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Año 7 - Edición Nº 21 - 22 de Agosto de 2012

Veinte años de detracciones a la coparticipación federal para financiar

a la seguridad social nacional. Estimación para 2012.

Marcelo Capello Néstor Grión

Gabriela Galassi

Esta publicación es propiedad del Instituto de Estudios sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana (IERAL) de Fundación Mediterránea. Dirección Nacional del Derecho de Autor Ley Nº 11723 ‐ Nº 2328, Registro de Propiedad Intelectual 5031340. ISSN Nº 1667‐4820 (correo electrónico). Se autoriza la reproducción total o parcial citando la fuente. Dirección General: Marcelo L. Capello. Viamonte 610 2º piso, (C1053ABN) Buenos Aires, Argentina. Tel.: (54‐11) 4393‐0375. E‐mail: [email protected]

Resumen Ejecutivo

• En la Argentina de la última década se observa un proceso de “re-

centralización” fiscal, a contramano de la “descentralización" promovida en las

últimas décadas del siglo pasado. Esto se observa tanto a nivel de ingresos

como de gastos. El gobierno central pasó de ejecutar el 49% del gasto en

1999, al 56% en 2010, y de recaudar 76,5% de los ingresos a 81% en igual

periodo.

• Desde la sanción de la Ley de Coparticipación N° 23.548 a fines de 1988 se han

introducido múltiples modificaciones al régimen de reparto de recursos

tributarios a las provincias. En gran parte, las mismas respondieron a la

introducción de filtraciones para financiar el Sistema de Seguridad Social (SSS)

nacional. Entre éstas se incluyen 15% de la masa coparticipable bruta, 11% del

IVA, 20% del Impuesto a las Ganancias y otras de menor magnitud.

• La magnitud de recursos que deriva de este mecanismo de financiamiento de la

Seguridad Social es considerable. En los cálculos que siguen en este informe no

se incluyen el aporte de los impuestos sobre los combustibles, al no formar

parte del sistema de coparticipación. En 2011, el IERAL estima que el Sistema

de Seguridad Social recibió $73 mil millones de recursos tributarios, de los

cuales cerca de $43 mil millones corresponden a recursos resignados por el

conjunto de las provincias y la Ciudad de Buenos Aires, ya que de no existir el

esquema actual fluirían hacia las mismas como resultado del régimen de

coparticipación federal de impuestos enunciado en la Ley 23.548 (el resto fue

resignado por el Tesoro Nacional y el fondo ATN).

• Si se acumula el monto de recursos cedidos a Seguridad Social entre 1991 y

2011, el IERAL estima $849 mil millones en valores constantes, o 46% del PIB

verificado en 2011. En este sentido, lo resignado por el conjunto de provincias

en dicho período para financiar a la ANSES ($494 mil millones) equivale a

alrededor de un cuarto del PIB de 2011, a un presupuesto y medio de gastos

Monitor Fiscal – 22 de Agosto de 2012

provinciales del año 2011 o a más de 2,3 veces el Fondo de Garantía de

Sustentabilidad (FGS) que actualmente administra la ANSES.

• De la cifra anterior, IERAL estima que alrededor de $106 mil millones habrían

sido resignados por la provincia de Buenos Aires y $43 mil millones por Córdoba

y Santa Fe, entre las más importantes.

• Sólo en 2011 la provincia de Buenos Aires habría aportado $9.104 millones a

ANSES, mientras que Santa Fe $3.705 millones y Córdoba $3.681 millones.

• En 2012, el IERAL estima que las provincias cederán algo más de $52 mil

millones adicionales para financiar a ANSES. Alrededor de $11 mil millones por

parte de Buenos Aires (cerca de $5 mil millones por la detracción del 15% de

los recursos coparticipados que se derivó del Pacto Fiscal de 1992) y $4,5 mil

millones por Córdoba y Santa Fe (aproximadamente $2 mil millones se deberán

a la detracción del 15%). Provincias de menor desarrollo relativo, como

Catamarca y Jujuy, dejarán de recibir alrededor de $1.400 millones en dicho

año en manos de ANSES, aunque vale aclarar que se trata de provincias que,

junto a otras nueve jurisdicciones, transfirieron sus Cajas de Jubilaciones a la

Nación, y por ende la ANSES financia el déficit de sus ex cajas locales de

jubilaciones.

• La eliminación del subsistema privado de pensiones, cuya introducción resultó

una de las principales justificaciones para generar el financiamiento tributario al

sistema de seguridad social, junto a la existencia de superávit en ANSES

(además del stock de ahorros acumulados en el Fondo de Garantía de

Sustentabilidad, FGS, por más de $200 mil millones este año), han generado

reclamos desde algunas provincias para que se dejen sin efecto las antes

mencionadas detracciones a los recursos de la coparticipación federal de

impuestos.

• Para evaluar el impacto de posibles reformas, a continuación se presentan los

resultados fiscales que hubiesen existido en 2011 en el Tesoro, la ANSES y el

conjunto de provincias, si se hubiese llevado a cabo (en forma excluyente): 1)

la eliminación de la detracción del 15% a la coparticipación federal para

financiar a ANSES, 2) la eliminación de la detracción del 11% del IVA que


financia a ANSES; 3) la eliminación de la detracción del 20% de Ganancias que

financia a ANSES.

• Se aprecia que en dos de los casos anteriores el resultado primario se hubiese

revertido en provincias: Con la eliminación de la detracción del 15% de la

coparticipación o del 20% del impuesto a las ganancias, el sector público

nacional habría pasado a tener déficit en su conjunto, y las provincias

superávit. Por su magnitud, la eliminación de la detracción del 15% es la que

hubiese mostrado los mayores cambios (en 2011 el superávit primario

provincial hubiese sido de $11.212 millones), y habría llevado al déficit anual

tanto al Tesoro Nacional como a la ANSES. La eliminación de la detracción del

11% del IVA, en cambio, hubiese dejado a las provincias prácticamente en

equilibrio en 2011 (déficit menor a $1.000 millones) y al sector público nacional

también en desequilibrio, pero con superávit en ANSES.

Superávit Primario observado en la realidad en 2011 y el que habría surgido de eliminar algunas detracciones a la coparticipación federal que financian a ANSES.

En millones de pesos

Situación Efectiva

Sin quita del 15% de la Copart.

Sin quita del 11% de IVA

Sin quita del 20% de

GananciasGobierno Nacional 4.921 ‐14.348 ‐2.264 ‐5.870

Anses 22.700 ‐10.092 9.748 4.337 Tesoro y Resto ‐17.779 ‐4.256 ‐12.013 ‐10.206

Gobiernos Provinciales ‐8.057 11.212 ‐872 2.733 Consolidado ‐3.136 ‐3.136 ‐3.136 ‐3.136

Fuente: Estimación IERAL sobre la base de MECON.

• A continuación se repite el ejercicio anterior pero ahora suponiendo que el

gobierno nacional descuenta de los fondos que deja de recibir para ANSES, por

eliminación de detracciones, los recursos que en 2011 aportó para cubrir el

déficit de las Cajas de Jubilaciones provinciales transferidas y no transferidas a

la Nación, según estimación de IERAL. En este caso, sólo la eliminación de la

detracción del 15% hubiese llevado al superávit primario provincial.


Superávit Primario observado en la realidad en 2011 y el que habría surgido de eliminar algunas detracciones a la coparticipación federal que financian a ANSES, con compensación de ésta sobre los envíos por déficit en las jubilaciones provinciales.


Situación Efectiva


Sin quita del 11% del IVA

Sin quita del 20% del

Ganancia

Gobierno Nacional 4.921 -14.348 -2.264 -5.870

Anses 22.700 -10.092 9.748 4.337

Tesoro y Resto -17.779 -283 -8.040 -6.233

Gobiernos Provinciales -8.057 7.239 -4.846 -1.241

Consolidado -3.136 -3.136 -3.136 -3.136



Introducción

En el año que corre resulta evidente que el sector público argentino enfrenta

dificultades para cerrar sus cuentas, en sus tres niveles de gobierno. La situación es

particularmente preocupante en las provincias, las cuales desde 2008 (con excepción

de 2010) han mostrado déficit para el conjunto de jurisdicciones, tanto primario como

financiero. En 2011, el consolidado de provincias habría cerrado con un déficit primario

de 0,3% del PIB, que llega a 0,6% si se computan los intereses de la deuda pública. Si

bien las cuentas nacionales también se muestran deficitarias, el acceso al

financiamiento del BCRA disimula en alguna medida las urgencias. En el caso de las

provincias, en cambio, ante una fuerte desaceleración en los envíos automáticos desde

la Nación, pero especialmente los discrecionales, se debió recurrir a una menor

ejecución de obra pública, al aumento de la presión tributaria local y/o la emisión de

pasivos en mercados voluntarios de crédito, que se muestran cautos para absorber

deuda pública, especialmente desde la suba del riesgo país durante el primer semestre

del año.

Es en este contexto que los gobiernos provinciales comienzan a hacer escuchar

nuevamente sus voces con relación al régimen de coparticipación federal de

impuestos. Desde la sanción de la Ley de Coparticipación N° 23.548 a fines de 1988 se

han introducido múltiples modificaciones al régimen de reparto de recursos tributarios

a las provincias. En gran parte, las mismas respondieron a la introducción de

filtraciones para financiar el sistema de seguridad social (SSS) nacional. Entre éstas se

incluyen 15% de la masa coparticipable bruta, 11% del IVA, 20% del Impuesto a las

Ganancias y otras de menor magnitud.

En función de este desbalance en la relación Nación-provincias, puede hablarse de un

proceso de “re-centralización” en la última década, que ha ido a contramano de la

“descentralización" promovida en las últimas décadas del siglo pasado. Esto se observa

tanto a nivel de ingresos como de gastos. El gobierno central pasó de ejecutar el 49%

del gasto en 1999, al 56% en 2010, y de recaudar 76,5% de los ingresos a 81% en

igual periodo. Esto no fue acompañado de un cambio importante en asignación de


responsabilidades de funciones entre niveles de gobierno. Detrás de la centralización,

se ha producido un aumento de la presión tributaria, especialmente nacional,

destinando los recursos a subsidiar actividades del poder central.

Composición de Gasto Primario e Ingresos Totales (antes de transferencias)

Gasto Primario Ingresos Totales

48,7% 55,8%

40,2% 34,7%

11,1% 9,6%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

1999 2010

Municipios Provincias Nación

76,5% 81,0%

18,3% 15,8%5,2% 3,2%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

1999 2010

Municipios Provincias Nación

Fuente: IERAL sobre la base de MECON.

Caída de la participación de las provincias en el reparto

tributario

Una visión consolidada del impacto de los numerosos cambios operados sobre el

sistema tributario y el régimen de coparticipación se presenta en forma esquemática a

continuación, donde se plantea el marco teórico del reparto de recursos a provincias,

inicialmente previsto por la Ley 23.548, y el que efectivamente ocurre en la realidad,

tras más de dos décadas de modificaciones. Con el transcurrir de los años, han

proliferado los regímenes especiales de distribución, que detrajeron recursos del

sistema directo de coparticipación, en la mayoría de los casos para financiar a la

seguridad social.


Reparto de recursos tributarios

Teórico Efectivo

No Distribuib.RegímenesEspeciales

PROVINCIAS

ATN

RECURSOS TRIBUTARIOS NACIONALES

(sin Aportes y Contribuciones)

Transf. Autom. A Nación

NACIÓN

Transf. Autom. A

Provincias

Comercio Exterior y

otros

DistribuiblesRegímenesEspeciales

No Distribuib.DistribuiblesRegímenesEspeciales

PROVINCIAS

ATN

RECURSOS TRIBUTARIOS NACIONALES

(sin Aportes y Contribuciones)

Transf. Autom. A Nación

NACIÓN

Transf. Autom. A

Provincias

Comercio Exterior y

otros

SS NAC.

Transf. Autom. A SS

Nac.

Cheques

Retenciones

Monotributo

% de IVA

% de Gcias.

Etc.

Aranceles M

Las sucesivas modificaciones del esquema de reparto de recursos tributarios

nacionales, especialmente desde el año 1991, han derivado en una caída de la

participación de las provincias. Considerando sólo las transferencias automáticas, las

provincias han perdido alrededor de 8 puntos porcentuales (pp) en términos de la

recaudación nacional total (incluyendo aportes y contribuciones a la seguridad social)

desde la década del noventa. La participación provincial pasó de 34% a mediados de

los ’90, a 26% en 2011, incluyendo las transferencias del Fondo Federal Solidario

(FFS).

Si se adicionan las transferencias discrecionales (corrientes y de capital), el total de

recursos transferidos a las provincias pasó de 35% en promedio en los noventa, a 31%

en 2011, con una caída de 4 puntos porcentuales.


Transferencias a provincias como % de la Recaudación total

Automáticas Totales

45.2%

39.0%

32.0%

25.5%24.8%

34.5%

26.2%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50%

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

% Recaudación

Total

Transf. Autom. a Pcias. FFS

45.2%

39.0%32.0%

25.5%24.8%

26.2%

47.2%41.0%

34.8%

29.8%

34.3%31.3%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50%

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

% Recaudación

Total

Transf. Autom. a Pcias. FFS Transferencias corrientes Transferencias de capital (sin FFS)


Resumiendo, el gobierno nacional recauda la mayor parte de los ingresos tributarios, y

transfiere una parte (decreciente) a las provincias, con un sesgo en aumento hacia la

discrecionalidad, en detrimento de la automaticidad en los envíos.

Coparticipación federal de impuestos: Cesión de recursos

para financiar al sistema de seguridad social

Una fuente importante de la caída relativa en la participación de las transferencias

automáticas a provincias está dada por las filtraciones del régimen de coparticipación

federal de impuestos para financiar al sistema nacional de seguridad social.

A causa de los problemas de financiamiento que mostraba el sistema previsional

público, y preparando el terreno para las reformas que condujeron luego a un sistema

mixto de pensiones, desde el año 1991 (Ley 23.966, que derivó un 11% del IVA para

financiar jubilaciones) se produjo un fuerte desvío de recursos coparticipables hacia el

sistema nacional de seguridad social, ampliando lo que se conoce como el “laberinto

de la coparticipación”. El evento sobresaliente a este respecto lo constituyó el Pacto

Fiscal de agosto de 1992, tras el cual se comenzó a detraer un 15% de los recursos

coparticipables para destinarlos a la seguridad social, situación que aún continúa

vigente. En el siguiente esquema, queda patente la complejidad introducida en el

reparto del IVA, el Impuesto a las Ganancias y la Coparticipación Bruta, principales


fuentes de los ingresos tributarios nacionales transferidos a provincias, debido a las

filtraciones destinadas a la seguridad social. A ello cabría adicionar otros regímenes

que derivan en transferencias y filtraciones de menor magnitud, como el de Bienes

Personales hasta 1996, y el de Combustibles, Monotributo y Cigarrillos hasta el

presente.

Detracciones de coparticipación para financiar a la Seguridad Social: Coparticipación

Bruta, IVA y Ganancias

Coparticipación Bruta

Coparticipación Neta: 85%

ANSES: 15%Tesoro y Otros: 40,24%

Provincias: 58,76%

ATN: 1%

IVACoparticipación

Bruta 89%

ANSES11%

Nacional (ANSES)93,73%

Cajas Provinciales

6,27%

Coparticipación Neta85%

ANSES15%

Tesoro y Otros

40,24%

Provincias58,76%

ATN1%

Impuesto a las Ganancias

$120 Millones AnualesANSES

$20 Millones AnualesATN

$440 Millones AnualesProvincialesNeto

64% Masa Coparticipable

Bruta

ANSES20%

Fondo del Conurbano Bonaerense10%

Provincias según NBI4%

ATN2%

CoparticipaciónNeta85%

ANSES15%

Tesoro y Otros40,24%

Provincias58,76%

ATN1%

Otros regímenes: Bienes Personales, Combustibles, Monotributo, Cigarrillos

NOTA: Desde 1996 el 10% del impuesto a las Ganancias que se destina al Fondo del Conurbano (Buenos

Aires) cuenta con un tope anual de $650 millones. El excedente sobre dicha cifra se reparte entre

todas las provincias, excluida Buenos Aires.

La magnitud de los recursos que deriva de este mecanismo de financiamiento de la

seguridad social es considerable, que son detraídos de las transferencias que deberían

recibir el Tesoro Nacional, los gobiernos provinciales y el fondo ATN. En los cálculos

que siguen no se incluye el aporte de los impuestos sobre los combustibles, al no

formar parte del sistema puro de coparticipación. En 2011, el Sistema de Seguridad

Social habría recibido aproximadamente $73 mil millones de recursos tributarios, de los


cuales cerca de $43 mil millones corresponden a recursos resignados por el conjunto

de las provincias y la Ciudad de Buenos Aires, ya que de no existir el esquema actual

hubiesen fluido hacia ellas como resultado del régimen de coparticipación federal de

impuestos que responde a la Ley 23.548 (el resto de los recursos fue resignado por el

Tesoro Nacional y el fondo ATN).

Si se acumula el monto de recursos cedidos a la seguridad social entre 1991 y 2011,

asciende a $849 mil millones a valores constantes (actualizados por inflación), o 46%

del PIB nacional verificado en 2011. En este sentido, lo resignado por el conjunto de

provincias en dicho período para financiar a la ANSES ($494 mil millones) equivale a

alrededor de un cuarto del PIB de 2011, a un presupuesto y medio de los gastos

provinciales ejecutados en el año 2011 o a más de 2,3 veces el Fondo de Garantía de

Sustentabilidad (FGS) que administra actualmente la ANSES. Alrededor de $106 mil

millones habrían sido resignados por la provincia de Buenos Aires en el mencionado

periodo de 20 años, y cerca de $43 mil millones por Córdoba y Santa Fe, entre las

detracciones más importantes.

Sólo en 2011 la provincia de Buenos Aires habría aportado $9.104 millones para

financiar a ANSES, Santa Fe $3.705 millones y Córdoba $3.681 millones, respecto a lo

que indicaba la distribución original prevista por la Ley 23.548.

El siguiente cuadro detalla como ha sido el proceso de financiamiento de la seguridad

social en los últimos años. Se aprecia que las detracciones a la coparticipación también

reducen los ingresos del Tesoro y del fondo de los ATN, aunque el sector público

nacional en su conjunto gana recursos en términos netos, por el efecto positivo sobre

ANSES.


Detracciones a la coparticipación federal para financiar la Seguridad Social

En Millones de Pesos

2007 2008 2009 2010 2011 2012

Nación 17.270,8 21.721,1 23.373,9 31.619,1 42.928,7 52.409,6

Tesoro -11.815,9 -14.863,5 -15.995,4 -21.641,9 -29.386,9 -35.879,6

ATN -296,0 -371,8 -399,9 -540,2 -732,7 -894,0

Coparticipación Neta -293,6 -369,4 -397,5 -537,8 -730,3 -891,6

Ganancias (2%) -2,4 -2,4 -2,4 -2,4 -2,4 -2,4

Seguridad Social 29.382,8 36.956,4 39.769,2 53.801,2 73.048,3 89.183,2

SNSS (Coparticipación Bruta) 13.352,2 16.746,3 18.154,4 24.531,4 32.791,6 40.040,5

Ganancias - Fijo 120,0 120,0 120,0 120,0 120,0 120,0

Ganancias (20%) 8.455,0 10.613,2 10.994,5 15.214,3 21.603,6 25.810,7

IVA 6.264,2 7.973,5 8.757,0 11.684,7 15.418,7 19.164,2

Adicional s/cigarrillos 447,1 555,1 658,4 786,0 1.026,3 1.294,6

Monotributo 744,3 948,3 1.084,9 1.464,8 2.088,1 2.753,3

Total Provincias y Municipios -17.270,8 -21.721,1 -23.373,9 -31.619,1 -42.928,7 -52.409,6

Coparticipación -17.254,0 -21.704,3 -23.357,1 -31.602,3 -42.911,9 -52.392,8

Resto -16,8 -16,8 -16,8 -16,8 -16,8 -16,8

Fuente: Estimación del IERAL de Fundación Mediterránea.


Detracciones a la coparticipación federal para financiar la Seguridad Social

Acumulado 1991-2011

En millones de pesos de 2011

SNSS (15% Coparticipación

Bruta)

Resto de Detracciones Efecto Combinado Total Detracciones

Nación 228.320 226.752 38.669 493.740 Tesoro ‐160.717 ‐158.791 ‐27.134 ‐346.643 Coparticipación ‐160.717 ‐156.683 ‐27.134 ‐344.535 Bienes Personales ‐ ‐2.108 ‐ ‐2.108 ATN ‐3.930 ‐3.999 ‐665 ‐8.593 Coparticipación Neta ‐3.930 ‐3.836 ‐665 ‐8.431 Ganancias (2%) ‐ ‐113 ‐ ‐113 Bienes Personales ‐ ‐50 ‐ ‐50 Seguridad Social 392.966 389.542 66.468 848.977 SNSS (15% Coparticipación Bruta) 392.966 ‐66.468 66.468 392.966 Ganancias - Fijo ‐ 5.635 ‐ 5.635 Ganancias (20%) ‐ 218.562 ‐ 218.562 IVA ‐ 196.032 ‐ 196.032 Adicional s/cigarrillos ‐ 13.003 ‐ 13.003 Monotributo ‐ 17.753 ‐ 17.753 Bienes Personales ‐ 5.025 ‐ 5.025 Total Provincias y Municipios ‐228.320 ‐226.752 ‐38.669 ‐493.740 Coparticipación ‐228.320 ‐223.096 ‐38.669 ‐490.085 CABA ‐3.251 ‐3.341 ‐590 ‐7.182 Tierra del Fuego ‐2.414 ‐2.398 ‐418 ‐5.231 Resto Provincias ‐222.655 ‐217.357 ‐37.661 ‐477.672 Resto ‐ ‐3.656 ‐ ‐3.656

Ganancias - BA ‐ ‐38 ‐ ‐38 Ganancias - Saldo de BA ‐ ‐525 ‐ ‐525 Ganancias - Provincias menos BA ‐ ‐225 ‐ ‐225 Bienes Personales ‐ ‐2.867 ‐ ‐2.867

Fuente: Estimación del IERAL de Fundación Mediterránea.

Nota: El efecto combinado surge del hecho que las detracciones a la

coparticipación federal suelen aplicarse unas sobre otras, de modo que en alguna

proporción debe considerárselas en forma conjunta.


Detracciones para Seguridad Social por provincias

Acumulado 1991-2011

En Millones de Pesos de 2011

Fuente: Estimación de IERAL de Fundación Mediterránea en base a MECON. Nota: El efecto combinado surge del hecho que las detracciones a la coparticipación federal suelen aplicarse unas sobre

otras, de modo que en alguna proporción debe considerárselas en forma conjunta.


En 2012, el IERAL estima que las provincias cederán algo más de $52 mil millones

adicionales para financiar a ANSES, por efecto de las distintas modificaciones

realizadas a la coparticipación federal. Alrededor de $11 mil millones por parte de

Buenos Aires (cerca de $5 mil millones por la detracción del 15% de los recursos

coparticipables que se derivó del Pacto Fiscal de 1992) y $4,5 mil millones por Córdoba

y Santa Fe (aproximadamente $2 mil millones se deberán a la detracción del 15%).

Provincias de menor desarrollo relativo, como Catamarca y Jujuy, dejarán de recibir

alrededor de $1.400 millones en dicho año en manos de ANSES, aunque vale aclarar

que se trata de provincias que, junto a otras nueve jurisdicciones, transfirieron sus

sistemas de jubilaciones a la Nación, y por ende ANSES financia el déficit de sus ex

cajas locales de jubilaciones.

Estimación IERAL de detracciones a coparticipación provincias para financiar ANSES

en año 2012 - En Millones de Pesos

SNSS (15% Copart.)

Ganancias IVAAdicional

s/cigarrillosMonotributo Total

Buenos Aires 4.991 3.232 2.389 161 343 11.116 Catamarca 626 405 300 20 43 1.394 Cordoba 2.018 1.307 966 65 139 4.495 Corrientes 845 547 404 27 58 1.882 Chaco 1.134 734 543 37 78 2.525 Chubut 359 233 172 12 25 801 Entre Rios 1.110 719 531 36 76 2.471 Formosa 827 536 396 27 57 1.843 Jujuy 646 418 309 21 44 1.438 La Pampa 427 276 204 14 29 951 La Rioja 471 305 225 15 32 1.048 Mendoza 948 614 454 31 65 2.111 Misiones 751 486 359 24 52 1.672 Neuquén 394 255 189 13 27 879 Rio Negro 573 371 274 19 39 1.277 Salta 871 564 417 28 60 1.940 San Juan 768 497 368 25 53 1.711 San Luis 519 336 248 17 36 1.155 Santa Cruz 359 233 172 12 25 801 Santa Fe 2.031 1.315 972 66 140 4.524 Santiago del Estero 939 608 449 30 65 2.091 Tucuman 1.081 700 517 35 74 2.408 Tierra del Fuego 280 182 134 9 19 624 CABA 561 363 268 18 39 1.249 Total 23.528 15.237 11.261 761 1.618 52.404

Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a MECON.


Las detracciones a los recursos coparticipables dirigidas a las arcas de la Seguridad

Social han ido trepando en términos del PIB. Cuando comenzaron las reformas, en

1991, llegaban a 0,2%. En 1996 representaban 2,4% del producto, y han seguido una

tendencia creciente, alcanzando 4% del PIB en 2011. Detrás de este comportamiento

en los últimos años se encuentra una menor evasión y un insuficiente ajuste por

inflación en el Impuesto a las Ganancias, entre otras causas.

Detracciones a la coparticipación federal para Seguridad Social en % del PIB

0,2%

1,6%

2,4%

2,4% 2,5% 2,6%

2,5% 2,6% 2,7% 3,0%

2,7%

2,1%

2,7%

3,3% 3,4%

3,4% 3,6%

3,6%

3,5% 3,7% 4,0%

0,0%

0,5%

1,0%

1,5%

2,0%

2,5%

3,0%

3,5%

4,0%

4,5%

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Masa Coparticipable (15%) IVA (11%)

Ganancias (20%) Resto

Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a MECON.

Desequilibrio fiscal en Tesoro Nacional, ANSES y Provincias

El sistema de jubilaciones argentino comenzó a presentar graves problemas financieros

desde los años ochenta, con el sistema de reparto, a los que se sumaron los

desequilibrios de la transición ocasionados por la implementación del sistema mixto de

pensiones (el proyecto de ley fue presentado al Congreso Nacional a mediados de

1992 y aprobada la reforma en 1993), donde los trabajadores podían optar por derivar

su aporte al sistema público de reparto o a un componente privado de capitalización.

Como era previsible que la desviación de aportes de los trabajadores activos, frente a

una masa creciente de pasivos, profundizara inicialmente el déficit del sistema, en un

período de transición, la respuesta a comienzos de los años noventa consistió en la


desviación hacia el sistema de pensiones de recursos tributarios distintos de los

aportes y contribuciones, que en gran medida provenían del régimen de

coparticipación federal de impuestos. Tal situación se inició en 1991 con el desvío del

11% del IVA, pero el evento sobresaliente lo constituyó el Pacto Fiscal de agosto de

1992, tras el cual se comenzó a detraer un 15% de los recursos coparticipables para

destinarlos a la seguridad social, situación que aún continúa vigente.

Por diferentes motivos, a partir del año 2004 la ANSES comenzó a mostrar un

resultado superavitario, que se incrementó especialmente desde la eliminación del

subsistema privado de pensiones en 2008. En 2011, el superávit de ANSES ascendió a

$12.695 millones (en precios de 2012), equivalente a casi un cuarto de los recursos

impositivos que le cedieron las provincias ese año. El acumulado anual (12 meses) al

primer semestre de 2012 arroja un superávit de $11.222 millones para el organismo

previsional.

Resultado de la ANSES (en millones de $ constantes de 2012)

‐1,642 ‐2,441

1,160 1,327

3,646

‐476 ‐881

‐982

1,184 1,705

982 992

‐444

610 1,216 485

5,749

8,607

12,176

6,847

12,117 11,042 12,695

11,222

‐4,000

‐2,000

‐

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

14,000

0

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

120,000

140,000

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

I sem

. 2012

Mill. $

Ingresos Totales* Gastos Totales*

Detracciones de impuestos

coparticipables

Creación del sistema mixto Plan de

inclusión previsional

Traspasos a AFJP

Eliminación del sistema mixto

AUH


Nota: *Incluyen figurativos. Los datos del primer semestre de 2012 están anualizados

(acumulado anual a junio de 2012).


Considerando los resultados fiscales de los componentes principales del sector

público argentino queda claro que la situación para provincias y el tesoro nacional se

viene complicando en los últimos años, y que no ocurre lo mismo con las cuentas de

ANSES. En 2003, tanto la Nación como las provincias mostraban superávit primario

(2,3% y 0,9% del PIB respectivamente), pero al interior del sector público nacional la

ANSES aparecía prácticamente equilibrada, mientras que el Tesoro y los demás

componentes explicaban casi la totalidad del superávit nacional. En 2009, luego de las

reformas aplicadas al sistema de seguridad social (estatización del pilar privado, entre

otras), mientras el sector público nacional mostró un superávit de 1,5% del PIB, las

provincias ya se encontraban en terreno negativo (-0,7% del PIB). En el interior de las

cuentas nacionales, en dicho año la ANSES concentraba todo el superávit, mientras

que el Tesoro y resto del sector público nacional se encontraban en torno al equilibrio.

En 2011, el sector público nacional exhibió un pequeño superávit (0,3% del PIB), pero

con excedentes en ANSES y déficit en el Tesoro, al tiempo que las provincias

continuaron en los números negativos (-0,3%). No obstante, el Tesoro nacional se

financia desde el superávit de ANSES, y colocándole deuda en el FGS que administra

dicho organismo.


Resultado primario de Nación y Provincias (en % del PIB)

2003 2009

2,3%

0,9%

0,0%

0,5%

1,0%

1,5%

2,0%

2,5%

Nación Provincias

2,1%

0,2%

0,0%

0,5%

1,0%

1,5%

2,0%

2,5%

Tesoro y Otros Seguridad Social

1,5%

‐0,7%‐1,0%

‐0,5%

0,0%

0,5%

1,0%

1,5%

2,0%

Nación Provincias

0,2%

1,3%

0,0%

0,5%

1,0%

1,5%


2011 2011 (sin utilidades del BCRA)

0,3%

‐0,3%‐0,4%

‐0,3%

‐0,2%

‐0,1%

0,0%

0,1%

0,2%

0,3%

Nación Provincias

‐1,0%

1,2%

‐1,5%

‐1,0%

‐0,5%

0,0%

0,5%

1,0%

1,5%


‐0,2%

‐0,3%‐0,4%

‐0,3%

‐0,3%

‐0,2%

‐0,2%

‐0,1%

‐0,1%

0,0%

Nación Provincias

‐1,4%

1,2%

‐2,0%

‐1,5%

‐1,0%

‐0,5%

0,0%

0,5%

1,0%

1,5%



La eliminación del subsistema privado, una de las principales justificaciones para

generar el financiamiento tributario al Sistema de Seguridad Social, junto a la

existencia de dicho excedente en ANSES (además del stock de ahorros acumulados en

el Fondo de Garantía de Sustentabilidad, FGS, por más de $200 mil millones este año),

han generado reclamos desde algunas provincias para que se dejen sin efecto las

antes mencionadas detracciones a los recursos de la coparticipación federal de

impuestos. Para evaluar el impacto de posibles reformas, a continuación se presentan

los resultados fiscales que hubiesen existido en 2011 en el Tesoro, la ANSES y el

conjunto de provincias, si se hubiese llevado a cabo: 1) la eliminación de la detracción

del 15% a la coparticipación federal para financiar a ANSES, 2) la eliminación de la


detracción del 11% del IVA que financia a ANSES; 3) la eliminación de la detracción del

20% de Ganancias que financia a ANSES.

Se aprecia que en dos casos el resultado primario se hubiese revertido en provincias:

Con la eliminación de la detracción del 15% de la coparticipación o del 20% del

impuesto a las ganancias, el sector público nacional habría pasado a tener déficit en su

conjunto, y las provincias superávit. Por su magnitud, la eliminación de la detracción

del 15% es la que hubiese mostrado los mayores cambios (en 2011 el superávit

primario provincial hubiese sido de $11.212 millones), y habría llevado al déficit anual

tanto al Tesoro Nacional como a la ANSES. La eliminación de la detracción del 11% del

IVA1, en cambio, hubiese dejado a las provincias prácticamente en equilibrio en 2011

(déficit menor a $1.000 millones) y al sector público nacional también en desequilibrio,

pero con superávit en ANSES.

Superávit Primario observado en la realidad en 2011 y el que habría surgido de

eliminar algunas detracciones a la coparticipación federal que financian a ANSES.


Situación Efectiva


Sin quita del 11% de IVA

Sin quita del 20% de

GananciasGobierno Nacional 4.921 ‐14.348 ‐2.264 ‐5.870

Anses 22.700 ‐10.092 9.748 4.337 Tesoro y Resto ‐17.779 ‐4.256 ‐12.013 ‐10.206

Gobiernos Provinciales ‐8.057 11.212 ‐872 2.733 Consolidado ‐3.136 ‐3.136 ‐3.136 ‐3.136


A continuación se repite el ejercicio anterior pero ahora suponiendo que el gobierno

nacional descuenta de los fondos que deja de recibir para ANSES, por eliminación de

detracciones a la coparticipación, los recursos que en 2011 aportó para cubrir el déficit

de las Cajas de Jubilaciones provinciales transferidas y no transferidas a la Nación

1 En este caso se supone que también se elimina la porción de recursos que reciben las Cajas Provinciales de

Jubilación que se derivan de tal detracción del 11% del IVA.


(estimados). En este escenario, sólo la eliminación de la detracción del 15% hubiese

llevado a las provincias al superávit primario.

Superávit Primario observado en la realidad en 2011 y el que habría surgido de

eliminar algunas detracciones a la coparticipación federal que financian a ANSES,

con compensación de ésta sobre los envíos por déficit en las jubilaciones

provinciales.


Situación Efectiva


Sin quita del 11% del IVA

Sin quita del 20% del

Ganancia

Gobierno Nacional 4.921 -14.348 -2.264 -5.870

Anses 22.700 -10.092 9.748 4.337

Tesoro y Resto -17.779 -283 -8.040 -6.233

Gobiernos Provinciales -8.057 7.239 -4.846 -1.241

Consolidado -3.136 -3.136 -3.136 -3.136


Apéndice: Otras detracciones a la coparticipación para

financiar al sistema nacional de seguridad social

En esta sección se describen las otras detracciones que se implementaron para

financiar la seguridad social. Se abordarán las que recaen sobre Ganancias (suma fija),

Bienes Personales, Combustibles, Monotributo y Adicional sobre Cigarillos.

La Ley 23.966 de 1991 creó un impuesto a los Bienes Personales no

incorporados al proceso económico2. A partir de su creación, se destinó 90% al

financiamiento del sistema nacional de seguridad social y 10% al sistema provincial.

2 Inicialmente, se estipuló el impuesto de emergencia por 9 períodos fiscales a partir del 31 de diciembre de

1991, pero luego se prorrogó continuamente. Recientemente, la Ley 26.545 estipuló su vigencia hasta el 31 de diciembre de 2019.


Sin embargo, al igual que ocurrió con el 11% del IVA, luego la distribución cambió a

93,73% y 6,27% respectivamente, cuando se transfirieron algunas Cajas provinciales.

Más tarde, desde el 1 de octubre de 1996 por el artículo 4 de la Ley 24.699,

sobre la proporción correspondiente al sistema nacional se aplicó un régimen de

distribución de acuerdo a la Ley 23.548 (es decir, por fuera de la masa coparticipable,

pero siguiendo los criterios de distribución primaria y secundaria), pero excluyendo en

el reparto a CABA. La Ley 25.392 de 2001, en su artículo 5, introdujo una detracción

previa a la distribución del impuesto de $250 mil mensuales destinadas al

financiamiento del Instituto Nacional Central Único Coordinador de Ablación e Implante

(INCUCAI). La distribución actual de Bienes Personales resulta:

Esquema de distribución actual de Bienes Personales

Fuente: IERAL sobre la base de MECON e INFOLEG.

La Ley 24.699 de 1996, en sus artículos 2 y 3, incorpora detracciones a los

impuestos a los combustibles destinadas a financiar la Seguridad Social. Así, se asigna

21% de la recaudación de gravámenes a las naftas, el 100% de los demás impuestos

específicos sobre combustibles (gasoil, diesel-oil, kerosene y gas natural comprimido),

y el 10% del impuesto a los automotores gasoleros.

Además, el artículo 5 de dicha norma determina una detracción de $580

millones anuales del impuesto a las Ganancias, previo a su distribución, de los cuales

Impuesto a los Bienes

Personales

INCUCAI$3 Millones Anuales

Distribución según

Ley Nº 23.54893,7%

Cajas Provinciales6,3%

Tesoro y Otros41,64 %

ATN1%

Provincias (incluye Tierra del Fuego)

57,36%


$120 millones corresponden al financiamiento del Sistema Nacional de Seguridad

Social.

Otra importante fuente de fondos para el sistema de Seguridad Social es la

detracción del 70% del Monotributo, impuesto creado por la Ley 24.977 de 1998. El

30% restante fue destinado directamente a las provincias, en función de los

coeficientes de la Ley 23.548, incluyendo Tierra del Fuego pero no CABA. La

distribución actual del Monotributo resulta:

Esquema de distribución actual del Monotributo

Fuente: IERAL sobre la base de MECON e INFOLEG.

Finalmente, el 100% del impuesto Adicional de Emergencia sobre el Precio de

Venta de Cigarrillos fue destinado al financiamiento de la seguridad social por el

artículo 11 de la Ley 25.239 de 1999.

Monotributo

ANSES70%

Provincias (incluye Tierra del Fuego)

según Ley Nº23.54830%

veinte años de detracciones a la coparticipación … fiscal nº... · año 7 - edición nº 21 -...

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