UNIVERZA V MARIBORU

PRAVNA FAKULTETA

Magistrsko delo

PRIMERJAVA PREDNOSTNIH PRAVIC PRI PRODAJI ALI ZAKUPU

KMETIJSKIH ZEMLJIŠČ IN GOZDOV Z ANALIZO SODNE PRAKSE

SODIŠČ V REPUBLIKI SLOVENIJI

Maribor, junij 2018 Avtor: David Borlinič Gačnik

Mentor: prof. dr. Renato Vrenčur

II

III

Zahvaljujem se mentorju, prof. dr. Renatu Vrenčurju, za napotke, priporočila in

usmeritve pri pripravi magistrskega dela.

Iskrena hvala staršem, družini in prijateljem, za neprecenljivo podporo pri študiju, ter

na mojih življenjskih poteh.

IV

Kazalo vsebine

1. Uvod ...................................................................................................................... 1

1.1. Obravnavana problematika ................................................................................ 1

1.2. Cilji ................................................................................................................. 2

1.3. Metodologija .................................................................................................... 3

2. Normativni okvir ..................................................................................................... 5

2.1. Ustava Republike Slovenije ................................................................................ 5

2.2. Splošna pravila civilnega prava .......................................................................... 6

2.2.1. Obligacijski zakonik (OZ) ............................................................................ 6

2.2.2. Stvarnopravni zakonik (SPZ) ....................................................................... 7

2.2.3. Zakon o zemljiški knjigi (ZZK-1) .................................................................. 7

2.3. Posebna ureditev po ZKZ in ZG .......................................................................... 8

2.4. Drugi predpisi ................................................................................................. 10

2.4.1. Predpisi, ki urejajo splošne zakonite predkupne pravice ................................ 10

2.4.2. Predpisi, ki urejajo posebne zakonite predkupne pravice .............................. 11

3. Opredelitev pojmov ................................................................................................ 13

3.1. Zakonita predkupna pravica.............................................................................. 13

3.2. Kmetijsko zemljišče in gozd .............................................................................. 14

3.2.1. Kmetijsko zemljišče ................................................................................... 15

3.2.2. Gozd ........................................................................................................ 17

3.3. Promet s kmetijskimi zemljišči in gozdovi ........................................................... 19

3.4. Status kmeta kot prednostnega upravičenca ...................................................... 21

4. Predkupna pravica kot omejitev pravice do zasebne lastnine ...................................... 23

4.1. Lastninska pravica in razpolagalno upravičenje ................................................... 24

4.2. Poseg v razpolagalno upravičenje – speča pravica .............................................. 25

4.3 Sorazmernost posegov v pravico do zasebne lastnine pri prednostnih pravicah ..... 26

5. Prednostne pravice po ZKZ in ZG ............................................................................. 30

5.1. Predkupna pravica ........................................................................................... 30

5.1.1. Kategorije in vrstni red predkupnih upravičencev po ZKZ .............................. 31

5.1.1.1. Solastnik ............................................................................................... 32

5.1.1.2. Kmet mejaš ........................................................................................... 33

5.1.1.3. Zakupnik zemljišča, ki je naprodaj ........................................................... 34

V

5.1.1.4. Drug kmet ............................................................................................ 35

5.1.1.5. kmetijska organizacija in samostojni podjetnik posameznik ....................... 36

5.1.1.6. Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije ............................ 37

5.1.1.7. Konkurenca predkupnih upravičencev po ZKZ .......................................... 37

5.1.2. Kategorije in vrstni red predkupnih upravičencev po ZG ............................... 41

5.1.2.1. Varovalni gozd in gozd s posebnim namenom .......................................... 42

5.1.2.2. Večji kompleks gozda ............................................................................ 43

5.1.2.3. Ostali gozdovi ....................................................................................... 43

5.1.2.4. Konkurenca predkupnih upravičencev po ZG ............................................ 43

5.1.3. Primerjava kategorij in vrstnega reda upravičencev po ZKZ in ZG ................. 45

5.1.4. Kolizija s splošnimi in specialnimi predpisi ................................................... 47

5.1.4.1. Kolizija med pravili ZG in ZKZ ................................................................. 47

5.1.4.2. Kolizija s pogodbeno predkupno pravico .................................................. 48

5.1.4.3. Kolizija med pravili ZKZ in ZG ter drugimi predpisi .................................... 49

5.1.4.3.1. Kolizija pravil o solastniku kot predkupnem upravičencu ........................ 49

5.1.4.3.2. Kolizija z drugimi specialnimi predpisi .................................................. 51

5.2. Prednostna pravica pri zakupu ......................................................................... 54

5.2.1. Kategorije in vrstni red prednostnih upravičencev do zakupa ........................ 54

5.2.1.1. Zakupnik .............................................................................................. 55

5.2.1.2. Mejaš zakupnik in kmet mejaš ................................................................ 55

5.2.1.3. Drug kmet, kmetijska organizacija ali samostojni podjetnik posameznik ..... 56

5.2.2. Primerjava s kategorijami predkupnih upravičencev po ZKZ in ZG ................. 58

5.3. Postopek uveljavljanja prednostnih pravic ......................................................... 61

5.4. Izigravanje pravil o prednostni pravici in posledice ............................................. 64

5.4.1. Ovira za overitev podpisa na ZK dovolilu ........................................................ 64

5.4.2. Neveljavnost pravnega posla ........................................................................ 65

5.4.3. Primeri kršitev pravil o predkupni pravici ........................................................ 68

5.4.3.1. Simulirani pravni posli ............................................................................... 68

5.4.3.2. Opustitev obvestila predkupnemu upravičencu ............................................ 69

5.4.4. Izbrisna tožba .............................................................................................. 69

6. Sklep .................................................................................................................... 71

7. Bibliografija ........................................................................................................... 76

VI

POVZETEK

Zakon o kmetijskih zemljiščih in Zakon o gozdovih določata posebnosti v zvezi s

predkupnimi pravicami in postopkom prodaje kmetijskih zemljišč, zaščitenih kmetij in

gozdov, ki promet urejajo drugače, kot ga urejajo tradicionalni instituti civilnega prava.

Predpisa določata kategorije in vrstne rede predkupnih upravičencev za nakup pa tudi

prednostno pravico do zakupa kmetijskih zemljišč, zaščitenih kmetij in gozdov.

Določitev zakonite predkupne pravice pomeni poseg v razpolagalno upravičenje

lastnika oziroma v pravico do izbire sopogodbenika in s tem v ustavno zagotovljeno

pravico do zasebne lastnine. Pri določitvi analiziranih zakonitih predkupnih pravic gre

za relativno blage omejitve, ki so utemeljene v javnem interesu, sorazmerne in zato

dopustne. Ne glede na to, da zakonodajalec v primeru prodaje določenih vrst gozdov

na prvo mesto postavi osebo javnega prava, pri kmetijskih zemljiščih pa je oseba

javnega prava zadnji v vrsti predkupnih upravičencev, sta obe predkupni pravici

določeni v javnem interesu.

Jedro problema je analiza in primerjava kategorij in vrstnih redov prednostnih

upravičencev, ki pokaže, da med vrstnimi redi in kategorijami prednostnih

upravičencev do prodaje in zakupa kmetijskega zemljišča in gozda obstajajo določene

razlike, katerih ratio je zdaj bolj, zdaj manj jasen. Med dilemami in neustrezno

urejenimi položaji, ki so ob analizi sodne prakse izpostavljeni v tej nalogi, velja

izpostaviti položaj solastnika kot predkupnega upravičenca v primeru prodaje gozda. V

tem primeru ga lahko po stališču teorije štejemo za mejaša. Z razlago, ki je analogna

sodni praksi v primeru predkupne pravice občine, pa bi solastnika lahko šteli celo za

prvega predkupnega upravičenca.

V nalogi opozarjamo tudi na nekatere nejasnosti, ki nastanejo ob smiselni uporabi

predpisov o prodaji kmetijskega zemljišča za primere prodaj gozda in v primeru

zakupa. Končno obravnavamo še postopkovne posebnosti uveljavljanja prednostnih

pravic ter sankcije, ki nastopijo ob kršitvi analiziranih pravil, ki so v ničnosti

zavezovalnega pravnega posla in oviri za overitev podpisa na zemljiškoknjižnem

dovolilu.

KLJUČNE BESEDE: poseg v zasebno lastnino, prenos lastninske pravice, zakup,

kmetijska zemljišča, gozd, predkupna pravica, kategorije prednostnih upravičencev,

prednostna pravica pri zakupu.

UDK: 347.239(043.3)

SUMMARY

VII

TITLE: A comparison of preferential rights regarding the disposition of

agricultural areas and forests with an analysis of Slovenian case law

Agricultural Land Act and Act on Forests regulates the specificities regarding the

transactions of agricultural land and pre-emptive rights. Legislation defines the pre-

emptive rights to buy and priority rights to lease agricultural areas, protected farms

and forests, by determining the categories and ranks of priority rights holders.

Pre-emptive rights and priority rights to lease agricultural land and forests disables the

owner to choose the counter party and therefore interfere with the constitutional

guaranteed right to private property. The interference is justified in the public interest.

Pre-emptive rights are recognised as relatively minor restrictions, which are

proportionate with its object and therefore admissible. Analysed pre-emptive rights are

determined in the public interest, regardless the fact that in the case of agricultural

land, the public entity is recognised as the last pre-emptive holder.

The aim of this paper is to analyse and compare the categories and ranks of holders

of pre-emptive rights and priority rights to lease agricultural land and forests. There

are certain divergences between the ranks and the categories of pre-emptive holders

of agricultural land and forest. The divergences are not consistently justified, e.g. the

position of the co-proprietor of forests, which is treated differently compared to the

position of the co-proprietor of agricultural land without legitimate or reasonable

justification. Therefore, the theory stated that co-proprietor could be considered as the

first neighbour. Moreover, the co-proprietor could be considered as first pre-emptive

buyer, according to the case law in the case of conflict between municipality as pre-

emptive buyer and co-proprietor as pre-emptive buyer according to the general rules.

There are some ambiguities pointed out in this paper that are associated with mutatis

mutandis use of the rules, governing the transactions of agricultural land to the

transactions of forests. Finally, we address the procedural questions and sanctions that

should be applied in violation of the analysed rules. In addition to administrative

protection, in particular, the nullity of the contract and the obstacle to the notarisation

of the signature on the clausula intabulandi.

KEYWORDS: real estate transaction, lease, agricultural land, forest, pre-emptive

right, priority right to lease, categories of priority right holders, the right to private

property

1

1. Uvod

1.1. Obravnavana problematika

Pravna pravila, ki urejajo razpolaganje z nepremičninami, so urejena s splošnimi

pravili civilnega prava. Ta so se kontinuirano razvijala vse od časov Rimskega prava

in so civilizacijski dosežek. Danes velja, da je možnost razpolaganja eno temeljnih

upravičenj, ki so povezana z lastninsko pravico.1 Pravica do zasebne lastnine je

ustavnopravna kategorija, zato morajo biti morebitni posegi vanjo utemeljeni in

sorazmerni.

Pravila, ki urejajo razpolaganje s kmetijskimi zemljišči in gozdovi, so pisana v duhu

varovanja javnega interesa, ki ga prepoznavamo v »usmerjanju prometa s

kmetijskimi zemljišči tako, da ostanejo v primarni pridelovalni funkciji v obsegu, ki

je potreben za zagotovitev prehranske varnosti prebivalcev«.2 Zaradi zagotavljanja

tega interesa omejujejo lastnika pri razpolaganju z njegovo nepremičnino. Te

omejitve pa odpirajo nekatera pomembna pravna vprašanja, ki so predmet

magistrske naloge.

Osrednja tema magistrske naloge je analiza omejitev pri razpolaganju s kmetijskimi

zemljišči in gozdovi na temelju prodajne pogodbe in pri zakupu. Te omejitve se

odražajo predvsem kot določitev prednostnih vrstnih redov do zakupa ali nakupa

kmetijskega zemljišča ali gozda. V nadaljevanju podrobno analiziramo naravo

predkupnih pravic in prednostne pravice do zakupa kmetijskih zemljišč in gozdov,

jih medsebojno primerjamo in umestimo v širši kontekst pravnega sistema. Posebno

pozornost namenimo kategorijam in vrstnim redom predkupnih upravičencev in

prednostnih upravičencev do zakupa kmetijskega zemljišča in gozda, ki so urejeni v

Zakonu o kmetijskih zemljiščih (ZKZ)3 ter Zakonu o gozdovih (ZG)4 ter jih

medsebojno primerjamo. Opozorimo na morebitne nejasnosti in potrebe po prenovi

normativne ureditve.

Hkrati obravnavano problematiko opazujemo v širšem kontekstu in vsled temu

primerjamo kategorije in vrstni red prednostnih upravičencev pri prodaji in zakupu

1 M. Juhart, M. Tratnik, R. Vrenčur, Stvarnopravni zakonik (SPZ) s komentarjem, Uradni list Republike

Slovenije: Pravna fakulteta v Mariboru 2016, Ljubljana 2016, str. 216. 2 VSRS, Sodba II Ips 369/2010 z dne 15. 12. 2011. 3 Uradni list RS, št. 71/11 – uradno prečiščeno besedilo, 58/12, 27/16 in 27/17 – ZKme-1D. 4 Uradni list RS, št. 30/93, 56/99 – ZON, 67/02, 110/02 – ZGO-1, 115/06 – ORZG40, 110/07, 106/10,

63/13, 101/13 – ZDavNepr, 17/14, 24/15, 9/16 – ZGGLRS in 77/16.

2

kmetijskih zemljišč in gozdov s kategorijami drugih prednostnih upravičencev, ki

imajo predkupno pravico po splošnih in specialnih predpisih. Analiziramo tudi

položaje, ki nastanejo, ko pride do trka več prednostnih pravic v zvezi z isto stvarjo.

Končno pozornost namenimo še posledicam kršitev predkupnih pravic in pravil o

prednostni pravici do zakupa ter pravnim sredstvom, ki so upravičencem na voljo.

Ob obravnavi jedra in posameznih vprašanj so predstavljena stališča in razvoj

relevantne sodne prakse sodišč Republike Slovenije.

Bistvo magistrske naloge ni analiza splošnih pravil civilnega prava, ki urejajo promet

z nepremičninami, saj so ta v teoriji že podrobno splošno in pregledno predstavljena.

Med splošnimi pravili in koncepti bomo predstavili le tiste, ki se neposredno nanašajo

na obravnavano problematiko, vanje pa posebna pravila o prometu s kmetijskimi

zemljišči bolj ali manj posegajo. Tukaj imamo v mislih predvsem naslednje pojme:

pravica do zasebne lastnine, zakonita in pogodbena predkupna pravica, razpolagalni

in zavezovalni pravni posel, prodajna in zakupna pogodba, ničnost in izpodbojnost

pravnega posla, izbrisna tožba.

Prav tako namen te naloge ni nizanje pravil o prometu kmetijskih zemljišč ali gozdov

ter splošno opisovanje veljavnega sistema. Pač je bistvo in namen raziskave v

osvetlitvi celovitega pogleda na kategorije in vrstni red prednostnih upravičencev pri

nakupu in zakupu kmetijskih zemljišč in gozdov. Tudi pri teh pravilih bomo v

splošnem analizirali le koncepte, ki se neposredno nanašajo na obravnavano

problematiko, recimo: opredelitev pojma kmetijskega zemljišča in gozda ter status

kmeta kot predkupnega upravičenca.

1.2. Cilji

Namen in cilj magistrskega dela je analizirati in predstaviti pravila, ki urejajo

prednostne pravice pri razpolaganju s kmetijskimi zemljišči na podlagi prodajne in

zakupne pogodbe. Pregledno bomo prikazali kategorije in vrstni red predkupnih

upravičencev v primerjavi s prednostnimi upravičenci do zakupa kmetijskega

zemljišča oziroma gozda. Pri tem bomo predstavili posebnosti v primerjavi s splošno

ureditvijo prometa z nepremičninami ter skozi analizo literature in sodne prakse

sodišč v Republiki Sloveniji preučili odprta vprašanja v zvezi z obravnavano tematiko.

Glede na rezultate analize bomo skušali v sklepnem delu osvetliti nekatera področja,

ki bi si zaslužila podrobnejšo obravnavo pri prihodnji normativni ureditvi zadevnega

področja.

3

Cilj naloge je z ustreznimi metodološkimi pristopi preveriti resničnost naslednjih

hipotez:

HIPOTEZA 1: Kmetijska zemljišča niso in ne smejo biti predmet proste razpolage.

HIPOTEZA 2: Uzakonjena predkupna pravica in prednostna pravica pri zakupu

kmetijskega zemljišča oziroma gozda pomenita sorazmeren poseg v ustavno

varovano pravico do zasebne lastnine.

HIPOTEZA 3: Posebna zakonska pravila, ki regulirajo prodajo in zakup kmetijskih

zemljišč oziroma gozdov, učinkovito in ustrezno varujejo javni interes po ohranjanju

kmetijskih zemljišč in gozdov.

HIPOTEZA 4: Obstajajo tudi drugi možni načini varovanja javnega interesa pri

razpolaganju s kmetijskimi zemljišči oziroma gozdovi.

HIPOTEZA 5: Kroga prednostnih upravičencev pri prodaji in zakupu kmetijskega

zemljišča se medsebojno razlikujeta, skupno pa se razlikujeta od kroga upravičencev

pri prodaji gozda in po drugih splošnih in specialnih predpisih.

HIPOTEZA 6: Trk pravil o predkupni pravici po splošnih in specialnih predpisih

povzroča nekatere nejasnosti pri prodaji kmetijskih zemljišč in gozdov.

HIPOTEZA 7: Prednostnim upravičencem so na voljo učinkovita pravna sredstva za

varovanje njihovega položaja.

HIPOTEZA 8: Ureditev po ZKZ in ZG je v določenih aspektih kljub študijam in

novelacijam še vedno nejasna in nepopolna.

HIPOTEZA 9: Obstaja prostor za izboljšanje regulacije razpolaganja s kmetijskimi

zemljišči in s tem učinkovitejše kmetijsko-gospodarsko delovanje države.

1.3. Metodologija

Poglavja v nalogi si bodo sledila logično od splošne predstavitve pravnih pravil in

njihove umestitve v pravni sistem, preko obravnave jedra problema do sankcij, ki

naj sledijo kršitvam. Pravila, ki urejajo prednosti pri prodaji in zakupu kmetijskih

zemljišč in gozdov, bodo predstavljena po metodi deskripcije. Možni besedni pomen

analiziranega zakonskega besedila bomo najprej iskali s pomočjo jezikovne razlage

zakona ter tako določili zunanjo pomensko mejo. Kolikor bomo pri analizi ugotovili

več možnih pomenov besed, bomo uporabili še druge metode razlage. Ker je pravni

sistem usklajena celota, bomo pri razlagi pravnih pravil uporabili tudi sistematično

metodo. Dobljene rezultate razlag bomo vedno preverjali z logično razlago. Končno

4

preverjanje pomena bomo izvedli še s teleološko razlago, ki določa pomen jezikovnih

znakov glede na namen, ki ga neko pravno določilo ima.5

Kolikor bomo pri analizi pravnih pravil naleteli na položaje, ki jih pravo ne ureja (t.i.

klasična pravna praznina), jih bomo v okviru možnosti reševali s sklepanjem od

podobnega na podobno. Od izrecno urejenih primerov na primer, ki ga

zakonodajalec ni izrecno opredelil, pač pa zgolj nakazal, bomo sklepali znotraj meja

zakonskega pravila - z uporabo analogije intra legem. S pomočjo posamične oz.

zakonske analogije bomo od posamično zakonsko urejenih primerov sklepali na

zakonsko neurejene primere. Kolikor bi pri proučevanju pravil ugotovili, da obstajajo

tudi takšni dejanski stanovi, ki bi jih bilo zaradi zagotavljanja enakosti potrebno

neenako vrednotiti, bomo uporabili argument teleološke redukcije.6

Dognanja sodne prakse in pravne teorije bodo v tej nalogi raziskana po metodi

analize ter po metodi klasifikacije umeščena v sistem pravil, ki urejajo zadevno

področje. Po metodi kompilacije bomo predstavili tudi lastna stališča ter z metodo

triangulacije ugotovitve povezali v celovit sistem.

5 Povzeto po: Pavčnik Marijan, Argumentacija v pravu, 2013, str. 70 - 106. 6 Ibidem, str. 147 – 180.

5

2. Normativni okvir

Uvodoma je smiselno predstaviti temeljne norme, znotraj meja katerih se gibljemo

v tej magistrski nalogi. Namen prvega poglavja je predstaviti normativni okvir,

katerega poznavanje je temeljno za izvedbo analize in primerjave prednostnih pravic

pri prodaji ali zakupu kmetijskih zemljišč in gozdov. Gre za predpise, ki osmišljajo

sistem prometa s kmetijskimi zemljišči in gozdovi oziroma se nanj nanašajo, hkrati

pa so temelj analiziranih sodb sodišč Republike Slovenije (RS). Ob tem predstavlja

pomen njihovega besedila polje argumentacije, izhodišče za reševanje konkretnih

dejanskih stanov ter mejo, ki je kot razlagalci predpisa ne smemo prestopiti. Te

predpise smo klasificirali tako, da najprej predstavimo relevantne določbe Ustave

Republike Slovenije7 (Ustava), nadalje predstavimo splošna pravila civilnega prava

in končno še določila ZKZ in ZG, ki so bistvena za izvedbo te raziskave.

2.1. Ustava Republike Slovenije

Ustava je krovni predpis oz. izhodiščni pravni akt v državi.8 V zvezi z obravnavano

tematiko je relevantna določba, ki vsakomur zagotavlja pravico do zasebne lastnine

in dedovanja.9 Primaren pomen tega določila je varstvo posameznika pred posegi

oblasti v njegovo lastninsko pravico, ki pa jo je v kontekstu ustavnega prava moč

razumeti širše kot jo razumemo v stvarnem pravu. Pravica do zasebne lastnine v

bistvu omogoča posamezniku, da svobodno ravna na premoženjskopravnem

področju.10

Posameznik pri ravnanju na premoženjskopravnem področju ni neomejen, pa

čeprav ima na neki stvari polno lastninsko pravico. Zakonodajalec ima pooblastilo

za poseg v njegovo pavico že na podlagi Ustave.11 Ustava določa, da je način

pridobitve lastnine določen z zakonom na način, da je zagotovljena njena

»gospodarska, socialna in ekološka funkcija«.12 S tem pa je povezano tudi določilo,

po katerem je možno lastninsko pravico v javno korist celo odvzeti, vendar le pod

7 Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121,140,143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90,97,99 in 75/16

– UZ70a. 8 Pavčnik Marijan, Teorija prava, Prispevek k razumevanju prava, 3. Razširjena, spremenjena in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2007, str 289. 9 33. člen Ustave. 10 Povzeto po: Zobec Jan v Šturm Lovro, Arhar France, et al., Komentar Ustave Republike Slovenije,

Fakulteta za državne in evropske študije, Kranj 2010, str.: 451 – 453. 11 Ibidem, str. 964. 12 67. člen Ustave.

6

zakonsko določenimi pogoji in proti nadomestilu.13 V primeru predkupnih pravic ne

gre za odvzem lastninske pravice, pač pa gre za omejitev razpolaganja.14

Ob navedenem je v Ustavi določen tudi temelj, da zakonodajalec uredi posebno

varstvo kmetijskih zemljišč.15 Pri tem gre pravzaprav bolj za zagotavljanje

gospodarske, socialne in ekološke funkcije lastnine, kot pa za poseganje v pravico

do zasebne lastnine,16 določbi je potrebno po stališču sodne prakse razlagati

skupaj.17

V zvezi z analizirano problematiko je relevantno še načelo enakosti pred zakonom.18

Lastninska pravica mora biti namreč dostopna vsakomur pod enakimi pogoji.19

Načelo enakosti je pomembno tudi v kontekstu razlikovanja podobnih položajev, ko

zakonodajalec za urejanje podobnih situacij v primeru prodaje kmetijskega zemljišča

in gozda, z določitvijo različnih vrstnih redov, te obravnava različno.20 Po ustaljeni

praksi Ustavnega sodišča mora v skladu z načelom enakosti pred zakonom za

razlikovanje položajev posameznih pravnih subjektov obstajati razumen razlog.21

Bistveno enake primere je potrebno obravnavati enako, razlikovanje pa mora biti

vedno objektivno utemeljeno.22

2.2. Splošna pravila civilnega prava

2.2.1. Obligacijski zakonik (OZ)

Obligacijski zakonik23 (OZ), vsebuje temeljna načela in splošna pravila za vsa

obligacijska razmerja, tudi za tista, ki jih urejajo drugi zakoni. V teh primerih se

določbe OZ uporabljajo glede vprašanj, ki v drugem zakonu niso urejena.

13 69. člen Ustave. 14 Glej poglavje št. 4.1. te naloge. 15 71. člen Ustave. 16 J. Čebulj v L. Šturm, F. Arhar, et al., Komentar Ustave Republike Slovenije, 2010, str. 1023. 17 Rejc Žiga, Promet s kmetijskimi zemljišči, Podjetje in delo, Revija za gospodarsko, delovno in socialno pravo, št. 2, GV Založba, Ljubljana 2018, str. 256 – 257. 18 14. člen Ustave. 19 Tratnik Matjaž, Vrenčur Renato, Omejitve lastninske pravice in posebni pravni režimi na nepremičninah, GV založba, Ljubljana 2009, str. 27. 20 Več o tem: 4. poglavje te analize. 21 VSL, Sodba II Cp 3067/2012 z dne 21. 08. 2013. 22 Tako L. Šturm v L. Šturm, F. Arhar, et al., Komentar Ustave Republike Slovenije, 2010, str. 172 in USRS, sklep U-I-184/00 z dne 28. 09. 2000. 23 Uradni list RS, št. 97/07 – uradno prečiščeno besedilo in 64/16 – odl. US.

7

Obligacijski zakonik se v okviru obravnavane problematike uporabi v primeru, da

ZKZ specialne ureditve, ki bi jo bilo potrebno upoštevati v primeru prodaje kmetijskih

zemljišč ali gozdov, nima.24 Tako se v nadaljevanju sklicujemo na določila OZ

denimo pri določitvi vsebine pojma zakonite predkupne pravice25 in v zvezi s

smiselno uporabo pravil o pogodbeni predkupni pravici.26 Uporaba OZ pride v poštev

tudi v okviru obravnave sankcij, ki naj sledijo kršitvi določil ZKZ in ZG, predvsem

določbe poglavja o neveljavnosti pogodb.27 V zvezi z zakupnimi razmerji se že sam

ZKZ izrecno sklicuje na OZ in določa, da se za ta razmerja uporabljajo določila OZ,

v kolikor ZKZ ne določa drugače.28

2.2.2. Stvarnopravni zakonik (SPZ)

Drug temeljni predpis s področja civilnega prava je Stvarnopravni zakonik29 (SPZ).

Tudi ta predpis je v razmerju z ZKZ in ZG specialen predpis in se uporabi ob

pomanjkanju specialne ureditve.30 SPZ uvaja najstrožje formalne zahteve že za

običajen prenos lastninske pravice na nepremičninah, ki jih je potrebno upoštevati

tudi pri prometu s kmetijskimi zemljišči. Za prenos lastninske pravice na

nepremičninah se tako po SPZ zahteva zavezovalni pravni posel (npr. prodajne

pogodbe), razpolagalna sposobnost imetnika pravice, obličen razpolagalni posel

(zemljškoknjižno dovolilo) in izpolnitev drugih pogojev (vpis v zemljiško knjigo,

odobritev).31 Prav tako je za predmetno analizo relevantno določilo SPZ, ki je temelj

zakoniti predkupni pravici solastnika, če je predmet solastnine nepremičnina.32

Solastnik je namreč prepoznan kot predkupni upravičenec tudi za nakup kmetijskega

zemljišča, kmetije in gozda.33

2.2.3. Zakon o zemljiški knjigi (ZZK-1)

V skladu z Zakonom o zemljiški knjigi34 (ZZK-1) mora biti zemljiškoknjižnemu

dovolilu v določenih primerih priloženo soglasje, odobritev oziroma potrdilo

24 UPRS, Sodba I U 337/2009 z dne 13. 07. 2010. 25 1. odstavek 513. člena OZ. 26 507. – 512. členi OZ. 27 84. člen – 9. člen OZ. 28 5. odstavek 27. člena ZKZ. 29 Uradni list RS, št. 87/02 in 91/13. 30 UPRS, Sodba I U 337/2009 z dne 13. 07. 2010. 31 M. Juhart v M. Juhart, M. Tratnik, R. Vrenčur, Stvarnopravni zakonik s komentarjem, 2016, str. 260. 32 3. odstavek 66. člena SPZ. 33 1. točka 1. odstavka 23. člena ZKZ. 34 Uradni list RS, št. 58/03, 37/08 – ZST-1, 45/08, 28/09, 25/11, 14/15 – ZUUJFO in 69/17.

8

pristojnega organa oziroma odločba, da takšna odobritev ni potrebna. Kadar iz

priloženega potrdila o namenski rabi izhaja, da je bilo dovolilo izstavljeno v zvezi z

nepremičnino, za katere se po zakonu takšna odobritev zahteva, je

zemljiškoknjižnemu sodišču omogočeno, da izvaja nadzor nad spoštovanjem

zakonitih predkupnih pravic.35 Zakonite predkupne pravice namreč predstavljajo

oviro za promet z zemljišči.36 Kot bomo videli v nadaljevanju te naloge lahko kljub

nadzoru, ki ga pri prometu s kmetijskimi zemljišči izvajajo upravna enota, notar in

zemljiškoknjižno sodišče, v praksi pride do takšne kršitve pravil ZKZ in ZG o zakonitih

predkupnih pravicah, ki se odražajo v materialno neveljavni vknjižbi. Takšno

situacijo je moč sanirati z izbrisno tožbo, ki jo prav tako ureja ZZK-1.37

2.3. Posebna ureditev po ZKZ in ZG

Že iz Ustave izhaja pooblastilo zakonodajalcu, da z zakonom uredi posebno varstvo

kmetijskih zemljišč.38 Posebno varstvo kmetijskih zemljišč ureja ZKZ. Poleg tega

ureja še njihovo upravljanje, razvrstitev, rabo in obdelovanje, agrarne operacije in

skupne pašnike ter njihov promet in zakup. Pravila, ki urejajo promet in zakup

kmetijskih zemljišč, gozdov in zaščitenih kmetij iz ZKZ, imajo prednost tako pred

ureditvijo po OZ, kot pred ureditvijo po SPZ.39

Cilji ZKZ so jasno določeni že s samim zakonom in se odražajo predvsem v

»ohranjanju in izboljševanju pridelovalnega potenciala ter povečevanju obsega

kmetijskih zemljišč za pridelavo hrane, trajnostnem ravnanju z rodovitno zemljo in

ohranjanju krajine ter ohranjanju in razvoju podeželja.«40 Gre zlasti za zagotavljanje

nepretrgane obdelave zemljišč, ohranjanje zmogljivosti za kmetijstvo in

zagotavljanje socialno – ekonomskih ciljev.41 Zakon vsebuje različne ukrepe za

dosego zgoraj navedenih ciljev. Ti ukrepi so ukrepi kmetijske zemljiške politike, ki

jih sprejme Vlada Republike Slovenije.42 Zakon vsebuje tudi določila o razvrstitvi,

varstvu, rabi in obdelovanju kmetijskih zemljišč. Ti cilji se zasledujejo tudi z

določitvijo predkupne pravice in prednostne pravice do zakupa. Pri določitvi

predkupne pravice ustaljena sodna praksa uvidi zakonodajalčevo zasledovanje cilja,

35 Povzeto po: 2. odstavek 38. člena ZZK-1. 36 Tratnik Matjaž, Zakon o zemljiški knjigi s komentarjem in sodno prakso, GV Založba, Ljubljana

2016, str. 111. 37 243. člen ZZK-1. 38 71. člen Ustave. 39 UPRS, Sodba I U 337/2009 z dne 13. 07. 2010. 40 1.a člen ZKZ. 41 Ž. Rejc, Promet s kmetijskimi zemljišči, 2018, str. 271. 42 1.b. člen ZKZ.

9

da zemljišča ostanejo v primarni pridelovalni funkciji v obsegu, ki je potreben za

zagotovitev prehranske varnosti prebivalcev.43

Predmet te magistrske naloge so tudi določila, ki urejajo promet z gozdovi. To

področje je urejeno v ZG, ki ureja »varstvo, gojenje, izkoriščanje in rabo gozdov ter

razpolaganje z gozdovi kot naravnim bogastvom.«44 Cilj tega predpisa je zagotoviti

»trajnostno sonaravno ter večnamensko gospodarjenje z gozdovi, v skladu z načeli

varstva okolja in naravnih vrednot, trajno in optimalno delovanje gozdov kot

ekosistema ter uresničevanje njihovih funkcij«.45

Oba predpisa vsebujeta določila o predkupni pravici. ZKZ ureja predkupno pravico

do kmetijskega zemljišča, kmetije ali gozda v poglavju o prometu s kmetijskimi

zemljišči46 in nekoliko neposrečeno umešča določila o predkupni pravici šele za

določila o postopku prodaje kmetijskega zemljišča.47 V ZG so posebnosti prometa z

gozdovi in tudi predkupna pravica urejene v zgolj enem členu, ki med drugim določa,

da se za postopke in roke prodaje gozdov in uveljavljanje prednostne pravice

smiselno uporabljajo določbe ZKZ, če ni z ZG določeno drugače.48 Ker ZG določa

drugačen vrstni red predkupnih upravičencev, se glede tega uporabijo določila ZG,

glede ostalih vprašanj pa določila ZKZ. Vrstni red po ZKZ pride tako na vrsto šele,

ko je izčrpan vrstni red po ZG.49

Nekoliko drugače je urejen zakup, ki ni urejen v poglavju o prometu s kmetijskimi

zemljišči, pač pa v posebnem poglavju ZKZ o zakupu kmetijskih zemljišč50, kjer je

urejena tudi prednostna pravica.51 Drugače kot pri predkupni pravici ZG posebnih

določil o zakupu gozdnih zemljišč ne vsebuje, zato zakup kmetijskega zemljišča in

gozda v celoti poteka po določilih ZKZ. Za zakup se smiselno uporabljajo nekatera

določila ZKZ, ki urejajo promet s kmetijskimi zemljišči, gozdovi in zaščitenimi

kmetijami.52

43 VSRS, Sodba II Ips 369/2010 z dne 15. 12. 2011. 44 2. člen ZKZ. 45 1. člen ZG. 46 III. poglavje ZKZ členi 17. – 25. 47 Tako tudi M Juhart Miha, Promet s kmetijskimi zemljišči, Pravna praksa, časopis za pravna

vprašanja, leto 16, št. 22, GV Založba, Ljubljana 1997, str. 12. 48 47. člen ZG. 49 M. Tratnik, R. Vrenčur, Omejitve lastninske pravice in posebni pravni režimi na nepremičninah, 2009, str. 89. 50 26. – 38. člen ZKZ. 51 27. člen ZKZ. 52 19. - 24. člen ZKZ, razen določb 1., 2. in 3. odstavka 23. člena ZKZ.

10

2.4. Drugi predpisi

Zakonite predkupne pravice so določene tudi v drugih predpisih, po vsebini jih je

mogoče deliti na posebne in splošne. Ta razvrstitev je povezana z razvrstitvijo

nepremičnin glede na njihov osnovni in posebni pravni status. Ko govorimo o

posebnem pravnem statusu, govorimo o tistem statusu, ki ga ima nepremičnina

zaradi njenih posebnih lastnosti. Osnovni pravni status pa izhaja iz razvrstitve

nepremičnin po posebnem zakonu.53 Slednja razvrstitev izhaja iz Zakona o

evidentiranju nepremičnin (ZEN)54, ki zemljišča razvršča glede na njihovo dejansko

rabo in sicer loči med kmetijskimi, gozdnimi, vodnimi, pozidanimi in neplodnimi

zemljišči.55

Juhart56 navaja, da sodi med splošne zakonite predkupne pravice, poleg predkupne

pravice na kmetijskem zemljišču in gozdu, tudi predkupna pravica solastnika in

lastnika posameznega dela stavbe v etažni lastnini, predkupna pravica na

poselitvenih območjih in predkupna pravica na vodnih zemljiščih.57

2.4.1. Predpisi, ki urejajo splošne zakonite predkupne pravice

Če je predmet solastnine nepremičnina, imajo drugi solastniki pri prodaji predkupno

pravico58, prav tako pa imajo predkupno pravico etažni lastniki, v kolikor ima

nepremičnina dva ali več etažnih lastnikov in ima pet ali manj posameznih delov.59

Glede na to, da je gradnja objektov na kmetijskih zemljiščih omejena predvsem na

enostavne in nezahtevne pomožne kmetijsko-gozdarske objekte60 menimo, da do

kolizij med predkupno pravico po ZKZ in predkupno pravico lastnika posameznega

dela stavbe v praksi ne bo prihajalo. Ravno nasprotno pa v praksi obstaja solastnina

kmetijskih zemljišč in gozdov, v zvezi s prodajo solastniškega deleža pa se odpirajo

53 Juhart Miha v Plavšak Nina, Juhart Miha, Jadek-Pensa Dunja, et al., Obligacijski zakonik s

komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2003, str. 328. 54 Uradni list RS, št. 47/06, 65/07 – odl. US, 79/12 – odl. US, 61/17 – ZAID in 7/18. 55 23. člen ZEN. 56 M. Juhart v N. Plavšak, M. Juhart, D. Jadek-Pensa, et al., Obligacijski zakonik s komentarjem, 2003, str. 330. 57 Drugače: M. Tratnik, R. Vrenčur, Omejitve lastninske pravice in posebni pravni režimi na

nepremičninah, 2009, str. 86, kjer je predkupna pravica na vodnih zemljiščih uvrščena med posebne predkupne pravice. 58 3. odstavek 66. člena SPZ. 59 124. člen SPZ. 60 Objekti, ki jih je mogoče postaviti na kmetijskem zemljišču so tudi čebelnjaki, staje, opazovalnice in drugi objekti, dopustnost postavitve objektov pa je odvisna od določil prostorskega akta lokalne

skupnosti. Podrobneje glej: 3.č člen ZKZ.

11

nekatera vprašanja, ki so že bila naslovljena v sodni praksi sodišč RS in bodo

podrobneje obravnavana v tej nalogi.61

Splošna predkupna pravica je tudi predkupna pravica občine po Zakonu o urejanju

prostora (ZureP-1)62 glede na dejstvo, da nepremičnina leži na poselitvenem

območju.63 Ta predpis je bil v uporabi do 01. 06. 2018, ko se je pričel uporabljati

nov Zakon o urejanju prostora (ZureP-2),64 ki vsebuje nekoliko dopolnjena določila

o predkupni pravici države in občine.65

Zadnja med splošnimi zakonitimi predkupnimi pravicami je predkupna pravica na

vodnih zemljiščih, ki je urejena v Zakonu o vodah (ZV -1)66. Predkupna pravica je

po tem zakonu določena v korist lokalne skupnosti na priobalnih in vodnih zemljiščih,

na slednjih pa tudi v korist države.67 V kategorijo splošnih zakonitih predkupnih

pravic sodi tudi predkupna pravica na kmetijskih zemljiščih in gozdovih, ki pa je

podrobno obravnavana v jedru te naloge.68

2.4.2. Predpisi, ki urejajo posebne zakonite predkupne pravice

Posebne predkupne pravice so določene v zvezi z zemljišči, ki so glede na njihove

specifične lastnosti podvržene posebnemu pravnemu režimu.69 To so pravice po

Zakonu o vojnih grobiščih (ZVG)70, Zakonu o varstvu kulturne dediščine (ZVKD-1)71,

Zakonu o ohranjanju narave (ZON)72 in Zakonu o varstvu okolja (ZVO-1)73. Ta

seznam predpisov, ki utemeljujejo zakonite predkupne pravice ni izčrpen. Vidimo,

da so določila o zakonitih predkupnih pravicah razpršena po različnih zakonih našega

61 Glej poglavje 5.1.4.3.1. te naloge. 62 Uradni list RS, št. 110/02, 8/03 – popr., 58/03 – ZZK-1, 33/07 – ZPNačrt, 108/09 – ZGO-1C, 80/10 – ZUPUDPP in 61/17 – ZureP-2. 63 M. Tratnik, R. Vrenčur, Omejitve lastninske pravice in posebni pravni režimi na nepremičninah, 2009, str 86. 64 303. člen ZUrep – 2. 65 Glej poglavje 5.1.4.3.2. te naloge. 66 Uradni list RS, št. 67/02, 2/04 – ZZdrI-A, 41/04 – ZVO-1, 57/08, 57/12, 100/13, 40/14 in 56/15. 67 M. Tratnik, R. Vrenčur, Omejitve lastninske pravice in posebni pravni režimi na nepremičninah, 2009, str 87. 68 Glej poglavje: 5.1. te naloge. 69 M. Tratnik, R. Vrenčur, Omejitve lastninske pravice in posebni pravni režimi na nepremičninah,

2009, str 86. 70 Uradni list RS, št. 65/03, 72/09 in 32/17. 71 Uradni list RS, št. 16/08, 123/08, 8/11 – ORZVKD39, 90/12, 111/13, 32/16 in 21/18 – ZNOrg. 72 Uradni list RS, št. 96/04 – uradno prečiščeno besedilo, 61/06 – ZDru-1, 8/10 – ZSKZ-B, 46/14, 21/18 – ZNOrg in 31/18. 73 Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 49/06 – ZMetD, 66/06 – odl. US, 33/07 – ZPNačrt, 57/08 – ZFO-1A, 70/08, 108/09, 108/09 – ZPNačrt-A, 48/12, 57/12, 92/13, 56/15, 102/15,

30/16, 61/17 – GZ in 21/18 – ZNOrg.

12

prava.74 V kategorijo posebnih zakonitih predkupnih pravic sodi tudi predkupna

pravica na varovalnih godovih in gozdovih s posebnim pomenom v korist države

oziroma lokalne skupnosti,75 ki je posebej obravnavana v jedru te naloge.

74 Juhart Miha, Zakonita predkupna pravica, Pravni letopis, Inštitut za primerjalno pravo, Ljubljana,

2010, str. 79. 75 M. Tratnik, R. Vrenčur, Omejitve lastninske pravice in posebni pravni režimi na nepremičninah,

2009, str 86.

13

3. Opredelitev pojmov

3.1. Zakonita predkupna pravica

Lastninska pravica daje posamezniku najvišjo pravno oblast,76 v skladu z načelom

avtonomije volje pa lahko lastnik sam odloča o tem, ali bo svojo stvar prodal in tudi

komu bo stvar prodal.77 Splošno lahko predkupno pravico definiramo kot pravico

imetnika (predkupnega upravičenca), da v primeru, ko se lastnik (predkupni

zavezanec) odloči stvar prodati, stvar kupi pod enakimi pogoji, kot bi bili postavljeni

v poslu, sklenjenem s tretjo osebo.78 Predkupna pravica je v splošnem pojmovanju

strogoosebna in ni niti odtujljiva, niti podedljiva.79

Glede na pravni temelj nastanka ločimo pogodbene in zakonite predkupne pravice.80

Že ime instituta pove, da je prva utemeljena s pogodbo med prodajalcem in

predkupnim upravičencem, druga pa na samem zakonu. Pogodbena in zakonita

predkupna pravica sta si v vsebini podobni oziroma smiselno enaki81, določila o

pogodbeni predkupni pravici pa se po izrecni določbi OZ ob pomanjkanju posebne

ureditve uporabljajo tudi za zakonite predkupne pravice.82 Pri pogodbeni predkupni

pravici gre za nastanek predkupne pravice na podlagi volje strank. Gre za dogovor

oziroma pogodbo o ustanovitvi predkupne pravice, ki po OZ ni več nujno povezana

s prodajno stvari. Ravno nasprotno pa zakonita predkupna pravica nastane na

podlagi zakona in ni povezana z voljo strank, zakonodajalec jo zaradi zagotavljanja

določenega javnega interesa uveljavi celo proti njihovi volji.83

Zakonita predkupna pravica je lahko določena v javnem interesu (zakonita

predkupna pravica v javnem interesu), lahko pa daje prednost interesu posameznika

do nakupa določene nepremičnine (zakonita predkupna pravica v zasebnem

76 Lastninska pravica je najobsežnejša pravica. M. Juhart v M. Juhart, M. Tratnik, R. Vrenčur,

Stvarnopravni zakonik s komentarjem, 2016, str 219; M. Tratnik, R. Vrenčur, Omejitve lastninske pravice in posebni pravni režimi na nepremičninah, str. 25. 77 M. Juhart v N. Plavšak, M. Juhart, D. Jadek-Pensa, et al., Obligacijski zakonik s komentarjem, 2003, str. 304. 78 Ibidem, 301. 79 Cigoj Stojan, Teorija Obligacij: splošni del obligacijskega prava, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2003, str.446. 80 Ibidem, str. 305. 81 Ibidem, str. 305. 82 513. člen OZ. 83 M. Juhart v N. Plavšak, M. Juhart, D. Jadek-Pensa, et al., Obligacijski zakonik s komentarjem,

2003, str. 304, str. 305, 306.

14

interesu).84 Predkupna pravica je lahko določena v korist posameznika ali v korist

osebe javnega prava. Če je določena v korist posameznika, to še ne pomeni nujno

odsotnosti javnega interesa.85

Pogodbena predkupna pravica je vezana na predkupnega upravičenca iz pogodbe,

zakonita predkupna pravica pa je vezana na osebo, ki jo določa zakon. Zakon lahko

določi tudi kategorijo oseb oziroma osebe z določenimi lastnostmi, ki so predkupni

upravičenci, kot to določa tako ZKZ, kot ZG. Značilnost zakonite predkupne pravice

je tudi ta, da je njeno trajanje omejeno na veljavnost predpisa, ki jo utemeljuje.

Prav tako se pogodbena in zakonita predkupna pravica razlikujeta glede publicitete.

Pri zakoniti predkupni pravici je tako publiciteta zagotovljena že s samim zakonom.

Posledično se nihče ne more sklicevati, da za obstoj zakonite predkupne pravice ni

vedel oziroma ni bil dolžan vedeti.86 Zakonita predkupna pravica se za razliko od

pogodbene ne izčrpa, če je posameznik ne uveljavlja.87 Za razliko od pogodbene

predkupne pravice pomenijo zakonite predkupne pravice, določene v javnem

interesu, oviro za promet z zemljišči.88

Na tem mestu lahko ugotovimo, da je predkupna pravica predkupnih upravičencev

pri nakupu kmetijskih zemljišč in gozdov določena z zakonom, zato gre za zakonito

predkupno pravico. Zato so zgoraj opisane lastnosti zakonitih predkupnih pravic

imanentne tudi predkupni pravici po ZKZ in ZG.

3.2. Kmetijsko zemljišče in gozd

V okviru te raziskave je pomembno vprašanje, kdaj neko zemljišče šteti za kmetijsko

zemljišče oziroma gozd. Sodna praksa navaja, da je vprašanje, ali je neko zemljišče

kmetijsko, dejansko in ne pravno vprašanje.89 Pri tem gre v bistvu za »določitev

navezne okoliščine, ki utemeljuje uporabljeno pravno podlago za določitev vrstnega

reda predkupnih upravičencev«.90 Ko ugotovimo, da neko zemljišče izpolnjuje

pogoje za kmetijsko zemljišče oziroma gozd je namreč v primeru prometa in zakupa

potrebno uporabiti določila ZKZ in ZG, ki določata kategorije in vrstni red

84 Šlamberger Miha, Zakonite predkupne pravice, Dnevi stvarnega in zemljiškoknjižnega prava, GV

Založba, Ljubljana 2009, str. 211, Več o tem v poglavju 5. 4. 85 M. Juhart, Zakonita predkupna pravica, 2010, str. 82. Več o tem glej poglavje: 5.4. 86 M. Juhart, Zakonita predkupna pravica, 2010, str. 82. 87 Povzeto po: M. Tratnik, R. Vrenčur, Omejitve lastninske pravice in posebni pravni režimi na nepremičninah, 2009, str. 85. 88 M. Tratnik, Zakon o zemljiški knjigi s komentarjem in sodno prakso, 2016, str. 111. 89 VSRS, Sodba II Ips 282/2007 z dne: 26. 02. 2009. 90 UPRS, Sodba I U 1854/2011 z dne 23. 10. 2012.

15

prednostnih upravičencev.91 Pri gozdnih zemljiščih je pomembna tudi ugotovitev,

kdaj gre za varovalni gozd, gozd s posebnim namenom ter večje komplekse gozdnih

zemljišč, saj zakon na te kategorije gozdov veže različne kategorije in vrstni red

predkupnih upravičencev.92

3.2.1. Kmetijsko zemljišče

Pomen kmetijskih zemljišč je povezan s pomenom kmetijstva. Kmetijstvo je v RS

pomembna panoga, kar se odraža na politični in regulativni ravni. Tako strategija

za izvajanje resolucije o strateških usmeritvah razvoja slovenskega kmetijstva in

živilstva do leta 2020 določa naslednje strateške cilje razvoja kmetijstva in živilstva:

zagotavljanje prehranske varnosti s stabilno pridelavo varne, kakovostne in

potrošniku dostopne hrane, povečanje konkurenčne sposobnosti kmetijstva in

živilstva, trajnostno rabo proizvodnih potencialov in zagotavljanje s kmetijstvom

povezanih javnih dobrin in zagotavljanje skladnega in socialno vzdržnega razvoja

podeželja (v sodelovanju z drugimi politikami).93

Osnova za opravljanje kmetijske dejavnosti so kmetijska zemljišča. Na Ministrstvu

za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (Ministrstvo) opredeljujejo kmetijska

zemljišča kot naravno dobrino, hkrati pa izpostavijo več vidikov kmetijskih zemljišč.

Označijo jih kot pomembna za pridelavo hrane, varovanje okolja, ohranjanje

kulturne krajine in poseljenosti podeželja ter opravljanje ekoloških funkcij.

Ministrstvo kot eno pomembnih nalog kmetijstva izpostavlja samooskrbo in

prehransko varnost. Obseg teh zemljišč se glede na ugotovitve Ministrstva

zmanjšuje zaradi zaraščanja zemljišč in pozidave. Zato je potrebno zagotoviti

obdelanost zemljišč in določeno varnost pred njihovo trajno spremembo.94

Sodna praksa prepozna pomen kmetijskih zemljišč skozi več odločitev. Cilje, ki jih

zasleduje ZKZ pri določitvi predkupne pravice v zvezi s kmetijskimi zemljišči, označi

sodna praksa Vrhovnega sodišča RS celo kot zaželen cilj.95 Očitno je, da država v

kmetijskih zemljiščih prepozna pomembno področje, ki si zasluži posebno pozornost

in posebno normativno ureditev. Ob tem je potrebno poudariti, da tudi večina članic

91 VSRS je v sodbi II Ips 319/2004 z dne 06.10.2005 odločilo, da tožnik ne more biti predkupni upravičenec, saj sporna nepremičnina sploh ni kmetijsko zemljišče. 92 Podrobneje o tem v poglavju št. 5.1.2. 93 Strategija za izvajanje Resolucije o strateških usmeritvah slovenskega kmetijstva do leta 2020, Ministrstvo za kmetijstvo in okolje,

(http://www.mkgp.gov.si/fileadmin/mkgp.gov.si/pageuploads/podrocja/SKP/STRATEGIJA_12_6_2014.pdf, 27.1.2018), str. 5. 94 Povzeto iz spletne strani Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (http://www.mkgp.gov.si/delovna_podrocja/kmetijstvo/kmetijska_zemljisca/). 95 VSRS, Sodba II Ips 369/2010 z dne 15. 12. 2011.

16

Evropske Unije ščiti kmetijska zemljišča že na ravni ustave,96 mnoge med njimi se

med pleado ukrepov poslužujejo tudi instrumenta predkupne pravice.97 Tako lahko

v načelnem soglasju z zakonodajalci, sodno prakso in teorijo kot izhodišče

ugotovimo, da kmetijska zemljišča niso in ne smejo biti predmet prostega prometa.

Pojem kmetijskega zemljišča na splošno opredeljuje zakon. Po ZKZ je neko zemljišče

kmetijsko, če je primerno za kmetijsko pridelavo (materialni kriterij) in je kot takšno

določeno v prostorskih aktih lokalnih skupnosti (formalni kriterij). Kriterija sta

določena kumulativno.98

Izpolnjenost formalnega kriterija izhaja iz prostorskih aktov lokalnih skupnosti. Ti

akti določajo območja kmetijskih zemljišč in razvrščajo zemljišča v območja trajno

varovanih in ostalih kmetijskih zemljišč.99 Vrste prostorskih aktov in njihovo vsebino

natančneje določa Zakon o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt)100. Ta predpis

določa, da je občinski prostorski načrt (OPN) prostorski akt, s katerim se v prvi vrsti

določi izhodišča in cilje prostorskega razvoja na ravni občine. Z OPN se določijo

pogoji za umestitev objektov v prostor, urejajo pa se predvsem prostorske ureditve

lokalnega pomena. Pri tem je potrebno upoštevati usmeritve iz državnih prostorskih

aktov, razvojne potrebe občine in varstvene zahteve. Pri sprejemanju OPN se

oblikujejo enote urejanja prostora glede na analize prostora. V teh enotah se

prikažejo območja namenske rabe prostora, kamor poleg stavbnih, vodnih in drugih

zemljišč sodijo tudi območja kmetijskih in gozdnih zemljišč.101 V vezi s konkretno

parcelo je podatke o namenski rabi zemljišča mogoče pridobiti iz lokacijske

informacije102 ali iz potrdila o namenski rabi zemljišča.103

Hkrati z materialnim mora biti podan tudi formalni kriterij. Pri presoji slednjega je

ključno, da je zemljišče (v naravi) primerno za kmetijsko pridelavo. Ni nujno, da je

zemljišče obdelano, pomembno je, da bi ga bilo mogoče obdelati brez neobičajnih

96 Hafner Andrej, Skladnost (nacionalne) ureditve prometa s kmetijskimi zemljišči s pravom EU,

Pravna praksa, časopis za pravna vprašanja, leto 36, št. 24-25, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 25. 97 Pregled ukrepov držav članic EU; European Comission, Review of national legal and institutional frameworks (dostopen na:

https://ec.europa.eu/agriculture/sites/agriculture/files/evaluation/market-and-income-reports/2013/structural-effects-direct-support/chap4_en.pdf, 19. 5. 2018). 98 Ž. Rejc, Promet s kmetijskimi zemljišči, 2018, str. 260. 99 Povzeto po: 2. člen ZKZ. 100 Uradni list RS, št. 33/07, 70/08 – ZVO-1B, 108/09, 80/10 – ZUPUDPP, 43/11 – ZKZ-C, 57/12,

57/12 – ZUPUDPP-A, 109/12, 76/14 – odl. US, 14/15 – ZUUJFO in 61/17 – ZureP-2. 101 38., 40. in 42. člen ZPNačrt. 102 80. člen ZureP-1 in 259. člen ZUrep -2. 103 105. člen ZPNačrt. Več o urejanju prostora: Rijavec Vesna, Keresteš Tomaž, Vrenčur Renato, Knez

Rajko, Pravna ureditev nepremičnin, GV Založba, Ljubljana 2006, str. 40 in naslednje.

17

stroškov. Takšen zaključek sledi iz sodne prakse, ki se pri presoji materialnega

kriterija sklicuje na sistematično in namensko razlago zakona, v skladu s katero

lahko za kmetijska zemljišča štejemo le tista nerodovitna zemljišča, ki jih je mogoče

za kmetijsko proizvodnjo usposobiti z ekonomsko upravičenimi stroški. Osrednji

namen ZKZ je namreč v »smotrni izrabi zemljišč v kmetijske namene in njihovem

varstvu, ne pa v njihovem pridobivanju za vsako ceno.«104 Kljub temu daje sodna

praksa v nekaterih primerih posebno težo tudi formalnemu kriteriju, ki lahko nad

materialnim celo prevlada. Takšno stališče je zavzelo Vrhovno sodišče RS v primeru,

ko bi sicer lastnik zaradi črne gradnje na kmetijskem zemljišču, s katero je zemljišče

praktično onesposobil, zaobšel prisilne predpise ZKZ o prodaji zemljišč.

Za izvajanje nekaterih določb ZKZ se za kmetijska zemljišča lahko štejejo tudi tista

zemljišča, ki niso opredeljena kot kmetijska. Gre za tista zemljišča, ki so s

prostorskimi akti lokalnih skupnosti določena za nekmetijsko namensko rabo in so v

skladu z zakonom, ki ureja kmetijstvo, glede na evidenco dejanske rabe kmetijskih

in gozdnih zemljišč, uvrščena med njive in vrtove, travniške površine, trajne nasade

in druge kmetijske površine.105 V zvezi s slednjimi zemljišči veljajo predvsem

obveznosti lastnika, zakupnika oziroma uporabnika kmetijskega zemljišča, v zvezi z

uporabo zemljišč v skladu z njihovim namenom ter preprečevanjem njihovega

onesnaževanja ali drugačnega degradiranja in onesnaževanja ali drugačnega

zaviranja rasti rastlin106; ter določila o obdelovanju zemljišč, preprečevanju

njihovega zaraščanja, preprečevanju zbitosti tal107 ter določila o skupnih pašnikih.

3.2.2. Gozd

Gozd je naravno bogastvo, ki ima pomembno vlogo v zagotavljanju zdravega

življenjskega okolja in zato uživa posebno varstvo.108 ZG ureja varstvo, gojenje,

izkoriščanje in rabo gozdov ter razpolaganje z gozdovi kot naravnim bogastvom. Ta

področja ureja s ciljem, da bi se zagotovilo ustrezno gospodarjenje z gozdovi, ki je

sonaravno, trajnostno in večnamensko. Javni interes je pri gozdovih izpeljan iz

njihove ekološke, socialne in proizvodne funkcije. Gospodarjenje z gozdovi naj

poteka v skladu z načeli varstva naravnih vrednot in okolja. Cilj zakona je tudi, da

se zagotovi trajno in optimalno delovanje gozdov kot ekosistema ter da se

uresničujejo njihove funkcije.109 ZG podrobno opredeljuje pojem gozdnega prostora

104 VSRS, Sodba II Ips 571/2007 z dne 28. 02. 2008. 105 3. odstavek 2. člena ZKZ. 106 4. člen ZKZ. 107 7. člen ZKZ. 108 UPRS, Sodba I U 1650/2016-12 z dne 16. 11. 2017. 109 1. odstavek 1. člena ZG.

18

s kvantificiranimi kriteriji. Gozdni prostor je lahko gozd ali drugo gozdno zemljišče.110

Zaradi podrobne opredelitve tega pojma določilo navajamo dobesedno: »Gozd je:

(1) zemljišče, poraslo z gozdnim drevjem v obliki sestoja, ki lahko doseže višino

najmanj 5 metrov in ima površino najmanj 0,25 hektarja; (2) zemljišče v zaraščanju

na površini najmanj 0,25 hektarja, ki se zadnjih 20 let ni uporabljalo v kmetijske

namene in na katerem lahko gozdno drevje doseže višino najmanj 5 metrov ter je

pokrovnost gozdnega drevja dosegla 75 odstotkov (3) obrečni in protivetrni pasovi,

širši od ene drevesne višine odraslega drevja, na površini najmanj 0,25 hektarja.«111

Zakon opredeljuje tudi pojem drugih gozdnih zemljišč, za katera prav tako veljajo

določbe, ki se nanašajo na gozdove, če ZG ne določa drugače.112 Druga gozdna

zemljišča so: »zemljišča, porasla z gozdnim drevjem ali drugim gozdnim rastjem, na

površini najmanj 0,25 hektarja, ki niso gozd in se zadnjih 20 let niso uporabljala v

kmetijske namene. Med druga gozdna zemljišča se uvrščajo tudi obore v gozdovih

za rejo divjadi in zemljišča pod daljnovodi v gozdu na površini najmanj 0,25

hektarja.«113

Za določitev vrstnega reda predkupnih upravičencev je ključna še dodatna zakonska

razdelitev, ki nekatere gozdove opredeljuje kot varovalne gozdove in gozdove s

posebnim namenom. Varovalni gozd je gozd, pri katerem je v ospredju ekološka

funkcija. To je gozd, »ki v zaostrenih ekoloških razmerah varuje sebe, svoje

zemljišče in nižje ležeča zemljišča«.114 Gozd se razglasi za varovalni gozd s

predpisom vlade.115

Zakon ureja tudi gozdove s posebnim namenom, pri tem pa jih po zakonski ureditvi

glede na njihove funkcije lahko umestimo v tri skupine. V prvo skupino umestimo

gozdove, v katerih je poudarjena raziskovalna funkcija.116 Ti gozdovi se razglasijo

za gozdove s posebnim namenom s predpisom vlade.117

V drugo kategorijo lahko umestimo gozdove, v katerih je izjemno poudarjena

»zaščitna, rekreacijska, turistična, poučna higiensko-zdravstvena funkcija,

obrambna ali estetska funkcija«.118 Ti gozdovi se lahko razglasijo za gozdove s

110 Avsec Franci, Javnopravne omejitve lastninske pravice na kmetijskih zemljiščih in gozdovih, Dnevi stvarnega in zemljiškoknjižnega prava, GV založba, Ljubljana 2009, str. 220. 111 1. odstavek 2. člena ZG 112 2. odstavek 1. člena ZG 113 2. odstavek 2. člena ZG. 114 43. člen ZG. 115 1. odstavek 45. člena ZG. 116 1. odstavek 44. člena ZG 117 1. odstavek 45. člena ZG. 118 2. odstavek 44. člena ZG.

19

posebnim namenom, bodisi s predpisom lokalne skupnosti, bodisi s predpisom

vlade, odvisno od tega, v čigavem interesu je določena izjemna poudarjenost funkcij

gozdov.119 V drugo kategorijo sodijo tudi gozdna zemljišča, na katerih so skladišča

ali vadbeni objekti, namenjeni obrambnim potrebam.120 Slednji imajo status gozdov

s posebnim namenom že po samem zakonu.121

V tretjo kategorijo sodijo gozdovi na območjih, ki so zavarovana po predpisih s

področja ohranjanja narave.122 Tudi ti gozdovi imajo status varovalnega gozda že

po samem zakonu.123

Za določitev vrstnega reda predkupnih upravičencev je pomembno definirati tudi

večje komplekse gozdov, saj je v zvezi s temi državi zagotovljena absolutna prednost

pri nakupu. Pri teh gozdovih je določeno kvantitativno merilo, v skladu s katerim gre

za večje komplekse gozdov, če je kompleks gozdov večji od 30 hektarjev.124

3.3. Promet s kmetijskimi zemljišči in gozdovi

V zvezi s kmetijskimi zemljišči in gozdovi veljajo posebni režimi in omejitve. Lastnik

kmetijskega zemljišča je omejen v zvezi z rabo kmetijskih zemljišč, agrarne operacije

se lahko izvedejo proti njegovi volji, pod določenimi pogoji pa mora dopustiti

čebelarjenje, lov in rekreativno nabiranje plodov. Pri gozdovih prav tako veljajo

omejitve v zvezi z varstvom gozdov, omejitve pri gospodarjenju z gozdovi (prepoved

goloseka), dopustitev dostopa, prepoved ograditve ipd.125 V obeh primerih zemljišč

pa je omejen tudi njihov promet. Ta je omejen z uvedbo zakonite predkupne pravice

ter posebnim postopkom, katerega spoštovanje preverja upravna enota v postopku

odobritve pravnega posla.126 Podoben sistem omejitev, kot velja za promet s

kmetijskimi zemljišči, velja tudi za njihov zakup, kjer so določene prednostne

pravice, nekatera pravila o prometu pa se smiselno uporabijo tudi za zakup.127

119 2. odstavek 45. člena ZG. 120 2. odstavek 44. člena ZG. 121 M. Tratnik, R. Vrenčur, Omejitve lastninske pravice in posebni pravni režimi na nepremičninah,

2009, str. 229. 122 3. odstavek 44. člena ZG. 123 M. Tratnik, R. Vrenčur, Omejitve lastninske pravice in posebni pravni režimi na nepremičninah,

2009, str. 229. 124 3. odstavek 47. člena ZG. 125 Več o tem: F. Avsec, Javnopravne omejitve lastninske pravice na kmetijskih zemljiščih in gozdovih, 2009, str. 221. 126 Povzeto po: M. Tratnik, R. Vrenčur, Omejitve lastninske pravice in posebni pravni režimi na nepremičninah, 2009, str 205 – 237. 127 1. odstavek 26. člena ZKZ.

20

Vprašanje je, katere transakcije sodijo pod pojem prometa s kmetijskimi zemljišči in

gozdovi. Na to vprašanje poda odgovor že zakonodajalec, ki določi, da se za promet

s kmetijskimi zemljišči, gozdovi ali kmetijami po tem zakonu šteje pridobitev

lastninske pravice s pravnimi posli med živimi in v drugih primerih, ki jih določa

ZKZ.128 Za pravno poslovno pridobitev lastninske pravice na nepremičnini je sicer

potrebno skleniti zavezovalni pravni posel, ki je lahko recimo prodajna, menjalna,

darilna ali druga pogodba. Pod pojem prometa ne sodi dedovanje kmetijskih

gospodarstev, ki je predmet posebne ureditve po Zakonu o dedovanju kmetijskih

gospodarstev (ZDKG)129. Kljub temu, da ZKZ govori le o pravnih poslih med živimi,

je stališče teorije, da je kot promet s kmetijskimi zemljišči potrebno šteti tudi pravne

posle za primer smrti, saj so sklenjeni med živimi, le prenos lastninske pravice je

odložen do smrti preživljavca.130 Pripominjamo, da je Upravno sodišče v zvezi s

pojmom prometa kmetijskih zemljišč razložilo, da temu pojmu ustreza tudi vložitev

kmetijskega zemljišča kot stvarnega vložka v gospodarsko družbo.131

Omejitve, ki jih uvaja ZKZ so odvisne od tipa pogodbe, ki je temelj za prenos

lastninske pravice. Primeroma navajamo omejitve pri darilu ali menjavi. Tako je

darilno pogodbo, katere predmet so kmetijska zemljišča, mogoče skleniti le s točno

določenimi osebami,132 predmet medsebojne menjave kmetijskih zemljišč pa je

lahko le kmetijsko zemljišče v zameno za kmetijsko zemljišče, pri čemer morajo biti

izpolnjeni še pogoji, da vrednost enega zemljišča ne preseže vrednosti drugega

zemljišča za več kot 50 %, menjava pa je možna le, če se izvaja zaradi racionalnejše

rabe kmetijskega zemljišča.133 Če gre za medsebojno menjavo kmetijskega

zemljišča za zemljišče, ki je delno stavbno, že glede na predmet izpolnitve pogoj

racionalnejše rabe zemljišča ne more biti izpolnjen.134

Običajen in pogost primer prometa z zemljišči je razpolaganje na temelju prodajne

pogodbe. Tisti, ki želi prodati kmetijsko zemljišče, je z zakonom zavezan, da

upošteva poseben postopek po ZKZ, ki teče pred upravno enoto.135 Upravna enota

128 17. člen ZKZ. 129 Uradni list RS, št. 70/95, 54/99 – odl. US in 30/13. 130 Dernovšek Jože, Promet s kmetijskimi zemljišči po uveljavitvi novele ZKZ-B, Pravna praksa,

časopis za pravna vprašanja, leto 22, št. 17, GV Založba, Ljubljana 2003, str. 6. 131 UPRS, Sodba U 93/2004 z dne 15. 06. 2007. 132 17.a člen ZKZ. 133 45. člen ZKZ. 134 UPRS, Sodba I U 1238/2015 z dne 19. 04. 2016. 135 Takšna obveznost je obveznost podaje ponudbe pri UE, ki jo mora v skladu s 1. odstavkom 20. člena ZKZ podati tisti, ki namerava prodati kmetijsko zemljišče. Ta določba pa se smiselno uporablja

tudi za zakup.

21

izvaja nadzor, končno pa odloči o odobritvi pravnega posla oziroma o tem, da

odobritev pravnega posla ni potrebna.136

Izjeme, ko odobritev ni potrebna, določi že sam zakon.137 Pri izjemah, ki so

taksativno naštete v zakonu, bi sicer šlo za promet s kmetijskimi zemljišči, saj gre

za pridobitve lastninske pravice s pravnim poslom.138 Vendar zakon te

pravnoposlovne pridobitve izrecno izvzame in določi, da v zvezi z njimi odobritev ni

potrebna.139

Velja opozoriti, da pod pojem prometa s kmetijskimi zemljišči ne sodijo primeri

originarne pridobitve lastninske pravice. Na kmetijskem zemljišču je namreč

lastninsko pravico mogoče pridobiti tudi s priposestvovanjem. Je pa potrebno v

vsakem konkretnem primeru posebej odločiti, ali je pridobitelj upoštevajoč kogentne

pravne predpise in vse okoliščine primera izkazal, da je bil v opravičljivi zmoti o tem,

da je lastnik.140 Po stališču sodne prakse lahko pri tem dobroverna lastniška posest

temelji tudi na izpodbojnem ali ničnem pravnem poslu.141

V tej magistrski nalogi znotraj prometa s kmetijskimi zemljišči, gozdovi in kmetijami

podrobneje obravnavamo (le) prodajo kmetijskih zemljišč in gozdov. Zakup

kmetijskih zemljišč seveda ni temelj za prenos lastninske pravice, zato ga pod pojem

prometa s kmetijskimi zemljišči ne štejemo in ga obravnavamo posebej.

3.4. Status kmeta kot prednostnega upravičenca

Pri zakonitih predkupnih pravicah je predkupni upravičenec določen z zakonom. To

je lahko oseba javnega prava ali posameznik. Zakon pa lahko določi tudi kategorije

oseb oziroma osebe z določenimi lastnostmi, ki so predkupni upravičenci.142 Pri

analizi določil o predkupni pravici po ZKZ in ZG ugotovimo, da so določeni vrstni redi

predkupnih upravičencev, pri čemer med različnimi kategorijami najdemo tako

posameznike (solastnik, mejaš), osebe javnega prava (država ali lokalna skupnost),

136 2. odstavek 22. člena ZKZ. 137 2. odstavek 19. člena ZKZ. 138 Tako denimo odobritev pravnega posla po izrecni zakonski izjemi točke c. 2. odstavka 19. člena

ZKZ ne bo potrebna pri prenosu lastninske pravice med solastniki, če pogodbo sklepajo vsi, kljub

temu, da gre za pravnoposlovni prenos. 139 Opozoriti velja, da je s temi posli potrebno pridobiti odločbo, da odobritev ni potrebna, glej 19.

člen v povezavi z 22. členom ZKZ. 140 VSRS Sklep II Ips 94/2017 z dne 21. 12. 2017. 141 VSRS Sodba II Ips 177/2014 z dne 10. 02. 2015. 142 Povzeto po: M. Tratnik, R. Vrenčur, Omejitve lastninske pravice in posebni pravni režimi na

nepremičninah, 2009, str. 85.

22

pa tudi določene osebe, ki so predkupni upravičenci glede na njihov status – status

kmeta kot predkupnega upravičenca. Pojem kmeta je zelo podrobno in z zapleteno

dikcijo opredeljen v zakonu.143 Strnjeno lahko ugotovimo, da je kmet po ZKZ fizična

oseba, ki izpolnjuje predvsem pogoje lastnega obdelovanja zemljišč, je ustrezno

usposobljen za opravljanje kmetijske dejavnosti in pridobiva (bo pridobival)

pomemben del dohodka prav iz kmetijske dejavnosti. Za kmete pa se ob določenih

pogojih štejejo tudi družinski člani teh oseb.144 Le osebe, ki izpolnjujejo navedene

zahteve, lahko na mestu kmeta nastopijo kot predkupni upravičenci.

V skladu s sodno prakso je potrebno, da dejstva, na podlagi katerih sprejemnik

ponudbe uveljavlja predkupno pravico, obstajajo že v času sprejema ponudbe. To

pomeni, da mora sprejemnik ponudbe že ob sprejemu izpolnjevati navedene pogoje,

če želi imeti prednost. Odločba, s katero je ugotovljeno, da je fizična oseba kmet,

je deklarativna odločba. Ta odločba pravno učinkuje ex tunc.145 Vprašanje, ali ima

neka oseba status kmeta po ZKZ se rešuje kot predhodno vprašanje, ki ga lahko

upravna enota reši sama, ali pa prekine postopek.146 Drugi predkupni upravičenci

(konkurenti) v tem postopku nimajo lastnosti stranskega udeleženca.147

143 24. člen ZKZ. 144 Povzeto po: Ž. Rejc, Promet s kmetijskimi zemljišči, 2018, 270. 145 UPRS, Sodba U 2270/2006 z dne 11. 12. 2008. 146 UPRS, Sodba II U 330/2014 z dne 08. 04. 2015. 147 UPRS, Sodba I U 457/2009 z dne 11. 05. 2010.

23

4. Predkupna pravica kot omejitev pravice do zasebne

lastnine

Lastninsko pravico varujejo mednarodni akti148, na nacionalni ravni pa je varovana

v okviru pravice do zasebne lastnine in dedovanja.149 Lastninska pravica omogoča

najvišjo pravno oblast nad stvarjo150 in omogoča lastniku, da stvar poseduje (ius

possidendi), stvar (upo)rablja in jo uživa (ius utendi et fruendi) ter z njo razpolaga

(ius abutendi).151 Slednje upravičenje lastniku omogoča, da svojo pravico prenese,

jo obremeni, preoblikuje ali se ji enostransko odpove.152

Pri lastninski pravici gre za najvišjo, vendar nikakor neomejeno oblast nad stvarjo.153

Predvsem pri nepremičninah je lastnik omejen z mnogoterimi omejitvami, ki pa

morajo biti v skladu z mednarodnimi akti in Ustavo, da bi bile dopustne. Bistvena

varovalka pred arbitrarnimi posegi je, da je akt, ki lahko določi način pridobivanja

in uživanja lastnine, le zakon. Zakonodajalec je pri določanju omejitev tudi vsebinsko

omejen. Zakon lahko namreč omejitve določi le tako, da je zagotovljena

gospodarska, socialna in ekološka funkcija lastnine.154 To določilo v skladu z

načelom pravne države postavlja meje dopustnosti poseganja v lastninsko pravico

ter navaja dopustne namene omejitev.155 Za dopustnost posega v pravico do

zasebne lastnine pa je treba upoštevati še dodatni pogoj sorazmernosti posega,

čeprav tak pogoj neposredno iz besedila Ustave ne izhaja, pač pa izhaja iz načela

pravne države.156

Določitev zakonitih predkupnih pravic nasploh in zakonite predkupne pravice na

kmetijskih zemljiščih in gozdovih je potrebno na načelni ravni presojati v okviru

pravkar navedenega. Potrebno je ugotoviti, ali uzakonitev predkupne pravice in

148 Splošna deklaracija človekovih pravic (Uradni list RS, št. 24/2018; 17. člen), Listina EU o temeljnih pravicah (Uradni list EU, 83/02; 17. člen). 149 33. člen Ustave. 150 M. Tratnik, R. Vrenčur, Omejitve lastninske pravice in posebni pravni režimi na nepremičninah, 2009, str. 25. 151 Ibidem, str. 27. 152 Pri nepremičninah sicer odpoved lastninski pravici ni dopustna. Povzeto po: M. Juhart v N. Plavšak,

M. Juhart, D. Jadek-Pensa, et al., Obligacijski zakonik s komentarjem, 2003, str. 304. 153 M. Tratnik, R. Vrenčur, Omejitve lastninske pravice in posebni pravni režimi na nepremičninah, 2009, str. 25-30. 154 67. člen Ustave. 155 M. Tratnik, R. Vrenčur, Omejitve lastninske pravice in posebni pravni režimi na nepremičninah,

2009, str. 39. 156 Primerjaj: Sodba USRS, U-I-18-02 z dne 24. 10. 2003 in M. Tratnik, R. Vrenčur, Omejitve

lastninske pravice in posebni pravni režimi na nepremičninah, 2009.str. 39.

24

prednostne pravice pri zakupu kmetijskega zemljišča oziroma gozda pomeni poseg

v pravico do zasebne lastnine in ali je tak poseg sorazmeren. Najprej je potrebno

ugotoviti, katero upravičenje lastnika bi lahko bilo z uzakonitvijo predkupne pravice

omejeno, nadalje je potrebno, glede na vsebino zakonite predkupne pravice,

preveriti, ali sploh pride do posega v pravico do zasebne lastnine in končno, ali je

takšen poseg dopusten.

4.1. Lastninska pravica in razpolagalno upravičenje

Imetnik lastninske pravice je imetnik pravne možnosti s stvarjo ravnati na enega od

uzakonjenih načinov (facultas agendi). Za namene te analize je pomembna

predvsem pravica oziroma upravičenje s stvarjo razpolagati – razpolagalno

upravičenje. Razpolagalno upravičenje daje imetniku upravičenja možnost, da

pravico prenese, jo obremeni, se ji enostransko odpove ali jo preoblikuje.157

Nekateri avtorji navajajo, da pomeni omejitev lastninske pravice z uzakonitvijo

predkupne pravice poseg v lastnikovo razpolagalno sposobnost.158 Na tem mestu se

pridružujemo mnenju Vrenčurja, ki pojasnjuje, da gre pri uporabi pojma

razpolagalna sposobnost v teoriji in sodni praksi za nepravilno poimenovanje.

Pravzaprav je takšno poimenovanje lahko nekoliko zavajajoče, saj pojem

sposobnost kaže na lastnost subjekta (kot recimo pravna sposobnost), med tem ko

je razpolagalno upravičenje del pravice.159 Lastninska pravica in razpolagalno

upravičenje sta torej povezani tako, da je razpolagalno upravičenje njen del. Če je

razpolagalno upravičenje del lastninske pravice je logično, da poseg vanj pomeni

hkrati poseg v lastninsko pravico.

Potrebno je opozoriti tudi na splošno sprejeto načelo avtonomije volje, v skladu s

katerim lahko vsakdo prosto odloča o sklenitvi in vsebini pogodbe in si izbira

sopogodbenika.160 V skladu s tem načelom lahko lastnik sam odloča o tem, ali bo

svojo stvar prodal in tudi komu bo stvar prodal.161 Lastnik lahko sam odloča, ali bo

svojo stvar dal v zakup, pa tudi komu jo bo dal v zakup. Ker je zakup trajno

157 Povzeto po: M. Juhart v M. Juhart, M. Tratnik, R. Vrenčur, Stvarnopravni zakonik s komentarjem,

2016, str. 216, 217. 158 Tratnik Matjaž, Vrste in pravna narava javnopravnih posegov v lastnino, Dnevi stvarnega in zemljiškoknjižnega prava, GV založba, Ljubljana 2009, str. 195. 159 M. Juhart v M. Juhart, M. Tratnik, R. Vrenčur, Stvarnopravni zakonik s komentarjem, 2016, str. 216, str. 216. 160 VSL, Sodba V Cpg 535/2015 z dne 25. 05. 2016. 161 M. Juhart v N. Plavšak, M. Juhart, D. Jadek-Pensa, et al., Obligacijski zakonik s komentarjem,

2003, str. 304.

25

obligacijsko razmerje162, ki se po ZKZ sklepa za daljši čas163, lahko domnevamo, da

je zakupodajalec celo še bolj zainteresiran za izbiro zakupnika, kot prodajalec za

izbiro kupca. Izbira sopogodbenika je lahko utemeljena v premoženjskopravnem

interesu posameznika, ta pa je varovan z ustavno zagotovljeno pravico do zasebne

lastnine, saj pravica do zasebne lastnine ne varuje le lastninske pravice v

stvarnopravnem smislu, pač pa na splošno zagotavlja posameznikom svobodo na

premoženjskem področju.164

4.2. Poseg v razpolagalno upravičenje – speča pravica

Že po sami besedni razlagi poimenovanja instituta predkupne pravice lahko

ugotovimo, da gre v bistvu za prednostno pravico upravičenca do nakupa

(zemljišča). To pomeni, da pride do omejitve lastnika le, če razpolaga na podlagi

prodajne pogodbe, ne pa tudi pri razpolagi na drugem temelju.165 Poudariti je

potrebno, da z uzakonitvijo predkupne pravice lastniku možnost prodaje zemljišča

ni odvzeta, omejen je (le) pri izbiri sopogodbenika. Za poseg v razpolagalno

upravičenje in s tem v pravico do zasebne lastnine torej gre le v primeru, če

razpolagalno upravičenje vključuje tudi pravno možnost lastnika, da izbere osebo-

e, kateri-m želi pravico prenesti na pravno-poslovnem temelju, oziroma še ožje, na

temelju prodajne pogodbe.

Obveznosti v zvezi s predkupno pravico se aktivirajo, ko se lastnik odloči svojo stvar

prodati. V tem primeru mora namreč o nameravani prodaji obvestiti predkupnega

upravičenca,166 oziroma upravno enoto v primeru prodaje kmetijskega zemljišča ali

gozda.167 Predkupna pravica je torej mirujoča, speča, latentna pravica, ki se aktivira

šele, ko/če se lastnik odloči svojo stvar prodati.168

Predkupna pravica se po splošnih predpisih uveljavi, če predkupni upravičenec

sporoči lastniku, da bo predkupno pravico izkoristil.169 V primeru prodaje

kmetijskega zemljišča ali gozda je v zvezi s tem določena posebnost, saj mora

upravičenec sprejeti ponudbo pri upravni enoti. Če do tega ne pride, lahko

prodajalec zemljišče proda vsakomur, ki je sprejel ponudbo pravočasno in na

162 587. člen OZ in VSRS, Sodba II Ips 97/2012 z dne 18. 12. 2014. 163 29. člen ZKZ. 164 VSRS, Sodba X Ips 223/2013 z dne 03.06.2015. 165 M. Juhart, Zakonita predkupna pravica, 2010, str. 79 - 80. 166 512. člen OZ. 167 1. odstavek 21. člena ZKZ. 168 M. Juhart, Zakonita predkupna pravica, 2010, str. 79., 84. 169 508. člen ZKZ.

26

ustrezen način.170 To pomeni, da pride do konkretnega posega v lastninsko pravico

šele, če upravičenec svojo predkupno pravico tudi izkoristi.

V končni fazi lahko ugotovimo, da je iz vidika prodajalca omejitev povezana

predvsem s tem, komu želi svojo stvar prodati. Pri tej izbiri ni popolnoma svoboden,

je torej omejen, njegova razpolagalno upravičenje pa je s tem okrnjeno. Ker je

okrnjeno razpolagalno upravičenje, je okrnjena lastninska pravica, s tem pa gre za

poseg v lastninsko pravico in pravico do zasebne lastnine. Takšno stališče zastopa

teorija, ki deli omejitve lastninske pravice na vsebinske omejitve ter na omejitve

razpolaganja, pri čemer prištevajo zakonite predkupne pravice med omejitve

razpolaganja.171 Temu sledi tudi sodna praksa, ki navaja, da gre pri določitvi

zakonite predkupne pravice za omejitev lastninske pravice, ki lastnika omeji v delu

njegovega razpogalnega upravičenja in sicer v tem, komu bo stvar prodal.172

4.3 Sorazmernost posegov v pravico do zasebne lastnine pri

prednostnih pravicah

V prejšnjem poglavju smo zavzeli stališče, da gre pri uzakonitvi zakonite predkupne

pravice za poseg v pravico do zasebne lastnine. To pa še ne pomeni, da je tak ukrep

tudi nedopusten. Ker gre za omejitev, ki je določena z zakonom, je izpolnjena prva

zahteva, po kateri so lahko posegi določeni le z zakonom.173 Nadalje je za ugotovitev

dopustnosti posega potrebno preveriti, ali je tak poseg v skladu z gospodarsko,

socialno in ekološko funkcijo lastnine ter ali je ukrep sorazmeren.174 Sorazmernost

sicer v Ustavi ni izrecno omenjena, pa vendar je po mnenju teorije175 upoštevanje

tega načela ključnega pomena pri ugotavljanju, ali je nek poseg v pravico do

zasebne lastnine dopusten ali ne, temu pa sledi tudi sodna praksa.176 Vsebino testa

sorazmernosti je skozi sodno prakso177 definiralo Ustavno sodišče RS. Najprej je

potrebno presoditi, ali poseg v človekove pravice temelji na legitimnem, stvarno

upravičenem cilju. V zvezi s tem vprašanjem se pri presoji zakonite predkupne

pravice na kmetijskem zemljišču lahko opremo na argumentacijo Vrhovnega

170 20. in 21. člen ZKZ. 171 Primerjaj: M. Tratnik, Vrste in pravna narava javnopravnih posegov v lastnino, 2009, str. 195. 172 VSRS, Sodba II Ips 371/2010 z dne 01. 09. 2011. 173 67. člen Ustave. 174 M. Tratnik, R. Vrenčur, Omejitve lastninske pravice in posebni pravni režimi na nepremičninah, 2009, str. 39. 175 Ibidem, str. 39. 176 Kriteriji za presojo sorazmernosti in dopustnosti posega so v nadaljevanju povzeti po: USRS,

odločba U-I-18-02 z dne 24. 10. 2003. 177 V nadaljevanju izhajamo iz testa sorazmernosti, kot ga povzema USRS v sodbi U-I-18-02 z dne

24. 10. 2003.

27

sodišča,178 ki je v že citirani odločbi določilo cilje, ki jim sledi zakonodajalec pri

določitvi predkupne pravice po ZKZ kot dopustne in zaželene.

V zvezi s pogojem nujnosti posega je potrebno preveriti, ali morda cilja ne bi bilo

mogoče doseči brez posega nasploh in ali bi ga lahko morebiti dosegli z blažjim

ukrepom. Glede na intenzivnost pozidave in zaraščanja kmetijskih zemljišč,179 pa

tudi glede na druge, že nakazane problematike v zvezi s kmetijskimi zemljišči, je

nerealno pričakovati, da bi v praksi cilje lahko dosegli brez uzakonitve kakršnegakoli

ukrepa, vprašanje pa je, ali bi jih bilo mogoče doseči z ukrepom, ki je blažji. V zvezi

s tem velja opozoriti na že navedene lastnosti predkupnih pravic, ki kažejo na to, da

je uzakonitev predkupne pravice, v primerjavi z drugimi (dopustnimi) omejitvami,

relativno blag poseg v pravico do zasebne lastnine.180 Z določitvijo zakonite

predkupne pravice v zvezi z določeno stvarjo lastniku namreč njegova lastninska

pravica ni odvzeta, kot denimo pri ukrepu razlastitve, ali kako drugače vsebinsko

omejena. Prav tako posameznik ni omejen pri rabi ali uživanju nepremičnine, kot

recimo pri vzpostavitvi služnosti ali ustanovitvi stavbne pravice v javno korist.181

Čeprav gre za poseg v razpolagalno upravičenje, mu to ni odvzeto, kot je to recimo

odvzeto lastniku v stečaju.182 Načelno lahko zaključimo, da cilja z blažjim ukrepom

ne bi bilo moč doseči. Ob predpostavki, da je vrstni red predkupnih upravičencev

določen ustrezno tako, da odraža primernost oseb, za katere lahko utemeljeno

domnevamo, da bodo glede na svoj status najprimernejši lastniki zemljišča,

zastopamo stališče, da je izbrano sredstvo primerno za dosego cilja.183

Končno je potrebno opraviti še presojo po testu sorazmernosti v ožjem pomenu

(načelo proporcionalnosti). Pri tem je potrebno preveriti, ali je teža posledic posega

v človekovo pravico proporcionalna vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristim,

ki bodo zaradi posega nastale. Povedali smo že, da gre pri uzakonitvi predkupne

pravice za blag poseg v pravico do zasebne lastnine, kar pomeni, da je tudi teža

posledic posega v človekovo pravico relativno majhna. Težo teh posledic je potrebno

primerjati s cilji, ki jih zagotavlja uzakonitev takšne predkupne pravice, glede

koristnosti katerih se je sodna praksa že večkrat izrekla.184 Pri tem je potrebno

vedeti, da pogoje prodaje (višino kupnine) določi prodajalec, zato so njegovi interesi

načeloma zavarovani. Pri predkupnih pravicah je običajno zavarovan tudi interes

178 VSRS, Sodba II Ips 369/2010 z dne 15. 12. 2008. 179 Povzeto po spletni strani Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano

(http://www.mkgp.gov.si/delovna_podrocja/kmetijstvo/kmetijska_zemljisca/, 20. 05. 2018) 180 VSRS, Sodba II Ips 371/2010 z dne 01. 09. 2011. 181 Primerjaj: M. Tratnik, R. Vrenčur, Omejitve lastninske pravice in posebni pravni režimi na nepremičninah, 2009, str. 191-197. 182 Ibidem, str. 109. 183 Pravna mnenja 1/2012, str. 17, z dne 06. 04. 2012 184 Ibidem.

28

prejema kupnine, saj mora kupec takoj plačati kupnino, jo položiti pri sodišču ali

dati ustrezno zavarovanje.185 V teoriji se navaja, da je denar enak, neodvisno od

tega, kdo kupnino plača, lastniku bi naj bilo načeloma vseeno, od koga kupnino

prejme.186 Le v tem pogledu so lastniki kmetijskih zemljišč in gozdov nekoliko na

slabšem, saj pravilo o položitvi kupnine za predkupno pravico na kmetijskih

zemljiščih in gozdovih ne velja, ker nasprotuje naravi vsebine predkupne ponudbe

po ZKZ.187

Vrhovno sodišče se je v načelnem pravnem mnenju opredelilo tudi konkretno do

predkupne pravice na kmetijskih zemljiščih in vrstnega reda predkupnih

upravičencev po ZKZ in navedlo, da v tem primeru ne gre za prekomeren poseg v

pravico do zasebne lastnine.188 Zaključimo lahko, da posebna zakonska pravila, ki

regulirajo prodajo in zakup kmetijskih zemljišč oziroma gozdov, učinkovito in

ustrezno varujejo javni interes po ohranjanju kmetijskih zemljišč in gozdov. Kljub

temu, da obstajajo tudi drugi možni načini varovanja javnega interesa pri

razpolaganju s kmetijskimi zemljišči oziroma gozdovi, je način določitve predkupne

pravice pri prodaji kmetijskih zemljišč in gozdov eden blažjih ukrepov, ki je ustrezen

in na načelni ravni dopusten. Seveda gre za načelne ugotovitve, ki jih je mogoče

presojati šele v okviru konkretnih primerov ob presoji ustavnosti konkretnega

pravnega pravila. Tako je v okviru vsakokratnih odločitev zakonodajalca pri

185 2. odstavek 508. člena ZKZ. 186 M. Juhart v N. Plavšak, M. Juhart, D. Jadek-Pensa, et al., Obligacijski zakonik s komentarjem,

2003, str. 302. 187 M. Juhart v N. Plavšak, M. Juhart, D. Jadek-Pensa, et al., Obligacijski zakonik s komentarjem, 2003, str. 302, str 325. 188 Glej načelno pravno mnenje VSRS z dne 06. 04. 2012: »Taka omejitev ne pomeni prekomernega posega v ustavno zagotovljeno lastninsko pravico (33. člen Ustave Republike Slovenije, Ur.l. RS/I,

št.33/1991 do Ur.l. RS, št. 68/2006, v nadaljevanju URS). Izhajajoč iz obrazložitve zakona je institut predkupne pravice namenjen usmerjanju prometa s kmetijskimi zemljišči tako, da ostanejo v primarni

pridelovalni funkciji v obsegu, ki je potreben za zagotovitev prehranske varnosti prebivalcev

Slovenije(6). Tak cilj je ne le ustavno dopusten, ampak tudi zaželen. Zakonodajalcu je z URS dana naloga posebnega varstva kmetijskih zemljišč (drugi odstavek 71. člena URS). Določitev predkupne

pravice subjektov, navedenih v prvem odstavku 23. člena ZKZ (solastnik, kmet mejaš, zakupnik zemljišča, drug kmet, kmetijska organizacija in Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike

Slovenije) je primerno sredstvo za dosego zasledovanega cilja, tj. ohranitve pridelovalne funkcije

kmetijskih zemljišč, njegova teža pa sorazmerna vrednosti tega cilja. Uzakonitev predkupne pravice sama po sebi ne odvzema razpolagalnega upravičenja kot enega od bistvenih sestavnih delov

ustavno zagotovljene lastninske pravice. Določena je le za prodajo kmetijskega zemljišča in se ne dotika drugih oblik razpolaganj. Tudi odločitev o tem, ali in kdaj ter pod kakšnimi pogoji bo prodal

svoje zemljišče, ostaja v celoti v lastnikovi sferi. Omejitev posega le v njegovo pravico izbire nasprotne pogodbene stranke. Na tak način urejena predkupna pravica v najmanjši možni meri,

potrebni za dosego zasledovanega cilja, omejuje lastninsko pravico lastnikov kmetijskih zemljišč(7)«.

29

vsebinskih odločitvah v zvezi s prometom s kmetijskimi zemljišči treba biti še

posebno pozoren na okvir, ki ga postavljajo ustavno zagotovljene pravice.189

Ne smemo zanemariti tudi drugega vidika pravice do zasebne lastnine, ki pravzaprav

omogoča vsakomur, da na premoženjskopravnem področju svobodno ravna.190

Določitev zakonite predkupne pravice bi lahko tako opazovali tudi kot poseg v

pravico do zasebne lastnine v sferi zainteresiranega kupca, saj mu predstavlja oviro

za pridobitev lastninske pravice na nepremičnini. To pa je potrebno povezati tudi z

načelom enakosti, v skladu s katerim mora biti lastninska pravica vsem dostopna

pod enakimi pogoji.191 V kontekstu obravnavane problematike pride načelo enakosti

v poštev tudi pri primerjavi prednostnih vrstnih redov predkupnih upravičencev pri

kmetijskih zemljiščih in gozdovih, za razlikovanje katerih mora obstajati utemeljen

razlog.192 Pri normativnem urejanju področja je potrebni biti pazljiv, saj iz preteklosti

že poznamo primer, ko je Ustavno sodišče celotno poglavje ZKZ, ki je urejalo promet

s kmetijskimi zemljišči, razveljavilo.193

189 Tako je recimo potrebno upoštevati odločbo Ustavega odišča, po kateribi bilo pogojevanje

možnosti pridobitve lastninske pravice zgolj statusnih lastnostih bodočih lastnikov ustavno nedopustno U-I-184/94 z dne 14. 09. 1995. 190 Povzeto po: J. Zobec v L. Šturm, F. Arhar, et al., Komentar Ustave Republike Slovenije, 2010,

str.: 451 – 453. 191 M. Tratnik, R. Vrenčur, Omejitve lastninske pravice in posebni pravni režimi na nepremičninah,

2009, str 27. 192 Glej poglavje 2.1. 193 USRS, odločba U-I-266/98-72 z dne 28. 02. 2002.

30

5. Prednostne pravice po ZKZ in ZG

V tem poglavju podrobneje analiziramo predkupno pravico do nakupa kmetijskega

zemljišča in gozda po ZKZ in ZG, ter prednostno pravico do zakupa kmetijskega

zemljišča po ZKZ, ki jih skupaj poimenujemo tudi prednostne pravice. V sklopu

analize preverimo kategorije in vrstne rede prednostnih upravičencev in jih

medsebojno primerjamo, ter skušamo ugotoviti, do kakšnih situacij lahko pride ob

medsebojni koliziji pravil po ZKZ in ZG ter koliziji teh pravil s pravili, ki določajo

zakonite predkupne pravice po drugih predpisih. Končno analiziramo še sam

postopek prodaje in zakupa kmetijskih zemljišč in gozdov, načine izigravanja

predpisov o prednostnih vrstnih redih in postopku ter sankcije, ki naj takšnemu

ravnanju sledijo.

5.1. Predkupna pravica

ZKZ ureja predkupno pravico do kmetijskega zemljišča, kmetije ali gozda v poglavju

o prometu s kmetijskimi zemljišči.194 Predkupno pravico do nakupa gozdov,

varovalnih gozdov in gozdov s posebnim namenom pa ureja ZG.195 Uporaba

pravilnega predpisa in s tem tudi uporaba pravil o predkupni pravici je torej odvisna

od predmeta prodaje. V primeru prodaje kmetijskega zemljišča se uporabi ZKZ, v

primeru prodaje gozda, varovalnega gozda in gozda s posebnim namenom pa se

uporabi ZG, ki se uporabi kot specialni predpis.196

Lahko se zgodi, da se nepremičnine prodajajo kot celota, pod enotno ponudbo, ki

zajema tako kmetijska zemljišča kot gozdove. Takšna prodaja ni v nasprotju z

namenom zakona,197 je pa pri tem treba poiskati navezno okoliščino, s katero se

ugotavlja pravilna materialna podlaga. Sodna praksa se v teh primerih sklicuje na

pretežnostni kriterij prodajanih zemljišč. Če gre za večinsko prodajo gozda, je za

določitev vrstnega reda predkupnih upravičencev pravilna uporaba določb

specialnega predpisa - ZG, sicer mora vrstni red določiti po ZKZ.198 Hkratna uporaba

določil o vrstnem redu predkupnih upravičencev po ZG in ZKZ ni mogoča.199

194 III. poglavje ZKZ, členi 17. – 25. 195 47. člen ZG. 196 M. Tratnik, R. Vrenčur, Omejitve lastninske pravice in posebni pravni režimi na nepremičninah, 2009, str 230. 197 UPRS, Sodba I U 268/2011 z dne 21. 02. 2012. 198 UPRS, Sodba I U 1854/2011 z dne 23. 10 2012. 199 UPRS, Sodba III U 366/2012 z dne 13. 09. 2013.

31

Povedali smo že, da gre pri zakonitih predkupnih pravicah splošno za blag in

dopusten poseg v posameznikovo pravico do zasebne lastnine.200 Vendar je

potrebno še podrobneje pogledati vsebino določb, ki urejajo zakonito predkupno

pravico po ZKZ in ZG, pri čemer je potrebno preveriti vrstni red kategorij in krogov

predkupnih upravičencev, ki jih določi zakonodajalec. Vidimo, da so nekatere

kategorije predkupnih upravičencev postavljeni pred druge. V kolikor je ratio

predpisa v tem, da se poišče najprimernejšega lastnika kmetijskega zemljišča in

gozda, ki bo izvrševal svojo lastninsko pravico v skladu z javnim interesom, mora

biti ta isti ratio upoštevan predvsem pri odločitvi vrstnega reda predkupnih

upravičencev. Iz samega zakona lahko tako razberemo zakonodajalčevo oceno, po

kateri je pričakovati, da bo tisti predkupni upravičenec, ki je postavljen na višje

mesto, v splošnem bolje in učinkoviteje izvrševal javni interes. To potrjuje tudi sodna

praksa, ki navaja, da je iz okoliščin, glede na katre je zakonodajalec določil vrstni

red upravičencev, mogoče sklepati na namen, ki ga zasleduje. Okoliščine

solastništva, mejaštva in zakupa tako kažejo, da je zakonodajalčev namen v

smotrnejši uporabi in zaokrožanju kmetijskih gospodarstev.201

V tem poglavju bomo analizirali določila o predkupni pravici po ZKZ in ZG, njune

morebitne kolizije, preverili bomo še morebitne kolizije s pogodbeno predkupno

pravico ter zakonitimi predkupnimi pravicami po drugih predpisih.

5.1.1. Kategorije in vrstni red predkupnih upravičencev po ZKZ

Kategorije predkupnih upravičencev in njihov vrstni red, po katerem lahko

uveljavljajo predkupno pravico na kmetijskem zemljišču, kmetiji ali gozdu, je v ZKZ

izrecno določen v vrstnem redu, kot sledi:

I. »solastnik;

II. kmet, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki je

naprodaj;

III. zakupnik zemljišča, ki je naprodaj;

IV. drug kmet;

V. kmetijska organizacija ali samostojni podjetnik posameznik, ki jima je

zemljišče ali kmetija potrebna za opravljanje kmetijske oziroma gozdarske

dejavnosti;

200 Več o tem v poglavju 4.2. 201 UPRS, Sodba II U 271/2014 z dne 13. 01. 2015.

32

VI. Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije za Republiko

Slovenijo.«202

Določene so kategorije predkupnih upravičencev, ne pa tudi število ali njihov krog,

zato obstoječ sistem javne objave ponudbe omogoča vsakomur, da sprejme

ponudbo.203 Njihovo število se izkristalizira šele v samem postopku, ko podajo

sprejem.204

Zgoraj naveden vrstni red predkupnih upravičencev je izločitven. To pomeni, da

»prejemnik ponudbe, ki izpolnjuje najvišje merilo, izključuje druge prejemnike, ki

tega merila ne izpolnjujejo, čeprav izpolnjujejo merila, ki so v vrstnem redu za tem

merilom« 205, kar pomeni, da denimo solastnik izključuje kmeta mejaša oziroma vse

druge sprejemnike ponudbe, ki so v vrstnem redu za njim.

Upravna enota v okviru odobritve pravnega posla presoja, ali oseba izpolnjuje

kriterije za nakup kmetijskega zemljišča – ali je predkupni upravičenec. Upravna

enota mora preveriti, ali vlagatelj vloge za odobritev pravnega posla izpolnjuje

pogoje za zatrjevano predkupno pravico že v času sprejema ponudbe, tudi če je ta

oseba edini vlagatelj.206 Kupec mora pogoje za predkupno pravico izpolnjevati tudi

v trenutku sklenitve pravnega posla, čeprav je ta sklenjen pod odložnim pogojem,

torej mora pogoje izpolnjevati že v trenutku, ko je pogodba sklenjena in najkasneje

do izteka roka za sprejem ponudbe.207

5.1.1.1. Solastnik

(I.) Solastnik208 je med kategorijami predkupnih upravičencev za nakup

kmetijskega zemljišča, gozda ali zaščitene kmetije, umeščen na prvo mesto, pred

kmeta mejaša. Ne zahteva se, da bi solastnik izpolnjeval pogoje za status kmeta,

da bi užival status predkupnega upravičenca.209

202 23. člen ZKZ. 203 Juhart Miha, Kmetijska politika in promet s kmetijskimi zemljišči, Pravna praksa, časopis za pravna

vprašanja, leto 36, št. 10, GV Založba, Ljubljana 2017, str 4. 204 Ž. Rejc, Promet s kmetijskimi zemljišči, 2018, str. 280. 205 UPRS, Sodba I U 1342/2010 z dne 25. 01. 2011. 206 UPRS, Sodba I U 1685/2014, z dne 19. 05. 2015. 207 UPRS, Sodba II U 291/2017-40 z dne 15. 11. 2017. 208 1. točka 23. člena ZKZ. 209 23. člen ZKZ.

33

Solastnik sicer velja za predkupnega upravičenca že po splošnih predpisih.210 Po

splošnih predpisih je namen določitve solastnika kot predkupnega upravičenca v

tem, da se z zmanjšanjem števila solastnikov ali z odpravo solastnine nasploh,

zmanjša število potencialnih konfliktov, da se ohrani vzpostavljeno ravnotežje v

solastninski skupnosti in prepreči vnos nemira v solastninsko razmerje.211 Pri splošni

predkupni pravici solastnika vidimo, da varuje predvsem zasebni interes solastnikov,

hkrati pa varuje že omenjeni javni interes – zmanjševanje števila sporov v družbi.212

ZKZ se načelno izogne koliziji pravil o predkupni pravici na ravni SPZ in ZKZ, tako

da z absolutno prednostjo na prvo mesto postavi solastnika.213 Kljub temu pa lahko

v zvezi s kolizijo pravil pri solastniku kot predkupnem upravičencu nastajajo

določena vprašanja, ki jih naslavljamo v poglavju o koliziji pravil o predkupnih

pravicah.214

5.1.1.2. Kmet mejaš

Takoj za solastnikom je kot naslednji predkupni upravičenec določen (II.) »kmet,

katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki je naprodaj«215

(kmet mejaš). Cilj ZKZ je med drugim tudi, da se povečajo posestne celote in da se

zagotovi smotrnejša in bolj ekonomična obdelava zemljišč ter socialna varnost

kmetov.216 Namen ZKZ je v ohranjanju in povečanju celovitosti kmetijskih zemljišč

in njihove kmetijske rabe.217 Na načelni ravni lahko trdimo, da je cilj zaokroževanja

zemljišč s tem, ko se kmetijsko zemljišče priključi sosednjemu, izpolnjen.

Za obstoj predkupne pravice po tej točki je najprej potrebno ugotoviti dejstvo, ali je

oseba, ki uveljavlja predkupno pravico, lastnik sosednjega zemljišča in da zemljišči

mejita. To pomeni, da se morajo parcelne meje zemljišča, ki se prodaja in zemljišča,

katerega lastnik uveljavlja predkupno pravico, vsaj v delu neposredno stikati.218 Tudi

v primeru, ko gre v skladu s katastrskimi podatki le za eno točko, sta zemljišči v

210 66. člen SPZ. 211 M. Juhart v M. Juhart, M. Tratnik, R. Vrenčur, Stvarnopravni zakonik s komentarjem, 2016, str.

423. 212 M. Tratnik, R. Vrenčur, Omejitve lastninske pravice in posebni pravni režimi na nepremičninah,

2009, str. 41. 213 M. Juhart v M. Juhart, M. Tratnik, R. Vrenčur, Stvarnopravni zakonik s komentarjem, 2016, str

425. 214 Več o tem v poglavju 5.1.4.3.1. 215 2. točka 1. odstavka 23. člena ZKZ. 216 Tratnik M. Tratnik, R. Vrenčur, Omejitve lastninske pravice in posebni pravni režimi na nepremičninah,2009, str. 205. 217 UPRS, Sodba I U 1086/2011 z dne 08. 05. 2012 in UPRS, Sodba II U 207/2014 z dne 19. 11. 2014. 218 UPRS, Sodba II U 296/2015 z dne 06. 07. 2017.

34

smislu ZKZ mejni.219 Glede na namene in cilje ZKZ sodna praksa med prednostne

upravičence iz te točke uvršča tudi tiste kmete, katerih zemljišča so od zemljišč, ki

so predmet prodaje, prostorsko ločena s potjo oz. cesto, ki poteka med kmetijskima

zemljiščema in omogoča prehod in obdelovanje kmetijskih zemljišč.220 Smiselno

enako velja tudi, če se zemljišči ločita z melioracijskim jarkom. Zemljišče samo zaradi

tega dejstva še ne izgubi statusa sosednjega zemljišča.221 Vidimo, da je sodna

praksa, zaradi namena zakona, zavzela nekoliko širšo razlago.

Zanimivo je vprašanje vrstnega reda upravičencev, ko se prodaja več kmetijskih

zemljišč v kompletu pod enotno ponudbo za skupno ceno. Skupna ponudba oziroma

pogoj, da se določena zemljišča prodajajo izključno skupaj, ni v nasprotju z

namenom ZKZ.222 Kot kmeta mejaša je v takšnem primeru mogoče šteti kmeta, ki

s svojimi zemljišči meji le na nekatera ponujena zemljišča.223 Bolj zapleteno je

vprašanje, kako določiti vrstni red upravičencev, če so nekatere od teh parcel v

solastnini. V praksi je tako prišlo do konflikta predkupne pravice solastnika ene same

parcele in predkupne pravice mejaša, ki je bil lastnik več mejnih zemljišč. Sodišče

je v tej zadevi odločilo, da ima prednost za nakup vseh parcel v kompletu, ki so se

prodajala pod enotno ceno, solastnik kot prvi predkupni upravičenec.

Pretežnostnega načela torej v takšnih oziroma v tem smislu ni mogoče uporabiti.224

Zanimivo je, da analizirano določilo ne zahteva, da bi bilo zemljišče, ki meji na

zemljišče, ki se prodaja, kmetijsko zemljišče. To pomeni, da je na tem mestu lahko

uvrščen tudi kmet, katerega stavbno zemljišče meji na zemljišče, ki je naprodaj. Na

tem mestu je, predvsem v duhu zaokroževanja kmetijskih gospodarstev in težnje

po povečanju posestnih enot, na mestu vprašanje, ali ne bi bila ustreznejša ureditev,

po kateri bi imel prednost lastnik sosednjega zemljišča le, če bi to sosednje zemljišče

izpolnjevalo vsaj materialne pogoje za opredelitev kmetijskega zemljišča.225

5.1.1.3. Zakupnik zemljišča, ki je naprodaj

Tretji v vrsti predkupnih upravičencev je (III.) »zakupnik zemljišča, ki je

naprodaj«.226 Zakupno razmerje se pri kmetijskih zemljiščih presoja po določilih

219 UPRS, Sodba I U 1856/2016-23 z dne 05. 12. 2017. 220 VSRS, Sodba X Ips 657/2008 z dne 10. 11. 2010 in UPRS, Sodba II U 271/2014 z dne 13. 01.

2015. 221 UPRS, Sodba II U 40/2011 z dne 09. 05. 2015. 222 UPRS, Sodba I U 268/2011 z dne 21. 02. 2011. 223 UPRS, Sodba II U 330/2014 z dne 08. 04. 2015. 224 UPRS, Sodba I U 1985/2011 z dne 07. 12. 2017. 225 Ti pogoji so določeni v 2. členu ZKZ. Glej poglavje 3.2.1. 226 3. točka 1. odstavka 23. člena ZKZ.

35

ZKZ, v kolikor takšnih določil ni, pa se uporabijo določila OZ.227 Pri zakupniku je

pomembno upoštevati, da je zakup kmetijskega zemljišča možen le po postopku in

pod pogoji iz ZKZ, to pa pomeni predvsem, da mora biti zakupna pogodba sklenjena

v pisni obliki. Gre za obliko, ki je določena kot pogoj za veljavnost pravnega posla

(forma ad valorem).228 Ob tem je potrebno upoštevati tudi določila, ki se nanašajo

na odobritev pravnega posla s strani upravne enote.229 Stališče je jasno potrdilo tudi

Vrhovno sodišče,230 ki je odločilo, da se za zakupnika kmetijskega zemljišča, ki je

naprodaj lahko šteje le tisti, ki ima »z lastniki zemljišča sklenjeno pisno zakupno

pogodbo, ki je bila sklenjena na podlagi predhodnega postopka, predpisanega v

določbah ZKZ, in odobrena s strani upravne enote z odločbo o odobritvi pravnega

posla – zakupne pogodbe«.231 Vidimo, da zakupnik, s sklenitvijo zakupne pogodbe

ob spoštovanju določil ZKZ, pridobi poleg pravic, ki sledijo iz pogodbe, na temelju

samega zakona še prednostno pravico do morebitnega kasnejšega nakupa

predmetnega kmetijskega zemljišča.

Predkupne pravica torej pripada zakupniku, če so izpolnjene vse predpostavke za

veljavnost zakupnega razmerja, če se predkupni upravičenec nanjo sklicuje in

predloži ustrezne dokaze. Pri tem ni potrebno, da bi bil zakup tudi vpisan v zemljiško

knjigo.232

5.1.1.4. Drug kmet

Na četrtem mestu med predkupnimi upravičenci je določen (IV.) »drug kmet.«233

Glede na kriterije, ki so določeni za pridobitev statusa kmeta po ZKZ lahko sklepamo,

da tudi to določilo sledi logiki določitve zakonitih predkupnih pravic, tako da se

usmerja pravni promet na osebo, ki se zaradi zagotavljanja javnega interesa šteje

za najprimernejšega lastnika neke stvari.234 Za pridobitev statusa kmeta se namreč

zahteva tudi ustrezna usposobljenost.235

227 5. odstavek 27. člena ZKZ. 228 Več o obliki pravnih poslov: Plavšak Nina, Juhart Miha, Vrenčur Renato, Obligacijsko pravo: splošni del, GV založba, Ljubljana 2009, str. 274. 229 5. odstavek 26. člena ZKZ. 230 VSRS, Sodba X Ips 411/2006 z dne 11. 11. 2009. 231 Glej določbe o zakupu, to so določbe od 26. do 38. člena ZKZ, ob smiselni uporabi določb od 19.

do 24. člena - razen določb prvega, drugega in tretjega odstavka 23. člena ZKZ o premetu s kmetijskimi zemljišči, kmetijami in gozdovi, VSRS, Sodba X Ips 411/2006 z dne 11. 11. 2009. 232 UPRS, Sodba III U 203/2015 z dne 16. 09. 2016. 233 4. točka 23. člena ZKZ. 234 M. Juhart v M. Juhart, M. Tratnik, R. Vrenčur, Stvarnopravni zakonik s komentarjem, 2016, str. 355. 235 1. alineja 24. člena ZKZ.

36

Opozoriti je potrebno, da po naši ureditvi ni ovir, da bi pogoje za kmeta po ZKZ

izpolnil tudi državljan druge države EU, zato znotraj te kategorije ni mogoče govoriti

niti o posrednem razlikovanju na podlagi državljanstva.236 Prav ta vidik pa še posebej

izrazito kaže na to, da gre pri določitvi drugega kmeta za predkupnega upravičenca

za zelo široko zastavljen kriterij, ki lahko v praksi privede do anomalij in pojava

navideznih kupcev, ki jih teorija imenuje tudi »slamnati kupci«.237

Veljalo bi torej razmisliti o tem, da bi pred to kategorijo predkupnih upravičencev

postavili lastnika sosednjega zemljišča, ne glede na to, ali ustreza pojmu kmet po

ZKZ, sploh če je sosednje zemljišče kmetijsko. Takšna ureditev bi ustrezneje sledila

legitimnemu cilju, ki je v povečanju posestnih celot in zagotovitvi smotrnejše in bolj

ekonomične obdelave zemljišč.238 Menimo, da bi bila ureditev, ki bi sledila priključitvi

zemljišča sosednjemu zemljišču, sploh če je sosednje zemljišče kmetijsko, v

konkretnih primerih lahko primernejša rešitev, kot je prodaja zemljišča kateremukoli

zainteresiranemu kmetu. V primeru, da ostanemo na stališču, da je primerno

predkupno pravico nuditi drugemu kmetu pa bi bilo vsaj na načelni ravni potrebno

razmisliti o dodatnem kriteriju, ki bi med to kategorijo predkupnih upravičencev

prednost nudil tistim, katerih kmetijska zemljišča se nahajajo geografsko bližje239,

analogno logiki prodaje gozdnih zemljišč po ZG.

5.1.1.5. kmetijska organizacija in samostojni podjetnik posameznik

Na peto mesto med predkupnimi upravičenci ZKZ postavlja (V.) »kmetijsko

organizacijo ali samostojnega podjetnika posameznika, ki jima je

zemljišče ali kmetija potrebna za opravljanje kmetijske oziroma

gozdarske dejavnosti.«240 V ospredju je ponovno opravljanje kmetijske

dejavnosti. Če predkupno pravico uveljavlja samostojni podjetnik po tej točki ni

potrebno, da ima kmetijsko dejavnost registrirano kot glavno dejavnost, temveč le,

da ima registrirano kmetijsko dejavnost.241

236 Hafner Andrej, Skladnost (nacionalne) ureditve prometa s kmetijskimi zemljišči s pravom EU,

2017, str. 22. 237 Slikovito je to ponazorjeno v Ž. Rejc, Promet s kmetijskimi zemljišči, 2018, str. 273: Ob

upoštevanju pravil EU o prostem pretoku kapitala in svobodi ustanavljanja bo tako pred ostalimi

predkupnimi upravičenci imel pri nakupu kmetijskega zemljišča z oljkami v Republiki Sloveniji kmet iz Nizozemske, ki goji tulipane. 238 M. Tratnik, R. Vrenčur, Omejitve lastninske pravice in posebni pravni režimi na nepremičninah, 2009, str. 205. 239 Tako tudi Ž. Rejc, Promet s kmetijskimi zemljišči, 2018, str. 273. 240 5. točka 23. člena ZKZ. 241 UPRS Sodba I U 1597/2015 z dne 18. 10. 2016.

37

5.1.1.6. Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije

Zadnji med predkupnimi upravičenci je določen (VI.) »Sklad kmetijskih zemljišč

in gozdov RS, ki predkupno pravico uveljavlja za RS.« Sklad kmetijskih

zemljišč in gozdov RS (Sklad) gospodari s kmetijskimi zemljišči in kmetijami v lasti

RS, kar pomeni, da z njimi razpolaga in upravlja. Sklad opravlja naloge v imenu in

za račun države.242 Država ima lahko legitimen interes za nakup določenega

zemljišča, recimo zaradi naravovarstvenih režimov ali zemljišč ob meji, kar

upravičuje določitev države kot predkupne upravičenke.243 Diametralno nasprotno

je državi kor predkupni upravičenki v primeru prodaje nekaterih kategorij gozdov

določena absolutna prednost, kot bomo videli v nadaljevanju. Primerjalnopravno

ima tudi v nekaterih tujih državah oseba javnega prava višje mesto med

kategorijami predkupnih upravičencev, ali pa zakon drugih kategorij predkupnih

upravičencev niti ne prepoznava.244

5.1.1.7. Konkurenca predkupnih upravičencev po ZKZ

Zakon določa vrstni red upravičencev do nakupa, kadar ob enakih pogojih sprejme

ponudbo za prodajo zemljišča več kmetov. Upravna enota mora namreč v skladu z

načelnim pravnim mnenjem Vrhovnega sodišča odobriti le en pravni posel.245 Ob

enakih pogojih se po izrecni zakonski določbi tako med kmeti, uvrščenimi na isto

mesto, pravica do nakupa določi po naslednjem vrstnem redu:

I. »kmet, ki mu kmetijska dejavnost pomeni edino ali glavno dejavnost;

II. kmet, ki zemljišče sam obdeluje;

242 2. člen Zakona o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (Uradni list RS, št.

19/10 – uradno prečiščeno besedilo, 56/10 – ORZSKZ16, 14/15 – ZUUJFO in 9/16 – ZGGLRS). 243 Hafner Andrej, Skladnost (nacionalne) ureditve prometa s kmetijskimi zemljišči s pravom EU, Pravna praksa, časopis za pravna vprašanja, leto 36, št. 24-25, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 22. 244 Ureditev z izrazito prednostjo države je recimo Nizozemska ureditev, kjer je prednost ni namenjena kmetom, pač pa je podeljena občinam, pokrajinam in državi. Predlog zakona o

dopolnitvah zakona o kmetijskih zemljiščih (EVA: 2016-2330-0143, https://e-

uprava.gov.si/.download/edemokracija/datotekaVsebina/266181?disposition=inline, 17. 05. 2018). Več o tem: Udovč Andrej, et al., Izdelava strokovne podlage za prenovo ureditve kmetijske zemljiške

politike: Projektna naloga: Zaključno poročilo, Biotehniška fakulteta Univerze v Ljubljani, 2017, (dostopno na:

http://www.mkgp.gov.si/fileadmin/mkgp.gov.si/pageuploads/osnutki/2017/Zemljiska_politika-_Revidirano_Koncno_porocilo.pdf, 27. 1. 2018), str. 4-25. 245 VSRS, Pravna mnenja 1/2012, str. 17, z dne 06. 04. 2012.

38

III. kmet, ki ga določi prodajalec, razen v primeru, ko gre za prodajo

kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije, ki je stvarno premoženje države

in mora prodajalec določiti kmeta na podlagi metode javne dražbe«.246

Zakon vsebuje domnevo, po kateri se kmetijska dejavnost šteje za edino in glavno

dejavnost. V skladu z domnevo se šteje kmetijska dejavnost za edino in glavno

dejavnost, če pridelki oziroma sredstva, pridobljena iz te dejavnosti, pomenijo osebi

poglavitni vir za preživljanje.247 V skladu s sodno prakso je pri ugotavljanju dohodka

iz kmetijske dejavnosti relevantna vrednost kmetijskih pridelkov in ne morebitni

izkupiček od njihove prodaje.248 Poleg na trgu prodanih pridelkov se k vrednosti

prišteva tudi vrednot pridelkov za nadaljnjo obdelavo in domačo porabo. Po ustaljeni

upravno sodni praksi se lahko te okoliščine dokazujejo tudi z oceno vrednosti

pridelkov.249 Pri določitvi vrednosti pridelkov se odhodki ne upoštevajo, saj je pojem

»sredstva« potrebno enačiti s »pridelki«, kar pa izključuje ugotavljanje stroškov.

Sodišče je odločilo, da je v primeru, ko posameznikov dohodek iz kmetijske

dejavnosti v primerjavi z njegovo pokojnino doseže trikratno višino, izpolnjen

zakonski dejanski stan, da kmetijska dejavnost za sprejemnika ponudbe predstavlja

»glavno dejavnost« in »poglaviten vir za preživljanje«.250

Če tudi po tem kriteriju ni mogoče izbrati kupca, ima prednost tisti kmet, ki zemljišče

sam obdeluje. Pri tem pa ni izključen, če je pri opravljanju kmetijske dejavnosti

deležen pomoči družinski članov.251 Zakon ne opredeli izrecno, na katero zemljišče

se določba nanaša. Razumeti bi bilo namreč mogoče, da bi zakonodajalec s tem

mislil na zemljišče, ki je predmet prodaje ali pa, da je bilo mišljeno tisto zemljišče,

ki je kmetu pomembno za preživljanje. Po presoji sodišča je potrebno razlago te

določbe vezati na kontekst celotne določbe o določitvi vrstnega reda predkupnih

upravičencev.252 V tem kontekstu se določba ne nanaša na zemljišče, ki je predmet

prodaje, pač pa daje med kmeti, ki jim kmetijska dejavnost pomeni edino ali glavno

dejavnost, prednost tistemu kmetu, ki zemljišča obdeluje sam.

Če tudi po prejšnjem kriteriju ni mogoče izbrati kupca, je kot zadnji izključujoč

kriterij treba upoštevati izbiro prodajalca.253 V tej fazi prodajalčev nagib za odobritev

246 2. odstavek 23. člena ZKZ. 247 4. odstavek 23. člena ZKZ. 248 UPRS, Sodba II U 135/2016 z dne 23. 11. 2016. 249 UPRS, Sodba II U 431/2015 z dne 23. 11. 2016. 250 UPRS, Sodba I U 1113/2014 z dne 19. 12. 2014.

251 UPRS, Sodba II U 512/2013 z dne 03. 09. 2014. 252 23. člen ZKZ. 253 UPRS, Sodba II U 322/2012 z dne 17. 04. 2013.

39

pravnega posla ni pravno pomemben. Končno je odločitev o izbiri kupca torej v

celoti odvisna od prodajalčeve volje.254 To je razumljivo, saj je v takšnih primerih

namen ZKZ že izpolnjen, saj vsi sprejemniki ponudbe izpolnjujejo pogoje za

predkupnega upravičenca, ob tem pa so glede na izločitvene kriterije medsebojno v

enakem položaju. Ni nobene potrebe, da bi zakon tudi v tem primeru določil, kateri

kupec naj bo upravičen za nakup zemljišča, razen v kategoriji drugih kmetov, ko bi

bila ustrezna določitev kriterija bližine sosednjega zemljišča. Menimo, da je

primerno, da ima v zadnjem koraku prodajalec pravico izbire, po kateri si lahko med

tistimi, ki izpolnjujejo pogoje po ZKZ, sopogodbenika izbere sam.

Lahko si zamislimo primer, ko med krogom upravičencev ni osebe, kateri bi

prodajalec želel prodati zemljišče. Tak primer bi bil primer, ko bi prodajalec zemljišče

želel prodati tretjemu, ponudbo pa bi sprejela kmeta mejaša, ki enako izpolnjujeta

(tudi izločitvene) pogoje po ZKZ. V takšnem primeru bi lahko prodajalec z opustitvijo

izbire dosegel, da do uresničitve predkupne pravice ne bi prišlo. Za tak primer je

Vrhovno sodišče v načelnem pravnem mnenju določilo, da mora upravna enota

najprej pozvati ponudnika, naj opravi izbiro. Če ponudnik še naprej ostane pasiven,

lahko izbiro opravi upravna enota, upoštevajoč namen zakonske ureditve predkupne

pravice.255

Prodajalec kupca le izjemoma ne more določiti sam, če gre za prodajo zemljišča, ki

je stvarno premoženje države. V teh primerih mora namreč prodajalec upoštevati

določila Zakona o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti

(ZSPDSLS-1)256 in Uredbe o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih

skupnosti257, po katerih je v določenih primerih potrebno speljati postopek javne

dražbe.

V zvezi s primeri, ko ponudbo sprejme več predkupnih upravičencev, velja omeniti

situacijo, ko ponudbo sprejme več solastnikov. Zakon namreč določi vrstni red

predkupnih upravičencev le za primer, ko ponudbo ob enakih pogojih sprejme več

kmetov, ki so predkupni upravičenci. Situacija, ko sprejme ponudbo ob enakih

pogojih več solastnikov, ki niso kmeti, pa v tem primeru ni izrecno urejena.258 Tukaj

bi lahko rešitev iskali v splošnejšem predpisu (SPZ), ki v zvezi z uveljavljanjem

predkupne pravice s strani več solastnikov navaja, da lahko vsak od solastnikov

uveljavlja predkupno pravico v sorazmerju s svojim idealnim deležem.259 Dilema

254 UPRS, Sodba II U 296/2015 z dne 06. 07. 2016. 255 VSRS, Pravna mnenja 1/2012, str. 17, z dne 06. 04. 2012. 256 Uradni list RS, št. 11/18. 257 Uradni list RS, št. 34/11, 42/12, 24/13, 10/14, 58/16 in 11/18 – ZSPDSLS-1. 258 2. odstavek 23. člena ZKZ. 259 3. odstavek 66. člena SPZ.

40

lahko nastane tudi v situaciji, ko ponudbo sprejme več solastnikov, ki so kmetje po

ZKZ. Tukaj namreč gre za izbiro med osebami, ki so kmetje, ZKZ pa vsebuje določbo

za izbiro predkupnega upravičenca med kmeti, ki sprejmejo ponudbo ob enakih

pogojih. Nastane torej dilema, ali tudi v tem primeru upoštevati določilo SPZ in

kmetom solastnikom priznati predkupno pravico po idealnih deležih, ali v skladu z

ZKZ med (kmeti) solastniki izbrati le enega predkupnega upravičenca za nakup

celotnega idealnega deleža. Sodna praksa je v takšnih primerih odločila, da uporaba

splošnega predpisa (SPZ) ne pride v poštev, saj delna odobritev posla ni mogoča. V

takšnih primerih je potrebno uporabiti bodisi določilo o konkurenci več kmetov kot

predkupnih upravičencev, bodisi določilo, po katerem ima prodajalec pravico, da

kupca izbere sam. V nasprotnem primeru bi prišlo do situacije, ko bi upravna enota

spreminjala ponudbo oziroma njen sprejem, kar presega njeno pristojnost, tak način

prodaje kmetijskega zemljišča pa tudi ni v skladu z namenom določb ZKZ, katerih

namen je, da se kmetijska zemljišča zaokrožujejo.260

Prav tako bi bilo pri bodočem normativnem urejanju tega področja morda smiselno

razmisliti o tem, da bi v primeru konkurence med kmeti znotraj iste kategorije

drugega kmeta po ZKZ imel prednost tisti kmet, katerega zemljišče je prodajanemu

zemljišči bližje.261 Ta logika bi bila namreč analogna prednosti pri prodaji gozdnega

zemljišča, po kateri ima za mejašem prednost drug lastnik, katerega gozd je najbližje

gozdu, ki se prodaja.262

Vrstnim red predkupnih upravičencev po ZKZ ni edini možen, prav tako ne moremo

trditi, da je najprimernejši. Na nekaj pomanjkljivosti oziroma predlogov za

spremembe smo opozorili že sproti. Tukaj pa navajamo še rezultate raziskave, ki je

bila v sklopu prenove kmetijske zemljiške politike opravljena med uslužbenci

upravnih enot, ki v praksi vodijo postopke pridaj kmetijskih zemljišč. Rezultati so

pokazali precejšnje razlike med ocenami o primernosti in učinkovitosti javnopravnih

omejitev prometa s kmetijskimi zemljišči. Dve tretjini anketirancev sta predlagali

manjše spremembe vrstnega reda predkupnih upravičencev, predvsem pri drugem

in tretjem predkupnem upravičencu.263 Opozarjamo pa tudi na težnje po

spremembah ureditve v smeri intenzivnejše vloge Sklada, ki bi bil uvrščen na drugo

mesto med predkupnimi upravičenci,264 pa tudi na idejo, da bi kot predkupnega

upravičenca šteli lastnika zaščitene kmetije, saj bi se s tem zaščitene kmetije

260 UPRS, Sodba I U 337/2009 z dne 13. 07. 2009. 261 Glej poglavje 5.1.1.4. 262 10. odstavek 47. člena ZKZ. 263 Udovč Andrej, et al., Izdelava strokovne podlage za prenovo ureditve kmetijske zemljiške politike,

str. 35. 264 Predlog zakona o dopolnitvah ZKZ (EVA: 2016-2330-0143, https://e-

uprava.gov.si/.download/edemokracija/datotekaVsebina/266181?disposition=inline, 17. 05. 2018).

41

zaokroževale, zagotovljena pa bi bila tudi socialna varnost oseb, ki tam živijo.265

Prav tako obstajajo težnje po določitvi statusa predkupnega upravičenca razvojno

sposobnim kmetijskim gospodarstvom.266

Vrstni redi predkupnih upravičencev so različno urejeni tudi v primerjalnopravnih

ureditvah. V Nemčiji ne poznajo zakonsko predpisanih kategorij predkupnih

upravičencev, pač pa prednost kmetov, ki z nakupom zemljišč večajo svojo kmetijo,

izhaja iz sodne prakse.267 Slovaška ureditev pozna predkupne upravičence, ki si

sledijo tako: kmet iz občine, kjer je locirano kmetijsko zemljišče; kmet iz sosednje

vasi; katerikoli drug kmet iz Slovaške; vsak drug kupec.268 Po drugi strani ureja

Hrvaški zakon o kmetijskih zemljiščih več kategorij predkupnih upravičencev v

primerjavi s slovenskim ZKZ, določa pa tudi drugačen vrstni red predkupnih

upravičencev. V primeru prodaje kmetijskega zemljišča, ki je v lasti države, si

prednostni upravičenci sledijo v naslednjem vrstnem redu: solastnik zemljišča;

družinsko kmetijsko gospodarstvo; dosedanji zakupnik zemljišča pod pogojem, da

je poravnal obveznosti in vzdrževal kmetijsko zemljišče kot dober gospodar; kmet,

ki je lastnik ali zakupnik zemljišča, ki meji z zemljiščem, ki se prodaja; vojni veteran;

kmet, ki ima v lasti zemljišče, ki je v primerni oddaljenosti; fizične in pravne osebe,

ki imajo v posesti izgrajen lastni proizvodni objekt (farmo); pravna oseba, ki je

registrirana za opravljanje kmetijske dejavnosti.269

V zvezi s kategorijami in vrstnimi redi predkupnih upravičencev je tako iluzorno trditi,

da je pozitivnopravni sistem, kot ga pozna ZKZ, najprimernejši. Zaradi različnih

interesov obstajajo neprestane intence po spremembi vrstnih redov upravičencev,

v okviru sprejemanja katerih se je potrebno zavedati delikatnosti področja,

ustavnopravnih konceptov, namena ZKZ in javnega interesa.

5.1.2. Kategorije in vrstni red predkupnih upravičencev po ZG

Kategorije predkupnih upravičencev in njihov vrstni red, po katerem lahko

uveljavljajo predkupno pravico na gozdovih, varovalnih gozdovih, gozdovih s

265 Rozenstein-Žnidar Stanislava, ZKZ – Promet s kmetijskimi zemljišči, Pravna praksa, časopis za

pravna vprašanja, leto 22, št. 2, GV Založba, Ljubljana 2003, str. 11. 266 Več o tem: Modeli pravnega urejanja področja kmetijske zemljiške politike, Ministrstvo za

kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano. (dostopno na:

http://www.mkgp.gov.si/fileadmin/mkgp.gov.si/pageuploads/osnutki/2017/modeli_ZP.doc, 27. 01.

2018). 267 Udovč Andrej, et al., Izdelava strokovne podlage za prenovo ureditve kmetijske zemljiške politike,

str. 17. 268 Ibidem, str. 24. 269 Zakon o poljoprivrednom zemljištu, št.: 01-081-01-2281/2, Zagreb, 16. julija 2001.

42

posebnim namenom ter večjih kompleksih gozdov, izrecno določa ZG. Tudi ZG,

podobno kot ZKZ, določa kategorije prednostnih upravičencev in jih ne določa po

številu, tako da lahko ponudbo sprejme vsakdo.270 Njihovo število se izkristalizira

šele v samem postopku, ko ponudniki podajo sprejem.271

Najprej je potrebno odgovoriti na vprašanje razmerja med ZKZ in ZG. V zvezi s tem

je pomembno določilo ZG272, po katerem imajo določila ZG prednost pred določili

ZKZ.273 ZG je z ZKZ v razmerju specialnosti. Upravni organ ga je v primeru prodaje

gozda dolžan uporabiti.274 Šele če predkupni upravičenci po ZG svoje predkupne

pravice ne izkoristijo, pridejo na vrsto prednostni upravičenci po ZKZ.275 ZKZ se za

postopke in roke prodaje gozdov, uveljavljanje prednostne pravice in pogoje za

menjavo gozdov, uporablja smiselno, v kolikor z ZG ni določeno drugače.276

Določbe ZG varujejo gozd. Pojem gozda, varovalnega gozda in gozda s posebnim

namenom je pojasnjen že zgoraj277, zato vsebine pojmov na tem mestu ne

ponavljamo, pač pa glede na tip gozda analiziramo vrstne rede predkupnih

upravičencev.

5.1.2.1. Varovalni gozd in gozd s posebnim namenom

RS ima skladno z ZG status predkupne upravičenke na varovalnih gozdovih in na

vseh treh skupinah gozdov s posebnim namenom, razen če je »poudarjenost

funkcije, zaradi katere so razglašeni za gozdove s posebnim namenom, v interesu

lokalne skupnosti.«278 V tem primeru ima predkupno pravico lokalna skupnost.

Lokalna skupnost ima po zakonu predkupno pravico na drugi in tretji skupini gozdov

s posebnim namenom, če ti gozdovi ležijo na njenem območju in če je »izjemna

poudarjenost funkcije, zaradi katere so gozdovi razglašeni za gozdove s posebnim

namenom, v interesu lokalne skupnosti.« Za lokalno skupnostjo je glede teh gozdov

določena predkupna pravica lastnika tistega zemljišča, ki meji na gozd, ki se

270 M. Juhart, Kmetijska politika in promet s kmetijskimi zemljišči, 2017, str 4. 271 Ž. Rejc, Promet s kmetijskimi zemljišči, 2018, str. 280. 272 17. člen ZG. 273 Povzeto po: Žiga Ž. Rejc, Promet s kmetijskimi zemljišči, str. 230. 274 UPRS, Sodba I U 1854/2011 z dne 23. 10. 2012. 275 M. Tratnik, R. Vrenčur, Omejitve lastninske pravice in posebni pravni režimi na nepremičninah, 2009, str. 89. 276 11. odstavek 47. člena ZG. 277 Glej poglavje: 3.2.2. 278 1. odstavek 44. člena ZG.

43

prodaja.279 Gre torej za predkupno pravico mejašev, katerim ni potrebno izpolnjevati

kriterijev za status kmeta po ZKZ.

5.1.2.2. Večji kompleks gozda

RS oziroma pravna oseba, ki gospodari z njenimi gozdovi, ima predkupno pravico

pri nakupu gozdov v kompleksu, ki je večji od 30 ha, pri čemer mora v primeru

prodaje gozdov, ki se nahajajo v zavarovanih območjih, pridobiti mnenje

ministrstva, ki je pristojno za ohranjanje narave.280 Pri teh gozdovih je javni interes

še posebej izražen, kar se odraža pri absolutni prednosti države kot predkupne

upravičenke.

5.1.2.3. Ostali gozdovi

Na vseh ostalih gozdovih ima predkupno pravico lastnik tistega zemljišča, ki meji na

gozd, ki se prodaja. Če tudi ta prednostne pravice ne uveljavi ima prednost drug

lastnik, katerega gozd je najbližje gozdu, ki se prodaja.281 Lastnik sosednjega

zemljišča bo predkupni upravičenec ne glede na to, ali je zemljišče, ki ga ima v lasti,

gozdno zemljišče. Drugače bo lastnik bližnjega zemljišča predkupni upravičenec le,

če bo njegovo zemljišče gozd.

Čeprav ZG izrecno določi predkupno pravico države pri nakupu varovalnih gozdov,

vseh skupin gozdov s posebnim namenom, ter sklopov gozdov, ki so večji od 30ha,

pa to še ne pomeni, da je RS lahko predkupni upravičenec samo v teh primerih.

Povsem možno bi si bilo predstavljati, da bi RS nastopila kot prednostni upravičenec

tudi v svojstvu lastnika sosednjega zemljišča. Tudi sodna praksa je odločila, da je

pravno pomembna okoliščina le lastništvo zemljišča, ki meji na zemljišče, ki se

prodaja. Pri tem pa kot lastnika sosednjega zemljišča zakon države ne izključuje.282

5.1.2.4. Konkurenca predkupnih upravičencev po ZG

Vprašanje v primeru prodaje gozda je, kako ravnati, če je več predkupnih

upravičencev uvrščenih na isto mesto. ZG namreč ne vsebuje določbe, ki bi reševala

279 2. odstavek 47. člena ZG. 280 3. odstavek 47. člena ZG. 281 11. odstavek 47. člena ZG. 282 VSRS, Sodba X Ips 1588/2006 z dne 23. 09. 2009 in UPRS, Sodba U 2379/2005 z dne 19. 04.

2006.

44

takšno situacijo. Ob analizi odločitev sodišč ugotavljamo, da se ta v nekaterih

primerih sklicujejo na uporabo določila ZKZ, ki določa izločitvene kriterije v primeru

konkurence med kmeti,283 v drugih primerih pa na določilo ZKZ, po katerem si lahko

prodajalec kupca izbere sam.284

Sodišče je odločilo, da določbe, ki vsebuje izločitvene kriterije in rešuje konkurenco

med kmeti, ni mogoče uporabiti v primeru, ko sta ponudbo za prodajo gozda

sprejela mejaša, ki pa nista kmeta. Ta določba se namreč neposredno nanaša na

vrstni red predkupnih upravičencev po ZKZ, kar ZG ureja drugače. Določba ZKZ, po

kateri ima ob enakih pogojih prednost kmet, ki mu kmetijska dejavnost pomeni

edino ali glavno dejavnost, namreč rešuje konkurenco med kmeti, torej v primeru,

ko so sprejemniki ponudbe kot kmetje enakovredni glede na vrstni red iz

prednostnega vrstnega reda po ZKZ. Status kmeta namreč »ni pogoj v primeru

prodaje gozda tudi ni izločitveni kriterij po ZG«. V takšnih primerih je primerna

smiselna uporaba določbe ZKZ, ki prodajalcu omogoča, da kupca izbere sam.285

V primeru, ko nobeden od ponudnikov ne more biti predkupni upravičenec po ZG,

in sta predkupna upravičenca uvrščena na isto mesto po ZKZ, pa lahko za določitev

vrstnega reda pride v poštev smiselna uporaba določil, ki rešuje konkurenco med

več kmeti. Tako je odločilo sodišče v primeru prodaje gozda, ko sta bila oba

ponudnika za nakup gozda uvrščena na isto mesto - kot drug kmet.286 Prav tako je

sodišče odločilo v primeru, ko sta ponudbo sprejela kmeta, katerih zemljišče je

mejilo na gozd, ki se prodaja. Tudi v takem primeru je ko konkurenco predkupnih

upravičencev reševalo v skladu z določilom o izločitvenih kriterijih po ZKZ.287 V zadnji

odločbi je torej prišlo do uporabe pravil ZKZ o konkurenci med več kmeti tudi v

primeru, ko so ponudbo uveljavljali upravičenci po ZG – mejaši, kar nekoliko odstopa

od prakse, po kateri tega določila ni mogoče uporabiti za reševanje primerov po ZG.

Menimo, da bi bilo smiselno normativno urediti to področje tako, da bi zakon izrecno

določil, kateri izločitveni kriterij uporabiti v primeru sprejema ponudbe za prodajo

gozda s strani več predkupnih upravičencev.

283 2. odstavek 23. člena ZKZ. 284 4. odstavek 23. člena ZKZ. 285 UPRS, Sodba I U 905/2015 z dne 09. 02. 2016. 286 UPRS, Sodba II U 415/2014 z dne 02. 09. 2015. 287 UPRS, Sodba I U 1018/2009 z dne 23. 03. 2010.

45

5.1.3. Primerjava kategorij in vrstnega reda upravičencev po ZKZ in

ZG

Če primerjamo kategorije in vrstni red predkupnih upravičencev po ZG in ZKZ

ugotovimo, da tako ZKZ kot ZG urejata predkupno pravico tako, da določita

predkupne upravičence, ki pa so lahko osebe z določenimi lastnostmi, lahko pa so

to točno določene osebe, ki jih kot predkupne upravičence določi zakon.288

Predkupni upravičenec je lahko posameznik ali oseba javnega prava.289 Kategorije

predkupnih upravičencev in njihov vrstni red pa se po primerjanih določilih

razlikujejo.

Ugotovimo lahko, da je vrstni red predkupnih upravičencev po ZG določen različno,

kadar gre za varovalne gozdove, gozdove s posebnim namenom, velike sklope

gozdov in vse ostale gozdove,290 po drugi strani pa ZKZ določa isti vrstni red

predkupnih upravičencev na kmetijskem zemljišču, ne glede na to, ali gre za prodajo

kmetije, gozda ali morda trajno varovanega kmetijskega zemljišča.291

Po ZKZ je na prvem mestu solastnik292, med tem ko je pri varovalnih gozdovih in

gozdovih s posebnim namenom na prvem mestu država ali lokalna skupnost, glede

na vrsto gozda in glede na dejstvo, v čigavem interesu je določena poudarjenost

funkcije, zaradi katere so gozdovi razglašeni za gozdove s posebnim namenom.293

RS ali oseba, ki gospodari z zemljišči v lasti RS ima celo splošno predkupno pravico

pri nakupu gozdov v večjem kompleksu.294 Pri kmetijskih zemljiščih je ravno

nasprotno RS preko Sklada postavljena na zadnje mesto.295 Ni pa izključeno, da bo

tudi v teh primerih nastopala kot predkupni upravičenec, recimo kot solastnik

zemljišča, ki je naprodaj. Ne glede na rang, v katerega sodi javnopravni subjekt kot

predkupni upravičenec po ZKZ in ZG pa menimo, da so v obeh primerih predkupne

pravice določene v javnem interesu. Zakonodajalec očitno ocenjuje, da so v primeru

kmetijskega zemljišča pred javnopravnim subjektom še druge osebe, za katere se

upravičeno domneva, da bodo izvrševale oblast na zemljišču tako, da se bo

zagotavljal javni interes.

288 M. Juhart v N. Plavšak, M. Juhart, D. Jadek-Pensa, et al., Obligacijski zakonik s komentarjem, 2003, str. 325. 289 M. Juhart, Zakonita predkupna pravica, 2010, str. 81. 290 47. člen v povezavi z 2., 43. in 44. členom ZG. 291 23. člen v povezavi z 2. členom ZKZ. 292 1. točka 1. odstavka 23. člena ZKZ. Problematiko solastnika kot predkupnega upravičenca obravnavamo kasneje, ko govorimo o koliziji pravil na ravno ZKZ, ZG in SPZ. Glej poglavje: 5.1.4.3.1. 293 1. in 2. odstavek 47. člena ZG. 294 3. odstavek 47. člena ZG. 295 6. točka 1. odstavka 23. člena ZKZ.

46

Pri vseh ostalih gozdovih pa ZG na prvo mesto postavlja mejaša,296 med tem ko

pride kmet mejaš po ZKZ na vrsto šele na drugem mestu. Po ZKZ je bistveno, da

mejaš izpolnjuje pogoje za kmeta, med tem ko po ZG dodatni pogoji niso predpisani.

Status kmeta torej ni pogoj in tudi ni izločitveni kriterij v primeru prodaje gozda po

ZG.297 Posledično lahko kot mejaš v primeru prodaje gozda po ZG nastopi tudi RS,

za razliko od ZKZ, kjer bi morala za to, da bi lahko uveljavljala predkupno pravico

kot mejaš, izpolnjevati še pogoje za kmeta po ZKZ, kar pa pojmovno ni možno.

V obeh primerih je pomembna okoliščina lastništvo mejnega zemljišča. Menimo, da

bi lahko z uporabo analogije upoštevali dognanja sodne prakse o mejnem zemljišču

po ZKZ298 tudi za mejno gozdno zemljišče. Tako bi bilo prav, da bi enako predkupno

pravico po ZG, kot jo uživa mejaš, užival tudi tisti, čigar zemljišče je od prodajanega

ločeno zgolj z gozdno cesto.

Ugotavljamo tudi, da niti ZKZ, niti ZG ne zahtevata posebne lastnosti sosednjega

zemljišča (lastnost kmetijskega zemljišča oziroma gozda), da bi imel njegov lastnik

predkupno pravico. ZG določa takšno lastnost zemljišča, od katere je odvisna

predkupna pravica lastnika šele v drugem koraku, ko določi, da latniku sosednjega

zemljišča kot predkupni upravičenec sledi lastnik, katerega gozd je najbližje gozdu,

ki se prodaja.

ZKZ za razliko od ZG na mesto za mejašem postavi zakupnika zemljišča, ki je

naprodaj in pa drugega kmeta. Pri tem pa ne upošteva kriterija bližine njegovega

kmetijskega zemljišča, kar bi bilo analogno logiki, ki jo ubere zakonodajalec pri

predkupnih upravičencih po ZG, kjer ima med drugimi lastniki gozdov prednost tisti,

čigar gozd je bližje gozdu, ki se prodaja. Predkupno pravico na kmetijskem zemljišču

ima tako katerikoli kmet v RS, pa tudi širše.299 V kolikor ponudbo sprejme več oseb,

ki ustrezajo pojmu drugega kmeta po ZKZ se uporabijo izločitveni kriteriji, ki pa

kriterija bližine ne vsebujejo.300 Drugače lahko po ZG prav na oddaljenost zemljišč

gledamo kot na izločitven kriterij. Če bo gozd oseb, ki sprejmejo ponudbo od

prodajanega gozda enako prostorsko oddaljen, pride v poštev smiselna uporaba

določil ZKZ, po kateri sme prodajalec kupca izbrati sam (v kolikor ne gre za

konkurenco med kmeti).301

296 10. odstavek 47. člena ZG. 297 UPRS, Sodba I U 905/2015 z dne 09. 02. 2016. 298 UPRS, Sodba II U 296/2015 z dne 06. 07. 2017; UPRS, Sodba I U 1856/2016-23 z dne 05. 12.

2017; VSRS, Sodba X Ips 657/2008 z dne 10. 11. 2010, UPRS, Sodba II U 271/2014 z dne 13. 01. 2015, VSRS, Sodba II U 40/2011 z dne 09. 05. 2015. 299 Več o tem: Ž. Rejc, Promet s kmetijskimi zemljišči, 2018, str. 276. 300 2. odstavek 23. člena ZKZ. 301 UPRS, Sodba I U 202/2012 z dne 11. 06. 2013.

47

Evidentno je, da se kategorije in vrstni red predkupnih upravičencev pri prodaji

kmetijskega zemljišča, kmetij in gozda po ZKZ razlikujejo od kategorij in vrstnega

reda predkupnih upravičencev po ZG. V okviru ustaljene sodne prakse Ustavnega

sodišča mora v skladu z načelom enakosti pred zakonom za razlikovanje položajev

posameznih pravnih subjektov obstajati razumen razlog.302 Bistveno enake primere

je potrebno obravnavati enako, razlikovanje pa mora biti vedno objektivno

utemeljeno. V tem duhu bi bilo potrebno gledati tudi na kategorije in vrstni red

predkupnih upravičencev po ZKZ in ZG in ju ob bodoči normativni ureditvi primerjati,

različne obravnave podobnih položajev pa jasno utemeljiti.

5.1.4. Kolizija s splošnimi in specialnimi predpisi

V poglavju 2.4. te magistrske naloge smo govorili o delitvi predkupnih pravic na

splošne in posebne predkupne pravice in ugotovili, da določila o predkupnih pravicah

najdemo v številnih predpisih.303 To podpoglavje je tako namenjeno osvetlitvi že

nakazanih situacij, ko veljajo glede iste stvari različne predkupne pravice, ki so lahko

pogodbene ali pa zakonite.

5.1.4.1. Kolizija med pravili ZG in ZKZ

V prejšnjem poglavju smo uvideli, da je kolizija ZG in ZKZ v zvezi z vrstnim redom

predkupnih upravičencev načeloma izključena, zakona pa sta (vsaj na načelni ravni)

medsebojno uglašena tako, da se ZG uporabi kot specialni predpis, v pomanjkanju

specialne ureditve pa se smiselno uporabijo določila ZKZ. To pomeni tudi, da

predkupni upravičenci po ZKZ pridejo na vrsto šele, če predkupni upravičenci po ZG

svoje pravice ne izkoristijo.304 Hkratna uporaba pravil o vrstnem redu predkupnih

upravičencev po ZKZ in ZG pa je izključena.305

Nekaj vprašanj ostaja odprtih v zvezi s tem, katero pravilo uporabiti, ko več

predkupnih upravičencev sprejme ponudbo za nakup gozda306 ter v zvezi z

302 VSL, Sodba II Cp 3067/2012 z dne 21. 08. 2013. 303 Glej poglavje 2.4. te naloge. 304 M. Tratnik, R. Vrenčur, Omejitve lastninske pravice in posebni pravni režimi na nepremičninah,

2009, str. 89. 305 UPRS, Sodba III U 366/2012 z dne 13. 09. 2013. 306 Glej poglavje 5.1.3.

48

vprašanjem določitve vrstnega reda predkupnih upravičencev, ko ponudbo za

prodajo gozda sprejme solastnik kot predkupni upravičenec.307

5.1.4.2. Kolizija s pogodbeno predkupno pravico

Do kolizije med predkupnimi pravicami lahko pride ne le v primeru različnih

zakonskih pravil o predkupnih upravičencih, pač pa tudi v primeru kolizije s tistimi

predkupnimi upravičenci, ki so do prednostnega nakupa upravičeni na podlagi

pogodbe. V zvezi s stvarjo, glede katere obstaja zakonita predkupna pravica, seveda

ni prepovedano ustanoviti še pogodbene predkupne pravice.308 Rešitev za primer

kolizije na ravni pogodbene in zakonite predkupne pravice je preprosta, saj ima

zakonita predkupna pravica po naravi stvari prednost pred pogodbeno.309 V

nasprotnem primeru bilo namreč z dogovorom o predkupni pravici možno preprosto

izigrati zakonska pravila. Prodajalec kmetijskega zemljišča bi z želenim kupcem

sklenil obligacijski dogovor oziroma pogodbo o ustanovitvi predkupne pravice,

preden poda ponudbo pred upravno enoto. Če bi imel pogodbeni predkupni

upravičenec v tem postopku prednost, bi s predkupno pravico pravzaprav pridobil

prednost pred zakonitimi predkupnimi upravičenci, s čimer bi postal predpis

brezpredmeten. Zato je potrebno upoštevati, da pride pogodbeni predkupni

upravičenec na vrsto šele na koncu, oziroma v primeru, da predkupne pravice ne

uveljavlja zakoniti predkupni upravičenec.310 Tudi pogodbeni odkupni pravici ne gre

priznavati prednosti pred zakonito predkupno pravico. Ta bi sicer v primeru, ko bi

bila vknjižena, učinkovala tudi zoper novega pridobitelja stvari, s tem pa bi

omogočala zaobid kogentnih pravil o zakonskih predkupnih pravicah.311 Tej

argumentaciji v prid govori tudi odločba sodišča, po kateri se v primeru konkurence

med več predkupnimi upravičenci dejstvo, da je kupec s prodajalcem že sklenil

pogodbo o ari, ne upošteva. Pogodba o ari, ki enako kot predkupna pogodba izhaja

iz volje strank, ne more vplivati na odobritev pravnega posla.312

Opozarjamo, da mora tudi predkupni upravičenec, ki izvaja svojo predkupno pravico

na temelju pogodbe, pravočasno sprejeti ponudbo na način, ki je predpisan z ZKZ.

Za overitev podpisa na zemljiškoknjižem dovolilu je namreč potrebno priložiti

odločbo o odobritvi pravnega posla, ki pa bo izdana le, če bo upoštevan postopek

307 Glej poglavje 5.1.4.3.1. 308 M. Tratnik, R. Vrenčur, Omejitve lastninske pravice in posebni pravni režimi na nepremičninah, 2009, str. 87. 309 M. Juhart, Zakonita predkupna pravica, 2010, str. 79-87. 310 M. Tratnik, R. Vrenčur, Omejitve lastninske pravice in posebni pravni režimi na nepremičninah,

2009, str. 87. 311 Ibidem, str. 90. 312 UPRS, Sodba IV U 275/2013 z dne 01. 04. 2014.

49

po ZKZ.313 Pogodbeni predkupni upravičenec bo tako prišel na vrsto šele, če nihče

od zakonitih predkupnih upravičencev ne uveljavlja predkupne pravice. V tem

primeru lahko prodajalec proda kmetijsko zemljišče vsakomur, vendar le tistemu, ki

je ponudbo sprejel pravočasno in na način, predpisan z ZKZ.314 Vprašanje je, ali

lahko upravna enota upošteva obstoj pogodbene predkupne pravice pri odobritvi

posla v primeru, ko nihče ne uveljavlja zakonite predkupne pravice, prodajalec pa

se odloči stvar prodati osebi, ki ni pogodbeni predkupni upravičenec. Menimo, da

takšno pooblastilo upravni enoti iz zakona ne izhaja. Argument za ta zaključek velja

iskati tudi v tem, da predkupnemu zavezancu v primeru pogodbene predkupne

pravice sklenitev zavezovalnega pravnega posla pravzaprav niti ni prepovedana.315

5.1.4.3. Kolizija med pravili ZKZ in ZG ter drugimi predpisi

Na splošno se kolizije med predpisi, ki določajo predkupne pravice, rešujejo na

način, da posebna predkupna pravica izključi splošnejšo (lex specialis derogat legi

generali).316 Ugotoviti je, da je ZKZ glede ureditve prodaje kmetijskih zemljišč v

razmerju do OZ in SPZ specialen predpis. Navedeno pomeni, da ima ureditev v ZKZ

pred ureditvijo v obeh zakonih prednost. V primeru, da pa ZKZ specialne ureditve,

ki bi jo bilo potrebno upoštevati v primeru prodaje kmetijskih zemljišč nima, je

potrebno uporabiti splošno ureditev, ki jo določajo ali stvarnopravni ali obligacijski

predpisi.317 V razmerju do ZKZ je ZG specialnejši predpis, tako je tudi med SPZ in

ZG vzpostavljeno razmerje specialnosti.318

5.1.4.3.1. Kolizija pravil o solastniku kot predkupnem upravičencu

Kolizija pravil o solastniku kot predkupnem upravičencu po SPZ s pravili po ZKZ je

glede vrstnega reda predkupnih upravičencev izključena.319 ZKZ namreč z izrecno

določbo daje absolutno prednost solastniku kot predkupnemu upravičencu.

313 5. odstavek 22. člena ZKZ. 314 4. odstavek 23. člena ZKZ. 315 Vrenčur Renato, Izbrisna tožba pri izpodbijanju prodaje zaradi kršitve predkupnih pravic, Sodobno

stvarno pravo: izbrana poglavja: 2. del, Tax-Fin-Lex, Ljubljana 2017, str. 293. 316 M. Juhart v N. Plavšak, M. Juhart, D. Jadek-Pensa, et al., Obligacijski zakonik s komentarjem,

2003, str. 333. 317 UPRS, Sodba I U 337/2009 13. 7. 2010. 318 M. Juhart, M. Tratnik, R. Vrenčur, Stvarnopravni zakonik s komentarjem, 2016, str. 425. 319 Pri tem govorimo le o solastnikih, saj je kolizija s predkupnimi upravičenci pri etažni lastnini

načeloma izključena.

50

Drugače je v primeru prodaje gozda po ZG. Ob doslednem upoštevanju vrstnega

reda predkupnih upravičencev vidimo, da ima pred solastnikom, ki je sicer prvi

upravičenec po ZKZ ter splošni predkupni upravičenec po SPZ, prednost mejaš, za

njim pa tisti, katerega gozd je prodajanemu gozdu bližje. V primeru varovalnih

gozdov in gozdov s posebnim namenom imata prednost pred njim še lokalna

skupnost ali RS, oziroma RS v primeru prodaje večjih kompleksov gozdov. Takšna

ureditev je v teoriji že bila označena kot napaka zakonodajalca. Predvsem pri

nakupu ostalih gozdov in večjih kompleksov gozdov namreč ni temelja za to, da

zakon daje pred solastnikom prednost državi oziroma mejašu. V takšnih primerih bi

bilo po stališču teorije solastnika treba šteti za najbližjega soseda.320

Menimo, da bi bilo potrebno solastnika pri prodaji gozda upoštevati ne le kot

najbližjega soseda, pač pa mu dati prednost tudi pred najbližjim sosedom oziroma

mejašem, predvsem zaradi situacij, ko bi predkupno ponudbo sprejela tako mejaš

kot solastnik. V primeru konkurence ponudb med mejaši in solastnikom bi namreč

izbira kupca padla na prodajalca, razen če bi oba izpolnjevala status kmeta po ZKZ

– v tem primeru bi upravna enota za določitev kupca uporabila izločitveni kriteriji.321

Ne glede na uporabljen kriterij bi lahko prišlo do situacije, ko bi solastnika pri nakupu

kmetijskega zemljišča prehitel mejaš, bodisi po izbiri upravne enote ob upoštevanju

izločitvenih kriterijev, bodisi po izbiri prodajalca. Pri določenih kategorijah gozdov

pa bi pred solastnikom imela prednost država ali lokalna skupnost. Stališče, da

solastniku pripada prednost, čeprav v zakonu ni izrecno določen kot prvi predkupni

upravičenec, je zavzela sodna praksa v zadevi, ko je šlo za reševanje kolizije med

splošno predkupno pravico solastnika po SPZ in predkupno pravico občine po ZureP-

1. V tem primeru je zaradi »soodvisnosti solastnika do objekta lastninske pravice ter

ciljev zakona v primeru določitve zakonite predkupne pravice po SPZ« 322, sodna

praksa na prvo mesto postavila solastnika. Menimo, da bi tudi v primeru predkupnih

upravičencev po ZG lahko s podobno interpretacijo prišli do smiselno enakega

zaključka. V skladu s takšno argumentacijo bi solastnik prišel na vrsto ne le zgolj

kot najbližji sosed, pač pa bi zasedel celo prvo mesto med predkupnimi upravičenci.

Sicer pa v praksi prihaja tudi do nekaterih vprašanj, ki pa niso neposredno povezana

z vprašanji vrstnega reda predkupnih upravičencev. Tako je recimo vprašanje

obvestitve solastnika kot predkupnega upravičenca. V splošnem je solastnika v

primeru prodaje nepremičnine potrebno na primeren način obvestiti o nameravani

320 M. Tratnik, R. Vrenčur, Omejitve lastninske pravice in posebni pravni režimi na nepremičninah,

2009, str. 90. 321 Glej poglavje 5.1.1.7. 322 VSL, Sklep I Cp 1200/2008 z dne 26. 03. 2008.

51

prodaji stvari.323 Sodna praksa je tudi zavzela stališče, da je bistvena sestavina

ponudbe predkupnim upravičencem celo podatek o točno določeni osebi, ki se ji bo

idealni delež prodal.324 V primeru prodaje kmetijskega zemljišča pa solastnika o

prodaji ni potrebno individualno obvestiti, saj zaradi specialnosti ZKZ zadošča objava

ponudbe pri upravni enoti.325 Solastnik nepremičnine, ki ni kmetijsko zemljišče ali

gozd je torej v drugačnem položaju kot solastnik nepremičnine, ki je kmetijsko

zemljišče ali gozd. Slednjega namreč solastnik o nameravani prodaji glede zakonsko

ureditev ni dolžan posebej obveščati, pač pa mora za to, da bo lahko uresničil svojo

predkupno pravico, spremljati objave na oglasni deski upravne enote oziroma

enotnem državnem portalu E-uprave.326 Na mestu je zato vprašanje, ali ne bi bilo

primerno, da bi glede na namen zakonite predkupne pravice po SPZ pravo posebej

varovalo solastnika tudi v primeru prodaje kmetijskega zemljišča, tako, da bi moral

biti o nameravani prodaji individualno obveščen. Obstoj solastnine je namreč

preprosto ugotoviti že iz vpogleda v zemljiško, pri solastnikih pa ne gre za nedoločen

krog oseb, ki v času podaje ponudbe še ne bi bile identificirane.

V teoriji so tudi težnje, da v primeru prodaje solastniškega deleža ne bi bilo potrebno

obvestiti upravne enote, pač pa bi za tak primer veljala izjema, po kateri bi lahko

solastnika sklenila neposredno pogodbo.327 Opozarjamo, da je takšna ureditev

smiselna le, če pogodbo medsebojno sklepajo vsi solastniki, saj imajo sicer preostali

solastniki predkupno pravico. Ni namreč nujno, da izbira med več solastniki, ki

sprejmejo ponudbo, pade na prodajalca. Če solastniki izpolnjujejo pogoj za kmeta

po ZKZ, je potrebno uporabiti izločitvene kriterije in glede na njihovo vsebino izbrati

najprimernejšega kupca. Načeloma se pridružujemo mnenju, da bi se postopek

prodaje solastniškega deleža solastniku izpeljal brez javne objave ponudbe, saj so

ostali predkupni upravičenci avtomatsko izključeni. V primeru, da je solastnikov več,

pa bi jih bilo potrebno o nameravani prodaji individualno obvestiti.

5.1.4.3.2. Kolizija z drugimi specialnimi predpisi

Do kolizije predkupne pravice iz ZKZ in ZG pa lahko poleg kolizije s predpisi o

solastniku kot predkupnem upravičencu pride tudi v drugih primerih predkupnih

pravic, ki jih urejajo posamezni specialni predpisi. Takšne predkupne pravice so

splošne predkupne pravice po ZUrep–1 oz. ZureP-2 in ZV-1, pa tudi s posebnimi

323 VSRS, Sodba II Ips 148/2013 z dne 23. 04. 2015. 324 VSRS, Sklep II Ips 63/2011 z dne 15. 05. 2014. 325 VSL, Sodba I Cp 493/2010 z dne 05. 05. 2010. 326 3. odstavek 20. člena ZKZ. 327 A. Udovč, et al., Izdelava strokovne podlage za prenovo ureditve kmetijske zemljiške politike,

2017, str. 42.

52

predkupnimi pravicami po ZVG, ZVKD-1, ZON in ZVO-1. Načelno se kolizije rešujejo

s pravnosistemsko razlago in razlago po namenu, v kolikor ne bi zakon sam določal

drugače.328

V času priprave te magistrske naloge je stopil v veljavo nov predpis o urejanju

prostora, to je novi ZUrep – 2, ki je nadomestil prejšnji ZureP-1. Do kolizije na ravni

ZKZ in ZureP-1 je prihajalo le izjemoma, saj na območjih, predkupne pravice občine

načeloma ni bilo kmetijskih zemljišč. V teh primerih pa bi naj po stališču teorije imel

prednost ZKZ kot specialni predpis.329 V sodni praksi najdemo tudi nekatera

drugačna stališča.330

ZureP-2 prinaša nekatere spremembe tudi na področje predkupnih pravic. Tako

lahko občina določi območje predkupne pravice tudi na »kmetijskih, gozdnih, vodnih

in drugih zemljiščih za namen graditve objektov gospodarske javne infrastrukture in

objektov, ki se uporabljajo za varstvo pred naravnimi in drugimi nesrečami«.331

ZureP-2 vsebuje izrecno določbo, ki rešuje kolizijo pri prodaji kmetijskega zemljišča

ali gozda, ko takšno zemljišče hkrati leži tudi na območju predkupne pravice občine

oz. države. Prodaja kmetijskega zemljišča, kmetije ali gozda tako poteka po določilih

ZKZ in ZG šele, če občina ali država predkupne pravice ne uveljavlja.332 Pri tem je

predkupna pravica občine izključena v primeru, da gre za prodajo zemljišča

solastniku.333

Tudi v ZV-1 najdemo določilo, ki ureja kolizijo predkupnih pravic, ko gre za

predkupno pravico po ZKZ ali ZG in predkupno pravico po ZV-1. V skladu z ZV-1 ima

predkupno pravico lokalna skupnost. Gre za predkupno pravico na delu priobalnega

zemljišča celinskih voda, na katerem lokalna skupnost vzpostavi status naravnega

vodnega javnega dobra. Na teh zemljiščih ima lokalna skupnost absolutno

prednost.334 Podobno določilo vsebuje tudi ZON-1, ki daje državi kot predkupni

upravičenki, pri nakupu zemljišč na zavarovanih območjih absolutno prednost pred

predkupnimi upravičenci po ZKZ in ZG.335 Če država ne sprejme ponudbe v

določenem roku, lahko predkupno pravico uveljavljajo upravičenci po ZKZ in ZG, pri

čemer pa je konkurenca upravičencev znotraj istih kategorij rešena drugače, kot

328 M. Juhart, Zakonita predkupna pravica, 2010, str. 86. 329 M. Tratnik, R. Vrenčur, Omejitve lastninske pravice in posebni pravni režimi na nepremičninah,

2009, str. 88. 330 UPRS, Sodba II U 32/2011 z dne 12. 04. 2012. 331 1. odstavek 189. člena ZureP-2. 332 3. odstavek 191. člena ZureP-2. 333 1. odstavek 190. člena ZUrep-2. 334 16. člen ZV-1. 335 1. odstavek 84. člena ZON – 1.

53

velja po ZKZ. V primeru konkurence predkupnih pravic znotraj iste kategorije

predkupnih upravičencev ima pri nakupu zemljišča na zavarovanem območju

prednost tisti, ki je že lastnik istovrstnega zemljišča na zavarovanem območju.336

Posebnega določila o koliziji predkupnih pravic v ZVG ne najdemo, določeno je le,

da ima na vojnih grobiščih predkupno pravico država.337 Zaradi specifičnosti primera

tukaj teorija stoji na stališču, da ima ta specialna ureditev prednost pred drugimi.338

Izrecno prednost pred predkupnimi upravičenci po ZKZ in ZG določa tudi ZVKD – 1.

Po tem zakonu ima predkupni upravičenec (država, pokrajina ali občina) prednost

pred morebitnimi predkupnimi upravičenci, določenimi z drugimi zakoni, razen v

primeru predkupne pravice države po ZON -1.339

Tudi v primeru prednostne pravice do zakupa je v ZKZ določeno, da se vrstni red

prednostnih upravičencev uporabi le, če drug zakon ne določa drugače.340 Takšna

prednostna pravica je recimo pravica sodediča do zakupa zaščitene kmetije po

ZDKG.341

Ugotovimo lahko, da trk pravil o predkupni pravici po splošnih in specialnih predpisih

povzroča nekatere nejasnosti pri prodaji kmetijskih zemljišč in gozdov. Posamezni

specialni predpisi sicer po večini rešujejo kolizijo kategorij predkupnih upravičencev.

Ugotavljamo, da je iz vidika pravne varnosti takšna rešitev tudi najustreznejša.

Normodajalec naj predpiše razmerje predkupnih pravic predvsem takrat, ko to jasno

ne izhaja iz razmerja specialnosti. Nekoliko več težav smo zaznali v zvezi s

solastnikom kot predkupnim upravičencem, predvsem pri določitvi vrstnega reda

predkupnih upravičencev pri nakupu gozdov, zato bi pri nadaljnjem urejanju tega

področja veljalo temu vprašanjem posvetiti posebno pozornost in odpraviti

razlikovanja, ki niso objektivno utemeljena.

336 3. odstavek 84. člena ZON – 1. 337 1. odstavek 25. člena ZVG. 338 M. Tratnik, R. Vrenčur, Omejitve lastninske pravice in posebni pravni režimi na nepremičninah, 2009, str. 88. 339 8. odstavek 62. člena ZVKD -1. 340 2. odstavek 27. člena ZG. 341 2. odstavek 19. člena ZDKG.

54

5.2. Prednostna pravica pri zakupu

Zakup kmetijskih zemljišč je v ZKZ posebej urejen.342 V kolikor ZKZ posebnih določil

o zakupu ne vsebuje, se za zakupna razmerja uporabljajo določbe zakona o

obligacijskih razmerjih. ZKZ je torej tudi v tem pogledu, tokrat po izrecni zakonski

določbi, v odnosu z OZ lex specialis.343 Sodna praksa je tudi sicer na stališču, da gre

za razmerje specialnosti.344

ZKZ določa kategorije in prednostni vrstni red upravičencev do zakupa kmetijskega

zemljišča, gozda in zaščitene kmetije.345 Ta predpis se uporabi tako za zakup

kmetijskih zemljišč, kot za zakup vseh vrst gozdov, saj posebne ureditve v zvezi z

zakupom gozdov ZG ne vsebuje. Za zakup se smiselno uporabljajo določila ZKZ o

prodaji kmetijskega zemljišča, gozda ali zaščitene kmetije, razen določb o vrstnem

redu predkupnih upravičencev in določbe o izločitvenih kriterijih za primer

konkurence predkupnih upravičencev znotraj iste kategorije.346

5.2.1. Kategorije in vrstni red prednostnih upravičencev do zakupa

Zakon določa tri kategorije prednostnih upravičencev do zakupa ter posebno

ureditev za primer konkurence predkupnih upravičencev znotraj iste kategorije. Pri

zakupu kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije, lahko v skladu z ZKZ prednostno

pravico uveljavljajo upravičenci po naslednjem vrstnem redu:

I. »zakupnik;

II. zakupnik zemljišča, ki meji na zemljišče, ki se daje v zakup in kmet,

katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki se daje v

zakup;

III. drug kmet, kmetijska organizacija ali samostojni podjetnik posameznik,

ki jim je zemljišče ali kmetija potrebna za opravljanje kmetijske oziroma

gozdarske dejavnosti.«347

342 26. do 38. člen ZKZ. 343 5. odstavek 27. člena ZKZ. 344 UPRS, Sodba I U 1405/2009 z dne 08. 06. 2010. 345 2. odstavek 27. člena ZKZ. 346 1. odstavek 27. člena ZKZ. 347 2. odstavek 27. člena ZG.

55

Glede na analizirano pravno normo lahko zaključimo, da je tudi v primeru zakupa

kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije vrstni red določen kot izločitven, v postopku

zakupa pa ima upravna enota smiselno enako funkcijo kot pri prometu z zemljišči.

5.2.1.1. Zakupnik

Na prvem mestu je (I.) »zakupnik«.348 Zakonodajalec je očitno pri določitvi

prednosti zakupniku kot prvemu predkupnemu upravičencu v njem prepoznal

osebo, za katero se lahko upravičeno sklepa, da bo (še naprej) primerno izvrševala

oblast nad kmetijskim zemljiščem.349

Za zakupnika zemljišča se šteje le oseba, »ki ima z lastniki zemljišča sklenjeno pisno

zakupno pogodbo, ki je bila sklenjena na podlagi predhodnega postopka,

predpisanega v določbah ZKZ, in odobrena s strani upravne enote z odločbo o

odobritvi pravnega posla.«350 Potrebno je upoštevati izrecno določilo ZKZ, po

katerem je potrebno zakupno pogodbo skleniti v pisni obliki, sicer takšna pogodba

nima pravnega učinka.351 Pisnost je določena v javnem interesu, kot predpogoj za

veljavnost pogodbe (forma ad valorem)352. S tem, ko se zakupna pogodba sklene

upoštevajoč zakonske normative o obliki, postopku in odobritvi pravnih poslov, ne

nastanejo le pravice in obveznosti, kot sledijo iz pravnega posla, pač pa zakupnik

pridobi tudi predkupno pravico in prednostno pravico do (ponovnega) zakupa

zemljišča. V zvezi z zakupnikom kot prednostnim upravičencem je potrebno navesti

še, da zakupnik, s katerim je bila zakupna pogodba zaradi neizpolnjevanja njegovih

obveznosti razdrta, prednostne pravice do zakupa ne more uveljavljati.353

5.2.1.2. Mejaš zakupnik in kmet mejaš

Zakon na drugo mesto med predkupnimi upravičenci umesti (II.) »zakupnika

zemljišča, ki meji na zemljišče, ki se daje v zakup (mejaš zakupnik) in

kmeta, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki se daje

v zakup« (kmet mejaš).354 Gre torej za mejaše, ki pa morajo poleg dejstva, da so

348 1. točka 2. odstavka 27. člena ZKZ. 349 Ta cilj je analogen cilju pri institutu predkupne pravice, ki ga prepozna sodna praksa v zadevi

VSRS, Sodba II Ips 369/2010 z dne 15. 12. 2011. 350 VSRS, Sodba X Ips 411/2006 z dne 11. 11. 2009. 351 5. odstavek 26. člena ZKZ. 352 Več o obliki pravnih poslov: N. Plavšak, M. Juhart, R. Vrenčur, Obligacijsko pravo: splošni del,

2009, str. 274. 353 3. odstavek 27. člena ZKZ. 354 2. točka 2. odstavka 27. člena ZKZ.

56

mejaši, imeti še določene lastnosti, bodisi da gre za zakupnika sosednjega zemljišča,

bodisi za osebo, ki ima status kmeta355 po ZKZ in je lastnik sosednjega zemljišča.

Tudi z določitvijo zakupnika in kmeta mejaša zakonodajalec sledi cilju, da bo

zemljišče obdelovala ustrezno usposobljena oseba, s čimer se ohranja primarna

funkcija kmetijskih zemljišč.356 Ker pa gre za mejaše se ob tem, analogno s

predkupno pravico, sledi cilju ekonomične in enostavnejše obdelave kmetijskih

zemljišč in njihovega zaokroževanja.357 Menimo, da v zvezi z mejnimi zemljišči

veljajo smiselno enaki zaključki sodne prakse, kot jih navajamo že pri predkupni

pravici, v skladu s katerimi velja, da se morata zemljišči vsaj v delu neposredno

stikati, da ju lahko štejemo za mejni zemljišči. Od tega pravila pa veljajo nekatere

izjeme, recimo izjema, po kateri je sosednje zemljišče od predmetnega zemljišča

ločeno s potjo, ki omogoča obdelovanje zemljišč.358 Zakupnik s sklenitvijo zakupne

pogodbe po postopku v skladu z določili ZKZ, poleg predkupne pravice in prednostne

pravice do zakupa zemljišča, ki je predmet zakupa, pridobi tudi prednostno pravico

do zakupa sosednjega zemljišča.

5.2.1.3. Drug kmet, kmetijska organizacija ali samostojni podjetnik

posameznik

V zadnjo kategorijo predkupnih upravičencev sodi (III.) »drug kmet, kmetijska

organizacija ali samostojni podjetnik posameznik, ki jim je zemljišče ali

kmetija potrebna za opravljanje kmetijske oziroma gozdarske

dejavnosti«.359 Drug kmet mora, kot prednostni upravičenec po tej točki,

izpolnjevati iste pogoje kot drug kmet, ki je predkupni upravičenec.360 Prav tako je

v zvezi s samostojnim podjetnikom določen enak pogoj kot pri predkupni pravici. Da

bi bil prednostni upravičenec, mu mora biti zemljišče potrebno za opravljanje

dejavnosti. Kot že povedano pa ni nujno, da ima samostojni podjetnik to dejavnost

registrirano kot glavno dejavnost.361

355 24. člen ZKZ. 356 Glej poglavje 3.4. 357 Podobno ta cilj prepozna UPRS, v Sodbi II U 271/2014 z dne 13. 01. 2015. 358 UPRS, Sodba II U 296/2015 z dne 06. 07. 2017, UPRS, Sodba I U 1856/2016-23 z dne 05. 12.

2017, VSRS, Sodba X Ips 657/2008 z dne 10. 11. 2010, UPRS, Sodba II U 271/2014 z dne 13. 01. 2015, VSRS, Sodba II U 40/2011 z dne 09. 05. 2015. 359 3. točka 2. odstavka 27. člena ZKZ. 360 Pogoji so določeni v 24. členu ZKZ. 361 UPRS, Sodba I U 1597/2015 z dne 18. 10. 2016.

57

5.2.1.4. Konkurenca prednostnih upravičencev do zakupa

Zakon določa tudi izločitvene kriterije, ko pride do več sprejemov ponudbe znotraj

iste kategorije predkupnih upravičencev. Upravna enota mora namreč, v skladu z

načelnim pravnim mnenjem Vrhovnega sodišča, v postopku prodaje zemljišča

odobriti le en pravni posel,362 ker pa se določila o predkupni pravici v tem delu

uporabljajo tudi za postopek zakupa kmetijskih zemljišč, mora smiselno enako veljati

tudi za zakup.

Za določitev prednostnega upravičenca za zakup kmetijskega zemljišča ni mogoče

uporabiti izločitvenih kriterijev, ki urejajo konkurenco predkupnih upravičencev, saj

je smiselna uporaba tega določila izključena.363 Za zakup velja posebno pravilo, da

ima ob enakih pogojih med prednostnimi upravičenci v kategoriji zakupnikov

mejašev in kmetov mejašev in v kategoriji samostojnih podjetnikov, uvrščenimi na

isto mesto, prednostno pravico do zakupa tisti, ki mu kmetijska dejavnost pomeni

»edino ali glavno dejavnost in mu prihodki oziroma sredstva, pridobljena iz te

dejavnosti, pomenijo poglavitni finančni vir preživljanja ali poslovanja«.364

Tudi vrstni red prednostnih upravičencev do zakupa je v primerjalnopravnih

ureditvah različno urejen, nekatere ureditve pa prednostne pravice do zakupa niti

ne poznajo.365 Obstajajo nekatere tendence po spremembi normativne ureditve, ki

bi pri zakupu kmetijskih zemljišč kot prednostnega upravičenca določila mladega

kmeta.366 Pri bodočem normativnem urejanju področja je potrebno vedeti, da gre

tudi pri prednostni pravici do zakupa za poseg v avtonomijo volje posameznika, v

skladu s katero si lahko sam izbere sopogodbenika. Ker je zakup trajno obligacijsko

razmerje367, ki se po ZKZ sklepa za daljši čas368, lahko domnevamo, da je ta interes

zakupodajalca še posebej izražen.

362 VSRS, Pravna mnenja 1/2012, str. 17, z dne 06. 04. 2012. 363 2. odstavek 23. člena v povezavi s 1. odstavkom 27. člena ZKZ. 364 Glej: 3. odstavek 27. člena ZKZ. 365 Več o tem: Udovč Andrej, et al., Izdelava strokovne podlage za prenovo ureditve kmetijske

zemljiške politike, str. 4-26. 366 Predlog zakona o spremembi zakona o kmetijskih zemljiščih (1833-VII, http://imss.dz-

rs.si/imis/2c53285cafa07e6256e7.pdf, 19. 05. 2018). 367 587. člen OZ in VSRS, Sodba II Ips 97/2012 z dne 18. 12. 2014. 368 29. člen ZKZ.

58

5.2.2. Primerjava s kategorijami predkupnih upravičencev po ZKZ in

ZG

V okviru primerjave kategorij vrstnih redov pri predkupni pravici po ZKZ in ZG ter

prednostni pravici do zakupa po ZKZ najprej ugotavljamo, da zakon vsebuje različne

kategorije in vrstne rede prednostnih upravičencev.369 Nekatere kategorije

prednostnih upravičencev poznamo tako pri predkupni pravici, kot pri prednostni

pravici do zakupa. Tako zakon kot predkupnega upravičenca370 in kot prednostnega

upravičenca do zakupa371 kmetijskega zemljišča določa kmeta mejaša. Razlikuje pa

se njihov vrstni red. Pri prednostni pravici do zakupa je zakupnik postavljen na prvo

mesto372 med prednostnimi upravičenci, pri določitvi vrstnega reda predkupnih

upravičencev pa ga prehitita solastnik in kmet mejaš.373

Ugotovimo lahko, da je kategorij prednostnih upravičencev do zakupa manj kot je

kategorij predkupnih upravičencev po ZKZ in ZG. ZKZ namreč navaja le tri kategorije

prednostnih upravičencev do zakupa, ki so v primerjavi s kategorijami predkupnih

upravičencev obsežnejše.374 Med kategorijami prednostnih upravičencev ni

solastnika kot prednostnega upravičenca do zakupa, kot ga pri prodaji nepremičnin

pozna tako ZKZ, kot splošni predpisi. Tudi država in lokalna skupnost nista določeni

kot prednostni upravičenki do zakupa po ZKZ. Če primerjamo zgolj kategorijo

mejašev kot predkupnih upravičencev ugotovimo, da je pri prednostni pravici do

zakupa določeno, da ima poleg kmeta mejaša prednost tudi mejaš, ki je zakupnik

sosednjega zemljišča.375 V kategoriji mejašev torej za prednost pri zakupu za razliko

od prednosti pri nakupu ni potrebno, da bi bilo izkazano lastništvo sosednjega

zemljišča, pač pa zadostuje, da je sprejemnik ponudbe zakupnik. Zakupnik ima torej

predkupno pravico in prednostno pravico do zakupa predmetnega zemljišča in

prednostno pravico do zakupa sosednjega zemljišča.

Ugotovili smo, da je lahko zakupnik prednostni upravičenec le, če ima sklenjeno

zakupno pogodbo, upoštevajoč določila ZKZ. To velja tako v okviru predkupne

pravice, kot v okviru prednostne pravice do zakupa. Drugače pa razdrtje zakupne

pogodbe v posledici zakupnikovega neizpolnjevanja pogodbenih obveznosti rezultira

369 Primerjaj 2. odstavek 27. člena ZKZ, 1. odstavek 23. člena ZKZ in 47. člen ZG. 370 2. točka 2. odstavka 23. člena ZKZ. 371 2. točka 2. odstavka 27. člena ZKZ. 372 1. točka 2. odstavka 27. člena ZKZ. 373 1. odstavek 23. člena ZKZ. 374 27. člen ZKZ. 375 Primerjaj 2. odstavek 27. člena ZKZ, 2. odstavek 23. člena ZKZ in 47. člen ZG.

59

v izgubi prednostne pravice le pri prednostni pravici do zakupa.376 Določila, ki bi

določalo smiselno enako sankcijo tudi pri predkupni pravici, zakon ne vsebuje.

Prav tako smo ugotovili, da pri nakupu gozda pridejo za predkupnimi upravičenci po

ZG na vrsto še predkupni upravičenci po ZKZ.377 Za prednostnimi upravičenci do

zakupa pa ne pridejo na vrsto še predkupni upravičenci, saj velja izrecno določilo

zakona, po katerem se določilo o vrstnem redu predkupnih upravičencev za

prednostno pravico do zakupa ne uporabi.378 V primerjavi z ZG navajamo še, da

med prednostnimi upravičenci do zakupa ni lastnika bližnjega zemljišča, kot ga

pozna ZG. Prav tako ni izrecno navedene države kot prednostne upravičenke, ki pa

je kot takšna izrecno določena pri predkupni pravici na kmetijskem zemljišču, še

posebej pa je njena predkupna pravica izražena pri nakupu varovalnih gozdov,

gozdov s posebnim namenom in večjih kompleksov gozdov.

Menimo, da pravilo, da mora upravna enota odobriti le en pravni posel, velja tudi

za zakup.379 Zato si posebno obravnavo zasluži ureditev situacij, ko ponudbo

sprejme več predkupnih upravičencev po ZKZ s situacijami, ko ponudbo sprejme

več prednostnih upravičencev do zakupa. Izločitvenih kriterijev v primeru

konkurence predkupnih upravičencev380 ni mogoče smiselno uporabiti pri

konkurenci prednostne pravice do zakupa.381 Pri zakupu zakon vsebuje izrecno

odločbo, ki takšne situacije rešuje drugače, kot so rešene pri predkupni pravici.382

Zakon rešuje situacijo konkurence sprejemnikov ponudbe znotraj druge kategorije

predkupnih upravičencev – v kategoriji kmetov mejašev in mejašev zakupnikov; ter

znotraj tretje kategorije predkupnih upravičencev – v kategoriji drugih kmetov,

kmetijskih organizacij ali samostojnih podjetnikov posameznikov. Primerjava določil

o izločitvenih kriterijih pri predkupni pravici in prednostni pravici do zakupa najprej

pokaže, da se zakon v primeru reševanja konkurence med ponudniki iste kategorije

v primeru zakupa ne omejuje na reševanje konkurence med kmeti, pač pa rešuje

konkurenco med sprejemniki ponudbe ne glede na to, ali izpolnjujejo pogoje za

status kmeta po ZKZ.383

376 3. odstavek 27. člena ZKZ. 377 M. Tratnik, R. Vrenčur, Omejitve lastninske pravice in posebni pravni režimi na nepremičninah,

2009, 89. 378 1. odstavek 27. člena ZKZ. 379 VSRS, Pravna mnenja 1/2012, str. 17, z dne 06. 04. 2012. 380 2. odstavek 23. člena. 381 1. odstavek 27. člena ZKZ izrecno izključuje uporabo določbe 2. odstavka 23. člena za zakup. 382 Primerjaj 4. odstavek 27. člena ZKZ in 2. odstavek 23. člena ZKZ. 383 Ibidem.

60

Konkurenca med prednostnimi upravičenci do zakupa v isti kategoriji je urejena

tako, da ima prednost tisti, ki mu »kmetijska dejavnost pomeni edino ali glavno

dejavnost in mu prihodki oziroma sredstva, pridobljena iz te dejavnosti, pomenijo

poglavitni finančni vir preživljanja ali poslovanja«384.

Zakon pri prednostni pravici do zakupa uporabi veznik »in«, za razliko od predkupne

pravice, kjer uporabi besedno zvezo »šteje se«. Glede na pomen uporabljenih besed

lahko sklepamo, da mora biti tako predkupnemu upravičencu kot prednostnemu

upravičencu do zakupa kmetijska dejavnost edina oziroma glavna dejavnost, da bi

bil v primeru konkurence izbran za najboljšega ponudnika. Pri predkupni pravici se

bo štelo, da je ta dejavnost kmetu prva in edina dejavnost, če pridelki oziroma

sredstva, pridobljena iz kmetijske dejavnosti, pomenijo kmetu poglavitni vir za

preživljanje. Pri prednostni pravici do zakupa pa bo prednost v primeru več sprejetih

ponudb imel tisti, ki mu bo ob tem, da mu ta kmetijska dejavnost pomeni edino ali

glavno dejavnost potrebno še, da tej osebi prihodki oziroma sredstva, pridobljena iz

te dejavnosti, pomenijo poglavitni finančni vir preživljanja ali poslovanja.

Vidimo tudi, da je v primeru predkupne pravice govora o pridelkih, pri prednostni

pravici do zakupa pa o prihodkih, prav tako lahko opazimo razliko v tem, da pri

predkupni pravici zakon govori o poglavitnem viru za preživljanje, pri zakupu

zemljišča pa govori o finančnem viru preživljanja in poslovanja.385 Sodna praksa je

že odločila, da je pri predkupni pravici, kot kriterij za reševanje konkurence med

predkupnimi upravičenci, pomembna vrednost kmetijskih pridelkov in ne morebitni

izkupiček od njihove prodaje.386 Glede na izrecno zakonsko določbo pa je pri

reševanju konkurence več prednostnih upravičencev do zakupa treba kot kriterij

upoštevati tudi finančni vir preživljanja in poslovanja. Če rešitve glede na navedeni

kriterij še vedno ni, pride pri predkupni pravici na vrsto kmet, ki zemljišče obdeluje

sam in končno tisti kmet, ki ga izbere prodajalec. Ker v primeru zakupa podobnega

določila zakon ne vsebuje, menimo, da pride v drugem koraku v poštev smiselna

uporaba pravila, po katerem lahko prodajalec proda zemljišče vsakomur, ki je na

ustrezen način in pravočasno sprejel ponudbo.387

V okviru primerjave kategorij predkupnih upravičencev po ZKZ in ZG ter prednostnih

upravičencev do zakupa smo ugotovili, da prihaja do določenih bolj ali manj

utemeljenih razlik. Pri bodočem urejanju področja bi veljalo posebno pozornost

384 4. odstavek 27. člena ZKZ. 385 Primerjaj 3. odstavek 23. člena ZKZ in 4. odstavek 27. člena ZKZ. 386 UPRS, Sodba II U 135/2016 z dne 23. 11. 2016. 387 To določilo se na podoben način smiselno uporabi tudi pri krogu predkupnih upravičencev po ZG.

61

nameniti presoji utemeljenosti razlikovanja podobnih položajev ter obstoju razumnih

razlogov, ki te razlike utemeljujejo.

5.3. Postopek uveljavljanja prednostnih pravic

Za overitev podpisa na zemljiškoknjižnem dovolilu je v primeru, ko gre za promet s

kmetijskimi zemljišči, kmetijami in gozdovi, potrebno pridobiti pravnomočno odločbo

upravne enote o odobritvi pravnega posla ali o tem, da odobritev pravnega posla ni

potrebna.388 Če odločba upravne enote ni priložena zemljiškoknjižnemu dovolilu, ali

če je izdana zavrnilna odločba, torej ne bo mogoča overitev podpisa, posledično pa

ni mogoč vpis pridobitelja v zemljiško knjigo. Organ posla ne odobri, če niso

spoštovana določila o prepovedi delitve zaščitenih kmetij, če promet ni potekal po

postopku in na način, določen z ZKZ in če ni upoštevan prednostni vrstni red

kupcev.389 To določilo se smiselno uporablja tudi za zakup390, zato se lahko tudi

odobritev zakupnega posla zavrne, če postopek ne poteka v skladu z ZKZ in če ni

upoštevan prednostni vrstni red prednostnih upravičencev do zakupa.

V zvezi s postopkom prodaje kmetijskega zemljišča so relevantna določila ZKZ o

predložitvi ponudbe upravni enoti, vsebini ponudbe, objavi ponudbe na oglasni

deski, roku za sprejem ponudbe, postopku sprejema ponudbe in obveščanju

sprejemnikov ponudb. Ta postopek je podrobno opisan v zakonu,391 določila se

smiselno uporabljajo za postopek pri zakupu.392 Na tem mestu zato določil zakona

ne ponavljamo, pač pa opozarjamo na Načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča

RS393, s katerim je poenotilo dotedanjo sodno prakso v zvezi z učinki ponudbe,

možnostjo izključitve vezanosti na ponudbo, pogojem in trenutkom sklenitve

prodajne pogodbe, sprejemom ponudbe s strani več predkupnih upravičencev,

obveznostjo predložitve listine o pravnem poslu v postopku odobritve pravnega

posla, postopkovnimi vprašanji in pravnim varstvom sprejemnika ponudbe, katerega

pravni posel je bil odobren.

V prvi vrsti velja pozornost nameniti pravni naravi ponudbe po ZKZ. Po splošnih

pravilih civilnega prava je ponudba enostranski pravni posel, kar pomeni, da že

izjava volje ene stranke (ponudnika) povzroči nastanek pravnega razmerja. Vsebina

388 22. člen ZKZ. 389 3. odstavek 19. člena ZKZ. 390 1. odstavek 27. člena ZKZ. 391 19.-22. člen ZKZ. 392 1. odstavek 27. člena ZKZ. 393 V nadaljevanju izhajamo iz Načelnega pravnega mnenja VSRS, Pravna mnenja 1/2012, str. 17, z

dne 06. 04. 2012.

62

nastalega pravnega razmerja je v tem, da ponudnika zavezuje k sklenitvi pogodbe.

Ker ponudba ponudnika veže, in ker so določeni pogoji za umik ponudbe, pri nas

govorimo o trdni ponudbi.394 Po OZ pa lahko ponudnik svojo obveznost izključi.395

Vrhovno sodišče je pojasnilo, da je ponudba po ZKZ v razmerju do predkupnih

upravičencev po ZKZ zavezujoča. Zavzelo je za ponudnika strožje stališče, kot velja

v splošnem, ponudnik namreč vezanosti na ponudbo po ZKZ, vsaj v razmerju do

predkupnih upravičencev, ne more izključiti.396 V razmerju do oseb, ki so prav tako

podale izjave o sprejemu ponudbe, vendar niso predkupni upravičenci, pa ima

ponudba po ZKZ učinek vabila k dajanju ponudb. Prodajalec lahko v primeru, če

ponudbo sprejmejo zgolj osebe, ki niso predkupni upravičenci, sklenitev pogodbe

tudi odkloni.397

V zvezi s sprejemom ponudbe je pomembno poudariti, da iz določb ZKZ ne izhaja,

da bi morali predkupni upravičenci pri nakupu kmetijskega zemljišča, gozda ali

kmetije predkupno pravico uveljavljati že v izjavi o sprejemu ponudbe.398

Sprejemniku ponudbe tako ni potrebno že ob sprejemu ponudbe navajati vrstnega

reda predkupne pravice.399

Nadalje je Vrhovno sodišče v načelnem pravnem mnenju odločilo, da je zavezovalni

posel – prodajna pogodba, sklenjena pod odložnim pogojem odobritve s strani

upravne enote v trenutku, ko ponudnik prejme izjavo o sprejemu ponudbe. Po

splošni ureditvi je pravni posel sklenjen pod pogojem, če je bodisi nastanek, bodisi

prenehanje pravnega posla odvisno od negotovega dejstva.400 Odložni pogoj je tisto

negotovo dejstvo, ki je določeno kot predpostavka za začetek učinkovanja

pogodbe.401 To negotovo dejstvo, ki pomeni predpostavko za nastanek učinkov

pogodbe po ZKZ, predstavlja odločba o odobritvi pravnega posla s strani upravne

enote. Teorija pojasnjuje tudi, da je odobritev s strani upravne enote dodaten pogoj

k predpostavkam za veljaven nastanek zavezovalnega pravnega posla. O odobritvi

odloča upravna enota, sodišče pa o tem vprašanju ne more odločati kot o

predhodnem vprašanju.402

394 V. Krajnc v N. Plavšak, M. Juhart, D. Jadek-Pensa, et al., Obligacijski zakonik s komentarjem,

2003, str. 245. 395 25. člen OZ. 396 VSRS, Pravna mnenja 1/2012, str. 17, z dne 06. 04. 2012. 397 VSRS, Sodba II Ips 308/2010 z dne 25. 07. 2013. 398 UPRS, Sodba U 2270/2006 11. 12. 2008. 399 UPRS, Sodba I U 202/2012 11. 06. 2013. 400 1. odstavek 59. člena OZ. 401 N. Plavšak v M. Juhart, D. Jadek-Pensa, et al., Obligacijski zakonik s komentarjem, 2003, str. 378. 402 A. Udovč, et al., Izdelava strokovne podlage za prenovo ureditve kmetijske zemljiške politike,

2017, str 29.

63

Vrhovno sodišče je rešilo tudi situacijo, ko je ponudbo sprejelo več prednostnih

upravičencev. V tem primeru je pogojno sklenjenih več kupoprodajnih poslov.

Upravna enota je dolžna izdati samo eno odobritev za en pravni posel, s tem pa se

odložni pogoj pri konkretnem pravnem poslu uresniči. S tem nastaneta medsebojni

obveznosti strank, da opravita izpolnitveni ravnanji, in hkrati pravici strank, da

zahtevata, da se to izpolnitveno ravnanje opravi.403

Zahteva po predložitvi pogodbe o pravnem poslu je v skladu z zadevnim pravnim

mnenjem Vrhovnega sodišča izpolnjena, če se predkupni upravičenec, ki je

pravočasno sprejel ponudbo, sklicuje na izjavo o sprejemu ponudbe. Predkupni

upravičenec bi sicer moral s tožbo zahtevati sklenitev pogodbe, šele na to pa bi bil

upravičen vložiti zahtevo za odobritev pravnega posla. Predkupni upravičenec, ki bo

razpolagal z dokazilom o sprejemu ponudbe bo torej lahko podal vlogo za odobritev

pravnega posla. Ta rešitev pa je izvedena tudi v ZKZ, ki določa, da vlogi ni potrebno

priložiti sklenjene pogodbe o pravnem poslu takrat, ko ta še ni sklenjena v pisni

obliki.404

Vrhovno sodišče je v načelnem pravnem mnenju naslovilo tudi položaj pasivnosti

prodajalca, ko bi ob uporabi izločitvenih kriterijev moral opraviti izbiro. Upravna

enota bo ponudnika najprej pozvala, naj opravi izbiro. Če je ponudnik še naprej

pasiven pa lahko izbiro opravi upravna enota, upoštevajoč namen zakonske ureditve

predkupne pravice.

Ko je pravni posel odobren, pridobi kupec zahtevek za izstavitev zemljiškoknjižnega

dovolila, to je šele po trenutku veljavnosti prodajne pogodbe oziroma po uresničitvi

odložnega pogoja, ki se uresniči, ko odločba o odobritvi postane dokončna.405 Kot

smo pojasnili zgoraj, lahko pride do odobritve pravnega posla tudi, če prodajna

pogodba ni sklenjena v pisni oblik. Kupec torej ne more pred sodiščem zahtevati

sklenitve pravnega posla, saj je posel že sklenjen v vsebini, kot izhaja iz ponudbe in

sprejema ponudbe, lahko pa z vmesnim ugotovitvenim zahtevkom v okviru tožbe, s

katero zahteva izstavitev zemljiškoknjižnega dovolila, od sodišče zahteva

ugotovitev, da je pogodba sklenjena.406

Sodna praksa je bila pred analiziranim mnenjem neenotna in je dopuščala tudi

vlaganje zahtevkov na sklenitev pravnih poslov. Vrhovno sodišče je po sprejemu

načelnega pravnega mnenja, zaradi prepovedi retroaktivnosti in pravne varnosti,

403 N. Plavšak, M. Juhart, D. Jadek-Pensa, et al., Obligacijski zakonik s komentarjem, 2003, str. 379. 404 1. odstavek 22. člena ZKZ. 405 A. Udovč, et al., Izdelava strokovne podlage za prenovo ureditve kmetijske zemljiške politike, 28. 406 A. Udovč, et al., Izdelava strokovne podlage za prenovo ureditve kmetijske zemljiške politike,

2017, 28.

64

sprejelo stališče, po katerem je dosledno in togo izpeljavo načelnega pravnega

mnenja nekoliko omililo, vendar le za primere, ki so nastopili, ko je bila sodna praksa

še drugačna. Predkupnim upravičencem, ki so, namesto da bi vložili zahtevo za

odobritev pravnega posla, v skladu s takratno sodno prakso vlagali zahtevke na

sklenitev pogodbe, je potrebno dopustiti, da s tem varujejo rok, v katerem je

mogoče podati vlogo za odobritev pravnega posla.407

5.4. Izigravanje pravil o prednostni pravici in posledice

Vprašanje je, kakšne sankcije predvideva pravo v primeru neupoštevanja pravil, ki

jih analiziramo v tej magistrski nalogi, torej predvsem pravil o vrstnem redu

predkupnih upravičencev po ZKZ in ZG ter prednostnih upravičencev do zakupa po

ZKZ. Pri tem je najprej potrebno preveriti, kakšno sankcijo predvideva ZKZ in ZG,

potrebno pa je tudi ugotoviti, ali se lahko na primere kršitev pravil o kogentnih

predkupnih pravicah aplicirajo splošna pravila civilnega prava o neveljavnosti

pravnih poslov. Pozornost je potrebno nameniti situacijam, ko stranki izigravata

predpise tako, da skleneta drug posel, da bi se izognili prisilnim predpisom ali kršita

prisilne določbe na drug način in končno, kako postopati v primeru, če pride v

posledici kršitve določil do materialnopravno neveljavne vknjižbe.

5.4.1. Ovira za overitev podpisa na ZK dovolilu

V zakonu je določena varovalka, ki omogoča upravni enoti, da opravlja nadzor nad

spoštovanjem določil zakona, predvsem nad upoštevanjem pravil postopka in

prednostnega vrstnega reda predkupnih upravičencev. Če ta določila niso

spoštovana, upravna enota posla ne odobri.408 Ker pride do smiselne uporabe

postopkovnih določil ZKZ tudi ko gre za nakup gozda409 in zakup kmetijskih

zemljišč,410 ima upravna enota tudi v teh primerih možnost, da posla ne odobri.

Neobstoj pravnomočne odločbe oziroma odločbe, da odobritev ni potrebna,

predstavlja oviro za overitev podpisa na zemljiškoknjižnem dovolilu in neupravičeni

osebi praktično onemogoča pridobitev lastninske pravice.

Kljub temu si lahko predstavljamo primere, ko upravna enota odobri pravni posel z

osebo, ki v konkretnem primeru ni predkupni upravičenec ali je po vrstnem redu v

nižjem rangu. Upravna enota mora namreč presojati relativno kompleksne

407 VSRS, Sodba in sklep II Ips 331/2017 z dne 07. 02. 2018. 408 3. odstavek 19. člena ZKZ. 409 11. odstavek 27. člena ZG. 410 1. odstavek 27. člena ZKZ.

65

življenjske primere in v vsakem primeru subsumirati dejanski stan pod abstraktni

stan. Tako recimo v primeru odločitve o tem, ali oseba izpolnjuje pogoje za status

kmeta po ZKZ, in v številnih drugih primerih, ki so lahko ob različnih možnostih

razlage predpisa tudi posledica nakazanih pomanjkljivosti normativne ureditve.411

Prizadeta oseba ima zato zagotovljeno pravno varstvo v obliki pritožbe, o kateri

določa ministrstvo.412 Gre za varstvo v upravnem postopku, ki mu lahko sledi upravni

spor.

V zvezi z oviro za overitev podpisa na zemljiškoknjižnem dovolilu je ključna vloga

notarja, ki v postopku notarske overitve preverja posebne pogoje, ki se nanašajo

na omejitve pravnega prometa z nepremičnino. Če bi stranki sklepali pogodbo v

obliki notarskega zapisa, pa bi moral sestavo notarskega zapisa zavrniti.413

5.4.2. Neveljavnost pravnega posla

Opredelitev, ali naj sledi kršitvi pravil o prednostnih pravicah po ZKZ sankcija

ničnosti ali izpodbojnosti pravnega posla, zaman iščemo v določilih ZKZ ali ZG. Ker

posebnih določil o sankciji, ki naj zadene pravni posel v ZKZ in ZG ne najdemo, je

rešitev potrebno iskati v splošnih določbah civilnega prava o neveljavnosti pogodb,

torej ničnosti in izpodbojnosti pravnega posla.414 S tem mislimo na zavezovalni

pravni posel, ki je podlaga za prenos lastninske pravice. V primeru zakupa

kmetijskega zemljišča oziroma gozda pa gre predvsem za vprašanje neveljavnosti

zakupne pogodbe.

Ko gre za vprašanje ničnosti je potrebno presojati, ali pogodba nasprotuje ustavi,

prisilnim predpisom ali moralnim načelom in zakon v posameznem primeru ne

predpisuje druge sankcije.415 Pri kršitvah določilih o prednostnih pravicah po ZKZ in

ZG lahko nedvomno ugotovimo, da gre za kršitev kogentnih predpisov,416 ter da

zakon druge sankcije, ki bi zadevala veljavnost pravnega posla, ne vsebuje.

411 Tak je recimo pojav »slamnatega kupca«, ki nastane zaradi široko definiranega koncepta »drug kmet« po ZKZ. Upravna enota bi morala v postopku odobritve presojati tudi takšne primere in zavrniti

odobritev posla, pri katerem nastopa slamnati kupec, kar pa predstavlja v praksi zelo zahtevno

nalogo. Podrobneje o tej problematiki: Ž. Rejc, Promet s kmetijskimi zemljišči, 2018, str. 290. 412 3. odstavek 22. člena ZKZ. 413 Povzeto po: M. Šlamberger, Zakonite predkupne pravice, 2009, str. 218. 414 Določbe 86.- 93. člena OZ. 415 86. člen OZ. 416 Da gre za kogentne predpise tudi sodna praksa, npr. : VSL sklep I Cp 1042/2014 z dne 04. 06.

2014.

66

Ker OZ ne zavzema apriorističnega pristopa in sankcij ne določa absolutno, je

potrebno v vsakem konkretnem primeru ugotoviti, ali namen kršenih pravil odkazuje

na kakšno drugo sankcijo. Pri tem je potrebno upoštevati načelo stopnjevanja

sankcij in se poslužiti teleološke razlage – razlage po namenu.417 V zvezi z iskanjem

namena kršenega določila, je znotraj zakonitih predkupnih pravic potrebno

razlikovati dve podskupini, in sicer: zakonito predkupno pravico v zasebnem interesu

– v primeru kršitve pride do izpodbojnosti prodajne pogodbe; in zakonito predkupno

pravico v javnem interesu – v primeru kršitve pride do ničnosti prodajne pogodbe.418

Vedeti je treba, da je pri zakonitih predkupnih pravicah v javnem interesu,

predkupnemu zavezancu prepovedana že sklenitev zavezovalnega pravnega posla.

419

Pri iskanju namena ločimo vprašanje, ali je zakonita predkupna pravica ustanovljena

v javnem ali zasebnem interesu420 ter vprašanje, ali je zakonita predkupna pravica

ustanovljena v korist osebe javnega ali zasebnega prava oziroma fizične osebe.

Zakonita predkupna pravica je lahko ustanovljena v korist fizične osebe, pa bo še

vedno ustanovljena v javnem interesu, če gre za osebo, ki se zaradi zagotavljanja

javnega interesa šteje za najprimernejšega lastnika neke stvari.421

Po ZKZ so predkupni upravičenci tudi fizične osebe, vendar v ospredju ni varstvo

njihovih interesov, pač pa varstvo javnega interesa, povezanega s kmetijskimi

zemljišči. Promet s kmetijskim zemljiščem je prav zaradi tega javnega interesa

(interesa države) podvržen posebnemu režimu.422 Podobno lahko zaključimo tudi v

zvezi s predkupno pravico po ZG, pri čemer je v primeru varovalnih gozdov, gozdov

s posebnim namenom ter večjih kompleksov gozdov, javni interes še bolj

nedvoumno izražen, saj je kot prvi prednostni upravičenec določena oseba javnega

prava.423

417 A. Polajnar Pavčnik v N. Plavšak, M. Juhart, D. Jadek-Pensa, et al., Obligacijski zakonik s

komentarjem, 2003, str. 507. 418 R. Vrenčur, Izbrisna tožba pri izpodbijanju prodaje zaradi kršitve predkupnih pravic, 2017, str. 294. Temu sledi tudi sodna praksa, VSRS Sodba II Ips 147/2017 z dne 22. 06. 2017. 419 R. Vrenčur, Izbrisna tožba pri izpodbijanju prodaje zaradi kršitve predkupnih pravic, 2017, str. 293. 420 Na področju stvarnega prava bi torej naj bile zakonite predkupne pravice v zasebnem interesu

naslednje: predkupna pravica solastnika (66. člen SPZ), predkupna pravica etažnega lastnika (124. člen SPZ), predkupna pravica pravica najemnika (SZ-1). Več o tem: Šuler Nadja, Sankcije v primeru

kršitve predkupne pravice, Pravna praksa, časopis za pravna vprašanja, leto 31., št. 29/30, Ljubljana 2012, str. 15. 421 Povzeto po: M. Juhart, Zakonita predkupna pravica, str. 81. 422 N. Šuler, Sankcije v primeru kršitve predkupne pravice, Ljubljana 2012, str. 16. 423 Ibidem, str. 16.

67

Seveda pa je lahko predkupna pravica določena hkrati v javnem in v zasebnem

interesu. Pri tem je za izbor pravilne sankcije potrebno ugotoviti, kateri interes

prevladuje. Tako je recimo pri predkupni pravici solastnika po SPZ zaznati tako javni,

kot zasebni interes, pri čemer teorija in praksa zastopata stališče, da je solastnikova

predkupna pravica določena pretežno v zasebnem interesu, zato v kršitvi njegove

predkupne pravice nastopi sankcija izpodbojnosti. Kljub temu pa se tudi v zvezi s

solastnikom po SPZ zasleduje javni interes, ki je v zmanjšanju števila sporov, ki iz

takšne skupnosti izhajajo.424 Če so solastniške skupnosti v zvezi z nepremičninami

na splošno neželena oblika, je logično, da so še toliko manj želene pri

nepremičninah, ki imajo poseben pomen. V zvezi z odpravo solastniških skupnosti

na kmetijskih zemljiščih je tako javni interes še bolj poudarjen kot pri splošni

ureditvi, saj obstoj potencialno konfliktnih skupnosti v zvezi s kmetijskimi zemljišči,

po našem stališču, nasprotuje legitimnim ciljem ZKZ. Prav ta izrazit javni interes

lahko v konkretnem primeru upraviči premik tehtnice v primeru kršitev solastnikove

predkupne pravice, od sankcije izpodbojnosti, ko ne gre za kmetijska zemljišča, k

sankciji ničnosti, ko gre za prodajo kmetijskih zemljišč, zaščitenih kmetij oziroma

gozdov.

Sankcija ničnosti je bila pred novelo ZKZ-B izrecno določena v zakonu. Novela ZKZ-

B je izrecno določilo o sankciji ničnosti opustila,425 kar je povzročilo nekatere

nejasnosti. Vrhovno sodišče je v primeru prodaje kmetijskih zemljišč odločilo, da je

v zadevi, kjer je sklenitev pogodbe med tožencema pomenila »zaključno dejanje v

sklopu ravnanj, katerih namen je bil, da se predkupnemu upravičencu prepreči

nakup nepremičnin«, pogodba nična, ker je nemoralna.426 V zvezi z vprašanjem

ničnosti in izpodbojnosti pravnih poslov novejša sodna praksa poudarja, da gre po

ZKZ za določbe, ki so prisilne narave, in da glede na spremenjene določbe ZKZ in

sprejeto načelno pravno mnenje »ni mogoče na načelni ravni izključiti zahtevkov za

ugotovitev ničnosti pogodbe«. Seveda pa bo odločitev o utemeljenosti zahtevka za

ugotovitev ničnosti vselej odvisna od okoliščin konkretnega primera.427

V zvezi s sankcijo, ki naj sledi kršitvi prednostne pravice do zakupa kmetijskih

zemljišč, velja smiselno enako kot pri kršitvi predkupne pravice. Gre namreč za to,

da zakon tudi pri kršitvi določil o prednostni pravici do zakupa varuje javni interes,

ki je vsebinsko zelo blizu varovanemu javnemu interesu pri predkupnih pravicah.

424 Solastninska pravica je mater rixarum, VSL I Cp 3387/2010 z dne 15. 05. 2014. Glej tudi: M. Tratnik, R. Vrenčur, Omejitve lastninske pravice in posebni pravni režimi na nepremičninah, 2009,

str. 41. in R. Vrenčur, Izbrisna tožba pri izpodbijanju prodaje zaradi kršitve predkupnih pravic, 2017, str. 295. 425 J. Dernovšek, Promet s kmetijskimi zemljišči po uveljavitvi novele ZKZ-B, str. 7. 426 VSRS, Sklep II Ips 155/2012 z dne 06. 12. 2012. 427 VSL, II Cp 659/2011 z dne 06. 04. 2012.

68

Tako je odločilo tudi sodišče, ko je za nično štelo pisno zakupno pogodbo, ki sta jo

stranki sklenili brez odobritve pri upravni enoti.428 Če bi stranki sklenili zgolj ustno

zakupno pogodbo pa ta že po izrecni zakonski določbi nima pravnega učinka.429

5.4.3. Primeri kršitev pravil o predkupni pravici

Teorija kot pogoste primere kršitev pravil o predkupnih pravicah navaja primere

simuliranih pravnih poslov in primere opustitve obvestila predkupnemu

upravičencu.430

5.4.3.1. Simulirani pravni posli

Kot prvi primer kršitve navajamo relativno pogost način izigravanja na način, da

prodajalec in kupec namesto prodajne pogodbe skleneta darilno, dedno, menjalno

ali drugo pogodbo. Čeprav je sklepanje darilnih pogodb, katerih predmet so

kmetijska zemljišča, po ZKZ omejeno na določene osebe kot obdarjence, si lahko

predstavljamo, da takšna pogodba prikriva drugo, prodajno pogodbo, s čimer se

pogodbeni stranki želita izogniti kogentnim določbam ZKZ o predkupnih pravicah.

V tem primeru štejemo darilno pogodbo za navidezni posel. To je pogodba, pri kateri

stranki sporazumno izjavita nekaj, česar nočeta in pri tem prikrivata drugo pogodbo,

ki jo dejansko želita skleniti.431 Navidezna pogodba nima učinka med pogodbenima

strankama. Prikriti posel pa velja, če so izpolnjeni pogoji za njegovo pravno

veljavnost.432 V zvezi s tem dodajamo, da je sodna praksa odločila, da se pravila o

predkupni pravici uporabijo tudi pri drugih pogodbah, ko te pogodbe pomenijo ali

so vsaj zelo blizu simulirani pogodbi, ki prikriva prodajo.433

V okviru simuliranih pravnih poslov si lahko zamislimo primer, ko simulacija preraste

iz izigravanja zakona v njegovo kršitev. Tak primer je situacija, ko predkupni

upravičenec po ZKZ uveljavlja svojo predkupno pravico na kmetijskem zemljišču, pri

čemer pa posla ne opravlja zase, pač pa za drugo osebo, ki ne izpolnjuje pogojev

za predkupnega upravičenca. Do takšnih situacij lahko prihaja v praksi predvsem

428 VSC Sodba Cp 1326/2006 z dne 24. 05. 2007. 429 26. člen ZKZ. 430 M. Šlamberger, Zakonite predkupne pravice, 2009, str. 216. 431 VSK Sodba Cp 1235/99 z dne 21. 03. 2000. 432 50. člen OZ. 433 VSL Sodba I Cpg 126/99, z dne 29. 06. 2000.

69

zaradi široko zastavljene kategorije predkupnih upravičencev, ki izpolnjujejo pogoje

kot »drug kmet«. Teorija imenuje takšnega kupca tudi »slamnati mož«. V tem

primeru pride glede na dognanja teorije in sodne prakse do ničnosti zavezovalnega

pravnega posla – konkretno prodajne pogodbe, ki jo sklene slamnat mož s

prodajalcem.434

5.4.3.2. Opustitev obvestila predkupnemu upravičencu

Drugi pogost primer kršitve predkupne pravice pa je tudi situacija, ko predkupni

upravičenec odsvoji nepremičnino, ne da bi o tem obvestil predkupnega

upravičenca.435 Do slednjega primera bo pri prodaji kmetijskih zemljišč in gozdov

prišlo redko, saj ima že objava na oglasni deski publicitetni učinek.436 Če niso bile

spoštovane določbe ZKZ o postopku prodaje, upravna enota posla ne bo odobrila, s

čimer bo onemogočena pridobitev lastninske pravice.437 Pridobitev lastninske

pravice bo onemogočena, saj niso izpolnjeni drugi pogoji (odobritev, vpis v zemljiško

knjigo).

V zvezi z zakupom si lahko predstavljamo, da stranki brez obvestitve prednostnih

upravičencev skleneta ustno zakupno pogodbo, ali pa skleneta pisno zakupno

pogodbo, ki je ne predložita v potrditev upravni enoti. Prvi primer je urejen že s

samim zakonom tako, da je izrecno določeno, da ustna zakupna pogodba nima

pravnega učinka.438 V zvezi s tem pa je pomembno tudi stališče Vrhovnega sodišča,

po katerem mora biti zakupna pogodba sklenjena v pisni obliki, upoštevajoč

predhodni postopek, predpisan v ZKZ in odobritev upravne enote, da bi se lahko

oseba štela za predkupnega upravičenca po ZKZ.439 Vidimo torej, da ima

neupoštevanje določil o zakupu iz ZKZ za posledico tudi izgubo prednosti pri

morebitnem bodočem nakupu ali zakupu zemljišča.

5.4.4. Izbrisna tožba

Zemljiškoknjižno sodišče po zakonu preverja, ali je zemljiškoknjižnemu dovolilu

priloženo zahtevano soglasje.440 Sodišče odloča o pogojih za vpis v skladu z načelom

434 Povzeto po: Ž. Rejc, Promet s kmetijskimi zemljišči, 2018, str. 287-292. 435 M. Šlamberger, Zakonite predkupne pravice, 2009, str. 216. 436 M. Juhart, Promet s kmetijskimi zemljišči, 1997, str. 13. 437 3. odstavek 19. člena ZKZ v povezavi s 5. odstavkom 22. člena ZKZ. 438 5. odstavek 26. člena ZKZ. 439 VSRS, Sodba X Ips 411/2006 z dne 11. 11. 2009. 440 2. odstavek 38. člena ZZK-1.

70

formalnosti postopka.441 Preveriti mora, ali je zemljiškoknjižnemu dovolilu priložena

odločba o odobritvi pravnega posla, ki mora imeti takšno vsebino, da iz nje mogoče

razbrati, v zvezi s katerimi nepremičninami je bila izdana.442 Če kljub vgrajenim

varovalkam pri prometu s kmetijskimi zemljišči pride do materialno neveljavne

vknjižbe, ima tisti, čigar stvarna ali obligacijska pravica je bila zaradi te vknjižbe

kršena, na voljo pravno varstvo v obliki izbrisne tožbe.

Novela ZZK-1C je v zvezi z izbrisno tožbo odpravila dvome glede aktivne legitimacije

za vložitev te tožbe. Aktivno legitimirani tako niso le knjižni predniki, pač pa tudi

druge osebe, katerih pravica je z izpodbijano vknjižbo (vpisom ali izbrisom) kršena.

Za izbrisno tožbo so aktivno legitimirani tudi imetniki obligacijskih pravic. V to

kategorijo oseb pa sodijo tudi zakoniti prednostni (predkupni) upravičenci.443

S tem se je v preteklosti že večkrat ukvarjala sodna praksa. V procesnopravnem

pogledu je Vrhovno sodišče pri izbrisni tožbi prepoznalo pravni interes za vložitev

izbrisne tožbe s strani predkupnega upravičenca po ZKZ v tem, da bo tožnik z

vzpostavitvijo prejšnjega zemljiškoknjižnega stanja preprečil prodajo, ki je potekala

v neskladju z določili ZKZ, »ob morebitni novi prodaji nepremičnine po določbah ZKZ

pa bo ponovno lahko uveljavljal predkupno pravico«.444

Vrhovno sodišče je v primeru, ko je do vknjižbe prišlo na podlagi ničnega

zavezovalnega posla, odločilo, da za aktivno legitimacijo in ugoditev zahtevku

zadošča že izkazan obstoj predkupne pravice in ničnost zavezovalnega pravnega

posla.445 Za vložitev izbrisne tožbe so torej aktivno legitimirani zakoniti predkupni

upravičenci, ob njih pa tudi vsi sprejemniki ponudbe v skladu z ZKZ, ne glede na to,

ali imajo status predkupnih upravičencev.446 V primeru, ko stranka zatrjuje, da je

pogodba nična, ni potreben vmesni ugotovitveni zahtevek, ampak lahko sodišče o

tem odloči kot o predhodnem vprašanju, v okviru odločanja o utemeljenosti

zahtevka pri izbrisni tožbi.447

441 124. člen ZZK-1. 442 VSK, Sklep CDn 272/2013, 21. 08. 2013. 443 R. Vrenčur, Izbrisna tožba pri izpodbijanju prodaje zaradi kršitve predkupnih pravic, 2017, str.

292. 444 VSRS, Sodba II Ips 147/2017 z dne 22. 06. 2017. 445 VSRS, Sklep II Ips 18/2016 z dne 11. 02. 2016. 446 Ž. Rejc, Promet s kmetijskimi zemljišči, 2018, str. 292. 447 VSRS, Sklep II Ips 246/2014 z dne 22. 01. 2015.

71

6. Sklep

Spoznali smo, da je obravnavana problematika prepletena s predpisi ustavnega,

upravnega in civilnega prava. Normativni okvir, ki ureja zadevno področje, je vpet

v ustavnopravne koncepte pravice do zasebne lastnine ter načela enakosti. Promet

s kmetijskimi zemljišči in gozdovi je urejen drugače, kot je urejen promet z

nepremičninami po splošnih predpisih. Določitev omejitev po ZG in ZKZ, kamor

sodijo tudi predkupne in prednostne pravice pri zakupu, je uresničitev

zakonodajalčevega pooblastila za ureditev posebnega varstva kmetijskih zemljišč.

Omejitve so določene v zasledovanju legitimnih ciljev javnega interesa, povezanega

s kmetijskimi zemljišči, kmetijami in gozdovi. Instrument zakonitih predkupnih

pravic je v našem pravu razširjen tudi v številnih drugih predpisih.

Predkupne pravice po ZKZ in ZG imajo lastnosti zakonitih predkupnih pravic, ki jih

ločijo od pogodbene predkupne pravice. Uporaba pravilnega predpisa za določitev

pravilnega vrstnega reda predkupnih upravičencev je odvisna od dejanskega

vprašanja, ali gre za kmetijsko oziroma gozdno zemljišče. Če se zemljišča prodajajo

v kompletu, se pravna podlaga izbere glede na pretežnostni kriterij. Glede na cilje

normativne ureditve, stališča teorije in sodne prakse je očitno, da država v

kmetijskih zemljiščih prepoznava pomembno področje, ki si zasluži posebno

pozornost. Glede na prepoznan pomen kmetijskih zemljišč in gozdov smo v soglasju

z zakonodajalcem, sodno prakso in teorijo kot izhodišče ugotovili, da kmetijska

zemljišča niso in ne smejo biti predmet prostega prometa.

Režim zakonite predkupne pravice in prednostne pravice do zakupa ter njune učinke

smo najprej obravnavali v primežu ustavnopravnega koncepta pravice do zasebne

lastnine, ki jo poleg Ustave zagotavljajo tudi mednarodni akti. Z vidika lastnika stvari

pomeni določitev zakonite predkupne pravice poseg v njegovo izbiro

sopogodbenika, ki je del razpolagalnega upravičenja. Ker je okrnjena svoboda izbire

sopogodbenika, je okrnjeno razpolagalno upravičenje, s čimer je poseženo v

njegovo lastninsko pravico. Z vidika kupca stvari gre prav tako za poseg v pravico

do zasebne lastnine, saj ta poleg lastninske pravice v stvarnopravnem smislu ščiti

splošno svobodo ravnanja na premoženjskopravnem področju. Za poseg v

avtonomijo volje, ki vključuje izbiro sopogodbenika, in s tem poseg v premoženjsko

področje lastnika stvari, gre tudi pri določitvi prednostne pravice do zakupa. Možnost

izbire sopogodbenika je pri zakupu kot trajnem razmerju lahko namreč iz vidika

zakupodajalca ključnega pomena.

72

Glede na opravljeno analizo lahko zaključimo, da posebna zakonska pravila, ki

regulirajo prodajo in zakup kmetijskih zemljišč oziroma gozdov, učinkovito in

ustrezno varujejo javni interes po ohranjanju kmetijskih zemljišč in gozdov. Kljub

temu, da obstajajo tudi drugi možni načini varovanja javnega interesa, pri

razpolaganju s kmetijskimi zemljišči oziroma gozdovi, je način določitve predkupne

pravice pri prodaji kmetijskih zemljišč in gozdov eden blažjih ukrepov, ki je ustrezen

in na načelni ravni dopusten. Gre za relativno blage omejitve lastninske pravice v

primerjavi z javnim interesom, ki ga ureditev zasleduje. Seveda pa je treba

primernost ureditve presojati glede na njeno konkretno vsebino, zato naj bodo

ustavnopravni koncepti temeljno izhodišče in meja, ki je zakonodajalec pri

nadaljnjem urejanju področja ne sme prečkati. Na obravnavano področje se ob tem

nanaša koncept enakosti, po katerem je potrebno podobne položaje nakupa gozda,

kmetijskega zemljišča ter zakupa podobno obravnavati, tudi pri določanju vrstnih

redov predkupnih upravičencev, morebitne razlike pa je potrebno vedno objektivno

utemeljiti.

Bistvo te naloge je v primerjavi kategorij in vrstnih redov prednostnih upravičencev.

Pri analizi ves čas ostajamo pozorni na okvir ustavno zagotovljene pravice do

zasebne lastnine in načela enakosti. V sklopu analize vrstnih redov upravičencev

smo ugotovili, da med kategorijami in vrstnimi redi predkupnih upravičencev do

kmetijskega zemljišča in gozda obstajajo določene razlike, katerih ratio je zdaj bolj,

zdaj manj jasen. Iz določitve vrstnega reda predkupnih upravičencev je mogoče

sklepati na namen, ki ga zakonodajalec pri določitvi prednostne pravice zasleduje.

Pri tem prednjači namen smotrne in ekonomične rabe kmetijskih zemljišč ter

zaokroževanje kmetijskih gospodarstev. Skupno analiziranim prednostnim pravicam

je tudi, da so določene kategorije in vrstni red prednostnih upravičencev, njihovo

število pa se izkristalizira šele v postopku sprejemanja ponudb.

Pri predkupnih upravičencih po ZKZ je solastniku zagotovljena absolutna prednost,

s čimer je na načelni ravni rešena kolizija s SPZ. Določitev kmeta mejaša kot

naslednjega predkupnega upravičenca sledi logiki ZKZ, po kateri naj se kmetijska

zemljišča zaokrožujejo. Mejno zemljišče v skladu s sodno prakso ni le zemljišče, ki

se vsaj v točki stika s predmetnim zemljiščem, pač pa tudi tiso zemljišče, ki je od

predmetnega zemljišča ločeno s potjo ali melioracijskim jarkom. Zavzeli smo

stališče, da velja smiselno enako tudi v primeru mejnih zemljišč pri predkupni pravici

po ZG ter prednostni pravici do zakupa. V primeru prodaje večjega kompleksa

zemljišč, pri čemer za nakup konkurira solastnik enega samega zemljišča z mejašem

več zemljišč, je sodna praksa zavzela stališče, da pretežnostnega načela ne gre

uporabiti.

73

V zvezi z zakupnikom zemljišča, ki je naprodaj, smo v skladu s sodno prakso

ugotovili, da ima zakup učinek le, če je sklenjen upoštevajoč določila ZKZ. Pisna

oblika je pri zakupu po ZKZ določena kot forma ad valorem. Zavzeli smo stališče, da

zakupnik s tem, ko z zakupodajalcem skleneta zakupno pogodbo, upoštevajoč

določila ZKZ, poleg pravic in obveznosti, ki sledijo iz pogodbe, pridobi še prednost

pri morebitnem bodočem nakupu oziroma ponovnem zakupu zemljišča ter zakupu

sosednjih zemljišč. V zvezi s pojmom drugega kmeta kot predkupnega upravičenca

smo opozorili, da je pojem določen široko, pri čemer bi veljalo razmisliti o ustreznem

kriteriju bližine njegovega zemljišča, analogno z določitvijo predkupnih upravičencev

po ZG. V duhu zaokroževanja posesti bi veljalo razmisliti o določeni prednosti

mejaša, ki pa ne izpolnjuje statusa kmeta po ZKZ, sploh če je lastnik sosednjega

kmetijskega zemljišča.

V okviru primerjave kategorij predkupnih upravičencev po ZKZ in ZG ter prednostnih

upravičencev do zakupa smo ugotovili, da prihaja do določenih bolj ali manj

utemeljenih razlik. Pri bodočem urejanju področja bi veljalo posebno pozornost

nameniti presoji utemeljenosti razlikovanja podobnih položajev ter obstoju razumnih

razlogov, ki razlike utemeljujejo. Primer neutemeljene razlike je dejstvo, da v

vrstnem redu predkupnih upravičencev po ZG ni določenega solastnika kot

predkupnega upravičenca, ki pa je po ZKZ pravilno določen kot prvi predkupni

upravičenec. V zvezi s solastnikom kot predkupnim upravičencem, ki je v ZG očitno

prezrt, soglašamo s stališči teorije, po katerih je položaj mogoče korigirati tako, da

solastnika štejemo za prvega soseda. Vendar smo zavzeli stališče, da bi bilo

solastnika zemljišča treba šteti celo za prvega predkupnega upravičenca, analogno

sodni praksi v primeru kolizije s predkupno pravico občine po ZUreP-1. Če bi

solastnika šteli za mejaša, bi namreč lahko prišlo do konkurence ponudb med

solastnikom in mejaši, pri čemer bi ob smiselni uporabi ZKZ lahko ponovno prišlo do

prednosti slednjih. Položaj solastnika pri nakupu gozda po ZG bi zato veljalo

normativno urediti tako, da se odpravi izrazito neenaka obravnava v primerjavi s

solastnikom kmetijskega zemljišča, ki po našem mnenju ni objektivno utemeljena.

Obstoj solastnine pa ni edina okoliščina, ki povzroči, da pride v zvezi z isto stvarjo

do trka pravil o predkupnih pravicah. V praksi lahko pride do kolizije zakonite in

pogodbene predkupne pravice, pri čemer ima prednost prva. V primeru kolizije

zakonitih predkupnih pravic pa je v odsotnosti izrecne zakonske ureditve potrebno

ustrezen vrstni red predkupnih upravičencev določiti z razlago po namenu in

pravnosistemsko razlago. Ugotovili smo, da trk pravil o predkupni pravici po splošnih

in specialnih predpisih povzroča nekatere nejasnosti. Tako v ZVG posebnega določila

o koliziji predkupnih pravic ne najdemo, pa vendar teorija zagovarja stališče, da ima

predkupna pravica po tem zakonu prednost pred ostalimi. Z vidika pravne varnosti

74

je zato najustreznejša rešitev, da posamezni zakoni izrecno določijo, kateri vrstni

redi in kategorije predkupnih upravičencev naj imajo prednost v primeru, ko je v

zvezi z isto stvarjo določenih več predkupnih pravic.

Primerjali smo tudi pravila, ki rešujejo konkurenco znotraj iste kategorije predkupnih

upravičencev s pravili, ki rešujejo konkurenco znotraj iste kategorije prednostnih

upravičencev do zakupa. Določbi se razlikujeta predvsem v tem, da prva rešuje zgolj

konkurenco med kmeti, druga pa konkurenco znotraj druge in tretje kategorije

prednostnih upravičencev do zakupa. Ugotovili smo, da ZG določbe, ki bi reševala

konkurenco znotraj istih kategorij predkupnih upravičencev ne vsebuje, zato je

potrebno v teh primerih smiselno uporabiti določila ZKZ. Ob analizi sodne prakse

smo ugotovili, da bo v primeru, ko bodo kot predkupni upravičenci po ZG v isti

kategoriji nastopali kmetje, ustrezna smiselna uporaba določila o konkurenci med

kmeti po ZKZ, v primeru konkurence med osebami, ki nimajo statusa kmeta, pa se

smiselno uporabi določilo, po katerem končnega kupca izbere prodajalec sam.

V okviru obravnave postopka uveljavljanja prednostnih pravic smo ugotovili, da je

načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča z dne 06. 04. 2012 poenotilo sodno

prakso ter odpravilo nekatere nejasnosti. Če prodajalec odklanja pisno sklenitev

pogodbe, kupec ne more vložiti tožbe na sklenitev pogodbe, saj je ta že sklenjena.

Pravilna pot je, da vloži vlogo za odobritev pravnega posla, kateri priloži pisno izjavo

o sprejemu ponudbe. S trenutkom odobritve pravnega posla bo pridobil zahtevek

na izstavitev zemljiškoknjižnega dovolila. Ugotovitev, da je bila pogodba sklenjena,

bo lahko z vmesnim ugotovitvenim zahtevkom uveljavljal v okviru tožbe za izstavitev

zemljiškoknjižnega dovolila.

V zadnjem delu naloge smo obravnavali nekatere kršitve določil o predkupnih

pravicah po ZKZ in ZG, predvsem v okviru simuliranih pravnih poslov ter navideznih

kupcev pri nakupu kmetijskih zemljišč. V posledici kršitev določil o prednostnih

pravicah po ZKZ in ZG lahko nastopi, poleg upravnopravnih sankcij, tudi sankcija

ničnosti zavezovalnega pravnega posla oziroma zakupne pogodbe, saj so kršena

pravila kogentne narave, prednostne pravice pa so določene v javnem interesu.

Čeprav ZKZ predvideva, da brez pravnomočne odločbe s strani upravne enote

overitev podpisa na zemljiškoknjižnem dovolilu ne bo mogoča, pa lahko v praksi

pride do materialnopravno neveljavnih vknjižb, ki se sanirajo z izbrisno tožbo.

Aktivna legitimacija predkupnih upravičencev pri tem ni vprašljiva. Procesno

legitimacijo pa sodna praksa prepoznava predvsem v preprečitvi prodaje mimo

prisilnih predpisov in vzpostavitvi stanja, po katerem bo lahko predkupni

upravičenec, v primeru ponovne prodaje, svojo predkupno pravico uveljavljal.

75

Ugotavljamo, da smo v nalogi skozi analizo in primerjavo določil, ki zadevajo

predkupno pravico na kmetijskih zemljiščih, kmetijah in gozdovih ter prednostno

pravico do zakupa, upoštevajoč relevantno prakso sodišč v RS, preverili vse

uvodoma postavljene hipoteze. Podali smo razlago nekaterih manj jasnih situacij in

ugotovili, da obstaja prostor za nadaljnje raziskave ter izboljšanje regulacije

razpolaganja s kmetijskimi zemljišči in s tem učinkovitejše kmetijsko-gospodarsko

delovanje države. Rezultati te raziskave naj služijo kot pomoč razlagalcu ob

reševanju konkretnih življenjskih primerov ter zakonodajalcu ob prihodnjemu

normativnemu urejanju področja.

76

7. Bibliografija

Literatura

Znanstvene monografije

Cigoj Stojan, Teorija Obligacij: splošni del obligacijskega prava, Uradni list Republike

Slovenije, Ljubljana 2003.

Juhart Miha, Tratnik Matjaž, Vrenčur Renato, Stvarnopravni zakonik (SPZ):

(neuradno prečiščeno besedilo) s komentarjem, Uradni list Republike Slovenije:

Pravna fakulteta v Mariboru, Ljubljana 2016.

Pavčnik Marijan, Argumentacija v pravu, 3. spremenjena in dopolnjena izdaja, GV

Založba, Ljubljana 2013.

Pavčnik Marijan, Teorija prava, Prispevek k razumevanju prava, 3. Razširjena,

spremenjena in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2007.

Plavšak Nina, Juhart Miha, Jadek-Pensa Dunja, Kranjc Vesna, Grilc Peter, Polajnar-

Pavčnik Ada, Dolenc Mile, Pavčnik Marijan, Vrenčur Renato, Možina Damjan, Zabel

Bojan, Podobnik Klemen, Podgoršek Bojan, Ilovar Gradišar Sonja, Markič Jure,

Obligacijski zakonik s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2003, str. 301-334.

Plavšak Nina, Juhart Miha, Vrenčur Renato, Obligacijsko pravo: splošni del, GV

založba, Ljubljana 2009.

Rijavec Vesna, Keresteš Tomaž, Vrenčur Renato, Knez Rajko, Pravna ureditev

nepremičnin, GV Založba, Ljubljana 2006.

Šturm Lovro, Arhar France, et al., Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta

za državne in evropske študije, Kranj 2010.

Tratnik Matjaž, Vrenčur Renato, Omejitve lastninske pravice in posebni pravni režimi

na nepremičninah, GV založba, Ljubljana 2009.

Tratnik Matjaž, Zakon o zemljiški knjigi s komentarjem in sodno prakso, GV Založba,

Ljubljana 2016.

77

Članki

Avsec Franci, Javnopravne omejitve lastninske pravice na kmetijskih zemljiščih in

gozdovih, Dnevi stvarnega in zemljiškoknjižnega prava, GV založba, Ljubljana 2009,

str. 219-232.

Dernovšek Jože, Promet s kmetijskimi zemljišči po uveljavitvi novele ZKZ-B, Pravna

praksa, časopis za pravna vprašanja, leto 22, št. 17, GV Založba, Ljubljana 2003,

str. 5-7.

Hafner Andrej, Skladnost (nacionalne) ureditve prometa s kmetijskimi zemljišči s

pravom EU, Pravna praksa, časopis za pravna vprašanja, leto 36, št. 24-25, GV

Založba, Ljubljana 2017, str. 21-23.

Juhart Miha, Kmetijska politika in promet s kmetijskimi zemljišči, Pravna praksa,

časopis za pravna vprašanja, leto 36, št. 10, GV Založba, Ljubljana 2017, str 3.

Juhart Miha, Promet s kmetijskimi zemljišči, Pravna praksa, časopis za pravna

vprašanja, leto 16, št. 22, GV Založba, Ljubljana 1997, str. 12-13.

Juhart Miha, Zakonita predkupna pravica, Pravni letopis, Inštitut za primerjalno

pravo, Ljubljana, 2010, str. 79-87.

Rejc Žiga, Promet s kmetijskimi zemljišči, Podjetje in delo, Revija za gospodarsko,

delovno in socialno pravo, št. 2, GV Založba, Ljubljana 2018, str. 255 – 296.

Rozenstein-Žnidar Stanislava, ZKZ – Promet s kmetijskimi zemljišči, Pravna praksa,

časopis za pravna vprašanja, leto 22, št. 2, GV Založba, Ljubljana 2003, str. 10-11.

Šlamberger Miha, Zakonite predkupne pravice, Dnevi stvarnega in

zemljiškoknjižnega prava, GV Založba, Ljubljana 2009, str. 211-218.

Šuler Nadja, Sankcije v primeru kršitve predkupne pravice, Pravna praksa, časopis

za pravna vprašanja, leto 31., št. 29/30, Ljubljana 2012, str. 15-16.

Tratnik Matjaž, Vrste in pravna narava javnopravnih posegov v lastnino, Dnevi

stvarnega in zemljiškoknjižnega prava, GV založba, Ljubljana 2009, str. 191-202.

Vrenčur Renato, Izbrisna tožba pri izpodbijanju prodaje zaradi kršitve predkupnih

pravic, Sodobno stvarno pravo: izbrana poglavja: 2. del, Tax-Fin-Lex, Ljubljana

2017, str. 291-310.

78

Drugo

Predlog zakona o dopolnitvah zakona o kmetijskih zemljiščih (EVA: 2016-2330-0143,

https://e-

uprava.gov.si/.download/edemokracija/datotekaVsebina/266181?disposition=inline

; 17. 05. 2018).

Predlog zakona o spremembi zakona o kmetijskih zemljiščih (1833-VII,

http://imss.dz-rs.si/imis/2c53285cafa07e6256e7.pdf, 19. 05. 2018).

Udovč Andrej, et al., Izdelava strokovne podlage za prenovo ureditve kmetijske

zemljiške politike: Projektna naloga: Zaključno poročilo, Biotehniška fakulteta

Univerze v Ljubljani, 2017, (dostopno na:

http://www.mkgp.gov.si/fileadmin/mkgp.gov.si/pageuploads/osnutki/2017/Zemljis

ka_politika-_Revidirano_Koncno_porocilo.pdf, 27. 1. 2018).

Strategija za izvajanje Resolucije o strateških usmeritvah slovenskega kmetijstva do

leta 2020, Ministrstvo za kmetijstvo in okolje,

(http://www.mkgp.gov.si/fileadmin/mkgp.gov.si/pageuploads/podrocja/SKP/STRA

TEGIJA_12_6_2014.pdf, 27.1.2018).

Modeli pravnega urejanja področja kmetijske zemljiške politike, Ministrstvo za

kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano.

(http://www.mkgp.gov.si/fileadmin/mkgp.gov.si/pageuploads/osnutki/2017/modeli

_ZP.doc, 27. 1. 2018).

European Comission, Review of national legal and institutional frameworks

(https://ec.europa.eu/agriculture/sites/agriculture/files/evaluation/market-and-

income-reports/2013/structural-effects-direct-support/chap4_en.pdf, 19. 5. 2015).

Spletna stran Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano

(http://www.mkgp.gov.si/delovna_podrocja/kmetijstvo/kmetijska_zemljisca/, 20.

04. 2018)

79

Viri

Ustava

Ustava Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 –

UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 –

UZ121,140,143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90,97,99 in 75/16 – UZ70a).

Mednarodni akti

Splošna deklaracija OZN o človekovih pravicah (Uradni list RS, št. 24/2018; 17.

člen).

Listina Evropske Unije o temeljnih pravicah (Uradni list EU, 83/02; 17. člen).

Zakoni

Obligacijski zakonik (Uradni list RS, št. 97/07 – uradno prečiščeno besedilo in 64/16

– odl. US).

Stvarnopravni zakonik (Uradni list RS, št. 87/02 in 91/13).

Zakon o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 71/11 – uradno prečiščeno besedilo,

58/12, 27/16 in 27/17 – ZKme-1D).

Zakon o gozdovih (Uradni list RS, št. 30/93, 56/99 – ZON, 67/02, 110/02 – ZGO-1,

115/06 – ORZG40, 110/07, 106/10, 63/13, 101/13 – ZDavNepr, 17/14, 24/15, 9/16

– ZGGLRS in 77/16).

Zakon o zemljiški knjigi (Uradni list RS, št. 58/03, 37/08 – ZST-1, 45/08, 28/09,

25/11, 14/15 – ZUUJFO in 69/17).

Zakon o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02, 8/03 – popr., 58/03 – ZZK-1,

33/07 – ZPNačrt, 108/09 – ZGO-1C, 80/10 – ZUPUDPP in 61/17 – ZUreP-2).

Zakon o dedovanju kmetijskih gosposdarstev (Uradni list RS, št. 70/95, 54/99 – odl.

US in 30/13).

Zakon o vodah (Uradni list RS, št. 67/02, 2/04 – ZZdrI-A, 41/04 – ZVO-1, 57/08,

57/12, 100/13, 40/14 in 56/15).

Zakon o ohranjanju narave (Uradni list RS, št. 96/04 – uradno prečiščeno besedilo,

61/06 – ZDru-1, 8/10 – ZSKZ-B, 46/14, 21/18 – ZNOrg in 31/18).

Zakon o vojnih grobiščih (Uradni list RS, št. 65/03, 72/09 in 32/17).

80

Zakonu o varstvu kulturne dediščine (Uradni list RS, št. 16/08, 123/08, 8/11 –

ORZVKD39, 90/12, 111/13, 32/16 in 21/18 – ZNOrg).

Zakon o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 49/06

– ZMetD, 66/06 – odl. US, 33/07 – ZPNačrt, 57/08 – ZFO-1A, 70/08, 108/09, 108/09

– ZPNačrt-A, 48/12, 57/12, 92/13, 56/15, 102/15, 30/16, 61/17 – GZ in 21/18 –

ZNOrg).

Zakon o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07, 70/08 – ZVO-1B,

108/09, 80/10 – ZUPUDPP, 43/11 – ZKZ-C, 57/12, 57/12 – ZUPUDPP-A, 109/12,

76/14 – odl. US, 14/15 – ZUUJFO in 61/17 – ZUreP-2).

Zakon o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (Uradni

list RS, št. 11/18).

Zakon o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (Uradni list RS, št.

19/10 – uradno prečiščeno besedilo, 56/10 – ORZSKZ16, 14/15 – ZUUJFO in 9/16

– ZGGLRS).

Zakon o poljoprivrednom zemljištu, št.: 01-081-01-2281/2, Zagreb, 16. julija 2001

Podzakonski akti

Uredba o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (Uradni

list RS, št. 34/11, 42/12, 24/13, 10/14, 58/16 in 11/18 – ZSPDSLS-1).

Sodna praksa

Ustavno sodišče Republike Slovenije

Ustavno sodišče Republike Slovenije, sodba U-I-18-02 z dne 24. 10. 2003.

Ustavno sodišče Republike Slovenije, sklep U-I-184/00 z dne 28. 09. 2000.

Ustavno sodišče Republike Slovenije, odločba U-I-266/98-72 z dne 28. 02. 2002.

Vrhovno sodišče Republike Slovenije

Vrhovno sodišče Republike Slovenije, Sodba in sklep II Ips 331/2017 z dne 07. 02.

2018.

Vrhovno sodišče Republike Slovenije, Sklep II Ips 94/2017 z dne 21. 12. 2017.

Vrhovno sodišče Republike Slovenije, Sodba II Ips 147/2017 z dne 22. 06. 2017.

Vrhovno sodišče Republike Slovenije, Sklep II Ips 18/2016 z dne 11. 02. 2016.

Vrhovno sodišče Republike Slovenije, Sodba X Ips 223/2013 z dne 03. 06. 2015.

81

Vrhovno sodišče Republike Slovenije, Sodba II U 40/2011 z dne 09. 05. 2015.

Vrhovno sodišče Republike Slovenije, Sodba II Ips 148/2013 z dne 23. 04. 2015.

Vrhovno sodišče Republike Slovenije, Sodba II Ips 177/2014 z dne 10. 02. 2015.

Vrhovno sodišče Republike Slovenije, Sklep II Ips 246/2014 z dne 22. 01. 2015.

Vrhovno sodišče Republike Slovenije, Sodba II Ips 97/2012 z dne 18. 12. 2014.

Vrhovno sodišče Republike Slovenije, Sklep II Ips 63/2011 z dne 15. 05. 2014.

Vrhovno sodišče Republike Slovenije, Sodba II Ips 308/2010 z dne 25. 07. 2013.

Vrhovno sodišče Republike Slovenije, Sklep II Ips 155/2012 z dne 06. 12. 2012.

Vrhovno sodišče Republike Slovenije, Sodba II Ips 369/2010 z dne 15. 12. 2011.

Vrhovno sodišče Republike, Slovenije, Sodba II Ips 371/2010 z dne 01. 09. 2011.

Vrhovno sodišče Republike Slovenije, Sodba X Ips 657/2008 z dne 10. 11. 2010.

Vrhovno sodišče Republike Slovenije, Sodba X Ips 411/2006 z dne 11. 11. 2009.

Vrhovno sodišče Republike Slovenije, Sodba X Ips 1588/2006 z dne 23. 09. 2009.

Vrhovno sodišče Republike Slovenije, Sodba II Ips 282/2007 z dne: 26.02.2009.

Vrhovno sodišče Republike Slovenije, Sodba II Ips 571/2007 z dne 28. 02. 2008.

Vrhovno sodišče Republike Slovenije, Sodba II Ips 319/2004 z dne 06.10.2005.

Vrhovno sodišče Republike Slovenije, Pravna mnenja 1/2012, str. 17, z dne 06. 04.

2012.

Načelno pravno mnenje občne seje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne

06. 04. 2012 (Pravna mnenja 1/2012, str. 17, obr).

Višja sodišča Republike Slovenije

Višje sodišče v Ljubljani, Sodba V Cpg 535/2015 z dne 25. 05. 2016.

Višje sodišče v Ljubljani, Sodba II Cp 3067/201e z dne 21. 08. 2013.

Višje sodišče v Ljubljani, Sodba II Cp 659/2011 z dne 06. 04. 2012.

Višje sodišče v Ljubljani, Sodba I Cp 493/2010 z dne 05. 05. 2010.

Višje sodišče v Ljubljani, sodba I Cpg 126/99, z dne 29.06.2000.

Višje sodišče v Ljubljani, Sklep I Cp 1200/2008 z dne 26. 3. 2008.

Višje sodišče v Kopru, SK, Sklep CDn 272/2013 z dne 21. 08. 2013.

Upravno sodišče Republike Slovenije

Upravno sodišče Republike Slovenije, Sodba I U 1985/2011 z dne 07. 12. 2017.

Upravno sodišče Republike Slovenije, Sodba I U 1856/2016-23 z dne 05. 12. 2017.

Upravno sodišče Republike Slovenije, Sodba I U 1650/2016-12 z dne 16. 11. 2017.

Upravno sodišče Republike Slovenije, Sodba II U 291/2017-40 z dne 15. 11. 2017.

Upravno sodišče Republike Slovenije, Sodba II U 296/2015 z dne 06. 07. 2017.

Upravno sodišče Republike Slovenije, Sodba II U 135/2016 z dne 23. 11. 2016.

Upravno sodišče Republike Slovenije, Sodba I U 1597/2015 z dne 18. 10. 2016.

82

Upravno sodišče Republike Slovenije, Sodba III U 203/2015 z dne 16. 09. 2016.

Upravno sodišče Republike Slovenije, Sodba I U 1238/2015 z dne 19. 04. 2016.

Upravno sodišče Republike Slovenije, Sodba I U 905/2015 z dne 09. 02. 2016.

Upravno sodišče Republike Slovenije, Sodba II U 415/2014 z dne 02. 09. 2015. Upravno sodišče Republike Slovenije, Sodba I U 1685/2014, z dne 19. 05. 2015.

Upravno sodišče Republike Slovenije, Sodba II U 40/2011 z dne 09. 05. 2015.

Upravno sodišče Republike Slovenije, Sodba II U 330/2014 z dne 08. 04. 2015.

Upravno sodišče Republike Slovenije, Sodba II U 271/2014 z dne 13. 01. 2015.

Upravno sodišče Republike Slovenije, Sodba I U 1113/2014 z dne 19. 12. 2014.

Upravno sodišče Republike Slovenije, Sodba II U 207/2014 z dne 19. 11. 2014.

Upravno sodišče Republike Slovenije, Sodba II U 512/2013 z dne 03. 09. 2014.

Upravno sodišče Republike Slovenije, Sodba IV U 275/2013 z dne 01. 04. 2014.

Upravno sodišče Republike Slovenije, Sodba I U 202/2012 z dne 11. 06. 2013.

Upravno sodišče Republike Slovenije, Sodba III U 366/2012 z dne 13. 09. 2013.

Upravno sodišče Republike Slovenije, Sodba I U 202/2012 z dne 11. 06. 2013.

Upravno sodišče Republike Slovenije, Sodba II U 32/2011 z dne 12. 04. 2012.

Upravno sodišče Republike Slovenije, Sodba I U 1854/2011 z dne 23. 10. 2012.

Upravno sodišče Republike Slovenije, Sodba I U 268/2011 z dne 21. 02. 2012.

Upravno sodišče Republike Slovenije, Sodba I U 1854/2011 z dne 23. 10. 2012.

Upravno sodišče Republike Slovenije, Sodba I U 1086/2011 z dne 08. 05. 2012.

Upravno sodišče Republike Slovenije, Sodba I U 268/2011 z dne 21. 02. 2011.

Upravno sodišče Republike Slovenije, Sodba I U 1342/2010 z dne 25. 01. 2011.

Upravno sodišče Republike Slovenije, Sodba I U 1018/2009 z dne 23. 03. 2010.

Upravno sodišče Republike Slovenije, Sodba I U 337/2009 z dne 13. 07. 2010.

Upravno sodišče Republike Slovenije, Sodba I U 1405/2009 z dne 08. 06. 2010.

Upravno sodišče Republike Slovenije, Sodba I U 457/2009 z dne 11. 05. 2010.

Upravno sodišče Republike Slovenije, Sodba I U 337/2009 z dne 13. 07. 2009.

Upravno sodišče Republike Slovenije, Sodba U 2270/2006 z dne 11. 12. 2008.

Upravno sodišče Republike Slovenije, Sodba U 93/2004 z dne 15. 06. 2007.

Upravno sodišče Republike Slovenije, Sodba U 2379/2005 z dne 19. 04. 2006.