UNIVERSIDADE DE BRASIacuteLIA

FACULDADE DE CIEcircNCIAS DA SAUacuteDE PROGRAMA DE POacuteS-GRADUACcedilAtildeO EM NUTRICcedilAtildeO HUMANA

TESE DE DOUTORAMENTO

RISCOS EMERGENTES DOS ALIMENTOS Regulaccedilatildeo conflitos e tensotildees

Uma experiecircncia brasileira

ANA VIRGIacuteNIA DE ALMEIDA FIGUEIREDO

Brasiacutelia-DF Novembro 2014

UNIVERSIDADE DE BRASIacuteLIA FACULDADE DE CIEcircNCIAS DA SAUacuteDE

PROGRAMA DE POacuteS-GRADUACcedilAtildeO EM NUTRICcedilAtildeO HUMANA

ANA VIRGIacuteNIA DE ALMEIDA FIGUEIREDO

RISCOS EMERGENTES DOS ALIMENTOS Regulaccedilatildeo conflitos e tensotildees

Uma experiecircncia brasileira

Tese apresentada como requisito parcial agrave obtenccedilatildeo do tiacutetulo de Doutor em Nutriccedilatildeo pelo Programa de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Nutriccedilatildeo Humana da Faculdade de Ciecircncias da Sauacutede da Universidade de Brasiacutelia

Orientadora Profa Dra Elisabetta Recine Coorientadora Profa Dra Renata Monteiro

Brasiacutelia-DF Novembro 2014

FIGUEIREDO - ALMEIDA Ana Virgiacutenia Riscos emergentes dos alimentos regulaccedilatildeo conflitos e tensotildees uma experiecircncia brasileira 241f Tese ( Doutoramento em Nutriccedilatildeo Humana) Departamento de Nutriccedilatildeo Faculdade de Ciecircncias da Sauacutede Universidade de Brasiacutelia 2014 Inclui bibliografia 1 riscos dos alimentos 2 regulaccedilatildeo sanitaacuteria 3 Vigilacircncia sanitaacuteria 4 controle sanitaacuterio dos alimentos

Para Ana Theresa Joatildeo Carlos e Lucas Freitas minhas crianccedilas meus amores

ANA VIRGIacuteNIA DE ALMEIDA FIGUEIREDO

RISCOS EMERGENTES DOS ALIMENTOS Regulaccedilatildeo conflitos e tensotildees Uma

experiecircncia brasileira

Tese apresentada como requisito parcial agrave obtenccedilatildeo do tiacutetulo de Doutor em Nutriccedilatildeo pelo Programa de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Nutriccedilatildeo Humana da Faculdade de Ciecircncias da Sauacutede da Universidade de Brasiacutelia

Aprovada em 10 de novembro de 2014

BANCA EXAMINADORA

Elisabetta Recine - Orientador e Presidente da Banca

Departamento de Nutriccedilatildeo - Universidade de Brasiacutelia (UnB)

Inecircs Rugani Ribeiro de Castro Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ)

Anelize Rizzolo de O Pinheiro

Universidade de Brasiacutelia (UnB)

Juliana Rochet Wirth Chaibub Universidade de Brasiacutelia (UnB)

Viviane Cristina Vieira

Universidade de Brasiacutelia (UnB)

Andrea Sugai Mortoza Universidade Federal de Goiaacutes (UFG)

AGRADECIMENTOS

Apesar do intenso e sistemaacutetico esforccedilo individual para concretizar esta tese

reconheccedilo que nela se concentra uma pluralidade de suportes intelectuais influecircncias

afetivas e de experiecircncias compartilhadas oriunda das distintas inter-relaccedilotildees que

estabeleci no ambiente acadecircmico e profissional Por isso quero inicialmente formular

agradecimentos extensivos a todos aqueles indiviacuteduos fenomenais com os quais me

deparei no desenrolar da minha histoacuteria no campo da vigilacircncia sanitaacuteria e que criaram

para mim oportunidades de aprendizado e de aprimoramento pessoal A inspiraccedilatildeo do

objeto estudado eacute resultado da inquietaccedilatildeo surgida a partir dos longos debates travados

com essas pessoas todas figuras da minha vida

No entanto faz-se necessaacuterio destacar algumas destas personalidades

Agrave massa de trabalhadores brasileiros que no seu aacuterduo cotidiano de trabalho e vida

contribui materialmente para a existecircncia das universidades puacuteblicas apesar de um

reduzido contingente deles ocupar esse espaccedilo social para se qualificar Espero que

esta tese seja uma forma de devolver-lhes parte desse investimento

Agrave minha orientadora a Profa Dra Elisabetta Recine por me instruir e guiar em

todas as etapas desse processo de construccedilatildeo intelectual com muita competecircncia

paciecircncia e carinho Para ela um agradecimento muito especial

Agrave minha coorientadora a Profa Dra Renata Monteiro pelas valiosas contribuiccedilotildees

presteza e apoio no transcurso das atividades acadecircmicas

Ao Dr Patrick Dahlet pelo encontro fortuito e frutiacutefero assim como pelo trabalho

com as palavras que me permitiram desvendar os traccedilos obscuros dos discursos

Experiecircncia que ajudou a fortalecer o companheirismo afetuoso no caminhar

sinuoso da vida

Agrave Coordenaccedilatildeo de Aperfeiccediloamento de Pessoal de Niacutevel Superior ndash

CAPESMinisteacuterio da Educaccedilatildeo pela concessatildeo da bolsa de doutorado-sanduiacuteche

com a qual pude aprofundar parte da investigaccedilatildeo na Universitat Rovira i Virgili

Tarragona-Espanha

Agrave Dra Mabel Gracia da Universitat Rovira i Virgili- TarragonaEspanha pela acolhida

e as contribuiccedilotildees dadas para o desenvolvimento desta tese

Aos professores e colegas da Poacutes-Graduaccedilatildeo em Nutriccedilatildeo Humana pelas diferentes

colaboraccedilotildees fornecidas no vasto campo da ciecircncia da Nutriccedilatildeo

Agrave Secretaria de Sauacutede do Distrito Federal na pessoa da Subsecretaacuteria de Vigilacircncia agrave

Sauacutede Dra Mariacutelia Cunha pelo suporte institucional durante a minha atividade

acadecircmica

Ao Diretor da Vigilacircncia Sanitaacuteria do Distrito Federal Manoel Silva Neto ao Gerente

de Alimentos Andreacute Godoy Ramos e agrave minha chefe imediata Dillian Adelaine Cesar

da Silva pela gentileza compreensatildeo e apoio imprescindiacutevel nos momentos mais

intensos deste trabalho

A todos os entrevistados que gentilmente se dispuseram a conceder seu valioso

tempo para responder as questotildees das entrevistas e que enriqueceram o conteuacutedo

desta tese

Agrave minha maravilhosa amiga e companheira de trabalho Reginalice Maria da Graccedila

Bueno com quem sempre compartilho as histoacuterias doces e amargas da vida Muito

obrigada tanto pela sua disposiccedilatildeo em me ajudar a equilibrar os sabores dos

acontecimentos como pelo incentivo para as aventuras acadecircmicas

Agrave Rosane Maria Franklin Pinto e Elisabete Gonccedilalves Dutra colegas da Anvisa pela

presteza em esclarecer as minhas duacutevidas e pela realizaccedilatildeo da entrevista-teste as

quais foram essenciais para a elaboraccedilatildeo da tese

Agraves minhas estimadas colegas de trabalho Wanusa Eva Gisele e Socorro pela cordial

atenccedilatildeo e compreensatildeo nos momentos de ausecircncia

Aos meus eternos amigos que revigoraram a Vigilacircncia Sanitaacuteria Joatildeo Batista de

Lima Filho Silvia Amaral Vignola e Sheila Maria Gomes Castanhola por meio dos

quais eu aprendi como lidar com esse campo conflituoso de atuaccedilatildeo da sauacutede

Aos meus adoraacuteveis filhos Ana Theresa e Joatildeo Carlos que me provocam um

turbilhatildeo de emoccedilotildees mas o amor eacute o imperativo Aproveito para responder a sua

incansaacutevel pergunta ldquoQuando eacute que isso acaba matildeerdquo Acabou

Agrave Claacuteudia Camurccedila a tia querida do Joatildeo pelo cuidado e carinho dedicados ao meu

filho nos momentos da minha ausecircncia para a realizaccedilatildeo do doutorado

Agrave minha querida parceira Maria Feacutelix Pereira pelo seu trabalho diaacuterio em

administrar a casa e os meus filhos com tanta atenccedilatildeo carinho e responsabilidade

que foi imprescindiacutevel para enfrentar esse desafio acadecircmico

Agrave minha famiacutelia em especial Andreacutea Figueiredo pela relaccedilatildeo afetuosa e pelo

compromisso muacutetuo Obrigada minha querida irmatilde

Estranhem o que natildeo for estranho Tomem por inexplicaacutevel o habitual Sintam-se perplexos ante o cotidiano Tratem de achar um remeacutedio para o abuso Mas natildeo esqueccedilam De que o abuso eacute sempre a regra (A Exceccedilatildeo e a Regra Bertolt Brecht)

FIGUEIREDO Ana Virgiacutenia A Universidade de Brasiacutelia novembro de 2014 Riscos emergentes dos alimentos regulaccedilatildeo conflitos e tensotildees uma experiecircncia brasileira Orientadora Elisabetta Recine Coorientadora Renata Monteiro

RESUMO

Nas uacuteltimas deacutecadas a sociedade mundial e a brasileira vecircm enfrentando os riscos emergentes dos alimentos associados ao acelerado crescimento da obesidade e de outras doenccedilas crocircnicas natildeo-transmissiacuteveis (DCNT) Entre os fatores causais dessas doenccedilas estatildeo a inatividade fiacutesica e o consumo de produtos alimentiacutecios natildeo saudaacuteveis com alta densidade em gordura accediluacutecares e soacutedio Tais produtos resultam das transformaccedilotildees no sistema de produccedilatildeo e de comercializaccedilatildeo de alimentos fomentadas pelo processo de globalizaccedilatildeo da economia que se empenha em fortalecer a massificaccedilatildeo do consumo alimentar Consolida-se entatildeo um ambiente que modifica o estilo de vida o cotidiano das praacuteticas alimentares e o quadro nutricional Em funccedilatildeo disso regular o perfil nutricional desses produtos eacute uma das medidas de intervenccedilatildeo recomendada pelos organismos internacionais para ser aplicada pelas instituiccedilotildees puacuteblicas de controle dos diversos paiacuteses O objetivo geral deste estudo eacute analisar a compreensatildeo que os diferentes sujeitos vinculados ao mercado ao poder puacuteblico e agrave sociedade civil organizada tecircm sobre as transformaccedilotildees e implicaccedilotildees das estrateacutegias de regulaccedilatildeo ativas no mercado Trata-se de uma investigaccedilatildeo qualitativa cuja finalidade eacute explorar os significados que constituem e constroem a realidade que permeia os riscos emergentes dos alimentos e o controle dos produtos alimentiacutecios natildeo saudaacuteveis a partir do referencial teoacuterico da Hermenecircutica da Profundidade (THOMPSON 2000) tendo por fundamento analiacutetico os discursos daqueles sujeitos Com base nos resultados pode-se afirmar que esses riscos satildeo reflexos da dinacircmica da economia global cuja regulaccedilatildeo se faz em um ambiente de disputa que em regra nem sempre privilegia os interesses da sauacutede coletiva Para os sujeitos do mercado a regulaccedilatildeo eacute uma atitude autoritaacuteria e ineficaz sendo a populaccedilatildeo a principal culpada pelas consequecircncias da sua sauacutede ao adotar um comportamento sedentaacuterio e um consumo alimentar excessivo A alternativa eacute a implementaccedilatildeo de medidas flexiacuteveis e de caraacuteter voluntaacuterio como os Acordos instituiacutedos pelo governo com as entidades empresariais para reduzir paulatinamente os teores dos nutrientes ao governo incumbiria tatildeo somente promover a educaccedilatildeo alimentar da populaccedilatildeo Para os sujeitos do poder puacuteblico e da sociedade civil haacute o reconhecimento da interconexatildeo entre esses produtos e as DCNT o que faz com que a maioria deles defenda a praacutetica da regulamentaccedilatildeo Para eles os Acordos satildeo fraacutegeis e indicam que o poder puacuteblico atuou buscando o menor desgaste poliacutetico e impacto econocircmico para o mercado a despeito dos prejuiacutezos causados agrave populaccedilatildeo Com base nas anaacutelises apresentadas conclui-se que uma regulaccedilatildeo justa requer uma negociaccedilatildeo de regras claras norteadas pelo princiacutepio da promoccedilatildeo e proteccedilatildeo da sauacutede puacuteblica com a participaccedilatildeo dos trecircs sujeitos-chave identificados ndash poder puacuteblico mercado e sociedade civil ndash e a adoccedilatildeo de condutas que beneficiem a sociedade inteira delimitando os direitos e deveres de cada sujeito que atua no campo da regulaccedilatildeo sanitaacuteria Palavras-chave Riscos dos alimentos Regulaccedilatildeo sanitaacuteria Vigilacircncia sanitaacuteria Controle sanitaacuterio dos alimentos

FIGUEIREDO Ana Virgiacutenia A University of Brasilia November 2014 Emerging food risks regulation conflicts tensions a Brazilian experience Tutor Elisabetta Recine Co-tutor Renata Monteiro

ABSTRACT

In recent decades Brazilian society and the world at large have been facing emerging food risks associated to an accelerated increase in the occurrence of obesity and other chronic noncommunicable diseases (NDCs) Among the causal factors are physical inactivity and the consumption of unhealthy food products with high fat sugar and sodium content Such products are the result of transformations in food production and commercialization fostered by economic globalization processes that seek to boost the massification of food consumption Then it has consolidated an environment that modifies life styles food-related habits and the nutritional scenario In that light international bodies recommend that each countryrsquos control institutions should take steps to regulate the nutritional profile of such products This qualitative research aims primarily to analyze the comprehension of different social actors associated to market government and civil society sectors in regard to the said transformations and the implications of the regulatory strategies in effect in the markets It explores the attributed meanings that constitute and construct the reality enveloping the emerging food risks and the control of unhealthy food products based on a theoretical reference framework of Depth Hermeneutics (THOMPSON 2000) having as its

analytical fundament the discourse of the actors Results indicate that the risks stem from the current dynamics of the global economy whereby regulation is conducted in an atmosphere of contention that is not always in the interests of collective health The actors (subjects) in the market see regulation as an inefficient authoritarian act and the population itself as being to blame for the consequences for its health insofar as people adopt a sedentary life style with excessive food consumption Their preferred alternative would be to implement flexible measures of a voluntary nature such as the agreements instituted by the government with some corporate entities aimed at gradually reducing levels of unhealthy components in food the governmentrsquos role would be limited merely to promoting nutritional education for the population at large The subjects in the public and civil society sectors recognize the connection between those products and the NCDs so that most of them are in favor of regulatory practices In their view the agreements are weak instruments and show that the public authoritiesrsquo actions have been directed merely at ensuring the least possible political attrition and economic impact on the market regardless of the harm caused to the population The analysis reveals that fair regulation requires a negotiation of clear rules guided by the principle of public health promotion and protection cooperative work with the full participation of the three key partners identified - public authorities market and civil society -and the adoption of conducts that benefit society as a whole clearly delineating the rights and duties of each subject involved in the field of public health regulation

Key words Food risks Food regulation Food surveillance Food control

LISTA DE ILUSTRACcedilOtildeES

Quadro 1 Quadro comparativo entre as questotildees objetivos e perguntas das

entrevistas

42

Quadro 2 Instrumentos de cooperaccedilatildeo firmados entre o Ministeacuterio da Sauacutede e as entidades representativas das induacutestrias de alimentos no periacuteodo de 2007 a 2014

127

Quadro 3 Projetos de lei apresentados na Cacircmara dos Deputados do Congresso Nacional sobre o tema de interesse no periacuteodo de 2000 a 2013

135

Quadro 4 Sinopse dos enunciados matriz sobre riscos e regulaccedilatildeo dos Alimentos

196

Graacutefico 1 Comparaccedilatildeo entre os teores de soacutedio diagnosticados nos produtos alimentiacutecios e os valores de reduccedilatildeo acordados entre o governo e as entidades industriais Brasil 2010 e 2011

139

Figura 1 Quadrado semioacutetico da alimentaccedilatildeo amp nutriccedilatildeo

202

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ABIA Associaccedilatildeo Brasileira das Induacutestrias de Alimentos

ABIAD Associaccedilatildeo Brasileira das Induacutestrias de Alimentos Dieteacuteticos

ABIMA Associaccedilatildeo Brasileira de Induacutestrias de Massas Alimentiacutecias e Patildeo amp Bolo Industrializados

ABITRIGO Associaccedilatildeo Brasileira da Induacutestria do Trigo

ABIP Associaccedilatildeo Brasileira da Induacutestria de Panificaccedilatildeo e Confeitaria

ABRAS Associaccedilatildeo Brasileira de Supermercados

AD Anaacutelise de Discurso

AR Agenda Regulatoacuteria

ANVISA Agecircncia Nacional de Vigilacircncia Sanitaacuteria

BSE

Encefalopatia Espongiforme Bovina (do inglecircs Bovine Spongiform Encephalopathy)

CAC Comissatildeo do Codex Alimentarius (do inglecircs Codex Alimentarius Commission)

CFN Conselho Federal de Nutricionistas

CGAN Coordenadoria-Geral de Alimentaccedilatildeo e Nutriccedilatildeo

CNS Conselho Nacional de Sauacutede

CONASS Conselho Nacional dos Secretaacuterios de Sauacutede

CONSEA Conselho Nacional de Seguranccedila Alimentar e Nutricional

DCNT Doenccedilas Crocircnicas Natildeo Transmissiacuteveis

DTA Doenccedilas Transmitidas por Alimentos

EAN Educaccedilatildeo Alimentar e Nutricional

ENDEF Estudo Nacional sobre Despesas Familiares

FAO Organizaccedilatildeo das Naccedilotildees Unidas para a Alimentaccedilatildeo e a Agricultura (do inglecircs Food and Agriculture of the United Nations)

FDB Foodborne disease

FS Formas Simboacutelicas

GATT Acordo Geral de Tarifas e Comeacutercio (do inglecircs General Agreement on Tariffs and Trade)

IBASE Instituto Brasileiro de Anaacutelises Sociais e Econocircmicas

IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatiacutestica

IDEC Instituto de Defesa do Consumidor

INMETRO Instituto Nacional de Metrologia Qualidade e Tecnologia

MAPA Ministeacuterio da Agricultura Pecuaacuteria e Abastecimento

MDS Ministeacuterio do Desenvolvimento Social e Combate agrave Fome

MERCOSUL Mercado Comum do Sul

MS Ministeacuterio da Sauacutede

OMC Organizaccedilatildeo Mundial do Comeacutercio

OMS Organizaccedilatildeo Mundial da Sauacutede

OPAS Organizaccedilatildeo Pan- Americana de Sauacutede

PDVISA Plano Diretor de Vigilacircncia Sanitaacuteria

PL Projeto de Lei

PNAN Poliacutetica Nacional de Alimentaccedilatildeo e Nutriccedilatildeo

PNDS Pesquisa Nacional de Demografia e Sauacutede

PNSN Pesquisa Nacional de Sauacutede e Nutriccedilatildeo

POF Pesquisa de Orccedilamento Familiar

POP Poluentes Orgacircnicos Persistentes

PppS Parcerias Puacuteblico-Privadas no campo da sauacutede

PR

Presidecircncia da Repuacuteblica

SINDICARNES Sindicato da Induacutestria de Carnes e Derivados

UBABEF Uniatildeo Brasileira de Avicultura

UN United Nations

WHO World Health Organization

WTO World Trade Organization

SUMAacuteRIO

APRESENTACcedilAtildeO

17

1 INTRODUCcedilAtildeO

20

11 Riscos dos alimentos e os impactos no perfil nutricional da populaccedilatildeo

20

12 Percursos metodoloacutegicos da investigaccedilatildeo

30

2 ALIMENTOS E RISCOS Agrave SAUacuteDE

46

21 O comensal contemporacircneo da alimentaccedilatildeo ao produto alimentiacutecio

46

22 O panorama diversificado dos riscos dos alimentos

53

23 Riscos agrave sauacutede de um conceito matemaacutetico a uma construccedilatildeo soacutecio-poliacutetica e cultural

61

3 PRODUTOS ALIMENTIacuteCIOS E SAUacuteDE Uma anaacutelise multifacetaacuteria

68

31 Produtos alimentiacutecios e riscos agrave sauacutede a visatildeo dos organismos intergovernamentais

68

311 A abordagem da OMS e FAO sobre o tema

68

312 A apatia do Codex Alimentarius frente aos novos riscos dos alimentos

75

313 A OMC e os produtos alimentiacutecios lucros ao mercado e prejuiacutezos agrave sauacutede

79

32 Globalizaccedilatildeo dos produtos alimentiacutecios a sauacutede em questatildeo

84

321 Avanccedilos e retrocessos no mercado dos alimentos

84

322 A publicidade de produtos alimentiacutecios e os efeitos sobre o comportamento e a sauacutede

90

323 Palatabilidade saciedade custo e praticidade dos produtos alimentiacutecios

94

4 A DINAcircMICA DAS TRANSICcedilOtildeES dieteacutetica nutricional e epidemioloacutegica

97

41 O percurso da transiccedilatildeo dieteacutetica agrave nutriccedilatildeo

97

42 A obesidade e outras DCNT em ascensatildeo panorama global e nacional

101

421 Comportamento da obesidade e de suas comorbidades no mundo breves comentaacuterios

101

422 O quadro epidemioloacutegico brasileiro e sua conexatildeo com as mazelas do mundo

105

5 REGULACcedilAtildeO DE ALIMENTOS o desafio de governar o mercado

111

51 Do regime militar ao estado democraacutetico a evoluccedilatildeo dos dispositivos de regulaccedilatildeo dos alimentos

111

511 Final dos anos 90 a regulaccedilatildeo de alimentos eacute objeto da nova autarquia

116

52 A Anvisa e o Ministeacuterio da Sauacutede o (re) agir institucional

123

521 Parceria entre governo e induacutestrias fragilidade ou inovaccedilatildeo

141

6 RISCOS E REGULACcedilAtildeO DOS ALIMENTOS visotildees dos sujeitos sociais

147

61 Racionalidades discursivas um exerciacutecio de interpretaccedilatildeo

147

62 A ldquoAlimentaccedilatildeordquo e ldquoNutriccedilatildeordquo geraccedilatildeo e variaccedilotildees das posiccedilotildees discursivas

200

63 Regulaccedilatildeo dos riscos dos alimentos ideologias interesses e poder

206

CONCLUSAtildeO

211

REFEREcircNCIAS

217

ANEXOS 242

17

APRESENTACcedilAtildeO

A minha primeira experiecircncia de trabalho apoacutes concluiacuteda a Especializaccedilatildeo em Sauacutede

Puacuteblica e Medicina Social na Universidade Federal da Paraiacuteba foi a de me integrar agrave equipe

teacutecnica da Divisatildeo Nacional de Vigilacircncia Sanitaacuteria de Alimentos do Ministeacuterio da Sauacutede Era

1985 eacutepoca da reconstruccedilatildeo democraacutetica momento em que as instituiccedilotildees puacuteblicas

comeccedilavam a rediscutir seu objeto e ajustar as suas praacuteticas aos moldes da proposta da

Nova Repuacuteblica Desvendar a vigilacircncia sanitaacuteria constituiu para mim um desafio pois se

tratava de um conteuacutedo insuficientemente abordado durante os cursos de graduaccedilatildeo e de

poacutes-graduaccedilatildeo que eu realizei Aproveitei entatildeo a riqueza do contexto poliacutetico e teacutecnico e

fui me aprimorando durante o processo de revitalizaccedilatildeo e ajustamento da praacutetica

institucional em curso Havia uma verdadeira efervescecircncia de mudanccedilas Tudo estava

sendo redescoberto e reconstruiacutedo sob uma atmosfera que propiciava o dinamismo a

criatividade e a participaccedilatildeo

Esta foi a minha primeira experiecircncia laboral a vigilacircncia sanitaacuteria como parte do

escopo da sauacutede coletiva A partir dela construiacute a minha trajetoacuteria profissional e acadecircmica

Sem perder o foco na vigilacircncia sanitaacuteria eu tive oportunidade de trabalhar em duas esferas

administrativas a federal e a distrital assim como na instacircncia de apoio teacutecnico no

Laboratoacuterio de Sauacutede Puacuteblica do Distrito Federal e em uma instituiccedilatildeo acadecircmica o Nuacutecleo

de Estudos em Sauacutede Puacuteblica da Universidade de Brasiacutelia Isto me permitiu explorar as

diferentes facetas e niacuteveis de intervenccedilatildeo que envolvem a vigilacircncia sanitaacuteria e reconhececirc-la

como um campo de atuaccedilatildeo amplo altamente conflituoso e cada vez mais estrateacutegico para

a proteccedilatildeo da sauacutede coletiva

Eacute na deacutecada de 90 que o conceito de risco agrave sauacutede incorpora-se agrave praacutetica da vigilacircncia

sanitaacuteria e se torna o foco central da nossa preocupaccedilatildeo Risco cujo conceito insiste em ser

eminentemente ldquoteacutecnicordquo tatildeo somente para esconder a ldquotrama poliacuteticardquo que atravessa o

curso que se estende do aparecimento do risco agraves tomadas de decisotildees

18

Dessa forma concentrada nos riscos emergentes dos alimentos que ameaccedilam a

sociedade brasileira e mundial e na atuaccedilatildeo das instituiccedilotildees responsaacuteveis pelo controle dos

riscos dos alimentos decidi recolher-me para explorar a complexidade teacutecnica poliacutetica

social e econocircmica que envolve esta temaacutetica

O conteuacutedo desta tese estaacute disposto em seis capiacutetulos sequenciais conclusatildeo e

referecircncias bibliograacuteficas O capiacutetulo inicial corresponde agrave Introduccedilatildeo que traz uma

abordagem geral sobre o impacto dos riscos dos alimentos na sauacutede da populaccedilatildeo seguida

pela discussatildeo do referencial teoacuterico-metodoloacutegico e do detalhamento dos passos adotados

para investigaccedilatildeo empiacuterica

No segundo capiacutetulo Alimentos e Riscos agrave Sauacutede se faz uma breve configuraccedilatildeo das

transformaccedilotildees sociais que induziram a alteraccedilatildeo da conduta cultural da alimentaccedilatildeo e que

deram dinamismo aos riscos dos alimentos aleacutem de se explorar o conceito de risco agrave sauacutede

ressaltando o seu significado soacutecio-poliacutetico

O terceiro capiacutetulo Produtos Alimentiacutecios e Sauacutede uma anaacutelise multifacetaacuteria trata da

atuaccedilatildeo das agecircncias supranacionais na regulamentaccedilatildeo internacional dos alimentos da

conduta das instituiccedilotildees nacionais dirigidas para a melhoria do perfil nutricional dos

alimentos e por fim da globalizaccedilatildeo dos produtos alimentiacutecios enfocando as carateriacutesticas

dos produtos e os artifiacutecios utilizados pelo mercado para comercializaacute-los

O quarto capiacutetulo A Dinacircmica das Transiccedilotildees dieteacutetica nutricional e epidemioloacutegica

aborda as bases teacutecnicas da transiccedilatildeo dieteacutetica e da transiccedilatildeo nutricional e faz breves

consideraccedilotildees sobre as prevalecircncias ascendentes de obesidade e de outras DCNT no Brasil

e no mundo e os seus respectivos fatores causais

No quinto capiacutetulo Regulaccedilatildeo de Alimentos o desafio de governar o mercado constam

as bases dos dispositivos legais da vigilacircncia sanitaacuteria de alimentos e as transformaccedilotildees da

instacircncia de controle sanitaacuterio federal enfocando seus avanccedilos e debilidades aleacutem da nova

19

modalidade de atuaccedilatildeo criada pelo poder puacuteblico federal para intervir na qualidade

nutricional dos produtos alimentiacutecios

O uacuteltimo capiacutetulo Riscos e Regulaccedilatildeo dos Alimentos visotildees dos sujeitos sociais traz a

discussatildeo dos dados consistindo na interpretaccedilatildeo dos discursos dos sujeitos investigados

com destaque para as dissonacircncias e os obstaacuteculos para prevenccedilatildeo dos riscos dos

alimentos a geraccedilatildeo e variaccedilotildees das posiccedilotildees discursivas da alimentaccedilatildeo e nutriccedilatildeo e as

diferentes modalidades de ideologia e de interesses que envolvem os discursos dos

agrupamentos desses sujeitos sociais

Por fim a Conclusatildeo evidencia o reforccedilo de que o processo de regulaccedilatildeo de alimentos

congrega em si um conflito de interesses teacutecnico-poliacuteticos e por isso haacute necessidade de

construiacute-lo democraticamente para se alcanccedilar um resultado justo para toda a sociedade

20

1 INTRODUCcedilAtildeO

11 Riscos dos alimentos e os impactos no perfil nutricional da populaccedilatildeo

A temaacutetica deste trabalho estaacute ancorada na premissa de que os alimentos satildeo

imprescindiacuteveis agrave vida humana por se constituiacuterem em fontes de nutrientes necessaacuterias ao

crescimento ao desenvolvimento e agrave manutenccedilatildeo da sauacutede Aleacutem dessa funccedilatildeo bioloacutegica

vital a alimentaccedilatildeo tambeacutem eacute uma das formas mais preciosas de expressatildeo cultural que

integra o patrimocircnio imaterial dos diferentes povos e naccedilotildees Assim eacute a fusatildeo desses dois

componentes o bioloacutegico e o sociocultural que conforma o universo da alimentaccedilatildeo

Crises relacionadas agrave escassez contaminaccedilatildeo distribuiccedilatildeo e disponibilidade desigual

dos alimentos compotildeem a histoacuteria da humanidade e repercutem no perfil nutricional e de

sauacutede dos povos (CHAVES 1978 FAO 2009) A partir delas surgem os desequiliacutebrios

sistemaacuteticos na qualidade e ou quantidade de alimentos consumidos que geram riscos agrave

sauacutede individual e coletiva No iniacutecio do caminhar do seacuteculo XXI a Organizaccedilatildeo das Naccedilotildees

Unidas para a Alimentaccedilatildeo e a Agricultura - FAO estima que no mundo cerca de 125 da

populaccedilatildeo ainda satildeo subnutridas - por deacuteficit no consumo energeacutetico - e 26 das crianccedilas

apresentam desnutriccedilatildeo crocircnica Esses resultados elevam os custos econocircmicos e sociais

(aumentam as despesas com cuidados de sauacutede reduzem a produtividade no trabalho etc)

para todos os paiacuteses (FAO 2013)

Quando o consumo dos alimentos ocorre em quantidades inferiores agraves necessidades

nutricionais eacute inevitaacutevel o aparecimento de distuacuterbios que a depender da intensidade e da

duraccedilatildeo da carecircncia causam danos irreversiacuteveis agrave sauacutede comprometendo o

desenvolvimento regular da vida conforme constam dos estudos claacutessicos da Nutriccedilatildeo

(BEATON amp McHENRY 1966 MITCHELL et al 1978 CHAVES 1978 TORUN amp CHEW

2003)

21

Assim por um longo periacuteodo o foco de atenccedilatildeo dado aos alimentos esteve

concentrado nos estudos envolvendo a relaccedilatildeo entre a produccedilatildeo e o consumo insuficientes

e as carecircncias nutricionais das populaccedilotildees Dentre estes destacam-se a desnutriccedilatildeo

endecircmica hipovitaminoses e outras modalidades carenciais configurando durante

deacutecadas o eixo temaacutetico central da Nutriccedilatildeo e da Sauacutede Puacuteblica Essa foi a caracteriacutestica da

epidemiologia nutricional1 vigente ateacute fins da deacutecada de 70 quando a desnutriccedilatildeo em

paiacuteses pobres assumia importacircncia pela alta prevalecircncia e mantinha relaccedilatildeo com as altas

taxas de mortalidade infantil (MONTEIRO et al 1993 TORUN amp CHEW 2003 POPKIN

2006 WHO 1990)

Com o progresso ocorrido na ciecircncia e tecnologia de alimentos iniciado no decorrer

dos anos 40 (FAO WHO 2006) e que proporcionou o aprimoramento dos sistemas de

processamento e conservaccedilatildeo dos alimentos com destaque para os avanccedilos na quiacutemica de

aditivos (PHILIPPI 2000) tornou-se possiacutevel a expansatildeo do comeacutercio de alimentos nos

acircmbitos local e internacional principalmente de produtos processados Em virtude da

circulaccedilatildeo intensa dos alimentos entre os paiacuteses surgem concomitantemente outras

modalidades de risco agrave sauacutede de efeito transnacional a ela associadas Assim os alimentos

comeccedilam a ser abordados pelos organismos supranacionais (FAO amp OMS 2006) a partir da

sua natureza paradoxal expressa pela sua capacidade de fornecer nutrientes para

promover sauacutede e ao mesmo tempo de albergar agentes contaminantes capazes de

propagar doenccedilas

Como consequecircncia desse intercacircmbio comercial de alimentos ainda na deacutecada de 60

o tema ldquoalimentosrdquo foi progressivamente inserido na pauta dos interesses internacionais e

estrateacutegicos com vistas a normatizaccedilatildeo devido agraves ameaccedilas em potencial de disseminaccedilatildeo

de doenccedilas decorrentes de contaminantes Amplia-se entatildeo o leque de preocupaccedilotildees com

os alimentos uma vez que ainda persistem as questotildees ligadas ao binocircmio carecircncia

alimentar e desnutriccedilatildeo que jaacute os envolviam

1 A epidemiologia nutricional baseia-se na concepccedilatildeo de que aspectos da dieta podem influenciar a ocorrecircncia de doenccedilas nos indiviacuteduos tanto as doenccedilas originaacuterias de consumo insuficiente ou excessivo de fatores dieteacuteticos quanto aquelas decorrentes da contaminaccedilatildeo de alimentos por agentes bioloacutegicos quiacutemicos ou compostos naturais presentes nos alimentos (WILLET 1990)

22

Para conter quaisquer eventos geradores de obstaacuteculos agraves relaccedilotildees comerciais e agrave

preservaccedilatildeo da sauacutede da populaccedilatildeo os organismos multilaterais como a Organizaccedilatildeo das

Naccedilotildees Unidas para a Alimentaccedilatildeo e Agricultura-FAO e Organizaccedilatildeo Mundial de Sauacutede-

OMS assumiram a responsabilidade de disciplinar aspectos que poderiam garantir a

sanidade dos alimentos comercializados entre os paiacuteses A medida entatildeo adotada foi o

estabelecimento de recomendaccedilotildees sanitaacuterias internacionais para controlar os agentes

bioloacutegicos e quiacutemicos resultantes das praacuteticas relativas agraves atividades agropecuaacuterias e

industriais Assim agrave Comissatildeo do Codex Alimentarius da FAOOMS2 coube desenvolver o

programa de normas alimentares orientado para proteger a sauacutede dos consumidores e

assegurar a adoccedilatildeo de praacuteticas leais no comeacutercio de alimentos (FAOWHO 2005)

A despeito de persistirem os problemas de carecircncia nutricional e os desafios na

autonomia para a produccedilatildeo e distribuiccedilatildeo de alimentos evidenciada por muitos povos

(WHO 2010 WHO 2011) nas uacuteltimas duas deacutecadas identifica-se a coexistecircncia de dois

grandes riscos agrave sauacutede da populaccedilatildeo mundial relacionados ao consumo dos alimentos

Ambos condensam um conjunto de caracteriacutesticas comuns que pode ser assim sintetizado

expotildeem ao agravo todos os indiviacuteduos embora os socialmente vulneraacuteveis sejam os mais

atingidos ultrapassam os continentes podem ser facilmente controlados e por fim

relacionam-se com as transformaccedilotildees na loacutegica econocircmica de produccedilatildeo de alimentos que

surgem e se expandem em decorrecircncia da globalizaccedilatildeo (WHO 2002a WHO 2008)

Entende-se como globalizaccedilatildeo um processo complexo e multifacetado que engloba

questotildees econocircmicas poliacuteticas e sociais Com a mundializaccedilatildeo dos mercados mediante a

expansatildeo e a intensificaccedilatildeo das relaccedilotildees capitalistas de produccedilatildeo sob o suporte de novas

tecnologias da recriaccedilatildeo da divisatildeo internacional do trabalho e da inovaccedilatildeo de produtos

(IANNI 2007) se consolida um tipo de sociedade de consumo (BAUMAN 1999) Isso

conduz ao fortalecimento dos atores transnacionais em especiais as corporaccedilotildees de

2 Esta Comissatildeo foi criada em 1961 pela FAO e OMS com o objetivo de desenvolver um coacutedigo internacional de

alimentos enfatizando os aspectos de seguranccedila e qualidade para proteger a sauacutede dos consumidores e disciplinar o

comeacutercio de alimentos

23

empresas que agem interferindo na soberania na identidade e no poder dos Estados

nacionais (BECK 1999)

Quanto aos riscos agrave sauacutede o primeiro grupo que vem se complexificando ao longo das

deacutecadas refere-se aos de surtos de doenccedilas transmitidas por alimentos3 (DTA) com

abrangecircncia transnacional raacutepida disseminaccedilatildeo e ocorrecircncia frequente causados por

agentes comuns e agentes patogecircnicos emergentes (ALTEKRUSE SWERDLOW 1996 KATZ

et al 1999 WHO 2008) ou provenientes da poluiccedilatildeo do ar aacutegua e solo e outros agentes

quiacutemicos que surgem em distintos pontos da cadeia produtiva (WHO 2003a) Devem ser

destacados tambeacutem neste grupo os riscos de contaminaccedilatildeo por agentes dotados de

resistecircncia antimicrobiana que comprometem a eficiecircncia das medidas de controle

convencionais (KAumlFERSTEIN et al 1997 TRAUXE 1997 TAORMINA BEUCHAT SLUTSKER

1999)

No que diz respeito ao segundo grupo considerados riscos emergentes implicados com

os alimentos e de alcance mundial deflagrados nas uacuteltimas deacutecadas destaca-se o risco de

obesidade4 e de outras doenccedilas crocircnicas natildeo-transmissiacuteveis - DCNT correlacionadas cuja

expansatildeo abrange todos os continentes (WHO 2004a) A obesidade reconhecida hoje pelo

seu caraacuteter pandecircmico resulta principalmente das mudanccedilas comportamentais sociais

ambientais e econocircmicas que intensificaram o desequiliacutebrio entre o consumo e o gasto

energeacutetico associando-se estreitamente com as caracteriacutesticas atuais dos alimentos

consumidos que possuem alta densidade energeacutetica (MONTEIRO 2009 MONTEIRO 2010

WHO 2004a)

Os avanccedilos na tecnologia de alimentos aliado ao suporte do aparato regulatoacuterio tanto

permitiram a formulaccedilatildeo de produtos relativamente seguros em termos microbioloacutegicos

3 Com base na definiccedilatildeo da Organizaccedilatildeo Mundial de Sauacutede ldquodoenccedilas transmitidas por alimentosrdquo designadas em inglecircs por foodborne diseases (FBD) consistem em doenccedilas comumente veiculadas pelos alimentos e compreende um amplo conjunto de sinais e sintomas causado por microrganismos patogecircnicos parasitas contaminantes quiacutemicos e biotoxinas (WHO 2007) 4

Neste estudo ldquoexcesso de pesordquo eacute o termo geral usado para abordar conjuntamente o sobrepeso e a obesidade A menccedilatildeo dos termos - excesso de peso obesidade ou sobrepeso ndash de forma independente e isolada dependeraacute do estudo que for referenciado

24

quanto a criaccedilatildeo de produtos pobres ou natildeo saudaacuteveis em termos nutricionais Satildeo aqueles

com alta densidade energeacutetica alto teor de gordura saturada sal e accediluacutecares livres e pobres

em nutrientes essenciais que satildeo disponibilizados no mercado a preccedilos acessiacuteveis e

portanto estimuladores do consumo5 (WHO 2003b WHO 2006) Acrescenta-se ainda que

tais produtos tecircm causado impactos negativos sobre o haacutebito alimentar tradicional das

populaccedilotildees dificultando a praacutetica de uma dieta saudaacutevel (POPKIN 2006)

Conforme descrito acima esses produtos alimentiacutecios satildeo os responsaacuteveis pelos riscos

emergentes dos alimentos Riscos definidos pelo potencial que tais produtos tecircm de causar

malefiacutecios agrave sauacutede humana devido a certos tipos de nutrientes em excesso ndash perigos -

presentes na sua composiccedilatildeo a qual eacute definida a partir de foacutermulas baseadas em

ingredientes processados e pouco nutritivos Desse modo eacute o consumo sistemaacutetico desses

produtos alimentiacutecios pela populaccedilatildeo que repercute negativamente no campo alimentar e

nutricional Este eacute o contexto no qual a pandemia de obesidade emerge e outras DCNT se

desenvolvem

Segundo a OMS a prevalecircncia de obesidade no continente europeu oscilou nos anos

1999 a 2004 entre 5 a 23 nos homens e entre 7 e 36 nas mulheres (WHO 2006)

Contudo em periacuteodos anteriores nos anos de 1988 a 1994 jaacute atingia a populaccedilatildeo adulta

americana na faixa etaacuteria de 20 a 74 anos em patamares de 199 a 249

respectivamente para homens e mulheres (WHO 2004a) No Brasil os dados mais recentes

sobre o estado nutricional da populaccedilatildeo brasileira revelam que os grupos etaacuterios de 10 a 19

anos e de 20 anos ou mais de idade apresentam prevalecircncias de obesidade de 4 e 148

jaacute para o excesso de peso os valores correspondem a 194 e 49 respectivamente

(BRASILIBGE 2010) A evoluccedilatildeo da obesidade em adultos no Brasil vem ocorrendo nos

uacuteltimos 25 anos sendo observada nas regiotildees Nordeste e Sudeste do paiacutes (BATISTA FILHO

RISIN 2003)

5 Esses alimentos tambeacutem englobam as bebidas com alta densidade energeacutetica Aleacutem disso podem ser referidos com outras denominaccedilotildees tais como alimentos ou produtos alimentiacutecios natildeo saudaacuteveis alimentos inadequados em termos nutricionais alimentos ou produtos de alto risco agrave sauacutede e alimentos ultraprocessados

25

De um modo geral essa reconfiguraccedilatildeo do perfil nutricional da populaccedilatildeo proveacutem de

uma multiplicidade de fatores que implica mudanccedilas no ambiente social ampliaccedilatildeo do

comeacutercio global de produtos alimentiacutecios sem o apropriado controle sanitaacuterio alteraccedilotildees no

padratildeo de consumo alimentar introduccedilatildeo de novos processos de produccedilatildeo de alimentos e

aumento da interferecircncia do homem em ambientes nativos (NEWELL et al 2010

ALTEKRUSE SWERDLOW1996 KAumlFERSTEIN MONTARJEMI BETTCHER 1997 WHO

2008) Aleacutem disso foi favorecida pelo aumento no consumo de gordura e de accediluacutecares

adicionados agraves dietas graccedilas agrave elevaccedilatildeo acentuada da disponibilidade dos produtos de

origem animal e de outros industrializados em contraposiccedilatildeo ao baixo consumo de

alimentos ricos em fibras e cereais integrais (POPKIN 2001) e dos alimentos da dieta

tradicional (WHO 2004a)

Indubitavelmente a obesidade e as doenccedilas transmitidas por alimentos integram o

panorama mundial das doenccedilas de relevacircncia para a sauacutede puacuteblica as quais podem ser

perfeitamente considerados como um dos tipos de riscos supranacionais pela sua amplitude

e efeitos alcanccedilando conforme menciona Giddens (2008) Para o autor satildeo formas de riscos

de extensatildeo intercontinental e de efeitos indeterminados que continuamente surgem e se

renovam como consequecircncias dos processos sociais contemporacircneos Embora os impactos

de nocividade sejam extensos os grupos populacionais mais socialmente vulneraacuteveis dos

paiacuteses satildeo os mais afetados

A disponibilidade e os estiacutemulos sistemaacuteticos para o consumo de produtos

alimentiacutecios de circulaccedilatildeo global hipercaloacutericos pouco nutritivos e com atributos de

praticidade induzem a populaccedilatildeo a dar preferecircncia a tais produtos e consequentemente

expondo-a ao risco de contrair essas doenccedilas

Abordar os riscos dos alimentos na atualidade obriga-nos a imergir em um cenaacuterio

protagonizado pelo mercado que usufrui do dinamismo efervescente de tecnologias de

produccedilatildeo da contiacutenua criaccedilatildeo de bens e insumos bem como do aprimoramento das

estrateacutegias comerciais de estiacutemulo ao consumo Na outra ponta encontram-se os cidadatildeos-

consumidores atordoados com a diversidade excessiva de produtos alimentiacutecios postos agrave

26

sua disposiccedilatildeo e desinformados quanto aos efeitos nocivos agrave sauacutede que esses produtos

podem acarretar Ambos os interessados sofrem a influecircncia de controle das instituiccedilotildees

governamentais cuja atuaccedilatildeo eacute limitada Isso resulta em um descompasso entre o ritmo

acelerado das eclosotildees dos fenocircmenos sanitaacuterios de origem alimentar e a capacidade

poliacutetico-operacional reduzida para desempenhar satisfatoriamente o controle dos riscos agrave

sauacutede

Destaca-se ainda que o advento da pandemia da obesidade e o aumento das DCNT

impotildeem um novo olhar sobre os riscos agrave sauacutede relacionados aos alimentos exigindo

reflexotildees e mudanccedilas na forma tradicional de se conceber o objeto ldquovigilacircncia sanitaacuteriardquo no

campo dos alimentos e de exercer a regulaccedilatildeo sobre ele Vigilacircncia sanitaacuteria aqui

compreendida como [] um conjunto de accedilotildees capazes de eliminar diminuir ou prevenir

riscos agrave sauacutede e de intervir nos problemas sanitaacuterios decorrentes do meio ambiente da

produccedilatildeo e circulaccedilatildeo de bens e da prestaccedilatildeo de serviccedilos de interesse agrave sauacutede (BRASIL

CONASS 2003a) Tais accedilotildees sendo executadas de forma descentralizada pelas trecircs

instacircncias do Sistema Uacutenico de Sauacutede

Esse cenaacuterio - com um novo risco socialmente gerado - estaacute posto e ele fragiliza a

sauacutede da populaccedilatildeo desafia as instituiccedilotildees de controle oficiais e nos instiga a levantar a

seguinte hipoacutetese apesar de reconhecer que a regulaccedilatildeo puacuteblica dos alimentos eacute uma das

estrateacutegias poliacutetico-operacionais necessaacuterias para intervir nos riscos emergentes dos

alimentos as forccedilas poliacuteticas no Estado atual satildeo insuficientes para concretizaacute-la com

efetividade em decorrecircncia do poder das induacutestrias - que reagem atribuindo a

responsabilidade dos distuacuterbios nutricionais aos consumidores e minimizando as

reivindicaccedilotildees da sociedade civil

Considerando os pressupostos mencionados administrar os riscos dos alimentos sob

a perspectiva sanitaacuteria e nutricional requer no miacutenimo ajustes no interior das instituiccedilotildees

reguladoras e das induacutestrias produtoras de alimentos para incorporar a preocupaccedilatildeo em

conter a obesidade e suas comorbidades Decerto significa tambeacutem ampliar o leque de

possibilidades de intervenccedilatildeo puacuteblica nos problemas de sauacutede prevalentes na populaccedilatildeo

27

Essa ampliaccedilatildeo levaraacute (poderaacute levar) a uma vertente restritiva ou limitante da liberdade de

produccedilatildeo industrial As instituiccedilotildees reguladoras teratildeo que fortalecer a retaguarda teacutecnica e

poliacutetica que possibilite dialogar com os sujeitos estrateacutegicos e administrar os interesses

conflituosos que permeiam atividades dessa natureza

Na loacutegica atual de funcionamento da sociedade os riscos emergentes dos alimentos

relacionados agrave obesidade e a outras DCNT se comportam como tipos de ameaccedila

continuamente crescentes exigindo controle Mas essa medida contraria as propostas que

apregoam a reduccedilatildeo das funccedilotildees do Estado justificadas pela autossuficiecircncia do mercado

na gestatildeo dos seus negoacutecios Nesses casos como advogam alguns autores os riscos satildeo os

propulsores do aprimoramento das atividades regulatoacuterias uma vez que eacute necessaacuterio

conter as incertezas e inseguranccedilas derivadas da moderna tecnologia e da ciecircncia

empregadas na fabricaccedilatildeo de produtos bens e serviccedilos disponibilizados agrave sociedade

(LUCCHESE 2003 BODSTEIN 2000)

Destaca-se que a regulaccedilatildeo em sauacutede deve seguir orientaccedilotildees distintas agraves aplicadas

para a regulaccedilatildeo do mercado em geral Regulaccedilatildeo no acircmbito da sauacutede eacute um processo de

gestatildeo de riscos das potenciais deficiecircncias ou adversidades que podem surgir a partir do

consumo ou do uso de produtos de interesse agrave sauacutede e afetar a coletividade

(CARVALHEIRO 2001 LUCCHESE 2008) Sob esse prisma a regulaccedilatildeo tem como finalidade

preciacutepua a de ser fundamentalmente veiacuteculo das poliacuteticas puacuteblicas de sauacutede Salienta-se

que a natureza dessa atividade de Estado natildeo se confina exclusivamente agrave elaboraccedilatildeo de

regras (OLIVEIRA ELIAS 2012) e envolve outras diversas modalidades de accedilatildeo

No setor sauacutede a intervenccedilatildeo estatal sobre a conduta do setor produtivo eacute imperativa

para garantia da defesa e da proteccedilatildeo da sauacutede puacuteblica quando haacute situaccedilotildees que envolvem

riscos procedimento legiacutetimo e previsto nos dispositivos legais brasileiros (BRASIL

CONASS 2003a 2003b 2003c)

No campo da vigilacircncia sanitaacuteria a regulaccedilatildeo enquanto intervenccedilatildeo no risco

pressupotildee sempre a conjugaccedilatildeo do conhecimento teacutecnico multidisciplinar com o

posicionamento poliacutetico e reveste-se de vaacuterios componentes que extrapolam o ato

28

fiscalizatoacuterio de caraacuteter privativo do Estado sobre os objetos de interesse agrave sauacutede

propriamente dita A regulaccedilatildeo sanitaacuteria um dos componentes da anaacutelise de risco6 (gestatildeo

do risco) comporta medidas tais como regulamentaccedilatildeo investigaccedilatildeo fiscalizaccedilatildeo

monitoramento controle auditoria e avaliaccedilatildeo que satildeo adotadas pelo Estado a fim de

conter o objeto ou o evento de risco que ameaccedila a sauacutede da populaccedilatildeo (CARVALHEIRO

2001 LUCCHESE 2008)

Na atualidade a regulaccedilatildeo sanitaacuteria brasileira desenvolve-se a partir de um processo

de construccedilatildeo coletiva com o envolvimento ativo de diferentes sujeitos incluindo em uma

de suas fases o espaccedilo para participaccedilatildeo da populaccedilatildeo em geral Representantes do

mercado7 da sociedade civil organizada universidades e instituiccedilotildees puacuteblicas de sauacutede

afins formam o grupo de integrantes desse processo Eacute nesse ambiente que se confrontam

os conhecimentos cientiacuteficos os posicionamentos poliacutetico-ideoloacutegicos as expectativas e as

linhas estrateacutegicas para proteger a populaccedilatildeo contra os riscos dos alimentos Sob esses

diferentes olhares - mercado poder puacuteblico e sociedade civil - entremeados de conflitos de

interesses eacute que se modula paulatinamente o consenso possiacutevel para viabilizar o controle

dos riscos dos componentes nutricionais dos alimentos

Embora formalmente democraacuteticas essas decisotildees regulatoacuterias ainda precisam ser

ajustadas aos acordos bilaterais e multilaterais firmados como no caso do Mercado Comum

do Sul-Mercosul e da Organizaccedilatildeo Mundial do Comeacutercio-OMC e agraves normas internacionais

como as estabelecidas pelo Codex Alimentarius FAOOMS Em determinadas circunstacircncias

esses processos servem de freios para o avanccedilo de propostas mais aproximadas aos

interesses da sauacutede coletiva Todavia a regulaccedilatildeo sanitaacuteria praticada no cotidiano das

6 Segundo a FAOOMS (2005) anaacutelise de riscos eacute um processo que consta de trecircs componentes avaliaccedilatildeo de riscos gestatildeogerenciamento de riscos e comunicaccedilatildeo de riscos A avaliaccedilatildeo processo baseado em conhecimentos teacutecnico-cientiacuteficos que serve para nortear o gerenciamento de risco ndash momento em que se avaliam as distintas opccedilotildees de intervenccedilatildeo mediante consulta agraves partes interessadas tendo como referecircncia a proteccedilatildeo da sauacutede dos consumidores e a promoccedilatildeo de praacuteticas comerciais equitativas 7O mercado de alimentos eacute uma expressatildeo empregada no sentido abrangente referindo-se a todas as operaccedilotildees comerciais estabelecidas nas distintas etapas do sistema produtivo de alimentos que tecircm como fim o consumo humano Abarca tambeacutem todos os integrantes do sistema de produccedilatildeo de alimentos em suas diferentes etapas os quais podem ser referidos neste estudo como setores produtivos setores regulados ou setores econocircmicos

29

instituiccedilotildees de controle ainda eacute a uacutenica medida de intervenccedilatildeo estatal efetiva de interesse

da sauacutede coletiva relativamente democraacutetica Utilizada para ajustar as praacuteticas do mercado

essa eacute a forma de exigir a adoccedilatildeo de medidas de prevenccedilatildeo e de controle dos riscos dos

produtos e serviccedilos ofertados agrave sociedade assim como de aplicar sanccedilotildees e penalidades

quando da existecircncia de descumprimentos ou desvios das regras definidas

Elucidar os pontos de convergecircncia e de divergecircncia os argumentos para regulaccedilatildeo

os compromissos com a sauacutede do coletivo e os limites de atuaccedilatildeo poliacutetica suscitados

quando se potildee em pauta essa mateacuteria eacute o objeto principal deste estudo

Nesse sentido investigar o discurso dos sujeitos envolvidos nessa agenda -

representantes do poder puacuteblico do mercado da sociedade civil organizada e de um

organismo internacional - permitiraacute elucidar as motivaccedilotildees significativas que orientam os

seus atos em torno da problemaacutetica deste estudo Ao mesmo tempo espera-se como

resultado obter elementos de respostas para as seguintes questotildees Quais satildeo os riscos dos

alimentos reconhecidos por esses sujeitos que podem levar a sociedade a desenvolver

doenccedilas crocircnicas Quais satildeo as estrateacutegias poliacutetico-institucionais e os conflitos enfrentados

pelos diferentes sujeitos para conter os riscos emergentes dos alimentos Como eacute aceita a

regulaccedilatildeo dos componentes nutricionais dos alimentos para conter o avanccedilo da obesidade e

outras DCNT Haacute um compromisso compartilhado por parte dos sujeitos para tornar o

controle dos componentes nutricionais dos alimentos uma praacutetica institucional

Com base nas consideraccedilotildees expostas foram formulados os seguintes objetivos para

este estudo

a) Objetivo Geral Analisar a compreensatildeo dos diferentes sujeitos envolvidos na

agenda de alimentaccedilatildeo e nutriccedilatildeo sobre os riscos emergentes dos alimentos e a accedilatildeo

puacuteblica de regulaccedilatildeo envolvida com fins de contribuir para o seu aprimoramento

30

b) Objetivos Especiacuteficos

Identificar os significados atribuiacutedos aos riscos emergentes dos alimentos e

sua relaccedilatildeo com a expansatildeo do mercado global de produtos alimentiacutecios

Caracterizar a construccedilatildeo dos sentidos sobre a conduta e as medidas

regulatoacuterias adotadas pelo poder puacuteblico para interferir na qualidade dos produtos

alimentiacutecios em funccedilatildeo da evoluccedilatildeo da obesidade e de outras DNCT

Caracterizar nos discursos manifestos os interesses que permeiam a

temaacutetica da accedilatildeo puacuteblica de regulaccedilatildeo dos componentes nutricionais dos produtos

alimentiacutecios como estrateacutegia para intervir nos riscos emergentes dos alimentos

Delimitar a partir dos enunciados extraiacutedos dos discursos as

responsabilidades que cada um dos sujeitos atribui a si e aos demais no que se refere agrave

prevenccedilatildeo e ao controle dos riscos emergentes dos alimentos

12 Percursos metodoloacutegicos da investigaccedilatildeo

Referencial teoacuterico-metodoloacutegico

A relaccedilatildeo aparentemente paradoxal entre alimentos e sauacutede que impera na sociedade

contemporacircnea estimulou a produccedilatildeo de pesquisas interessadas em elucidar a concepccedilatildeo

dos indiviacuteduos e a conduta das instituiccedilotildees sobre as questotildees de nutriccedilatildeo bem como de

risco regulaccedilatildeo e seguranccedila de alimentos Temas que parecem estar conquistando

progressivamente espaccedilos na literatura cientiacutefica local e internacional Neste sentido vaacuterios

estudos sob diferentes oacuteticas utilizam material discursivo construiacutedo a partir do relato dos

sujeitos para avaliar entre outros aspectos o consumo das mensagens publicitaacuterias sobre

nutriccedilatildeo e a prevenccedilatildeo de doenccedilas crocircnicas (HENDERSON et al 2010) os discursos e as

crenccedilas relacionadas aos riscos dos alimentos (LUPTON 2005) as percepccedilotildees dos

consumidores sobre os tradicionais e os atuais riscos atribuiacutedos aos alimentos (BUCHLER

SMITH LAWRENCE 2010) e o conflito que permeia as praacuteticas de consumo desejo versus

controle com vistas a reduzir os riscos dos alimentos (HALKIER 2001)

31

Todavia tambeacutem natildeo eacute raro que essas pesquisas utilizem como fonte entrevistas com

representantes de organizaccedilotildees quando a linha de pesquisa visa conhecer o

posicionamento institucional relativo ao controle de riscos Estudos com esse caraacuteter foram

feitos sobre a vigilacircncia da concentraccedilatildeo de fluacuteor em produtos alimentiacutecios (BARDAL et al

2012) a implementaccedilatildeo da ferramenta de anaacutelise de riscos dos alimentos (FIGUEIREDO

MIRANDA 2011) e a anaacutelise dos significados de seguranccedila sanitaacuteria (BARBOSA COSTA

2010)

Utilizando-se de fonte primaacuteria de dados similares o objeto deste estudo dirige-se

para a compreensatildeo da relaccedilatildeo entre os riscos emergentes dos alimentos e a visatildeo da

regulaccedilatildeo puacuteblica explicitada por diferentes sujeitos partindo-se do pressuposto que

mediante o uso da linguagem os significados que constituem e constroem essa realidade

especiacutefica poderatildeo ser explorados

As representaccedilotildees organizadas ndash do mercado8 do poder puacuteblico e da sociedade ndash

conformam os principais sujeitos que apresentam relevacircncia para o estudo em tela Cada

um dos sujeitos ilustra uma posiccedilatildeo diferenciada no conjunto das representaccedilotildees que se

traduz pelo domiacutenio e confronto com o objeto de discussatildeo e pela sua capacidade de uso de

diversos mecanismos de pressatildeo para ajustaacute-la aos interesses do setor que defendem

Assim eacute essa relaccedilatildeo envolvendo o objeto e os sujeitos supracitados que nos remete a

optar por um meacutetodo capaz de fornecer respostas para as seguintes indagaccedilotildees Como eacute

compreendida a relaccedilatildeo entre o perfil nutricional dos produtos alimentiacutecios e a obesidade e

DCNT que na uacuteltima deacutecada vecircm recrudescendo na sociedade brasileira Qual eacute o sentido

dado agrave regulaccedilatildeo do perfil nutricional do produto alimentiacutecio para atender agraves necessidades

de sauacutede atuais

Para acessar a subjetividade que permeia o universo dessas questotildees elegeu-se a

Hermenecircutica da Profundidade-HP (THOMPSON 2000) como referencial teoacuterico-

metodoloacutegico para lidar com os sentidos mobilizados pelas Formas Simboacutelicas - FS

8Neste estudo a categoria analiacutetica ldquomercadordquo se refere aos representantes do sistema produtivo em especial nas

etapas que compreendem a industrializaccedilatildeo e distribuiccedilatildeo dos produtos alimentiacutecios

32

entendendo-as como artifiacutecios natildeo apenas de sentidos mas tambeacutem de dominaccedilatildeo no

conjunto social O autor conceitua as FS (accedilotildees falas textos) como fenocircmenos significativos

interpretados e compreendidos pelos sujeitos produtores-receptores

A HP admite a inserccedilatildeo de diferentes tipos de anaacutelise que tratam das caracteriacutesticas

estruturais das FS ou das condiccedilotildees socio-histoacutericas de accedilatildeo e interaccedilatildeo pois segundo

Thompson (2000) trata-se de um auxiacutelio ao processo de interpretaccedilatildeo de forma legitimada

e colaborativa Esta flexibilidade da HP permitiu a inserccedilatildeo do meacutetodo de Anaacutelise de

Discurso ndash AD (ORLANDI 2010) o qual seraacute utilizado em momentos especiacuteficos durante o

trajeto que conduz a reinterpretaccedilatildeo

Segundo esse autor o campo-objeto e o campo-sujeito constituem uma siacutentese O

objeto em observaccedilatildeo e explicaccedilatildeo eacute construiacutedo em parte pelos sujeitos dotados de

compreensatildeo reflexatildeo e accedilatildeo inclusive com potencial para desencadear um processo de

transformaccedilatildeo do campo sujeito-objeto (THOMPSON 2000)

Adianta-se que os efeitos da modernizaccedilatildeo da sociedade que expandem e sofisticam

os mecanismos de interaccedilatildeo natildeo deixaram as FS imunes e modificaram a sua caracteriacutestica

original Com a evoluccedilatildeo da sociedade essas deixaram de ser resultado de uma interaccedilatildeo

exclusivamente face-a-face principalmente em decorrecircncia do desenvolvimento das

instituiccedilotildees e dos meios de comunicaccedilatildeo de massa assim como incorporaram o valor

econocircmico ao valor simboacutelico 9 transformando-se em instrumentos de transaccedilotildees

comerciais (THOMPSON 2000)

Para analisar as FS como ideoloacutegicas o referido autor centra-se no estudo da ideologia

nas sociedades complexas descartando a ideia de que o seu papel reside em atuar como

indutor de estabilidade social ou aglutinador de interesses coletivos divergentes A coesatildeo

social eacute uma caracteriacutestica circunstancial que se sustenta possivelmente pela influecircncia de

alguns fatores tais como valores e crenccedilas diferenciados multiplicidade de grupos internos

9 Thompson (2000) afirma que a valorizaccedilatildeo econocircmica das formas simboacutelicas eacute uma condiccedilatildeo especial e decorre da troca do bem simboacutelico efetuada no acircmbito do mercado

33

e inexistecircncia de consenso sobre tema especiacutefico que inviabiliza a accedilatildeo poliacutetica A ideologia

se fundamenta na inter-relaccedilatildeo entre sentido e poder e tem como caraacuteter criar e constituir

a vida social mediante o dinamismo da circulaccedilatildeo de accedilotildees e interaccedilotildees na qual participam

as trocas de FS Com esses argumentos justifica-se o interesse em investigar os usos sociais

das FS enquanto manifestaccedilotildees ideoloacutegicas inseridas em contexto socio-histoacuterico

especiacuteficos que se realizam tanto no acircmbito da vida cotidiana quanto na esfera das

instituiccedilotildees ambas tratadas a partir do enfoque conceitual da ideologia (THOMPSON

2000)

Efetuadas as consideraccedilotildees acima o processo de significaccedilatildeo se inicia com a

exploraccedilatildeo dos textos transcritos das entrevistas realizadas com 13 sujeitos

(representantes do poder puacuteblico do mercado e da sociedade civil organizada) que ilustra

o universo do senso comum e em seguida prossegue-se conforme propotildee Orlandi (2010)

ateacute serem revelados os compromissos poliacutetico-ideoloacutegicos mediados pela linguagem dos

sujeitos e materializados no discurso

As informaccedilotildees do senso comum permitem compreender como o mundo

intersubjetivo construiacutedo em um ambiente de partilha e comunicaccedilatildeo adquire significado

para os indiviacuteduos permitindo explicaacute-lo quanto ao seu funcionamento e as suas desordens

internas e dar-lhe objetividade sempre provisoacuteria devido agrave relaccedilatildeo dialeacutetica que haacute entre

eles e o mundo social (BERGER LUCKMANN 2009) Para os autores a linguagem enquanto

acervo de conhecimentos socialmente produzidos eacute um dos sistemas que deteacutem a

capacidade de transcender conectar diferentes facetas da vida cotidiana e as integrar em

uma totalidade dotada de sentido que forma o senso comum da realidade - uma imagem

aparentemente clara na leitura dos sujeitos mas que eacute essencialmente obscura quando se

procede a anaacutelise

Isso porque o objeto simboacutelico estaacute impregnado do binocircmio desejo e poder que se

desvenda e se decodifica paulatinamente com a construccedilatildeo do discurso (FOUCAULT 1999)

O poder aqui referido pelo autor eacute aquele que transpassa os sujeitos e que se efetiva nas

muacuteltiplas relaccedilotildees que se estabelece no mundo social distanciando-se por completo do

34

tipo instituiacutedo a partir da estrutura formal hieraacuterquica Os sujeitos satildeo ao mesmo tempo

receptores e transmissores ativos do poder ato que se concretiza pela constituiccedilatildeo

reformulaccedilatildeo e veiculaccedilatildeo de discursos na dinacircmica das interaccedilotildees sociais Entretanto se

articulado ao saber o poder torna-se mais astucioso pois se encobre com a maacutescara da

sutileza e se irradia no cotidiano da existecircncia humana sem ser facilmente revelado

(FOUCAULT 1982)

Desse modo Bourdieu (2009) reconhece que o capital cultural (poder simboacutelico) em

conjunto com o capital econocircmico (poder material) compreendem os dois princiacutepios de

diferenciaccedilatildeo que podem ser utilizados numa sociedade estratificada para conformar as

marcas de distinccedilatildeo dos grupos sociais estabelecidas intra e extra grupos Os grupos

definidos a partir da composiccedilatildeo do capital se distinguem quanto aos interesses e agraves

posiccedilotildees assumidas no espaccedilo social Diferenccedilas que se convertem em relaccedilotildees de forccedila

para impor as representaccedilotildees desse espaccedilo e para tomar posiccedilatildeo nas lutas cotidianas

dirigidas a transformaacute-lo ou a mantecirc-lo

Nesse sentido os sujeitos ora investigados indiviacuteduos portadores desse duplo

atributo poder-saber e que assumem a condiccedilatildeo de representaccedilatildeo de instituiccedilotildees de cunho

teacutecnico-poliacutetico provavelmente no exerciacutecio de suas falas devem fazer uso da base teacutecnico-

cientiacutefica como suporte para expressar os interesses poliacutetico-ideoloacutegicos que

posteriormente seratildeo identificados nos discursos

Ao se referir aos sujeitos Thompson (2000) faz duas relevantes consideraccedilotildees A

primeira delas eacute o reconhecimento do receptor ativo e portanto criacutetico A apropriaccedilatildeo das

mensagens recebidas eacute um processo de autoformaccedilatildeo e de autoentendimento que requer

um contiacutenuo esforccedilo do indiviacuteduo para entendecirc-las e dar-lhes sentido contestaacute-las e

compartilhaacute-las A segunda consideraccedilatildeo aponta para a historicidade dos sujeitos seres

humanos ativos que participam do mundo social inseridos em tradiccedilotildees histoacutericas cuja

natureza envolve em parte um elenco complexo de significados e valores que satildeo

transmitidos de geraccedilatildeo a geraccedilatildeo

35

Nesse contexto a palavra oral ou escrita eacute uma das formas de manifestaccedilatildeo simboacutelica

que conduz agrave compreensatildeo dos acontecimentos No entanto eacute preciso suplantar a condiccedilatildeo

de opacidade e se iluminar com um dos gestos de significaccedilatildeo nela presente (ORLANDI

2010) Por isso a arte de interpretar a palavra sob a forma de discursos seraacute utilizada como

uma estrateacutegia metodoloacutegica complementar Conforme essa autora interpretar eacute o ato de

abstrair da fala dos sujeitos a economia impliacutecita do discurso os elementos ocultos natildeo

verbalizados envoltos por uma historicidade que traduzem a sua filiaccedilatildeo poliacutetico-

ideoloacutegica e lhes daacute o sentido e assim transforma o homem e o ambiente social

Trata-se entatildeo de se mergulhar no impliacutecito o acircmago do discurso a parte tatildeo secreta

inacessiacutevel em todas as suas dimensotildees o ldquojamais-ditordquo que carrega as marcas da

determinaccedilatildeo histoacuterica (FOUCAULT 2008) Algo que repercute tanto na autoria do sujeito

falante pois sua funccedilatildeo se converte em dar unidade sentido e coerecircncia ao objeto

discursivo quanto na interpretaccedilatildeo do objeto discursivo tornando-o um leque aberto de

interpretaccedilotildees

No marco teoacuterico de Thompson (2000) a hermenecircutica da vida cotidiana eacute o ponto de

partida O autor se reporta a esse momento preliminar como o da interpretaccedilatildeo da Doxa ou

seja das opiniotildees crenccedilas e compreensotildees que satildeo sustentadas e partilhadas pelas pessoas

no mundo social A partir desse substrato se exploram as dimensotildees subsequentes para

abarcar a totalidade dos aspectos que envolvem as FS Desse modo e considerando que as

FS estatildeo estruturadas e inseridas nas condiccedilotildees socio-histoacutericas o referencial compreende

trecircs dimensotildees analiticamente distintas de um processo interpretativo complexo

1ordf dimensatildeo - Anaacutelise socio-histoacuterica ndash reconstruccedilatildeo das condiccedilotildees socio-histoacutericas

da produccedilatildeo circulaccedilatildeo e recepccedilatildeo das FS Consiste de quatro elementos situaccedilotildees espaccedilo-

temporais (reconstruccedilatildeo dos ambientes de produccedilatildeo e recepccedilatildeo das FS) campos de

interaccedilatildeo (anaacutelise dos recursos regras convenccedilotildees e relaccedilotildees sociais) instituiccedilotildees sociais

(reconstruccedilatildeo dos conjuntos relativamente estaacuteveis de regras e recursos e de relaccedilotildees

36

sociais) e estrutura social (anaacutelise das assimetrias e diferenccedilas relativamente estaacuteveis que

caracterizam as instituiccedilotildees sociais e os campos de interaccedilatildeo)

2ordf dimensatildeo ndash Anaacutelise formal ou discursiva ndash constitui as bases para um tipo de

anaacutelise focada na organizaccedilatildeo interna das FS (caracteriacutesticas estruturais padrotildees e

relaccedilotildees) podendo ser utilizadas diferentes modalidades de anaacutelise Neste estudo em

especial seraacute utilizada a Anaacutelise de Discurso ndash AD

Para abarcar a triacuteade liacutengua-discurso-ideologia a AD busca dar concretude agrave fala

fazendo um transcurso reflexivo da descriccedilatildeo agrave interpretaccedilatildeo Compreende novos gestos de

leitura que culminam na desconstruccedilatildeo do enunciado mediante o cruzamento do histoacuterico

com o linguiacutestico que adentra a esfera da sua superficialidade aparente para resgatar a

materialidade do sentido que eacute o proacuteprio discurso (PECHEUX 2008)

Segundo Orlandi (2010) a AD faz uso de dois dispositivos em distintos momentos da

anaacutelise

a) Dispositivo teoacuterico de interpretaccedilatildeo aquele que faz a mediaccedilatildeo do

movimento entre a descriccedilatildeo e a interpretaccedilatildeo Isto significa explicitar os

processos de significaccedilatildeo presentes no texto e identificar os sentidos ldquonatildeo-

ditosrdquo compreendendo como eles se constituem

b) Dispositivo analiacutetico aquele construiacutedo pelo analista a partir da natureza

dos materiais analisados da questatildeo formulada da finalidade da anaacutelise e

das diferentes teorias que conformam os distintos campos disciplinares

(ORLANDI 2010)

3ordf dimensatildeo ndash Interpretaccedilatildeo (ou reinterpretaccedilatildeo) Analisa a construccedilatildeo criativa de

possiacuteveis significados do que eacute dito pela siacutentese das dimensotildees anteriores realccedilando o seu

caraacuteter ideoloacutegico que significa () explicitar a conexatildeo entre o sentido mobilizado pelas FS e

as relaccedilotildees de dominaccedilatildeo que esse sentido manteacutem (THOMPSON 2000)

37

Pesquisa de campo

Trata-se de uma investigaccedilatildeo empiacuterica do tipo qualitativa apropriada para investigar

fenocircmenos sociais complexos do mundo contemporacircneo (MINAYO 2006) na qual foram

aplicadas duas teacutecnicas especiacuteficas anaacutelise documental e entrevistas com sujeitos ambas

relacionadas agraves instituiccedilotildees de interesse agrave pesquisa e envolvendo a temaacutetica de riscos de

alimentos regulaccedilatildeo controle de alimentos obesidade e ou DNCT Os documentos referem-

se aos materiais institucionais de domiacutenio puacuteblico sendo analisados sob a perspectiva de

contextualizaccedilatildeo da informaccedilatildeo Como tais documentos representam uma das versotildees

construiacutedas sobre a realidade observada haacute limitaccedilotildees em utilizaacute-los para validar as

afirmaccedilotildees obtidas em entrevista (FLICK 2009)

Quanto agraves entrevistas buscou-se explorar as ideias e os significados que os sujeitos

atribuem ao objeto investigado Adianta-se que parte do grupo dos sujeitos tem uma

aproximaccedilatildeo intensa com esse objeto pois este coincide com a proacutepria atividade de

trabalho cotidiana Foram identificados sujeitos estrateacutegicos ou seja aqueles com poder

decisoacuterio e que participam diretamente e ou acompanham as discussotildees travadas no

acircmbito nacional e internacional sobre riscos dos alimentos regulaccedilatildeo e controle e ou a

prevalecircncia de obesidade e DCNT na populaccedilatildeo

Diante disto foram constituiacutedos dois grupos de anaacutelise Estudo dos documentos

oficiais em que constam as especificaccedilotildees e o processo de anaacutelise dos documentos

selecionados e Entrevistas com os sujeitos em que satildeo mencionadas as instituiccedilotildees puacuteblicas

e privadas e as entidades da sociedade civil organizada que fizeram parte da pesquisa

assim como o processo de coleta dos dados

Os procedimentos para o desenvolvimento desta pesquisa estatildeo de acordo com as

diretrizes e normas que regulamentam as pesquisas envolvendo seres humanos previstos

na Resoluccedilatildeo nordm 196 de 10 de outubro de 1996 do Conselho Nacional de Sauacutede A pesquisa

de campo foi aprovada pelo Comitecirc de Eacutetica da Faculdade de Ciecircncias da Sauacutede ndash UNB

conforme Parecer no 1172012

38

Estudo dos documentos oficiais

Os documentos oficiais selecionados e de domiacutenio puacuteblico abrangem as seguintes

modalidades portarias ministeriais relatoacuterios teacutecnicos termos de compromisso atas

acordos e projetos de leis Tais documentos exceto os projetos de leis se referem aos anos

2007 e 2014 e tratam sobre alguns desses temas alimentos obesidade DCNT risco e ou

regulaccedilatildeo Esses documentos foram analisados considerando os propoacutesitos da poliacutetica

puacuteblica de sauacutede e nutriccedilatildeo e o quadro epidemioloacutegico-nutricional vigente

Aleacutem disso levantou-se na paacutegina eletrocircnica oficial da Cacircmara dos Deputados do

Congresso Nacional todos os projetos de lei disponiacuteveis e referentes aos temas

supracitados equivalentes ao periacuteodo de 01012000 a 31122013 O levantamento das

publicaccedilotildees institucionais teve como ponto de corte o ano 2000 em virtude de este ser o

ano do anuacutencio oficial da pandemia de obesidade pelos organismos internacionais Para se

efetuar a busca dos projetos de lei nesse site foram utilizadas as seguintes palavras-chaves

regulaccedilatildeo amp alimentos controle amp alimentos publicidade amp alimentos e obesidade Essa

coleta coincidiu com o periacuteodo de realizaccedilatildeo das entrevistas

Os documentos institucionais do Ministeacuterio da Sauacutede da Agecircncia Nacional de

Vigilacircncia Sanitaacuteria e da Cacircmara dos Deputados utilizados estatildeo em parte descritos no

Capiacutetulo IV ou referenciados na bibliografia deste trabalho

Entrevistas com os sujeitos

O grupo de entrevistados foi composto por 13 (treze) sujeitos representantes de 12

instituiccedilotildees Conforme o tipo de instituiccedilatildeo vinculada os sujeitos distribuem-se em quatro

categorias

39

- instituiccedilotildees do poder puacuteblico incluem cinco instituiccedilotildees com competecircncia para

aprovar e ou auxiliar na construccedilatildeo dos instrumentos legais (leis decretos ou

regulamentos) e teacutecnicos (programas de monitoramento de alimentos

orientaccedilotildees teacutecnicas sobre os alimentos etc ) relacionados ao controle de riscos

dos alimentos - Agecircncia Nacional de Vigilacircncia Sanitaacuteria ndash AnvisaMS

Coordenadoria-Geral de Alimentaccedilatildeo e Nutriccedilatildeo-CGANMS Ministeacuterio da

Agricultura Pecuaacuteria e Abastecimento-MAPA Cacircmara dos Deputados do

Congresso Nacional e o Conselho Federal de Nutricionistas- CFN

- Instituiccedilotildees privadas do mercado Satildeo trecircs instituiccedilotildees de caraacuteter nacional que

representam as induacutestrias de produtos alimentiacutecios e que regularmente

participam do processo de regulamentaccedilatildeo dos alimentos no acircmbito nacional

coordenado pela AnvisaMS e ou pelo MAPA Satildeo elas Associaccedilatildeo Brasileira de

Induacutestrias de Alimentos ndash ABIA Associaccedilatildeo Brasileira de Induacutestrias de

Alimentos Dieteacuteticos ndash ABIAD e Associaccedilatildeo Brasileira das Induacutestrias de Massas

Alimentiacutecias e Patildeo amp Bolo Industrializados - ABIMA

- Instituiccedilotildees da sociedade civil Satildeo trecircs instituiccedilotildees que participam do controle

social das accedilotildees de sauacutede e de alimentaccedilatildeo - Conselho Nacional de Sauacutede- CNS

Conselho Nacional de Seguranccedila Alimentar e Nutricional - ConseaPresidecircncia

da Repuacuteblica e Instituto de Defesa do Consumidor ndash Idec

- Organismo internacional Organizaccedilatildeo Pan-Americana da Sauacutede - OPAS que

atua estimulando os paiacuteses-membros a aprimorarem suas accedilotildees de sauacutede

seguindo as orientaccedilotildees da Organizaccedilatildeo Mundial de Sauacutede -OMS inclusive em

relaccedilatildeo ao controle de alimentos e do excesso de peso

A uacutenica instituiccedilatildeo do poder puacuteblico em que dois sujeitos foram selecionados para as

entrevistas refere-se agrave Cacircmara de Deputados Dois parlamentares foram entrevistados em

40

funccedilatildeo do trabalho desenvolvido com as temaacuteticas de ldquoseguranccedila alimentar e nutricionalrdquo e

ldquopublicidade de alimentosrdquo

Para a realizaccedilatildeo das entrevistas na maioria das instituiccedilotildees foi necessaacuterio o contato

com um ldquoguardiatildeordquo (gatekeeper) que eacute um profissional com relacionamento anteriormente

firmado ou estabelecido com a pesquisadora ou indicado por uma pessoa dela conhecida

com a finalidade de facilitar o acesso agrave instituiccedilatildeo (CRESWELL 2010) Este ldquoguardiatildeordquo foi

fundamental para auxiliar a aproximaccedilatildeo dos entrevistados com a pesquisadora uma vez

que estes satildeo pessoas ocupantes de cargos em posiccedilatildeo hieraacuterquica estrateacutegica com uma

demanda complexa e tempo disponiacutevel reduzido

Foi realizado contato preacutevio com os sujeitos para prestar informaccedilotildees sobre o estudo

e verificar a sua aceitaccedilatildeo Inicialmente estavam previstas mais duas entrevistas a serem

realizadas com a Associaccedilatildeo Brasileira para o Estudo da Obesidade e Siacutendrome Metaboacutelica ndash

ABESO e Organizaccedilatildeo das Naccedilotildees Unidas para a Alimentaccedilatildeo e a Agricultura ndash FAO - a

primeira entidade ligada ao grupo da sociedade civil organizada e a segunda na qualidade

de organismo internacional Poreacutem devido a falta de confirmaccedilatildeo do agendamento da

entrevista ou da disponibilidade de horaacuterios natildeo coincidentes com os de outras entrevistas

as situaccedilotildees foram tratadas respectivamente como uma negaccedilatildeo impliacutecita e

impossibilidade Nos casos de concordacircncia foi encaminhado por mensagem eletrocircnica

documento institucional informando sobre o propoacutesito da pesquisa e a relevacircncia dos

dados a serem fornecidos pelos sujeitos representantes das instituiccedilotildees Em seguida

prosseguiu-se com o agendamento de acordo com a disponibilidade dos entrevistados

Paralelamente foi-lhes enviada uma carta-convite constando informaccedilotildees sobre a pesquisa

e os preceitos baacutesicos relativos agrave eacutetica em pesquisa Para a efetivaccedilatildeo do total de treze

entrevistas foi necessaacuterio o envio de mais de uma centena de mensagens eletrocircnicas e

inuacutemeros contatos telefocircnicos

O local de realizaccedilatildeo da entrevista dependeu da indicaccedilatildeo do entrevistado e em quase

a totalidade foi efetuada no seu proacuteprio ambiente de trabalho Antes de iniciar as

entrevistas o entrevistado foi informado sobre o objetivo do estudo a gravaccedilatildeo o sigilo das

41

informaccedilotildees o uso dos dados para fins acadecircmicos o anonimato dos entrevistados e em

seguida foram feitos os procedimentos de leitura e assinatura do Termo de Consentimento

Livre e Esclarecido conforme determinado pelo Comitecirc de Eacutetica da Universidade de

Brasiacutelia

A entrevista foi interpessoal um a um mediante o uso de um roteiro semiestruturado

e de um gravador de voz digital e teve duraccedilatildeo de aproximadamente uma hora O roteiro da

entrevista constituiu-se em um modelo uacutenico de forma a permitir confrontar os discursos

dos entrevistados sobre os diferentes aspectos do tema investigado As questotildees abertas

foram elaboradas tomando-se como referecircncia os objetivos e as perguntas de investigaccedilatildeo

para reduzir as possibilidades de desvio do foco da pesquisa (Quadro 1) Esse tipo de

questatildeo permite que os sujeitos abordem com certa liberdade o que consideram mais

importante sobre o tema

42

QUADRO 1 Quadro comparativo entre as questotildees objetivos e perguntas das entrevistas

Questotildees Objetivos Perguntas da Entrevista Quais satildeo os riscos dos alimentos reconhecidos por estes sujeitos que podem levar a sociedade a desenvolver doenccedilas crocircnicas

Geral Analisar a compreensatildeo dos diferentes sujeitos envolvidos na agenda de alimentaccedilatildeo e nutriccedilatildeo sobre os riscos emergentes dos alimentos e accedilatildeo puacuteblica de regulaccedilatildeo envolvida com fins de contribuir para o seu aprimoramento

1Em sua opiniatildeo qual eacute a relaccedilatildeo entre os alimentos e a sauacutede 2Como o consumo de alimentos industrializados tem atuado na vida moderna 3Na atualidade quais satildeo os problemas de sauacutede associados aos alimentos que o (a) Sr (a) conhece Como podem ser evitados 4Quais as medidas necessaacuterias que o governo pode adotar para evitar doenccedilas relacionadas aos alimentos E o excesso de peso da populaccedilatildeo 5Como a vigilacircncia sanitaacuteria pode atuar sobre os alimentos industrializados em prol da sauacutede da populaccedilatildeo

Especiacuteficos Identificar os significados atribuiacutedos para os riscos emergentes dos alimentos e a sua relaccedilatildeo com a expansatildeo do mercado global de produtos alimentiacutecios

Como eacute aceita a regulaccedilatildeo dos componentes nutricionais dos alimentos para conter o avanccedilo da obesidade e outras DCNT

Caracterizar a construccedilatildeo dos sentidos sobre a conduta e as medidas regulatoacuterias adotadas pelo poder puacuteblico para interferir nos produtos alimentiacutecios em funccedilatildeo da evoluccedilatildeo da obesidade e de outras DCNT Caracterizar nos discursos manifestos os interesses que permeiam a temaacutetica da accedilatildeo puacuteblica de regulaccedilatildeo dos componentes nutricionais dos produtos alimentiacutecios como estrateacutegia de intervir nos riscos dos alimentos

6Como avalia a estrateacutegia de regulaccedilatildeo dos componentes nutricionais dos alimentos industrializados pela vigilacircncia sanitaacuteria

Quais satildeo as estrateacutegias poliacuteticos-institucionais em andamento e os conflitos enfrentados pelos diferentes sujeitos para conter os riscos emergentes dos alimentos

Haacute um compromisso compartilhado por parte dos sujeitos para tornar o controle dos componentes nutricionais dos alimentos uma praacutetica institucional

Delimitar a partir dos enunciados extraiacutedos dos discursos as responsabilidades que cada um dos sujeitos atribui a si e aos demais o que se refere agrave prevenccedilatildeo e ao controle dos riscos emergentes dos alimentos

7Quais seriam as responsabilidades do governo e dos demais setores envolvidos no processo de regulaccedilatildeo dos riscos emergentes dos alimentos com fins de controlar o excesso de peso E a do seu setor

43

O protocolo de entrevista foi composto por trecircs partes a primeira contendo os

dados de identificaccedilatildeo do entrevistado (nome do entrevistado local data e-mail) a

segunda parte contendo as questotildees introdutoacuterias de aproximaccedilatildeo do pesquisador com o

entrevistado e a terceira contendo as questotildees do roteiro com um espaccedilo para registro

das informaccedilotildees (Anexo 1) Antes do iniacutecio do trabalho de campo foi realizado um preacute-

teste com trecircs sujeitos das instituiccedilotildees envolvidas para ajustar o roteiro o que resultou no

aprimoramento das questotildees elaboradas redefiniccedilatildeo da sequecircncia de perguntas entre

outros aspectos

As entrevistas foram fontes essenciais de informaccedilatildeo para este estudo sendo

efetuadas no periacuteodo de 26022013 a 06062013 nas cidades de Satildeo Paulo e de Brasiacutelia

A transcriccedilatildeo integral da gravaccedilatildeo foi efetuada pela proacutepria pesquisadora agrave medida

que as entrevistas foram realizadas As gravaccedilotildees foram digitalizadas em formato MP3 e

em seguida foi feita a conferecircncia pela proacutepria pesquisadora O sujeito entrevistado foi

identificado na transcriccedilatildeo pelo seu primeiro e uacuteltimo nomes e a sigla da instituiccedilatildeo sendo

anonimizado no texto final sendo referenciado por coacutedigo

Os coacutedigos foram constituiacutedos por letra e nuacutemero Os entrevistados do mercado do

poder puacuteblico e da sociedade civil tiveram o seu coacutedigo iniciado respectivamente pela letra

ldquoMrdquo ldquoPrdquo e ldquoSrdquo seguido de um nuacutemero especiacutefico para cada entrevistado do grupo em

questatildeo em ordem sequencial coincidente agrave da realizaccedilatildeo da entrevista

Foi instituiacutedo um Diaacuterio de Pesquisa para registro de todas as informaccedilotildees

comentaacuterios ideias e percepccedilotildees sobre o estudo em curso bem como as atividades

realizadas no cotidiano da pesquisa que foram utilizadas na elaboraccedilatildeo da redaccedilatildeo final

44

Plano de anaacutelise dos dados

O plano de anaacutelise das entrevistas foi desenvolvido por meio de uma adaptaccedilatildeo das

propostas estruturadas por Orlandi (2010) e Minayo (2006) e foi composto por trecircs

momentos distintos

a) Configuraccedilatildeo do corpus A partir de uma leitura exaustiva do material coletado (as

entrevistas transcritas) foram feitos recortes do texto e seu agrupamento em quatro temas

geneacutericos considerando os objetivos da tese e o roteiro da entrevista a saber inter-relaccedilatildeo

alimento e sauacutede na vida atual acordo e regulaccedilatildeo atuaccedilatildeo multisetorial do governo e

compromissos dos sujeitos com o tema Em seguida os trechos relevantes das transcriccedilotildees

foram organizados segundo os quatro temas geneacutericos e a depender dos espaccedilos

institucionais em que se inscrevem poder puacuteblico mercado sociedade civil organizada e

organismo internacional A partir da anaacutelise especiacutefica de cada tema construiu-se o

discurso-objeto

b) Discurso-objeto Ao se postular que os objetos de discurso satildeo construiacutedos

negociados e enriquecidos progressivamente pela proacutepria atividade discursiva esse

material foi estruturado enquanto discurso-objeto e suporte de anaacutelise a partir de

enunciados matriz considerados transversais ao conjunto das transcriccedilotildees Esses

enunciados matriz foram extraiacutedos a partir das recorrecircncias de ideias identificadas nos

textos transcritos observando as caracteriacutesticas em termos de similaridades ou

divergecircncias conflitos e contradiccedilotildees nos argumentos utilizados para construir as

significaccedilotildees

c) Discurso Por meio do uso do referencial teoacuterico a elaboraccedilatildeo desses enunciados

matriz extraiacutedos constituiu a base para a reconstruccedilatildeo analiacutetica dos discursos e a

explicitaccedilatildeo dos interesses poliacutetico-ideoloacutegicos dos sujeitos quanto agraves questotildees centrais

deste estudo riscos dos alimentos e regulaccedilatildeo

45

Concluiacutedos os discursos momento de siacutentese entre os dados empiacutericos e a teoria

estes foram integrados a uma anaacutelise socio-histoacuterica para encerrar o modelo teoacuterico

proposto por Thompson (2000) e esclarecer o objeto em anaacutelise em sua complexidade ou

seja realizar a sua reinterpretaccedilatildeo

Para representar de forma sinteacutetica a multiplicidade de discursos em torno do campo

semacircntico em questatildeo utilizou-se o modelo do Quadrado semioacutetico proposto por Greimas

(1970) e apresentado por Barros (2005) o qual consiste de uma representaccedilatildeo visual da

articulaccedilatildeo loacutegica das estruturas elementares extraiacutedas dos textos e que fundamentam o

percurso gerativo do discurso Quadrado semioacutetico constroacutei-se a partir da relaccedilatildeo entre

dois termos marcados pela oposiccedilatildeo ou diferenccedila e dos seus contraditoacuterios Estes quatro

termos situados em quatro posiccedilotildees distintas formam relaccedilotildees entre si de contrariedade

(eixo horizontal) complementariedade (eixo vertical) e de contradiccedilatildeo (cruzamentos)

(BARROS 2005)

46

2 ALIMENTOS E RISCOS Agrave SAUacuteDE

21 O comensal contemporacircneo da alimentaccedilatildeo ao produto alimentiacutecio

A alimentaccedilatildeo para os indiviacuteduos extrapola um simples ato de instinto de

sobrevivecircncia Ela condensa um jogo complexo de significaccedilotildees simboacutelicas e materiais

proacuteprias da natureza humana que articula simultaneamente trecircs condiccedilotildees responde agrave

necessidade bioloacutegica expressa comportamento cultural e representa interaccedilatildeo em

ambiente social Trata-se de um fenocircmeno que em si conjuga a reproduccedilatildeo bioloacutegica agrave

social dos grupos humanos realizando-se envolto por um repertoacuterio de representaccedilotildees

crenccedilas e haacutebitos que conforma o universo cultural (CONTRERAS GRACIA 2011)

Nesse contexto a alimentaccedilatildeo humana eacute o encontro da natureza e da cultura (MACIEL

2005) O ritual das escolhas haacutebitos e praacuteticas alimentares deriva de um saber construiacutedo

coletivamente acumulado e transmitido de geraccedilatildeo a geraccedilatildeo poreacutem natildeo completamente

inerte aos efeitos oriundos da dinacircmica social Essa particularidade cultural assumida pela

alimentaccedilatildeo que natildeo se desprende das origens e que se reproduz no transcurso da vida

social a converte em uma categoria histoacuterica (SANTOS 2005)

Assim atrelada ao indiviacuteduo ou aos grupos a tradiccedilatildeo alimentar se manteacutem para aleacutem

dos espaccedilos ou das transformaccedilotildees sociais ou seja perpassa a distacircncia fiacutesica ou temporal

relativa ao ambiente tiacutepico de sua circulaccedilatildeo natildeo obstante seja adaptaacutevel agraves novas formas

sabores e praacuteticas alimentares Esse mosaico cultural persistente constitui uma referecircncia

de alto valor simboacutelico que remete agrave origem e agrave memoacuteria gustativa e passa a compor a

identidade (PONS 2005)

Quanto agrave relaccedilatildeo identitaacuteria do alimento Pons (2005) afirma que ela comporta uma

dupla dimensatildeo biocultural tanto ldquo() como complexo gustativo compartilhado por um

grupo como um universo simboacutelico interiorizado que informa agravequeles que o compartilham os

47

limites entre a cultura e a natureza entre o que eacute proacuteprio e o que eacute distanterdquo Jaacute Fischler

(1988) ao tratar da identidade individual enfatiza o mecanismo de incorporaccedilatildeo que se

estabelece na relaccedilatildeo entre indiviacuteduo e o alimento o qual se realiza em duas esferas de

forma concomitante e sincronizada na esfera bioloacutegica quando o indiviacuteduo absorve o

alimento (nutrientes) e na esfera cultural quando ele eacute absorvido pelo alimento ou seja

incorporado de valores crenccedilas e representaccedilotildees de uma circulaccedilatildeo histoacuterica e simboacutelica

A tradiccedilatildeo alimentar natildeo eacute algo inato do indiviacuteduo a inculcaccedilatildeo se inicia ainda na

infacircncia a partir das experiecircncias obtidas com as sensaccedilotildees taacuteteis gustativas e olfativas

sobre o alimento consumido (CANESQUI GARCIA 2005) No entanto na era

contemporacircnea vaacuterios autores apontam que essa tradiccedilatildeo estaacute sendo abalada pelas

pressotildees comerciais e pelo ritmo da vida cotidiana (HAWKES 2002 CONTRERAS GRACIA

2011)

Sob uma perspectiva totalizadora a alimentaccedilatildeo eacute uma manifestaccedilatildeo bioloacutegica e

sociocultural O elemento bioloacutegico se circunscreve agrave nutriccedilatildeo ou seja aos requerimentos

nutricionais para o funcionamento ideal do organismo humano enquanto o elemento

sociocultural se evidencia nas escolhas alimentares as quais natildeo se sujeitam

exclusivamente pelas motivaccedilotildees econocircmicas apesar de serem fortemente determinadas

por elas (CONTRERAS GRACIA 2011) mas tambeacutem pela capacidade de representarem

significados sociais (CANESQUI GARCIA 2005) Isso eacute que possibilita a coexistecircncia de

distintos comportamentos alimentares nas diferentes sociedades

Merece ser ressaltado que a consolidaccedilatildeo desses comportamentos se processa em

circunstacircncias de tensotildees conflitos e pactos repercutindo da seguinte forma marcam as

semelhanccedilas e as diferenccedilas eacutetnicas e sociais classificam e hierarquizam as pessoas e os

grupos expressam concepccedilotildees de mundo e incorporam um grande poder de evocaccedilatildeo

simboacutelica (CONTRERAS GRACIA 2011)

A alimentaccedilatildeo assume um importante papel de marcador social que eacute facilmente

identificaacutevel Isso se revela pelo tipo quantidade esteacutetica forma de disposiccedilatildeo dos itens

48

alimentares e a maneira de consumi-los Esses aspectos constituem os traccedilos de distinccedilatildeo

entre os indiviacuteduos e os grupos Quando haacute remodelaccedilatildeo do estilo alimentar isto pode

significar uma estrateacutegia de aproximaccedilatildeo a niacuteveis superiores da escala social ou mesmo a

proacutepria ascensatildeo social como forma de se tornar idecircntico aos ldquooutrosrdquo do grupo

Ainda no alvorecer do seacuteculo XXI sob o ritmo acelerado da globalizaccedilatildeo a dicotomia

no campo do consumo alimentar das populaccedilotildees continua acirrada (FAO 2013) revelando

uma polarizaccedilatildeo entre aquelas que convivem com a abundacircncia e a diversidade alimentar e

outras que carecem de alimentos - em termos quantitativos e qualitativos - para o

atendimento de suas necessidades primaacuterias Poreacutem a maacute nutriccedilatildeo se instala nesses dois

polos expressando efeitos moacuterbidos opostos em virtude da maacute alimentaccedilatildeo ou da carecircncia

alimentar

No decorrer dos anos adicionam-se aos tradicionais problemas da falta de

distribuiccedilatildeo equacircnime dos alimentos os problemas relativos agrave qualidade em virtude dos

diferentes tipos de riscos agrave sauacutede que lhes satildeo imputados como as doenccedilas transmitidas

pelos alimentos e a obesidade e demais doenccedilas crocircnicas a ela correlacionadas Segundo

Contreras (2005) tal fato motivou uma redefiniccedilatildeo do conceito de seguranccedila alimentar

para se contrapor aos ditames alimentares que regem a loacutegica social dominante Agora este

passa a ser sustentado sob trecircs pilares acesso aos alimentos como um direito humano

garantia dos alimentos em termos quali-quantitativos e praacuteticas alimentares coerentes com

as tradiccedilotildees culturais e ambientalmente sustentaacuteveis (MALUF 2007)

Atento a esse conceito merece aqui se destacar alguns fatos sociais que se apresentam

como ameaccediladores do patrimocircnio imaterial que condensa as crenccedilas a culinaacuteria e os

haacutebitos de consumo constituiacutedo pela pluriculturalidade alimentar Como consequecircncia as

tradiccedilotildees culturais alimentares podem desestabilizar-se e inclusive extinguir-se no

decurso do tempo

Nos uacuteltimos anos vaacuterios artigos relatam as tendecircncias nos paiacuteses industrializados

dirigidas agrave homogeneizaccedilatildeo do consumo alimentar (CONTRERAS GRACIA 2011 GARCIA

49

2003) mudanccedilas draacutesticas do padratildeo de consumo e dos haacutebitos alimentares no mundo em

desenvolvimento (UUSITALLO PIETINEN PEKKA 2002) e aumento da incidecircncia mundial

de doenccedilas relacionadas agrave dieta (CHOPRA 2002 WHO 2003b) trazendo agrave tona uma nova

problemaacutetica no campo alimentar Isso surge em um cenaacuterio onde haacute uma urbanizaccedilatildeo

acelerada modernizaccedilatildeo tecnoloacutegica maior participaccedilatildeo da mulher no mercado de

trabalho concomitante ao aumento da concentraccedilatildeo e do poder das grandes corporaccedilotildees

que barateiam seus produtos e os integram ao mercado internacional Esse conjunto

articulado estaacute produzindo impactos na sauacutede global desta e das futuras geraccedilotildees

(UUSITALLO PIETINEN PEKKA 2002)

Conforme exposto eacute no centro dessas mudanccedilas soacutecio-poliacuteticas e econocircmicas que a

pluriculturalidade alimentar estaacute perdendo a sua solidez Bourdieu (2001) afirma que os

bens culturais na sociedade contemporacircnea neoliberal se encontram em perigo pela forccedila

motriz do mercado e a cultura alimentar se enquadra perfeitamente em sua anaacutelise O

referido autor ressalta que primeiro se deve desfazer da ilusatildeo de que as inovaccedilotildees

tecnoloacutegicas e os empreendimentos econocircmicos aumentam a quantidade e a qualidade dos

bens culturais oferecidos e a satisfaccedilatildeo do consumidor como advogam os defensores do

capital pois o que circula de fato eacute uma mercadoria com fins lucrativos e indiferente aos

laccedilos com a histoacuteria ou com a identidade de um grupo Segundo tambeacutem eacute necessaacuterio

romper com o mito de que a diferenciaccedilatildeo e a diversificaccedilatildeo extraordinaacuteria dos produtos se

opotildeem agrave uniformizaccedilatildeo da oferta tanto em escala nacional como internacional pois a

concorrecircncia natildeo diversifica - e sim homogeniza - em busca de produtos aceitaacuteveis para o

ldquopuacuteblico maacuteximordquo de todos os paiacuteses Para concluir o autor argumenta que eacute necessaacuterio

reforccedilar que a loacutegica do lucro sobretudo a do curto prazo eacute a estrita negaccedilatildeo da cultura

Diante da perspectiva da homogeneizaccedilatildeo cultural desencadeada pela globalizaccedilatildeo

impor obstaacuteculos contra a dissoluccedilatildeo da pluriculturidade alimentar entendida como o

entrecruzamento de praacuteticas simboacutelicas e culturais introjetadas pelos indiviacuteduos na esfera

da alimentaccedilatildeo pode repercutir positivamente tanto no campo gastronocircmico como nos

benefiacutecios agrave sauacutede Isso porque a existecircncia de uma variedade das preparaccedilotildees alimentiacutecias

50

compostas por alimentos saudaacuteveis permite alcanccedilar um equiliacutebrio nutricional na dieta e

promover a sauacutede

Indubitavelmente eacute a expansatildeo transnacional das corporaccedilotildees de alimentos com suas

muacuteltiplas estrateacutegias de sustentaccedilatildeo que leva agrave destruiccedilatildeo da base alimentar agrave perda da

biodiversidade e agrave inseguranccedila dos alimentos concorrendo assim para a destruiccedilatildeo da

cultura alimentar local (PHILLIPS 2006) Os elos firmados entre induacutestria-campo sob o

domiacutenio da primeira atrelando a garantia da compra do produto ao cumprimento restrito

das imposiccedilotildees teacutecnicas de produccedilatildeo tem desmantelado a produccedilatildeo agriacutecola de pequeno

porte fazendo-a perder a diversidade e a autonomia de cultivar os alimentos tradicionais

Isto porque o oligopoacutelio que governa o sistema alimentar mundial segundo Stuckler amp

Nestle (2012) dita o que se come e como se come

Desse modo o advento da pandemia da obesidade eacute um dos sinais das contradiccedilotildees

dessa conformaccedilatildeo empresarial global A evidente associaccedilatildeo entre dietas densamente

energeacuteticas com a obesidade e outras comorbidades possibilita identificar os estilos de

dietas ocidentalizadas como fatores de risco para este agravo (CHOPRA 2002 WHO

2003b) A partir daiacute surge a preocupaccedilatildeo com as bebidas carbonatadas e as comidas

raacutepidas que satildeo os motores das corporaccedilotildees globais americanas Tais produtos estatildeo se

tornando mais prevalentes na dieta global em grande parte devido agrave penetraccedilatildeo intensiva

das multinacionais nos paiacuteses inclusive dentro dos mercados emergentes dos grandes

centros urbanos dos paiacuteses de meacutedia e baixa renda (HAWKES 2002)

Em decorrecircncia da urbanizaccedilatildeo Gracia (2005) afirma que o cotidiano alimentar do

comensal contemporacircneo sofreu alteraccedilotildees substanciais as refeiccedilotildees passaram a ser

estruturadas pelo tempo socializadas apenas em condiccedilotildees de lazer substituiacutedas por

snacks em situaccedilotildees de intensa atividade laboral e quando realizadas no ambiente

domeacutestico satildeo compostas por produtos industrializados Forccedilados agrave racionalizar o tempo e

agrave lidar com as circunstacircncias desgastantes do trabalho (distacircncias horaacuterios transportes) a

realizaccedilatildeo de refeiccedilotildees extradomiciliares em restaurantes cafeacutes e bares inclusive com o

consumo de fast-foods constitui uma regra para muitos indiviacuteduos

51

Os produtos ultraprocessados destacam-se no universo dos gecircneros alimentiacutecios

industrializados natildeo saudaacuteveis Satildeo produtos derivados de ingredientes industrializados

constituiacutedos de oacuteleos gorduras amidos e accediluacutecares aleacutem de uma associaccedilatildeo de aditivos para

tornaacute-los palataacuteveis (MONTEIRO 2009 MONTEIRO et al 2013) Assim forma-se uma

mistura que mimetiza o sabor e o olor do alimento permitindo ao consumidor reconhececirc-la

como um produto comestiacutevel Produtos dessa natureza com composiccedilatildeo nutricional

desbalanceada rica em calorias e pobre em nutrientes estrateacutegicos e altamente

estimulantes do consumo satildeo os que acarretam efeitos negativos agrave sauacutede Na visatildeo de

Monteiro amp Cannon (2012) esses produtos satildeo tatildeo prejudiciais agrave sauacutede como o satildeo o

cigarro e o aacutelcool a despeito de suas particularidades

Com o surgimento do fast-food se ofertam comidas de consumo raacutepido em

embalagens praacuteticas e em geral desbalanceadas em termos nutricionais poreacutem

condizentes com o ritmo e o tempo restritos que satildeo impostos agraves refeiccedilotildees Eacute o tipo de

alimento preferido pelos adolescentes distribuiacutedo por grandes redes comerciais inclusive

transnacionais que se utilizam de estrateacutegias de marketing agressivas - associando o seu

consumo a uma imagem de elevaccedilatildeo do status social e de um estilo de vida moderno - para

criar demandas e consolidar mudanccedilas de haacutebitos alimentares (HAWKES 2002)

Garcia (2003) denomina esse contexto de ldquocomensalidade contemporacircneardquo

especialmente pela avaliaccedilatildeo de escassez de tempo para o preparo e consumo de alimentos

e a oferta abundante e diversificada de itens alimentares de preparaccedilatildeo raacutepida praacutetica Isso

eacute o que estaacute moldando os comportamentos alimentares dos paiacuteses industrializados

(CONTRERAS 2005) e dos emergentes (HAWKES 2002) de forma bastante acelerada

graccedilas agraves reforccediladas estrateacutegias de publicidade e marketing das empresas de alimentos que

ofuscam as referecircncias culturais

Para que o consumidor estabeleccedila laccedilos de pertencimento com o alimento

industrializado haacute que se preencher o ldquovaziordquo inerente ao produto artificializado e fazecirc-lo

se aproximar dos elementos comestiacuteveis da natureza Poreacutem cada vez mais a tecnologia

torna este produto menos identificaacutevel pelos oacutergatildeos dos sentidos devido agraves caracteriacutesticas

52

organoleacutepticas modificadas ao invoacutelucro que o conteacutem ficando reduzido agrave aparecircncia e agrave

representaccedilatildeo apesar do empenho das induacutestrias em mascaraacute-lo para que se aproxime do

alimento natural Para FISCHLER (1998) a falta de conhecimento do consumidor moderno

sobre o modo de produccedilatildeo a origem e a histoacuteria do alimento cria uma situaccedilatildeo de

desconforto dominada pela incerteza desconfianccedila e ansiedade

No entanto as criacuteticas atribuiacutedas ao produto alimentiacutecio industrializado extrapolam

as suas interferecircncias nas praacuteticas e nas representaccedilotildees alimentares tradicionais Sabe-se

que a introduccedilatildeo de produtos alimentiacutecios na rotina alimentar dos indiviacuteduos natildeo eacute

resultado de escolhas estritamente racionais mas influenciadas pelo contexto social

dinacircmico da vida cotidiana que condiciona essas escolhas (DELORMIER FROHLICH

POTVIN 2009) O cerne do problema eacute que haacute um conjunto especial de produto alimentiacutecio

amplamente ofertado e muito consumido pela populaccedilatildeo mundial completamente

artificializado intensamente divulgado envolvido em uma seacuterie de malefiacutecios agrave sauacutede de

custo muito reduzido composiccedilatildeo nutricional desbalanceada com tracircnsito comercial

desprovido de barreiras regulamentares e de alta rentabilidade para as empresas

transnacionais Produtos estes de alto risco para a sauacutede global frente ao seu

envolvimento com a pandemia da obesidade e DCNT associadas (WHO 2002a) Satildeo os

chamados produtos alimentiacutecios natildeo saudaacuteveis (WHO 2003b) designaccedilatildeo esta que seraacute

utilizada ao longo deste trabalho cujos atributos seratildeo explorados nos capiacutetulos

posteriores

A alimentaccedilatildeo eacute capaz de produzir muacuteltiplos efeitos na vida dos indiviacuteduos e da

coletividade aproximando-os ou distanciando-os dos traccedilos culturais do perfil de sauacutede e

do equiliacutebrio psicossocial A globalizaccedilatildeo do mercado de alimentos libera as barreiras para

permitir o livre tracircnsito de seus produtos e desrespeita a diversidade da cultura alimentar

dos grupos populacionais Ela eacute ainda capaz de eliminar qualquer obstaacuteculo que contrarie o

seu propoacutesito de ldquomassificaccedilatildeo do consumordquo de racionalizaccedilatildeo do processo produtivo e de

dissimulaccedilatildeo das diferenccedilas sociais Enfim ela age removendo qualquer entrave agrave loacutegica

desse modelo econocircmico para incrementar seus lucros

53

Assim o caminho eacute revitalizar os estilos alimentares locais inclusive em espaccedilos de

consumo estrateacutegicos (restaurantes comunitaacuterios cantinas escolares creches entre

outros) como forma de resgatar o valor simboacutelico da alimentaccedilatildeo e diminuir a

possibilidade de dispersatildeo de histoacuterias e culturas assim como o risco de doenccedilas em

decorrecircncia de uma praacutetica de mercado predadora Qualquer incentivo a mudanccedilas que

permitam o retorno a uma dieta equilibrada mesclada com alimentos naturais saudaacuteveis e

culturalmente aceitaacuteveis realizada em ambiente de compartilhamento eacute vaacutelido para

reconquistar esse valor cultural-alimentar associado agrave sauacutede e portanto agrave melhoria da

qualidade de vida

22 O panorama diversificado dos riscos dos alimentos

A dinacircmica social que impulsiona as transformaccedilotildees no sistema de produccedilatildeo e

comercializaccedilatildeo de alimentos causa inuacutemeras repercussotildees a despeito de aumentar a

disponibilidade de alimentos (WHO 2000) Entre essas repercussotildees estatildeo a manutenccedilatildeo

de elevadas taxas de pobreza em certas regiotildees do planeta (FAO 2013a) modificaccedilatildeo no

estilo de vida e no cotidiano das praacuteticas alimentares das populaccedilotildees e intensificaccedilatildeo e

diversificaccedilatildeo dos riscos dos alimentos (WHO 2003b) Fatos esses que desestabilizam a

condiccedilatildeo de sauacutede individual ou coletiva ao longo das deacutecadas Os efeitos adversos

decorrem das caracteriacutesticas dos alimentos e ou da intensidade do seu consumo aferidos

em termos de quantidade de qualidade e da conjunccedilatildeo de ambos Com base nesses

paracircmetros eacute possiacutevel caracterizar sinteticamente trecircs grandes grupos de riscos que

afetam a sauacutede da coletividade fomedesnutriccedilatildeo doenccedilas transmitidas por alimentos e

obesidadedoenccedilas crocircnicas natildeo transmissiacuteveis ndash DCNT

No que tange ao risco da fomedesnutriccedilatildeo constata-se que eacute um fenocircmeno social que

acompanha a histoacuteria da humanidade praticamente circunscrito aos grupos socialmente

excluiacutedos pelo modelo econocircmico e que habitam nas diferentes regiotildees do mundo Esse

problema natildeo reside na incapacidade da produccedilatildeo mundial de alimentos de abastecer a

54

populaccedilatildeo planetaacuteria (FAO 2011a) mas no proacuteprio sistema global de produccedilatildeo e de

distribuiccedilatildeo de alimentos que natildeo estaacute comprometido para satisfazer as necessidades

nutricionais baacutesicas de todos

Segundo as estimativas da FAO cerca de 925 milhotildees de pessoas do planeta vivem em

situaccedilatildeo de inseguranccedila alimentar concentrando-se na Aacutefrica subsaariana Aacutesia e Paciacutefico

regiotildees profundamente afetadas pela crise econocircmica e pela crise dos alimentos do biecircnio

20072008 (FAO 2010) A escassez de alimentos decorrente dessa crise manteve os

estoques insuficientes para atender agrave demanda de alimentos de toda populaccedilatildeo cujo

reflexo foi a permanecircncia praticamente estaacutevel do contingente de subnutridos na Aacutesia

Poreacutem na Aacutefrica houve o aumentou face a sua condiccedilatildeo de dependecircncia das importaccedilotildees

indisponibilidade de estoque de alimentos suficientes e de recursos orccedilamentaacuterios para

proteger adequadamente a seguranccedila alimentar dos mais vulneraacuteveis (FAO 2011b)

Quanto agrave desnutriccedilatildeo infantil o recente panorama global traccedilado pela Organizaccedilatildeo

Save the Children Fund (2012) revela que 90 das crianccedilas desnutridas do mundo se

concentram em 36 paiacuteses estima-se que 170 milhotildees delas sofrem de desnutriccedilatildeo crocircnica e

mais de 26 milhotildees morrem por ano devido a esta doenccedila A persistecircncia da fome e da

desnutriccedilatildeo resulta do acesso inadequado aos alimentos por falta de renda pela condiccedilatildeo

de pobreza dos indiviacuteduos socialmente excluiacutedos e economicamente marginalizados (FAO

2012) sendo reflexo das condiccedilotildees estruturais da sociedade Apesar desse cenaacuterio

desolador no transcurso das deacutecadas de 60 a 90 foi registrada uma queda de 10 no total

de pessoas em paiacuteses em desenvolvimento que tecircm uma dieta alimentar diaacuteria inferior a

2100 calorias per capita (SEIPEL 1999) embora vaacuterias centenas de milhotildees de pessoas no

mundo ainda continuem com a sua sobrevivecircncia ameaccedilada

No Brasil os resultados comparativos entre as pesquisas nacionais10 realizadas entre

as deacutecadas de 70 a 90 demonstraram que houve um decliacutenio de 72 na prevalecircncia

desnutriccedilatildeo infantil (BATISTA FILHO amp RISSIN 2003) Entretanto as poliacuteticas sociais de

seguranccedila alimentar e nutricional implementadas no iniacutecio deste milecircnio foram

10 No Brasil foram realizadas neste periacuteodo trecircs pesquisas de abrangecircncia nacional O Estudo Nacional de Despesas Familiares-ENDEF nos anos de 197475 a Pesquisa Nacional de Sauacutede e Nutriccedilatildeo ndash PNSN em 1989 e a Pesquisa Nacional de Demografia e Sauacutede ndashPNDS nos anos de 199596

55

fundamentais para a reduccedilatildeo da pobreza e simultaneamente para a melhoria do estado

nutricional uma vez que no periacuteodo de 2003 a 2009 foram retiradas da pobreza acima de

20 milhotildees de pessoas (DEL GROSSI 2010) Efeitos que se refletem nas baixas prevalecircncias

de desnutriccedilatildeo crocircnica (deacuteficit de altura) em menores de 5 anos de idade cujos valores

alcanccedilaram 63 e 57 respectivamente para o sexo masculino e feminino (BRASIL

IBGE 2010) Com isso essa doenccedila deixa de ser considerada no Brasil como um problema

de sauacutede puacuteblica conforme classificaccedilatildeo da OMS11 (WHO 2013a)

No primeiro grupo de riscos da era contemporacircnea situam-se as doenccedilas

transmitidas por alimentos - DTA12 cuja anaacutelise se restringe agravequelas relacionadas aos

produtos alimentiacutecios e agraves refeiccedilotildees extradomiciliares que correspondem agraves novas praacuteticas

alimentares adotadas em um contexto de urbanizaccedilatildeo Trata-se entatildeo de mapear os

distintos riscos dos veiacuteculos alimentares na esfera local e internacional e os impactos agrave

sauacutede

Em 1984 a OMS considerou as DTA como um dos problemas mais amplos de sauacutede

puacuteblica no mundo contemporacircneo doenccedilas essas responsaacuteveis por causar impactos sociais

e econocircmicos devido agraves consequecircncias em termos de doenccedilas oacutebitos e ou incapacidades

pela condenaccedilatildeo rejeiccedilatildeo e perda de produtos afetando o mercado internacional e pela

reduccedilatildeo das atividades de turismo (WHO 1984) As preocupaccedilotildees com a seguranccedila do

alimento consistem em evitar a contaminaccedilatildeo bioloacutegica (microrganismos parasitos) fiacutesica

e quiacutemica (resiacuteduos de aditivos pesticidas biotoxinas) mediante o controle dos pontos

criacuteticos de toda cadeia produtiva que pode ser feito com a qualificaccedilatildeo teacutecnica aplicaccedilatildeo de

meacutetodos de controle inspeccedilotildees sanitaacuterias regulares educaccedilatildeo alimentar entre outras

medidas

11 A OMS considera a desnutriccedilatildeo como um problema de sauacutede puacuteblica quando ela atinge 20 ou mais da populaccedilatildeo 12 As DTA incluem as doenccedilas diarreicas causadas pela contaminaccedilatildeo dos alimentos proporcionada pelas condiccedilotildees insalubres de vida (moradia desprovida de aacutegua potaacutevel esgotamento sanitaacuterio equipamento de frio etc) associadas agraves informaccedilotildees limitadas sobre higiene Em inglecircs essas doenccedilas satildeo designadas como Foodborne disease definidas como doenccedilas causadas pela ingestatildeo de alimentos contaminados por microrganismos patogecircnicos contaminantes quiacutemicos e biotoxinas (WHO 2007)

56

Transcorridos quase 40 anos as mudanccedilas climaacuteticas aparecem natildeo apenas com o

potencial de diminuir os suprimentos alimentares mas tambeacutem de aumentar a

contaminaccedilatildeo toacutexica e microbiana dos alimentos (HALL DrsquoSOUZA amp KIRK 2002)

Paralelamente acelera-se o aprimoramento das tecnologias de produccedilatildeo e fabricaccedilatildeo de

alimentos destinadas a criar e diversificar insumos e produtos incrementar a rentabilidade

agropecuaacuteria expandir a rede de distribuiccedilatildeo de produtos aleacutem de outros benefiacutecios

econocircmicos com vistas a elevar a produtividade ampliar os negoacutecios e os ganhos de capital

das empresas e dos seus conglomerados

Nesse contexto distintos agentes causais emergiram inclusive modalidades

inusitadas provocando doenccedilas com sintomatologia grave e rara como foi o caso dos

priacuteons responsaacuteveis pela Encefalopatia Espongiforme Bovina-BSE (Doenccedila da Vaca Louca)

doenccedila neuro-degenerativa fatal diagnosticada em 1996 no Reino Unido (WHO 1999)

onde foram registrados 39 casos Ainda em 1994 um agente bacteriano jaacute conhecido

converteu-se em um novo patoacutegeno emergente E Coli O157H7 que provocou surto nos

Estados Unidos (ARMSTRONG HOLLINGSWORTH amp GLENN MORRIS 1996) e mais tarde

registrou-se um outro episoacutedio de surto marcante envolvendo o hambuacuterguer

indevidamente cozido (KING et al 2009)

Segundo Weiss amp McMichael (2004) a multiplicidade de efeitos da globalizaccedilatildeo como

o processo de urbanizaccedilatildeo acentuada crescimento de aacutereas residenciais perifeacutericas densas

e precaacuterias aumento do volume do comeacutercio mudanccedila de haacutebitos de consumo invasatildeo de

ambientes naturais para exploraccedilatildeo agropecuaacuteria mudanccedilas climaacuteticas e desenvolvimento

tecnoloacutegico massivo cria um cenaacuterio que propicia novos contatos da fauna silvestre com os

humanos e facilidades de infecccedilatildeo cruzada entre as espeacutecies desencadeando risco de

disseminaccedilatildeo de doenccedilas infecciosas emergentes

O ritmo intenso do comeacutercio internacional de alimentos nem sempre resulta em

benefiacutecios agrave coletividade pois eleva o risco de transmissatildeo de doenccedilas infecciosas cruzando

fronteiras uma vez que o alimento reuacutene simultaneamente duas importantes

caracteriacutesticas ser a principal commodity comercial e excelente veiacuteculo de transmissatildeo de

doenccedilas (KAumlFERSTEIN MOTARJEMI amp BETTCHER 1997) Assim surtos transcontinentais

57

envolvendo produtos semiprocessados e processados satildeo frequentemente registrados

(TAUXE 1996 HALL DrsquoSOUZA amp KIRK 2002) Produtos como amendoins importados e

contaminados com salmonela se encarregam de propagar surtos em quatro paiacuteses de trecircs

continentes distintos desencadeando alerta internacional (KIRK et al 2004) Surto de

hepatite A devido a morangos congelados contaminados decorre de produccedilatildeo

compartilhada entre dois paiacuteses (HUTIN et al 1999) Novos alimentos agora comeccedilam a ser

implicados em surtos como brotos de sementes que satildeo incorporados aos haacutebitos

alimentares (TAORMINA BEUCHAT amp SLUTSKER 1999)

Nesse contexto os alimentos jaacute provaram que podem ser objetos potenciais de riscos

natildeo apenas por albergar microrganismos ou partiacuteculas patogecircnicas e carrear

contaminantes quiacutemicos como poluentes e pesticidas mas pelas alteraccedilotildees intriacutensecas

geradas pelas novas tecnologias que deram origem aos alimentos geneticamente

modificados ou que acarretam resistecircncia antimicrobiana nos agentes bioloacutegicos

(SCALLAN 2007)

Quanto ao desenvolvimento industrial certas atividades econocircmicas geram os

poluentes orgacircnicos persistentes - POP que incluem muitos pesticidas organoclorados

quiacutemicos industriais e subprodutos de certos processos industriais aleacutem de resiacuteduos de

incineraccedilatildeo Satildeo os bifenil policlorados dioxinas e furanos - substacircncias altamente

prejudiciais a sauacutede que podem persistir no solo nos sedimentos e nos depoacutesitos desses

resiacuteduos por deacutecadas e ateacute seacuteculos bem como podem ser carreadas a longas distacircncias

pela corrente aeacuterea e aquaacutetica global Essas fontes de poluentes as histoacutericas e as atuais

contaminam a cadeia alimentar animal e humana raccedilotildees de animais ovos frangos peixes

frutos do mar conforme tem sido documentado em certos paiacuteses europeus (WHO 2014)

Dessa forma os alimentos satildeo a principal fonte de exposiccedilatildeo humana a esses contaminantes

(WEBER et al 2008)

Estudo sobre a dieta constituiacuteda da cesta baacutesica americana composta por alimentos

frescos e processados constatou que os resiacuteduos de POP estavam presentes em 10 das

amostras e que ainda continham resiacuteduos de dieldrin Aleacutem disso resiacuteduos de DDT

(diclorodifeniltricloroetano) e de seus metaboacutelitos estavam presentes em mais de 20 das

58

amostras testadas nos anos de 1998 e 1999 ambos os inseticidas proibidos desde o iniacutecio

da deacutecada de 70 (SCHAFER KEGLEY 2002) Segundo o relatoacuterio teacutecnico da OMS (2003a)

esse grupo de substacircncias pode ocasionar efeitos graves como cacircncer alteraccedilatildeo da funccedilatildeo

imunoloacutegica disfunccedilatildeo reprodutiva alteraccedilotildees neuroloacutegicas e no desenvolvimento fiacutesico

No que se refere aos alimentos geneticamente modificados alguns estudos concluem

que embora essa tecnologia aplicada aos alimentos amplie a capacidade de produccedilatildeo esta

apresenta riscos em potencial que requerem investigaccedilotildees adicionais para confirmar a sua

seguranccedila sanitaacuteria (BAKSHI 2003 COSTA et al 2011) Quantos aos efeitos agrave sauacutede Bakshi

(2003) destaca as alergias alimentares e outros efeitos devido agrave exposiccedilatildeo agraves novas

proteiacutenas introduzidas nesses alimentos e resistecircncia antimicrobiana devido agrave

recombinaccedilatildeo de genes desse alimento com os das bacteacuterias patogecircnicas seja no ambiente

ou no trato intestinal do comensal Esses foram alguns dos motivos que compuseram o

arsenal de argumentos para a rejeiccedilatildeo do milho BT Novartis pela Europa

A resistecircncia bacteriana em patoacutegenos presentes nos alimentos eacute outra preocupaccedilatildeo

internacional Em funccedilatildeo disso o Codex Alimentarius (FAO WHO 2005) aprovou um coacutedigo

de praacuteticas com o objetivo de minimizar os efeitos adversos agrave sauacutede puacuteblica resultante do

uso de agentes microbianos nos alimentos produzidos a partir de animais No Marrocos a

anaacutelise de 11516 amostras distribuiacutedas entre carne bovina frango aacutegua e frutos do mar

pimenta entre outros revelou que 105 (091) delas foram positivas para Salmonella e 25

delas exibiram resistecircncia a no miacutenimo um antimicrobiano testado (BOUCHRIF et al

2009)

Embora consumir frutas e hortaliccedilas constitua uma opccedilatildeo valorizada por ser um tipo

de consumo saudaacutevel tais alimentos natildeo estatildeo isentos de riscos No Brasil os resultados

analiacuteticos do total de 2488 amostras de frutas e legumes analisadas no ano de 2010

revelaram que em 35 delas havia a presenccedila de resiacuteduos devido agrave natildeo observacircncia dos

prazos de carecircncia especificados para o correto uso do pesticida 28 apresentaram

resiacuteduos de pesticidas natildeo autorizados ou se autorizados ultrapassaram os limites

maacuteximos permitidos E ainda do total de 18 alimentos amostrados cinco deles - pimentatildeo

pepino morango cenoura e alface - apresentaram condenaccedilatildeo igual ou superior a 50 do

59

total analisado da categoria (BRASIL Anvisa 2011) Resultados que sugerem uma

exposiccedilatildeo da populaccedilatildeo a riscos diversos e complicaccedilotildees persistentes considerando o tipo

de agente em questatildeo (WHO 2002b)

Esse cenaacuterio da atualidade permeado de riscos dos alimentos provenientes de

agentes causais extriacutensecos tradicionais e inusitados produzindo efeitos moacuterbidos

diversificados agudos e crocircnicos parece que tende a perdurar e a amplificar-se no decorrer

dos anos pois satildeo reflexos dos antagonismos do modelo econocircmico global Soma-se ainda

nas uacuteltimas deacutecadas do seacuteculo XX a epidemia global da obesidade a qual tem uma relaccedilatildeo

direta com os alimentos se convertendo na atualidade em uma importante ameaccedila agrave sauacutede

puacuteblica devido agraves comorbidades implicadas (WHO 2000 VISSCHER SEIDELLL 2001)

A obesidade caracteriza-se por uma doenccedila crocircnica com caraacuteter amplamente

preventivo (WHO 2004a) ocasionada tanto pelo estilo de vida sedentaacuterio como pelo

consumo de dietas natildeo saudaacuteveis densamente energeacuteticas que juntos conformam um

ambiente altamente ldquoobesogecircnicordquo desequilibrando o balanccedilo energeacutetico dos indiviacuteduos e

contribuindo para o ganho excessivo de peso (PRENTICE 2005 WHO 2000 PINHEIROS

FREITAS CORSO 2004 CABALLERO 2007)

Destarte firma-se a ligaccedilatildeo entre a dieta alimentar e a etiologia da obesidade assim

como das outras doenccedilas crocircnicas natildeo-transmissiacuteveis (CHOPRA 2002) De fato satildeo tipos

especiais de alimentos industrializados jaacute definidos anteriormente que ao participarem

sistematicamente da dieta habitual contribuem para os distuacuterbios na sauacutede (WHO 2004a)

Com isso configura-se o segundo grupo de riscos dos alimentos da atualidade - que

eacute o foco de atenccedilatildeo deste trabalho - no qual um importante fator causal estaacute

intrinsecamente ligado agrave composiccedilatildeo nutricional dos produtos alimentiacutecios Riscos que natildeo

derivam da introduccedilatildeo de um agente bioloacutegico quiacutemico ou fiacutesico que eacute carreado do exterior

para o produto alimentiacutecio mas que eacute intriacutenseco agrave sua proacutepria foacutermula e identidade Riscos

que desafiam este novo seacuteculo porque despertam tensotildees entre a liberdade dos agentes

econocircmicos transnacionais de criar produtos alimentiacutecios lucrativos e a necessidade de

compromisso com a preservaccedilatildeo da sauacutede da sociedade

60

Trata-se de produtos derivados de um mercado global de alimentos que desenvolveu

artifiacutecios para atender um grande puacuteblico das metroacutepoles urbanas com custos de produccedilatildeo

reduzidos por meio do uso de ingredientes pouco nobres na composiccedilatildeo dos alimentos

como gorduras e accediluacutecares tornando-os alimentos com alta densidade energeacutetica e

nutricionalmente pobres (POPKIN GORDON-LARSEN 2004 MONTEIRO 2009 UUSITALO

PIETIENEN PUSKA 2002) Tais produtos natildeo saudaacuteveis estatildeo envolvidos em um aparato

publicitaacuterio que ocupa os diferentes espaccedilos da vida cotidiana para estimular os indiviacuteduos

a criarem interesse por esse tipo de consumo alimentar (HARRIS et al 2009)

Enfim a economia de alimentos dirigida pela globalizaccedilatildeo dissemina efeitos variados

e contraditoacuterios que repercutem diretamente na sociedade Tecircm benefiacutecios por um lado

trazidos pelo aumento da disponibilidade de alimentos e da expansatildeo da sua variedade

(WHO 2002) e malefiacutecios por outro como a comercializaccedilatildeo de produtos natildeo saudaacuteveis e

natildeo seguros (ROBERTSON 2001 FAO 2013b) Esse conjunto de caracteriacutesticas amplia e

diversifica os riscos agrave sauacutede seja pela perda crescente da qualidade nutricional (WHO

2004a 2003b) ou seja pelo comprometimento da qualidade sanitaacuteria (WHO 2006) ou

ainda simultaneamente por essas duas dimensotildees com manifestaccedilotildees em niacutevel local e

global

Assim urgem medidas locais e internacionais em direccedilatildeo a uma abordagem integral e

dinacircmica dos riscos dos alimentos que sejam capazes de incorporar os aspectos sanitaacuterios e

nutricionais nas medidas de gestatildeo da qualidade promover a articulaccedilatildeo intersetorial das

instacircncias que tecircm interface com os alimentos e com a sauacutede e mobilizar outras partes

interessadas ndash a sociedade e o mercado ndash na perspectiva de alteraccedilatildeo do quadro

epidemioloacutegico atual

61

23 Riscos agrave sauacutede de um conceito matemaacutetico a uma construccedilatildeo sociopoliacutetica e

cultural

A noccedilatildeo de risco foi comumente empregada nos seacuteculos XVI e XVII para lidar com as

desventuras da natureza durante as expediccedilotildees mariacutetimas de exploraccedilatildeo movidas pelos

povos ocidentais (GIDDENS 2010) Era preciso prever os riscos mesmo que aferidos com

base em referecircncias restritas e aqueacutem do ldquomarrdquo do desconhecido para permitir ponderar

as vantagens e as desvantagens e tomar as decisotildees quanto agrave faccedilanha Desde essa eacutepoca

analisar riscos envolve incertezas caacutelculos anaacutelises e posicionamentos

Agora ldquoriscordquo tem sido utilizado em diferentes campos do conhecimento para

predizer tanto os eventos naturais como aqueles socialmente criados Com a sua aplicaccedilatildeo

as ideias de espaccedilo e tempo agregaram-se a de incerteza e passaram a compor a noccedilatildeo de

risco (GIDDENS 2010) A anaacutelise de um dado fenocircmeno de ldquoriscordquo implica caacutelculos

probabiliacutesticos feitos a partir da combinaccedilatildeo de um conjunto de fatores que simplificam a

complexa realidade onde regularmente este ocorre mantendo-se sempre ofuscados pelas

incertezas

De fato o risco natildeo se constitui entidade por si soacute a sua existecircncia depende da

caracterizaccedilatildeo do perigo ou do evento indesejado (EWALD 1991) Assim risco e perigo se

inter-relacionam e ao mesmo tempo se diferenciam O primeiro eacute uma ameaccedila objetiva

enquanto o segundo eacute o proacuteprio evento ou a presenccedila do agente causal desencadeador do

evento Poreacutem essa distinccedilatildeo se anula completamente na ausecircncia de alternativas ou de

possibilidades de atuaccedilatildeo livres de risco e nesse caso o risco eacute o perigo (LUHMANN1993)

Na sociedade contemporacircnea as transformaccedilotildees teacutecnico-industriais fomentadas pela

articulaccedilatildeo entre ciecircncia e tecnologia tecircm impulsionado a atualizaccedilatildeo e a reformulaccedilatildeo

acelerada de bens produtos e serviccedilos para atender a demanda induzida pelo mercado de

consumo e consequentemente para ampliar o capital (BAUMAN 1999 BECK 2002)

Impera um tipo de racionalidade econocircmica que se concentra unilateralmente no

62

incremento da produtividade e dos lucros e negligencia os riscos a ela vinculados (BECK

2002)

Eacute nesse contexto de desenvolvimento capitalista que novas modalidades de riscos

sociais eclodem como efeito reflexivo do processo tecnoloacutegico que se intensificam e se

diversificam em niacutevel individual e coletivo (GIDDENS 1991 BECK 2002) Segundo

Giddens (1991) essa reflexividade tecnoloacutegica deve-se agrave incapacidade de se controlar o

conjunto complexo de fatores envolvidos na realidade concreta quando da aplicaccedilatildeo

praacutetica do conhecimento cientiacutefico e das inovaccedilotildees tecnoloacutegicas Nessas circunstacircncias os

riscos satildeo aqueles fatores que surgem de forma inesperada ou melhor os desvios da

norma

Eacute importante salientar que esses desvios que escapam do controle natildeo podem ser

reportados como limitaccedilatildeo do conhecimento cientiacutefico pois satildeo os riscos condizentes com

a natureza intriacutenseca do proacuteprio saber (NARDOCCI 2002) Segundo a autora a verdade eacute

que o saber sempre eacute aproximado quando se explora um dado objeto em uma realidade

social dinacircmica e complexa

Entretanto essa instabilidade das descobertas cientiacuteficas que progridem sempre em

situaccedilotildees de incertezas em especial quando se trata de riscos revelando o caraacuteter mutaacutevel

da ciecircncia foi o que deu respaldo ao surgimento do Princiacutepio de Precauccedilatildeo Tal

instrumento se fundamenta na adoccedilatildeo de medidas de proteccedilatildeo contra os riscos mesmo que

natildeo haja dados cientiacuteficos seguros sobre eles (GIDDENS 2010) Com isso na ausecircncia da

explicaccedilatildeo cientiacutefica que decirc suporte agrave decisatildeo e agraves consequecircncias dos riscos imputados

ficam expliacutecitos os significados poliacuteticos que eles assumem (CARAPINHEIRO 2002)

delineados pelas vantagens e benefiacutecios atribuiacutedos para quem os produziu

Nesse sentido o risco passa a ser abordado sob um caraacuteter ambiacuteguo (BECK 2002

GIDDENS 2010) de representar por um lado a ousadia o desafio e o dinamismo

econocircmico da sociedade na busca pela produtividade e progresso e por outro os efeitos

63

dos impulsos tecnoloacutegicos que se concretizam sob a forma de prejuiacutezos danos e ameaccedilas

no sentido social e material

Contudo sob a oacutetica da doutrina neoliberal dominante os riscos satildeo elementos

constituintes inerentes agrave vida A norma eacute a concorrecircncia generalizada e o comportamento

esperado das empresas e dos indiviacuteduos eacute a superaccedilatildeo a qual depende da capacidade de

remover os obstaacuteculos dentro das possibilidades adotando certas precauccedilotildees Assim

descarta-se qualquer possibilidade de alegar-se a imparcialidade da ciecircncia e da teacutecnica

(BODSTEIN 2000) pois ambas satildeo devidamente sustentadas por bases poliacutetico-ideoloacutegicas

soacutelidas Em complementaccedilatildeo a isso reforccedila-se que os riscos pressupotildeem no outro extremo

benefiacutecios entendidos como vantagens ou lucros extraiacutedos da atividade econocircmica

(NARDOCCI 2002) apesar dos possiacuteveis efeitos adversos agrave sauacutede ou ao ambiente advindos

dessa atividade

Para Luhmann (1993) ldquoriscordquo e ldquoperigordquo satildeo atributos da regularidade precaacuteria da

vida em sociedade e emergem prioritariamente da atividade humana A sua presenccedila

denota possibilidades de falhas fracassos ou incapacidade de eliminaccedilatildeo dos agentes

causais que podem ter como desfecho doenccedilas e mortes Isso aponta a natureza

conflituosa dos riscos ora eacute algo que necessita de um controle constante e ora eacute algo cuja

aceitaccedilatildeo manteacutem o dinamismo da economia e da sociedade Como os riscos carregam

consigo instabilidade e incerteza impondo a necessidade de se fazer julgamentos e

escolhas ou seja de se tomar decisotildees poliacuteticas (NARDOCCI 2002) eles transformam-se

em uma construccedilatildeo sociocultural (CARAPINHEIRO 2002)

Tais premissas influenciaram a elaboraccedilatildeo dos conceitos de risco e perigo

estabelecidos pela FAO amp OMS (FAO OMS 2005) e que satildeo aplicados no acircmbito do controle

sanitaacuterio de alimentos Assim risco eacute a probabilidade de ocorrecircncia de um efeito nocivo agrave

sauacutede como consequecircncia da presenccedila de um ou mais perigos nos alimentos perigo eacute a

presenccedila do agente causal no alimento responsaacutevel por esse efeito A partir desses

conceitos duas consideraccedilotildees podem ser extraiacutedas primeiro essa concepccedilatildeo trata de

maneira reducionista o fenocircmeno na qual o ldquosocialrdquo se retira do cenaacuterio para que as

64

ciecircncias bioloacutegicas busquem o amparo do saber da matemaacutetica colocando esse saber como

central na construccedilatildeo do conceito e segundo a complexa e dinacircmica realidade

racionalizada em nuacutemeros cria uma imagem de que eacute possiacutevel controlar o todo

imprevisiacutevel Carapinheiro (2002) informa que eacute essa pretensa neutralidade do termo

ldquoriscordquo apoiada em caacutelculos probabiliacutesticos e sem a menccedilatildeo do caraacuteter social presente em

sua formaccedilatildeo eacute que o faz ter preferecircncia de uso em lugar do termo ldquoperigordquo

Assim quando o aparato teacutecnico-cientiacutefico eacute aplicado sobre os alimentos e os

converte em objetos potenciais de risco dois efeitos podem surgir na esfera do controle

sanitaacuterio dos alimentos o corrente reconhecido tanto sob as oacuteticas internacional e

nacional que eacute o risco dos alimentos atribuiacutedo preponderantemente aos agentes

bioloacutegicos quiacutemicos ou fiacutesicos dos alimentos (FAO OMS 2005) em funccedilatildeo dos surtos

epidecircmicos e intoxicaccedilotildees e dos impactos negativos agrave sauacutede e ao comeacutercio (KATZ et al

1999 KAumlFERSTEIN et al 1997) devido a alimentos contaminados (WHO 2006) E o

emergente que se vincula agrave natureza intriacutenseca da foacutermula do produto alimentiacutecio que

resulta na presenccedila excessiva de certos componentes (accediluacutecares gorduras aditivos e sal)

quando se evidencia uma qualidade nutricional desbalanceada estando associado agrave

pandemia da obesidade e agraves outras DCNT (MONTEIRO 2010 WHO 2004a DREWNOWSKI

2009 POPKIN 2001)

Dessa forma os crescentes e diferentes riscos surgidos com as inovaccedilotildees tecnoloacutegicas

- e a complexidade para identificaacute-los - constituem o desafio da modernidade natildeo somente

pelos prejuiacutezos econocircmicos e sociais causados agrave sociedade mas tambeacutem pela desconfianccedila

na qualidade dos alimentos e inseguranccedila gerada no consumo dos produtos Em adiccedilatildeo

Hespanha (2002) afirma que esses riscos de efeito extensivo impotildeem ao poder puacuteblico o

ocircnus da responsabilidade de contornar os desvios gerados pelo ldquoprogresso industrialrdquo

Relata tambeacutem que os fatores de incerteza e de imprevisibilidade que se criam e se recriam

em torno deles potencializam os obstaacuteculos para uma intervenccedilatildeo efetiva dos sistemas de

vigilacircncia de controle

65

Diante disso e como consequecircncia dos riscos ocorre um forte impulso para a criaccedilatildeo

de novos sistemas de vigilacircncia e controle e ampliaccedilatildeo da accedilatildeo regulatoacuteria do poder puacuteblico

(BODSTEIN 2000) Esses sistemas requerem um corpo de peritos especializados com

competecircncia teacutecnica para formular decisotildees sobre como intervir nos riscos e restabelecer a

seguranccedila A credibilidade e a confianccedila dependem exclusivamente do desempenho desses

sistemas (GIDDENS 1991)

Como a discussatildeo dos riscos e as medidas de intervenccedilatildeo interferem no bem-estar

coletivo os cidadatildeos satildeo instigados a participar do processo decisoacuterio para estabelecer o

grau de liberdade do mercado e de aceitabilidade social dos riscos (NARDOCCI 2002)

Diante disso a FAO amp OMS (2005) recomendam aos entes do governo firmar parcerias

com as diferentes forccedilas sociais envolvidas ndash mercado consumidores e universidades -

para desencadear o processo de anaacutelise de riscos

Por isso para o estabelecimento dos limites de seguranccedila o componente bioloacutegico e o

social estatildeo sempre juntos no processo de anaacutelise de riscos dos alimentos O primeiro se

define a partir do aparato teacutecnico-cientiacutefico que justifica as caracteriacutesticas e as

potencialidades do perigo implicado mediante a patogenicidade virulecircncia

mutagenicidade toxicidade entre outros tipos de expressatildeo de nocividade (FAO 1995)

Quanto ao segundo o saber cientiacutefico que respalda a interpretaccedilatildeo dos riscos articulado ao

contexto das implicaccedilotildees sociopoliacuteticas determina a sua aceitaccedilatildeo ou natildeo Em funccedilatildeo dos

processos sociais subjacentes os riscos podem ser reduzidos ou intensificados

convertendo-se em uma questatildeo social (BECK 2002) pois se trata de um fenocircmeno de

contingecircncia muacuteltipla que oferece aos diferentes observadores um elenco de perspectivas

quanto aos impactos em termos de perdas ou danos (LUHMANN 1993)

Face ao exposto esse envolvimento de forccedilas sociais heterogecircneas para tratar do

assunto denota que as constataccedilotildees do risco resultam da conjugaccedilatildeo do componente

teacutecnico-cientiacutefico e dos interesses sociopoliacuteticos que balizam os impactos relativos aos

custos e benefiacutecios sociais poliacuteticos e econocircmicos Nesse contexto Beck (2002) defende

que a ciecircncia se reveste de um significado social e poliacutetico do risco pelas decisotildees quanto

66

aos conteuacutedos do conhecimento e aos efeitos o alcance e o tipo de perigo o puacuteblico afetado

em longo prazo a responsabilizaccedilatildeo os direitos de reclamaccedilatildeo de indenizaccedilatildeo etc

Na atualidade o conceito de ldquoseguranccedila sanitaacuteria dos alimentosrdquo estaacute sob questatildeo

pois com a sua abrangecircncia restrita e incapaz de abarcar a totalidade dos riscos

reconhecidos dos alimentos natildeo eacute possiacutevel garantir que o alimento seja promotor e

mantenedor da sauacutede Dessa forma eacute fundamental a inclusatildeo dos riscos emergentes

aqueles que contribuem para os distuacuterbios de excesso de peso e suas comorbidades na

concepccedilatildeo e praacutetica que regem os sistemas de controle para que haja compatibilidade com

a realidade do perfil nutricional Esse descompasso entre os ajustes realizados pelas

instituiccedilotildees de controle e a velocidade de surgimento dos riscos ocorre tanto por

dificuldades teacutecnicas como por entraves poliacuteticos E essa capacidade lenta e limitada do

agir institucional para englobar a diversidade dos riscos dos alimentos repercute

diretamente na sauacutede da populaccedilatildeo exposta Assim a expansatildeo do campo ldquovigiar os riscos

dos alimentosrdquo incluindo os aspectos sanitaacuterios e nutricionais estaacute principalmente na

dependecircncia do respaldo dos especialistas que mediante a sua fundamentaccedilatildeo teacutecnico-

cientiacutefica e poliacutetica estimularaacute a mudanccedila da conduta institucional

Diante disso e com base na argumentaccedilatildeo de Beck (2002) alimentos portadores de

atributos como ldquosaudaacutevelrdquo e ldquosegurordquo satildeo de difiacutecil e complexa comprovaccedilatildeo na ordem

social vigente Para o autor os riscos dos alimentos que desafiam a humanidade somente

satildeo identificados mediante recursos sofisticados e de acesso limitado pois jaacute natildeo se

expressam como os de outrora Como os oacutergatildeos dos sentidos satildeo insuficientes para captaacute-

los a autonomia individual para se defender fica comprometida Segundo esse autor os

danos sistemaacuteticos decorrentes dos riscos englobam todos os seres vivos e os homens satildeo

atingidos sem haver distinccedilatildeo de classe etnia e gecircnero estando completamente

desprotegidos pela permeabilidade das fronteiras dos Estados nacionais que jaacute natildeo

impotildeem obstaacuteculos em um ambiente social interligado

Embora os riscos se reportem ao coletivo os efeitos satildeo socialmente estratificados Os

indiviacuteduos se distinguem quanto ao grau de exposiccedilatildeo Aqueles socialmente vulneraacuteveis

67

por estarem desprovidos de recursos simboacutelicos e materiais para a sua defesa e

autoproteccedilatildeo satildeo os mais intensamente afetados pelas consequecircncias dos riscos Isso pode

ser constatado na relaccedilatildeo entre o consumo de alimentos considerados de alto risco e a

obesidade em ambiente de pobreza (MARTINS 2007 DREWNOWSKI amp SPECTER 2004

WHO 2000)

Enfim os riscos e os perigos gerados pela industrializaccedilatildeo acelerada natildeo derivam da

responsabilidade de escolhas pessoais conscientes como se atribui ao consumo de

cigarros de produtos alimentiacutecios ou da bebida alcooacutelica cujo controle depende do

comportamento individual ou de autocontrole Esses riscos satildeo estruturalmente

construiacutedos (PETERSON amp LUPTON 2000) Como a conformaccedilatildeo dos riscos eacute complexa

permitindo apenas evidecircncias cientiacuteficas limitadas e efeitos imprecisos o posicionamento

sobre a sua aceitaccedilatildeo constitui elemento-chave do processo de anaacutelise e independente do

risco ser caracterizado como individual ou coletivo eacute mediado por um conjunto de

interesses poliacutetico-ideoloacutegicos e culturais sobre o que se reconhece como risco Em geral

interesses conflitantes constituem a base de referecircncia para as ponderaccedilotildees cujo resultado

refletiraacute a flexibilidade ou a rigidez no compromisso estabelecido com a sauacutede do coletivo

A defesa efetiva da sociedade estaacute primordialmente sob o comando dos cidadatildeos

preferencialmente de forma organizada cabendo a eles a vigilacircncia dos riscos dos

alimentos e de quem controla esses riscos - as instituiccedilotildees oficiais Contudo para isso eacute

preciso que os cidadatildeos se esforcem para apoderarem-se das informaccedilotildees e conquistar os

espaccedilos que os permitam vocalizar as suas necessidades e intervir nas decisotildees das

instacircncias competentes Poreacutem eles devem estar sempre atentos para natildeo se esquivarem

de colocar agrave tona as questotildees estruturais submersas da sociedade as quais de modo

decisivo moldam os padrotildees de produccedilatildeo-consumo e deterioram gradualmente a sauacutede da

coletividade

68

3 PRODUTOS ALIMENTIacuteCIOS E SAUacuteDE Uma anaacutelise multifacetaacuteria

31 Produtos alimentiacutecios e riscos agrave sauacutede a visatildeo dos organismos

intergovernamentais

311 A abordagem da OMS e da FAO sobre o tema

Sucessivos documentos foram publicados pela OMS a partir do final da deacutecada de 80

anunciando ao mundo os impactos globais das novas praacuteticas de consumo de alimentos e

do estilo de vida sedentaacuterio sobre a sauacutede da coletividade especialmente as das regiotildees

urbanizadas Em 1989 em seu documento ldquoDiet Nutrition and Prevention of Chronic

Diseaserdquo a OMS se mobilizou para alertar que o consumo de produtos alimentiacutecios natildeo

saudaacuteveis passou a se constituir em um dos fatores responsaacuteveis por desencadear um leque

de doenccedilas crocircnicas que se espalham em proporccedilatildeo ascendente na populaccedilatildeo tais como

obesidade doenccedilas cardiovasculares e vaacuterios tipos de cacircncer Considerando a causalidade

multifatorial dessas doenccedilas e a importacircncia crucial exercida pelo modo de se alimentar a

OMS defende que esse binocircmio alimento-doenccedila seja objeto de atenccedilatildeo das poliacuteticas

intersetoriais de sauacutede puacuteblica e nutriccedilatildeo (WHO 1990)

Este documento da OMS constitui o marco inicial da anaacutelise das repercussotildees globais

das mudanccedilas do padratildeo alimentar das inovaccedilotildees tecnoloacutegicas no campo da produccedilatildeo de

alimentos do modo de vida entre outros aspectos sobre o perfil epidemioloacutegico de paiacuteses

pertencentes a vaacuterios continentes Evidenciou naquela ocasiatildeo que a dinacircmica decorrente

do modelo de desenvolvimento econocircmico estaacute levando essas naccedilotildees a ldquoreproduziremrdquo

algumas caracteriacutesticas culturais e sociais dos paiacuteses ricos em especial as dos Estados

Unidos da Ameacuterica enquanto expoente maacuteximo do projeto industrial-consumista tais como

o padratildeo de consumo freneacutetico a automatizaccedilatildeo das atividades costumeiras e o perfil de

morbidade

69

No ano 2000 a OMS concentrou-se em explorar o efeito mais evidente dessa

mudanccedila da dieta e do estilo de vida sobre a sauacutede e publicou o relatoacuterio teacutecnico especiacutefico

sobre a obesidade intitulado ldquoObesity preventing and managing the global epidemicrdquo Nele

reconheceu a obesidade como uma doenccedila epidecircmica crocircnica de caraacuteter global e

preventivo ocasionado por fatores dieteacuteticos e padrotildees de atividade fiacutesica destacando os

produtos alimentiacutecios de circulaccedilatildeo mundial como um dos agentes causais Com isso

recomendou aos governos dentre outras medidas de intervenccedilatildeo a necessidade de

reformular as regulaccedilotildees de alimentos no que concerne aos requisitos de qualidade

seguranccedila rotulagem e publicidade de alimentos (WHO 2004a)

Destacou-se assim o papel fundamental dos governos sem excluir a responsabilidade

das induacutestrias de intervir no mercado de alimentos Isso em razatildeo de esse mercado

encontrar-se completamente indisciplinado quanto ao atendimento dos requisitos de

qualidade nutricional O uso de formulaccedilotildees com excesso de ingredientes caloacutericos e pouco

nutritivos que contribuem para o surgimento de doenccedilas nos indiviacuteduos que consomem

esses produtos satildeo exemplos de fatores que deveriam ser normatizados

A imagem exclusivamente positiva veiculada de modo corrente pela miacutedia sobre os

produtos alimentiacutecios enquanto siacutembolos de inovaccedilatildeo e criatividade versatilidade para

atender as necessidades de consumo vigor da induacutestria e do mercado global praticidade de

consumo entre outros comeccedila a ser desconstruiacuteda Esses fatores passam a ser cada vez

mais identificados tambeacutem pelos seus efeitos dissonantes com os preceitos de promoccedilatildeo e

manutenccedilatildeo da sauacutede Enfim revelam-se como agentes que contribuem para doenccedilas de

longa duraccedilatildeo e de alta complexidade Panorama que demanda freios e ordenamentos

urgentes pelas instituiccedilotildees de sauacutede

Seguem-se dois anos e a OMS divulga o documento ldquoReducing Risks Promoting

Healthy Liferdquo no qual continua a enfatizar a relaccedilatildeo entre o consumo de alimentos natildeo

saudaacuteveis tipo fast-food ou processados e hipercaloacutericos e as mudanccedilas no estilo de vida

com o quadro diversificado de doenccedilas Acrescenta um elemento novo ao discurso quando

identifica as contradiccedilotildees inerentes ao processo de globalizaccedilatildeo econocircmica

70

Globalization has been hailed as a strategy to reduce poverty but the liberalization of trade can lead to both benefits and harms for health (p6 Chapter One) The rapidly growing epidemic of noncommunicable diseases already responsible for some 60 of world deaths is clearly related to changes in global dietary patterns and increased consumption of industrially processed fatty salty and sugary foods Countries should give top priority to developing effective committed policies for the prevention of globally increasing high risks to health such as [] unhealthy diet and obesity (p11) They may [] have to focus on [] legislation to reduce the proportion of salt and other unhealthy components in foods [] (WHO 2002a p166)13

Aleacutem disso aponta a expansatildeo do comeacutercio de alimentos - e suas poliacuteticas de liberaccedilatildeo

- como estimuladores da adoccedilatildeo de uma dieta baseada no consumo de alimentos

processados natildeo saudaacuteveis por milhares de pessoas Para tanto recomenda aos governos

priorizar a prevenccedilatildeo dos riscos agrave sauacutede (como as dietas natildeo saudaacuteveis) investir em

legislaccedilotildees para reduccedilatildeo dos componentes natildeo saudaacuteveis dos alimentos e fortalecer as

campanhas de promoccedilatildeo agrave sauacutede (WHO 2002a)

A globalizaccedilatildeo econocircmica possibilitou que as corporaccedilotildees de alimentos se

ramificassem pelo mundo distribuindo os seus produtos modificando a cultura dos povos

em termos de haacutebitos alimentares e praacuteticas de consumo e alterando o seu perfil

nutricional e de sauacutede Conforme se verifica na citaccedilatildeo anterior a alimentaccedilatildeo transformou-

se a tal ponto que a partir dela se eacute capaz de esboccedilar uma fronteira delimitando a dieta

ldquonatildeo-saudaacutevelrdquo da ldquosaudaacutevelrdquo em funccedilatildeo dos alimentos que a compotildeem e a opccedilatildeo por um

ou outro modo de se alimentar pode ser decisiva para se trilhar o caminho da sauacutede ou da

doenccedila

Em 2003 a FAO considerando a sua missatildeo de lidar com questotildees relacionadas aos

sistemas alimentares e agriacutecolas e ao estabelecimento de diretrizes para a seguranccedila e

adequaccedilatildeo nutricional dos alimentos se posiciona mais claramente sobre o binocircmio DCNT e

13 A globalizaccedilatildeo eacute anunciada como uma estrateacutegia para reduzir a pobreza mas a liberalizaccedilatildeo do comeacutercio pode levar a benefiacutecios e malefiacutecios para a sauacutede (Capiacutetulo Um p6) A epidemia crescente de doenccedilas natildeo transmissiacuteveis jaacute responsaacuteveis por cerca de 60 das mortes mundiais estaacute claramente relacionada a mudanccedilas nos padrotildees alimentares globais e ao aumento do consumo de alimentos industrialmente processados e ricos em aacutecidos graxos sal e accediluacutecar Os paiacuteses devem priorizar o desenvolvimento de poliacuteticas comprometidas eficazes para a prevenccedilatildeo dos altos riscos agrave sauacutede em niacutevel global tais como [] dieta pouco saudaacutevel e obesidade (p11) Eles podem [] se concentrar sobre [] a legislaccedilatildeo para reduzir a proporccedilatildeo de sal e outros componentes pouco saudaacuteveis em alimentos [] (WHO 2002a p166) (traduccedilatildeo pessoal)

71

dietas Assim conjugou seus esforccedilos aos da OMS e publicaram uma versatildeo atualizada do

documento The Joint WHOFAO Expert Consultation on diet nutrition and the prevention of

chronic diseases (WHO 2003b) O maior valor desse documento consistiu em explicitar as

evidecircncias sobre a relaccedilatildeo entre os alimentosnutrientes com as doenccedilas crocircnicas assim

como em ressaltar o impacto das mudanccedilas da economia mundial de alimentos sobre os

padrotildees dieteacuteticos os quais mostravam elevaccedilatildeo no teor de calorias e de gorduras

saturadas e reduccedilatildeo na quantidade de carboidratos complexos Com isso esses organismos

reiteram a necessidade de estabelecer-se um diaacutelogo com as induacutestrias a fim de adequar a

formulaccedilatildeo dos produtos alimentiacutecios a paracircmetros tecnicamente saudaacuteveis bem como

intervir na propaganda veiculada sobre tais produtos (FAOWHO 2003b)

Conforme consta desse documento as estrateacutegias no campo da alimentaccedilatildeo devem

vislumbrar conjuntamente os aspectos da seguranccedila alimentar e do alimento seguro O

alimento deve ser adequado em termos de quantidade e de qualidade nutricional e

sanitaacuteria ou seja proporcionais agraves necessidades requeridas para o indiviacuteduo ou grupo e

simultaneamente deve atender a um perfil sanitaacuterio compatiacutevel que significa ausecircncia ou

presenccedila de contaminantes dentro dos limites maacuteximos permitidos

A defesa em favor da reformulaccedilatildeo da composiccedilatildeo dos produtos industrializados e de

limitar a publicidade sobre eles prosseguiraacute nos documentos da OMS divulgados nos anos

subsequentes Considerando que esses produtos alimentiacutecios satildeo de circulaccedilatildeo global haacute

uma evidente limitaccedilatildeo de os paiacuteses agirem isoladamente na promoccedilatildeo das dietas

saudaacuteveis o que requer uma articulaccedilatildeo e governanccedila supranacional Nesse sentido esse

documento aponta a necessidade imprescindiacutevel de se interferir nas normas internacionais

existentes que balizam o comeacutercio internacional e explicita a responsabilidade da Comissatildeo

do Codex Alimentarius - CAC [hellip] The Codex Alimentarius - the intergovernmental standard-

setting body through which nations agree on standards for food - is currently being reviewed

Its work in the area of nutrition and labelling could be further strengthened to cover diet-

related aspects of health (WHO 2003b p142)14 Apesar de estar sob a lideranccedila

14 [] O Codex Alimentarius - instacircncia normatizadora intergovernamental por meio do qual as naccedilotildees acordam sobre as normas para alimentos - estaacute sendo revisto O seu trabalho na aacuterea da nutriccedilatildeo e rotulagem

72

internacional da OMS e da FAO a Comissatildeo do Codex uma instituiccedilatildeo estrateacutegica para tratar

da temaacutetica somente foi mencionada uma deacutecada apoacutes terem sido iniciados esses debates

Com o agravamento do quadro epidemioloacutegico a retoacuterica institucional da OMS se

aperfeiccediloa em dois sentidos por um lado decodificando com mais precisatildeo os tipos de

produtos-alvo e as medidas de intervenccedilatildeo e por outro enfatizando as assimetrias da

poliacutetica de liberaccedilatildeo do comeacutercio e conclamando os governos para agir O atributo de natildeo

saudaacutevel foi consagrado nos documentos para qualificar a categoria de produtos

alimentiacutecios hipercaloacutericos (alto teor de gorduras e ou accediluacutecares simples) e com teor de sal

elevado Esse tratamento dado a esse grupo de produtos alimentiacutecios conduz a reduccedilatildeo do

seu valor simboacutelico no mercado e em contrapartida incentiva os indiviacuteduos a ter cautela no

consumo e os governos a interferir na induacutestria para a melhoria dos padrotildees dos alimentos

Contudo observa-se que parece haver uma blindagem do proacuteprio Codex Alimentarius para

tratar do tema ldquoqualidade nutricional dos alimentosrdquo pois ateacute esse momento natildeo houve

manifestaccedilatildeo expliacutecita de iniciativas para criar um espaccedilo de debate interno e menos ainda

de revisitar as normas e os procedimentos teacutecnicos editados na perspectiva de ajustar os

produtos alimentiacutecios a um perfil considerado do tipo saudaacutevel

Em 2004 a OMS aprovou em sua assembleia anual o documento Global Strategy on

Diet Physical Activity and Health que reitera os dois principais fatores de risco para as

doenccedilas crocircnicas as dietas natildeo saudaacuteveis e a atividade fiacutesica reduzida e define medidas de

promoccedilatildeo de sauacutede e de prevenccedilatildeo e reduccedilatildeo dessas doenccedilas que contribuem

substancialmente para a carga global de morbimortalidade e incapacidades Para tanto

reafirma o empenho e a mobilizaccedilatildeo de diferentes atores sociais - sociedade civil induacutestria

e governo - delegando ao uacuteltimo o papel crucial No campo dos alimentos aponta que as

accedilotildees do governo devem se dirigir para interferir na formulaccedilatildeo dos produtos alimentiacutecios

tornando-os compatiacuteveis como os preceitos da dieta saudaacutevel regulaccedilatildeo do marketing de

alimentos infantis criaccedilatildeo de estiacutemulos fiscais para o consumo saudaacutevel entre outras

Poreacutem o grande destaque desse documento estaacute no intenso reforccedilo para que a CAC envide

esforccedilos para minimizar o impacto da comercializaccedilatildeo de produtos com padrotildees dieteacuteticos

poderia ser reforccedilado para cobrir os aspectos da sauacutede relacionados com a dieta (WHO 2003b p142) [Traduccedilatildeo pessoal]

73

natildeo saudaacuteveis e fortalecer a elaboraccedilatildeo de padrotildees de produccedilatildeo e de processamento que

considerem a qualidade nutricional e seguranccedila dos produtos Tambeacutem solicita o apoio dos

governos e da sociedade civil organizada nessa empreitada (WHO 2004b)

Previamente agrave realizaccedilatildeo da Assembleia Mundial de Sauacutede a FAO em sua 18a Sessatildeo

do Comitecirc sobre Agricultura apreciou por meio dos seus membros os documentos The

Joint WHOFAO Expert Consultation on Diet nutrition and the prevention of chronic (FAO

2004) e a minuta do documento da OMS Global Strategy on Diet Physical Activity and

Health Apesar do apoio majoritaacuterio agraves recomendaccedilotildees constantes do documento da OMS

(WHO 2003b) eles ressaltaram alguns aspectos a fragilidade da base cientiacutefica no

estabelecimento da relaccedilatildeo causal entre os alimentos e as DCNT a importacircncia de que haja

maleabilidade na aplicaccedilatildeo das recomendaccedilotildees globais considerando as circunstacircncias

especiacuteficas de cada paiacutes e a necessidade de valorizar a educaccedilatildeo alimentar para permitir

que os indiviacuteduos e as famiacutelias faccedilam escolhas alimentares conscientes (FAO 2004)

Quanto agrave insuficiente base cientiacutefica do estudo isso remete agrave multiplicidade causal

que envolve as doenccedilas e a dificuldade de se precisar a importacircncia isolada de um fator

causal especiacutefico (alimentos) No entanto o essencial foi evidenciado e estaacute centrado nos

efeitos nocivos agrave sauacutede decorrentes da composiccedilatildeo nutricional dos alimentos

industrializados natildeo saudaacuteveis sendo isso responsabilidade do mercado e objeto de

demanda de controle por parte do governo No que se refere agrave importacircncia da ldquoeducaccedilatildeo

alimentarrdquo embora o assunto seja indiscutivelmente relevante o seu papel deve ser sempre

relativizado Como a proposta surgiu isolada de outras que suportem a mudanccedila na loacutegica

do sistema de produccedilatildeo e industrializaccedilatildeo de alimentos parece ter a intenccedilatildeo de simplificar

a complexidade do processo sauacutede-doenccedila em tela tentando reduzir artificialmente a

soluccedilatildeo do problema agrave educaccedilatildeo da populaccedilatildeo Aleacutem disso a ldquoeducaccedilatildeo alimentarrdquo isolada eacute

incapaz de se contrapor aos poderosos mecanismos mercadoloacutegicos construiacutedos em um

ambiente de extrema organizaccedilatildeo se natildeo houver outras estrateacutegias de intervenccedilatildeo que

disciplinem o mercado

74

Em 2012 ao reconhecer a ameaccedila global das DCNT e os impactos econocircmicos e sociais

que essas doenccedilas acarretam aos paiacuteses as Naccedilotildees Unidas publicaram o documento

ldquoPolitical Declaration of The High-Level Meeting of the General Assembly on the Prevention

and Control of Non-communicable Diseasesrdquo (NU 2012) que destaca a dieta natildeo saudaacutevel a

inatividade fiacutesica e a obesidade como fatores de risco que tecircm forte ligaccedilatildeo com as quatro

principais DCNT ndash doenccedilas cardiovasculares cacircncer doenccedilas crocircnicas respiratoacuterias e

diabetes - e que estatildeo associadas aos mais altos custos de sauacutede e agrave reduccedilatildeo da

produtividade Assim esse documento propotildee aos governos avanccedilar com intervenccedilotildees

multisetoriais a fim de reduzir os fatores de risco dessas doenccedilas mediante acordos e

estrateacutegias internacionais educaccedilatildeo legislaccedilatildeo medidas regulatoacuterias e fiscais envolvendo

todos os setores da sociedade Cita explicitamente a necessidade de promover

intervenccedilotildees para reduzir sal accediluacutecar e gorduras saturadas e eliminar a gordura trans nos

alimentos industrializados como tambeacutem de desestimular a produccedilatildeo e a comercializaccedilatildeo

de alimentos que contribuem para dieta natildeo saudaacutevel

Em decorrecircncia disso a OMS propocircs um Marco Global de Monitoramento das DCNT

que inclui 25 indicadores e nove metas voluntaacuterias para a sua prevenccedilatildeo e controle com

periacuteodo de vigecircncia de 2013-2020 Dentre as metas globais voluntaacuterias que se relacionam a

ao objeto deste estudo estaacute a meta de reduccedilatildeo relativa de 30 na meacutedia de consumo de

salsoacutedio da populaccedilatildeo ateacute o ano de 2025 No grupo dos indicadores propostos para os

sistemas nacionais um deles tem a finalidade de reduzir o impacto do marketing de

alimentos com alto em gorduras saturadas gordura trans accediluacutecares livres ou sal e bebidas

natildeo alcooacutelicas sobre as crianccedilas Outro indicador propotildee limitar a gordura saturada no

abastecimento alimentar (WHO 2013b) Quanto aos accediluacutecares nada foi mencionado

Mais recentemente a FAO demonstrou estar tambeacutem bastante sensiacutevel aos problemas

do excesso de peso e propocircs um rol de alternativas para incentivar a dieta saudaacutevel

Afirmou que a despeito de o moderno sistema de produccedilatildeo permitir ampliar a variedade de

produtos esse sistema empenha-se em vender mais alimentos ultraprocessados que

contribuem para o excesso de peso Para isso apresentou para discussatildeo as estrateacutegias de

taxaccedilatildeo dos produtos menos nutritivos de educaccedilatildeo nutricional nas escolas e de regulaccedilatildeo

75

da publicidade de alimentos para o puacuteblico infantil (FAO 2013b) Em comparaccedilatildeo com a

discussatildeo travada em 2003 registraram-se portanto avanccedilos substanciais no campo da

valorizaccedilatildeo da alimentaccedilatildeo saudaacutevel e do compromisso em intervir no excesso de peso

Em siacutentese nas uacuteltimas duas deacutecadas consagrou-se o entendimento de que os

produtos industrializados natildeo saudaacuteveis satildeo de alto risco agrave sauacutede e por conseguinte devem

ser objetos de medidas de intervenccedilatildeo e controle Todavia a adoccedilatildeo de medidas concretas

voltadas agrave reformulaccedilatildeo dos paracircmetros nutricionais desses produtos ainda tardaratildeo Isto

implica incorporaccedilatildeo de ingredientes naturais ou semiprocessados mas tambeacutem medidas

complementares tais como aposiccedilatildeo de alertas em destaques nos roacutetulos para dar

transparecircncia ao consumidor dos riscos do consumo desse tipo de produto taxaccedilatildeo

diferenciada de preccedilos para contenccedilatildeo do consumo desses produtos etc Uma seacuterie de

medidas que para muitos governos nacionais e instacircncias intergovernamentais ainda

permanecem no campo das intenccedilotildees

Em um contexto de globalizaccedilatildeo econocircmica as ligaccedilotildees de dependecircncia entre os

estados-nacionais e os organismos intergovernamentais normatizadores do mercado

internacional satildeo estreitas e a atuaccedilatildeo desses interlocutores OMS FAO e a Comissatildeo do

Codex Alimentarius eacute fundamental para o enfrentamento desse novo risco dos produtos

alimentiacutecios Uma accedilatildeo isolada dos governos nacionais poderia desencadear retaliaccedilotildees do

mercado e instabilidades internas vez que a reformulaccedilatildeo do perfil nutricional dos

produtos implica para as empresas custos e ameaccedila aos seus lucros

312 A apatia do Codex Alimentarius frente aos novos riscos dos alimentos

Conforme os documentos antes apresentados foram vaacuterios os alertas e indicativos

dos efeitos agrave sauacutede da populaccedilatildeo global ocasionados pelos produtos alimentiacutecios de ampla

circulaccedilatildeo no mercado internacional emitidos pela OMS e FAO Contudo transcorreram

dezesseis anos de 1990 a 2006 para que houvesse reaccedilatildeo da Comissatildeo do Codex

Alimentarius ndash CAC ndash considerando a sua responsabilidade por editar um coacutedigo de normas

76

de referecircncia para as agecircncias nacionais de controle de alimentos dos paiacuteses membros

induacutestrias consumidores e comeacutercio internacional (FAO WHO 2006a)

A implementaccedilatildeo do Programa de Normas Alimentares da Junta FAOOMS eacute de

competecircncia da CAC que tem entre os seus propoacutesitos [] (a) protecting the health of

consumers and ensuring fair practices in the food trade [] (e) amending published

standards after appropriate survey in the light of developments15 (FAO WHO 2006b p14)

A missatildeo de proteccedilatildeo da sauacutede contra os riscos dos alimentos jaacute pressupotildee abertura a um

evento desconhecido e portanto disposiccedilatildeo para ajustar as normas agrave luz da renovaccedilatildeo dos

conhecimentos cientiacuteficos conforme o dinamismo da sociedade e as novas situaccedilotildees de

riscos que se apresentem com fins de salvaguardar a sauacutede dos consumidores

Contudo constata-se que o foco de normatizaccedilatildeo da CAC estaacute circunscrito agrave seguranccedila

sanitaacuteria dos alimentos que envolve os paracircmetros sanitaacuterios o estabelecimento de limites

de contaminantes e as disposiccedilotildees sobre rotulagem sendo seu objeto central proteger a

sauacutede dos consumidores contra os riscos de DTA (FAO WHO 2006b) Com isso restringe-

se o espaccedilo para as outras ameaccedilas que escapam a esse seu escopo de atuaccedilatildeo ndash

componentes nutricionais dos produtos alimentiacutecios natildeo-saudaacuteveis - apesar de se

inscreverem no universo dos riscos dos alimentos que comprometem a sociedade mundial

Assim apenas em 2006 a CAC lanccedilou um plano de accedilatildeo para implementaccedilatildeo da

Global Strategy on Diet Physical Activity and Health no qual reconhece a afinidade entre a

proacutepria missatildeo dela e as estrateacutegias desse documento jaacute que foram identificados nutrientes

associados com risco elevado de DCNT (FAO WHO 2006a) Isso foi baseado no mandato do

Codex que prevecirc medidas voltadas para minimizar o consumo desses nutrientes com fins

de prevenir distuacuterbios agrave sauacutede do consumidor assim como para garantir o uso de

alegaccedilotildees nutricionais (claims) que natildeo sejam falsas ou confusas Com isso a tarefa foi

delegada a dois Comitecircs especiacuteficos do Codex um que trata de assuntos relativos agrave nutriccedilatildeo

e alimentos para fins dieteacuteticos especiais (FAO WHO 2013) e o outro comitecirc que lida com

rotulagem de alimentos (FAO WHO 2012) Estes comitecircs se mobilizaram cada um em seu

15 [] (a) proteger a sauacutede dos consumidores e assegurar praacuteticas leais no comeacutercio de alimentos [] (e) ajustar agraves normas publicadas apoacutes o exame apropriado agrave luz do desenvolvimento (FAOWHO 2006a p14) [Traduccedilatildeo pessoal]

77

campo de atuaccedilatildeo para revisar a lista de nutrientes declarados no roacutetulo desenvolver

valores de referecircncia de nutrientes e propor novas alegaccedilotildees para os nutrientes de alto

risco (gordura trans)

Entretanto haacute um item importante do documento Global Strategy dirigida ao Codex

que se refere agrave modificaccedilatildeo dos padrotildees de produccedilatildeo e processamento dos alimentos

considerando os preceitos da qualidade nutricional e sanitaacuteria A resposta dada entatildeo pela

CAC foi de caraacuteter paliativo para proteccedilatildeo da sauacutede dos consumidores mas confortaacutevel e

lucrativa para o mercado Propocircs o desenvolvimento de versotildees modificadas dos alimentos

orginalmente natildeo saudaacuteveis diferenciando-os pela reduccedilatildeo dos ingredientes de risco (sal

gorduras e ou accediluacutecares) na composiccedilatildeo e pelo uso de alegaccedilotildees nutricionais no roacutetulo de

forma a auxiliar o consumidor na distinccedilatildeo e na escolha entre esses produtos

Sob o prisma eacutetico e de sauacutede a especificidade de perfil nutricional proposta para

versotildees modificadas dos produtos alimentiacutecios deveria ser regra em funccedilatildeo dos benefiacutecios

que se agregam agrave sauacutede Jaacute o produto alimentiacutecio original com perfil natildeo saudaacutevel deveria

ser completamente abolido do mercado Entretanto verifica-se que eacute o valor econocircmico que

se destaca nessa proposta (versotildees modificadas dos produtos) devido agrave perspectiva de

abertura para expansatildeo de um mercado de produtos alimentiacutecios ldquoespeciaisrdquo de custo mais

alto destinados a um puacuteblico seleto e com discreto impacto sobre a sauacutede da coletividade

Por enquanto esse assunto estaacute em fase de discussatildeo e ainda natildeo extrapolou o ambiente da

CAC

O retardo da Comissatildeo do Codex em se envolver com as iniciativas da OMS e as

propostas de intervenccedilatildeo sugeridas por este Organismo denota que o compromisso

daquela Comissatildeo com a sauacutede da populaccedilatildeo mundial estaacute muito atrelado aos riscos que

impactam os interesses econocircmicos do mercado internacional Isto se evidencia ao se

comparar o desempenho normativo da CAC contra os agentes contaminantes dos produtos

alimentiacutecios em relaccedilatildeo ao delegado aos nutrientes em excesso que tornam os produtos

natildeo-saudaacuteveis Riscos de outra natureza fazem pouco eco no acircmbito dessa Comissatildeo apesar

da visibilidade e abrangecircncia mundial expressas nos dados epidemioloacutegicos que mensuram

tais riscos

78

Produtos alimentiacutecios contaminados ou como veiacuteculos de doenccedilas circulando no

mercado internacional podem ocasionar efeitos nefastos intercontinentais e efeitos

imediatos tanto pelos prejuiacutezos econocircmicos e agrave sauacutede dos consumidores quanto pelos

boicotes agraves empresas envolvidas que podem se propagar aos demais produtos exportados

do paiacutes onde elas se situam Jaacute os efeitos negativos agrave sauacutede ocasionados pelos riscos

envolvendo desvios na qualidade nutricional se processam lentamente e perduram por

longo tempo Aleacutem disso se originam de produtos altamente lucrativos para o mercado

comercializados por poderosas corporaccedilotildees transnacionais

Essa postura negligente para com as demandas coletivas tem gerado criacuteticas

contundentes aos organismos supranacionais como a Comissatildeo do Codex Alimentarius e a

OMC devido ao atual acuacutemulo de poder de governanccedila16 dos sistemas alimentares que eles

detecircm por serem regidos pelos interesses das grandes corporaccedilotildees de mercado Pois satildeo

tais corporaccedilotildees as responsaacuteveis por engendrar as mudanccedilas dieteacuteticas e difundir

globalmente os seus produtos hipercaloacutericos (BRAUM 2001 LANG 1999) Tal situaccedilatildeo

tem suscitado tensotildees e conflitos despertando os primeiros sinais de reaccedilatildeo na esfera da

academia (LANG 1999 LABONTEacute MOHINDRA LECUCHA 2011) e da sociedade civil

(BRAUM 2001 SANTOS 2005)

Embora as delegaccedilotildees nacionais dos Comitecircs especiacuteficos da CAC sejam compostas por

agentes puacuteblicos de alto escalatildeo administrativo indicados por seus governos haacute permissatildeo

de participaccedilatildeo de representantes da induacutestria das organizaccedilotildees dos consumidores e das

instituiccedilotildees acadecircmicas nessas delegaccedilotildees No entanto o direito a voto eacute exclusivo dos

representantes oficiais do governo cabendo agraves entidades internacionais inclusive da

sociedade civil organizada o direito uacutenico de manifestaccedilatildeo verbal (FAO WHO 2006b)

Contudo a depender dos interesses do governo e das pressotildees poliacuteticas a que ele se

16 Governanccedila no plano global eacute entendida como um conjunto de relaccedilotildees intergovernamentais onde haacute o envolvimento de organizaccedilotildees natildeo governamentais (ONG) movimentos civis empresas multinacionais e mercados de capitais globais que agregam e articulam interesses para buscar soluccedilotildees para problemas comuns A participaccedilatildeo ativa de atores natildeo estatais no cenaacuterio tem contribuiacutedo sobremaneira para ampliar as contribuiccedilotildees e opiniotildees capazes de influir nos resultados seja na esfera das poliacuteticas puacuteblicas ou da regulaccedilatildeo internacional Entretanto o grande desafio esbarra na legitimidade se de fato a sociedade global confere poder e se percebe representada pelos atores que adotam em seu nome decisotildees em campos estrateacutegicos (GONCcedilALVES 2005)

79

submete seu voto pode tender em prol do interesse coletivo ou do privado Aqui eacute que se

potildee em cheque a legitimidade das representaccedilotildees do governo e inclusive da sociedade civil

organizada que natildeo fica imune a tais pressotildees

A capacidade econocircmica das corporaccedilotildees permite tambeacutem barganhar favores e

seduzir materialmente os membros das delegaccedilotildees do Codex para atender aos seus

objetivos em especial aqueles que satildeo fracos em termos econocircmico e eacutetico Eacute mister

esclarecer que no tema em questatildeo os interesses puacuteblicos destoam dos privados Nessa

perspectiva a reflexatildeo de Mckee (1999) aponta que a partir do momento em que se

registrou a participaccedilatildeo massiva dos representantes do setor produtivo nos Comitecircs do

Codex e de alguns integrantes do governo e da academia sem a firmeza quanto aos seus

compromissos com coletivo os interesses dos consumidores e dos cidadatildeos tecircm sido

menosprezados

Face ao exposto os riscos emergentes dos alimentos suscitam reflexatildeo e revisatildeo da

conduta institucional da CAC para que esta possa exercer efetivamente a sua missatildeo de

proteger a sauacutede e assegurar praacuteticas leais no comeacutercio de alimentos

313 A OMC e os produtos alimentiacutecios lucros ao mercado e prejuiacutezos agrave sauacutede

A partir do ano de 1995 a Organizaccedilatildeo Mundial do Comeacutercio-OMC17 entidade que

congrega 159 paiacuteses e que lida com as regras globais do comeacutercio (WTO 2013a) adotou as

normas diretrizes e recomendaccedilotildees estabelecidas pelo Codex Alimentarius FAOOMS como

referecircncia para as disputas comerciais de alimentos Essas tornaram-se paracircmetros

juriacutedicos do Acordo sobre a Aplicaccedilatildeo de Medidas Sanitaacuterias e Fitossanitaacuterias - Acordo SPS

17 A OMC foi criada em 1994 como resultado da Rodada Uruguai de negociaccedilotildees multilaterais do comeacutercio e da consequente revisatildeo do Acordo Geral sobre Tarifas e Comeacutercio ndash GATT (sigla em inglecircs) Em decorrecircncia do GATT vaacuterios acordos foram aprovados e inclusive o Acordo Geral de Medidas Sanitaacuterias e Fitossanitaacuterias (SPS) que foi ratificado pelo governo brasileiro por meio do Decreto no 1355 de 30 de dezembro de 1994

80

(WHOFAO 2006) Esse instrumento particularmente merece comentaacuterios por dispor

sobre medidas sanitaacuterias para proteccedilatildeo da vida e da sauacutede humana contra os riscos

resultantes da presenccedila de aditivos e contaminantes em alimentos e bebidas Embora esse

Acordo seja fruto de um consenso entre os paiacuteses-membros participantes daquela

Organizaccedilatildeo isso limita a autonomia dos estados nacionais a construiacuterem suas proacuteprias

regras em determinadas circunstacircncias

Consta do Acordo SPS regido pelos princiacutepios de equivalecircncia natildeo-discriminaccedilatildeo

eficiecircncia transparecircncia e harmonizaccedilatildeo que ao paiacutes-membro eacute permitido adotar ou

aplicar medidas sanitaacuterias necessaacuterias desde que natildeo constituam discriminaccedilatildeo arbitraacuteria

ou injustificaacutevel e que sejam baseadas em princiacutepios cientiacuteficos Preferencialmente

sintonizadas com o princiacutepio da harmonizaccedilatildeo as medidas sanitaacuterias devem ser baseadas

em normas guias e recomendaccedilotildees internacionais e no caso de riscos dos alimentos

seguem aquelas produzidas pelo CAC Caso o paiacutes imponha medidas sanitaacuterias mais

restritivas do que as internacionalmente aprovadas essas devem ser precedidas de uma

avaliaccedilatildeo de riscos conforme as teacutecnicas estabelecidas por essa entidade para justificar as

razotildees da condiccedilatildeo do afastamento da norma Eacute um procedimento altamente complexo e

desafiador para muitos paiacuteses caso decidam por utilizaacute-lo para justificar a regulaccedilatildeo dos

paracircmetros nutricionais de produtos alimentiacutecios

A OMC avalia positivamente a etapa mais recente da globalizaccedilatildeo que resultou no

aumento da integraccedilatildeo dos mercados de produtos e dos fluxos de capital e no dinamismo

do trabalho motivado pelas inovaccedilotildees tecnoloacutegicas incremento e agilizaccedilatildeo nos processos

de informaccedilatildeo Para isso houve tambeacutem o suporte dado pelas poliacuteticas econocircmicas de

desregulamentaccedilatildeo e de facilitaccedilatildeo do comeacutercio internacional aleacutem do fluxo de

investimentos internacionais Segundo a OMC todo esse conjunto tem trazido mudanccedilas

importantes a muitos paiacuteses e aos cidadatildeos O comeacutercio livre tem criado oportunidades

comerciais para as empresas exportadoras que oferecem aos consumidores produtos e

serviccedilos diversificados a preccedilos mais baixos (WTO 2008)

Quanto aos alimentos registrou-se a expansatildeo da produccedilatildeo mundial de alimentos e do

aumento da rentabilidade da produccedilatildeo (WTO 2008) No ano de 2012 foi movimentado um

81

volume de exportaccedilatildeo equivalente a 1375 trilhatildeo de doacutelares sendo o Brasil posicionado

como o segundo na lista dos principais paiacuteses negociadores do mundo (WTO 2013b) No

periacuteodo de 1990 a 2012 o Brasil teve uma evoluccedilatildeo espetacular nas exportaccedilotildees de

alimentos em valor monetaacuterio passando de 8697 a 77212 milhotildees de doacutelares (WTO

2013c)

Apesar desse ecircxito comercial crescente as avaliaccedilotildees da OMC consideram que a

reforma do mercado que tornou os negoacutecios mais eficientes culminou com a concentraccedilatildeo

de induacutestrias a formaccedilatildeo de grupos internacionais de produccedilatildeo e aprofundou a

desigualdade elevando o desemprego e os gastos puacuteblicos As assimetrias do mercado

relatadas pela OMC desaguam com quase exclusividade no campo econocircmico Isso decorre

da visatildeo institucional concentrada no mercado e se recusa a perceber as contradiccedilotildees da

globalizaccedilatildeo econocircmica como difusas pois invadem tambeacutem aacutereas como a da sauacutede e da

nutriccedilatildeo Por isso Rayner e colaboradores (2007) afirmam que as poliacuteticas comerciais

precisam se superar em termos de quantificaccedilatildeo do volume de produccedilatildeoconsumo do

sistema global de alimentos e incorporar as consideraccedilotildees nutricionais e dieteacuteticas

elevando a importacircncia da governanccedila alimentar em prol de benefiacutecios puacuteblicos

Sob outra oacutetica os impactos da liberaccedilatildeo do mercado internacional de alimentos tecircm

sido avassaladores para as economias locais de alimentos (PHILLIPS 2006) Os preccedilos dos

alimentos locais tornam-se incapazes de competir com os dos alimentos importados e

distribuiacutedos por cadeias globais em geral alimentos natildeo saudaacuteveis e de baixo custo e que

aniquilam a produccedilatildeo local acarretando reduccedilatildeo de empregos e de oportunidades de renda

(TULLAO 2002) Adicionalmente no acircmbito das economias nacionais multiplicam-se as

transaccedilotildees comerciais efetuadas pelas grandes corporaccedilotildees transnacionais agriacutecolas e de

alimentos que absorvem empresas de menor porte Em consequecircncia as transnacionais

fortalecem-se ainda mais em uma direccedilatildeo ascendente observada desde fins da deacutecada de

90 (CHOPRA 2002) O complexo modo de operaccedilatildeo dessas corporaccedilotildees portanto produz

efeitos nas esferas econocircmica poliacutetica e social

82

Assim frente agrave ordem global instituiacuteda a accedilatildeo soberana dos estados nacionais fica

dificultada Esses passaram a submeter-se a fortes e constantes influecircncias das regras e

acordos internacionais do comeacutercio de alimentos como os liderados pela OMC e pelo Codex

inclusive para lidar com os assuntos de qualidade e de padrotildees de seguranccedila sanitaacuteria

(LUCCHESE 2003) Aleacutem disso haacute uma preocupaccedilatildeo constante daqueles que comandam o

reordenamento do sistema produtivo em influenciar as decisotildees no acircmbito das

organizaccedilotildees intergovernamentais para natildeo comprometer os seus interesses Assim os

representantes dos conglomerados de empresas transnacionais se mobilizam e com

habilidade ocupam os espaccedilos poliacuteticos estrateacutegicos inclusive nas instituiccedilotildees

supranacionais cujo resultado incide diretamente sobre a soberania nacional Segundo

Sklair (2002) eles se comportam como atores poliacuteticos e econocircmicos que se infiltram nas

maacutequinas institucionais constroem alianccedilas ldquomaquiamrdquo resultados de pesquisas

beneficiam funcionaacuterios enfim mobilizam vaacuterias estrateacutegias e recursos para viabilizar a

agenda de interesses do capitalismo global

Diante disso vaacuterios cientistas sociais apontam que a soberania dos estados nacionais

se enfraqueceu com a globalizaccedilatildeo da economia (IANNI 2007 BECK 1999 GIDDENS 1991

BAUMANN 1999) esta agora assume o papel de interlocutor da poliacutetica local e global No

entanto Santos (2005) afirma que o Estado ainda se manteacutem forte apesar do poderio das

empresas transnacionais e das instituiccedilotildees supranacionais pois elas natildeo dispotildeem

isoladamente de poder regulatoacuterio capaz de impor a sua vontade poliacutetica e econocircmica em

um paiacutes em particular Mesmo sob polecircmica essa dominacircncia global-local dificulta o

desenvolvimento de poliacuteticas de controle de mercado que se ajustem aos interesses sociais

particulares de cada espaccedilo nacional pois encobre a diversidade e a especificidade social e

cultural (MALUF VALENTE MENEZES 1996) aleacutem de tender a privilegiar os interesses

econocircmicos privados sobre as demandas coletivas

Nos uacuteltimos anos observa-se uma insurreiccedilatildeo intelectual de profissionais

independentes e dos grupos de consumidores que embora ainda natildeo tenham alcanccedilado

expressividade suficiente para conter os rumos dessas instituiccedilotildees e organizaccedilotildees (SKLAIR

2002) divulgam a sua insatisfaccedilatildeo e formam opiniotildees Do ponto de vista de governo e de

83

sociedade civil reaccedilotildees isoladas de alguns paiacuteses comeccedilam a surgir (PUSKA 2004

HAWKES 2007 BRASIL MS 2012) Poreacutem ainda haacute um longo trajeto a ser percorrido

antes de o tema ldquomelhoria da qualidade dos alimentosrdquo consolidar-se na plataforma de

lutas da sauacutede puacuteblica

No caso do governo brasileiro aleacutem do viacutenculo formal com essas organizaccedilotildees

internacionais haacute tambeacutem viacutenculo com o Mercado Comum do Sul18 - Mercosul que implica

acordos que contemplam requisitos sanitaacuterios No acircmbito do Mercosul os assuntos de

sauacutede satildeo tratados no Subgrupo de Trabalho n0 11 criado com a Resoluccedilatildeo GMC n0 15196

que assume a funccedilatildeo de harmonizar as legislaccedilotildees dos Estados-Partes no que tange aos

bens serviccedilos mateacuterias-primas e produtos da aacuterea da sauacutede bem como aos criteacuterios para

vigilacircncia epidemioloacutegica Aleacutem disso busca compatibilizar os sistemas de controle

sanitaacuterio para promover e proteger a sauacutede e a vida das pessoas e eliminar obstaacuteculos ao

comeacutercio regional (BRASIL MS 2007a) No caso dos produtos alimentiacutecios prevalecem nas

discussotildees as normas Codex Alimentarius (QUEIROZ GIOVANELLA 2011) e desse modo o

tema qualidade nutricional dos produtos alimentiacutecios ainda permanece distante desse

bloco econocircmico

Esse mundo de relaccedilotildees econocircmicas e sociais interconectadas eacute parte do contexto de

discussatildeo dos produtos alimentiacutecios o que impede que sejam tratados como objetos

circunscritos ao espaccedilo nacional Como os riscos dos alimentos globalizados proporcionam

a lucratividade do comeacutercio mundial privado a melhoria dos paracircmetros dos alimentos

exige uma sobrecarga de esforccedilos que incluem mobilizaccedilatildeo de recursos e articulaccedilotildees

diversas tanto nacional como internacional Algo que eacute politicamente desgastante mas

imprescindiacutevel para a defesa da sauacutede da coletividade

18 O Mercosul eacute um bloco econocircmico formado pelos Estados-partes Argentina Brasil Paraguai Uruguai e Venezuela Foi criado em 26 de marccedilo de 1991 por uma Carta Constitutiva ndash o Tratado de Assunccedilatildeo Com a assinatura do Tratado de Ouro Preto em 1994 foi dotado de personalidade juriacutedica nacional e internacional Estaacute fundamentado na livre circulaccedilatildeo de bens serviccedilos e fatores produtivos na reciprocidade de direitos e obrigaccedilotildees entre os Estados-Parte (BRASIL MS 2007a) O Conselho do Mercado Comum eacute a instacircncia poliacutetica maacutexima seguida pelo Grupo Geral do Mercosul que tambeacutem atua como instacircncia decisoacuteria do bloco (BRASIL MS 2003)

84

32 Globalizaccedilatildeo dos produtos alimentiacutecios a sauacutede em questatildeo

321 Avanccedilos e retrocessos no mercado dos alimentos

Impulsionado pela globalizaccedilatildeo o mercado de alimentos ampliou a disponibilidade e a

diversidade de produtos mesmo sem ter proporcionado simultaneamente o seu acesso

universal Como consequecircncia interferiu profundamente na cultura alimentar no padratildeo

de consumo dieteacutetico e no estado nutricional de muitas populaccedilotildees do mundo (KENNEDY

NANTEL SHETTY 2006) Nesse percurso de expansatildeo o mercado foi se aperfeiccediloando com

os avanccedilos tecnoloacutegicos em especial no campo da quiacutemica das gorduras (DREWNOWSKI

2003) das mudanccedilas nos preccedilos dos oacuteleos vegetais (WHO 2003b) das descobertas de

novas fontes de accediluacutecar - originaacuteria do milho e de custo inferior (BEGHIN JENSEN 2008)

bem como das modernas teacutecnicas de marketing (HAWKES 2002) Apoiado sob o

investimento internacional esse mercado tornou mais acirrada a competiccedilatildeo entre os

produtos alimentiacutecios de circulaccedilatildeo global e os alimentos de procedecircncia nacional no que

tange ao preccedilo agrave disponibilidade e outros atributos comerciais o que levou agrave substituiccedilatildeo

paulatina dos agentes locais de alimentos pelos globais

Tal conjunto de inovaccedilotildees foi um importante condutor das mudanccedilas nas preferecircncias

dieteacuteticas com a introduccedilatildeo dos alimentos industrializados natildeo saudaacuteveis e de baixo custo

assim como na nutriccedilatildeo e na sauacutede de um contingente expressivo de pessoas (UUSITALO

PIETIENEN amp PUSKA 2002) Essas mudanccedilas fizeram emergir na segunda metade do

seacuteculo XX nas regiotildees industrializadas e posteriormente nos paiacuteses em desenvolvimento

os novos riscos da era contemporacircnea (WHO 2003b)

Durante a consolidaccedilatildeo desse novo tipo de produto alimentiacutecio no mercado de

meados dos anos 60 ateacute os uacuteltimos anos da deacutecada de 90 dois fenocircmenos em direccedilotildees

inversas marcaram as mudanccedilas no padratildeo alimentar o aumento da disponibilidade de

calorias no mundo em torno de 450 quilocalorias (Kcal) per capita por dia ultrapassando

600 Kcal nos paiacuteses em desenvolvimento e o decliacutenio do consumo de produtos baacutesicos ndash

85

raiacutezes tubeacuterculos e cereais ndash e de frutas e hortaliccedilas acompanhado pelo incremento de

oacuteleos vegetais e de produtos caacuterneos excluiacutedos os pescados e pelo aumento na proporccedilatildeo

de energia dos accediluacutecares adicionados nas dietas (WHO 2003b)

Eacute importante salientar que o primeiro fenocircmeno citado possibilitou o aumento do

aporte caloacuterico da dieta de parcelas da populaccedilatildeo que sobreviviam com o consumo

alimentar limitado Na deacutecada de 70 vigorava um cenaacuterio de penuacuteria e de doenccedilas no

mundo no qual o nuacutemero de crianccedilas que morriam na faixa etaacuteria entre zero a cinco anos

era quase o dobro ndash 17 milhotildees - do que se estima atualmente Tal quadro estava

estritamente vinculado agrave condiccedilatildeo de extrema pobreza dessas crianccedilas (WHO 2003c)

Sob a oacutetica de Mazzocchi Shankar amp Traill (2012) essas mudanccedilas na dieta

ocorreram em dois estaacutegios o primeiro resultou no lsquoefeito expansatildeorsquo com o aumento do

suprimento de energia proveniente de produtos alimentiacutecios mais baratos de origem

vegetal poreacutem respeitando a cultura crenccedilas e tradiccedilotildees religiosas No segundo houve o

lsquoefeito substituiccedilatildeorsquo mudanccedila no consumo dos produtos alimentiacutecios - sem mudanccedila no

suprimento energeacutetico total - e que correspondeu a substituiccedilatildeo de carboidratos complexos

(cereais raiacutezes e tubeacuterculos) por oacuteleos vegetais produtos de origem animal (alimentos

laacutecteos e caacuterneos) e accediluacutecar Essas mudanccedilas tanto podem indicar uma melhoria (se haacute

incremento de frutas e vegetais) como prejuiacutezo da dieta (se haacute aumento de accediluacutecar e gordura

saturada)

Em quase todos os paiacuteses da Ameacuterica Latina entre os anos de 1990 e 1999 foi

registrado o aumento da disponibilidade energeacutetica exceto na Venezuela Em meados dos

anos 90 o consumo de cereais raiacutezes frutas e legumes declinou um pouco enquanto que o

de proteiacutena de origem animal (carne peixe ovos leite e derivados) de accediluacutecar e das

gorduras aumentou O padratildeo de dieta tradicional da Ameacuterica Latina rica em

polissacariacutedeos complexos micronutrientes e fibras comeccedila a se reconfigurar com a

inclusatildeo de quantidades elevadas de accediluacutecares refinados produtos de origem animal e

alimentos altamente processados devido aos impactos da globalizaccedilatildeo da dieta

(BERMUDEZ amp TUCKER 2003)

86

Enquanto isso a invasatildeo dos produtos alimentiacutecios prossegue e se estende a

territoacuterios extremos Como o mercado de paiacuteses de alta renda estaacute esgotado as novas bases

de instalaccedilatildeo das corporaccedilotildees de alimentos tecircm sido guiadas pelo incremento da renda

meacutedia global gasta em alimentos evidenciado nos paiacuteses em desenvolvimento (MOODIE et

al 2013) Assim elas se mobilizam para atrair novos consumidores e expandem suas

vendas para esses novos mercados Com o foco restrito na obtenccedilatildeo de lucros

extraordinaacuterios essas corporaccedilotildees vendem seus produtos alimentiacutecios inventados com

tecnologias que se utilizam de misturas de ingredientes de custos baixos e agrave base de altos

teores de accediluacutecar gordura sal e aditivos com o apoio de um robusto aparato publicitaacuterio

(CHOPRA 2002 MOODIE et al 2013 HAWKES 2002 MONTEIRO 2009) Entram nesses

paiacuteses completamente livres e desprovidas de compromissos eacuteticos para ofertar seus

produtos que pouco nutrem mas que muitos efeitos provocam na sauacutede da populaccedilatildeo

(STUCKLER amp NESTLE 2012)

Em muitos desses paiacuteses a entrada das corporaccedilotildees transnacionais de alimentos tem

sido fomentada por distintos mecanismos alguns deles jaacute abordados neste trabalho Satildeo

eles os investimentos estrangeiros diretos na cadeia produtiva de alimentos a reduccedilatildeo de

barreiras e o controle e a pressatildeo exercidos sobre a produccedilatildeo agriacutecola local Esses

mecanismos tanto reduzem os preccedilos das mateacuterias-primas como desestruturam os

mercados locais Desenha-se entatildeo uma conjuntura poliacutetica e econocircmica que cria um

mercado para os produtos altamente processados em detrimento dos alimentos saudaacuteveis

e proacuteprios da cultura local aleacutem de gerar outros efeitos nefastos agrave sauacutede e agrave economia dos

paiacuteses onde essas empresas se instalam (LABONTEacute MOHINDRA LECUCHA 2011)

Em decorrecircncia disso ocorrem alteraccedilotildees no perfil das dietas asiaacuteticas - chinesa e

japonesa - antes ricas em carboidratos complexos e na brasileira como resultado da

provaacutevel conexatildeo entre as preferecircncias sensoriais inatas a disponibilidade maior de

gorduras baratas na economia global e as raacutepidas mudanccedilas sociais nas sociedades de baixa

renda (DREWNOWSKI POPKIN1997) Fenocircmeno similar tambeacutem estaacute ocorrendo na Iacutendia

(VEPA 2006) Nesse contexto eacute possiacutevel inferir que para os pobres dessas sociedades a

conquista do acesso aos alimentos eacute apenas uma etapa Haacute ainda outros enfrentamentos

87

necessaacuterios para superar o fosso entre a acessibilidade e a garantia de um produto

saudaacutevel em termos nutricionais

Jaacute na Ameacuterica Central a reduccedilatildeo das tarifas de importaccedilatildeo dos produtos alimentiacutecios

dos Estados Unidos resultou nas mudanccedilas da dieta habitual na inibiccedilatildeo da produccedilatildeo local

e na elevaccedilatildeo das importaccedilotildees de alimentos a qual ascendeu em 115 no intervalo

decorrido entre o iniacutecio da deacutecada de 90 e o novo milecircnio Concomitantemente ao aumento

da disponibilidade de carnes frutas e legumes - efeito promissor - houve tambeacutem o

incremento dos produtos ultraprocessados (doces cookies batatas chips salgadinhos e

similares) associados com a transiccedilatildeo nutricional e implicaccedilotildees com doenccedilas (THOW

HAWKES 2009)

Enfim haacutebitos e praacuteticas alimentares tradicionais estatildeo se desfazendo em diferentes

espaccedilos geograacuteficos do globo tanto em locais pouco conhecidos como Tonga na Oceania

(EVANS et al 2001) como em locais estrateacutegicos como o Brasil onde os alimentos

tradicionais da dieta nacional - como o feijatildeo a farinha de mandioca o arroz e a farinha de

milho- vecircm sendo cada vez menos consumidos e estatildeo paulatinamente sendo substituiacutedos

pelos produtos ultraprocessados em especial na alimentaccedilatildeo extradomiciliar (BEZERRA et

al 2013) Os dados da uacuteltima Pesquisa de Orccedilamentos Familiares- POF 2008-2009

revelaram que as famiacutelias urbanas brasileiras com mais baixa renda investem

proporcionalmente mais recurso em refrigerante biscoitos e macarratildeo do que aquelas de

mais alta renda (BRASIL IBGE 2011) Segundo Bleil (1998) todas essas mudanccedilas na dieta

ocorrem com o suporte da estrutura publicitaacuteria que impotildee a cultura global como siacutembolo

da modernidade escamoteia os interesses de mercado destroacutei a cultura local e omite os

riscos dos produtos ofertados

Os mecanismos utilizados natildeo poupam nem sequer a tradicional dieta mediterracircnea

mundialmente reconhecida por sua legiacutetima fama de ser saudaacutevel Os resultados da uacuteltima

pesquisa nacional revelam que os estudantes espanhoacuteis estatildeo substituindo os alimentos

convencionais por alimentos industrializados natildeo saudaacuteveis tais como massas

refrigerantes sucos de frutas bolos snacks e fast-foods e rejeitando folhosos legumes e

88

peixes (FERNAacuteNDEZ SAN JUAN 2006) No entanto isso natildeo eacute uma particularidade da

Espanha pois toda a populaccedilatildeo europeia tem sido exposta aos efeitos nocivos da promoccedilatildeo

e da disponibilizaccedilatildeo de produtos alimentiacutecios pobres em termos nutricionais em especial

as crianccedilas e os adolescentes pertinentes aos estratos de renda baixa (WHO 2006)

Essas corporaccedilotildees transnacionais de alimentos19 aleacutem de intervirem em todas as

etapas do sistema de produccedilatildeo apresentam um esquema complexo de movimentaccedilotildees

intercontinentais orientado por estrateacutegias comerciais e o negoacutecio-chave da maioria delas

satildeo os produtos alimentiacutecios natildeo saudaacuteveis como snacks foods chocolates cereais e

biscoitos refrigerantes e confeitos Como ilustraccedilatildeo evidencia-se que a companhia Kellogs

tem induacutestrias de processamento na China Iacutendia Japatildeo Coreacuteia do Sul e Tailacircndia para

suprir as cadeias de distribuiccedilatildeo na Aacutesia a Pepsico continua a expandir a sua vasta linha de

marketing internacional em snack foods atualmente com foco na Ameacuterica Latina e Aacutesia-

Paciacutefico e as corporaccedilotildees Nestleacute Kraft e Unilever jaacute operam em quase 140 paiacuteses (REGMI

amp GEHLHAR 2005) A Nestleacute particularmente situa-se como uma das cinco principais

companhias de alimentos do Brasil Iacutendia Meacutexico Ruacutessia Estados Unidos e Aacutefrica do Sul

(MOODIE et al 2013) o que significa disponibilizar os seus produtos a um contingente de

pessoas que corresponde a 276 da populaccedilatildeo mundial (UN 2013)

O comeacutercio varejista transnacional tambeacutem se beneficiou com uma raacutepida expansatildeo

na Ameacuterica Latina (LABONTEacute MOHINDRA LENCUCHA 2011) e em outros paiacuteses

desenvolvidos (FAO 2006) Os Estados Unidos a Uniatildeo Europeia e o Japatildeo juntos

dominam este tipo de comeacutercio e contam com 60 do total de vendas a varejo de produtos

alimentiacutecios processados no mundo (REGMI amp GEHLHAR 2005) A raacutepida

multinacionalizaccedilatildeo das cadeias de supermercados e a sua forma de atuaccedilatildeo concorrem

para consolidar um tipo de praacutetica de consumo alimentar com consequentes implicaccedilotildees

nutricionais A acessibilidade a disponibilidade a variedade satildeo estiacutemulos agrave aquisiccedilatildeo de

19 Constituem-se de um conglomerado de grandes empresas de alimentos com subsidiaacuterias em vaacuterios paiacuteses que realizam o fornecimento global de seus suprimentos a centralizam o capital estrateacutegico recursos e tomada de decisotildees e manteacutem operaccedilotildees em vaacuterios paiacuteses para tornar o mercado global mais unificado Comporta-se como atores poderosos no cenaacuterio socio-economico mundial

89

diferentes itens alimentares especialmente os densamente energeacuteticos Aleacutem disso estes se

beneficiam pela adoccedilatildeo de estrateacutegias de preccedilos baixos de promoccedilatildeo de faacutecil visualizaccedilatildeo e

de acesso no local de venda que confrontam com as desiguais condiccedilotildees de oferta das frutas

e verduras as quais tendem a ser mais caras em funccedilatildeo das peculiaridades de produccedilatildeo

Todo esse aparato faz despontar as vendas de produtos alimentiacutecios natildeo saudaacuteveis sendo

parte expressiva da explicaccedilatildeo das mudanccedilas nos haacutebitos do aumento da demanda e da

preferecircncia dos consumidores e das doenccedilas crocircnicas de origem dieteacutetica (HAWKES 2008)

A introduccedilatildeo desses novos tipos de alimentos implicou reformulaccedilatildeo no perfil das

despesas com os alimentos cujo impacto foi maior nos paiacuteses em desenvolvimento

Segundo Popkin (2006) entre os anos de 1990 e 2000 as vendas de alimentos agrave varejo em

supermercados elevaram-se de 15 a 60 na Ameacuterica Latina Nesses locais se comercializam

produtos alimentiacutecios do tipo processado e natildeo saudaacutevel mas tambeacutem aqueles de

qualidade nutricional balanceada No entanto satildeo para os produtos do primeiro tipo que o

aparato de estiacutemulos agrave venda dirige o seu foco

Esse aumento nas despesas per capita coincide com o aumento das vendas de

produtos processados nos paiacuteses em desenvolvimento Entre o periacuteodo de 1998-2003 os

paiacuteses considerados com mais baixa renda e de renda meacutedia baixa tiveram um crescimento

meacutedio anual de vendas superior ao dos demais paiacuteses oscilando entre 81 a 563 no

que se refere aos cereais matinais oacuteleos e gorduras refeiccedilotildees prontas produtos laacutecteos e

produtos secos Quando esses dados foram comparados com os paiacuteses de mais alta renda

observou-se que esse crescimento neste grupo de paiacuteses foi miacutenimo sendo que a taxa mais

elevada alcanccedilada para uma dessas categorias de produtos foi de 47 (MAZZOCCHI

SHANKAR TRAILL 2012)

Embora seja breve o panorama traccedilado da atuaccedilatildeo do mercado de alimentos em

especial das corporaccedilotildees de induacutestrias e de comeacutercio varejista torna-se possiacutevel entender o

porquecirc de vaacuterios estudos terem apontado a interface entre a globalizaccedilatildeo do mercado de

alimentos a transiccedilatildeo dieteacutetica e a disseminaccedilatildeo internacional dos fatores de riscos para as

DCNT (MOODIE et al 2013 RAYNER et al 2013 LABONTEacute MOHINDRA LECUCHA 2011

TULLAO 2002) Conforme ateacute aqui apresentado para a internacionalizaccedilatildeo dos negoacutecios de

90

alimentos ter excepcional sucesso lucrativo foi necessaacuterio desestabilizar a vida econocircmica

local e a sauacutede da maior parte da populaccedilatildeo

322 A publicidade de produtos alimentiacutecios e os efeitos sobre o comportamento e

a sauacutede

Diferentes espaccedilos da vida cotidiana satildeo preenchidos com a publicidade comercial

de produtos alimentiacutecios que satildeo dirigidas a diferentes puacuteblicos especialmente agrave clientela

infantil Satildeo utilizados distintos canais de veiculaccedilatildeo e teacutecnicas convencionais e atuais

como televisatildeo internet videogames malas-diretas cartazes outdoors entre outros e que

de forma insistente e contiacutenua destinam-se a estimular a venda de produtos e

simultaneamente a inculcar valores haacutebitos e comportamentos

A publicidade comercial agressiva de produtos alimentiacutecios natildeo saudaacuteveis reportados

como siacutembolos de status social tem motivado os indiviacuteduos especialmente aqueles

residentes nas aacutereas urbanas e suburbanas a substituiacuterem os alimentos tradicionais (WHO

1990) Com base nas evidecircncias sobre a influecircncia da propaganda de produtos alimentiacutecios

- tipo fast-food e produtos com alta densidade energeacutetica e pobres em micronutrientes - na

definiccedilatildeo das escolhas alimentares de crianccedilas e adolescentes e consequentemente no

aparecimento do excesso de peso e da obesidade (WHO 2003a) a OMS passou a

recomendar aos governos a regulamentar o comeacutercio a publicidade e a rotulagem desses

produtos como uma das medidas para proteger as crianccedilas contra os problemas de sauacutede

relacionados ao consumo desses alimentos (WHO 2004a WHO 2006)

Dentre os recursos publicitaacuterios a propaganda televisiva eacute o meio de promoccedilatildeo de

produtos e de estiacutemulo agraves vendas que tem maior capacidade de adentrar os lares

transformar as tradiccedilotildees familiares e alienar os indiviacuteduos por meio do colorido das

fantasias e dos valores que se mesclam e se conectam aos produtos alimentiacutecios criando

um efeito indissociaacutevel entre o produto e a sua roupagem imaginaacuteria que convence e

91

estimula os indiviacuteduos a adquiri-los

As crianccedilas satildeo aliciadas pelo poder de persuasatildeo da propaganda a desejar produtos

a qual se beneficia de sua inexperiecircncia e credulidade (WHO 2006) Robinson et al (2007)

constataram que os efeitos da propaganda atingem crianccedilas em estaacutegios precoces da vida

entre 3 e 5 anos de idade cujas preferecircncias de gosto foram associadas a uma marca liacuteder

na publicidade e nas vendas de produtos alimentiacutecios

Para o mercado as crianccedilas somam trecircs caracteriacutesticas que as convertem em maiores

clientes potenciais a primeira eacute que estatildeo propensas a adquirir todos os tipos de produtos

que se pode ofertar inclusive pela compra direta com o seu proacuteprio dinheiro a segunda

pela sua capacidade de influenciar a decisatildeo de compra dos pais e por uacuteltimo por se

constituiacuterem em consumidores do futuro (SANTOS 2009) Esse eacute o panorama que orienta

as empresas para definir a composiccedilatildeo a imagem o conteuacutedo e os meios de veiculaccedilatildeo dos

materiais publicitaacuterios relativos aos seus produtos alimentiacutecios

Segundo Hastings (2006) cinco categorias de produtos dominam a publicidade de

produtos alimentiacutecios refrigerantes cereais preacute-adoccedilados doces lanches e fast food O

efeito provocado nas crianccedilas pela exposiccedilatildeo intensa a esses tipos de produto eacute o de

exacerbar um comportamento de consumo excessivo (HARRIS et al 2009 HASTINGS et al

2003 HAWKES 2006) Estudo posterior em que se registrou o distanciamento das crianccedilas

da publicidade comercial televisiva de produtos obesogecircnicos concluiu que tal medida

pode ocasionar um impacto significativo na reduccedilatildeo da obesidade infantil (ZIMMERMAN

BELL 2010)

No caso do Brasil observou-se que o perfil de produtos alimentiacutecios mais divulgados

coincide com o referido por Hastings (2006) Apoacutes o registro de 432 horas de gravaccedilatildeo nas

televisotildees brasileiras em dias uacuteteis em horaacuterios entre 8 e 22 horas observou-se que dos

1395 anuacutencios 578 foram enquadrados no grupo da piracircmide alimentar referente a

gorduras oacuteleos accediluacutecares e doces seguido pelo grupo de patildees cereais arroz e massas

(21) Os grupos de laacutecteos e de caacuterneos e leguminosas alcanccedilaram em torno de 10

havendo uma completa ausecircncia da divulgaccedilatildeo de frutas e verduras (ALMEIDA

92

NASCIMENTO QUAIOTI 2002)

Aleacutem das diversas modalidades de publicidade que induz ao consumo de produtos

alimentiacutecios Chandon amp Wansink (2012) ainda elencam trecircs outros elementos que

imputem vantagens tais produtos o preccedilo a curto e longo prazos o produto em si em

termos de quantidade e qualidade que determina o quanto se pode consumir e por fim o

ambiente de consumo que inclui a disponibilidade e a conveniecircncia do ato de alimentar-se

Contudo observa-se que haacute uma engrenagem sensorial que antecede e deflagra o

estiacutemulo ao consumo do produto alimentiacutecio Isso envolve diferentes elementos como o

cenaacuterio da publicidade e do local de consumo o design visual das embalagens e a

praticidade do consumo a hiperpalatibilidade o som produzido pela crocacircncia a

exuberacircncia da cor e o superdimensionado conteuacutedo liacutequido que somados ao baixo preccedilo

de aquisiccedilatildeo do produto satildeo capazes de despertar o ato volitivo do indiviacuteduo e conduzi-lo

ao consumo inclusive compulsivo

Com o intento de dominar o movimento de ocidentalizaccedilatildeo da dieta e criar um mundo

unificado para os seus produtos as companhias de fast foods e de refrigerantes

desenvolvem atividades de marketing de alcance mundial diversificadas e abrangentes com

o objetivo de criar novos haacutebitos de consumo desde a adequaccedilatildeo de preccedilos e de embalagem

ateacute o patrociacutenio de atividades desportivas e filantroacutepicas (HAWKES 2002) Segundo essa

autora a regiatildeo da Ameacuterica Latina eacute a representante da primeira experiecircncia de expansatildeo

da Coca-Cola e Pepsi e hoje apresenta a segunda taxa de consumo mais elevada

ultrapassada apenas pelos EUA Nesta regiatildeo o Brasil eacute o paiacutes onde haacute o terceiro maior

consumo de bebidas carbonatadas natildeo alcooacutelicas ndash tiacutetulo este que natildeo requer

comemoraccedilatildeo mas que desperta bastante preocupaccedilatildeo face ao panorama de obesidade e

outras DCNT registrado na populaccedilatildeo brasileira

Nos Estados Unidos impera uma competiccedilatildeo perversa entre os alimentos tipo junk

foods como as principais fontes de receita para as empresas de alimentos e as taxas de

obesidade infanto-juvenil com sua ascensatildeo vertiginosa desde a deacutecada de 70 (NESTLE

2006) Conforme a autora esse fato tem provocado reaccedilotildees da sociedade que se

93

manifestam por meio de accedilotildees judiciais e de pressatildeo por regulaccedilatildeo Com isso as empresas

se esforccedilam para apoiar programas de sauacutede anunciar poliacuteticas renunciando publicidade

dirigida agraves crianccedilas e fazer seus produtos parecerem mais saudaacuteveis disfarccedilando-os com o

enriquecimento com vitaminas ingredientes integrais e eliminando as gorduras trans

Todavia essas empresas continuam a concentrar seus investimentos publicitaacuterios nos

doces nos refrigerantes e nos salgadinhos

A publicidade eacute uma estrateacutegia comercial poderosa para expor um produto

alimentiacutecio com fins de seduzir convencer e conquistar os consumidores e ainda de

transpor diversas culturas Apoacutes ter vivenciado a fase de diversificaccedilatildeo do consumo pelo

aumento dos alimentos tradicionais a Iacutendia enfrenta agora o processo de mudanccedila na

cultura alimentar com a introduccedilatildeo dos alimentos processados densamente energeacuteticos

suportados pela publicidade do McDonalds Coca-Cola Pepsi e similares e pelas cadeias de

fast-food e de supermercados (PINGALI KHWAJA 2004) Quadro de mudanccedilas esse com

muacuteltiplos efeitos econocircmicos e sociais tais como ajustes bruscos na cadeia produtiva local

para atender as demandas das corporaccedilotildees estrangeiras aleacutem de mudanccedilas aceleradas no

perfil de sauacutede e nas taxas de doenccedilas crocircnicas nos centros urbanos daquele paiacutes

Embora haja algumas lacunas de conhecimentos para confirmar a triacuteade publicidade-

alto consumo de produtos natildeo saudaacuteveis-obesidade (McDERMOTT STEAD HASTINGS

2007) e do impacto concreto da regulaccedilatildeo da publicidade na prevenccedilatildeo obesidade infantil

(HAWKES 2007) vaacuterios autores defendem o controle da publicidade de alimentos para o

puacuteblico infantil (McDERMOTT STEAD HASTINGS 2007 HAWKES 2007 NESTLE 2006

STUCKLER NESTLE 2012 WHO 2006) e os paiacuteses comeccedilam a instituir regras

compulsoacuterias especiacuteficas (HAWKES 2006)

Como a publicidade natildeo dispensa os ambientes escolares pois satildeo locais propiacutecios

para alcanccedilar as crianccedilas e os adolescentes instrumentos de controle estatildeo sendo

instituiacutedos com fins de evitar impactos negativos sobre a sauacutede desses indiviacuteduos Assim

regulamentaccedilotildees disciplinando o consumo de alimentos nestes estabelecimentos tecircm sido

aprovadas em paiacuteses como o Brasil Franccedila e Estados Unidos Quando haacute obstaacuteculos para

definir regras regulamentadoras diretrizes satildeo estabelecidas sobre o assunto como

94

ocorreu em Fiji Reino Unido e Canadaacute (HAWKES 2007)

Indubitavelmente haacute um viacutenculo entre a publicidade e o comeacutercio de produtos

alimentiacutecios natildeo saudaacuteveis e os riscos agrave sauacutede que tem posto a conduta eacutetica das empresas

de alimentos sob suspeiccedilatildeo Isso se expressa sob diferentes formas por natildeo estimularem os

indiviacuteduos em especial as crianccedilas a fazerem escolhas favoraacuteveis ao cuidado e manutenccedilatildeo

de sua sauacutede (HAWKES 2007) e por colocarem sobre as pessoas e a sociedade o ocircnus

exclusivo de carregarem o fardo da doenccedila induzido pelos estiacutemulos sistemaacuteticos do

mercado Esse tipo de desrespeito agrave eacutetica contraria direitos sob um duplo aspecto - a

proteccedilatildeo da infacircncia e a preservaccedilatildeo da sauacutede E dessa forma uma intervenccedilatildeo puacuteblica no

campo da regulaccedilatildeo da publicidade torna-se plenamente justificaacutevel para resguardar esses

direitos ameaccedilados por uma atividade comercial desenfreada

323 Palatabilidade saciedade custo e praticidade dos produtos alimentiacutecios

Vaacuterios estudos buscam desvendar os mecanismos desencadeadores dos estiacutemulos que

levam ao consumo excessivo de alimentos natildeo saudaacuteveis e que repercutem sobre as taxas

de obesidade e de DCNT Duas caracteriacutesticas desses alimentos tecircm sido selecionadas para

investigaccedilatildeo a palatibilidade e a saciedade A primeira por exaltar o prazer da degustaccedilatildeo e

a segunda por sua relaccedilatildeo entre o custo energeacutetico e satisfaccedilatildeo

Durante a investigaccedilatildeo verificou-se que a palatabilidade e a saciedade relacionadas

respectivamente ao apetite e agrave satisfaccedilatildeo do consumo produzem efeitos interdependentes

Nos produtos alimentiacutecios natildeo saudaacuteveis o comportamento desses efeitos eacute oposto o

aumento do consumo reduz a velocidade de resposta agrave saciedade jaacute nos alimentos in

natura observa-se que o aumento do consumo conduz gradualmente agrave saciedade

(SWINBURN et al 2004 DREWNOWSKI 1999)

Esse mecanismo de efeito inverso eacute explicado pelo fato de o iacutendice de saciedade ser

inversamente proporcional agrave disponibilidade de energia e diretamente proporcional ao

95

peso dos alimentos consumidos o que faz com que os alimentos com energia diluiacuteda

tendam a ser mais saciaacuteveis poreacutem menos palataacuteveis enquanto os densamente energeacuteticos

sejam mais palataacuteveis e menos saciaacuteveis (DREWNOWSKI et al 2004)

Densidade energeacutetica composiccedilatildeo nutricional volume e aspectos sensoriais satildeo

traccedilos diferenciadores dos alimentos palataacuteveis daqueles do tipo saciaacuteveis No primeiro

grupo o alto conteuacutedo de accediluacutecar de gordura e de energia aliado ao baixo volume e aos

aspectos doce e gorduroso formam o seu arcabouccedilo (batata frita biscoitos etc) enquanto

caracteriacutesticas opostas agraves relacionadas formam o perfil dos alimentos com alto poder de

saciedade (frutas legumes etc) Em siacutentese alimentos com alta densidade energeacutetica que

contecircm accediluacutecar e gordura satildeo mais palataacuteveis e menos saciaacuteveis (DREWNOWSKI 1999)

Swinburn e colaboradores (2004) esclarecem como procede o comportamento dos

alimentos gordurosos e doces frente agrave palatibilidade e agrave saciedade Alimentos altamente

gordurosos tecircm um fraco impacto na saciedade porque a gordura carreia compostos

aromaacuteticos que datildeo sabor aos alimentos tornando-os de alta palatibilidade e em parte

conduzindo ao consumo descontrolado em excesso Assim a alta palatabilidade associada agrave

autoregulaccedilatildeo metaboacutelica relativamente deacutebil das dietas com altos teores de gordura

constituem o desafio Quanto ao teor de accediluacutecares o autor afirma que embora pareccedila

limitada a resposta hedoniacutestica a doccedilura tambeacutem aumenta a palatibilidade de muitos

alimentos o que tambeacutem parece conduzir ao superconsumo Nesse sentido sendo a

gordura e o accediluacutecar vinculados ao aumento da palatibilidade dos alimentos os produtos

processados contendo alto teor desses dois componentes podem conduzir ao ganho de

peso Quando o autor se refere ao aporte energeacutetico de bebidas como no caso dos

refrigerantes ele afirma ter um valor baixo por sofrer diluiccedilatildeo pelo alto teor de aacutegua

nesses produtos Esse mesmo autor argumenta que em termos fisioloacutegicos o impacto da

densidade de energia de alimentos soacutelidos natildeo pode ser transposta para os alimentos

liacutequidos sendo prudente consideraacute-lo em separado

Outro ponto relevante relaciona-se ao custo monetaacuterio dos alimentos em relaccedilatildeo a

sua densidade energeacutetica o qual eacute de extrema importacircncia para ser considerado no

desenho das poliacuteticas puacuteblicas de nutriccedilatildeo porque impacta diretamente no orccedilamento das

96

famiacutelias com baixo rendimento DREWNOWSKI (2010) afirma que os alimentos

considerados saudaacuteveis como os grupos de legumes de frutas e de carnes frangos e peixes

apresentaram um custo monetaacuterio por calorias extremamente alto e maiores teores de

proteiacutenas minerais e vitamina C em relaccedilatildeo aos grupos de accediluacutecares doces e bebidas e de

oacuteleos gorduras e molhos Entretanto os grupos de frutas e de legumes foram os que

apresentaram a mais baixa densidade energeacutetica e superaram os demais grupos em

conteuacutedo de aacutegua e custo da porccedilatildeo meacutedia servida tornando-os mais caro em termo de

custo de energia comparativamente ao conjunto analisado Em outro estudo Andrieu

Darmon amp Drewnowski (2006) utilizando registro de dietas de franceses reconfirmam que

a escolha livre de dietas de baixo custo tende a ser densamente energeacutetica e pobre em

nutrientes-chave exceto para caacutelcio e fibras Jaacute as vitaminas antioxidantes presentes em

frutas e legumes foram associadas a um custo energeacutetico mais alto

Produtos alimentiacutecios com alta palatibilidade elevada densidade energeacutetica valor

social embutido e custo relativamente baixo satildeo elementos que atraem o consumidor

apesar de serem considerados ldquonatildeo saudaacuteveisrdquo Soma-se ainda a praticidade para consumo

que apresentam pois na maioria das vezes jaacute estatildeo prontos ou requerem operaccedilotildees

miacutenimas de aquecimento fato que assume relevacircncia em um cotidiano em que a escassez

de tempo eacute imperativa

Por fim os produtos alimentiacutecios com alto poder de palatibilidade e baixo poder de

saciedade constituem o sucesso das empresas transnacionais de alimentos cuja

disseminaccedilatildeo global tem interferido na vida na sauacutede e na economia de muitas populaccedilotildees

independente do seu posicionamento no ciclo da vida sendo os pobres os mais afetados

conforme seraacute evidenciado no capiacutetulo a seguir

97

4 A DINAcircMICA DAS TRANSICcedilOtildeES dieteacutetica nutricional e epidemioloacutegica

41 O percurso da transiccedilatildeo dieteacutetica agrave transiccedilatildeo nutricional

Durante a realizaccedilatildeo do levantamento bibliograacutefico observou-se a passagem do uso

do termo ldquotransiccedilatildeo dieteacuteticardquo (WHO 1990) para ldquotransiccedilatildeo nutricionalrdquo (WHO 2002b) nos

documentos oficiais da OMS e em outros artigos cientiacuteficos (CHOPRA 2002 POPKIN

2006) ambos estabelecendo distintos paralelos com as transformaccedilotildees no perfil

nutricional e epidemioloacutegico das populaccedilotildees Nesse sentido breves consideraccedilotildees seratildeo

feitas sobre o contexto empregado e suas implicaccedilotildees na compreensatildeo dos fenocircmenos

nutricionais

Em 1990 a OMS utiliza a transiccedilatildeo dieteacutetica para explicar as mudanccedilas ocorridas na

dieta nas quatro deacutecadas anteriores e argumenta que elas resultaram no aumento do

consumo de gorduras saturadas de carboidratos simples alimentos defumados e

conservados a base de sal snack foods bebidas alcooacutelicas de pickles diminuiccedilatildeo do

consumo de legumes e frutas cujos efeitos repercutiram no padratildeo de morbimortalidade

elevando as taxas de obesidade doenccedilas coronarianas diabetes hipertensatildeo cacircncer etc

(WHO 1990) A transiccedilatildeo dieteacutetica entatildeo situa-se no corpo de transformaccedilotildees ocorridas na

composiccedilatildeo da dieta sendo explicada por um conjunto de elementos que evidenciam

mudanccedilas nos tipos de nutrientes e de alimentos que prejudicam a sauacutede A dieta eacute

assumida como um dos fatores relacionado agraves alteraccedilotildees no tipo e na frequecircncia de

doenccedilas

A anaacutelise da transiccedilatildeo dieteacutetica eacute esmiuccedilada como um fenocircmeno especiacutefico que se

processou paralelamente agraves mudanccedilas no estilo de vida o qual levou agrave reduccedilatildeo da atividade

fiacutesica ao aumento do estresse entre outros fatores que modificaram o padratildeo de

morbimortalidade Foram mudanccedilas de vaacuterias ordens ocorrendo no mesmo espaccedilo de

98

tempo e transformando o perfil de doenccedilas dos paiacuteses emergentes tornando-o proacuteximo

aos dos paiacuteses afluentes Uma dessas mudanccedilas ocorreu no padratildeo alimentar

Nesse contexto dieta e estilo de vida apresentam-se como entidades associadas mas

natildeo devidamente articuladas para que se permita observaacute-las como eventos que interagem

entre si e conduzem ao aumento ou agrave diminuiccedilatildeo das condiccedilotildees de exposiccedilatildeo ao risco agraves

doenccedilas

Aproximadamente uma deacutecada depois a OMS passa a adotar a transiccedilatildeo nutricional

para sintetizar as mudanccedilas nos fatores de risco e doenccedilas Trata-se do aumento do

consumo de produtos processados hipercaloacutericos (ricos em accediluacutecares e gorduras de baixo

custo) em detrimento dos alimentos crus em um contexto de atividade fiacutesica reduzida que

vem concorrendo para a epidemia da obesidade e do aumento da prevalecircncia de outras

DCNT e que passa a coexistir com a subnutriccedilatildeo residual (WHO 2002b) Logo em seguida a

OMS esclarece que os niacuteveis ascendentes das DCNT derivam das mudanccedilas na dieta em

termos qualitativo e quantitativo e da inatividade fiacutesica atreladas a padrotildees de trabalho e

lazer inadequados Ressalta tambeacutem que essa experiecircncia agora manifesta-se

especialmente nos paiacuteses em desenvolvimento (WHO 2003b)

Essa transiccedilatildeo marca portanto o enfrentamento dos paiacuteses em desenvolvimento com

dois fenocircmenos da nutriccedilatildeo de naturezas aparentemente opostas mas com traccedilo essencial

comum de um lado o desafio emergente do sobrepeso obesidade e outras DCNT e de

outro a permanecircncia da subnutriccedilatildeo e deficiecircncias de micronutrientes na populaccedilatildeo

Contudo esses dois problemas nutricionais somaram-se e concentraram-se sobre camadas

sociais pobres nesses grupos de paiacuteses

Observa-se que na ldquotransiccedilatildeo nutricionalrdquo natildeo se estabelece uma dissociaccedilatildeo entre as

transiccedilotildees ocorridas na dieta nas doenccedilas e nos comportamentos relativos agrave atividade

fiacutesica Todos estatildeo interligados nesse conceito Esse conceito tambeacutem utiliza o termo

geneacuterico ldquodietardquo haacute a agregaccedilatildeo de um outro especiacutefico que denomina e qualifica os

alimentos implicados produtos industrializados hipercaloacutericos e de baixo custo

99

A compreensatildeo da transiccedilatildeo nutricional foi se aprimorando passando a ser assumida

como um processo que revela a inversatildeo nos padrotildees de distribuiccedilatildeo dos problemas

nutricionais de uma dada populaccedilatildeo no tempo sendo referenciada pela elevaccedilatildeo da

prevalecircncia de obesidade e o raacutepido decliacutenio da desnutriccedilatildeo (BATISTA FILHO RISSIN

2003) vinculando-se a diferentes estaacutegios de desenvolvimento econocircmico-social do paiacutes

(KAC VELAgraveSQUEZ-MELEacuteNDEZ 2003)

Face ao exposto observa-se que a transiccedilatildeo nutricional comeccedila a romper com uma

abordagem estritamente teacutecnica e desprovida de qualquer menccedilatildeo a componentes poliacuteticos

e econocircmicos e passa a ser reconhecida como um evento proacuteprio da dinacircmica da sociedade

e portanto derivado das transformaccedilotildees sociais que revolucionaram a nutriccedilatildeo global em

especial as praacuteticas de consumo alimentar

No Brasil a transiccedilatildeo nutricional consolidou-se muito rapidamente em apenas trecircs

deacutecadas conforme revelam os resultados de trecircs inqueacuteritos nacionais o Estudo Nacional

sobre Despesas Familiares (ENDEF)-197475 a Pesquisa Nacional sobre Sauacutede e Nutriccedilatildeo

(PNSN) -1989 a Pesquisa Nacional de Demografia e Sauacutede (PNDS)-199596 (BATISTA

FILHO RISSIN 2003) Mas na POF 200203 ainda se observa um decliacutenio da prevalecircncia

de deacuteficit de peso por idade em menores de cinco anos atingindo 46 - quando

comparado com o resultado de 166 obtido no ENDEF- 197475 ndash e concomitantemente

o aumento da obesidade e do excesso de peso em adultos (COUTINHO GENTIL TORAL

2008) Segundo estes autores a inversatildeo dos padrotildees nutricionais foi reflexo das

influecircncias das intensas transformaccedilotildees ocorridas na sociedade brasileira que deu um

impulso positivo as condiccedilotildees de vida das camadas mais pobres inclusive facilitando o

acesso agrave alimentaccedilatildeo o que natildeo indica necessariamente um incremento do consumo de

alimentos com perfil nutricional adequado

O artigo de Popkin (2002) decodificou com mais detalhes a transiccedilatildeo nutricional nos

paiacuteses em desenvolvimento e a sua anaacutelise a aproximou dos eventos socioeconocircmicos

correntes Segundo esse autor a transiccedilatildeo nutricional eacute parte integrante do contexto da

raacutepida globalizaccedilatildeo do mercado de alimentos dos sistemas de comunicaccedilatildeo da urbanizaccedilatildeo

e do estilo de vida dos indiviacuteduos Isso interferiu nas mudanccedilas da estrutura geral dos

100

padrotildees dieteacuteticos e estimulou uma vida sedentaacuteria nessas duas uacuteltimas deacutecadas

Evidecircncias intimamente associadas agrave transiccedilatildeo demograacutefica e epidemioloacutegica caracterizada

por mudanccedilas na estatura meacutedia composiccedilatildeo corporal e morbidade das populaccedilotildees Um

pouco mais tarde Popkin amp Gordon-Larsen (2004) concentram-se em explorar

separadamente as mudanccedilas dieteacuteticas ocorridas nessa transiccedilatildeo

No avanccedilar dos anos a transiccedilatildeo nutricional assim como o crescimento das DCNT

passam a ser entendidos como resultados imediatos da globalizaccedilatildeo da dieta humana

(UUSITALO PIETNEN amp PUSKA 2002 WHO 2003b) e portanto como um dos efeitos

negativos da globalizaccedilatildeo econocircmica (WHO 2005) O crescimento econocircmico a

transformaccedilatildeo no sistema alimentar e a transiccedilatildeo nutricional satildeo eventos sintonizados e

dependentes (FAO 2013b) Isso traz agrave tona atores importantes nesse fenocircmeno cujas

condutas contribuem para a transiccedilatildeo nutricional Satildeo eles o mercado pela dominaccedilatildeo do

comeacutercio de produtos alimentiacutecios natildeo saudaacuteveis e pela publicidade intensiva que destroacutei

os padrotildees alimentares saudaacuteveis e tambeacutem as instacircncias de regulaccedilatildeo dos alimentos pela

ineacutercia em intervir no comportamento excessivo do mercado que deteriora a qualidade

nutricional dos produtos

Em siacutentese a transiccedilatildeo dieteacutetica eacute uma faceta da transiccedilatildeo nutricional que por sua

vez eacute parte da transiccedilatildeo social A traduccedilatildeo desse fenocircmeno natildeo se resume agraves mudanccedilas na

dieta e nem ao predomiacutenio da obesidade comparativamente agrave desnutriccedilatildeo Eacute um fenocircmeno

social complexo que no debate ao longo dos anos passa a ser entendido como resultado

dos impactos das relaccedilotildees econocircmicas e sociais na esfera global refletidos no campo da

nutriccedilatildeo humana

101

42 A obesidade e outras DCNT em ascensatildeo panorama global e nacional

421 Comportamento da Obesidade e de suas comorbidades no mundo breves

comentaacuterios

As mudanccedilas impostas agrave sociedade em decorrecircncia do processo de globalizaccedilatildeo da

economia tem diversificado os riscos agrave sauacutede Nesse contexto os alimentos constituem um

dos fatores implicados criando novas modalidades de doenccedilas sem contudo eliminar os

eventos tradicionais que conduzem agrave maacute nutriccedilatildeo ou agraves doenccedilas transmitidas por

alimentos Surge daiacute um quadro de doenccedilas nutricionais marcado por um consumo de

alimentos que envolvem aspectos especiacuteficos - ou seus cruzamentos- como a quantidade

reduzida ou excessiva a qualidade nutricional e ou sanitaacuteria inadequadas Contudo neste

trabalho a abordagem restringir-se-aacute aos efeitos adversos do consumo de alimentos com

qualidade nutricional inadequada

No final do seacuteculo XX a OMS proclamou a obesidade como uma epidemia global

(WHO 2000) que se originou nos Estados Unidos avanccedilou para a Europa e outras naccedilotildees

ricas no mundo e paulatinamente alcanccedilou os paiacuteses de economias de transiccedilatildeo ateacute

encerrar o seu circuito mundial nos paiacuteses considerados pobres (PRENTICE 2005 WHO

2000) Eacute um tipo de doenccedila crocircnica que vem se disseminando em todos os continentes e

apresenta a peculiaridade de acometer indiviacuteduos de diferentes grupos etaacuterios e distintos

estratos sociais Isso compotildee um quadro epidemioloacutegico complexo e mobilizador de

vultosos recursos puacuteblicos tanto para o tratamento da doenccedila em questatildeo quanto das

comorbidades a ela relacionadas (WHO 2000 CABALLERO 2007) A ascendente

prevalecircncia da obesidade e de suas complicaccedilotildees tem se convertido em uma importante

ameaccedila agrave sauacutede puacuteblica mundial (WHO 2000 VISSCHER amp SEIDELLL 2001)

Segundo a OMS a relaccedilatildeo estreita entre as dietas densamente energeacuteticas e o modo de

vida sedentaacuterio tem contribuiacutedo para o incremento de um elenco de DCNT - obesidade

diabetes mellitus doenccedilas cardiovasculares hipertensatildeo infarto e alguns tipos de cacircncer ndash

102

que estatildeo se tornando causas importantes de mortes e incapacidades prematuras em paiacuteses

em desenvolvimento e desenvolvidos (WHO 2003b) Entre as deacutecadas de 70 e 80 houve

um aumento relativo de 105 nas doenccedilas crocircnicas na Ameacuterica do Sul tropical momento

em que se processaram as mudanccedilas no estilo de vida e na dieta Nesse contexto a

alimentaccedilatildeo surge como um dos principais determinantes modificaacuteveis desse tipo de

doenccedilas (WHO 1990)

Em 2005 do total de 58 milhotildees de oacutebitos 35 milhotildees (60) deles foram resultados

das DCNT Jaacute em 2008 essa estimativa global ascende para 36 milhotildees do total de 57

milhotildees de mortes (UN 2013) Os principais fatores de riscos modificaacuteveis para esse grupo

de doenccedilas satildeo dieta natildeo saudaacutevel inatividade fiacutesica o ato de fumar (WHO 2005) o

consumo de aacutelcool natildeo sido eacute contabilizado no elenco desses fatores

Em 2012 as DCNT continuam a ser um dos principais desafios da sauacutede puacuteblica e

mantecircm-se no patamar dos 60 das mortes globais ameaccedilando o desenvolvimento

econocircmico e social e exigindo um esforccedilo articulado em niacutevel local Em decorrecircncia disso

muitos paiacuteses jaacute estatildeo desenvolvendo diversas frentes de atuaccedilatildeo com fins de prevenir e

controlar essas doenccedilas mediante a intervenccedilatildeo em fatores de risco como dieta natildeo

saudaacutevel inatividade fiacutesica e sobrepeso e obesidade (WHO 2013a)

Na qualidade de morbidade crocircnica a obesidade se destaca no grupo das DCNT por

ser capaz de isoladamente desencadear muacuteltiplos eventos moacuterbidos como diabetes

mellitus tipo II doenccedila cardiovascular osteoartrite cacircncer e distuacuterbios respiratoacuterios aleacutem

de problemas de ordem psicossocial tais como a incapacidade para o trabalho a baixa

autoestima entre outras (WHO 2004a UUSITALO PIETIENEN PUSKA 2002 VISSCHER

SEIDELLL 2001 WHO 2000) Embora natildeo haja idade limite para o surgimento da

obesidade podendo ser detectada em fases precoces da vida a idade de iniacutecio da doenccedila e o

seu grau de gravidade sinalizaratildeo a persistecircncia dessa doenccedila e de seus efeitos deleteacuterios

ao longo da vida adulta (MUST 1996) Dentre os periacuteodos criacuteticos para o desenvolvimento

da obesidade destacam-se o preacute-natal o periacuteodo de repleccedilatildeo adiposa situado entre os cinco

e sete anos de idade e o periacuteodo da adolescecircncia (DIETZ 1994) os quais requerem uma

atenccedilatildeo especial face agraves implicaccedilotildees futuras

103

No continente europeu o excesso de peso constitui um problema de sauacutede

ascendente As prevalecircncias de sobrepeso oscilaram entre 32 a 79entre os homens e

entre 28 a 78 entre as mulheres jaacute as de obesidade situaram-se em faixas mais

estreitas entre 5-23 e 7-36 respectivamente para os sexos masculino e feminino

conforme dados obtidos entre 1999 e 2005 (BRANCA NIKOGOSIAN LOBSTEIN 2007)

Contudo segundo esses autores ambos os distuacuterbios contribuem para 80 dos casos de

diabetes tipo II 35 de doenccedila isquecircmica do coraccedilatildeo e 55 de hipertensatildeo em adultos Na

Espanha especificamente no intervalo de 1987-1997 foi registrado o aumento relativo de

71 na prevalecircncia de obesidade em homens adultos e de 63 em mulheres adultas os

maiores incrementos ocorreram na populaccedilatildeo adulta sem escolaridade em ambos os sexos

conforme resultados das pesquisas nacionais (GUTIEacuteRREZ-FISAC et al 2003)

Embora a Aacutefrica seja reduto de casos de subnutriccedilatildeo na parte nordeste

particularmente no Marrocos e na Tuniacutesia jaacute haacute a presenccedila de obesidade (MOKHTAR et al

2001) bem como em outros paiacuteses desse continente (WHO 2004a WHO 2005) No paiacutes

mais populoso da Aacutesia ndash China - a obesidade jaacute alcanccedila mais de 20 das crianccedilas e

adolescentes com idade entre 7 e 17 anos residentes em centros urbanos (WHO 2005)

Em um conjunto de 17 paiacuteses da Ameacuterica Latina analisados AMIGO (2003) constatou

prevalecircncias meacutedias de obesidade proacuteximas a 45 em crianccedilas menores de cinco anos

sendo que em quatro deles os valores foram superiores a 6 indicando que haacute

incrementos nas taxas apesar de natildeo serem ainda consideradas altas Jaacute o comportamento

da obesidade nas mulheres latino-americanas pertencentes a nove paiacuteses da regiatildeo foi

ascendente durante a deacutecada de 90 apresentando taxas entre 76 a 121 exceto no Haiti

(KAIN VIO ALBALA 2003) No transcurso de 1990 a 2010 a estimativa de sobrepeso e

obesidade combinados entre as crianccedilas dessa mesma idade nessa regiatildeo do globo passou

de 4 a 7 (MEERMAN CARISMA THOMPSON 2012)

As principais doenccedilas crocircnicas que contribuem para as mortes prematuras

relacionam-se a fatores de risco peculiares ao estilo de vida ndash consumo excessivo de

produtos natildeo saudaacuteveis de fumo e de bebida alcooacutelica assim como inatividade fiacutesica

104

Segundo a OMS (WHO 2004a) satildeo doenccedilas reconhecidamente globais de caraacuteter

preventivo poreacutem a explicaccedilatildeo dada a sua causalidade apresenta equiacutevocos tais como a

culpabilizaccedilatildeo individual a restriccedilatildeo social e etaacuteria aleacutem da susceptibilidade

preponderantemente geneacutetica Tais fatos tecircm encoberto as responsabilidades a serem

assumidas pelos governos e pelas induacutestrias a vulnerabilidade social agraves doenccedilas a

interaccedilatildeo de fatores de risco sociais e natildeo exclusivamente geneacuteticos e os prejuiacutezos coletivos

pela falta de adoccedilatildeo de medidas puacuteblicas de controle e de prevenccedilatildeo

A responsabilizaccedilatildeo individual requer consideraccedilotildees especiais Isso porque a ldquonova

sauacutede puacuteblicardquo norteada pelos princiacutepios neoliberais passa a defender que a soluccedilatildeo estaacute

nos sujeitos enquanto cidadatildeos livres e competentes para realizar o seu autocontrole

definir seu estilo de vida e fazer escolhas que protejam a sua sauacutede desconsiderando a

relevacircncia das determinaccedilotildees estruturais (PETERSON LUPTON 2000) de onde se

originam verdadeiramente os problemas de sauacutede Tanaka amp Nakanishi (1996) abordando

o crescimento das DCNT no Japatildeo no final do seacuteculo XX pautados exatamente nesse

ideaacuterio neoliberal destacam que os indiviacuteduos podem reduzir ou eliminar fatores de riscos

para doenccedilas cardiovasculares exceto fatores como idade hereditariedade e gecircnero

modificando certas escolhas do estilo de vida como dieta exerciacutecios fiacutesicos estresse fumo

e aacutelcool

Eacute fundamental refletir sobre essas questotildees pois imputar ao indiviacuteduo a

responsabilidade uacutenica pelo destino da sua sauacutede em particular por natildeo ter competecircncia

de movimentar o seu corpo o suficiente ou de saber selecionar os alimentos ou conterndashse

frente aos estiacutemulos do consumo eacute uma anaacutelise simplista para lidar efetivamente com a

complexidade causal das DNCT Haacute um fenocircmeno global de doenccedilas que tem

necessariamente uma raiz comum Compreendecirc-lo implica resgatar os elementos sociais

subjacentes e essenciais que satildeo a base do processo de determinaccedilatildeo causal Trata-se

entatildeo de decifrar as relaccedilotildees entre as sociedades individuais e o contexto da economia

global dirigida agrave massificaccedilatildeo do consumo a fragilidade das instituiccedilotildees puacuteblicas para

intervir no mundo privado a debilidade dos movimentos sociais para reivindicar e se

conscientizar dos fenocircmenos moacuterbidos coletivos etc

105

Salienta-se que os indiviacuteduos na esfera do mercado de bens de consumo da sociedade

contemporacircnea satildeo seres quase desfeitos pois segundo Bauman (2008) suas virtudes

enfraqueceram sua condiccedilatildeo de sujeitos pensantes e autocircnomos foi apagada tornando-os

incapazes de refletir e decidir conscientemente sobre os bens ofertados Os indiviacuteduos

converteram-se em meros objetos potenciais de consumo sendo constantemente

ludibriados seduzidos e manobrados por pressotildees poderosas oriundas dos negoacutecios

privados Condiccedilotildees tais que contribuiacuteram para que os indiviacuteduos se tornassem tambeacutem

fraacutegeis para selecionar adequadamente os alimentos que consomem com o objetivo de

proteger a sua proacutepria sauacutede

Assim depositar a responsabilidade no indiviacuteduo para conter os riscos e portanto

para promover sauacutede e prevenir doenccedilas eacute forccedilar artificialmente a exclusatildeo dos atores

estrateacutegicos do cenaacuterio - o poder puacuteblico e os setores econocircmicos - em especial aqueles

produtores de alimentos industrializados

422 O quadro epidemioloacutegico brasileiro e sua conexatildeo com as mazelas do

mundo

O retrato do perfil epidemioloacutegico brasileiro imprime com nitidez as marcas

mundiais do processo de internacionalizaccedilatildeo da produccedilatildeo de alimentos que se empenha

insistentemente em homogeneizar as praacuteticas de consumo e o comportamento do planeta

Tudo isso para tornar possiacutevel concentrar as riquezas que retroalimentam o seu

dinamismo tendo como efeitos as mazelas crocircnicas - doenccedilas e pobreza - que satildeo

socializadas com a maioria da populaccedilatildeo

No Brasil o quadro recente das principais doenccedilas crocircnicas na populaccedilatildeo adulta

aponta para 227 de portadores de hipertensatildeo arterial 56 de diabetes e 158 de

obesidade e 485 de indiviacuteduos jaacute se encontram com excesso de peso (BRASIL MS

106

2012b) Doenccedilas essas que apresentam ritmos crescentes em suas respectivas prevalecircncias

desde o ano de 2006 (SCHMIDT et al 2011 BRASIL MS 2012b)

Segundo esses autores do total de oacutebitos registrados em 2007 cerca de 72 foram

atribuiacutedos agraves DCNT no panorama explicativo para o aumento da exposiccedilatildeo a esse grupo de

doenccedilas estatildeo a melhoria de acesso agrave alimentaccedilatildeo e a globalizaccedilatildeo de haacutebitos de consumo

de alimentos natildeo saudaacuteveis Eacute justamente da falta de comunhatildeo entre o acesso facilitado

aos alimentos e a sua qualidade nutricional que os riscos eclodem e as doenccedilas crocircnicas

surgem

Pesquisas nacionais anteriores PNAD-2003 e PNAD-2008 indicam que o aumento da

hipertensatildeo e da diabetes e as prevalecircncias mais elevadas da maioria das doenccedilas crocircnicas

com exceccedilatildeo de tendinitetenossinovite e cacircncer concentram-se nos segmentos da

populaccedilatildeo com menor escolaridade e sem benefiacutecios de plano privado de sauacutede No

entender desses autores essas evidecircncias expressam as desigualdades sociais na

manifestaccedilatildeo desse grupo de doenccedilas situaccedilatildeo que tambeacutem eacute observada em outros paiacuteses

(BARROS et al 2011) Outro estudo comprovou algo semelhante quando analisou o

comportamento dos fatores de risco na populaccedilatildeo tais como niacuteveis pressoacutericos alterados

obesidade e consumo excessivo de aacutelcool que foram igualmente associados aos grupos que

apresentam piores condiccedilotildees de vida (OLIVEIRA-CAMPOS RODRIGUES-NETO SILVEIRA

NEVES et al 2013)

As doenccedilas crocircnicas como qualquer outro tipo de manifestaccedilatildeo do processo sauacutede-

doenccedila satildeo socialmente moldadas Eacute o lsquosocialrsquo que define o grau de exposiccedilatildeo aos fatores de

risco a susceptibilidade bioloacutegica a certas doenccedilas a resistecircncia a capacidade de prevenccedilatildeo

e de reaccedilatildeo assim como a celeridade no agravamento nas sequelas e no oacutebito

Considerando o papel relevante que assume a obesidade como precursora de outras

DCNT (WHO 2004) conveacutem explorar os traccedilos que ela assume na realidade brasileira em

termos de distribuiccedilatildeo etaacuteria e social bem como da sua inter-relaccedilatildeo com os alimentos

consumidos e a praacutetica de atividade fiacutesica

107

O processo de ascensatildeo do excesso de peso e obesidade foi conduzido durante as trecircs

uacuteltimas deacutecadas e comprovado ao longo dos inqueacuteritos nacionais (BATISTA FILHO RISSIN

2003) conforme jaacute mencionado neste trabalho Na uacuteltima pesquisa nacional da POF 2008-

2009 as prevalecircncias de sobrepeso e de obesidade em adolescentes (10 a 19 anos) foram

de 205 e 49 respectivamente o que reforccedila a predisposiccedilatildeo agrave doenccedila jaacute na juventude

Na fase adulta as prevalecircncias de obesidade entre homens e mulheres foram 125 e

169 respectivamente as frequecircncias mais elevadas de excesso de peso e de obesidade

situaram-se nas faixas etaacuterias de 45-54 anos entre homens de 55-64 anos entre as

mulheres declinando nas faixas subsequentes (BRASIL IBGE 2010) Esse progressivo

aumento da obesidade jaacute eacute reconhecido como um problema de sauacutede emergente na

populaccedilatildeo brasileira e em conjunto agraves doenccedilas carenciais persistentes foi incorporada agrave

agenda poliacutetica do governo no final da deacutecada de 90 passando a ser um dos objetivos de

intervenccedilatildeo da Poliacutetica Nacional de Alimentaccedilatildeo e Nutriccedilatildeo-PNAN (BRASIL MS 1999)

Os indicadores de excesso de peso possuem caraacuteter dinacircmico sofrem efeitos da

mobilidade social e diferenciam-se entre os sexos e o niacutevel de educaccedilatildeo formal A partir da

deacutecada de 90 a prevalecircncia do excesso de peso anteriormente concentrada nas regiotildees

mais ricas desloca-se para as regiotildees mais pobres do paiacutes e para os estratos de renda mais

pobres (MONDINI MONTEIRO 1998) enquanto se observa a estabilizaccedilatildeo no

comportamento ascendente do problema entre mulheres adultas de renda mais alta

(BATISTA FILHO RISSIN 2003)

Efeito similar ocorre quando se utiliza o marcador social escolaridade inicialmente o

risco de obesidade abrangia a todos os adultos e a partir desse mesmo momento o

incremento ocorreu nos indiviacuteduos de baixa escolaridade estabilizando-se ou ateacute mesmo

diminuindo naqueles com meacutedia e alta escolaridade (MONTEIRO CONDE CASTRO 2003)

A frequecircncia de excesso de peso e de obesidade aumentou em homens e mulheres sendo

que a meacutedia de aumento foi superior nas mulheres em ambos os casos Poreacutem verifica-se

que haacute um comportamento diferente desses eventos quando se faz relaccedilatildeo com o grau de

escolaridade no grupo masculino as mais altas taxas estatildeo no estrato de maior

escolaridade enquanto que entre as mulheres as taxas mais elevadas estatildeo no estrato de

menor escolaridade (BRASIL IBGE 2010)

108

Dados mais recentes indicam que o excesso de peso e a obesidade em adultos

residentes nas 27 capitais brasileiras e no Distrito Federal persistiam como problemas de

sauacutede puacuteblica indicando sinais para uma evoluccedilatildeo positiva durante os uacuteltimos seis anos de

acompanhamento do Sistema Vigitel20 com taxas equivalentes a 485 e 158

respectivamente em 2011 (BRASIL MS 2012b) Os dois inqueacuteritos Vigitel mais recentes

2012 e 2013 constataram que a taxa de obesidade em adultos praticamente estabilizou

situando-se entre 174 e 175 respectivamente enquanto o excesso de peso foi

reduzido de 508 em 2012 para 4535 em 2013 (BRASIL MS 2013 BRASIL MS

2014)

Informaccedilotildees atualizadas anualmente sobre dieta e atividade fiacutesica tambeacutem

constituem uma parte do acervo de dados do Sistema Vigitel Os resultados desse inqueacuterito

no ano de 2010 revelam que apenas 30 dos entrevistados consumiam cinco ou mais

porccedilotildees de frutas e hortaliccedilas por semana 34 consumiam carne com excesso de gordura

30 praticavam atividade fiacutesica no lazer ou no trajeto para o trabalho e 28 assistiam trecircs

ou mais horas de televisatildeo por dia (DUNCAN CHOR AQUINO 2012) Em 2011 o consumo

de frutas e hortaliccedilas nessa populaccedilatildeo reduziu para 202 e os demais indicadores

permaneceram praticamente estaacuteveis (BRASIL MS 2012b) Jaacute os dados do ano de 2013

revelam o aumento no consumo de frutas e hortaliccedilas (36) e na praacutetica de atividade fiacutesica

(49) leve diminuiccedilatildeo no consumo de carne gordurosa (31) e comportamento estaacutevel

na dedicaccedilatildeo do tempo para televisatildeo (286) mantendo-se em todos os casos as mesmas

especificaccedilotildees dos indicadores supracitados

Essas caracteriacutesticas de estilo de vida - pautado no sedentarismo (inatividade fiacutesica)

e ou no consumo de produtos considerados natildeo saudaacuteveis (carne gordurosa) constituem

fatores de risco para a aquisiccedilatildeo de doenccedilas crocircnicas Assim eacute com base nessa conjunccedilatildeo de

fatores que favorecem a instalaccedilatildeo da obesidade que vaacuterios autores passaram a referir-se

20 Sistema Vigitel - Vigilacircncia de fatores de risco e proteccedilatildeo para doenccedilas crocircnicas por inqueacuterito telefocircnico ndash instituiacutedo pelo Ministeacuterio da Sauacutede desde o ano de 2006 com o objetivo de monitorar a frequecircncia e distribuiccedilatildeo dos principais determinantes das doenccedilas crocircnicas natildeo transmissiacuteveis (DCNT) na populaccedilatildeo com idade igual ou superior a 18 anos por inqueacuterito telefocircnico em todas as capitais dos 26 estados brasileiros e no Distrito Federal

109

ao conceito de ambiente ldquoobesogecircnicordquo (EGGER SWINBURN 1997 WHO 2004a CHOPRA

GALBRAITH DARNTON-HILL 2002 PRENTICE 2005 CABALLERO 2007) Contudo a

anaacutelise comparativa dos resultados do Sistema Vigitel nos anos recentes aponta uma leve

tendecircncia de mudanccedila do perfil nutricional dos adultos que pode significar a adesatildeo a uma

conduta condizente com uma vida mais saudaacutevel

Esse problema de sauacutede natildeo se circunscreve apenas agrave fase adulta O excesso de peso

comeccedila a atingir a infacircncia a partir de fins da deacutecada de 90 quando a taxa de prevalecircncia de

excesso de peso em crianccedilas de 6 a 9 anos de idade mais que triplicou entre os dois

inqueacuteritos nacionais -o ENDEF- 1975 e a Pesquisa sobre Padrotildees de Vida -PPV21 -1996-7-

elevando-se de 49 para 174 (COSTA CINTRA FISBERG 2006) e se estendendo

tambeacutem a adolescecircncia (TERRES et al 2006 VASCONCELOS SILVA 2003) Distintos

fatores como o grau de intensidade da atividade fiacutesica e o biotipo da matildee no peso corporal

dos adolescentes (BURBANO FORNASINI ACOSTA 2003) os haacutebitos alimentares

inadequados (NOBRE et al 2006) e o niacutevel socioeconocircmico elevado (RONQUE et al 2005)

exercem influecircncia no aparecimento de tais distuacuterbios neste grupo etaacuterio

Apesar da relevacircncia das DCNT no quadro de morbidade nacional as doenccedilas tiacutepicas

da pobreza natildeo foram completamente extintas e aquela que em outro contexto histoacuterico

foi referida como doenccedila da opulecircncia ndash obesidade ndash eacute agora pandecircmica e crocircnica Em

virtude da associaccedilatildeo entre o consumo de alimentos e os efeitos moacuterbidos as instituiccedilotildees

intergovernamentais FAO e OMS comeccedilaram a tratar a obesidade como uma das

manifestaccedilotildees de maacute nutriccedilatildeo Com isso o termo ldquomaacute nutriccedilatildeordquo tornou-se abrangente e

passou englobar todas as formas de consumo dieteacutetico inadequado e persistente que

resultam em baixo peso deficiecircncias de micronutrientes assim como em sobrepeso e

obesidade

A coexistecircncia paradoxal da obesidade adulta com a desnutriccedilatildeo infantil eacute

documentada em paiacuteses da Ameacuterica Central e do Sul (PRENTICE 2005) e em outros paiacuteses

21 Este uacuteltimo inqueacuterito nacional foi limitado pois considerou apenas as regiotildees Nordeste e Sudeste do paiacutes

110

com economia em desenvolvimento (POPKIN 2001 WHO 2000) inclusive no Brasil (DOAK

et al 2000 RODRIGUES TADDEI amp SEGULEM 1998) Esse duplo e contraditoacuterio fenocircmeno

bioloacutegico-social ndash desnutriccedilatildeo e obesidade - serve de reforccedilo para firmar o viacutenculo de

subordinaccedilatildeo entre a exposiccedilatildeo dos indiviacuteduos agraves doenccedilas nutricionais e as precaacuterias

condiccedilotildees de existecircncia A ligaccedilatildeo da pobreza com a obesidade se faz por meio do acesso a

uma alimentaccedilatildeo - inadequada quanto ao aspecto nutricional - e ao lazer sedentaacuterio

(MARINHO et al 2003) ou ainda por reflexo de desnutriccedilatildeo pregressa em mulheres adultas

e da baixa estatura das crianccedilas convivendo em ambientes adversos (MARTINS et al 2007)

Na condiccedilatildeo de pobreza a alimentaccedilatildeo saudaacutevel para mulheres obesas torna-se praacutetica de

luxo face agrave incompatibilidade existente entre o elevado preccedilo dos alimentos saudaacuteveis (por

exemplo frutas e verduras) com a renda auferida (FERREIRA et al 2010)

Decerto essa abordagem conforma um quadro de alteraccedilotildees nutricionais que natildeo se

restringe a uma questatildeo meacutedica eacute sim efeito da (des)ordem social que se expressa em

pobreza distuacuterbios nutricionais e em discriminaccedilatildeo (MEERMAN CARISMA THOMPSON

2012 FAO 2013b WHO 2000) sinalizando o papel decisivo dos governos para enfrentar a

complexidade desse fenocircmeno que requer o desenho e a implementaccedilatildeo de poliacuteticas

puacuteblicas articuladas e abrangentes com a finalidade de equacionar as iniquidades

presentes no seio da sociedade

Assim considerando a extrema importacircncia que produtos alimentiacutecios exercem na

etiologia da obesidade e das demais DCNT (CHOPRA 2002) o foco dos governos deveria

voltar-se para a prevenccedilatildeo e o controle Eacute necessaacuterio orientar as pessoas no campo da

alimentaccedilatildeo e nutriccedilatildeo e intervir na cadeia produtiva de alimentos tanto para fomentar e

subsidiar os alimentos saudaacuteveis como para disciplinar aqueles considerados altamente

caloacutericos e pouco nutritivos Embora sejam medidas relevantes e urgentes outras

estrateacutegias dirigidas agrave melhoria das condiccedilotildees materiais de vida merecem ser com estas

combinadas

111

5 REGULACcedilAtildeO DE ALIMENTOS o desafio de governar o mercado

51 Do regime militar ao Estado democraacutetico de direito a evoluccedilatildeo dos dispositivos

de regulaccedilatildeo dos alimentos

Nestas uacuteltimas deacutecadas o termo ldquoregulaccedilatildeordquo tem se popularizado e se expandido do

campo econocircmico para o administrativo e o social Todavia regulaccedilatildeo sanitaacuteria de

alimentos no sentido lato eacute uma praacutetica introduzida no Brasil desde a Primeira Repuacuteblica

(1889-1930) quando da gestatildeo de Oswaldo Cruz na administraccedilatildeo puacuteblica de sauacutede

brasileira Nessa eacutepoca jaacute se faziam intervenccedilotildees para controlar os riscos dos alimentos e

que se respaldavam na ciecircncia e operacionalizavam-se sob a forma de medidas coercitivas

(SOUTO 2004)

Destarte o alicerce da regulaccedilatildeo sanitaacuteria de alimentos construiacutedo desde a sua base

permanece praticamente intacto e se assenta sobre trecircs pilares regulamentaccedilatildeo

fiscalizaccedilatildeo e controle Aleacutem disso continua a abranger um conjunto de instrumentos legais

e de procedimentos teacutecnico-operacionais que o poder puacuteblico competente utiliza para reger

a conduta das empresas quanto agrave produccedilatildeo distribuiccedilatildeo e prestaccedilatildeo de serviccedilos de

diferentes bens alimentiacutecios com o fim de proteger a sauacutede da populaccedilatildeo

O arcabouccedilo legal vigente aplicado ao controle sanitaacuterio de alimentos reuacutene

instrumentos legais das uacuteltimas cinco deacutecadas O instrumento legal mais antigo e ainda em

vigor utilizado como de referecircncia na vigilacircncia sanitaacuteria de alimentos eacute o Decreto-Lei n0

986 de 21 de outubro de 1969 que institui as normas gerais sobre alimentos e delega a

responsabilidade do controle ao Ministeacuterio da Sauacutede e aos oacutergatildeos congecircneres estaduais

Aprovado pelos ministros militares das Forccedilas Armadas em um contexto de ditadura

poliacutetica o instrumento agrupa um conjunto de medidas de controle e de fiscalizaccedilatildeo

(registro anaacutelise de controle licenccedila para estabelecimentos entre outros) com o objetivo

de conferir se os produtos alimentiacutecios obedecem agraves regras e estabelecer penalidades em

caso de descumprimento dessas regras

112

Agrave eacutepoca de sua publicaccedilatildeo partilhavam o mesmo cenaacuterio social eventos antagocircnicos

extremos De um lado a euforia pelo florescimento econocircmico e de outro a repressatildeo agraves

liberdades individuais a concentraccedilatildeo de renda e a pauperizaccedilatildeo de grande parte da

populaccedilatildeo Segundo Prado Jr (1988) a expansatildeo da industrializaccedilatildeo brasileira voltava-se

em especial para os bens de consumo para as classes meacutedia e alta e para as mateacuterias-

primas e gecircneros alimentiacutecios demandados pelos mercados internacionais Fomentada

pelos capitais estrangeiros a industrializaccedilatildeo gerava receitas que custeavam as

importaccedilotildees essenciais a nossa subsistecircncia e os serviccedilos prestados pelos oligopoacutelios

imperialistas que davam suporte agrave industrializaccedilatildeo e ao desenvolvimento econocircmico

nacional No periacuteodo de 1968-71 o ritmo de crescimento da induacutestria de produtos

alimentiacutecios foi de 75 ao ano mas quase a metade do volume produzido (453)

(SUZIGAN et al 1974 apud SINGER 1976) atendeu a demanda externa (SINGER 1976)

Entretanto para facilitar a aceitaccedilatildeo externa dos itens alimentiacutecios era preciso

demostrar ao mercado externo efetividade no controle sanitaacuterio do paiacutes com regras

oficiais estabelecidas para a produccedilatildeo de alimentos com definiccedilotildees de padrotildees de

identidade e qualidade22 dos produtos contendo paracircmetros de higiene entre outros

aspectos

Na realidade na ediccedilatildeo desse Decreto-lei 98669 natildeo houve ineditismo Tratou-se

apenas de aperfeiccediloar algumas disposiccedilotildees da regra anterior e dotar os serviccedilos de controle

sanitaacuterio de uma racionalidade burocraacutetica para agilizar as demandas do setor industrial

em fase de expansatildeo (COSTA 1999) Com isso intensificou-se o aparato teacutecnico e juriacutedico

que reorganiza as praacuteticas de controle sanitaacuterio voltadas ao setor produtivo de alimentos

sob o norte de uma legislaccedilatildeo calcada no registro do produto na fiscalizaccedilatildeo e no exerciacutecio

do poder de poliacutecia

22 O item XI do artigo 10 do Capiacutetulo I do DL 98669 estabelece a seguinte definiccedilatildeo de ldquopadratildeo de identidade e qualidade o estabelecido pelo oacutergatildeo competente do Ministeacuterio da Sauacutede dispondo sobre a denominaccedilatildeo definiccedilatildeo e composiccedilatildeo de alimentos mateacuterias-primas alimentares alimentos in natura e aditivos intencionais fixando requisitos de higiene normas de envasamento e rotulagem medidos de amostragem e anaacuteliserdquo

113

A demonstraccedilatildeo do interesse do paiacutes em consolidar-se no mercado internacional de

alimentos ficou devidamente expressa em dois momentos no corpo desse Decreto a) na

disposiccedilatildeo na qual autoriza o uso da ordem normativa internacional nas situaccedilotildees de

inexistecircncia de normas e padrotildees locais de identidade e qualidade de produtos alimentiacutecios

especiacuteficos e b) quando autoriza fabricar produtos para exportaccedilatildeo no paiacutes que obedeccedilam

exclusivamente as regras do paiacutes de destino Enfim essa legislaccedilatildeo representa o

aprimoramento do controle sanitaacuterio e foi um dos passos preparatoacuterios para a inserccedilatildeo do

paiacutes como membro da Comissatildeo do Codex Alimentarius da FAOOMS para poder participar

da normalizaccedilatildeo internacional de alimentos fato que ocorreu jaacute nos anos 70 (BRASIL

INMETRO 2000)

Com a abertura poliacutetica e a atuaccedilatildeo fundamental dos movimentos sociais nos anos

80 em especial com o estrateacutegico movimento da Reforma Sanitaacuteria que aglutinou setores

progressistas e populares foram levantadas as bandeiras de luta pelo direito agrave sauacutede como

a garantia do Estado por condiccedilotildees dignas de vida (alimentaccedilatildeo habitaccedilatildeo renda emprego

lazer trabalho etc) e pelo acesso universal e igualitaacuterio agraves accedilotildees e serviccedilos de promoccedilatildeo

proteccedilatildeo e recuperaccedilatildeo de sauacutede [] consagradas na 8a Conferecircncia Nacional de Sauacutede

(BRASIL MS 1986 p4)

Entre lutas e embates poliacuteticos o processo de democratizaccedilatildeo da sociedade

brasileira foi se conformando ateacute instaurar-se o regime democraacutetico de direito com o

advento da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 O movimento de reforma sanitaacuteria assumiu um

papel estrateacutegico para aprovaccedilatildeo do capiacutetulo da Sauacutede da atual Constituiccedilatildeo conseguindo

materializar relevantes conquistas sociais apoacutes suplantar certas resistecircncias e pressotildees

(ROSAS 1988) Durante o processo constituinte a vigilacircncia sanitaacuteria eacute destacada e retirada

definitivamente da sua condiccedilatildeo secundaacuteria no campo da sauacutede sendo mencionada na

proposta de contribuiccedilatildeo para o texto constitucional Como resultado a Constituiccedilatildeo

estabeleceu que ao Sistema Uacutenico de Sauacutede compete executar as atividades de vigilacircncia

sanitaacuteria () e fiscalizar e inspecionar alimentos compreendido o controle de seu teor

nutricional bem como bebidas e aacuteguas para o consumo humano (BRASIL CONASS 2003a

art 200 inciso II e VI CF)

114

Comparando-se o texto constitucional com o Decreto-Lei 98669 vigente surgem

duas grandes inovaccedilotildees que valorizam e ampliam a praacutetica da vigilacircncia sanitaacuteria A

primeira eacute a de natildeo reduzir esta praacutetica de sauacutede ao mero exerciacutecio do poder de poliacutecia

introduzindo lado a lado a accedilatildeo inspecionar e a accedilatildeo fiscalizar A accedilatildeo inspecionar tem

um sentido eminentemente teacutecnico sendo destinada a avaliar as condiccedilotildees fiacutesico-funcionais

da empresa para identificar as situaccedilotildees de risco que possam comprometer a qualidade do

produto final e causar prejuiacutezos agrave sauacutede do indiviacuteduo A accedilatildeo fiscalizar eacute a de forccedilar o

cumprimento das regras Essas accedilotildees se complementam e qualificam em termos teacutecnico-

legais e efetivos a praacutetica de vigilacircncia sanitaacuteria A segunda foi a inserccedilatildeo da obrigaccedilatildeo de

realizar o controle nutricional Esta competecircncia ainda natildeo foi devidamente explorada no

campo da vigilacircncia sanitaacuteria mas agora em face da implicaccedilatildeo dos produtos alimentiacutecios

com as DCNT torna-se oportuno avaliar o conteuacutedo nutricional dos produtos alimentiacutecios

em termos de calorias e de perfil de nutrientes

A Lei Orgacircnica de Sauacutede Lei n0 8080 de 19 de setembro de 1990 subsequentemente

aprovada aprimorou os avanccedilos contidos no texto da Constituiccedilatildeo e instituiu o Sistema

Uacutenico de Sauacutede que atribuiu agrave vigilacircncia sanitaacuteria a seguinte definiccedilatildeo

um conjunto de accedilotildees capaz de eliminar diminuir ou prevenir riscos agrave sauacutede e de intervir nos problemas sanitaacuterios decorrentes do meio ambiente da produccedilatildeo e circulaccedilatildeo de bens e da prestaccedilatildeo de serviccedilos de interesse da sauacutede abrangendo o controle de bens de consumo que direta ou indiretamente se relacionem com a sauacutede compreendidas todas as etapas e processos da produccedilatildeo ao consumo e o controle da prestaccedilatildeo de serviccedilos que se relacionam direta ou indiretamente com a sauacutede

Segundo Costa (2013) a Constituiccedilatildeo incorporou um conceito ampliado de sauacutede e a

Lei Orgacircnica de Sauacutede encarregou-se de demarcar o espaccedilo da vigilacircncia sanitaacuteria no

acircmbito da relaccedilatildeo produccedilatildeo-consumo atribuindo-lhe funccedilotildees essencialmente preventivas e

de reduccedilatildeo de riscos de doenccedilas e agravos e aumentando a sua relevacircncia no campo da

sauacutede Como efeito a autora esclarece que o campo de atuaccedilatildeo da regulaccedilatildeo e vigilacircncia

sanitaacuteria se estendeu em complexidade e abrangecircncia tanto pela tipologia dos riscos

115

quanto pelos conflitos de interesse que envolvem as atividades regulatoacuterias

A partir desse momento o objetivo preciacutepuo da vigilacircncia sanitaacuteria eacute a prevenccedilatildeo e o

controle dos riscos agrave sauacutede de qualquer ordem advindos das atividades econocircmicas de

interesse agrave sauacutede Para isso compete aos agentes puacuteblicos unir o saber teacutecnico ao legal

para enfrentar o dinamismo dos riscos que emergem de diferentes fontes e assim tornar

possiacutevel defender a sauacutede do coletivo Intervir nos riscos eacute antes de tudo antecipar-se agraves

falhas do processo produtivo aplicando medidas para evitar danos ou ateacute mesmo para

impedir que eles se disseminem

Outro passo relevante foi o repasse das atividades de vigilacircncia sanitaacuteria para a

Anvisa no final da deacutecada de 90 A Lei n0 9782 de 26 de janeiro de 1999 delega para essa

autarquia a responsabilidade de regulamentar controlar e fiscalizar os produtos e os

serviccedilos que envolvam riscos agrave sauacutede puacuteblica e incluem os alimentos e os insumos os

aditivos as embalagens e os contaminantes e resiacuteduos assim como as instalaccedilotildees fiacutesico-

funcionais responsaacuteveis por processar tais produtos - assunto que seraacute abordado no item

posterior

Face ao exposto no processo de construccedilatildeo normativa da vigilacircncia sanitaacuteria de

alimentos que se estende do Decreto-Lei n0 98669 agrave Lei Orgacircnica de Sauacutede satildeo

registradas mudanccedilas substanciais na sua concepccedilatildeo e praacutetica a) regular ultrapassa o

simples ato de regulamentar e fiscalizar na medida em que estabelecer regras e verificar o

seu cumprimento satildeo insuficientes para controlar os riscos b) controlar o risco agrave sauacutede eacute o

fundamental para tanto a introduccedilatildeo de um conjunto de outras accedilotildees teacutecnico-cientiacuteficas na

praacutetica da vigilacircncia sanitaacuteria eacute imprescindiacutevel o que natildeo implica o abandono ou

menosprezo do poder de poliacutecia mas o seu fortalecimento pela uniatildeo da ciecircncia agraves bases

legais e c) abarcar a totalidade dos riscos agrave sauacutede sem distinccedilatildeo da sua natureza sejam

contaminantes fiacutesicos quiacutemicos e ou bioloacutegicos bem como os que agora emergem os

componentes nutricionais dos alimentos

116

Enfim entre o ldquoanacrocircnicordquo e o ldquomodernordquo ou o ldquoautoritaacuteriordquo e o ldquodemocraacuteticordquo os

instrumentos legais se juntam para conformar o arcabouccedilo da regulaccedilatildeo sanitaacuteria de

alimentos no Brasil Eacute por meio da praacutetica cotidiana que a fusatildeo dessas duas modalidades

se concretiza e assim se avaliam contornam e reprimem os fracassos ou os artifiacutecios

empreendidos pelo mercado e se busca concretizar o que desde os anos 60 se prescreve

em lei a defesa e a proteccedilatildeo da sauacutede do coletivo contra os riscos advindos da atividade

produtiva de alimentos Accedilatildeo de sauacutede esta que eacute prerrogativa exclusiva do Estado sendo

reconhecida e conservada ao longo da histoacuteria do militarismo agrave democracia

511 Final dos anos 90 a regulaccedilatildeo de alimentos eacute objeto da nova autarquia

Ateacute o ano de 1998 o Ministeacuterio da Sauacutede distribuiacutea entre suas unidades

administrativas duas funccedilotildees teacutecnicas para lidar com a temaacutetica dos alimentos uma

responsabilizando-se pelos aspectos nutricionais e os problemas de sauacutede correlacionados

e outra pela regulaccedilatildeo sanitaacuteria dos alimentos e de produtos afins afetos agrave sauacutede puacuteblica

No ano posterior esta uacuteltima funccedilatildeo foi repassada agrave Anvisa autarquia federal que foi

incumbida de regular o mercado do conjunto de objetos de interesse agrave sauacutede

A criaccedilatildeo da figura institucional autarquia sob regime especial ou agecircncia reguladora

decorreu das poliacuteticas regulatoacuterias engendradas no Brasil nessa deacutecada e que foram se

moldando aos padrotildees institucionais americano e europeu implantados respectivamente

nos anos 70 e 80 (RIBEIRO COSTA SILVA 2000) Aleacutem disso o paiacutes recebeu bastante

estiacutemulo dos organismos internacionais de cooperaccedilatildeo e de financiamento que apoiavam a

privatizaccedilatildeo e a mudanccedila no modelo de intervenccedilatildeo do Estado como um dos caminhos para

conduzir ao desenvolvimento nacional (CRUZ 2009) Com isso esses organismos definiam

um sistema de instruccedilotildees disciplinares que o governo deveria seguir para obter

empreacutestimos apoio e assistecircncia teacutecnica

117

A adesatildeo agrave agenda internacional conjugada agrave crise fiscal e aos recursos limitados para

investimentos internos motivou a reforma do Estado que tratou diferentemente os

aspectos econocircmicos e administrativos No plano econocircmico dirigiu-se para a privatizaccedilatildeo

de empresas puacuteblicas e de prestadoras de serviccedilos e para a desregulaccedilatildeo formal e

burocraacutetica com o objetivo de ampliar a competitividade e aumentar a eficiecircncia

econocircmica Na esfera administrativa especialmente da organizaccedilatildeo institucional optou

pela reformulaccedilatildeo do modelo organizacional criando instituiccedilotildees especializadas com a

ampliaccedilatildeo da sua capacidade gerencial desenvolvimento de estruturas regulatoacuterias e

aumento do grau de responsabilizaccedilatildeo (GOMES 2006 RIBEIRO COSTA amp SILVA 2000)

Enfim a intenccedilatildeo foi a de conduzir a construccedilatildeo de um mercado mais concorrencial possiacutevel

e introduzir a loacutegica empresarial dentro da esfera puacuteblica

Bresser Pereira (1999 p6-7) mentor intelectual e condutor da reforma gerencial

argumenta que esse novo modelo de organizaccedilatildeo [] flexibiliza os processos e os

regulamentos burocraacuteticos conferindo um grau mais elevado de autonomia e de

responsabilizaccedilatildeo (accountability) agraves agecircncias governamentais e aos seus gerentes tendo

como um dos meios a

[] administraccedilatildeo por objetivos a criaccedilatildeo de quase-mercados e os vaacuterios mecanismos de democracia direta ou de controle social combinados com o aumento da transparecircncia no serviccedilo puacuteblico reduzindo-se concomitantemente o papel da definiccedilatildeo detalhada de procedimentos e da auditoria ou controle interno ndash os controles claacutessicos da administraccedilatildeo puacuteblica burocraacutetica ndash que devem ter um peso menor

Nesse sentido as agecircncias assumiram as atividades enquadradas na categoria de

exclusivas de Estado natildeo delegaacuteveis e que concernem agrave regulaccedilatildeo seguranccedila e

arrecadaccedilatildeo de impostos Denominadas de Agecircncias Reguladoras estas entidades

autocircnomas autaacuterquicas apresentam perfil marcado pela autonomia administrativo-

118

financeira valorizaccedilatildeo da especializaccedilatildeo teacutecnica e insulamento burocraacutetico23 de seus

dirigentes - detentores de mandatos fixados e estabilidade no exerciacutecio de suas funccedilotildees

apoacutes um curto prazo carencial entre outros requisitos Isso na tentativa de manter a

diretoria distanciada das influecircncias dos agentes econocircmicos e dos atores poliacuteticos que

circulam no setor

Essas agecircncias passam entatildeo a cuidar da regulaccedilatildeo que em si abarca um conjunto

diversificado de instrumentos que o governo se utiliza para definir as regras de conduta

para empresas e cidadatildeos no campo econocircmico administrativo e social Objetivam

identificar precocemente as falhas de mercado em prol do interesse coletivo como

externalidades negativas e falta de informaccedilatildeo ao consumidor sobre a qualidade dos

produtos e serviccedilos ofertados pelo mercado Entretanto eacute a regulaccedilatildeo social24 o foco de

interesse desse estudo Isso porque eacute uma das esferas que se reporta agrave intervenccedilatildeo puacuteblica

no campo da sauacutede tanto para garantir a provisatildeo de bens puacuteblicos como para proteccedilatildeo do

interesse puacuteblico nacional ou supranacional (COSTA et al 2001) pois se destina a reduzir

os efeitos prejudiciais gerados pelos agentes econocircmicos responsaacuteveis pela produccedilatildeo de

bens de interesse agrave sauacutede

Embora o discurso oficial dirigido agrave opiniatildeo puacuteblica enfatizasse que o fim uacuteltimo da

reconstruccedilatildeo do Estado eacute tornaacute-lo capaz de viabilizar o desenvolvimento econocircmico

proteger os direitos sociais e republicanos e fortalecer a democracia (BRESSER-PEREIRA

1999) Cruz (2009) afirma que no caso da reforma administrativa os argumentos mais

relevantes foram a delegaccedilatildeo de poderes para as Agecircncias Reguladoras assim como a

necessidade de elevar o grau de comprometimento do poder puacuteblico com a manutenccedilatildeo de

decisotildees e regras que afetam diretamente os agentes Assim a sinalizaccedilatildeo positiva do setor

privado a esse tipo de reforma natildeo causa estranhamento uma vez que as iniciativas buscam 23 No caso se trata de um mandato de trecircs anos com uma uacutenica reconduccedilatildeo A demissatildeo imotivada ocorre apenas nos quatro primeiros meses de mandato salvo nos casos de praacutetica de ato de improbidade administrativa de condenaccedilatildeo penal transitada em julgado e de descumprimento injustificado do contrato de gestatildeo da autarquia Eacute vedado ao ex-dirigente representar qualquer pessoa ou interesse perante a Agecircncia ateacute um ano apoacutes deixar o cargo (RIBEIRO COSTA amp SILVA 2000) 24 A regulaccedilatildeo social consiste em uma das trecircs categorias classificatoacuterias de regulaccedilatildeo proposta pela Organizaccedilatildeo para Cooperaccedilatildeo e Desenvolvimento Econocircmico ndash OCDE que se estende a trecircs campos especiacuteficos a sauacutede o meio ambiente e a administraccedilatildeo (CRUZ 2009)

119

produzir um clima institucional tranquilizador com estabilidade das regras aumento da

capacidade resolutiva carreada pela autonomia administrativa e desburocratizaccedilatildeo dos

processos internos que ajudam a dar celeridade aos pleitos efetuados por este setor

Merece destacar-se que na ocasiatildeo da reforma o desgaste da imagem institucional

do oacutergatildeo federal da vigilacircncia sanitaacuteria tambeacutem serviu de justificativa Apoacutes a abertura

poliacutetica a imprensa pocircs agrave tona os sucessivos escacircndalos envolvendo alimentos e

medicamentos disputas de interesses econocircmicos e poliacuteticos e outras irregularidades

administrativas que somadas agraves fragilidades internas relativas a pessoal qualificado

ineficiecircncia no trabalho limitaccedilatildeo de recursos reduzida autonomia desprestiacutegio no acircmbito

ministerial entre outros aspectos (SOUTO 2004) compunham a fotografia sobre o caos

instalado nesse setor

Como contraponto ainda havia as demandas dos movimentos sociais e o novo

arcabouccedilo legal da Lei Orgacircnica de Sauacutede que forccedilavam respostas institucionais da

vigilacircncia sanitaacuteria compatiacuteveis com os interesses dos cidadatildeos os quais almejavam a

proteccedilatildeo de sua sauacutede contra as praacuteticas inapropriadas do mercado Assim a falta de

atuaccedilatildeo condizente desse setor quanto ao seu papel estrateacutegico na prevenccedilatildeo da sauacutede

principalmente pela morosidade em responder agraves demandas oriundas do mercado

fortalecia os argumentos dos defensores da reforma administrativa e da sua extensatildeo

raacutepida para esse setor (SOUTO 2004)

Entre o elenco de autarquias instituiacutedas sob regime especial a Anvisa foi a quarta

delas sendo aprovada pela Lei Federal no 9782 de 26 de janeiro de 1999 Com a reforma

gerencial promoveu-se a cisatildeo entre a formulaccedilatildeo de poliacuteticas e a sua execuccedilatildeo A primeira

permanecendo centralizada no nuacutecleo estrateacutegico do governo enquanto a segunda eacute

descentralizada para as agecircncias (BRESSER PEREIRA 2008) A Anvisa como parte da

administraccedilatildeo indireta do setor sauacutede passou a vincular-se ao Ministeacuterio da Sauacutede No

entanto eacute uma agecircncia sem subordinaccedilatildeo hieraacuterquica dotada de especialidade teacutecnica e de

credibilidade poliacutetica para assumir o papel de disciplinar regular a produccedilatildeo

comercializaccedilatildeo e distribuiccedilatildeo de produtos e serviccedilos de interesse agrave sauacutede entre os quais

120

estatildeo os alimentos bem como de fiscalizar - corrigir limitar ou suspender - as atividades

que ameacem a sauacutede da coletividade poreacutem a sua funccedilatildeo primordial eacute a de gerenciar

riscos (CARVALHEIRO 2001)

Para fortalecer os ministeacuterios setoriais perante as agecircncias foi criado um

instrumento adicional de controle social e de aperfeiccediloamento da gestatildeo e desempenho das

agecircncias reguladoras ndash o contrato de gestatildeo (GOMES 2006) No caso esse contrato eacute

resultado de uma negociaccedilatildeo de interesses de sauacutede entre diretoria colegiada da Anvisa e o

Ministro da Sauacutede cujos relatoacuterios de execuccedilatildeo e a prestaccedilatildeo anual de contas satildeo

apresentados aos oacutergatildeos competentes e ao Conselho Nacional de Sauacutede (BRASIL ANVISA

2006a)

Outra particularidade da Anvisa estaacute no seu papel de coordenar o conjunto de

oacutergatildeos congecircneres dos estados e dos municiacutepios que formam o Sistema Nacional de

Vigilacircncia Sanitaacuteria ndashSNVS Sistema interligado ao Sistema Uacutenico de Sauacutede-SUS e que

obedece aos princiacutepios de descentralizaccedilatildeo e integraccedilatildeo cujos integrantes realizam

atribuiccedilotildees semelhantes com impactos diretos na populaccedilatildeo exceto aquelas que satildeo de

competecircncia restrita agrave Anvisa como por exemplo a concessatildeo de registro de produto

alimentiacutecio de validade nacional Com a autonomia e independecircncia relativas os entes

estaduais podem avanccedilar em propostas de controle dos alimentos e gerenciamento de

riscos que respondam de maneira mais efetiva agraves demandas da realidade local sem ficar

submetidos unicamente agraves deliberaccedilotildees do ente federal

Considerando os preceitos neoliberais que embasam a criaccedilatildeo das agecircncias uma das

questotildees centrais levantadas a partir do surgimento da Anvisa foi a sua vocaccedilatildeo

direcionada para privilegiar as demandas do empresariado (desburocratizaccedilatildeo

regulamentos etc) em detrimento das necessidades coletivas de controle dos riscos dos

produtos em especial quando estas implicam confrontos com aquelas Vaacuterias experiecircncias

no campo de alimentos demonstram que a conduccedilatildeo da Anvisa natildeo tem contrariado os

interesses privados poreacutem tem negligenciado os interesses da sociedade Satildeo exemplos (i)

dispensa da obrigatoriedade do registro de produtos alimentiacutecios sem compensaacute-la com o

121

reforccedilo concreto das atividades de inspeccedilatildeo nas induacutestrias e do controle dos alimentos

para mantecirc-los sob vigilacircncia (ii) aboliccedilatildeo das regras que instituem os paracircmetros de

identidade dos produtos alimentiacutecios deixando o consumidor sem referencial da

composiccedilatildeo do produto (iii) incapacidade de instituir um sistema de informaccedilatildeo acessiacutevel a

toda rede de vigilacircncia sanitaacuteria permitindo a troca de informaccedilotildees simultacircneas e accedilatildeo

raacutepida pelas autoridades sanitaacuterias frente aos riscos dos produtosserviccedilos (iv)

inoperacircncia em controlar a publicidade de alimentos para o puacuteblico infantil

Entretanto a reforma da gestatildeo puacuteblica propocircs-se a ser inovadora quanto agrave praacutetica

da governanccedila Regida pelo ator-chave governo tal praacutetica eacute usada para dar suporte agraves

decisotildees do governo e permitir que a sua atuaccedilatildeo se realize em conjunto com outros atores

sociais fazendo com que o processo de governar seja participativo e democraacutetico (BRESSER

PEREIRA 2008) Eacute oportuno portanto que a sociedade civil organizada seja incluiacuteda no

seio das instituiccedilotildees para dar pluralidade agraves vozes nos espaccedilos puacuteblicos que debatem e

definem o rumo das decisotildees

Poucos anos seguidos agrave sua criaccedilatildeo o governo avaliou a necessidade de

aprimoramento buscando ajustar o funcionamento das agecircncias quanto ao

desenvolvimento de instrumentos do controle social e do papel dessas instituiccedilotildees na

estrutura administrativa brasileira (BRASIL CASA CIVIL 2003) Para tanto a Anvisa

introduziu em suas estruturas os procedimentos de informaccedilatildeo audiecircncia puacuteblica e

consulta puacuteblica canais para um processo de gestatildeo participativa espaccedilo de

compartilhamento de discussatildeo coletiva entre as partes interessadas - cidadatildeos industriais

e o governo ndash para buscar o consenso entre os diversos interesses seja por meio de alianccedilas

e parcerias ou da administraccedilatildeo de conflitos e disputas de interesses Na opiniatildeo de

Lucchese (2001) foi criado entatildeo um espaccedilo para o exerciacutecio da cidadania e do controle

social que auxiliado pela accedilatildeo interdisciplinar e interinstitucional da vigilacircncia sanitaacuteria e

pela adoccedilatildeo dos paracircmetros eacuteticos para balizar a relaccedilatildeo produccedilatildeo-consumo pode-se

acionar o motor transformador da qualidade dos produtos dos processos e das relaccedilotildees

sociais em prol da satisfaccedilatildeo dos interesses coletivos

122

Para o aperfeiccediloamento das praacuteticas regulatoacuterias ocorreu tambeacutem a inserccedilatildeo na

estrutura organizacional da Anvisa de uma instacircncia de participaccedilatildeo institucionalizada da

sociedade denominado Conselho Consultivo25 (BRASIL ANVISA 2005) No ano de 2009

introduziu-se um mecanismo para racionalizar e simplificar o processo de regulamentaccedilatildeo

assim como consolidar e revisar os atos normativos que eacute a Agenda Regulatoacuteria (AR)

(BRASIL ANVISA 2012) Como iniciativa pioneira da administraccedilatildeo puacuteblica federal essa

agenda tem um ciclo quadrienal e duas agendas com vigecircncia bienal compostas por

assuntos considerados estrateacutegicos e prioritaacuterios e previamente discutidos com os

representantes da sociedade civil do setor regulado e do Sistema Nacional de Vigilacircncia

Sanitaacuteria para alcance dos [] benefiacutecios como previsibilidade transparecircncia governanccedila

compromisso de maior eficiecircncia e credibilidade para o processo de regulamentaccedilatildeo (BRASIL

ANVISA 2010 p36)

O primeiro biecircnio (2013-1014) do ciclo Quadrienal (2013-2016)26 da AR incluiu 23

temas relativos agrave aacuterea de alimentos e dentre o elenco o tema n0 19 referente agrave Propaganda

de Alimentos com Quantidades Elevadas de Accediluacutecar de Gordura Saturada de Gordura Trans

de Soacutedio e de Bebidas com Baixo Teor Nutricional eacute o que tem interface com o objeto desta

tese e que seraacute retomado a seguir Esse tema ressurge para o debate com o apoio da

sociedade civil organizada em virtude da epidemia de obesidade e do aumento da

prevalecircncia de outras DCNT que jaacute afetam a populaccedilatildeo infantil Em momentos anteriores

foram aprovadas regras que natildeo conseguiram ser implementadas por oacutebices judiciais A

atuaccedilatildeo da sociedade civil seraacute entatildeo decisiva para o alcance do ecircxito esperado ndash que eacute o de

25 O Conselho Consultivo eacute um dos instrumentos de participaccedilatildeo social da Anvisa composto por representantes da Uniatildeo dos Estados dos Municiacutepios do Distrito Federal dos produtores dos comerciantes da comunidade cientiacutefica e da sociedade civil organizada com o objetivo de opinar sobre as propostas de poliacuteticas governamentais da instituiccedilatildeo requerer informaccedilotildees e propor recomendaccedilotildees e diretrizes teacutecnicas sobre os assuntos relativos agrave Agecircncia entre outros assuntos (BRASIL ANVISA 2005) 26 A elaboraccedilatildeo da AR inicia com uma consulta preacutevia dos vaacuterios documentos estrateacutegicos do governo Plano Plurianual 2012-15 o relatoacuterio da 14a Conferecircncia Nacional de Sauacutede as diretrizes e planos Brasil Sem Miseacuteria e Brasil Maior Plano Nacional de Sauacutede e Plano Diretor de Vigilacircncia Sanitaacuteria (PDVISA) o planejamento estrateacutegico institucional e orientaccedilotildees da Diretoria Colegiada entre outros documentos A AR tem Ciclo Quadrienal (2013-2016) e duas agendas regulatoacuterias com vigecircncia bienal cada uma Na do Biecircnio 2013-2014 constam assuntos prioritaacuterios para a atuaccedilatildeo regulatoacuteria da Anvisa 148 temas divididos em 14 macrotemas Essa AR publicada no DOU no dia 24 de setembro de 2013 representa a 1ordf publicaccedilatildeo do novo modelo (BRASIL ANVISA 2012)

UNIVERSIDADE DE BRASIacuteLIA FACULDADE DE CIEcircNCIAS DA SAUacuteDE

PROGRAMA DE POacuteS-GRADUACcedilAtildeO EM NUTRICcedilAtildeO HUMANA

ANA VIRGIacuteNIA DE ALMEIDA FIGUEIREDO

RISCOS EMERGENTES DOS ALIMENTOS Regulaccedilatildeo conflitos e tensotildees

Uma experiecircncia brasileira

Tese apresentada como requisito parcial agrave obtenccedilatildeo do tiacutetulo de Doutor em Nutriccedilatildeo pelo Programa de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Nutriccedilatildeo Humana da Faculdade de Ciecircncias da Sauacutede da Universidade de Brasiacutelia

Orientadora Profa Dra Elisabetta Recine Coorientadora Profa Dra Renata Monteiro

Brasiacutelia-DF Novembro 2014

FIGUEIREDO - ALMEIDA Ana Virgiacutenia Riscos emergentes dos alimentos regulaccedilatildeo conflitos e tensotildees uma experiecircncia brasileira 241f Tese ( Doutoramento em Nutriccedilatildeo Humana) Departamento de Nutriccedilatildeo Faculdade de Ciecircncias da Sauacutede Universidade de Brasiacutelia 2014 Inclui bibliografia 1 riscos dos alimentos 2 regulaccedilatildeo sanitaacuteria 3 Vigilacircncia sanitaacuteria 4 controle sanitaacuterio dos alimentos

Para Ana Theresa Joatildeo Carlos e Lucas Freitas minhas crianccedilas meus amores

ANA VIRGIacuteNIA DE ALMEIDA FIGUEIREDO

RISCOS EMERGENTES DOS ALIMENTOS Regulaccedilatildeo conflitos e tensotildees Uma

experiecircncia brasileira

Tese apresentada como requisito parcial agrave obtenccedilatildeo do tiacutetulo de Doutor em Nutriccedilatildeo pelo Programa de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Nutriccedilatildeo Humana da Faculdade de Ciecircncias da Sauacutede da Universidade de Brasiacutelia

Aprovada em 10 de novembro de 2014

BANCA EXAMINADORA

Elisabetta Recine - Orientador e Presidente da Banca

Departamento de Nutriccedilatildeo - Universidade de Brasiacutelia (UnB)

Inecircs Rugani Ribeiro de Castro Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ)

Anelize Rizzolo de O Pinheiro

Universidade de Brasiacutelia (UnB)

Juliana Rochet Wirth Chaibub Universidade de Brasiacutelia (UnB)

Viviane Cristina Vieira

Universidade de Brasiacutelia (UnB)

Andrea Sugai Mortoza Universidade Federal de Goiaacutes (UFG)

AGRADECIMENTOS

Apesar do intenso e sistemaacutetico esforccedilo individual para concretizar esta tese

reconheccedilo que nela se concentra uma pluralidade de suportes intelectuais influecircncias

afetivas e de experiecircncias compartilhadas oriunda das distintas inter-relaccedilotildees que

estabeleci no ambiente acadecircmico e profissional Por isso quero inicialmente formular

agradecimentos extensivos a todos aqueles indiviacuteduos fenomenais com os quais me

deparei no desenrolar da minha histoacuteria no campo da vigilacircncia sanitaacuteria e que criaram

para mim oportunidades de aprendizado e de aprimoramento pessoal A inspiraccedilatildeo do

objeto estudado eacute resultado da inquietaccedilatildeo surgida a partir dos longos debates travados

com essas pessoas todas figuras da minha vida

No entanto faz-se necessaacuterio destacar algumas destas personalidades

Agrave massa de trabalhadores brasileiros que no seu aacuterduo cotidiano de trabalho e vida

contribui materialmente para a existecircncia das universidades puacuteblicas apesar de um

reduzido contingente deles ocupar esse espaccedilo social para se qualificar Espero que

esta tese seja uma forma de devolver-lhes parte desse investimento

Agrave minha orientadora a Profa Dra Elisabetta Recine por me instruir e guiar em

todas as etapas desse processo de construccedilatildeo intelectual com muita competecircncia

paciecircncia e carinho Para ela um agradecimento muito especial

Agrave minha coorientadora a Profa Dra Renata Monteiro pelas valiosas contribuiccedilotildees

presteza e apoio no transcurso das atividades acadecircmicas

Ao Dr Patrick Dahlet pelo encontro fortuito e frutiacutefero assim como pelo trabalho

com as palavras que me permitiram desvendar os traccedilos obscuros dos discursos

Experiecircncia que ajudou a fortalecer o companheirismo afetuoso no caminhar

sinuoso da vida

Agrave Coordenaccedilatildeo de Aperfeiccediloamento de Pessoal de Niacutevel Superior ndash

CAPESMinisteacuterio da Educaccedilatildeo pela concessatildeo da bolsa de doutorado-sanduiacuteche

com a qual pude aprofundar parte da investigaccedilatildeo na Universitat Rovira i Virgili

Tarragona-Espanha

Agrave Dra Mabel Gracia da Universitat Rovira i Virgili- TarragonaEspanha pela acolhida

e as contribuiccedilotildees dadas para o desenvolvimento desta tese

Aos professores e colegas da Poacutes-Graduaccedilatildeo em Nutriccedilatildeo Humana pelas diferentes

colaboraccedilotildees fornecidas no vasto campo da ciecircncia da Nutriccedilatildeo

Agrave Secretaria de Sauacutede do Distrito Federal na pessoa da Subsecretaacuteria de Vigilacircncia agrave

Sauacutede Dra Mariacutelia Cunha pelo suporte institucional durante a minha atividade

acadecircmica

Ao Diretor da Vigilacircncia Sanitaacuteria do Distrito Federal Manoel Silva Neto ao Gerente

de Alimentos Andreacute Godoy Ramos e agrave minha chefe imediata Dillian Adelaine Cesar

da Silva pela gentileza compreensatildeo e apoio imprescindiacutevel nos momentos mais

intensos deste trabalho

A todos os entrevistados que gentilmente se dispuseram a conceder seu valioso

tempo para responder as questotildees das entrevistas e que enriqueceram o conteuacutedo

desta tese

Agrave minha maravilhosa amiga e companheira de trabalho Reginalice Maria da Graccedila

Bueno com quem sempre compartilho as histoacuterias doces e amargas da vida Muito

obrigada tanto pela sua disposiccedilatildeo em me ajudar a equilibrar os sabores dos

acontecimentos como pelo incentivo para as aventuras acadecircmicas

Agrave Rosane Maria Franklin Pinto e Elisabete Gonccedilalves Dutra colegas da Anvisa pela

presteza em esclarecer as minhas duacutevidas e pela realizaccedilatildeo da entrevista-teste as

quais foram essenciais para a elaboraccedilatildeo da tese

Agraves minhas estimadas colegas de trabalho Wanusa Eva Gisele e Socorro pela cordial

atenccedilatildeo e compreensatildeo nos momentos de ausecircncia

Aos meus eternos amigos que revigoraram a Vigilacircncia Sanitaacuteria Joatildeo Batista de

Lima Filho Silvia Amaral Vignola e Sheila Maria Gomes Castanhola por meio dos

quais eu aprendi como lidar com esse campo conflituoso de atuaccedilatildeo da sauacutede

Aos meus adoraacuteveis filhos Ana Theresa e Joatildeo Carlos que me provocam um

turbilhatildeo de emoccedilotildees mas o amor eacute o imperativo Aproveito para responder a sua

incansaacutevel pergunta ldquoQuando eacute que isso acaba matildeerdquo Acabou

Agrave Claacuteudia Camurccedila a tia querida do Joatildeo pelo cuidado e carinho dedicados ao meu

filho nos momentos da minha ausecircncia para a realizaccedilatildeo do doutorado

Agrave minha querida parceira Maria Feacutelix Pereira pelo seu trabalho diaacuterio em

administrar a casa e os meus filhos com tanta atenccedilatildeo carinho e responsabilidade

que foi imprescindiacutevel para enfrentar esse desafio acadecircmico

Agrave minha famiacutelia em especial Andreacutea Figueiredo pela relaccedilatildeo afetuosa e pelo

compromisso muacutetuo Obrigada minha querida irmatilde

Estranhem o que natildeo for estranho Tomem por inexplicaacutevel o habitual Sintam-se perplexos ante o cotidiano Tratem de achar um remeacutedio para o abuso Mas natildeo esqueccedilam De que o abuso eacute sempre a regra (A Exceccedilatildeo e a Regra Bertolt Brecht)

FIGUEIREDO Ana Virgiacutenia A Universidade de Brasiacutelia novembro de 2014 Riscos emergentes dos alimentos regulaccedilatildeo conflitos e tensotildees uma experiecircncia brasileira Orientadora Elisabetta Recine Coorientadora Renata Monteiro

RESUMO

Nas uacuteltimas deacutecadas a sociedade mundial e a brasileira vecircm enfrentando os riscos emergentes dos alimentos associados ao acelerado crescimento da obesidade e de outras doenccedilas crocircnicas natildeo-transmissiacuteveis (DCNT) Entre os fatores causais dessas doenccedilas estatildeo a inatividade fiacutesica e o consumo de produtos alimentiacutecios natildeo saudaacuteveis com alta densidade em gordura accediluacutecares e soacutedio Tais produtos resultam das transformaccedilotildees no sistema de produccedilatildeo e de comercializaccedilatildeo de alimentos fomentadas pelo processo de globalizaccedilatildeo da economia que se empenha em fortalecer a massificaccedilatildeo do consumo alimentar Consolida-se entatildeo um ambiente que modifica o estilo de vida o cotidiano das praacuteticas alimentares e o quadro nutricional Em funccedilatildeo disso regular o perfil nutricional desses produtos eacute uma das medidas de intervenccedilatildeo recomendada pelos organismos internacionais para ser aplicada pelas instituiccedilotildees puacuteblicas de controle dos diversos paiacuteses O objetivo geral deste estudo eacute analisar a compreensatildeo que os diferentes sujeitos vinculados ao mercado ao poder puacuteblico e agrave sociedade civil organizada tecircm sobre as transformaccedilotildees e implicaccedilotildees das estrateacutegias de regulaccedilatildeo ativas no mercado Trata-se de uma investigaccedilatildeo qualitativa cuja finalidade eacute explorar os significados que constituem e constroem a realidade que permeia os riscos emergentes dos alimentos e o controle dos produtos alimentiacutecios natildeo saudaacuteveis a partir do referencial teoacuterico da Hermenecircutica da Profundidade (THOMPSON 2000) tendo por fundamento analiacutetico os discursos daqueles sujeitos Com base nos resultados pode-se afirmar que esses riscos satildeo reflexos da dinacircmica da economia global cuja regulaccedilatildeo se faz em um ambiente de disputa que em regra nem sempre privilegia os interesses da sauacutede coletiva Para os sujeitos do mercado a regulaccedilatildeo eacute uma atitude autoritaacuteria e ineficaz sendo a populaccedilatildeo a principal culpada pelas consequecircncias da sua sauacutede ao adotar um comportamento sedentaacuterio e um consumo alimentar excessivo A alternativa eacute a implementaccedilatildeo de medidas flexiacuteveis e de caraacuteter voluntaacuterio como os Acordos instituiacutedos pelo governo com as entidades empresariais para reduzir paulatinamente os teores dos nutrientes ao governo incumbiria tatildeo somente promover a educaccedilatildeo alimentar da populaccedilatildeo Para os sujeitos do poder puacuteblico e da sociedade civil haacute o reconhecimento da interconexatildeo entre esses produtos e as DCNT o que faz com que a maioria deles defenda a praacutetica da regulamentaccedilatildeo Para eles os Acordos satildeo fraacutegeis e indicam que o poder puacuteblico atuou buscando o menor desgaste poliacutetico e impacto econocircmico para o mercado a despeito dos prejuiacutezos causados agrave populaccedilatildeo Com base nas anaacutelises apresentadas conclui-se que uma regulaccedilatildeo justa requer uma negociaccedilatildeo de regras claras norteadas pelo princiacutepio da promoccedilatildeo e proteccedilatildeo da sauacutede puacuteblica com a participaccedilatildeo dos trecircs sujeitos-chave identificados ndash poder puacuteblico mercado e sociedade civil ndash e a adoccedilatildeo de condutas que beneficiem a sociedade inteira delimitando os direitos e deveres de cada sujeito que atua no campo da regulaccedilatildeo sanitaacuteria Palavras-chave Riscos dos alimentos Regulaccedilatildeo sanitaacuteria Vigilacircncia sanitaacuteria Controle sanitaacuterio dos alimentos

FIGUEIREDO Ana Virgiacutenia A University of Brasilia November 2014 Emerging food risks regulation conflicts tensions a Brazilian experience Tutor Elisabetta Recine Co-tutor Renata Monteiro

ABSTRACT

In recent decades Brazilian society and the world at large have been facing emerging food risks associated to an accelerated increase in the occurrence of obesity and other chronic noncommunicable diseases (NDCs) Among the causal factors are physical inactivity and the consumption of unhealthy food products with high fat sugar and sodium content Such products are the result of transformations in food production and commercialization fostered by economic globalization processes that seek to boost the massification of food consumption Then it has consolidated an environment that modifies life styles food-related habits and the nutritional scenario In that light international bodies recommend that each countryrsquos control institutions should take steps to regulate the nutritional profile of such products This qualitative research aims primarily to analyze the comprehension of different social actors associated to market government and civil society sectors in regard to the said transformations and the implications of the regulatory strategies in effect in the markets It explores the attributed meanings that constitute and construct the reality enveloping the emerging food risks and the control of unhealthy food products based on a theoretical reference framework of Depth Hermeneutics (THOMPSON 2000) having as its

analytical fundament the discourse of the actors Results indicate that the risks stem from the current dynamics of the global economy whereby regulation is conducted in an atmosphere of contention that is not always in the interests of collective health The actors (subjects) in the market see regulation as an inefficient authoritarian act and the population itself as being to blame for the consequences for its health insofar as people adopt a sedentary life style with excessive food consumption Their preferred alternative would be to implement flexible measures of a voluntary nature such as the agreements instituted by the government with some corporate entities aimed at gradually reducing levels of unhealthy components in food the governmentrsquos role would be limited merely to promoting nutritional education for the population at large The subjects in the public and civil society sectors recognize the connection between those products and the NCDs so that most of them are in favor of regulatory practices In their view the agreements are weak instruments and show that the public authoritiesrsquo actions have been directed merely at ensuring the least possible political attrition and economic impact on the market regardless of the harm caused to the population The analysis reveals that fair regulation requires a negotiation of clear rules guided by the principle of public health promotion and protection cooperative work with the full participation of the three key partners identified - public authorities market and civil society -and the adoption of conducts that benefit society as a whole clearly delineating the rights and duties of each subject involved in the field of public health regulation

Key words Food risks Food regulation Food surveillance Food control

LISTA DE ILUSTRACcedilOtildeES

Quadro 1 Quadro comparativo entre as questotildees objetivos e perguntas das

entrevistas

42

Quadro 2 Instrumentos de cooperaccedilatildeo firmados entre o Ministeacuterio da Sauacutede e as entidades representativas das induacutestrias de alimentos no periacuteodo de 2007 a 2014

127

Quadro 3 Projetos de lei apresentados na Cacircmara dos Deputados do Congresso Nacional sobre o tema de interesse no periacuteodo de 2000 a 2013

135

Quadro 4 Sinopse dos enunciados matriz sobre riscos e regulaccedilatildeo dos Alimentos

196

Graacutefico 1 Comparaccedilatildeo entre os teores de soacutedio diagnosticados nos produtos alimentiacutecios e os valores de reduccedilatildeo acordados entre o governo e as entidades industriais Brasil 2010 e 2011

139

Figura 1 Quadrado semioacutetico da alimentaccedilatildeo amp nutriccedilatildeo

202

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ABIA Associaccedilatildeo Brasileira das Induacutestrias de Alimentos

ABIAD Associaccedilatildeo Brasileira das Induacutestrias de Alimentos Dieteacuteticos

ABIMA Associaccedilatildeo Brasileira de Induacutestrias de Massas Alimentiacutecias e Patildeo amp Bolo Industrializados

ABITRIGO Associaccedilatildeo Brasileira da Induacutestria do Trigo

ABIP Associaccedilatildeo Brasileira da Induacutestria de Panificaccedilatildeo e Confeitaria

ABRAS Associaccedilatildeo Brasileira de Supermercados

AD Anaacutelise de Discurso

AR Agenda Regulatoacuteria

ANVISA Agecircncia Nacional de Vigilacircncia Sanitaacuteria

BSE

Encefalopatia Espongiforme Bovina (do inglecircs Bovine Spongiform Encephalopathy)

CAC Comissatildeo do Codex Alimentarius (do inglecircs Codex Alimentarius Commission)

CFN Conselho Federal de Nutricionistas

CGAN Coordenadoria-Geral de Alimentaccedilatildeo e Nutriccedilatildeo

CNS Conselho Nacional de Sauacutede

CONASS Conselho Nacional dos Secretaacuterios de Sauacutede

CONSEA Conselho Nacional de Seguranccedila Alimentar e Nutricional

DCNT Doenccedilas Crocircnicas Natildeo Transmissiacuteveis

DTA Doenccedilas Transmitidas por Alimentos

EAN Educaccedilatildeo Alimentar e Nutricional

ENDEF Estudo Nacional sobre Despesas Familiares

FAO Organizaccedilatildeo das Naccedilotildees Unidas para a Alimentaccedilatildeo e a Agricultura (do inglecircs Food and Agriculture of the United Nations)

FDB Foodborne disease

FS Formas Simboacutelicas

GATT Acordo Geral de Tarifas e Comeacutercio (do inglecircs General Agreement on Tariffs and Trade)

IBASE Instituto Brasileiro de Anaacutelises Sociais e Econocircmicas

IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatiacutestica

IDEC Instituto de Defesa do Consumidor

INMETRO Instituto Nacional de Metrologia Qualidade e Tecnologia

MAPA Ministeacuterio da Agricultura Pecuaacuteria e Abastecimento

MDS Ministeacuterio do Desenvolvimento Social e Combate agrave Fome

MERCOSUL Mercado Comum do Sul

MS Ministeacuterio da Sauacutede

OMC Organizaccedilatildeo Mundial do Comeacutercio

OMS Organizaccedilatildeo Mundial da Sauacutede

OPAS Organizaccedilatildeo Pan- Americana de Sauacutede

PDVISA Plano Diretor de Vigilacircncia Sanitaacuteria

PL Projeto de Lei

PNAN Poliacutetica Nacional de Alimentaccedilatildeo e Nutriccedilatildeo

PNDS Pesquisa Nacional de Demografia e Sauacutede

PNSN Pesquisa Nacional de Sauacutede e Nutriccedilatildeo

POF Pesquisa de Orccedilamento Familiar

POP Poluentes Orgacircnicos Persistentes

PppS Parcerias Puacuteblico-Privadas no campo da sauacutede

PR

Presidecircncia da Repuacuteblica

SINDICARNES Sindicato da Induacutestria de Carnes e Derivados

UBABEF Uniatildeo Brasileira de Avicultura

UN United Nations

WHO World Health Organization

WTO World Trade Organization

SUMAacuteRIO

APRESENTACcedilAtildeO

17

1 INTRODUCcedilAtildeO

20

11 Riscos dos alimentos e os impactos no perfil nutricional da populaccedilatildeo

20

12 Percursos metodoloacutegicos da investigaccedilatildeo

30

2 ALIMENTOS E RISCOS Agrave SAUacuteDE

46

21 O comensal contemporacircneo da alimentaccedilatildeo ao produto alimentiacutecio

46

22 O panorama diversificado dos riscos dos alimentos

53

23 Riscos agrave sauacutede de um conceito matemaacutetico a uma construccedilatildeo soacutecio-poliacutetica e cultural

61

3 PRODUTOS ALIMENTIacuteCIOS E SAUacuteDE Uma anaacutelise multifacetaacuteria

68

31 Produtos alimentiacutecios e riscos agrave sauacutede a visatildeo dos organismos intergovernamentais

68

311 A abordagem da OMS e FAO sobre o tema

68

312 A apatia do Codex Alimentarius frente aos novos riscos dos alimentos

75

313 A OMC e os produtos alimentiacutecios lucros ao mercado e prejuiacutezos agrave sauacutede

79

32 Globalizaccedilatildeo dos produtos alimentiacutecios a sauacutede em questatildeo

84

321 Avanccedilos e retrocessos no mercado dos alimentos

84

322 A publicidade de produtos alimentiacutecios e os efeitos sobre o comportamento e a sauacutede

90

323 Palatabilidade saciedade custo e praticidade dos produtos alimentiacutecios

94

4 A DINAcircMICA DAS TRANSICcedilOtildeES dieteacutetica nutricional e epidemioloacutegica

97

41 O percurso da transiccedilatildeo dieteacutetica agrave nutriccedilatildeo

97

42 A obesidade e outras DCNT em ascensatildeo panorama global e nacional

101

421 Comportamento da obesidade e de suas comorbidades no mundo breves comentaacuterios

101

422 O quadro epidemioloacutegico brasileiro e sua conexatildeo com as mazelas do mundo

105

5 REGULACcedilAtildeO DE ALIMENTOS o desafio de governar o mercado

111

51 Do regime militar ao estado democraacutetico a evoluccedilatildeo dos dispositivos de regulaccedilatildeo dos alimentos

111

511 Final dos anos 90 a regulaccedilatildeo de alimentos eacute objeto da nova autarquia

116

52 A Anvisa e o Ministeacuterio da Sauacutede o (re) agir institucional

123

521 Parceria entre governo e induacutestrias fragilidade ou inovaccedilatildeo

141

6 RISCOS E REGULACcedilAtildeO DOS ALIMENTOS visotildees dos sujeitos sociais

147

61 Racionalidades discursivas um exerciacutecio de interpretaccedilatildeo

147

62 A ldquoAlimentaccedilatildeordquo e ldquoNutriccedilatildeordquo geraccedilatildeo e variaccedilotildees das posiccedilotildees discursivas

200

63 Regulaccedilatildeo dos riscos dos alimentos ideologias interesses e poder

206

CONCLUSAtildeO

211

REFEREcircNCIAS

217

ANEXOS 242

17

APRESENTACcedilAtildeO

A minha primeira experiecircncia de trabalho apoacutes concluiacuteda a Especializaccedilatildeo em Sauacutede

Puacuteblica e Medicina Social na Universidade Federal da Paraiacuteba foi a de me integrar agrave equipe

teacutecnica da Divisatildeo Nacional de Vigilacircncia Sanitaacuteria de Alimentos do Ministeacuterio da Sauacutede Era

1985 eacutepoca da reconstruccedilatildeo democraacutetica momento em que as instituiccedilotildees puacuteblicas

comeccedilavam a rediscutir seu objeto e ajustar as suas praacuteticas aos moldes da proposta da

Nova Repuacuteblica Desvendar a vigilacircncia sanitaacuteria constituiu para mim um desafio pois se

tratava de um conteuacutedo insuficientemente abordado durante os cursos de graduaccedilatildeo e de

poacutes-graduaccedilatildeo que eu realizei Aproveitei entatildeo a riqueza do contexto poliacutetico e teacutecnico e

fui me aprimorando durante o processo de revitalizaccedilatildeo e ajustamento da praacutetica

institucional em curso Havia uma verdadeira efervescecircncia de mudanccedilas Tudo estava

sendo redescoberto e reconstruiacutedo sob uma atmosfera que propiciava o dinamismo a

criatividade e a participaccedilatildeo

Esta foi a minha primeira experiecircncia laboral a vigilacircncia sanitaacuteria como parte do

escopo da sauacutede coletiva A partir dela construiacute a minha trajetoacuteria profissional e acadecircmica

Sem perder o foco na vigilacircncia sanitaacuteria eu tive oportunidade de trabalhar em duas esferas

administrativas a federal e a distrital assim como na instacircncia de apoio teacutecnico no

Laboratoacuterio de Sauacutede Puacuteblica do Distrito Federal e em uma instituiccedilatildeo acadecircmica o Nuacutecleo

de Estudos em Sauacutede Puacuteblica da Universidade de Brasiacutelia Isto me permitiu explorar as

diferentes facetas e niacuteveis de intervenccedilatildeo que envolvem a vigilacircncia sanitaacuteria e reconhececirc-la

como um campo de atuaccedilatildeo amplo altamente conflituoso e cada vez mais estrateacutegico para

a proteccedilatildeo da sauacutede coletiva

Eacute na deacutecada de 90 que o conceito de risco agrave sauacutede incorpora-se agrave praacutetica da vigilacircncia

sanitaacuteria e se torna o foco central da nossa preocupaccedilatildeo Risco cujo conceito insiste em ser

eminentemente ldquoteacutecnicordquo tatildeo somente para esconder a ldquotrama poliacuteticardquo que atravessa o

curso que se estende do aparecimento do risco agraves tomadas de decisotildees

18

Dessa forma concentrada nos riscos emergentes dos alimentos que ameaccedilam a

sociedade brasileira e mundial e na atuaccedilatildeo das instituiccedilotildees responsaacuteveis pelo controle dos

riscos dos alimentos decidi recolher-me para explorar a complexidade teacutecnica poliacutetica

social e econocircmica que envolve esta temaacutetica

O conteuacutedo desta tese estaacute disposto em seis capiacutetulos sequenciais conclusatildeo e

referecircncias bibliograacuteficas O capiacutetulo inicial corresponde agrave Introduccedilatildeo que traz uma

abordagem geral sobre o impacto dos riscos dos alimentos na sauacutede da populaccedilatildeo seguida

pela discussatildeo do referencial teoacuterico-metodoloacutegico e do detalhamento dos passos adotados

para investigaccedilatildeo empiacuterica

No segundo capiacutetulo Alimentos e Riscos agrave Sauacutede se faz uma breve configuraccedilatildeo das

transformaccedilotildees sociais que induziram a alteraccedilatildeo da conduta cultural da alimentaccedilatildeo e que

deram dinamismo aos riscos dos alimentos aleacutem de se explorar o conceito de risco agrave sauacutede

ressaltando o seu significado soacutecio-poliacutetico

O terceiro capiacutetulo Produtos Alimentiacutecios e Sauacutede uma anaacutelise multifacetaacuteria trata da

atuaccedilatildeo das agecircncias supranacionais na regulamentaccedilatildeo internacional dos alimentos da

conduta das instituiccedilotildees nacionais dirigidas para a melhoria do perfil nutricional dos

alimentos e por fim da globalizaccedilatildeo dos produtos alimentiacutecios enfocando as carateriacutesticas

dos produtos e os artifiacutecios utilizados pelo mercado para comercializaacute-los

O quarto capiacutetulo A Dinacircmica das Transiccedilotildees dieteacutetica nutricional e epidemioloacutegica

aborda as bases teacutecnicas da transiccedilatildeo dieteacutetica e da transiccedilatildeo nutricional e faz breves

consideraccedilotildees sobre as prevalecircncias ascendentes de obesidade e de outras DCNT no Brasil

e no mundo e os seus respectivos fatores causais

No quinto capiacutetulo Regulaccedilatildeo de Alimentos o desafio de governar o mercado constam

as bases dos dispositivos legais da vigilacircncia sanitaacuteria de alimentos e as transformaccedilotildees da

instacircncia de controle sanitaacuterio federal enfocando seus avanccedilos e debilidades aleacutem da nova

19

modalidade de atuaccedilatildeo criada pelo poder puacuteblico federal para intervir na qualidade

nutricional dos produtos alimentiacutecios

O uacuteltimo capiacutetulo Riscos e Regulaccedilatildeo dos Alimentos visotildees dos sujeitos sociais traz a

discussatildeo dos dados consistindo na interpretaccedilatildeo dos discursos dos sujeitos investigados

com destaque para as dissonacircncias e os obstaacuteculos para prevenccedilatildeo dos riscos dos

alimentos a geraccedilatildeo e variaccedilotildees das posiccedilotildees discursivas da alimentaccedilatildeo e nutriccedilatildeo e as

diferentes modalidades de ideologia e de interesses que envolvem os discursos dos

agrupamentos desses sujeitos sociais

Por fim a Conclusatildeo evidencia o reforccedilo de que o processo de regulaccedilatildeo de alimentos

congrega em si um conflito de interesses teacutecnico-poliacuteticos e por isso haacute necessidade de

construiacute-lo democraticamente para se alcanccedilar um resultado justo para toda a sociedade

20

1 INTRODUCcedilAtildeO

11 Riscos dos alimentos e os impactos no perfil nutricional da populaccedilatildeo

A temaacutetica deste trabalho estaacute ancorada na premissa de que os alimentos satildeo

imprescindiacuteveis agrave vida humana por se constituiacuterem em fontes de nutrientes necessaacuterias ao

crescimento ao desenvolvimento e agrave manutenccedilatildeo da sauacutede Aleacutem dessa funccedilatildeo bioloacutegica

vital a alimentaccedilatildeo tambeacutem eacute uma das formas mais preciosas de expressatildeo cultural que

integra o patrimocircnio imaterial dos diferentes povos e naccedilotildees Assim eacute a fusatildeo desses dois

componentes o bioloacutegico e o sociocultural que conforma o universo da alimentaccedilatildeo

Crises relacionadas agrave escassez contaminaccedilatildeo distribuiccedilatildeo e disponibilidade desigual

dos alimentos compotildeem a histoacuteria da humanidade e repercutem no perfil nutricional e de

sauacutede dos povos (CHAVES 1978 FAO 2009) A partir delas surgem os desequiliacutebrios

sistemaacuteticos na qualidade e ou quantidade de alimentos consumidos que geram riscos agrave

sauacutede individual e coletiva No iniacutecio do caminhar do seacuteculo XXI a Organizaccedilatildeo das Naccedilotildees

Unidas para a Alimentaccedilatildeo e a Agricultura - FAO estima que no mundo cerca de 125 da

populaccedilatildeo ainda satildeo subnutridas - por deacuteficit no consumo energeacutetico - e 26 das crianccedilas

apresentam desnutriccedilatildeo crocircnica Esses resultados elevam os custos econocircmicos e sociais

(aumentam as despesas com cuidados de sauacutede reduzem a produtividade no trabalho etc)

para todos os paiacuteses (FAO 2013)

Quando o consumo dos alimentos ocorre em quantidades inferiores agraves necessidades

nutricionais eacute inevitaacutevel o aparecimento de distuacuterbios que a depender da intensidade e da

duraccedilatildeo da carecircncia causam danos irreversiacuteveis agrave sauacutede comprometendo o

desenvolvimento regular da vida conforme constam dos estudos claacutessicos da Nutriccedilatildeo

(BEATON amp McHENRY 1966 MITCHELL et al 1978 CHAVES 1978 TORUN amp CHEW

2003)

21

Assim por um longo periacuteodo o foco de atenccedilatildeo dado aos alimentos esteve

concentrado nos estudos envolvendo a relaccedilatildeo entre a produccedilatildeo e o consumo insuficientes

e as carecircncias nutricionais das populaccedilotildees Dentre estes destacam-se a desnutriccedilatildeo

endecircmica hipovitaminoses e outras modalidades carenciais configurando durante

deacutecadas o eixo temaacutetico central da Nutriccedilatildeo e da Sauacutede Puacuteblica Essa foi a caracteriacutestica da

epidemiologia nutricional1 vigente ateacute fins da deacutecada de 70 quando a desnutriccedilatildeo em

paiacuteses pobres assumia importacircncia pela alta prevalecircncia e mantinha relaccedilatildeo com as altas

taxas de mortalidade infantil (MONTEIRO et al 1993 TORUN amp CHEW 2003 POPKIN

2006 WHO 1990)

Com o progresso ocorrido na ciecircncia e tecnologia de alimentos iniciado no decorrer

dos anos 40 (FAO WHO 2006) e que proporcionou o aprimoramento dos sistemas de

processamento e conservaccedilatildeo dos alimentos com destaque para os avanccedilos na quiacutemica de

aditivos (PHILIPPI 2000) tornou-se possiacutevel a expansatildeo do comeacutercio de alimentos nos

acircmbitos local e internacional principalmente de produtos processados Em virtude da

circulaccedilatildeo intensa dos alimentos entre os paiacuteses surgem concomitantemente outras

modalidades de risco agrave sauacutede de efeito transnacional a ela associadas Assim os alimentos

comeccedilam a ser abordados pelos organismos supranacionais (FAO amp OMS 2006) a partir da

sua natureza paradoxal expressa pela sua capacidade de fornecer nutrientes para

promover sauacutede e ao mesmo tempo de albergar agentes contaminantes capazes de

propagar doenccedilas

Como consequecircncia desse intercacircmbio comercial de alimentos ainda na deacutecada de 60

o tema ldquoalimentosrdquo foi progressivamente inserido na pauta dos interesses internacionais e

estrateacutegicos com vistas a normatizaccedilatildeo devido agraves ameaccedilas em potencial de disseminaccedilatildeo

de doenccedilas decorrentes de contaminantes Amplia-se entatildeo o leque de preocupaccedilotildees com

os alimentos uma vez que ainda persistem as questotildees ligadas ao binocircmio carecircncia

alimentar e desnutriccedilatildeo que jaacute os envolviam

1 A epidemiologia nutricional baseia-se na concepccedilatildeo de que aspectos da dieta podem influenciar a ocorrecircncia de doenccedilas nos indiviacuteduos tanto as doenccedilas originaacuterias de consumo insuficiente ou excessivo de fatores dieteacuteticos quanto aquelas decorrentes da contaminaccedilatildeo de alimentos por agentes bioloacutegicos quiacutemicos ou compostos naturais presentes nos alimentos (WILLET 1990)

22

Para conter quaisquer eventos geradores de obstaacuteculos agraves relaccedilotildees comerciais e agrave

preservaccedilatildeo da sauacutede da populaccedilatildeo os organismos multilaterais como a Organizaccedilatildeo das

Naccedilotildees Unidas para a Alimentaccedilatildeo e Agricultura-FAO e Organizaccedilatildeo Mundial de Sauacutede-

OMS assumiram a responsabilidade de disciplinar aspectos que poderiam garantir a

sanidade dos alimentos comercializados entre os paiacuteses A medida entatildeo adotada foi o

estabelecimento de recomendaccedilotildees sanitaacuterias internacionais para controlar os agentes

bioloacutegicos e quiacutemicos resultantes das praacuteticas relativas agraves atividades agropecuaacuterias e

industriais Assim agrave Comissatildeo do Codex Alimentarius da FAOOMS2 coube desenvolver o

programa de normas alimentares orientado para proteger a sauacutede dos consumidores e

assegurar a adoccedilatildeo de praacuteticas leais no comeacutercio de alimentos (FAOWHO 2005)

A despeito de persistirem os problemas de carecircncia nutricional e os desafios na

autonomia para a produccedilatildeo e distribuiccedilatildeo de alimentos evidenciada por muitos povos

(WHO 2010 WHO 2011) nas uacuteltimas duas deacutecadas identifica-se a coexistecircncia de dois

grandes riscos agrave sauacutede da populaccedilatildeo mundial relacionados ao consumo dos alimentos

Ambos condensam um conjunto de caracteriacutesticas comuns que pode ser assim sintetizado

expotildeem ao agravo todos os indiviacuteduos embora os socialmente vulneraacuteveis sejam os mais

atingidos ultrapassam os continentes podem ser facilmente controlados e por fim

relacionam-se com as transformaccedilotildees na loacutegica econocircmica de produccedilatildeo de alimentos que

surgem e se expandem em decorrecircncia da globalizaccedilatildeo (WHO 2002a WHO 2008)

Entende-se como globalizaccedilatildeo um processo complexo e multifacetado que engloba

questotildees econocircmicas poliacuteticas e sociais Com a mundializaccedilatildeo dos mercados mediante a

expansatildeo e a intensificaccedilatildeo das relaccedilotildees capitalistas de produccedilatildeo sob o suporte de novas

tecnologias da recriaccedilatildeo da divisatildeo internacional do trabalho e da inovaccedilatildeo de produtos

(IANNI 2007) se consolida um tipo de sociedade de consumo (BAUMAN 1999) Isso

conduz ao fortalecimento dos atores transnacionais em especiais as corporaccedilotildees de

2 Esta Comissatildeo foi criada em 1961 pela FAO e OMS com o objetivo de desenvolver um coacutedigo internacional de

alimentos enfatizando os aspectos de seguranccedila e qualidade para proteger a sauacutede dos consumidores e disciplinar o

comeacutercio de alimentos

23

empresas que agem interferindo na soberania na identidade e no poder dos Estados

nacionais (BECK 1999)

Quanto aos riscos agrave sauacutede o primeiro grupo que vem se complexificando ao longo das

deacutecadas refere-se aos de surtos de doenccedilas transmitidas por alimentos3 (DTA) com

abrangecircncia transnacional raacutepida disseminaccedilatildeo e ocorrecircncia frequente causados por

agentes comuns e agentes patogecircnicos emergentes (ALTEKRUSE SWERDLOW 1996 KATZ

et al 1999 WHO 2008) ou provenientes da poluiccedilatildeo do ar aacutegua e solo e outros agentes

quiacutemicos que surgem em distintos pontos da cadeia produtiva (WHO 2003a) Devem ser

destacados tambeacutem neste grupo os riscos de contaminaccedilatildeo por agentes dotados de

resistecircncia antimicrobiana que comprometem a eficiecircncia das medidas de controle

convencionais (KAumlFERSTEIN et al 1997 TRAUXE 1997 TAORMINA BEUCHAT SLUTSKER

1999)

No que diz respeito ao segundo grupo considerados riscos emergentes implicados com

os alimentos e de alcance mundial deflagrados nas uacuteltimas deacutecadas destaca-se o risco de

obesidade4 e de outras doenccedilas crocircnicas natildeo-transmissiacuteveis - DCNT correlacionadas cuja

expansatildeo abrange todos os continentes (WHO 2004a) A obesidade reconhecida hoje pelo

seu caraacuteter pandecircmico resulta principalmente das mudanccedilas comportamentais sociais

ambientais e econocircmicas que intensificaram o desequiliacutebrio entre o consumo e o gasto

energeacutetico associando-se estreitamente com as caracteriacutesticas atuais dos alimentos

consumidos que possuem alta densidade energeacutetica (MONTEIRO 2009 MONTEIRO 2010

WHO 2004a)

Os avanccedilos na tecnologia de alimentos aliado ao suporte do aparato regulatoacuterio tanto

permitiram a formulaccedilatildeo de produtos relativamente seguros em termos microbioloacutegicos

3 Com base na definiccedilatildeo da Organizaccedilatildeo Mundial de Sauacutede ldquodoenccedilas transmitidas por alimentosrdquo designadas em inglecircs por foodborne diseases (FBD) consistem em doenccedilas comumente veiculadas pelos alimentos e compreende um amplo conjunto de sinais e sintomas causado por microrganismos patogecircnicos parasitas contaminantes quiacutemicos e biotoxinas (WHO 2007) 4

Neste estudo ldquoexcesso de pesordquo eacute o termo geral usado para abordar conjuntamente o sobrepeso e a obesidade A menccedilatildeo dos termos - excesso de peso obesidade ou sobrepeso ndash de forma independente e isolada dependeraacute do estudo que for referenciado

24

quanto a criaccedilatildeo de produtos pobres ou natildeo saudaacuteveis em termos nutricionais Satildeo aqueles

com alta densidade energeacutetica alto teor de gordura saturada sal e accediluacutecares livres e pobres

em nutrientes essenciais que satildeo disponibilizados no mercado a preccedilos acessiacuteveis e

portanto estimuladores do consumo5 (WHO 2003b WHO 2006) Acrescenta-se ainda que

tais produtos tecircm causado impactos negativos sobre o haacutebito alimentar tradicional das

populaccedilotildees dificultando a praacutetica de uma dieta saudaacutevel (POPKIN 2006)

Conforme descrito acima esses produtos alimentiacutecios satildeo os responsaacuteveis pelos riscos

emergentes dos alimentos Riscos definidos pelo potencial que tais produtos tecircm de causar

malefiacutecios agrave sauacutede humana devido a certos tipos de nutrientes em excesso ndash perigos -

presentes na sua composiccedilatildeo a qual eacute definida a partir de foacutermulas baseadas em

ingredientes processados e pouco nutritivos Desse modo eacute o consumo sistemaacutetico desses

produtos alimentiacutecios pela populaccedilatildeo que repercute negativamente no campo alimentar e

nutricional Este eacute o contexto no qual a pandemia de obesidade emerge e outras DCNT se

desenvolvem

Segundo a OMS a prevalecircncia de obesidade no continente europeu oscilou nos anos

1999 a 2004 entre 5 a 23 nos homens e entre 7 e 36 nas mulheres (WHO 2006)

Contudo em periacuteodos anteriores nos anos de 1988 a 1994 jaacute atingia a populaccedilatildeo adulta

americana na faixa etaacuteria de 20 a 74 anos em patamares de 199 a 249

respectivamente para homens e mulheres (WHO 2004a) No Brasil os dados mais recentes

sobre o estado nutricional da populaccedilatildeo brasileira revelam que os grupos etaacuterios de 10 a 19

anos e de 20 anos ou mais de idade apresentam prevalecircncias de obesidade de 4 e 148

jaacute para o excesso de peso os valores correspondem a 194 e 49 respectivamente

(BRASILIBGE 2010) A evoluccedilatildeo da obesidade em adultos no Brasil vem ocorrendo nos

uacuteltimos 25 anos sendo observada nas regiotildees Nordeste e Sudeste do paiacutes (BATISTA FILHO

RISIN 2003)

5 Esses alimentos tambeacutem englobam as bebidas com alta densidade energeacutetica Aleacutem disso podem ser referidos com outras denominaccedilotildees tais como alimentos ou produtos alimentiacutecios natildeo saudaacuteveis alimentos inadequados em termos nutricionais alimentos ou produtos de alto risco agrave sauacutede e alimentos ultraprocessados

25

De um modo geral essa reconfiguraccedilatildeo do perfil nutricional da populaccedilatildeo proveacutem de

uma multiplicidade de fatores que implica mudanccedilas no ambiente social ampliaccedilatildeo do

comeacutercio global de produtos alimentiacutecios sem o apropriado controle sanitaacuterio alteraccedilotildees no

padratildeo de consumo alimentar introduccedilatildeo de novos processos de produccedilatildeo de alimentos e

aumento da interferecircncia do homem em ambientes nativos (NEWELL et al 2010

ALTEKRUSE SWERDLOW1996 KAumlFERSTEIN MONTARJEMI BETTCHER 1997 WHO

2008) Aleacutem disso foi favorecida pelo aumento no consumo de gordura e de accediluacutecares

adicionados agraves dietas graccedilas agrave elevaccedilatildeo acentuada da disponibilidade dos produtos de

origem animal e de outros industrializados em contraposiccedilatildeo ao baixo consumo de

alimentos ricos em fibras e cereais integrais (POPKIN 2001) e dos alimentos da dieta

tradicional (WHO 2004a)

Indubitavelmente a obesidade e as doenccedilas transmitidas por alimentos integram o

panorama mundial das doenccedilas de relevacircncia para a sauacutede puacuteblica as quais podem ser

perfeitamente considerados como um dos tipos de riscos supranacionais pela sua amplitude

e efeitos alcanccedilando conforme menciona Giddens (2008) Para o autor satildeo formas de riscos

de extensatildeo intercontinental e de efeitos indeterminados que continuamente surgem e se

renovam como consequecircncias dos processos sociais contemporacircneos Embora os impactos

de nocividade sejam extensos os grupos populacionais mais socialmente vulneraacuteveis dos

paiacuteses satildeo os mais afetados

A disponibilidade e os estiacutemulos sistemaacuteticos para o consumo de produtos

alimentiacutecios de circulaccedilatildeo global hipercaloacutericos pouco nutritivos e com atributos de

praticidade induzem a populaccedilatildeo a dar preferecircncia a tais produtos e consequentemente

expondo-a ao risco de contrair essas doenccedilas

Abordar os riscos dos alimentos na atualidade obriga-nos a imergir em um cenaacuterio

protagonizado pelo mercado que usufrui do dinamismo efervescente de tecnologias de

produccedilatildeo da contiacutenua criaccedilatildeo de bens e insumos bem como do aprimoramento das

estrateacutegias comerciais de estiacutemulo ao consumo Na outra ponta encontram-se os cidadatildeos-

consumidores atordoados com a diversidade excessiva de produtos alimentiacutecios postos agrave

26

sua disposiccedilatildeo e desinformados quanto aos efeitos nocivos agrave sauacutede que esses produtos

podem acarretar Ambos os interessados sofrem a influecircncia de controle das instituiccedilotildees

governamentais cuja atuaccedilatildeo eacute limitada Isso resulta em um descompasso entre o ritmo

acelerado das eclosotildees dos fenocircmenos sanitaacuterios de origem alimentar e a capacidade

poliacutetico-operacional reduzida para desempenhar satisfatoriamente o controle dos riscos agrave

sauacutede

Destaca-se ainda que o advento da pandemia da obesidade e o aumento das DCNT

impotildeem um novo olhar sobre os riscos agrave sauacutede relacionados aos alimentos exigindo

reflexotildees e mudanccedilas na forma tradicional de se conceber o objeto ldquovigilacircncia sanitaacuteriardquo no

campo dos alimentos e de exercer a regulaccedilatildeo sobre ele Vigilacircncia sanitaacuteria aqui

compreendida como [] um conjunto de accedilotildees capazes de eliminar diminuir ou prevenir

riscos agrave sauacutede e de intervir nos problemas sanitaacuterios decorrentes do meio ambiente da

produccedilatildeo e circulaccedilatildeo de bens e da prestaccedilatildeo de serviccedilos de interesse agrave sauacutede (BRASIL

CONASS 2003a) Tais accedilotildees sendo executadas de forma descentralizada pelas trecircs

instacircncias do Sistema Uacutenico de Sauacutede

Esse cenaacuterio - com um novo risco socialmente gerado - estaacute posto e ele fragiliza a

sauacutede da populaccedilatildeo desafia as instituiccedilotildees de controle oficiais e nos instiga a levantar a

seguinte hipoacutetese apesar de reconhecer que a regulaccedilatildeo puacuteblica dos alimentos eacute uma das

estrateacutegias poliacutetico-operacionais necessaacuterias para intervir nos riscos emergentes dos

alimentos as forccedilas poliacuteticas no Estado atual satildeo insuficientes para concretizaacute-la com

efetividade em decorrecircncia do poder das induacutestrias - que reagem atribuindo a

responsabilidade dos distuacuterbios nutricionais aos consumidores e minimizando as

reivindicaccedilotildees da sociedade civil

Considerando os pressupostos mencionados administrar os riscos dos alimentos sob

a perspectiva sanitaacuteria e nutricional requer no miacutenimo ajustes no interior das instituiccedilotildees

reguladoras e das induacutestrias produtoras de alimentos para incorporar a preocupaccedilatildeo em

conter a obesidade e suas comorbidades Decerto significa tambeacutem ampliar o leque de

possibilidades de intervenccedilatildeo puacuteblica nos problemas de sauacutede prevalentes na populaccedilatildeo

27

Essa ampliaccedilatildeo levaraacute (poderaacute levar) a uma vertente restritiva ou limitante da liberdade de

produccedilatildeo industrial As instituiccedilotildees reguladoras teratildeo que fortalecer a retaguarda teacutecnica e

poliacutetica que possibilite dialogar com os sujeitos estrateacutegicos e administrar os interesses

conflituosos que permeiam atividades dessa natureza

Na loacutegica atual de funcionamento da sociedade os riscos emergentes dos alimentos

relacionados agrave obesidade e a outras DCNT se comportam como tipos de ameaccedila

continuamente crescentes exigindo controle Mas essa medida contraria as propostas que

apregoam a reduccedilatildeo das funccedilotildees do Estado justificadas pela autossuficiecircncia do mercado

na gestatildeo dos seus negoacutecios Nesses casos como advogam alguns autores os riscos satildeo os

propulsores do aprimoramento das atividades regulatoacuterias uma vez que eacute necessaacuterio

conter as incertezas e inseguranccedilas derivadas da moderna tecnologia e da ciecircncia

empregadas na fabricaccedilatildeo de produtos bens e serviccedilos disponibilizados agrave sociedade

(LUCCHESE 2003 BODSTEIN 2000)

Destaca-se que a regulaccedilatildeo em sauacutede deve seguir orientaccedilotildees distintas agraves aplicadas

para a regulaccedilatildeo do mercado em geral Regulaccedilatildeo no acircmbito da sauacutede eacute um processo de

gestatildeo de riscos das potenciais deficiecircncias ou adversidades que podem surgir a partir do

consumo ou do uso de produtos de interesse agrave sauacutede e afetar a coletividade

(CARVALHEIRO 2001 LUCCHESE 2008) Sob esse prisma a regulaccedilatildeo tem como finalidade

preciacutepua a de ser fundamentalmente veiacuteculo das poliacuteticas puacuteblicas de sauacutede Salienta-se

que a natureza dessa atividade de Estado natildeo se confina exclusivamente agrave elaboraccedilatildeo de

regras (OLIVEIRA ELIAS 2012) e envolve outras diversas modalidades de accedilatildeo

No setor sauacutede a intervenccedilatildeo estatal sobre a conduta do setor produtivo eacute imperativa

para garantia da defesa e da proteccedilatildeo da sauacutede puacuteblica quando haacute situaccedilotildees que envolvem

riscos procedimento legiacutetimo e previsto nos dispositivos legais brasileiros (BRASIL

CONASS 2003a 2003b 2003c)

No campo da vigilacircncia sanitaacuteria a regulaccedilatildeo enquanto intervenccedilatildeo no risco

pressupotildee sempre a conjugaccedilatildeo do conhecimento teacutecnico multidisciplinar com o

posicionamento poliacutetico e reveste-se de vaacuterios componentes que extrapolam o ato

28

fiscalizatoacuterio de caraacuteter privativo do Estado sobre os objetos de interesse agrave sauacutede

propriamente dita A regulaccedilatildeo sanitaacuteria um dos componentes da anaacutelise de risco6 (gestatildeo

do risco) comporta medidas tais como regulamentaccedilatildeo investigaccedilatildeo fiscalizaccedilatildeo

monitoramento controle auditoria e avaliaccedilatildeo que satildeo adotadas pelo Estado a fim de

conter o objeto ou o evento de risco que ameaccedila a sauacutede da populaccedilatildeo (CARVALHEIRO

2001 LUCCHESE 2008)

Na atualidade a regulaccedilatildeo sanitaacuteria brasileira desenvolve-se a partir de um processo

de construccedilatildeo coletiva com o envolvimento ativo de diferentes sujeitos incluindo em uma

de suas fases o espaccedilo para participaccedilatildeo da populaccedilatildeo em geral Representantes do

mercado7 da sociedade civil organizada universidades e instituiccedilotildees puacuteblicas de sauacutede

afins formam o grupo de integrantes desse processo Eacute nesse ambiente que se confrontam

os conhecimentos cientiacuteficos os posicionamentos poliacutetico-ideoloacutegicos as expectativas e as

linhas estrateacutegicas para proteger a populaccedilatildeo contra os riscos dos alimentos Sob esses

diferentes olhares - mercado poder puacuteblico e sociedade civil - entremeados de conflitos de

interesses eacute que se modula paulatinamente o consenso possiacutevel para viabilizar o controle

dos riscos dos componentes nutricionais dos alimentos

Embora formalmente democraacuteticas essas decisotildees regulatoacuterias ainda precisam ser

ajustadas aos acordos bilaterais e multilaterais firmados como no caso do Mercado Comum

do Sul-Mercosul e da Organizaccedilatildeo Mundial do Comeacutercio-OMC e agraves normas internacionais

como as estabelecidas pelo Codex Alimentarius FAOOMS Em determinadas circunstacircncias

esses processos servem de freios para o avanccedilo de propostas mais aproximadas aos

interesses da sauacutede coletiva Todavia a regulaccedilatildeo sanitaacuteria praticada no cotidiano das

6 Segundo a FAOOMS (2005) anaacutelise de riscos eacute um processo que consta de trecircs componentes avaliaccedilatildeo de riscos gestatildeogerenciamento de riscos e comunicaccedilatildeo de riscos A avaliaccedilatildeo processo baseado em conhecimentos teacutecnico-cientiacuteficos que serve para nortear o gerenciamento de risco ndash momento em que se avaliam as distintas opccedilotildees de intervenccedilatildeo mediante consulta agraves partes interessadas tendo como referecircncia a proteccedilatildeo da sauacutede dos consumidores e a promoccedilatildeo de praacuteticas comerciais equitativas 7O mercado de alimentos eacute uma expressatildeo empregada no sentido abrangente referindo-se a todas as operaccedilotildees comerciais estabelecidas nas distintas etapas do sistema produtivo de alimentos que tecircm como fim o consumo humano Abarca tambeacutem todos os integrantes do sistema de produccedilatildeo de alimentos em suas diferentes etapas os quais podem ser referidos neste estudo como setores produtivos setores regulados ou setores econocircmicos

29

instituiccedilotildees de controle ainda eacute a uacutenica medida de intervenccedilatildeo estatal efetiva de interesse

da sauacutede coletiva relativamente democraacutetica Utilizada para ajustar as praacuteticas do mercado

essa eacute a forma de exigir a adoccedilatildeo de medidas de prevenccedilatildeo e de controle dos riscos dos

produtos e serviccedilos ofertados agrave sociedade assim como de aplicar sanccedilotildees e penalidades

quando da existecircncia de descumprimentos ou desvios das regras definidas

Elucidar os pontos de convergecircncia e de divergecircncia os argumentos para regulaccedilatildeo

os compromissos com a sauacutede do coletivo e os limites de atuaccedilatildeo poliacutetica suscitados

quando se potildee em pauta essa mateacuteria eacute o objeto principal deste estudo

Nesse sentido investigar o discurso dos sujeitos envolvidos nessa agenda -

representantes do poder puacuteblico do mercado da sociedade civil organizada e de um

organismo internacional - permitiraacute elucidar as motivaccedilotildees significativas que orientam os

seus atos em torno da problemaacutetica deste estudo Ao mesmo tempo espera-se como

resultado obter elementos de respostas para as seguintes questotildees Quais satildeo os riscos dos

alimentos reconhecidos por esses sujeitos que podem levar a sociedade a desenvolver

doenccedilas crocircnicas Quais satildeo as estrateacutegias poliacutetico-institucionais e os conflitos enfrentados

pelos diferentes sujeitos para conter os riscos emergentes dos alimentos Como eacute aceita a

regulaccedilatildeo dos componentes nutricionais dos alimentos para conter o avanccedilo da obesidade e

outras DCNT Haacute um compromisso compartilhado por parte dos sujeitos para tornar o

controle dos componentes nutricionais dos alimentos uma praacutetica institucional

Com base nas consideraccedilotildees expostas foram formulados os seguintes objetivos para

este estudo

a) Objetivo Geral Analisar a compreensatildeo dos diferentes sujeitos envolvidos na

agenda de alimentaccedilatildeo e nutriccedilatildeo sobre os riscos emergentes dos alimentos e a accedilatildeo

puacuteblica de regulaccedilatildeo envolvida com fins de contribuir para o seu aprimoramento

30

b) Objetivos Especiacuteficos

Identificar os significados atribuiacutedos aos riscos emergentes dos alimentos e

sua relaccedilatildeo com a expansatildeo do mercado global de produtos alimentiacutecios

Caracterizar a construccedilatildeo dos sentidos sobre a conduta e as medidas

regulatoacuterias adotadas pelo poder puacuteblico para interferir na qualidade dos produtos

alimentiacutecios em funccedilatildeo da evoluccedilatildeo da obesidade e de outras DNCT

Caracterizar nos discursos manifestos os interesses que permeiam a

temaacutetica da accedilatildeo puacuteblica de regulaccedilatildeo dos componentes nutricionais dos produtos

alimentiacutecios como estrateacutegia para intervir nos riscos emergentes dos alimentos

Delimitar a partir dos enunciados extraiacutedos dos discursos as

responsabilidades que cada um dos sujeitos atribui a si e aos demais no que se refere agrave

prevenccedilatildeo e ao controle dos riscos emergentes dos alimentos

12 Percursos metodoloacutegicos da investigaccedilatildeo

Referencial teoacuterico-metodoloacutegico

A relaccedilatildeo aparentemente paradoxal entre alimentos e sauacutede que impera na sociedade

contemporacircnea estimulou a produccedilatildeo de pesquisas interessadas em elucidar a concepccedilatildeo

dos indiviacuteduos e a conduta das instituiccedilotildees sobre as questotildees de nutriccedilatildeo bem como de

risco regulaccedilatildeo e seguranccedila de alimentos Temas que parecem estar conquistando

progressivamente espaccedilos na literatura cientiacutefica local e internacional Neste sentido vaacuterios

estudos sob diferentes oacuteticas utilizam material discursivo construiacutedo a partir do relato dos

sujeitos para avaliar entre outros aspectos o consumo das mensagens publicitaacuterias sobre

nutriccedilatildeo e a prevenccedilatildeo de doenccedilas crocircnicas (HENDERSON et al 2010) os discursos e as

crenccedilas relacionadas aos riscos dos alimentos (LUPTON 2005) as percepccedilotildees dos

consumidores sobre os tradicionais e os atuais riscos atribuiacutedos aos alimentos (BUCHLER

SMITH LAWRENCE 2010) e o conflito que permeia as praacuteticas de consumo desejo versus

controle com vistas a reduzir os riscos dos alimentos (HALKIER 2001)

31

Todavia tambeacutem natildeo eacute raro que essas pesquisas utilizem como fonte entrevistas com

representantes de organizaccedilotildees quando a linha de pesquisa visa conhecer o

posicionamento institucional relativo ao controle de riscos Estudos com esse caraacuteter foram

feitos sobre a vigilacircncia da concentraccedilatildeo de fluacuteor em produtos alimentiacutecios (BARDAL et al

2012) a implementaccedilatildeo da ferramenta de anaacutelise de riscos dos alimentos (FIGUEIREDO

MIRANDA 2011) e a anaacutelise dos significados de seguranccedila sanitaacuteria (BARBOSA COSTA

2010)

Utilizando-se de fonte primaacuteria de dados similares o objeto deste estudo dirige-se

para a compreensatildeo da relaccedilatildeo entre os riscos emergentes dos alimentos e a visatildeo da

regulaccedilatildeo puacuteblica explicitada por diferentes sujeitos partindo-se do pressuposto que

mediante o uso da linguagem os significados que constituem e constroem essa realidade

especiacutefica poderatildeo ser explorados

As representaccedilotildees organizadas ndash do mercado8 do poder puacuteblico e da sociedade ndash

conformam os principais sujeitos que apresentam relevacircncia para o estudo em tela Cada

um dos sujeitos ilustra uma posiccedilatildeo diferenciada no conjunto das representaccedilotildees que se

traduz pelo domiacutenio e confronto com o objeto de discussatildeo e pela sua capacidade de uso de

diversos mecanismos de pressatildeo para ajustaacute-la aos interesses do setor que defendem

Assim eacute essa relaccedilatildeo envolvendo o objeto e os sujeitos supracitados que nos remete a

optar por um meacutetodo capaz de fornecer respostas para as seguintes indagaccedilotildees Como eacute

compreendida a relaccedilatildeo entre o perfil nutricional dos produtos alimentiacutecios e a obesidade e

DCNT que na uacuteltima deacutecada vecircm recrudescendo na sociedade brasileira Qual eacute o sentido

dado agrave regulaccedilatildeo do perfil nutricional do produto alimentiacutecio para atender agraves necessidades

de sauacutede atuais

Para acessar a subjetividade que permeia o universo dessas questotildees elegeu-se a

Hermenecircutica da Profundidade-HP (THOMPSON 2000) como referencial teoacuterico-

metodoloacutegico para lidar com os sentidos mobilizados pelas Formas Simboacutelicas - FS

8Neste estudo a categoria analiacutetica ldquomercadordquo se refere aos representantes do sistema produtivo em especial nas

etapas que compreendem a industrializaccedilatildeo e distribuiccedilatildeo dos produtos alimentiacutecios

32

entendendo-as como artifiacutecios natildeo apenas de sentidos mas tambeacutem de dominaccedilatildeo no

conjunto social O autor conceitua as FS (accedilotildees falas textos) como fenocircmenos significativos

interpretados e compreendidos pelos sujeitos produtores-receptores

A HP admite a inserccedilatildeo de diferentes tipos de anaacutelise que tratam das caracteriacutesticas

estruturais das FS ou das condiccedilotildees socio-histoacutericas de accedilatildeo e interaccedilatildeo pois segundo

Thompson (2000) trata-se de um auxiacutelio ao processo de interpretaccedilatildeo de forma legitimada

e colaborativa Esta flexibilidade da HP permitiu a inserccedilatildeo do meacutetodo de Anaacutelise de

Discurso ndash AD (ORLANDI 2010) o qual seraacute utilizado em momentos especiacuteficos durante o

trajeto que conduz a reinterpretaccedilatildeo

Segundo esse autor o campo-objeto e o campo-sujeito constituem uma siacutentese O

objeto em observaccedilatildeo e explicaccedilatildeo eacute construiacutedo em parte pelos sujeitos dotados de

compreensatildeo reflexatildeo e accedilatildeo inclusive com potencial para desencadear um processo de

transformaccedilatildeo do campo sujeito-objeto (THOMPSON 2000)

Adianta-se que os efeitos da modernizaccedilatildeo da sociedade que expandem e sofisticam

os mecanismos de interaccedilatildeo natildeo deixaram as FS imunes e modificaram a sua caracteriacutestica

original Com a evoluccedilatildeo da sociedade essas deixaram de ser resultado de uma interaccedilatildeo

exclusivamente face-a-face principalmente em decorrecircncia do desenvolvimento das

instituiccedilotildees e dos meios de comunicaccedilatildeo de massa assim como incorporaram o valor

econocircmico ao valor simboacutelico 9 transformando-se em instrumentos de transaccedilotildees

comerciais (THOMPSON 2000)

Para analisar as FS como ideoloacutegicas o referido autor centra-se no estudo da ideologia

nas sociedades complexas descartando a ideia de que o seu papel reside em atuar como

indutor de estabilidade social ou aglutinador de interesses coletivos divergentes A coesatildeo

social eacute uma caracteriacutestica circunstancial que se sustenta possivelmente pela influecircncia de

alguns fatores tais como valores e crenccedilas diferenciados multiplicidade de grupos internos

9 Thompson (2000) afirma que a valorizaccedilatildeo econocircmica das formas simboacutelicas eacute uma condiccedilatildeo especial e decorre da troca do bem simboacutelico efetuada no acircmbito do mercado

33

e inexistecircncia de consenso sobre tema especiacutefico que inviabiliza a accedilatildeo poliacutetica A ideologia

se fundamenta na inter-relaccedilatildeo entre sentido e poder e tem como caraacuteter criar e constituir

a vida social mediante o dinamismo da circulaccedilatildeo de accedilotildees e interaccedilotildees na qual participam

as trocas de FS Com esses argumentos justifica-se o interesse em investigar os usos sociais

das FS enquanto manifestaccedilotildees ideoloacutegicas inseridas em contexto socio-histoacuterico

especiacuteficos que se realizam tanto no acircmbito da vida cotidiana quanto na esfera das

instituiccedilotildees ambas tratadas a partir do enfoque conceitual da ideologia (THOMPSON

2000)

Efetuadas as consideraccedilotildees acima o processo de significaccedilatildeo se inicia com a

exploraccedilatildeo dos textos transcritos das entrevistas realizadas com 13 sujeitos

(representantes do poder puacuteblico do mercado e da sociedade civil organizada) que ilustra

o universo do senso comum e em seguida prossegue-se conforme propotildee Orlandi (2010)

ateacute serem revelados os compromissos poliacutetico-ideoloacutegicos mediados pela linguagem dos

sujeitos e materializados no discurso

As informaccedilotildees do senso comum permitem compreender como o mundo

intersubjetivo construiacutedo em um ambiente de partilha e comunicaccedilatildeo adquire significado

para os indiviacuteduos permitindo explicaacute-lo quanto ao seu funcionamento e as suas desordens

internas e dar-lhe objetividade sempre provisoacuteria devido agrave relaccedilatildeo dialeacutetica que haacute entre

eles e o mundo social (BERGER LUCKMANN 2009) Para os autores a linguagem enquanto

acervo de conhecimentos socialmente produzidos eacute um dos sistemas que deteacutem a

capacidade de transcender conectar diferentes facetas da vida cotidiana e as integrar em

uma totalidade dotada de sentido que forma o senso comum da realidade - uma imagem

aparentemente clara na leitura dos sujeitos mas que eacute essencialmente obscura quando se

procede a anaacutelise

Isso porque o objeto simboacutelico estaacute impregnado do binocircmio desejo e poder que se

desvenda e se decodifica paulatinamente com a construccedilatildeo do discurso (FOUCAULT 1999)

O poder aqui referido pelo autor eacute aquele que transpassa os sujeitos e que se efetiva nas

muacuteltiplas relaccedilotildees que se estabelece no mundo social distanciando-se por completo do

34

tipo instituiacutedo a partir da estrutura formal hieraacuterquica Os sujeitos satildeo ao mesmo tempo

receptores e transmissores ativos do poder ato que se concretiza pela constituiccedilatildeo

reformulaccedilatildeo e veiculaccedilatildeo de discursos na dinacircmica das interaccedilotildees sociais Entretanto se

articulado ao saber o poder torna-se mais astucioso pois se encobre com a maacutescara da

sutileza e se irradia no cotidiano da existecircncia humana sem ser facilmente revelado

(FOUCAULT 1982)

Desse modo Bourdieu (2009) reconhece que o capital cultural (poder simboacutelico) em

conjunto com o capital econocircmico (poder material) compreendem os dois princiacutepios de

diferenciaccedilatildeo que podem ser utilizados numa sociedade estratificada para conformar as

marcas de distinccedilatildeo dos grupos sociais estabelecidas intra e extra grupos Os grupos

definidos a partir da composiccedilatildeo do capital se distinguem quanto aos interesses e agraves

posiccedilotildees assumidas no espaccedilo social Diferenccedilas que se convertem em relaccedilotildees de forccedila

para impor as representaccedilotildees desse espaccedilo e para tomar posiccedilatildeo nas lutas cotidianas

dirigidas a transformaacute-lo ou a mantecirc-lo

Nesse sentido os sujeitos ora investigados indiviacuteduos portadores desse duplo

atributo poder-saber e que assumem a condiccedilatildeo de representaccedilatildeo de instituiccedilotildees de cunho

teacutecnico-poliacutetico provavelmente no exerciacutecio de suas falas devem fazer uso da base teacutecnico-

cientiacutefica como suporte para expressar os interesses poliacutetico-ideoloacutegicos que

posteriormente seratildeo identificados nos discursos

Ao se referir aos sujeitos Thompson (2000) faz duas relevantes consideraccedilotildees A

primeira delas eacute o reconhecimento do receptor ativo e portanto criacutetico A apropriaccedilatildeo das

mensagens recebidas eacute um processo de autoformaccedilatildeo e de autoentendimento que requer

um contiacutenuo esforccedilo do indiviacuteduo para entendecirc-las e dar-lhes sentido contestaacute-las e

compartilhaacute-las A segunda consideraccedilatildeo aponta para a historicidade dos sujeitos seres

humanos ativos que participam do mundo social inseridos em tradiccedilotildees histoacutericas cuja

natureza envolve em parte um elenco complexo de significados e valores que satildeo

transmitidos de geraccedilatildeo a geraccedilatildeo

35

Nesse contexto a palavra oral ou escrita eacute uma das formas de manifestaccedilatildeo simboacutelica

que conduz agrave compreensatildeo dos acontecimentos No entanto eacute preciso suplantar a condiccedilatildeo

de opacidade e se iluminar com um dos gestos de significaccedilatildeo nela presente (ORLANDI

2010) Por isso a arte de interpretar a palavra sob a forma de discursos seraacute utilizada como

uma estrateacutegia metodoloacutegica complementar Conforme essa autora interpretar eacute o ato de

abstrair da fala dos sujeitos a economia impliacutecita do discurso os elementos ocultos natildeo

verbalizados envoltos por uma historicidade que traduzem a sua filiaccedilatildeo poliacutetico-

ideoloacutegica e lhes daacute o sentido e assim transforma o homem e o ambiente social

Trata-se entatildeo de se mergulhar no impliacutecito o acircmago do discurso a parte tatildeo secreta

inacessiacutevel em todas as suas dimensotildees o ldquojamais-ditordquo que carrega as marcas da

determinaccedilatildeo histoacuterica (FOUCAULT 2008) Algo que repercute tanto na autoria do sujeito

falante pois sua funccedilatildeo se converte em dar unidade sentido e coerecircncia ao objeto

discursivo quanto na interpretaccedilatildeo do objeto discursivo tornando-o um leque aberto de

interpretaccedilotildees

No marco teoacuterico de Thompson (2000) a hermenecircutica da vida cotidiana eacute o ponto de

partida O autor se reporta a esse momento preliminar como o da interpretaccedilatildeo da Doxa ou

seja das opiniotildees crenccedilas e compreensotildees que satildeo sustentadas e partilhadas pelas pessoas

no mundo social A partir desse substrato se exploram as dimensotildees subsequentes para

abarcar a totalidade dos aspectos que envolvem as FS Desse modo e considerando que as

FS estatildeo estruturadas e inseridas nas condiccedilotildees socio-histoacutericas o referencial compreende

trecircs dimensotildees analiticamente distintas de um processo interpretativo complexo

1ordf dimensatildeo - Anaacutelise socio-histoacuterica ndash reconstruccedilatildeo das condiccedilotildees socio-histoacutericas

da produccedilatildeo circulaccedilatildeo e recepccedilatildeo das FS Consiste de quatro elementos situaccedilotildees espaccedilo-

temporais (reconstruccedilatildeo dos ambientes de produccedilatildeo e recepccedilatildeo das FS) campos de

interaccedilatildeo (anaacutelise dos recursos regras convenccedilotildees e relaccedilotildees sociais) instituiccedilotildees sociais

(reconstruccedilatildeo dos conjuntos relativamente estaacuteveis de regras e recursos e de relaccedilotildees

36

sociais) e estrutura social (anaacutelise das assimetrias e diferenccedilas relativamente estaacuteveis que

caracterizam as instituiccedilotildees sociais e os campos de interaccedilatildeo)

2ordf dimensatildeo ndash Anaacutelise formal ou discursiva ndash constitui as bases para um tipo de

anaacutelise focada na organizaccedilatildeo interna das FS (caracteriacutesticas estruturais padrotildees e

relaccedilotildees) podendo ser utilizadas diferentes modalidades de anaacutelise Neste estudo em

especial seraacute utilizada a Anaacutelise de Discurso ndash AD

Para abarcar a triacuteade liacutengua-discurso-ideologia a AD busca dar concretude agrave fala

fazendo um transcurso reflexivo da descriccedilatildeo agrave interpretaccedilatildeo Compreende novos gestos de

leitura que culminam na desconstruccedilatildeo do enunciado mediante o cruzamento do histoacuterico

com o linguiacutestico que adentra a esfera da sua superficialidade aparente para resgatar a

materialidade do sentido que eacute o proacuteprio discurso (PECHEUX 2008)

Segundo Orlandi (2010) a AD faz uso de dois dispositivos em distintos momentos da

anaacutelise

a) Dispositivo teoacuterico de interpretaccedilatildeo aquele que faz a mediaccedilatildeo do

movimento entre a descriccedilatildeo e a interpretaccedilatildeo Isto significa explicitar os

processos de significaccedilatildeo presentes no texto e identificar os sentidos ldquonatildeo-

ditosrdquo compreendendo como eles se constituem

b) Dispositivo analiacutetico aquele construiacutedo pelo analista a partir da natureza

dos materiais analisados da questatildeo formulada da finalidade da anaacutelise e

das diferentes teorias que conformam os distintos campos disciplinares

(ORLANDI 2010)

3ordf dimensatildeo ndash Interpretaccedilatildeo (ou reinterpretaccedilatildeo) Analisa a construccedilatildeo criativa de

possiacuteveis significados do que eacute dito pela siacutentese das dimensotildees anteriores realccedilando o seu

caraacuteter ideoloacutegico que significa () explicitar a conexatildeo entre o sentido mobilizado pelas FS e

as relaccedilotildees de dominaccedilatildeo que esse sentido manteacutem (THOMPSON 2000)

37

Pesquisa de campo

Trata-se de uma investigaccedilatildeo empiacuterica do tipo qualitativa apropriada para investigar

fenocircmenos sociais complexos do mundo contemporacircneo (MINAYO 2006) na qual foram

aplicadas duas teacutecnicas especiacuteficas anaacutelise documental e entrevistas com sujeitos ambas

relacionadas agraves instituiccedilotildees de interesse agrave pesquisa e envolvendo a temaacutetica de riscos de

alimentos regulaccedilatildeo controle de alimentos obesidade e ou DNCT Os documentos referem-

se aos materiais institucionais de domiacutenio puacuteblico sendo analisados sob a perspectiva de

contextualizaccedilatildeo da informaccedilatildeo Como tais documentos representam uma das versotildees

construiacutedas sobre a realidade observada haacute limitaccedilotildees em utilizaacute-los para validar as

afirmaccedilotildees obtidas em entrevista (FLICK 2009)

Quanto agraves entrevistas buscou-se explorar as ideias e os significados que os sujeitos

atribuem ao objeto investigado Adianta-se que parte do grupo dos sujeitos tem uma

aproximaccedilatildeo intensa com esse objeto pois este coincide com a proacutepria atividade de

trabalho cotidiana Foram identificados sujeitos estrateacutegicos ou seja aqueles com poder

decisoacuterio e que participam diretamente e ou acompanham as discussotildees travadas no

acircmbito nacional e internacional sobre riscos dos alimentos regulaccedilatildeo e controle e ou a

prevalecircncia de obesidade e DCNT na populaccedilatildeo

Diante disto foram constituiacutedos dois grupos de anaacutelise Estudo dos documentos

oficiais em que constam as especificaccedilotildees e o processo de anaacutelise dos documentos

selecionados e Entrevistas com os sujeitos em que satildeo mencionadas as instituiccedilotildees puacuteblicas

e privadas e as entidades da sociedade civil organizada que fizeram parte da pesquisa

assim como o processo de coleta dos dados

Os procedimentos para o desenvolvimento desta pesquisa estatildeo de acordo com as

diretrizes e normas que regulamentam as pesquisas envolvendo seres humanos previstos

na Resoluccedilatildeo nordm 196 de 10 de outubro de 1996 do Conselho Nacional de Sauacutede A pesquisa

de campo foi aprovada pelo Comitecirc de Eacutetica da Faculdade de Ciecircncias da Sauacutede ndash UNB

conforme Parecer no 1172012

38

Estudo dos documentos oficiais

Os documentos oficiais selecionados e de domiacutenio puacuteblico abrangem as seguintes

modalidades portarias ministeriais relatoacuterios teacutecnicos termos de compromisso atas

acordos e projetos de leis Tais documentos exceto os projetos de leis se referem aos anos

2007 e 2014 e tratam sobre alguns desses temas alimentos obesidade DCNT risco e ou

regulaccedilatildeo Esses documentos foram analisados considerando os propoacutesitos da poliacutetica

puacuteblica de sauacutede e nutriccedilatildeo e o quadro epidemioloacutegico-nutricional vigente

Aleacutem disso levantou-se na paacutegina eletrocircnica oficial da Cacircmara dos Deputados do

Congresso Nacional todos os projetos de lei disponiacuteveis e referentes aos temas

supracitados equivalentes ao periacuteodo de 01012000 a 31122013 O levantamento das

publicaccedilotildees institucionais teve como ponto de corte o ano 2000 em virtude de este ser o

ano do anuacutencio oficial da pandemia de obesidade pelos organismos internacionais Para se

efetuar a busca dos projetos de lei nesse site foram utilizadas as seguintes palavras-chaves

regulaccedilatildeo amp alimentos controle amp alimentos publicidade amp alimentos e obesidade Essa

coleta coincidiu com o periacuteodo de realizaccedilatildeo das entrevistas

Os documentos institucionais do Ministeacuterio da Sauacutede da Agecircncia Nacional de

Vigilacircncia Sanitaacuteria e da Cacircmara dos Deputados utilizados estatildeo em parte descritos no

Capiacutetulo IV ou referenciados na bibliografia deste trabalho

Entrevistas com os sujeitos

O grupo de entrevistados foi composto por 13 (treze) sujeitos representantes de 12

instituiccedilotildees Conforme o tipo de instituiccedilatildeo vinculada os sujeitos distribuem-se em quatro

categorias

39

- instituiccedilotildees do poder puacuteblico incluem cinco instituiccedilotildees com competecircncia para

aprovar e ou auxiliar na construccedilatildeo dos instrumentos legais (leis decretos ou

regulamentos) e teacutecnicos (programas de monitoramento de alimentos

orientaccedilotildees teacutecnicas sobre os alimentos etc ) relacionados ao controle de riscos

dos alimentos - Agecircncia Nacional de Vigilacircncia Sanitaacuteria ndash AnvisaMS

Coordenadoria-Geral de Alimentaccedilatildeo e Nutriccedilatildeo-CGANMS Ministeacuterio da

Agricultura Pecuaacuteria e Abastecimento-MAPA Cacircmara dos Deputados do

Congresso Nacional e o Conselho Federal de Nutricionistas- CFN

- Instituiccedilotildees privadas do mercado Satildeo trecircs instituiccedilotildees de caraacuteter nacional que

representam as induacutestrias de produtos alimentiacutecios e que regularmente

participam do processo de regulamentaccedilatildeo dos alimentos no acircmbito nacional

coordenado pela AnvisaMS e ou pelo MAPA Satildeo elas Associaccedilatildeo Brasileira de

Induacutestrias de Alimentos ndash ABIA Associaccedilatildeo Brasileira de Induacutestrias de

Alimentos Dieteacuteticos ndash ABIAD e Associaccedilatildeo Brasileira das Induacutestrias de Massas

Alimentiacutecias e Patildeo amp Bolo Industrializados - ABIMA

- Instituiccedilotildees da sociedade civil Satildeo trecircs instituiccedilotildees que participam do controle

social das accedilotildees de sauacutede e de alimentaccedilatildeo - Conselho Nacional de Sauacutede- CNS

Conselho Nacional de Seguranccedila Alimentar e Nutricional - ConseaPresidecircncia

da Repuacuteblica e Instituto de Defesa do Consumidor ndash Idec

- Organismo internacional Organizaccedilatildeo Pan-Americana da Sauacutede - OPAS que

atua estimulando os paiacuteses-membros a aprimorarem suas accedilotildees de sauacutede

seguindo as orientaccedilotildees da Organizaccedilatildeo Mundial de Sauacutede -OMS inclusive em

relaccedilatildeo ao controle de alimentos e do excesso de peso

A uacutenica instituiccedilatildeo do poder puacuteblico em que dois sujeitos foram selecionados para as

entrevistas refere-se agrave Cacircmara de Deputados Dois parlamentares foram entrevistados em

40

funccedilatildeo do trabalho desenvolvido com as temaacuteticas de ldquoseguranccedila alimentar e nutricionalrdquo e

ldquopublicidade de alimentosrdquo

Para a realizaccedilatildeo das entrevistas na maioria das instituiccedilotildees foi necessaacuterio o contato

com um ldquoguardiatildeordquo (gatekeeper) que eacute um profissional com relacionamento anteriormente

firmado ou estabelecido com a pesquisadora ou indicado por uma pessoa dela conhecida

com a finalidade de facilitar o acesso agrave instituiccedilatildeo (CRESWELL 2010) Este ldquoguardiatildeordquo foi

fundamental para auxiliar a aproximaccedilatildeo dos entrevistados com a pesquisadora uma vez

que estes satildeo pessoas ocupantes de cargos em posiccedilatildeo hieraacuterquica estrateacutegica com uma

demanda complexa e tempo disponiacutevel reduzido

Foi realizado contato preacutevio com os sujeitos para prestar informaccedilotildees sobre o estudo

e verificar a sua aceitaccedilatildeo Inicialmente estavam previstas mais duas entrevistas a serem

realizadas com a Associaccedilatildeo Brasileira para o Estudo da Obesidade e Siacutendrome Metaboacutelica ndash

ABESO e Organizaccedilatildeo das Naccedilotildees Unidas para a Alimentaccedilatildeo e a Agricultura ndash FAO - a

primeira entidade ligada ao grupo da sociedade civil organizada e a segunda na qualidade

de organismo internacional Poreacutem devido a falta de confirmaccedilatildeo do agendamento da

entrevista ou da disponibilidade de horaacuterios natildeo coincidentes com os de outras entrevistas

as situaccedilotildees foram tratadas respectivamente como uma negaccedilatildeo impliacutecita e

impossibilidade Nos casos de concordacircncia foi encaminhado por mensagem eletrocircnica

documento institucional informando sobre o propoacutesito da pesquisa e a relevacircncia dos

dados a serem fornecidos pelos sujeitos representantes das instituiccedilotildees Em seguida

prosseguiu-se com o agendamento de acordo com a disponibilidade dos entrevistados

Paralelamente foi-lhes enviada uma carta-convite constando informaccedilotildees sobre a pesquisa

e os preceitos baacutesicos relativos agrave eacutetica em pesquisa Para a efetivaccedilatildeo do total de treze

entrevistas foi necessaacuterio o envio de mais de uma centena de mensagens eletrocircnicas e

inuacutemeros contatos telefocircnicos

O local de realizaccedilatildeo da entrevista dependeu da indicaccedilatildeo do entrevistado e em quase

a totalidade foi efetuada no seu proacuteprio ambiente de trabalho Antes de iniciar as

entrevistas o entrevistado foi informado sobre o objetivo do estudo a gravaccedilatildeo o sigilo das

41

informaccedilotildees o uso dos dados para fins acadecircmicos o anonimato dos entrevistados e em

seguida foram feitos os procedimentos de leitura e assinatura do Termo de Consentimento

Livre e Esclarecido conforme determinado pelo Comitecirc de Eacutetica da Universidade de

Brasiacutelia

A entrevista foi interpessoal um a um mediante o uso de um roteiro semiestruturado

e de um gravador de voz digital e teve duraccedilatildeo de aproximadamente uma hora O roteiro da

entrevista constituiu-se em um modelo uacutenico de forma a permitir confrontar os discursos

dos entrevistados sobre os diferentes aspectos do tema investigado As questotildees abertas

foram elaboradas tomando-se como referecircncia os objetivos e as perguntas de investigaccedilatildeo

para reduzir as possibilidades de desvio do foco da pesquisa (Quadro 1) Esse tipo de

questatildeo permite que os sujeitos abordem com certa liberdade o que consideram mais

importante sobre o tema

42

QUADRO 1 Quadro comparativo entre as questotildees objetivos e perguntas das entrevistas

Questotildees Objetivos Perguntas da Entrevista Quais satildeo os riscos dos alimentos reconhecidos por estes sujeitos que podem levar a sociedade a desenvolver doenccedilas crocircnicas

Geral Analisar a compreensatildeo dos diferentes sujeitos envolvidos na agenda de alimentaccedilatildeo e nutriccedilatildeo sobre os riscos emergentes dos alimentos e accedilatildeo puacuteblica de regulaccedilatildeo envolvida com fins de contribuir para o seu aprimoramento

1Em sua opiniatildeo qual eacute a relaccedilatildeo entre os alimentos e a sauacutede 2Como o consumo de alimentos industrializados tem atuado na vida moderna 3Na atualidade quais satildeo os problemas de sauacutede associados aos alimentos que o (a) Sr (a) conhece Como podem ser evitados 4Quais as medidas necessaacuterias que o governo pode adotar para evitar doenccedilas relacionadas aos alimentos E o excesso de peso da populaccedilatildeo 5Como a vigilacircncia sanitaacuteria pode atuar sobre os alimentos industrializados em prol da sauacutede da populaccedilatildeo

Especiacuteficos Identificar os significados atribuiacutedos para os riscos emergentes dos alimentos e a sua relaccedilatildeo com a expansatildeo do mercado global de produtos alimentiacutecios

Como eacute aceita a regulaccedilatildeo dos componentes nutricionais dos alimentos para conter o avanccedilo da obesidade e outras DCNT

Caracterizar a construccedilatildeo dos sentidos sobre a conduta e as medidas regulatoacuterias adotadas pelo poder puacuteblico para interferir nos produtos alimentiacutecios em funccedilatildeo da evoluccedilatildeo da obesidade e de outras DCNT Caracterizar nos discursos manifestos os interesses que permeiam a temaacutetica da accedilatildeo puacuteblica de regulaccedilatildeo dos componentes nutricionais dos produtos alimentiacutecios como estrateacutegia de intervir nos riscos dos alimentos

6Como avalia a estrateacutegia de regulaccedilatildeo dos componentes nutricionais dos alimentos industrializados pela vigilacircncia sanitaacuteria

Quais satildeo as estrateacutegias poliacuteticos-institucionais em andamento e os conflitos enfrentados pelos diferentes sujeitos para conter os riscos emergentes dos alimentos

Haacute um compromisso compartilhado por parte dos sujeitos para tornar o controle dos componentes nutricionais dos alimentos uma praacutetica institucional

Delimitar a partir dos enunciados extraiacutedos dos discursos as responsabilidades que cada um dos sujeitos atribui a si e aos demais o que se refere agrave prevenccedilatildeo e ao controle dos riscos emergentes dos alimentos

7Quais seriam as responsabilidades do governo e dos demais setores envolvidos no processo de regulaccedilatildeo dos riscos emergentes dos alimentos com fins de controlar o excesso de peso E a do seu setor

43

O protocolo de entrevista foi composto por trecircs partes a primeira contendo os

dados de identificaccedilatildeo do entrevistado (nome do entrevistado local data e-mail) a

segunda parte contendo as questotildees introdutoacuterias de aproximaccedilatildeo do pesquisador com o

entrevistado e a terceira contendo as questotildees do roteiro com um espaccedilo para registro

das informaccedilotildees (Anexo 1) Antes do iniacutecio do trabalho de campo foi realizado um preacute-

teste com trecircs sujeitos das instituiccedilotildees envolvidas para ajustar o roteiro o que resultou no

aprimoramento das questotildees elaboradas redefiniccedilatildeo da sequecircncia de perguntas entre

outros aspectos

As entrevistas foram fontes essenciais de informaccedilatildeo para este estudo sendo

efetuadas no periacuteodo de 26022013 a 06062013 nas cidades de Satildeo Paulo e de Brasiacutelia

A transcriccedilatildeo integral da gravaccedilatildeo foi efetuada pela proacutepria pesquisadora agrave medida

que as entrevistas foram realizadas As gravaccedilotildees foram digitalizadas em formato MP3 e

em seguida foi feita a conferecircncia pela proacutepria pesquisadora O sujeito entrevistado foi

identificado na transcriccedilatildeo pelo seu primeiro e uacuteltimo nomes e a sigla da instituiccedilatildeo sendo

anonimizado no texto final sendo referenciado por coacutedigo

Os coacutedigos foram constituiacutedos por letra e nuacutemero Os entrevistados do mercado do

poder puacuteblico e da sociedade civil tiveram o seu coacutedigo iniciado respectivamente pela letra

ldquoMrdquo ldquoPrdquo e ldquoSrdquo seguido de um nuacutemero especiacutefico para cada entrevistado do grupo em

questatildeo em ordem sequencial coincidente agrave da realizaccedilatildeo da entrevista

Foi instituiacutedo um Diaacuterio de Pesquisa para registro de todas as informaccedilotildees

comentaacuterios ideias e percepccedilotildees sobre o estudo em curso bem como as atividades

realizadas no cotidiano da pesquisa que foram utilizadas na elaboraccedilatildeo da redaccedilatildeo final

44

Plano de anaacutelise dos dados

O plano de anaacutelise das entrevistas foi desenvolvido por meio de uma adaptaccedilatildeo das

propostas estruturadas por Orlandi (2010) e Minayo (2006) e foi composto por trecircs

momentos distintos

a) Configuraccedilatildeo do corpus A partir de uma leitura exaustiva do material coletado (as

entrevistas transcritas) foram feitos recortes do texto e seu agrupamento em quatro temas

geneacutericos considerando os objetivos da tese e o roteiro da entrevista a saber inter-relaccedilatildeo

alimento e sauacutede na vida atual acordo e regulaccedilatildeo atuaccedilatildeo multisetorial do governo e

compromissos dos sujeitos com o tema Em seguida os trechos relevantes das transcriccedilotildees

foram organizados segundo os quatro temas geneacutericos e a depender dos espaccedilos

institucionais em que se inscrevem poder puacuteblico mercado sociedade civil organizada e

organismo internacional A partir da anaacutelise especiacutefica de cada tema construiu-se o

discurso-objeto

b) Discurso-objeto Ao se postular que os objetos de discurso satildeo construiacutedos

negociados e enriquecidos progressivamente pela proacutepria atividade discursiva esse

material foi estruturado enquanto discurso-objeto e suporte de anaacutelise a partir de

enunciados matriz considerados transversais ao conjunto das transcriccedilotildees Esses

enunciados matriz foram extraiacutedos a partir das recorrecircncias de ideias identificadas nos

textos transcritos observando as caracteriacutesticas em termos de similaridades ou

divergecircncias conflitos e contradiccedilotildees nos argumentos utilizados para construir as

significaccedilotildees

c) Discurso Por meio do uso do referencial teoacuterico a elaboraccedilatildeo desses enunciados

matriz extraiacutedos constituiu a base para a reconstruccedilatildeo analiacutetica dos discursos e a

explicitaccedilatildeo dos interesses poliacutetico-ideoloacutegicos dos sujeitos quanto agraves questotildees centrais

deste estudo riscos dos alimentos e regulaccedilatildeo

45

Concluiacutedos os discursos momento de siacutentese entre os dados empiacutericos e a teoria

estes foram integrados a uma anaacutelise socio-histoacuterica para encerrar o modelo teoacuterico

proposto por Thompson (2000) e esclarecer o objeto em anaacutelise em sua complexidade ou

seja realizar a sua reinterpretaccedilatildeo

Para representar de forma sinteacutetica a multiplicidade de discursos em torno do campo

semacircntico em questatildeo utilizou-se o modelo do Quadrado semioacutetico proposto por Greimas

(1970) e apresentado por Barros (2005) o qual consiste de uma representaccedilatildeo visual da

articulaccedilatildeo loacutegica das estruturas elementares extraiacutedas dos textos e que fundamentam o

percurso gerativo do discurso Quadrado semioacutetico constroacutei-se a partir da relaccedilatildeo entre

dois termos marcados pela oposiccedilatildeo ou diferenccedila e dos seus contraditoacuterios Estes quatro

termos situados em quatro posiccedilotildees distintas formam relaccedilotildees entre si de contrariedade

(eixo horizontal) complementariedade (eixo vertical) e de contradiccedilatildeo (cruzamentos)

(BARROS 2005)

46

2 ALIMENTOS E RISCOS Agrave SAUacuteDE

21 O comensal contemporacircneo da alimentaccedilatildeo ao produto alimentiacutecio

A alimentaccedilatildeo para os indiviacuteduos extrapola um simples ato de instinto de

sobrevivecircncia Ela condensa um jogo complexo de significaccedilotildees simboacutelicas e materiais

proacuteprias da natureza humana que articula simultaneamente trecircs condiccedilotildees responde agrave

necessidade bioloacutegica expressa comportamento cultural e representa interaccedilatildeo em

ambiente social Trata-se de um fenocircmeno que em si conjuga a reproduccedilatildeo bioloacutegica agrave

social dos grupos humanos realizando-se envolto por um repertoacuterio de representaccedilotildees

crenccedilas e haacutebitos que conforma o universo cultural (CONTRERAS GRACIA 2011)

Nesse contexto a alimentaccedilatildeo humana eacute o encontro da natureza e da cultura (MACIEL

2005) O ritual das escolhas haacutebitos e praacuteticas alimentares deriva de um saber construiacutedo

coletivamente acumulado e transmitido de geraccedilatildeo a geraccedilatildeo poreacutem natildeo completamente

inerte aos efeitos oriundos da dinacircmica social Essa particularidade cultural assumida pela

alimentaccedilatildeo que natildeo se desprende das origens e que se reproduz no transcurso da vida

social a converte em uma categoria histoacuterica (SANTOS 2005)

Assim atrelada ao indiviacuteduo ou aos grupos a tradiccedilatildeo alimentar se manteacutem para aleacutem

dos espaccedilos ou das transformaccedilotildees sociais ou seja perpassa a distacircncia fiacutesica ou temporal

relativa ao ambiente tiacutepico de sua circulaccedilatildeo natildeo obstante seja adaptaacutevel agraves novas formas

sabores e praacuteticas alimentares Esse mosaico cultural persistente constitui uma referecircncia

de alto valor simboacutelico que remete agrave origem e agrave memoacuteria gustativa e passa a compor a

identidade (PONS 2005)

Quanto agrave relaccedilatildeo identitaacuteria do alimento Pons (2005) afirma que ela comporta uma

dupla dimensatildeo biocultural tanto ldquo() como complexo gustativo compartilhado por um

grupo como um universo simboacutelico interiorizado que informa agravequeles que o compartilham os

47

limites entre a cultura e a natureza entre o que eacute proacuteprio e o que eacute distanterdquo Jaacute Fischler

(1988) ao tratar da identidade individual enfatiza o mecanismo de incorporaccedilatildeo que se

estabelece na relaccedilatildeo entre indiviacuteduo e o alimento o qual se realiza em duas esferas de

forma concomitante e sincronizada na esfera bioloacutegica quando o indiviacuteduo absorve o

alimento (nutrientes) e na esfera cultural quando ele eacute absorvido pelo alimento ou seja

incorporado de valores crenccedilas e representaccedilotildees de uma circulaccedilatildeo histoacuterica e simboacutelica

A tradiccedilatildeo alimentar natildeo eacute algo inato do indiviacuteduo a inculcaccedilatildeo se inicia ainda na

infacircncia a partir das experiecircncias obtidas com as sensaccedilotildees taacuteteis gustativas e olfativas

sobre o alimento consumido (CANESQUI GARCIA 2005) No entanto na era

contemporacircnea vaacuterios autores apontam que essa tradiccedilatildeo estaacute sendo abalada pelas

pressotildees comerciais e pelo ritmo da vida cotidiana (HAWKES 2002 CONTRERAS GRACIA

2011)

Sob uma perspectiva totalizadora a alimentaccedilatildeo eacute uma manifestaccedilatildeo bioloacutegica e

sociocultural O elemento bioloacutegico se circunscreve agrave nutriccedilatildeo ou seja aos requerimentos

nutricionais para o funcionamento ideal do organismo humano enquanto o elemento

sociocultural se evidencia nas escolhas alimentares as quais natildeo se sujeitam

exclusivamente pelas motivaccedilotildees econocircmicas apesar de serem fortemente determinadas

por elas (CONTRERAS GRACIA 2011) mas tambeacutem pela capacidade de representarem

significados sociais (CANESQUI GARCIA 2005) Isso eacute que possibilita a coexistecircncia de

distintos comportamentos alimentares nas diferentes sociedades

Merece ser ressaltado que a consolidaccedilatildeo desses comportamentos se processa em

circunstacircncias de tensotildees conflitos e pactos repercutindo da seguinte forma marcam as

semelhanccedilas e as diferenccedilas eacutetnicas e sociais classificam e hierarquizam as pessoas e os

grupos expressam concepccedilotildees de mundo e incorporam um grande poder de evocaccedilatildeo

simboacutelica (CONTRERAS GRACIA 2011)

A alimentaccedilatildeo assume um importante papel de marcador social que eacute facilmente

identificaacutevel Isso se revela pelo tipo quantidade esteacutetica forma de disposiccedilatildeo dos itens

48

alimentares e a maneira de consumi-los Esses aspectos constituem os traccedilos de distinccedilatildeo

entre os indiviacuteduos e os grupos Quando haacute remodelaccedilatildeo do estilo alimentar isto pode

significar uma estrateacutegia de aproximaccedilatildeo a niacuteveis superiores da escala social ou mesmo a

proacutepria ascensatildeo social como forma de se tornar idecircntico aos ldquooutrosrdquo do grupo

Ainda no alvorecer do seacuteculo XXI sob o ritmo acelerado da globalizaccedilatildeo a dicotomia

no campo do consumo alimentar das populaccedilotildees continua acirrada (FAO 2013) revelando

uma polarizaccedilatildeo entre aquelas que convivem com a abundacircncia e a diversidade alimentar e

outras que carecem de alimentos - em termos quantitativos e qualitativos - para o

atendimento de suas necessidades primaacuterias Poreacutem a maacute nutriccedilatildeo se instala nesses dois

polos expressando efeitos moacuterbidos opostos em virtude da maacute alimentaccedilatildeo ou da carecircncia

alimentar

No decorrer dos anos adicionam-se aos tradicionais problemas da falta de

distribuiccedilatildeo equacircnime dos alimentos os problemas relativos agrave qualidade em virtude dos

diferentes tipos de riscos agrave sauacutede que lhes satildeo imputados como as doenccedilas transmitidas

pelos alimentos e a obesidade e demais doenccedilas crocircnicas a ela correlacionadas Segundo

Contreras (2005) tal fato motivou uma redefiniccedilatildeo do conceito de seguranccedila alimentar

para se contrapor aos ditames alimentares que regem a loacutegica social dominante Agora este

passa a ser sustentado sob trecircs pilares acesso aos alimentos como um direito humano

garantia dos alimentos em termos quali-quantitativos e praacuteticas alimentares coerentes com

as tradiccedilotildees culturais e ambientalmente sustentaacuteveis (MALUF 2007)

Atento a esse conceito merece aqui se destacar alguns fatos sociais que se apresentam

como ameaccediladores do patrimocircnio imaterial que condensa as crenccedilas a culinaacuteria e os

haacutebitos de consumo constituiacutedo pela pluriculturalidade alimentar Como consequecircncia as

tradiccedilotildees culturais alimentares podem desestabilizar-se e inclusive extinguir-se no

decurso do tempo

Nos uacuteltimos anos vaacuterios artigos relatam as tendecircncias nos paiacuteses industrializados

dirigidas agrave homogeneizaccedilatildeo do consumo alimentar (CONTRERAS GRACIA 2011 GARCIA

49

2003) mudanccedilas draacutesticas do padratildeo de consumo e dos haacutebitos alimentares no mundo em

desenvolvimento (UUSITALLO PIETINEN PEKKA 2002) e aumento da incidecircncia mundial

de doenccedilas relacionadas agrave dieta (CHOPRA 2002 WHO 2003b) trazendo agrave tona uma nova

problemaacutetica no campo alimentar Isso surge em um cenaacuterio onde haacute uma urbanizaccedilatildeo

acelerada modernizaccedilatildeo tecnoloacutegica maior participaccedilatildeo da mulher no mercado de

trabalho concomitante ao aumento da concentraccedilatildeo e do poder das grandes corporaccedilotildees

que barateiam seus produtos e os integram ao mercado internacional Esse conjunto

articulado estaacute produzindo impactos na sauacutede global desta e das futuras geraccedilotildees

(UUSITALLO PIETINEN PEKKA 2002)

Conforme exposto eacute no centro dessas mudanccedilas soacutecio-poliacuteticas e econocircmicas que a

pluriculturalidade alimentar estaacute perdendo a sua solidez Bourdieu (2001) afirma que os

bens culturais na sociedade contemporacircnea neoliberal se encontram em perigo pela forccedila

motriz do mercado e a cultura alimentar se enquadra perfeitamente em sua anaacutelise O

referido autor ressalta que primeiro se deve desfazer da ilusatildeo de que as inovaccedilotildees

tecnoloacutegicas e os empreendimentos econocircmicos aumentam a quantidade e a qualidade dos

bens culturais oferecidos e a satisfaccedilatildeo do consumidor como advogam os defensores do

capital pois o que circula de fato eacute uma mercadoria com fins lucrativos e indiferente aos

laccedilos com a histoacuteria ou com a identidade de um grupo Segundo tambeacutem eacute necessaacuterio

romper com o mito de que a diferenciaccedilatildeo e a diversificaccedilatildeo extraordinaacuteria dos produtos se

opotildeem agrave uniformizaccedilatildeo da oferta tanto em escala nacional como internacional pois a

concorrecircncia natildeo diversifica - e sim homogeniza - em busca de produtos aceitaacuteveis para o

ldquopuacuteblico maacuteximordquo de todos os paiacuteses Para concluir o autor argumenta que eacute necessaacuterio

reforccedilar que a loacutegica do lucro sobretudo a do curto prazo eacute a estrita negaccedilatildeo da cultura

Diante da perspectiva da homogeneizaccedilatildeo cultural desencadeada pela globalizaccedilatildeo

impor obstaacuteculos contra a dissoluccedilatildeo da pluriculturidade alimentar entendida como o

entrecruzamento de praacuteticas simboacutelicas e culturais introjetadas pelos indiviacuteduos na esfera

da alimentaccedilatildeo pode repercutir positivamente tanto no campo gastronocircmico como nos

benefiacutecios agrave sauacutede Isso porque a existecircncia de uma variedade das preparaccedilotildees alimentiacutecias

50

compostas por alimentos saudaacuteveis permite alcanccedilar um equiliacutebrio nutricional na dieta e

promover a sauacutede

Indubitavelmente eacute a expansatildeo transnacional das corporaccedilotildees de alimentos com suas

muacuteltiplas estrateacutegias de sustentaccedilatildeo que leva agrave destruiccedilatildeo da base alimentar agrave perda da

biodiversidade e agrave inseguranccedila dos alimentos concorrendo assim para a destruiccedilatildeo da

cultura alimentar local (PHILLIPS 2006) Os elos firmados entre induacutestria-campo sob o

domiacutenio da primeira atrelando a garantia da compra do produto ao cumprimento restrito

das imposiccedilotildees teacutecnicas de produccedilatildeo tem desmantelado a produccedilatildeo agriacutecola de pequeno

porte fazendo-a perder a diversidade e a autonomia de cultivar os alimentos tradicionais

Isto porque o oligopoacutelio que governa o sistema alimentar mundial segundo Stuckler amp

Nestle (2012) dita o que se come e como se come

Desse modo o advento da pandemia da obesidade eacute um dos sinais das contradiccedilotildees

dessa conformaccedilatildeo empresarial global A evidente associaccedilatildeo entre dietas densamente

energeacuteticas com a obesidade e outras comorbidades possibilita identificar os estilos de

dietas ocidentalizadas como fatores de risco para este agravo (CHOPRA 2002 WHO

2003b) A partir daiacute surge a preocupaccedilatildeo com as bebidas carbonatadas e as comidas

raacutepidas que satildeo os motores das corporaccedilotildees globais americanas Tais produtos estatildeo se

tornando mais prevalentes na dieta global em grande parte devido agrave penetraccedilatildeo intensiva

das multinacionais nos paiacuteses inclusive dentro dos mercados emergentes dos grandes

centros urbanos dos paiacuteses de meacutedia e baixa renda (HAWKES 2002)

Em decorrecircncia da urbanizaccedilatildeo Gracia (2005) afirma que o cotidiano alimentar do

comensal contemporacircneo sofreu alteraccedilotildees substanciais as refeiccedilotildees passaram a ser

estruturadas pelo tempo socializadas apenas em condiccedilotildees de lazer substituiacutedas por

snacks em situaccedilotildees de intensa atividade laboral e quando realizadas no ambiente

domeacutestico satildeo compostas por produtos industrializados Forccedilados agrave racionalizar o tempo e

agrave lidar com as circunstacircncias desgastantes do trabalho (distacircncias horaacuterios transportes) a

realizaccedilatildeo de refeiccedilotildees extradomiciliares em restaurantes cafeacutes e bares inclusive com o

consumo de fast-foods constitui uma regra para muitos indiviacuteduos

51

Os produtos ultraprocessados destacam-se no universo dos gecircneros alimentiacutecios

industrializados natildeo saudaacuteveis Satildeo produtos derivados de ingredientes industrializados

constituiacutedos de oacuteleos gorduras amidos e accediluacutecares aleacutem de uma associaccedilatildeo de aditivos para

tornaacute-los palataacuteveis (MONTEIRO 2009 MONTEIRO et al 2013) Assim forma-se uma

mistura que mimetiza o sabor e o olor do alimento permitindo ao consumidor reconhececirc-la

como um produto comestiacutevel Produtos dessa natureza com composiccedilatildeo nutricional

desbalanceada rica em calorias e pobre em nutrientes estrateacutegicos e altamente

estimulantes do consumo satildeo os que acarretam efeitos negativos agrave sauacutede Na visatildeo de

Monteiro amp Cannon (2012) esses produtos satildeo tatildeo prejudiciais agrave sauacutede como o satildeo o

cigarro e o aacutelcool a despeito de suas particularidades

Com o surgimento do fast-food se ofertam comidas de consumo raacutepido em

embalagens praacuteticas e em geral desbalanceadas em termos nutricionais poreacutem

condizentes com o ritmo e o tempo restritos que satildeo impostos agraves refeiccedilotildees Eacute o tipo de

alimento preferido pelos adolescentes distribuiacutedo por grandes redes comerciais inclusive

transnacionais que se utilizam de estrateacutegias de marketing agressivas - associando o seu

consumo a uma imagem de elevaccedilatildeo do status social e de um estilo de vida moderno - para

criar demandas e consolidar mudanccedilas de haacutebitos alimentares (HAWKES 2002)

Garcia (2003) denomina esse contexto de ldquocomensalidade contemporacircneardquo

especialmente pela avaliaccedilatildeo de escassez de tempo para o preparo e consumo de alimentos

e a oferta abundante e diversificada de itens alimentares de preparaccedilatildeo raacutepida praacutetica Isso

eacute o que estaacute moldando os comportamentos alimentares dos paiacuteses industrializados

(CONTRERAS 2005) e dos emergentes (HAWKES 2002) de forma bastante acelerada

graccedilas agraves reforccediladas estrateacutegias de publicidade e marketing das empresas de alimentos que

ofuscam as referecircncias culturais

Para que o consumidor estabeleccedila laccedilos de pertencimento com o alimento

industrializado haacute que se preencher o ldquovaziordquo inerente ao produto artificializado e fazecirc-lo

se aproximar dos elementos comestiacuteveis da natureza Poreacutem cada vez mais a tecnologia

torna este produto menos identificaacutevel pelos oacutergatildeos dos sentidos devido agraves caracteriacutesticas

52

organoleacutepticas modificadas ao invoacutelucro que o conteacutem ficando reduzido agrave aparecircncia e agrave

representaccedilatildeo apesar do empenho das induacutestrias em mascaraacute-lo para que se aproxime do

alimento natural Para FISCHLER (1998) a falta de conhecimento do consumidor moderno

sobre o modo de produccedilatildeo a origem e a histoacuteria do alimento cria uma situaccedilatildeo de

desconforto dominada pela incerteza desconfianccedila e ansiedade

No entanto as criacuteticas atribuiacutedas ao produto alimentiacutecio industrializado extrapolam

as suas interferecircncias nas praacuteticas e nas representaccedilotildees alimentares tradicionais Sabe-se

que a introduccedilatildeo de produtos alimentiacutecios na rotina alimentar dos indiviacuteduos natildeo eacute

resultado de escolhas estritamente racionais mas influenciadas pelo contexto social

dinacircmico da vida cotidiana que condiciona essas escolhas (DELORMIER FROHLICH

POTVIN 2009) O cerne do problema eacute que haacute um conjunto especial de produto alimentiacutecio

amplamente ofertado e muito consumido pela populaccedilatildeo mundial completamente

artificializado intensamente divulgado envolvido em uma seacuterie de malefiacutecios agrave sauacutede de

custo muito reduzido composiccedilatildeo nutricional desbalanceada com tracircnsito comercial

desprovido de barreiras regulamentares e de alta rentabilidade para as empresas

transnacionais Produtos estes de alto risco para a sauacutede global frente ao seu

envolvimento com a pandemia da obesidade e DCNT associadas (WHO 2002a) Satildeo os

chamados produtos alimentiacutecios natildeo saudaacuteveis (WHO 2003b) designaccedilatildeo esta que seraacute

utilizada ao longo deste trabalho cujos atributos seratildeo explorados nos capiacutetulos

posteriores

A alimentaccedilatildeo eacute capaz de produzir muacuteltiplos efeitos na vida dos indiviacuteduos e da

coletividade aproximando-os ou distanciando-os dos traccedilos culturais do perfil de sauacutede e

do equiliacutebrio psicossocial A globalizaccedilatildeo do mercado de alimentos libera as barreiras para

permitir o livre tracircnsito de seus produtos e desrespeita a diversidade da cultura alimentar

dos grupos populacionais Ela eacute ainda capaz de eliminar qualquer obstaacuteculo que contrarie o

seu propoacutesito de ldquomassificaccedilatildeo do consumordquo de racionalizaccedilatildeo do processo produtivo e de

dissimulaccedilatildeo das diferenccedilas sociais Enfim ela age removendo qualquer entrave agrave loacutegica

desse modelo econocircmico para incrementar seus lucros

53

Assim o caminho eacute revitalizar os estilos alimentares locais inclusive em espaccedilos de

consumo estrateacutegicos (restaurantes comunitaacuterios cantinas escolares creches entre

outros) como forma de resgatar o valor simboacutelico da alimentaccedilatildeo e diminuir a

possibilidade de dispersatildeo de histoacuterias e culturas assim como o risco de doenccedilas em

decorrecircncia de uma praacutetica de mercado predadora Qualquer incentivo a mudanccedilas que

permitam o retorno a uma dieta equilibrada mesclada com alimentos naturais saudaacuteveis e

culturalmente aceitaacuteveis realizada em ambiente de compartilhamento eacute vaacutelido para

reconquistar esse valor cultural-alimentar associado agrave sauacutede e portanto agrave melhoria da

qualidade de vida

22 O panorama diversificado dos riscos dos alimentos

A dinacircmica social que impulsiona as transformaccedilotildees no sistema de produccedilatildeo e

comercializaccedilatildeo de alimentos causa inuacutemeras repercussotildees a despeito de aumentar a

disponibilidade de alimentos (WHO 2000) Entre essas repercussotildees estatildeo a manutenccedilatildeo

de elevadas taxas de pobreza em certas regiotildees do planeta (FAO 2013a) modificaccedilatildeo no

estilo de vida e no cotidiano das praacuteticas alimentares das populaccedilotildees e intensificaccedilatildeo e

diversificaccedilatildeo dos riscos dos alimentos (WHO 2003b) Fatos esses que desestabilizam a

condiccedilatildeo de sauacutede individual ou coletiva ao longo das deacutecadas Os efeitos adversos

decorrem das caracteriacutesticas dos alimentos e ou da intensidade do seu consumo aferidos

em termos de quantidade de qualidade e da conjunccedilatildeo de ambos Com base nesses

paracircmetros eacute possiacutevel caracterizar sinteticamente trecircs grandes grupos de riscos que

afetam a sauacutede da coletividade fomedesnutriccedilatildeo doenccedilas transmitidas por alimentos e

obesidadedoenccedilas crocircnicas natildeo transmissiacuteveis ndash DCNT

No que tange ao risco da fomedesnutriccedilatildeo constata-se que eacute um fenocircmeno social que

acompanha a histoacuteria da humanidade praticamente circunscrito aos grupos socialmente

excluiacutedos pelo modelo econocircmico e que habitam nas diferentes regiotildees do mundo Esse

problema natildeo reside na incapacidade da produccedilatildeo mundial de alimentos de abastecer a

54

populaccedilatildeo planetaacuteria (FAO 2011a) mas no proacuteprio sistema global de produccedilatildeo e de

distribuiccedilatildeo de alimentos que natildeo estaacute comprometido para satisfazer as necessidades

nutricionais baacutesicas de todos

Segundo as estimativas da FAO cerca de 925 milhotildees de pessoas do planeta vivem em

situaccedilatildeo de inseguranccedila alimentar concentrando-se na Aacutefrica subsaariana Aacutesia e Paciacutefico

regiotildees profundamente afetadas pela crise econocircmica e pela crise dos alimentos do biecircnio

20072008 (FAO 2010) A escassez de alimentos decorrente dessa crise manteve os

estoques insuficientes para atender agrave demanda de alimentos de toda populaccedilatildeo cujo

reflexo foi a permanecircncia praticamente estaacutevel do contingente de subnutridos na Aacutesia

Poreacutem na Aacutefrica houve o aumentou face a sua condiccedilatildeo de dependecircncia das importaccedilotildees

indisponibilidade de estoque de alimentos suficientes e de recursos orccedilamentaacuterios para

proteger adequadamente a seguranccedila alimentar dos mais vulneraacuteveis (FAO 2011b)

Quanto agrave desnutriccedilatildeo infantil o recente panorama global traccedilado pela Organizaccedilatildeo

Save the Children Fund (2012) revela que 90 das crianccedilas desnutridas do mundo se

concentram em 36 paiacuteses estima-se que 170 milhotildees delas sofrem de desnutriccedilatildeo crocircnica e

mais de 26 milhotildees morrem por ano devido a esta doenccedila A persistecircncia da fome e da

desnutriccedilatildeo resulta do acesso inadequado aos alimentos por falta de renda pela condiccedilatildeo

de pobreza dos indiviacuteduos socialmente excluiacutedos e economicamente marginalizados (FAO

2012) sendo reflexo das condiccedilotildees estruturais da sociedade Apesar desse cenaacuterio

desolador no transcurso das deacutecadas de 60 a 90 foi registrada uma queda de 10 no total

de pessoas em paiacuteses em desenvolvimento que tecircm uma dieta alimentar diaacuteria inferior a

2100 calorias per capita (SEIPEL 1999) embora vaacuterias centenas de milhotildees de pessoas no

mundo ainda continuem com a sua sobrevivecircncia ameaccedilada

No Brasil os resultados comparativos entre as pesquisas nacionais10 realizadas entre

as deacutecadas de 70 a 90 demonstraram que houve um decliacutenio de 72 na prevalecircncia

desnutriccedilatildeo infantil (BATISTA FILHO amp RISSIN 2003) Entretanto as poliacuteticas sociais de

seguranccedila alimentar e nutricional implementadas no iniacutecio deste milecircnio foram

10 No Brasil foram realizadas neste periacuteodo trecircs pesquisas de abrangecircncia nacional O Estudo Nacional de Despesas Familiares-ENDEF nos anos de 197475 a Pesquisa Nacional de Sauacutede e Nutriccedilatildeo ndash PNSN em 1989 e a Pesquisa Nacional de Demografia e Sauacutede ndashPNDS nos anos de 199596

55

fundamentais para a reduccedilatildeo da pobreza e simultaneamente para a melhoria do estado

nutricional uma vez que no periacuteodo de 2003 a 2009 foram retiradas da pobreza acima de

20 milhotildees de pessoas (DEL GROSSI 2010) Efeitos que se refletem nas baixas prevalecircncias

de desnutriccedilatildeo crocircnica (deacuteficit de altura) em menores de 5 anos de idade cujos valores

alcanccedilaram 63 e 57 respectivamente para o sexo masculino e feminino (BRASIL

IBGE 2010) Com isso essa doenccedila deixa de ser considerada no Brasil como um problema

de sauacutede puacuteblica conforme classificaccedilatildeo da OMS11 (WHO 2013a)

No primeiro grupo de riscos da era contemporacircnea situam-se as doenccedilas

transmitidas por alimentos - DTA12 cuja anaacutelise se restringe agravequelas relacionadas aos

produtos alimentiacutecios e agraves refeiccedilotildees extradomiciliares que correspondem agraves novas praacuteticas

alimentares adotadas em um contexto de urbanizaccedilatildeo Trata-se entatildeo de mapear os

distintos riscos dos veiacuteculos alimentares na esfera local e internacional e os impactos agrave

sauacutede

Em 1984 a OMS considerou as DTA como um dos problemas mais amplos de sauacutede

puacuteblica no mundo contemporacircneo doenccedilas essas responsaacuteveis por causar impactos sociais

e econocircmicos devido agraves consequecircncias em termos de doenccedilas oacutebitos e ou incapacidades

pela condenaccedilatildeo rejeiccedilatildeo e perda de produtos afetando o mercado internacional e pela

reduccedilatildeo das atividades de turismo (WHO 1984) As preocupaccedilotildees com a seguranccedila do

alimento consistem em evitar a contaminaccedilatildeo bioloacutegica (microrganismos parasitos) fiacutesica

e quiacutemica (resiacuteduos de aditivos pesticidas biotoxinas) mediante o controle dos pontos

criacuteticos de toda cadeia produtiva que pode ser feito com a qualificaccedilatildeo teacutecnica aplicaccedilatildeo de

meacutetodos de controle inspeccedilotildees sanitaacuterias regulares educaccedilatildeo alimentar entre outras

medidas

11 A OMS considera a desnutriccedilatildeo como um problema de sauacutede puacuteblica quando ela atinge 20 ou mais da populaccedilatildeo 12 As DTA incluem as doenccedilas diarreicas causadas pela contaminaccedilatildeo dos alimentos proporcionada pelas condiccedilotildees insalubres de vida (moradia desprovida de aacutegua potaacutevel esgotamento sanitaacuterio equipamento de frio etc) associadas agraves informaccedilotildees limitadas sobre higiene Em inglecircs essas doenccedilas satildeo designadas como Foodborne disease definidas como doenccedilas causadas pela ingestatildeo de alimentos contaminados por microrganismos patogecircnicos contaminantes quiacutemicos e biotoxinas (WHO 2007)

56

Transcorridos quase 40 anos as mudanccedilas climaacuteticas aparecem natildeo apenas com o

potencial de diminuir os suprimentos alimentares mas tambeacutem de aumentar a

contaminaccedilatildeo toacutexica e microbiana dos alimentos (HALL DrsquoSOUZA amp KIRK 2002)

Paralelamente acelera-se o aprimoramento das tecnologias de produccedilatildeo e fabricaccedilatildeo de

alimentos destinadas a criar e diversificar insumos e produtos incrementar a rentabilidade

agropecuaacuteria expandir a rede de distribuiccedilatildeo de produtos aleacutem de outros benefiacutecios

econocircmicos com vistas a elevar a produtividade ampliar os negoacutecios e os ganhos de capital

das empresas e dos seus conglomerados

Nesse contexto distintos agentes causais emergiram inclusive modalidades

inusitadas provocando doenccedilas com sintomatologia grave e rara como foi o caso dos

priacuteons responsaacuteveis pela Encefalopatia Espongiforme Bovina-BSE (Doenccedila da Vaca Louca)

doenccedila neuro-degenerativa fatal diagnosticada em 1996 no Reino Unido (WHO 1999)

onde foram registrados 39 casos Ainda em 1994 um agente bacteriano jaacute conhecido

converteu-se em um novo patoacutegeno emergente E Coli O157H7 que provocou surto nos

Estados Unidos (ARMSTRONG HOLLINGSWORTH amp GLENN MORRIS 1996) e mais tarde

registrou-se um outro episoacutedio de surto marcante envolvendo o hambuacuterguer

indevidamente cozido (KING et al 2009)

Segundo Weiss amp McMichael (2004) a multiplicidade de efeitos da globalizaccedilatildeo como

o processo de urbanizaccedilatildeo acentuada crescimento de aacutereas residenciais perifeacutericas densas

e precaacuterias aumento do volume do comeacutercio mudanccedila de haacutebitos de consumo invasatildeo de

ambientes naturais para exploraccedilatildeo agropecuaacuteria mudanccedilas climaacuteticas e desenvolvimento

tecnoloacutegico massivo cria um cenaacuterio que propicia novos contatos da fauna silvestre com os

humanos e facilidades de infecccedilatildeo cruzada entre as espeacutecies desencadeando risco de

disseminaccedilatildeo de doenccedilas infecciosas emergentes

O ritmo intenso do comeacutercio internacional de alimentos nem sempre resulta em

benefiacutecios agrave coletividade pois eleva o risco de transmissatildeo de doenccedilas infecciosas cruzando

fronteiras uma vez que o alimento reuacutene simultaneamente duas importantes

caracteriacutesticas ser a principal commodity comercial e excelente veiacuteculo de transmissatildeo de

doenccedilas (KAumlFERSTEIN MOTARJEMI amp BETTCHER 1997) Assim surtos transcontinentais

57

envolvendo produtos semiprocessados e processados satildeo frequentemente registrados

(TAUXE 1996 HALL DrsquoSOUZA amp KIRK 2002) Produtos como amendoins importados e

contaminados com salmonela se encarregam de propagar surtos em quatro paiacuteses de trecircs

continentes distintos desencadeando alerta internacional (KIRK et al 2004) Surto de

hepatite A devido a morangos congelados contaminados decorre de produccedilatildeo

compartilhada entre dois paiacuteses (HUTIN et al 1999) Novos alimentos agora comeccedilam a ser

implicados em surtos como brotos de sementes que satildeo incorporados aos haacutebitos

alimentares (TAORMINA BEUCHAT amp SLUTSKER 1999)

Nesse contexto os alimentos jaacute provaram que podem ser objetos potenciais de riscos

natildeo apenas por albergar microrganismos ou partiacuteculas patogecircnicas e carrear

contaminantes quiacutemicos como poluentes e pesticidas mas pelas alteraccedilotildees intriacutensecas

geradas pelas novas tecnologias que deram origem aos alimentos geneticamente

modificados ou que acarretam resistecircncia antimicrobiana nos agentes bioloacutegicos

(SCALLAN 2007)

Quanto ao desenvolvimento industrial certas atividades econocircmicas geram os

poluentes orgacircnicos persistentes - POP que incluem muitos pesticidas organoclorados

quiacutemicos industriais e subprodutos de certos processos industriais aleacutem de resiacuteduos de

incineraccedilatildeo Satildeo os bifenil policlorados dioxinas e furanos - substacircncias altamente

prejudiciais a sauacutede que podem persistir no solo nos sedimentos e nos depoacutesitos desses

resiacuteduos por deacutecadas e ateacute seacuteculos bem como podem ser carreadas a longas distacircncias

pela corrente aeacuterea e aquaacutetica global Essas fontes de poluentes as histoacutericas e as atuais

contaminam a cadeia alimentar animal e humana raccedilotildees de animais ovos frangos peixes

frutos do mar conforme tem sido documentado em certos paiacuteses europeus (WHO 2014)

Dessa forma os alimentos satildeo a principal fonte de exposiccedilatildeo humana a esses contaminantes

(WEBER et al 2008)

Estudo sobre a dieta constituiacuteda da cesta baacutesica americana composta por alimentos

frescos e processados constatou que os resiacuteduos de POP estavam presentes em 10 das

amostras e que ainda continham resiacuteduos de dieldrin Aleacutem disso resiacuteduos de DDT

(diclorodifeniltricloroetano) e de seus metaboacutelitos estavam presentes em mais de 20 das

58

amostras testadas nos anos de 1998 e 1999 ambos os inseticidas proibidos desde o iniacutecio

da deacutecada de 70 (SCHAFER KEGLEY 2002) Segundo o relatoacuterio teacutecnico da OMS (2003a)

esse grupo de substacircncias pode ocasionar efeitos graves como cacircncer alteraccedilatildeo da funccedilatildeo

imunoloacutegica disfunccedilatildeo reprodutiva alteraccedilotildees neuroloacutegicas e no desenvolvimento fiacutesico

No que se refere aos alimentos geneticamente modificados alguns estudos concluem

que embora essa tecnologia aplicada aos alimentos amplie a capacidade de produccedilatildeo esta

apresenta riscos em potencial que requerem investigaccedilotildees adicionais para confirmar a sua

seguranccedila sanitaacuteria (BAKSHI 2003 COSTA et al 2011) Quantos aos efeitos agrave sauacutede Bakshi

(2003) destaca as alergias alimentares e outros efeitos devido agrave exposiccedilatildeo agraves novas

proteiacutenas introduzidas nesses alimentos e resistecircncia antimicrobiana devido agrave

recombinaccedilatildeo de genes desse alimento com os das bacteacuterias patogecircnicas seja no ambiente

ou no trato intestinal do comensal Esses foram alguns dos motivos que compuseram o

arsenal de argumentos para a rejeiccedilatildeo do milho BT Novartis pela Europa

A resistecircncia bacteriana em patoacutegenos presentes nos alimentos eacute outra preocupaccedilatildeo

internacional Em funccedilatildeo disso o Codex Alimentarius (FAO WHO 2005) aprovou um coacutedigo

de praacuteticas com o objetivo de minimizar os efeitos adversos agrave sauacutede puacuteblica resultante do

uso de agentes microbianos nos alimentos produzidos a partir de animais No Marrocos a

anaacutelise de 11516 amostras distribuiacutedas entre carne bovina frango aacutegua e frutos do mar

pimenta entre outros revelou que 105 (091) delas foram positivas para Salmonella e 25

delas exibiram resistecircncia a no miacutenimo um antimicrobiano testado (BOUCHRIF et al

2009)

Embora consumir frutas e hortaliccedilas constitua uma opccedilatildeo valorizada por ser um tipo

de consumo saudaacutevel tais alimentos natildeo estatildeo isentos de riscos No Brasil os resultados

analiacuteticos do total de 2488 amostras de frutas e legumes analisadas no ano de 2010

revelaram que em 35 delas havia a presenccedila de resiacuteduos devido agrave natildeo observacircncia dos

prazos de carecircncia especificados para o correto uso do pesticida 28 apresentaram

resiacuteduos de pesticidas natildeo autorizados ou se autorizados ultrapassaram os limites

maacuteximos permitidos E ainda do total de 18 alimentos amostrados cinco deles - pimentatildeo

pepino morango cenoura e alface - apresentaram condenaccedilatildeo igual ou superior a 50 do

59

total analisado da categoria (BRASIL Anvisa 2011) Resultados que sugerem uma

exposiccedilatildeo da populaccedilatildeo a riscos diversos e complicaccedilotildees persistentes considerando o tipo

de agente em questatildeo (WHO 2002b)

Esse cenaacuterio da atualidade permeado de riscos dos alimentos provenientes de

agentes causais extriacutensecos tradicionais e inusitados produzindo efeitos moacuterbidos

diversificados agudos e crocircnicos parece que tende a perdurar e a amplificar-se no decorrer

dos anos pois satildeo reflexos dos antagonismos do modelo econocircmico global Soma-se ainda

nas uacuteltimas deacutecadas do seacuteculo XX a epidemia global da obesidade a qual tem uma relaccedilatildeo

direta com os alimentos se convertendo na atualidade em uma importante ameaccedila agrave sauacutede

puacuteblica devido agraves comorbidades implicadas (WHO 2000 VISSCHER SEIDELLL 2001)

A obesidade caracteriza-se por uma doenccedila crocircnica com caraacuteter amplamente

preventivo (WHO 2004a) ocasionada tanto pelo estilo de vida sedentaacuterio como pelo

consumo de dietas natildeo saudaacuteveis densamente energeacuteticas que juntos conformam um

ambiente altamente ldquoobesogecircnicordquo desequilibrando o balanccedilo energeacutetico dos indiviacuteduos e

contribuindo para o ganho excessivo de peso (PRENTICE 2005 WHO 2000 PINHEIROS

FREITAS CORSO 2004 CABALLERO 2007)

Destarte firma-se a ligaccedilatildeo entre a dieta alimentar e a etiologia da obesidade assim

como das outras doenccedilas crocircnicas natildeo-transmissiacuteveis (CHOPRA 2002) De fato satildeo tipos

especiais de alimentos industrializados jaacute definidos anteriormente que ao participarem

sistematicamente da dieta habitual contribuem para os distuacuterbios na sauacutede (WHO 2004a)

Com isso configura-se o segundo grupo de riscos dos alimentos da atualidade - que

eacute o foco de atenccedilatildeo deste trabalho - no qual um importante fator causal estaacute

intrinsecamente ligado agrave composiccedilatildeo nutricional dos produtos alimentiacutecios Riscos que natildeo

derivam da introduccedilatildeo de um agente bioloacutegico quiacutemico ou fiacutesico que eacute carreado do exterior

para o produto alimentiacutecio mas que eacute intriacutenseco agrave sua proacutepria foacutermula e identidade Riscos

que desafiam este novo seacuteculo porque despertam tensotildees entre a liberdade dos agentes

econocircmicos transnacionais de criar produtos alimentiacutecios lucrativos e a necessidade de

compromisso com a preservaccedilatildeo da sauacutede da sociedade

60

Trata-se de produtos derivados de um mercado global de alimentos que desenvolveu

artifiacutecios para atender um grande puacuteblico das metroacutepoles urbanas com custos de produccedilatildeo

reduzidos por meio do uso de ingredientes pouco nobres na composiccedilatildeo dos alimentos

como gorduras e accediluacutecares tornando-os alimentos com alta densidade energeacutetica e

nutricionalmente pobres (POPKIN GORDON-LARSEN 2004 MONTEIRO 2009 UUSITALO

PIETIENEN PUSKA 2002) Tais produtos natildeo saudaacuteveis estatildeo envolvidos em um aparato

publicitaacuterio que ocupa os diferentes espaccedilos da vida cotidiana para estimular os indiviacuteduos

a criarem interesse por esse tipo de consumo alimentar (HARRIS et al 2009)

Enfim a economia de alimentos dirigida pela globalizaccedilatildeo dissemina efeitos variados

e contraditoacuterios que repercutem diretamente na sociedade Tecircm benefiacutecios por um lado

trazidos pelo aumento da disponibilidade de alimentos e da expansatildeo da sua variedade

(WHO 2002) e malefiacutecios por outro como a comercializaccedilatildeo de produtos natildeo saudaacuteveis e

natildeo seguros (ROBERTSON 2001 FAO 2013b) Esse conjunto de caracteriacutesticas amplia e

diversifica os riscos agrave sauacutede seja pela perda crescente da qualidade nutricional (WHO

2004a 2003b) ou seja pelo comprometimento da qualidade sanitaacuteria (WHO 2006) ou

ainda simultaneamente por essas duas dimensotildees com manifestaccedilotildees em niacutevel local e

global

Assim urgem medidas locais e internacionais em direccedilatildeo a uma abordagem integral e

dinacircmica dos riscos dos alimentos que sejam capazes de incorporar os aspectos sanitaacuterios e

nutricionais nas medidas de gestatildeo da qualidade promover a articulaccedilatildeo intersetorial das

instacircncias que tecircm interface com os alimentos e com a sauacutede e mobilizar outras partes

interessadas ndash a sociedade e o mercado ndash na perspectiva de alteraccedilatildeo do quadro

epidemioloacutegico atual

61

23 Riscos agrave sauacutede de um conceito matemaacutetico a uma construccedilatildeo sociopoliacutetica e

cultural

A noccedilatildeo de risco foi comumente empregada nos seacuteculos XVI e XVII para lidar com as

desventuras da natureza durante as expediccedilotildees mariacutetimas de exploraccedilatildeo movidas pelos

povos ocidentais (GIDDENS 2010) Era preciso prever os riscos mesmo que aferidos com

base em referecircncias restritas e aqueacutem do ldquomarrdquo do desconhecido para permitir ponderar

as vantagens e as desvantagens e tomar as decisotildees quanto agrave faccedilanha Desde essa eacutepoca

analisar riscos envolve incertezas caacutelculos anaacutelises e posicionamentos

Agora ldquoriscordquo tem sido utilizado em diferentes campos do conhecimento para

predizer tanto os eventos naturais como aqueles socialmente criados Com a sua aplicaccedilatildeo

as ideias de espaccedilo e tempo agregaram-se a de incerteza e passaram a compor a noccedilatildeo de

risco (GIDDENS 2010) A anaacutelise de um dado fenocircmeno de ldquoriscordquo implica caacutelculos

probabiliacutesticos feitos a partir da combinaccedilatildeo de um conjunto de fatores que simplificam a

complexa realidade onde regularmente este ocorre mantendo-se sempre ofuscados pelas

incertezas

De fato o risco natildeo se constitui entidade por si soacute a sua existecircncia depende da

caracterizaccedilatildeo do perigo ou do evento indesejado (EWALD 1991) Assim risco e perigo se

inter-relacionam e ao mesmo tempo se diferenciam O primeiro eacute uma ameaccedila objetiva

enquanto o segundo eacute o proacuteprio evento ou a presenccedila do agente causal desencadeador do

evento Poreacutem essa distinccedilatildeo se anula completamente na ausecircncia de alternativas ou de

possibilidades de atuaccedilatildeo livres de risco e nesse caso o risco eacute o perigo (LUHMANN1993)

Na sociedade contemporacircnea as transformaccedilotildees teacutecnico-industriais fomentadas pela

articulaccedilatildeo entre ciecircncia e tecnologia tecircm impulsionado a atualizaccedilatildeo e a reformulaccedilatildeo

acelerada de bens produtos e serviccedilos para atender a demanda induzida pelo mercado de

consumo e consequentemente para ampliar o capital (BAUMAN 1999 BECK 2002)

Impera um tipo de racionalidade econocircmica que se concentra unilateralmente no

62

incremento da produtividade e dos lucros e negligencia os riscos a ela vinculados (BECK

2002)

Eacute nesse contexto de desenvolvimento capitalista que novas modalidades de riscos

sociais eclodem como efeito reflexivo do processo tecnoloacutegico que se intensificam e se

diversificam em niacutevel individual e coletivo (GIDDENS 1991 BECK 2002) Segundo

Giddens (1991) essa reflexividade tecnoloacutegica deve-se agrave incapacidade de se controlar o

conjunto complexo de fatores envolvidos na realidade concreta quando da aplicaccedilatildeo

praacutetica do conhecimento cientiacutefico e das inovaccedilotildees tecnoloacutegicas Nessas circunstacircncias os

riscos satildeo aqueles fatores que surgem de forma inesperada ou melhor os desvios da

norma

Eacute importante salientar que esses desvios que escapam do controle natildeo podem ser

reportados como limitaccedilatildeo do conhecimento cientiacutefico pois satildeo os riscos condizentes com

a natureza intriacutenseca do proacuteprio saber (NARDOCCI 2002) Segundo a autora a verdade eacute

que o saber sempre eacute aproximado quando se explora um dado objeto em uma realidade

social dinacircmica e complexa

Entretanto essa instabilidade das descobertas cientiacuteficas que progridem sempre em

situaccedilotildees de incertezas em especial quando se trata de riscos revelando o caraacuteter mutaacutevel

da ciecircncia foi o que deu respaldo ao surgimento do Princiacutepio de Precauccedilatildeo Tal

instrumento se fundamenta na adoccedilatildeo de medidas de proteccedilatildeo contra os riscos mesmo que

natildeo haja dados cientiacuteficos seguros sobre eles (GIDDENS 2010) Com isso na ausecircncia da

explicaccedilatildeo cientiacutefica que decirc suporte agrave decisatildeo e agraves consequecircncias dos riscos imputados

ficam expliacutecitos os significados poliacuteticos que eles assumem (CARAPINHEIRO 2002)

delineados pelas vantagens e benefiacutecios atribuiacutedos para quem os produziu

Nesse sentido o risco passa a ser abordado sob um caraacuteter ambiacuteguo (BECK 2002

GIDDENS 2010) de representar por um lado a ousadia o desafio e o dinamismo

econocircmico da sociedade na busca pela produtividade e progresso e por outro os efeitos

63

dos impulsos tecnoloacutegicos que se concretizam sob a forma de prejuiacutezos danos e ameaccedilas

no sentido social e material

Contudo sob a oacutetica da doutrina neoliberal dominante os riscos satildeo elementos

constituintes inerentes agrave vida A norma eacute a concorrecircncia generalizada e o comportamento

esperado das empresas e dos indiviacuteduos eacute a superaccedilatildeo a qual depende da capacidade de

remover os obstaacuteculos dentro das possibilidades adotando certas precauccedilotildees Assim

descarta-se qualquer possibilidade de alegar-se a imparcialidade da ciecircncia e da teacutecnica

(BODSTEIN 2000) pois ambas satildeo devidamente sustentadas por bases poliacutetico-ideoloacutegicas

soacutelidas Em complementaccedilatildeo a isso reforccedila-se que os riscos pressupotildeem no outro extremo

benefiacutecios entendidos como vantagens ou lucros extraiacutedos da atividade econocircmica

(NARDOCCI 2002) apesar dos possiacuteveis efeitos adversos agrave sauacutede ou ao ambiente advindos

dessa atividade

Para Luhmann (1993) ldquoriscordquo e ldquoperigordquo satildeo atributos da regularidade precaacuteria da

vida em sociedade e emergem prioritariamente da atividade humana A sua presenccedila

denota possibilidades de falhas fracassos ou incapacidade de eliminaccedilatildeo dos agentes

causais que podem ter como desfecho doenccedilas e mortes Isso aponta a natureza

conflituosa dos riscos ora eacute algo que necessita de um controle constante e ora eacute algo cuja

aceitaccedilatildeo manteacutem o dinamismo da economia e da sociedade Como os riscos carregam

consigo instabilidade e incerteza impondo a necessidade de se fazer julgamentos e

escolhas ou seja de se tomar decisotildees poliacuteticas (NARDOCCI 2002) eles transformam-se

em uma construccedilatildeo sociocultural (CARAPINHEIRO 2002)

Tais premissas influenciaram a elaboraccedilatildeo dos conceitos de risco e perigo

estabelecidos pela FAO amp OMS (FAO OMS 2005) e que satildeo aplicados no acircmbito do controle

sanitaacuterio de alimentos Assim risco eacute a probabilidade de ocorrecircncia de um efeito nocivo agrave

sauacutede como consequecircncia da presenccedila de um ou mais perigos nos alimentos perigo eacute a

presenccedila do agente causal no alimento responsaacutevel por esse efeito A partir desses

conceitos duas consideraccedilotildees podem ser extraiacutedas primeiro essa concepccedilatildeo trata de

maneira reducionista o fenocircmeno na qual o ldquosocialrdquo se retira do cenaacuterio para que as

64

ciecircncias bioloacutegicas busquem o amparo do saber da matemaacutetica colocando esse saber como

central na construccedilatildeo do conceito e segundo a complexa e dinacircmica realidade

racionalizada em nuacutemeros cria uma imagem de que eacute possiacutevel controlar o todo

imprevisiacutevel Carapinheiro (2002) informa que eacute essa pretensa neutralidade do termo

ldquoriscordquo apoiada em caacutelculos probabiliacutesticos e sem a menccedilatildeo do caraacuteter social presente em

sua formaccedilatildeo eacute que o faz ter preferecircncia de uso em lugar do termo ldquoperigordquo

Assim quando o aparato teacutecnico-cientiacutefico eacute aplicado sobre os alimentos e os

converte em objetos potenciais de risco dois efeitos podem surgir na esfera do controle

sanitaacuterio dos alimentos o corrente reconhecido tanto sob as oacuteticas internacional e

nacional que eacute o risco dos alimentos atribuiacutedo preponderantemente aos agentes

bioloacutegicos quiacutemicos ou fiacutesicos dos alimentos (FAO OMS 2005) em funccedilatildeo dos surtos

epidecircmicos e intoxicaccedilotildees e dos impactos negativos agrave sauacutede e ao comeacutercio (KATZ et al

1999 KAumlFERSTEIN et al 1997) devido a alimentos contaminados (WHO 2006) E o

emergente que se vincula agrave natureza intriacutenseca da foacutermula do produto alimentiacutecio que

resulta na presenccedila excessiva de certos componentes (accediluacutecares gorduras aditivos e sal)

quando se evidencia uma qualidade nutricional desbalanceada estando associado agrave

pandemia da obesidade e agraves outras DCNT (MONTEIRO 2010 WHO 2004a DREWNOWSKI

2009 POPKIN 2001)

Dessa forma os crescentes e diferentes riscos surgidos com as inovaccedilotildees tecnoloacutegicas

- e a complexidade para identificaacute-los - constituem o desafio da modernidade natildeo somente

pelos prejuiacutezos econocircmicos e sociais causados agrave sociedade mas tambeacutem pela desconfianccedila

na qualidade dos alimentos e inseguranccedila gerada no consumo dos produtos Em adiccedilatildeo

Hespanha (2002) afirma que esses riscos de efeito extensivo impotildeem ao poder puacuteblico o

ocircnus da responsabilidade de contornar os desvios gerados pelo ldquoprogresso industrialrdquo

Relata tambeacutem que os fatores de incerteza e de imprevisibilidade que se criam e se recriam

em torno deles potencializam os obstaacuteculos para uma intervenccedilatildeo efetiva dos sistemas de

vigilacircncia de controle

65

Diante disso e como consequecircncia dos riscos ocorre um forte impulso para a criaccedilatildeo

de novos sistemas de vigilacircncia e controle e ampliaccedilatildeo da accedilatildeo regulatoacuteria do poder puacuteblico

(BODSTEIN 2000) Esses sistemas requerem um corpo de peritos especializados com

competecircncia teacutecnica para formular decisotildees sobre como intervir nos riscos e restabelecer a

seguranccedila A credibilidade e a confianccedila dependem exclusivamente do desempenho desses

sistemas (GIDDENS 1991)

Como a discussatildeo dos riscos e as medidas de intervenccedilatildeo interferem no bem-estar

coletivo os cidadatildeos satildeo instigados a participar do processo decisoacuterio para estabelecer o

grau de liberdade do mercado e de aceitabilidade social dos riscos (NARDOCCI 2002)

Diante disso a FAO amp OMS (2005) recomendam aos entes do governo firmar parcerias

com as diferentes forccedilas sociais envolvidas ndash mercado consumidores e universidades -

para desencadear o processo de anaacutelise de riscos

Por isso para o estabelecimento dos limites de seguranccedila o componente bioloacutegico e o

social estatildeo sempre juntos no processo de anaacutelise de riscos dos alimentos O primeiro se

define a partir do aparato teacutecnico-cientiacutefico que justifica as caracteriacutesticas e as

potencialidades do perigo implicado mediante a patogenicidade virulecircncia

mutagenicidade toxicidade entre outros tipos de expressatildeo de nocividade (FAO 1995)

Quanto ao segundo o saber cientiacutefico que respalda a interpretaccedilatildeo dos riscos articulado ao

contexto das implicaccedilotildees sociopoliacuteticas determina a sua aceitaccedilatildeo ou natildeo Em funccedilatildeo dos

processos sociais subjacentes os riscos podem ser reduzidos ou intensificados

convertendo-se em uma questatildeo social (BECK 2002) pois se trata de um fenocircmeno de

contingecircncia muacuteltipla que oferece aos diferentes observadores um elenco de perspectivas

quanto aos impactos em termos de perdas ou danos (LUHMANN 1993)

Face ao exposto esse envolvimento de forccedilas sociais heterogecircneas para tratar do

assunto denota que as constataccedilotildees do risco resultam da conjugaccedilatildeo do componente

teacutecnico-cientiacutefico e dos interesses sociopoliacuteticos que balizam os impactos relativos aos

custos e benefiacutecios sociais poliacuteticos e econocircmicos Nesse contexto Beck (2002) defende

que a ciecircncia se reveste de um significado social e poliacutetico do risco pelas decisotildees quanto

66

aos conteuacutedos do conhecimento e aos efeitos o alcance e o tipo de perigo o puacuteblico afetado

em longo prazo a responsabilizaccedilatildeo os direitos de reclamaccedilatildeo de indenizaccedilatildeo etc

Na atualidade o conceito de ldquoseguranccedila sanitaacuteria dos alimentosrdquo estaacute sob questatildeo

pois com a sua abrangecircncia restrita e incapaz de abarcar a totalidade dos riscos

reconhecidos dos alimentos natildeo eacute possiacutevel garantir que o alimento seja promotor e

mantenedor da sauacutede Dessa forma eacute fundamental a inclusatildeo dos riscos emergentes

aqueles que contribuem para os distuacuterbios de excesso de peso e suas comorbidades na

concepccedilatildeo e praacutetica que regem os sistemas de controle para que haja compatibilidade com

a realidade do perfil nutricional Esse descompasso entre os ajustes realizados pelas

instituiccedilotildees de controle e a velocidade de surgimento dos riscos ocorre tanto por

dificuldades teacutecnicas como por entraves poliacuteticos E essa capacidade lenta e limitada do

agir institucional para englobar a diversidade dos riscos dos alimentos repercute

diretamente na sauacutede da populaccedilatildeo exposta Assim a expansatildeo do campo ldquovigiar os riscos

dos alimentosrdquo incluindo os aspectos sanitaacuterios e nutricionais estaacute principalmente na

dependecircncia do respaldo dos especialistas que mediante a sua fundamentaccedilatildeo teacutecnico-

cientiacutefica e poliacutetica estimularaacute a mudanccedila da conduta institucional

Diante disso e com base na argumentaccedilatildeo de Beck (2002) alimentos portadores de

atributos como ldquosaudaacutevelrdquo e ldquosegurordquo satildeo de difiacutecil e complexa comprovaccedilatildeo na ordem

social vigente Para o autor os riscos dos alimentos que desafiam a humanidade somente

satildeo identificados mediante recursos sofisticados e de acesso limitado pois jaacute natildeo se

expressam como os de outrora Como os oacutergatildeos dos sentidos satildeo insuficientes para captaacute-

los a autonomia individual para se defender fica comprometida Segundo esse autor os

danos sistemaacuteticos decorrentes dos riscos englobam todos os seres vivos e os homens satildeo

atingidos sem haver distinccedilatildeo de classe etnia e gecircnero estando completamente

desprotegidos pela permeabilidade das fronteiras dos Estados nacionais que jaacute natildeo

impotildeem obstaacuteculos em um ambiente social interligado

Embora os riscos se reportem ao coletivo os efeitos satildeo socialmente estratificados Os

indiviacuteduos se distinguem quanto ao grau de exposiccedilatildeo Aqueles socialmente vulneraacuteveis

67

por estarem desprovidos de recursos simboacutelicos e materiais para a sua defesa e

autoproteccedilatildeo satildeo os mais intensamente afetados pelas consequecircncias dos riscos Isso pode

ser constatado na relaccedilatildeo entre o consumo de alimentos considerados de alto risco e a

obesidade em ambiente de pobreza (MARTINS 2007 DREWNOWSKI amp SPECTER 2004

WHO 2000)

Enfim os riscos e os perigos gerados pela industrializaccedilatildeo acelerada natildeo derivam da

responsabilidade de escolhas pessoais conscientes como se atribui ao consumo de

cigarros de produtos alimentiacutecios ou da bebida alcooacutelica cujo controle depende do

comportamento individual ou de autocontrole Esses riscos satildeo estruturalmente

construiacutedos (PETERSON amp LUPTON 2000) Como a conformaccedilatildeo dos riscos eacute complexa

permitindo apenas evidecircncias cientiacuteficas limitadas e efeitos imprecisos o posicionamento

sobre a sua aceitaccedilatildeo constitui elemento-chave do processo de anaacutelise e independente do

risco ser caracterizado como individual ou coletivo eacute mediado por um conjunto de

interesses poliacutetico-ideoloacutegicos e culturais sobre o que se reconhece como risco Em geral

interesses conflitantes constituem a base de referecircncia para as ponderaccedilotildees cujo resultado

refletiraacute a flexibilidade ou a rigidez no compromisso estabelecido com a sauacutede do coletivo

A defesa efetiva da sociedade estaacute primordialmente sob o comando dos cidadatildeos

preferencialmente de forma organizada cabendo a eles a vigilacircncia dos riscos dos

alimentos e de quem controla esses riscos - as instituiccedilotildees oficiais Contudo para isso eacute

preciso que os cidadatildeos se esforcem para apoderarem-se das informaccedilotildees e conquistar os

espaccedilos que os permitam vocalizar as suas necessidades e intervir nas decisotildees das

instacircncias competentes Poreacutem eles devem estar sempre atentos para natildeo se esquivarem

de colocar agrave tona as questotildees estruturais submersas da sociedade as quais de modo

decisivo moldam os padrotildees de produccedilatildeo-consumo e deterioram gradualmente a sauacutede da

coletividade

68

3 PRODUTOS ALIMENTIacuteCIOS E SAUacuteDE Uma anaacutelise multifacetaacuteria

31 Produtos alimentiacutecios e riscos agrave sauacutede a visatildeo dos organismos

intergovernamentais

311 A abordagem da OMS e da FAO sobre o tema

Sucessivos documentos foram publicados pela OMS a partir do final da deacutecada de 80

anunciando ao mundo os impactos globais das novas praacuteticas de consumo de alimentos e

do estilo de vida sedentaacuterio sobre a sauacutede da coletividade especialmente as das regiotildees

urbanizadas Em 1989 em seu documento ldquoDiet Nutrition and Prevention of Chronic

Diseaserdquo a OMS se mobilizou para alertar que o consumo de produtos alimentiacutecios natildeo

saudaacuteveis passou a se constituir em um dos fatores responsaacuteveis por desencadear um leque

de doenccedilas crocircnicas que se espalham em proporccedilatildeo ascendente na populaccedilatildeo tais como

obesidade doenccedilas cardiovasculares e vaacuterios tipos de cacircncer Considerando a causalidade

multifatorial dessas doenccedilas e a importacircncia crucial exercida pelo modo de se alimentar a

OMS defende que esse binocircmio alimento-doenccedila seja objeto de atenccedilatildeo das poliacuteticas

intersetoriais de sauacutede puacuteblica e nutriccedilatildeo (WHO 1990)

Este documento da OMS constitui o marco inicial da anaacutelise das repercussotildees globais

das mudanccedilas do padratildeo alimentar das inovaccedilotildees tecnoloacutegicas no campo da produccedilatildeo de

alimentos do modo de vida entre outros aspectos sobre o perfil epidemioloacutegico de paiacuteses

pertencentes a vaacuterios continentes Evidenciou naquela ocasiatildeo que a dinacircmica decorrente

do modelo de desenvolvimento econocircmico estaacute levando essas naccedilotildees a ldquoreproduziremrdquo

algumas caracteriacutesticas culturais e sociais dos paiacuteses ricos em especial as dos Estados

Unidos da Ameacuterica enquanto expoente maacuteximo do projeto industrial-consumista tais como

o padratildeo de consumo freneacutetico a automatizaccedilatildeo das atividades costumeiras e o perfil de

morbidade

69

No ano 2000 a OMS concentrou-se em explorar o efeito mais evidente dessa

mudanccedila da dieta e do estilo de vida sobre a sauacutede e publicou o relatoacuterio teacutecnico especiacutefico

sobre a obesidade intitulado ldquoObesity preventing and managing the global epidemicrdquo Nele

reconheceu a obesidade como uma doenccedila epidecircmica crocircnica de caraacuteter global e

preventivo ocasionado por fatores dieteacuteticos e padrotildees de atividade fiacutesica destacando os

produtos alimentiacutecios de circulaccedilatildeo mundial como um dos agentes causais Com isso

recomendou aos governos dentre outras medidas de intervenccedilatildeo a necessidade de

reformular as regulaccedilotildees de alimentos no que concerne aos requisitos de qualidade

seguranccedila rotulagem e publicidade de alimentos (WHO 2004a)

Destacou-se assim o papel fundamental dos governos sem excluir a responsabilidade

das induacutestrias de intervir no mercado de alimentos Isso em razatildeo de esse mercado

encontrar-se completamente indisciplinado quanto ao atendimento dos requisitos de

qualidade nutricional O uso de formulaccedilotildees com excesso de ingredientes caloacutericos e pouco

nutritivos que contribuem para o surgimento de doenccedilas nos indiviacuteduos que consomem

esses produtos satildeo exemplos de fatores que deveriam ser normatizados

A imagem exclusivamente positiva veiculada de modo corrente pela miacutedia sobre os

produtos alimentiacutecios enquanto siacutembolos de inovaccedilatildeo e criatividade versatilidade para

atender as necessidades de consumo vigor da induacutestria e do mercado global praticidade de

consumo entre outros comeccedila a ser desconstruiacuteda Esses fatores passam a ser cada vez

mais identificados tambeacutem pelos seus efeitos dissonantes com os preceitos de promoccedilatildeo e

manutenccedilatildeo da sauacutede Enfim revelam-se como agentes que contribuem para doenccedilas de

longa duraccedilatildeo e de alta complexidade Panorama que demanda freios e ordenamentos

urgentes pelas instituiccedilotildees de sauacutede

Seguem-se dois anos e a OMS divulga o documento ldquoReducing Risks Promoting

Healthy Liferdquo no qual continua a enfatizar a relaccedilatildeo entre o consumo de alimentos natildeo

saudaacuteveis tipo fast-food ou processados e hipercaloacutericos e as mudanccedilas no estilo de vida

com o quadro diversificado de doenccedilas Acrescenta um elemento novo ao discurso quando

identifica as contradiccedilotildees inerentes ao processo de globalizaccedilatildeo econocircmica

70

Globalization has been hailed as a strategy to reduce poverty but the liberalization of trade can lead to both benefits and harms for health (p6 Chapter One) The rapidly growing epidemic of noncommunicable diseases already responsible for some 60 of world deaths is clearly related to changes in global dietary patterns and increased consumption of industrially processed fatty salty and sugary foods Countries should give top priority to developing effective committed policies for the prevention of globally increasing high risks to health such as [] unhealthy diet and obesity (p11) They may [] have to focus on [] legislation to reduce the proportion of salt and other unhealthy components in foods [] (WHO 2002a p166)13

Aleacutem disso aponta a expansatildeo do comeacutercio de alimentos - e suas poliacuteticas de liberaccedilatildeo

- como estimuladores da adoccedilatildeo de uma dieta baseada no consumo de alimentos

processados natildeo saudaacuteveis por milhares de pessoas Para tanto recomenda aos governos

priorizar a prevenccedilatildeo dos riscos agrave sauacutede (como as dietas natildeo saudaacuteveis) investir em

legislaccedilotildees para reduccedilatildeo dos componentes natildeo saudaacuteveis dos alimentos e fortalecer as

campanhas de promoccedilatildeo agrave sauacutede (WHO 2002a)

A globalizaccedilatildeo econocircmica possibilitou que as corporaccedilotildees de alimentos se

ramificassem pelo mundo distribuindo os seus produtos modificando a cultura dos povos

em termos de haacutebitos alimentares e praacuteticas de consumo e alterando o seu perfil

nutricional e de sauacutede Conforme se verifica na citaccedilatildeo anterior a alimentaccedilatildeo transformou-

se a tal ponto que a partir dela se eacute capaz de esboccedilar uma fronteira delimitando a dieta

ldquonatildeo-saudaacutevelrdquo da ldquosaudaacutevelrdquo em funccedilatildeo dos alimentos que a compotildeem e a opccedilatildeo por um

ou outro modo de se alimentar pode ser decisiva para se trilhar o caminho da sauacutede ou da

doenccedila

Em 2003 a FAO considerando a sua missatildeo de lidar com questotildees relacionadas aos

sistemas alimentares e agriacutecolas e ao estabelecimento de diretrizes para a seguranccedila e

adequaccedilatildeo nutricional dos alimentos se posiciona mais claramente sobre o binocircmio DCNT e

13 A globalizaccedilatildeo eacute anunciada como uma estrateacutegia para reduzir a pobreza mas a liberalizaccedilatildeo do comeacutercio pode levar a benefiacutecios e malefiacutecios para a sauacutede (Capiacutetulo Um p6) A epidemia crescente de doenccedilas natildeo transmissiacuteveis jaacute responsaacuteveis por cerca de 60 das mortes mundiais estaacute claramente relacionada a mudanccedilas nos padrotildees alimentares globais e ao aumento do consumo de alimentos industrialmente processados e ricos em aacutecidos graxos sal e accediluacutecar Os paiacuteses devem priorizar o desenvolvimento de poliacuteticas comprometidas eficazes para a prevenccedilatildeo dos altos riscos agrave sauacutede em niacutevel global tais como [] dieta pouco saudaacutevel e obesidade (p11) Eles podem [] se concentrar sobre [] a legislaccedilatildeo para reduzir a proporccedilatildeo de sal e outros componentes pouco saudaacuteveis em alimentos [] (WHO 2002a p166) (traduccedilatildeo pessoal)

71

dietas Assim conjugou seus esforccedilos aos da OMS e publicaram uma versatildeo atualizada do

documento The Joint WHOFAO Expert Consultation on diet nutrition and the prevention of

chronic diseases (WHO 2003b) O maior valor desse documento consistiu em explicitar as

evidecircncias sobre a relaccedilatildeo entre os alimentosnutrientes com as doenccedilas crocircnicas assim

como em ressaltar o impacto das mudanccedilas da economia mundial de alimentos sobre os

padrotildees dieteacuteticos os quais mostravam elevaccedilatildeo no teor de calorias e de gorduras

saturadas e reduccedilatildeo na quantidade de carboidratos complexos Com isso esses organismos

reiteram a necessidade de estabelecer-se um diaacutelogo com as induacutestrias a fim de adequar a

formulaccedilatildeo dos produtos alimentiacutecios a paracircmetros tecnicamente saudaacuteveis bem como

intervir na propaganda veiculada sobre tais produtos (FAOWHO 2003b)

Conforme consta desse documento as estrateacutegias no campo da alimentaccedilatildeo devem

vislumbrar conjuntamente os aspectos da seguranccedila alimentar e do alimento seguro O

alimento deve ser adequado em termos de quantidade e de qualidade nutricional e

sanitaacuteria ou seja proporcionais agraves necessidades requeridas para o indiviacuteduo ou grupo e

simultaneamente deve atender a um perfil sanitaacuterio compatiacutevel que significa ausecircncia ou

presenccedila de contaminantes dentro dos limites maacuteximos permitidos

A defesa em favor da reformulaccedilatildeo da composiccedilatildeo dos produtos industrializados e de

limitar a publicidade sobre eles prosseguiraacute nos documentos da OMS divulgados nos anos

subsequentes Considerando que esses produtos alimentiacutecios satildeo de circulaccedilatildeo global haacute

uma evidente limitaccedilatildeo de os paiacuteses agirem isoladamente na promoccedilatildeo das dietas

saudaacuteveis o que requer uma articulaccedilatildeo e governanccedila supranacional Nesse sentido esse

documento aponta a necessidade imprescindiacutevel de se interferir nas normas internacionais

existentes que balizam o comeacutercio internacional e explicita a responsabilidade da Comissatildeo

do Codex Alimentarius - CAC [hellip] The Codex Alimentarius - the intergovernmental standard-

setting body through which nations agree on standards for food - is currently being reviewed

Its work in the area of nutrition and labelling could be further strengthened to cover diet-

related aspects of health (WHO 2003b p142)14 Apesar de estar sob a lideranccedila

14 [] O Codex Alimentarius - instacircncia normatizadora intergovernamental por meio do qual as naccedilotildees acordam sobre as normas para alimentos - estaacute sendo revisto O seu trabalho na aacuterea da nutriccedilatildeo e rotulagem

72

internacional da OMS e da FAO a Comissatildeo do Codex uma instituiccedilatildeo estrateacutegica para tratar

da temaacutetica somente foi mencionada uma deacutecada apoacutes terem sido iniciados esses debates

Com o agravamento do quadro epidemioloacutegico a retoacuterica institucional da OMS se

aperfeiccediloa em dois sentidos por um lado decodificando com mais precisatildeo os tipos de

produtos-alvo e as medidas de intervenccedilatildeo e por outro enfatizando as assimetrias da

poliacutetica de liberaccedilatildeo do comeacutercio e conclamando os governos para agir O atributo de natildeo

saudaacutevel foi consagrado nos documentos para qualificar a categoria de produtos

alimentiacutecios hipercaloacutericos (alto teor de gorduras e ou accediluacutecares simples) e com teor de sal

elevado Esse tratamento dado a esse grupo de produtos alimentiacutecios conduz a reduccedilatildeo do

seu valor simboacutelico no mercado e em contrapartida incentiva os indiviacuteduos a ter cautela no

consumo e os governos a interferir na induacutestria para a melhoria dos padrotildees dos alimentos

Contudo observa-se que parece haver uma blindagem do proacuteprio Codex Alimentarius para

tratar do tema ldquoqualidade nutricional dos alimentosrdquo pois ateacute esse momento natildeo houve

manifestaccedilatildeo expliacutecita de iniciativas para criar um espaccedilo de debate interno e menos ainda

de revisitar as normas e os procedimentos teacutecnicos editados na perspectiva de ajustar os

produtos alimentiacutecios a um perfil considerado do tipo saudaacutevel

Em 2004 a OMS aprovou em sua assembleia anual o documento Global Strategy on

Diet Physical Activity and Health que reitera os dois principais fatores de risco para as

doenccedilas crocircnicas as dietas natildeo saudaacuteveis e a atividade fiacutesica reduzida e define medidas de

promoccedilatildeo de sauacutede e de prevenccedilatildeo e reduccedilatildeo dessas doenccedilas que contribuem

substancialmente para a carga global de morbimortalidade e incapacidades Para tanto

reafirma o empenho e a mobilizaccedilatildeo de diferentes atores sociais - sociedade civil induacutestria

e governo - delegando ao uacuteltimo o papel crucial No campo dos alimentos aponta que as

accedilotildees do governo devem se dirigir para interferir na formulaccedilatildeo dos produtos alimentiacutecios

tornando-os compatiacuteveis como os preceitos da dieta saudaacutevel regulaccedilatildeo do marketing de

alimentos infantis criaccedilatildeo de estiacutemulos fiscais para o consumo saudaacutevel entre outras

Poreacutem o grande destaque desse documento estaacute no intenso reforccedilo para que a CAC envide

esforccedilos para minimizar o impacto da comercializaccedilatildeo de produtos com padrotildees dieteacuteticos

poderia ser reforccedilado para cobrir os aspectos da sauacutede relacionados com a dieta (WHO 2003b p142) [Traduccedilatildeo pessoal]

73

natildeo saudaacuteveis e fortalecer a elaboraccedilatildeo de padrotildees de produccedilatildeo e de processamento que

considerem a qualidade nutricional e seguranccedila dos produtos Tambeacutem solicita o apoio dos

governos e da sociedade civil organizada nessa empreitada (WHO 2004b)

Previamente agrave realizaccedilatildeo da Assembleia Mundial de Sauacutede a FAO em sua 18a Sessatildeo

do Comitecirc sobre Agricultura apreciou por meio dos seus membros os documentos The

Joint WHOFAO Expert Consultation on Diet nutrition and the prevention of chronic (FAO

2004) e a minuta do documento da OMS Global Strategy on Diet Physical Activity and

Health Apesar do apoio majoritaacuterio agraves recomendaccedilotildees constantes do documento da OMS

(WHO 2003b) eles ressaltaram alguns aspectos a fragilidade da base cientiacutefica no

estabelecimento da relaccedilatildeo causal entre os alimentos e as DCNT a importacircncia de que haja

maleabilidade na aplicaccedilatildeo das recomendaccedilotildees globais considerando as circunstacircncias

especiacuteficas de cada paiacutes e a necessidade de valorizar a educaccedilatildeo alimentar para permitir

que os indiviacuteduos e as famiacutelias faccedilam escolhas alimentares conscientes (FAO 2004)

Quanto agrave insuficiente base cientiacutefica do estudo isso remete agrave multiplicidade causal

que envolve as doenccedilas e a dificuldade de se precisar a importacircncia isolada de um fator

causal especiacutefico (alimentos) No entanto o essencial foi evidenciado e estaacute centrado nos

efeitos nocivos agrave sauacutede decorrentes da composiccedilatildeo nutricional dos alimentos

industrializados natildeo saudaacuteveis sendo isso responsabilidade do mercado e objeto de

demanda de controle por parte do governo No que se refere agrave importacircncia da ldquoeducaccedilatildeo

alimentarrdquo embora o assunto seja indiscutivelmente relevante o seu papel deve ser sempre

relativizado Como a proposta surgiu isolada de outras que suportem a mudanccedila na loacutegica

do sistema de produccedilatildeo e industrializaccedilatildeo de alimentos parece ter a intenccedilatildeo de simplificar

a complexidade do processo sauacutede-doenccedila em tela tentando reduzir artificialmente a

soluccedilatildeo do problema agrave educaccedilatildeo da populaccedilatildeo Aleacutem disso a ldquoeducaccedilatildeo alimentarrdquo isolada eacute

incapaz de se contrapor aos poderosos mecanismos mercadoloacutegicos construiacutedos em um

ambiente de extrema organizaccedilatildeo se natildeo houver outras estrateacutegias de intervenccedilatildeo que

disciplinem o mercado

74

Em 2012 ao reconhecer a ameaccedila global das DCNT e os impactos econocircmicos e sociais

que essas doenccedilas acarretam aos paiacuteses as Naccedilotildees Unidas publicaram o documento

ldquoPolitical Declaration of The High-Level Meeting of the General Assembly on the Prevention

and Control of Non-communicable Diseasesrdquo (NU 2012) que destaca a dieta natildeo saudaacutevel a

inatividade fiacutesica e a obesidade como fatores de risco que tecircm forte ligaccedilatildeo com as quatro

principais DCNT ndash doenccedilas cardiovasculares cacircncer doenccedilas crocircnicas respiratoacuterias e

diabetes - e que estatildeo associadas aos mais altos custos de sauacutede e agrave reduccedilatildeo da

produtividade Assim esse documento propotildee aos governos avanccedilar com intervenccedilotildees

multisetoriais a fim de reduzir os fatores de risco dessas doenccedilas mediante acordos e

estrateacutegias internacionais educaccedilatildeo legislaccedilatildeo medidas regulatoacuterias e fiscais envolvendo

todos os setores da sociedade Cita explicitamente a necessidade de promover

intervenccedilotildees para reduzir sal accediluacutecar e gorduras saturadas e eliminar a gordura trans nos

alimentos industrializados como tambeacutem de desestimular a produccedilatildeo e a comercializaccedilatildeo

de alimentos que contribuem para dieta natildeo saudaacutevel

Em decorrecircncia disso a OMS propocircs um Marco Global de Monitoramento das DCNT

que inclui 25 indicadores e nove metas voluntaacuterias para a sua prevenccedilatildeo e controle com

periacuteodo de vigecircncia de 2013-2020 Dentre as metas globais voluntaacuterias que se relacionam a

ao objeto deste estudo estaacute a meta de reduccedilatildeo relativa de 30 na meacutedia de consumo de

salsoacutedio da populaccedilatildeo ateacute o ano de 2025 No grupo dos indicadores propostos para os

sistemas nacionais um deles tem a finalidade de reduzir o impacto do marketing de

alimentos com alto em gorduras saturadas gordura trans accediluacutecares livres ou sal e bebidas

natildeo alcooacutelicas sobre as crianccedilas Outro indicador propotildee limitar a gordura saturada no

abastecimento alimentar (WHO 2013b) Quanto aos accediluacutecares nada foi mencionado

Mais recentemente a FAO demonstrou estar tambeacutem bastante sensiacutevel aos problemas

do excesso de peso e propocircs um rol de alternativas para incentivar a dieta saudaacutevel

Afirmou que a despeito de o moderno sistema de produccedilatildeo permitir ampliar a variedade de

produtos esse sistema empenha-se em vender mais alimentos ultraprocessados que

contribuem para o excesso de peso Para isso apresentou para discussatildeo as estrateacutegias de

taxaccedilatildeo dos produtos menos nutritivos de educaccedilatildeo nutricional nas escolas e de regulaccedilatildeo

75

da publicidade de alimentos para o puacuteblico infantil (FAO 2013b) Em comparaccedilatildeo com a

discussatildeo travada em 2003 registraram-se portanto avanccedilos substanciais no campo da

valorizaccedilatildeo da alimentaccedilatildeo saudaacutevel e do compromisso em intervir no excesso de peso

Em siacutentese nas uacuteltimas duas deacutecadas consagrou-se o entendimento de que os

produtos industrializados natildeo saudaacuteveis satildeo de alto risco agrave sauacutede e por conseguinte devem

ser objetos de medidas de intervenccedilatildeo e controle Todavia a adoccedilatildeo de medidas concretas

voltadas agrave reformulaccedilatildeo dos paracircmetros nutricionais desses produtos ainda tardaratildeo Isto

implica incorporaccedilatildeo de ingredientes naturais ou semiprocessados mas tambeacutem medidas

complementares tais como aposiccedilatildeo de alertas em destaques nos roacutetulos para dar

transparecircncia ao consumidor dos riscos do consumo desse tipo de produto taxaccedilatildeo

diferenciada de preccedilos para contenccedilatildeo do consumo desses produtos etc Uma seacuterie de

medidas que para muitos governos nacionais e instacircncias intergovernamentais ainda

permanecem no campo das intenccedilotildees

Em um contexto de globalizaccedilatildeo econocircmica as ligaccedilotildees de dependecircncia entre os

estados-nacionais e os organismos intergovernamentais normatizadores do mercado

internacional satildeo estreitas e a atuaccedilatildeo desses interlocutores OMS FAO e a Comissatildeo do

Codex Alimentarius eacute fundamental para o enfrentamento desse novo risco dos produtos

alimentiacutecios Uma accedilatildeo isolada dos governos nacionais poderia desencadear retaliaccedilotildees do

mercado e instabilidades internas vez que a reformulaccedilatildeo do perfil nutricional dos

produtos implica para as empresas custos e ameaccedila aos seus lucros

312 A apatia do Codex Alimentarius frente aos novos riscos dos alimentos

Conforme os documentos antes apresentados foram vaacuterios os alertas e indicativos

dos efeitos agrave sauacutede da populaccedilatildeo global ocasionados pelos produtos alimentiacutecios de ampla

circulaccedilatildeo no mercado internacional emitidos pela OMS e FAO Contudo transcorreram

dezesseis anos de 1990 a 2006 para que houvesse reaccedilatildeo da Comissatildeo do Codex

Alimentarius ndash CAC ndash considerando a sua responsabilidade por editar um coacutedigo de normas

76

de referecircncia para as agecircncias nacionais de controle de alimentos dos paiacuteses membros

induacutestrias consumidores e comeacutercio internacional (FAO WHO 2006a)

A implementaccedilatildeo do Programa de Normas Alimentares da Junta FAOOMS eacute de

competecircncia da CAC que tem entre os seus propoacutesitos [] (a) protecting the health of

consumers and ensuring fair practices in the food trade [] (e) amending published

standards after appropriate survey in the light of developments15 (FAO WHO 2006b p14)

A missatildeo de proteccedilatildeo da sauacutede contra os riscos dos alimentos jaacute pressupotildee abertura a um

evento desconhecido e portanto disposiccedilatildeo para ajustar as normas agrave luz da renovaccedilatildeo dos

conhecimentos cientiacuteficos conforme o dinamismo da sociedade e as novas situaccedilotildees de

riscos que se apresentem com fins de salvaguardar a sauacutede dos consumidores

Contudo constata-se que o foco de normatizaccedilatildeo da CAC estaacute circunscrito agrave seguranccedila

sanitaacuteria dos alimentos que envolve os paracircmetros sanitaacuterios o estabelecimento de limites

de contaminantes e as disposiccedilotildees sobre rotulagem sendo seu objeto central proteger a

sauacutede dos consumidores contra os riscos de DTA (FAO WHO 2006b) Com isso restringe-

se o espaccedilo para as outras ameaccedilas que escapam a esse seu escopo de atuaccedilatildeo ndash

componentes nutricionais dos produtos alimentiacutecios natildeo-saudaacuteveis - apesar de se

inscreverem no universo dos riscos dos alimentos que comprometem a sociedade mundial

Assim apenas em 2006 a CAC lanccedilou um plano de accedilatildeo para implementaccedilatildeo da

Global Strategy on Diet Physical Activity and Health no qual reconhece a afinidade entre a

proacutepria missatildeo dela e as estrateacutegias desse documento jaacute que foram identificados nutrientes

associados com risco elevado de DCNT (FAO WHO 2006a) Isso foi baseado no mandato do

Codex que prevecirc medidas voltadas para minimizar o consumo desses nutrientes com fins

de prevenir distuacuterbios agrave sauacutede do consumidor assim como para garantir o uso de

alegaccedilotildees nutricionais (claims) que natildeo sejam falsas ou confusas Com isso a tarefa foi

delegada a dois Comitecircs especiacuteficos do Codex um que trata de assuntos relativos agrave nutriccedilatildeo

e alimentos para fins dieteacuteticos especiais (FAO WHO 2013) e o outro comitecirc que lida com

rotulagem de alimentos (FAO WHO 2012) Estes comitecircs se mobilizaram cada um em seu

15 [] (a) proteger a sauacutede dos consumidores e assegurar praacuteticas leais no comeacutercio de alimentos [] (e) ajustar agraves normas publicadas apoacutes o exame apropriado agrave luz do desenvolvimento (FAOWHO 2006a p14) [Traduccedilatildeo pessoal]

77

campo de atuaccedilatildeo para revisar a lista de nutrientes declarados no roacutetulo desenvolver

valores de referecircncia de nutrientes e propor novas alegaccedilotildees para os nutrientes de alto

risco (gordura trans)

Entretanto haacute um item importante do documento Global Strategy dirigida ao Codex

que se refere agrave modificaccedilatildeo dos padrotildees de produccedilatildeo e processamento dos alimentos

considerando os preceitos da qualidade nutricional e sanitaacuteria A resposta dada entatildeo pela

CAC foi de caraacuteter paliativo para proteccedilatildeo da sauacutede dos consumidores mas confortaacutevel e

lucrativa para o mercado Propocircs o desenvolvimento de versotildees modificadas dos alimentos

orginalmente natildeo saudaacuteveis diferenciando-os pela reduccedilatildeo dos ingredientes de risco (sal

gorduras e ou accediluacutecares) na composiccedilatildeo e pelo uso de alegaccedilotildees nutricionais no roacutetulo de

forma a auxiliar o consumidor na distinccedilatildeo e na escolha entre esses produtos

Sob o prisma eacutetico e de sauacutede a especificidade de perfil nutricional proposta para

versotildees modificadas dos produtos alimentiacutecios deveria ser regra em funccedilatildeo dos benefiacutecios

que se agregam agrave sauacutede Jaacute o produto alimentiacutecio original com perfil natildeo saudaacutevel deveria

ser completamente abolido do mercado Entretanto verifica-se que eacute o valor econocircmico que

se destaca nessa proposta (versotildees modificadas dos produtos) devido agrave perspectiva de

abertura para expansatildeo de um mercado de produtos alimentiacutecios ldquoespeciaisrdquo de custo mais

alto destinados a um puacuteblico seleto e com discreto impacto sobre a sauacutede da coletividade

Por enquanto esse assunto estaacute em fase de discussatildeo e ainda natildeo extrapolou o ambiente da

CAC

O retardo da Comissatildeo do Codex em se envolver com as iniciativas da OMS e as

propostas de intervenccedilatildeo sugeridas por este Organismo denota que o compromisso

daquela Comissatildeo com a sauacutede da populaccedilatildeo mundial estaacute muito atrelado aos riscos que

impactam os interesses econocircmicos do mercado internacional Isto se evidencia ao se

comparar o desempenho normativo da CAC contra os agentes contaminantes dos produtos

alimentiacutecios em relaccedilatildeo ao delegado aos nutrientes em excesso que tornam os produtos

natildeo-saudaacuteveis Riscos de outra natureza fazem pouco eco no acircmbito dessa Comissatildeo apesar

da visibilidade e abrangecircncia mundial expressas nos dados epidemioloacutegicos que mensuram

tais riscos

78

Produtos alimentiacutecios contaminados ou como veiacuteculos de doenccedilas circulando no

mercado internacional podem ocasionar efeitos nefastos intercontinentais e efeitos

imediatos tanto pelos prejuiacutezos econocircmicos e agrave sauacutede dos consumidores quanto pelos

boicotes agraves empresas envolvidas que podem se propagar aos demais produtos exportados

do paiacutes onde elas se situam Jaacute os efeitos negativos agrave sauacutede ocasionados pelos riscos

envolvendo desvios na qualidade nutricional se processam lentamente e perduram por

longo tempo Aleacutem disso se originam de produtos altamente lucrativos para o mercado

comercializados por poderosas corporaccedilotildees transnacionais

Essa postura negligente para com as demandas coletivas tem gerado criacuteticas

contundentes aos organismos supranacionais como a Comissatildeo do Codex Alimentarius e a

OMC devido ao atual acuacutemulo de poder de governanccedila16 dos sistemas alimentares que eles

detecircm por serem regidos pelos interesses das grandes corporaccedilotildees de mercado Pois satildeo

tais corporaccedilotildees as responsaacuteveis por engendrar as mudanccedilas dieteacuteticas e difundir

globalmente os seus produtos hipercaloacutericos (BRAUM 2001 LANG 1999) Tal situaccedilatildeo

tem suscitado tensotildees e conflitos despertando os primeiros sinais de reaccedilatildeo na esfera da

academia (LANG 1999 LABONTEacute MOHINDRA LECUCHA 2011) e da sociedade civil

(BRAUM 2001 SANTOS 2005)

Embora as delegaccedilotildees nacionais dos Comitecircs especiacuteficos da CAC sejam compostas por

agentes puacuteblicos de alto escalatildeo administrativo indicados por seus governos haacute permissatildeo

de participaccedilatildeo de representantes da induacutestria das organizaccedilotildees dos consumidores e das

instituiccedilotildees acadecircmicas nessas delegaccedilotildees No entanto o direito a voto eacute exclusivo dos

representantes oficiais do governo cabendo agraves entidades internacionais inclusive da

sociedade civil organizada o direito uacutenico de manifestaccedilatildeo verbal (FAO WHO 2006b)

Contudo a depender dos interesses do governo e das pressotildees poliacuteticas a que ele se

16 Governanccedila no plano global eacute entendida como um conjunto de relaccedilotildees intergovernamentais onde haacute o envolvimento de organizaccedilotildees natildeo governamentais (ONG) movimentos civis empresas multinacionais e mercados de capitais globais que agregam e articulam interesses para buscar soluccedilotildees para problemas comuns A participaccedilatildeo ativa de atores natildeo estatais no cenaacuterio tem contribuiacutedo sobremaneira para ampliar as contribuiccedilotildees e opiniotildees capazes de influir nos resultados seja na esfera das poliacuteticas puacuteblicas ou da regulaccedilatildeo internacional Entretanto o grande desafio esbarra na legitimidade se de fato a sociedade global confere poder e se percebe representada pelos atores que adotam em seu nome decisotildees em campos estrateacutegicos (GONCcedilALVES 2005)

79

submete seu voto pode tender em prol do interesse coletivo ou do privado Aqui eacute que se

potildee em cheque a legitimidade das representaccedilotildees do governo e inclusive da sociedade civil

organizada que natildeo fica imune a tais pressotildees

A capacidade econocircmica das corporaccedilotildees permite tambeacutem barganhar favores e

seduzir materialmente os membros das delegaccedilotildees do Codex para atender aos seus

objetivos em especial aqueles que satildeo fracos em termos econocircmico e eacutetico Eacute mister

esclarecer que no tema em questatildeo os interesses puacuteblicos destoam dos privados Nessa

perspectiva a reflexatildeo de Mckee (1999) aponta que a partir do momento em que se

registrou a participaccedilatildeo massiva dos representantes do setor produtivo nos Comitecircs do

Codex e de alguns integrantes do governo e da academia sem a firmeza quanto aos seus

compromissos com coletivo os interesses dos consumidores e dos cidadatildeos tecircm sido

menosprezados

Face ao exposto os riscos emergentes dos alimentos suscitam reflexatildeo e revisatildeo da

conduta institucional da CAC para que esta possa exercer efetivamente a sua missatildeo de

proteger a sauacutede e assegurar praacuteticas leais no comeacutercio de alimentos

313 A OMC e os produtos alimentiacutecios lucros ao mercado e prejuiacutezos agrave sauacutede

A partir do ano de 1995 a Organizaccedilatildeo Mundial do Comeacutercio-OMC17 entidade que

congrega 159 paiacuteses e que lida com as regras globais do comeacutercio (WTO 2013a) adotou as

normas diretrizes e recomendaccedilotildees estabelecidas pelo Codex Alimentarius FAOOMS como

referecircncia para as disputas comerciais de alimentos Essas tornaram-se paracircmetros

juriacutedicos do Acordo sobre a Aplicaccedilatildeo de Medidas Sanitaacuterias e Fitossanitaacuterias - Acordo SPS

17 A OMC foi criada em 1994 como resultado da Rodada Uruguai de negociaccedilotildees multilaterais do comeacutercio e da consequente revisatildeo do Acordo Geral sobre Tarifas e Comeacutercio ndash GATT (sigla em inglecircs) Em decorrecircncia do GATT vaacuterios acordos foram aprovados e inclusive o Acordo Geral de Medidas Sanitaacuterias e Fitossanitaacuterias (SPS) que foi ratificado pelo governo brasileiro por meio do Decreto no 1355 de 30 de dezembro de 1994

80

(WHOFAO 2006) Esse instrumento particularmente merece comentaacuterios por dispor

sobre medidas sanitaacuterias para proteccedilatildeo da vida e da sauacutede humana contra os riscos

resultantes da presenccedila de aditivos e contaminantes em alimentos e bebidas Embora esse

Acordo seja fruto de um consenso entre os paiacuteses-membros participantes daquela

Organizaccedilatildeo isso limita a autonomia dos estados nacionais a construiacuterem suas proacuteprias

regras em determinadas circunstacircncias

Consta do Acordo SPS regido pelos princiacutepios de equivalecircncia natildeo-discriminaccedilatildeo

eficiecircncia transparecircncia e harmonizaccedilatildeo que ao paiacutes-membro eacute permitido adotar ou

aplicar medidas sanitaacuterias necessaacuterias desde que natildeo constituam discriminaccedilatildeo arbitraacuteria

ou injustificaacutevel e que sejam baseadas em princiacutepios cientiacuteficos Preferencialmente

sintonizadas com o princiacutepio da harmonizaccedilatildeo as medidas sanitaacuterias devem ser baseadas

em normas guias e recomendaccedilotildees internacionais e no caso de riscos dos alimentos

seguem aquelas produzidas pelo CAC Caso o paiacutes imponha medidas sanitaacuterias mais

restritivas do que as internacionalmente aprovadas essas devem ser precedidas de uma

avaliaccedilatildeo de riscos conforme as teacutecnicas estabelecidas por essa entidade para justificar as

razotildees da condiccedilatildeo do afastamento da norma Eacute um procedimento altamente complexo e

desafiador para muitos paiacuteses caso decidam por utilizaacute-lo para justificar a regulaccedilatildeo dos

paracircmetros nutricionais de produtos alimentiacutecios

A OMC avalia positivamente a etapa mais recente da globalizaccedilatildeo que resultou no

aumento da integraccedilatildeo dos mercados de produtos e dos fluxos de capital e no dinamismo

do trabalho motivado pelas inovaccedilotildees tecnoloacutegicas incremento e agilizaccedilatildeo nos processos

de informaccedilatildeo Para isso houve tambeacutem o suporte dado pelas poliacuteticas econocircmicas de

desregulamentaccedilatildeo e de facilitaccedilatildeo do comeacutercio internacional aleacutem do fluxo de

investimentos internacionais Segundo a OMC todo esse conjunto tem trazido mudanccedilas

importantes a muitos paiacuteses e aos cidadatildeos O comeacutercio livre tem criado oportunidades

comerciais para as empresas exportadoras que oferecem aos consumidores produtos e

serviccedilos diversificados a preccedilos mais baixos (WTO 2008)

Quanto aos alimentos registrou-se a expansatildeo da produccedilatildeo mundial de alimentos e do

aumento da rentabilidade da produccedilatildeo (WTO 2008) No ano de 2012 foi movimentado um

81

volume de exportaccedilatildeo equivalente a 1375 trilhatildeo de doacutelares sendo o Brasil posicionado

como o segundo na lista dos principais paiacuteses negociadores do mundo (WTO 2013b) No

periacuteodo de 1990 a 2012 o Brasil teve uma evoluccedilatildeo espetacular nas exportaccedilotildees de

alimentos em valor monetaacuterio passando de 8697 a 77212 milhotildees de doacutelares (WTO

2013c)

Apesar desse ecircxito comercial crescente as avaliaccedilotildees da OMC consideram que a

reforma do mercado que tornou os negoacutecios mais eficientes culminou com a concentraccedilatildeo

de induacutestrias a formaccedilatildeo de grupos internacionais de produccedilatildeo e aprofundou a

desigualdade elevando o desemprego e os gastos puacuteblicos As assimetrias do mercado

relatadas pela OMC desaguam com quase exclusividade no campo econocircmico Isso decorre

da visatildeo institucional concentrada no mercado e se recusa a perceber as contradiccedilotildees da

globalizaccedilatildeo econocircmica como difusas pois invadem tambeacutem aacutereas como a da sauacutede e da

nutriccedilatildeo Por isso Rayner e colaboradores (2007) afirmam que as poliacuteticas comerciais

precisam se superar em termos de quantificaccedilatildeo do volume de produccedilatildeoconsumo do

sistema global de alimentos e incorporar as consideraccedilotildees nutricionais e dieteacuteticas

elevando a importacircncia da governanccedila alimentar em prol de benefiacutecios puacuteblicos

Sob outra oacutetica os impactos da liberaccedilatildeo do mercado internacional de alimentos tecircm

sido avassaladores para as economias locais de alimentos (PHILLIPS 2006) Os preccedilos dos

alimentos locais tornam-se incapazes de competir com os dos alimentos importados e

distribuiacutedos por cadeias globais em geral alimentos natildeo saudaacuteveis e de baixo custo e que

aniquilam a produccedilatildeo local acarretando reduccedilatildeo de empregos e de oportunidades de renda

(TULLAO 2002) Adicionalmente no acircmbito das economias nacionais multiplicam-se as

transaccedilotildees comerciais efetuadas pelas grandes corporaccedilotildees transnacionais agriacutecolas e de

alimentos que absorvem empresas de menor porte Em consequecircncia as transnacionais

fortalecem-se ainda mais em uma direccedilatildeo ascendente observada desde fins da deacutecada de

90 (CHOPRA 2002) O complexo modo de operaccedilatildeo dessas corporaccedilotildees portanto produz

efeitos nas esferas econocircmica poliacutetica e social

82

Assim frente agrave ordem global instituiacuteda a accedilatildeo soberana dos estados nacionais fica

dificultada Esses passaram a submeter-se a fortes e constantes influecircncias das regras e

acordos internacionais do comeacutercio de alimentos como os liderados pela OMC e pelo Codex

inclusive para lidar com os assuntos de qualidade e de padrotildees de seguranccedila sanitaacuteria

(LUCCHESE 2003) Aleacutem disso haacute uma preocupaccedilatildeo constante daqueles que comandam o

reordenamento do sistema produtivo em influenciar as decisotildees no acircmbito das

organizaccedilotildees intergovernamentais para natildeo comprometer os seus interesses Assim os

representantes dos conglomerados de empresas transnacionais se mobilizam e com

habilidade ocupam os espaccedilos poliacuteticos estrateacutegicos inclusive nas instituiccedilotildees

supranacionais cujo resultado incide diretamente sobre a soberania nacional Segundo

Sklair (2002) eles se comportam como atores poliacuteticos e econocircmicos que se infiltram nas

maacutequinas institucionais constroem alianccedilas ldquomaquiamrdquo resultados de pesquisas

beneficiam funcionaacuterios enfim mobilizam vaacuterias estrateacutegias e recursos para viabilizar a

agenda de interesses do capitalismo global

Diante disso vaacuterios cientistas sociais apontam que a soberania dos estados nacionais

se enfraqueceu com a globalizaccedilatildeo da economia (IANNI 2007 BECK 1999 GIDDENS 1991

BAUMANN 1999) esta agora assume o papel de interlocutor da poliacutetica local e global No

entanto Santos (2005) afirma que o Estado ainda se manteacutem forte apesar do poderio das

empresas transnacionais e das instituiccedilotildees supranacionais pois elas natildeo dispotildeem

isoladamente de poder regulatoacuterio capaz de impor a sua vontade poliacutetica e econocircmica em

um paiacutes em particular Mesmo sob polecircmica essa dominacircncia global-local dificulta o

desenvolvimento de poliacuteticas de controle de mercado que se ajustem aos interesses sociais

particulares de cada espaccedilo nacional pois encobre a diversidade e a especificidade social e

cultural (MALUF VALENTE MENEZES 1996) aleacutem de tender a privilegiar os interesses

econocircmicos privados sobre as demandas coletivas

Nos uacuteltimos anos observa-se uma insurreiccedilatildeo intelectual de profissionais

independentes e dos grupos de consumidores que embora ainda natildeo tenham alcanccedilado

expressividade suficiente para conter os rumos dessas instituiccedilotildees e organizaccedilotildees (SKLAIR

2002) divulgam a sua insatisfaccedilatildeo e formam opiniotildees Do ponto de vista de governo e de

83

sociedade civil reaccedilotildees isoladas de alguns paiacuteses comeccedilam a surgir (PUSKA 2004

HAWKES 2007 BRASIL MS 2012) Poreacutem ainda haacute um longo trajeto a ser percorrido

antes de o tema ldquomelhoria da qualidade dos alimentosrdquo consolidar-se na plataforma de

lutas da sauacutede puacuteblica

No caso do governo brasileiro aleacutem do viacutenculo formal com essas organizaccedilotildees

internacionais haacute tambeacutem viacutenculo com o Mercado Comum do Sul18 - Mercosul que implica

acordos que contemplam requisitos sanitaacuterios No acircmbito do Mercosul os assuntos de

sauacutede satildeo tratados no Subgrupo de Trabalho n0 11 criado com a Resoluccedilatildeo GMC n0 15196

que assume a funccedilatildeo de harmonizar as legislaccedilotildees dos Estados-Partes no que tange aos

bens serviccedilos mateacuterias-primas e produtos da aacuterea da sauacutede bem como aos criteacuterios para

vigilacircncia epidemioloacutegica Aleacutem disso busca compatibilizar os sistemas de controle

sanitaacuterio para promover e proteger a sauacutede e a vida das pessoas e eliminar obstaacuteculos ao

comeacutercio regional (BRASIL MS 2007a) No caso dos produtos alimentiacutecios prevalecem nas

discussotildees as normas Codex Alimentarius (QUEIROZ GIOVANELLA 2011) e desse modo o

tema qualidade nutricional dos produtos alimentiacutecios ainda permanece distante desse

bloco econocircmico

Esse mundo de relaccedilotildees econocircmicas e sociais interconectadas eacute parte do contexto de

discussatildeo dos produtos alimentiacutecios o que impede que sejam tratados como objetos

circunscritos ao espaccedilo nacional Como os riscos dos alimentos globalizados proporcionam

a lucratividade do comeacutercio mundial privado a melhoria dos paracircmetros dos alimentos

exige uma sobrecarga de esforccedilos que incluem mobilizaccedilatildeo de recursos e articulaccedilotildees

diversas tanto nacional como internacional Algo que eacute politicamente desgastante mas

imprescindiacutevel para a defesa da sauacutede da coletividade

18 O Mercosul eacute um bloco econocircmico formado pelos Estados-partes Argentina Brasil Paraguai Uruguai e Venezuela Foi criado em 26 de marccedilo de 1991 por uma Carta Constitutiva ndash o Tratado de Assunccedilatildeo Com a assinatura do Tratado de Ouro Preto em 1994 foi dotado de personalidade juriacutedica nacional e internacional Estaacute fundamentado na livre circulaccedilatildeo de bens serviccedilos e fatores produtivos na reciprocidade de direitos e obrigaccedilotildees entre os Estados-Parte (BRASIL MS 2007a) O Conselho do Mercado Comum eacute a instacircncia poliacutetica maacutexima seguida pelo Grupo Geral do Mercosul que tambeacutem atua como instacircncia decisoacuteria do bloco (BRASIL MS 2003)

84

32 Globalizaccedilatildeo dos produtos alimentiacutecios a sauacutede em questatildeo

321 Avanccedilos e retrocessos no mercado dos alimentos

Impulsionado pela globalizaccedilatildeo o mercado de alimentos ampliou a disponibilidade e a

diversidade de produtos mesmo sem ter proporcionado simultaneamente o seu acesso

universal Como consequecircncia interferiu profundamente na cultura alimentar no padratildeo

de consumo dieteacutetico e no estado nutricional de muitas populaccedilotildees do mundo (KENNEDY

NANTEL SHETTY 2006) Nesse percurso de expansatildeo o mercado foi se aperfeiccediloando com

os avanccedilos tecnoloacutegicos em especial no campo da quiacutemica das gorduras (DREWNOWSKI

2003) das mudanccedilas nos preccedilos dos oacuteleos vegetais (WHO 2003b) das descobertas de

novas fontes de accediluacutecar - originaacuteria do milho e de custo inferior (BEGHIN JENSEN 2008)

bem como das modernas teacutecnicas de marketing (HAWKES 2002) Apoiado sob o

investimento internacional esse mercado tornou mais acirrada a competiccedilatildeo entre os

produtos alimentiacutecios de circulaccedilatildeo global e os alimentos de procedecircncia nacional no que

tange ao preccedilo agrave disponibilidade e outros atributos comerciais o que levou agrave substituiccedilatildeo

paulatina dos agentes locais de alimentos pelos globais

Tal conjunto de inovaccedilotildees foi um importante condutor das mudanccedilas nas preferecircncias

dieteacuteticas com a introduccedilatildeo dos alimentos industrializados natildeo saudaacuteveis e de baixo custo

assim como na nutriccedilatildeo e na sauacutede de um contingente expressivo de pessoas (UUSITALO

PIETIENEN amp PUSKA 2002) Essas mudanccedilas fizeram emergir na segunda metade do

seacuteculo XX nas regiotildees industrializadas e posteriormente nos paiacuteses em desenvolvimento

os novos riscos da era contemporacircnea (WHO 2003b)

Durante a consolidaccedilatildeo desse novo tipo de produto alimentiacutecio no mercado de

meados dos anos 60 ateacute os uacuteltimos anos da deacutecada de 90 dois fenocircmenos em direccedilotildees

inversas marcaram as mudanccedilas no padratildeo alimentar o aumento da disponibilidade de

calorias no mundo em torno de 450 quilocalorias (Kcal) per capita por dia ultrapassando

600 Kcal nos paiacuteses em desenvolvimento e o decliacutenio do consumo de produtos baacutesicos ndash

85

raiacutezes tubeacuterculos e cereais ndash e de frutas e hortaliccedilas acompanhado pelo incremento de

oacuteleos vegetais e de produtos caacuterneos excluiacutedos os pescados e pelo aumento na proporccedilatildeo

de energia dos accediluacutecares adicionados nas dietas (WHO 2003b)

Eacute importante salientar que o primeiro fenocircmeno citado possibilitou o aumento do

aporte caloacuterico da dieta de parcelas da populaccedilatildeo que sobreviviam com o consumo

alimentar limitado Na deacutecada de 70 vigorava um cenaacuterio de penuacuteria e de doenccedilas no

mundo no qual o nuacutemero de crianccedilas que morriam na faixa etaacuteria entre zero a cinco anos

era quase o dobro ndash 17 milhotildees - do que se estima atualmente Tal quadro estava

estritamente vinculado agrave condiccedilatildeo de extrema pobreza dessas crianccedilas (WHO 2003c)

Sob a oacutetica de Mazzocchi Shankar amp Traill (2012) essas mudanccedilas na dieta

ocorreram em dois estaacutegios o primeiro resultou no lsquoefeito expansatildeorsquo com o aumento do

suprimento de energia proveniente de produtos alimentiacutecios mais baratos de origem

vegetal poreacutem respeitando a cultura crenccedilas e tradiccedilotildees religiosas No segundo houve o

lsquoefeito substituiccedilatildeorsquo mudanccedila no consumo dos produtos alimentiacutecios - sem mudanccedila no

suprimento energeacutetico total - e que correspondeu a substituiccedilatildeo de carboidratos complexos

(cereais raiacutezes e tubeacuterculos) por oacuteleos vegetais produtos de origem animal (alimentos

laacutecteos e caacuterneos) e accediluacutecar Essas mudanccedilas tanto podem indicar uma melhoria (se haacute

incremento de frutas e vegetais) como prejuiacutezo da dieta (se haacute aumento de accediluacutecar e gordura

saturada)

Em quase todos os paiacuteses da Ameacuterica Latina entre os anos de 1990 e 1999 foi

registrado o aumento da disponibilidade energeacutetica exceto na Venezuela Em meados dos

anos 90 o consumo de cereais raiacutezes frutas e legumes declinou um pouco enquanto que o

de proteiacutena de origem animal (carne peixe ovos leite e derivados) de accediluacutecar e das

gorduras aumentou O padratildeo de dieta tradicional da Ameacuterica Latina rica em

polissacariacutedeos complexos micronutrientes e fibras comeccedila a se reconfigurar com a

inclusatildeo de quantidades elevadas de accediluacutecares refinados produtos de origem animal e

alimentos altamente processados devido aos impactos da globalizaccedilatildeo da dieta

(BERMUDEZ amp TUCKER 2003)

86

Enquanto isso a invasatildeo dos produtos alimentiacutecios prossegue e se estende a

territoacuterios extremos Como o mercado de paiacuteses de alta renda estaacute esgotado as novas bases

de instalaccedilatildeo das corporaccedilotildees de alimentos tecircm sido guiadas pelo incremento da renda

meacutedia global gasta em alimentos evidenciado nos paiacuteses em desenvolvimento (MOODIE et

al 2013) Assim elas se mobilizam para atrair novos consumidores e expandem suas

vendas para esses novos mercados Com o foco restrito na obtenccedilatildeo de lucros

extraordinaacuterios essas corporaccedilotildees vendem seus produtos alimentiacutecios inventados com

tecnologias que se utilizam de misturas de ingredientes de custos baixos e agrave base de altos

teores de accediluacutecar gordura sal e aditivos com o apoio de um robusto aparato publicitaacuterio

(CHOPRA 2002 MOODIE et al 2013 HAWKES 2002 MONTEIRO 2009) Entram nesses

paiacuteses completamente livres e desprovidas de compromissos eacuteticos para ofertar seus

produtos que pouco nutrem mas que muitos efeitos provocam na sauacutede da populaccedilatildeo

(STUCKLER amp NESTLE 2012)

Em muitos desses paiacuteses a entrada das corporaccedilotildees transnacionais de alimentos tem

sido fomentada por distintos mecanismos alguns deles jaacute abordados neste trabalho Satildeo

eles os investimentos estrangeiros diretos na cadeia produtiva de alimentos a reduccedilatildeo de

barreiras e o controle e a pressatildeo exercidos sobre a produccedilatildeo agriacutecola local Esses

mecanismos tanto reduzem os preccedilos das mateacuterias-primas como desestruturam os

mercados locais Desenha-se entatildeo uma conjuntura poliacutetica e econocircmica que cria um

mercado para os produtos altamente processados em detrimento dos alimentos saudaacuteveis

e proacuteprios da cultura local aleacutem de gerar outros efeitos nefastos agrave sauacutede e agrave economia dos

paiacuteses onde essas empresas se instalam (LABONTEacute MOHINDRA LECUCHA 2011)

Em decorrecircncia disso ocorrem alteraccedilotildees no perfil das dietas asiaacuteticas - chinesa e

japonesa - antes ricas em carboidratos complexos e na brasileira como resultado da

provaacutevel conexatildeo entre as preferecircncias sensoriais inatas a disponibilidade maior de

gorduras baratas na economia global e as raacutepidas mudanccedilas sociais nas sociedades de baixa

renda (DREWNOWSKI POPKIN1997) Fenocircmeno similar tambeacutem estaacute ocorrendo na Iacutendia

(VEPA 2006) Nesse contexto eacute possiacutevel inferir que para os pobres dessas sociedades a

conquista do acesso aos alimentos eacute apenas uma etapa Haacute ainda outros enfrentamentos

87

necessaacuterios para superar o fosso entre a acessibilidade e a garantia de um produto

saudaacutevel em termos nutricionais

Jaacute na Ameacuterica Central a reduccedilatildeo das tarifas de importaccedilatildeo dos produtos alimentiacutecios

dos Estados Unidos resultou nas mudanccedilas da dieta habitual na inibiccedilatildeo da produccedilatildeo local

e na elevaccedilatildeo das importaccedilotildees de alimentos a qual ascendeu em 115 no intervalo

decorrido entre o iniacutecio da deacutecada de 90 e o novo milecircnio Concomitantemente ao aumento

da disponibilidade de carnes frutas e legumes - efeito promissor - houve tambeacutem o

incremento dos produtos ultraprocessados (doces cookies batatas chips salgadinhos e

similares) associados com a transiccedilatildeo nutricional e implicaccedilotildees com doenccedilas (THOW

HAWKES 2009)

Enfim haacutebitos e praacuteticas alimentares tradicionais estatildeo se desfazendo em diferentes

espaccedilos geograacuteficos do globo tanto em locais pouco conhecidos como Tonga na Oceania

(EVANS et al 2001) como em locais estrateacutegicos como o Brasil onde os alimentos

tradicionais da dieta nacional - como o feijatildeo a farinha de mandioca o arroz e a farinha de

milho- vecircm sendo cada vez menos consumidos e estatildeo paulatinamente sendo substituiacutedos

pelos produtos ultraprocessados em especial na alimentaccedilatildeo extradomiciliar (BEZERRA et

al 2013) Os dados da uacuteltima Pesquisa de Orccedilamentos Familiares- POF 2008-2009

revelaram que as famiacutelias urbanas brasileiras com mais baixa renda investem

proporcionalmente mais recurso em refrigerante biscoitos e macarratildeo do que aquelas de

mais alta renda (BRASIL IBGE 2011) Segundo Bleil (1998) todas essas mudanccedilas na dieta

ocorrem com o suporte da estrutura publicitaacuteria que impotildee a cultura global como siacutembolo

da modernidade escamoteia os interesses de mercado destroacutei a cultura local e omite os

riscos dos produtos ofertados

Os mecanismos utilizados natildeo poupam nem sequer a tradicional dieta mediterracircnea

mundialmente reconhecida por sua legiacutetima fama de ser saudaacutevel Os resultados da uacuteltima

pesquisa nacional revelam que os estudantes espanhoacuteis estatildeo substituindo os alimentos

convencionais por alimentos industrializados natildeo saudaacuteveis tais como massas

refrigerantes sucos de frutas bolos snacks e fast-foods e rejeitando folhosos legumes e

88

peixes (FERNAacuteNDEZ SAN JUAN 2006) No entanto isso natildeo eacute uma particularidade da

Espanha pois toda a populaccedilatildeo europeia tem sido exposta aos efeitos nocivos da promoccedilatildeo

e da disponibilizaccedilatildeo de produtos alimentiacutecios pobres em termos nutricionais em especial

as crianccedilas e os adolescentes pertinentes aos estratos de renda baixa (WHO 2006)

Essas corporaccedilotildees transnacionais de alimentos19 aleacutem de intervirem em todas as

etapas do sistema de produccedilatildeo apresentam um esquema complexo de movimentaccedilotildees

intercontinentais orientado por estrateacutegias comerciais e o negoacutecio-chave da maioria delas

satildeo os produtos alimentiacutecios natildeo saudaacuteveis como snacks foods chocolates cereais e

biscoitos refrigerantes e confeitos Como ilustraccedilatildeo evidencia-se que a companhia Kellogs

tem induacutestrias de processamento na China Iacutendia Japatildeo Coreacuteia do Sul e Tailacircndia para

suprir as cadeias de distribuiccedilatildeo na Aacutesia a Pepsico continua a expandir a sua vasta linha de

marketing internacional em snack foods atualmente com foco na Ameacuterica Latina e Aacutesia-

Paciacutefico e as corporaccedilotildees Nestleacute Kraft e Unilever jaacute operam em quase 140 paiacuteses (REGMI

amp GEHLHAR 2005) A Nestleacute particularmente situa-se como uma das cinco principais

companhias de alimentos do Brasil Iacutendia Meacutexico Ruacutessia Estados Unidos e Aacutefrica do Sul

(MOODIE et al 2013) o que significa disponibilizar os seus produtos a um contingente de

pessoas que corresponde a 276 da populaccedilatildeo mundial (UN 2013)

O comeacutercio varejista transnacional tambeacutem se beneficiou com uma raacutepida expansatildeo

na Ameacuterica Latina (LABONTEacute MOHINDRA LENCUCHA 2011) e em outros paiacuteses

desenvolvidos (FAO 2006) Os Estados Unidos a Uniatildeo Europeia e o Japatildeo juntos

dominam este tipo de comeacutercio e contam com 60 do total de vendas a varejo de produtos

alimentiacutecios processados no mundo (REGMI amp GEHLHAR 2005) A raacutepida

multinacionalizaccedilatildeo das cadeias de supermercados e a sua forma de atuaccedilatildeo concorrem

para consolidar um tipo de praacutetica de consumo alimentar com consequentes implicaccedilotildees

nutricionais A acessibilidade a disponibilidade a variedade satildeo estiacutemulos agrave aquisiccedilatildeo de

19 Constituem-se de um conglomerado de grandes empresas de alimentos com subsidiaacuterias em vaacuterios paiacuteses que realizam o fornecimento global de seus suprimentos a centralizam o capital estrateacutegico recursos e tomada de decisotildees e manteacutem operaccedilotildees em vaacuterios paiacuteses para tornar o mercado global mais unificado Comporta-se como atores poderosos no cenaacuterio socio-economico mundial

89

diferentes itens alimentares especialmente os densamente energeacuteticos Aleacutem disso estes se

beneficiam pela adoccedilatildeo de estrateacutegias de preccedilos baixos de promoccedilatildeo de faacutecil visualizaccedilatildeo e

de acesso no local de venda que confrontam com as desiguais condiccedilotildees de oferta das frutas

e verduras as quais tendem a ser mais caras em funccedilatildeo das peculiaridades de produccedilatildeo

Todo esse aparato faz despontar as vendas de produtos alimentiacutecios natildeo saudaacuteveis sendo

parte expressiva da explicaccedilatildeo das mudanccedilas nos haacutebitos do aumento da demanda e da

preferecircncia dos consumidores e das doenccedilas crocircnicas de origem dieteacutetica (HAWKES 2008)

A introduccedilatildeo desses novos tipos de alimentos implicou reformulaccedilatildeo no perfil das

despesas com os alimentos cujo impacto foi maior nos paiacuteses em desenvolvimento

Segundo Popkin (2006) entre os anos de 1990 e 2000 as vendas de alimentos agrave varejo em

supermercados elevaram-se de 15 a 60 na Ameacuterica Latina Nesses locais se comercializam

produtos alimentiacutecios do tipo processado e natildeo saudaacutevel mas tambeacutem aqueles de

qualidade nutricional balanceada No entanto satildeo para os produtos do primeiro tipo que o

aparato de estiacutemulos agrave venda dirige o seu foco

Esse aumento nas despesas per capita coincide com o aumento das vendas de

produtos processados nos paiacuteses em desenvolvimento Entre o periacuteodo de 1998-2003 os

paiacuteses considerados com mais baixa renda e de renda meacutedia baixa tiveram um crescimento

meacutedio anual de vendas superior ao dos demais paiacuteses oscilando entre 81 a 563 no

que se refere aos cereais matinais oacuteleos e gorduras refeiccedilotildees prontas produtos laacutecteos e

produtos secos Quando esses dados foram comparados com os paiacuteses de mais alta renda

observou-se que esse crescimento neste grupo de paiacuteses foi miacutenimo sendo que a taxa mais

elevada alcanccedilada para uma dessas categorias de produtos foi de 47 (MAZZOCCHI

SHANKAR TRAILL 2012)

Embora seja breve o panorama traccedilado da atuaccedilatildeo do mercado de alimentos em

especial das corporaccedilotildees de induacutestrias e de comeacutercio varejista torna-se possiacutevel entender o

porquecirc de vaacuterios estudos terem apontado a interface entre a globalizaccedilatildeo do mercado de

alimentos a transiccedilatildeo dieteacutetica e a disseminaccedilatildeo internacional dos fatores de riscos para as

DCNT (MOODIE et al 2013 RAYNER et al 2013 LABONTEacute MOHINDRA LECUCHA 2011

TULLAO 2002) Conforme ateacute aqui apresentado para a internacionalizaccedilatildeo dos negoacutecios de

90

alimentos ter excepcional sucesso lucrativo foi necessaacuterio desestabilizar a vida econocircmica

local e a sauacutede da maior parte da populaccedilatildeo

322 A publicidade de produtos alimentiacutecios e os efeitos sobre o comportamento e

a sauacutede

Diferentes espaccedilos da vida cotidiana satildeo preenchidos com a publicidade comercial

de produtos alimentiacutecios que satildeo dirigidas a diferentes puacuteblicos especialmente agrave clientela

infantil Satildeo utilizados distintos canais de veiculaccedilatildeo e teacutecnicas convencionais e atuais

como televisatildeo internet videogames malas-diretas cartazes outdoors entre outros e que

de forma insistente e contiacutenua destinam-se a estimular a venda de produtos e

simultaneamente a inculcar valores haacutebitos e comportamentos

A publicidade comercial agressiva de produtos alimentiacutecios natildeo saudaacuteveis reportados

como siacutembolos de status social tem motivado os indiviacuteduos especialmente aqueles

residentes nas aacutereas urbanas e suburbanas a substituiacuterem os alimentos tradicionais (WHO

1990) Com base nas evidecircncias sobre a influecircncia da propaganda de produtos alimentiacutecios

- tipo fast-food e produtos com alta densidade energeacutetica e pobres em micronutrientes - na

definiccedilatildeo das escolhas alimentares de crianccedilas e adolescentes e consequentemente no

aparecimento do excesso de peso e da obesidade (WHO 2003a) a OMS passou a

recomendar aos governos a regulamentar o comeacutercio a publicidade e a rotulagem desses

produtos como uma das medidas para proteger as crianccedilas contra os problemas de sauacutede

relacionados ao consumo desses alimentos (WHO 2004a WHO 2006)

Dentre os recursos publicitaacuterios a propaganda televisiva eacute o meio de promoccedilatildeo de

produtos e de estiacutemulo agraves vendas que tem maior capacidade de adentrar os lares

transformar as tradiccedilotildees familiares e alienar os indiviacuteduos por meio do colorido das

fantasias e dos valores que se mesclam e se conectam aos produtos alimentiacutecios criando

um efeito indissociaacutevel entre o produto e a sua roupagem imaginaacuteria que convence e

91

estimula os indiviacuteduos a adquiri-los

As crianccedilas satildeo aliciadas pelo poder de persuasatildeo da propaganda a desejar produtos

a qual se beneficia de sua inexperiecircncia e credulidade (WHO 2006) Robinson et al (2007)

constataram que os efeitos da propaganda atingem crianccedilas em estaacutegios precoces da vida

entre 3 e 5 anos de idade cujas preferecircncias de gosto foram associadas a uma marca liacuteder

na publicidade e nas vendas de produtos alimentiacutecios

Para o mercado as crianccedilas somam trecircs caracteriacutesticas que as convertem em maiores

clientes potenciais a primeira eacute que estatildeo propensas a adquirir todos os tipos de produtos

que se pode ofertar inclusive pela compra direta com o seu proacuteprio dinheiro a segunda

pela sua capacidade de influenciar a decisatildeo de compra dos pais e por uacuteltimo por se

constituiacuterem em consumidores do futuro (SANTOS 2009) Esse eacute o panorama que orienta

as empresas para definir a composiccedilatildeo a imagem o conteuacutedo e os meios de veiculaccedilatildeo dos

materiais publicitaacuterios relativos aos seus produtos alimentiacutecios

Segundo Hastings (2006) cinco categorias de produtos dominam a publicidade de

produtos alimentiacutecios refrigerantes cereais preacute-adoccedilados doces lanches e fast food O

efeito provocado nas crianccedilas pela exposiccedilatildeo intensa a esses tipos de produto eacute o de

exacerbar um comportamento de consumo excessivo (HARRIS et al 2009 HASTINGS et al

2003 HAWKES 2006) Estudo posterior em que se registrou o distanciamento das crianccedilas

da publicidade comercial televisiva de produtos obesogecircnicos concluiu que tal medida

pode ocasionar um impacto significativo na reduccedilatildeo da obesidade infantil (ZIMMERMAN

BELL 2010)

No caso do Brasil observou-se que o perfil de produtos alimentiacutecios mais divulgados

coincide com o referido por Hastings (2006) Apoacutes o registro de 432 horas de gravaccedilatildeo nas

televisotildees brasileiras em dias uacuteteis em horaacuterios entre 8 e 22 horas observou-se que dos

1395 anuacutencios 578 foram enquadrados no grupo da piracircmide alimentar referente a

gorduras oacuteleos accediluacutecares e doces seguido pelo grupo de patildees cereais arroz e massas

(21) Os grupos de laacutecteos e de caacuterneos e leguminosas alcanccedilaram em torno de 10

havendo uma completa ausecircncia da divulgaccedilatildeo de frutas e verduras (ALMEIDA

92

NASCIMENTO QUAIOTI 2002)

Aleacutem das diversas modalidades de publicidade que induz ao consumo de produtos

alimentiacutecios Chandon amp Wansink (2012) ainda elencam trecircs outros elementos que

imputem vantagens tais produtos o preccedilo a curto e longo prazos o produto em si em

termos de quantidade e qualidade que determina o quanto se pode consumir e por fim o

ambiente de consumo que inclui a disponibilidade e a conveniecircncia do ato de alimentar-se

Contudo observa-se que haacute uma engrenagem sensorial que antecede e deflagra o

estiacutemulo ao consumo do produto alimentiacutecio Isso envolve diferentes elementos como o

cenaacuterio da publicidade e do local de consumo o design visual das embalagens e a

praticidade do consumo a hiperpalatibilidade o som produzido pela crocacircncia a

exuberacircncia da cor e o superdimensionado conteuacutedo liacutequido que somados ao baixo preccedilo

de aquisiccedilatildeo do produto satildeo capazes de despertar o ato volitivo do indiviacuteduo e conduzi-lo

ao consumo inclusive compulsivo

Com o intento de dominar o movimento de ocidentalizaccedilatildeo da dieta e criar um mundo

unificado para os seus produtos as companhias de fast foods e de refrigerantes

desenvolvem atividades de marketing de alcance mundial diversificadas e abrangentes com

o objetivo de criar novos haacutebitos de consumo desde a adequaccedilatildeo de preccedilos e de embalagem

ateacute o patrociacutenio de atividades desportivas e filantroacutepicas (HAWKES 2002) Segundo essa

autora a regiatildeo da Ameacuterica Latina eacute a representante da primeira experiecircncia de expansatildeo

da Coca-Cola e Pepsi e hoje apresenta a segunda taxa de consumo mais elevada

ultrapassada apenas pelos EUA Nesta regiatildeo o Brasil eacute o paiacutes onde haacute o terceiro maior

consumo de bebidas carbonatadas natildeo alcooacutelicas ndash tiacutetulo este que natildeo requer

comemoraccedilatildeo mas que desperta bastante preocupaccedilatildeo face ao panorama de obesidade e

outras DCNT registrado na populaccedilatildeo brasileira

Nos Estados Unidos impera uma competiccedilatildeo perversa entre os alimentos tipo junk

foods como as principais fontes de receita para as empresas de alimentos e as taxas de

obesidade infanto-juvenil com sua ascensatildeo vertiginosa desde a deacutecada de 70 (NESTLE

2006) Conforme a autora esse fato tem provocado reaccedilotildees da sociedade que se

93

manifestam por meio de accedilotildees judiciais e de pressatildeo por regulaccedilatildeo Com isso as empresas

se esforccedilam para apoiar programas de sauacutede anunciar poliacuteticas renunciando publicidade

dirigida agraves crianccedilas e fazer seus produtos parecerem mais saudaacuteveis disfarccedilando-os com o

enriquecimento com vitaminas ingredientes integrais e eliminando as gorduras trans

Todavia essas empresas continuam a concentrar seus investimentos publicitaacuterios nos

doces nos refrigerantes e nos salgadinhos

A publicidade eacute uma estrateacutegia comercial poderosa para expor um produto

alimentiacutecio com fins de seduzir convencer e conquistar os consumidores e ainda de

transpor diversas culturas Apoacutes ter vivenciado a fase de diversificaccedilatildeo do consumo pelo

aumento dos alimentos tradicionais a Iacutendia enfrenta agora o processo de mudanccedila na

cultura alimentar com a introduccedilatildeo dos alimentos processados densamente energeacuteticos

suportados pela publicidade do McDonalds Coca-Cola Pepsi e similares e pelas cadeias de

fast-food e de supermercados (PINGALI KHWAJA 2004) Quadro de mudanccedilas esse com

muacuteltiplos efeitos econocircmicos e sociais tais como ajustes bruscos na cadeia produtiva local

para atender as demandas das corporaccedilotildees estrangeiras aleacutem de mudanccedilas aceleradas no

perfil de sauacutede e nas taxas de doenccedilas crocircnicas nos centros urbanos daquele paiacutes

Embora haja algumas lacunas de conhecimentos para confirmar a triacuteade publicidade-

alto consumo de produtos natildeo saudaacuteveis-obesidade (McDERMOTT STEAD HASTINGS

2007) e do impacto concreto da regulaccedilatildeo da publicidade na prevenccedilatildeo obesidade infantil

(HAWKES 2007) vaacuterios autores defendem o controle da publicidade de alimentos para o

puacuteblico infantil (McDERMOTT STEAD HASTINGS 2007 HAWKES 2007 NESTLE 2006

STUCKLER NESTLE 2012 WHO 2006) e os paiacuteses comeccedilam a instituir regras

compulsoacuterias especiacuteficas (HAWKES 2006)

Como a publicidade natildeo dispensa os ambientes escolares pois satildeo locais propiacutecios

para alcanccedilar as crianccedilas e os adolescentes instrumentos de controle estatildeo sendo

instituiacutedos com fins de evitar impactos negativos sobre a sauacutede desses indiviacuteduos Assim

regulamentaccedilotildees disciplinando o consumo de alimentos nestes estabelecimentos tecircm sido

aprovadas em paiacuteses como o Brasil Franccedila e Estados Unidos Quando haacute obstaacuteculos para

definir regras regulamentadoras diretrizes satildeo estabelecidas sobre o assunto como

94

ocorreu em Fiji Reino Unido e Canadaacute (HAWKES 2007)

Indubitavelmente haacute um viacutenculo entre a publicidade e o comeacutercio de produtos

alimentiacutecios natildeo saudaacuteveis e os riscos agrave sauacutede que tem posto a conduta eacutetica das empresas

de alimentos sob suspeiccedilatildeo Isso se expressa sob diferentes formas por natildeo estimularem os

indiviacuteduos em especial as crianccedilas a fazerem escolhas favoraacuteveis ao cuidado e manutenccedilatildeo

de sua sauacutede (HAWKES 2007) e por colocarem sobre as pessoas e a sociedade o ocircnus

exclusivo de carregarem o fardo da doenccedila induzido pelos estiacutemulos sistemaacuteticos do

mercado Esse tipo de desrespeito agrave eacutetica contraria direitos sob um duplo aspecto - a

proteccedilatildeo da infacircncia e a preservaccedilatildeo da sauacutede E dessa forma uma intervenccedilatildeo puacuteblica no

campo da regulaccedilatildeo da publicidade torna-se plenamente justificaacutevel para resguardar esses

direitos ameaccedilados por uma atividade comercial desenfreada

323 Palatabilidade saciedade custo e praticidade dos produtos alimentiacutecios

Vaacuterios estudos buscam desvendar os mecanismos desencadeadores dos estiacutemulos que

levam ao consumo excessivo de alimentos natildeo saudaacuteveis e que repercutem sobre as taxas

de obesidade e de DCNT Duas caracteriacutesticas desses alimentos tecircm sido selecionadas para

investigaccedilatildeo a palatibilidade e a saciedade A primeira por exaltar o prazer da degustaccedilatildeo e

a segunda por sua relaccedilatildeo entre o custo energeacutetico e satisfaccedilatildeo

Durante a investigaccedilatildeo verificou-se que a palatabilidade e a saciedade relacionadas

respectivamente ao apetite e agrave satisfaccedilatildeo do consumo produzem efeitos interdependentes

Nos produtos alimentiacutecios natildeo saudaacuteveis o comportamento desses efeitos eacute oposto o

aumento do consumo reduz a velocidade de resposta agrave saciedade jaacute nos alimentos in

natura observa-se que o aumento do consumo conduz gradualmente agrave saciedade

(SWINBURN et al 2004 DREWNOWSKI 1999)

Esse mecanismo de efeito inverso eacute explicado pelo fato de o iacutendice de saciedade ser

inversamente proporcional agrave disponibilidade de energia e diretamente proporcional ao

95

peso dos alimentos consumidos o que faz com que os alimentos com energia diluiacuteda

tendam a ser mais saciaacuteveis poreacutem menos palataacuteveis enquanto os densamente energeacuteticos

sejam mais palataacuteveis e menos saciaacuteveis (DREWNOWSKI et al 2004)

Densidade energeacutetica composiccedilatildeo nutricional volume e aspectos sensoriais satildeo

traccedilos diferenciadores dos alimentos palataacuteveis daqueles do tipo saciaacuteveis No primeiro

grupo o alto conteuacutedo de accediluacutecar de gordura e de energia aliado ao baixo volume e aos

aspectos doce e gorduroso formam o seu arcabouccedilo (batata frita biscoitos etc) enquanto

caracteriacutesticas opostas agraves relacionadas formam o perfil dos alimentos com alto poder de

saciedade (frutas legumes etc) Em siacutentese alimentos com alta densidade energeacutetica que

contecircm accediluacutecar e gordura satildeo mais palataacuteveis e menos saciaacuteveis (DREWNOWSKI 1999)

Swinburn e colaboradores (2004) esclarecem como procede o comportamento dos

alimentos gordurosos e doces frente agrave palatibilidade e agrave saciedade Alimentos altamente

gordurosos tecircm um fraco impacto na saciedade porque a gordura carreia compostos

aromaacuteticos que datildeo sabor aos alimentos tornando-os de alta palatibilidade e em parte

conduzindo ao consumo descontrolado em excesso Assim a alta palatabilidade associada agrave

autoregulaccedilatildeo metaboacutelica relativamente deacutebil das dietas com altos teores de gordura

constituem o desafio Quanto ao teor de accediluacutecares o autor afirma que embora pareccedila

limitada a resposta hedoniacutestica a doccedilura tambeacutem aumenta a palatibilidade de muitos

alimentos o que tambeacutem parece conduzir ao superconsumo Nesse sentido sendo a

gordura e o accediluacutecar vinculados ao aumento da palatibilidade dos alimentos os produtos

processados contendo alto teor desses dois componentes podem conduzir ao ganho de

peso Quando o autor se refere ao aporte energeacutetico de bebidas como no caso dos

refrigerantes ele afirma ter um valor baixo por sofrer diluiccedilatildeo pelo alto teor de aacutegua

nesses produtos Esse mesmo autor argumenta que em termos fisioloacutegicos o impacto da

densidade de energia de alimentos soacutelidos natildeo pode ser transposta para os alimentos

liacutequidos sendo prudente consideraacute-lo em separado

Outro ponto relevante relaciona-se ao custo monetaacuterio dos alimentos em relaccedilatildeo a

sua densidade energeacutetica o qual eacute de extrema importacircncia para ser considerado no

desenho das poliacuteticas puacuteblicas de nutriccedilatildeo porque impacta diretamente no orccedilamento das

96

famiacutelias com baixo rendimento DREWNOWSKI (2010) afirma que os alimentos

considerados saudaacuteveis como os grupos de legumes de frutas e de carnes frangos e peixes

apresentaram um custo monetaacuterio por calorias extremamente alto e maiores teores de

proteiacutenas minerais e vitamina C em relaccedilatildeo aos grupos de accediluacutecares doces e bebidas e de

oacuteleos gorduras e molhos Entretanto os grupos de frutas e de legumes foram os que

apresentaram a mais baixa densidade energeacutetica e superaram os demais grupos em

conteuacutedo de aacutegua e custo da porccedilatildeo meacutedia servida tornando-os mais caro em termo de

custo de energia comparativamente ao conjunto analisado Em outro estudo Andrieu

Darmon amp Drewnowski (2006) utilizando registro de dietas de franceses reconfirmam que

a escolha livre de dietas de baixo custo tende a ser densamente energeacutetica e pobre em

nutrientes-chave exceto para caacutelcio e fibras Jaacute as vitaminas antioxidantes presentes em

frutas e legumes foram associadas a um custo energeacutetico mais alto

Produtos alimentiacutecios com alta palatibilidade elevada densidade energeacutetica valor

social embutido e custo relativamente baixo satildeo elementos que atraem o consumidor

apesar de serem considerados ldquonatildeo saudaacuteveisrdquo Soma-se ainda a praticidade para consumo

que apresentam pois na maioria das vezes jaacute estatildeo prontos ou requerem operaccedilotildees

miacutenimas de aquecimento fato que assume relevacircncia em um cotidiano em que a escassez

de tempo eacute imperativa

Por fim os produtos alimentiacutecios com alto poder de palatibilidade e baixo poder de

saciedade constituem o sucesso das empresas transnacionais de alimentos cuja

disseminaccedilatildeo global tem interferido na vida na sauacutede e na economia de muitas populaccedilotildees

independente do seu posicionamento no ciclo da vida sendo os pobres os mais afetados

conforme seraacute evidenciado no capiacutetulo a seguir

97

4 A DINAcircMICA DAS TRANSICcedilOtildeES dieteacutetica nutricional e epidemioloacutegica

41 O percurso da transiccedilatildeo dieteacutetica agrave transiccedilatildeo nutricional

Durante a realizaccedilatildeo do levantamento bibliograacutefico observou-se a passagem do uso

do termo ldquotransiccedilatildeo dieteacuteticardquo (WHO 1990) para ldquotransiccedilatildeo nutricionalrdquo (WHO 2002b) nos

documentos oficiais da OMS e em outros artigos cientiacuteficos (CHOPRA 2002 POPKIN

2006) ambos estabelecendo distintos paralelos com as transformaccedilotildees no perfil

nutricional e epidemioloacutegico das populaccedilotildees Nesse sentido breves consideraccedilotildees seratildeo

feitas sobre o contexto empregado e suas implicaccedilotildees na compreensatildeo dos fenocircmenos

nutricionais

Em 1990 a OMS utiliza a transiccedilatildeo dieteacutetica para explicar as mudanccedilas ocorridas na

dieta nas quatro deacutecadas anteriores e argumenta que elas resultaram no aumento do

consumo de gorduras saturadas de carboidratos simples alimentos defumados e

conservados a base de sal snack foods bebidas alcooacutelicas de pickles diminuiccedilatildeo do

consumo de legumes e frutas cujos efeitos repercutiram no padratildeo de morbimortalidade

elevando as taxas de obesidade doenccedilas coronarianas diabetes hipertensatildeo cacircncer etc

(WHO 1990) A transiccedilatildeo dieteacutetica entatildeo situa-se no corpo de transformaccedilotildees ocorridas na

composiccedilatildeo da dieta sendo explicada por um conjunto de elementos que evidenciam

mudanccedilas nos tipos de nutrientes e de alimentos que prejudicam a sauacutede A dieta eacute

assumida como um dos fatores relacionado agraves alteraccedilotildees no tipo e na frequecircncia de

doenccedilas

A anaacutelise da transiccedilatildeo dieteacutetica eacute esmiuccedilada como um fenocircmeno especiacutefico que se

processou paralelamente agraves mudanccedilas no estilo de vida o qual levou agrave reduccedilatildeo da atividade

fiacutesica ao aumento do estresse entre outros fatores que modificaram o padratildeo de

morbimortalidade Foram mudanccedilas de vaacuterias ordens ocorrendo no mesmo espaccedilo de

98

tempo e transformando o perfil de doenccedilas dos paiacuteses emergentes tornando-o proacuteximo

aos dos paiacuteses afluentes Uma dessas mudanccedilas ocorreu no padratildeo alimentar

Nesse contexto dieta e estilo de vida apresentam-se como entidades associadas mas

natildeo devidamente articuladas para que se permita observaacute-las como eventos que interagem

entre si e conduzem ao aumento ou agrave diminuiccedilatildeo das condiccedilotildees de exposiccedilatildeo ao risco agraves

doenccedilas

Aproximadamente uma deacutecada depois a OMS passa a adotar a transiccedilatildeo nutricional

para sintetizar as mudanccedilas nos fatores de risco e doenccedilas Trata-se do aumento do

consumo de produtos processados hipercaloacutericos (ricos em accediluacutecares e gorduras de baixo

custo) em detrimento dos alimentos crus em um contexto de atividade fiacutesica reduzida que

vem concorrendo para a epidemia da obesidade e do aumento da prevalecircncia de outras

DCNT e que passa a coexistir com a subnutriccedilatildeo residual (WHO 2002b) Logo em seguida a

OMS esclarece que os niacuteveis ascendentes das DCNT derivam das mudanccedilas na dieta em

termos qualitativo e quantitativo e da inatividade fiacutesica atreladas a padrotildees de trabalho e

lazer inadequados Ressalta tambeacutem que essa experiecircncia agora manifesta-se

especialmente nos paiacuteses em desenvolvimento (WHO 2003b)

Essa transiccedilatildeo marca portanto o enfrentamento dos paiacuteses em desenvolvimento com

dois fenocircmenos da nutriccedilatildeo de naturezas aparentemente opostas mas com traccedilo essencial

comum de um lado o desafio emergente do sobrepeso obesidade e outras DCNT e de

outro a permanecircncia da subnutriccedilatildeo e deficiecircncias de micronutrientes na populaccedilatildeo

Contudo esses dois problemas nutricionais somaram-se e concentraram-se sobre camadas

sociais pobres nesses grupos de paiacuteses

Observa-se que na ldquotransiccedilatildeo nutricionalrdquo natildeo se estabelece uma dissociaccedilatildeo entre as

transiccedilotildees ocorridas na dieta nas doenccedilas e nos comportamentos relativos agrave atividade

fiacutesica Todos estatildeo interligados nesse conceito Esse conceito tambeacutem utiliza o termo

geneacuterico ldquodietardquo haacute a agregaccedilatildeo de um outro especiacutefico que denomina e qualifica os

alimentos implicados produtos industrializados hipercaloacutericos e de baixo custo

99

A compreensatildeo da transiccedilatildeo nutricional foi se aprimorando passando a ser assumida

como um processo que revela a inversatildeo nos padrotildees de distribuiccedilatildeo dos problemas

nutricionais de uma dada populaccedilatildeo no tempo sendo referenciada pela elevaccedilatildeo da

prevalecircncia de obesidade e o raacutepido decliacutenio da desnutriccedilatildeo (BATISTA FILHO RISSIN

2003) vinculando-se a diferentes estaacutegios de desenvolvimento econocircmico-social do paiacutes

(KAC VELAgraveSQUEZ-MELEacuteNDEZ 2003)

Face ao exposto observa-se que a transiccedilatildeo nutricional comeccedila a romper com uma

abordagem estritamente teacutecnica e desprovida de qualquer menccedilatildeo a componentes poliacuteticos

e econocircmicos e passa a ser reconhecida como um evento proacuteprio da dinacircmica da sociedade

e portanto derivado das transformaccedilotildees sociais que revolucionaram a nutriccedilatildeo global em

especial as praacuteticas de consumo alimentar

No Brasil a transiccedilatildeo nutricional consolidou-se muito rapidamente em apenas trecircs

deacutecadas conforme revelam os resultados de trecircs inqueacuteritos nacionais o Estudo Nacional

sobre Despesas Familiares (ENDEF)-197475 a Pesquisa Nacional sobre Sauacutede e Nutriccedilatildeo

(PNSN) -1989 a Pesquisa Nacional de Demografia e Sauacutede (PNDS)-199596 (BATISTA

FILHO RISSIN 2003) Mas na POF 200203 ainda se observa um decliacutenio da prevalecircncia

de deacuteficit de peso por idade em menores de cinco anos atingindo 46 - quando

comparado com o resultado de 166 obtido no ENDEF- 197475 ndash e concomitantemente

o aumento da obesidade e do excesso de peso em adultos (COUTINHO GENTIL TORAL

2008) Segundo estes autores a inversatildeo dos padrotildees nutricionais foi reflexo das

influecircncias das intensas transformaccedilotildees ocorridas na sociedade brasileira que deu um

impulso positivo as condiccedilotildees de vida das camadas mais pobres inclusive facilitando o

acesso agrave alimentaccedilatildeo o que natildeo indica necessariamente um incremento do consumo de

alimentos com perfil nutricional adequado

O artigo de Popkin (2002) decodificou com mais detalhes a transiccedilatildeo nutricional nos

paiacuteses em desenvolvimento e a sua anaacutelise a aproximou dos eventos socioeconocircmicos

correntes Segundo esse autor a transiccedilatildeo nutricional eacute parte integrante do contexto da

raacutepida globalizaccedilatildeo do mercado de alimentos dos sistemas de comunicaccedilatildeo da urbanizaccedilatildeo

e do estilo de vida dos indiviacuteduos Isso interferiu nas mudanccedilas da estrutura geral dos

100

padrotildees dieteacuteticos e estimulou uma vida sedentaacuteria nessas duas uacuteltimas deacutecadas

Evidecircncias intimamente associadas agrave transiccedilatildeo demograacutefica e epidemioloacutegica caracterizada

por mudanccedilas na estatura meacutedia composiccedilatildeo corporal e morbidade das populaccedilotildees Um

pouco mais tarde Popkin amp Gordon-Larsen (2004) concentram-se em explorar

separadamente as mudanccedilas dieteacuteticas ocorridas nessa transiccedilatildeo

No avanccedilar dos anos a transiccedilatildeo nutricional assim como o crescimento das DCNT

passam a ser entendidos como resultados imediatos da globalizaccedilatildeo da dieta humana

(UUSITALO PIETNEN amp PUSKA 2002 WHO 2003b) e portanto como um dos efeitos

negativos da globalizaccedilatildeo econocircmica (WHO 2005) O crescimento econocircmico a

transformaccedilatildeo no sistema alimentar e a transiccedilatildeo nutricional satildeo eventos sintonizados e

dependentes (FAO 2013b) Isso traz agrave tona atores importantes nesse fenocircmeno cujas

condutas contribuem para a transiccedilatildeo nutricional Satildeo eles o mercado pela dominaccedilatildeo do

comeacutercio de produtos alimentiacutecios natildeo saudaacuteveis e pela publicidade intensiva que destroacutei

os padrotildees alimentares saudaacuteveis e tambeacutem as instacircncias de regulaccedilatildeo dos alimentos pela

ineacutercia em intervir no comportamento excessivo do mercado que deteriora a qualidade

nutricional dos produtos

Em siacutentese a transiccedilatildeo dieteacutetica eacute uma faceta da transiccedilatildeo nutricional que por sua

vez eacute parte da transiccedilatildeo social A traduccedilatildeo desse fenocircmeno natildeo se resume agraves mudanccedilas na

dieta e nem ao predomiacutenio da obesidade comparativamente agrave desnutriccedilatildeo Eacute um fenocircmeno

social complexo que no debate ao longo dos anos passa a ser entendido como resultado

dos impactos das relaccedilotildees econocircmicas e sociais na esfera global refletidos no campo da

nutriccedilatildeo humana

101

42 A obesidade e outras DCNT em ascensatildeo panorama global e nacional

421 Comportamento da Obesidade e de suas comorbidades no mundo breves

comentaacuterios

As mudanccedilas impostas agrave sociedade em decorrecircncia do processo de globalizaccedilatildeo da

economia tem diversificado os riscos agrave sauacutede Nesse contexto os alimentos constituem um

dos fatores implicados criando novas modalidades de doenccedilas sem contudo eliminar os

eventos tradicionais que conduzem agrave maacute nutriccedilatildeo ou agraves doenccedilas transmitidas por

alimentos Surge daiacute um quadro de doenccedilas nutricionais marcado por um consumo de

alimentos que envolvem aspectos especiacuteficos - ou seus cruzamentos- como a quantidade

reduzida ou excessiva a qualidade nutricional e ou sanitaacuteria inadequadas Contudo neste

trabalho a abordagem restringir-se-aacute aos efeitos adversos do consumo de alimentos com

qualidade nutricional inadequada

No final do seacuteculo XX a OMS proclamou a obesidade como uma epidemia global

(WHO 2000) que se originou nos Estados Unidos avanccedilou para a Europa e outras naccedilotildees

ricas no mundo e paulatinamente alcanccedilou os paiacuteses de economias de transiccedilatildeo ateacute

encerrar o seu circuito mundial nos paiacuteses considerados pobres (PRENTICE 2005 WHO

2000) Eacute um tipo de doenccedila crocircnica que vem se disseminando em todos os continentes e

apresenta a peculiaridade de acometer indiviacuteduos de diferentes grupos etaacuterios e distintos

estratos sociais Isso compotildee um quadro epidemioloacutegico complexo e mobilizador de

vultosos recursos puacuteblicos tanto para o tratamento da doenccedila em questatildeo quanto das

comorbidades a ela relacionadas (WHO 2000 CABALLERO 2007) A ascendente

prevalecircncia da obesidade e de suas complicaccedilotildees tem se convertido em uma importante

ameaccedila agrave sauacutede puacuteblica mundial (WHO 2000 VISSCHER amp SEIDELLL 2001)

Segundo a OMS a relaccedilatildeo estreita entre as dietas densamente energeacuteticas e o modo de

vida sedentaacuterio tem contribuiacutedo para o incremento de um elenco de DCNT - obesidade

diabetes mellitus doenccedilas cardiovasculares hipertensatildeo infarto e alguns tipos de cacircncer ndash

102

que estatildeo se tornando causas importantes de mortes e incapacidades prematuras em paiacuteses

em desenvolvimento e desenvolvidos (WHO 2003b) Entre as deacutecadas de 70 e 80 houve

um aumento relativo de 105 nas doenccedilas crocircnicas na Ameacuterica do Sul tropical momento

em que se processaram as mudanccedilas no estilo de vida e na dieta Nesse contexto a

alimentaccedilatildeo surge como um dos principais determinantes modificaacuteveis desse tipo de

doenccedilas (WHO 1990)

Em 2005 do total de 58 milhotildees de oacutebitos 35 milhotildees (60) deles foram resultados

das DCNT Jaacute em 2008 essa estimativa global ascende para 36 milhotildees do total de 57

milhotildees de mortes (UN 2013) Os principais fatores de riscos modificaacuteveis para esse grupo

de doenccedilas satildeo dieta natildeo saudaacutevel inatividade fiacutesica o ato de fumar (WHO 2005) o

consumo de aacutelcool natildeo sido eacute contabilizado no elenco desses fatores

Em 2012 as DCNT continuam a ser um dos principais desafios da sauacutede puacuteblica e

mantecircm-se no patamar dos 60 das mortes globais ameaccedilando o desenvolvimento

econocircmico e social e exigindo um esforccedilo articulado em niacutevel local Em decorrecircncia disso

muitos paiacuteses jaacute estatildeo desenvolvendo diversas frentes de atuaccedilatildeo com fins de prevenir e

controlar essas doenccedilas mediante a intervenccedilatildeo em fatores de risco como dieta natildeo

saudaacutevel inatividade fiacutesica e sobrepeso e obesidade (WHO 2013a)

Na qualidade de morbidade crocircnica a obesidade se destaca no grupo das DCNT por

ser capaz de isoladamente desencadear muacuteltiplos eventos moacuterbidos como diabetes

mellitus tipo II doenccedila cardiovascular osteoartrite cacircncer e distuacuterbios respiratoacuterios aleacutem

de problemas de ordem psicossocial tais como a incapacidade para o trabalho a baixa

autoestima entre outras (WHO 2004a UUSITALO PIETIENEN PUSKA 2002 VISSCHER

SEIDELLL 2001 WHO 2000) Embora natildeo haja idade limite para o surgimento da

obesidade podendo ser detectada em fases precoces da vida a idade de iniacutecio da doenccedila e o

seu grau de gravidade sinalizaratildeo a persistecircncia dessa doenccedila e de seus efeitos deleteacuterios

ao longo da vida adulta (MUST 1996) Dentre os periacuteodos criacuteticos para o desenvolvimento

da obesidade destacam-se o preacute-natal o periacuteodo de repleccedilatildeo adiposa situado entre os cinco

e sete anos de idade e o periacuteodo da adolescecircncia (DIETZ 1994) os quais requerem uma

atenccedilatildeo especial face agraves implicaccedilotildees futuras

103

No continente europeu o excesso de peso constitui um problema de sauacutede

ascendente As prevalecircncias de sobrepeso oscilaram entre 32 a 79entre os homens e

entre 28 a 78 entre as mulheres jaacute as de obesidade situaram-se em faixas mais

estreitas entre 5-23 e 7-36 respectivamente para os sexos masculino e feminino

conforme dados obtidos entre 1999 e 2005 (BRANCA NIKOGOSIAN LOBSTEIN 2007)

Contudo segundo esses autores ambos os distuacuterbios contribuem para 80 dos casos de

diabetes tipo II 35 de doenccedila isquecircmica do coraccedilatildeo e 55 de hipertensatildeo em adultos Na

Espanha especificamente no intervalo de 1987-1997 foi registrado o aumento relativo de

71 na prevalecircncia de obesidade em homens adultos e de 63 em mulheres adultas os

maiores incrementos ocorreram na populaccedilatildeo adulta sem escolaridade em ambos os sexos

conforme resultados das pesquisas nacionais (GUTIEacuteRREZ-FISAC et al 2003)

Embora a Aacutefrica seja reduto de casos de subnutriccedilatildeo na parte nordeste

particularmente no Marrocos e na Tuniacutesia jaacute haacute a presenccedila de obesidade (MOKHTAR et al

2001) bem como em outros paiacuteses desse continente (WHO 2004a WHO 2005) No paiacutes

mais populoso da Aacutesia ndash China - a obesidade jaacute alcanccedila mais de 20 das crianccedilas e

adolescentes com idade entre 7 e 17 anos residentes em centros urbanos (WHO 2005)

Em um conjunto de 17 paiacuteses da Ameacuterica Latina analisados AMIGO (2003) constatou

prevalecircncias meacutedias de obesidade proacuteximas a 45 em crianccedilas menores de cinco anos

sendo que em quatro deles os valores foram superiores a 6 indicando que haacute

incrementos nas taxas apesar de natildeo serem ainda consideradas altas Jaacute o comportamento

da obesidade nas mulheres latino-americanas pertencentes a nove paiacuteses da regiatildeo foi

ascendente durante a deacutecada de 90 apresentando taxas entre 76 a 121 exceto no Haiti

(KAIN VIO ALBALA 2003) No transcurso de 1990 a 2010 a estimativa de sobrepeso e

obesidade combinados entre as crianccedilas dessa mesma idade nessa regiatildeo do globo passou

de 4 a 7 (MEERMAN CARISMA THOMPSON 2012)

As principais doenccedilas crocircnicas que contribuem para as mortes prematuras

relacionam-se a fatores de risco peculiares ao estilo de vida ndash consumo excessivo de

produtos natildeo saudaacuteveis de fumo e de bebida alcooacutelica assim como inatividade fiacutesica

104

Segundo a OMS (WHO 2004a) satildeo doenccedilas reconhecidamente globais de caraacuteter

preventivo poreacutem a explicaccedilatildeo dada a sua causalidade apresenta equiacutevocos tais como a

culpabilizaccedilatildeo individual a restriccedilatildeo social e etaacuteria aleacutem da susceptibilidade

preponderantemente geneacutetica Tais fatos tecircm encoberto as responsabilidades a serem

assumidas pelos governos e pelas induacutestrias a vulnerabilidade social agraves doenccedilas a

interaccedilatildeo de fatores de risco sociais e natildeo exclusivamente geneacuteticos e os prejuiacutezos coletivos

pela falta de adoccedilatildeo de medidas puacuteblicas de controle e de prevenccedilatildeo

A responsabilizaccedilatildeo individual requer consideraccedilotildees especiais Isso porque a ldquonova

sauacutede puacuteblicardquo norteada pelos princiacutepios neoliberais passa a defender que a soluccedilatildeo estaacute

nos sujeitos enquanto cidadatildeos livres e competentes para realizar o seu autocontrole

definir seu estilo de vida e fazer escolhas que protejam a sua sauacutede desconsiderando a

relevacircncia das determinaccedilotildees estruturais (PETERSON LUPTON 2000) de onde se

originam verdadeiramente os problemas de sauacutede Tanaka amp Nakanishi (1996) abordando

o crescimento das DCNT no Japatildeo no final do seacuteculo XX pautados exatamente nesse

ideaacuterio neoliberal destacam que os indiviacuteduos podem reduzir ou eliminar fatores de riscos

para doenccedilas cardiovasculares exceto fatores como idade hereditariedade e gecircnero

modificando certas escolhas do estilo de vida como dieta exerciacutecios fiacutesicos estresse fumo

e aacutelcool

Eacute fundamental refletir sobre essas questotildees pois imputar ao indiviacuteduo a

responsabilidade uacutenica pelo destino da sua sauacutede em particular por natildeo ter competecircncia

de movimentar o seu corpo o suficiente ou de saber selecionar os alimentos ou conterndashse

frente aos estiacutemulos do consumo eacute uma anaacutelise simplista para lidar efetivamente com a

complexidade causal das DNCT Haacute um fenocircmeno global de doenccedilas que tem

necessariamente uma raiz comum Compreendecirc-lo implica resgatar os elementos sociais

subjacentes e essenciais que satildeo a base do processo de determinaccedilatildeo causal Trata-se

entatildeo de decifrar as relaccedilotildees entre as sociedades individuais e o contexto da economia

global dirigida agrave massificaccedilatildeo do consumo a fragilidade das instituiccedilotildees puacuteblicas para

intervir no mundo privado a debilidade dos movimentos sociais para reivindicar e se

conscientizar dos fenocircmenos moacuterbidos coletivos etc

105

Salienta-se que os indiviacuteduos na esfera do mercado de bens de consumo da sociedade

contemporacircnea satildeo seres quase desfeitos pois segundo Bauman (2008) suas virtudes

enfraqueceram sua condiccedilatildeo de sujeitos pensantes e autocircnomos foi apagada tornando-os

incapazes de refletir e decidir conscientemente sobre os bens ofertados Os indiviacuteduos

converteram-se em meros objetos potenciais de consumo sendo constantemente

ludibriados seduzidos e manobrados por pressotildees poderosas oriundas dos negoacutecios

privados Condiccedilotildees tais que contribuiacuteram para que os indiviacuteduos se tornassem tambeacutem

fraacutegeis para selecionar adequadamente os alimentos que consomem com o objetivo de

proteger a sua proacutepria sauacutede

Assim depositar a responsabilidade no indiviacuteduo para conter os riscos e portanto

para promover sauacutede e prevenir doenccedilas eacute forccedilar artificialmente a exclusatildeo dos atores

estrateacutegicos do cenaacuterio - o poder puacuteblico e os setores econocircmicos - em especial aqueles

produtores de alimentos industrializados

422 O quadro epidemioloacutegico brasileiro e sua conexatildeo com as mazelas do

mundo

O retrato do perfil epidemioloacutegico brasileiro imprime com nitidez as marcas

mundiais do processo de internacionalizaccedilatildeo da produccedilatildeo de alimentos que se empenha

insistentemente em homogeneizar as praacuteticas de consumo e o comportamento do planeta

Tudo isso para tornar possiacutevel concentrar as riquezas que retroalimentam o seu

dinamismo tendo como efeitos as mazelas crocircnicas - doenccedilas e pobreza - que satildeo

socializadas com a maioria da populaccedilatildeo

No Brasil o quadro recente das principais doenccedilas crocircnicas na populaccedilatildeo adulta

aponta para 227 de portadores de hipertensatildeo arterial 56 de diabetes e 158 de

obesidade e 485 de indiviacuteduos jaacute se encontram com excesso de peso (BRASIL MS

106

2012b) Doenccedilas essas que apresentam ritmos crescentes em suas respectivas prevalecircncias

desde o ano de 2006 (SCHMIDT et al 2011 BRASIL MS 2012b)

Segundo esses autores do total de oacutebitos registrados em 2007 cerca de 72 foram

atribuiacutedos agraves DCNT no panorama explicativo para o aumento da exposiccedilatildeo a esse grupo de

doenccedilas estatildeo a melhoria de acesso agrave alimentaccedilatildeo e a globalizaccedilatildeo de haacutebitos de consumo

de alimentos natildeo saudaacuteveis Eacute justamente da falta de comunhatildeo entre o acesso facilitado

aos alimentos e a sua qualidade nutricional que os riscos eclodem e as doenccedilas crocircnicas

surgem

Pesquisas nacionais anteriores PNAD-2003 e PNAD-2008 indicam que o aumento da

hipertensatildeo e da diabetes e as prevalecircncias mais elevadas da maioria das doenccedilas crocircnicas

com exceccedilatildeo de tendinitetenossinovite e cacircncer concentram-se nos segmentos da

populaccedilatildeo com menor escolaridade e sem benefiacutecios de plano privado de sauacutede No

entender desses autores essas evidecircncias expressam as desigualdades sociais na

manifestaccedilatildeo desse grupo de doenccedilas situaccedilatildeo que tambeacutem eacute observada em outros paiacuteses

(BARROS et al 2011) Outro estudo comprovou algo semelhante quando analisou o

comportamento dos fatores de risco na populaccedilatildeo tais como niacuteveis pressoacutericos alterados

obesidade e consumo excessivo de aacutelcool que foram igualmente associados aos grupos que

apresentam piores condiccedilotildees de vida (OLIVEIRA-CAMPOS RODRIGUES-NETO SILVEIRA

NEVES et al 2013)

As doenccedilas crocircnicas como qualquer outro tipo de manifestaccedilatildeo do processo sauacutede-

doenccedila satildeo socialmente moldadas Eacute o lsquosocialrsquo que define o grau de exposiccedilatildeo aos fatores de

risco a susceptibilidade bioloacutegica a certas doenccedilas a resistecircncia a capacidade de prevenccedilatildeo

e de reaccedilatildeo assim como a celeridade no agravamento nas sequelas e no oacutebito

Considerando o papel relevante que assume a obesidade como precursora de outras

DCNT (WHO 2004) conveacutem explorar os traccedilos que ela assume na realidade brasileira em

termos de distribuiccedilatildeo etaacuteria e social bem como da sua inter-relaccedilatildeo com os alimentos

consumidos e a praacutetica de atividade fiacutesica

107

O processo de ascensatildeo do excesso de peso e obesidade foi conduzido durante as trecircs

uacuteltimas deacutecadas e comprovado ao longo dos inqueacuteritos nacionais (BATISTA FILHO RISSIN

2003) conforme jaacute mencionado neste trabalho Na uacuteltima pesquisa nacional da POF 2008-

2009 as prevalecircncias de sobrepeso e de obesidade em adolescentes (10 a 19 anos) foram

de 205 e 49 respectivamente o que reforccedila a predisposiccedilatildeo agrave doenccedila jaacute na juventude

Na fase adulta as prevalecircncias de obesidade entre homens e mulheres foram 125 e

169 respectivamente as frequecircncias mais elevadas de excesso de peso e de obesidade

situaram-se nas faixas etaacuterias de 45-54 anos entre homens de 55-64 anos entre as

mulheres declinando nas faixas subsequentes (BRASIL IBGE 2010) Esse progressivo

aumento da obesidade jaacute eacute reconhecido como um problema de sauacutede emergente na

populaccedilatildeo brasileira e em conjunto agraves doenccedilas carenciais persistentes foi incorporada agrave

agenda poliacutetica do governo no final da deacutecada de 90 passando a ser um dos objetivos de

intervenccedilatildeo da Poliacutetica Nacional de Alimentaccedilatildeo e Nutriccedilatildeo-PNAN (BRASIL MS 1999)

Os indicadores de excesso de peso possuem caraacuteter dinacircmico sofrem efeitos da

mobilidade social e diferenciam-se entre os sexos e o niacutevel de educaccedilatildeo formal A partir da

deacutecada de 90 a prevalecircncia do excesso de peso anteriormente concentrada nas regiotildees

mais ricas desloca-se para as regiotildees mais pobres do paiacutes e para os estratos de renda mais

pobres (MONDINI MONTEIRO 1998) enquanto se observa a estabilizaccedilatildeo no

comportamento ascendente do problema entre mulheres adultas de renda mais alta

(BATISTA FILHO RISSIN 2003)

Efeito similar ocorre quando se utiliza o marcador social escolaridade inicialmente o

risco de obesidade abrangia a todos os adultos e a partir desse mesmo momento o

incremento ocorreu nos indiviacuteduos de baixa escolaridade estabilizando-se ou ateacute mesmo

diminuindo naqueles com meacutedia e alta escolaridade (MONTEIRO CONDE CASTRO 2003)

A frequecircncia de excesso de peso e de obesidade aumentou em homens e mulheres sendo

que a meacutedia de aumento foi superior nas mulheres em ambos os casos Poreacutem verifica-se

que haacute um comportamento diferente desses eventos quando se faz relaccedilatildeo com o grau de

escolaridade no grupo masculino as mais altas taxas estatildeo no estrato de maior

escolaridade enquanto que entre as mulheres as taxas mais elevadas estatildeo no estrato de

menor escolaridade (BRASIL IBGE 2010)

108

Dados mais recentes indicam que o excesso de peso e a obesidade em adultos

residentes nas 27 capitais brasileiras e no Distrito Federal persistiam como problemas de

sauacutede puacuteblica indicando sinais para uma evoluccedilatildeo positiva durante os uacuteltimos seis anos de

acompanhamento do Sistema Vigitel20 com taxas equivalentes a 485 e 158

respectivamente em 2011 (BRASIL MS 2012b) Os dois inqueacuteritos Vigitel mais recentes

2012 e 2013 constataram que a taxa de obesidade em adultos praticamente estabilizou

situando-se entre 174 e 175 respectivamente enquanto o excesso de peso foi

reduzido de 508 em 2012 para 4535 em 2013 (BRASIL MS 2013 BRASIL MS

2014)

Informaccedilotildees atualizadas anualmente sobre dieta e atividade fiacutesica tambeacutem

constituem uma parte do acervo de dados do Sistema Vigitel Os resultados desse inqueacuterito

no ano de 2010 revelam que apenas 30 dos entrevistados consumiam cinco ou mais

porccedilotildees de frutas e hortaliccedilas por semana 34 consumiam carne com excesso de gordura

30 praticavam atividade fiacutesica no lazer ou no trajeto para o trabalho e 28 assistiam trecircs

ou mais horas de televisatildeo por dia (DUNCAN CHOR AQUINO 2012) Em 2011 o consumo

de frutas e hortaliccedilas nessa populaccedilatildeo reduziu para 202 e os demais indicadores

permaneceram praticamente estaacuteveis (BRASIL MS 2012b) Jaacute os dados do ano de 2013

revelam o aumento no consumo de frutas e hortaliccedilas (36) e na praacutetica de atividade fiacutesica

(49) leve diminuiccedilatildeo no consumo de carne gordurosa (31) e comportamento estaacutevel

na dedicaccedilatildeo do tempo para televisatildeo (286) mantendo-se em todos os casos as mesmas

especificaccedilotildees dos indicadores supracitados

Essas caracteriacutesticas de estilo de vida - pautado no sedentarismo (inatividade fiacutesica)

e ou no consumo de produtos considerados natildeo saudaacuteveis (carne gordurosa) constituem

fatores de risco para a aquisiccedilatildeo de doenccedilas crocircnicas Assim eacute com base nessa conjunccedilatildeo de

fatores que favorecem a instalaccedilatildeo da obesidade que vaacuterios autores passaram a referir-se

20 Sistema Vigitel - Vigilacircncia de fatores de risco e proteccedilatildeo para doenccedilas crocircnicas por inqueacuterito telefocircnico ndash instituiacutedo pelo Ministeacuterio da Sauacutede desde o ano de 2006 com o objetivo de monitorar a frequecircncia e distribuiccedilatildeo dos principais determinantes das doenccedilas crocircnicas natildeo transmissiacuteveis (DCNT) na populaccedilatildeo com idade igual ou superior a 18 anos por inqueacuterito telefocircnico em todas as capitais dos 26 estados brasileiros e no Distrito Federal

109

ao conceito de ambiente ldquoobesogecircnicordquo (EGGER SWINBURN 1997 WHO 2004a CHOPRA

GALBRAITH DARNTON-HILL 2002 PRENTICE 2005 CABALLERO 2007) Contudo a

anaacutelise comparativa dos resultados do Sistema Vigitel nos anos recentes aponta uma leve

tendecircncia de mudanccedila do perfil nutricional dos adultos que pode significar a adesatildeo a uma

conduta condizente com uma vida mais saudaacutevel

Esse problema de sauacutede natildeo se circunscreve apenas agrave fase adulta O excesso de peso

comeccedila a atingir a infacircncia a partir de fins da deacutecada de 90 quando a taxa de prevalecircncia de

excesso de peso em crianccedilas de 6 a 9 anos de idade mais que triplicou entre os dois

inqueacuteritos nacionais -o ENDEF- 1975 e a Pesquisa sobre Padrotildees de Vida -PPV21 -1996-7-

elevando-se de 49 para 174 (COSTA CINTRA FISBERG 2006) e se estendendo

tambeacutem a adolescecircncia (TERRES et al 2006 VASCONCELOS SILVA 2003) Distintos

fatores como o grau de intensidade da atividade fiacutesica e o biotipo da matildee no peso corporal

dos adolescentes (BURBANO FORNASINI ACOSTA 2003) os haacutebitos alimentares

inadequados (NOBRE et al 2006) e o niacutevel socioeconocircmico elevado (RONQUE et al 2005)

exercem influecircncia no aparecimento de tais distuacuterbios neste grupo etaacuterio

Apesar da relevacircncia das DCNT no quadro de morbidade nacional as doenccedilas tiacutepicas

da pobreza natildeo foram completamente extintas e aquela que em outro contexto histoacuterico

foi referida como doenccedila da opulecircncia ndash obesidade ndash eacute agora pandecircmica e crocircnica Em

virtude da associaccedilatildeo entre o consumo de alimentos e os efeitos moacuterbidos as instituiccedilotildees

intergovernamentais FAO e OMS comeccedilaram a tratar a obesidade como uma das

manifestaccedilotildees de maacute nutriccedilatildeo Com isso o termo ldquomaacute nutriccedilatildeordquo tornou-se abrangente e

passou englobar todas as formas de consumo dieteacutetico inadequado e persistente que

resultam em baixo peso deficiecircncias de micronutrientes assim como em sobrepeso e

obesidade

A coexistecircncia paradoxal da obesidade adulta com a desnutriccedilatildeo infantil eacute

documentada em paiacuteses da Ameacuterica Central e do Sul (PRENTICE 2005) e em outros paiacuteses

21 Este uacuteltimo inqueacuterito nacional foi limitado pois considerou apenas as regiotildees Nordeste e Sudeste do paiacutes

110

com economia em desenvolvimento (POPKIN 2001 WHO 2000) inclusive no Brasil (DOAK

et al 2000 RODRIGUES TADDEI amp SEGULEM 1998) Esse duplo e contraditoacuterio fenocircmeno

bioloacutegico-social ndash desnutriccedilatildeo e obesidade - serve de reforccedilo para firmar o viacutenculo de

subordinaccedilatildeo entre a exposiccedilatildeo dos indiviacuteduos agraves doenccedilas nutricionais e as precaacuterias

condiccedilotildees de existecircncia A ligaccedilatildeo da pobreza com a obesidade se faz por meio do acesso a

uma alimentaccedilatildeo - inadequada quanto ao aspecto nutricional - e ao lazer sedentaacuterio

(MARINHO et al 2003) ou ainda por reflexo de desnutriccedilatildeo pregressa em mulheres adultas

e da baixa estatura das crianccedilas convivendo em ambientes adversos (MARTINS et al 2007)

Na condiccedilatildeo de pobreza a alimentaccedilatildeo saudaacutevel para mulheres obesas torna-se praacutetica de

luxo face agrave incompatibilidade existente entre o elevado preccedilo dos alimentos saudaacuteveis (por

exemplo frutas e verduras) com a renda auferida (FERREIRA et al 2010)

Decerto essa abordagem conforma um quadro de alteraccedilotildees nutricionais que natildeo se

restringe a uma questatildeo meacutedica eacute sim efeito da (des)ordem social que se expressa em

pobreza distuacuterbios nutricionais e em discriminaccedilatildeo (MEERMAN CARISMA THOMPSON

2012 FAO 2013b WHO 2000) sinalizando o papel decisivo dos governos para enfrentar a

complexidade desse fenocircmeno que requer o desenho e a implementaccedilatildeo de poliacuteticas

puacuteblicas articuladas e abrangentes com a finalidade de equacionar as iniquidades

presentes no seio da sociedade

Assim considerando a extrema importacircncia que produtos alimentiacutecios exercem na

etiologia da obesidade e das demais DCNT (CHOPRA 2002) o foco dos governos deveria

voltar-se para a prevenccedilatildeo e o controle Eacute necessaacuterio orientar as pessoas no campo da

alimentaccedilatildeo e nutriccedilatildeo e intervir na cadeia produtiva de alimentos tanto para fomentar e

subsidiar os alimentos saudaacuteveis como para disciplinar aqueles considerados altamente

caloacutericos e pouco nutritivos Embora sejam medidas relevantes e urgentes outras

estrateacutegias dirigidas agrave melhoria das condiccedilotildees materiais de vida merecem ser com estas

combinadas

111

5 REGULACcedilAtildeO DE ALIMENTOS o desafio de governar o mercado

51 Do regime militar ao Estado democraacutetico de direito a evoluccedilatildeo dos dispositivos

de regulaccedilatildeo dos alimentos

Nestas uacuteltimas deacutecadas o termo ldquoregulaccedilatildeordquo tem se popularizado e se expandido do

campo econocircmico para o administrativo e o social Todavia regulaccedilatildeo sanitaacuteria de

alimentos no sentido lato eacute uma praacutetica introduzida no Brasil desde a Primeira Repuacuteblica

(1889-1930) quando da gestatildeo de Oswaldo Cruz na administraccedilatildeo puacuteblica de sauacutede

brasileira Nessa eacutepoca jaacute se faziam intervenccedilotildees para controlar os riscos dos alimentos e

que se respaldavam na ciecircncia e operacionalizavam-se sob a forma de medidas coercitivas

(SOUTO 2004)

Destarte o alicerce da regulaccedilatildeo sanitaacuteria de alimentos construiacutedo desde a sua base

permanece praticamente intacto e se assenta sobre trecircs pilares regulamentaccedilatildeo

fiscalizaccedilatildeo e controle Aleacutem disso continua a abranger um conjunto de instrumentos legais

e de procedimentos teacutecnico-operacionais que o poder puacuteblico competente utiliza para reger

a conduta das empresas quanto agrave produccedilatildeo distribuiccedilatildeo e prestaccedilatildeo de serviccedilos de

diferentes bens alimentiacutecios com o fim de proteger a sauacutede da populaccedilatildeo

O arcabouccedilo legal vigente aplicado ao controle sanitaacuterio de alimentos reuacutene

instrumentos legais das uacuteltimas cinco deacutecadas O instrumento legal mais antigo e ainda em

vigor utilizado como de referecircncia na vigilacircncia sanitaacuteria de alimentos eacute o Decreto-Lei n0

986 de 21 de outubro de 1969 que institui as normas gerais sobre alimentos e delega a

responsabilidade do controle ao Ministeacuterio da Sauacutede e aos oacutergatildeos congecircneres estaduais

Aprovado pelos ministros militares das Forccedilas Armadas em um contexto de ditadura

poliacutetica o instrumento agrupa um conjunto de medidas de controle e de fiscalizaccedilatildeo

(registro anaacutelise de controle licenccedila para estabelecimentos entre outros) com o objetivo

de conferir se os produtos alimentiacutecios obedecem agraves regras e estabelecer penalidades em

caso de descumprimento dessas regras

112

Agrave eacutepoca de sua publicaccedilatildeo partilhavam o mesmo cenaacuterio social eventos antagocircnicos

extremos De um lado a euforia pelo florescimento econocircmico e de outro a repressatildeo agraves

liberdades individuais a concentraccedilatildeo de renda e a pauperizaccedilatildeo de grande parte da

populaccedilatildeo Segundo Prado Jr (1988) a expansatildeo da industrializaccedilatildeo brasileira voltava-se

em especial para os bens de consumo para as classes meacutedia e alta e para as mateacuterias-

primas e gecircneros alimentiacutecios demandados pelos mercados internacionais Fomentada

pelos capitais estrangeiros a industrializaccedilatildeo gerava receitas que custeavam as

importaccedilotildees essenciais a nossa subsistecircncia e os serviccedilos prestados pelos oligopoacutelios

imperialistas que davam suporte agrave industrializaccedilatildeo e ao desenvolvimento econocircmico

nacional No periacuteodo de 1968-71 o ritmo de crescimento da induacutestria de produtos

alimentiacutecios foi de 75 ao ano mas quase a metade do volume produzido (453)

(SUZIGAN et al 1974 apud SINGER 1976) atendeu a demanda externa (SINGER 1976)

Entretanto para facilitar a aceitaccedilatildeo externa dos itens alimentiacutecios era preciso

demostrar ao mercado externo efetividade no controle sanitaacuterio do paiacutes com regras

oficiais estabelecidas para a produccedilatildeo de alimentos com definiccedilotildees de padrotildees de

identidade e qualidade22 dos produtos contendo paracircmetros de higiene entre outros

aspectos

Na realidade na ediccedilatildeo desse Decreto-lei 98669 natildeo houve ineditismo Tratou-se

apenas de aperfeiccediloar algumas disposiccedilotildees da regra anterior e dotar os serviccedilos de controle

sanitaacuterio de uma racionalidade burocraacutetica para agilizar as demandas do setor industrial

em fase de expansatildeo (COSTA 1999) Com isso intensificou-se o aparato teacutecnico e juriacutedico

que reorganiza as praacuteticas de controle sanitaacuterio voltadas ao setor produtivo de alimentos

sob o norte de uma legislaccedilatildeo calcada no registro do produto na fiscalizaccedilatildeo e no exerciacutecio

do poder de poliacutecia

22 O item XI do artigo 10 do Capiacutetulo I do DL 98669 estabelece a seguinte definiccedilatildeo de ldquopadratildeo de identidade e qualidade o estabelecido pelo oacutergatildeo competente do Ministeacuterio da Sauacutede dispondo sobre a denominaccedilatildeo definiccedilatildeo e composiccedilatildeo de alimentos mateacuterias-primas alimentares alimentos in natura e aditivos intencionais fixando requisitos de higiene normas de envasamento e rotulagem medidos de amostragem e anaacuteliserdquo

113

A demonstraccedilatildeo do interesse do paiacutes em consolidar-se no mercado internacional de

alimentos ficou devidamente expressa em dois momentos no corpo desse Decreto a) na

disposiccedilatildeo na qual autoriza o uso da ordem normativa internacional nas situaccedilotildees de

inexistecircncia de normas e padrotildees locais de identidade e qualidade de produtos alimentiacutecios

especiacuteficos e b) quando autoriza fabricar produtos para exportaccedilatildeo no paiacutes que obedeccedilam

exclusivamente as regras do paiacutes de destino Enfim essa legislaccedilatildeo representa o

aprimoramento do controle sanitaacuterio e foi um dos passos preparatoacuterios para a inserccedilatildeo do

paiacutes como membro da Comissatildeo do Codex Alimentarius da FAOOMS para poder participar

da normalizaccedilatildeo internacional de alimentos fato que ocorreu jaacute nos anos 70 (BRASIL

INMETRO 2000)

Com a abertura poliacutetica e a atuaccedilatildeo fundamental dos movimentos sociais nos anos

80 em especial com o estrateacutegico movimento da Reforma Sanitaacuteria que aglutinou setores

progressistas e populares foram levantadas as bandeiras de luta pelo direito agrave sauacutede como

a garantia do Estado por condiccedilotildees dignas de vida (alimentaccedilatildeo habitaccedilatildeo renda emprego

lazer trabalho etc) e pelo acesso universal e igualitaacuterio agraves accedilotildees e serviccedilos de promoccedilatildeo

proteccedilatildeo e recuperaccedilatildeo de sauacutede [] consagradas na 8a Conferecircncia Nacional de Sauacutede

(BRASIL MS 1986 p4)

Entre lutas e embates poliacuteticos o processo de democratizaccedilatildeo da sociedade

brasileira foi se conformando ateacute instaurar-se o regime democraacutetico de direito com o

advento da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 O movimento de reforma sanitaacuteria assumiu um

papel estrateacutegico para aprovaccedilatildeo do capiacutetulo da Sauacutede da atual Constituiccedilatildeo conseguindo

materializar relevantes conquistas sociais apoacutes suplantar certas resistecircncias e pressotildees

(ROSAS 1988) Durante o processo constituinte a vigilacircncia sanitaacuteria eacute destacada e retirada

definitivamente da sua condiccedilatildeo secundaacuteria no campo da sauacutede sendo mencionada na

proposta de contribuiccedilatildeo para o texto constitucional Como resultado a Constituiccedilatildeo

estabeleceu que ao Sistema Uacutenico de Sauacutede compete executar as atividades de vigilacircncia

sanitaacuteria () e fiscalizar e inspecionar alimentos compreendido o controle de seu teor

nutricional bem como bebidas e aacuteguas para o consumo humano (BRASIL CONASS 2003a

art 200 inciso II e VI CF)

114

Comparando-se o texto constitucional com o Decreto-Lei 98669 vigente surgem

duas grandes inovaccedilotildees que valorizam e ampliam a praacutetica da vigilacircncia sanitaacuteria A

primeira eacute a de natildeo reduzir esta praacutetica de sauacutede ao mero exerciacutecio do poder de poliacutecia

introduzindo lado a lado a accedilatildeo inspecionar e a accedilatildeo fiscalizar A accedilatildeo inspecionar tem

um sentido eminentemente teacutecnico sendo destinada a avaliar as condiccedilotildees fiacutesico-funcionais

da empresa para identificar as situaccedilotildees de risco que possam comprometer a qualidade do

produto final e causar prejuiacutezos agrave sauacutede do indiviacuteduo A accedilatildeo fiscalizar eacute a de forccedilar o

cumprimento das regras Essas accedilotildees se complementam e qualificam em termos teacutecnico-

legais e efetivos a praacutetica de vigilacircncia sanitaacuteria A segunda foi a inserccedilatildeo da obrigaccedilatildeo de

realizar o controle nutricional Esta competecircncia ainda natildeo foi devidamente explorada no

campo da vigilacircncia sanitaacuteria mas agora em face da implicaccedilatildeo dos produtos alimentiacutecios

com as DCNT torna-se oportuno avaliar o conteuacutedo nutricional dos produtos alimentiacutecios

em termos de calorias e de perfil de nutrientes

A Lei Orgacircnica de Sauacutede Lei n0 8080 de 19 de setembro de 1990 subsequentemente

aprovada aprimorou os avanccedilos contidos no texto da Constituiccedilatildeo e instituiu o Sistema

Uacutenico de Sauacutede que atribuiu agrave vigilacircncia sanitaacuteria a seguinte definiccedilatildeo

um conjunto de accedilotildees capaz de eliminar diminuir ou prevenir riscos agrave sauacutede e de intervir nos problemas sanitaacuterios decorrentes do meio ambiente da produccedilatildeo e circulaccedilatildeo de bens e da prestaccedilatildeo de serviccedilos de interesse da sauacutede abrangendo o controle de bens de consumo que direta ou indiretamente se relacionem com a sauacutede compreendidas todas as etapas e processos da produccedilatildeo ao consumo e o controle da prestaccedilatildeo de serviccedilos que se relacionam direta ou indiretamente com a sauacutede

Segundo Costa (2013) a Constituiccedilatildeo incorporou um conceito ampliado de sauacutede e a

Lei Orgacircnica de Sauacutede encarregou-se de demarcar o espaccedilo da vigilacircncia sanitaacuteria no

acircmbito da relaccedilatildeo produccedilatildeo-consumo atribuindo-lhe funccedilotildees essencialmente preventivas e

de reduccedilatildeo de riscos de doenccedilas e agravos e aumentando a sua relevacircncia no campo da

sauacutede Como efeito a autora esclarece que o campo de atuaccedilatildeo da regulaccedilatildeo e vigilacircncia

sanitaacuteria se estendeu em complexidade e abrangecircncia tanto pela tipologia dos riscos

115

quanto pelos conflitos de interesse que envolvem as atividades regulatoacuterias

A partir desse momento o objetivo preciacutepuo da vigilacircncia sanitaacuteria eacute a prevenccedilatildeo e o

controle dos riscos agrave sauacutede de qualquer ordem advindos das atividades econocircmicas de

interesse agrave sauacutede Para isso compete aos agentes puacuteblicos unir o saber teacutecnico ao legal

para enfrentar o dinamismo dos riscos que emergem de diferentes fontes e assim tornar

possiacutevel defender a sauacutede do coletivo Intervir nos riscos eacute antes de tudo antecipar-se agraves

falhas do processo produtivo aplicando medidas para evitar danos ou ateacute mesmo para

impedir que eles se disseminem

Outro passo relevante foi o repasse das atividades de vigilacircncia sanitaacuteria para a

Anvisa no final da deacutecada de 90 A Lei n0 9782 de 26 de janeiro de 1999 delega para essa

autarquia a responsabilidade de regulamentar controlar e fiscalizar os produtos e os

serviccedilos que envolvam riscos agrave sauacutede puacuteblica e incluem os alimentos e os insumos os

aditivos as embalagens e os contaminantes e resiacuteduos assim como as instalaccedilotildees fiacutesico-

funcionais responsaacuteveis por processar tais produtos - assunto que seraacute abordado no item

posterior

Face ao exposto no processo de construccedilatildeo normativa da vigilacircncia sanitaacuteria de

alimentos que se estende do Decreto-Lei n0 98669 agrave Lei Orgacircnica de Sauacutede satildeo

registradas mudanccedilas substanciais na sua concepccedilatildeo e praacutetica a) regular ultrapassa o

simples ato de regulamentar e fiscalizar na medida em que estabelecer regras e verificar o

seu cumprimento satildeo insuficientes para controlar os riscos b) controlar o risco agrave sauacutede eacute o

fundamental para tanto a introduccedilatildeo de um conjunto de outras accedilotildees teacutecnico-cientiacuteficas na

praacutetica da vigilacircncia sanitaacuteria eacute imprescindiacutevel o que natildeo implica o abandono ou

menosprezo do poder de poliacutecia mas o seu fortalecimento pela uniatildeo da ciecircncia agraves bases

legais e c) abarcar a totalidade dos riscos agrave sauacutede sem distinccedilatildeo da sua natureza sejam

contaminantes fiacutesicos quiacutemicos e ou bioloacutegicos bem como os que agora emergem os

componentes nutricionais dos alimentos

116

Enfim entre o ldquoanacrocircnicordquo e o ldquomodernordquo ou o ldquoautoritaacuteriordquo e o ldquodemocraacuteticordquo os

instrumentos legais se juntam para conformar o arcabouccedilo da regulaccedilatildeo sanitaacuteria de

alimentos no Brasil Eacute por meio da praacutetica cotidiana que a fusatildeo dessas duas modalidades

se concretiza e assim se avaliam contornam e reprimem os fracassos ou os artifiacutecios

empreendidos pelo mercado e se busca concretizar o que desde os anos 60 se prescreve

em lei a defesa e a proteccedilatildeo da sauacutede do coletivo contra os riscos advindos da atividade

produtiva de alimentos Accedilatildeo de sauacutede esta que eacute prerrogativa exclusiva do Estado sendo

reconhecida e conservada ao longo da histoacuteria do militarismo agrave democracia

511 Final dos anos 90 a regulaccedilatildeo de alimentos eacute objeto da nova autarquia

Ateacute o ano de 1998 o Ministeacuterio da Sauacutede distribuiacutea entre suas unidades

administrativas duas funccedilotildees teacutecnicas para lidar com a temaacutetica dos alimentos uma

responsabilizando-se pelos aspectos nutricionais e os problemas de sauacutede correlacionados

e outra pela regulaccedilatildeo sanitaacuteria dos alimentos e de produtos afins afetos agrave sauacutede puacuteblica

No ano posterior esta uacuteltima funccedilatildeo foi repassada agrave Anvisa autarquia federal que foi

incumbida de regular o mercado do conjunto de objetos de interesse agrave sauacutede

A criaccedilatildeo da figura institucional autarquia sob regime especial ou agecircncia reguladora

decorreu das poliacuteticas regulatoacuterias engendradas no Brasil nessa deacutecada e que foram se

moldando aos padrotildees institucionais americano e europeu implantados respectivamente

nos anos 70 e 80 (RIBEIRO COSTA SILVA 2000) Aleacutem disso o paiacutes recebeu bastante

estiacutemulo dos organismos internacionais de cooperaccedilatildeo e de financiamento que apoiavam a

privatizaccedilatildeo e a mudanccedila no modelo de intervenccedilatildeo do Estado como um dos caminhos para

conduzir ao desenvolvimento nacional (CRUZ 2009) Com isso esses organismos definiam

um sistema de instruccedilotildees disciplinares que o governo deveria seguir para obter

empreacutestimos apoio e assistecircncia teacutecnica

117

A adesatildeo agrave agenda internacional conjugada agrave crise fiscal e aos recursos limitados para

investimentos internos motivou a reforma do Estado que tratou diferentemente os

aspectos econocircmicos e administrativos No plano econocircmico dirigiu-se para a privatizaccedilatildeo

de empresas puacuteblicas e de prestadoras de serviccedilos e para a desregulaccedilatildeo formal e

burocraacutetica com o objetivo de ampliar a competitividade e aumentar a eficiecircncia

econocircmica Na esfera administrativa especialmente da organizaccedilatildeo institucional optou

pela reformulaccedilatildeo do modelo organizacional criando instituiccedilotildees especializadas com a

ampliaccedilatildeo da sua capacidade gerencial desenvolvimento de estruturas regulatoacuterias e

aumento do grau de responsabilizaccedilatildeo (GOMES 2006 RIBEIRO COSTA amp SILVA 2000)

Enfim a intenccedilatildeo foi a de conduzir a construccedilatildeo de um mercado mais concorrencial possiacutevel

e introduzir a loacutegica empresarial dentro da esfera puacuteblica

Bresser Pereira (1999 p6-7) mentor intelectual e condutor da reforma gerencial

argumenta que esse novo modelo de organizaccedilatildeo [] flexibiliza os processos e os

regulamentos burocraacuteticos conferindo um grau mais elevado de autonomia e de

responsabilizaccedilatildeo (accountability) agraves agecircncias governamentais e aos seus gerentes tendo

como um dos meios a

[] administraccedilatildeo por objetivos a criaccedilatildeo de quase-mercados e os vaacuterios mecanismos de democracia direta ou de controle social combinados com o aumento da transparecircncia no serviccedilo puacuteblico reduzindo-se concomitantemente o papel da definiccedilatildeo detalhada de procedimentos e da auditoria ou controle interno ndash os controles claacutessicos da administraccedilatildeo puacuteblica burocraacutetica ndash que devem ter um peso menor

Nesse sentido as agecircncias assumiram as atividades enquadradas na categoria de

exclusivas de Estado natildeo delegaacuteveis e que concernem agrave regulaccedilatildeo seguranccedila e

arrecadaccedilatildeo de impostos Denominadas de Agecircncias Reguladoras estas entidades

autocircnomas autaacuterquicas apresentam perfil marcado pela autonomia administrativo-

118

financeira valorizaccedilatildeo da especializaccedilatildeo teacutecnica e insulamento burocraacutetico23 de seus

dirigentes - detentores de mandatos fixados e estabilidade no exerciacutecio de suas funccedilotildees

apoacutes um curto prazo carencial entre outros requisitos Isso na tentativa de manter a

diretoria distanciada das influecircncias dos agentes econocircmicos e dos atores poliacuteticos que

circulam no setor

Essas agecircncias passam entatildeo a cuidar da regulaccedilatildeo que em si abarca um conjunto

diversificado de instrumentos que o governo se utiliza para definir as regras de conduta

para empresas e cidadatildeos no campo econocircmico administrativo e social Objetivam

identificar precocemente as falhas de mercado em prol do interesse coletivo como

externalidades negativas e falta de informaccedilatildeo ao consumidor sobre a qualidade dos

produtos e serviccedilos ofertados pelo mercado Entretanto eacute a regulaccedilatildeo social24 o foco de

interesse desse estudo Isso porque eacute uma das esferas que se reporta agrave intervenccedilatildeo puacuteblica

no campo da sauacutede tanto para garantir a provisatildeo de bens puacuteblicos como para proteccedilatildeo do

interesse puacuteblico nacional ou supranacional (COSTA et al 2001) pois se destina a reduzir

os efeitos prejudiciais gerados pelos agentes econocircmicos responsaacuteveis pela produccedilatildeo de

bens de interesse agrave sauacutede

Embora o discurso oficial dirigido agrave opiniatildeo puacuteblica enfatizasse que o fim uacuteltimo da

reconstruccedilatildeo do Estado eacute tornaacute-lo capaz de viabilizar o desenvolvimento econocircmico

proteger os direitos sociais e republicanos e fortalecer a democracia (BRESSER-PEREIRA

1999) Cruz (2009) afirma que no caso da reforma administrativa os argumentos mais

relevantes foram a delegaccedilatildeo de poderes para as Agecircncias Reguladoras assim como a

necessidade de elevar o grau de comprometimento do poder puacuteblico com a manutenccedilatildeo de

decisotildees e regras que afetam diretamente os agentes Assim a sinalizaccedilatildeo positiva do setor

privado a esse tipo de reforma natildeo causa estranhamento uma vez que as iniciativas buscam 23 No caso se trata de um mandato de trecircs anos com uma uacutenica reconduccedilatildeo A demissatildeo imotivada ocorre apenas nos quatro primeiros meses de mandato salvo nos casos de praacutetica de ato de improbidade administrativa de condenaccedilatildeo penal transitada em julgado e de descumprimento injustificado do contrato de gestatildeo da autarquia Eacute vedado ao ex-dirigente representar qualquer pessoa ou interesse perante a Agecircncia ateacute um ano apoacutes deixar o cargo (RIBEIRO COSTA amp SILVA 2000) 24 A regulaccedilatildeo social consiste em uma das trecircs categorias classificatoacuterias de regulaccedilatildeo proposta pela Organizaccedilatildeo para Cooperaccedilatildeo e Desenvolvimento Econocircmico ndash OCDE que se estende a trecircs campos especiacuteficos a sauacutede o meio ambiente e a administraccedilatildeo (CRUZ 2009)

119

produzir um clima institucional tranquilizador com estabilidade das regras aumento da

capacidade resolutiva carreada pela autonomia administrativa e desburocratizaccedilatildeo dos

processos internos que ajudam a dar celeridade aos pleitos efetuados por este setor

Merece destacar-se que na ocasiatildeo da reforma o desgaste da imagem institucional

do oacutergatildeo federal da vigilacircncia sanitaacuteria tambeacutem serviu de justificativa Apoacutes a abertura

poliacutetica a imprensa pocircs agrave tona os sucessivos escacircndalos envolvendo alimentos e

medicamentos disputas de interesses econocircmicos e poliacuteticos e outras irregularidades

administrativas que somadas agraves fragilidades internas relativas a pessoal qualificado

ineficiecircncia no trabalho limitaccedilatildeo de recursos reduzida autonomia desprestiacutegio no acircmbito

ministerial entre outros aspectos (SOUTO 2004) compunham a fotografia sobre o caos

instalado nesse setor

Como contraponto ainda havia as demandas dos movimentos sociais e o novo

arcabouccedilo legal da Lei Orgacircnica de Sauacutede que forccedilavam respostas institucionais da

vigilacircncia sanitaacuteria compatiacuteveis com os interesses dos cidadatildeos os quais almejavam a

proteccedilatildeo de sua sauacutede contra as praacuteticas inapropriadas do mercado Assim a falta de

atuaccedilatildeo condizente desse setor quanto ao seu papel estrateacutegico na prevenccedilatildeo da sauacutede

principalmente pela morosidade em responder agraves demandas oriundas do mercado

fortalecia os argumentos dos defensores da reforma administrativa e da sua extensatildeo

raacutepida para esse setor (SOUTO 2004)

Entre o elenco de autarquias instituiacutedas sob regime especial a Anvisa foi a quarta

delas sendo aprovada pela Lei Federal no 9782 de 26 de janeiro de 1999 Com a reforma

gerencial promoveu-se a cisatildeo entre a formulaccedilatildeo de poliacuteticas e a sua execuccedilatildeo A primeira

permanecendo centralizada no nuacutecleo estrateacutegico do governo enquanto a segunda eacute

descentralizada para as agecircncias (BRESSER PEREIRA 2008) A Anvisa como parte da

administraccedilatildeo indireta do setor sauacutede passou a vincular-se ao Ministeacuterio da Sauacutede No

entanto eacute uma agecircncia sem subordinaccedilatildeo hieraacuterquica dotada de especialidade teacutecnica e de

credibilidade poliacutetica para assumir o papel de disciplinar regular a produccedilatildeo

comercializaccedilatildeo e distribuiccedilatildeo de produtos e serviccedilos de interesse agrave sauacutede entre os quais

120

estatildeo os alimentos bem como de fiscalizar - corrigir limitar ou suspender - as atividades

que ameacem a sauacutede da coletividade poreacutem a sua funccedilatildeo primordial eacute a de gerenciar

riscos (CARVALHEIRO 2001)

Para fortalecer os ministeacuterios setoriais perante as agecircncias foi criado um

instrumento adicional de controle social e de aperfeiccediloamento da gestatildeo e desempenho das

agecircncias reguladoras ndash o contrato de gestatildeo (GOMES 2006) No caso esse contrato eacute

resultado de uma negociaccedilatildeo de interesses de sauacutede entre diretoria colegiada da Anvisa e o

Ministro da Sauacutede cujos relatoacuterios de execuccedilatildeo e a prestaccedilatildeo anual de contas satildeo

apresentados aos oacutergatildeos competentes e ao Conselho Nacional de Sauacutede (BRASIL ANVISA

2006a)

Outra particularidade da Anvisa estaacute no seu papel de coordenar o conjunto de

oacutergatildeos congecircneres dos estados e dos municiacutepios que formam o Sistema Nacional de

Vigilacircncia Sanitaacuteria ndashSNVS Sistema interligado ao Sistema Uacutenico de Sauacutede-SUS e que

obedece aos princiacutepios de descentralizaccedilatildeo e integraccedilatildeo cujos integrantes realizam

atribuiccedilotildees semelhantes com impactos diretos na populaccedilatildeo exceto aquelas que satildeo de

competecircncia restrita agrave Anvisa como por exemplo a concessatildeo de registro de produto

alimentiacutecio de validade nacional Com a autonomia e independecircncia relativas os entes

estaduais podem avanccedilar em propostas de controle dos alimentos e gerenciamento de

riscos que respondam de maneira mais efetiva agraves demandas da realidade local sem ficar

submetidos unicamente agraves deliberaccedilotildees do ente federal

Considerando os preceitos neoliberais que embasam a criaccedilatildeo das agecircncias uma das

questotildees centrais levantadas a partir do surgimento da Anvisa foi a sua vocaccedilatildeo

direcionada para privilegiar as demandas do empresariado (desburocratizaccedilatildeo

regulamentos etc) em detrimento das necessidades coletivas de controle dos riscos dos

produtos em especial quando estas implicam confrontos com aquelas Vaacuterias experiecircncias

no campo de alimentos demonstram que a conduccedilatildeo da Anvisa natildeo tem contrariado os

interesses privados poreacutem tem negligenciado os interesses da sociedade Satildeo exemplos (i)

dispensa da obrigatoriedade do registro de produtos alimentiacutecios sem compensaacute-la com o

121

reforccedilo concreto das atividades de inspeccedilatildeo nas induacutestrias e do controle dos alimentos

para mantecirc-los sob vigilacircncia (ii) aboliccedilatildeo das regras que instituem os paracircmetros de

identidade dos produtos alimentiacutecios deixando o consumidor sem referencial da

composiccedilatildeo do produto (iii) incapacidade de instituir um sistema de informaccedilatildeo acessiacutevel a

toda rede de vigilacircncia sanitaacuteria permitindo a troca de informaccedilotildees simultacircneas e accedilatildeo

raacutepida pelas autoridades sanitaacuterias frente aos riscos dos produtosserviccedilos (iv)

inoperacircncia em controlar a publicidade de alimentos para o puacuteblico infantil

Entretanto a reforma da gestatildeo puacuteblica propocircs-se a ser inovadora quanto agrave praacutetica

da governanccedila Regida pelo ator-chave governo tal praacutetica eacute usada para dar suporte agraves

decisotildees do governo e permitir que a sua atuaccedilatildeo se realize em conjunto com outros atores

sociais fazendo com que o processo de governar seja participativo e democraacutetico (BRESSER

PEREIRA 2008) Eacute oportuno portanto que a sociedade civil organizada seja incluiacuteda no

seio das instituiccedilotildees para dar pluralidade agraves vozes nos espaccedilos puacuteblicos que debatem e

definem o rumo das decisotildees

Poucos anos seguidos agrave sua criaccedilatildeo o governo avaliou a necessidade de

aprimoramento buscando ajustar o funcionamento das agecircncias quanto ao

desenvolvimento de instrumentos do controle social e do papel dessas instituiccedilotildees na

estrutura administrativa brasileira (BRASIL CASA CIVIL 2003) Para tanto a Anvisa

introduziu em suas estruturas os procedimentos de informaccedilatildeo audiecircncia puacuteblica e

consulta puacuteblica canais para um processo de gestatildeo participativa espaccedilo de

compartilhamento de discussatildeo coletiva entre as partes interessadas - cidadatildeos industriais

e o governo ndash para buscar o consenso entre os diversos interesses seja por meio de alianccedilas

e parcerias ou da administraccedilatildeo de conflitos e disputas de interesses Na opiniatildeo de

Lucchese (2001) foi criado entatildeo um espaccedilo para o exerciacutecio da cidadania e do controle

social que auxiliado pela accedilatildeo interdisciplinar e interinstitucional da vigilacircncia sanitaacuteria e

pela adoccedilatildeo dos paracircmetros eacuteticos para balizar a relaccedilatildeo produccedilatildeo-consumo pode-se

acionar o motor transformador da qualidade dos produtos dos processos e das relaccedilotildees

sociais em prol da satisfaccedilatildeo dos interesses coletivos

122

Para o aperfeiccediloamento das praacuteticas regulatoacuterias ocorreu tambeacutem a inserccedilatildeo na

estrutura organizacional da Anvisa de uma instacircncia de participaccedilatildeo institucionalizada da

sociedade denominado Conselho Consultivo25 (BRASIL ANVISA 2005) No ano de 2009

introduziu-se um mecanismo para racionalizar e simplificar o processo de regulamentaccedilatildeo

assim como consolidar e revisar os atos normativos que eacute a Agenda Regulatoacuteria (AR)

(BRASIL ANVISA 2012) Como iniciativa pioneira da administraccedilatildeo puacuteblica federal essa

agenda tem um ciclo quadrienal e duas agendas com vigecircncia bienal compostas por

assuntos considerados estrateacutegicos e prioritaacuterios e previamente discutidos com os

representantes da sociedade civil do setor regulado e do Sistema Nacional de Vigilacircncia

Sanitaacuteria para alcance dos [] benefiacutecios como previsibilidade transparecircncia governanccedila

compromisso de maior eficiecircncia e credibilidade para o processo de regulamentaccedilatildeo (BRASIL

ANVISA 2010 p36)

O primeiro biecircnio (2013-1014) do ciclo Quadrienal (2013-2016)26 da AR incluiu 23

temas relativos agrave aacuterea de alimentos e dentre o elenco o tema n0 19 referente agrave Propaganda

de Alimentos com Quantidades Elevadas de Accediluacutecar de Gordura Saturada de Gordura Trans

de Soacutedio e de Bebidas com Baixo Teor Nutricional eacute o que tem interface com o objeto desta

tese e que seraacute retomado a seguir Esse tema ressurge para o debate com o apoio da

sociedade civil organizada em virtude da epidemia de obesidade e do aumento da

prevalecircncia de outras DCNT que jaacute afetam a populaccedilatildeo infantil Em momentos anteriores

foram aprovadas regras que natildeo conseguiram ser implementadas por oacutebices judiciais A

atuaccedilatildeo da sociedade civil seraacute entatildeo decisiva para o alcance do ecircxito esperado ndash que eacute o de

25 O Conselho Consultivo eacute um dos instrumentos de participaccedilatildeo social da Anvisa composto por representantes da Uniatildeo dos Estados dos Municiacutepios do Distrito Federal dos produtores dos comerciantes da comunidade cientiacutefica e da sociedade civil organizada com o objetivo de opinar sobre as propostas de poliacuteticas governamentais da instituiccedilatildeo requerer informaccedilotildees e propor recomendaccedilotildees e diretrizes teacutecnicas sobre os assuntos relativos agrave Agecircncia entre outros assuntos (BRASIL ANVISA 2005) 26 A elaboraccedilatildeo da AR inicia com uma consulta preacutevia dos vaacuterios documentos estrateacutegicos do governo Plano Plurianual 2012-15 o relatoacuterio da 14a Conferecircncia Nacional de Sauacutede as diretrizes e planos Brasil Sem Miseacuteria e Brasil Maior Plano Nacional de Sauacutede e Plano Diretor de Vigilacircncia Sanitaacuteria (PDVISA) o planejamento estrateacutegico institucional e orientaccedilotildees da Diretoria Colegiada entre outros documentos A AR tem Ciclo Quadrienal (2013-2016) e duas agendas regulatoacuterias com vigecircncia bienal cada uma Na do Biecircnio 2013-2014 constam assuntos prioritaacuterios para a atuaccedilatildeo regulatoacuteria da Anvisa 148 temas divididos em 14 macrotemas Essa AR publicada no DOU no dia 24 de setembro de 2013 representa a 1ordf publicaccedilatildeo do novo modelo (BRASIL ANVISA 2012)

FIGUEIREDO - ALMEIDA Ana Virgiacutenia Riscos emergentes dos alimentos regulaccedilatildeo conflitos e tensotildees uma experiecircncia brasileira 241f Tese ( Doutoramento em Nutriccedilatildeo Humana) Departamento de Nutriccedilatildeo Faculdade de Ciecircncias da Sauacutede Universidade de Brasiacutelia 2014 Inclui bibliografia 1 riscos dos alimentos 2 regulaccedilatildeo sanitaacuteria 3 Vigilacircncia sanitaacuteria 4 controle sanitaacuterio dos alimentos

Para Ana Theresa Joatildeo Carlos e Lucas Freitas minhas crianccedilas meus amores

ANA VIRGIacuteNIA DE ALMEIDA FIGUEIREDO

RISCOS EMERGENTES DOS ALIMENTOS Regulaccedilatildeo conflitos e tensotildees Uma

experiecircncia brasileira

Tese apresentada como requisito parcial agrave obtenccedilatildeo do tiacutetulo de Doutor em Nutriccedilatildeo pelo Programa de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Nutriccedilatildeo Humana da Faculdade de Ciecircncias da Sauacutede da Universidade de Brasiacutelia

Aprovada em 10 de novembro de 2014

BANCA EXAMINADORA

Elisabetta Recine - Orientador e Presidente da Banca

Departamento de Nutriccedilatildeo - Universidade de Brasiacutelia (UnB)

Inecircs Rugani Ribeiro de Castro Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ)

Anelize Rizzolo de O Pinheiro

Universidade de Brasiacutelia (UnB)

Juliana Rochet Wirth Chaibub Universidade de Brasiacutelia (UnB)

Viviane Cristina Vieira

Universidade de Brasiacutelia (UnB)

Andrea Sugai Mortoza Universidade Federal de Goiaacutes (UFG)

AGRADECIMENTOS

Apesar do intenso e sistemaacutetico esforccedilo individual para concretizar esta tese

reconheccedilo que nela se concentra uma pluralidade de suportes intelectuais influecircncias

afetivas e de experiecircncias compartilhadas oriunda das distintas inter-relaccedilotildees que

estabeleci no ambiente acadecircmico e profissional Por isso quero inicialmente formular

agradecimentos extensivos a todos aqueles indiviacuteduos fenomenais com os quais me

deparei no desenrolar da minha histoacuteria no campo da vigilacircncia sanitaacuteria e que criaram

para mim oportunidades de aprendizado e de aprimoramento pessoal A inspiraccedilatildeo do

objeto estudado eacute resultado da inquietaccedilatildeo surgida a partir dos longos debates travados

com essas pessoas todas figuras da minha vida

No entanto faz-se necessaacuterio destacar algumas destas personalidades

Agrave massa de trabalhadores brasileiros que no seu aacuterduo cotidiano de trabalho e vida

contribui materialmente para a existecircncia das universidades puacuteblicas apesar de um

reduzido contingente deles ocupar esse espaccedilo social para se qualificar Espero que

esta tese seja uma forma de devolver-lhes parte desse investimento

Agrave minha orientadora a Profa Dra Elisabetta Recine por me instruir e guiar em

todas as etapas desse processo de construccedilatildeo intelectual com muita competecircncia

paciecircncia e carinho Para ela um agradecimento muito especial

Agrave minha coorientadora a Profa Dra Renata Monteiro pelas valiosas contribuiccedilotildees

presteza e apoio no transcurso das atividades acadecircmicas

Ao Dr Patrick Dahlet pelo encontro fortuito e frutiacutefero assim como pelo trabalho

com as palavras que me permitiram desvendar os traccedilos obscuros dos discursos

Experiecircncia que ajudou a fortalecer o companheirismo afetuoso no caminhar

sinuoso da vida

Agrave Coordenaccedilatildeo de Aperfeiccediloamento de Pessoal de Niacutevel Superior ndash

CAPESMinisteacuterio da Educaccedilatildeo pela concessatildeo da bolsa de doutorado-sanduiacuteche

com a qual pude aprofundar parte da investigaccedilatildeo na Universitat Rovira i Virgili

Tarragona-Espanha

Agrave Dra Mabel Gracia da Universitat Rovira i Virgili- TarragonaEspanha pela acolhida

e as contribuiccedilotildees dadas para o desenvolvimento desta tese

Aos professores e colegas da Poacutes-Graduaccedilatildeo em Nutriccedilatildeo Humana pelas diferentes

colaboraccedilotildees fornecidas no vasto campo da ciecircncia da Nutriccedilatildeo

Agrave Secretaria de Sauacutede do Distrito Federal na pessoa da Subsecretaacuteria de Vigilacircncia agrave

Sauacutede Dra Mariacutelia Cunha pelo suporte institucional durante a minha atividade

acadecircmica

Ao Diretor da Vigilacircncia Sanitaacuteria do Distrito Federal Manoel Silva Neto ao Gerente

de Alimentos Andreacute Godoy Ramos e agrave minha chefe imediata Dillian Adelaine Cesar

da Silva pela gentileza compreensatildeo e apoio imprescindiacutevel nos momentos mais

intensos deste trabalho

A todos os entrevistados que gentilmente se dispuseram a conceder seu valioso

tempo para responder as questotildees das entrevistas e que enriqueceram o conteuacutedo

desta tese

Agrave minha maravilhosa amiga e companheira de trabalho Reginalice Maria da Graccedila

Bueno com quem sempre compartilho as histoacuterias doces e amargas da vida Muito

obrigada tanto pela sua disposiccedilatildeo em me ajudar a equilibrar os sabores dos

acontecimentos como pelo incentivo para as aventuras acadecircmicas

Agrave Rosane Maria Franklin Pinto e Elisabete Gonccedilalves Dutra colegas da Anvisa pela

presteza em esclarecer as minhas duacutevidas e pela realizaccedilatildeo da entrevista-teste as

quais foram essenciais para a elaboraccedilatildeo da tese

Agraves minhas estimadas colegas de trabalho Wanusa Eva Gisele e Socorro pela cordial

atenccedilatildeo e compreensatildeo nos momentos de ausecircncia

Aos meus eternos amigos que revigoraram a Vigilacircncia Sanitaacuteria Joatildeo Batista de

Lima Filho Silvia Amaral Vignola e Sheila Maria Gomes Castanhola por meio dos

quais eu aprendi como lidar com esse campo conflituoso de atuaccedilatildeo da sauacutede

Aos meus adoraacuteveis filhos Ana Theresa e Joatildeo Carlos que me provocam um

turbilhatildeo de emoccedilotildees mas o amor eacute o imperativo Aproveito para responder a sua

incansaacutevel pergunta ldquoQuando eacute que isso acaba matildeerdquo Acabou

Agrave Claacuteudia Camurccedila a tia querida do Joatildeo pelo cuidado e carinho dedicados ao meu

filho nos momentos da minha ausecircncia para a realizaccedilatildeo do doutorado

Agrave minha querida parceira Maria Feacutelix Pereira pelo seu trabalho diaacuterio em

administrar a casa e os meus filhos com tanta atenccedilatildeo carinho e responsabilidade

que foi imprescindiacutevel para enfrentar esse desafio acadecircmico

Agrave minha famiacutelia em especial Andreacutea Figueiredo pela relaccedilatildeo afetuosa e pelo

compromisso muacutetuo Obrigada minha querida irmatilde

Estranhem o que natildeo for estranho Tomem por inexplicaacutevel o habitual Sintam-se perplexos ante o cotidiano Tratem de achar um remeacutedio para o abuso Mas natildeo esqueccedilam De que o abuso eacute sempre a regra (A Exceccedilatildeo e a Regra Bertolt Brecht)

FIGUEIREDO Ana Virgiacutenia A Universidade de Brasiacutelia novembro de 2014 Riscos emergentes dos alimentos regulaccedilatildeo conflitos e tensotildees uma experiecircncia brasileira Orientadora Elisabetta Recine Coorientadora Renata Monteiro

RESUMO

Nas uacuteltimas deacutecadas a sociedade mundial e a brasileira vecircm enfrentando os riscos emergentes dos alimentos associados ao acelerado crescimento da obesidade e de outras doenccedilas crocircnicas natildeo-transmissiacuteveis (DCNT) Entre os fatores causais dessas doenccedilas estatildeo a inatividade fiacutesica e o consumo de produtos alimentiacutecios natildeo saudaacuteveis com alta densidade em gordura accediluacutecares e soacutedio Tais produtos resultam das transformaccedilotildees no sistema de produccedilatildeo e de comercializaccedilatildeo de alimentos fomentadas pelo processo de globalizaccedilatildeo da economia que se empenha em fortalecer a massificaccedilatildeo do consumo alimentar Consolida-se entatildeo um ambiente que modifica o estilo de vida o cotidiano das praacuteticas alimentares e o quadro nutricional Em funccedilatildeo disso regular o perfil nutricional desses produtos eacute uma das medidas de intervenccedilatildeo recomendada pelos organismos internacionais para ser aplicada pelas instituiccedilotildees puacuteblicas de controle dos diversos paiacuteses O objetivo geral deste estudo eacute analisar a compreensatildeo que os diferentes sujeitos vinculados ao mercado ao poder puacuteblico e agrave sociedade civil organizada tecircm sobre as transformaccedilotildees e implicaccedilotildees das estrateacutegias de regulaccedilatildeo ativas no mercado Trata-se de uma investigaccedilatildeo qualitativa cuja finalidade eacute explorar os significados que constituem e constroem a realidade que permeia os riscos emergentes dos alimentos e o controle dos produtos alimentiacutecios natildeo saudaacuteveis a partir do referencial teoacuterico da Hermenecircutica da Profundidade (THOMPSON 2000) tendo por fundamento analiacutetico os discursos daqueles sujeitos Com base nos resultados pode-se afirmar que esses riscos satildeo reflexos da dinacircmica da economia global cuja regulaccedilatildeo se faz em um ambiente de disputa que em regra nem sempre privilegia os interesses da sauacutede coletiva Para os sujeitos do mercado a regulaccedilatildeo eacute uma atitude autoritaacuteria e ineficaz sendo a populaccedilatildeo a principal culpada pelas consequecircncias da sua sauacutede ao adotar um comportamento sedentaacuterio e um consumo alimentar excessivo A alternativa eacute a implementaccedilatildeo de medidas flexiacuteveis e de caraacuteter voluntaacuterio como os Acordos instituiacutedos pelo governo com as entidades empresariais para reduzir paulatinamente os teores dos nutrientes ao governo incumbiria tatildeo somente promover a educaccedilatildeo alimentar da populaccedilatildeo Para os sujeitos do poder puacuteblico e da sociedade civil haacute o reconhecimento da interconexatildeo entre esses produtos e as DCNT o que faz com que a maioria deles defenda a praacutetica da regulamentaccedilatildeo Para eles os Acordos satildeo fraacutegeis e indicam que o poder puacuteblico atuou buscando o menor desgaste poliacutetico e impacto econocircmico para o mercado a despeito dos prejuiacutezos causados agrave populaccedilatildeo Com base nas anaacutelises apresentadas conclui-se que uma regulaccedilatildeo justa requer uma negociaccedilatildeo de regras claras norteadas pelo princiacutepio da promoccedilatildeo e proteccedilatildeo da sauacutede puacuteblica com a participaccedilatildeo dos trecircs sujeitos-chave identificados ndash poder puacuteblico mercado e sociedade civil ndash e a adoccedilatildeo de condutas que beneficiem a sociedade inteira delimitando os direitos e deveres de cada sujeito que atua no campo da regulaccedilatildeo sanitaacuteria Palavras-chave Riscos dos alimentos Regulaccedilatildeo sanitaacuteria Vigilacircncia sanitaacuteria Controle sanitaacuterio dos alimentos

FIGUEIREDO Ana Virgiacutenia A University of Brasilia November 2014 Emerging food risks regulation conflicts tensions a Brazilian experience Tutor Elisabetta Recine Co-tutor Renata Monteiro

ABSTRACT

In recent decades Brazilian society and the world at large have been facing emerging food risks associated to an accelerated increase in the occurrence of obesity and other chronic noncommunicable diseases (NDCs) Among the causal factors are physical inactivity and the consumption of unhealthy food products with high fat sugar and sodium content Such products are the result of transformations in food production and commercialization fostered by economic globalization processes that seek to boost the massification of food consumption Then it has consolidated an environment that modifies life styles food-related habits and the nutritional scenario In that light international bodies recommend that each countryrsquos control institutions should take steps to regulate the nutritional profile of such products This qualitative research aims primarily to analyze the comprehension of different social actors associated to market government and civil society sectors in regard to the said transformations and the implications of the regulatory strategies in effect in the markets It explores the attributed meanings that constitute and construct the reality enveloping the emerging food risks and the control of unhealthy food products based on a theoretical reference framework of Depth Hermeneutics (THOMPSON 2000) having as its

analytical fundament the discourse of the actors Results indicate that the risks stem from the current dynamics of the global economy whereby regulation is conducted in an atmosphere of contention that is not always in the interests of collective health The actors (subjects) in the market see regulation as an inefficient authoritarian act and the population itself as being to blame for the consequences for its health insofar as people adopt a sedentary life style with excessive food consumption Their preferred alternative would be to implement flexible measures of a voluntary nature such as the agreements instituted by the government with some corporate entities aimed at gradually reducing levels of unhealthy components in food the governmentrsquos role would be limited merely to promoting nutritional education for the population at large The subjects in the public and civil society sectors recognize the connection between those products and the NCDs so that most of them are in favor of regulatory practices In their view the agreements are weak instruments and show that the public authoritiesrsquo actions have been directed merely at ensuring the least possible political attrition and economic impact on the market regardless of the harm caused to the population The analysis reveals that fair regulation requires a negotiation of clear rules guided by the principle of public health promotion and protection cooperative work with the full participation of the three key partners identified - public authorities market and civil society -and the adoption of conducts that benefit society as a whole clearly delineating the rights and duties of each subject involved in the field of public health regulation

Key words Food risks Food regulation Food surveillance Food control

LISTA DE ILUSTRACcedilOtildeES

Quadro 1 Quadro comparativo entre as questotildees objetivos e perguntas das

entrevistas

42

Quadro 2 Instrumentos de cooperaccedilatildeo firmados entre o Ministeacuterio da Sauacutede e as entidades representativas das induacutestrias de alimentos no periacuteodo de 2007 a 2014

127

Quadro 3 Projetos de lei apresentados na Cacircmara dos Deputados do Congresso Nacional sobre o tema de interesse no periacuteodo de 2000 a 2013

135

Quadro 4 Sinopse dos enunciados matriz sobre riscos e regulaccedilatildeo dos Alimentos

196

Graacutefico 1 Comparaccedilatildeo entre os teores de soacutedio diagnosticados nos produtos alimentiacutecios e os valores de reduccedilatildeo acordados entre o governo e as entidades industriais Brasil 2010 e 2011

139

Figura 1 Quadrado semioacutetico da alimentaccedilatildeo amp nutriccedilatildeo

202

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ABIA Associaccedilatildeo Brasileira das Induacutestrias de Alimentos

ABIAD Associaccedilatildeo Brasileira das Induacutestrias de Alimentos Dieteacuteticos

ABIMA Associaccedilatildeo Brasileira de Induacutestrias de Massas Alimentiacutecias e Patildeo amp Bolo Industrializados

ABITRIGO Associaccedilatildeo Brasileira da Induacutestria do Trigo

ABIP Associaccedilatildeo Brasileira da Induacutestria de Panificaccedilatildeo e Confeitaria

ABRAS Associaccedilatildeo Brasileira de Supermercados

AD Anaacutelise de Discurso

AR Agenda Regulatoacuteria

ANVISA Agecircncia Nacional de Vigilacircncia Sanitaacuteria

BSE

Encefalopatia Espongiforme Bovina (do inglecircs Bovine Spongiform Encephalopathy)

CAC Comissatildeo do Codex Alimentarius (do inglecircs Codex Alimentarius Commission)

CFN Conselho Federal de Nutricionistas

CGAN Coordenadoria-Geral de Alimentaccedilatildeo e Nutriccedilatildeo

CNS Conselho Nacional de Sauacutede

CONASS Conselho Nacional dos Secretaacuterios de Sauacutede

CONSEA Conselho Nacional de Seguranccedila Alimentar e Nutricional

DCNT Doenccedilas Crocircnicas Natildeo Transmissiacuteveis

DTA Doenccedilas Transmitidas por Alimentos

EAN Educaccedilatildeo Alimentar e Nutricional

ENDEF Estudo Nacional sobre Despesas Familiares

FAO Organizaccedilatildeo das Naccedilotildees Unidas para a Alimentaccedilatildeo e a Agricultura (do inglecircs Food and Agriculture of the United Nations)

FDB Foodborne disease

FS Formas Simboacutelicas

GATT Acordo Geral de Tarifas e Comeacutercio (do inglecircs General Agreement on Tariffs and Trade)

IBASE Instituto Brasileiro de Anaacutelises Sociais e Econocircmicas

IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatiacutestica

IDEC Instituto de Defesa do Consumidor

INMETRO Instituto Nacional de Metrologia Qualidade e Tecnologia

MAPA Ministeacuterio da Agricultura Pecuaacuteria e Abastecimento

MDS Ministeacuterio do Desenvolvimento Social e Combate agrave Fome

MERCOSUL Mercado Comum do Sul

MS Ministeacuterio da Sauacutede

OMC Organizaccedilatildeo Mundial do Comeacutercio

OMS Organizaccedilatildeo Mundial da Sauacutede

OPAS Organizaccedilatildeo Pan- Americana de Sauacutede

PDVISA Plano Diretor de Vigilacircncia Sanitaacuteria

PL Projeto de Lei

PNAN Poliacutetica Nacional de Alimentaccedilatildeo e Nutriccedilatildeo

PNDS Pesquisa Nacional de Demografia e Sauacutede

PNSN Pesquisa Nacional de Sauacutede e Nutriccedilatildeo

POF Pesquisa de Orccedilamento Familiar

POP Poluentes Orgacircnicos Persistentes

PppS Parcerias Puacuteblico-Privadas no campo da sauacutede

PR

Presidecircncia da Repuacuteblica

SINDICARNES Sindicato da Induacutestria de Carnes e Derivados

UBABEF Uniatildeo Brasileira de Avicultura

UN United Nations

WHO World Health Organization

WTO World Trade Organization

SUMAacuteRIO

APRESENTACcedilAtildeO

17

1 INTRODUCcedilAtildeO

20

11 Riscos dos alimentos e os impactos no perfil nutricional da populaccedilatildeo

20

12 Percursos metodoloacutegicos da investigaccedilatildeo

30

2 ALIMENTOS E RISCOS Agrave SAUacuteDE

46

21 O comensal contemporacircneo da alimentaccedilatildeo ao produto alimentiacutecio

46

22 O panorama diversificado dos riscos dos alimentos

53

23 Riscos agrave sauacutede de um conceito matemaacutetico a uma construccedilatildeo soacutecio-poliacutetica e cultural

61

3 PRODUTOS ALIMENTIacuteCIOS E SAUacuteDE Uma anaacutelise multifacetaacuteria

68

31 Produtos alimentiacutecios e riscos agrave sauacutede a visatildeo dos organismos intergovernamentais

68

311 A abordagem da OMS e FAO sobre o tema

68

312 A apatia do Codex Alimentarius frente aos novos riscos dos alimentos

75

313 A OMC e os produtos alimentiacutecios lucros ao mercado e prejuiacutezos agrave sauacutede

79

32 Globalizaccedilatildeo dos produtos alimentiacutecios a sauacutede em questatildeo

84

321 Avanccedilos e retrocessos no mercado dos alimentos

84

322 A publicidade de produtos alimentiacutecios e os efeitos sobre o comportamento e a sauacutede

90

323 Palatabilidade saciedade custo e praticidade dos produtos alimentiacutecios

94

4 A DINAcircMICA DAS TRANSICcedilOtildeES dieteacutetica nutricional e epidemioloacutegica

97

41 O percurso da transiccedilatildeo dieteacutetica agrave nutriccedilatildeo

97

42 A obesidade e outras DCNT em ascensatildeo panorama global e nacional

101

421 Comportamento da obesidade e de suas comorbidades no mundo breves comentaacuterios

101

422 O quadro epidemioloacutegico brasileiro e sua conexatildeo com as mazelas do mundo

105

5 REGULACcedilAtildeO DE ALIMENTOS o desafio de governar o mercado

111

51 Do regime militar ao estado democraacutetico a evoluccedilatildeo dos dispositivos de regulaccedilatildeo dos alimentos

111

511 Final dos anos 90 a regulaccedilatildeo de alimentos eacute objeto da nova autarquia

116

52 A Anvisa e o Ministeacuterio da Sauacutede o (re) agir institucional

123

521 Parceria entre governo e induacutestrias fragilidade ou inovaccedilatildeo

141

6 RISCOS E REGULACcedilAtildeO DOS ALIMENTOS visotildees dos sujeitos sociais

147

61 Racionalidades discursivas um exerciacutecio de interpretaccedilatildeo

147

62 A ldquoAlimentaccedilatildeordquo e ldquoNutriccedilatildeordquo geraccedilatildeo e variaccedilotildees das posiccedilotildees discursivas

200

63 Regulaccedilatildeo dos riscos dos alimentos ideologias interesses e poder

206

CONCLUSAtildeO

211

REFEREcircNCIAS

217

ANEXOS 242

17

APRESENTACcedilAtildeO

A minha primeira experiecircncia de trabalho apoacutes concluiacuteda a Especializaccedilatildeo em Sauacutede

Puacuteblica e Medicina Social na Universidade Federal da Paraiacuteba foi a de me integrar agrave equipe

teacutecnica da Divisatildeo Nacional de Vigilacircncia Sanitaacuteria de Alimentos do Ministeacuterio da Sauacutede Era

1985 eacutepoca da reconstruccedilatildeo democraacutetica momento em que as instituiccedilotildees puacuteblicas

comeccedilavam a rediscutir seu objeto e ajustar as suas praacuteticas aos moldes da proposta da

Nova Repuacuteblica Desvendar a vigilacircncia sanitaacuteria constituiu para mim um desafio pois se

tratava de um conteuacutedo insuficientemente abordado durante os cursos de graduaccedilatildeo e de

poacutes-graduaccedilatildeo que eu realizei Aproveitei entatildeo a riqueza do contexto poliacutetico e teacutecnico e

fui me aprimorando durante o processo de revitalizaccedilatildeo e ajustamento da praacutetica

institucional em curso Havia uma verdadeira efervescecircncia de mudanccedilas Tudo estava

sendo redescoberto e reconstruiacutedo sob uma atmosfera que propiciava o dinamismo a

criatividade e a participaccedilatildeo

Esta foi a minha primeira experiecircncia laboral a vigilacircncia sanitaacuteria como parte do

escopo da sauacutede coletiva A partir dela construiacute a minha trajetoacuteria profissional e acadecircmica

Sem perder o foco na vigilacircncia sanitaacuteria eu tive oportunidade de trabalhar em duas esferas

administrativas a federal e a distrital assim como na instacircncia de apoio teacutecnico no

Laboratoacuterio de Sauacutede Puacuteblica do Distrito Federal e em uma instituiccedilatildeo acadecircmica o Nuacutecleo

de Estudos em Sauacutede Puacuteblica da Universidade de Brasiacutelia Isto me permitiu explorar as

diferentes facetas e niacuteveis de intervenccedilatildeo que envolvem a vigilacircncia sanitaacuteria e reconhececirc-la

como um campo de atuaccedilatildeo amplo altamente conflituoso e cada vez mais estrateacutegico para

a proteccedilatildeo da sauacutede coletiva

Eacute na deacutecada de 90 que o conceito de risco agrave sauacutede incorpora-se agrave praacutetica da vigilacircncia

sanitaacuteria e se torna o foco central da nossa preocupaccedilatildeo Risco cujo conceito insiste em ser

eminentemente ldquoteacutecnicordquo tatildeo somente para esconder a ldquotrama poliacuteticardquo que atravessa o

curso que se estende do aparecimento do risco agraves tomadas de decisotildees

18

Dessa forma concentrada nos riscos emergentes dos alimentos que ameaccedilam a

sociedade brasileira e mundial e na atuaccedilatildeo das instituiccedilotildees responsaacuteveis pelo controle dos

riscos dos alimentos decidi recolher-me para explorar a complexidade teacutecnica poliacutetica

social e econocircmica que envolve esta temaacutetica

O conteuacutedo desta tese estaacute disposto em seis capiacutetulos sequenciais conclusatildeo e

referecircncias bibliograacuteficas O capiacutetulo inicial corresponde agrave Introduccedilatildeo que traz uma

abordagem geral sobre o impacto dos riscos dos alimentos na sauacutede da populaccedilatildeo seguida

pela discussatildeo do referencial teoacuterico-metodoloacutegico e do detalhamento dos passos adotados

para investigaccedilatildeo empiacuterica

No segundo capiacutetulo Alimentos e Riscos agrave Sauacutede se faz uma breve configuraccedilatildeo das

transformaccedilotildees sociais que induziram a alteraccedilatildeo da conduta cultural da alimentaccedilatildeo e que

deram dinamismo aos riscos dos alimentos aleacutem de se explorar o conceito de risco agrave sauacutede

ressaltando o seu significado soacutecio-poliacutetico

O terceiro capiacutetulo Produtos Alimentiacutecios e Sauacutede uma anaacutelise multifacetaacuteria trata da

atuaccedilatildeo das agecircncias supranacionais na regulamentaccedilatildeo internacional dos alimentos da

conduta das instituiccedilotildees nacionais dirigidas para a melhoria do perfil nutricional dos

alimentos e por fim da globalizaccedilatildeo dos produtos alimentiacutecios enfocando as carateriacutesticas

dos produtos e os artifiacutecios utilizados pelo mercado para comercializaacute-los

O quarto capiacutetulo A Dinacircmica das Transiccedilotildees dieteacutetica nutricional e epidemioloacutegica

aborda as bases teacutecnicas da transiccedilatildeo dieteacutetica e da transiccedilatildeo nutricional e faz breves

consideraccedilotildees sobre as prevalecircncias ascendentes de obesidade e de outras DCNT no Brasil

e no mundo e os seus respectivos fatores causais

No quinto capiacutetulo Regulaccedilatildeo de Alimentos o desafio de governar o mercado constam

as bases dos dispositivos legais da vigilacircncia sanitaacuteria de alimentos e as transformaccedilotildees da

instacircncia de controle sanitaacuterio federal enfocando seus avanccedilos e debilidades aleacutem da nova

19

modalidade de atuaccedilatildeo criada pelo poder puacuteblico federal para intervir na qualidade

nutricional dos produtos alimentiacutecios

O uacuteltimo capiacutetulo Riscos e Regulaccedilatildeo dos Alimentos visotildees dos sujeitos sociais traz a

discussatildeo dos dados consistindo na interpretaccedilatildeo dos discursos dos sujeitos investigados

com destaque para as dissonacircncias e os obstaacuteculos para prevenccedilatildeo dos riscos dos

alimentos a geraccedilatildeo e variaccedilotildees das posiccedilotildees discursivas da alimentaccedilatildeo e nutriccedilatildeo e as

diferentes modalidades de ideologia e de interesses que envolvem os discursos dos

agrupamentos desses sujeitos sociais

Por fim a Conclusatildeo evidencia o reforccedilo de que o processo de regulaccedilatildeo de alimentos

congrega em si um conflito de interesses teacutecnico-poliacuteticos e por isso haacute necessidade de

construiacute-lo democraticamente para se alcanccedilar um resultado justo para toda a sociedade

20

1 INTRODUCcedilAtildeO

11 Riscos dos alimentos e os impactos no perfil nutricional da populaccedilatildeo

A temaacutetica deste trabalho estaacute ancorada na premissa de que os alimentos satildeo

imprescindiacuteveis agrave vida humana por se constituiacuterem em fontes de nutrientes necessaacuterias ao

crescimento ao desenvolvimento e agrave manutenccedilatildeo da sauacutede Aleacutem dessa funccedilatildeo bioloacutegica

vital a alimentaccedilatildeo tambeacutem eacute uma das formas mais preciosas de expressatildeo cultural que

integra o patrimocircnio imaterial dos diferentes povos e naccedilotildees Assim eacute a fusatildeo desses dois

componentes o bioloacutegico e o sociocultural que conforma o universo da alimentaccedilatildeo

Crises relacionadas agrave escassez contaminaccedilatildeo distribuiccedilatildeo e disponibilidade desigual

dos alimentos compotildeem a histoacuteria da humanidade e repercutem no perfil nutricional e de

sauacutede dos povos (CHAVES 1978 FAO 2009) A partir delas surgem os desequiliacutebrios

sistemaacuteticos na qualidade e ou quantidade de alimentos consumidos que geram riscos agrave

sauacutede individual e coletiva No iniacutecio do caminhar do seacuteculo XXI a Organizaccedilatildeo das Naccedilotildees

Unidas para a Alimentaccedilatildeo e a Agricultura - FAO estima que no mundo cerca de 125 da

populaccedilatildeo ainda satildeo subnutridas - por deacuteficit no consumo energeacutetico - e 26 das crianccedilas

apresentam desnutriccedilatildeo crocircnica Esses resultados elevam os custos econocircmicos e sociais

(aumentam as despesas com cuidados de sauacutede reduzem a produtividade no trabalho etc)

para todos os paiacuteses (FAO 2013)

Quando o consumo dos alimentos ocorre em quantidades inferiores agraves necessidades

nutricionais eacute inevitaacutevel o aparecimento de distuacuterbios que a depender da intensidade e da

duraccedilatildeo da carecircncia causam danos irreversiacuteveis agrave sauacutede comprometendo o

desenvolvimento regular da vida conforme constam dos estudos claacutessicos da Nutriccedilatildeo

(BEATON amp McHENRY 1966 MITCHELL et al 1978 CHAVES 1978 TORUN amp CHEW

2003)

21

Assim por um longo periacuteodo o foco de atenccedilatildeo dado aos alimentos esteve

concentrado nos estudos envolvendo a relaccedilatildeo entre a produccedilatildeo e o consumo insuficientes

e as carecircncias nutricionais das populaccedilotildees Dentre estes destacam-se a desnutriccedilatildeo

endecircmica hipovitaminoses e outras modalidades carenciais configurando durante

deacutecadas o eixo temaacutetico central da Nutriccedilatildeo e da Sauacutede Puacuteblica Essa foi a caracteriacutestica da

epidemiologia nutricional1 vigente ateacute fins da deacutecada de 70 quando a desnutriccedilatildeo em

paiacuteses pobres assumia importacircncia pela alta prevalecircncia e mantinha relaccedilatildeo com as altas

taxas de mortalidade infantil (MONTEIRO et al 1993 TORUN amp CHEW 2003 POPKIN

2006 WHO 1990)

Com o progresso ocorrido na ciecircncia e tecnologia de alimentos iniciado no decorrer

dos anos 40 (FAO WHO 2006) e que proporcionou o aprimoramento dos sistemas de

processamento e conservaccedilatildeo dos alimentos com destaque para os avanccedilos na quiacutemica de

aditivos (PHILIPPI 2000) tornou-se possiacutevel a expansatildeo do comeacutercio de alimentos nos

acircmbitos local e internacional principalmente de produtos processados Em virtude da

circulaccedilatildeo intensa dos alimentos entre os paiacuteses surgem concomitantemente outras

modalidades de risco agrave sauacutede de efeito transnacional a ela associadas Assim os alimentos

comeccedilam a ser abordados pelos organismos supranacionais (FAO amp OMS 2006) a partir da

sua natureza paradoxal expressa pela sua capacidade de fornecer nutrientes para

promover sauacutede e ao mesmo tempo de albergar agentes contaminantes capazes de

propagar doenccedilas

Como consequecircncia desse intercacircmbio comercial de alimentos ainda na deacutecada de 60

o tema ldquoalimentosrdquo foi progressivamente inserido na pauta dos interesses internacionais e

estrateacutegicos com vistas a normatizaccedilatildeo devido agraves ameaccedilas em potencial de disseminaccedilatildeo

de doenccedilas decorrentes de contaminantes Amplia-se entatildeo o leque de preocupaccedilotildees com

os alimentos uma vez que ainda persistem as questotildees ligadas ao binocircmio carecircncia

alimentar e desnutriccedilatildeo que jaacute os envolviam

1 A epidemiologia nutricional baseia-se na concepccedilatildeo de que aspectos da dieta podem influenciar a ocorrecircncia de doenccedilas nos indiviacuteduos tanto as doenccedilas originaacuterias de consumo insuficiente ou excessivo de fatores dieteacuteticos quanto aquelas decorrentes da contaminaccedilatildeo de alimentos por agentes bioloacutegicos quiacutemicos ou compostos naturais presentes nos alimentos (WILLET 1990)

22

Para conter quaisquer eventos geradores de obstaacuteculos agraves relaccedilotildees comerciais e agrave

preservaccedilatildeo da sauacutede da populaccedilatildeo os organismos multilaterais como a Organizaccedilatildeo das

Naccedilotildees Unidas para a Alimentaccedilatildeo e Agricultura-FAO e Organizaccedilatildeo Mundial de Sauacutede-

OMS assumiram a responsabilidade de disciplinar aspectos que poderiam garantir a

sanidade dos alimentos comercializados entre os paiacuteses A medida entatildeo adotada foi o

estabelecimento de recomendaccedilotildees sanitaacuterias internacionais para controlar os agentes

bioloacutegicos e quiacutemicos resultantes das praacuteticas relativas agraves atividades agropecuaacuterias e

industriais Assim agrave Comissatildeo do Codex Alimentarius da FAOOMS2 coube desenvolver o

programa de normas alimentares orientado para proteger a sauacutede dos consumidores e

assegurar a adoccedilatildeo de praacuteticas leais no comeacutercio de alimentos (FAOWHO 2005)

A despeito de persistirem os problemas de carecircncia nutricional e os desafios na

autonomia para a produccedilatildeo e distribuiccedilatildeo de alimentos evidenciada por muitos povos

(WHO 2010 WHO 2011) nas uacuteltimas duas deacutecadas identifica-se a coexistecircncia de dois

grandes riscos agrave sauacutede da populaccedilatildeo mundial relacionados ao consumo dos alimentos

Ambos condensam um conjunto de caracteriacutesticas comuns que pode ser assim sintetizado

expotildeem ao agravo todos os indiviacuteduos embora os socialmente vulneraacuteveis sejam os mais

atingidos ultrapassam os continentes podem ser facilmente controlados e por fim

relacionam-se com as transformaccedilotildees na loacutegica econocircmica de produccedilatildeo de alimentos que

surgem e se expandem em decorrecircncia da globalizaccedilatildeo (WHO 2002a WHO 2008)

Entende-se como globalizaccedilatildeo um processo complexo e multifacetado que engloba

questotildees econocircmicas poliacuteticas e sociais Com a mundializaccedilatildeo dos mercados mediante a

expansatildeo e a intensificaccedilatildeo das relaccedilotildees capitalistas de produccedilatildeo sob o suporte de novas

tecnologias da recriaccedilatildeo da divisatildeo internacional do trabalho e da inovaccedilatildeo de produtos

(IANNI 2007) se consolida um tipo de sociedade de consumo (BAUMAN 1999) Isso

conduz ao fortalecimento dos atores transnacionais em especiais as corporaccedilotildees de

2 Esta Comissatildeo foi criada em 1961 pela FAO e OMS com o objetivo de desenvolver um coacutedigo internacional de

alimentos enfatizando os aspectos de seguranccedila e qualidade para proteger a sauacutede dos consumidores e disciplinar o

comeacutercio de alimentos

23

empresas que agem interferindo na soberania na identidade e no poder dos Estados

nacionais (BECK 1999)

Quanto aos riscos agrave sauacutede o primeiro grupo que vem se complexificando ao longo das

deacutecadas refere-se aos de surtos de doenccedilas transmitidas por alimentos3 (DTA) com

abrangecircncia transnacional raacutepida disseminaccedilatildeo e ocorrecircncia frequente causados por

agentes comuns e agentes patogecircnicos emergentes (ALTEKRUSE SWERDLOW 1996 KATZ

et al 1999 WHO 2008) ou provenientes da poluiccedilatildeo do ar aacutegua e solo e outros agentes

quiacutemicos que surgem em distintos pontos da cadeia produtiva (WHO 2003a) Devem ser

destacados tambeacutem neste grupo os riscos de contaminaccedilatildeo por agentes dotados de

resistecircncia antimicrobiana que comprometem a eficiecircncia das medidas de controle

convencionais (KAumlFERSTEIN et al 1997 TRAUXE 1997 TAORMINA BEUCHAT SLUTSKER

1999)

No que diz respeito ao segundo grupo considerados riscos emergentes implicados com

os alimentos e de alcance mundial deflagrados nas uacuteltimas deacutecadas destaca-se o risco de

obesidade4 e de outras doenccedilas crocircnicas natildeo-transmissiacuteveis - DCNT correlacionadas cuja

expansatildeo abrange todos os continentes (WHO 2004a) A obesidade reconhecida hoje pelo

seu caraacuteter pandecircmico resulta principalmente das mudanccedilas comportamentais sociais

ambientais e econocircmicas que intensificaram o desequiliacutebrio entre o consumo e o gasto

energeacutetico associando-se estreitamente com as caracteriacutesticas atuais dos alimentos

consumidos que possuem alta densidade energeacutetica (MONTEIRO 2009 MONTEIRO 2010

WHO 2004a)

Os avanccedilos na tecnologia de alimentos aliado ao suporte do aparato regulatoacuterio tanto

permitiram a formulaccedilatildeo de produtos relativamente seguros em termos microbioloacutegicos

3 Com base na definiccedilatildeo da Organizaccedilatildeo Mundial de Sauacutede ldquodoenccedilas transmitidas por alimentosrdquo designadas em inglecircs por foodborne diseases (FBD) consistem em doenccedilas comumente veiculadas pelos alimentos e compreende um amplo conjunto de sinais e sintomas causado por microrganismos patogecircnicos parasitas contaminantes quiacutemicos e biotoxinas (WHO 2007) 4

Neste estudo ldquoexcesso de pesordquo eacute o termo geral usado para abordar conjuntamente o sobrepeso e a obesidade A menccedilatildeo dos termos - excesso de peso obesidade ou sobrepeso ndash de forma independente e isolada dependeraacute do estudo que for referenciado

24

quanto a criaccedilatildeo de produtos pobres ou natildeo saudaacuteveis em termos nutricionais Satildeo aqueles

com alta densidade energeacutetica alto teor de gordura saturada sal e accediluacutecares livres e pobres

em nutrientes essenciais que satildeo disponibilizados no mercado a preccedilos acessiacuteveis e

portanto estimuladores do consumo5 (WHO 2003b WHO 2006) Acrescenta-se ainda que

tais produtos tecircm causado impactos negativos sobre o haacutebito alimentar tradicional das

populaccedilotildees dificultando a praacutetica de uma dieta saudaacutevel (POPKIN 2006)

Conforme descrito acima esses produtos alimentiacutecios satildeo os responsaacuteveis pelos riscos

emergentes dos alimentos Riscos definidos pelo potencial que tais produtos tecircm de causar

malefiacutecios agrave sauacutede humana devido a certos tipos de nutrientes em excesso ndash perigos -

presentes na sua composiccedilatildeo a qual eacute definida a partir de foacutermulas baseadas em

ingredientes processados e pouco nutritivos Desse modo eacute o consumo sistemaacutetico desses

produtos alimentiacutecios pela populaccedilatildeo que repercute negativamente no campo alimentar e

nutricional Este eacute o contexto no qual a pandemia de obesidade emerge e outras DCNT se

desenvolvem

Segundo a OMS a prevalecircncia de obesidade no continente europeu oscilou nos anos

1999 a 2004 entre 5 a 23 nos homens e entre 7 e 36 nas mulheres (WHO 2006)

Contudo em periacuteodos anteriores nos anos de 1988 a 1994 jaacute atingia a populaccedilatildeo adulta

americana na faixa etaacuteria de 20 a 74 anos em patamares de 199 a 249

respectivamente para homens e mulheres (WHO 2004a) No Brasil os dados mais recentes

sobre o estado nutricional da populaccedilatildeo brasileira revelam que os grupos etaacuterios de 10 a 19

anos e de 20 anos ou mais de idade apresentam prevalecircncias de obesidade de 4 e 148

jaacute para o excesso de peso os valores correspondem a 194 e 49 respectivamente

(BRASILIBGE 2010) A evoluccedilatildeo da obesidade em adultos no Brasil vem ocorrendo nos

uacuteltimos 25 anos sendo observada nas regiotildees Nordeste e Sudeste do paiacutes (BATISTA FILHO

RISIN 2003)

5 Esses alimentos tambeacutem englobam as bebidas com alta densidade energeacutetica Aleacutem disso podem ser referidos com outras denominaccedilotildees tais como alimentos ou produtos alimentiacutecios natildeo saudaacuteveis alimentos inadequados em termos nutricionais alimentos ou produtos de alto risco agrave sauacutede e alimentos ultraprocessados

25

De um modo geral essa reconfiguraccedilatildeo do perfil nutricional da populaccedilatildeo proveacutem de

uma multiplicidade de fatores que implica mudanccedilas no ambiente social ampliaccedilatildeo do

comeacutercio global de produtos alimentiacutecios sem o apropriado controle sanitaacuterio alteraccedilotildees no

padratildeo de consumo alimentar introduccedilatildeo de novos processos de produccedilatildeo de alimentos e

aumento da interferecircncia do homem em ambientes nativos (NEWELL et al 2010

ALTEKRUSE SWERDLOW1996 KAumlFERSTEIN MONTARJEMI BETTCHER 1997 WHO

2008) Aleacutem disso foi favorecida pelo aumento no consumo de gordura e de accediluacutecares

adicionados agraves dietas graccedilas agrave elevaccedilatildeo acentuada da disponibilidade dos produtos de

origem animal e de outros industrializados em contraposiccedilatildeo ao baixo consumo de

alimentos ricos em fibras e cereais integrais (POPKIN 2001) e dos alimentos da dieta

tradicional (WHO 2004a)

Indubitavelmente a obesidade e as doenccedilas transmitidas por alimentos integram o

panorama mundial das doenccedilas de relevacircncia para a sauacutede puacuteblica as quais podem ser

perfeitamente considerados como um dos tipos de riscos supranacionais pela sua amplitude

e efeitos alcanccedilando conforme menciona Giddens (2008) Para o autor satildeo formas de riscos

de extensatildeo intercontinental e de efeitos indeterminados que continuamente surgem e se

renovam como consequecircncias dos processos sociais contemporacircneos Embora os impactos

de nocividade sejam extensos os grupos populacionais mais socialmente vulneraacuteveis dos

paiacuteses satildeo os mais afetados

A disponibilidade e os estiacutemulos sistemaacuteticos para o consumo de produtos

alimentiacutecios de circulaccedilatildeo global hipercaloacutericos pouco nutritivos e com atributos de

praticidade induzem a populaccedilatildeo a dar preferecircncia a tais produtos e consequentemente

expondo-a ao risco de contrair essas doenccedilas

Abordar os riscos dos alimentos na atualidade obriga-nos a imergir em um cenaacuterio

protagonizado pelo mercado que usufrui do dinamismo efervescente de tecnologias de

produccedilatildeo da contiacutenua criaccedilatildeo de bens e insumos bem como do aprimoramento das

estrateacutegias comerciais de estiacutemulo ao consumo Na outra ponta encontram-se os cidadatildeos-

consumidores atordoados com a diversidade excessiva de produtos alimentiacutecios postos agrave

26

sua disposiccedilatildeo e desinformados quanto aos efeitos nocivos agrave sauacutede que esses produtos

podem acarretar Ambos os interessados sofrem a influecircncia de controle das instituiccedilotildees

governamentais cuja atuaccedilatildeo eacute limitada Isso resulta em um descompasso entre o ritmo

acelerado das eclosotildees dos fenocircmenos sanitaacuterios de origem alimentar e a capacidade

poliacutetico-operacional reduzida para desempenhar satisfatoriamente o controle dos riscos agrave

sauacutede

Destaca-se ainda que o advento da pandemia da obesidade e o aumento das DCNT

impotildeem um novo olhar sobre os riscos agrave sauacutede relacionados aos alimentos exigindo

reflexotildees e mudanccedilas na forma tradicional de se conceber o objeto ldquovigilacircncia sanitaacuteriardquo no

campo dos alimentos e de exercer a regulaccedilatildeo sobre ele Vigilacircncia sanitaacuteria aqui

compreendida como [] um conjunto de accedilotildees capazes de eliminar diminuir ou prevenir

riscos agrave sauacutede e de intervir nos problemas sanitaacuterios decorrentes do meio ambiente da

produccedilatildeo e circulaccedilatildeo de bens e da prestaccedilatildeo de serviccedilos de interesse agrave sauacutede (BRASIL

CONASS 2003a) Tais accedilotildees sendo executadas de forma descentralizada pelas trecircs

instacircncias do Sistema Uacutenico de Sauacutede

Esse cenaacuterio - com um novo risco socialmente gerado - estaacute posto e ele fragiliza a

sauacutede da populaccedilatildeo desafia as instituiccedilotildees de controle oficiais e nos instiga a levantar a

seguinte hipoacutetese apesar de reconhecer que a regulaccedilatildeo puacuteblica dos alimentos eacute uma das

estrateacutegias poliacutetico-operacionais necessaacuterias para intervir nos riscos emergentes dos

alimentos as forccedilas poliacuteticas no Estado atual satildeo insuficientes para concretizaacute-la com

efetividade em decorrecircncia do poder das induacutestrias - que reagem atribuindo a

responsabilidade dos distuacuterbios nutricionais aos consumidores e minimizando as

reivindicaccedilotildees da sociedade civil

Considerando os pressupostos mencionados administrar os riscos dos alimentos sob

a perspectiva sanitaacuteria e nutricional requer no miacutenimo ajustes no interior das instituiccedilotildees

reguladoras e das induacutestrias produtoras de alimentos para incorporar a preocupaccedilatildeo em

conter a obesidade e suas comorbidades Decerto significa tambeacutem ampliar o leque de

possibilidades de intervenccedilatildeo puacuteblica nos problemas de sauacutede prevalentes na populaccedilatildeo

27

Essa ampliaccedilatildeo levaraacute (poderaacute levar) a uma vertente restritiva ou limitante da liberdade de

produccedilatildeo industrial As instituiccedilotildees reguladoras teratildeo que fortalecer a retaguarda teacutecnica e

poliacutetica que possibilite dialogar com os sujeitos estrateacutegicos e administrar os interesses

conflituosos que permeiam atividades dessa natureza

Na loacutegica atual de funcionamento da sociedade os riscos emergentes dos alimentos

relacionados agrave obesidade e a outras DCNT se comportam como tipos de ameaccedila

continuamente crescentes exigindo controle Mas essa medida contraria as propostas que

apregoam a reduccedilatildeo das funccedilotildees do Estado justificadas pela autossuficiecircncia do mercado

na gestatildeo dos seus negoacutecios Nesses casos como advogam alguns autores os riscos satildeo os

propulsores do aprimoramento das atividades regulatoacuterias uma vez que eacute necessaacuterio

conter as incertezas e inseguranccedilas derivadas da moderna tecnologia e da ciecircncia

empregadas na fabricaccedilatildeo de produtos bens e serviccedilos disponibilizados agrave sociedade

(LUCCHESE 2003 BODSTEIN 2000)

Destaca-se que a regulaccedilatildeo em sauacutede deve seguir orientaccedilotildees distintas agraves aplicadas

para a regulaccedilatildeo do mercado em geral Regulaccedilatildeo no acircmbito da sauacutede eacute um processo de

gestatildeo de riscos das potenciais deficiecircncias ou adversidades que podem surgir a partir do

consumo ou do uso de produtos de interesse agrave sauacutede e afetar a coletividade

(CARVALHEIRO 2001 LUCCHESE 2008) Sob esse prisma a regulaccedilatildeo tem como finalidade

preciacutepua a de ser fundamentalmente veiacuteculo das poliacuteticas puacuteblicas de sauacutede Salienta-se

que a natureza dessa atividade de Estado natildeo se confina exclusivamente agrave elaboraccedilatildeo de

regras (OLIVEIRA ELIAS 2012) e envolve outras diversas modalidades de accedilatildeo

No setor sauacutede a intervenccedilatildeo estatal sobre a conduta do setor produtivo eacute imperativa

para garantia da defesa e da proteccedilatildeo da sauacutede puacuteblica quando haacute situaccedilotildees que envolvem

riscos procedimento legiacutetimo e previsto nos dispositivos legais brasileiros (BRASIL

CONASS 2003a 2003b 2003c)

No campo da vigilacircncia sanitaacuteria a regulaccedilatildeo enquanto intervenccedilatildeo no risco

pressupotildee sempre a conjugaccedilatildeo do conhecimento teacutecnico multidisciplinar com o

posicionamento poliacutetico e reveste-se de vaacuterios componentes que extrapolam o ato

28

fiscalizatoacuterio de caraacuteter privativo do Estado sobre os objetos de interesse agrave sauacutede

propriamente dita A regulaccedilatildeo sanitaacuteria um dos componentes da anaacutelise de risco6 (gestatildeo

do risco) comporta medidas tais como regulamentaccedilatildeo investigaccedilatildeo fiscalizaccedilatildeo

monitoramento controle auditoria e avaliaccedilatildeo que satildeo adotadas pelo Estado a fim de

conter o objeto ou o evento de risco que ameaccedila a sauacutede da populaccedilatildeo (CARVALHEIRO

2001 LUCCHESE 2008)

Na atualidade a regulaccedilatildeo sanitaacuteria brasileira desenvolve-se a partir de um processo

de construccedilatildeo coletiva com o envolvimento ativo de diferentes sujeitos incluindo em uma

de suas fases o espaccedilo para participaccedilatildeo da populaccedilatildeo em geral Representantes do

mercado7 da sociedade civil organizada universidades e instituiccedilotildees puacuteblicas de sauacutede

afins formam o grupo de integrantes desse processo Eacute nesse ambiente que se confrontam

os conhecimentos cientiacuteficos os posicionamentos poliacutetico-ideoloacutegicos as expectativas e as

linhas estrateacutegicas para proteger a populaccedilatildeo contra os riscos dos alimentos Sob esses

diferentes olhares - mercado poder puacuteblico e sociedade civil - entremeados de conflitos de

interesses eacute que se modula paulatinamente o consenso possiacutevel para viabilizar o controle

dos riscos dos componentes nutricionais dos alimentos

Embora formalmente democraacuteticas essas decisotildees regulatoacuterias ainda precisam ser

ajustadas aos acordos bilaterais e multilaterais firmados como no caso do Mercado Comum

do Sul-Mercosul e da Organizaccedilatildeo Mundial do Comeacutercio-OMC e agraves normas internacionais

como as estabelecidas pelo Codex Alimentarius FAOOMS Em determinadas circunstacircncias

esses processos servem de freios para o avanccedilo de propostas mais aproximadas aos

interesses da sauacutede coletiva Todavia a regulaccedilatildeo sanitaacuteria praticada no cotidiano das

6 Segundo a FAOOMS (2005) anaacutelise de riscos eacute um processo que consta de trecircs componentes avaliaccedilatildeo de riscos gestatildeogerenciamento de riscos e comunicaccedilatildeo de riscos A avaliaccedilatildeo processo baseado em conhecimentos teacutecnico-cientiacuteficos que serve para nortear o gerenciamento de risco ndash momento em que se avaliam as distintas opccedilotildees de intervenccedilatildeo mediante consulta agraves partes interessadas tendo como referecircncia a proteccedilatildeo da sauacutede dos consumidores e a promoccedilatildeo de praacuteticas comerciais equitativas 7O mercado de alimentos eacute uma expressatildeo empregada no sentido abrangente referindo-se a todas as operaccedilotildees comerciais estabelecidas nas distintas etapas do sistema produtivo de alimentos que tecircm como fim o consumo humano Abarca tambeacutem todos os integrantes do sistema de produccedilatildeo de alimentos em suas diferentes etapas os quais podem ser referidos neste estudo como setores produtivos setores regulados ou setores econocircmicos

29

instituiccedilotildees de controle ainda eacute a uacutenica medida de intervenccedilatildeo estatal efetiva de interesse

da sauacutede coletiva relativamente democraacutetica Utilizada para ajustar as praacuteticas do mercado

essa eacute a forma de exigir a adoccedilatildeo de medidas de prevenccedilatildeo e de controle dos riscos dos

produtos e serviccedilos ofertados agrave sociedade assim como de aplicar sanccedilotildees e penalidades

quando da existecircncia de descumprimentos ou desvios das regras definidas

Elucidar os pontos de convergecircncia e de divergecircncia os argumentos para regulaccedilatildeo

os compromissos com a sauacutede do coletivo e os limites de atuaccedilatildeo poliacutetica suscitados

quando se potildee em pauta essa mateacuteria eacute o objeto principal deste estudo

Nesse sentido investigar o discurso dos sujeitos envolvidos nessa agenda -

representantes do poder puacuteblico do mercado da sociedade civil organizada e de um

organismo internacional - permitiraacute elucidar as motivaccedilotildees significativas que orientam os

seus atos em torno da problemaacutetica deste estudo Ao mesmo tempo espera-se como

resultado obter elementos de respostas para as seguintes questotildees Quais satildeo os riscos dos

alimentos reconhecidos por esses sujeitos que podem levar a sociedade a desenvolver

doenccedilas crocircnicas Quais satildeo as estrateacutegias poliacutetico-institucionais e os conflitos enfrentados

pelos diferentes sujeitos para conter os riscos emergentes dos alimentos Como eacute aceita a

regulaccedilatildeo dos componentes nutricionais dos alimentos para conter o avanccedilo da obesidade e

outras DCNT Haacute um compromisso compartilhado por parte dos sujeitos para tornar o

controle dos componentes nutricionais dos alimentos uma praacutetica institucional

Com base nas consideraccedilotildees expostas foram formulados os seguintes objetivos para

este estudo

a) Objetivo Geral Analisar a compreensatildeo dos diferentes sujeitos envolvidos na

agenda de alimentaccedilatildeo e nutriccedilatildeo sobre os riscos emergentes dos alimentos e a accedilatildeo

puacuteblica de regulaccedilatildeo envolvida com fins de contribuir para o seu aprimoramento

30

b) Objetivos Especiacuteficos

Identificar os significados atribuiacutedos aos riscos emergentes dos alimentos e

sua relaccedilatildeo com a expansatildeo do mercado global de produtos alimentiacutecios

Caracterizar a construccedilatildeo dos sentidos sobre a conduta e as medidas

regulatoacuterias adotadas pelo poder puacuteblico para interferir na qualidade dos produtos

alimentiacutecios em funccedilatildeo da evoluccedilatildeo da obesidade e de outras DNCT

Caracterizar nos discursos manifestos os interesses que permeiam a

temaacutetica da accedilatildeo puacuteblica de regulaccedilatildeo dos componentes nutricionais dos produtos

alimentiacutecios como estrateacutegia para intervir nos riscos emergentes dos alimentos

Delimitar a partir dos enunciados extraiacutedos dos discursos as

responsabilidades que cada um dos sujeitos atribui a si e aos demais no que se refere agrave

prevenccedilatildeo e ao controle dos riscos emergentes dos alimentos

12 Percursos metodoloacutegicos da investigaccedilatildeo

Referencial teoacuterico-metodoloacutegico

A relaccedilatildeo aparentemente paradoxal entre alimentos e sauacutede que impera na sociedade

contemporacircnea estimulou a produccedilatildeo de pesquisas interessadas em elucidar a concepccedilatildeo

dos indiviacuteduos e a conduta das instituiccedilotildees sobre as questotildees de nutriccedilatildeo bem como de

risco regulaccedilatildeo e seguranccedila de alimentos Temas que parecem estar conquistando

progressivamente espaccedilos na literatura cientiacutefica local e internacional Neste sentido vaacuterios

estudos sob diferentes oacuteticas utilizam material discursivo construiacutedo a partir do relato dos

sujeitos para avaliar entre outros aspectos o consumo das mensagens publicitaacuterias sobre

nutriccedilatildeo e a prevenccedilatildeo de doenccedilas crocircnicas (HENDERSON et al 2010) os discursos e as

crenccedilas relacionadas aos riscos dos alimentos (LUPTON 2005) as percepccedilotildees dos

consumidores sobre os tradicionais e os atuais riscos atribuiacutedos aos alimentos (BUCHLER

SMITH LAWRENCE 2010) e o conflito que permeia as praacuteticas de consumo desejo versus

controle com vistas a reduzir os riscos dos alimentos (HALKIER 2001)

31

Todavia tambeacutem natildeo eacute raro que essas pesquisas utilizem como fonte entrevistas com

representantes de organizaccedilotildees quando a linha de pesquisa visa conhecer o

posicionamento institucional relativo ao controle de riscos Estudos com esse caraacuteter foram

feitos sobre a vigilacircncia da concentraccedilatildeo de fluacuteor em produtos alimentiacutecios (BARDAL et al

2012) a implementaccedilatildeo da ferramenta de anaacutelise de riscos dos alimentos (FIGUEIREDO

MIRANDA 2011) e a anaacutelise dos significados de seguranccedila sanitaacuteria (BARBOSA COSTA

2010)

Utilizando-se de fonte primaacuteria de dados similares o objeto deste estudo dirige-se

para a compreensatildeo da relaccedilatildeo entre os riscos emergentes dos alimentos e a visatildeo da

regulaccedilatildeo puacuteblica explicitada por diferentes sujeitos partindo-se do pressuposto que

mediante o uso da linguagem os significados que constituem e constroem essa realidade

especiacutefica poderatildeo ser explorados

As representaccedilotildees organizadas ndash do mercado8 do poder puacuteblico e da sociedade ndash

conformam os principais sujeitos que apresentam relevacircncia para o estudo em tela Cada

um dos sujeitos ilustra uma posiccedilatildeo diferenciada no conjunto das representaccedilotildees que se

traduz pelo domiacutenio e confronto com o objeto de discussatildeo e pela sua capacidade de uso de

diversos mecanismos de pressatildeo para ajustaacute-la aos interesses do setor que defendem

Assim eacute essa relaccedilatildeo envolvendo o objeto e os sujeitos supracitados que nos remete a

optar por um meacutetodo capaz de fornecer respostas para as seguintes indagaccedilotildees Como eacute

compreendida a relaccedilatildeo entre o perfil nutricional dos produtos alimentiacutecios e a obesidade e

DCNT que na uacuteltima deacutecada vecircm recrudescendo na sociedade brasileira Qual eacute o sentido

dado agrave regulaccedilatildeo do perfil nutricional do produto alimentiacutecio para atender agraves necessidades

de sauacutede atuais

Para acessar a subjetividade que permeia o universo dessas questotildees elegeu-se a

Hermenecircutica da Profundidade-HP (THOMPSON 2000) como referencial teoacuterico-

metodoloacutegico para lidar com os sentidos mobilizados pelas Formas Simboacutelicas - FS

8Neste estudo a categoria analiacutetica ldquomercadordquo se refere aos representantes do sistema produtivo em especial nas

etapas que compreendem a industrializaccedilatildeo e distribuiccedilatildeo dos produtos alimentiacutecios

32

entendendo-as como artifiacutecios natildeo apenas de sentidos mas tambeacutem de dominaccedilatildeo no

conjunto social O autor conceitua as FS (accedilotildees falas textos) como fenocircmenos significativos

interpretados e compreendidos pelos sujeitos produtores-receptores

A HP admite a inserccedilatildeo de diferentes tipos de anaacutelise que tratam das caracteriacutesticas

estruturais das FS ou das condiccedilotildees socio-histoacutericas de accedilatildeo e interaccedilatildeo pois segundo

Thompson (2000) trata-se de um auxiacutelio ao processo de interpretaccedilatildeo de forma legitimada

e colaborativa Esta flexibilidade da HP permitiu a inserccedilatildeo do meacutetodo de Anaacutelise de

Discurso ndash AD (ORLANDI 2010) o qual seraacute utilizado em momentos especiacuteficos durante o

trajeto que conduz a reinterpretaccedilatildeo

Segundo esse autor o campo-objeto e o campo-sujeito constituem uma siacutentese O

objeto em observaccedilatildeo e explicaccedilatildeo eacute construiacutedo em parte pelos sujeitos dotados de

compreensatildeo reflexatildeo e accedilatildeo inclusive com potencial para desencadear um processo de

transformaccedilatildeo do campo sujeito-objeto (THOMPSON 2000)

Adianta-se que os efeitos da modernizaccedilatildeo da sociedade que expandem e sofisticam

os mecanismos de interaccedilatildeo natildeo deixaram as FS imunes e modificaram a sua caracteriacutestica

original Com a evoluccedilatildeo da sociedade essas deixaram de ser resultado de uma interaccedilatildeo

exclusivamente face-a-face principalmente em decorrecircncia do desenvolvimento das

instituiccedilotildees e dos meios de comunicaccedilatildeo de massa assim como incorporaram o valor

econocircmico ao valor simboacutelico 9 transformando-se em instrumentos de transaccedilotildees

comerciais (THOMPSON 2000)

Para analisar as FS como ideoloacutegicas o referido autor centra-se no estudo da ideologia

nas sociedades complexas descartando a ideia de que o seu papel reside em atuar como

indutor de estabilidade social ou aglutinador de interesses coletivos divergentes A coesatildeo

social eacute uma caracteriacutestica circunstancial que se sustenta possivelmente pela influecircncia de

alguns fatores tais como valores e crenccedilas diferenciados multiplicidade de grupos internos

9 Thompson (2000) afirma que a valorizaccedilatildeo econocircmica das formas simboacutelicas eacute uma condiccedilatildeo especial e decorre da troca do bem simboacutelico efetuada no acircmbito do mercado

33

e inexistecircncia de consenso sobre tema especiacutefico que inviabiliza a accedilatildeo poliacutetica A ideologia

se fundamenta na inter-relaccedilatildeo entre sentido e poder e tem como caraacuteter criar e constituir

a vida social mediante o dinamismo da circulaccedilatildeo de accedilotildees e interaccedilotildees na qual participam

as trocas de FS Com esses argumentos justifica-se o interesse em investigar os usos sociais

das FS enquanto manifestaccedilotildees ideoloacutegicas inseridas em contexto socio-histoacuterico

especiacuteficos que se realizam tanto no acircmbito da vida cotidiana quanto na esfera das

instituiccedilotildees ambas tratadas a partir do enfoque conceitual da ideologia (THOMPSON

2000)

Efetuadas as consideraccedilotildees acima o processo de significaccedilatildeo se inicia com a

exploraccedilatildeo dos textos transcritos das entrevistas realizadas com 13 sujeitos

(representantes do poder puacuteblico do mercado e da sociedade civil organizada) que ilustra

o universo do senso comum e em seguida prossegue-se conforme propotildee Orlandi (2010)

ateacute serem revelados os compromissos poliacutetico-ideoloacutegicos mediados pela linguagem dos

sujeitos e materializados no discurso

As informaccedilotildees do senso comum permitem compreender como o mundo

intersubjetivo construiacutedo em um ambiente de partilha e comunicaccedilatildeo adquire significado

para os indiviacuteduos permitindo explicaacute-lo quanto ao seu funcionamento e as suas desordens

internas e dar-lhe objetividade sempre provisoacuteria devido agrave relaccedilatildeo dialeacutetica que haacute entre

eles e o mundo social (BERGER LUCKMANN 2009) Para os autores a linguagem enquanto

acervo de conhecimentos socialmente produzidos eacute um dos sistemas que deteacutem a

capacidade de transcender conectar diferentes facetas da vida cotidiana e as integrar em

uma totalidade dotada de sentido que forma o senso comum da realidade - uma imagem

aparentemente clara na leitura dos sujeitos mas que eacute essencialmente obscura quando se

procede a anaacutelise

Isso porque o objeto simboacutelico estaacute impregnado do binocircmio desejo e poder que se

desvenda e se decodifica paulatinamente com a construccedilatildeo do discurso (FOUCAULT 1999)

O poder aqui referido pelo autor eacute aquele que transpassa os sujeitos e que se efetiva nas

muacuteltiplas relaccedilotildees que se estabelece no mundo social distanciando-se por completo do

34

tipo instituiacutedo a partir da estrutura formal hieraacuterquica Os sujeitos satildeo ao mesmo tempo

receptores e transmissores ativos do poder ato que se concretiza pela constituiccedilatildeo

reformulaccedilatildeo e veiculaccedilatildeo de discursos na dinacircmica das interaccedilotildees sociais Entretanto se

articulado ao saber o poder torna-se mais astucioso pois se encobre com a maacutescara da

sutileza e se irradia no cotidiano da existecircncia humana sem ser facilmente revelado

(FOUCAULT 1982)

Desse modo Bourdieu (2009) reconhece que o capital cultural (poder simboacutelico) em

conjunto com o capital econocircmico (poder material) compreendem os dois princiacutepios de

diferenciaccedilatildeo que podem ser utilizados numa sociedade estratificada para conformar as

marcas de distinccedilatildeo dos grupos sociais estabelecidas intra e extra grupos Os grupos

definidos a partir da composiccedilatildeo do capital se distinguem quanto aos interesses e agraves

posiccedilotildees assumidas no espaccedilo social Diferenccedilas que se convertem em relaccedilotildees de forccedila

para impor as representaccedilotildees desse espaccedilo e para tomar posiccedilatildeo nas lutas cotidianas

dirigidas a transformaacute-lo ou a mantecirc-lo

Nesse sentido os sujeitos ora investigados indiviacuteduos portadores desse duplo

atributo poder-saber e que assumem a condiccedilatildeo de representaccedilatildeo de instituiccedilotildees de cunho

teacutecnico-poliacutetico provavelmente no exerciacutecio de suas falas devem fazer uso da base teacutecnico-

cientiacutefica como suporte para expressar os interesses poliacutetico-ideoloacutegicos que

posteriormente seratildeo identificados nos discursos

Ao se referir aos sujeitos Thompson (2000) faz duas relevantes consideraccedilotildees A

primeira delas eacute o reconhecimento do receptor ativo e portanto criacutetico A apropriaccedilatildeo das

mensagens recebidas eacute um processo de autoformaccedilatildeo e de autoentendimento que requer

um contiacutenuo esforccedilo do indiviacuteduo para entendecirc-las e dar-lhes sentido contestaacute-las e

compartilhaacute-las A segunda consideraccedilatildeo aponta para a historicidade dos sujeitos seres

humanos ativos que participam do mundo social inseridos em tradiccedilotildees histoacutericas cuja

natureza envolve em parte um elenco complexo de significados e valores que satildeo

transmitidos de geraccedilatildeo a geraccedilatildeo

35

Nesse contexto a palavra oral ou escrita eacute uma das formas de manifestaccedilatildeo simboacutelica

que conduz agrave compreensatildeo dos acontecimentos No entanto eacute preciso suplantar a condiccedilatildeo

de opacidade e se iluminar com um dos gestos de significaccedilatildeo nela presente (ORLANDI

2010) Por isso a arte de interpretar a palavra sob a forma de discursos seraacute utilizada como

uma estrateacutegia metodoloacutegica complementar Conforme essa autora interpretar eacute o ato de

abstrair da fala dos sujeitos a economia impliacutecita do discurso os elementos ocultos natildeo

verbalizados envoltos por uma historicidade que traduzem a sua filiaccedilatildeo poliacutetico-

ideoloacutegica e lhes daacute o sentido e assim transforma o homem e o ambiente social

Trata-se entatildeo de se mergulhar no impliacutecito o acircmago do discurso a parte tatildeo secreta

inacessiacutevel em todas as suas dimensotildees o ldquojamais-ditordquo que carrega as marcas da

determinaccedilatildeo histoacuterica (FOUCAULT 2008) Algo que repercute tanto na autoria do sujeito

falante pois sua funccedilatildeo se converte em dar unidade sentido e coerecircncia ao objeto

discursivo quanto na interpretaccedilatildeo do objeto discursivo tornando-o um leque aberto de

interpretaccedilotildees

No marco teoacuterico de Thompson (2000) a hermenecircutica da vida cotidiana eacute o ponto de

partida O autor se reporta a esse momento preliminar como o da interpretaccedilatildeo da Doxa ou

seja das opiniotildees crenccedilas e compreensotildees que satildeo sustentadas e partilhadas pelas pessoas

no mundo social A partir desse substrato se exploram as dimensotildees subsequentes para

abarcar a totalidade dos aspectos que envolvem as FS Desse modo e considerando que as

FS estatildeo estruturadas e inseridas nas condiccedilotildees socio-histoacutericas o referencial compreende

trecircs dimensotildees analiticamente distintas de um processo interpretativo complexo

1ordf dimensatildeo - Anaacutelise socio-histoacuterica ndash reconstruccedilatildeo das condiccedilotildees socio-histoacutericas

da produccedilatildeo circulaccedilatildeo e recepccedilatildeo das FS Consiste de quatro elementos situaccedilotildees espaccedilo-

temporais (reconstruccedilatildeo dos ambientes de produccedilatildeo e recepccedilatildeo das FS) campos de

interaccedilatildeo (anaacutelise dos recursos regras convenccedilotildees e relaccedilotildees sociais) instituiccedilotildees sociais

(reconstruccedilatildeo dos conjuntos relativamente estaacuteveis de regras e recursos e de relaccedilotildees

36

sociais) e estrutura social (anaacutelise das assimetrias e diferenccedilas relativamente estaacuteveis que

caracterizam as instituiccedilotildees sociais e os campos de interaccedilatildeo)

2ordf dimensatildeo ndash Anaacutelise formal ou discursiva ndash constitui as bases para um tipo de

anaacutelise focada na organizaccedilatildeo interna das FS (caracteriacutesticas estruturais padrotildees e

relaccedilotildees) podendo ser utilizadas diferentes modalidades de anaacutelise Neste estudo em

especial seraacute utilizada a Anaacutelise de Discurso ndash AD

Para abarcar a triacuteade liacutengua-discurso-ideologia a AD busca dar concretude agrave fala

fazendo um transcurso reflexivo da descriccedilatildeo agrave interpretaccedilatildeo Compreende novos gestos de

leitura que culminam na desconstruccedilatildeo do enunciado mediante o cruzamento do histoacuterico

com o linguiacutestico que adentra a esfera da sua superficialidade aparente para resgatar a

materialidade do sentido que eacute o proacuteprio discurso (PECHEUX 2008)

Segundo Orlandi (2010) a AD faz uso de dois dispositivos em distintos momentos da

anaacutelise

a) Dispositivo teoacuterico de interpretaccedilatildeo aquele que faz a mediaccedilatildeo do

movimento entre a descriccedilatildeo e a interpretaccedilatildeo Isto significa explicitar os

processos de significaccedilatildeo presentes no texto e identificar os sentidos ldquonatildeo-

ditosrdquo compreendendo como eles se constituem

b) Dispositivo analiacutetico aquele construiacutedo pelo analista a partir da natureza

dos materiais analisados da questatildeo formulada da finalidade da anaacutelise e

das diferentes teorias que conformam os distintos campos disciplinares

(ORLANDI 2010)

3ordf dimensatildeo ndash Interpretaccedilatildeo (ou reinterpretaccedilatildeo) Analisa a construccedilatildeo criativa de

possiacuteveis significados do que eacute dito pela siacutentese das dimensotildees anteriores realccedilando o seu

caraacuteter ideoloacutegico que significa () explicitar a conexatildeo entre o sentido mobilizado pelas FS e

as relaccedilotildees de dominaccedilatildeo que esse sentido manteacutem (THOMPSON 2000)

37

Pesquisa de campo

Trata-se de uma investigaccedilatildeo empiacuterica do tipo qualitativa apropriada para investigar

fenocircmenos sociais complexos do mundo contemporacircneo (MINAYO 2006) na qual foram

aplicadas duas teacutecnicas especiacuteficas anaacutelise documental e entrevistas com sujeitos ambas

relacionadas agraves instituiccedilotildees de interesse agrave pesquisa e envolvendo a temaacutetica de riscos de

alimentos regulaccedilatildeo controle de alimentos obesidade e ou DNCT Os documentos referem-

se aos materiais institucionais de domiacutenio puacuteblico sendo analisados sob a perspectiva de

contextualizaccedilatildeo da informaccedilatildeo Como tais documentos representam uma das versotildees

construiacutedas sobre a realidade observada haacute limitaccedilotildees em utilizaacute-los para validar as

afirmaccedilotildees obtidas em entrevista (FLICK 2009)

Quanto agraves entrevistas buscou-se explorar as ideias e os significados que os sujeitos

atribuem ao objeto investigado Adianta-se que parte do grupo dos sujeitos tem uma

aproximaccedilatildeo intensa com esse objeto pois este coincide com a proacutepria atividade de

trabalho cotidiana Foram identificados sujeitos estrateacutegicos ou seja aqueles com poder

decisoacuterio e que participam diretamente e ou acompanham as discussotildees travadas no

acircmbito nacional e internacional sobre riscos dos alimentos regulaccedilatildeo e controle e ou a

prevalecircncia de obesidade e DCNT na populaccedilatildeo

Diante disto foram constituiacutedos dois grupos de anaacutelise Estudo dos documentos

oficiais em que constam as especificaccedilotildees e o processo de anaacutelise dos documentos

selecionados e Entrevistas com os sujeitos em que satildeo mencionadas as instituiccedilotildees puacuteblicas

e privadas e as entidades da sociedade civil organizada que fizeram parte da pesquisa

assim como o processo de coleta dos dados

Os procedimentos para o desenvolvimento desta pesquisa estatildeo de acordo com as

diretrizes e normas que regulamentam as pesquisas envolvendo seres humanos previstos

na Resoluccedilatildeo nordm 196 de 10 de outubro de 1996 do Conselho Nacional de Sauacutede A pesquisa

de campo foi aprovada pelo Comitecirc de Eacutetica da Faculdade de Ciecircncias da Sauacutede ndash UNB

conforme Parecer no 1172012

38

Estudo dos documentos oficiais

Os documentos oficiais selecionados e de domiacutenio puacuteblico abrangem as seguintes

modalidades portarias ministeriais relatoacuterios teacutecnicos termos de compromisso atas

acordos e projetos de leis Tais documentos exceto os projetos de leis se referem aos anos

2007 e 2014 e tratam sobre alguns desses temas alimentos obesidade DCNT risco e ou

regulaccedilatildeo Esses documentos foram analisados considerando os propoacutesitos da poliacutetica

puacuteblica de sauacutede e nutriccedilatildeo e o quadro epidemioloacutegico-nutricional vigente

Aleacutem disso levantou-se na paacutegina eletrocircnica oficial da Cacircmara dos Deputados do

Congresso Nacional todos os projetos de lei disponiacuteveis e referentes aos temas

supracitados equivalentes ao periacuteodo de 01012000 a 31122013 O levantamento das

publicaccedilotildees institucionais teve como ponto de corte o ano 2000 em virtude de este ser o

ano do anuacutencio oficial da pandemia de obesidade pelos organismos internacionais Para se

efetuar a busca dos projetos de lei nesse site foram utilizadas as seguintes palavras-chaves

regulaccedilatildeo amp alimentos controle amp alimentos publicidade amp alimentos e obesidade Essa

coleta coincidiu com o periacuteodo de realizaccedilatildeo das entrevistas

Os documentos institucionais do Ministeacuterio da Sauacutede da Agecircncia Nacional de

Vigilacircncia Sanitaacuteria e da Cacircmara dos Deputados utilizados estatildeo em parte descritos no

Capiacutetulo IV ou referenciados na bibliografia deste trabalho

Entrevistas com os sujeitos

O grupo de entrevistados foi composto por 13 (treze) sujeitos representantes de 12

instituiccedilotildees Conforme o tipo de instituiccedilatildeo vinculada os sujeitos distribuem-se em quatro

categorias

39

- instituiccedilotildees do poder puacuteblico incluem cinco instituiccedilotildees com competecircncia para

aprovar e ou auxiliar na construccedilatildeo dos instrumentos legais (leis decretos ou

regulamentos) e teacutecnicos (programas de monitoramento de alimentos

orientaccedilotildees teacutecnicas sobre os alimentos etc ) relacionados ao controle de riscos

dos alimentos - Agecircncia Nacional de Vigilacircncia Sanitaacuteria ndash AnvisaMS

Coordenadoria-Geral de Alimentaccedilatildeo e Nutriccedilatildeo-CGANMS Ministeacuterio da

Agricultura Pecuaacuteria e Abastecimento-MAPA Cacircmara dos Deputados do

Congresso Nacional e o Conselho Federal de Nutricionistas- CFN

- Instituiccedilotildees privadas do mercado Satildeo trecircs instituiccedilotildees de caraacuteter nacional que

representam as induacutestrias de produtos alimentiacutecios e que regularmente

participam do processo de regulamentaccedilatildeo dos alimentos no acircmbito nacional

coordenado pela AnvisaMS e ou pelo MAPA Satildeo elas Associaccedilatildeo Brasileira de

Induacutestrias de Alimentos ndash ABIA Associaccedilatildeo Brasileira de Induacutestrias de

Alimentos Dieteacuteticos ndash ABIAD e Associaccedilatildeo Brasileira das Induacutestrias de Massas

Alimentiacutecias e Patildeo amp Bolo Industrializados - ABIMA

- Instituiccedilotildees da sociedade civil Satildeo trecircs instituiccedilotildees que participam do controle

social das accedilotildees de sauacutede e de alimentaccedilatildeo - Conselho Nacional de Sauacutede- CNS

Conselho Nacional de Seguranccedila Alimentar e Nutricional - ConseaPresidecircncia

da Repuacuteblica e Instituto de Defesa do Consumidor ndash Idec

- Organismo internacional Organizaccedilatildeo Pan-Americana da Sauacutede - OPAS que

atua estimulando os paiacuteses-membros a aprimorarem suas accedilotildees de sauacutede

seguindo as orientaccedilotildees da Organizaccedilatildeo Mundial de Sauacutede -OMS inclusive em

relaccedilatildeo ao controle de alimentos e do excesso de peso

A uacutenica instituiccedilatildeo do poder puacuteblico em que dois sujeitos foram selecionados para as

entrevistas refere-se agrave Cacircmara de Deputados Dois parlamentares foram entrevistados em

40

funccedilatildeo do trabalho desenvolvido com as temaacuteticas de ldquoseguranccedila alimentar e nutricionalrdquo e

ldquopublicidade de alimentosrdquo

Para a realizaccedilatildeo das entrevistas na maioria das instituiccedilotildees foi necessaacuterio o contato

com um ldquoguardiatildeordquo (gatekeeper) que eacute um profissional com relacionamento anteriormente

firmado ou estabelecido com a pesquisadora ou indicado por uma pessoa dela conhecida

com a finalidade de facilitar o acesso agrave instituiccedilatildeo (CRESWELL 2010) Este ldquoguardiatildeordquo foi

fundamental para auxiliar a aproximaccedilatildeo dos entrevistados com a pesquisadora uma vez

que estes satildeo pessoas ocupantes de cargos em posiccedilatildeo hieraacuterquica estrateacutegica com uma

demanda complexa e tempo disponiacutevel reduzido

Foi realizado contato preacutevio com os sujeitos para prestar informaccedilotildees sobre o estudo

e verificar a sua aceitaccedilatildeo Inicialmente estavam previstas mais duas entrevistas a serem

realizadas com a Associaccedilatildeo Brasileira para o Estudo da Obesidade e Siacutendrome Metaboacutelica ndash

ABESO e Organizaccedilatildeo das Naccedilotildees Unidas para a Alimentaccedilatildeo e a Agricultura ndash FAO - a

primeira entidade ligada ao grupo da sociedade civil organizada e a segunda na qualidade

de organismo internacional Poreacutem devido a falta de confirmaccedilatildeo do agendamento da

entrevista ou da disponibilidade de horaacuterios natildeo coincidentes com os de outras entrevistas

as situaccedilotildees foram tratadas respectivamente como uma negaccedilatildeo impliacutecita e

impossibilidade Nos casos de concordacircncia foi encaminhado por mensagem eletrocircnica

documento institucional informando sobre o propoacutesito da pesquisa e a relevacircncia dos

dados a serem fornecidos pelos sujeitos representantes das instituiccedilotildees Em seguida

prosseguiu-se com o agendamento de acordo com a disponibilidade dos entrevistados

Paralelamente foi-lhes enviada uma carta-convite constando informaccedilotildees sobre a pesquisa

e os preceitos baacutesicos relativos agrave eacutetica em pesquisa Para a efetivaccedilatildeo do total de treze

entrevistas foi necessaacuterio o envio de mais de uma centena de mensagens eletrocircnicas e

inuacutemeros contatos telefocircnicos

O local de realizaccedilatildeo da entrevista dependeu da indicaccedilatildeo do entrevistado e em quase

a totalidade foi efetuada no seu proacuteprio ambiente de trabalho Antes de iniciar as

entrevistas o entrevistado foi informado sobre o objetivo do estudo a gravaccedilatildeo o sigilo das

41

informaccedilotildees o uso dos dados para fins acadecircmicos o anonimato dos entrevistados e em

seguida foram feitos os procedimentos de leitura e assinatura do Termo de Consentimento

Livre e Esclarecido conforme determinado pelo Comitecirc de Eacutetica da Universidade de

Brasiacutelia

A entrevista foi interpessoal um a um mediante o uso de um roteiro semiestruturado

e de um gravador de voz digital e teve duraccedilatildeo de aproximadamente uma hora O roteiro da

entrevista constituiu-se em um modelo uacutenico de forma a permitir confrontar os discursos

dos entrevistados sobre os diferentes aspectos do tema investigado As questotildees abertas

foram elaboradas tomando-se como referecircncia os objetivos e as perguntas de investigaccedilatildeo

para reduzir as possibilidades de desvio do foco da pesquisa (Quadro 1) Esse tipo de

questatildeo permite que os sujeitos abordem com certa liberdade o que consideram mais

importante sobre o tema

42

QUADRO 1 Quadro comparativo entre as questotildees objetivos e perguntas das entrevistas

Questotildees Objetivos Perguntas da Entrevista Quais satildeo os riscos dos alimentos reconhecidos por estes sujeitos que podem levar a sociedade a desenvolver doenccedilas crocircnicas

Geral Analisar a compreensatildeo dos diferentes sujeitos envolvidos na agenda de alimentaccedilatildeo e nutriccedilatildeo sobre os riscos emergentes dos alimentos e accedilatildeo puacuteblica de regulaccedilatildeo envolvida com fins de contribuir para o seu aprimoramento

1Em sua opiniatildeo qual eacute a relaccedilatildeo entre os alimentos e a sauacutede 2Como o consumo de alimentos industrializados tem atuado na vida moderna 3Na atualidade quais satildeo os problemas de sauacutede associados aos alimentos que o (a) Sr (a) conhece Como podem ser evitados 4Quais as medidas necessaacuterias que o governo pode adotar para evitar doenccedilas relacionadas aos alimentos E o excesso de peso da populaccedilatildeo 5Como a vigilacircncia sanitaacuteria pode atuar sobre os alimentos industrializados em prol da sauacutede da populaccedilatildeo

Especiacuteficos Identificar os significados atribuiacutedos para os riscos emergentes dos alimentos e a sua relaccedilatildeo com a expansatildeo do mercado global de produtos alimentiacutecios

Como eacute aceita a regulaccedilatildeo dos componentes nutricionais dos alimentos para conter o avanccedilo da obesidade e outras DCNT

Caracterizar a construccedilatildeo dos sentidos sobre a conduta e as medidas regulatoacuterias adotadas pelo poder puacuteblico para interferir nos produtos alimentiacutecios em funccedilatildeo da evoluccedilatildeo da obesidade e de outras DCNT Caracterizar nos discursos manifestos os interesses que permeiam a temaacutetica da accedilatildeo puacuteblica de regulaccedilatildeo dos componentes nutricionais dos produtos alimentiacutecios como estrateacutegia de intervir nos riscos dos alimentos

6Como avalia a estrateacutegia de regulaccedilatildeo dos componentes nutricionais dos alimentos industrializados pela vigilacircncia sanitaacuteria

Quais satildeo as estrateacutegias poliacuteticos-institucionais em andamento e os conflitos enfrentados pelos diferentes sujeitos para conter os riscos emergentes dos alimentos

Haacute um compromisso compartilhado por parte dos sujeitos para tornar o controle dos componentes nutricionais dos alimentos uma praacutetica institucional

Delimitar a partir dos enunciados extraiacutedos dos discursos as responsabilidades que cada um dos sujeitos atribui a si e aos demais o que se refere agrave prevenccedilatildeo e ao controle dos riscos emergentes dos alimentos

7Quais seriam as responsabilidades do governo e dos demais setores envolvidos no processo de regulaccedilatildeo dos riscos emergentes dos alimentos com fins de controlar o excesso de peso E a do seu setor

43

O protocolo de entrevista foi composto por trecircs partes a primeira contendo os

dados de identificaccedilatildeo do entrevistado (nome do entrevistado local data e-mail) a

segunda parte contendo as questotildees introdutoacuterias de aproximaccedilatildeo do pesquisador com o

entrevistado e a terceira contendo as questotildees do roteiro com um espaccedilo para registro

das informaccedilotildees (Anexo 1) Antes do iniacutecio do trabalho de campo foi realizado um preacute-

teste com trecircs sujeitos das instituiccedilotildees envolvidas para ajustar o roteiro o que resultou no

aprimoramento das questotildees elaboradas redefiniccedilatildeo da sequecircncia de perguntas entre

outros aspectos

As entrevistas foram fontes essenciais de informaccedilatildeo para este estudo sendo

efetuadas no periacuteodo de 26022013 a 06062013 nas cidades de Satildeo Paulo e de Brasiacutelia

A transcriccedilatildeo integral da gravaccedilatildeo foi efetuada pela proacutepria pesquisadora agrave medida

que as entrevistas foram realizadas As gravaccedilotildees foram digitalizadas em formato MP3 e

em seguida foi feita a conferecircncia pela proacutepria pesquisadora O sujeito entrevistado foi

identificado na transcriccedilatildeo pelo seu primeiro e uacuteltimo nomes e a sigla da instituiccedilatildeo sendo

anonimizado no texto final sendo referenciado por coacutedigo

Os coacutedigos foram constituiacutedos por letra e nuacutemero Os entrevistados do mercado do

poder puacuteblico e da sociedade civil tiveram o seu coacutedigo iniciado respectivamente pela letra

ldquoMrdquo ldquoPrdquo e ldquoSrdquo seguido de um nuacutemero especiacutefico para cada entrevistado do grupo em

questatildeo em ordem sequencial coincidente agrave da realizaccedilatildeo da entrevista

Foi instituiacutedo um Diaacuterio de Pesquisa para registro de todas as informaccedilotildees

comentaacuterios ideias e percepccedilotildees sobre o estudo em curso bem como as atividades

realizadas no cotidiano da pesquisa que foram utilizadas na elaboraccedilatildeo da redaccedilatildeo final

44

Plano de anaacutelise dos dados

O plano de anaacutelise das entrevistas foi desenvolvido por meio de uma adaptaccedilatildeo das

propostas estruturadas por Orlandi (2010) e Minayo (2006) e foi composto por trecircs

momentos distintos

a) Configuraccedilatildeo do corpus A partir de uma leitura exaustiva do material coletado (as

entrevistas transcritas) foram feitos recortes do texto e seu agrupamento em quatro temas

geneacutericos considerando os objetivos da tese e o roteiro da entrevista a saber inter-relaccedilatildeo

alimento e sauacutede na vida atual acordo e regulaccedilatildeo atuaccedilatildeo multisetorial do governo e

compromissos dos sujeitos com o tema Em seguida os trechos relevantes das transcriccedilotildees

foram organizados segundo os quatro temas geneacutericos e a depender dos espaccedilos

institucionais em que se inscrevem poder puacuteblico mercado sociedade civil organizada e

organismo internacional A partir da anaacutelise especiacutefica de cada tema construiu-se o

discurso-objeto

b) Discurso-objeto Ao se postular que os objetos de discurso satildeo construiacutedos

negociados e enriquecidos progressivamente pela proacutepria atividade discursiva esse

material foi estruturado enquanto discurso-objeto e suporte de anaacutelise a partir de

enunciados matriz considerados transversais ao conjunto das transcriccedilotildees Esses

enunciados matriz foram extraiacutedos a partir das recorrecircncias de ideias identificadas nos

textos transcritos observando as caracteriacutesticas em termos de similaridades ou

divergecircncias conflitos e contradiccedilotildees nos argumentos utilizados para construir as

significaccedilotildees

c) Discurso Por meio do uso do referencial teoacuterico a elaboraccedilatildeo desses enunciados

matriz extraiacutedos constituiu a base para a reconstruccedilatildeo analiacutetica dos discursos e a

explicitaccedilatildeo dos interesses poliacutetico-ideoloacutegicos dos sujeitos quanto agraves questotildees centrais

deste estudo riscos dos alimentos e regulaccedilatildeo

45

Concluiacutedos os discursos momento de siacutentese entre os dados empiacutericos e a teoria

estes foram integrados a uma anaacutelise socio-histoacuterica para encerrar o modelo teoacuterico

proposto por Thompson (2000) e esclarecer o objeto em anaacutelise em sua complexidade ou

seja realizar a sua reinterpretaccedilatildeo

Para representar de forma sinteacutetica a multiplicidade de discursos em torno do campo

semacircntico em questatildeo utilizou-se o modelo do Quadrado semioacutetico proposto por Greimas

(1970) e apresentado por Barros (2005) o qual consiste de uma representaccedilatildeo visual da

articulaccedilatildeo loacutegica das estruturas elementares extraiacutedas dos textos e que fundamentam o

percurso gerativo do discurso Quadrado semioacutetico constroacutei-se a partir da relaccedilatildeo entre

dois termos marcados pela oposiccedilatildeo ou diferenccedila e dos seus contraditoacuterios Estes quatro

termos situados em quatro posiccedilotildees distintas formam relaccedilotildees entre si de contrariedade

(eixo horizontal) complementariedade (eixo vertical) e de contradiccedilatildeo (cruzamentos)

(BARROS 2005)

46

2 ALIMENTOS E RISCOS Agrave SAUacuteDE

21 O comensal contemporacircneo da alimentaccedilatildeo ao produto alimentiacutecio

A alimentaccedilatildeo para os indiviacuteduos extrapola um simples ato de instinto de

sobrevivecircncia Ela condensa um jogo complexo de significaccedilotildees simboacutelicas e materiais

proacuteprias da natureza humana que articula simultaneamente trecircs condiccedilotildees responde agrave

necessidade bioloacutegica expressa comportamento cultural e representa interaccedilatildeo em

ambiente social Trata-se de um fenocircmeno que em si conjuga a reproduccedilatildeo bioloacutegica agrave

social dos grupos humanos realizando-se envolto por um repertoacuterio de representaccedilotildees

crenccedilas e haacutebitos que conforma o universo cultural (CONTRERAS GRACIA 2011)

Nesse contexto a alimentaccedilatildeo humana eacute o encontro da natureza e da cultura (MACIEL

2005) O ritual das escolhas haacutebitos e praacuteticas alimentares deriva de um saber construiacutedo

coletivamente acumulado e transmitido de geraccedilatildeo a geraccedilatildeo poreacutem natildeo completamente

inerte aos efeitos oriundos da dinacircmica social Essa particularidade cultural assumida pela

alimentaccedilatildeo que natildeo se desprende das origens e que se reproduz no transcurso da vida

social a converte em uma categoria histoacuterica (SANTOS 2005)

Assim atrelada ao indiviacuteduo ou aos grupos a tradiccedilatildeo alimentar se manteacutem para aleacutem

dos espaccedilos ou das transformaccedilotildees sociais ou seja perpassa a distacircncia fiacutesica ou temporal

relativa ao ambiente tiacutepico de sua circulaccedilatildeo natildeo obstante seja adaptaacutevel agraves novas formas

sabores e praacuteticas alimentares Esse mosaico cultural persistente constitui uma referecircncia

de alto valor simboacutelico que remete agrave origem e agrave memoacuteria gustativa e passa a compor a

identidade (PONS 2005)

Quanto agrave relaccedilatildeo identitaacuteria do alimento Pons (2005) afirma que ela comporta uma

dupla dimensatildeo biocultural tanto ldquo() como complexo gustativo compartilhado por um

grupo como um universo simboacutelico interiorizado que informa agravequeles que o compartilham os

47

limites entre a cultura e a natureza entre o que eacute proacuteprio e o que eacute distanterdquo Jaacute Fischler

(1988) ao tratar da identidade individual enfatiza o mecanismo de incorporaccedilatildeo que se

estabelece na relaccedilatildeo entre indiviacuteduo e o alimento o qual se realiza em duas esferas de

forma concomitante e sincronizada na esfera bioloacutegica quando o indiviacuteduo absorve o

alimento (nutrientes) e na esfera cultural quando ele eacute absorvido pelo alimento ou seja

incorporado de valores crenccedilas e representaccedilotildees de uma circulaccedilatildeo histoacuterica e simboacutelica

A tradiccedilatildeo alimentar natildeo eacute algo inato do indiviacuteduo a inculcaccedilatildeo se inicia ainda na

infacircncia a partir das experiecircncias obtidas com as sensaccedilotildees taacuteteis gustativas e olfativas

sobre o alimento consumido (CANESQUI GARCIA 2005) No entanto na era

contemporacircnea vaacuterios autores apontam que essa tradiccedilatildeo estaacute sendo abalada pelas

pressotildees comerciais e pelo ritmo da vida cotidiana (HAWKES 2002 CONTRERAS GRACIA

2011)

Sob uma perspectiva totalizadora a alimentaccedilatildeo eacute uma manifestaccedilatildeo bioloacutegica e

sociocultural O elemento bioloacutegico se circunscreve agrave nutriccedilatildeo ou seja aos requerimentos

nutricionais para o funcionamento ideal do organismo humano enquanto o elemento

sociocultural se evidencia nas escolhas alimentares as quais natildeo se sujeitam

exclusivamente pelas motivaccedilotildees econocircmicas apesar de serem fortemente determinadas

por elas (CONTRERAS GRACIA 2011) mas tambeacutem pela capacidade de representarem

significados sociais (CANESQUI GARCIA 2005) Isso eacute que possibilita a coexistecircncia de

distintos comportamentos alimentares nas diferentes sociedades

Merece ser ressaltado que a consolidaccedilatildeo desses comportamentos se processa em

circunstacircncias de tensotildees conflitos e pactos repercutindo da seguinte forma marcam as

semelhanccedilas e as diferenccedilas eacutetnicas e sociais classificam e hierarquizam as pessoas e os

grupos expressam concepccedilotildees de mundo e incorporam um grande poder de evocaccedilatildeo

simboacutelica (CONTRERAS GRACIA 2011)

A alimentaccedilatildeo assume um importante papel de marcador social que eacute facilmente

identificaacutevel Isso se revela pelo tipo quantidade esteacutetica forma de disposiccedilatildeo dos itens

48

alimentares e a maneira de consumi-los Esses aspectos constituem os traccedilos de distinccedilatildeo

entre os indiviacuteduos e os grupos Quando haacute remodelaccedilatildeo do estilo alimentar isto pode

significar uma estrateacutegia de aproximaccedilatildeo a niacuteveis superiores da escala social ou mesmo a

proacutepria ascensatildeo social como forma de se tornar idecircntico aos ldquooutrosrdquo do grupo

Ainda no alvorecer do seacuteculo XXI sob o ritmo acelerado da globalizaccedilatildeo a dicotomia

no campo do consumo alimentar das populaccedilotildees continua acirrada (FAO 2013) revelando

uma polarizaccedilatildeo entre aquelas que convivem com a abundacircncia e a diversidade alimentar e

outras que carecem de alimentos - em termos quantitativos e qualitativos - para o

atendimento de suas necessidades primaacuterias Poreacutem a maacute nutriccedilatildeo se instala nesses dois

polos expressando efeitos moacuterbidos opostos em virtude da maacute alimentaccedilatildeo ou da carecircncia

alimentar

No decorrer dos anos adicionam-se aos tradicionais problemas da falta de

distribuiccedilatildeo equacircnime dos alimentos os problemas relativos agrave qualidade em virtude dos

diferentes tipos de riscos agrave sauacutede que lhes satildeo imputados como as doenccedilas transmitidas

pelos alimentos e a obesidade e demais doenccedilas crocircnicas a ela correlacionadas Segundo

Contreras (2005) tal fato motivou uma redefiniccedilatildeo do conceito de seguranccedila alimentar

para se contrapor aos ditames alimentares que regem a loacutegica social dominante Agora este

passa a ser sustentado sob trecircs pilares acesso aos alimentos como um direito humano

garantia dos alimentos em termos quali-quantitativos e praacuteticas alimentares coerentes com

as tradiccedilotildees culturais e ambientalmente sustentaacuteveis (MALUF 2007)

Atento a esse conceito merece aqui se destacar alguns fatos sociais que se apresentam

como ameaccediladores do patrimocircnio imaterial que condensa as crenccedilas a culinaacuteria e os

haacutebitos de consumo constituiacutedo pela pluriculturalidade alimentar Como consequecircncia as

tradiccedilotildees culturais alimentares podem desestabilizar-se e inclusive extinguir-se no

decurso do tempo

Nos uacuteltimos anos vaacuterios artigos relatam as tendecircncias nos paiacuteses industrializados

dirigidas agrave homogeneizaccedilatildeo do consumo alimentar (CONTRERAS GRACIA 2011 GARCIA

49

2003) mudanccedilas draacutesticas do padratildeo de consumo e dos haacutebitos alimentares no mundo em

desenvolvimento (UUSITALLO PIETINEN PEKKA 2002) e aumento da incidecircncia mundial

de doenccedilas relacionadas agrave dieta (CHOPRA 2002 WHO 2003b) trazendo agrave tona uma nova

problemaacutetica no campo alimentar Isso surge em um cenaacuterio onde haacute uma urbanizaccedilatildeo

acelerada modernizaccedilatildeo tecnoloacutegica maior participaccedilatildeo da mulher no mercado de

trabalho concomitante ao aumento da concentraccedilatildeo e do poder das grandes corporaccedilotildees

que barateiam seus produtos e os integram ao mercado internacional Esse conjunto

articulado estaacute produzindo impactos na sauacutede global desta e das futuras geraccedilotildees

(UUSITALLO PIETINEN PEKKA 2002)

Conforme exposto eacute no centro dessas mudanccedilas soacutecio-poliacuteticas e econocircmicas que a

pluriculturalidade alimentar estaacute perdendo a sua solidez Bourdieu (2001) afirma que os

bens culturais na sociedade contemporacircnea neoliberal se encontram em perigo pela forccedila

motriz do mercado e a cultura alimentar se enquadra perfeitamente em sua anaacutelise O

referido autor ressalta que primeiro se deve desfazer da ilusatildeo de que as inovaccedilotildees

tecnoloacutegicas e os empreendimentos econocircmicos aumentam a quantidade e a qualidade dos

bens culturais oferecidos e a satisfaccedilatildeo do consumidor como advogam os defensores do

capital pois o que circula de fato eacute uma mercadoria com fins lucrativos e indiferente aos

laccedilos com a histoacuteria ou com a identidade de um grupo Segundo tambeacutem eacute necessaacuterio

romper com o mito de que a diferenciaccedilatildeo e a diversificaccedilatildeo extraordinaacuteria dos produtos se

opotildeem agrave uniformizaccedilatildeo da oferta tanto em escala nacional como internacional pois a

concorrecircncia natildeo diversifica - e sim homogeniza - em busca de produtos aceitaacuteveis para o

ldquopuacuteblico maacuteximordquo de todos os paiacuteses Para concluir o autor argumenta que eacute necessaacuterio

reforccedilar que a loacutegica do lucro sobretudo a do curto prazo eacute a estrita negaccedilatildeo da cultura

Diante da perspectiva da homogeneizaccedilatildeo cultural desencadeada pela globalizaccedilatildeo

impor obstaacuteculos contra a dissoluccedilatildeo da pluriculturidade alimentar entendida como o

entrecruzamento de praacuteticas simboacutelicas e culturais introjetadas pelos indiviacuteduos na esfera

da alimentaccedilatildeo pode repercutir positivamente tanto no campo gastronocircmico como nos

benefiacutecios agrave sauacutede Isso porque a existecircncia de uma variedade das preparaccedilotildees alimentiacutecias

50

compostas por alimentos saudaacuteveis permite alcanccedilar um equiliacutebrio nutricional na dieta e

promover a sauacutede

Indubitavelmente eacute a expansatildeo transnacional das corporaccedilotildees de alimentos com suas

muacuteltiplas estrateacutegias de sustentaccedilatildeo que leva agrave destruiccedilatildeo da base alimentar agrave perda da

biodiversidade e agrave inseguranccedila dos alimentos concorrendo assim para a destruiccedilatildeo da

cultura alimentar local (PHILLIPS 2006) Os elos firmados entre induacutestria-campo sob o

domiacutenio da primeira atrelando a garantia da compra do produto ao cumprimento restrito

das imposiccedilotildees teacutecnicas de produccedilatildeo tem desmantelado a produccedilatildeo agriacutecola de pequeno

porte fazendo-a perder a diversidade e a autonomia de cultivar os alimentos tradicionais

Isto porque o oligopoacutelio que governa o sistema alimentar mundial segundo Stuckler amp

Nestle (2012) dita o que se come e como se come

Desse modo o advento da pandemia da obesidade eacute um dos sinais das contradiccedilotildees

dessa conformaccedilatildeo empresarial global A evidente associaccedilatildeo entre dietas densamente

energeacuteticas com a obesidade e outras comorbidades possibilita identificar os estilos de

dietas ocidentalizadas como fatores de risco para este agravo (CHOPRA 2002 WHO

2003b) A partir daiacute surge a preocupaccedilatildeo com as bebidas carbonatadas e as comidas

raacutepidas que satildeo os motores das corporaccedilotildees globais americanas Tais produtos estatildeo se

tornando mais prevalentes na dieta global em grande parte devido agrave penetraccedilatildeo intensiva

das multinacionais nos paiacuteses inclusive dentro dos mercados emergentes dos grandes

centros urbanos dos paiacuteses de meacutedia e baixa renda (HAWKES 2002)

Em decorrecircncia da urbanizaccedilatildeo Gracia (2005) afirma que o cotidiano alimentar do

comensal contemporacircneo sofreu alteraccedilotildees substanciais as refeiccedilotildees passaram a ser

estruturadas pelo tempo socializadas apenas em condiccedilotildees de lazer substituiacutedas por

snacks em situaccedilotildees de intensa atividade laboral e quando realizadas no ambiente

domeacutestico satildeo compostas por produtos industrializados Forccedilados agrave racionalizar o tempo e

agrave lidar com as circunstacircncias desgastantes do trabalho (distacircncias horaacuterios transportes) a

realizaccedilatildeo de refeiccedilotildees extradomiciliares em restaurantes cafeacutes e bares inclusive com o

consumo de fast-foods constitui uma regra para muitos indiviacuteduos

51

Os produtos ultraprocessados destacam-se no universo dos gecircneros alimentiacutecios

industrializados natildeo saudaacuteveis Satildeo produtos derivados de ingredientes industrializados

constituiacutedos de oacuteleos gorduras amidos e accediluacutecares aleacutem de uma associaccedilatildeo de aditivos para

tornaacute-los palataacuteveis (MONTEIRO 2009 MONTEIRO et al 2013) Assim forma-se uma

mistura que mimetiza o sabor e o olor do alimento permitindo ao consumidor reconhececirc-la

como um produto comestiacutevel Produtos dessa natureza com composiccedilatildeo nutricional

desbalanceada rica em calorias e pobre em nutrientes estrateacutegicos e altamente

estimulantes do consumo satildeo os que acarretam efeitos negativos agrave sauacutede Na visatildeo de

Monteiro amp Cannon (2012) esses produtos satildeo tatildeo prejudiciais agrave sauacutede como o satildeo o

cigarro e o aacutelcool a despeito de suas particularidades

Com o surgimento do fast-food se ofertam comidas de consumo raacutepido em

embalagens praacuteticas e em geral desbalanceadas em termos nutricionais poreacutem

condizentes com o ritmo e o tempo restritos que satildeo impostos agraves refeiccedilotildees Eacute o tipo de

alimento preferido pelos adolescentes distribuiacutedo por grandes redes comerciais inclusive

transnacionais que se utilizam de estrateacutegias de marketing agressivas - associando o seu

consumo a uma imagem de elevaccedilatildeo do status social e de um estilo de vida moderno - para

criar demandas e consolidar mudanccedilas de haacutebitos alimentares (HAWKES 2002)

Garcia (2003) denomina esse contexto de ldquocomensalidade contemporacircneardquo

especialmente pela avaliaccedilatildeo de escassez de tempo para o preparo e consumo de alimentos

e a oferta abundante e diversificada de itens alimentares de preparaccedilatildeo raacutepida praacutetica Isso

eacute o que estaacute moldando os comportamentos alimentares dos paiacuteses industrializados

(CONTRERAS 2005) e dos emergentes (HAWKES 2002) de forma bastante acelerada

graccedilas agraves reforccediladas estrateacutegias de publicidade e marketing das empresas de alimentos que

ofuscam as referecircncias culturais

Para que o consumidor estabeleccedila laccedilos de pertencimento com o alimento

industrializado haacute que se preencher o ldquovaziordquo inerente ao produto artificializado e fazecirc-lo

se aproximar dos elementos comestiacuteveis da natureza Poreacutem cada vez mais a tecnologia

torna este produto menos identificaacutevel pelos oacutergatildeos dos sentidos devido agraves caracteriacutesticas

52

organoleacutepticas modificadas ao invoacutelucro que o conteacutem ficando reduzido agrave aparecircncia e agrave

representaccedilatildeo apesar do empenho das induacutestrias em mascaraacute-lo para que se aproxime do

alimento natural Para FISCHLER (1998) a falta de conhecimento do consumidor moderno

sobre o modo de produccedilatildeo a origem e a histoacuteria do alimento cria uma situaccedilatildeo de

desconforto dominada pela incerteza desconfianccedila e ansiedade

No entanto as criacuteticas atribuiacutedas ao produto alimentiacutecio industrializado extrapolam

as suas interferecircncias nas praacuteticas e nas representaccedilotildees alimentares tradicionais Sabe-se

que a introduccedilatildeo de produtos alimentiacutecios na rotina alimentar dos indiviacuteduos natildeo eacute

resultado de escolhas estritamente racionais mas influenciadas pelo contexto social

dinacircmico da vida cotidiana que condiciona essas escolhas (DELORMIER FROHLICH

POTVIN 2009) O cerne do problema eacute que haacute um conjunto especial de produto alimentiacutecio

amplamente ofertado e muito consumido pela populaccedilatildeo mundial completamente

artificializado intensamente divulgado envolvido em uma seacuterie de malefiacutecios agrave sauacutede de

custo muito reduzido composiccedilatildeo nutricional desbalanceada com tracircnsito comercial

desprovido de barreiras regulamentares e de alta rentabilidade para as empresas

transnacionais Produtos estes de alto risco para a sauacutede global frente ao seu

envolvimento com a pandemia da obesidade e DCNT associadas (WHO 2002a) Satildeo os

chamados produtos alimentiacutecios natildeo saudaacuteveis (WHO 2003b) designaccedilatildeo esta que seraacute

utilizada ao longo deste trabalho cujos atributos seratildeo explorados nos capiacutetulos

posteriores

A alimentaccedilatildeo eacute capaz de produzir muacuteltiplos efeitos na vida dos indiviacuteduos e da

coletividade aproximando-os ou distanciando-os dos traccedilos culturais do perfil de sauacutede e

do equiliacutebrio psicossocial A globalizaccedilatildeo do mercado de alimentos libera as barreiras para

permitir o livre tracircnsito de seus produtos e desrespeita a diversidade da cultura alimentar

dos grupos populacionais Ela eacute ainda capaz de eliminar qualquer obstaacuteculo que contrarie o

seu propoacutesito de ldquomassificaccedilatildeo do consumordquo de racionalizaccedilatildeo do processo produtivo e de

dissimulaccedilatildeo das diferenccedilas sociais Enfim ela age removendo qualquer entrave agrave loacutegica

desse modelo econocircmico para incrementar seus lucros

53

Assim o caminho eacute revitalizar os estilos alimentares locais inclusive em espaccedilos de

consumo estrateacutegicos (restaurantes comunitaacuterios cantinas escolares creches entre

outros) como forma de resgatar o valor simboacutelico da alimentaccedilatildeo e diminuir a

possibilidade de dispersatildeo de histoacuterias e culturas assim como o risco de doenccedilas em

decorrecircncia de uma praacutetica de mercado predadora Qualquer incentivo a mudanccedilas que

permitam o retorno a uma dieta equilibrada mesclada com alimentos naturais saudaacuteveis e

culturalmente aceitaacuteveis realizada em ambiente de compartilhamento eacute vaacutelido para

reconquistar esse valor cultural-alimentar associado agrave sauacutede e portanto agrave melhoria da

qualidade de vida

22 O panorama diversificado dos riscos dos alimentos

A dinacircmica social que impulsiona as transformaccedilotildees no sistema de produccedilatildeo e

comercializaccedilatildeo de alimentos causa inuacutemeras repercussotildees a despeito de aumentar a

disponibilidade de alimentos (WHO 2000) Entre essas repercussotildees estatildeo a manutenccedilatildeo

de elevadas taxas de pobreza em certas regiotildees do planeta (FAO 2013a) modificaccedilatildeo no

estilo de vida e no cotidiano das praacuteticas alimentares das populaccedilotildees e intensificaccedilatildeo e

diversificaccedilatildeo dos riscos dos alimentos (WHO 2003b) Fatos esses que desestabilizam a

condiccedilatildeo de sauacutede individual ou coletiva ao longo das deacutecadas Os efeitos adversos

decorrem das caracteriacutesticas dos alimentos e ou da intensidade do seu consumo aferidos

em termos de quantidade de qualidade e da conjunccedilatildeo de ambos Com base nesses

paracircmetros eacute possiacutevel caracterizar sinteticamente trecircs grandes grupos de riscos que

afetam a sauacutede da coletividade fomedesnutriccedilatildeo doenccedilas transmitidas por alimentos e

obesidadedoenccedilas crocircnicas natildeo transmissiacuteveis ndash DCNT

No que tange ao risco da fomedesnutriccedilatildeo constata-se que eacute um fenocircmeno social que

acompanha a histoacuteria da humanidade praticamente circunscrito aos grupos socialmente

excluiacutedos pelo modelo econocircmico e que habitam nas diferentes regiotildees do mundo Esse

problema natildeo reside na incapacidade da produccedilatildeo mundial de alimentos de abastecer a

54

populaccedilatildeo planetaacuteria (FAO 2011a) mas no proacuteprio sistema global de produccedilatildeo e de

distribuiccedilatildeo de alimentos que natildeo estaacute comprometido para satisfazer as necessidades

nutricionais baacutesicas de todos

Segundo as estimativas da FAO cerca de 925 milhotildees de pessoas do planeta vivem em

situaccedilatildeo de inseguranccedila alimentar concentrando-se na Aacutefrica subsaariana Aacutesia e Paciacutefico

regiotildees profundamente afetadas pela crise econocircmica e pela crise dos alimentos do biecircnio

20072008 (FAO 2010) A escassez de alimentos decorrente dessa crise manteve os

estoques insuficientes para atender agrave demanda de alimentos de toda populaccedilatildeo cujo

reflexo foi a permanecircncia praticamente estaacutevel do contingente de subnutridos na Aacutesia

Poreacutem na Aacutefrica houve o aumentou face a sua condiccedilatildeo de dependecircncia das importaccedilotildees

indisponibilidade de estoque de alimentos suficientes e de recursos orccedilamentaacuterios para

proteger adequadamente a seguranccedila alimentar dos mais vulneraacuteveis (FAO 2011b)

Quanto agrave desnutriccedilatildeo infantil o recente panorama global traccedilado pela Organizaccedilatildeo

Save the Children Fund (2012) revela que 90 das crianccedilas desnutridas do mundo se

concentram em 36 paiacuteses estima-se que 170 milhotildees delas sofrem de desnutriccedilatildeo crocircnica e

mais de 26 milhotildees morrem por ano devido a esta doenccedila A persistecircncia da fome e da

desnutriccedilatildeo resulta do acesso inadequado aos alimentos por falta de renda pela condiccedilatildeo

de pobreza dos indiviacuteduos socialmente excluiacutedos e economicamente marginalizados (FAO

2012) sendo reflexo das condiccedilotildees estruturais da sociedade Apesar desse cenaacuterio

desolador no transcurso das deacutecadas de 60 a 90 foi registrada uma queda de 10 no total

de pessoas em paiacuteses em desenvolvimento que tecircm uma dieta alimentar diaacuteria inferior a

2100 calorias per capita (SEIPEL 1999) embora vaacuterias centenas de milhotildees de pessoas no

mundo ainda continuem com a sua sobrevivecircncia ameaccedilada

No Brasil os resultados comparativos entre as pesquisas nacionais10 realizadas entre

as deacutecadas de 70 a 90 demonstraram que houve um decliacutenio de 72 na prevalecircncia

desnutriccedilatildeo infantil (BATISTA FILHO amp RISSIN 2003) Entretanto as poliacuteticas sociais de

seguranccedila alimentar e nutricional implementadas no iniacutecio deste milecircnio foram

10 No Brasil foram realizadas neste periacuteodo trecircs pesquisas de abrangecircncia nacional O Estudo Nacional de Despesas Familiares-ENDEF nos anos de 197475 a Pesquisa Nacional de Sauacutede e Nutriccedilatildeo ndash PNSN em 1989 e a Pesquisa Nacional de Demografia e Sauacutede ndashPNDS nos anos de 199596

55

fundamentais para a reduccedilatildeo da pobreza e simultaneamente para a melhoria do estado

nutricional uma vez que no periacuteodo de 2003 a 2009 foram retiradas da pobreza acima de

20 milhotildees de pessoas (DEL GROSSI 2010) Efeitos que se refletem nas baixas prevalecircncias

de desnutriccedilatildeo crocircnica (deacuteficit de altura) em menores de 5 anos de idade cujos valores

alcanccedilaram 63 e 57 respectivamente para o sexo masculino e feminino (BRASIL

IBGE 2010) Com isso essa doenccedila deixa de ser considerada no Brasil como um problema

de sauacutede puacuteblica conforme classificaccedilatildeo da OMS11 (WHO 2013a)

No primeiro grupo de riscos da era contemporacircnea situam-se as doenccedilas

transmitidas por alimentos - DTA12 cuja anaacutelise se restringe agravequelas relacionadas aos

produtos alimentiacutecios e agraves refeiccedilotildees extradomiciliares que correspondem agraves novas praacuteticas

alimentares adotadas em um contexto de urbanizaccedilatildeo Trata-se entatildeo de mapear os

distintos riscos dos veiacuteculos alimentares na esfera local e internacional e os impactos agrave

sauacutede

Em 1984 a OMS considerou as DTA como um dos problemas mais amplos de sauacutede

puacuteblica no mundo contemporacircneo doenccedilas essas responsaacuteveis por causar impactos sociais

e econocircmicos devido agraves consequecircncias em termos de doenccedilas oacutebitos e ou incapacidades

pela condenaccedilatildeo rejeiccedilatildeo e perda de produtos afetando o mercado internacional e pela

reduccedilatildeo das atividades de turismo (WHO 1984) As preocupaccedilotildees com a seguranccedila do

alimento consistem em evitar a contaminaccedilatildeo bioloacutegica (microrganismos parasitos) fiacutesica

e quiacutemica (resiacuteduos de aditivos pesticidas biotoxinas) mediante o controle dos pontos

criacuteticos de toda cadeia produtiva que pode ser feito com a qualificaccedilatildeo teacutecnica aplicaccedilatildeo de

meacutetodos de controle inspeccedilotildees sanitaacuterias regulares educaccedilatildeo alimentar entre outras

medidas

11 A OMS considera a desnutriccedilatildeo como um problema de sauacutede puacuteblica quando ela atinge 20 ou mais da populaccedilatildeo 12 As DTA incluem as doenccedilas diarreicas causadas pela contaminaccedilatildeo dos alimentos proporcionada pelas condiccedilotildees insalubres de vida (moradia desprovida de aacutegua potaacutevel esgotamento sanitaacuterio equipamento de frio etc) associadas agraves informaccedilotildees limitadas sobre higiene Em inglecircs essas doenccedilas satildeo designadas como Foodborne disease definidas como doenccedilas causadas pela ingestatildeo de alimentos contaminados por microrganismos patogecircnicos contaminantes quiacutemicos e biotoxinas (WHO 2007)

56

Transcorridos quase 40 anos as mudanccedilas climaacuteticas aparecem natildeo apenas com o

potencial de diminuir os suprimentos alimentares mas tambeacutem de aumentar a

contaminaccedilatildeo toacutexica e microbiana dos alimentos (HALL DrsquoSOUZA amp KIRK 2002)

Paralelamente acelera-se o aprimoramento das tecnologias de produccedilatildeo e fabricaccedilatildeo de

alimentos destinadas a criar e diversificar insumos e produtos incrementar a rentabilidade

agropecuaacuteria expandir a rede de distribuiccedilatildeo de produtos aleacutem de outros benefiacutecios

econocircmicos com vistas a elevar a produtividade ampliar os negoacutecios e os ganhos de capital

das empresas e dos seus conglomerados

Nesse contexto distintos agentes causais emergiram inclusive modalidades

inusitadas provocando doenccedilas com sintomatologia grave e rara como foi o caso dos

priacuteons responsaacuteveis pela Encefalopatia Espongiforme Bovina-BSE (Doenccedila da Vaca Louca)

doenccedila neuro-degenerativa fatal diagnosticada em 1996 no Reino Unido (WHO 1999)

onde foram registrados 39 casos Ainda em 1994 um agente bacteriano jaacute conhecido

converteu-se em um novo patoacutegeno emergente E Coli O157H7 que provocou surto nos

Estados Unidos (ARMSTRONG HOLLINGSWORTH amp GLENN MORRIS 1996) e mais tarde

registrou-se um outro episoacutedio de surto marcante envolvendo o hambuacuterguer

indevidamente cozido (KING et al 2009)

Segundo Weiss amp McMichael (2004) a multiplicidade de efeitos da globalizaccedilatildeo como

o processo de urbanizaccedilatildeo acentuada crescimento de aacutereas residenciais perifeacutericas densas

e precaacuterias aumento do volume do comeacutercio mudanccedila de haacutebitos de consumo invasatildeo de

ambientes naturais para exploraccedilatildeo agropecuaacuteria mudanccedilas climaacuteticas e desenvolvimento

tecnoloacutegico massivo cria um cenaacuterio que propicia novos contatos da fauna silvestre com os

humanos e facilidades de infecccedilatildeo cruzada entre as espeacutecies desencadeando risco de

disseminaccedilatildeo de doenccedilas infecciosas emergentes

O ritmo intenso do comeacutercio internacional de alimentos nem sempre resulta em

benefiacutecios agrave coletividade pois eleva o risco de transmissatildeo de doenccedilas infecciosas cruzando

fronteiras uma vez que o alimento reuacutene simultaneamente duas importantes

caracteriacutesticas ser a principal commodity comercial e excelente veiacuteculo de transmissatildeo de

doenccedilas (KAumlFERSTEIN MOTARJEMI amp BETTCHER 1997) Assim surtos transcontinentais

57

envolvendo produtos semiprocessados e processados satildeo frequentemente registrados

(TAUXE 1996 HALL DrsquoSOUZA amp KIRK 2002) Produtos como amendoins importados e

contaminados com salmonela se encarregam de propagar surtos em quatro paiacuteses de trecircs

continentes distintos desencadeando alerta internacional (KIRK et al 2004) Surto de

hepatite A devido a morangos congelados contaminados decorre de produccedilatildeo

compartilhada entre dois paiacuteses (HUTIN et al 1999) Novos alimentos agora comeccedilam a ser

implicados em surtos como brotos de sementes que satildeo incorporados aos haacutebitos

alimentares (TAORMINA BEUCHAT amp SLUTSKER 1999)

Nesse contexto os alimentos jaacute provaram que podem ser objetos potenciais de riscos

natildeo apenas por albergar microrganismos ou partiacuteculas patogecircnicas e carrear

contaminantes quiacutemicos como poluentes e pesticidas mas pelas alteraccedilotildees intriacutensecas

geradas pelas novas tecnologias que deram origem aos alimentos geneticamente

modificados ou que acarretam resistecircncia antimicrobiana nos agentes bioloacutegicos

(SCALLAN 2007)

Quanto ao desenvolvimento industrial certas atividades econocircmicas geram os

poluentes orgacircnicos persistentes - POP que incluem muitos pesticidas organoclorados

quiacutemicos industriais e subprodutos de certos processos industriais aleacutem de resiacuteduos de

incineraccedilatildeo Satildeo os bifenil policlorados dioxinas e furanos - substacircncias altamente

prejudiciais a sauacutede que podem persistir no solo nos sedimentos e nos depoacutesitos desses

resiacuteduos por deacutecadas e ateacute seacuteculos bem como podem ser carreadas a longas distacircncias

pela corrente aeacuterea e aquaacutetica global Essas fontes de poluentes as histoacutericas e as atuais

contaminam a cadeia alimentar animal e humana raccedilotildees de animais ovos frangos peixes

frutos do mar conforme tem sido documentado em certos paiacuteses europeus (WHO 2014)

Dessa forma os alimentos satildeo a principal fonte de exposiccedilatildeo humana a esses contaminantes

(WEBER et al 2008)

Estudo sobre a dieta constituiacuteda da cesta baacutesica americana composta por alimentos

frescos e processados constatou que os resiacuteduos de POP estavam presentes em 10 das

amostras e que ainda continham resiacuteduos de dieldrin Aleacutem disso resiacuteduos de DDT

(diclorodifeniltricloroetano) e de seus metaboacutelitos estavam presentes em mais de 20 das

58

amostras testadas nos anos de 1998 e 1999 ambos os inseticidas proibidos desde o iniacutecio

da deacutecada de 70 (SCHAFER KEGLEY 2002) Segundo o relatoacuterio teacutecnico da OMS (2003a)

esse grupo de substacircncias pode ocasionar efeitos graves como cacircncer alteraccedilatildeo da funccedilatildeo

imunoloacutegica disfunccedilatildeo reprodutiva alteraccedilotildees neuroloacutegicas e no desenvolvimento fiacutesico

No que se refere aos alimentos geneticamente modificados alguns estudos concluem

que embora essa tecnologia aplicada aos alimentos amplie a capacidade de produccedilatildeo esta

apresenta riscos em potencial que requerem investigaccedilotildees adicionais para confirmar a sua

seguranccedila sanitaacuteria (BAKSHI 2003 COSTA et al 2011) Quantos aos efeitos agrave sauacutede Bakshi

(2003) destaca as alergias alimentares e outros efeitos devido agrave exposiccedilatildeo agraves novas

proteiacutenas introduzidas nesses alimentos e resistecircncia antimicrobiana devido agrave

recombinaccedilatildeo de genes desse alimento com os das bacteacuterias patogecircnicas seja no ambiente

ou no trato intestinal do comensal Esses foram alguns dos motivos que compuseram o

arsenal de argumentos para a rejeiccedilatildeo do milho BT Novartis pela Europa

A resistecircncia bacteriana em patoacutegenos presentes nos alimentos eacute outra preocupaccedilatildeo

internacional Em funccedilatildeo disso o Codex Alimentarius (FAO WHO 2005) aprovou um coacutedigo

de praacuteticas com o objetivo de minimizar os efeitos adversos agrave sauacutede puacuteblica resultante do

uso de agentes microbianos nos alimentos produzidos a partir de animais No Marrocos a

anaacutelise de 11516 amostras distribuiacutedas entre carne bovina frango aacutegua e frutos do mar

pimenta entre outros revelou que 105 (091) delas foram positivas para Salmonella e 25

delas exibiram resistecircncia a no miacutenimo um antimicrobiano testado (BOUCHRIF et al

2009)

Embora consumir frutas e hortaliccedilas constitua uma opccedilatildeo valorizada por ser um tipo

de consumo saudaacutevel tais alimentos natildeo estatildeo isentos de riscos No Brasil os resultados

analiacuteticos do total de 2488 amostras de frutas e legumes analisadas no ano de 2010

revelaram que em 35 delas havia a presenccedila de resiacuteduos devido agrave natildeo observacircncia dos

prazos de carecircncia especificados para o correto uso do pesticida 28 apresentaram

resiacuteduos de pesticidas natildeo autorizados ou se autorizados ultrapassaram os limites

maacuteximos permitidos E ainda do total de 18 alimentos amostrados cinco deles - pimentatildeo

pepino morango cenoura e alface - apresentaram condenaccedilatildeo igual ou superior a 50 do

59

total analisado da categoria (BRASIL Anvisa 2011) Resultados que sugerem uma

exposiccedilatildeo da populaccedilatildeo a riscos diversos e complicaccedilotildees persistentes considerando o tipo

de agente em questatildeo (WHO 2002b)

Esse cenaacuterio da atualidade permeado de riscos dos alimentos provenientes de

agentes causais extriacutensecos tradicionais e inusitados produzindo efeitos moacuterbidos

diversificados agudos e crocircnicos parece que tende a perdurar e a amplificar-se no decorrer

dos anos pois satildeo reflexos dos antagonismos do modelo econocircmico global Soma-se ainda

nas uacuteltimas deacutecadas do seacuteculo XX a epidemia global da obesidade a qual tem uma relaccedilatildeo

direta com os alimentos se convertendo na atualidade em uma importante ameaccedila agrave sauacutede

puacuteblica devido agraves comorbidades implicadas (WHO 2000 VISSCHER SEIDELLL 2001)

A obesidade caracteriza-se por uma doenccedila crocircnica com caraacuteter amplamente

preventivo (WHO 2004a) ocasionada tanto pelo estilo de vida sedentaacuterio como pelo

consumo de dietas natildeo saudaacuteveis densamente energeacuteticas que juntos conformam um

ambiente altamente ldquoobesogecircnicordquo desequilibrando o balanccedilo energeacutetico dos indiviacuteduos e

contribuindo para o ganho excessivo de peso (PRENTICE 2005 WHO 2000 PINHEIROS

FREITAS CORSO 2004 CABALLERO 2007)

Destarte firma-se a ligaccedilatildeo entre a dieta alimentar e a etiologia da obesidade assim

como das outras doenccedilas crocircnicas natildeo-transmissiacuteveis (CHOPRA 2002) De fato satildeo tipos

especiais de alimentos industrializados jaacute definidos anteriormente que ao participarem

sistematicamente da dieta habitual contribuem para os distuacuterbios na sauacutede (WHO 2004a)

Com isso configura-se o segundo grupo de riscos dos alimentos da atualidade - que

eacute o foco de atenccedilatildeo deste trabalho - no qual um importante fator causal estaacute

intrinsecamente ligado agrave composiccedilatildeo nutricional dos produtos alimentiacutecios Riscos que natildeo

derivam da introduccedilatildeo de um agente bioloacutegico quiacutemico ou fiacutesico que eacute carreado do exterior

para o produto alimentiacutecio mas que eacute intriacutenseco agrave sua proacutepria foacutermula e identidade Riscos

que desafiam este novo seacuteculo porque despertam tensotildees entre a liberdade dos agentes

econocircmicos transnacionais de criar produtos alimentiacutecios lucrativos e a necessidade de

compromisso com a preservaccedilatildeo da sauacutede da sociedade

60

Trata-se de produtos derivados de um mercado global de alimentos que desenvolveu

artifiacutecios para atender um grande puacuteblico das metroacutepoles urbanas com custos de produccedilatildeo

reduzidos por meio do uso de ingredientes pouco nobres na composiccedilatildeo dos alimentos

como gorduras e accediluacutecares tornando-os alimentos com alta densidade energeacutetica e

nutricionalmente pobres (POPKIN GORDON-LARSEN 2004 MONTEIRO 2009 UUSITALO

PIETIENEN PUSKA 2002) Tais produtos natildeo saudaacuteveis estatildeo envolvidos em um aparato

publicitaacuterio que ocupa os diferentes espaccedilos da vida cotidiana para estimular os indiviacuteduos

a criarem interesse por esse tipo de consumo alimentar (HARRIS et al 2009)

Enfim a economia de alimentos dirigida pela globalizaccedilatildeo dissemina efeitos variados

e contraditoacuterios que repercutem diretamente na sociedade Tecircm benefiacutecios por um lado

trazidos pelo aumento da disponibilidade de alimentos e da expansatildeo da sua variedade

(WHO 2002) e malefiacutecios por outro como a comercializaccedilatildeo de produtos natildeo saudaacuteveis e

natildeo seguros (ROBERTSON 2001 FAO 2013b) Esse conjunto de caracteriacutesticas amplia e

diversifica os riscos agrave sauacutede seja pela perda crescente da qualidade nutricional (WHO

2004a 2003b) ou seja pelo comprometimento da qualidade sanitaacuteria (WHO 2006) ou

ainda simultaneamente por essas duas dimensotildees com manifestaccedilotildees em niacutevel local e

global

Assim urgem medidas locais e internacionais em direccedilatildeo a uma abordagem integral e

dinacircmica dos riscos dos alimentos que sejam capazes de incorporar os aspectos sanitaacuterios e

nutricionais nas medidas de gestatildeo da qualidade promover a articulaccedilatildeo intersetorial das

instacircncias que tecircm interface com os alimentos e com a sauacutede e mobilizar outras partes

interessadas ndash a sociedade e o mercado ndash na perspectiva de alteraccedilatildeo do quadro

epidemioloacutegico atual

61

23 Riscos agrave sauacutede de um conceito matemaacutetico a uma construccedilatildeo sociopoliacutetica e

cultural

A noccedilatildeo de risco foi comumente empregada nos seacuteculos XVI e XVII para lidar com as

desventuras da natureza durante as expediccedilotildees mariacutetimas de exploraccedilatildeo movidas pelos

povos ocidentais (GIDDENS 2010) Era preciso prever os riscos mesmo que aferidos com

base em referecircncias restritas e aqueacutem do ldquomarrdquo do desconhecido para permitir ponderar

as vantagens e as desvantagens e tomar as decisotildees quanto agrave faccedilanha Desde essa eacutepoca

analisar riscos envolve incertezas caacutelculos anaacutelises e posicionamentos

Agora ldquoriscordquo tem sido utilizado em diferentes campos do conhecimento para

predizer tanto os eventos naturais como aqueles socialmente criados Com a sua aplicaccedilatildeo

as ideias de espaccedilo e tempo agregaram-se a de incerteza e passaram a compor a noccedilatildeo de

risco (GIDDENS 2010) A anaacutelise de um dado fenocircmeno de ldquoriscordquo implica caacutelculos

probabiliacutesticos feitos a partir da combinaccedilatildeo de um conjunto de fatores que simplificam a

complexa realidade onde regularmente este ocorre mantendo-se sempre ofuscados pelas

incertezas

De fato o risco natildeo se constitui entidade por si soacute a sua existecircncia depende da

caracterizaccedilatildeo do perigo ou do evento indesejado (EWALD 1991) Assim risco e perigo se

inter-relacionam e ao mesmo tempo se diferenciam O primeiro eacute uma ameaccedila objetiva

enquanto o segundo eacute o proacuteprio evento ou a presenccedila do agente causal desencadeador do

evento Poreacutem essa distinccedilatildeo se anula completamente na ausecircncia de alternativas ou de

possibilidades de atuaccedilatildeo livres de risco e nesse caso o risco eacute o perigo (LUHMANN1993)

Na sociedade contemporacircnea as transformaccedilotildees teacutecnico-industriais fomentadas pela

articulaccedilatildeo entre ciecircncia e tecnologia tecircm impulsionado a atualizaccedilatildeo e a reformulaccedilatildeo

acelerada de bens produtos e serviccedilos para atender a demanda induzida pelo mercado de

consumo e consequentemente para ampliar o capital (BAUMAN 1999 BECK 2002)

Impera um tipo de racionalidade econocircmica que se concentra unilateralmente no

62

incremento da produtividade e dos lucros e negligencia os riscos a ela vinculados (BECK

2002)

Eacute nesse contexto de desenvolvimento capitalista que novas modalidades de riscos

sociais eclodem como efeito reflexivo do processo tecnoloacutegico que se intensificam e se

diversificam em niacutevel individual e coletivo (GIDDENS 1991 BECK 2002) Segundo

Giddens (1991) essa reflexividade tecnoloacutegica deve-se agrave incapacidade de se controlar o

conjunto complexo de fatores envolvidos na realidade concreta quando da aplicaccedilatildeo

praacutetica do conhecimento cientiacutefico e das inovaccedilotildees tecnoloacutegicas Nessas circunstacircncias os

riscos satildeo aqueles fatores que surgem de forma inesperada ou melhor os desvios da

norma

Eacute importante salientar que esses desvios que escapam do controle natildeo podem ser

reportados como limitaccedilatildeo do conhecimento cientiacutefico pois satildeo os riscos condizentes com

a natureza intriacutenseca do proacuteprio saber (NARDOCCI 2002) Segundo a autora a verdade eacute

que o saber sempre eacute aproximado quando se explora um dado objeto em uma realidade

social dinacircmica e complexa

Entretanto essa instabilidade das descobertas cientiacuteficas que progridem sempre em

situaccedilotildees de incertezas em especial quando se trata de riscos revelando o caraacuteter mutaacutevel

da ciecircncia foi o que deu respaldo ao surgimento do Princiacutepio de Precauccedilatildeo Tal

instrumento se fundamenta na adoccedilatildeo de medidas de proteccedilatildeo contra os riscos mesmo que

natildeo haja dados cientiacuteficos seguros sobre eles (GIDDENS 2010) Com isso na ausecircncia da

explicaccedilatildeo cientiacutefica que decirc suporte agrave decisatildeo e agraves consequecircncias dos riscos imputados

ficam expliacutecitos os significados poliacuteticos que eles assumem (CARAPINHEIRO 2002)

delineados pelas vantagens e benefiacutecios atribuiacutedos para quem os produziu

Nesse sentido o risco passa a ser abordado sob um caraacuteter ambiacuteguo (BECK 2002

GIDDENS 2010) de representar por um lado a ousadia o desafio e o dinamismo

econocircmico da sociedade na busca pela produtividade e progresso e por outro os efeitos

63

dos impulsos tecnoloacutegicos que se concretizam sob a forma de prejuiacutezos danos e ameaccedilas

no sentido social e material

Contudo sob a oacutetica da doutrina neoliberal dominante os riscos satildeo elementos

constituintes inerentes agrave vida A norma eacute a concorrecircncia generalizada e o comportamento

esperado das empresas e dos indiviacuteduos eacute a superaccedilatildeo a qual depende da capacidade de

remover os obstaacuteculos dentro das possibilidades adotando certas precauccedilotildees Assim

descarta-se qualquer possibilidade de alegar-se a imparcialidade da ciecircncia e da teacutecnica

(BODSTEIN 2000) pois ambas satildeo devidamente sustentadas por bases poliacutetico-ideoloacutegicas

soacutelidas Em complementaccedilatildeo a isso reforccedila-se que os riscos pressupotildeem no outro extremo

benefiacutecios entendidos como vantagens ou lucros extraiacutedos da atividade econocircmica

(NARDOCCI 2002) apesar dos possiacuteveis efeitos adversos agrave sauacutede ou ao ambiente advindos

dessa atividade

Para Luhmann (1993) ldquoriscordquo e ldquoperigordquo satildeo atributos da regularidade precaacuteria da

vida em sociedade e emergem prioritariamente da atividade humana A sua presenccedila

denota possibilidades de falhas fracassos ou incapacidade de eliminaccedilatildeo dos agentes

causais que podem ter como desfecho doenccedilas e mortes Isso aponta a natureza

conflituosa dos riscos ora eacute algo que necessita de um controle constante e ora eacute algo cuja

aceitaccedilatildeo manteacutem o dinamismo da economia e da sociedade Como os riscos carregam

consigo instabilidade e incerteza impondo a necessidade de se fazer julgamentos e

escolhas ou seja de se tomar decisotildees poliacuteticas (NARDOCCI 2002) eles transformam-se

em uma construccedilatildeo sociocultural (CARAPINHEIRO 2002)

Tais premissas influenciaram a elaboraccedilatildeo dos conceitos de risco e perigo

estabelecidos pela FAO amp OMS (FAO OMS 2005) e que satildeo aplicados no acircmbito do controle

sanitaacuterio de alimentos Assim risco eacute a probabilidade de ocorrecircncia de um efeito nocivo agrave

sauacutede como consequecircncia da presenccedila de um ou mais perigos nos alimentos perigo eacute a

presenccedila do agente causal no alimento responsaacutevel por esse efeito A partir desses

conceitos duas consideraccedilotildees podem ser extraiacutedas primeiro essa concepccedilatildeo trata de

maneira reducionista o fenocircmeno na qual o ldquosocialrdquo se retira do cenaacuterio para que as

64

ciecircncias bioloacutegicas busquem o amparo do saber da matemaacutetica colocando esse saber como

central na construccedilatildeo do conceito e segundo a complexa e dinacircmica realidade

racionalizada em nuacutemeros cria uma imagem de que eacute possiacutevel controlar o todo

imprevisiacutevel Carapinheiro (2002) informa que eacute essa pretensa neutralidade do termo

ldquoriscordquo apoiada em caacutelculos probabiliacutesticos e sem a menccedilatildeo do caraacuteter social presente em

sua formaccedilatildeo eacute que o faz ter preferecircncia de uso em lugar do termo ldquoperigordquo

Assim quando o aparato teacutecnico-cientiacutefico eacute aplicado sobre os alimentos e os

converte em objetos potenciais de risco dois efeitos podem surgir na esfera do controle

sanitaacuterio dos alimentos o corrente reconhecido tanto sob as oacuteticas internacional e

nacional que eacute o risco dos alimentos atribuiacutedo preponderantemente aos agentes

bioloacutegicos quiacutemicos ou fiacutesicos dos alimentos (FAO OMS 2005) em funccedilatildeo dos surtos

epidecircmicos e intoxicaccedilotildees e dos impactos negativos agrave sauacutede e ao comeacutercio (KATZ et al

1999 KAumlFERSTEIN et al 1997) devido a alimentos contaminados (WHO 2006) E o

emergente que se vincula agrave natureza intriacutenseca da foacutermula do produto alimentiacutecio que

resulta na presenccedila excessiva de certos componentes (accediluacutecares gorduras aditivos e sal)

quando se evidencia uma qualidade nutricional desbalanceada estando associado agrave

pandemia da obesidade e agraves outras DCNT (MONTEIRO 2010 WHO 2004a DREWNOWSKI

2009 POPKIN 2001)

Dessa forma os crescentes e diferentes riscos surgidos com as inovaccedilotildees tecnoloacutegicas

- e a complexidade para identificaacute-los - constituem o desafio da modernidade natildeo somente

pelos prejuiacutezos econocircmicos e sociais causados agrave sociedade mas tambeacutem pela desconfianccedila

na qualidade dos alimentos e inseguranccedila gerada no consumo dos produtos Em adiccedilatildeo

Hespanha (2002) afirma que esses riscos de efeito extensivo impotildeem ao poder puacuteblico o

ocircnus da responsabilidade de contornar os desvios gerados pelo ldquoprogresso industrialrdquo

Relata tambeacutem que os fatores de incerteza e de imprevisibilidade que se criam e se recriam

em torno deles potencializam os obstaacuteculos para uma intervenccedilatildeo efetiva dos sistemas de

vigilacircncia de controle

65

Diante disso e como consequecircncia dos riscos ocorre um forte impulso para a criaccedilatildeo

de novos sistemas de vigilacircncia e controle e ampliaccedilatildeo da accedilatildeo regulatoacuteria do poder puacuteblico

(BODSTEIN 2000) Esses sistemas requerem um corpo de peritos especializados com

competecircncia teacutecnica para formular decisotildees sobre como intervir nos riscos e restabelecer a

seguranccedila A credibilidade e a confianccedila dependem exclusivamente do desempenho desses

sistemas (GIDDENS 1991)

Como a discussatildeo dos riscos e as medidas de intervenccedilatildeo interferem no bem-estar

coletivo os cidadatildeos satildeo instigados a participar do processo decisoacuterio para estabelecer o

grau de liberdade do mercado e de aceitabilidade social dos riscos (NARDOCCI 2002)

Diante disso a FAO amp OMS (2005) recomendam aos entes do governo firmar parcerias

com as diferentes forccedilas sociais envolvidas ndash mercado consumidores e universidades -

para desencadear o processo de anaacutelise de riscos

Por isso para o estabelecimento dos limites de seguranccedila o componente bioloacutegico e o

social estatildeo sempre juntos no processo de anaacutelise de riscos dos alimentos O primeiro se

define a partir do aparato teacutecnico-cientiacutefico que justifica as caracteriacutesticas e as

potencialidades do perigo implicado mediante a patogenicidade virulecircncia

mutagenicidade toxicidade entre outros tipos de expressatildeo de nocividade (FAO 1995)

Quanto ao segundo o saber cientiacutefico que respalda a interpretaccedilatildeo dos riscos articulado ao

contexto das implicaccedilotildees sociopoliacuteticas determina a sua aceitaccedilatildeo ou natildeo Em funccedilatildeo dos

processos sociais subjacentes os riscos podem ser reduzidos ou intensificados

convertendo-se em uma questatildeo social (BECK 2002) pois se trata de um fenocircmeno de

contingecircncia muacuteltipla que oferece aos diferentes observadores um elenco de perspectivas

quanto aos impactos em termos de perdas ou danos (LUHMANN 1993)

Face ao exposto esse envolvimento de forccedilas sociais heterogecircneas para tratar do

assunto denota que as constataccedilotildees do risco resultam da conjugaccedilatildeo do componente

teacutecnico-cientiacutefico e dos interesses sociopoliacuteticos que balizam os impactos relativos aos

custos e benefiacutecios sociais poliacuteticos e econocircmicos Nesse contexto Beck (2002) defende

que a ciecircncia se reveste de um significado social e poliacutetico do risco pelas decisotildees quanto

66

aos conteuacutedos do conhecimento e aos efeitos o alcance e o tipo de perigo o puacuteblico afetado

em longo prazo a responsabilizaccedilatildeo os direitos de reclamaccedilatildeo de indenizaccedilatildeo etc

Na atualidade o conceito de ldquoseguranccedila sanitaacuteria dos alimentosrdquo estaacute sob questatildeo

pois com a sua abrangecircncia restrita e incapaz de abarcar a totalidade dos riscos

reconhecidos dos alimentos natildeo eacute possiacutevel garantir que o alimento seja promotor e

mantenedor da sauacutede Dessa forma eacute fundamental a inclusatildeo dos riscos emergentes

aqueles que contribuem para os distuacuterbios de excesso de peso e suas comorbidades na

concepccedilatildeo e praacutetica que regem os sistemas de controle para que haja compatibilidade com

a realidade do perfil nutricional Esse descompasso entre os ajustes realizados pelas

instituiccedilotildees de controle e a velocidade de surgimento dos riscos ocorre tanto por

dificuldades teacutecnicas como por entraves poliacuteticos E essa capacidade lenta e limitada do

agir institucional para englobar a diversidade dos riscos dos alimentos repercute

diretamente na sauacutede da populaccedilatildeo exposta Assim a expansatildeo do campo ldquovigiar os riscos

dos alimentosrdquo incluindo os aspectos sanitaacuterios e nutricionais estaacute principalmente na

dependecircncia do respaldo dos especialistas que mediante a sua fundamentaccedilatildeo teacutecnico-

cientiacutefica e poliacutetica estimularaacute a mudanccedila da conduta institucional

Diante disso e com base na argumentaccedilatildeo de Beck (2002) alimentos portadores de

atributos como ldquosaudaacutevelrdquo e ldquosegurordquo satildeo de difiacutecil e complexa comprovaccedilatildeo na ordem

social vigente Para o autor os riscos dos alimentos que desafiam a humanidade somente

satildeo identificados mediante recursos sofisticados e de acesso limitado pois jaacute natildeo se

expressam como os de outrora Como os oacutergatildeos dos sentidos satildeo insuficientes para captaacute-

los a autonomia individual para se defender fica comprometida Segundo esse autor os

danos sistemaacuteticos decorrentes dos riscos englobam todos os seres vivos e os homens satildeo

atingidos sem haver distinccedilatildeo de classe etnia e gecircnero estando completamente

desprotegidos pela permeabilidade das fronteiras dos Estados nacionais que jaacute natildeo

impotildeem obstaacuteculos em um ambiente social interligado

Embora os riscos se reportem ao coletivo os efeitos satildeo socialmente estratificados Os

indiviacuteduos se distinguem quanto ao grau de exposiccedilatildeo Aqueles socialmente vulneraacuteveis

67

por estarem desprovidos de recursos simboacutelicos e materiais para a sua defesa e

autoproteccedilatildeo satildeo os mais intensamente afetados pelas consequecircncias dos riscos Isso pode

ser constatado na relaccedilatildeo entre o consumo de alimentos considerados de alto risco e a

obesidade em ambiente de pobreza (MARTINS 2007 DREWNOWSKI amp SPECTER 2004

WHO 2000)

Enfim os riscos e os perigos gerados pela industrializaccedilatildeo acelerada natildeo derivam da

responsabilidade de escolhas pessoais conscientes como se atribui ao consumo de

cigarros de produtos alimentiacutecios ou da bebida alcooacutelica cujo controle depende do

comportamento individual ou de autocontrole Esses riscos satildeo estruturalmente

construiacutedos (PETERSON amp LUPTON 2000) Como a conformaccedilatildeo dos riscos eacute complexa

permitindo apenas evidecircncias cientiacuteficas limitadas e efeitos imprecisos o posicionamento

sobre a sua aceitaccedilatildeo constitui elemento-chave do processo de anaacutelise e independente do

risco ser caracterizado como individual ou coletivo eacute mediado por um conjunto de

interesses poliacutetico-ideoloacutegicos e culturais sobre o que se reconhece como risco Em geral

interesses conflitantes constituem a base de referecircncia para as ponderaccedilotildees cujo resultado

refletiraacute a flexibilidade ou a rigidez no compromisso estabelecido com a sauacutede do coletivo

A defesa efetiva da sociedade estaacute primordialmente sob o comando dos cidadatildeos

preferencialmente de forma organizada cabendo a eles a vigilacircncia dos riscos dos

alimentos e de quem controla esses riscos - as instituiccedilotildees oficiais Contudo para isso eacute

preciso que os cidadatildeos se esforcem para apoderarem-se das informaccedilotildees e conquistar os

espaccedilos que os permitam vocalizar as suas necessidades e intervir nas decisotildees das

instacircncias competentes Poreacutem eles devem estar sempre atentos para natildeo se esquivarem

de colocar agrave tona as questotildees estruturais submersas da sociedade as quais de modo

decisivo moldam os padrotildees de produccedilatildeo-consumo e deterioram gradualmente a sauacutede da

coletividade

68

3 PRODUTOS ALIMENTIacuteCIOS E SAUacuteDE Uma anaacutelise multifacetaacuteria

31 Produtos alimentiacutecios e riscos agrave sauacutede a visatildeo dos organismos

intergovernamentais

311 A abordagem da OMS e da FAO sobre o tema

Sucessivos documentos foram publicados pela OMS a partir do final da deacutecada de 80

anunciando ao mundo os impactos globais das novas praacuteticas de consumo de alimentos e

do estilo de vida sedentaacuterio sobre a sauacutede da coletividade especialmente as das regiotildees

urbanizadas Em 1989 em seu documento ldquoDiet Nutrition and Prevention of Chronic

Diseaserdquo a OMS se mobilizou para alertar que o consumo de produtos alimentiacutecios natildeo

saudaacuteveis passou a se constituir em um dos fatores responsaacuteveis por desencadear um leque

de doenccedilas crocircnicas que se espalham em proporccedilatildeo ascendente na populaccedilatildeo tais como

obesidade doenccedilas cardiovasculares e vaacuterios tipos de cacircncer Considerando a causalidade

multifatorial dessas doenccedilas e a importacircncia crucial exercida pelo modo de se alimentar a

OMS defende que esse binocircmio alimento-doenccedila seja objeto de atenccedilatildeo das poliacuteticas

intersetoriais de sauacutede puacuteblica e nutriccedilatildeo (WHO 1990)

Este documento da OMS constitui o marco inicial da anaacutelise das repercussotildees globais

das mudanccedilas do padratildeo alimentar das inovaccedilotildees tecnoloacutegicas no campo da produccedilatildeo de

alimentos do modo de vida entre outros aspectos sobre o perfil epidemioloacutegico de paiacuteses

pertencentes a vaacuterios continentes Evidenciou naquela ocasiatildeo que a dinacircmica decorrente

do modelo de desenvolvimento econocircmico estaacute levando essas naccedilotildees a ldquoreproduziremrdquo

algumas caracteriacutesticas culturais e sociais dos paiacuteses ricos em especial as dos Estados

Unidos da Ameacuterica enquanto expoente maacuteximo do projeto industrial-consumista tais como

o padratildeo de consumo freneacutetico a automatizaccedilatildeo das atividades costumeiras e o perfil de

morbidade

69

No ano 2000 a OMS concentrou-se em explorar o efeito mais evidente dessa

mudanccedila da dieta e do estilo de vida sobre a sauacutede e publicou o relatoacuterio teacutecnico especiacutefico

sobre a obesidade intitulado ldquoObesity preventing and managing the global epidemicrdquo Nele

reconheceu a obesidade como uma doenccedila epidecircmica crocircnica de caraacuteter global e

preventivo ocasionado por fatores dieteacuteticos e padrotildees de atividade fiacutesica destacando os

produtos alimentiacutecios de circulaccedilatildeo mundial como um dos agentes causais Com isso

recomendou aos governos dentre outras medidas de intervenccedilatildeo a necessidade de

reformular as regulaccedilotildees de alimentos no que concerne aos requisitos de qualidade

seguranccedila rotulagem e publicidade de alimentos (WHO 2004a)

Destacou-se assim o papel fundamental dos governos sem excluir a responsabilidade

das induacutestrias de intervir no mercado de alimentos Isso em razatildeo de esse mercado

encontrar-se completamente indisciplinado quanto ao atendimento dos requisitos de

qualidade nutricional O uso de formulaccedilotildees com excesso de ingredientes caloacutericos e pouco

nutritivos que contribuem para o surgimento de doenccedilas nos indiviacuteduos que consomem

esses produtos satildeo exemplos de fatores que deveriam ser normatizados

A imagem exclusivamente positiva veiculada de modo corrente pela miacutedia sobre os

produtos alimentiacutecios enquanto siacutembolos de inovaccedilatildeo e criatividade versatilidade para

atender as necessidades de consumo vigor da induacutestria e do mercado global praticidade de

consumo entre outros comeccedila a ser desconstruiacuteda Esses fatores passam a ser cada vez

mais identificados tambeacutem pelos seus efeitos dissonantes com os preceitos de promoccedilatildeo e

manutenccedilatildeo da sauacutede Enfim revelam-se como agentes que contribuem para doenccedilas de

longa duraccedilatildeo e de alta complexidade Panorama que demanda freios e ordenamentos

urgentes pelas instituiccedilotildees de sauacutede

Seguem-se dois anos e a OMS divulga o documento ldquoReducing Risks Promoting

Healthy Liferdquo no qual continua a enfatizar a relaccedilatildeo entre o consumo de alimentos natildeo

saudaacuteveis tipo fast-food ou processados e hipercaloacutericos e as mudanccedilas no estilo de vida

com o quadro diversificado de doenccedilas Acrescenta um elemento novo ao discurso quando

identifica as contradiccedilotildees inerentes ao processo de globalizaccedilatildeo econocircmica

70

Globalization has been hailed as a strategy to reduce poverty but the liberalization of trade can lead to both benefits and harms for health (p6 Chapter One) The rapidly growing epidemic of noncommunicable diseases already responsible for some 60 of world deaths is clearly related to changes in global dietary patterns and increased consumption of industrially processed fatty salty and sugary foods Countries should give top priority to developing effective committed policies for the prevention of globally increasing high risks to health such as [] unhealthy diet and obesity (p11) They may [] have to focus on [] legislation to reduce the proportion of salt and other unhealthy components in foods [] (WHO 2002a p166)13

Aleacutem disso aponta a expansatildeo do comeacutercio de alimentos - e suas poliacuteticas de liberaccedilatildeo

- como estimuladores da adoccedilatildeo de uma dieta baseada no consumo de alimentos

processados natildeo saudaacuteveis por milhares de pessoas Para tanto recomenda aos governos

priorizar a prevenccedilatildeo dos riscos agrave sauacutede (como as dietas natildeo saudaacuteveis) investir em

legislaccedilotildees para reduccedilatildeo dos componentes natildeo saudaacuteveis dos alimentos e fortalecer as

campanhas de promoccedilatildeo agrave sauacutede (WHO 2002a)

A globalizaccedilatildeo econocircmica possibilitou que as corporaccedilotildees de alimentos se

ramificassem pelo mundo distribuindo os seus produtos modificando a cultura dos povos

em termos de haacutebitos alimentares e praacuteticas de consumo e alterando o seu perfil

nutricional e de sauacutede Conforme se verifica na citaccedilatildeo anterior a alimentaccedilatildeo transformou-

se a tal ponto que a partir dela se eacute capaz de esboccedilar uma fronteira delimitando a dieta

ldquonatildeo-saudaacutevelrdquo da ldquosaudaacutevelrdquo em funccedilatildeo dos alimentos que a compotildeem e a opccedilatildeo por um

ou outro modo de se alimentar pode ser decisiva para se trilhar o caminho da sauacutede ou da

doenccedila

Em 2003 a FAO considerando a sua missatildeo de lidar com questotildees relacionadas aos

sistemas alimentares e agriacutecolas e ao estabelecimento de diretrizes para a seguranccedila e

adequaccedilatildeo nutricional dos alimentos se posiciona mais claramente sobre o binocircmio DCNT e

13 A globalizaccedilatildeo eacute anunciada como uma estrateacutegia para reduzir a pobreza mas a liberalizaccedilatildeo do comeacutercio pode levar a benefiacutecios e malefiacutecios para a sauacutede (Capiacutetulo Um p6) A epidemia crescente de doenccedilas natildeo transmissiacuteveis jaacute responsaacuteveis por cerca de 60 das mortes mundiais estaacute claramente relacionada a mudanccedilas nos padrotildees alimentares globais e ao aumento do consumo de alimentos industrialmente processados e ricos em aacutecidos graxos sal e accediluacutecar Os paiacuteses devem priorizar o desenvolvimento de poliacuteticas comprometidas eficazes para a prevenccedilatildeo dos altos riscos agrave sauacutede em niacutevel global tais como [] dieta pouco saudaacutevel e obesidade (p11) Eles podem [] se concentrar sobre [] a legislaccedilatildeo para reduzir a proporccedilatildeo de sal e outros componentes pouco saudaacuteveis em alimentos [] (WHO 2002a p166) (traduccedilatildeo pessoal)

71

dietas Assim conjugou seus esforccedilos aos da OMS e publicaram uma versatildeo atualizada do

documento The Joint WHOFAO Expert Consultation on diet nutrition and the prevention of

chronic diseases (WHO 2003b) O maior valor desse documento consistiu em explicitar as

evidecircncias sobre a relaccedilatildeo entre os alimentosnutrientes com as doenccedilas crocircnicas assim

como em ressaltar o impacto das mudanccedilas da economia mundial de alimentos sobre os

padrotildees dieteacuteticos os quais mostravam elevaccedilatildeo no teor de calorias e de gorduras

saturadas e reduccedilatildeo na quantidade de carboidratos complexos Com isso esses organismos

reiteram a necessidade de estabelecer-se um diaacutelogo com as induacutestrias a fim de adequar a

formulaccedilatildeo dos produtos alimentiacutecios a paracircmetros tecnicamente saudaacuteveis bem como

intervir na propaganda veiculada sobre tais produtos (FAOWHO 2003b)

Conforme consta desse documento as estrateacutegias no campo da alimentaccedilatildeo devem

vislumbrar conjuntamente os aspectos da seguranccedila alimentar e do alimento seguro O

alimento deve ser adequado em termos de quantidade e de qualidade nutricional e

sanitaacuteria ou seja proporcionais agraves necessidades requeridas para o indiviacuteduo ou grupo e

simultaneamente deve atender a um perfil sanitaacuterio compatiacutevel que significa ausecircncia ou

presenccedila de contaminantes dentro dos limites maacuteximos permitidos

A defesa em favor da reformulaccedilatildeo da composiccedilatildeo dos produtos industrializados e de

limitar a publicidade sobre eles prosseguiraacute nos documentos da OMS divulgados nos anos

subsequentes Considerando que esses produtos alimentiacutecios satildeo de circulaccedilatildeo global haacute

uma evidente limitaccedilatildeo de os paiacuteses agirem isoladamente na promoccedilatildeo das dietas

saudaacuteveis o que requer uma articulaccedilatildeo e governanccedila supranacional Nesse sentido esse

documento aponta a necessidade imprescindiacutevel de se interferir nas normas internacionais

existentes que balizam o comeacutercio internacional e explicita a responsabilidade da Comissatildeo

do Codex Alimentarius - CAC [hellip] The Codex Alimentarius - the intergovernmental standard-

setting body through which nations agree on standards for food - is currently being reviewed

Its work in the area of nutrition and labelling could be further strengthened to cover diet-

related aspects of health (WHO 2003b p142)14 Apesar de estar sob a lideranccedila

14 [] O Codex Alimentarius - instacircncia normatizadora intergovernamental por meio do qual as naccedilotildees acordam sobre as normas para alimentos - estaacute sendo revisto O seu trabalho na aacuterea da nutriccedilatildeo e rotulagem

72

internacional da OMS e da FAO a Comissatildeo do Codex uma instituiccedilatildeo estrateacutegica para tratar

da temaacutetica somente foi mencionada uma deacutecada apoacutes terem sido iniciados esses debates

Com o agravamento do quadro epidemioloacutegico a retoacuterica institucional da OMS se

aperfeiccediloa em dois sentidos por um lado decodificando com mais precisatildeo os tipos de

produtos-alvo e as medidas de intervenccedilatildeo e por outro enfatizando as assimetrias da

poliacutetica de liberaccedilatildeo do comeacutercio e conclamando os governos para agir O atributo de natildeo

saudaacutevel foi consagrado nos documentos para qualificar a categoria de produtos

alimentiacutecios hipercaloacutericos (alto teor de gorduras e ou accediluacutecares simples) e com teor de sal

elevado Esse tratamento dado a esse grupo de produtos alimentiacutecios conduz a reduccedilatildeo do

seu valor simboacutelico no mercado e em contrapartida incentiva os indiviacuteduos a ter cautela no

consumo e os governos a interferir na induacutestria para a melhoria dos padrotildees dos alimentos

Contudo observa-se que parece haver uma blindagem do proacuteprio Codex Alimentarius para

tratar do tema ldquoqualidade nutricional dos alimentosrdquo pois ateacute esse momento natildeo houve

manifestaccedilatildeo expliacutecita de iniciativas para criar um espaccedilo de debate interno e menos ainda

de revisitar as normas e os procedimentos teacutecnicos editados na perspectiva de ajustar os

produtos alimentiacutecios a um perfil considerado do tipo saudaacutevel

Em 2004 a OMS aprovou em sua assembleia anual o documento Global Strategy on

Diet Physical Activity and Health que reitera os dois principais fatores de risco para as

doenccedilas crocircnicas as dietas natildeo saudaacuteveis e a atividade fiacutesica reduzida e define medidas de

promoccedilatildeo de sauacutede e de prevenccedilatildeo e reduccedilatildeo dessas doenccedilas que contribuem

substancialmente para a carga global de morbimortalidade e incapacidades Para tanto

reafirma o empenho e a mobilizaccedilatildeo de diferentes atores sociais - sociedade civil induacutestria

e governo - delegando ao uacuteltimo o papel crucial No campo dos alimentos aponta que as

accedilotildees do governo devem se dirigir para interferir na formulaccedilatildeo dos produtos alimentiacutecios

tornando-os compatiacuteveis como os preceitos da dieta saudaacutevel regulaccedilatildeo do marketing de

alimentos infantis criaccedilatildeo de estiacutemulos fiscais para o consumo saudaacutevel entre outras

Poreacutem o grande destaque desse documento estaacute no intenso reforccedilo para que a CAC envide

esforccedilos para minimizar o impacto da comercializaccedilatildeo de produtos com padrotildees dieteacuteticos

poderia ser reforccedilado para cobrir os aspectos da sauacutede relacionados com a dieta (WHO 2003b p142) [Traduccedilatildeo pessoal]

73

natildeo saudaacuteveis e fortalecer a elaboraccedilatildeo de padrotildees de produccedilatildeo e de processamento que

considerem a qualidade nutricional e seguranccedila dos produtos Tambeacutem solicita o apoio dos

governos e da sociedade civil organizada nessa empreitada (WHO 2004b)

Previamente agrave realizaccedilatildeo da Assembleia Mundial de Sauacutede a FAO em sua 18a Sessatildeo

do Comitecirc sobre Agricultura apreciou por meio dos seus membros os documentos The

Joint WHOFAO Expert Consultation on Diet nutrition and the prevention of chronic (FAO

2004) e a minuta do documento da OMS Global Strategy on Diet Physical Activity and

Health Apesar do apoio majoritaacuterio agraves recomendaccedilotildees constantes do documento da OMS

(WHO 2003b) eles ressaltaram alguns aspectos a fragilidade da base cientiacutefica no

estabelecimento da relaccedilatildeo causal entre os alimentos e as DCNT a importacircncia de que haja

maleabilidade na aplicaccedilatildeo das recomendaccedilotildees globais considerando as circunstacircncias

especiacuteficas de cada paiacutes e a necessidade de valorizar a educaccedilatildeo alimentar para permitir

que os indiviacuteduos e as famiacutelias faccedilam escolhas alimentares conscientes (FAO 2004)

Quanto agrave insuficiente base cientiacutefica do estudo isso remete agrave multiplicidade causal

que envolve as doenccedilas e a dificuldade de se precisar a importacircncia isolada de um fator

causal especiacutefico (alimentos) No entanto o essencial foi evidenciado e estaacute centrado nos

efeitos nocivos agrave sauacutede decorrentes da composiccedilatildeo nutricional dos alimentos

industrializados natildeo saudaacuteveis sendo isso responsabilidade do mercado e objeto de

demanda de controle por parte do governo No que se refere agrave importacircncia da ldquoeducaccedilatildeo

alimentarrdquo embora o assunto seja indiscutivelmente relevante o seu papel deve ser sempre

relativizado Como a proposta surgiu isolada de outras que suportem a mudanccedila na loacutegica

do sistema de produccedilatildeo e industrializaccedilatildeo de alimentos parece ter a intenccedilatildeo de simplificar

a complexidade do processo sauacutede-doenccedila em tela tentando reduzir artificialmente a

soluccedilatildeo do problema agrave educaccedilatildeo da populaccedilatildeo Aleacutem disso a ldquoeducaccedilatildeo alimentarrdquo isolada eacute

incapaz de se contrapor aos poderosos mecanismos mercadoloacutegicos construiacutedos em um

ambiente de extrema organizaccedilatildeo se natildeo houver outras estrateacutegias de intervenccedilatildeo que

disciplinem o mercado

74

Em 2012 ao reconhecer a ameaccedila global das DCNT e os impactos econocircmicos e sociais

que essas doenccedilas acarretam aos paiacuteses as Naccedilotildees Unidas publicaram o documento

ldquoPolitical Declaration of The High-Level Meeting of the General Assembly on the Prevention

and Control of Non-communicable Diseasesrdquo (NU 2012) que destaca a dieta natildeo saudaacutevel a

inatividade fiacutesica e a obesidade como fatores de risco que tecircm forte ligaccedilatildeo com as quatro

principais DCNT ndash doenccedilas cardiovasculares cacircncer doenccedilas crocircnicas respiratoacuterias e

diabetes - e que estatildeo associadas aos mais altos custos de sauacutede e agrave reduccedilatildeo da

produtividade Assim esse documento propotildee aos governos avanccedilar com intervenccedilotildees

multisetoriais a fim de reduzir os fatores de risco dessas doenccedilas mediante acordos e

estrateacutegias internacionais educaccedilatildeo legislaccedilatildeo medidas regulatoacuterias e fiscais envolvendo

todos os setores da sociedade Cita explicitamente a necessidade de promover

intervenccedilotildees para reduzir sal accediluacutecar e gorduras saturadas e eliminar a gordura trans nos

alimentos industrializados como tambeacutem de desestimular a produccedilatildeo e a comercializaccedilatildeo

de alimentos que contribuem para dieta natildeo saudaacutevel

Em decorrecircncia disso a OMS propocircs um Marco Global de Monitoramento das DCNT

que inclui 25 indicadores e nove metas voluntaacuterias para a sua prevenccedilatildeo e controle com

periacuteodo de vigecircncia de 2013-2020 Dentre as metas globais voluntaacuterias que se relacionam a

ao objeto deste estudo estaacute a meta de reduccedilatildeo relativa de 30 na meacutedia de consumo de

salsoacutedio da populaccedilatildeo ateacute o ano de 2025 No grupo dos indicadores propostos para os

sistemas nacionais um deles tem a finalidade de reduzir o impacto do marketing de

alimentos com alto em gorduras saturadas gordura trans accediluacutecares livres ou sal e bebidas

natildeo alcooacutelicas sobre as crianccedilas Outro indicador propotildee limitar a gordura saturada no

abastecimento alimentar (WHO 2013b) Quanto aos accediluacutecares nada foi mencionado

Mais recentemente a FAO demonstrou estar tambeacutem bastante sensiacutevel aos problemas

do excesso de peso e propocircs um rol de alternativas para incentivar a dieta saudaacutevel

Afirmou que a despeito de o moderno sistema de produccedilatildeo permitir ampliar a variedade de

produtos esse sistema empenha-se em vender mais alimentos ultraprocessados que

contribuem para o excesso de peso Para isso apresentou para discussatildeo as estrateacutegias de

taxaccedilatildeo dos produtos menos nutritivos de educaccedilatildeo nutricional nas escolas e de regulaccedilatildeo

75

da publicidade de alimentos para o puacuteblico infantil (FAO 2013b) Em comparaccedilatildeo com a

discussatildeo travada em 2003 registraram-se portanto avanccedilos substanciais no campo da

valorizaccedilatildeo da alimentaccedilatildeo saudaacutevel e do compromisso em intervir no excesso de peso

Em siacutentese nas uacuteltimas duas deacutecadas consagrou-se o entendimento de que os

produtos industrializados natildeo saudaacuteveis satildeo de alto risco agrave sauacutede e por conseguinte devem

ser objetos de medidas de intervenccedilatildeo e controle Todavia a adoccedilatildeo de medidas concretas

voltadas agrave reformulaccedilatildeo dos paracircmetros nutricionais desses produtos ainda tardaratildeo Isto

implica incorporaccedilatildeo de ingredientes naturais ou semiprocessados mas tambeacutem medidas

complementares tais como aposiccedilatildeo de alertas em destaques nos roacutetulos para dar

transparecircncia ao consumidor dos riscos do consumo desse tipo de produto taxaccedilatildeo

diferenciada de preccedilos para contenccedilatildeo do consumo desses produtos etc Uma seacuterie de

medidas que para muitos governos nacionais e instacircncias intergovernamentais ainda

permanecem no campo das intenccedilotildees

Em um contexto de globalizaccedilatildeo econocircmica as ligaccedilotildees de dependecircncia entre os

estados-nacionais e os organismos intergovernamentais normatizadores do mercado

internacional satildeo estreitas e a atuaccedilatildeo desses interlocutores OMS FAO e a Comissatildeo do

Codex Alimentarius eacute fundamental para o enfrentamento desse novo risco dos produtos

alimentiacutecios Uma accedilatildeo isolada dos governos nacionais poderia desencadear retaliaccedilotildees do

mercado e instabilidades internas vez que a reformulaccedilatildeo do perfil nutricional dos

produtos implica para as empresas custos e ameaccedila aos seus lucros

312 A apatia do Codex Alimentarius frente aos novos riscos dos alimentos

Conforme os documentos antes apresentados foram vaacuterios os alertas e indicativos

dos efeitos agrave sauacutede da populaccedilatildeo global ocasionados pelos produtos alimentiacutecios de ampla

circulaccedilatildeo no mercado internacional emitidos pela OMS e FAO Contudo transcorreram

dezesseis anos de 1990 a 2006 para que houvesse reaccedilatildeo da Comissatildeo do Codex

Alimentarius ndash CAC ndash considerando a sua responsabilidade por editar um coacutedigo de normas

76

de referecircncia para as agecircncias nacionais de controle de alimentos dos paiacuteses membros

induacutestrias consumidores e comeacutercio internacional (FAO WHO 2006a)

A implementaccedilatildeo do Programa de Normas Alimentares da Junta FAOOMS eacute de

competecircncia da CAC que tem entre os seus propoacutesitos [] (a) protecting the health of

consumers and ensuring fair practices in the food trade [] (e) amending published

standards after appropriate survey in the light of developments15 (FAO WHO 2006b p14)

A missatildeo de proteccedilatildeo da sauacutede contra os riscos dos alimentos jaacute pressupotildee abertura a um

evento desconhecido e portanto disposiccedilatildeo para ajustar as normas agrave luz da renovaccedilatildeo dos

conhecimentos cientiacuteficos conforme o dinamismo da sociedade e as novas situaccedilotildees de

riscos que se apresentem com fins de salvaguardar a sauacutede dos consumidores

Contudo constata-se que o foco de normatizaccedilatildeo da CAC estaacute circunscrito agrave seguranccedila

sanitaacuteria dos alimentos que envolve os paracircmetros sanitaacuterios o estabelecimento de limites

de contaminantes e as disposiccedilotildees sobre rotulagem sendo seu objeto central proteger a

sauacutede dos consumidores contra os riscos de DTA (FAO WHO 2006b) Com isso restringe-

se o espaccedilo para as outras ameaccedilas que escapam a esse seu escopo de atuaccedilatildeo ndash

componentes nutricionais dos produtos alimentiacutecios natildeo-saudaacuteveis - apesar de se

inscreverem no universo dos riscos dos alimentos que comprometem a sociedade mundial

Assim apenas em 2006 a CAC lanccedilou um plano de accedilatildeo para implementaccedilatildeo da

Global Strategy on Diet Physical Activity and Health no qual reconhece a afinidade entre a

proacutepria missatildeo dela e as estrateacutegias desse documento jaacute que foram identificados nutrientes

associados com risco elevado de DCNT (FAO WHO 2006a) Isso foi baseado no mandato do

Codex que prevecirc medidas voltadas para minimizar o consumo desses nutrientes com fins

de prevenir distuacuterbios agrave sauacutede do consumidor assim como para garantir o uso de

alegaccedilotildees nutricionais (claims) que natildeo sejam falsas ou confusas Com isso a tarefa foi

delegada a dois Comitecircs especiacuteficos do Codex um que trata de assuntos relativos agrave nutriccedilatildeo

e alimentos para fins dieteacuteticos especiais (FAO WHO 2013) e o outro comitecirc que lida com

rotulagem de alimentos (FAO WHO 2012) Estes comitecircs se mobilizaram cada um em seu

15 [] (a) proteger a sauacutede dos consumidores e assegurar praacuteticas leais no comeacutercio de alimentos [] (e) ajustar agraves normas publicadas apoacutes o exame apropriado agrave luz do desenvolvimento (FAOWHO 2006a p14) [Traduccedilatildeo pessoal]

77

campo de atuaccedilatildeo para revisar a lista de nutrientes declarados no roacutetulo desenvolver

valores de referecircncia de nutrientes e propor novas alegaccedilotildees para os nutrientes de alto

risco (gordura trans)

Entretanto haacute um item importante do documento Global Strategy dirigida ao Codex

que se refere agrave modificaccedilatildeo dos padrotildees de produccedilatildeo e processamento dos alimentos

considerando os preceitos da qualidade nutricional e sanitaacuteria A resposta dada entatildeo pela

CAC foi de caraacuteter paliativo para proteccedilatildeo da sauacutede dos consumidores mas confortaacutevel e

lucrativa para o mercado Propocircs o desenvolvimento de versotildees modificadas dos alimentos

orginalmente natildeo saudaacuteveis diferenciando-os pela reduccedilatildeo dos ingredientes de risco (sal

gorduras e ou accediluacutecares) na composiccedilatildeo e pelo uso de alegaccedilotildees nutricionais no roacutetulo de

forma a auxiliar o consumidor na distinccedilatildeo e na escolha entre esses produtos

Sob o prisma eacutetico e de sauacutede a especificidade de perfil nutricional proposta para

versotildees modificadas dos produtos alimentiacutecios deveria ser regra em funccedilatildeo dos benefiacutecios

que se agregam agrave sauacutede Jaacute o produto alimentiacutecio original com perfil natildeo saudaacutevel deveria

ser completamente abolido do mercado Entretanto verifica-se que eacute o valor econocircmico que

se destaca nessa proposta (versotildees modificadas dos produtos) devido agrave perspectiva de

abertura para expansatildeo de um mercado de produtos alimentiacutecios ldquoespeciaisrdquo de custo mais

alto destinados a um puacuteblico seleto e com discreto impacto sobre a sauacutede da coletividade

Por enquanto esse assunto estaacute em fase de discussatildeo e ainda natildeo extrapolou o ambiente da

CAC

O retardo da Comissatildeo do Codex em se envolver com as iniciativas da OMS e as

propostas de intervenccedilatildeo sugeridas por este Organismo denota que o compromisso

daquela Comissatildeo com a sauacutede da populaccedilatildeo mundial estaacute muito atrelado aos riscos que

impactam os interesses econocircmicos do mercado internacional Isto se evidencia ao se

comparar o desempenho normativo da CAC contra os agentes contaminantes dos produtos

alimentiacutecios em relaccedilatildeo ao delegado aos nutrientes em excesso que tornam os produtos

natildeo-saudaacuteveis Riscos de outra natureza fazem pouco eco no acircmbito dessa Comissatildeo apesar

da visibilidade e abrangecircncia mundial expressas nos dados epidemioloacutegicos que mensuram

tais riscos

78

Produtos alimentiacutecios contaminados ou como veiacuteculos de doenccedilas circulando no

mercado internacional podem ocasionar efeitos nefastos intercontinentais e efeitos

imediatos tanto pelos prejuiacutezos econocircmicos e agrave sauacutede dos consumidores quanto pelos

boicotes agraves empresas envolvidas que podem se propagar aos demais produtos exportados

do paiacutes onde elas se situam Jaacute os efeitos negativos agrave sauacutede ocasionados pelos riscos

envolvendo desvios na qualidade nutricional se processam lentamente e perduram por

longo tempo Aleacutem disso se originam de produtos altamente lucrativos para o mercado

comercializados por poderosas corporaccedilotildees transnacionais

Essa postura negligente para com as demandas coletivas tem gerado criacuteticas

contundentes aos organismos supranacionais como a Comissatildeo do Codex Alimentarius e a

OMC devido ao atual acuacutemulo de poder de governanccedila16 dos sistemas alimentares que eles

detecircm por serem regidos pelos interesses das grandes corporaccedilotildees de mercado Pois satildeo

tais corporaccedilotildees as responsaacuteveis por engendrar as mudanccedilas dieteacuteticas e difundir

globalmente os seus produtos hipercaloacutericos (BRAUM 2001 LANG 1999) Tal situaccedilatildeo

tem suscitado tensotildees e conflitos despertando os primeiros sinais de reaccedilatildeo na esfera da

academia (LANG 1999 LABONTEacute MOHINDRA LECUCHA 2011) e da sociedade civil

(BRAUM 2001 SANTOS 2005)

Embora as delegaccedilotildees nacionais dos Comitecircs especiacuteficos da CAC sejam compostas por

agentes puacuteblicos de alto escalatildeo administrativo indicados por seus governos haacute permissatildeo

de participaccedilatildeo de representantes da induacutestria das organizaccedilotildees dos consumidores e das

instituiccedilotildees acadecircmicas nessas delegaccedilotildees No entanto o direito a voto eacute exclusivo dos

representantes oficiais do governo cabendo agraves entidades internacionais inclusive da

sociedade civil organizada o direito uacutenico de manifestaccedilatildeo verbal (FAO WHO 2006b)

Contudo a depender dos interesses do governo e das pressotildees poliacuteticas a que ele se

16 Governanccedila no plano global eacute entendida como um conjunto de relaccedilotildees intergovernamentais onde haacute o envolvimento de organizaccedilotildees natildeo governamentais (ONG) movimentos civis empresas multinacionais e mercados de capitais globais que agregam e articulam interesses para buscar soluccedilotildees para problemas comuns A participaccedilatildeo ativa de atores natildeo estatais no cenaacuterio tem contribuiacutedo sobremaneira para ampliar as contribuiccedilotildees e opiniotildees capazes de influir nos resultados seja na esfera das poliacuteticas puacuteblicas ou da regulaccedilatildeo internacional Entretanto o grande desafio esbarra na legitimidade se de fato a sociedade global confere poder e se percebe representada pelos atores que adotam em seu nome decisotildees em campos estrateacutegicos (GONCcedilALVES 2005)

79

submete seu voto pode tender em prol do interesse coletivo ou do privado Aqui eacute que se

potildee em cheque a legitimidade das representaccedilotildees do governo e inclusive da sociedade civil

organizada que natildeo fica imune a tais pressotildees

A capacidade econocircmica das corporaccedilotildees permite tambeacutem barganhar favores e

seduzir materialmente os membros das delegaccedilotildees do Codex para atender aos seus

objetivos em especial aqueles que satildeo fracos em termos econocircmico e eacutetico Eacute mister

esclarecer que no tema em questatildeo os interesses puacuteblicos destoam dos privados Nessa

perspectiva a reflexatildeo de Mckee (1999) aponta que a partir do momento em que se

registrou a participaccedilatildeo massiva dos representantes do setor produtivo nos Comitecircs do

Codex e de alguns integrantes do governo e da academia sem a firmeza quanto aos seus

compromissos com coletivo os interesses dos consumidores e dos cidadatildeos tecircm sido

menosprezados

Face ao exposto os riscos emergentes dos alimentos suscitam reflexatildeo e revisatildeo da

conduta institucional da CAC para que esta possa exercer efetivamente a sua missatildeo de

proteger a sauacutede e assegurar praacuteticas leais no comeacutercio de alimentos

313 A OMC e os produtos alimentiacutecios lucros ao mercado e prejuiacutezos agrave sauacutede

A partir do ano de 1995 a Organizaccedilatildeo Mundial do Comeacutercio-OMC17 entidade que

congrega 159 paiacuteses e que lida com as regras globais do comeacutercio (WTO 2013a) adotou as

normas diretrizes e recomendaccedilotildees estabelecidas pelo Codex Alimentarius FAOOMS como

referecircncia para as disputas comerciais de alimentos Essas tornaram-se paracircmetros

juriacutedicos do Acordo sobre a Aplicaccedilatildeo de Medidas Sanitaacuterias e Fitossanitaacuterias - Acordo SPS

17 A OMC foi criada em 1994 como resultado da Rodada Uruguai de negociaccedilotildees multilaterais do comeacutercio e da consequente revisatildeo do Acordo Geral sobre Tarifas e Comeacutercio ndash GATT (sigla em inglecircs) Em decorrecircncia do GATT vaacuterios acordos foram aprovados e inclusive o Acordo Geral de Medidas Sanitaacuterias e Fitossanitaacuterias (SPS) que foi ratificado pelo governo brasileiro por meio do Decreto no 1355 de 30 de dezembro de 1994

80

(WHOFAO 2006) Esse instrumento particularmente merece comentaacuterios por dispor

sobre medidas sanitaacuterias para proteccedilatildeo da vida e da sauacutede humana contra os riscos

resultantes da presenccedila de aditivos e contaminantes em alimentos e bebidas Embora esse

Acordo seja fruto de um consenso entre os paiacuteses-membros participantes daquela

Organizaccedilatildeo isso limita a autonomia dos estados nacionais a construiacuterem suas proacuteprias

regras em determinadas circunstacircncias

Consta do Acordo SPS regido pelos princiacutepios de equivalecircncia natildeo-discriminaccedilatildeo

eficiecircncia transparecircncia e harmonizaccedilatildeo que ao paiacutes-membro eacute permitido adotar ou

aplicar medidas sanitaacuterias necessaacuterias desde que natildeo constituam discriminaccedilatildeo arbitraacuteria

ou injustificaacutevel e que sejam baseadas em princiacutepios cientiacuteficos Preferencialmente

sintonizadas com o princiacutepio da harmonizaccedilatildeo as medidas sanitaacuterias devem ser baseadas

em normas guias e recomendaccedilotildees internacionais e no caso de riscos dos alimentos

seguem aquelas produzidas pelo CAC Caso o paiacutes imponha medidas sanitaacuterias mais

restritivas do que as internacionalmente aprovadas essas devem ser precedidas de uma

avaliaccedilatildeo de riscos conforme as teacutecnicas estabelecidas por essa entidade para justificar as

razotildees da condiccedilatildeo do afastamento da norma Eacute um procedimento altamente complexo e

desafiador para muitos paiacuteses caso decidam por utilizaacute-lo para justificar a regulaccedilatildeo dos

paracircmetros nutricionais de produtos alimentiacutecios

A OMC avalia positivamente a etapa mais recente da globalizaccedilatildeo que resultou no

aumento da integraccedilatildeo dos mercados de produtos e dos fluxos de capital e no dinamismo

do trabalho motivado pelas inovaccedilotildees tecnoloacutegicas incremento e agilizaccedilatildeo nos processos

de informaccedilatildeo Para isso houve tambeacutem o suporte dado pelas poliacuteticas econocircmicas de

desregulamentaccedilatildeo e de facilitaccedilatildeo do comeacutercio internacional aleacutem do fluxo de

investimentos internacionais Segundo a OMC todo esse conjunto tem trazido mudanccedilas

importantes a muitos paiacuteses e aos cidadatildeos O comeacutercio livre tem criado oportunidades

comerciais para as empresas exportadoras que oferecem aos consumidores produtos e

serviccedilos diversificados a preccedilos mais baixos (WTO 2008)

Quanto aos alimentos registrou-se a expansatildeo da produccedilatildeo mundial de alimentos e do

aumento da rentabilidade da produccedilatildeo (WTO 2008) No ano de 2012 foi movimentado um

81

volume de exportaccedilatildeo equivalente a 1375 trilhatildeo de doacutelares sendo o Brasil posicionado

como o segundo na lista dos principais paiacuteses negociadores do mundo (WTO 2013b) No

periacuteodo de 1990 a 2012 o Brasil teve uma evoluccedilatildeo espetacular nas exportaccedilotildees de

alimentos em valor monetaacuterio passando de 8697 a 77212 milhotildees de doacutelares (WTO

2013c)

Apesar desse ecircxito comercial crescente as avaliaccedilotildees da OMC consideram que a

reforma do mercado que tornou os negoacutecios mais eficientes culminou com a concentraccedilatildeo

de induacutestrias a formaccedilatildeo de grupos internacionais de produccedilatildeo e aprofundou a

desigualdade elevando o desemprego e os gastos puacuteblicos As assimetrias do mercado

relatadas pela OMC desaguam com quase exclusividade no campo econocircmico Isso decorre

da visatildeo institucional concentrada no mercado e se recusa a perceber as contradiccedilotildees da

globalizaccedilatildeo econocircmica como difusas pois invadem tambeacutem aacutereas como a da sauacutede e da

nutriccedilatildeo Por isso Rayner e colaboradores (2007) afirmam que as poliacuteticas comerciais

precisam se superar em termos de quantificaccedilatildeo do volume de produccedilatildeoconsumo do

sistema global de alimentos e incorporar as consideraccedilotildees nutricionais e dieteacuteticas

elevando a importacircncia da governanccedila alimentar em prol de benefiacutecios puacuteblicos

Sob outra oacutetica os impactos da liberaccedilatildeo do mercado internacional de alimentos tecircm

sido avassaladores para as economias locais de alimentos (PHILLIPS 2006) Os preccedilos dos

alimentos locais tornam-se incapazes de competir com os dos alimentos importados e

distribuiacutedos por cadeias globais em geral alimentos natildeo saudaacuteveis e de baixo custo e que

aniquilam a produccedilatildeo local acarretando reduccedilatildeo de empregos e de oportunidades de renda

(TULLAO 2002) Adicionalmente no acircmbito das economias nacionais multiplicam-se as

transaccedilotildees comerciais efetuadas pelas grandes corporaccedilotildees transnacionais agriacutecolas e de

alimentos que absorvem empresas de menor porte Em consequecircncia as transnacionais

fortalecem-se ainda mais em uma direccedilatildeo ascendente observada desde fins da deacutecada de

90 (CHOPRA 2002) O complexo modo de operaccedilatildeo dessas corporaccedilotildees portanto produz

efeitos nas esferas econocircmica poliacutetica e social

82

Assim frente agrave ordem global instituiacuteda a accedilatildeo soberana dos estados nacionais fica

dificultada Esses passaram a submeter-se a fortes e constantes influecircncias das regras e

acordos internacionais do comeacutercio de alimentos como os liderados pela OMC e pelo Codex

inclusive para lidar com os assuntos de qualidade e de padrotildees de seguranccedila sanitaacuteria

(LUCCHESE 2003) Aleacutem disso haacute uma preocupaccedilatildeo constante daqueles que comandam o

reordenamento do sistema produtivo em influenciar as decisotildees no acircmbito das

organizaccedilotildees intergovernamentais para natildeo comprometer os seus interesses Assim os

representantes dos conglomerados de empresas transnacionais se mobilizam e com

habilidade ocupam os espaccedilos poliacuteticos estrateacutegicos inclusive nas instituiccedilotildees

supranacionais cujo resultado incide diretamente sobre a soberania nacional Segundo

Sklair (2002) eles se comportam como atores poliacuteticos e econocircmicos que se infiltram nas

maacutequinas institucionais constroem alianccedilas ldquomaquiamrdquo resultados de pesquisas

beneficiam funcionaacuterios enfim mobilizam vaacuterias estrateacutegias e recursos para viabilizar a

agenda de interesses do capitalismo global

Diante disso vaacuterios cientistas sociais apontam que a soberania dos estados nacionais

se enfraqueceu com a globalizaccedilatildeo da economia (IANNI 2007 BECK 1999 GIDDENS 1991

BAUMANN 1999) esta agora assume o papel de interlocutor da poliacutetica local e global No

entanto Santos (2005) afirma que o Estado ainda se manteacutem forte apesar do poderio das

empresas transnacionais e das instituiccedilotildees supranacionais pois elas natildeo dispotildeem

isoladamente de poder regulatoacuterio capaz de impor a sua vontade poliacutetica e econocircmica em

um paiacutes em particular Mesmo sob polecircmica essa dominacircncia global-local dificulta o

desenvolvimento de poliacuteticas de controle de mercado que se ajustem aos interesses sociais

particulares de cada espaccedilo nacional pois encobre a diversidade e a especificidade social e

cultural (MALUF VALENTE MENEZES 1996) aleacutem de tender a privilegiar os interesses

econocircmicos privados sobre as demandas coletivas

Nos uacuteltimos anos observa-se uma insurreiccedilatildeo intelectual de profissionais

independentes e dos grupos de consumidores que embora ainda natildeo tenham alcanccedilado

expressividade suficiente para conter os rumos dessas instituiccedilotildees e organizaccedilotildees (SKLAIR

2002) divulgam a sua insatisfaccedilatildeo e formam opiniotildees Do ponto de vista de governo e de

83

sociedade civil reaccedilotildees isoladas de alguns paiacuteses comeccedilam a surgir (PUSKA 2004

HAWKES 2007 BRASIL MS 2012) Poreacutem ainda haacute um longo trajeto a ser percorrido

antes de o tema ldquomelhoria da qualidade dos alimentosrdquo consolidar-se na plataforma de

lutas da sauacutede puacuteblica

No caso do governo brasileiro aleacutem do viacutenculo formal com essas organizaccedilotildees

internacionais haacute tambeacutem viacutenculo com o Mercado Comum do Sul18 - Mercosul que implica

acordos que contemplam requisitos sanitaacuterios No acircmbito do Mercosul os assuntos de

sauacutede satildeo tratados no Subgrupo de Trabalho n0 11 criado com a Resoluccedilatildeo GMC n0 15196

que assume a funccedilatildeo de harmonizar as legislaccedilotildees dos Estados-Partes no que tange aos

bens serviccedilos mateacuterias-primas e produtos da aacuterea da sauacutede bem como aos criteacuterios para

vigilacircncia epidemioloacutegica Aleacutem disso busca compatibilizar os sistemas de controle

sanitaacuterio para promover e proteger a sauacutede e a vida das pessoas e eliminar obstaacuteculos ao

comeacutercio regional (BRASIL MS 2007a) No caso dos produtos alimentiacutecios prevalecem nas

discussotildees as normas Codex Alimentarius (QUEIROZ GIOVANELLA 2011) e desse modo o

tema qualidade nutricional dos produtos alimentiacutecios ainda permanece distante desse

bloco econocircmico

Esse mundo de relaccedilotildees econocircmicas e sociais interconectadas eacute parte do contexto de

discussatildeo dos produtos alimentiacutecios o que impede que sejam tratados como objetos

circunscritos ao espaccedilo nacional Como os riscos dos alimentos globalizados proporcionam

a lucratividade do comeacutercio mundial privado a melhoria dos paracircmetros dos alimentos

exige uma sobrecarga de esforccedilos que incluem mobilizaccedilatildeo de recursos e articulaccedilotildees

diversas tanto nacional como internacional Algo que eacute politicamente desgastante mas

imprescindiacutevel para a defesa da sauacutede da coletividade

18 O Mercosul eacute um bloco econocircmico formado pelos Estados-partes Argentina Brasil Paraguai Uruguai e Venezuela Foi criado em 26 de marccedilo de 1991 por uma Carta Constitutiva ndash o Tratado de Assunccedilatildeo Com a assinatura do Tratado de Ouro Preto em 1994 foi dotado de personalidade juriacutedica nacional e internacional Estaacute fundamentado na livre circulaccedilatildeo de bens serviccedilos e fatores produtivos na reciprocidade de direitos e obrigaccedilotildees entre os Estados-Parte (BRASIL MS 2007a) O Conselho do Mercado Comum eacute a instacircncia poliacutetica maacutexima seguida pelo Grupo Geral do Mercosul que tambeacutem atua como instacircncia decisoacuteria do bloco (BRASIL MS 2003)

84

32 Globalizaccedilatildeo dos produtos alimentiacutecios a sauacutede em questatildeo

321 Avanccedilos e retrocessos no mercado dos alimentos

Impulsionado pela globalizaccedilatildeo o mercado de alimentos ampliou a disponibilidade e a

diversidade de produtos mesmo sem ter proporcionado simultaneamente o seu acesso

universal Como consequecircncia interferiu profundamente na cultura alimentar no padratildeo

de consumo dieteacutetico e no estado nutricional de muitas populaccedilotildees do mundo (KENNEDY

NANTEL SHETTY 2006) Nesse percurso de expansatildeo o mercado foi se aperfeiccediloando com

os avanccedilos tecnoloacutegicos em especial no campo da quiacutemica das gorduras (DREWNOWSKI

2003) das mudanccedilas nos preccedilos dos oacuteleos vegetais (WHO 2003b) das descobertas de

novas fontes de accediluacutecar - originaacuteria do milho e de custo inferior (BEGHIN JENSEN 2008)

bem como das modernas teacutecnicas de marketing (HAWKES 2002) Apoiado sob o

investimento internacional esse mercado tornou mais acirrada a competiccedilatildeo entre os

produtos alimentiacutecios de circulaccedilatildeo global e os alimentos de procedecircncia nacional no que

tange ao preccedilo agrave disponibilidade e outros atributos comerciais o que levou agrave substituiccedilatildeo

paulatina dos agentes locais de alimentos pelos globais

Tal conjunto de inovaccedilotildees foi um importante condutor das mudanccedilas nas preferecircncias

dieteacuteticas com a introduccedilatildeo dos alimentos industrializados natildeo saudaacuteveis e de baixo custo

assim como na nutriccedilatildeo e na sauacutede de um contingente expressivo de pessoas (UUSITALO

PIETIENEN amp PUSKA 2002) Essas mudanccedilas fizeram emergir na segunda metade do

seacuteculo XX nas regiotildees industrializadas e posteriormente nos paiacuteses em desenvolvimento

os novos riscos da era contemporacircnea (WHO 2003b)

Durante a consolidaccedilatildeo desse novo tipo de produto alimentiacutecio no mercado de

meados dos anos 60 ateacute os uacuteltimos anos da deacutecada de 90 dois fenocircmenos em direccedilotildees

inversas marcaram as mudanccedilas no padratildeo alimentar o aumento da disponibilidade de

calorias no mundo em torno de 450 quilocalorias (Kcal) per capita por dia ultrapassando

600 Kcal nos paiacuteses em desenvolvimento e o decliacutenio do consumo de produtos baacutesicos ndash

85

raiacutezes tubeacuterculos e cereais ndash e de frutas e hortaliccedilas acompanhado pelo incremento de

oacuteleos vegetais e de produtos caacuterneos excluiacutedos os pescados e pelo aumento na proporccedilatildeo

de energia dos accediluacutecares adicionados nas dietas (WHO 2003b)

Eacute importante salientar que o primeiro fenocircmeno citado possibilitou o aumento do

aporte caloacuterico da dieta de parcelas da populaccedilatildeo que sobreviviam com o consumo

alimentar limitado Na deacutecada de 70 vigorava um cenaacuterio de penuacuteria e de doenccedilas no

mundo no qual o nuacutemero de crianccedilas que morriam na faixa etaacuteria entre zero a cinco anos

era quase o dobro ndash 17 milhotildees - do que se estima atualmente Tal quadro estava

estritamente vinculado agrave condiccedilatildeo de extrema pobreza dessas crianccedilas (WHO 2003c)

Sob a oacutetica de Mazzocchi Shankar amp Traill (2012) essas mudanccedilas na dieta

ocorreram em dois estaacutegios o primeiro resultou no lsquoefeito expansatildeorsquo com o aumento do

suprimento de energia proveniente de produtos alimentiacutecios mais baratos de origem

vegetal poreacutem respeitando a cultura crenccedilas e tradiccedilotildees religiosas No segundo houve o

lsquoefeito substituiccedilatildeorsquo mudanccedila no consumo dos produtos alimentiacutecios - sem mudanccedila no

suprimento energeacutetico total - e que correspondeu a substituiccedilatildeo de carboidratos complexos

(cereais raiacutezes e tubeacuterculos) por oacuteleos vegetais produtos de origem animal (alimentos

laacutecteos e caacuterneos) e accediluacutecar Essas mudanccedilas tanto podem indicar uma melhoria (se haacute

incremento de frutas e vegetais) como prejuiacutezo da dieta (se haacute aumento de accediluacutecar e gordura

saturada)

Em quase todos os paiacuteses da Ameacuterica Latina entre os anos de 1990 e 1999 foi

registrado o aumento da disponibilidade energeacutetica exceto na Venezuela Em meados dos

anos 90 o consumo de cereais raiacutezes frutas e legumes declinou um pouco enquanto que o

de proteiacutena de origem animal (carne peixe ovos leite e derivados) de accediluacutecar e das

gorduras aumentou O padratildeo de dieta tradicional da Ameacuterica Latina rica em

polissacariacutedeos complexos micronutrientes e fibras comeccedila a se reconfigurar com a

inclusatildeo de quantidades elevadas de accediluacutecares refinados produtos de origem animal e

alimentos altamente processados devido aos impactos da globalizaccedilatildeo da dieta

(BERMUDEZ amp TUCKER 2003)

86

Enquanto isso a invasatildeo dos produtos alimentiacutecios prossegue e se estende a

territoacuterios extremos Como o mercado de paiacuteses de alta renda estaacute esgotado as novas bases

de instalaccedilatildeo das corporaccedilotildees de alimentos tecircm sido guiadas pelo incremento da renda

meacutedia global gasta em alimentos evidenciado nos paiacuteses em desenvolvimento (MOODIE et

al 2013) Assim elas se mobilizam para atrair novos consumidores e expandem suas

vendas para esses novos mercados Com o foco restrito na obtenccedilatildeo de lucros

extraordinaacuterios essas corporaccedilotildees vendem seus produtos alimentiacutecios inventados com

tecnologias que se utilizam de misturas de ingredientes de custos baixos e agrave base de altos

teores de accediluacutecar gordura sal e aditivos com o apoio de um robusto aparato publicitaacuterio

(CHOPRA 2002 MOODIE et al 2013 HAWKES 2002 MONTEIRO 2009) Entram nesses

paiacuteses completamente livres e desprovidas de compromissos eacuteticos para ofertar seus

produtos que pouco nutrem mas que muitos efeitos provocam na sauacutede da populaccedilatildeo

(STUCKLER amp NESTLE 2012)

Em muitos desses paiacuteses a entrada das corporaccedilotildees transnacionais de alimentos tem

sido fomentada por distintos mecanismos alguns deles jaacute abordados neste trabalho Satildeo

eles os investimentos estrangeiros diretos na cadeia produtiva de alimentos a reduccedilatildeo de

barreiras e o controle e a pressatildeo exercidos sobre a produccedilatildeo agriacutecola local Esses

mecanismos tanto reduzem os preccedilos das mateacuterias-primas como desestruturam os

mercados locais Desenha-se entatildeo uma conjuntura poliacutetica e econocircmica que cria um

mercado para os produtos altamente processados em detrimento dos alimentos saudaacuteveis

e proacuteprios da cultura local aleacutem de gerar outros efeitos nefastos agrave sauacutede e agrave economia dos

paiacuteses onde essas empresas se instalam (LABONTEacute MOHINDRA LECUCHA 2011)

Em decorrecircncia disso ocorrem alteraccedilotildees no perfil das dietas asiaacuteticas - chinesa e

japonesa - antes ricas em carboidratos complexos e na brasileira como resultado da

provaacutevel conexatildeo entre as preferecircncias sensoriais inatas a disponibilidade maior de

gorduras baratas na economia global e as raacutepidas mudanccedilas sociais nas sociedades de baixa

renda (DREWNOWSKI POPKIN1997) Fenocircmeno similar tambeacutem estaacute ocorrendo na Iacutendia

(VEPA 2006) Nesse contexto eacute possiacutevel inferir que para os pobres dessas sociedades a

conquista do acesso aos alimentos eacute apenas uma etapa Haacute ainda outros enfrentamentos

87

necessaacuterios para superar o fosso entre a acessibilidade e a garantia de um produto

saudaacutevel em termos nutricionais

Jaacute na Ameacuterica Central a reduccedilatildeo das tarifas de importaccedilatildeo dos produtos alimentiacutecios

dos Estados Unidos resultou nas mudanccedilas da dieta habitual na inibiccedilatildeo da produccedilatildeo local

e na elevaccedilatildeo das importaccedilotildees de alimentos a qual ascendeu em 115 no intervalo

decorrido entre o iniacutecio da deacutecada de 90 e o novo milecircnio Concomitantemente ao aumento

da disponibilidade de carnes frutas e legumes - efeito promissor - houve tambeacutem o

incremento dos produtos ultraprocessados (doces cookies batatas chips salgadinhos e

similares) associados com a transiccedilatildeo nutricional e implicaccedilotildees com doenccedilas (THOW

HAWKES 2009)

Enfim haacutebitos e praacuteticas alimentares tradicionais estatildeo se desfazendo em diferentes

espaccedilos geograacuteficos do globo tanto em locais pouco conhecidos como Tonga na Oceania

(EVANS et al 2001) como em locais estrateacutegicos como o Brasil onde os alimentos

tradicionais da dieta nacional - como o feijatildeo a farinha de mandioca o arroz e a farinha de

milho- vecircm sendo cada vez menos consumidos e estatildeo paulatinamente sendo substituiacutedos

pelos produtos ultraprocessados em especial na alimentaccedilatildeo extradomiciliar (BEZERRA et

al 2013) Os dados da uacuteltima Pesquisa de Orccedilamentos Familiares- POF 2008-2009

revelaram que as famiacutelias urbanas brasileiras com mais baixa renda investem

proporcionalmente mais recurso em refrigerante biscoitos e macarratildeo do que aquelas de

mais alta renda (BRASIL IBGE 2011) Segundo Bleil (1998) todas essas mudanccedilas na dieta

ocorrem com o suporte da estrutura publicitaacuteria que impotildee a cultura global como siacutembolo

da modernidade escamoteia os interesses de mercado destroacutei a cultura local e omite os

riscos dos produtos ofertados

Os mecanismos utilizados natildeo poupam nem sequer a tradicional dieta mediterracircnea

mundialmente reconhecida por sua legiacutetima fama de ser saudaacutevel Os resultados da uacuteltima

pesquisa nacional revelam que os estudantes espanhoacuteis estatildeo substituindo os alimentos

convencionais por alimentos industrializados natildeo saudaacuteveis tais como massas

refrigerantes sucos de frutas bolos snacks e fast-foods e rejeitando folhosos legumes e

88

peixes (FERNAacuteNDEZ SAN JUAN 2006) No entanto isso natildeo eacute uma particularidade da

Espanha pois toda a populaccedilatildeo europeia tem sido exposta aos efeitos nocivos da promoccedilatildeo

e da disponibilizaccedilatildeo de produtos alimentiacutecios pobres em termos nutricionais em especial

as crianccedilas e os adolescentes pertinentes aos estratos de renda baixa (WHO 2006)

Essas corporaccedilotildees transnacionais de alimentos19 aleacutem de intervirem em todas as

etapas do sistema de produccedilatildeo apresentam um esquema complexo de movimentaccedilotildees

intercontinentais orientado por estrateacutegias comerciais e o negoacutecio-chave da maioria delas

satildeo os produtos alimentiacutecios natildeo saudaacuteveis como snacks foods chocolates cereais e

biscoitos refrigerantes e confeitos Como ilustraccedilatildeo evidencia-se que a companhia Kellogs

tem induacutestrias de processamento na China Iacutendia Japatildeo Coreacuteia do Sul e Tailacircndia para

suprir as cadeias de distribuiccedilatildeo na Aacutesia a Pepsico continua a expandir a sua vasta linha de

marketing internacional em snack foods atualmente com foco na Ameacuterica Latina e Aacutesia-

Paciacutefico e as corporaccedilotildees Nestleacute Kraft e Unilever jaacute operam em quase 140 paiacuteses (REGMI

amp GEHLHAR 2005) A Nestleacute particularmente situa-se como uma das cinco principais

companhias de alimentos do Brasil Iacutendia Meacutexico Ruacutessia Estados Unidos e Aacutefrica do Sul

(MOODIE et al 2013) o que significa disponibilizar os seus produtos a um contingente de

pessoas que corresponde a 276 da populaccedilatildeo mundial (UN 2013)

O comeacutercio varejista transnacional tambeacutem se beneficiou com uma raacutepida expansatildeo

na Ameacuterica Latina (LABONTEacute MOHINDRA LENCUCHA 2011) e em outros paiacuteses

desenvolvidos (FAO 2006) Os Estados Unidos a Uniatildeo Europeia e o Japatildeo juntos

dominam este tipo de comeacutercio e contam com 60 do total de vendas a varejo de produtos

alimentiacutecios processados no mundo (REGMI amp GEHLHAR 2005) A raacutepida

multinacionalizaccedilatildeo das cadeias de supermercados e a sua forma de atuaccedilatildeo concorrem

para consolidar um tipo de praacutetica de consumo alimentar com consequentes implicaccedilotildees

nutricionais A acessibilidade a disponibilidade a variedade satildeo estiacutemulos agrave aquisiccedilatildeo de

19 Constituem-se de um conglomerado de grandes empresas de alimentos com subsidiaacuterias em vaacuterios paiacuteses que realizam o fornecimento global de seus suprimentos a centralizam o capital estrateacutegico recursos e tomada de decisotildees e manteacutem operaccedilotildees em vaacuterios paiacuteses para tornar o mercado global mais unificado Comporta-se como atores poderosos no cenaacuterio socio-economico mundial

89

diferentes itens alimentares especialmente os densamente energeacuteticos Aleacutem disso estes se

beneficiam pela adoccedilatildeo de estrateacutegias de preccedilos baixos de promoccedilatildeo de faacutecil visualizaccedilatildeo e

de acesso no local de venda que confrontam com as desiguais condiccedilotildees de oferta das frutas

e verduras as quais tendem a ser mais caras em funccedilatildeo das peculiaridades de produccedilatildeo

Todo esse aparato faz despontar as vendas de produtos alimentiacutecios natildeo saudaacuteveis sendo

parte expressiva da explicaccedilatildeo das mudanccedilas nos haacutebitos do aumento da demanda e da

preferecircncia dos consumidores e das doenccedilas crocircnicas de origem dieteacutetica (HAWKES 2008)

A introduccedilatildeo desses novos tipos de alimentos implicou reformulaccedilatildeo no perfil das

despesas com os alimentos cujo impacto foi maior nos paiacuteses em desenvolvimento

Segundo Popkin (2006) entre os anos de 1990 e 2000 as vendas de alimentos agrave varejo em

supermercados elevaram-se de 15 a 60 na Ameacuterica Latina Nesses locais se comercializam

produtos alimentiacutecios do tipo processado e natildeo saudaacutevel mas tambeacutem aqueles de

qualidade nutricional balanceada No entanto satildeo para os produtos do primeiro tipo que o

aparato de estiacutemulos agrave venda dirige o seu foco

Esse aumento nas despesas per capita coincide com o aumento das vendas de

produtos processados nos paiacuteses em desenvolvimento Entre o periacuteodo de 1998-2003 os

paiacuteses considerados com mais baixa renda e de renda meacutedia baixa tiveram um crescimento

meacutedio anual de vendas superior ao dos demais paiacuteses oscilando entre 81 a 563 no

que se refere aos cereais matinais oacuteleos e gorduras refeiccedilotildees prontas produtos laacutecteos e

produtos secos Quando esses dados foram comparados com os paiacuteses de mais alta renda

observou-se que esse crescimento neste grupo de paiacuteses foi miacutenimo sendo que a taxa mais

elevada alcanccedilada para uma dessas categorias de produtos foi de 47 (MAZZOCCHI

SHANKAR TRAILL 2012)

Embora seja breve o panorama traccedilado da atuaccedilatildeo do mercado de alimentos em

especial das corporaccedilotildees de induacutestrias e de comeacutercio varejista torna-se possiacutevel entender o

porquecirc de vaacuterios estudos terem apontado a interface entre a globalizaccedilatildeo do mercado de

alimentos a transiccedilatildeo dieteacutetica e a disseminaccedilatildeo internacional dos fatores de riscos para as

DCNT (MOODIE et al 2013 RAYNER et al 2013 LABONTEacute MOHINDRA LECUCHA 2011

TULLAO 2002) Conforme ateacute aqui apresentado para a internacionalizaccedilatildeo dos negoacutecios de

90

alimentos ter excepcional sucesso lucrativo foi necessaacuterio desestabilizar a vida econocircmica

local e a sauacutede da maior parte da populaccedilatildeo

322 A publicidade de produtos alimentiacutecios e os efeitos sobre o comportamento e

a sauacutede

Diferentes espaccedilos da vida cotidiana satildeo preenchidos com a publicidade comercial

de produtos alimentiacutecios que satildeo dirigidas a diferentes puacuteblicos especialmente agrave clientela

infantil Satildeo utilizados distintos canais de veiculaccedilatildeo e teacutecnicas convencionais e atuais

como televisatildeo internet videogames malas-diretas cartazes outdoors entre outros e que

de forma insistente e contiacutenua destinam-se a estimular a venda de produtos e

simultaneamente a inculcar valores haacutebitos e comportamentos

A publicidade comercial agressiva de produtos alimentiacutecios natildeo saudaacuteveis reportados

como siacutembolos de status social tem motivado os indiviacuteduos especialmente aqueles

residentes nas aacutereas urbanas e suburbanas a substituiacuterem os alimentos tradicionais (WHO

1990) Com base nas evidecircncias sobre a influecircncia da propaganda de produtos alimentiacutecios

- tipo fast-food e produtos com alta densidade energeacutetica e pobres em micronutrientes - na

definiccedilatildeo das escolhas alimentares de crianccedilas e adolescentes e consequentemente no

aparecimento do excesso de peso e da obesidade (WHO 2003a) a OMS passou a

recomendar aos governos a regulamentar o comeacutercio a publicidade e a rotulagem desses

produtos como uma das medidas para proteger as crianccedilas contra os problemas de sauacutede

relacionados ao consumo desses alimentos (WHO 2004a WHO 2006)

Dentre os recursos publicitaacuterios a propaganda televisiva eacute o meio de promoccedilatildeo de

produtos e de estiacutemulo agraves vendas que tem maior capacidade de adentrar os lares

transformar as tradiccedilotildees familiares e alienar os indiviacuteduos por meio do colorido das

fantasias e dos valores que se mesclam e se conectam aos produtos alimentiacutecios criando

um efeito indissociaacutevel entre o produto e a sua roupagem imaginaacuteria que convence e

91

estimula os indiviacuteduos a adquiri-los

As crianccedilas satildeo aliciadas pelo poder de persuasatildeo da propaganda a desejar produtos

a qual se beneficia de sua inexperiecircncia e credulidade (WHO 2006) Robinson et al (2007)

constataram que os efeitos da propaganda atingem crianccedilas em estaacutegios precoces da vida

entre 3 e 5 anos de idade cujas preferecircncias de gosto foram associadas a uma marca liacuteder

na publicidade e nas vendas de produtos alimentiacutecios

Para o mercado as crianccedilas somam trecircs caracteriacutesticas que as convertem em maiores

clientes potenciais a primeira eacute que estatildeo propensas a adquirir todos os tipos de produtos

que se pode ofertar inclusive pela compra direta com o seu proacuteprio dinheiro a segunda

pela sua capacidade de influenciar a decisatildeo de compra dos pais e por uacuteltimo por se

constituiacuterem em consumidores do futuro (SANTOS 2009) Esse eacute o panorama que orienta

as empresas para definir a composiccedilatildeo a imagem o conteuacutedo e os meios de veiculaccedilatildeo dos

materiais publicitaacuterios relativos aos seus produtos alimentiacutecios

Segundo Hastings (2006) cinco categorias de produtos dominam a publicidade de

produtos alimentiacutecios refrigerantes cereais preacute-adoccedilados doces lanches e fast food O

efeito provocado nas crianccedilas pela exposiccedilatildeo intensa a esses tipos de produto eacute o de

exacerbar um comportamento de consumo excessivo (HARRIS et al 2009 HASTINGS et al

2003 HAWKES 2006) Estudo posterior em que se registrou o distanciamento das crianccedilas

da publicidade comercial televisiva de produtos obesogecircnicos concluiu que tal medida

pode ocasionar um impacto significativo na reduccedilatildeo da obesidade infantil (ZIMMERMAN

BELL 2010)

No caso do Brasil observou-se que o perfil de produtos alimentiacutecios mais divulgados

coincide com o referido por Hastings (2006) Apoacutes o registro de 432 horas de gravaccedilatildeo nas

televisotildees brasileiras em dias uacuteteis em horaacuterios entre 8 e 22 horas observou-se que dos

1395 anuacutencios 578 foram enquadrados no grupo da piracircmide alimentar referente a

gorduras oacuteleos accediluacutecares e doces seguido pelo grupo de patildees cereais arroz e massas

(21) Os grupos de laacutecteos e de caacuterneos e leguminosas alcanccedilaram em torno de 10

havendo uma completa ausecircncia da divulgaccedilatildeo de frutas e verduras (ALMEIDA

92

NASCIMENTO QUAIOTI 2002)

Aleacutem das diversas modalidades de publicidade que induz ao consumo de produtos

alimentiacutecios Chandon amp Wansink (2012) ainda elencam trecircs outros elementos que

imputem vantagens tais produtos o preccedilo a curto e longo prazos o produto em si em

termos de quantidade e qualidade que determina o quanto se pode consumir e por fim o

ambiente de consumo que inclui a disponibilidade e a conveniecircncia do ato de alimentar-se

Contudo observa-se que haacute uma engrenagem sensorial que antecede e deflagra o

estiacutemulo ao consumo do produto alimentiacutecio Isso envolve diferentes elementos como o

cenaacuterio da publicidade e do local de consumo o design visual das embalagens e a

praticidade do consumo a hiperpalatibilidade o som produzido pela crocacircncia a

exuberacircncia da cor e o superdimensionado conteuacutedo liacutequido que somados ao baixo preccedilo

de aquisiccedilatildeo do produto satildeo capazes de despertar o ato volitivo do indiviacuteduo e conduzi-lo

ao consumo inclusive compulsivo

Com o intento de dominar o movimento de ocidentalizaccedilatildeo da dieta e criar um mundo

unificado para os seus produtos as companhias de fast foods e de refrigerantes

desenvolvem atividades de marketing de alcance mundial diversificadas e abrangentes com

o objetivo de criar novos haacutebitos de consumo desde a adequaccedilatildeo de preccedilos e de embalagem

ateacute o patrociacutenio de atividades desportivas e filantroacutepicas (HAWKES 2002) Segundo essa

autora a regiatildeo da Ameacuterica Latina eacute a representante da primeira experiecircncia de expansatildeo

da Coca-Cola e Pepsi e hoje apresenta a segunda taxa de consumo mais elevada

ultrapassada apenas pelos EUA Nesta regiatildeo o Brasil eacute o paiacutes onde haacute o terceiro maior

consumo de bebidas carbonatadas natildeo alcooacutelicas ndash tiacutetulo este que natildeo requer

comemoraccedilatildeo mas que desperta bastante preocupaccedilatildeo face ao panorama de obesidade e

outras DCNT registrado na populaccedilatildeo brasileira

Nos Estados Unidos impera uma competiccedilatildeo perversa entre os alimentos tipo junk

foods como as principais fontes de receita para as empresas de alimentos e as taxas de

obesidade infanto-juvenil com sua ascensatildeo vertiginosa desde a deacutecada de 70 (NESTLE

2006) Conforme a autora esse fato tem provocado reaccedilotildees da sociedade que se

93

manifestam por meio de accedilotildees judiciais e de pressatildeo por regulaccedilatildeo Com isso as empresas

se esforccedilam para apoiar programas de sauacutede anunciar poliacuteticas renunciando publicidade

dirigida agraves crianccedilas e fazer seus produtos parecerem mais saudaacuteveis disfarccedilando-os com o

enriquecimento com vitaminas ingredientes integrais e eliminando as gorduras trans

Todavia essas empresas continuam a concentrar seus investimentos publicitaacuterios nos

doces nos refrigerantes e nos salgadinhos

A publicidade eacute uma estrateacutegia comercial poderosa para expor um produto

alimentiacutecio com fins de seduzir convencer e conquistar os consumidores e ainda de

transpor diversas culturas Apoacutes ter vivenciado a fase de diversificaccedilatildeo do consumo pelo

aumento dos alimentos tradicionais a Iacutendia enfrenta agora o processo de mudanccedila na

cultura alimentar com a introduccedilatildeo dos alimentos processados densamente energeacuteticos

suportados pela publicidade do McDonalds Coca-Cola Pepsi e similares e pelas cadeias de

fast-food e de supermercados (PINGALI KHWAJA 2004) Quadro de mudanccedilas esse com

muacuteltiplos efeitos econocircmicos e sociais tais como ajustes bruscos na cadeia produtiva local

para atender as demandas das corporaccedilotildees estrangeiras aleacutem de mudanccedilas aceleradas no

perfil de sauacutede e nas taxas de doenccedilas crocircnicas nos centros urbanos daquele paiacutes

Embora haja algumas lacunas de conhecimentos para confirmar a triacuteade publicidade-

alto consumo de produtos natildeo saudaacuteveis-obesidade (McDERMOTT STEAD HASTINGS

2007) e do impacto concreto da regulaccedilatildeo da publicidade na prevenccedilatildeo obesidade infantil

(HAWKES 2007) vaacuterios autores defendem o controle da publicidade de alimentos para o

puacuteblico infantil (McDERMOTT STEAD HASTINGS 2007 HAWKES 2007 NESTLE 2006

STUCKLER NESTLE 2012 WHO 2006) e os paiacuteses comeccedilam a instituir regras

compulsoacuterias especiacuteficas (HAWKES 2006)

Como a publicidade natildeo dispensa os ambientes escolares pois satildeo locais propiacutecios

para alcanccedilar as crianccedilas e os adolescentes instrumentos de controle estatildeo sendo

instituiacutedos com fins de evitar impactos negativos sobre a sauacutede desses indiviacuteduos Assim

regulamentaccedilotildees disciplinando o consumo de alimentos nestes estabelecimentos tecircm sido

aprovadas em paiacuteses como o Brasil Franccedila e Estados Unidos Quando haacute obstaacuteculos para

definir regras regulamentadoras diretrizes satildeo estabelecidas sobre o assunto como

94

ocorreu em Fiji Reino Unido e Canadaacute (HAWKES 2007)

Indubitavelmente haacute um viacutenculo entre a publicidade e o comeacutercio de produtos

alimentiacutecios natildeo saudaacuteveis e os riscos agrave sauacutede que tem posto a conduta eacutetica das empresas

de alimentos sob suspeiccedilatildeo Isso se expressa sob diferentes formas por natildeo estimularem os

indiviacuteduos em especial as crianccedilas a fazerem escolhas favoraacuteveis ao cuidado e manutenccedilatildeo

de sua sauacutede (HAWKES 2007) e por colocarem sobre as pessoas e a sociedade o ocircnus

exclusivo de carregarem o fardo da doenccedila induzido pelos estiacutemulos sistemaacuteticos do

mercado Esse tipo de desrespeito agrave eacutetica contraria direitos sob um duplo aspecto - a

proteccedilatildeo da infacircncia e a preservaccedilatildeo da sauacutede E dessa forma uma intervenccedilatildeo puacuteblica no

campo da regulaccedilatildeo da publicidade torna-se plenamente justificaacutevel para resguardar esses

direitos ameaccedilados por uma atividade comercial desenfreada

323 Palatabilidade saciedade custo e praticidade dos produtos alimentiacutecios

Vaacuterios estudos buscam desvendar os mecanismos desencadeadores dos estiacutemulos que

levam ao consumo excessivo de alimentos natildeo saudaacuteveis e que repercutem sobre as taxas

de obesidade e de DCNT Duas caracteriacutesticas desses alimentos tecircm sido selecionadas para

investigaccedilatildeo a palatibilidade e a saciedade A primeira por exaltar o prazer da degustaccedilatildeo e

a segunda por sua relaccedilatildeo entre o custo energeacutetico e satisfaccedilatildeo

Durante a investigaccedilatildeo verificou-se que a palatabilidade e a saciedade relacionadas

respectivamente ao apetite e agrave satisfaccedilatildeo do consumo produzem efeitos interdependentes

Nos produtos alimentiacutecios natildeo saudaacuteveis o comportamento desses efeitos eacute oposto o

aumento do consumo reduz a velocidade de resposta agrave saciedade jaacute nos alimentos in

natura observa-se que o aumento do consumo conduz gradualmente agrave saciedade

(SWINBURN et al 2004 DREWNOWSKI 1999)

Esse mecanismo de efeito inverso eacute explicado pelo fato de o iacutendice de saciedade ser

inversamente proporcional agrave disponibilidade de energia e diretamente proporcional ao

95

peso dos alimentos consumidos o que faz com que os alimentos com energia diluiacuteda

tendam a ser mais saciaacuteveis poreacutem menos palataacuteveis enquanto os densamente energeacuteticos

sejam mais palataacuteveis e menos saciaacuteveis (DREWNOWSKI et al 2004)

Densidade energeacutetica composiccedilatildeo nutricional volume e aspectos sensoriais satildeo

traccedilos diferenciadores dos alimentos palataacuteveis daqueles do tipo saciaacuteveis No primeiro

grupo o alto conteuacutedo de accediluacutecar de gordura e de energia aliado ao baixo volume e aos

aspectos doce e gorduroso formam o seu arcabouccedilo (batata frita biscoitos etc) enquanto

caracteriacutesticas opostas agraves relacionadas formam o perfil dos alimentos com alto poder de

saciedade (frutas legumes etc) Em siacutentese alimentos com alta densidade energeacutetica que

contecircm accediluacutecar e gordura satildeo mais palataacuteveis e menos saciaacuteveis (DREWNOWSKI 1999)

Swinburn e colaboradores (2004) esclarecem como procede o comportamento dos

alimentos gordurosos e doces frente agrave palatibilidade e agrave saciedade Alimentos altamente

gordurosos tecircm um fraco impacto na saciedade porque a gordura carreia compostos

aromaacuteticos que datildeo sabor aos alimentos tornando-os de alta palatibilidade e em parte

conduzindo ao consumo descontrolado em excesso Assim a alta palatabilidade associada agrave

autoregulaccedilatildeo metaboacutelica relativamente deacutebil das dietas com altos teores de gordura

constituem o desafio Quanto ao teor de accediluacutecares o autor afirma que embora pareccedila

limitada a resposta hedoniacutestica a doccedilura tambeacutem aumenta a palatibilidade de muitos

alimentos o que tambeacutem parece conduzir ao superconsumo Nesse sentido sendo a

gordura e o accediluacutecar vinculados ao aumento da palatibilidade dos alimentos os produtos

processados contendo alto teor desses dois componentes podem conduzir ao ganho de

peso Quando o autor se refere ao aporte energeacutetico de bebidas como no caso dos

refrigerantes ele afirma ter um valor baixo por sofrer diluiccedilatildeo pelo alto teor de aacutegua

nesses produtos Esse mesmo autor argumenta que em termos fisioloacutegicos o impacto da

densidade de energia de alimentos soacutelidos natildeo pode ser transposta para os alimentos

liacutequidos sendo prudente consideraacute-lo em separado

Outro ponto relevante relaciona-se ao custo monetaacuterio dos alimentos em relaccedilatildeo a

sua densidade energeacutetica o qual eacute de extrema importacircncia para ser considerado no

desenho das poliacuteticas puacuteblicas de nutriccedilatildeo porque impacta diretamente no orccedilamento das

96

famiacutelias com baixo rendimento DREWNOWSKI (2010) afirma que os alimentos

considerados saudaacuteveis como os grupos de legumes de frutas e de carnes frangos e peixes

apresentaram um custo monetaacuterio por calorias extremamente alto e maiores teores de

proteiacutenas minerais e vitamina C em relaccedilatildeo aos grupos de accediluacutecares doces e bebidas e de

oacuteleos gorduras e molhos Entretanto os grupos de frutas e de legumes foram os que

apresentaram a mais baixa densidade energeacutetica e superaram os demais grupos em

conteuacutedo de aacutegua e custo da porccedilatildeo meacutedia servida tornando-os mais caro em termo de

custo de energia comparativamente ao conjunto analisado Em outro estudo Andrieu

Darmon amp Drewnowski (2006) utilizando registro de dietas de franceses reconfirmam que

a escolha livre de dietas de baixo custo tende a ser densamente energeacutetica e pobre em

nutrientes-chave exceto para caacutelcio e fibras Jaacute as vitaminas antioxidantes presentes em

frutas e legumes foram associadas a um custo energeacutetico mais alto

Produtos alimentiacutecios com alta palatibilidade elevada densidade energeacutetica valor

social embutido e custo relativamente baixo satildeo elementos que atraem o consumidor

apesar de serem considerados ldquonatildeo saudaacuteveisrdquo Soma-se ainda a praticidade para consumo

que apresentam pois na maioria das vezes jaacute estatildeo prontos ou requerem operaccedilotildees

miacutenimas de aquecimento fato que assume relevacircncia em um cotidiano em que a escassez

de tempo eacute imperativa

Por fim os produtos alimentiacutecios com alto poder de palatibilidade e baixo poder de

saciedade constituem o sucesso das empresas transnacionais de alimentos cuja

disseminaccedilatildeo global tem interferido na vida na sauacutede e na economia de muitas populaccedilotildees

independente do seu posicionamento no ciclo da vida sendo os pobres os mais afetados

conforme seraacute evidenciado no capiacutetulo a seguir

97

4 A DINAcircMICA DAS TRANSICcedilOtildeES dieteacutetica nutricional e epidemioloacutegica

41 O percurso da transiccedilatildeo dieteacutetica agrave transiccedilatildeo nutricional

Durante a realizaccedilatildeo do levantamento bibliograacutefico observou-se a passagem do uso

do termo ldquotransiccedilatildeo dieteacuteticardquo (WHO 1990) para ldquotransiccedilatildeo nutricionalrdquo (WHO 2002b) nos

documentos oficiais da OMS e em outros artigos cientiacuteficos (CHOPRA 2002 POPKIN

2006) ambos estabelecendo distintos paralelos com as transformaccedilotildees no perfil

nutricional e epidemioloacutegico das populaccedilotildees Nesse sentido breves consideraccedilotildees seratildeo

feitas sobre o contexto empregado e suas implicaccedilotildees na compreensatildeo dos fenocircmenos

nutricionais

Em 1990 a OMS utiliza a transiccedilatildeo dieteacutetica para explicar as mudanccedilas ocorridas na

dieta nas quatro deacutecadas anteriores e argumenta que elas resultaram no aumento do

consumo de gorduras saturadas de carboidratos simples alimentos defumados e

conservados a base de sal snack foods bebidas alcooacutelicas de pickles diminuiccedilatildeo do

consumo de legumes e frutas cujos efeitos repercutiram no padratildeo de morbimortalidade

elevando as taxas de obesidade doenccedilas coronarianas diabetes hipertensatildeo cacircncer etc

(WHO 1990) A transiccedilatildeo dieteacutetica entatildeo situa-se no corpo de transformaccedilotildees ocorridas na

composiccedilatildeo da dieta sendo explicada por um conjunto de elementos que evidenciam

mudanccedilas nos tipos de nutrientes e de alimentos que prejudicam a sauacutede A dieta eacute

assumida como um dos fatores relacionado agraves alteraccedilotildees no tipo e na frequecircncia de

doenccedilas

A anaacutelise da transiccedilatildeo dieteacutetica eacute esmiuccedilada como um fenocircmeno especiacutefico que se

processou paralelamente agraves mudanccedilas no estilo de vida o qual levou agrave reduccedilatildeo da atividade

fiacutesica ao aumento do estresse entre outros fatores que modificaram o padratildeo de

morbimortalidade Foram mudanccedilas de vaacuterias ordens ocorrendo no mesmo espaccedilo de

98

tempo e transformando o perfil de doenccedilas dos paiacuteses emergentes tornando-o proacuteximo

aos dos paiacuteses afluentes Uma dessas mudanccedilas ocorreu no padratildeo alimentar

Nesse contexto dieta e estilo de vida apresentam-se como entidades associadas mas

natildeo devidamente articuladas para que se permita observaacute-las como eventos que interagem

entre si e conduzem ao aumento ou agrave diminuiccedilatildeo das condiccedilotildees de exposiccedilatildeo ao risco agraves

doenccedilas

Aproximadamente uma deacutecada depois a OMS passa a adotar a transiccedilatildeo nutricional

para sintetizar as mudanccedilas nos fatores de risco e doenccedilas Trata-se do aumento do

consumo de produtos processados hipercaloacutericos (ricos em accediluacutecares e gorduras de baixo

custo) em detrimento dos alimentos crus em um contexto de atividade fiacutesica reduzida que

vem concorrendo para a epidemia da obesidade e do aumento da prevalecircncia de outras

DCNT e que passa a coexistir com a subnutriccedilatildeo residual (WHO 2002b) Logo em seguida a

OMS esclarece que os niacuteveis ascendentes das DCNT derivam das mudanccedilas na dieta em

termos qualitativo e quantitativo e da inatividade fiacutesica atreladas a padrotildees de trabalho e

lazer inadequados Ressalta tambeacutem que essa experiecircncia agora manifesta-se

especialmente nos paiacuteses em desenvolvimento (WHO 2003b)

Essa transiccedilatildeo marca portanto o enfrentamento dos paiacuteses em desenvolvimento com

dois fenocircmenos da nutriccedilatildeo de naturezas aparentemente opostas mas com traccedilo essencial

comum de um lado o desafio emergente do sobrepeso obesidade e outras DCNT e de

outro a permanecircncia da subnutriccedilatildeo e deficiecircncias de micronutrientes na populaccedilatildeo

Contudo esses dois problemas nutricionais somaram-se e concentraram-se sobre camadas

sociais pobres nesses grupos de paiacuteses

Observa-se que na ldquotransiccedilatildeo nutricionalrdquo natildeo se estabelece uma dissociaccedilatildeo entre as

transiccedilotildees ocorridas na dieta nas doenccedilas e nos comportamentos relativos agrave atividade

fiacutesica Todos estatildeo interligados nesse conceito Esse conceito tambeacutem utiliza o termo

geneacuterico ldquodietardquo haacute a agregaccedilatildeo de um outro especiacutefico que denomina e qualifica os

alimentos implicados produtos industrializados hipercaloacutericos e de baixo custo

99

A compreensatildeo da transiccedilatildeo nutricional foi se aprimorando passando a ser assumida

como um processo que revela a inversatildeo nos padrotildees de distribuiccedilatildeo dos problemas

nutricionais de uma dada populaccedilatildeo no tempo sendo referenciada pela elevaccedilatildeo da

prevalecircncia de obesidade e o raacutepido decliacutenio da desnutriccedilatildeo (BATISTA FILHO RISSIN

2003) vinculando-se a diferentes estaacutegios de desenvolvimento econocircmico-social do paiacutes

(KAC VELAgraveSQUEZ-MELEacuteNDEZ 2003)

Face ao exposto observa-se que a transiccedilatildeo nutricional comeccedila a romper com uma

abordagem estritamente teacutecnica e desprovida de qualquer menccedilatildeo a componentes poliacuteticos

e econocircmicos e passa a ser reconhecida como um evento proacuteprio da dinacircmica da sociedade

e portanto derivado das transformaccedilotildees sociais que revolucionaram a nutriccedilatildeo global em

especial as praacuteticas de consumo alimentar

No Brasil a transiccedilatildeo nutricional consolidou-se muito rapidamente em apenas trecircs

deacutecadas conforme revelam os resultados de trecircs inqueacuteritos nacionais o Estudo Nacional

sobre Despesas Familiares (ENDEF)-197475 a Pesquisa Nacional sobre Sauacutede e Nutriccedilatildeo

(PNSN) -1989 a Pesquisa Nacional de Demografia e Sauacutede (PNDS)-199596 (BATISTA

FILHO RISSIN 2003) Mas na POF 200203 ainda se observa um decliacutenio da prevalecircncia

de deacuteficit de peso por idade em menores de cinco anos atingindo 46 - quando

comparado com o resultado de 166 obtido no ENDEF- 197475 ndash e concomitantemente

o aumento da obesidade e do excesso de peso em adultos (COUTINHO GENTIL TORAL

2008) Segundo estes autores a inversatildeo dos padrotildees nutricionais foi reflexo das

influecircncias das intensas transformaccedilotildees ocorridas na sociedade brasileira que deu um

impulso positivo as condiccedilotildees de vida das camadas mais pobres inclusive facilitando o

acesso agrave alimentaccedilatildeo o que natildeo indica necessariamente um incremento do consumo de

alimentos com perfil nutricional adequado

O artigo de Popkin (2002) decodificou com mais detalhes a transiccedilatildeo nutricional nos

paiacuteses em desenvolvimento e a sua anaacutelise a aproximou dos eventos socioeconocircmicos

correntes Segundo esse autor a transiccedilatildeo nutricional eacute parte integrante do contexto da

raacutepida globalizaccedilatildeo do mercado de alimentos dos sistemas de comunicaccedilatildeo da urbanizaccedilatildeo

e do estilo de vida dos indiviacuteduos Isso interferiu nas mudanccedilas da estrutura geral dos

100

padrotildees dieteacuteticos e estimulou uma vida sedentaacuteria nessas duas uacuteltimas deacutecadas

Evidecircncias intimamente associadas agrave transiccedilatildeo demograacutefica e epidemioloacutegica caracterizada

por mudanccedilas na estatura meacutedia composiccedilatildeo corporal e morbidade das populaccedilotildees Um

pouco mais tarde Popkin amp Gordon-Larsen (2004) concentram-se em explorar

separadamente as mudanccedilas dieteacuteticas ocorridas nessa transiccedilatildeo

No avanccedilar dos anos a transiccedilatildeo nutricional assim como o crescimento das DCNT

passam a ser entendidos como resultados imediatos da globalizaccedilatildeo da dieta humana

(UUSITALO PIETNEN amp PUSKA 2002 WHO 2003b) e portanto como um dos efeitos

negativos da globalizaccedilatildeo econocircmica (WHO 2005) O crescimento econocircmico a

transformaccedilatildeo no sistema alimentar e a transiccedilatildeo nutricional satildeo eventos sintonizados e

dependentes (FAO 2013b) Isso traz agrave tona atores importantes nesse fenocircmeno cujas

condutas contribuem para a transiccedilatildeo nutricional Satildeo eles o mercado pela dominaccedilatildeo do

comeacutercio de produtos alimentiacutecios natildeo saudaacuteveis e pela publicidade intensiva que destroacutei

os padrotildees alimentares saudaacuteveis e tambeacutem as instacircncias de regulaccedilatildeo dos alimentos pela

ineacutercia em intervir no comportamento excessivo do mercado que deteriora a qualidade

nutricional dos produtos

Em siacutentese a transiccedilatildeo dieteacutetica eacute uma faceta da transiccedilatildeo nutricional que por sua

vez eacute parte da transiccedilatildeo social A traduccedilatildeo desse fenocircmeno natildeo se resume agraves mudanccedilas na

dieta e nem ao predomiacutenio da obesidade comparativamente agrave desnutriccedilatildeo Eacute um fenocircmeno

social complexo que no debate ao longo dos anos passa a ser entendido como resultado

dos impactos das relaccedilotildees econocircmicas e sociais na esfera global refletidos no campo da

nutriccedilatildeo humana

101

42 A obesidade e outras DCNT em ascensatildeo panorama global e nacional

421 Comportamento da Obesidade e de suas comorbidades no mundo breves

comentaacuterios

As mudanccedilas impostas agrave sociedade em decorrecircncia do processo de globalizaccedilatildeo da

economia tem diversificado os riscos agrave sauacutede Nesse contexto os alimentos constituem um

dos fatores implicados criando novas modalidades de doenccedilas sem contudo eliminar os

eventos tradicionais que conduzem agrave maacute nutriccedilatildeo ou agraves doenccedilas transmitidas por

alimentos Surge daiacute um quadro de doenccedilas nutricionais marcado por um consumo de

alimentos que envolvem aspectos especiacuteficos - ou seus cruzamentos- como a quantidade

reduzida ou excessiva a qualidade nutricional e ou sanitaacuteria inadequadas Contudo neste

trabalho a abordagem restringir-se-aacute aos efeitos adversos do consumo de alimentos com

qualidade nutricional inadequada

No final do seacuteculo XX a OMS proclamou a obesidade como uma epidemia global

(WHO 2000) que se originou nos Estados Unidos avanccedilou para a Europa e outras naccedilotildees

ricas no mundo e paulatinamente alcanccedilou os paiacuteses de economias de transiccedilatildeo ateacute

encerrar o seu circuito mundial nos paiacuteses considerados pobres (PRENTICE 2005 WHO

2000) Eacute um tipo de doenccedila crocircnica que vem se disseminando em todos os continentes e

apresenta a peculiaridade de acometer indiviacuteduos de diferentes grupos etaacuterios e distintos

estratos sociais Isso compotildee um quadro epidemioloacutegico complexo e mobilizador de

vultosos recursos puacuteblicos tanto para o tratamento da doenccedila em questatildeo quanto das

comorbidades a ela relacionadas (WHO 2000 CABALLERO 2007) A ascendente

prevalecircncia da obesidade e de suas complicaccedilotildees tem se convertido em uma importante

ameaccedila agrave sauacutede puacuteblica mundial (WHO 2000 VISSCHER amp SEIDELLL 2001)

Segundo a OMS a relaccedilatildeo estreita entre as dietas densamente energeacuteticas e o modo de

vida sedentaacuterio tem contribuiacutedo para o incremento de um elenco de DCNT - obesidade

diabetes mellitus doenccedilas cardiovasculares hipertensatildeo infarto e alguns tipos de cacircncer ndash

102

que estatildeo se tornando causas importantes de mortes e incapacidades prematuras em paiacuteses

em desenvolvimento e desenvolvidos (WHO 2003b) Entre as deacutecadas de 70 e 80 houve

um aumento relativo de 105 nas doenccedilas crocircnicas na Ameacuterica do Sul tropical momento

em que se processaram as mudanccedilas no estilo de vida e na dieta Nesse contexto a

alimentaccedilatildeo surge como um dos principais determinantes modificaacuteveis desse tipo de

doenccedilas (WHO 1990)

Em 2005 do total de 58 milhotildees de oacutebitos 35 milhotildees (60) deles foram resultados

das DCNT Jaacute em 2008 essa estimativa global ascende para 36 milhotildees do total de 57

milhotildees de mortes (UN 2013) Os principais fatores de riscos modificaacuteveis para esse grupo

de doenccedilas satildeo dieta natildeo saudaacutevel inatividade fiacutesica o ato de fumar (WHO 2005) o

consumo de aacutelcool natildeo sido eacute contabilizado no elenco desses fatores

Em 2012 as DCNT continuam a ser um dos principais desafios da sauacutede puacuteblica e

mantecircm-se no patamar dos 60 das mortes globais ameaccedilando o desenvolvimento

econocircmico e social e exigindo um esforccedilo articulado em niacutevel local Em decorrecircncia disso

muitos paiacuteses jaacute estatildeo desenvolvendo diversas frentes de atuaccedilatildeo com fins de prevenir e

controlar essas doenccedilas mediante a intervenccedilatildeo em fatores de risco como dieta natildeo

saudaacutevel inatividade fiacutesica e sobrepeso e obesidade (WHO 2013a)

Na qualidade de morbidade crocircnica a obesidade se destaca no grupo das DCNT por

ser capaz de isoladamente desencadear muacuteltiplos eventos moacuterbidos como diabetes

mellitus tipo II doenccedila cardiovascular osteoartrite cacircncer e distuacuterbios respiratoacuterios aleacutem

de problemas de ordem psicossocial tais como a incapacidade para o trabalho a baixa

autoestima entre outras (WHO 2004a UUSITALO PIETIENEN PUSKA 2002 VISSCHER

SEIDELLL 2001 WHO 2000) Embora natildeo haja idade limite para o surgimento da

obesidade podendo ser detectada em fases precoces da vida a idade de iniacutecio da doenccedila e o

seu grau de gravidade sinalizaratildeo a persistecircncia dessa doenccedila e de seus efeitos deleteacuterios

ao longo da vida adulta (MUST 1996) Dentre os periacuteodos criacuteticos para o desenvolvimento

da obesidade destacam-se o preacute-natal o periacuteodo de repleccedilatildeo adiposa situado entre os cinco

e sete anos de idade e o periacuteodo da adolescecircncia (DIETZ 1994) os quais requerem uma

atenccedilatildeo especial face agraves implicaccedilotildees futuras

103

No continente europeu o excesso de peso constitui um problema de sauacutede

ascendente As prevalecircncias de sobrepeso oscilaram entre 32 a 79entre os homens e

entre 28 a 78 entre as mulheres jaacute as de obesidade situaram-se em faixas mais

estreitas entre 5-23 e 7-36 respectivamente para os sexos masculino e feminino

conforme dados obtidos entre 1999 e 2005 (BRANCA NIKOGOSIAN LOBSTEIN 2007)

Contudo segundo esses autores ambos os distuacuterbios contribuem para 80 dos casos de

diabetes tipo II 35 de doenccedila isquecircmica do coraccedilatildeo e 55 de hipertensatildeo em adultos Na

Espanha especificamente no intervalo de 1987-1997 foi registrado o aumento relativo de

71 na prevalecircncia de obesidade em homens adultos e de 63 em mulheres adultas os

maiores incrementos ocorreram na populaccedilatildeo adulta sem escolaridade em ambos os sexos

conforme resultados das pesquisas nacionais (GUTIEacuteRREZ-FISAC et al 2003)

Embora a Aacutefrica seja reduto de casos de subnutriccedilatildeo na parte nordeste

particularmente no Marrocos e na Tuniacutesia jaacute haacute a presenccedila de obesidade (MOKHTAR et al

2001) bem como em outros paiacuteses desse continente (WHO 2004a WHO 2005) No paiacutes

mais populoso da Aacutesia ndash China - a obesidade jaacute alcanccedila mais de 20 das crianccedilas e

adolescentes com idade entre 7 e 17 anos residentes em centros urbanos (WHO 2005)

Em um conjunto de 17 paiacuteses da Ameacuterica Latina analisados AMIGO (2003) constatou

prevalecircncias meacutedias de obesidade proacuteximas a 45 em crianccedilas menores de cinco anos

sendo que em quatro deles os valores foram superiores a 6 indicando que haacute

incrementos nas taxas apesar de natildeo serem ainda consideradas altas Jaacute o comportamento

da obesidade nas mulheres latino-americanas pertencentes a nove paiacuteses da regiatildeo foi

ascendente durante a deacutecada de 90 apresentando taxas entre 76 a 121 exceto no Haiti

(KAIN VIO ALBALA 2003) No transcurso de 1990 a 2010 a estimativa de sobrepeso e

obesidade combinados entre as crianccedilas dessa mesma idade nessa regiatildeo do globo passou

de 4 a 7 (MEERMAN CARISMA THOMPSON 2012)

As principais doenccedilas crocircnicas que contribuem para as mortes prematuras

relacionam-se a fatores de risco peculiares ao estilo de vida ndash consumo excessivo de

produtos natildeo saudaacuteveis de fumo e de bebida alcooacutelica assim como inatividade fiacutesica

104

Segundo a OMS (WHO 2004a) satildeo doenccedilas reconhecidamente globais de caraacuteter

preventivo poreacutem a explicaccedilatildeo dada a sua causalidade apresenta equiacutevocos tais como a

culpabilizaccedilatildeo individual a restriccedilatildeo social e etaacuteria aleacutem da susceptibilidade

preponderantemente geneacutetica Tais fatos tecircm encoberto as responsabilidades a serem

assumidas pelos governos e pelas induacutestrias a vulnerabilidade social agraves doenccedilas a

interaccedilatildeo de fatores de risco sociais e natildeo exclusivamente geneacuteticos e os prejuiacutezos coletivos

pela falta de adoccedilatildeo de medidas puacuteblicas de controle e de prevenccedilatildeo

A responsabilizaccedilatildeo individual requer consideraccedilotildees especiais Isso porque a ldquonova

sauacutede puacuteblicardquo norteada pelos princiacutepios neoliberais passa a defender que a soluccedilatildeo estaacute

nos sujeitos enquanto cidadatildeos livres e competentes para realizar o seu autocontrole

definir seu estilo de vida e fazer escolhas que protejam a sua sauacutede desconsiderando a

relevacircncia das determinaccedilotildees estruturais (PETERSON LUPTON 2000) de onde se

originam verdadeiramente os problemas de sauacutede Tanaka amp Nakanishi (1996) abordando

o crescimento das DCNT no Japatildeo no final do seacuteculo XX pautados exatamente nesse

ideaacuterio neoliberal destacam que os indiviacuteduos podem reduzir ou eliminar fatores de riscos

para doenccedilas cardiovasculares exceto fatores como idade hereditariedade e gecircnero

modificando certas escolhas do estilo de vida como dieta exerciacutecios fiacutesicos estresse fumo

e aacutelcool

Eacute fundamental refletir sobre essas questotildees pois imputar ao indiviacuteduo a

responsabilidade uacutenica pelo destino da sua sauacutede em particular por natildeo ter competecircncia

de movimentar o seu corpo o suficiente ou de saber selecionar os alimentos ou conterndashse

frente aos estiacutemulos do consumo eacute uma anaacutelise simplista para lidar efetivamente com a

complexidade causal das DNCT Haacute um fenocircmeno global de doenccedilas que tem

necessariamente uma raiz comum Compreendecirc-lo implica resgatar os elementos sociais

subjacentes e essenciais que satildeo a base do processo de determinaccedilatildeo causal Trata-se

entatildeo de decifrar as relaccedilotildees entre as sociedades individuais e o contexto da economia

global dirigida agrave massificaccedilatildeo do consumo a fragilidade das instituiccedilotildees puacuteblicas para

intervir no mundo privado a debilidade dos movimentos sociais para reivindicar e se

conscientizar dos fenocircmenos moacuterbidos coletivos etc

105

Salienta-se que os indiviacuteduos na esfera do mercado de bens de consumo da sociedade

contemporacircnea satildeo seres quase desfeitos pois segundo Bauman (2008) suas virtudes

enfraqueceram sua condiccedilatildeo de sujeitos pensantes e autocircnomos foi apagada tornando-os

incapazes de refletir e decidir conscientemente sobre os bens ofertados Os indiviacuteduos

converteram-se em meros objetos potenciais de consumo sendo constantemente

ludibriados seduzidos e manobrados por pressotildees poderosas oriundas dos negoacutecios

privados Condiccedilotildees tais que contribuiacuteram para que os indiviacuteduos se tornassem tambeacutem

fraacutegeis para selecionar adequadamente os alimentos que consomem com o objetivo de

proteger a sua proacutepria sauacutede

Assim depositar a responsabilidade no indiviacuteduo para conter os riscos e portanto

para promover sauacutede e prevenir doenccedilas eacute forccedilar artificialmente a exclusatildeo dos atores

estrateacutegicos do cenaacuterio - o poder puacuteblico e os setores econocircmicos - em especial aqueles

produtores de alimentos industrializados

422 O quadro epidemioloacutegico brasileiro e sua conexatildeo com as mazelas do

mundo

O retrato do perfil epidemioloacutegico brasileiro imprime com nitidez as marcas

mundiais do processo de internacionalizaccedilatildeo da produccedilatildeo de alimentos que se empenha

insistentemente em homogeneizar as praacuteticas de consumo e o comportamento do planeta

Tudo isso para tornar possiacutevel concentrar as riquezas que retroalimentam o seu

dinamismo tendo como efeitos as mazelas crocircnicas - doenccedilas e pobreza - que satildeo

socializadas com a maioria da populaccedilatildeo

No Brasil o quadro recente das principais doenccedilas crocircnicas na populaccedilatildeo adulta

aponta para 227 de portadores de hipertensatildeo arterial 56 de diabetes e 158 de

obesidade e 485 de indiviacuteduos jaacute se encontram com excesso de peso (BRASIL MS

106

2012b) Doenccedilas essas que apresentam ritmos crescentes em suas respectivas prevalecircncias

desde o ano de 2006 (SCHMIDT et al 2011 BRASIL MS 2012b)

Segundo esses autores do total de oacutebitos registrados em 2007 cerca de 72 foram

atribuiacutedos agraves DCNT no panorama explicativo para o aumento da exposiccedilatildeo a esse grupo de

doenccedilas estatildeo a melhoria de acesso agrave alimentaccedilatildeo e a globalizaccedilatildeo de haacutebitos de consumo

de alimentos natildeo saudaacuteveis Eacute justamente da falta de comunhatildeo entre o acesso facilitado

aos alimentos e a sua qualidade nutricional que os riscos eclodem e as doenccedilas crocircnicas

surgem

Pesquisas nacionais anteriores PNAD-2003 e PNAD-2008 indicam que o aumento da

hipertensatildeo e da diabetes e as prevalecircncias mais elevadas da maioria das doenccedilas crocircnicas

com exceccedilatildeo de tendinitetenossinovite e cacircncer concentram-se nos segmentos da

populaccedilatildeo com menor escolaridade e sem benefiacutecios de plano privado de sauacutede No

entender desses autores essas evidecircncias expressam as desigualdades sociais na

manifestaccedilatildeo desse grupo de doenccedilas situaccedilatildeo que tambeacutem eacute observada em outros paiacuteses

(BARROS et al 2011) Outro estudo comprovou algo semelhante quando analisou o

comportamento dos fatores de risco na populaccedilatildeo tais como niacuteveis pressoacutericos alterados

obesidade e consumo excessivo de aacutelcool que foram igualmente associados aos grupos que

apresentam piores condiccedilotildees de vida (OLIVEIRA-CAMPOS RODRIGUES-NETO SILVEIRA

NEVES et al 2013)

As doenccedilas crocircnicas como qualquer outro tipo de manifestaccedilatildeo do processo sauacutede-

doenccedila satildeo socialmente moldadas Eacute o lsquosocialrsquo que define o grau de exposiccedilatildeo aos fatores de

risco a susceptibilidade bioloacutegica a certas doenccedilas a resistecircncia a capacidade de prevenccedilatildeo

e de reaccedilatildeo assim como a celeridade no agravamento nas sequelas e no oacutebito

Considerando o papel relevante que assume a obesidade como precursora de outras

DCNT (WHO 2004) conveacutem explorar os traccedilos que ela assume na realidade brasileira em

termos de distribuiccedilatildeo etaacuteria e social bem como da sua inter-relaccedilatildeo com os alimentos

consumidos e a praacutetica de atividade fiacutesica

107

O processo de ascensatildeo do excesso de peso e obesidade foi conduzido durante as trecircs

uacuteltimas deacutecadas e comprovado ao longo dos inqueacuteritos nacionais (BATISTA FILHO RISSIN

2003) conforme jaacute mencionado neste trabalho Na uacuteltima pesquisa nacional da POF 2008-

2009 as prevalecircncias de sobrepeso e de obesidade em adolescentes (10 a 19 anos) foram

de 205 e 49 respectivamente o que reforccedila a predisposiccedilatildeo agrave doenccedila jaacute na juventude

Na fase adulta as prevalecircncias de obesidade entre homens e mulheres foram 125 e

169 respectivamente as frequecircncias mais elevadas de excesso de peso e de obesidade

situaram-se nas faixas etaacuterias de 45-54 anos entre homens de 55-64 anos entre as

mulheres declinando nas faixas subsequentes (BRASIL IBGE 2010) Esse progressivo

aumento da obesidade jaacute eacute reconhecido como um problema de sauacutede emergente na

populaccedilatildeo brasileira e em conjunto agraves doenccedilas carenciais persistentes foi incorporada agrave

agenda poliacutetica do governo no final da deacutecada de 90 passando a ser um dos objetivos de

intervenccedilatildeo da Poliacutetica Nacional de Alimentaccedilatildeo e Nutriccedilatildeo-PNAN (BRASIL MS 1999)

Os indicadores de excesso de peso possuem caraacuteter dinacircmico sofrem efeitos da

mobilidade social e diferenciam-se entre os sexos e o niacutevel de educaccedilatildeo formal A partir da

deacutecada de 90 a prevalecircncia do excesso de peso anteriormente concentrada nas regiotildees

mais ricas desloca-se para as regiotildees mais pobres do paiacutes e para os estratos de renda mais

pobres (MONDINI MONTEIRO 1998) enquanto se observa a estabilizaccedilatildeo no

comportamento ascendente do problema entre mulheres adultas de renda mais alta

(BATISTA FILHO RISSIN 2003)

Efeito similar ocorre quando se utiliza o marcador social escolaridade inicialmente o

risco de obesidade abrangia a todos os adultos e a partir desse mesmo momento o

incremento ocorreu nos indiviacuteduos de baixa escolaridade estabilizando-se ou ateacute mesmo

diminuindo naqueles com meacutedia e alta escolaridade (MONTEIRO CONDE CASTRO 2003)

A frequecircncia de excesso de peso e de obesidade aumentou em homens e mulheres sendo

que a meacutedia de aumento foi superior nas mulheres em ambos os casos Poreacutem verifica-se

que haacute um comportamento diferente desses eventos quando se faz relaccedilatildeo com o grau de

escolaridade no grupo masculino as mais altas taxas estatildeo no estrato de maior

escolaridade enquanto que entre as mulheres as taxas mais elevadas estatildeo no estrato de

menor escolaridade (BRASIL IBGE 2010)

108

Dados mais recentes indicam que o excesso de peso e a obesidade em adultos

residentes nas 27 capitais brasileiras e no Distrito Federal persistiam como problemas de

sauacutede puacuteblica indicando sinais para uma evoluccedilatildeo positiva durante os uacuteltimos seis anos de

acompanhamento do Sistema Vigitel20 com taxas equivalentes a 485 e 158

respectivamente em 2011 (BRASIL MS 2012b) Os dois inqueacuteritos Vigitel mais recentes

2012 e 2013 constataram que a taxa de obesidade em adultos praticamente estabilizou

situando-se entre 174 e 175 respectivamente enquanto o excesso de peso foi

reduzido de 508 em 2012 para 4535 em 2013 (BRASIL MS 2013 BRASIL MS

2014)

Informaccedilotildees atualizadas anualmente sobre dieta e atividade fiacutesica tambeacutem

constituem uma parte do acervo de dados do Sistema Vigitel Os resultados desse inqueacuterito

no ano de 2010 revelam que apenas 30 dos entrevistados consumiam cinco ou mais

porccedilotildees de frutas e hortaliccedilas por semana 34 consumiam carne com excesso de gordura

30 praticavam atividade fiacutesica no lazer ou no trajeto para o trabalho e 28 assistiam trecircs

ou mais horas de televisatildeo por dia (DUNCAN CHOR AQUINO 2012) Em 2011 o consumo

de frutas e hortaliccedilas nessa populaccedilatildeo reduziu para 202 e os demais indicadores

permaneceram praticamente estaacuteveis (BRASIL MS 2012b) Jaacute os dados do ano de 2013

revelam o aumento no consumo de frutas e hortaliccedilas (36) e na praacutetica de atividade fiacutesica

(49) leve diminuiccedilatildeo no consumo de carne gordurosa (31) e comportamento estaacutevel

na dedicaccedilatildeo do tempo para televisatildeo (286) mantendo-se em todos os casos as mesmas

especificaccedilotildees dos indicadores supracitados

Essas caracteriacutesticas de estilo de vida - pautado no sedentarismo (inatividade fiacutesica)

e ou no consumo de produtos considerados natildeo saudaacuteveis (carne gordurosa) constituem

fatores de risco para a aquisiccedilatildeo de doenccedilas crocircnicas Assim eacute com base nessa conjunccedilatildeo de

fatores que favorecem a instalaccedilatildeo da obesidade que vaacuterios autores passaram a referir-se

20 Sistema Vigitel - Vigilacircncia de fatores de risco e proteccedilatildeo para doenccedilas crocircnicas por inqueacuterito telefocircnico ndash instituiacutedo pelo Ministeacuterio da Sauacutede desde o ano de 2006 com o objetivo de monitorar a frequecircncia e distribuiccedilatildeo dos principais determinantes das doenccedilas crocircnicas natildeo transmissiacuteveis (DCNT) na populaccedilatildeo com idade igual ou superior a 18 anos por inqueacuterito telefocircnico em todas as capitais dos 26 estados brasileiros e no Distrito Federal

109

ao conceito de ambiente ldquoobesogecircnicordquo (EGGER SWINBURN 1997 WHO 2004a CHOPRA

GALBRAITH DARNTON-HILL 2002 PRENTICE 2005 CABALLERO 2007) Contudo a

anaacutelise comparativa dos resultados do Sistema Vigitel nos anos recentes aponta uma leve

tendecircncia de mudanccedila do perfil nutricional dos adultos que pode significar a adesatildeo a uma

conduta condizente com uma vida mais saudaacutevel

Esse problema de sauacutede natildeo se circunscreve apenas agrave fase adulta O excesso de peso

comeccedila a atingir a infacircncia a partir de fins da deacutecada de 90 quando a taxa de prevalecircncia de

excesso de peso em crianccedilas de 6 a 9 anos de idade mais que triplicou entre os dois

inqueacuteritos nacionais -o ENDEF- 1975 e a Pesquisa sobre Padrotildees de Vida -PPV21 -1996-7-

elevando-se de 49 para 174 (COSTA CINTRA FISBERG 2006) e se estendendo

tambeacutem a adolescecircncia (TERRES et al 2006 VASCONCELOS SILVA 2003) Distintos

fatores como o grau de intensidade da atividade fiacutesica e o biotipo da matildee no peso corporal

dos adolescentes (BURBANO FORNASINI ACOSTA 2003) os haacutebitos alimentares

inadequados (NOBRE et al 2006) e o niacutevel socioeconocircmico elevado (RONQUE et al 2005)

exercem influecircncia no aparecimento de tais distuacuterbios neste grupo etaacuterio

Apesar da relevacircncia das DCNT no quadro de morbidade nacional as doenccedilas tiacutepicas

da pobreza natildeo foram completamente extintas e aquela que em outro contexto histoacuterico

foi referida como doenccedila da opulecircncia ndash obesidade ndash eacute agora pandecircmica e crocircnica Em

virtude da associaccedilatildeo entre o consumo de alimentos e os efeitos moacuterbidos as instituiccedilotildees

intergovernamentais FAO e OMS comeccedilaram a tratar a obesidade como uma das

manifestaccedilotildees de maacute nutriccedilatildeo Com isso o termo ldquomaacute nutriccedilatildeordquo tornou-se abrangente e

passou englobar todas as formas de consumo dieteacutetico inadequado e persistente que

resultam em baixo peso deficiecircncias de micronutrientes assim como em sobrepeso e

obesidade

A coexistecircncia paradoxal da obesidade adulta com a desnutriccedilatildeo infantil eacute

documentada em paiacuteses da Ameacuterica Central e do Sul (PRENTICE 2005) e em outros paiacuteses

21 Este uacuteltimo inqueacuterito nacional foi limitado pois considerou apenas as regiotildees Nordeste e Sudeste do paiacutes

110

com economia em desenvolvimento (POPKIN 2001 WHO 2000) inclusive no Brasil (DOAK

et al 2000 RODRIGUES TADDEI amp SEGULEM 1998) Esse duplo e contraditoacuterio fenocircmeno

bioloacutegico-social ndash desnutriccedilatildeo e obesidade - serve de reforccedilo para firmar o viacutenculo de

subordinaccedilatildeo entre a exposiccedilatildeo dos indiviacuteduos agraves doenccedilas nutricionais e as precaacuterias

condiccedilotildees de existecircncia A ligaccedilatildeo da pobreza com a obesidade se faz por meio do acesso a

uma alimentaccedilatildeo - inadequada quanto ao aspecto nutricional - e ao lazer sedentaacuterio

(MARINHO et al 2003) ou ainda por reflexo de desnutriccedilatildeo pregressa em mulheres adultas

e da baixa estatura das crianccedilas convivendo em ambientes adversos (MARTINS et al 2007)

Na condiccedilatildeo de pobreza a alimentaccedilatildeo saudaacutevel para mulheres obesas torna-se praacutetica de

luxo face agrave incompatibilidade existente entre o elevado preccedilo dos alimentos saudaacuteveis (por

exemplo frutas e verduras) com a renda auferida (FERREIRA et al 2010)

Decerto essa abordagem conforma um quadro de alteraccedilotildees nutricionais que natildeo se

restringe a uma questatildeo meacutedica eacute sim efeito da (des)ordem social que se expressa em

pobreza distuacuterbios nutricionais e em discriminaccedilatildeo (MEERMAN CARISMA THOMPSON

2012 FAO 2013b WHO 2000) sinalizando o papel decisivo dos governos para enfrentar a

complexidade desse fenocircmeno que requer o desenho e a implementaccedilatildeo de poliacuteticas

puacuteblicas articuladas e abrangentes com a finalidade de equacionar as iniquidades

presentes no seio da sociedade

Assim considerando a extrema importacircncia que produtos alimentiacutecios exercem na

etiologia da obesidade e das demais DCNT (CHOPRA 2002) o foco dos governos deveria

voltar-se para a prevenccedilatildeo e o controle Eacute necessaacuterio orientar as pessoas no campo da

alimentaccedilatildeo e nutriccedilatildeo e intervir na cadeia produtiva de alimentos tanto para fomentar e

subsidiar os alimentos saudaacuteveis como para disciplinar aqueles considerados altamente

caloacutericos e pouco nutritivos Embora sejam medidas relevantes e urgentes outras

estrateacutegias dirigidas agrave melhoria das condiccedilotildees materiais de vida merecem ser com estas

combinadas

111

5 REGULACcedilAtildeO DE ALIMENTOS o desafio de governar o mercado

51 Do regime militar ao Estado democraacutetico de direito a evoluccedilatildeo dos dispositivos

de regulaccedilatildeo dos alimentos

Nestas uacuteltimas deacutecadas o termo ldquoregulaccedilatildeordquo tem se popularizado e se expandido do

campo econocircmico para o administrativo e o social Todavia regulaccedilatildeo sanitaacuteria de

alimentos no sentido lato eacute uma praacutetica introduzida no Brasil desde a Primeira Repuacuteblica

(1889-1930) quando da gestatildeo de Oswaldo Cruz na administraccedilatildeo puacuteblica de sauacutede

brasileira Nessa eacutepoca jaacute se faziam intervenccedilotildees para controlar os riscos dos alimentos e

que se respaldavam na ciecircncia e operacionalizavam-se sob a forma de medidas coercitivas

(SOUTO 2004)

Destarte o alicerce da regulaccedilatildeo sanitaacuteria de alimentos construiacutedo desde a sua base

permanece praticamente intacto e se assenta sobre trecircs pilares regulamentaccedilatildeo

fiscalizaccedilatildeo e controle Aleacutem disso continua a abranger um conjunto de instrumentos legais

e de procedimentos teacutecnico-operacionais que o poder puacuteblico competente utiliza para reger

a conduta das empresas quanto agrave produccedilatildeo distribuiccedilatildeo e prestaccedilatildeo de serviccedilos de

diferentes bens alimentiacutecios com o fim de proteger a sauacutede da populaccedilatildeo

O arcabouccedilo legal vigente aplicado ao controle sanitaacuterio de alimentos reuacutene

instrumentos legais das uacuteltimas cinco deacutecadas O instrumento legal mais antigo e ainda em

vigor utilizado como de referecircncia na vigilacircncia sanitaacuteria de alimentos eacute o Decreto-Lei n0

986 de 21 de outubro de 1969 que institui as normas gerais sobre alimentos e delega a

responsabilidade do controle ao Ministeacuterio da Sauacutede e aos oacutergatildeos congecircneres estaduais

Aprovado pelos ministros militares das Forccedilas Armadas em um contexto de ditadura

poliacutetica o instrumento agrupa um conjunto de medidas de controle e de fiscalizaccedilatildeo

(registro anaacutelise de controle licenccedila para estabelecimentos entre outros) com o objetivo

de conferir se os produtos alimentiacutecios obedecem agraves regras e estabelecer penalidades em

caso de descumprimento dessas regras

112

Agrave eacutepoca de sua publicaccedilatildeo partilhavam o mesmo cenaacuterio social eventos antagocircnicos

extremos De um lado a euforia pelo florescimento econocircmico e de outro a repressatildeo agraves

liberdades individuais a concentraccedilatildeo de renda e a pauperizaccedilatildeo de grande parte da

populaccedilatildeo Segundo Prado Jr (1988) a expansatildeo da industrializaccedilatildeo brasileira voltava-se

em especial para os bens de consumo para as classes meacutedia e alta e para as mateacuterias-

primas e gecircneros alimentiacutecios demandados pelos mercados internacionais Fomentada

pelos capitais estrangeiros a industrializaccedilatildeo gerava receitas que custeavam as

importaccedilotildees essenciais a nossa subsistecircncia e os serviccedilos prestados pelos oligopoacutelios

imperialistas que davam suporte agrave industrializaccedilatildeo e ao desenvolvimento econocircmico

nacional No periacuteodo de 1968-71 o ritmo de crescimento da induacutestria de produtos

alimentiacutecios foi de 75 ao ano mas quase a metade do volume produzido (453)

(SUZIGAN et al 1974 apud SINGER 1976) atendeu a demanda externa (SINGER 1976)

Entretanto para facilitar a aceitaccedilatildeo externa dos itens alimentiacutecios era preciso

demostrar ao mercado externo efetividade no controle sanitaacuterio do paiacutes com regras

oficiais estabelecidas para a produccedilatildeo de alimentos com definiccedilotildees de padrotildees de

identidade e qualidade22 dos produtos contendo paracircmetros de higiene entre outros

aspectos

Na realidade na ediccedilatildeo desse Decreto-lei 98669 natildeo houve ineditismo Tratou-se

apenas de aperfeiccediloar algumas disposiccedilotildees da regra anterior e dotar os serviccedilos de controle

sanitaacuterio de uma racionalidade burocraacutetica para agilizar as demandas do setor industrial

em fase de expansatildeo (COSTA 1999) Com isso intensificou-se o aparato teacutecnico e juriacutedico

que reorganiza as praacuteticas de controle sanitaacuterio voltadas ao setor produtivo de alimentos

sob o norte de uma legislaccedilatildeo calcada no registro do produto na fiscalizaccedilatildeo e no exerciacutecio

do poder de poliacutecia

22 O item XI do artigo 10 do Capiacutetulo I do DL 98669 estabelece a seguinte definiccedilatildeo de ldquopadratildeo de identidade e qualidade o estabelecido pelo oacutergatildeo competente do Ministeacuterio da Sauacutede dispondo sobre a denominaccedilatildeo definiccedilatildeo e composiccedilatildeo de alimentos mateacuterias-primas alimentares alimentos in natura e aditivos intencionais fixando requisitos de higiene normas de envasamento e rotulagem medidos de amostragem e anaacuteliserdquo

113

A demonstraccedilatildeo do interesse do paiacutes em consolidar-se no mercado internacional de

alimentos ficou devidamente expressa em dois momentos no corpo desse Decreto a) na

disposiccedilatildeo na qual autoriza o uso da ordem normativa internacional nas situaccedilotildees de

inexistecircncia de normas e padrotildees locais de identidade e qualidade de produtos alimentiacutecios

especiacuteficos e b) quando autoriza fabricar produtos para exportaccedilatildeo no paiacutes que obedeccedilam

exclusivamente as regras do paiacutes de destino Enfim essa legislaccedilatildeo representa o

aprimoramento do controle sanitaacuterio e foi um dos passos preparatoacuterios para a inserccedilatildeo do

paiacutes como membro da Comissatildeo do Codex Alimentarius da FAOOMS para poder participar

da normalizaccedilatildeo internacional de alimentos fato que ocorreu jaacute nos anos 70 (BRASIL

INMETRO 2000)

Com a abertura poliacutetica e a atuaccedilatildeo fundamental dos movimentos sociais nos anos

80 em especial com o estrateacutegico movimento da Reforma Sanitaacuteria que aglutinou setores

progressistas e populares foram levantadas as bandeiras de luta pelo direito agrave sauacutede como

a garantia do Estado por condiccedilotildees dignas de vida (alimentaccedilatildeo habitaccedilatildeo renda emprego

lazer trabalho etc) e pelo acesso universal e igualitaacuterio agraves accedilotildees e serviccedilos de promoccedilatildeo

proteccedilatildeo e recuperaccedilatildeo de sauacutede [] consagradas na 8a Conferecircncia Nacional de Sauacutede

(BRASIL MS 1986 p4)

Entre lutas e embates poliacuteticos o processo de democratizaccedilatildeo da sociedade

brasileira foi se conformando ateacute instaurar-se o regime democraacutetico de direito com o

advento da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 O movimento de reforma sanitaacuteria assumiu um

papel estrateacutegico para aprovaccedilatildeo do capiacutetulo da Sauacutede da atual Constituiccedilatildeo conseguindo

materializar relevantes conquistas sociais apoacutes suplantar certas resistecircncias e pressotildees

(ROSAS 1988) Durante o processo constituinte a vigilacircncia sanitaacuteria eacute destacada e retirada

definitivamente da sua condiccedilatildeo secundaacuteria no campo da sauacutede sendo mencionada na

proposta de contribuiccedilatildeo para o texto constitucional Como resultado a Constituiccedilatildeo

estabeleceu que ao Sistema Uacutenico de Sauacutede compete executar as atividades de vigilacircncia

sanitaacuteria () e fiscalizar e inspecionar alimentos compreendido o controle de seu teor

nutricional bem como bebidas e aacuteguas para o consumo humano (BRASIL CONASS 2003a

art 200 inciso II e VI CF)

114

Comparando-se o texto constitucional com o Decreto-Lei 98669 vigente surgem

duas grandes inovaccedilotildees que valorizam e ampliam a praacutetica da vigilacircncia sanitaacuteria A

primeira eacute a de natildeo reduzir esta praacutetica de sauacutede ao mero exerciacutecio do poder de poliacutecia

introduzindo lado a lado a accedilatildeo inspecionar e a accedilatildeo fiscalizar A accedilatildeo inspecionar tem

um sentido eminentemente teacutecnico sendo destinada a avaliar as condiccedilotildees fiacutesico-funcionais

da empresa para identificar as situaccedilotildees de risco que possam comprometer a qualidade do

produto final e causar prejuiacutezos agrave sauacutede do indiviacuteduo A accedilatildeo fiscalizar eacute a de forccedilar o

cumprimento das regras Essas accedilotildees se complementam e qualificam em termos teacutecnico-

legais e efetivos a praacutetica de vigilacircncia sanitaacuteria A segunda foi a inserccedilatildeo da obrigaccedilatildeo de

realizar o controle nutricional Esta competecircncia ainda natildeo foi devidamente explorada no

campo da vigilacircncia sanitaacuteria mas agora em face da implicaccedilatildeo dos produtos alimentiacutecios

com as DCNT torna-se oportuno avaliar o conteuacutedo nutricional dos produtos alimentiacutecios

em termos de calorias e de perfil de nutrientes

A Lei Orgacircnica de Sauacutede Lei n0 8080 de 19 de setembro de 1990 subsequentemente

aprovada aprimorou os avanccedilos contidos no texto da Constituiccedilatildeo e instituiu o Sistema

Uacutenico de Sauacutede que atribuiu agrave vigilacircncia sanitaacuteria a seguinte definiccedilatildeo

um conjunto de accedilotildees capaz de eliminar diminuir ou prevenir riscos agrave sauacutede e de intervir nos problemas sanitaacuterios decorrentes do meio ambiente da produccedilatildeo e circulaccedilatildeo de bens e da prestaccedilatildeo de serviccedilos de interesse da sauacutede abrangendo o controle de bens de consumo que direta ou indiretamente se relacionem com a sauacutede compreendidas todas as etapas e processos da produccedilatildeo ao consumo e o controle da prestaccedilatildeo de serviccedilos que se relacionam direta ou indiretamente com a sauacutede

Segundo Costa (2013) a Constituiccedilatildeo incorporou um conceito ampliado de sauacutede e a

Lei Orgacircnica de Sauacutede encarregou-se de demarcar o espaccedilo da vigilacircncia sanitaacuteria no

acircmbito da relaccedilatildeo produccedilatildeo-consumo atribuindo-lhe funccedilotildees essencialmente preventivas e

de reduccedilatildeo de riscos de doenccedilas e agravos e aumentando a sua relevacircncia no campo da

sauacutede Como efeito a autora esclarece que o campo de atuaccedilatildeo da regulaccedilatildeo e vigilacircncia

sanitaacuteria se estendeu em complexidade e abrangecircncia tanto pela tipologia dos riscos

115

quanto pelos conflitos de interesse que envolvem as atividades regulatoacuterias

A partir desse momento o objetivo preciacutepuo da vigilacircncia sanitaacuteria eacute a prevenccedilatildeo e o

controle dos riscos agrave sauacutede de qualquer ordem advindos das atividades econocircmicas de

interesse agrave sauacutede Para isso compete aos agentes puacuteblicos unir o saber teacutecnico ao legal

para enfrentar o dinamismo dos riscos que emergem de diferentes fontes e assim tornar

possiacutevel defender a sauacutede do coletivo Intervir nos riscos eacute antes de tudo antecipar-se agraves

falhas do processo produtivo aplicando medidas para evitar danos ou ateacute mesmo para

impedir que eles se disseminem

Outro passo relevante foi o repasse das atividades de vigilacircncia sanitaacuteria para a

Anvisa no final da deacutecada de 90 A Lei n0 9782 de 26 de janeiro de 1999 delega para essa

autarquia a responsabilidade de regulamentar controlar e fiscalizar os produtos e os

serviccedilos que envolvam riscos agrave sauacutede puacuteblica e incluem os alimentos e os insumos os

aditivos as embalagens e os contaminantes e resiacuteduos assim como as instalaccedilotildees fiacutesico-

funcionais responsaacuteveis por processar tais produtos - assunto que seraacute abordado no item

posterior

Face ao exposto no processo de construccedilatildeo normativa da vigilacircncia sanitaacuteria de

alimentos que se estende do Decreto-Lei n0 98669 agrave Lei Orgacircnica de Sauacutede satildeo

registradas mudanccedilas substanciais na sua concepccedilatildeo e praacutetica a) regular ultrapassa o

simples ato de regulamentar e fiscalizar na medida em que estabelecer regras e verificar o

seu cumprimento satildeo insuficientes para controlar os riscos b) controlar o risco agrave sauacutede eacute o

fundamental para tanto a introduccedilatildeo de um conjunto de outras accedilotildees teacutecnico-cientiacuteficas na

praacutetica da vigilacircncia sanitaacuteria eacute imprescindiacutevel o que natildeo implica o abandono ou

menosprezo do poder de poliacutecia mas o seu fortalecimento pela uniatildeo da ciecircncia agraves bases

legais e c) abarcar a totalidade dos riscos agrave sauacutede sem distinccedilatildeo da sua natureza sejam

contaminantes fiacutesicos quiacutemicos e ou bioloacutegicos bem como os que agora emergem os

componentes nutricionais dos alimentos

116

Enfim entre o ldquoanacrocircnicordquo e o ldquomodernordquo ou o ldquoautoritaacuteriordquo e o ldquodemocraacuteticordquo os

instrumentos legais se juntam para conformar o arcabouccedilo da regulaccedilatildeo sanitaacuteria de

alimentos no Brasil Eacute por meio da praacutetica cotidiana que a fusatildeo dessas duas modalidades

se concretiza e assim se avaliam contornam e reprimem os fracassos ou os artifiacutecios

empreendidos pelo mercado e se busca concretizar o que desde os anos 60 se prescreve

em lei a defesa e a proteccedilatildeo da sauacutede do coletivo contra os riscos advindos da atividade

produtiva de alimentos Accedilatildeo de sauacutede esta que eacute prerrogativa exclusiva do Estado sendo

reconhecida e conservada ao longo da histoacuteria do militarismo agrave democracia

511 Final dos anos 90 a regulaccedilatildeo de alimentos eacute objeto da nova autarquia

Ateacute o ano de 1998 o Ministeacuterio da Sauacutede distribuiacutea entre suas unidades

administrativas duas funccedilotildees teacutecnicas para lidar com a temaacutetica dos alimentos uma

responsabilizando-se pelos aspectos nutricionais e os problemas de sauacutede correlacionados

e outra pela regulaccedilatildeo sanitaacuteria dos alimentos e de produtos afins afetos agrave sauacutede puacuteblica

No ano posterior esta uacuteltima funccedilatildeo foi repassada agrave Anvisa autarquia federal que foi

incumbida de regular o mercado do conjunto de objetos de interesse agrave sauacutede

A criaccedilatildeo da figura institucional autarquia sob regime especial ou agecircncia reguladora

decorreu das poliacuteticas regulatoacuterias engendradas no Brasil nessa deacutecada e que foram se

moldando aos padrotildees institucionais americano e europeu implantados respectivamente

nos anos 70 e 80 (RIBEIRO COSTA SILVA 2000) Aleacutem disso o paiacutes recebeu bastante

estiacutemulo dos organismos internacionais de cooperaccedilatildeo e de financiamento que apoiavam a

privatizaccedilatildeo e a mudanccedila no modelo de intervenccedilatildeo do Estado como um dos caminhos para

conduzir ao desenvolvimento nacional (CRUZ 2009) Com isso esses organismos definiam

um sistema de instruccedilotildees disciplinares que o governo deveria seguir para obter

empreacutestimos apoio e assistecircncia teacutecnica

117

A adesatildeo agrave agenda internacional conjugada agrave crise fiscal e aos recursos limitados para

investimentos internos motivou a reforma do Estado que tratou diferentemente os

aspectos econocircmicos e administrativos No plano econocircmico dirigiu-se para a privatizaccedilatildeo

de empresas puacuteblicas e de prestadoras de serviccedilos e para a desregulaccedilatildeo formal e

burocraacutetica com o objetivo de ampliar a competitividade e aumentar a eficiecircncia

econocircmica Na esfera administrativa especialmente da organizaccedilatildeo institucional optou

pela reformulaccedilatildeo do modelo organizacional criando instituiccedilotildees especializadas com a

ampliaccedilatildeo da sua capacidade gerencial desenvolvimento de estruturas regulatoacuterias e

aumento do grau de responsabilizaccedilatildeo (GOMES 2006 RIBEIRO COSTA amp SILVA 2000)

Enfim a intenccedilatildeo foi a de conduzir a construccedilatildeo de um mercado mais concorrencial possiacutevel

e introduzir a loacutegica empresarial dentro da esfera puacuteblica

Bresser Pereira (1999 p6-7) mentor intelectual e condutor da reforma gerencial

argumenta que esse novo modelo de organizaccedilatildeo [] flexibiliza os processos e os

regulamentos burocraacuteticos conferindo um grau mais elevado de autonomia e de

responsabilizaccedilatildeo (accountability) agraves agecircncias governamentais e aos seus gerentes tendo

como um dos meios a

[] administraccedilatildeo por objetivos a criaccedilatildeo de quase-mercados e os vaacuterios mecanismos de democracia direta ou de controle social combinados com o aumento da transparecircncia no serviccedilo puacuteblico reduzindo-se concomitantemente o papel da definiccedilatildeo detalhada de procedimentos e da auditoria ou controle interno ndash os controles claacutessicos da administraccedilatildeo puacuteblica burocraacutetica ndash que devem ter um peso menor

Nesse sentido as agecircncias assumiram as atividades enquadradas na categoria de

exclusivas de Estado natildeo delegaacuteveis e que concernem agrave regulaccedilatildeo seguranccedila e

arrecadaccedilatildeo de impostos Denominadas de Agecircncias Reguladoras estas entidades

autocircnomas autaacuterquicas apresentam perfil marcado pela autonomia administrativo-

118

financeira valorizaccedilatildeo da especializaccedilatildeo teacutecnica e insulamento burocraacutetico23 de seus

dirigentes - detentores de mandatos fixados e estabilidade no exerciacutecio de suas funccedilotildees

apoacutes um curto prazo carencial entre outros requisitos Isso na tentativa de manter a

diretoria distanciada das influecircncias dos agentes econocircmicos e dos atores poliacuteticos que

circulam no setor

Essas agecircncias passam entatildeo a cuidar da regulaccedilatildeo que em si abarca um conjunto

diversificado de instrumentos que o governo se utiliza para definir as regras de conduta

para empresas e cidadatildeos no campo econocircmico administrativo e social Objetivam

identificar precocemente as falhas de mercado em prol do interesse coletivo como

externalidades negativas e falta de informaccedilatildeo ao consumidor sobre a qualidade dos

produtos e serviccedilos ofertados pelo mercado Entretanto eacute a regulaccedilatildeo social24 o foco de

interesse desse estudo Isso porque eacute uma das esferas que se reporta agrave intervenccedilatildeo puacuteblica

no campo da sauacutede tanto para garantir a provisatildeo de bens puacuteblicos como para proteccedilatildeo do

interesse puacuteblico nacional ou supranacional (COSTA et al 2001) pois se destina a reduzir

os efeitos prejudiciais gerados pelos agentes econocircmicos responsaacuteveis pela produccedilatildeo de

bens de interesse agrave sauacutede

Embora o discurso oficial dirigido agrave opiniatildeo puacuteblica enfatizasse que o fim uacuteltimo da

reconstruccedilatildeo do Estado eacute tornaacute-lo capaz de viabilizar o desenvolvimento econocircmico

proteger os direitos sociais e republicanos e fortalecer a democracia (BRESSER-PEREIRA

1999) Cruz (2009) afirma que no caso da reforma administrativa os argumentos mais

relevantes foram a delegaccedilatildeo de poderes para as Agecircncias Reguladoras assim como a

necessidade de elevar o grau de comprometimento do poder puacuteblico com a manutenccedilatildeo de

decisotildees e regras que afetam diretamente os agentes Assim a sinalizaccedilatildeo positiva do setor

privado a esse tipo de reforma natildeo causa estranhamento uma vez que as iniciativas buscam 23 No caso se trata de um mandato de trecircs anos com uma uacutenica reconduccedilatildeo A demissatildeo imotivada ocorre apenas nos quatro primeiros meses de mandato salvo nos casos de praacutetica de ato de improbidade administrativa de condenaccedilatildeo penal transitada em julgado e de descumprimento injustificado do contrato de gestatildeo da autarquia Eacute vedado ao ex-dirigente representar qualquer pessoa ou interesse perante a Agecircncia ateacute um ano apoacutes deixar o cargo (RIBEIRO COSTA amp SILVA 2000) 24 A regulaccedilatildeo social consiste em uma das trecircs categorias classificatoacuterias de regulaccedilatildeo proposta pela Organizaccedilatildeo para Cooperaccedilatildeo e Desenvolvimento Econocircmico ndash OCDE que se estende a trecircs campos especiacuteficos a sauacutede o meio ambiente e a administraccedilatildeo (CRUZ 2009)

119

produzir um clima institucional tranquilizador com estabilidade das regras aumento da

capacidade resolutiva carreada pela autonomia administrativa e desburocratizaccedilatildeo dos

processos internos que ajudam a dar celeridade aos pleitos efetuados por este setor

Merece destacar-se que na ocasiatildeo da reforma o desgaste da imagem institucional

do oacutergatildeo federal da vigilacircncia sanitaacuteria tambeacutem serviu de justificativa Apoacutes a abertura

poliacutetica a imprensa pocircs agrave tona os sucessivos escacircndalos envolvendo alimentos e

medicamentos disputas de interesses econocircmicos e poliacuteticos e outras irregularidades

administrativas que somadas agraves fragilidades internas relativas a pessoal qualificado

ineficiecircncia no trabalho limitaccedilatildeo de recursos reduzida autonomia desprestiacutegio no acircmbito

ministerial entre outros aspectos (SOUTO 2004) compunham a fotografia sobre o caos

instalado nesse setor

Como contraponto ainda havia as demandas dos movimentos sociais e o novo

arcabouccedilo legal da Lei Orgacircnica de Sauacutede que forccedilavam respostas institucionais da

vigilacircncia sanitaacuteria compatiacuteveis com os interesses dos cidadatildeos os quais almejavam a

proteccedilatildeo de sua sauacutede contra as praacuteticas inapropriadas do mercado Assim a falta de

atuaccedilatildeo condizente desse setor quanto ao seu papel estrateacutegico na prevenccedilatildeo da sauacutede

principalmente pela morosidade em responder agraves demandas oriundas do mercado

fortalecia os argumentos dos defensores da reforma administrativa e da sua extensatildeo

raacutepida para esse setor (SOUTO 2004)

Entre o elenco de autarquias instituiacutedas sob regime especial a Anvisa foi a quarta

delas sendo aprovada pela Lei Federal no 9782 de 26 de janeiro de 1999 Com a reforma

gerencial promoveu-se a cisatildeo entre a formulaccedilatildeo de poliacuteticas e a sua execuccedilatildeo A primeira

permanecendo centralizada no nuacutecleo estrateacutegico do governo enquanto a segunda eacute

descentralizada para as agecircncias (BRESSER PEREIRA 2008) A Anvisa como parte da

administraccedilatildeo indireta do setor sauacutede passou a vincular-se ao Ministeacuterio da Sauacutede No

entanto eacute uma agecircncia sem subordinaccedilatildeo hieraacuterquica dotada de especialidade teacutecnica e de

credibilidade poliacutetica para assumir o papel de disciplinar regular a produccedilatildeo

comercializaccedilatildeo e distribuiccedilatildeo de produtos e serviccedilos de interesse agrave sauacutede entre os quais

120

estatildeo os alimentos bem como de fiscalizar - corrigir limitar ou suspender - as atividades

que ameacem a sauacutede da coletividade poreacutem a sua funccedilatildeo primordial eacute a de gerenciar

riscos (CARVALHEIRO 2001)

Para fortalecer os ministeacuterios setoriais perante as agecircncias foi criado um

instrumento adicional de controle social e de aperfeiccediloamento da gestatildeo e desempenho das

agecircncias reguladoras ndash o contrato de gestatildeo (GOMES 2006) No caso esse contrato eacute

resultado de uma negociaccedilatildeo de interesses de sauacutede entre diretoria colegiada da Anvisa e o

Ministro da Sauacutede cujos relatoacuterios de execuccedilatildeo e a prestaccedilatildeo anual de contas satildeo

apresentados aos oacutergatildeos competentes e ao Conselho Nacional de Sauacutede (BRASIL ANVISA

2006a)

Outra particularidade da Anvisa estaacute no seu papel de coordenar o conjunto de

oacutergatildeos congecircneres dos estados e dos municiacutepios que formam o Sistema Nacional de

Vigilacircncia Sanitaacuteria ndashSNVS Sistema interligado ao Sistema Uacutenico de Sauacutede-SUS e que

obedece aos princiacutepios de descentralizaccedilatildeo e integraccedilatildeo cujos integrantes realizam

atribuiccedilotildees semelhantes com impactos diretos na populaccedilatildeo exceto aquelas que satildeo de

competecircncia restrita agrave Anvisa como por exemplo a concessatildeo de registro de produto

alimentiacutecio de validade nacional Com a autonomia e independecircncia relativas os entes

estaduais podem avanccedilar em propostas de controle dos alimentos e gerenciamento de

riscos que respondam de maneira mais efetiva agraves demandas da realidade local sem ficar

submetidos unicamente agraves deliberaccedilotildees do ente federal

Considerando os preceitos neoliberais que embasam a criaccedilatildeo das agecircncias uma das

questotildees centrais levantadas a partir do surgimento da Anvisa foi a sua vocaccedilatildeo

direcionada para privilegiar as demandas do empresariado (desburocratizaccedilatildeo

regulamentos etc) em detrimento das necessidades coletivas de controle dos riscos dos

produtos em especial quando estas implicam confrontos com aquelas Vaacuterias experiecircncias

no campo de alimentos demonstram que a conduccedilatildeo da Anvisa natildeo tem contrariado os

interesses privados poreacutem tem negligenciado os interesses da sociedade Satildeo exemplos (i)

dispensa da obrigatoriedade do registro de produtos alimentiacutecios sem compensaacute-la com o

121

reforccedilo concreto das atividades de inspeccedilatildeo nas induacutestrias e do controle dos alimentos

para mantecirc-los sob vigilacircncia (ii) aboliccedilatildeo das regras que instituem os paracircmetros de

identidade dos produtos alimentiacutecios deixando o consumidor sem referencial da

composiccedilatildeo do produto (iii) incapacidade de instituir um sistema de informaccedilatildeo acessiacutevel a

toda rede de vigilacircncia sanitaacuteria permitindo a troca de informaccedilotildees simultacircneas e accedilatildeo

raacutepida pelas autoridades sanitaacuterias frente aos riscos dos produtosserviccedilos (iv)

inoperacircncia em controlar a publicidade de alimentos para o puacuteblico infantil

Entretanto a reforma da gestatildeo puacuteblica propocircs-se a ser inovadora quanto agrave praacutetica

da governanccedila Regida pelo ator-chave governo tal praacutetica eacute usada para dar suporte agraves

decisotildees do governo e permitir que a sua atuaccedilatildeo se realize em conjunto com outros atores

sociais fazendo com que o processo de governar seja participativo e democraacutetico (BRESSER

PEREIRA 2008) Eacute oportuno portanto que a sociedade civil organizada seja incluiacuteda no

seio das instituiccedilotildees para dar pluralidade agraves vozes nos espaccedilos puacuteblicos que debatem e

definem o rumo das decisotildees

Poucos anos seguidos agrave sua criaccedilatildeo o governo avaliou a necessidade de

aprimoramento buscando ajustar o funcionamento das agecircncias quanto ao

desenvolvimento de instrumentos do controle social e do papel dessas instituiccedilotildees na

estrutura administrativa brasileira (BRASIL CASA CIVIL 2003) Para tanto a Anvisa

introduziu em suas estruturas os procedimentos de informaccedilatildeo audiecircncia puacuteblica e

consulta puacuteblica canais para um processo de gestatildeo participativa espaccedilo de

compartilhamento de discussatildeo coletiva entre as partes interessadas - cidadatildeos industriais

e o governo ndash para buscar o consenso entre os diversos interesses seja por meio de alianccedilas

e parcerias ou da administraccedilatildeo de conflitos e disputas de interesses Na opiniatildeo de

Lucchese (2001) foi criado entatildeo um espaccedilo para o exerciacutecio da cidadania e do controle

social que auxiliado pela accedilatildeo interdisciplinar e interinstitucional da vigilacircncia sanitaacuteria e

pela adoccedilatildeo dos paracircmetros eacuteticos para balizar a relaccedilatildeo produccedilatildeo-consumo pode-se

acionar o motor transformador da qualidade dos produtos dos processos e das relaccedilotildees

sociais em prol da satisfaccedilatildeo dos interesses coletivos

122

Para o aperfeiccediloamento das praacuteticas regulatoacuterias ocorreu tambeacutem a inserccedilatildeo na

estrutura organizacional da Anvisa de uma instacircncia de participaccedilatildeo institucionalizada da

sociedade denominado Conselho Consultivo25 (BRASIL ANVISA 2005) No ano de 2009

introduziu-se um mecanismo para racionalizar e simplificar o processo de regulamentaccedilatildeo

assim como consolidar e revisar os atos normativos que eacute a Agenda Regulatoacuteria (AR)

(BRASIL ANVISA 2012) Como iniciativa pioneira da administraccedilatildeo puacuteblica federal essa

agenda tem um ciclo quadrienal e duas agendas com vigecircncia bienal compostas por

assuntos considerados estrateacutegicos e prioritaacuterios e previamente discutidos com os

representantes da sociedade civil do setor regulado e do Sistema Nacional de Vigilacircncia

Sanitaacuteria para alcance dos [] benefiacutecios como previsibilidade transparecircncia governanccedila

compromisso de maior eficiecircncia e credibilidade para o processo de regulamentaccedilatildeo (BRASIL

ANVISA 2010 p36)

O primeiro biecircnio (2013-1014) do ciclo Quadrienal (2013-2016)26 da AR incluiu 23

temas relativos agrave aacuterea de alimentos e dentre o elenco o tema n0 19 referente agrave Propaganda

de Alimentos com Quantidades Elevadas de Accediluacutecar de Gordura Saturada de Gordura Trans

de Soacutedio e de Bebidas com Baixo Teor Nutricional eacute o que tem interface com o objeto desta

tese e que seraacute retomado a seguir Esse tema ressurge para o debate com o apoio da

sociedade civil organizada em virtude da epidemia de obesidade e do aumento da

prevalecircncia de outras DCNT que jaacute afetam a populaccedilatildeo infantil Em momentos anteriores

foram aprovadas regras que natildeo conseguiram ser implementadas por oacutebices judiciais A

atuaccedilatildeo da sociedade civil seraacute entatildeo decisiva para o alcance do ecircxito esperado ndash que eacute o de

25 O Conselho Consultivo eacute um dos instrumentos de participaccedilatildeo social da Anvisa composto por representantes da Uniatildeo dos Estados dos Municiacutepios do Distrito Federal dos produtores dos comerciantes da comunidade cientiacutefica e da sociedade civil organizada com o objetivo de opinar sobre as propostas de poliacuteticas governamentais da instituiccedilatildeo requerer informaccedilotildees e propor recomendaccedilotildees e diretrizes teacutecnicas sobre os assuntos relativos agrave Agecircncia entre outros assuntos (BRASIL ANVISA 2005) 26 A elaboraccedilatildeo da AR inicia com uma consulta preacutevia dos vaacuterios documentos estrateacutegicos do governo Plano Plurianual 2012-15 o relatoacuterio da 14a Conferecircncia Nacional de Sauacutede as diretrizes e planos Brasil Sem Miseacuteria e Brasil Maior Plano Nacional de Sauacutede e Plano Diretor de Vigilacircncia Sanitaacuteria (PDVISA) o planejamento estrateacutegico institucional e orientaccedilotildees da Diretoria Colegiada entre outros documentos A AR tem Ciclo Quadrienal (2013-2016) e duas agendas regulatoacuterias com vigecircncia bienal cada uma Na do Biecircnio 2013-2014 constam assuntos prioritaacuterios para a atuaccedilatildeo regulatoacuteria da Anvisa 148 temas divididos em 14 macrotemas Essa AR publicada no DOU no dia 24 de setembro de 2013 representa a 1ordf publicaccedilatildeo do novo modelo (BRASIL ANVISA 2012)

Para Ana Theresa Joatildeo Carlos e Lucas Freitas minhas crianccedilas meus amores

ANA VIRGIacuteNIA DE ALMEIDA FIGUEIREDO

RISCOS EMERGENTES DOS ALIMENTOS Regulaccedilatildeo conflitos e tensotildees Uma

experiecircncia brasileira

Tese apresentada como requisito parcial agrave obtenccedilatildeo do tiacutetulo de Doutor em Nutriccedilatildeo pelo Programa de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Nutriccedilatildeo Humana da Faculdade de Ciecircncias da Sauacutede da Universidade de Brasiacutelia

Aprovada em 10 de novembro de 2014

BANCA EXAMINADORA

Elisabetta Recine - Orientador e Presidente da Banca

Departamento de Nutriccedilatildeo - Universidade de Brasiacutelia (UnB)

Inecircs Rugani Ribeiro de Castro Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ)

Anelize Rizzolo de O Pinheiro

Universidade de Brasiacutelia (UnB)

Juliana Rochet Wirth Chaibub Universidade de Brasiacutelia (UnB)

Viviane Cristina Vieira

Universidade de Brasiacutelia (UnB)

Andrea Sugai Mortoza Universidade Federal de Goiaacutes (UFG)

AGRADECIMENTOS

Apesar do intenso e sistemaacutetico esforccedilo individual para concretizar esta tese

reconheccedilo que nela se concentra uma pluralidade de suportes intelectuais influecircncias

afetivas e de experiecircncias compartilhadas oriunda das distintas inter-relaccedilotildees que

estabeleci no ambiente acadecircmico e profissional Por isso quero inicialmente formular

agradecimentos extensivos a todos aqueles indiviacuteduos fenomenais com os quais me

deparei no desenrolar da minha histoacuteria no campo da vigilacircncia sanitaacuteria e que criaram

para mim oportunidades de aprendizado e de aprimoramento pessoal A inspiraccedilatildeo do

objeto estudado eacute resultado da inquietaccedilatildeo surgida a partir dos longos debates travados

com essas pessoas todas figuras da minha vida

No entanto faz-se necessaacuterio destacar algumas destas personalidades

Agrave massa de trabalhadores brasileiros que no seu aacuterduo cotidiano de trabalho e vida

contribui materialmente para a existecircncia das universidades puacuteblicas apesar de um

reduzido contingente deles ocupar esse espaccedilo social para se qualificar Espero que

esta tese seja uma forma de devolver-lhes parte desse investimento

Agrave minha orientadora a Profa Dra Elisabetta Recine por me instruir e guiar em

todas as etapas desse processo de construccedilatildeo intelectual com muita competecircncia

paciecircncia e carinho Para ela um agradecimento muito especial

Agrave minha coorientadora a Profa Dra Renata Monteiro pelas valiosas contribuiccedilotildees

presteza e apoio no transcurso das atividades acadecircmicas

Ao Dr Patrick Dahlet pelo encontro fortuito e frutiacutefero assim como pelo trabalho

com as palavras que me permitiram desvendar os traccedilos obscuros dos discursos

Experiecircncia que ajudou a fortalecer o companheirismo afetuoso no caminhar

sinuoso da vida

Agrave Coordenaccedilatildeo de Aperfeiccediloamento de Pessoal de Niacutevel Superior ndash

CAPESMinisteacuterio da Educaccedilatildeo pela concessatildeo da bolsa de doutorado-sanduiacuteche

com a qual pude aprofundar parte da investigaccedilatildeo na Universitat Rovira i Virgili

Tarragona-Espanha

Agrave Dra Mabel Gracia da Universitat Rovira i Virgili- TarragonaEspanha pela acolhida

e as contribuiccedilotildees dadas para o desenvolvimento desta tese

Aos professores e colegas da Poacutes-Graduaccedilatildeo em Nutriccedilatildeo Humana pelas diferentes

colaboraccedilotildees fornecidas no vasto campo da ciecircncia da Nutriccedilatildeo

Agrave Secretaria de Sauacutede do Distrito Federal na pessoa da Subsecretaacuteria de Vigilacircncia agrave

Sauacutede Dra Mariacutelia Cunha pelo suporte institucional durante a minha atividade

acadecircmica

Ao Diretor da Vigilacircncia Sanitaacuteria do Distrito Federal Manoel Silva Neto ao Gerente

de Alimentos Andreacute Godoy Ramos e agrave minha chefe imediata Dillian Adelaine Cesar

da Silva pela gentileza compreensatildeo e apoio imprescindiacutevel nos momentos mais

intensos deste trabalho

A todos os entrevistados que gentilmente se dispuseram a conceder seu valioso

tempo para responder as questotildees das entrevistas e que enriqueceram o conteuacutedo

desta tese

Agrave minha maravilhosa amiga e companheira de trabalho Reginalice Maria da Graccedila

Bueno com quem sempre compartilho as histoacuterias doces e amargas da vida Muito

obrigada tanto pela sua disposiccedilatildeo em me ajudar a equilibrar os sabores dos

acontecimentos como pelo incentivo para as aventuras acadecircmicas

Agrave Rosane Maria Franklin Pinto e Elisabete Gonccedilalves Dutra colegas da Anvisa pela

presteza em esclarecer as minhas duacutevidas e pela realizaccedilatildeo da entrevista-teste as

quais foram essenciais para a elaboraccedilatildeo da tese

Agraves minhas estimadas colegas de trabalho Wanusa Eva Gisele e Socorro pela cordial

atenccedilatildeo e compreensatildeo nos momentos de ausecircncia

Aos meus eternos amigos que revigoraram a Vigilacircncia Sanitaacuteria Joatildeo Batista de

Lima Filho Silvia Amaral Vignola e Sheila Maria Gomes Castanhola por meio dos

quais eu aprendi como lidar com esse campo conflituoso de atuaccedilatildeo da sauacutede

Aos meus adoraacuteveis filhos Ana Theresa e Joatildeo Carlos que me provocam um

turbilhatildeo de emoccedilotildees mas o amor eacute o imperativo Aproveito para responder a sua

incansaacutevel pergunta ldquoQuando eacute que isso acaba matildeerdquo Acabou

Agrave Claacuteudia Camurccedila a tia querida do Joatildeo pelo cuidado e carinho dedicados ao meu

filho nos momentos da minha ausecircncia para a realizaccedilatildeo do doutorado

Agrave minha querida parceira Maria Feacutelix Pereira pelo seu trabalho diaacuterio em

administrar a casa e os meus filhos com tanta atenccedilatildeo carinho e responsabilidade

que foi imprescindiacutevel para enfrentar esse desafio acadecircmico

Agrave minha famiacutelia em especial Andreacutea Figueiredo pela relaccedilatildeo afetuosa e pelo

compromisso muacutetuo Obrigada minha querida irmatilde

Estranhem o que natildeo for estranho Tomem por inexplicaacutevel o habitual Sintam-se perplexos ante o cotidiano Tratem de achar um remeacutedio para o abuso Mas natildeo esqueccedilam De que o abuso eacute sempre a regra (A Exceccedilatildeo e a Regra Bertolt Brecht)

FIGUEIREDO Ana Virgiacutenia A Universidade de Brasiacutelia novembro de 2014 Riscos emergentes dos alimentos regulaccedilatildeo conflitos e tensotildees uma experiecircncia brasileira Orientadora Elisabetta Recine Coorientadora Renata Monteiro

RESUMO

Nas uacuteltimas deacutecadas a sociedade mundial e a brasileira vecircm enfrentando os riscos emergentes dos alimentos associados ao acelerado crescimento da obesidade e de outras doenccedilas crocircnicas natildeo-transmissiacuteveis (DCNT) Entre os fatores causais dessas doenccedilas estatildeo a inatividade fiacutesica e o consumo de produtos alimentiacutecios natildeo saudaacuteveis com alta densidade em gordura accediluacutecares e soacutedio Tais produtos resultam das transformaccedilotildees no sistema de produccedilatildeo e de comercializaccedilatildeo de alimentos fomentadas pelo processo de globalizaccedilatildeo da economia que se empenha em fortalecer a massificaccedilatildeo do consumo alimentar Consolida-se entatildeo um ambiente que modifica o estilo de vida o cotidiano das praacuteticas alimentares e o quadro nutricional Em funccedilatildeo disso regular o perfil nutricional desses produtos eacute uma das medidas de intervenccedilatildeo recomendada pelos organismos internacionais para ser aplicada pelas instituiccedilotildees puacuteblicas de controle dos diversos paiacuteses O objetivo geral deste estudo eacute analisar a compreensatildeo que os diferentes sujeitos vinculados ao mercado ao poder puacuteblico e agrave sociedade civil organizada tecircm sobre as transformaccedilotildees e implicaccedilotildees das estrateacutegias de regulaccedilatildeo ativas no mercado Trata-se de uma investigaccedilatildeo qualitativa cuja finalidade eacute explorar os significados que constituem e constroem a realidade que permeia os riscos emergentes dos alimentos e o controle dos produtos alimentiacutecios natildeo saudaacuteveis a partir do referencial teoacuterico da Hermenecircutica da Profundidade (THOMPSON 2000) tendo por fundamento analiacutetico os discursos daqueles sujeitos Com base nos resultados pode-se afirmar que esses riscos satildeo reflexos da dinacircmica da economia global cuja regulaccedilatildeo se faz em um ambiente de disputa que em regra nem sempre privilegia os interesses da sauacutede coletiva Para os sujeitos do mercado a regulaccedilatildeo eacute uma atitude autoritaacuteria e ineficaz sendo a populaccedilatildeo a principal culpada pelas consequecircncias da sua sauacutede ao adotar um comportamento sedentaacuterio e um consumo alimentar excessivo A alternativa eacute a implementaccedilatildeo de medidas flexiacuteveis e de caraacuteter voluntaacuterio como os Acordos instituiacutedos pelo governo com as entidades empresariais para reduzir paulatinamente os teores dos nutrientes ao governo incumbiria tatildeo somente promover a educaccedilatildeo alimentar da populaccedilatildeo Para os sujeitos do poder puacuteblico e da sociedade civil haacute o reconhecimento da interconexatildeo entre esses produtos e as DCNT o que faz com que a maioria deles defenda a praacutetica da regulamentaccedilatildeo Para eles os Acordos satildeo fraacutegeis e indicam que o poder puacuteblico atuou buscando o menor desgaste poliacutetico e impacto econocircmico para o mercado a despeito dos prejuiacutezos causados agrave populaccedilatildeo Com base nas anaacutelises apresentadas conclui-se que uma regulaccedilatildeo justa requer uma negociaccedilatildeo de regras claras norteadas pelo princiacutepio da promoccedilatildeo e proteccedilatildeo da sauacutede puacuteblica com a participaccedilatildeo dos trecircs sujeitos-chave identificados ndash poder puacuteblico mercado e sociedade civil ndash e a adoccedilatildeo de condutas que beneficiem a sociedade inteira delimitando os direitos e deveres de cada sujeito que atua no campo da regulaccedilatildeo sanitaacuteria Palavras-chave Riscos dos alimentos Regulaccedilatildeo sanitaacuteria Vigilacircncia sanitaacuteria Controle sanitaacuterio dos alimentos

FIGUEIREDO Ana Virgiacutenia A University of Brasilia November 2014 Emerging food risks regulation conflicts tensions a Brazilian experience Tutor Elisabetta Recine Co-tutor Renata Monteiro

ABSTRACT

In recent decades Brazilian society and the world at large have been facing emerging food risks associated to an accelerated increase in the occurrence of obesity and other chronic noncommunicable diseases (NDCs) Among the causal factors are physical inactivity and the consumption of unhealthy food products with high fat sugar and sodium content Such products are the result of transformations in food production and commercialization fostered by economic globalization processes that seek to boost the massification of food consumption Then it has consolidated an environment that modifies life styles food-related habits and the nutritional scenario In that light international bodies recommend that each countryrsquos control institutions should take steps to regulate the nutritional profile of such products This qualitative research aims primarily to analyze the comprehension of different social actors associated to market government and civil society sectors in regard to the said transformations and the implications of the regulatory strategies in effect in the markets It explores the attributed meanings that constitute and construct the reality enveloping the emerging food risks and the control of unhealthy food products based on a theoretical reference framework of Depth Hermeneutics (THOMPSON 2000) having as its

analytical fundament the discourse of the actors Results indicate that the risks stem from the current dynamics of the global economy whereby regulation is conducted in an atmosphere of contention that is not always in the interests of collective health The actors (subjects) in the market see regulation as an inefficient authoritarian act and the population itself as being to blame for the consequences for its health insofar as people adopt a sedentary life style with excessive food consumption Their preferred alternative would be to implement flexible measures of a voluntary nature such as the agreements instituted by the government with some corporate entities aimed at gradually reducing levels of unhealthy components in food the governmentrsquos role would be limited merely to promoting nutritional education for the population at large The subjects in the public and civil society sectors recognize the connection between those products and the NCDs so that most of them are in favor of regulatory practices In their view the agreements are weak instruments and show that the public authoritiesrsquo actions have been directed merely at ensuring the least possible political attrition and economic impact on the market regardless of the harm caused to the population The analysis reveals that fair regulation requires a negotiation of clear rules guided by the principle of public health promotion and protection cooperative work with the full participation of the three key partners identified - public authorities market and civil society -and the adoption of conducts that benefit society as a whole clearly delineating the rights and duties of each subject involved in the field of public health regulation

Key words Food risks Food regulation Food surveillance Food control

LISTA DE ILUSTRACcedilOtildeES

Quadro 1 Quadro comparativo entre as questotildees objetivos e perguntas das

entrevistas

42

Quadro 2 Instrumentos de cooperaccedilatildeo firmados entre o Ministeacuterio da Sauacutede e as entidades representativas das induacutestrias de alimentos no periacuteodo de 2007 a 2014

127

Quadro 3 Projetos de lei apresentados na Cacircmara dos Deputados do Congresso Nacional sobre o tema de interesse no periacuteodo de 2000 a 2013

135

Quadro 4 Sinopse dos enunciados matriz sobre riscos e regulaccedilatildeo dos Alimentos

196

Graacutefico 1 Comparaccedilatildeo entre os teores de soacutedio diagnosticados nos produtos alimentiacutecios e os valores de reduccedilatildeo acordados entre o governo e as entidades industriais Brasil 2010 e 2011

139

Figura 1 Quadrado semioacutetico da alimentaccedilatildeo amp nutriccedilatildeo

202

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ABIA Associaccedilatildeo Brasileira das Induacutestrias de Alimentos

ABIAD Associaccedilatildeo Brasileira das Induacutestrias de Alimentos Dieteacuteticos

ABIMA Associaccedilatildeo Brasileira de Induacutestrias de Massas Alimentiacutecias e Patildeo amp Bolo Industrializados

ABITRIGO Associaccedilatildeo Brasileira da Induacutestria do Trigo

ABIP Associaccedilatildeo Brasileira da Induacutestria de Panificaccedilatildeo e Confeitaria

ABRAS Associaccedilatildeo Brasileira de Supermercados

AD Anaacutelise de Discurso

AR Agenda Regulatoacuteria

ANVISA Agecircncia Nacional de Vigilacircncia Sanitaacuteria

BSE

Encefalopatia Espongiforme Bovina (do inglecircs Bovine Spongiform Encephalopathy)

CAC Comissatildeo do Codex Alimentarius (do inglecircs Codex Alimentarius Commission)

CFN Conselho Federal de Nutricionistas

CGAN Coordenadoria-Geral de Alimentaccedilatildeo e Nutriccedilatildeo

CNS Conselho Nacional de Sauacutede

CONASS Conselho Nacional dos Secretaacuterios de Sauacutede

CONSEA Conselho Nacional de Seguranccedila Alimentar e Nutricional

DCNT Doenccedilas Crocircnicas Natildeo Transmissiacuteveis

DTA Doenccedilas Transmitidas por Alimentos

EAN Educaccedilatildeo Alimentar e Nutricional

ENDEF Estudo Nacional sobre Despesas Familiares

FAO Organizaccedilatildeo das Naccedilotildees Unidas para a Alimentaccedilatildeo e a Agricultura (do inglecircs Food and Agriculture of the United Nations)

FDB Foodborne disease

FS Formas Simboacutelicas

GATT Acordo Geral de Tarifas e Comeacutercio (do inglecircs General Agreement on Tariffs and Trade)

IBASE Instituto Brasileiro de Anaacutelises Sociais e Econocircmicas

IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatiacutestica

IDEC Instituto de Defesa do Consumidor

INMETRO Instituto Nacional de Metrologia Qualidade e Tecnologia

MAPA Ministeacuterio da Agricultura Pecuaacuteria e Abastecimento

MDS Ministeacuterio do Desenvolvimento Social e Combate agrave Fome

MERCOSUL Mercado Comum do Sul

MS Ministeacuterio da Sauacutede

OMC Organizaccedilatildeo Mundial do Comeacutercio

OMS Organizaccedilatildeo Mundial da Sauacutede

OPAS Organizaccedilatildeo Pan- Americana de Sauacutede

PDVISA Plano Diretor de Vigilacircncia Sanitaacuteria

PL Projeto de Lei

PNAN Poliacutetica Nacional de Alimentaccedilatildeo e Nutriccedilatildeo

PNDS Pesquisa Nacional de Demografia e Sauacutede

PNSN Pesquisa Nacional de Sauacutede e Nutriccedilatildeo

POF Pesquisa de Orccedilamento Familiar

POP Poluentes Orgacircnicos Persistentes

PppS Parcerias Puacuteblico-Privadas no campo da sauacutede

PR

Presidecircncia da Repuacuteblica

SINDICARNES Sindicato da Induacutestria de Carnes e Derivados

UBABEF Uniatildeo Brasileira de Avicultura

UN United Nations

WHO World Health Organization

WTO World Trade Organization

SUMAacuteRIO

APRESENTACcedilAtildeO

17

1 INTRODUCcedilAtildeO

20

11 Riscos dos alimentos e os impactos no perfil nutricional da populaccedilatildeo

20

12 Percursos metodoloacutegicos da investigaccedilatildeo

30

2 ALIMENTOS E RISCOS Agrave SAUacuteDE

46

21 O comensal contemporacircneo da alimentaccedilatildeo ao produto alimentiacutecio

46

22 O panorama diversificado dos riscos dos alimentos

53

23 Riscos agrave sauacutede de um conceito matemaacutetico a uma construccedilatildeo soacutecio-poliacutetica e cultural

61

3 PRODUTOS ALIMENTIacuteCIOS E SAUacuteDE Uma anaacutelise multifacetaacuteria

68

31 Produtos alimentiacutecios e riscos agrave sauacutede a visatildeo dos organismos intergovernamentais

68

311 A abordagem da OMS e FAO sobre o tema

68

312 A apatia do Codex Alimentarius frente aos novos riscos dos alimentos

75

313 A OMC e os produtos alimentiacutecios lucros ao mercado e prejuiacutezos agrave sauacutede

79

32 Globalizaccedilatildeo dos produtos alimentiacutecios a sauacutede em questatildeo

84

321 Avanccedilos e retrocessos no mercado dos alimentos

84

322 A publicidade de produtos alimentiacutecios e os efeitos sobre o comportamento e a sauacutede

90

323 Palatabilidade saciedade custo e praticidade dos produtos alimentiacutecios

94

4 A DINAcircMICA DAS TRANSICcedilOtildeES dieteacutetica nutricional e epidemioloacutegica

97

41 O percurso da transiccedilatildeo dieteacutetica agrave nutriccedilatildeo

97

42 A obesidade e outras DCNT em ascensatildeo panorama global e nacional

101

421 Comportamento da obesidade e de suas comorbidades no mundo breves comentaacuterios

101

422 O quadro epidemioloacutegico brasileiro e sua conexatildeo com as mazelas do mundo

105

5 REGULACcedilAtildeO DE ALIMENTOS o desafio de governar o mercado

111

51 Do regime militar ao estado democraacutetico a evoluccedilatildeo dos dispositivos de regulaccedilatildeo dos alimentos

111

511 Final dos anos 90 a regulaccedilatildeo de alimentos eacute objeto da nova autarquia

116

52 A Anvisa e o Ministeacuterio da Sauacutede o (re) agir institucional

123

521 Parceria entre governo e induacutestrias fragilidade ou inovaccedilatildeo

141

6 RISCOS E REGULACcedilAtildeO DOS ALIMENTOS visotildees dos sujeitos sociais

147

61 Racionalidades discursivas um exerciacutecio de interpretaccedilatildeo

147

62 A ldquoAlimentaccedilatildeordquo e ldquoNutriccedilatildeordquo geraccedilatildeo e variaccedilotildees das posiccedilotildees discursivas

200

63 Regulaccedilatildeo dos riscos dos alimentos ideologias interesses e poder

206

CONCLUSAtildeO

211

REFEREcircNCIAS

217

ANEXOS 242

17

APRESENTACcedilAtildeO

A minha primeira experiecircncia de trabalho apoacutes concluiacuteda a Especializaccedilatildeo em Sauacutede

Puacuteblica e Medicina Social na Universidade Federal da Paraiacuteba foi a de me integrar agrave equipe

teacutecnica da Divisatildeo Nacional de Vigilacircncia Sanitaacuteria de Alimentos do Ministeacuterio da Sauacutede Era

1985 eacutepoca da reconstruccedilatildeo democraacutetica momento em que as instituiccedilotildees puacuteblicas

comeccedilavam a rediscutir seu objeto e ajustar as suas praacuteticas aos moldes da proposta da

Nova Repuacuteblica Desvendar a vigilacircncia sanitaacuteria constituiu para mim um desafio pois se

tratava de um conteuacutedo insuficientemente abordado durante os cursos de graduaccedilatildeo e de

poacutes-graduaccedilatildeo que eu realizei Aproveitei entatildeo a riqueza do contexto poliacutetico e teacutecnico e

fui me aprimorando durante o processo de revitalizaccedilatildeo e ajustamento da praacutetica

institucional em curso Havia uma verdadeira efervescecircncia de mudanccedilas Tudo estava

sendo redescoberto e reconstruiacutedo sob uma atmosfera que propiciava o dinamismo a

criatividade e a participaccedilatildeo

Esta foi a minha primeira experiecircncia laboral a vigilacircncia sanitaacuteria como parte do

escopo da sauacutede coletiva A partir dela construiacute a minha trajetoacuteria profissional e acadecircmica

Sem perder o foco na vigilacircncia sanitaacuteria eu tive oportunidade de trabalhar em duas esferas

administrativas a federal e a distrital assim como na instacircncia de apoio teacutecnico no

Laboratoacuterio de Sauacutede Puacuteblica do Distrito Federal e em uma instituiccedilatildeo acadecircmica o Nuacutecleo

de Estudos em Sauacutede Puacuteblica da Universidade de Brasiacutelia Isto me permitiu explorar as

diferentes facetas e niacuteveis de intervenccedilatildeo que envolvem a vigilacircncia sanitaacuteria e reconhececirc-la

como um campo de atuaccedilatildeo amplo altamente conflituoso e cada vez mais estrateacutegico para

a proteccedilatildeo da sauacutede coletiva

Eacute na deacutecada de 90 que o conceito de risco agrave sauacutede incorpora-se agrave praacutetica da vigilacircncia

sanitaacuteria e se torna o foco central da nossa preocupaccedilatildeo Risco cujo conceito insiste em ser

eminentemente ldquoteacutecnicordquo tatildeo somente para esconder a ldquotrama poliacuteticardquo que atravessa o

curso que se estende do aparecimento do risco agraves tomadas de decisotildees

18

Dessa forma concentrada nos riscos emergentes dos alimentos que ameaccedilam a

sociedade brasileira e mundial e na atuaccedilatildeo das instituiccedilotildees responsaacuteveis pelo controle dos

riscos dos alimentos decidi recolher-me para explorar a complexidade teacutecnica poliacutetica

social e econocircmica que envolve esta temaacutetica

O conteuacutedo desta tese estaacute disposto em seis capiacutetulos sequenciais conclusatildeo e

referecircncias bibliograacuteficas O capiacutetulo inicial corresponde agrave Introduccedilatildeo que traz uma

abordagem geral sobre o impacto dos riscos dos alimentos na sauacutede da populaccedilatildeo seguida

pela discussatildeo do referencial teoacuterico-metodoloacutegico e do detalhamento dos passos adotados

para investigaccedilatildeo empiacuterica

No segundo capiacutetulo Alimentos e Riscos agrave Sauacutede se faz uma breve configuraccedilatildeo das

transformaccedilotildees sociais que induziram a alteraccedilatildeo da conduta cultural da alimentaccedilatildeo e que

deram dinamismo aos riscos dos alimentos aleacutem de se explorar o conceito de risco agrave sauacutede

ressaltando o seu significado soacutecio-poliacutetico

O terceiro capiacutetulo Produtos Alimentiacutecios e Sauacutede uma anaacutelise multifacetaacuteria trata da

atuaccedilatildeo das agecircncias supranacionais na regulamentaccedilatildeo internacional dos alimentos da

conduta das instituiccedilotildees nacionais dirigidas para a melhoria do perfil nutricional dos

alimentos e por fim da globalizaccedilatildeo dos produtos alimentiacutecios enfocando as carateriacutesticas

dos produtos e os artifiacutecios utilizados pelo mercado para comercializaacute-los

O quarto capiacutetulo A Dinacircmica das Transiccedilotildees dieteacutetica nutricional e epidemioloacutegica

aborda as bases teacutecnicas da transiccedilatildeo dieteacutetica e da transiccedilatildeo nutricional e faz breves

consideraccedilotildees sobre as prevalecircncias ascendentes de obesidade e de outras DCNT no Brasil

e no mundo e os seus respectivos fatores causais

No quinto capiacutetulo Regulaccedilatildeo de Alimentos o desafio de governar o mercado constam

as bases dos dispositivos legais da vigilacircncia sanitaacuteria de alimentos e as transformaccedilotildees da

instacircncia de controle sanitaacuterio federal enfocando seus avanccedilos e debilidades aleacutem da nova

19

modalidade de atuaccedilatildeo criada pelo poder puacuteblico federal para intervir na qualidade

nutricional dos produtos alimentiacutecios

O uacuteltimo capiacutetulo Riscos e Regulaccedilatildeo dos Alimentos visotildees dos sujeitos sociais traz a

discussatildeo dos dados consistindo na interpretaccedilatildeo dos discursos dos sujeitos investigados

com destaque para as dissonacircncias e os obstaacuteculos para prevenccedilatildeo dos riscos dos

alimentos a geraccedilatildeo e variaccedilotildees das posiccedilotildees discursivas da alimentaccedilatildeo e nutriccedilatildeo e as

diferentes modalidades de ideologia e de interesses que envolvem os discursos dos

agrupamentos desses sujeitos sociais

Por fim a Conclusatildeo evidencia o reforccedilo de que o processo de regulaccedilatildeo de alimentos

congrega em si um conflito de interesses teacutecnico-poliacuteticos e por isso haacute necessidade de

construiacute-lo democraticamente para se alcanccedilar um resultado justo para toda a sociedade

20

1 INTRODUCcedilAtildeO

11 Riscos dos alimentos e os impactos no perfil nutricional da populaccedilatildeo

A temaacutetica deste trabalho estaacute ancorada na premissa de que os alimentos satildeo

imprescindiacuteveis agrave vida humana por se constituiacuterem em fontes de nutrientes necessaacuterias ao

crescimento ao desenvolvimento e agrave manutenccedilatildeo da sauacutede Aleacutem dessa funccedilatildeo bioloacutegica

vital a alimentaccedilatildeo tambeacutem eacute uma das formas mais preciosas de expressatildeo cultural que

integra o patrimocircnio imaterial dos diferentes povos e naccedilotildees Assim eacute a fusatildeo desses dois

componentes o bioloacutegico e o sociocultural que conforma o universo da alimentaccedilatildeo

Crises relacionadas agrave escassez contaminaccedilatildeo distribuiccedilatildeo e disponibilidade desigual

dos alimentos compotildeem a histoacuteria da humanidade e repercutem no perfil nutricional e de

sauacutede dos povos (CHAVES 1978 FAO 2009) A partir delas surgem os desequiliacutebrios

sistemaacuteticos na qualidade e ou quantidade de alimentos consumidos que geram riscos agrave

sauacutede individual e coletiva No iniacutecio do caminhar do seacuteculo XXI a Organizaccedilatildeo das Naccedilotildees

Unidas para a Alimentaccedilatildeo e a Agricultura - FAO estima que no mundo cerca de 125 da

populaccedilatildeo ainda satildeo subnutridas - por deacuteficit no consumo energeacutetico - e 26 das crianccedilas

apresentam desnutriccedilatildeo crocircnica Esses resultados elevam os custos econocircmicos e sociais

(aumentam as despesas com cuidados de sauacutede reduzem a produtividade no trabalho etc)

para todos os paiacuteses (FAO 2013)

Quando o consumo dos alimentos ocorre em quantidades inferiores agraves necessidades

nutricionais eacute inevitaacutevel o aparecimento de distuacuterbios que a depender da intensidade e da

duraccedilatildeo da carecircncia causam danos irreversiacuteveis agrave sauacutede comprometendo o

desenvolvimento regular da vida conforme constam dos estudos claacutessicos da Nutriccedilatildeo

(BEATON amp McHENRY 1966 MITCHELL et al 1978 CHAVES 1978 TORUN amp CHEW

2003)

21

Assim por um longo periacuteodo o foco de atenccedilatildeo dado aos alimentos esteve

concentrado nos estudos envolvendo a relaccedilatildeo entre a produccedilatildeo e o consumo insuficientes

e as carecircncias nutricionais das populaccedilotildees Dentre estes destacam-se a desnutriccedilatildeo

endecircmica hipovitaminoses e outras modalidades carenciais configurando durante

deacutecadas o eixo temaacutetico central da Nutriccedilatildeo e da Sauacutede Puacuteblica Essa foi a caracteriacutestica da

epidemiologia nutricional1 vigente ateacute fins da deacutecada de 70 quando a desnutriccedilatildeo em

paiacuteses pobres assumia importacircncia pela alta prevalecircncia e mantinha relaccedilatildeo com as altas

taxas de mortalidade infantil (MONTEIRO et al 1993 TORUN amp CHEW 2003 POPKIN

2006 WHO 1990)

Com o progresso ocorrido na ciecircncia e tecnologia de alimentos iniciado no decorrer

dos anos 40 (FAO WHO 2006) e que proporcionou o aprimoramento dos sistemas de

processamento e conservaccedilatildeo dos alimentos com destaque para os avanccedilos na quiacutemica de

aditivos (PHILIPPI 2000) tornou-se possiacutevel a expansatildeo do comeacutercio de alimentos nos

acircmbitos local e internacional principalmente de produtos processados Em virtude da

circulaccedilatildeo intensa dos alimentos entre os paiacuteses surgem concomitantemente outras

modalidades de risco agrave sauacutede de efeito transnacional a ela associadas Assim os alimentos

comeccedilam a ser abordados pelos organismos supranacionais (FAO amp OMS 2006) a partir da

sua natureza paradoxal expressa pela sua capacidade de fornecer nutrientes para

promover sauacutede e ao mesmo tempo de albergar agentes contaminantes capazes de

propagar doenccedilas

Como consequecircncia desse intercacircmbio comercial de alimentos ainda na deacutecada de 60

o tema ldquoalimentosrdquo foi progressivamente inserido na pauta dos interesses internacionais e

estrateacutegicos com vistas a normatizaccedilatildeo devido agraves ameaccedilas em potencial de disseminaccedilatildeo

de doenccedilas decorrentes de contaminantes Amplia-se entatildeo o leque de preocupaccedilotildees com

os alimentos uma vez que ainda persistem as questotildees ligadas ao binocircmio carecircncia

alimentar e desnutriccedilatildeo que jaacute os envolviam

1 A epidemiologia nutricional baseia-se na concepccedilatildeo de que aspectos da dieta podem influenciar a ocorrecircncia de doenccedilas nos indiviacuteduos tanto as doenccedilas originaacuterias de consumo insuficiente ou excessivo de fatores dieteacuteticos quanto aquelas decorrentes da contaminaccedilatildeo de alimentos por agentes bioloacutegicos quiacutemicos ou compostos naturais presentes nos alimentos (WILLET 1990)

22

Para conter quaisquer eventos geradores de obstaacuteculos agraves relaccedilotildees comerciais e agrave

preservaccedilatildeo da sauacutede da populaccedilatildeo os organismos multilaterais como a Organizaccedilatildeo das

Naccedilotildees Unidas para a Alimentaccedilatildeo e Agricultura-FAO e Organizaccedilatildeo Mundial de Sauacutede-

OMS assumiram a responsabilidade de disciplinar aspectos que poderiam garantir a

sanidade dos alimentos comercializados entre os paiacuteses A medida entatildeo adotada foi o

estabelecimento de recomendaccedilotildees sanitaacuterias internacionais para controlar os agentes

bioloacutegicos e quiacutemicos resultantes das praacuteticas relativas agraves atividades agropecuaacuterias e

industriais Assim agrave Comissatildeo do Codex Alimentarius da FAOOMS2 coube desenvolver o

programa de normas alimentares orientado para proteger a sauacutede dos consumidores e

assegurar a adoccedilatildeo de praacuteticas leais no comeacutercio de alimentos (FAOWHO 2005)

A despeito de persistirem os problemas de carecircncia nutricional e os desafios na

autonomia para a produccedilatildeo e distribuiccedilatildeo de alimentos evidenciada por muitos povos

(WHO 2010 WHO 2011) nas uacuteltimas duas deacutecadas identifica-se a coexistecircncia de dois

grandes riscos agrave sauacutede da populaccedilatildeo mundial relacionados ao consumo dos alimentos

Ambos condensam um conjunto de caracteriacutesticas comuns que pode ser assim sintetizado

expotildeem ao agravo todos os indiviacuteduos embora os socialmente vulneraacuteveis sejam os mais

atingidos ultrapassam os continentes podem ser facilmente controlados e por fim

relacionam-se com as transformaccedilotildees na loacutegica econocircmica de produccedilatildeo de alimentos que

surgem e se expandem em decorrecircncia da globalizaccedilatildeo (WHO 2002a WHO 2008)

Entende-se como globalizaccedilatildeo um processo complexo e multifacetado que engloba

questotildees econocircmicas poliacuteticas e sociais Com a mundializaccedilatildeo dos mercados mediante a

expansatildeo e a intensificaccedilatildeo das relaccedilotildees capitalistas de produccedilatildeo sob o suporte de novas

tecnologias da recriaccedilatildeo da divisatildeo internacional do trabalho e da inovaccedilatildeo de produtos

(IANNI 2007) se consolida um tipo de sociedade de consumo (BAUMAN 1999) Isso

conduz ao fortalecimento dos atores transnacionais em especiais as corporaccedilotildees de

2 Esta Comissatildeo foi criada em 1961 pela FAO e OMS com o objetivo de desenvolver um coacutedigo internacional de

alimentos enfatizando os aspectos de seguranccedila e qualidade para proteger a sauacutede dos consumidores e disciplinar o

comeacutercio de alimentos

23

empresas que agem interferindo na soberania na identidade e no poder dos Estados

nacionais (BECK 1999)

Quanto aos riscos agrave sauacutede o primeiro grupo que vem se complexificando ao longo das

deacutecadas refere-se aos de surtos de doenccedilas transmitidas por alimentos3 (DTA) com

abrangecircncia transnacional raacutepida disseminaccedilatildeo e ocorrecircncia frequente causados por

agentes comuns e agentes patogecircnicos emergentes (ALTEKRUSE SWERDLOW 1996 KATZ

et al 1999 WHO 2008) ou provenientes da poluiccedilatildeo do ar aacutegua e solo e outros agentes

quiacutemicos que surgem em distintos pontos da cadeia produtiva (WHO 2003a) Devem ser

destacados tambeacutem neste grupo os riscos de contaminaccedilatildeo por agentes dotados de

resistecircncia antimicrobiana que comprometem a eficiecircncia das medidas de controle

convencionais (KAumlFERSTEIN et al 1997 TRAUXE 1997 TAORMINA BEUCHAT SLUTSKER

1999)

No que diz respeito ao segundo grupo considerados riscos emergentes implicados com

os alimentos e de alcance mundial deflagrados nas uacuteltimas deacutecadas destaca-se o risco de

obesidade4 e de outras doenccedilas crocircnicas natildeo-transmissiacuteveis - DCNT correlacionadas cuja

expansatildeo abrange todos os continentes (WHO 2004a) A obesidade reconhecida hoje pelo

seu caraacuteter pandecircmico resulta principalmente das mudanccedilas comportamentais sociais

ambientais e econocircmicas que intensificaram o desequiliacutebrio entre o consumo e o gasto

energeacutetico associando-se estreitamente com as caracteriacutesticas atuais dos alimentos

consumidos que possuem alta densidade energeacutetica (MONTEIRO 2009 MONTEIRO 2010

WHO 2004a)

Os avanccedilos na tecnologia de alimentos aliado ao suporte do aparato regulatoacuterio tanto

permitiram a formulaccedilatildeo de produtos relativamente seguros em termos microbioloacutegicos

3 Com base na definiccedilatildeo da Organizaccedilatildeo Mundial de Sauacutede ldquodoenccedilas transmitidas por alimentosrdquo designadas em inglecircs por foodborne diseases (FBD) consistem em doenccedilas comumente veiculadas pelos alimentos e compreende um amplo conjunto de sinais e sintomas causado por microrganismos patogecircnicos parasitas contaminantes quiacutemicos e biotoxinas (WHO 2007) 4

Neste estudo ldquoexcesso de pesordquo eacute o termo geral usado para abordar conjuntamente o sobrepeso e a obesidade A menccedilatildeo dos termos - excesso de peso obesidade ou sobrepeso ndash de forma independente e isolada dependeraacute do estudo que for referenciado

24

quanto a criaccedilatildeo de produtos pobres ou natildeo saudaacuteveis em termos nutricionais Satildeo aqueles

com alta densidade energeacutetica alto teor de gordura saturada sal e accediluacutecares livres e pobres

em nutrientes essenciais que satildeo disponibilizados no mercado a preccedilos acessiacuteveis e

portanto estimuladores do consumo5 (WHO 2003b WHO 2006) Acrescenta-se ainda que

tais produtos tecircm causado impactos negativos sobre o haacutebito alimentar tradicional das

populaccedilotildees dificultando a praacutetica de uma dieta saudaacutevel (POPKIN 2006)

Conforme descrito acima esses produtos alimentiacutecios satildeo os responsaacuteveis pelos riscos

emergentes dos alimentos Riscos definidos pelo potencial que tais produtos tecircm de causar

malefiacutecios agrave sauacutede humana devido a certos tipos de nutrientes em excesso ndash perigos -

presentes na sua composiccedilatildeo a qual eacute definida a partir de foacutermulas baseadas em

ingredientes processados e pouco nutritivos Desse modo eacute o consumo sistemaacutetico desses

produtos alimentiacutecios pela populaccedilatildeo que repercute negativamente no campo alimentar e

nutricional Este eacute o contexto no qual a pandemia de obesidade emerge e outras DCNT se

desenvolvem

Segundo a OMS a prevalecircncia de obesidade no continente europeu oscilou nos anos

1999 a 2004 entre 5 a 23 nos homens e entre 7 e 36 nas mulheres (WHO 2006)

Contudo em periacuteodos anteriores nos anos de 1988 a 1994 jaacute atingia a populaccedilatildeo adulta

americana na faixa etaacuteria de 20 a 74 anos em patamares de 199 a 249

respectivamente para homens e mulheres (WHO 2004a) No Brasil os dados mais recentes

sobre o estado nutricional da populaccedilatildeo brasileira revelam que os grupos etaacuterios de 10 a 19

anos e de 20 anos ou mais de idade apresentam prevalecircncias de obesidade de 4 e 148

jaacute para o excesso de peso os valores correspondem a 194 e 49 respectivamente

(BRASILIBGE 2010) A evoluccedilatildeo da obesidade em adultos no Brasil vem ocorrendo nos

uacuteltimos 25 anos sendo observada nas regiotildees Nordeste e Sudeste do paiacutes (BATISTA FILHO

RISIN 2003)

5 Esses alimentos tambeacutem englobam as bebidas com alta densidade energeacutetica Aleacutem disso podem ser referidos com outras denominaccedilotildees tais como alimentos ou produtos alimentiacutecios natildeo saudaacuteveis alimentos inadequados em termos nutricionais alimentos ou produtos de alto risco agrave sauacutede e alimentos ultraprocessados

25

De um modo geral essa reconfiguraccedilatildeo do perfil nutricional da populaccedilatildeo proveacutem de

uma multiplicidade de fatores que implica mudanccedilas no ambiente social ampliaccedilatildeo do

comeacutercio global de produtos alimentiacutecios sem o apropriado controle sanitaacuterio alteraccedilotildees no

padratildeo de consumo alimentar introduccedilatildeo de novos processos de produccedilatildeo de alimentos e

aumento da interferecircncia do homem em ambientes nativos (NEWELL et al 2010

ALTEKRUSE SWERDLOW1996 KAumlFERSTEIN MONTARJEMI BETTCHER 1997 WHO

2008) Aleacutem disso foi favorecida pelo aumento no consumo de gordura e de accediluacutecares

adicionados agraves dietas graccedilas agrave elevaccedilatildeo acentuada da disponibilidade dos produtos de

origem animal e de outros industrializados em contraposiccedilatildeo ao baixo consumo de

alimentos ricos em fibras e cereais integrais (POPKIN 2001) e dos alimentos da dieta

tradicional (WHO 2004a)

Indubitavelmente a obesidade e as doenccedilas transmitidas por alimentos integram o

panorama mundial das doenccedilas de relevacircncia para a sauacutede puacuteblica as quais podem ser

perfeitamente considerados como um dos tipos de riscos supranacionais pela sua amplitude

e efeitos alcanccedilando conforme menciona Giddens (2008) Para o autor satildeo formas de riscos

de extensatildeo intercontinental e de efeitos indeterminados que continuamente surgem e se

renovam como consequecircncias dos processos sociais contemporacircneos Embora os impactos

de nocividade sejam extensos os grupos populacionais mais socialmente vulneraacuteveis dos

paiacuteses satildeo os mais afetados

A disponibilidade e os estiacutemulos sistemaacuteticos para o consumo de produtos

alimentiacutecios de circulaccedilatildeo global hipercaloacutericos pouco nutritivos e com atributos de

praticidade induzem a populaccedilatildeo a dar preferecircncia a tais produtos e consequentemente

expondo-a ao risco de contrair essas doenccedilas

Abordar os riscos dos alimentos na atualidade obriga-nos a imergir em um cenaacuterio

protagonizado pelo mercado que usufrui do dinamismo efervescente de tecnologias de

produccedilatildeo da contiacutenua criaccedilatildeo de bens e insumos bem como do aprimoramento das

estrateacutegias comerciais de estiacutemulo ao consumo Na outra ponta encontram-se os cidadatildeos-

consumidores atordoados com a diversidade excessiva de produtos alimentiacutecios postos agrave

26

sua disposiccedilatildeo e desinformados quanto aos efeitos nocivos agrave sauacutede que esses produtos

podem acarretar Ambos os interessados sofrem a influecircncia de controle das instituiccedilotildees

governamentais cuja atuaccedilatildeo eacute limitada Isso resulta em um descompasso entre o ritmo

acelerado das eclosotildees dos fenocircmenos sanitaacuterios de origem alimentar e a capacidade

poliacutetico-operacional reduzida para desempenhar satisfatoriamente o controle dos riscos agrave

sauacutede

Destaca-se ainda que o advento da pandemia da obesidade e o aumento das DCNT

impotildeem um novo olhar sobre os riscos agrave sauacutede relacionados aos alimentos exigindo

reflexotildees e mudanccedilas na forma tradicional de se conceber o objeto ldquovigilacircncia sanitaacuteriardquo no

campo dos alimentos e de exercer a regulaccedilatildeo sobre ele Vigilacircncia sanitaacuteria aqui

compreendida como [] um conjunto de accedilotildees capazes de eliminar diminuir ou prevenir

riscos agrave sauacutede e de intervir nos problemas sanitaacuterios decorrentes do meio ambiente da

produccedilatildeo e circulaccedilatildeo de bens e da prestaccedilatildeo de serviccedilos de interesse agrave sauacutede (BRASIL

CONASS 2003a) Tais accedilotildees sendo executadas de forma descentralizada pelas trecircs

instacircncias do Sistema Uacutenico de Sauacutede

Esse cenaacuterio - com um novo risco socialmente gerado - estaacute posto e ele fragiliza a

sauacutede da populaccedilatildeo desafia as instituiccedilotildees de controle oficiais e nos instiga a levantar a

seguinte hipoacutetese apesar de reconhecer que a regulaccedilatildeo puacuteblica dos alimentos eacute uma das

estrateacutegias poliacutetico-operacionais necessaacuterias para intervir nos riscos emergentes dos

alimentos as forccedilas poliacuteticas no Estado atual satildeo insuficientes para concretizaacute-la com

efetividade em decorrecircncia do poder das induacutestrias - que reagem atribuindo a

responsabilidade dos distuacuterbios nutricionais aos consumidores e minimizando as

reivindicaccedilotildees da sociedade civil

Considerando os pressupostos mencionados administrar os riscos dos alimentos sob

a perspectiva sanitaacuteria e nutricional requer no miacutenimo ajustes no interior das instituiccedilotildees

reguladoras e das induacutestrias produtoras de alimentos para incorporar a preocupaccedilatildeo em

conter a obesidade e suas comorbidades Decerto significa tambeacutem ampliar o leque de

possibilidades de intervenccedilatildeo puacuteblica nos problemas de sauacutede prevalentes na populaccedilatildeo

27

Essa ampliaccedilatildeo levaraacute (poderaacute levar) a uma vertente restritiva ou limitante da liberdade de

produccedilatildeo industrial As instituiccedilotildees reguladoras teratildeo que fortalecer a retaguarda teacutecnica e

poliacutetica que possibilite dialogar com os sujeitos estrateacutegicos e administrar os interesses

conflituosos que permeiam atividades dessa natureza

Na loacutegica atual de funcionamento da sociedade os riscos emergentes dos alimentos

relacionados agrave obesidade e a outras DCNT se comportam como tipos de ameaccedila

continuamente crescentes exigindo controle Mas essa medida contraria as propostas que

apregoam a reduccedilatildeo das funccedilotildees do Estado justificadas pela autossuficiecircncia do mercado

na gestatildeo dos seus negoacutecios Nesses casos como advogam alguns autores os riscos satildeo os

propulsores do aprimoramento das atividades regulatoacuterias uma vez que eacute necessaacuterio

conter as incertezas e inseguranccedilas derivadas da moderna tecnologia e da ciecircncia

empregadas na fabricaccedilatildeo de produtos bens e serviccedilos disponibilizados agrave sociedade

(LUCCHESE 2003 BODSTEIN 2000)

Destaca-se que a regulaccedilatildeo em sauacutede deve seguir orientaccedilotildees distintas agraves aplicadas

para a regulaccedilatildeo do mercado em geral Regulaccedilatildeo no acircmbito da sauacutede eacute um processo de

gestatildeo de riscos das potenciais deficiecircncias ou adversidades que podem surgir a partir do

consumo ou do uso de produtos de interesse agrave sauacutede e afetar a coletividade

(CARVALHEIRO 2001 LUCCHESE 2008) Sob esse prisma a regulaccedilatildeo tem como finalidade

preciacutepua a de ser fundamentalmente veiacuteculo das poliacuteticas puacuteblicas de sauacutede Salienta-se

que a natureza dessa atividade de Estado natildeo se confina exclusivamente agrave elaboraccedilatildeo de

regras (OLIVEIRA ELIAS 2012) e envolve outras diversas modalidades de accedilatildeo

No setor sauacutede a intervenccedilatildeo estatal sobre a conduta do setor produtivo eacute imperativa

para garantia da defesa e da proteccedilatildeo da sauacutede puacuteblica quando haacute situaccedilotildees que envolvem

riscos procedimento legiacutetimo e previsto nos dispositivos legais brasileiros (BRASIL

CONASS 2003a 2003b 2003c)

No campo da vigilacircncia sanitaacuteria a regulaccedilatildeo enquanto intervenccedilatildeo no risco

pressupotildee sempre a conjugaccedilatildeo do conhecimento teacutecnico multidisciplinar com o

posicionamento poliacutetico e reveste-se de vaacuterios componentes que extrapolam o ato

28

fiscalizatoacuterio de caraacuteter privativo do Estado sobre os objetos de interesse agrave sauacutede

propriamente dita A regulaccedilatildeo sanitaacuteria um dos componentes da anaacutelise de risco6 (gestatildeo

do risco) comporta medidas tais como regulamentaccedilatildeo investigaccedilatildeo fiscalizaccedilatildeo

monitoramento controle auditoria e avaliaccedilatildeo que satildeo adotadas pelo Estado a fim de

conter o objeto ou o evento de risco que ameaccedila a sauacutede da populaccedilatildeo (CARVALHEIRO

2001 LUCCHESE 2008)

Na atualidade a regulaccedilatildeo sanitaacuteria brasileira desenvolve-se a partir de um processo

de construccedilatildeo coletiva com o envolvimento ativo de diferentes sujeitos incluindo em uma

de suas fases o espaccedilo para participaccedilatildeo da populaccedilatildeo em geral Representantes do

mercado7 da sociedade civil organizada universidades e instituiccedilotildees puacuteblicas de sauacutede

afins formam o grupo de integrantes desse processo Eacute nesse ambiente que se confrontam

os conhecimentos cientiacuteficos os posicionamentos poliacutetico-ideoloacutegicos as expectativas e as

linhas estrateacutegicas para proteger a populaccedilatildeo contra os riscos dos alimentos Sob esses

diferentes olhares - mercado poder puacuteblico e sociedade civil - entremeados de conflitos de

interesses eacute que se modula paulatinamente o consenso possiacutevel para viabilizar o controle

dos riscos dos componentes nutricionais dos alimentos

Embora formalmente democraacuteticas essas decisotildees regulatoacuterias ainda precisam ser

ajustadas aos acordos bilaterais e multilaterais firmados como no caso do Mercado Comum

do Sul-Mercosul e da Organizaccedilatildeo Mundial do Comeacutercio-OMC e agraves normas internacionais

como as estabelecidas pelo Codex Alimentarius FAOOMS Em determinadas circunstacircncias

esses processos servem de freios para o avanccedilo de propostas mais aproximadas aos

interesses da sauacutede coletiva Todavia a regulaccedilatildeo sanitaacuteria praticada no cotidiano das

6 Segundo a FAOOMS (2005) anaacutelise de riscos eacute um processo que consta de trecircs componentes avaliaccedilatildeo de riscos gestatildeogerenciamento de riscos e comunicaccedilatildeo de riscos A avaliaccedilatildeo processo baseado em conhecimentos teacutecnico-cientiacuteficos que serve para nortear o gerenciamento de risco ndash momento em que se avaliam as distintas opccedilotildees de intervenccedilatildeo mediante consulta agraves partes interessadas tendo como referecircncia a proteccedilatildeo da sauacutede dos consumidores e a promoccedilatildeo de praacuteticas comerciais equitativas 7O mercado de alimentos eacute uma expressatildeo empregada no sentido abrangente referindo-se a todas as operaccedilotildees comerciais estabelecidas nas distintas etapas do sistema produtivo de alimentos que tecircm como fim o consumo humano Abarca tambeacutem todos os integrantes do sistema de produccedilatildeo de alimentos em suas diferentes etapas os quais podem ser referidos neste estudo como setores produtivos setores regulados ou setores econocircmicos

29

instituiccedilotildees de controle ainda eacute a uacutenica medida de intervenccedilatildeo estatal efetiva de interesse

da sauacutede coletiva relativamente democraacutetica Utilizada para ajustar as praacuteticas do mercado

essa eacute a forma de exigir a adoccedilatildeo de medidas de prevenccedilatildeo e de controle dos riscos dos

produtos e serviccedilos ofertados agrave sociedade assim como de aplicar sanccedilotildees e penalidades

quando da existecircncia de descumprimentos ou desvios das regras definidas

Elucidar os pontos de convergecircncia e de divergecircncia os argumentos para regulaccedilatildeo

os compromissos com a sauacutede do coletivo e os limites de atuaccedilatildeo poliacutetica suscitados

quando se potildee em pauta essa mateacuteria eacute o objeto principal deste estudo

Nesse sentido investigar o discurso dos sujeitos envolvidos nessa agenda -

representantes do poder puacuteblico do mercado da sociedade civil organizada e de um

organismo internacional - permitiraacute elucidar as motivaccedilotildees significativas que orientam os

seus atos em torno da problemaacutetica deste estudo Ao mesmo tempo espera-se como

resultado obter elementos de respostas para as seguintes questotildees Quais satildeo os riscos dos

alimentos reconhecidos por esses sujeitos que podem levar a sociedade a desenvolver

doenccedilas crocircnicas Quais satildeo as estrateacutegias poliacutetico-institucionais e os conflitos enfrentados

pelos diferentes sujeitos para conter os riscos emergentes dos alimentos Como eacute aceita a

regulaccedilatildeo dos componentes nutricionais dos alimentos para conter o avanccedilo da obesidade e

outras DCNT Haacute um compromisso compartilhado por parte dos sujeitos para tornar o

controle dos componentes nutricionais dos alimentos uma praacutetica institucional

Com base nas consideraccedilotildees expostas foram formulados os seguintes objetivos para

este estudo

a) Objetivo Geral Analisar a compreensatildeo dos diferentes sujeitos envolvidos na

agenda de alimentaccedilatildeo e nutriccedilatildeo sobre os riscos emergentes dos alimentos e a accedilatildeo

puacuteblica de regulaccedilatildeo envolvida com fins de contribuir para o seu aprimoramento

30

b) Objetivos Especiacuteficos

Identificar os significados atribuiacutedos aos riscos emergentes dos alimentos e

sua relaccedilatildeo com a expansatildeo do mercado global de produtos alimentiacutecios

Caracterizar a construccedilatildeo dos sentidos sobre a conduta e as medidas

regulatoacuterias adotadas pelo poder puacuteblico para interferir na qualidade dos produtos

alimentiacutecios em funccedilatildeo da evoluccedilatildeo da obesidade e de outras DNCT

Caracterizar nos discursos manifestos os interesses que permeiam a

temaacutetica da accedilatildeo puacuteblica de regulaccedilatildeo dos componentes nutricionais dos produtos

alimentiacutecios como estrateacutegia para intervir nos riscos emergentes dos alimentos

Delimitar a partir dos enunciados extraiacutedos dos discursos as

responsabilidades que cada um dos sujeitos atribui a si e aos demais no que se refere agrave

prevenccedilatildeo e ao controle dos riscos emergentes dos alimentos

12 Percursos metodoloacutegicos da investigaccedilatildeo

Referencial teoacuterico-metodoloacutegico

A relaccedilatildeo aparentemente paradoxal entre alimentos e sauacutede que impera na sociedade

contemporacircnea estimulou a produccedilatildeo de pesquisas interessadas em elucidar a concepccedilatildeo

dos indiviacuteduos e a conduta das instituiccedilotildees sobre as questotildees de nutriccedilatildeo bem como de

risco regulaccedilatildeo e seguranccedila de alimentos Temas que parecem estar conquistando

progressivamente espaccedilos na literatura cientiacutefica local e internacional Neste sentido vaacuterios

estudos sob diferentes oacuteticas utilizam material discursivo construiacutedo a partir do relato dos

sujeitos para avaliar entre outros aspectos o consumo das mensagens publicitaacuterias sobre

nutriccedilatildeo e a prevenccedilatildeo de doenccedilas crocircnicas (HENDERSON et al 2010) os discursos e as

crenccedilas relacionadas aos riscos dos alimentos (LUPTON 2005) as percepccedilotildees dos

consumidores sobre os tradicionais e os atuais riscos atribuiacutedos aos alimentos (BUCHLER

SMITH LAWRENCE 2010) e o conflito que permeia as praacuteticas de consumo desejo versus

controle com vistas a reduzir os riscos dos alimentos (HALKIER 2001)

31

Todavia tambeacutem natildeo eacute raro que essas pesquisas utilizem como fonte entrevistas com

representantes de organizaccedilotildees quando a linha de pesquisa visa conhecer o

posicionamento institucional relativo ao controle de riscos Estudos com esse caraacuteter foram

feitos sobre a vigilacircncia da concentraccedilatildeo de fluacuteor em produtos alimentiacutecios (BARDAL et al

2012) a implementaccedilatildeo da ferramenta de anaacutelise de riscos dos alimentos (FIGUEIREDO

MIRANDA 2011) e a anaacutelise dos significados de seguranccedila sanitaacuteria (BARBOSA COSTA

2010)

Utilizando-se de fonte primaacuteria de dados similares o objeto deste estudo dirige-se

para a compreensatildeo da relaccedilatildeo entre os riscos emergentes dos alimentos e a visatildeo da

regulaccedilatildeo puacuteblica explicitada por diferentes sujeitos partindo-se do pressuposto que

mediante o uso da linguagem os significados que constituem e constroem essa realidade

especiacutefica poderatildeo ser explorados

As representaccedilotildees organizadas ndash do mercado8 do poder puacuteblico e da sociedade ndash

conformam os principais sujeitos que apresentam relevacircncia para o estudo em tela Cada

um dos sujeitos ilustra uma posiccedilatildeo diferenciada no conjunto das representaccedilotildees que se

traduz pelo domiacutenio e confronto com o objeto de discussatildeo e pela sua capacidade de uso de

diversos mecanismos de pressatildeo para ajustaacute-la aos interesses do setor que defendem

Assim eacute essa relaccedilatildeo envolvendo o objeto e os sujeitos supracitados que nos remete a

optar por um meacutetodo capaz de fornecer respostas para as seguintes indagaccedilotildees Como eacute

compreendida a relaccedilatildeo entre o perfil nutricional dos produtos alimentiacutecios e a obesidade e

DCNT que na uacuteltima deacutecada vecircm recrudescendo na sociedade brasileira Qual eacute o sentido

dado agrave regulaccedilatildeo do perfil nutricional do produto alimentiacutecio para atender agraves necessidades

de sauacutede atuais

Para acessar a subjetividade que permeia o universo dessas questotildees elegeu-se a

Hermenecircutica da Profundidade-HP (THOMPSON 2000) como referencial teoacuterico-

metodoloacutegico para lidar com os sentidos mobilizados pelas Formas Simboacutelicas - FS

8Neste estudo a categoria analiacutetica ldquomercadordquo se refere aos representantes do sistema produtivo em especial nas

etapas que compreendem a industrializaccedilatildeo e distribuiccedilatildeo dos produtos alimentiacutecios

32

entendendo-as como artifiacutecios natildeo apenas de sentidos mas tambeacutem de dominaccedilatildeo no

conjunto social O autor conceitua as FS (accedilotildees falas textos) como fenocircmenos significativos

interpretados e compreendidos pelos sujeitos produtores-receptores

A HP admite a inserccedilatildeo de diferentes tipos de anaacutelise que tratam das caracteriacutesticas

estruturais das FS ou das condiccedilotildees socio-histoacutericas de accedilatildeo e interaccedilatildeo pois segundo

Thompson (2000) trata-se de um auxiacutelio ao processo de interpretaccedilatildeo de forma legitimada

e colaborativa Esta flexibilidade da HP permitiu a inserccedilatildeo do meacutetodo de Anaacutelise de

Discurso ndash AD (ORLANDI 2010) o qual seraacute utilizado em momentos especiacuteficos durante o

trajeto que conduz a reinterpretaccedilatildeo

Segundo esse autor o campo-objeto e o campo-sujeito constituem uma siacutentese O

objeto em observaccedilatildeo e explicaccedilatildeo eacute construiacutedo em parte pelos sujeitos dotados de

compreensatildeo reflexatildeo e accedilatildeo inclusive com potencial para desencadear um processo de

transformaccedilatildeo do campo sujeito-objeto (THOMPSON 2000)

Adianta-se que os efeitos da modernizaccedilatildeo da sociedade que expandem e sofisticam

os mecanismos de interaccedilatildeo natildeo deixaram as FS imunes e modificaram a sua caracteriacutestica

original Com a evoluccedilatildeo da sociedade essas deixaram de ser resultado de uma interaccedilatildeo

exclusivamente face-a-face principalmente em decorrecircncia do desenvolvimento das

instituiccedilotildees e dos meios de comunicaccedilatildeo de massa assim como incorporaram o valor

econocircmico ao valor simboacutelico 9 transformando-se em instrumentos de transaccedilotildees

comerciais (THOMPSON 2000)

Para analisar as FS como ideoloacutegicas o referido autor centra-se no estudo da ideologia

nas sociedades complexas descartando a ideia de que o seu papel reside em atuar como

indutor de estabilidade social ou aglutinador de interesses coletivos divergentes A coesatildeo

social eacute uma caracteriacutestica circunstancial que se sustenta possivelmente pela influecircncia de

alguns fatores tais como valores e crenccedilas diferenciados multiplicidade de grupos internos

9 Thompson (2000) afirma que a valorizaccedilatildeo econocircmica das formas simboacutelicas eacute uma condiccedilatildeo especial e decorre da troca do bem simboacutelico efetuada no acircmbito do mercado

33

e inexistecircncia de consenso sobre tema especiacutefico que inviabiliza a accedilatildeo poliacutetica A ideologia

se fundamenta na inter-relaccedilatildeo entre sentido e poder e tem como caraacuteter criar e constituir

a vida social mediante o dinamismo da circulaccedilatildeo de accedilotildees e interaccedilotildees na qual participam

as trocas de FS Com esses argumentos justifica-se o interesse em investigar os usos sociais

das FS enquanto manifestaccedilotildees ideoloacutegicas inseridas em contexto socio-histoacuterico

especiacuteficos que se realizam tanto no acircmbito da vida cotidiana quanto na esfera das

instituiccedilotildees ambas tratadas a partir do enfoque conceitual da ideologia (THOMPSON

2000)

Efetuadas as consideraccedilotildees acima o processo de significaccedilatildeo se inicia com a

exploraccedilatildeo dos textos transcritos das entrevistas realizadas com 13 sujeitos

(representantes do poder puacuteblico do mercado e da sociedade civil organizada) que ilustra

o universo do senso comum e em seguida prossegue-se conforme propotildee Orlandi (2010)

ateacute serem revelados os compromissos poliacutetico-ideoloacutegicos mediados pela linguagem dos

sujeitos e materializados no discurso

As informaccedilotildees do senso comum permitem compreender como o mundo

intersubjetivo construiacutedo em um ambiente de partilha e comunicaccedilatildeo adquire significado

para os indiviacuteduos permitindo explicaacute-lo quanto ao seu funcionamento e as suas desordens

internas e dar-lhe objetividade sempre provisoacuteria devido agrave relaccedilatildeo dialeacutetica que haacute entre

eles e o mundo social (BERGER LUCKMANN 2009) Para os autores a linguagem enquanto

acervo de conhecimentos socialmente produzidos eacute um dos sistemas que deteacutem a

capacidade de transcender conectar diferentes facetas da vida cotidiana e as integrar em

uma totalidade dotada de sentido que forma o senso comum da realidade - uma imagem

aparentemente clara na leitura dos sujeitos mas que eacute essencialmente obscura quando se

procede a anaacutelise

Isso porque o objeto simboacutelico estaacute impregnado do binocircmio desejo e poder que se

desvenda e se decodifica paulatinamente com a construccedilatildeo do discurso (FOUCAULT 1999)

O poder aqui referido pelo autor eacute aquele que transpassa os sujeitos e que se efetiva nas

muacuteltiplas relaccedilotildees que se estabelece no mundo social distanciando-se por completo do

34

tipo instituiacutedo a partir da estrutura formal hieraacuterquica Os sujeitos satildeo ao mesmo tempo

receptores e transmissores ativos do poder ato que se concretiza pela constituiccedilatildeo

reformulaccedilatildeo e veiculaccedilatildeo de discursos na dinacircmica das interaccedilotildees sociais Entretanto se

articulado ao saber o poder torna-se mais astucioso pois se encobre com a maacutescara da

sutileza e se irradia no cotidiano da existecircncia humana sem ser facilmente revelado

(FOUCAULT 1982)

Desse modo Bourdieu (2009) reconhece que o capital cultural (poder simboacutelico) em

conjunto com o capital econocircmico (poder material) compreendem os dois princiacutepios de

diferenciaccedilatildeo que podem ser utilizados numa sociedade estratificada para conformar as

marcas de distinccedilatildeo dos grupos sociais estabelecidas intra e extra grupos Os grupos

definidos a partir da composiccedilatildeo do capital se distinguem quanto aos interesses e agraves

posiccedilotildees assumidas no espaccedilo social Diferenccedilas que se convertem em relaccedilotildees de forccedila

para impor as representaccedilotildees desse espaccedilo e para tomar posiccedilatildeo nas lutas cotidianas

dirigidas a transformaacute-lo ou a mantecirc-lo

Nesse sentido os sujeitos ora investigados indiviacuteduos portadores desse duplo

atributo poder-saber e que assumem a condiccedilatildeo de representaccedilatildeo de instituiccedilotildees de cunho

teacutecnico-poliacutetico provavelmente no exerciacutecio de suas falas devem fazer uso da base teacutecnico-

cientiacutefica como suporte para expressar os interesses poliacutetico-ideoloacutegicos que

posteriormente seratildeo identificados nos discursos

Ao se referir aos sujeitos Thompson (2000) faz duas relevantes consideraccedilotildees A

primeira delas eacute o reconhecimento do receptor ativo e portanto criacutetico A apropriaccedilatildeo das

mensagens recebidas eacute um processo de autoformaccedilatildeo e de autoentendimento que requer

um contiacutenuo esforccedilo do indiviacuteduo para entendecirc-las e dar-lhes sentido contestaacute-las e

compartilhaacute-las A segunda consideraccedilatildeo aponta para a historicidade dos sujeitos seres

humanos ativos que participam do mundo social inseridos em tradiccedilotildees histoacutericas cuja

natureza envolve em parte um elenco complexo de significados e valores que satildeo

transmitidos de geraccedilatildeo a geraccedilatildeo

35

Nesse contexto a palavra oral ou escrita eacute uma das formas de manifestaccedilatildeo simboacutelica

que conduz agrave compreensatildeo dos acontecimentos No entanto eacute preciso suplantar a condiccedilatildeo

de opacidade e se iluminar com um dos gestos de significaccedilatildeo nela presente (ORLANDI

2010) Por isso a arte de interpretar a palavra sob a forma de discursos seraacute utilizada como

uma estrateacutegia metodoloacutegica complementar Conforme essa autora interpretar eacute o ato de

abstrair da fala dos sujeitos a economia impliacutecita do discurso os elementos ocultos natildeo

verbalizados envoltos por uma historicidade que traduzem a sua filiaccedilatildeo poliacutetico-

ideoloacutegica e lhes daacute o sentido e assim transforma o homem e o ambiente social

Trata-se entatildeo de se mergulhar no impliacutecito o acircmago do discurso a parte tatildeo secreta

inacessiacutevel em todas as suas dimensotildees o ldquojamais-ditordquo que carrega as marcas da

determinaccedilatildeo histoacuterica (FOUCAULT 2008) Algo que repercute tanto na autoria do sujeito

falante pois sua funccedilatildeo se converte em dar unidade sentido e coerecircncia ao objeto

discursivo quanto na interpretaccedilatildeo do objeto discursivo tornando-o um leque aberto de

interpretaccedilotildees

No marco teoacuterico de Thompson (2000) a hermenecircutica da vida cotidiana eacute o ponto de

partida O autor se reporta a esse momento preliminar como o da interpretaccedilatildeo da Doxa ou

seja das opiniotildees crenccedilas e compreensotildees que satildeo sustentadas e partilhadas pelas pessoas

no mundo social A partir desse substrato se exploram as dimensotildees subsequentes para

abarcar a totalidade dos aspectos que envolvem as FS Desse modo e considerando que as

FS estatildeo estruturadas e inseridas nas condiccedilotildees socio-histoacutericas o referencial compreende

trecircs dimensotildees analiticamente distintas de um processo interpretativo complexo

1ordf dimensatildeo - Anaacutelise socio-histoacuterica ndash reconstruccedilatildeo das condiccedilotildees socio-histoacutericas

da produccedilatildeo circulaccedilatildeo e recepccedilatildeo das FS Consiste de quatro elementos situaccedilotildees espaccedilo-

temporais (reconstruccedilatildeo dos ambientes de produccedilatildeo e recepccedilatildeo das FS) campos de

interaccedilatildeo (anaacutelise dos recursos regras convenccedilotildees e relaccedilotildees sociais) instituiccedilotildees sociais

(reconstruccedilatildeo dos conjuntos relativamente estaacuteveis de regras e recursos e de relaccedilotildees

36

sociais) e estrutura social (anaacutelise das assimetrias e diferenccedilas relativamente estaacuteveis que

caracterizam as instituiccedilotildees sociais e os campos de interaccedilatildeo)

2ordf dimensatildeo ndash Anaacutelise formal ou discursiva ndash constitui as bases para um tipo de

anaacutelise focada na organizaccedilatildeo interna das FS (caracteriacutesticas estruturais padrotildees e

relaccedilotildees) podendo ser utilizadas diferentes modalidades de anaacutelise Neste estudo em

especial seraacute utilizada a Anaacutelise de Discurso ndash AD

Para abarcar a triacuteade liacutengua-discurso-ideologia a AD busca dar concretude agrave fala

fazendo um transcurso reflexivo da descriccedilatildeo agrave interpretaccedilatildeo Compreende novos gestos de

leitura que culminam na desconstruccedilatildeo do enunciado mediante o cruzamento do histoacuterico

com o linguiacutestico que adentra a esfera da sua superficialidade aparente para resgatar a

materialidade do sentido que eacute o proacuteprio discurso (PECHEUX 2008)

Segundo Orlandi (2010) a AD faz uso de dois dispositivos em distintos momentos da

anaacutelise

a) Dispositivo teoacuterico de interpretaccedilatildeo aquele que faz a mediaccedilatildeo do

movimento entre a descriccedilatildeo e a interpretaccedilatildeo Isto significa explicitar os

processos de significaccedilatildeo presentes no texto e identificar os sentidos ldquonatildeo-

ditosrdquo compreendendo como eles se constituem

b) Dispositivo analiacutetico aquele construiacutedo pelo analista a partir da natureza

dos materiais analisados da questatildeo formulada da finalidade da anaacutelise e

das diferentes teorias que conformam os distintos campos disciplinares

(ORLANDI 2010)

3ordf dimensatildeo ndash Interpretaccedilatildeo (ou reinterpretaccedilatildeo) Analisa a construccedilatildeo criativa de

possiacuteveis significados do que eacute dito pela siacutentese das dimensotildees anteriores realccedilando o seu

caraacuteter ideoloacutegico que significa () explicitar a conexatildeo entre o sentido mobilizado pelas FS e

as relaccedilotildees de dominaccedilatildeo que esse sentido manteacutem (THOMPSON 2000)

37

Pesquisa de campo

Trata-se de uma investigaccedilatildeo empiacuterica do tipo qualitativa apropriada para investigar

fenocircmenos sociais complexos do mundo contemporacircneo (MINAYO 2006) na qual foram

aplicadas duas teacutecnicas especiacuteficas anaacutelise documental e entrevistas com sujeitos ambas

relacionadas agraves instituiccedilotildees de interesse agrave pesquisa e envolvendo a temaacutetica de riscos de

alimentos regulaccedilatildeo controle de alimentos obesidade e ou DNCT Os documentos referem-

se aos materiais institucionais de domiacutenio puacuteblico sendo analisados sob a perspectiva de

contextualizaccedilatildeo da informaccedilatildeo Como tais documentos representam uma das versotildees

construiacutedas sobre a realidade observada haacute limitaccedilotildees em utilizaacute-los para validar as

afirmaccedilotildees obtidas em entrevista (FLICK 2009)

Quanto agraves entrevistas buscou-se explorar as ideias e os significados que os sujeitos

atribuem ao objeto investigado Adianta-se que parte do grupo dos sujeitos tem uma

aproximaccedilatildeo intensa com esse objeto pois este coincide com a proacutepria atividade de

trabalho cotidiana Foram identificados sujeitos estrateacutegicos ou seja aqueles com poder

decisoacuterio e que participam diretamente e ou acompanham as discussotildees travadas no

acircmbito nacional e internacional sobre riscos dos alimentos regulaccedilatildeo e controle e ou a

prevalecircncia de obesidade e DCNT na populaccedilatildeo

Diante disto foram constituiacutedos dois grupos de anaacutelise Estudo dos documentos

oficiais em que constam as especificaccedilotildees e o processo de anaacutelise dos documentos

selecionados e Entrevistas com os sujeitos em que satildeo mencionadas as instituiccedilotildees puacuteblicas

e privadas e as entidades da sociedade civil organizada que fizeram parte da pesquisa

assim como o processo de coleta dos dados

Os procedimentos para o desenvolvimento desta pesquisa estatildeo de acordo com as

diretrizes e normas que regulamentam as pesquisas envolvendo seres humanos previstos

na Resoluccedilatildeo nordm 196 de 10 de outubro de 1996 do Conselho Nacional de Sauacutede A pesquisa

de campo foi aprovada pelo Comitecirc de Eacutetica da Faculdade de Ciecircncias da Sauacutede ndash UNB

conforme Parecer no 1172012

38

Estudo dos documentos oficiais

Os documentos oficiais selecionados e de domiacutenio puacuteblico abrangem as seguintes

modalidades portarias ministeriais relatoacuterios teacutecnicos termos de compromisso atas

acordos e projetos de leis Tais documentos exceto os projetos de leis se referem aos anos

2007 e 2014 e tratam sobre alguns desses temas alimentos obesidade DCNT risco e ou

regulaccedilatildeo Esses documentos foram analisados considerando os propoacutesitos da poliacutetica

puacuteblica de sauacutede e nutriccedilatildeo e o quadro epidemioloacutegico-nutricional vigente

Aleacutem disso levantou-se na paacutegina eletrocircnica oficial da Cacircmara dos Deputados do

Congresso Nacional todos os projetos de lei disponiacuteveis e referentes aos temas

supracitados equivalentes ao periacuteodo de 01012000 a 31122013 O levantamento das

publicaccedilotildees institucionais teve como ponto de corte o ano 2000 em virtude de este ser o

ano do anuacutencio oficial da pandemia de obesidade pelos organismos internacionais Para se

efetuar a busca dos projetos de lei nesse site foram utilizadas as seguintes palavras-chaves

regulaccedilatildeo amp alimentos controle amp alimentos publicidade amp alimentos e obesidade Essa

coleta coincidiu com o periacuteodo de realizaccedilatildeo das entrevistas

Os documentos institucionais do Ministeacuterio da Sauacutede da Agecircncia Nacional de

Vigilacircncia Sanitaacuteria e da Cacircmara dos Deputados utilizados estatildeo em parte descritos no

Capiacutetulo IV ou referenciados na bibliografia deste trabalho

Entrevistas com os sujeitos

O grupo de entrevistados foi composto por 13 (treze) sujeitos representantes de 12

instituiccedilotildees Conforme o tipo de instituiccedilatildeo vinculada os sujeitos distribuem-se em quatro

categorias

39

- instituiccedilotildees do poder puacuteblico incluem cinco instituiccedilotildees com competecircncia para

aprovar e ou auxiliar na construccedilatildeo dos instrumentos legais (leis decretos ou

regulamentos) e teacutecnicos (programas de monitoramento de alimentos

orientaccedilotildees teacutecnicas sobre os alimentos etc ) relacionados ao controle de riscos

dos alimentos - Agecircncia Nacional de Vigilacircncia Sanitaacuteria ndash AnvisaMS

Coordenadoria-Geral de Alimentaccedilatildeo e Nutriccedilatildeo-CGANMS Ministeacuterio da

Agricultura Pecuaacuteria e Abastecimento-MAPA Cacircmara dos Deputados do

Congresso Nacional e o Conselho Federal de Nutricionistas- CFN

- Instituiccedilotildees privadas do mercado Satildeo trecircs instituiccedilotildees de caraacuteter nacional que

representam as induacutestrias de produtos alimentiacutecios e que regularmente

participam do processo de regulamentaccedilatildeo dos alimentos no acircmbito nacional

coordenado pela AnvisaMS e ou pelo MAPA Satildeo elas Associaccedilatildeo Brasileira de

Induacutestrias de Alimentos ndash ABIA Associaccedilatildeo Brasileira de Induacutestrias de

Alimentos Dieteacuteticos ndash ABIAD e Associaccedilatildeo Brasileira das Induacutestrias de Massas

Alimentiacutecias e Patildeo amp Bolo Industrializados - ABIMA

- Instituiccedilotildees da sociedade civil Satildeo trecircs instituiccedilotildees que participam do controle

social das accedilotildees de sauacutede e de alimentaccedilatildeo - Conselho Nacional de Sauacutede- CNS

Conselho Nacional de Seguranccedila Alimentar e Nutricional - ConseaPresidecircncia

da Repuacuteblica e Instituto de Defesa do Consumidor ndash Idec

- Organismo internacional Organizaccedilatildeo Pan-Americana da Sauacutede - OPAS que

atua estimulando os paiacuteses-membros a aprimorarem suas accedilotildees de sauacutede

seguindo as orientaccedilotildees da Organizaccedilatildeo Mundial de Sauacutede -OMS inclusive em

relaccedilatildeo ao controle de alimentos e do excesso de peso

A uacutenica instituiccedilatildeo do poder puacuteblico em que dois sujeitos foram selecionados para as

entrevistas refere-se agrave Cacircmara de Deputados Dois parlamentares foram entrevistados em

40

funccedilatildeo do trabalho desenvolvido com as temaacuteticas de ldquoseguranccedila alimentar e nutricionalrdquo e

ldquopublicidade de alimentosrdquo

Para a realizaccedilatildeo das entrevistas na maioria das instituiccedilotildees foi necessaacuterio o contato

com um ldquoguardiatildeordquo (gatekeeper) que eacute um profissional com relacionamento anteriormente

firmado ou estabelecido com a pesquisadora ou indicado por uma pessoa dela conhecida

com a finalidade de facilitar o acesso agrave instituiccedilatildeo (CRESWELL 2010) Este ldquoguardiatildeordquo foi

fundamental para auxiliar a aproximaccedilatildeo dos entrevistados com a pesquisadora uma vez

que estes satildeo pessoas ocupantes de cargos em posiccedilatildeo hieraacuterquica estrateacutegica com uma

demanda complexa e tempo disponiacutevel reduzido

Foi realizado contato preacutevio com os sujeitos para prestar informaccedilotildees sobre o estudo

e verificar a sua aceitaccedilatildeo Inicialmente estavam previstas mais duas entrevistas a serem

realizadas com a Associaccedilatildeo Brasileira para o Estudo da Obesidade e Siacutendrome Metaboacutelica ndash

ABESO e Organizaccedilatildeo das Naccedilotildees Unidas para a Alimentaccedilatildeo e a Agricultura ndash FAO - a

primeira entidade ligada ao grupo da sociedade civil organizada e a segunda na qualidade

de organismo internacional Poreacutem devido a falta de confirmaccedilatildeo do agendamento da

entrevista ou da disponibilidade de horaacuterios natildeo coincidentes com os de outras entrevistas

as situaccedilotildees foram tratadas respectivamente como uma negaccedilatildeo impliacutecita e

impossibilidade Nos casos de concordacircncia foi encaminhado por mensagem eletrocircnica

documento institucional informando sobre o propoacutesito da pesquisa e a relevacircncia dos

dados a serem fornecidos pelos sujeitos representantes das instituiccedilotildees Em seguida

prosseguiu-se com o agendamento de acordo com a disponibilidade dos entrevistados

Paralelamente foi-lhes enviada uma carta-convite constando informaccedilotildees sobre a pesquisa

e os preceitos baacutesicos relativos agrave eacutetica em pesquisa Para a efetivaccedilatildeo do total de treze

entrevistas foi necessaacuterio o envio de mais de uma centena de mensagens eletrocircnicas e

inuacutemeros contatos telefocircnicos

O local de realizaccedilatildeo da entrevista dependeu da indicaccedilatildeo do entrevistado e em quase

a totalidade foi efetuada no seu proacuteprio ambiente de trabalho Antes de iniciar as

entrevistas o entrevistado foi informado sobre o objetivo do estudo a gravaccedilatildeo o sigilo das

41

informaccedilotildees o uso dos dados para fins acadecircmicos o anonimato dos entrevistados e em

seguida foram feitos os procedimentos de leitura e assinatura do Termo de Consentimento

Livre e Esclarecido conforme determinado pelo Comitecirc de Eacutetica da Universidade de

Brasiacutelia

A entrevista foi interpessoal um a um mediante o uso de um roteiro semiestruturado

e de um gravador de voz digital e teve duraccedilatildeo de aproximadamente uma hora O roteiro da

entrevista constituiu-se em um modelo uacutenico de forma a permitir confrontar os discursos

dos entrevistados sobre os diferentes aspectos do tema investigado As questotildees abertas

foram elaboradas tomando-se como referecircncia os objetivos e as perguntas de investigaccedilatildeo

para reduzir as possibilidades de desvio do foco da pesquisa (Quadro 1) Esse tipo de

questatildeo permite que os sujeitos abordem com certa liberdade o que consideram mais

importante sobre o tema

42

QUADRO 1 Quadro comparativo entre as questotildees objetivos e perguntas das entrevistas

Questotildees Objetivos Perguntas da Entrevista Quais satildeo os riscos dos alimentos reconhecidos por estes sujeitos que podem levar a sociedade a desenvolver doenccedilas crocircnicas

Geral Analisar a compreensatildeo dos diferentes sujeitos envolvidos na agenda de alimentaccedilatildeo e nutriccedilatildeo sobre os riscos emergentes dos alimentos e accedilatildeo puacuteblica de regulaccedilatildeo envolvida com fins de contribuir para o seu aprimoramento

1Em sua opiniatildeo qual eacute a relaccedilatildeo entre os alimentos e a sauacutede 2Como o consumo de alimentos industrializados tem atuado na vida moderna 3Na atualidade quais satildeo os problemas de sauacutede associados aos alimentos que o (a) Sr (a) conhece Como podem ser evitados 4Quais as medidas necessaacuterias que o governo pode adotar para evitar doenccedilas relacionadas aos alimentos E o excesso de peso da populaccedilatildeo 5Como a vigilacircncia sanitaacuteria pode atuar sobre os alimentos industrializados em prol da sauacutede da populaccedilatildeo

Especiacuteficos Identificar os significados atribuiacutedos para os riscos emergentes dos alimentos e a sua relaccedilatildeo com a expansatildeo do mercado global de produtos alimentiacutecios

Como eacute aceita a regulaccedilatildeo dos componentes nutricionais dos alimentos para conter o avanccedilo da obesidade e outras DCNT

Caracterizar a construccedilatildeo dos sentidos sobre a conduta e as medidas regulatoacuterias adotadas pelo poder puacuteblico para interferir nos produtos alimentiacutecios em funccedilatildeo da evoluccedilatildeo da obesidade e de outras DCNT Caracterizar nos discursos manifestos os interesses que permeiam a temaacutetica da accedilatildeo puacuteblica de regulaccedilatildeo dos componentes nutricionais dos produtos alimentiacutecios como estrateacutegia de intervir nos riscos dos alimentos

6Como avalia a estrateacutegia de regulaccedilatildeo dos componentes nutricionais dos alimentos industrializados pela vigilacircncia sanitaacuteria

Quais satildeo as estrateacutegias poliacuteticos-institucionais em andamento e os conflitos enfrentados pelos diferentes sujeitos para conter os riscos emergentes dos alimentos

Haacute um compromisso compartilhado por parte dos sujeitos para tornar o controle dos componentes nutricionais dos alimentos uma praacutetica institucional

Delimitar a partir dos enunciados extraiacutedos dos discursos as responsabilidades que cada um dos sujeitos atribui a si e aos demais o que se refere agrave prevenccedilatildeo e ao controle dos riscos emergentes dos alimentos

7Quais seriam as responsabilidades do governo e dos demais setores envolvidos no processo de regulaccedilatildeo dos riscos emergentes dos alimentos com fins de controlar o excesso de peso E a do seu setor

43

O protocolo de entrevista foi composto por trecircs partes a primeira contendo os

dados de identificaccedilatildeo do entrevistado (nome do entrevistado local data e-mail) a

segunda parte contendo as questotildees introdutoacuterias de aproximaccedilatildeo do pesquisador com o

entrevistado e a terceira contendo as questotildees do roteiro com um espaccedilo para registro

das informaccedilotildees (Anexo 1) Antes do iniacutecio do trabalho de campo foi realizado um preacute-

teste com trecircs sujeitos das instituiccedilotildees envolvidas para ajustar o roteiro o que resultou no

aprimoramento das questotildees elaboradas redefiniccedilatildeo da sequecircncia de perguntas entre

outros aspectos

As entrevistas foram fontes essenciais de informaccedilatildeo para este estudo sendo

efetuadas no periacuteodo de 26022013 a 06062013 nas cidades de Satildeo Paulo e de Brasiacutelia

A transcriccedilatildeo integral da gravaccedilatildeo foi efetuada pela proacutepria pesquisadora agrave medida

que as entrevistas foram realizadas As gravaccedilotildees foram digitalizadas em formato MP3 e

em seguida foi feita a conferecircncia pela proacutepria pesquisadora O sujeito entrevistado foi

identificado na transcriccedilatildeo pelo seu primeiro e uacuteltimo nomes e a sigla da instituiccedilatildeo sendo

anonimizado no texto final sendo referenciado por coacutedigo

Os coacutedigos foram constituiacutedos por letra e nuacutemero Os entrevistados do mercado do

poder puacuteblico e da sociedade civil tiveram o seu coacutedigo iniciado respectivamente pela letra

ldquoMrdquo ldquoPrdquo e ldquoSrdquo seguido de um nuacutemero especiacutefico para cada entrevistado do grupo em

questatildeo em ordem sequencial coincidente agrave da realizaccedilatildeo da entrevista

Foi instituiacutedo um Diaacuterio de Pesquisa para registro de todas as informaccedilotildees

comentaacuterios ideias e percepccedilotildees sobre o estudo em curso bem como as atividades

realizadas no cotidiano da pesquisa que foram utilizadas na elaboraccedilatildeo da redaccedilatildeo final

44

Plano de anaacutelise dos dados

O plano de anaacutelise das entrevistas foi desenvolvido por meio de uma adaptaccedilatildeo das

propostas estruturadas por Orlandi (2010) e Minayo (2006) e foi composto por trecircs

momentos distintos

a) Configuraccedilatildeo do corpus A partir de uma leitura exaustiva do material coletado (as

entrevistas transcritas) foram feitos recortes do texto e seu agrupamento em quatro temas

geneacutericos considerando os objetivos da tese e o roteiro da entrevista a saber inter-relaccedilatildeo

alimento e sauacutede na vida atual acordo e regulaccedilatildeo atuaccedilatildeo multisetorial do governo e

compromissos dos sujeitos com o tema Em seguida os trechos relevantes das transcriccedilotildees

foram organizados segundo os quatro temas geneacutericos e a depender dos espaccedilos

institucionais em que se inscrevem poder puacuteblico mercado sociedade civil organizada e

organismo internacional A partir da anaacutelise especiacutefica de cada tema construiu-se o

discurso-objeto

b) Discurso-objeto Ao se postular que os objetos de discurso satildeo construiacutedos

negociados e enriquecidos progressivamente pela proacutepria atividade discursiva esse

material foi estruturado enquanto discurso-objeto e suporte de anaacutelise a partir de

enunciados matriz considerados transversais ao conjunto das transcriccedilotildees Esses

enunciados matriz foram extraiacutedos a partir das recorrecircncias de ideias identificadas nos

textos transcritos observando as caracteriacutesticas em termos de similaridades ou

divergecircncias conflitos e contradiccedilotildees nos argumentos utilizados para construir as

significaccedilotildees

c) Discurso Por meio do uso do referencial teoacuterico a elaboraccedilatildeo desses enunciados

matriz extraiacutedos constituiu a base para a reconstruccedilatildeo analiacutetica dos discursos e a

explicitaccedilatildeo dos interesses poliacutetico-ideoloacutegicos dos sujeitos quanto agraves questotildees centrais

deste estudo riscos dos alimentos e regulaccedilatildeo

45

Concluiacutedos os discursos momento de siacutentese entre os dados empiacutericos e a teoria

estes foram integrados a uma anaacutelise socio-histoacuterica para encerrar o modelo teoacuterico

proposto por Thompson (2000) e esclarecer o objeto em anaacutelise em sua complexidade ou

seja realizar a sua reinterpretaccedilatildeo

Para representar de forma sinteacutetica a multiplicidade de discursos em torno do campo

semacircntico em questatildeo utilizou-se o modelo do Quadrado semioacutetico proposto por Greimas

(1970) e apresentado por Barros (2005) o qual consiste de uma representaccedilatildeo visual da

articulaccedilatildeo loacutegica das estruturas elementares extraiacutedas dos textos e que fundamentam o

percurso gerativo do discurso Quadrado semioacutetico constroacutei-se a partir da relaccedilatildeo entre

dois termos marcados pela oposiccedilatildeo ou diferenccedila e dos seus contraditoacuterios Estes quatro

termos situados em quatro posiccedilotildees distintas formam relaccedilotildees entre si de contrariedade

(eixo horizontal) complementariedade (eixo vertical) e de contradiccedilatildeo (cruzamentos)

(BARROS 2005)

46

2 ALIMENTOS E RISCOS Agrave SAUacuteDE

21 O comensal contemporacircneo da alimentaccedilatildeo ao produto alimentiacutecio

A alimentaccedilatildeo para os indiviacuteduos extrapola um simples ato de instinto de

sobrevivecircncia Ela condensa um jogo complexo de significaccedilotildees simboacutelicas e materiais

proacuteprias da natureza humana que articula simultaneamente trecircs condiccedilotildees responde agrave

necessidade bioloacutegica expressa comportamento cultural e representa interaccedilatildeo em

ambiente social Trata-se de um fenocircmeno que em si conjuga a reproduccedilatildeo bioloacutegica agrave

social dos grupos humanos realizando-se envolto por um repertoacuterio de representaccedilotildees

crenccedilas e haacutebitos que conforma o universo cultural (CONTRERAS GRACIA 2011)

Nesse contexto a alimentaccedilatildeo humana eacute o encontro da natureza e da cultura (MACIEL

2005) O ritual das escolhas haacutebitos e praacuteticas alimentares deriva de um saber construiacutedo

coletivamente acumulado e transmitido de geraccedilatildeo a geraccedilatildeo poreacutem natildeo completamente

inerte aos efeitos oriundos da dinacircmica social Essa particularidade cultural assumida pela

alimentaccedilatildeo que natildeo se desprende das origens e que se reproduz no transcurso da vida

social a converte em uma categoria histoacuterica (SANTOS 2005)

Assim atrelada ao indiviacuteduo ou aos grupos a tradiccedilatildeo alimentar se manteacutem para aleacutem

dos espaccedilos ou das transformaccedilotildees sociais ou seja perpassa a distacircncia fiacutesica ou temporal

relativa ao ambiente tiacutepico de sua circulaccedilatildeo natildeo obstante seja adaptaacutevel agraves novas formas

sabores e praacuteticas alimentares Esse mosaico cultural persistente constitui uma referecircncia

de alto valor simboacutelico que remete agrave origem e agrave memoacuteria gustativa e passa a compor a

identidade (PONS 2005)

Quanto agrave relaccedilatildeo identitaacuteria do alimento Pons (2005) afirma que ela comporta uma

dupla dimensatildeo biocultural tanto ldquo() como complexo gustativo compartilhado por um

grupo como um universo simboacutelico interiorizado que informa agravequeles que o compartilham os

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limites entre a cultura e a natureza entre o que eacute proacuteprio e o que eacute distanterdquo Jaacute Fischler

(1988) ao tratar da identidade individual enfatiza o mecanismo de incorporaccedilatildeo que se

estabelece na relaccedilatildeo entre indiviacuteduo e o alimento o qual se realiza em duas esferas de

forma concomitante e sincronizada na esfera bioloacutegica quando o indiviacuteduo absorve o

alimento (nutrientes) e na esfera cultural quando ele eacute absorvido pelo alimento ou seja

incorporado de valores crenccedilas e representaccedilotildees de uma circulaccedilatildeo histoacuterica e simboacutelica

A tradiccedilatildeo alimentar natildeo eacute algo inato do indiviacuteduo a inculcaccedilatildeo se inicia ainda na

infacircncia a partir das experiecircncias obtidas com as sensaccedilotildees taacuteteis gustativas e olfativas

sobre o alimento consumido (CANESQUI GARCIA 2005) No entanto na era

contemporacircnea vaacuterios autores apontam que essa tradiccedilatildeo estaacute sendo abalada pelas

pressotildees comerciais e pelo ritmo da vida cotidiana (HAWKES 2002 CONTRERAS GRACIA

2011)

Sob uma perspectiva totalizadora a alimentaccedilatildeo eacute uma manifestaccedilatildeo bioloacutegica e

sociocultural O elemento bioloacutegico se circunscreve agrave nutriccedilatildeo ou seja aos requerimentos

nutricionais para o funcionamento ideal do organismo humano enquanto o elemento

sociocultural se evidencia nas escolhas alimentares as quais natildeo se sujeitam

exclusivamente pelas motivaccedilotildees econocircmicas apesar de serem fortemente determinadas

por elas (CONTRERAS GRACIA 2011) mas tambeacutem pela capacidade de representarem

significados sociais (CANESQUI GARCIA 2005) Isso eacute que possibilita a coexistecircncia de

distintos comportamentos alimentares nas diferentes sociedades

Merece ser ressaltado que a consolidaccedilatildeo desses comportamentos se processa em

circunstacircncias de tensotildees conflitos e pactos repercutindo da seguinte forma marcam as

semelhanccedilas e as diferenccedilas eacutetnicas e sociais classificam e hierarquizam as pessoas e os

grupos expressam concepccedilotildees de mundo e incorporam um grande poder de evocaccedilatildeo

simboacutelica (CONTRERAS GRACIA 2011)

A alimentaccedilatildeo assume um importante papel de marcador social que eacute facilmente

identificaacutevel Isso se revela pelo tipo quantidade esteacutetica forma de disposiccedilatildeo dos itens

48

alimentares e a maneira de consumi-los Esses aspectos constituem os traccedilos de distinccedilatildeo

entre os indiviacuteduos e os grupos Quando haacute remodelaccedilatildeo do estilo alimentar isto pode

significar uma estrateacutegia de aproximaccedilatildeo a niacuteveis superiores da escala social ou mesmo a

proacutepria ascensatildeo social como forma de se tornar idecircntico aos ldquooutrosrdquo do grupo

Ainda no alvorecer do seacuteculo XXI sob o ritmo acelerado da globalizaccedilatildeo a dicotomia

no campo do consumo alimentar das populaccedilotildees continua acirrada (FAO 2013) revelando

uma polarizaccedilatildeo entre aquelas que convivem com a abundacircncia e a diversidade alimentar e

outras que carecem de alimentos - em termos quantitativos e qualitativos - para o

atendimento de suas necessidades primaacuterias Poreacutem a maacute nutriccedilatildeo se instala nesses dois

polos expressando efeitos moacuterbidos opostos em virtude da maacute alimentaccedilatildeo ou da carecircncia

alimentar

No decorrer dos anos adicionam-se aos tradicionais problemas da falta de

distribuiccedilatildeo equacircnime dos alimentos os problemas relativos agrave qualidade em virtude dos

diferentes tipos de riscos agrave sauacutede que lhes satildeo imputados como as doenccedilas transmitidas

pelos alimentos e a obesidade e demais doenccedilas crocircnicas a ela correlacionadas Segundo

Contreras (2005) tal fato motivou uma redefiniccedilatildeo do conceito de seguranccedila alimentar

para se contrapor aos ditames alimentares que regem a loacutegica social dominante Agora este

passa a ser sustentado sob trecircs pilares acesso aos alimentos como um direito humano

garantia dos alimentos em termos quali-quantitativos e praacuteticas alimentares coerentes com

as tradiccedilotildees culturais e ambientalmente sustentaacuteveis (MALUF 2007)

Atento a esse conceito merece aqui se destacar alguns fatos sociais que se apresentam

como ameaccediladores do patrimocircnio imaterial que condensa as crenccedilas a culinaacuteria e os

haacutebitos de consumo constituiacutedo pela pluriculturalidade alimentar Como consequecircncia as

tradiccedilotildees culturais alimentares podem desestabilizar-se e inclusive extinguir-se no

decurso do tempo

Nos uacuteltimos anos vaacuterios artigos relatam as tendecircncias nos paiacuteses industrializados

dirigidas agrave homogeneizaccedilatildeo do consumo alimentar (CONTRERAS GRACIA 2011 GARCIA

49

2003) mudanccedilas draacutesticas do padratildeo de consumo e dos haacutebitos alimentares no mundo em

desenvolvimento (UUSITALLO PIETINEN PEKKA 2002) e aumento da incidecircncia mundial

de doenccedilas relacionadas agrave dieta (CHOPRA 2002 WHO 2003b) trazendo agrave tona uma nova

problemaacutetica no campo alimentar Isso surge em um cenaacuterio onde haacute uma urbanizaccedilatildeo

acelerada modernizaccedilatildeo tecnoloacutegica maior participaccedilatildeo da mulher no mercado de

trabalho concomitante ao aumento da concentraccedilatildeo e do poder das grandes corporaccedilotildees

que barateiam seus produtos e os integram ao mercado internacional Esse conjunto

articulado estaacute produzindo impactos na sauacutede global desta e das futuras geraccedilotildees

(UUSITALLO PIETINEN PEKKA 2002)

Conforme exposto eacute no centro dessas mudanccedilas soacutecio-poliacuteticas e econocircmicas que a

pluriculturalidade alimentar estaacute perdendo a sua solidez Bourdieu (2001) afirma que os

bens culturais na sociedade contemporacircnea neoliberal se encontram em perigo pela forccedila

motriz do mercado e a cultura alimentar se enquadra perfeitamente em sua anaacutelise O

referido autor ressalta que primeiro se deve desfazer da ilusatildeo de que as inovaccedilotildees

tecnoloacutegicas e os empreendimentos econocircmicos aumentam a quantidade e a qualidade dos

bens culturais oferecidos e a satisfaccedilatildeo do consumidor como advogam os defensores do

capital pois o que circula de fato eacute uma mercadoria com fins lucrativos e indiferente aos

laccedilos com a histoacuteria ou com a identidade de um grupo Segundo tambeacutem eacute necessaacuterio

romper com o mito de que a diferenciaccedilatildeo e a diversificaccedilatildeo extraordinaacuteria dos produtos se

opotildeem agrave uniformizaccedilatildeo da oferta tanto em escala nacional como internacional pois a

concorrecircncia natildeo diversifica - e sim homogeniza - em busca de produtos aceitaacuteveis para o

ldquopuacuteblico maacuteximordquo de todos os paiacuteses Para concluir o autor argumenta que eacute necessaacuterio

reforccedilar que a loacutegica do lucro sobretudo a do curto prazo eacute a estrita negaccedilatildeo da cultura

Diante da perspectiva da homogeneizaccedilatildeo cultural desencadeada pela globalizaccedilatildeo

impor obstaacuteculos contra a dissoluccedilatildeo da pluriculturidade alimentar entendida como o

entrecruzamento de praacuteticas simboacutelicas e culturais introjetadas pelos indiviacuteduos na esfera

da alimentaccedilatildeo pode repercutir positivamente tanto no campo gastronocircmico como nos

benefiacutecios agrave sauacutede Isso porque a existecircncia de uma variedade das preparaccedilotildees alimentiacutecias

50

compostas por alimentos saudaacuteveis permite alcanccedilar um equiliacutebrio nutricional na dieta e

promover a sauacutede

Indubitavelmente eacute a expansatildeo transnacional das corporaccedilotildees de alimentos com suas

muacuteltiplas estrateacutegias de sustentaccedilatildeo que leva agrave destruiccedilatildeo da base alimentar agrave perda da

biodiversidade e agrave inseguranccedila dos alimentos concorrendo assim para a destruiccedilatildeo da

cultura alimentar local (PHILLIPS 2006) Os elos firmados entre induacutestria-campo sob o

domiacutenio da primeira atrelando a garantia da compra do produto ao cumprimento restrito

das imposiccedilotildees teacutecnicas de produccedilatildeo tem desmantelado a produccedilatildeo agriacutecola de pequeno

porte fazendo-a perder a diversidade e a autonomia de cultivar os alimentos tradicionais

Isto porque o oligopoacutelio que governa o sistema alimentar mundial segundo Stuckler amp

Nestle (2012) dita o que se come e como se come

Desse modo o advento da pandemia da obesidade eacute um dos sinais das contradiccedilotildees

dessa conformaccedilatildeo empresarial global A evidente associaccedilatildeo entre dietas densamente

energeacuteticas com a obesidade e outras comorbidades possibilita identificar os estilos de

dietas ocidentalizadas como fatores de risco para este agravo (CHOPRA 2002 WHO

2003b) A partir daiacute surge a preocupaccedilatildeo com as bebidas carbonatadas e as comidas

raacutepidas que satildeo os motores das corporaccedilotildees globais americanas Tais produtos estatildeo se

tornando mais prevalentes na dieta global em grande parte devido agrave penetraccedilatildeo intensiva

das multinacionais nos paiacuteses inclusive dentro dos mercados emergentes dos grandes

centros urbanos dos paiacuteses de meacutedia e baixa renda (HAWKES 2002)

Em decorrecircncia da urbanizaccedilatildeo Gracia (2005) afirma que o cotidiano alimentar do

comensal contemporacircneo sofreu alteraccedilotildees substanciais as refeiccedilotildees passaram a ser

estruturadas pelo tempo socializadas apenas em condiccedilotildees de lazer substituiacutedas por

snacks em situaccedilotildees de intensa atividade laboral e quando realizadas no ambiente

domeacutestico satildeo compostas por produtos industrializados Forccedilados agrave racionalizar o tempo e

agrave lidar com as circunstacircncias desgastantes do trabalho (distacircncias horaacuterios transportes) a

realizaccedilatildeo de refeiccedilotildees extradomiciliares em restaurantes cafeacutes e bares inclusive com o

consumo de fast-foods constitui uma regra para muitos indiviacuteduos

51

Os produtos ultraprocessados destacam-se no universo dos gecircneros alimentiacutecios

industrializados natildeo saudaacuteveis Satildeo produtos derivados de ingredientes industrializados

constituiacutedos de oacuteleos gorduras amidos e accediluacutecares aleacutem de uma associaccedilatildeo de aditivos para

tornaacute-los palataacuteveis (MONTEIRO 2009 MONTEIRO et al 2013) Assim forma-se uma

mistura que mimetiza o sabor e o olor do alimento permitindo ao consumidor reconhececirc-la

como um produto comestiacutevel Produtos dessa natureza com composiccedilatildeo nutricional

desbalanceada rica em calorias e pobre em nutrientes estrateacutegicos e altamente

estimulantes do consumo satildeo os que acarretam efeitos negativos agrave sauacutede Na visatildeo de

Monteiro amp Cannon (2012) esses produtos satildeo tatildeo prejudiciais agrave sauacutede como o satildeo o

cigarro e o aacutelcool a despeito de suas particularidades

Com o surgimento do fast-food se ofertam comidas de consumo raacutepido em

embalagens praacuteticas e em geral desbalanceadas em termos nutricionais poreacutem

condizentes com o ritmo e o tempo restritos que satildeo impostos agraves refeiccedilotildees Eacute o tipo de

alimento preferido pelos adolescentes distribuiacutedo por grandes redes comerciais inclusive

transnacionais que se utilizam de estrateacutegias de marketing agressivas - associando o seu

consumo a uma imagem de elevaccedilatildeo do status social e de um estilo de vida moderno - para

criar demandas e consolidar mudanccedilas de haacutebitos alimentares (HAWKES 2002)

Garcia (2003) denomina esse contexto de ldquocomensalidade contemporacircneardquo

especialmente pela avaliaccedilatildeo de escassez de tempo para o preparo e consumo de alimentos

e a oferta abundante e diversificada de itens alimentares de preparaccedilatildeo raacutepida praacutetica Isso

eacute o que estaacute moldando os comportamentos alimentares dos paiacuteses industrializados

(CONTRERAS 2005) e dos emergentes (HAWKES 2002) de forma bastante acelerada

graccedilas agraves reforccediladas estrateacutegias de publicidade e marketing das empresas de alimentos que

ofuscam as referecircncias culturais

Para que o consumidor estabeleccedila laccedilos de pertencimento com o alimento

industrializado haacute que se preencher o ldquovaziordquo inerente ao produto artificializado e fazecirc-lo

se aproximar dos elementos comestiacuteveis da natureza Poreacutem cada vez mais a tecnologia

torna este produto menos identificaacutevel pelos oacutergatildeos dos sentidos devido agraves caracteriacutesticas

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organoleacutepticas modificadas ao invoacutelucro que o conteacutem ficando reduzido agrave aparecircncia e agrave

representaccedilatildeo apesar do empenho das induacutestrias em mascaraacute-lo para que se aproxime do

alimento natural Para FISCHLER (1998) a falta de conhecimento do consumidor moderno

sobre o modo de produccedilatildeo a origem e a histoacuteria do alimento cria uma situaccedilatildeo de

desconforto dominada pela incerteza desconfianccedila e ansiedade

No entanto as criacuteticas atribuiacutedas ao produto alimentiacutecio industrializado extrapolam

as suas interferecircncias nas praacuteticas e nas representaccedilotildees alimentares tradicionais Sabe-se

que a introduccedilatildeo de produtos alimentiacutecios na rotina alimentar dos indiviacuteduos natildeo eacute

resultado de escolhas estritamente racionais mas influenciadas pelo contexto social

dinacircmico da vida cotidiana que condiciona essas escolhas (DELORMIER FROHLICH

POTVIN 2009) O cerne do problema eacute que haacute um conjunto especial de produto alimentiacutecio

amplamente ofertado e muito consumido pela populaccedilatildeo mundial completamente

artificializado intensamente divulgado envolvido em uma seacuterie de malefiacutecios agrave sauacutede de

custo muito reduzido composiccedilatildeo nutricional desbalanceada com tracircnsito comercial

desprovido de barreiras regulamentares e de alta rentabilidade para as empresas

transnacionais Produtos estes de alto risco para a sauacutede global frente ao seu

envolvimento com a pandemia da obesidade e DCNT associadas (WHO 2002a) Satildeo os

chamados produtos alimentiacutecios natildeo saudaacuteveis (WHO 2003b) designaccedilatildeo esta que seraacute

utilizada ao longo deste trabalho cujos atributos seratildeo explorados nos capiacutetulos

posteriores

A alimentaccedilatildeo eacute capaz de produzir muacuteltiplos efeitos na vida dos indiviacuteduos e da

coletividade aproximando-os ou distanciando-os dos traccedilos culturais do perfil de sauacutede e

do equiliacutebrio psicossocial A globalizaccedilatildeo do mercado de alimentos libera as barreiras para

permitir o livre tracircnsito de seus produtos e desrespeita a diversidade da cultura alimentar

dos grupos populacionais Ela eacute ainda capaz de eliminar qualquer obstaacuteculo que contrarie o

seu propoacutesito de ldquomassificaccedilatildeo do consumordquo de racionalizaccedilatildeo do processo produtivo e de

dissimulaccedilatildeo das diferenccedilas sociais Enfim ela age removendo qualquer entrave agrave loacutegica

desse modelo econocircmico para incrementar seus lucros

53

Assim o caminho eacute revitalizar os estilos alimentares locais inclusive em espaccedilos de

consumo estrateacutegicos (restaurantes comunitaacuterios cantinas escolares creches entre

outros) como forma de resgatar o valor simboacutelico da alimentaccedilatildeo e diminuir a

possibilidade de dispersatildeo de histoacuterias e culturas assim como o risco de doenccedilas em

decorrecircncia de uma praacutetica de mercado predadora Qualquer incentivo a mudanccedilas que

permitam o retorno a uma dieta equilibrada mesclada com alimentos naturais saudaacuteveis e

culturalmente aceitaacuteveis realizada em ambiente de compartilhamento eacute vaacutelido para

reconquistar esse valor cultural-alimentar associado agrave sauacutede e portanto agrave melhoria da

qualidade de vida

22 O panorama diversificado dos riscos dos alimentos

A dinacircmica social que impulsiona as transformaccedilotildees no sistema de produccedilatildeo e

comercializaccedilatildeo de alimentos causa inuacutemeras repercussotildees a despeito de aumentar a

disponibilidade de alimentos (WHO 2000) Entre essas repercussotildees estatildeo a manutenccedilatildeo

de elevadas taxas de pobreza em certas regiotildees do planeta (FAO 2013a) modificaccedilatildeo no

estilo de vida e no cotidiano das praacuteticas alimentares das populaccedilotildees e intensificaccedilatildeo e

diversificaccedilatildeo dos riscos dos alimentos (WHO 2003b) Fatos esses que desestabilizam a

condiccedilatildeo de sauacutede individual ou coletiva ao longo das deacutecadas Os efeitos adversos

decorrem das caracteriacutesticas dos alimentos e ou da intensidade do seu consumo aferidos

em termos de quantidade de qualidade e da conjunccedilatildeo de ambos Com base nesses

paracircmetros eacute possiacutevel caracterizar sinteticamente trecircs grandes grupos de riscos que

afetam a sauacutede da coletividade fomedesnutriccedilatildeo doenccedilas transmitidas por alimentos e

obesidadedoenccedilas crocircnicas natildeo transmissiacuteveis ndash DCNT

No que tange ao risco da fomedesnutriccedilatildeo constata-se que eacute um fenocircmeno social que

acompanha a histoacuteria da humanidade praticamente circunscrito aos grupos socialmente

excluiacutedos pelo modelo econocircmico e que habitam nas diferentes regiotildees do mundo Esse

problema natildeo reside na incapacidade da produccedilatildeo mundial de alimentos de abastecer a

54

populaccedilatildeo planetaacuteria (FAO 2011a) mas no proacuteprio sistema global de produccedilatildeo e de

distribuiccedilatildeo de alimentos que natildeo estaacute comprometido para satisfazer as necessidades

nutricionais baacutesicas de todos

Segundo as estimativas da FAO cerca de 925 milhotildees de pessoas do planeta vivem em

situaccedilatildeo de inseguranccedila alimentar concentrando-se na Aacutefrica subsaariana Aacutesia e Paciacutefico

regiotildees profundamente afetadas pela crise econocircmica e pela crise dos alimentos do biecircnio

20072008 (FAO 2010) A escassez de alimentos decorrente dessa crise manteve os

estoques insuficientes para atender agrave demanda de alimentos de toda populaccedilatildeo cujo

reflexo foi a permanecircncia praticamente estaacutevel do contingente de subnutridos na Aacutesia

Poreacutem na Aacutefrica houve o aumentou face a sua condiccedilatildeo de dependecircncia das importaccedilotildees

indisponibilidade de estoque de alimentos suficientes e de recursos orccedilamentaacuterios para

proteger adequadamente a seguranccedila alimentar dos mais vulneraacuteveis (FAO 2011b)

Quanto agrave desnutriccedilatildeo infantil o recente panorama global traccedilado pela Organizaccedilatildeo

Save the Children Fund (2012) revela que 90 das crianccedilas desnutridas do mundo se

concentram em 36 paiacuteses estima-se que 170 milhotildees delas sofrem de desnutriccedilatildeo crocircnica e

mais de 26 milhotildees morrem por ano devido a esta doenccedila A persistecircncia da fome e da

desnutriccedilatildeo resulta do acesso inadequado aos alimentos por falta de renda pela condiccedilatildeo

de pobreza dos indiviacuteduos socialmente excluiacutedos e economicamente marginalizados (FAO

2012) sendo reflexo das condiccedilotildees estruturais da sociedade Apesar desse cenaacuterio

desolador no transcurso das deacutecadas de 60 a 90 foi registrada uma queda de 10 no total

de pessoas em paiacuteses em desenvolvimento que tecircm uma dieta alimentar diaacuteria inferior a

2100 calorias per capita (SEIPEL 1999) embora vaacuterias centenas de milhotildees de pessoas no

mundo ainda continuem com a sua sobrevivecircncia ameaccedilada

No Brasil os resultados comparativos entre as pesquisas nacionais10 realizadas entre

as deacutecadas de 70 a 90 demonstraram que houve um decliacutenio de 72 na prevalecircncia

desnutriccedilatildeo infantil (BATISTA FILHO amp RISSIN 2003) Entretanto as poliacuteticas sociais de

seguranccedila alimentar e nutricional implementadas no iniacutecio deste milecircnio foram

10 No Brasil foram realizadas neste periacuteodo trecircs pesquisas de abrangecircncia nacional O Estudo Nacional de Despesas Familiares-ENDEF nos anos de 197475 a Pesquisa Nacional de Sauacutede e Nutriccedilatildeo ndash PNSN em 1989 e a Pesquisa Nacional de Demografia e Sauacutede ndashPNDS nos anos de 199596

55

fundamentais para a reduccedilatildeo da pobreza e simultaneamente para a melhoria do estado

nutricional uma vez que no periacuteodo de 2003 a 2009 foram retiradas da pobreza acima de

20 milhotildees de pessoas (DEL GROSSI 2010) Efeitos que se refletem nas baixas prevalecircncias

de desnutriccedilatildeo crocircnica (deacuteficit de altura) em menores de 5 anos de idade cujos valores

alcanccedilaram 63 e 57 respectivamente para o sexo masculino e feminino (BRASIL

IBGE 2010) Com isso essa doenccedila deixa de ser considerada no Brasil como um problema

de sauacutede puacuteblica conforme classificaccedilatildeo da OMS11 (WHO 2013a)

No primeiro grupo de riscos da era contemporacircnea situam-se as doenccedilas

transmitidas por alimentos - DTA12 cuja anaacutelise se restringe agravequelas relacionadas aos

produtos alimentiacutecios e agraves refeiccedilotildees extradomiciliares que correspondem agraves novas praacuteticas

alimentares adotadas em um contexto de urbanizaccedilatildeo Trata-se entatildeo de mapear os

distintos riscos dos veiacuteculos alimentares na esfera local e internacional e os impactos agrave

sauacutede

Em 1984 a OMS considerou as DTA como um dos problemas mais amplos de sauacutede

puacuteblica no mundo contemporacircneo doenccedilas essas responsaacuteveis por causar impactos sociais

e econocircmicos devido agraves consequecircncias em termos de doenccedilas oacutebitos e ou incapacidades

pela condenaccedilatildeo rejeiccedilatildeo e perda de produtos afetando o mercado internacional e pela

reduccedilatildeo das atividades de turismo (WHO 1984) As preocupaccedilotildees com a seguranccedila do

alimento consistem em evitar a contaminaccedilatildeo bioloacutegica (microrganismos parasitos) fiacutesica

e quiacutemica (resiacuteduos de aditivos pesticidas biotoxinas) mediante o controle dos pontos

criacuteticos de toda cadeia produtiva que pode ser feito com a qualificaccedilatildeo teacutecnica aplicaccedilatildeo de

meacutetodos de controle inspeccedilotildees sanitaacuterias regulares educaccedilatildeo alimentar entre outras

medidas

11 A OMS considera a desnutriccedilatildeo como um problema de sauacutede puacuteblica quando ela atinge 20 ou mais da populaccedilatildeo 12 As DTA incluem as doenccedilas diarreicas causadas pela contaminaccedilatildeo dos alimentos proporcionada pelas condiccedilotildees insalubres de vida (moradia desprovida de aacutegua potaacutevel esgotamento sanitaacuterio equipamento de frio etc) associadas agraves informaccedilotildees limitadas sobre higiene Em inglecircs essas doenccedilas satildeo designadas como Foodborne disease definidas como doenccedilas causadas pela ingestatildeo de alimentos contaminados por microrganismos patogecircnicos contaminantes quiacutemicos e biotoxinas (WHO 2007)

56

Transcorridos quase 40 anos as mudanccedilas climaacuteticas aparecem natildeo apenas com o

potencial de diminuir os suprimentos alimentares mas tambeacutem de aumentar a

contaminaccedilatildeo toacutexica e microbiana dos alimentos (HALL DrsquoSOUZA amp KIRK 2002)

Paralelamente acelera-se o aprimoramento das tecnologias de produccedilatildeo e fabricaccedilatildeo de

alimentos destinadas a criar e diversificar insumos e produtos incrementar a rentabilidade

agropecuaacuteria expandir a rede de distribuiccedilatildeo de produtos aleacutem de outros benefiacutecios

econocircmicos com vistas a elevar a produtividade ampliar os negoacutecios e os ganhos de capital

das empresas e dos seus conglomerados

Nesse contexto distintos agentes causais emergiram inclusive modalidades

inusitadas provocando doenccedilas com sintomatologia grave e rara como foi o caso dos

priacuteons responsaacuteveis pela Encefalopatia Espongiforme Bovina-BSE (Doenccedila da Vaca Louca)

doenccedila neuro-degenerativa fatal diagnosticada em 1996 no Reino Unido (WHO 1999)

onde foram registrados 39 casos Ainda em 1994 um agente bacteriano jaacute conhecido

converteu-se em um novo patoacutegeno emergente E Coli O157H7 que provocou surto nos

Estados Unidos (ARMSTRONG HOLLINGSWORTH amp GLENN MORRIS 1996) e mais tarde

registrou-se um outro episoacutedio de surto marcante envolvendo o hambuacuterguer

indevidamente cozido (KING et al 2009)

Segundo Weiss amp McMichael (2004) a multiplicidade de efeitos da globalizaccedilatildeo como

o processo de urbanizaccedilatildeo acentuada crescimento de aacutereas residenciais perifeacutericas densas

e precaacuterias aumento do volume do comeacutercio mudanccedila de haacutebitos de consumo invasatildeo de

ambientes naturais para exploraccedilatildeo agropecuaacuteria mudanccedilas climaacuteticas e desenvolvimento

tecnoloacutegico massivo cria um cenaacuterio que propicia novos contatos da fauna silvestre com os

humanos e facilidades de infecccedilatildeo cruzada entre as espeacutecies desencadeando risco de

disseminaccedilatildeo de doenccedilas infecciosas emergentes

O ritmo intenso do comeacutercio internacional de alimentos nem sempre resulta em

benefiacutecios agrave coletividade pois eleva o risco de transmissatildeo de doenccedilas infecciosas cruzando

fronteiras uma vez que o alimento reuacutene simultaneamente duas importantes

caracteriacutesticas ser a principal commodity comercial e excelente veiacuteculo de transmissatildeo de

doenccedilas (KAumlFERSTEIN MOTARJEMI amp BETTCHER 1997) Assim surtos transcontinentais

57

envolvendo produtos semiprocessados e processados satildeo frequentemente registrados

(TAUXE 1996 HALL DrsquoSOUZA amp KIRK 2002) Produtos como amendoins importados e

contaminados com salmonela se encarregam de propagar surtos em quatro paiacuteses de trecircs

continentes distintos desencadeando alerta internacional (KIRK et al 2004) Surto de

hepatite A devido a morangos congelados contaminados decorre de produccedilatildeo

compartilhada entre dois paiacuteses (HUTIN et al 1999) Novos alimentos agora comeccedilam a ser

implicados em surtos como brotos de sementes que satildeo incorporados aos haacutebitos

alimentares (TAORMINA BEUCHAT amp SLUTSKER 1999)

Nesse contexto os alimentos jaacute provaram que podem ser objetos potenciais de riscos

natildeo apenas por albergar microrganismos ou partiacuteculas patogecircnicas e carrear

contaminantes quiacutemicos como poluentes e pesticidas mas pelas alteraccedilotildees intriacutensecas

geradas pelas novas tecnologias que deram origem aos alimentos geneticamente

modificados ou que acarretam resistecircncia antimicrobiana nos agentes bioloacutegicos

(SCALLAN 2007)

Quanto ao desenvolvimento industrial certas atividades econocircmicas geram os

poluentes orgacircnicos persistentes - POP que incluem muitos pesticidas organoclorados

quiacutemicos industriais e subprodutos de certos processos industriais aleacutem de resiacuteduos de

incineraccedilatildeo Satildeo os bifenil policlorados dioxinas e furanos - substacircncias altamente

prejudiciais a sauacutede que podem persistir no solo nos sedimentos e nos depoacutesitos desses

resiacuteduos por deacutecadas e ateacute seacuteculos bem como podem ser carreadas a longas distacircncias

pela corrente aeacuterea e aquaacutetica global Essas fontes de poluentes as histoacutericas e as atuais

contaminam a cadeia alimentar animal e humana raccedilotildees de animais ovos frangos peixes

frutos do mar conforme tem sido documentado em certos paiacuteses europeus (WHO 2014)

Dessa forma os alimentos satildeo a principal fonte de exposiccedilatildeo humana a esses contaminantes

(WEBER et al 2008)

Estudo sobre a dieta constituiacuteda da cesta baacutesica americana composta por alimentos

frescos e processados constatou que os resiacuteduos de POP estavam presentes em 10 das

amostras e que ainda continham resiacuteduos de dieldrin Aleacutem disso resiacuteduos de DDT

(diclorodifeniltricloroetano) e de seus metaboacutelitos estavam presentes em mais de 20 das

58

amostras testadas nos anos de 1998 e 1999 ambos os inseticidas proibidos desde o iniacutecio

da deacutecada de 70 (SCHAFER KEGLEY 2002) Segundo o relatoacuterio teacutecnico da OMS (2003a)

esse grupo de substacircncias pode ocasionar efeitos graves como cacircncer alteraccedilatildeo da funccedilatildeo

imunoloacutegica disfunccedilatildeo reprodutiva alteraccedilotildees neuroloacutegicas e no desenvolvimento fiacutesico

No que se refere aos alimentos geneticamente modificados alguns estudos concluem

que embora essa tecnologia aplicada aos alimentos amplie a capacidade de produccedilatildeo esta

apresenta riscos em potencial que requerem investigaccedilotildees adicionais para confirmar a sua

seguranccedila sanitaacuteria (BAKSHI 2003 COSTA et al 2011) Quantos aos efeitos agrave sauacutede Bakshi

(2003) destaca as alergias alimentares e outros efeitos devido agrave exposiccedilatildeo agraves novas

proteiacutenas introduzidas nesses alimentos e resistecircncia antimicrobiana devido agrave

recombinaccedilatildeo de genes desse alimento com os das bacteacuterias patogecircnicas seja no ambiente

ou no trato intestinal do comensal Esses foram alguns dos motivos que compuseram o

arsenal de argumentos para a rejeiccedilatildeo do milho BT Novartis pela Europa

A resistecircncia bacteriana em patoacutegenos presentes nos alimentos eacute outra preocupaccedilatildeo

internacional Em funccedilatildeo disso o Codex Alimentarius (FAO WHO 2005) aprovou um coacutedigo

de praacuteticas com o objetivo de minimizar os efeitos adversos agrave sauacutede puacuteblica resultante do

uso de agentes microbianos nos alimentos produzidos a partir de animais No Marrocos a

anaacutelise de 11516 amostras distribuiacutedas entre carne bovina frango aacutegua e frutos do mar

pimenta entre outros revelou que 105 (091) delas foram positivas para Salmonella e 25

delas exibiram resistecircncia a no miacutenimo um antimicrobiano testado (BOUCHRIF et al

2009)

Embora consumir frutas e hortaliccedilas constitua uma opccedilatildeo valorizada por ser um tipo

de consumo saudaacutevel tais alimentos natildeo estatildeo isentos de riscos No Brasil os resultados

analiacuteticos do total de 2488 amostras de frutas e legumes analisadas no ano de 2010

revelaram que em 35 delas havia a presenccedila de resiacuteduos devido agrave natildeo observacircncia dos

prazos de carecircncia especificados para o correto uso do pesticida 28 apresentaram

resiacuteduos de pesticidas natildeo autorizados ou se autorizados ultrapassaram os limites

maacuteximos permitidos E ainda do total de 18 alimentos amostrados cinco deles - pimentatildeo

pepino morango cenoura e alface - apresentaram condenaccedilatildeo igual ou superior a 50 do

59

total analisado da categoria (BRASIL Anvisa 2011) Resultados que sugerem uma

exposiccedilatildeo da populaccedilatildeo a riscos diversos e complicaccedilotildees persistentes considerando o tipo

de agente em questatildeo (WHO 2002b)

Esse cenaacuterio da atualidade permeado de riscos dos alimentos provenientes de

agentes causais extriacutensecos tradicionais e inusitados produzindo efeitos moacuterbidos

diversificados agudos e crocircnicos parece que tende a perdurar e a amplificar-se no decorrer

dos anos pois satildeo reflexos dos antagonismos do modelo econocircmico global Soma-se ainda

nas uacuteltimas deacutecadas do seacuteculo XX a epidemia global da obesidade a qual tem uma relaccedilatildeo

direta com os alimentos se convertendo na atualidade em uma importante ameaccedila agrave sauacutede

puacuteblica devido agraves comorbidades implicadas (WHO 2000 VISSCHER SEIDELLL 2001)

A obesidade caracteriza-se por uma doenccedila crocircnica com caraacuteter amplamente

preventivo (WHO 2004a) ocasionada tanto pelo estilo de vida sedentaacuterio como pelo

consumo de dietas natildeo saudaacuteveis densamente energeacuteticas que juntos conformam um

ambiente altamente ldquoobesogecircnicordquo desequilibrando o balanccedilo energeacutetico dos indiviacuteduos e

contribuindo para o ganho excessivo de peso (PRENTICE 2005 WHO 2000 PINHEIROS

FREITAS CORSO 2004 CABALLERO 2007)

Destarte firma-se a ligaccedilatildeo entre a dieta alimentar e a etiologia da obesidade assim

como das outras doenccedilas crocircnicas natildeo-transmissiacuteveis (CHOPRA 2002) De fato satildeo tipos

especiais de alimentos industrializados jaacute definidos anteriormente que ao participarem

sistematicamente da dieta habitual contribuem para os distuacuterbios na sauacutede (WHO 2004a)

Com isso configura-se o segundo grupo de riscos dos alimentos da atualidade - que

eacute o foco de atenccedilatildeo deste trabalho - no qual um importante fator causal estaacute

intrinsecamente ligado agrave composiccedilatildeo nutricional dos produtos alimentiacutecios Riscos que natildeo

derivam da introduccedilatildeo de um agente bioloacutegico quiacutemico ou fiacutesico que eacute carreado do exterior

para o produto alimentiacutecio mas que eacute intriacutenseco agrave sua proacutepria foacutermula e identidade Riscos

que desafiam este novo seacuteculo porque despertam tensotildees entre a liberdade dos agentes

econocircmicos transnacionais de criar produtos alimentiacutecios lucrativos e a necessidade de

compromisso com a preservaccedilatildeo da sauacutede da sociedade

60

Trata-se de produtos derivados de um mercado global de alimentos que desenvolveu

artifiacutecios para atender um grande puacuteblico das metroacutepoles urbanas com custos de produccedilatildeo

reduzidos por meio do uso de ingredientes pouco nobres na composiccedilatildeo dos alimentos

como gorduras e accediluacutecares tornando-os alimentos com alta densidade energeacutetica e

nutricionalmente pobres (POPKIN GORDON-LARSEN 2004 MONTEIRO 2009 UUSITALO

PIETIENEN PUSKA 2002) Tais produtos natildeo saudaacuteveis estatildeo envolvidos em um aparato

publicitaacuterio que ocupa os diferentes espaccedilos da vida cotidiana para estimular os indiviacuteduos

a criarem interesse por esse tipo de consumo alimentar (HARRIS et al 2009)

Enfim a economia de alimentos dirigida pela globalizaccedilatildeo dissemina efeitos variados

e contraditoacuterios que repercutem diretamente na sociedade Tecircm benefiacutecios por um lado

trazidos pelo aumento da disponibilidade de alimentos e da expansatildeo da sua variedade

(WHO 2002) e malefiacutecios por outro como a comercializaccedilatildeo de produtos natildeo saudaacuteveis e

natildeo seguros (ROBERTSON 2001 FAO 2013b) Esse conjunto de caracteriacutesticas amplia e

diversifica os riscos agrave sauacutede seja pela perda crescente da qualidade nutricional (WHO

2004a 2003b) ou seja pelo comprometimento da qualidade sanitaacuteria (WHO 2006) ou

ainda simultaneamente por essas duas dimensotildees com manifestaccedilotildees em niacutevel local e

global

Assim urgem medidas locais e internacionais em direccedilatildeo a uma abordagem integral e

dinacircmica dos riscos dos alimentos que sejam capazes de incorporar os aspectos sanitaacuterios e

nutricionais nas medidas de gestatildeo da qualidade promover a articulaccedilatildeo intersetorial das

instacircncias que tecircm interface com os alimentos e com a sauacutede e mobilizar outras partes

interessadas ndash a sociedade e o mercado ndash na perspectiva de alteraccedilatildeo do quadro

epidemioloacutegico atual

61

23 Riscos agrave sauacutede de um conceito matemaacutetico a uma construccedilatildeo sociopoliacutetica e

cultural

A noccedilatildeo de risco foi comumente empregada nos seacuteculos XVI e XVII para lidar com as

desventuras da natureza durante as expediccedilotildees mariacutetimas de exploraccedilatildeo movidas pelos

povos ocidentais (GIDDENS 2010) Era preciso prever os riscos mesmo que aferidos com

base em referecircncias restritas e aqueacutem do ldquomarrdquo do desconhecido para permitir ponderar

as vantagens e as desvantagens e tomar as decisotildees quanto agrave faccedilanha Desde essa eacutepoca

analisar riscos envolve incertezas caacutelculos anaacutelises e posicionamentos

Agora ldquoriscordquo tem sido utilizado em diferentes campos do conhecimento para

predizer tanto os eventos naturais como aqueles socialmente criados Com a sua aplicaccedilatildeo

as ideias de espaccedilo e tempo agregaram-se a de incerteza e passaram a compor a noccedilatildeo de

risco (GIDDENS 2010) A anaacutelise de um dado fenocircmeno de ldquoriscordquo implica caacutelculos

probabiliacutesticos feitos a partir da combinaccedilatildeo de um conjunto de fatores que simplificam a

complexa realidade onde regularmente este ocorre mantendo-se sempre ofuscados pelas

incertezas

De fato o risco natildeo se constitui entidade por si soacute a sua existecircncia depende da

caracterizaccedilatildeo do perigo ou do evento indesejado (EWALD 1991) Assim risco e perigo se

inter-relacionam e ao mesmo tempo se diferenciam O primeiro eacute uma ameaccedila objetiva

enquanto o segundo eacute o proacuteprio evento ou a presenccedila do agente causal desencadeador do

evento Poreacutem essa distinccedilatildeo se anula completamente na ausecircncia de alternativas ou de

possibilidades de atuaccedilatildeo livres de risco e nesse caso o risco eacute o perigo (LUHMANN1993)

Na sociedade contemporacircnea as transformaccedilotildees teacutecnico-industriais fomentadas pela

articulaccedilatildeo entre ciecircncia e tecnologia tecircm impulsionado a atualizaccedilatildeo e a reformulaccedilatildeo

acelerada de bens produtos e serviccedilos para atender a demanda induzida pelo mercado de

consumo e consequentemente para ampliar o capital (BAUMAN 1999 BECK 2002)

Impera um tipo de racionalidade econocircmica que se concentra unilateralmente no

62

incremento da produtividade e dos lucros e negligencia os riscos a ela vinculados (BECK

2002)

Eacute nesse contexto de desenvolvimento capitalista que novas modalidades de riscos

sociais eclodem como efeito reflexivo do processo tecnoloacutegico que se intensificam e se

diversificam em niacutevel individual e coletivo (GIDDENS 1991 BECK 2002) Segundo

Giddens (1991) essa reflexividade tecnoloacutegica deve-se agrave incapacidade de se controlar o

conjunto complexo de fatores envolvidos na realidade concreta quando da aplicaccedilatildeo

praacutetica do conhecimento cientiacutefico e das inovaccedilotildees tecnoloacutegicas Nessas circunstacircncias os

riscos satildeo aqueles fatores que surgem de forma inesperada ou melhor os desvios da

norma

Eacute importante salientar que esses desvios que escapam do controle natildeo podem ser

reportados como limitaccedilatildeo do conhecimento cientiacutefico pois satildeo os riscos condizentes com

a natureza intriacutenseca do proacuteprio saber (NARDOCCI 2002) Segundo a autora a verdade eacute

que o saber sempre eacute aproximado quando se explora um dado objeto em uma realidade

social dinacircmica e complexa

Entretanto essa instabilidade das descobertas cientiacuteficas que progridem sempre em

situaccedilotildees de incertezas em especial quando se trata de riscos revelando o caraacuteter mutaacutevel

da ciecircncia foi o que deu respaldo ao surgimento do Princiacutepio de Precauccedilatildeo Tal

instrumento se fundamenta na adoccedilatildeo de medidas de proteccedilatildeo contra os riscos mesmo que

natildeo haja dados cientiacuteficos seguros sobre eles (GIDDENS 2010) Com isso na ausecircncia da

explicaccedilatildeo cientiacutefica que decirc suporte agrave decisatildeo e agraves consequecircncias dos riscos imputados

ficam expliacutecitos os significados poliacuteticos que eles assumem (CARAPINHEIRO 2002)

delineados pelas vantagens e benefiacutecios atribuiacutedos para quem os produziu

Nesse sentido o risco passa a ser abordado sob um caraacuteter ambiacuteguo (BECK 2002

GIDDENS 2010) de representar por um lado a ousadia o desafio e o dinamismo

econocircmico da sociedade na busca pela produtividade e progresso e por outro os efeitos

63

dos impulsos tecnoloacutegicos que se concretizam sob a forma de prejuiacutezos danos e ameaccedilas

no sentido social e material

Contudo sob a oacutetica da doutrina neoliberal dominante os riscos satildeo elementos

constituintes inerentes agrave vida A norma eacute a concorrecircncia generalizada e o comportamento

esperado das empresas e dos indiviacuteduos eacute a superaccedilatildeo a qual depende da capacidade de

remover os obstaacuteculos dentro das possibilidades adotando certas precauccedilotildees Assim

descarta-se qualquer possibilidade de alegar-se a imparcialidade da ciecircncia e da teacutecnica

(BODSTEIN 2000) pois ambas satildeo devidamente sustentadas por bases poliacutetico-ideoloacutegicas

soacutelidas Em complementaccedilatildeo a isso reforccedila-se que os riscos pressupotildeem no outro extremo

benefiacutecios entendidos como vantagens ou lucros extraiacutedos da atividade econocircmica

(NARDOCCI 2002) apesar dos possiacuteveis efeitos adversos agrave sauacutede ou ao ambiente advindos

dessa atividade

Para Luhmann (1993) ldquoriscordquo e ldquoperigordquo satildeo atributos da regularidade precaacuteria da

vida em sociedade e emergem prioritariamente da atividade humana A sua presenccedila

denota possibilidades de falhas fracassos ou incapacidade de eliminaccedilatildeo dos agentes

causais que podem ter como desfecho doenccedilas e mortes Isso aponta a natureza

conflituosa dos riscos ora eacute algo que necessita de um controle constante e ora eacute algo cuja

aceitaccedilatildeo manteacutem o dinamismo da economia e da sociedade Como os riscos carregam

consigo instabilidade e incerteza impondo a necessidade de se fazer julgamentos e

escolhas ou seja de se tomar decisotildees poliacuteticas (NARDOCCI 2002) eles transformam-se

em uma construccedilatildeo sociocultural (CARAPINHEIRO 2002)

Tais premissas influenciaram a elaboraccedilatildeo dos conceitos de risco e perigo

estabelecidos pela FAO amp OMS (FAO OMS 2005) e que satildeo aplicados no acircmbito do controle

sanitaacuterio de alimentos Assim risco eacute a probabilidade de ocorrecircncia de um efeito nocivo agrave

sauacutede como consequecircncia da presenccedila de um ou mais perigos nos alimentos perigo eacute a

presenccedila do agente causal no alimento responsaacutevel por esse efeito A partir desses

conceitos duas consideraccedilotildees podem ser extraiacutedas primeiro essa concepccedilatildeo trata de

maneira reducionista o fenocircmeno na qual o ldquosocialrdquo se retira do cenaacuterio para que as

64

ciecircncias bioloacutegicas busquem o amparo do saber da matemaacutetica colocando esse saber como

central na construccedilatildeo do conceito e segundo a complexa e dinacircmica realidade

racionalizada em nuacutemeros cria uma imagem de que eacute possiacutevel controlar o todo

imprevisiacutevel Carapinheiro (2002) informa que eacute essa pretensa neutralidade do termo

ldquoriscordquo apoiada em caacutelculos probabiliacutesticos e sem a menccedilatildeo do caraacuteter social presente em

sua formaccedilatildeo eacute que o faz ter preferecircncia de uso em lugar do termo ldquoperigordquo

Assim quando o aparato teacutecnico-cientiacutefico eacute aplicado sobre os alimentos e os

converte em objetos potenciais de risco dois efeitos podem surgir na esfera do controle

sanitaacuterio dos alimentos o corrente reconhecido tanto sob as oacuteticas internacional e

nacional que eacute o risco dos alimentos atribuiacutedo preponderantemente aos agentes

bioloacutegicos quiacutemicos ou fiacutesicos dos alimentos (FAO OMS 2005) em funccedilatildeo dos surtos

epidecircmicos e intoxicaccedilotildees e dos impactos negativos agrave sauacutede e ao comeacutercio (KATZ et al

1999 KAumlFERSTEIN et al 1997) devido a alimentos contaminados (WHO 2006) E o

emergente que se vincula agrave natureza intriacutenseca da foacutermula do produto alimentiacutecio que

resulta na presenccedila excessiva de certos componentes (accediluacutecares gorduras aditivos e sal)

quando se evidencia uma qualidade nutricional desbalanceada estando associado agrave

pandemia da obesidade e agraves outras DCNT (MONTEIRO 2010 WHO 2004a DREWNOWSKI

2009 POPKIN 2001)

Dessa forma os crescentes e diferentes riscos surgidos com as inovaccedilotildees tecnoloacutegicas

- e a complexidade para identificaacute-los - constituem o desafio da modernidade natildeo somente

pelos prejuiacutezos econocircmicos e sociais causados agrave sociedade mas tambeacutem pela desconfianccedila

na qualidade dos alimentos e inseguranccedila gerada no consumo dos produtos Em adiccedilatildeo

Hespanha (2002) afirma que esses riscos de efeito extensivo impotildeem ao poder puacuteblico o

ocircnus da responsabilidade de contornar os desvios gerados pelo ldquoprogresso industrialrdquo

Relata tambeacutem que os fatores de incerteza e de imprevisibilidade que se criam e se recriam

em torno deles potencializam os obstaacuteculos para uma intervenccedilatildeo efetiva dos sistemas de

vigilacircncia de controle

65

Diante disso e como consequecircncia dos riscos ocorre um forte impulso para a criaccedilatildeo

de novos sistemas de vigilacircncia e controle e ampliaccedilatildeo da accedilatildeo regulatoacuteria do poder puacuteblico

(BODSTEIN 2000) Esses sistemas requerem um corpo de peritos especializados com

competecircncia teacutecnica para formular decisotildees sobre como intervir nos riscos e restabelecer a

seguranccedila A credibilidade e a confianccedila dependem exclusivamente do desempenho desses

sistemas (GIDDENS 1991)

Como a discussatildeo dos riscos e as medidas de intervenccedilatildeo interferem no bem-estar

coletivo os cidadatildeos satildeo instigados a participar do processo decisoacuterio para estabelecer o

grau de liberdade do mercado e de aceitabilidade social dos riscos (NARDOCCI 2002)

Diante disso a FAO amp OMS (2005) recomendam aos entes do governo firmar parcerias

com as diferentes forccedilas sociais envolvidas ndash mercado consumidores e universidades -

para desencadear o processo de anaacutelise de riscos

Por isso para o estabelecimento dos limites de seguranccedila o componente bioloacutegico e o

social estatildeo sempre juntos no processo de anaacutelise de riscos dos alimentos O primeiro se

define a partir do aparato teacutecnico-cientiacutefico que justifica as caracteriacutesticas e as

potencialidades do perigo implicado mediante a patogenicidade virulecircncia

mutagenicidade toxicidade entre outros tipos de expressatildeo de nocividade (FAO 1995)

Quanto ao segundo o saber cientiacutefico que respalda a interpretaccedilatildeo dos riscos articulado ao

contexto das implicaccedilotildees sociopoliacuteticas determina a sua aceitaccedilatildeo ou natildeo Em funccedilatildeo dos

processos sociais subjacentes os riscos podem ser reduzidos ou intensificados

convertendo-se em uma questatildeo social (BECK 2002) pois se trata de um fenocircmeno de

contingecircncia muacuteltipla que oferece aos diferentes observadores um elenco de perspectivas

quanto aos impactos em termos de perdas ou danos (LUHMANN 1993)

Face ao exposto esse envolvimento de forccedilas sociais heterogecircneas para tratar do

assunto denota que as constataccedilotildees do risco resultam da conjugaccedilatildeo do componente

teacutecnico-cientiacutefico e dos interesses sociopoliacuteticos que balizam os impactos relativos aos

custos e benefiacutecios sociais poliacuteticos e econocircmicos Nesse contexto Beck (2002) defende

que a ciecircncia se reveste de um significado social e poliacutetico do risco pelas decisotildees quanto

66

aos conteuacutedos do conhecimento e aos efeitos o alcance e o tipo de perigo o puacuteblico afetado

em longo prazo a responsabilizaccedilatildeo os direitos de reclamaccedilatildeo de indenizaccedilatildeo etc

Na atualidade o conceito de ldquoseguranccedila sanitaacuteria dos alimentosrdquo estaacute sob questatildeo

pois com a sua abrangecircncia restrita e incapaz de abarcar a totalidade dos riscos

reconhecidos dos alimentos natildeo eacute possiacutevel garantir que o alimento seja promotor e

mantenedor da sauacutede Dessa forma eacute fundamental a inclusatildeo dos riscos emergentes

aqueles que contribuem para os distuacuterbios de excesso de peso e suas comorbidades na

concepccedilatildeo e praacutetica que regem os sistemas de controle para que haja compatibilidade com

a realidade do perfil nutricional Esse descompasso entre os ajustes realizados pelas

instituiccedilotildees de controle e a velocidade de surgimento dos riscos ocorre tanto por

dificuldades teacutecnicas como por entraves poliacuteticos E essa capacidade lenta e limitada do

agir institucional para englobar a diversidade dos riscos dos alimentos repercute

diretamente na sauacutede da populaccedilatildeo exposta Assim a expansatildeo do campo ldquovigiar os riscos

dos alimentosrdquo incluindo os aspectos sanitaacuterios e nutricionais estaacute principalmente na

dependecircncia do respaldo dos especialistas que mediante a sua fundamentaccedilatildeo teacutecnico-

cientiacutefica e poliacutetica estimularaacute a mudanccedila da conduta institucional

Diante disso e com base na argumentaccedilatildeo de Beck (2002) alimentos portadores de

atributos como ldquosaudaacutevelrdquo e ldquosegurordquo satildeo de difiacutecil e complexa comprovaccedilatildeo na ordem

social vigente Para o autor os riscos dos alimentos que desafiam a humanidade somente

satildeo identificados mediante recursos sofisticados e de acesso limitado pois jaacute natildeo se

expressam como os de outrora Como os oacutergatildeos dos sentidos satildeo insuficientes para captaacute-

los a autonomia individual para se defender fica comprometida Segundo esse autor os

danos sistemaacuteticos decorrentes dos riscos englobam todos os seres vivos e os homens satildeo

atingidos sem haver distinccedilatildeo de classe etnia e gecircnero estando completamente

desprotegidos pela permeabilidade das fronteiras dos Estados nacionais que jaacute natildeo

impotildeem obstaacuteculos em um ambiente social interligado

Embora os riscos se reportem ao coletivo os efeitos satildeo socialmente estratificados Os

indiviacuteduos se distinguem quanto ao grau de exposiccedilatildeo Aqueles socialmente vulneraacuteveis

67

por estarem desprovidos de recursos simboacutelicos e materiais para a sua defesa e

autoproteccedilatildeo satildeo os mais intensamente afetados pelas consequecircncias dos riscos Isso pode

ser constatado na relaccedilatildeo entre o consumo de alimentos considerados de alto risco e a

obesidade em ambiente de pobreza (MARTINS 2007 DREWNOWSKI amp SPECTER 2004

WHO 2000)

Enfim os riscos e os perigos gerados pela industrializaccedilatildeo acelerada natildeo derivam da

responsabilidade de escolhas pessoais conscientes como se atribui ao consumo de

cigarros de produtos alimentiacutecios ou da bebida alcooacutelica cujo controle depende do

comportamento individual ou de autocontrole Esses riscos satildeo estruturalmente

construiacutedos (PETERSON amp LUPTON 2000) Como a conformaccedilatildeo dos riscos eacute complexa

permitindo apenas evidecircncias cientiacuteficas limitadas e efeitos imprecisos o posicionamento

sobre a sua aceitaccedilatildeo constitui elemento-chave do processo de anaacutelise e independente do

risco ser caracterizado como individual ou coletivo eacute mediado por um conjunto de

interesses poliacutetico-ideoloacutegicos e culturais sobre o que se reconhece como risco Em geral

interesses conflitantes constituem a base de referecircncia para as ponderaccedilotildees cujo resultado

refletiraacute a flexibilidade ou a rigidez no compromisso estabelecido com a sauacutede do coletivo

A defesa efetiva da sociedade estaacute primordialmente sob o comando dos cidadatildeos

preferencialmente de forma organizada cabendo a eles a vigilacircncia dos riscos dos

alimentos e de quem controla esses riscos - as instituiccedilotildees oficiais Contudo para isso eacute

preciso que os cidadatildeos se esforcem para apoderarem-se das informaccedilotildees e conquistar os

espaccedilos que os permitam vocalizar as suas necessidades e intervir nas decisotildees das

instacircncias competentes Poreacutem eles devem estar sempre atentos para natildeo se esquivarem

de colocar agrave tona as questotildees estruturais submersas da sociedade as quais de modo

decisivo moldam os padrotildees de produccedilatildeo-consumo e deterioram gradualmente a sauacutede da

coletividade

68

3 PRODUTOS ALIMENTIacuteCIOS E SAUacuteDE Uma anaacutelise multifacetaacuteria

31 Produtos alimentiacutecios e riscos agrave sauacutede a visatildeo dos organismos

intergovernamentais

311 A abordagem da OMS e da FAO sobre o tema

Sucessivos documentos foram publicados pela OMS a partir do final da deacutecada de 80

anunciando ao mundo os impactos globais das novas praacuteticas de consumo de alimentos e

do estilo de vida sedentaacuterio sobre a sauacutede da coletividade especialmente as das regiotildees

urbanizadas Em 1989 em seu documento ldquoDiet Nutrition and Prevention of Chronic

Diseaserdquo a OMS se mobilizou para alertar que o consumo de produtos alimentiacutecios natildeo

saudaacuteveis passou a se constituir em um dos fatores responsaacuteveis por desencadear um leque

de doenccedilas crocircnicas que se espalham em proporccedilatildeo ascendente na populaccedilatildeo tais como

obesidade doenccedilas cardiovasculares e vaacuterios tipos de cacircncer Considerando a causalidade

multifatorial dessas doenccedilas e a importacircncia crucial exercida pelo modo de se alimentar a

OMS defende que esse binocircmio alimento-doenccedila seja objeto de atenccedilatildeo das poliacuteticas

intersetoriais de sauacutede puacuteblica e nutriccedilatildeo (WHO 1990)

Este documento da OMS constitui o marco inicial da anaacutelise das repercussotildees globais

das mudanccedilas do padratildeo alimentar das inovaccedilotildees tecnoloacutegicas no campo da produccedilatildeo de

alimentos do modo de vida entre outros aspectos sobre o perfil epidemioloacutegico de paiacuteses

pertencentes a vaacuterios continentes Evidenciou naquela ocasiatildeo que a dinacircmica decorrente

do modelo de desenvolvimento econocircmico estaacute levando essas naccedilotildees a ldquoreproduziremrdquo

algumas caracteriacutesticas culturais e sociais dos paiacuteses ricos em especial as dos Estados

Unidos da Ameacuterica enquanto expoente maacuteximo do projeto industrial-consumista tais como

o padratildeo de consumo freneacutetico a automatizaccedilatildeo das atividades costumeiras e o perfil de

morbidade

69

No ano 2000 a OMS concentrou-se em explorar o efeito mais evidente dessa

mudanccedila da dieta e do estilo de vida sobre a sauacutede e publicou o relatoacuterio teacutecnico especiacutefico

sobre a obesidade intitulado ldquoObesity preventing and managing the global epidemicrdquo Nele

reconheceu a obesidade como uma doenccedila epidecircmica crocircnica de caraacuteter global e

preventivo ocasionado por fatores dieteacuteticos e padrotildees de atividade fiacutesica destacando os

produtos alimentiacutecios de circulaccedilatildeo mundial como um dos agentes causais Com isso

recomendou aos governos dentre outras medidas de intervenccedilatildeo a necessidade de

reformular as regulaccedilotildees de alimentos no que concerne aos requisitos de qualidade

seguranccedila rotulagem e publicidade de alimentos (WHO 2004a)

Destacou-se assim o papel fundamental dos governos sem excluir a responsabilidade

das induacutestrias de intervir no mercado de alimentos Isso em razatildeo de esse mercado

encontrar-se completamente indisciplinado quanto ao atendimento dos requisitos de

qualidade nutricional O uso de formulaccedilotildees com excesso de ingredientes caloacutericos e pouco

nutritivos que contribuem para o surgimento de doenccedilas nos indiviacuteduos que consomem

esses produtos satildeo exemplos de fatores que deveriam ser normatizados

A imagem exclusivamente positiva veiculada de modo corrente pela miacutedia sobre os

produtos alimentiacutecios enquanto siacutembolos de inovaccedilatildeo e criatividade versatilidade para

atender as necessidades de consumo vigor da induacutestria e do mercado global praticidade de

consumo entre outros comeccedila a ser desconstruiacuteda Esses fatores passam a ser cada vez

mais identificados tambeacutem pelos seus efeitos dissonantes com os preceitos de promoccedilatildeo e

manutenccedilatildeo da sauacutede Enfim revelam-se como agentes que contribuem para doenccedilas de

longa duraccedilatildeo e de alta complexidade Panorama que demanda freios e ordenamentos

urgentes pelas instituiccedilotildees de sauacutede

Seguem-se dois anos e a OMS divulga o documento ldquoReducing Risks Promoting

Healthy Liferdquo no qual continua a enfatizar a relaccedilatildeo entre o consumo de alimentos natildeo

saudaacuteveis tipo fast-food ou processados e hipercaloacutericos e as mudanccedilas no estilo de vida

com o quadro diversificado de doenccedilas Acrescenta um elemento novo ao discurso quando

identifica as contradiccedilotildees inerentes ao processo de globalizaccedilatildeo econocircmica

70

Globalization has been hailed as a strategy to reduce poverty but the liberalization of trade can lead to both benefits and harms for health (p6 Chapter One) The rapidly growing epidemic of noncommunicable diseases already responsible for some 60 of world deaths is clearly related to changes in global dietary patterns and increased consumption of industrially processed fatty salty and sugary foods Countries should give top priority to developing effective committed policies for the prevention of globally increasing high risks to health such as [] unhealthy diet and obesity (p11) They may [] have to focus on [] legislation to reduce the proportion of salt and other unhealthy components in foods [] (WHO 2002a p166)13

Aleacutem disso aponta a expansatildeo do comeacutercio de alimentos - e suas poliacuteticas de liberaccedilatildeo

- como estimuladores da adoccedilatildeo de uma dieta baseada no consumo de alimentos

processados natildeo saudaacuteveis por milhares de pessoas Para tanto recomenda aos governos

priorizar a prevenccedilatildeo dos riscos agrave sauacutede (como as dietas natildeo saudaacuteveis) investir em

legislaccedilotildees para reduccedilatildeo dos componentes natildeo saudaacuteveis dos alimentos e fortalecer as

campanhas de promoccedilatildeo agrave sauacutede (WHO 2002a)

A globalizaccedilatildeo econocircmica possibilitou que as corporaccedilotildees de alimentos se

ramificassem pelo mundo distribuindo os seus produtos modificando a cultura dos povos

em termos de haacutebitos alimentares e praacuteticas de consumo e alterando o seu perfil

nutricional e de sauacutede Conforme se verifica na citaccedilatildeo anterior a alimentaccedilatildeo transformou-

se a tal ponto que a partir dela se eacute capaz de esboccedilar uma fronteira delimitando a dieta

ldquonatildeo-saudaacutevelrdquo da ldquosaudaacutevelrdquo em funccedilatildeo dos alimentos que a compotildeem e a opccedilatildeo por um

ou outro modo de se alimentar pode ser decisiva para se trilhar o caminho da sauacutede ou da

doenccedila

Em 2003 a FAO considerando a sua missatildeo de lidar com questotildees relacionadas aos

sistemas alimentares e agriacutecolas e ao estabelecimento de diretrizes para a seguranccedila e

adequaccedilatildeo nutricional dos alimentos se posiciona mais claramente sobre o binocircmio DCNT e

13 A globalizaccedilatildeo eacute anunciada como uma estrateacutegia para reduzir a pobreza mas a liberalizaccedilatildeo do comeacutercio pode levar a benefiacutecios e malefiacutecios para a sauacutede (Capiacutetulo Um p6) A epidemia crescente de doenccedilas natildeo transmissiacuteveis jaacute responsaacuteveis por cerca de 60 das mortes mundiais estaacute claramente relacionada a mudanccedilas nos padrotildees alimentares globais e ao aumento do consumo de alimentos industrialmente processados e ricos em aacutecidos graxos sal e accediluacutecar Os paiacuteses devem priorizar o desenvolvimento de poliacuteticas comprometidas eficazes para a prevenccedilatildeo dos altos riscos agrave sauacutede em niacutevel global tais como [] dieta pouco saudaacutevel e obesidade (p11) Eles podem [] se concentrar sobre [] a legislaccedilatildeo para reduzir a proporccedilatildeo de sal e outros componentes pouco saudaacuteveis em alimentos [] (WHO 2002a p166) (traduccedilatildeo pessoal)

71

dietas Assim conjugou seus esforccedilos aos da OMS e publicaram uma versatildeo atualizada do

documento The Joint WHOFAO Expert Consultation on diet nutrition and the prevention of

chronic diseases (WHO 2003b) O maior valor desse documento consistiu em explicitar as

evidecircncias sobre a relaccedilatildeo entre os alimentosnutrientes com as doenccedilas crocircnicas assim

como em ressaltar o impacto das mudanccedilas da economia mundial de alimentos sobre os

padrotildees dieteacuteticos os quais mostravam elevaccedilatildeo no teor de calorias e de gorduras

saturadas e reduccedilatildeo na quantidade de carboidratos complexos Com isso esses organismos

reiteram a necessidade de estabelecer-se um diaacutelogo com as induacutestrias a fim de adequar a

formulaccedilatildeo dos produtos alimentiacutecios a paracircmetros tecnicamente saudaacuteveis bem como

intervir na propaganda veiculada sobre tais produtos (FAOWHO 2003b)

Conforme consta desse documento as estrateacutegias no campo da alimentaccedilatildeo devem

vislumbrar conjuntamente os aspectos da seguranccedila alimentar e do alimento seguro O

alimento deve ser adequado em termos de quantidade e de qualidade nutricional e

sanitaacuteria ou seja proporcionais agraves necessidades requeridas para o indiviacuteduo ou grupo e

simultaneamente deve atender a um perfil sanitaacuterio compatiacutevel que significa ausecircncia ou

presenccedila de contaminantes dentro dos limites maacuteximos permitidos

A defesa em favor da reformulaccedilatildeo da composiccedilatildeo dos produtos industrializados e de

limitar a publicidade sobre eles prosseguiraacute nos documentos da OMS divulgados nos anos

subsequentes Considerando que esses produtos alimentiacutecios satildeo de circulaccedilatildeo global haacute

uma evidente limitaccedilatildeo de os paiacuteses agirem isoladamente na promoccedilatildeo das dietas

saudaacuteveis o que requer uma articulaccedilatildeo e governanccedila supranacional Nesse sentido esse

documento aponta a necessidade imprescindiacutevel de se interferir nas normas internacionais

existentes que balizam o comeacutercio internacional e explicita a responsabilidade da Comissatildeo

do Codex Alimentarius - CAC [hellip] The Codex Alimentarius - the intergovernmental standard-

setting body through which nations agree on standards for food - is currently being reviewed

Its work in the area of nutrition and labelling could be further strengthened to cover diet-

related aspects of health (WHO 2003b p142)14 Apesar de estar sob a lideranccedila

14 [] O Codex Alimentarius - instacircncia normatizadora intergovernamental por meio do qual as naccedilotildees acordam sobre as normas para alimentos - estaacute sendo revisto O seu trabalho na aacuterea da nutriccedilatildeo e rotulagem

72

internacional da OMS e da FAO a Comissatildeo do Codex uma instituiccedilatildeo estrateacutegica para tratar

da temaacutetica somente foi mencionada uma deacutecada apoacutes terem sido iniciados esses debates

Com o agravamento do quadro epidemioloacutegico a retoacuterica institucional da OMS se

aperfeiccediloa em dois sentidos por um lado decodificando com mais precisatildeo os tipos de

produtos-alvo e as medidas de intervenccedilatildeo e por outro enfatizando as assimetrias da

poliacutetica de liberaccedilatildeo do comeacutercio e conclamando os governos para agir O atributo de natildeo

saudaacutevel foi consagrado nos documentos para qualificar a categoria de produtos

alimentiacutecios hipercaloacutericos (alto teor de gorduras e ou accediluacutecares simples) e com teor de sal

elevado Esse tratamento dado a esse grupo de produtos alimentiacutecios conduz a reduccedilatildeo do

seu valor simboacutelico no mercado e em contrapartida incentiva os indiviacuteduos a ter cautela no

consumo e os governos a interferir na induacutestria para a melhoria dos padrotildees dos alimentos

Contudo observa-se que parece haver uma blindagem do proacuteprio Codex Alimentarius para

tratar do tema ldquoqualidade nutricional dos alimentosrdquo pois ateacute esse momento natildeo houve

manifestaccedilatildeo expliacutecita de iniciativas para criar um espaccedilo de debate interno e menos ainda

de revisitar as normas e os procedimentos teacutecnicos editados na perspectiva de ajustar os

produtos alimentiacutecios a um perfil considerado do tipo saudaacutevel

Em 2004 a OMS aprovou em sua assembleia anual o documento Global Strategy on

Diet Physical Activity and Health que reitera os dois principais fatores de risco para as

doenccedilas crocircnicas as dietas natildeo saudaacuteveis e a atividade fiacutesica reduzida e define medidas de

promoccedilatildeo de sauacutede e de prevenccedilatildeo e reduccedilatildeo dessas doenccedilas que contribuem

substancialmente para a carga global de morbimortalidade e incapacidades Para tanto

reafirma o empenho e a mobilizaccedilatildeo de diferentes atores sociais - sociedade civil induacutestria

e governo - delegando ao uacuteltimo o papel crucial No campo dos alimentos aponta que as

accedilotildees do governo devem se dirigir para interferir na formulaccedilatildeo dos produtos alimentiacutecios

tornando-os compatiacuteveis como os preceitos da dieta saudaacutevel regulaccedilatildeo do marketing de

alimentos infantis criaccedilatildeo de estiacutemulos fiscais para o consumo saudaacutevel entre outras

Poreacutem o grande destaque desse documento estaacute no intenso reforccedilo para que a CAC envide

esforccedilos para minimizar o impacto da comercializaccedilatildeo de produtos com padrotildees dieteacuteticos

poderia ser reforccedilado para cobrir os aspectos da sauacutede relacionados com a dieta (WHO 2003b p142) [Traduccedilatildeo pessoal]

73

natildeo saudaacuteveis e fortalecer a elaboraccedilatildeo de padrotildees de produccedilatildeo e de processamento que

considerem a qualidade nutricional e seguranccedila dos produtos Tambeacutem solicita o apoio dos

governos e da sociedade civil organizada nessa empreitada (WHO 2004b)

Previamente agrave realizaccedilatildeo da Assembleia Mundial de Sauacutede a FAO em sua 18a Sessatildeo

do Comitecirc sobre Agricultura apreciou por meio dos seus membros os documentos The

Joint WHOFAO Expert Consultation on Diet nutrition and the prevention of chronic (FAO

2004) e a minuta do documento da OMS Global Strategy on Diet Physical Activity and

Health Apesar do apoio majoritaacuterio agraves recomendaccedilotildees constantes do documento da OMS

(WHO 2003b) eles ressaltaram alguns aspectos a fragilidade da base cientiacutefica no

estabelecimento da relaccedilatildeo causal entre os alimentos e as DCNT a importacircncia de que haja

maleabilidade na aplicaccedilatildeo das recomendaccedilotildees globais considerando as circunstacircncias

especiacuteficas de cada paiacutes e a necessidade de valorizar a educaccedilatildeo alimentar para permitir

que os indiviacuteduos e as famiacutelias faccedilam escolhas alimentares conscientes (FAO 2004)

Quanto agrave insuficiente base cientiacutefica do estudo isso remete agrave multiplicidade causal

que envolve as doenccedilas e a dificuldade de se precisar a importacircncia isolada de um fator

causal especiacutefico (alimentos) No entanto o essencial foi evidenciado e estaacute centrado nos

efeitos nocivos agrave sauacutede decorrentes da composiccedilatildeo nutricional dos alimentos

industrializados natildeo saudaacuteveis sendo isso responsabilidade do mercado e objeto de

demanda de controle por parte do governo No que se refere agrave importacircncia da ldquoeducaccedilatildeo

alimentarrdquo embora o assunto seja indiscutivelmente relevante o seu papel deve ser sempre

relativizado Como a proposta surgiu isolada de outras que suportem a mudanccedila na loacutegica

do sistema de produccedilatildeo e industrializaccedilatildeo de alimentos parece ter a intenccedilatildeo de simplificar

a complexidade do processo sauacutede-doenccedila em tela tentando reduzir artificialmente a

soluccedilatildeo do problema agrave educaccedilatildeo da populaccedilatildeo Aleacutem disso a ldquoeducaccedilatildeo alimentarrdquo isolada eacute

incapaz de se contrapor aos poderosos mecanismos mercadoloacutegicos construiacutedos em um

ambiente de extrema organizaccedilatildeo se natildeo houver outras estrateacutegias de intervenccedilatildeo que

disciplinem o mercado

74

Em 2012 ao reconhecer a ameaccedila global das DCNT e os impactos econocircmicos e sociais

que essas doenccedilas acarretam aos paiacuteses as Naccedilotildees Unidas publicaram o documento

ldquoPolitical Declaration of The High-Level Meeting of the General Assembly on the Prevention

and Control of Non-communicable Diseasesrdquo (NU 2012) que destaca a dieta natildeo saudaacutevel a

inatividade fiacutesica e a obesidade como fatores de risco que tecircm forte ligaccedilatildeo com as quatro

principais DCNT ndash doenccedilas cardiovasculares cacircncer doenccedilas crocircnicas respiratoacuterias e

diabetes - e que estatildeo associadas aos mais altos custos de sauacutede e agrave reduccedilatildeo da

produtividade Assim esse documento propotildee aos governos avanccedilar com intervenccedilotildees

multisetoriais a fim de reduzir os fatores de risco dessas doenccedilas mediante acordos e

estrateacutegias internacionais educaccedilatildeo legislaccedilatildeo medidas regulatoacuterias e fiscais envolvendo

todos os setores da sociedade Cita explicitamente a necessidade de promover

intervenccedilotildees para reduzir sal accediluacutecar e gorduras saturadas e eliminar a gordura trans nos

alimentos industrializados como tambeacutem de desestimular a produccedilatildeo e a comercializaccedilatildeo

de alimentos que contribuem para dieta natildeo saudaacutevel

Em decorrecircncia disso a OMS propocircs um Marco Global de Monitoramento das DCNT

que inclui 25 indicadores e nove metas voluntaacuterias para a sua prevenccedilatildeo e controle com

periacuteodo de vigecircncia de 2013-2020 Dentre as metas globais voluntaacuterias que se relacionam a

ao objeto deste estudo estaacute a meta de reduccedilatildeo relativa de 30 na meacutedia de consumo de

salsoacutedio da populaccedilatildeo ateacute o ano de 2025 No grupo dos indicadores propostos para os

sistemas nacionais um deles tem a finalidade de reduzir o impacto do marketing de

alimentos com alto em gorduras saturadas gordura trans accediluacutecares livres ou sal e bebidas

natildeo alcooacutelicas sobre as crianccedilas Outro indicador propotildee limitar a gordura saturada no

abastecimento alimentar (WHO 2013b) Quanto aos accediluacutecares nada foi mencionado

Mais recentemente a FAO demonstrou estar tambeacutem bastante sensiacutevel aos problemas

do excesso de peso e propocircs um rol de alternativas para incentivar a dieta saudaacutevel

Afirmou que a despeito de o moderno sistema de produccedilatildeo permitir ampliar a variedade de

produtos esse sistema empenha-se em vender mais alimentos ultraprocessados que

contribuem para o excesso de peso Para isso apresentou para discussatildeo as estrateacutegias de

taxaccedilatildeo dos produtos menos nutritivos de educaccedilatildeo nutricional nas escolas e de regulaccedilatildeo

75

da publicidade de alimentos para o puacuteblico infantil (FAO 2013b) Em comparaccedilatildeo com a

discussatildeo travada em 2003 registraram-se portanto avanccedilos substanciais no campo da

valorizaccedilatildeo da alimentaccedilatildeo saudaacutevel e do compromisso em intervir no excesso de peso

Em siacutentese nas uacuteltimas duas deacutecadas consagrou-se o entendimento de que os

produtos industrializados natildeo saudaacuteveis satildeo de alto risco agrave sauacutede e por conseguinte devem

ser objetos de medidas de intervenccedilatildeo e controle Todavia a adoccedilatildeo de medidas concretas

voltadas agrave reformulaccedilatildeo dos paracircmetros nutricionais desses produtos ainda tardaratildeo Isto

implica incorporaccedilatildeo de ingredientes naturais ou semiprocessados mas tambeacutem medidas

complementares tais como aposiccedilatildeo de alertas em destaques nos roacutetulos para dar

transparecircncia ao consumidor dos riscos do consumo desse tipo de produto taxaccedilatildeo

diferenciada de preccedilos para contenccedilatildeo do consumo desses produtos etc Uma seacuterie de

medidas que para muitos governos nacionais e instacircncias intergovernamentais ainda

permanecem no campo das intenccedilotildees

Em um contexto de globalizaccedilatildeo econocircmica as ligaccedilotildees de dependecircncia entre os

estados-nacionais e os organismos intergovernamentais normatizadores do mercado

internacional satildeo estreitas e a atuaccedilatildeo desses interlocutores OMS FAO e a Comissatildeo do

Codex Alimentarius eacute fundamental para o enfrentamento desse novo risco dos produtos

alimentiacutecios Uma accedilatildeo isolada dos governos nacionais poderia desencadear retaliaccedilotildees do

mercado e instabilidades internas vez que a reformulaccedilatildeo do perfil nutricional dos

produtos implica para as empresas custos e ameaccedila aos seus lucros

312 A apatia do Codex Alimentarius frente aos novos riscos dos alimentos

Conforme os documentos antes apresentados foram vaacuterios os alertas e indicativos

dos efeitos agrave sauacutede da populaccedilatildeo global ocasionados pelos produtos alimentiacutecios de ampla

circulaccedilatildeo no mercado internacional emitidos pela OMS e FAO Contudo transcorreram

dezesseis anos de 1990 a 2006 para que houvesse reaccedilatildeo da Comissatildeo do Codex

Alimentarius ndash CAC ndash considerando a sua responsabilidade por editar um coacutedigo de normas

76

de referecircncia para as agecircncias nacionais de controle de alimentos dos paiacuteses membros

induacutestrias consumidores e comeacutercio internacional (FAO WHO 2006a)

A implementaccedilatildeo do Programa de Normas Alimentares da Junta FAOOMS eacute de

competecircncia da CAC que tem entre os seus propoacutesitos [] (a) protecting the health of

consumers and ensuring fair practices in the food trade [] (e) amending published

standards after appropriate survey in the light of developments15 (FAO WHO 2006b p14)

A missatildeo de proteccedilatildeo da sauacutede contra os riscos dos alimentos jaacute pressupotildee abertura a um

evento desconhecido e portanto disposiccedilatildeo para ajustar as normas agrave luz da renovaccedilatildeo dos

conhecimentos cientiacuteficos conforme o dinamismo da sociedade e as novas situaccedilotildees de

riscos que se apresentem com fins de salvaguardar a sauacutede dos consumidores

Contudo constata-se que o foco de normatizaccedilatildeo da CAC estaacute circunscrito agrave seguranccedila

sanitaacuteria dos alimentos que envolve os paracircmetros sanitaacuterios o estabelecimento de limites

de contaminantes e as disposiccedilotildees sobre rotulagem sendo seu objeto central proteger a

sauacutede dos consumidores contra os riscos de DTA (FAO WHO 2006b) Com isso restringe-

se o espaccedilo para as outras ameaccedilas que escapam a esse seu escopo de atuaccedilatildeo ndash

componentes nutricionais dos produtos alimentiacutecios natildeo-saudaacuteveis - apesar de se

inscreverem no universo dos riscos dos alimentos que comprometem a sociedade mundial

Assim apenas em 2006 a CAC lanccedilou um plano de accedilatildeo para implementaccedilatildeo da

Global Strategy on Diet Physical Activity and Health no qual reconhece a afinidade entre a

proacutepria missatildeo dela e as estrateacutegias desse documento jaacute que foram identificados nutrientes

associados com risco elevado de DCNT (FAO WHO 2006a) Isso foi baseado no mandato do

Codex que prevecirc medidas voltadas para minimizar o consumo desses nutrientes com fins

de prevenir distuacuterbios agrave sauacutede do consumidor assim como para garantir o uso de

alegaccedilotildees nutricionais (claims) que natildeo sejam falsas ou confusas Com isso a tarefa foi

delegada a dois Comitecircs especiacuteficos do Codex um que trata de assuntos relativos agrave nutriccedilatildeo

e alimentos para fins dieteacuteticos especiais (FAO WHO 2013) e o outro comitecirc que lida com

rotulagem de alimentos (FAO WHO 2012) Estes comitecircs se mobilizaram cada um em seu

15 [] (a) proteger a sauacutede dos consumidores e assegurar praacuteticas leais no comeacutercio de alimentos [] (e) ajustar agraves normas publicadas apoacutes o exame apropriado agrave luz do desenvolvimento (FAOWHO 2006a p14) [Traduccedilatildeo pessoal]

77

campo de atuaccedilatildeo para revisar a lista de nutrientes declarados no roacutetulo desenvolver

valores de referecircncia de nutrientes e propor novas alegaccedilotildees para os nutrientes de alto

risco (gordura trans)

Entretanto haacute um item importante do documento Global Strategy dirigida ao Codex

que se refere agrave modificaccedilatildeo dos padrotildees de produccedilatildeo e processamento dos alimentos

considerando os preceitos da qualidade nutricional e sanitaacuteria A resposta dada entatildeo pela

CAC foi de caraacuteter paliativo para proteccedilatildeo da sauacutede dos consumidores mas confortaacutevel e

lucrativa para o mercado Propocircs o desenvolvimento de versotildees modificadas dos alimentos

orginalmente natildeo saudaacuteveis diferenciando-os pela reduccedilatildeo dos ingredientes de risco (sal

gorduras e ou accediluacutecares) na composiccedilatildeo e pelo uso de alegaccedilotildees nutricionais no roacutetulo de

forma a auxiliar o consumidor na distinccedilatildeo e na escolha entre esses produtos

Sob o prisma eacutetico e de sauacutede a especificidade de perfil nutricional proposta para

versotildees modificadas dos produtos alimentiacutecios deveria ser regra em funccedilatildeo dos benefiacutecios

que se agregam agrave sauacutede Jaacute o produto alimentiacutecio original com perfil natildeo saudaacutevel deveria

ser completamente abolido do mercado Entretanto verifica-se que eacute o valor econocircmico que

se destaca nessa proposta (versotildees modificadas dos produtos) devido agrave perspectiva de

abertura para expansatildeo de um mercado de produtos alimentiacutecios ldquoespeciaisrdquo de custo mais

alto destinados a um puacuteblico seleto e com discreto impacto sobre a sauacutede da coletividade

Por enquanto esse assunto estaacute em fase de discussatildeo e ainda natildeo extrapolou o ambiente da

CAC

O retardo da Comissatildeo do Codex em se envolver com as iniciativas da OMS e as

propostas de intervenccedilatildeo sugeridas por este Organismo denota que o compromisso

daquela Comissatildeo com a sauacutede da populaccedilatildeo mundial estaacute muito atrelado aos riscos que

impactam os interesses econocircmicos do mercado internacional Isto se evidencia ao se

comparar o desempenho normativo da CAC contra os agentes contaminantes dos produtos

alimentiacutecios em relaccedilatildeo ao delegado aos nutrientes em excesso que tornam os produtos

natildeo-saudaacuteveis Riscos de outra natureza fazem pouco eco no acircmbito dessa Comissatildeo apesar

da visibilidade e abrangecircncia mundial expressas nos dados epidemioloacutegicos que mensuram

tais riscos

78

Produtos alimentiacutecios contaminados ou como veiacuteculos de doenccedilas circulando no

mercado internacional podem ocasionar efeitos nefastos intercontinentais e efeitos

imediatos tanto pelos prejuiacutezos econocircmicos e agrave sauacutede dos consumidores quanto pelos

boicotes agraves empresas envolvidas que podem se propagar aos demais produtos exportados

do paiacutes onde elas se situam Jaacute os efeitos negativos agrave sauacutede ocasionados pelos riscos

envolvendo desvios na qualidade nutricional se processam lentamente e perduram por

longo tempo Aleacutem disso se originam de produtos altamente lucrativos para o mercado

comercializados por poderosas corporaccedilotildees transnacionais

Essa postura negligente para com as demandas coletivas tem gerado criacuteticas

contundentes aos organismos supranacionais como a Comissatildeo do Codex Alimentarius e a

OMC devido ao atual acuacutemulo de poder de governanccedila16 dos sistemas alimentares que eles

detecircm por serem regidos pelos interesses das grandes corporaccedilotildees de mercado Pois satildeo

tais corporaccedilotildees as responsaacuteveis por engendrar as mudanccedilas dieteacuteticas e difundir

globalmente os seus produtos hipercaloacutericos (BRAUM 2001 LANG 1999) Tal situaccedilatildeo

tem suscitado tensotildees e conflitos despertando os primeiros sinais de reaccedilatildeo na esfera da

academia (LANG 1999 LABONTEacute MOHINDRA LECUCHA 2011) e da sociedade civil

(BRAUM 2001 SANTOS 2005)

Embora as delegaccedilotildees nacionais dos Comitecircs especiacuteficos da CAC sejam compostas por

agentes puacuteblicos de alto escalatildeo administrativo indicados por seus governos haacute permissatildeo

de participaccedilatildeo de representantes da induacutestria das organizaccedilotildees dos consumidores e das

instituiccedilotildees acadecircmicas nessas delegaccedilotildees No entanto o direito a voto eacute exclusivo dos

representantes oficiais do governo cabendo agraves entidades internacionais inclusive da

sociedade civil organizada o direito uacutenico de manifestaccedilatildeo verbal (FAO WHO 2006b)

Contudo a depender dos interesses do governo e das pressotildees poliacuteticas a que ele se

16 Governanccedila no plano global eacute entendida como um conjunto de relaccedilotildees intergovernamentais onde haacute o envolvimento de organizaccedilotildees natildeo governamentais (ONG) movimentos civis empresas multinacionais e mercados de capitais globais que agregam e articulam interesses para buscar soluccedilotildees para problemas comuns A participaccedilatildeo ativa de atores natildeo estatais no cenaacuterio tem contribuiacutedo sobremaneira para ampliar as contribuiccedilotildees e opiniotildees capazes de influir nos resultados seja na esfera das poliacuteticas puacuteblicas ou da regulaccedilatildeo internacional Entretanto o grande desafio esbarra na legitimidade se de fato a sociedade global confere poder e se percebe representada pelos atores que adotam em seu nome decisotildees em campos estrateacutegicos (GONCcedilALVES 2005)

79

submete seu voto pode tender em prol do interesse coletivo ou do privado Aqui eacute que se

potildee em cheque a legitimidade das representaccedilotildees do governo e inclusive da sociedade civil

organizada que natildeo fica imune a tais pressotildees

A capacidade econocircmica das corporaccedilotildees permite tambeacutem barganhar favores e

seduzir materialmente os membros das delegaccedilotildees do Codex para atender aos seus

objetivos em especial aqueles que satildeo fracos em termos econocircmico e eacutetico Eacute mister

esclarecer que no tema em questatildeo os interesses puacuteblicos destoam dos privados Nessa

perspectiva a reflexatildeo de Mckee (1999) aponta que a partir do momento em que se

registrou a participaccedilatildeo massiva dos representantes do setor produtivo nos Comitecircs do

Codex e de alguns integrantes do governo e da academia sem a firmeza quanto aos seus

compromissos com coletivo os interesses dos consumidores e dos cidadatildeos tecircm sido

menosprezados

Face ao exposto os riscos emergentes dos alimentos suscitam reflexatildeo e revisatildeo da

conduta institucional da CAC para que esta possa exercer efetivamente a sua missatildeo de

proteger a sauacutede e assegurar praacuteticas leais no comeacutercio de alimentos

313 A OMC e os produtos alimentiacutecios lucros ao mercado e prejuiacutezos agrave sauacutede

A partir do ano de 1995 a Organizaccedilatildeo Mundial do Comeacutercio-OMC17 entidade que

congrega 159 paiacuteses e que lida com as regras globais do comeacutercio (WTO 2013a) adotou as

normas diretrizes e recomendaccedilotildees estabelecidas pelo Codex Alimentarius FAOOMS como

referecircncia para as disputas comerciais de alimentos Essas tornaram-se paracircmetros

juriacutedicos do Acordo sobre a Aplicaccedilatildeo de Medidas Sanitaacuterias e Fitossanitaacuterias - Acordo SPS

17 A OMC foi criada em 1994 como resultado da Rodada Uruguai de negociaccedilotildees multilaterais do comeacutercio e da consequente revisatildeo do Acordo Geral sobre Tarifas e Comeacutercio ndash GATT (sigla em inglecircs) Em decorrecircncia do GATT vaacuterios acordos foram aprovados e inclusive o Acordo Geral de Medidas Sanitaacuterias e Fitossanitaacuterias (SPS) que foi ratificado pelo governo brasileiro por meio do Decreto no 1355 de 30 de dezembro de 1994

80

(WHOFAO 2006) Esse instrumento particularmente merece comentaacuterios por dispor

sobre medidas sanitaacuterias para proteccedilatildeo da vida e da sauacutede humana contra os riscos

resultantes da presenccedila de aditivos e contaminantes em alimentos e bebidas Embora esse

Acordo seja fruto de um consenso entre os paiacuteses-membros participantes daquela

Organizaccedilatildeo isso limita a autonomia dos estados nacionais a construiacuterem suas proacuteprias

regras em determinadas circunstacircncias

Consta do Acordo SPS regido pelos princiacutepios de equivalecircncia natildeo-discriminaccedilatildeo

eficiecircncia transparecircncia e harmonizaccedilatildeo que ao paiacutes-membro eacute permitido adotar ou

aplicar medidas sanitaacuterias necessaacuterias desde que natildeo constituam discriminaccedilatildeo arbitraacuteria

ou injustificaacutevel e que sejam baseadas em princiacutepios cientiacuteficos Preferencialmente

sintonizadas com o princiacutepio da harmonizaccedilatildeo as medidas sanitaacuterias devem ser baseadas

em normas guias e recomendaccedilotildees internacionais e no caso de riscos dos alimentos

seguem aquelas produzidas pelo CAC Caso o paiacutes imponha medidas sanitaacuterias mais

restritivas do que as internacionalmente aprovadas essas devem ser precedidas de uma

avaliaccedilatildeo de riscos conforme as teacutecnicas estabelecidas por essa entidade para justificar as

razotildees da condiccedilatildeo do afastamento da norma Eacute um procedimento altamente complexo e

desafiador para muitos paiacuteses caso decidam por utilizaacute-lo para justificar a regulaccedilatildeo dos

paracircmetros nutricionais de produtos alimentiacutecios

A OMC avalia positivamente a etapa mais recente da globalizaccedilatildeo que resultou no

aumento da integraccedilatildeo dos mercados de produtos e dos fluxos de capital e no dinamismo

do trabalho motivado pelas inovaccedilotildees tecnoloacutegicas incremento e agilizaccedilatildeo nos processos

de informaccedilatildeo Para isso houve tambeacutem o suporte dado pelas poliacuteticas econocircmicas de

desregulamentaccedilatildeo e de facilitaccedilatildeo do comeacutercio internacional aleacutem do fluxo de

investimentos internacionais Segundo a OMC todo esse conjunto tem trazido mudanccedilas

importantes a muitos paiacuteses e aos cidadatildeos O comeacutercio livre tem criado oportunidades

comerciais para as empresas exportadoras que oferecem aos consumidores produtos e

serviccedilos diversificados a preccedilos mais baixos (WTO 2008)

Quanto aos alimentos registrou-se a expansatildeo da produccedilatildeo mundial de alimentos e do

aumento da rentabilidade da produccedilatildeo (WTO 2008) No ano de 2012 foi movimentado um

81

volume de exportaccedilatildeo equivalente a 1375 trilhatildeo de doacutelares sendo o Brasil posicionado

como o segundo na lista dos principais paiacuteses negociadores do mundo (WTO 2013b) No

periacuteodo de 1990 a 2012 o Brasil teve uma evoluccedilatildeo espetacular nas exportaccedilotildees de

alimentos em valor monetaacuterio passando de 8697 a 77212 milhotildees de doacutelares (WTO

2013c)

Apesar desse ecircxito comercial crescente as avaliaccedilotildees da OMC consideram que a

reforma do mercado que tornou os negoacutecios mais eficientes culminou com a concentraccedilatildeo

de induacutestrias a formaccedilatildeo de grupos internacionais de produccedilatildeo e aprofundou a

desigualdade elevando o desemprego e os gastos puacuteblicos As assimetrias do mercado

relatadas pela OMC desaguam com quase exclusividade no campo econocircmico Isso decorre

da visatildeo institucional concentrada no mercado e se recusa a perceber as contradiccedilotildees da

globalizaccedilatildeo econocircmica como difusas pois invadem tambeacutem aacutereas como a da sauacutede e da

nutriccedilatildeo Por isso Rayner e colaboradores (2007) afirmam que as poliacuteticas comerciais

precisam se superar em termos de quantificaccedilatildeo do volume de produccedilatildeoconsumo do

sistema global de alimentos e incorporar as consideraccedilotildees nutricionais e dieteacuteticas

elevando a importacircncia da governanccedila alimentar em prol de benefiacutecios puacuteblicos

Sob outra oacutetica os impactos da liberaccedilatildeo do mercado internacional de alimentos tecircm

sido avassaladores para as economias locais de alimentos (PHILLIPS 2006) Os preccedilos dos

alimentos locais tornam-se incapazes de competir com os dos alimentos importados e

distribuiacutedos por cadeias globais em geral alimentos natildeo saudaacuteveis e de baixo custo e que

aniquilam a produccedilatildeo local acarretando reduccedilatildeo de empregos e de oportunidades de renda

(TULLAO 2002) Adicionalmente no acircmbito das economias nacionais multiplicam-se as

transaccedilotildees comerciais efetuadas pelas grandes corporaccedilotildees transnacionais agriacutecolas e de

alimentos que absorvem empresas de menor porte Em consequecircncia as transnacionais

fortalecem-se ainda mais em uma direccedilatildeo ascendente observada desde fins da deacutecada de

90 (CHOPRA 2002) O complexo modo de operaccedilatildeo dessas corporaccedilotildees portanto produz

efeitos nas esferas econocircmica poliacutetica e social

82

Assim frente agrave ordem global instituiacuteda a accedilatildeo soberana dos estados nacionais fica

dificultada Esses passaram a submeter-se a fortes e constantes influecircncias das regras e

acordos internacionais do comeacutercio de alimentos como os liderados pela OMC e pelo Codex

inclusive para lidar com os assuntos de qualidade e de padrotildees de seguranccedila sanitaacuteria

(LUCCHESE 2003) Aleacutem disso haacute uma preocupaccedilatildeo constante daqueles que comandam o

reordenamento do sistema produtivo em influenciar as decisotildees no acircmbito das

organizaccedilotildees intergovernamentais para natildeo comprometer os seus interesses Assim os

representantes dos conglomerados de empresas transnacionais se mobilizam e com

habilidade ocupam os espaccedilos poliacuteticos estrateacutegicos inclusive nas instituiccedilotildees

supranacionais cujo resultado incide diretamente sobre a soberania nacional Segundo

Sklair (2002) eles se comportam como atores poliacuteticos e econocircmicos que se infiltram nas

maacutequinas institucionais constroem alianccedilas ldquomaquiamrdquo resultados de pesquisas

beneficiam funcionaacuterios enfim mobilizam vaacuterias estrateacutegias e recursos para viabilizar a

agenda de interesses do capitalismo global

Diante disso vaacuterios cientistas sociais apontam que a soberania dos estados nacionais

se enfraqueceu com a globalizaccedilatildeo da economia (IANNI 2007 BECK 1999 GIDDENS 1991

BAUMANN 1999) esta agora assume o papel de interlocutor da poliacutetica local e global No

entanto Santos (2005) afirma que o Estado ainda se manteacutem forte apesar do poderio das

empresas transnacionais e das instituiccedilotildees supranacionais pois elas natildeo dispotildeem

isoladamente de poder regulatoacuterio capaz de impor a sua vontade poliacutetica e econocircmica em

um paiacutes em particular Mesmo sob polecircmica essa dominacircncia global-local dificulta o

desenvolvimento de poliacuteticas de controle de mercado que se ajustem aos interesses sociais

particulares de cada espaccedilo nacional pois encobre a diversidade e a especificidade social e

cultural (MALUF VALENTE MENEZES 1996) aleacutem de tender a privilegiar os interesses

econocircmicos privados sobre as demandas coletivas

Nos uacuteltimos anos observa-se uma insurreiccedilatildeo intelectual de profissionais

independentes e dos grupos de consumidores que embora ainda natildeo tenham alcanccedilado

expressividade suficiente para conter os rumos dessas instituiccedilotildees e organizaccedilotildees (SKLAIR

2002) divulgam a sua insatisfaccedilatildeo e formam opiniotildees Do ponto de vista de governo e de

83

sociedade civil reaccedilotildees isoladas de alguns paiacuteses comeccedilam a surgir (PUSKA 2004

HAWKES 2007 BRASIL MS 2012) Poreacutem ainda haacute um longo trajeto a ser percorrido

antes de o tema ldquomelhoria da qualidade dos alimentosrdquo consolidar-se na plataforma de

lutas da sauacutede puacuteblica

No caso do governo brasileiro aleacutem do viacutenculo formal com essas organizaccedilotildees

internacionais haacute tambeacutem viacutenculo com o Mercado Comum do Sul18 - Mercosul que implica

acordos que contemplam requisitos sanitaacuterios No acircmbito do Mercosul os assuntos de

sauacutede satildeo tratados no Subgrupo de Trabalho n0 11 criado com a Resoluccedilatildeo GMC n0 15196

que assume a funccedilatildeo de harmonizar as legislaccedilotildees dos Estados-Partes no que tange aos

bens serviccedilos mateacuterias-primas e produtos da aacuterea da sauacutede bem como aos criteacuterios para

vigilacircncia epidemioloacutegica Aleacutem disso busca compatibilizar os sistemas de controle

sanitaacuterio para promover e proteger a sauacutede e a vida das pessoas e eliminar obstaacuteculos ao

comeacutercio regional (BRASIL MS 2007a) No caso dos produtos alimentiacutecios prevalecem nas

discussotildees as normas Codex Alimentarius (QUEIROZ GIOVANELLA 2011) e desse modo o

tema qualidade nutricional dos produtos alimentiacutecios ainda permanece distante desse

bloco econocircmico

Esse mundo de relaccedilotildees econocircmicas e sociais interconectadas eacute parte do contexto de

discussatildeo dos produtos alimentiacutecios o que impede que sejam tratados como objetos

circunscritos ao espaccedilo nacional Como os riscos dos alimentos globalizados proporcionam

a lucratividade do comeacutercio mundial privado a melhoria dos paracircmetros dos alimentos

exige uma sobrecarga de esforccedilos que incluem mobilizaccedilatildeo de recursos e articulaccedilotildees

diversas tanto nacional como internacional Algo que eacute politicamente desgastante mas

imprescindiacutevel para a defesa da sauacutede da coletividade

18 O Mercosul eacute um bloco econocircmico formado pelos Estados-partes Argentina Brasil Paraguai Uruguai e Venezuela Foi criado em 26 de marccedilo de 1991 por uma Carta Constitutiva ndash o Tratado de Assunccedilatildeo Com a assinatura do Tratado de Ouro Preto em 1994 foi dotado de personalidade juriacutedica nacional e internacional Estaacute fundamentado na livre circulaccedilatildeo de bens serviccedilos e fatores produtivos na reciprocidade de direitos e obrigaccedilotildees entre os Estados-Parte (BRASIL MS 2007a) O Conselho do Mercado Comum eacute a instacircncia poliacutetica maacutexima seguida pelo Grupo Geral do Mercosul que tambeacutem atua como instacircncia decisoacuteria do bloco (BRASIL MS 2003)

84

32 Globalizaccedilatildeo dos produtos alimentiacutecios a sauacutede em questatildeo

321 Avanccedilos e retrocessos no mercado dos alimentos

Impulsionado pela globalizaccedilatildeo o mercado de alimentos ampliou a disponibilidade e a

diversidade de produtos mesmo sem ter proporcionado simultaneamente o seu acesso

universal Como consequecircncia interferiu profundamente na cultura alimentar no padratildeo

de consumo dieteacutetico e no estado nutricional de muitas populaccedilotildees do mundo (KENNEDY

NANTEL SHETTY 2006) Nesse percurso de expansatildeo o mercado foi se aperfeiccediloando com

os avanccedilos tecnoloacutegicos em especial no campo da quiacutemica das gorduras (DREWNOWSKI

2003) das mudanccedilas nos preccedilos dos oacuteleos vegetais (WHO 2003b) das descobertas de

novas fontes de accediluacutecar - originaacuteria do milho e de custo inferior (BEGHIN JENSEN 2008)

bem como das modernas teacutecnicas de marketing (HAWKES 2002) Apoiado sob o

investimento internacional esse mercado tornou mais acirrada a competiccedilatildeo entre os

produtos alimentiacutecios de circulaccedilatildeo global e os alimentos de procedecircncia nacional no que

tange ao preccedilo agrave disponibilidade e outros atributos comerciais o que levou agrave substituiccedilatildeo

paulatina dos agentes locais de alimentos pelos globais

Tal conjunto de inovaccedilotildees foi um importante condutor das mudanccedilas nas preferecircncias

dieteacuteticas com a introduccedilatildeo dos alimentos industrializados natildeo saudaacuteveis e de baixo custo

assim como na nutriccedilatildeo e na sauacutede de um contingente expressivo de pessoas (UUSITALO

PIETIENEN amp PUSKA 2002) Essas mudanccedilas fizeram emergir na segunda metade do

seacuteculo XX nas regiotildees industrializadas e posteriormente nos paiacuteses em desenvolvimento

os novos riscos da era contemporacircnea (WHO 2003b)

Durante a consolidaccedilatildeo desse novo tipo de produto alimentiacutecio no mercado de

meados dos anos 60 ateacute os uacuteltimos anos da deacutecada de 90 dois fenocircmenos em direccedilotildees

inversas marcaram as mudanccedilas no padratildeo alimentar o aumento da disponibilidade de

calorias no mundo em torno de 450 quilocalorias (Kcal) per capita por dia ultrapassando

600 Kcal nos paiacuteses em desenvolvimento e o decliacutenio do consumo de produtos baacutesicos ndash

85

raiacutezes tubeacuterculos e cereais ndash e de frutas e hortaliccedilas acompanhado pelo incremento de

oacuteleos vegetais e de produtos caacuterneos excluiacutedos os pescados e pelo aumento na proporccedilatildeo

de energia dos accediluacutecares adicionados nas dietas (WHO 2003b)

Eacute importante salientar que o primeiro fenocircmeno citado possibilitou o aumento do

aporte caloacuterico da dieta de parcelas da populaccedilatildeo que sobreviviam com o consumo

alimentar limitado Na deacutecada de 70 vigorava um cenaacuterio de penuacuteria e de doenccedilas no

mundo no qual o nuacutemero de crianccedilas que morriam na faixa etaacuteria entre zero a cinco anos

era quase o dobro ndash 17 milhotildees - do que se estima atualmente Tal quadro estava

estritamente vinculado agrave condiccedilatildeo de extrema pobreza dessas crianccedilas (WHO 2003c)

Sob a oacutetica de Mazzocchi Shankar amp Traill (2012) essas mudanccedilas na dieta

ocorreram em dois estaacutegios o primeiro resultou no lsquoefeito expansatildeorsquo com o aumento do

suprimento de energia proveniente de produtos alimentiacutecios mais baratos de origem

vegetal poreacutem respeitando a cultura crenccedilas e tradiccedilotildees religiosas No segundo houve o

lsquoefeito substituiccedilatildeorsquo mudanccedila no consumo dos produtos alimentiacutecios - sem mudanccedila no

suprimento energeacutetico total - e que correspondeu a substituiccedilatildeo de carboidratos complexos

(cereais raiacutezes e tubeacuterculos) por oacuteleos vegetais produtos de origem animal (alimentos

laacutecteos e caacuterneos) e accediluacutecar Essas mudanccedilas tanto podem indicar uma melhoria (se haacute

incremento de frutas e vegetais) como prejuiacutezo da dieta (se haacute aumento de accediluacutecar e gordura

saturada)

Em quase todos os paiacuteses da Ameacuterica Latina entre os anos de 1990 e 1999 foi

registrado o aumento da disponibilidade energeacutetica exceto na Venezuela Em meados dos

anos 90 o consumo de cereais raiacutezes frutas e legumes declinou um pouco enquanto que o

de proteiacutena de origem animal (carne peixe ovos leite e derivados) de accediluacutecar e das

gorduras aumentou O padratildeo de dieta tradicional da Ameacuterica Latina rica em

polissacariacutedeos complexos micronutrientes e fibras comeccedila a se reconfigurar com a

inclusatildeo de quantidades elevadas de accediluacutecares refinados produtos de origem animal e

alimentos altamente processados devido aos impactos da globalizaccedilatildeo da dieta

(BERMUDEZ amp TUCKER 2003)

86

Enquanto isso a invasatildeo dos produtos alimentiacutecios prossegue e se estende a

territoacuterios extremos Como o mercado de paiacuteses de alta renda estaacute esgotado as novas bases

de instalaccedilatildeo das corporaccedilotildees de alimentos tecircm sido guiadas pelo incremento da renda

meacutedia global gasta em alimentos evidenciado nos paiacuteses em desenvolvimento (MOODIE et

al 2013) Assim elas se mobilizam para atrair novos consumidores e expandem suas

vendas para esses novos mercados Com o foco restrito na obtenccedilatildeo de lucros

extraordinaacuterios essas corporaccedilotildees vendem seus produtos alimentiacutecios inventados com

tecnologias que se utilizam de misturas de ingredientes de custos baixos e agrave base de altos

teores de accediluacutecar gordura sal e aditivos com o apoio de um robusto aparato publicitaacuterio

(CHOPRA 2002 MOODIE et al 2013 HAWKES 2002 MONTEIRO 2009) Entram nesses

paiacuteses completamente livres e desprovidas de compromissos eacuteticos para ofertar seus

produtos que pouco nutrem mas que muitos efeitos provocam na sauacutede da populaccedilatildeo

(STUCKLER amp NESTLE 2012)

Em muitos desses paiacuteses a entrada das corporaccedilotildees transnacionais de alimentos tem

sido fomentada por distintos mecanismos alguns deles jaacute abordados neste trabalho Satildeo

eles os investimentos estrangeiros diretos na cadeia produtiva de alimentos a reduccedilatildeo de

barreiras e o controle e a pressatildeo exercidos sobre a produccedilatildeo agriacutecola local Esses

mecanismos tanto reduzem os preccedilos das mateacuterias-primas como desestruturam os

mercados locais Desenha-se entatildeo uma conjuntura poliacutetica e econocircmica que cria um

mercado para os produtos altamente processados em detrimento dos alimentos saudaacuteveis

e proacuteprios da cultura local aleacutem de gerar outros efeitos nefastos agrave sauacutede e agrave economia dos

paiacuteses onde essas empresas se instalam (LABONTEacute MOHINDRA LECUCHA 2011)

Em decorrecircncia disso ocorrem alteraccedilotildees no perfil das dietas asiaacuteticas - chinesa e

japonesa - antes ricas em carboidratos complexos e na brasileira como resultado da

provaacutevel conexatildeo entre as preferecircncias sensoriais inatas a disponibilidade maior de

gorduras baratas na economia global e as raacutepidas mudanccedilas sociais nas sociedades de baixa

renda (DREWNOWSKI POPKIN1997) Fenocircmeno similar tambeacutem estaacute ocorrendo na Iacutendia

(VEPA 2006) Nesse contexto eacute possiacutevel inferir que para os pobres dessas sociedades a

conquista do acesso aos alimentos eacute apenas uma etapa Haacute ainda outros enfrentamentos

87

necessaacuterios para superar o fosso entre a acessibilidade e a garantia de um produto

saudaacutevel em termos nutricionais

Jaacute na Ameacuterica Central a reduccedilatildeo das tarifas de importaccedilatildeo dos produtos alimentiacutecios

dos Estados Unidos resultou nas mudanccedilas da dieta habitual na inibiccedilatildeo da produccedilatildeo local

e na elevaccedilatildeo das importaccedilotildees de alimentos a qual ascendeu em 115 no intervalo

decorrido entre o iniacutecio da deacutecada de 90 e o novo milecircnio Concomitantemente ao aumento

da disponibilidade de carnes frutas e legumes - efeito promissor - houve tambeacutem o

incremento dos produtos ultraprocessados (doces cookies batatas chips salgadinhos e

similares) associados com a transiccedilatildeo nutricional e implicaccedilotildees com doenccedilas (THOW

HAWKES 2009)

Enfim haacutebitos e praacuteticas alimentares tradicionais estatildeo se desfazendo em diferentes

espaccedilos geograacuteficos do globo tanto em locais pouco conhecidos como Tonga na Oceania

(EVANS et al 2001) como em locais estrateacutegicos como o Brasil onde os alimentos

tradicionais da dieta nacional - como o feijatildeo a farinha de mandioca o arroz e a farinha de

milho- vecircm sendo cada vez menos consumidos e estatildeo paulatinamente sendo substituiacutedos

pelos produtos ultraprocessados em especial na alimentaccedilatildeo extradomiciliar (BEZERRA et

al 2013) Os dados da uacuteltima Pesquisa de Orccedilamentos Familiares- POF 2008-2009

revelaram que as famiacutelias urbanas brasileiras com mais baixa renda investem

proporcionalmente mais recurso em refrigerante biscoitos e macarratildeo do que aquelas de

mais alta renda (BRASIL IBGE 2011) Segundo Bleil (1998) todas essas mudanccedilas na dieta

ocorrem com o suporte da estrutura publicitaacuteria que impotildee a cultura global como siacutembolo

da modernidade escamoteia os interesses de mercado destroacutei a cultura local e omite os

riscos dos produtos ofertados

Os mecanismos utilizados natildeo poupam nem sequer a tradicional dieta mediterracircnea

mundialmente reconhecida por sua legiacutetima fama de ser saudaacutevel Os resultados da uacuteltima

pesquisa nacional revelam que os estudantes espanhoacuteis estatildeo substituindo os alimentos

convencionais por alimentos industrializados natildeo saudaacuteveis tais como massas

refrigerantes sucos de frutas bolos snacks e fast-foods e rejeitando folhosos legumes e

88

peixes (FERNAacuteNDEZ SAN JUAN 2006) No entanto isso natildeo eacute uma particularidade da

Espanha pois toda a populaccedilatildeo europeia tem sido exposta aos efeitos nocivos da promoccedilatildeo

e da disponibilizaccedilatildeo de produtos alimentiacutecios pobres em termos nutricionais em especial

as crianccedilas e os adolescentes pertinentes aos estratos de renda baixa (WHO 2006)

Essas corporaccedilotildees transnacionais de alimentos19 aleacutem de intervirem em todas as

etapas do sistema de produccedilatildeo apresentam um esquema complexo de movimentaccedilotildees

intercontinentais orientado por estrateacutegias comerciais e o negoacutecio-chave da maioria delas

satildeo os produtos alimentiacutecios natildeo saudaacuteveis como snacks foods chocolates cereais e

biscoitos refrigerantes e confeitos Como ilustraccedilatildeo evidencia-se que a companhia Kellogs

tem induacutestrias de processamento na China Iacutendia Japatildeo Coreacuteia do Sul e Tailacircndia para

suprir as cadeias de distribuiccedilatildeo na Aacutesia a Pepsico continua a expandir a sua vasta linha de

marketing internacional em snack foods atualmente com foco na Ameacuterica Latina e Aacutesia-

Paciacutefico e as corporaccedilotildees Nestleacute Kraft e Unilever jaacute operam em quase 140 paiacuteses (REGMI

amp GEHLHAR 2005) A Nestleacute particularmente situa-se como uma das cinco principais

companhias de alimentos do Brasil Iacutendia Meacutexico Ruacutessia Estados Unidos e Aacutefrica do Sul

(MOODIE et al 2013) o que significa disponibilizar os seus produtos a um contingente de

pessoas que corresponde a 276 da populaccedilatildeo mundial (UN 2013)

O comeacutercio varejista transnacional tambeacutem se beneficiou com uma raacutepida expansatildeo

na Ameacuterica Latina (LABONTEacute MOHINDRA LENCUCHA 2011) e em outros paiacuteses

desenvolvidos (FAO 2006) Os Estados Unidos a Uniatildeo Europeia e o Japatildeo juntos

dominam este tipo de comeacutercio e contam com 60 do total de vendas a varejo de produtos

alimentiacutecios processados no mundo (REGMI amp GEHLHAR 2005) A raacutepida

multinacionalizaccedilatildeo das cadeias de supermercados e a sua forma de atuaccedilatildeo concorrem

para consolidar um tipo de praacutetica de consumo alimentar com consequentes implicaccedilotildees

nutricionais A acessibilidade a disponibilidade a variedade satildeo estiacutemulos agrave aquisiccedilatildeo de

19 Constituem-se de um conglomerado de grandes empresas de alimentos com subsidiaacuterias em vaacuterios paiacuteses que realizam o fornecimento global de seus suprimentos a centralizam o capital estrateacutegico recursos e tomada de decisotildees e manteacutem operaccedilotildees em vaacuterios paiacuteses para tornar o mercado global mais unificado Comporta-se como atores poderosos no cenaacuterio socio-economico mundial

89

diferentes itens alimentares especialmente os densamente energeacuteticos Aleacutem disso estes se

beneficiam pela adoccedilatildeo de estrateacutegias de preccedilos baixos de promoccedilatildeo de faacutecil visualizaccedilatildeo e

de acesso no local de venda que confrontam com as desiguais condiccedilotildees de oferta das frutas

e verduras as quais tendem a ser mais caras em funccedilatildeo das peculiaridades de produccedilatildeo

Todo esse aparato faz despontar as vendas de produtos alimentiacutecios natildeo saudaacuteveis sendo

parte expressiva da explicaccedilatildeo das mudanccedilas nos haacutebitos do aumento da demanda e da

preferecircncia dos consumidores e das doenccedilas crocircnicas de origem dieteacutetica (HAWKES 2008)

A introduccedilatildeo desses novos tipos de alimentos implicou reformulaccedilatildeo no perfil das

despesas com os alimentos cujo impacto foi maior nos paiacuteses em desenvolvimento

Segundo Popkin (2006) entre os anos de 1990 e 2000 as vendas de alimentos agrave varejo em

supermercados elevaram-se de 15 a 60 na Ameacuterica Latina Nesses locais se comercializam

produtos alimentiacutecios do tipo processado e natildeo saudaacutevel mas tambeacutem aqueles de

qualidade nutricional balanceada No entanto satildeo para os produtos do primeiro tipo que o

aparato de estiacutemulos agrave venda dirige o seu foco

Esse aumento nas despesas per capita coincide com o aumento das vendas de

produtos processados nos paiacuteses em desenvolvimento Entre o periacuteodo de 1998-2003 os

paiacuteses considerados com mais baixa renda e de renda meacutedia baixa tiveram um crescimento

meacutedio anual de vendas superior ao dos demais paiacuteses oscilando entre 81 a 563 no

que se refere aos cereais matinais oacuteleos e gorduras refeiccedilotildees prontas produtos laacutecteos e

produtos secos Quando esses dados foram comparados com os paiacuteses de mais alta renda

observou-se que esse crescimento neste grupo de paiacuteses foi miacutenimo sendo que a taxa mais

elevada alcanccedilada para uma dessas categorias de produtos foi de 47 (MAZZOCCHI

SHANKAR TRAILL 2012)

Embora seja breve o panorama traccedilado da atuaccedilatildeo do mercado de alimentos em

especial das corporaccedilotildees de induacutestrias e de comeacutercio varejista torna-se possiacutevel entender o

porquecirc de vaacuterios estudos terem apontado a interface entre a globalizaccedilatildeo do mercado de

alimentos a transiccedilatildeo dieteacutetica e a disseminaccedilatildeo internacional dos fatores de riscos para as

DCNT (MOODIE et al 2013 RAYNER et al 2013 LABONTEacute MOHINDRA LECUCHA 2011

TULLAO 2002) Conforme ateacute aqui apresentado para a internacionalizaccedilatildeo dos negoacutecios de

90

alimentos ter excepcional sucesso lucrativo foi necessaacuterio desestabilizar a vida econocircmica

local e a sauacutede da maior parte da populaccedilatildeo

322 A publicidade de produtos alimentiacutecios e os efeitos sobre o comportamento e

a sauacutede

Diferentes espaccedilos da vida cotidiana satildeo preenchidos com a publicidade comercial

de produtos alimentiacutecios que satildeo dirigidas a diferentes puacuteblicos especialmente agrave clientela

infantil Satildeo utilizados distintos canais de veiculaccedilatildeo e teacutecnicas convencionais e atuais

como televisatildeo internet videogames malas-diretas cartazes outdoors entre outros e que

de forma insistente e contiacutenua destinam-se a estimular a venda de produtos e

simultaneamente a inculcar valores haacutebitos e comportamentos

A publicidade comercial agressiva de produtos alimentiacutecios natildeo saudaacuteveis reportados

como siacutembolos de status social tem motivado os indiviacuteduos especialmente aqueles

residentes nas aacutereas urbanas e suburbanas a substituiacuterem os alimentos tradicionais (WHO

1990) Com base nas evidecircncias sobre a influecircncia da propaganda de produtos alimentiacutecios

- tipo fast-food e produtos com alta densidade energeacutetica e pobres em micronutrientes - na

definiccedilatildeo das escolhas alimentares de crianccedilas e adolescentes e consequentemente no

aparecimento do excesso de peso e da obesidade (WHO 2003a) a OMS passou a

recomendar aos governos a regulamentar o comeacutercio a publicidade e a rotulagem desses

produtos como uma das medidas para proteger as crianccedilas contra os problemas de sauacutede

relacionados ao consumo desses alimentos (WHO 2004a WHO 2006)

Dentre os recursos publicitaacuterios a propaganda televisiva eacute o meio de promoccedilatildeo de

produtos e de estiacutemulo agraves vendas que tem maior capacidade de adentrar os lares

transformar as tradiccedilotildees familiares e alienar os indiviacuteduos por meio do colorido das

fantasias e dos valores que se mesclam e se conectam aos produtos alimentiacutecios criando

um efeito indissociaacutevel entre o produto e a sua roupagem imaginaacuteria que convence e

91

estimula os indiviacuteduos a adquiri-los

As crianccedilas satildeo aliciadas pelo poder de persuasatildeo da propaganda a desejar produtos

a qual se beneficia de sua inexperiecircncia e credulidade (WHO 2006) Robinson et al (2007)

constataram que os efeitos da propaganda atingem crianccedilas em estaacutegios precoces da vida

entre 3 e 5 anos de idade cujas preferecircncias de gosto foram associadas a uma marca liacuteder

na publicidade e nas vendas de produtos alimentiacutecios

Para o mercado as crianccedilas somam trecircs caracteriacutesticas que as convertem em maiores

clientes potenciais a primeira eacute que estatildeo propensas a adquirir todos os tipos de produtos

que se pode ofertar inclusive pela compra direta com o seu proacuteprio dinheiro a segunda

pela sua capacidade de influenciar a decisatildeo de compra dos pais e por uacuteltimo por se

constituiacuterem em consumidores do futuro (SANTOS 2009) Esse eacute o panorama que orienta

as empresas para definir a composiccedilatildeo a imagem o conteuacutedo e os meios de veiculaccedilatildeo dos

materiais publicitaacuterios relativos aos seus produtos alimentiacutecios

Segundo Hastings (2006) cinco categorias de produtos dominam a publicidade de

produtos alimentiacutecios refrigerantes cereais preacute-adoccedilados doces lanches e fast food O

efeito provocado nas crianccedilas pela exposiccedilatildeo intensa a esses tipos de produto eacute o de

exacerbar um comportamento de consumo excessivo (HARRIS et al 2009 HASTINGS et al

2003 HAWKES 2006) Estudo posterior em que se registrou o distanciamento das crianccedilas

da publicidade comercial televisiva de produtos obesogecircnicos concluiu que tal medida

pode ocasionar um impacto significativo na reduccedilatildeo da obesidade infantil (ZIMMERMAN

BELL 2010)

No caso do Brasil observou-se que o perfil de produtos alimentiacutecios mais divulgados

coincide com o referido por Hastings (2006) Apoacutes o registro de 432 horas de gravaccedilatildeo nas

televisotildees brasileiras em dias uacuteteis em horaacuterios entre 8 e 22 horas observou-se que dos

1395 anuacutencios 578 foram enquadrados no grupo da piracircmide alimentar referente a

gorduras oacuteleos accediluacutecares e doces seguido pelo grupo de patildees cereais arroz e massas

(21) Os grupos de laacutecteos e de caacuterneos e leguminosas alcanccedilaram em torno de 10

havendo uma completa ausecircncia da divulgaccedilatildeo de frutas e verduras (ALMEIDA

92

NASCIMENTO QUAIOTI 2002)

Aleacutem das diversas modalidades de publicidade que induz ao consumo de produtos

alimentiacutecios Chandon amp Wansink (2012) ainda elencam trecircs outros elementos que

imputem vantagens tais produtos o preccedilo a curto e longo prazos o produto em si em

termos de quantidade e qualidade que determina o quanto se pode consumir e por fim o

ambiente de consumo que inclui a disponibilidade e a conveniecircncia do ato de alimentar-se

Contudo observa-se que haacute uma engrenagem sensorial que antecede e deflagra o

estiacutemulo ao consumo do produto alimentiacutecio Isso envolve diferentes elementos como o

cenaacuterio da publicidade e do local de consumo o design visual das embalagens e a

praticidade do consumo a hiperpalatibilidade o som produzido pela crocacircncia a

exuberacircncia da cor e o superdimensionado conteuacutedo liacutequido que somados ao baixo preccedilo

de aquisiccedilatildeo do produto satildeo capazes de despertar o ato volitivo do indiviacuteduo e conduzi-lo

ao consumo inclusive compulsivo

Com o intento de dominar o movimento de ocidentalizaccedilatildeo da dieta e criar um mundo

unificado para os seus produtos as companhias de fast foods e de refrigerantes

desenvolvem atividades de marketing de alcance mundial diversificadas e abrangentes com

o objetivo de criar novos haacutebitos de consumo desde a adequaccedilatildeo de preccedilos e de embalagem

ateacute o patrociacutenio de atividades desportivas e filantroacutepicas (HAWKES 2002) Segundo essa

autora a regiatildeo da Ameacuterica Latina eacute a representante da primeira experiecircncia de expansatildeo

da Coca-Cola e Pepsi e hoje apresenta a segunda taxa de consumo mais elevada

ultrapassada apenas pelos EUA Nesta regiatildeo o Brasil eacute o paiacutes onde haacute o terceiro maior

consumo de bebidas carbonatadas natildeo alcooacutelicas ndash tiacutetulo este que natildeo requer

comemoraccedilatildeo mas que desperta bastante preocupaccedilatildeo face ao panorama de obesidade e

outras DCNT registrado na populaccedilatildeo brasileira

Nos Estados Unidos impera uma competiccedilatildeo perversa entre os alimentos tipo junk

foods como as principais fontes de receita para as empresas de alimentos e as taxas de

obesidade infanto-juvenil com sua ascensatildeo vertiginosa desde a deacutecada de 70 (NESTLE

2006) Conforme a autora esse fato tem provocado reaccedilotildees da sociedade que se

93

manifestam por meio de accedilotildees judiciais e de pressatildeo por regulaccedilatildeo Com isso as empresas

se esforccedilam para apoiar programas de sauacutede anunciar poliacuteticas renunciando publicidade

dirigida agraves crianccedilas e fazer seus produtos parecerem mais saudaacuteveis disfarccedilando-os com o

enriquecimento com vitaminas ingredientes integrais e eliminando as gorduras trans

Todavia essas empresas continuam a concentrar seus investimentos publicitaacuterios nos

doces nos refrigerantes e nos salgadinhos

A publicidade eacute uma estrateacutegia comercial poderosa para expor um produto

alimentiacutecio com fins de seduzir convencer e conquistar os consumidores e ainda de

transpor diversas culturas Apoacutes ter vivenciado a fase de diversificaccedilatildeo do consumo pelo

aumento dos alimentos tradicionais a Iacutendia enfrenta agora o processo de mudanccedila na

cultura alimentar com a introduccedilatildeo dos alimentos processados densamente energeacuteticos

suportados pela publicidade do McDonalds Coca-Cola Pepsi e similares e pelas cadeias de

fast-food e de supermercados (PINGALI KHWAJA 2004) Quadro de mudanccedilas esse com

muacuteltiplos efeitos econocircmicos e sociais tais como ajustes bruscos na cadeia produtiva local

para atender as demandas das corporaccedilotildees estrangeiras aleacutem de mudanccedilas aceleradas no

perfil de sauacutede e nas taxas de doenccedilas crocircnicas nos centros urbanos daquele paiacutes

Embora haja algumas lacunas de conhecimentos para confirmar a triacuteade publicidade-

alto consumo de produtos natildeo saudaacuteveis-obesidade (McDERMOTT STEAD HASTINGS

2007) e do impacto concreto da regulaccedilatildeo da publicidade na prevenccedilatildeo obesidade infantil

(HAWKES 2007) vaacuterios autores defendem o controle da publicidade de alimentos para o

puacuteblico infantil (McDERMOTT STEAD HASTINGS 2007 HAWKES 2007 NESTLE 2006

STUCKLER NESTLE 2012 WHO 2006) e os paiacuteses comeccedilam a instituir regras

compulsoacuterias especiacuteficas (HAWKES 2006)

Como a publicidade natildeo dispensa os ambientes escolares pois satildeo locais propiacutecios

para alcanccedilar as crianccedilas e os adolescentes instrumentos de controle estatildeo sendo

instituiacutedos com fins de evitar impactos negativos sobre a sauacutede desses indiviacuteduos Assim

regulamentaccedilotildees disciplinando o consumo de alimentos nestes estabelecimentos tecircm sido

aprovadas em paiacuteses como o Brasil Franccedila e Estados Unidos Quando haacute obstaacuteculos para

definir regras regulamentadoras diretrizes satildeo estabelecidas sobre o assunto como

94

ocorreu em Fiji Reino Unido e Canadaacute (HAWKES 2007)

Indubitavelmente haacute um viacutenculo entre a publicidade e o comeacutercio de produtos

alimentiacutecios natildeo saudaacuteveis e os riscos agrave sauacutede que tem posto a conduta eacutetica das empresas

de alimentos sob suspeiccedilatildeo Isso se expressa sob diferentes formas por natildeo estimularem os

indiviacuteduos em especial as crianccedilas a fazerem escolhas favoraacuteveis ao cuidado e manutenccedilatildeo

de sua sauacutede (HAWKES 2007) e por colocarem sobre as pessoas e a sociedade o ocircnus

exclusivo de carregarem o fardo da doenccedila induzido pelos estiacutemulos sistemaacuteticos do

mercado Esse tipo de desrespeito agrave eacutetica contraria direitos sob um duplo aspecto - a

proteccedilatildeo da infacircncia e a preservaccedilatildeo da sauacutede E dessa forma uma intervenccedilatildeo puacuteblica no

campo da regulaccedilatildeo da publicidade torna-se plenamente justificaacutevel para resguardar esses

direitos ameaccedilados por uma atividade comercial desenfreada

323 Palatabilidade saciedade custo e praticidade dos produtos alimentiacutecios

Vaacuterios estudos buscam desvendar os mecanismos desencadeadores dos estiacutemulos que

levam ao consumo excessivo de alimentos natildeo saudaacuteveis e que repercutem sobre as taxas

de obesidade e de DCNT Duas caracteriacutesticas desses alimentos tecircm sido selecionadas para

investigaccedilatildeo a palatibilidade e a saciedade A primeira por exaltar o prazer da degustaccedilatildeo e

a segunda por sua relaccedilatildeo entre o custo energeacutetico e satisfaccedilatildeo

Durante a investigaccedilatildeo verificou-se que a palatabilidade e a saciedade relacionadas

respectivamente ao apetite e agrave satisfaccedilatildeo do consumo produzem efeitos interdependentes

Nos produtos alimentiacutecios natildeo saudaacuteveis o comportamento desses efeitos eacute oposto o

aumento do consumo reduz a velocidade de resposta agrave saciedade jaacute nos alimentos in

natura observa-se que o aumento do consumo conduz gradualmente agrave saciedade

(SWINBURN et al 2004 DREWNOWSKI 1999)

Esse mecanismo de efeito inverso eacute explicado pelo fato de o iacutendice de saciedade ser

inversamente proporcional agrave disponibilidade de energia e diretamente proporcional ao

95

peso dos alimentos consumidos o que faz com que os alimentos com energia diluiacuteda

tendam a ser mais saciaacuteveis poreacutem menos palataacuteveis enquanto os densamente energeacuteticos

sejam mais palataacuteveis e menos saciaacuteveis (DREWNOWSKI et al 2004)

Densidade energeacutetica composiccedilatildeo nutricional volume e aspectos sensoriais satildeo

traccedilos diferenciadores dos alimentos palataacuteveis daqueles do tipo saciaacuteveis No primeiro

grupo o alto conteuacutedo de accediluacutecar de gordura e de energia aliado ao baixo volume e aos

aspectos doce e gorduroso formam o seu arcabouccedilo (batata frita biscoitos etc) enquanto

caracteriacutesticas opostas agraves relacionadas formam o perfil dos alimentos com alto poder de

saciedade (frutas legumes etc) Em siacutentese alimentos com alta densidade energeacutetica que

contecircm accediluacutecar e gordura satildeo mais palataacuteveis e menos saciaacuteveis (DREWNOWSKI 1999)

Swinburn e colaboradores (2004) esclarecem como procede o comportamento dos

alimentos gordurosos e doces frente agrave palatibilidade e agrave saciedade Alimentos altamente

gordurosos tecircm um fraco impacto na saciedade porque a gordura carreia compostos

aromaacuteticos que datildeo sabor aos alimentos tornando-os de alta palatibilidade e em parte

conduzindo ao consumo descontrolado em excesso Assim a alta palatabilidade associada agrave

autoregulaccedilatildeo metaboacutelica relativamente deacutebil das dietas com altos teores de gordura

constituem o desafio Quanto ao teor de accediluacutecares o autor afirma que embora pareccedila

limitada a resposta hedoniacutestica a doccedilura tambeacutem aumenta a palatibilidade de muitos

alimentos o que tambeacutem parece conduzir ao superconsumo Nesse sentido sendo a

gordura e o accediluacutecar vinculados ao aumento da palatibilidade dos alimentos os produtos

processados contendo alto teor desses dois componentes podem conduzir ao ganho de

peso Quando o autor se refere ao aporte energeacutetico de bebidas como no caso dos

refrigerantes ele afirma ter um valor baixo por sofrer diluiccedilatildeo pelo alto teor de aacutegua

nesses produtos Esse mesmo autor argumenta que em termos fisioloacutegicos o impacto da

densidade de energia de alimentos soacutelidos natildeo pode ser transposta para os alimentos

liacutequidos sendo prudente consideraacute-lo em separado

Outro ponto relevante relaciona-se ao custo monetaacuterio dos alimentos em relaccedilatildeo a

sua densidade energeacutetica o qual eacute de extrema importacircncia para ser considerado no

desenho das poliacuteticas puacuteblicas de nutriccedilatildeo porque impacta diretamente no orccedilamento das

96

famiacutelias com baixo rendimento DREWNOWSKI (2010) afirma que os alimentos

considerados saudaacuteveis como os grupos de legumes de frutas e de carnes frangos e peixes

apresentaram um custo monetaacuterio por calorias extremamente alto e maiores teores de

proteiacutenas minerais e vitamina C em relaccedilatildeo aos grupos de accediluacutecares doces e bebidas e de

oacuteleos gorduras e molhos Entretanto os grupos de frutas e de legumes foram os que

apresentaram a mais baixa densidade energeacutetica e superaram os demais grupos em

conteuacutedo de aacutegua e custo da porccedilatildeo meacutedia servida tornando-os mais caro em termo de

custo de energia comparativamente ao conjunto analisado Em outro estudo Andrieu

Darmon amp Drewnowski (2006) utilizando registro de dietas de franceses reconfirmam que

a escolha livre de dietas de baixo custo tende a ser densamente energeacutetica e pobre em

nutrientes-chave exceto para caacutelcio e fibras Jaacute as vitaminas antioxidantes presentes em

frutas e legumes foram associadas a um custo energeacutetico mais alto

Produtos alimentiacutecios com alta palatibilidade elevada densidade energeacutetica valor

social embutido e custo relativamente baixo satildeo elementos que atraem o consumidor

apesar de serem considerados ldquonatildeo saudaacuteveisrdquo Soma-se ainda a praticidade para consumo

que apresentam pois na maioria das vezes jaacute estatildeo prontos ou requerem operaccedilotildees

miacutenimas de aquecimento fato que assume relevacircncia em um cotidiano em que a escassez

de tempo eacute imperativa

Por fim os produtos alimentiacutecios com alto poder de palatibilidade e baixo poder de

saciedade constituem o sucesso das empresas transnacionais de alimentos cuja

disseminaccedilatildeo global tem interferido na vida na sauacutede e na economia de muitas populaccedilotildees

independente do seu posicionamento no ciclo da vida sendo os pobres os mais afetados

conforme seraacute evidenciado no capiacutetulo a seguir

97

4 A DINAcircMICA DAS TRANSICcedilOtildeES dieteacutetica nutricional e epidemioloacutegica

41 O percurso da transiccedilatildeo dieteacutetica agrave transiccedilatildeo nutricional

Durante a realizaccedilatildeo do levantamento bibliograacutefico observou-se a passagem do uso

do termo ldquotransiccedilatildeo dieteacuteticardquo (WHO 1990) para ldquotransiccedilatildeo nutricionalrdquo (WHO 2002b) nos

documentos oficiais da OMS e em outros artigos cientiacuteficos (CHOPRA 2002 POPKIN

2006) ambos estabelecendo distintos paralelos com as transformaccedilotildees no perfil

nutricional e epidemioloacutegico das populaccedilotildees Nesse sentido breves consideraccedilotildees seratildeo

feitas sobre o contexto empregado e suas implicaccedilotildees na compreensatildeo dos fenocircmenos

nutricionais

Em 1990 a OMS utiliza a transiccedilatildeo dieteacutetica para explicar as mudanccedilas ocorridas na

dieta nas quatro deacutecadas anteriores e argumenta que elas resultaram no aumento do

consumo de gorduras saturadas de carboidratos simples alimentos defumados e

conservados a base de sal snack foods bebidas alcooacutelicas de pickles diminuiccedilatildeo do

consumo de legumes e frutas cujos efeitos repercutiram no padratildeo de morbimortalidade

elevando as taxas de obesidade doenccedilas coronarianas diabetes hipertensatildeo cacircncer etc

(WHO 1990) A transiccedilatildeo dieteacutetica entatildeo situa-se no corpo de transformaccedilotildees ocorridas na

composiccedilatildeo da dieta sendo explicada por um conjunto de elementos que evidenciam

mudanccedilas nos tipos de nutrientes e de alimentos que prejudicam a sauacutede A dieta eacute

assumida como um dos fatores relacionado agraves alteraccedilotildees no tipo e na frequecircncia de

doenccedilas

A anaacutelise da transiccedilatildeo dieteacutetica eacute esmiuccedilada como um fenocircmeno especiacutefico que se

processou paralelamente agraves mudanccedilas no estilo de vida o qual levou agrave reduccedilatildeo da atividade

fiacutesica ao aumento do estresse entre outros fatores que modificaram o padratildeo de

morbimortalidade Foram mudanccedilas de vaacuterias ordens ocorrendo no mesmo espaccedilo de

98

tempo e transformando o perfil de doenccedilas dos paiacuteses emergentes tornando-o proacuteximo

aos dos paiacuteses afluentes Uma dessas mudanccedilas ocorreu no padratildeo alimentar

Nesse contexto dieta e estilo de vida apresentam-se como entidades associadas mas

natildeo devidamente articuladas para que se permita observaacute-las como eventos que interagem

entre si e conduzem ao aumento ou agrave diminuiccedilatildeo das condiccedilotildees de exposiccedilatildeo ao risco agraves

doenccedilas

Aproximadamente uma deacutecada depois a OMS passa a adotar a transiccedilatildeo nutricional

para sintetizar as mudanccedilas nos fatores de risco e doenccedilas Trata-se do aumento do

consumo de produtos processados hipercaloacutericos (ricos em accediluacutecares e gorduras de baixo

custo) em detrimento dos alimentos crus em um contexto de atividade fiacutesica reduzida que

vem concorrendo para a epidemia da obesidade e do aumento da prevalecircncia de outras

DCNT e que passa a coexistir com a subnutriccedilatildeo residual (WHO 2002b) Logo em seguida a

OMS esclarece que os niacuteveis ascendentes das DCNT derivam das mudanccedilas na dieta em

termos qualitativo e quantitativo e da inatividade fiacutesica atreladas a padrotildees de trabalho e

lazer inadequados Ressalta tambeacutem que essa experiecircncia agora manifesta-se

especialmente nos paiacuteses em desenvolvimento (WHO 2003b)

Essa transiccedilatildeo marca portanto o enfrentamento dos paiacuteses em desenvolvimento com

dois fenocircmenos da nutriccedilatildeo de naturezas aparentemente opostas mas com traccedilo essencial

comum de um lado o desafio emergente do sobrepeso obesidade e outras DCNT e de

outro a permanecircncia da subnutriccedilatildeo e deficiecircncias de micronutrientes na populaccedilatildeo

Contudo esses dois problemas nutricionais somaram-se e concentraram-se sobre camadas

sociais pobres nesses grupos de paiacuteses

Observa-se que na ldquotransiccedilatildeo nutricionalrdquo natildeo se estabelece uma dissociaccedilatildeo entre as

transiccedilotildees ocorridas na dieta nas doenccedilas e nos comportamentos relativos agrave atividade

fiacutesica Todos estatildeo interligados nesse conceito Esse conceito tambeacutem utiliza o termo

geneacuterico ldquodietardquo haacute a agregaccedilatildeo de um outro especiacutefico que denomina e qualifica os

alimentos implicados produtos industrializados hipercaloacutericos e de baixo custo

99

A compreensatildeo da transiccedilatildeo nutricional foi se aprimorando passando a ser assumida

como um processo que revela a inversatildeo nos padrotildees de distribuiccedilatildeo dos problemas

nutricionais de uma dada populaccedilatildeo no tempo sendo referenciada pela elevaccedilatildeo da

prevalecircncia de obesidade e o raacutepido decliacutenio da desnutriccedilatildeo (BATISTA FILHO RISSIN

2003) vinculando-se a diferentes estaacutegios de desenvolvimento econocircmico-social do paiacutes

(KAC VELAgraveSQUEZ-MELEacuteNDEZ 2003)

Face ao exposto observa-se que a transiccedilatildeo nutricional comeccedila a romper com uma

abordagem estritamente teacutecnica e desprovida de qualquer menccedilatildeo a componentes poliacuteticos

e econocircmicos e passa a ser reconhecida como um evento proacuteprio da dinacircmica da sociedade

e portanto derivado das transformaccedilotildees sociais que revolucionaram a nutriccedilatildeo global em

especial as praacuteticas de consumo alimentar

No Brasil a transiccedilatildeo nutricional consolidou-se muito rapidamente em apenas trecircs

deacutecadas conforme revelam os resultados de trecircs inqueacuteritos nacionais o Estudo Nacional

sobre Despesas Familiares (ENDEF)-197475 a Pesquisa Nacional sobre Sauacutede e Nutriccedilatildeo

(PNSN) -1989 a Pesquisa Nacional de Demografia e Sauacutede (PNDS)-199596 (BATISTA

FILHO RISSIN 2003) Mas na POF 200203 ainda se observa um decliacutenio da prevalecircncia

de deacuteficit de peso por idade em menores de cinco anos atingindo 46 - quando

comparado com o resultado de 166 obtido no ENDEF- 197475 ndash e concomitantemente

o aumento da obesidade e do excesso de peso em adultos (COUTINHO GENTIL TORAL

2008) Segundo estes autores a inversatildeo dos padrotildees nutricionais foi reflexo das

influecircncias das intensas transformaccedilotildees ocorridas na sociedade brasileira que deu um

impulso positivo as condiccedilotildees de vida das camadas mais pobres inclusive facilitando o

acesso agrave alimentaccedilatildeo o que natildeo indica necessariamente um incremento do consumo de

alimentos com perfil nutricional adequado

O artigo de Popkin (2002) decodificou com mais detalhes a transiccedilatildeo nutricional nos

paiacuteses em desenvolvimento e a sua anaacutelise a aproximou dos eventos socioeconocircmicos

correntes Segundo esse autor a transiccedilatildeo nutricional eacute parte integrante do contexto da

raacutepida globalizaccedilatildeo do mercado de alimentos dos sistemas de comunicaccedilatildeo da urbanizaccedilatildeo

e do estilo de vida dos indiviacuteduos Isso interferiu nas mudanccedilas da estrutura geral dos

100

padrotildees dieteacuteticos e estimulou uma vida sedentaacuteria nessas duas uacuteltimas deacutecadas

Evidecircncias intimamente associadas agrave transiccedilatildeo demograacutefica e epidemioloacutegica caracterizada

por mudanccedilas na estatura meacutedia composiccedilatildeo corporal e morbidade das populaccedilotildees Um

pouco mais tarde Popkin amp Gordon-Larsen (2004) concentram-se em explorar

separadamente as mudanccedilas dieteacuteticas ocorridas nessa transiccedilatildeo

No avanccedilar dos anos a transiccedilatildeo nutricional assim como o crescimento das DCNT

passam a ser entendidos como resultados imediatos da globalizaccedilatildeo da dieta humana

(UUSITALO PIETNEN amp PUSKA 2002 WHO 2003b) e portanto como um dos efeitos

negativos da globalizaccedilatildeo econocircmica (WHO 2005) O crescimento econocircmico a

transformaccedilatildeo no sistema alimentar e a transiccedilatildeo nutricional satildeo eventos sintonizados e

dependentes (FAO 2013b) Isso traz agrave tona atores importantes nesse fenocircmeno cujas

condutas contribuem para a transiccedilatildeo nutricional Satildeo eles o mercado pela dominaccedilatildeo do

comeacutercio de produtos alimentiacutecios natildeo saudaacuteveis e pela publicidade intensiva que destroacutei

os padrotildees alimentares saudaacuteveis e tambeacutem as instacircncias de regulaccedilatildeo dos alimentos pela

ineacutercia em intervir no comportamento excessivo do mercado que deteriora a qualidade

nutricional dos produtos

Em siacutentese a transiccedilatildeo dieteacutetica eacute uma faceta da transiccedilatildeo nutricional que por sua

vez eacute parte da transiccedilatildeo social A traduccedilatildeo desse fenocircmeno natildeo se resume agraves mudanccedilas na

dieta e nem ao predomiacutenio da obesidade comparativamente agrave desnutriccedilatildeo Eacute um fenocircmeno

social complexo que no debate ao longo dos anos passa a ser entendido como resultado

dos impactos das relaccedilotildees econocircmicas e sociais na esfera global refletidos no campo da

nutriccedilatildeo humana

101

42 A obesidade e outras DCNT em ascensatildeo panorama global e nacional

421 Comportamento da Obesidade e de suas comorbidades no mundo breves

comentaacuterios

As mudanccedilas impostas agrave sociedade em decorrecircncia do processo de globalizaccedilatildeo da

economia tem diversificado os riscos agrave sauacutede Nesse contexto os alimentos constituem um

dos fatores implicados criando novas modalidades de doenccedilas sem contudo eliminar os

eventos tradicionais que conduzem agrave maacute nutriccedilatildeo ou agraves doenccedilas transmitidas por

alimentos Surge daiacute um quadro de doenccedilas nutricionais marcado por um consumo de

alimentos que envolvem aspectos especiacuteficos - ou seus cruzamentos- como a quantidade

reduzida ou excessiva a qualidade nutricional e ou sanitaacuteria inadequadas Contudo neste

trabalho a abordagem restringir-se-aacute aos efeitos adversos do consumo de alimentos com

qualidade nutricional inadequada

No final do seacuteculo XX a OMS proclamou a obesidade como uma epidemia global

(WHO 2000) que se originou nos Estados Unidos avanccedilou para a Europa e outras naccedilotildees

ricas no mundo e paulatinamente alcanccedilou os paiacuteses de economias de transiccedilatildeo ateacute

encerrar o seu circuito mundial nos paiacuteses considerados pobres (PRENTICE 2005 WHO

2000) Eacute um tipo de doenccedila crocircnica que vem se disseminando em todos os continentes e

apresenta a peculiaridade de acometer indiviacuteduos de diferentes grupos etaacuterios e distintos

estratos sociais Isso compotildee um quadro epidemioloacutegico complexo e mobilizador de

vultosos recursos puacuteblicos tanto para o tratamento da doenccedila em questatildeo quanto das

comorbidades a ela relacionadas (WHO 2000 CABALLERO 2007) A ascendente

prevalecircncia da obesidade e de suas complicaccedilotildees tem se convertido em uma importante

ameaccedila agrave sauacutede puacuteblica mundial (WHO 2000 VISSCHER amp SEIDELLL 2001)

Segundo a OMS a relaccedilatildeo estreita entre as dietas densamente energeacuteticas e o modo de

vida sedentaacuterio tem contribuiacutedo para o incremento de um elenco de DCNT - obesidade

diabetes mellitus doenccedilas cardiovasculares hipertensatildeo infarto e alguns tipos de cacircncer ndash

102

que estatildeo se tornando causas importantes de mortes e incapacidades prematuras em paiacuteses

em desenvolvimento e desenvolvidos (WHO 2003b) Entre as deacutecadas de 70 e 80 houve

um aumento relativo de 105 nas doenccedilas crocircnicas na Ameacuterica do Sul tropical momento

em que se processaram as mudanccedilas no estilo de vida e na dieta Nesse contexto a

alimentaccedilatildeo surge como um dos principais determinantes modificaacuteveis desse tipo de

doenccedilas (WHO 1990)

Em 2005 do total de 58 milhotildees de oacutebitos 35 milhotildees (60) deles foram resultados

das DCNT Jaacute em 2008 essa estimativa global ascende para 36 milhotildees do total de 57

milhotildees de mortes (UN 2013) Os principais fatores de riscos modificaacuteveis para esse grupo

de doenccedilas satildeo dieta natildeo saudaacutevel inatividade fiacutesica o ato de fumar (WHO 2005) o

consumo de aacutelcool natildeo sido eacute contabilizado no elenco desses fatores

Em 2012 as DCNT continuam a ser um dos principais desafios da sauacutede puacuteblica e

mantecircm-se no patamar dos 60 das mortes globais ameaccedilando o desenvolvimento

econocircmico e social e exigindo um esforccedilo articulado em niacutevel local Em decorrecircncia disso

muitos paiacuteses jaacute estatildeo desenvolvendo diversas frentes de atuaccedilatildeo com fins de prevenir e

controlar essas doenccedilas mediante a intervenccedilatildeo em fatores de risco como dieta natildeo

saudaacutevel inatividade fiacutesica e sobrepeso e obesidade (WHO 2013a)

Na qualidade de morbidade crocircnica a obesidade se destaca no grupo das DCNT por

ser capaz de isoladamente desencadear muacuteltiplos eventos moacuterbidos como diabetes

mellitus tipo II doenccedila cardiovascular osteoartrite cacircncer e distuacuterbios respiratoacuterios aleacutem

de problemas de ordem psicossocial tais como a incapacidade para o trabalho a baixa

autoestima entre outras (WHO 2004a UUSITALO PIETIENEN PUSKA 2002 VISSCHER

SEIDELLL 2001 WHO 2000) Embora natildeo haja idade limite para o surgimento da

obesidade podendo ser detectada em fases precoces da vida a idade de iniacutecio da doenccedila e o

seu grau de gravidade sinalizaratildeo a persistecircncia dessa doenccedila e de seus efeitos deleteacuterios

ao longo da vida adulta (MUST 1996) Dentre os periacuteodos criacuteticos para o desenvolvimento

da obesidade destacam-se o preacute-natal o periacuteodo de repleccedilatildeo adiposa situado entre os cinco

e sete anos de idade e o periacuteodo da adolescecircncia (DIETZ 1994) os quais requerem uma

atenccedilatildeo especial face agraves implicaccedilotildees futuras

103

No continente europeu o excesso de peso constitui um problema de sauacutede

ascendente As prevalecircncias de sobrepeso oscilaram entre 32 a 79entre os homens e

entre 28 a 78 entre as mulheres jaacute as de obesidade situaram-se em faixas mais

estreitas entre 5-23 e 7-36 respectivamente para os sexos masculino e feminino

conforme dados obtidos entre 1999 e 2005 (BRANCA NIKOGOSIAN LOBSTEIN 2007)

Contudo segundo esses autores ambos os distuacuterbios contribuem para 80 dos casos de

diabetes tipo II 35 de doenccedila isquecircmica do coraccedilatildeo e 55 de hipertensatildeo em adultos Na

Espanha especificamente no intervalo de 1987-1997 foi registrado o aumento relativo de

71 na prevalecircncia de obesidade em homens adultos e de 63 em mulheres adultas os

maiores incrementos ocorreram na populaccedilatildeo adulta sem escolaridade em ambos os sexos

conforme resultados das pesquisas nacionais (GUTIEacuteRREZ-FISAC et al 2003)

Embora a Aacutefrica seja reduto de casos de subnutriccedilatildeo na parte nordeste

particularmente no Marrocos e na Tuniacutesia jaacute haacute a presenccedila de obesidade (MOKHTAR et al

2001) bem como em outros paiacuteses desse continente (WHO 2004a WHO 2005) No paiacutes

mais populoso da Aacutesia ndash China - a obesidade jaacute alcanccedila mais de 20 das crianccedilas e

adolescentes com idade entre 7 e 17 anos residentes em centros urbanos (WHO 2005)

Em um conjunto de 17 paiacuteses da Ameacuterica Latina analisados AMIGO (2003) constatou

prevalecircncias meacutedias de obesidade proacuteximas a 45 em crianccedilas menores de cinco anos

sendo que em quatro deles os valores foram superiores a 6 indicando que haacute

incrementos nas taxas apesar de natildeo serem ainda consideradas altas Jaacute o comportamento

da obesidade nas mulheres latino-americanas pertencentes a nove paiacuteses da regiatildeo foi

ascendente durante a deacutecada de 90 apresentando taxas entre 76 a 121 exceto no Haiti

(KAIN VIO ALBALA 2003) No transcurso de 1990 a 2010 a estimativa de sobrepeso e

obesidade combinados entre as crianccedilas dessa mesma idade nessa regiatildeo do globo passou

de 4 a 7 (MEERMAN CARISMA THOMPSON 2012)

As principais doenccedilas crocircnicas que contribuem para as mortes prematuras

relacionam-se a fatores de risco peculiares ao estilo de vida ndash consumo excessivo de

produtos natildeo saudaacuteveis de fumo e de bebida alcooacutelica assim como inatividade fiacutesica

104

Segundo a OMS (WHO 2004a) satildeo doenccedilas reconhecidamente globais de caraacuteter

preventivo poreacutem a explicaccedilatildeo dada a sua causalidade apresenta equiacutevocos tais como a

culpabilizaccedilatildeo individual a restriccedilatildeo social e etaacuteria aleacutem da susceptibilidade

preponderantemente geneacutetica Tais fatos tecircm encoberto as responsabilidades a serem

assumidas pelos governos e pelas induacutestrias a vulnerabilidade social agraves doenccedilas a

interaccedilatildeo de fatores de risco sociais e natildeo exclusivamente geneacuteticos e os prejuiacutezos coletivos

pela falta de adoccedilatildeo de medidas puacuteblicas de controle e de prevenccedilatildeo

A responsabilizaccedilatildeo individual requer consideraccedilotildees especiais Isso porque a ldquonova

sauacutede puacuteblicardquo norteada pelos princiacutepios neoliberais passa a defender que a soluccedilatildeo estaacute

nos sujeitos enquanto cidadatildeos livres e competentes para realizar o seu autocontrole

definir seu estilo de vida e fazer escolhas que protejam a sua sauacutede desconsiderando a

relevacircncia das determinaccedilotildees estruturais (PETERSON LUPTON 2000) de onde se

originam verdadeiramente os problemas de sauacutede Tanaka amp Nakanishi (1996) abordando

o crescimento das DCNT no Japatildeo no final do seacuteculo XX pautados exatamente nesse

ideaacuterio neoliberal destacam que os indiviacuteduos podem reduzir ou eliminar fatores de riscos

para doenccedilas cardiovasculares exceto fatores como idade hereditariedade e gecircnero

modificando certas escolhas do estilo de vida como dieta exerciacutecios fiacutesicos estresse fumo

e aacutelcool

Eacute fundamental refletir sobre essas questotildees pois imputar ao indiviacuteduo a

responsabilidade uacutenica pelo destino da sua sauacutede em particular por natildeo ter competecircncia

de movimentar o seu corpo o suficiente ou de saber selecionar os alimentos ou conterndashse

frente aos estiacutemulos do consumo eacute uma anaacutelise simplista para lidar efetivamente com a

complexidade causal das DNCT Haacute um fenocircmeno global de doenccedilas que tem

necessariamente uma raiz comum Compreendecirc-lo implica resgatar os elementos sociais

subjacentes e essenciais que satildeo a base do processo de determinaccedilatildeo causal Trata-se

entatildeo de decifrar as relaccedilotildees entre as sociedades individuais e o contexto da economia

global dirigida agrave massificaccedilatildeo do consumo a fragilidade das instituiccedilotildees puacuteblicas para

intervir no mundo privado a debilidade dos movimentos sociais para reivindicar e se

conscientizar dos fenocircmenos moacuterbidos coletivos etc

105

Salienta-se que os indiviacuteduos na esfera do mercado de bens de consumo da sociedade

contemporacircnea satildeo seres quase desfeitos pois segundo Bauman (2008) suas virtudes

enfraqueceram sua condiccedilatildeo de sujeitos pensantes e autocircnomos foi apagada tornando-os

incapazes de refletir e decidir conscientemente sobre os bens ofertados Os indiviacuteduos

converteram-se em meros objetos potenciais de consumo sendo constantemente

ludibriados seduzidos e manobrados por pressotildees poderosas oriundas dos negoacutecios

privados Condiccedilotildees tais que contribuiacuteram para que os indiviacuteduos se tornassem tambeacutem

fraacutegeis para selecionar adequadamente os alimentos que consomem com o objetivo de

proteger a sua proacutepria sauacutede

Assim depositar a responsabilidade no indiviacuteduo para conter os riscos e portanto

para promover sauacutede e prevenir doenccedilas eacute forccedilar artificialmente a exclusatildeo dos atores

estrateacutegicos do cenaacuterio - o poder puacuteblico e os setores econocircmicos - em especial aqueles

produtores de alimentos industrializados

422 O quadro epidemioloacutegico brasileiro e sua conexatildeo com as mazelas do

mundo

O retrato do perfil epidemioloacutegico brasileiro imprime com nitidez as marcas

mundiais do processo de internacionalizaccedilatildeo da produccedilatildeo de alimentos que se empenha

insistentemente em homogeneizar as praacuteticas de consumo e o comportamento do planeta

Tudo isso para tornar possiacutevel concentrar as riquezas que retroalimentam o seu

dinamismo tendo como efeitos as mazelas crocircnicas - doenccedilas e pobreza - que satildeo

socializadas com a maioria da populaccedilatildeo

No Brasil o quadro recente das principais doenccedilas crocircnicas na populaccedilatildeo adulta

aponta para 227 de portadores de hipertensatildeo arterial 56 de diabetes e 158 de

obesidade e 485 de indiviacuteduos jaacute se encontram com excesso de peso (BRASIL MS

106

2012b) Doenccedilas essas que apresentam ritmos crescentes em suas respectivas prevalecircncias

desde o ano de 2006 (SCHMIDT et al 2011 BRASIL MS 2012b)

Segundo esses autores do total de oacutebitos registrados em 2007 cerca de 72 foram

atribuiacutedos agraves DCNT no panorama explicativo para o aumento da exposiccedilatildeo a esse grupo de

doenccedilas estatildeo a melhoria de acesso agrave alimentaccedilatildeo e a globalizaccedilatildeo de haacutebitos de consumo

de alimentos natildeo saudaacuteveis Eacute justamente da falta de comunhatildeo entre o acesso facilitado

aos alimentos e a sua qualidade nutricional que os riscos eclodem e as doenccedilas crocircnicas

surgem

Pesquisas nacionais anteriores PNAD-2003 e PNAD-2008 indicam que o aumento da

hipertensatildeo e da diabetes e as prevalecircncias mais elevadas da maioria das doenccedilas crocircnicas

com exceccedilatildeo de tendinitetenossinovite e cacircncer concentram-se nos segmentos da

populaccedilatildeo com menor escolaridade e sem benefiacutecios de plano privado de sauacutede No

entender desses autores essas evidecircncias expressam as desigualdades sociais na

manifestaccedilatildeo desse grupo de doenccedilas situaccedilatildeo que tambeacutem eacute observada em outros paiacuteses

(BARROS et al 2011) Outro estudo comprovou algo semelhante quando analisou o

comportamento dos fatores de risco na populaccedilatildeo tais como niacuteveis pressoacutericos alterados

obesidade e consumo excessivo de aacutelcool que foram igualmente associados aos grupos que

apresentam piores condiccedilotildees de vida (OLIVEIRA-CAMPOS RODRIGUES-NETO SILVEIRA

NEVES et al 2013)

As doenccedilas crocircnicas como qualquer outro tipo de manifestaccedilatildeo do processo sauacutede-

doenccedila satildeo socialmente moldadas Eacute o lsquosocialrsquo que define o grau de exposiccedilatildeo aos fatores de

risco a susceptibilidade bioloacutegica a certas doenccedilas a resistecircncia a capacidade de prevenccedilatildeo

e de reaccedilatildeo assim como a celeridade no agravamento nas sequelas e no oacutebito

Considerando o papel relevante que assume a obesidade como precursora de outras

DCNT (WHO 2004) conveacutem explorar os traccedilos que ela assume na realidade brasileira em

termos de distribuiccedilatildeo etaacuteria e social bem como da sua inter-relaccedilatildeo com os alimentos

consumidos e a praacutetica de atividade fiacutesica

107

O processo de ascensatildeo do excesso de peso e obesidade foi conduzido durante as trecircs

uacuteltimas deacutecadas e comprovado ao longo dos inqueacuteritos nacionais (BATISTA FILHO RISSIN

2003) conforme jaacute mencionado neste trabalho Na uacuteltima pesquisa nacional da POF 2008-

2009 as prevalecircncias de sobrepeso e de obesidade em adolescentes (10 a 19 anos) foram

de 205 e 49 respectivamente o que reforccedila a predisposiccedilatildeo agrave doenccedila jaacute na juventude

Na fase adulta as prevalecircncias de obesidade entre homens e mulheres foram 125 e

169 respectivamente as frequecircncias mais elevadas de excesso de peso e de obesidade

situaram-se nas faixas etaacuterias de 45-54 anos entre homens de 55-64 anos entre as

mulheres declinando nas faixas subsequentes (BRASIL IBGE 2010) Esse progressivo

aumento da obesidade jaacute eacute reconhecido como um problema de sauacutede emergente na

populaccedilatildeo brasileira e em conjunto agraves doenccedilas carenciais persistentes foi incorporada agrave

agenda poliacutetica do governo no final da deacutecada de 90 passando a ser um dos objetivos de

intervenccedilatildeo da Poliacutetica Nacional de Alimentaccedilatildeo e Nutriccedilatildeo-PNAN (BRASIL MS 1999)

Os indicadores de excesso de peso possuem caraacuteter dinacircmico sofrem efeitos da

mobilidade social e diferenciam-se entre os sexos e o niacutevel de educaccedilatildeo formal A partir da

deacutecada de 90 a prevalecircncia do excesso de peso anteriormente concentrada nas regiotildees

mais ricas desloca-se para as regiotildees mais pobres do paiacutes e para os estratos de renda mais

pobres (MONDINI MONTEIRO 1998) enquanto se observa a estabilizaccedilatildeo no

comportamento ascendente do problema entre mulheres adultas de renda mais alta

(BATISTA FILHO RISSIN 2003)

Efeito similar ocorre quando se utiliza o marcador social escolaridade inicialmente o

risco de obesidade abrangia a todos os adultos e a partir desse mesmo momento o

incremento ocorreu nos indiviacuteduos de baixa escolaridade estabilizando-se ou ateacute mesmo

diminuindo naqueles com meacutedia e alta escolaridade (MONTEIRO CONDE CASTRO 2003)

A frequecircncia de excesso de peso e de obesidade aumentou em homens e mulheres sendo

que a meacutedia de aumento foi superior nas mulheres em ambos os casos Poreacutem verifica-se

que haacute um comportamento diferente desses eventos quando se faz relaccedilatildeo com o grau de

escolaridade no grupo masculino as mais altas taxas estatildeo no estrato de maior

escolaridade enquanto que entre as mulheres as taxas mais elevadas estatildeo no estrato de

menor escolaridade (BRASIL IBGE 2010)

108

Dados mais recentes indicam que o excesso de peso e a obesidade em adultos

residentes nas 27 capitais brasileiras e no Distrito Federal persistiam como problemas de

sauacutede puacuteblica indicando sinais para uma evoluccedilatildeo positiva durante os uacuteltimos seis anos de

acompanhamento do Sistema Vigitel20 com taxas equivalentes a 485 e 158

respectivamente em 2011 (BRASIL MS 2012b) Os dois inqueacuteritos Vigitel mais recentes

2012 e 2013 constataram que a taxa de obesidade em adultos praticamente estabilizou

situando-se entre 174 e 175 respectivamente enquanto o excesso de peso foi

reduzido de 508 em 2012 para 4535 em 2013 (BRASIL MS 2013 BRASIL MS

2014)

Informaccedilotildees atualizadas anualmente sobre dieta e atividade fiacutesica tambeacutem

constituem uma parte do acervo de dados do Sistema Vigitel Os resultados desse inqueacuterito

no ano de 2010 revelam que apenas 30 dos entrevistados consumiam cinco ou mais

porccedilotildees de frutas e hortaliccedilas por semana 34 consumiam carne com excesso de gordura

30 praticavam atividade fiacutesica no lazer ou no trajeto para o trabalho e 28 assistiam trecircs

ou mais horas de televisatildeo por dia (DUNCAN CHOR AQUINO 2012) Em 2011 o consumo

de frutas e hortaliccedilas nessa populaccedilatildeo reduziu para 202 e os demais indicadores

permaneceram praticamente estaacuteveis (BRASIL MS 2012b) Jaacute os dados do ano de 2013

revelam o aumento no consumo de frutas e hortaliccedilas (36) e na praacutetica de atividade fiacutesica

(49) leve diminuiccedilatildeo no consumo de carne gordurosa (31) e comportamento estaacutevel

na dedicaccedilatildeo do tempo para televisatildeo (286) mantendo-se em todos os casos as mesmas

especificaccedilotildees dos indicadores supracitados

Essas caracteriacutesticas de estilo de vida - pautado no sedentarismo (inatividade fiacutesica)

e ou no consumo de produtos considerados natildeo saudaacuteveis (carne gordurosa) constituem

fatores de risco para a aquisiccedilatildeo de doenccedilas crocircnicas Assim eacute com base nessa conjunccedilatildeo de

fatores que favorecem a instalaccedilatildeo da obesidade que vaacuterios autores passaram a referir-se

20 Sistema Vigitel - Vigilacircncia de fatores de risco e proteccedilatildeo para doenccedilas crocircnicas por inqueacuterito telefocircnico ndash instituiacutedo pelo Ministeacuterio da Sauacutede desde o ano de 2006 com o objetivo de monitorar a frequecircncia e distribuiccedilatildeo dos principais determinantes das doenccedilas crocircnicas natildeo transmissiacuteveis (DCNT) na populaccedilatildeo com idade igual ou superior a 18 anos por inqueacuterito telefocircnico em todas as capitais dos 26 estados brasileiros e no Distrito Federal

109

ao conceito de ambiente ldquoobesogecircnicordquo (EGGER SWINBURN 1997 WHO 2004a CHOPRA

GALBRAITH DARNTON-HILL 2002 PRENTICE 2005 CABALLERO 2007) Contudo a

anaacutelise comparativa dos resultados do Sistema Vigitel nos anos recentes aponta uma leve

tendecircncia de mudanccedila do perfil nutricional dos adultos que pode significar a adesatildeo a uma

conduta condizente com uma vida mais saudaacutevel

Esse problema de sauacutede natildeo se circunscreve apenas agrave fase adulta O excesso de peso

comeccedila a atingir a infacircncia a partir de fins da deacutecada de 90 quando a taxa de prevalecircncia de

excesso de peso em crianccedilas de 6 a 9 anos de idade mais que triplicou entre os dois

inqueacuteritos nacionais -o ENDEF- 1975 e a Pesquisa sobre Padrotildees de Vida -PPV21 -1996-7-

elevando-se de 49 para 174 (COSTA CINTRA FISBERG 2006) e se estendendo

tambeacutem a adolescecircncia (TERRES et al 2006 VASCONCELOS SILVA 2003) Distintos

fatores como o grau de intensidade da atividade fiacutesica e o biotipo da matildee no peso corporal

dos adolescentes (BURBANO FORNASINI ACOSTA 2003) os haacutebitos alimentares

inadequados (NOBRE et al 2006) e o niacutevel socioeconocircmico elevado (RONQUE et al 2005)

exercem influecircncia no aparecimento de tais distuacuterbios neste grupo etaacuterio

Apesar da relevacircncia das DCNT no quadro de morbidade nacional as doenccedilas tiacutepicas

da pobreza natildeo foram completamente extintas e aquela que em outro contexto histoacuterico

foi referida como doenccedila da opulecircncia ndash obesidade ndash eacute agora pandecircmica e crocircnica Em

virtude da associaccedilatildeo entre o consumo de alimentos e os efeitos moacuterbidos as instituiccedilotildees

intergovernamentais FAO e OMS comeccedilaram a tratar a obesidade como uma das

manifestaccedilotildees de maacute nutriccedilatildeo Com isso o termo ldquomaacute nutriccedilatildeordquo tornou-se abrangente e

passou englobar todas as formas de consumo dieteacutetico inadequado e persistente que

resultam em baixo peso deficiecircncias de micronutrientes assim como em sobrepeso e

obesidade

A coexistecircncia paradoxal da obesidade adulta com a desnutriccedilatildeo infantil eacute

documentada em paiacuteses da Ameacuterica Central e do Sul (PRENTICE 2005) e em outros paiacuteses

21 Este uacuteltimo inqueacuterito nacional foi limitado pois considerou apenas as regiotildees Nordeste e Sudeste do paiacutes

110

com economia em desenvolvimento (POPKIN 2001 WHO 2000) inclusive no Brasil (DOAK

et al 2000 RODRIGUES TADDEI amp SEGULEM 1998) Esse duplo e contraditoacuterio fenocircmeno

bioloacutegico-social ndash desnutriccedilatildeo e obesidade - serve de reforccedilo para firmar o viacutenculo de

subordinaccedilatildeo entre a exposiccedilatildeo dos indiviacuteduos agraves doenccedilas nutricionais e as precaacuterias

condiccedilotildees de existecircncia A ligaccedilatildeo da pobreza com a obesidade se faz por meio do acesso a

uma alimentaccedilatildeo - inadequada quanto ao aspecto nutricional - e ao lazer sedentaacuterio

(MARINHO et al 2003) ou ainda por reflexo de desnutriccedilatildeo pregressa em mulheres adultas

e da baixa estatura das crianccedilas convivendo em ambientes adversos (MARTINS et al 2007)

Na condiccedilatildeo de pobreza a alimentaccedilatildeo saudaacutevel para mulheres obesas torna-se praacutetica de

luxo face agrave incompatibilidade existente entre o elevado preccedilo dos alimentos saudaacuteveis (por

exemplo frutas e verduras) com a renda auferida (FERREIRA et al 2010)

Decerto essa abordagem conforma um quadro de alteraccedilotildees nutricionais que natildeo se

restringe a uma questatildeo meacutedica eacute sim efeito da (des)ordem social que se expressa em

pobreza distuacuterbios nutricionais e em discriminaccedilatildeo (MEERMAN CARISMA THOMPSON

2012 FAO 2013b WHO 2000) sinalizando o papel decisivo dos governos para enfrentar a

complexidade desse fenocircmeno que requer o desenho e a implementaccedilatildeo de poliacuteticas

puacuteblicas articuladas e abrangentes com a finalidade de equacionar as iniquidades

presentes no seio da sociedade

Assim considerando a extrema importacircncia que produtos alimentiacutecios exercem na

etiologia da obesidade e das demais DCNT (CHOPRA 2002) o foco dos governos deveria

voltar-se para a prevenccedilatildeo e o controle Eacute necessaacuterio orientar as pessoas no campo da

alimentaccedilatildeo e nutriccedilatildeo e intervir na cadeia produtiva de alimentos tanto para fomentar e

subsidiar os alimentos saudaacuteveis como para disciplinar aqueles considerados altamente

caloacutericos e pouco nutritivos Embora sejam medidas relevantes e urgentes outras

estrateacutegias dirigidas agrave melhoria das condiccedilotildees materiais de vida merecem ser com estas

combinadas

111

5 REGULACcedilAtildeO DE ALIMENTOS o desafio de governar o mercado

51 Do regime militar ao Estado democraacutetico de direito a evoluccedilatildeo dos dispositivos

de regulaccedilatildeo dos alimentos

Nestas uacuteltimas deacutecadas o termo ldquoregulaccedilatildeordquo tem se popularizado e se expandido do

campo econocircmico para o administrativo e o social Todavia regulaccedilatildeo sanitaacuteria de

alimentos no sentido lato eacute uma praacutetica introduzida no Brasil desde a Primeira Repuacuteblica

(1889-1930) quando da gestatildeo de Oswaldo Cruz na administraccedilatildeo puacuteblica de sauacutede

brasileira Nessa eacutepoca jaacute se faziam intervenccedilotildees para controlar os riscos dos alimentos e

que se respaldavam na ciecircncia e operacionalizavam-se sob a forma de medidas coercitivas

(SOUTO 2004)

Destarte o alicerce da regulaccedilatildeo sanitaacuteria de alimentos construiacutedo desde a sua base

permanece praticamente intacto e se assenta sobre trecircs pilares regulamentaccedilatildeo

fiscalizaccedilatildeo e controle Aleacutem disso continua a abranger um conjunto de instrumentos legais

e de procedimentos teacutecnico-operacionais que o poder puacuteblico competente utiliza para reger

a conduta das empresas quanto agrave produccedilatildeo distribuiccedilatildeo e prestaccedilatildeo de serviccedilos de

diferentes bens alimentiacutecios com o fim de proteger a sauacutede da populaccedilatildeo

O arcabouccedilo legal vigente aplicado ao controle sanitaacuterio de alimentos reuacutene

instrumentos legais das uacuteltimas cinco deacutecadas O instrumento legal mais antigo e ainda em

vigor utilizado como de referecircncia na vigilacircncia sanitaacuteria de alimentos eacute o Decreto-Lei n0

986 de 21 de outubro de 1969 que institui as normas gerais sobre alimentos e delega a

responsabilidade do controle ao Ministeacuterio da Sauacutede e aos oacutergatildeos congecircneres estaduais

Aprovado pelos ministros militares das Forccedilas Armadas em um contexto de ditadura

poliacutetica o instrumento agrupa um conjunto de medidas de controle e de fiscalizaccedilatildeo

(registro anaacutelise de controle licenccedila para estabelecimentos entre outros) com o objetivo

de conferir se os produtos alimentiacutecios obedecem agraves regras e estabelecer penalidades em

caso de descumprimento dessas regras

112

Agrave eacutepoca de sua publicaccedilatildeo partilhavam o mesmo cenaacuterio social eventos antagocircnicos

extremos De um lado a euforia pelo florescimento econocircmico e de outro a repressatildeo agraves

liberdades individuais a concentraccedilatildeo de renda e a pauperizaccedilatildeo de grande parte da

populaccedilatildeo Segundo Prado Jr (1988) a expansatildeo da industrializaccedilatildeo brasileira voltava-se

em especial para os bens de consumo para as classes meacutedia e alta e para as mateacuterias-

primas e gecircneros alimentiacutecios demandados pelos mercados internacionais Fomentada

pelos capitais estrangeiros a industrializaccedilatildeo gerava receitas que custeavam as

importaccedilotildees essenciais a nossa subsistecircncia e os serviccedilos prestados pelos oligopoacutelios

imperialistas que davam suporte agrave industrializaccedilatildeo e ao desenvolvimento econocircmico

nacional No periacuteodo de 1968-71 o ritmo de crescimento da induacutestria de produtos

alimentiacutecios foi de 75 ao ano mas quase a metade do volume produzido (453)

(SUZIGAN et al 1974 apud SINGER 1976) atendeu a demanda externa (SINGER 1976)

Entretanto para facilitar a aceitaccedilatildeo externa dos itens alimentiacutecios era preciso

demostrar ao mercado externo efetividade no controle sanitaacuterio do paiacutes com regras

oficiais estabelecidas para a produccedilatildeo de alimentos com definiccedilotildees de padrotildees de

identidade e qualidade22 dos produtos contendo paracircmetros de higiene entre outros

aspectos

Na realidade na ediccedilatildeo desse Decreto-lei 98669 natildeo houve ineditismo Tratou-se

apenas de aperfeiccediloar algumas disposiccedilotildees da regra anterior e dotar os serviccedilos de controle

sanitaacuterio de uma racionalidade burocraacutetica para agilizar as demandas do setor industrial

em fase de expansatildeo (COSTA 1999) Com isso intensificou-se o aparato teacutecnico e juriacutedico

que reorganiza as praacuteticas de controle sanitaacuterio voltadas ao setor produtivo de alimentos

sob o norte de uma legislaccedilatildeo calcada no registro do produto na fiscalizaccedilatildeo e no exerciacutecio

do poder de poliacutecia

22 O item XI do artigo 10 do Capiacutetulo I do DL 98669 estabelece a seguinte definiccedilatildeo de ldquopadratildeo de identidade e qualidade o estabelecido pelo oacutergatildeo competente do Ministeacuterio da Sauacutede dispondo sobre a denominaccedilatildeo definiccedilatildeo e composiccedilatildeo de alimentos mateacuterias-primas alimentares alimentos in natura e aditivos intencionais fixando requisitos de higiene normas de envasamento e rotulagem medidos de amostragem e anaacuteliserdquo

113

A demonstraccedilatildeo do interesse do paiacutes em consolidar-se no mercado internacional de

alimentos ficou devidamente expressa em dois momentos no corpo desse Decreto a) na

disposiccedilatildeo na qual autoriza o uso da ordem normativa internacional nas situaccedilotildees de

inexistecircncia de normas e padrotildees locais de identidade e qualidade de produtos alimentiacutecios

especiacuteficos e b) quando autoriza fabricar produtos para exportaccedilatildeo no paiacutes que obedeccedilam

exclusivamente as regras do paiacutes de destino Enfim essa legislaccedilatildeo representa o

aprimoramento do controle sanitaacuterio e foi um dos passos preparatoacuterios para a inserccedilatildeo do

paiacutes como membro da Comissatildeo do Codex Alimentarius da FAOOMS para poder participar

da normalizaccedilatildeo internacional de alimentos fato que ocorreu jaacute nos anos 70 (BRASIL

INMETRO 2000)

Com a abertura poliacutetica e a atuaccedilatildeo fundamental dos movimentos sociais nos anos

80 em especial com o estrateacutegico movimento da Reforma Sanitaacuteria que aglutinou setores

progressistas e populares foram levantadas as bandeiras de luta pelo direito agrave sauacutede como

a garantia do Estado por condiccedilotildees dignas de vida (alimentaccedilatildeo habitaccedilatildeo renda emprego

lazer trabalho etc) e pelo acesso universal e igualitaacuterio agraves accedilotildees e serviccedilos de promoccedilatildeo

proteccedilatildeo e recuperaccedilatildeo de sauacutede [] consagradas na 8a Conferecircncia Nacional de Sauacutede

(BRASIL MS 1986 p4)

Entre lutas e embates poliacuteticos o processo de democratizaccedilatildeo da sociedade

brasileira foi se conformando ateacute instaurar-se o regime democraacutetico de direito com o

advento da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 O movimento de reforma sanitaacuteria assumiu um

papel estrateacutegico para aprovaccedilatildeo do capiacutetulo da Sauacutede da atual Constituiccedilatildeo conseguindo

materializar relevantes conquistas sociais apoacutes suplantar certas resistecircncias e pressotildees

(ROSAS 1988) Durante o processo constituinte a vigilacircncia sanitaacuteria eacute destacada e retirada

definitivamente da sua condiccedilatildeo secundaacuteria no campo da sauacutede sendo mencionada na

proposta de contribuiccedilatildeo para o texto constitucional Como resultado a Constituiccedilatildeo

estabeleceu que ao Sistema Uacutenico de Sauacutede compete executar as atividades de vigilacircncia

sanitaacuteria () e fiscalizar e inspecionar alimentos compreendido o controle de seu teor

nutricional bem como bebidas e aacuteguas para o consumo humano (BRASIL CONASS 2003a

art 200 inciso II e VI CF)

114

Comparando-se o texto constitucional com o Decreto-Lei 98669 vigente surgem

duas grandes inovaccedilotildees que valorizam e ampliam a praacutetica da vigilacircncia sanitaacuteria A

primeira eacute a de natildeo reduzir esta praacutetica de sauacutede ao mero exerciacutecio do poder de poliacutecia

introduzindo lado a lado a accedilatildeo inspecionar e a accedilatildeo fiscalizar A accedilatildeo inspecionar tem

um sentido eminentemente teacutecnico sendo destinada a avaliar as condiccedilotildees fiacutesico-funcionais

da empresa para identificar as situaccedilotildees de risco que possam comprometer a qualidade do

produto final e causar prejuiacutezos agrave sauacutede do indiviacuteduo A accedilatildeo fiscalizar eacute a de forccedilar o

cumprimento das regras Essas accedilotildees se complementam e qualificam em termos teacutecnico-

legais e efetivos a praacutetica de vigilacircncia sanitaacuteria A segunda foi a inserccedilatildeo da obrigaccedilatildeo de

realizar o controle nutricional Esta competecircncia ainda natildeo foi devidamente explorada no

campo da vigilacircncia sanitaacuteria mas agora em face da implicaccedilatildeo dos produtos alimentiacutecios

com as DCNT torna-se oportuno avaliar o conteuacutedo nutricional dos produtos alimentiacutecios

em termos de calorias e de perfil de nutrientes

A Lei Orgacircnica de Sauacutede Lei n0 8080 de 19 de setembro de 1990 subsequentemente

aprovada aprimorou os avanccedilos contidos no texto da Constituiccedilatildeo e instituiu o Sistema

Uacutenico de Sauacutede que atribuiu agrave vigilacircncia sanitaacuteria a seguinte definiccedilatildeo

um conjunto de accedilotildees capaz de eliminar diminuir ou prevenir riscos agrave sauacutede e de intervir nos problemas sanitaacuterios decorrentes do meio ambiente da produccedilatildeo e circulaccedilatildeo de bens e da prestaccedilatildeo de serviccedilos de interesse da sauacutede abrangendo o controle de bens de consumo que direta ou indiretamente se relacionem com a sauacutede compreendidas todas as etapas e processos da produccedilatildeo ao consumo e o controle da prestaccedilatildeo de serviccedilos que se relacionam direta ou indiretamente com a sauacutede

Segundo Costa (2013) a Constituiccedilatildeo incorporou um conceito ampliado de sauacutede e a

Lei Orgacircnica de Sauacutede encarregou-se de demarcar o espaccedilo da vigilacircncia sanitaacuteria no

acircmbito da relaccedilatildeo produccedilatildeo-consumo atribuindo-lhe funccedilotildees essencialmente preventivas e

de reduccedilatildeo de riscos de doenccedilas e agravos e aumentando a sua relevacircncia no campo da

sauacutede Como efeito a autora esclarece que o campo de atuaccedilatildeo da regulaccedilatildeo e vigilacircncia

sanitaacuteria se estendeu em complexidade e abrangecircncia tanto pela tipologia dos riscos

115

quanto pelos conflitos de interesse que envolvem as atividades regulatoacuterias

A partir desse momento o objetivo preciacutepuo da vigilacircncia sanitaacuteria eacute a prevenccedilatildeo e o

controle dos riscos agrave sauacutede de qualquer ordem advindos das atividades econocircmicas de

interesse agrave sauacutede Para isso compete aos agentes puacuteblicos unir o saber teacutecnico ao legal

para enfrentar o dinamismo dos riscos que emergem de diferentes fontes e assim tornar

possiacutevel defender a sauacutede do coletivo Intervir nos riscos eacute antes de tudo antecipar-se agraves

falhas do processo produtivo aplicando medidas para evitar danos ou ateacute mesmo para

impedir que eles se disseminem

Outro passo relevante foi o repasse das atividades de vigilacircncia sanitaacuteria para a

Anvisa no final da deacutecada de 90 A Lei n0 9782 de 26 de janeiro de 1999 delega para essa

autarquia a responsabilidade de regulamentar controlar e fiscalizar os produtos e os

serviccedilos que envolvam riscos agrave sauacutede puacuteblica e incluem os alimentos e os insumos os

aditivos as embalagens e os contaminantes e resiacuteduos assim como as instalaccedilotildees fiacutesico-

funcionais responsaacuteveis por processar tais produtos - assunto que seraacute abordado no item

posterior

Face ao exposto no processo de construccedilatildeo normativa da vigilacircncia sanitaacuteria de

alimentos que se estende do Decreto-Lei n0 98669 agrave Lei Orgacircnica de Sauacutede satildeo

registradas mudanccedilas substanciais na sua concepccedilatildeo e praacutetica a) regular ultrapassa o

simples ato de regulamentar e fiscalizar na medida em que estabelecer regras e verificar o

seu cumprimento satildeo insuficientes para controlar os riscos b) controlar o risco agrave sauacutede eacute o

fundamental para tanto a introduccedilatildeo de um conjunto de outras accedilotildees teacutecnico-cientiacuteficas na

praacutetica da vigilacircncia sanitaacuteria eacute imprescindiacutevel o que natildeo implica o abandono ou

menosprezo do poder de poliacutecia mas o seu fortalecimento pela uniatildeo da ciecircncia agraves bases

legais e c) abarcar a totalidade dos riscos agrave sauacutede sem distinccedilatildeo da sua natureza sejam

contaminantes fiacutesicos quiacutemicos e ou bioloacutegicos bem como os que agora emergem os

componentes nutricionais dos alimentos

116

Enfim entre o ldquoanacrocircnicordquo e o ldquomodernordquo ou o ldquoautoritaacuteriordquo e o ldquodemocraacuteticordquo os

instrumentos legais se juntam para conformar o arcabouccedilo da regulaccedilatildeo sanitaacuteria de

alimentos no Brasil Eacute por meio da praacutetica cotidiana que a fusatildeo dessas duas modalidades

se concretiza e assim se avaliam contornam e reprimem os fracassos ou os artifiacutecios

empreendidos pelo mercado e se busca concretizar o que desde os anos 60 se prescreve

em lei a defesa e a proteccedilatildeo da sauacutede do coletivo contra os riscos advindos da atividade

produtiva de alimentos Accedilatildeo de sauacutede esta que eacute prerrogativa exclusiva do Estado sendo

reconhecida e conservada ao longo da histoacuteria do militarismo agrave democracia

511 Final dos anos 90 a regulaccedilatildeo de alimentos eacute objeto da nova autarquia

Ateacute o ano de 1998 o Ministeacuterio da Sauacutede distribuiacutea entre suas unidades

administrativas duas funccedilotildees teacutecnicas para lidar com a temaacutetica dos alimentos uma

responsabilizando-se pelos aspectos nutricionais e os problemas de sauacutede correlacionados

e outra pela regulaccedilatildeo sanitaacuteria dos alimentos e de produtos afins afetos agrave sauacutede puacuteblica

No ano posterior esta uacuteltima funccedilatildeo foi repassada agrave Anvisa autarquia federal que foi

incumbida de regular o mercado do conjunto de objetos de interesse agrave sauacutede

A criaccedilatildeo da figura institucional autarquia sob regime especial ou agecircncia reguladora

decorreu das poliacuteticas regulatoacuterias engendradas no Brasil nessa deacutecada e que foram se

moldando aos padrotildees institucionais americano e europeu implantados respectivamente

nos anos 70 e 80 (RIBEIRO COSTA SILVA 2000) Aleacutem disso o paiacutes recebeu bastante

estiacutemulo dos organismos internacionais de cooperaccedilatildeo e de financiamento que apoiavam a

privatizaccedilatildeo e a mudanccedila no modelo de intervenccedilatildeo do Estado como um dos caminhos para

conduzir ao desenvolvimento nacional (CRUZ 2009) Com isso esses organismos definiam

um sistema de instruccedilotildees disciplinares que o governo deveria seguir para obter

empreacutestimos apoio e assistecircncia teacutecnica

117

A adesatildeo agrave agenda internacional conjugada agrave crise fiscal e aos recursos limitados para

investimentos internos motivou a reforma do Estado que tratou diferentemente os

aspectos econocircmicos e administrativos No plano econocircmico dirigiu-se para a privatizaccedilatildeo

de empresas puacuteblicas e de prestadoras de serviccedilos e para a desregulaccedilatildeo formal e

burocraacutetica com o objetivo de ampliar a competitividade e aumentar a eficiecircncia

econocircmica Na esfera administrativa especialmente da organizaccedilatildeo institucional optou

pela reformulaccedilatildeo do modelo organizacional criando instituiccedilotildees especializadas com a

ampliaccedilatildeo da sua capacidade gerencial desenvolvimento de estruturas regulatoacuterias e

aumento do grau de responsabilizaccedilatildeo (GOMES 2006 RIBEIRO COSTA amp SILVA 2000)

Enfim a intenccedilatildeo foi a de conduzir a construccedilatildeo de um mercado mais concorrencial possiacutevel

e introduzir a loacutegica empresarial dentro da esfera puacuteblica

Bresser Pereira (1999 p6-7) mentor intelectual e condutor da reforma gerencial

argumenta que esse novo modelo de organizaccedilatildeo [] flexibiliza os processos e os

regulamentos burocraacuteticos conferindo um grau mais elevado de autonomia e de

responsabilizaccedilatildeo (accountability) agraves agecircncias governamentais e aos seus gerentes tendo

como um dos meios a

[] administraccedilatildeo por objetivos a criaccedilatildeo de quase-mercados e os vaacuterios mecanismos de democracia direta ou de controle social combinados com o aumento da transparecircncia no serviccedilo puacuteblico reduzindo-se concomitantemente o papel da definiccedilatildeo detalhada de procedimentos e da auditoria ou controle interno ndash os controles claacutessicos da administraccedilatildeo puacuteblica burocraacutetica ndash que devem ter um peso menor

Nesse sentido as agecircncias assumiram as atividades enquadradas na categoria de

exclusivas de Estado natildeo delegaacuteveis e que concernem agrave regulaccedilatildeo seguranccedila e

arrecadaccedilatildeo de impostos Denominadas de Agecircncias Reguladoras estas entidades

autocircnomas autaacuterquicas apresentam perfil marcado pela autonomia administrativo-

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financeira valorizaccedilatildeo da especializaccedilatildeo teacutecnica e insulamento burocraacutetico23 de seus

dirigentes - detentores de mandatos fixados e estabilidade no exerciacutecio de suas funccedilotildees

apoacutes um curto prazo carencial entre outros requisitos Isso na tentativa de manter a

diretoria distanciada das influecircncias dos agentes econocircmicos e dos atores poliacuteticos que

circulam no setor

Essas agecircncias passam entatildeo a cuidar da regulaccedilatildeo que em si abarca um conjunto

diversificado de instrumentos que o governo se utiliza para definir as regras de conduta

para empresas e cidadatildeos no campo econocircmico administrativo e social Objetivam

identificar precocemente as falhas de mercado em prol do interesse coletivo como

externalidades negativas e falta de informaccedilatildeo ao consumidor sobre a qualidade dos

produtos e serviccedilos ofertados pelo mercado Entretanto eacute a regulaccedilatildeo social24 o foco de

interesse desse estudo Isso porque eacute uma das esferas que se reporta agrave intervenccedilatildeo puacuteblica

no campo da sauacutede tanto para garantir a provisatildeo de bens puacuteblicos como para proteccedilatildeo do

interesse puacuteblico nacional ou supranacional (COSTA et al 2001) pois se destina a reduzir

os efeitos prejudiciais gerados pelos agentes econocircmicos responsaacuteveis pela produccedilatildeo de

bens de interesse agrave sauacutede

Embora o discurso oficial dirigido agrave opiniatildeo puacuteblica enfatizasse que o fim uacuteltimo da

reconstruccedilatildeo do Estado eacute tornaacute-lo capaz de viabilizar o desenvolvimento econocircmico

proteger os direitos sociais e republicanos e fortalecer a democracia (BRESSER-PEREIRA

1999) Cruz (2009) afirma que no caso da reforma administrativa os argumentos mais

relevantes foram a delegaccedilatildeo de poderes para as Agecircncias Reguladoras assim como a

necessidade de elevar o grau de comprometimento do poder puacuteblico com a manutenccedilatildeo de

decisotildees e regras que afetam diretamente os agentes Assim a sinalizaccedilatildeo positiva do setor

privado a esse tipo de reforma natildeo causa estranhamento uma vez que as iniciativas buscam 23 No caso se trata de um mandato de trecircs anos com uma uacutenica reconduccedilatildeo A demissatildeo imotivada ocorre apenas nos quatro primeiros meses de mandato salvo nos casos de praacutetica de ato de improbidade administrativa de condenaccedilatildeo penal transitada em julgado e de descumprimento injustificado do contrato de gestatildeo da autarquia Eacute vedado ao ex-dirigente representar qualquer pessoa ou interesse perante a Agecircncia ateacute um ano apoacutes deixar o cargo (RIBEIRO COSTA amp SILVA 2000) 24 A regulaccedilatildeo social consiste em uma das trecircs categorias classificatoacuterias de regulaccedilatildeo proposta pela Organizaccedilatildeo para Cooperaccedilatildeo e Desenvolvimento Econocircmico ndash OCDE que se estende a trecircs campos especiacuteficos a sauacutede o meio ambiente e a administraccedilatildeo (CRUZ 2009)

119

produzir um clima institucional tranquilizador com estabilidade das regras aumento da

capacidade resolutiva carreada pela autonomia administrativa e desburocratizaccedilatildeo dos

processos internos que ajudam a dar celeridade aos pleitos efetuados por este setor

Merece destacar-se que na ocasiatildeo da reforma o desgaste da imagem institucional

do oacutergatildeo federal da vigilacircncia sanitaacuteria tambeacutem serviu de justificativa Apoacutes a abertura

poliacutetica a imprensa pocircs agrave tona os sucessivos escacircndalos envolvendo alimentos e

medicamentos disputas de interesses econocircmicos e poliacuteticos e outras irregularidades

administrativas que somadas agraves fragilidades internas relativas a pessoal qualificado

ineficiecircncia no trabalho limitaccedilatildeo de recursos reduzida autonomia desprestiacutegio no acircmbito

ministerial entre outros aspectos (SOUTO 2004) compunham a fotografia sobre o caos

instalado nesse setor

Como contraponto ainda havia as demandas dos movimentos sociais e o novo

arcabouccedilo legal da Lei Orgacircnica de Sauacutede que forccedilavam respostas institucionais da

vigilacircncia sanitaacuteria compatiacuteveis com os interesses dos cidadatildeos os quais almejavam a

proteccedilatildeo de sua sauacutede contra as praacuteticas inapropriadas do mercado Assim a falta de

atuaccedilatildeo condizente desse setor quanto ao seu papel estrateacutegico na prevenccedilatildeo da sauacutede

principalmente pela morosidade em responder agraves demandas oriundas do mercado

fortalecia os argumentos dos defensores da reforma administrativa e da sua extensatildeo

raacutepida para esse setor (SOUTO 2004)

Entre o elenco de autarquias instituiacutedas sob regime especial a Anvisa foi a quarta

delas sendo aprovada pela Lei Federal no 9782 de 26 de janeiro de 1999 Com a reforma

gerencial promoveu-se a cisatildeo entre a formulaccedilatildeo de poliacuteticas e a sua execuccedilatildeo A primeira

permanecendo centralizada no nuacutecleo estrateacutegico do governo enquanto a segunda eacute

descentralizada para as agecircncias (BRESSER PEREIRA 2008) A Anvisa como parte da

administraccedilatildeo indireta do setor sauacutede passou a vincular-se ao Ministeacuterio da Sauacutede No

entanto eacute uma agecircncia sem subordinaccedilatildeo hieraacuterquica dotada de especialidade teacutecnica e de

credibilidade poliacutetica para assumir o papel de disciplinar regular a produccedilatildeo

comercializaccedilatildeo e distribuiccedilatildeo de produtos e serviccedilos de interesse agrave sauacutede entre os quais

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estatildeo os alimentos bem como de fiscalizar - corrigir limitar ou suspender - as atividades

que ameacem a sauacutede da coletividade poreacutem a sua funccedilatildeo primordial eacute a de gerenciar

riscos (CARVALHEIRO 2001)

Para fortalecer os ministeacuterios setoriais perante as agecircncias foi criado um

instrumento adicional de controle social e de aperfeiccediloamento da gestatildeo e desempenho das

agecircncias reguladoras ndash o contrato de gestatildeo (GOMES 2006) No caso esse contrato eacute

resultado de uma negociaccedilatildeo de interesses de sauacutede entre diretoria colegiada da Anvisa e o

Ministro da Sauacutede cujos relatoacuterios de execuccedilatildeo e a prestaccedilatildeo anual de contas satildeo

apresentados aos oacutergatildeos competentes e ao Conselho Nacional de Sauacutede (BRASIL ANVISA

2006a)

Outra particularidade da Anvisa estaacute no seu papel de coordenar o conjunto de

oacutergatildeos congecircneres dos estados e dos municiacutepios que formam o Sistema Nacional de

Vigilacircncia Sanitaacuteria ndashSNVS Sistema interligado ao Sistema Uacutenico de Sauacutede-SUS e que

obedece aos princiacutepios de descentralizaccedilatildeo e integraccedilatildeo cujos integrantes realizam

atribuiccedilotildees semelhantes com impactos diretos na populaccedilatildeo exceto aquelas que satildeo de

competecircncia restrita agrave Anvisa como por exemplo a concessatildeo de registro de produto

alimentiacutecio de validade nacional Com a autonomia e independecircncia relativas os entes

estaduais podem avanccedilar em propostas de controle dos alimentos e gerenciamento de

riscos que respondam de maneira mais efetiva agraves demandas da realidade local sem ficar

submetidos unicamente agraves deliberaccedilotildees do ente federal

Considerando os preceitos neoliberais que embasam a criaccedilatildeo das agecircncias uma das

questotildees centrais levantadas a partir do surgimento da Anvisa foi a sua vocaccedilatildeo

direcionada para privilegiar as demandas do empresariado (desburocratizaccedilatildeo

regulamentos etc) em detrimento das necessidades coletivas de controle dos riscos dos

produtos em especial quando estas implicam confrontos com aquelas Vaacuterias experiecircncias

no campo de alimentos demonstram que a conduccedilatildeo da Anvisa natildeo tem contrariado os

interesses privados poreacutem tem negligenciado os interesses da sociedade Satildeo exemplos (i)

dispensa da obrigatoriedade do registro de produtos alimentiacutecios sem compensaacute-la com o

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reforccedilo concreto das atividades de inspeccedilatildeo nas induacutestrias e do controle dos alimentos

para mantecirc-los sob vigilacircncia (ii) aboliccedilatildeo das regras que instituem os paracircmetros de

identidade dos produtos alimentiacutecios deixando o consumidor sem referencial da

composiccedilatildeo do produto (iii) incapacidade de instituir um sistema de informaccedilatildeo acessiacutevel a

toda rede de vigilacircncia sanitaacuteria permitindo a troca de informaccedilotildees simultacircneas e accedilatildeo

raacutepida pelas autoridades sanitaacuterias frente aos riscos dos produtosserviccedilos (iv)

inoperacircncia em controlar a publicidade de alimentos para o puacuteblico infantil

Entretanto a reforma da gestatildeo puacuteblica propocircs-se a ser inovadora quanto agrave praacutetica

da governanccedila Regida pelo ator-chave governo tal praacutetica eacute usada para dar suporte agraves

decisotildees do governo e permitir que a sua atuaccedilatildeo se realize em conjunto com outros atores

sociais fazendo com que o processo de governar seja participativo e democraacutetico (BRESSER

PEREIRA 2008) Eacute oportuno portanto que a sociedade civil organizada seja incluiacuteda no

seio das instituiccedilotildees para dar pluralidade agraves vozes nos espaccedilos puacuteblicos que debatem e

definem o rumo das decisotildees

Poucos anos seguidos agrave sua criaccedilatildeo o governo avaliou a necessidade de

aprimoramento buscando ajustar o funcionamento das agecircncias quanto ao

desenvolvimento de instrumentos do controle social e do papel dessas instituiccedilotildees na

estrutura administrativa brasileira (BRASIL CASA CIVIL 2003) Para tanto a Anvisa

introduziu em suas estruturas os procedimentos de informaccedilatildeo audiecircncia puacuteblica e

consulta puacuteblica canais para um processo de gestatildeo participativa espaccedilo de

compartilhamento de discussatildeo coletiva entre as partes interessadas - cidadatildeos industriais

e o governo ndash para buscar o consenso entre os diversos interesses seja por meio de alianccedilas

e parcerias ou da administraccedilatildeo de conflitos e disputas de interesses Na opiniatildeo de

Lucchese (2001) foi criado entatildeo um espaccedilo para o exerciacutecio da cidadania e do controle

social que auxiliado pela accedilatildeo interdisciplinar e interinstitucional da vigilacircncia sanitaacuteria e

pela adoccedilatildeo dos paracircmetros eacuteticos para balizar a relaccedilatildeo produccedilatildeo-consumo pode-se

acionar o motor transformador da qualidade dos produtos dos processos e das relaccedilotildees

sociais em prol da satisfaccedilatildeo dos interesses coletivos

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Para o aperfeiccediloamento das praacuteticas regulatoacuterias ocorreu tambeacutem a inserccedilatildeo na

estrutura organizacional da Anvisa de uma instacircncia de participaccedilatildeo institucionalizada da

sociedade denominado Conselho Consultivo25 (BRASIL ANVISA 2005) No ano de 2009

introduziu-se um mecanismo para racionalizar e simplificar o processo de regulamentaccedilatildeo

assim como consolidar e revisar os atos normativos que eacute a Agenda Regulatoacuteria (AR)

(BRASIL ANVISA 2012) Como iniciativa pioneira da administraccedilatildeo puacuteblica federal essa

agenda tem um ciclo quadrienal e duas agendas com vigecircncia bienal compostas por

assuntos considerados estrateacutegicos e prioritaacuterios e previamente discutidos com os

representantes da sociedade civil do setor regulado e do Sistema Nacional de Vigilacircncia

Sanitaacuteria para alcance dos [] benefiacutecios como previsibilidade transparecircncia governanccedila

compromisso de maior eficiecircncia e credibilidade para o processo de regulamentaccedilatildeo (BRASIL

ANVISA 2010 p36)

O primeiro biecircnio (2013-1014) do ciclo Quadrienal (2013-2016)26 da AR incluiu 23

temas relativos agrave aacuterea de alimentos e dentre o elenco o tema n0 19 referente agrave Propaganda

de Alimentos com Quantidades Elevadas de Accediluacutecar de Gordura Saturada de Gordura Trans

de Soacutedio e de Bebidas com Baixo Teor Nutricional eacute o que tem interface com o objeto desta

tese e que seraacute retomado a seguir Esse tema ressurge para o debate com o apoio da

sociedade civil organizada em virtude da epidemia de obesidade e do aumento da

prevalecircncia de outras DCNT que jaacute afetam a populaccedilatildeo infantil Em momentos anteriores

foram aprovadas regras que natildeo conseguiram ser implementadas por oacutebices judiciais A

atuaccedilatildeo da sociedade civil seraacute entatildeo decisiva para o alcance do ecircxito esperado ndash que eacute o de

25 O Conselho Consultivo eacute um dos instrumentos de participaccedilatildeo social da Anvisa composto por representantes da Uniatildeo dos Estados dos Municiacutepios do Distrito Federal dos produtores dos comerciantes da comunidade cientiacutefica e da sociedade civil organizada com o objetivo de opinar sobre as propostas de poliacuteticas governamentais da instituiccedilatildeo requerer informaccedilotildees e propor recomendaccedilotildees e diretrizes teacutecnicas sobre os assuntos relativos agrave Agecircncia entre outros assuntos (BRASIL ANVISA 2005) 26 A elaboraccedilatildeo da AR inicia com uma consulta preacutevia dos vaacuterios documentos estrateacutegicos do governo Plano Plurianual 2012-15 o relatoacuterio da 14a Conferecircncia Nacional de Sauacutede as diretrizes e planos Brasil Sem Miseacuteria e Brasil Maior Plano Nacional de Sauacutede e Plano Diretor de Vigilacircncia Sanitaacuteria (PDVISA) o planejamento estrateacutegico institucional e orientaccedilotildees da Diretoria Colegiada entre outros documentos A AR tem Ciclo Quadrienal (2013-2016) e duas agendas regulatoacuterias com vigecircncia bienal cada uma Na do Biecircnio 2013-2014 constam assuntos prioritaacuterios para a atuaccedilatildeo regulatoacuteria da Anvisa 148 temas divididos em 14 macrotemas Essa AR publicada no DOU no dia 24 de setembro de 2013 representa a 1ordf publicaccedilatildeo do novo modelo (BRASIL ANVISA 2012)