehetséges kereskedelmi praktikáját. Ennek ellenére nem merült fel, hogy ne lenne közvetlen hatályú.



Ez a feltétel tehát az elvet rögzíti ugyan, de konkrét esetben aligha ad hasznos eligazítást arra, hogy mi minősül közvetlen hatályú normának. Tipikus példája az elv azon típusának, mely nem uralja egy kérdés eldöntését, hanem csak hivatkozási alap valamely érvelésben.

(b) Feltétel nélküli szabály

A szabály feltétlen jellege azt sugallja, hogy végrehajtása és érvényesülése nem függ további feltételtől, így különösen további jogi aktusoktól, intézkedésektől (ez a „feltétel”), melyeknek a szabály tartalmát még valamilyen módon ki kell egészíteni, ahhoz, hogy jogilag egész kötelezettség keletkezzen. E feltétel mibenlétére a Bíróság a következőképpen mutatott rá:

A 95. [később EKSz 90., jelenleg EUMSz 110.] cikk első bekezdése hátrányos megkülönböztetés elleni tilalmat tartalmaz, mely világos és feltétel nélküli kötelezettséget képez. Ez a kötelezettség nem korlátozott semmilyen feltétel által, és nem függ, végrehajtásában vagy hatályában, akár a közösségi intézmények, akár a tagállamok által meghozandó intézkedéstől. Ez a kötelezettség ezért teljes, jogilag kerek és következésképpen alkalmas közvetlen hatály előidézésére a tagállamok és a joghatóságuk alatt álló jogalanyok közötti jogviszonyokban.

28/67 Firma Molkerei-Zentrale Westfalen/Lippe GmbH v Hauptzollamt Paderborn [1968] EBHT 0211, 57/65 Alfons Lütticke GmbH v Hauptzollamt Sarrelouis [1966] EBHT 0293. A további jogi aktusok kibocsátásának feladata, melyek a szabály érvényesüléséhez kellenek, nem feltétlenül csak a tagállamra, hanem a közösségi intézményekre is várhat. A Lütticke/Molkerei-döntésekben adott viszonylag egyértelmű meghatározás azóta jelentős módosuláson ment át.

Kiderült, hogy egy szabály érvényesülése feltétel nélküli akkor is, ha kell ugyan további intézkedés annak végrehajtásához, de ezen intézkedések a szabály lényegét, alapját nem változtathatják, tartalmát már nem egészíthetik ki, és a konkrét ügy a szabály ezen „érinthetetlen részének” felhívása merül fel a tagállami bíróság előtt.A személyek szabad áramlása tekintetében is jelentős Reyners-ügyben, a Bíróság ilyen sajátos határesettel konfrontálódott. Az EGKSz 52. (később EKSz 43., jelenleg EUMSz 49.) cikke biztosítja a piaci szereplők szabad letelepedését a másik tagállamban.E tekintetben tilos az állampolgárságon alapuló megkülönböztetés, de a letelepedés szabadságának biztosítása végett az EGK-Szerződés 54. és 57. cikke előírta a Tanácsnak irányelvek kibocsátását. A kérdés az volt, miszerint a 52. cikkben foglalt szabály közvetlen hatályú-e, tekintettel arra, hogy az ügy idején a Tanács alig bocsátott ki irányelvet ezzel a rendelkezéssel összefüggésben, a szabály teljes érvényesülését előíró átmeneti időszak végére. A Bíróság úgy találta, hogy ugyan további irányelvek kibocsátását előírja a szerződés, azonban az állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetés tilalma olyan jellegű szabály a szabad letelepedéssel összefüggésben is, melynek tartalma a további közösségi intézkedésekkel nem szorul kiegészítésre. 2/74 Reyners v Belgium [1974] EBHT 0631, különösen 23–30. pontok.

A követelmény lényege azonban a Reyners-döntés után is megmaradt, mind a mai napig: meghatározatlan, további jogi aktusokkal tartalmilag kiegészítendő jogok, kötelezettségek híján egy uniós szabály nem hívható fel tagállami bíróság előtt. Így például az alapító szerződésekben meghatározott célok nem hívhatók fel tagállami bíróság előtt magánfél által, hogy arra jogokat alapítson, C-339/89 Alsthom Atlantique SA v Compagnie de construction mécanique Sulzer SA [1991] EBHT I-0107, 9. pont.

Vannak kommentátorok, például Cairns vagy Hartley, akik külön feltételnek (harmadik feltételnek) veszik a közvetlen hatály megállapíthatóságánál, hogy ne kívánjon meg külön végrehajtási jogszabályt vagy intézkedést a közvetlen hatályú uniós norma érvényesíthetősége.1 Itt a feltételnélküliség pusztán és általában az érvényesülés feltételeinek hiányát jelenti, míg a további tagállami vagy uniós jogi aktus, intézkedés szükségessége e harmadik feltételt képezné. (A megkülönböztetésnek nincs gyakorlati jelentősége.) Bár a Lütticke- és Molkerei-döntéseknek lehet ilyen olvasata, és lehetnek erre utaló ítélethelyek is, a Bíróság más ítéleteiből arra lehet következtetni, nem két külön feltételről van szó, például: „Egy közösségi rendelkezés feltétel nélküli, ha olyan kötelezettséget fektet le, amelyet semmilyen feltétel nem korlátoz, ésvégrehajtása vagy joghatása nem függ sem a közösségi intézmények, sem tagállamok által meghozandó bármilyen intézkedéstől.” C-389/95 Siegfried Klattner v Elliniko Dimosio [1997] EBHT I-2719, 33. pont, hasonlóan C-246, 247, 248, 249/94 Cooperativa Agricola Zootecnica S. Antonio és mások v Amministrazione delle finanze dello Stato [1996] EBHT I-4373, 18. pont. Éppen ezért én ezeket a körülményeket a feltételnélküliség általános kritériuma alá illesztem be, ahogy teszi ezt Mengozzi vagy Dutheil de la Rochère.2

11 Cairns, 95. o. vagy Hartley, 193. o.

22 Mengozzi, 1992, 89. o., Dutheil de la Rochère, 2005, 114. o.



Megjegyzések

1.A közvetlen hatály feltételei nem szigorúan és egységesen megfogalmazottak a Bíróság ítélkezési gyakorlatában. Először a „világos és feltétel nélküli” követelményként jelent meg a van Gend en Loos-ítéletII-B. pontjában, és hasonlóan a Molkerei-Zentrale-döntés (1)A. pontjában, vagy később például C-163/94, C-165/94 és C-250/94 Lucas Emilio Sanz de Lera és mások [1995] EBHT I-4821, 41. pontjában. Aztán a „pontosság”, mint további feltétel jelent meg a Costa-ügyben, 6/64 Costa v E.N.E.L. [1964] EBHT 1141. A Costa-ügy óta többféle változattal találkozhatunk, például a közvetlen hatályú jogi rendelkezésnek „feltétel nélkülinek, kellően világosnak és pontosnak” kell lennie, pl. 23/70 Erich Haselhorst v Finanzamt Düsseldorf-Altstadt [1970] EBHT 0881, 9. pont, C-62/93 BP Soupergaz v Görögország, [1995] EBHT I-1883, 34. pont, C-156/91 Hansa Fleisch Ernst Mundt GmbH & Co. KG v Landrat des Kreises Schleswig-Flensburg [1992] EBHT I-5567, 13. pont; vagy „világosnak, pontosnak és feltétel nélkülinek” külön jelző nélkül, pl. 271/82 Vincent Rodolphe Auer v Ministere public [1983] EBHT 2727, 11. pont, C-113/97 Henia Babahenini v Belgium [1998] EBHT I-0183, 17. pont; vagy nem feltétlenül világosnak csak „feltétel nélkülinek és kellően pontosnak”, 152/84 M. H. Marshall v Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority (Teaching) [1986] EBHT 0723, 52. pont, 148/78 Ratti [1979] EBHT 1629, 23. pont, vagy C-297/03 Sozialhilfeverband Rohrbach [2005] EBHT I-4305, 27. pont.

2. A világosság és feltétel nélküli tartalom miért fontos ahhoz, hogy a rendelkezésre magánfelek jogokat alapíthassanak, illetve abból kötelezettségek származzanak rájuk? A belső jogokban minden alkalmazandó jogi rendelkezés ilyen? Mit tesz azon belső jogszabállyal egy bíróság, ha annak tartalma nem mutat jogilag egész kötelezettséget?

3. Valamely jogi rendelkezés feltételes voltára esetenként igen nehéz következtetni. Jól szemlélteti ezt az alábbi példa, ahol a Bíróság húsz év alatt eljutott egy, a kezdeti álláspontjával ellenkező következtetéshez. Az EGK-Szerződés 90. cikk (2) bekezdése (később EKSz 86., jelenleg EUMSz 106. cikk) (2) bekezdése korábban így szólt (ma is csaknem szó szerint ugyanez): „Az általános gazdasági érdekű szolgáltatások működtetésével megbízott vagy a jövedelemtermelő monopólium jellegű vállalkozások olyan mértékben tartoznak e szerződés szabályai, különösen a versenyszabályok hatálya alá, amennyiben ezek alkalmazása sem jogilag, sem ténylegesen nem akadályozza a rájuk bízott sajátos feladatok végrehajtását. A kereskedelem fejlődését ez nem befolyásolhatja olyan mértékben, amely ellentétes a Közösség érdekeivel.” A kérdés, hogy tagállami bíróság meghatározhatja-e, mely vállalat esik a cikk hatálya alá, tehát közvetlenül alkalmazható (közvetlenül hatályos) normáról van-e szó? A Bíróság a Port de Mertert-ügyben bemutatja, miért nem feltétel nélküli ez a rendelkezés:

13 A 90(2) [később EKSz 86(2), jelenleg EUMSz 106(2)] cikk nem állapít meg feltétlen rendelkezést.

14 Ennek alkalmazása a követelmények mérlegelését jelenti, egyrészt az érintett vállalkozásokra rábízott sajátos feladat teljesítése, másrészt a Közösségek érdekének védelme vonatkozásában.

15 E mérlegelés [eredménye], a Bizottság felügyelete alatt, az államok által követett általános gazdaságpolitikai célkitűzésektől függ.

16 Ennek értelmében, a 90. cikk (3) bekezdésében a Bizottságnak biztosított hatáskör gyakorlásának sérelme nélkül, a (2) bekezdés nem alkalmas olyan egyéni jogok keletkeztetésére, amelyeket a nemzeti bíróságoknak védeniük kellene.

10/71 Ministère Public of Luxembourg v Mrs. Madeleine Hein, née Müller, és mások [1971] EBHT 0723, 13–16. pontok. Ugyanakkor a Bíróság későbbi ügyekben átcsúszott lassan arra az álláspontra, hogy a tagállami bíróságok megtehetik a rendelkezés alapján a besorolást arra vonatkozóan, miszerint melyik vállalat esik a rendelkezés hatálya alá; tehát a rendelkezés közvetlenül felhívható magánfél által. L. pl. C-260/89 Elliniki Radiophonia Tiléorassi AE és Panellinia Omospondia Syllogon Prossopikou v Dimotiki Etairia Pliroforissis, Sotirios Kouvelas, Nicolaos Avdellas és mások [1991] EBHT I-2925, 34. pont, C-320/91 Paul Corbeau [1993] EBHT I-2533, 20. pont.

4. Az, hogy egy uniós szabály pusztán célokat tűz ki (tehát nincs közvetlen hatálya), nem jelenti azt, hogy ne játszhatna szerepet más közösségi jogi normák értelmezésében, és így ne lenne valamilyen joghatása, pl. 126/86 Fernando Roberto Giménez Zaera v Institut Nacional de la Seguridad Social y Tesorería General de la Seguridad Social [1987] EBHT 3697, 14. pont. Ezt figyelembe véve, egy tagállami bíróság előtt felhívható egy ilyen norma magánfél által járulékosan, értelmezési támaszként, noha arra igényt nem alapíthat? Amennyiben igen, ettől közvetlen hatályúvá válik ez a norma vagy nem? A fent idézett Alsthom Atlantique-döntés szerint az EGK-Szerződés 2. cikke (közösségi célok meghatározásáról rendelkezett) nem hívható fel magánfél által tagállami



bíróság előtt. Erre az imént idézett Zaera-döntés is kitér oly módon, hogy az EGK-Szerződés 2. cikke nem ruház jogot a magánfélre (11. pont). Van valami jelentősége a kétféle megfogalmazásnak, esetleg elvi ellentét rejtőzik a különbség mélyén?

2. 6.2. Az egyes uniós jogszabályok közvetlen hatályaA fentiekből következik, hogy az uniós jogi normák egy része közvetlen hatályú, más része nem. Arra nézve, hogy konkrétan mely rendelkezések közvetlen hatályúak – a feltételek bizonytalan fogalmi hatóköre miatt –, a gyakorlatban a legmegbízhatóbb forrást az uniós bíróságok joggyakorlata képezi. Az egyes jogviták elbírálásakor, vagy előzetes döntéshozatali eljárásban sokszor megnyilatkoznak egy-egy rendelkezés közvetlen hatálya, vagy épp ezen hatály hiánya tekintetében.

2.1. 6.2.1. Az alapító szerződések rendelkezéseiAz előbbiekben foglaltak az alapító szerződések (volt EGK-Szerződés) rendelkezéseinek elemzésénél merültek fel a Bíróság gyakorlatában, melyek teljes mértékben alkalmazhatóak a Szerződésekre is. Az elsődleges jogforrások egyes rendelkezései bírhatnak közvetlen hatállyal, mások nem. Ez a Bíróság által kialakított feltételek teljesülésétől függ. A Bíróság az alapító szerződések számos rendelkezéséről megállapította a közvetlen hatályt. Így közvetlen hatálya van például az alábbi, rendkívül fontos jogterületeket szabályozó rendelkezéseknek:

EUMSz 45. cikk (volt EKSz 39. cikk) munkaerő szabad áramlása

EUMSz 49. cikk (volt EKSz 43. cikk) letelepedés szabadsága

EUMSz 34–36. cikkek (volt EKSz 28–30. cikkek) mennyiségi korlátozás és azzal egyenlő hatású intézkedések tilalma

EUMSz 56. cikk (volt EKSz 49. cikk) szolgáltatások szabad áramlása

EUMSz 101–102. cikkek (volt EKSz 81–82. cikkek) a piaci verseny biztosítása

EUMSz 110. cikk (volt EKSz 90. cikk) diszkriminatív és piacvédő adóztatás tilalma

EUMSz 157. cikk (volt EKSz 141. cikk) férfi és nő közötti megkülönböztetés tilalma a munka díjazásánál

2.2. 6.2.2. Az Unióra kötelező nemzetközi szerződések rendelkezéseiA nemzetközi szerződések közvetlen hatálya az Unióra nézve kötelező nemzetközi szerződéseknél merül fel. Az Unióra alapvetően azok a nemzetközi szerződések kötelezőek, melyeket az Unió (vagy korábban az Európai Közösség) kötött, vagy amelyeket a tagállamok kötöttek ugyan, de a szerződés tárgyához tartozó hatásköröket időközben az Unió átvette (pl. a régi, 1947-es GATT-szerződés). Ezek a nemzetközi szerződések az uniós jog részét képezik, sőt jogforrásként magasabb rendűek, mint a másodlagos, uniós intézmények által elfogadott normák. Közvetlen hatályuknak a kérdése jelentős, hiszen itt is alapvető alkotmányos dilemmáról van szó. Minden államban lényeges, hogy az állam által kötött nemzetközi szerződések hogy viselkednek az államok belső jogrendszerében, milyen feltételekkel válnak annak részévé. Ugyanez kérdés az uniós jogban, de itt kettős dimenziója van a kérdésnek. Egy tagállam belső joga szempontjából az Unió által kötött nemzetközi szerződés klasszikus nemzetközi szerződés, mely nem feltétlenül és automatikusan válhat a belső jog részévé, másrészt viszont uniós jogszabály is, mellyel már más a helyzet.

(1) A Bíróság álláspontja egyszerű elveken nyugszik, azonban alkalmazása esetenként komoly vitáknak ad teret. Az Unióra kötelező nemzetközi szerződések esetében a szerződő felek joga annak meghatározása, hogy a szerződés milyen joghatást gyakorolhat a szerződő felek belső jogrendjében, tehát az Unió esetében, az uniós



jogrenden belül. Abban az esetben, ha a szerződés a kérdést nem rendezi, akkor az erre hatáskörrel rendelkező bíróságoknak, az Unión belül elsősorban az Európai Bíróságnak feladata ezen lehetséges joghatások megállapítása, l. pl. 104/81 Hauptzollamt Mainz v C.A. Kupferberg & Cie KG a.A [1982] EBHT 3641, 17. pont. Amennyiben a joghatások megítélése a Bíróságra marad, a testület e joghatásokat alapvetően a kérdéses nemzetközi szerződés „szelleme, rendszere vagy szövege” alapján állapítja meg. Ebben az összefüggésben kell azt meghatározni, hogy a nemzetközi szerződésből az uniós jogrenden belül magánfelekre nézve kikényszeríthető jogok keletkeznek-e, azaz van-e a nemzetközi szerződésnek közvetlen hatálya. Amennyiben az Unióra kötelező nemzetközi szerződésnek az uniós jogrenden belül közvetlen hatálya van, akkor a tagállamoknak az ebből fakadó joghatásokat ugyancsak biztosítaniuk kell belső jogukban. Amennyiben közvetlenül nem hatályos az uniós jogrenden belül, akkor a tagállamok belső jogában sem az.

A Bíróság szerint az Unióra kötelező nemzetközi szerződések közvetlen hatálya nem kizárt, de az feltételekhez kötött. E szerződések közvetlen hatályának vizsgálatánál lényegében és formálisan hasonló feltételrendszert alkalmazza, mint amit az alapító szerződések, vagy a másodlagos uniós jogszabályok esetében kialakított.A Demirel-ügyben, ahol az Európai Gazdasági Közösség és Törökország közötti társulási egyezmény, és az ahhoz fűzött jegyzőkönyv egyes rendelkezéseit értelmezte, a Bíróság megállapította:

14 A Közösség nem tagállamokkal megkötött megállapodásának rendelkezését közvetlenül alkalmazhatónak kell tekinteni, amennyiben, tekintettel annak megfogalmazására és magának a megállapodásnak a céljára és természetére, a rendelkezés világos és pontos kötelezettséget tartalmaz, amely végrehajtása vagy hatásai tekintetében nem függ bármely későbbi intézkedés elfogadásától.

12/86 Meryem Demirel v Stadt Schwäbisch Gmünd [1987] EBHT 3719, 14. pont.

(2) A Bíróság azonban a közvetlen hatály feltételeit sokkal szorosabban, szigorúbban veszi a nemzetközi szerződések megítélésénél, mint az uniós jogszabályoknál: például éppen a Demirel-ügyben az egyezmény vizsgált rendelkezéseinek nem volt közvetlen hatálya. Ezt az előbbi idézet is jól példázza: ugyanis a közvetlen hatály hagyományos feltételei mellé a Bíróság azt is megköveteli, hogy például az adott nemzetközi szerződés célja vagy természete is engedje a közvetlen hatályt. A nemzetközi szerződések közvetlen hatályát igen korán felvető International Fruit-döntés világossá tette: a Bíróság fokozottan figyelembe veszi, hogy e szerződéseket azért hozták létre, hogy a Közösséget ruházza fel jogokkal és kötelezze más államokkal szemben, nem pedig azért, hogy magánfelek igényt alapítsanak rájuk. Mindez azonban nem zárja ki azt a lehetőséget, hogy magánfelek is igényt alapíthassanak ezekre, de ez függ a nemzetközi szerződés céljától, általános felépítésétől, és rendelkezéseitől, l. 21,22,23,24/72 International Fruit Company NV és mások v Produktschap voor Groenten en Fruit [1972] EBHT 1219, 18–20. pontok, (ahol a Bíróság nem ismerte el a GATT-szerződés érintett rendelkezéseinek közvetlen hatályát.)

(3) A nemzetközi szerződések közvetlen hatályának megítélése, tehát ugyancsak eseti döntésektől függ, és e tekintetben is legtöbbször a Bíróság gyakorlata az irányadó. A Bíróság talán legtöbbször a GATT-szerződés közvetlen hatályát vizsgálta eddig, ugyanis az államok, illetve a gazdasági szereplők sokszor kívánták az Unió (Közösség) közös külkereskedelmi szabályozásának bizonyos rendelkezéseit e szerződés alapján támadni, és azok érvénytelenségére hivatkozni (l. pl. a nevezetes „banánpereket” Németország tekintetében). A Bíróság azonban nem ismerte el a GATT-szerződés közvetlen hatályát az Unió jogrendjén belül. Ennek alapvetően az volt az oka, hogy a GATT-szerződés a kölcsönös előnyök alapján folytatott tárgyalások elvére épül, és rendelkezései igen rugalmasak, különös tekintettel a szerződéses rendelkezésektől való eltérések lehetőségére, a jelentős nehézségek esetén foganatosítható intézkedésekre, és a szerződő felek közötti viták rendezésének sajátosságaira, ahol a szerződő felek viszonylag nagy tárgyalásos szabadságot kapnak. International Fruit-ítélet, 25–26. pont, 9/73 Schlüter v Hauptzollamt Lörrach [1973] EBHT 1135, 29. pont, vagy C-280/93 Németország v Tanács (Banánimport) [1994] EBHT I-4973, 106–109. pontok.

A Bíróság lényegében fenntartotta az álláspontját a Világkereskedelmi Szervezet (WTO) létrejöttével (1994) hatályba lépő egyezményekre is. A Textilegyezmények-ügyben foglalta össze újra azokat az érveket (hasonlóakat a korábbiakhoz), melyek alapján továbbra sem látta lehetségesnek, hogy az új WTO-egyezmények közvetlen hatállyal bírjanak az uniós jogrendben. C-149/96 Portugália v Tanács (Textilegyezmények) [1999] EBHT I-8395, 36–47. pontok. Sőt több ügyben a Bíróság világossá tette, hogy a WTO Vitarendezési Testületének ajánlásai és határozatai, melyben például a közösségi banánbehozatali rendszert összeegyeztethetetlennek tekintette a WTO szabályaival, sem teszik önmagukban a szerződéses rendelkezéseket közvetlenül hatályossá, mert a jogvita megoldása részben a szerződő felek közötti tárgyalásokon alapszik, és a jogellenes intézkedések visszavonása mellett más megoldásokat is lehetővé tesz. A szerződés (illetve ennek megszegése) ekkor sem lehet alapja semmisségi vagy kártérítési keresetnek az uniós bíróságokon, l. C-120/06 P. és C-121/06 P. FIAMM, FIAMM Technologies és mások v Tanács és Bizottság [2008] EBHT I-6513, 127-129. pontok, vagy l.



ugyancsak C-377/02 Léon Van Parys NV v Belgisch Interventie- en Restitutiebureau (BIRB) [2005] EBHT I-1465, 54. pont.

(4) A közvetlen hatály vizsgálata nem a szerződések egészére irányul, hanem csak egyes, a Bíróság előtt felmerült rendelkezéseire. Így valamely nemzetközi szerződésen belül egyes rendelkezéseknek lehet közvetlen hatálya, más rendelkezéseknek pedig nem. A Kupferberg-ügyben a Bíróság elismerte, hogy a Közösség, és az akkor még kívülálló Portugália között 1972-ben kötött kereskedelmi szerződés 21. cikk(1) bekezdésének, mely a diszkriminatív adóztatás tilalmáról szólt, van közvetlen hatálya. Az indokolás szerint a szerződés célja egy szabadkereskedelmi rendszer létrehozása volt, és a kérdéses rendelkezés e célból a szerződő felekre egy feltétel nélküli kötelezettséget rótt az adózás területén a hátrányos megkülönböztetés kiküszöbölésére. A közvetlen hatály megállapítása ellenére, a Bíróság megítélése itt is érzékelhetően szigorúbb volt, mint az uniós (közösségi) jogszabályok közvetlen hatályának mérlegelésénél, 104/81 Hauptzollamt Mainz v C.A. Kupferberg & Cie KG a.A [1982] EBHT 3641. A Polydor-ügyben ugyanezen kereskedelmi szerződés volt a vizsgálat célja. A kereskedelmi szerződés 14. cikk (2) bekezdése és 23. cikke lényegében szó szerint megismételte az EGK-Szerződés mennyiségi korlátozás és az azzal azonos hatású intézkedések eltörléséről szóló rendelkezéseit. Az EGK-Szerződés ezen rendelkezései közvetlen hatályúak voltak (l. jelenleg EUMSz 34. cikk). A Bíróság azonban egészen másként értelmezte a nemzetközi szerződés ezen rendelkezéseit, mint az EGK-Szerződés párhuzamos rendelkezéseit, arra hivatkozva, hogy a kétféle szabályozás célja egészen más, 270/80 Polydor Limited és RSO Records Inc. v Harlequin Records Shops Limited és Simons Records Limited [1982] EBHT 0329, 21–23. pontok. Bár a Bíróság nem nyilvánította ki a vizsgált rendelkezések közvetlen hatályának hiányát, mivel a megelőző kérdésekre adott válasza, az ebben való állásfoglalást már nem tette szükségessé, de világossá tette, hogy a vizsgált rendelkezéseket nem tartja közvetlenül hatályosnak.

A Fediol-ügyben hozott ítélet nyomán, azonban van arra lehetőség, hogy egy, egyébként közvetlen hatállyal nem bíró, közvetlenül nem alkalmazható nemzetközi szerződéses rendelkezést bizonyos körülmények között fel lehet felhívni az uniós jogrenden belül is. Erre két esetben van lehetőség, egyrészt akkor, ha az Unió e rendelkezés végrehajtására intézkedéseket fogad el, másrészt akkor, ha egy uniós jogszabály kifejezetten és tartalmilag visszautal a szerződéses rendelkezésre, l. 70/87 Fediol v Bizottság [1989] EBHT 1781, 19–22. pontok, hasonlóan C-69/89 Nakajima v Tanács [1991] EBHT I-2069, 31. pont. Az Unió a végrehajtó jogszabályaival, intézkedéseivel alkalmazhatóvá teszi az egyébként közvetlenül nem alkalmazható rendelkezést az uniós jogrenden belül, azonban ez már a közvetett alkalmazhatóság kérdése lesz (l. 6.6. pont). Ez a lényeges kivétel vonatkozik akár a WTO-egyezményekre is, l. pl. C-149/96 Portugália v Tanács (Textilegyezmények) [1999] EBHT I-8395, 49. pont.

(5) Nem teljesen világos, hogy a nemzetközi szerződések közvetlen alkalmazhatósága (hatálya) az uniós jogrenden belül, feltétele-e annak, hogy a bennük foglalt kötelezettségek alapján valamely uniós jogi norma érvénytelenségét meg lehessen állapítani.A „Banánimport”-ügyben a felperes az akkori EGKSz 173. (jelenleg EUMSz 263.) cikk alapján, peres eljárásban támadta a közösségi banánpiacról szóló 404/93/EK tanácsi rendelet egyik rendelkezésének érvényességét (részben a GATT szerződés rendelkezéseire hivatkozva).3 A Bíróság láthatóan a nemzetközi szerződéses rendelkezés közvetlen hatályához kötötte az érvénytelenségi felülvizsgálatot, egyben igen megszorítva a feltételeket:

109 A GATT azon tulajdonságai, melyekből a Bíróság azt a következtetést vonta le, hogy a Közösségben egy magánszemély nem hívhatja fel azt bíróság előtt egy közösségi aktus érvényességének megtámadása céljából, elzárják a Bíróságot egy rendelet jogszerűségének vizsgálatánál a GATT rendelkezéseinek figyelembevételétől egy olyan perben, melyet egy tagállam indított a Szerződés 173. cikk első bekezdése alapján.

110 A fent említett egyedi tulajdonságok azt mutatják, hogy a GATT szabályai nem feltétel nélküliek, és a GATT szelleméből, általános rendszeréből és rendelkezéseiből nem vezethető le az a kötelezettség, hogy a szerződő felek hazai jogrendszereiben azokat közvetlenül alkalmazható nemzetközi jogszabályokként el kellene ismerni.

111 Ilyen kötelezettség hiányában, mely magából a GATT-ból következik, a Bíróság csak akkor vizsgálhatja felül a vitatott közösségi aktust a GATT- szabályok szempontjából, ha a Közösség a GATT keretében vállalt konkrét kötelezettséget érvényesíteni akarta, vagy ha a közösségi aktus kifejezetten utal a GATT egyes rendelkezéseire (l. 70/87 Fediol v Bizottság [1989] EBHT 1781, és C-69/89 Nakajima v Tanács [1991] EBHT I-2069).

112 Ennek megfelelően, a Német Szövetségi Köztársaság nem hívhatja fel a GATT szabályait abból a célból,

33 Később hatályon kívül helyezte a Tanács 1234/2007/EK rendelete a mezőgazdasági piacok közös szervezésének létrehozásáról, l. HL L 299., 2007.11.16., 1. o.



hogy támadja a rendelet bizonyos rendelkezéseinek jogszerűségét.

280/93 Németország v Tanács (Banánimport) [1994] EBHT I-4973. Ugyanakkor a Bíróság ezen megállapítása nem teljesen egyezik például a C-69/89 Nakajima All Precision Co. Ltd v Tanács [1991] EBHT I-2069 ügyben elfoglalt álláspontjával,l. különösen annak 28–30. pontjait. A Bíróság a közvetlen alkalmazhatóság és az érvényességi felülvizsgálat kérdését hallgatólagosan később is összekötötte oly módon, hogy egy nemzetközi szerződés alapján csak akkor lehet egy másodlagos uniós jogszabály érvényességét támadni, amennyiben a szerződés közvetlen hatályú, vagy a közvetlen hatály jellemzőivel rendelkezik. A szokásos fordulat a következő:

E tekintetben a Bíróság ítélkezési gyakorlatából következik, hogy a Bíróság a közösségi szabályozás érvényességét csak akkor vizsgálhatja valamely nemzetközi szerződés tekintetében, ha ez utóbbi természetével, illetve rendszerével az nem ellentétes, és ha annak a rendelkezései egyébként a tartalmuk vonatkozásában feltétel nélkülinek és kellően pontosnak tűnnek [...]

FIAMM-ítélet (idézve az előzőekben), 110. pont. Ez az álláspont nem egyszerűen védhető. Az Unióra kötelező nemzetközi szerződések uniós jogforrások, és kötelezőek az Unió intézményeire és a tagállamokra is (EUMSz 216. cikk (2) bekezdés, volt EKSz 300. cikk (7) bekezdés). Amennyiben ez így van, akkor nem világos, hogy a Bíróság miért nem ellenőrizheti például semmisségi per keretében azt, hogy az uniós intézmények jogi aktusaik megalkotása során tiszteletben tartják-e ezen kötelezettségeiket, függetlenül attól, hogy jogalanyok az uniós jogrenden belül, egyébként jogot alapíthatnak-e rá vagy sem? Egy tényező az, hogy az Unióra kötelező nemzetközi szerződéseknek van-e közvetlen hatályuk (közvetlenül alkalmazhatóak-e), és egy másik, hogy szolgálhatnak-e egy másodlagos uniós aktus érvényességi mércéjeként.

Még élesebb ez az ellentét, ha egy tagállam kíván egy uniós jogi aktust egy nemzetközi szerződés alapján megkérdőjelezni, ugyanis rá nézve nemcsak a támadott aktus, hanem a nemzetközi szerződés is kötelező (magánfeleknél ritkábban van így), melyet így nem mindig hívhat fel érvényességi mérceként. A Bíróság ezekből az aggályokból indulhatott ki például a Biotechnológiai találmányok-ügyben, melyben jelentősen tompította a Banánimport-ügyben tett megállapításokat. Miután megállapította, hogy a WTO/GATT egyezmény nem lehet érvényességi mérce, a Biológiai Sokféleségről szóló Egyezmény (Rio de Janeiro – 1992) vonatkozásában kifejtette: „Még ha feltételezzük is, amit a Tanács állít, hogy az egyezmény rendelkezéseinek nincsen közvetlen hatálya, vagyis nem teremt olyan jogokat, amelyekre magánszemélyek közvetlenül hivatkozhatnak a bíróság előtt, ez a körülmény akkor sem akadálya annak, hogy a Közösségre, mint az egyezményben részes félre háruló kötelezettségek betartása bírósági felülvizsgálat tárgya legyen...” C-377/98 Hollandia v Parlament és Tanács (Biotechnológiai találmányok) [2001] EBHT I-7079, 54. pont.A Bíróság a különbségtételt azzal magyarázta, hogy aBiológiai Sokféleségről szóló Egyezmény „nem alapul szigorúan a viszonosság és a kölcsönös előnyök elvén”. Ez alapján úgy tűnik, hogy a közvetlen hatály, alkalmazhatóság és az érvényességi felülvizsgálat összekötése, csak azon nemzetközi szerződéseknél működik, melyek a viszonosság és a kölcsönös előnyök elvén alapulnak, mint a régi GATT-egyezmény, vagy a WTO-egyezmények.

Megjegyzések

1. A nemzetközi szerződések joghatásainál a Bíróság sokszor felváltva használja a közvetlen hatály és közvetlen alkalmazhatóság fogalmát. A kettő elkülönítésére, l. a 6.5. pontot.

2. A Bíróság a Chiquita Italia-ügyben bemutatta, hogy nemzetközi szerződések kereskedelmi jellegű rendelkezései is lehetnek közvetlen hatályúak az uniós (közösségi) jogrendben. C-469/93 Amministrazione delle finanze dello Stato v Chiquita Italia SpA [1995] EBHT I-4533. Miután rutinszerűen elutasította a GATT-szerződés közvetlen hatályára vonatkozó felvetéseket, úgy találta, hogy az Európai Gazdasági Közösség és afrikai, karibi és csendes-óceáni (ACP) államok között 1989-ben kötött Negyedik Loméi Egyezmény 5. jegyzőkönyvének 1. cikkére hivatkozhat magánfél is, amikor egy tagállamban (Olaszország) a friss banánra alkalmazott fogyasztási adó jogszerűségét támadja a közösségi jog alapján. Az indokolás viszonylag egyszerű: a rendelkezés egy szabályozási moratóriumot tartalmazó („standstill”) klauzula, megfogalmazása világos, pontos és feltétel nélküli, így alkalmas arra, hogy magánfél arra igényt alapítson (57. pont). Ugyanakkor a Bíróság nem titkolta, hogy a jegyzőkönyv többi rendelkezése aligha felel meg ezeknek a feltételeknek.

3. A Bíróság joggyakorlatából kiderül, hogy a nemzetközi szokásjogi szabályok is bírhatnak közvetlen alkalmazhatósággal és hatállyal az uniós jogrenden belül, és arra magánfelek is hivatkozhatnak. Ez már a korábban idézett Poulsen-ügyben is világossá vált, azonban a Racke-ügyben a Bíróság erre kifejezetten utalt a nemzetközi szerződések felfüggesztésével kapcsolatos nemzetközi szokásjogi szabályok alkalmazásával összefüggésben: amennyiben egy olyan uniós (közösségi) rendelet érvényessége kérdéses, mely a magánfélnek jogokat biztosító nemzetközi szerződés egyes rendelkezéseinek felfüggesztéséről rendelkezik, a magánfél



felhívhatja a nemzetközi szokásjog vonatkozó szabályait, melyek egyben érvényességi mércét is jelenthetnek. C-162/96 A. Racke GmbH & Co. v Hauptzollamt Mainz [1998] EBHT I-3655, különösen 51. pont.

4. Nemcsak az Unió, vagy korábban a Közösség által kötött társulási egyezmények rendelkezéseinél állapítható meg esetlegesen a közvetlen hatály, hanem ezen egyezmények által létrehozott társulási tanácsok döntéseinél is felmerülhet ez, C-192/89 S.Z. Sevince v Staatsecretaris van Justitie [1990] EBHT I-3461, ahol a Törökországgal kötött társulási egyezmény alapján felállított társulási tanács határozatáról volt szó. A Sevince-ügyben a Bíróság megállapította, hogy akárcsak a szerződés, a szerződés által létrehozott szervek határozatai is a közösségi jogrend részét képezik, és a Bíróságnak minden, a Közösség jogrendjéhez tartozó rendelkezés egységes végrehajtását biztosítania kell, így a kérdéses határozatokét is.

2.3. 6.2.3. A rendeletekAz EUMSz 288. cikke alapján a rendelet „közvetlenül alkalmazandó” jogszabály. Bár ez nem feltétlenül jelenthet minden körülmények között közvetlen hatályt, gyakorlati szempontból a rendeletekre magánfelek általában igényt alapíthatnak a tagállamok belső jogában is:

9 A 189. [később EKSz 249., jelenleg EUMSz 288.] cikk második bekezdésének feltételei alapján, a rendelet „általános hatállyal bír”, és „közvetlenül alkalmazandó valamennyi tagállamban”. Ezért természetüknél és a közösségi jog forrásainak rendszerében betöltött szerepüknél fogva, a rendeleteknek közvetlen hatályuk van, és mint ilyenek, alkalmasak egyéni jogok keletkeztetésére, melyeket a nemzeti bíróságoknak védeniük kell. Egy rendelet hatálya, ahogy a 189. cikk rendelkezik, ezért kizárja az olyan jogalkotói intézkedés érvényesülését, még ha utóbb fogadták is el, mely nem egyeztethető össze rendelkezéseivel.

43/71 Politi s.a.s. v Ministry for Finance [1971] EBHT 1039, 9. pont, hasonlóan 93/71 Orsolina Leonesio v Ministero dell’agricoltura e foreste [1972] EBHT 0287, 5. pont.

2.4. 6.2.4. A határozatokA határozatokból, mint egyedi, igazgatási aktusokból, a (szűkebb körű) címzettekre természetesen közvetlenül jogok és kötelezettségek származnak. Ezt világosan rögzíti az EUMSz 288. cikke. A közvetlen hatály igazi tétje ez esetben az, hogy harmadik, nem címzett személyekre, magánfelekre származhatnak-e közvetlenül jogok és kötelezettségek, arra igény alapítható-e. A Bíróság a Grad-ügyben megállapította, hogy a határozatoknak – bizonyos feltételekkel – lehet közvetlen hatálya e tekintetben is.

9/70 Franz Grad v Finanzamt Traunstein

[1970] EBHT 0825

[Az ügy egy részében a Tanács által a tagállamoknak címzett azon határozat közvetlen hatályáról volt szó, mely határozat a közúti, vasúti és vízi közlekedésben, a piaci versenyt érintő egyes rendelkezések harmonizációjáról szólt. Kérdés volt, hogy erre a tagállamokhoz, mint címzettekhez intézett határozatra egy magánfél alapíthatott-e adójogi igényt a német Finanzgericht (pénzügyi bíróság) előtti eljárásban.]

4 Észrevételei során, a német kormány azt a véleményét hangsúlyozta, hogy, egyrészt, a rendeletek hatásai, másrészt, a határozatok és irányelvek hatásai közötti különbségtétellel, a 189. [később EKSz 249., jelenleg EUMSz 288.] cikk kizárta annak lehetőségét, hogy a határozatok és az irányelvek, a rendeleteknek fenntartott olyan hatásokkal rendelkezzenek, melyekre a [előterjesztett] kérdés utal.

5 Azonban, bár a 189. cikk rendelkezéseinél fogva, a rendeletek közvetlenül alkalmazhatók és ezért természetüknél fogva alkalmasak közvetlen hatály előidézésére, ebből még nem következik az, hogy a szóban forgó cikk által említett más típusai a jogi aktusoknak sohasem tudnának hasonló hatályt gyakorolni. Különösen az a rendelkezés, amely szerint a határozatok minden részükben kötelezőek a címzettre nézve, lehetővé teszi annak a kérdésnek a felvetését, hogy a határozatból folyó kötelezettségre csak a közösségi intézmények hivatkozhatnak e címzettel szemben, vagy pedig ezt esetleg bármely más, e kötelezettség végrehajtásában érdekelt személy is megteheti. A 189. cikk elismeri a határozatok kötelező hatályát és ezzel összeegyeztethetetlen lenne, ha elvben kizárná azt a lehetőséget, hogy egy határozat által előírt kötelezettségre az érintett személyek hivatkozhassanak. Különösen azokban az esetekben, amikor a közösségi hatóságok például határozat révén arra köteleznek egy tagállamot, illetve az összes tagállamokat, hogy meghatározott magatartást kövessenek, az ilyen aktus hatékonysága meggyengülne, ha az állam állampolgárai erre nem hivatkozhatnának a bíróságok előtt, és ha a nemzeti bíróságok ezt ne vehetnék figyelembe a közösségi jog



részeként. Még akkor is, ha egy határozat hatásai nem is lehetnek azonosak valamely rendeleti rendelkezés hatásaival, ez a különbség nem zárja ki azt a lehetőséget, hogy esetleg a végeredmény, nevezetesen a magánfél joga az aktus felhívására bíróságok előtt, ugyanaz lesz, mint a közvetlenül alkalmazható rendeleti rendelkezés esetében.

6 Egyébként a 177. [később EKSz 234., jelenleg EUMSz 267.] cikk, amely lehetővé teszi a nemzeti bíróságoknak, hogy a Bírósághoz forduljanak különbségtétel nélkül az intézmények valamennyi aktusának érvényességét és értelmezését illetően, magában foglalja, hogy az egyének hivatkozhatnak ezekre az aktusokra a nemzeti bíróságok előtt, ennélfogva tehát minden egyes esetben meg kell vizsgálni, hogy a szóban forgó rendelkezés természete, háttere és szövegezése alkalmas-e arra, hogy az aktus címzettje és harmadik felek közötti jogviszonyokban közvetlen hatályt idézzen elő.

[A Bíróság ezután megvizsgálta a határozat jellegét, és a benne foglalt kötelezettségeket.]

9 […] a kérdéses határozat] egyértelműen megtiltja a tagállamoknak, hogy ezek a forgalmi adó közös rendszerét a forgalmi adót helyettesítő különleges adók rendszereivel egyidejűleg alkalmazzák. Ez a kötelezettség feltétel nélküli és eléggé egyértelmű és pontos ahhoz, hogy alkalmas legyen a tagállamok és a jogalanyaik közötti jogviszonyokban közvetlen hatály előidézésére.

10 […] Ennélfogva, ez a rendelkezés a tagállamok számára olyan kötelezettségeket ír elő – nevezetesen azt, hogy bizonyos időponttól kezdve ne alkalmazzák egyidejűleg az áfa közös rendszerét az említett különleges adókkal –, amelyek alkalmasak arra, hogy a tagállamok és jogalanyaik közötti jogviszonyokban közvetlen hatályt idézzenek elő, továbbá ezek számára jogot biztosítanak arra, hogy ezekre a kötelezettségekre hivatkozhassanak nemzeti bíróságok előtt.

A Bíróság ebben az alapvető jelentőségű ügyben a határozatok közvetlen hatályának feltételeit ugyanúgy állapította meg, mint az alapító szerződések rendelkezéseinek megítélésénél, illetve később az irányelvek közvetlen hatályának megítélésénél, C-156/91 Hansa Fleisch Ernst Mundt GmbH & Co. KG v Landrat des Kreises Schleswig-Flensburg [1992] EBHT I-5567, 12–13. pontok.

2.5. 6.2.5. Az irányelvek közvetlen hatályaAz irányelvek, melyek a tagállamoknak címzett keretjogszabályok, érvényesülése és végrehajtása csak további jogi aktusokkal lehetséges, amit az EGKSz 189. [később EKSz 249., jelenleg EUMSz 288.] cikke kifejezetten kiemel. Ezzel „jogszabályi szinten” eleve nem érvényesül a feltételnélküliség követelménye. Amennyiben emiatt kizárhatnánk az irányelvek belső jogban való felhívhatóságát, nem mutatkozna különösebb elméleti probléma e területen.

Az uniós (közösségi) jog hatékony érvényesülésének elve (volt EKSz 10. cikk, jelenleg EUSz 4(3) cikk alapján), valamint az irányelvek kötelező jogszabályi jellege, azonban a Bíróságot arra ösztönözte, hogy kivételesen az irányelveknek is tulajdonítson meghatározott feltételek mellett közvetlen hatályt. E kivételes feltételek körülírása, a közvetlen hatály egyik legbonyolultabb kérdésévé tette az irányelvek felhívhatóságát a belső jogban.

Az irányelvek közvetlen hatályával nemcsak az a probléma, hogy az EUMSz 288. cikke nem szól erről (ezt a határozatoknál sem teszi). Az irányelv egy célzott állapot (eredmény) elérését teszi kötelezővé az államnak (amely megválasztja ennek elérését szolgáló eszközöket), nem pedig konkrét, követendő és számon kérhető állami magatartást ír elő. A tagállamnak komoly mértékű mérlegelési jogköre van arra nézve, hogy milyen módon éri el az irányelvben meghatározott célt. Mivel az irányelv az Unió részéről a tagállamok irányításának alapvető eszköze, közvetlen hatályának léte vagy hiánya, az uniós jog belső jogokban való érvényesülésének sarkalatos pontja.A Bíróság az irányelvek közvetlen hatályának meglétével vagy hiányával kapcsolatos kérdésre először a van Duyn-ügyben nyújtott egyfajta választ, bár ez az eseteknek viszonylag szűkebb körére alkalmazható.

(a) A külön átültetést nem kívánó irányelvi rendelkezés

A van Duyn-ügyben olyan jellegű irányelvi rendelkezés közvetlen felhívhatósága volt a kérdés, mely a Bíróság álláspontja szerint nem kívánt külön átültető, végrehajtó belső jogszabályt.

41/74 Yvonne van Duyn v Home Office



[1974] EBHT 1337

[A brit hatóságok a holland felperestől, aki a szcientológus egyház angol szervezeténél kívánt munkát vállalni, ezen okból, a közérdekre hivatkozva, megtagadták az országba való belépést. Az intézkedést a felperes az EGK-Szerződésnek munkaerő szabad áramlását biztosító rendelkezése alapján támadta (jelenleg EUMSz 45. cikk).A kapcsolódó 64/221. sz. irányelv a felperesi igény részbeni alapját képezte volna.4 Az irányelv a külföldiek mozgására és tartózkodására vonatkozó, a közérdek, közbiztonság vagy közegészség által indokolt különleges intézkedések összehangolásáról szólt. Ennek 3(1) cikke ugyanis úgy rendelkezett, hogy „a közrendi, illetve közbiztonsági indokok alapján hozott intézkedések kizárólag az érintett személy viselkedésén alapulhatnak.” A felperes úgy vélte, hogy ez a feltétel esetében nem áll fenn. Az angol bíróság második kérdésében ennek felhívhatóságára kérdezett rá.]

12 Ugyanakkor, bár a 189. [később EKSz 249., jelenleg EUMSz 288.] cikk rendelkezései alapján a rendeletek közvetlenül alkalmazandók, és természetükből adódóan közvetlen hatállyal bírnak, ebből nem következik az, hogy az e cikkben felsorolt egyéb jogi aktusok soha nem rendelkezhetnek hasonló hatállyal.

Az irányelv 189. cikk által elismert kötelező jellegével összeegyeztethetetlen lenne annak elvi kizárása, hogy az érintett személyek hivatkozhassanak az abban meghatározott kötelezettségre. Különösképpen azokban az esetekben, amikor a Közösség hatóságai irányelvekben kötelezték a tagállamokat arra, hogy meghatározott magatartást kövessenek, egy ilyen jogi aktus hatékony érvényesülése sérülne, ha a jogalanyok nem hivatkozhatnának rá a bíróságok előtt, és a nemzeti bíróságok a közösségi jog elemeként nem vehetnék azt figyelembe.[...]

Minden egyes esetben meg kell vizsgálni, hogy a szóban forgó rendelkezés természete, rendszere és kifejezései alapján alkalmas-e közvetlen hatály kiváltására a tagállamok és a magánszemélyek közötti jogviszonyokban.

13 A 64/221 irányelv 3. cikkének (1) bekezdése, amely kimondja, hogy a közrendi indokok alapján hozott intézkedések kizárólag az érintett személy viselkedésén alapulhatnak, korlátozni kívánja a nemzeti jogszabályok által a hatáskörrel rendelkező hatóságoknak a külföldiek belépése és kiutasítása tárgyában általában biztosított diszkrecionális jogkört.

Egyrészről a rendelkezés olyan kötelezettséget határoz meg, amely nem tartalmaz semmilyen fenntartást vagy feltételt, és amely természeténél fogva nem igényel sem a Közösség intézményei, sem a tagállamok részéről semmilyen jogi aktust.

Másrészről mivel a tagállamok számára előírt olyan kötelezettségről van szó, amely értelmében a Szerződésnek a magánszemélyek érdekét védő egyik alapvető elvéhez képest eltérést tartalmazó rendelkezés alkalmazásakor nem vehetik figyelembe a személyes viselkedéstől eltérő elemeket, ezért az érintettek jogbiztonsága megkívánja, hogy hivatkozhassanak erre a kötelezettségre, jóllehet azt olyan normatív aktus rögzítette, amely nem bír a jog erejénél fogva a maga teljességében közvetlen hatállyal. [...]

15 A feltett kérdésre tehát azt a választ kell adni, hogy a 1964. február 25-i 64/221 tanácsi irányelv 3. cikkének (1) bekezdése a magánszemélyek számára olyan jogokat keletkeztet, amelyeket a tagállami bíróság előtt érvényesíthetnek, és amelyeket a nemzeti bíróságoknak védelemben kell részesíteniük.

[Érdemben a Bíróság a felperessel szembeni brit megszorító intézkedést a közösségi joggal összhangban állónak tekintette.]

A van Duyn-döntés nem adott választ minden kérdésre. Kimondta a Bíróság, hogy irányelvben foglalt rendelkezésnek lehet közvetlen hatálya, és ez a közösségi jog érvényesülésének szempontjából nagy jelentőségű döntés volt. Világossá vált azonban, hogy egy irányelven belül is, az egyik rendelkezésnek lehet közvetlen hatálya, a szomszéd rendelkezésnek már nem. A kérdés eldöntése így egyes ügyekben konkrét vizsgálatot követel (vö. a határozatok vagy az EUM-Szerződés rendelkezéseinek közvetlen hatályával). Másrészről a közvetlen hatály léte a van Duyn-ügyben a kérdéses irányelv 3. cikk (1) bekezdésének sajátosságain alapult: olyan szabályról volt szó, mely nem kívánt külön végrehajtó belső jogszabályt, így alkalmas volt közvetlen hatály kiváltására.

(b) Irányelv, melynek átültetésére adott határidő nem járt le

A van Duyn-döntésben legalább két alapvető kérdés nyitva maradt. Egyrészt, lehet-e közvetlen hatálya olyan

44 A 64/221/EGK irányelvet azóta felváltotta a 2004/38/EK irányelv.



irányelvnek, melyet még nem ültettek át, de nem járt le ennek a határideje. Mi a helyzet olyan rendelkezéseknél, melyek átültetést kíván, de ezt az állam az előírt határidőre nem teszi meg? A következő ügyben mindkét típusú irányelvi rendelkezés előfordult, így a Bíróságnak mindkét vonatkozásban véleményt kellett nyilvánítani.

148/78 Tullio Ratti

[1979] EBHT 1629

[Az ügyben, olasz bíróság előtt azért indult büntetőeljárás egy cég vezetője ellen, mert a cég megsértette a veszélyes termékeken (oldószer és lakk) az információ feltüntetésére (címkézésre) vonatkozó olasz előírásokat. A vádlott védekezése arra irányult, hogy két, Olaszország által végre nem hajtott közösségi irányelv, a 73/173 és a 77/728 sz. irányelv rendelkezései szerint végezték a címkézést, melyek rendelkezései kevésbé szigorúak voltak, mint az olasz előírások. A két irányelv közül csak az elsőnek járt le a végrehajtási határideje, a másodiknak nem. Kérdés, hogy védekezésként hivatkozhat-e a vádlott e két közösségi jogszabályra büntetőügyében?]

42 Ez a határidő még nem járt le, és azon államoknak, melyeknek az irányelvet címezték, 1979. november 9-ig kell a 77/728/EGK sz. irányelv rendelkezéseit beilleszteni a belső jogrendjükbe.

43 Ebből következik, hogy a nemzeti bíróság első kérdésére adott válasz indokolásában kifejtett indokok alapján, csak a meghatározott időszak lejártát követően, és a tagállam mulasztása esetén, fogja az irányelv – és különösen annak 9. cikke – kifejteni az első kérdésre adott válaszban leírt joghatásokat.

44 Eddig az időpontig, a kérdésben a tagállamok szabadon cselekedhetnek.

45 Amennyiben egy tagállam az irányelvben meghatározott határidő lejártát megelőzően beilleszti az irányelv rendelkezéseit a belső jogrendjébe, ez a körülmény nem járhat jogkövetkezménnyel más tagállamokkal szemben.

46 Mivel egy irányelv, természeténél fogva csak tagállamokkal szemben állapít meg kötelezettségeket, ezért a magánszemélyeknek nincs lehetőségük arra, hogy a végrehajtására kitűzött határidő lejártát megelőzően a „jogos várakozás” elvére hivatkozhassanak.

(c) Nem megfelelően átültetett irányelv, melynek átültetésére adott határidő lejárt

A Ratti-ügyben a Bíróságnak foglalkoznia kellett a végre nem hajtott irányelvek kérdésével is, hiszen a másik, ugyancsak vizsgált 73/173/EGK irányelv végrehajtási határideje már lejárt.

20 Összeférhetetlen lenne a kötelező hatállyal, mellyel a 189. [később EKSz 249., jelenleg EUMSz 288.] cikk ruházza fel az irányelveket, kizárni annak elvi lehetőségét, hogy az [irányelv] által előírt kötelezettségre az érintett személyek hivatkozhassanak.

21 Különösen azokban az esetekben, amikor a közösségi hatóságok irányelv útján kötelezik a tagállamokat egy meghatározott magatartás követésére, egy ilyen aktus hatékonysága meggyengülne, ha a jogalanyok azt jogi eljárásokban nem hívhatnák fel, és a nemzeti bíróságok nem vehetnék figyelembe, mint a közösségi jog elemét.

22 Ennek következtében az a tagállam, amely nem hozta meg határidőn belül az irányelvben előírt végrehajtási intézkedéseket, magánszemélyekkel szemben nem hivatkozhat az irányelvben található kötelezettségek teljesítésénél mutatkozó mulasztására.

23 Ebből következik, hogy annak a nemzeti bíróságnak, amelyhez az irányelv rendelkezéseit betartó jogalany arra irányuló kérelemmel fordul, hogy a mulasztó állam belső jogrendjébe határidőn belül be nem illesztett irányelvvel összeférhetetlen nemzeti rendelkezés alkalmazását mellőzze, helyt kell adnia a kérelemnek, amennyiben a kérdéses kötelezettség feltétel nélküli és kellően pontos.

24 Az első kérdésre tehát azt a választ kell adnunk, hogy a tagállam nem alkalmazhatja azt a belső jogszabályát – még ha az büntetőjogi szankciókat is helyez kilátásba –, amelyet még nem hozott összhangba egy olyan irányelvvel, melynek a végrehajtására kitűzött határidő lejárt, azzal a személlyel szemben, aki az irányelv rendelkezéseit betartotta.

A Bíróság – a közösségi jog hatékony érvényesülése végett – új szempontot vitt be ezzel az irányelvek belső jogban történő felhívásának vizsgálatánál. Az irányelv átültetésének, végrehajtásának elmaradása (vagy nem



megfelelő átültetése, végrehajtása) a tagállam részéről azzal a jogkövetkezménnyel jár, hogy lehetővé válik magánfelek részére a végre nem hajtott irányelv rendelkezéseinek felhívása. Ezzel a Bíróság utat nyit a magánfeleknek, hogy az irányelvek rendelkezéseit érvényesítsék a belső jogban a tagállamok jogsértése esetén.5

A néhány évvel korábbi van Duyn-döntésben adott érvelésből olyan következtetés is levonható, hogy a végrehajtást nem kívánó irányelvi rendelkezések érdemben inkább a rendeletekben fellelhető szabályoknak megfelelően viselkednek, tehát nem alkalmazhatóak rájuk az irányelvekkel szemben, a közvetlen hatályt kizáró megfontolások. Ezek az érvek még beilleszthetőek azon általános felfogásába a Bíróságnak, mely szerint az uniós jogszabályok jellegét a tartalmuk és nem az elnevezésük, formájuk alapján kell megítélni, l. az EUMSz 263. cikkel összefüggésben, a „rendelet formájában hozott határozat” kérdését, amely már igen korán érdekes elemzéseknek adott teret, pl. 19,20,21,22/62 Fédération nationale de la boucherie en gros et du commerce en gros des viandes és mások v Tanács [1962] EBHT 0943. Viszont ezzel az érveléssel már nem támasztható alá az, hogy a nem, vagy nem megfelelően átültetett irányelveket is lehetséges felhívni, amennyiben annak határideje lejárt. Ez már teljesen új megállapítás, és úgy tűnik, hogy a Bíróság a merészebb álláspontot nem is annyira a van Duyn-ügyben foglalta el, hanem a Ratti-ügyben és az annak előzményét képező más ügyekben, pl. 51/76 Verbond van Nederlandse Ondernemingen v Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen [1977] EBHT 0113.

Annak, hogy magánfelek igényt alapítsanak megfelelően végre nem hajtott, át nem ültetett irányelvi rendelkezésekre, két lényeges korlátja van. Egyrészt ebben az esetben is szükséges az általános feltételek teljesülése, azaz a kérdéses irányelvi rendelkezés legyen világos és feltétel nélküli (l. fent 23. pont, valamint 8/81 Ursula Becker v Finanzamt Münster-Innenstadt [1982] EBHT 0053, 25. pont). Ezzel a feltétellel az előbbiekben már foglalkoztunk. Másrészt korlát az, hogy az ilyen irányelvi rendelkezésekre igényt alapítani csak az állami szervekkel szemben lehet, a perben szembenálló magánfelekkel szemben nem (a horizontális hatály kizártsága). A következő pontban erre térünk ki azzal, hogy a kérdés nemcsak az irányelveket érinti, hanem más közösségi jogszabályok közvetlen hatályánál is felmerül.

(d) A Lisszaboni Szerződés előtti kerethatározatok

A Lisszaboni Szerződés után is hatályban maradnak harmadik pilléres jogi aktusok, így az irányelvekhez hasonló kerethatározatok is. Az irányelvek közvetlen hatályára vonatkozó megállapításokat nem lehet átvinni a kerethatározatokra. Az EU-Szerződés régi 34. cikke a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés területein, a határozatok és kerethatározatok közvetlen hatályát kifejezetten kizárta. Így e jogszabályokra még tagállamokkal szemben sem lehet jogokat alapítani belső jogvitákban.

Megjegyzések

1. A van Duyn-üggyel szemben a Ratti-ügy jelentőségét az is alátámasztja, miszerint a Bíróság igen óvatos annak megállapításánál, hogy egy irányelv szabálya átültetést nem kíván, és egyébként is világos és feltétel nélküli – tehát úgy viselkedik, mintha rendeleti rendelkezés lenne. Ezt az óvatosságot mutatja, hogy a van Duyn-ítéletet, mely ennek az esetjogi vonalnak a kiindulópontja, annak meghozatalát követő tizenöt éven belül a Bíróság csak kétszer (!) idézte, ráadásul ekkor is egészen más összefüggésekben. Talán nem túlzás az a megállapítás, hogy ez az esetjogi vonal mindmáig Csipkerózsika-álmát alussza, jelentősége inkább elvi, semmint gyakorlati. Annál élőbb a Ratti-üggyel induló, majd a Becker-üggyel folytatódó esetjogi vonal, mely az átültetendő, de nem, vagy nem megfelelően átültetett irányelvek közvetlen hatályát alapozta meg, és részletes kidolgozást nyert a Marshall/Foster/Dori-doktrínában (6.3.3.1 pont).

2. Azon, végre nem hajtott irányelvi rendelkezésekre, melyeknek végrehajtási határideje még nem járt le, tehát nem lehet igényt alapítani a belső jogban. Lehet-e azonban a belső jogban valamilyen más joghatásuk? A bíróság a fenti ügyben kizárta ilyen joghatás létét, vagy nyitva hagyta a lehetőséget, a tagállami bíróságra bízva a kérdés eldöntését? (6.6 pont).

3. A végre nem hajtott irányelvi rendelkezés magában foglalja azon esetet is, amikor a tagállam rosszul, nem megfelelően hajtja végre az irányelv rendelkezéseit. A Bíróság szerint a tagállami bíróságok előtt fel lehet hívni egy irányelvet abból a célból, hogy a bíróság megállapíthassa, megfelelően történt-e a végrehajtása. Amennyiben nem, akkor rosszul végrehajtott részére igényt lehet alapítani, l. pl. 51/76 Verbond van Nederlandse Ondernemingen v Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen [1977] EBHT 0113:

23 Különösen akkor, amikor a közösségi hatóságok a tagállamokkal szemben, irányelvben, egy bizonyos magatartás követésének kötelezettségét írják elő, egy ilyen aktus hasznos hatása gyengülne, ha a

55 Fairhurst–Vincenzi, 2003, 192–194.o.



magánszemélyek nem hívhatnák azt fel nemzeti bíróságok előtt, és ha az utóbbiak nem tekinthetnék azt a közösségi jog részének.

24 Ez különösen így van, amikor a magánszemély abból a célból hívja fel a nemzeti bíróság előtt az irányelv egy rendelkezését, hogy az utóbbi dönthessen arról, hogy a hatáskörrel bíró nemzeti hatóságok, az irányelv végrehajtásának formájára és módszerére vonatkozó választási joguk gyakorlása során, az irányelvben lefektetett mérlegelési jogkörükön belül maradtak-e. […]

29 Viszont a nemzeti bíróság, amely előtt az irányelvet felhívták, köteles meghatározni, hogy a vitatott nemzeti intézkedés a tagállamok mérlegelési hatáskörén kívül esik-e…

A Bíróság az itt tett megállapításokat nagyon következetesen igyekezett alkalmazni, jelezve, hogy nem „véletlen elírásról” van szó a Verbond van Nederlandse Ondernemingen-ügyben. Hasonlóan vélekedett a megfelelően végre nem hajtott irányelvek közvetlen hatályáról más ügyekben is, pl. 38/77 Enka BV v Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen Arnhem [1977] EBHT 2203, 18. pont, 21/78 Knud Oluf Delkvist v Anklagemyndigheden [1978] EBHT 2327, 21–22. pontok. Ezután illeszkedett be a sorba a Ratti-ügy.

4. Nem okozott osztatlan örömet a tagállamok között a Bíróságnak ez az álláspontja. Nem sokkal a Ratti-ügy után, a Becker-ügyben, a hatodik ÁFA-irányelv rendelkezéseinek nem megfelelő végrehajtása volt a probléma, német bíróság előtt. Az Európai Bíróság előtt Németország és Franciaország élesen és határozottan érvelt az ellen, hogy az irányelv, állam számára választási lehetőséget hagyó adórendelkezései felhívhatók legyenek – akár nem megfelelő végrehajtás esetén is. A Bíróság rendíthetetlenül ismételte a Ratti-ügyben tett megállapítását, miszerint az állam nem hivatkozhat saját mulasztására abból a célból, hogy az egyént elzárja az irányelv rendelkezéseinek felhívásától, 8/81 Ursula Becker v Finanzamt Münster-Innenstadt [1982] EBHT 0053.

5. Lényeges kérdés azonban, a fentieket tudomásul véve is, hogy egy végre nem hajtott irányelv rendelkezése hogyan lehet feltétel nélküli, amennyiben a rendelkezés éppen végrehajtásra várt, csak ez nem történt meg? Márpedig láthattuk az előbbiekben, hogy a feltétel nélküli rendelkezés főként azt jelenti, hogy nem szükséges további jogi aktus az érvényesüléséhez. A kérdésre a válasz kiszűrhető a Becker-ügyből, ahol a Bíróság a konkrét irányelvi rendelkezések igen érdekes és hosszú elemzésén keresztül foglalkozik a problémával, l. 27–40. pontok.

3. 6.3. Az uniós normák vertikális és horizontális hatályaAz eddigiekben általában volt szó az uniós normák belső jogban való felhívhatóságáról, és arról, hogy lehet-e igényt alapítani rájuk. Olyan megkülönböztetést nem tettünk, hogy ki áll a másik oldalon, azaz a tagállami bíróság előtti perben a magánfél ki ellen hívhatja fel az uniós jogszabályt: másik magánféllel szemben is, vagy csak az állammal szemben, ahogy a Ratti-ügyben láttuk. A megkülönböztetés esetenként fontos lehet, hiszen látható a végre nem hajtott irányelveknél, hogy a Bíróság érvelése kifejezetten a tagállam mulasztásán alapszik. Miért kerüljön hátrányosabb helyzetbe egy perben egy magánfél (azáltal, hogy megfelelően végre nem hajtott irányelvi rendelkezést hív fel vele szemben egy másik magánfél), mikor a mulasztást a tagállam követte el.

Amikor egy uniós szabályra a magánfél egy másik magánféllel szemben alapíthat igényt, az uniós szabály horizontális közvetlen hatályáról beszélünk. Amikor egy uniós szabályra a magánfél a tagállam, tagállami szerv ellen alapíthat igényt, az uniós szabály vertikális közvetlen hatályáról beszélünk. Az, hogy egy uniós jogszabály közvetlen hatálya kiterjed-e magánfelek közötti kapcsolatokra, vagy megmarad a magánfél és a tagállam közötti jogviszonyokban, több tényezőtől függ.

Igen lényeges a szabály tartalma: van olyan kötelezettség, mely a tagállamnak szól, és fogalmilag is csak a tagállam tudja teljesíteni (például az EUMSz 110. cikke a piacvédő és diszkriminatív adóztatás tilalma – magánfél nem képes adóztatásra, így piacvédő vagy diszkriminatív adóztatásra sem). Vannak azonban olyan előírások, melyeknél felmerülhet elvileg magánszemély cselekvési kötelezettsége (és kötelezettségszegése) is, de ez az EUM-Szerződésben szűkebb terület, mint az előző. Ilyenek a versenyjogi szabályok vagy a hátrányos megkülönböztetés tilalma a munkajogi jogviszonyokban. Ez esetekben már annak is nagy jelentősége lehet, hogy milyen jogszabályi formában jelenik meg a kötelezettség, és mi az előírás célja, jogi környezete. A szabály tartalma alapján történő megkülönböztetés, tehát mindig az egyes, érintett rendelkezések konkrét, tartalmi elemzését kívánja. Másik tényező lehet, hogy a szabály milyen jogforrási formában jelenik meg. E tekintetben több, általánosabb megállapítás is tehető.



3.1. 6.3.1. A rendeletekA rendeletek jellegéből és az EUM-Szerződés 288. cikk rendelkezéséből fakad, hogy a közvetlen hatály (alkalmazhatóság) horizontális hatályt is jelent, ezek rendelkezéseit magánfelekkel szemben is fel lehet hívni, nemcsak állami szervekkel szemben, l. C-91/92 Paola Faccini Dori v Recreb Srl [1994] EBHT I-3325, 24. pont, C-192/94 El Corte Inglés SA v Cristina Blazquez Rivero [1996] EBHT I-1281, 17. pont.

3.2. 6.3.2. Az alapító szerződések rendelkezéseiA helyzet már nem ilyen egyértelmű az alapító szerződések egyébként közvetlen hatállyal bíró rendelkezései tekintetében. A szerződés ugyanis államok között létrehozott jogszabály, melyben a tagállamok alapvetően egymásra nézve és egymással szemben hoznak létre kötelezettségeket. Keletkeztethet-e magánfél tekintetében is közvetlenül kötelezettséget az EUM-Szerződés? Az alapügynek e kérdésnél a Defrenne-ügy számít, melyben a Bíróság az EGK-Szerződés egyenlő munkáért egyenlő bért biztosító 119. (később EKSz 141., jelenleg EUMSz 157.) cikkének hatályát vizsgálta munkavállaló (légiutas-kísérő) és munkáltató (SABENA légitársaság) viszonyában. A Bíróság nagyon konkrét elemzések után, egy sokat vitatott ítéletet hozott, melyben megállapította, hogy a kérdéses rendelkezés – egyes vonatkozásaiban – felhívható magánfelek közötti jogvitában is tagállami bíróság előtt.

39 A 119. cikk kötelező jellegéből adódóan ugyanis a férfi és női munkavállalók közötti megkülönböztetés tilalma nemcsak a közigazgatási hatóságok működésére vonatkozik, hanem kiterjed a munkaviszonyt kollektív módon rendező megállapodásokra és a magánszemélyek közötti szerződésekre is.

40 Az első kérdésre tehát azt a választ kell adni, hogy a 119. cikkben szereplő egyenlő díjazás elve érvényesíthető a nemzeti bíróságok előtt, és ezek kötelesek a rendelkezés által a jogalanyokra ruházott jogok védelmét biztosítani, különös tekintettel az olyan esetekre, amikor a hátrányos megkülönböztetés forrása közvetlenül jogszabályi rendelkezésekben vagy kollektív szerződésekben található, valamint a női és férfi munkavállalók egyenlőtlen díjazása esetén, amennyiben ugyanaz a munkavégzés ugyanabban a magán- vagy közintézményben vagy szolgálatban történik.

43/75 Gabrielle Defrenne v Société anonyme belge de navigation aérienne Sabena [1976] EBHT 0455, 39-40. pontok. A Defrenne-döntésből egyértelműen következik, hogy az EUM-Szerződés különböző rendelkezéseinél a közvetlen hatály terjedelme, a horizontális közvetlen hatály lehetősége, mindig a konkrét vizsgálatok eredményétől függ, melyek a rendelkezés jellegére, tartalmára, a piaci környezetben betöltött szerepére vonatkoznak. Így a gyakorlatban a Bíróság állásfoglalása az iránymutató, amely nélkül sok esetben aligha lehet biztosan következtetni a horizontális közvetlen hatályra.

3.3. 6.3.3. Az irányelvekMár az előzőekből látható volt, hogy az irányelvek kivételesen közvetlen hatállyal rendelkezhetnek a tagállamok belső jogában, és ennek két alapvető feltétele van. Az egyik, hogy legyen az irányelvi rendelkezés világos és feltétel nélküli, másrészt az átültetést kívánó, de át nem ültetett, vagy a nem megfelelően átültetett irányelvek ilyen hatállyal csak állami szervekkel szemben rendelkezhetnek, tehát csak vertikális közvetlen hatályuk van. Ez utóbbi feltételt a Marshall/Foster/Dori-doktrína írja le.

3.3.1. 6.3.3.1. A Marshall/Foster/Dori-doktrína

Amennyiben a nem, vagy nem megfelelően átültetett irányelvnek van is közvetlen hatálya, annak rendelkezésére csak állami szervvel szemben lehet igényt alapítani, azaz kizárt a horizontális közvetlen hatály. Az irányelvek közvetlen hatályának ez a másik lényeges korlátja. A Bíróság több évtized után jutott el ennek kifejezett megállapításához, a Marshall(I)-döntésben.6 Az indok viszonylag egyszerű:

48 Ami pedig azt az érvet illeti, amely szerint az irányelvre magánszeméllyel szemben nem lehet hivatkozni, hangsúlyozni kell, hogy a Szerződés 189. [később EKSz 249., jelenleg EUMSz 288.] cikke szerint valamely irányelv kényszerítő jellege, amelyen az a lehetőség alapul, hogy egy nemzeti bíróság előtt hivatkozni lehessen rá, csak „valamely címzett tagállam” tekintetében áll fenn. Ebből az következik, hogy az irányelv önmagától

66 A Zala Megyei Bíróság, a 8.K.21.361/2006/10. ügyben kifejezetten követte a Marshall-döntést. Kifejtette, hogy az Európai Bíróság gyakorlata alapján, lehetőség van közösségi irányelvekre közvetlenül is hivatkozni állami szervekkel szemben, ha az irányelvet az adott állam nem vagy nem teljes mértékben vette át (20-H-KJ-2007-12. bírósági határozat).



nem hozhat létre kötelezettségeket valamely magánszemélyre nézve és így egy irányelv rendelkezésére, mint olyanra, nem lehet tehát ilyen személlyel szemben hivatkozni.

152/84 M. H. Marshall v Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority (Teaching) [1986] EBHT 0723, 48. pont. Az irányelvek közvetlen (vertikális) hatályánál lényeges az, hogy milyen szervek tartozhatnak az „állami szervek” körébe, másrészt az, hogy csak közhatalmi viszonyokkal összefüggő jogvitában hívhatóak fel az irányelvek, vagy akkor is, ha az állam (állami szerv) magánjogi jellegű jogvitában (pl. mint munkáltató) áll szemben egy magánféllel. A Marshall(I)-ügyben, ahol alperesként egy regionális egészségügyi hatóság, mint munkáltató szerepelt, a Bíróság az utóbbi kérdést helyére tette:

49 Ebben a vonatkozásban meg kell jegyezni, hogy amikor a perbeli fél olyan helyzetben van, hogy hivatkozhat az állammal szemben valamely irányelvre, ezt megteheti, bármilyen minőségében járjon el az állam, akár munkáltatóként vagy közhatóságként. Mindkét esetben el kell ugyanis kerülni, hogy az állam a közösségi jog teljesítésének elmulasztásából hasznot tudjon húzni.

(A Bíróság végül a Marshall(I)-ügyben megállapította, hogy nemi alapon történő megkülönböztetést jelent a 76/207/EGK irányelv 5. cikk (1) bekezdése alapján, ha egy női munkavállalónak a nyugdíjkorhatár elérése miatt mondanak fel akkor, ha a nyugdíjkorhatár magasabb a férfiak, mint a nők esetében.) Az a fentiekből kiderül, hogy az állam valamennyi, közhatalmat gyakorló szerve idetartozik, beleértve ebbe az olyan, alkotmányosan a központi hatalomtól független szerveket is, mint a helyi önkormányzatok (l. pl. 103/88 Fratelli Costanzo SpA v Comune di Milano [1989] EBHT 1839, 31. pont.)

Az előbbiek óhatatlanul felvetik azt a problémát, hogy „meddig tart az állam”. 7 Az irányelvek felhívhatóságának szempontjából államhoz tartozónak minősül-e olyan szerv, mely közhatalmi funkciót nem gyakorol (pl. költségvetési intézmény, egy állami tulajdonban álló gazdasági társaság)? Szempont lehet az, hogy szervezetileg az államhoz tartozik, vagy tágabban állami (de nem feltétlenül közhatalmi funkciót) gyakorol. A Bíróság élesen először a Foster-ügyben konfrontálódott a problémával, ahol az alapeljárásban, egy munkaügyi jogvitában, az alperes egy állami gazdasági társaság, a British Gas Corporation (jogutódja) volt. A Bíróság miután hivatkozott több, az irányelvek közvetlen hatályával kapcsolatos ügyre, megkísérelt egy körülírást adni az államinak minősülő szerv mibenlétére, a következő módon:

18 E megfontolások alapján, a Bíróság számos ügyben megállapította, hogy egy irányelv feltétel nélküli és kellően pontos rendelkezései hivatkozhatók olyan szervezetekkel vagy szervekkel szemben, amelyek az állam felügyelete vagy ellenőrzése alá tartoznak, illetőleg amelyek a magánszemélyek közötti kapcsolatokban alkalmazható szokásos szabályokból nem következő, különleges jogosultságokkal rendelkeznek […]

20 Az előbbiekből következik, hogy egy szerv, függetlenül annak jogi formájától, amely egy állami intézkedés alapján, állami ellenőrzés alatt folytatott közérdekű szolgáltatás nyújtásáért felelősséggel tartozik, és e célból a magánszemélyek közötti kapcsolatokban alkalmazható szokásos szabályokból nem következő, különleges jogosultságokkal rendelkezik, mindenesetre azon szervek körébe tartozik, melyekkel szemben a közvetlen hatály kiváltására alkalmas irányelvi rendelkezések felhívhatók.

C-188/89 A. Foster és mások v British Gas plc. [1990] EBHT I-3313, 18. és 20. pontok.

A Bíróság láthatóan széles értelemben fogja fel az államinak minősülő szerv fogalmát, nem annyira a szervezeti, mint inkább funkcionális sajátosságokból kiindulva.8 Ez a körülírás önmagában is jócskán értelmezésre szorul, tehát a problémát nem oldja meg, csak kiindulópontként szolgál a későbbi konkrét esetek elemzéséhez.A Bíróság a konkrét ügyben kifejezetten nem is döntötte el, hogy a munkáltató állami szervnek minősül-e, ezt a tagállami bíróságra bízta.

A Marshall(I)-ítélet indokolása alapján az irányelvek közvetlen hatálya a tagállam mulasztásán alapul, melyet az irányelv átültetésével kapcsolatban követett el (nem ültette át vagy nem megfelelően ültette át az irányelvet). Ebből következik az irányelvek közvetlen hatályának körülhatárolása negatív oldalról: az irányelv nem rendelkezik közvetlen hatállyal a belső jogban azon esetekben, ha ezzel nem állami, vagy nem az állam felügyelete, ellenőrzése alatt álló szervre, azaz magánfélre, az irányelven alapuló kötelezettség hárulna. Egy magánfélre nem hárulhat kötelezettség egy át nem ültetett, vagy megfelelően át nem ültetett irányelv alapján. Erre a Bíróság egyértelműen rámutatott a Faccini Dori-ügyben.

77 L. Várnay–Papp, 2005, 272. o.

88 A Legfelsőbb Bíróság világosan követi a Foster-ügyet, pl. LB Mfv. II. 10.921/2005.; EBH 2006. 1442. ügy; ugyanígy tesznek az alsóbb bíróságok is, l. pl. Baranya Megyei Bíróság a 77/388/EGK irányelv közvetlen hatályú előírásainak érvényesítése során, 7.K.20.590/2006/10., 2-H-KJ-2006-5.



C-91/92 Faccini Dori v Recreb Srl

[1994] EBHT I-3325

[Faccini Dori és az Interdiffusion Srl 1989-ben a milánói főpályaudvaron szerződést kötöttek egy angol nyelvű levelező tanfolyamon való részvételről. Néhány nappal később ajánlott levélben a felperes a szerződéstől elállt. Mivel a szerződő társaság időközben a szolgáltatási díjra vonatkozó követelését átruházta a Recrebre, a felperes elállását az alperesnek is megerősítette. Alperesi követelésre fizetési meghagyást bocsátott ki a firenzei bíróság, melynek Faccini Dori ellentmondott. A perré alakult eljárásban arra hivatkozott, hogy az üzlethelyiségen kívül kötött szerződésekről szóló 85/577/EGK tanácsi irányelvben foglalt elállási jogával kívánt élni. 9 Ezt az irányelvet azonban Olaszország nem ültette át, így az eljárás idején az olasz belső jog alapján felperesnek nem volt elállási joga. Alapvető jogkérdés volt, hogy az olasz bíróság alkalmazhatja-e a hivatkozott irányelvet a vita eldöntésénél.]

22 Ebben a tekintetben elegendő megállapítani, hogy – amint az a fent hivatkozott Marshall-ügyben 1986. február 26-án hozott ítéletből (48. és 49. pont) kitűnik – az irányelvekre az állami szervekkel szemben való hivatkozás lehetőségére vonatkozó ítélkezési gyakorlat az irányelvnek a 189. [később EKSz 249., jelenleg EUMSz 289.] cikk alapján biztosított kötelező jellegen alapul, amely kötelező jelleg csupán „minden címzett tagállamra” nézve áll fenn. Ez az ítélkezési gyakorlat azt kívánja megakadályozni, hogy „egy állam előnyhöz juthasson a közösségi jog figyelmen kívül hagyásából”.

23 Elfogadhatatlan lenne ugyanis, ha az az állam, amely számára a közösségi jogalkotó előírja a közötte – illetve az állami intézmények – és a magánszemélyek közötti kapcsolatokat szabályozó, valamint a magánszemélyekre bizonyos jogokat ruházó rendelkezések meghozatalát, kötelezettségeinek nem teljesítésére hivatkozhatna annak érdekében, hogy a magánszemélyeket megfossza e jogok kedvezményétől. [...]

24 Ezen ítélkezési gyakorlatnak a magánszemélyek közötti viszonyok területére való kiterjesztése a Közösség arra vonatkozó hatáskörének elismerését jelentené, hogy magánszemélyeket terhelő kötelezettségeket határozzon meg közvetlen hatállyal, holott e hatáskörrel csupán azokon a területeken rendelkezik, amelyeken rendeleteket fogadhat el.

25 Ebből az következik, hogy az irányelvet az előírt határidőn belül átültető intézkedések hiányában a fogyasztók nem alapíthatnak magára az irányelvre elállási jogot azon kereskedőkkel szemben, akikkel szerződést kötöttek, és e jogot nem érvényesíthetik a nemzeti bíróság előtt.

Közvetlenül az irányelven nem alapulhat olyan jogi kötelezettség, mely magánfelet terhel. Itt húzódik az a vonal, mely az irányelvi rendelkezések közvetlen hatályának határt szab. A Marshall(I)-, a Foster- és a Faccini Dori-ügyekben határolta körül a Bíróság azokat az alaptételeket, melyek az irányelvek által a belső jogban kifejtett közvetlen hatály korlátaira vonatkoznak (Marshall/Foster/Dori-doktrína). A doktrínát a magyar bíróságok is alkalmazzák: például a Hajdú-Bihar Megyei Bíróság megtagadta a faji és etnikai származásra való tekintet nélküli egyenlő bánásmódról szóló 2000/43/EK irányelv alkalmazását magánféllel szemben, éppen a Bíróság fenti gyakorlata nyomán.1010

3.3.2. 6.3.3.2. Az irányelvek járulékos, horizontális joghatásai

A Marshall/Foster/Dori-doktrína alapköve az a megállapítás, hogy egy magánfél jogi kötelezettsége nem alapulhat nem, vagy nem megfelelően átültetett irányelven. Azonban létezhetnek olyan joghelyzetek, amikor a Faccini Dori-ügyben látott egyszerű felállás bonyolultabbá válik.

Van az állammal, állami szervekkel szembeni (vertikális) jogvitáknak egy olyan fajtája, ahol az esetlegesen uniós irányelven alapuló döntés kihatással van a vitában részt nem vevő, más magánfélre. A vertikális jogvitáknak ebben a formájában egy magánfél támad valamilyen állami intézkedést, mely ugyanakkor jogot biztosít harmadik, az eljárásban részt nem vevő magánfélnek. Tipikusan ilyen ügyek a közbeszerzési jogviták 1111, egyes engedélyezési eljárásokkal kapcsolatos jogviták1212, vagy egyes környezetvédelmi jogviták. A kérdés az,

99 HL L372., 31. o.

1010 9-H-PJ-2007-24.

1111 L. pl. C-54/96 Dorsch Consult v Bundesbaugesellschaft [1997] EBHT I-4961.1212 L. pl. C-201/94 The Queen v The Medicines Control Agency, ex parte Smith & Nephew Pharmaceuticals Ltd és Primecrown Ltd v The Medicine Control Agency [1996] EBHT I-5819.



hogy az uniós irányelvnek lehet-e közvetlen hatálya akkor, egy magánfél és az állami szerv közötti jogvitában a Marshall(I)-ítélet alapján, ha az ügyben az irányelven alapuló döntés bizonyos jogaitól megfoszt vitában nem álló magánfelet, vagy annak egyébként joghátrányt okoz. Ezt sokan háromoldalú joghelyzetnek tekintik (a perben álló magánfél és az állam, állami szerv, valamint perben nem álló magánfél között), ahol egy vertikális jogvitában hozott döntésnek lehetnek járulékos, de horizontális joghatásai a vitában nem álló magánfélre.1313

Például a Wells-ügyben a felperes támadta azt a hatósági határozatot (vertikális jogvita), mely – környezeti hatásvizsgálat nélkül – engedélyezett bányászati tevékenységet. A Bíróság ítélete szerint az ilyen hatásvizsgálatot előíró 85/337/EGK irányelvet közvetlenül fel lehet hívni az állammal szemben, annak ellenére, hogy a hatásvizsgálat a bányászati tevékenység beszüntetésével járhat, és így más, az eljárásban részt nem vevő, a bányászati tevékenység folytatására jogot szerzett magánfelek hátrányba kerülnek, C-201/02 Wells v Secretary of State [2004] EBHT I-0723.

A Bíróság ilyen ügyeknél is fenntartja azt az álláspontját, hogy egy irányelv alkalmazása nem háríthat kötelezettséget magánfélre, akkor sem, ha az nem áll perben. Azonban a Bíróság azt is hangsúlyozza, hogy nem akadálya az irányelv alkalmazásának és közvetlen hatályának, ha ez magánfeleknek „puszta joghátrányt okoz”, l. a Wells-ítélet 56. pontját, valamint ugyancsak C-152, 153,154/07, Arcor AG & Co. KG és mások v Németország (Arcor (III)), [2008] EBHT I-5959, különösen 35–38. pontok. Természetesen fontos lenne az elhatárolás abban a tekintetben, hogy mit jelent joghátrány okozása magánfélnek, és másrészt, mit jelent kötelezettség magánfélre hárítása.1414 A Bíróság előtt eddig nem volt olyan ügy, melyben az irányelv alkalmazásának az lett volna az akadálya, hogy az perben nem álló, harmadik félre kötelezettséget ró, azaz a Bíróság a járulékos, horizontális joghatásként csak „joghátrány okozásának” lehetőségét állapította meg, amely nem akadálya az irányelv közvetlen hatályának. (Arra nézve, hogy egy irányelv mikor támaszt kötelezettséget egy magánféllel szemben, l. a 6.6.2 pontot.)

Megjegyzések

1. A Marshall(I)-döntés alapja – ami a horizontális közvetlen hatály kizártságát illeti – az EGK-Szerződés 189. (később EKSz 249., jelenleg EUMSz 289.) cikke, mely szerint csak az államok kötelezettek az irányelv által. Jacobs főtanácsnok máshol rámutatott: ez korántsem zárja ki, hogy magánfél számára származtatott kötelezettségek ne keletkezhetnének irányelvi rendelkezésekből. Ugyanakkor, ilyen indok alapján, például az EUMSz 157. cikk (1) bekezdésében foglalt kötelezettség, nem minősülhetne csak állam ellen felhívhatónak, szemben a Defrenne-döntéssel?

2. A Marshall(I)-ügyben a Bíróság nem állapította meg, hogy az alapeljárásban az alperes egészségügyi hatóság állami szervnek minősülne, ezt formálisan a tagállami bíróságra bízta. Azonban kevés kétséget hagyott afelől, hogy az alperest állami szervnek tekinti, hiszen az előterjesztő bíróság is, már az előterjesztésben jelezte, hogy közhatóságról van szó. Az alperes ellen tehát lehet igényt alapítani, megfelelően végre nem hajtott irányelvi rendelkezésre. Ezzel a Bíróság az irányelvek horizontális közvetlen hatályának kizártságát úgy döntötte el, hogy lényegében nem is igazán kellett volna állást foglalnia ebben. A Bíróság gyakorlatát áttekintve világosan látható, hogy ítélkezésében óvatosan, lépésről lépésre építkezik, csak abban a kérdésben nyilvánítva véleményt, ami feltétlenül kell az ügy eldöntéséhez. Ettől ritkán tér el. Nehéz megállapítani, hogy ebben az esetben mi lehet ennek a magyarázata. (Ezt Jacobs főtanácsnok is kiemeli a Vaneetveld-ügyben, l. C-316/93 Nicole Vaneetveld v Le Foyer SA és Le Foyer SA v Fédération des Mutualités Socialistes et Syndicales de la Province de Liège [1994] EBHT I-0763, per AG Jacobs 19. pont.) E korlátozás talán gyógyír kívánt lenni a Ratti és az azt követő döntések által ejtett sebekre, melyben a közvetlen hatály egyértelműen szankcióként szerepelt az irányelvek nem megfelelő végrehajtása miatt? Vagy a Bíróság csak a lehető leghamarabb tisztázni akarta, hogy az irányelvek közvetlen hatályának kivételes jellegét?

3. Kiemelendő, hogy az irányelvek esetében nemcsak a horizontális közvetlen hatály kizárt, hanem a fordított vertikális közvetlen hatály is (azaz a tagállam, vagy annak szerve sem alapíthat igényt közvetlenül irányelvre egy magánféllel szemben). Ez abból, az általánosabb, a Marshall(I)-döntésben kifejezett elvből következik, hogy az irányelv önmagában nem keletkeztetett kötelezettséget magánféllel szemben, l. 14/86 Pretore di Salo v Ismeretlen tettesek [1987] EBHT 2545, 19. pont.

4. Az Egyesült Királyság a Marshall(I)-ügyben kifogást emelt az ellen, hogy az állam magánjogi

1313 Lackhoff–Nyssens, 1998, 398. o.

1414 Például az Österreichischer Zuchtverband-ügyben, az osztrák bíróságnak (Verwaltungsgerichtshof) alapvető problémája volt az, hogy mi minősül jogi kötelezettségnek, szemben az egyszerű joghátránnyal, C-216/02 Österreichischer Zuchtverband für Ponys, Kleinpferde und Spezialrassen v. Burgenländische Landesregierung [2004] EBHT I-10683, 24. pont.



jogviszonyaiból adódó jogvitában is felhívhatóak legyenek irányelvek. Álláspontja szerint így, például a munkaügyi vitákban, egyenlőtlenség keletkezik az állami és nem állami munkáltatók között – hiszen más-más jogszabályok alapján kell az egyes munkaügyi jogvitákat elbírálni. A Bíróság egy mondattal tette félre ezt az érvet: az államnak megfelelően végre kell hajtani az irányelvet, és akkor nem következik be ilyen helyzet. Meggyőző ez az ellenvetés?

5. Láttuk, hogy az irányelvek közvetlen hatálya összefüggésben van azzal az elvvel, hogy a tagállam saját hibájára ne hivatkozhasson egy magánféllel szemben. Ez összhangban van-e az állami szerv fogalmának szélesebb, a Foster-ügy nyomán kialakult felfogásával? Pusztán azért, mert bizonyos közfeladatot lát el, valóban tehetne arról például a British Gas Corporation, hogy az Egyesült Királyság nem megfelelően hajtott végre egy irányelvet? Megjegyzendő, hogy a Bíróság indokolásában nem tért ki külön arra, hogy alkalmazható-e az ítélet 20. pontjában adott leírás a British Gas Corporation válallatra. Ennek eldöntését a Bíróság az előterjesztő Lordok Házára hagyta, amely úgy döntött később, hogy a Bíróság által adott meghatározás alapján a cég állami szervnek minősül. Bár érzékeltetheti, hogy mit tartana helyes döntésnek, a konkrét perbeli szereplő minősítését a Bíróság más ügyekben is inkább az előterjesztő bíróságra hagyja,l. C-343/98 Renato Collino és Luisella Chiappero v Telecom Italia SpA [2000] EBHT I-6659,24. pont. Van Gerven főtanácsnok a Foster-ügyben felveti annak a lehetőségét, hogy az irányelvek közvetlen hatályánál a következő hármas felosztást alkalmazzuk: az állami szervek, a magánfél, és egy köztes kategória, melybe tartoznának például az állami vállalatok (közvállalkozások), költségvetési intézmények (pl. állami egyetemek). C-188/89 A. Foster és mások v British Gas plc. [1990] EBHT I-3313, per AG van Gerven, 10. pont. Ez nyújtana megoldást a problémára?

6. A Bíróság a Foster-ügyben tett megállapításait azóta többször is megerősítette, l. pl. C-343/98 Renato Collino és Luisella Chiappero v Telecom Italia SpA [2000] EBHT I-6659, 23. pont. A Bíróság, álláspontjának összefoglalását adja a Kampelmann-ügyben, C-253,254,255,256,257,258/96 Helmut Kampelmann és mások v Landschaftsverband Westfalen-Lippe és Stadtwerke Witten GmbH v Andreas Schade és Klaus Haseley v Stadtwerke Altena GmbH [1997] EBHT I-6907, 46. pont.

7. A Lisszaboni Szerződés hatálybalépése előtt a közvetlen hatály problémája általában az Európai Közösség (volt Európai Gazdasági Közösség) területén vetődött fel. A másik két közösségnél, valamint az Európai Unió második és harmadik pillérében a kérdés nem kapott nagyobb jelentőséget, de esetenként felvetődött. A közvetlen hatály létét ezen más jogterületekhez tartozó normáknál, végső soron az döntötte el, hogy a van Gend en Loos „új jogrend” érvelése alkalmazható volt-e vagy sem. Az első pillér közösségeinek külön jogrendjük volt. Az ESZAK-Szerződésnél (mely 2002-ben hatályát vesztette), valamint az erre épülő másodlagos aktusoknál, a Bíróság megállapította a közvetlen hatály lehetőségét, C-18/94 Barbara Hopkins és mások v National Power plc és Powergen plc [1996] EBHT I-2281, 28–29. pontok. Az Euratom-Szerződésnél a kérdésnek nem volt, és ma sincs gyakorlati jelentősége, olyan ritkán merül fel előzetes döntés iránti előterjesztés tagállami bíróságoktól ezzel összefüggésben. Semmi nem szól azonban az ellen, hogy ugyanazon megfontolások érvényesek legyenek itt is, mint voltak az Európai Közösségnél. A Bíróság ugyanis erőteljesen kinyilvánította, hogy a közösségi jogrend mindhárom közösséget átfogta (l. a Bíróság 1/91. véleményét az Európai Gazdasági Térségről kötendő szerződés tervezetéről). Tehát a megmaradt egyetlen közösségre, az Euratomra a közvetlen hatályra vonatkozó tételek kiterjeszthetők.

A korábbi uniós második és harmadik pillérben inkább a klasszikus államközi (kormányközi) együttműködés valósult meg, és nem volt szó új jogrendről, mint a közösségi (első pillérhez tartozó) területeken. A közös kül- és biztonságpolitikában a másodlagos aktusok jellege sem tette valószínűvé azok közvetlen hatályát, mint ahogy a mai Európai Unióban sem. A harmadik pillér területén a közvetlen hatály kérdése már inkább felvetődött. Azonban az EU-Szerződés régi34. cikke a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés területein, a határozatok és kerethatározatok közvetlen hatályát kifejezetten kizárta. Nem volt kizáró rendelkezés a harmadik pillér keretében elfogadott egyezmények és az azokat végrehajtó intézkedések közvetlen hatályára, tehát elvileg ezekre a Bíróság közvetlen hatályra vonatkozó, az Európai Közösség által kötött nemzetközi szerződésekre tett általános megállapításai analógiaként alkalmazhatóaknak tűnnek.

4. 6.4. Az uniós jog elsőbbségeA közvetlen hatály elve, bizonyos feltételekkel, egyes uniós normáknál biztosítja, hogy az uniós jog utat találjon a tagállami belső jogrendszerekbe, a belső jogalkalmazásba. Azonban nem elég, ha az uniós jogszabályok utat találnak a belső jogrendszerekbe, biztosítani kell azt, hogy eltérő, vagy ellentétes tagállami jogszabályokkal szemben is érvényesülhessenek. Ennek híján a tagállami jogalkotás torzíthatja az uniós jogszabályok érvényesülését, és uniós szinten tartalmában szórt jogalkalmazást eredményez. Az uniós jogszabályok ellentétes belső jogszabályokkal szembeni érvényesülését az uniós jogrend másik meghatározó alapvonása, az uniós jog



elsőbbségének elve biztosítja.1515

4.1. 6.4.1. Az uniós jog elsőbbségének alapjaAz uniós jog elsőbbségének elve egy közjogi kollíziós norma. Arra ad választ, hogy az uniós jogi norma és belső jogszabály ütközésénél, melyik érvényesüljön a konkrét ügy eldöntése során. Ezen elv nélkül a közvetlen hatály elve – legalábbis részben – céltalanná válna. Hiába lenne közvetlenül hatályos egy norma a tagállami belső jogban, ha háttérbe szorulna a hazai jogszabállyal szemben. Ez az uniós jog érvényesülése és egységes alkalmazása ellen hatna. Az alkotmányos jelentőségű Costa v E.N.E.L-ügyben a Bíróság nem hagyott kétséget afelől, hogy az uniós (akkor közösségi) jog érvényesülésének biztosítása feltételezi az uniós (közösségi) jog elsőbbségének elvét. Az elv már a van Gend en Loos-döntésből is következik (l. az előbbiekben), de a kérdés élesen az alábbi ügyben vetődött fel, ami a Bíróságnak alkalmat adott az elv kibontására.

6/64 Flaminio Costa v E.N.E.L.

[1964] EBHT 1141

[Az olasz állam egy 1962-es törvénnyel államosította a villamosipari cégeket. Vagyonukat az alperes, E.N.E.L. nevű cégbe csoportosította át. A felperes, aki egyébként jogász és az államosított cég részvényese volt, egy 1950 lírás áramszámlát kapott alperes cégtől, egy korábban államosított magáncég által szolgáltatott áram ellenértékeként. A felperes a milánói bírósághoz fordult, hogy az a fizetés tekintetében nemleges megállapító döntést hozzon. Indokul hivatkozott arra, miszerint az államosítás sértette az olasz alkotmányt, valamint – többek között – az EGK-Szerződés kereskedelmi állami monopóliumokra vonatkozó rendelkezéseit. Az olasz jogrendszerben az EGK-Szerződés korábban, egy ugyanolyan szintű jogszabállyal (törvénnyel) került kihirdetésre, mint később az államosításról szóló rendelkezés. Melyik érvényesüljön a másikkal szemben? A bíróság az EGK-Szerződés értelmezéséről előzetes döntést kért az Európai Bíróságtól az akkor 177. (később EKSz 234., jelenleg EUMSz 267.) cikk alapján.]

A hagyományos nemzetközi szerződésektől eltérően az EGK-Szerződés saját jogrendszert hozott létre, amely a Szerződés hatálybalépésétől a tagállamok jogrendszerébe illeszkedik, és amely azok bíróságaira nézve kötelező.

Saját intézményekkel és jogi személyiséggel bíró, jogképes, nemzetközi képviseleti joggal, és különösen az államok hatáskörének korlátozásából vagy az államok által a Közösségre átruházott funkciókból eredő, tényleges hatalommal felruházott Közösség határozatlan időre történő létrehozásával ugyanis az államok, bár szűk területeken, de korlátozták szuverén jogaikat, és így a saját állampolgáraikra, illetve honosaikra és önmagukra alkalmazandó joganyagot hoztak létre.

A közösségi jog rendelkezéseinek e beépítése valamennyi tagállam jogába, és általában a Szerződés szövege és szelleme szükségszerűen kizárja, hogy az államok az általuk viszonossági alapon elfogadott jogrendszerrel szemben utólagos, egyoldalú intézkedést érvényesítsenek, így ilyen intézkedés nem érvényesülhet e jogrendszer ellenében.

A közösségi jog végrehajtásának kötelezettsége nem változhat egyik államról a másikra az utólagos nemzeti jogalkotástól függően anélkül, hogy az ne veszélyeztetné a Szerződés 5. cikkének [később EKSz 10. cikk, jelenleg EUSz 4(3) cikk] második bekezdésében említett céljainak megvalósulását, és nem eredményezhet a 7. cikkben [azóta hatályát vesztette] tiltott hátrányos megkülönböztetést.

A Közösséget létrehozó szerződésben vállalt kötelezettségek nem lennének feltétel nélküliek, csupán esetlegesek, ha az aláírók jövőbeli jogalkotási aktusai azokat megkérdőjelezhetnék.

Amikor az államok egyoldalú cselekvési jogát elismerik, az külön, pontosan meghatározott rendelkezésen alapul [...]

A 189. cikk [később EKSz 249., jelenleg EUMSz 288. cikk] megerősíti a közösségi jog elsőbbségét, amely szerint a rendelet „kötelező” érvényű és „közvetlenül alkalmazandó valamennyi tagállamban”.

E rendelkezés, melyhez semmilyen fenntartást nem fűztek, tartalmatlan volna, ha egy állam a közösségi jogszabályokkal szemben érvényesíthető jogalkotási aktussal egyoldalúan semmissé tehetné annak hatályát.

1515 Van olyan szerző (Kecskés, 2009, 575. o.), aki a közösségi jog elsődlegességéről beszél, míg az elsőbbség kifejezést arra a jelenségre tartja fenn, amikor megosztott hatáskörök esetén, egyes közösségi együttműködési területekről, az uniós szabályozás az idő folyamán kiszorítja a tagállami szabályozást (l. előfoglalásnál, 3.5.2.2 pont).



Mindezekből az következik, hogy a Szerződésből eredő és ezáltal önálló jogforrásból származó joggal szemben – annak eredeti, sajátos természetéből adódóan – bírói úton nem érvényesíthető semmiféle nemzeti szabály anélkül, hogy e jog el ne veszítené közösségi jellegét, és anélkül, hogy ez magának a Közösségnek a jogi alapjait meg ne kérdőjelezné.

Az tehát, hogy az államok a Szerződés rendelkezéseiben meghatározott jogaikat és kötelezettségeiket a nemzeti jogrendszerükről a közösségi jogrendszerre átruházták, szuverén jogaik végleges korlátozását eredményezi, amellyel szemben a Közösség fogalmával összeegyeztethetetlen utólagos, egyoldalú jogi aktusok nem élvezhetnek elsőbbséget.

Következésképpen abban az esetben, ha a Szerződés értelmezésére vonatkozó kérdés merül fel, bármely nemzeti törvényre való tekintet nélkül alkalmazni kell a 177. cikket

A Costa v E.N.E.L. ügy az első jelentős összeütközést hozta az Európai Bíróság és egy tagállami alkotmánybíróság között. Az olasz alkotmánybíróság – amelyet az alapeljárásban eljáró milánói bíróság időközben ugyancsak megkeresett – úgy foglalt állást, hogy az olasz jogban közönséges törvénnyel kihirdetett EGK-Szerződés rendelkezéseivel szemben érvényesülnek azok az olasz törvények, melyeket utóbb fogadott el az olasz parlament (a lex posterior derogat legi priori elv alapján). Az Európai Bíróság már e döntés ismeretében (és részben erre válaszként) hozta meg döntését, mely az uniós jogrend alapjának kialakításához járult hozzá.1616 Az uniós (közösségi) jog elsőbbségét a Bíróság három olyan alapvető indokkal támasztotta alá, melyek mind a mai napig visszatérnek a Bíróság számos döntésében, és egyben az uniós, korábban a közösségi jogrend jellegére utalnak.

A Costa v E.N.E.L. döntés kifejezetten visszautal az EGK-Szerződés 189. [jelenleg EUMSz 288.] cikkére. Ebből következik az is, hogy nemcsak a szerződés rendelkezései érvényesülhetnek a belső jogszabályokkal szemben, hanem más, kötelező, másodlagos uniós normák is (pl. a rendeletek). Ez, a Bíróság előtt megforduló későbbi esetekből is egyértelműen kiderül.

A kérdés másik oldalát nézve, a későbbiek során nyilvánvalóvá vált, hogy bármely, belső tagállami jogszabállyal szemben fennáll az uniós jog elsőbbsége. Ebbe a Bíróság szerint beleértendő a tagállam alkotmányos jogszabálya is. A fenti ítélet után nem sokkal később, a Tanács 120/67/EGK rendelete előírta azt, hogy mezőgazdasági termékekre vonatkozó exportengedélyek kiadása pénzbeli biztosíték letételéhez kötendő, amely az export elmaradása esetén nem adható vissza. Az Internationale Handelsgesellschaft-ügyben német bíróság (Verwaltungsgericht, Frankfurt-am-Main – közigazgatási bíróság) előtt a rendelet eme rendelkezését a német alaptörvényből folyó olyan elvek alapján támadták, mint a gazdasági vállalkozás és kereskedelem szabadsága, valamint az arányosság elve. A Bíróság a kérdés érdemi vizsgálata előtt megállapította:

3 A nemzeti jog szabályaira vagy fogalmaira való hagyatkozás a Közösség intézményei által elfogadott intézkedések érvényességének megítélésekor hátrányos hatással járna a közösségi jog egységességére és hatékonyságára. Az ilyen intézkedések érvényességét csak a közösségi jog fényében lehet megítélni. Sőt a Szerződésből származó jogot, amely független jogforrás, jellegénél fogva nem bírálhatják felül a nemzeti jog szabályai, bármilyen formában is léteznek azok, anélkül, hogy azt megfosztanák közösségi jogi jellegétől, és anélkül, hogy magának a Közösségnek az intézményes jogalapját ne kérdőjeleznék meg. Ezért egy közösségi intézkedés érvényességét vagy tagállamon belüli hatályát nem érintik azok az indokok, amelyek szerint az adott intézkedés ellentétes az állam alkotmányában megfogalmazott alapjogokkal, vagy egy nemzeti alkotmányos berendezkedés elveivel.

11/70 Internationale Handelsgesellschaft mbH v Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel [1970] EBHT 1125, 3. pont. (A Bíróság érdemben megállapította, nincs olyan tényező, mely megkérdőjelezné a rendelet támadott rendelkezésének érvényességét.) A Bíróság az alkotmányos szabályokkal szembeni elsőbbségre vonatkozó megállapítást máshol is megerősítette, pl. 97, 98, 99/87 Dow Chemical Ibérica, SA és mások v Bizottság [1989] EBHT 3165, 38. pont; C-473/93 Bizottság v Luxemburg (Közalkalmazottak foglalkoztatása)[1996] EBHT I-3207, 38. pont; vagy C-285/98 Tanja Kreil v Németország [2000] EBHT I- 0069.

4.2. 6.4.2. Az uniós joggal ellentétes belső jogszabály alkalmazásának mellőzéseAz uniós jog elsőbbsége, az uniós jog szemszögéből, jelentősebb problémát nem okoz. A tagállamok belső

1616 L. Bermann et al., 1993, 193. o.



jogrendszerében, azonban kétirányú problémaköteget hordoz. Egyrészt komoly alkotmányossági kérdéseket vet fel, hiszen a belső jogrendszereket alkotmányossági szempontból újrarendezi. Másrészt a belső jogokra hárul azon eljárási technikák kialakítása, melyekkel az uniós joggal ellentétes belső jogi norma érvényesülését általánosabban korlátozzák, illetve kiiktatják a jogrendszerből.

Az elvből eredő, a tagállami bíróságok szempontjából legfontosabb kérdés az, hogy mit tegyen a bíróság, amennyiben az elbírálandó ügyben egy hazai norma és egy uniós norma konfliktusával áll szemben. A kérdés azért lényeges, mert egy ilyen konfliktus a legsúlyosabb és a legfajsúlyosabb alkotmányos kérdéseket veti fel, mind anyagi jogi, mind eljárásjogi szempontból, és az ellentétes hazai jogszabály vagy rendelkezés érvényességének kérdése jelenik meg. Az uniós jog, és az uniós bíróságok, azonban nem foglalhatnak állást egy belső jogszabály érvényességének kérdésében. Ezt csak a tagállami jogrend szabályozhatja. Azonban ennek ellenére kellett találni egy eljárási műveletet, mellyel a közvetlen hatályú uniós jogi norma érvényesülése biztosítható konkrét ügyekben az ellentétes hazai jogszabállyal szemben. Ez a művelet az uniós joggal ellentétes belső szabály alkalmazásának mellőzése, az ilyen belső jogszabály „félretétele”.

Az uniós joggal ellentétes tagállami jogszabály alkalmazásának kizárását legtöbbször a Simmenthal(II)-ügyre vezetik vissza.

106/77 Amministrazione delle Finanze dello Stato v Simmenthal SpA

[1978] EBHT 0629

[A Simmenthal (I)-ügyben, l. 35/76 Simmenthal SpA v Ministere des finances italien [1976] EBHT 1871, a Bíróság döntése nyomán megállapítható volt, hogy az importált marhahús állat-egészségügyi és közegészségügyi vizsgálatának vizsgálati díját szabályozó egyes olasz rendelkezések nem felelnek meg az EGK-Szerződés rendelkezésének. Az olasz előterjesztő bíróság (Pretore di Susa) ennek nyomán, bizonytalanná vált, hogy a közösségi joggal ellentétes belső jogi rendelkezések tekintetében, a felmerülő alkotmányossági kérdés miatt, meg kell várni az olasz alkotmánybíróság érvénytelenítő döntését, vagy egyszerűen tekintsen el az ellentétes belső jogszabály alkalmazásától. Az egyenes kérdés láttán az Európai Bíróság határozott és részletesebb megállapítások megtételére kényszerült.]

14 A közvetlen alkalmazandóság – e vonatkozásban – azt jelenti, hogy a közösségi jogi szabályoknak minden tagállamban egységesen kell kifejteniük valamennyi hatásukat, hatálybalépésüktől kezdődően és érvényességük teljes időtartama alatt.

15 E rendelkezések tehát jogok és kötelezettségek közvetlen forrását jelentik mindazok számára, akiket érintenek, legyenek azok közösségi jogviszonyokban álló akár tagállamok, akár magánszemélyek.

16 Ez a hatás valamennyi bíróságra is vonatkozik, amelyeknek tagállami szervekként az a feladatuk, hogy hatáskörükben eljárva védjék a közösségi jog által a magánszemélyekre ruházott jogokat. [...]

21 A fenti megfontolásokból következik, hogy minden – hatáskörében eljáró – bíróságnak kötelessége a közösségi jog teljes egészében történő alkalmazása és azon jogok védelme, amelyet az a magánszemélyek számára biztosít, adott esetben eltekintve a nemzeti jog mindazon – akár a közösségi szabályt megelőző, akár azt követő – rendelkezéseinek alkalmazásától, amelyek esetlegesen ellentétesek azzal.

22 Ennélfogva a közösségi jog természetében rejlő követelményekkel összeegyeztethetetlen lenne valamely nemzeti jogrendszer minden olyan rendelkezése, illetve minden olyan jogalkotási, közigazgatási vagy bírósági gyakorlat, amely csökkentené a közösségi jog hatékonyságát azáltal, hogy megfosztja a közösségi jog alkalmazására hatáskörrel rendelkező bíróságot azon jogtól, hogy már az alkalmazás időpontjában minden szükséges lépést megtehessen annak érdekében, hogy a közösségi normák teljes hatékonyságának esetleges akadályát képező nemzeti jogszabályi rendelkezéseket félretegye.

23 Ilyen helyzet állna elő akkor, ha egy közösségi jogi rendelkezés és egy később elfogadott nemzeti törvény közötti ellentmondás esetén az összeütközés feloldása nem a közösségi jog alkalmazására hivatott bíróság számára lenne fenntartva, hanem egy másik, saját mérlegelési jogkörrel felruházott hatóság számára, még akkor is, ha a közösségi jog teljes hatékonyságának ilyen akadálya csak átmeneti lenne.

Az uniós joggal ellentétes hazai jogszabályok alkalmazásának mellőzése, és azon elvek, melyen ez a kötelezettség alapul, az uniós jog ellenőrző szerepét biztosítják a belső jog felett. Ez egyben a tagállam bíróságainak felülvizsgálati szerepet biztosít a hazai jogalkotás eredményei felett – függetlenül attól, hogy esetleg nem jogosultak a jogszabály érvénytelenségének megállapítására, vagy hatályon kívül helyezésére.Az



uniós jog biztosítja a közvetlen hatályú uniós normával ellentétes hazai jogszabályok ad hoc, eseti kiküszöbölését egyes ügyekben.

Az uniós joggal ellentétes jogszabály vagy rendelkezés végleges kiküszöbölését a jogrendszerből (hatályon kívül helyezést), viszont a belső jognak kell megoldania.A Bíróság mereven elzárkózik attól, hogy az uniós joggal ellentétes belső norma érvényességéről szóljon. Az IN.CO.GE’90 és társai ügyében, az ügyben fellépő Bizottság megkockáztatta azt a feltevést, hogy az uniós joggal ellentétes, utólag elfogadott tagállami jogszabály érvénytelen, azaz a tagállamoknak nem lehet érvényesen elfogadni az uniós joggal ellentétes normát, de a Bíróság ezt a felvetést kereken elutasította, C-10-22/97 Ministero delle Finanze v IN.CO.GE.’90 Srl és mások [1998] EBHT I-06307, 18–19. pontok Ez egyet jelent: az Európai Bíróság nem kívánja egy európai szövetségi bíróság szerepkörét betölteni, ugyanis erre az alapító szerződések nem biztosítanak számára hatáskört.

A Costa v E.N.E.L.-, valamint Simmenthal(II)-ügyekben tett megállapítások egyik fontos, általános következménye, hogy az uniós joggal ellentétes jogszabály alkalmazásának mellőzésére vonatkozó kötelezettség vonatkozik a kérdéses uniós jogi norma hatálybalépését követően elfogadott hazai jogszabályokra is. Ez kizárja a lex posterior elvének esetleges alkalmazását is. C-13/91 és C-113/91 Michel Debus [1992] EBHT I-3617, 32. pont.

Megjegyzések

1. A közvetlenül hatályos uniós joggal ellentétes tagállami jogszabály alkalmazásának mellőzésére, és az erre irányuló kötelezettségre vonatkozó első megállapításokat a Simmenthal(II)-döntésnek szokták tulajdonítani. Ezért szerepel ez az ügy részletesebb idézettel. Ugyanakkor figyelemre méltó, hogy a Bíróság már, a kissé elfeledett Lück-ügyben megfogalmazta, miszerint az EGK-Szerződés 95. (később EKSz 90., jelenleg EUMSz 110.) cikkének (piacvédő és diszkriminatív adóztatás tilalma) van olyan hatása, hogy kizárja a vele szemben álló tagállami jogszabály alkalmazását. Ugyanakkor kiemelte, a rendelkezés nem érinti a nemzeti bíróság azon jogát, hogy a legmegfelelőbb eljárást válassza a közösségi jog által biztosított egyéni jogok hatékony védelme céljából, 34/67 Firma Gebrüder Lück v Hauptzollamt Köln-Rheinau [1968] EBHT 0359.

2. Az uniós jog elsőbbségének érvényesülését a fentiekben elsősorban a tagállami bíróságok vonatkozásában tekintettük át. Az elv mennyiben terjed ki a tagállamok jogalkotó és közigazgatási szerveire? Milyen kötelezettségek keletkeznek az uniós jog elsőbbségének elvéből, és ennek alkalmazásából más hatalmi ágak szervei tekintetében? Ez már átvezet ahhoz a tágabb témához, mely arra keres választ, hogy melyek a tagállamok általános kötelezettségei az uniós jog érvényesítése során. A tagállami jogsértések általános típusaira a tagállamok felelősségének kérdéseinél térünk ki (l. alább 8.1.2 pont).

3. A Factortame(I)-ügyből kiderült, hogy a közvetlen hatályú közösségi normák, és az arra épülő egyéni jogok érvényesülését függő jogi helyzetekben, ideiglenesen is érvényesíteni kell, ez is hozzátartozik a közösségi jog hatékony és teljes körű érvényesítéséhez. Így egy nemzeti bíróság felfüggesztheti a peres felekre nézve egy hazai jogszabály alkalmazását a közösségi jogból fakadó jogok védelmére ideiglenesen arra az időre, míg a jogkérdésben az Európai Bíróság előzetes döntést hoz. A közösségi jog hatékony érvényesülését gátolná az, ha a tagállam joga kizárná a hazai jogi rendelkezések alkalmazásának felfüggesztésére irányuló ideiglenes intézkedés kibocsátását, melynek az a célja, hogy a közösségi jogból fakadó jogokról határozó ítélet hatékony érvényesülését biztosítsa. Az ilyen intézkedés kibocsátását gátló hazai jogszabály alkalmazását mellőzni kell. C-213/89 The Queen v Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd és társai [1990] EBHT I-2433, különösen 20. pont. Ez az ügy már elvezet egy másik, a 7. fejezetben tárgyalandó témakörhöz, mely az uniós jogon alapuló igények érvényesítésénél biztosítandó belső eljárási feltételek követelményeit fogja át.

4.3. 6.4.3. Az uniós jog elsőbbsége a tagállamok belső jogábanAz uniós jog elsőbbsége a tagállamok belső jogrendjében már alkotmányos szinten is lényeges problémákat okozhat, akár anyagi jogi, akár eljárásjogi szempontból nézzük a kérdést. Egyes tagállamok bíróságai, különösen azok felsőbíróságai, alkotmánybíróságai esetenként nehezen tudták összhangba hozni ezt az uniós (közösségi) elvet a belső jogrendjükkel. A tagállami bíróságok válasza eltérő volt, melyet jogrendszerük sajátosságai, illetve a jogi hagyományok befolyásoltak.

A belső jogalkalmazásban, konkrét ügyekben, a közvetlen hatály következtében manifesztálódik az uniós norma elsőbbsége az ellentétes belső normával szemben. Így az elsőbbség a közvetlen hatályon keresztül is támadható. A német Bundesfinanzhof (szövetségi pénzügyi bíróság) már a hatvanas években nehezményezte, hogy a Bíróság a Lütticke-ügyben a diszkriminatív adóztatásra vonatkozó EGKSz 95. cikk(1) bekezdésének (jelenleg EUMSz 110. cikk) közvetlen hatályát megállapította, 57/65 Alfons Lütticke GmbH v Hauptzollamt Sarrelouis



[1966] EBHT 0293. Ezért, a van Gend en Loos-ítéletet figyelmen kívül hagyva, egy másik ügyben újra rákérdezett, hogy a Bíróság valóban fenntartja-e a Lütticke-döntést, mivel a Szerződés nem szól semmilyen közvetlen hatályról, és valóban igényt alapíthatnak-e erre a rendelkezésre magánfelek. A Bíróság határozottan fenntartotta korábbi álláspontját, l. 28/67 Firma Molkerei-Zentrale Westfalen/Lippe GmbH v Hauptzollamt Paderborn [1968] EBHT 0211.

Ennél jelentősebb támadás érte az irányelvek közvetlen hatályát és alkalmazhatóságát, a Bundesfinanzhof részéről a Kloppenburg-ügyben (1985) ahol – adómentességgel összefüggésben – a hatodik ÁFA-irányelv alkalmazását tagadta meg, noha a Bíróság korábban többször megállapította ezen irányelv kérdéses rendelkezésének közvetlen hatályát. A francia Conseil d’Etat (Államtanács) ehhez hasonlóan, a Cohn-Bendit-ügyben (1978), az országba való belépés megtagadásával összefüggésben, a 64/221 irányelv közvetlen hatályát tagadta, bár előtte a van Duyn-ügyből ennek alkalmazhatósága világossá vált.1717

Az uniós jog elsőbbségét azonban a legkomolyabb támadás az alkotmányos alapjogok védelme mentén érte, elsősorban a német és az olasz alkotmánybíróságok részéről. Az Internationale Handelsgesellschaft-ügy nyomán a német alkotmánybíróság híres Solange I(Internationale Handelsgesellschaft) határozatában, 1974-ben kimondta, hogy az EGK joga és a német Alaptörvény (alkotmány) alapjogokat biztosító normáinak ellentéte esetén a német alkotmányos szabályok érvényesítendők. Erre az álláspontra jutott ezt megelőzően fél évvel az olasz alkotmánybíróság is a Frontini-döntésben. Az Európai Bíróság ugyan a Simmenthal(II)-ügyben egy lépést sem hátrált, azonban ítélkezésében érezhetően felerősödött az alapjogok védelmének szerepe. Az, hogy a hetvenes évektől a luxemburgi bírói joggyakorlatban az alapjogvédelem jelentősebb szerepet kapott, tükröződött a két alkotmánybíróság gyakorlatában is. Az olasz alkotmánybíróság az 1984-es Granital-ügyben, míg a német alkotmánybíróság az 1986-os Solange II (Wünsche Handelsgesellschaft)-döntésében érvényesítette a közösségi jog elsőbbségét. Az utóbbi kifejtette, hogy a közösségi alapjogvédelem adott szintű fennmaradása esetén, amilyen a döntés idején volt, a jövőben általában nem fogja az alaptörvény alapjogi rendelkezései alapján vizsgálni a közösségi jogszabályok alkalmazhatóságát, az alkotmányos vizsgálat jövőbeni lehetőségét azonban nem zárta ki.

Ma már megállapítható, hogy a tagállamokban az alkotmány alatti belső jogszabályok tekintetében az uniós jog elsőbbsége általánosan érvényesül. Úgy tűnik, hogy a tagállamok felsőbíróságai ma már elfogadják még az irányelvek eshetőleges közvetlen hatályát és elsőbbségét is, amennyiben az Európai Bíróság egy-egy konkrét irányelvi rendelkezés közvetlen hatályát állapítja meg.

Az elsőbbség elvének érvényesülésénél problémák inkább az uniós jog és a tagállami alkotmányos szabályok közötti konfliktusok vonatkozásában létezhetnek. E tekintetben a tagállamokban az alkotmánybíróságok, illetve a felsőbíróságok hozzáállását Blutman és Chronowski három csoportba sorolta.1818 Vannak olyan tagállamok, melyeknek felsőbíróságai, elismerik az alkotmány feletti normák szintjét, és egyben elismerik az uniós jog érvényesülését az alkotmányos szintű normákkal szemben is (pl. Ausztria, Hollandia). Ebben az esetben is élhetnek ugyan az alkotmánybíróságok, illetve felsőbíróságok elvi fenntartásokkal egyes alkotmányos alapelvek védelme tekintetében, de e fenntartás nem kifejezett, vagy annak gyakorlati jelentősége jelenleg nincs. Ugyanakkor az Unióban a tagállami alkotmánybíróságok nagyobb része csak korlátozva fogadja el az uniós jog elsőbbségét alkotmányaik rendelkezéseivel szemben. A „korlátozott elfogadás” is inkább elvi szintű, és mintapéldája az olasz, valamint a német szövetségi alkotmánybíróság gyakorlata, amellyel az alapjogvédelem területén, eshetőlegesen az alkotmányos rend alapvető elveinek védelme érdekében, elvi alkotmányossági vizsgálati hatáskört biztosítottak maguknak az uniós (közösségi) jogi normák felett, és amelyet mind a mai napig fenntartanak, bár az erre irányuló hatáskör gyakorlását felfüggesztették, illetve ténylegesen nem gyakorolják. Ugyanakkor vannak olyan alkotmánybíróságok, amelyek az uniós jog elsőbbségét nem ismerik el az alkotmányos szintű szabályokkal szemben. Ilyen a spanyol alkotmánybíróság, amely korábban az 1/1992. számú véleményében az EK-Szerződést vizsgálva kinyilvánította, hogy az uniós (közösségi) jognak nincs elsőbbsége a spanyol alkotmánnyal szemben.1919 Úgy tűnik, hogy jelenleg ide sorolható a lengyel alkotmánybíróság is a csatlakozási szerződéssel kapcsolatban letett döntésével.2020

1717 Részletesebben l. pl. Bermann et al., 1993, 204–244.o., valamint Blumann, 2007, 547–553. o., Várnay–Papp, 2005, 304–315. o.1818 Blutman–Chronowski, 2007, 4–5. o. A 2004-ben csatlakozott tagállamok alkotmánybíróságainak, az uniós joggal kapcsolatos belső gyakorlatára l. Sadurski, 2008, 1. o.1919 L. pl. García, 2005, 1003–1005. o.; l. továbbá Castillo de la Torre, 2005, 1172. o.2020 K 18/04. sz. ügy (11.05.2005.); Dziennik Ustaw No 86, 744, (17.05.2005.), online: http://www.trybunal.gov.pl/eng/summaries/wstep_gb.htm



4.4. 6.4.4. Az uniós jog elsőbbsége MagyarországonMagyarországon nincs olyan magas szintű belső jogszabály, mely előírná, hogy az uniós jognak elsőbbséget kellene biztosítani a magyar jogalkalmazásban. Az Alkotmány 2/A. §-a egy felhatalmazó eljárási szabály, amelyből közvetlenül az uniós jog elsőbbségét levezetni első pillantásra nem lehet. Azonban az Alkotmánybíróság szerint, a 2/A. § meghatározza a közösségi jog helyét a magyar jogforrási rendszerben is, bár a testület azt nem részletezte, hogy miképpen.2121 Éppen ezért, együtt olvasva az Alkotmány 6. § (4) bekezdésében foglalt, az Unióban való közreműködés alkotmányos céljával, egy ilyen levezetés jövőbeni lehetőségét nem lehet kizárni, legalábbis az alkotmány alatti normák tekintetében. Az Alkotmány 7. § (1) bekezdése a nemzetközi jogi normáknak hierarchikusan magasabb helyet biztosít, a belső jogi, alkotmány alatti jogszabályoknál. Azonban ebből aligha lehet következtetni az uniós jog elsőbbségére, mert az Alkotmánybíróság kivette a rendelkezés hatálya alól az uniós alapító szerződéseket azzal, hogy azokat nem kívánja nemzetközi jogként kezelnil. 1053/E/2005. AB határozat, ABH 2006. 1824, III/1.2. pont, illetve 72/2006. (XII. 15.) AB határozatot (egészségügyi dolgozók jogállása), ABH 2006. 819, III/11. pont.

Az uniós jog elsőbbsége tekintetében, egyelőre tehát a bírósági gyakorlatra kell hagyatkozni. A jelenlegi állapot szerint, Magyarországon az Alkotmánybíróság még nem nyilatkozott meg az uniós jog és a magyar alkotmányos normák viszonyáról, illetve az uniós jog elsőbbségének elvéről. Az alkotmány alatti belső jogi normák és az uniós jog esetleges konfliktusa az Alkotmánybíróság 1053/E/2005. és 72/2006. (XII. 15.) határozata szerint nem képez alkotmányossági problémát, és az ilyen konfliktusok feloldása a rendes bíróságok hatásköre. Így az Alkotmánybíróság már visszautasított olyan indítványt, amely annak megállapítására irányult, hogy egy törvényi rendelkezés ellentétes egy közösségi irányelvvel. A visszautasításnak olyan indokát adta a testület, hogy az Alkotmánybíróság hatáskörét az Alkotmány 32/A. § (1)–(2) bekezdése és az Abtv. 1. § a)–h) pontjainak felsorolása határozza meg. Ezek alapján az Alkotmánybíróság nem vizsgálhatja, hogy a felhívott törvény a kérdéses irányelv szabályait sérti-e, l. 66/2006. (XI. 29.) AB határozat (hitelintézetek különadója), ABH 2006. 725, III/4. pont. Ugyancsak l. 744/B/2004. AB határozat (lőfegyver-kereskedők adatnyilvántartása), ABH 2005. 1281, II. pont.

Az alkotmány alatti jogszabályok vonatkozásában viszont nincs arra utaló jel, hogy a magyar rendes bíróságok ne fogadnák el az uniós jog elsőbbségét. A Simmenthal(II)-ügyben kifejtett félretételi kötelezettséget érvényesítette például a Legfelsőbb Bíróság, amikor a kémiai biztonságról szóló 2000. évi XXV. tv. egyik rendelkezését nem alkalmazta közigazgatási perben felülvizsgálat során, mert az szembenállt a veszélyes készítmények osztályozására, csomagolására és címkézésére vonatkozó 1999/45/EK irányelv rendelkezésével.2222

Hasonlóan, a Baranya Megyei Bíróság, a Kloppenburg-ügy árnyain túllépve, a 77/388/EGK irányelv két közvetlen hatályú rendelkezésére tekintettel, nem alkalmazta az ÁFA-törvény 38. §-át az előtte fekvő ügyben. 2323

Ezen, és más hasonló határozatok indokolása alapvetően az Európai Bíróság ítéleteihez nyúlik vissza (tipikusan a van Gend en Loos- és a Costa v E.N.E.L.-ügyekről van szó), és ez alapján igazolja az uniós jog elsőbbségét. Arra viszont nem terjeszkedik ki (talán egy-két kivétellel) az indokolás, hogy milyen alapon kell követni a Bíróság vonatkozó ítéleteit a magyar bíróságoknak (4.5.1 pont).

4.5. 6.4.5. Az uniós jog elsőbbsége – Lisszabon utánAz uniós jog és a tagállami alkotmányos normák esetleges konfliktusának kezelésében megmutatkozó problémák vezethettek oda, hogy a tagállamok a Lisszaboni Szerződésben meglehetősen felemás megoldást választottak arra, hogy megnyilatkozzanak az uniós jog elsőbbségéről. Korábban az alapító szerződések nem szóltak a közösségi jog elsőbbségéről, azt az Európai Bíróság vezette le a közösségi jog egységes és hatékony érvényesülésének követelményeiből, amelyek már az alapító szerződések konkrét rendelkezésein nyugodtak (l. korábbi EKSz 10., 220. és 249. cikkek). A tervezetben maradt Alkotmányos Szerződés, viszont az elsőbbség elvét kifejezetten kinyilvánította volna az I-6. cikkben. A Lisszaboni Szerződés ettől tartózkodott.A tagállamok a kormányközi konferencia záróokmányához fűzött egyik, 17. számú nyilatkozatban foglalkoztak az elsőbbség elvével a következőképpen:

„17. Nyilatkozat az uniós jog elsőbbségéről

2121 1053/E/2005. AB határozat (szerencsejáték szervezése), ABH 2006. 1824, III/1.2. pont.2222 Legf. Bír. Kfv. III. 37.043/2007/4., LB-H-KJ-2007-239. sz. ügy.

2323 Baranya Megyei Bíróság 7.K.20.590/2006/10., 2-H-KJ-2006-5. Hasonlóan l. pl. Legf. Bír. Kfv. I. 35.525/2006., EBH 2007. 1732.



A Konferencia emlékeztet arra, hogy az Európai Unió Bírósága állandó ítélkezési gyakorlatának megfelelően a Szerződések és a Szerződések alapján az Unió által elfogadott jogi aktusok az említett ítélkezési gyakorlat által megállapított feltételek szerint a tagállamok jogával szemben elsőbbséget élveznek. A Konferencia továbbá úgy határozott, hogy a Tanács Jogi Szolgálatának az európai uniós jog elsőbbségéről szóló, a 11197/07 (JUR 260) dokumentumban foglalt véleményét csatolja e záróokmányhoz”

„A Tanács Jogi Szolgálatának 2007. június 22-i véleménye

A Bíróság ítélkezési gyakorlatából következik, hogy a közösségi jog elsőbbsége a közösségi jog egyik alapelve. A Bíróság szerint ez az elv az Európai Közösség sajátos természetéből fakad. E megszilárdult ítélkezési gyakorlat első ítélete (a 6/64. sz. Costa kontra ENEL ügyben hozott 1964. július 15-i ítélet) meghozatalának idején a Szerződésben nem volt említés az elsőbbségre vonatkozóan. Ma ugyanez a helyzet. Az a tény, hogy az elsőbbség elvét a jövőbeli szerződés sem fogja tartalmazni, semmiképpen sem változtat az elv meglétén és a Bíróság meglévő ítélkezési gyakorlatán.”

Mindez azt jelenti, hogy e jogilag nem kötelező nyilatkozattal a tagállamok tudomásul vették a Bíróságnak az uniós jog elsőbbségére vonatkozó gyakorlatát, de ezt nem kívánták kőbe vésni. Fennmarad tehát a korábbi helyzet, ahol az elsőbbség elve a Bíróság gyakorlatán nyugodott, és ezt a tagállamok bíróságai általánosan követik is, azonban alkotmányaik védelmére irányuló elvi fenntartásokkal, melyeknek gyakorlati következményei ritkán mutatkoznak meg.

Látni kell azonban, hogy a Lisszaboni Szerződés a tagállamok számára bizonyos ellenpontokat épített ki, melyek elvileg korlátot jelenthetnek az uniós jog elsőbbségének érvényesítésénél. Ezek az ellenpontok elsősorban a tagállamok alkotmányos berendezkedését és a magasabb szintű tagállami alapjogvédelmet érintik, és bizonyos értelemben tükrözik egyes tagállami felsőbíróságok korábbi fenntartásait. Így az EU-Szerződés 4. cikk (2) bekezdése szerint az Unió többek között tiszteletben tartja a tagállamok „nemzeti identitását, amely elválaszthatatlan része azok alapvető politikai és alkotmányos berendezkedésének”, valamint az alapvető állami funkciókat, köztük az állam területi integritásának biztosítását, a közrend fenntartását és a nemzeti biztonság védelmét. Ebből egyértelműen következik, hogy az Unió nem változtathatja meg, illetve nem sértheti egyoldalúan az egyes tagállamok alkotmányos berendezkedését és alapvető állami funkcióit. Másrészt, a szerződéses rangra emelkedő Alapjogi Charta 53. cikke kifejezetten lehetővé teszi, hogy a tagállamokban magasabb szintű alapjogvédelem valósulhasson meg, mint amit az Unió biztosít.2424 A tagállamok által biztosítható magasabb szintje az alapjogvédelemnek az elsőbbség elvét elvileg korlátozhatja azon uniós jogszabályokkal szemben, melyek csak az alacsonyabb uniós mércének felelnek meg.2525

5. 6.5. Közvetlen hatály és közvetlen alkalmazhatóságAz uniós jogrend két alapvető jellemzője, a közvetlen hatály lehetősége és az uniós jog elsőbbsége után, érdemes arra is kitérni, hogy a közvetlen hatállyal nem rendelkező uniós jogszabályok is kifejthetnek bizonyos joghatásokat a tagállamok belső jogában, melyek nem érik el a közvetlen hatály szintjét. Az egyéb joghatások magyarázatához, mindenekelőtt egy alapvető megkülönböztetést kell tenni a közvetlen hatály és a közvetlen alkalmazhatóság között.

A közvetlen hatály problémájánál már látható volt, hogy a Bíróság többször hivatkozott az uniós rendeletek közvetlen alkalmazhatóságára (alkalmazandóságára), melyről jelenleg az EUM-Szerződés 289. cikke szól. A Bíróság egyes ítéleteit olvasva bárki azt gondolhatja, hogy a két fogalom lényegében azonos. Talán ebből is adódik, hogy a két fogalom egymáshoz való viszonyát tekintve, meglehetősen nagy a bizonytalanság a kommentárokban és a joggyakorlatban is. A Bíróság számos ítéletében megkülönbözteti a két fogalmat, máshol viszont tökéletesen felcserélhetőnek tartja (ez utóbbira l. pl. 43/71 Politi s.a.s. v Ministry for Finance of the Italian Republic [1971] EBHT 1039, 9. pont,271/82, Vincent Rodolphe Auer v Ministere public [1983] EBHT 2727, 11. pont, vagy az utóbbi évekből l. C-238/06 P Develey Holding GmbH & Co. Beteiligungs KG v OHIM, [2007] EBHT I-9375, 43. pont). Több kommentátor ugyancsak felcserélhetőnek tartja a két fogalmat, ha nem is elméletileg, de gyakorlati szempontból mindenképpen. 2626 Ehhez nagyban hozzájárult az, hogy a Bíróság már a

2424 Ennek specifikus vetülete az EUMSz 82. cikk (2) bekezdése, mely alapján a büntetőeljárásban a tagállamok magasabb szintű védelmet biztosíthatnak természetes személyek számára, mint az uniós szabályozás.2525 Blutman–Chronowski, 2007, 12. o.

2626 Pl. Várnay–Papp, 2005, 260. o., Medhurst, 2001, 32–38. o., Mengozzi, 1992, 89. o. Az angol terminológiában teljes a zavar, ahogy erre Edward rámutat Edward, 2002, 219. o. , és nem jobb a helyzet a francia terminológiában sem, l. Blumann and Dubouis, 2007, 452. o. vagy Brice-Delajoux és Brouant, 2000, 147. o.



legelső, az uniós normák közvetlen hatályát felvető eseteknél, a közvetlen hatály lehetőségét részben azzal indokolta, hogy a rendeletek amúgy is közvetlenül alkalmazandóak, tehát az uniós (közösségi) jog ismeri ezt a jelenséget. Amennyiben a közvetlen alkalmazhatóság a közvetlen hatály létének indokává válik, akkor kézenfekvő a két fogalom azonosítása, hiszen így erősebb maga az érv is.

A két fogalom felcserélésének komolyabb gyakorlati következménye eddig nem volt. Azonban mára már világossá vált, hogy a közvetlen hatály és a közvetlen alkalmazhatóság megkülönböztetését szükségessé teszi több, olyan jelenség magyarázata a Bíróság joggyakorlatában, mint például az irányelvek kizáró joghatása magánfelek közötti jogvitákban, vagy éppen a csökkentett joghatást kifejtő rendeletek problémája (l. alább), ahol közvetlenül alkalmazandó, de közvetlenül nem hatályos uniós normák érvényesítéséről volt szó a tagállam belső jogában. Ráadásul vannak a Bíróságnak olyan ítéletei, ahol gondosan megkülönböztette az uniós normák e kétféle tulajdonságát, elsősorban uniós (közösségi) rendeletekkel kapcsolatban, pl. 33/64 Betriebskrankenkasse der Heseper Torfwerk GmbH v Egbertina van Dijk [1965] EBHT 0131.

5.1. 6.5.1. Mi a közvetlen hatály és a közvetlen alkalmazhatóság?A közvetlen hatály hagyományosan azt jelenti, hogy egy jogi rendelkezés, a konkrét tényállás függvényében, a jogalkalmazó szervek előtt kikényszeríthető, alanyi jogok és kötelezettségek forrása lehet.2727

Másrészről, egy norma közvetlen alkalmazhatósága azt jelenti, hogy a norma kellően konkrét rendelkezéseket tartalmaz, és nem kíván további kihirdető, átültető, végrehajtó vagy bármilyen egyéb jogszabályt ahhoz, hogy belépjen a belső jogalkalmazásba, és ott a jogalkalmazó konkrét ügyekben alkalmazza. A közvetlen alkalmazhatóság problémája lényegében hatásköri probléma, mely visszanyúlik a hatalmi ágak megosztásához. Amennyiben egy norma alkalmazásához kell további jogalkotási aktus, mert az jogi értelemben nem egész, a norma a jogalkotó hatókörében marad, és még nem érheti el a jogalkalmazást. Amennyiben nem kell további jogalkotási aktus, a norma beléphet a bírósági tárgyalótermekbe, vagy általában a jogalkalmazás területére.

A közvetlen alkalmazhatóság ezen meghatározása nem zárja ki, hogy a norma megfelelőbb, egységesebb és könnyebb végrehajtásához szükséges lehet még további jogszabály elfogadása, de nem kell ilyen jogszabály ahhoz, hogy a norma belépjen a tagállami jogalkalmazásba. A közvetlen alkalmazhatóság hagyományos meghatározása ennél korlátozóbb: eszerint a közvetlen alkalmazhatóság azt jelenti, hogy az uniós norma belép a tagállami jogba, külön, további jogalkotói aktus segítsége nélkül.2828 A különbség abban áll, hogy a hagyományos meghatározás csak a közvetlenül alkalmazható szabályokat tartja a belső jog részének, és általában a tagállami jogba való belépésről beszél, míg az előbbi meghatározás a nem alkalmazható normákat is a belső jog részének tekinti, azonban a jogalkalmazásba való önálló belépésüket jellemzi a közvetlen alkalmazhatóság fogalmával. Az utóbbi, hagyományos meghatározás, bár igen elterjedt, de pontatlan és ma már aligha tartható.

A Bíróság a közvetlenül alkalmazható uniós normák három jellemzőjét szokta hangsúlyozni joggyakorlatában, elsősorban a rendeletekkel kapcsolatban. Eszerint a közvetlenül alkalmazható uniós norma (1) a Hivatalos Lapban történő kihirdetés folytán lép hatályba, minden további jogalkotói közreműködés nélkül, l. pl. 39/72 Bizottság v Olaszország (Támogatás levágott tehenekért) [1973] EBHT 0101, 17. pont;(2) nem kíván külön végrehajtó jogszabályokat (l. ugyanott), és (3) az alkalmazása a hatályok alá tartozókkal szemben független bármely, belső jogba való beiktatásra szolgáló jogszabálytól, l. 34/73 F. Lli Variola Spa v Amministrazione Italiana delle Finanze [1973] EBHT 0981, 10. pont, 94/77 Fratelli Zerbone Snc v Amministrazione delle finanze dello Stato, [1978] EBHT 0099, 23. pont.

A közvetlen alkalmazhatóság fenti, hagyományos meghatározása egyrészt a Variola- és Zerbone-ítéleteket veszi alapul (a fenti (3) kritériumot), másrészt a nemzetközi jogi felfogásból indul ki, ami a nemzetközi szerződésekre vonatkozik; és ezek alapján hangsúlyozza a közvetlenül alkalmazható uniós norma alkalmasságát arra, hogy belépjen általában a tagállami jogba (és nem a tagállami jogon belül a jogalkalmazás területére). A hagyományos megközelítés legalább két vonatkozásban elégtelen. Egyrészt nincs megfelelő válasza arra, hogy egy nem, vagy nem megfelelően átültetett irányelv része-e az adott tagállam jogának. Másrészt nem tud választ adni arra, hogy mikor beszélhetünk közvetett alkalmazhatóságról, aminek lennie kell, ha van közvetlen alkalmazhatóság. Így a fenti, a Bíróság által megadott (2) és (3) jellemzőt kombinálva, úgy vélem, helyesebb a közvetlen alkalmazhatóságot úgy felfogni, mint egy uniós norma alkalmasságát arra, hogy önállóan (kihirdető,

2727 Shaw, 428. o., Blumann and Dubouis, 2007, 419. o., Brice-Delajoux és Brouant, 2000, 147. o.2828 Pl. Fediol-ítélet, per AG van Gerven, 11. pont, Arnull, 2006, 107. o., Shaw, 2000, 428. o., vagy Weatherill és Beaumont, 1999, 69. és 85. o.



átültető vagy végrehajtó, vagy bármilyen egyéb jogszabály közreműködése nélkül) belépjen egy tagállami jogalkalmazásba (és nem általában a tagállam belső jogába), és így valamilyen módon alkalmazhatóvá váljon egyes jogvitákban).2929

5.2. 6.5.2. Közvetlen és közvetett hatály, illetve alkalmazhatóságEzen, a hagyományostól némileg eltérő meghatározás ismeretében, további kérdés, ha egy uniós jogi rendelkezés közvetlen hatályú, akkor közvetlenül alkalmazható is, esetleg amennyiben közvetlenül alkalmazható akkor közvetlen hatállyal is bír? Ugyanakkor lehetséges-e ebből következően, „közvetett alkalmazhatóság”, illetve „közvetett hatály” is? Milyen értelemben közvetlen vagy közvetett egy uniós jogszabály hatálya vagy általában a joghatása? A Bíróság joggyakorlatában már világosan megmutatkozott nemcsak a közvetlen és közvetett hatály megkülönböztetésének igénye (l. 6.6.1. pont), hanem annak igénye is, hogy a közvetlen és közvetett alkalmazhatóságot is megkülönböztessék. Például a Fediol-ügyben van Gerven főtanácsnok a közvetlen és közvetett alkalmazhatóság megkülönböztetésével magyarázta azt, hogy a GATT-szerződés közvetlenül nem alkalmazható (és közvetlenül nem hatályos) rendelkezése, hogy válik mégis alkalmazhatóvá, amennyiben uniós jogszabály azt végrehajtja, illetve arra tartalmilag visszautal, 70/87 Fediol v Bizottság [1989] EBHT 1781, AG van Gerven, 11. pont.

Egy uniós jogszabály hatálya akkor közvetlen, ha egy jogvitában önálló alapként szolgálhat a konkrét tényállás jogi értékelésénél, a tényállás megvalósulása folytán megjelenő jogok és kötelezettségek azonosításához. Egy jogi rendelkezés hatálya azonban csak közvetett, ha az más, az adott jogvitában alkalmazható jogszabályok irányában (és nem a tényállás irányában) fejt ki joghatást, illetve szolgál alapjául e jogszabályok jogi értékeléséhez, tartalmuk megállapításához, és ilyenformán csak közvetve van hatással egy jogvitában a felmerülő tények jogi értékelésére a jogok és kötelezettségek szempontjából. (Hasonló véleményre l. Kokott főtanácsnok indítványát, C-369/04 Hutchison 3G UK Ltd és mások v Commissioners of Customs & Excise [2007] EBHT I-5247, AG Kokott, 148. pont.) Ebben az értelemben, például a tagállami jogalkalmazó szervek kötelezettsége, hogy a belső jogot az uniós joggal összhangban értelmezzék, az értelmezés alapjául szolgáló uniós jogi normák közvetett hatályát (joghatását) írja körül, ugyanis itt az uniós norma csak a belső jogszabály tartalmának megállapításához fejt ki joghatást, de nem a tényállás közvetlen értékeléséhez.. Ekkor a magánfél az értelmezett belső jogszabályra alapíthat jogot, de e jog tartalmát az értelmező uniós jogszabály meghatározhatja, tehát közvetett joghatásról van szó.

Másrészről, összhangban az előbbiekben adott leírással, egy jogi norma akkor alkalmazható közvetlenül, ha önállóan, más jogszabályoktól függetlenül, azok segítsége nélkül használható fel egy jogvita eldöntésénél, és közvetetten alkalmazható, ha csak más jogszabály útján, vagy erejénél fogva válik alkalmazhatóvá a belső jogban. Ebben az összefüggésben például egy irányelv, melyet egy jogvitában egy alkalmazandó belső jogszabály értelmezéséhez háttérszabályként használnak, nemcsak közvetett hatályú, mert a tényállás értékelésére csak más jogszabályon keresztül fejthet ki hatást, hanem egyben közvetetten alkalmazható is, mert a jogvitában a felhasználása egy másik (belső) jogszabályhoz kapcsolódik, és így nem önállóan fejt ki joghatást.

Mindez azt jelzi, hogy az uniós norma hatálya a tényálláshoz való viszonya (a tényállás bekövetkezte folytán keletkező alanyi jogok és kötelezettségek) szempontjából közvetett vagy közvetlen, azaz, hogy a tényállás jogi értékelése közvetlenül alapulhat-e rajta, vagy csak közvetetten más jogszabályokra kifejtett joghatás (pl. mint értelmezési támpont) útján. Ugyanakkor egy uniós norma alkalmazhatósága más, az adott ügyben alkalmazott jogszabályhoz való viszonya szempontjából közvetlen vagy közvetett, azaz, hogy önállóan képes-e érvényesülni egy adott ügyben, vagy csak más jogszabály segítségével.

5.3. 6.5.3. Van-e közvetlenül alkalmazható, de közvetlenül nem hatályos norma?Ami a két fogalom egymáshoz való viszonyát illeti, kézenfekvőnek tűnik, hogy egy közvetlenül nem alkalmazható norma nem lehet közvetlenül hatályos. Nehéz elképzelni egy normáról, hogy úgy fejtsen ki közvetlenül joghatást, hogy ugyanakkor nem alkalmazható az ügyben. A közvetlen alkalmazhatóság a közvetlen hatály egyik vonatkozását jelenti, mégpedig a feltételnélküliség követelményének egyik eleme. Így a közvetlen alkalmazhatóság a közvetlen hatály szükséges, de nem elégséges feltétele.3030 Ez tétel a Bíróság joggyakorlatára

2929 Többé-kevésbé hasonló felfogásra l. Gautron, 1997, 159. o. vagy Tridimas, 1995, 207. o.3030 Hasonlóan Steiner és Woods, 2003, 89–90. o., illetve Dollat, 2005, 328. o. és Dutheil de la Rochère, 2005, 93. o., Blumann és Dubouis, 2007, 452. o. Ugyanakkor Arnull úgy gondolja, hogy a közvetlen



is visszavezethető. A Grad-ügyben a Bíróság megállapította, hogy „... a rendeletek közvetlenül alkalmazhatók és ezért természetüknél fogva alkalmasak közvetlen hatály előidézésére...” (kiemelés a szerzőtől), és így a közvetlen hatály előfeltételének tekintette a közvetlen alkalmazhatóságot, (9/70 Grad v Finanzamt Traunstein [1970] EBHT 0825, 5. pont, hasonlóan l. a van Duyn-ítélet 12. pontját).

Amennyiben egy nem alkalmazható norma nem fejthet ki közvetlen joghatásokat a fonák oldalról feltett kérdés is fontosnak tűnik: létezik-e, és milyen feltételek mellett közvetlenül alkalmazható, de közvetlenül nem hatályos közösségi norma, és ennek milyen joghatása lehet. Erre a problémára már 1972-ben utalt Winter nagy hatású cikkében, ahol először hívta fel a figyelmet a két fogalom megkülönböztetésére a közösségi jog összefüggéseiben.3131 Amennyiben vannak közvetlenül alkalmazható, de közvetlenül nem hatályos normák, ezek milyen joghatásokat fejtenek ki egy belső jogvitában?

Én a kétféle, a közvetlenül hatályos, valamint a közvetlenül alkalmazható, de közvetlenül nem hatályos közösségi norma viszonyát a következőképpen fogom fel.3232 A közvetlenül alkalmazható, de közvetlenül nem hatályos közösségi norma kikerül a jogalkotó hatóköréből (további jogalkotási aktust nem kíván ahhoz, hogy a jogalkalmazásban valamilyen szinten érvényesüljön), behatol a jogalkalmazás területére, így a tárgyalótermekbe is, és eléri a bírói pulpitust: a bíró az adott ügyben köteles figyelembe venni, és szükség esetén alkalmazni azt. Ugyanakkor ez a norma nem éri el küzdőteret, a feleket olyan értelemben, hogy e normára nem alapíthatnak jogokat, és erre alapozva a másikon nem kérhetnek számon kötelezettséget. E norma tehát szűkebb joghatással bír, mint a közvetlenül hatályos norma (mely természetesen magában foglalja a közvetlen alkalmazhatóságot is). Ez utóbbi már nemcsak a pulpitust, hanem a feleket is eléri, és azok abból közvetlenül jogokat és kötelezettségeket származtathatnak. Ez a joghatás, pedig kifejezetten a közvetlen hatállyal bíró norma joghatása. Ez lesz tehát a közvetlen hatállyal rendelkező normának azon ismérve, mely megkülönbözteti a közvetlenül alkalmazható, de közvetlen hatállyal nem rendelkező normától.3333

A közvetlenül alkalmazható, de közvetlenül nem hatályos uniós jogi normák létére a Bíróság joggyakorlatában kétféle esetcsoportból következtethetünk. Az egyik esetcsoport az, amikor egy irányelv magánfelek közötti jogvitában kizáró joghatással bír, anélkül, hogy közvetlen hatályú lenne (erről l. a 6.6.2. pontot).

A másik esetcsoport az, amikor a Bíróságnak szembe kellett nézni azzal a problémával, hogy bizonyos esetekben a rendeletek nem rendelkeznek közvetlen hatállyal, mert nem eléggé világosak, vagy éppen egyes rendeletek azok, melyek felhatalmazzák a tagállamokat, hogy további végrehajtó jogszabályokat fogadjanak el. Ez volt a helyzet az Eridania-, illetve a Monte Arcosu-ügyekben, ahol a szóban forgó rendeletek, fogyatékosságaik miatt, nem tudtak kifejteni közvetlen joghatást, de ettől még a Bíróság közvetlenül alkalmazhatónak ismerte el őket, 230/78 SpA Eridania-Zuccherifici nazionali és SpA Società Italiana per l’Industria degli Zuccheri v Minister of Agriculture and Forestry és mások [1978] EBHT I-02749, 33-35. pontok, valamint C-403/98 Azienda Agricola Monte Arcosu Srl v Regione Autonoma della Sardegna és mások [2001] EBHT I-0103, különösen 25–29. pontok.

A Bíróság gyakorlatának megfelelő értelmezéséhez, tehát egyrészt el kell választani egymástól a közvetlen hatály és közvetlen alkalmazhatóság fogalmát, másrészt ugyancsak különbséget kell tenni a közvetlen és közvetett hatály között (ami általános), valamint a közvetlen és közvetett alkalmazhatóság között is (ami viszont elhanyagolt probléma a szakirodalomban). Ezek megkülönböztetések lényegesek a Bíróság joggyakorlatának elemzéséhez. Ugyanakkor arra is ráirányítják a figyelmet, hogy a közvetlen hatállyal nem rendelkező uniós normáknak is lehetnek elvileg bizonyos joghatásai a tagállamok belső jogában (pl. közvetett hatályú normák). A következőkben az ilyen, csonka joghatású uniós normák két jellegzetes joghatására érdemes kitérni.

6. 6.6. A közvetlen hatállyal nem bíró uniós normák joghatásaiA közvetlen hatály a joghatások legteljesebb összessége, melyet egy uniós norma a belső jogban kifejthet. Az

alkalmazhatóság a közvetlen hatály elégséges, de nem szükséges feltétele, Arnull, 2006, 108. o., hasonlóan Cairns, 2002, 110. o. és Cartou, 1994, 150. o.3131 Winter, 1972, 425. o., néhány vonatkozásban utal rá pl. Edward, 216. o., vagy Kecskés, 2003, 352–353. o.A megkülönböztetés gyakorlati kérdéseire l. Hinajeros, 2008, 620. o.3232 Hasonló kiindulópontra nézve l. Bodnár, 2001, 30. o., Gautron, 1997, 159. o., ugyancsak l. Edward cikkét, idézve az előző pontban.3333 Hasonló kiindulópontra nézve l. Gautron, 1997, 159. o. vagy Edward, 2002, 216. o.



uniós jogszabályok vagy rendelkezések egy részének nincs közvetlen hatálya a belső jogokban. Ennek ellenére, bizonyos, a közvetlen hatályt el nem érő joghatások mégis fűződhetnek hozzájuk, melyeket a tagállamokban a jogalkalmazóknak figyelembe kell venniük.3434 A közvetlen hatály hiánya a legszembeszökőbb az irányelveknél (és részben a Szerződések egyes rendelkezéseinél). Éppen ezért az alábbi, a közvetlen hatályt el nem érő joghatások elsősorban irányelvekkel kapcsolatban jöttek elő a Bíróság gyakorlatában. A közvetlen hatályú uniós normáknál ezeket a joghatásokat elnyeli a közvetlen hatály, így ott külön nem szokott nevesítésre kerülni. A bíróság gyakorlatából két olyan joghatás szűrhető ki, melyekkel a közvetlen hatállyal nem bíró, de közvetetten vagy közvetlenül alkalmazható uniós szabályok rendelkezhetnek.

6.1. 6.6.1. A közvetett hatály: tagállami jog uniós joggal összhangban való értelmezésének kötelezettségeA közvetlen hatályú normák alkalmazása, illetve a belső jog ezen uniós normák rendelkezéseinek megfelelő értelmezése egyenesen következik a közvetlen hatály elvéből. További kérdésként mutatkozik, hogy a tagállami bíróságok előtt lévő igények elbírálásánál a közvetlen hatálynak híján lévő uniós normák játszhatnak-e valamilyen szerepet, valamilyen módon figyelembe kell-e azokat venni, például a belső jogszabályok értelmezésénél. (Elsősorban az irányelveknek van e tekintetben jelentőségük).

Az EUSz 4. cikk (3) bekezdése alapján a tagállami bíróságoknak, vagy más tagállami jogalkalmazó szerveknek eshetőlegesen lehetnek kötelezettségei a nem közvetlen hatályú normákkal (irányelvekkel) kapcsolatban is. Itt a közvetlen alkalmazás érthetően nem vetődik ugyan fel, nem lehet az ügy tényállását közvetlenül ezek alapján megítélni, azonban ezen normáknak is lehet szerepük a belső jogrendszerben, irányítva a belső jogi normák értelmezését. A közvetlen hatállyal nem bíró uniós normáknak is lehet ilyen értelemben közvetett hatályuk.

(a) A von Colson-elv

A közösségi (uniós) joggal összhangban álló értelmezés kötelezettségét a Bíróság kifejezetten először a von Colson-ügyben mondta ki. Bár a német munkaügyi bíróság megállapította a nemi alapon történő hátrányos megkülönböztetést munkavállalók felvételénél, kártérítésként egyedül az egyik felperes utazási költségének megtérítését ítélhette meg az akkor hatályos munkajogi szabályok alapján. Kérdéses volt, hogy a kártérítést korlátozó belső jogszabály megfelel-e a férfiak és nők munkaviszonyban való egyenlő elbánásáról szóló 76/207/EGK (közvetlenül nem hatályos) irányelvnek. Az előzetes döntéshozatal iránti előterjesztésre a Bíróság megállapította, hogy a tagállam kötelezettsége a jogsértésre olyan szankció előírása, hogy az „valódi és hatékony bírói védelmet” biztosítson. A Bíróság nem hagyott sok kétséget afelől, hogy az irányelvet végrehajtó német jogszabály nem felel meg e követelménynek. Ezzel összefüggésben jelentette ki:

26 Azt azonban pontosítani kell, hogy tagállamoknak egy irányelvből fakadó azon kötelezettsége, hogy az abban meghatározott eredményeket elérjék, valamint a Szerződés 5. cikke [később EKSz 10., jelenleg EUSz 4. cikk (3) bekezdés] szerinti azon kötelezettsége, hogy megtegyenek minden megfelelő általános vagy különös intézkedést e kötelezettség teljesítésének biztosítása érdekében, a tagállamok valamennyi hatóságára, így a hatáskörük keretein belül a bíróságokra is vonatkozik. Következésképpen a nemzeti jog, és különösen a 76/207 irányelv végrehajtására bevezetett nemzeti törvényi rendelkezések alkalmazásakor a nemzeti bíróságnak saját nemzeti jogát az irányelv szövegének és céljának fényében kell értelmeznie a 189. cikk(3) bekezdésében meghatározott eredmény elérése érdekében.

14/83 Sabine von Colson és Elisabeth Kamann v Land Nordrhein-Westfalen [1984] EBHT 0189, 26. pont. A Bíróság további kisegítő, egyben a fenti megállapítást magyarázó, elvet is megállapított a Miret-ügyben. Ezt az elvet legalább olyan jelentőségűnek tekintem, mint a von Colson-elvet, hiszen következetes betartása a nemzeti bíróságok értelmezési gyakorlatát alapjaiban érintheti:

„Harmadszor, figyelembe kell venni, hogy amikor nemzeti jogot értelmez és alkalmaz, minden nemzeti bíróságnak vélelmezni kell, miszerint az államnak szándékában állt teljes egészében eleget tenni az érintett irányelvből fakadó kötelezettségeinek.”

C-334/92 Teodoro Wagner Miret v Fondo de Garantía Salarial [1993] EBHT I-6911, 20. pont. A von Colson-elv alkalmazásának lehetősége elsősorban azon belső jogi normák értelmezésénél merül fel, melyek az értelmezésnek irányt szabó uniós irányelv átültetéséről, végrehajtásáról rendelkeznek. Egy ideig kérdéses volt, hogy az elv kiterjed-e azon esetekre is, amikor a tagállami jog más (nem egy uniós jogi normát végrehajtó) rendelkezését értelmezi a tagállam bírósága egyes uniós jogi normák szövegének és céljának tükrében. Bár az

3434 L. pl. Dollat, 2005, 328–334. o.



ezt megerősítő válasz már a von Colson-döntés szövegéből is levezethető, a Bíróságnak a Marleasing-ügytől kezdve számos olyan ügye volt, melyekben nem hagyott kétséget efelől. Ezekben az ügyekben hasonló tartalommal a következőket állapította meg:

8 Az alkalmazandó nemzeti jognak akár az irányelv előtt, akár utána elfogadott rendelkezéseiről legyen szó, a nemzeti bíróság, melynek értelmeznie kell azokat, amennyire lehetséges, azt az irányelv szövegének és céljának fényében köteles megtenni abból a célból, hogy az utóbbi [az irányelv] által kitűzött célokat ezáltal a Szerződés [249.] cikk harmadik bekezdésével összhangban elérje…

C-106/89 Marleasing SA v La Comercial Internacional de Alimentacion SA [1990] EBHT I-4135, 8. pont. Az ítélethelyben a hangsúly „az alkalmazandó nemzeti jognak akár az irányelv előtt, akár utána elfogadott rendelkezésein” van. Ez magában foglalja az irányelv elfogadása előtt már hatályban lévő nemzeti jogszabályokat, melyek értelemszerűen nem lehetnek az irányelv végrehajtási normái.

(b) Az elv alkalmazása

A következő ügyben a Bíróság bemutatta az előterjesztő német munkaügyi bíróságnak, hogy a német polgári törvénykönyv, szerződés megszűnésére vonatkozó rendelkezéseit milyen módon lehet a 76/207/EGK irányelv rendelkezéseivel összhangban értelmezni.

C-421/92 Gabriele Habermann-Beltermann

v Arbeiterwohlfahrt, Bezirksverband Ndb./Opf. e.V.

[1994] EBHT I-1657

[A munkáltató úgy kötött egy nővérrel munkaszerződést, idősek otthonában, kizárólagos éjszakai műszakban történő munkavégzésre, hogy a szerződő felek egyike sem volt tudatában a munkavállaló terhességének. A német jogszabályok tiltják a terhes munkavállaló éjszakai munkavégzését, így a német általános szabályok (német polgári törvénykönyv) alapján, a munkaszerződés vagy semmis lett volna, hiszen jogszabályellenes, vagy alapul szolgálhatott az elállásra. Az előterjesztést tevő Arbeitsgericht, Regensburg (regensburgi munkaügyi bíróság), arra kérdezett rá, hogy ez a megoldás összeegyeztethető-e a Tanács 76/207/EGK irányelvével, mely a férfiak és nők egyenlő elbánásáról szól, a munkaviszonnyal kapcsolatos egyes kérdésekben.]

23 A jelen ügyben a döntésre előterjesztett kérdések egy határozatlan idejű szerződésre vonatkoznak, és a várandós nők éjszakai munkájának tilalma ezért a szerződés teljes idejéhez képest csak korlátozott ideig érvényesül.

24 Ilyen körülmények között, annak elismerése, hogy a szerződés érvénytelenné nyilvánítható, vagy attól el lehet állni, mert a várandós munkavál-laló átmenetileg nem képes azt az éjszakai munkát ellátni, melyre szerződött, ellentétes lenne az irányelv 2(3) cikkének céljával, mely ilyen személyek védelmére irányul, és ezt a rendelkezést megfosztaná hatékonyságától.

25 Következésképpen, a női munkavállaló terhessége miatt, egy határozatlan idejű szerződés akár érvénytelenné nyilvánítással, akár elállással történő megszűnése, nem igazolható azzal, hogy az éjszakai munka ellátásában, a terhesség miatt támasztott törvényi tilalom őt átmenetileg meggátolja.

26 A nemzeti bíróság által előterjesztett kérdésekre ezért azt a választ kell adni, miszerint a 76/207 irányelv 2(1) cikke, a 3(1) és 5(1) cikkel együtt olvasva, kizárja azt, hogy a munkáltató és a várandós munkavállaló által, éjszakai munka ellátására kötött, határozatlan idejű munkaszerződést, ahol a szerződő felek nem voltak tudatában a terhességnek, a nemzeti jog értelmében érvénytelennek nyilvánítsák a terhesség és szoptatás alatti éjszakai munkára vonatkozó törvényi tilalom miatt, vagy attól a munkavállaló elállhasson azon az alapon, hogy tévedésben volt a szerződéskötés idején a női munkavállaló lényeges személyi tulajdonságait tekintve.

Az értelmezési kötelezettséggel összefüggésben azonban van egy további kérdés, mely gyakorlati szempontból központi jelentőségű: hol húzódnak az értelmezés határai. A von Colson-elv alkalmazása során szembemehet-e a tagállami bíróság a belső jog szövegével is, a nem közvetlen hatályú uniós jogi rendelkezés „tükrében”, vagy céljait figyelembe véve (contra legem értelmezés). Vagy ezzel ellentétben, az elv csak akkor alkalmazható, ha az értelmezendő hazai norma szövege legalábbis kétértelmű, vagy homályos, azaz eleve több értelmezési lehetőséget tartogat. Az Európai Bíróság gyakorlata e tekintetben nem teljesen egyértelmű. A Marleasing-ügyben, és a hasonló kitételeket tartalmazó ügyekben a jogértelmezésnek annyiban kell a közösségi irányelv céljainak megfelelnie, „amennyire lehetséges”.



A Habermann–Beltermann-döntés alapján nyilvánvaló, hogy a tagállami bíróság megsértette volna az EGK-Szerződés 5. cikkét, ha úgy értelmezné a német polgári törvénykönyvet, miszerint az megszünteti a szerződést. Azonban kérdéses, hogy a Bíróság az előterjesztő bíróságot, a német polgári törvénykönyv irányelvvel összhangban álló értelmezésére hívta fel. De kérdés, hogy az Európai Bíróság valóban közösségi jognak megfelelő „értelmezést” kér a német bíróságtól vagy egyenesen contra legem alkalmazást (mely utóbbi, lényegében az adott ügyben a belső jogszabály félretételét jelentené).

A probléma az, hogy a contra legem „értelmezés” már elmosná a határt a közvetlen és közvetett hatály között. Mindenesetre a Bíróság később az Arcaro-ügyben célszerűnek látta határozottan és egyértelműen kijelenteni: a közösségi jogból nem következik olyan eljárás, mellyel a tagállam bírósága a közvetlen hatállyal nem bíró irányelv valamely rendelkezésével ellentétes tagállami jogi normát „ki tudná küszöbölni” a hazai jogrendben, C-168/95 Luciano Arcaro [1996] EBHT I-4705, 43. pont.

A tagállami bíróságok kétféle értelmezési jogpolitikát követhetnek, és ezek mögött kétféle érvrendszer húzódhat meg. Az egyik szerint, a tagállam az EUSz 4. cikk(3) bekezdése (korábban EGKSz 5., majd EKSz 10. cikk) alapján köteles biztosítani az uniós jog hatékony érvényesülését. A tagállam bírósága az állam szerve, ez a kötelezettség őt is terheli. Amennyiben a hazai jogalkotó olyan jogszabályt hoz valamely uniós norma végrehajtására, mely nem alkalmas teljes egészében az uniós norma céljainak elérésére, az uniós joggal ellentétes állapot alakul ki. Ezt az állapotot a bíróságnak contra legem értelmezéssel kötelezettsége megszüntetni, kiküszöbölvén az állam felelősségét. A másik irányú érv az, hogy a jogalkotói hibát a bíróság nem szüntetheti meg contra legem értelmezéssel akkor sem, ha emiatt az állam felelőssége beáll az uniós norma nem megfelelő végrehajtása miatt. Ugyan a bíróságot is köti az EUSz 4. cikk (3) bekezdése, azonban ezen kötelezettség teljesítése során nem lépheti túl bírói funkcióit, nem vállalhat magára az értelmezés leple alatt jogalkotói funkciókat. Nem a bíróság feladata jogalkotással kiküszöbölni a belső jog ellentmondásait, vagy a hazai jog és az uniós jog ellentéteit.

Megjegyzések

1. Általánosan a Marleasing-ítéletnek tudják be azt, hogy az uniós jogi normák, értelmezésben betöltött szerepét kiterjesztette az uniós normát végrehajtó tagállami szabályokon kívüli körre (Marleasing-elv). Az általános elfogadottság miatt én is hivatkozom erre, de látni kell azt, hogy ez végül is helytelen. Egyrészt a von Colson-ügyben foglalt megállapításokból is következik már ez, másrészt a Bíróság már egy megelőző ügyben, a Grimaldi-ügyben kimondta kifejezetten ezt, igaz nem irányelv, hanem kötelező erő nélküli ajánlás kapcsán, aminek még nagyobb a hordereje, C-322/88 Salvatore Grimaldi v Fonds des maladies professionnelles [1989] EBHT 4407, 19. pont. A Marleasing-ügyben van Gerven főtanácsnok hivatkozik is erre az ügyre, a Bíróság azonban mellőzi a hivatkozást, C-106/89 Marleasing SA v La Comercial Internacional de Alimentacion SA [1990] EBHT I-4135, per AG van Gerven, 9. pont.

2. A Miret-ügy a spanyol Tribunal Superior de Justicia, Catalonia (katalóniai tartományi felsőbb bíróság) előterjesztése nyomán került az Európai Bíróság elé. A spanyol jogszabály („a munkavállalók törvénykönyve”) a munkáltató fizetésképtelensége esetén nem biztosítja a vezető beosztású munkavállalóknak azt a jogot, hogy egy erre a célra létrehozott közös alapból fedezzék a ki nem fizetett munkabért. Ezzel szemben a (nem közvetlen hatályú) 87/167/EGK tanácsi irányelv, mely a munkáltató fizetésképtelensége esetére a munkavállalók védelméről szóló nemzeti jogszabályok közelítéséről szólt, nem zárja ki a vezető beosztású munkavállalókat a védelem köréből. A jogkérdés megoldására két lehetőség állt nyitva: vagy úgy „értelmezni” contra legem az irányelv tükrében a belső jogszabályt, hogy az kiterjedjen a vezető beosztású munkavállalókra is, és ekkor a felperes pernyertes lesz, vagy az ilyen értelmezést elvetve, egyszerűen belátni, hogy a tagállam nem megfelelően érvényesíti az irányelvet a belső jogban, és ekkor nem lesz pernyertes a felperes, de kártérítési igénye nyílhat az állam ellen, a Francovich-elv alapján. Milyen választ kellene adnia az Európai Bíróságnak előzetes döntésében, tekintettel az előzőekben kifejtettekre is? C-334/92 Teodoro Wagner Miret v Fondo de Garantía Salarial [1993] EBHT I-6911, l. különösen 2123. pontok.

3. A belső jog uniós jognak megfelelő értelmezése más gondokat is felvet, a büntetőjog területén. Irányt szabhat-e egy büntetőügyben, a vád alapját képező belső jogszabályok értelmezésének, egy közvetlenül nem hatályos uniós irányelv? Mi lehet az összefüggés e tekintetben a jogbiztonság elvével? L. 80/86 Kolpinghuis Nijmegen BV [1987] EBHT 3969, valamint C-74/95 és C-129/95 Büntetőügy ismeretlen tettesek ellen [1996] EBHT I-6609.

4. A von Colson- és Marleasing-ügyekben megnyilvánuló értelmezési kötelezettség fennállhat olyan irányelv esetében is, amelynél a belső jogban történő végrehajtására kitűzött határidő még nem telt le, és amelyet még nem is hajtottak végre belső jogszabályokkal? Szólhat valami egy ilyen megoldás mellett? L. 80/86 Kolpinghuis



Nijmegen BV [1987] EBHT 3969, 15-16. pont. A Bíróság gyakorlata legújabban arra utal, hogy olyan irányelvnek is lehet a tagállamok belső jogában egyfajta „gyenge” közvetett hatálya, amelynek az átültetési határideje még nem járt le. Az Inter-Environnement Wallonie-ügyben a Bíróság világossá tette, hogy a hatályba lépett irányelvre vonatkozó átültetési időszakban a tagállamoknak tartózkodniuk kell minden olyan intézkedéstől mely „komolyan veszélyezteti” az irányelv által kitűzött célokat, C-129/96 Inter-Environnement Wallonie ASBL v Région Wallonne, [1997] EBHT I-7411, 45. pont. Ez az álláspont igen érdekesen egybecseng a (nemzetközi) szerződések jogáról szóló 1969. évi bécsi egyezmény (kihirdetve: 1987. évi 12. tvr.-ben) 18. cikkével, mely tartalmazza azt a rendelkezést, hogy az állam tartózkodni köteles azoktól a cselekményektől, amelyek meghiúsítanák a nemzetközi szerződés tárgyát és célját, miután legalább aláírta azt, de az nem lépett még hatályba az állam tekintetében. Úgy tűnik ez az elv (korlátozottan) alkalmazhatóvá válik azon átültetés alatt álló (de az államra már hatályos!) irányelvekre, az átültetési határidő lejárta előtt is. A van Duyn-döntésnek (22. pont) van egy lényeges kitétele, ami szerint az EGK-Szerződés nem kíván eltérni a nemzetközi jognak a külföldiek beléptetésére vonatkozó elvétől. Kiterjeszthető ez a követelmény a bécsi egyezmény 18. cikkére is? A bíróság, mintegy negyedszázaddal később úgy látta, hogy igen. Mindenesetre a nem régen meghozott Adeneler-döntésből, pedig kitűnik, hogy ez az elv a tagállamokban nemcsak a jogalkotóra, hanem a végrehajtó hatalomra és az igazságszolgáltatásra is kiterjed, bár arra a Bíróság nem tért ki, hogy milyen módon, C-212/04 Konstantinos Adeneler és mások v ELIG [2006] EBHT I-6057, 121-122. pont. A tagállami bíróságok ezt, az Inter-Environnement Wallonie-ügyben megfogalmazott elvet csak úgy tudják követni és alkalmazni, ha az át nem ültetett irányelvet is értelmezési támpontként használják a belső jog értelmezésénél, azaz egyfajta közvetett hatályt tulajdonítanak neki. Hasonló nézetre, l. Weatherill és Beaumont, 1999, 412–414. o., vagy Lööf, 2007, 890–891. o.

6.2. 6.6.2. Irányelvek kizáró joghatása magánfelek közötti jogvitákbanAz irányelveknek kivételes körülmények között lehet közvetlen hatálya, de a közvetlen hatállyal nem bíró irányelveknek is lehet olyan joghatása, hogy velük összhangban kell értelmezni a belső jogot a jogalkalmazó szerveknek. A Bíróság gyakorlatában a kilencvenes évek második felére világossá vált, hogy a nem közvetlen hatályú uniós jogi normáknak lehet egyéb joghatása is, amit „kizáró joghatásnak” nevezünk. A kizáró joghatás ezekben az összefüggésekben úgy jelentkezik, hogy magánfelek közötti jogvitákban (horizontális jogviták, ahol nem lehet az irányelvnek közvetlen hatálya) az irányelv kizárja, valamely vele ellentétes belső jogszabály alkalmazását anélkül, hogy bármely peres félre nézve kötelezettséget keletkeztetne. (Megjegyzendő, hogy a kizáró joghatás a közvetlen hatályú normáknak is jellemzője, azonban az irányelvekkel kapcsolatban nyilvánvalóvá vált, hogy a közvetlen hatállyal nem rendelkező uniós normák is kifejthetnek bizonyos körülmények esetén kizáró joghatást anélkül, hogy közvetlen hatályúakká válnának.)

(a) A kizáró joghatás lényege

A Bíróság magánfelek közötti jogvitákban, először a Pafitis-ügyben (C-441/93 Panagis Pafitis és mások v Trapeza Kentrikis Ellados A. E. és mások [1996] EBHT I-1347), majd kissé később a CIA Security International-ügyben (C-194/94 CIA Security International SA v Signalson SA és Securitel SPRL [1996] EBHT I-2201) tulajdonított ilyen, kizáró joghatást nem közvetlen hatályú irányelveknek. Általában ez utóbbit szokták alapügynek tekinteni (helytelenül).

A Pafitis-ügyben a közgyűlés összehívása nélkül emelték meg egy bank alaptőkéjét, melyre a görög jogszabályok kivételes esetben lehetőséget adtak. A 77/91/EGK irányelv viszont nem ismert olyan lehetőséget, hogy tőkeemelésről közgyűlés összehívása nélkül lehessen dönteni.3535 Az így végrehajtott tőkeemelés miatt, a felperesi pozícióban lévő, régi banki részvényesek perelték a bankot, és a tőkeemelés folytán belépő új részvényeseket. Az előzetes döntéshozatali eljárásban, az Európai Bíróság előtt a kérdés az volt, hogy a felperesek felhívhatják-e a perben a fenti, közvetlen hatállyal nem bíró irányelvet igényük érvényesítése végett, és az irányelv a közösségi jog elsőbbségénél fogva alkalmas-e arra, hogy a vele ellentétes görög jogszabályt hatástalanítsa, azaz kizárja alkalmazását, annak ellenére, hogy nem bír közvetlen hatállyal és magánfelek közötti jogvitáról volt szó. A Marshall(I)-ügyben levont következtetések alapján, látszólag az irányelv ilyen felhasználása kizárt, mert annak nem lehet ilyen horizontális joghatása. A Bíróság más véleményen volt:3636

3535 A Tanács második irányelve a biztosítékok egyenértékűvé tétele céljából a részvénytársaságok alapításának, valamint ezek tőkéje fenntartásának és módosításának tekintetében a tagállamok által a társasági tagok és harmadik személyek érdekei védelmében a Szerződés 58. cikkének (2) bekezdése szerinti társaságoknak előírt biztosítékok összehangolásáról, HL L 26., 1977.1.31., 1. o.3636 Kiemelés a szerzőtől.



60 Ennek megfelelően, az első és második kérdésekre adott válasz az, hogy a Második Irányelv 25. cikke kizár egy olyan nemzeti jogszabályt, mely alapján, egy részvénytársaság formájában alapított bank tőkéjét kivételes körülmények között, az azt sújtó adósságteher következtében, egy közigazgatási aktussal meg lehet emelni a közgyűlés határozata nélkül.

Az ilyen jellegű, magánfelek közötti ügyekben a legfontosabb kérdés az, hogy a perben a bíróság alkalmazhatja-e azon belső jogszabályokat, melyek szemben állnak irányelvi rendelkezésekkel. (Ekkor az állam nem ültette át, vagy nem ültette át megfelelően a kérdéses irányelvet.) A válasz igen, amennyiben a Bíróság követi azt az alaptételt, hogy az irányelveket nem lehet alkalmazni horizontális jogvitákban. A nem válasz, a kérdéses irányelveket olyan joghatással ruházza fel, mely hasonló a közvetlen hatályhoz, ugyanis a közvetlen hatályú uniós jogszabály egyik fontos joghatása az, hogy kizárja a vele ellentétes belső jogszabályt az ügy megítéléséből, a Simmenthal(II)-ügyben lerakott alaptételnek megfelelően.

A Bíróság szerint, azonban az irányelvnek lehet kizáró joghatása magánfelek közötti jogvitákban is, akkor, ha ezzel nem sújtja a magánfelet irányelven alapuló kötelezettség. A Bíróság ezt a tételt később számos ügyben megerősítette. Ugyanakkor azt is nyilvánvalóvá tette, hogy ebben az esetben nincs szó az irányelvek közvetlen hatályáról, és attól a kizáró joghatást meg kell különböztetni. Az egyetlen lényeges feltétele az ilyen, kizáró joghatásnak, hogy a belső jogszabály kizárása következtében magánfélre az eljárásban az irányelven alapuló jogi kötelezettség ne háruljon. Az ilyen típusú ügyeknél ez a feltétel az, mely megkülönbözteti a kizáró joghatást a teljes, közvetlen hatálytól.

(b) Magánfél irányelven alapuló kötelezettsége

Az irányelvek közvetlen hatálya és a kizáró joghatása közötti lényeges különbségből kiindulva, megkerülhetetlen a kérdés, hogy mikor keletkezik magánfélnek a kizáró irányelven alapuló jogi kötelezettsége a kizárás következtében. Több ügynél, ahol a Bíróság kizáró joghatást tulajdonított irányelvnek, komoly vitákat váltott ki, hogy vajon nem keletkezett-e magánfélnek kötelezettsége az így alkalmazott irányelv alapján – azaz, valójában nem tulajdonított-e burkoltan közvetlen hatályt a Bíróság az alkalmazott közösségi irányelvnek. A közvetlen hatályú és a közvetlen hatállyal nem bíró uniós normák közötti különbség összemosása az egész uniós jogforrási rendszer átalakításához vezetne, ami szembe menne a Szerződésekkel (l. EUMSz 289. cikk), és a van Gend en Loos-ügy óta kialakított bírósági gyakorlattal is.

Annak ellenére, hogy a Bíróság következetesen ragaszkodik ahhoz az alaptételhez, miszerint egy irányelv önmagában nem támaszthat kötelezettséget magánféllel szemben, igen szűken fogja fel, hogy mikor keletkezik kötelezettség ilyen esetekben. Úgy tűnik, hogy a Bíróság megközelítése három megkülönböztetésen nyugszik. (1) Az ítélkezési gyakorlat alapján különbséget kell tenni abban a tekintetben, hogy valamely jogi kötelezettség kikényszeríthetővé válik egy magánféllel szemben az irányelv kizáró joghatása következtében, vagy ez a jogi kötelezettség közvetlenül az irányelvből fakad. Az első esetben az irányelvnek lehet kizáró joghatása, a második esetben nem megengedett. (2) Fontosnak tűnik az is, hogy az irányelv a belső jognak egy általános szabályát zárja-e ki, vagy csak a belső jog egy általános szabálya alóli kivételt, illetve annak korlátozását. (3) A Wells-ügyig visszavezethető a megkülönböztetés a között, hogy az irányelv alkalmazása nyomán a magánféllel szemben keletkezik-e kötelezettség, vagy a magánfelet csak joghátrány éri, anélkül, hogy ilyen kötelezettség létrejönne.

E megkülönböztetések alkalmazása konkrét esetekben nem egyszerű kérdés. Ennek megvilágítását jól szolgálja a Unilever Italia-ügy.3737 Az ügyben a jogkérdés abból adódott, hogy joga van-e alperesnek megtagadni egy olívaolaj-szállítmány átvételét, és a vételár megfizetését azon az alapon, hogy az üvegeken a szállító felperes nem tüntette fel a származási helyet. A származási hely feltüntetésének kötelezettsége egy olasz jogszabályon alapult. Ezt a jogszabályt, azonban Olaszország nem jelentette be a 83/189/EGK irányelvben foglaltak szerint a Bizottságnak (notifikációs eljárás).3838 A vételárért perelő felperes javára befolyásolta a jogvitát az, hogy a Bíróság szerint a kérdéses, be nem jelentett belső jogszabály alkalmazását az irányelv kizárja, így a címkézésre vonatkozó belső jogszabályi követelményt nem lehet érvényesíteni. Kérdés, hogy ezzel a kizárással, a kizáró irányelven alapuló jogi kötelezettség keletkezett-e a magánfél alperes vonatkozásában.

Az irányelv joghatása abban nyilvánult meg, hogy a kifogást megalapozó olasz jogszabály alkalmazását kizárta, ezzel a szerződés tárgyát képező áruval szerződésszerűen lehetett teljesíteni. Az áru átvételére és a fizetésre

3737 C-443/98 Unilever Italia SpA v Central Food SpA [2000] EBHT I-7535.3838 A bejelentési (notifikációs) eljárásról l. 4.4.2 pont. A perbeli irányelvet azóta szélesebb hatállyal felváltotta a 98/34/EK irányelv.



vonatkozó kötelezettség érvényesíthetővé vált az alperessel szemben, de az a kötelezettség nem az alkalmazott 83/189/EGK irányelven alapult (az csak a notifikációs eljárást szabályozta), hanem a felek által kötött szerződésen. Az irányelv alkalmazása megakadályozta, hogy a (kizárt) belső jogszabály mentesítse alperest a szerződéses kötelezettség teljesítése alól. Ilyen értelemben az irányelv alkalmazása ugyan perdöntő jelentőséggel bírt, azonban így az alperesre háruló kötelezettség nem az irányelven alapult, hanem a szerződésen. Ezzel szemben, például a klasszikussá vált Faccini Dori-ügyben (l. az előzőekben) a felperes nem alapozhatott a 85/577/EGK irányelvre olyan elállási jogot, melyet az olasz jog ekkor még nem ismert, az átültetés elmaradása miatt. Ellenkező esetben a perben álló másik magánfélnek, a kizáró joghatást kifejtő irányelven alapuló, korrelatív kötelezettsége keletkezett volna, és ezt a Bíróság nem engedte.

Az alapügyként feltüntetett Pafitis-ügyben az uniós (közösségi) irányelv a perben alkalmazhatatlanná tette azt a görög jogszabályt, mely kivételesen megengedte a tőkeemelést közgyűlés összehívása nélkül is. A kizárt (kivételt biztosító) belső jogszabály helyett, viszont az ügyet nem önmagában az alkalmazott irányelv alapján kellett megítélni (ez már közvetlen hatály lett volna), hanem azon általános belső jogi rendelkezés alapján, melynek érvényesülését a kizárt, kivételt biztosító szabály alkalmazása nem tette volna lehetővé. (Ez az általános szabály, pedig az, hogy a görög jog szerint is a tőkeemelésről a közgyűlés dönt.)

Kétségtelenül, szűk az ösvény, mely elválasztja az irányelven alapuló kötelezettséget, attól, az egyéb szabályon alapuló kötelezettségtől, melynek érvényesítését viszont éppen az irányelv alkalmazása és kizáró joghatása teszi lehetővé.3939 Kérdés, hogy a tagállami bíróságok mennyire fogékonyak erre a finomságra, mely a Bíróság gyakorlatából kiszűrhető. Ugyanis éppen a Bíróság hívja fel a figyelmet arra, miszerint a tagállami bíróságnak kell figyelemmel lenni, hogy az előtte lévő ügyekben irányelvre ne lehessen kötelezettséget alapozni magánféllel szemben.4040

Megjegyzések a kizáró joghatásról

1. A Pafitis-ügy mellett, a CIA SecurityInternational-ügy volt az, amely klasszikus példájává vált az irányelvek kizáró joghatásának (C-194/94 CIA Security International SA v Signalson SA és Securitel SPRL [1996] EBHT I-2201). Itt biztonsági riasztórendszereket forgalmazó cégek közötti perben, belga bíróság előtt, a felperes tisztességtelen verseny miatt perelte az alpereseket. Ezek ugyanis azt terjesztették, hogy a felperes jogellenesen forgalmazta biztonsági riasztórendszerét, mert azt nem engedélyezték a belga jogszabályoknak megfelelően a belga hatóságok. Ez ugyan igaz volt, de a felperes szerint a vonatkozó belső, műszaki tartalmú jogszabályok sértették az uniós jogot, mert ezeket nem jelentették be a Bizottságnak, ahogy azt a műszaki szabványok és szabályok terén történő információszolgáltatási eljárás megállapításáról szóló 83/189/EGK irányelv megkívánta (l. ugyanezen irányelv alkalmazására fent, a Unilever Italia-ügyet). Így az engedélyeztetés hiánya nem volt jogszerűtlen. A legfontosabb kérdés az volt, hogy a perben a belga bíróság alkalmazhatja-e azokat belső, műszaki tartalmú jogszabályokat, melyeket, az irányelvben foglalt kötelezettséget megszegve, a belga hatóságok nem jelentettek be a Bizottságnak (notifikációs eljárás). A perbeli kérdés azon dől el, miszerint alperesek kellő alappal állították-e, hogy felperes jogszerűtlenül forgalmazza a termékét. A jogszerűtlenség mércéje viszont egy vertikális (egy gazdasági szereplő és az állam közötti) jogviszony tartalmi elemét adó belső jogszabály, és a jogszerűtlenség kérdését az dönti el, hogy ezen jogszabállyal szembeszegezhetőek-e az irányelv szabályai. A magánfelek közötti jogvita csak a dió héja. A magva azonban olyan probléma, mely jellegében vertikális, azaz közjogi jellegű. Egy közigazgatási eljárásban a felperes cég a Marshall(I)-döntés nyomán gond nélkül felhívhatta volna az irányelvet, hogy kivédje a belső szabályozás rá kedvezőtlen hatását. Ezt viszont, elvileg nem tehette meg ebben a jogvitában, mert magánfelekkel áll szemben. Mindez elég-e ahhoz, hogy a Bíróság tágítsa az irányelvek horizontális joghatásait? A Bíróság következtetése a következő volt.

55 Azt kell tehát válaszolni az ötödik és a hatodik kérdésre, hogy a 83/189 irányelv 8. és 9. cikkét úgy kell értelmezni, hogy ezekre magánszemélyek a nemzeti bíróság előtt hivatkozhatnak, amely utóbbinak meg kell tagadnia olyan tagállami műszaki szabály alkalmazását, amelyet nem közöltek az irányelvnek megfelelően.

A megállapítás alátámasztása nem teljes körű, és elsősorban az irányelv sajátosságaira fókuszált. Eszerint az irányelv célja az, hogy a megelőző ellenőrzéssel védje az áruk szabad mozgását, és a közlési kötelezettség ennek fontos jogi eszköze. A bejelentési kötelezettség megfogalmazása feltétel nélküli és kellően pontos, és ennek elmulasztása így olyan lényegi eljárási hibát jelent, amely a be nem jelentett műszaki tartalmú jogszabályok alkalmazhatatlanságát eredményezi a magánszemélyek vonatkozásában is.

3939 L. pl. hasonlóan Lenaerts és Corthaut, 2006, 304. o., és Mazák főtanácsnok megállapítását, C-411/05 Félix Palacios de la Villa v Cortefiel Servicios SA [2007] EBHT I-8531, per AG Mazák, 119. pont.4040 C-196/02 Vasiliki Nikoloudi v Organismos Tilepikinonion Ellados AE [2005] EBHT I-1789, 72. pont.



2. Annak a kérdésnek a megválaszolásához, hogy az irányelvek kizáró joghatása mikor keletkeztet irányelven alapuló jogi kötelezettséget magánféllel szemben, a jogi kötelezettség jellegének jogbölcseleti mélységeibe kell leásni. Például, amennyiben egy irányelv kizáró joghatása megakadályoz egy magánfelet abban, hogy a kizárt jogszabályon alapuló jogait érvényesítse, ezzel egyben kötelezettséget is hárít rá? Vagy a másik oldalról, az irányelv kötelezettséget támaszt-e egy magánféllel szemben, ha olyan belső jogszabályt zár ki, mely megakadályozná a perben a másik oldalon álló magánfelet, hogy jogot érvényesítsen vele szemben? E kérdések megválaszolásánál többen visszanyúlnak például Hohfeld rendszeréhez, mely a legalapvetőbb jogi fogalmakat kívánta tisztázni az 1910-es évek végén, pl. Downes és Hilson, 1999, 121. o.; Editorial Comments: Horizontal direct effect – A law of diminishing coherence? 43 Common Market Law Review (2006) 3. o.

3. A fentiekből látható, hogy nagyon finom dogmatikai megkülönböztetéseket kíván annak megállapítása, hogy az irányelv kizáró joghatása folytán, magánfélre háruló kötelezettség mikor alapul magán az irányelven, és mikor alapul a belső jogon. Talán egyértelműbbek azok a helyzetek, amikor az irányelv valamilyen, a belső jogban létező, de az uniós jog által el nem ismert korlátozás vagy kivétel kizárására szolgál. Ekkor ugyanis a belső jog tartalmaz valamilyen általános szabályt is, amely alól a kivételt, vagy amelynek a korlátozását az irányelv kizárja. Ekkor a kizárás következtében érvényesülő általánosabb kötelezettség ugyancsak a belső jogon alapul, tehát az irányelv kizáró joghatása érvényesülhet. Így egy irányelv kizárhat olyan, rendkívüli körülmények esetén kivételt biztosító, belső szabályt, mely az irányelvvel ellentétes (Pafitis, l. előzőekben), vagy az uniós joggal ellentétes tagállami piaci jogszabályi korlátozást, melyet az irányelv nem ismer (C-77/97 Österreichische Unilever GmbH v Smithkline Beecham Markenartikel GmbH [1999] EBHT I-0431), vagy egy belső jogszabályi rendelkezést, mely az uniós joggal ellentétes feltételhez köti az irányelv által elismert és védett jog gyakorlását (C-215/97 Barbara Bellone v. Yokohama SpA [1998] EBHT I-2191, 18. pont, C-456/98 Centrosteel Srl v Adipol GmbH [2000] EBHT I-6007, C-386/00 Axa Royale Belge SA v Georges Ochoa, Stratégie Finance SPRL [2002] EBHT I-2209, 31. pont), vagy az irányelvvel ellentétes olyan belső jogi klauzulát, mely mentesíti a biztosítótársaságokat a belső jogban létező általános felelősségi rendelkezések alól (C-129/94 Rafael Ruiz Bernáldez [1996] EBHT I-1829). Viszont, amennyiben egy át nem ültetett irányelv tartalmaz valamilyen kivételt a belső jogi szabályozás alól, és ez a kivétel a felek egyikét mentesítené olyan szerződéses kötelezettségek teljesítése alól, melyek a belső jogszabályokon illetve szerződéseken nyugszanak, az irányelvi rendelkezés nem hívható fel (Faccini Dori, l. előzőekben).

Úgy tűnik a Bíróság gyakorlata alapján, hogy magánfelek közötti jogvitákban egy irányelv kizárhat olyan belső jogszabályokat, melyek az irányelvet sértve korlátozzák, az uniós jog által védett gazdasági tevékenységgel kapcsolatban felmerülő igénnyel kapcsolatban az érvényesíthetőség idejét, vagy a jóvátétel (kártérítés) mértékét. Az irányelv kizáró joghatása érvényesült olyan tagállami jogi rendelkezésekkel szemben, mely biztosítási jogviszonyokban a biztosító által fizetendő biztosítási összeget korlátozta (C-348/98 Vitor Manuel Mendes Ferreira és Maria Clara Delgado Correia Ferreira v Companhia de Seguros Mundial Confianca SA [2000] EBHT I-6711, 41. pont, C-537/03 Katja Candolin és mások v Vahinkovakuutusosakeyhtiö Pohjola, Jarno Ruokoranta [2005] EBHT I-5745, 35. pont), vagy amely az irányelv által biztosított jog megsértése miatt érvényesített igénynek szabott határt (C-180/95 Nils Draehmpaehl v Urania Immobilienservice OHG [1997] EBHT I-2195, 37. és 43. pont), vagy amely az üzlethelyiségen kívül kötött szerződésektől való elállási jognál szabott időbeli korlátot, amennyiben a fogyasztót nem világosították fel elállási jogáról (C-481/99 Georg és Helga Heininger v Bayerische Hypo- und Vereinsbank AG [2001] EBHT I-9945, 48. pont). Ugyanakkor láthatóan szembe ment a Mendes Ferreira- és a Draehmpaehl-ítéletekkel a Riunione Adriatica-döntés, ahol 73/239/EGK és 92/49/EGK tanácsi irányelvek nem tudták kizárni a belső jogot, mely ellentétben velük, korlátozta a biztosítási díjakat; a Bíróság szerint ugyanis, ilyen kizárás magánfélre irányelven alapuló jogi kötelezettséget hárított volna, C-233/01 Riunione Adriatica di Securtà SpA (RAS) v Dario Lo Bue, [2002] EBHT I-9411, 21-22. pontok. (Nem világos, hogy a két irányelv alkalmazása miért keletkeztetett volna jogi kötelezettséget magánféllel szemben, ha például ugyanakkor a Mendes Ferreira-ügyben a kifizethető biztosítási kárösszeget korlátozó belső jogszabály kizárása nem keletkeztetett kötelezettséget az alperes biztosítási társaság vonatkozásában.)

4. A magánfelek közötti jogvitában a kizáró joghatás a Bíróság gyakorlatában irányelvekkel összefüggésben bukkant fel. A Szerződéseknek is vannak közvetlen hatállyal nem bíró rendelkezései. Vajon e rendelkezéseknek is lehet kizáró joghatása magánfelek közötti jogvitákban?

7. 6.7. Irányelvek joghatásai a belső jogalkalmazásban – összefoglalásA fentiekből leszűrhető, hogy az uniós normák közül, az irányelvek azok, amelyek joghatása a legbonyolultabb és legösszetettebb a belső jogban. Láthattuk, hogy az irányelvnek lehet közvetlen hatálya, lehet közvetett



hatálya, ugyanakkor a Pafitis-típusú ügyekben a Bíróság olyan joghatást határozott meg, mely kevesebb, mint a közvetlen hatály, de több, mint a hagyományosan közvetett hatály alá eső joghatások. Mindez az irányelvek sajátos, keretszabály jellegére vezethető vissza. Éppen ezért célszerű összefoglalni az irányelvek belső jogalkalmazásban való érvényesülésének formáit és feltételeit. Az alábbi joghatások a tagállamok jogalkalmazásában kifejtett joghatásokra vonatkoznak. Természetesen az irányelvek az államra, mint jogalkotóra, sajátos joghatásként általános kötelezettséget hárítanak: a jogalkotó köteles az irányelvet megfelelően átültetni a belső jogba, és azzal összhangba hozni a belső jogrendet.

Az irányelvek rendelkezései általánosan, és a körülményektől függően, négyféle joghatást fejthetnek ki a tagállamok jogalkalmazásában: a (1) közvetlen hatály, mint a lehetséges joghatások teljessége; (2) a kizáró joghatás; (3) a közvetett hatály; valamint (4) a járulékos joghatás. E joghatások különböző feltételek mellett érvényesülhetnek. Egy egyszerűsített áttekintést a következő táblázat ad.

Irányelvi rendelkezés A joghatás jellege Kivel szemben

érvényesül

Egyéb feltételek

átültetést nem kívánó

irányelvi rendelkezés

közvetlen hatály bárkivel szemben világos és feltétel nélküli

az átültetési határidőig nem, vagy nem megfelelően átültetett

irányelvi rendelkezés

közvetlen hatály állam, állami szerv, állam felügyelete, ellenőrzése alatt lévő szerv

világos és feltétel nélküli

kizáró joghatás magánféllel szemben világos és feltétel nélküli, és ha nem hárít az irányelven alapuló kötelezettséget a magánfélre

közvetett hatály bárkivel szemben (célja összhangba hozni az irányelvet és a belső jogot)

járulékos joghatás a perben nem álló magánféllel szemben

ha csak joghátrányt okoz, és nem támaszt kötelezettséget

átültetési határidő előtt, de már hatályos irányelvi rendelkezés

korlátozott közvetett hatály bárkivel szemben az irányelv céljainak komoly veszélyeztetése esetén

megfelelően átültetett irányelvi rendelkezés

a vonatkozó (átültető) belső jogszabályok alkalmazandók, a mögöttük álló irányelvet szükség esetén legfeljebb a belső jog értelmezéséhez támpontként veszi elő a jogalkalmazó

Az irányelvek joghatásai úgy is jellemezhetők, hogy a tagállamot milyen minőségben és hogy kötelezik. A fentiek alapján, az irányelvek joghatása a tagállamok irányában három szinten érvényesül:

(A) Az irányelv a tagállamot, csak mint jogalkotót kötelezi, ha az irányelv közvetlenül és közvetetten sem alkalmazható, és így értelemszerűen nincs a jogalkalmazásban joghatása (pl. általános jogalkotói kötelezettség van az irányelv megfelelő átültetésére).



(B) Az irányelv a tagállamot (állami szervet), mint jogalkotót, és egyben mint jogalkalmazót is kötelezheti, ha az irányelv közvetetten vagy közvetlenül alkalmazható, de közvetlenül nem hatályos (például, ha az irányelv kizáró joghatást képes kifejteni, vagy közvetett hatálya van).

(C) Az irányelv a tagállamot (állami szervet), mint jogalkotót, mint jogalkalmazót, és ugyanakkor mint peres felet is kötelezheti, ha az irányelv közvetlen hatállyal bír.

Az irányelv alkalmazásának konkrét körülményeitől függ az, hogy az irányelv milyen mélyen képes a tagállami jogba behatolni, és ott milyen hatást képes kifejteni.

Megjegyzések

A Bíróság legtöbbször nem szokta címkézni az irányelvek joghatásait abban a tekintetben, hogy az közvetlen hatályt, közvetett hatályt vagy más joghatást jelentenek-e. Lényeges ezért annak azonosítása, hogy a Bíróság miképpen utal az uniós normák, ezen belül az irányelvek általános joghatásaira egy belső jogvitában. Ezek az általános leírások egymást tartalmilag átfedhetik, de a Bíróság joggyakorlata alapján megfelelően körülírhatóak. A Bíróság joggyakorlatában általános szinten hatféleképpen írja le az uniós normák (irányelvek) joghatásait, anélkül, hogy a joghatás jellegét minősítené (felsorolás egyes elemei nem egyneműek, lehet érvelni amellett, hogy egyes elemek a joghatás következményei, nem a joghatás megnyilvánulási formái):

(1) a fél felhívhatja az uniós jogi normát (irányelvet), pl. 9/73 Carl Schlüter v Hauptzollamt Lörrach [1973] EBHT 1135, 30. pont;

(2) a fél jogokat alapíthat az uniós jogi normára (irányelvre), pl. 26/62 van Gend en Loos v Netherlands Inland Revenue Administration [1963] EBHT 0003; C-46/93 és Case C-48/93 Brasserie du Pecheur SA v Bundesrepublik Deutschland és The Queen v Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd és mások [1996] EBHT I-1029, 23. pont;

(3) a félre kötelezettségek hárulhatnak az uniós jogi normából (irányelvből), amennyiben állam, állami szerv, vagy állami ellenőrzés alatt lévő szerv, vertikális jogvitákban, l. már a Marshall(I)-ügytől kezdve;

(4) a tagállami bíróság köteles „félretenni”a joghatással bíró uniós jogi normával (irányelvvel) ellentétes belső jogi normát pl. 106/77 Amministrazione delle Finanze dello Stato v Simmenthal SpA [1978] EBHT 0629, 22. pont;

(5) a bíróság köteles, amennyire lehetséges, a belső jogszabályok értelmezésénél mérceként használni az uniós jogi normát (irányelvet), pl. 14/83 von Colson és Kamann v Land Nordrhein-Westfalen [1984] EBHT 0189;

(6) az uniós jogi norma (irányelvet) „kizárja” a vele ellentétes belső jogszabály alkalmazását az ügyben (l. a kizáró joghatásnál említett példákat).

A kérdés, hogy a Bíróság által így leírt joghatások hogyan címkézhetőek, például mi tartozik kizárólagosan egy közvetlen hatályú norma ismérvei közé, és mi az, ami nem. A felsorolásból az (5) eset tisztán a közvetett hatályt jelenti (von Colson-elv): az uniós joggal összhangban történő értelmezés esetén az uniós jogi norma joghatását csak az értelmezett belső jogi norma útján, annak közvetítésével fejtheti ki. Ilyen értelemben nem közvetlen a joghatás, hanem közvetett,l. C-106/89 Marleasing v La Comercial Internacional de Alimentacion [1990] EBHT 4135, per AG van Gerven, 7. pont.

A Bíróság az (1) eset szerint, sokszor arról tesz megállapítást, hogy a magánfél felhívhatja-e az uniós rendelkezést a tagállami bíróság előtt. Itt nem kell, hogy a felhívott rendelkezésből jogok származzanak a fél részére, csak annyi, hogy egyszerűen hivatkozhasson rá, és azt a bíróság köteles legyen, mint kötelező normát, megítélésének részévé tenni. Az értelmezési kötelezettséget megalapozó von Colson-, Grimaldi- és Marleasing-döntések nyilvánvalóvá tették azt, hogy az(1) eset nem lehet csak a közvetlen hatály megnyilvánulási formája, mivel egy fél felhívhatja az uniós jogi normát egy belső jogszabály megfelelő értelmezése végett is. Emiatt a Bíróság egyre kevésbé beszél általánosságban valamely uniós norma felhívásának lehetőségéről. Inkább olyan összefüggésben használja, hogy a normát valamely jog érvényesítése vagy kötelezettség kikényszerítése céljából felhívhatja-e valaki, tehát összeköti a (2) és (3) esettel. Valamely uniós jogi norma felhívhatósága egyfajta járulékos alakzattá vált, ami nem zárja ki, hogy esetenként önállóan is megjelenjen. A (4) eset a Simmenthal(II)-ügyben megadott klasszikus formula, és úgy néz ki, hogy ez átfedi egymást a (6) esettel. Például a Bussone-ügyben, egy közvetlen hatályú rendelet joghatásáról mondta a Bíróság, hogy az „kizárja az alkalmazását” a belső jogszabályoknak (31/78 Francesco Bussone v Ministere italien de l’agriculture [1978] EBHT 2429, 31. pont). Ez fogalmilag azt jelenti, mintha „félretenné” a jogalkalmazó szerv a belső jogszabályt. Ennek azért van



jelentősége, mert például a Pafitis-esetjoghoz tartozó ügyekben a Bíróság általában azt a megfogalmazást használta, hogy a vizsgált irányelv „kizár” valamilyen belső jogszabályt. Így a (4) és (6) joghatás azonosítható egymással.

Kétségtelenül fontos a (2) és a (3) eset megkülönböztetése: egy uniós jogi norma közvetlen hatályának ismérve-e, hogy arra jogot lehessen alapítani, illetve kötelezettséget lehessen levezetni belőle? Úgy tűnik – az általános vélekedéssel ellentétben –, hogy a (2) eset nem feltétlenül ismérve a közvetlen hatálynak. Jóllehet, a Bíróság sokszor utalt arra, hogy az egyén bizonyos feltételek esetén szembeszegezheti az állammal a végre nem hajtott, vagy rosszul végrehajtott irányelvből fakadó jogait, ez azonban nem minden esetben szoros feltétele az irányelvek felhívásának és alkalmazásának. Volt több olyan (vertkális) környezetvédelmi ügy, ahol környezeti hatásvizsgálat elmaradása miatt magánfél egy állami szervvel szemben, irányelven alapuló kötelezettséget kívánt kikényszeríteni anélkül, hogy ugyanakkor az oldalán megjelent volna valamilyen határozott, körülírható, korrelatív, anyagi jogból fakadó jog. Ennek ellenére a Bíróság felhívhatónak és alkalmazhatónak tekintette az ilyen ügyekben felmerült irányelveket: a magánfél oldalán azonosítható jog hiánya nem volt akadálya az irányelv közvetlen hatályának (l. pl. C-118/94 Associazione Italiana per il World Wildlife Fund és mások v Regione Veneto [1996] EBHT I-1223; C-72/95 Aannemersbedrijf P.K. Kraaijeveld BV e.a. v Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland [1996] EBHT I-5403). Lenz az esetek ezen csoportjához sorolja a Verholen-ügyet is, ahol a felperes oldalán nem jelent meg jog, hanem csak érdekeltség, C-87,88,89/90 A. Verholen és mások v Sociale Verzekeringsbank Amsterdam [1991] EBHT I-3757, l. Lenz, Sif Tynes, Young, 511. o., hasonlóan l. Downes és Hilson, 132–133. o. Ebből következően, csak a (3) eset lehet az, amely elengedhetetlen velejárója a közvetlen hatálynak: amennyiben valamely félre kötelezettség hárul egy belső jogvitában egy uniós jogi normából, kétségtelenül közvetlen hatályú normáról beszélhetünk. Ez egy közvetlen hatályú norma legszűkebb, de nélkülözhetetlen joghatása. Ez magyarázza a Bíróság kitartását azon elv mellett, hogy horizontális jogvitában egy irányelvet nem lehet úgy alkalmazni, hogy abból az egyik félre (magánfélre) kötelezettségek háruljanak az irányelv rendelkezéseiből.

A (6) eset a „kizáró joghatásra” utal, bár az ítéletekben nem feltétlenül szerepel a „kizárás” fogalom. Például a Bíróság a CIA SecurityInternational-ügyben a következőképpen válaszolt az előterjesztő bíróság kérdésére: „Azt kell tehát válaszolni az ötödik és a hatodik kérdésre, miszerint a 83/189 irányelv 8. és 9. cikkét úgy kell értelmezni, hogy ezekre magánszemélyek a nemzeti bíróság előtt hivatkozhatnak, amelynek meg kell tagadnia egy olyan tagállami műszaki szabály alkalmazását, amelyet nem közöltek az irányelvnek megfelelően.” C-194/94 CIA Security International SA v Signalson SA és Securitel SPRL [1996] EBHT I-2201, 55. pont (kiemelés a szerzőtől). Kizáró joghatása lehet egy közvetlenül hatályos uniós normának, de lehet ilyen hatállyal nem bíró uniós normának is. Tehát a kizáró joghatás nem kizárólag a közvetlenül hatályos norma jellemzője: egy irányelv is rendelkezhet kizáró joghatással, ha magánféllel szemben nem támaszt, rendelkezésein alapuló jogi kötelezettséget (6.6.2. pont).


7. fejezet - 7. fejezet. Az uniós jogon alapuló igények érvényesítése a belső jogbanAz előző fejezetből látható, hogy az uniós jog a tagállamok belső jogrendjében különböző joghatásokat fejthet ki, és ennek keretében magánfeleknek is jogokat biztosíthat közvetlen hatályú uniós jogszabályok útján. E jogok az uniós szervekkel, tagállamokkal, illetve más magánfelekkel szemben is fennállhatnak. E jogok akkor érnek valamit, ha léteznek olyan eljárások, jogorvoslatok, melyek igénybevételével ezeket ki lehet kényszeríteni. A magánfelek e jogokat uniós szinten közvetlenül nem kényszeríthetik ki a tagállamokkal vagy más magánféllel szemben. Az uniós jog nem biztosít számukra közvetlenül uniós szintű jogorvoslati lehetőséget, amennyiben e jogokat valaki megsértené. A magánfelek azonban e jogaikat védhetik tagállamok bíróságain, a tagállami eljárások szabályait figyelembe véve.

A Bíróság az uniós jogi igények belső jogban történő érvényesítésénél rendszeresen hivatkozik az EUSz 4. cikk (3) bekezdésében (korábban EKSz 10. cikk) megfogalmazott általános kötelezettségre (tagállami szolidaritás és együttműködés). Ez a rendelkezés sokszoros hivatkozási alap a tagállamok együttműködésének biztosítására, illetve az együttműködési kötelezettség alátámasztására. Ezen általános elvből kiindulva, az alapító szerződések konkrétabb rendelkezésein át a tagállamokra, a tagállamok jogalkalmazó szerveire az uniós jogi kötelezettségek sajátos szövedéke borul a belső eljárásokban is. Így a tagállami bíróságoknak uniós jogból fakadó kötelezettsége, hogy a magánfélnek hatékony bírói jogvédelmet nyújtson az uniós jogszabályok által biztosított jogok tekintetében, 222/84 Marguerite Johnston v Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary [1986] EBHT 1651, 18. pont; 222/86 Union nationale des entraineurs et cadres techniques professionnels du football (Unectef) v Georges Heylens és mások [1987] EBHT 4097, 14. pont. Ez közvetlenül következik az uniós jog alkalmazásának kötelezettségéből, az uniós jog elsőbbségéből, és kapcsolódik feltételként a kérdéses uniós jogszabály közvetlen hatályához, ahogy már a korai Rewe-ügyben a Bíróság megfogalmazta:

5 […] ennek megfelelően, mivel e tárgyban nincsenek közösségi szabályok, minden tagállam hazai jogrendszerének kell megjelölni a hatáskörrel rendelkező bíróságokat, és meghatározni a közösségi jog közvetlen hatályából eredő, állampolgárokat megillető jogok védelmének biztosítására irányuló pereket szabályozó eljárási feltételeket azzal, hogy ezek a feltételek nem lehetnek kevésbé kedvezőek, mint azok, melyek a hasonló jellegű, hazai perekre vonatkoznak […]

33/76 Rewe-Zentralfinanz eG et Rewe-Zentral AG v Landwirtschaftskammer für das Saarland [1976] EBHT 1989, 5. pont.

1. 7.1. Az uniós jogon alapuló igények és a tagállamok jogszabályai1.1. 7.1.1. Általános uniós követelmények az igényérvényesítés biztosításánálA fenti rendszer hordoz egy ellentmondást. Az igény alapja ugyan valamely közvetlen hatályú uniós jogszabály, azonban az igény érvényesítésének feltételeit a tagállam belső anyagi és eljárási jogszabályai határozzák meg. A tagállamok belső szabályai azonban különbözőek, ezek között nincs részletekbe menő harmonizáció, így az igényérvényesítés lehetőségei is különböznek. Például lehetséges, hogy a magánfél uniós jogon nyugvó igénye az egyik államban egy év alatt, egy másik államban öt év alatt évül el. E különbségek alááshatják a hatékony jogvédelmet, és megkülönböztetést jelenthetnek a hasonló jogot érvényesíteni kívánó magánfelek között. Sőt az is elképzelhető, hogy egyes, uniós jogból fakadó igények érvényesítésére nincsenek egy-egy tagállamban eljárási lehetőségek.

A tagállamok belső eljárásait harmonizáló átfogó uniós jogszabály híján, az Európai Bíróság évtizedeken keresztül, hol óvatosan, hol bátran alakítgatta, az uniós (közösségi) jogi elvekből, legfőképpen az EK-Szerződés 10. cikkéből (jelenleg EUSz4. cikk (3) bekezdés) levezetve, azokat a szabályokat, melyek egyre inkább


7. fejezet. Az uniós jogon alapuló igények érvényesítése a belső

jogbankontrollálják a tagállamok belső eljárási szabályait az uniós jogon alapuló igények érvényesítésénél. Ennek során kialakult az egyéni jogvédelem uniós jogból fakadó eljárási követelményrendszere, melyet a tagállami bíróságoknak is érvényesíteniük kell az előttük folyó eljárásokban, l. pl. 175/84 Krohn & Co. Import – Export GmbH & Co. KG v Bizottság [1986] EBHT 0753, 27. pont. A korábbi, közösségi joggal kapcsolatban kifejtett megállapítások teljes mértékben alkalmazhatóak a mai uniós jogrendben is.

A Bíróság eredeti kiindulópontja igen szerény volt, mely szerint az akkori közösségi jog a meglévő belső jogorvoslati lehetőségekhez képest nem szándékozott újakat létrehozni a tagállami bíróságok vonatkozásában a közösségi jog érvényesítésénél,l. a 158/80 Rewe-Handelsgesellschaft Nord mbH et Rewe-Markt Steffen v Hauptzollamt Kiel [1981] EBHT 1805 ügyben hozott ítélet híres 44. pontját.

A Bíróságnak azonban ezt az álláspontját hamarosan fel kellett adnia, a fent jelzett feszítő ellentmondás következtében, legelőször a jogalap nélküli befizetések visszakövetelésére vonatkozó igényeknél. Számos alkalommal megtörtént, hogy a tagállam olyan fizetési kötelezettségeket érvényesített, mely sértette az uniós (közösségi) jogot. Ez nemcsak az uniós (közösségi) jog téves értelmezéséből adódhatott, hanem abból is, hogy az Európai Bíróság a fizetés alapjául szolgáló szabályt érvénytelennek találta. A jogalap nélkül fizetett összegek főszabályként visszajárnak. A visszafizetés azonban komoly akadályokba ütközhet a belső jogszabályok alkalmazása során: így bekövetkezhet elévülés; akadálya lehet a jogalap nélküli gazdagodás, amennyiben a befizető a befizetett összegeket költségként üzleti partnereire vagy a fogyasztókra áthárította; nem világos, hogy jár-e kamat utána, milyen mértékű és mely időszaktól stb. Ilyen kérdésekben ráadásul a tagállami szabályok igen különbözőek.

A Bíróság nem tehetett mást, mint továbbra is a belső eljárási szabályokra hagyatkozott, és harmonizáció hiányában elismerte azok autonómiáját (a tagállami eljárási autonómia),1 l. pl. C-78/98 Shirley Preston és társai v Wolverhampton Healthcare NHS Trust és társai és Dorothy Fletcher és társai v Midland Bank plc. [2000] EBHT I-3201, 31. pont. Azonban az elékerülő ügyekben, a tagállami eljárási szabályokat két alapvető elv segítségével kívánta kontrollálni. E két elv az eljárások egyenértékűségének és az uniós (közösségi) jog hatékony érvényesülésének elve, ami már a korai döntésekből is kiszűrhető:

12 Az eljárásokra és a határidőkre vonatkozó harmonizációs közösségi rendelkezések sajnálatos hiányában, a Bíróság kénytelen megállapítani, hogy közösségi szinten ez a helyzet egyenlőtlen bánásmódot eredményez. Általános anyagi és eljárási szabályok elfogadása azonban kizárólag a hatáskörrel rendelkező intézmények feladata, arra a Bíróság nem jogosult. A megalkotandó szabályozásnak egyenlő bánásmódot kell rögzítenie a gazdasági szereplők által a rájuk kirótt közösségi terhek vitathatóságának, illetve a tartozatlan fizetés visszatérítése követelésének alaki és anyagi feltételeit illetően, továbbá azokra a feltételekre vonatkozóan, amelyek szerint a tagállamok – Közösség nevében eljáró – közigazgatási hatóságai az említett terheket beszedik, illetve ahol szükséges, a szabálytalanul kifizetett összeget visszaigénylik. Mindazonáltal, a közösségi szabályozás hiánya miatt, a tagállami jogalkotásra való szükségszerű hagyatkozás korlátozott annyiban, hogy a tagállami jog alkalmazása nem valósíthat meg hátrányos megkülönböztetést az azonos típusú, ám tisztán belső jogviták eljárási szabályaihoz képest, és annyiban, hogy az eljárási szabályok nem vezethetnek a gyakorlatban a közösségi jog által biztosított jogok gyakorlásának lehetetlenné tételéhez.

130/79 Express Dairy Foods Limited v Intervention Board for Agricultural Produce [1980] EBHT 1887, 12. pont. Ahogy a fent idézett Rewe-ügyben, itt is megjelenik tehát az a követelmény, hogy a közösségi (uniós) jogon alapuló igények érvényesítése nem történhet hátrányosabb feltételek mellett, mint a hasonló belső jogon alapuló igényeké (egyenértékűség). Ugyanakkor – az egyenlőségtől függetlenül – a belső szabályok nem tehetik „gyakorlatilag lehetetlenné” a közösségi igények érvényesítését, ami később átfogalmazódik a közösségi (uniós) jog hatékony érvényesülésének biztosítását előíró követelménnyé (hatékony érvényesülés elve), l. erre kifejezetten C-261/95 Rosalba Palmisani v Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) [1997] EBHT I-4025, 27. pont. E két általános elv az, amely általános mérce ma is az uniós jogon alapuló igény érvényesítését szabályozó belső jogszabályokkal szemben.

E két elv érvényesítésének kötelezettsége mögött voltaképpen a hatékony bírói jogvédelem biztosításának uniós kötelezettsége áll, az uniós jogok tagállamon belüli érvényesítésével kapcsolatban, ami már a Johnston- vagy az UNECTEF-ügyekben megfogalmazódott (l. fent). A tagállami eljárási autonómia alapján, ugyan a tagállamok alakítják ki az uniós jogon alapuló igények eljárási környezetét és feltételrendszerét belső jogukban, azonban a

11 Az elnevezés bizonyos mértékig megtévesztő, mert az uniós jogi igények érvényesítésének feltételeit nem csak eljárási , hanem anyagi jogi szabályok is tartalmazhatják és érvényesítésüket korlátozhatják. Csak példaként, kártérítési igényeknél a kárenyhítési vagy kármegelőzési kötelezettség kizárhatja vagy korlátozhatja az igények érvényesítését, C-46/93 és C-48/93 Brasserie du Pêcheur SA v Németország és The Queen v Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd és mások [1996] EBHT I-1029, 85. pont.



jogbanhatékony bírói jogvédelem követelménye lényegében egy kettős mércén keresztül korlátozza a tagállami szabályokat: ez az egyenértékűség elve, és az uniós jog hatékony érvényesülésének követelménye, l. pl. C-432/05 Unibet (London) Ltd, Unibet (International) Ltd v Justitiekanslern [2007] EBHT I-2271, 42. pont.

A Bíróságnak, amikor (legtöbbször előzetes döntéshozatali eljárásban) értékeli a belső tagállami jogszabályokat az uniós jogon alapuló igények érvényesíthetősége szempontjából, ez a két elv, mint kettős mérce áll rendelkezésére. A különböző ügyekben, ezekkel méri az igények érvényesítését behatároló, különböző tagállami anyagi jogi és eljárásjogi szabályokat, és e szabályok tükrében értelmezi mit jelent az egyenértékűség és a hatékony érvényesülés egy-egy ügy vonatkozásában. E két elvből, de más uniós jogszabályt is felhasználva, a Bíróság a kötelezettségek hálóját alakította ki, melyeket a tagállamok jogalkalmazó (és részben jogalkotó) szerveinek figyelembe kell venni, elsősorban az EU-Szerződés 4. cikk (3) bekezdése alapján.

1.2. 7.1.2. Az uniós jogon alapuló igények néhány formájaAz uniós jogszabályokban, magánfeleknek biztosított jogokból nagyon sokféle igény keletkezhet, melyeket a magánfelek érvényesíteni kívánnak a tagállamok belső jogában. Ezek áttekintése, osztályozása lényegében lehetetlen, hiszen szorosan kötődnek azon uniós jogszabályok tárgyához, melyeken a jogok alapulnak. Vannak azonban tipikusnak mondható, legtöbbször valamilyen pénzösszeg megfizetésére irányuló igények, melyekkel igen sokszor találkoznak a tagállamok bíróságai az uniós jogi igények érvényesítése során. Mivel ebben a fejezetben elsősorban ezen igények érvényesítésével kapcsolatos problémák merülnek fel, és az egyenértékűség, valamint az uniós jog hatékony érvényesülésének elve is főleg itt bukkan fel, érdemes ezeket nevesíteni azzal, hogy az uniós jogon alapuló igényeknek számos más típusai is létezik.

(1) Visszatérítés iránti igény merülhet fel annak alapján, hogy a tagállam valamilyen összeget szed be uniós jogszabály alapján, azonban később kiderül, hogy jogtalanul, mert vagy rosszul értelmezte az uniós jogszabályt, vagy éppen kiderül, hogy az uniós jogszabály érvénytelen és ezt az uniós bíróságok megállapítják (pl. uniós vámösszeg beszedése a közös külső vámhatáron); hasonló a helyzet, ha a tagállamok nem uniós jogszabály alapján, vagy uniós jogszabály végrehajtásaként szednek be összeget a magánféltől, hanem belső jogszabály alapján, de az uniós jog megsértésével (pl. piacvédő vagy diszkriminatív adó az EUMSz 110. cikk sérelmével).

(2) Megtérítés iránti igény merülhet fel, ha az uniós jog alapján járó kifizetést, juttatást tagadnak meg a magánféltől, az uniós jog megsértésével; hasonló a helyzet, ha kifizetést, juttatást tagadnak meg a magánféltől, de a kifizetés megtagadásának alapjául szolgáló belső jogszabály vagy annak alkalmazása ellentétes az uniós joggal.

(3) Kártérítés iránti igény merülhet fel akkor, ha az uniós jog megsértésével magánfélnek kárt okoztak, melynek megtérítését követeli.

A hetvenes években, egy ideig bizonytalan volt, hogy például az akkori közösségi jog megsértésével megtagadott kifizetések, vagy beszedett összegek megfizetése, illetve visszafizetése iránti igény, egyáltalán közösségi jogon alapuló igénynek minősül-e. A Bíróság később aztán egyértelműen kinyilvánította, hogy például a jogellenesen beszedett díjak visszafizetése ilyen igénynek minősül:

38 Az állandó bírósági joggyakorlat szerint, a tagállam által, a közösségi jog megsértésével kivetett összegek visszatérítésére való jogosultság következménye, és egyben velejárója, a közösségi jog által magánszemélyekre ráruházott jogoknak, ahogy azt a Bíróság értelmezi (199/82 Amministrazione delle Finanze dello Stato v San Giorgio [1983] EBHT 3595, 12. pont). A tagállam ezért elvileg köteles a közösségi jog megsértésével kivetett közterhek visszafizetésére (C-192/95 to C-218/95 Comateb és mások v Directeur Général des Douanes et Droits Indirects [1997] EBHT I-0165, 20. pont).

C-188/95 Fantask A/S e.a. v Industriministeriet (Erhvervministeriet) [1997] EBHT I-6783, 38. pont. Ebből viszont következik, hogy ezen visszafizetés iránti igényeknek a tagállam bíróságain érvényesíthetőeknek kell lenniük a belső jogszabályok által meghatározott feltételek mellett, l. erre pl. a Hans Just-ügyet, ahol befizetett, de utóbb piacvédő, illetve diszkriminatív adónak minősülő összegek visszafizetéséről volt szó Dániában, 68/79 Hans Just I/S v Dán Pénzügyminisztérium [1980] EBHT 0501, különösen 25. pont.

Az általános elv tehát, hogy a belső jogban eljárási lehetőséget kell biztosítani az uniós jogon alapuló igények, így például az azzal ellentétesen beszedett összegek visszafizetésére irányuló igények elbírálására, és általában véve kötelezettség áll fenn ezek visszatérítésére a tagállam részéről. Az külön kérdés, hogy ezen belső eljárások milyen feltételeket szabnak az igényérvényesítés tekintetében (pl. elévülés, bizonyítási szabályok, stb.), és e feltételek mennyiben állnak meg az eljárások egyenértékűségének és az uniós jog hatékony érvényesülésének



jogbanelvei alapján.

2. 7.2. Az eljárások egyenértékűségének elveAz egyenértékűség elve azt jelenti, hogy a magánfél uniós jogon alapuló igényének érvényesítése során nem kerülhet hátrányosabb eljárási helyzetbe (ugyanazon tagállamban), mint a hasonló jellegű, belső jogon alapuló igényeinek érvényesítésénél.

C-231/96 Edilizia Industriale Siderurgica Srl (Edis)v Ministero delle Finanze

[1998] EBHT I-4951

[Az olasz jogszabályok jelentős, évente fizetendő cégnyilvántartási díjat róttak ki az Olaszországban bejegyzett és nyilvántartott cégekre. Az Európai Bíróság nyilvánvaló tette, hogy ez ellentétes a közösségi joggal, l. C-71/91 és C-178/91 Ponente Carni SpA és Cispadana Costruzioni SpA v Amministrazione delle Finanze dello Stato [1993] EBHT I-1915 ügyet. A döntés után a felperes hat évre visszamenőleg kívánta visszaigényelni a befizetett nyilvántartási díjat. Az olasz Corte Suprema di Cassazione (legfőbb semmítőszék) közben egy másik ügyben megállapította, hogy a cégnyilvántartási díjakat visszamenőlegesen csak három évre lehet igényelni, és ez kedvezőtlenebb volt az általános olasz polgári jogi jogszabályoknál, melyek szerint az elévülés általános ideje tíz év. A genovai kerületi bíróság kért előzetes döntést a Bíróságtól e jogi helyzet megítélésére.]

34 Ezek, a nemzeti rendszerek közötti eltérések, főleg a tagállamokban alaptalanul beszedett terhek visszafizetésére vonatkozó közösségi szabályok hiányából erednek. Ilyen körülmények között, ahogy a jelen ítélet 19. pontja megállapítja, az egyes tagállamok belső jogrendszerének feladata megjelölni a hatáskörrel rendelkező bíróságokat, és meghatározni a közösségi jogból származó, magánszemélyeket megillető jogok védelmére irányuló perekre vonatkozó részletes eljárási szabályokat annak feltételével, először, hogy ezek a szabályok nem kevésbé kedvezőek, mint azok, melyek a hasonló jellegű, hazai perekre vonatkoznak (egyenértékűség elve), és másodszor, hogy nem teszik gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé a közösségi jogból származó jogok gyakorlását (hatékonyság elve).

35 Ami az utóbbi elvet illeti, a Bíróság szerint, ahogy a jelen ítélet 20. pontjában megállapította, a közösségi joggal összeegyeztethető olyan ésszerű perindítási határidők előírása a jogbiztonság érdekében, melyek egyaránt védik az adózót és az érintett igazgatási szervet. Az ilyen határidők nem teszik gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé a közösségi jogból származó jogok gyakorlását. E tekintetben, a nemzeti jog értelmében a vitatott befizetés időpontjától számítandó hároméves határidő, ésszerűnek tűnik.

36 Az egyenértékűség elvének tiszteletben tartása magában foglalja, hogy a kérdéses eljárási szabály megkülönböztetés nélkül alkalmazandó legyen a közösségi jog megsértésére alapozó és a nemzeti jog megsértésére alapozó keresetekre, az ugyanolyan természetű díjak vagy közterhek vonatkozásában (l. ilyen értelemben 66/79, 127/79 és 128/79 Amministrazione delle Finanze dello Stato v Salumi [1980] EBHT 1237, 21. pont). Ez az elv nem értelmezhető oly módon, miszerint a tagállam köteles lenne a nemzeti jog alapján kért visszafizetéseket szabályozó legkedvezőbb szabályait kiterjeszteni a közösségi jog megsértésével beszedett díjak vagy közterhek visszafizetésére irányuló összes keresetre.

37 Így a közösségi jog nem zárja el a tagállamokat attól, hogy a jogosulatlan fizetések visszakövetelésére irányuló, magánszemélyek közötti keresetekre az általános szabályok alapján alkalmazandó elévülési határidő mellett, eltérő, kevésbé kedvező, részletes szabályokat fektessen le díjak és más befizetések kivetését támadó igényekre és jogi eljárásokra. Ez a következtetés csak akkor lenne más, ha azok a részletes szabályok pusztán a közösségi jogon alapuló, ilyen díjak vagy befizetések visszafizetésére irányuló keresetekre lennének alkalmazandók.

[A Bíróság úgy találta nincs jogsértés, mert a hároméves elévülési idő nemcsak a cégnyilvántartási díjakra terjedt ki, hanem minden, jogellenesen beszedett adó, adójellegű pénzügyi teher visszafizetésére is, mely igények nagy részben belső jogon alapulnak, tehát az egyenértékűség elve nem sérül.]

Az Edis-ügy már rámutatott az egyenértékűség elvének alkalmazásával kapcsolatos leglényegesebb problémára, nevezetesen mi minősül „hasonló” igénynek. Ugyanis csak a hasonló igényeknél kell hasonló igényérvényesítési lehetőségeket biztosítani. A Bíróság általános megközelítése szerint, hasonlónak azon igények minősülnek, melyeknek célja, jogalapja és lényegi jellemzői hasonlóak, C-326/96 B. S. Levez v T.H. Jennings (Harlow Pools) Ltd. [1998] EBHT I-7835, 41. pont, hasonlóan C-78/98 Shirley Preston és társai v Wolverhampton Healthcare NHS Trust és társai és Dorothy Fletcher és társai v Midland Bank plc. [2000] EBHT I-3201, 57.



jogbanpont.

Ebben az összefüggésben két alapvető helyzetet kell megkülönböztetni. Egyrészt a belső jogon, másrészt az uniós jogon alapuló, hasonló igények érvényesítését ugyanazon eljárás, ugyanazon eljárási szabályok is szolgálhatják. Ekkor nem merül fel különösebb probléma, mindössze az igényérvényesítés feltételeit meghatározó szabályoknak egyenlően alkalmazandóaknak kell lenniük különböző igények érvényesítése során.

Másrészt a belső jogon, illetve az uniós jogon alapuló, hasonló igények érvényesítését más-más eljárások, eljárási szabályok is szolgálhatják. A tagállamok gyakorlata igen vegyes e tekintetben, különösen az igényérvényesítési határidőket nézve. Sokszor egy államon belül is igen tarka szabályok találhatók pénzbeli igények érvényesítésére, attól függően, hogy milyen jellegű igényről van szó, milyen típusú eljárásról. Egyes esetekben az igényérvényesítés feltételei, a határidők speciálisak egyes adók, illetékek, egyéb pénzügyi terhek tekintetében. Ekkor vetődik fel különös élességgel azon követelmény teljesülésének mérlegelése, hogy nem lehet terhesebb az uniós jogon alapuló igények érvényesítése. Ehhez azonban össze kell vetni a kétféle (vagy többféle) eljárást, beleértve annak funkcióit, a jogorvoslati rendszerben elfoglalt helyüket. Ugyanis az eljárási szabályok különböző vonatkozásait nem szabad elkülönítve vizsgálni, hanem csak általános összefüggéseikben, és nem szabad pusztán a tényállásra vonatkoztatni őket, hanem az összehasonlításnak objektívnek és absztraktnak kell lennie. (Preston-ítélet, 62. pont.) A belső jogon, illetve az uniós jogon alapuló, egymáshoz hasonló igények érvényesítésére szolgáló eljárások, jogorvoslati eszközök összevetését a tagállam bíróságainak kell elsősorban megtennie. Ezen összevetésnél vizsgálni kell az eljárás célját és lényegi jellemzőit, C-261/95 Rosalba Palmisani v Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) [1997] EBHT I-4025, 36-38. pontok. Az Európai Bíróság nem feltétlenül érzi magát kompetensnek arra, hogy feltérképezze a belső jogorvoslati eszközöket, és széles körű összehasonlítást végezzen, ez az előzetes döntés iránti előterjesztést tevő bíróság dolga, l. pl. Palmisani-ítélet, 38. pont, vagy C-228/98 Charalampos Dounias v Ypourgio Oikonomikon [2000] EBHT 0577.

Megjegyzések

1. Az uniós jog megsértésével kirótt terhek visszafizetése nem csak a jogalkalmazás keretében felvetődő kérdés lehet, ilyen tömeges igényt természetesen jogszabály is rendezhet az egyenértékűség és hatékony érvényesülés elvei alapján. Miután az Európai Bíróság a C-290/05. és C-333/05. számú ügyekben tett megállapításai nyomán nyilvánvalóvá vált, hogy az uniós joggal ellentétes, miszerint a használt személygépkocsikra kivetett regisztrációs adó összegét értékcsökkenés figyelembevétele nélkül kell kiszámítani, Magyarországon ilyen tömeges igény keletkezett a 2004. május 1. és 2005. december 31. között befizetett adókra. A visszaigénylés részletes feltételeit külön törvény, a 2006. évi CXXX. tv. tisztázta. Sőt a magyar jogalkotó felkészült jövőbeni visszatérítési igényekre is, hiszen az adózás rendjéről szóló 2003. évi tv. 2007-ben beillesztett 124/C. §-a úgy rendelkezik, hogy az elsőfokú adóhatóság az adózó kérelmére visszatérítést teljesít a §-ban foglalt feltételekkel, amennyiben az Európai Bíróság adófizetési kötelezettséget előíró jogszabály kötelező uniós jogi aktusba ütközését a döntés kihirdetéséhez képest visszamenőleges hatállyal állapítja meg, és a döntés alapján az adózónak visszatérítési igénye keletkezik.

2. Bár nagyban hagyatkozik a tagállami bíróságokra az egyenértékűség megállapításánál, az Európai Bíróság ennek ellenére számos ügyben tett részletes összehasonlítást az előtte fekvő ügyben felhozott különböző tagállami eljárások között, mérlegelvén, hogy az egyenértékűség elve csorbát szenvedett-e. Ennek során például megállapította, hogy amikor a közösségi (uniós) jogon alapuló igények érvényesítésénél csak egy-egy eljárási szabály hátrányosabb (pl. határidő), akkor a mérlegelés során a bíróságnak figyelembe kell venni ezen szabálynak az egész eljárásban betöltött helyét, viszonyát a többi eljárási szabályhoz, alkalmazásának körülményeit, és az egész eljárás jellegét, C-430/93 és C-431/93 Jeroen van Schijndel és Johannes Nicolaas Cornelis van Veen v Stichting Pensioenfonds voor Fysiotherapeuten [1995] EBHT I-4705, 19. pont. Kétféle eljárás összevetésénél az igényérvényesítés terhesebbnek minősülhet akkor, ha az hosszabb, bonyolultabb és költségesebb, C-326/96 B. S. Levez v T.H. Jennings (Harlow Pools) Ltd. [1998] EBHT I-7835, 51. pont.

3. Az egyenértékűség elve értelmezhető-e úgy, mint ami megengedi a fordított megkülönböztetést, tehát az uniós jogon alapuló igényeknek kedvezőbb eljárási feltételek biztosítását? A Levez-ügyben e tekintetben a Bíróság elkerülte a világos állásfoglalást, és megismételte az Edis-döntés 36. pontjának megállapításait, l. C-326/96 B. S. Levez v T.H. Jennings (Harlow Pools) Ltd. [1998] EBHT I-7835, 41-42. pontok. Az nyilvánvaló, hogy a tagállamoknak semmiféle kötelezettsége nem áll fenn arra, hogy az uniós jogi igényeknek kedvezőbb eljárási feltételeket biztosítson. De amennyiben fennáll ilyen igényekre kedvezőbb eljárási helyzet, ez sértheti az egyenértékűség elvét?

4. Az egyenértékűség elve sajátos területen kívánt alkalmazást egy újabb ügyben. A Clean Car Autoservice



jogbanGmbH felperes által Ausztriában indított perben, már korábban született előzetes döntés az Európai Bíróságon. Az előzetes döntés nyomán az ítélettel végződő alapeljárásban a felperes pernyertes lett Verwaltungsgerichtshof (közigazgatási bíróság) előtt. A bíróság kötelezte ugyan az alperest, Bécs tartomány miniszterelnökét, egy bizonyos összegű perköltség megfizetésére, azonban ebben nem volt benne az előzetes döntéshozatali eljárással kapcsolatban a felperes oldalán felmerült költség, mivel az irányadó osztrák jog ennek megtérítését nem alapozta meg.A felperes igénnyel élt ennek megtérítése iránt a bécsi Landesgericht für Zivilrechtssachen (tartományi polgári bíróság) előtt, amely előzetes döntés iránti előterjesztést tett a joghelyzet megítélésére az Európai Bíróságon. A Bíróság szerint a perköltség megtérítésének lehetősége a belső jog alapján dönthető el. Azonban ezen esetre is érvényes az, hogy az uniós jogviszonyokon alapuló jogok érvényesítésére szolgáló nemzeti eljárási szabályok nem lehetnek kevésbé előnyösek az egyénre, mint a hasonló, belső jogviszonyok érvényesítésére szolgáló eljárási szabályok.

„Ami az egyenértékűség elvét illeti, legyen elég annyit megjegyezni, hogy ez azt jelenti, miszerint a kérdéses nemzeti jogszabályokat megkülönböztetés nélkül kell alkalmazni a 234. cikkben (EK-Szerződés) foglalt eljárásra és a hasonló eljárási lépésekre, melyeket a nemzeti jog alapján lehet megtenni az alapeljárásban. A nemzeti bíróságnak kell megvizsgálni, melynek egyedül van közvetlen ismerete a hazai pereket szabályozó eljárási szabályokról, hogy ez fennáll-e...” (30–31. pont)

A Bíróság nem értékelhette az osztrák eljárási szabályokat, erre nincs hatásköre. A levont következtetésekből és a megállapításokból azonban egyértelmű, hogy nem felel meg az egyenértékűség elvének az a helyzet, amikor az előzetes döntéshozatali eljárásban a pernyertes felperes részéről, az előzetes döntéshozatali eljárásban felmerült költségek a felperesnek nem ítélhetők meg a nemzeti jog alapján, noha az egyéb költségeket meg kell részére téríteni, a pernyertességéből kifolyólag. C-472/99 Clean Car Autoservice GmbH v Stadt Wien és Ausztria [2001] EBHT I-9687.

5. Magyarországon, például a Fővárosi Ítélőtábla már vizsgálta az egyenértékűség elvének érvényesülését abban a tekintetben, hogy az uniós jogon alapuló igényt érvényesítő felperes esetében is megkövetelhetők-e az úgynevezett egyéb megállapításra irányuló kereset Pp. 123. §-ában foglalt feltételei. (Fővárosi Ítélőtábla 5.Pf.20.499/2007/4., FIT 1-H-PJ-2007-40.)

3. 7.3. Az uniós jog hatékony érvényesülésének elve3.1. 7.3.1. A hatékony érvényesülés elvének általános tartalmaA hatékony érvényesülés elve általános elv, a jelen, szűkebb téma szempontjából ennek jelentése az, hogy a tagállami igényérvényesítési eljárások és szabályok nem akadályozhatják az uniós jog hatékony érvényesülését. 2

Az nem elég, ha a tagállami eljárási szabályok egyenlően kezelik az uniós és a belső jogon alapuló igényeket. Ezenfelül – és ettől eltekintve – nem akadályozhatják az uniós jogok hatékony érvényesítését sem (az uniós jog hatékony érvényesülésének elve), l. már a 33/76 Rewe-Zentralfinanz eG et Rewe-Zentral AG v Landwirtschaftskammer für das Saarland [1976] EBHT 1989 ügyben,5. pont. A nemzeti eljárási szabályok nem tehetik lehetetlenné vagy különösen nehézzé az egyén számára olyan jogok érvényesítését, melyek az uniós jogból fakadnak. Láthattuk, hogy az Express Dairy Foods-ügyben szó szerint véve az volt a követelmény, hogy a belső eljárási feltételek nem tehetik gyakorlatilag lehetetlenné az uniós igények érvényesítését. Későbbi, újabb megfogalmazásban, ez úgy jelent meg, hogy nem tehetik lehetetlenné vagy különösen nehézzé az igényérvényesítést, l. először 199/82 Amministrazione delle Finanze dello Stato v Spa San Giorgio [1983] EBHT 3595, 14. pont.

Ez az elv és feltétel tartalmilag igen meghatározatlan, értelmezésre és pontosításra szorul, figyelembe véve a konkuráló uniós elveket is (pl. jogbiztonság). Természetesen vannak tiszta esetek, amikor különösebb mérlegelés nélkül egyértelműen megállapítható, hogy a tagállami szabály akadályozza az uniós jog hatékony érvényesülését. Például a Bíróság 1985. február 13-án hozott ítéletében megállapította, hogy bizonyos vonatkozásban sérti a közösségi jogot az a kiegészítő tandíj („minerval”), melyet Belgiumban vetnek ki külföldi diákokra 293/83 Gravier v Liège városa [1985] EBHT 0593. Az ítélet után Belgium elfogadott egy jogszabályt, melyben kikötötte, hogy csak azok jogosultak a kivetett és befizetett tandíj visszatérítésére a Bíróság ítélete nyomán, akik 1985. február 13-án már benyújtották igényüket. A Barra-ügyben a Bíróság megállapította, hogy az igények érvényesíthetőségének ilyen korlátozása ellentétes a közösségi joggal. 309/85 Bruno Barra v Belgium és Liege városa [1988] EBHT 0355. 21. pont.

22 Az uniós bíróságok ítéleteinek magyar szövegében általában „tényleges érvényesülés” szerepel.



jogbanAz esetek legnagyobb részében, azonban a hatékony érvényesülés vizsgálata a meghatározatlanság miatt sokkal összetettebb mérlegelést kíván meg, mint az összehasonlításon alapuló, egyenértékűség elve. A mérlegelést bonyolítja, hogy ez az ügyekben előforduló konkrét körülményekhez kötött, a Bíróság könnyedén elhatárolhatja az egyik ügyet a másiktól, és döntései esetenként nehezen magyarázhatók egymással. Ugyanakkor az uniós jog hatékony érvényesülésének követelménye – az értelmezéstől függően – messze vezethet, és akár új igényérvényesítési eljárások bevezetését is megkívánhatja a tagállamoktól.

Az uniós jog hatékony érvényesülése különös súllyal vetődött és vetődik fel azon ügyek kapcsán, ahol a tagállam hatóságának az uniós jogszabályok alkalmazásával összefüggően valamilyen hátralékos összeget ki kell fizetni, vagy vissza kell fizetni. A térítést azonban akadályozhatják vagy kizárhatják olyan belső szabályok, mint elévülés, maximált kártérítési összeg, jogorvoslati lehetőség hiánya stb. Mikor és milyen feltételek mellett jelentheti ez az uniós jog hatékony érvényesülését vagy éppen ennek hiányát?

C-271/91 M. Helen Marshall

v Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority (II)

[1993] EBHT I-4367

[A Bíróság a két fél közötti 152/84 M. Helen Marshall v Southampton and South West Area Health Authority (I) [1986] EBHT 0723 ügyben megállapította, hogy a 76/207/EGK irányelv értelmezésében nemi alapon történő megkülönböztetést jelent, amennyiben a munkavállaló nőnek a nyugdíjkorhatár elérése miatt felmondanak, de a nyugdíjkorhatár alacsonyabb, mint a férfiaké. Az ügy visszakerült az elsőfokú angol bírósághoz, amely összesen 19 405 angol font kártérítést állapított meg, amelyből 7710 font volt a kamat. Azonban az angol belső jogszabályok szerint, a bíróság jogellenes nemi diszkrimináció miatt legfeljebb 6250 font kártérítést állapíthat meg, és kamatot sem állapíthat meg ilyen követelés után. Fellebbezések nyomán a Lordok Háza előzetes döntésért fordult az Európai Bírósághoz, hogy az ügy tükrében a közösségi jog hatékony érvényesülésének milyen feltételei vannak ilyen belső jogszabályi korlátok mellett.]

24…a cél a valós esélyegyenlőség megteremtése, és ezért ez nem érhető el megfelelő intézkedések hiányában, amelyekkel ez az egyenlőség helyreállítható, ha azt nem tartották tiszteletben. Ahogy a Bíróság a fent idézett Von Colson- és Kamann-ügyben, ítéletének 23. pontjában megállapította, ezen intézkedéseknek biztosítaniuk kell a valódi és hatékony bírói védelmet és a munkáltatóra tényleges elrettentő hatással kell bírniuk.

25 Ezek a követelmények szükségszerűen átfogják azt, hogy figyelembe kell venni az egyenlő bánásmód elvébe ütköző minden egyes jogsértés konkrét körülményeit. Az irányelv 5(1) cikkébe ütköző, hátrányosan megkülönböztető elbocsátás esetén az egyenlőség helyzete nem állítható vissza anélkül, hogy megkülönböztetés áldozatát visszahelyeznék állásába vagy másik megoldásként, az elszenvedett kárért pénzbeli kártérítést nyújtanának részére.

26 Amennyiben a fent megjelölt cél elérésére a pénzbeli kártérítés az elfogadott intézkedés, annak megfelelőnek kell lennie arra, hogy lehetővé tegye a hátrányosan megkülönböztető elbocsátás eredményeként ténylegesen elszenvedett kár teljes megtérítését a nemzeti szabályoknak megfelelően. […]

30 Az is következik ebből az értelmezésből, hogy az alapeljárásban kérdéses felső határ megállapítása, fogalmilag sem jelentheti az irányelv 6. cikkének megfelelő végrehajtását, mivel az eleve korlátozza a kártérítés összegét egy olyan szintben, amely nem feltétlenül van összhangban a hátrányosan megkülönböztető elbocsátás eredményeként elszenvedett kár megfelelő jóvátételén keresztül biztosítandó valós esélyegyenlőség követelményével.

31 A második kérdés második részére vonatkozóan, ami a kamat megítélésével kapcsolatos, elegendő megállapítani, hogy a hátrányosan megkülönböztető elbocsátás eredményeként elszenvedett kár teljes megtérítésénél nem hagyhatóak figyelmen kívül olyan tényezők, mint az idő múlása, ami ténylegesen csökkentheti annak értékét. A kamat megítélését, az alkalmazandó nemzeti szabályokkal összhangban, ezért a kártérítés lényeges összetevőjének kell tekinteni a bánásmód tényleges egyenlőségének helyreállítása céljából.

A Bíróság ezen döntése két ponton is „felülírta” a brit belső jogot, a per tárgyát képező ügyekben: a maximált kártérítés és a kamat kizárása egyaránt akadálya lehet a közösségi jog (jelen esetben a 76/207/EGK irányelv) hatékony érvényesülésének. Vajon az itt megfogalmazottak más ügyekre is kiterjeszthetők, vagy csak az ügy egyedi körülményei vezettek ehhez a döntéshez? A Sutton-ügy egyfajta választ ad erre.3

33 L. egyben Craig–de Búrca, 2008, 317–318. o.



jogbanC-66/95 The Queen v Secretary of State for Social Security,ex parte Eunice Sutton

[1997] EBHT I-2163

[Egy sikeres, bár hosszú igényérvényesítés után az angol hatóságok 1994-ben megállapították, hogy Ms. Sutton részére 5588,60 angol font elmaradt rokkantgondozási támogatás jár, az 1986–1994 közötti időszakot alapul véve, a társadalombiztosítás területén való egyenlő elbánásról szóló 79/7/EGK irányelv alapján. Az angol jogszabályok kizárják az elmaradt társadalombiztosítási juttatások után a kamat megállapítását. Ms. Sutton keresetet indított az elmaradt kamatok iránt. Hivatkozott egyben a Marshall(II)-ügyben hozott luxemburgi döntésre, melyből az olvasható ki, hogy a jogellenes nemi megkülönböztetés miatti kártérítést nem lehet korlátozni a kamatok érvényesíthetőségének kizárásával. Ez álláspontja szerint az ő ügyében is alkalmazandó. Az angol bíróság (High Court of Justice) előzetes döntést kezdeményezett, Ms. Sutton álláspontját a Bizottság is támogatta.]

22 A beadványuk szerint ebből az következik, hogy a 79/7 irányelv6. cikke alapján a szociális juttatás hátraléka esetén kamat fizetése követelhető, ha a juttatásnál a fizetési késedelem az irányelv által tiltott, nemi alapon történő megkülönböztetés eredménye.

23 Ez az értelmezés nem fogadható el. A Marshall II ítélet olyan összegek utáni kamat megítélésére vonatkozott, melyet hátrányos megkülönböztetésen alapuló elbocsátás eredményeként elszenvedett kár jóvátételéért kellett megfizetni. Ahogy a Bíróság az ítélet 31. pontjában megjegyezte, ilyen összefüggésben az elszenvedett kár teljes megtérítése során, nem szabad figyelmen kívül hagyni olyan tényezőket, mint az idő múlása, mely annak értékét valójában csökkenti. Összhangban az alkalmazandó nemzeti szabályokkal, ezért a bánásmód valódi egyenlőségének helyreállítását célzó kártérítés lényeges összetevőjének kell tekinteni a kamat megítélését.

24 Ezzel ellentétben [a jelen esetben], az alapeljárás, a társadalombiztosítási juttatások formájában fizetendő összegek után járó kamathoz való jogra vonatkozik. Ezen juttatásokat az érintett személy részére az illetékes szervek folyósítják, amelyeknek, különösképpen, meg kell vizsgálniuk, hogy a vonatkozó jogszabályokban lefektetett feltételek teljesülnek-e. Következésképpen a kifizetett összegek semmilyen módon nem jelentenek jóvátételt elszenvedett kárért, és a Bíróság érvelése a Marshall II-ítéletben az ilyen helyzetre nem alkalmazható.

25 Ennek megfelelően, bár a 7/97 irányelv 6. cikke kötelezi a tagállamokat olyan szükséges intézkedések elfogadására, melyek lehetővé teszik minden személynek, akik a társadalombiztosítási juttatások nyújtása tekintetében, az irányelv értelmében tiltott hátrányos megkülönböztetés sértettjeinek tekintik magukat, hogy ilyen megkülönböztetés jogellenességét bizonyíthassák és megkapják a juttatásokat, melyekre jogosultak lennének hátrányos megkülönböztetés hiányában, azonban a juttatások hátralékai utáni kamatfizetést nem lehet az így meghatározott jog lényeges összetevőjének tekinteni.

26 Ezt a következtetést nem cáfolja a Bizottság érvelése, mely a C-63/91 és C-64/91 Jackson és Cresswell v Chief Adjudication Officer [1992] EBHT I-4737 és a C-116/94 Meyers v Chief Adjudication Officer [1995] EBHT I-2131 ügyekben született ítéleteken alapul, és amely arra irányul, hogy a munkavégzéssel kapcsolatos társadalombiztosítási juttatás a 76/207 irányelv hatálya alá eshet. A Bizottság szerint, amikor ilyen juttatásokat a 76/207 irányelv által tiltott hátrányos megkülönböztetés miatt késedelmesen ítélnek meg, a Marshall II-ítéletben lefektetett elvvel összhangban, a juttatás hátraléka után kamat fizetendő. Semmilyen jel nem mutat arra, hogy a 79/7 irányelv szerinti társadalombiztosítási juttatás esetében, az egyenlő elbánás elvének szűkebb hatóköre lenne, mint ahogy azt a 76/207 irányelv szabályozza, így mindkét irányelv esetében ugyanazt a következtetést kell levonni.

27 Ez az érvelés téves kiindulóponton alapul. Bár a Jackson- és Cresswell- valamint a Meyers-ítéletekből következik, hogy bizonyos társadalombiztosítási juttatások valóban a 76/207 irányelv hatálya alá esnek, ez nem jelenti azt, hogy ezen irányelv 6. cikke, ahogy azt a Marshall II-ítélet értelmezi, megköveteli kamat fizetését a juttatás hátralékai után, amikor a fizetési késedelem az irányelv értelmében tiltott, nemen alapuló hátrányos megkülönböztetésnek tudható be. Bármelyik irányelv alkalmazandó, a társadalombiztosítási juttatás formájában kifizetett összegek nem kártérítés jellegűek, és ennek eredményeként kamatfizetést nem lehet követelni sem a 76/207 irányelv 6. cikke, sem a 79/7 irányelv 6. cikke alapján.

Jelentős viták voltak abban a tekintetben, hogy a Marshall(II)- és a Sutton-ügyekben levont következtetések összeegyeztethetőek egymással. A kétféle kifizetés jellegében lényegesen különbözik, ahogy azt a Bíróság érzékelteti, vagy a két irányelv 6. cikkének nagyban hasonló rendelkezései indokolták volna az előbbi ügyben hozott döntés megismétlését.



jogbanA Marshall(II)- és a Sutton-ügyek csak bevezetést jelentenek abba a problémakörbe, ahol a Bíróság számára a nehézségek esetenként áthidalhatatlanok. A jogi igények ugyanis nem érvényesíthetőek korlátlanul, minden jogrendszerben megvannak azok a szabályok, melyek időbeni vagy egyéb határt szabnak ezek érvényesítésének. E korlátok mögött olyan elvek vagy indokok állhatnak, melyek védhetőek, és szembeszegezhetőek a hatékony érvényesülés elvével; például az időbeni korlátok mögött mindig meghúzódik a jogbiztonság érve. A Bíróság általános elvekkel, mércékkel próbálta áthidalni a tagállamok belső jogában e tekintetben is fennálló különbségeket.

3.2. 7.3.2. A hatékony érvényesülés elvének korlátai a belső jogokbanAz igényérvényesítési eljárásokban sok olyan, elsősorban eljárási, de anyagi jogi szabály is érvényesülhet, mely jelentős kihatással van, illetve lehet az uniós jog tagállamon belüli alkalmazására, az uniós jogon alapuló igények elbírálásánál. A következők erről adnak egy áttekintést. Megjegyzendő, hogy az alábbi kérdéseknél az egyenértékűség problémája is felmerülhet, mert mindig fennáll annak az eshetősége, hogy az uniós jogon alapuló igénynek más, hátrányosabb feltételei vannak, mint a belső jogon alapuló igényeknek. Ez azonban egyre kevésbé jellemző, és a Bíróság ítélkezési gyakorlatában is e kérdéseknél az uniós jog hatékony érvényesülése állt a középpontban, és nem az egyenértékűség elve.

3.2.1. 7.3.2.1. Az igényérvényesítés időbeni korlátai (elévülés, jogvesztő határidők)

A fent hivatkozott és idézett Edis-ügy e tekintetben egy nagyon sokszor előforduló típusát képviseli az igényérvényesítést korlátozó határidőkkel kapcsolatos jogvitáknak. Egy tagállamban előírt valamilyen közteherről a Bíróság megállapítja, hogy az ellentétes az uniós joggal (ebben az esetben a Ponente Carni-ügy), ennek nyomán mások is igyekeznek a jogsértően kirótt összegeket visszakapni. Ennek viszont részben vagy egészben útjában állnak a különböző igényérvényesítési határidők, melyek ilymódon akadályozzák az uniós jogon alapuló igények érvényesítését, végső soron az uniós jog hatékony érvényesülését. Viszont mindez sértheti-e az uniós jogot, és milyen feltételek mellett?

A Bíróság azért van nehéz helyzetben, mert minden igényérvényesítési határidő részben vagy egészben lehetetlenné teheti az uniós jogon alapuló igény érvényesítését. Azonban ezeknek a határidőknek meghatározott szerepük van a jogbiztonság fenntartásában, tehát elvileg minden ilyen ügyben ütköztetni kellene az uniós jog hatékony érvényesülésének követelményét a jogbiztonság követelményével. Igen nehéz lenne azonban érveket találni arra, hogy jogbiztonság követelményével miért nem lehet alátámasztani az egy-, vagy három-, vagy akár ötéves határidőt. Általában a Bíróság kezében nincsenek olyan objektív kritériumok, melyek alapján érdemben felül tudná vizsgálni a tagállamokban érvényesített határidőket az uniós jog hatékony érvényesülését számon kérve, ennek alapján. Így az ügyek nagy számában látható, hogy a Bíróság láthatóan nem nagy kedvvel lát neki e mérlegelésnek, és ennek következménye, hogy alapvetően nem (legfeljebb kivételesen) kívánja e határidők jogszerűségét megkérdőjelezni, a tagállamok számára széles mérlegelési jogkört hagy ezen határidők meghúzására. A Bíróság sokszor nem is nyilvánít véleményt, hanem a mérlegelési szempontok megadása után, az előzetes döntéshozatalt kezdeményező tagállami bíróságra hagyja a következtetések levonását.

Így például nem akadályozza az uniós jogok hatékony érvényesítését, amikor a tagállam a jogellenesen, hosszú időn át beszedett cégnyilvántartási díj visszafizetését az igény benyújtását megelőző három éven túl kizárja, ugyanis az előbbiekben látható volt, hogy az Edis-ügyben az sem az egyenértékűség elve, sem az uniós jog hatékony érvényesülésének elve nem szenvedett csorbát. A hároméves határidő önmagában viszont miért lenne jogszerűtlen, ha egyébként egy négyéves, vagy ötéves, vagy tízéves határidő nem az? A Bessin-ügyben a közösségi joggal nem állt ellentétben a jogalap nélkül beszedett közterhek visszatérítésére vonatkozó hároméves elévülési határidő, hiszen egy ilyen határidő önmagában nem akadályozza a közösségi jogok érvényesítését (ebben az esetben jogalap nélkül beszedett vám visszatérítését), 386/87 Bessin et Salson v Administration des douanes et droits indirects [1989] EBHT 3551, 17. pont. A hároméves határidő ésszerűségét megerősítette a Bíróság további ügyekben is, akkor is, ha az eltér a tagállamban alkalmazott általános elévülési, igényérvényesítési határidőktől, amennyiben egyébként az egyenértékűség elvét nem sérti, pl. C-260/96 Ministero delle Finanze v Spac SpA [1998] EBHT I-04997; C-216/99 és C-222/99 Riccardo Prisco Srl és mások v Amministrazione delle Finanze dello Stato és mások [2002] EBHT I-6761, 70. pont.

A Bíróság legtöbbször arra szorítkozik, hogy általános követelményként az ilyen határidők ésszerű hosszúságát hangsúlyozza. Az alapokat a Comet-ügyben fogalmazta meg:



jogban15 [...] harmonizációs intézkedések hiányában, a közösségi jog által biztosított jogokat, a nemzeti bíróságok előtt, a nemzeti jog által meghatározott eljárási szabályokkal összhangban kell érvényesíteni.

16 Csak akkor lenne más a helyzet, ha azok a szabályok és határidők lehetetlenné tennék a gyakorlatban azon jogok gyakorlását, melyeket a nemzeti bíróságoknak kötelességük védeni.

17 Nem ez a helyzet egy ésszerű perindítási határidővel.

18 [...] ilyen határidők megállapítása valójában a jogbiztonság alapvető elvének alkalmazása, mely védi mind az érdekelt hatóságot, mind a felet [...].

Amennyiben tehát egy határidő ésszerű, akkor az uniós jog hatékony érvényesülésének elvét nem sérti, hiszen az ésszerű határidő a jogbiztonság elvének biztosítéka lehet. Azonban jogosan mutat rá a Recheio-ügyben Ruiz-Jarabo Colomer főtanácsnok, hogy az „ésszerű határidő” fogalma nem tisztázott, és legtöbbször uniós szinten, uniós bíróságok előtt nem is tisztázható, legfeljebb kivételes esetekben. Így alapvetően a tagállami bíróságokra marad, hogy konkrét ügyekben a határidő ésszerűségét mérlegelje. C-30/02 Recheio – Cash & Carry SA v Fazenda Pública/Registo Nacional de Pessoas Colectivas [2004] EBHT I-6051, AG Ruiz-Jarabo Colomer 34. pont.

Vannak esetek, amikor bizonyos határidők világosan és eleve megakadályozhatják uniós igények érvényesítését, ekkor az ésszerűség hiánya nem vitatható. A Manfredi-ügyben a Bíróság az EKSz 81. (jelenleg EUMSz 101.) cikkében tiltott magatartásokkal okozott károk miatti kártérítési keresetek benyújtására nyitva álló határidőket vizsgálta. A tagállami jogszabályok alapján az igényérvényesítési határidő attól a naptól kezdődött, amelyen a tiltott megállapodás, illetve az összehangolt magatartás létrejött, és egyben kizárt volt annak nyugvása. A Bíróság megállapította, hogy a folyamatos vagy ismételt jogsértés esetén nem teljesen kizárt, hogy az igényérvényesítési határidő még a jogsértés megszüntetése előtt lejár, és ebben az esetben azoknak, akik ezt követően szenvednek kárt, nincs lehetőségük keresetet benyújtani. Ez lényegében lehetetlenné teszi az uniós jogon alapuló ezen igények érvényesítését, de a Bíróság az előzetes döntéshozatalt kezdeményező bíróságra hagyta annak megállapítását, hogy a konkrét ügyben fennáll-e ez a helyzet. C-295, 296,297,298/04 Vincenzo Manfredi és mások v Lloyd Adriatico Assicurazioni SpA és mások [2006] EBHT I-6619, 78-82. pont.

A határidő ésszerűsége önmagában nem mérhető a hosszúságán. Az igényérvényesítési időszak hosszúságát csak a konkrét jogszabályi környezetben és tényállás alapján lehet megfelelően értékelni. A Recheio-ügyben a portugál adóeljárás az adó önkéntes megfizetésétől számítva, kilencvennapos jogvesztő határidőt ír elő, az adó visszatérítését célzó kereset benyújtására. A Bíróság ezt a határidőt ésszerűnek találta, mert „nem nehezíti meg rendkívüli mértékben a közösségi jogrend által biztosított jogok gyakorlását, és a gyakorlatban sem teszi azt lehetetlenné.” C-30/02 Recheio – Cash & Carry SA v Fazenda Pública/Registo Nacional de Pessoas Colectivas [2004] EBHT I-6051, 25. pont.

Pontosabb mérce hiányában, a Bíróság láthatóan csak kivételes körülmények esetén állapítja meg egy-egy határidővel kapcsolatban, hogy az akadályozza az uniós jog hatékony érvényesülését. Amennyiben nincs ilyen kivételes körülmény, akkor önmagában az uniós jog hatékony érvényesülésének elve nem szolgál alkalmas, érdemi mérceként a tagállami jogszabály megkérdőjelezésére.

(1) Kivételes körülmény állt fenn a Levez-ügyben. Itt a Bíróság szerint akadályozza az uniós jogok hatékony érvényesülését, ha a tagállamban az nemek közötti egyenlő díjazás szabályának megsértése miatti munkabérhátralékot a felperes csak két évre visszamenőleg tudja érvényesíteni, de csak akkor áll fenn ellentét, ha ez a határidő nem hosszabbodhat meg azon okból, hogy a munkáltató megtévesztő magatartása miatt a felperes egy ideig nincs abban a helyzetben, hogy igényével élhessen,C-326/96 Levez v T.H. Jennings (Harlow Pools) Ltd. [1998] EBHT I-7835, 34. pont. Itt a kivételes körülmény a munkáltató megtévesztő magatartása volt, amely akadályozta az igény érvényesítését.

(2) Úgy tűnik ilyen kivételes körülmény lehet az, hogy az állam nem, vagy nem megfelelően ültette át azt az irányelvet, melyből a magánfélre nézve érvényesíthető jogok származnak, vagy amelynek megsértésével történt valamely közteher kirovása, illetve valamely juttatás megtagadása. Ez a tétel, mely az Emmott-ügyben fogalmazódott meg először, azonban láthatóan csak nagyon ritka esetekben érvényesül, a Bíróság legtöbbször elutasítja, hogy ezt a tételt alkalmazza (l. Megjegyzések).

(3) Kivételes körülmények adódtak a Grundig Italiana-ügyben, ahol Olaszország egyes igényérvényesítési határidők hosszát kívánta megrövidíteni, és tíz-, valamint ötéves határidőtkívánt felváltani egy hároméves határidővel, visszamenőlegesen a korábban keletkezett igények vonatkozásában is. A probléma az volt, hogy a



jogbanrégebbi igények érvényesítésére nyitva álló átmeneti időszakot mindössze kilencven napban határozták meg. A Bíróság szerint, ugyan az igényérvényesítési határidők rövidítése önmagában nem ellentétes az uniós joggal, azonban az új határidőnek, illetve a szükséges átmeneti időszak hosszának is ésszerűnek kell lennie. Az olasz átmeneti időszakot meghatározó jogszabály azonban sértette az uniós jog hatékony érvényesülésének elvét, hiszen régebbi igényeknél a feleknek a megváltoztatott határidőhöz képest aránytalanul gyorsan, három hónap alatt kell eljárniuk. Itt az átmeneti határidő nem volt arányos a megváltoztatandó határidőkhöz képest, és ugyanakkor sérthette a jogbiztonságot is, melynek biztosítását szolgálják általában a határidők. C-255/00 Grundig Italiana SpA v Minstero delle Finanze [2002] EBHT I-8003, 38-42. pont. Ezzel szemben, a Bíróság például az Aprile-ügyben kijelentette, hogy az uniós (közösségi) jog alapján lehetséges olyan tagállami rendelkezés, amely tízéves általános elévülési határidő helyett ötéves speciális határidőt alkalmaz, majd azt hároméves határidőre váltja fel, a hatékony érvényesülés elvének tiszteletben tartása mellett. C-228/96 Aprile Srl, in liquidation, v Amministrazione delle Finanze dello Stato [1998] EBHT I-7141, 34. pont.

Megjegyzések

1. A Bíróság az Humblot-ügyben 1985. május 9-én úgy találta, hogy a francia gépjárműadó egyik fajtája ellentétben állt az EGKSz 95. (jelenleg EUMSz 110.) cikkével, 112/84 Humblot v Directeur des services fiscaux [1985] EBHT 1376. A közösségi joggal ellentétesen beszedett adók visszatérítésére a francia állam 1985 júliusában külön jogszabályt alkotott, amely részben az általános szabályokra való visszautalással úgy rendelkezett, hogy az adó befizetésétől számított második év végéig lehet visszaigényelni a jogellenesen beszedett adókat. A Deville-ügyben a felperes 1982-ben fizette be a gépjárműadót, így azt csak 1984. év végéig igényelhette volna vissza. A francia jogszabály azoknál, akik 1983 előtt fizették be az adót, és nem vitatták azt a közösségi jog alapján, lényegében kizárta az adó visszatérítését. Vajon sértette-e a közösségi jogot, hogy Franciaország, a lényegét tekintve, időben visszafelé korlátozta az igények érvényesíthetőségét? Van jelentősége annak, hogy csak 1985-ben derült ki a Bíróság ítélete alapján, miszerint ezen adó beszedése közösségi jogot sértett? 240/87 C. Deville v Administration des impôts [1988] EBHT 3513.

2. Az uniós jog alapján vitatható-e egy belső eljárásjogi határidő érvényesülése, ha az állam nem, vagy nem megfelelően ültette át azt az irányelvet, amelyre a magánfél igényt alapozna, ha nem járt volna le a határidő? Ez a kérdés az Emmott-ügy óta a levegőben van. Itt a 79/7/EGK irányelv alkalmazásával kapcsolatban a Bíróság úgy döntött, hogy a tagállam a visszamenőleges társadalombiztosítási kifizetés tekintetében nem alkalmazhatja a belső jogszabályokban előírt igényérvényesítési határidőt mindaddig, amíg az irányelvet megfelelően át nem ültette a belső jogába, C-208/90 Theresa Emmott v Minister for Social Welfare és Attorney General [1991] EBHT I-4269. Ekkor válnak ugyanis a magánfél számára az irányelvből fakadó jogai, ettől kezdve számítható az elévülés. Az indokok egyszerűek és erősek.

21 Amíg egy irányelv nincs megfelelően átültetve a nemzeti jogba, az egyének nem tudnak megbizonyosodni jogaik teljes terjedelméről. [...]

22 Csak az irányelv megfelelő átültetése szünteti meg ezt a bizonytalan állapotot, és csak az átültetéssel áll be az a jogbiztonság, mely szükséges ahhoz, hogy az egyén érvényesíthesse jogait.

23 Ebből következik, hogy egy irányelv megfelelő átültetéséig, a mulasztó állam nem hivatkozhat az egyén késedelmére az irányelv által ráruházott jogok érvényesítése végett igénybe venni kívánt eljárás megindítása tekintetében, és a nemzeti jog által, az eljárás megindítására megállapított határidő nem kezdődhet el eddig az időpontig.

Az Emmott-ügyben tett megállapítások jelentősége csak a van Duyn- illetve a Marshall(I)-ügyben tett megállapításokhoz mérhető. Ez elvileg lehetővé tenné, hogy egy irányelv átültetésének elmulasztása átírja a tagállami jogokban az elévülési határidőket. Azonban e tételek alkalmazásánál sok a bizonytalan pont: például mit jelent az irányelv „megfelelő” átültetése, az adott ügyben felmerülő irányelvnek, illetve irányelvi rendelkezésnek lehet-e közvetlen hatálya (világos normatartalom és feltétel nélküli szabályozás), mi legyen a tagállamokban érvényesülő, szigorúbb jogvesztő határidőkkel. Nem csoda, hogy az Emmott-ügyben tett megállapítások alkalmazhatóságát a Bíróság gyorsan visszaszorította az ügy konkrét körülményeire, és így relativizálta e megállapítások kihatásait. Például a Steenhorst–Neerings-ügyben, ahol ugyancsak a 79/7/EGK irányelv érvényesülése volt napirenden, a Bizottság és Darmon főtanácsnok hiába kívánta továbbvinni az Emmott-vonalat, a Bíróság másként döntött, elhatárolta az ügy körülményeit az Emmott-ügytől, és a irányelv megfelelő átültetésének elmaradása nem volt akadálya a tagállami jog által megállapított határidő érvényesítésének. A Bíróság szerint különbséget kell tenni, hogy egy állam, egy nem megfelelően átültetett irányelven alapuló, de a múltban már lezárt igény érvényesítését korlátozza az eljárás megindítására vonatkozó határidővel, így kizárja a közvetlen hatályú irányelvi rendelkezésben foglalt jogok érvényesítését (Emmott),



jogbanvagy egy nem megfelelően átültetett irányelven alapuló (folyamatos) igény visszamenőleges érvényesítésére szab határidőt (Steenhorst-Neerings, ahol az igényérvényesítés időpontjától számítva visszamenőlegesen csak egy évre lehetett az elmaradt társadalombiztosítási ellátást igényelni, de az irányelvben foglalt jog érvényesítése nem kizárt), C-338/91 H. Steenhorst-Neerings v Bestuur van de Bedrijfsvereniging voor Detailhandel, Ambachten en Huisvrouwen [1993] EBHT I-5475, 19-23. pont. Hasonló következtetésre jutott a Bíróság a Johnson(II)-ügyben, ahol ugyancsak nem látta akadályát olyan belső határidő alkalmazásának, mely időben korlátozta a 79/7/EGK irányelv alapján járó, visszamenőleges igényeket az elmaradt juttatásokra vonatkozóan, C-410/92 Elsie Rita Johnson v Chief Adjudication Officer (II) [1994] EBHT I-5483.

Úgy tűnik, hogy az Emmott-ügyben tett megállapításokat ma már nem követi általánosan a Bíróság. A Haahr Petroleum-ügyben kifejtette, hogy a 79/7/EGK irányelv „sajátos természete”, és az ügy „egyedi körülményei” tették lehetővé az Emmott-ügyben a megállapításokat. C-90/94 Haahr Petroleum Ltd v Horsens Havn és mások [1997] EBHT I-4085, 52. pont, (hasonlóan C-114/95 és C-115/95 Texaco A/S v Middelfart Havn és mások [1997] EBHT I-4263, 48. pont). Ezzel az Emmott-ítélet lényegében karanténba került, ami mind a mai napig így van. (Bár a Bíróság alkalmazását elvileg nem zárja ki, l. 228/96 Aprile Srl, in liquidation, v Amministrazione delle Finanze dello Stato [1998] EBHT I-7141, 40-45. pont.) A Recheio-ügyben felvetődött, hogy Portugália nem megfelelően ültette át a 69/335/EGK irányelvet, így a bizonytalanság miatt nem érvényesíthetőek az ügyben megkérdőjelezett határidők. A Bíróság röviden utasította el a felvetést: „[...] a közösségi jog nem tiltja meg egy tagállamnak, amely nem ültette át megfelelően a 69/335 irányelvet, hogy a belső jogi jogvesztő határidőre hivatkozzon, amikor szembehelyezkedik az ezen irányelv megszegésével beszedett adók visszatérítésére vonatkozó keresetekkel.” Recheio-ítélet 23. pont. Hasonlóan, C-445/06 Danske Slagterier v Németország [2009] EBHT I-0000 (nincs még közzétéve), 56. pont.

3. A tagállamok belső jogában meghúzott határidők nemcsak az igényérvényesítés korlátjaként okozhatnak problémát, hanem az uniós jogon alapuló igények keletkezését is behatárolhatják.A Bíróság több ügyben is megállapította, hogy a részmunkaidős dolgozók kizárása az önkéntes nyugdíjalapokból sérti az EGK-Szerződés 119. (később EKSz 141., jelenleg EUMSz 157.) cikkét, amennyiben a nemek aránya eltérő. Ezek a döntések a nyugdíjalapokba való tömeges jelentkezésekhez vezetett Nagy-Britanniában a részmunkaidős dolgozók részéről. Ez az államban belső korlátozó szabályok alkotásához vezetett, amely korlátozás újabb jogvitákat okozott, uniós szinten is. A Bíróság szerint azonban nem akadályozza az uniós jogok hatékony érvényesítését, amikor a tagállam a részmunkaidőben dolgozó munkások önkéntes nyugdíjalapba történő jelentkezésének határidejét a nyugdíjszámításba még beszámító munkaviszony megszűnésétől számított legfeljebb hat hónapban szabja meg, l. C-78/98 Shirley Preston és társai v Wolverhampton Healthcare NHS Trust és társai és Dorothy Fletcher és társai v Midland Bank plc. [2000] EBHT I-3201, 35. pont. Akadályozza viszont az uniós jogok hatékony érvényesülését, ha a tagállam a részmunkaidős munkások esetében, az önkéntes nyugdíjalapba történő jelentkezést megelőző két évre visszamenőleg ismeri el csak a szolgálati időt, 246/96 Mary Teresa Magorrian és Irene Patricia Cunningham v Eastern Health and Social Services Board és Department of Health and Social Services [1997] EBHT I-7153, 47. pont, hasonlóan Shirley Preston-ügy, 42. pont.

3.2.2. 7.3.2.2. Az igényérvényesítés különleges korlátai

Az uniós jog hatékony érvényesülésének kívánalma nemcsak az igényérvényesítési határidőket érintheti, hanem az igényérvényesítés más feltételeit is. A Bíróság számos ilyen egyéb feltételt, korlátot vizsgált ítélkezése során.

(1) Az uniós jogon alapuló igények érvényesítését különösen elnehezíthetik a bizonyítási szabályok. A San Giorgio-ügyben a jogellenesen vagy jogalap nélkül beszedett közterhek visszafizetésénél az olasz szabályok lényegében vélelmezték, hogy a közterhet harmadik félre továbbhárították, és a jogosultnak kellett bizonyítania, írásos bizonyítékokkal, hogy ilyen áthárítás nem történt, tehát a visszatérítéssel nem fog jogalap nélkül gazdagodni. A Bíróság úgy vélte, hogy maga vélelem, a bizonyítási teher átfordítása a jogosultra, és a kötött bizonyítási forma (írásbeli bizonyíték) a közösségi jogok gyakorlását lényegében ellehetetleníti. 199/82 Amministrazione delle Finanze dello Stato v SpA San Giorgio [1983] EBHT 3595, 18. pont. Jóllehet, a belső igények érvényesítésénél is e szabályokat alkalmazták, nem is az egyenértékűség elve szenvedett csorbát, hanem az uniós jog hatékony érvényesülése. A San Giorgio-ítéletben foglaltakat megerősítette a Bianco-ügyben hozott ítélet, 331/85, 376/85 és 378/85 SA Les Fils de Jules Bianco és J. Girard Fils SA v Directeur Général des douanes et droits indirects [1988] EBHT 1099, de ugyancsak l. 104/86 Bizottság v Olaszország (Bizonyítási szabályok) [1988] EBHT 1799, 13. pont.

(2) Az uniós jogon alapuló igények között, a kártérítési igényeknél, az igényérvényesítés természetes korlátját jelenthetik a kártérítési jog elvei, melyek követelményeket támaszthatnak a károsulttal szemben is. Így a kártérítést az uniós jog alapján is kizárhatja, vagy csökkentheti, amennyiben a károsult nem járt el elvárható gondossággal a kár elhárítása vagy enyhítése vonatkozásában. Ezt a korlátot a Bíróság kifejezetten elismerte



jogbanmár a Factortame(III)-ügyben, tekintettel arra, hogy e kötelezettségek a tagállamok jogrendszereinek közös kártérítési elveit képezik, C-46/93 és C-48/93 Brasserie du Pêcheur SA v Németország és The Queen v Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd és mások [1996] EBHT I-1029, 84–85. pont.

Ennek nyomán a Bíróság jóváhagyott olyan német polgári jogi szabályt is, mely kizárta a kártérítést, ha a károsult a kár bekövetkeztét szándékosan vagy gondatlanságból elmulasztotta jogorvoslat igénybevételével elkerülni, amennyiben a rendelkezésre álló jogorvoslat igénybevétele ésszerűen megkövetelhető lett volna a károsult személytől. C445/06 Danske Slagterier v Németország [2009] EBHT I-0000 (nincs még közzétéve), 58–69. pont.

(3) A Dekker-ügyben a felperes kártérítésért perelte azt a munkáltatót, amely nem alkalmazta őt azon okból, mert a felperes várandós volt. A holland kártérítési szabályok előírták, hogy a felelősség feltétele a vétkesség fennállása a munkáltató részéről. A Bíróság szerint az ilyen feltétel, ahol a felperesnek kellene vétkességet bizonyítani, jelentősen gyengíti az 76/207/EGK irányelv érvényesülését, így a felelősség alól mentesülést szolgáló kimentési okokat lehetővé tevő tagállami szabályokat félre kell tenni, C-177/88 Elisabeth Johanna Pacifica Dekker v Stichting Vormingscentrum voor Jong Volwassenen (VJV-Centrum) Plus [1990] EBHT I-3941. Itt a közösségi (uniós) jog hatékony érvényesülése, mint általános elv, némiképp háttérbe szorult, hiszen maga az irányelv objektív felelősséget ír elő, tehát a belső szabály egyszerűen ellentétes az irányelvvel. A döntést később is követte a Bíróság hasonló ügyben, ahol részben, ugyancsak a munkáltatónak a vétkességi felelőssége volt a kérdés, ugyanezen irányelvvel kapcsolatban, l. C-180/95 Nils Draehmpaehl v Urania Immobilienservice OHG [1997] EBHT I-2195, 21–22. pontok.

(4) A Fantask-ügyben a 69/335/EGK irányelv megsértésével megállapított illetékről volt szó, melyet a cégekben történő tőkeemelés után kellett befizetni. A Bíróság a visszamenőleges visszafizetést szabályozó ötéves igényérvényesítési határidő ellen nem emelt kifogást. Azonban úgy találta, hogy a jogalap nélkül befizetett összegek visszaigénylését gátló azon szabály, melynek értelmében a visszafizetés kizárt, ha a hatóságok menthető hibája vezetett ezen összegek beszedéséhez, azaz hosszú időn át sem a hatóságok, sem a kötelezett magánfél nem volt tudatában annak, hogy jogalap nélküli a befizetés, az uniós jog érvényesülését rendkívül elnehezíti, így nem alkalmazható uniós jogon alapuló igényeknél, C-188/95 Fantask A/S e.a. v Industriministeriet (Erhvervministeriet) [1997] EBHT I-6783.

(5) A Dekker- és a Fantask-ügyek illusztrálják azt, hogy a tagállami jogszabályok további feltételek előírásával, hogy nehezíthetik el az uniós jogon alapuló igények érvényesítését. Van azonban egy sokkal általánosabb probléma, mely elsősorban az uniós jog megsértésével beszedett összegekre irányuló visszatérítési igényeket érinti, ez pedig a jogalap nélküli gazdagodás, amely a visszatérítést korlátozhatja. A gazdasági szereplők, ugyanis az uniós jog megsértésével rájuk kirótt adókat vagy vámmal azonos hatású díjakat tovább terhelhetik a vevőikre, vagy általában a fogyasztókra, és emiatt a visszatérítés jogalap nélküli gazdagodáshoz vezethet. Az anyagi hátrány továbbhárítása felveti azt, hogy ezt, vagy ennek hiányát kinek és milyen formában kell bizonyítania (l. előző pont), vagy azt is, hogy a tényleges terhet viselő vevők, fogyasztók visszaigényelhetik-e a közvetetten rájuk hárított terheket. Mindenesetre a Bíróság általánosan elismeri azt, hogy az uniós jogot érintő visszatérítési igények természetes korlátja az, hogy a jogosult jogalap nélkül ne gazdagodjon a visszatérítéssel, amire hivatkozva a tagállamok a visszatérítést megtagadhatják. Ezt elismerte kártérítési igénnyel kapcsolatban már az Ireks-Arkady-ügyben, másrészről visszatérítési igénnyel kapcsolatban, pedig a Hans Just-ügyben. 238/78 Ireks-Arkady GmbH v Tanács és Bizottság [1979] EBHT 2955, 14. pont, 68/79 Hans Just I/S v Dán Pénzügyminisztérium [1980] EBHT 0501, 26. pont.

A jogalap nélküli gazdagodás lehetőségének megállapítása egy-egy konkrét ügyben sokszor sokkal inkább ténykérdéseket, semmint jogkérdéseket vet fel. Éppen ezért az Európai Bíróság nagyban az előzetes döntéshozatalt kezdeményező bíróságok tájékoztatására van utalva, és mindig gondosan mérlegelnie kell, milyen mértékben megy bele a konkrét ügy tényeinek vizsgálatába. Az ítélkezési gyakorlatot vizsgálva megállapítható, hogy a Bíróság legtöbbször elveket és általános követelményeket fogalmaz meg a konkrét ügy tényállásával kapcsolatban, viszont az előzetes döntést kezdeményező bíróságra hagyja, hogy ez alapján vizsgálja és mérlegelje a tényeket. Ugyanis a jogalap nélküli gazdagodás esetleges fennállása és mértéke, kizárólag az összes releváns körülményt figyelembe vevő gazdasági elemzéssel állapítható meg, C-309/06 Marks & Spencer plc v Commissioners of Customs and Excise [2008] EBHT I-2283, 43. pont, C-566/07 Staatssecretaris van Financiën v Stadeco BV [2009] EBHT I-0000 (nincs még közzétéve), 49. pont.

Mivel a jogalap nélküli gazdagodás bekövetkezte kivételt képez az uniós jogon alapuló visszatérítési igények érvényesítésénél, szoros értelmezés alá esik. Nem lehet általában feltételezni, hogy a terhet teljes egészében és minden esetben áthárítják. Ráadásul, figyelembe kell venni, miszerint a beszedett díj továbbhárítása nem feltétlenül semlegesíti a kirótt teher hátrányos hatásait a megadóztatott félnél. Éppen ezért megtörténhet, hogy a



jogbanteher továbbhárítása ellenére, a visszatérítés nem vezet jogalap nélküli gazdagodáshoz, hiszen a termék drágulása miatt a forgalma is visszaeshet. C-147/01 Weber’s Wine World Handels-GmbH v Abgabenberufungskommission Wien [2003] EBHT I-11365, 95–99. pont.

Elvileg összhangban van az uniós joggal, ha az állam a jogalap nélkül beszedett adó visszatérítését ahhoz a feltételhez köti, hogy a szolgáltató az áthárított összeget fizesse vissza a vevőknek, amennyiben ez a vevői kör behatárolható és az áthárítás számla ellenében befolyó összegekben történt, Stadeco-ítélet, 48–51. pont.

Az olasz jogszabályok szerint, a jogosulatlanul beszedett adó (hozzáadott érték adó) visszatérítésénél a visszatérítést csak az a vállalkozás (szolgáltató) követelhette vissza az adóhatóságtól, melytől azt jogosulatlanul beszedték. Viszont, amennyiben az továbbhárította a kifizetett adókat, a terhet, vagy a teher egy részét viselő vevők, fogyasztók perelhetik a szolgáltatót az áthárított összegre. A Reemtsma-ügyben a Bíróság ezt a rendszert az uniós joggal összhangban lévőnek minősítette azzal, hogy amennyiben a vevők, fogyasztók számára az áthárított összeg visszaigénylése lehetetlenné válna, vagy rendkívül megnehezülne (pl. a szolgáltató fizetésképtelen lesz), a tagállamoknak olyan eszközöket és eljárási szabályokat kell bevezetniük, amelyek lehetővé teszik, hogy a szolgáltatás igénybevevője visszaigényelhesse a tartozatlanul felszámított adót közvetlenül az adóhatóságtól is. C-35/05 Reemtsma Cigarettenfabriken GmbH v Ministero delle Finanze [2007] EBHT I-2425, 41–42. pont.

3.2.3. 7.3.2.3. Teljes jóvátétel és hatékony szankciók biztosítása (kártérítés, kamat)

A fent idézett Marshall(II)-ítélet folytatása annak a korábbi esetjogi vonalnak, mely szerint a közösségi (uniós) jog hatékony érvényesülésének feltétele az is, hogy jogsértés esetén hatékony, és jogkövetésre ösztönző hátrányos jogkövetkezményeket biztosítson a tagállam a belső jogrendszerében. A von Colson-ügyben a Bíróság kimondta:

23 Bár az irányelv teljes körű alkalmazása – mint az az első kérdésre adott válaszban megállapítást nyert – nem foglalja magában a hátrányos megkülönböztetés tilalma megsértésének esetére meghatározott szankció kilátásba helyezését, az azonban következik belőle, hogy e szankciónak olyannak kell lennie, amely tényleges és hatékony bírói jogvédelmet biztosít. Annak továbbá a munkaadókra ténylegesen visszatartó hatást kell gyakorolnia. Ebből következően, ha a tagállam a kártérítést választja a hátrányos megkülönböztetés tilalma megsértésének szankciójaként, annak mindenképpen arányban kell állnia az elszenvedett kárral.

24 Ebből az következik, hogy az olyan nemzeti jogszabályok, amelyek a munkavállalás kapcsán hátrányos megkülönböztetést elszenvedett személyek kártérítési igényét pusztán jelképes kártérítésre korlátozzák – mint amilyen például a pályázás kapcsán felmerült költségek megtérítése –, nem felelnek meg az irányelv hatékony átültetésére vonatkozó követelményeknek.

14/83 Sabine von Colson és Elisabeth Kamann v Land Nordrhein-Westfalen [1984] EBHT 0189, 23-24. pontok.

Az uniós jog hatékony érvényesülését veszélyeztetheti az, ha az uniós jog sérelméből eredő kártérítés korlátozott, vagy egyébként nincs lehetőség a teljes kártérítés megítélésére. Az uniós jogból fakad a teljes jóvátétel (kártérítés) elve, ahogy a Bíróság erre a Marshall(II)-ítéletben rámutatott, továbblépvén a von Colson-ügy nyomvonalán, l. az ítélet 26. pontját. Így éppen a Marshall(II)-ügyben látható volt, hogy a férfiak és nők közötti egyenlő bánásmód szabályának megsértéséből eredő kár megtérítésének korlátozása ellentétes a közösségi joggal, mert annak megfelelő végrehajtása magában foglalja jogsértés esetén a teljes jóvátétel követelményét. A Marshall(II)-ítéletet megerősítette a Bíróság például a Draehmpaehl-ügyben, ahol sértették a teljes jóvátétel elvét a konkrét ügy összefüggéseiben a német jogszabályok, melyek háromhavi bérnek megfelelő kártérítési határt állapítottak meg, amennyiben – többek között – a munkaviszony létesítésével kapcsolatban megsértik a férfiak és nők közötti egyenlő bánásmódot. C-180/95 Nils Draehmpaehl v Urania Immobilienservice OHG [1997] EBHT I-2195, 37. pont.

A kamatfizetés kérdésében a Bíróság kiindulópontja kezdetben igen szerény volt. Például a Dairy Foods-ügyben kinyilvánította, hogy a közösségi jogszabályok híján a tagállami bíróság feladata, hogy az uniós jog megsértésével beszedett összegek visszatérítésénél eldöntse a járulékos kérdéseket, mint például a kamatfizetés, a kamat mértéke, illetve azon időszak kiszámítása, melyre a kamat járhat (17. pont). Később azonban kiderült, hogy a kamatfizetés összekapcsolódik a kártérítéssel, ugyanis a kamat a teljes kártérítés részének tekintendő, vagyis az uniós jog megsértéséből eredő kár megtérítéséhez az uniós jogból fakadóan kapcsolódni kell kamatnak a teljes kártérítés részeként.



jogbanTermészetesen kamat nem csak a kártérítéshez kapcsolódva merülhet fel, hanem például az uniós jog megsértésével beszedett közterhek visszafizetése során is. Így az uniós jog hatékony érvényesülését elvileg veszélyeztetheti az is, ha az uniós jog megsértésével beszedett közterhek visszafizetésénél, vagy az uniós joggal ellentétesen megtagadott kifizetések megfizetésénél a tagállami jogszabályok alapján nem jár kamat. Arra, hogy ilyen esetekben a kamatfizetés kötelezettsége nem általában és egyenesen következik az uniós jogból, erre világos példa a Sutton-ügy. E tekintetben lényeges, ahogy a Bíróság elhatárolta egymástól a Marshall(II)- és a Sutton-ügyeket(l. az előbbiekben). Látható volt, hogy a Sutton-ítéletben, a Bíróság úgy vélte, az uniós jog (a kérdéses irányelv) alapján a peres fél csak azon juttatások megtérítését igényelheti, melyre joga lett volna, ha nem történik hátrányos megkülönböztetés. E juttatásoknak viszont nem összetevője a kamat (még úgy sem, ha az igényérvényesítés időszakában nem állt az összeg a jogosult rendelkezésére). A Marshall(II)-ügyben, viszont a jogosultnak nem juttatás, hanem kártérítés járt elbocsátása miatt, mely sértette a férfiak és nők közötti egyenlő bánásmódot. Ekkor az uniós jogból következik a teljes kártérítés elve, melynek alapján a kártérítésnek már lényeges összetevője a kamat is, hiszen az időmúlás kihatással lehet a kártérítési összeg értékére, és a kamat az adott ügyben szükséges volt a megfelelő jóvátételhez.

Mindezek alapján adódna, hogy meg kell különböztetni az uniós jog megsértésével okozott kár megtérítésére vonatkozó igényeket, és az uniós jog megsértésével beszedett közterhek vagy megtagadott kifizetések vissza-, illetve megfizetésére vonatkozó igényeket. Ebből az következne, hogy csak a kártérítés iránti igényeknél lehet kamatot követelni az uniós jog követelményei alapján? Nem következne az uniós jogból, hogy a jogtalanul kirótt terhek visszafizetésénél kamatfizetési kötelezettség is van?

A Metallgesellschaft-ügyben a Bíróság másként látta. Az Egyesült Királyságban honos leányvállalat társaságiadó-előleget volt köteles fizetni, ha egy másik tagállamban honos anyavállalatának osztalékot fizetett. Ugyanakkor, ha az anyavállalat is az Egyesült Királyságban rendelkezett székhellyel mentesülhettek adóelőleg fizetése alól, más adózási formát választván, amire lehetőségük volt. Ez korlátozta a letelepedés szabadságát, melyet az EGKSz 52. (jelenleg EUMSz 49.) cikke biztosít. Az ügyben az egyik jogi probléma az volt, hogy jogosultak-e a felperesek azon veszteségük megtérítésére, mely abból eredt, hogy az uniós jogot sértő adóelőleg megfizetése, és az adó esedékessé válása közötti időszakban a hatóságoknál volt a pénzük, amelyek ebből előnyhöz jutottak. C-397/98 és C-410/98 Metallgesellschaft Ltd és mások v Commissioners of Inland Revenue és HM Attorney General [2001] EBHT I-1727.

A Bíróság a felperesek keresetét, mint kártérítési keresetet is vizsgálta, bár az előterjesztő bíróság szerint vitatott az angol jogban, hogy megtéríthető-e az a kár, amely abból ered, hogy nem áll valakinek a rendelkezésére egy bizonyos pénzösszeg, amennyiben egyébként nincs fennálló, más tartozás. A Bíróság megállapította, hogy a teljes kártérítéshez szükséges a kamatok megfizetése, mely az idő előtt kirótt adó, és az adó esedékessé válása közötti időszakra jár. Itt a hatóságoknál lévő előleg kamata volt a kár, melynek megfizetése a jogsértés megfelelő jóvátételét jelentette az uniós jog alapján (90–94. pont).

A Bíróság a felperesek keresetét egyszerű „visszatérítési” igényként is vizsgálta (ahol a teljes kártérítés elve nem érvényesül). A Bíróság szerint a felperesek keresetében a kamatként érvényesítendő összeg, lényegében az adóelőlegként megfizetett összegek lekötöttségéből eredő költséget fedezik, így nem járulékos jellegű, hanem önmagában a követelés tárgyát képezi. Ekkor a kamatfizetés a jogalap nélkül megfizetett összeg „visszatérítését” jelenti, ahol a követelt összeg pontosan az adó idő előtti befizetése miatt a felpereseknek rendelkezésére nem álló pénzösszeg után járó elmaradt kamattal egyezik meg (85–88. pont).

A Bíróság megállapításait korlátozta arra a körülményre, hogy nem az adófizetés történt az uniós jog sérelmével, hanem az adóelőleg beszedése. Később, azonban az FII Group Litigation-ügyben már sokkal szélesebb hatókört biztosított ezeknek a megállapításoknak

205 [...] abban az esetben, ha valamely tagállam a közösségi jog szabályainak megsértésével vet ki adót, a jogalanyok nem csak a jogosulatlanul kivetett adó visszatérítésére, hanem az e tagállam részére fizetett vagy az általa ezen adóval közvetlen összefüggésben levont összegek visszatérítésére is jogosultak. Amint azt a Bíróság a fent hivatkozott Metallgesellschaft és társai ügyben hozott ítéletének 87. és 88. pontjában kimondta, ez magában foglalja az abból eredő veszteségeket is, hogy az adó idő előtti követelése következtében a pénz nem állt rendelkezésre.

C-446/04 Test Claimants in the FII Group Litigation v Commissioners of Inland Revenue [2006] EBHT I-11753, 204-205. pontok A Bíróság azzal szélesítette ki a Metallgesellschaft-ítéletben tett megállapításokat, hogy nem csak akkor van vesztesége a jogosultaknak a hatóságok részére jogalap nélkül, idő előtt megfizetett, így rendelkezésre nem álló összegek után, ha az később az esedékessé váláskor a keletkező adótartozást fedezi. Akkor is ugyanez a helyzet, ha a jogalap nélkül megfizetett összegeket is visszakövetelik, hiszen a



jogbanvisszafizetésig ez az összeg ugyancsak nem áll a rendelkezésére, ebből veszteségei keletkeznek a felpereseknek, és e veszteségek ténye független attól, hogy később magát az összeget is visszakapják.

Ezekből az ítéletekből tehát következik az, hogy kamat, vagy kamatnak megfelelő kompenzáció nemcsak akkor jár, ha kártérítésként érvényesítenek valamely uniós jogon alapuló követelést, hanem akkor is, ha visszatérítési igény van. A jogtalanul beszedett közteher maradéktalan visszatérítéséről a Metallgesellschaft-ítéletben foglaltak alapján csak akkor beszélhetünk, ha azt a veszteséget is megtérítik, mely abból eredt, hogy az összeg nem állt rendelkezésére a jogosultnak egy bizonyos időszakon keresztül. Ez a Sutton-ügyben tett megállapítások jelentős finomítását jelenti, a nem kártérítési igényekre vonatkozó jogvitákban.

A fentiek alapján már egyértelmű, hogy a kártérítés összegének vagy a kamatfizetésnek a jogszabályi korlátozásán túl, az sincs összhangban az uniós joggal, ha az elmaradt haszon megtérítését zárja ki tagállami jogszabály vagy éppen bírósági ítélkezési gyakorlat uniós jogon alapuló kártérítési igények esetén. A Bíróság erre először a Brasserie du pêcheur és Factortame-ügyben mutatott rá kifejezetten, a Manfredi-ügyből vett alábbi idézetben, pedig röviden összefoglalta az erre vonatkozó alaptételeket:

95 Másrészt a tényleges érvényesülés elvéből és abból, hogy bármely személy igényelhet kártérítést olyan szerződés vagy magatartás által okozott kárért, amely alkalmas a verseny korlátozására, az következik, hogy a károsultak nemcsak a tényleges kár (damnum emergens) megtérítését követelhetik, hanem az elmaradt haszon (lucrum cessans) megtérítését, valamint a kamatok megfizetését is.

96 Az elmaradt haszon megtérítésének a megtérítendő kár címén történő teljes kizárása nem engedhető meg a közösségi jog megsértése esetén, mivel különösen a gazdasági és üzleti jellegű jogviták esetén az elmaradt haszon teljes kizárása gyakorlatilag lehetetlenné tenné a kártérítést (lásd a Brasserie du pêcheur és Factortame ügyben hozott, fent hivatkozott ítélet 87. pontját, valamint a C-397/98. és C-410/98. sz., Metallgesellschaft és társai egyesített ügyekben 2001. március 8-án hozott ítélet [EBHT 2001., I-1727. o.] 91. pontját).

C-295, 296,297,298/04 Vincenzo Manfredi és mások v Lloyd Adriatico Assicurazioni SpA és mások [2006] EBHT I-6619, 95-96. pont.

4. 7.4. A két elv belső eljárásokat általánosan alakító vetületeiAz eljárások egyenértékűségének és az uniós jog hatékony érvényesülésének elve nemcsak egy-egy belső anyagi vagy eljárási szabály alkalmazását zárja ki vagy alkalmazását módosítja az uniós igényt érvényesítő eljárásokban, hanem esetenként az eljárások jellegét is alakíthatja, sőt új bírósági hatáskörök kialakítását követelheti.

Az uniós jogszabályok közvetlen hatályából fakad az a követelmény, hogy a tagállamnak biztosítania kell eljárási lehetőséget a magánfél uniós jogon alapuló igényének érvényesítésére, sőt egyenesen ez a közvetlen hatály eljárásjogi oldala. Az uniós jog hatékony érvényesülése ugyanis természetszerűleg megkívánja, hogy uniós jogon alapuló igények érvényesíthetők legyenek a belső eljárásokban. Ennek általános vonatkozásai evidensek és nem vitathatóak, azonban egyes szűkebb területeken mutatkoznak megválaszolandó kérdések.

4.1. 7.4.1. Bírósághoz fordulás joga az uniós igények érvényesítésénélAz uniós jogból eredő igényeknél a bírósági felülvizsgálatot és elbírálást biztosítani kell. Ez általános elve nemcsak az uniós jognak, hanem a tagállamok jogrendszereinek is. Különösen így van ez, ahol az uniós jogszabály ráadásul ezt kifejezetten előírja. A bírói felülvizsgálat nélkül az uniós jog nem érvényesülhet hatékonyan. Amennyiben a belső jog ezt kizárja, vagy egyébként lehetetlenné teszi, az szemben áll ezen általános követelményekkel. E tekintetben alapügy a Johnston-ügy, amelyre később több más ügy is épült.

222/84 Marguerite Johnston v Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary

[1986] EBHT 1651

[A felperes az ulsteri rendőrség tagja volt, akinek a szerződését 1980-ban nem hosszabbította meg a rendőrség vezetője. Ennek oka az volt, hogy Észak-Írországban elrendelték a férfi rendőröknek tűzfegyver hordását,



jogbanazonban a nőket nem fegyverezték fel, így számos rendőrnőnek nem hosszabbították meg a szerződését. A munkaügyi perben az alperes miniszteri tanúsítványt nyújtott be, mely a belső jog alapján önmagában bizonyítja, hogy az egyenlő elbánástól való eltérés nemzetbiztonsági, illetve közbiztonsági okokból történik. Ezt a bíróságnak bizonyítékként kellett figyelembe venni, és a benne foglaltak nem voltak felülvizsgálhatóak bírói úton. Kérdés, hogy ez a belső jogi megoldás kielégíti a 76/207/EGK irányelv azon szabályát, hogy hatékony jogorvoslatot kell biztosítani a tagállamoknak.]

18 Az e cikkben előírt bírósági felülvizsgálat olyan általános jogelv kifejeződése, amely a tagállamok közös alkotmányos hagyományain nyugszik. Ezt az elvet az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, 1950. november 4-i európai egyezmény 6. és 13. cikke is megerősítette. Amint azt a Parlament, a Tanács és a Bizottság 1977. április 5-i együttes nyilatkozatában (HL C 103., 1. o.), és a Bíróság ítélkezési gyakorlatával elismerte, a közösségi jog keretében figyelembe kell venni azokat az elveket, amelyeken ez az egyezmény alapul.

19 Az irányelvnek az említett általános elv fényében értelmezett 6. cikke szerint minden személynek joga van a hatékony jogorvoslathoz a hatáskörrel rendelkező bíróság előtt azon jogi aktusok ellen, amelyek megítélése szerint sértik a 76/207 irányelvben előírt férfiak és nők közötti egyenlő bánásmód elvét. A tagállamok feladata, hogy biztosítsák a közösségi jog alkalmazandó rendelkezéseinek és az irányelv rendelkezéseinek végrehajtását célzó nemzeti jogszabályok betartásának hatékony bírósági felülvizsgálatát.

20 Olyan rendelkezés, mint a Sex Discrimination Order 53. cikkének(2) bekezdése, amely a jelen ügyben szereplőhöz hasonló tanúsítványt annak megdönthetetlen bizonyítékaként ismeri el, hogy az egyenlő bánásmód elvétől való eltérés feltételei teljesülnek, lehetővé teszi a hatáskörrel rendelkező hatóságnak, hogy megfossza a magánszemélyt annak lehetőségétől, hogy bírói úton érvényesítse az irányelvben elismert jogait. Ilyen rendelkezés tehát ellentétes az irányelv 6. cikke által megerősített hatékony bírósági felülvizsgálat elvével.

Az ügy hatóköre látszólag korlátozott, hiszen az irányelv külön előírta a bírói eljárást, ami alapján a nemi megkülönböztetés jogsértő eseteire korlátozható lenne a követelmény. A Bíróság megállapításai azonban messzebbre mutatnak, hiszen az uniós jog általános elvének tekinti a követelményt, amely csak megnyilvánul az irányelv előírásaiban. Ezt megerősítette a későbbiekben is. Az uniós joggal összefüggő igényeknél a bírósági eljáráshoz való jogot nem csak a Johnston-ügyben hangsúlyozta a Bíróság, hanem általános elvként alkalmazza más területen is.

Az UNECTEF-ügyben a lille-i futballcsapat belga edzőjének, a francia előírásokkal ellentétben, nem volt francia edzői diplomája. Belga diplomájának egyenértékűségét egy bizottság bírálta el, melynek indokolás nélkül hozott elutasító határozata ellen nem volt bírói jogorvoslat. A Bíróság megállapította – részben a Johnston-ügyre hivatkozva –, hogy olyan alapvető jognál, mint a munkaerő szabad mozgása, a tagállamnak biztosítania kell a bírói felülvizsgálat lehetőségét, 222/86 Union nationale des entraineurs et cadres techniques professionnels du football (Unectef) v Georges Heylens és mások [1987] EBHT 4097, 14-15. pontok.

A Courage/Crehan-ügyben alapkérdésként vetődött fel, hogy az EGK-Szerződés 85. (jelenleg EUMSz 101.) cikke nyújt-e jogalapot kártérítési igénynek, amennyiben egy vagy több gazdasági szereplő azt megszegve korlátozza a gazdasági versenyt.A Bíróság álláspontja egyértelmű:

26 A Szerződés 85. cikkének teljes körű érvényesülése, és különösen, a 85(1) cikkben foglalt tilalom gyakorlati érvényesülése kerülne veszélybe, ha nem lenne lehetséges, hogy bármely egyén kártérítést követeljen azért a veszteségéért, melyet a versenyt torzító vagy korlátozó szerződés vagy magatartás okozott neki.

C-453/99 Courage Ltd v Bernard Crehan [2001] EBHT I-6297, 26. pont. A Bíróság a Muñoz-ügyben szinte teljesen ugyanilyen következtetésre jutott más uniós szabályozási területen is, ahol kifejtette, hogy a zöldség- és gyümölcspiac szervezéséről szóló uniós jogszabályban előírt minőségi követelmények hatékony érvényesülése magában foglalja, hogy a kereskedő a versenytársával szemben polgári eljárás útján érvényesíthesse e követelmények betartását (jóllehet a tagállam, az Egyesült Királyság joga ilyen esetben nem biztosított lehetőséget polgári kereset benyújtására). C-253/00 Antonio Muñoz y Cia SA és mások v Frumar Ltd és mások [2002] EBHT I-7289, 30–32. pont.

A bírósági eljáráshoz való jog az uniós igények elbírálására általános elvként érvényesül, a Johnston-, Courage/Crehan- és UNECTEF-ügyek mellett l. újabban pl. C-226/99 Siples Srl, in liquidation v Ministero delle Finanze és Servizio della Riscossione dei Tributi – Concessione Provincia di Genova – San Paolo Riscossioni Genova SpA [2001] EBHT I-0277, 17. pont, C-467/01 Ministero delle Finanze v Eribrand SpA [2003] EBHT I-6471, 61. pont.



jogban

4.2. 7.4.2.Hatáskör biztosítása az uniós jogon alapuló egyéni jogok ideiglenes intézkedések útján történő védelméreA tagállami bíróságok ideiglenes intézkedések meghozatalára vonatkozó hatásköre annyiban érinti az uniós jogot, hogy az erre épülő igényeknél szükségessé válhat a magánfél jogainak védelme abban az időszakban is, amíg igénye jogerősen elbírálást nem nyer. Ideiglenes intézkedésekre a tagállamok belső joga általában lehetőséget biztosít, bár ennek feltételei különbözhetnek a tagállamok eljárásjogaiban. Az egyenértékűség elve megköveteli, hogy az ideiglenes intézkedés feltételei azonosak legyenek az uniós jogon alapuló és a belső jogon alapuló hasonló igényeknél. Ezzel különösebb gond nem szokott felmerülni, viszont az uniós jog hatékony érvényesülésének követelménye két lényeges problémát vetett fel a Bíróság joggyakorlatában.

Az egyik az, amikor az ideiglenes intézkedések belső jogban előírt feltételei (korlátai) úgy akadályozzák a magánfél uniós jogban előírt (ideiglenes) bírói jogvédelmét, hogy hatékony érvényesülésről már nem beszélhetünk. Ez a probléma merül fel, amikor a belső jog kizárja, hogy az uniós joggal ellentétes belső jogi aktus alkalmazását a bíróság a peres fél vonatkozásában az adott ügyben felfüggessze igényének jogerős elbírálásáig. Ekkor az ideiglenes intézkedést korlátozó belső jogszabály ellentétbe kerülhet az uniós jog hatékony érvényesülésével, és így megfoszthatja a magánfelet az uniós jogból fakadó jogvédelemtől

Az ideiglenes intézkedés és az uniós jogon alapuló igények érvényesítésének összefüggéseiből adódó másik probléma az, hogy egy tagállami bíróság felfüggesztheti-e ideiglenesen az alkalmazását egy érvénytelennek vélt uniós jogszabályon alapuló belső jogi aktusnak a peres fél vonatkozásában. Itt a hatékony érvényesülés elve más irányból vetődik fel: a magánfél jogvédelme érdekében kerül szóba az uniós jog érvényesülésének ideiglenes korlátozása.

A Bíróság válasza a két alapproblémára kettős. Ez érthető, hiszen amikor egy uniós jogi normát végrehajtó tagállami intézkedést kívánnak felfüggeszteni, itt a felfüggesztendő jogi aktus az uniós jog érvényesülését segíti elő, vagyis az ideiglenes intézkedés akadályozza a hatékony érvényesülését az uniós jognak. Másrészt, egy uniós jogi normával szembenálló tagállami jogi aktus alkalmazásának felfüggesztése esetén, a felfüggesztendő jogi aktus az uniós jog érvényesülését akadályozza, tehát az ideiglenes intézkedés az uniós jog hatékony érvényesülésének szolgálatában áll. Ennek megfelelően, a Bíróság az ideiglenes intézkedés feltételeit másként határozza meg a két esetben.

(a) Uniós joggal ellentétes belső jogi aktus alkalmazásának felfüggesztése

Az ideiglenes intézkedések elrendelésének korlátai esetenként sérthetik uniós jog hatékony érvényesülését. A Factortame(I)-ügyben a közösségi joggal állítólagosan ellentétes belső törvényi rendelkezés kérelmezőkkel szembeni alkalmazásának, a per kezdetén, ideiglenes intézkedéssel történő felfüggesztése – és így a kérelmezők jogainak megvédése – volt a kérdés, angol bíróság előtt. Ennek két belső jogi akadálya volt. Egyrészt ideiglenes intézkedést nem lehetett hozni a Koronával (kormánnyal) szemben. Másrészt – ellenkező bírósági ítéletig – vélelem állt fenn arra, hogy a parlament az aktusait a közösségi joggal összhangban hozza meg, így a belső jogszabály jogellenességére nem lehet alapozni ideiglenes intézkedést. Az Európai Bíróság kimondta, hogy a közösségi jog hatékony érvényesülése megkívánja az ilyen korlátozó belső jogszabályok félretételét:

20 A Bíróság továbbá úgy ítélte meg, hogy a közösségi jog természetében rejlő követelményekkel összeegyeztethetetlen valamely nemzeti jogrendszer minden olyan rendelkezése, illetve minden olyan jogalkotási, közigazgatási, vagy bírósági gyakorlat, amely csökkentené a közösségi jog hatékonyságát azáltal, hogy megfosztja a közösségi jog alkalmazására hatáskörrel rendelkező bíróságot azon jogtól, hogy már az alkalmazás időpontjában minden szükséges lépést megtehessen annak érdekében, hogy a közösségi normák teljes hatékonyságának esetleges, akár csak átmeneti akadályát képező nemzeti jogszabályi rendelkezéseket félretegye (a fent hivatkozott Simmenthal-ügyben 1978. március 9-én hozott ítélet 22. és 23. pontja).

21 Hozzá kell tenni, hogy a közösségi jog teljes hatékonysága ugyanígy csökkenne, ha a nemzeti jog valamely szabálya a közösségi jog szerint megítélendő jogvitában eljáró bíróságot megakadályozhatná abban, hogy a közösségi jog alapján felhívott jogok létezésére vonatkozóan hozandó bírósági határozat teljes hatékonysága érdekében ideiglenes intézkedéseket rendeljen el. Ebből következik, hogy az a bíróság, amely ilyen körülmények között ideiglenes intézkedéseket rendelne le, ha ebben nem akadályozná a nemzeti jog valamely szabálya, köteles e szabály alkalmazásától eltekinteni.

22 Ezen értelmezést támasztja alá az EGK-Szerződés 177. [később EKSz 234., jelenleg EUMSz 267.] cikke által létrehozott rendszer, melynek hatékony érvényesülése csökkenne, ha az a nemzeti bíróság, amely az



jogbaneljárást felfüggeszti addig, amíg a Bíróság az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseit meg nem válaszolja, nem rendelhetne el ideiglenes intézkedést a Bíróság válaszát követően meghozandó ítéletének kihirdetéséig.

C-213/89 The Queen v Secretary of State for Transport, ex parte Factortame Ltd és társai [1990] EBHT I-2433, 20-22. pontok.

A Bíróság előzetes döntésben kifejtett véleménye nem jelentett mást, mint hogy a korlátozó jogszabályok eltörlésével, a tagállamnak az angol bíróságok hatáskörét ki kell bővítenie. Ugyanakkor, ebben az esetben az ideiglenes intézkedés elrendelésénél a Bíróság nagyban a belső jogra hagyatkozik, a feltételeket a tagállamok belső eljárásjoga rögzíti. Ezzel szembeállítható az uniós jog hatékony érvényesülésének a követelménye, ami alkalmas lehet arra, hogy egyes esetekben a túlzott tagállami korlátozásokat le lehessen nyesegetni. Éppen ez történt a Factortame(I)-ügyben, és látványos esetről van ugyan szó, az változatlanul fennáll, hogy csak a feltűnő korlátozásokat kívánja a Bíróság e tekintetben visszaszorítani, a tagállamoknak továbbra is széles jogkörük van az ideiglenes intézkedés eljárási szabályainak megállapítására.

(b) Érvénytelennek vélt uniós jogszabályon alapuló belső jogszabály, jogi aktus alkalmazásának felfüggesztése

Némileg más volt a kiindulópont a Zuckerfabrik Süderdithmarschen-ügyben, ahol egy érvénytelennek vélt közösségi jogi normán alapuló belső jogi aktus alkalmazásának ideiglenes intézkedéssel történő felfüggesztése volt a kérdés. Itt a belső jogszabály illetve határozat megfelelt ugyan a közösségi jognak, azonban magának a közösségi jogszabálynak a vélt érvénytelensége miatt kellene valamilyen jogvédelemben részesíteni a peres felet. A fél évvel korábban eldöntött Factortame(I)-ügyből a Bíróság álláspontja egyenesen következett e tekintetben is.

C-143/88 és C-92/89 Zuckerfabrik Süderdithmarschen AG v Hauptzollamt Itzehoe és Zuckerfabrik Soest GmbH v Hauptzollamt Paderborn

[1991] EBHT I-0415

[Egy közösségi rendeletben, a cukoripar területén kivetett kiegyenlítő különadó érvényessége volt a kérdés. A perben a német bíróságok a felperesekkel szemben hozott, a közösségi rendeleten és az ezt végrehajtó belső jogszabályon alapuló közigazgatási határozatok végrehajtását függesztették fel, ezzel akadályozván a közösségi jog érvényesülését az adott ügyben. A felfüggesztés alapja az volt, hogy álláspontjuk szerint a közösségi jogi norma érvényessége erősen kérdéses volt, így az ezt végrehajtó belső jogszabály sem állhatott meg. Egyben előzetes döntés iránti előterjesztéssel éltek az Európai Bírósághoz, hogy tisztázzák, ebben a helyzetben milyen hatáskörrel rendelkeznek a tagállamok bíróságai, és abból a célból, hogy az Bíróság foglaljon állást a közösségi rendelet által kiróni rendelt különadó érvényességét illetően.]

16 Először is hangsúlyozni kell, hogy a Szerződés 189. [később EKSz 249., jelenleg EUMSz 288.] cikke második bekezdésének rendelkezései nem akadályozhatják meg a közösségi jog által a jogalanyoknak biztosított bírói jogvédelmet. Azokban az esetekben, amikor a közösségi rendeletek közigazgatási végrehajtása a nemzeti hatóságokra hárul, a közösségi jog által biztosított bírói jogvédelem magában foglalja a jogalanyok azon jogát, hogy – közbenső kérdés keretében – a nemzeti bíróságok előtt vitassák az ilyen rendeletek jogszerűségét, és arra késztessék e bíróságokat, hogy előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekkel forduljanak a Bírósághoz.

17 Ez a jog veszélybe kerülne, ha a közösségi rendeletek érvénytelenségének megállapítására kizárólagos hatáskörrel rendelkező Bíróság ítéletének meghozataláig (lásd a 314/85. sz. Foto-Frost-ügyben 1987. október 22-én hozott ítéletet [EBHT 1987., 4189. o.] 20. pontját) a jogalanynak nem lenne lehetősége arra, hogy – bizonyos feltételek fennállása esetén – elnyerje a felfüggesztést elrendelő határozatot, amely az adott jogalany vonatkozásában felfüggesztené a vitatott rendelet hatályát.

18 Amint a Bíróság a fent hivatkozott Foto-Frost-ügyben 1987. október 22-én hozott ítéletében megállapította (16. pont), az érvényesség vizsgálatára vonatkozó előzetes döntéshozatalra utalás, csakúgy, mint a megsemmisítés iránti kereset, a közösségi intézmények jogi aktusainak jogszerűségére vonatkozó felülvizsgálat egy módja. A megsemmisítés iránti kereset keretében az EGK-Szerződés 185. [később EKSz 242., jelenleg EUMSz 278.] cikke értelmében a felperesnek joga van ahhoz, hogy kérelmezze a megtámadott jogi aktus végrehajtásának felfüggesztését, a Bíróság pedig hatáskörrel rendelkezik annak elrendelésére. Az ideiglenes védelmi rendszer koherenciája tehát megköveteli, hogy a nemzeti bíróságok is elrendelhessék egy olyan közösségi rendeleten alapuló nemzeti közigazgatási aktus végrehajtásának felfüggesztését, amelynek jogszerűsége vitatott. [...]



jogban20 A közösségi jog által a nemzeti bíróságok előtt biztosított ideiglenes védelem nem változhat aszerint, hogy a nemzeti jog rendelkezéseinek a közösségi joggal való összeegyeztethetőségét vagy a másodlagos közösségi jogi aktusok érvényességét vitatják, mivel a vitatás mindkét esetben magán a közösségi jogon alapul.

Az ideiglenes intézkedések lehetősége a bírói jogvédelem hatékonyságához tartozik, és ezen alapul. Ugyanakkor a Bíróság láthatóan összhangba kívánta hozni a különböző, az uniós jogszabályok érvényességét vitató eljárásokban alkalmazható intézkedéseket. Ebből az idézetből még nem derül ki azonban, hogy ezen érvekkel szemben komoly ellenérdekek is állnak, hiszen az uniós jog egységes és hatékony érvényesülése a tét. Amennyiben a huszonhét tagállam különböző szintű bíróságai, ha egyedi ügyekben is és ideiglenesen is, de felfüggesztik a végrehajtását az uniós normáknak, akkor súlyosan sérülhetnek ezek az elvek. Elkerülhetetlen volt, hogy a Bíróság az ideiglenes intézkedések elrendelését komoly, az uniós jogból fakadó feltételekhez kösse, hiszen az uniós jogot érintő rendelkezések felfüggesztése csak egységes elvek szerint történhet a tagállamokban, éppen az uniós jog egységes alkalmazásának követelményéből fakadóan. E feltételeket már körvonalazta a Zuckerfabrik Süderdithmarschen-ügyben is, de az ideiglenes intézkedéseknek az uniós jog egészére vonatkozó eshetőleges kihatása igazán az Atlanta(I)-ügyben mutatkozott meg, ahol a Bíróságnak finom mérlegeléssel kellett az ellentétes érdekek között az egyensúlyt megtalálnia. C-465/93 Atlanta Fruchthandelsgesellschaft mbH and others v Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft [1995] EBHT I-03761.

Az Atlanta(I)-ügy a „banánperek” egyike volt, amelyekben elsősorban német kereskedők és Németország támadta perek sorozatában a banánpiac közösségi szabályozását a kilencvenes években. Ebben az ügyben a felperes a frankfurti közigazgatási bíróságon perelte a német hatóságot, mely a közösségi szabályok alapján kiosztotta a banán importkvótáit, és egyben hivatkozott az alapul szolgáló közösségi rendelet érvénytelenségére, kérvén ideiglenes intézkedésként a kvóta felfüggesztését. Az ideiglenes intézkedés itt arra irányult volna, hogy a kvóta felfüggesztésével, a bíróság kötelezi a német hatóságot további importengedélyek kiadására felperes részére. Nyilvánvaló volt, hogy egy ilyen ideiglenes intézkedés kihatással lenne az egész közösségi banánimportra, így a Bíróság ennek feltételeként külön hangsúlyozta a közösségi érdekek védelmét: a nemzeti bíróság „köteles teljes érvényesülést biztosítani a közösségi jognak, és amikor kétsége van a közösségi rendeletek érvényességét illetően, a Közösség érdekeit akkor is köteles figyelembe venni, nevezetesen úgy, hogy ilyen rendeletek alkalmazásától nem lehet eltekinteni megfelelő biztosítékok nélkül” (Atlanta(I)-ítélet 42. pontja).4 A Bíróság, támaszkodva a Zuckerfabrik Süderdithmarschen-ítéletben foglaltakra is, rögzítette az ideiglenes intézkedések alkalmazásának uniós (közösségi) feltételeit. E feltételek a következők:

(1) Komoly kétségek legyenek azon uniós jogszabály érvényességét illetően, amelyen a megtámadott aktus alapul (Zuckerfabrik Süderdithmarschen-ítélet 23. pont).

(2) A kérelmezőt súlyos és helyrehozhatatlan kár fenyegesse (Zuckerfabrik Süderdithmarschen-ítélet 28. pont).

(3) A bíróság előzetes döntéshozatalt kezdeményez az uniós jogszabály érvénytelenségének megítélése végett, kivéve, ha ugyanezen uniós jogi rendelkezés érvényessége tekintetében már más eljárás folyamatban van uniós bíróságok előtt;

(4) Az uniós jogszabály alkalmazásának felfüggesztése csak ideiglenes lehet, csak addig rendelhető el, amíg a Bíróság döntést nem hoz az uniós jogszabály érvényességének kérdésében (Zuckerfabrik Süderdithmarschen-ítélet 24. pont).

(5) Álljon fenn sürgősség, tehát legyen valószínűsíthető, hogy a kár bekövetkezik, mielőtt a Bíróság az uniós jogszabály érvényességéről döntene (Zuckerfabrik Süderdithmarschen-ítélet 28–29. pont).

(6) Az ideiglenes intézkedést elrendelő bíróság köteles figyelembe venni az Unió (Közösség) érdekeit, és ezeket biztosítania kell. Így a bíróságnak meg kell vizsgálnia, hogy az uniós jogszabály az ideiglenes intézkedés folytán nem lenne-e teljesen megfosztva hatékony érvényesülésétől, és amennyiben a végrehajtás felfüggesztése az Unió (Közösség) számára pénzügyi kockázatot jelenthet, azt is lehetővé kell tenni, hogy megfelelő biztosítékot követelhessen. (Zuckerfabrik Süderdithmarschen-ítélet 30-32. pont). Ezenfelül a bíróság köteles figyelembe venni, hogy az ideiglenes intézkedés mennyiben sértheti az érvénytelennek vélt jogszabálynak az Unió egészére kifejtette hatását. Így ennek keretében figyelembe kell venni a más bíróságok által hasonló okból meghozott ideiglenes intézkedések együttes hatását is, valamint a kérelmező helyzetének egyediségét, melyek más érintett gazdasági szereplőtől őt megkülönböztethetik(Atlanta(I)-ítélet 44. pont, valamint C453/03, C11/04, C12/04 és C194/04 R. ex parte: ABNA Ltd és mások v Secretary of State for Health és mások [2005] EBHT I-10423, 106–107. pont).

44 Steiner-Woods, 2003, 142–143. o.; Bermann et al., 1993, 382–384. o.



jogbanA Bíróság tehát Zuckerfabrik Süderdithmarschen- és az Atlanta(I)-ítéletekkel kialakította az ideiglenes intézkedések alkalmazásának uniós jogból fakadó feltételrendszerét. Addig, amíg az uniós joggal szembenálló belső jogi aktus felfüggesztésére a tagállamok állapíthatják meg az eljárási feltételeket, az uniós jog végrehajtását szolgáló belső jogi aktusok alkalmazásának ideiglenes felfüggesztésére uniós feltételek vonatkoznak. A Bíróság nem tehetett mást: az Atlanta(I)-ügy megmutatta, hogy amennyiben a tagállami bíróságok egy-egy uniós jogszabály alkalmazását akárcsak ideiglenesen is, de tömegesen felfüggesztik, ez azonnali, óriási hátrányokat és zavart okozhat uniós szinten, különösen gazdasági jellegű uniós intézkedések esetén.

Megjegyzések

1. A fenti két alapeset közti határesetet jelentő problémával találkozott a Bíróság az Unibet-ügyben. Itt a tagállami bíróság sem tudta biztosan, hogy a tagállami jogszabály ellentétes-e az uniós joggal, éppen ezt akarta megvizsgálni az ügyben, viszont ideiglenes intézkedéssel bírói jogvédelmet kívánt biztosítani a felperesnek a „gyanús” tagállami jogszabály alkalmazásának felfüggesztésével (uniós jogi norma érvénytelensége nem merült fel). Ebben az esetben az ideiglenes intézkedés elrendelésére a Factortame(I)-ügyben megállapítottak érvényesek, azaz a tagállam eljárási szabályait kell alkalmazni az uniós jog hatékony érvényesülésére is figyelve, vagy a bíróságnak alkalmaznia kell a Zuckerfabrik Süderdithmarschen- és az Atlanta(I)-ítéletekben kialakított uniós feltételrendszert? A kérdés azért nehéz, mert nem lehet tudni, hogy a kérdéses tagállami jogszabály felfüggesztése az uniós jog hatékony érvényesülését szolgálja, vagy éppenséggel azt akadályozza. A Bíróság úgy döntött, hogy ebben az esetben a tagállami eljárási szabályokra kell hagyatkozni:

83 [...] a jogalanyok közösségi jogból eredő jogai számára biztosítandó hatékony bírói jogvédelem elve úgy értelmezendő, hogy a nemzeti jogszabályoknak a közösségi joggal való összeegyeztethetősége tekintetében fennálló kétség esetén az említett jogszabályok alkalmazását felfüggesztő ideiglenes intézkedéseknek a hatáskörrel rendelkező bíróság e jogszabályok közösségi joggal való összeegyeztethetősége tárgyban hozott határozatát megelőző esetleges elrendelésére a nemzeti jog által megállapított, e bíróság eljárására irányadó feltételek vonatkoznak, feltéve hogy azok nem kedvezőtlenebbek, mint a hasonló, belső jellegű keresetekre vonatkozóak, és nem teszik gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé az ilyen jogok számára nyújtandó ideiglenes bírói jogvédelmet.

C-432/05 Unibet (London) Ltd, Unibet (International) Ltd v Justitiekanslern [2007] EBHT I-2271, 83. pont.

2. Az ABNA-ügyben felmerült, hogy a tagállamok közigazgatási szervei elrendelhetik-e ideiglenes intézkedésként az érvénytelennek vélt uniós jogszabályon alapuló tagállami intézkedés felfüggesztését. A Bíróság ezt egyértelműen kizárta. Alapvető indoka az volt, hogy e szervek nem függetlenek és pártatlanok, valamint a kontradiktórius eljárás kötelezettségének hiányában, nem biztos, hogy a felek érveiket megfelelően előadhatják, ami kihathat az ideiglenes intézkedés elrendelésének mérlegelésére is, l. ABNA-ítélet (idézve az előbbiekben),108–109. pont.

3. Az uniós jog alapján a tagállamok állampolgárai – bizonyos feltételekkel és időhatárokkal – szabadon tartózkodhatnak egy másik állam területén. Ez nem mentesíti őket például tartózkodási engedélyek megszerzése alól. A Pieck-ügyben kérdésként merült fel az előzetes döntéshozatal iránti előterjesztést tevő walesi bíróság részéről, hogy összhangban van-e a közösségi joggal, ha a tartózkodási engedély lejárta esetén egy másik állam állampolgárával szemben jogkövetkezményként elzárást vagy kiutasítást rendelnek el, 157/79 R. v Stanislaus Pieck [1980] EBHT 2171. A belső rendészeti jogban, az államterületen tartózkodással összefüggő jogsértéseknél előírt jogkövetkezményekre, büntetésekre kiterjed a közösségi jog hatóköre, korlátozhatják közösségi jogszabályok e jogkövetkezmények jellegét és súlyosságát? L. erre még 8/77 Concetta Sagulo, Gennaro Brenca és Addelmadjid Bakhouche [1977] EBHT 1495. Egyáltalán, a jogkövetkezmények kérdésének van valamilyen köze a közösségi jog hatékony érvényesüléséhez?

4.3. 7.4.3. Az igény elbírálásának biztosítása az uniós jog megsértéséből fakadó állami kártérítési felelősség eseténEnnek a kérdésnek két oldala van. Az egyik, hogy ilyen igény egyáltalán létezik-e az uniós jogrend és az EUSz 4. cikk (3) bekezdése alapján. A Francovich-ügyben a Bíróság korábban igennel válaszolt erre (l. 8.4.1 pont). A kérdés másik oldala, hogy az erre vonatkozó igényeket, hol és milyen feltételekkel lehet érvényesíteni. Az állami kártérítési felelősség eljárási oldala tekintetében a tagállamoknak vannak kötelezettségei, hiszen belső jogukban biztosítani kell ezen igények bírói elbírálását, és erre eljárási lehetőséget kell biztosítaniuk az uniós jogban meghatározott feltételek mellett, figyelembe véve az eljárások egyenértékűségének, és az uniós jog



jogbanhatékony érvényesülésének elveit.

4.4. 7.4.4. Kötelezettség az uniós joggal ellentétes belső jogszabály mellőzéséreAz uniós jogon alapuló igény érvényesítését a belső jogban nem akadályozhatja az uniós joggal ellentétes belső jogszabály. A belső jogalkalmazó szervek ezen kötelezettsége közvetlenül az uniós jog elsőbbségének elvéből, illetve – részben – a közvetlen hatály elvéből ered (l. az előbbiekben, 6.4.2 pont).

4.5. 7.4.5. Az igények elbírálása az uniós bíróságok döntéseivel összhangbanNem teljesen tisztult le elvileg az a probléma, hogy az uniós bíróságok döntéseit kell-e követniük a tagállami jogalkalmazó szerveknek, és ha igen, milyen módon(l. 4.5.1 pontot). Az uniós bíróságok döntéseinek nem azonos a hatályuk, illetve általában a joghatásuk. A Törvényszék döntései bizonyos feltételek mellett fellebbezhetők, tehát, amíg jogerőssé nem válnak, joghatásuk korlátozott. Másrészt az uniós bíróságok különböző típusú eljárásokban járnak el, és különböző típusú, illetve jellegű határozatokat hoznak. Ez nagyban érintheti a határozatok joghatásait is.

Az előzőekben levont következtetések alapján azonban megállapítható, hogy az uniós bíróságok döntéseinek követését előíró általános kötelezettség ma már létezik az uniós jog alapján. Az alábbiakban ennek figyelembevételével csoportosítom az ítéleteket, melyeknek a joghatását csak a tagállami bíróságok szempontjából nézem.

(1) Valamely uniós jogi normát hatályon kívül helyező (megsemmisítő) határozatok. Az EUMSz 264. cikke alapján, a semmisségi perben, ha a kereset megalapozott, a Bíróság a megtámadott aktust semmisnek nyilvánítja. A semmisnek nyilvánítással a norma vagy intézkedés kikerül a hatályos uniós jogrendből, tehát a tagállami bíróságok sem alkalmazhatják. A semmissé nyilvánítás mindenkivel szemben hatályos. (Erre már l. 3/54 Associazione Industrie Siderurgiche Italiane v ESZAK Főhatósága [1954] EBHT 0123, 2/1. pont).

(2) Az értelmező előzetes döntések. Az EUMSz 267. cikk alapján folyó előzetes döntéshozatali eljárásban hozott előzetes döntést köteles követnie az előterjesztő bíróságnak, és az ugyanazon ügyben eljáró fellebbviteli vagy más bíróságnak is.

(3) Valamely uniós jogi norma érvénytelenségét a 267. cikk keretében megállapító előzetes döntés, vagy a 277. cikk keretében a norma alkalmazhatatlanságát megállapító ítélet. Ezekben az esetekben, szemben a hatályon kívül helyezéssel, a Bíróság döntése nem távolítja el a normát a jogrendből, csak az adott ügyben az alkalmazását zárja ki.

Az előzetes döntés az előterjesztő tagállami bíróságot, illetve az adott konkrét ügyben eljáró más bíróságot köti. Ugyanakkor az ICC-ügyben megfogalmazott ICC-formula szerint (l. 4.5.1.1 pontot), bár egy aktus érvénytelenségét kimondó előzetes döntést a Bíróság ugyan az előterjesztő bíróságnak címezi, e döntés mégis „elégséges indokot szolgáltat bármely más nemzeti bíróság számára, hogy egy általa meghozni kívánt ítélet céljaira ezt az aktust érvénytelennek tekintse”. Ez a gyakorlatban azt jelenti, miszerint más bíróság az elbírálandó ügyben köteles vagy érvénytelennek tekinteni a kérdéses uniós jogi normát és nem alkalmazni, vagy előterjesztést kell tennie a Bírósághoz előzetes döntés végett.

A 277. cikk keretében, valamely uniós norma alkalmazhatatlanságát megállapító ítélet hatóköre ugyan hasonlóan korlátozott, de gyakorlati szempontból, hasonló joghatással bír, mint az előzetes döntésnél megállapított érvénytelenség. Semmi nem indokolja, hogy az ilyen ítélet jogkövetkezményei ne lennének ugyanolyanok, mint az érvénytelenséget megállapító előzetes döntésnél az előzőekben láthattuk, azaz ne szolgáltasson „elégséges indokot” más bíróságnak az alkalmazás mellőzésére.

(4) Az uniós bíróságok más döntései. Egyre szilárdabb alapon nyugszik azon tétel, hogy a nemzeti bíróságok kötelesek elkerülni minden olyan döntést, amely ellentétben áll az uniós bíróságok döntéseivel. 5 Az Európai Bíróság döntéseinek „precedensjellegét” és irányadó mivoltát alátámasztó érvek kiindulópontja az EUSz 4. cikk (3) bekezdése és az uniós jog hatékony érvényesítésének kötelezettsége a tagállami belső jogrendszerekben. Mivel az Európai Bíróság kizárólagos hatásköre a végső döntés az uniós jog értelmezéséről, az Európai Bíróság

55 Lang, 1997, 3. o.



jogbanítéleteiben mutatkozik meg és konkretizálódik az uniós jog. A Bíróság ítéleteiben megmutatkozó uniós jog érvényesítése, egyben az ítéletek követését is jelenti.

4.6. 7.4.6. Az uniós jog hivatalból történő felhívása – az igények látens alapjaA tagállami bíróságok előtti ügyekben támasztott igényt uniós jogszabályok is megalapozhatják, támogathatják vagy éppen alaptalanná tehetik – sokszor perdöntő jelleggel. Az ügynek ez a vonatkozása azonban látens maradhat, mert az érdekelt fél nem hívja fel az uniós jogszabályt. Ekkor felvetődik a kérdés, hogy az uniós jog alkalmazása és hatékony érvényesülése magában foglalja-e azt a kötelezettséget, miszerint az uniós jogot akkor is kell alkalmazni a tagállami bíróságnak, ha a felek egyike sem hívta azt fel.

Erre a kérdésre először kifejezetten a Peterbroeck-ügy hívta fel a figyelmet. Itt egy holland cég helyi (belga) képviselője a jövedelem után fizetendő iparűzési adó mértékét vitatta, de kérelmét az adóhatóság elutasította. A kérelmező az adóhatóság előtt nem, hanem először a belga bíróság előtt hivatkozott az EGK-Szerződés 52. [később EKSz 43., jelenleg EUMSz 49.] cikkére, mely a letelepedés szabadságát szabályozza. Mivel új indoknak (jogalapnak) minősült, az indokot a bíróság nem vehette figyelembe. Ugyanakkor a bíróság saját kezdeményezésére sem vehette a közösségi jogszabályt figyelembe a döntésnél. A Bíróság ez utóbbi korlátozást ésszerűtlennek találta:

20. Végül, a nemzeti bíróságok elzárása attól, hogy saját kezdeményezésre felhívjanak közösségi jogtételeket, nem tűnik ésszerűen igazolhatónak, olyan elvek értelmében, mint a jogbiztonság és az eljárás megfelelő lefolytatásának követelménye.

21. Ezért a brüsszeli fellebbviteli bíróság által előterjesztett kérdésre azt a választ kell adni, hogy a közösségi jog kizárja az olyan hazai eljárási szabály alkalmazását, mely a kérdéses alapeljárásban előforduló eljárási feltételek között, elzárja a nemzeti bíróságot a hatáskörébe tartozó ügyben eljárva attól, hogy saját kezdeményezésére megvizsgálja azt, miszerint a belső jog egy szabálya összhangban van-e a közösségi jog egy rendelkezésével, amikor az utóbbit a peres fél egy bizonyos időn belül nem hívta fel.

C-312/93 Peterbroeck, Van Campenhout & Cie SCS v Belgium [1995] EBHT I-4599, 20–21. pontok. Az ítélet nem a tagállami bíróság ilyen kötelezettségéről szól, hanem arról, hogy a közösségi jog önálló felhívásának lehetőségét a tagállami eljárásjog nem zárhatja ki.

A Bíróság ugyanazon a napon (!) hozott másik ítéletében, a Van Schijndel-ügyben, azonnal rámutatott e megállapítás korlátaira, és megállapításai eltérő eredményt hoztak. Bár az indokolás érdemi része rendkívül tömör, megadja azokat az elveket, melyek segítségével mérlegelni lehet a konkrét körülmények alapján a közösségi jog felhívásának esetleges lehetőségét, illetve kötelezettségét.

C-430/93 és C-431/93 Jeroen van Schijndel és Johannes Nicolaas Cornelis van Veen

v Stichting Pensioenfonds voor Fysiotherapeuten

[1995] EBHT I-4705

[Az ügyben egy foglalkozási nyugdíjalapban való kötelező tagság megítélése volt napirenden. A felek sem az első-, sem a másodfokú eljárásban nem hívták fel a közösségi versenyszabályokat perbeni pozíciójuk alátámasztására. A pervesztes felperesek a holland Hoge Raad (legfelsőbb bíróság) előtti kasszációs eljárásban (felülvizsgálati eljárás harmadfokon) hivatkoztak először ezekre, kifogásolván azt, hogy az alsóbb bíróságok hivatalból nem alkalmazták a közösségi szabályokat, pedig ez kötelezettségük lett volna. Az előzetes döntés iránti előterjesztésben a holland legfelsőbb bíróság megfogalmazta bizonytalanságát abban a tekintetben, hogy hivatalból köteles-e vizsgálni egy nemzeti bíróság a közösségi normákat a közösségi jog hatékony érvényesülése végett, akkor is, ha a felek arra nem hivatkoznak, de tekintettel a keresethez kötöttség elvére is.]

13 A nemzeti bíróság által említett versenyszabályok kötelező szabályok, közvetlenül alkalmazandóak a nemzeti jogrendszerben. Ahol a belső jog szerint a bíróságok kötelesek saját kezdeményezésre, kötelező belső jogszabályokon alapuló jogtételt felhívni, melyre a felek nem hivatkoztak, ilyen kötelezettség fennáll a vonatkozó, kötelező közösségi szabályok esetében is (l. különösen a 33/76 Rewe v Landwirtschaftskammer für das Saarland [1976] EBHT 1989 ügyben hozott ítélet 5. pontját).

14 A helyzet ugyanaz, ha a belső jog mérlegelési jogkört biztosít a bíróságoknak arra, hogy saját



jogbankezdeményezésre alkalmazza a kötelező jogszabályokat. Valójában a Szerződés 5. [később EKSz 10., jelenleg EUSz 4(3)] cikkében lefektetett együttműködési elv értelmében, a nemzeti bíróságok feladata biztosítani a jogalanyokra a közösségi jogi rendelkezések közvetlen hatályából származó jogvédelmet (l. különösen C-213/89 Factortame és mások [1990] EBHT I-2433 ügyben hozott ítélet 19. pontját).

15 Az első kérdésre azt a választ kell adni, hogy a felek által szabadon létrehozott polgári jogokat és kötelezettségeket érintő eljárásban, a bíróság feladata a Szerződés [...] cikkeinek alkalmazása akkor is, ha a rendelkezések alkalmazásában érdekelt fél nem hivatkozott rájuk, amennyiben a belső jog megenged ilyen jogalkalmazást a nemzeti bíróságnak. […]

19 Ezen elvek alkalmazásának céljából, minden ügyet, melyben felmerül, hogy egy nemzeti eljárási rendelkezés a közösségi jog alkalmazását gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé teszi-e, úgy kell vizsgálni, hogy tekintettel legyünk e rendelkezés szerepére az eljárásban, annak menetében és annak sajátos jellemzői vonatkozásában, a maga egészében véve, a nemzeti eljárás különböző fokain. Ezen vizsgálat során, ahol szükséges, figyelembe kell venni a belső jogrendszer olyan alapvető elveit, mint a védekezést szolgáló jogok védelme, a jogbiztonság és az eljárás szabályszerű vitelének elve.

20 Ebben az ügyben, a hazai jog azon elvét, miszerint polgári ügyekben egy bíróság saját kezdeményezésre köteles felhívni vagy felhívhat jogtételeket, korlátozza az a kötelezettség, hogy tartania kell magát a jogvita tárgyához és az előterjesztett tényekre kell alapoznia döntését.

21 Ezt a korlátozást igazolja az az elv, hogy egy polgári perben a feleknek kell kezdeményezniük, és a bíróság saját kezdeményezésre csak kivételes esetekben cselekedhet, ha a beavatkozását a közérdek kívánja. Ez az elv tükrözi a legtöbb tagállamban érvényesülő felfogást, az állam és egyén viszonyait illetően; ez védi a védelem jogait; és ez biztosítja az eljárás szabályszerű vitelét, az új indokok megvizsgálásából fakadó szükségszerű késedelem kivédésével.

A Bíróság itt a közösségi jog felhívásának kérdését relatívvá tette, és a belső joggal állította párhuzamba: akkor köteles a bíróság a közösségi szabályokat hivatalból felhívni, ha a hazai jogszabályokat is felhívhatja vagy köteles felhívni (az egyenértékűség elve). Másrészről a közösségi jog hatékony érvényesülésének elvét vizsgálva egyértelművé tette, hogy a közösségi jog felhívásának belső eljárásjogi szabályok alapján való kizárása, még nem jelenti önmagában ezen elv sérelmét. A konkrét ügy és a belső eljárási szabályok összetett vizsgálata döntheti csak el, mennyiben köteles egy bíróság saját kezdeményezésére alkalmazni a közösségi jogszabályt.

Megjegyzések

1. Mi indokolhatja a kétféle következtetést a két ügyben, melyet ugyanazon bíróság, ugyanazon a napon hozott? Valóban olyan lényeges különbségek találhatóak a két ügy körülményeiben, hogy ellentétes következtetést vonnak maguk után? Mindenesetre az érvelések súlypontjai különböznek. A Peterbroeck-döntés kiemeli a jogbiztonság és az eljárás megfelelő vitelének követelményét, míg a van Schijndel-ügyben a Bíróság az eljárások egyenértékűségének követelményét hangsúlyozza (miszerint az teljesült), és a közösségi jog hatékony érvényesülését (ami szintén teljesült). A Bíróság – a van Schijndel-döntés nyomán – a közösségi jog felhívásának relatív oldalát hangsúlyozza, az egyenértékűség elve alapján, más ügyben is, pl. C-72/95 Aannemersbedrijf P.K. Kraaijeveld BV e.a. v Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland [1996] EBHT I-5403, 57–58. pontok.

2. A kötelezettség relativizálását jól példázza az a megállapítás, hogy azokban az esetekben, melyekben a hazai eljárási szabályok az uniós jog alkalmazását lehetetlenné vagy különösen nehézzé teszik, az uniós jogszabály szerepét gondosan kell mérlegelni az eljárásban, az eljárás lefolytatásában. Ebből az is következik, hogy az sem mindegy, milyen uniós jogszabály felhívása merül fel egy ügyben. Ugyanakkor az is, hogy lehetnek olyan uniós jogszabályok melyeket köteles a tagállam bírósága saját kezdeményezésre felhívni. Van olyan ügy, amely ezen irányba mutat, és ahol a Bíróság lényegében kimondta, miszerint a tagállami bíróság saját kezdeményezésére köteles figyelembe venni a fogyasztókkal kötött szerződésekben alkalmazott tisztességtelen feltételekről szóló 93/13/EGK irányelv rendelkezéseit a végrehajtó belső jogszabály értelmezésénél, C-240-244/98 Océano Grupo Editorial SA v Roció Murciano Quintero és Salvat Editores SA v José M. Sánchez Alcón Prades, José Luis Copano Badillo, Mohammed Berroane és Emilio Vińas Feliú [2000] EBHT I-4941, különösen 30–31. pont.

3. Bár általános nézet, hogy a Van Schijndel-döntés a Peterbroeck-ügyben tett megállapításokat korlátozza, ez nem annyira egyértelmű. Nem szabad elfelejteni: a Bíróság elismerte ebben is, hogy fennállhat a tagállami bíróság kötelezettsége a közösségi (uniós) jog hivatalból való vizsgálatára, csak ennek lehetnek bizonyos



jogbanfeltételei, és a kötelezettséget korlátozhatják más elvek (pl. keresethez kötöttség). Ezért ez a legfontosabb alapját képezi a továbbiakban minden, az uniós jog hivatalból történő felhívásának kérdését felvető esetnek.

4.7. 7.4.7. Az előzetes döntéshozatal kezdeményezésének kötelezettségeA tagállamok bíróságainak uniós jogra, illetve uniós jogon alapuló igények elbírálására irányuló jogalkalmazását eljárási szempontból jelentősen érinti az előzetes döntéshozatali eljárás intézménye. Az előzetes döntés szabályozása kétágú az uniós jogban. Vannak esetek, ahol lehetősége van a tagállami bíróságnak előterjesztést tenni, van, amikor kötelező az előzetes döntést kezdeményezni. Az előzetes döntéshozatal kezdeményezésének kötelezettsége eljárási szempontból alapvetően érintheti az uniós jogon alapuló igények elbírálását is. Az előzetes döntéshozatal egy nagyobb, külön témakör, melyet a következő pontban tekintünk át.

5. 7.5. Az előzetes döntéshozatali eljárásAz Európai Unión belül, a közösségi jog egységes alkalmazását elősegítő alapvető eszköz az előzetes döntéshozatali eljárás. Az uniós jogot a tagállamok bíróságai is rendszeresen alkalmazzák. Ennek egységességét azonban a különféle jogi kultúrák és jogi gondolkodásmód közepette is biztosítani kell. A tagállami bíróságok előtt felmerülő, és az uniós jog alkalmazását felvető ügyeknél, valamilyen módon gondoskodni kellett arról, hogy az uniós jogi jogalkalmazási problémák esetén, az Európai Bíróság adhasson iránymutatást. Az előzetes döntéshozatali eljárás adja a keretét annak, hogy az ilyen ügyek a Bíróság elé kerülhessenek. Ennek során a tagállam bírósága, az előtte fekvő konkrét ügyben, az uniós jog értelmezésével vagy érvényességével kapcsolatban felmerülő problémákat kérdések formájában megfogalmazza, és az ügyet ezen kérdésekkel előterjeszti az Európai Bíróságnál. A Bíróság a feltett kérdések alapján előzetes döntést hoz, melynek figyelembevételével az előterjesztő bíróság az alapügyet eldönti. A jogintézmény általános jellegét és lényegét az EUMSz 267. cikke (volt EKSz 234. cikk) írja le, mely az előzetes döntéshozatalra vonatkozó lényeges szabályokat tartalmazza:

„ Az Európai Unió Bírósága hatáskörrel rendelkezik előzetes döntés meghozatalára a következő kérdésekben:

a) a Szerződések értelmezése;

b) az uniós intézmények, szervek vagy hivatalok jogi aktusainak érvényessége és értelmezése.

Ha egy tagállam bírósága előtt ilyen kérdés merül fel, és ez a bíróság úgy ítéli meg, hogy ítélete meghozatalához szükség van a kérdés eldöntésére, kérheti az Európai Unió Bíróságát, hogy hozzon ebben a kérdésben döntést.

Ha egy tagállam olyan bírósága előtt folyamatban lévő ügyben merül fel ilyen kérdés, amelynek határozatai ellen a nemzeti jog értelmében nincs jogorvoslati lehetőség, e bíróság köteles az Európai Unió Bíróságához fordulni.

Ha egy tagállami bíróság előtt folyamatban lévő ügyben olyan kérdés merül fel, amely valamely fogva tartott személyt érint, az Európai Unió Bírósága a lehető legrövidebb időn belül határoz.”

Az előzetes döntéshozatali eljárás rendkívüli lehetőséget ad a Bíróság számára, hogy ítéleteivel lényeges megállapításokat tegyen uniós jogi kérdésekben. Ez érthető, hiszen az uniós jog számos olyan rendelkezése kerül tagállami bíróságok elé, melyek a luxemburgi bíróságok előtt indítható peres eljárásokban aligha merülnek fel. Az előzetes döntéshozatal kezdeményezésének lehetősége kiszélesíti a Bíróság ellenőrzését az uniós jogalkalmazás egésze felett.

5.1. 7.5.1. Az előzetes döntéshozatali eljárás általános jellemzőiAz előzetes döntéshozatali eljárás nem jogorvoslati eszköz, hanem az alapeljárásban egy közbenső eljárás. A tagállami bíróságnak és az Európai Bíróságnak meghatározott és elkülönült hatásköre van az uniós jog alkalmazása során az előzetes döntéshozatalban. A tagállami bíróság dönt az ügyben, nem az Európai Bíróság. A tagállami bíróság azonosítja az alapul szolgáló tényállást, dönt az előterjesztés szükségessége felől, meghatározza a felmerült uniós jogi problémát és fogalmazza azt meg kérdések formájában, majd később a Bíróság állásfoglalását alkalmazza az ügyre.A Bíróság az uniós jogi normát nem alkalmazhatja a konkrét ügyre, azt nem döntheti el, pusztán értelmezheti az uniós jogot, vagy dönthet annak érvényességéről.



jogbanAz előzetes döntési eljárás az Európai Bíróság előtt nem peres eljárás, hagyományos értelemben a luxemburgi eljárásban nincsenek felek. Mivel egy-egy előzetes döntéshozatali eljárásban lényeges, általános jogkérdések dőlhetnek el, fontos, hogy a közvetlenül érintetteken kívül mások (uniós szervek, tagállamok) is kifejthessék véleményüket vagy felléphessenek az eljárásban. Ennek lehetővé tétele végett a Bíróság az előzetes döntéshozatalt kezdeményező határozatot nemcsak a feleknek továbbítja, hanem az összes tagállamnak, a Bizottságnak, annak az uniós szervnek, mely jogi aktusának érvényessége vagy értelmezése az előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgya, Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásban részes nem uniós államoknak, az EFTA Felügyeleti Hatóságnak, valamint egyes esetekben olyan harmadik államnak, amelynek a Tanáccsal megkötött nemzetközi szerződése, megállapodása az eljárás tárgya.6 A tagállami bíróság előtti alapeljárásban részt vevő peres felek, a tagállamok és a Bizottság mindig, más értesítettek bizonyos feltételek esetén, érveiket kifejthetik írásban és részt vehetnek a tárgyaláson. Az előzetes döntés ítélet vagy végzés formájában születik meg.

Csak a Bíróság hozhat előzetes döntést. Az EUMSz 256. cikk (3) bekezdés értelmében, az uniós bíróságok Alapokmányában meghatározott ügyekben, a másik uniós bíróság, a Törvényszék (volt Elsőfokú Bíróság) is eljárhat és nyújthat előzetes döntést. Az Alapokmány ilyen módosítása egyelőre nem történt meg, tehát a Törvényszék még nem járhat el előzetes döntéshozatali eljárásban.

Magyarországon az előzetes döntéshozatalt közvetlenül a Pp. 155/A. valamint 249/A. §-a, valamint a Be. 266. § (1) bekezdésének c) pontja szabályozza. Ez a szabályozás csak járulékos jellegű az uniós szabályokhoz képest, hiszen az előzetes döntés kezdeményezésének joga az uniós jogszabályokból fakad. A magyar szabályozás három kiegészítő rendelkezést tesz, ami az előzetes döntéshozatalra vonatkozó uniós jogszabályokból nem következik: előírja az eljárás felfüggesztését, rendelkezik a fellebbezési jogról, előírja az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium tájékoztatását az előzetes döntés kezdeményezéséről.

Megjegyzés a sürgősségi előzetes döntéshozatali eljárásról

Az Európai Unió Bíróságának Alapokmánya 2008. március 1-jétől lehetővé teszi a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének térségének szabályaira vonatkozó előzetes döntéshozatal sürgősségi eljárásban történő lefolytatását.7 Mindez azt indokolta, hogy ezen a területen egyes ügyekben a sürgős döntés komoly érdekeket szolgál, pl. szabadságától megfosztott személlyel kapcsolatos döntés. A Lisszaboni Szerződés a 267. cikk (4) bekezdésének beillesztésével külön nevesítette és nyomatékosította ezt az indokot. A sürgősségi eljárás elrendeléséről az előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményező bíróság kérelmére (de kivételesen hivatalból is) a Bíróság egy, külön erre létrehozott öttagú tanácsa dönt. Az eljárás gyorsasága érdekében itt korlátozott az eljárásban részt vevő, írásbeli észrevételezési joggal rendelkező felek köre (az alapeljárásban érintett felek, a tagállam, amelynek bíróságától a kezdeményezés érkezett, és a Bizottság vesz részt, valamint a Parlament és a Tanács képviselője, általuk kibocsátott jogi aktust érint az előzetes döntéshozatal). Ugyanakkor szorosabb határidők vannak az észrevételek benyújtására is. Az iratváltás tipikusan e-mailben vagy faxon folyik, az eredeti iratokat utólag is be lehet nyújtani. (L. még erre, Gombos, 2009, 160–162. o.) A Bíróság eddigi gyakorlata szerint sürgősségi eljárás indoka lehet a szabadságától megfosztott személy ügyében való döntés gyorsítása (kiadatási őrizet, C-296/08 PPU Ignacio Goicoechea [2008] EBHT I-6304) vagy szülői felügyelettel kapcsolatos jogokról való gyors döntés (C-195/08 PPU Inga Rinau [2008] EBHT I-5271; gyermek visszavitelével kapcsolatos ügy).

5.2. 7.5.2. A Bíróság hatásköre az előzetes döntéshozatal soránAz előzetes döntés meghozatala során az uniós bíróság érdemben kétféle funkció végzésére jogosult: a jogkérdésben szereplő uniós jogi norma értelmezésére, illetve szűkebb körben, a származtatott, másodlagos uniós jogi normák érvényességének felülvizsgálatára. A Bíróság hatáskörével összefüggő első lényeges kérdés, hogy az előzetes döntéshozatali eljárásban mely jogszabályok értelmezését vagy érvénytelenségi vizsgálatát végezheti el. A Bíróság az ítélkezési gyakorlatában tovább tisztázta milyen aktusok tartozhatnak az EUMSz 267. cikkében általánosan megjelölt jogszabályokhoz. Ugyanakkor a bírói jogalkotás határát érzékelhetően túllépve, kibővítette azon jogszabályok körét, melyekre előzetes döntést hozhat. Így előzetes döntés hozható például a társulási szerződések által felállított társulási tanácsok aktusaira (C-192/89 S.Z. Sevince v Staatsecretaris van Justitie [1990] EBHT I-3461); azon belső, tagállami jogszabályok tekintetében, melyek az uniós jogra visszautalnak, illetve a jogalkotó az uniós jogtételt azokba szó szerint belefoglalja (C-297/88 és C-197/89 M. Dzodzi v Belgium [1990] EBHT I-3763 vagy C-28/95 A. Leur-Bloem v Inspecteur der

66 Az Európai Unió Bíróságának Alapokmánya 23. cikk.

77 Az Európai Unió Bíróságának Alapokmánya 23a. cikk, a Tanács 2008/79/EK, Euratom határozata nyomán (HL L 24., 2008.1.29., 39. o.), és l. a Bíróság eljárási szabályzatának 104b. cikkét.



jogbanBelastingdienst/Ondernemingen Amsterdam 2 [1997] EBHT I-4161); tagállamok nem tagállamokkal kötött egyes egyezményeire, melyek az uniós (közösségi) hatáskör körébe is esnek (pl. GATT-egyezmény), (267-269/81 Amministrazione delle Finanze dello Stato v Societá Petrolifera Italiana Spa és Spa Michelin Italiana [1983] EBHT 0801); az Unió nem tagállamokkal kötött nemzetközi szerződéseire (181/73 Haegeman v Belgium [1974] EBHT 0449).

Amennyiben a Bíróság csak a megjelölt uniós jogszabályok értelmezésére, illetve szűkebb körben érvényességük felülvizsgálatára jogosult, ez további lényeges hatásköri korlátot jelent az elékerülő ügy kezelésénél. Ugyanis a 267. cikk ezzel a megfogalmazással egyben kizárja, hogy a Bíróság az előzetes döntéshozatal során értelmezhessen tagállami belső jogszabályt, vagy véleményt nyilváníthasson a belső jog és az uniós jog összeegyeztethetőségéről. Ennek ellenére, az előzetes döntés iránti előterjesztésekben legtöbbször valamely belső, tagállami jogszabály vagy rendelkezés uniós joggal való összeegyeztethetősége merül fel kifejezetten vagy éppen burkolt formában.

128/88 Di Felice v Institut national d’assurances pourtravailleurs indépendants

[1989] EBHT 0923

[Az olasz állampolgárságú felperes tizennégy évig szabadfoglalkozású vállalkozóként dolgozott Belgiumban. Később visszatelepült hazájába, és ott rokkantsági nyugdíjra vált jogosulttá; ugyanakkor a hatvanadik életévének betöltése után belga öregségi nyugdíjra is benyújtotta igényét. A perben, a brüsszeli Tribunal du travail (munkaügyi bíróság) előtt az volt a kérdés, hogy mennyiben egyeztethető össze a két nyugdíj, azaz a közösségi jog figyelembevételével alkalmazható-e az a belga szabályozás, mely az egymást így átfedő nyugdíjak esetében nem tette lehetővé a nyugdíj folyósítását. Az előterjesztő bíróság külön rákérdezett arra is, hogy a belga szabályozás nem jelent-e állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetést.]

7 A bíróság által előterjesztett első két kérdés tartalmára tekintettel, meg kell állapítani először is, hogy az EGK-Szerződés 177. [később EKSz 234., jelenleg EUMSz 267.] cikke szerinti eljárásban a Bíróságnak nincs hatásköre alkalmazni a közösségi jogot egy konkrét ügyre, vagy megítélni annak szabályai és a nemzeti jog rendelkezéseinek összeegyeztethetőségét. Azonban a nemzeti bíróságot elláthatja a közösségi jog értelmezésére vonatkozó részletekkel, melyek hasznosak lehetnek e jog rendelkezéseinek hatályával összefüggő vizsgálatoknál.

[A Bíróság így nem vizsgálhatta azt az 1972. évi 30. sz. királyi rendeletet, melynek alkalmazása kérdéses volt a közösségi jog tükrében. Ezzel szemben – az ügy tényállására is tekintettel – értelmezte az irányadó közösségi rendeleteket, visszatekintett saját esetjogára, és végül az alábbi következtetést vonta le.]

11 Az előbbiekből következően, anélkül, hogy szükséges lenne figyelembe venni a nemzeti bíróság által hivatkozott más közösségi jogi rendelkezéseket, a Bíróságnak előterjesztett első két kérdésre azt a választ kell adni, miszerint az 1408/71 rendelet rendelkezéseit, melyet az 1390/81 rendelet kiterjesztett az egyéni vállalkozókra és családtagjaikra, úgy kell értelmezni, hogy az kizárja olyan nemzeti jogszabályok alkalmazását, melyek szerint az öregségi nyugdíj nem folyósítható, amennyiben a jogosult személy egy másik tagállam jogszabályai szerint rokkantsági nyugdíjban részesül, feltéve, ha e jogszabályok alkalmazása az érintett személyre kevésbé kedvező, mint az 1408/71 rendelet 46. cikkének alkalmazása.

A Bíróság a fenti (és számtalan más) ügyben a legalapvetőbb hatásköri korlátokat a következőképpen körvonalazta: az uniós jogot a Bíróság nem alkalmazhatja az ügy tényeire, ugyanakkor nem vizsgálhatja a belső jog és az uniós jog összeegyeztethetőségét, valamint a fentiekből is adódóan, nem értelmezheti a belső jogot. (Már a Benedetti-ügyben megállapította a Bíróság: „A [267.] cikk szerinti eljárás keretében nem a Bíróság feladata, hogy értelmezze a nemzeti jogot és mérlegelje annak hatásait.” 52/76 Luigi Benedetti v Munari F.lli s.a.s. [1977] EBHT 0163, 25. pont).

Ezek a korlátok esetenként komoly nehézségeket támasztanak. Különösen az, hogy a Bíróság az uniós jogot nem alkalmazhatja az ügy tényeire. Ennek szigorú követése ugyanis azzal járna, hogy a Bíróságnak az előterjesztésben szereplő uniós jogi normáról absztrakt elemzést kellene adnia, azaz minden lehetséges értelmezési változatot végigelemeznie. Ez abszurd következményekhez vezetne, hiszen egy jog vagy jogtétel minden irányú vizsgálata hosszadalmas és egyben értelmetlen, mivel annak csak egy részét hasznosíthatná az előterjesztő tagállami bíróság. Így kialakult az a felfogás, hogy a Bíróságnak az értelmezést az előterjesztett ügy tényeire figyelemmel kell megadnia, tehát nincs helye teljesen absztrakt értelmezésnek. Ennek a felfogásnak az alapja a „hasznos válasz” doktrínája. Ez a követelmény a nyolcvanas évektől kezd mutatkozni a Bíróság ítélkezési gyakorlatában (l. pl. C-83/91 Wienand Meilicke v ADV/ORGA F. A. Meyer AG [1992] EBHT 4871,



jogban26. pont). A hasznos válasz fogalma takarja azt a célszerűségből adódó követelményt, hogy a Bíróságnak olyan értelmezésre kell szorítkoznia, mely a konkrét ügyben a nemzeti bíróság által felhasználható. A hasznos válasz fogalma testesíti meg azt a követelményt, hogy a Bíróságnak nem kell az adott kérdéssel kapcsolatos lehetséges tényállások mindegyikére vagy közel mindegyikére értelmezést adni, hanem csak a konkrét ügyben felmerülő tények tükrében, konkrétan kell értelmezést nyújtani.

Nem okoz kevesebb gondot az a követelmény sem, hogy a Bíróság nem foglalhat állást a belső jog és az uniós jog összeegyeztethetőségéről. Legtöbbször a tagállami bíróság előtt úgy merül fel az ügydöntő kérdés, hogy a belső jogszabályt, vagy az ennek alkalmazását kizáró uniós jogszabályt alkalmazza-e az ügy eldöntése során, mivel együtt a kettőt nem lehet. Ennek megfelelően teszi fel a kérdést is. A Bíróság előtt ekkor az a követelmény áll, hogy legyen tekintettel ugyan az ügy jogi és ténybeli körülményeire, de ugyanakkor kerülje el, hogy véleményt nyilvánítson az összeegyeztethetőség kérdéséről, és csak az uniós jogszabályt értelmezze általános módon. Ilyen körülmények között ez a korlát nehezen működik, hiszen a Bíróságnak úgy kell tekintettel lenni az ügy körülményeire, hogy attól elvonatkoztatott, általános, de a tagállami bíróság számára mégis használható választ kell adnia (l. erre Blutman, 2003, 127–131. o.) A fenti ügyben ez a dilemma vezetett a fenti ítélet 11. pontjában olvasható, furcsa formában megfogalmazott válaszhoz.

Megjegyzések

1. A Lisszaboni Szerződés előtt az uniós jogban többfajta előzetes döntéshozatali eljárás létezett. A korábbi EK-Szerződés, a legáltalánosabb előzetes döntéshozatali eljárásról rendelkező 234. cikk mellett, a 68. cikkében is biztosította az előzetes döntéshozatal kezdeményezésének lehetőségét a Szerződés Harmadik rész IV. címe alá tartozó ügyekben, de csak azon bíróságoknak, melyek határozata ellen nem volt jogorvoslati lehetőség. Az EUSz 35. cikke, pedig az akkor harmadik pilléres rendőrségi és igazságügyi együttműködéssel kapcsolatban tette ugyanezt meg, de a tagállami bíróságoknak előterjesztési kötelezettsége itt nem volt, csak joga. A Lisszaboni Szerződés után, az alapító szerződésekben az egyetlenként megmaradt előzetes döntéshozatali eljárás kiterjed mindezen kérdésekre is az EUMSz 267. cikkében foglaltak szerint.

Az autonóm jogrendként megmaradó Európai Atomenergia Közösségben, az Euratom-Szerződés feltételeit tekintve lényegileg azonos rendelkezést tartalmaz az EUMSz 267. cikkével, de azEuratomban az előzetes döntéshozatal iránti kezdeményezés érthetően igen kevés. Lényeges kiemelni, hogy az Európai Unió Bíróságának, különböző nemzetközi szerződések biztosíthatnak joghatóságot, hogy eljárjon az adott szerződéssel kapcsolatban felmerülő jogértelmezési kérdéseknél előzetes döntéshozatali eljárásban. Formailag ennek nincs köze az alapító szerződésekhez és az EUMSz 267. cikkéhez (l. Blutman, 2003, 80–87.o.) Ezen eljárások megindításának feltételei különbözhetnek is.

2. A Mazzalai-ügyben az a kérdés vetődött fel, hogy a Bíróság elvégezheti-e a nem közvetlen hatályú, a részleges adóharmonizációt előíró 1967-es második irányelv részbeni értelmezését előzetes döntéshozatali eljárás keretében. Ez problémaként azért merült fel, mert egy nem közvetlen hatályú közösségi jogszabályra nem lehetett a belső jogban igényt alapítani, így aligha tudja az előterjesztő bíróság alkalmazni az ügy eldöntése során, azaz célját vesztheti az értelmezés, 111/75 Impresa Costruzioni comm. Quirino Mazzalai v Ferrovia del Renon [1976] EBHT 0657. A nem közvetlen hatályú uniós normák a 267. cikk hatálya alá esnek? A Bíróság köteles ilyen normák értelmezéséről vagy érvényességéről előzetes döntést hozni megfelelő előterjesztés esetén, vagy el kell utasítani az előterjesztést? Milyen érvek sorakoztathatók fel e dilemma elemzésénél?

A nem kötelező aktusok a 267. cikk hatálya alá tartoznak? Láthattuk a Grimaldi-ügyben, hogy a Bíróság nem zárkózott el a Bizottság nem kötelező ajánlásainak figyelembevételétől, és ennek is tulajdonított egyfajta joghatást: a tagállami bíróságnak bizonyos feltételek esetén a belső jog értelmezésénél követnie kell. Ez a döntés meddig terjeszthető ki? Például a Gazdasági és Szociális Bizottság vagy a Régiók Bizottságának a jogalkotás során adott állásfoglalásai, véleményei is értelmezhetők az előzetes döntéshozatal során? A Bíróság (egyes közszolgálati pereknél) megpróbált a kérdés vonatkozásában valamilyen határvonalat húzni, l. például az igen korai Degreef-ügyet, 80/63 Robert Degreef v Bizottság [1964] EBHT 0767.

4. A Di Felice-ügyből is kiderült, hogy a Bíróság nem állapíthatja meg az előzetes döntési eljárásban valamely belső jogszabály összeegyeztethetetlenségét (vagy összeegyeztethetőségét) a közösségi joggal. Csak a közösségi jogot vizsgálhatja önmagában az ügy tényállására tekintettel. Figyelje meg, és elemezze, hogy a Bíróság milyen formában fogalmazott a fent idézett Di Felice-ítélet 11. pontjában! Minek tudhatók be az ítélet szövegének nehézkes fordulatai? Valóban elkerülte a Bíróság azt, hogy véleményt nyilvánítson a kérdéses királyi rendelet közösségi joggal való összeegyeztethetőségéről?

5. Annak határai, hogy a Bíróság mikor alkalmazza a közösségi jogot az előterjesztett ügy tényeire, és mikor



jogbannem, nagyon illékonyak, nehezen meghatározhatóak. Például a Weber-ügyben a paderborni (Németország) bíróság előtt az volt a jogkérdés, hogy a számos kiegészítő anyaggal kevert tejpor, a közös vámtarifa 04.02 A II (b) 1. alcíme alá eső „sovány tejpor” kategóriába vagy a 21.07 D II. (a) 1. alcímben szereplő „élelmiszer-készítmény” fogalma alá sorolható be. Az előző esetben jár kompenzációs támogatás, az utóbbi esetben nem. Lényeges kérdés volt, hogy a nátrium-kazein jelenléte mennyiben érinti a sovány tejpor kategóriája alá történő besorolhatóságot.A Bíróság – tekintettel egyes összetevők jelenlétére és a sajátos gyártási eljárásra – kimondta, hogy „...a közös vámtarifa 04.02 A II (b) 1. alcímét úgy kell értelmezni, hogy nem foglalja magában azt a terméket, amely 23,4% sovány tejport, 42,3% porított savót, 16,2% tejcukrot, 7,1% kálcium-kazein, 10,6% nátrium-kazein, és 0,4% más anyagot tartalmaz.” 40/88 Paul F. Weber („f.a.”) v Milchwerke Paderborn-Rimbeck [1988] EBHT 1395, 30. pont. Ezzel a Bíróság alkalmazta a közösségi jogot az ügy tényeire vagy nem? Az ítéletben az szerepel, hogy az adott közösségi jogszabályt „úgy kell értelmezni, hogy”. Formailag így ez nem jogalkalmazás, a Bíróság az ügy tényállására, az ott szereplő termék sajátosságaira figyelemmel értelmezte a közösségi jogszabályt. Tartalmilag a Bíróság azonban nem általánosít, a megítélés szorosan ügyhöz kötött, a tagállami bíróságnak semmilyen mérlegelési lehetőséget nem hagy, saját maga vonja le a következtetést az ügyben szereplő termékkel kapcsolatban. (L. még Blutman, 2003, 133–134. o.)

5.3. 7.5.3. A tagállami bíróságok előterjesztési kötelezettségeA fentiekből látható, hogy az EUMSz 267. cikke az előzetes döntés iránti előterjesztést a tagállami bíróságok kötelezettségévé teszi, ha határozatuk ellen nincs jogorvoslati lehetőség. A kötelezettség a következő feltételek esetén áll be:

1. a tagállami bíróság előtt az alkalmazandó közösségi jogi norma értelmezésével vagy érvényességével kapcsolatos jogkérdés merüljön fel,

2. az ügyben a határozathozatalhoz szükség legyen e jogkérdés eldöntésére,

3. a bíróság határozata ellen jogorvoslatnak ne legyen helye.

E feltételek közül a második és a harmadik, lényeges értelmezési problémákat vet fel.

5.3.1. 7.5.3.1. A szükségesség feltétele

Az EUMSz 267. cikke értelmében, az Európai Bíróság előzetes döntést akkor hozhat, amennyiben a tagállami bíróság előtt felmerült uniós jogkérdés eldöntése szükséges a határozathozatalhoz. A jogkérdés mutatkozása mellett, e jogkérdésnek az Európai Bíróság által nyújtandó megoldása kell ahhoz, hogy a bíróság az ügyben határozatot tudjon hozni. Ez feltétele annak, hogy a Bíróság az előzetes döntés hozatalára irányuló hatáskörét gyakorolhassa, az előterjesztéssel érdemben foglalkozzon. Ez egyben feltétele az előterjesztési kötelezettség keletkezésének is. Amennyiben a Bírósághoz felterjesztett uniós jogi kérdés eldöntése nem szükséges a nemzeti bíróság előtt folyamatban lévő ügy eldöntéséhez, a Bíróság nem adhat rá választ, ugyanis hiányzik az előterjesztés egyik lényeges feltétele, és nincs előterjesztési kötelezettség sem.

A szükségesség fogalma ebben az összefüggésben kétirányú:

(1) a felmerülő jogkérdés megoldása szükséges az ügy eldöntéséhez (tkp. a jogkérdés releváns az ügy szempontjából);

(2) a felmerülő jogkérdés megoldását a tagállami bíróság nem tudja biztonsággal szolgáltatni, ahhoz szükséges az Európai Bíróság előzetes döntése.

A szükségesség feltétele mindkét vonatkozásban puha jogfogalom. Nincsenek általános és objektív jellemzők, melyek alkalmazásával minden, vagy a legtöbb konkrét ügyben el lehetne dönteni, hogy fennáll-e a szükségesség vagy sem. Különösen hiányzik az objektív jellemző a (2) számú esetben, hiszen ott a bíróság megítélésére van bízva, hogy maga el tudja-e dönteni biztonsággal a jogkérdést, vagy inkább a Bíróság segítségét kéri. A tagállam bíróságának igen széles a mérlegelési jogköre, és a szükségesség megállapítása nagymértékben szubjektív megítélésen múlik. Ez ahhoz vezethet, hogy egy tagállami bíróság olyan esetben is maga dönt, amikor igencsak indokolt lenne az előterjesztés. Az előterjesztéstől való elzárkózás azzal a veszéllyel jár, hogy az EUMSz 267. cikk nem tudja betölteni alapvető célját, az uniós jog egységes alkalmazásának biztosítását.

Az előterjesztési kötelezettség tartalmi bizonytalansága arra kényszerítette a Bíróságot, hogy megpróbáljon



jogbanáltalános elveket megfogalmazni arra, mikor áll be az előzetes döntés kezdeményezésének kötelezettsége, ezzel határozottabbá téve a kötelezettséget, és eloszlatva a bizonytalanság egy részét. Ezt a lépést a CILFIT-ügyben tette meg.

283/81 Srl CILFIT és Lanificio di Gavardo SpA v Ministry of Health

[1982] EBHT 3415

[ Az ügy tárgyát l. előzőleg a 2.11 pontnál]

11 Ellenben, ha azt állapítják meg, hogy a közösségi jog figyelembevételére van szükség az eléjük terjesztett jogvita megoldásához, a 177. [később EKSz 234., jelenleg EUMSz 267.] cikk kötelezi őket, hogy a Bírósághoz forduljanak minden felmerült értelmezési kérdésben.

12 A Corte suprema di cassazione által feltett kérdés arra irányul, hogy bizonyos körülmények között a 177. cikk harmadik bekezdésében megfogalmazott kötelezettségnek mindamellett lehetnek-e korlátai.

13 Ebben az összefüggésben fel kell idézni, hogy a Bíróság a 28/62–30/62. sz. Da Costa egyesített ügyekben 1963. március 27-én hozott ítéletében (EBHT 1963., 75. o.) megállapította, hogy „bár a 177. cikk utolsó bekezdése minden korlátozás nélkül kötelezi azokat a nemzeti bíróságokat, amelyek határozatai ellen a nemzeti jog értelmében nincs jogorvoslati lehetőség, hogy minden előttük felmerült értelmezési kérdéssel a Bírósághoz forduljanak, a Bíróság által a 177. cikk alapján korábban adott értelmezés kötelező jellege azonban okafogyottá teheti ezt a kötelezettséget, és így kiüresítheti annak tartalmát; így van ez különösen akkor, ha a felmerült kérdés lényegében megegyezik egy hasonló esetben már előzetes döntés tárgyát képező kérdéssel”.

14 Ami e kötelezettségnek a 177. cikk harmadik bekezdésében megfogalmazott korlátait illeti, ugyanezt a hatást eredményezheti a Bíróságnak a szóban forgó jogkérdést megoldó kialakult ítélkezési gyakorlata – függetlenül az említett ítélkezési gyakorlatnak helyt adó eljárások jellegétől – még akkor is, ha a vitás kérdések szigorúan véve nem azonosak.

15 Mindazonáltal nem szabad megfeledkezni arról, hogy mindezen körülmények között a nemzeti bíróságok – beleértve a 177. cikk harmadik bekezdésében említetteket is – továbbra is teljesen szabadon fordulhatnak a Bírósághoz, ha azt célszerűnek tartják.

16 Végezetül, a közösségi jog helyes alkalmazása lehet olyan nyilvánvaló, hogy az a felvetett kérdés megoldásának módját illetően minden ésszerű kétséget kizár. Mielőtt arra következtetésre jutna, hogy ilyen helyzet áll fenn, a nemzeti bíróságnak meg kell győződnie arról, hogy ez ugyanennyire nyilvánvaló a többi tagállam bíróságai és a Bíróság számára is. Kizárólag e feltételek teljesülése esetén tekinthet el a nemzeti bíróság attól, hogy ezt a kérdést a Bíróság elé terjessze, és válaszolhatja meg azt saját felelősségére.

[Itt a Bíróság felhívta a figyelmet és kitért arra, hogy milyen nehézségek lehetnek a közösségi jog értelmezésénél, l. a 17–20. pontokat a 2.6 pontnál.]

21 Mindezen megfontolásokra figyelemmel a Corte suprema di cassazione kérdésére azt a választ kell adni, hogy a 177. cikk harmadik bekezdésében foglaltakat úgy kell értelmezni, hogy ha közösségi jogi kérdés merül fel olyan nemzeti bíróság előtt, amelynek határozatai ellen a nemzeti jog értelmében nincs jogorvoslati lehetőség, e bíróság köteles eleget tenni azon kötelezettségének, hogy a kérdést a Bíróság elé terjessze, kivéve, ha azt állapította meg, hogy a felmerült kérdés nem releváns, vagy a szóban forgó közösségi jogi rendelkezést a Bíróság már értelmezte, vagy a közösségi jog helyes alkalmazása olyannyira nyilvánvaló, hogy az minden ésszerű kétséget kizár; az ilyen esetek fennállását a közösségi jog sajátos jellemzőinek, az értelmezésével kapcsolatos különleges nehézségeknek és a Közösségen belüli eltérő ítélkezési gyakorlat veszélyének függvényében kell megítélni.

A CILFIT-ügy egy bonyolult jogi egyensúlyozás két szélsőséges lehetőség között. Az egyik, hogy a tagállami bíróságok szükséges és indokolt esetekben is mellőzik az előterjesztéseket, így egyes közösségi jogszabályoknak teljesen eltérő értelmezése alakul ki különböző tagállamokban. A másik lehetőség, hogy az indokolatlan előterjesztések, és a rosszul értelmezett előterjesztési kötelezettség miatt, a Bíróság ügyterhe vészesen megnövekszik, kezelhetetlenné válik. A középutat meg kellett találni, kérdés, hogy ez sikerült-e a Bíróságnak.Mindenesetre az ügyben eljáró Capotorti főtanácsnok indítványában, csak egy feltétel mellett látta mellőzhetőnek az előterjesztést: amennyiben egy megelőző ügyben a Bíróság már a jogkérdést eldöntötte. 8 A

88 L. Bermann et al., 1993, 270. o.



jogbanBíróság azonban nem követte ezt a véleményt.

A CILFIT-döntés legkérdésesebb és egyben legérdekesebb része az acte clair-doktrína elfogadása, az ítélet 16. pontjában. Eszerint nem keletkezik előterjesztési kötelezettség, ha az alkalmazandó közösségi jogi rendelkezés értelme világos. Sok esetben a tagállami bíróság előtt felmerülő uniós jogkérdés valóban nem vet fel lényeges értelmezési problémát, azt a bíróság nehézség nélkül tudja alkalmazni. A klasszikus elv szerint clara non sunt interpretanda, azaz a világos rendelkezés (acte clair) nem szorul értelmezésre, így nem kell az Európai Bíróság segítségére hagyatkozni. Az acte clair-doktrína alkalmazásával ki lehet szűrni az olyan helyzeteket, amelyekben felmerül ugyan uniós jogkérdés a tagállami eljárásban, azonban a megoldás kézenfekvő, és nincsenek értelmezési problémák. Ugyanakkor ez a doktrína alkalmas arra is, hogy a tagállami bíróság az előterjesztés kötelezettségét megkerülje, és a kérdéses, alkalmazandó uniós jogtételt acte clair-jellegűnek, értelmét világosnak tekintse, és saját maga döntsön. Lényegében ezen kérdésen fordul meg az, hogy az előterjesztés kötelezettsége megkerülhető szabály, vagy számon kérhető kötelezettség. Igaz, az előterjesztési kötelezettség fontos funkciója miatt, mely az uniós jog egységes alkalmazását célozza, a kötelezettség alól mentesítő minden kivételt szorosan kell értelmezni, C-99/00 Kenny Roland Lyckeskog [2002] EBHT I-4839, per AG Tizzano 64. pont. Mindezen okból az EUMSz 267. cikk (3) bekezdésének gyakorlati szempontból ez a legfontosabb kérdésköre, így a CILFIT-ügy az előzetes döntéshozatali eljárás eljárási feltételei vonatkozásában a legfontosabbak ügyek közül való.

Figyelemre méltó, hogy a Bíróság kitér azon joghelyzetre, mikor már létezik luxemburgi ítélet azon jogkérdés megoldására, mely felmerült a tagállami bíróság előtt (acte éclairé – a rendelkezés tisztázott, értelmezett). Acte éclairé esetében nincs előterjesztési kötelezettség. Ez már a CILFIT ügy előtt is nyilvánvaló volt, és a Bíróság vissza is utalt a Da Costa-ügyre, melyben először foglalkozott ezzel a kérdéssel. A Da Costa-döntést a Bíróság a CILFIT-ügyben két vonatkozásban pontosította, egészítette ki: egyrészt mindegy, hogy milyen eljárás során foglalt állást a Bíróság a közösségi jogi kérdésben (azaz nemcsak előzetes döntési eljárás lehet), másrészt nem kell „szigorúan azonosnak” lenni a tagállami bíróság előtt felmerült, illetve a megelőzően eldöntött közösségi jogi kérdésnek.

Megjegyzések

1. A CILFIT-döntés 18. pontja (l. 2.11 pontnál) tartalmazza a nyelvi összehasonlítás követelményét. A Bíróság ezt már jóval a CILFIT-ügy előtt megfogalmazta, a közösségi jog egységes értelmezésének elvét hangsúlyozva, pl. 19/67 Bestuur der Sociale Verzekeringsbank v J. H. van der Vecht [1967] EBHT 0445, 30/77 Régina v Pierre Bouchereau [1977] EBHT 1999, 13. pont.A Van der Vecht-ügyben a Bíróság így fogalmazott: „Azonban a közösségi rendeletek egységes értelmezésének követelménye szükségessé teszi, hogy ezt a bekezdést nem elszigetelve kell vizsgálni, hanem kétség esetén, a másik három [hivatalos] nyelven létező változatok fényében kell értelmezni és alkalmazni.” A CILFIT- vagy a Van der Vecht-döntésben tett megállapítás támaszt szigorúbb feltételeket?

Legalábbis kétségesnek tűnik, hogy egy tagállami bíróság nyelvi összevetéseket végez az értelmezendő jogszabály nyelvi változatai között, és hogy ez a gyakorlatban megfelelően működő követelmény lenne. Nem mondható általánosnak, hogy a jogszabályok fordítási különbségei problémákat okoznának, bár van erre is példa, l. az EK-Szerződés 85. (jelenleg EUMSz 105.) cikkére: T-143/89 Ferrière Nord Spa v Bizottság [1995] II-0917. Maga az Európai Bíróság sem gyakran tesz nyelvi összehasonlítást a vizsgált közösségi jogszabály tekintetében. A nyelvi összehasonlítás követelményét támadta Jacobs főtanácsnok a Wiener S.I.-ügyben letett, más tekintetben is nagyhatású véleményében, mivel szerinte aránytalan terhet róna a tagállami bíróságokra ennek betartása, C-338/95 Wiener S. I. GmbH v Hauptzollamt Emmerich [1997] EBHT I-6495, per AG Jacobs 65. pont. Néhány évvel később a Lyckeskog-ügyben a dán kormány sorakozott fel a főtanácsnok véleménye mellett, kérvén a Bíróságot, hogy a nyelvi összehasonlítás követelményét törölje a feltételek sorából, ám a Bíróság erre láthatóan nem volt hajlandó, C-99/00 Kenny Roland Lyckeskog [2002] EBHT 4839, per AG Tizzano 52. pont.

2. A Fővárosi Bíróság egy mintaoltalmi ügyben, a vonatkozó irányelv értelmezése során, az ipari minta (design) fogalmával kapcsolatosan, támaszkodott az irányelv angol nyelvű szövegváltozatára. A Fővárosi Ítélőtábla másodfokú eljárásban megállapította, hogy rendelkezésre áll az irányelv hivatalos magyar szövege, amelynek értelmezése eredményre vezet, így nincs alap az angol nyelvű változat használatának az irányelv értelmezése során. Fővárosi Ítélőtábla, 8. Pf. 21.087/2007/4., FIT-H-PJ-2007-345. Egy felsőbb bíróság kizárhatja-e eleve egy uniós jogszabály értelmezésénél a többi szövegváltozat figyelembevételét, amennyiben az eredményre vezet, vagy a magyar szövegváltozat ellenőrizhető-e, illetve megkérdőjelezhető-e más, esetlegesen eltérő, hivatalos nyelvi változatok használatával? Hol kell megállnia az értelmezésnek, a CILFIT-ügyre is tekintettel?



jogban3. A tagállamok bíróságai gyakran nyúlnak az acte éclairé-doktrínához. Például a portugál Supremo Tribunal Administrativo (Legfelsőbb Közigazgatási Bíróság), amikor egyik ügyben, ahol az állami beruházásnál (hídépítés) a vadmadarak védelmével kapcsolatban, az Európai Bíróság döntéseire támaszkodva, de azok sajátos értelmezésével, kizárta a vonatkozó 79/409/EGK irányelv hatóköréből a megelőző védelem kötelezettségét, megkerülvén egyben az előterjesztést is. Az osztrák Verwaltungsgerichtshof (legfelsőbb közigazgatási bíróság) 1998-ban visszavont egy előzetes döntés iránti kérelmet, amikor az Európai Bíróság az előterjesztett jogkérdésben egy hasonló ügyben közben döntést hozott. (Blutman, 2003, 330. o.)

5.3.2. 7.5.3.2. A jogorvoslat kizártsága, mint a kötelezettség előfeltétele

A kötelezettség keletkezésének feltétele, hogy az ügyben eljáró bíróság határozata ellen jogorvoslatnak ne legyen helye. Nem a bíróság típusa, a hierarchiában elfoglalt helye dönti el, hogy az EUMSz 267. cikk (3) bekezdése szerint van-e előterjesztési kötelezettsége, hanem a konkrét ügyben megnyíló jogorvoslati lehetőségek, illetve azok hiánya. Így bármilyen szintű is az ügyben eljáró bíróság, amennyiben a konkrét ügyben nincs helye jogorvoslatnak, előterjesztési kötelezettség keletkezik.

A jogorvoslatoknak azonban számos formája lehet. A kérdés az, hogy mindegyik jogorvoslati formára utal a harmadik bekezdés (beleértve a rendkívüli jogorvoslatokat is), vagy csak egyes, tipikus jogorvoslati formák azok, melyek lehetősége vagy hiánya szerepet játszik az előterjesztési kötelezettség megnyíltában. Teljesen természetes, hogy a fellebbezés, mint klasszikus perorvoslat, olyan jogorvoslat, melynek kizártsága alapul szolgál az előterjesztési kötelezettség keletkezésének. Azonban számos rendkívüli jogorvoslat van, melyeknek szerepe kérdéses. A probléma kettős.

(1) Amennyiben minden lehetséges jogorvoslati formát bevonunk a 267. cikk(3) bekezdésének körébe, akkor megengedhetetlenül leszűkítjük – alapvetően a legfelsőbb bíróságokra – azon bíróságok körét, melyek eljárásaiban egyáltalán megnyílhat az előterjesztési kötelezettség. Igen sok ügyben ugyanis általában van olyan (rendkívüli) jogorvoslati lehetőség, melynek folytán a legfelsőbb bírói fórumokhoz kerül az ügy. Amennyiben Magyarországon – rendkívüli jogorvoslatként – az alkotmányjogi panasz kizártságát figyelembe vennénk az előterjesztési kötelezettség keletkezésének előfeltételeként, abszurd helyzet adódna. Mivel elvileg minden ügyben fennáll ilyen panasz benyújtásának lehetősége, csak az Alkotmánybíróság előtti ügyekben nyílna meg az előterjesztési kötelezettség.

(2) A másik probléma, hogy a rendkívüli jogorvoslatok egyes típusai, milyen jellemzőik alapján zárhatók ki abból a körből, melyre utal a 267. cikk (3) bekezdése. Az egyes jogorvoslati formák „rendkívülisége” négy szempont szerint mérlegelhető és ítélhető meg:

1. a felülbírálat lehetséges köre (teljes, csak jogkérdésben, korlátozottan jogkérdésben),

2. a jogorvoslat érdemi vizsgálata külön engedélyhez kötött-e vagy automatikus,

3. a felülbíráló bíróság hatásköre kasszációs vagy reformatórius,

4. a jogorvoslatnak van-e felfüggesztő hatálya.

A 267. cikk (3) bekezdésben a „jogorvoslat” fogalmának értelmezésénél az első két szempont játszik szerepet. Az Európai Bíróság a Lyckeskog-ügyben a svéd fellebbviteli rendszer összefüggéseiben e problémákat vizsgálta.

99/00 Kenny Roland Lyckeskog

[2002] EBHT 4839

[Az egyik svéd fellebbviteli bíróság (Hovratten för Vastra Sverige), melynek döntése ellen külön engedély (megengedhetőségi döntés) alapján lehetett fellebbezni a svéd legfelsőbb bírósághoz (Högsta domstol), előterjesztésében rákérdezett, hogy van-e előterjesztési kötelezettsége (l. EUMSz 267(3) cikk). Az ügyben különböző érvek hangzottak el, mindkét irányban. Azon álláspont, mely szerint az előterjesztő bíróság már előterjesztési kötelezettség alá eső bíróságnak minősül, érvként arra támaszkodott, hogy a fellebbezés feltételes jellege akadályát képezi az egységes jogalkalmazás biztosításának. A meg nem engedett fellebbezés lehetősége miatt, számos ügyben nem nyílik meg az előterjesztési kötelezettség, ami szembe megy a 267. cikk céljával. A Bíróság másként látta.]

16 Egy nemzeti fellebbviteli bíróságnak a felek által a legfelsőbb bíróság előtt támadható határozatai, a 234. [ jelenleg EUMSZ 267.] cikk értelmében nem olyan tagállami bíróság által hozott határozatok, „amelynek



jogbanhatározatai ellen nincs helye jogorvoslatnak a nemzeti jog alapján”. Az a tény, hogy az ilyen fellebbezések érdemi vizsgálata a legfelsőbb bíróság egy előzetes megengedhetőségi döntésétől függ, hatásában nem fosztja meg a feleket a jogorvoslattól.

17 Ez a svéd rendszerben is így van. A feleknek mindig van fellebbezési joguk a Högsta domstolhoz a hovrätt ítélete ellen, mely utóbbi így nem minősülhet olyan bíróságnak, amelynek határozata ellen nincs helye jogorvoslatnak. A Perrendtartás 54. fejezet 10. szakasza szerint, a Högsta domstol megengedhetőségi nyilatkozatot bocsáthat ki, ha a fellebbezés bíróság által történő vizsgálata fontos ahhoz, hogy iránymutatást nyújtson a jogalkalmazásban. Így az alkalmazandó jog, így a közösségi jog értelmezésével kapcsolatos bizonytalanság, okot adhat a felülvizsgálatra, legmagasabb szinten, a legfelsőbb bíróság által.

18 Amennyiben egy kérdés felmerül a közösségi jog értelmezésére vagy érvényességére vonatkozóan, a legfelsőbb bíróság köteles a 234. cikk harmadik bekezdésében foglaltak szerint a kérdést előzetes döntés végett a Bíróságnál előterjeszteni, vagy a megengedhetőségi vizsgálat során vagy egy későbbi szakban.

Az egyes tagállamok jogrendszereiben a jogorvoslati formák, eljárások jelentősen különböznek. A tagállamok gyakorlata alakítja ki azt, hogy a saját jogrendszerükben mely jogorvoslati formák jönnek számításba az előterjesztési kötelezettség megnyílása szempontjából. A 267. cikk céljából, és az Európai Bíróság gyakorlatából e tekintetben egy általános elv szűrhető le. Az a legfontosabb, hogy egy uniós jogkérdést felvető ügyben valahol, valamilyen szinten megnyíljon az előzetes döntés iránti előterjesztési kötelezettség, kivéve, ha a felek nem élnek jogorvoslati jogukkal.

Ezen elvekből kiindulva, a Cartesio-ügyben a Bíróság úgy találta, hogy a magyar polgári eljárásban a felülvizsgálati eljárás a 267. cikk szempontjából jogorvoslatnak minősül, így a másodfokon eljáró, és az előzetes döntést kezdeményező ítélőtáblát, amelynek határozataival szemben felülvizsgálatra van lehetőség, nem lehet olyan bíróságnak tekinteni, amelynek határozatai ellen a belső jog értelmében nincs jogorvoslati lehetőség. Ugyanis a felülvizsgálati eljárás csak arra vonatkozóan állít fel korlátokat, hogy főszabály szerint milyen jellegű jogalapokra lehet hivatkozni a Legfelsőbb Bíróság előtt. C-210/06 Cartesio Oktató és Szolgáltató Bt. [2008] EBHT I-9641, 75–79. pont.

Megjegyzések

1. A 267. cikk (3) bekezdésének, a rendes bírósági rendszerhez tartozó bíróságok tekintetében, két olvasata van. Az egyik szerint csak azon nemzeti bíróságoknak van előterjesztési kötelezettsége, amelyek egyetlen határozata ellen sincs lehetőség jogorvoslatra. Ez, a jogorvoslati lehetőséget általánosan felfogó elmélet lényegében leszűkíti az ilyen bíróságok körét a tagállamok legfelsőbb bírói szerveire. Nagy-Britanniában például, a Bulmer v Bollinger-ügyben a Lordok Házának nagy tekintélyű tagja, Lord Denning vélte úgy, hogy csak a Lordok Házának van kötelezettsége előterjesztést tenni, más bíróságnak nem (Anderson – Demetriou, 2002, 166. o.). A másik nézet szerint nem általánosan kell nézni a jogorvoslati lehetőség kizártságát, hanem az adott ügyben, melyben a felterjesztés lehetősége felmerül. Ez lehetővé teszi, hogy ne csak a tagállamok legfelső bírói szerveinél álljon be az előterjesztési kötelezettség, hanem bármely nemzeti bíróságnál, amely határozata ellen az adott ügyben nincs már jogorvoslat.

Az Európai Bíróság láthatóan a konkrét jogorvoslati lehetőség kizártságához köti az előterjesztési kötelezettség megnyílását. Ezt legtöbbször a Costa v E.N.E.L.-ügyben hozott ítélet egyik fordulatára alapozzák, mely szerint „…a nemzeti bíróságoknak, melyek döntései ellen, ahogy a jelen ügyben is, nincs helye jogorvoslatnak, kötelesek az ügyet előterjeszteni a Bíróságnak…” Az előterjesztő bíróság a milánói békéltető bíróság (guidice conciliatore) volt, és nem a legfelsőbb bírói szerv, 6/64 Flaminio Costa v E.N.E.L. [1964] EBHT 1141.

A tagállamok gyakorlata is egyértelműen abba az irányba mutat, hogy nem általánosan kell nézni a jogorvoslati lehetőség kizártságát, hanem mindig az adott ügyben kell vizsgálni, van-e jogorvoslati lehetőség vagy nincs. A magyar jogalkotó is ilyen irányba mozdult el. Az előzetes döntéshozatali eljárás jövőbeni lehetőségére tekintettel, a 2003. évi XXX. törvény (elfogadva 2003. május 26-án) módosította mind az 1952. évi III. törvényt (Pp.), mind az 1998. évi XIX. törvényt (Be.). Az ehhez fűzött indokolás azt a következtetést vonja le, hogy a szerződéses rendelkezést garanciális jellegétől fosztaná meg az, ha úgy értelmeznénk azt, miszerint csak olyan bíróság előtt keletkezik előterjesztési kötelezettség, melynek egyetlen határozata ellen sincs helye fellebbezésnek. Így ezt a kérdést nem általában, hanem a konkrét ügy fényében kell vizsgálni, l. Részletes indokolás (3–4. §) 5. pont.

2. A Lyckeskog-ügyben hozott döntés nem vezethet oda, hogy számos ügyben nem nyílik meg az előterjesztési kötelezettség annak ellenére, hogy a felek élni kívánnak jogorvoslati jogukkal?



jogbanA svéd legfelsőbb bíróságon a megengedhetőségi döntésnél szempont lehet az, hogy az ügy felvet-e problémás közösségi jogkérdést. Ez a tény milyen súllyal esett latba a Bíróság szemében? Lehetséges, hogy ez volt a perdöntő indok, ennek hiányában más lett volna a Bíróság döntése? Finnországban, hasonló eljárási joghelyzetben, a turkui fellebbviteli bíróság megállapította előterjesztési kötelezettségét az előtte fekvő ügyben, mivel a fellebbezés a legfelsőbb bírósághoz engedélyhez kötött.9

3. Az imént felvetett problémák a magyar jogorvoslati formáknál is megmutatkoznak. A fellebbezésnél nem lehet különösebb vita, de kérdéses lehet a felülvizsgálat (Be. XVII. fejezet, Pp. XIV. fejezet), mint jogorvoslati (perorvoslati) forma, mely a „legkevésbé rendkívüli” jogorvoslat. Figyelemre méltó azonban a 2003. évi XXX. törvény indokolása, mely a polgári ügyekben megnyíló felülvizsgálati lehetőséggel összefüggésben az alábbiakat mondja: „Mivel azonban a felülvizsgálat rendkívüli jogorvoslat, a másodfokú bíróságnak indokolt úgy tekinteni, hogy ő jár el az ügyben utolsó fórumként, vagyis őt terheli a kezdeményezési kötelezettség. E következtetést viszont a törvényalkotó nem foglalhatja jogszabályba, mivel a közösségi jog erre felhatalmazást nem ad.” Részletes indokolás (3–4. §) 5. pont. Ezzel elvileg egyetérthetünk, viszont látható, hogy a Cartesio-ítélet ezt a megállapítást a polgári eljárásokban már átírta, bár az ügyek csekély számánál történik érdemben felülvizsgálat polgári vagy büntetőügyekben.

5.3.3. 7.5.3.3. Nem jogerős határozatot hozó bíróságok előterjesztési kötelezettsége

A 267. cikk (3) bekezdéséből az következik, hogy azon bíróságok amelyek döntései ellen van jogorvoslati lehetőség, nem kötelesek előterjesztést tenni. Ennek ellenére az Európai Bíróság joggyakorlatában megmutatkozott egy lényeges kivétel.

Egy származtatott, másodlagos közösségi jogszabály érvénytelenségét csak az Európai Bíróság mondhatja ki. Erre tagállami bíróság nem jogosult, l. 314/85 Foto-Frost v Hauptzollamt Lübeck-Ost [1987] EBHT 4199, 15. pont. Ugyanakkor a tagállam bírósága ideiglenesen felfüggesztheti az érvénytelennek tartott közösségi jogi aktus, illetve az azt végrehajtó belső jogszabály alkalmazását az adott ügyben. Ennek azonban feltételei vannak. Az egyik ilyen feltétel, hogy az érvénytelenségre vonatkozó jogkérdést elő kell terjeszteni az Európai Bíróságnál előzetes döntés végett. Az előzőekben már idézett Zuckerfabrik Süderdithmarschen-ügyben a Bíróság kifejtette:

24 Ezt követően rá kell mutatni, hogy a végrehajtás felfüggesztésének ideiglenes jellegűnek kell lennie. Az ideiglenes intézkedés tárgyában eljáró nemzeti bíróság tehát csak addig rendelheti el a felfüggesztést, amíg a Bíróság döntést nem hoz az érvényesség megítélésének kérdésében. Így – ha az ügyben még nem fordultak a Bírósághoz – a nemzeti bíróság feladata, hogy a kérdést előterjessze azon indokok kifejtésével, amelyek alapján véleménye szerint az érvénytelenség megállapítható.

C-143/88 és C-92/89 Zuckerfabrik Süderdithmarschen AG v Hauptzollamt Itzehoe és Zuckerfabrik Soest GmbH v Hauptzollamt Paderborn [1991] EBHT I-0415. A más ügyekben is megerősített megállapítás alapján, tehát a tagállam bírósága akkor is köteles ilyen helyzetben előzetes döntést kezdeményezni, ha az ügyben egyébként nem hoz jogerős határozatot, l. még C-334/95 Krüger GmbH & Co. KG v Hauptzollamt Hamburg-Jonas [1997] EBHT I-4517, 50. pont, valamint C-68/95 T. Port GmbH & Co. KG v Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung [1996] EBHT I-6065, 48. pont.

5.4. 7.5.4. A tagállami bíróságok joga az előterjesztéshezElőzetes döntéshozatali eljárást tagállami bíróságok kezdeményezhetnek, az előterjesztés kezdeményezéséről szabadon döntenek (kivéve, ha emellett egyben az előterjesztési kötelezettségük is fennáll).

5.4.1. 7.5.4.1. Az előterjesztés szabadsága

Az előterjesztés joga közvetlenül az uniós jogból fakad, így ez a jog belső jogszabály által nem korlátozható. A tagállami bíróság a közösségi jogszabályra alapozva szabadon döntheti el, hogy előzetes döntést kezdeményez-e vagy sem. A Bíróság a Rheinmühlen(II)-ügyben kifejtette:

3 A 177. [később EKSz 234., jelenleg EUMSz 267.] cikk rendelkezései teljes egészében kötelezőek a nemzeti bíróra és, ami a második bekezdést illeti, az biztosítja számára, hogy előterjesszen ügyet az Európai Bírósághoz előzetes döntés végett értelmezési vagy érvényességi kérdésben. Ez a cikk hatáskört biztosít a nemzeti

99 XVIth Report on monitoring the application of Community law. COM(1999)301 final Annex VI.



jogbanbíróságoknak, illetve bizonyos körben kötelezettséget támaszt velük szemben, hogy előterjesszenek egy ügyet előzetes döntés végett, amint a bíró hivatalból vagy a felek kérésére észleli, hogy a per a 177. cikk első bekezdésében hivatkozott kérdés eldöntésétől függ.

4 Ebből következik, hogy a nemzeti bíróságoknak a legszélesebb mérlegelési jogkörük van az ügyek Európai Bírósághoz való előterjesztését illetően, amennyiben úgy vélik, hogy az előttük lévő ügyben a közösségi jog rendelkezéseinek értelmezését vagy érvényességét felvető kérdések merülnek fel, szükségessé téve ebben döntésüket.

166/73 Rheinmühlen-Düsseldorf v Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel [1974] EBHT 0033, 3–4. pontok. Az előterjesztés szabadságának elve érvényesül a perbeni felekkel szemben is. A tagállam bíróságát nem kötik a felek előzetes döntés kezdeményezésére irányuló indítványai, attól függetlenül dönthet a kérdésben. Sőt előzetes döntés iránti előterjesztést tehet a felek indítványának hiányában is, saját kezdeményezésre. Az előzetes döntéshozatal során mindvégig a kérelmet előterjesztő bíróság marad az „ügy ura”, az Európai Bíróság határozathozataláig visszavonhatja az előterjesztést.

Az előterjesztés szabadságának elve egy ponton megtörik. Nem terjed ki arra az esetre, ha a belső jog az előterjesztő határozat ellen fellebbezési lehetőséget biztosít a feleknek, és a felsőbb bíróság a fellebbezésnek helyt ad. A Bíróság már az elé kerülő legelső előzetes döntéshozatallal kapcsolatos ügyben, a Bosch-ügyben megállapította, hogy az EGKSz 177. cikk nem zárja ki az előterjesztésről szóló döntés elleni fellebbezési lehetőséget, amennyiben a belső jog ezt egyébként lehetővé teszi, 13/61 Kledingverkoopbedrijf de Geus en Uitdenbogerd v Robert Bosch GmbH és Maatschappij tot voortzetting van de zaken der Firma Willem van Rijn [1962] EBHT 0089. Ebben a helyzetben a perbeli feleken múlik, hogy az előterjesztést fellebbezéssel megkérdőjelezik-e, vagy a kezdeményezés elutasítását kifogásolják-e fellebbezés útján. E tekintetben lényeges változást hozott azonban a Cartesio-ügy.1010

C-210/06 Cartesio Oktató és Szolgáltató Bt.

[2008] EBHT I-9641

[A magyarországi székhellyel rendelkező gazdasági társaság székhelyét Olaszországba kívánta áthelyezni, azonban a cégbíróság a kérelmet elutasította, mivel a magyar cégjog nem tette lehetővé a székhely külföldre történő áthelyezését. A másodfokon eljáró Szegedi Ítélőtábla az ügy lényegét tekintve, arra kérdezett rá, hogy a magyar szabályozás összeegyeztethető-e a letelepedéshez való joggal. Ugyanakkor rákérdezett arra az eljárási kérdésre is, hogy az előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezésének jogosultságát korlátozhatja-e olyan nemzeti szabály, amely az ezt kezdeményező végzés ellen fellebbezési jogosultságot enged, és a fellebbezés folytán a végzést a felsőbb szintű bíróság megváltoztathatja és mellőzheti az előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezését.]

93 Ami az olyan bíróságot illeti, amelynek határozataival szemben a nemzeti jog értelmében jogorvoslatra van lehetőség, a jelen ítélet 88. és 89. pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlatból következően az EK 234. [jelenleg EUMSz 267.] cikkel nem összeegyeztethetetlen az, hogy az ilyen bíróságoknak az előzetes döntéshozatal iránti kérelem Bíróság elé terjesztésére vonatkozó határozatával szemben a nemzeti jogban előírt rendes jogorvoslattal lehessen élni. Mindazonáltal az ilyen jogorvoslat kimenetele nem korlátozhatja az említett bíróságnak az EK 234. cikkben biztosított azon hatáskörét, hogy a Bírósághoz forduljon, ha azt állapítja meg, hogy az előtte folyamatban lévő ügyben olyan, a közösségi jog rendelkezéseinek értelmezésével összefüggő kérdések merülnek fel, amelyekről a Bíróságnak kell határoznia.

94 Egyébiránt emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság már kimondta: olyan esetben, amikor az ügy másodjára kerül az elsőfokú bíróság elé, miután az általa hozott ítéletet az utolsó fokon eljáró bíróság hatályon kívül helyezte, az említett elsőfokú bíróság az EK 234. cikk értelmében szabadon a Bírósághoz fordulhat annak ellenére, hogy a nemzeti jog szerint a bíróságokat köti a magasabb fokon eljáró bíróság jogi értékelése (a fent hivatkozott RheinmühlenDüsseldorf ügyben 1974. január 16án hozott ítélet).

95 Márpedig az előzetes döntéshozatalra utaló végzéssel szembeni fellebbezésre vonatkozó olyan nemzeti szabályok alkalmazása esetén, amelyek értelmében az alapügy egésze továbbra is a kérdést előterjesztő bíróság előtt marad folyamatban, mivel a fellebbezés kizárólag az előzetes döntéshozatalra utaló végzést érinti, megkérdőjeleződne az elsőfokú bíróság részére az EK 234. cikk által biztosított Bírósághoz fordulásra vonatkozó autonóm hatáskör, ha a fellebbviteli bíróság e végzést megváltoztatva, az előzetes döntéshozatali

1010 Az ügy hátteréről l. pl. Gombos, 2009, 3. o.



jogbaneljárás kezdeményezését mellőzve, és az e végzést meghozó bíróságot a felfüggesztett eljárás folytatására utasítva, megakadályozhatná a kérdést előterjesztő bíróságot abban, hogy éljen a Bírósághoz fordulásnak a számára az EKSzerződésben biztosított lehetőségével.

96 Az EK 234. cikkének megfelelően ugyanis az előzetes döntéshozatal iránti kérelem helytállóságának és szükségességének megítélésére főszabály szerint – a Bíróság által, a jelen ítélet 67. pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlattal összhangban végzett, szűk körű felülvizsgálat sérelme nélkül – az előterjesztő bíróságnak van kizárólagos felelőssége. Így a kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy az előzetes döntéshozatalra utaló végzéssel szemben benyújtott fellebbezés alapján hozott határozatból levonja a következtetéseket, és eldöntse: az előzetes döntéshozatal iránti kérelem fenntartásának, megváltoztatásának vagy visszavonásának van-e helye. [...]

98 A fentiekre tekintettel a harmadik kérdésre azt a választ kell adni, hogy az előzetes döntéshozatalra utaló végzéssel szembeni fellebbezésre vonatkozó olyan nemzeti szabályok fennállása esetén, amelyek értelmében az alapügy egésze továbbra is a kérdést előterjesztő bíróság előtt marad folyamatban, és a fellebbezés kizárólag az előzetes döntéshozatalra utaló végzést érinti, az EK 234. cikk második bekezdését úgy kell értelmezni, hogy a Szerződés e rendelkezése által minden nemzeti bíróság számára biztosított az a hatáskör, hogy a Bíróság előtti előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezéséről határozzanak, nem kérdőjelezhető meg olyan szabályok alkalmazásával, amelyek lehetővé teszik a fellebbviteli bíróság számára, hogy a Bíróság előtti előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményező végzést megváltoztassa, e kezdeményezést mellőzze, és az említett végzést meghozó bíróságot a felfüggesztett nemzeti eljárás folytatására utasítsa.

A Bíróság a Bosch-ügyben kifejtett álláspontját közel ötven éve tartja, és soha nem ment el addig, hogy az előterjesztést elrendelő végzés elleni fellebbezési lehetőséget az előterjesztési szabadság jogellenes korlátozásaként értékelje. Nem tette ezt a Cartesio-ügyben sem, azonban kerülő úton a fellebbezés során nyújtható jogorvoslat megengedett tartalmát szűkítette le oly módon, hogy a fellebbezést lényegében céltalanná tette (l. 98. pont). Eszerint, a tagállamok joga továbbra is biztosíthat fellebbezési lehetőséget az előzetes döntéshozatalt kezdeményező végzés ellen, de a felsőbb szintű bíróság az így megtámadott végzést nem változtathatja meg, és nem mellőzheti az előterjesztést, az EUMSz 267. cikk (2) bekezdésének sérelme nélkül. Ez a következtetés a Cartesio-ügy legfontosabb hozadéka. Ezzel, az alsóbb bíróságok szabadabb kezet kapnak előzetes döntéshozatali kezdeményezéseikben, és de facto megszüntette az előzetes döntéshozatal iránti előterjesztés szabadságának azt a korlátját, mely fölött majdnem ötven évig szemet hunyt.1111

5.4.2. 7.5.4.2. Szempontok az előterjesztés jogának gyakorlásához

Az előterjesztés jogát – ilyen kötelezettség híján – a tagállami bíróságnak akkor sem kell gyakorolni, ha egyébként a 267. cikkben foglalt összes feltétel fennáll az előzetes döntés kezdeményezéséhez. Az alsóbb bíróság maga döntheti el az ügyet akkor is, ha létezik a 267. cikk (1) bekezdésében leírt uniós jogkérdés, és annak eldöntése „szükséges” lenne a határozathozatalhoz. Az előterjesztés jogának gyakorlása így azt a sajátos kérdést is felveti, hogy az alsóbb bíróság milyen alapon döntsön az előterjesztés mellett vagy ellene, ha egyébként a feltételek fennállnak.

A tagállamok bírói gyakorlatában számos olyan szempont létezik kimondva, kimondatlanul, melyek szerepet játszanak abban, hogy (kötelezettség híján) előterjeszti-e a bíróság az ügyet előzetes döntés végett. Néhány ilyen szempont: a felmerülő jogkérdés fontossága, a felmerülő jogkérdés perdöntő-e vagy sem, az időtényező, a költségek, a felek indítványai, az előterjesztés felelősségét a felsőbb bíróságra lehet hagyni (ott úgyis megnyílhat az előterjesztés kötelezettsége), a joggyakorlat alakításának lehetősége, más tagállamok ellentétes joggyakorlata, a tagállam egy felsőbb bírósága már hasonló kérdésben döntött.1212

Megjegyzések

1. A tagállam bírósága tehet-e előterjesztést, ha polgári eljárásban mindkét fél ellenzi (pl. időbeni okok miatt) előzetes döntés kezdeményezését? Ilyen esetekre kiterjedhet polgári eljárásban a felek rendelkezési joga, vagy az előterjesztés szabadságának elve ezt elnyomja? L. pl. C-261/95 Rosalba Palmisani v Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) [1997] EBHT I-4025, 20. pont.

2. Mindkét Rheinmühlen-ügyben lényeges kérdés volt, hogy a hesseni Finanzgericht (pénzügyi bíróság) élhet-e előterjesztéssel olyan kérdésben, amelynek megoldására vonatkozóan a magasabb szintű bíróságnak

1111 L. Blutman, 2009, 34. o.

1212 Blutman, 2003, 292–302. o. nyomán.



jogban(Bundesfinanzhof – szövetségi pénzügyi bíróság) már kialakult nézete, illetve joggyakorlata volt, és ez a belső jog előírásai folytán kötötte az alsóbb bírói szervet, a 166/73 Rheinmühlen-Düsseldorf v Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel (II) [1974] EBHT 0033 ügyet, valamint a 146/73 Rheinmühlen-Düsseldorf v Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel (III) [1974] EBHT 0139. Itt nem kisebb kérdésről van szó, mint arról, hogy egy alsóbb tagállami bíróság előzetes döntéshozatal kezdeményezése útján megkérdőjelezheti-e egy felsőbb bíróság kialakult gyakorlatát, ami egyébként rá nézve kötelező. Felhasználhatja-e az alsóbb bíróság az Európai Bíróságot arra, hogy egy jogkérdésben a felsőbb bíróság gyakorlatától eltérjen?

Hasonló probléma, amikor a felsőbb bíróságok esetleg iránymutatásokat fogalmaznak meg alsóbb bíróságok felé, hogy milyen szempontokat vegyenek figyelembe az alsóbb bíróságok az előterjesztés jogának gyakorlásakor. Az ilyen iránymutatások korlátozzák az előterjesztés szabadságát, vagy elfogadhatóak a 267. cikk fényében? L. alább a 4. pontot.

3. Az előterjesztés mérlegelésére a legtöbbet idézett szempontrendszert (nem kötelező jelleggel) az Egyesült Királyságban Lord Denning a Bulmer v Bollinger-ügyben állította fel. Itt két cég vitázott a „champagne” név használatáról az Egyesült Királyság területén, és amely ügyben az alsóbb bíróság nem volt hajlandó előterjesztést tenni az Európai Bíróságnak. A Lord Denning által kifejtett szempontrendszert azóta számos kritikának vetették alá, az angol bírói karból is. Ebben az összefüggésben különösen az Else-ügyet emlegetik, amelyben Bingham bíró lazább, egyszerűbb szempontokat tartalmazó, és az előzetes döntés iránti előterjesztéseket bátorító véleményt fogalmazott meg, l. R. v. International Stock Exchange, ex parte Else. [1993] 2. CMLR 677. per Bingham M.R. (Idézi Anderson–Demetriou, 2002, 132. o.)

4. A Fővárosi Ítélőtábla szerint, akadálya az előzetes döntéshozatali kérelemnek, ha azonos tárgyú magyar ügyben már van előzetes döntéshozatal folyamatban az Európai Bíróság előtt. Ekkor az elsőfokú bíróságnak úgy kell eljárni, hogy a Pp. 152. § (2) bekezdés megfelelő alkalmazásával a már folyó luxemburgi eljárásnak a befejezéséig felfüggeszti a per tárgyalását, és megkeresi az érintett magyar bíróságokat, hogy az Európai Bíróság ítéletét küldjék meg részére. (BDT 2007. 1637., Fővárosi Ítélőtábla 5. Pkf. 26.608/2006/2.) Egy másodfokú bíróság ilyen alapon hatályon kívül helyezheti az elsőfokú bíróság végzését, mellyel előzetes döntéshozatalt kezdeményezne? Meddig terjed az előterjesztés szabadsága, ezt valóban korlátozza-e, ha már van azonos tárgyban előzetes döntés iránti kérelem egy másik magyar bíróságtól? Az előzetes döntéshozatallal kapcsolatos magyar felsőbírósági gyakorlatra l. Szabó, 2009, 3. o.)

5.5. 7.5.5. Mely szerv minősül tagállami bíróságnak?Az előterjesztés jogánál az egyik leglényegesebb korlát, hogy csak tagállami bíróság tehet előterjesztést. Az előterjesztés kötelezettségénél ez nem gyakorlati probléma, azonban a tagállami döntéshozatal alsóbb szintjein számos esetben olyan szervek is élni kívántak az előzetes döntés iránti előterjesztés lehetőségével, melyek nem minősültek bíróságnak. A tagállamokban sok olyan szerv van, amely jogkérdésekben dönt, konfliktusokat kezel, vitákat old meg, és nem bíróság. A modern államhatalom jellegzetességéhez tartozik az igazgatási és vitamegoldó szervek szaporodása, és ezzel együtt számos döntési jogkör dekoncentrálása. Ezen folyamatot kiválóan lehet jellemezni Darmon főtanácsnok nyomán „a közigazgatás fragmentálódása” kifejezéssel, 31/87 Gebroeders Beentjes BV v Hollandia [1988] EBHT 4635, per AG Darmon 10. pont.

Az Európai Bíróság előtt a problémát az jelenti, hogy ebből adódóan a tagállamokban a bíróság fogalma nem teljesen azonos. Ráadásul sok esetben ugyanazt a funkciót (pl. ingatlannyilvántartás) az egyik államban bíróság végzi, a másikban nem.

A Bíróság így nem fogadja el feltétel nélkül a belső jog minősítését, hanem a különbségek kiegyenlítésére kialakította a „bíróság” közösségi jelentését. A közösségi jelentés kialakítása ilyen helyzetekben fontos. Így a tagállamok bírósági szervezetre és működésre vonatkozó, eltérő belső szabályai nem lesznek gátjai annak, hogy mindenhonnan egyenlő feltételek szerint fogadjon a Bíróság előterjesztést előzetes döntés végett.

Ez a közösségi jelentés nemcsak szervezeti, hanem működési, funkcionális kategória is. Az, hogy valamely tagállami szerv bíróságnak minősül-e a 267. cikk értelmében, kötődhet esetenként a konkrét eljárás jellegéhez, feltételeihez és körülményeihez. Ennek az a következménye, hogy a hagyományos, rendes bíróságok sem tehetnek előterjesztést olyan ügyekben, melyekben nem kifejezetten igazságszolgáltatási funkciót látnak el. Így a belső jog alapján bíróságnak minősülő szerv egyes eljárásokban nem tehet előterjesztést, mert nem bírói funkciót lát el. Másrészt olyan szerv is bíróságnak minősülhet és élhet előterjesztéssel, mely a belső jog szerint nem az. Az Almelo-ügyben az Európai Bíróság a bíróság fogalmára vonatkozó csaknem harmincéves gyakorlatot összegezte először átfogóan.



jogbanC-393/92 Almelo önkormányzata és mások v NV Energiebedrijf Ijsselmij

[1994] EBHT I-1477

[A holland bíróságtól (Gerechtshof, Arnhem) előterjesztett ügyben az áramelosztás versenyjogi megítélése volt napirenden. Itt olyan bíróság előzetes döntés iránti kezdeményezését kellett elbírálni az Európai Bíróságnak, amely egy választottbírósági döntés elleni fellebbezésben járt el. Ezen eljárás során – figyelemmel a felek megállapodására – nem kifejezetten a jogszabályokat kellett alkalmaznia, hanem a „tisztesség (fairness) és ésszerűség” szabályai alapján meghoznia döntését, ami még az uniós (közösségi) jogszabályok figyelembevételét sem követelte meg. Ezzel láthatóan hiányzott egy komoly feltétel ahhoz, hogy a 267. cikk alkalmazása során az előterjesztő szerv – legalábbis ebben az eljárásban – funkcionálisan bíróságnak minősüljön, hiszen a bíróság jogszabályok alapján dönt.]

21 Az első kérdés megválaszolása végett, meg kell jegyezni, hogy amint a Bíróság megállapította a 61/65 Vaassen-Goebbels [1966] EBHT 377 ügyben, a 177. [jelenleg EUMSz 267.] cikk értelmében a bíróság fogalma szükségszerűen magában foglalja, hogy egy ilyen fórumnak egy sor ismérvvel kell rendelkeznie; jogszabálynak kell alapítania, állandóan működjön, kötelező hatásköre legyen, a kontradiktórius eljárás szabályait kövesse, és a jog alapján döntsön. A Bíróság kiterjesztette ezen ismérveket annak szükségességére, hogy a kérdéses bíróság legyen független (l. az ítéleteket a 14/86 Pretore di Salo [1987] EBHT 2545, 7. pont, 338/85 Pardini [1988] EBHT 2041, 9. pont, és a C-24/92 Corbiau [1993] EBHT I-1278 ügyekben).

22 A választottbíráskodásra tekintettel, a Bíróság megállapította ítéletében a 102/81 Nordsee [1982] EBHT 1095 ügyben, hogy a Szerződés [177.] cikkének értelmében a bíróság fogalma átfogja a rendes bíróságot, mely választottbírósági ítéletet fellebbezésre vagy kifogásra felülvizsgál, végrehajtást elrendelő végzés kibocsátásánál eljár, vagy a vonatkozó nemzeti jogszabályok alapján bármilyen jogorvoslatot nyújt (14. pont).

23 A Bíróság ezen értelmezését nem érinti az a tény, hogy a felek által kötött választottbírósági megállapodás nyomán egy bíróság, mint a Gerechtshof, ítéletét azon az alapon hozza, ami fair és ésszerű. A közösségi jog elsőbbségének és egységes alkalmazásának elveiből, a Szerződés 5. [jelenleg EUSz 4(3)] cikkével együtt, az következik, hogy egy tagállami bíróság, melyhez egy választottbírósági döntés elleni fellebbezést nyújtottak be a nemzeti jog alapján, még akkor is köteles tiszteletben tartani a közösségi jog szabályait, konkrétan a versenyre vonatkozóakat, ha ítéletét arra tekintettel hozza, ami fair.

24 Az első kérdésre azt a választ kell adni, hogy egy nemzeti bíróságot, amely a jog által meghatározott esetben egy választottbírósági ítélet elleni fellebbezést bírál el, az [EGK]-Szerződés [177.] cikkének értelmében bíróságnak kell tekinteni még akkor is, ha a felek által kötött választottbírósági megállapodás feltételei szerint, ítéletét azzal összhangban kell meghoznia, ami fair és ésszerű.

Az ítélet 21. pontjában felsorolt jellemzőket a Bíróság későbbi ügyekben is alkalmazta, melyek közül a legnagyobb figyelmet a Dorsch Consult-ügy kapta, ahol a bíróság az egyes jellemzők elemzésére is kitért, C-54/96 Dorsch Consult Ingenieurgesellschaft mbH v Bundesbaugesellschaft Berlin mbH [1997] EBHT I-4961.

Megjegyzések

1. A „bíróság” fogalmának közösségi jelentését először a Bíróság a Vaassen-Göbbels-ügyben igyekezett megvilágítani még a hatvanas években, 61/65 G. Vaassen-Göbbels v Management of the Beambtenfonds voor het Mijnbedrijf [1966] EBHT 0261. Ezután a bíróság jellemzőinek összefoglalását az Almelo-ügyben fejtette ki átfogóan. Már a Vaassen-Göbbels-ügyben kiemelésre került, hogy a vizsgálat tárgyát képező (közbeszerzési) bizottság bírósághoz hasonló eljárási szabályokat alkalmaz. A bírósági eljárás tipikus eleme az, hogy az ügyben a felek kifejthetik véleményüket, annak alátámasztására bizonyítékokat hozhatnak fel, és cáfolhatják a szembenálló fél álláspontját. Ez a feltétel azon ügyeknél mutatkozott igazán meg, ahol a tagállam bírósága peren kívüli, „sommás” eljárásban jár el.

Az olasz polgári perrendtartás lehetővé teszi, hogy a bíróság (annak elnöke), peren kívüli, gyorsított, ex parte eljárásban, a fél kérelmére, egyfajta bírósági meghagyást jelentő végzéssel, rendelkezzen, például a jogellenesen, közigazgatási hatóság által kirótt pénzügyi terhek visszafizetéséről. Ezen eljárásokban gyakran merültek fel közösségi jogi kérdések, melyek miatt a Bírósághoz fordultak előzetes döntéshozatal végett. (Először l. 43/71 Politi s.a.s. v Ministry for Finance of the Italian Republic [1971] EBHT 1039). Azonban az a probléma merült fel, hogy ezen eljárásban nincs tárgyalás, a (fellebbezhető) végzés kibocsátása előtt a másik felet nem hallgatják meg. Az eljárás a legkevésbé sem kontradiktórius, nem felel meg a Vaassen-Göbbels-ügyben támasztott kontradiktórius eljárás feltételének. Kétségtelen, hogy az ügyben érdemben vita van, hiszen



jogbanvan ellenérdekű fél, azonban az nem tudja ekkor még kifejteni álláspontját. Külön gondot okoz a formai feltétel hiányán túl, hogy a meg nem hallgatott fél nemcsak érdemben nem tudja álláspontját kifejteni, hanem az előzetes döntés iránti előterjesztéssel kapcsolatban sem tud érvelni, észrevételeket tenni.

A Bíróság ezen ügyekben túlteszi magát a kontradiktórius eljárás saját maga felállított követelményén. A Bíróság részben szakított a Vaassen-Göbbels-döntéssel és megállapította, hogy a 177. (jelenleg EUMSz 267.) cikk nem támaszt olyan feltételt, miszerint az előzetes döntés iránti előterjesztés előtt mindkét fél álláspontját ismernie kellene az előterjesztő bíróságnak, l. 162/73 Birra Dreher SpA v l’Administration italienne des finances [1974] EBHT 0201, 3. pont, C-18/93 Corsica Ferries Italia Srl v Corpo dei Piloti del Porto di Genova [1994] EBHT I-1783, 12. pont.A Dorsch Consult-ügyben pedig megerősítette, hogy a kontradiktórius eljárás léte nem elengedhetetlen feltétel ahhoz, hogy egy előterjesztő szerv bíróságnak minősüljön (31. pont).

2. Amikor az Európai Bíróság az előterjesztő szerv jellemzőit kénytelen vizsgálni, gyakran felmerül az a kérdés, hogy a szerv igazságszolgáltatási feladatot lát-e el vagy az előterjesztő szerv az eljárás végén bírói természetű döntéssel záródó eljárásban jár-e el. Ez láthatóan inkább egy pótlólagos, kiegészítő feltételt jelent az Almelo-feltételekhez képest, és ennek a legfontosabb jegye, hogy a szerv jogvitát dönt el. A Job Centre(I)-ügyben a Bíróság megállapította, hogy nem adhat előzetes döntést, mivel egy társaság alapszabályának, bejegyzés céljából történő jóváhagyására irányuló döntés során az előterjesztő milánói bíróság nem igazságszolgáltatási tevékenységet gyakorol. Más tagállamokban ezt a feladatot igazgatási szervek végzik, és az eljárás nem felek közötti vita eldöntésére irányul. A döntés annak ellenére született, hogy a nemzeti bíróság valaminek a jogszerűségéről (alapszabály) kötelező erővel döntött. Ami észrevehetően hiányzott, az a felek közötti jogvita. C-111/94 Job Centre coop. arl. (I) [1995] EBHT I-3361. Az Európai Bíróság elutasító döntése után, a milánói bíróság megtagadta a társaság alapszabályának jóváhagyását, mire az fellebbezett. Ezután a fellebbviteli bíróság volt az, amely az ügyben újabb előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményezett. A Job Centre(II)-ügyben a Bíróság követte az első ügyben tett azon megállapítását, hogy a bejegyzés megtagadásával keletkezik csak a jogvita. Ennek alapján nem vitatta, hogy az előterjesztést a másodfokon eljáró, fellebbviteli bíróság bírói tevékenység gyakorlása során tette, és érdemben vizsgálta az előterjesztett kérdéseket, C-55/96 Job Centre coop. arl. (II) [1997] EBHT I-7119.

3. Hiába tűnnek világosnak az Almelo-ügyben összefoglalt jellemzők, egyes esetekben nehéz eldönteni, hogy bíróságnak minősül-e az előterjesztő szerv. A hivatkozott Dorsch Consult-ügyben, a német szövetségi közbeszerzési felülvizsgálati bizottság előterjesztésével összefüggésben, a Bizottság képviselője kifejtette, hogy nyilvánvalóan nincs a Bíróságnak hatásköre eljárni az ügyben, mivel egyértelmű, hogy az előterjesztő szerv nem minősül bíróságnak az Almelo-döntés alapján. Ezt az álláspontot osztotta Tesauro főtanácsnok is. A Bíróság azonban megállapította, hogy az előzetes döntéshozatal tekintetében az előterjesztő szerv bíróságnak minősül. Ez mutatja, hogy a felsorolt jellemzők értelmezése és alkalmazása esetenként komoly bizonytalanságot hordozhat.

4. A Monin-ügyben egy francia felszámolási bíró (Juge-Commissaire) tett előterjesztést.A francia felszámolási eljárás sajátosságai hasonlóak a magyar eljáráshoz. A fentiek ismeretében vizsgálható érdemben az elterjesztés vagy azt el kell utasítani, mert uniós értelemben nem bíróság terjesztette azt elő? C-428/93 Monin Automobiles-Maison du Deux Roues [1994] EBHT I-0017.

5.6. 7.5.6. Az előterjesztés egyedi kérdéseiAz előzetes döntés iránti előterjesztésnek bizonyos feltételeknek meg kell felelnie, hogy érdemben az Európai Bíróság meg tudja vizsgálni (megengedhetőségi feltételek). A Pp. 155/A. (2) bekezdése a következő követelményeket állítja az előterjesztéssel szemben (csaknem szó szerint azonos a büntetőeljárásban a Be. 266 § (1) bek. c) pontja): „A bíróság a végzésben meghatározza azt a kérdést, amely az Európai Bíróság előzetes döntését igényli, valamint – a feltett kérdés megválaszolásához szükséges mértékben – ismerteti a tényállást és az érintett magyar jogszabályokat.” Az itt meghatározott követelmények hiányán felül az előterjesztés más hibákban is szenvedhet, melyekre az alábbiakban utalunk.

(a) A kérdés feltevése

Az előterjesztés lényege azon kérdés (vagy kérdések) feltevése, melynek megválaszolása szükséges az ügy eldöntéséhez. A kérdések feltevésénél a legfontosabb korlát, hogy nem irányulhat olyan válaszra, melynek megadására a Bíróságnak nincs hatásköre (l. fent 9.2 pont), így: (1) nem kérdezhet rá a belső jog és a közösségi jog összeegyeztethetőségére; (2) nem kérdezhet rá a belső jogszabály értelmezésére; (3) nem irányulhat a közösségi jog alkalmazására; (4) a kérdés nem lehet hipotetikus (pl. nem tételezhet fel olyan tényállást vagy tényállási elemet, mely az adott ügyben nem valósult meg, és nem is valósulhat meg).



jogbanA hibás kérdésfeltevést a Bíróság javítja oly módon, hogy átértelmezi azt hatáskörének megfelelően. Amennyiben ezt nem tudja megtenni (pl. az ügyről adott információk hiányossága miatt), az előterjesztést érdemi vizsgálat nélkül elutasítja.

(b) A tájékoztatási kötelezettség

A kérdésfeltevésen túl, az előterjesztő bíróság köteles megfelelően tájékoztatniaz Európai Bíróságot az ügyről. Ez magában foglalja a releváns tényállás, valamint az alkalmazandó belső jogszabályok leírását, és annak indokolását, hogy miért tartjaaz előterjesztő bíróság szükségesnek az előzetes döntést (az utóbbi kivételével, erre a magyar szabályok is utalnak).

A tájékoztatás nemcsak annak lehetőségét teremti meg, hogy a Bíróság hasznos választ adjon, melyet az előterjesztő bíróság felhasználhat az alapügy eldöntésénél. A Bíróság előtt fellépő érdekelt felek, a Bizottság, a tagállamok akkor tudják érdemben álláspontjukat kifejteni, amennyiben részletesen ismerik az ügyet. Ők csak az előterjesztésről szóló végzést kapják meg, így ebben kell megfelelő hátteret adni a előterjesztésnek, nem elég az aktára hagyatkozni. A Holdijk-ügyben, ahol a hiányos előterjesztés ellenére is válaszolt a Bíróság a feltett kérdésekre, kitűnő összefoglalását találni e követelményeknek, utalván egyben a fontosabb megelőző esetekre is:

„5 E tekintetben meg kell jegyezni, hogy a Bíróság állandó joggyakorlata már tartalmaz ilyen iránymutatást. Így az 1981. december 16-i ítéletében (244/80 Foglia v Novello (1981) EBHT…) a Bíróság megállapította, hogy a nemzeti bíróságoknak magyarázatot kell adni, milyen indokok alapján tekintik a kérdéseikre adott választ szükségesnek az alapügyben hozandó ítélethez, kivéve, ha az indokok egyértelműen kiderülnek az ügy aktájából. Továbbá, 1979. július 12-i ítéletében (244/78 Union laitière normande (1979) EBHT 2663) a Bíróság jelezte, annak szüksége, hogy közösségi jogról adott értelmezése hasznára legyen a nemzeti bíróságnak, nélkülözhetetlenné teszi azon jogi összefüggések meghatározását, melyekbe a kért értelmezést be kell helyezni. Az 1981. március 10-i ítéletében (36 és 71/80 Irish Creamery Milk Suppliers Association (1981) EBHT 735) hozzátette, hogyha a körülmények lehetővé teszik, esetleg célszerű lehet az ügy tényeit megállapítani, és a tisztán belső jogi kérdéseket eldönteni addig az időpontig, amíg az előterjesztést az Európai Bírósághoz megteszi.”

141–143/81 Gerrit Holdijk és mások [1982] EBHT 1299, 5. pont.

Megjegyzések

1. Az előterjesztések megengedhetőségét más tényezők is befolyásolhatják. A Foglia v Novello(I)-ügyben zavarba ejtő kérdéssel került szembe a Bíróság. A felperes olasz bort exportált Franciaországba az alperes részére, és kikötötték, hogy az alperesnem felelős azon pénzügyi terhekért, melyeket a hatóságok a közösségi joggal ellentétesen rónak ki. A borszállítmányra kivetett francia adót Foglia fizette meg, de ennek megtérítését kérte Novellótól. Alperes kifogásként hivatkozott azon szerződéses rendelkezésre, amely szerint nem köteles fizetni közösségi joggal ellentétes pénzügyi terhet. Az olasz bíróság előzetes döntést kezdeményezett, és választ kért arra a kérdésre, hogy a kivetett francia adó ellentétes-e az EK-Szerződés 95. (jelenleg EUMSz 110.) cikkével, amely a piacvédő és megkülönböztető adóztatás tilalmáról szól, 104/79 Pasquale Foglia v Mariella Novello (I) [1980] EBHT 0745. Az ügy kettős problémát hordozott: a nyilvánvalóan mesterséges, kreált jogvitában adhat-e a Bíróság választ a feltett kérdésre; másrészről miképpen kezelje azt, ha egy tagállam bírósága előtt, egy másik tagállam jogszabályait támadják a közösségi jogra hivatkozva. Végül a Bíróság az előterjesztést érdemi vizsgálat nélkül elutasította. Ez rendkívül komoly lépés volt, hiszen ezzel felülbírálta az előterjesztő bíróság értékelését az előtte fekvő ügyre vonatkozóan, és kiterjesztette felülvizsgálati jogosultságát a kérdések természetének, az előterjesztés felszereltségének vizsgálatától az egész vita jellegének megítéléséig. Azonban milyen indokok alapján utasíthatta el az előterjesztést az Európai Bíróság? Az, hogy egy vita „nem valódi”, a feltett kérdést hipotetikussá teszi, vagy a szükségesség feltétele hiányzik, esetleg nincs jogvita az előterjesztő bíróság előtt (l. a bíróság fogalmánál)?

A Bíróság, az olasz bíróság újabb előterjesztésére, a Foglia v Novello(II)-ügyben megerősítette, mennyire komolyan gondolja az előterjesztés elutasítását, 244/80 Pasquale Foglia v. Mariella Novello (II) [1981] EBHT 3045. Ugyanakkor megfigyelhető az eseteknek egy későbbi vonulata, melyek visszavonulást jelentenek a Foglia v Novello-ügyektől, pl. C-412/93 Société d’Importation Edouard Leclerc-Siplec v TF1 Publicité SA és M6 Publicité SA [1995] EBHT I-0179, vagy C-105/94 Ditta Angelo Celestini v Saar-Sektkellerei Faber GmbH & Co. KG [1997] EBHT I-2971. Itt mindkét ügyben a felek által erősen egyeztetett vitákról volt szó, így a



jogbanCelestini-ügyben ilyen formában támadták az importált borokra alkalmazott német borvizsgálati módszert. Ennek ellenére a Bíróság érdemben vizsgálta az előterjesztéseket.

2. Gyakran jelentkezik problémaként az előterjesztett kérdéseknél, hogy azok nem az ügyre vonatkoznak, nincsenek összefüggésben az ügy eldöntésével. A CILFIT-döntés alapján láthatjuk, ha a felmerülő jogkérdés irreleváns, ez mentesíti a bíróságokat az előterjesztés kötelezettsége alól. Azonban ez egyben érdemi vizsgálatra alkalmatlanná teszi a kérdést, így megengedhetőségi feltétel is. Az alábbi három példa olyan ügyekre vonatkozik, ahol az összefüggés hiánya miatt az előterjesztést elutasították.1313

A Grado-Bashir-ügyben a tübingeni ügyészség külföldi vádlottakkal szemben, az ügyiratokban nem használta az „Úr” megszólítást, noha német állampolgárokkal szemben ez az előterjesztés állítása szerint szokásos. A büntetőbíróság előtt kérdésessé vált, hogy az ügyészség eljárása sértette-e az EK-Szerződés 6. (jelenleg EUMSz 11.) cikkét, amely a diszkrimináció tilalmát fogalmazza meg. A Bíróság megtagadta a választ a kérdésre, mivel a válasz nincs összefüggésben az alapeljárás kimenetelével, mégha történt is hátrányos megkülönböztetés e tekintetben, C-291/96 Martin Grado és Shahid Bashir [1997] EBHT I-5531.

A Dias-ügyben az egyik előterjesztett kérdés arra irányult, hogy az EK-Szerződés 90. cikk(1) bekezdésének tükrében (jelenleg EUMSz 110. cikk: megkülönböztető adóztatás tilalma) hogy minősül, amikor Portugália megadóztatja a másik tagállamból származó használt járművet, noha a belföldi forgalomban gazdát cserélő használt járművön nincs adó. A Bíróság megtagadta a kérdésre a választ, mivel a perben szereplő járművet újonnan vették meg és vitték be az országba, C-343/90 Manuel José Lourenço Dias v Director da Alfândega do Porto [1992] EBHT I-4673.

Az USSL Biella-ügyben olasz jogszabály kizárta, hogy a munkaügyi kapcsolatokban természetes vagy jogi személyek közvetítőként lépjenek fel. A bíróság azt kérdezte, hogy ez mennyiben összeegyeztethető személyek és szolgáltatások szabad áramlását biztosító közösségi jogszabályokkal. A Bíróság szerint az értelmezni kért rendelkezések akkor alkalmazhatóak, ha több tagállamot érint a jogviszony. Ebben az ügyben azonban a peres felek olasz székhelyűek voltak, és Olaszország területén működtek, így az értelmezni kért rendelkezések nem alkalmazhatóak az ügyben. A Bíróságnak nincs hatásköre az előterjesztést vizsgálni, mert a kérdésre adott válasz nincs összefüggésben a nemzeti bíróság előtt folyó peres vita eldöntésével, C-134/95 Unitu Socio-Sanitaria Locale n. 47 di Biella v Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro [1997] EBHT I-0195.

3. A Hewlett Packard-ügyben, a Szingapúrból Franciaországba behozott számítógépes billentyűzetet az importőr tévesen számítógépes alkatrészként vámoltatta, részben német hatóságok állásfoglalása alapján, amit a francia vámhatóságok nem kifogásoltak. Az akkori közösségi jogszabályok alapján a vámot nem kellett megfizetni. Később kiderült, hogy az árut számítógépes egységként kellett volna vámoltatni, mely átsorolásból vámfizetési kötelezettség, és egyben jogvita keletkezett. Az ügyet előzetes döntésre előterjesztette a francia bíróság. A feltett kérdés a következő volt:

„Mivel a Hewlett Packard társaság által importált számítógépes klaviatúrákat a 84-53 osztályba kellett volna sorolni, a jelen ügyben a társaság által hivatkozott körülmények, nevezetesen: az árut tévesen a 84-55 osztály alá soroló, a müncheni pénzügyi igazgatóság (Finanzdirektoren) által hozott határozat, illetve a francia vámhatóságok kifogásának hiánya, amely a bevallásban tökéletesen, világosan leírt kereskedelmi áruleírással való összehasonlításon alapult, olyanok-e, melyek mentesítik a társaságot az 1697/79 sz. (EGK) rendelet 5(2) cikke vagy a módosított 1430/79. sz. (EGK) tanácsi rendelet 13. cikke alapján, a kérdéses vámok vámvizsgálat utáni beszedése alól?”

C-250/91 Hewlett Packard France v Directeur Général des Douanes [1993] EBHT I-1819, 7. pont. Az előterjesztő bíróság által feltett kérdés miben nem felel meg az előzőekben megismert követelményeknek?

(c) Az előterjesztés időzítése az eljárás során

Az előterjesztés időzítése teljesen az előterjesztő tagállami bíróságnak megítélésétől függ, abban teljes szabadságot kap, pl. C-348/89 Mecanarte – Metalurgica da Lagoa Lda v Chefe do Serviço da Conferencia Final da Alfândega do Porto [1991] EBHT I-3277, 49. pont. Az uniós jog nem tartalmaz megkötéseket e tekintetben, és az Európai Bíróság is csak némi általános iránymutatást adott. Az Irish Creamery-ügyben megállapította, miszerint „…annak az időpontnak a meghatározása, hogy a nemzeti bíróság a 177. cikk értelmében mikor kérjen előzetes döntést, az eljárás gazdaságosságának szempontjaitól függ, melyeket a nemzeti bíróságnak kell

1313 A példákat hozza Blutman, 2003, 274–275. o.



jogbanértékelni.” Az előbbiekben idézett Holdijk-döntés egyértelművé teszi, hogy az a jó előterjesztés, mely már ténybelileg és jogilag is érett az előterjesztésbe foglalandó kérdések megfogalmazására. Az alábbi ügyet a Holdijk-döntésből vett fenti idézettel együtt érdemes megvizsgálni.

C-236/98 Jämställdhetsombudsmannen (Esélyegyenlőségi ombudsman)

v Örebro läns landsting (Örebro Városi Tanács)

[2000] EBHT I-2189

[A peres felek között vita abból adódott, hogy a felperes állítása szerint a városi tanács alkalmazásában álló (és a helyi kórházban dolgozó) két szülésznő fizetése nem érte el a hasonló munkát végző férfi klinikus fizetését, így sértette az „egyenlő munkáért egyenlő bért” elvét. A svéd Arbetsdomstolen (munkaügyi bíróság) előtt, az ügyben felmerült az EK-Szerződés 141. (jelenleg EUMSz 157.) cikkének és a 75/117/EGK irányelvnek az értelmezése. A bíróság előzetes döntést kezdeményezett. Az alperes szerint a Bíróságnak el kell utasítani az előterjesztést, mivel az előterjesztő bíróság még nem döntött arról, hogy hasonló munkát végzett-e a két szülésznő, mint a klinikus, így nem lehet megállapítani, egyáltalán alkalmazható-e az ügyben az értelmezendő közösségi jogszabály.]

31 Igaz, hogy a közösségi jognak a nemzeti bíróság számára hasznos értelmezése megköveteli azon jogi keretek meghatározását, melyekre a kívánt értelmezés vonatkozik, és hogy ebben a vonatkozásban, a körülményektől függően előnyös lehet, hogy a tényállás és a kizárólag a nemzeti jog alapján eldöntendő kérdések a Bírósághoz történő előzetes döntéshozatalra utalás időpontjában tisztázva legyenek oly módon, hogy a Bíróság minden olyan tény- és jogkérdést ismerhessen, melyek a közösségi jognak az általa adandó értelmezésekor fontosak lehetnek. (Irish Creamery Milk Suppliers Association, 6. pont).

32 Azonban ezek a megfontolások semmilyen módon nem korlátozzák a nemzeti bíróság mérlegelési jogkörét, amelynek egyedül van közvetlen tudomása az ügy tényeiről és a felek érveléséről, és amely az ügyben az ítélethozatal felelősségét viseli, és amely ennek következtében a legjobb helyzetben van ahhoz, hogy megítélhesse, az eljárás mely szakaszában szükséges előzetes döntést kérnie az Európai Bíróságtól (C-127/92 Enderby [1993] EBHT I-5535 10. pont).

33 Ebben az ügyben, egészében véve, a nemzeti bíróságnak a közösségi jog értelmezésére irányuló kérelme valódi vita keretei között született, és a Bíróságnak rendelkezésére áll a szükséges információ ahhoz, hogy az előterjesztett kérdésekre hasznos választ adhasson.

34 Jóllehet, hogy ebben az ügyben a ténybeli és jogi keretek leírása néhány vonatkozásban nem tűnik teljesnek, és így elzárja attól a Bíróságot, hogy szándékának megfelelő pontossággal adjon választ az előterjesztett kérdések különböző vonatkozásaira, ennek ellenére a Bíróság hasznos döntést tud hozni az előtte lévő adatok alapján. Azonban a Bíróság a körülményektől függően arra kényszerülhet, hogy az előterjesztett kérdések bizonyos vonatkozásait válasz nélkül hagyja (l. C-266/96 Corsica Ferries France [1998] EBHT I-3949, 25. pont).

[A Bíróság ezután érdemben válaszolt a feltett kérdésekre.]

Az ügy ténybeli érettsége feltételezi azt, hogy a tényállás már kivehető legyen. Jó, ha a tényállás minden, az ügy eldöntése szempontjából fontos tényt tartalmaz. A tényállás részletessége nem határozható meg általános szinten, mert ez függ attól, hogy a feltett kérdésekre adott válaszok hogy segítik az ügy eldöntését. Ugyanakkor a tényállásban egyes tények alapulhatnak feltételezésen, és nem kell feltétlenül teljesen bizonyítottnak lenni.

Az ügy jogi érettségéről akkor beszélhetünk, ha az előterjesztéskor az eljárásban már látni az ügy eldöntésének lehetséges jogi irányait és azon feltételeket, melyeken egyik vagy másik megoldás alkalmazása megfordul. Az előterjesztő bíróságnak az előterjesztésben fel kell vázolni azon jogi keretet, melybe az Európai Bíróság által nyújtott értelmezés belehelyezhető. A Bíróság döntése akkor lesz igazán hasznos, ha az előterjesztéskor az alkalmazandó belső joggal összefüggő kérdések megoldódnak.

Megjegyzések

1. Az előzetes döntéshozatalban nagyon gyakori az olyan joghelyzet, ahol az előzetes döntés felhasználhatósága feltételektől függ. A Bíróság a szükségességet csak akkor kérdőjelezhetné meg, ha a feltétel a jövőben nem



jogbanvalósulhatna meg (ekkor hipotetikus is lenne a kérdés). Akkor, amikor az előzetes döntés felhasználhatósága az előterjesztő bíróság jövőbeni álláspontjától függ, nem az előterjesztés kifejezett hibájáról van szó, hanem inkább az előterjesztés időzítésének kérdéséről. Ekkor a Bíróság igyekszik választ adni a kérdésekre (ha a tájékoztatás egyéb hiányosságai ebben nem akadályozzák), és az előterjesztő bíróság bölcsességére hagyatkozik. Ennek során legtöbbször visszautal arra – ahogy tette a fenti ügyben –, hogy az előterjesztő bíróságé a felelősség, és övé az előterjesztés szükségességére vonatkozó mérlegelési jogkör is.

2. A fenti probléma még élesebben jelentkezett olyan büntetőügyekben, ahol az elkövetők ismeretlenek. Elsősorban az olasz vizsgálóbírók (pretore) terjesztettek elő ilyen ügyeket, melyekben még nagyobb a veszély, hogy a letett előzetes döntés a semmibe hull, amennyiben az elkövetők nem kerülnek kézre. Ráadásul, mivel nincsenek gyanúsítottak, értelemszerűen nem élhetnek az előzetes döntéshozatal során észrevételezési jogukkal. Megfelelően ütemezett egy ilyen előzetes döntés iránti előterjesztés?

Ez vitatható, de a Bíróság ilyen joghelyzetben érdemben válaszolt a Pretore di Cento kérdésére (110/76 Pretore di Cento v X [1977] EBHT 0851) ugyanúgy, mint például a Pretore di Salo előterjesztésére (14/86 Pretore di Salo v Ismeretlen tettesek [1987] EBHT 2545) annak ellenére, hogy mind az olasz kormány, mind a Bizottság erőteljesen érvelt az előterjesztés elutasítása mellett. Az utóbbi ügyben azonban Mancini főtanácsnok komoly érveket hozott fel amellett, hogy az előterjesztő bíróságnak kell megítélnie, milyen szakaszban terjeszt elő, és hogyan hasznosítható az előzetes döntés az ügyben. A Bíróság lényegében teljesen osztotta a főtanácsnok álláspontját (10–14. pontok). Fel lehet ellenérveket hozni a Bíróság és a főtanácsnok álláspontjával szemben? Valóban lehetséges így „hasznos választ” adni a kérdésekre?

3. Az előző pontban felmerülő másik probléma az, hogy a hiányzó fél nem tud részt venni az eljárásban, és kifejteni álláspontját. Erre a Bíróság sem a Pretore di Cento, sem a Pretore di Salo-ügyben nem tért ki. Egy másik ügyben Lenz főtanácsnok aggályait fejezte ki amiatt, hogy a későbbiekben azonosítandó gyanúsított nem élhetett észrevételezési jogával az előzetes döntéshozatal során, a Bíróság azonban ebben az ítéletben sem reagált a felvetésre, hanem érdemben válaszolt az előterjesztésre, 228/87 Pretura unificata di Torino v X [1988] EBHT 5099, per AG Lenz 9-12. pontok. Úgy tűnik, hogy a gyanúsított hiánya e szempontból azért nem akadály, mert az előzetes döntéshozatal nem kontradiktórius eljárás. Ez a tagállam bírósága és az Európai Bíróság között folyik, ahol nincs fél. Az alapeljárásban szereplő félnek pusztán ahhoz van joga, hogy az álláspontját kifejthesse. Teljesen az előterjesztő bíróságon múlik, hogy a feleknek milyen szerepet szán az előterjesztés előkészítésében, meghallgatja-e őket előtte stb., pl. 70/77 Simmenthal SpA v Amministrazione delle Finanze dello Stato [1978] EBHT 1453, 10-11. pontok. Amennyiben az előterjesztő bíróság később mégis úgy látja, hogy a gyanúsított azonosítása után, annak ismertté vált érvelése nyomán, új szempontok mutatkoznak az ügyben, jogában áll újra előterjesztést tenni, akár ugyanazon kérdésekkel is, pl. 69/85 Wünsche Handelsgesellschaft GmbH & Co. v Németország [1986] EBHT 0947, 15. pont.

4. Az olyan büntetőügyekben, ahol az elkövetők ismeretlenek, létezik jogvita? Vonjon párhuzamot a Job Centre(I)- és Job Centre(II)-ügyekkel! Attól még létezhet jogvita, hogy az egyik fél nem ismert?


8. fejezet - 8. fejezet. A tagállamok felelőssége az uniós jog megsértése miattA tagállamok kötelesek betartani az uniós jogszabályokat, és megsértésük esetén felelősségük keletkezik. Ezt az általános kötelezettséget tartalmazza az EUSz 4. cikk (3) bekezdése (volt EKSz 10. cikk). Az Európai Uniót tagállamok hozták létre nemzetközi szerződésekkel, erre épül a szervezet egész jogrendszere. Az Unió működése és működtetésének lehetősége elsősorban a tagállamok magatartásától függ. A jogsértő magatartások veszélyeztethetik az egész integrációt. Ugyanakkor a tagállamok jogsértése sértheti az egyén uniós jogszabályokon alapuló jogait is.

Az uniós jog jelentős része olyan, hogy közvetlenül is sértheti egyszerre az összes többi tagállam közvetlen gazdasági vagy egyéb érdekét. Lényeges olyan mechanizmusok léte az uniós jogrendszeren belül, amelyek hatékonyan biztosítják a tagállamokkal szemben is az uniós jogszabályok betartását. Ezen eljárásokba pedig kellenek olyan szereplők, melyeknek érdeke vagy feladata a jogkövetés kikényszerítése. A Szerződések ezzel a feladattal alapvetően a Bizottságot bízták meg, de a többi, sértett tagállamnak is lehetőséget biztosítottak erre. Az utóbbi évtized fejleményei az egyének számára is keretet adnak, hogy jogvédelmet kapjanak uniós jogot sértő tagállami magatartással szemben. Az igények érvényesítése – azok jellegétől függően – természetesen nem ugyanazon fórumon, és nem ugyanazon feltételek mellett történik. A következőkben az állammal szembeni felelősségi igény érvényesítésének túlnyomórészt eljárásjogi feltételeit tekintjük át.

1. 8.1. A tagállamok jogsértő magatartása1.1. 8.1.1. Az állami egység elveA tagállami kötelezettségek legnagyobb részének teljesítése, az egyes tagállamokon belül, elsősorban a tagállam kormányát, a közigazgatást, a végrehajtó hatalmat terheli. Azonban amikor a tagállam a kötelezett, a kötelezettség nemcsak a tagállamok kormányát és az alárendelt szerveket terhelheti, hanem a tagállam minden szervét, akár függő, akár alkotmányosan független a végrehajtó hatalomtól.

A Bíróság a Haim-ügyben a következőket külön kiemelte:

„A tagállamok ezért nem mentesülnek a felelősség alól a nemzeti jogrendben, az állami szervek között létező hatáskör- és felelősségmegosztásra hivatkozva, vagy olyan indokkal, hogy a közösségi jog megsértéséért felelős közhatalmi szervnek nincs meg a szükséges hatásköre, tudása, eszközei vagy forrásai.”

424/97 Salomone Haim v Kassenzahnärztliche Vereinigung Nordrhein [2000] EBHT I-5123, 27. pont, (l. ugyancsak hasonlóan C-302/97 Klaus Konle v Ausztria [1999] EBHT I-3099, 62. pont). Így a tagállam akkor is felelős az uniós jog megsértéséért,

1. amennyiben a jogsértés a nemzeti parlamentnek tudható be, 77/69 Bizottság v Belgium (Faanyagok átalányilletéke) [1970] EBHT 0237, 25. pont;

2. amennyiben kormánytól független helyi önkormányzat sérti azt meg, 103/88 Fratelli Costanzo SpA v Comune di Milano [1989] EBHT 1839, 31–32. pontok, C-33/90 Bizottság v Olaszország (Veszélyes hulladékok) [1991] EBHT I-5987, 24. pont;

3. amennyiben a tagállamok bíróságai – hatáskörükön és illetékességükön belül – kötelezettek az EUSz 4. cikk (3) bekezdésében foglaltak szerint, 14/83 Sabine von Colson és Elisabeth Kamann v Land Nordrhein-Westfalen [1984] EBHT 0189, 26. pont, 79/83 Dorit Harz v Deutsche Tradax GmbH [1984] EBHT 1921, 26. pont.

1.2. 8.1.2. A tagállami jogsértések néhány típusaA tagállami szervek általános kötelezettsége abban összegezhető egyszerűen az EUSz 4. cikk (3) bekezdése


8. fejezet. A tagállamok felelőssége az uniós jog

megsértése miattalapján, hogy az uniós jog hatékony érvényesülését biztosítani kell. Ez az általános kötelezettség – tevékenységük jellegétől függően – az egyes állami szervekre lebontható, konkrét kötelezettségeket foglalhat magában, nem szólva azon sajátos, ugyancsak konkrét kötelezettségeket tartalmazó rendelkezésekről, amelyek a Szerződések egyéb részeiben fellelhetőek.

Az egyedi, konkrét kötelezettségek teljes körű áttekintése lehetetlen. (De például a tagállami bíróságok – illetve más belső jogalkalmazó szervek – kötelezettségei nagyban tükröződnek a 6. és 7. fejezetekben leírtakban.) A tagállamok jogsértést jelentő magatartási formáiból néhány tipikusat az alábbiakban emelünk ki.

(1) A tagállam jogalkotó szervei, beleértve a központi államhatalomtól független helyi vagy regionális jogalkotó szerveket is, az utóbb keletkező uniós jogszabállyal ellentétes tagállami jogszabályt hagynak hatályban (mulasztás jogszabály hatályon kívül helyezésére vagy módosítására).

(2) A tagállam jogalkotó szervei, beleértve a központi államhatalomtól független helyi vagy regionális jogalkotó szerveket is, az uniós joggal ellentétes tagállami jogszabályt fogadnak el.

(3) A tagállam nem vagy nem megfelelően ülteti át és hajtja végre belső jogában az uniós szervek által elfogadott irányelveket. (E kérdést l. az előzőekben a 4.3.4 pontban.)

(4) A tagállam közigazgatási szervei olyan egyedi közigazgatási határozatot hoznak vagy intézkedést tesznek, mely ellentétes az uniós joggal. Ide tartozik azon eset, amikor például a holland hatóságok Thaiföldről jogellenesen nagy mennyiségű manióka-szállítmányt engedtek be az országba csökkentett vámmal, C-96/89 Bizottság v Hollandia (Manióka-ügy) [1991] EBHT I-2461.

(5) A tagállami bíróságok igazságszolgáltatási tevékenységük során az uniós joggal ellentétes ítélkezést folytatnak, vagy ítéletet hoznak.

(6) A tagállam szervei eltűrik olyan magánfelek, nem állami szervek cselekedeteit, melyek magatartása az államnak betudható, és amely magatartás ellentétes az uniós joggal. Így az állam felelős lehet olyan nem állami szerv, az áruk szabad áramlását sértő reklám- és egyéb tevékenységéért, mely szerv kellően szoros kapcsolatban áll a kormányzattal, l. 249/81 Bizottság v Írország (Vásároljon ír árut!) [1982] EBHT 4005.

Megjegyzések

1. A Bíróság a 167/73 Bizottság v Franciaország-ügyben megállapította, hogy Franciaország nem tett eleget az uniós jogban előírt kötelezettségeinek, mert belső jogszabálya előírta, hogy a francia hajókon szolgáló legénység bizonyos részének francia állampolgárnak kell lennie, és az sérti a munkaerő szabad áramlására vonatkozó közösségi szabályokat. A Bizottság úgy vélte, hogy Franciaország az ítéletben megállapított jogsértést nem küszöbölte ki, mert a vitatott belső jogszabály hatályban maradt. Franciaország ezt nem tagadta, de arra hivatkozott, hogy egy belső miniszteri körlevél alapján a kérdéses jogszabályi rendelkezést a közösségi tagállamok állampolgáraira nem alkalmazzák, így az ítéletben foglalt jogsértést kiküszöbölte. Franciaország ezzel eleget tett-e a több, mint húsz évvel azelőtt hozott ítéletnek? C-334/94 Bizottság v Franciaország (Tengerészeti Munkatörvénykönyv II.) [1996] EBHT I-1307. (L. a 4.3.4 pontban leírtakat is!)

2. Németországban a Fogorvosi Egyesület tagsága kellett ahhoz, hogy egy fogorvos társadalombiztosítás által térített kezeléseket végezhessen. Az egyesület közjogi szervként működött.A felperes olasz állampolgártól – akinek török fogorvosi diplomája volt – ezt a bejegyzést az egyesület tartományi szerve megtagadta, mint utóbb kiderült, megsértve ezzel az EK-Szerződés letelepedési szabadságra vonatkozó rendelkezését (jelenleg EUMSz 49. cikk). A fogorvos a kiesett keresetére tekintettel kártérítési pert indított az egyesület területi szerve ellen. A düsseldorfi tartományi bíróság az ügyet előzetes döntés végett előterjesztette az Európai Bíróságra. C-424/97 Salomone Haim v Kassenzahnärztliche Vereinigung Nordrhein [2000] EBHT I-5123. Amennyiben fennállnának a kártérítési felelősség feltételei, ki lenne a felelős: a tagállam, a jogsértést elkövető közjogi szerv vagy egyszerre mindkettő? Amennyiben a tagállam is felelős, ez milyen alapon lehet: azért, mert származtatott felelősség alapján a szerv tevékenysége betudható az államnak (tevőleges jogsértés a bejegyzés elutasítása miatt), vagy közvetlen felelősség alapján, az állam nem tett meg mindent, hogy területén megelőzze a közösségi jog megsértését (mulasztás)? Mi a különbség a kettő között, és ennek milyen jelentősége lehet?

3. Az uniós együttműködés feltételezi, hogy a tagállam együttműködjön a Bizottsággal. Az állam elzárkózása információnyújtás elől, rendkívül megnehezítheti a Bizottság dolgát. Az Importgyufa-ügyben a Bizottság álláspontja szerint, Görögország megszegte a közösségi közös importszabályokat, mert a svéd – és részben a bolgár – gyufát rátette a tagállamban használt, de bizalmasan kezelt ún. „D listára”. Ezen a listán lévő



megsértése miatttermékekre nem adtak ki importengedélyt. A görög kormány állítása szerint a „D listát” már korábban eltörölték, és ezt a Bizottságnak nem is nyújtotta át. A tagállam a Bizottságnak nem szolgáltatta be sem a „D listát”, sem az ezzel kapcsolatos importdokumentációkat, C-65/91 Bizottság v Görögország (Importgyufa) [1992] EBHT I-5245. A bizonyítási teher elsődlegesen a Bizottságon van. De ez nem jelenti azt, hogy a tagállamnak ne lenne együttműködési (pl. iratszolgáltatási vagy informálási) kötelezettsége akkor, ha a Bizottság konkrét iratokat kér be vagy konkrét információra kérdez rá.

Az információnyújtás kötelezettsége elvileg a Bíróság előtti eljárásban is fennállhat, nemcsak a Bizottság és a tagállam közötti pert megelőző vagy egyéb eljárásban. Itt az információnyújtásnak már más háttere van, hiszen a főként bizonyítási szabályok uralják. A bírósági eljárásban a tagállam a védekezéshez való jogtól foszthatja meg magát, amennyiben elzárkózik információk adásától. Ebben az esetben ugyanis az információk hiányából a Bíróság a másik fél (Bizottság) javára következtetéseket vonhat le, esetleg vélelmezhet valamilyen helyzetet, azaz a bizonyítottság alacsonyabb fokával is megelégedhet. A Bíróság kifejtette több ügyben is, hogy amennyiben a Bizottság kellően valószínűsíti a tagállami jogsértést, a bizonyítékokból levonható következtetések, vagy akár vélelmek vonatkozásában, annak cáfolatára, a bizonyítási teher részben átfordul a tagállamra, amelynek pernyertessége érdekében érdemben kell vitatnia a felhozottakat, nem elég a puszta tagadása jogsértésnek, l. pl. 272/86 Bizottság v Görögország (Olívaolaj-kereskedelem) [1988] EBHT 4875, 21. pont.

2. 8.2. Bizottság v tagállam: kötelezettségszegés megállapítása iránti perA Bizottság feladata az uniós jog betartásának kikényszerítése. Ez a feladata fennáll a tagállamok irányában is, és e feladat teljesítésére az uniós jog eljárási eszközöket is biztosít számára.1

2.1. 8.2.1. A kötelezettségszegés megállapítása iránti per jellemzőiAz EUMSz 258. (volt EKSz 226.) cikke általános eljárási eszközt nyújt a Bizottságnak arra, hogy a jogsértő állam figyelmét felhívja a jogsértésre, kifejtse véleményét a jogsértés mibenlétéről, és végső soron az Európai Bíróság elé vigye az ügyet:

„Ha a Bizottság megítélése szerint egy tagállam a Szerződésekből eredő valamely kötelezettségét nem teljesítette, az ügyről indokolással ellátott véleményt ad, miután az érintett államnak lehetőséget biztosított észrevételei megtételére. Ha az érintett állam a Bizottság által meghatározott határidőn belül nem tesz eleget a véleményben foglaltaknak, a Bizottság az Európai Unió Bíróságához fordulhat.”

A 258. cikk alapján indított kötelezettségszegés megállapítása iránti perben a lehetséges felperes a Bizottság (kivételre l. a „Megjegyzések” részt), míg az alperes az állítólagosan jogsértést elkövető állam. Ahhoz, hogy a Bizottság perlési jogosultsága megnyíljon, előzetes eljárást kell lefolytatnia. Egyes szűkebb jogterületeken az EUMSz megengedi a Bizottságnak, hogy az előzetes eljárás előírásaitól eltérjen, illetve azt mellőzze (l. az EUMSz 108., 114(9) és 348. cikkeit). A 258. cikkben foglalt eljárás több szakaszt foglal magában, melynek célja, hogy az eljárás megindítása még a per előtt ösztönözze a tagállamot valamely belső gyakorlatának megváltoztatására, vagy valamely hiányosság pótlására. Így a 258. cikk szerinti eljárás nemcsak bírói eljárás, hanem kezdeti szakaszban igazgatási jellegű eljárás a tagállam ellen. A pert megelőző eljárás a következő szakaszokból áll:

(1) A Bizottság észleli a jogsértést, vagy bejelentés, panasz útján, vagy saját szervein keresztül, esetleg erről külön belső vizsgálattal bizonyosodik meg, és informálisan kapcsolatba lép az érintett tagállammal.

(2) A tagállam figyelmét levélben hívja fel a jogsértésre, és ésszerű határidő megjelölésével felhívja az államot, hogy terjessze elő álláspontját.

(3) Amennyiben nincs válasz, vagy az nem kielégítő, indokolt véleményt terjeszt elő, melyben pontosan körülírja a jogsértést és részletesen indokolja, véleménye szerint miért áll fenn az uniós jog megsértése. A tagállamnak ésszerű határidőt tűz ki a jogsértés abbahagyására.

11 Az eljárást részletesen és gyakorlati szempontból elemzi a kérdésről megjelent eddigi legátfogóbb munka, Várnay et al., 2006.



megsértése miatt(4) Amennyiben a határidő eredménytelenül telik el, megnyílik a perlési lehetőség.

A pert megelőző eljárás nemcsak formális eljárási kötelezettség. A Bizottság a per során érdemben kötve van a pert megelőző eljárásban felhozott kifogásokhoz, indokokhoz. Az eljárás céljából adódóan, a tagállami gyakorlat kifogásolásának és az ezt alátámasztó indokoknak egyértelműeknek és világosaknak kell lenniük. Csak ebben az esetben alkalmasak arra, hogy a tagállam ezekre megfogalmazza a saját véleményét, illetve ezek alapján a jogsértést kiküszöbölje. Így a C-207/96 Bizottság v Olaszország (Nők éjszakai munkája) [1997] EBHT I-6869. ügyben a Bíróság azért utasította el részben a Bizottság keresetét, mert egy kérdés vonatkozásában sem az indokolt véleményben, sem a keresetében nem fogalmazta meg meggyőzően és részletesen azon indokokat, melyek alapján úgy vélte, hogy Olaszország megsértette az uniós jogot. Így nem hozta az alperes államot olyan helyzetbe, hogy eredményesen tudjon védekezni a felhozottak ellen.

Amennyiben a pert megelőző eljárás valamilyen hibában szenved, a Bíróság a keresetet érdemi vizsgálat nélkül elutasítja. A perelt tagállamok pergátló kifogásai gyakran hivatkoznak a pert megelőző eljárás valamely hiányosságára.

C-96/95 Bizottság v Németország (Tartózkodási engedélyek)

[1997] EBHT 1653

[A Tanács a személyek szabad mozgásával összefüggésben elfogadta a 90/365/EGK irányelvet a kereső tevékenységük folytatásával felhagyó munkavállalók és önálló vállalkozók tartózkodási jogáról, valamint az általános tartózkodási jogról szóló 90/364/EGK irányelvet. A Bizottság álláspontja szerint Németország ezen irányelv végrehajtásának nem tett eleget, mert belső közigazgatási rendszerében nem biztosította az irányelv feltételeinek megfelelő összes uniós polgár tekintetében a tartózkodási engedélyek kiadásának jogi feltételeit. Az alperes tagállam kifogással élt, mivel a Bizottság az előzetes eljárásban nem teljesen ugyanazon indokokat hozta fel, mint a keresetben. Ezen előzetes pergátló kifogás miatt a Bíróság a pert megelőző eljárást is vizsgálta.]

22 E tekintetben először is meg kell állapítani, miszerint a pert megelőző eljárás célja, hogy a tagállamoknak lehetőséget nyújtson, egyrészről a közösségi jogból eredő kötelezettségeik tiszteletben tartására, és másrészről arra, hogy élhessenek a Bizottság által tett kifogásokkal szembeni védekezéshez való jogukkal (293/85 Bizottság v Belgium [1988] EBHT 305, 13. pont).

23 A Bíróság következetes gyakorlata szerint (l. pl. C-296/92 Bizottság v Olaszország [1994] EBHT I-0001, 11. pont), a Szerződés [258.] cikke alapján indított per tárgyát behatárolja e cikk által szabályozott pert megelőző eljárás. Ennek következtében, a kereset nem alapozható bármely olyan kifogásra, mely az indokolt véleményben nem fogalmazódott meg (l. szintén C-157/91 Bizottság v Hollandia [1992] EBHT I-5899, 17. pont).

24 A Bíróság szintén megállapította (l. különösen 301/81 Bizottság v Belgium [1983] EBHT 467, 8. pont), hogy az indokolt véleménynek tartalmaznia kell az indokok alapos és részletes bemutatását, amelyek alapján a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy az érintett tagállam a Szerződés alapján fennálló kötelezettségét elmulasztotta teljesíteni.

25 Kétségkívül, a jelen ügyben, a Bizottság csak a keresetében hozta elő kifejezetten azon indokokat, melyek arra mutatnak rá, hogy az Ausländergesetz 2(2) szakasza elégtelen a 90/364 és 90/365 irányelvek belső jogba történő átültetéséhez.

26 Azonban első megállapításként megjegyzendő, hogy a Német Szövetségi Köztársasággal szemben felhozott kifogás az eljárás folyamán végig ugyanaz maradt, nevezetesen, hogy elmulasztotta a 90/364 és 90/365 irányelveket a nemzeti jogba átültetni.

[Ezután a Bíróság rámutat arra, hogy a német kormány az irányelvek átültetése céljából külön jogszabályok meghozatalát is tervezte, melyek meghozatala elmaradt.]

28 …azáltal, hogy az indokolt véleményében rámutatott arra, miszerint a német hatóságok még nem fogadták el a tervezett intézkedéseket, a Bizottság nem hagyta homályban a kifogás indokait vagy azon megkívánt intézkedéseket, melyek álláspontja szerint az állítólagos késedelmet orvosolták volna.

29 Továbbá, nem lehet arra következtetni az ügy irataiból, hogy a Bizottság elmulasztotta volna figyelembe venni az 1993. március 31-i közleményben foglalt érveket, mivel az indokolt véleményben hivatkozik a német kormány 1993 június 2-i levelére, melyhez ezt a közleményt csatolták (l. erre vonatkozóan az 1995 július 11-i végzést, C-266/94 Bizottság v Spanyolország [1995] EBHT I-1975, 20. pont).



megsértése miatt30 A fenti megfontolások alapján, a Bizottság által a keresetben előterjesztett érveket, melyek arra irányulnak, hogy az Ausländergesetz 2(2) szakasza elégtelen a két kérdéses irányelv belső jogba történő átültetéséhez, nem lehet az állítólagos jogsértés tárgyának megváltoztatásaként értékelni, és az indokolt véleményben felhozott indokokat megfelelőeknek kell tekinteni.

31 A kereset ezért megengedhető.

[A Bíróság az ügy érdemében megállapította a jogsértést.]

Megjegyzések

1. A 258. cikk alapján perelt tagállamok sokszor hivatkoznak pergátló kifogásként arra, hogy a Bizottság nem adott ésszerű határidőt számukra valamely intézkedés megtételére. A „Helyi adók”-ügyben is felmerült ez a kérdés. Az Európai Közösségek kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv alapján a közösségi tisztviselők és alkalmazottak, a munkahelyükön mentesek attól, hogy a helyi népesség-nyilvántartásba be kelljen jelentkezniük. Néhány belga helyi önkormányzat a helyi adó alól csak akkor adott mentesítést, ha az ott élők nyilvántartásba vétetik magukat, és ez a szabály a közösségi tisztviselőket és alkalmazottakat is érintette. A Bizottság ezt a gyakorlatot kifogásolta, és hosszas levelezés után 15 napos határidőt adott a kérdéses gyakorlat kiküszöbölésére. Belgium pergátló kifogásként hivatkozott az ésszerűtlenül rövid határidőre. A Bíróság szerint:

13 Az indokolt véleményben előírt határidőt tekintve, világos, hogy a belga kormányzat már jóval a pert megelőző eljárás megindítása előtt ismerte a Bizottság álláspontját. Ugyancsak meg kell állapítani, hogy a belga kormány nem vitatta a Bizottság álláspontját, a pert megelőző eljárás megindítását megelőző számos eszmecsere folyamán. Továbbá, a belga kormány még csak nem is állítja, hogy ezután megfelelő lépéseket tett volna a Bizottság kívánságainak tiszteletben tartása végett vagy legalább felfüggesztette volna a végleges megoldásig a vitatott helyi szabályozást. Ilyen sajátos körülmények között alaptalan a belga kormány azon állítása, hogy az indokolt véleményben előírt határidő túl rövid volt.

85/85 Bizottság v Belgium (Helyi adók) [1986] EBHT 1149, 13. pont.

2. A pert megelőző eljárás hiányosságai akadályát képezhetik a pernek. Kérdés, hogy érdemi vonatkozásban akadálya-e a pernek, amennyiben a Bizottság a tagállam gyakorlatát valamilyen módon tudomásul veszi, elfogadja. Így lehetséges, hogy nem indít hosszú ideig eljárást, bár tudatában van az uniós joggal eshetőlegesen ellentétes gyakorlatnak. Ilyen elfogadó ráutaló magatartás a Bizottságot elzárja attól, hogy később megváltoztatva a véleményét a 258. cikk alapján eljárást indítson?

A Bíróság úgy véli, ez nem képezi érdemi akadályát a pernek. Írország 1981 márciusában importengedélyhez kötötte a nem tagállamból származó burgonya behozatalát, és erről az intézkedésről 1981 áprilisában a Bizottságot értesítette. Állítása szerint a Bizottság képviselője informális megbeszélésen nem tett kifogást az intézkedés ellen. Az ír értesítés után a Bizottság csak 1982 júniusában lépett, amikor egy panasz nyomán, egy informális levéllel lényegében elkezdte előkészíteni a 258. cikk szerinti eljárást. A Bíróság szerint a Bizottság megelőző magatartása nem akadálya az eljárásnak:

22 Nem lehet elfogadni Írország érvelését, melyet arra alapít, hogy a Bizottsággal előzetesen megbeszéléseket folytatott és a rendelet megküldése utáni első időkben a Bizottság nem tett semmilyen kifogást. Még akkor is, ha Írországnak az a benyomása lett volna, hogy intézkedése nem adott alapot kifogásnak, egy tagállam által egyoldalúan elfogadott intézkedés kifejezett vagy hallgatólagos jóváhagyásával sem ruházhat a Bizottság ezen államra jogot olyan rendelkezések fenntartására, melyek a közösségi joggal objektíve ellentétesek.

288/83 Bizottság v Írország (Burgonyaimport) [1985] EBHT 1761, 22. pont.

Ami az eljárás megindításának időzítését illeti, a Bíróság már igen korán szélesen értelmezte a Bizottság mérlegelési jogkörét e tekintetben: „A Szerződés [258.] cikke alapján, a Bizottságon múlik annak megítélése, hogy mikor indít pert a Bíróság előtt; az időzítést meghatározó megfontolások nem érinthetik a kereset megengedhetőségét, mely objektív szabályokon múlik.” 7/68 Bizottság v Olaszország (Műkincsek) [1968] EBHT 0617. Sőt, a Bíróság szerint a Bizottság „nem köteles meghatározott időn belül cselekedni.” 324/82 Bizottság v Belgium (Személygépkocsik – ÁFA) [1984] EBHT 1861, 12. pont.

A jogbiztonság elvét mennyiben sértheti az, ha a Bizottság – vagy ráutaló magatartása, vagy késlekedése miatt – azt a képzetet kelti, hogy a kérdéses tagállami gyakorlat megfelel az uniós jognak, és később másként cselekszik? Az uniós jogszabályok sokszor nem egyértelműek, ellentétük egy-egy tagállami jogszabállyal valóban sokszor vitatható, vagy legalábbis nem világos. Ráadásul a tagállami intézkedéseken belső



megsértése miattközigazgatási döntések vagy bírói ítéletek tömege nyugodhat. Valóban olyan széles lehet a Bizottság mérlegelési jogköre az időtényezőt tekintve, ahogy azt a Bíróság véli?

3. Nemcsak a jogsértés és a pert megelőző eljárás megindítása közötti idő, de a pert megelőző eljárás hosszúsága sem lehet a per akadálya. Így Hollandia 1983 áprilisában 60 ezer tonna maniókát engedett importálni az országba kedvezményes vámot alkalmazva (mint utóbb kiderült jogellenesen). A Bizottság 1984-ben kezdte meg az eljárást, azonban a kereset benyújtására csak 1989. március 21-én került sor. A Bíróság ugyan elismerte, hogy a tagállam védekezéshez való jogának gyakorlását nagyban elnehezítheti a hosszú idő, de úgy vélte: a Bizottság mérlegelési jogkörébe tartozik, hogy meghatározza, mikor kezdi meg az eljárás következő szakaszát, és a perben Hollandia nem bizonyította, mennyiben volt nehezebb a védekezése a Bizottság állításai ellen az időmúlás miatt, C-96/89 Bizottság v Hollandia (Manióka-ügy) [1991] EBHT I-2461, 15–16. pontok.

4. Megnyílhat a Bizottság perlési jogosultsága, amennyiben az indokolt véleményben megszabott határidő alatt a jogsértés megszűnt, illetve azt a tagállam megszüntette? L. C-362/90 Bizottság v Olaszország (Közbeszerzési feltételek) [1992] EBHT I-2353.

5. A Bizottság indokolt véleménye egy jogi aktus, a kötelezettségszegés megállapítása iránti perhez vezető pert megelőző eljárásban. Az EK-Szerződés 263. cikk alapján induló semmisségi perben ez a Bíróság által felülvizsgálható aktus? A tagállam támadhatja sikeresen a Bizottság véleményét a pert megelőző eljárás ezen szakaszában? (L. az 5.2.1 pontot is.)

6. A kötelezettségszegés megállapítása iránti perben kivételesen felperes lehet egyrészt az Európai Beruházási Bank Igazgatótanácsa a bank alapokmányában foglalt kötelezettségek, tagállam által történő megsértése miatt, az EUMSz 271. cikk a) pontja, másrészt az Európai Központi Bank Tanácsa a KBER alapokmányában és az EK-Szerződésben foglalt kötelezettségek, nemzeti központi bankok által való megsértése miatt a 271. cikk d) pontja alapján. E hatásköri klauzuláknak azonban jelenleg nincs gyakorlati jelentősége.

2.2. 8.2.2. Az alperesi védekezésA fentiekből kiderül, hogy az alperes tagállamok védekezésének első vonalában a pert megelőző eljárás hiányosságaira építő pergátló kifogások állnak. Az ügy érdemében történő védekezés elsősorban arra épül, hogy a tagállami gyakorlat összhangban van az uniós joggal. Ennek a védekezésnek is lehetnek, és vannak azonban kifinomult formái. Az alábbi ügyben Belgium az alperesi védekezésnek néhány, gyakran alkalmazott formáját vette elő. Az ügy egyben rávilágít az irányelvek nemzeti jogba való átültetésének néhány kérdésére is.

102/79 Bizottság v Belgium (Gépjárművek és mezőgazdasági gépek)

[1980] EBHT 1473

[A Bizottság keresete szerint az alperes tagállam nem ültetett át a nemzeti jogába tizenegy irányelvet. Ezek egyrészt a gépjárművekre vonatkozó jogszabályok harmonizációját, másrészt a mezőgazdasági és erdészeti traktorokra vonatkozó jogszabályok harmonizációját írták elő. Belgium többek között hivatkozott arra, hogy az irányelvek külön erre vonatkozó belső jogi szabályozás nélkül is, már megvalósultak a belga közigazgatási gyakorlatban, ugyanakkor az irányelvek végrehajtásánál, a belső jogba történő átültetés módszereit és formáit tekintve, a tagállamoknak igen széles mérlegelési jogkörük van. Másrészt, álláspontja szerint, az irányelvek kellően konkrétak, és így közvetlen hatályúak, tehát a közvetlen hatály elvénél fogva is, már teljes terjedelmükben érvényesülnek a belső jogban, így nincs is értelme külön jogszabályok alkotásának.]

10 Ezen intézkedések egészéből és jellegéből következik, miszerint a kérdéses irányelveket úgy kell a nemzeti jog rendelkezéseibe átültetni, hogy azoknak ugyanolyan joghatásuk legyen, mint a tagállamokban a gépjárművek és traktorok ellenőrzésére és típusjóváhagyására vonatkozó rendelkezéseknek. Így egy tagállam nem mentesül a Szerződés 189. [később EKSz 249., jelenleg EUMSz 288.] cikk (3) bekezdésében meghatározott kötelezettség teljesítése alól, ha a kérdéses irányelvből eredő követelmények teljesítése kapcsán csupán egy egyszerű közigazgatási gyakorlatra vagy a közigazgatás által gyakorolt türelemre hivatkozik.

11 A belga kormány által a kérdéses irányelvek „választható” jellegére való hivatkozás nem helytálló, mivel az irányelv kötelező hatálya nem teszi lehetővé a tagállamok számára az eltérést, és amelynek lényege a más tagállamokból származó termékek esetében a közösségi előírásoktól különböző technikai szabályok alkalmazásából eredő, a szabad kereskedelmet akadályozó tényezők kiküszöbölése. Ezért e tekintetben lényeges, hogy a kérdéses irányelvet mindegyik tagállamnak úgy kell végrehajtania, hogy az megfeleljen a világosság és az irányelv által elérni kívánt jogbiztonság követelményének, a más tagállamok termelőinek



megsértése miattérdekében. Az egyszerű közigazgatási gyakorlat, mivel az természeténél fogva a hatóságok tetszése szerint módosítható, és nélkülözi a széles nyilvánosságot, így emiatt nem tekinthető a 189. cikkben meghatározott kötelezettség megfelelő végrehajtásának, az irányelv címzett tagállamai által.

12 A kérdéses irányelvek „közvetlen alkalmazhatóságából” levezetett indokolás szintén elfogadhatatlan. A 189. cikk (3) bekezdéséből következik, hogy a közösségi irányelvek végrehajtását a tagállamok által hozott megfelelő végrehajtási intézkedések biztosítják. Kizárólag különleges körülmények esetén lehetséges, így különösen, ha egy tagállam elmulasztotta a végrehajtási intézkedéseket, vagy olyan intézkedéseket hoz, amelyek nincsenek összhangban az irányelvvel, hogy a Bíróság elismeri az érintett magánszemélyek jogát arra, hogy egy mulasztó tagállammal szemben bírósági eljárás során az irányelvre hivatkozzanak. (Erről l. még a 148/78 sz. Ratti ügyben 1979. április 5-én hozott ítéletet). Ez a minimális, a 189. cikk (3) bekezdése értelmében, az irányelv tagállamokra vonatkozó kötelező jellegéből következő biztosíték, nem szolgálhat igazolásként egy tagállam számára, hogy felmentést nyerjen az egyes irányelvek célját szolgáló végrehajtási intézkedések, kitűzött határidőn belül történő meghozatala alól. Így a jelen ügyben, a fenti megállapítás értelmében is, ezen intézkedéseknek olyan rendelkezésekből kell állniuk, melyek azonos értékűek azokkal, amelyeket a nemzeti jogrendszerben alkalmaznak azon követelmények betartásának biztosítására, melyeket a két keretirányelv preambuluma (l. (1) bekezdés) „kógens” jellegűnek tekint.

13 Ennél fogva a belga kormány által előadott érvelést el kell utasítani.

14 A belga kormány másodsorban előadja, hogy a jogbiztonságra való törekvés érdekében, kellő időben megindította az irányelvek nemzeti jogszabályokba való átültetéséhez szükséges eljárásokat, de ezen eljárások befejezése elhúzódott az alkalmazandó jogalkotási vagy szabályozási eljárással kapcsolatos jogviták miatt, valamint belpolitikai nehézségek következtében.

15 Csak annyit szükséges megjegyezni, ahogy a Bíróság ismételten megállapította, például az 1978. április 11-i ítéletében (Bizottság v Olasz Köztársaság 100/77 sz. ügy), hogy egy tagállam nem hivatkozhat a belpolitikai nehézségeire vagy a nemzeti jogának rendelkezéseire, még az Alkotmányára sem, a közösségi irányelvből fakadó kötelezettség és határidő elmulasztásának igazolására. […]

A fenti ügyben a leggyakoribb érdemi védekezési formák előfordultak. Ezekkel szemben talán hatékonyabbnak tűnhetne az érvénytelenségi kifogás az EUMSz 277. cikke alapján, amelyben az alperes a Bizottság által felhozott uniós jogszabály érvénytelenségét hívja fel. Látható azonban a korábbiakból, hogy a Bíróság ezen indok iránt kevéssé szokott megértő lenni. Már eljárásjogi szinten kizárta azt a lehetőséget, hogy ezen érvek előtt kitárja a kaput, és a kötelezettségszegés megállapítása iránti perek jelentős részében így az uniós jogszabályok érvényességét is kénytelen legyen vizsgálni.

Ugyanakkor a Bíróság világosság tette, hogy az alperes tagállam nem hivatkozhat más tagállam vagy éppen valamely uniós szerv jogsértésére. Ezen indok, még ha valódi és alapos is, nem mentheti az alperest a felelősség alól. Ez az elv, talán legerőteljesebben, egy igen korai ügyben fogalmazódott meg.

90/63 és 91/63 Bizottság v Luxemburg és Belgium (Tejtermékek adója)

[1964] EBHT 1217

[A Bizottság támadta, az új vámok bevezetésének tilalma alapján, a Belgium és Luxemburg által bevezetett, bizonyos külföldi tejtermékekre kivetett „speciális adót” (tkp. vámot). Alperesek arra hivatkoztak, hogy védeniük kell a belső piacot, mert a Tanács jogellenesen nem tett meg bizonyos intézkedéseket, illetve a Közösség mulasztott és nem fektette le a közös agrárpolitika szabályait.]

[…Az alperesek] álláspontja szerint, mivel a nemzetközi jog megengedi egy olyan félnek a teljesítés felfüggesztését, amelyet azért ér jogsértés, mert egy másik fél kötelezettségeinek teljesítését elmulasztja, a Bizottság elvesztette azon jogát, hogy hivatkozhasson a Szerződés megsértésére.

Azonban a felek kötelezettségeinek ilyen összefüggését a közösségi jog alapján nem lehet elismerni. Ellenkezőleg, a Szerződés nem szorítkozik kölcsönös kötelezettségek létrehozására különböző, annak hatálya alá tartozó természetes és jogi személyek között, hanem egy új jogrendet alapít, amely szabályozza az említett jogalanyok hatásköreit, jogait és kötelezettségeit ugyanúgy, mint a jogsértések megállapításához és szankcionálásához szükséges eljárásokat. Így ellenkező, kifejezett rendelkezés hiányában, a Szerződés alapvető elve, hogy a tagállamok nem vehetik a jogszolgáltatást saját kezükbe. Így az a tény, hogy a Tanács elmulasztotta teljesíteni kötelezettségeit, az alpereseket nem menti fel kötelezettségeik teljesítése alól.



megsértése miattA Bíróság érvelésében az „új közösségi jogrendre” hivatkozás ebben az ügyben sokkal erősebben jön elő, mint az e tekintetben irányadónak tekintett van Gend en Loos-ügyben (26/62 NV Algemene Transport- en Expeditie Onderneming van Gend en Loos v Netherlands Inland Revenue Administration. [1963] EBHT 0003.) Itt ugyanis, azt szembeállítja a klasszikus nemzetközi joggal, és annak elvével, mely szerint az állam más jogalany kötelezettségszegése esetén ellenintézkedéseket tehet, és ennek keretében maga is eltekinthet kötelezettségének teljesítésétől. A Bíróság azonban az uniós keretek között ezt mereven elutasítja, hiszen ebben az új jogrendben „az államok nem vehetik kezükbe a jogszolgáltatást”. A Bíróság az elvet megerősítette több ügyben, nemcsak uniós szerv esetleges mulasztása, jogsértése, hanem más tagállam párhuzamos jogsértése esetére is, l. pl. 52/75 Bizottság v Olaszország [1976] EBHT 0277, 11. pont.

Megjegyzések

1. Az Európai Gazdasági Közösség megalakulása után rendkívül nehéz problémaként jelentkezett a közös agrárpolitika alapjainak lefektetése. Láttuk, hogy Belgium és Luxemburg nem hivatkozhat kimentésként a Közösség jogsértésére. Milyen más, jogszerű eszközök vetődhetnek fel, melyekkel megvédhetik tejtermékeik belső piacát?

2. A Bíróság világossá tette joggyakorlatában, hogy a tagállamok sikeresen nem hivatkozhatnak a belső jogrendjükben érvényesülő döntéshozatal, jogalkotás problémáira, nehézségeire:

18 Mindenesetre, ami a német kormány által hivatkozott eljárási nehézségeket illeti, amellyel magyarázza a késést a 78/659 és a 79/923 számú irányelvek átültetésében, elégséges emlékeztetni arra, hogy a Bíróság sokszor megállapította, miszerint a tagállam nem hivatkozhat a belső jogrendszerében fennálló rendelkezésekre, gyakorlatra vagy körülményekre abból a célból, hogy kimentse magát, miért nem tett eleget egy irányelvben lefektetett kötelezettségeinek és határidőknek (l. különösen C-147/94 Bizottság v Spanyolország [1995] EBHT I-1015, 5. pont, C-259/94 Bizottság v Görögország [1995] EBHT I-1947, 5. pont, és C-253/95 Bizottság v Németország [1996] EBHT I-2423, 12. pont).

C-298/95 Bizottság v Németország (Vízminőség-védelem) [1996] EBHT I-6747, 18. pont.

Sőt az a tény, hogy az eljárás ideje alatt a tagállam erőfeszítéseket tesz a jogsértés kiküszöbölésére, önmagában nem alkalmas a felelősség alóli mentesülésre: „…a Szerződés 169. [jelenleg EUMSz 258.] cikkén alapuló kereset megengedhetősége a kötelezettségszegés objektív megállapításától függ, és nem az érdekelt tagállam részéről fennálló bármilyen tétlenség vagy szembenállás bizonyítékán.” 301/81 Bizottság v Belgium (Hitelintézetek) [1983] EBHT 0467, 8. pont.

3. A Gépjárművek és mezőgazdasági gépek ügyében elbukott azon érvelés is, hogy az érintett irányelvek közvetlen hatálya miatt felesleges külön belső jogszabályokat elfogadni, hiszen a közvetlen hatály elve alapján azok külön belső jogszabályok nélkül is érvényesülhetnek. A Bíróság ugyanis hangsúlyozta a közvetlen hatály korlátozott és feltételes jellegét. Számos más ügy is volt, ahol a Bíróság kimondta: egy irányelvet a közösségi jog általános elvei alapján alkalmazó belső közigazgatási gyakorlat vagy joggyakorlat – végrehajtó belső jogszabály híján –, nem jelentheti az irányelv megfelelő és megkívánt végrehajtását, l. pl.167/73 Bizottság v Franciaország (Tengerészeti munkatörvénykönyv) [1974] EBHT 0359., C-361/88 Bizottság v Németország [1991] EBHT I-2567. A legfőbb indokok között szerepel a közigazgatási gyakorlat bizonytalansága (például egy új belső utasítás más irányt adhat annak), így a jogbiztonság hiánya, valamint csorbát szenvedhet az irányelvek által kívánt világos jogi helyzet és átláthatóság.

Mi indokolhatja azonban egy jogsértés megállapítását, ha az irányelvet a gyakorlatban valóban egyértelműen alkalmazzák a tagállam jogalkalmazó szervei az uniós jog általános elvei alapján? A joggyakorlat csak konkrét végrehajtó belső jogszabályok segítségével válhat egyértelművé és szilárdulhat meg? El lehet képzelni olyan helyzetet, amelyben az irányelvek – még ha közvetlen hatályuk korlátozott és feltételes is – nem kívánnak külön végrehajtó jogszabályokat? A következő megállapítás összeegyeztethető-e a megelőző állásponttal, vagy a Bíróság gyakorlata megbicsaklott az alábbi esetben?

23 E rendelkezésből következik, hogy egy irányelv végrehajtása nem szükségszerűen követel meg minden tagállamban jogalkotási aktust. Különösképpen, általános alkotmányos vagy közigazgatási jogi elvek fennállása feleslegessé teheti a külön jogalkotás révén történő végrehajtást, feltéve azonban, ha ezek az általános elvek biztosítják az irányelv teljes körű, tényleges alkalmazását a nemzeti hatóságok által, és ha, amennyiben az irányelv magánszemélyek részére jogokat kíván biztosítani, ezen általános elvekből adódó jogi helyzetük kellően pontos és világos, és az érintett személyek teljes tudatában vannak jogaiknak, és ahol szükséges, lehetőségük van nemzeti bíróságok előtt azokat felhívni. Az utolsó feltétel különösen fontos, amikor a kérdéses



megsértése miattirányelv más tagállamok állampolgárai részére is jogokat kíván biztosítani, mert ezek az állampolgárok általában nincsenek tudatában ezeknek az elveknek.

29/84 Bizottság v Németország (Nővérképzés) [1985] EBHT 1661, 23. pont. A Bíróság ezt a megállapítást néha ismételgeti, bár jóval színtelenebb és erőtlenebb formában, l. pl. 247/85 Bizottság v Belgium (Vadon élő madarak) [1987] EBHT 3029. 9. pont, 236/85 Bizottság v Hollandia (Vadon élő madarak védelme) [1987] EBHT 3989, 5. pont, 22/87 Bizottság v Olaszország (80/987 irányelv) [1989] EBHT 0143, 6. pont.

4. Milyen ítéletet hoz a Bíróság akkor, ha a tagállam már az eljárás alatt kiküszöbölte a jogsértést? Ez alap lehet a kereset elutasítására, vagy a jogsértés ekkor is megállapítható? A probléma különösen érdekes lehet akkor, ha a jogsértés már a kereset megindítása előtt (de az indoklással ellátott véleményben kitűzött határidő után) megszűnt pl. az uniós jogszabály változása folytán, l. erre pl. 39/72 Bizottság v Olaszország (Támogatás levágott tehenekért) [1973] EBHT 0101. Milyen indokok szólhatnak amellett, hogy ekkor is indítson pert a Bizottság? Egyáltalán, ez a körülmény akadályát képezheti-e a perelhetőségnek? L. 240/86 Bizottság v Görögország (Gabonaimport) [1988] EBHT 1835.

5. A hagyományos nemzetközi jog ismeri a nemzetközi szerződésekhez fűzött fenntartást. Valamely állam csak olyan feltétellel csatlakozik valamely szerződéshez, hogy egy vagy több rendelkezésének alkalmazását magára nézve kizárja, vagy azt magára nézve módosított formában fogadja el (l. a szerződések jogáról szóló 1969-es bécsi egyezmény 19–23. cikkeit, kihirdetve: 1987. évi 12. tvr.-ben). A tagállam hivatkozhat-e sikerrel a kötelezettségszegés megállapítása iránti perben arra, hogy a kérdéses, alkalmazandó közösségi jogszabály elfogadásánál a Tanácsban kifejezetten fenntartást tett az elfogadott jogszabály valamely rendelkezésével kapcsolatban, amit tükröz a Tanács jegyzőkönyve is? L. 38/69 Bizottság v Olaszország (Gyorsítási határozat) [1970] EBHT 0047.

2.3. 8.2.3. A Bíróság ítélete, és annak kikényszerítéseA kötelezettségszegés megállapítása iránti perben a Bíróság az ügy érdemében megállapítási ítéletet hoz, a költségek viselésére azonban kötelezheti a perbeli feleket. Az ügy érdemében hatásköre csak arra terjed ki, hogy a jogsértést megállapítsa, vagy a keresetet elutasítsa. Nem jelölheti meg, miképpen küszöbölje ki a tagállam a jogsértést, a mód meghatározása a tagállam lehetősége. Az előbbiekben idézett C-96/95 Bizottság v Németország (Tartózkodási engedélyek) [1997] EBHT 1653 ügyben a következőképpen szólt az ítélet rendelkező része:

„A BÍRÓSÁG (Ötödik Tanács) ezennel:

1. Megállapítja, miszerint azzal, hogy az előírt időn belül, az általános tartózkodási jogról szóló, 1990 június 28-i 90/364/EGK sz. irányelvet, valamint a kereső tevékenységük folytatásával felhagyó munkavállalók és önálló vállalkozók tartózkodási jogáról szóló, 1990 június 28-i 90/365/EGK sz. irányelvet a nemzeti jogba átültető törvényeket, rendeleteket vagy közigazgatási rendelkezéseket nem fogadta el, a Német Szövetségi Köztársaság elmulasztott eleget tenni a két irányelv 5. cikkén alapuló kötelezettségeinek;

2. Kötelezi a Német Szövetségi Köztársaságot a költségek megfizetésére.”

A Bíróság egy esetben, az EUMSz 258. cik alapján folytatott eljárásban is túlléphet a jogsértés megállapításán. Amennyiben a jogsértés abban áll, hogy az érintett tagállam nem tett eleget valamely, jogalkotási eljárás keretében elfogadott irányelv átültetésére elfogadott intézkedései bejelentésére vonatkozó kötelezettségének, ekkor az EUMSz 260. cikk (3) bekezdése értelmében, a Bizottság kérelmére, a Bíróság tagállamot kényszerítő bírság vagy átalányösszeg fizetésére kötelezheti (l. az alábbiakat is).

Annak ellenére, hogy az ügy érdemében megállapító ítéletről van szó, a tagállamnak kötelezettsége a jogsértés kiküszöbölése. Ez nem közvetlenül az ítéletből következik, hanem a Szerződések egyéb szabályaiból, így általános szinten pl. az EUSz4. cikk (3) bekezdéséből, valamint – a kötelezettségszegés megállapítása iránti per esetében – konkrétan a 260. cikk (1) bekezdéséből. A 260. cikk a megállapított jogsértés megszüntetésének kötelezettségén túl, az ítélet kikényszerítésének mechanizmusát tartalmazza. Eszerint a Bizottság, mely ellenőrzi az ítélet végrehajtását, indokolt véleményben közli a tagállammal kifogásait az ítélet végrehajtásának elmaradása vagy nem megfelelő végrehajtása miatt. Amennyiben ez eredménytelen, eljárást indíthat a Bíróság előtt, mely eljárásban a Bizottság kezdeményezésére a Bíróság bírságot róhat ki az állammal szemben. Az ítéletek betartásának vizsgálata nem mindig egyszerű, különösen akkor, ha irányelvek végrehajtásának kötelezettsége terheli a tagállamot. A fentiekből is kiszűrhető, hogy sokszor alapügyben is kérdéses, végrehajtotta-e az állam az irányelvet vagy nem. Az ítélet betartásánál ugyanez a helyzet, és a Bíróságnak igen



megsértése miattgondosan vizsgálnia kell, milyen mértékben, és milyen vonatkozásban nem tett eleget a tagállam az ítéletnek.

Az EUMSz 260. cikk (2) bekezdése alapján, ha a Bíróság megállapítja, hogy az érintett tagállam nem tett eleget az ítéletében foglaltaknak, a tagállamot átalányösszeg vagy kényszerítő bírság fizetésére kötelezheti. A kétféle pénzügyi szankció eltérő céljára mutatott rá a Francia halászati ügyben: „Míg a kényszerítő bírság kiszabása különösen arra tűnik alkalmasnak, hogy ösztönözze a tagállamot, hogy a lehető legrövidebb időn belül szüntesse meg az olyan kötelezettségszegést, amely ilyen intézkedés hiányában folytatódna, addig az átalányösszeg kiszabása inkább az érintett tagállam kötelezettségei végrehajtása elmulasztásának a magán és közérdeket érintő következményeinek értékelésén alapul, különösen ha a kötelezettségszegés az azt először megállapító ítélet óta tartó hosszú időszakon keresztül tartósan fennállt.” Ráadásul itt a Bíróság arra a következtetésre jutott, hogy a kétféle szankciót együtt is lehet alkalmazni, ez a Bíróság megítélésén múlik, ugyanis az EUMSz 260. (volt EKSz 228.) cikk (2) bekezdésében, a kiszabható pénzügyi szankciók összekapcsolására szolgáló „vagy” kötőszó nem csak vagylagosságot, hanem halmozódást is kifejezhet, C-304/02 Bizottság v Franciaország [2005] EBHT I-6263, 81–83. pontok.

Külön kérdés a bírság összege, illetve az átalányösszeg mértéke, amelyre nézve nem ad a Szerződés eligazítást, ezért a számítás és a mérlegelés nem egyszerű, és kifejezetten fajsúlyos indokolást kíván. Ezen okok miatt úgy tűnik, hogy a 260. cikk alapján meghozott, pénzügyi szankciók kiszabására irányuló ügyek, a Bíróság széles mérlegelési jogköre miatt, a legnehezebb ügyek közé számítanak.

A Bizottság már 1996-ban és 1997-ben közzétette a számítási módszerét, mellyel az EUMSz 260. cikk szerinti igényét megállapítja. A számítási módszer figyelembe veszi a kötelezettségszegés súlyosságát és időtartamát, a tagállam fizetési lehetőségeit (pl. a nemzeti összterméket alapul véve), a visszatartó hatás elérését, stb. 2 A Francia halászati-ügyben hozott ítélet 98–116. pontjai részletesen leírják azt a szempontrendszert, mely alapján a Bíróság a pénzügyi szankciók mértékét megállapítja.3

Megjegyzések

1. Az EUMSz 260. (korábban EKSz 228.) cikkében foglalt, a Maastrichti Szerződés (1992) rendelkezésével bevezetett, a közösségi költségvetésbe befizetendő bírság kiszabását először a Bíróság a C-387/97 Bizottság v Görögország [2000] EBHT I-5047 ügyben alkalmazta, egy korábbi ítélet be nem tartásáért (irányelv végrehajtása). A második ügyben, ugyancsak irányelvben meghatározott rendelkezések be nem tartását megállapító ítélet végrehajtásának hiánya miatt Spanyolországnak kellett évi 624 150 EUR bírságot fizetni, valamint külön meghatározott összeget fizetni azon fürdőhelyek számának arányában, melyeken a fürdővíz minőségi mutatói a be nem tartott irányelvben meghatározott határértékeket meghaladják, C-278/01 Bizottság v Spanyolország [2003] EBHT I-14141. Az ügyek nehézségére és jelentőségére jellemző, hogy a Görögország elleni ügyben nagytanács, míg a Spanyolország elleni ügyben teljes bíróság ítélkezett.

2. Az EUMSz 260. (EKSz 228.) cikk alapján indult, és a kötelezettségszegést (korábbi ítélet végre nem hajtását) megállapító ítéletekben foglalt pénzügyi szankciók mértéke és köre igen változó képet mutat:

4 5

Ügyszám Tagállam Átalányösszeg Kényszerítő bírság

C-387/97 Görögország ----------- 20 000 euró minden nap után, melyben nem teljesíti

C-278/01 Spanyolország ----------- 624 150 euró minden év után,

22 Jelenlegi számítási módszerekre l. a Bizottság 2005. december 12-i közleményét, melyeket 2006. január 1-jétől alkalmazzák, Communication from the Commission on the application of Article 228 of the EC Treaty SEC(2005) 1658. A számítási módszerekről l. Wenneras, 2006, 54–61. o., valamint Kilbey, 2007, 743–759. o.33 L. erre még Clement-Wilz, 2005, 725. o.

44 Csak azt állapította meg a Bíróság, hogy Olaszország nem tett eleget kötelezettségeinek a Bizottság indokolt véleményében meghatározott határidőig.55 Itt is csak azt állapította meg a Bíróság, hogy Németország nem tett eleget kötelezettségeinek a Bizottság indokolt véleményében meghatározott határidőig.



megsértése miatt

melyben nem teljesíti; valamint további összeg minden fürdőhely után, ahol a kötelezettségszegés bekövetkezik (vízminőség)

C-304/02 Franciaország 20 millió euró 57 761 250 euró, minden hat hónap után, melyben nem teljesíti

C-119/04 Olaszország Nem indokolt egyik szankció sem, mivel az ítélethozatal idején nem volt egyértelmű, hogy fennállt-e még a kötelezettségszegés318

C-177/04 Franciaország ---------- 31 650 euró minden nap után, melyben nem teljesíti

C-503/04 Németország Nem indokolt egyik szankció sem, mert az ítélethozatal idején már nem állt fenn a kötelezettségszegés319

C-70/06 Portugália ------- 19 392 euró minden nap után, melyben nem teljesíti

Ügyszám Tagállam Átalányösszeg Kényszerítő bírság

C-121/07 Franciaország 10 millió euró ------------

C-369/07 Görögország 2 millió euró 16 000 euró minden nap után, melyben nem teljesíti

C-568/07 Görögország 1 millió euró -------------

C-109/08 Görögország 3 millió euró 31 536 euró minden nap után, melyben nem teljesíti

2.4. 8.2.4. Eljárás jogellenes állami támogatás eseténAz EK-Szerződés esetenként biztosítja a Bizottságnak azt, hogy a kötelezettségszegés megállapítása iránti per előtti eljárástól eltekintsen, és rövidebb úton fordulhasson a Bírósághoz. Az uniós jogot sértő állami támogatás észlelése esetén az EUMSz 108. cikk (2) bekezdésében foglalt eljárás alkalmazandó. A Bizottság felhívja az érintett feleket észrevételeik megtételére, és ennek eredménytelensége esetén határozatban kötelezheti az államot a támogatás megszüntetésére vagy módosítására. Ha a kitűzött határidőn belül az állam nem tesz eleget a határozatnak, a Bizottság (és egyben bármely érdekelt állam) az EUMSz 258. cikktől (illetve a 259. cikktől) eltérve, közvetlenül a Bírósághoz fordulhat. Ez az eljárás mentesíti a Bizottságot attól, hogy hosszadalmasabb



megsértése miattpert megelőző eljárást folytasson le.

Ugyanakkor szemben az általános eljárás szerinti indokolt véleménnyel, a Bizottság határozata, mint jogi aktus támadható az EUMSz 263. cikk alapján, annak érvénytelenségére hivatkozva. De ennek elmulasztása elzárja az államot attól, hogy a kötelezettségszegés megállapítása iránti perben felhívja a Bizottság határozatának érvénytelenségét, pl. C-183/91 Bizottság v Görögország (Adómentességek) [1993] EBHT I-3131, 9–10. pontok:

9 Nem vitatott az a tény, hogy sem a görög kormány, sem a felmentést élvező vállalkozások nem indítottak pert a Szerződés 173. [jelenleg EUMSz 263.] cikke alapján a határozat semmissé nyilvánítása iránt, amely ennek következtében véglegessé vált.

10 Ilyen körülmények között, a Bíróság állandó joggyakorlatával összhangban, a Görög Köztársaság többé nem vitathatja a Szerződés 88. [jelenleg EUMSz 108.] cikk (2) bekezdése alapján neki címzett határozat érvényességét, ha egyszer a Szerződés [263.] cikkében lefektetett határidő lejárt (156/77 Bizottság v Belgium [1978] EBHT 1881, és 52/84 Bizottság v Belgium [1986] EBHT 89). Az utóbbi ítéletből az következik különösen, hogy ilyen körülmények között az egyetlen védekezés, melyet fel lehet hozni a szerződéses kötelezettségek teljesítésének elmulasztása miatt indított perben, hogy a határozat végrehajtása teljességgel lehetetlen.

A határozat végrehajtásának lehetetlensége vagy annak különös nehézsége már az állami támogatásokkal kapcsolatos anyagi jogszabályok vizsgálatát kívánják, így ehelyütt erre nem térhetünk ki. Hasonló eljárás máshol is fellelhető az EUMSz rendelkezéseiben, l. alább a „Megjegyzések” részt.

Megjegyzések

1. Az állami támogatások területén alkalmazott eljáráshoz hasonló rövidített eljárás más területen is van. Így a tagállam az EUMSz 114. cikkében foglaltak alapján eltérhet a Közösség által elfogadott harmonizációs intézkedéstől, amennyiben a 36. cikkben foglalt kimentési okok alapján, vagy a környezet, illetve a munkakörnyezet védelmével kapcsolatosan, szükségesnek tartja a nemzeti rendelkezések fenntartását, de az indokokról értesítenie kell a Bizottságot. A 114. cikk (9) bekezdése alapján a Bizottság (és egyben bármely érdekelt állam) az EUMSz 258. cikktől (illetve a 259. cikktől) eltérve, közvetlenül a Bírósághoz fordulhat. Ez az eljárás ugyancsak mentesíti a Bizottságot attól, hogy pert megelőző eljárást folytasson le.

2. Az EUMSz 346. és 347. cikkében foglalt két általános mentőklauzula alapján a tagállamok, alapvető biztonsági érdekeik miatt vagy súlyos belső zavarok esetén részben eltérhetnek a Szerződés rendelkezéseitől. Így például a tagállam nem köteles olyan információt szolgáltatni, mely sértheti alapvető biztonsági érdekeit, vagy intézkedéseivel eltérhet a szerződéses rendelkezésektől, súlyos belső zavarok esetén, háború, vagy háborús fenyegetést jelentő súlyos nemzetközi feszültség esetén. Azonban az EUMSz 348. cikk (2) bekezdése a Bizottságnak (és más tagállamnak) lehetőséget biztosít, hogy e tagállami intézkedéseket kötelezettségszegés megállapítása iránti perben támadja, amennyiben a tagállam visszaél a mentőklauzulákban biztosított jogával. Ezen eljárásban a Bizottság eltérhet a 258. cikkben foglalt pert megelőző eljárás szabályaitól. Közvetlenül megnyílik a perlési jogosultsága, ha az érintett állammal előzetesen megvizsgálja a megkérdőjelezett intézkedések, EUM-Szerződéshez való hozzáigazításának lehetőségét.

Az eljárásnak nincs nagy gyakorlati jelentősége. E körben a Bíróság elé kerülő legfontosabb ügy az volt, amikor Görögország 1994-ben az uniós jogszabályoktól eltérve, az EKSz 297. cikk (jelenleg EUMSz 347. cikk) alapján, kereskedelmi korlátozásokat vezetett be a volt jugoszláv tagköztársaság, az akkor már független Macedónia ellen. Később azonban a Bizottság elállt a keresettől, mert a korlátozásokat megszüntették, C-120/94 Bizottság v Görögország [1993] EBHT I-3037 és [1996] EBHT I-1513.

3. A Bizottság nemcsak a Bíróság előtt, bírósági eljárás megindításával ösztönözheti a tagállamokat az uniós jogi szabályok betartására. Egyes területeken jogi aktusokat (határozatok) is elfogadhat, a jogsértés kiküszöbölésére szólítva fel a tagállamokat. Az előbbiekben felhívott, az állami támogatással kapcsolatos rendelkezések is idetartoznak, melyek végén egy gyorsított kötelezettségszegés megállapítása iránti per állhat. Ugyanakkor ilyen lehetőség például, amikor az EK-Szerződés 106. cikke alapján az állami vállalatok, különleges vagy kizárólagos jogokkal rendelkező vállalatok, illetve az általános gazdasági érdekű szolgáltatások működtetésével megbízott vállalkozásokkal kapcsolatos jogsértő tagállami intézkedések kiküszöbölésére a Bizottság határozatot intéz a tagállamhoz a (3) bekezdés értelmében.

4. Lehet olyan területe az együttműködésnek, ahol a Bizottság szerepét inkább a Tanács veszi át, és hozhat kötelező jogi aktusokat a tagállam tekintetében bizonyos jogsértés esetén. A gazdaság- és monetáris politikában,



megsértése miatta tagállam túlzott költségvetési hiánya esetén, a Tanács a 126. cikk (6–9) és (11) bekezdései alapján különböző határozatokat hozhat az euróövezethez tartozó tagállam irányában, mely magában foglalja a jogsértés kiküszöbölésére történő felszólítást is. Ugyanakkor ezen eljárásban nincs helye kötelezettségszegés megállapítása iránti pernek, l. EUMSz 126. cikk (10) bekezdést.

3. 8.3. Tagállam v tagállam: kötelezettségszegés megállapítása iránti perNem csak a Bizottságnak van lehetősége arra, hogy a tagállami jogsértéssel szemben fellépjen. Az uniós jog olyan rendszerét alkotja a kölcsönös kötelezettségeknek, mely rendszerben a jogsértés igen sokszor közvetlenül sérti más tagállam, vagy az összes tagállam lényeges gazdasági érdekeit. Így, bár az uniós jog betartásának ellenőrzése és kikényszerítése elsődlegesen a Bizottság feladata, az uniós jogrendszer jogorvoslatot biztosít a tagállamoknak más tagállam jogsértése esetén is. Ez a jogorvoslat – elsődlegesen – az EK-Szerződés 259. cikke alapján indítható kötelezettségszegés megállapítása iránti per.

Itt is van pert megelőző eljárás, bár az jellegében más, mint a 258. cikk alapján, a Bizottság által indítható pernél. Mielőtt egy tagállam keresetet nyújt be egy másik tagállam ellen, a kérdést a Bizottság elé kell terjesztenie. A Bizottság az érintett államoknak lehetőséget biztosít arra, hogy véleményüket kifejtsék, és utána indokolással ellátott véleményt ad, l. pl. 141/78 Franciaország v Egyesült Királyság (Halászhálók) [1979] EBHT 2923. Amennyiben a Bizottság az ügy előterjesztésétől számított három hónapon belül nem ad véleményt, akkor is a Bírósághoz lehet fordulni, l. pl. C-388/95 Belgium v Spanyolország (Borok eredetmegjelölése) [2000] EBHT I-3123.

A tagállam által indított kötelezettségszegés megállapítása iránti per viszonylag ritka. Az előbbiekben idézett két ügynél, az egyikben az volt a kérdés, hogy az alperes által kibocsátott, a halászhálók csomózási méretéről is rendelkező rendelet, mennyiben sérti az EGK-Szerződést. Előzőleg a Bizottság indokolással ellátott véleményt adott ki, megállapítva a jogsértést, és a perben felperes oldalán lépett fel. A Bíróság helyt adott a keresetnek, 141/78 Franciaország v Egyesült Királyság (Halászhálók) [1979] EBHT 2923. A másik ügyben a jogkérdés arra vonatkozott, hogy a bor eredet-megjelölésére vonatkozó spanyol szabályok mennyiben sértik az EK-Szerződés egyik rendelkezését, mely az exportra vonatkozó mennyiségi korlátozások, valamint ezzel egyenlő intézkedések tilalmáról szól. A Bizottság nem adott ki véleményt a felek meghallgatása után, és alperest támogatta a perben. A Bíróság álláspontja szerint a spanyol jogszabály rendelkezései nem állnak szemben a közösségi joggal, C-388/95 Belgium v Spanyolország (Borok eredetmegjelölése) [2000] EBHT I-3123.

4. 8.4. Magánfél v tagállam: kártérítési igények érvényesítéseAz uniós jog kikényszerítése nemcsak a Bizottság és más tagállam feladata és lehetősége. Ebben a magánfelek is részt vállalnak, amikor a saját, uniós jogi normákon alapuló jogaikat kívánják kikényszeríteni. A Bíróság a van Gend en Loos-ügyben állapította meg: „A jogaik védelmében érdekelt magánszemélyek ébersége hatékony ellenőrzést eredményez, amely kiegészíti a 169. és 170. cikk által a Bizottság és a tagállamok gondjára bízott ellenőrzést.” 26/62 NV Algemene Transport- en Expeditie Onderneming van Gend en Loos v Netherlands Inland Revenue Administration [1963] EBHT 0003.

4.1. 8.4.1. A tagállam kártérítési felelőssége magánféllel szembenMagánfelet érhet kár azáltal, hogy a tagállam valamilyen uniós jogi normát nem tartott be. A kérdés az, hogy a tagállam milyen feltételek esetén köteles megtéríteni ezt a kárt, mikor keletkezik kártérítési felelőssége, illetve a magánfélnek milyen jogorvoslati lehetőségei vannak kárának megtérítésére. Magánfél uniós szinten tagállamot nem perelhet, nincs uniós szintű jogorvoslati eszköz ilyen károk megtérítésére. Bár az Európai Bíróság már korai ügyekben is utalt arra, hogy a tagállamnak ilyen esetben fennállhat kártérítési felelőssége, azonban ezt visszautalta a tagállami szabályokra és eljárásokra:

9 Amennyiben a közösségi jog megsértéséből ilyen kár keletkezett, az állam felelős a következményekért a károsult irányában az állami felelősségről rendelkező nemzeti jogi rendelkezések keretei között.

60/75 Carmine Antonio Russo v Azienda di Stato per gli interventi sul mercato agricolo (AIMA) [1976] EBHT 0045, 9. pont. Ez az ítélethely még csak visszautal a tagállam belső jogára, azonban nem támaszt



megsértése miattkövetelményeket az uniós jog megsértéséből fakadó állami kártérítési felelősségre vonatkozó belső, anyagi vagy eljárási szabályok tartalmára nézve. Így elképzelhető volt, hogy egyes államokban csak nagyon szűk kártérítési lehetőségek mutatkoztak, míg máshol nagyobbak. A kérdés mintegy másfél évtizeden keresztül nyitva állt: az uniós jogból eredeztethetőek-e egyáltalán olyan (minimális) követelmények, melyeknek minden tagállam belső jogában érvényesülniük kell. A Bíróság igennel válaszolt a Francovich(I)-ügyben.

C-6/90 és C-9/90 Andrea Francovich és Danila Bonifaci és mások v Olaszország

[1991] EBHT I-5357

[A 80/987 számú irányelv alapján a tagállamoknak garanciaalapot kellett felállítani, melyekből azon munkájukat elvesztő munkavállalókat kártalanítják, akiknek munkáltatójuk fizetésképtelenné vált, és így a munkavállalói igényeknek nem tud eleget tenni. Olaszország nem állított fel ilyen alapot. A munkájukat elvesztő és kártalanításban nem részesülő felperesek az államot perelték Olaszországban a vicenzai és a Bassano del Grappa-i bíróságokon. A bíróságok előzetes döntés iránti előterjesztésükben többek között az állami felelősség fennállására és feltételeire kérdeztek rá.A Bíróság megállapította, hogy a kérdéses irányelv rendelkezéseit magánfél nem hívhatja fel a tagállami bíróságon, mert nem felel meg azon feltételeknek, melyeket a közvetlen hatály léte megkíván. Azonban így marad-e jogorvoslati lehetősége a felpereseknek más alapon? A Bíróság e kérdésre válaszolva vizsgálta az állami felelősség problémáját.]

31 Először is emlékeztetni kell arra, hogy az EGK-Szerződés olyan sajátos jogrendszert hozott létre, amely a tagállamok jogrendszerébe illeszkedik, és kötelező bíróságaikra nézve, amelynek alanyai nemcsak a tagállamok, hanem azok állampolgárai is, és a közösségi jog amellett, hogy a magánszemélyekre kötelezettségeket állapít meg, arra is szolgál, hogy számukra jogokat keletkeztessen, amelyek az őket megillető jogok összességének részévé válnak; e jogok nemcsak akkor keletkeznek, amikor a Szerződés ezeket kifejezetten előírja, hanem azokból a kötelezettségekből eredően is, amelyeket a Szerződés egyértelműen rögzít a magánszemélyek, a tagállamok és a közösségi intézmények számára (lásd a 26/62. sz., Van Gend en Loos ügyben 1963. február 5-én hozott ítéletet [EBHT 1963., 3. o.] és a 6/64. sz. Costa-ügyben 1964. július 15-én hozott ítéletet [EBHT 1964., 1141. o.]).

32 Emlékeztetni kell arra is, hogy az állandó ítélkezési gyakorlatból következően a hatáskörükön belül a közösségi jog rendelkezéseit alkalmazó nemzeti bíróságok feladata az, hogy biztosítsák e normák teljes körű hatályosulását, és védjék azokat a jogokat, amelyeket e normák a magánszemélyekre ruháznak (lásd különösen a 106/77. sz. Simmenthal-ügyben 1978. március 9-én hozott ítélet [EBHT 1978., 629. o.] 16. pontját és a C-213/89. sz. Factortame-ügyben 1990. június 19-én hozott ítélet [EBHT 1990., I-2433. o.] 19. pontját).

33 Meg kell állapítani, hogy a közösségi normák teljes érvényesülése kérdésessé válna, és az általuk biztosított jogok védelme gyengülne, ha a magánszemélyek nem juthatnának kártérítéshez abban az esetben, ha a közösségi jog tagállamnak betudható megsértése következtében jogsérelem éri őket.

34 A tagállamot terhelő kártérítési kötelezettség lehetősége különösképpen fontos akkor, amikor – mint a jelen esetben – a közösségi normák teljes körű hatályosulása az állam valamely jogi aktusától függ, és ennek következtében a magánszemélyek az adott aktus hiányában nem érvényesíthetik a nemzeti bíróságok előtt a közösségi jog által elismert jogaikat.

35 Ebből következik, hogy az elv, mely szerint az állam felelős a közösségi jog neki betudható megsértésével a magánszemélyeknek okozott károkért, szerves része a Szerződés rendszerének.

36 A tagállamoknak azt a kötelezettségét, hogy ezeket a károkat megtérítsék, a Szerződés 5. cikke is megalapozza, amely szerint a tagállamok kötelesek minden általános vagy különös intézkedést megtenni annak érdekében, hogy biztosítsák a közösségi jog által előírt kötelezettségeik végrehajtását. Márpedig e kötelezettségek közé tartozik az is, hogy megszüntessék a közösségi jog megsértésének jogellenes következményeit (lásd az ESZAK-Szerződés 86. cikkének hasonló rendelkezésével kapcsolatban a 6/60. sz. Humblet-ügyben 1960. december 16-án hozott ítéletet [EBHT 1960., 1125. o.]).

37 Mindezekből következik, hogy a közösségi jog előírja azt az elvet, mely szerint a tagállamok kötelesek megtéríteni a magánszemélyeknek okozott azon károkat, amelyek a közösségi jog nekik betudható megsértéséből származnak. [...]

42 E fenntartással, az államnak a nemzeti jog felelősségi szabályainak keretei között kell az okozott kár következményeit orvosolnia. Közösségi jogszabályok hiányában ugyanis minden tagállam belső



megsértése miattjogrendszerének feladata kijelölni a hatáskörrel rendelkező bíróságot, és meghatározni a bírósághoz fordulás azon eljárási szabályait, amelyek célja, hogy biztosítsák azoknak a jogoknak a teljes körű védelmét, amelyeket a közösségi jog szabályai a jogalanyoknak biztosítanak [...]

43 Ezenkívül meg kell jegyezni, hogy a károk megtérítésére vonatkozó, a különböző nemzeti jogszabályok által meghatározott tartalmi és formai követelmények nem lehetnek kedvezőtlenebbek, mint azok, amelyek a hasonló jellegű, nemzeti jogon alapuló igényekre vonatkoznak, valamint nem lehetnek olyanok, hogy gyakorlatilag lehetetlenné vagy túlzottan nehézzé tegyék a kártérítés elérését (lásd a közösségi jog rendelkezéseinek megsértésével beszedett adók visszafizetésének hasonló esete vonatkozásában a 199/82. sz. San Giorgio-ügyben 1983. november 9-én hozott ítéletet [EBHT 1983., 3595. o.]).

A Bíróság ezzel általános elvként rögzítette: az uniós jogból fakadó általános követelmény, hogy az államnak meg kell térítenie ennek megsértésével a magánfeleknek okozott károkat. A Russo-ügyet azonban a Bíróság lényegesen meghaladta azzal, hogy a közösségi jogból levezetett olyan további kötelezettséget, miszerint tagállamoknak belső jogrendszerükben jogorvoslati lehetőséget kell biztosítani a magánfeleket ért ilyen károk megtérítésére – legalább egyenlő feltételekkel, a más típusú kárigények érvényesítésére szolgáló jogorvoslatokkal. Ez egy részterületen a tagállamok belső kártérítési jogának közelítését jelentette.6

Megjegyzések

1. A Francovich-ügyben mire alapozta a Bíróság a tagállam közösségi jogból eredő kártérítési felelősségét? Kielégítőnek találja a Bíróság ezen érvelését, milyen kifogásokat tud felhozni ezzel szemben? A fenti megállapítás az ügy jelentőségét egy új kártérítési jogorvoslati lehetőség megteremtésének kötelezettségében látta. Mit tehet azon tagállam bírósága, melynek belső joga nem nyújt jogorvoslati eszközt – az előtte fekvő ügyben – az állam kártérítési felelősségének megállapítására? Hogyan tud „új, belső jogorvoslatot” teremteni a kártérítési igény érvényesítésének biztosítására a Francovich-ügyet követve – a belső jog „átértelmezésével”, vagy annak mellőzésével, vagy annak „kiegészítésével”?

2. A tagállam közösségi jog megsértéséből eredő kártérítési felelősségének megalapozása rendkívüli lépés volt az Európai Bíróság részéről a Francovich-ügyben. Ez a felelősség ugyanis átfogja nemcsak a közigazgatási tevékenységet, hanem a jogalkotást is. Láthattuk az előzőekben, hogy a tagállam kötelezettségei a közösségi jog érvényesítésével összefüggésben jelentős részben jogalkotási kötelezettségeket jelent. Több tagállamban kizárt a jogalkotásért való kártérítési felelősség a Francovich-ügy idején, így Olaszországban, Németországban, Belgiumban, Írországban, Luxemburgban és az Egyesült Királyságban is. Ahol ismerik a jogalkotásért való állami kártérítési felelősséget, ott ez igen korlátozott. L. áttekintésként Léger főtanácsnok véleményét a Hedley Lomas-ügyben, C-5/94 The Queen v Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte: Hedley Lomas (Ireland) Ltd. [1996] EBHT I-2553, különösen 98–99. pontok. Így a Francovich-ügy lett az, amely számos tagállam jogrendszerébe bevezette a jogalkotásért (illetve annak elmulasztásáért) való kártérítési felelősséget.

3. A Francovich-ügyben irányelv végrehajtásának elmaradása volt a jogsértés. Magánfelet azonban úgy is érheti kár, hogy az állam valamely belső jogszabálya ellentétben áll közvetlen hatályú közösségi jogszabállyal, és magánfelet ezen jogellenes belső jogszabály korábbi alkalmazásából ér kár. A Brasserie du Pêcheur-ügyben az EK-Szerződés 30. (jelenleg EUMSz 34.) cikkével ellentétes német sörtisztasági szabályok korábbi alkalmazásából a felperesnek (francia sörfőzde) kára keletkezett. A kártérítési felelősség ekkor is fennáll, mint az irányelv végrehajtásának iránya esetén? Az a tény, hogy itt – a legtöbb irányelvvel ellentétben – közvetlen hatályú, tehát a belső jogban érvényesíthető közösségi jogszabályról van szó, mentesíti-e az államot a felelősség alól? Hiszen így ez legfeljebb jogalkalmazási hiba (nem az elsődlegességgel bíró jogszabály került alkalmazásra a vele ellentétes alacsonyabb rendű jogszabállyal szemben), nem pedig jogalkotási hiba, hiányosság, mint az irányelv átültetésének hiányánál. Itt a magánfélnek már korábban is volt lehetősége a belső jogszabály támadására, tehát a közvetlen hatályú közösségi jogi norma sérelme nem feltétlenül keletkeztet állami felelősséget, mert a magánfél sem kérdőjelezte meg a jogellenes belső jogszabály alkalmazását.

A Bíróság nem így látta, és a végeredményt tekintve nem látott lényeges különbséget a kétféle joghelyzet között:

20 A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint ugyanis a magánszemélyek részére biztosított azon lehetőség, hogy a nemzeti bíróságok előtt közvetlenül hivatkozhatnak a Szerződés közvetlenül alkalmazandó rendelkezéseire, csak minimális védelmet jelent, és önmaga nem biztosítja a Szerződés teljes és maradéktalan alkalmazását [...]. Ez a lehetőség, melynek célja a közösségi jog rendelkezéseinek elsőbbségét biztosítani a nemzeti rendelkezésekkel szemben, nem minden esetben alkalmas a közösségi jog által a magánszemélyekre

66 Granger, 2007, 157. o.



megsértése miattruházott jogok jelentette előnyök biztosítására, és különösen annak megakadályozására, hogy őket kár érje e jog egy tagállamnak betudható megsértéséből. Márpedig, amint az a Francovich és társai ügyben hozott ítélet 33. pontjából következik, a közösségi jog teljes érvényesülése kérdésessé válna, ha a magánszemélyek nem juthatnának kártérítéshez abban az esetben, ha a közösségi jog megsértése következtében jogsérelem éri őket.

21 Ez a helyzet abban az esetben, amikor egy magánszemély, akit sérelmesen érint egy irányelv átültetésének hiánya, és aki ezen irányelv rendelkezéseire – mivel azok nem kellően pontosak és feltétlenek – nem hivatkozhat közvetlenül a nemzeti bíróság előtt, kártérítés iránti keresetet indít a kötelezettségét megszegő állam felelősségének megállapítása iránt a Szerződés 189. cikke harmadik bekezdésének megsértése miatt. Ilyen – a fent hivatkozott Francovich és társai ügyben is fennálló – körülmények között a kártérítés célja, hogy az irányelv kedvezményezettjei számára megszüntesse az irányelv tagállam általi átültetésének hiányából eredő káros következményeket.

22 Ez a helyzet abban az esetben is, amikor egy közösségi rendelkezés által a magánszemélyekre közvetlenül ruházott olyan jogok sérülnek, amelyekre hivatkozhatnak a magánszemélyek a nemzeti bíróságok előtt. Ebben az esetben a kártérítéshez való jog szükségszerű következménye azon közösségi rendelkezések közvetlen hatályának, amelyeknek megsértésével a kárt okozták.

23 A jelen esetben nyilvánvaló, hogy a kérdéses közösségi rendelkezések, nevezetesen a Szerződés 30. cikke a C-46/93. sz. ügyben és az 52. cikk a C-48/93. sz. ügyben közvetlen hatállyal rendelkeznek, abban az értelemben, hogy olyan jogokat ruháznak a magánszemélyekre, amelyekre azok közvetlenül hivatkozhatnak a nemzeti bíróságok előtt. E rendelkezések megsértése esetében helye lehet kártérítésnek.

C-46/93 és C-48/93 Brasserie du Pêcheur SA v Németország és The Queen v Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd és mások [1996] EBHT I-1029, 20–23. pontok.

Lényeges tehát, hogy a Francovich-ügyben megállapított, és a közösségi jogból fakadó állami kártérítési felelősség nem szubszidiárius alakzat. Nem csak akkor vehető igénybe, amikor más jogorvoslati lehetőségek nem mutatkoznak a kártérítési igény érvényesítésére. Ez vagylagos eszköz, mely egyenrangú más kártérítési eljárásokkal, és nem kell igénybevételéhez ez utóbbiaknak bezárulni. Ez világosan következik a Bíróság megállapításaiból egy, a hatodik ÁFA irányelv alkalmazásával kapcsolatos ügyben, l. C-150/99 Svédország v Stockholm Lindöpark AB és Stockholm Lindöpark AB v Svédország [2001] EBHT I-0493, 35–36. pontok.

4. A közösségi jog magánfelekkel szemben is támaszt kötelezettségeket, melyek megsértése részükről is előfordulhat, sokszor egy másik magánfélnek okozva ezzel kárt. Különösen ilyen terület lehet például a versenyjog. A Francovich-ügyben rögzített elvek szolgálhatnak-e alapul arra, hogy magánfél magánfél ellen támasszon kártérítési igényt a közösségi jog megsértése miatt? Az eljárást nézve ilyen lehetőség tagállami bíróság előtti perben merülhet fel, és érdemben a tagállami jogszabályok érvényesülnek. A közösségi jogból származtatható bármilyen közös szabály a tagállamok felé, mint az állami felelősség esetén? Van Gerven főtanácsnok egy szerteágazó, nagyszerűen felépített elemzéssel, egy ESZAK-Szerződéssel kapcsolatos ügyben, arra a következtetésre jut, hogy igen: „Az állami felelősség általános alapja, melyet a Bíróság a Francovich-ügyben állapított meg, arra az esetre is alkalmazandó, amikor egy egyén megsérti a közösségi jog vele szemben kötelező rendelkezését, és ezáltal veszteséget és kárt okoz egy másik egyénnek.” C-128/92 H. J. Banks & Co. Ltd v British Coal Corporation [1994] EBHT I-1209, per AG van Gerven,43. pont, de l. 36–44. pontokat is. A Bíróság azonban megállapította, hogy az ESZAK-Szerződés kérdéses rendelkezései nem közvetlen hatályúak, így a magánfél felelőssége nem merülhet fel,19. pont. Azonban a Bíróság „válaszolt” van Gerven felvetésére az alábbiakban részletesebben idézett Brasserie du Pêcheur/Factortame (III)-ügyben hozott ítélet 22. pontjában (l. fent 4. pont).

Itt ugyan nem jelölte meg az alperes kötelezett személyét, azonban ebbe a megállapításba beleérthető magánfél kötelezett is. Ez azonban kötve van a megsértett közösségi norma közvetlen hatályához. Csaknem egy évtizeddel van Gerven markáns véleménye után, a Bíróság végül a 453/99 Courage Ltd. v Bernard Crehan és Bernard Crehan v Courage Ltd. és mások [2001] EBHT 6297 ügyben kifejezetten elismerte, hogy az EK-Szerződés egyébként közvetlen hatályú 81. és82. cikkének (jelenleg EUMSz 101. és 102. cikk) megsértése miatt (versenyjog), a magánfél kártérítési igényt érvényesíthet másik magánfél ellen a tagállam bírósága előtt, és az a tagállami szabály, amely ezt kizárná, nem egyeztethető össze a közösségi joggal, l. különösen 19–36. pontok. Vajon ez a jogorvoslati lehetőség kiterjeszthető az EK-Szerződés más rendelkezéseinek megsértéséből eredő kárra is?

4.2. 8.4.2. A kártérítési felelősség feltételei



megsértése miattA fentiekből nem világosak még, milyen feltételei vannak az állami kártérítési felelősség keletkezésének. A Bíróság e tekintetben igen szűkszavú volt a Francovich-ügyben. Megállapította, hogy a kártérítés feltételei igazodnak a jogsértés jellegéhez. Ennek megfelelően az irányelv végrehajtásának hiányát vizsgálta, más típusú jogsértést nem. Az irányelv végrehajtásának hiányánál, a kártérítési felelősség keletkezésének három feltételét állapította meg: (1) az irányelv által elérendő cél – legalább részben – valamilyen jog biztosítása magánfélnek; (2) e jog tartalmát lehessen azonosítani az irányelv rendelkezései alapján; (3) okozati összefüggés az állam kötelezettségszegése és a magánfél által elszenvedett kár között (l. 40. pont).

A felelősség feltételeinek tisztázása egy másik nagy jelentőségű ügyre maradt, mely a Bíróság egyik legtöbbet hivatkozott döntése. Ebben, a kártérítési felelősség megnyílásának feltételeit összeköti és párhuzamba állítja a Közösség szerződésen kívüli felelősségének feltételeivel, az EUM-Szerződés 340. cikk (2) bekezdése nyomán. Nem indokolt ugyanis, hogy a tagállami felelősség feltételei eltérjenek a Közösség felelősségének feltételeitől, és kialakulhasson így egy kettős zsinórmérték. A Bíróság a következőképpen rögzíti e feltételeket a Brasserie du Pêcheur/Factortame (III)-ügyben.

C-46/93 és C-48/93 Brasserie du Pêcheur SA v Németország és The Queen v Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd és mások

[1996] EBHT I-1029

[Egyesített ügyekről van szó, melyek előzetes döntés iránti előterjesztésben kerültek a Bíróság elé. Mindkét ügynek volt előzménye az Európai Bíróság előtt, melyek következményeként kiderült, hogy valamely belső jogszabály ellentétben állt valamely, közösségi jogi normával. Az első ügyben a német sörtisztasági törvény előírásai álltak szemben az EGK-Szerződés 30. [EUMSz 34.] cikkével, 178/84 Bizottság v Németország [1987] EBHT 1227, és ennek nyomán indított egy francia sörfőzde kártérítési eljárást német bíróság előtt. A második ügyben a brit kereskedelmi hajózásról szóló törvénynek, a hajók regisztrációjáról szóló egyes rendelkezései voltak összeegyeztethetetlenek az EGK-Szerződés 59. [később EKSz 49., jelenleg EUMSz 56.] cikkével, C-221/89 Factortame Ltd és mások [1991] EBHT I-3905, és ennek nyomán indítottak az alapügy felperesei kártérítési eljárást angol bíróság előtt. Az ügyben lényeges kérdés volt, hogy milyen feltételek mellett áll be a tagállami kártérítési felelősség. A Bíróság általánosabb szintű megállapításaival részben eltért a Francovich-ügyben kifejtettektől.]

51 Ilyen körülmények között a közösségi jog három feltétel együttes fennállásakor biztosítja a kártérítéshez való jogot, nevezetesen, ha a megsértett jogszabály célja, hogy a magánszemélyeket jogokkal ruházza fel, a jogsértés kellően súlyos, és fennáll a közvetlen okozati összefüggés a kötelezettség állam általi megsértése és a jogsérelmet szenvedett személyek kára között.

52 Ezek a feltételek ugyanis egyrészről ténylegesen kielégítik a közösségi normák teljes érvényesülésének, és az általuk biztosított jogok tényleges védelmének a követelményét.

53 Másrészről ezek a feltételek lényegében megfelelnek azoknak, amelyeket a Bíróság a Szerződés 215. [később EKSz 288., jelenleg EUMSz 340.] cikkére vonatkozó ítélkezési gyakorlatában állapított meg a Közösség azon felelősségével kapcsolatban, amely a magánszemélyeknek az intézményei által elfogadott jogellenes normatív aktusokkal okozott károkért áll fenn.

54 Az első feltétel nyilvánvalóan teljesül a Szerződés 30. cikkének vonatkozásában a C-46/93. sz. ügyben és a Szerződés 52. cikkének vonatkozásában a C-48/93. sz. ügyben. Ugyanis bár a 30. cikk tilalmat ír elő a tagálla-mok részére, a magánszemélyek számára jogokat is keletkeztet, amelyeket a nemzeti bíróságoknak védelemben kell részesíteniük (a 74/76. sz., Ianelli és Volpi ügyben 1977. március 22-én hozott ítélet [EBHT 1977., 557. o.] 13. pontja). Ugyanígy, az 52. cikk jogokkal ruházza fel a magánszemélyeket (a 2/74. sz. Reynersügyben 1974. június 21-én hozott ítélet [EBHT 1974., 631. o.]25. pontja).

55 Ami a második feltételt illeti, mind a Közösségnek a 215. cikk alapján, mind a tagállamoknak a közösségi jog megsértéséért fennálló felelőssége vonatkozásában a döntő tényező annak megállapításához, hogy egy közösségi jogsértés kellően súlyos-e az, hogy az érintett tagállam vagy a közösségi intézmény a mérlegelési jogkörének korlátait nyilvánvalóan és súlyosan túllépte-e.

56 E vonatkozásban, azon szempontok között, melyeket a hatáskörrel rendelkező bíróság figyelembe vehet, meg kell említeni a megsértett szabály egyértelműségének és pontosságának fokát, a megsértett szabály által a nemzeti vagy közösségi hatóságok részére biztosított mérlegelési jogkör terjedelmét, a kötelezettségszegés vagy a károkozás szándékos vagy gondatlan jellegét, az esetleges jogi tévedés menthetőségét vagy ennek hiányát,



megsértése miattvalamint azt a körülményt, hogy egy közösségi intézmény magatartása hozzájárulhatott-e a mulasztáshoz vagy a közösségi joggal ellentétes nemzeti intézkedések vagy gyakorlat fenntartásához vagy elfogadásához.

57 Mindenesetre a közösségi jog megsértése nyilvánvalóan súlyos, ha annak ellenére továbbra is fennáll, hogy a felrótt kötelezettségszegést megállapító ítéletet, vagy előzetes döntéshozatal iránti kérelem alapján ítéletet hoznak, illetve a tárgyban a Bíróság következetes ítélkezési gyakorlatából következik a kérdéses magatartás jogsértő jellege. [...]

65 Ami a harmadik feltételt illeti, a nemzeti bíróságok hatáskörébe tartozik annak ellenőrzése, hogy fennáll-e közvetlen okozati összefüggés a kötelezettség állam általi megsértése és a jogsérelmet szenvedett személyek kára között.

66 A fenti három feltétel szükséges és elégséges ahhoz, hogy a magánszemélyek számára kártérítéshez való jogot keletkeztessen, ugyanakkor nem lehet kizárni, hogy az állami felelősség kevésbé szigorú feltételek mellett is megállapítható legyen a nemzeti jog alapján.

Bár az ítélet megvetette az alapjait az uniós (közösségi) jogból következő állami kártérítési felelősségnek, voltak azonban olyan kérdések, melyeket a Bíróság nyitva hagyott. Kétséges maradt, hogy kell-e valamilyen szintű vétkesség a jogsértés elkövetéséhez. A Bíróság álláspontja szerint ezt a tényezőt a tagállami bíróság figyelembe veheti a „kellően súlyos jogsértés” fennállásának mérlegelésénél, azonban külön vétkességi feltétel nem származtatható a közösségi jogból. Aligha lenne tartható azon állítás, hogy minden körülmények között eleme a kellően súlyos jogsértésnek a vétkesség. Az, hogy milyen mértékben játszik e tényező szerepet a jogsértés súlyosságának megítélésénél, a tagállami bíróságokra tartozik.

A Bíróság a kártérítéssel összefüggő más kérdések rendezését is végső soron a tagállamok belső jogára hagyja. Idetartoznak olyan kérdések, mint például a kártérítési felelősség mértékét meghatározó tényezők szerepe, a károsult kárenyhítési kötelezettsége, az elévülési idő hossza. A Bíróság azonban alkalmazza ezen esetekben is, a belső jogorvoslati eljárásokkal szemben általános követelményként támasztott két jól ismert elvet: a hatékonyság és egyenértékűség elvét. Ennek értelmében a közösségi jog megsértéséből eredő állami kártérítési felelősség belső szabályai nem lehetnek a károsult magánfél szempontjából korlátozottabbak, megszorítóbbak, hátrányosabbak, mint a hasonló belső jog alapján fennálló kártérítési igényeket szabályozó jogszabályok. Ugyanakkor ettől eltekintve, a közösségi jog megsértéséből eredő állami kártérítési felelősség belső szabályai – függetlenül a párhuzamos belső egyéb felelősségi szabályok jellegétől – megszorításaikkal és feltételeikkel nem lehetetleníthetik el vagy nem tehetik különösen nehézzé azt, hogy magánfél ilyen esetekben kártérítési igényét érvényesítse. L. pl. C-261/95 Rosalba Palmisani v Istituto nazionale della previdenza sociale [1997] EBHT I-4025. 27. pont.

A Bíróság tehát három alapfeltételt állapított meg a közösségi jog megsértéséből eredő állami kártérítési felelősség megnyílására:

1. a megsértett norma biztosítson jogot a magánfélnek, és a norma alapján a jog tartalma azonosítható legyen,

2. a jogsértés és a kár bekövetkezte között okozati összefüggés álljon fenn,

3. a jogsértés kellően súlyos legyen.

A Bíróság rá következő ítélkezési gyakorlata a három alapfeltétel tisztázására és további konkretizálására irányult, de a Bíróság mindig kiemelte, hogy e feltételeket a konkrét ügy tényeinek tükrében kell alkalmazni, és alkalmazásuk feltételei változhatnak, l. többek között C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 és C-190/94 Erich Dillenkofer, Christian Erdmann, Hans-Jürgen Schulte, Anke Heuer, Werner, Ursula és Torsten Knor v Németország [1996] EBHT I-4845, 24. pont.7 Az okozati összefüggés megléte inkább egyedi mérlegelés tárgya, melyet a tagállami bíróságok elvégeznek. Az, hogy magánfél számára keletkeztet-e jogot legalább hatásában a megsértett közösségi jogszabály, könnyebb megállapítani, hiszen a kár keletkezése legalább közvetetten való-színűsíti ilyen jog létét. Így a közösségi bíróságok előtt a feltételek közül különösen nagy figyelmet az a kérdés kapott, hogy mikor kellően súlyos egy jogsértés.

A jogsértés súlyosságának mérlegelésénél a Bíróság a különböző esetekben számos tényezőt vizsgált. E tényezőket általában a tagállam bíróságának kell mérlegelni, a Bíróság által nyújtott iránymutatás alapján. A Bíróság fontosabb megállapításai közül néhány:

77 A Francovich-ügy utáni ítélkezési gyakorlat tendenciáira és áttekintésére l. Kecskés, 2009, 678–734. o.



megsértése miatt(1) a puszta jogsértés lehet önmagában is kellően súlyos, de nem szükségszerűen az, C-424/97 Salomone Haim v Kassenzahnärztliche Vereinigung Nordrhein [2000] EBHT I-5123, 41. pont;

(2) kellően súlyos a jogsértés, ha a tagállam nyilvánvalóan és jelentősen figyelmen kívül hagyta mérlegelési jogkörének határait a közösségi norma tekintetében, C-127/95 Norbrook Laboratories Ltd v Ministry of Agriculture, Fisheries and Food [1998] EBHT I-1531, 109. pont;

(3) amennyiben nincs, vagy igen kevés a mérlegelési szabadság, a norma megsértése kellően súlyos jogsértést jelenthet, C-424/97 Salomone Haim v Kassenzahnärztliche Vereinigung Nordrhein [2000] EBHT I-5123, 38. pont;

(4) fontos tényező lehet, hogy a jogsértés és az okozott kár szándékos vagy véletlen volt, C-118/00 Gervais Larsy és Institut national d’assurances sociales pour travailleurs indépendants [2001] EBHT I-5063, 39. pont;

(5) a jogsértés kellően súlyos, ha a jogsértés annak ellenére tovább folytatódott, hogy a jogsértést egy ítélet már megállapította, vagy a Bíróság előzetes döntéséből és joggyakorlatából világos volt, miszerint a magatartás jogsértést képez, C-118/00 Gervais Larsy and Institut national d’assurances sociales pour travailleurs indépendants [2001] EBHT I-5063, 44. pont.

Megjegyzések

1. Össze lehet-e egyeztetni a kártérítési felelősség feltételeinél a Francovich-ügyben és a Brasserie du Pêcheur/Factortame (III)-ügyben leírtakat? Az előbbiben – ahol az irányelv végrehajtásának hiánya volt a kérdés – hiányzik a felelősség feltételeinél a kellően súlyos jogsértés követelménye. Ez jelentheti azt, hogy az irányelv végre nem hajtása a megadott határidőn belül önmagában és mindenkor olyan jogsértést jelent, mely állami kártérítési felelősség alapjául szolgál? L. e tekintetben a fent idézett Dillenkoffer-ügyben hozott ítélet 22–23. pontjait!

2. A tagállam felelőssége megnyílik-e, ha a végrehajtásra váró irányelv rendelkezését a jogalkotó rosszul értelmezi, és ennek folytán e rendelkezéssel ellentétes belső jogszabályok lépnek hatályba, majd alkalmazásuk magánfélnek kárt okoz? E tekintetben lényeges tényező a megsértett norma világossága és pontossága, vagy a tagállamnak viselnie kell a felelősséget az irányelv rossz értelmezéséért? L. erre C-302/94 The Queen v Secretary of State for Trade and Industry, ex parte British Telecommunications plc. [1996] EBHT I-6417, 39. pont.

3. Az okozati összefüggés megléte ritkábban előforduló jogkérdés az Európai Bíróság előtt a jogsértés súlyosságának mérlegeléséhez képest. Azonban itt is felmerülhetnek felettébb vitás kérdések. A Tanács 1990. június 13-i 90/314/EGK irányelve a szervezett utazási formákról biztosítékok előírását is tartalmazza, mely az utazási irodák fizetésképtelenségének esetére az utazók biztonságát szolgálják. Volt ügy, ahol felmerült: az utazási irodák fizetésképtelensége (kivételes és előre nem látható esemény) esetén (a közvetlen kár oka), az állami biztosítékok elégtelensége mennyiben tekinthető közvetlen okozati összefüggésnek az esetleg bekövetkező kárnál, l. C-140/97 Walter Rechberger és mások v Ausztria [1999] EBHT I-3499. A fent idézett Brasserie du Pêcheur-ügyben a kártérítés súlyosságának mérlegelésénél az Európai Bíróságtól kapott előzetes döntésre alapozva, az előterjesztő német bíróság (Bundesgerichtshof – német szövetségi legfelsőbb bíróság) úgy találta, nincs okozati összefüggés az EK-Szerződés 28. (jelenleg EUMSz 34.) cikkének megsértése (ami egyébként súlyos jogsértésnek minősült) és a felperes bekövetkezett kára között, így nem ítélt meg kártérítést.

4. Nem szabad figyelmen kívül hagyni azokat a feltételeket sem, melyeket a tagállami jogszabályok támasztanak az állami kártérítési felelősség megállapíthatóságával kapcsolatban. Az egyenértékűség és hatékonyság elve esetenként komoly követelménynek bizonyulhat a tagállami szabályozásokkal szemben (l. a 7.2 és 7.3 pontokat). Az angol jogban például az állami kártérítési felelősség feltétele, hogy a szerv, illetve tisztviselője hatáskörrel való visszaélést kövessen el. Az egyenértékűség elve itt nem szenved csorbát, hiszen a belső jogon alapuló hasonló felelősségnél is ugyanez a feltétel. Ami a hatékonyság elvét illeti, lehet azt mondani, hogy ez a feltétel lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé teszi a közösségi jog megsértése miatt keletkező kártérítési igények érvényesítését, azaz sérti ezt az elvet? L. C-46/93 és C-48/93 Brasserie du Pêcheur SA v Németország és The Queen v Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd és mások [1996] EBHT I-1029, 73. pont.

5. A tagállam és a közösségi szervek kártérítési felelősségének feltételeit a Bíróság igen szoros párhuzamba állította. Milyen érvek szólhatnak amellett, hogy a tagállami felelősség más jellegű, és más feltételekért kiált, mint azok, melyek az EUMSz 340. cikk (2) bekezdése alapján levezethetőek? Esetleges segítségül l. Léger



megsértése miattfőtanácsnok részletes elemzést kínáló véleményét a C-5/94 The Queen v Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte: Hedley Lomas (Ireland) Ltd. [1996] EBHT I-2553 ügyben.

4.3. 8.4.3. Felelősség a tagállami bíróságok uniós joggal ellentétes döntéseiértAz állam egységének elve alapján nemcsak a végrehajtó hatalomhoz tartozó szervek, hanem az alkotmányosan független és önálló közhatalmi szervek is elkövethetnek olyan jogsértéseket, melyek a tagállam kártérítési felelősségét megalapozzák. Idetartozhatnak a helyi vagy területi önkormányzatok, a szövetségi állam tagállamai, de esetlegesen idesorolhatóak a tagállamok bíróságai is. E szervek közösségi jogsértéséért a tagállamok kártérítési felelősséggel ugyancsak tartozhatnak. A szövetségi állam tagállama vagy az önkormányzatok jogalkotási tevékenysége jellegében hasonlít az államéra, így az e területen elkövetett esetleges jogsértések nem mutatnak egyedi jellemzőket. Számos ügy előfordult a Bíróság gyakorlatában, amelyekben valamely szövetségi tagállam vagy önkormányzat jogalkotási tevékenységét kellett szemügyre venni.

A tagállami bíróságok esetleges jogsértése már egészen egyedi lehet, ami következik a tevékenységükből és a jogalkalmazás csúcsán betöltött helyükből. Hosszú ideig az is bizonytalan volt, hogy a tagállami bíróságok közösségi joggal esetlegesen ellentétes döntései keletkeztethetnek-e egyáltalán állami felelősséget. Az állam egységének elve alapján, a tagállami bíróságok, mint tagállami szervek jogsértésekért való felelőssége elvileg nem zárható ki. Az Európai Bíróság hosszú ideig nem nyilatkozott meg az ügyben.

A tagállami bíróságok szerepe és ezzel összefüggésben a tagállam esetleges felelőssége a közösségi jog betartásánál, először Bouchereau-ügyben vetődött fel határozottabban. A személyek szabad áramlására vonatkozó közösségi jogszabályok alkalmazása során, a kivételek érvényesítésénél és az érintett személy államterületről való kiutasításánál, a tagállami bíróságoknak jelentős szerepük lehet. A kérdésről rendelkező, és kivételeket megfogalmazó 64/221/EGK irányelv alkalmazásának helyessége nagymértékben a tagállami bíróságokon múlik. A Bíróság ezen ügyben is igen óvatosan közelítette meg a kérdést:

17 Az [irányelvben foglalt] „intézkedés” fogalma magában foglalja azon bíróság aktusát, mely a törvény alapján köteles némely esetben engedélyezni egy másik tagállam állampolgárának kitoloncolását.

18 Ezért egy ilyen engedély meghozatalakor a bíróságnak biztosítania kell az irányelv helyes alkalmazását, és figyelembe kell venni azokat a korlátokat, melyeket a tagállamok hatóságainak eljárásaival szemben állít.

19 Ez a megállapítás csatlakozik az Egyesült Királyság által kifejtett állásponthoz, mely „nem azt állítja, hogy egy tagállam bíróságának lehetősége volna figyelmen kívül hagyni a 3. cikk (1) és (2) bekezdésének rendelkezéseit egy olyan ügyben, mely eléje került ... és amelyekben ezek a rendelkezések alkalmazandók”, hanem éppen ellenkezőleg, elfogadja, hogy „ezen cikkek rendelkezései közvetlenül alkalmazandóak, és olyan jogokat ruháznak a tagállamok állampolgáraira, melyeket a nemzeti bíróságoknak védelmezniük kell.

30/77 R. v Pierre Bouchereau [1977] EBHT 1999, 17–19. pontok.

A Bouchereau-ügy rögzítette ugyan elviekben a tagállami bíróságok kötelezettségét a közösségi jog alkalmazására, azonban nyitva hagyta azt a kérdést, milyen következmény állhat be akkor, ha a tagállam bírósága a jogalkalmazás során megsérti határozatában az uniós jogot. Felelős lehet a tagállam ilyen jellegű jogsértésekért?

A bírósági döntésekből fakadó esetleges felelősség részben más jellegű, mint az állam egyéb szerveinek jogsértéséből adódó állami felelősség. Lényeges érdeke az igazságszolgáltatásnak, hogy a jogerősen lezárt ügyeket ne lehessen újra megnyitni, hiszen ez a jogbiztonság elvét lényegesen sértené. Amennyiben a bírósági döntésekben megnyilvánuló esetleges közösségi jogsértés kártérítési igény alapjául szolgálhatna, akkor lezárt ügyek felülvizsgálatát követelhetné meg és tenné egyben lehetővé. A jogsértés megállapítása csak úgy történhetne, hogy a korábbi ítéletet a kártérítési igényt elbíráló bíróság érdemben felülvizsgálná, hiszen a jogsértés más módon nem állapítható meg. Ugyanakkor a bíróság a tagállam egy szerve, így aligha megengedhető, hogy a közösségi jog megsértésének ne lehessenek következményei a tagállam vonatkozásában. A kétféle szorító érdek közötti szűk ösvényt a Bíróság a Köbler-ügyben vélte megtalálni. Az eset jelentőségét mutatja, hogy a Bíróság teljes ülésen ítélkezett.

224/01 Gerhard Köbler v Ausztria

[2003] EBHT I-10239



megsértése miatt[Az osztrák egyetemeken béremelés jár a professzoroknak 15 éves, ilyen minőségben eltöltött szolgálati idő után. Az innsbrucki egyetem professzora béremelésért folyamodott, azonban a 15 éves szolgálati idő csak úgy volt meg neki, amennyiben más uniós tagállamban folytatott oktatási tevékenységét is beszámítják. A munkaerő szabad áramlását biztosító közösségi jogszabályok az ilyen beszámításra alapot adtak. Az osztrák Verwaltungsgerichtshof (legfelsőbb közigazgatási bíróság) azonban elutasította igényét azzal, hogy a munkaerő szabad áramlására vonatkozó közösségi jogszabályok itt nem alkalmazhatók, mert ez hűségjutalomnak minősül, így csak az osztrák egyetemeken töltött idő számít be. A felperes erre kártérítési igényt indított a Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien (bécsi tartományi polgári bíróság) előtt, mivel a közigazgatási bíróság megsértette a közösségi jogot. A bíróság előzetes döntés iránti előterjesztéssel élt az Európai Bírósághoz, mely részben arról szólt, hogy egy állam legfelsőbb bírósága felelős lehet-e, és milyen feltételek mellett, ilyen esetben. A Bíróság – korábbi gyakorlatának megfelelően – megállapította, hogy az állam a saját (akár legfelsőbb) bírósága által elkövetett jogsértésekért is felelős lehet. A kérdés azonban az, hogy milyen feltételek mellett. Az ügy erre választ adott.]

51 Ami azon feltételeket illeti, melyek teljesülése esetén egy tagállam köteles megtéríteni a közösségi jog neki felróható megsértésével, magánszemélyeknek okozott kárt, a Bíróság megállapítása szerint három ilyen van: a megsértett jogszabály jogok átruházását célozza magánszemélyekre, a jogsértés kellően súlyos legyen, közvetlen okozati összefüggés legyen az államot terhelő kötelezettség megsértése és a sértett felek által elszenvedett kár között (Haim, fent idézve, 36. pont).

52 Azonos feltételek érvényesek az utolsó fokon ítélkező bíróság közösségi jogi szabályt sértő határozata által okozott kár miatti állami felelősségre.

53 Tekintettel különösen a második feltételre, valamint az utolsó fokon ítélkező bíróság határozatából eredő lehetséges állami felelősség megállapítása szempontjából, annak alkalmazására, számításba kell venni az igazságszolgáltatás sajátos természetét és a jogbiztonság elismert követelményét, ahogy az ügyben a tagállamok észrevételeikben ezt szintén hangsúlyozták. Az utolsó fokon ítélkező bíróság határozatából eredő közösségi jogi jogsértésért állami felelősség csak kivételes esetben állapítható meg, ahol a bíróság nyilvánvalóan megsértette az alkalmazandó jogot.

54 Annak megállapítása érdekében, hogy a feltétel teljesül-e, a kártérítési igényt tárgyaló bíróságnak számításba kell venni minden tényezőt, mely az előtte fekvő ügyet jellemzi.

55 Ezek a tényezők magukban foglalják különösen a megsértett szabály világosságának és pontosságának fokát, azt, hogy a jogsértés szándékos volt-e, hogy a jogalkalmazási hiba menthető vagy nem menthető, ahol felmerül, egy közösségi intézmény álláspontját, és azt, hogy a szóban forgó bíróság nem tett eleget az EK-Szerződés 234. cikkének [jelenleg EUMSz 267. cikk] harmadik bekezdése alapján fennálló, előzetes döntés iránti kezdeményezésre vonatkozó kötelezettségének.

56 Mindenesetre a közösségi jog megsértése kellően súlyos akkor, amennyiben az érintett határozatot, a Bíróság kialakított állandó joggyakorlatától nyilvánvalóan eltérve hozták (l. ilyen értelemben Brasserie du Pęcheur és Factortame, fent idézve, 57. pont).

57 Az ítélet 51. pontjában említett három feltétel szükséges és elégséges a magánszemélyeket megillető, kártérítéshez való jog megalapozására, bár ez nem jelenti azt, hogy az államnak ne keletkezhetne felelőssége a nemzeti jog kevésbé szigorú feltételei szerint (l. Brasserie du Pęcheur és Factortame, fent idézve, 66. pont).

58 A fent említett feltételek teljesülésekor, közvetlenül a közösségi jogon alapuló, kártérítéshez való jog fennállása esetén, a nemzeti jog felelősségi szabályai alapján kell az államnak jóvátételt adnia az okozott kár következményei miatt, azzal a feltétellel, hogy a kár jóvátételének nemzeti jogszabályok által lefektetett feltételei nem lehetnek kevésbé kedvezőek, mint a hasonló belső igényekkel kapcsolatos feltételek és nem lehetnek úgy szabályozva, hogy gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé tegyék a kártérítés elérését (Francovich és mások, 41–43. pontok és Norbrook Laboratories, 111. pont).

[A Bíróság megállapította, hogy az osztrák közigazgatási bíróság ítélete nem felelt meg a közösségi jogszabályoknak, azonban ez a jogsértés a konkrét ügyben kártérítést nem keletkeztetett, mert a közösségi joggal való ellentét nem volt nyilvánvaló – azaz nem volt súlyos a jogsértés.]

A fenti döntés nyomán, egy tagállam nem zárhatja ki általában a bírósági jogkör gyakorlása során keletkezett károkért való felelősséget. A Traghetti del Mediterraneo-ügyben a tagállam kizárta általában az uniós jog megsértéséből eredő kárért való felelősséget azon az alapon, hogy a bíróságok a jogszabályok értelmezését,



megsértése miattilletve a tények mérlegelését végzik, és a felelősséget pusztán a bíróság szándékos vagy súlyosan kötelezettségszegő magatartására korlátozta, ami eltért a Köbler-ügyben megállapított feltételektől. A Bíróság a Köbler-ítéletben foglalt szempontrendszert érvényesítette, és megállapította, hogy a mérce az uniós jogszabály nyilvánvaló megsértése, tehát az olasz szabályozás sérti az uniós jogot akkor, és annyiban, amennyiben az uniós jog nyilvánvaló megsértése esetén az okozott kárért való felelősséget kizárja. C173/03 Traghetti del Mediterraneo SpA (fa.) v Olaszország [2006] EBHT I-5177, 24-46. pont.

Ugyanakkor a Köbler-ítélet 53. pontjában az uniós jog nyilvánvaló megsértése, mint a felelősség feltétele, számos kérdést vet fel, noha a Bíróság több szempontot is említ ezzel összefüggésben. Beutler mutat rá egy újabb elemzésben, hogy ez igen magas küszöbét jelentheti a tagállami felelősség megállapításának, mely konkrét ügyekben ritkán állapítható meg az igazságszolgáltatási tevékenység sajátosságaiból adódóan.8

88 Beutler, 2009, 773. o.


9. fejezet - 9. fejezet. Az Unió jogi felelősségeAz Európai Unió szerveinek jogsértésével szemben többféle igény érvényesíthető. Ennek egy részét már áttekintettük: a hibás vagy elmulasztott jogalkotás miatti igények (semmisségi és érvénytelenségi, valamint mulasztási igények) érvényesítésével az előzőekben foglalkoztunk. A következőkben az Unió általános szerződéses felelősségét, valamint a szerződésen kívül okozott károkért való felelősségét érintjük.

Az Európai Unió jogi felelősségével kapcsolatos legfontosabb általános szabály az EUMSz 340. (volt 288.) cikke:

„Az Unió szerződéses felelősségét az adott szerződésre alkalmazandó jog szabályozza.

Szerződésen kívüli felelősség esetén az Unió a tagállamok jogában közös általános elveknek megfelelően megtéríti az intézményei vagy alkalmazottai által feladataik teljesítése során okozott károkat.

A második bekezdéstől eltérve, a tagállamok jogában közös általános elveknek megfelelően az Európai Központi Bank köteles megtéríteni az általa vagy alkalmazottai által feladataik ellátása során okozott károkat. [...]”

Az EUMSz nem tartalmaz részletes jogszabályokat az Európai Unió felelősségére, annak tartalmára és feltételeire. Ennek ellenére ilyen létezik, de az ezt uraló normákat máshol kell keresni: a Szerződés visszautalása alapján, a szerződéses felelősségnél az adott szerződést uraló jogrendszer szabályai (első bekezdés), míg a szerződésen kívüli felelősségnél a tagállamok jogrendszerének közös elvei és szabályai az irányadóak (második bekezdés). Az igényérvényesítés útja az első esetben a szerződés elbírálására a kollíziós szabályok alapján egyébként joghatósággal rendelkező fórum, míg a második esetben – az EUMSz 268. (volt EKSz 235.) cikke alapján – az uniós bíróságok.

1. 9.1. Az Unió szerződésen alapuló felelősségeAz Unió számtalan magánjogi és közjogi jellegű szerződést köt tevékenysége során. A szerződésekkel kapcsolatos felelősségnél két alapvető kérdés vetődik fel általános szinten, a konkrét és érdemi szerződéses jogkérdések felett. Az egyik az, hogy mely bíróság dönthet e szerződésekkel kapcsolatos jogvitákban: tagállami bíróságok járhatnak-e el, vagy van lehetősége az uniós bíróságoknak is eljárni (a fórum kérdése). A másik kérdés, hogy az ezen szerződésekkel kapcsolatos jogkérdéseket, milyen jogszabályok alapján kell elbírálni (az alkalmazandó jog kérdése).

1.1. 9.1.1. A joghatósággal rendelkező bíróságA kollíziós jog általános elveivel összhangban, nemzetközi elemet magukban foglaló szerződéseknél, a szerződő felek legtöbbször jogosultak kikötni az eljáró bíróságot. Erre a választási szabadságra válasz az EUMSz 272. (volt 238.) cikke, az Európai Unió által kötött szerződések tekintetében: „Az Európai Unió Bírósága hatáskörrel rendelkezik arra, hogy az Unió által vagy nevében kötött közjogi vagy magánjogi szerződésekben foglalt választottbírósági kikötés alapján határozatot hozzon.” Uniós szinten, 1993-tól az Elsőfokú Bíróság jogosult első fokon eljárni e rendelkezés alá eső ügyekben.

Alapvetően a felek kikötésétől függ, hogy valamely rendes tagállami bíróságot, esetleg harmadik állam bíróságát, vagy éppen az uniós bíróságot választják fórumnak az adott szerződésből eredő jogviták elbírálására. Így itt elvileg belső (tagállami) bíróságok eljárási jogosultsága is fennállhat a kikötéstől függően, vagy éppen az uniós bíróság javára szóló kikötés hiányában. Így az Európai Bíróság mindig szigorú feltételnek veszi az ilyen ügyekben a kikötés meglétét. E nélkül ugyanis az uniós bíróság elvonná a tagállami bíróságok hatáskörét, amit egyebek mellett tilt az EUMSz 274. (volt EKSz 240.) cikke is a következő módon: „Az olyan vitás ügyeket, amelyekben az Unió az egyik fél, nem lehet erre hivatkozva kizárni a tagállamok bíróságainak hatásköréből, kivéve ha ezt a hatáskört a Szerződések az Európai Unió Bíróságára ruházzák.”

Az uniós bíróságok számára, az EUMSz 272. cikkben biztosított joghatóság fennáll akkor is, ha a szerződés által választott jog esetlegesen kizárná azt. A Feilhauer-ügyben a Bizottság szerződést kötött az alperessel alternatív


9. fejezet. Az Unió jogi felelőssége

energiaforrásokkal (napenergia) kapcsolatos terv megvalósítására, mely szerződésben az Európai Bíróság joghatóságát, de a német jog alkalmazását kötötték ki. A Bíróság elé került jogvitában felmerült, hogy az alkalmazandó német jog alapján az Európai Bíróság joghatósága kizárt az adott szerződés tekintetében. A Bíróság azonban kimondta:

13 A hatáskör hiányára alapozott kifogásnak nem lehet helyt adni. Jóllehet, az [EUM]-Szerződés [272.] cikke nyomán megkötött választottbírósági klauzula értelmében, a Bírósághoz lehet fordulni, hogy a szerződésre alkalmazandó nemzeti jog alapján eldöntse a vitát, a szerződéssel összefüggő vita eldöntésére vonatkozó hatáskörét egyedül az [EUM]-Szerződés [272.] cikkére és a választottbírósági klauzulára tekintettel kell meghatározni, és azt nem érintik a nemzeti jognak a hatáskört állítólagosan kizáró rendelkezései.

C-209/90 Bizottság v Walter Feilhauer [1992] EBHT I-2613, 13. pont, hasonlóanl. C-299/93 Ernst Bauer v Bizottság [1995] EBHT I-0839, 11. pont.

A joghatóság kikötésénél külön problémát jelentenek azon pályázatok nyerteseivel megkötött szerződések, ahol nem a szerződés kikötése, hanem a Tanácsnak a pályázat tárgyát és eljárását szabályozó rendeletében fellelhető rendelkezése utal a Bíróság kizárólagos joghatóságára. Ez több ügyben is problémaként jelentkezett, és az alábbi ügyben, például a Bíróság az eljáró főtanácsnok (Jacobs) indokaitól eltérve hozott ítéletet.

C-142/91 Cebag BV v Bizottság

[1993] EBHT I-0553

[A Bizottság felperessel szerződést kötött élelmiszersegélyek Ugandába, Mozambikba és Bangladesbe történő szállítására. A kiírt pályázatra és a szerződés tárgyára a Tanács 2200/87-es rendelete vonatkozott, melynek 23. cikke a Bíróság kizárólagos joghatóságát kötötte ki a pályázat elnyerése nyomán megkötött szerződésekből eredő jogviták eldöntésére. A Bizottság a szerződéses összeg egy részét visszatartotta arra hivatkozva, hogy a felperes a szerződéses kötelezettségeit késve teljesítette. A felperes a Bíróság előtt perelte a Bizottságot a fennmaradó összegért és kamatokért, a joghatóság tekintetében együttesen a rendelet 23. cikke, valamint az EK-Szerződés 238. (jelenleg EUMSz 272.) cikke alapján.]

10 A Bizottság álláspontja szerint a keresetet el kell utasítani, mint meg nem engedhetőt. E tekintetben azzal érvel, hogy a Bizottság és a sikeres pályázó közötti jogviszonyt, a 2200/87 rendelet hatálya alá eső szállítással kapcsolatban, kizárólag az uniós rendeletek szabályozzák, és ezért ezen rendelet 23. cikkét, melynek értelmében „az Európai Unió Bírósága hatáskörrel rendelkezik minden vita eldöntésére, mely a jelen rendelettel összefüggő szállítási tevékenység végrehajtásából vagy végrehajtásának elmulasztásából, vagy az ilyen szállításokat érintő rendelkezések értelmezéséből ered” nem lehet olyan választottbírósági klauzulának tekinteni, melyet egy szerződés tartalmaz a Szerződés 238. cikke szerint.

11 Először is meg kell jegyezni, hogy a Tanács 1986 december 22-i, az élelmiszersegélyezés politikájáról és kivitelezéséről szóló 3972/86 rendelet (HL L 370., 1986, 1. o.) szerint, ilyen segély szerződéses kapcsolatok alapján nyújtható…

12 A Bizottság állításával ellentétben, a Bizottság és a sikeres pályázók jogait és kötelezettségeit nem teljes egészében a Közösség rendeletei határozzák meg. Legyen elég e tekintetben annyit megjegyezni, hogy a szállítási tevékenység egy lényeges eleme, nevezetesen az ár, a pályázók által benyújtott pályázatoktól és a pályázatok Bizottság által történő elfogadásától függ, ahogy az a 2200/87 rendelet 9(1) és (3) cikkének rendelkezéseiből kitűnik.

13 Ebből következően a kérdéses szállításokat szerződések alapján végezték.

14 Meg kell a következőben jegyezni azt is, hogy a rendeletek szerint, különösen a 3972/86 rendelet 6(1)(c) cikke alapján, mellyel a Bizottság a kérdéses árut biztosította, a szállításokat a 2200/87 rendelet rendelkezései szerint kell végezni. Következésképpen, a hivatkozott 23. cikkben foglalt klauzula a kérdéses szállítási szerződések szerves részét képezi és ezért a Szerződés 238. cikke szerinti választottbírósági klauzulának kell tekinteni.

15 Ebből következik, hogy a megengedhetőségi kifogást el kell utasítani.

Az Unió szerződéses felelőssége felmerülhet egy egyedibb területen is, az Unió alkalmazottaival kötött munkaszerződéseknél. Itt a joghatóság külön kikötése nélkül, az uniós bíróságoknak kizárólagos eljárási jogosultságuk van az EUMSz 270. (volt EKSz 236.) cikke alapján: „Az Európai Unió Bírósága hatáskörrel



rendelkezik az Unió és alkalmazottai között felmerülő minden vitás ügyben az Unió tisztviselőinek személyzeti szabályzatában és az Unió egyéb alkalmazottaira vonatkozó alkalmazási feltételekben megállapított keretek között és feltételek mellett.”

1.2. 9.1.2. A szerződéses jogvitára irányadó normákAz unió által kötött szerződésekre irányadó normák általánosságban a kollíziós szabályok alapján állapíthatók meg. E szerződésekben a felek élhetnek jogválasztással, és ebben az esetben a kikötött jogot kell alkalmazni a szerződésekből eredő jogviták eldöntésénél. A gyakorlatban az Unió által kötött szerződések tartalmaznak jogválasztást. Esetenként azonban ezzel a jogválasztással kapcsolatban is alakulhat ki vita.

318/81 Bizottság v CO.DE.MI. SpA

[1985] EBHT 3693

[A Bizottság szerződést kötött az alperes olasz céggel, hogy az Olaszországban a Bizottság égisze alatt működő kutatási központ (ISPRA) területén két épületet építsen. A szerződésből eredő igények elbírálására az Európai Bíróságot kötötték ki.A Bizottság pert indított az építőipari cég ellen szerződésszegésből eredő kár és a szerződés megszűnésének megállapítása végett. Az alkalmazandó jogot a szerződések mellékletét képező Általános Feltételek tartalmazták, ennek ellenére e tekintetben is vita alakult ki.]

18 A Feltételek, alkalmazandó jogról szóló 17. cikke szerint „kivéve, ha a különös rendelkezések és feltételek kifejezetten másként nem rendelkeznek, a szerződésre a belga jog alkalmazandó”.

19 A CO.DE.MI vitatja ennek a rendelkezésnek az alkalmazhatóságát, a következő alapon:

A Feltételek pusztán általános jellegűek, nem hivatkoznak az egyes szerződésekre, pedig ezen szerződésekre hivatkozni kellene, hogy meg lehessen bizonyosodni, vannak-e eltérő rendelkezések vagy sem. A CO.DE.MI a kérdéses szerződések mindegyikébe, az aláírás fölé beillesztett egy nyilatkozatot, mely szerint az olasz polgári törvénykönyv 1341. cikke nyomán, kifejezetten elfogadta a Feltételek bizonyos rendelkezéseit, de a 17. cikk nem volt ezek között. Mivel a szerződéseket az ISPRA-nál kötötték Olaszországban végzendő munkára, a szerződés természetes joga az olasz jog, és a Feltételek 17. cikkét ezért ezen jogtól való eltérésnek kell tekinteni. A szerződésben kellő hivatkozás történt az olasz polgári törvénykönyv rendelkezéseire ahhoz, hogy kizárja azt a következtetést, miszerint a felek az olasz jogtól el kívántak térni a szerződés végrehajtása során. A szerződéskötés idején a felek általános hozzáállása azt mutatja, hogy számításba vették az olasz jogot és nem kívánták a belga jogot választani. A szerződő felek ezért világosan jelezték szándékukat, hogy az olasz jogot alkalmazzák.

20 Ahogy a Bizottság helyesen állapította meg, ezeket az indokokat el kell utasítani; minden szerződés 2. cikke kifejezetten arról szól, hogy a Feltételek összes rendelkezése a szerződés szerves részét képezi. A Feltételek 17. cikke, mely szerint a szerződésekre a belga jog alkalmazandó, amennyiben a különös rendelkezések és feltételek kifejezetten másként nem rendelkeznek, ezért maga is szerves része a szerződésnek. A különös rendelkezések és feltételek, azaz a két kérdéses szerződés, nem tartalmaz kifejezett eltérést a17. cikktől. Sem az az egyszerű tény, hogy a két szerződés tartalmaz bizonyos utalásokat az olasz polgári törvénykönyvre, sem a felek általános hozzáállása nem érvényesül a 17. cikk világos szavaival szemben, és nem enged meg olyan következtetést, hogy a feleknek szándékukban állt az olasz jogot alkalmazni […]

21 Továbbá, a jelen ügy körülményei között, a szerződéskötés helyének nem lehet hatása az alkalmazandó jog meghatározására. A felek közös akaratát kifejező szerződéses rendelkezéseknek érvényesülniük kell minden más körülménnyel szemben, melyeket csak akkor lehet figyelembe venni, ha a szerződés hallgat egy bizonyos kérdésben.

22 A Bíróság arra a következtetésre jutott, hogy a Feltételek 17. cikkének megfelelően, és a különös rendelkezésekben és feltételekben kifejezett eltérések hiányában, a kérdéses szerződésekre a belga jog alkalmazandó.

Megjegyzések

1. A Bíróság joghatóságát biztosító kikötés hiányát nem lehet kijátszani oly módon, hogy a szerződés teljesítésével kapcsolatos (a kifizetést részben visszatartó) bizottsági aktust az EUMSz 263. (volt 230.) cikke alapján támadja a felperes. Ilyen aktusok tekintetében nincs a Bíróságnak joghatósága, T-186/96 Mutual Aid



Administration Services NV v Bizottság [1997] EBHT II-1633. Hasonlóan, a joghatóságot az EUMSz 272. (volt EKSz 238.) cikk alapján biztosító kikötés hiányában, nem lehet egy szerződéssel kapcsolatos igényt az EUMSz 268. (volt EKSz 235.) cikkre (szerződésen kívüli felelősség alapján eljárás) alapítani, hiszen az csak a szerződésen kívüli kártérítési igények vizsgálatát teszi lehetővé a Bíróságnak, T-44/96 Oleifici Italiani SpA v Bizottság [1997] EBHT II-1331. Ellenkező esetben az uniós bíróság elvonná a tagállami bíróságok hatáskörét, amit egyebek mellett tilt az EUM-Szerződés 274. (volt EKSz 240.) cikke is.

2. A Bizottságnál alkalmazott szabadfoglalkozású fordító vállalkozási szerződésével kapcsolatos vita nem tartozik a Bíróság joghatóságába, amennyiben az nem tartalmaz annak joghatóságát kikötő rendelkezést. Az EUMSz 270. (volt 236.) cikke sem alkalmazható, ami csak az alkalmazottak vitái esetében ad hatáskört a Bíróságnak, de a vállalkozási szerződés nem biztosít alkalmazotti jogállást. Ekkor a szerződéses vita elbírálására, illetve az alkalmazandó jogra az általános kollíziós szabályok érvényesülnek, 43/84 Heinrich Maag v Bizottság [1985] EBHT 2581.

3. Amennyiben a Bizottság saját alkalmazottjával köt bérleti szerződést, akkor a Bíróság joghatóságát nem a közszolgálati jogviták elbírálását lehetővé tevő rendelkezés alapozza meg, hanem a bérleti szerződésben szereplő joghatósági kikötés, ugyanis az elbírálandó jogviszony nem tartozik az alkalmazotti jogálláshoz, C-299/93 Ernst Bauer v Bizottság [1995] EBHT I-0839, 10. pont.

4. Külön érdekes kérdés, hogy a Bíróság milyen jogot alkalmaz, amikor a szerződéses jogkérdések megítélésére nem tagállami jog alkalmazandó, hanem azt uniós jogi normák uralják, l. a Cebag-ügyet, fent. Az Uniónak nincs ugyanis szerződésekre vonatkozó külön joga. Jóllehet, az említett ügyben voltak a pályázattal kapcsolatos uniós jogszabályok, de ezek aligha pótolják az általános kötelmi szabályokat. A Bíróság a hézagokat láthatóan és szükségszerűen a tagállamok belső jogainak erre vonatkoztatható közös elveivel tölti be, ahogy teszi ezt az EUM-Szerződés kifejezett felhatalmazása alapján, az unió szerződésen kívüli felelősségénél.

5. Megjegyzendő, hogy az előző pontban felvázolt helyzettel ellentétben, a közszolgálati jogviták tekintetében, már lényegében kialakult az uniós alkalmazotti jogviszonyt szabályozó átfogó érdemi munkajogi szabályozás, így itt lényegében mindig uniós jogszabályokra támaszkodhat a Bíróság. E munkajogi szabályozás ismertetése azonban jóval meghaladja e munka kereteit.

2. 9.2. Az Unió felelőssége szerződésen kívül okozott károkértA szerződéses felelősség mellett az unió felelőssége felmerülhet szerződésen kívül okozott károk miatt is. Erre kifejezetten utal az EUMSz 340. (volt EKSz 288.) cikk (2) bekezdése. A szerződésen kívüli kártérítési felelősség érvényesítésének – szemben a szerződésen alapuló felelősséggel – az uniós bíróságok előtt van helye az EUMSz 268. (volt EKSz 235.) cikk alapján: „Az Európai Unió Bírósága hatáskörrel rendelkezik a 340. cikk második és harmadik bekezdésében említett kártérítési vitákban.” Uniós szinten, 1993-tól az Elsőfokú Bíróság jogosult első fokon eljárni a cikk alá eső ügyekben, amennyiben a felperes magánfél (természetes, illetve jogi személy). A perben felperes bárki lehet, aki kárt szenvedett, azonban a per megindításának csak a kár elszenvedését követő öt éven belül van helye (l. az Európai Unió Bíróságának Alapokmányának 46. cikkét).

A kártérítés feltételeiről az EUMSz nem rendelkezik, csak visszautal a tagállamok jogában kialakult, erre vonatkozó közös általános elvekre. Így a Bíróságra várt az a feladat, hogy uniós szinten is rögzítse a szerződésen kívüli kártérítési felelősség általános szabályait a szerződésben megjelölt források alapján. Az alapfeltételeket a Bíróság az ESZAK-Szerződéssel összefüggő Vloeberghs-ügyben alapozta meg (9/60 és 12/60 Société commerciale AntoineVloeberghs SA v Főhatóság [1961] EBHT 0197), és a Lütticke-ügyben foglalta össze kerek egésszé:

10 A 215. [később EKSz 288., jelenleg EUMSz 340.] cikk második bekezdésénél, és e rendelkezés által hivatkozott általános elveknél fogva, a Közösség felelőssége feltételezi egyes körülmények fennállását, mely átfogja a tényleges kárt, az intézmény állítólagos magatartása és a kár közötti okozati összefüggést, és egy ilyen magatartás jogellenességét.

4/69 Alfons Lütticke GmbH v Bizottság [1971] EBHT 0325, 10. pont.

Ezek csak általános feltételek, melyek nagyban módosulhatnak a jogsértő magatartás jellegétől függően. Ugyanakkor az Unió kártérítési felelősségének feltételei érdemben azonosak a tagállam uniós jog megsértéséből fakadó felelősségének feltételeivel. A Bíróság szerint a feltételeknek csak kivételesen szabad eltérnie, ugyanis az



egyén uniós jogon alapuló jogvédelmének határai nem függhetnek attól, hogy egy tagállami vagy egy uniós szerv felelős az uniós jog megsértéséért és a kárért (C-352/98 P. Laboratoires Pharmaceutiques Bergaderm Sa és Jean- Jacques Goupil v Bizottság [2000] EBHT I-5291.) A következőkben így elsősorban a lehetséges jogsértések általánosabb formáit, és az azoknál érvényesülő felelősségi feltételeket kell áttekinteni.

Megjegyzések a jogszerű magatartáson alapuló kártérítési felelősségről

A Bíróság kivételesen elismeri a kártérítési felelősséget akkor is, ha nincs jogsértő magatartás, és a fél jogszerű jogi aktus miatt szenved kárt (tkp. kártalanítási felelősség). A jogszerű magatartásból adódó kártérítési igény gyakran nehéz kérdéseket vet fel. Sok esetben a jogszabályok versengő célok, érdekek és értékek közül választják ki az egyiket, így sok gazdasági döntésnek vannak szükségszerű nyertesei és vesztesei. Különösen így van ez uniós szinten egy versenyjogi, egy dömpingellenes vagy a közös agrárpolitika keretében hozott döntéssel, legyen az egyedi, igazgatási határozat vagy általános jogi norma. Egyes tagállami jogok azonban ismerik a jogszerű magatartásból eredő kártérítési felelősséget, akár jogalkotás tekintetében is, l. a német jogban „kivételes áldozat” (Sonderöpfer) jogintézményét.

A Bíróság is elismeri a kártérítési felelősség e sajátos alakzatát, de szigorú feltételek mellett: a félnek a közérdek alapján olyan pénzügyi terhet kell viselnie, mely rendes esetben nem történhet meg, l. 267/82 Développement SA és Clemessy v Bizottság [1986] EBHT 1907, 33. pont, vagy a fél a vállalkozások egy olyan csoportjának tagja, mely aránytalanul nagy terhet kénytelen viselni valamely uniós intézkedés következtében, l. 81/86 De Boer Buizen BV v Tanács és Bizottság [1987] EBHT 3677, 17. pont. További feltétel azonban, hogy bekövetkezzen „szokatlan és egyedi” kár a félnél, ami azonban közvetlenül kapcsolódhat a fenti feltételekhez, 9/71 and 11/71 Compagnie d’Approvisionnement de Transport et de Crédit et Grands Moulins de Paris SA v Bizottság [1972] EBHT 0391, 45. pont.

Úgy tűnik azonban, hogy Clemessy- és a De Boer Buizen-feltételeket „elnyelte” a kár jellege. A Dorsch Consult-ügyben ugyanis a jogszerű aktusokért való kártérítési felelősség feltételeit a Törvényszék (korábban Elsőfokú Bíróság) úgy határozta meg, miszerint kell (1) a kár, (2) a közvetlen okozati összefüggés és (3) a kár szokatlan és egyedi jellege, l. T-184/95 Dorsch Consult Ingenieurgesellschaft mbH v Tanács és Bizottság [1998] EBHT II-0667, 59 és 75. pont. A Törvényszéknek ezt, a korábbiakhoz képest módosított álláspontját a Bíróság kifejezetten helybenhagyta, C-237/98 P Dorsch Consult Ingenieurgesellschaft mbH v Tanács és Bizottság [2000] EBHT I-4549, 18–19 és 53–54. pontok.

2.1. 9.2.1. A jogsértő magatartásA jogsértő magatartás nemcsak tevést jelenthet, hanem természetesen a mulasztást is magában foglalhatja. A mulasztásnál azonban figyelembe kell venni a jogsértés egyedi megnyilvánulását: „Előzetes megállapításként, figyelembe kell venni azt, hogy az uniós intézmények mulasztásai az Unió részéről felelősséget csak akkor keletkeztetnek, ha a megsértenek egy cselekvést előíró, az uniós jog egy rendelkezése alapján fennálló jogi kötelezettséget.” C-146/91 Koinopraxia Enoséon Georgikon Synetairismon Diacheiríséos Enchorion Proonton Syn. PE (KYDEP) v Tanács és Bizottság [1994] EBHT I-4199, 58. pont.

A felelősséget keletkeztető jogsértő magatartásokat uniós összefüggésekben általában négy típusba sorolják:

(1) az uniós alkalmazott egyedi jogsértése munkaköri kötelezettségének teljesítése közben (az alkalmazott hibája – faute de personne);

(2) az uniós szervek eljárásának hibáiból eredő jogsértés (faute de service),

(3) egyedi, igazgatási jellegű határozatokkal jogsértő módon okozott kár,

(4) általános joghatású jogszabályok (jogalkotás) által okozott kár.

Az egyes csoportok között esetenként nehéz különbséget tenni. Az első esetben valamely azonosítható uniós alkalmazott egyedi jogsértő magatartásáról van szó.A második esetben valamely egyedi ügyben szervezeti szinten tanúsított (anonim) eljárási jogsértésről, mely jellegében az ügyek adminisztratív vitele során elkövetett jogsértő magatartás (pl. egy ügy elhúzódása ésszerű időn túl). A harmadik esetben valamely egyedi, joghatással bíró igazgatási aktus, határozat jogellenességéről van szó. A negyedik esetben az általános joghatással bíró jogszabályok jogellenessége merül fel (jogalkotási hiba, hiányosság). A megkülönböztetés a harmadik és negyedik eset között a legfontosabb, mivel a kártérítés feltételei jelentősen különböznek.



Az uniós alkalmazottak jogsértő magatartásáért és igazgatási eljárási jogsértésért ritkábban kerül ügy az uniós bíróságok elé. Az egyik legnevezetesebb a Sayag(II)-ügy, ahol előzetes döntéshozatali eljárás keretében, a belga Cour de Cassation (legfőbb semmítőszék) által tett előterjesztésben merült fel az Euratom felelőssége.A vádlott, aki az Euratom tisztviselője, hivatalos kiküldetésben, de engedéllyel, saját személygépkocsiját használva, balesetet okozott. Kérdésként merült fel, hogy az okozott kárért felelőssé tehető-e a Közösség. A Bíróság rendkívül szűken értelmezte „a kötelezettségei teljesítése közben” feltételt, és nemmel válaszolt a kérdésre. Álláspontja szerint, csak azt a cselekményt lehet úgy tekinteni, hogy az alkalmazott kötelezettségeinek teljesítése közben történt, amely cselekmény nélkül az Euratom a feladatát nem tudta volna teljesíteni. A magángépkocsi használatát nem lehet ilyennek tekinteni akkor sem, ha erre egyébként engedéllyel rendelkezett, 9/69 Claude Sayag és S.A. Zurich v Jean-Pierre Leduc, Denise Thonnon és S.A. La Concorde [1969] EBHT 0329, (de l. a Sayag(I)-ügyet is, 5/68 Claude Sayag és S.A. Zurich v Jean-Pierre Leduc, Denise Thonnon és S.A. La Concorde [1968] EBHT 0575.)

Ugyanakkor a Bíróság megállapította a Közösség kártérítési felelősségét abban az ügyben, amikor a Bizottságnak versenyjogi ügyben információt nyújtó személyt súlyos hátrány és kár ért amiatt, mert személyazonossága kiderült a bepanaszolt vállalatnak az eljárásban átadott dokumentummásolatokból, l. 145/83 Stanley George Adams v Bizottság [1985] EBHT 3539.

2.1.1. 9.2.1.1. Felelősség jogsértő, egyedi, igazgatási határozatokért

Kár és felelősség keletkezhet az unió intézménye által hozott jogsértő igazgatási határozatból is. A jogsértő igazgatási határozatok támadása, a jogsértés tényének megállapítása, és a kártérítési felelősség megállapítása az EUMSz szerint más eljárás keretében történik. Lényeges kérdés, hogy a kártérítési pernek előfeltétele-e valamely határozat jogsértő jellegének megállapítása előzőleg (pl. semmisségi per keretében), vagy ilyen előfeltétel nincs, így a kártérítési per önmagában is utat nyithat valamely határozat jogsértő jellegének, majd ezután a felelősségnek a megállapításához. A Bíróság először habozott a kérdés eldöntésénél. A más szempontból is jelentős Plaumann-ügyben kifejezetten előfeltételül szabta, hogy előzőleg történjék meg a jogsértés megállapítása semmisségi perben, és utána lehetséges a kártérítési felelősség vizsgálata:

A felperes kérelme kártérítés megfizetésére irányul, melynek összege megegyezik a vám és a forgalmi adó összegével, melyet annak a határozatnak a következményeként kellett megfizetnie, amely ellen egyidejűleg megsemmisítés iránti keresetet indított.

Ilyen körülmények között meg kell állapítani, hogy a felperes által hivatkozott kár ezen a határozaton alapul, és hogy a kártérítési kereset valójában az eljárás tárgyát képező határozatnak a felperest érintő joghatásai megszüntetésére irányul.

Jelen esetben a megtámadott határozat nem került megsemmisítésre.

Meg nem semmisített közigazgatási jogi aktus önmagában nem valósíthat meg a közigazgatás alanyait sértő mulasztást; ez utóbbiak tehát nem tarthatnak igényt e jogi aktus alapján kártérítésre.

A Bíróság kártérítési kereset alapján nem rendelhet el olyan intézkedést, amely semmissé tenné ilyen meg nem semmisített határozat joghatásait.

A felperes keresetét tehát, mint megalapozatlant, el kell utasítani.

25/62 Plaumann & Co. v Bizottság [1963] EBHT 0199. II. pont. Ez a megállapítás jelentős megszorítást tett, és heves kritikákat váltott ki. A felperesnek ugyanis lehet úgy is kára valamely igazgatási határozatból, hogy nem tudja azt támadni perlési jogosultság hiánya miatt semmisségi perben. Az ügyből azonban kiderült az is, hogy lehetséges egy eljárás keretében együtt semmissé nyilvánítást és kártérítést is kérni.

Ezzel lényegében ellentétes döntést hozott a Bíróság korábban a Vloeberghs-ügyben, bár az ESZAK-Szerződéssel összefüggésben: eszerint a kártérítési eljárás független a semmisségi pertől, nem képezi előfeltételét egyik a másiknak, és a perlési jogosultságnál nem érvényesülnek azok a korlátok, mint a semmisségi pernél, 9/60 és 12/60 Société commerciale Antoine Vloeberghs SA v Főhatóság [1961] EBHT 0197. Az EUM-Szerződés (akkor EGK-Szerződés) alkalmazásával összefüggésben egy évtizeddel később a Lütticke-ügyben (idézve az előbbiekben) már a Vloeberghs-döntést követte a Bíróság. Az alábbi ügy jól tükrözi ezen ítélkezési irány lényegét.

175/84 Krohn & Co. Import – Export GmbH & Co. KG v Bizottság



[1986] EBHT 0753

[A Közösség és Thaiföld közötti kereskedelmi egyezmény értelmében maniókából évente csak egy bizonyos, korlátozott mennyiséget lehetett vámkedvezménnyel bevinni a belső piacra. Az importot a Bizottság hangolta össze különböző rendeletekkel és egyedi határozatokkal, azonban az importengedélyeket a tagállami hatóságok adták ki. A felperes maniókát kívánt Thaiföldről importálni, azonban a Bizottság utasítására a német Bundesanstalt für Landwirtschaftliche Marktordnung (szövetségi agrárpiaci hivatal) az importengedélyt 1982 decemberében megtagadta. A felperes 1984 nyarán kártérítésért perelte be a Bizottságot, mivel állítása szerint jogellenesen utasította a tagállami hatóságot az engedély elutasítására. A perlési előfeltételek létének vizsgálatánál két lényeges kérdés merült fel: ki kell-e meríteni a belső jogorvoslati lehetőségeket a felperesnek, és megállapíthat-e a Bíróság jogsértést a meghozott határozat tekintetében, miközben semmisségi pert felperes már nem indíthatott volna a perindítási határidő lejárta miatt.]

26 A Bíróság állandó joggyakorlata szerint a Szerződés 178. [később EKSz 235., jelenleg EUMSz 268.] cikke és 215. [később EKSz 288., jelenleg EUMSz 340.] cikkének második bekezdése szerinti kártérítési eljárás, mint a jogorvoslati lehetőségek rendszerének keretében sajátos funkcióval rendelkező önálló performa került létrehozásra, és igénybevétele függ azon feltételektől, melyek sajátos jellegéből adódnak.

27 Mindazonáltal fontos, hogy az ilyen kereseteket a Szerződés által létrehozott, a magánszemélyek jogvédelmére szolgáló rendszer egészének fényében kell vizsgálni, és megengedhetősége bizonyos esetekben függ a rendelkezésre álló belső jogorvoslati lehetőségek kimerítésétől, amelyekkel elérhető a nemzeti hatóság határozatának megsemmisítése. Azért, hogy ez így legyen, az is kell, hogy a nemzeti jogorvoslati lehetőségek hatékony módon biztosítsák az érintett magánszemélyek védelmét és az állítólagos kár megtérítésével zárulhassanak.

28 Ez az ügy nem ilyen eset. Semmi nem támasztja alá azt, hogy a Bundesanstalt határozatának megsemmisítése és, több év után, az 1982-ben kért behozatali engedélyek kiállítása ellentételezné a Krohn által akkor elszenvedett kárt; egy ilyen semmissé nyilvánítás tehát nem szünteti meg a felperes számára annak szükségességét, hogy a Szerződés 178. cikke és a 215. cikkének második bekezdése szerint keresettel éljen a Bíróságnál kártérítés iránt.

29 E feltételek között e kereset megengedhetőségét nem rendelhetjük alá a Bundesanstalt határozata ellen rendelkezésre álló nemzeti jogorvoslati lehetőségek kimerítésének, és a második meg nem engedhetőségi kifogást is el kell utasítani.

A harmadik meg nem engedhetőségi okról

30 A Bizottság megállapítja, hogy a Krohn elmulasztotta a Bizottság által 1982. november 23-án és december 21-én, telexen a Bundesanstaltnak adott utasítások semmissé nyilvánítását kérni a Szerződés 173. [később EKSz 230., jelenleg EUMSz 263.] cikkének második bekezdése alapján. Ezek az egyedi határozatok így jogerőssé váltak a Krohn tekintetében. A Bíróság állandó joggyakorlata szerint (l. a 25/62 Plaumann [1963] EBHT 199 ügyben hozott ítéletet), egy kártérítési keresetnek nem lehet hatása egy jogerőssé vált egyedi döntés joghatásainak megsemmisítése.[…]

32 Amint azt a Bíróság a fentiekben kimutatta, a Szerződés 178. cikke és a 215. cikk második bekezdése alapján indított eljárás sajátos jellegű, önálló performa. Különösen abban különbözik a semmisségi keresettől, hogy nem egy meghatározott intézkedés félretételére, hanem egy intézmény által okozott kár megtérítésére irányul. Ebből következik, hogy egy jogerőssé vált egyedi döntés nem akadályozhatja meg egy ilyen kereset megengedhetőségét.

33 A Bizottság által idézett határozat csak arra a kivételes esetre vonatkozik, amikor a kártérítési kereset egy olyan összeg megfizetésére irányul, amelynek összege pontosan megfelel a felperes által, egy egyedi döntés alapján megfizetendő díj összegének, és amikor, a kártérítési kereset a valóságban ezen egyedi döntés visszavonására törekszik. Mindenesetre ez a feltételezés idegen ettől az ügytől.

34 Ebből következik, hogy a harmadik meg nem engedhetőségi kifogást is el kell utasítani.

2.1.2. 9.2.1.2. Felelősség jogalkotásból fakadó kárért

Más természetű problémákat vet fel az a helyzet, amikor valamely általános hatályú, uniós jogszabály rendelkezése miatt következik be kára valakinek, és nem egyedi, igazgatási jellegű döntés miatt. E



jogszabályokban legtöbbször gazdasági, gazdaságpolitikai döntések testesülnek meg, melyek meghozatalában az uniós szerveknek széles mérlegelési joga lehet. Ezek a gazdasági tárgyú normák széles körben alkalmazandók, és természetüknél fogva számos érdeket sérthetnek, esetenként jelentős hátrányokat okozhatnak a piac egyes szereplőinek. Az általános jogszabályok érvényességének megkérdőjelezése, illetve az érdeksérelmek kártérítési ügyekbe történő átfordítása végeláthatatlan pereskedéseknek nyitna teret. A jogalkotásból eredő kártérítési felelősség a tagállamokban is szigorú feltételek alá esik, vagy éppen nem is létezik, l. Darmon főtanácsnok áttekintését a Vreugdenhil-ügyben, C-282/90 Industrie- en Handelsonderneming Vreugdenhil BV v Bizottság [1992] EBHT I-1937. per AG Darmon, 43. pont.

Az uniós jogban a Bíróság a jogalkotási hiányosságból eredő kártérítési felelősség alapjait ugyancsak jelentősen megszorította, és ez a Schöppenstedt-ügyre vezethető vissza. Itt egy német cukorgyártót ért abból kár, hogy a Tanács egy rendelete lehetővé tette a cukorgyártók kártalanítását az uniós cukorárrendszer változása miatt, azonban a megszabott feltételek a felperest hátrányos helyzetbe hozták és így kárt szenvedett. A kártérítési felelősség feltételeire vonatkozó megállapítás Schöppenstedt-formula néven került a köztudatba:

11 Jelen esetben a Közösség szerződésen kívüli felelősségének minimális feltétele azon jogi aktus jogellenessége, amely állítólag a kár alapjául szolgált. Mivel gazdaságpolitikai döntéseket is magában foglaló normatív aktusról van szó, a Közösség felelőssége az ezen aktus következtében magánszemélyeket ért károkért a Szerződés 215. [később EKSz 288., jelenleg EUMSz 340.] cikke második bekezdésének rendelkezéseire figyelemmel csak a magánszemélyeket védő magasabb rendű jogszabály kellően egyértelmű megsértése esetén állapítható meg.

5/71 Aktien-Zuckerfabrik Schöppenstedt v Tanács [1971] EBHT 0975, 11. pont.

A megállapítás arról szól, hogy a Tanácsnak vagy a Bizottságnak joga van olyan gazdasági, gazdaságpolitikai döntéseket hozni, melyek az uniós célokat szolgálják.E döntések szükségképpen választást jelentenek különböző megoldások között, és érdeksérelmeket (károkat) okozhatnak. E döntések jogi eszközökkel történő támadásának csak kivételes esetekben lehet helye. Önmagában az sem elég, ha egyébként valamely érvénytelenségi ok (jogellenesség) megállapítható. A jogsértésnek valamely, az egyén jogvédelmét szolgáló felsőbb uniós jogszabályt kell sértenie és kellően súlyosnak kell lennie. E feltételek érvényesítése jól kivehető a következő ügyből.

83, 94/76 és 4, 15, 40/77 Bayerische HNL Vermehrungsbetriebe GmbH& Co. KG és mások v Tanács és Bizottság

[1978] EBHT 1209

[A Tanács 563/76/EGK rendeletét, mely az intervenciós hatóságoknál lévő sovány tejpor kötelező megvásárlásának feltételeiről szólt, a Bíróság érvénytelennek nyilvánította három előzetes döntéshozatali eljárás keretében (l. Bela Mühle-, Olmühle Hamburg- valamint Granaria-ügyek). A felperesek, akiket az érvénytelennek nyilvánított rendelet korábbi alkalmazása miatt kár ért, kártérítési pert indítottak a Tanács és a Bizottság ellen.]

4 Annak a megállapítása, hogy egy olyan normatív aktus, mint az ügy tárgyát képező rendelet, nem érvényes, nem elegendő önmagában ahhoz, hogy megalapozza az EGK-Szerződés 215. [később EKSz 288., jelenleg EUMSz 340.] cikk (2) bekezdésében foglaltak szerint, az unió szerződésen kívüli felelősségét az egyéneknek okozott kárért. Ahogy azt a Bíróság sokszor megállapította, egy gazdaságpolitikai döntéseket magában foglaló normatív aktusért az unió felelősségét csak egy, az egyén jogait védő magasabb szintű jogszabály kellően súlyos megsértése alapozhatja meg.

5 A jelen ügyben nem kétséges, hogy a Szerződés hátrányos megkülönböztetést tilalmazó 40. [később EKSz 34., jelenleg EUMSz 40.] cikk (2) bekezdés második albekezdését, melyet a 563/76. rendelet megsértett, az egyének védelmére szánták, és fontosságát a Szerződés rendszerében nem szabad lebecsülni. Azon feltételek meghatározása érdekében, melyeknek egy ilyen jogsértés mellett teljesülni kell ahhoz, hogy az Unió felelőssége beálljon a Bíróság ítélkezési gyakorlatában felállított ismérvekkel összhangban, azokat az elveket szükséges figyelembe venni, amelyek a tagállamok jogrendszereiben megszabják a hatóságok felelősségét a normatív aktusok által az egyéneknek okozott károkért. Bár ezek az elvek jelentősen eltérnek az egyes tagállamokban, azonban lehetséges annak megállapítása, hogy azok a normatív aktusok, amelyek gazdaságpolitikai döntések eredményeként jöttek létre, csak kivételesen és csak különleges körülmények fennállása esetén alapozzák meg a hatóságok felelősségét. E megszorító álláspont magyarázata az az elgondolás, hogy a jogalkotó hatalmat, még ott is, ahol rendelkezéseinek érvényessége bírósági felülvizsgálat tárgyát képezi, a kárigények lehetősége ne



akadályozhassa döntései meghozatalában olyan esetekben, amikor közérdekből az egyének érdekeit eshetőlegesen sértő normatív aktusokat fogad el.

6 Ezen elgondolásokból következik, miszerint az unió gazdaságpolitikájával kapcsolatos területeken az egyénektől megkövetelhető, hogy ésszerű határok között elfogadjanak bizonyos, normatív aktusok által előidézett, gazdasági érdekeiket sértő hatásokat anélkül, hogy közpénzekből ellentételezést szerezhetnének, még akkor is, ha annak az aktusnak az érvénytelenségét megállapították. Egy olyan jogalkotási területen, mint ami az ügy tárgyát képezi, és amelynek az egyik legfőbb sajátossága, a közös agrárpolitika megvalósításához elengedhetetlen széles mérlegelési jogkör alkalmazása, ezért az Unió nem tehető felelőssé, kivéve, ha az érdekelt intézmény nyilvánvalóan és nagymértékben túllépi a hatásköre gyakorlására vonatkozó határokat.

7 Nem ez a helyzet, a sajátosságaira tekintettel, egy olyan gazdaságpolitikai intézkedés esetében, mint ami az ügy tárgyát képezi. Ebben az összefüggésben elsőként azt kell meglátnunk, hogy ez a rendelkezés a kereskedők nagyon széles csoportjait érintette, tudniillik a fehérjetartalmú takarmánykeverékeket vásárlók egészét, így ennek hatásai az egyes vállalkozások szintjén lényegesen enyhébben jelentkeztek. Ezen túlmenően a rendeletnek a takarmányok árára, mint a vásárlók termelési költségeinek egyik elemére gyakorolt hatása gyenge volt, az áremelkedés alig haladta meg a 2%-ot. Ez az áremelkedés különösen kicsi volt, összehasonlítva a rendelet alkalmazási ideje alatt a fehérjetartalmú táplálékok árainak a világpiacon bekövetkezett emelkedésével, amely háromszor vagy négyszer volt magasabb, mint a rendelet által bevezetett, a sovány tejpor kötelező vásárlásával előidézett emelkedés. A rendeletnek a vállalkozások nyereségtermelő képességére gyakorolt hatása végeredményben nem haladta meg azon gazdasági kockázatok határát, amelyek az érintett mezőgazdasági ágazatokban folytatott tevékenységgel egyébként együtt járnak.

8 Ilyen körülmények között, a rendelet érvénytelensége nem elegendő ahhoz, hogy megalapozza a Szerződés 215. [később EKSz 288., jelenleg EUMSz 340.] cikk (2) bekezdése értelmében a Közösség felelősségét. Ennélfogva a keresetet, mint alaptalant el kell utasítani.

Minden ilyen ügyben természetes kérdésként vetődik fel, hogy mi a „kellően súlyos jogsértés” (ami nélkülözhetetlen eleme a Schöppenstedt-formulának). Látható, hogy a kellően súlyos jogsértés meghatározása csak a kérdéses jogszabály jogi környezetének, céljának és tartalmának tükrében történhet. Ezek a tényezők eleve behatárolhatják, hogy milyen jellegű jogsértést enged meg a norma jellege, illetve a vele vonatkozásban lévő szabályok köre.

A Bayerische HNL-ügyben a Bíróság azt a kitételt használja, hogy a Közösség csak akkor felelős, ha az intézmény „nyilvánvalóan és nagymértékben túllépte hatásköre gyakorlásának határait”. Ez a jogsértés elkövetésének módjára utal. Mit jelent ez az ügy összefüggéseiben? A kellően súlyos jogsértés elemének minősül, annak súlyosságát jelzi, vagy egy külön feltétele a felelősség megállapításának, vagy azon felsőbb szabályok egyikét jelöli, mely megsértése felelősséget keletkeztet? Ebben az összefüggésben érdemes tanulmányozni a Bíróság alábbi megállapítását, melyet a Mulder-ügyben tett:

16 Másodszor meg kell jegyezni, hogy a közösségi jogalkotó nyilvánvalóan és nagymértékben túllépte mérlegelési jogkörének korlátait, ezáltal egy magasabb szintű jogi rendelkezést kellően súlyos mértékben megsértett, amennyiben egy magasabb rendű közérdekre hivatkozás nélkül, teljesen figyelmen kívül hagyta azt a sajátos helyzetet, melybe a gazdasági szereplők egy jól elkülönült csoportja került, tudniillik azon termelők, akik az 1078/77 rendelet alapján vállalt kötelezettségük alapján a referenciaévben nem adtak le tejet.

C-104/89 és C-37/90 J. M. Mulder és mások, valamint Otto Heinemann v Tanács és Bizottság [1992] EBHT I-3061, 16. pont, l. továbbá C-63/89 Les Assurances du Crédit SA és Compagnie Belge d’Assurance Crédit SA v Tanács és Bizottság [1991] EBHT I-1799, 27. pont. A kérdés eldöntéséhez további adalékul szolgálhat a Les Grands Moulins-ügy, 50/86 Les Grands Moulins de Paris v Európai Gazdasági Közösség [1987] EBHT 4833.

Látszólag új mérlegelési szempontot vezetett be a jogsértés súlyosságának mérlegelésénél a Bíróság a Koninklijke Scholten Honig NV-ügyben (hasonló megállapítás található az ugyanazon a napon meghozott másik izoglukóz-ügyben, az Amylum-ügyben, 116 és 124/77 G. R. Amylum NV és Tunnel Refineries Limited v Tanács és Bizottság [1979] EBHT 3497):

16 Jóllehet, hogy az izoglükóz termelési illeték meghatározását … hibák tették érvénytelenné, meg kell mindazonáltal jegyezni, miszerint tekintettel arra, hogy a megfelelő illeték kirovása teljesen indokolt volt, ezek nem olyan súlyosságú hibák voltak, melyek vonatkozásában elmondható lenne, hogy az alperes közösségi intézmények magatartása az önkényesség határát súrolta volna, és ezért nem olyan természetűek, hogy a Közösség szerződésen kívüli felelősségét megalapoznák.



101/76 Koninklijke Scholten Honig NV v Tanács és Bizottság [1977] EBHT 0797, 16. pont. A Bíróság az ügyben úgy vélte, hogy az uniós jogszabály tartalmának az önkényesség határán kell állnia ahhoz, hogy kártérítési felelősséget keletkeztessen. Ez ugyanaz, mintha az intézmény „nyilvánvalóan és nagymértékben túllépi hatásköre gyakorlásának határait”, esetleg ennél alacsonyabb vagy magasabb szintű követelmény? Ezen értékelési szempont tekintetében a Bíróság később jelentős módosítást tett a C-220/91 P. Bizottság v Stahlwerke Peine-Salzgitter AG [1993] EBHT I-2393 ügyben, ahol kijelentette, hogy nem feltétele a jogsértésnek, hogy az uniós intézkedés önkényesnek minősüljön (51. pont).

Ugyancsak a Bayerische HNL-ügy újítása, hogy a kártérítési felelősség mérlegelésénél segédelvként vezeti be a Bíróság annak vizsgálatát, hogy a kifogásolt jogszabály hatásai az adott gazdasági tevékenység kockázatainak határait túllépik-e. Ez a szempont logikusnak tűnhet, hiszen a jogszabályok megváltozásával számolni kell minden gazdasági szereplőnek. Ennek vizsgálata valóban a jogsértés súlyosságára mutathat rá, ahogy a Bíróság később bővebben kifejtette, l.. C-220/91 P. Bizottság v Stahlwerke Peine-Salzgitter AG [1993] EBHT I-2393, 54-58. pontok. Mindez összeköthető a kiszámíthatósággal, azzal, hogy előre látható volt-e a jogalkotás iránya. A már fent idézett Mulder-döntésből a következő ítélethely erre utal:

17 E jogsértés annál is inkább egyértelmű, mivel az érintett termelők teljes körű és állandó kizárását egy referenciamennyiség megszerzéséből, ténylegesen megakadályozva ezzel őket abban, hogy piaci értékesítés megszüntetésére és fajtaváltásra vonatkozó kötelezettségük megszűnésével újrakezdjék a tejforgalmazást, nem lehet sem előre láthatónak, sem a tejtermelő tevékenységével járó szokásos gazdasági kockázat határát meghaladónak tekinteni.

C-104/89 és C-37/90 J. M. Mulder és mások, valamint Otto Heinemann v Tanács és Bizottság. [1992] EBHT I-3061, 17. pont.

Megjegyzések

1. A Schöppenstedt-formula azon döntésekre vonatkozik melyek választást magukban foglaló gazdaságpolitikai döntések. A formulát elsősorban a közös agrárpolitika területén megmutatkozó számos, a piac komplex értékelésén alapuló jogszabályra modellezte a Bíróság. Milyen feltételek mellett keletkeztetnek kártérítési felelősséget azon jogsértő jogszabályok, melyek nem ilyenek, nem egy gazdaságpolitikai döntést testesítenek meg, de általános jellegű, valódi jogszabályok? Itt szigorúbb vagy enyhébb feltételeknek kell érvényesülniük? L. Léger főtanácsnok véleményét az előzetes döntéshozatali eljárásban felmerülő Hedley Lomas-ügyben, C-5/94 The Queen v Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte: Hedley Lomas (Ireland) Ltd. [1996] EBHT I-2553, per AG Léger 135. pont, valamint Darmon főtanácsnok véleményét a Vreugdenhil-ügyben, C-282/90 Industrie- en Handelsonderneming Vreugdenhil BV v Bizottság [1992] EBHT I-1937, per AG Darmon 51. pont.

2. A Schöppenstedt-formula csak a jogszabályokra vonatkozik. Az igazgatási határozatok, egyedi igazgatási aktusok nem tartoznak a hatókörébe, itt egyszerű jogsértés is elégséges lehet a kártérítési felelősség megalapozásához. Lényeges tehát a kétféle aktus elválasztása egymástól. Ez azért lehet időnként nehéz, mert általános joghatású jogszabály nemcsak a rendelet lehet, hanem elvileg bármilyen aktusa az Uniónak. Ezt nem az elnevezés dönti el, hanem az aktus általános hatálya. Egy határozat formájában megszületett aktus is lehet valódi jogszabály, általános hatállyal, l. pl. C-309/89 Codorníu SA v Tanács [1994] EBHT I-1853, 18. pont.

3. A Schöppenstedt-formula megfogalmazása szerint nem elég egy magasabb rendű szabály súlyos megsértése, de annak a megsértett szabálynak az egyén védelmét kell szolgálnia. A kárt szenvedett fél csak akkor kaphat kártérítést jogszabály által okozott vagyoni hátrány miatt, amennyiben ahhoz a csoporthoz tartozik, melyet a megsértett magasabb jogszabály védeni céloz. Ez a kommentárok szerint a német Alaptörvény 34. cikk megoldásának („Schutznormtheorie”) átplántálása az uniós jogi kártérítésbe, amire a Bíróság részéről először Darmon főtanácsnok hívta fel a figyelmet a Cato- és a Vreugdenhil-ügyekben, C-55/90 James Joseph Cato v Bizottság [1992] EBHT I-2533, per AG Darmon, 40. pont, C-282/90 Industrie- en Handelsonderneming Vreugdenhil BV v Bizottság [1992] EBHT I-1937, per AG Darmon 38. pont.

4. El lehet képzelni olyan helyzetet, ahol a magánfél kárt szenved, de a károkozás forrását képező jogszabály olyan magasabb jogszabályt sért, mely nem a kárt szenvedett védelmére szolgál? A Bíróság szerint igen. A Vreugdenhil-ügyben a Bizottság rendelete meghatározta annak feltételét, hogy mi minősül az uniós vámterületre visszatérő árunak. Ennek a jelentősége abban állt, hogy az uniós vámterületről kivitt áruk után, azok visszatértekor nem kellett importvámot fizetni. A Bizottság rendeletében foglalt feltételek alapján a felperes áruja nem minősült visszatérő árunak, így vámot kellett fizetnie. A Bizottság rendeletének a rendelkezését a Bíróság érvénytelennek nyilvánította, mivel a Tanács alaprendelete ennek meghozatalára nem adott hatáskört neki. A felperes kártérítésért perelt. A Bíróság megállapította, hogy az érvénytelenné nyilvánított jogszabály nem



olyan felsőbb jogszabályt sértett meg, mely az egyén védelmét hivatott szolgálni. A hatáskörmegosztás szabályai ugyanis a szervek közötti alkotmányos egyensúlyt szolgálják, és nem az egyén védelmét, C-282/90 Industrie- en Handelsonderneming Vreugdenhil BV v Bizottság [1992] EBHT I-1937.

A Bíróság ítélkezési gyakorlatában megállapította már néhány felsőbb szabályról, hogy szolgálhatják az egyén védelmét, így megsértésük alsóbb jogszabály útján utat nyithat kártérítési felelősség megállapításának. Ilyen magasabb szabályok, például az arányosság elve, a hatáskörrel való visszaélés, az egyenlő elbánás elve, a jogos várakozások védelme, a vélemény kifejtésének joga. L. T-481/93 és T-484/93 Vereniging van Exporteurs in Levende Varkens és mások és Nederlandse Bond van Waaghouders van Levend Vee és mások v Bizottság [1995] EBHT II-2941, 102. pont.

2.2. 9.2.2. Okozati összefüggés és kárA jogsértő magatartás mellett a kártérítési felelősség megnyílásának feltétele az okozati összefüggés és a kár. A kettő szorosan összefügg, és a bizonyítás során sokszor nehéz elválasztani a kártérítési felelősség ezen két részét. Az EUMSz rendelkezésének megfelelően a kár és az okozati összefüggés tekintetében is a tagállamok kártérítési szabályokra vonatkozó közös elvei vezérlik a Bíróságot. Így a kár nemcsak a vagyoni veszteség lehet, hanem elmaradt haszon is. A Bíróság semmi jelét nem mutatta annak, hogy elzárkózna az elmaradt haszon (lucrum cessans) megítélésétől, ha az egyébként megfelelően bizonyítható. Ugyanakkor a Bíróság gyakorlatában megköveteli a kár számszerű bizonyítását, és úgy tűnik, hogy az általános kártérítést nem ismeri el. A kár nemcsak bekövetkezett, már tényleges kár lehet, hanem jövőbeni is – bizonyos feltételekkel. A Bíróság a Kampffmeyer-ügyben állapította meg a következőket:

6 A Szerződés 215. [később EKSz 288., jelenleg EUMSz 340.] cikke nem zárja ki a Bírósághoz való fordulást annak érdekében, hogy az a Közösség felelősségét megállapítsa a közvetlenül fenyegető, kellő bizonyossággal előre látható károkért, akkor sem, ha a kárt még nem lehet pontosan számszerűsíteni. A jelentősebb károk megelőzése érdekében szükségessé válhat, hogy amint a kár jogalapja biztos, a kérdést bíróság elé lehessen vinni. Ezt a megállapítást a tagállamok jogrendszereiben hatályos szabályok megerősítik, melyeknek többsége, ha nem is mindegyikük, elismeri a jövőbeni, kellően biztosan bekövetkező káron alapuló felelősség megállapítása iránti keresetet.

56-60/74 Kurt Kampffmeyer Mühlenvereinigung KG és mások v Bizottság és Tanács [1976] EBHT 0711, 6. pont. A gyakorlatban mind a kár, mind az okozati összefüggés bizonyításával problémák lehetnek. Gazdasági eseményeknél a kár sok esetben elmaradt haszon, melynek számítása nagyon sok bizonytalanságot rejthet magában. Másrészről a kár bekövetkezte – amennyiben kimutatható is – nem feltétlenül egy tényező hatása, hanem több tényező együtthatása. Különösen így van ez, amikor egy jogsértő jogszabály a kártérítési felelősség feltételezett alapja. A kárhoz vezető tényezőknek sokszor csak egyike a jogsértő jogszabály. Az okozati összefüggés így ugyancsak bizonytalanná válhat. A kár és az okozati összefüggés bizonyításával felmerülő gondokat mutatja a GAEC-ügy.

253/84 Groupement agricole d’exploitation en commun (GAEC)de la Ségaude v Tanács és Bizottság

[1987] EBHT 0123

[A Tanács 84/361/EGK (1984 június 30.) határozatával egy valamivel hosszabb, mint négyéves időszakra támogatást adott német mezőgazdasági termékekre. A felperes francia termelői szövetség keresetét arra alapozta, hogy az így olcsóbbá váló német mezőgazdasági termékek a francia piacon leviszik az árakat, és így számukra veszteséget okoz, különösen a borjú- és marhahús, baromfihús és a tejtermékek piacán. A felperes ez utóbbi kettőre nem adott be számításokat, így a Bíróság csak a borjú- és marhahús piacát vizsgálta.]

16 Az első helyen meg kell jegyezni, hogy a GAEC állításaival ellentétben, 1984 második félévének csak egy részét jellemezte a Franciaországba irányuló német marha- és borjúhúsimport növekedése. A Német Szövetségi Köztársaság, mint beavatkozó által benyújtott beadvány mellékletéhez csatolt, nem vitatott statisztikák szerint, csak 1984 júliusában és augusztusában volt észrevehető növekedés a Franciaországba irányuló német marha- és borjúhúsimportban, összevetve 1983 azonos időszakával, míg az azt követő hónapokban az export alacsonyabb szintű volt, mint 1983 megfelelő időszakában.

17 Továbbá hangsúlyozni kell, hogy a német marha- és borjúhúsimportban növekedést, esetenként jelentős növekedést jegyeztek fel már 1984 korábbi hónapjaiban, a 84/361 határozat elfogadását megelőzően.

18 A Bíróság kérésére, a felek által benyújtott, a marha- és borjúhús árainak tendenciáit kimutató statisztikákból



ugyancsak világosan kitűnik, hogy az árak a francia piacon elkezdtek csökkenni 1983 utolsó hónapjaiban, és tovább estek 1984 első felében, azaz jóval a 84/361 határozat hatálybalépése előtt.

19 Ennek megfelelően, meg kell állapítani, hogy a GAEC nem bizonyította, miszerint a marha- és borjúhús árainak csökkenése Franciaországban a hivatkozott határozat közvetlen következménye lett volna.

20 A GAEC azon kérelméről, melyben hivatkozva a Bíróság 1976. június 2-i ítéletére az 56-60/74 Kampffmeyer v Bizottság és Tanács [1976] EBHT 0711 ügyben, annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy a Közösség felelős a még be nem következett, de mindazonáltal „közvetlenül fenyegető, kellő biztonsággal előrelátható kárért”, meg kell jegyezni, miszerint a GAEC semmilyen bizonyítékot nem csatolt azon állításának alátámasztására, hogy a 84/361 határozat és az általa elszenvedett állítólagos kár között okozati összefüggés volt. Ezért még kevesebb szól amellett, hogy a GAEC által bizonyítottnak lehetne tekinteni, miszerint a kérdéses határozat „konkrét oka” lenne a közvetlenül fenyegető és előrelátható kárnak, ahogy azt a fent idézett ítélet megköveteli.

21 A fentiekből következőn a GAEC nem tudta bizonyítani, hogy a jelen ügyben teljesültek a kár tényére, valamint a vitatott aktus és az állítólagos kár közötti okozati összefüggés létére vonatkozó feltételek. Ez kellő alap a kereset elutasítására anélkül, hogy szükséges lenne a Bíróságnak döntenie az 1984. június 30-i tanácsi határozat jogszerűségéről.

A Bíróság a kártérítési felelősség mértékének megállapításánál mérlegeli a sértett közrehatását. Az olaszországi, Bizottság által felügyelt építkezésen méréseket végző és balesetet szenvedő (a tetőről leeső) vállalkozó kártérítésénél a bizonyított kár felét ítélte meg a Bíróság, mivel a kárt szenvedő személy saját akaratából ment fel a tetőre úgy, hogy ott nem volt védőkorlát, és erre is tekintettel nem tett meg minden szükséges óvintézkedést, C-308/87 Alfredo Grifoni v Euratom [1990] EBHT I-1203, l. még pl. 145/83 Stanley George Adams v Bizottság [1985] EBHT 3539. A másik oldalról azonban a károsultnak fennáll a kárenyhítési kötelezettsége is. E kötelezettség teljesítésének kérdése szintén számba jöhet a kártérítés mértékének meghatározásánál, l. 785/79 Adriano Pizziolo v Bizottság [1983] EBHT 1343, 13. pont.

A kárösszeg pontos megállapítását a Bíróság sokszor a felekre hagyja. Megállapítja a kárösszeg kiszámításának elveit és alapját, felhívja a feleket, hogy a kárösszeget egy bizonyos időn belül közösen állapítsák meg és erről a Bíróságot értesítsék, illetve ennek hiányában, további határidőn belül számításaikat nyújtsák be a Bíróságnak, melyek alapján a Bíróság dönt. Így például a Birra Wührer-ügyben a Bíróság meghatározta az időszakokat, melyre a termelési támogatást (egy kivételével) a felperesek részére meg kell fizetni, meghatározta a kamat mértékét és kezdő időpontját, hat hónapot adott a megegyezésre a kárösszeg tekintetében, ennek hiányában további hat hónapot, hogy a felek számításaikat benyújtsák. 256, 257, 265, 267/80, és 5, 51/81 és 282/82 Birra Wührer SpA és mások v Tanács és Bizottság [1984] EBHT 3693.

Megjegyzések

A kár és az okozati összefüggés bizonyításának kérdéseiről néhány további példát érdemes szemügyre venni.

1. A felperes kérelmet nyújtott be az európai mezőgazdasági orientációs és garanciális alap (EAGGF-EMOGA) támogatására, melyet a Bizottság elutasított. A Törvényszék (akkor Elsőfokú Bíróság) a Bizottság ezen határozatát jogsértőnek és egyben semmisnek nyilvánította. A kártérítési igény az elutasított támogatás összegére, az ehhez járulékosan kapcsolódó (de a per idején már igénybe nem vehető) helyi kiegészítő támogatás összegére, és a késedelemből eredő károkra vonatkozott. A Bíróság a kártérítési igényt – lényegében az okozati összefüggés és valódi kár bizonyítatlansága miatt – elutasította, mert önmagában az, hogy az elutasító határozat alapját képező számítás és indok érvénytelennek bizonyult, nem jelenti azt, hogy más, az elutasítás miatt nem vizsgált támogatási feltételnek eleget tett a felperes. A támogatásra való jogosultságot önmagában az elutasító határozat indokának érvénytelensége még nem alapozza meg, erre a Bizottságnak kérelem esetén új eljárást kell lefolytatnia. T-478/93 Wafer Zoo Srl v Bizottság [1995] EBHT II-1479.

2. Az uniós jogszabályok a közös agrárpolitika keretében lehetővé tették, hogy amennyiben a valutaárfolyamok ingadozása jelentősen zavarja a kereskedelmet, bizonyos tagállamokban, bizonyos termékekre kompenzációs juttatást fizethessenek ki az export után, védve az exportőröket az árfolyamingadozás káros hatásaitól. A francia felperes óvadékkal biztosított exportot kötött le amerikai partnerével repcemagra, melyre járt a kompenzációs juttatás. A Bizottság közben előzetes jelzés nélkül megszüntette a juttatást a termékre, a Bíróság szerint jogellenesen, a jogos várakozások sérelmével. A felperesnek bizonyítani kellett az árfolyamingadozás miatti kárát.A külföldi partner fizethetett francia frankban vagy dollárban, ami kockázatot jelentett a felperesnek, hiszen a partner a számára kedvezőbbet választja. Az exportügylet megkötése után a dollár zuhanni kezdett



ugyan a francia frankkal szemben, azonban a külföldi partner mégis francia frankban fizetett, állítólag a kamathátralék elengedéséért cserébe. Az árfolyam-ingadozásból kár így nem keletkezett a felperesnek, viszont azt nem sikerült bizonyítania, hogy a kamathátralék elengedése amiatt volt, mert a külföldi kereskedő lemondott azon jogáról, hogy dollárban fizethessen. 74/74 Comptoir national technique agricole (CNTA) SA v Bizottság [1976] EBHT 0797.

3. Az olaj- és zsírpiac közös szervezéséről szóló rendeletek meghatározták az olívaolaj forgalmazásának feltételeit. A Bizottság egy 1992. május 26-i rendeletmódosítással megtiltotta az olyan olívaolaj forgalmazását, melynek transz-izomer tartalma egy bizonyos szintet elért, azonban a már palackozott olívaolaj forgalmazását 1992. október 31-ig még engedte. A felperesnek azonban vámáruraktárban maradt 920 tonna palackozatlan tunéziai olívaolaja, ami így teljes tiltás alá esett. Hosszas huzavona után a Bizottság beleegyezésével, és az olasz állam engedélyével exportálhatta, és a világpiacon értékesíthette 1995-ben és 1996-ban, az áremelkedés miatt magasabb áron, mint azt 1992-ben tehette volna. A felperesnek kártérítési igényében nem sikerült azt bizonyítania, hogy az 1992-es vételárat újra befektetve sokkal nagyobb nyereséget ért volna el, mint a később eladott magasabb vételár (elmaradt haszon). T-267/94 Oleifici Italiani Spa v Bizottság [1997] EBHT II-1239.

2.3. 9.2.3. Az unió és a tagállam párhuzamos felelősségeAz uniós jog alkalmazása során sok olyan helyzet adódik, amikor az uniós és a tagállami hatóságok egy ügyben együtt, vagy egymásra tekintettel cselekszenek. Ilyen például, amikor a tagállami hatóság uniós pénzt gyűjt be (pl. vám), vagy az uniós szervek iránymutatása alapján ad ki engedélyeket, vagy tagadja meg az erre irányuló kérelmet. E tekintetben lényeges kérdés, hogy a magánfelek az ilyen jellegű joghelyzetekben hol, és milyen feltételek mellett érvényesíthetik igényeiket. Az uniós bíróságok gyakorlata e tekintetben nem ad mindig alapot világos következtetésekre.A legnagyobb gond abból van, hogy az uniós jogrendszer jelenlegi állapotában a magánfél az eshetőlegesen együttesen (párhuzamosan) felelős két szereplőt (Unió és a tagállam) nem tudja egy helyen perelni. A magánfél egy uniós szervet csak uniós bíróságon perelhet, tagállami bíróságon nem, ugyanakkor a tagállamot (tagállami hatóságot) uniós bíróságon nem perelheti, kizárólag a tagállam belső bíróságán. Ez felveti azt a kérdést, hogy egy ilyen helyzetben melyik szereplő ellen kell elsősorban fordulni, és ennek eldöntése egyben eldönti az igényérvényesítés fórumát is.

Tipikus helyzet az, amikor egy magánfél visszaköveteli a tagállami hatóságok által, az uniós jog alapján, de állítólagosan jogellenesen kirótt és beszedett összegeket, egyben állítva az ilyen összegek beszedésének alapjául szolgáló uniós jogszabály érvénytelenségét. Ez egyrészt felveti azt a kérdést, hogy uniós bíróság vagy tagállami bíróság előtt lehet az igényt érvényesíteni, másrészt azt, hogy az uniós jogszabály érvényessége vizsgálható-e a szerződésen kívüli kártérítési felelősségre létrehozott eljárási forma keretében (l. előzőleg, Plaumann-,Lütticke- és Vloeberghs-döntéseket is).

A Haegeman(I)-ügyben megformált Haegeman-elv alapján, ilyen helyzetekben az igényérvényesítésre elsősorban a tagállami bíróságok előtt nyílik lehetőség közvetlenül azon hatóság ellen, mely az összeget beszedte.

96/71 R. & V. Haegeman v Bizottság

[1972] EBHT 1005

[A felperes importőr 1970-ben görög bort importált Belgiumba. Görögország ekkor még nem volt tagja a Közösségnek. A Tanács egy rendelete és a ráépülő rendeletek alapján ekkor a görög bor tekintetében kiegyenlítő díjat (tkp. adót) alkalmaztak és szedtek be, amit az importőrnek meg kellett fizetnie. A kiegyenlítő díjat az ügyben a belga hatóságok vetették ki és szedték be. A felperes támadta a díj visszatérítését akadályozó uniós aktusokat, igényként támasztva egyben az ilyen jogcímen befizetett összeg visszatérítését.]

7 A magánszemélyekre kivetett díjakat és egyéb adókat érintő vitákat […] a nemzeti hatóságoknak kell megoldaniuk a közösségi jog alkalmazásával és a tagállamok joga által kialakított gyakorlat követésével.

8 Ezért az ilyen eljárás során felmerült kérdéseket, melyek az unió saját forrásairól rendelkező rendeletek értelmezésére és érvényességére vonatkoznak, a nemzeti bíróságok elé kell vinni, melyeknek rendelkezésére áll a Szerződés [267.] cikke szerinti eljárás a közösségi jog egységes alkalmazásának biztosítása végett.

9 A kérdéses kiegyenlítő díj része a saját forrásoknak, melyre az 1970. április 21-i tanácsi rendelet 6. cikke utal.

10 Ezért az illetékes nemzeti hatóságok feladata, hogy ezen díj visszafizetésére irányuló igényekről döntsön.



11 A felperesnek visszatérítési igényét ezért ezen hatóságokhoz kellett volna benyújtania.

12 Ilyen körülmények között, a felperesi kérelem elutasítása a Bizottság által, nem olyan aktus, mely a Szerződés [263.] cikke értelmében semmissé nyilvánítás iránti keresetnek tárgya lehet.

13 A semmissé nyilvánításra irányuló kereset ezért nem megengedhető.

14 A felperes azt állítja továbbá, hogy az alperes magatartása miatt rendkívüli károkat szenvedett, a nyereség elmaradása, előre nem látható pénzügyi kiadások és fennálló szerződésekből eredő veszteségek miatt.

15 A Közösség esetleges felelősségének kérdése kapcsolódik a kérdéses díj kivetésének jogszerűségéhez.

16 Az imént megállapítást nyert, hogy a kérdéses díjat kivető adóhatóság és a magánszemélyek közötti jogviszony összefüggéseiben az utóbbi kérdés eldöntése a nemzeti bíróságok hatáskörébe tartozik.

17 Ennek megfelelően a lehetséges kár megtérítésére vonatkozó igényt a jelen szakaszban el kell utasítani.

(Később, a brüsszeli Tribunal de première instance – elsőfokú bíróság – kezdeményezésére, előzetes döntéshozatali eljárás keretében, a másik Haegeman(II)-ügyben, a Bíróság nem találta érvénytelennek a kiegyenlítő díj alkalmazását, 181/73 R. & V. Haegeman v Belgium [1974] EBHT 0449.)

A fenti döntésnek alapvető oka, hogy az uniós bíróság nem érvénytelenítheti a tagállam hatóságának határozatát. Hiába állapítaná meg esetleg az uniós háttérjogszabály érvénytelenségét, még mindig fennáll a beszedett összegre vonatkozó belső közigazgatási határozat, melyet amúgy is csak tagállami bíróság előtt támadhat meg a fél. Ezért célszerű elsődlegesen a tagállami bíróságra hagyatkozni, amely viszont előzetes döntés iránti előterjesztést tehet az uniós jogszabály érvényességére vonatkozóan, és ennek ismeretében eldöntheti a kérdést. A Haegeman-elvvel, a szerződésen kívüli felelősség területén, megjelent a belső jogorvoslatok igénybevételének kötelezettsége is.

Ezzel összefüggésben, az Unifrex-ügyben, azonban a Bíróság további feltételként kimondta, hogy a belső jogorvoslatnak hatékony védelmet kell biztosítania a felperesnek: „Azonban a jogorvoslati eszközök léte csak akkor biztosíthatja az egyének hatékony védelmét, ha a kár teljes megtérítését eredményezheti.” 281/82 Unifrex v Bizottság és Tanács [1984] EBHT 1969, 11. pont. Ilyen jogorvoslati lehetőség híján felmerülhet az uniós bíróság eljárási jogosultsága.

A Haegeman-elv érvényesülése azonban korlátozott. Vannak olyan helyzetek, ahol nem az állítólagosan érvénytelen uniós jogszabály végrehajtásával, a tagállami hatóságok által beszedett pénzösszeg visszakövetelésének fenti sémája érvényesül, és felettébb kérdésessé válik, hogy ki jogosult eljárni. E tekintetben lényeges megállapításokat tett a Bíróság a De Boer Buizen-ügyben. Itt egyben egy olyan helyzettel lehet találkozni, melyben a Haegeman-elv nem érvényesül.

81/86 De Boer Buizen BV v Tanács és Bizottság

[1987] EBHT 3677

[A Közösség és az Egyesült Államok egyezményt kötött az acélcsövek kereskedelméről. Ezen egyezmény alapján a Közösség Tanács által meghozott rendeletekkel olyan rendszert léptetett életbe, amelyben e termékekre exportengedélyt csak a termelők kaphattak egyéb forgalmazók nem. A felperes állítása szerint ez a rendszer jogellenes volt az uniós jog általános szabályai alapján, ugyanis hátrányos megkülönböztetést tartalmazott a termelők és forgalmazók között, valamint az exportkvóták tagállamok közötti elosztásában. Mivel az uniós szabályozások alapján a tagállami hatóságok nem adtak exportengedélyt részére, pert indított a Tanács és a Bizottság ellen. Lényeges kérdése volt az ügynek, hogy a felperes jó helyen, megfelelő alperest perelt-e.]

5 Az alperes intézmények fenntartják, hogy a kereset nem megengedhető. Úgy ítélik meg, hogy az EGK-Szerződés 178. [később EKSz 235., jelenleg EUMSz 268.] és 215. [később EKSz 288., jelenleg EUMSz 340.] cikk második bekezdésére egy vállalkozás nem hagyatkozhat, amennyiben más jogorvoslati lehetőség biztosíthatja számára a hatékony védelmet. Ilyen ez az eset is, mivel a felperesnek lehetősége volt tagállamon belüli eljárásokban vitatni a kiviteli engedély iránti kérelmének elutasítását.

6. A Tanács hangsúlyozza, hogy a megállapodást lényegében az acélcsöveknek és -tömlőknek az Amerikai Egyesült Államok felé történő kivitelére vonatkozó korlátozásokról szóló 1985. január 9-i 60/85 tanácsi rendelet (HL L 9., 13. o.) hajtotta végre. Márpedig ez a rendelet, az 5. cikkének (1) bekezdésében kifejezetten előírja,



hogy a kiviteli engedélyeket az egyes tagállamok illetékes hatóságai állítják ki, a tagállamnak juttatott mennyiség korlátai között. E nemzeti részesedésnek a vállalkozások közötti felosztása tehát egyedül a nemzeti hatóságok ügye.

7. A Bizottság szerint a felperesnek eljárást kellett volna indítani a hatáskörrel rendelkező nemzeti bíróság előtt a kiviteli engedély elutasításával szemben, és ezen eljárásban kérdőjelezhette volna meg a vonatkozó közösségi rendeletek érvényességét. Ha egy ilyen eljárás annak megállapításához vezetett volna, hogy az engedély iránti kérelmet jogellenesen utasították el, a felperes erre alapozhatta volna a nemzeti bíróság előtt indított kártérítés iránti igényét.

8 Helyénvaló megjegyezni, hogy a felperes nem a nemzeti hatóságoknak a közösségi rendeletek végrehajtása során meghozott intézkedéseit vitatja, hanem magukat e rendeleteket, amennyiben azt kifogásolja a Tanácsnál és a Bizottságnál, miszerint [a rendelet] nem engedi a nemzeti hatóságoknak, hogy az acélcsöveknek és -tömlőknek az Egyesült Államokba történő kivitelére vonatkozó engedélyeket, az ezen áruk gyártóin kívül, másoknak is megadják. A fent idézett 60/85 tanácsi rendelet 5. cikkéből, valamint az acélcsöveknek és tömlőknek az Amerikai Egyesült Államok felé történő kivitelének közösségi ellenőrzésére vonatkozó 1985. január 9-i 61/85 bizottsági rendelet (HL L 9., 19. o.) 3. cikkéből valójában az következik, hogy a kiv i-teli engedélyeket csak az ezen árukat gyártó vállalkozásoknak lehet biztosítani.

9 A Bíróság állandó joggyakorlata szerint a Szerződés 178. cikke és 215. cikk második bekezdése szerinti kártérítési per önálló performaként került létrehozásra, amelynek sajátos célja van a jogorvoslati lehetőségek rendszerének keretében, és amelynek alkalmazása függ az ezen sajátos célból fakadó feltételektől. Bár az ilyen kereseteket a Szerződés által létrehozott, a magánszemélyek jogvédelmére szolgáló rendszer egészére tekintettel kell mérlegelni, és bár megengedhetőségük bizonyos esetekben függhet a rendelkezésre álló belső jogorvoslati lehetőségek kimerítésétől, amelyekkel elérhető egy nemzeti hatóság határozatának megsemmisítése, mindazonáltal szükséges előfeltétel, hogy ezek a nemzeti jogorvoslati lehetőségek hatékony módon biztosítsák az érintett magánszemélyek védelmét és az állítólagos kár megtérítésével zárulhassanak.

10 Olyan helyzet, amikor az érdekelt vállalkozás vagy elérheti az engedély kiállítását, vagy az arra irányuló kérelem elutasítása által okozott kár megtérítését, ebben az esetben nem adódott. A nemzeti hatóságok a 60/85 és 61/85 rendeletek fent idézett rendelkezései értelmében kötelesek voltak a kiviteli engedélyeket kizárólag a csöveket és tömlőket gyártó vállalkozásoknak biztosítani, míg a kereskedelmi vállalkozások csak akkor részesülhetnek ilyen engedélyben, ha a gyártó vállalkozás rájuk azt átruházza. Amennyiben a nemzeti bíróság semmissé nyilvánítja a kereskedelmi vállalkozás engedély iránti kérelmét elutasító határozatot, ezzel a vállalkozás még nem szerez jogot engedélyre vagy az általa esetlegesen elszenvedett kár megtérítésére. Ugyanez áll fenn, ha a nemzeti bíróság úgy találná, miután a Szerződés 177. [később EKSz 234., jelenleg EUMSz 267.] cikkének alapján az ügyben előterjesztett kérdésével előzetes döntés iránt a Bírósághoz fordult, hogy a rendeletek kérdéses rendelkezései érvénytelenek.

11 Ezekből a megfontolásokból következik, hogy az alperes intézmények által támasztott megengedhetőségi kifogásnak nem lehet helyt adni.

Megjegyzések

1. Mi a különbség a Haegeman-ügy és a már az előzőekben megismert Krohn-, CNTA- és De Boer Buizen-ügyek között? Meg lehet húzni olyan határvonalat az előforduló joghelyzetek között, melyet figyelembe véve általában eldönthető, hogy az Unió vagy a tagállami hatóság ellen kell-e fordulni, illetve tagállami bíróság vagy uniós bíróság előtt kell perelni? További adalékul szolgálhat a Sucrimex-ügy, l. 133/79 Sucrimex SA és Westzucker GmbH v Bizottság [1980] EBHT 1299.

2. Érdemes tanulmányozni a következő esetet. A felperes francia cég Olaszországba exportált rendszeresen gabonát, az olasz importőrrel a vételárat olasz lírában határozták meg. A valutaingadozások hátrányainak kivédésére, az exportőrök védelmére, a közös agrárpolitikában pénzügyi kompenzációs összeget vezettek be korábban, és e célra a Tanács egy rendelete rögzítette az átváltási árfolyamokat. Az olasz lírát 1982. március 23-án 6%-kal leértékelték a többi uniós valutával szemben. A Tanács azonban csak 1982. április 6-i hatállyal módosította a közös agrárpolitikában alkalmazandó átváltási árfolyamokat. A francia hatóság (ONIC) – a rendeletmódosítással összhangban – csak ettől az időponttól változtatta meg a pénzügyi kompenzációs összeget. Ennek folytán a felperes céget kár érte, és kártérítésért perelte a Tanácsot és a Bizottságot. Ebben az ügyben érvényesül az az elv, hogy elsősorban a tagállami bíróságon kell igényt támasztani, vagy az Európai Bíróságnak érdemben kell vizsgálni az igényt? L. 281/82 Sarl Unifrex v Bizottság és Tanács [1984] EBHT 1969., valamint az üggyel kapcsolatban korábban tett megjegyzést.



3. Az eddig tárgyalt ügyekben a tagállami hatóságok uniós jogszabályok alapján jártak el. Viszont van, amikor a Bizottság valamilyen konkrét tagállami intézkedésre közvetlen utasítást ad (l. Krohn-ügy). Van valamilyen különbség eljárásjogi szempontból azon helyzetek között, amikor a tagállam egy kötelező uniós jogszabály alapján jár el, vagy az uniós intézmény egy egyedi aktussal utasítja?

4. A Bizottság nemcsak utasíthat egy tagállami hatóságot, hanem annak egyedi aktusát tudomásul is veheti, mintegy jóváhagyhatja. A Cato-ügyben a 83/515 irányelv bátorítani kívánta a halászati kapacitás csökkentését, és támogatást helyezett kilátásban minden, a halászatból kivont halászhajó után. A kompenzációs rendszert és annak feltételeit a tagállamoknak kellett bevezetniük, és ebben nagy szabadságot hagyott számukra az uniós jogszabály. Az Egyesült Királyságban bevezetett, az irányelvben foglaltaknál szigorúbb feltételek miatt, a felperesnek nem járt ilyen juttatás. A Bizottság ezt a rendszert korábban határozatával „jóváhagyta”, mint ami megfelel az irányelvnek. A felperes szerint a szigorúbb feltételrendszer ellentétes volt az uniós joggal, így jogellenesen esett el a juttatástól. De hol pereljen és kit? Az állítólagos jogsértésből eredő kárért felelős a Bizottság is, jóváhagyó aktusa miatt? A kérdés eldöntésénél lehet-e szempont az, hogy a tagállamnak milyen cselekvési szabadsága volt, a tagállam és az uniós szerv között milyen mértékben oszlik meg az esetleges felelősség? L. C-55/90 James Joseph Cato v Bizottság [1992] EBHT I-2533. Hasonló, ugyancsak határesetet jelentő problémát vet fel, amikor a Bizottság a tagállamok részére egy nem kötelező erejű értelmezést ad egy uniós jogszabályban foglalt fogalomról, és a tagállami hatóság ez alapján hoz később támadott intézkedést, l. C-146/91 Koinopraxia Enoséon Georgikon Synetairismon Diacheiríséos Enchorion Proonton Syn. PE (KYDEP) v Tanács és Bizottság [1994] EBHT I-4199.


10. fejezet - 10. fejezet. Az alapjogok védelme az Európai Unióban1. 10.1. Az alapjogok védelmének kialakulása az UnióbanAz alapjogok (emberi jogok) a természetes személyeket (és részben a jogi személyeket is) megillető olyan alapvető jogosultságok, melyek az emberi lét legalapvetőbb értékei, az emberi méltóság és a személyi integritás biztosítására irányulnak. Az Európai Közösségeket alapító államok az alapjogok védelmére magas szintű vállalásokat tettek a második világháború után alkotmányaikban, illetve az Európa Tanács keretében megkötött emberi jogi egyezményekben (Emberi Jogok Európai Egyezménye, Róma – 1950, Magyarországon kihirdetve: 1993. évi XXXI. tv.-ben, és a Szociális Karta, Torino – 1961, Magyarországon kihirdetve: 1999. évi C. tv.-ben). Az Európa Tanács keretén belül elfogadott Emberi Jogok Európai Egyezménye (EJEE – a tizenöt kiegészítő jegyzőkönyvvel) a polgári és politikai jogok átfogó katalógusát nyújtja. Az egyezmény később kiinduló mintát nyújtott az ENSZ keretében létrehozott átfogó, politikai és polgári jogokat tartalmazó egyezmény, a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának létrehozásánál, 1966-ban. Az EJEE érvényesülését az 1998-ban megszűnt Emberi Jogok Európai Bizottsága, valamint az Emberi Jogok Európai Bírósága biztosítja. A két testület már ügyek tízezreiben döntött, egyedülálló nemzetközi emberi jogi ítélkezési joggyakorlatot létrehozva. Az Egyezmény azonban klasszikus nemzetközi jogi szerződésként érvényesül a tagállamok belső jogában, közvetlen hatálya nem adott eleve, az a tagállamok belső alkotmányos rendelkezéseitől függ.

Az Európai Közösségek alapszerződései, viszont az alapjogokról átfogóan nem rendelkeztek, bár egy-két szerződéshely ezen alapjogok védelmét is szolgálta egyben (pl. a hátrányos megkülönböztetés tilalmát előíró, illetve érintő rendelkezések). Ugyanakkor a Közösségek által szabályozott gazdasági területeken is felmerült időről időre az alapjogok alkalmazásának igénye, hiszen vannak olyan alapjogok (pl. a tulajdon védelme vagy az eljárási jogok), mely közvetlen összefüggésekbe is hozható a gazdasági tevékenységgel, vagy a közösségi jogérvényesítés kérdéseivel. Ez annyiban okozott gondot, hogy a közösségi jogszabályok vagy egyéb intézkedések híján voltak a közvetlen és írott alapjogi kontrollnak, ugyanakkor a tagállamok belső jogában az alapjogok a legmagasabb szintű normák között helyezkednek el, melyekhez az egész belső jogrend igazodik. Az ellentét a tagállamok belső jogalkalmazásában (bíróságok, közigazgatás) nagy feszültségeket okozhat akkor, ha egy olyan közösségi jogi normát kell végrehajtani és alkalmazni, mely valamilyen vonatkozásban ellentétes a belső alkotmányos alapjogokkal.

Erre vonatkozóan az első látványos példa (és látványos összeütközés) az Internationale Handelsgesellschaft-ügyben volt. Itt Németországban a frankfurti Verwaltungsgericht (közigazgatási bíróság) került szembe azzal a problémával, hogy a közösségi jogszabályok által az exportengedélyek kiadásához megkövetelt biztosítékrendszere szembement a német Alaptörvény gazdasági szabadságra vonatkozó alapjogi előírásaival.A közösségi jog elsőbbsége nem kevesebbet kívánt volna, mint eltekinteni az alkotmányos alapjogok alkalmazásától. Ez az ügy az Európai Bíróság és a német alkotmánybíróság, valamint más szempontból az elsőbbség elvének és az alapjogok védelmének nagy ütközését hozta, 11/70 Internationale Handelsgesellschaft mbH v Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel [1970] EBHT 1125.1

1.1. 10.1.1. Alapjogok védelmének kialakítása az Európai BíróságonA konfliktus megoldása a közösségi jogalkalmazás szintjén (az Európai Bíróság előtt) csak az lehetett, ha a tagállamokban biztosított alapjogok valamilyen formában közösségi szinten is a jogviták eldöntésének szempontjaivá válnak, közösségi szinten is védelmet kapnak. Ezt a Bíróság először a Stauder-ügyben artikulálta, ahol mintegy mellékesen jegyezte meg, hogy az általa adott értelmezés nem áll szemben a Bíróság által védett és a közösségi jog általános elvei közé tartozó „alapvető emberi jogokkal”, 29/69 Erich Stauder v Ulm – Sozialamt [1969] EBHT 0419, 7. pont. Ez azért figyelemre méltó, mert maga az ügy nem feltétlenül kényszerítette ki ezt a megállapítást (a jogkérdés az volt, hogy a kedvezményes vaj vásárlására jogosult

11 Az uniós alapjogok védelméről összefoglalásként l. Chronowski–Zeller, 2006, 411–456. o., l. ugyancsak Kovács, 2001, 83. o., Szalayné Sándor E., 2003, 9. o.


10. fejezet. Az alapjogok védelme az Európai Unióban

személyek nevét meg kell-e adni a vásárlás előfeltételeként). Miután ezt az alapállást a Bíróság rögzítette és később számtalan ügyben megismételte, a következő kérdés a közösségi szinten így biztosítandó jogok tartalma volt. Közösségi jogi előírások nélkül milyen tartalommal alkalmazza a Bíróság azokat, hiszen az alapjogok absztraktak, sokféle tartalom tulajdonítható nekik?

A Bíróság az alapjogok tartalmának megállapításánál a tagállami alkotmányos hagyományokat és a nemzetközi emberi jogi egyezményeket veszi figyelembe. Ugyanakkor a Bíróság – tételes jog híján – rendkívül óvatosan mozgott az alapjogok területén. Ez azért is indokolt volt, mert az alapjogok nemcsak mint funkcionális elvek jöhettek szóba (mint pl. az arányosság vagy jogbiztonság elve), hanem tartalmi követelményeket is támaszthattak a közösségi jogi normákkal szemben. Az alábbi lépések mutatják a Bíróság joggyakorlatának lassú, óvatos kibontakozását.

(1) Stauder-ügy (1969): a Bíróság először állapítja meg, hogy az alapjogok a Közösségekben az általános jogelvek részét képezik, melyeket a Bíróság védelemben részesít, 29/69 Erich Stauder v Ulm – Sozialamt [1969] EBHT 0419, 7. pont.

(2) Internationale Handelsgesellschaft-ügy (1970): a Bíróság az alapjogok tartalmára utalva jelenti ki, hogy azt a közös alkotmányos hagyományok ihlették, 11/70 Internationale Handelsgesellschaft mbH v Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel [1970] EBHT 1125, 4. pont.

(3) Nold-ügy (1974): az első, általános, nem nevesített utalás a nemzetközi emberi jogi egyezményekre, melyeknek a tagállamok az aláírói, és melyek követendő iránymutatást adnak a közösségi jogban is, 4/73 J. Nold, Kohlen- und Baustoffgrosshandlung v Bizottság [1974] EBHT 0491, 13. pont.

(4) Rutili-ügy (1975): először nevesíti a Bíróság az Emberi Jogok Európai Egyezményét, hivatkozva egyes emberi jogok korlátozására vonatkozó rendelkezéseire, 36/75 Roland Rutili v Ministre de l’intérieur [1975] EBHT 1219, 32. pont.

(5) Prais-ügy (1976): a Bíróság az indokok mérlegelésénél, elemzés nélkül, közvetetten figyelembe vesz egy, az Emberi Jogok Európai Egyezményében konkrétan biztosított jogot (vallásszabadság), 130/75 Vivien Prais v Tanács [1976] EBHT 1589, 8.,10.,18. pontok.

(6) Hauer-ügy (1979): a Bíróság először elemzi az Emberi Jogok Európai Egyezményének egy cikkét, megállapítandó egy alapjog tartalmát (tulajdonhoz való jog), 44/79 Liselotte Hauer v Land Rheinland-Pfalz [1979] EBHT 3727, 17–19. pontok.

(7) Demirel-ügy (1987): a Bíróság megfogalmazza azt a hatásköri korlátot, miszerint nincs hatásköre összevetni az Emberi Jogok Európai Egyezményének rendelkezését egy, nem a közösségi jog rendelkezéseit végrehajtó tagállami jogszabállyal, 12/86 Meryem Demirel v Stadt Schwäbisch Gmünd [1987] EBHT 3719, 28. pont.

(8) Wachauf-ügy (1989): A Bíróság megállapítja, hogy az alapjogok tiszteletben tartásának kötelezettsége – a közösségi jognál fogva – a tagállami jogszabályokra és egyéb intézkedésekre is kötelező, amennyiben azok közösségi jogszabályt hajtanak végre, 5/88 Hubert Wachauf v Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft [1989] EBHT 2609, 19. pont.

(9) Orkem-ügy (1989): a Bíróság először támaszkodik az ENSZ emberi jogi egyezményére, a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányára (New York, 1966), a hallgatáshoz való joggal összefüggésben, melyet kifejezetten nem szabályoz az európai egyezmény, 374/87 Orkem v Bizottság [1989] EBHT 3283, 31. pont.

A fentiekből látható, hogy az Európai Bíróság mintegy húsz év alatt kialakította azokat az elveket, melyek az alapjogok védelmére vonatkoznak, az előtte folyó eljárásokban. Ennek során, az alapító szerződések kellő iránymutatása híján, a tagállamok közös alkotmányos hagyományaira és a tagállamok által kötött nemzetközi emberi jogi egyezményekre (mindenekelőtt az Európai Emberi Jogi Egyezményre) támaszkodott.

Így európai szinten, a kilencvenes évekre, kettős nemzetközi emberi jogi ítélkezési rendszer alakult ki – Strasbourgban, az Emberi jogok Európai Bíróságán és Luxemburgban, az Európai Bíróságon. (Ezt kiegészítik az egyes államok alkotmánybíróságai, melyek alapjaiban igazodnak az európai ítélkezési fórumokhoz.) Ez a kettősség természetesen – időnként – problémákat okoz, mert az egyes jogok tartalmánál az ítéletek nem feltétlenül egyeznek.2

22 A két rendszer viszonyára bőséges irodalom van, l. Chronowski,



Eltérő ítéleteket hozó kérdés volt, hogy az EJEE 6. cikke, mely a bírósági eljárás minimális garanciáiról szól, magában foglalja-e a hallgatáshoz való jogot (ti. senki nem köteles bizonyítékot szolgáltatni maga ellen). Így az Orkem-döntés (l. fent) kitér arra, hogy „sem ezen cikk szövege, sem az Emberi Jogok Európai Bíróságának döntései nem jelzik, hogy magában foglalná a jogot, miszerint senki nem köteles bizonyítékot szolgáltatni önmaga ellen.” (30. pont). A Bíróság ezért fordult az ENSZ 1966-os Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányához, és ez alapján ismerte el a hallgatáshoz való jogot – bizonyos feltételekkel. Ezzel a megállapítással ellentétesen, az Emberi Jogok Európai Bírósága megállapította (először a Funke-ügyben, Funke v Franciaország, Series A 256, 44. pont), hogy ezt a jogot tartalmazza az EJEE 6. cikke: „Bár az Egyezmény 6. cikke külön nem említi, a hallgatáshoz való jog és a mentesség az alól, hogy valaki magát bűncselekménnyel vádolja, általánosan elismert nemzetközi standard, mely a 6. cikk 1. § szerinti tisztességes eljárás fogalmának lényegéhez tartozik.” J. B. v Svájc, Reports 2001-III , 64. pont. A strasbourgi bíróság hasonlóan foglalt állást például a Saunders-ügyben (Saunders v Egyesült Királyság, Reports 1996-VI, paras. 68-69.), vagy a Serves-ügyben (Serves v Franciaország, Reports 1997-VI, 46. pont).

Figyelemre méltó, hogy az Európai Bíróság igazodott a strasbourgi bíróság megváltozott vagy a későbbiekben kifejezetten megmutatkozó esetjogához, és figyelembe veszi az ott kibontakozó joggyakorlatot. Ezt jól mutatja az LVM-ügy vagy a Roquette Frères-ügy (C-94/00), melyekben a Funke- vagy a Saunders-döntésekben, a strasbourgi bíróság által tett megállapításokat elemezte, és vonatkoztatta az előtte fekvő versenyjogi ügyekben mutatkozó kérdésekre, a hallgatáshoz való joggal összefüggésben,l. C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250-252/99 P és C-254/99 P Limburgse Vinyl Maatschappij NV (LVM) és mások v Bizottság [2002] EBHT I-8375, 274–275. pontok, C-94/00 Roquette Frères SA v Directeur général de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, és a Bizottság [2002] EBHT I-9011, 52. pont.

A fentiek arra engednek következtetni, hogy az Európai Bíróság elismeri és követi az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlatát az EJEE értelmezésében. Ezáltal a strasbourgi ítélkezési gyakorlat lényegében megmutatkozik az Európai Unió jogában is, az általános jogelvek keretében biztosított alapjogvédelemmel összefüggésben. Ez arra vezethető vissza, hogy a közösségi alapjogok tartalmának meghatározásánál különös jelentősége van az EJEE-nek. Ezt a Bíróság számtalanszor kifejtette:

„Ebben a tekintetben, a kialakult esetjognak megfelelően, az alapvető jogok lényegi részét képezik az általános jogelveknek, melyeknek betartását a Bíróság biztosítja. E célból, a Bíróság a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból merít és az iránymutatásokból, melyet azon, az emberi jogok védelmét biztosító nemzetközi szerződések szolgáltatnak, amelyek keretében a tagállamok együttműködnek vagy amelyeknek aláírói (l. ilyen értelemben 44/79 Hauer [1979] EBHT 3727, 15. pont). Az EJEE-nek e tekintetben különös jelentősége van…”

C-20/00 és C-64/00 Booker Aquacultur Ltd és Hydro Seafood GSP Ltd v The Scottish Ministers [2003] EBHT I-7411, 65. pont. Hasonlóan még l. pl. a Roquette Frères-ügyet (C-94/00), 25. pont, idézve a fentiekben. Az EJEE „különös jelentősége” abban is áll, hogy az Európai Bíróság kifejezetten nem tért el az Emberi Jogok Európai Bíróságának megelőző döntéseitől. Erre a jelenlegi ítélkezési gyakorlat alapján csak akkor lenne elvi lehetőség, ha az EJEE valamely rendelkezése, vagy annak értelmezése, ellentétes lenne a „tagállamok közös alkotmányos hagyományaival”, vagy éppen az Uniót alapító szerződések valamely szabályával. Ilyen azonban nem mutatkozott, és azért hipotetikus ez a lehetőség, mert a cél az, hogy ezeket a Bíróság egymással összhangban értelmezze az előtte fekvő ügyekben.

Megjegyzés

1. Megkerülhetetlen egy terminológiai probléma érintése. A nemzetközi egyezmények az emberek alapvető jogaira és szabadságaira az emberi jogok kifejezést használják, míg a magyar alkotmányjogban az alapjogok, állampolgári jogok, alapvető jogok (mint alkotmányos, tételes jogi fogalom), alkotmányos alapjogok kifejezésekkel találkozhatunk. Az Európai Közösségek jogában az alapjogok, alapvető jogok kifejezést használták, míg általában az Unió jogában az emberi jogokat. A fentiek alapján az emberi jogok – alapjogok elnevezésbeli kettősség fenntartható, attól függően, melyik jogterületről beszélünk. A két fogalom azonban lényegében ugyanazt jelenti, és ez kiderül az Európai Bíróság 2/94 számú véleményéből, (2/94 vélemény: „A Közösség csatlakozása az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez” [1996] EBHT I-1759, különösen 33. és 35. pontok, idézve az alábbiakban). Az Európai Közösségeken belül az emberi jogok kifejezést nem tartalmi eltérés miatt, hanem azért kerülték el, és használták az alapjogok, alapvető jogok kifejezést, hogy szervezetekre is lehessen alkalmazni, ne csak természetes személyekre (Shaw, 2000, 331.o.).

2. A fenti témakörben külön kérdés az, hogy az Emberi Jogok Európai Bírósága előtt az uniós tagállamok milyen felelősséggel bírhatnak az általuk létrehozott szervezet, az Unió jogi aktusaiért. Az Emberi Jogok

2006, 14. o., Szalayné Sándor E. 2005,13. o., Tridimas, 1999, 236–243. o., Harpaz, 2009, 105–141. o.



Európai Bírósága a Matthews-ügyben (a bírák 15/2 szavazati arányával) elmarasztalta az Egyesült Királyságot, mert az Európai Parlamentbe történő választásokat nem terjesztette ki Gibraltárra, így a panaszos (felperes) személy ott nem tudott szavazni. Erre pedig kötelezte volna az EJEE 3. jegyzőkönyvének (Gibraltárra is kiterjedő) 1. cikke, ugyanis itt vállalta, hogy ésszerű időközönként titkos és szabad törvényhozási választásokat tart. A strasbourgi bíróság az ügyben a következőket állapította meg:

„32 A Bíróság megállapítja, hogy az EK [Európai Közösség] aktusait önmagukban nem lehet támadni a Bíróság előtt, mivel az EK nem szerződő fél. A Szerződés nem zárja ki a hatáskörök átruházását nemzetközi szervezetekre, feltéve, ha a Szerződésből fakadó jogok továbbra is »biztosítottak«. A tagállamok felelőssége ezért folyamatos, még egy ilyen átruházás után is.”

24833/94 Matthews v Egyesült Királyság, Reports 1999-I, 32. pont. A Matthews-ügyben foglaltakat némileg megelőlegezte az Emberi Jogok Európai Bírósága a Pafitis-ügyben, de kérdés, hogy a két ügyben hozott döntés összeegyeztethető-e. Az EJEE 6. cikk (1) bekezdése előírja a részes államok bíróságai részére, hogy az előttük fekvő ügyet ésszerű időn belül kell elbírálniuk. Az uniós tagállamok bíróságai számára lényeges kérdés, hogy az előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezése esetén (EKSz 234. cikk, jelenleg EUMSz 267. cikk), az Európai Bíróság előtti eljárás ideje, hogyan számít be az eljárás teljes idejében a mérlegelés során. Az Emberi Jogok Európai Bírósága a Pafitis-döntésben a következők szerint nyilatkozott:

„95 Ami az Európai Közösségek Bírósága előtti eljárást illeti, a Bíróság megjegyzi, hogy az athéni kerületi bíróság 1993. augusztus 3-án döntött arról, hogy az Európai Bíróságra utalja az ügyet, amelyik 1996. március 12-én hozott ítéletet. A közbeeső időszakban a kérdéses peres eljárás felfüggesztésre került, amely két évvel hét hónappal és kilenc nappal hosszabbította meg azt. Azonban a Bíróság nem tudja ezt az időszakot figyelembe venni az egyes különböző eljárások idejének mérlegelésénél: még akkor is, ha első pillantásra, viszonylagosan hosszúnak tűnik, számításba vétele sértené az EK-Szerződés 177. cikke által felállított rendszert és ellentétes lenne azzal a céllal, amit érdemben ezen cikkel el akarnak érni.”

Pafitis és mások v Görögország, Reports 1998-I, 95. pont. Az Emberi Jogok Európai Bírósága ezzel olyan következtetésnek nyitott teret, hogy a közösségi aktusok (mint amilyen itt az Európai Bíróság eljárása) kívül esnek az elbírálás körén, mivel közvetlenül a tagállami aktusok azok, melyek jogsértést keletkeztethetnek. Ez természetesen némileg szűk felfogása annak az elvnek, hogy a tagállamok felelőssége folytonos hatáskörük részbeni átruházása után is. Egyben bizonyos távolságtartást is kifejez attól, hogy közvetlenül uniós ügyekbe bonyolódjon döntései során.

1.2. 10.1.2. Alapjogok védelme az uniós jogalkotásban a Lisszaboni SzerződésigAz Európai Bíróság gyakorlatának következményeként, az Egységes Európai Okmány preambulumába már bekerült az alapjogok védelme, míg az EU-Szerződés szövegébe (akkori F(2) cikkébe) Maastrichtban, már tételesen is bekerült az utalás. Az Amszterdami és a Nizzai Szerződés nyomán az EU-Szerződés 6. cikke pedig már kinyilvánította, hogy az Unió a szabadság, a demokrácia, az emberi jogok és az alapvető szabadságok tiszteletben tartásán és a jogállamiság elvein alapul, amely alapelvek közösek a tagállamokban, és azt, hogy az Unió általános elvként tartja tiszteletben az alapvető jogokat, ahogyan azokat az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló, 1950. november 4-én Rómában aláírt európai egyezmény biztosítja, és ahogyan azok a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból erednek.

Látni kell azonban, hogy az Amszterdami és Nizzai Szerződések módosítása már létező esetjogra építkezett, csak a Bíróság létező (közösségi pillérben kifejtett) joggyakorlatát erősítette meg. Ráadásul az utalások általánosak maradtak, és nem adtak választ az alapjogok katalógusára és tartalmára. Az Unió előtt két út mutatkozott e tekintetben.

Az egyik, hogy a Közösségek saját maga csatlakozzon az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez, melynek egyébként minden tagállama tagja. Viszont az Európai Bíróság tanácsadó véleményében kifejtette, hogy erre az alapszerződések keretei között nincs hatásköre a Közösségeknek, és egy ilyen csatlakozás alapvetően változtatná meg a Közösségek jogrendjét és jogi konstrukcióját (2/94 „A Közösség csatlakozása az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez” [1996] EBHT I-1759). Az Amszterdami Szerződés előkészítésénél nyitva állt a lehetőség, hogy a tagállamok megteremtsék azt a hiányzó mechanizmust, mely lehetővé teszi a Közösségek csatlakozását az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez. A tagállamok ezt nem vállalták fel csak több, mint tíz



évvel később, a Lisszaboni Szerződésben.3

Így maradt a másik lehetőség, hogy az Unió saját maga állítsa össze az alapjogok katalógusát egy kötelező uniós vagy közösségi egyezményben, vagy más jogszabályban. Ez meglehetősen hosszas előkészítés után megtörtént, az Európai Unió Alapjogi Chartájában, melyet a nizzai csúcstalálkozón fogadtak el (Nizza, 2000. december 7.). A Charta a katalógusát kívánja adni azon alapjogoknak, melyeknek védelmét biztosítani kell az Unión belül. Mint ilyen, a jelenleg létező nemzetközi dokumentumok közül az egyik leghosszabb felsorolását adja e jogoknak (50 cikken keresztül).A Charta tartalmaz néhány olyan jogot, mely nevesítetten szokatlan eddig a nemzetközi dokumentumokban, pl. a művészetek és a tudományos kutatás szabadsága(13. cikk), a tisztességes közigazgatáshoz való jog (41. cikk), jog a diplomáciai és konzuli védelemhez (46. cikk).

A Charta azonban nem kötelező jogszabályként született, nem is a tagállamok fogadták el. A Tanács, a Bizottság és az Európai Parlament elnökei írták alá, miután annak szövegét, az Európai Tanács kezdeményezésére és határozata alapján egy erre létrehozott testület elfogadta. Így legfeljebb olyan segédeszközként szolgált a jogalkalmazásban, melyben a tagállamok alapjogi hagyományai megmutatkoznak (a tervezetet előkészítő testületben a tagállamok is képviseltették magukat). Így a közösségi alapjogok íratlan forrásának egy kifejeződéséről van szó, mely önmagában azonban nem kötelező.

A Lisszaboni Szerződésig a Törvényszék (Elsőfokú Bíróság) többször hivatkozott közvetlenül a Chartára, pl. T-223/00 Kyowa Hakko Kogyo Co. Ltd és Kyowa Hakko Europe GmbH v Bizottság [2003] EBHT II-2553, 104. pont, T-116/01 és T-118/01 P & O European Ferries SA és Diputación Foral de Vizcaya v Bizottság [2003] EBHTII-2957, 209. pont. Az Európai Bíróság egy ideig feltűnően tartózkodott attól, hogy közvetlenül felhívja a Chartát. Azonban például újdonságként már 2001-ben elismerte és hivatkozta az emberi integritás védelmét, mely a Charta 3. cikkében lelhető fel, C-377/98 Hollandia v Tanács és Parlament (Biotechnológiai találmányok) [2001] EBHT I-7079, 70. pont. Később már a felek felhívása nyomán kifejezetten használta a Chartát az érvelésében, így például a „Családegyesítés”-ügyben, ahol a családegyesítési jogról szóló 2003/86/EK irányelv érvényességi felülvizsgálatánál hivatkozott a Charta 7. és 24. cikkére, C-540/03 Parlament v Tanács (Családegyesítés) [2006] EBHT I-5769, 58. pont; vagy az európai elfogatóparancsról és a tagállamok közötti átadási eljárásokról szóló 2002/584/IB tanácsi kerethatározat érvényességi felülvizsgálatánál, C303/05 Advocaten voor de Wereld VZW v Leden van de Ministerraad [2007] EBHT I-3633, 46. pont.

Az előzőekben a jogalkotás szintjén az általános uniós alapjogvédelmet érintettük. Ami az egyes jogokat illeti, a közösségi, részben az uniós jogalkotás, számos olyan jogszabályt hozott, melyek szolgálják bizonyos alapjogok védelmét, sőt az alapszerződések egyes rendelkezései is szolgálhatják ezen jogok teljesülését. Vannak olyan területek, ahol a védelem már magas szintű az írott jog vonatkozásában is (pl. szociális jogok, munkához kapcsolódó jogok, egyenlőség követelménye stb.) Más jogoknál is sok olyan jogszabály született, mely az adott jognak, vagy bizonyos vonatkozásainak tételes megmutatkozása:

1. emberi méltóság, pl. az Európai Parlament és a Tanács 1998. július 6-i 98/44/EK irányelve a biotechnológiai találmányok jogi oltalmáról, HL L 213., 1998.07.30., 13. o.

2. adatvédelem, pl. az Európai Parlament és a Tanács 1995. október 24-i 95/46/EK irányelve a személyes adatok kezelése vonatkozásában az egyének védelméről és az ilyen adatok szabad áramlásáról, HL L 281., 1995.11.23. 31. o.; Az Európai Parlament és a Tanács 2002/58/EK irányelve az elektronikus hírközlési ágazatban a személyes adatok kezeléséről, feldolgozásáról és a magánélet védelméről, HL L 201., 2002.7.31., 37. o.;

3. véleménynyilvánítás szabadsága, pl. a Tanács 1989. október 3-i 89/552/EGK irányelve a tagállamok törvényi, rendeleti vagy közigazgatási intézkedésekben megállapított, televíziós műsorszolgáltató tevékenységre vonatkozó egyes rendelkezéseinek összehangolásáról, HL L 298., 1989.10.17. 23. o.;

4. menekültjog, pl. a Tanács 2004/83/EK irányelve a harmadik országok állampolgárainak, illetve a hontalan személyeknek menekültként vagy a más okból nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésének feltételeiről és az e státusok tartalmára vonatkozó minimumszabályokról, HL L 304., 2004.9.30., 12. o.

1.3. 10.1.3. Fordulat a Lisszaboni SzerződésbenAz 1990-es évek közepén a jogalkotás mindkét iránya megrekedt, mely az alapjogvédelem szilárdabb alapokra helyezését szolgálta volna: nem csatlakozhatott a Közösség az európai egyezményhez, és nem sikerült egy

33 Szalayné Sándor E., 1998, 20. o.



átfogó, kötelező alapjogi dokumentumot elfogadni. A Lisszaboni Szerződés mindkét kérdést megoldotta.

Az EUSz 6. cikke a következőképpen szól:

„(1) Az Unió elismeri az Európai Unió Alapjogi Chartájának 2000. december 7-i, Strasbourgban 2007. december 12-én kiigazított szövegében foglalt jogokat, szabadságokat és elveket; e Charta ugyanolyan jogi kötőerővel bír, mint a Szerződések. [...]

(2) Az Unió csatlakozik az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményhez. Ez a csatlakozás nem érinti az Uniónak a Szerződésekben meghatározott hatásköreit.

(3) Az alapvető jogok, ahogyan azokat az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény biztosítja, továbbá ahogyan azok a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból következnek, az uniós jogrend részét képezik mint annak általános elvei.”

Ami az európai emberi jogi egyezményhez való csatlakozást illeti, a szerződéses felhatalmazás nagyon erős, de kérdés, hogy a Bíróság másfél évtizeddel ezelőtt kifejezett aggályai meghaladhatóak-e. Akkor, az Európai Közösségek csatlakozása az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez nem elsősorban jogtechnikai problémát vetett fel. Az egyes tagállamok legfelsőbb bíróságai, alkotmánybíróságai is alkalmazkodnak a strasbourgi ítéletekhez, és az államokban kialakultak azon alkotmányos mechanizmusok, melyen keresztül érvényesíthetőek az EJEE szabályai. Ez technikailag uniós szinten sem okozna nagy nehézséget, hiszen az Uniónak (és az Európai Bíróságnak) most is meg kell találnia a harmadik államokkal kötött nemzetközi szerződések megfelelő helyét és érvényesülését a közösségi jogon belül.

Ugyanakkor a 2/94-es tanácsadó vélemény szerint, a csatlakozás a Bíróság szerint fontos belső változásokat idézett volna elő magában a közösségi jogrendben, mivel az addig autonóm közösségi jogrend részévé vált volna egy másik, különálló nemzetközi szervezeti rendszernek:

34 Jóllehet ezek szerint az emberi jogok tiszteletben tartása a közösségi jogi aktusok jogszerűségének feltétele, mégis meg kell állapítani, hogy az egyezményhez történő csatlakozás az emberi jogok védelmére vonatkozó jelenlegi közösségi rendszer lényegi megváltoztatását kívánná meg, amennyiben a Közösségnek egy különálló nemzetközi intézményrendszerbe kellene beilleszkednie, valamint az egyezmény összes rendelkezését be kellene építeni a közösségi jogrendbe.

35 Az emberi jogok védelmére vonatkozó közösségi rendszer ilyen mértékű megváltoztatása – amely úgy a Közösség, mint a tagállamok számára egyaránt alapvető intézményi következményeket vonna maga után – alkotmányos jelentőséggel bírna, és jellegénél fogva túllépné a 235. [EKSz 305., jelenleg EUMSz 352.] cikk kereteit. Ez csak a Szerződés módosításával lenne megvalósítható.

2/94 vélemény: „A Közösség csatlakozása az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez” [1996] EBHT I-1759, 34–35. pontok.

Valószínű, hogy a Bíróság nehezen átláthatónak vélte, milyen következményekkel jár, ha a Közösségek egy másik nemzetközi szervezeti rendszer részévé válnak.4 Mindenesetre a csatlakozás immár nem az EUMSz 352. cikk (volt EKSz 308. cikk) alapján történne, hanem az EUSz 6. cikkének második bekezdése alapján. Ráadásul a kérdésről a tagállamok jegyzőkönyvet is csatoltak a Szerződésekhez (8. sz. Lisszaboni Jegyzőkönyv), bár ez alapvetően csak az uniós jog sajátos jellemzőinek megőrzéséről, az Unió és szervei hatáskörének, valamint a tagállamok által az EJEE-hez fűzött fenntartások érintetlenségéről szólnak. Ugyanakkor a Lisszaboni Szerződést elfogadó kormányközi konferencia záróokmányához fűzött 2. sz. nyilatkozatban a tagállamok kifejezik annak szükségességét, hogy az Európai Unió Bírósága és az Emberi Jogok Európai Bírósága rendszeresen párbeszédet folytasson egymással. Így elsősorban a csatlakozás körülményeinek ismeretében lehet arra majd válaszolni, hogy a 2/94-es véleményben kifejezett aggályok némelyike továbbra is fennmarad-e.

1.4. 10.1.4. Az Európai Unió Alapjogi ChartájaAz EU-Szerződés 6 cikk (1) bekezdése az Európai Unió Alapjogi Chartáját szerződéses rangra emelte. Mivel az alapjogok széles köre, amit a Charta biztosít, szinte az élet minden területét érinti, előre aligha lehet látni, hogy a gyakorlati alkalmazása milyen változásokat fog hozni az uniós jogrendben. Különösen igaz ez arra a tényre

44 Korábban az Európai Gazdasági Térségről kötendő egyezményhez adott véleményében a Bíróság megállapította, hogy az egyezmény veszélyeztetné a közösségi jog autonómiáját. 1/91 vélemény „Az EGT egyezmény tervezete” [1991] EBHT I-6079 (l. Shaw, 2000, 356. o., Craig és de Búrca, 2008, 20. o.)



figyelemmel, hogy a Charta nyilatkozatnak, és nem alkalmazandó, szerződéses szövegnek készült. Így a jogokat felsorolja ugyan, de vajmi keveset szól arról, hogy ezeket a jogokat milyen módon és milyen körülmények között lehet korlátozni; ráadásul ezen általános jogok tartalma sem határozható meg előre in abstracto.

A tagállamok a Charta jövőbeni értelmezésének bizonytalanságait ötféleképpen próbálták csökkenteni, és kinyilvánították, hogy (1) a Charta rendelkezései semmilyen módon nem módosítják a Szerződésekben meghatározott hatásköröket; (2) a Charta rendelkezései csak az uniós tevékenység körében alkalmazhatóak; (3) a Chartának nincs visszamenőleges hatálya, a múlt ügyekre nézve; (4) a Charta úgy védi az emberi jogokat, ahogy azokat az emberi jogok európai egyezménye biztosítja, és ahogyan azok a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból erednek; (5) a Chartában foglalt jogokat az értelmezést és alkalmazást szabályozó általános rendelkezéseknek megfelelően kell értelmezni, és ennek során figyelemmel kell lenni a Chartához fűzött magyarázatokra is.

Ebből kiderül, hogy a Charta rendelkezései beágyazódnak az eddig uniós alapjogvédelmi gyakorlatba, nem lehet függetleníteni az EUSz és EUMSz rendelkezéseitől, értelmezése számos tényező által meghatározott és korlátozott. Az Unió csatlakozása az EJEE-hez, pedig erősebbé teszi a köteléket a két alapjogvédelmi rendszer között, és az EJEE, valamint a strasbourgi gyakorlat még inkább korlátozhatja a Chartában foglalt jogok értelmezésének különböző lehetőségeit.

A Chartában foglalt jogok nemzetközi jogi környezete a következőképpen néz ki.5

MÉLTÓSÁG

1. cikk Az emberi méltóság PPJE 10. cikk

2. cikk Az élethez való jog EJEE 2. cikk (1) bekezdés; 6. kiegészítő jk. 1. cikk; PPJE 6. cikk

3. cikk A személyi sérthetetlenséghez való jog EJEE 3. cikk; PPJE 7. cikk

4. cikk A kínzás és az embertelen vagy megalázó bánásmód és büntetés tilalma EJEE 3. cikk; PPJE 7. cikk

5. cikk A rabszolgaság és a kényszermunka tilalma EJEE 4. cikk; PPJE 8. cikk

A rabszolgaságról szóló módosított Egyezmény (Genf 1926)

A kényszermunkáról szóló 1930. évi Egyezmény (ILO);

A kényszermunka eltörléséről szóló 1957. évi Egyezmény (ILO);

SZABADSÁGOK

6. cikk A szabadsághoz és biztonsághoz való jog EJEE 5. cikk, PPJE 9.

55 Dőlt betűvel jelölöm azokat a nemzetközi egyezményeket, melyek nem szerepelnek a Charta indokolásában. Hasonló jellegű, de más tartalmú áttekintésre l. Horváth–Ódor, 2008, 108–113. o.



cikk

7. cikk A magán- és a családi élet tiszteletben tartása EJEE 8. cikk; PPJE 17. cikk

8. cikk A személyes adatok védelme EJEE 8. cikk;

az egyéneknek a személyes adatok gépi feldolgozása során való védelméről szóló, 1981. egyezmény (ET)

9. cikk A házasságkötéshez és a családalapításhoz való jog EJEE 12. cikk; PPJE 23. cikk

10. cikk A gondolat-, a lelkiismeret- és a vallásszabadság EJEE 9. cikk; PPJE 18. cikk

11. cikk A véleménynyilvánítás és a tájékozódás szabadsága EJEE 10. cikk; PPJE 19. cikk

Szabadságok

12. cikk A gyülekezés és az egyesülés szabadsága EJEE 11. cikk; PPJE 21–22. cikk

13. cikk A művészet és a tudomány szabadsága EJEE 10. cikk; PPJE 19. cikk; GSZK 14. cikk

14. cikk Az oktatáshoz való jog EJEE kiegészítő jegyzőkönyv 2. cikk; GSZK 13. cikk

Szociális Charta 10. cikk

15. cikk A foglalkozás megválasztásának szabadsága és a munkavállaláshoz való jog Szociális Charta 1. cikk (2) bekezdés; GSZK 6. cikk

16. cikk A vállalkozás szabadsága ----------

17. cikk A tulajdonhoz való jog EJEE kiegészítő jegyzőkönyv 1. cikk

18. cikk A menedékjog 1951. évi genfi egyezmény

19. cikk Védelem a kitoloncolással, a kiutasítással és a kiadatással szemben EJEE 3. cikk, és 4. kiegészítő jk 4. cikk

PPJE 13. cikk

EGYENLŐSÉG



20. cikk A törvény előtti egyenlőség PPJE 14., 26. cikk

21. cikk A megkülönböztetés tilalma EJEE 14. cikk; PPJE 4., 26. cikk;A hátrányos megkülönböztetésről (munka és foglalkozás) szóló 1958. évi Egyezmény (ILO); a genetikai örökség tekintetében az emberi jogokról és a biomedicináról szóló egyezmény 11. cikk

22. cikk A kulturális, vallási és nyelvi sokféleség PPJE 27. cikk; GSZK 14. cikk

23. cikk A nők és férfiak közötti egyenlőség Szociális Charta 20. cikk; Egyezmény a nőkkel szemben alkalmazott hátrányos megkülönböztetések (diszkrimináció) kiküszöböléséről (ENSZ, 1979); Az egyenlő díjazásról szóló 1951. évi Egyezmény (ILO); PPJE 3. cikk; GSZK 3. cikk

24. cikk A gyermekek jogai a gyermek jogairól szóló egyezmény (New York 1989); PPJE 24. cikk; GSZK 10. cikk

25. cikk Az idősek jogai Európai Szociális Charta 23. cikk

26. cikk A fogyatékkal élő személyek beilleszkedése Európai Szociális Charta 15. cikk

SZOLIDARITÁS

27. cikk A munkavállalók joga a vállalkozásnál a tájékoztatáshoz és konzultációhoz Európai Szociális Charta 21. cikk

28. cikk A kollektív tárgyaláshoz és fellépéshez való jog Európai Szociális Charta 6. cikk; EJEE 11. cikk; GSZK 8. cikk

A kollektív tárgyalásokról szóló 1981. évi Egyezmény (ILO);



A munkaügyi kapcsolatokról (közszolgálat) szóló 1978. évi Egyezmény (ILO) 4–6. cikkek; A szervezkedési és a kollektív tárgyalási jogról szóló 1949. évi Egyezmény (ILO); Az egyesülési szabadságról és a szervezkedési jog védelméről szóló 1948. évi Egyezmény (ILO)

29. cikk A munkaközvetítői szolgáltatások igénybevételéhez való jog Európai Szociális Charta 1. cikkének (3) bekezdés;

A magán-munkaközvetítő ügynökségekről szóló 1997. évi Egyezmény (ILO);

30. cikk Az indokolatlan elbocsátással szembeni védelem Szociális Charta 24. cikk

31. cikk Tisztességes és igazságos munkafeltételek Szociális Charta 2., 3., 26. cikk; A munkabiztonságról és munkaegészségügyről szóló 1981. évi Egyezmény (ILO); GSZK 7. cikk

32. cikk A gyermekmunka tilalma és a fiatalok munkahelyi védelme Európai Szociális Charta 7. cikk; GSZK 10. cikk; A gyermekmunka legrosszabb formáiról szóló 1999. évi Egyezmény (ILO);A foglalkoztatás alsó korhatáráról szóló 1973. évi Egyezmény (ILO);

33. cikk A család és a munka Szociális Charta 16. és 27. cikk; GSZK 10. cikk

34. cikk A szociális biztonság és a szociális segítségnyújtás Európai Szociális Charta 12., 13., 30., 31. cikk; GSZK 9. cikk;

Az anyaság védelméről



szóló Egyezmény (ILO, 2000) 4–6. cikk

35. cikk Egészségvédelem Európai Szociális Charta 11. és 13. cikk; GSZK 11–12. cikk

36. cikk Az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokhoz való hozzáférés ----------

37. cikk Környezetvédelem ----------

38. cikk A fogyasztók védelme ----------

A POLGÁROK JOGAI

39. cikk Aktív és passzív választójog az európai parlamenti választásokon ----------

40. cikk Aktív és passzív választójog a helyhatósági választásokon ----------

41. cikk A megfelelő ügyintézéshez való jog ----------

42. cikk A dokumentumokhoz való hozzáférés joga ----------

43. cikk Az európai ombudsman ----------

44. cikk A petíciós jog ----------

45. cikk A mozgás és a tartózkodás szabadsága PPJE 12–13. cikk

46. cikk A diplomáciai és konzuli védelem ----------

IGAZSÁGSZOLGÁLTATÁS

47. cikk A hatékony jogorvoslathoz és a tisztességes eljáráshoz való jog EJEE 6(1) és 13. cikk; PPJE 14(1) cikk

48. cikk Az ártatlanság vélelme és a védelemhez való jog EJEE 6. cikk (2) és (3) bekezdése; PPJE 14(2) cikk

49. cikk A bűncselekmények és büntetések törvényességének és arányosságának elvei PPJE 15. cikk; EJEE 7. cikk

50. cikk A kétszeres eljárás alá vonás és a kétszeres büntetés tilalma EJEE 7. kiegészítő jk. 4. cikk; PPJE 14.(7) cikk

1.5. 10.1.5. Az alapjogok uniós védelmének határaiA fent kifejtettek mutatják az uniós alapjogvédelem jelenlegi határait. E tekintetben a legalapvetőbb jogtétel, melyre mind az EU-Szerződés, mind az Alapjogi Charta utal, hogy az uniós jogban biztosított alapjogok védelme csak a Szerződések alkalmazási körében (az uniós tevékenység határai között) érvényesül. A Szerződések és az Alapjogi Charta nem terjeszti ki az uniós hatásköröket oly módon, hogy általában biztosítaná az alapjogok védelmét (mint például az Emberi Jogok Európai Egyezménye). Az egyik első magyar előzetes



döntéshozatali kezdeményezést a Vajnai-ügyben emiatt utasította el végzéssel az Európai Bíróság.

C-328/04 Vajnai Attila

[2005] EBHT I-8577

[Az előzetes döntéshozatal kezdeményezés egy büntetőeljárásban született, mely önkényuralmi jelkép (ötágú vöröscsillag) tiltott használata miatt indult. Az eljáró bíróság az EKSz 12. cikkében (jelenleg EUMSz 18. cikke) foglalt egyik alapvető uniós alapjog, az állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetés tilalmának értelmezésére kérte az Európai Bíróságot az ügy tényállására figyelemmel.]

12 Az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében, amikor valamely nemzeti szabályozás a közösségi jog hatálya alá tartozik, az előzetes döntéshozatali ügyben eljáró Bíróságnak minden olyan értelmezési elemet meg kell adnia, amelyre a nemzeti bíróságnak szüksége van annak megítéléséhez, hogy az adott szabályozás összeegyeztethetőe azokkal az alapvető jogokkal, amelyek tiszteletben tartását a Bíróság biztosítja (lásd a C 299/95. sz. Kremzow-ügyben 1997. május 29én hozott ítélet, EBHT 1997., I 2629. o., 15. pontját).

13 Ezzel szemben a Bíróság nem rendelkezik e hatáskörrel olyan szabályozás tekintetében, amely nem tartozik a közösségi jog keretei közé, és ahol a jogvita tárgya semmilyen módon nem kapcsolódik a Szerződések rendelkezéseinek hatálya alá tartozó egyik helyzethez sem (lásd a fent hivatkozott Kremzow-ítélet 15. és 16. pontját).

14 Meg kell állapítani, hogy Vajnai Attila ügye semmilyen módon nem kapcsolódik a Szerződések rendelkezéseinek hatálya alá tartozó egyik helyzethez sem, és hogy a magyar szabályozás az alapügyre alkalmazva nem tartozik a közösségi jog keretei közé.

15 E körülmények között – a Bíróság eljárási szabályzata 92. cikkének1. §-a alapján – meg kell állapítani, hogy a Bíróságnak nyilvánvalóan nincs hatásköre a Fővárosi Bíróság által feltett kérdés megválaszolására.

A Szerződések alkalmazási körében, a jogalkalmazásban az alapjogok védelme, mint általános jogelv kettős szerepet tölt be. Egyrészt értelmezési elvként is funkcionál (mint a Stauder-ügyben), és érvényességi feltételként is, azaz alkalmas arra, hogy valamely jogszabály érvénytelenségéhez vezessen valamely alapjog sérelme (erre kifejezetten l. már a Köster-ítélet 21. pontját, l. 3.3.3 pont). A Bíróság a Köster-döntés után is, számos ügyben világossá tette, hogy az alapjogok sérelme a közösségi jogi aktusok érvénytelenségéhez vezethet (l. a semmisségi pernél leírtakat az előbbiekben).

A Bíróság a 2/94 számú, fent idézett véleményében, röviden összegezte az alapjogok uniós (közösségi) jogi védelmének legfőbb jellemzőit:

33 Továbbá meg kell említeni, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az alapvető jogok szerves részét képezik azon általános jogelveknek, amelyek tiszteletben tartását a Bíróság biztosítja. E tekintetben a Bíróság a tagállamok közös alkotmányos hagyományaira, valamint az emberi jogok védelmére vonatkozó olyan nemzetközi okmányokra támaszkodik, amelyek kidolgozásában a tagállamok részt vettek, vagy amelyekhez csatlakoztak. Ezzel kapcsolatban a Bíróság kiemelte, hogy az egyezmény különleges jelentőséggel bír (lásd a C-260/89. sz. ERT-ügyben 1991. június 18-án hozott ítélet [EBHT 1991., I-2925. o.] 41. pontját).

2/94 vélemény (A Közösség csatlakozása az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez) [1996] EBHT I-1759, 33-34. pontok. Hasonlóan l. fent a Booker Aquaculture-ügyet. E határok között viszont további kérdés, hogy milyen mértékben terjed ki az uniós aktusokra, és milyen mértékben a tagállami aktusokra az alapjogok védelme – az uniós jogból eredően. Ez a kérdés arra keresi a választ, hogy az Európai Unió által elismert alapjogoknak ki a kötelezettje – az Európai Unió, mint szervezet, annak szerveivel együtt, vagy emellett a tagállamok is. A megkülönböztetés azért fontos, mert amennyiben az Unió, mint szervezet a kötelezett, akkor ezen elismert alapjogoknak a szervezet eljárása során kell érvényesülniük. Amennyiben a tagállamok is kötelezettek, akkor már lehet az egyes tagállamok belső jogára, alkotmányos rendelkezéseire, jogalkalmazói döntéseire is kihatásuk.6

1.6. 10.1.6. Alapjogok védelme – az uniós aktusoknálAz alapjogok közösségi szintű védelme először, és elsősorban a közösségi aktusok vonatkozásában merült fel,

66 Ez a megkülönböztetés alapvető az uniós alapjogok érvényesülésénél, l. Tridimas, 1999, 204–224. és 225–235. oldalak.



ahol a kötelezettek a közösségi szervek voltak. A Bíróság az első, e tekintetben klasszikus ügyben (Stauder-ügy, idézve a fentiekben), közösségi jogszabályt értelmezett arra vonatkozóan, hogy a kedvezményes vaj vásárlására jogosult személy nevét kell-e azon szelvénynek („kupon”) tartalmaznia, melynek fejében az áru megvásárolható. Az eredeti határozat különböző nyelvi változatai eltérőek voltak, a német változat kifejezetten „nevet tartalmazó szelvényt” említett, más változat alapján viszont nem feltétlenül kellett a nevet feltüntetni. A Bíróság a kevésbé korlátozó változatot fogadta el, és megjegyezte: „Így értelmezvén a kérdéses rendelkezést, az nem tartalmaz semmit, ami alkalmas lenne a közösségi jog általános elvei közé tartozó, és a Bíróság által védett alapvető jogok megsértésére.” (7. pont).

Itt az alapjogok tiszteletben tartásának követelménye, értelmezést szolgáló elvként, egy közösségi aktus tekintetében érvényesült. A Bíróság, joggyakorlatában igen nagyszámú alapjog védelmét tekintette követelménynek (l. a „Megjegyzéseket”). Lényeges azonban megjegyezni, hogy azért, mert a Bíróság egy ügyben elismeri valamely alapjog uniós jogi védettségét, nem jelenti azt, hogy a kérdéses ügyben a jogot felhívó fél javára dönt. Sőt általában jellemző gyakorlat az volt a hetvenes–nyolcvanas években, hogy a Bíróság elismerte a hivatkozott alapjog védelmét, de a konkrét ügyben ez nem volt perdöntő.

E tekintetben is figyelembe kell venni azonban azt, hogy az uniós jogi aktusok lehetnek jogalkotási aktusok (klasszikus jogszabályok), és egyedi igazgatási döntések (egyéb jogi aktusok). A kétféle esetben más típusú alapjogok betartásának követelménye merül fel. A jogszabályok alkotásánál aligha jön tekintetbe például a védekezéshez való jog, a meghallgatáshoz való jog védelme, míg az igazgatási döntéshozatalban ez alapvető követelmény. A Lisrestal-ügyben – melyben éppen a védekezéshez való jog, ezen belül a meghallgatáshoz való jog volt napirenden –, a Bíróság egy közösségi aktus érvénytelenségét állapította meg ezen jog sérelme miatt. Ekkor már nem értelmezési elvként, hanem érvényességi feltételként érvényesül az alapjogok védelmének követelménye.

Az érintett fél meghallgatásának követelménye igen jellemző versenyjogi, közösségi vámjogi, dömpingellenes, és különböző támogatásokkal kapcsolatos ügyekben. A meghallgatás nem feltétlenül szóbeli meghallgatást jelent, hanem alkalmat az üggyel kapcsolatos álláspont kifejtésére. Amennyiben az uniós szervek nem biztosítják az érintett fél jogát véleményének kifejtésére, ez lényeges eljárási követelmény megsértését jelentheti és a meghozott döntés hatályon kívül helyezésére vezethet, l. erre a 17/74 Transocean Marine Paint Association v Bizottság [1974] EBHT 1063 ügyet, melyben ez a megállapítás először megfogalmazódott.

A meghallgatáshoz való jog olyan elv, melyet akkor is be kell tartani, ha nincs eljárási szabály mely ezt külön előírná. Az érintett fél meghallgatásának kötelezettségét, a védekezéshez való alapjog kereteibe is be lehet illeszteni, ahogy ez számos esetben megtörtént, l. pl. 322/81 NV Nederlandsche Banden Industrie Michelin v Bizottság [1983] EBHT 3461, 7. pont. Ekkor párhuzamosan másik érvénytelenségi ok is felmerül, nevezetesen az, hogy a jogi aktus sérti az alapszerződést (melyből a védekezéshez való jog, mint jogelv levezethető). A Bíróság (másodfokon) lényeges megállapításokat tett a Lisrestal-ügyben.

C-32/95 P Bizottság v Lisrestal – Organizaçao Gestao de Restaurantes Colectivos Ld.a és mások

[1996] EBHT I-5373

[Az ügyben szereplő portugál vállalkozások szakképzési programjukkal elnyerték az Európai Szociális Alap támogatását. A támogatást az ESZA a portugál munkaügyi és társadalombiztosítási minisztériumon keresztül folyósította, de a kifizetéseket egy idő után felfüggesztette, mivel szabálytalanságok gyanúja merült fel. Az alap revizorai vizsgálatot folytattak, jelentésük alapján az ESZA határozatával a támogatás további részét megvonta, és egyben a kifizetett összegek jelentős részének visszafizetését rendelte el. A minisztérium a határozatra észrevételt nem tett, így a Bizottság a határozatban megállapított összegek visszafizetésére szólította fel. A minisztérium az igényt továbbította az érintett vállalkozásoknak, amelyek pert indítottak az Elsőfokú Bíróság előtt az ESZA-határozat semmissé nyilvánítása iránt. A bíróság a határozatot semmissé nyilvánította, az alperes Bizottság az Európai Bírósághoz fellebbezett.]

30 Továbbá az a tény, hogy a [2950/83 rendelet] 6(1) cikk előírja a konzultációt a tagállammal, mielőtt a Bizottság elfogad egy határozatot, mely felfüggeszti, csökkenti vagy visszavonja a támogatást, nem igazol olyan következtetést, mely szerint nem kell alkalmazni a közösségi jog olyan alapvető elvét, mint azt, amely biztosítja minden személynek a meghallgatáshoz való jogot egy olyan határozat elfogadása előtt, mely hátrányosan érintheti őt. […]

35 A Bizottság harmadik érvével előadja, hogy a gyakorlatban az Alap igazgatásának jellege rendkívül nehézzé teszi a Bizottságnak a kedvezményezettekkel történő konzultációt. Amint a támogatás iránti kérelmet



benyújtották, a Bizottság az elfogadott projektek adminisztrálásának feladatát teljes egészében átruházza a tagállamra. A jelen ügyben azt mondani, hogy a kérelmezőkkel konzultálni kellett volna, az Alap igazgatási módjának megváltoztatását jelentené.

36 Ezt az érvet sem lehet elfogadni.

37 Először is, a gyakorlati indokokon nyugvó érv nem elégséges olyan alapvető elv megsértésének igazolására, mint a védekezéssel kapcsolatos jogok tiszteletben tartása.

38 Másodszor, a 2950/83 rendelet 5(5) cikkének alapján, a Bizottság tudatában van a kedvezményezettek kilétének, mivel kötelező minden érintett felet értesíteni a kifizetéskor.

[Ezután a Bíróság arra az érvre tért ki, hogy egy, a DAFSE (portugál hivatal az ESZA ügyek kezelésére) által a kedvezményezetteknek kiküldött levél már tartalmazott fenntartásokat a szabálytalanságok miatt, mely fenntartások a támadott, későbbi határozat alapját jelentették. E levélre a címzettek kifejthették volna véleményüket, de azt nem tették.]

41 Világos, hogy azok a levelek a Bizottság akkori fenntartásaira és az általa táplált gyanúra nem tartalmaztak magyarázatot. A DAFSE bennük pusztán tájékoztatta a kérelmezőket, hogy folyamatban van egy közösségi vizsgálat abból a célból, hogy vizsgálja a végrehajtást és a jogszerűséget, és megállapította, hogy a Bizottság nem fogadott el végleges határozatot.

42 Ebből következik, hogy az 1990. október 19-i levelek nem olyanok, melyek a kérelmezőket tájékoztatták volna a Bizottság fenntartásairól és az általa táplált gyanúról.

43 Ilyen körülmények között, meg kell állapítani, hogy az Elsőfokú Bíróság joggal jutott arra a következtetésre, hogy a kérdéses határozatot a kérelmezők védekezéshez való jogának megsértésével fogadták el.

Az ügyből kiderül, hogy nem feltétlenül csak a határozat által közvetlenül érintett felet kell meghallgatni a döntést előkészítő, vagy azt hozó szervnek. Éppen az Európai Szociális Alapból magánfélnek juttatott támogatások csökkentéséről, megvonásáról hozott határozatok előfeltételeként, meg kell hallgatni a tagállamot, aminek elmulasztása lényeges eljárási szabálysértés lehet, l. még C-157/90 Infortec – Projectos e Consultadoria Lda v Bizottság [1992] EBHT I-3525, 20. pont, C-199/91 Foyer culturel du Sart-Tilman ASBL v Bizottság [1993] EBHT I-2667, 34. pont.

Megjegyzések

Korábban, a közösségi intézmények aktusaival összefüggésben viszonylag gyakrabban merült fel igény a közösségi bíróságokon a következő alapvető jogokkal összefüggésben pl. a védekezéshez való jog (meghallgatáshoz való jog), hozzáférés iratokhoz, üzleti helyiségek sérthetetlensége, a hallgatáshoz való jog (senki nem köteles maga ellen bizonyítékot szolgáltatni). Ennél azonban jóval tágabb a Bíróság által elismert alapjogok katalógusa. A korábbi joggyakorlatnak azért van jelentősége, mert a Charta jövőbeni értelmezése nyilvánvalóan az itt tett megállapításokra fog épülni az adott jognál a Bíróság gyakorlata. A Bíróság joggyakorlata a következő alapjogok elismeréséhez vezetett:

1. egyenlő elbánás elve – pl. 6/74 Johannes Coenrad Moulijn v Bizottság [1974] EBHT 1287, melyben a Bizottság megtagadta, hogy egyik alkalmazottjának elvált feleségét, úgy vegye számításba, mint „eltartott gyermeket”, a közösségi kedvezmények igénylése során;

2. hátrányos megkülönböztetés tilalma – pl. 26/79 és 86/79 Forges de Thy-Marcinelle et Monceau SA v Bizottság [1980] EBHT 1083, bizonyos vasárut, az előírt minimálár alatt árusító céggel szemben bírságot kiszabó bizottsági határozat jogszerűsége, tekintettel arra, hogy a minimálárat előíró jogszabály egy időszakban kedvezett a közös piacon kívüli gyártóknak;

3. tulajdonhoz való jog – pl. 44/79 Liselotte Hauer v Land Rheinland-Pfalz [1979] EBHT 3727: a közösségi jogszabályból folyó korlátozás új szőlőültetvény ültetésére, mennyiben sérti-e a tulajdonhoz (tulajdon használatához) való jogot;

4. vallásszabadság – pl. 130/75 Vivien Prais v Tanács [1976] EBHT 1589, ahol a kérdés az volt, tehető-e egy közösségi állással kapcsolatos versenyvizsga, a kérelmező vallása szerinti ünnepnapra, annak tiltakozása ellenére;



5. emberi méltóság védelme – pl. C-377/98 Hollandia v Tanács és Parlament (Biotechnológiai találmányok) [2001] EBHT I-7079: emberi testrészek részesülhetnek-e szabadalmi oltalomban az emberi méltósághoz való jog betartása mellett;

6. a személyi integritáshoz való jog – pl. C-377/98 Hollandia v Tanács és Parlament (Biotechnológiai találmányok) [2001] EBHT I-7079: l. a fentiekben;

7. a fizikai integritáshoz való jog – pl. T-121/89 és T-13/90 X v Bizottság [1992] EBHT II-2195: egy állás betöltésére jelölt személytől lehet-e beleegyezése nélkül AIDS-teszt céljára vért venni;

8. a lakás sérthetetlensége – pl. 46/87 és 227/88 Hoechst AG v Bizottság [1989] EBHT 2859, a Bizottság bírságot kiszabó határozatai, melyeknek az adott alapot, hogy a felperes cég versenyjogi eljárásban nem engedélyezte a közösségi tisztviselők belépését üzleti helyiségeibe és létesítményeibe, összeegyeztethetők-e a lakás sérthetetlenségéhez való alapvető joggal;

9. tisztességes eljáráshoz való jog – pl. 142 és 156/84 British-American Tobacco Company Ltd és R. J. Reynolds Industries Inc. v Bizottság [1987] EBHT 4487, a versenyjogi eljárást kezdeményező panaszosoknak van-e joguk ugyanazon iratokba betekinteni, és a meghallgatásokon ugyanúgy részt venni, mint azon cégeknek, amelyek ellen az eljárás folyik;

10. védekezéshez való jog (meghallgatáshoz való jog) – pl. l. Lisrestal-döntés, a fentiekben;

11. vállalkozás szabadsága – pl. 234/85 Staatsanwaltschaft Freiburg v Franz Keller [1986] EBHT 2897, sérti-e ezt a jogot az a közösségi jogszabály, mely nem engedi a bor címkéjén a „durchgegoren” (teljes egészében erjesztett) kifejezést, a „trocken” (száraz) kifejezés helyett;

12. véleménynyilvánítás szabadsága – pl. 43/82 és 63/82 Vereniging ter Bevordering van het Vlaamse Boekwezen (VBVB) és Vereniging ter Bevordering van de Belangen des Boekhandels (VBBB) v Bizottság [1984] EBHT 0019, a viszonteladási árakat fenntartó rendszer (mely a kisebb példányszámban eladható könyvek – pl. költészet, tudomány – kiadását biztosította) eltörlése a Bizottság egy határozata által, sérti-e a véleménynyilvánítás jogát, mivel a rendszer által védett művek kiadása elnehezül;

13. a kereskedelem szabadsága – pl. 240/83 Procureur de la République v Association de défense des bruleurs d’huiles usagées (ADBHU) [1985] EBHT 0531, a fáradt olaj felhasználását korlátozó francia belső jogszabályok mennyiben sértik a közösségi jogot (értelmezési elvként);

14. bármely törvényes tevékenység folytatásának szabadsága – pl. 133-136/85 Walter Rau Lebensmittelwerke és mások v Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung [1987] EBHT 2289, mennyiben sérti a margarint forgalmazók ezen jogát a Bizottság azon határozata, mellyel elrendelte, hogy az akkori Nyugat-Berlin területén nagy mennyiségű, felesleget képező közösségi vajat dobjanak piacra jelentős árengedménnyel;

15. a verseny szabadsága – pl. Walter Rau-ügy, az előbbiekben;

16. valamely foglalkozás vagy szakma folyatatásának szabadsága – pl. C-90/90 és C-91/90 Jean Neu és mások v Secrétaire d’Etat [1991] EBHT I-3617, a tejre kirótt pótlólagos illetékről szóló közösségi jogszabály értelmezése;

17. családi élet tiszteletben tartása – pl. C-249/96 Lisa Jacqueline Grant v South-West Trains Ltd [1998] EBHT I-0621, e jog tükrében jogsértő-e az utazási engedmények megtagadása ugyanazon nemhez tartozó élettársaktól.

1.7. 10.1.7. Az uniós alapjogok szerepe a tagállami aktusoknálA fentiekből látható, a Bíróság az uniós (közösségi) intézmények aktusait számtalanszor vizsgálta felül abból a szempontból, hogy összhangban vannak-e az általános jogelvek keretében érvényesülő alapjogokkal. A kérdés hosszú ideig az volt, hogy ugyanez megtehető-e tagállami aktusok tekintetében is. A Bíróság számos ügyben ténylegesen megtette, hogy olyan tagállami aktusokat, intézkedéseket vizsgált az alapjogok szemszögéből, melyek valamilyen módon az uniós (közösségi) jog hatókörébe estek. A Bíróság azonban először kifejezetten a Wachauf-döntésben utalt arra, hogy a közösségi jogszabályok alkalmazása során elfogadott tagállami aktusoknak összhangban kell lenni a közösségi jogban védett alapvető jogokkal is, 5/88 Hubert Wachauf v



Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft [1989] EBHT 2609. Az alábbi, Bostock-ügyben az volt a kérdés, hogy az egyes közösségi rendeletetek hazai alkalmazásának feltételeit, e rendeletekben foglalt felhatalmazás alapján szabályozó belső jogszabályokra kiterjednek-e a közösségi alapjogok, és milyen határok között.

C-2/92 The Queen v Ministry of Agriculture, Fisheries and Food,

ex parte Dennis Clifford Bostock

[1994] EBHT I-0955

[A közösségi jogszabályok, a túltermelés visszaszorítása végett, 1984-ben a tejtermékek után illetékfizetési rendszert vezettek be. Az illetéket az egyes termelőknek biztosított referenciamennyiségre nem kellett megfizetni, azonfelül igen. Bostockegy tejtermeléssel foglalkozó bérlő volt, aki a rendszer bevezetésénél, korábbi termelése alapján, jelentős referenciamennyiséget kapott. A bérlet lejártával, 1985 márciusával, a farmot visszaadta a tulajdonosnak, akire átszállt – a bizonyos vagyoni értékkel bíró – referenciamennyiség is. Az angol jogszabályok azonban semmilyen kártalanítást nem biztosítottak ilyen esetre a bérlőnek, csak egy 1986 szeptemberében hatályba lépő szabály vezette be a bérlő jogát a kártalanításhoz, aminek a hatálya már nem terjedt ki erre az ügyre. A bérlő szerint a hazai szabályozás (a kártalanítás biztosításának hiánya) sértette a tulajdonhoz való jogot, az egyenlő elbánás elvét, és a jogalap nélküli gazdagodás tilalmának elvét. Az angol bíróság az ügyet előzetes döntésre utalta.]

16 A Bíróság azonban korábban kimutatta a Wachauf ítéletében (19. pont), hogy a közösségi jogrendben az alapvető jogok védelméből folyó követelmények a tagállamokra is kötelezőek, amikor közösségi szabályokat hajtanak végre, és hogy a tagállamok kötelesek ezért, amennyire lehetséges, a szabályokat e követelményekkel összhangban alkalmazni. Ezzel kapcsolatban a Bíróság megállapította a C-260/89 ERT v DEP [1991] EBHT I-2925 ítéletében (42. pont), hogy ahol ilyen nemzeti szabályok a közösségi jog hatókörébe esnek és a Bíróságnak előzetes döntés iránti előterjesztést nyújtanak be, a nemzeti bíróság számára szükséges összes értelmezési feltételt meg fogja állapítani abból a célból, hogy az meghatározhassa, a [nemzeti] szabályok összeegyeztethetőek-e az alapvető jogokkal, melyek betartását a Bíróság biztosítja.

17 Ezért szükséges a Mr. Bostock által hivatkozott alapvető jogokat megvizsgálni abból a célból, hogy a nemzeti bíróság képes legyen dönteni a kérdéses szabályok és azon jogok összeegyeztethetőségéről.

A tulajdonhoz való jog

18 Mr Bostock érve szerint a tulajdonhoz való jog egy olyan alapvető jog, mely megköveteli, hogy a tagállam felállítson egy, a földtulajdonos kártalanítási kötelezettségét a kimenő bérlő irányában előíró rendszert, illetve a földtulajdonostól járó kártalanításra vonatkozó jogot közvetlenül a bérlőre ruházza.

19 Az indokot nem lehet elfogadni. A közösségi jogrend által védett, tulajdonhoz való jog nem foglal magában jogot arra, hogy valaki nyereséggel adhasson fel egy előnyt, mint a piac közös szervezetének összefüggéseiben juttatott referenciamennyiség, ha az nem az érintett személy vagyonából vagy szakmai tevékenységéből ered (C-44/89 Von Deetzen v Hauptzollamt Oldenburg (Von Deetzen II) [1991] EBHT I-5119, 27. pont).

20 Ebből következik, hogy a közösségi jogrend által biztosított, tulajdonhoz való jog védelme nem kötelezi az államot, hogy felállítson egy, a földtulajdonos kártalanítási kötelezettségét a kimenő bérlő irányában előíró rendszert, illetve nem ruház ilyen kártalanításra vonatkozó jogot közvetlenül a bérlőre.

[A továbbiakban a Bíróság megvizsgálta, miszerint sértette-e a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvét, hogy 1986. szeptembere előtt a bérlők nem kaphattak kártalanítást, utána már igen, a hatályba lépő belső jogszabály alapján.]

23 A Szerződés [34(2)] cikkének második albekezdése úgy rendelkezik, hogy a közös agrárpolitika alapján kialakítandó közös szervezete az agrárpiacoknak „a termelők vagy a fogyasztók közötti minden megkülönböztetést kizár a Közösségen belül.” A hátrányos megkülönböztetés ezen tilalma, egyszerűen egy konkrét megnyilvánulása az egyenlőség elvének, mely a közösségi jog alapvető elveinek egyike (l. különösen 201/85 és 202/85 Klensch v Secrétaire d’ Etat [1986] EBHT 3477, 9. pont).

24 Az egyenlő elbánás elve azonban nem idézhet elő visszamenőleges módosítást a felek bérleti jogviszonyában a bérbeadó hátrányára azzal, hogy kötelezettséget támaszt vele szemben a kimenő bérlő kártalanítására, vagy a tagállam által esetlegesen elfogadandó nemzeti rendelkezések alapján, vagy [az elv] közvetlen hatálya útján.



[A továbbiakban a Bíróság megállapította, hogy a jogalap nélküli gazdagodásra vonatkozó szabályok kívül esnek a közösségi jog hatókörén, tehát ennek kiküszöbölése nem elve a közösségi jognak. Végső soron az angol szabályozás összhangban állt a közösségi joggal.]

Az a tény, hogy a közösségi (uniós) jogban elismert általános jogelvek mércét jelentenek a közösségi jogot végrehajtó tagállami intézkedések megítélésénél, e jogelveket kikényszeríthetővé teszi e körben a tagállami bíróságokon is. Erre utal a fenti döntés 16. pontja is.

A tagállami bíróságok e jogelveket tehát kötelesek alkalmazni az EUSz 4. cikk(3) bekezdése (volt EKSz 10. cikk) alapján, mely kihat rájuk, mint állami szervekre. Ugyanakkor kötelesek alkalmazni abból eredően, hogy az Európai Bíróság az uniós jogszabályok értelmezésének feltételeiként veszi azokat figyelembe az előzetes döntéseiben, az uniós hatókörbe eső belső jogszabályok belső jogban való alkalmazását elősegítendő a tagállami bíróságok számára. (l. erre van Gerven főtanácsnok álláspontját C-371/92 Elliniko Dimosio v Ellinika Dimitriaka AE [1994] EBHT I-2391, per AG van Gerven 39. pont).

Megjegyzések

1. Bár a Bostock-döntéssel összefüggésben leírt tételek világosak, komoly gondok adódhatnak abban a tekintetben, hogy milyen tagállami rendelkezés esik a közösségi jog hatókörébe. A Wachauf-ügyben (ahol ugyancsak a tejkvótával kapcsolatos tagállami szabályok alkalmazása volt a kérdés) és a Bostock-ügyben a tagállami szabályok a közösségi jogszabályok alkalmazásának belső jogi feltételeit biztosították. Azonban a kifejezett, uniós aktust végrehajtó szabályokon túl, más, olyan tagállami szabályok is vannak, melyek elvileg a közösségi jog „hatókörébe” tartoznak, a gyakorlatban ez mégis kérdéses lehet. Ilyen eset, az irányelveket átültető tagállami jogszabályok kérdése. E jogszabályokat kontrollálják a közösségi alapjogok? Nem szabad elfelejteni, hogy az EUMSz 288. cikke „a forma és az eszközök megválasztását a nemzeti hatóságokra hagyja”. Amilyen mértékben a tagállam szabadon választhatja meg a formát és az eszközöket, olyan mértékben kikerül a közösségi jog hatóköréből a norma? Vagy ennek ellenére, a közösségi jog (és így a közösségi alapjogok) továbbra is alkalmazható rá? Megoldja-e a problémát a Johnston-ítélet 38. pontjában tett alábbi megállapítás?

38 Ezen kívül fel kell idézni, hogy valamennyi olyan egyéni jogtól történő eltérés meghatározása során, mint amilyen az irányelv által meghatározott férfiak és nők közötti egyenlő bánásmód, tiszteletben kell tartani az arányosság elvét, amely a közösségi jogrendszer alapjait képező általános jogelvek közé tartozik. Ez az elv megköveteli, hogy az eltérések ne haladják meg a kitűzött cél elérésére alkalmas és ahhoz szükséges mértéket, valamint megköveteli az egyenlő bánásmód elvének és a közbiztonság azon követelményeinek lehető legmesszebbmenő összeegyeztetését, amelyek a kérdéses tevékenység gyakorlásának körülményeit meghatározzák.

222/84 Marguerite Johnston v Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary [1986] EBHT 1651, 38. pont. (A Maurin-ügy ugyanakkor rámutat arra, hogy amennyiben az irányelv a tárgyát képező kérdéskör egy részét nem szabályozza, „szabadon hagyja”, az ott érvényesülő tagállami rendelkezés egyértelműen kívül esik a közösségi jog hatókörén, C-144/95 Jean-Louis Maurin [1996] EBHT I-2909).

2. Azonos problémát hordoz az, a fentiektől mégis eltérő joghelyzet, amikor egy, a közösségi jog által biztosított jogot a tagállam korlátozhat, ugyancsak közösségi jogszabályban szereplő kivételes indok (mentőklauzula) alapján. Így például, az uniós polgároknak biztosított a belső határokon át történő szabad mozgás, de az korlátozható többek között a közrendre (public policy, ordre public) hivatkozással. A közrendre hivatkozó belső jogi aktus a közösségi jog hatókörébe tartozik? Vagy éppen azért, mert a közösségi jog kivételt biztosít a jog érvényesülésével szemben, ezáltal kiveszi a kivételes intézkedést a közösségi jog hatóköréből? Az ilyen korlátozó intézkedésnek ebből következően mércéje lehet a Közösség által elismert alapjog vagy nem?

A kérdés nem egyszerű, és ellentétes esetjogi áramlatok figyelhetőek meg Luxemburgban(l. de Witte, 1999, 870–873.o.). Sok vonatkozásban követendőnek és uralkodó irányzatnak tartják a Bíróság ERT-döntését, mely a közösségi szabadságokat korlátozó tagállami intézkedések tekintetében követte a Johnston ítéletet. (Az ERT-ügyben az volt a kérdés, hogy egy görög rádiós és televíziós társaságnak adott kizárólagos jogok, mennyiben sértik a közösségi szabadságokat, és az olyan alapjogokat, mint a véleménynyilvánítás szabadsága.) A Bíróság megállapította:

45 A nemzeti bíróságnak ezért azt a választ kell adni, hogy a tagállamok azon hatáskörének korlátait, mely a Szerződés 66. és 56 [EKSz 55., jelenleg EUMSz 62., és EKSz 46., jelenleg EUMSz 52.] cikkében hivatkozott [tagállami] rendelkezések közrend, közbiztonság és közegészség alapján történő alkalmazását jelentik, az Emberi Jogok Európai Egyezményének 10. cikkében foglalt, a véleménynyilvánítás szabadságára vonatkozó



általános elv fényében kell megítélni.

C-260/89 Elliniki Radiophonia Tiléorassi AE (ERT) és Panellinia Omospondia Syllogon Prossopikou v Dimotiki Etairia Pliroforissis és Sotirios Kouvelas és Nicolaos Avdellas és mások [1991] EBHT I-2925, 45. pont.

3. Francia jogszabályok kizárták egy film videokazettájának forgalmazását a filmszínházi bemutatót követő egy éven belül. Egy film esetében a videokazettát az Egyesült Királyságból hozták be, így a korlátozó francia rendelkezéseket arra hivatkozva támadták francia bíróság előtt, hogy az sérti az áruk szabad áramlásán belül a mennyiségi korlátozással egyenértékű intézkedések tilalmának elvét (jelenleg EUMSz 34. cikk). A tagállam ilyen esetben azonban több olyan indokot felhozhat az EUMSz 36. (akkor EGKSz 36.) cikke alapján, mely igazolhatja az ilyen intézkedések megalkotását. Az EUMSz 36. cikk – mint a jog gyakorlásának korlátozását lehetővé tevő rendelkezés – értelmezése során figyelembe vehető-e (az értelmezést nagyban befolyásoló) vélemény-nyilvánítás szabadsága, mint a közösségi jogban elismert általános jogelv (amire a Cinéthèque-ügyben a felperesek hivatkoztak is)? Vagy a korlátozást lehetővé tevő 36. cikk kiveszi a közösségi jog hatóköréből a korlátozó tagállami rendelkezéseket, így a fenti általános jogelv sem alkalmazható? Az ERT-döntésből idézett megállapítás alkalmazható itt is? L. 60/84 és 61/84 Cinéthèque SA és mások v Fédération nationale des cinémas français [1985] EBHT 2605.

4. Az uniós alapjogvédelemnek van egy erőteljes külső vonatkozása, amikor az Unió külső kapcsolataiban ösztönzi az alapjogok betartását, diplomáciai tevékenységén, és nemzetközi szerződéses rendszerén keresztül. Itt erre nincs módom kitérni, l. erre pl. Bartels L.: Human rights conditionality in the EU’s international agreements. OUP, Oxford, 2005.

Megjegyzések az Európai Unió Alapjogi Ügynökségéről

Az uniós alapjogvédelem területén létezik az Uniónak egy újonnan felállított szerve, az Európai Unió Alapjogi Ügynöksége (FRA). Az Ügynökséget 2007-ben a Tanács állította fel Bécs székhellyel, az 168/2007/EK rendelettel (HL L 53., 2007.2.22., 1. o.). Az Ügynökség, mely jogi személyiséggel rendelkezik, a Rasszizmus és Idegengyűlölet Európai Megfigyelőközpontja helyébe lépett, és egyben annak jogutódja is. Szervezete követi az Unió többi ügynökségének szervezeti sémáját: a legfőbb döntéshozó testület az Igazgatótanács, melynek döntéseit a Végrehajtó Bizottság készíti elő és hajtja részben végre; az Ügynökséget az öt évre megválasztott Igazgató vezeti, aki egyben képviseli is a szervet.

Az Alapjogi Ügynökség nem egyes jogsértésekkel foglalkozik, és panaszokat sem fogadhat, az alapjogok területén kötelező szabályokat sem alkothat. A hatásköre olyan tevékenységekre összpontosul, amit összefoglalóan, általában az emberi jogok betartásának előmozdításaként szoktak jellemezni. Létrehozatalának célja, hogy az Unió döntéshozó szerveinek, döntéshozataluk során, az alapjogok tekintetében, „támogatást és szakértelmet” nyújtson, egy egységes uniós alapjogi mérce kialakítása, érvényesülése érdekében. Középponti feladata az alapjogokkal kapcsolatos adatok, információk összegyűjtése, feldolgozása és közzététele (pl. nemzeti és nemzetközi szabályozások, az alapjogokra vonatkozó ítélkezési gyakorlat, szabályozási tendenciák, bevált gyakorlatok típusai és jellemzői, empirikus kutatások eredményei stb.), információs hálózatok kiépítése; az alapjogokra vonatkozó adatok szabványosításának, objektív feldolgozásának és összehasonlíthatóságának javítása; tudományos kutatások, felmérések végzése, tanulmányok készítése, valamint ezek ösztönzése; konferenciák szervezése; vélemények, valamint tematikus és éves jelentések készítése. Az Alapjogi Ügynökség létrehozását vonBogdandy és vonBernstorff úgy jellemzi, hogy ez lépés az Unió általános alapjogvédelmi politikájában a proaktív szegmens kialakítása felé, von Bogdandy és von Bernstorff, 2009, 1037. o. (a tanulmány egyben az Ügynökség jogállásának és tevékenységének egyik legújabb értékelése).

A Tanács az alapító rendelet végrehajtására elfogadott 2008/203/EK határozatában (HL L 63., 2008.3.7., 14. o.) a 2007–2012 közötti időszakra, az alábbi tematikus területeken jelölte ki az Ügynökség tevékenységét (2. cikk): rasszizmus, idegengyűlölet és a kapcsolódó intolerancia; a nemen, faji vagy etnikai származáson, valláson vagy meggyőződésen, fogyatékosságon, koron vagy szexuális irányultságon alapuló, vagy kisebbségekhez tartozó személyek elleni megkülönböztetés vagy ezen szempontok bármiféle kombinációján alapuló megkülönböztetés (többszörös megkülönböztetés); sértettek kártérítése; a gyermekek jogai, ideértve a gyermekvédelmet is; menekültügy, bevándorlás és a bevándorlók integrációja; vízum és határellenőrzés; az Unió állampolgárainak részvétele az Unió demokratikus működésében; információs társadalom, különösen a magánélet tiszteletben tartása és a személyes adatok védelme; a hatékony és független igazságszolgáltatáshoz való jog. Az Ügynökség tevékenysége hangsúlyozottan csak kiegészítő jellegű (l. a fenti határozat 3. cikkét), kapcsolódik az Unió döntéshozó szerveinek munkájához, és együttműködési kötelezettsége van az tagállamokkal, más nemzetközi szervezetekkel (ENSZ, Európai Biztonsági és Együttműködési Értekezlet), az alapjogok védelme területén



működő civil szervezetekkel, melyekkel alapjogi együttműködési hálózatot (alapjogi platform) alakít ki, valamint az Európa Tanáccsal. Az Európa Tanács és az Ügynökség közötti együttműködés területeiről módszereiről és formáiról külön szerződést is kötött az Európai Közösség és az Európa Tanács (HL L 186., 2008.7.15., 7. o.).

2. 10.2. Az egyenlőség elve – a hátrányos megkülönböztetés tilalmaAz alapjogok széles köréből ki kell emelni egyet, mely a kezdetektől rendkívüli szerepet játszott az egész közösségi, majd uniós jogrendben. Ez az egyenlőség elve, a hátrányos megkülönböztetés tilalma, mely az alapjogok egyikéből általános jogelvvé vált az Unióban az idők folyamán, mind a jogalkotást, mind a jogalkalmazást befolyásoló normaként. Ez nem csoda, hiszen az általános gondolat, hogy a hasonló helyzetben lévőket nem lehet különbözően kezelni (szabályozni, jogilag megítélni) szorosan kapcsolódik az igazságosság és a jogállamiság eszméjéhez, és átfogó, funkcionális elv minden olyan jogrendben, mely ezen eszmékre épül. Az Überschär-ügyben a Bíróság már úgy hivatkozik az elvre, mint ami a Bíróság megszilárdult joggyakorlata szerint a közösségi jog alapvető elve, 810/79 Peter Überschär v Bundesversicherungsanstalt für Angestellte [1980] EBHT 2747, 16. pont.

Az egyenlőség kérdése, elvi követelményként, az uniós jog sok területén bukkan fel. Általános elv a tagállamok közötti egyenlőség, melynek gyökerei az EUSz 4. cikk (3) bekezdésében (volt EKSz 10. cikkben) és a tagállami szolidaritásban találhatóak. Sok vonatkozása van a gazdasági szereplők (szűkebben a vállalkozások) egyenlőségének olyan értelemben, hogy az uniós vagy tagállami gazdaságpolitikai döntések, gazdaságszabályozó intézkedések egymáshoz való viszonyukban is, milyen módon érintik a vállalkozásokat, akár tagállamon belül, akár uniós szinten, és ez hogy befolyásolja a közöttük lévő versenyt (l. közös agrárpolitika, belső piac joga, versenypolitika stb.). Az egyenlőség követelménye felmerülhet klasszikus alapjogként, ahol elsősorban (de nem kizárólag) természetes személyek közötti, nevesített alapokon történő hátrányos megkülönböztetés kiküszöbölése a cél az uniós jog alkalmazási körében, akár gazdasági szereplőkként jelennek meg e személyek, akár nem (pl. nemi, faji, állampolgársági alapon történő megkülönböztetés kizárása).

A következőkben a hátrányos megkülönböztetés tilalmát magánfelekhez kötődően, elsősorban alapjogként tekintem át (az elv érvényesülésének egyéb, ugyancsak fontos vonatkozásai az egyes szektorális uniós jogterületeken, pl. a belső piac jogánál, ugyancsak szóba kerülnek).

2.1. 10.2.1. A hátrányos megkülönböztetés tilalma az uniós jogalkotás szintjénMára az uniós jogban az egyenlőség biztosítását jogi rendelkezések hálója biztosítja. A deklaratív rendelkezések között meg kell említeni az EUSz 9. cikkét, mely szerint az Unió tiszteletben tartja az uniós polgárok közötti egyenlőséget, ezt célként kiegészíti az EUMSz 10. cikke, melynek értelmében az Unió a politikái és tevékenységei meghatározása és végrehajtása során küzd mindenfajta nemen, faji vagy etnikai származáson, valláson vagy meggyőződésen, fogyatékosságon, életkoron vagy szexuális irányultságon alapuló megkülönböztetés ellen. E deklaratív, alanyi jogot nem keletkeztető rendelkezések képezik a keretét a hátrányos megkülönböztetést különböző vonatkozásokban tiltó uniós jogszabályoknak.

A tiltott megkülönböztetés alapja Érvényesülési terület

Alapjogi Charta

21(1)

nem, faj, szín, etnikai vagy társadalmi származás, genetikai tulajdonság, nyelv, vallás, meggyőződés, politikai vagy más vélemény, nemzeti kisebbséghez tartozás, vagyoni helyzet, születés, fogyatékosság, kor, szexuális irányultság

a Szerződések alkalmazási körében



A tiltott megkülönböztetés alapja Érvényesülési terület

EUMSz 18. állampolgárság szerint a Szerződések alkalmazási körében

Alapjogi Charta

21(2)

állampolgárság szerint a Szerződések alkalmazási körében

2000/43/EK ie.329 faji és etnikai származás a Szerződések alkalmazási körében

EUMSz 157(1) férfiak és nők közötti munkáért való díjazás

EUMSz 45(2) állampolgárság szerint munkavállalók: munka, foglalkoztatás

2006/54EK ie.330 férfiak és nők között foglalkoztatás és munkavégzés

2000/78/EK ie.331 valláson, meggyőződés, fogyatékosság, életkor, szexuális irányultság szerint

foglalkoztatás és munkavégzés

79/7/EGK ie.332 férfiak és nők között szociális biztonság megvalósítása

86/613/EGK ie.333 férfiak és nők között vállalkozói tevékenység

2004/113/EK ie.334 férfiak és nők között áruk, szolgáltatások értékesítése, igénybevétele

EUMSz 40(2) termelők és fogyasztók között közös agrárpolitika

EUMSz 37(1) állampolgárság szerint áruk beszerzési és értékesítési feltételeinél

EUMSz 214(2) ------- humanitárius segítségnyújtás

7 8 9 1010 1111 1212

A fenti jogszabályok között a legnagyobb kérdőjel az Alapjogi Charta 21. cikk(1) bekezdésének alkalmazása. A rendelkezés tág: „Tilos minden megkülönböztetés, így különösen a nem, faj, szín, etnikai vagy társadalmi származás, genetikai tulajdonság, nyelv, vallás vagy meggyőződés, politikai vagy más vélemény, nemzeti kisebbséghez tartozás, vagyoni helyzet, születés, fogyatékosság, kor vagy szexuális irányultság alapján történő megkülönböztetés.” Bár magából a rendelkezésből nem derül ki, de az általános szabályok alapján a hatálya csak a Szerződések alkalmazási körére terjed ki, amire a rendelkezéshez fűzött magyarázat is utal. Feltehetően nem lesz egyszerű e rendelkezés és a többi uniós egyenlőségi klauzula értelmezésének összeegyeztetése úgy, hogy mindegyik megtartsa a maga létjogosultságát. Elvileg, ugyanis a Charta 21. cikk (1) bekezdés a lehető legszélesebb értelmű, és elnyelheti a többi, általános klauzulát. Feltehetően a Charta 21. cikk (1) bekezdése lesz az általános háttérszabály, míg többi egyenlőségi rendelkezés egyfajta lex specialisként érvényesül a vonatkozó ügyekben.

77 HL L 180., 2000.7.19., 22. o.

88 HL L 204., 2006.7.26., 23. o. Részben a nagy jelentőségű 76/207/EGK irányelvet váltotta fel, mellyel kapcsolatban számos ügy került a Bíróság elé.99 HL L 303., 2000.12.2., 16. o.

1010 HL L 6., 1979.1.10., 24. o.

1111 HL L 359., 1986.12.19., 56. o.

1212 HL L 373., 2004.12.21., 73. o.



A Charta 21. cikk (1) bekezdésétől eltekintve, két vonatkozásban általános a hátrányos megkülönböztetés tilalma az uniós tevékenység keretei között: az állampolgárságon alapuló megkülönböztetésnél (mely az uniós polgárság megteremtéséhez kapcsolódott a Maastrichti Szerződésben), valamint a faji és etnikai származáson alapuló megkülönböztetés tekintetében. Természetesen a másodlagos uniós jogszabályok köre nem lezárt, mert a Tanács és a Parlament általános szerződéses felhatalmazást kaptak további uniós jogszabályok elfogadására. Így rendes jogalkotás keretében további, állampolgárságon alapuló megkülönböztetés tilalmára vonatkozó szabályokat fogadhatnak el (EUMSz 18. cikk), míg különleges jogalkotási eljárás keretében (egyetértési eljárás, egyhangú szavazás a Tanácsban), az uniós hatáskörökön belül, intézkedéseket tehetnek a nemen, faji vagy etnikai származáson, valláson vagy meggyőződésen, fogyatékosságon, koron vagy szexuális irányultságon alapuló megkülönböztetés leküzdésére (EUMSz 19. cikk).1313

A hátrányos megkülönböztetésre vonatkozó rendelkezések értelmezése más-más összefüggésekben történik különböző területeken (pl. munkavégzés, személyek szabad mozgása, szociális jogok, stb.), és az erre vonatkozó joganyag (jogszabályok, bírósági jogesetek) szerteágaznak.1414 Azonban néhány közös kérdés általában is tárgyalható.

2.2. 10.2.2. Az egyenlőség elvének tartalmaA Bíróság szerint az egyenlőség elve megköveteli, hogy „hasonló helyzeteket tilos eltérően kezelni, hacsak a megkülönböztetés nem indokolható objektív okokkal”. 124/76 és 20/77 SA Moulins és mások v Office national interprofessionnel des céréales [1977] EBHT 1795, 17. pont. Ugyanakkor, a másik oldalról, a Hoche-ügyben a Bíróság kifejtette, hogy az egyenlőség elvét sérti az is, ha különböző helyzeteket egyenlően kezelnek, l C-174/89 Hoche GmbH v Bundesanstalt für Landwirtschaftliche Marktordnung [1990] EBHT I-2681, 25. pont. Már ebből is kiderül, hogy a Bíróság az egyenlőség elvének és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának fogalmait nagyjából azonos értelemben használja. Ugyanis az is hátrányos megkülönböztetés, ha valakire ugyanazon szabály vagy jogi megítélés vonatkozik, mint a tőle (a szabály vagy megítélés tárgyát tekintve) különböző helyzetben lévő személyre.

Természetesen az egyenlőség elvének fenti leírása önmagában is egy rejtvény, mely legalább Arisztotelészig nyúlik vissza. Mi a hasonló helyzet, milyen szempontból kell hasonlónak lennie, kialakítható-e valamilyen általános mércéje a hasonlóságnak, a hasonló helyzet valamilyen mértékű eltérést eltűr-e még konkrét helyzetekben, mikor indokolható a hasonló helyzetek eltérő kezelése, min múlik egy indok „objektivitása”, stb. Az uniós jogban is alapvetően az a kérdés, hogy kialakítható-e olyan segédtételek és segédfogalmak rendszere, mely az ad hoc, eseti mérlegelésnek korlátokat állít.

Az uniós jogban a hátrányos megkülönböztetésnek két alapvető formáját szokták megkülönböztetni: a közvetlen (nyílt) diszkriminációt és a közvetett (burkolt) diszkriminációt. Ez az alapvető elhatárolás már megjelenik a Defrenne(II)-ügyben a férfiak és nők egyenlő díjazását előíró EGKSz 119. cikk (EKSz 141., jelenleg EUMSz 157. cikk) alkalmazásánál, l. 43/75 Gabrielle Defrenne v Société anonyme belge de navigation aérienne Sabena [1976] EBHT 0455, 18. pont. Ugyanakkor a megkülönböztetés a Bíróság joggyakorlatában korábban is megjelent az EGKSz 95. (később EKSz 90., jelenleg EUMSz 110.) cikkénél, a piacvédő és diszkriminatív adóztatás tilalmánál, l. pl. 94/74 Industria Gomma Articoli Vari IGAV v Ente nazionale per la cellulosa e per la carta ENCC [1975] EBHT 0699, 13. pont. Azt, hogy mi a közvetett és közvetlen diszkrimináció, és mi közöttük a különbség, legtöbbször a hátrányos megkülönböztetés adott összefüggéseiben lehet megállapítani. Ez függ attól, hogy kik között, milyen alapon, milyen módon, milyen magatartás tanúsításával tilos a hátrányos megkülönböztetés. A Palermo-ügy az állampolgárságon alapuló közvetett diszkrimináció egyik egyszerű és világos példájával szolgált.

237/78 Caisse régionale d’assurance maladiede Lille v Diamante Palermo née Toia

[1979] EBHT 2645

[A korabeli francia szociális jogszabályok alapján, öregségi járadékra vált jogosult az a 65 éven felüli nő, akinek munkaviszonnyal rendelkező házastársa van, legalább öt francia állampolgárságú gyermeket nevelt azok tizenhat éves kora előtt legalább kilenc éves időtartamig, és nem rendelkezett létfenntartásához szükséges

1313 Vannak további egyedi felhatalmazások is, l. pl. EUMSz 157 cikk (3) bekezdés.1414 E területek specifikus szabályozásának elemzésére, területenként külön szakirodalom alakult ki, most már a magyar jogéletben is. Különösen sok elemzés foglalkozik a nemi alapon történő megkülönböztetés tilalmával, áttekintésre l. Tatham, 2006, 607–688. o. Az újabb luxemburgi ítélkezési gyakorlat elemzésére l. Costello-Davies, 2006, 1567. o.



jövedelemmel vagy javakkal. Az alperes Franciaországban letelepedett olasz állampolgár volt, akinek hét gyermeke közül kettő francia, öt olasz állampolgár volt. A járadék iránti igényét amiatt utasították el, mert a gyermekei nem voltak francia állampolgárok.]

12 Ebben a tekintetben meg kell jegyezni, hogy a rendelet 3(1) cikke által, az egyenlő bánásmódot előíró szabályok nem csak a társadalombiztosítási rendszerek jogosultjainak állampolgárságán alapuló nyílt diszkriminációt tiltják, hanem a megkülönböztetés burkolt formáit is, melyek más megkülönböztető feltételek alkalmazásával ténylegesen azonos eredményre vezetnek.

13 A gyermekek állampolgárságra vonatkozó olyan feltétel, mint amilyet az alkalmazandó francia jogszabályok állítottak fel, ténylegesen ahhoz az eredményhez vezet, hogy egy külföldi állampolgárságú anya csak kivételes esetekben élvezheti a járadékot. [...]

14 Ezért a gyermekek állampolgárságára vonatkozó feltételt közvetett diszkriminációnak kell tekinteni, hacsak nem igazolható objektív indokokkal.

[A felperes a másodlagos megkülönböztetést igazoló objektív indokként arra hivatkozott, hogy a járadék célja a gyermekvállalás bátorítása, mely érthetően Franciaországra vonatkozik elsősorban. A bíróság ezt azzal utasította el, hogy egyrészt ez öregségi járadék, másrészt a szóban forgó 1408/71/EGK rendelet nem tesz különbséget demográfiai célokat szolgáló, és ilyen célokat nem szolgáló ellátási rendszerek között.]

17 A Bíróság előtt más érv nem hangzott el arra nézve, hogy a gyermekek állampolgárságára vonatkozó feltétel objektív alapokon nyugszik. Ebből arra kell következtetni, hogy a kérdéses feltétel közvetett diszkriminációt valósít meg a tagállamoknak, a társadalombiztosítási rendszerekről szóló 1408/71. számú rendelet körébe eső állampolgárai között.

Az ügy tényállása és a levont következtetések jól rámutatnak a közvetett diszkrimináció jellemzőire: olyan megkülönböztető feltétel érvényesült a tagállami jogban, mely ténylegesen hátrányos helyzetbe hozta a külföldieket anélkül, hogy a járadékra jogosultak között állampolgársági alapon formálisan különbséget tett volna.

Természetesen a közvetett diszkrimináció megállapítása ennél sokkal több bizonytalanságot hordozhat: kérdés, hogy a másodlagos, a megkülönböztetés tiltott alapjától eltérő, megkülönböztető feltételek valóban hátrányosabb helyzetbe hozzák-e a védett csoportot, ez mennyiben valószínűsíthető vagy bizonyítható, és a megkülönböztetés hátrányos hatásai a gyakorlatban is érzékelhetőek-e vagy csak elméletiek. Másrészt a másodlagos feltételek léte objektív indokokkal igazolható, ez a közvetett diszkrimináció fogalmi eleme, és megállapíthatóságának korlátját is jelenti egyben.

A bizonytalanságot az okozza, hogy ezen kérdések eldöntése nem történhet általában, hanem csak a konkrét tényállás összefüggéseiben (pl. objektív vagy objektívnak vélt indok annyi lehet, ahány tényállás). A másodlagos megkülönböztető feltételek és a védett csoportot sújtó tényleges hátrány összefüggéseit nem lehet mérni, az igazoló indokok objektivitására nincs általános mérce. (Természetesen a Bíróság megkísérelhet felállítani ilyet a megkülönböztetést magukban foglaló helyzetek egy-egy csoportjára. Ilyen mércét állít fel a Bíróság a Bilka-Kaufhaus-ügy nevezetes 36. pontjában a férfiak és nők egyenlő díjazásának követelményénél, l. 170/84 Bilka-Kaufhaus GmbH v Karin Weber von Hartz [1986] EBHT 1607.)

Kétségtelenül, a közvetett diszkrimináció tilalmának megállapíthatósága általá-ban részletesebb szabályokat kíván vagy kívánna, mint a közvetett diszkriminációé.Így az is lehetséges, hogy a közvetett diszkrimináció tilalma nem vezethető le azuniós jogból, de ugyanebben a vonatkozásban a közvetlen diszkrimináció igen.A Defrenne(II)-ügyben is arra utal a Bíróság a férfiak és nők közötti egyenlő díjazást védő szerződéses rendelkezés vizsgálatánál, hogy a közvetett diszkrimináció tilalmának levezetéséhez, sok esetben részletesebb jogszabályok kellenek, mint a közvetlen megkülönböztetés megállapításához:

18 E rendelkezések alkalmazásának céljából a 119. cikk teljes alkalmazási körén belül meg kell különböztetni egyrészről a közvetlen és nyílt hátrányos megkülönböztetést, amely a fent említett cikkben meghatározott, a munka azonosságának és az egyenlő díjazás szempontjai alapján már megállapítható, másrészről a közvetett és leplezett hátrányos megkülönböztetést, amely csak egyértelműbb, közösségi vagy nemzeti végrehajtási rendelkezésekkel összefüggésben azonosítható.

19 Nyilvánvaló ugyanis, hogy a 119. cikkben meghatározott célkitűzés teljes körű megvalósítása a női és férfi munkavállalók közötti minden közvetlen és közvetett megkülönböztetés felszámolásával nemcsak egyes



vállalkozásokat, hanem egész iparágakat, sőt a gazdasági rendszer egészét tekintve bizonyos esetekben olyan szempontok meghatározását igényelheti, amelyeknek végrehajtása megfelelő közösségi és nemzeti intézkedések meghozatalát igényli.

43/75 Gabrielle Defrenne v Société anonyme belge de navigation aérienne Sabena [1976] EBHT 0455, 18-19. pontok.

Az uniós jog egyes területeken kifejezett jogalkotói meghatározást ad a közvetlen és közvetett diszkriminációra, ami lényegét tekintve nem megy túl a Bíróság által kialakított meghatározásokon. A 2006/54/EK irányelv (a férfiak és nők közötti esélyegyenlőség és egyenlő bánásmód elvének a foglalkoztatás és munkavégzés területén történő megvalósításáról) 2. cikke ilyen, tipikus leírást ad:

„Ezen irányelv alkalmazásában:

a) közvetlen megkülönböztetés: ha egy személlyel szemben neme miatt kevésbé kedvezően járnak el, mint ahogyan egy másik személlyel szemben hasonló helyzetben eljárnak, eljártak vagy eljárnának;

b) közvetett megkülönböztetés: ha egy látszólag semleges rendelkezés, feltétel vagy gyakorlat az egyik nemhez tartozó személyeket a másik nemhez tartozó személyekhez képest hátrányosan érint, kivéve ha ez a rendelkezés, feltétel vagy gyakorlat jogszerű céllal objektív módon igazolható, továbbá e cél megvalósításának eszközei megfelelőek és szükségesek;”

Ugyanakkor a hátrányos megkülönböztetésnek más formáit is ismerik az újabb irányelvek, a közvetlen és közvetett megkülönböztetésen túl.. Ilyen megkülönböztetési forma a zaklatás, mely esetben, a tiltott megkülönböztetés alapját szolgáló valamely ok miatt, egy személlyel kapcsolatban nemkívánatos magatartásra kerül sor olyan céllal vagy hatással, amely sérti az adott személy méltóságát, és amely megfélemlítő, ellenséges, megalázó, megszégyenítő vagy sértő környezetet teremt.1515 Hasonló módon, a hátrányos megkülönböztetésre adott utasítás is hátrányos megkülönböztetés egy formájának minősül.1616 Viszont úgy tűnik, hogy a hátrányos megkülönböztetés ezen két formája szorosan az irányelvekhez, és sajátos diszkriminációs formákhoz kötődnek, és nem részei az egyenlőség elvének, mint általános uniós jogelvnek.

2.3. 10.2.3. Az egyenlőség elve és az egyenlő bánásmódot előíró tételes jogi rendelkezésekAlapvető kérdés az egyenlőség elvénél is, akár a többi általános jogelvnél, hogy a tartalmát mennyiben határozzák meg a tételes uniós jogszabályok, azaz mi a viszonya az elvnek önmagában, az egyenlőséget biztosító tételes jogi rendelkezésekhez. Az alapjogok védelménél, mint általános jogelvnél, a bíróság az egyes alapjogok tartalmának meghatározásánál elsősorban a tagállami közös alkotmányos hagyományokra és az Emberi Jogok Európai Egyezményére épített. Az uniós (közösségi) jog rendelkezéseinek ebben jelentős szerepe nem volt (mivel hosszú ideig hiányoztak ilyen, átfogó rendelkezések a tételes jogból). A jogbiztonság elvének tartalmát az uniós (közösségi) jogrend működéséből, és magasabb elvekből vezette le. Úgy tűnik, hogy az egyenlőség elve érvényesülési körének meghatározásánál, a közösségi jogi tételes rendelkezések nagyobb szerepet játszottak, mint a többi általános jogelvnél – legalábbis ami a tagállami aktusok megítélését illeti. Ellenben az uniós (közösségi) jogi aktusok felülvizsgálatánál, az egyenlőség elvének tartalmát a Bíróság kevésbé kötötte konkrét rendelkezésekhez.

Ez utóbbi tekintetben tanulságos volt a Sabbatini-ügy, mely ugyan közösségi alkalmazottal kapcsolatos jogvita volt, de jól megvilágítja a problémát. A Személyzeti Szabályzat rendelkezései alapján egy közösségi alkalmazottól, amennyiben megházasodott, visszavonhatták a külföldi munkavégzés után járó juttatást, azonban a rendelkezés másként érintette a nőket, mint a férfiakat. Ez ugyan megkülönböztetés volt, azonban akkoriban az EGKSz (119. cikk) csak az egyenlő díjazáshoz való jogot védte, mely nem vonatkozott az ügyre. Kérdés volt, hogy a Bizottság határozata, mellyel megvonta Szabályzat alapján a juttatást, érvényteleníthető-e általában az egyenlőség elve alapján. A Bíróság szerint a férfiak és nők közötti hátrányos megkülönböztetés tilalmának elve vonatkozik a közösségi közszolgálati jogviszonyokra is, és a férfiak és nők közötti egyenlőség, mint általános jogelv alapján semmisítette meg a bizottsági határozatot. 20/71 Luisa Sabbatini, née Bertoni, v European Parliament [1972] EBHT 0345, 14. pont. Az okot egy későbbi ügyben fogalmazta meg részletesebben a Bíróság:

1515 L. a 2000/43/EK irányelv 2(3) cikkét, 2006/54/EK irányelv 3(2)a. pontját, 2000/78/EK irányelv 2(3) cikkét és a 2004/13/EK irányelv 4(3) cikkét.1616 L. a 2004/13/EK irányelv 4(4) cikkét, 2000/43/EK irányelv 2(4) cikkét, 2000/78/EK irányelv 2(4) cikkét és a 2006/54/EK irányelv 3(2)b. pontját.



17 ...Következésképpen, egyrészt a közösségi intézmények, másrészt az alkalmazottai, valamint az alkalmazottak hozzátartozói közötti viszonyokban az egyenlő bánásmód elvéből fakadó követelmények semmiképpen nem korlátozódnak az EGK Szerződés 119. cikkéből vagy ezen a területen elfogadott irányelvekből eredő követelményekre.

75/82 és 117/82 C. Razzouk és A. Beydoun v Bizottság [1984] EBHT 1509, 17. pont.

Az egyenlőség elvének, mint általános jogelvnek ezen autonómiája azonban jobban korlátozott, ha tagállami jogi aktusokkal kell szembeállítani, legalábbis erről tanúskodik a Defrenne(III)-ügy. Itt, a polgári repülésben dolgozók öregségi nyugdíjáról szóló belga királyi rendelet egyik rendelkezéséről volt szó, mely állítólagosan hátrányos megkülönböztetést tartalmazott a nőkkel szemben. A belga Conseil d’État kérdései éppen arra irányultak, hogy a közösségi jog alkalmazási körébe esik-e a tényállás, akár az EGKSz 119. cikkéről, akár tágabban az egyenlő bánásmód elvéről, mint sui generis általános közösségi jogelvről legyen szó. A Bíróság szerint, a 119. cikk nem volt alkalmazható, mert az egyenlő díjazást szabályozta. Másrészt, az általános jogelvek tartalma nem teljesen független a tételes jogi közösségi rendelkezésektől, legalábbis ami a tagállami aktusok felülvizsgálatát jelenti. Végül azt a következtetést vonta le, hogy hiába érvényesül a férfiak és nők közötti egyenlő bánásmód általános elve, „az alapügy tényállását képező események bekövetkeztekor, a munkáltató és munkavállaló nemzeti jogon alapuló jogviszonyában, nem volt más, a férfiak és nők közötti hátrányos megkülönböztetést tiltó közösségi jogszabály, mint a díjazásra vonatkozó követelmények, ahogy arra a Szerződés 119. cikke utal.” 149/77 Gabrielle Defrenne v Société anonyme belge de navigation aérienne Sabena [1978] EBHT 1365, 33. pont.

Tehát annak ellenére, hogy általában létezett a férfiak és nők közötti egyenlő bánásmód közösségi elve, a Defrenne(III)-ügyben felvetődő probléma továbbra is kizárólagosan a tagállam belső jogára tartozott. Ez azt jelenti, hogy az egyenlőség elve, mint általános jogelv nem autonóm teljesen, tartalma nagyban függ a vonatkozó tételes uniós szabályoktól.

Lehetnek azonban olyan esetek, amikor a Bíróság az egyenlőség elvét érvényesíti a tételes jogi szabályok alkotta korlátokon túl is, méghozzá egyéb, magasabb elvek felhasználásával és segítségével.

C-13/94 P v S and Cornwall County Council

[1996] EBHT I-2143

[A felperes egy oktatási intézmény dolgozója volt, aki külső nemi jelleget megváltoztató műtéten esett át. A munkáltató időközben elbocsátotta, a felmondás időpontja a műtét előtti, a munkaviszony megszűnése a műtét utáni időpontra esett. Az angol munkaügyi bíróság előzetes döntéshozatalt kezdeményezve, arra kérdezett rá, hogy a férfiak és nők megkülönböztetését tiltó 76/207/EGK irányelv1717 alkalmazható-e az ügyre.]

20 Ennek megfelelően, az irányelv alkalmazási köre nem korlátozható egyszerűen olyan hátrányos megkülönböztetésre, ami azon a tényen alapul, hogy egy személy az egyik vagy másik nemhez tartozik. A célját, és a biztosítani kívánt jogok természetét figyelembe véve, az irányelv alkalmazási köre szintén kiterjed olyan megkülönböztetésre, mely, ahogy ebben az ügyben is, az érintett személy külső nemi jelleget megváltoztató műtétje miatt történik.

21 Ilyen hátrányos megkülönböztetés lényegileg, ha nem is kizárólagosan az érintett személy nemén alapul. Ha egy személyt elbocsátanak azon az alapon, hogy ő át kíván esni, vagy már átesett egy külső nemi jelleget megváltoztató műtéten, akkor vele hátrányosabban bánnak, mint azokkal a személyekkel, akik ahhoz a nemhez tartoznak, melyhez őt a műtét előtt tartozónak gondolták.

22 Az ehhez hasonló hátrányos megkülönböztetés eltűrése, ami egy ilyen személyt illet, a megsértését jelentené a méltóságnak és szabadságnak, melyre ő jogosult, és amelyet a Bíróság kötelessége biztosítani.

23 Egy ilyen személy elbocsátását ezért az irányelv 5(1) bekezdésével ellentétesnek kell tekinteni, hacsak az elbocsátás nem igazolható a 2(2) cikk alapján.

A Bíróság indokolása nem könnyen követhető abban a tekintetben, hogy tulajdonképpen kik között történt megkülönböztetés. A külső nemi jelleget megváltoztató műtéten átesett felperest lényegileg ahhoz a csoporthoz hasonlította, amelyhez tartozónak vélték a műtét előtt, azaz a férfiakhoz. Bár a tényállás alapján kétségtelenül hátrányos megkülönböztetés sújtotta a felperest, ez inkább szexuális irányultsága miatti megkülönböztetés volt,

1717 Azóta felváltotta a 2006/54/EK irányelv.



és aligha férfiak és nők közötti megkülönböztetésről volt szó. (A 76/207/EGK irányelv csak ez utóbbit kívánta tiltani.) A kettő között megkülönböztetést kell tenni, ahogy teszi ezt az EUMSz 10. és 19. cikke, mely külön veszi a nemek közötti, valamint a szexuális irányultságon alapuló megkülönböztetést. Mindezt figyelembe véve, a Bíróság tulajdonképpen az emberi méltóság és szabadság (tkp. önrendelkezési jog) magasabb, az alapjogokhoz tartozó elveit alkalmazva ítélt meg közvetve egy tagállamon belüli jogi aktust. Formailag ezt az irányelv fogalmi határainak „kiterjesztésével” (lényegében átlépésével) tette, ténylegesen azonban az egyenlőség elvét, más magasabb elveket felhasználva, a tételes jogi (irányelvi) rendelkezésektől függetlenítve önállóan alkalmazta az eset megítélésénél. [Vö. az Alkotmánybíróság gyakorlatával, amely ugyancsak az emberi méltóságra vezeti vissza az egyenlő bánásmód általános követelményét, pl. l. a korai 9/1990. (IV. 25.) AB határozat (személyi jövedelemadó) ABH 1990, 46, IV. pont.]

A mai uniós jogban az egyenlőség elvének és az elvet védő tételes jogi rendelkezések viszonyában a problémák súlypontja eltolódott a korábbiakhoz képest. Manapság, már az uniós jog – nem kis részben az Európai Unió Bíróságának joggyakorlata nyomán – számos általános szabályt, elvet foglalt konkrét uniós rendelkezésbe, az általános jogelvek legnagyobb része is írott, tételes jogi szabállyá vált. Nincs ez másként az egyenlőség elvénél sem, ahol a hátrányos megkülönböztetés tilalmának számos formája szerepel a tételes jogban. Így csökkent az esélye annak az újabb joggyakorlatban, hogy az egyenlőség elve önállóan mutatkozzon meg a különböző vonatkozásait védő, tételes jogi, egyenlőségi klauzulákkal szemben. Így viszont az a probléma kerül egyre inkább előtérbe, ami már a Defrenne(II)-ügyben is: az általános, az egyenlőség különböző formáit védő rendelkezéseknek [l. pl. EUMSz 10., vagy az Alapjogi Charta 21. cikk (1) bekezdését] lehet-e közvetlen hatályuk, és ha igen, milyen mértékben, a tagállamok belső jogában, további, kellően konkrét végrehajtó jogszabályok híján. (Az ilyen szabályok meghozatalára éppen az EUMSz 19. cikke ad felhatalmazást).

2.4. 10.2.4. Egyenlőség elve: a hatékony jogvédelem előmozdítását szolgáló eljárási eszközök(a) Az egyenlő bánásmód biztosítását előmozdító szervek létrehozása

Az irányelvek rendelkezései arra kötelezik a tagállamokat, hogy hozzanak létre olyan testületet vagy testületeket jelölnek ki, melyek feladata az irányelvek által védett egyenlő bánásmód elősegítése, esetlegesen ellenőrzése. A testületeknek megfelelő hatáskörrel kell rendelkezniük feladatuk ellátásához. Az irányelvek olyan hatásköröket nevesítenek, mint pl. segítségnyújtás lehetősége a megkülönböztetés sértettjeinek az eljárások során, független vizsgálatok lefolytatása és jelentések közzététele, információcsere, javaslattétel.

(b) Jogorvoslati eszközök biztosítása

Az irányelvek alapján a tagállamok kötelesek gondoskodni arról, hogy azok a személyek, akik az irányelvek által kiküszöbölni kívánt vélt vagy valós hátrányos megkülönböztetésre hivatkoznak, közigazgatási és/vagy bíróság eljárásban érvényesíthessék igényüket. Ezen eljárások előtt – akár kötelezően is – a tagállamok előírhatják más jogorvoslati eszköz igénybevételét is (pl. egyeztető eljárás). A bírói jogvédelmet akkor is biztosítani kell, ha megszűnt az a jogviszony, melyben a hátrányos megkülönböztetés történt. A jogvédelem hatékonyságának elősegítése végett, a tagállamok biztosítani kell, hogy azok a civil szervezetek, melyek tevékenységükből fakadó törvényes érdeke az irányelvben foglaltak biztosítására irányul, részt vehessen a sértett személy beleegyezésével az eljárásban. Az irányelvek viszont nem biztosítanak jogot e szervezeteknek ilyen eljárás indítására.

(c) Megtorlás elleni védelem

Az irányelvek alapján, a tagállamoknak meg kell hozni a szükséges intézkedéseket azoknak a védelmében, akik az egyenlőség elvének érvényesítése érdekében eljárást indítottak, az ezen eljárásra válaszként, velük szemben alkalmazott hátrányoktól.

(d) Bizonyítási teher megfordítása

Az újabb egyenlőségi irányelvekben a hatékony jogvédelmet szolgálhatja a bizonyítási teher megfordítása az egyenlőség biztosítása céljából indított eljárásokban, és ezt a tagállamoknak biztosítani kell. A panaszosnak, illetve felperesnek elég olyan tényeket bizonyítani, melyek alapján valószínűsíteni lehet, hogy közvetlen vagy közvetett, hátrányos megkülönböztetés történt. Ezután a bizonyítási teher átfordul, és a bepanaszoltnak illetve alperesnek kell bizonyítani, hogy az egyenlőség elvének az irányelvekben védett formáit nem sértette meg.

A bizonyítási teher átfordulásáról szóló irányelvi rendelkezéseknek fontos előzménye a 97/80/EK irányelv a



bizonyítási teher megfordításáról.1818 A Bíróság a Nikoloudi-ügyben röviden összefoglalta az irányelv jelentőségét:

74 E tekintetben fontos megállapítani, hogy a 97/80 irányelv tizenhetedik és tizennyolcadik preambulumbekezdésére tekintettel az irányelv célja többek között az egyenlő bánásmód elve érvényesítésének hatásosabbá tétele, mivel az első ránézésre hátrányos megkülönböztetés esetén a munkáltatónak kell bizonyítania, hogy nem sértették meg ezt az elvet.

75 Az ötödik kérdésre adandó válasz tehát az, hogy ha a munkavállaló arra hivatkozik, hogy az egyenlő bánásmód elvét megsértették az ő kárára, és olyan tények fennállását valószínűsíti, amelyek alapján közvetlen vagy közvetett hátrányos megkülönböztetés vélelmezhető, akkor a közösségi jogot – így különösen a 97/80 irányelvet – akként kell értelmezni, hogy az alperesnek kell bizonyítania, hogy nem sértették meg ezt az elvet.

C196/02 Vasiliki Nikoloudi v Organismos Tilepikoinonion Ellados AE [2005] EBHT I-1789, 74–75. pontok.

(e) A szankció és a sértettnek nyújtandó jóvátétel

Amennyiben az uniós jogban tiltott hátrányos megkülönböztetés történik, a tagállamoknak ezt megfelelően szankcionálniuk kell. Az uniós jog nem határozza meg, hogy a tagállamnak a jóvátétel milyen formáját kell választania belső jogában. Nem teszik ezt a hátrányos megkülönböztetés különböző formáit tiltó irányelvek sem. Azonban az uniós jogból fakadó általános tagállami kötelezettségekből a jóvátétel meghatározásánál vannak bizonyos követelmények. A Bíróság már a von Colson-ügyben világossá tette, hogy ugyan az uniós (közösségi) jog az államokra hagyja a hátrányos megkülönböztetés miatt alkalmazható jogkövetkezmények meghatározását, azon az uniós (közösségi) jog hatékony érvényesülése az EUSz 4 cikk (3) bekezdése (volt EKSz 10. cikk), valamint az irányelvek teljes és hatékony átültetésének kötelezettsége az EUSz 288. cikke (volt EKSz 249. cikke) alapján, és az irányelvek által kitűzött célok maradéktalan megvalósítása, megköveteli a megfelelő jogkövetkezmények érvényesülését:

23 Bár az irányelv teljes körű alkalmazása – mint az, az első kérdésre adott válaszban megállapítást nyert – nem foglalja magában a hátrányos megkülönböztetés tilalma megsértésének esetére meghatározott szankció kilátásba helyezését, az azonban következik belőle, hogy e szankciónak olyannak kell lennie, amely tényleges és hatékony bírói jogvédelmet biztosít. Annak továbbá a munkaadókra ténylegesen visszatartó hatást kell gyakorolnia. Ebből következően, ha a tagállam a kártérítést választja a hátrányos megkülönböztetés tilalma megsértésének szankciójaként, annak mindenképpen arányban kell állnia az elszenvedett kárral.

24 Ebből az következik, hogy az olyan nemzeti jogszabályok, amelyek a munkavállalás kapcsán hátrányos megkülönböztetést elszenvedett személyek kártérítési igényét pusztán jelképes kártérítésre korlátozzák – mint amilyen például a pályázás kapcsán felmerült költségek megtérítése –, nem felelnek meg az irányelv hatékony átültetésére vonatkozó követelményeknek.

14/83 Sabine von Colson és Elisabeth Kamann v Land Nordrhein-Westfalen [1984] EBHT 0189, 23-24. pontok. A von Colson-ügyben tett megállapításai a Bíróságnak, mely az arányos, hatékony és visszatartó erejű szankcióra (jóvátételre) vonatkozott, az új egyenlőségi irányelvek részeivé váltak. Ugyanakkor a hátrányos megkülönböztetés miatt megítélhető kártérítést, mint jóvátételi formát, nem lehet korlátozni valamilyen felső összeghatár megszabásával.

2.5. 10.2.5. Pozitív megkülönböztetés: hátrányos helyzetű csoportok előnyben részesítéseAz egyenlőség elve önmagában nem zárja ki, hogy valamilyen társadalmi cél elérése érdekében, az esélyegyenlőséget biztosítandó, hátrányos helyzetű csoportokat tagállami vagy uniós intézkedés előnyben részesítsen (pozitív megkülönböztetés). Az uniós jogban ennek megvannak a tételes jogi alapjai, elsősorban a férfiak és nők közötti megkülönböztetés viszonylatában. Az egyik legáltalánosabb hatókörű az EUMSz 157. (volt EGKSz 119., ill. EKSz 141.) cikk negyedik bekezdése, mely alapján, „annak érdekében, hogy ténylegesen biztosítsák a teljes egyenlőséget a férfiak és nők között a munka világában, az egyenlő bánásmód elve nem akadályozza a tagállamokat abban, hogy bizonyos előnyöket nyújtó intézkedéseket tartsanak fenn vagy fogadjanak el abból a célból, hogy az alulreprezentált nem számára a szakmai tevékenységek folytatását megkönnyítsék, vagy hogy a szakmai előmenetelükben őket érő hátrányokat megakadályozzák vagy kiegyenlítsék.” Hasonló, bár szűkebb rendelkezés engedte meg a „férfiak és nők esélyegyenlőségét elősegítő

1818 97/80/EK tanácsi irányelv (HL L 14., 1998.1.20., 6. o.)



intézkedések” meghozatalát a 76/207/EGK irányelvben, és az azt felváltó, legújabb 2006/54/EK irányelv egyrészt visszautal 3. cikkében az EUMSz fenti rendelkezésére, másrészt a 29. cikkben kötelezi a tagállamokat a nemek közötti esélyegyenlőség elvének általános érvényesítésére az irányelv által szabályozott területeken. Ugyanakkor a tagállamok nemcsak férfiak és nők viszonylatában tehetnek pozitív megkülönböztetést az egyenlő bánásmód elvét korlátozva, l. pl. fogyatékkal élőkre és más csoportokra nézve a 2000/78/EK irányelv 5. vagy 7. cikkét. A 2000/43/EK irányelv 5. cikke pedig megengedi a különleges intézkedéseket, melyek a faji vagy etnikai származásból adódó hátrányok kiküszöbölésére és ellensúlyozására irányulnak.

A pozitív megkülönböztetés Janus-arcú jelenség. Lehet úgyis tekinteni, hogy az egyenlő bánásmódhoz való alapvető jog korlátját jelenti, hiszen bizonyos társadalmi célok elérése végett (hátrányos helyzetű csoportok hátrányának csökkentése vagy kiküszöbölése), eltérően kezeli az emberek csoportjait. Azonban úgyis lehet tekinteni, hogy ez az egyenlő bánásmód megvalósulását jelenti, mert különböző helyzetben lévő csoportokat kezel különböző módon (és célja a „teljes egyenlőség gyakorlati megvalósítása”, l. pl. 2000/43/EK irányelv 5. cikke, vagy 2000/78/EK irányelv 7. cikke). Úgy tűnik, hogy a Bíróság az első szempont szerint tekint a pozitív megkülönböztetésre, azaz úgy, mint az egyenlőséghez való egyéni jog bizonyos társadalmi célok érdekében történő korlátozására, l. pl. C-476/99 H. Lommers v Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij [2002] EBHT I-2891, 39. pont.

Amennyiben az alapvető jogok korlátozásáról van szó, akkor valamilyen mércét ki kellett alakítani, hogy mikor, milyen feltételek mellett történhet ez meg. A Kalanke-, Marschall- és Badeck-ügyekben a Bíróság kidolgozott egy arányossági tesztet, melyet a pozitív megkülönböztetést jelentő tagállami intézkedések jogszerűségének mérésére szolgál. Az alábbiakban kiemelt Briheche-ügy egy olyan jogeset, mely összefoglalja a pozitív intézkedések megengedhetőségére vonatkozó, a Bíróság által kialakított általános feltételeket az uniós jog alapján.

C-319/03 Serge Briheche v Ministre de l’Intérieur és mások

[2004] EBHT I-8807

[A francia köztisztviselőkre vonatkozó jogszabályok a köztisztviselői karba történő felvétel korhatárát 45 évben állapították meg. Ez alól voltak kivételek, így az újra nem házasodott özvegy nők mentességet kaptak ezen korhatár alól, ugyanakkor az ilyen helyzetben lévő özvegy férfiakra a mentesség nem vonatkozott. A rendelkezés arra szolgált, hogy a munkavállalásnál a nők és férfiak közötti egyenlőtlenségeket csökkentsék, elsősorban arra tekintettel, hogy a házimunka jelentős részét a nők végzik a gyermekes családokban, valamint azért, hogy a nők munkaerő-piaci beilleszkedését elősegítsék. A felperes jelentkezését a kiírt felvételi versenyvizsgára elutasították, mivel túllépte a férfiként rá irányadó, megszabott korhatárt. A párizsi közigazgatási bíróság előzetes döntéshozatalt kezdeményezett, elsősorban a 76/207/EGK irányelv értelmezésére.1919]

23 Egy olyan intézkedést, amely a női pályázókat részesíti előnyben az előmenetel során a közigazgatás azon ágazataiban, ahol a nők alulreprezentáltak, a közösségi joggal összeegyeztethetőnek kell tekinteni, amikor az nem automatikusan és nem feltétel nélkül ad elsőbbséget a férfi versenytársaikkal azonos képzettséggel rendelkező női pályázóknak, és amikor a jelentkezések olyan objektív értékelés tárgyát képezik, amely valamennyi pályázó sajátos személyes helyzetét figyelembe veszi (lásd ilyen értelemben a Bíróságnak, a C-158/97 Badeck és társai ügyben 2000. március 28-án hozott ítéletének EBHT 2000., I-1875. o. 23. pontját).

24 Ezeket a feltételeket az a tény indokolja, hogy az arányosság elvét megfelelően tekintetbe kell venni annak meghatározásakor, hogy milyen mértékben korlátozhatóak a személyek olyan jogai, mint amilyen a nők és férfiak közti egyenlő bánásmód elve; az arányosság elve megköveteli, hogy a korlátozásnak az elérni kívánt célnak megfelelő és ahhoz szükséges keretek közt kell maradnia, és hogy az egyenlő bánásmód elvét a lehető legjobban össze lehessen egyeztetni az elérni kívánt céllal (a fent hivatkozott Lommers-ügy 39. pontja).

25 Az irányelv 2. cikkének (4) bekezdése így a munkavállalás területén felhatalmazást ad olyan nemzeti intézkedések meghozatalára, amelyeknek – kifejezetten a nők előnyben részesítésével – az a célja, hogy javítsa versenyképességüket a munkaerőpiacon és biztosítsa a férfiakkal egyenlő alapon történő karrierépítési lehetőségeiket. Ezen előírás célja a névleges egyenlőség helyett érdemi egyenlőség létrehozása a társadalomban ténylegesen előforduló egyenlőtlenségek csökkentése révén, és hogy az EK 141. cikk(4) bekezdésével összhangban az érintett személyek szakmai előmenetelében őket érő hátrányokat megakadályozzák vagy

1919 A férfiak és a nők közötti egyenlő bánásmód elvének a munkavállalás, a szakképzés, az előmenetel és a munkakörülmények terén történő végrehajtásáról szóló 76/207/EGK irányelv, azóta felváltotta a 2006/54/EK irányelv.



kiegyenlítsék (lásd a Bíróság C-450/93 Kalanke-ügyben 1995. október 17-én hozott ítéletének [EBHT 1995., I3051. o.] 19. pontja és a C-407/98 Abrahamsson és Anderson ügyben 2000. július 6-án hozott ítéletének [EBHT 2000., I5539. o.] 48. pontja) [...]

27 Ahogy a Bizottság arra helyesen rámutatott, az ilyen előírás automatikusan és feltétel nélkül ad elsőbbséget bizonyos csoporthoz tartozó női jelentkezőknek – így az újra nem házasodott, munkavállalásra kényszerülő özvegy nőknek – azzal, hogy nekik tartja fenn a közszolgálatba való felvétel korhatára alóli mentesség kedvezményét, és ezáltal kizárja az ugyanilyen helyzetben lévő özvegy férfiakat.

28 Következésképpen az olyan előírás, amely szerint a közszolgálatba való felvétel korhatára nem érvényesíthető a nők bizonyos csoportjával szemben, ugyanakkor az vonatkozik az ugyanilyen helyzetben lévő férfiakra, az irányelv 2. cikkének (4) bekezdése alapján nem engedhető meg.

29 Ilyen körülmények között még azt is meg kell vizsgálni, hogy az EK 141. [jelenleg EUMSz 157.] cikk (4) bekezdése alapján megengedhető-e az olyan előírás, mint amely az alapeljárás tárgyát képezi. [...]

31 Függetlenül attól, hogy az irányelv 2. cikkének (4) bekezdése szerint nem engedélyezett támogató intézkedés az EK 141. cikk (4) bekezdése alapján megengedhető lehet, elegendő azt megállapítani, hogy ezen utóbbi rendelkezés nem teszi lehetővé a tagállamok számára azt, hogy a közszolgálatba való felvételhez – az alapeljárás tárgyát képező – olyan feltételeket fogadjanak el, amelyek semmi esetre sem arányosak az elérendő céllal (lásd a fent hivatkozott Abrahamsson és Anderson ügyet).

A Bíróság elképzelése tehát egy arányossági teszt (24. pont), mellyel az egyenlőség elvének korlátozása mérhető. Nyilvánvalóan kell lennie egy elérendő célnak, de a tesztben az elérendő cél nincs súlyozva, mindössze annyi a követelmény, hogy azt a lehető legjobban össze lehessen egyeztetni az egyenlő bánásmóddal. Ezenfelül, a pozitív megkülönböztetés által megvalósított korlátozásnak az elérni kívánt célnak megfelelő és ahhoz szükséges keretek közt kell maradnia. Az arányossági követelmény érvényesülése a konkrét körülmények (pályáztatás) két további feltétel mellett biztosítható: a védett, hátrányos csoport előnyben részesítése nem lehet feltétel nélküli és automatikus, kell maradnia a pályázók közötti egyedi mérlegelési lehetőségnek; valamint a mérlegelésnek objektív értékelésen kell alapulnia, mely magában foglalja a pályázók személyi körülményeit is.

A Kalanke-ügyben azért nem volt megfelelő a tagállami szabályozás, mert azon csoport tagjai, akik a pozitív megkülönböztetés miatt hátrányba kerültek a felvételnél, nem rendelkeztek eséllyel, hogy személyi körülményeiket objektíven mérlegeljék, mivel automatikus és feltétel nélküli volt az előnyben részesítése a másik csoport tagjainak.C-450/93 Eckhard Kalanke v Freie Hansestadt Bremen [1995] EBHT I-03051, l. ugyancsak C-158/97 Georg Badeck és mások [2000] EBHT I-01875.

Megjegyzés

Az Alkotmánybíróság a 28/2000. (IX. 8.) AB határozat (férfiak és nők egyenlősége) II.2. pontjában röviden elemzi az Európai Bíróság gyakorlatát az Amszterdami Szerződésre is tekintettel. A határozat II.2. pontjában az alábbi következtetést vonja le:

A munka világát, pontosabban a munkavégzésre irányuló szerződések megkötését illetően megfigyelhető, hogy mára egyre többen a férfiak hátrányos megkülönböztetése ellen emelik fel a hangjukat. Mindez a luxemburgi Bíróság gyakorlatában is megjelent. [...] a nőkkel szembeni pozitív megkülönböztetés engedélyezésével kapcsolatban pedig egyre visszautasítóbb a Bíróság. Különösen látványosan mutatkozott ez meg a Kalanke v. Freie Hansestadt Bremen (C-450/93. sz.) ügy és a Marshall v. Nordrhein-Westfahlen (C-409/95. sz.) ügy kapcsán; ez utóbbiban hozott ítélet a férfiak javára finomított a bíróság addigi álláspontján. Megállapítható, hogy végeredményben a pozitív diszkrimináció a kötelező szabály szintjéről a lehetőség szintjére csúszott vissza.

A Badeck- és a Briheche-ügyek ismeretében ugyanez a következtetés adódna?


11. fejezet - 11. fejezet. Az uniós polgárság és a személyek szabad mozgása1. 11.1. Az uniós polgárságAz uniós polgárság a tagállamok állampolgárait megillető, uniós jogállás (státus), melyhez bizonyos, az uniós jogban meghatározott jogok kapcsolódnak. Az uniós polgárság fogalmát és státusát az Unió megalapításával a Maastrichti Szerződés (1992/1993) vezette be, azóta az alapító szerződések módosításai során kisebb változtatások történtek, de a lényege és a hozzákapcsolódó jogok köre többé-kevésbé változatlan maradt. A Lisszaboni Szerződés egyetlen lényegesebb változást hozott az uniós polgárság tekintetében: az Alapjogi Charta szerződéses rangra emelésével némileg kibővítette az uniós polgársághoz kapcsolódó jogok körét.

Van tehát egy jogi státus, mely az Európai Unióhoz kötődik, és az Unióhoz való tartozást sugall, és vannak bizonyos jogok, melyek közvetlenül az uniós jog alapján illetik meg azokat, akik ezzel a jogállással bírnak. Először érdemes röviden megnézni, hová illeszkedik ennek a státusnak a kialakítása. A kérdés azért is fontos, mert e jogállás részeit képező jogok egy ilyen „ernyőfogalom” nélkül is biztosíthatók lettek volna.

1.1. 11.1.1. Uniós polgárság: ideológia vagy integrációs eszköz?A második világháború utáni európai (hosszú ideig nyugat-európai) integráció (Európa Tanács, Nyugat-európai Unió, Európai Közösségek stb.) ideológiai értelemben a legáltalánosabb szinten kettős kihívással küzdött. Egyrészt ki kellett alakítani az európai azonosságtudat alapjait, nevezetesen meg kellett határoznia és el kellett fogadtatnia azokat az európai értékeket, melyek történelmi gyökereiknél fogva is közösek az európai kultúrákban, és amelyek egyben alkalmasak arra, hogy az „európaiság” jellemzői legyenek. Másrészt, az integrációs szervezeteknek, mint a közös Európa megtestesítőinek, az európai államok szervezeteiből, az európai emberek és népek szervezeteivé kellett válniuk, a tagállamokon túlnyúlva, el kellett fogadtatniuk magukat és politikai értelemben vett legitimációt kellett szerezniük az európai civil társadalmak, az egyes emberek szintjén is. Azonban horizontális és vertikális irányban, az európai „összetartozás és hozzátartozás” érzésének kialakítása, amennyiben lehetséges, csak hosszú, igen törékeny, visszaesésekkel tarkított gazdasági, politikai és kulturális folyamatok eredménye lehet.

Az első ötven évben az Európai Közösségeket az Európa Tanács megelőzte ezekben a törekvésekben. Már megalakulása után (1949), közös európai értékekként találta és határozta meg az emberi jogok tiszteletben tartását, a jogállamiságot és a demokráciát, melyek az emberi méltóság és a humanizmus eszméin nyugodtak. Ezeket az értékeket közvetítette az Emberi Jogok Európai Egyezménye (1950) útján, melynek alkalmazása éreztette hatását, akár az egyes emberek mindennapi ügyeiben is. Ugyanakkor az Egyezményen alapuló egyéni panaszjog, az állítólagos emberi jogi jogsértések vizsgálata az Emberi Jogok Európai Bizottság és Bírósága által, kézzelfoghatóvá tette a szervezet jelenlétét az egyes ember számára is, komoly legitimációs alapot biztosítva az Európa Tanács egészének.

A kezdetben, elsősorban gazdasági célokat szolgáló Európai Közösségek nem voltak képesek ilyen természetű hatást elérni az egyes államok társadalmában. Ez nem jelenti azt, hogy a Közösségek tevékenységében ne lettek volna meg a csírái a fenti ideológiai törekvéseknek. Már a hetvenes években megszületett a „polgárok Európája” fogalom, ami azonban csak a Maastrichti Szerződéssel nyert az alapító szerződésekben is markáns kifejezést. Az Európai Bíróság ítélkezésével aktívan járult hozzá a Közösségek legitimációjának építéséhez, a vertikális „hozzátartozás” erősítésével, elsősorban a tagállamokon belül közvetlenül érvényesíthető „európai jogok” (közösségi jogok) eszméjével, az egyén hatékony bírói jogvédelmének kinyilatkoztatásával, az önálló közösségi jogrendszer megteremtésével, a személyek szabad mozgásának és a szociális jogok érvényesülésének lassú kiterjesztésével. A közösségi jogalkotás, egészen az Európai Unió megteremtéséig e tekintetben lemaradt a jogalkalmazás mögött, de a közvetlen európai parlamenti választások kialakítása, a regionalizmus erősítése, a közösségi támogatások rendszereinek kialakítása és működtetése ugyancsak ilyen irányba hatott.1

11 Az ilyen kísérletek közül néhányat áttekint Petit, 2006, 661–679. o.


11. fejezet. Az uniós polgárság és a személyek szabad mozgása

Az Európai Unió megteremtése természetesen ezen a területen is koncepcionális váltást jelentett. Az uniós polgárság fogalma és gondolata ennek világos jele, bármilyen óvatos és szikár szerződéses rendelkezés is szólt róla kezdetben. Viszont elvileg alkalmas arra, hogy a vertikális „hozzátartozás” és a horizontális „összetartozás” érzésének keretet adjon. Önmagában nem nyújt európai identitást, ugyanis a hozzákapcsolódó uniós jogok tartalmilag nem alkalmasak arra, hogy ilyen identitásnak alapvető meghatározó alkotórészeivé váljanak (talán a szabad mozgáshoz való jog kivételével). Azonban, amennyiben ilyen európai identitás alakulóban van vagy lesz, akkor az uniós polgárság kifejezés annak hordozójává válhat, keretet adhat az európai identitás érzésének. Ilyen értelemben tehát ideológiai eszközről van szó, melynek értéke attól függ, hogy milyen módon használják, és milyen értékeknek, érzéseknek, tartalomnak ad (majd) keretet.

Természetesen az uniós polgársághoz tartozó jogok önállóan is létezhetnének a Szerződések keretei között, anélkül, hogy egy általánosabb jogi státus alkotóelemei lennének. Azonban a Bíróság, az uniós polgárság fogalmával összefüggésben, az egyenlő bánásmód elvét felhasználva, igen dinamikus jelleget adott a személyek szabad mozgáshoz való jogának. Látjuk majd, hogy e jognak a Bíróság által történő értelmezése, az uniós polgárok jogainak tényleges kiterjesztéséhez vezetett. (Erre majd e fejezet második részében térünk ki.) Ma azt lehet mondani, hogy az egyéneket érintő uniós tevékenység egyes (funkcionális értelemben vett) határterületein, az uniós polgárság gondolata, ötvöződve az egyenlő bánásmód és a szabad mozgáshoz való jog elvével, az egyik figyelemre méltó és erőteljes integrációs eszközzé vált.2

1.2. 11.1.2. Az uniós polgárság jellemzőiAz EUM-Szerződés 20. (korábban EKSz 8., majd EKSz 17.) cikk (1) bekezdése az uniós polgárságról a következőket mondja. (Az EU-Szerződés 9. cikke a második és harmadik mondatot csaknem szó szerint azonosan tartalmazza.)

Létrejön az uniós polgárság. Uniós polgár mindenki, aki valamely tagállam állampolgára. Az uniós polgárság kiegészíti és nem helyettesíti a nemzeti állampolgárságot.

Az EU-Szerződésen belül, az uniós polgárságra vonatkozó alapvető utalások a demokratikus elvekre vonatkozó rendelkezéseken belül helyezkednek el (EUSz II. Cím). A szerződéses rendelkezések a polgárokhoz viszonyítva határozzák meg egyrészt az uniós szintű (közvetlen és közvetett) képviseleti demokrácia, másrészt a részvételi demokrácia alapvető uniós elveit. Az EUSz 9. cikke ezenkívül, az uniós polgárokra vonatkozó utalás mellé teszi az uniós polgárok közötti egyenlőség elvét, mely az Unió intézményeinek és szerveinek tevékenysége során érvényesítendő.3

Az EUM-Szerződésben az uniós polgárság és a hozzá kapcsolódó jogok a megkülönböztetés tilalmával kerültek egy részbe (EUMSz Második Rész, 18–25. cikkek). Viszont, itt a megkülönböztetés tilalma már nem az Unió intézményeinek és szerveinek tevékenységére korlátozódik, mint az EU-Szerződésben az egyenlő bánásmód megkövetelése, hanem a Szerződések alkalmazási körében, kiterjed az államokra, az államokon belüli jogviszonyokra, és eshetőlegesen más jogalanyokra is. Másrészt a megkülönböztetés tilalma itt csak az állampolgárságon alapuló megkülönböztetésre utal. Az állampolgárságon alapuló megkülönböztetés tilalma és az uniós polgárság kapcsolata nyilvánvaló: az uniós jog érvényesülési körében arra szolgál, hogy az uniós polgárság alapját képező huszonhétféle állampolgári jogállás bizonyos vonatkozásait homogenizálja, egységesítse a megkülönböztetés kiküszöbölésével.

A Bíróság az uniós polgárság legalapvetőbb célját és jellemzőjét a következőképpen fogalmazta meg:

31 Az uniós polgárság célja, hogy a tagállamok állampolgárainak alapvető jogállása legyen, lehetővé téve az azonos helyzetben lévők számára, hogy állampolgárságuktól függetlenül és az e tekintetben kifejezetten előírt kivételek sérelme nélkül, ugyanabban a jogi bánásmódban részesüljenek.

C-184/99 Rudy Grzelczyk v Centre public d’aide sociale d’Ottignies-Louvain-la-Neuve [2001] EBHT I-6193, 31. pont. Az EUMSz 20. cikk (1) bekezdése, valamint az EUSz 9. cikk harmadik és negyedik mondata utal az uniós polgárságnak, mint alapvető jogállásnak néhány további, lényeges jellemzőjére.

(1) A polgárság szó, valamely nagyobb közösséghez való tartozást jelöl, már az ókori hellén poliszoktól

22 Egyesek szerint az uniós polgárság egyenesen Pandora szelencéjének kinyitását jelenti az európai integrációban, Besson–Utzinger, 2007, 573. o.33 L. erre részletesebben Horváth–Ódor, 2008, 98–102. o.



kezdve.4 Ezzel szembe kell állítani az állampolgárság fogalmát, mely valamely államhoz való tartozást jelöl, tehát szűkebb fogalom. Az Unió nem állam, nem kapcsolódhat hozzá állampolgárság, de polgárság igen. Nem lehet tehát „uniós állampolgárságról” beszélni.

(2) A polgárság már eredetileg is, a Maastrichti Szerződés óta, az Unióhoz kapcsolódott, és nem a Közösségekhez. Ezt tükrözte a tételesjogi szöveg. Kétségtelen azonban, hogy a Lisszaboni Szerződés előtt a jogok, melyek e státushoz kapcsolódtak, az EK-Szerződésben biztosított közösségi jellegű, első pilléres jogok voltak, és az elnevezéssel ellentétben az uniós polgárság (bizonyos szűk kivételekkel) az első pilléren belül érvényesült.

(3) Az uniós polgárság járulékos jellegű jogállás: mindenki uniós polgár, aki valamely tagállam állampolgára, viszont aki ilyennel nem rendelkezik, nem lehet uniós polgár. Az uniós polgárságnak ez az egyetlen, általános és formális feltétele van. Nem lehet az uniós polgárságot elveszteni a tagállami állampolgárság elvesztése nélkül, és nem lehet uniós polgárságot szerezni annak, aki nem állampolgára valamely tagállamnak. Ez azt is jelenti egyben, hogy végső soron a tagállamok határozzák meg, ki lehet uniós polgár, azon keresztül, hogy természetes személyeknek állampolgárságot biztosítanak a jogszabályaikban foglalt feltételek alapján. Természetesen a huszonhét tagállamban az állampolgárság megszerzésének és elvesztésének feltételei jelentősen különböznek. Így a tagállami állampolgársági státushoz kapcsolódó uniós polgárság létéhez sem kapcsolódnak egységes, uniós szinten kialakított tartalmi feltételek.

(4) Az uniós polgárság, a tagállami állampolgársághoz való viszonyában nemcsak járulékos, hanem kiegészítő jellegű. Nem a tagállami állampolgárság helyettesítője, hanem arra ráépül, és azt kiegészíti az Unióhoz való sajátos jogi kapocs kialakításával.

A Maastrichti Szerződés még nem tartalmazta az uniós polgárság kiegészítő jellegére vonatkozó utalást. Ez zavart szült, hiszen nem volt teljesen világos az uniós polgárság és a tagállami állampolgárság viszonya, és félelmet keltett, hogy az új státus hosszabb távon a tagállami állampolgárság felváltására irányul. Ez volt az egyik oka, hogy az első dán népszavazáson elutasították a Maastrichti Szerződéshez való csatlakozást. 5 Az állampolgársági státus ugyanis az állami léthez és az állami szuverenitáshoz, alapvető alkotmányos jogintézmény, melynek megkérdőjelezése a sokak által elutasított európai föderalizmus gyanúját veti fel.6

1.3. 11.1.3. Az uniós polgársághoz kapcsolódó jogokAz uniós polgársághoz tartozó jogok köre bizonyos mértékig vitatott. Az EUM-Szerződés 20. cikk (2) bekezdése felsorolja ugyan, hogy az uniós polgárok milyen jogokkal rendelkeznek, azonban a felsorolás nem lezárt, ott van a szövegben, hogy „többek között”.

Az EUMSz 20. cikk (2) bekezdésében felsorolt jogokon kívül, további jogok hozzákapcsolása az uniós polgársághoz bizonyos problémákat vet fel. Az uniós jogban a természetes személyeknek biztosított, szinte valamennyi jog megilleti ugyanis az uniós polgárokat, azaz a tagállamok állampolgárait is. Ettől kezdve eredményét tekintve ugyanaz, hogy az uniós jogban a természetes személyeknek (is) biztosított jogok e személyeket, mint uniós polgárokat, vagy mint tagállami állampolgárokat illetik-e meg. Másrészt nem teljesen világos, hogy azok a jogok, melyek nem csak uniós polgárokat (tagállami állampolgárokat), hanem más természetes személyeket (nem uniós államok állampolgárait) vagy éppen jogi személyeket is megilletnek, milyen rendező elv szerint számolható az uniós polgársághoz, mint jogálláshoz kapcsolódó jogokhoz. Például miképpen értelmezhető az EUMSz 15. cikk (3) bekezdése, mely az uniós dokumentumokhoz való hozzáférést biztosítja az uniós polgároknak, és a tagállamokban lakóhellyel rendelkező nem tagállami állampolgároknak, valamint ott székhellyel rendelkező jogi személyeknek.

A fenti problémát, az elvi fenntartások ellenére, úgy érdemes áthidalni, hogy az uniós polgársághoz kapcsolódó jognak tekintünk minden jogot, melyet a Szerződések valamilyen módon, közvetlenül az uniós polgársághoz kapcsolnak, függetlenül attól, hogy az másokat is megillet-e, vagy, hogy azok az uniós polgárokat, mint tagállami állampolgárokat is megilletik.

44 Hasonló az angol citizenship, a francia citoyenneté, a német Bürgerschaft. A magyar nyelvben ilyen, valamely közösséghez tartozást kifejező értelemben, pl. városi polgárok, egyetemi polgárok stb. A polgárság fogalmára l. Asztalos, 2009, 38–44. o.55 L. Asztalos, 2009, 32. o.

66 Az uniós polgárság jogállásának elemzésére l. a volt főtanácsnok Jacobs tanulmányát, Jacobs, 2007, 591. o.



Mindezt figyelembe véve az uniós polgárság a következő jogokkal jár, melyek érvényesülése természetesen további feltételekhez kötött.

Szerződéses rendelkezés Uniós polgárok jogai Másodlagos uniós jogszabály

EUSz 11(1) jog ahhoz, hogy az Unió tevékenységéről véleményt nyilváníthassanak és azt nyilvánosan megvitathassák

-----------

EUMSz 15(3)

Alapjogi Charta 42.

uniós dokumentumokhoz hozzáférés

EUMSz 20(2) és 21.

Alapjogi Charta 45.

a tagállamok területén szabad mozgás és tartózkodás

2004/38/EK irányelv

EUMSz 20(2) és 22(1)

Alapjogi Charta 40.

a lakóhely szerinti tagállamban helyhatósági választásokon választójog

94/80/EK irányelv

EUMSz 20(2) és 22(2)

Alapjogi Charta 39.

a lakóhely szerinti tagállamban európai parlamenti választásokon választójog

93/109/EK irányelv

EUMSz 20(2) és 23.,

Alapjogi Charta 46.

jogosultság harmadik államban bármely tagállam diplomáciai és konzuli hatóságának védelmére

95/553/EK határozat

96/409/KKBP határozat

EUMSz

20(2), 24(2), 227., Alapjogi Charta 44.

petíciós jog az Európai Parlament irányában

a Parlament eljárási szabályzata

EUMSz

20(2), 24(3), 228., Alapjogi Charta 43.

jog ahhoz, hogy panaszával az európai ombudsmanhoz forduljon

94/262/EK, ESZAK, Euratom parlamenti határozat

Szerződéses rendelkezés Uniós polgárok jogai Másodlagos uniós jogszabály

EUMSz 20(2) és 24(4)

Alapjogi Charta 41(4)

jog ahhoz, hogy uniós intézményt vagy szervet megkeressen, és a megkeresésre választ kapjon

intézmények, szervek eljárási szabályzatai

EUSz 11(4)

EUMSz 24(1)

kollektív jogként, uniós jogalkotásra irányuló polgári kezdeményezés

később meghozandó rendelet348

Alapjogi Charta 41. a megfelelő uniós ügyintézéshez való jog

-----------

7

77 A 2009. december 10–11-i brüsszeli Európai Tanács felkérte a Bizottságot a jogalkotási javaslat gyors benyújtására, hogy a jogszabály 2010 első félévében elfogadható legyen. Conclusions of the



Az uniós polgársághoz kapcsolt jogok köre nem lezárt. Az EUMSz 25. cikk(2) bekezdése alapján ezek tovább bővíthetőek: különleges jogalkotási eljárásban (a Parlament egyetértése mellett) a Tanács egyhangúlag dönthet a jogok kibővítéséről, de ezeket a tagállamoknak egyenként, a saját alkotmányos követelményeiknek megfelelően jóvá kell hagyniuk. E jogok köre más értelemben sem lezárt. A Bíróság ugyanis a szabad mozgáshoz való jog és az állampolgárságon alapuló megkülönböztetés tilalmának együttes alkalmazásával több, az uniós polgárokat más tagállamban megillető, járulékos jogokat vezetett le (l. alább, a személyek szabad mozgásának jogát).8

Az uniós polgárokat megillető jogok néhány jellemzőjét célszerű rögzíteni. Látható, hogy az uniós polgárok e jogokat elsősorban az uniós intézményekkel és egyéb szervekkel szemben érvényesíthetik, illetve irányukban gyakorolhatják. Vannak jogok, melyet más uniós tagállamokkal szemben vagy irányában érvényesíthetőek elsősorban vagy kifejezetten: ilyen az európai parlamenti és helyhatósági választásokon a választójog gyakorlása, a diplomáciai, illetve konzuli hatóságok védelme, valamint a szabad mozgáshoz való jog. A felsorolt jogok közül egyedül a szabad mozgáshoz való jog az, amelyet egy uniós polgár a saját államával szemben is érvényesíthet, viszonylag kivételes helyzetekben. Nem is önmagában a szabad mozgás és tartózkodáshoz való jog érvényesítése kerül szóba ekkor (bár elvileg ez sem kizárt), hanem inkább a más államban tartózkodás során szerzett járulékos jogok elismertetése otthon.

Mindez rámutat arra, hogy az uniós polgárok azon jogai, amelyek egyáltalán egy állammal szemben felmerülhetnek és érvényesíthetőek lehetnek, az uniós polgár saját államával szemben legtöbbször inaktívak: például az uniós polgár a saját államában az európai parlamenti vagy a helyhatósági választásokon nem az uniós jog alapján, hanem a hazai, alkotmányos szabályok alapján vesz részt; vagy külföldön konzuli segítséget a saját államától nem az uniós jog alapján, hanem saját, hazai joga alapján kap. A külföldi uniós polgárnak, az adott tagállam viszonylatában, már az uniós jog biztosíthatja mindezt.

Az uniós polgárok jogai általában szubszidiáriusak, amennyiben az uniós jog máshol azonos szintű, specifikus jogot tartalmaz. Ez gyakorlatilag a személyek szabad mozgásánál merül fel. Ugyanis a Szerződésekben vannak olyan jogok, melyek az EUMSz 21. cikke mellett is biztosítják a szabad mozgást és tartózkodást a személyek bizonyos csoportjainak más tagállamok területén (munkavállalóknak az EUMSz45. cikke, vagy a vállalkozóknak az EUMSz 49. cikke). Azon uniós polgárok, akik e két csoporthoz tartoznak, a szabad mozgáshoz való jog tekintetében a 21. cikkben foglalt általános jog háttérben marad, és csak kivételesen kerül alkalmazásra.

1.4. 11.1.4. Az uniós polgárság és a tagállami állampolgárság viszonyaAz uniós polgárság és a tagállami állampolgárság összefüggéseiben négy alapvető kérdés érdemel figyelmet. Az első, hogy az uniós jog mennyiben korlátozza a tagállamokat saját állampolgársági szabályaik tartalmának kialakításában, tekintettel arra, hogy a tagállami állampolgársági státushoz uniós egyéni jogok kötődnek. A második kérdés, a többes állampolgársággal rendelkező személyek problémája. 9 Például az, hogy amennyiben egy tagállami, és ugyanakkor egy Unión kívüli ország állampolgárságával rendelkező, többes állampolgársággal rendelkező személyről van szó, melyik állampolgárságot kell alapul venni az uniós jogok gyakorlásánál. További probléma, ha a többes állampolgárságú személy mindegyik állampolgársága tagállami, akkor melyik állampolgársága a meghatározó. A gyakorlati szempontból kevéssé jelentős, de legalább a „Megjegyzések” részben említést érdemlő negyedik kérdés az, hogy egy állam állampolgárainak meghatározott kategóriáját kizárhatja-e az uniós jog hatóköréből, megtagadván egyben ezzel tőlük az uniós polgár státusát is.

(1) Az első kérdésre nehezen található válasz a Bíróság ítélkezési gyakorlatában. Látható volt a fentiekben, hogy az uniós polgárság a tagállami állampolgársághoz kötődik. Így uniós polgárságot a tagállamok szintjén, a tagállamok jogszabályi rendelkezései alapján lehet szerezni, melyek tartalmát, feltételeit viszont a tagállamok saját maguk állapíthatják meg. Az uniós jog a tagállamokra hagyja az állampolgársági szabályok (és így az uniós polgárság megszerzésére és elvesztésére vonatkozó szabályok) tartalmának kialakítását. A Bíróság is elismeri ezt a kizárólagos hatáskört, azonban hangsúlyozza, hogy a tagállam az állampolgársági szabályok tartalmát az uniós joggal összhangban köteles kialakítani. C-369/90 Mario Vicente Micheletti and others v Delegacion del Gobierno en Cantabria [1992] EBHT I-4239, 10. pont és C-192/99 Kaur [2001] EBHT I-1237, 19. pont. Ennél

Brussels European Council (10/11 december 2009), I. 3. pont. EUCO 6/09, CO EUR 6, CONCL 4., Elérhető: <http://www.consilium.europa.eu/> honlapon.88 Az uniós polgárokat megillető jogok körére l. Fazekas–Asztalos, 2005, 76. o.99 A többes állampolgárságú személy alatt értem a kettős állampolgárságú személyt is.



több nem nagyon szűrhető ki a Bíróság ítélkezési gyakorlatából az állampolgársági szabályok uniós korlátaira. Tesauro főtanácsnok úgy véli, hogy a Bíróság a Micheletti-ügyben, ha burkoltan is, de leírta azokat az uniós jog által támasztott korlátokat, melyek kötik az államokat állampolgársági joguk alakítása során. C-62/96 Bizottság v Görögország (Hajók regisztrációja) [1997] EBHT I-6725, per AG Tesauro, 29. jegyzet. Ennek ellenére nehéz kiszűrni bármit is a vonatkozó ügyekből arra nézve, hogy az uniós jog konkrétan milyen megszorításokat tartalmaz a tagállamokkal szemben az állampolgárság megszerzésére vonatkozó szabályaik tekintetében.1010

(2) Bár a Bíróság gyakorlatából nem világos, hogy az uniós jog milyen helyzetekben és milyen módon korlátozza a tagállam kizárólagos hatáskörébe tartozó állampolgársági szabályok egyes tartalmi elemeit, az már világos, hogy az uniós jog a tagállam e hatáskörét védi a másik tagállammal szemben. Az egy dolog ugyanis, hogy egy állam kizárólagosan dönthet a saját állampolgársági szabályairól. Az állampolgársággal kapcsolatos jogvitáknak gyakori eredője viszont az, hogy egy másik állam köteles-e elismerni különböző helyzetekben a külföldi személyek állampolgárságából fakadó joghatásokat, és ennek milyen feltételei vannak. A külföldi személy állampolgárságából fakadó joghatások el nem ismerése akkor történhet meg elsősorban, ha több állampolgársággal rendelkezik, és az állam az egyik kiválasztásával, a másikat (és az ahhoz fűződő esetleg eltérő joghatásokat) kizárja az adott ügyben. Lefordítva az uniós jogrenden belüli helyzetekre, a kérdés az, hogy egy tagállam korlátozhatja-e egy másik tagállam állampolgárának az uniós jogszabályokban biztosított jogait oly módon, hogy bizonyos helyzetekben tagállami állampolgárságát e tekintetben nem, vagy korlátozott hatállyal ismeri el.

Az uniós jogon belül a problémát először a Micheletti-ügy vetette fel.

C-369/90 Mario Vicente Micheletti és mások

v Delegacion del Gobierno en Cantabria

[1992] EBHT I-4239

[Micheletti kettős olasz–argentin állampolgár volt, aki Spanyolországban kívánt fogorvosként letelepedni, gyakorolván a szabad mozgáshoz és letelepedéshez való jogát az EGKSz 52. (később EKSz 43., jelenleg EUMSz 49.) cikke alapján. Mivel utolsó állandó lakóhelye Argentínában volt, a spanyol hatóságok a hatályos jogszabályokat követve, az argentin állampolgárságát vették figyelembe, tényleges állampolgárságként, kérelmének elbírálása során. Argentin állampolgárként viszont nem volt jogosultsága letelepedni spanyol területen. A kérdés, ami a keletkező jogvitában a Bíróság elé került, hogy egy tagállam, egy kettős állampolgárságú személy esetén, figyelmen kívül hagyhatja-e annak tagállami állampolgárságát, és az állandó lakóhely alapján a nem tagállami állampolgárságot alapul véve, megtagadhatja-e a szabadmozgáshoz és letelepedéshez való jogot tőle?]

10 A nemzetközi jog alapján, a tagállamok hatásköre, hogy a közösségi jogra figyelemmel, megállapítsák az állampolgárság megszerzésének és megszűnésének feltételeit. Mindazonáltal, nem megengedhető, hogy egy tagállam törvényhozása korlátozza a joghatásait egy másik tagállam által adott állampolgárságnak oly módon, hogy további feltételt támaszt ezen állampolgársággal szemben a Szerződés által biztosított alapvető jogok gyakorlása tekintetében.

11 Következésképpen, nem megengedhető úgy értelmezni a Szerződés 52. cikkét, hogy amikor egy tagállam állampolgára egyben egy nem tagország állampolgára is, egy másik tagállam a közösségi állampolgár státusának elismerését olyan feltételtől teszi függővé, mint például az, hogy az érintett személy szokásos tartózkodási helye az előbbi tagállamban van-e.

12 E következtetést megerősíti az a tény, miszerint egy ilyen szabályozás lehetőségének megengedése ahhoz vezetne, hogy a letelepedés szabadságára vonatkozó közösségi szabályok által érintett személyek köre tagállamról tagállamra változhatna.

A spanyol álláspont nem volt önkényes. A nemzetközi jogban ugyanis létezik a tényleges állampolgárság elve, melynek alapja, hogy azon állampolgárságát kell figyelembe venni bizonyos joghelyzetekben egy többes állampolgársággal rendelkező személynek, amely állammal valódi kapcsolata áll fenn. (Ezt a Nemzetközi Bíróság fogalmazta meg a nevezetes Nottebohm-ügyben.).1111 A spanyol jogszabályok lényegében ezt követték,

1010 Ki kell azonban emelni, hogy Európában több nemzetközi szerződés korlátozza az államokat állampolgársági szabályaik alakításában. Különösen fontos az Európa Tanács keretében elfogadott átfogó nemzetközi egyezmény az állampolgárságról (Strasbourg, 1997., Magyarországon kihirdetve a 2002. évi III. törvényben).1111 Liechtenstein v Guatemala (Case Nottebohm), ICJ Reports 1955, p.



amennyiben a valódi kapcsolat mércéjének az utolsó állandó lakóhelyet tekintették. Az Európai Bíróság, azonban a nemzetközi jog által állított, az állampolgárság joghatásainak elismerésére vonatkozó korlát érvényesülését kizárta, amennyiben ez az uniós jogban biztosított jogok érvényesülését is korlátozza (Micheletti-doktrína). Ugyanakkor a Bíróság az ítéletben nem hozta fel a Nottebohm-döntést, és nem szembesítette érveit a tényleges állampolgárság nemzetközi jogi elvével sem.

A Micheletti-doktrína lényegében egy tagállam által adott állampolgárság joghatásait védi az uniós jogrenden belül egy másik tagállammal (de nem az uniós joggal) szemben, megkívánván e joghatások feltétlen elismerését. Ezt jól illusztrálja a Zhu/Chen-ügy, mely egyben a Micheletti-doktrína megerősítése volt. C-200/02 Kunqian Catherine Zhu és Man Lavette Chen v Secretary of State for the Home Department [2004] EBHT I-9925. A kínai állampolgárságú Ms. Chen hat hónapos terhesen belépett az Egyesült Királyságba, és Észak-Íroszágba (Belfastba) utazott, ahol megszülte lányát, Catherine Zhut. Az ír állampolgársági törvény alapján, bárki, aki az ír szigeten születik, ír állampolgárságot szerez, amennyiben nem jogosult más állam állampolgárságára. Mivel a csecsemő nem volt jogosult sem a kínai, sem a brit állampolgárságra, ír állampolgár (és egyben uniós polgár) lett. Ezután ír állampolgárként és uniós polgárként igényt tartott arra, hogy az Egyesült Királyság területén maradjon, édesanyjával, mint családtaggal egyetemben.

A jogvita az Európai Bíróság előtt kötött ki, ahol az Egyesült Királyság, tudatában a Micheletti-döntésnek, óvakodott attól, hogy a tényleges állampolgárság elvét felhívja, bár a két kérelmező egy percig sem tartózkodott az ír állam területén. Ehelyett arra hivatkozott, hogy joggal való visszaélés történt, és ez kizárja, hogy az adott ügyben a kérelmező az ír állampolgárságára hivatkozzon, és annak joghatásait érvényesítse. Nem arról volt szó, hogy a tartózkodás helyszínéül kiszemelt állam korlátozta volna az állampolgárság joghatásait jogszabály vagy közigazgatási döntés által, hanem a kérelmezők, a joggal való visszaélés miatt, maguk zárták volna ki a lehetőséget, hogy az ír állampolgárság joghatásaira hivatkozzanak.

A Bíróság elutasította ezt a szerény kísérletet is a Micheletti-doktrína megkerülésére. Megismételte, hogy egy tagállam nem korlátozhatja egy másik tagállam által adott állampolgárság joghatásait az uniós jogot érintő területeken, és megállapította hogy „pontosan ez történne, ha az Egyesült Királyság jogosult volna más tagállamok állampolgáraitól, mint Catherine, megtagadni a közösségi jog által biztosított alapvető szabadság előnyét pusztán azért, mert a tagállami állampolgárságukat ténylegesen azért szerezték, hogy biztosítsák a tartózkodás jogát egy tagállami állampolgársággal nem rendelkező [másik] személynek.” (L. az ítélet 39–40. pontját.)

A Micheletti-doktrína lényegében uralja azokat a helyzeteket, amikor tagállami és másrészt nem tagállami (többes) állampolgársággal rendelkező személy uniós jogokat kíván gyakorolni. Az ilyen személy is teljes jogú uniós polgár, és az a tény, hogy az Unión kívüli állam állampolgárságával is rendelkezik, sőt esetleg állandó tartózkodási helye is ott van, nem érinti az uniós polgársághoz, másrészt a tagállami állampolgárság tényéhez kötődő uniós jogait. A megkülönböztetés tilalmával kapcsolatos összefüggésekben, a Saldanha-ügyben, a Bíróság ezt világosan megállapította, követvén La Pergola főtanácsnok indítványát. C-122/96 Stephen Austin Saldanha és MTS Securities Corporation v Hiross Holding AG [1997] EBHT I-5325, 15. pont.

(3) Az előzőekben tárgyaltaktól eltérő az a helyzet, amikor egy személy többes állampolgárságú, de uniós tagállamok állampolgárságaival rendelkezik. Itt az alapvető probléma abból adódhat, hogy ez a személy milyen módon hívhatja fel az uniós jogból fakadó egyéni jogait egy olyan állammal szemben, amelynek egyébként állampolgára. Ez különösen lényeges kérdés az uniós belső piac jogánál, melynek egyik legfontosabb jellemzője ugyanis az, hogy szabályai csak olyan helyzetekre alkalmazhatóak, melyeknek van nemzetközi eleme, tehát a személyek, áruk, tőke, vagy szolgáltatások tekintetében történt valamilyen államhatárokat is érintő mozgás. Tisztán belső helyzetekben, ahol ilyen mozgás nem volt, nem hívhatóak fel a belső piac szabályai, ott a tagállam belső szabályai érvényesülnek. Ilyen helyzetek adódnak általában akkor (bizonyos kivételekkel), ha egy állampolgár a saját államában vagy a saját államával szemben kíván valamilyen igényt érvényesíteni, pl. munkavállalással vagy vállalkozással kapcsolatban. A többes állampolgárság esetén kérdés, hogy a többes állampolgár az egyik, állampolgársága szerinti államában felhívhatja-e az uniós (belső piacra vonatkozó) szabályokat, vagy jogvitájában csak a belső jogszabályok alkalmazhatóak.

A kérdés a Bíróság előtt először a Gullung-ügyben éleződött ki. Itt a német–francia kettős állampolgárságú felperest kizárták Franciaországban az ügyvédi kamarából, és ismételt kérelmére sem vették újra fel. Ezután Németországban nyitott jogi irodát, és e joggyakorlatára támaszkodva kezdett jogi képviseletet ellátni Franciaországban is, mely ellen a francia ügyvédi kamara fellépett. Az állampolgárságot érintő jogkérdés az volt az ügyben, hogy a felperes tevékenységének megítélése a közösségi jog alá esik-e akkor, ha Németországban,

4.



tehát az egyik (saját) államában telepítette le vállalkozását, míg a másik (saját) államában kívánt szolgáltatást nyújtani, és a jogvita ez utóbbiban keletkezik. 292/86 Claude Gullung v Conseil de l’ordre des avocats du barreau de Colmar et de Saverne [1988] EBHT 0111.

Azt a Bíróság már korábban is megállapította, hogy egy személy a saját államában vagy a saját államával szemben is érvényesíthet, egy másik államban lévő vállalkozásával kapcsolatos közösségi jogokat, ugyanis ekkor külföldön élt a letelepedés jogával, tehát van belső piacot érintő, nemzetközi elem az ügyben, így a közösségi jog alkalmazható, 115/78 J. Knoors v Secretary of State for Economic Affairs [1979] EBHT 0399. A Gullung-ügyben, viszont ez a másik állam (Németország) is a saját állama volt a peres félnek, így számára az nem „külföld” volt. A Bíróság azonban úgy vélte, hogy a belső piacra vonatkozó közösségi szabályok akkor is érvényesülnek, amennyiben az érintett személy, többes állampolgár lévén, a saját államai között mozog. Amennyiben egy tagállam jogosult lenne egy személytől megtagadni a belső piachoz kapcsolódó alapvető gazdasági szabadságok élvezetét csak azért, mert a másik közösségi tagállamnak, melyben vállalkozásával letelepedett, ugyancsak az állampolgára, akkor nem beszélhetnénk e szabadságok hatékony érvényesüléséről, (Gullung-ítélet 12. pont).1212

A Gullung-ítélet következtetése logikus és koherens. Ilyen következtetés híján, egy olyan képzeletbeli személy, aki mind a huszonhét uniós tagállam állampolgára volna, lényegében teljes egészében kiesne a belső piac uniós jogának hatálya alól. Az ítélet jelentősége abban áll, hogy nyilvánvalóvá tette, miszerint nem lesz tisztán belső, az uniós (közösségi) jog alól kieső helyzet az, ha egy többes állampolgár személy a saját államai között mozog; ilyen helyzetben a többes állampolgárság nem zárja ki a belső piachoz kapcsolódó közösségi egyéni gazdasági jogok (szabadságok) élvezetét. A Bíróság e következtetéseket megerősítette a Gilly-ügyben. Itt, annak ellenére, hogy a német–francia kettős állampolgárságú személy Franciaországban élt, és Németországban dolgozott, egy francia hatóságok előtti eljárásban úgy tekintendő, mint aki élt a munkavállalók szabad mozgásához való jogával, és így felhívhatja az uniós szabályokat. Az a tény ugyanis, hogy megtartotta német állampolgárságát nem érinti azt, hogy a francia hatóságok szempontjából ő egy francia állampolgár, aki egy másik államban dolgozik, (C-336/96 Époux Robert Gilly v Directeur des Services Fiscaux du Bas-Rhin [1998] EBHT I-2793, 21. pont).

A fenti ügyek, viszont az uniós tagállamokban többes állampolgársággal rendelkező személyek által felvetett problémának csak az egyik vetületét képezik. A Gullung- és Gilly-ügyekben, ugyanis a Bíróság úgy vette, hogy az érintett személy élt a szabad mozgáshoz való uniós (közösségi) jogával, annak ellenére, hogy tevékenysége saját államai között oszlott meg.

A probléma másik vetülete viszont az, hogy amennyiben egy többes állampolgárságú személy nem él a szabad mozgáshoz való jogával, tevékenysége nem több állam között oszlik meg, akkor az uniós jog alkalmazható lesz-e ügyében pusztán azért, mert egy másik tagállamnak is az állampolgára. A Zhu/Chen-ügyben láthattuk, hogy a kis Catherine vonatkozásában úgy hivatkozhattak ír állampolgársága alapján uniós polgárságára, és az abból folyó letelepedési jogokra, hogy nem hagyta el az Egyesült Királyság területét. Azonban az Egyesült Királyság nem a saját állama volt, hiszen nem volt brit állampolgár. A Garcia Avello-ügyben, viszont az érintett többes állampolgárságú gyermekek már a saját államukkal álltak szemben úgy, hogy nem gyakorolták szabad mozgáshoz való jogukat.

C-148/02 Carlos Garcia Avello v Belgium

[2003] EBHT I-11613

[A Belgiumban letelepedett spanyol apának (C. Garcia Avello) és belga anyának (I. Weber) kettős, belga-spanyol állampolgárságú gyermekeik születtek. A belga névviselési szabályok alapján a gyermekek az apai családnevet viselik („Garcia Avello”). A szülők kérelmükben azt kérték, hogy a spanyol jogban is tükröződő szokásoknak megfelelően, a gyermekek családnevét az apa és az anya családnevéből képezzék („Garcia Weber”). Miután a belga hatóságok megtagadták a kérelmet, az ügy bírósági felülvizsgálatra a belga Conseil d’État , mint legfőbb közigazgatási bíróság elé került, amely előzetes döntéshozatalt kezdeményezett. Mivel a természetes személyek névviselésére vonatkozó szabályok kialakítása a tagállamok hatáskörébe tartozik, a Bíróságnak elsőként azt kellett megállapítani, alkalmazhatóak-e egyáltalán uniós jogszabályok az adott esetre, van-e kapcsolata az ügynek uniós jogszabályokhoz, vagy nem, és tisztán belga belső ügyről van szó.]

27 Azonban kapcsolat a közösségi joghoz létezik az olyan helyzetekben lévő személyeknél, mint Mr. Garcia

1212 Érdemben, azonban a Bíróság megállapította: a közösségi jogszabályok lehetővé teszik Franciaországnak, hogy jogszabályokban foglalt feltételekhez kösse ilyen esetben a külföldről történő szolgáltatásnyújtást.



Avello gyermekei, akik egy tagállam állampolgárai, és tartózkodási helyük egy másik tagállam területén van.

28 Ezt a következtetést nem érvényteleníti az a tény, hogy az alapügyben érintett gyermekek állampolgársággal rendelkeznek abban a tagállamban is, ahol születésük óta tartózkodnak, és amely [állampolgárság] a tagállam hatóságai szerint az egyetlen állampolgárság, mely elismerhető ezen tény miatt. Egy tagállamnak nem engedhető meg, hogy korlátozza egy másik állam által adott állampolgárság joghatásait oly módon, hogy további feltételt szab ezen állampolgárság elismeréséhez a Szerződés által biztosított alapvető szabadságok gyakorlása vonatkozásában (l. különösen, ilyen értelemben C-369/90 Micheletti és mások [1992] EBHT I-4239, 10. pont) [...]

29 Mindezt alapul véve, a kérelmező gyermekei az alapügyben hivatkozhatnak az EKSz 12. [jelenleg EUMSz 18.] cikkében foglalt jogukra, hogy ne szenvedjenek el hátrányos megkülönböztetést a családi nevükre vonatkozó szabályok tekintetében.

30 Ezen okból, szükséges megvizsgálni, hogy az EKSz 12. és 17. [jelenleg EUMSz 20.] cikkek kizárják-e, hogy a belga közigazgatási hatóság elutasítson egy olyan kérelmet, mint ami az alapügyben előforduló helyzetben a családi név megváltoztatására irányult.

[Ezután a Bíróság megállapította, hogy az EKSz 12. és 17. cikke kizárja azt, hogy a család névviselés megváltoztatására vonatkozó kérelmét elutasítsák.]

A Bíróság indokolása, mellyel az uniós jog alkalmazhatóságát, lényegében a Micheletti-doktrína alapján megállapította, fölöttébb tömör. Talán ez volt az az ügy, ahol a Bíróság a legmesszebb ment az uniós polgársághoz kapcsolódó jogok kiterjesztésében. A névviselés szabályozása ugyanis uniós hatáskörökön kívül eső terület, és a Bíróság olyan személyeknek állapított meg uniós polgárságból fakadó jogokat saját államukkal szemben, akik még a szabad mozgáshoz való joggal sem éltek.A jövő dönti el, hogy az uniós polgársághoz kapcsolódó jogok ilyen kiterjesztése, más ügyekben tartható lesz-e.

Megjegyzések

1. Az uniós polgárság alapját képező tagállami állampolgárság vonatkozásában a tagállami hatáskör nemcsak arra terjed ki, hogy meghatározza az állampolgárság megszerzésének feltételeit, hanem bizonyos helyzetekben arra is, hogy meghatározza, kiket kell saját állampolgárainak tekinteni az uniós jog alkalmazása szempontjából, és az uniós polgársághoz kapcsoló jogok gyakorlása tekintetében. Ez fontos lehet olyan tagállamoknál, melyeknél az állampolgáraik vagy polgáraik jogaikat tekintve nem alkotnak homogén csoportot, hanem az állampolgárságnak vagy polgárságnak különböző kategóriái, különböző állampolgársági státusok léteznek. Ez a helyzet például az Egyesült Királyságban.

A Kaur-ügyben a Bíróság az Egyesült Királyság brit állampolgárságra (citizenship) vonatkozó jogszabályaira volt figyelemmel. Az 1981-es brit állampolgársági törvény alapján, a Kenyában született Ms. Kaur „brit tengerentúli állampolgárnak” minősült, ami nem jelentett teljes körű állampolgárságot (szemben a „brit állampolgár” státusával), és az uniós (közösségi) jog szempontjából sem volt brit állampolgárnak tekinthető. Az Egyesült Királyság csatlakozásakor nyilatkozatot tett erre vonatkozóan, hogy ki tekinthető brit állampolgárnak a közösségi jog szempontjából, melyet 1982-ben egy másik nyilatkozat váltott fel. Bár Ms. Kaur az Egyesült Királyság területén tartózkodott, de letelepedési kérelmét visszautasították, amit ő uniós polgárként kívánt vitatni. C-192/99 R v Secretary of State for the Home Department, ex parte Kaur [2001] EBHT I-1169.

A Bíróság álláspontja szerint a Micheletti-doktrína ebben a helyzetben is érvényes. Az uniós polgárság státusára a tagállamok állampolgárai jogosultak, és az állampolgárság feltételeinek meghatározása az uniós jog alkalmazásának céljaira a tagállamok hatásköre. A tagállamok joghelyzetük szerint az állampolgárság különböző kategóriáit határozhatják meg, és különböző jogokat biztosíthatnak e kategóriákba eső személyek számára, egyes kategóriáktól akár megtagadhatják a tartózkodási jogot is. Az Egyesült Királyság nyilatkozatait pedig figyelembe kell venni, amikor a Szerződéseket a személyi hatály szempontjából kell értelmezni (l. az ítélet 19–24 pontjait). Az uniós polgárság nem lehet az alapja annak, hogy egy tagállam nem teljes jogú állampolgára, saját államával és annak állampolgársági szabályaival szemben további jogokat igényeljen, mivel éppen hazai állampolgársági státusa miatt nem illetik meg az uniós polgárságból fakadó jogok. Ebben az ügyben tehát egy tagállam állampolgárainak egy kategóriáját a belső jog kizárhatta az uniós jogszabályok hatálya alól, egyben ezzel kizárhatta az uniós polgár státusából. Fontos azonban hangsúlyozni, hogy a különböző állampolgársági kategóriák meghatározása státusok meghatározását (és nem egyes jogok megtagadását) jelenti, és e kategóriák elhatárolásának jól meghatározott, állandó, általános és objektív kritériumokon kell nyugodniuk.



2. Azon személyeknél, akik több uniós tagállam állampolgárságával rendelkeznek, az uniós szerveknél a közszolgálati jogviták is felvethetnek olyan problémákat, melyek során választani kell állampolgárságaik között, mert bizonyos helyzetekben kollízió van közöttük, de ezek természetesen eltérő összefüggésekben merülnek fel, l. pl. 21/74 Jeanne Airola v Bizottság [1975] EBHT 0221, vagy 257/78 Evelyn Devred, née Kenny-Levick v Bizottság [1979] EBHT 3767.

3. A Garcia Avello-döntés idézett részében foglalt indokolás nem csak tömör, hanem nehezen is védhető. Valószínű, hogy a Micheletti-doktrína alkalmazása elhibázott, a következő okok miatt. A Micheletti-ügyben a lényeg az volt, hogy egy tagállam (Spanyolország) nem korlátozhatta egy másik tagállam által adott állampolgárság joghatásait oly módon, hogy vele szemben egy nem uniós tagállam által adott állampolgárság joghatásait érvényesíti, lényegében egy kollíziós szabály (az utolsó állandó lakóhely) alkalmazásával. A Micheletti-doktrína lényege az volt, hogy rossz a Spanyolország által alkalmazott kollíziós szabály, mert akár van kollízió, akár nem a két állampolgárság joghatásai között, az uniós jog hatókörében, a másik uniós tagállam állampolgárságának érvényesülnie kell, annak joghatásai nem korlátozhatóak.

A Garcia Avello-ügyben azért volt más a helyzet, mert itt azon tagállam joga ütközött egy másik tagállam jogával, melynek hatóságai eljártak az ügyben, vagy ha úgy tetszik, a belga állampolgárság joghatásai ütköztek a spanyol állampolgárság joghatásaival egy belga hatóság előtt. A Bíróság megoldása az, hogy ekkor egy tagállam nem alkalmazhatja saját állampolgárával szemben a saját szabályait, mert az illetőnek másik állampolgárságából adódóan joga van a másik tagállamának szabályai szerinti megoldásra (ez esetben névviselése tekintetében), az uniós polgárokra alkalmazandó, állampolgárságon alapuló megkülönböztetés tilalma alapján. A Micheletti-doktrína különös alkalmazásával, a Bíróság nem kevesebbet követelt, mint azt, hogy egy tagállam akkor sem korlátozhatja egy másik tagállam által adott állampolgárságának joghatásait, ha ezáltal a saját állampolgárságának joghatásait kell korlátoznia egy adott konkrét ügy megoldása során. (Jacobs főtanácsnokhasonló megoldást javasolt, de ő belevette volna azt is, hogy a gyermekek apja élt a szabad mozgáshoz való joggal, ezt a Bíróság nem követte, Garcia Avello-ítélet, per AG Jacobs, 50–52. pont ).

A Garcia Avello-ítélet perspektívája beláthatatlan: egy személy, aki több uniós tagállam állampolgárságával rendelkezik, anélkül, hogy valaha járt vagy tevékenykedett volna az állampolgársága szerinti másik államban, saját államával szemben is uniós polgárként léphet fel, és így alkalmazván az állampolgárságon alapuló megkülönböztetés tilalmát, az uniós jogra alapozva olyan jogokat érvényesíthet, melyek a másik állampolgárságához kötődnek, de amelyek egyébként kívül esnek az uniós hatáskörökön. Mindemellett a másik probléma ott van, hogy az a személy, akinek csak egy állampolgársága van, nem léphet fel uniós polgárként, uniós egyéni jogokat érvényesítve saját államával szemben (csak a szabad mozgással kapcsolatos jogok alkalmazásának kivételes eseteiben). A Bíróság figyelmét elkerülhette egy másik diszkrimináció: a Garcia Avello-ítélet nyomán, a jövőben egy személy azért kerülhet hátrányosabb helyzetbe a saját államával szemben vagy a saját államában folyó jogvitáiban, mert csak egy állampolgársága van, szemben azokkal, akiknek több.

2. 11.2. Az uniós polgárok választójoga más uniós állambanAz uniós polgár, akinek lakóhelye nem az állampolgársága szerinti tagállamban van, aktív és passzív választójoggal rendelkezik a lakóhelye szerinti tagállam európai parlamenti és helyhatósági választásain, az adott tagállam állampolgáraival azonos feltételek mellett. Az uniós polgárok választójogának kiterjesztése a lakóhely szerinti más tagállamokra, lényegében logikus folytatása azoknak az uniós jogosultságoknak, melyek biztosítják az uniós polgárok szabad mozgását általában, és egyben gazdasági jellegű tevékenységeit egy másik állam területén. A választójog, mint politikai jog biztosítása, elősegíti azt, hogy az uniós polgár egy másik tagállamban bizonyos mértékig integrálódjon a választott közösségbe, nemcsak gazdasági-társadalmi értelemben, hanem politikai értelemben is. Nem véletlen, hogy e jog biztosítása az európai integráció politikai oldalának megerősítésével, az Európai Unió létrejöttével, a Maastrichti Szerződésben nyert először kifejezést.

Az uniós polgárok nem a saját tagállamukban gyakorolt választójogára vonatkozó fontosabb jogforrások a következők: 13131414

1313 Különösen l. a határozathoz csatolt, a Tanácsban a tagállami képviselők által elfogadott, azóta módosított okmányt a Közgyűlés tagjainak közvetlen és általános választásáról.1414 Convention on the Participation of Foreigners in Public Life at Local Level (Council of Europe – 1992) ETS 144. Magyarország nem részese.



Helyhatósági választások Európai parlamenti választások

Elsődleges uniós jog EUMSz 20(2) és 22(1)

Alapjogi Charta 40.

EUMSz 20(2) és 22(2)

Alapjogi Charta 39.

Másodlagos uniós jog 94/80/EK irányelv 76/787/ESZAK, EGK, Euratom hat.354

93/109/EK irányelv

Nemzetközi jog Egyezmény külföldiek részvételéről a helyi közéletben (1992)355

Emberi Jogok Európai Egyezménye (1950) 1. kieg. jk. 3. cikk

Helyhatósági választások Európai parlamenti választások

Belső jogszabályok Alkotmány 70. §

1997. évi C. törvény a választási eljárásól

1992. évi LXVI. törvény a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról, és a végrehajtó 146/1993. (X. 26.) Korm.rendelet

1990. évi LXIV. tv. a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról

2003. évi CXIII. tv. az Európai Parlament tagjainak választásáról

2.1. 11.2.1. Helyhatósági választásokA 94/80/EK irányelv, mely az állampolgárságuktól eltérő tagállamban lakóhellyel rendelkező uniós polgárok aktív és passzív választójogának a helyhatósági választásokon történő gyakorlására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szól, lényegében három elven épül fel: (1) az uniós polgárok aktív és passzív választójogának biztosítása; (2) az állampolgárokkal azonos elbánás (a hátrányos megkülönböztetés tilalma); (3) az önkéntesség elve, mely szerint a választói jog gyakorlása az uniós polgár választásán alapul, és az számára nem kötelezettség.

Ebből látható, hogy nincs szó a helyhatósági választások harmonizációjáról, azok eltérő feltételei, sajátosságai és eljárásai továbbra is fennmaradnak. A választói joguk gyakorlására törekvő uniós polgároknak az adott tagállamban, a tagállam állampolgáraira is érvényes feltételeknek kell megfelelniük. Így a választójog gyakorlásához a helyi állampolgárokkal egyenlő feltételek mellett előírható a helyhatóság területén eltöltendő minimális tartózkodási idő, vagy az állam területén eltöltött minimális tartózkodási idő (melybe azonban beszámít más tagállam területén eltöltött idő is), egyenlően alkalmazandóak az összeférhetetlenségi szabályok, valamint a lakóhely szerinti állam kikötheti, hogy csak egy helyen, azon a helyhatósági választáson



gyakorolhatják választójogukat, melyhez a fő lakóhelyük tartozik (l. az irányelv 4. és 6. cikkeit). 1515 Ugyanakkor nyelvtudás nem állítható feltételként: Görögország korábban előírta, hogy csak azok rendelkeznek választójoggal, akik tudnak görögül. A Bizottság fellépésére, mely az irányelv 3. cikkének megsértésére hivatkozott, a tagállam eltörölte ezt a feltételt.1616

Az irányelv alapján, ez az egyenlőség bizonyos esetekben megtörhet, különösen a passzív választójog esetében. A tagállamok kizárhatják, hogy a helyhatóság választott vezetőjének, helyettesének és a végrehajtó szerv tagjának tisztségét olyan személy töltse be, aki nem az adott állam állampolgára (az irányelv 5. cikk (3) bekezdésében foglalt eltérési lehetőségre l. Magyarországon a főpolgármesteri és polgármesteri tisztség tekintetében, az Alkotmány 70. § (2) bekezdését). Az uniós polgár „magával hozhatja” saját államából olyan egyedi bírósági határozat hatályát, melyben őt megfosztották választójogától. Azonban ez csak akkor akadálya a passzív választójognak a lakóhely szerinti államban, ha annak jogszabályai így rendelkeznek.1717

Mivel a tagállamokban sokféle közigazgatási egység van, az irányelv meghatározza és a melléklete tagállamonként felsorolja azokat az „alapszintű helyhatóságokat”, melyeknél az uniós polgároknak biztosított választójog gyakorolható. Alapszintű helyhatóságnak olyan közigazgatási egység minősül, amelyeknek közvetlen és általános választójog alapján megválasztott szerveik vannak, és hatáskörrel rendelkeznek, hogy a politikai és közigazgatási szervezet legalsó szintjén egyes helyi ügyeket saját felelősségükre intézzenek. Magyarország tekintetében alapszintű helyhatóságként nemcsak a települési önkormányzat (község, nagyközség, város, megyei jogú város, fővárosi kerületek, főváros) tartozik ide, hanem a területi önkormányzat (megye) is.

Az uniós szabályozás azonban nem határozza meg, mikor tekinthető úgy egy uniós polgár, hogy lakóhelye van egy, az övétől eltérő uniós tagállamban. Az irányelv, belső jogra visszautalva, különbséget tesz egy helyen „fő lakóhely” és „lakóhely” között. Ebből mindössze az a következtetés vonható le, hogy egy uniós polgár választójogának gyakorlásánál nem csak egy lakóhely vehető alkalomadtán figyelembe, azaz, nem kizárt, hogy több helyen, több tagállamban is szavazzon helyhatósági választásokon, ha ezt egyébként tagállami szabály nem zárja ki. A lakóhely meghatározását azonban az irányelv láthatóan a tagállamok belső szabályozására bízza, és nem kíván valamilyen egységes mércét bevezetni, eltűrvén a teljesen eltérő megoldásokat is. Magyarországon a lakóhely meghatározását a választási eljárásról szóló 1997. évi C. tv. 149. § q) pontja úgy határozza meg, hogy „annak a lakásnak vagy ennek hiányában – a külföldön élő magyar és nem magyar állampolgár kivételével – szükségből használt helyiségnek, szálláshelynek a címe, amelyet a választópolgár életvitelszerűen otthonául használ, amennyiben azt a személyiadat- és lakcímnyilvántartásba lakcímként bejelentette.” Választójogi szempontból, Magyarországon lakóhellyel rendelkező uniós polgárnak tehát csak az minősül, aki a személyiadat- és lakcímnyilvántartásba bejelentett lakcímmel rendelkezik (l. az 1992. évi LXVI. törvényt és a végrehajtási rendeletét).

Az uniós szabályozás végrehajtásával nagyobb gondok nincsenek a sarokfeltételeket illetően. Problémákat a technikai részletszabályok alkalmazása vethet fel: milyen nyilatkozatokat kell tennie az uniós polgárnak a választójegyzékbe való felvételhez, mikor tekinthető lakóhellyel rendelkezőnek, hogy kerülhet ki a választói névjegyzékből. Így a Bizottság erőteljesen kifogásolta, hogy például Bajorországban az uniós polgároknak minden választás előtt kérni kellett felvételüket a választói névjegyzékbe, akkor is, ha az előző választáson már rajta voltak. A kötelezettségszegési eljárás az irányelv 8. cikk (3) bekezdésének megsértése miatt befejeződött, miután a német tartomány a jogszabályait módosította.1818

2.2. 11.2.2. Európai parlamenti választásokAz Európai Parlamentet először 1979-ben választották meg közvetlenül.1919 Azóta sem alakítottak ki erre egységes választási eljárást uniós szinten, a tagállamok maguk határozzák meg az európai parlamenti

1515 Az irányelv nem zárja ki, hogy helyhatósági választáson az uniós polgár a saját államában, és a lakóhely szerinti államában is szavazzon, ezzel ellentétes tagállami szabályozás hiányában.1616 Report from the Commission on the application of Directive 94/80/EC on the right to vote and to stand as a candidate in municipal elections, COM(2002)260 final, 4.2 pont1717 Az irányelv háromféle eltérési lehetőséget (derogációt) enged a tagállamoknak, azonban ezeknek olyan csekély a jelentőségük, hogy ezek ismertetésétől eltekintek, (a gyakorlatban csak Luxemburg él az egyikkel), l. a Bizottság 2005-ös jelentését az irányelvben foglalt derogációk alkalmazásáról, COM(2005) 382 végleges.1818 L. a Bizottság 2002-es jelentésének 4.2 pontját (idézve az előbbiekben).1919 76/787/ESZAK, EGK, Euratom határozathoz csatolt, az Európai Parlament képviselőinek közvetlen és általános választójog alapján történő választásáról szóló okmány, HL L 278., 1976.10.8., 1. o.



választások szabályait.2020 Bizonyos alapelveket és alapfeltételeket a 2002/772/EK tanácsi határozat megállapított, mely kereteket ad, a most már huszonhét tagállam választási szabályainak. Ugyanakkor az EUMSz23. cikk elismeri az uniós polgárok jogát arra, hogy lakóhelyük szerinti uniós tagállamban, gyakorolhassák választójogukat az európai parlamenti választásokon, mely jog gyakorlásának részletes szabályait a 93/109/EK irányelv tartalmazza.

A szabályozás ugyanazon a három alapelven épül fel, mint az uniós polgároknak, a lakóhelyük szerinti tagállamban, a helyhatósági választásokon gyakorolható választójogáról szóló szabályozás (l. előző pont). A hangsúly itt is a hátrányos megkülönböztetés tilalmán van, a lakóhely szerinti tagállam saját állampolgáraihoz képest, és az uniós polgároknak az adott tagállamban felállított feltételeknek kell megfelelniük a választójoguk gyakorlásához.

Két lényeges különbséget ki kell azonban emelni, melyek abból származnak, hogy itt egy uniós szintű testület megválasztásáról van szó. Az egyik ilyen különbség, hogy egy uniós polgár csak egy tagállamban és egy helyen szavazhat, és egy helyen jelöltetheti magát (l. irányelv 4. cikkét). Másrészt, az uniós polgárt passzív választójogától megfosztó egyedi bírósági határozat hatálya kiterjed a lakóhely szerinti tagállamra is, ott is kizárja a passzív választójogot, ettől az adott tagállam szabályozása nem térhet el, szemben a helyhatósági választásokkal (l. irányelv 6. cikke). Ugyanakkor az aktív választójogtól való megfosztást kimondó határozat nem feltétlenül zárja ki az aktív választójog gyakorlását, ezt a lakóhely szerinti tagállam hatóságai ellenőrizhetik, de erre külön, az irányelvből fakadó kötelezettségük nincs.

E feltételek betartatása nem egyszerű. Az egyik eszköz az uniós polgároktól nyilatkozatok, igazolások beszerzése a választói névjegyzékbe való felvétel során. Így aki nem a saját tagállamában kíván élni választójogával, köteles nyilatkozat benyújtására, arra vonatkozóan, hogy egyedül a lakóhelye szerinti tagállamban kíván szavazni, illetve esetleg jelöltetni magát. A hatóságok ezenfelül megkövetelhetik az arra vonatkozó nyilatkozatot is, hogy nem fosztották meg saját tagállamában aktív választójogától. Ugyanakkor, ha jelöltként kíván indulni, a nyilatkozaton felül, a saját államának hatóságaitól származó igazolást kell benyújtania arról, hogy passzív választójogától nem fosztották meg.

A másik eszköz a tagállamok közötti hatékony információcsere azon uniós polgárokról, akiket nem saját államukban vettek fel a választói névjegyzékbe, illetve nem saját államukban kívánják jelöltetni magukat. Bár ilyen információcserét kiépítettek az államok, a Bizottság véleménye szerint a rendszer „adminisztratív szempontból túlságosan terhes a tagállamok számára, kevéssé működőképes és kevéssé hatékony – elsősorban a választási kérdésekben össze nem hangolt nemzeti jogszabályok miatt”.

Problémát jelent a határidők hiánya, az adathordozók eltérő formátuma, a nevek átírása, hiányos adatok egy-egy személy azonosításához, és a tagállami nyilvántartá-sok adattartalmának eltérései.2121

2.3. 11.2.3. Milyen feltételekkel korlátozható az uniós polgárok választójoga?A helyhatósági és az európai parlamenti választásokon a választójog gyakorlása feltételekhez köthető, és a tagállamoknak igen széles szabályozási hatáskörük van abban, hogy a választójog gyakorlásának feltételeit megállapítsák. Az uniós jogból csak azon általános és alapvető követelmény fakad, hogy az állampolgáraikra és más uniós polgárokra azonos feltételek vonatkozzanak (kivéve, ahol az uniós jog eltérést enged). Viszont részben ebből is adódik, hogy a saját állampolgárok választójogának feltételekhez kötése, egyben a nem állampolgár uniós állampolgárok választójogának korlátozását is jelenti. A választójog gyakorlásának korlátozása tekintetében vannak bizonyos, az uniós jogból levezethető korlátok, amire éppen az Eman-ügyben mutatott rá a Bíróság.

(1) Az Eman-ügyben a holland jogszabályok szerint, azon holland állampolgárok (és egyben uniós polgárok), akiknek a holland tengerentúli területeken, a Holland Antillákon és Arubán volt a lakóhelyük, nem vehettek részt az európai parlamenti választásokon. Az előzőekben már említett Kaur-ügyben egy tagállam, állampolgárainak jól meghatározott kategóriáját a tagállam joga kizárhatta az uniós jogszabályok hatálya alól, egyben ezzel kizárhatta az uniós polgár státuszából. Az Eman-ügyben, viszont ehhez képest további problémaként az merült fel, hogy amennyiben egy tagállam állampolgársági jogszabályai alapján egy személy

2020 Ugyanakkor egy ilyen egységes választási eljárásra vonatkozó szabályozást a Szerződések előirányoznak, l. EUMSz 223. cikk (1) bekezdést (volt EKSz 190. cikk (4) bekezdés).2121 L. erre a Bizottság javaslatát a 93/109/EK tanácsi irányelv módosításáról, COM(2006) 791 végleges, 1.1 és 1.2 pont.



az uniós jog alapján is állampolgárnak, és így egyben uniós polgárnak is tekintendő, akkor e tagállam bizonyos uniós jogok gyakorlásának lehetőségét (itt a választójogot az európai parlamenti választásokon) megtagadhatja-e tőle, illetve azoktól, akik valamilyen szempont szerint azonos csoportban vannak vele. C-300/04 M.G. Eman és O.B. Sevinger v College van burgemeester en wethouders van Den Haag [2006] EBHT I-8055.

Tizzano főtanácsnok gondosan kimunkált érvelés után azt a következtetést vonta le, hogy egy állam korlátozhatja a választójogot lakóhely vagy tartózkodási hely alapján, de szigorú feltételek mellett (l. indítványának 151–168. pontjait). Mivel az uniós jog a választási szabályok kialakítását nagyrészt a tagállamokra hagyja, a tagállamoknak széles mérlegelési lehetősége van a szabályok meghatározásánál. Azonban a korlátozásnak objektív kritériumon kell alapulnia (pl. lakóhely az Eman-ügyben), általánosnak és közvetettnek kell lennie (nem csak az uniós jogból fakadó jogosultságokat kell korlátoznia), és nem sértheti az egyenlő bánásmód elvét.

A Bíróság nagytanácsa nem adott általános, elvi jelentőségű választ a problémára, de osztotta a főtanácsnok álláspontját, ami a korlátozás objektív jellegére és az egyenlő bánásmód tiszteletben tartására vonatkozott, viszont hallgatólagosan elutasította, hogy a korlátozásnak általánosnak és közvetett jellegűnek kellene lennie. Ami ezek közül az ügyben gondot okozott, az egyenlő bánásmódra vonatkozó követelmény. Azoknak a holland állampolgároknak, akiknek a lakóhelyük az Unión kívül, harmadik tagállamban volt, jogosultak voltak választójogukat gyakorolni az európai parlamenti választásokon. Így nem volt tartható, hogy Hollandia állampolgárai egy csoportjának biztosította a választójog gyakorlását, egy másik, hasonló helyzetben lévő csoportnak nem.

58 A jelen esetben a releváns összehasonlítási elemek egy Holland Antillákon vagy Arubán lakóhellyel rendelkező holland és egy harmadik országban lakóhellyel rendelkező holland. E személyekben az a közös, hogy holland állampolgárok, és nem Hollandia területén rendelkeznek lakóhellyel. Mégis fennáll az eltérő bánásmód e két személy között, mivel a másodiknak van aktív és passzív választójoga a Hollandiában tartott európai parlamenti választásokon, míg az elsőnek nincs ilyen joga. Az ilyen eltérő bánásmódot objektíven kell igazolni. [...]

60 E tekintetben a holland jogalkotó azon célja, amely a Hollandiával kapcsolatban álló vagy állt hollandok számára az aktív és passzív választójog megadásából áll, az e jogalkotót a választások tartására vonatkozóan megillető mérlegelési lehetőségbe tartozik. Meg kell azonban állapítani, hogy a holland kormány nem bizonyította kellőképpen, hogy a harmadik országban lakóhellyel rendelkező, illetve a Holland Antillákon vagy Arubán lakóhellyel rendelkező hollandok között megállapított eltérő bánásmód objektíven igazolható, és ezért nem minősül az egyenlő bánásmód elve megsértésének.

61 [...] a közösségi jog jelenlegi állása szerint még ha nem is tiltja semmi, hogy a tagállamok a közösségi jogot tiszteletben tartva az európai parlamenti választásokra vonatkozó aktív és passzív választójog feltételeit az azon a területen való lakóhellyel rendelkezés kritériumára hivatkozással határozzák meg, ahol a választásokat tartják, az egyenlő bánásmód elve mégis akadályát képezi annak, hogy a választott kritériumok azzal a következménnyel járjanak, hogy az összehasonlítható helyzetben lévő állampolgárokat eltérő módon kezeljék, anélkül hogy ezen eltérő bánásmód objektívan igazolható lenne.

A tagállamok, tehát korlátozhatják az uniós polgársághoz kapcsolódó jogokat, így a választójogot is, az uniós jog elveinek és szabályainak tiszteletben tartásával. Mindez vonatkozik a tagállam állampolgárainak uniós egyéni jogaira ugyanúgy, mint azon, más tagállam állampolgáraiéra, akik a tagállamban kívánják választójogukat gyakorolni. Azonban a külföldi uniós polgárok választójogának szabályozásakor a tagállamok nemcsak uniós elveknek, hanem nemzetközi jogi elveknek is alá van vetve.

(2) A nemzetközi jogból eredő elvek, szabályok szerepére a Matthews-ügyben hívta fel a figyelmet az Emberi Jogok Európai Bírósága.2222 A strasbourgi bíróság szerint az Egyesült Királyság megsértette az EJEE 1. kiegészítő jegyzőkönyv, választójogot biztosító 3. cikkét, amikor a Gibraltár területén élő állampolgárait kizárta választójoguk gyakorlásából az európai parlamenti választásokon. Az Egyesült Királyság eljárása megfelelt az uniós jognak, mert a Parlament közvetlen választásáról rendelkező 1976-os okmány kizárta Gibraltárt azon területek sorából, ahol európai parlamenti választásokat kellett tartani.2323 Sértette viszont a fenti, nemzetközi jogi rendelkezést, mellyel a részes államok vállalták, „hogy ésszerű időközönként, titkos szavazással szabad

2222 Matthews v The United Kingdom, (Appl. no. 24833/1994) Judgment of 18 February 1999.2323 Ugyanis Gibraltár koronabirtok, és nem az Egyesült Királyság része, l. C-145/04 Spanyolország v Egyesült Királyság [2006] EBHT I-7917, 15. pont.



választásokat tartanak olyan körülmények között, melyek a törvényhozó testület megválasztását illetően biztosítja a nép véleményének kifejezését.” (Megjegyzendő, a strasbourgi bíróság hosszas elemzéssel vezette le azt, hogy az Európai Parlament az EJEE alapján, és Gibraltár szempontjából is, „törvényhozó testületnek” tekintendő, l. az ítélet 40–56. pontját.)

(3) A választójog gyakorlása nem csak közvetlenül, hanem közvetve, indirekt módon is korlátozható. Különösen a passzív választójog gyakorlását akadályozhatja a külföldiek vonatkozásában az általános politikai jogok korlátozása. A véleménynyilvánítás joga ma már a külföldiek tekintetében, és politikai ügyekben is, általában elismert az unió tagállamaiban, melyet megerősít az Alapjogi Charta 11. cikke a véleménynyilvánítás és tájékozódás szabadságáról, illetve korlátozottabb hatókörben az EUSz 11. cikk (1) bekezdése, mely az uniós intézmények kötelezettségévé teszi annak biztosítását, hogy a polgárok és az érdek-képviseleti szervek az Unió tevékenységéről véleményt nyilváníthassanak és azt nyilvánosan megvitathassák.2424 Ugyanakkor a gyülekezési jog és az egyesülési jog vonatkozásában a külföldi uniós polgárok nem mindig élveznek azonos jogosultságokat az adott tagállam állampolgáraival. Ez pedig nehezítheti a külföldi uniós polgár passzív választójogának gyakorlását és jelöltként való fellépését akár a helyhatósági, akár az európai parlamenti választásokon.

Az Emberi Jogok Európai Egyezményének 16. cikke kifejezetten megengedi a külföldiek, fentiekben említett politikai jogainak korlátozását. Viszont a Piermont-ügyben, melyben Francia Polinéziából és Új-Kaledóniából kiutasítottak egy német állampolgárságú európai parlamenti képviselőt, a regionális választási kampányban, meghívott vendégként kifejtett politikai állásfoglalásai miatt, az Emberi Jogok Európai Bírósága a következőképpen foglalt állást:

„64 [...] Mindemellett a Bíróság úgy véli, hogy Mrs. Piermont ellen, aki az Európai Unió egyik államának állampolgárságával rendelkezik, és ráadásul, az Európai Parlament tagja, nem lehet felhozni az Egyezmény 16. cikkét, különösen, mivel a tengerentúli területek népei részt vesznek az európai parlamenti választásokon. Következésképpen, ez a rendelkezés nem hatalmazza fel az államot, hogy korlátozza a kérelmező 10. cikkben biztosított jogának [véleménynyilvánítás] gyakorlását.”2525

Az ítéletben tett megállapításokból nem igazán szűrhető ki, hogy a következtetés levonásánál, egymáshoz képest is, milyen szerepe és súlya volt a három érv közül annak, hogy a kérelmező egy uniós tagállam állampolgára volt, vagy annak, hogy az Európai Parlament tagja volt, vagy éppen annak, hogy az adott helyen is tartottak európai parlamenti választásokat.

Mindenesetre, amennyiben az Európai Bíróság szembesül egy olyan üggyel, melyben a külföldi uniós polgárok politikai tevékenységének korlátozását, a passzív választójog gyakorlásának akadályaként vitatják, akkor igen kényes mérlegelésbe kell bocsátkoznia. Viszont aligha tekinthet el a Piermont-ítélet, valamint az Alapjogi Charta 11. és 12. cikkének figyelembevételétől.

Megjegyzések

1. A 98/40/EK irányelv átültetése a legtöbb tagállamban nem sikerült határidőre, ami betudható annak is, hogy sok helyen ez alkotmánymódosítást követelt meg (ahogy később Magyarországon is). A Bizottság ezért 1996-ban az akkori 15 tagállamból 11 ellen indított kötelezettségszegési eljárást, l. Report from the Commission on the application of Directive 94/80/EC on the right to vote and to stand as a candidate in municipal elections, COM(2002)260 final, 4.1 pont A Bíróság elé csak Belgium ügye került, ahol a helyi választások ügye amúgy is rendkívül kényes kérdés, az etnikai egyensúlyok miatt, és a feltételek megváltoztatása hosszú folyamat eredménye lehet. Belgium az alkotmánymódosítás időbeli elhúzódására hivatkozott, eredménytelenül. A Bíróság, feltűnően rövid, 11 pontból álló ítéletében megállapította a tagállam kötelezettségszegését, C-323/97 Bizottság v Belgium (Helyhatósági választások) [1998] EBHT I-4281.

2. Magyarországon a nem magyar állampolgár uniós polgáron választójoga, a többi jogosulthoz képest a következőképpen alakul (természetesen a választójog gyakorlása további feltételekhez kötött):2626

2424 Az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési gyakorlata alapján, természetesen a politikai tevékenység egyik sajátos vonatkozása a véleménynyilvánítás, és a véleménynyilvánítás joga részben a politikai tevékenységet védi, Lingens v Austria, (Appl. no. 9815/82) Judgment of 8 July 1986, Series A 103., 42. pont; Rekvényi v Hungary (Appl. no. 25390/94) Judgment of 20 May 1999, 26. pont2525 Piermont v France (Appl. no. 15773/89; 15774/89) Judgment of 27 April 1995., Series A 314. (Hozzá kell tenni, hogy Ryssdal, Matscher, Freeland és Jungwiert bírák közös ellenvéleményükben élesen támadták a 16. cikk ilyen értelmezését, arra hivatkozva, hogy az Egyezmény alapján, és francia szemszögből, a kérelmező egyszerűen külföldi volt).2626 Kivéve a polgármester és főpolgármester tisztségét.



Országgyűlési képviselők

választása

Helyi önkormányzati választás

Európai parlamenti választás

aktív passzív aktív passzív aktív passzív

magyar állampolgár

X X X X X X

más uniós tagállam állampolgára

---- ---- X X 367 X X

menekült, bevándorolt, letelepedett

---- ---- X ---- ---- ----

Az uniós polgárok választójogának biztosítását az Alkotmány 2002. évi módosítása tette lehetővé. Az Alkotmány 70. §-a a választójog jogosultjait meghatározza, és a választójog gyakorlásának legalapvetőbb feltételeit rendezi. Ugyanakkor a magyar szabályozásban is a technikai szabályok jelenthetnek elsősorban nehézséget egy külföldi uniós polgárnak, választójogának gyakorlásánál. A magyar választási rendszerben az uniós polgárok választójogának gyakorlását (technikai értelemben), egyrészt a választási eljárásról szóló jogszabályok, másrészt a személyiadat- és a lakcímnyilvántartásról szóló jogszabályok határolják be. Ez utóbbi szerepe abból adódik, hogy a választási szabályok a választói névjegyzékbe történő felvétele nagyrészt ezen alapul. A választási eljárásról szóló 1997. évi C. tv. (Ve.) 99/D. § (2) bekezdés d) pontja alapján, az európai parlamenti választásoknál, a névjegyzékbe való felvételhez kell a lakcímet igazoló hatósági igazolvány okmányazonosítója is. A helyhatósági választásokon viszont eleve azon személyek kerülnek a névjegyzékbe a Ve. 12–13. §-ai alapján, akiknek lakóhelye (lakcíme) a személyiadat- és lakcímnyilvántartás szerint a szavazókörben van. Ezenkívül, az európai parlamenti választásokon a személyiadat- és a lakcímnyilvántartást vezető szerv adatai alapján értesíti az Országos Választási Iroda a többi uniós tagállam választási szerveit arról, hogy mely állampolgáraik jelentkeztek be Magyarországon a választói névjegyzékbe (l. Ve. 99/F. §), valamint ez a szerv szolgáltat adatot más tagállamok választási szerveinek az érintett tagállamban névjegyzékbe vételüket kérő magyar állampolgárok választójogáról (l. Ve. 99/H. §). L. még a polgárok személyi adatainak és lakcí -mének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény, és az azt végrehajtó 146/1993. (X. 26.) Korm.rendeletet.

3. Megjegyzendő, hogy az uniós szabályozás nem korlátozta kizárólag uniós polgárokra az európai parlamenti választásokon választójoggal rendelkezők körét. Az Európai Bíróság elutasította Spanyolország keresetét az Egyesült Királyság ellen, amit amiatt nyújtott be, hogy az alperes tagállam, a Matthews-ítélet nyomán (l. az előbbiekben), kiterjesztette a választójogot a brit állampolgárok mellett, a gibraltári területen tartózkodó, brit állampolgároknak és uniós polgároknak nem minősülő, nemzetközösségi polgárok bizonyos csoportjára is („qualified Commonwealth citizens”) is. Az elutasítás alapvető indoka az volt, hogy az uniós polgárokat egyébként megillető jogok hatálya sokszor kiterjedhet harmadik állam állampolgárára is (pl. petíciós jog), és az uniós jogból nem vezethető le, hogy az európai parlamenti választásokon a választójog csak uniós polgárokat illetne meg. C-145/04 Spanyolország v Egyesült Királyság (Gibraltári választások) [2006] EBHT I-7917, 77-78. pont. Valószínű, hogy az ítélet következtetései ma már nem tarthatóak. Míg korábban az EKSz 189. és 190. cikkei „a Közösségben egyesült államok népeinek” képviselőiből álló Parlamentről szólt, a Bíróság jogosan állapíthatta meg, hogy nincs pontosan meghúzva az aktív és passzív választójoggal rendelkezők köre az európai parlamenti választáson. Azonban 2009. december 1-jétől az EUSz 14. cikk (2) bekezdése alapján, az „Európai Parlament az Unió polgárainak képviselőiből áll”. A változtatás arra utal, hogy a tagállamok csak az uniós polgárokra korlátozzák a választójogot e tekintetben.

3. 11.3. Hozzáférés uniós dokumentumokhozAz uniós dokumentumokhoz való hozzáférés egyaránt részterülete két nagyobb szabályozási területnek. Az



egyik, uniós szinten, az Unió átlátható működése, a nyitottság elvének érvényesülése (EUMSz 15. cikk (1) bekezdés), mely a „jó kormányzás” (EUMSz 15. cikk (1) bekezdés) 2727 és ugyanakkor a részvételi demokrácia előfeltételét jelenti. Ilyen értelemben a dokumentumokhoz hozzáférés kapcsolódik az uniós polgárok részvételi jogához (EUSz 10. cikk (3) bekezdés), és uniós kérdésekben a párbeszéd fenntartásához (EUSz 11. cikk (1) és (2) bekezdés). Ugyanakkor egyéni szinten az uniós dokumentumokhoz hozzáférés részét képezi az uniós polgár információs jogainak.

Az EUMSz 15. cikk (3) bekezdése (volt EKSz 255. cikke hasonló tartalommal) a következőket rendeli:

„Bármely uniós polgár, valamint valamely tagállamban lakóhellyel, illetve létesítő okirat szerinti székhellyel rendelkező természetes vagy jogi személy jogosult az Unió intézményeinek, szerveinek és hivatalainak dokumentumaihoz hozzáférni az e bekezdésnek megfelelően meghatározandó elvek és feltételek szerint [...]

Az Alapjogi Charta 42. cikke ugyanezen jogot kifejezetten biztosítja, tartalmilag érdemi eltérés nélkül. A Lisszaboni Szerződés egy lényeges változtatást tett a módosított EKSz 255. cikkhez képest. Kiterjesztette a hozzáférést az összes uniós intézmény, szerv és hivatal dokumentumaira (korábban csak a Tanács, Bizottság és Európai Parlament dokumentumai tekintetében állt fenn a hozzáférés joga). Annyi korlátozással érvényesül ez a kiterjesztés, hogy az Európai Unió Bíróságára, az Európai Központi Bankra és az Európai Beruházási Bankra csak annyiban kell alkalmazni, amennyiben igazgatási feladatokat látnak el.2828

3.1. 11.3.1. Az uniós dokumentumokhoz való hozzáférés jogi kereteiA hozzáférési jogot a jogforrásoknak egy hármas rendszere biztosítja. Az EUMSz 15. cikk (3) bekezdésében (és az Alapjogi Charta 42. cikkben) foglalt jog érvényesítésének elveit és korlátait az Európai Parlament és a Tanács határozza meg rendes jogalkotási eljárásban hozott rendeletekben. Ugyanakkor, e rendeletek keretein belül, minden intézmény, szerv és hivatal a saját eljárási szabályzatában határozza meg a dokumentumaihoz való hozzáférésre vonatkozó sajátos rendelkezéseket.A második szintet jelenleg a dokumentumokhoz való hozzáférésről szóló 1049/2001/EK rendelet képviseli.2929 Ez még az Európai Parlament, a Tanács, és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szól, és később nyilvánvalóan módosítani fogják, az új szerződéses rendelkezéseknek megfelelően, kiterjesztve azt az összes uniós intézményre, szervre és hivatalra. Vannak olyan szervek melyek már módosították az eljárási szabályzatukat, és a rendeletet alkalmazzák (pl. a Régiók Bizottsága).3030

A második szinten lévő rendelet(ek) nélkül a jog nem kényszeríthető ki, nincs közvetlen hatálya, mivel külön végrehajtást kíván, ahogy ezt a Törvényszék a Petrie-ügyben megállapította (még az EKSz 255. cikke vonatkozásában), T-191/99 David Petrie és mások v Bizottság [2001] EBHT II-3677, 34–38. pont.

A hozzáférési jog jogosultjainak köre az EUMSz 15. cikk (3) bekezdése és az Alapjogi Charta 42. cikke alapján, az uniós polgárok, valamint a valamely tagállamban lakóhellyel rendelkező természetes vagy székhellyel rendelkező jogi személyek. Ezenfelül, a rendelet lehetővé teszi az intézményeknek, hogy az Unió területén lakóhellyel nem rendelkező természetes személyeknek, és székhellyel nem rendelkező jogi személyeknek is biztosítsa dokumentumaihoz való hozzáférés jogát.

A hozzáférés joga kiterjed minden olyan dokumentumra, mely az Unió tevékenységi körérbe tartozik, és azokat az intézmény állította ki vagy hozzá érkeztek. A hozzáférés szempontjából, a rendelet szerint az uniós dokumentumoknak három nagyobb csoportját lehet megkülönböztetni.

1. nem biztosítható a hozzáférés amennyiben a hozzáférés hátrányosan befolyásolja a következő érdekeket:

2727 a. good governance, f. bonne gouvernance, n. verantwortungsvolle Verwaltung.2828 A kérdésről bővebben l. Komanovics, 2006, 24. o., Driessen, 2009, 30. o.2929 HL L 145., 2001.5.31., 43. o.

3030 L. a Régiók Bizottsága eljárási szabályzatának 75. cikkét, HL L 6., 2010.1.9., 14. o.



– közbiztonság,

– védelmi és katonai ügyek,

– nemzetközi kapcsolatok,

– az Unió vagy valamely tagállam pénzügyi, monetáris vagy gazdaságpolitikája,

– személyiség védelme (személyi adatok védelme) és magánszemély becsületének védelme;372

vagy amennyiben a dokumentum tagállamtól származik, és a tagállam nem egyezik bele a hozzáféréshez, közzétételhez;373

2. csak nyomós közérdekből biztosítható a hozzáférés (a fenti kivételével)

amennyiben a hozzáférés hátrányosan befolyásolja a következők védelmét:

– természetes vagy jogi személy kereskedelmi érdekei,

– bírósági eljárások és jogi tanácsadás,

– ellenőrzések, vizsgálatok és könyvvizsgálatok célja;

vagy amennyiben az intézmény döntéshozatali eljárását súlyosan veszélyeztetné:

– a döntés-előkészítő tárgyalások, egyeztetések részét képező, belső használatra szánt állásfoglalásokhoz, a döntés előtt és után is, illetve

– belső használatra összeállított vagy az intézmény által kapott döntéselőkészítő anyagokhoz, a döntés megszületéséig;

3. hozzáférés biztosítandó (a fentiek kivételével) minden olyan dokumentumhoz, mely az Unió tevékenységi körérbe tartozik, és azokat az intézmény állította ki vagy hozzá érkeztek.

A hozzáférés korlátozása megszűnik, amennyiben annak indokoltsága is megszűnik, de legkésőbb 30 év elteltével. A korlátozás 30 évnél hosszabb lehet, a minősített („bizalmas”, „titkos”, vagy „szigorúan titkos”) dokumentumoknál, illetve a magánszféra vagy kereskedelmi érdekek védelmét szolgáló kivételek alá eső dokumentumoknál. A korlátozás megszűnésére nincs rendelkezés a tagállamoktól származó olyan dokumentumoknál, melyekhez a hozzáférést a tagállam megtagadta.31313232

A rendelet alapján az uniós dokumentumokhoz a hozzáférés négyféle formában biztosítható: közzétételük a Hivatalos Lapban; közvetlen elektronikus hozzáféréssel; nyilvántartáson keresztül közvetlen hozzáféréssel; és kérelemre helyszíni tanulmányozással vagy másolat kiadásával.

Az intézmények, elsősorban a jogalkotás területén, már igen sok dokumentumot közvetlenül hozzáférhetővé tettek, megelőzvén ezzel a kérelmek útján kezdeményezett hozzáférést. Például a Bizottság főigazgatóságai külön honlapokat hoztak létre az egyes szakpolitikai területekre, melyeken áttekintés kapható a tevékenységről és az ennek során keletkezett dokumentumokról.3333

3131 Az ellentétes érdekek védelmére l. az Európai Parlament és a Tanács 45/2001/EK rendeletét a személyes adatok közösségi intézmények és szervek által történő feldolgozása tekintetében az egyének védelméről, valamint az ilyen adatok szabad áramlásáról. HL L 8., 2001.1.12., 1.o.3232 Azonban l. a C-64/05 P. Svédország v Bizottság [2007] EBHT I-11389 ügyet, ahol a Bíróság újraértelmezte a tagállami elutasítás feltételeit és helyét.3333 A Bizottság jelentése az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság



Az uniós dokumentumokhoz való hozzáférés joga nem érvényesülhetne megfelelően, ha a jogosultak nem tudnának arról, hogy egy-egy dokumentum létezik-e egyáltalán. T-42/05 Rhiannon Williams v Bizottság [2008] EBHT II-0156, 72. pont. Éppen ezért a rendelet kötelezi az érintett intézményeket dokumentum-nyilvántartás felállítására, melyet elektronikusan hozzáférhetővé kell tennie. A nyilvántartásnak kell tartalmaznia legalább a dokumentum hivatkozási számát, tárgyát vagy rövid tartalmi leírását, illetve a kapcsolatos lényeges időpontokat. A nyilvántartásnak teljes körűnek kell lennie (de abban nem kell szerepelniük a minősített dokumentumoknak).3434

3.2. 11.3.2. A hozzáférést célzó kérelmek elbírálásaValamely dokumentumhoz való hozzáférés iránti, az Unió hivatalos nyelveinek valamelyikén megfogalmazott kérelmet, az Unió érintett intézményéhez kell benyújtani oly módon, hogy a dokumentum azonosítható legyen. Ugyanakkor az intézménynek segítséget kell nyújtani a kért dokumentumok azonosításához, ha ez a kérelemben nem azonosíthatóan történt meg. A kérelmet nem kell indokolni.

A gyakorlat alapján, a Bizottságnál a kérelmek jelentős részben az uniós jogszabályok végrehajtásának ellenőrzésére vonatkozó bizottsági tevékenységre irányulnak. A kérelmezők sokszor azért nyújtják be a hozzáférési kérelmüket, hogy folyó pereikben az álláspontjukat alátámasztó érvekhez jussanak az uniós dokumentumokból, jelentésekből, szakértői anyagokból. Hasonlóan nagy a száma azoknak a kérelmeknek, melyek a Bizottság egyedi ügyekben való döntéshozatala során keletkezett dokumentumokat célozzák.3535 Ezzel szemben a Parlamentnél, a kérelem időpontja előtt hozzáférhetővé még nem tett dokumentumok esetében, a kérelmek zöme levelezéshez, illetve a komitológiai eljárások anyagaihoz való hozzáférésre irányul.3636

A kérelem elbírálásának fő szabálya, hogy az intézménynek a dokumentumok hozzáférhetőségét konkrétan és egyenként kell megvizsgálni. A Törvényszék ezt a fontos követelményt a következőképpen foglalta össze:

68 E rendelkezésekből adódóan az intézmény, melyhez az 1049/2001 rendeletre alapított kérelmet intéztek dokumentumhoz való hozzáférés iránt, köteles e kérelmet megvizsgálni, és arra választ adni, így különösen azt meghatározni, hogy a kért dokumentumok az e rendelet 4. cikkében írt kivételek valamelyikének hatálya alá tartoznak-e.

69 Márpedig az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelem elbírálásához szükséges vizsgálatnak konkrétnak kell lennie. Ugyanis, egyrészt önmagában az a körülmény, hogy valamely dokumentum kivétellel védett érdeket érint, nem lehet elégséges indoka e kivétel alkalmazásának [...]. Kivétel alkalmazása főszabály szerint csupán abban az esetben lehet indokolt, ha az intézmény előzetesen értékelte egyfelől, hogy a dokumentumhoz való hozzáférés konkrétan és ténylegesen sértie a védett érdeket, másfelől az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (2) és (3) bekezdése szerinti esetekben azt, hogy fűződik-e az érintett dokumentum hozzáférhetővé tételéhez nyomós közérdek. Másrészt, a védett érdek sérelme kockázatának ésszerűen előreláthatónak és nem pusztán hipotetikusnak kell lennie [...]. Így a vizsgálatot, amelyet az intézménynek a kivételek alkalmazása céljából el kell végeznie, konkrétan kell végrehajtani, és annak a határozat indokolásából ki kell tűnnie [...].

70 E konkrét vizsgálatot egyébként a kérelemmel érintett minden dokumentumra el kell végezni. Ugyanis az 1049/2001 rendeletből adódóan a rendelet 4. cikkének (1)–(3) bekezdésében írt kivételek mind „a dokumentum[ra]” vonatkoznak. [...]

74 [...] ha valamely intézmény az 1049/2001 rendeletre alapított kérelmet kap, akkor főszabály szerint köteles elvégezni a kérelemmel érintett dokumentumok tartalmának konkrét és egyenkénti vizsgálatát.

dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001/EK rendelet 2007. évi végrehajtásáról (Brüsszel, 2008.10.10.) COM(2008) 630 végleges, 8.1 pont.3434 2008 végén például a Bizottság nyilvántartása 102 584 dokumentumot tartalmazott, ezekből egy sem volt minősített dokumentum. A Bizottság jelentése az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001/EK rendelet 2008. évi végrehajtásáról (Brüsszel, 2009.7.2.) COM(2009) 331 végleges, 2. pont. A Tanács nyilvántartása 2008. december 31-én 1 195 509 dokumentumot tartalmazott (de beleértve a nyelvi változatokat is), melyből nyilvános és hozzáférhető 883 748 darab volt, l. a Tanács 2008-as jelentését a dokumentumokhoz való hozzáférésről, 10. o., forrás: http://www.consilium.europa.eu/, míg a Parlamentnél ugyanakkor a nyilvántartásban 1 682 774 dokumentum (letölthető file) volt fellelhető, és további 262 049 hivatkozás létező dokumentumokra, l. az Európai Parlament 2008-as jelentését a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésről, PE 421.924/BUR, 22. o.3535 A Bizottság 2007-es jelentése (idézve a fentiekben), 8.1 pont.

3636 A Parlament 2008-as jelentése (idézve az előbbiekben), 6. o.



75 E főszabály azonban nem jelenti azt, hogy minden körülmények között ilyen vizsgálat lefolytatása kötelező. Amikor ugyanis az intézmény által az 1049/2001 rendelet alapján megfogalmazott hozzáférés iránti kérelemre válaszul főszabály szerint elvégzendő konkrét és egyenkénti vizsgálat célja a kérdéses intézmény számára egyrészt annak mérlegelésének lehetővé tétele, hogy mennyiben alkalmazható a hozzáférési jog alóli valamely kivétel, másrészt a részleges hozzáférés lehetőségének mérlegelése, akkor e vizsgálat szükségtelen lehet, ha az adott ügy egyedi körülményei alapján egyértelmű, hogy a hozzáférést meg kell tagadni vagy éppen hogy meg kell adni. Ez lehet a helyzet többek között akkor, ha egyes dokumentumok vagy nyilvánvalóan teljes egészükben a hozzáférési jog alóli kivétel hatálya alá tartoznak, vagy éppen ellenkezőleg, nyilvánvalóan teljes egészükben hozzáférhetőek, vagy a Bizottság azokat ugyanilyen körülmények között már konkrétan és egyenként értékelte.

T-2/03 Verein für Konsumenteninformation v Bizottság [2005] EBHT II-1121. Amennyiben az intézmény a kérelemnek nem tesz teljes egészében eleget, egy második, megerősítő kérelmet kell benyújtani. A Bizottság jelentése szerint 2008-ban a második, megerősítő kérelmek több mint fele volt sikeres olyan értelemben, hogy az első kérelem elutasítása után, ilyen arányban végül teljes vagy részleges hozzáférést biztosítottak a kért dokumentumhoz.3737 Viszont a megerősítő kérelem eredménytelensége esetén a kérelmező jogosult vagy az európai ombudsmanhoz fordulni, vagy az intézmény elutasító határozatának megsemmisítése iránt semmisségi pert indítani. A dokumentumokhoz való hozzáféréssel kapcsolatos jogviták legnagyobbrészt arra keresnek választ, hogy a dokumentum, melyhez a hozzáférést elutasították, besorolható-e valamely kivétel alá. 3838 Például a bírósági eljárások védelmére vonatkozó kivétel alapján megtagadható-e a hozzáférés a Kereskedelmi Világszervezet (WTO) Vitarendezési Testülete előtt folyó vitarendezési eljárással kapcsolatos egyik dokumentumhoz (582/2005/PB sz. panasz az ombudsman előtt).3939

Úgy tűnhet, hogy a hozzáférés alóli kivételeknél vitának legkevésbé akkor van helye, ha egy tagállam nem egyezik bele az általa az intézménynek küldött dokumentum közzétételéhez, illetve az ahhoz történő hozzáféréshez, a rendelet 4. cikk (5) bekezdése alapján. A Messina-ügyben a Törvényszék úgy vélte, hogy a kérdéses rendelkezés világos kivételt jelent a dokumentumokhoz való hozzáférés joga alól, és a Bizottság a rendelet alapján megtagadja a hozzáférést, ha a tagállam nem egyezik ebbe bele. T-76/02 Mara Messina v Bizottság [2003] EBHT II- 3203, 34–57. pont. Ráadásul ez a korlátozás azon dokumentumokra is kiterjed, mely a tagállam számára készült, de nem a tagállam hatóságainál keletkezett (az ügyben a tagállamnak a Kohéziós Alapra vonatkozó pénzügyi támogatás iránti kérelme részeként került az uniós intézményhez egy bank által készített költség-haszon elemzés), l. T-187/03 Isabella Scippacercola v Bizottság [2005] EBHT II-1029, 37–40. pont. Ilyen esetekben, legfeljebb az változtat a helyzeten, ha a tagállam az eljárás későbbi szakában vagy a jogorvoslat során az elutasítás indokai megszűnnek, és a tagállam megváltoztatja az elutasítást. A 116/2005/MHZ számú panaszügyben (európai ombudsman) a Bizottság a portugál hozzájárulás hiányában megtagadta a hozzáférést a portugál pénzügyminiszter Bizottsághoz küldött leveléhez, mely a túlzott hiány esetén követendő eljárással kapcsolatban keletkezett. Az időközben hivatalba lépett új portugál kormány, az ombudsmannal folytatott konzultációt követően, már nem emelt kifogást a levél nyilvánosságra hozatala ellen.4040

A Bíróság, azonban egy másodfokon hozott határozatában lényegesen módosított a rendelet 4. cikk (5) bekezdésének értelmezésén. Az ügyben egy ipari projektnek az élőhelyekre vonatkozó irányelv alapján védett területen való megvalósításával kapcsolatos dokumentumokról volt szó, melyeket Németország küldött a Bizottsághoz, de amelyeknél a későbbi eljárásban a hozzáféréshez a beleegyezését megtagadta., így a Bizottság is elutasította a kérelmező kérelmét. A Bíróság, a Törvényszék (Elsőfokú Bíróság) ítéletét hatályon kívül helyezve, megállapította, hogy a rendeletbe foglalt szabály nem biztosít feltétel nélküli jogot a tagállam számára, hogy a tőle származó dokumentumokhoz a hozzáférést indokolás nélkül elutasítsa. E tekintetben a dokumentumhoz való hozzáférést nem a tagállami jog rendelkezései szabályozzák, hanem a rendelet, és a tagállamra is vonatkoznak a rendeletben meghatározott kivételek.A tagállamnak az elutasítás indokait e kivételek egyikére kell alapoznia. Az érintett intézmény a tagállami elutasítás esetén is jogosult a tagállami indokokat megvizsgálni, és őt a tagállam elutasító nyilatkozata nem köti. C-64/05 P. Svédország v Bizottság [2007] EBHT I-11389, 52-95. pont.

3737 A Bizottság 2008-as jelentése, 5.2 pont.

3838 A kivételek értelmezésére vonatkozó bírósági ítélkezési gyakorlatra l. Adamski, 2009, 521–549. o.3939 Decision of the European Ombudsman on complaint 582/2005/PB against the European Commission (11.7.2006.), (forrás: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/), l. ugyancsak a Bizottság 2006-os jelentésének 6.1.4 pontját.4040 Decision of the European Ombudsman on complaint 116/2005/MHZ against the European Commission (20.12.2005). (Forrás: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/).



Megjegyzések

1. Az uniós jog alapvetően azon dokumentumokhoz való hozzáférést biztosítja, amelyek az érintett intézmény birtokában vannak, mert az intézménynél keletkeztek vagy hozzá érkeztek. Az uniós intézményektől azonban kerülnek dokumentumok a tagállamokhoz is, és bár ezek az intézményeknél születtek, de nincsenek az intézmény birtokában, tehát kiesnek a rendelet hatálya alól. Erre a rendelet csak eljárási szabályokat tartalmaz: az államnak a hozzáférés biztosításáról konzultálni kell azzal az intézménnyel, ahonnan származik a dokumentum (kivéve azokat az eseteket, ha a dokumentum egyértelműen közzétehető, vagy egyértelműen nem tehető közzé). Amennyiben a tagállam nem tud, vagy nem akar dönteni, átirányíthatja a kérelmet az érintett intézményhez, amely a rendelet alapján döntést hoz a kérelemről. Amennyiben viszont a tagállam maga dönt a hozzáférési kérelemről, csak a belső jogszabályok által biztosított jogorvoslat állhat a kérelmező rendelkezésére. Külön kérdésként merül fel, hogy amennyiben a tagállam azért dönt az elutasításról, mert az érintett uniós intézmény nem járult hozzá a hozzáférés biztosításához, a belső jogorvoslati utakon az uniós intézmény ezen döntése miképpen kérdőjelezhető meg.

2. A fenti problémákhoz további adalék lehet, hogy az Európa Tanács keretében 2009-ben született egyezmény a hivatali dokumentumokhoz való hozzáférésről (Convention on Access to Official Documents, Strasbourg, 2009 – CETS 205) Bejöhetnek így a képbe a nemzetközi kötelezettségek is, nemcsak általában a tagállamokban született, az uniós tevékenységgel kapcsolatos dokumentumokhoz való hozzáférésnél, hanem a tagállamoknak megküldött, de az uniós intézmények által készített dokumentumokhoz való hozzáférés vonatkozásában is. Ennek most nincs gyakorlati jelentősége, mert az uniós tagállamok közül egyedül Magyarország erősítette meg (2010. januári állapot szerint), és a szerződés nincs hatályban.

3. A Tanácsnál 2008-ban a hozzáférési kérelmek elutasításának két fő indoka részben a döntéshozatali folyamatok védelme (36,4%), valamint a nemzetközi kapcsolatok, mint közérdek védelme (27%) volt, míg a Parlamentnél a döntéshozatali folyamatok védelme (57,29%), illetve a személyiség és a magánszemély becsületének védelme (21,88%). (Az intézmények 2008. évi jelentései alapján.) A Bizottságnál az első kérelmeknél az elutasítások megoszlása, az érvényesített kivétel szerint a következő (forrás a Bizottság vonatkozó évi jelentései):

2005 2006 2007 2008

az elutasított vagy részlegesen elutasított első kérelmek száma (db, és a benyújtott kérelmek %-os arányában)

1208 db (35,57%) 1005 db

(26,17%)

1145 db

(27,29%)

883 db

(17,32%)

az elutasítás alapját képező kivételek alkalmazása (az elutasított első kérelmek %-os arányában)

közbiztonság 0,28 1,53 1,19 0,18

védelmi és katonai ügyek

0,21 0,60 2,23 0,82

nemzetközi kapcsolatok

4,17 7,06 10,98 10,24

pénzügyi, monetáris vagy

2,55 1,19 1,26 2,9



gazdaságpolitika

a személyiség és a magánszemély becsületének védelme

3,68 4,85 5,04 5,98

kereskedelmi érdekek védelme

7,78 8,94 10,79 14,4

bírósági eljárások és jogi tanácsadás védelme

8,63 7,49 6,08 6,52

2005 2006 2007 2008

ellenőrzések, vizsgálatok és könyvvizsgálatok védelme

41,80 30,72 23,48 26,63

döntéshozatali eljárás, még nem hoztak határozatot

12,73 14,30 12,02 13,5

döntéshozatali eljárás, már hoztak határozatot: de belső használatra korlátozott állásfoglalások

14,36 19,06 19,29 15,22

tagállami elutasítás 3,82 4,26 7,64 3,62

4. 11.4. Az uniós polgárok petíciós jogaA petíciós jog a tagállamok alkotmányos jogában régóta ismert jogintézmény, melynek gyökerei addig nyúlnak vissza, hogy a középkor egyes társadalmaiban az alattvalók, ügyükben az uralkodóhoz fordulhattak. Ezt a jogot aztán a legfőbb törvényhozói rangra emelkedő nemzeti parlamentek is átvették, és ennek nyomán, korán felvetődött az Európai Parlamentnél (korábban Közgyűlésnél) is. A közvetlen politikai kapcsolatot jelentő petíciók fogadásának lehetőségét először a Parlament belső határozatai, szabályzatai biztosították (l. pl. a polgárok petíciós jogának erősítéséről szóló 1985. június 14-i parlamenti határozatot) 4141, a Parlamenten belül létrejött a Petíciós Bizottság, és végül az alapító szerződések rendelkezései közé a Maastrichti Szerződés emelte be az uniós polgárokat is megillető petíciós jogot. E jogot jelenleg az uniós polgároknak az EUMSz 20. cikk (2) bekezdése és 24. cikk (2) bekezdése, valamint a Charta 44. cikke biztosítja, ugyanakkor az uniós polgárokénál szélesebb jogosulti körnek biztosítja az EUMSz 277. cikke.

A petíciós jog nem csak panaszjogot jelent (mely valamely, a panaszos által állítólagosan elszenvedett sérelem, hátrány elhárítására vagy jóvátételére szolgál), bár azt is magában foglalhatja. A petíciós jog politikai jellegű jog is egyben, mely kérelmezés útján valamely politikai, társadalmi vagy egyéb érdekek érvényesítésének egy sajátos formáját is jelentheti. Az Európai Parlament Petíciós Bizottságának 2008. évi jelentése a petíciókat négy nagyobb csoportba sorolta:4242

4141 HL C 175., 1985.7.15. 273. o.

4242 Report on the Deliberations of the Committee on Petitions during the year 2008. (2009.04.03.) A6-0232/2009., 2008/2301/(INI).



(1) Kampány-típusú petíciók. E petíciókat nagyszámú benyújtó írja alá egy jelentős közérdeklődést kiváltó politikai cél elérésének érdekében (például petíció a bikaviadalok ellen; petíció a bébifókák lemészárlása ellen; petíciók egyes Unión kívüli államokban humanitárius, politikai állapotokkal kapcsolatban stb.)

(2) Lobby-jellegű petíciók. E petíciókat ugyancsak nagyszámú benyújtó írja alá, de a petíció célja, hogy egyes, konkrét jogalkotási javaslatokról kialakított parlamenti véleményt befolyásolja (pl. a szoftverek szabadalmának problémája; harmadik államokból származó személyek menedékhez való joga és egyéb jogai stb.)

(3) Az uniós jog alkalmazásával kapcsolatos petíciók. Igen sok petíció kifogásolja azt a módot, ahogy a tagállamok vagy egy-egy tagállam az uniós jog bizonyos szabályait alkalmazzák, vagy vitatja, hogy a tagállamok eleget tesznek-e bizonyos, az uniós jogból fakadó kötelezettségeiknek (elsősorban irányelvek átültetéséről van szó). Ide tartoznak azok a beadványok, melyek magyarázatot vagy kivizsgálást várnak olyan kifogásokra, melyek szerint egyes nagy tagállami infrastrukturális beruházások sértik az uniós jog környezeti normáinak némelyikét; vagy amelyek a hulladékkezelés problémáira, illetve a természetvédelemre vonatkozó alapvető jogok állítólagos megsértésére kívánják ráirányítani a figyelmet.

(4) Egyéni jogok megsértésével, egyéni sérelmekkel kapcsolatos petíciók. Petíciók szolgálhatnak arra is, hogy egyfajta jogorvoslatként, valaki az egyéni sérelmeire hívja fel a figyelmet (pl. szakmai képezettség el nem ismerése, menedékjog megtagadása, nyugdíjhoz való jog elismerésével kapcsolatos problémák stb.)

A petíciós jog jogosultjainak köre a Szerződések alapján lényegében ugyanaz, mint az ombudsmani panaszjog jogosultjaié. Így petíciót intézhet a Parlamenthez bármely uniós polgár, vagy valamely tagállamban lakóhellyel rendelkező természetes, vagy székhellyel rendelkező jogi személy. Az eljárási szabályzata alapján, a Parlament fogad petíciókat az Unió területén lakóhellyel nem rendelkező természetes személyektől is, és székhellyel nem rendelkező jogi személyektől is, azonban a Petíciós Bizottság dönt arról, hogy ezeket megkívánja-e vizsgálni vagy sem. A Parlamentnek benyújtott és nyilvántartásba vett petíciók száma 2004–2006 között évente 1000 körül volt, míg 2007-ben ez a szám 1556-ra, majd 2008-ban 1886-ra nőtt.4343

Az EUMSz 277. cikke tartalmazza a petíciók két lényeges tartalmi korlátját: a petíciónak az Unió tevékenységi területére kell vonatkoznia, és a petíciót benyújtónak közvetlenül érintettnek kell lennie az ügyben. A „közvetlen érintettség” értelmezését nem adják meg az uniós szabályok, a Parlament Petíciós Bizottsága azt saját maga értelmezi, általában igen tágan. A petíciók az Unió számos tevékenységi területét érinthetik, 2008-ban például a következő tíz területen nyújtották be a legtöbb petíciót (a nyilvántartásba vett petíciók száma 1886 volt):4444

Uniós tevékenység területe Petíciók száma és aránya

Környezet 309 (12,7%)

Alapvető jogok 208 (8,6%)

Tulajdonjog, ingatlan, kártalanítás 149 (6,2%)

Igazságügy 147 (6,1%)

Szociális ügyek 118 (4,9%)

Közlekedés 117 (4,8%)

Egészségügy 116 (4,8%)

4343 Forrás a Petíciós Bizottság 2006, 2007 és 2008-as jelentései. Report on the Deliberations of the Committee on Petitions during the year 2006. (2007.10.15.) A6-0392/2007., 2007/2132/(INI);

Report on the Deliberations of the Committee on Petitions during the year 2007. (2008.09.10.) A6-0336/2008., 2008/2028/(INI). A 2008-as jelentés idézve az előzőekben.4444 Forrás a Petíciós Bizottság 2008-as jelentése, idézve az előbbiekben. Egy petíció két vagy több területhez is besorolható tárgyától függően, ezért a 100% nem 1886.



Belső piac 111 (4,4%)

Oktatás és kultúra 105 (4,3%)

Foglalkoztatás 89 (3,7%)

A petíciót írásban kell benyújtani, azonban benyújtásának nincs formai követelménye, az benyújtható postai úton vagy elektronikus levélben is.4545 A petíciót az Unió hivatalos nyelveinek egyikén kell benyújtani, vagy a hivatalos fordítást e nyelvek egyikén mellékelni hozzá. A petíció nem lehet névtelen, azt alá kell írni, és ki kell derülni belőle a benyújtó vagy benyújtók alapvető személyes adatainak (név, állampolgárság, lakcím). A petíció lehet egyéni és kollektív is, ez utóbbi esetben az aláírók által kijelölt képviselők járnak el a petíció kivizsgálása során, vagy ennek hiányában az első aláírókat tekintik képviselőknek.

A Parlamenten belül a Petíciós Bizottság vizsgálja meg érdemben a petíciót, miután döntött annak elfogadhatóságáról (érdemi vizsgálatra alkalmasságáról) az EUMSz 277. cikkben foglalt feltételek vizsgálata után. A petíció elfogadható, amennyiben a Bizottság tagjainak legalább egynegyede így foglal állást. Az elfogadhatatlannak minősülő petíciót ad acta teszik, és a benyújtót tájékoztatják erről és annak indokairól; amennyiben lehetséges, akkor a benyújtónak alternatív megoldási lehetőségeket is javasolhatnak a petícióban foglalt probléma megoldására. A nem elfogadható petíciók aránya viszonylag állandó: a benyújtott petíciók egyharmadát, vagy kicsit több mint egyharmadát teszik ki. A tartalmi elfogadhatósági feltételek hiánya például olyannak tudható be, mint a petíció tárgya nem esik az Unió tevékenységi körébe, hanem tagállami hatáskörbe tartozik; a petíció egy bírósági határozat ellen irányul; a petícióból nem volt kivehető világosan a probléma vagy a kifogás lényege; a petíció tartalmilag olyan hiányosságoktól szenvedett, hogy nem volt alkalmas vizsgálatra.

Az elfogadható és nyilvántartásba vett petíciók nyilvánossá válnak, kivéve, ha a magánélet védelme a benyújtó nevének bizalmas kezelését kívánja meg, vagy a benyújtó az egész petíció bizalmas kezelését kérte. A Parlament eljárási szabályzata meglehetősen tág hatáskört ad a bizottságnak a vizsgálat lefolytatására: adatokat, információt vagy dokumentumokat szerezhet be a Parlament más szerveitől vagy a Bizottságtól, meghallgatásokat tarthat, más parlamenti bizottság vagy az Európai Bizottság véleményét kikérheti, akár helyszíni tényfeltáró vizsgálatot, vagy megoldást kereső látogatást is végezhet. A petíció benyújtója kérheti részvételét a bizottság ülésén, melyen a petícióját megtárgyalják, és az elnök engedélyezheti felszólalását. (Így a 2007. évben a Petíciós Bizottság ülésén a petíciókat benyújtók közül 159-en szólalhattak fel).

A petícióról a Petíciós Bizottság vizsgálat után saját kezdeményezésű jelentést készíthet, vagy egy állásfoglalási indítványt terjeszthet a Parlament elé (az Elnökök Értekezletének beleegyezésével). Ennek híján is, a petíciót saját ajánlásával vagy véleményével, az Európai Parlament elnöke útján, továbbíthatja válaszadás vagy további intézkedés céljából a Bizottságnak, a Tanácsnak vagy a tagállamok illetékes hatóságainak.

5. 11.5. Az uniós polgárok és az uniós hivatali ügyintézésAz uniós polgárok kapcsolatba kerülhetnek uniós intézményekkel, szervekkel az uniós jog által szabályozott ügyeik intézése közben. Ennek lehetősége az idővel nő, egyrészt azért, mert az uniós jogszabályok száma is nő, másrészt, az elektronikus ügyintézés lehetőségeinek megnyílásával fizikailag is egyszerűbb kapcsolatba kerülni az Unió szerveivel. Az uniós hivatali ügyintézés kellemetlen tapasztalatokkal is járhat az uniós polgárra nézve, melyek orvoslást kívánhatnak. Erre a szigorú feltételek alapján működő uniós bírósági eljárások legtöbbször nem alkalmasak. Alternatív lehetőségként, a Szerződések az európai ombudsmannál biztosítanak panaszjogot a hivatali visszásságot tapasztaló uniós polgároknak. Ugyanakkor új mérceként, a gondos ügyintézés követelményének kialakulóban lévő tartalma is iránytűt jelenthet az uniós hivatali tevékenységben.

5.1. 11.5.1. Panaszjog az európai ombudsmannálAz európai ombudsman intézményének felállításáról a Maastrichti Szerződés rendelkezett, hosszas előkészítő munka után. Jelenleg az ombudsmanra vonatkozó legalapvetőbb rendelkezéseket az EUMSz 228. (volt EKSz 195.) cikke, míg a részletes szervezeti-eljárási szabályokat az Európai Parlament eljárási szabályzata, valamint

4545 Először 2008-ban, az elektronikusan (on-line) beküldött petíciók száma meghaladta a postai úton, levélben benyújtott petíciók számát.



az európai ombudsmanról szóló, többször módosított 94/262/EK, ESZAK, Euratom parlamenti határozat (az Európai Ombudsman Alapokmánya), és az ombudsman erre épülő végrehajtási rendelkezései tartalmazzák.4646 (A jelenleg hatályos EUMSz a rendelkezés szerint a Parlament különleges jogalkotási eljárás keretében – a Tanács egyetértésével – rendeletben határozza meg az ombudsman feladatainak ellátására vonatkozó szabályokat és általános feltételeket.)

Az európai ombudsmannál biztosított panaszjog, elsősorban az uniós közigazgatásban elszenvedett egyéni sérelem orvoslására szolgáló eljárás, bár a sérelemnek nem kell feltétlenül a panaszos személyéhez kötődnie. Hasonló, de jogsértést jelentő sérelmek orvoslására, bizonyos esetekben rendelkezésre áll az uniós szintű bírósági eljárás is, a semmisségi per, eshetőlegesen a mulasztási per formájában. Bizonyos vonatkozásban az ombudsman előtti panaszjog és a bírósági eljárások alternatív, de eltérő célú eljárást jelentenek, amire a Törvényszék a következő módon hívta fel a figyelmet:„...az Ombudsman intézményével a Szerződés a közösségi bíróság előtti keresetindítás helyett választható eljárás lehetőségét biztosította az Unió polgárai számára ahhoz, hogy érdekeiket megvédjék. Ez a választható bíróságon kívüli eljárás különleges szempontokat elégít ki, és nem szükségszerűen szolgálja ugyanazt a célt, mint a bírósághoz benyújtott kereset...” T-140/04 Adviesbureau Ehcon BV v Bizottság [2005] EBHT II-3287, 83. pont.

Az ombudsman hatáskörét az EUMSz 228. cikk (1) bekezdése írja le. Általánosságban véve az ombudsman bármely uniós polgártól, illetve valamely tagállamban lakóhellyel rendelkező természetes vagy székhellyel rendelkező jogi személytől közvetlenül vagy közvetve panaszt fogadhat az uniós intézmények, szervek, hivatalok tevékenysége során felmerülő hivatali visszásságokra vonatkozóan. E panaszokat kivizsgálhatja, amennyiben az ügyben nem folyik vagy folyt bírósági eljárás.4747

A panaszjog tehát nem csak az uniós polgárokat illeti meg hanem természetes személyek közül is bárkit, akinek az Unió valamely tagállamában van a lakóhelye, illetve a tagállamokban székhellyel rendelkező jogi személyeket is. A panaszból ki kell derülnie a panaszos személyének, és a panasz tárgyának is. Az ombudsman vizsgálatot folytathat bármely uniós intézmény, szerv, hivatal tevékenysége kapcsán, kivéve az Európai Unió Bíróságát, amennyiben az igazságszolgáltatási tevékenysége körében jár. el. Nincs hatásköre viszont eljárni a tagállamokkal, tagállami szervekkel szemben benyújtott panaszok esetében.

Az ombudsmani hatáskör lényeges korlátja, hogy a panasz tárgyát képező ügyben nem folyhat, vagy korábban nem folyhatott bírósági eljárás. A bírósági és az ombudsmani eljárás bizonyos értelemben alternatív megoldásokat jelenthet, azonban

84 ...ez a két eljárás nem folytatható egyidejűleg. Igaz ugyan, hogy az Ombudsmanhoz benyújtott panaszok nem szakítják meg a közösségi bírósághoz való fordulás esetén alkalmazandó határidőt, az ombudsmannak mégis le kell zárnia a vizsgálatát, vagy a panaszt elfogadhatatlannak kell nyilvánítania, ha az érintett polgár ugyanazon tényállással kapcsolatban egyidejűleg keresetet nyújt be a közösségi bírósághoz. Következésképpen a polgárnak kell megítélnie, hogy a két rendelkezésre álló eljárás közül melyik alkalmas arra, hogy az érdekeit jobban szolgálja...

85 Ebből az következik, hogy a felperes azon döntése, hogy a szóban forgó panaszokat az ombudsmanhoz nyújtja be, saját elhatározásának eredménye, illetve az, hogy semmiképpen sem volt köteles így eljárni azt megelőzően, hogy keresetét az Elsőfokú Bíróság előtt érvényesen benyújtaná. (Adviesbureau Ehcon-végzés, 84–85. pont).

Az ombudsman alapokmánya még két, gyakorlati szempontból fontos elfogadhatósági feltételt tartalmaz. A panaszt attól számított két éven belül kell benyújtani, hogy az arra alapot adó tények a benyújtó személy tudomására jutottak, ugyanakkor a panasz csak az érintett intézménynél vagy szervnél tett megfelelő közigazgatási lépések megtételét követően nyújtható be, tehát meg kell próbálni először ott felhívni a figyelmet a problémára, ahol keletkezett.

Az ombudsman hatáskörének kulcsfogalma a hivatali visszásság (maladministration, mauvaise administration, Missstände), ugyanis csak hivatali visszásságra utaló panasz kivizsgálására áll fenn a hatásköre. Mivel nincs a fogalomra tételesjogi meghatározás az uniós jogban, az európai ombudsman saját maga igyekezett meghatározni e fogalom tartalmát. Az 1997. évi éves jelentésében, az akkori ombudsman (Jacob Söderman) adott egy általános meghatározást, mely szerint hivatali visszásság akkor áll fenn, ha egy szerv elmulasztja a rá vonatkozó

4646 HL L 113., 1994.5.4., 15. o.

4747 Az ombudsmannak az uniós jogorvoslati rendszerben elfoglalt helyére nézve, l. Tsadiras, 2007, 607. o.



szabálynak vagy elvnek megfelelő intézkedést. Úgy tűnik, hogy a hivatali visszásság elsősorban igazgatási jellegű tevékenységhez kötődhet, így gyakorlatilag nem tartozik ide a jogalkotáshoz vagy a politikai jellegű döntésekhez köthető uniós tevékenység.4848 A meghatározás bizonytalanságát enyhíti az ombudsman gyakorlata, mely esetek ezrein keresztül csiszolódott. Az ombudsman jelentései alapján, a vizsgálatoknál, a hivatali visszásságoknak a következő főbb típusai különíthetőek el, melyek gyanúján általában a vizsgálatok mintegy 90%-a alapszik: az átláthatóság hiánya (beleértve a tájékoztatás megtagadását is), méltánytalanság, hatalommal való visszaélés; nem kielégítő eljárások; hanyagság; elkerülhető késedelem; jogi hiba; hátrányos megkülönböztetés; a kötelezettségek teljesítésének biztosítására irányuló eljárás elmulasztása a Bizottság részéről (azaz nem indított kötelezettségszegési eljárást).

Ugyanakkor az Unión belül törekvések alakultak ki arra a kilencvenes évek második felében, hogy a helyes hivatali magatartás normáit meghatározzák, valamint 2000-ben az Alapjogi Charta 41. cikke a megfelelő, gondos ügyintézés bizonyos elveit meghatározta (l. következő pont). Mindezek fontos viszonyítási pontot jelentenek az ombudsmannak a hivatali visszásság meghatározásához egyes esetekben.

A benyújtott panaszok jelentős számban nem felelnek meg a hatásköri, elfogadhatósági feltételeknek. A 2008. évben nyilvántartásba vett 3406 panasz közül csak 802 tartozott az ombudsman hatáskörébe, de még ezen belül is további 281 nem felelt meg valamilyen elfogadhatósági feltételnek, azaz nem volt érdemi vizsgálatra alkalmas.

Az ombudsman a panasz alapján minden indokolt vizsgálatot elvégez a felmerülő hivatali visszásság tisztázása végett. (Lényeges, hogy az ombudsman hivatalból is indíthat vizsgálatot, nem csak panasz alapján.)4949 Erről tájékoztatja az érintett intézményt vagy szervet, annak észrevételeit figyelembe veszi. Az érintett intézmények és szervek kötelesek az ombudsman rendelkezésére bocsátani a szükséges adatokat, információkat, dokumentumokat. A minősített információkhoz, adatokhoz a titoktartási és biztonsági szabályok betartásával juthat hozzá. A tagállamok az állandó képviseletükön keresztül ugyancsak kötelesek információt nyújtani a vizsgálathoz. Az ombudsman felhívására az érintett intézmények vagy szervek alkalmazottai kötelesek tanúvallomást tenni. Az ombudsman helyszíni vizsgálatokat is végezhet, a panasz tárgyával kapcsolatban tanulmányokat vagy szakvéleményeket rendelhet meg.

Amennyiben az ombudsman vizsgálata hivatali visszásság létére utal, akkor az eljárás a következőképpen záródhat.

(1) Az ügyet indokolt határozattal zárja le, amennyiben egyeztetések után olyan békés megoldást sikerült találni, mely a panaszosnak és a bepanaszolt intézménynek, szervnek is kielégítő.

(2) Az ügyet kritikai észrevételeket tartalmazó határozattal zárja le, amennyiben a felfedett hivatali visszásság nem általános jellegű, és békés megoldás nem elérhető, vagy az egyeztetés során nem volt elérhető, illetve a visszásság utólag már nem megszüntethető.

(3) Ajánlástervezetet tartalmazó jelentést készít, amennyiben a visszásság általános jellegű és a bepanaszolt intézmény, szerv azt meg tudja szüntetni. Az érintett intézmény, szerv erre három hónapon belül észrevételt tehet, illetve azt elfogadva vállalhatja a visszásság megszüntetését

(4) Az ombudsman ajánlásokat is tartalmazó különjelentést készít a Parlamentnek, amennyiben a bepanaszolt intézmény, szerv véleményét, illetve a hivatali visszásság megszüntetésére vállalt lépéseit nem tartja kielégítőnek, és így nem várható a hivatali visszásság megszüntetése (ez viszonylag ritka, 2008-ban egy ilyen különjelentés készült).

Az ombudsman a panaszt benyújtó személyt minden esetben tájékoztatja a vizsgálat eredményéről, és a vizsgálat lezárásának módjáról. Az ombudsman megállapításainak nincs kötőereje az uniós bíróságok előtti eljárásban. A Komninou-ügyben a felperes hiába hivatkozott a Bizottság elleni perében arra, hogy az ombudsman megelőző eljárásában hivatali visszásságot állapított meg a Bizottság tevékenységével kapcsolatban. A Bíróság rámutatott az ombudsmani állásfoglalás kötelező erejének hiányára, valamint arra, hogy a hivatali visszásság megállapítása még nem feltétlenül jelent olyan jogsértést, mely kellő jogalapul szolgálhat egy keresetnek.

43 Másodsorban, azon érvet illetően, miszerint az Elsőfokú Bíróság nem vette figyelembe, hogy a Bizottság

4848 L. Asztalos, 2009, 250–258. o.

4949 Ez nem nagyszámú, a 2008. évben három hivatalból indított vizsgálat folyt, például az egyik ilyen volt a Bizottság által végzett kifizetések pontossága ügyében.



intézkedésében az ombudsman hivatali visszásságot állapított meg, a kérelmezők valójában úgy gondolják, hogy az Elsőfokú Bíróságnak el kellett volna fogadnia ezt a megállapítást.

44 Ezt az érvelést nem lehet elfogadni. Az ombudsman következtetései nem kötik a közösségi bíróságot. Ezek csak egyszerűen jelzik a gondos ügyintézés elvének megsértését az érintett intézmény vonatkozásában. Valójában, az ombudsman előtti eljárás, amelyben nincs hatáskör kötelező határozatokat hozni, az uniós polgárok számára egy bíróságon kívüli eljárás, mely alternatív lehetőséget jelent a közösségi bíróságok előtti eljárásokhoz képest, különleges szempontoknak felel meg, és nem feltétlenül ugyanaz a célja, mint a bíróság előtt indított eljárásnak. Következésképpen, az ombudsman által megállapított „hivatali visszásság” önmagában még nem jelenti azt, hogy egy bírósági eljárás szempontjából nézve, az érintett intézmény magatartása egy megfelelően behatárolható jogsértést valósított meg.

45 Így, az Elsőfokú Bíróságnak nem kellett elfogadnia a következtetéseket, melyre az ombudsman jutott, hanem saját magának, jogilag értékelnie kellett a megállapított tényeket és az előterjesztett bizonyítékokat, közöttük az ombudsman döntését is, és le kellett vonnia a saját következtetéseit...

C-167/06 P Ermioni Komninou és mások v Bizottság [2007] EBHT I-0141, 43–45. pont.

Az ombudsman határozata, illetve jelentése nemcsak jogi kötőerő híján van, de általában nincs joghatása sem harmadik felekre nézve, és ahogy fent olvasható, egyszerűen csak „jelzi” a hivatali visszásság előfordulását. E határozatok és jelentések a Parlamentre sem kötelezőek, a Parlament maga dönti el, milyen lépéseket tesz szükség esetén az ombudsmani határozatokra, jelentésekre. Ebből következően nem lehet tárgya semmisségi pernek az ombudsman határozata vagy jelentése, illetve ajánlása. T-103/99 Associazione delle cantine sociali venete v Ombudsman és Parlament [2000] EBHT II-4165, 45–50. pont.

5.2. 11.5.2. A megfelelő, gondos ügyintézés elveAz ombudsman előtti eljárásokban a hivatali visszásság megállapítása a különböző ügyekben elkerülhetetlenül elvezet annak megállapításához is, hogy mi volt, vagy mi lett volna a helyes hivatali magatartás bizonyos helyzetekben. Nem véletlenül, hogy az európai ombudsman erőfeszítéseket tett arra, hogy uniós szinten meghatározzák a helyes hivatali magatartás szabályait, és ez vezetett el a Parlament 2001. szeptember 16-i határozatához, mellyel elfogadta a Helyes Hivatali Magatartás Kódexét (l. alább).

Ezzel párhuzamosan, viszont a Bíróság, illetve az Elsőfokú Bíróság gyakorlatában is, időről időre megfogalmazódtak azok az elvek, melyek az uniós intézmények, szervek hivatali eljárására vonatkoznak. Elsősorban ezek a problémák semmisségi perekben jöttek elő, ahol a felperesek az uniós jogi aktusok érvénytelenségét állítva az eljárások különböző szabálytalanságaira is felhívták a figyelmet. Ezeket, a hivatali eljárások lefolytatásával kapcsolatos elveket összefoglaló névvel, a bírósági gyakorlatban a megfelelő vagy gondos ügyintézés elvének, vagy elveinek nevezték.5050

A Bíróság már az ESZAK-időszakban, egy igen korai ügyben, például elismerte azt, hogy az ésszerű időn belüli hivatali eljárás a gondos ügyintézés elvéhez tartozik, 1/57 és 14/57 Société des usines a tubes de la Sarre (SUTS) v ESZAK Főhatósága [1957] EBHT 0203. A Bíróság gyakorlatában azóta kisebb-nagyobb

5050 A fordításoknál lehetnek bizonyos eltérések. A Charta 41. cikkénél, mint tételesjogi szövegben, a „megfelelő ügyintézés” kifejezést találjuk (az angol good administration, a francia bonne administration, illetve a német gute Verwaltung fordításaként). Az uniós bíróságok talán többször használják a „gondos ügyintézés” kifejezést, az angol sound administration, a francia bonne administration, ordnungsmäßiger Verwaltung megfelelőjeként.A kettő között tartalmilag sok különbség aligha van, egymás szinonimáinak tekinthetők az uniós jog viszonylatában, és bár a gondos ügyintézés kifejezőbb, a tételesjogi szöveget követve, a megfelelő ügyintézés fogalmat használom.



rendszerességgel felbukkannak a gondos ügyintézésre vonatkozó elvek.515152525353545455555656575758585959

eljárás és döntés ésszerű időn belül SUTS-ügy, l. fent

hibák elkerülése a határozat alapját képező számításokban

Meroni-ügy, 2(B) pont392

a védekezés joga fegyelmi eljárásban Alvis-ügy, 1A pont393

mentesítés esetén (versenyjog) a Bizottság köteles elérhető eszközeivel a tényekről, körülményekről megbizonyosodni, és nem hagyatkozhat csak a kérelmezőre

Consten-ügy394

a felet az őt érintő döntésről tájékoztatni kell Lorenz-ügy 5. pont395

a döntés során a fél minden felvetését meg kell válaszolni

Grasselli-ügy, 111. pont396

a fél beadványát figyelembe kell venni a döntésnél NV IAZ International-ügy, 15. pont397

a fél beadványára válaszolni kell, amennyiben az még az eljárásban választ kíván

Lucchini Siderurgica-ügy, 29. pont398

a hatóságnak az eljárás során elkövetett hibákat a lehető legkorábban ki kell javítani

Reinarz(III)-ügy, 20. pont399

a beadvány vizsgálata megfelelő gondossággal történjen

FEDIOL-ítélet, 28. pont400

nem történhet hatáskörrel való visszaélés; minden lényeges tényezőt figyelembe kell venni a döntés során; a tények értékelésénél ne kövessen el a hatóság nyilvánvaló hibákat

FEDIOL-ítélet (l. fent), 30. pont

a döntéshozatal során, megfelelő gondossággal meg kell előzni a tévedéseket és hibákat

Schwiering(I)-ügy, 21. pont401

a döntéshozatal során minden releváns tényezőt figyelembe kell venni a döntéshozónak

Schwiering(II)-ügy, 18. pont402

5151 14, 16, 17, 20, 24, 26, 27/60 és 1/61 Meroni & Co. és mások v ESZAK Főhatóság [1961] EBHT 0321.5252 32/62 M. Maurice Alvis v Tanács [1962] EBHT 0101.

5353 56 és 58/64 Etablissements Consten S.a.R.L. és Grundig-Verkaufs-GmbH v Bizottság [1966] EBHT 0429.5454 120/73 Gebrüder Lorenz GmbH v Német Szövetségi Köztársaság [1973] EBHT 1471.5555 23/80 Giuseppe Grasselli v Bizottság [1980] EBHT 3709.

5656 96–102, 104, 105, 108 és 110/82 NV IAZ International Belgium és mások v Bizottság [1983] EBHT 3369.5757 179/82 Lucchini Siderurgica SpA v Bizottság [1983] EBHT 3083.

5858 55/70 Andreas Reinarz v Bizottság (III) [1971] EBHT 0179.

5959 191/82 FEDIOL v Bizottság [1983] EBHT 2913.



6060 6161

A helyes hivatali magatartás mércéjének kialakítására vonatkozó törekvések eredménye volt, hogy az Alapjogi Chartába, a 41. cikkbe bekerült az uniós polgárok megfelelő ügyintézéshez való joga, amely rendelkezésnek 2009. december 1-jétől jogi kötőereje és szerződéses rangja van.6262 A rendelkezés a hivatali ügyintézésnek csak néhány sarkalatos elvét szabályozza. Az ombudsmani, de akár a bírósági gyakorlatban a megfelelő ügyintézés ennél sokkal többet jelent. Így az Alapjogi Charta 41. cikkében felsorolt elvek betartása természetesen még nem zárja ki, hogy egyéb vonatkozásban ne lenne hivatali visszásság egy-egy intézkedésnél. A megfelelő ügyintézés Chartában részletezett elvei a következők:

(1) részrehajlás nélküli ügyintézés;

(2) tisztességes módon történő ügyintézés;

(3) ésszerű határidőn belüli ügyintézés;

(4) meghallgatáshoz való jog az őt hátrányosan érintő egyedi intézkedések meghozatala előtt;

(5) betekintés joga a személyére vonatkozó iratokba;

(6) a döntéseknél indokolási kötelezettség (de l. EUMSz 296. cikk);

(7) kártérítéshez való jog olyan károk esetén, melyeket az Unió intézményei és alkalmazottai feladatuk teljesítése során okoztak (de l. EUMSz 340. cikk (2) bekezdés).

A hivatali ügyintézés ezen általános elvei egyértelműen a Bíróság megelőző ítélkezési gyakorlatára épülnek, ugyanakkor, az igazgatási jellegű tevékenységre kiterjesztve, részben tükrözik a bírósági eljárásra vonatkozó garanciákat, melyeket az Emberi Jogok Európai Egyezményének 6. cikk (1) bekezdése tartalmazza (pl. ésszerű határidőn belüli döntés, tisztességes eljárás stb.). A (7) feltétel, viszont nem más, mint megismétlése az szerződésen kívül okozott károk megtérítéséért való uniós felelősségét tartalmazó EUMSz 340. cikk (2) bekezdésének, és ahhoz semmit nem tesz hozzá.

A gondos ügyintézés elve inkább egyfajta ernyő- vagy gyűjtőfogalom, mely összefogja az uniós polgárok által élvezett jogokat az uniós hivatali ügyintézés során. Ezt emeli ki Trstenjak főtanácsnok is az Atxalandabaso-ügyben letett indítványában. C-308/07 P. Koldo Gorostiaga Atxalandabaso v Európai Parlament [2009] EBHT I-0000 (nincs még közzétéve), AG Trstenjak, 89. pont. Éppen ezzel összefüggésben és ebből következően, a Törvényszék korábban egyértelműen rámutatott, hogy a gondos ügyintézés elve önmagában nem ruház jogokat magánfelekre. Így annak felhívása, vagy esetleges megsértése nem képezheti alapját kártérítési keresetnek. T-196/99 Area Cova és mások v Tanács és Bizottság [2001] EBHT II-3597, 43. pont. Ebben az összefüggésben a gondos ügyintézés elve csak abban az esetben hivatkozható alappal, ha a konkrét ügy tényállása függvényében, konkrét eljárási jogok is kapcsolhatók hozzá. Ezt alátámasztja az is, hogy a megfelelő ügyintézés elve a Chartában csak a 41. cikk címében jelenik meg, a felsorolt, konkrét jogok között már nem. Így a megfelelő ügyintézés elve önmagában és általában nem alkalmas arra, hogy egy uniós intézkedés érvényességét ennek megsértésére hivatkozva vitassák, ehhez rá kell mutatni az elv részét képező konkrét eljárási jog sérelmére is. Úgy tűnik, mindezen nem változtatott az, hogy a Charta jogi kötőerőt kapott.

A gondos ügyintézés elvének tartalma jogi szempontból igen heterogén: számos olyan elemet tartalmaz, mely a helyes hivatali magatartás egyes szabályait tartalmazza ugyan az uniós polgárok irányában, azonban nem feltétlenül tekinthető jogi kötelezettségnek. Az elvnek más elemei viszont konkrét jogokat nevesítenek (nyilván-valóan ide tartoznak a Charta 41. cikkében felsorolt jogok), melyek megsértése már egyértelműen felvetheti az ügyintézés során született jogi aktus érvényességének problémáját. A Bíróság az NV IAZ International-ügyben világosan megkülönböztette a gondos ügyintézés bizonyos elemeinek megsértését, mint eljárási hiányosságot (amit meg is állapított) attól, hogy ez jogellenes-e, és egyébként kihatással van-e az ilyen elvek megsértésével elfogadott határozat jogszerűségére (az ítélet 15. pontja).

A Törvényszék, a megfelelő ügyintézés elvével kapcsolatban, több ügyben már akkor is hivatkozott a Chartára, amikor az még nem volt jogilag kötelező erejű dokumentum. Lényegében felhasználta arra, hogy azonosítson

6060 142/85 Schwiering kontra Számvevőszék (I) [1986] EBHT 3177.

6161 321/85 Schwiering kontra Számvevőszék (II) [1986] EBHT 3199.

6262 Az Alapjogi Charta 41. cikkének magyarázata hosszan sorolja az uniós bíróságok azon ítéleteit, melyeknek nyomán, bekerült a megfelelő ügyintézéshez való jog a Chartába. HL C 303., 2007.12.14., 17. o.



konkrét eljárási jogokat a megfelelő ügyintézés elvének értelmezése során. Ezt tette a Sunrider-ügyben a Charta 41. cikk (1) bekezdésére hivatkozva az ésszerű időn belüli határozathozatal követelményét megállapítva, T-242/02 The Sunrider Corporation v Belső Piaci Harmonizációs Hivatal [2005] EBHT II-2793, 51. pont, vagy más alkalommal a gondos és pártatlan eljárás kötelezettségére hivatkozva, T-54/99 max.mobil Telekommunikation Service GmbH v Bizottság [2002] EBHT II-0313, 48–49. pont.

Különös jelentősége van a tagállamok belső joga szempontjából annak, hogy a Bíróság a megfelelő ügyintézés elvét alkalmazta a tagállamok belső állami szerveinek eljárására is, amikor azok az uniós jogot alkalmazták. Így a tagállami hatóság részéről, az exportőr számára lehetővé kell tenni, hogy megadhassa az export-visszatérítéshez való jogának bizonyításához szükséges adatokat. Amennyiben a hatóság az exportőröktől megtagadná ezt a lehetőséget, az a gondos ügyintézés elvének megsértését jelentené, mivel ezzel az elvvel ellentétes az, ha a közigazgatási szerv az eljárási szabályok figyelmen kívül hagyása miatt – amennyiben ez magának a szervnek a magatartásából ered – bünteti a jóhiszeműen eljáró gazdasági szereplőt. C-428/05 Firma Laub GmbH & Co. Vieh & Fleisch Import-Export v Hauptzollamt Hamburg-Jonas [2007] EBHT I-5069, 24–25. pont.

Természetesen a Charta 41. cikke nemcsak az értelmezés alapjaként szolgál a megfelelő ügyintézés elvének tartalma tekintetében, hanem önmagában is értelmezésre szorul. Különösen ez áll fenn az olyan eljárási jogok vonatkozásában, mint a tisztességes ügyintézés követelménye, mely talán a legbizonytalanabb tartalmú része a Charta 41. cikkének. Így ezen a jogon keresztül a jogilag nem kötelező hivatali magatartási szabályok egy része elvileg beszivároghat a kikényszeríthető eljárási jogok közé, azonban ez az uniós bíróságok későbbi jogértelmezési gyakorlatának függvénye lesz. Az Európai Parlament éppen a Charta ezen rendelkezésének értelmezését és végrehajtását elősegítendő, 2001. szeptember 6-án határozatban fogadta el a Helyes Hivatali Magatartás Kódexét, melyet lényegében az ombudsman készített elő.6363A kódex azonban nem kötelező jellegű, pusztán ajánlást tartalmaz, és magával a Parlamenttel szemben sem hívható fel valamely intézkedés támadásának jogalapjaként. A Törvényszék az Atxalandabaso-ügyben kifejezetten utalt rá, hogy a kereseti kérelemnek nincs jogalapja abban a részében, amelyben a Parlament által elfogadott, nem kötelező erejű kódex megsértésére hivatkozik (ezt a Bíróság, a fellebbezési eljárásban hozott ítéletében megerősítette), T-146/04 Koldo Gorostiaga Atxalandabaso v Európai Parlament [2005] EBHT II-5989, 73. pont.

5.3. 11.5.3. Az uniós polgárok megkereséseiA politikai legitimáció erősítése, és az uniós polgárok, valamint az uniós szervek közötti közvetlen kapcsolat biztosítása érdekében, az EUM-Szerződés 24. cikk(4) bekezdése biztosítja az uniós polgárok azon jogát, hogy az Unió bármely hivatalos nyelvén az EUSz 13. cikkében megjelölt uniós intézményekhez és szervekhez fordulhassanak, és beadványukra ugyanazon a nyelven választ kapjanak.

A Szerződés nem korlátozza azt, hogy milyen célból és milyen tárgyban fordulhat valaki a megjelölt uniós intézményhez vagy szervhez. Ez lehet egyszerű tájékoztatás- vagy információkérés ugyanúgy, mint valamely sérelemre vonatkozó panasz, vagy vélemény kifejtése, vagy a figyelem felhívása valamilyen visszás helyzetre, vagy valamilyen érdek érvényesítése végett intézkedés kérése. Ugyanakkor az egyetlen jog (és az uniós intézménynél, szervnél beálló korrelatív kötelezettség), ami a szerződéses rendelkezésből következik, nem érdemi, hanem eljárási jellegű: a megkeresett intézménynek, illetve szervnek válaszolnia kell a megkeresésben használt hivatalos nyelven. A válasznak nincsenek tartalmi megkötései, a válasszal a kötelezett intézmény vagy szerv önmagában teljesítette kötelezettségét. (Más kérdés, hogy a válasz bizonyos esetekben sértheti a helyes hivatali magatartásról szóló nem kötelező szabályokat, és okot adhat az európai ombudsman előtti panaszra.)

A Szerződés korlátozza a megkeresési jog jogosultjainak és kötelezettjeinek a körét is. E joggal csak uniós polgárok élhetnek, harmadik államok állampolgárai vagy jogi személyek nem. Nem kizárt azonban, hogy egyes intézmények vagy szervek belső eljárási szabályaik alapján fogadnak megkereséseket a Szerződésben meghúzott jogosulti körön kívülről is. A kötelezetti kör az EUSz 13. cikkében foglalt hét intézményre terjed ki, de a Gazdasági és Szociális Bizottságot és a Régiók Bizottságát is magában foglalja. A megkeresésekre vonatkozó eljárási feltételekről, a megkeresések intézéséről a kötelezett intézmények és szervek belső eljárási szabályzatai rendelkeznek.

A megkeresési jog felhasználásával nem lehet semmisségi perben a perlési jogosultságra szert tenni. Az uniós intézmény vagy szerv által, az uniós polgár megkeresésére adott válasz, még nem teszi közvetlenül és személyesen érintetté a megkereső személyt a megkeresés tárgyát képező jogi aktus megtámadására. Az Arizona Chemical-ügyben a Bizottság levele, mellyel elutasította a felperesek kérelmét, hogy hozza meg a gyanta bőrön

6363 HL C 072 E, 2002.3.21., 331. o.
