vodic za planiranje

Centar za strateško ekonomska istraživanja „Vojvodina-CESS“ Izvršnog veća AP Vojvodine

Vodič za planiranje lokalnog razvoja


Centar za strateško ekonomska istraživanja „Vojvodina-CESS“ Izvršnog veća AP Vojvodine


Izdavač:Centar za strateško ekonomska istraživanja „Vojvodina-CESS“

Za izdavača:Mr Valentina Ivanić

Autori:Mr Valentina IvanićProf. dr Tanja MiščevićMr Ljiljana BrdarevićDušan VasiljevićIvan KneževićMaja SokićĐula RibarDaniela Vukov

Recenzija: Dr Miroslav Prokopijević

Dizajn:Igor Orsag

Štampa:Krimel, Budisava


PREDGOVOR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5

1 . EVROPSKE INTEGRACIJE I LOKALNE SAMOUPRAVE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8

1.1 Pripreme za nove faze odnosa sa EU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91.2 Izgradnja administrativnih kapaciteta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101.3 Regioni kao kreatori politika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

2 . PLANIRANJE LOKALNOG EKONOMSKOG RAZVOJA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

2.1 Strategija razvoja male i otvorene ekonomije u globalizovanom svetu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132.2 Uloga države u globalizovanoj ekonomiji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152.3 Srbija u procesu evropskih integracija - prednosti i nedostaci . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162.4 Planiranje – sredstvo razvoja lokalnih samouprava u procesu evropskih integracija . . . . . . . . . . . . . . . 182.5 Finansiranje regionalnog i lokalnog razvoja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202.6 Faze lokalnog ekonomskog razvoja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212.7 Regionalni razvoj i regionalna politika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

3 . OSNOVNE KARAKTERISTIKE SISTEMA LOKALNE SAMOUPRAVE U SRBIJI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

3.1 Finansijska osposobljenost lokalne samouprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273.2 Osnovne karakteristike sistema finansiranja lokalne samouprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283.3 Raspolaganje imovinom u funkciji razvoja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

3.3.1 Poslovni prostor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313.3.2 Građevinsko zemljište . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313.3.3 Prostorno planiranje u funkciji razvoja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333.3.4 Lokalni programi podsticaja ekonomskog razvoja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343.3.5 Obavljanje komunalnih delatnosti u funkciji razvoja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

4. DOPUNSKI NAČINI FINANSIRANJA RAZVOJA LOKALNIH SAMOUPRAVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

4.1 Javno-privatno partnerstvo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 394.1.1 Definicija javno-privatnog partnerstva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 394.1.2 Modeli javno-privatnog partnerstva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 414.1.3 Pravni okvir za uspostavljanje JPP u Republici Srbiji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 434.1.4 Praksa uspostavljanja JPP u Srbiji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 454.1.5 Preporuke za uspešno sprovođenje projekta JPP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

4.2 Obveznice lokalnih vlasti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 504.2.1 Definicija obveznica lokalnih vlasti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 504.2.2 Vrste obveznica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 514.2.3 Osnovna svojstva obveznica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 524.2.4 Rizici investiranja u obveznice lokalnih organa vlasti. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 534.2.5 Prinos obveznica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 534.2.6 Cena obveznica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 544.2.7 Utvrđivanje prinosa obveznice prilikom emisije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 544.2.8 Emisija obveznica u zemaljama u tranziciji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 554.2.9 Pravni okvir emisije obveznica lokalnih vlasti u Republici Srbiji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 564.2.10 Preduslovi uspešne emisije obveznica lokalnih vlasti u Republici Srbiji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

4.3 Fondovi Evropske unije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 604.3.1 Komponente IPA dostupne Srbiji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 604.3.2 Priprema projekata za finansiranje sredstvima iz EU fondova . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

5. PROCES STRATEŠKOG PLANIRANJA RAZVOJA LOKALNIH SAMOUPRAVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

5.1. Šta je planiranje lokalnog ekonomskog razvoja? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 665.2. Koraci u procesu strateškog planiranja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

5.2.1. Organizovanje procesa strateškog planiranja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 715.2.2. Analiza lokalne zajednice i utvrđivanje komparativnih prednosti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 735.2.3. Formulisanje strategije razvoja - vizija, prioritetni i strateški ciljevi i mere . . . . . . . . . . . . . . . . . 795.2.4. Operativni program . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 835.2.5. Sprovođenje strategije. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 855.2.6. Praćenje i vrednovanje (monitoring i evaluacija) strategije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

6. NAJVAŽNIJI POJMOVI I SKRAĆENICE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

7 . LISTA ZAKONA I STRATEGIJA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90

Sadržaj

7

PREDGOVOR

„Vodič za planiranje lokalnog razvoja“ namenjen je lokalnim jedinicama vlasti i drugim akteri-ma zainteresovanim za pitanja lokalnog ekonomskog razvoja. Lokalni razvoj je uslovljen mnogim faktorima i njihovi međuticaji su vrlo složeni. Često se dešava da nedostaci vezani samo za jedan od faktora mogu da osujete poletniji razvoj.

Prvi deo „Vodiča“ ukazuje na važnost evropskih integracija za opštinske razvojne politike i pro-grame, drugi deo posvećen je planiranju lokalnog ekonomskog razvoja, treći analizira položaj i nadležnosti lokalnih samouprava u Srbiji, a četvrti se bavi dopunskim načinima finansiranja loka-lnih jedinica vlasti, uključujući mogućnosti zaduživanja na finansijskim tržištima. Peti deo pod naslovom „Proces strateškog planiranja razvoja lokalnih samouprava“ zapravo je uputstvo za pro-ces sprovođenja planiranja u gradovima i opštinama.

Strateško planiranje je osetljiv mehanizam. Ako se ne shvati njegova osetljivost, rastu rizici in-feriornih rezultata. Strateško planiranje u toj rizičnijoj verziji je ostatak nekadašnjeg socijalističkog planiranja. Da bi se umanjio ovaj rizik, strateško planiranje danas pokušava da se približi realnosti i što je možda još važnije, da iskoristi nova intelektualna oruđa (posebno ona vezana za tržišni pristup i moderno uređenje administracija), koja nemaju hipoteku prošlosti. U tom svetlu strateško planiranje danas ne treba shvatiti kao programiranje putanje razvoja nekog grada ili opštine, jer to je nemoguće, pošto se tokom vremena okolnosti menjaju, a sa njima i preferencije građana i vlasti, već kao identifikovanje i uspostavljanje najvažnijih uslova za pružanje administrativnih usluga, posebno imajući u vidu one koje se odnose na ulaganja i razvoj. Strateško planiranje treba da se fokusira na poboljšavanje prostornog, infrastrukturnog, profesionalnog i institucionalnog okvira, a da popunjavanje sadržaja ostaje akterima ulaganja i razvoja. Ono treba da se odnosi na uklanjanje ili bar smanjivanje prepreka, a razvoj podsticaja za ulaganja i poslovanje.

„Vodič“ je neka vrsta gramatike koja nas uči da shvatimo o čemu mora da se vodi računa pri-likom bavljenja pitanjima ekonomskog razvoja lokalnih jedinica vlasti i koje rizike treba da izbega-vamo. Iako je moguće sastaviti relativno potpun spisak rizika kojima je izložen lokalni razvoj, oni se ne pojavljuju na isti način ili u istom rasporedu. Zato je pored priručnika potrebna obuka lokalnih administracija, kako bi naučile da se suočavaju sa rizicima i da valjano reaguju.

Vodič za planiranje lokalnog razvoja analizira teme koje su najvažnije za lokalni ekonomski razvoj. U okviru svake od njih je obavljena analiza osnovnih koraka i komponenti u pogledu važnih postupaka koncipiranja lokalnog razvoja. Ova publikacija je izuzetno korisno sredstvo za pomoć u razmišljanju i koncipiranju lokalnog ekonomskog razvoja. „Vodič“ je prvenstveno koristan za opštinske vlasti, ali je od pomoći i drugima, kao što su mediji, građanske inicijative, NVO i svi građani zainteresovani za pitanja lokalnog ekonomskog razvoja. Nadam se da će iskustvo vezano za korišćenje vodiča na terenu širom Vojvodine to i potvrditi. Takođe se nadam da će iskustva pri korišćenju ovog „Vodiča“ biti od koristi da se uradi njegovo naredno izdanje.

Miroslav Prokopijević


8

EVROPSKE INTEGRACIJE I LOKALNE SAMOUPRAVE

Proces evropske integracije Srbije, koji označava ne samo njeno približavanje članstvu u Evropskoj uniji (EU) u smislu preduzimanja formalnih koraka, već i ulaženje u reformski proces po modelu koji nudi ova regionalna integracija, započeo je neposredno nakon petooktobarskih promena 2000. godine. Na samitu država članica EU i država zapadnog Balkana koji je novembra 2000. godine održan u Zagrebu, Srbija (tada u sastavu Savezna Republika Jugoslavija) po prvi put, nakon decenije problema izražava svoju opredeljenost za uspostavljanjem odnosa sa Unijom i njenim članicama, kroz uključivanje u Proces stabilizacije i pridruživanja. Odgovor EU je bio formiranje radnih tela Evropske komisije koje će se upoznati a zatim pratiti i preporukama usmeravati ovaj proces u Srbiji. Istovremeno, bivaju nam dostupne autonomne trgovinske mere izuzeća od carina za najveći broj domaćih proizvoda, kao i pristup programu finansijske i tehničke pomoći Zajednice, CARDS program (preko koga je u Srbiju do sada stiglo oko 2 milijarde evra bespovratne pomoći, namenjenje pre svega izgradnji institucija i podrške reformama). Proces stabilizacije i pridruživanja se unapređuje maja 2003. godine, kada nakon Samita u Solunu svim državama regiona zapadnog Balkana bivaju dostupni instrumenti koji su se već pokazali korisni u slučaju prethodnog proširenja EU – Evropsko partnerstvo (kao predlog prioriteta za državu), TAIEX (tehnička pomoć u harmonizaciji), twining (pomoć jačanja administrativnih kapaciteta) i programi Zajednice u različitim oblastima (obrazovanje, kultura, socijalna pitanja, mladi, itd.). Srbija prihvata sve ove instrumente i koristi ih u svom procesu reformi, a samostalno, bez obaveze koja dolazi tek sa ugovornim odnosom, započinje sa procesom usklađivanja sa komunitarnim pravnim pravilima (Acquis), tako što od 2003. godine usvaja sopstveni Akcioni plan usklađivanja i tako pobraja one zakone koji moraju u toku godine biti usvojeni kako bi se nastavio i unapredio proces njene evropske integracije.

Najvažniji instrument u Procesu stabilizacije i pridruživanja, Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, postaje predmet odnosa Srbije (tada u formatu državna zajednica Srbija i Crna Gora - SCG) i EU tek aprila 2005. godine kada Evropska komisija svojom Studijom izvodljivosti preporučuje otvaranje pregovora za njegovo zaključenje. Razlog za to kašnjenje se nalazi u činjenici da tadašnja državna zajednica SCG nije precizno definisala podelu nadležnosti za vođenje ovih pregovora, s jedne strane; s druge strane, politički uslov pune saradnje sa Međunarodnim krivičnim tribunalom

1 Vodič za planiranje lokalnog razvoja

Prof. dr Tanja Miščević

9

za bivšu SFRJ (Haški tribunal) nije bio ispunjen sve do početka 2005. kada se veliki broj haških optuženika dobrovoljno predao. Zato pregovori o Sporazumu započinju novembra 2005. i veoma uspešno teku sve do maja 2006, kada ponovo zbog ocene da ne postoji dovoljna saradnja Vlade Srbije i Haškog tribunala bivaju zamrznuti. To zamrzavanje pregovora traje do juna 2007. godine, kada se nastavljaju sa novom Vladom Srbije, a završavaju u septembru iste godine, da bi Sporazum konačno bio potpisan 29. aprila 2008. godine.1 No, Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju time nije stupio na snagu, jer postoji politički uslov, puna saradnja sa Haškim tribunalom, koji je neophodno ispuniti da bi počela njegova primena i proces ratifikacije u državama članicama EU.

Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju između Srbije i EU je prevashodno trgovinski sporazum, sa političkim elementima. Osnovni njegov cilj jeste da u periodu od šest godina stvori zonu slobodne trgovine izmedju Srbije i EU, tako što postepeno u tom tranzicionom periodu snižava carine za industrijske i poljoprivredne proizvode koji dolaze iz država članica EU. Takođe, sa ovim Sporazumom usklađivanje sa evropskim standardima postaje obaveza za Srbiju, s tim što se ta obaveza pre svega odnosi na pitanja tržišne privrede, konkurencije, državne pomoći, finansija. Sporazumom se uspostavlja saradnja EU i Srbije u oblastima pravde, slobode i bezbednosti, ali i kulture, transporta, ekologije, administrativnih procedura i sl. Ostvarivanje Sporazuma i dalje unapređenje odnosa prati se kroz institucije koje nastaju kada on stupi na snagu – Savet, Odbor i Parlamentarni odbor za stabilizaciju i pridruživanje su bilateralna tela sastavljena od predstavnika Srbije i institucija EU, koji imaju jasnu nadležnost ocene implementacije i praćenja reformi u Srbiji.

1.1 Pripreme za nove faze odnosa sa EU

Razumevajući koliko je stupanje na snagu ovog Sporazuma važno za Srbiju – iz ekonomskih (početak snižavanja carina pre svega za sirovine i proizvode koji dolaze iz EU) ali i političih razloga (iskustvo u njegovoj primeni je važan uslov za preduzimanje daljih koraka u integraciji) – Vlada Srbije je započela sa njegovom „jednostranom“ primenom od februara 2009. godine. Takođe, krenulo se dalje u pripremama za nove faze odnosa sa EU. Stvorena je i nova struktura koordinacije evropskih poslova, koja se zasniva na pripremama za buduće pregovore za članstvo, koja prati 35 pregovaračkih poglavlja. Na čelu nove strukture jeste Savet za evropske integracije (glavno savetodavno političko telo, koje vodi premijer), potpredsednik Vlade Srbije (politički najodgovorniji za proces integracije) i Stručna grupa (koja koordinira radom ministarstva u ispunjavanju obaveza) kojom koordinira Kancelarija za evropske integracije, tehničko telo za pomoć u usklađivanju i sprovođenju prioriteta. Ove strukture su zadužene i za stalni dijalog sa Evropskom komisijom, koji se od 2003. godine naziva Unapređeni stalni dijalog sa ciljem praćenja procesa reformi u svim oblastima u Srbiji.

Ova nova struktura koordinacije je veoma uspešno ispunila svoj prvi zadatak, izradu i usvajanje Nacionalnog programa integracije (NPI)2 kao strateškog akcionog dokumenta u kome se pobrajaju sve obaveze, prioriteti i institucije koje je neophodno usvojiti, kreirati i sprovesti za članstvo u EU. Nacionalni program predviđa da će se svi ovi poslovi u najvećoj mogućoj meri ostvariti do kraja 2012. godine, koja je uzeta kao ciljana godina za spremnost za članstvo. Ovaj dokument po prvi put spaja sve strategije Srbije u procesu evropske integracije i šire (Strategija pristupanja, Strategija industrijskog razvoja, Strategija za mlade, Strategija smanjenja siromaštva, itd.), predstavlja plan implementacije Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju i sam izlistava prioritete u ispunjavanju evropskih standarda za naredne godine. Dokument je javan, i omogućava praćenje mera koje Vlada predviđa za naredne periode, a o njegovom ispunjavanju svaka tri meseca Kancelarija za

1 Sporazum se može videti na sajtu Kancelarije za evropske integracije www.seio.gov.rs .

2 Nacionalni program integracije videti na sajtu www.seio.gov.rs.

10


Evropske integracije i lokalne sam

ouprave

evropske integracije sprema izveštaj koji upućuje Vladi, Parlamentu i javnosti. Ovaj tip dokumenta inače rade samo one države koje su u statusu kandidata za članstvo u EU.

Veoma važan proces koji paralelno teče jeste proces vizne liberalizacije sa EU. Njegov cilj je da Srbija sa tzv. „crne“ Šengen liste (liste trećih država za čije državljane je potrebna viza prilikom ulaska u EU), dođe na „belu“ listu (države čijim državljanima viza nije potrebna). Proces je započeo maja 2008. godine, kada je sačinjena Mapa puta, lista uslova koje treba ispuniti kako bi Srbija garantovala legalnost kretanja svojih građana, a time obezbedila i bezbednost građana EU u Šengenskom prostoru bez unutrašnjih granica. Za ostvarivanje ovih uslova, iz domena bezbednosti pasoša, borbe protiv organizovanog kriminala i korupcije i spoljnih odnosa, potrebno je bilo usvajanje velikog seta zakona (o putnoj ispravi, strancima, azilu, reforma pravosuđa, agenciji protiv korupcije, anti-diskriminaciji, itd), ratifikovanje konvencija Saveta Evrope u ovim oblastima, ali i kreiranje novih institucija koje bi imale regulatornu ulogu u implementaciji tako preduzetih mera. Ocenu o uspešnosti u ispunjavanju uslova za beli Šengen će svojim izveštajem dati Evropska komisija, koja je uputila i misije za ocenu stanja pored izveštaja koje je dobila od Vlade Srbije. Konačnu ocenu daje Savet ministara uz stav Evropskog parlamenta – prema najavama, za Srbiju je moguća pozitivna ocena u ovoj godini, te uspostavljanje bezviznog režima sa EU od početka 2010. godine.

Vrlo važan elemenat procesa evropske integracije Srbije jeste mogućnost korišćenja sredstava finansijske pomoći koji su joj dostupni. Ona dolaze preko Instrumenta predpristupne pomoći (IPA) koji je 2008. godine zamenio CARDS, i za Srbiju je na godišnjem nivou dostupno oko 200 miliona evra, pre svega za jačanje institucija i prekogranične programe. Naime, kao potencijalni kandidat Srbija još uvek ne može da koristi sve komponente IPA (infrastrukturni projekti i ruralni razvoj), ali nema ni odgovarajuću strukturu za absorpciju i upravljanje takvim sredstvima. Zato je započeto sa izgradnjom decentralizovanog sistema implementacije sredstava, kojim se administrativne strukture u Srbiji moraju pripremiti i biti akreditovane da sve programe i projekte koji su finansirani od strane Unije (a kojima sada upravlja Delegacija Evropske komisije u Beogradu), preuzme na sebe. Izgradnja ovog sistema traje dosta dugo, i sa njom je početo 2008. godine, kako bi se spremno dočekao status kandidata za članstvo.

1.2 Izgradnja administrativnih kapaciteta

U svim ovim elementima procesa evropske integracije Srbije nemerljivo je važno mesto administrativnog aparata u Srbiji. Uslov odgovarajućih kapaciteta jeste potreba za prevazilaženjem problema sprovođenja i koordinisanja javnih politika, koje se uvode u skladu sa standarima EU. Naime, standardi EU koji se unose u nacionalno zakonodavstvo veoma često zahtevaju pojačani vid kontrole sopstvenog sprovođenja, stvaranje novih, posebnih institucija koje će se baviti upravo nadgledanjem pravilne implementacije novousvojenih pravila (tzv. regulatorna tela), a to zahteva da na centralnom, državnom nivou, ali i oni koji rade na nivou lokalnih i regionalnih vlasti, kao i stručnih službi zakonodavnih (parlamentarnih) organa, budu sposobni da takve obaveze ispunjavaju.

Iako to definiše kao uslov, Evropska unija ne predviđa niti jedan poseban model ili strukturu javne uprave koji bi morao biti sleđen. Zapravo, EU nema nikakve nadležnosti nad administrativnim strukturama niti procedurama čak ni u svojim državama članicama, te tako nema ni formalnih pravila o značenju koncepta potrebnih struktura za efikasnu implementaciju ili sprovođenje svojih pravila - njene države članice imaju različite sisteme državne administracije, koji su oblikovani sopstvenom tradicijom, ali i političkim, ekonomskim, socijalnim i kulturološkim karakteristikama. Ipak, među njima ima i sličnosti koje se odnose na određene principe, na kojima počivaju ne samo

11

osnove pojedinačnih sistema već i osnove onoga što poznajemo kao „zajednički administrativni prostor Evrope“.3 Zato Unija pitanje postojanja kapaciteta zapravo usmerava na traženje rešenja na osnovu kojih bi država kandidat/potencijalni kandidat razvila sposobnost kako bi njen administrativni aparat identifikovao i rešio probleme sa implementacijom obaveza koje proističu iz članstva u Uniji. Tako se zapravo administrativni kapaciteti odnose na funkcionalne uslove koji omogućavaju vladama da obrazlože i sprovode obaveze izgradnje ekonomskog, političkog i pravnog sistema po modelu EU, i to što efikasnije.

Pored osnovnih principa efikasne i delotvorne primene acquis-a, ostali prinicipi koji su u Evropi definisani za sistem državne uprave su otvorenost, participativnost, odgovornost, delotvornost i koherentnost, koje Evropska komisija određuje kao osnovne za stvaranje demokratskog upravljanja ne samo u članicama, već i u državama koje žele da postanu članice EU. Na tim principima zasnovana, administracija države kandidata/potencijalnog kandidata dobija uputstva za jasnu strukturu kako bi ostvarila efikasnu implementaciju komunitarnih pravnih pravila ali se istovremeno preko nje redefiniše uloga same države. Naime, ovaj novi pristup je usmeren na regulatornu ulogu koju treba da ima država, i tako vodi do njene tranzicije od centralizovanog administrativnog do decentralizovanog sistema upravljanja. Najkonkretnije, EU ima veliki uticaj na reformu državne uprave, javne nabavke, budžetske procedure ali i na proces regionalizacije u državama kandidatima.

Kao rezultat ovih principa, Srbija mora reorganizovati svoj administrativni aparat/strukture kako bi izgradile odgovarajuće administrativne kapacitete za proces evropske integracije, i time bile u stanju da ispune sve obaveze procesa pristupanja, a kasnije i samog članstva EU. Ti potrebni administrativni kapaciteti za proces evropske integracije moraju biti posmatrani horizontalno i vertikalno. Horizontalni kapaciteti se odnose na potrebu stvaranja takvih struktura koji će obezbediti koordinaciju, transparentnost i efikasnost u ovom procesu - institucije za koordinaciju procesa evropske integracije. S druge strane, vertikalni kapaciteti se odnose na ostvarivanje usklađivanja u različitim sektorima – na primer, poljoprivreda, transport, životna sredina – sektorski kapaciteti. Njihov osnovni zadatak jeste zapravo harmonizacija sa komunitarnim pravnim pravilima: kreiranje usklađenih zakona, njihova efikasna implementacija i delotvorno sprovođenje. Ovo, međutim, nikako ne znači da je dovoljno samo izgraditi centralne institucije na nivou državne vlasti, već je neophodno raditi na jačanju kapaciteta stručnih službi parlamenta i administracije na nivou regionalnih i lokalnih organa vlasti.

U odnosu na administrativne kapacitete lokalnih samouprava (za čije ustrojstvo ne postoji nikakvo uputstvo EU), neophodna je podela nadležnosti između državne i lokalne vlasti, jer one moraju delovati unutar sopstvenih, jasno definisanih, sfera uticaja. Dodatno, nije potrebno samo zakonski regulisati ovu podelu vlasti, već i pokazati praksu novog delovanja ovih lokalnih organa koji odgovaraju novoj situaciji, kako bi eventualno bila moguća i dogradnja nekih od tih novih rešenja. Da bi svoje obaveza mogla da izvrši, lokalnoj samoupravi je neophodna i finansijska nezavisnost od centralne vlasti – odnosno pravo da ubira svoje poreze i raspolaže dodatnim sredstvima.

1.3 Regioni kao kreatori politika

Čini se da je najveći problem u ovom elementu administrativnih struktura regionalni ili srednji nivo vlasti i stvaranje regiona kao direktnog kreatora politika i odlučivanja. I ponovo, „željene“ regionalne (ili u terminologiji EU, sub-nacionalne) strukture nisu precizno definisane, već postoje samo kao sistem teritorijalne klasifikacije za statističke svrhe, što nastaje kao potreba ostvarivanja

3 Više o tome se može videti u: The White Paper on European Governance, European Commission, July 25, 2001.

12

regionalne politike EU4 i kreiranja NUTS regiona. Zapravo, regionalizacija se u ovom slučaju može tumačiti kao jačanje ravnomernog razvoja države jer stvara uslove organizovanja koje je bliže građanima, a po principu koji nije nacionalan već funkcionalan.

Ispunjavanje uslova odgovarajućih administrativnih kapaciteta potrebnih za proces evropske integracije jedne država, koji je vodi u članstvo Evropske unije, veoma često se naziva proces evropeizacije. To bi zapravo značilo da je proces promena i reformi u sistemu upravljanja prevashodno kreiran i upravljan od strane integracionog procesa, i u skladu sa njegovim zahtevima, što bi bila idealna situacija koja se niti u jednoj od država kandidata do sada nije dogodila. Evropeizacija je mnogo više od toga: ona zapravo znači da sa modernizacijom, ili evropeizacijom administrativnih struktura se od njih zahteva da ponovo definišu svoju ulogu u društvu, kako bi na nov način odredila svoje odnose sa političkim strankama, ekonomskom zajednicom ali i civilnim društvom. Upravo zato je idealna prilika da se takav nov, nezavisni položaj za administraciju države nađe onda kada država prolazi kroz proces svoje najveće transformacije, pripremajući se za članstvo u EU i koristeći se njenim modelima.

Potrebni administrativni kapaciteti ne znače samo određeni broj ljudi koji treba da obavljaju poslove usklađivanja i koordinacije procesa evropske integracije, te sprovođenja obaveza iz ovog procesa i time značajno brojčano uvećanje administracije, što bi značilo još jedan udar na javnu potrošnju. Broj ljudi koji čine administrativne kapacitete jedne države mora biti takav da pokrije potrebe svih sektorskih politika na centralnom, lokalnom i regionalnom nivou, ali i da ostvari centralnu koordinaciju procesa; mnogo je važnije da ti državni službenici moraju posedovati odgovarajući kvalitet. Čitav ovaj administrativni sistem mora biti otvoren i odgovoran kako bi omogućio komunikaciju sa građanima i svim zainteresovanim stranama u društvu.

Sa svim zamerkama koje imamo, administrativni kapaciteti Srbije po pravilu bivaju najbolje ocenjeni od strane Evropske komisije. I pored svega toga, postoji mera do koje administracija može biti ta koja vodi čitav proce evropeizacije jedne države – pravi uspeh je moguć tek onda kada efikasno delovanje administrativnih struktura prati i podržava politička elita sa jasnim konsenzusom o prihvatanju procesa evropeizacije. To su dva elementa, koja zajedno sa nacionalnim konsenzusom (prihvatanjem od strane građana članstva u EU), čine formulu uspešne evropeizacije, odnosno pripreme države da jednoga dana zaista i bude u EU. Do sada ovo „trojstvo“ nikada nije u potpunosti bilo ostvareno. I kada je reč o Srbiji, možemo videti značaj postojanja dva uspešna elementa – dobri administrativni kapaciteti i nacionalni konsenzus – ali i nedostatak jasnog političkog dogovora o procesu evropske integracije Srbije u okviru političke elite države. Sposoban i visoko ocenjen administrativni sistem koordinacije evropske integracije, te konstantna podrška građana za članstvo u EU može biti osnova za ubrzanje daljeg toka ovog procesa, pod uslovom ostvarivanja jasnog političkog konsenzusa i dogradnje sistema, posebno u odnosu na kapacitete za sprovođenje sektorskih politika, te regionalnih organa vlasti. Tu se Srbija razlikuje od svojih suseda u regionu, koji nemaju dobre administrativne kapacitete ali poseduju jasan politički konsenzus za članstvo u EU.

4 Regionalna politika EU nastaje paralelno sa stvaranjem jedinstvenog, unutrašnjeg tržišta Evropskih zajednica, kada se pojavila potreba za uklanjanjem značajnih dispariteta koje stvaranje ovog tržišta donosi. O ovome videti više: Nickolas Moussis, Guide to European Policies, European Study Service, 2005, 11 revised edition, p. 175-193.


Evropske integracije i lokalne sam

ouprave

13

PLANIRANJE LOKALNOG EKONOMSKOG RAZVOJA

2.1 Strategija razvoja male i otvorene ekonomije u globalizovanom svetu

Srbija je mala ekonomija koja se nalazi u procesu pridruživanja EU. U globalizovanom svetu, male ekonomije nemaju puno mogućnosti kada je u pitanju odabir pravaca razvoja, budući da je taj odabir funkcija njihove veličine. Gotovo da nema dileme da dugoročan razvoj malih ekonomija može da obezbedi izvozno orijentisan koncept razvoja.

Koncepcija razvoja Srbije, bazirana na „export-based“ strategiji razvoja (strategija razvoja bazirana na izvozu), bila bi koncept u kome se može očekivati da će se potrošna struktura BDP-a (bruto društvenog proizvoda) menjati tokom vremena što kreatorima politika ali i onima koji ocenjuju politike razvoja daje okvir da komentarišu da li promene idu u željenom pravcu i da li se one dešavaju očekivanom brzinom. Tako bi potrošna struktura BDP-a trebalo da ide u pravcu smanjenja javnih investicija, koje bi sve više bile kompenzirane rastom privatnih investicija, državna potrošnja treba da bude manja, a udeo izvoza bi trebalo da se poveća i da sa sadašnjih 20% učešća u BDP-u na srednji rok bude na visini od 50% vrednosti BDP-a Srbije. Treba reći da Mađarska izvozi u vrednosti 70% svog BDP-a.

U Srbiji ne postoji konsenzus oko toga koji su to razvojni prioriteti zemlje, budući da ne postoji strategija privrednog razvoja ili nacionalni razvojni plan. Umesto toga postoji veliki broj sektorskih strategija i one služe kao osnov za kreiranje politika iz oblasti u kojima su donete. O razvojnim prioritetima Srbije i o potrebi renesanse planiranja govori se samo u kontekstu potreba koje proces pridruživanja EU nameće zemlji. To potvrđuje i NPI (Nacionalni program integracije), dokument koji spaja sve strategije Srbije u procesu evropske integracije.

Kada je u pitanju AP Vojvodina, situacija je drugačija, budući da je Vojvodina jedini region u Srbiji koji ima srednjoročni plan razvoja. Program privrednog razvoja AP Vojvodine, usvojen je 2003. godine i sprovodi se veoma uspešno već petu godinu. Program je kako mu ime na engleskom jeziku kaže (IRDP – Integrated Regional Development Plan) „integrated“ – integralan u implementaciji


Mr Valentina Ivanić

14

14 prioritetnih mera, u cilju stvaranja institucionalne infrastrukture za regionalni razvoj AP Vojvodine. Kako je urađen u saradnji sa nemačkim GTZ-om (Nemačka organizacija za tehničku saradnju), program predstavlja primer dobre prakse kako se prilikom izrade i implementacije plana razvoja poštuju prinicipi regionalne politike EU (partnerstvo, evaluacija, kofinansiranje) i kako se pravi strategija razvoja regiona koja je sve samo ne „top-down“ vođen razvoj, supply-side i sektorski fokusiran. Sve su to odlike tradicionalnog pristupa problemima razvoja i danas se može govoriti o tzv. trećem talasu lokalnog ekonomskog razvoja koji je strateški planiran i utemeljen na programima umesto na projektima, baziran na inicijativama koje su „odozdo“ ili „bottom-up“ koje su pre svega vođene potrebama regiona („demand driven“) umesto potrebama donatora ili domaćih i stranih investitora.

Čini se da je tako dobar dizajn IRDP-a popravio pregovaračku poziciju PIV-a (Pokrajinsko Izvršno Veće) APV i rezultirao u 2006. godini potpisivanjem Ugovora o strateškom partnerstvu između vlade Austrije i PIV-a, sa ciljem podrške implementaciji 6 programa od ukupno 14 prioritetnih programa o kojima se još 2004. godine Skupštine AP Vojvodine izjasnila kao o prioritetnim. Važno je reći da je IRDP program u potpunosti demand-driven, dakle nastao je kao odgovor na probleme regiona (Vojvodine) i da je kao takav poslužio kao dobra pregovaračka platforma sa donatorima. Na kraju gotovo jednogodišnjih pregovora i analiza o tome koje programe finansirati i za koje programe se mogu pronaći referentne partnerske institucije u Austriji, austrijska vlada se opredelila da će od 2007. do kraja 2009. godine finansirati 6 programa IRDP (VIP – Fond za promociju investicija u Vojvodini, CESS – Centar za strateško ekonomska istraživanja, BSC - Šema poslovne standardizacije, APF - Fond za promociju izvoza poljoprivrednih proizvoda, BBI - Fond za osnivanje poslovnih inkubatora, IQS - Integrisana kvalifikaciona šema) u vrednosti od 5.000.000 evra, što predstavlja najveću pojedinačnu donaciju Srbiji i Vojvodini namenjenu razvoju. Projekat nosi naziv „Strateško partnerstvo za podršku Programa privrednog razvoja AP Vojvodine“ (br. ugovora 8106-00/2007). Postojanje strategije razvoja na lokalnom nivou je važno, jer u tom slučaju predstavnici lokalne samouprave vode pregovore i biraju donatore i investitore u odnosu na to da li oni finansiraju neki od projekata koji su u programu razvoja lokalne samouprave opredeljeni kao prioritetni, umesto da investitori i donatori donose odluke o tome u šta bi se moglo investirati na lokalnom niovu, doduše prema kriterijumima i motivima koji su deo „njihovih“ agendi i koji se nužno ne poklapaju sa kriterijumima kojima treba da se rukovode predstavnici lokalne samouprave. Naime, za sve one koji se bave razvojem opštine, nužno je da svaku od potencijalnih prilika za investiranje sagledaju u kontestu odgovora na pitanje da li takav projekat doprinosi razvoju opštine ili ne! Razvoju, a ne rastu!

Nije svaka investicija dobro došla, iako se čini da je na prvi mah tako, pogotovo ako se u dužem vremenskom okviru sagledaju njeni socijalni i ekološki efekti, a to je nemoguće ukoliko se ona procenjuje pojedinačno i izolovano umesto u kontekstu ukupne analize troškova i dobiti strategije razvoja lokalne zajednice. Kako je cilj razvoja kvalitetan život stanovnika i zdrava životna sredina, razumljivi su potezi, na primer Austrije, koja odbija da gradi nuklearku, jer bi to ugrozilo njen imidž poznate turističke destinacije koja se razvija „prodajući“ svež vazduh, čistu planinsku vodu i mogućnost uživanja u terenima za skijanje! Nekontrolisano razvijanje urbanih aglomeracija na dug rok može da dovede do pogoršanja uslova života njihovih stanovnika i u tom slučaju se, iako je evidentan njihov rast, ne može govoriti o razvoju! Gust saobraćaj, nedovoljna i nekvalitetna zdravstvena i obrazovna infrastruktura, neki su samo od pokazatelja da gradovi „rastu“ a ne da se i „razvijaju“!

Čini se da u uslovima krize nema smisla puno planirati. Međutim, postojanje društvenog konsenzusa o prioritetima nikada nije bilo važnije nego u uslovima krize, pogotovo zbog toga što je ona strukturna i što je svaka ozbiljnija reforma političko a ne tehničko pitanje.


Planiranje lokalnog

ekonomskog razvoja

15

2.2 Uloga države u globalizovanoj ekonomiji

Uloga države u globalizovanoj ekonomiji erodirana je iz tri pravca: odozgo (pojava supranacionalnih tela, kao što je npr. EU i indirektan uticaj na način vođenja javnih poslova), odozdo (sve naglašenija uloga lokalnih i regionalnih nivoa vlasti u upravljanju javnim poslovima) i lateralno (od strane tržišta i sve prisutnijih multinacionalnih korporacija). Pa ipak, država je zadržala neke tradicionalne funkcije kao što su odbrana, korektivne ustanove, deo obrazovanja, infrastrukture, centralno bankarstvo i zdravstvo i ona nastoji da tako obezbedi javna dobra, makroekonomsku stabilnost i reguliše socijalna prava. U ovom priručniku o državi govorimo kao instrumentu koji je u funkciji razvoja ekonomije na subnacionalnom, tačnije na lokalnom nivou. Mnogi teoretičari se slažu sa konstatacijom da država nije dobar preduzetnik i da je najbolja kada je „nevidljiva“.

Kada se govori o Vojvodini, treba reći da Vojvodina kao region nije u mogućnosti da koristi instrumente makroekonomske politike (monetarna, spoljnotrgovinska, fiskalna...) i da njene ingerencije kada je u pitanju planiranje regionalnog razvoja idu od mera u oblasti industrijske politike do politike obrazovanja. Opštinama su u još većoj meri sužene mogućnosti kada je u pitanju skup instrumenata na koje mogu računati u procesu upravljanja razvojem i oni se kreću od politike lokalnih javnih finansija, preko komunalne i zemljišne politike, urbanističkog planiranja i upravljanja poslovnim prostorom. Naravno, gotovo krucijalni faktor razvoja danas je ulaganje u ljudski kapital kao jednu od ključnih pretpostavki kreiranja lokalnih strategija razvoja.

Država je od osamdesetih godina prošlog veka postajala sve „manja“ kako bi mogla da reši probleme kao što su kosmička, genetska istraživanja, nuklearna energija, skladištenje, očuvanje životne sredine i ovakve nadležnosti su se tokom vremena prenosile na nadnacionalna tela kao što je EU. Država je, s druge strane, bivala sve „veća i sve udaljenija“ kada je trebalo rešavati probleme na lokalnom nivou i to je uticalo na renesansu lokalnih inicijativa i zamenilo pređašnje hijerahijske odnose odnosima partnerstva i saradnje.

Savremena demokratija funkcioniše na principu subsidijarnosti, po kome je najuputnije da se problemi rešavaju tamo gde i nastaju i koji je nemoguće realizovati bez jednog sasvim novog tipa partnerstva, kako vertikalnog (između svih nivoa državne vlasti), tako i horizontalnog (između privatnog i javnog sektora, vladinog i nevladinog sektora, države i univerziteta, privrede i univerziteta).

Planiranje je važan instrument razvoja pogotovo kada je u pitanju regulisanje efekata negativnih eksternalija, ublažavanja posledica insuficijentnog funkcionisanja tržišta i instrument koji obezbeđuje postizanje socijalnog konsenzusa čak i između oponenata o tome šta su strateški pravci razvoja.

Good governance ili dobro upravljanje treba shvatiti kao kapacitet političkih institucija da artikulišu, kroz javne politike, konfliktne trendove u okviru političkog procesa. Kada je u pitanju državna uprava, jedan od osnovnih konflikata je konflikt koji postoji između kratkoročnih i dugoročnih ciljeva. Ovaj konflikt se razrešava planiranjem, jer je samo na taj način moguće sagledati efekte dugoročnih ciljeva i njihov uticaj na razvoj, animirati dobitnike i kreirati instrumente koji bi relaksirali gubitnike u tom procesu.

Finansijska samostalnost lokalnih vlasti je preduslov njihovog razvoja i Evropska povelja o lokalnoj samoupravi insistira na tome da lokalni budžeti pored transfernih imaju i izvorne prihode. Evropska povelja o lokalnoj samoupravi preporučuje da državna davanja budu razvojno orijentisana i na taj način se zapravo pred lokalne samouprave stavlja jedan novi zadatak a to je razvijanje kapaciteta za planiranje i upravljanje poslovima lokalne zajednice. Preduslov vođenja

16

politike razvoja je fiskalna decentralizacija i u Srbiji i perspektivi se očekuje donošenje seta zakona u ovoj oblasti.

Fiskalna decentralizacija je važna pretpostavka lokalnog razvoja. U Evropskoj uniji u poslednjih dvadesetak godina postoji trend ka sve većoj fiskalnoj decentralizaciji. Fiskalnu autonomiju je moguće meriti stepenom učešća izdataka lokalnih vlada u ukupnim državnim izdacima. Kada lokalne vlasti učestvuju sa do 10% u ukupnim državnim izdacima, smatra se da one imaju mali stepen fiskalne autonomije. Umerena fiskalna autonomija postoji ako lokalne vlasti učestvuju u ukupnim državnim izdacima sa 10-15%, a u situacijama u kojima je njihovo učešće u ukupnim državnim izdacima preko 20% može se govoriti o visokom stepenu fiskalne autonomije. Uvođenje fiskalne autonomije ima za posledicu stvaranje fiskalne konkurencije između opština i to može da posluži kao način privlačenja investitora.

Lokalne uprave koje dobijaju 40 i više procenata od sopstvenih prihoda iz sopstvenih poreza imaju veliku fiskalnu autonomiju, za razliku od lokalnih samouprava zemalja u tranziciji koje u proseku dobijaju nešto manje od 20% prihoda iz sopstvenih kako fiskalnih tako i nefiskalnih prihoda. Mađarske lokalne uprave dobijaju 32% od sopstvenih prihoda, dok opštine u Srbiji 20%.

Lokalne vlasti u SAD, Švedskoj i Švajcarskoj ostvaruju više od 70% sredstava iz sopstvenih izvora prihoda. Moderna lokalna uprava bi u budućnosti u svom portfoliu trebalo da ima sve više projekata finansiranih kroz javno -privatno partnerstvo i obveznice lokalnih vlasti (municipalne obveznice).

2.3 Srbija u procesu evropskih integracija - prednosti i nedostaci

Pridruživanje ili ne EU nije više pitanje za Srbiju, već način i brzina raspoređivanja koristi i gubitaka u kratkom, srednjem i dugom roku između gubitnika i dobitnika koje taj proces bude iznedrio.

Koristi od integracije u EU su multidimenzionalne: političke, ekonomske, bezbednosne i kulturološke. U ovom priručniku bavimo se ekonomskim koristima na koje mogu da računaju lokalne samouprave u Srbiji i pre svega u Vojvodini od ulaska u EU i o tome šta sve trebaju da preduzmu kako bi maksimizirale njihov uticaj. Dakle, EU nije cilj sam za sebe, ulazak u EU je sredstvo da se ubrza i završi započeti proces tranzicije, da se ekonomija restruktuira i da Srbija izgradi i zadrži kompetitivnu poziciju osvajanjem neke niše na EU tržištu.

Male ekonomije nemaju uticaja na definisanje „pravila igre na globalnoj pozornici“ i o jačanju svoje kompetitivnosti mogu da razmišljaju jedino u kontekstu članstva u nekoj ekonomskoj integraciji i to tako što će učiniti sve da budu efikasnije igrajući pod pravilima igre koja je ta ekonomska integracija utvrdila. U slučaju Srbije to bi bila pravila igre EU. Velike i razvijene zemlje integrisanje doživljavaju kao način da usvoje i razviju najprofitabilnije tehnologije, koje za eksploataciju zahtevaju veliko tržište, i funkcionišu na principima ekonomije obima. S druge strane, sklonost malih zemalja protekcionizmu može biti pogubna strategija, budući da se tako mogu štiti industrije koje su odavno izašle iz „faze mladih industrija“ i to može na dug rok biti prepreka njihovom ukupnom ekonomskom razvoju. Pronalaženje tržišnih niša je način uključivanja malih zemalja u međunarodnu podelu rada i danas se male zemlje sve više fokusiraju na proizvodnju delova pojedinih proizvoda (proizvodnja delova i guma za automobilsku industriju, proizvodnja delova za nameštaj...) umesto celih proizvoda.

Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju (SSP) je međunarodni ugovor koji je potpisan 29. aprila 2008. godine između Republike Srbije i Evropske unije, pri čemu su dve najvažnije obaveze


Planiranje lokalnog

ekonomskog razvoja

17

koje naša zemlje preuzima uspostavljanje zone slobodne trgovine i usklađivanje domaćeg zakonodavstva sa pravom EU.

U ekonomskom smislu, SSP našoj zemlji nudi okvir za pristup ogromnom EU tržištu, pri čemu treba istaći da su efekti koji su se očekivali kada je u pitanju povećanje izvoza uglavnom iscrpljeni kroz Uredbu Saveta ministara EU, kojom su tadašnjoj SR Jugoslaviji odobreni vanredni trgovinski preferencijali (Council Regulation, Official Journal L 2563/2000). U narednih 6 godina, ukupna razmena između Srbije i EU (osim nekoliko poljoprivrednih proizvoda) odvijaće se bez carina i u tom periodu bi trebalo očekivati povećanje konkurentnosti domaćih proizvođača pre svega kao posledicu talasa konkurencije koji će dolaziti iz EU.

SSP će na nekoliko načina uticati na restruktuiranje privrede Srbije. Uklanjanje carina imaće za posledicu i promene načina poslovanja neefikasnih domaćih preduzeća i to bi moglo da rezultira ili racionalnijom upotrebom faktora proizvodnje (rastom produktivnosti) ili jednostavno prestankom rada ili selidbom u neku drugu granu. Naravno, kada su u pitanju carine, ne treba ih primarno posmatrati kao kao fiskalni instrument, već kao meru zaštite industrija koje se žele razvijati u kontekstu globalno konkuretnog ambijenta.

Naime, otvorena ekonomija znači da se preduzeća ne takmiče više samo na nacionalnoj pozornici, već da se u ovom slučaju uključuju u evropsku podelu rada, te da su izložena konkurenciji proizvođača iz Evrope, koji su često produktivniji. Restruktuiranje izvoza se može očekivati u srednjem i dugom roku, ali samo pod pretpostavkom da je obavljeno restruktuiranje proizvodnje u Srbiji.

SSP služi kao neka vrsta sertifikata za strane investitore i kao vrsta potvrde o tome u kom pravcu zemlja želi da ide! Izvesno je da je taj pravac stvaranje ambijenta koji bi bio stabilan, predvidljiv i kvalitetan za ulaganja. Svaka zemlja recipijent stranog kapitala bi trebalo da ima strategiju ili plan privlačenja SDI (stranih direktnih investicija) i da tu strategiju ako ona postoji (Srbija je ima) i koristi! Takav plan bi trebalo da postoji i na nivou regiona, pa i opština u vidu jasne opredeljenosti ka tipu SDI koje nameravaju da se privuku. Kako se lokalni ekonomski razvoj od početka 1990-ih godina nalazi u tzv. „trećoj fazi“ na ovom mestu bi bilo interesantno sugerisati potrebu da se strategija privlačenja SDI u zemljama koje se nalaze u „fazi trećeg talasa lokalnog ekonomskog razvoja“ fokusira isključivo na one sektore koji unapređuju kompetitivnost zemlje, regiona ili lokalne zajednice. Naravno, identifikovanje snaga koje doprinose kompetitivnosti i pronalaženju izvora sredstava koji doprinose jačanju tih snaga pretpostavlja postojanje kapaciteta za planiranje razvoja.

Na kraju, SSP podrazumeva i pravo svake zemlje potpisnice da koristi pretpristupne fondove EU. Sredstva iz IPA fondova su sredstva namenjena razvoju i to implicira i obavezu Srbije da na nacionalnom, regionalnom pa i lokalnom nivou postoji konsenzus oko priroritetnih pravaca razvoja, budući da apliciranje za ova sredstva podrazumeva i spremnost države da „dodaje“ sredstva iz nacionalnog budžeta (obično je to u iznosu od 15% od ukupne vrednosti projekata) za sprovođenje projekata koji budu odobreni iz IPA fondova. Aplikanti za sredstva iz ovih fondova mogu da budu i opštine. Mnoge vojvođanske opštine imaju već i kancelarije za razvoj koje se bave konkurisanjem za sredstva iz IPA fondova i sredstva koja budu odobrena mogu da predstavljaju veoma važan instrument upravljanja razvojem.

Dakle, koristi od pridruživanja idu u talasima i osetiće ih svi, kako preduzeća, tako i građani, samo u različitim vremenskim periodima. Donosioci odluka bi trebalo da shvate da je članstvo u EU sredstvo razvoja ekonomije, da imaju na umu troškove i koristi koje proces pridruživanja proizvodi i da proces pridruživanja EU učine efikasnim tako što će voditi politiku maksimiziranja prednosti i reduciranja troškova koji se u tom procesu mogu javiti.

18

2.4 Planiranje – sredstvo razvoja lokalnih samouprava u procesu evropskih integracija

Planiranje je instrument oblikovanja budućnosti koji pomaže da se odrede ciljevi, mere, sredstva i načini za dostizanje nekih budućih ciljeva. Planiranje lokalnog razvoja sve više postaje participativni proces koji uključuje sve stejkholdere, budući da iskustvo pokazuje da ukoliko su u sam proces planiranja uključeni oni koji će učestvovati u implementaciji strategije razvoja, tada sam proces implementacije teče bez većih problema.

Razlog tome je „vlasništvo“ nad procesom planiranja, pa tako i odgovornost za ciljeve koji su učesnici postavili. Mnogi donatorski projekti u Srbiji, realizovani nakon 2000. godine naglašavaju koliko je važno da recepijent poradi na održivosti i stekne „vlasništvo“ nad projektima. Ovo se ne dešava upravo zbog toga što je ceo proces konkurisanja za donatorska sredstva bio „supply driven“ ili vođen ponudom i prioritetima donatorskih programa.

Šta je moguće uraditi i promeniti ovakvu praksu? Odgovor je vrlo jednostavan i sugeriše da je potrebno da proces razvoja bude „demand-driven” tj. da bude vođen potrebama lokalne zajednice. I mada zvuči paradoksalno i traži vreme, ali planiranje je jedini način da se o razvoju ramišlja proaktivno umesto reaktivno.

Strateško planiranje daje jasan okvir za buduće infrastrukturne investicije, kako javne, tako i privatne, daje okvir za koordinaciju između sektora u smislu obima i lokacija budućeg razvoja. Ukoliko ne postoji razvojni plan lokalne zajednice, ne postoji mogućnost da se ocenjuje da li su pojedini projekti vredni finasiranja ili ne. Veliki projekti obavezno podrazumevaju i analizu ekološkog uticaja, što se veoma često zanemaruje, budući da su planeri uglavnom okrenuti rastu, bez sagledavanja socijalnih i ekoloških efekata tog rasta. Sagledavanje socijalnih i ekoloških efekata ekonomskog rasta potvrđuje opredeljenje kreatora politika za dugoročnu politiku razvoja lokalne zajednice.

Svrha plana je da smanji rizik i stvori manevarski prostor onima koji upravljaju lokalnim razvojem da budu fleksibilniji. Kada se radi o planiranju u tranzicionim ekonomijama, treba ukazati na „diskontinuitet“ koji je nastao promenama sistema, tako da nije uvek moguće, kada su u pitanju ove ekonomije, praviti predviđanja putem ekstrapolacije ranijih trendova. Tranzicione ekonomije su društva koja karakteriše česta smena vlada, veoma usitnjena politička scena, veliki broj stranaka i to utiče na nemogućnost da se napravi širi socijalni konsenzus o tome šta bi trebalo da budu strateški pravci razvoja. Problem tranzicionih ekonomija je u tzv. „institucionalnom vakuumu“ i čak u situaciji kada postoje idealni strateški dokumenti, krhke institucije ili njihovo nepostojanje predstavljaju problem kada je u pitanju implementacija planova, a posebno kada je u pitanju njihova evaluacija. Potreba za evaluacijom javnih politika javlja se tek u trećoj fazi lokalnog ekonomskog razvoja (od kasnih 1990-ih godina pa do danas), nakon nepromišljenog talasa investiranja u drugoj fazi lokalnog ekonomskog razvoja (od 1980-ih do sredine 1990-ih godina) koja je imala za posledicu pojavu „katedrala u pustinji“ (u vidu investicija i direktnih subvencija velikim biznisima, utemeljena na ad hoc umesto strateški planiranom pristupu).

Sasvim je sigurno da se u Srbiji na lokalnom i na regionalnom nivou mogu zapaziti aktivnosti koje bi mogle da imaju obeležja politika razvoja, međutim, činjenica je da se o lokalnom ekonomskom razvoju u Srbiji još uvek razmišlja samo u kontekstu „jačanja kapaciteta za sprovođenje projekata iz evropskih fondova“ umesto da se razvoj planira. Ako bi se u ovom trenutku napravila anketa po opštnama u Srbiji, sasvim sigurno bi svi predstavnici lokalne vlasti bili u stanju da nabroje sve mnogobrojne projekte za čije sprovođenje su konkurisali kod domaćih i stranih fondova! Veoma mali broj njih bi pak bio u stanju da kratko odgovori na pitanje šta je vizija razvoja njihove opštine!


Planiranje lokalnog

ekonomskog razvoja

19

Sve to podseća na priču u kojoj putnik namernik nailazi na gradilište i sreće čoveka koji iskopava i utovaruje kamen. Putnik zastane, upita ga šta radi i dobije od pomalo začuđenog čoveka odgovor: „Pa vidiš valjda, utovarujem ovo kamenje!“. Putnik produži dalje i sretne drugog čoveka, kome postavi isto pitanje. Odgovor koji je dobio glasio je: „Zidam zid“. Na kraju, nekoliko metara dalje, naiđe i na trećeg neimara i njemu postavi istovetno pitanje, na koje dobija ozaren odgovor: „Gradim crkvu“. Ono što je primetno je da su se svi oni izražavali u jednini, te su svi umesto zidamo i gradimo govorili zidam i gradim! I čini se da je samo jedan od njih znao šta oni zapravo rade!

Prvi talas lokalnog ekonomskog razvoja (1960. do sredine 1980-ih) ličio je baš na ovu priču i rezultirao je pojavom „crkava u pustinji“, velikih i kako se danas čini ne baš isplativih investicija, nastalih na talasu industrijalizacije. Planiranje koje je danas sve više participativno i koje podrazumeva uključivanje sve većeg broja aktera, kao i konsenzus oko toga u kom pravcu treba ići i šta treba graditi je dobar instrument razvoja i čini se jedini koji može pomoći lokalnim samoupravama da naprave ambijent dovoljno atraktivan za privlačenje sve mobilnijih faktora proizvodnje. Treći talas lokalnog ekonomskog razvoja je upravo talas u kome se podrazumeva da svi akteri znaju kakav taj ambijent treba da bude i zbog čega je on za njih važan, a potvrdu da su oni toga svesni možete pronaći, na primer, u odličnom engleskom jeziku kojim govore mladi ljudi u nekoj maloj opštini u Srbiji i poverenju koje im ukazuju njihove starije kolege u opštinama kroz predani mentorski rad sa njima i uključivanje u sve „važne“ poslove za koje misle da ih je nemoguće poveriti drugom.

Da je takva praksa retkost, potvrđuje i podatak da su opštine u Srbiji još uvek vođene potrebom da odgovore na javne pozive donatora, kao i na pozive državnih fondova i vladinih agencija osnovanih u nameri da pruže podršku razvoju lokalne zajednice. Ne treba govoriti da ovakav proces ostavlja prostor za netransparentno odlučivanje i subjektivno opredeljivanje lokalnih elita za određene projekte koji ne moraju nužno da odgovaraju potrebama zajednice i da kreira „donor-driven” mentalitet.

Strateški planiran lokalni ekonomski razvoj (Strategically planned LED) prethodi selektovanju projekata koji se baziraju na analizi lokalnih ekonomskih prilika tokom procesa u kome intenzivno učestvuju javni i privatni sektor. Ovakav pristup nagoveštava da je zemlja u fazi trećeg talasa lokalnog ekonomskog razvoja i da državni aparat funkcioniše kao partner u upravljanju razvojem umesto kao preduzetnik i investitor. Na ovaj način se postiže da lokalne zajednice reaguju proaktivno umesto reaktivno trudeći se da posmatraju propozicije samo onih javnih poziva donatora ili državnih fondova i agencija koje finansiraju neke od projekata iz njihovih investicionih strategija. Ovaj proces zahteva vreme i ne daje rezultate u kratkom roku, što može na samom početku da demotiviše učesnike, ali na dug rok može da stvori ambijent u kome bi stejkholderi bili inspirisani da pronalaze nove načine finansiranja projekata deriviranih iz lokalnih razvojnih planova.

Planiranje razvoja obezbeđuje da u pregovorima sa donatorima i investitorima svi budu zadovoljni („win-win”), zato što se, s jedne strane, tako jača pregovaračka moć predstavnika lokalnih samouprava, dok sa druge strane pomaže donatorima i investitorima da svoje agende prilagode jasno definisanim i budžetiranim potrebama na lokalnom nivou. Na indirektan način planiranje obezbeđuje koordinaciju donatorske pomoći u srednjem roku i obezbeđuje da se efikasnije koriste i sredstva iz domaćih fondova namenjena regionalnom razvoju.

Nužno je da strateški razvojni plan opštine usvoji skupština opštine, budući da to predstavlja znak donatorima, investitorima, pa i kreatorima nacionalne politike regionalnog razvoja da postoji socijalni konsenzus oko toga šta su to razvojni prioriteti na lokalnom nivou.

U Srbiji i Vojvodini je od 2000. godine zabeleženo mnogo aktivnosti donatora i one su se uglavnom fokusirale na tzv. „capacity building” projekte, što je tada značilo da su kapaciteti

20

u zemlji, kada je u pitanju programiranje, planiranje, apliciranje, implementacija i evaluacija programa i projekata još uvek u takvoj fazi da su donatorska iskustva u toj oblasti dobrodošla (GTZ, USAID, BBF…). Na osnovu aktivnosti donatora i njihovih agendi može se naslutiti da će se saradnja u perspektivi pomerati od programa koji su vođeni ponudom donatora („supply driven project led programs”) ka projektima koji su vođeni tražnjom definisanom u lokalnim strateškim planovima razvoja („demand driven LED strategic planning”). Naravno, zaokret ka ovakvom pristupu podrazumeva i obavezu potencijalnih korisnika donatorskih sredstava da postignu konsenzus oko toga koji su to prioritetni pravci razvoja njihove lokalne zajednice.

Kada je u pitanju Srbija, renesansa planiranja nacionalnog, regionalnog i lokalnog razvoja odvija se još uvek gotovo isključivo u kontekstu potreba procesa pridruživanja EU. Iskustvo nam govori da članice EU svoj razvoj ozbiljno planiraju i to u okviru šestogodišnjih budžetskih perioda, iako još uvek postoji predrasuda da u tržišnim ekonomijama sve reguliše „nevidljiva ruka tržišta”.

EU se nalazi u sredini šestogodišnjeg programskog perioda (2007-2013.) i svaka zemlja članica već je 2007. godine znala i morala da zna da će na godišnjem nivou, do kraja 2013. godine moći da dobije sredstva iz Strukturnih fondova EU u iznosu od maksimalno 4% svog BDP-a. Budući da je reč o sredstvima koja se dele po principu „dodavanja“, to praktično znači da je svaka od tih zemalja morala da ima jasan pregled projekata koje će finansirati zasnovano na „cost-benefit“ analizi i poračunu raspoloživosti nepohodnih domaćih i stranih sredstava u pomenutom sedmogodišnjem periodu.

Strukturna politika EU je bila 1988. godine reformisana u instrument sa višegodišnjim pristupom planiranju i trošenju a sve u cilju obezbeđivanja predvidljivosti i stabilnosti podrške EU zemljama članicama. Strukturna politika je redizajnirana u politiku koja bi trebalo da se implementira u maniru partnerstva i to je značilo uvođenje novih aktera u implementaciju. Pored Zajednice i država članica, regioni su po prvi put postali akteri na toj sceni. Reforme su se odnosile na uvođenje sledećih principa rada Strukturnih fondova (SF): partnerstva, programiranja, dodavanja, sufinansiranja, evaluacije.

U cilju intenziviranja uticaja SF Evropske unije ohrabruje se kombinovanje SF sa drugim finansijskim instrumentima. To mogu da budu sredstva EIB (European Investment Bank - Evropska investiciona banka), sredstva sa nacionalnog nivoa, kao i sredstva za velike infrastrukturne projekte za koje Evropska komisija sugeriše korišćenje javno-privatnog partnerstva. Budžeti zemalja EU su razvojni, programski i višegodišnji i to je u odnosu na jednogodišnje budžetsko planiranje kakvo imamo u Srbiji (ako se tu može uopšte govoriti o planiranju) i na naglašeno distributivnu ulogu države znak bitno drugačije uloge državne uprave u upravljanju razvojem.

U Srbiji su Zakonom o lokalnoj samoupravi (2007.) po prvi put gradovi i opštine bili u obavezi da „donose programe razvoja”, da „sprovode projekte lokalnog ekonomskog razvoja” i vode računa o „unapređenju opšteg okvira za privređivanje u jedinici lokalne samouprave”. Ovakvo zakonsko rešenje je u prvi mah tretirano kao jedna od obaveza koja bi trebalo da se nađe na agendi kreatora politika lokalnog razvoja, umesto da se o toj mogućnosti razmišlja kao o instrumentu razvoja.

2.5 Finansiranje regionalnog i lokalnog razvoja

Planiranje regionalnog i lokalnog razvoja je važno sa stanovišta efikasnijeg korišćenja finansijskih instrumenata kojima se taj razvoj može finansirati. U ovom trenutku Srbija može da računa na sredstva iz domaćih fondova, ali sve više i na sredstva iz stranih izvora finansiranja. U perspektivi, raspoloživost stranih izvora finansiranja (ovde se misli pre svega na bespovratna sredstva koja zemlje članice mogu da koriste iz Strukturnih fondova i Kohezionog fonda EU) će


Planiranje lokalnog

ekonomskog razvoja

21

biti sve značajnija i ona funkcionišu kao instrument razvoja, što implicira i potrebu definisanja razvojnih prioriteta ne samo na nacionalnom, već i na regionalnom i lokalnom nivou.

Poznavanje razvojnih prioriteta, kao i ekonomskih, socijalnih i ekoloških efekata ulaganja u te prioritete je veoma važno za one koje upravljaju razvojem, budući da se raspoloživa finansijska sredstva, kako strana, tako i domaća razlikuju po svom obimu, raspoloživosti, ročnosti, nameni i uticaju na razvoj.

Regionalni i lokalni razvoj može da bude finansiran korišćenjem i sredstava koja su Srbiji dostupna iz IPA fondova. Činjenica da IPA fondovi za razliku od CARDS programa koji je bio namenjen stabilizaciji prilika u regionu Zapadnog Balkana, predstavljaju razvojnu pomoć, podrazumevaju i veći angažman regionalnih i lokalnih aktera. Pored novčanih iznosa koji su odobreni, i koji nisu zanemarljivi, indirektni i mnogo važniji efekti koji nastaju korišćenjem IPA fondova jesu oni koji nastaju primenom principa na kojima počiva regionalna politika EU (partnerstvo, evaluacija, programiranje, dodavanje...).

Administriranje IPA fondova obavlja državna uprava na svim nivoima i ovaj proces ima modernizirajući efekat na državnu upravu, budući da po prvi put zemlje kandidati i zemlje potencijalni kandidati u administriranju IPA fondova primenjuju finansijska pravila koja važe za članice EU.

Kada je u pitanju evaluaciona kultura, treba reći da je ona veoma teško zaživela i u ostalim tranzicionim ekonomijama. Evaluacija je elemenat koji je uveden reformom SF 1999. godine. Svedoci smo renesanse „strateškog“ razmišljanja i planiranja u oblasti regionalnog razvoja i ovaj talas je u velikoj meri posledica uticaja Regionalne politike EU, koji od regiona traži da formulišu strategije koje će biti bazirane na analizi regionalnih deficita, definisanju regionalnih ciljeva i prioriteta, kao i na kvantifikaciji i oceni ciljeva.

Finansiranje regionalnog i lokanog razvoja u Srbiji će se u budućnosti sve više odvijati korišćenjem za sada potpuno novih instrumenata kao što su javno-privatno partnerstvo i municipalne obveznice (obveznice lokalnih vlasti), čemu je posvećeno jedno od poglavlja ovog priručnika.

2.5 Faze lokalnog ekonomskog razvoja

Analitičari Svetske banke se slažu da postoje tri talasa lokalnog ekonomskog razvoja koja se razlikuju po fokusu, ključnim strategijama, načinu finansiranja i institucionalnoj strukturi. Za one koji se bave planiranjem lokalnog ekonomskog razvoja, kao i za one koji kreiraju politike lokalnog ekonomskog razvoja, važno je da prepoznaju glavna obeležja svakog od pomenuta tri talasa, da shvate kontekst u kome su oni nastajali, identifikuju probleme i reaguju na njih.

Pomenuti talasi mogu se objasniti i analizom faza regionalne politike EU, što analitičarima pomaže da komentarišu efekte javnih politika srpske vlade u fazi u kojoj se Srbija nalazi i pomaže da se kreira agenda i definišu politike naredne faze razvoja.

U prvom talasu lokalnog ekonomskog razvoja (od 1960-ih do sredine 1980-ih godina) fokus je bio na privlačenju stranih direktnih investicija i ulaganja u fizičku ili „hard“ infrastrukturu, na osnovu „project led” strategija vođenih od strane javnog sektora (umesto strateški vođenih investicionih ulaganja). Javni sektor je intervenisao bez mnogo monitoringa i evaluacije i u toj fazi je bio zadužen ne samo za implementaciju već se pojavljivao gotovo kao jedini finansijer. Subvencionisana su ulaganja u fizičku infrastrukturu, a konkurentnost se gradila na promovisanju jeftine radne snage, jeftinog zemljišta podržana agresivnom marketinškom strategijom privlačenja stranih direktnih investicija.

22

Tri talasa lokalnog ekonomskog razvoja (LER)

Prvi:Od 1960-ih do ranih 1980-ih

Fokus Instrumenti

Drugi:Od 1980-ih do sredine 1990-ih

Treći:Od kasnih 1990-ih pa nadalje

Tokom prvog talasa fokus je bio na privlačenju:

• mobilnihindustrijskihinvesticija,privlačenju spoljnih investicija, a posebno stranih direktnih investicija

• investicijauteškuinfrastrukturu

Za vreme drugog talasa fokus se pomerio prema:

• očuvanjuirastupostojećeglokalnogbiznisa

• nastavkuorijentacijenaprivlačenjeinvesticija, ali obično više usmereno ka pojedinim sektorima ili geografskimpodručjima

Fokus se pomerio od finansijskih transfera pojedinim firmama ka stvaranju okruženja koje je povoljnije za poslovanje. Za vreme ovog talasa LER-a fokus je posebno bio na:

• investicijamaulakuinfrastrukturu

• javno-privatnompartnerstvu

• umrežavanjuipodržavanjuinvesticijaprivatnog sektora za javno dobro

• visokotargetiraniminvesticijamaradiunapređenja lokalnih komparativnih prednosti

Da bi se to ostvarilo, gradovi su koristili:

• velikedotacije

• dotiranezajmovečijisuciljbile lokalne industrijske investicije

• poreskepodsticaje

• dotiranjeinvesticijauteškuinfrastrukturu

• skupetehnikeregrutovanjaindustrijskih tehnologija niskog nivoa

Da bi to postigli, gradovi su obezbeđivali:

• direktnaplaćanjapojedinimfirmama

• poslovneinkubatore/poslovniprostor, savete i trening za mala i srednjapreduzeća

• tehničkupodršku

• podrškuzapočinjanjuposla

• izvesneinvesticijeuteškuilakuinfrastrukturu

Da bi to postigli, gradovi su:

• razviliholističkustrategijuusmerenunarastlokalnihfirmi

• obezbedilikonkurentskulokalnuinvesticionu klimu

• podržaliiohrabriliumrežavanjeisaradnju

• ohrabrilirazvojposlovnihklastera

• ohrabrivaliobrazovanjeitreningradne snage

• usmeravalidolazećeinvesticijenarastklastera

• podržalipoboljšanjekvalitetaživota

{ Preuzeto sa: http://go.worldbank.org


Planiranje lokalnog

ekonomskog razvoja

23

Ključne industrije (u to vreme automobilska industrija i industrija čelika) su bile osnivane u nedovoljno razvijenim regionima u nameri da funkcionišu kao razvojni polovi, koji bi trebalo da privuku komplementarne aktivnosti i prateće industrije sa ciljem da se iz te faze privrednog uzleta vinu u u fazu samoodrživog rasta. Regionalni ekonomski razvoj početkom 1960-ih je još uvek imao tendenciju da bude centralizovan u koncepcijskom i administrativnom delu.

Međutim, ranih 1970-ih godina kritike konvencionalne regionalne razvojne politike bile su sve učestalije i dovodile su u pitanje industrijalizaciju kao instrument modernizacije. A regionalna politika je ponudila paletu neadekvatnih administrativnih sredstava koja su se sastojala od grantova i podsticaja bez neke velike koordinacije, monitorniga i evaluacije.

U drugom talasu lokalnog ekonomskog razvoja (od 1980-ih do sredine 1990-ih godina) ključne strategije javnog sektora bile su još uvek „project led” (bazirane na podršci pojedinačnim projektima) iako su se mnoge investicije javnog sektora realizovale kroz sve intenzivnije uključivanje privatnog sektora. Bio je to zapravo početak kreiranja partnerstava između do tada podeljenih sektora, privatnog i javnog, i početak strateškog pristupa problemima razvoja uz konsultovanje onih koji tom razvoju najviše doprinose - privatnog sektora. Iako su u tom periodu još uvek preovladavale investicije u fizičku ili hard infrastrukturu, evidentan je pomak ka investiranju u soft infrastrukturu (biznis inkubatori, start-up podrška biznisu, konsalting i trening za mala i srednja preduzeća).

Instrumenti regionalne politike sve više su se kreirali u „value for money“ maniru, motivisani potrebom da se za uloženi novac dobije i neka vrednost, što je rezultiralo razvijanjem procedura za implementaciju, kreiranjem instrumenata za evaluacije i ocenu efikasnosti i efektivnosti pomoći. Direktne subvencije su početkom 1980-ih smanjene i regionalna politika je sve više bila okrenuta tzv. endogenom razvoju, vođena talasom glokalizacije, gde se u uslovima globalizovane ekonomije, lokalna ekonomija može takmičiti jedino tako što će biti atraktivno mesto za pozicioniranje sve mobilnijih faktora proizvodnje: kapitala i kvalifikovane radne snage.

Kasnih 1990-ih godina treći talas lokalnog ekonomskog razvoja fokusiran je na stvaranje ambijenta za ulaganje kroz naglašeno investiranje u „soft“ infrastrukturu (ljudske resurse, jasan pravni okvir…) i privlačenje samo onih investicija koje unapređuju kompetitivne a ne samo komparativne prednosti države, regiona ili lokalne zajednice. Razvoj je rukovođen strategijama i javni sektor upravlja razvojem gradeći strateške alijanse sa privatnim sektorom, sa naglašenom ulogom ka razvijanju „performans menadžmenta” i potrebi da se razviju monitoring i evalucija. Strategije koje se pojavljuju u ovoj fazi su integrativne i to ukazuje na pomak od bavljenja rastom ka bavljenju razvojem, budući da je razvoj širi koncept i pored ekonomskog rasta obuhvata i socijalnu i ekološku komponentu.

Ako se posmatraju talasi lokalnog ekonomskog razvoja u tabeli koja je preuzeta sa sajta Svetske banke i ako se analiziraju politike koje sprovodi Vlada Srbije, kao i Pokrajinsko Izvršno veće, može se zaključiti da oni koriste instrumente primerene drugoj fazi LED-a koja je trajala od 1980-ih do sredine 1990-ih godina. Reč je o aktivnostima koje se tiču izgradnje biznis inkubatora, treninga za sektor malih i srednjih preduzeća, podrške u vidu start-up aktivnosti i sl. Ukupan razvoj se još uvek, sudeći po merama koje se koriste, temelji na uverenju da je potrebna intenzivna politika privlačenja investicija, a primetna je tendencija da se targetiraju i promovišu određeni sektori i lokacije.

Ono što Srbiju očekuje jeste pomeranje ka stvaranju poslovnog okruženja, investicijama u laku infrastrukturu i pomeranje ka investicijama koje bi jačale komparativne i kompetitivne prednosti lokalnih zajednica. Za takvu strategiju gotovo da je neophodno znati ključne faktore konkurentnosti i kompetitivnosti na lokalnom nivou i planirati razvoj zajednice temeljeći ga na njihovom razvijanju i/ili jačanju. Nakon takvog pristupa, opredeljivanje za različite izvore finansiranja je tehničko pitanje. Kada je u pitanju mala ekonomija, treba reći da je veoma skupo

24

favorizovati pojedine sektore, računajući na to da se može biti kompetitivan. Dovoljno je pronaći tržišnu nišu a to može da znači da niste čak kompetitivni ni u proizvodnji jednog proizvoda, već samo nekih od delova koji ga čine. Možda su to delovi za automobilsku industriju, za industriju nameštaja i sl.

2.7 Regionalni razvoj i regionalna politika

Kako je evropska perspektiva Srbije izvesna, korisno je posmatrati razvoj regionalne politike EU, kao politike koja je u funkciji razvoja EU. Sagledavanje instrumenata koje su razvijene evropske ekonomije koristile, kao i prioriteta u određenim vremenskim talasima je za Srbiju više nego korisno, budući da može da pomogne u profilisanju ne samo prioriteta razvoja već i u profilisanju načina, obima i vrste intervenisanja u određenoj fazi razvoja.

U Srbiji se u momentu kada se priprema ovaj priručnik očekuje stavljanje u proceduru Zakona o regionalnom razvoju kojim je planirano da se ustanove principi, načela, instrumenti i institucije za regionalni razvoj u Srbiji. U ovom momentu, to je jedini predlog zakona kojim će se detaljnije regulisati oblast planiranja nacionalnog, regionalnog i lokalnog razvoja. Zakon se donosi u kontekstu obaveze koju naša zemlja ima u procesu SSP.

Čini se da su liberalizacija i regionalna politika konfliktne priče, međutim, ako se zna da prilagođavanje režimu liberalizacije treba na dug rok da restruktuira ekonomiju i da je učini konkurentnijom, onda se kao motiv za intervenisanje u oblasti regionalnog razvoja može svrstati i želja da rezultati konvergiranja budu za pripadnike političkih elita vidljiviji u kratkom roku.

Regionalna politika je intervencija države sa ciljem da ispravi nejednaku distribuciju ekonomskih aktivnosti unutar zemlje, u nameri da reducira socijalne i ekonomske disparitete koje nepravilna distribucija ekonomskih aktivnosti može da proizvede. Kao što se može videti iz definicije, ona pripada tzv. reaktivnim ili ex post politikama, koja ima za cilj da redukuje već nastale disparitete umesto da deluje ex ante odnosno preventivno.

Instrumenti regionalne politike EU menjali su se uporedo s promenom prioriteta na agendama ekonomskog razvoja. Prioritete uvek opredeljuje saznanje o ključnim faktorima razvoja. U različitim periodima to su bili zemlja, radna snaga, kapital, tehnologija a u vremenu u kome živimo ključni resurs je znanje, stoga ne čudi da se ekonomija današnjeg vremena i naziva „ekonomijom zasnovanom na znanju“ („knowledge based economy“). Planiranje razvoja tiče se načina i cene upravljanja ključnim resursom i Srbija se po strukturi izvoza prepoznaje po proizvodima koji sadrže elemente nisko kvalifikovanog rada. U perspektivi bi trebalo očekivati da se u strukturi izvoza Srbije poveća učešće proizvoda sa većim učešćem visoko kvalifikovanog rada i preduslov da se ispune takva očekivanja bi bile proaktivne politike razvoja bazirane na unapređenju kvaliteta radne snage.

Konačni cilj regionalne politike EU jeste da se izbegne zavisnost od transfera i da se kreiraju uslovi koji će pomoći da se u regionima, koji su recepijenti te pomoći stvore preduslovi koji bi na dug rok mogli da obezbede dostizanje održivog ekonomskog rasta.

Tako se danas kao ciljevi regionalne politike EU javljaju i reduciranje dispariteta i unapređenje konkurentnosti, što su dve strane iste politike, ali kao ciljevi čija je realizacija moguća u različitim periodima. To je upravo ono što bi trebalo da interesuje ne samo planere regionalnog razvoja, već i one koji kreiraju politike regionalnog razvoja. Na dug rok nema dileme oko mogućnosti realizacije navedenih ciljeva, dok na kratak rok, donosioci odluka moraju da naprave neku vrstu ravnoteže između efikasnosti i jednakosti, jer je nemoguće u zemljama kakva je Srbija u kratkom i srednjem roku imati regionalnu politiku koja bi bila efikasna, a da istovremeno


Planiranje lokalnog

ekonomskog razvoja

25

obezbedi ravnomeran regionalni razvoj. Da je ovaj stav istinit, govori iskustvo zemalja centralne i istočne Evrope - njihove dileme prilikom kreiranja nacionalnih politika regionalnog razvoja, kao i njihova sadašnja monocentričnost - čak i kada su članice EU. Policentričan razvoj da, ali na dug rok i pod određenim uslovima! Zemlja mora da ima razvojne polove i to više njih, što je preduslov „širenja razvoja” u koncentričnim krugovima na regione koji im gravitiraju!

Kako je Srbija zemlja koja je u poziciji da prihvata svoju ulogu u evropskoj podeli rada („policy taker”) i da još uvek kao faktor konkurentnosti navodi nisku cenu radne snage i nedostatak ekološke regulative, to bi mogla biti na dug rok pogubna strategija, pa čak i u situaciji da u kratkom roku pokaže neke efekte u smislu većeg priliva investicija i rasta zaposlenosti. Činjenica je da Srbija ima akumulirani socijalni kapital (socijalna infrastruktura, obrazovanje i javni servisi) i da to može u prvi mah da bude interesantno stranim investitorima. Međutim, ukoliko se socijalni kapital koristi bez namere da se ulaže u njegovu budućnost, tada bismo na dug rok imali sve lošiji kvalitet radne snage i opasnost od ulaska na globalnu scenu regiona sa isto tako nekvalitetnom radnom snagom, ali deset puta jeftinijom (npr. regioni u Kini).

26

OSNOVNE KARAKTERISTIKE SISTEMA LOKALNE SAMOUPRAVE U SRBIJI

Postoji nekoliko važnih karakteristika sistema lokalne samouprave u Republici Srbiji koje treba imati u vidu kada govorimo o kapacitetima gradova i opština za planiranje svoga razvoja i za sprovođenje tih planova.

U Srbiji postoji samo jedan nivo lokalne samouprave. Naime, za razliku od najvećeg broja zemalja uporedivih sa Srbijom i koje imaju dvostepenu ili čak trostepenu lokalnu samoupravu, kod nas ne postoje oblasti, županije niti regioni kao nivoi vlasti između osnovne jedinice lokalne samouprave i Republike. Izuzetak je donekle Autonomna pokrajina Vojvodina, koja predstavlja među-nivo vlasti, ali samo na delu teritorije Republike Srbije.

Jedna od posledica ovakvog institucionalnog aranžmana, odnosno nepostojanja drugog nivoa lokalne samouprave i regionalnih vlasti, je da čitav niz nadležnosti (od snabdevanja vodom i uklanjanja čvrstog otpada do promovisanja ekonomskog razvoja i borbe protiv nezaposlenosti), za koje su u drugim zemljama zaduženi ili neki međuopštinski entiteti ili viši nivoi vlasti, u Srbiji, gotovo isključivo, vrši svaka jedinica lokalna samouprave za svoju teritoriju.

Sledeća važna karakteristika sistema lokalne samouprave u Srbiji je postojanje dve vrste jedinica lokalne samouprave: gradova i opština. Iako podela na gradove i opštine postoji već dugo u našem sistemu, ona je tek u poslednje vreme dobila puniji smisao, i to ne samo povećanjem broja gradova sa četiri na 24, već i prenošenjem gradovima nekih nadležnosti za koje su opštine ostale uskraćene (na primer, komunalna policija). Ovim novinama, napravljen je važan korak ka tome da naš sistem lokalne samouprave prestane da bude monotipski, odnosno da organizaciona struktura i obim poslova najvećih gradova više ne budu identični malim opštinama.

Jedna od karakteristika naše lokalne samouprave, koju možda i prvo uoče strani posmatrači, jeste veličina gradova i opština. Sa 145 jedinica lokalne samouprave na oko 7,5 miliona stanovnika, odnosno prosekom od preko 50.000 stanovnika po opštini, jedinice lokalne samouprave u Srbiji su među najvećima u Evropi. Prosečna jedinica lokalne samouprave u Srbiji sa oko 610 kvadratnih kilometara površine takođe spada među najveće u Evropi. Posledice ovakvog stanja su višestruke. Za našu temu možda najvažnija posledica je da su kapaciteti lokalne samouprave na višem nivou nego što je to slučaj u drugim zemljama sličnog nivoa razvijenosti, u kojima su jedinice lokalne samouprave znatno usitnjenije.


Dušan Vasiljević

27

Nadležnosti gradova i opština. Iako se sa mnogo osnova može reći da je nivo decentralizacije u Srbiji niži nego u slučaju većine evropskih zemalja, činjenica je da su poslovi koje lokalna samouprava obavlja raznovrsni i mnogobrojni. Najvažnije nadležnosti lokalne samouprave obuhvatuju planiranje razvoja, urbanističko planiranje, komunalne delatnosti (vodosnabdevanje, daljinski sistemi za grejanje, gradski i prigradski prevoz putnika, održavanje čistoće i deponija, uređivanje i održavanje javnih prostora i dr.), uređivanje i korišćenje građevinskog i poljoprivrednog zemljišta, raspolaganje poslovnim prostorom, razvoj i unapređenje turizma, zanatstva, ugostiteljstva i trgovine, izgradnju i održavanje lokalnih puteva, zaštitu životne sredine, prosvetu, kulturu, zdravstvenu i socijalnu zaštitu, dečju zaštitu, sport i fizičku kulturu, zaštitu prava nacionalnih manjina i zaštitu od elementarnih nepogoda.

Pored ovih nadležnosti (poslova iz izvornog delokruga), lokalne samouprave obavljaju i poslove koje im poveravaju Republika, odnosno Autonomna Pokrajina (neki inspekcijski poslovi, statusne knjige građana itd). U obavljanju poverenih poslova, lokalna samouprava je praktično agent države, i nema mnogo slobode u odlučivanju o načinu na koji će te poslove obavljati. Međutim, i u pogledu izvornih nadležnosti i kod poverenih poslova, nadležnosti države, AP i lokalne samouprave se prepliću i nadopunjuju, tako da praktično nema oblasti koju lokalna samouprava samostalno planira, pravno uređuje i stara se o izvršenju propisa.

Za planiranje lokalnog razvoja najznačajnije su nadležnosti koje gradovi i opštine imaju u pogledu prostornog i urbanističkog planiranja, uređivanja građevinskog i poljoprivrednog zemljišta, uređivanja obavljanja komunalnih delatnosti, upravljanja poslovnim prostorom, donošenje programa i akcionih planova unapređenja stanja životne sredine, kao i nadležnosti u vezi sa lokalnom infrastrukturom. Posebno su važne nadležnosti u vezi sa onim što se neformalno naziva malom privredom (auto-taksi prevoz putnika, linijska plovidba, ugostiteljstvo, zanatstvo i trgovina), ali i sa delatnostima koje imaju potencijal da u nekim sredinama prerastu kategoriju male privrede (korišćenje područja sa prirodnim lekovitim svojstvima i razvoj turizma).

Zakonom o lokalnoj samoupravi iz decembra 2007. godine, po prvi put je predviđeno da gradovi i opštine donose programe i sprovode projekte lokalnog ekonomskog razvoja i staraju se o unapređenju opšteg okvira za privređivanje u jedinici lokalne samouprave. Ovom odredbom je samo ozakonjena praksa koja je u većem broju naših opština postojala već niz godina, i to kao odgovor na činjenicu da su ekonomski razvoj, rast zaposlenosti i poboljšanje životnog standarda nedvosmisleni prioriteti koje građani postavljaju ne samo pred republičke, već i pred lokalne vlasti.

Naravno, sva ova zakonska ovlašćenja lokalne samouprave imaju malo smisla ako gradovi i opštine nemaju finansijskih kapaciteta za donošenje i sprovođenje razvojnih planova, čime ćemo se detaljnije pozabaviti u nastavku.

3.1 Finansijska osposobljenost lokalne samoupraveFinansije lokalne samouprave se ne svode samo na punjenje budžeta radi finansiranja

tekućih i kapitalnih rashoda. Javne finansije treba posmatrati kao jedan moćan, ali složen i teško upravljiv instrument politike razvoja. Da li će budžet biti razvojni ili socijalni, koliko će se puniti od strane fizičkih, a koliko od pravnih lica, ko će imati olakšice, a ko dobiti podsticajna sredstva – sva ova pitanja nekada marginalno, a nekada opredeljujuće utiču na sudbinu čitavih preduzeća, privrednih grana, lokalnih zajednica...

Iako se u javnosti često čuje zalaganje za domaćinsko upravljanje javnim budžetima, treba znati da su neki principi vođenje javnih finansija bitno različiti u odnosu na principe kojima se

28

vode pojedinci i privredni subjekti. Na prvom mestu, građani i privreda prirodno nastoje da maksimiziraju svoje prihode. U javnim finansijama to nije slučaj, jer povećanje prihoda vlasti znači da više sredstava mora biti uzeto od građana i privrede. Donošenje odluke o tome koliko i od koga uzeti i na šta potrošiti, a da to ima optimalni efekat po društvo, podrazumeva ukrštanje nauke, struke i politike. I dok je pažnja javnosti prevashodno skoncentrisana na finansijsku politiku Republike, dotle se na nivou lokalne samouprave donose odluke čiji se značaj nedovoljno uviđa.

Najveći izazov pri donošenju odluka u sferi javnih finansija je pribaviti i analitički obraditi informacije o posledicama alternativnih politika javnih prihoda, a pre svega o posledicama po one od kojih se novac uzima i o koristima onih koji dobijaju novac iz javnih fondova. Nikada se ne sme zaboraviti činjenica da sredstva koja vlast jednom rukom daje jednima drugom rukom mora drugima da uzme.

Složenost javnih finansija ne sme biti dovoljan razlog da bi smatrali da je upravljanje finansijama rezervisano za male grupe posvećenih koji su okupljeni u odeljenjima za finansije i budžet u upravama na raznim nivoima vlasti i da tu laici nemaju čime da doprinesu. Istina je upravo suprotna. Bez funkcionalnog mehanizma prikupljanja i analiziranja informacija o posledicama različitih politika javnih prihoda, donosioci odluka su ograničeni dvema opcijama. Prva je da se stvari urade „onako kako su se one uvek radile” – dakle da se manje-više prepiše prošlogodišnji budžet. Ovom rešenju su tradicionalno skloni stručnjaci za finansije i budžet zaposleni u upravi i to vođeni ne uverenjem da je to najbolja politika, već željom da se izbegne svaki rizik. Druga opcija, kojoj su skloniji političari na svim nivoima, pa i na lokalnom, je da se odusustvo kvalitetnih analiza o posledicama različitih politika u domenu javnih finansija shvati kao zeleno svetlo za pristupe koji se kreću od inovativnih do avanturističkih. I tako se javne politike, naročito u zemljama u tranziciji, često utvrđuju kao kompromis između konzervativizma uprave i voluntarizma političara.

Principi dobrog upravljanja javnim finansijama podrazumevaju široke i pravovremene konsultacije sa predstavnicima svih onih na koje politika javnih prihoda i rashoda ima najdirektniji uticaj, a pre svega sa privredom i sa korisnicima budžeta. Uloga stručnjaka u ovom procesu je nezaobilazna, ali ipak treba imati u vidu da ne postoji uvek algoritam pomoću koga je moguće izračunati da li je za privredu bolje da se lokalni nameti povećaju radi izgradnje, na primer, postrojenja za preradu otpadnih voda ili je u interesu najvećeg dela privrede da nameti ostanu na nižem nivou, po cenu da se taj projekat ne realizuje u dogledno vreme. Još je teže moguće izračunati da li je za neku lokalnu zajednicu prioritetniji razvoj komunalne infrastrukture ili izgradnja obdaništa. U nedostatku matematičkog algoritma, ovaj izbor mora biti napravljen u političkom procesu kroz koji se odlučuje kome se uzima i koliko, a kome se i šta daje.

Od suštinske važnosti je da struka za politiku izradi procenu katkoročnih i dugoročnih efekata mera koje se razmatraju. Pri tome se na negativnu stranu stavljaju elementi kao što su povećani rashodi budžeta, troškovi administriranja programa olakšica odnosno podsticaja, eventualno povećanje opterećenja infrastrukture, mogući uticaj na čovekovu okolinu itd, dok se na pozitivnu stranu stavljaju elementi kao što su nova radna mesta, očekivano povećanje prihoda budžeta na duži rok (od poreza na zarade i poreza na imovinu), eventualna ulaganja u infrastrukturu i sl.

3.2 Osnovne karakteristike sistema finansiranja lokalne samouprave

Prihodi lokalne samouprave se dele u tri važne grupe: izvorne, ustupljene i transfere. Ova podela se zasniva na stepenu kontrole koju lokalna samouprava ima nad iznosom sredstava koji će biti naplaćen. Gradovi i opštine najviše kontrole imaju na izvornim prihodima, budući da su to


Osnovne karakteristike sistem

a lokalne sam

ouprave u Srbiji

29

prihodi čiju stopu utvrđuje lokalna samouprava, makar iznos stope bio ograničen aktom Republike. Primer izvornih prihoda, koji u strukturi ukupnih prihoda lokalne samouprave učestvuju sa oko 30%, što je na nivou proseka evropskih zemalja, su porez na imovinu, naknade za uređivanje i za korišćenje građevinskog zemljišta, komunalne takse, sredstva od davanja imovine u zakup... Pravo da utvrđuje stopu izvornih prihoda kao i oslobođenja i olakšice je jedno od osnovnih ovlašćenja koja stoje na raspolaganju lokalnoj samoupravi u podsticanju ekonomskog razvoja. Lokalne samouprave to ovlašćenje mogu da koriste da nižim stopama ili većim oslobađanjima pokušaju da privuku investitore u svoju opštinu, da olakšavaju projekte kao što je socijalno stanovanje ili da podstaknu pojedine delatnosti, kao što su zanati kojima preti izumiranje.

U slučaju ustupljenih prihoda, lokalna samouprava nema nikakvog uticaja na stopu tih prihoda. S druge strane, povećanje prihoda iz ustupljenih poreza je moguće ostvariti, i to uvećavanje njihove osnovice. Dobar primer ustupljenog poreza je porez na zarade. Naime, stopu poreza utvrđuje Republika (12%), a zakonom je predviđeno da lokalna samouprava dobija 40% naplaćenih sredstava. Angažovanjem na povećanju broja radnih mesta povećava se i osnovica poreza na zarade, a time i prihod koji dobijaju opštine. Ako imamo u vidu da prihodi od poreza na zarade idu ne opštini u kojoj zaposleni radi, već opštini u kojoj ima prebivalište, jasno je da opštine koje budu aktivne na obuci radne snage imaju priliku da povećaju svoje prihode od poreza na zarade na osnovu toga što će dobro obučena radna snaga lakše nalaziti zaposlenje i u susednim opštinama. U slučaju transfera, kriterijumi koji se koriste su van kontrole lokalne samouprave, tako da na obim transfera opštine praktično ne mogu da utiču. Dobra osobina našeg sistema finansiranja lokalne samouprave je da gradovi i opštine koji su uspešni u povećanju izvornih prihoda nisu zbog toga kažnjeni smanjivanjem transfera.

U lokalnim samoupravama postoje dve škole mišljenja u vezi sa omiljenom vrstom prihoda. Dinamičnija opštinska rukovodstva su po pravilu za veće izvorne prihode, jer svojim angažovanjem na povećanju osnovice, povećanje stope kada je to opravdano i sistematičnom naplatom mogu značajno da uvećaju obim prihoda. Oni drugi vole ustupljene prihode i transfere jer im pare, kolike-tolike stižu redovno i to bez obaveze da sami nameću dažbine svojim sugrađanima (i biračima) i da budu rigorozni u njihovoj naplati.

Većina opština ima tendenciju da teret finansiranja lokalnog budžeta prevaljuju sa fizičkih lica na pravna. Tako za korišćenje iste komunalne usluge ili istog zemljišta, privredni subjekti plaćaju naknade za uređivanje i korišćenje građevinskog zemljišta u iznosima koji su nekoliko desetina puta veći u odnosu na ono što plaćaju fizička lica. Izrazito je raširena i praksa uvođenja značajno većeg opterećenja na sektor usluga nego što je to slučaj sa proizvodim delatnostima. Ovo je rezultat arhaičnog načina razmišljanja da samo proizvodni sektor stvara novu vrednost. Ne samo da je ovo teorijski potuno netačno, već se i u praksi pokazuje da sektor usluga ima najveći potencijal za apsorbciju nezaposlenosti. Postoji još jedna kratkovida praksa u mnogim našim opštinama, a to je da se preduzeća u koja je ušao strani kapital opterećuju znatno većim dažbinama nego pre privatizacije. Ove diskriminativne prakse prema privredi se primenjuju polazeći od računice da građani glasaju, a preduzeća ne i da ih je zato lakše opteretiti nametima. Tamo gde su te prakse naročito izražene preduzeća ipak glasaju, ali nogama i to tako što zaobilaze te opštine.

U našem narodu se kaže da je dug loš drug. U pogledu lokalnog razvoja, smatra se da je dug dobar drug. Naime, umesto da se kapitalni projekti, kao što je na primer toplovod, grade po 10 i više godina iz tekućih budžetskih viškova, smatra se da je mnogo bolje uzeti kredit, sagraditi sistem daljinskog grejanja, a zatim ga otplaćivati iz tekućih viškova kao i iz prihoda od tog toplovoda. Ne samo da je ovo ekonomski efikasnije, već se smatra da je i socijalno pravednije jer se teret finansiranja kapitalnog projekta ne svaljuje samo na jednu generaciju, već će ga otplaćivati i naredne generacije koje će od njega imati koristi.

Ipak, mogućnosti za zaduživanje lokalnih samouprava su ograničene, i to pre svega

30

odredbama Zakona o javnom dugu prema kome ukupan iznos neizmirenog duga lokalne samouprave ni u jednom trenutku ne sme da pređe 50% prihoda budžeta iz prethodne godine, a ukupni iznos anuiteta u jednoj godini je ograničen na 15% prošlogodišnjih prihoda. Procena finansijskih stručnjaka je da je većina naših opština bila zadužena ispod svojih mogućnosti, ali je moguće da globalna ekonomska kriza i praksa zaduživanja u evrima u narednom periodu dovedu određen broj opština u finansijske probleme.

Posebno je za žaljenje da lokalna samouprava i dalje nema mogućnost zaduživanja za kapitalne projekte emisijom obveznica. Opštinske obveznice su deo svakodnevnice u većem broja zemalja u tranziciji i pokazale su se kao dobar način da se krug potencijalnih kreditora lokalne samouprave sa poslovnih banaka proširi i na građane, koji za ulaganje u opštinske obveznice mogu biti motivisani iz dva razloga: radi zarade i radi podrške projektima za čiju realizaciju su i lično zainteresovani.

3.3 Raspolaganje imovinom u funkciji razvoja

Raspolaganje javnom imovinom je mnogo složeniji proces nego što to na prvi pogled može da izgleda, jer podrazumeva sprovođenje mera radi održanja vrednosti imovine i njenog uvećanja, upravljanja rizicima, smanjenja rashoda i povećanje prihoda od te imovine, a sve u kontekstu složenog pravnog okvira i često suprotstavljenih prioriteta koje nameću različite razvojne strategije. Na kraju, tu je uvek i politika, sa svojim zahtevima i prioritetima.

Gradovi i opštine u Srbiji nisu vlasnici imovine koju koriste. Građevinsko zemljište, poslovni prostor, postrojenje za preradu vode za piće, čak i gradska kuća su u svojini Repulike Srbije. Ovo predstavlja veliko ograničenje za dobro upravljanje imovinom, budući da je opštinama za akte raspolaganja imovinom koju koriste potrebna saglasnost Republičke direkcije za imovinu Republike Srbije – saglasnost koja se često čeka i po više od tri godine. Ne samo da se ta saglasnost traži kada opština želi da proda imovinu koju koristi, već je potrebna i kada lokalna samouprava ima nameru da pribavi neku nepokretnost. Pored toga, upravljanje javnom imovinom u Srbiji se odvija pod senkom pitanja da li će se nastaviti sa denacionalizacijom imovine, odnosno da li će prethodni vlasnici, odnosno njihovi naslednici dobiti nazad imovinu koja im je oduzeta. Nerešavanje ovog pitanja umanjuje pravnu sigurnost svih učesnika u ovom procesu i dodatno umanjuje vrednost koju lokalna samouprava može da dobije za veliki deo imovine kojom raspolaže. Pored toga, postoji određen broj lokalnih samouprava koji ubiraju značajne prihode od upravljanja fondom poslovnog prostora i koje će morati da redefinišu neke elemente svog finansiranja, ako primenom naturalne denacionalizacije (restitucije) ostanu bez najvećeg dela tog poslovnog prostora. Na sreću, sve ovo ne znači da su opštinama vezane ruke kada se radi o upravljanju imovinom koju koriste.

Opštine upravljaju značajnim obimom poslovnog prostora i prihodi od njegovog izdavanja su u potpunosti prihod lokalne samouprave. Dalje, gradovi i opštine imaju ovlašćenje da neizgrađeno građevinsko zemljište daju u zakup na rok do 99 godina i to bez pribavljanja saglasnosti Republičke direkcije za imovinu. Pored toga, lokalne samouprave pri davanju poslovnog prostora i građevinskog zemljišta u zakup koriste različite metode da obezbede da pravo zakupa dobiju ne oni koji ponude najvišu cenu, već oni za koje lokalna samouprava proceni da mogu najviše da doprinesu razvoju opštine. Ovom pitanju će biti posvećena posebna pažnja.

Nažalost, činjenica je da ni lokalna samouprava nije izuzetak u pravilu da se javnom imovinom u Srbiji i danas neadekvatno gazduje. Šta to znači? To znači da lokalne samouprave po pravilu nemaju ni potpun popis imovine kojom raspolažu. Znači i da za imovinu koja je popisana u nekim registrima lokalne samouprave često ne postoji odgovarajuća evidencija o tome ko koristi tu imovinu, koliki su prihodi opštine od nje, a koliki rashodi.



a lokalne sam

ouprave u Srbiji

31

3.3.1 Poslovni prostor

Za bilo koji poslovni prostor koji lokalna samouprava daje u zakup već više decenija, postoji nekoliko opcija za to šta se sa njim može uraditi. Jedna opcija je da se prostor renovira da bi mu se povećala vrednost i da se nakon toga proda (u Srbiji najmanje poželjna sa stanovišta lokalne samouprave, jer to zahteva odobrenje republičkog nivoa vlasti, kome idu i prihodi od prodaje), ili da se proda u stanju kakav jeste; pored toga, moguće je uložiti u renoviranje poslovnog prostora, a zatim ga izdavati po većoj ceni, a moguće je uraditi i ono što se najčešće čini – ne raditi ništa i nastaviti izdavanje po prošlogodišnoj ceni, možda uvećanoj za stopu inflacije. Ono što je važno primetiti je da je pravi odgovor na pitanje „šta sa poslovnim prostorom“ nemoguće dati bez odgovarajuće evidencije o stanju imovine kojom se upravlja, kao i bez uvida u stanje tržišta. U suprotnom, imaćemo i dalje situaciju da opštine mnogo manje sredstava naplate od izdavanja svog poslovnog prostora nego što dobijaju privatni vlasnici za svoj poslovni prostor istih karakteristika. Ono što posebno opterećuje fond poslovnog prostora kojim upravljaju opštine je to što se njegov veliki deo daje bez naknade ili u zakup pod povlašćenim uslovima političkim strakama, društvenim organizacijama, sportskim klubovima, kulturno-umetničkim društvima... Neke opštine su, iako bez odgovarajućeg zakonskog utemeljenja, deo poslovnog prostora koji je nacionalizovan vraćali prethodnim vlasnicima, odnosno davali im ga u zakup po ceni od jednog dinara godišnje, odričući se na taj način prihoda koji im po zakonu pripada.

Osnovni koraci koji se priporučuju za efikasnije upravljanje imovinom uključuju izradu detaljne i ažurne evidencije o imovini kojom se upravlja, koja uključuje podatke o svojinskim odnosima, fizičkom stanju, o tome ko ga i na koji način koristi. Pored toga, stručnjaci preporučuju da se napravi jasna podela sve imovine kojom upravlja opština na:

A)imovinukojajeufunkcijiključnihnadležnostilokalnesamouprave(opštinskauprava,vodosnabdevanje,održavanječistoće,lokalniputevi...);

B)imovinukojajeufunkcijidrugihposlovalokalnesamouprave(kultura,informisanje,sport..);

C)imovinakojanijeufunkcijinadležnostilokalnesamouprave(poslovniprostor).

Sledeći korak je proceniti vrednost svake jedinice imovine i izračunati koliki su prihodi opštine od tog prostora, a koliki su rashodi na njegovo održavanje i upravljanje njime. Nakon toga, potrebno je doneti plan upravljanja imovinom koji će identifikovati najperspektivniju imovinu u koju vredi ulagati dodatno i koji će opredeliti šta će se raditi sa imovinom koju određene organizacije koriste bez naknade, ili pod uslovima povoljnijim od tržišnih. Za imovinu koja se opredeli za izdavanje pod tržišnim uslovima, ključno je neprestano osluškivanje tržišta, odnosno praćenje koliko privatni vlasnici dobijaju za svoj poslovni prostor sličnih karakteristika.

3.3.2 Građevinsko zemljište

Upravljanje građevinskim zemljištem je opterećeno sličnim problemima kao i upravljanje poslovnim prostorom: nema odgovarajuće evidencije građevinskog zemljišta koje koristi lokalna samouprava, nema strateškog plana raspolaganja tim zemljištem, nema objedinjenog upravljanja građevinskim zemljištem, već je ta nadležnost često podeljenja između različitih odeljenja opštinske uprave i direkcija za izgradnju, odnosno urbanističkih zavoda koji funkcionišu van strukture opštinske uprave. I građevinsko zemljište se, kao i poslovni prostor, daje u zakup, i to ili putem aukcije ili prikupljanja pismenih ponuda, a cilj je, po pravilu, da se maksimizira iznos zakupnine koji se dobija.

Kako se problemi upravljanja građevinskim zemljištem ne razlikuju mnogo od problema u vezi sa upravljanjem poslovnim prostorom, tako su i principi dobrog upravljanja u oba slučaja slični. Ipak, upravljanje građevinskim zemljištem je opterećeno nekim problemima koji u slučaju

32

poslovnog prostora ne postoje. Najpre, umesto u zakup od godinu dana ili nekoliko godina, građevinsko zemljište se najčešće daje u zakup na rok od 99 godina. Zato je odgovornost lokalne samouprave mnogo veća, a mogućnost za naknadno ispravljanje pogrešnih odluka mnogo manja. Pored toga, davanje zemljišta u zakup pod uslovima povoljnijim od tržišnih se često koristi kao način da se privuku investicije, podstakne privredni razvoj, odnosno da se obezbedi krov nad glavom za socijalno ugrožene kategorije stanovništva.

Dalje, vrednost koju građevinsko zemljište ima ne zavisi samo od površine, lokacije i stepena opremljenosti, već zavisi od još najmanje četiri elementa nad kojima lokalna samouprava ima veliki stepen kontrole:

Postojanje prostornih i urbanističkih planovaa) . Na građevinskom zemljištu koje nije na odgovarajući način „pokriveno“ planskim dokumentima mnogo je teže dobiti odobrenje za gradnju, odnosno čitav postupak mnogo duže traje i više košta. Tako će potencijalni investitori odmah umanjiti vrednost koju zemljište za njih ima za onaj iznos za koliko procenjuju da će tu izgubiti vremena i novca u odnosu na neke druge lokacije. U Vojvodini, 26 opština ima usvojene generalne urbanističke planove po Zakonu o planiranju i izgradnji iz 2003. godine.

Sadržina planskih akatab) . Za investitore nema istu vrednost zemljište na kome je dozvoljena gradnja prizemnog objekta sa potkrovljem kao zemljište na kome je dozvoljena gradnja petospratnice. S druge strane, opština pri pravljenju planskih dokumenata ima obavezu da vodi računa da postavlja realna ograničenja za stepen izgrađenosti svake lokacije, inače će se naći u situaciji da ne može da infrastrukturno opsluži nove objekte i one koji u njemu žive, odnosno rade.

Lokalni prihodi u vezi sa građevinskim zemljištemc) . Gotovo dve trećine svih izvornih prihoda lokalne samouprave je u vezi sa građevinskim zemljištem: naknada za uređivanje građevinskog zemljišta, naknada za korišćenje građevinskog zemljišta i porez na imovinu. Potencijalni investitor cenu koju je spreman da plati da bi pribavio neko zemljište umanjuje pre svega za iznos jednokratne naknade za uređivanje zemljišta koji očekuje da će morati da plati. Budući da lokalna samouprava utvrđuje različiti iznos naknade u zavisnosti od toga kakav objekat će se graditi na zemljištu (tako da se za uslužne i trgovinske objekte plaća mnogostruko viši iznos naknade nego za proizvodne, a naročito za stambene objekte), isto zemljište različito košta različite investitore.

Efikasnost upraved) . Nisu sve opštinske uprave, zajedno s svojim komunalnim preduzećima i direkcijama za razvoj podjednako ekspeditivne u sevisiranju investitora od faze uzimanja zemljišta u zakup, preko dobijanja odobrenja za gradnju i priključenja na komunalnu infrastrukturu do dobijanja upotrebne dozvole. One koje su učinile sve što je do njih i maksimalno skratile ovaj proces tako štede investitorima dragocene nedelje. Budući da je vreme novac, investitori su u tim opštinama spremni da plate više nego za zemljište sličnih karakteristika u opštini sa neefikasnom administracijom.



a lokalne sam

ouprave u Srbiji

33

Raspolaganje neizgrađenim građevinskim zemljištem je složenije od upravljanja poslovnim prostorom i zbog toga što se parcela koja se daje u zakup može iskrojiti na različite načine. Naime, ako opština raspolaže sa zemljištem od 200 hektara, ona to zemljište može da stavi na tržište na gotovo neograničen broj načina – od toga da traži jednog investitora koji će uzeti u zakup svih 200ha, pa do parcelizacije tog zemljišta u 40-ak parcela, uključujući i sve kombinacije između te dve krajnosti. Posebno teško pitanje je da li opština treba da unapred izvrši parcelaciju zemljišta i da potencijalnim investitorima nudi definisane parcele, ili da parcelaciju vrši tek na zahteva konkretnog investitora, u skladu sa njegovim potrebama i mogućnostima. Nažalost, ni za ovaj problem ne postoji algoritam koji bi nam izračunao koja alternativa je najisplatljivija za opštinu. Ponovo je ključ u osluškivanju tržišta, istraživanju potreba investitora i nivoa njihovog interesovanja kao i u obaveštavanju šta konkurencija ima da ponudi kao alternativu. U ovom slučaju konkurencija je privatni vlasnik zemljišta, konkurencija je i susedna opština, a ima slučajeva kada je konkurencija za privlačenje investitora i opština u Bugarskoj i industrijski park u Kini.

Ovo nas dovodi do jednog od najkontroverznijih pitanja danas u Srbiji u vezi sa raspolaganjem građevinskim zemljištem – besplatnog davanja zemljišta, odnosno davanje zemljišta pod uslovima povoljnijim od tržišnih. Zakon je po ovom pitanju nedvosmislen: zemljište se daje u zakup onome ko za njega ponudi najvišu cenu, na aukciji ili prikupljanjem pismenih ponuda. Ipak, veći broj opština već odavno reklamira svoje investicione potencijale navodeći da investitori koji otvore određen broj radnih mesta kod njih zemljište mogu da dobiju i besplatno. Ovome su doprineli i pojedini republički funkcioneri koji su uslovljavali razvojnu pomoć države lokalnim samoupravama time da one zemljište velikim investitorima daju bez naknade - često u formi javno-privatnih partnerstava. Pitanje koje se postavlja je da li je to za opštine dobar biznis. Prema novom Zakonu o planiranju, građevinskom zemljištu i izgradnji koji je trenutno u pripremi, lokalne samouprave više neće moći investitorima besplatno da daju zemljište u zakup.

U kontekstu visokog procenta nezaposlenosti, malog broja velikih investitora i dosta raspoloživog neizgrađenog građevinskog zemljišta u nekim opštinama, nuđenje besplatnog zemljišta može biti logična strategija u podsticanju privrednog rasta – naročito ako se sa nivoa države takav pristup podstiče. S druge strane, veći broj anketa pokazuje da pri proceni u kojoj će se sredini locirati, investitori besplatno zemljište vrednuju mnogo manje nego što se ponekad misli. Njima je mnogo važnije da svojinsko-pravni odnosi na zemljištu budu apsolutno nesporni, da je zemljište na odgovarajući način infrastrukturno opremljeno i da je opštinska uprava ekspeditivna u procesuiranju odobrenja za izgradnju. Potvrdu za to možemo naći u činjenici da najveće interesovanje investitora beležimo upravo u opštinama koje zadovoljavaju ove kriterijume, a ne u onima koje zemljište nude besplatno.

3.3.3 Prostorno planiranje u funkciji razvoja

Zemljište je ograničen resurs. Ekonomisti kažu – kupujte zemlju, više se ne proizvodi. U pogledu građevinskog zemljišta, ograničenost ovog resursa opštine koje se suočavaju sa manjkom građevinskog zemljišta pokušavaju da prevaziđu pretvaranjem poljoprivrednog zemljišta u

poslovnog prostora ne postoje. Najpre, umesto u zakup od godinu dana ili nekoliko godina, građevinsko zemljište se najčešće daje u zakup na rok od 99 godina. Zato je odgovornost lokalne samouprave mnogo veća, a mogućnost za naknadno ispravljanje pogrešnih odluka mnogo manja. Pored toga, davanje zemljišta u zakup pod uslovima povoljnijim od tržišnih se često koristi kao način da se privuku investicije, podstakne privredni razvoj, odnosno da se obezbedi krov nad glavom za socijalno ugrožene kategorije stanovništva.

Dalje, vrednost koju građevinsko zemljište ima ne zavisi samo od površine, lokacije i stepena opremljenosti, već zavisi od još najmanje četiri elementa nad kojima lokalna samouprava ima veliki stepen kontrole:

Postojanje prostornih i urbanističkih planovaa) . Na građevinskom zemljištu koje nije na odgovarajući način „pokriveno“ planskim dokumentima mnogo je teže dobiti odobrenje za gradnju, odnosno čitav postupak mnogo duže traje i više košta. Tako će potencijalni investitori odmah umanjiti vrednost koju zemljište za njih ima za onaj iznos za koliko procenjuju da će tu izgubiti vremena i novca u odnosu na neke druge lokacije. U Vojvodini, 26 opština ima usvojene generalne urbanističke planove po Zakonu o planiranju i izgradnji iz 2003. godine.

Sadržina planskih akatab) . Za investitore nema istu vrednost zemljište na kome je dozvoljena gradnja prizemnog objekta sa potkrovljem kao zemljište na kome je dozvoljena gradnja petospratnice. S druge strane, opština pri pravljenju planskih dokumenata ima obavezu da vodi računa da postavlja realna ograničenja za stepen izgrađenosti svake lokacije, inače će se naći u situaciji da ne može da infrastrukturno opsluži nove objekte i one koji u njemu žive, odnosno rade.

Lokalni prihodi u vezi sa građevinskim zemljištemc) . Gotovo dve trećine svih izvornih prihoda lokalne samouprave je u vezi sa građevinskim zemljištem: naknada za uređivanje građevinskog zemljišta, naknada za korišćenje građevinskog zemljišta i porez na imovinu. Potencijalni investitor cenu koju je spreman da plati da bi pribavio neko zemljište umanjuje pre svega za iznos jednokratne naknade za uređivanje zemljišta koji očekuje da će morati da plati. Budući da lokalna samouprava utvrđuje različiti iznos naknade u zavisnosti od toga kakav objekat će se graditi na zemljištu (tako da se za uslužne i trgovinske objekte plaća mnogostruko viši iznos naknade nego za proizvodne, a naročito za stambene objekte), isto zemljište različito košta različite investitore.

Efikasnost upraved) . Nisu sve opštinske uprave, zajedno s svojim komunalnim preduzećima i direkcijama za razvoj podjednako ekspeditivne u sevisiranju investitora od faze uzimanja zemljišta u zakup, preko dobijanja odobrenja za gradnju i priključenja na komunalnu infrastrukturu do dobijanja upotrebne dozvole. One koje su učinile sve što je do njih i maksimalno skratile ovaj proces tako štede investitorima dragocene nedelje. Budući da je vreme novac, investitori su u tim opštinama spremni da plate više nego za zemljište sličnih karakteristika u opštini sa neefikasnom administracijom.

Jedan od primera dobre prakse kada je u pitanju unapređenje rada lokalne uprave i kvaliteta usluga javnih i komunalnih preduzeća je opština Inđija. Pomoću informacionog sistema „Sistem 48“, građani mogu da upute zahtev ili prijave problem opštinskim organima i komunalnim preduzećima, i u roku od 48 sati dobiju odgovor o statusu rešavanja zahteva. Proces izdavanja građevinskih dozvola u ovoj opštini traje dva do tri meseca u odnosu na prosek u Srbiji koji iznosi dve godine.

34

građevinsko. Ovo je naročito zastupljena mera u opštinama sa velikim fondom poljoprivrednog zemljišta, i to naročito onima koje leže na najznačajnijim putnim koridorima. Najvažniji korak u procesu pretvaranja poljoprivrednog zemljišta u građevinsko je dobijanje saglasnosti Republike na promenu namene zemljišta u planskom dokumentu. Ta saglasnost se daje na osnovu procene da postoji opšti interes da se zemljište koristi kao građevinsko. Poslednjih godina je lakše dobiti ovu saglasnost nego ranije, a razlog je pre svega povećan interes investitora potvrđen u činjenici da se poljoprivrednom zemljištu prenamenom u građevinsko vrednost astronomski povećava. Ipak, treba imati u vidu da je proizvodnja hrane verovatno jedan od najvećih razvojnih potencijala Srbije, kao i to da će cene hrane na svetskom tržištu u jednoj višegodišnjoj perspektivi verovatno beležiti rast. Šteta bi bilo ne iskoristiti te efekte u dovoljnoj meri zbog toga što ćemo na ogromnim poljoprivrednim površinama stihijski uzgajati magacinski prostor na betoniranom zemljištu.

U vezi sa prostornim planiranjem, treba napomenuti da tu u kontekstu planiranja razvoja leži jedan čest problem. Radi se o tome da se na sadržinu prostornih i urbanističkih planova ne obraća ni približno dovoljna pažnja dok se ne dođe u situaciju da sadržina određenog planskog dokumenta ne omogućuje realizaciju određenog projekta važnog za razvoj lokalne zajednice, ili da za to područje uopšte ne postoje izrađeni potrebni planski dokumenti. Taj problem se ponekad konstatuje tek nakon što je realizacija tog projekta već u detalje dogovorena. Takve situacije su doprinele zabludi da prostorno planiranje otežava razvoj. Istina je potpuno suprotna – bez odgovarajućeg planiranja prostorne komponente razvoja, održivost sveukupnog razvoja lokalne zajednice je dovedena u pitanje. Ono što je preko potrebno je stvarati kulturu interesovanja za prostorne planove još dok su u fazi izrade. Ovaj interes moraju pokazivati i druga odeljenja opštinske uprave pored odeljenja za urbanizam, ali i akteri razvoja van struktura lokalne vlasti, a pre svega privrednici i njihova udruženja.

3.3.4 Lokalni programi podsticaja ekonomskog razvoja

Programi lokalnog ekonomskog razvoja spadaju u jednu od sledeće tri kategorije:

Pružanje podrške tačno određenim privrednim subjektima ili kategorijama privrednih a) subjekata za koje se pretpostavlja da donose značajnu korist u pogledu ekonomskog razvoja;Izgradnja lokalne infrastrukture potrebne privrednom razvoju; b) Mere koje se oslanjaju na izmenu lokalne regulative i politike lokalnih javnih prihoda c) kao način da se ubrza ekonomski razvoj.

Grafikon u nastavku predstavlja rezultate istraživanja Međunarodne asocijacije gradskih/okružnih menadžera iz 1999. godine, o procentu jedinica lokalne samouprave koje koriste neke od navedenih mera iz prve kategorije programa lokalnog ekonomskog razvoja:

53%

55%

63%

66%

Programi podrške preduzetnicima 27%

Ustanovljavanje preduzeće za razvoj zajednice

Kreditiranje privrede

Programi obuke radne snage

Poreske olaksice

Najčešći programi podsticaja lokalnom ekonomskom razvoju



a lokalne sam

ouprave u Srbiji

35

Nimalo iznenađujuće, privrednici su, po pravilu, jako zahvalni za postojanje programa kojima im se na ovaj ili onaj način pruža podrška. Privreda je uvek željna novih kredita sa subvencioniranom kamatnom stopom, besplatnog zemljišta ili poslovnog prostora, subvencioniranih plata za određene kategorije zaposlenih... Privrednici najčešće o tome ne vode dovoljno računa kada se govori o programima podrške privredi, ali mi nikada ne treba da zaboravimo da su sredstva data nekim preduzećima sredstva koja su uzeta prevashodno od privrede. Iminentna opasnost u vezi sa ovim programima je da od njih imaju koristi ne ona preduzeća kojima oni mogu najviše da pomognu, već ona koja su najbliža vlastima koje o tim programima odlučuju. Subvencijama pojedinim preduzećima ili granama privrede narušava se delovanje tržišta tako što se sredstva porezima i drugim dažbinama uzeta od vitalnog dela privrede daju ili preduzećima sa sumnjivim šansama da ikada budu uspešna ili preduzećima koja su zahvaljujući dobrim vezama sa vlastima dobro obaveštena o tim programima podrške. Ako sada i zaboravimo na momenat korupcije, postojanje programa podrške privredi primorava preduzeća da deo svojih resursa usmeravaju sa proizvodnih na neproizvodne namene – na razvijanje kapaciteta za praćenje programa, prijavljivanje za dobijanje tih sredstava, lobiranje i, u slučaju da su ti napori urodili dobijanjem sredstava, na komplikovano izveštavanje o korišćenju tih programa.

Pored toga, u vezi sa ovim programima treba primetiti nekoliko stvari. Prva je da se oni pokreću i gase na osnovu ad hoc političkih odluka, donetih pre svega u zavisnosti od toga da li u budžetu postoji višak ili manjak sredstava. Retki su programi iza kojih stoje solidne studije troškova i efekata koje treba da pokažu da li su ulaganja u određene programe opravdana kada se ima u vidu korist koju opština od njih ostvaruje. Ovde treba reći da su najkontroverzniji programi programi subvencija privrednim subjektima kao i ciljane poreske olakšice, upravo zbog toga što od njih koristi imaju samo neki, a ne svi privrednici. Pored toga, odlučivanje o tome ko će dobiti sredstva, a ko ne, uvek uključuje mogućnost, a po pravilu i percepciju postojanja određenih zloupotreba. S druge strane, najmanje su kontroverzni projekti lokalnog ekonomskog razvoja usmereni na sve privredne subjekte: unapređenje usluga koje uprava pruža privrednicima, jačanje komunalne infrastrukture, marketing investicionih potencijala...

I pored toga, veliki broj gradova i opština u Srbiji ima neku vrstu mehanizma za pružanje finansijske podrške privredi. Prema nekim rezultatima iz aprila 2007. godine, 28% opština u Srbiji ima programe finansijske pomoći i za mala i srednja preduzeća i za poljoprivrednike, 23% opština ima programe samo za poljoprivrednike, a 5% samo za mala i srednja preduzeća. Kao oblici finansijske pomoći najčešće su navođene kreditne šeme za poljoprivrednike, kreditne šeme za mala i srednja preduzeća, grantovi za samozapošljavanje, subvencije kamatnh stopa, grantovi za ulaganja i kreditne garancije. Pored finansijske podrške privredi, opštine obezbeđuju i različite oblike materijalne pomoći, naročito za poljoprivrednike (semenski i priplodni materijal, đubrivo), sredstva privrednicima sa svoje teritorije za učešće na privrednim sajmovima, programe obuke i slično.

Neke opštine finansijski podržavaju samo nezaposlena lica sa evidencije Nacionalne službe za zapošljavanje, preduzetnike (koji nemaju status pravnih lica) i registrovana poljoprivredna gazdinstva, dok druge finansiraju i mala i srednja preduzeća (pravna lica). Ređe su opštine koje finansijski podržavaju nezaposlena lica kada osnivaju sopstvenu firmu kao i preduzeća i organizacije čiji je osnivač opština kada obezbeđuju zaposlenje mladim pripravnicima. U najvećem broju slučajeva, lokalna samouprava pruža finansijsku podršku za pribavljanje osnovnih sredstava (čiji je očekivani vek trajanja duži od tri godine).

Prvi, dosta raširen model pružanja podrške preduzetništvu je beskamatno pozajmljivanje sredstava preduzetnicima. Izraz beskamatno treba uzeti uslovno, jer neke opštine obračunavaju troškove obrade kredita i to od 1 do 2% godišnje, odnosno 3% u slučaju programa podrške poljoprivrednim gazdinstvima. Ti „beskamatni“ krediti često imaju grejs period (oko 18 meseci)

36

i rok dospeća od 36 do 60 meseci. U nekim jedinicama lokalne samouprave postoje i programi obezbeđivanja podsticajnih sredstva za preduzetnike koja se vraćaju samo u iznosu od 25%. Manje primenjivan oblik podrške privredi predstavljaju mikrokrediti za preduzeća u nastajanju („start-up krediti”) sa grejs periodom od 12 meseci i rokom dospeća od 30 meseci. Ova vrsta kreditiranja je značajna jer za privredne subjekte u nastajanju predstavlja gotovo jedini institucionalni izvor kapitala.

Drugi model finansijske podrške privredi od strane lokalne samouprave podrazumeva obezbeđivanje subvencija za komercijalne kredite malim i srednjim preduzećima i preduzetnicima, najčešće u iznosu od oko 3 procentna poena, pri čemu komercijalna banka odlučuje o tome ko može dobiti kredit, a opština snosi troškove banke zbog smanjenja kamatne stope. U primeni ovog modela, lokalne samouprave nastoje da postignu dogovor sa komercijalnom bankom koja realizuje aranžman da će banka za korisnike subvencioniranog kredita dodatno smanjiti kamatnu stopu.

Neke karakteristike lokalnih programa podrške privredi

U većini slučajeva su programi podrške privredi relativno novi što ukazuje na problem •kontinuiteta. Nove opštinske vlasti po pravilu radije ustanovljavaju nove programe nego što održavaju one zatečene.Sve ključne odluke (kriterijumi, iznosi, odluke o dodeli…) o realizaciji ovih programa obično •donose komisije, a deo poslova upravljanja fondovima koji nisu u nadležnosti banaka ili nekih drugih pravnih lica obavlja opštinska uprava – obično kancelarija za lokalni ekonomski razvoj ili odeljenja za finansije i privredu, odnosno odeljenja za poljoprivredu. Uloga komercijalnih banaka u opštinskim programima podrške privredi znatno varira. U •nekima banke samo izvršavaju ugovor o kreditu za račun opštine dok lokalna samouprava donosi ključne odluke, a u trećim konačnu odluku o dodeli sredstava donosi poslovna banka, a lokalna samouprava samo snosi troškove subvencioniranja kamatne stope.Primetno je da relativno mali broj privrednih subjekata podnosi zahteve za finansijsku •podršku lokalne samouprave. To je rezultat više faktora. Najpre, veliki broj privrednika i ne sazna za konkurs za dodelu sredstava dok konkurs ne bude završen. Dalje, mnogi privrednici su onemogućeni da dobiju sredstva zbog teškoća u pribavljanju sredstava obezbeđenja jer nemaju niti nepokretnost koju bi mogli založiti, niti mogućnost da dobiju garanciju banke. Ovo pogotova važi za preduzeća u nastajanju, odnosno za takozvana „start-up“ preduzeća. I na kraju, zbog relativno visokih kamatnih stopa za kredite privredi, čak i krediti koje lokalna samouprava subvencionira smanjujući stopu za oko tri procentna poena, nisu dovoljno atraktivni za preduzetnike.Pojedine opštine su se opredelile za davanje beskamatnih zajmova i zbog uverenja da •je opštinama zabranjeno da daju novac pod kamatu, dok su druge uvele kategoriju „administrativni troškovi“ koja se izražava kao procenat odobrenih sredstava.Procenat naplate dospelih kredita je dosta visok. Razlozi za to su hipoteka koja se uspostavlja •za veće iznose kredita kao i interes korisnika kredita da izbegnu dikvalifikaciju za naredne opštinske programe podrške privredi do koje bi došlo ako bi propustili da uredno izmire svoje kreditne obaveze. U nekim slučajevima, mehanizam direktne kontrole i praćenja namenskog trošenja sredstava •postoji, u drugim ne. S druge strane, mogućnost za zloupotrebu sredstava je smanjena primenom mehanizma prema kome banka prenosi sredstva na račun korisnika, dok korisnik ne može da podiže sredstva sa računa već jedino može da ih prenese dobavljaču robe na osnovu profakture.



a lokalne sam

ouprave u Srbiji

37

Za većinu programa, lokalna samouprava nije ustanovila indikatore kojima bi se pokazala njihova uspešnost i proverilo da li oni zaista omogućavaju otvaranje novih radnih mesta i privredni rast. Ipak, neke opštine imaju određene indikatore koje koriste prilikom procene isplativosti programa podrške privredi i koji se fokusiraju na poređenje na jednoj strani budžetskih rashoda za subvencije i, s duge strane, prihoda i to ne samo po osnovu povraćaja kredita i beskamatnih pozajmica već i po osnovu uvećenja prihoda od poreza na zarade na osnovu novog zapošljavanja.

I na kraju, još jedna pouka iz iskustva opština u Srbiji sa programima podrške privredi. S obzirom na mnogo manji iznos sredstava koja opštine plasiraju kroz ove programe u odnosu na programe Republike, AP i stranih donatora, bolje rezultate postižu opštine koje ono malo sredstava što imaju koriste da pre svega informišu svoje privrednike o svim sredstvima i programima koji im stoje na raspolaganju i pomognu im da za njih uspešno apliciraju, nego one koje se nadaju da će sopstvenim finansijskim podsticajima uspeti da postignu naročite rezultate.

Verovatno najvažniji zaključak u vezi sa rezultatima ovih programa u Srbiji je da oni sami nikada ne mogu da nadoknade nedostatak fundamentalnih preduslova za lokalni ekonomski razvoj: prostornih i planskih akata, razvijene infrastrukture i efikasne uprave – tamo gde taj nedostatak postoji.

3.3.5 Obavljanje komunalnih delatnosti u funkciji razvoja

Obim, kvalitet i rasprostranjenost komunalnih usluga najdirektnije utiču na kvalitet života svakog pojedinca kao i na razvojni potencijal svake lokalne zajednice. Lokalna samouprava uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj sledećih delatnosti: prečišćavanje i distribucija vode, prečišćavanje i odvođenje atmosferskih i otpadnih voda, proizvodnja i snabdevanje parom i toplom vodom, linijski gradski i prigradski prevoz putnika u drumskom saobraćaju, održavanje čistoće u gradovima i naseljima, održavanje deponija, uređivanje, održavanje i korišćenje pijaca, parkova, zelenih, rekreacionih i drugih javnih površina, javnih parkirališta, javne rasvete, uređivanje i održavanje grobalja i sahranjivanje i dr.

Najčešći organizacioni oblik za obavljanje komunalnih poslova su preduzeća koja vrše javnu službu, odnosno javna komunalna preduzeća (JKP). Javna komunalna preduzeća predstavljaju još jedan aspekt javnog sektora u kome je nužna reforma. Osnivači JKP su isključivo gradovi i opštine, koji usvajaju programe rada i finansijske planove JKP, postavljaju članove upravnih odbora, i bez čije saglasnosti nije moguće izmeniti ni cene komunalnih usluga. U isto vreme, između opštine i JKP, po pravilu, ne postoji nijedan dokument koji bi uredio zahteve u pogledu nivoa, obima i troškova pružanja usluga.

Ograničenje cena usluga od strane Republike dovodi toga da u najvećem broju slučajeva cena usluge ne pokriva ni operativne troškove, da ne govorimo o ulaganjima u osnovna sredstva, što opet proizvodi potrebu za značajnim transferima iz opštinskog budžeta. Ovu potrebu dodatno povećava praksa da se pomoć ugroženim grupacijama stanovništva obezbeđuje i tako što im se umanjuje obaveza plaćanja komunalnih usluga. Rentabilnosti JKP ne pomaže ni činjenica da je nivo naplate tih usluga veoma neravnomeran u različitim delovima zemlje, ali generalno značajno ispod zadovoljavajućeg. Širom je otvoreno i pitanje imovine komunalnih preduzeća, pri čemu je trenutno stanje takvo da je imovina koju koriste komunalna preduzeća imovina koja je u svojini Republike Srbije.

Obavljanje komunalnih delatnosti od strane JKP nije jedina mogućnost, ni pravno gledano, niti u praksi. Šta više, komunalna delatnost predstavlja jednu od oblasti u kojima javno-privatna partnerstva imaju najveći potencijal. Prema našim zakonima, jedinica lokalne samouprave može ugovorom, na načelima konkurencije i javnosti, poveriti pravnom ili fizičkom licu da obavi određene

38

komunalne poslove, ili dati koncesiju na obavljanje određene komunalne delatnosti, odnosno radi izgradnje, rekonstrukcije, održavanje i upotreba komunalnih objekata. Da ove zakonske odredbe nisu ostale samo mrtvo slovo na papiru, potvrđuje činjenica da je linijski gradski i prigradski saobraćaj u nekim gradovima u velikoj meri organizovan i delovanjem privatnih prevoznika, a imamo i primere poveravanja delatnosti u slučaju parking servisa. Primera javno-privatnih partnerstava imamo i u oblastima gasifikacije, kao i razvoja turizma. Projekti javno privatnog partnerstva su u Vojvodini realizovani u Somboru (snabdevanje gasom), Kikindi (parking servis), Novom Bečeju i Vršcu (upravljanje otpadom).

Nažalost, koncesije na komunalne delatnosti još uvek nisu zaživele u Srbiji, a poveravanje delatnosti je još uvek u povoju i odvija se bez ikakve državne strategije. Tri možda najvažnije mere koje su preduslov za sveobuhvatnu reformu u ovoj oblasti su utvrđivanje svojinskih prava u vezi sa imovinom koju koriste JKP, uređivanje cena komunalnih usluga, kao i donošenje strategije uključenja privatnog sektora u obavljanje komunalnih usluga. Dok se to ne definiše, i dok se princip konkurencije ne primeni i u ovoj oblasti, komunalne usluge će ostati niskog kvaliteta, a pokrivenost stanovništva tim uslugama će i dalje biti mala u pređenju sa evropskim standardima. Opštine koje su požurile da ugovorima o poveravanju poslova angažuju privatni sektor na pružanju usluga treba tretirati kao pionirske, ali u svakom sučaju treba znati da su ugovori o poveravanju usluga među najsloženijim ugovorima i da eventualni propusti u njihovom sastavljanju mogu skupo da koštaju lokalnu samoupravu tokom dugog niza godina.

Trenutno se u okviru Ministarstva za ekonomiju i regionalni razvoj radi na strategiji za restruktuiranje, odnosno privatizaciju javnih komunalnih preduzeća. Kvalitet usvojenih rešenja i način njihove primene mogu u velikoj meri da odrede razvojne potencijale lokalne samouprave u Srbiji u godinama pred nama.



a lokalne sam

ouprave u Srbiji

39

DOPUNSKI NAČINI FINANSIRANJA RAZVOJA LOKALNIH SAMOUPRAVA

4.1 4.1 Javno-privatno partnerstvo 4.1.1 Definicija javno-privatnog partnerstva

U poslednjih dvadesetak godina u svetu se intenzivnije razvija model izgradnje ili rekonstrukcije infrastrukturnih i drugih objekata, namenjenih osiguranju javnih potreba po modelu javno-privatnog partnerstva (dalje u tekstu: JPP). Ono što je nekada bila isključiva uloga javne vlasti, koja je javne potrebe finansirala iz budžeta, primenom modela JPP javne potrebe se osiguravaju angažovanjem privatnog partnera. Privatni partner pored projektovanja, izgradnje, održavanja i upravljanja, preuzima i ulogu finansiranja.

Javno privatno partnerstvo u širem smislu predstavlja sve oblike saradnje jedinica lokalne samouprave i privatnih partnera u oblasti upotrebe sredstava, znanja i iskustava, u cilju: projektovanja, finansiranja, izgradnje, upravljanja, održavanja lokalne infrastrukture i vršenja izvornih funkcija lokalne samouprave.

Javno privatno partnerstvo u užem smislu predstavlja komercijalnu saradnju u okviru koje lokalna vlast i privatni partner udružuju resurse i stručna znanja, kako bi kroz adekvatnu raspodelu resursa, rizika i nagrada, zadovoljili neku javnu potrebu. Privatni partner može koristiti svoje resurse i veštine u pružanju dobara i usluga koje tradicionalno osigurava lokalna vlast.

U okviru JPP, kao oblika komercijalne saradnje, privatni partner:

dobijaimovinujavnogsektoranakomercijalnokorišćenje,−

preuzima značajne finansijske, tehničke i operativne rizike, u vezi sa obavljanjem javne funkcije i/ili−korišćenjemimovinejavnogsektora,

ima korist od obavljanjem javne funkcije i/ili korišćenja imovine javnog sektora uz maksimiziranje−finansijsko-ekonomskekoristizajavnisektor.


Mr Ljiljana Brdarević

40

Motivi lokalnih vlasti za uspostavljanje JPP su:

efikasnijarealizacijaprojekata,−

poboljšanjekvalitetaiefikasnostijavnihusluga,−

podela rizika između javnog i privatnog sektora,−

nedostatakfinansijskihsredstavazapokretanjenovihinvesticija,−

dugoročnaekonomsko-finansijskakorist.−

Predmet JPP ne bi trebalo da bude isključivo isporuka robe, kao ni isključivo pravo korišćenja opšteg ili drugog dobra.

Prilikom sprovođenja JPP, lokalna vlast je dužna da poštuje načela:

zaštite javnog interesa,−

tržišne konkurencije,−

efikasnosti,−

jednakog tretmana,−

uzajamnog priznavanja,−

proporcionalnosti(srazmernosti),−

transparentnosti,−

slobode ugovaranja,−

zaštite životne sredine.−

Privatni partner u okviru JPP je ekonomski subjekt, koji je izabran na osnovu postupka javne nabave ili tendera za dodeljivanje koncesije, a sa kojim lokalna vlast sklapa ugovor o JPP ili osniva zajedničko društvo.

Postupak izbora privatnog partnera je postupak javne nabavke, regulisan propisima kojima se uređuje oblast javne nabave ili postupak davanja koncesije određen propisima, kojima se uređuje izbor koncesionara.

Faktori koji su doveli do razvoja JPP na lokalnom nivou, širom sveta su:

korišćenjeupravljačkih,tehničkih,finansijskihiinovacijskihsposobnostiprivatnogpartnera,−

razmena veština i znanja između javnog i privatnog partnera,−

raspodelarizikanaosnovumogućnostiupravljanjanjimaodstranejavnogiprivatnogpartnera,−

privlačenjeprivatnogkapitalaunedostatku javnihsredstavazafinansiranje izvornihposlova lokalne−

samouprave(javnihuslugaiinfrastrukture),

promena uloge lokalne samouprave, koja postaje organizator, garant i kontrolor, umesto tradicionalnog −

isporučioca javne usluge.

Suština JPP leži u raspodeli rizika između partnera. Za uspeh svakog projekta najvažnije je ustanoviti rizike vezane za svaki element i fazu projekta i raspodeliti ih tako da se osigura najbolja vrednost na uložene resurse. Raspodela rizika zavisi od izabranog modela JPP i sposobnosti ugovornih strana da upravljaju određenim vrstama rizika. Mogućnosti raspodele rizika kreće se od neposrednog pružanja usluga do potpune privatizacije, kada javni sektor sve rizike i nagrade prenosi na privatni sektor.


Dopunski načini finansiranja

razvoja lokalnih samouprava

41

4.1.2 Modeli javno-privatnog partnerstva

Svi modeli JPP mogu se svrstati u dve osnovne grupe: ugovorno i institucionalno javno-privatno partnerstvo.

Ugovorno javno-privatno partnerstvo je svaki model JPP u kojem se međusobni odnos prava i obaveza lokalne vlasti i privatnog partnera uređuje ugovorom. Ugovor o JPP sklapa se u pisanom obliku na određeno vreme. To vreme obično nije kraće od pet godina, niti duže od četrdeset godina, uz mogućnost da se nakon isteka ugovornog roka sklopi novi ugovor uz izbor privatnog partnera kroz ponovnu javnu nabavku. Sledi opis osnovnih modela JPP, razvijenih u tržišnim ekonomijama, koji se mogu svrstati u ugovorno JPP:

Ugovor o korišćenju − (eng.Managementcontract):Privatnisektorpreuzimapružanjeodređeneuslugeu ime javnog sektora, ali bez preuzimanja ikakvog rizika.

Dozvola za obavljanje delatnosti − (eng.OperationLicense):Privatnipartnerdobijadozvoludapružajavnu uslugu u određenom periodu.

Korišćenje i održavanje − (eng.Operation&MaintenanceO&M):Privatnipartnerpreuzimaupravljanje(korišćenjeiodržavanje)javnomimovinom,poduslovimaregulisanimugovoromoJPP.Imovinaostajeu javnom vlasništvu.

Projektovanje-izgradnja− (eng. Design-Build DB): Lokalna vlast ugovara projektovanje i izgradnjuinfrastrukture sa privatnim partnerom, koji zadovoljava postavljene standarde i kriterijume. Privatnipartner projektuje i gradi infrastrukturu obično po fiksnoj ceni, preuzimajući rizik povećanja cene.Lokalna vlast preuzima vlasništvo nad završenim objektom i odgovorna je za isporuku usluge iinfrastrukturniobjekat.

Izgradnja-prenos-korišćenje− (eng. Build-Transfer-Operate BTO): Lokalna vlast ugovara finansiranjei izgradnju infrastrukturesaprivatnimpartnerom. Izgrađenuinfrastrukturuprivatnipartnerprenosiuvlasništvo lokalnoj samoupravi, sa kojom sklapa ugovor o dugoročnom zakupu. Tokom zakupa privatni partnernaplaćujesvojuinvesticijuuzrazumnustopuprinosa.

Projektovanje-izgradnja-korišćenje − (eng. Design-Build-Operate DBO): Lokalna vlast finansiraprojekat, a sa privatnim partnerom ugovara projektovanje, izgradnju i korišćenje infrastrukture uodređenomroku.Onadefinišestandardevršenjajavneuslugeizadržavavlasništvonadimovinom.

Izgradnja-finansiranje-korišćenje − (eng. Build-Finance-Operate BFO): Privatni partner finansiraizgradnju novog dela postojećeg infrastrukturnog objekta. On stiče pravo korišćenja tog delainfrastruktureuperioduneophodnomdanaplatiinvestiranasredstvasarazumnomstopomprihoda.

Projektovanje-finansiranje-izgradnja − (eng. Design-Finance-Build/Lease-Purchase DFB): Lokalnavlastugovarasaprivatnimpartneromprojektovanje,finansiranjeiizgradnjuinfrastrukturnogobjekta.Privatni partner daje završen objekat u zakup lokalnoj samoupravi, u ugovorenom roku. Po isteku ugovorainfrastrukturaostajeuvlasništvulokalnesamouprave.

Projektovanje-izgradnja-finansiranje-korišćenje − (eng. Design-Build-Finance-Operate DBFO):Privatnipartnerprojektuje,finansira igradi javnodobroiuzimagaudugoročnizakup.Nakonistekazakupa predaje ga lokalnoj vlasti.

Izgradnja-posedovanje-korišćenje − (eng.Build-Own-OperateBOO):Privatnipartnerfinansira,gradi,poseduje i koristi javno dobro uz poštovanje kriterijuma i ograničenja, koja su regulisana ugovorom od strane lokalne vlasti.

Izgradnja-posedovanje-korišćenje-prenos − (eng.Build-Own-Operate-TransferBOOT):Privatnipartner

42

dobija franšizu zafinansiranje,projektovanje, izradu iupravljanje javnimdobrom tokomodređenogperioda, nakon kojeg se vlasništvo nad ovom imovinom predaje lokalnoj vlasti.

Kupovina-izgradnja-korišćenje − (eng. Buy-Build-Operate BBO): Prenos javne imovine na privatnogpartnera,kojijeunapređujeikoristiuugovorenomperiodu.Poistekutogperiodaimovinasevraćanaupravljanje lokalnoj samoupravi.

Finansiranje − (eng. FinanceOnly): Privatnipartner (najčešćefinansijska institucija) finansiraprojekat,direktno ili putem dugoročnog lizinga ili emisije obveznica.

Institucionalno javno-privatno partnerstvo je model JPP, zasnovan na suvlasničkom odnosu lokalne vlasti i privatnog partnera u zajedničkom društvu, koje je nosilac projekta JPP. Najčešće korišćen naziv za institucionalno JPP je:

Joint Venture:− Privatnipartner i lokalnavlastosnivajuzajedničkopreduzećeradi realizacijenekog projekta. Ulog i raspodela rizika deli se u dogovorenom odnosu.




Ugovor o korišćenju

Obavljanje delatnosti

Korišćenje održavanje

O&M

Projektovanje izgradnja

DB

Izgradnja prenos

korišćenje BTO

Projektovanje izgradnja korišženje

DBO

Izgradnja finansirnje korišćenje

BFOProjektovanje finansiranje

izgradnja DFB

Izgradnjaposedovanje korišćenje

BOO

Projektovanje izgradnja

finansiranjekorišćenje

DBFO

Izgradnja posedovanje korišćenje

prenos BOOT

Kupovina izgradnja korišćenje

BBO

Zajedničko društvo

Finansiranje

43

4.1.3 Pravni okvir za uspostavljanje JPP u Republici Srbiji

Javno privatno partnerstvo, kao model finansiranja i izgradnje infrastrukture i unapređenja i pružanja javnih usluga se poslednjih godina sve češće primenjuje u državama Evropske unije. Da bi olakšale, ohrabrile i uredile realizaciju projekata JPP, mnoge evropske države donele su posebne propise i smernice, koji čine zakonodavni okvir za sprovođenje modela JPP. Donošenje propisa praćeno je kreiranjem institucionalnog okvira za selekciju, odobravanje, ugovaranje, registrovanje i praćenje rezultata sprovođenja JPP.

Istovremeno, međunarodne finansijske institucije i političke organizacije podržavaju realizaciju projekata JPP. Finansijske institucije, kao što su World Bank, Evropska investiciona banka (EIB), Evropska banka za obnovu i razvoj (EBRD) i druge, kreirale su posebne kreditne linije za finansiranje projekata JPP. Komisija EU je izdala “Zelenu knjigu o JPP” kojom su definisani različiti oblici saradnje između javnog i privatnog sektora, u cilju obezbeđenja infrastrukture ili pružanja usluga.

Obzirom da Srbija nije članica EU, za nas nisu merodavni propisi EU o JPP, već isključivo domaći propisi. Propisi EU mogu biti korisni za sagledavanje iskustava, prilikom kreiranja pravnog i institucionalnog okvira za realizaciju projekata JPP u Srbiji.

U Republici Srbiji nije donet zakon o JPP. Iz tog razloga, lokalne vlasti su obavezne da prilikom uspostavljanja JPP obezbede poštovanje brojnih zakona koji regulišu osnivanje, organizovanje, funkcionisanje i finansiranje jedinica lokalne samouprave u cilju kvalitetnog obavljanja izvornih poslova. Saglasno tome pravni okvir za uspostavljanje JPP u jedinicama lokalne samouprave čine brojni zakoni:

Zakon o lokalnoj samoupravi,−

Zakonofinansiranjulokalnesamouprave,−

Zakon o budžetskom sistemu,−

Zakon o sredstvima u svojini Republike Srbije, −

Zakonojavnimpreduzećimaiobavljanjudelatnostiodopšteginteresa,−

Zakon o komunalnim delatnostima,−

Zakon o privrednim društvima,−

Zakon o koncesijama,−

Zakon o javnim nabavkama, −

drugi zakoni i podzakonska akta.−

Lokalne vlasti u cilju efikasnog vršenja izvornih poslova, a radi zadovoljavanja potreba stanovništva, mogu uspostaviti JPP na načelima konkurencije i javnosti. One mogu uspostaviti ugovorno i institucionalno JPP, uz poštovanje navedenih zakona.

Uspostavljanje ugovornog JPP može se vršiti u skladu sa odredbama nekoliko zakona, koji regulišu izbor privatnog partnera, ugovaranje koncesije i poveravanje vršenja izvornih poslova lokalne samouprave pravnom ili fizičkom licu. Poveravanje komunalne delatnosti lokalne samouprave ili JKP, na osnovu odluke skupštine grada/opštine može se vršiti na rok:

do5godina,ukolikoprivatnipartnernemaobavezuinvestiranjaupoverenudelatnost;−

do najviše 25 godina, ukoliko privatni partner ima obavezu investiranja u poverenu −

delatnost.

44

Institucionalno JPP može se uspostaviti osnivanjem zajedničkog društva.

Sticanje udela u lokalnom javnom preduzeću, najviše do 49%, predstavlja promenu vlasništva državnog kapitala u JKP što ima više odlike privatizacije, nego realizacije projekta JPP.

Zakon koji najdetaljnije reguliše uspostavljanje ugovornog JPP u Republici Srbiji je „Zakon o koncesijama”. Prema ovom Zakonu može se ugovoriti koncesija na korišćenje dobara u opštoj upotrebi i svojini Republike i koncesija na obavljanje delatnosti od opšteg interesa. Za jedinice lokalne vlasti posebno je važno da predmet koncesije mogu biti: vodoprivredni objekti, lokalni putevi, saobraćajna infrastruktura, energetska infrastruktura (gasovodi), komunalna infrastruktura, sportsko rekreacioni objekti i turistička infrastruktura.

Prilikom ugovaranja JPP, ključni momenat je utvrđivanje roka trajanja ugovora o koncesiji, koji ne može biti duži od 30 godina. Dužina trajanja koncesije utvrđuje se na egzaktan način, korišćenjem finansijskog modela za obračun: rentabilnosti rashoda projekta, rentabilnosti izvora finansiranja projekta i perioda povraćaja rashoda projekta sa profitom privatnog partnera. Osnovni parametri finansijske analize, koje treba definisati su:

predmet koncesije,−

visina očekivane dobiti od delatnosti koncesije, −

stepen preuzetog poslovnog rizika od strane privatnog partnera, −

visina investiranih sredstava od strane privatnog partnera,−

potreba za razvojem konkurentnog tržišta u domenu delatnosti koncesije.−

Predlog za davanje koncesije na lokalnu infrastrukturu ili delatnost može da inicira: ministar nadležan za oblast koncesije, skupština grada/opštine ili zainteresovani privatni partner obraćanjem skupštini ili nadležnom ministru. Stav, povodom predloga za davanjem koncesije donosi Vlada Republike Srbije u roku od 4 meseca. Nakon prihvatanja podloga za davanja koncesije pristupa se proceduri davanja koncesije, koja se sastoji iz sledećih faza:

Vladadonosiaktodavanjukoncesije;1.

ministarnadležanzapredmetkoncesije,obrazujetenderskukomisiju;2.

objavljujeseoglasojavnomtenderu;3.

Vlada na osnovu predloga tenderske komisije vrši izbor koncesionara.4.

Ovim Zakonom regulisani su osnovni elementi, koje treba da sadrži ugovor o koncesiji, u cilju realizacije uspešnog i efikasnog ugovornog JPP:

podaciougovornimstranama(lokalnojvlastiprivatnompartneru);−

definisanjepredmetakoncesije:opisinfrastruktureiliizvornedelatnostilokalnevlasti;−

definisanje roka trajanja koncesije: trajanje pripremnih radnji (period investiranja), period korišćenja−infrastruktureiliobavljanjakoncesionedelatnostiiusloviproduženjarokaugovora;

prikazfinansijskogplana,kojijeosnovzafinansijskuanalizu:visinaistrukturaprihodairashoda,struktura−izvorafinansiranjaidinamikuulaganja;

garancije koje podnosi privatni partner u cilju dobrog izvršenja: pripremnih radnji, poverenih poslova i −finansijskihobaveza(koncesionanaknada);

usloviobavljanjakoncesionedelatnosti;−

standardikvalitetaproizvodaiuslugauokvirukoncesionedelatnosti;−

kriterijumizautvrđivanjeceneproizvodaiuslugauokvirukoncesionedelatnosti;−




45

visina,rokoviinačinplaćanjakoncesionenaknade;−

mereosiguranjaizaštiteživotaiživotnesredine;−

pravoprenosakoncesijenadrugoliceutokutrajanjaugovora;−

vremeinačinpredajeimovineiopreme;−

usloviizmeneiraskidaugovora;−

način rešavanja sporova.−

Svi potpisani ugovori o koncesiji prijavljuju se i unose u jedinstveni registar ugovora o koncesijama, koji vodi Ministarstvo finansija.

Prilikom odlučivanja o adekvatnom modelu JPP, lokalne vlasti bi trebalo da budu svesne glavnih finansijskih efekata ugovora o koncesiji, a to su:

povećanje prihoda lokalnog budžeta, naplatom 100% koncesione naknade za obavljanje izvorne−delatnostilokalnevlastiilikorišćenjelokalneinfrastrukture;

zadržavanje vlasništva nad lokalnom infrastrukturom i imovinom, koja se po isteku ugovora vraća−lokalnojvlastinaupravljanje;

utvrđivanjerokaugovoranaosnovufinansijskeanalizerentabilnostirashodaprojektairokapovraćaja−

sredstava uloženih u projekat JPP.

Osnovni modeli ugovora o koncesiji, koje može da ugovori lokalna vlast su:

obavljanje komunalne delatnosti •

ugovor o korišćenju dobara od opšteg interesa:•

izgradnja-korišćenje-prenos(eng.Build-Operate-TransferBOT)−

izgradnja-finansiranje-korišćenje-prenos(eng.Build-Finance-Operate-TransferBFOT)−

projektovanje-izgradnja-korišćenje-prenos(eng.Design-Build-Operate-TransferDBOT)−

projektovanje-izgradnja-finansiranje-korišćenje-prenos(eng.Design-Build-Finance-OperateDBFO)itd.−

U cilju uspostavljanja uspešnog JPP važno je izvršiti izbor privatnog partnera uz poštovanje pravnog okvira u Republici Srbiji. Izbor privatnog partnera prilikom poveravanja izvornih poslova, jedinica lokalne samouprave vrši putem javnog konkursa u skladu sa odredbama „Zakona o javnim nabavkama”. Izbor privatnog partnera za davanje koncesije vrši se putem javnog tendera, koji je detaljno regulisan „Zakonom o koncesijama”. Osnivanje zajedničkog društva sa privatnim partnerom lokalna vlast vrši u skladu sa odredbama „Zakona o privrednim društvima”. Prodaju udela u javnom komunalnom preduzeću do 49%, Skupština opštine vrši na osnovu javnog tendera, sprovedenog u skladu sa „Zakonom o privatizaciji”.

4.1.4 Praksa uspostavljanja JPP u Srbiji

Do sada je u Srbiji registrovano ustanovljanje JPP u oblasti: javnog prevoza, upravljanja otpadom (odnošenje, odlaganje i reciklaža), snabdevanja gasom, parking servisa i vodovoda i kanalizacije.

Najveći broj JPP uspostavljen je u oblasti: iznošenja smeća, održavanja javnih površina i korišćenja deponija. Primer su: Žabari, Žagubica, Malo Crniće, MZ Rabrovo, Smederevska Palanka, Leskovac, Jagodina, Kikinda, Novi Bečej, Lapovo, Beograd i druge. U navedenim lokalnim samoupravama, uspostavljanje JPP vršeno je u skladu sa zakonima, koji regulišu dodeljivanje koncesije, poveravanje izvornih poslova lokalnih vlasti, javnu nabavku i osnivanje zajedničkog društva.

46

Razlozi, koji su doveli do uspostavljanja JPP u jedinicama lokalne samouprave u Republici Srbiji, su:

neefikasnostjavnihkomunalnihpreduzećaupružanjujavnihusluga;−

zastarelostopremeiinfrastrukture;−

nedovoljanobimikvalitetjavnihusluga;−

uticajpolitikenaupravljanjeiorganizacijujavnogservisa;−

nemogućnostpoštovanjastandardazaštiteživotnesredine;−

nedostatakstručnogkadraujedinicamalokalnesamouprave;−

privlačenjedodatnihfinansijskihsredstavazarazvojlokalneinfrastruktureijavnihusluga.−

U sledećoj tabeli prikazani su primeri JPP u 17 jedinica lokalne samouprave u Republici Srbiji.

Pregled uspostavljenih javno-privatnih partnerstava

Grad/Opština Delatnost Vrsta JPP

Beograd javni prevoz poveravanje delatnosti

Beograd upravljane otpadom ugovor o koncesiji

Beograd vodovod i kanalizacija ugovor o koncesiji (BOT)

Sombor snabdevanje gasom zajedničko društvo

Ćićevac snabdevanje gasom zajedničko društvo

Užice snabdevanje gasom zajedničko društvo

Kikinda parking servis poveravanje delatnosti

Prokuplje parking servis poveravanje delatnosti

Aranđelovac parking servis poveravanje delatnosti

Smederevska Palanka upravljanje otpadom poveravanje delatnosti

Braničevski okrug upravljanje otpadom poveravanje delatnosti

Novi Bečej upravljanje otpadom poveravanje delatnosti

Leskovac upravljanje otpadom poveravanje delatnosti

Vršac upravljanje otpadom poveravanje delatnosti

Veliko Gradište upravljanje otpadom poveravanje delatnosti

Jagodina upravljanje otpadom poveravanje delatnosti

Tutin upravljanje otpadom poveravanje delatnosti

Poveravanje delatnosti je najzastupljeniji oblik JPP u lokalnim samouprava u Srbiji. Prikazane koncesije u Gradu Beogradu još nisu realizovane. Za vodovod i kanalizaciju je urađena studija opravdanosti dodeljivanja koncesije uz izbor odgovarajućih modela ugovora o koncesiji. Davanje koncesije na deponiju Vinča, radi obezbeđivanja dugoročne finansijske samoodrživosti sistema upravljanja čvrstim otpadom u Beogradu, u fazi je pripreme tendera za izbor koncesionara. Zajednička društva su osnovana u oblasti snabdevanja gasom u tri opštine.

Obaveza privatnog partnera da investira u obavljanje poverene delatnosti kreće se od pola do par miliona evra u oblasti parking servisa, distribucije gasa i upravljanja otpadom (izuzetak je ulaganje 40 mil. evra u deponiju Vinča). Najveći broj JPP uspostavljen je u oblasti parkinga, upravljanja otpadom i distribucije gasa, zbog manjih ulaganja, kraćeg perioda povraćaja sredstava i nižeg rizika investiranja u odnosu na ulaganja u daljinsko grejanje, vodovod i kanalizaciju.




47

Trajanje ugovora o JPP utvrđeno je na osnovu finansijske analize perioda povraćaja investiranih sredstava, rizika i profita privatnog partnera samo u slučaju koncesija. U ostalim slučajevima nije urađena analiza rentabilnosti projekta i perioda povraćaja investicije, što je dovelo do poveravanja delatnosti na neopravdano duge rokove u nekim slučajevima.

Prenos rizika izvršen je u zavisnosti od specifičnosti projekta JPP i ugovornih strana. U okviru JPP u oblasti parkinga, upravljanja otpadom i distribucije gasa ostvaren je najveći stepen prenosa rizika i odgovornosti na privatnog partnera. Razlog je komercijalni karakter ulaganja u ove oblasti, zbog čega se očekuje od privatnog partnera da preuzme tržišne i komercijalne rizike. Prihod privatnog partnera u najvećem broju JPP zavisi od kvaliteta i obima isporučene javne usluge korisnicima. U najvećem broju JPP institucionalni rizici ostali su na strani lokalnih vlasti.

4.1.5 Preporuke za uspešno sprovođenje projekta JPP

Dosadašnja primena modela JPP u vršenju izvornih poslova lokalne samouprave u Srbiji, u većini slučajeva odvija se na osnovu autonomne odluke nadležnih organa lokalne vlasti. Zbog toga je moguće očekivati donošenje odluka o realizaciji projekata, koji nisu rezultat dugoročne razvojne politike na lokalnom i regionalnom nivou. To može dovesti do nepotrebnog i neracionalnog trošenja novca poreskih obveznika. Ako se ima u vidu da se primenom JPP ugovaraju dugoročne obaveze javnog i privatnog partnera, primena ovog modela ekonomske aktivnosti može prouzrokovati dugoročne fiskalne rizike i umesto prednosti, prouzrokovati štetu.

Da bi se izbegle negativne posledice, svaka odluka o uspostavljanju izabranog modela JPP mora se donositi na osnovu studije izvodljivosti projekta JPP, koja je u skladu sa dugoročnim razvojnim planovima, kako lokalne samouprave tako i regiona. Samo tako definisani projekti mogu se nazivati projektima JPP.

Pored ugovornog JPP, u lokalnim samoupravama se sve češće počeo primenjivati institucionalni model JPP. Institucionalno JPP se realizuje, uspostavljanjem suvlasničkog odnosa lokalne vlasti i privatnog partnera u novoosnovanom zajedničkom društvu ili otkupom vlasničkog udela u javnom komunalnom preduzeću. Način sprovođenja ovog modela JPP u Republici Srbiji nije uređen.

Na primenu modela JPP uticala su i određena pogrešna shvatanja o njegovoj primeni. U odnosu na klasični model investicione aktivnosti lokalne vlasti, neretko je uvreženo mišljenje da se primenom ovog modela u vrlo kratkom roku može osigurati veliki broj javnih potreba. Tom prilikom se ne vodi dovoljno računa o tome da je JPP dugoročni ugovorni odnos između javnog i privatnog partnera. On može dovesti do stvaranja dugoročnih fiskalnih obaveza, koje predstavljaju fiskalni izdatak, a ne fiskalni prihod.

Iz ovih i niza drugih razloga, ovu materiju je potrebno urediti zakonom, koji bi uvažio postojeće odredbe Zakona o koncesijama i Zakona o javnoj nabavi.

Saglasno postojećim zakonima, možemo definisati osnovne preduslove, koje bi trebalo da ispuni lokalna vlast u procesu izbora, ugovaranja i realizacije modela JPP, a u cilju izbegavanja rizika i postizanja što većih društveno-ekonomskih koristi od projekata JPP:

definisanjeugovornogodnosajavnogiprivatnogpartnera,−

identifikacijaipodelarizikaizmeđujavnogiprivatnogpartnera,−

uspostavljanje kriterijuma za ocenu kvaliteta javnih usluga, uz poštovanje propisanih standarda,−

unapređenje kvaliteta javne usluge,−

sankcionisanje neizvršenja ugovornih obaveza partnera, −

zadržavanje kontrole kvaliteta isporuke usluge korisnicima od strane javnog sektora,−

48

finansiranjeodstraneprivatnogpartnera,−

merenjefinansijskihefekataugovornogodnosa,−

lakši pristup tržištu kapitala, −

brže ostvarivanje strateških ciljeva lokalne samouprave.−

Lokalna vlast bi trebalo da preduzme sledeće aktivnosti u toku izbora, ugovaranja i realizacije projekta JPP:

Analizapravnogokvira,uciljupronalaženjapravnogosnovazauspostavljanjeJPP;1.

Analizafunkcionisanjapostojećegsistema,uciljuoceneobima,kvalitetaiceneusluge,kaoifinansijskog2. rezultata;

Analizatražnjezauslugom;3.

Analizausluge(obim,kvaliteticena)ifinansijskogrezultata(prihodi,rashodi,finansijskarentabilnost)4. nakonsprovođenjaprojektaJPP;

IzbormodelaJPP,naosnovufinansijskerentabilnostiprojekta;5.

IzradakonkursnedokumetacijezaizborpartnerazasprovođenjeprojektaJPP;6.

Sprovođenjejavnenabavkezaizborprivatnogpartnera;7.

UgovaranjeprojektaJPPsanajboljimponuđačem;8.

OrganizacijakontrolesprovođenjaprojektaJPP;9.

PraćenjeefekatasprovođenjaprojektaJPP,usmisluobimaikvalitetauslugeipostignutogfinansijskog10. rezultata;

Uspešnom sprovođenju navedenih aktivnosti prethodi faza pripreme, u kojoj bi jedinice lokalne samouprave trebalo da razmotre i pripreme sledeća dokumenta i analize:

prezentacijapodatakaofunkcionisanjupostojećegsistemailiusluge;−

studijaizvodljivostiprojektazafinansiranje(finansijskasamoodrživostirentabilnostprojektaiskazana−krozFNPV(C)rashodaprojektaiFNPV(K)izvorafinansiranjaprojekta);

analizatražnjezajavnomuslugom;−

punopokrićetroškovauciljuodrživostiisporukejavneusluge;−

ekološkiidruštveniefektiprojekta(ekonomskaanalizaprojekta);−

političkapodrškazasprovođenjeprojektaJPP;−

pravniosnovzauspostavljanjeisprovođenjeprojektaJPP;−

ugovorniodnos(pravaiobaveze)lokalnevlastiiprivatnogpartnerauokviruprojektaJPP;−

finansijskiaspektiprojektaJPP(izvorifinansiranja,ostvarivanjeipodelaprihoda);−

procenaipodelarizikaizmeđulokalnevlastiiprivatnogpartnerauokviruprojektaJPP;−

usloviisporukeuslugepremakorisnicima(obim,kvalitet,kontinuiteticena);−

Nakon pripreme svih neophodnih dokumenata i izvršenih analiza, može se pristupiti izboru privatnog partnera.

Izbor privatnog partnera trebalo bi da se vrši u skladu sa propisima, kojima se uređuje područje javne nabave.

Prilikom ocene najpovoljnije ponude, cena bi trebalo da bude iskazana kroz neto sadašnju vrednost rashoda projekta JPP (dalje: FNPV(C)) u ugovornom periodu. Prilikom izrade konkursne dokumentacije za izbor privatnog partnera, jedinica lokalne samouprave mora da definiše diskontnu stopu, koju su ponuđači obavezni da koriste za obračun FNPV(C) projekta JPP.




49

Nakon izbora najpovoljnijeg ponuđača, pristupa se ugovaranju realizacije projekta JPP. Tom prilikom, potrebno je kreirati ugovor o JPP koji će regulisati:

mogućnostpostizanjaobostranekoristilokalnevlastiiprivatnogpartnera,−

način dodele ugovora o sprovođenju projekta JPP,−

obaveze privatnog partnera,−

način osiguranja izvršenja obaveza privatnog partnera,−

način kontrole poštovanja ugovora o sprovođenju projekta JPP,−

mogućnostotkazivanjaugovorausledneizvršenja,−

ostvarenje i podelu prihoda u toku sprovođenja projekta JPP,−

raspodela rizika između lokalne vlasti i privatnog partnera u toku sprovođenja projekta JPP,−

način kontrole i izveštavanja o kvalitetu usluge isporučene krajnjim korisnicima,−

Prilikom donošenja odluke o sprovođenju projekta JPP, lokalna vlast mora da omogući ostvarivanje „veće vrednosti za novac” u odnosu na tradicionalnu javnu nabavku ili isporuku usluge od strane jedinice lokalne samouprave (javnog preduzeća). Izabrani projekat JPP trebalo bi da omogući:

povećanjeefikasnostiisporukejavneusluge,smanjenjemoperativnihrashoda;−

efikasnijupodelurizika,preuzimanjemkomercijalnihrizikaodstraneprivatnogpartneraiinstitucionalnih−rizikaodstranelokalnesamouprave;

bržesprovođenjeprojekta,radiefikasnijenaplatekapitalaprivatnogpartnera;−

unapređenjekvalitetausluge,krozboljatehnološkarešenjaiznanjaprivatnogpartnera;−

ostvarivanje dodatnih prihoda za javni sektor, po osnovu javne imovine korišćenje za sprovođenje−

projekta JPP ili prava ustupljenih privatnom partneru.

Projekti koji se spovode po modelu JPP, mogu biti finansirani iz istih izvora sredstava, kao i ostali projekti, čiji je nosilac javni sektor. To mogu biti:

prihodi i primanja jedinica lokalne samouprave, obezbeđena iz:−

sopstvenihprihodaiprimanja;o

kapitalnogtransferavišegnivoavlasti(npr.Nacionalniinvesticioniplan-NIP);o

kapitalneinostranedonacije(EUfondovi–npr.IPA-Instrumentpredpristupnepomoći);o

zaduživanjanafinansijskomtržištu(kodfinansijskihinstitucija);o

kapital privatnog partnera obezbeđena iz:−

sopstvenihsredstava;o

zaduživanjanafinansijskomtržištu(npr.EBRD,EIB, o domaćekomercijalnebanakeilizingkompanije);

Da bi se konkurisalo za obezebeđenje donacije EU za sprovođenje projekta JPP, neophodno je zadovoljiti sledeće kriterijume EU:

osiguranjetransparentnostiuizboruprivatnogpartnera;−

osiguranjemaksimalnezaštitejavnoginteresa;−

definisanjeoptimalnognivoainostranihkapitalnihdonacija;−

izboradekvatnogmodelaJPPnaosnovutipaprojekta;−

optimalnaraspodelarizikaizmeđuučesnikauprojektuJPP;−

poboljšanje kvaliteta usluga za sve korisnike.−

50

4.2 Obveznice lokalnih vlasti

4.2.1 Definicija obveznica lokalnih vlasti

Obveznica je dužnička hartija od vrednosti, kojom se emitent obavezuje da će investitoru vratiti pozajmljen novac sa pripadajućom kamatom za određeni vremenski period. Obveznica emitentu daje mogućnost direktnog zaduživanja kod vlasnika akumulacije pod uslovima koje sam definiše, a tržište ih vrednuje tražnjom za obveznicom. Investitoru daje mogućnost plasiranja slobodnih novčanih sredstava, po unapred definisanom prinosu, uz mogućnost pretvaranja u novac, prodajom na sekundarnom tržištu. Prema emitentu obveznice možemo svrstati u tri osnovne grupe: državne obveznice5, obveznice lokalnih organa vlasti i korporativne obveznice.

Obveznice lokalnih vlasti (eng. Municipal bond) su dužničke hartije od vrednosti, koje emituju jedinice lokalne samouprave ili lokalna javna preduzeća, radi povećanja primanja. Specifičnost ovih obveznica sastoji se u oslobađanju investitora od obaveze plaćanja poreza na prihod od kamate. Ovo svojstvo je važno za utvrđivanje prinosa i cene obveznica, ali nije presudno prilikom opredeljivanja investitora za njihovu kupovinu.

Najčešći investitori u opštinske obveznice su: individualni investitori (fizička lica i preduzeća), komercijalne banke i institucionalni investitori6. Na tržištu obveznica lokalnih organa vlasti dominantni investitori su individualni investitori, koji vrše investiranje direktno i posredstvom investicionih fondova. Na sledećem grafikonu prikazani su vlasnici opštinskih obveznica na američkom tržištu u periodu od 1981. do 2000. godine. Vidimo da fizička lica i dalje vrše značajno investiranje štednje, direktnom kupovinom opštinskih obveznica preko banaka i brokersko-dilerskih društava.

Vlasnici opštinskog duga (obveznica): 1981-2000

5Državneobveznicesudužničkehartijeodvrednostisakojimadržavafinansirakapitalneizdatkeivršineinflatornofinansiranjebudžetskogdeficita.Obziromdajenjihovnovčanitokgarantovanfiskalnimkapacitetomdržave,onesesmatrajunerizičnomfinansijskomaktivom.

6 Institucionalniinvestitorisu:osiguravajućadruštva,penzionifondoviiinvesticionifondovi.Investiranjeosiguravajućihdruštavaipenzi-onihfondovauopštinskeobvezniceregulisanojepropisimaNarodnebankeSrbije.




0,0

600,0

900,0

1.200,0

1.500,0

1.800,0

300,0

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

Izvor: Federal Reserve Board

ostali investitori

osiguravajuća društva

banke i štedionice

lični poverenički fond

otvoreni investicioni fond

fizička lica

51

Građani kupuju obveznice lokalne samouprave sa ciljem povećanja prihoda od štednje, bez povećanja kreditnog rizika, uz istovremeno povećanje likvidnosti štednje7. Njihov prihod od kupona oslobođen je poreza, što ponekad nije slučaj sa prihodom od kamata na klasičnu štednju u bankama.

Komercijalne banke koriste ove obveznice kao instrument upravljanja likvidnošću, aktivom i pasivom. One se osim investitora, pojavljuju i u ulozi pokrovitelja ili garanta emisije i kreatora tržišta obveznica (eng. market maker).

Institucionalni investitori ulaganjem u ove obveznice povećavaju prinos kroz poreski tretman prihoda od kamate. Najveću trgovinu obveznicama na sekundarnom tržištu ostvaruju institucionalni investitori, u okviru upravljanja investicionim portfolijom.

4.2.2 Vrste obveznica

Jedinice lokalne samouprave mogu da emituju: kratkoročne obveznice na tržištu novca i dugoročne obveznice na tržištu kapitala.

Kratkoročne obveznice lokalnih organa vlasti

Kratkoročne obveznice se emituju na rok kraći od 12 meseci. Emisijom kratkoročnih obveznica, jedinice lokalne samouprave prevazilaze neusklađenost novčanih tokova prihoda i rashoda, prouzrokovanih izmenom fiskalne politike i nepredviđenim događajima koji nisu mogli biti planirani prilikom izrade godišnjih budžeta.

U ovu vrstu obveznica spadaju zapisi (eng. Municipal Notes) koji se koriste za prevazilaženje deficita tekuće likvidnosti lokalnih trezora, predupređivanjem očekivanih i izvesnih priliva po osnovu: pojedinih poreza, redovnih prihoda budžeta, ugovorenih donacija i transfera i emisije dugoročnih obveznica.

Dugoročne obveznice lokalnih organa vlasti

Emisijom dugoročnih obveznica, jedinice lokalne samouprave finansiraju kapitalne investicione rashode. ali postoji mogućnost i finansiranja budžetskog deficita. Raznovrsne dugoročne obveznice lokalnih organa vlasti možemo svrstati u:

Opšte obveznice• (eng. General Obligation Bonds) se emituju na osnovu ukupnog fiskalnog kapaciteta jedinica lokalne samouprave ili na bazi pojedinih vrsta fiskalnih prihoda.

Prihodne obveznice• (eng. Revenue Bonds) emituju se u cilju finansiranja određenih projekata iz čijih budućih prihoda se isplaćuju kamata i glavnica duga. Pogodne su za finansiranje opštinskih preduzeća i ustanova, iz čijih prihoda se osigurava otplata duga po obveznicama. One obično nose naziv projekta koji se finansira: bolnice, škole, predškolske ustanove, pozorišta, javni prevoz i mnoge druge.

Hibridne obveznice• nastale su kombinovanjem opštih i prihodnih obveznica, sa ciljem prilagođavanja vrsti projekta, koji se finansira. Razlikujemo:

- osigurane hibridne obveznice obezbeđene polisom osiguranja, koja pokriva isplatu kamate i glavnice;

- obveznice sa garancijom banke imaju kreditnu podršku banke u obliku: akreditiva, neopozive kreditne linije ili revolving kredita;

- refinansirane obveznice su prihodne obveznice osigurane državnim obveznicama ili hartijama sa državnom garancijom, koje se nalaze u posebnom garantnom fondu;

7Likvidnostštednjejemogućnostzameneštednjeunovac,putemprodajeobveznicanasekundarnomtržištuopštinskihobveznica.

52

- obveznice sa moralnom snagom nisu sankcionisane zakonodavnom odlukom lokalne samouprave;

- obveznice za rehabilitaciju opština se koriste isključivo za pokrivanje budžetskog deficita.

4.2.3 Osnovna svojstva obveznica

Obveznica je standardizovan ugovor o kreditu, koji sadrži osnovna svojstva obveznica, kao što su:

Rok dospeća• je vreme koje je potrebno emitentu da iskupi obveznicu, otplatom glavnice duga. On određuje visinu prinosa i promenljivost cene obveznice.

Nominalna vrednost• obveznice predstavlja glavnicu duga, odnosno vrednost obveznice o roku dospeća i cenu iskupa obveznice.

Kuponska (nominalna) stopa• predstavlja kamatnu stopu koju će emitent plaćati investitoru do dospeća obveznice. Prema načinu obračuna i isplate kamate razlikujemo:

- obveznice sa nultim kuponom: investitor ostvaruje kamatu kupovinom obveznice po umanjenoj (diskontovanoj)vrednostiiiskupomobvezniceorokudospećaponominalnojvrednosti;

- obveznice sa fiksnom kamatnom stopom, koja se utvrđuje prilikom emisije i ne menja se do dospećaobveznice;

- obveznice sa promenljivom kamatnom stopom, koja se utvrđuje na osnovu kretanja referentnetržišnekamatnestope;

Amortizacija obveznica • predstavlja način otplate glavnice duga, prema kome razlikujemo:

- jednokratne obveznice: glavnicadugaseisplaćujeuceliniorokudospeća;

- anuitetne obveznice:glavnicadugaseisplaćujeperiodičnododospeća;

Obezbeđenje novčanog toka obveznica• je osiguranje iskupa obveznice novčanim tokom, koji je nezavisan od prihoda emitenta. Prema načinu obezbeđenja novčanog toka razlikujemo:

- garantovane obveznice odstranedrugogpravnoglica;

- hipotekarne založnice, obezbeđenehipotekomnaimovinu;

- obveznice osigurane hartijama od vrednosti drugihpravnihlica;

- dohodne obveznice osiguraneprihodomemitenta;

- neosigurane obveznice suobezbeđeneisključivokreditnomsposobnošćuemitenta;

Ugrađene opcije • u ugovor o emisiji obveznica, daju pravo emitentu ili investitoru da u budućnosti preduzme određene aktivnosti:

- mogućnost opoziva obveznica, dajepravoemitentudaotkupiobvezniceprerokadospeća,plaćajućiinvestitorucenuiskupa;

- opcija prodaje obveznica emitentu, daje pravo investitoru da obveznice proda emitentu po nominalnojvrednostinaodređenidanubudućnosti;

- opcija konverzije obveznica, omogućuje investitoruda ih zameni zaodređenibrojobičnihakcijaemitenta(npr.kadajeJKPemitent);

- zamenljive obveznice, daju pravo investitoru da ih zameni za akcije drugih pravnih lica, koje se nalazeuinvesticionomportfolijuemitenta;

- dodatak varanta, daje pravo investitoru da po unapred utvrđenim uslovima kupi određeni broj običnih akcija emitenta.




53

4.2.4 Rizici investiranja u obveznice lokalnih organa vlasti

Ključno pitanje investiranja u obveznice lokalnih vlasti je ocena visine rizika. U cilju zaštite investitora, jedinice lokalne samouprave podvrgavaju se utvrđivanju kreditnog rejtinga, koji se zasniva na analizi: društveno-ekonomskog ambijenta, kvaliteta budžetske politike, strukture i stabilnosti budžetskih prihoda i stepena zaduženosti lokalne samouprave. Ocenu kreditnog rejtinga vrše rejting agencije8. Njima se za potrebe analize rizika, dostavljaju finansijski izveštaji lokalne samouprave, koji moraju biti overeni od strane ovlašćenog eksternog revizora.

Merenjem sledećih vrsta rizika utvrđuje se prinos i cena opštinskih obveznica:

Kreditni rizik • jeverovatnoćadaćeobveznicabitinaplaćenaorokudospeća.Onzavisiodkreditnesposobnosti lokalne samouprave i instrumenta obezbeđenja duga po emitovanoj obveznici.

Kamatni rizik• semeriverovatnoćompromenetržišnekamatnestope,kojaodređujecenuobveznicau sekundarnom prometu. Zavisi od visine i promenljivosti kuponske stope, dužine roka dospećaobveznice i sadržanih opcija.

Rizik inflacije • sepojavljujezbogneočekivanograstacena,kojinijeuzetuobzirprilikomformiranjakamatne stope. On je najniži kod obveznica sa promenljivom kuponskom stopom.

Rizik likvidnosti • jenemogućnostprodajeobveznicausvakomtrenutkunasekundarnomtržištu.Onpostoji kod svih obveznica koje nemaju dovoljno razvijeno tržište i koje imaju nizak kreditni rejting.

Rizik reinvestiranja • je tržišni rizik, prouzrokovan padom tržišne kamatne stope u trenutku plasmana sredstava, koje je investitor ostvario naplatom kamate i glavnice duga po obveznici.

Rizik opoziva • je posledica prava emitenta da opozove i iskupi obveznice pre roka dospeća. Onpovećavaprinosobveznica.

Valutni rizik• je posledica emisije obveznica na inostranom tržištu kapitala ili denominacije obveznica u stranoj valuti.

Rizik promene cene obveznica• predstavlja neočekivanu promenu cene, nasuprot kretanju tržišne stope kapitalizacije, zbog sadržane nepovoljne opcije u ugovoru o emisiji obveznica.

Rizika izmene poreskog tretmana prihoda od kupona. • Onjeposledicauvođenjaobavezeplaćanjaporeza na prihod od kamate, koji nije postojao u trenutku emisije obveznica. To dovodi do promene cene i prinosa obveznica.

4.2.5 Prinos obveznica

Pokazatelji prinosa (prihoda) obveznica lokalnih vlasti su: nominalni prinos, tekući prinos, prinos do dospeća i ekvivalentna oporeziva stopa prinosa.

Nominalni prinos (kuponska stopa) je prvi pokazatelj prinosa, koji je jednak nominalnoj kamatnoj stopi obveznice.

Tekući prinos je pokazatelj stvarnog prinosa obveznice, koji predstavlja odnos godišnjeg nominalnog prinosa (kupona) i tržišne cene obveznica:

Tekući prinos = Kamata plaćena za godinu dana /Tržišna cena obveznice

Prinos do dospeća je pokazatelj prinosa koji uključuje vremensku dimenziju novca. On predstavlja internu stopu prinosa9 obveznice.

8Međunarodnerejtingagencijesu:Standard&Poor’s,FitchRatings,Moody’s,D&B,Bloomberg,itd.

9Internastopaprinosaobveznicajeonakamatnastopakojaizjednačavasadašnjuvrednostnovčanogtokaobveznice(isplatekamateiglavnice) sa cenom obveznice.

54

Ekvivalentna oporeziva stopa prinosa se obračunava za obveznice, čiji vlasnici ne plaćaju porez na prihod od kamate, da bi njihov prinos bio uporediv sa prinosom ostalih obveznica. Prinos ovih obveznica uvećava se za stopu poreza, koju plaćaju vlasnici obveznica sa oporezivim prihodom:

Ekvivalentna oporeziva stopa prinosa = Prinos obveznica /(1 – Stopa poreza)

Zbog poreskog tretmana, prinos obveznica lokalnih vlasti niži je od prinosa državnih obveznica sa istim rokom dospeća.

4.2.6 Cena obveznica

Cena obveznice u sekundarnom prometu, po pravilu nije jednaka njenoj nominalnoj vrednosti. Ona je jednaka sadašnjoj vrednosti planiranog novčanog toka obveznice. Za njeno utvrđivanje potrebno je odrediti: novčani tok obveznica (isplate kamate i glavnice duga) i stopu prinosa (na osnovu stope prinosa uporedivih obveznica ili investicija na tržištu). Diskontovanjem novčanog toka stopom prinosa, dobijamo cenu obveznica, koja je jednaka zbiru dve sadašnje vrednosti, i to:

+ Sadašnja vrednost svih kamata+ Sadašnja vrednost glavnice duga= Cena obveznice

4.2.7 Utvrđivanje prinosa obveznice prilikom emisije

Prilikom razmatranja mogućnosti finansiranja emisijom obveznica, ključni momenat odlučivanja predstavlja utvrđivanje prinosa i cene nove obveznice. Na samom početku potrebno je pronaći uporedivu obveznicu (investiciju) na finansijskom tržištu10 i utvrditi njen prinos. Zatim je potrebno utvrditi sve karakteristike nove obveznice, koje moraju biti navedene u ugovoru o emisiji.

Na osnovu definisanih karakteristika obveznice, utvrđuju se rizici i opcije za emitenta i investitora. Istovremeno, potrebno je razmotriti poreski tretman prihoda od obveznice za investitora. Kada se sve ovo definiše, može se pristupiti utvrđivanju prinosa nove obveznice po sledećoj formuli:

Prinos uporedive obveznice

+ Premija za kreditni rizik+ Premija za opcije emitenta–Diskontzaopcijeinvestitora+ Premija za valutni rizik– Poreske olakšice za investitora

+ Premija za rizik likvidnosti

= Prinos obveznice

Izvor: F.J.Fabozzi, T.Dessa Fabozzi, Bond markets analysis and strategies, Prentice-Hall Inc. NJ,1989.

Prinos se utvrđuje, tako što se na prinos uporedive obveznice ili investicije, dodaju premije za rizike koje u sebi sadrži nova obveznica i premija za ugovorene opcije u korist emitenta, a oduzima poreska olakšica i diskont za opcije koje stiče investitor kupovinom obveznice.

10Kaouporediveobveznicenajčešćesekoristedržavneobveznice.Mogusekoristitiiobvezniceemitenatasakreditnimrejtingomkojijeidentičanrejtingunovogemitenta.Tomprilikomsemoravoditiračunaorizicimaiopcijamasadržanimureferentnojobveznici.




55

4.2.8 Emisija obveznica u zemaljama u tranziciji

Zemlje centralne i istočne Evrope pristupile su međunarodnom tržištu kapitala, uspešnom emisijom obveznica lokalnih vlasti. Cilj izlaska na međunarodno tržište bio je snižavanje troškova emisije obveznica i prikupljanje većeg iznosa kapitala. Jedinice lokalne samouprave koje nisu mogle da pristupe ovom tržištu, zbog ograničenog fiskalnog kapaciteta, emitovale su obveznice na domaćem tržištu kapitala.

Stepen razvijenosti tržišta obveznica lokalnih vlasti varirao je od zemlje do zemlje. U Češkoj Republici oskudna emisija državnih obveznica i visoka ponuda finansijskih sredstava institucionalnih investitora, doprineli su razvoju tržišta obveznica lokalnih vlasti. Nisu postojala zakonska ograničenja emisije obveznica lokalnih vlasti na domaćem i inostranom tržištu kapitala, osim procedure odobravanja emisije, koja je imala za cilj usklađivanje fiskalne i monetarne politike. Zaduživanje lokalnih vlasti nalazilo se pod kontrolom centralne vlasti, što je bilo podržano od strane investitora i pokrovitelja emisije.

U Poljskoj i Mađarskoj tražnja investitora za hartijama od vrednosti dovela je do razvoja likvidnog tržišta državnih obveznica. Prve obveznice lokalnih vlasti emitovane su na inostranom tržištu kapitala. One su poslužile kao referentne hartije za vrednovanje opštinskih obveznica na domaćem tržištu. Dalji razvoj tržišta obveznica lokalnih vlasti u Mađarskoj bio je usporen zbog dugotrajnih procedura odobravanja i registrovanja emisije, uz dominaciju privatnog plasmana (banke su držale obveznice do dospeća). U Poljskoj, nije došlo do razvoja likvidnog tržišta i trgovine obveznicama lokalnih vlasti. Razlog je, što je najveći deo obveznica emitovan putem privatnog plasmana (bez prospekta emisije) i što su banke u celosti otkupljivale emitovane obveznice, koje su držale u svom portfoliju do konačnog dospeća.

U Hrvatskoj je zabeležen značajan napredak u razvoju tržišta državnih i opštinskih obveznica. Na kotaciji Zagrebačke berze nalazi se ukupno 19 obveznica javnog sektora: 11 državnih i 8 obveznica lokalnih vlasti. Sve opštinske obveznice su emitovane putem javnog plasmana, na osnovu prospekta o emisiji obveznica. Opštinske obveznice su bez ograničenja mogli da kupe svi investitori na finansijskom tržištu, uključujući građane. Sledi pregled emitovanih obveznica lokalnih vlasti u Hrvatskoj.

Tabela: Emisija obveznica lokalnih vlasti u HrvatskojLokalna samouprava

Datum izdavanja Rok (god.)

Valuta emisije

Iznos emisije u Eur

Kuponskastopa

Namena

Emisija na domaćem tržištu

Koprivnica 29.6.2004. 7 HRK 8.000.000 6.5% Školski i sportski objekti i komunalnainfrastruktura

Zadar 1.9.2004. 7 EUR 18.500.000 5.5% Izgradnjasportskogcentrasa bazenom

Rijeka 18.7.2006. 10 EUR 24.600.000 4.125% Izgradnjasportskogcentrasa bazenom

Split 24.7.2006. 7 EUR 4.000.000 4.5625% Kulturni i sportski objekti i komunalnainfrastruktura

Vinkovci 23.10.2007. 10 HRK 5.600.000 5.5% Kulturno-poslovni centar sa bazenom

Osijek 30.10.2007. 10 HRK 3.333.333 5.5% Uređenje gradskog trga

Split 27.11.2007. 8 EUR 8.100.000 4.75% Više kapitalnih projekata

Split 8.7.2008. 7 EUR 8.200.000 6% Više kapitalnih projekata

Emisija na inostranom tržištu

Zagreb, holding 4.7.2007. 10 EUR 300.000.000 5.5% Kapitalni projekti JKP udruženih u Zagreb holding

Izvor: Izveštaj sa Zagrebačke berze, mart 2009. i obaveštenje o emisiji obveznica “Zagreb holding“

56

Kuponska stopa na opštinske obveznice u evrima je u rasponu od 4.125% do 4.75%, dok je kuponska stopa na obveznice u lokalnoj valuti u rasponu od 5.5% do 6%. Sve kamatne stope su nepromenljive i nisu značajno više od kuponske stope na državne obveznice11. Rok na koji su emitovane obveznice je od 7 do 10 godina. Sredstva prikupljena emisijom obveznica korišćena su za finansiranje kapitalnih investicionih projekata u oblasti komunalne infrastrukture, obrazovnih, kulturnih i sportskih objekata. Sve obveznice su opšte obveznice, garantovane budžetskim prihodima lokalnih samouprava.

Jedinu inostranu obveznicu emitovao je „Zagreb holding“ u visini od 300 miliona evra za finansiranje investicionih projekata gradskih preduzeća, koja su osnivači holdinga. Obveznica je emitovana na Londonskoj berzi uz kamatni kupon od 5.5% na rok do 10 godina.

4.2.9 Pravni okvir emisije obveznica lokalnih vlasti u Republici Srbiji

Mogućnost povećanja primanja lokalnih vlasti, zaduživanjem na finansijskom tržištu regulisana je statutima lokalnih samouprava i pravnim okvirom Republike Srbije, kreiranim od 2000. godine do danas. Statut, obično, daje ovlašćenje lokalnim organima upravljanja da odlučuju o pristupanju finansijskom tržištu, u okviru zakonskih ograničenja. Pravni okvir utvrđuje ograničenja u cilju smanjenja rizika poslovanja lokalnih vlasti na finansijskom tržištu. Pravni okvir zaduživanja lokalnih vlasti čine:

Zakon o javnom dugu− (“Sl.GlasnikRS”br.61/2005),omogućujezaduživanje lokalnesamoupraveuzregulisanjenačinainajvišegnivoazaduživanja;

Zakon o tržištu hartija od vrednosti i drugih finansijskih instrumenata− (“Sl.GlasnikRS”br.47/2006),regulišeemisijuitrgovanjehartijamaodvrednostinadomaćemfinansijskomtržištu;

Zakon o javnim nabavkama− (“Sl.GlasnikRS”br.116/08),regulišeprocedurunabavkefinansijskihuslugaodstranesubjekatajavnogsektora;

Prema navedenim zakonima, lokalne vlasti se mogu zadužiti emisijom obveznica na tržištu kapitala, radi finansiranja ili refinansiranja kapitalnih investicionih rashoda, predviđenih u budžetu. Odluku o zaduživanju emisijom obveznica, donosi skupština lokalne samouprave, uz prethodno pribavljeno mišljenje Ministarstva finansija o zaduživanju.

Prilikom emisije obveznica, ukupna neizmirena dugoročna zaduženja ne mogu biti veća od 50% ostvarenih tekućih prihoda budžeta lokalne vlasti u prethodnoj godini. Takođe, iznos glavnice i kamate, koji dospeva u svakoj godini na sva dugoročna zaduživanja, ne može preći 15% ostvarenih tekućih prihoda budžeta lokalne vlasti u prethodnoj godini.

Ukupan iznos zaduženja emisijom obveznica, utvrđuje se na osnovu mogućnosti lokalne samouprave da iz neto tekućeg budžetskog suficita12 finansira otplatu duga.

Saglasno “Zakonu o tržištu hartija od vrednosti i drugih finansijskih instrumenata”, obveznice lokalnih vlasti mogu biti kratkoročne (do 365 dana) i dugoročne (preko 365 dana). Ne mogu dospevati pre isteka roka od 30 dana, od datuma izdavanja. Mogu biti izražene u dinarima ili u devizama, uz saglasnost Narodne banke Srbije. Sve obveznice glase na ime, a mogu ih kupovati domaća i strana fizička i pravna lica. Evidencija o imaocima obveznica vodi se kod Centralnog registra hartija od vrednosti. Prema ovom Zakonu lokalne vlasti mogu vršiti emisiju/distribuciju obveznica: javnom ponudom i privatnim plasmanom.

11Kuponskastopanadržavneobvezniceje:4.25%-6.875%uevrimai4.5%-6.75%ulokalnojvaluti.

12Netotekući(operativni)suficitjevišakostvarenihprihodanadizvršenimrashodimatekućegbudžetagrada/opštine,kojipreostajenakonplaćanjasvihobavezapoosnovuotplateduga.




57

Javna ponuda je upućivanje javnog poziva svim pravnim i fizičkim licima za upis i uplatu obveznica, na osnovu objavljenog prospekta za distribuciju obveznica. Ona će se vršiti na osnovu prethodno dobijenog rešenja Komisije za hartije od vrednosti o odobrenju prospekta za distribuciju obveznica. Zahtev koji se upućuje Komisiji za izdavanje rešenja, mora da sadrži sledeću dokumentaciju:

zahtevzaodobrenjeprospektazadistribucijuobveznicalokalnevlasti;−

odlukuskupštinelokalnesamoupraveodistribucijiobveznica;−

primerakprospektazadistribucijuobveznica;−

primerakskraćenogprospektazadistribucijuobveznica;−

pozivzaupisiuplatuobveznica;−

osnivačkiaktlokalnesamouprave;−

finansijskeizveštajelokalnesamouprave(bilansstanja,bilansuspehaibilansnovčanogtoka...);−

izveštajoobavljenojrevizijifinansijskihizveštaja;−

potvrduostanjukonsolidovanogračunatrezorauposlednjih60dana;−

saglasnost nadležnog organa o emisiji obveznica, ako je ona predviđena zakonom.−

Formu i sadržinu prospekta propisuje Komisija za hartije od vrednosti. Za istinitost podataka u prospektu solidarno su odgovorni lokalna samouprava, revizor i organizator distribucije obveznica. Prospekt mora da sadrži sve podatke neophodne za objektivnu procenu vrednosti obveznica.

Po odobrenju, pristupa se registrovanju prospekta. Nakon toga može da otpočne distribucija, upućivanjem javnog poziva za upis i uplatu obveznica, koji sadrži najvažnije podatke o izdavaocu obveznica i podatke o: datumu otpočinjanja, roku i mestu za upis i uplatu obveznica i mestu uvida i preuzimanja prospekta za distribuciju obveznica.

Upis i uplata obveznica vrše se u ovlašćenoj banci, koja je član Centralnog registra za hartije od vrednosti. Po njegovom okončanju, lokalna samouprava u roku od sedam dana, Komisiji za hartije od vrednosti, podnosi dokaz o broju upisanih i uplaćenih obveznica i zahtev za odobrenje izdavanja obveznica. Po dobijanju rešenja, lokalna samouprava podnosi zahtev Centralnom registru za hartije od vrednosti, za otvaranje emisionog računa i upis obveznica u taj registar. Nakon toga pristupa se izdavanju obveznica13.

U roku od sedam dana od upisa obveznica u Centralni registar, lokalna samouprava je obavezna da podnese zahtev za prijem obveznica na listing Beogradske berze ili zahtev za prijem obveznica na slobodno berzansko tržište. Ako lokalna samouprava ispunjava uslove propisane pravilnikom o listingu i kotaciji, berza je dužna da u roku od sedam dana od prijema zahteva, primi obveznice na listing.

Privatni plasman predstavlja ponudu i distribuciju celokupne emisije obveznica bez javnog oglašavanja, unapred poznatim investitorima: Republici Srbiji, Narodnoj banci Srbije i profesionalnim investitorima (banke, osiguravajuća društva, investicioni fondovi, penzioni fondovi i brokersko-dilerska društva).

U slučaju privatnog plasmana lokalna samouprava je dužna da pre otpočinjanja upisa i uplate obveznica, Komisiji za hartije od vrednosti dostavi:

obaveštenjeodistribucijiobveznicabezjavneponude,sapodacimaokupcima;−

odlukuodistribucijiobveznicabezjavneponude;−

drugu potrebnu dokumentaciju koju Komisija propiše. −

Emitovane obveznice Komisija unosi u poseban registar hartija od vrednosti izdatih bez prospekta za distribuciju hartija od vrednosti. Izdavanje rešenja o odobrenju izdavanja obveznica i upis u Centralni registar obavlja se na isti način kao u slučaju javne ponude obveznica. Ove

13 Izdavanjeobveznicavršiseprenosomobveznicasaemisionogračunanaračunekupaca,kojisevodekodCentralnogregistra.

58

obveznice ne mogu biti predmet javne ponude na organizovanom tržištu, najmanje dvanaest meseci nakon izdavanja.

Ukoliko pokrovitelj emisije14, otkupljuje celu emisiju, sa namerom dalje prodaje putem javne ponude, to se ne smatra privatnim plasmanom. U tom slučaju kod odobravanja prospekta za distribuciju obveznica, primenjuje se procedura koja važi za javnu ponudu obveznica.

Obveznicama se nakon emisije, može trgovati samo javnom ponudom na organizovanom tržištu. Njima mogu trgovati samo brokersko-dilerska društva i ovlašćene banke, članovi berze.

Lokalna samouprava, kao izdavalac obveznica postaje javno društvo15. To znači da je obavezna da izveštava javnost o svom poslovanju, na način koji propisuje Komisija za hartije od vrednosti. U tom cilju dužan je da Komisiji redovno dostavlja: 1) konsolidovani godišnji završni račun, 2) izveštaj o obavljenoj reviziji godišnjeg završnog računa i 3) polugodišnji račun. Kada nastupe okolnosti koje mogu uticati na poslovanje i cenu obveznica, lokalna samouprava je dužna da izda javno saopštenje o novonastalim okolnostima i da o njima dostavi izveštaj Komisiji za hartije od vrednosti i berzi na kojoj se trguje obveznicama.

Zbog ograničavajućeg člana 37. “Zakon o javnom dugu”16, lokalne vlasti u Srbiji nisu u mogućnosti da vrše javni plasman obveznica svim pravnim i fizičkim licima na finansijskom tržištu. One su obavezne da vrše prodaju obveznica unapred poznatom kupcu, kao što su Republika Srbija i finansijske institucije. Usled toga, lokalne vlasti trenutno nisu u mogućnosti da ostvare povoljnije zaduživanje emisijom obveznica, u odnosu na uslove zaduživanja kod banaka. Ključni razlozi su:

nemogućnost angažovanja štednje građana i viška likvidnosti preduzeća u primarnoj prodaji−obveznica;

nemogućnost razvoja likvidnog sekundarnog tržišta obveznica, koje bi ove hartije učinilo jeftinijim−zbogmogućnostilakogpretvaranjaugotovinu;

nepostojanjekonkurencije i ravnopravnogtretmanasvihpravnih ifizičkih licakojabiželeladavišak−štednje/akumulacijeuložeuoveobveznice;

privilegovan položaj banaka prilikom kupovine obveznica, koje nisu zainteresovane da razviju trgovinu −

obveznicama lokalnih vlasti.

4.2.10 Preduslovi uspešne emisije obveznica lokalnih vlasti u Republici Srbiji

Glavni preduslovi za uspešnu emisija obveznica lokalnih organa vlasti u Srbiji su pravni i institucionalni okvir i finansijska stabilnost i snaga učesnika na finansijskom tržištu.

Na osnovu iskustava tržišno razvijenih zemalja i zemalja u okruženju, možemo definisati glavne preduslove za uspešnu emisiju obveznica lokalnih organa vlasti u Srbiji. To su:

pravno-političkiiinstitucionalniokvir;−

finansijskasnagaistabilnostušesnikanafinansijskomtržištu;−

kvalitetnofinansijskoupravljanjeikreditnasposobnostjedinicalokalnesamouprave;−

vraćanjeimovinejedinicamalokalnesamouprave;−

razvoj sekundarnog tržišta obveznica lokalnih organa vlasti. −

Kreiranje pravnog i institucionalnog okvira, otpočelo je 2000. godine kroz fiskalnu decentralizaciju, regulisanje načina finansiranja i zaduživanja jedinica lokalne samouprave i uspostavljanje regulative i institucija finansijskog tržišta. U ovom trenutku neophodna je delimična 14Pokroviteljemisijejefinansijskainstitucijakojavršiizdavanjeobveznica,naosnovuugovorasaizdavaocemootkupuemisije.15 Nad njenim poslovanjem u vezi sa emisijom obveznica nadzor vrši Komisija za hartije od vrednosti, koja vodi registar javnih društava.16Član37.:“Lokalnevlastisemoguzaduživatiuzimanjemkreditailiemitovanjemhartijaodvrednosti,poduslovomdatehartijeodvrednostimogukupitiisključivoRepublikaSrbijaifinansijskeinstitucije(banke,društvazaosiguranje,brokersko-dilerskadruštva,penzionifondovi,investicionifondoviištedionice).”




59

izmena pravnog okvira17 i aktiviranje ključnih regulatornih institucija finansijskog tržišta18, u cilju uspešnog razvoja javne emisije opštinskih obveznica. Istovremeno je neophodna politička volja onih struktura u društvu, koje kreiraju pravni i makro-ekonomski ambijent. Ovo se može postići:

podsticanjem jedinica lokalne samouprave na povećanje fiskalnog kapaciteta, kroz diversifikaciju−izvornihlokalnihprihodaismanjivanjezavisnostifinansiranjaodustupljenihprihodaitransferavišihnivoavlasti;

podsticanjejavneemisijeobveznicalokalnihvlasti,naosnovuprospektaoemisije;−

regulisanje i pojeftinjenje procedure odobravanja i registrovanja obveznica lokalnih vlasti kao i−

obelodanjivanjafinansijskogifiskalnogkapacitetalokalnihsamoupravakaojavnihdruštava.

Što se tiče tražnje za opštinskim obveznicama, na finansijskom tržištu u Srbiji prisutni su svi investitori, kao u tržišno razvijenim zemljama: banke, institucionalni investitori, preduzeća i fizička lica. Svi oni imaju značajan i stabilan potencijal štednje i akumulacije, koji može biti investiran u ove obveznice. Štednja stanovništva u bankama prevazilazi 5 milijardi evra. Institucionalni investitori (investicioni fondovi, osiguravajuća društva i penzioni fondovi) imaju potrebu za novim hartijama od vrednosti, zbog neophodnosti diversifikacije19 svojih ulaganja.

Pravnim okvirom kreiranim od 2000. godine do danas, stvoreni su preduslovi za kvalitetno finansijsko upravljanje i unapređenje kreditne sposobnosti jedinica lokalne samouprave. Tome su naročito doprineli „Zakon o finansiranju lokalne samouprave” i „Zakon o budžetskom sistemu”, kao i uspostavljanje konsolidovanih računa trezora. U ovom trenutku neophodno je povećanje kapaciteta lokalne samouprave u sprovođenju zakona i podzakonskih akata, koji se reflektuju na njene aktivnosti na finansijskom tržištu u toku finansiranja kapitalnih investicionih rashoda. Tome bi značajno doprineli razvoj interne budžetske revizije i eksterna revizija finansijskih izveštaja jedinica lokalne samouprave.

Vraćanje imovine jedinicama lokalne samouprave je jedan od važnih preduslova za razvoj tržišta opštinskih obveznica u Srbiji. Razlog je taj, što kreditna sposobnost lokalne samouprave u velikoj meri zavisi od vrednosti njene imovine i kvaliteta upravljanja imovinom.

Sekundarno tržište obveznica lokalnih vlasti bi trebalo da se razvija sa preduzimanjem prethodno objašnjenih aktivnosti. Sa uspešnom javnom emisijom opštinskih obveznica, uz poštovanje svih regulatornih mera za zaštitu interesa investitora, doći će do rasta tražnje učesnika na finansijskom tržištu za opštinskim obveznicama.

Prilikom donošenja odluke o emisiji obveznica, lokalne vlasti bi trebalo da budu svesne koristi koje bi trebalo da postignu ovakvim načinom finansiranja kapitalnih investicionih rashoda, u odnosu na korišćenje bankarskih kredita:

mogućnostdugoročnogzaduživanjasafiksnomkamatnomstopom;•

prikupljanjevećihiznosafinansijskihsredstava,zahvaljujućipodelirizikaplasmana •izmeđuvelikogbrojainvestitora;

javnaocenakreditnesposobnostilokalnihvlasti;•

snižavanjetroškovazaduživanjalokalnihvlasti;•

smanjenje rizika zaduživanja kod banka• 20;

mogućnostprvlačenjainostranogkapitalaemisijomobveznicanameđunarodnomtržištu.•

17Izmenačlana37.Zakonaojavnomdugu18 Donošenjeregulativekojaseodnosinajavnuemisijuisekundarnutrgovinuobveznicamalokalnihvlasti,odstrane:Komisijezahartijeod vrednosti, Centralonog depoa hartija od vrednosti i Beogradske berze. 19Diversifikacijainvesticijajeulaganjeuštovećibrojraznovrsnihfinansijskihinstrumenatauciljusnižavanjarizikainvestiranja.20Rizikzaduživanjakodbankajerizikpovećanjakamatnestopeirizikotkazivanjaiprinudnenaplatekreditaodstranebanke.

60

4.3 Fondovi Evropske unije

Novi Instrument za pretpristupnu pomoć (IPA) za budžetsko razdoblje od 2007. do 2013. uspostavljen je 2006. godine. Sredstva Instrumenta za pretpristupnu pomoć su nepovratna sredstva razvojne pomoći, namenjena sprovođenju reformskih politika i razvojnih projekata koji stvaraju uslove za približavanje zemalja kandidata i potencijalnih kandidata za članstvo u Evropskoj uniji. Republika Srbija kao zemlja potencijalni kandidat za članstvo u EU ima mogućnost da koristi sredstva iz IPA fonda. Instrument pretpristupne pomoći je podeljen na 5 komponenti tako da pruži ciljanu i efikasnu pomoć svakoj zemlji u zavisnosti od njenih razvojnih potreba i statusa na putu evropskih integracija. Komponente IPA su:

Pomoćtranzicijiiizgradnjainstitucija1. Prekogranična saradnja 2. Regionalni razvoj3. Razvoj ljudskih resursa4. Ruralni razvoj5.

Prema uredbi o osnivanju IPA, države kandidati, ukoliko imaju akreditovan decentralizovan sistem upravljanja fondovima, mogu koristiti svih pet komponenti, dok su državama potencijalnim kandidatima, poput Srbije, dostupne prve dve komponente. Prioriteti na osnovu kojih se finansiraju određeni projekti utvrđeni su u Evropskom partnerstvu i Višegodišnjem indikativnom programskom dokumentu. U narednom periodu, projekti koji će biti finansirani iz IPA treba da doprinesu jačanju društveno-ekonomskog razvoja opština na celoj teritoriji Srbije i smanjenju razlika u razvijenosti različitih delova Srbije.

Republici Srbiji je Višegodišnjim indikativnim finansijskim okvirom u periodu od 2007. do 2012. godine dodeljeno 1.183.600.000 evra iz IPA fonda (u proseku oko 200 miliona evra na godišnjem nivou).

Komponenta 2007 2008 2009 2010 2011 2012

SRBIJAPodrška tranziciji i izgradnji institucija 181.496,352 179.441.314 182.551.643 186.206.679 189.956.810 193.801.948

Prekogranična saradnja 8.203.648 11.458.686 12.248.357 12.493.321 12.743.190 12.998.052

UKUPNO 189.700.000 190.900.000 194.800.000 198.700.000 202.700.000 206.800.000

Višegodišnji indikativni finansijski okvir za Srbiju, 2007-2012, u evrima

4.3.1 Komponente IPA dostupne Srbiji

Prva komponenta IPA, koja je dostupna Srbiji, usmerena je na ispunjenje političkih i ekonomskih preduslova za sticanje članstva u EU, odnosno sprovođenju zahteva Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju. Konkretno, kroz prvu komponentu IPA biće podržani projekti koji podstiču reformu državne uprave, efikasniji rad pravosuđa i policije, razvoj civilnog društva, reformu obrazovanja, slobodu i nezavisnost medija, konkurentnost privrede, razvoj saobraćaja, sprovođenje aktivnih mera za zapošljavanje, rešavanje pitanja izbeglica i interno raseljenih lica i usklađivanje sa pravnim




Ivan Knežević i Đula Ribar

61

tekovinama EU u različitim oblastima kao što su poljoprivreda, životna sredina, energetika, zaštita potrošača, državna pomoć i slično.

Druga komponenta podržava prekogranične aktivnosti između pograničnih oblasti zemalja korisnika IPA međusobno, kao i sa zemljama članicama EU. Opšti cilj ove komponente je da promoviše dobrosusedske odnose i regionalnu saradnju pružajući podršku saradnji između pograničnih, tradicionalno privredno zaostajućih regiona između zemalja koje imaju zajedničku granicu. Glavni pojedinačni ciljevi ove komponente su podsticanje održivog ekonomskog i društvenog razvoja, zajednički rad na rešavanju zajedničkih problema u oblastima kao što su životna sredina, prirodna i kulturna bogatstva, javno zdravlje i organizovani kriminal, stvaranje efikasnih i sigurnih granica, promovisanje zajedničkih akcija manjeg obima koje uključuju i lokalne aktere iz pograničnih regiona.

To podrazumeva ulaganja u (oblasti podrške):

podsticanjepreduzetništvaiposebnorazvojmalihisrednjihpreduzeća;−

zajedničkazaštitaiupravljanjeprirodnimikulturnimdobrima;−

olakšavanjepristupatransportnim,informacionimikomunikacionimmrežamaiuslugama,energetskim−isistemimavodosnabdevanja;

učešćeutransnacionalnimiinterregionalnimprogramima.−

Lokalnim samoupravama na teritoriji AP Vojvodine na raspolaganju su Programi prekogranične saradnje sa Mađarskom, Rumunijom, Hrvatskom i Bosnom i Hercegovinom, kao i dva programa transnacionalne saradnje: Jadranski program i Program Jugoistočne Evrope.

Fondovi EU Okvirni iznos

Program prekogranične saradnje Hrvatska – Srbija 1.000.000 EUR za organizacije iz Srbije

Program prekogranične saradnje Bosna i Hercegovina – Srbija 1.100.000 EUR za organizacije iz Srbije

Program prekogranične saradnje Mađarska - Srbija Od 4.032.500 do 18.958.405 miliona EUR u zavisnosti da li će javnipozivi biti objavljeni na jednogodišnjem ilitrogodišnjem nivou

Program prekogranične saradnje Rumunija – Srbija Od 2.525.310 do 11.552.284 miliona EUR u zavisnosti dalićejavnipozivibitiobjavljeninajednogodišnjemilitrogodišnjem nivou

Transnacionalni program saradnje Jugoistočna Evropa 989.000,00 EUR za organizacije iz Srbije

Transnacionalni program saradnje Jadran 319.000,00 EUR za organizacije iz Srbije

Pregled fondova EU dostupnih organizacijama sa teritorije AP Vojvodine za koje se očekuje otvaranje javnih poziva u 2009. godini

Neophodan preduslov da bi lokalna samouprava mogla da aplicira za sredstva iz Programa prekogranične saradnje je da ima prekograničnog partnera, i da poseduje organizacione, tehničke i finansijske kapacitete za implementaciju projekata. Iz tog razloga, lokalne samouprave moraju dobro da se informišu o finansijskim programima koji su dostupni, pažljivo prouče programski

62

dokument i obrate pažnju na finansijska pravila. Dostavljanje predloga projekata počinje javnim pozivom koji se objavljuje u dnevnim listovima, na web sajtu Ministarstva finansija - Sektor za programiranje i upravljanje fondovima EU i razvojnom pomoći, partnerskih institucija i dr. U periodu trajanja javnog poziva Ministarstvo pruža pomoć i savete za pripremu projekata, organizuje info-dane, omogućava traženje partnera sa druge strane granice, itd. Projekti ne mogu biti profitni i moraju imati jasan prekogranični efekat. Informacije o raspisanim konkursima se mogu pratiti na web stranici: www.evropa.gov.rs

Iz razloga gore navedene podele komponenti IPA fonda, treba razlikovati dva nivoa korišćenja IPA fondova iz perspektive lokalnih samouprava:

U slučaju da lokalna samouprava u partnerstvu sa nekom drugom opštinom iz susednog 1. prekograničnog regiona želi da pokrene određeni zajednički projekat iz oblasti privrednog razvoja, zaštite životne sredine, podizanje sigurnosti granica ili kulturne i društvene saradnje, za toimnaraspolaganjustojefondovikrozProgrameprekograničnesaradnjedostupnikrozdrugukomponentu IPA fonda.Programiprekograničnesaradnje supredviđeni i zafinansiranje izraderaznih studija izvodljivosti za infrastrukturna ulaganja većih razmera koja imaju prekograničniefekat.

Uslučajudajelokalnasamoupravazainteresovanazarazvojlokalneinfrastruktureilizaaktivnost2. koja se odvija isključivo na njenoj teritoriji, tada postoje određena ograničenja jer se takvi projekti finansirajuizprvekomponenteIPA-pomoćtranzicijiiizgradnjainstitucija,gdesekaopodnosiociprojekata mogu pojaviti isključivo resorna ministarstva, posebne organizacije obrazovane Zakonom o ministarstvima, službe Vlade, Narodna skupština ili Narodna banka Srbije. U ovom slučaju lokalne samouprave imajumogućnostdaukoordinacijisanadležnimresornimministarstvimadefinišuprioritetnepredlogeprojekatazafinansiranjeizmeđunarodnepomoći.Veomajevažnonaglasitida predloženi projekti moraju da daju jasan doprinos realizaciji prioriteta Evropskog partnerstva kao sredstva za ostvarivanje evropske perspektive države.

Kroz konsultativni postupak između resornih ministarstava i lokalne samouprave u pripremi nacionalnih dokumenata omogućava se zastupljenost ključnih lokalnih prioriteta preko nacionalnih strateških dokumenata. S druge strane, da bi se obezbedila prioritizacija, efikasnije planiranje, sprovođenje, lakše mogućnosti za finansiranje i donošenje odluka, neophodno je da lokalni strateški planovi budu usaglašeni sa nacionalnim strateškim dokumentima.

I pored činjenice da su glavni korisnici sredstava prve komponente IPA uglavnom državne institucije, znatna sredstva se izdvajaju i za podršku lokalnoj samoupravi. Lokalnoj samoupravi mogu biti namenjeni projekti tehničke pomoći, investicija i projekti kroz koje se dodeljuju namenska bespovratna sredstva. U slučaju projekata tehničke pomoći koji su namenjeni unapređenju kapaciteta lokalne samouprave, opštinska administracija i drugi akteri su korisnici projekata (npr. osnivanje kancelarija za lokalni ekonomski razvoj i sprovođenje obuke za zaposlene itd.). Svi projekti finansiraće se kroz različite vrste aktivnosti, i to: tehnička pomoć stranih i lokalnih eksperata, kao i tehnička saradnja u cilju razmene iskustva i najbolje prakse sa partnerskim lokalnim samoupravama iz EU, organizovanje radionica, seminara i stručnih putovanja, nabavka različite vrste opreme itd.

U slučaju investicionih projekata (npr. izgradnja postrojenja za preradu otpada) neophodno je prethodno pripremiti odgovarajuću projektnu dokumentaciju na nivou lokalne samouprave:




63

studiju izvodljivosti•

finansijskeiekonomskeanalize•

analizutroškovaikoristi(CostBenefitAnalysis)•

procenu uticaja na životnu sredinu•

tehnički pripremljen projekat i tendersku dokumentaciju•

neophodne dozvole.•

S tim u vezi, projekti mogu da podrže pripremu navedene dokumentacije, odnosno u slučajevima gde ona postoji, realizaciju određenog projekta.

U slučaju grant-projekata (projekata koji se finansiraju iz bespovratnih sredstava), nakon raspisivanja poziva za prikupljanje projekata ovlašćeni predlagači predlažu odgovarajuće projekte u određenim oblastima (npr. jačanje kapaciteta lokalne samouprave za lokalni ekonomski razvoj). U tenderskoj dokumentaciji utvrđuje se ko može da podnese projekat i pod kojim uslovima (npr. da postoji usvojena lokalna strategija razvoja). Za ove projekte je neophodno obezbediti sopstveno finansijsko učešće (kofinansiranje) u maksimalnom iznosu od 15%.

Kroz IPA fondove će biti finansirani projekti koji će doprineti decentralizaciji i prenosu nadležnosti u oblastima finansija, obrazovanja, zdravstva i socijalne politike. Ovi projekti će doprineti unapređenju lokalne uprave u upravljanju i organizaciji opštinske uprave i pružanju administrativnih usluga stanovništvu. Pored toga, IPA projekti će podržati povećanje zaposlenosti, razvoj preduzetništva i konkurentnosti, sprečavanje elementarnih nepogoda, razvoj civilnog društva, regionalni i ruralni razvoj i dr.

Do sada je Evropska komisija kroz prvu komponentu IPA odobrila Program podrške izgradnji opštinske infrastrukture (MISP) koji je usmeren na pripremu tehničke i finansijske projektne dokumentacije za opštinske infrastrukturne projekte i investicije u izgradnju ekonomske, ekološke i društvene infrastrukture na lokalnom i regionalnom nivou. Imajući u vidu velike potrebe Srbije za izgradnjom kvalitetne infrastrukture, ovaj projekat je od velike važnosti za dalji regionalni razvoj Srbije. Svrha programa je da poboljša upravljanje infrastrukturnim službama u opštinama i da poveća ulaganja u infrastrukturu u cilju postizanja ekoloških standarda EU, promovisanja ekonomskog rasta i održivog ekonomskog razvoja uz zadovoljavanje socijalnih potreba.

Planiranje i sprovođenje IPA projekata zahteva od lokalne samouprave unapređenje strateškog planiranja, izgradnju kapaciteta za pripremu i sprovođenje projekata i obezbeđenje kofinansiranja IPA projekata iz budžeta lokalne samouprave. Ispunjavanjem navedenih elemenata, unapređenjem međusobne saradnje opština i uvođenjem principa regionalne politike EU, omogućiće se značajnije povećanje IPA sredstava namenjenih lokalnoj samoupravi. Istovremeno će pripremiti lokalnu samoupravu, da kada Srbija postane članica EU, efikasno koriste sredstva namenjena isključivo državama članicama EU, tzv. strukturne i kohezione fondove koji su višestruko veći po obimu finansijskih sredstava od pretpristupnih fondova.

4.3.2 Priprema projekata za finansiranje sredstvima iz EU fondova

Efikasna lokalna samouprava može dobro razvijenim strateškim planiranjem i razvojem projekata obezbediti značajan priliv bespovratnih sredstava iz fondova EU. Planiranje i sprovođenje projekata finansiranih od strane EU fondova ima višetruke efekte na teritoriji određene lokalne

64

samouprave. Prvo, lokalna samouprava kroz navedene projekte može modernizovati rad opštinskih službi i organa što će imati neposredan efekat na kvalitet života njenih građana. Takođe, projekti finansirani iz EU fondova imaju veliki uticaj na ekonomski razvoj i unapređenje stanja životne sredine na teritoriji lokalne samouprave. Ukoliko se lokalna samouprava nalazi u pograničnim regionima, kroz zajedničke projekte moguće je poboljšati saradnju sa prekograničnim opštinama.

Lokalne samouprave u prvom koraku moraju identifikovati projekat koji žele da realizuju finansiranjem iz sredstava EU. Projekat mora da doprinosi postizanju zacrtanih ciljeva u strategiji lokalnog razvoja opštine. Nakon identifikacije projekta sledi njegova formulacija u obliku predloga projekta i logičke matrice. Neophodno je da svi predlozi projekata sadrže mnogobrojne elemente počevši od strateškog okvira predloga projekta, preko objašnjenja doprinosa predloga projekta realizaciji nacionalnih strateških prioriteta, opisa problema, identifikaciju rešenja, neophodne mere i aktivnosti uz dostavljanje budžeta i plana sprovođenja projekta u kom su predstavljena procenjena potrebna sredstva i ključni datumi za realizaciju aktivnosti u projektu.

U pripremi projekata treba težiti da budu objedinjene aktivnosti u više sektora ili u više opština. Za pripremu projekata je moguće tražiti i podršku spoljnih eksperata ali za to je potrebno predvideti sredstva u budžetu. Preporučljivo je da se priprema projekata izvodi sa zaposlenima u lokalnoj upravi (obuka kroz rad) jer tako znanja ostaju u institucijama i prenose se dalje. Od početka se mora imati na umu da odstupanja od pravila za realizaciju ne sme biti, što mora biti potvrđeno i redovnim narativnim i finansijskim izveštajima.

Pri određivanju ciljeva, koji se projektom žele postići, u projektnoj aplikaciji se prvo definiše opšti cilj projekta koji je na najvišem hijerarhijskom nivou i opisuje buduće promenjeno stanje ili situaciju koju konkretan projekat teži da postigne. Opšti cilj projekta se na vremenskoj skali nalazi u budućnosti u odnosu na predviđeni završetak konkretnog projekta ali mora biti definisan na nivou na kom je moguće proveriti da li su se predviđene promene i poboljšanja ostvarila i da li je željena situacija bliža nego pre otpočinjanja projekta. Specifični ciljevi projekta su izvedeni iz opšteg cilja i opisuju stanje koje sam projekat pokušava da dostigne i čije ostvarenje zavisi isključivo od planiranih i ostvarenih projektnih aktivnosti i prikazuje se korist koju direktni korisnici ostvaruju realizacijom projekta. Opšte pravilo je da ciljevi budu specifični, merljivi, dostižni, realistični i vremenski određeni.

Prilikom opisivanja projektnih aktivnosti treba predstaviti sve one konkretne aktivnosti koje je neophodno izvršiti radi postizanja očekivanih rezultata projekta. Projektne aktivnosti treba da budu grupisane prema odgovarajućim rezultatima, da direktno doprinose očekivanim rezultatima i da budu iskazane kao proces a ne kao promenjeno stanje. Predlog projekta treba da sadrži i očekivane rezultate koji moraju biti pravilno sekvencionisani i ostvarljivi za vreme trajanja projekta. Rezultati se koriste da bi se odredile kritični momenti (milestones) u projektu, što podržava, usmerava i olakšava upravljanje projektom.

Budžet projekta prikazuje po stavkama potrebna finansijska sredstva za svaku od aktivnosti predviđenih predlogom projekta. Ukoliko korisnik ne potroši sredstva za realizaciju projekta u predviđenom roku, ona se vraćaju u budžet Evropske unije.

Predlozi projekata treba da sadrže i tzv. logičku matricu (Logframe matrix), koja sumira sve ono što se namerava ostvariti, prikazuje način na koji se to namerava ostvariti, navodi ključne pretpostavke za uspeh i sumira način na koji će se konkretni rezultati pratiti, proceniti ili oceniti. Pored toga, svakim predlogom projekta koji se podnosi na razmatranje EU mora se jasno predočiti dugoročna održivost kako bi se evaluatori uverili u opravdanost finansiranja aktivnosti.

Programiranje za budžetska sredstva EU se vrši odozdo, što znači da su unapred definisani prioriteti EU u koje moraju da se uklope pojedinačne aktivnosti. Isto tako, postoje jasna finansijska pravila o svrsi trošenja novca, evaluaciji, izveštavanju, nadzoru i reviziji.




65

S obzirom na složenost pravila i procedura koje se moraju poštovati, lokalne samouprave moraju raditi na kontinuiranom obrazovanju svojih kadrova o načinu rada evropskih institucija i njihovih pravila kao i obuka o planiranju i programiranju, projektnom ciklusu i upravljanju projektima. Bez kadrova koji poseduju znanje o navedenim oblastima nije moguće pripremiti projekte koji su prihvatljivi za finansiranje iz sredstava predpristupnog instrumenta EU. Takođe, efikasna lokalna samouprava može dobro razvijenim planiranjem održivog razvoja, razvoja lokalne infrastrukture i institucija koje stimulišu osnivanje i rast malih i srednjih preduzeća kao i razvojem kvalitetnih projekata obezbediti znatan priliv bespovratnih sredstava iz EU.

Preporuka za lokalne samouprave može biti usmerena na to da unapred pripremaju predloge projekata uz obavezno planiranje sredstava za sufinansiranje njihove realizacije. Treba predviđati buduće potrebe i nastojati da se iz realizacije jednog, stvori potreba za realizacijom narednog projekta. Potrebno je biti fleksibilan u načinu organizovanja i mnogo je bolje ako se više opština udruži i predloži jedan projekat sa više komponenti koje se realizuju u pojedinim opštinama.

66

PROCES STRATEŠKOG PLANIRANJA RAZVOJA LOKALNIH SAMOUPRAVA

5.1 Šta je planiranje lokalnog ekonomskog razvoja?

U ovom poglavlju ćemo ukazati na značaj i ulogu strateškog planiranja u razvoju lokalne zajednice, i nadalje, bavićemo se glavnim metodološkim aspektima sprovođenja procesa strateškog planiranja i izrade plana lokalnog razvoja.

U savremenim uslovima, efikasan i uspešan razvoj lokalnih zajednica je teško zamisliti bez strateškog planiranja koji uključuje analizu, planiranje, definisanje ciljeva, implementaciju i ocenu postignutih efekata. Ovo je posebno važno ako se ima u vidu da optimalna raspodela budžetskih sredstava treba da bude zasnovana na prioritetima razvoja opštine definisanih u strateškom planu razvoja lokalne zajednice21.

U poslednje vreme se opštine same odlučuju za izradu ovakvih planova, delom zbog toga što je to i zakonska obaveza. Izvrsno veće AP Vojvodine, u nameri da unapredi kapacitet opština za planiranje je, kao pretpostavku uspešnog korišćenja sve oskudnijih finansijskih sredstava, sufinansiralo izradu strateških planova na osnovu konkursa raspisanog u oktobru 2008. godine. Ukupan fond konkursa iznosio je 30 miliona dinara, a odabrano je 16 opština (videti mapu na str. 67) koje imaju obavezu da strateške planove razvoja dovrše do oktobra 2009. godine. Mnoge opštine su svoje strategije finansirale ili kofinansirale sredstvima donatora kao što su USAID, SKGO, EAR ili konkurišući za EU fondove u okviru programa prekogranične saradnje.

U literaturi je prisutan veliki broj definicija strateškog planiranja. Kada se govori o strateškom planiranju lokalnog ekonomskog razvoja može se reći da je to sistematski proces koji omogućava lokalnim akterima da zajednički rade na stvaranju boljih uslova za ekonomski rast i poboljšanju

21RezultatitelefonskeanketekojujesproveoCentarzastrateškaekonomskaistraživanja„Vojvodina-CESS“pokazujudajeuaprilu2009.godine, 21 opština u Vojvodini imala usvojen strateški plan razvoja, dok je u 24 vojvođanske opštine, proces izrade strateškog plana razvoja bio u toku.


Maja Sokić i Daniela Vukov

67

kvaliteta života za sve stanovnike lokalne zajednice. Njime se zajednički definišu budući pravci razvoja, postavljaju se ciljevi i definišu načini za njihovo postizanje. Takođe, on je osnova za definisanje plana kapitalnih ulaganja zajednice.

Planiranje je kontinuirani proces, on se odvija neprekidno. Kako suština plana razvoja nije u donošenju nego u sprovođenju odluka, proces planiranja razvoja ne može se svesti samo na formalni čin izrade plana za odgovarajući period i ne treba ga završiti definisanjem plana. Plan je rezultat procesa planiranja, pri čemu treba imati u vidu da je on fleksibilan, da je usaglašen sa širim okruženjem i podložan promenama koje ono nameće. Potrebno je obezbediti operativne strukture za njegovo sprovođenje, kao i za njegovo stalno preispitivanje (evaluaciju) i usaglašavanje sa promenama u okruženju.

Pristup planiranju lokalnog razvoja treba da bude zasnovan na partnerstvu javnog, privatnog i nevladinog sektora uz omogućavanje učešća najšireg broja kompetentnih pojedinaca iz svih oblasti privrednog i društvenog života zajednice. Samo na taj način moguće je osigurati postizanje konsenzusa oko ključnih pitanja lokalne zajednice i omogućiti rađanje osećanja vlasništva

SuboticaKanjiža

Senta

Ada

Čoka

Kikinda

NoviKneževac

Bačka Topola

MaliIđoš

Sombor

ApatinKula

Odžaci

Bač

Šid

SremskaMitrovica

Irig Inđija

Ruma

Pećinci

StaraPazova

BačkaPalanka

Vrbas

Bečej NoviBečej

Zrenjanin

OpovoKovačica

Alibunar

Plandište

Vršac

Pančevo

Kovin

Bela Crkva

Žitište

NovaCrnja

Sečanj

Temerin

Novi Sad

Sr. KarlovciBeočin

BačkiPetrovac

Žabalj

Titel

Srbobran

Opštine koje imaju usvojen strateški plan razvoja : ukupno 24

Opštine u kojima je u toku izrada strateškog plana razvoja: ukupno 21

OpštineukojimaIzvršnovećeAPVojvodinesufinansiraizradustrateških planova razvoja na osnovu konkursa iz 2008. godine

OpštineukojimajeCESSizradiostrateškiplanrazvoja(SentaiŽitišteu2008.godini) iopštineukojimaCESStrenutnoradinaizradistrategija(Temerin,Šid,NovaCrnja)

Strateški planovi razvoja u opštinama u Vojvodini

68

(„ownership“) nad planom razvoja. Takođe, inicijative koje su pokrenute od strane lokalnog stanovništva imaju izražen lokalni karakter, dakle odražavaju lokalne potrebe i ciljeve.

Strateško planiranje je proces koji ne samo da obezbeđuje neposredno učešće svih relevantnih aktera u njegovom sprovođenju, nego i sam proces upravljanja zajednicom čini transparentnim. Planiranje treba da dovede do poboljšanja socio-ekonomskog okvira zajednice i do stvaranja operativnih struktura koje bi se bavile popunjavanjem njegovog sadržaja. Takođe, ono treba da služi kao sredstvo za uklanjanje/ublažavanje prepreka razvoju i za podsticanja ulaganja.

Strateški planovi lokalnog razvoja izgrađeni na ovim osnovama imaju više prednosti:

doprinosesprovođenjunacionalnihiregionalnihstrategijaikreirajupreduslovezakorišćenjesredstava−iznacionalnihfondovaipretpristupnepomoćiEvropskeunije;

okupljanje i motivisanje većeg broja aktera omogućava pokretanje lokalnih razvojnih inicijativa,−generisanjevećegbrojapredlogaaktivnostiiakumuliranjeznanja,ideja,energijeiiskustva.Natajnačinstvara se prostor za zdravu diskusiju i kritiku, i vreme za postizanje saglasnosti oko ciljeva koje treba realizovati;

lokalnerazvojneinicijativeodražavajulokalnepotrebeimogućnosti;−

vremenom se uspostavljaju operativne strukture unutar lokalne zajednice koje obezbeđuju sprovođenje −planova,koordinacijupolitika,kaoirazličitihinstrumenatafinansiranjadefinisanihaktivnosti.

Takođe, postoje i određeni rizici i nedostaci koji se moraju uzeti u obzir i potrebno je predvideti i načine za njihovo ublažavanje/otklanjanje:

nepostojanjepolitičkevoljedasepodržeinicijativekojeproističuizprocesaplaniranja;−

nepoverenjegrađanausamproces,kaoiumogućnostirealizacijedefinisanihciljevaiplanova,slaba−motivacijazaučešćeuprocesu;

nepostojanje tradicije saradnje može da dovede do svođenja procesa na uključivanje aktera samo iz −redovalokalnevlastitj.naizostajanjepredstavnikasektoraprivredeiNVOsektora;

nemogućnostpostizanjasaglasnostiokoprioriteta,ciljevaimerazanjihovopostizanje.Dabiseovaj−rizikotklonio,trebastvorititakvudaatmosferudaseieventualnoneslaganjeneizražavasabotiranjem,negouvažavanjemizboraiodlukevećine.Važnojepostićisvestotomedajesaradnjaizajedničkiradključuspeha.Tojeteškopostićinavišimnivoima(nivodržave)alinalokalnomnivou,mogućnostizatosuznatnoveće;

preveliko vezivanje planova lokalne zajednice za realizaciju nacionalnih i regionalnih programa. Svakako −da strateški plan treba da se oslanja na nacionalne i regionalne strategije, ali je neophodno voditi računa o tome koje su stvarne potrebe stanovništva lokalne zajednice.

Jedan od važnih trendova u strateškom planiranju lokalnog razvoja poslednjih godina jeste naglašavanje značaja izgradnje lokalnih ljudskih potencijala i inovativnih kapaciteta. Na značaju dobijaju veštine, ideje i stručnost lokalnih pojedinaca i institucija, umesto dotadašnje prakse da se oslanja isključivo na eksternu pomoć. Dakle, planiranje lokalnog razvoja više nije izolovan proces koji inicira i sprovodi neko spolja.

U tom smislu, može se reći da se strateški plan razvoja lokalne zajednice može uraditi na dva načina. Prvi način je da se formulisanje same strategije sprovodi od strane predstavnika lokalne vlasti, bez učešća drugih lokalnih aktera. Ovaj način je lakši, kraće traje, ali ima mnoštvo nedostataka, jer ne uključuje sve lokalne aktere, odnosno njihovo znanje niti probleme. Drugi način je duži i složeniji, nosi određene rizike, ali je baziran na angažovanju velikog broja najrazličitijih lokalnih aktera i njihovog znanja, obuhvata probleme sa više aspekata i dugoročno osigurava saglasnost oko prioriteta i osećaj zajedničkog vlasništva nad dokumentom.


Proces strateškog planiranja


69

Da bi proces strateškog planiranja bio uspešno započet i završen važno je da budu zadovoljeni neki od osnovnih preduslova:

Stimulativno političko, pravno i ekonomsko okruženje1. . Ovlašćenja i odgovornosti izmeđuaktera treba da budu jasno razgraničena a razumevanje procesa osigurano. Kako je strateško planiranje vezano za proces donošenja odluka, ono je velikim delom povezano sa političkim odnosima. Bez obezbeđivanja političke podrške procesu planiranja, sa poslom ne treba počinjati. Stoga,potrebno jedanajvažniji akteriprocesapostignusaglasnostokovizijebudućeg razvojazajedniceiokociljeva.Zbogtogaseočekujedauovajprocesbudeuključenainajširajavnost;Aktivan i dobro organizovan privatni sektor2. , jer je zainteresovanost poslovnog sektora ključ uspeha zadobro formulisanje strategije. Sobziromna toda seproces izrade strateškogplanaodvijasaciljemstvaranjapreduslovazarazvojlokalnezajedniceiprivlačenjadomaćegistranogkapitala,predstavnikeprivatnogkapitalajejeneophodnouključitiuprocesizradestrategije;Tim energičnih, reformski orijentisanih pojedinaca3. , spremnih da rade sa svim potencijalnim akterima – privatnim sektorom, lokalnom adiministracijom, nevladinim sektorom, itd. Da bise proces efektivno odvijao, važno je da učesnici u procesu imaju odgovarajuće kvalitete isposobnosti, da poseduju viziju, uverenja i široko lokalno znanje o lokalnim problemima i sposobnost da uspostavljaju saradnju između učesnika koji imaju različita mišljenja. Saradnja vladinog i nevladinog sektora pogotovo može biti uspešna u konkurisanju za sredstva iz EU fondova. Iskustva iz Vojvodine svedoče o tome da nevladin sektor često ima teškoća u obezbeđivanju sredstava za sufinansiranje projekata u okviru EU fondova. Vladin sektor u tom slučaju može da akredituje teme projekata koji su izvedeni iz strateških planova razvoja i da obezbedi sredstva za sufinansiranje, dok nevladin sektor može da ponudi svoje iskustvo u realizaciji projekata. Kroz saradnju ova dva sektora mogu se realizovati projekti od značaja za celu zajednicu.

Takođe, neki od ključnih faktora uspešne strategije lokalnog razvoja su:

Motivisanje za rad na strategiji onih pojedinaca koji imaju najviše znanja i iskustva u određenoj 4. oblasti, i koji imaju razvijenumrežu kontakata na svimnivoima vlasti (lokalnim, pokrajinskim irepubličkim);Radnaizgradnjikapacitetapojedinacaiorganizacija(edukacije,kreiranjenovihoblikaudruživanja,5. stimulisanjenovihvezaizmeđuorganizacijaisl.);Dobra analitička osnova i realno definisane slabosti i snage uključujući i pregled „hardvera“6. zajednice(prirodniresursi,fizičkainfrastrukura,demografskitrendovi...)i„softvera“(veštine,znanja,inovacije,dostupnostfinansijskihsredstava,poslovnakulturaisl.);Kako strategija lokalnog razvoja ne može da pokrije sve aspekte lokalne zajednice i ne može da 7. sefokusiranasveprobleme,postavljeniciljevitrebadabudujasni,ostvarivi,realniimerljiviidasefokusirajunarešavanjeproblemakojiimajunajširesocio-ekonomskeefekte;Planiranoidobroorganizovanosprovođenjepostupkapraćenjaivrednovanjaprocesasprovođenja8. kojisuvažnizablagovremenoidentifikovanjeproblemaradinjihovogotklanjanja/ublažavanja.

5.2 Koraci u procesu strateškog planiranja

U literaturi i u praksi može se naći više metodologija organizovanja i realizacije procesa strateškog planiranja razvoja lokalnih samouprava. Među njima ne postoji suštinska razlika i u većini slučajeva svodi se na nekoliko osnovnih komponenti, odnosno faza.

70

U planiranju lokalnog ekonomskog razvoja, proces je važan koliko i rezultat!!!

Centar za strateška ekonomska istraživanja „Vojvodina-CESS“ je od 2006. godine do danas izradio strateške planove razvoja za opštine Senta (2006.) i Žitište (2007.), dok je izrada ovog dokumenta u opštinama Temerin, Šid i Nova Crnja u toku.

Metodologija koja se u procesu izrade strateških planova razvoja primenjuje uključuje sledeće faze:

organizovanje procesa strateškog planiranja i obezbeđivanje operativnih struktura za 1. sprovođenje procesa (lokalni saveti, radne grupe, opštinski forumi, kancelarija za lokalni razvoj...);analiza lokalne zajednice i utvrđivanje komparativnih prednosti (socio- ekonomska analiza 2. i SWOT analiza), koja treba da nam da odgovor na pitanje: „Gde se sada nalazimo?“;formulisanje strategije (vizija i strateški i prioritetni ciljevi) kao odgovor na pitanje:3. „Kuda želimo da stignemo?“;izrada Operativnog programa kao skupa mera za realizaciju definisanih ciljeva gde je fokus 4. je na pitanju: „Kako ćemo tamo stići?“;sprovođenje planiranih aktivnosti;5. praćenje (monitoring) i vrednovanje (evaluacija) daju odgovor na pitanje da li smo 6. na dobrom putu i kako ćemo znati da smo stigli na cilj? i daju smernice za eventualna prilagođavanja.

Uloga CESS-a u procesu planiranja je da podstiče saradnju i da ohrabruje stvaranje partnerstava na lokalnom nivou, rukovodi procesima, stimuliše razmišljanje o problemima i mogućim rešenjima, vodi grupu ka samostalnom pronalaženju rešenja, organizuje kampanje senzibilizacije stanovništva (promocije, ankete), i sl.

Primarna funkcija CESS-a je da pomaže pri diskusijama učesnika tako da postoji struktura i obezbeđuje da svi učesnici imaju priliku da na konstruktivan način daju doprinos sastanku. Takođe, CESS nastoji i da se:

olakša proces postizanja konsenzusa, −

pomognedaserešekritičnekulturološkeilifunkcionalnerazlike,−

otkriju osetljive teme i pomogne u pronalaženju rešenja, −

obezbedi neutralno mišljenje. −

Budući da je osnivač CESS-a, pored Izvršnog veća Vojvodine i Univerzitet u Novom Sadu, CESS je formirao multidisciplinarnu grupu stručnjaka koju čine profesori Univerziteta u Novom Sadu i u Beogradu. U radu sa rubnim opštinama važno je sagledati ciljeve i strategije opština susednih država kao i njihova iskustva, i iz tog razloga CESS u svoj tim uključuje stručnjake iz Mađarske (Mađarska akademije nauka, Centar za regionalne studije iz Bekeščabe).

Način realizacije svake od napred navedenih faza zavisi od konkretne metodologije i prilikom planiranja svake od faza, uzimaju se u obzir specifičnosti konkretne lokalne zajednice.




71

5.2.1 Organizovanje procesa strateškog planiranja

Akteri u procesu strateškog planiranja i uspostavljanje operativnih struktura

Da bi proces izrade strategije mogao da se uspešno realizuje, neophodno je postaviti jake temelje odnosno, ustanoviti operativne strukture za sprovođenje planiranih koraka. To između ostalog podrazumeva obezbeđivanje političke podrške za otpočinjanje i za sprovođenje ovog posla, zatim odabir kompetentnog tima ljudi, i definisanje procedura i struktura za nesmetanu komunikaciju i saradnju između najrazličitijih aktera i nivoa vlasti.

Proces izrade strateškog plana iniciran je najčešće od strane predstavnika lokalne vlasti, koji pored finansijskih sredstava, obezbeđuju i dostupnost svih potrebnih resursa, podršku za uključivanje svih zainteresovanih lica u proces i ukoliko je potrebno, komuniciraju sa višim nivoima vlasti. Vidljiva i jasno naznačena i demonstrirana podrška opštinske vlasti je važna, jer u protivnom može izostati učešće privatnog i nevladinog sektora.

Kako su nadležnosti predsednika opštine ili skupštine opštine mnogo šire, za realizaciju planiranih aktivnosti potrebno je izabrati lidera (u literaturi se još koristi izraz moderator, koordinator i sl.), koji je sposoban da ujedini i inspiriše donosioce odluka, da zadobije poverenje zajednice i da lobira na višim nivoima. On treba da formira tim za lokalni razvoj koga čine kompetentni pojedinci, eksperti iz najrazličitijih oblasti.

Tim za razvoj može da deluje i kao organizaciona jedinica pojedinih opštinskih odeljenja (najsmislenije kao deo opštinskog odeljenja za privredu). Međutim, opština bi trebalo da podrži

Faze u izradi strateškog plana razvoja lokalne samouprave

Definisanje aktera

InterneRadne grupe

Akteri:

-Lokalnieksperti

- Javna komunalna preduzeća

- Obrazovne institucije

- Zdravstvene institucije

-Privatnapreduzeća

- Članovi opštinske uprave

- Nevladine organizacije

-Individualnipoljoprivrednici

- Udruženja (preduzetnika,zanatlija,poljoprivrednika...)

Oblasti:

- Geografija

- Ljudskiresursi

- Privreda i sektor MSP

- Agrokompleks

- Infrastruktura

- Zaštita životne sredine

- Turizam

- Vanprivredne delatnosti (obrazovanje,kultura,zdravstvo, sport i sl.)

Socio-ekonomska analiza lokalne zajednice

Vizija,Prioritetni i strateški ciljevi

Strateški plan razvoja sa operativnim programom

SWOT analiza

Mere

Javna rasprava Tim za razvoj

Usvajanje-skupština Informisanje javnosti

Operativni program

Endogeni razvoj

Nadzor i ocenjivanje

Eksternitim stručnjaka

72

institucionalizovanje ovog tima kroz osnivanje Kancelarije za razvoj i da obezbedi da tim ima adekvatan prostor i tehničke uslove za rad, kao i da dobije sve neophodne edukacije za uspešno obavljanje poverenih zadataka. Inicijativa osnivanja kancelarije može da potekne i izvan opštine. Primera radi, prilikom izrade strateškog plana opštine Žitište, CESS je inicirao i finansijski i tehnički podržao rad Kancelarije za razvoj i upravljanje projektima i obezbedio je „learning by doing“ edukaciju (učenje kroz rad) za dva lica angažovana u kancelariji iz oblasti upravljanja projektima prekogranične saradnje. Na ovaj način ne samo da je podržan proces, nego je uspostavljena institucionalna osnova za implementaciju definisanih planova.

Prema dosadašnjim iskustvima CESS-a i na osnovu posmatranja rada Kancelarija za razvoj koje funkcionišu u mnogim opšinama u Vojvodini, njihov zadatak je da, između ostalog, izvrše procenu kapaciteta u pogledu stručnih kadrova u okviru same lokalne vlasti, da analiziraju institucionalnu infrastrukturu, i da osiguraju da sva odeljenja lokalne vlasti uzajamno sarađuju i međusobno, ali i sa privatnim i nevladinim sektorom.

Pored toga, zadaci Kancelarije za razvoj su: okupljanjelokalnihakterakakobiseradilonaizradiuiimplementacijistrategije;−

analiziranjelokalnihkarakteristikazajednice;−

kreiranjeiažuriranjebazepodatakaovažnijimoblastima(privreda,poljoprivreda,stanovništvo,itd.);−

prikupljanjepredlogaiidejaodnajrazličitijihorganizacijaipojedinaca;−

edukovanjezapisanjeprojekatauokvirudomaćihistranihfondova;−

praćenjeikonkurisanjezasredstvafinansiranjarazvojnihprojekatadefinisanihuOperativnomprogramu;−

organizovanjeisprovođenjenadzoraiocenjivanjesprovođenjastrategije;−

organizovanjerazličitihedukacijazajavni,privatniinevladinsektor;−

promovisanje lokalne zajednice na nacionalnom i međunarodnom planu. −

Kada su u pitanju članovi radnih grupa, njihov milje može biti veoma različit. Najvažnije je da podjednako budu zastupljeni akteri iz javnog, privatnog i nevladinog sektora i svi oni koji imaju znanje, želju i interes da podrže ekonomski razvoj zajednice i da aktivno učestvuju u svim fazama procesa.

Institucije i organizacije koje treba da budu uključene u proces planiranja lokalnog razvoja

Javni sektor Privatni sektor Nevladin sektor- Opštinska uprava

-Javnapreduzeća

-Državneinstitucije

- Centar za socijalni rad

- Nacionalna služba za zapošljavanje

-Komunalnapreduzeća

- Poslovna udruženja

-Uspešnapreduzeća

- Predstavnici stranih investitora u opštini

- Privredne komore

- Zanatlije

- Poljoprivredne zadruge

- Razvojne organizacije

- Nevladine organizacije iz svih oblasti,

- Kulturna udruženja i sl.

Naravno, ova lista nije konačna, i svakako joj treba dodati i građane, za koje se mora obezbediti mehanizam za neposredno učešće u procesu. Razvijanje partnerstava i omogućavanje učešća svih zainteresovanih lica je jedan od najvažnijih izazova u procesu planiranja razvoja, jer ovi principi zahtevaju usklađivanje različitih interesa i želja, ali osiguravaju angažovanje svih postojećih resursa, otkrivanje novih, kao i koordinaciju aktivnosti i izvora finansiranja lokalnog razvoja.




73

Uspešno partnerstvo u velikoj meri je determinisano sledećim faktorima:

podrška zajednice i spremnost privatnog sektora da se uključi u analiziranje problema i predlaganje −merazanjihovorešavanje;

jasno razgraničenje i prihvatanje uloga svakog od aktera. Svaki akter treba da ima jasnu predstavu o −tomeštaseodnjegaočekujeikojesukoristiodpartnerstva;

usmerenostpartneranarešavanjeproblema(„resultoriented“).Svipartnerimorajudatežerešavanju,a−nekonstatovanjuproblemaitrebadabuduspremnidauložesvojekapaciteteiresurseuposao;

kakojenužnodausvakojorganizacijipostojivodećipartner(lider),važnojedaonbudeprihvaćenod−stranesvihpartnera;

kontinuirana saradnja između svih partnera.−

Uspešna partnerstva obezbeđuju postizanje konsenzusa oko razvojnih strategija, jačaju koordinaciju aktivnosti i omogućavaju izbegavanje njihovog preklapanja i dupliranja, doprinose efikasnijoj upotrebi resursa, osnažuju individualne rezultate, promovišu inovacije, obezbeđuje povezivanje usvojenih planova i programa sa lokalnim stanovništvom, doprinose jačanju lokalnog identiteta i lokalne konkurentnosti. Korist od ovog partnerstva imaju: privatni sektor, jer dobija mogućnost ulaganja u niskorizične investicije, javni sektor, jer tako na kvalitetniji način može da obavlja svoju ulogu i naravno, svi građani lokalne zajednice čije će potrebe biti zadovoljene. Partnerstvo sa nevladinim sektorom je takođe veoma značajno jer ovaj sektor pomaže u preveniranju inertnosti i pasivnosti građana i ukazuje na neka važna pitanja. Zajednički rad mora da bude prisutan u svim fazama procesa - od prikupljanja podataka, preko formulisanja strategije pa do njenog sprovođenja i nadzora i vrednovanja.

Kako je pristup planiranju lokalnog razvoja multidisciplinaran, formiraju se radne grupe za one oblasti koje karakterišu svaku zajednicu (ljudski resursi, privreda, poljoprivreda, infrastruktura, turizam, vanprivredne delatnosti – zdravstvo, socijalna zaštita, sport, kultura, nevladin sektor, lokalna samouprava, itd.) i čine ih pojedinci iz svih društvenih sektora koji imaju znanje, informacije i iskustvo u konkretnoj oblasti. Radi efikasnije komunikcaije, svaka radna grupa delegira svoje predstavnike (koordinatore). Radne grupe ne treba da broje više od 10 članova.

5.2.2 Analiza lokalne zajednice i utvrđivanje komparativnih prednosti

Faza koja prethodi formulisanju strategije jeste pružanje odgovora na pitanje : „Gde se sada nalazimo?“.

Planiranje mora da bude zasnovano na realnoj proceni okruženja unutar lokalne zajednice što podrazumeva izradu socio-ekonomske analize (koja se još naziva valorizacija resursa, situaciona analiza, profil zajednice) i SWOT analize.

Svrha ovih analiza jeste kreiranje profila zajednice i izrada mape resursa kojima lokalna zajednica u određenom trenutku raspolaže, sa posebnim akcentom na lokalnim komparativnim prednostima u odnosu na uže i šire okruženje. Naše iskustvo govori da mnoge opštine nemaju mapu resursa. U nekim opštinama se po prvi put, uz angažovanje velikog broja ljudi, započinje prikupljanje ovakvih vrsta podataka. To je često i prvi korak u kreiranju ozbiljnih baza podataka u svim navedenim oblastima.

74

Najčešće oblasti analize Vrsta podataka i pitanja na koja treba odgovoriti

Geografske karakteristike Geografskipoložaj,veličinaopštine,brojnaseljauopštiniinjihovaveličina,zastupljenost i karakteristike tipa područja (poljoprivredno, industrijsko,seosko, gradsko…), prirodni resursi ...

Analiza ove oblasti ukazuje na one karakteristike lokalne zajednice koje su date i uglavnom nepromenjive, ali koje mogu delovati kao prednost ili kao ograničavajućifaktor.

Ljudski resursi Broj stanovnika, strukture stanovnika, strukture zaposlenih i nezaposlenih lica, projekcije kretanja broja stanovnika i sl.

Analiza ovih podataka ukazuje na ljudske potencijale i kvalitet ljudskih resursa, daje pregled struktura nezaposlenih lica (polne, starosne,obrazovne), informacijeoznanjimaisposobnostimakaoionačinimanakojeonimogubitiiskorišćeni.

Infrastruktura Energetska, telekomunikaciona, saobraćajna, komunalna infrastruktura,upravljanje otpadom, kontrola otpadnih voda, kvalitet vazduha, zaštita životne sredine.

Analiza ove oblasti ukazuje na stanje osnovne infrastrukture u opštini,naproblemekojipostoje,daje informacijeopokrenutim inicijativamazanjihovorešavanjeipostojećimprojektimauovojoblasti,analizuzakonskogokvira i sl.

Privreda, mala i srednja preduzeća

Mala isrednjapreduzeća-brojmalih isrednjihpreduzećaipreduzetnikau opštini, sektorski rasporedMSP, industrija, struktura preduzeća premaveličini, obliku vlasništva, industrijskim sektorima i sl.

Analiza ove oblasti treba da ukaže na stanje u sektoru privrede u pogledu strukturepreduzeća,planovapreduzećavezanih zaposlovanje i zanovozapošljavanje,teškoćesakojimasesuočavaju,analizupravnogokruženja.

Turizam Turizam, resursi (prirodni, ljudski), lokacija, smeštajni kapaciteti, obliciturizma, analiza konkurentnosti turizma, organizaciona osnova turizma, mogućnostimarketingaisl.

Analiza ove oblasti treba da sadrži podatke o onim resursima koji mogu biti nosiocirazvojaičijebiunapređenjeimaloefekatinarazvojdrugihoblasti,popispostojećihprojekatauovojoblasti,broj ivrstaorganizacijakojesebave turizmom, stanje marketinga i sl.

Agrokompleks Ukupna površina i kvalitet zemljišta, poljoprivredna proizvodnja, stočarstvo, poljoprivredne organizacije, itd.

Analizaoveoblastiomogućavada se iskristališunajznačajniji resursi kojetreba izdvojiti i na njima zasnovati budući razvoj poljoprivrede, kao ipotencijali za doprinos razvoju npr. privrede, turizma.

Vanprivredne delatnosti Kultura, obrazovanje, zdravstvo, socijalna zaštita, sport, nevladin sektor... Analizaovihoblastiomogućavauvidupostojećestanje,kvalitetinstitucijai organizacija u ovoj oblasti.




75

Socio-ekonomska analiza lokalne zajednice

Kako planiranje lokalnog razvoja ima za cilj mobilizaciju resursa u svrhu postizanja ciljeva, neophodan je uvid u njihov obim, veličinu, kvalitet i u njihove specifičnosti. Na taj način se realno procenjuju mogućnosti za korišćenje resursa u budućnosti, odnosno, njihov efektivni doprinos postizanju postavljenih ciljeva i zato je prvi korak u procesu planiranja socio-ekonomska analiza zajednice.

Kako planiranje treba da bude što transparentnije i participativnije, angažovanje lokalnog stanovništva treba da bude imperativ, kako bi se iskoristilo i lokalno znanje o stanju resursa u pojednim oblastima i mogućnostima i načinima njihovog iskorišćavanja.

Predmet socio-ekonomske analize, koja čini analitičku osnovu za SWOT analizu i temelj za definisanje strategije lokalnog razvoja, su lokalni atributi iz oblasti stanovništva, infrastrukture, turističkih potencijala, privrede, poljoprivrede, tržišta rada i ljudskih resursa. Ovi atributi su specifični za svaku lokalnu zajednicu, i manje ili više pomažu odnosno otežavaju ekonomski razvoj, te stoga metodologija realizacije ove faze mora da bude osetljiva na ove specifičnosti.

Socio-ekonomska analiza ima dva cilja:

prikupljanještovećegbrojarelevantnihpodatakaiznajrazličitijihoblasti,i−

angažovanje svih pojedinaca na njihovom prikupljanju. −

Sigurno je da su za valjanu analizu potrebni ne samo kvantitativni, tzv. „tvrdi“ podaci, koji predstavljaju objektivnu kategoriju i odnose se na faktografiju, nego i kvantitativni, „meki podaci“ koji izražavaju stavove i mišljenja lokalnog stanovništva o pitanjima koja su od značaja za lokalnu sredinu.

Tvrdi podaci prikupljaju se iz zvanične statističke građe i iz opštinskih baza podataka. Čest je slučaj da opština nema sređene baze podataka o pojedinim oblastima, ili postojeći podaci nisu usaglašeni sa drugim izvorima podataka, da je vođenje evidencije na nivou lokalnih institucija (škole, domovi zdravlja...) neažurno, te su i dobijeni podaci nepouzdani, da ne postoje komunikacioni mehanizmi između lokalnih aktera i sl. Prevazilaženje ovih nedostataka je zahtevno u pogledu vremena i angažovanja lokalnih ljudskih i materijalnih resursa. Zato je vrlo važno tačno znati koja vrsta podataka je potrebna i postaviti minimum bez koga ne može da se uradi analiza.

Korisna alatka za prikupljanje podataka od privatnog sektora je anketa sa dobro definisanim upitnikom, ali i razgovori na sastancima koje organizuje Tim za razvoj. Ovi podaci su korisni za kreiranje predstave o trenutnom poslovnom okruženju, o planovima preduzeća i preduzetnika, o njihovim glavnim problemima i preprekama koji ograničavaju njihovo poslovanje, o njihovim idejama za rešavanje aktuelnih problema. Ovi sastanci i kontakti su dobra prilika da se uspostave bliže veze lokalnih vlasti sa privatnim sektorom.

„Meki“ podaci se prikupljaju ne samo u toku sastanaka radnih grupa, nego u toku celog procesa planiranja. Akcije anketiranja stanovništva su veoma korisno sredstvo i treba da omoguće dobijanje podataka o tome koje aspekte lokalne zajednice vide kao problematične,

76

a koje kao potencijal. Neki lokalni događaj22 koji okuplja veći broj građana je dobra prilika da se anketira stanovništvo. Dosadašnja praksa u radu CESS-a je bila da se na sva frekventnija mesta u opštini (domovi zdravlja, mesne zajednice, zgrada opštinske uprave, škole, javna preduzeća) postave kutije sa upitnicima, kao i obaveštenja o samom procesu planiranja. Na taj način svako ko želi može da iznese svoje mišljenje i da se uključi u proces.

Ovi „meki“ podaci ne mogu predstavljati jedini izvor informacija, i ne mogu biti osnova za izvođenje zaključaka. Oni su korisna dopuna kvantitativnim podacima.

Dobijeni podaci ne pružaju nikakav odgovor. Oni zapravo otvaraju mnoga pitanja, a odgovori na ta pitanja, kao i dobro vođena rasprava na radionicama, će omogućiti dijagnostifikovanje nekih od najvažnijih strateških projekata. Svi podaci koji se na ovaj način dobiju se naknadno proveravaju i tek nakon toga se pristupa „izvlačenju“ elemenata za SWOT analizu, postavljanju glavnih stubova i strateških pitanja i kreiranju nacrta za ciljeve i predloge projekata.

Oko konačnog sadržaja i načina prezentovanja podataka u socio-ekonomskoj analizi mora se postići saglasnost svih učesnika. Akcenat mora biti na obezbeđivanju mehanizama za upućivanje korekcija, sugestija i dopuna na predloženu analizu. Na taj način se blagovremeno otklanjaju eventualne greške i neslaganja i postiže se saglasnost svih oko njenog konačnog izgleda i sadržaja. Ovaj izveštaj predstavlja i analitičku osnovu za SWOT analizu.

SWOT analiza (analiza snaga, slabosti, mogućnosti i pretnji)

Drugi korak u analitičkom delu procesa izrade strategije je SWOT analiza koja se takođe realizuje kroz radionice sa članovima radnih grupa.

SWOT je analitička alatka koja omogućava da se putem analize najbitnijih informacija organizuju, vrednuju i klasifikuju saznanja iz određene oblasti. Od učesnika se očekuje da daju svoje mišljenje o tome koji aspekti su slabosti i snage za razvoj određene oblasti i koje su spoljašnje mogućnosti i pretnje. Putem SWOT analize ove informacije se klasifikuju, imajući u vidu njihov interni odnosno eksterni karakter.

SWOT predstavlja akronim engleskih reči:

S - Strengths (Snage) UNUTRAŠNJI FAKTORI

W - Weaknesses (Slabosti)

O - Opportunities (Mogućnosti)SPOLJAŠNJI FAKTORI

T - Threats (Pretnje)

SWOT analiza se radi za sve segmente lokalne zajednice koji su predmet socio-ekonomske analize. Ona je ključni alat za identifikaciju komparativnih prednosti područja i pruža glavne ulazne podatke za određivanje elemenata za razvoj.

22DobarprimeruspešnepromotivneaktivnostijestepromocijaradanaStrategijiodrživograzvojaopštineŽitištekojajeusvojena2008.godine.Festival„Chickenfest“(Pilefestival)kojijeokupiovelikibrojljudibiojedobraprilikadaseanketirastanovništvoopotrebamaivrednostimalokalnezajednicesarazličitihaspekata.Nalazioveanketebilisuveomakorisniprilikomdefinisanjaciljevaimera.UopštiniTemerinje„Sajamvina“bioprilikadasegrađaniinformišuootpočinjanjuprocesastrateškogplaniranjaidaputemupitnikadajusvojemišljenje o glavnim problemima i najvažnijim vrednostima njihove zajednice.




77

Primer polja swot analize i pregled osnovnih pitanja na koja treba dati odgovor

Snage i slabosti odnose se na interne uslove i karakteristike neke lokalne zajednice

SNAGE (S – Strengths) SLABOSTI (W – Weaknesses)

Koje su konkurentske prednosti opštine?

Korisna pitanja: U koju svrhu bi ova snaga bila korisna? Zašto ja ova sredina povoljnija od neke druge? Koje lokalne karakteristike unapređuju kvalitet života i doprinose uspehu poslovnih subjekata?

Primer:Jake strane – lokalna sredstva -postojanjeuniverziteta,dobargeografskipoložaj,kvalifikovanaradnasnaga,dobrasaobraćajna infrastruktura, tradicijapostojanjapreduzet-ništva imalih i srednjihpreduzeća,postojanjegeneralnogurbanistič-kog plana, uređene industrijske zone i sl.

Koji su faktori ili trendovi koji predstavljaju prepreke ili ograničenja razvoju?

Korisna pitanja: Gde smo slabi i šta loše radimo? Šta možemo poboljšati? Šta treba da izbegavamo? Zašto neko ne bi ovde ulagao? Šta snižava kvalitet života?

Primer:Slabe strane – lokalne prepreke-neadekvatnainfrastruktura,siromaštvo,visokanezaposle-nost, nepostojanje saradnje između različitih sektora, neu-ređenost deponija, siva ekonomija, niska produktivnost pri-vrede, nekonkurentnost privrede, neusklađenost obrazov-nihprofilasapotrebamaprivrede,lošainfrastrukturaisl.

Mogućnosti i pretnje bave se spoljašnjim faktorima koji utiču na sposobnosti lokalne zajednice da jača svoje potencijale

MOGUĆNOSTI (O – Opportunities) PRETNJE (T – Threats)

Koji uslovi ili trendovi olakšavaju ili omogućavaju razvoj

konkurentskih prednosti?

Korisna pitanja: Koji trendovi su korisni za razvoj? Koje pozitivne promene možemo očekivati?

Primer:

Mogućnosti – povoljni spoljašnji uslovi- proširenje tržišta usled procesa integracije sa EU, povoljni krediti, međunarodnapomoć -mogućnostučestvovanjauprogramimapre-kogranične saradnje (pogotovo sa Rumunijom), tehnološki razvoj,partnerstva, integracijski procesi, regionalizacija Srbije i pretpristupni fondovi,turističkipotencijali,olakšavanjeviznogrežima,povoljnikreditiza privrednike i sl.

Koji su to nepovoljni trendovi koji dovode do gubitka ili opadanja konkurentnosti ili

privrednog razvoja uopšte?

Korisna pitanja: Sa kojim se preprekama suočavamo? Koji trendovi uzrokuju prepreke? Koje spoljašnje promene utiču na razvoj?

Primer: Opasnosti – nepovoljni spoljašnji uslovi-demografskepromene,političkiuticaj,prirodnepromene- opasnost od poplava, zahtevi tržišta, politička nestabil-nost, usporeni integracijski procesi, migracije stanovništva, zastarelatehnologija,„skupi“krediti,nepostojanjesaradnjesa višim nivoima vlasti, nacionalna poreska politika i sl.

Snage i slabosti se generišu ne samo iz „tvrdih“ podataka, nego i iz „mekih“ podataka, iz građe koja je prikupljena ispitivanjem stavova i mišljenja stanovnika, jer su za kreiranje buduće strategije oba izvora podjednako bitna.

Dakle, SWOT analiza se sastoji iz:utvrđivanjaunutrašnjihsnagaislabosti;−

utvrđivanjaspoljašnjihmogućnostiipretnji;−

izborajedneodnekolikostrategijalokalnograzvoja(SWOTmatrica).−

78

Za lakše sređivanje informacija i planiranje, koristi se SWOT matrica:

Izbor konkretne strategije zavisi od stepena razvijenosti lokalne zajednice, od primarnih potreba zajednice, od stepena izraženosti problema.

Kako se kuća gradi na čvrstom temelju, tako bi i strategiju lokalnog razvoja trebalo graditi na njenim snagama. Zato je, naročito za nerazvijene lokalne zajednice, preporučljivo da koriste MAXI-MAXI strategiju. Mogućnosti same po sebi ne znače mnogo, ukoliko ne postoji kapacitet za njihovo iskorišćavanje. Suština ovakve strategije razvoja je u angažovanju lokalnih kapaciteta u iskorišćavanju spoljašnjih mogućnosti.




SWOT matrica

SNAGE (S–Strengths) SLABOSTI (W–Weaknesses)

PRETNJE (T–Threats)MOGUĆNOSTI (O-Opportunities)

MINI-MINI STRATEGIJA

Minimiziranje efekata unutrašnjih slabosti i spoljašnjih pretnji

MAXI-MINI STRATEGIJA

Upotrebiti unutrašnje snage kako bi se izbegle spoljašnje pretnje.

MINI-MAXI STRATEGIJA

Prevazići unutrašnje slabosti koristeći spoljašnje mogućnosti.

MAXI-MAXI STRATEGIJA

Koristiti unutrašnje snage kako bi se iskoristile spoljašnje mogućnosti.

79

Na primeru „Strategije održivog razvoja opštine Žitište 2008-2013.“ može se videti kako je koncipiran opšti cilj i pojedinačni ciljevi u oblasti privreda i sektor malih i srednjih preduzeća i preduzetništva:

5.2.3 Formulisanje strategije razvoja – vizija, prioritetni i strateški ciljevi i mere

Na osnovu procene okruženja lokalne zajednice i utvrđivanja njenih komparativnih prednosti, od suštinskog je značaja da se razvije sistem lokalnih vrednosti i vizija koja je prihvatljiva za većinu predstavnika lokalne vlasti, građana i privrednih subjekata, i da se definiše strategija razvoja zajednice. U meri u kojoj je ova procena zasnovana na relevantnim i tačnim podacima, pravci razvoja i ciljevi koji se iz nje definišu će više odražavati stvarne i realne potrebe zajednice.

Odgovor na pitanje kuda želimo da idemo podrazumeva uključivanje svih aktera u definisanje vizije, prioritetnih i strateških ciljeva, mera odnosno konkretnih predloga projekata usmerenih na realizaciju ciljeva.

U procesu postavljanja ciljeva i definisanja aktivnosti treba voditi računa da oni predviđaju korišćenje svih raspoloživih resursa ali da sprečavaju njihovo rasipanje.

SNAGE (S–Strengths)

MOGUĆNOSTI (O-Opportunities)

MAXI-MAXI STRATEGIJA

STRATEŠKI CILJ 2:

PERMANENTNI ODRŽIVI RAZVOJ INOVATIVNE I IZVOZNO ORIJENTISANE PRIVREDE

POJEDINAČNI CILJEVI:

2.1.podsticanje preduzetništva i jačanje preduzetničke svesti

2.2.stvaranje konkurentnih i komparativnih prednosti sektora MSPP

2.3.privlačenje i podsticanje direktnih stranih investicija

2.4.stvaranje uslova za pristup i korišćenje međunarodnih bilateralnih i multilateralnih fondova

• visok procenat poljoprivrednog i kvalitetnog obradivog zemljišta

• postojanje industrijske zone kao osnove za fokusiran razvoj sektora MSPP

• postojanje pašnjaka kao osnovnog preduslova za stočarsku proizvodnju

• tradicionalno i dobro edukovano stanovništvo za bavljenje tradicionalnom poljoprivrednom proizvodnjom

• postojanje i dostupnost termalnih mineralnih izvora

• dobro uređeni i opremljeni skladišni kapaciteti (postojanje velikog broja silosa)

• dostupnost radne snage sa konkurentnom cenom rada

• motivisani i edukovani ljudski resursi

• razvijena gasna mreža

• bogata lovišta

• dostupnost prekograničnih fondova kroz različite finansijske instrumente EU

• povoljan geografski položaj uz blizinu granice EU

• mogućnost korićenja fondova za razvoj - republičkih, pokrajinskih, itd.

• blizina evropskih regija

• blizina industrijskih i velikih gradova

• mogućnost korišćenja stranog kapitala

• blizina aerodroma Ečka

• dobra kanalska mreža srednjeg Banata

• dostupnost informacijama i zvaničnim dokumentima

80

Vizija Vizija je veoma važan deo strateškog plana razvoja lokalne zajednice. Ona treba da predstavlja

formalan dogovor svih zainteresovanih aktera o budućnosti kakvu žele iz šire perspektive, a služi i kao smernica za sve učesnike u procesu strateškog planiranja.

Do elemenata za definisanje vizije, dolazi se na sastancima radnih grupa ali i putem anketiranja građanstva.

Ona mora biti rezultat konsenzusa svih zainteresovanih grupa unutar zajednice, tako da ocrtava zajedničko mišljenje svake interesne grupe u lokalnoj zajednici.

Vizija izražava potrebe zajednice, koncentriše se na strateška pitanja, ukazuje na novu vrednost koja treba da bude proizvedena uz uvažavanje postojećeg stanja. Ona mora da bude poželjna, realistična, dostižna, razumljiva građanima, konzistentna sa drugim planovima zajednice i da odražava ulogu koja lokalna zajednica i ekonomija imaju u regionalnom i nacionalnom kontekstu. Vizija treba da bude afirmativna i formulisana tako da se iz nje lako izvode ciljevi i strategije.

Vizija razvoja lokalne zajednice može biti formulisana u par rečenica, u nekoliko pasusa, ali i kao kompleksniji opis. Ovo svakako zavisi od konkretne sredine i dogovora aktera. Pored primera vizija koje su definisane u pojedinim strateškim planovima opština u Vojvodini, radi ilustracije slede i primeri korporativnih vizija velikih svetskih kompanija koje su mahom kratke i efektivne i izražavaju strateška opredeljenja i ciljeve poslovanja tih kompanija. Takođe, dati su i primeri ličnih „vizija“ istaknutih pojedinaca.

Primeri vizija opština u Vojvodini definisanih njihovim strateškim planovima

Vizija opštine KanjižaKanjiža, grad tišine - biser prirode, grad zdravlja - zelena oaza Vojvodine, severna kapija Srbije ka Evropi

Vizija opštine KulaSigurno i toplo u srcu Bačke

Vizija opštine Sombor Zelenaoazabođošanaraskršćuputeva,odredištesabogatimkulturnimiistorijskimnasleđem,regijazdravehraneivode,centarsportairekreacije,međašseoskogieko-turizma,gradširokihmogućnostiidostojnogživota zadovoljnih ljudi.

Primeri vizija velikih svetskih kompanija

NIKENaša vizija je da svakom sportisti na svetu ponudimo inspiraciju i inovaciju




Mere

Strateški cilj Strateški cilj

PrioritetniCilj

PrioritetniCilj

Mere

PrioritetniCilj

PrioritetniCilj

Strateški cilj

Mere

PrioritetniCilj

PrioritetniCilj

Operativni program sa planom kapitalnih investicija

Nadzor i vrednovanje

Vizija razvoja

81

Levi StraussMićemoobućisvet.

L’Oreal Zato što ti to zaslužuješ.

CliniqueLepotakožejeinvesticija.

McDonald’sMi smo posvećeni da radimo dobre stvari, da budemo dobre komšije i partneri u svakoj zajednici i daposlujemo u skladu sa ekološkim principima.

Primeri ličnih vizija

Majka Tereza: „Akopostojisvrhamogpostojanja,tojebrigazasiromašne”.

Albert Ajnštajn:„ŽelimdaotkrijemkakojeBogstvoriouniverzum”.

Mahatma Gandi:„Budioličenjepromenekojuželišdavidišusvetu“.

CiljeviGenerisanje ciljeva je deo procesa operacionalizacije strategije i njenog približavanja

praktičnom životu. Oni vode ka neposrednom ostvarenju vizije lokalne zajednice. Preduslov definisanja realnih ciljeva jeste uspešno realizovana prva faza planiranja, analiza trenutne situacije. Ciljevi se odnose na prioritetne sektore i na vrste problema kojima lokalna zajednica treba da se pozabavi. Dakle, fokus treba da bude na nekoliko užih pitanja, jer se na taj način lakše motivišu akteri u procesu da se posvete realizaciji planova.

Proces kojim se dolazi do konsenzusa je važan koliko i samo postizanje konsenzusa, jer je verovatno da će u procesu postizanja dogovora oko izbora nekoliko ključnih ciljeva doći do neslaganja i do ispoljavanja međusobnih razlika u mišljenjima i stavovima.

Prilikom postavljanja ciljeva treba voditi računa da oni ne podrazumevaju rasipanje resursa i da stimulišu optimalno korišćenje postojećih kapaciteta.

Lokalna zajednica treba da se opredeli za maksimalno 3 strateška cilja od kojih bi svaki imao 2-3 prioriteta.

Strateški ciljevi su šire definisani i predstavljaju ono čemu opština teži da ostvari u narednom planiranom periodu. Oni su realistični i usmereni na rezultate.

Prioritetni ciljevi proizilaze iz strateških i oni su SMART:

S – Specific (jasni)

M – Measurable (merljivi)

A – Achievable (ostvarivi)

R – Realistic (realistični)

T –Timeframed(vremenskiodređeni).

Oni treba da budu postavljeni tako da odgovaraju na pitanja šta je najbitnije za lokalni razvoj.

Najčešći ciljevi koje lokalne zajednice postavljaju u svojim strategijama odnose se na:kreiranje novih radnih mesta,−

poboljšanjeinfrastrukture,−

unapređenje turističkih potencijala,−

privlačenje investicija,−

82

zaštitu životne sredine,−

razvojmalihisrednjihpreuzećaisl.−

Stablo ciljeva – Primer opštine Žitište Primeriz„StrategijeodrživograzvojaopštineŽitište2008-2013.“




I Konkurentni i prilagodljivi humani resursi

II Permanentni održivi razvoj inovativne i izvozno orijentisane privrede

III Razvoj agroindustrijskog kompleksa, obnova i oživljavanje ruralnih područja

VI Modernizacija infrastrukture i optimalno korišćenje turističkih resursa

1.1.stabilizacijademografskogstanja 1.2. usaglašavanja ponude kadrova sa potražnjom na tržištu rada

1.3. donošenje planova za razvoj pojedinih oblasti društvenog razvoja (zdravstvo,kultura,sport...)

2.1. podsticanje preduzetništva i jačanje preduzetničke svesti

2.2. stvaranje konkurentnih i komparativnih prednosti sektora MSPP

2.3. privlačenje i podsticanje direktnih stranih investicija

2.4. stvaranje uslova zapristupikorišćenjemeđunarodnih bilateralnih imultilateralnihfondova

3.1.razvoj poljoprivrednog savetodavstva i zadrugarstva krozformiranjepoljoprivrednesavetodavne službe, eksperimentalnogdobrai(ili)tehnološkog parka na državnom poljoprivrednom zemljištu

3.2.razvoj MSP u agrokompleksu i institucija za razvoj malog agrobiznisa i preduzetništva, u cilju povećanjafinalizacijepoljoprivrednihproizvoda i boljeg zapošljavanja

3.3.stimulacijaipovećanjeinvestiranja u ruralna područja, uređenjeinfrastruktureirazvojustanova

4.1.sprovođenje monitoringa kvaliteta vazduha i izrada karte opterećenostibukom

4.2.izgradnja i poboljšanje putne mreže

4.3.organizovanje sistema bezopasnog rukovanja otpadom i eliminacija otpadnih voda

4.4.turistička valorizacija prirodnih resursa.

Prioritetni ciljevi

Prioritetni ciljevi

Prioritetni ciljevi

Prioritetni ciljevi

Strateški cilj

Strateški cilj

Strateški cilj

Strateški cilj

83

Mere

Nakon definisanih strateških i prioritetnih ciljeva pristupa se određivanju mera, koje su instrumenti za korišćenje resursa za realizaciju postavljenih ciljeva i realizuju se kroz projekte sadržane u Operativnom programu.

Definisanje mera predstavlja suštinu procesa strateškog planiranja i one treba da uzimaju u obzir sledeća pitanja:

da li predložena mera i u kom stepenu doprinosi realizaciji postavljenih ciljeva?−

da li su izvesna sredstva za realizaciju ove mere?−

koji je vremenski rok potreban za njenu realizaciju?−

kojesukoristizalokalnuzajednicu(građane,privatnisektor,lokalnuvlast)?−

kolika je zainteresovanost privatnog sektora da učestvuje u njenoj realizaciji? −

5.2.4 Operativni program

Operativni program je sastavni i suštinski deo strategije lokalnog razvoja koji se kreira nakon što su definisani vizija, strateški i prioritetni ciljevi razvoja opštine. Operativni program predstavlja „spisak“ konkretnih aktivnosti koje lokalni akteri zajednički treba da preduzmu kako bi se odabrani ciljevi ostvarili. Čine ga projekti koji predstavljaju „alat“ za sprovođenje prioriteta i mera. Većinu projekata predlažu učesnici u procesu, na osnovu unapred izrađenog obrasca. Njihovo dalje operacionalizovanje i rangiranje projekata po prioritetima najvećim delom vrši Tim za razvoj.

Svrha Operativnog programa je određivanje hijerarhije projekata, odgovornih strana, realnog vremenskog rasporeda, raspoloživih resursa, očekivanih efekata, rezultata i sistema za evaluaciju napretka. Drugim rečima, definisanjem operativnog programa stvaraju se preduslovi za „oživljavanje“ strategije lokalnog razvoja.

Projekti u okviru operativnog programa se grupišu prema oblastima koje su bile predmet socio-ekonomske analize tokom izrade strategije. Takođe je korisno razdvojiti projekte na one vezane za tekuće aktivnosti i kapitalne projekte. Cilj kapitalnih projekata svakako jeste da nakon realizacije ostanu na raspolaganju građanima u dužem vremenskom periodu. Kapitalni projekti izdvajaju se kao investicioni plan (naziva se još i Plan kapitalnih investicija ili investiciona strategija) koji predstavlja osnovni dokument za planiranje infrastrukturnih (kapitalnih) izdataka u lokalnom budžetu i direktno proizilazi iz Operativnog programa. Veliki broj infrastrukturnih projekata u lokalnoj samoupravi se mora finansirati uz pomoć donatora, inostranih i domaćih fondova ili kreditnim zaduženjem, jer su investicije u oblasti infrastrukture veoma velike i ne može se ceo iznos finansirati iz budžeta opštine. Pošto svaki donator želi da zna da će novac koji daje za realizaciju investicije doprineti stvaranju rezultata, investicioni plan mora da sadrži jasne pokazatelje da je investicija ekonomski opravdana. Isto važi i kada je u pitanju privatni kapital i mogućnost uspostavljanja javno-privatnog partnerstva - treba da bude jasno prikazano koliko je investicija isplativa i u kom roku.

Izbor projekata i programa treba da počiva na prednostima i nedostacima lokalne zajednice u organizacionom i finansijskom smislu. To nije postupak koji se podrazumeva sam po sebi i svakako prilikom odlučivanja o pojedinim projektima lokalna vlast treba da vodi računa o aspektima efekata, finansiranja, vremenskog roka i pravnog aspekta projekata.

Iskustvo pokazuje da nije dobra orijentacija na preveliki broj projekata i programa, a odlučivanje treba da bude zasnovano na informisanom i kompetentnom sagledavanju prednosti i slabosti u odnosu na postavljene ciljeve.

84

Primer obrasca za prikupljanje predloga projekata za Operativni program:

Oblast: Naziv projekta:

Osnovni podaci o projektu

2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013.

Ukupna investicija

Vlasnik projekta

Partneri

Institucija/organizacija zadužena za implementaciju projekta i odgovorno lice

Naslov projekta

Oblast Infrastruktura Privreda Turizam Poljoprivreda Infrastruktura

Opis projekta

Opšti ciljevi/Specifični ciljevi

Očekivani rezultati projekta

Plan realizacije projektaPLAN REALIZACIJE PROJEKTA

Br. Aktivnost Planirano trajanje(u mesecima)

Planirani datum početka

1 Faza planiranja projekta

2 Faza pripreme projekta

3 Faza tendera

4 Faza izvođenja

5 Ukupno trajanje projekta

Plan finansiranja projekta:

Izvori finansiranja Opis Iznos (dinara) %

Budžet lokalne zajednice

Sopstveni prihodi

Krediti

Vlada Republike Srbije

Izvršno veće Vojvodine

Donacije

Privatni sektor

Drugo

UKUPNO




85

Izbor projekata se vrši na osnovu tri tačke:

Doprinosa postizanju ciljeva.- Potrebno je izvršiti pojedinačnu analizu svakog projekta i uporediti ih na osnovu doprinosa pojedinačnim ciljevima.Uticaja.- Neophodno je odrediti negativne i pozitivne uticaje projekta na lokalno socio-ekonomsko okruženje. Korisno je izračunati obim uticaja i rangirati projekte na osnovu najvećeg socio-ekonomskogefekta.Izvodljivosti.- Uovojfazisemeriekonomska,socijalna,političkaitehničkaizvodljivostprojekata.Zasvakuvrstu izvodljivostiprojektasemogudefinisatiodređenikriterijuminaosnovu lokalnihokolnosti, dostupnih resursa, institucija koje su uključene i kritičnih pitanja kojima se treba baviti.

Važno je voditi računa da projekti obuhvaćeni Operativnim programom budu usklađeni sa raspoloživim ljudskim resursima koji će sprovoditi plan razvoja u opštini. Takođe, Operativni program mora da bude inkorporiran u aktivnosti i u budžetski program lokalne zajednice. S obzirom na to da su budžeti lokalnih zajednica često ograničeni, za svaki projekat se definiše izvor finansiranja (lokalni budžet, krediti, donacije). Odgovornost za sprovođenje projekata najčešće snosi opštinska uprava, ali pojedine projekte mogu da preuzmu i drugi akteri u zavisnosti od delatnosti (razvojne agencije, privredne komore, obrazovne institucije).

5.2.5 Sprovođenje strategije

Pre nego što se započne sa procesom sprovođenja, neophodno je da strategija razvoja sa operativnim programom prođe proces javne rasprave i proceduru usvajanja u lokalnom organu nadležnom za donošenje odluka i kreiranje politika lokalne zajednice, a najčešće je u pitanju Skupština opštine23. U protivnom ona će ostati neformalan dokument.

Donošenje ovako važnog dokumenta, treba da bude osmišljeno promovisan ne samo lokalnoj, nego i široj javnosti. Najbolje je da se nakon usvajanja strategije od strane opštinskih organa, organizuje donatorska , investiciona konferencija, na kojoj će se prezentovati najvažniji potencijali lokalne zajednice, njena vizija budućeg razvoja i ciljevi i planirane aktivnosti za postizanje željenog stanja. To je važno jer se na taj način šalje poruka potencijalnim investitorima o postojanju konsenzusa oko prioriteta i ciljeva neke zajednice.

Kao što je već više puta napomenuto, i u procesu planiranja i u procesu implementacije, potrebno je obezbediti odgovarajuće upravljačke instrumente, odnosno institucionalnu infrastrukturu jer je sprovođenje projekata „izlistanih“ u operativnom planu najznačajnija faza u procesu strateškog planiranja. Upravo u fazi implemetacije doći će do izražaja kvalitet prethodnih faza u planiranju. Pokazaće se koliko je vizija razvoja zajednice realistična, da li su pravilno određeni strateški i prioritetni ciljevi i da li je prilikom kreiranja operativnog programa postignut konsenzus između svih relevantnih stejkholdera.

Sprovođenje strategije razvoja podrazumeva aktiviranje i stavljanje u funkciju određenih resursa (materijalnih, finansijskih, ljudskih). To znači i da se u lokalnoj samoupravi aktiviraju budžetska sredstva namenjena razvoju. Ukoliko su prethodne faze dobro obavljene, sprovođenje bi trebalo da bude efikasno (uz najniže troškove) i efektivno (da su izabrane prave teme sa što je moguće boljim rezultatima) uz povećani učinak i zadovoljavajuće finansijske rezultate.

23„StrategijaopštineSenta2007-2013.“godine,iStrategijaodrživograzvojaopštineŽitište2008-2013“kojusuoveopštinaizradileusaradnji sa CESS-om usvojene su od strane Skupština opština.

86

5.2.6 Praćenje i vrednovanje (monitoring i evaluacija) strategije

Kako ćemo znati da smo stigli tamo gde smo želeli?

Strategiju treba doživeti kao „živi“ dokument koji može i koji treba da se menja u skladu sa potrebama zajednice i spoljašnjim uticajima. Vrlo efikasni postupci kojima se preispituje strategija su praćenje (monitoring) i vrednovanje (evaluacija). Dobre tehnike praćenja i vrednovanja doprineće kvantifikovanju ishoda, analizi postupaka, osmišljavanju koraka za unapređenje i usklađivanje strategije.

Praćenje i vrednovanje treba da budu integralni delovi strategije, budući da se tako omogućava uvid u tok sprovođenja strategije, uočavanje eventualnih grešaka i preduzimanje konkretnih akcija za njihovo ublažavanje ili otklanjanje. Kako kod nas još uvek ne postoji praksa višegodišnjeg budžetskog planiranja, najbolje je da se ove akcije sprovode u vreme planiranja opštinskog budžeta za narednu godinu, kako bi se osiguralo da u budžetu budu predviđena sredstva za finansiranje planiranih projekata.

Da bi se ovi postupci uspešno realizovali, potrebno je unapred napraviti plan njihovog sprovođenja sa tačno definisanim indikatorima kojima će se meriti stepen realizacije očekivanih rezultata i tražiti odgovori na sledeća pitanja:

da li su podaci u analitičkom delu strategije još uvek aktuelni, da li se nešto u međuvremenu - drastično promenilo, da li su neki novi podaci dostupni?da li su elementi u SWOT analizi i dalje validni? - dalisunekeidentifikovanepretnjeotklonjeneilisusepojavilenove?- da li su i u kojoj meri realizovani projekti iz Operativnog programa?- da li su indikatori još uvek validni?- dalisuciljeviodrživiidaliihtrebamodifikovati?- da li su neki ciljevi realizovani i mogu li se generisati novi?- dalifunkcionišeoperativnastrukturazasprovođenjeprojekataisl.-

Ukoliko nalazi monitoringa i evaluacije konstatuju uspešnost u realizaciji, imaće motivišuće dejstvo na one koji spovode strategiju.

Nadgledanje (monitoring) je neprestani proces prikupljanja informacija putem unapred definisanih indikatora za merenje napretka nekog procesa ili projekta. Monitoring obezbeđuje da se ograničena sredstva za ekonomski razvoj iskoriste na najbolji mogući način i da se negativni ili nenameravani uticaji identifikuju. On se usresređuje na ispunjavanje planiranog i obavlja se kontinuirano - prate se uspesi i identifikuju problemi.

Proces praćenja realizacije projekata iz Operativnog programa je uspešan ukoliko je:

proaktivan(dovodidopraktičnogrešavanjenovonastalihproblema),- transparentan(rezultatipraćenjasudostupnijavnosti),- demokratičan(uključenisusvisektori)i- strateški(kretanjepremaostvarenjuvizije).-




87

U proces monitoringa treba da budu uključeni nosioci implementacije projekata iz operativnog programa, opštinska kancelarija za razvoj, predstavnici opštinske uprave, privatnog i javnog sektora.

Na osnovu rezultata monitoringa, prikupljenih podataka, informacija i izveštaja analizira se izvršenje operativnog plana.

Vrednovanje (evaluacija) se nadovezuje na monitoring i ona se može sprovoditi na početku (ex ante), na sredini (on going) i na kraju perioda sprovođenja strategije (ex post).

U tranzicionim ekonomijama evaluacija je praksa koja je u začetku. Najčešće se efekti određenih mera ocenju ex-post (naknadno), kada je već kasno da se interveniše. Ex-ante evaluacija doprinosi većoj odgovornosti kroz postavljanje indikatora i ciljeva koji treba da se ostvare i koji će biti predmet mid-term procene koja treba da pokaže da li su se indikatori nakon određenog perioda realizovali. Prethodna evaluacija ostavlja prostor da se reaguje kako u finansijskom tako i u vremenskom i sadržinskom smislu.

Nemačka organizacija za tehničku saradnju (GTZ) uradila je ex-ante evaluaciju Programa privrednog razvoja AP Vojvodine na osnovu koje su definisani prioriteti i strategije za razvoj Pokrajine, i definisano je 14 programa24 za realizaciju prioriteta i strategija. Program privrednog razvoja APV usvojen je od strane Izvršnog veća 2004. godine i kreiran je sa idejom da preraste u efikasan pretpristupni instrument i podigne apsorpcioni i aplikativni kapacitet Vojvodine kroz unapređenje procesa planiranja. Izvršno veće AP Vojvodine već petu godinu investira u 14 definisanih programa što predstavlja začetak programskog budžetiranja. Na taj način je planiranje programskih aktivnosti pomereno sa kratkog na srednji i dug rok.

Mid-term evaluacija (evaluacija u toku procesa) prati da li je ostvaren očekivani napredak i rezultati tokom implementacije projekta na osnovu određenih indikatora. Promenom spoljašnjih okolnosti koje utiču na to da pojedine zacrtane ciljeve nije moguće ostvariti, stoga mid-term evaluacija ima zadatak da proceni da li je neophodno korigovati ciljeve, indikatore na osnovu kojih se meri napredak ili možda drugačuje planirati finansijska sredstva. Mid-term evaluacija daje odgovor na pitanja: da li treba nastaviti u istom pravcu i da li su instrumenti koji su korišćeni dali rezultate?

CESS je izvršio evaluaciju srednjoročnog razvojnog plana Vojvodine, Programa privrednog razvoja Vojvodine 2004-2007. Nakon dve godine implementacije (2006.) u cilju sagledavanja održivosti postavljenih ciljeva, trenutnog stanja i budućih pravaca razvoja AP Vojvodine, kao i utvrđivanju postojanja potrebe za korekcijama indikatora, finansijskih sredstava i vremenskih okvira, CESS je kreirao je dokument pod nazivom „Program privrednog razvoja AP Vojvodine – novelirana ex post analiza privrede AP Vojvodine“ koji sagledava razvojnu poziciju Vojvodine i tok implementacije 14 prioritetnih mera iz ovog Programa . Evaluacija je pokazala da prvobitni plan da se razvoj finansira sa 75% donatorskih i sa 25% domaćih sredstava treba da se koriguje i da odnos treba da bude obrnut, u korist domaćih sredstava. Na redefinisanje optimistične procene da je ceo PPR APV moguće finansirati u prvobitno definisanom odnosu, oslanjanjem na 75% sredstava iz eksternih izvora, uticalo je i kašnjenje najavljenih javnih poziva za podnošenje predloga projekata u okviru programa prekogranične saradnje. Takođe, odlučeno je i da se produži period implementacije programa do 2009. godine.

Ovakav način planiranja doveo je i do najveće donacije austrijske vlade u Srbiji i Vojvodini u visini od 5 miliona evra , a osnova za pregovore je upravo bio Program privrednog razvoja APV

24Podrškatransferunovihtehnologija(BNT),Fondzaosnivanjeposlovnihinkubatora(BBI),Shemaposlovnestandardizacijeisertifikacije(BSC),Fondzapromocijuizvozapoljoprivrednihproizvoda(APF),Komasacijapoljoprivrednogzemljišta(ASC),Fondzapodrškupromocijiizvoza(BPF),E-Vojvodina,Projekatenergetskeefikasnosti(EEP),Pilotprojekatvodosnabdevanja(WSP),FondzapodrškuinvesticijauVojvodini(VIP),Projekatrazvojanautičkogturizma(NTD),Integrisanakvalifikacionashema(IQS),Shemasubvencionisanjatroškovarada(LCS),Centarzastrateškaekonomskaistraživanja(CESS).

88

(projekat nosi naziv „Strateško partnerstvo za podršku Program privrednog razvoja AP Vojvodine). Na osnovu ex-ante evaluacije, Vlada Republike Austrije odlučila je da finansijski podrži 6 programa25 pri čemu su definisani vremenski i finansijski okviri i indikatori sta se zeli i očekuje od mera koje su podržali. I donatori se rukovode potrebom da ex-ante evaluiraju projekte u koje nameravaju da ulože, kako bi sagledali šta time dobijaju i koliko će to koštati njihove poreske obveznike.

Evaluacija se sastoji u ocenjivanju relevantnosti projekta u odnosu na postavljene ciljeve, način njegovog spovođenja i efekata (očekivanih i neočekivanih). Dakle, ona podrazumeva procenu uspešnosti strategije tj. da li je strategija doprinela ostvarivanju postavljenih ciljeva i da li su resursi korišćeni na efikasan način.

Evaluacija treba da obuhvati analizu implementacije strategije, nivo participacije svih značajnih učesnika, promene lokalnih uslova, promene ekonomskih i političkih odnosa, itd. Njen zadatak je da definiše naredne korake za implementaciju strategije i operativnog programa i da predloži korekcije indikatora, finansijskih sredstava i/ili vremenskog okvira za implementaciju.

U postupku monitoringa i evaluacije treba da učestvuju oni koji su zaduženi za njenu implementaciju, koji su učestvovali u njenoj izradi, koji direktno upravljaju strategijom, svi partneri u realizaciji pojedinih projekata i ostali. Naravno, ne očekuje se od svakoga od njih da pišu izveštaje i da prisustvuju svakom sastanku, ali treba da služe kao koristan izvor informacija.

Efikasnost ovih postupaka obezbeđuje se dobro definisanim i povezanim indikatorima merenja rezultata. Postoji opšte pravilo da ovi indikatori treba da budu „pametni“- SMART26 – konkreti, merljivi, dostižni, relevantni i vremenski definisani. Oni takođe treba da budu jasni svima onima koji će učestvovati u procenjivanju rezultata, da budu jednostavni za objašnjenje, da budu pouzdani i validni i sl.

Na osnovu informacija dobijenih monitoringom i evaluacijom donosi se odluka da li je potrebno revidirati neki deo strategije ili je pak potrebno unaprediti metodologiju sprovođenja projekata navedenih u operativnom programu. Takođe, možda izmenjene okolnosti utiču da se strategija ne sprovodi onako kako je planirano, stoga je važno izvršiti prilagođavanja.

25Fondzaosnivanjeposlovnihinkubatora(BBI),Shemaposlovnestandardizacijeisertifikacije(BSC),Fondzapromocijuizvozapoljoprivrednihproizvoda(APF),FondzapodrškuinvesticijauVojvodini(VIP),Integrisanakvalifikacionashema(IQS),Centarzastrateškaekonomskaistraživanja(CESS).26 SMARTuovomkontekstujeakronimengleskihreči:S-specific,M-measurable,A-achivable,R-relevant,T-timebound.




89

NAJVAŽNIJI POJMOVI I SKRAĆENICEADA - Austrijska agencija za razvoj

Acquis communautaire - Pravne tekovine Evropske zajednice

BBF - Fond Beograd-Bratislava

BDP - Bruto društveni proizvod

CARDS - Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation - Program pomoći Zajednice za rekonstrukciju, razvoj i stabilizaciju

Cost-benefit analiza - Analiza troškova i dobiti

CBC - Cross-Border Co-operation Programme - Program prekogranične saradnje

EAR - Evropska agencija za rekonstrukciju

EBRD - Evropska banka za obnovu i razvoj

EIB - Evropska investiciona banka

Evaluacija - Vrednovanje

Ex-ante evaluacija - Evaluacija pre početka nekog procesa ili projekta

Ex-post evaluacija - Evaluacija nakon završetka procesa ili projekta

GTZ - Nemačka organizacija za tehničku saradnju

IPA - Instrument for Pre-accession - Instrument za pretpristupnu pomoć

IRDP APV - Integrated Regional Development Plan of APV - Program privrednog razvoja Autonomne Pokrajine Vojvodine

LED - Local Economic Development - LER - Lokalni ekonomski razvoj

Mid-term evaluacija - Evaluacija na sredini procesa

Monitoring - Praćenje

Municipalne obveznice (od eng. municipality - opština) - Obveznice lokalnih vlasti

NPI - National Programme of Integration - Nacionalni program integracije

Overlapping (eng.) - Preklapanje

PPP - Public-private partnership - JPP - Javno privatno partnerstvo

SDI - Strane direktne investicije

SKGO - Stalna konferencija gradova i opština

SMART ciljevi - Specific - Measurable - Achievable - Realistic – Time framed - Akronim koji opisuje kakvi treba da budu strateški ciljevi u planu razvoja koji se koristi radi opisa ciljeva koji treba da se nađu u strategiji razvoja opštine: jasni, merljivi, ostvarivi, realistični, vremenski određeni.

SSP - Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju

Stejkholder (eng.) - Akter koji ima interes da učestvuje u određenom projektu ili procesu

SWOT analiza - Strengths - Weaknesses - Opportunities - Threaths - Analiza snaga, slabosti, mogućnosti i pretnji za razvoj opštine


90

LISTA ZAKONA I STRATEGIJAZakon o lokalnoj samoupravi („Sl.GlasnikRS”br.129/07)

Zakon o finansiranju lokalne samouprave („Sl.GlasnikRS”br.62/06)

Zakon o budžetskom sistemu („Sl.GlasnikRS”br.9/02)

Zakon o sredstvima u svojini Republike Srbije, („Sl.GlasnikRS”br.53/95,3/96,54/96,32/97)

Zakon o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa („Sl.GlasnikRS”br.107/05)

Zakon o komunalnim delatnostima („Sl.GlasnikRS”br.16/97)

Zakon o planiranju i izgradnji („Sl.GlasnikRS”br.47/03)

Zakon o privrednim društvima („Sl.GlasnikRS”br.125/04)

Zakon o koncesijama („Sl.GlasnikRS”br.55/03)

Zakon o javnim nabavkama („Sl.GlasnikRS”br.39/02)

Zakon o privatizaciji („Sl.GlasnikRS”br.123/07)

Zakon o javnom dugu(„Sl.GlasnikRS”br.61/05)

Zakon o tržištu hartija od vrednosti i drugih finansijskih instrumenata („Sl.GlasnikRS”br.47/06)

Zakon o javnim nabavkama („Sl.GlasnikRS”br.116/08)


Centar za strateško ekonomska istraživanja

Vojvodina-CESS d.o.o Novi SadMiteRužića2II/421 000 Novi SadTel/fax:+381214750728

e-mail: [email protected] www.vojvodina-cess.org

vodic za planiranje

Documents