universidad autÓnoma chapingo · 2012-11-28 · 3.del agotamiento de la economía mixta al...
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UNIVERSIDAD AUTÓNOMA CHAPINGO
DEPARTAMENTO DE SOCIOLOGÍA RURAL
PROTECCIONISMO Y LIBRE CAMBIO.NACIONALIZACIÓN Y PRIVATIZACIÓN DE EMPRESAS
PÚBLICAS EN MÉXICO.El caso de la industria azucarera.
TESIS PROFESIONAL
QUE COMO REQUISITO PARCIAL PARA OBTENER EL GRADO DE:
INGENIERO AGRÓNOMO ESPECIALISTA EN SOCIOLOGÍA RURAL
PRESENTA:
ALEJANDRO CRUZ VARGAS
DIRECTOR:
M.C. FRANCISCO JAVIER RAMÍREZ DÍAZ
Noviembre de 2009
Chapingo, Estado de México
PROTECCIONISMO Y LIBRE CAMBIO.NACIONALIZACIÓN Y PRIVATIZACIÓN DE EMPRESAS PÚBLICAS EN MÉXICO.El caso de la industria azucarera.
Alejandro Cruz Vargas
Para mi madre
Por su fortaleza
A la memoria de mi padre
Para mi hermana
Por su incondicional ayuda
A mi hermano
Por el tiempo que no estuve contigo
Para mi sobrino
Por la alegría que me has dado
A mi tía
Por su paciencia
A mis abuelos
A Alma Cristina y Naysin Guadalupe
Por los días en que la vida y ustedes me sonreían
A mis amigos Sergio, Ramón, Víctor, Alberto, Omar, Saíd, Adán y Heriberto
Por el camino que compartimos
Al maestro Francisco
Por su confianza y su paciencia
Al maestro Jesús
Por su apoyo
A doña Flor, doña Laura, doña Lidia, doña María Eugenia y doña Nora
Por tolerarme
INTRODUCCIÓN................................................................................................................1
PARTE I. ECONOMÍA Y ESTADO......................................................................................4
1.Liberalismo económico ....................................................................................................5
2.Del ocaso del liberalismo decimonónico al surgimiento del Estado de bienestar.............9
3.Del agotamiento de la economía mixta al restablecimiento del Estado mínimo.............27
4.La privatización .............................................................................................................44
Conclusión .......................................................................................................................52
PARTE II. EXPRESIÓN DE LOS MODELOS DE DESARROLLO EN MÉXICO...............57
1.Desarrollo estabilizador..................................................................................................58
2. Desarrollo compartido..................................................................................................72
3. Neoliberalismo y libre cambio........................................................................................88
4.Empresas públicas y privatización ................................................................................99
Conclusión......................................................................................................................107
.......................................................................................................................................107
PARTE III. LA AGROINDUSTRIA AZUCARERA EN MÉXICO........................................108
1.Antecedente histórico...................................................................................................109
2.Nacionalización de los ingenios azucareros 1970-1988...............................................115
3.Privatización de los ingenios 1988-2001......................................................................123
4.Expropiación de los ingenios azucareros 2001-2006...................................................133
5.Anulación de la expropiación y reprivatización de ingenios 2006.................................145
CONCLUSIONES GENERALES.....................................................................................151
FUENTES CITADAS.......................................................................................................154
FUENTES CONSULTADAS............................................................................................161
i
RESUMEN
El propósito del trabajo realizado fue investigar el por qué y el para qué de los procesos de nacionalización y privatización de empresas públicas en México, en particular el caso de los ingenios azucareros. Se revisan la nacionalización y la privatización como procesos inmersos en los cambios sucedidos en las propuestas teóricas del proteccionismo y del libre cambio. Partiendo del análisis de las políticas económicas que proponen estas dos vías de acumulación de capital, desde la perspectiva de John M. Keynes, Friedrich Hayek y Milton Friedman, se exponen las políticas económicas que, aplicadas en México desde 1954, han constituido su esencia. El trabajo muestra que tanto los procesos, así como las políticas y modelos que los sostienen, tienden a favorecer a la acumulación de capital mediante la utilización de bienes y empresas públicas sea por la vía de la nacionalización o de su privatización.
Palabras clave:
Proteccionismo, Libre cambio, Nacionalización, Privatización, Industria azucarera.
ABSTRACT
The purpose of this work is to search about the reasons and uses of nationalization and privatization processes of public enterprises in Mexico, for the case of the sugar mills. Nationalization and privatization, as processes immersed in the changes occurred in protectionism and free trade theoretical frameworks, are analyzed. The economic policies that result these two capital accumulation routes, from John M. Keynes, Friedrich Hayek and Milton Friedman`s perspectives, are analyzed for the case of Mexico, since 1954. This work shows that the processes, as well as the policies and models that support them, tend to favor capital accumulation by means of the use of property and public enterprises through either their nationalization or privatization.
Key words:
Protectionism, Free trade, Nationalization, Privatization, Sugar industry.
ii
INTRODUCCIÓN
Entre las industrias que existen en México, ligadas a la producción agrícola, la
azucarera es, sin duda, una de las de mayor trascendencia para los intereses
sociales y económicos del país, tanto que es y ha sido reflejo fiel de los cambios
que han acontecido en la economía mexicana, como teoría y práctica, a lo largo
de su historia.
Durante algunos años, cuando los intereses de la industria azucarera coincidían
con los del Estado, ésta conoció una de sus más importantes etapas de
crecimiento, gracias al apoyo que recibió del Estado a través de una política
económica que procuró fomentar y proteger su desarrollo mediante distintos
mecanismos de índole económica y técnica, incluso a través de la nacionalización.
Sin embargo, a raíz del cambio en las estructuras políticas y económicas a nivel
internacional, que incluyó el abandono del keynesianismo como teoría y práctica
económica, y del considerable aumento en la influencia que ejercen los
organismos financieros internacionales sobre las economías locales, entre ellas
México, se presentó en el país un nuevo contexto que modificó las bases sobre las
que descansaba la industria azucarera.
Esta situación promovió en la industria la sucesión de una serie de procesos de
privatización y nacionalización de ingenios azucareros, con todas sus
implicaciones políticas, económicas y sociales.
Por lo anterior, surgen varias interrogantes, entre ellas las siguientes:
Estos procesos, la nacionalización y la privatización de los ingenios azucareros,
¿Obedecen a los cambios que se presentan en los modelos de desarrollo
económico?, por otra parte, ¿Cuál es la lógica que motiva dichos procesos? Y,
1
finalmente, ¿De qué modo han influido las políticas económicas en los procesos
de privatización y nacionalización de los ingenios azucareros?
Con la respuesta a estos cuestionamientos se pretende reconocer el origen de las
políticas económicas, así como revisar su aplicación y su resultado en México,
especialmente en la industria azucarera dentro del marco de los procesos de
privatización y nacionalización de los ingenios azucareros desde la perspectiva
proteccionista y neoliberal.
Para lograrlo, la investigación partió de dos principios: las premisas teóricas de
ambos modelos de desarrollo, así como su expresión en México para, finalmente,
abordar el problema de los procesos de nacionalización y privatización de los
ingenios azucareros.
Su estructura comprende tres partes. En la primera, se exponen los principios
teóricos de las principales corrientes de economía política del siglo XX que han
influido en las relaciones existentes entre el Estado y la economía así como las
políticas económicas que se propusieron para impulsar el desarrollo, al igual que
los motivos que dieron para justificar la nacionalización o la privatización de
empresas. Por último, en la sección de conclusiones, se analiza y se critica el
fundamento que comparten; la noción que hace del desequilibrio de mercado la
razón primigenia de las crisis y de las propuestas de política económica, y se
señala que han olvidado el origen real de la crisis capitalista: la acumulación
incesante fundada en una cada vez mayor explotación y expropiación del trabajo.
La segunda parte describe los sucesivos cambios que se han presentado en la
formulación de las políticas económicas en México, así como las condiciones que
llevaron a transformarlas, haciendo hincapié en las circunstancias que dieron
origen a los procesos de creación, nacionalización y venta de empresas
paraestatales con el objetivo de demostrar que, tanto las políticas como dichos
procesos, han sido expresión de las teorías de economía política. Premisa que
2
permite concluir que tanto la política económica en México, así como la
privatización y la nacionalización de empresas, se han desarrollado con el objetivo
de favorecer la acumulación de capital.
Finalmente, la tercera parte aborda el objeto de la investigación a partir de la
exposición y la descripción de las condiciones productivas, jurídicas y financieras
que han caracterizado a la industria desde 1970 para, con ayuda de las premisas
obtenidas en las partes anteriores, responder al por qué y al para qué de la
nacionalización y la privatización de los ingenios azucareros en México. Dada
finalidad de la investigación quedaron varios puntos sin ser atendidos, como la
problemática productiva del campo cañero, las contradicciones sociales que de
ello se derivan, así como la complejidad que reviste el proceso de
comercialización de azúcar en el contexto interno e internacional.
El trabajo, de carácter esencialmente exploratorio y descriptivo, tiene claras
limitaciones. Estas se hacen evidentes desde que se trató de responder a las
preguntas que guían esta investigación omitiendo deliberadamente aspectos
teóricos por considerarlos no relacionados directamente con los procesos que aquí
se analizan. Igualmente, la limitación del trabajo, radica en el hecho de haber
descartado la utilización de datos estadísticos que reforzaran los argumentos
dándoles una vía de comprobación, ya que únicamente pretendemos responder al
por qué y al para qué de la nacionalización y de la privatización de los ingenios,
desde una perspectiva teórica.
3
PARTE I. ECONOMÍA Y ESTADO
La intención del presente apartado es introducir al lector a las principales
corrientes de economía política que mediaron en las relaciones existentes entre el
Estado y la economía durante el siglo XX, exponer las políticas económicas que
propusieron para impulsar el desarrollo, tanto desde el proteccionismo como
desde el librecambio y, de esta forma, finalmente comprender el por qué y el para
qué de los procesos de nacionalización y privatización de empresas.
Su estructura se compone de cuatro capítulos. El primero describe las posturas de
la economía clásica en torno al papel que desempeña el Estado frente a la
economía. El segundo y el tercero son complementarios entre sí, ya que tanto uno
como otro analizan las principales propuestas de política económica que, en último
término, sientan las bases para abordar el cuarto apartado. Ambas partes
contienen, al inicio, una referencia a las circunstancias políticas y económicas que
prepararon y afianzaron los modelos de acumulación tanto proteccionista como de
librecambio. Finalmente, en el último apartado, se analiza el por qué y el para qué
de la privatización rescatando elementos de los apartados anteriores y añadiendo
nuevos que permiten enriquecerlos.
El carácter esencialmente descriptivo de este capítulo trae aparejadas obvias
limitaciones, ya que el tratar de encontrar las respuestas a las preguntas que
guían la investigación se han omitido deliberadamente aspectos teóricos por
considerarlos no relacionados directamente con el objeto de estudio. Igualmente
se descartó la utilización de datos estadísticos e históricos, ya que el objetivo de
este apartado es recatar las propuestas teóricas que explican los procesos de
nacionalización y privatización, sin atender necesariamente a los resultados
numéricos que motivaron uno u otro proceso para un país, un sector o una
empresa en particular. Por otra parte, la contribución critica, difusa en principio,
pretende recaer en las conclusiones atendiendo aquellos aspectos referentes al
objetivo del apartado.
4
1. Liberalismo económico
La relación que existe entre la economía y la política del Estado, ha estado
mediada por los cambios que se han sucedido en las teorías de economía política,
esos cambios a su vez han sido determinados por las necesidades y los
mecanismos de acumulación de capital que se han presentado a lo largo de las
distintas etapas de desarrollo del sistema capitalista. Estamos de acuerdo,
también, en que las necesidades y los mecanismos de acumulación están
determinados por los grados de desarrollo económico, integración financiera y
comercialización de mercancías en el mundo, lo que a la vez determina el modo
en que se relacionan la economía y el Estado.
De esta manera, las distintas teorías que tratan de conocer y explicar los
mecanismos de acumulación de capital han seguido el desarrollo de las teorías de
la filosofía, sustentando, la mayoría de las veces, sus preceptos económicos sobre
fundamentos filosóficos.
Sin duda, en la etapa anterior al capitalismo, en el feudalismo, comenzaron a
presentarse cambios económicos y sociales que necesariamente se reflejaron y
tuvieron gran influencia en la construcción de teorías filosóficas, políticas y
sociales, al igual que económicas. Ejemplos de éstas podemos observar en el
Renacimiento, en el Humanismo, en la Reforma protestante, en la teoría
roussoniana del Contrato Social, todas ellas manifestaban la necesidad de volver
a considerar al individuo como el motor del desarrollo, del cambio y del progreso
del mundo, alejándolo de consideraciones teológicas, que habían hecho de éste el
instrumento para la consecución de fines completamente desconocidos e
inexplicables, frutos de la voluntad o racionalidad divina. Con el surgimiento de
estas nuevas corrientes de pensamiento se permitió el desarrollo del liberalismo y
del individualismo, quienes entraron en clara contradicción con los pilares que
dieron sustento al orden económico y político feudal.
5
Las teorías económicas también recibieron el influjo de los cambios y del
desarrollo económico que se presentaba en los tiempos primigenios del
capitalismo.
Fruto de este periodo fue el llamado mercantilismo, que había surgido gracias a
las condiciones que permitieron el aumento del comercio europeo entre los siglos
XIII y XVII. La relación de esta teoría con el Estado fue determinada por la
necesidad que representaba la urgencia de acumular capital para producir y
atender las necesidades de un mercado en constante expansión; para ello la clase
capitalista necesitaba de la protección del Estado para aumentar la capacidad
productiva de las nacientes naciones. A su vez, el Estado necesitaba del apoyo de
esta clase que adquiría poder económico y político de manera acelerada,
permitiendo el desplazamiento de las viejas estructuras feudales y el
reforzamiento de los nuevos Estados-nación. De esta manera los teóricos del
mercantilismo exigían al Estado una serie de medidas para la protección de los
mercados nacionales, para el otorgamiento de subsidios a las industrias nacientes
y apoyos a la exportación, medidas con las cuales se lograba un rápido
amasamiento de riqueza y de concentraciones de capital, permitiendo así la
expansión de la actividad económica, gracias al intervencionismo estatal que
demandaron los mercantilistas. “El mercantilismo fue, en cierto momento del
desarrollo del capitalismo europeo, la doctrina económica que, pragmáticamente,
la (aún joven) clase capitalista hizo suya porque convenía mejor a sus intereses”
(Chávez, 2001, p. 279)
Mientras esto sucedía, Francia se debatía en una fuerte depresión económica que
trababa el desarrollo del capitalismo francés en el siglo XVIII; su producción
manufacturera no podía competir contra la industria de otras naciones, como
Inglaterra. Ante la ineficiencia del sector industrial para la producción de
excedentes, se llegó a la suposición de que sólo el sector agrícola sería capaz de
conseguirlo. Sin embargo, las gestiones del Estado mercantilista francés obstruían
el flujo natural del mercado agrícola, impidiendo, así, elevar la productividad del
6
sector y con ello lograr la recuperación de la economía francesa que atravesaba
una etapa depresiva. Como resultado, los fisiócratas emprendieron una serie de
cambios que intentaban atacar ideológica y teóricamente las bases del Estado
mercantilista, poniendo en evidencia la ineficiencia de sus medidas para estimular
el crecimiento económico por la vía del capitalismo. De esta etapa el liberalismo
heredó, concentrada, la política del Laissez faire, laissez passer.
El Laissez faire, laissez passer de los fisiócratas se convirtió en una plataforma
política y económica muy consistente que sirvió como fundamento para el
desarrollo de los trabajos teóricos de otros grandes economistas. Adam Smith
(1723-1790) fue uno de ellos. A esa política, Smith agregaría la importancia que el
individuo adquiere en la consecución de la producción y la concentración de la
riqueza, afirmando que la persecución de intereses individuales tendría una
influencia sobre el bienestar general de la sociedad. Esta y otras nociones serían
incluidas en su libro La riqueza de las naciones, donde encontrarían cobijo las
nuevas corrientes que instalaron el individualismo liberal como sustento de la
actividad económica. Smith defendía la necesidad de proteger la actividad de los
individuos en la consecución de la riqueza, así como el ejercicio de su libertad y de
sus propiedades, como fundamentos indispensables de su actividad productiva.
Afirmaba también que, en base a estos postulados, el comercio, tanto interno
como externo, debía estar libre de cualquier tipo de regulación estatal que
obstruyera la competencia entre los productores, que, a su parecer, tenía como
consecuencia una mayor división del trabajo, un aumento de la productividad y,
por lo tanto, el abaratamiento de las mercancías. Decía que el Estado era incapaz
de dirigir a los individuos, ya que desconocía los intereses que motivaban la
participación de éstos en la producción, y que, por tanto, debía dejar a estos la
decisión sobre cómo utilizar los recursos privados, encargándose, únicamente, de
asegurar la preservación de la paz, de la protección de la vida, la libertad y la
propiedad privada, así como de observar el pleno cumplimiento de los contratos y
la administración de justicia. Para Smith, el mejor gobierno era el que menos
gobernaba.
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Junto a la actitud antiestatista de Smith, aparecerían otros teóricos que reforzarían
esta posición. Thomas Malthus (1766-1834) consideró que el Estado, al intervenir
económicamente a favor de las clases menos favorecidas, obtendría resultados
contrarios a los que buscaba desde un principio; ya que al subvencionar muchos
de los aspectos de la vida social promovería el aumento de la población y la
subsecuente escasez de recursos, lo que significaría la infructuosa e innecesaria
participación del Estado. John Stuart Mill (1806-1873) sería, también, un férreo
defensor de los principios de la política del Laissez faire, sin embargo, reconocería
la necesidad de la intervención del Estado en ámbitos de poco interés para los
particulares, como la educación, la colonización y la protección de industrias
incipientes. Jean-Baptiste Say (1767-1832) argumentaría, por su parte, en contra
del intervencionismo estatal en el campo de la comercialización de las
mercancías; al afirmar que la oferta era capaz de crear su propia demanda –la
conocida Ley de Say, por lo cual era innecesaria dicha intervención con fines
económicos y comerciales.
Mientras esto sucedía en el ámbito teórico, el capitalismo aceleraba su crecimiento
económico, provocando no sólo la concentración de riqueza en las clases dueñas
de los medios de producción, sino que también, a la vez, ponía en evidencia, más
claramente, las contradicciones que venían aparejadas con este crecimiento
económico. De esta forma, el crecimiento permitió el enriquecimiento de algunas
capas sociales, pero también permitió la organización de la fuerza de trabajo: los
proletarios, quienes pusieron en entredicho los postulados clásicos de la teoría del
valor-trabajo. Como resultado, las contradicciones de la realidad económica, en la
cual se debatían miles de proletarios y dueños de medios de producción, llevaron
a la necesidad de desplazar cualquier análisis que condujera a explicar dichas
contradicciones, lo que abrió las puertas a la aparición de la teoría marginalista del
valor, que, además, postularía el mantenimiento del equilibrio de los mercados
como nuevo objeto de estudio de la economía política. Estas circunstancias y
nuevos preceptos producirían la escuela neoclásica de la economía, que
reconocería cierta participación al Estado, pero, únicamente, en aras del
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mantenimiento del equilibrio de los mercados en términos de competencia. La
participación directa del Estado sólo sería justificable si el libre juego del mercado
no producía los resultados que de él se esperaban.
Sin embargo, las teorías y la economía liberales colapsarían a principios del siglo
XX, víctimas de la regularidad que habían adoptado las crisis, provocando el
desempleo, el caos financiero, el estancamiento de las inversiones y el paro de las
actividades productivas, por si fuera poco, el liberalismo tendría que enfrentar la
Primera Guerra Mundial, la Gran Depresión de 1929 y la Segunda Guerra Mundial,
circunstancias todas que obligaron a los teóricos capitalistas a adoptar la
participación del Estado como algo necesario.
2. Del ocaso del liberalismo decimonónico al surgimiento del
Estado de bienestar.
Durante el siglo XIX el mundo conoció uno de los periodos más importantes dentro
del desarrollo económico; los adelantos científicos y tecnológicos permitían un
acelerado incremento en la productividad técnica del trabajo humano. El número
creciente de mercancías hizo posible un periodo intenso de intercambio comercial
y la consecuente acumulación de riquezas no se hacía esperar; surgían nuevas
industrias, se expandían los mercados. Parecía que los preceptos enarbolados por
el liberalismo daban resultados que, sin embargo, sólo eran tangibles para
quienes podían disponer de los recursos y de los frutos de su explotación, no así
para todos aquellos que debían participar de la producción con jornadas
extenuantes de trabajo, bajo condiciones insalubres y sin ninguna preparación. Sin
embargo estos miles de hombres supieron organizarse a pesar de la opresión de
los nuevos mecanismos de producción heredados de la Revolución Industrial e
iniciar la conquista de sus derechos más elementales.
Este escenario, común en muchas partes de Europa, hizo posible en la Alemania
bismarckiana el reconocimiento de los derechos de los trabajadores, así como el
9
establecimiento de un importante sistema de seguridad social. Gran Bretaña haría
lo propio cuando en 1897 promulgó una ley sobre accidentes de trabajo y cuando
en 1908 hizo pública una ley sobre pensiones.
El arrastre de la lucha de la clase trabajadora continuaría minando los
aparentemente sólidos pilares del liberalismo.
Por otra parte, mientras las naciones capitalistas veían a su potencial económico
crecer constantemente, pero sus mercados reducirse en la misma medida,
surgieron las necesidades que llevarían a restablecer el orden económico y
geográfico del continente europeo; además de su potencial fabril para la
producción de mercancías, la industria bélica estaba presta a resolver las
necesidades expansivas de las naciones que la sustentaban y promovían. De esta
forma, la Primera Guerra Mundial significó un intento por reconfigurar el mapa
político y económico no sólo de Europa, sino también del mundo; en esta guerra
estuvieron en juego mercados de materias primas y nichos donde podían ser
colocados los productos manufacturados de los países más industrializados.
Durante el conflicto bélico, se renunció al liberalismo en aras de asegurar la
producción interna y de controlar los flujos monetarios hacia naciones enemigas,
pero al terminar la guerra se retornó a los mismos preceptos liberales.
Sin embargo, en el campo económico aparecieron nuevos fenómenos para los
cuales el liberalismo no estaba preparado; la competencia perfecta del productor
individual se vio amenazada por el surgimiento de los monopolios, que, a la vez,
tenían efectos contrarios al supuesto equilibrio de los precios en arreglo a la
concurrencia de mercancías, producto de adelantos tecnológicos, que promovían
su descenso. Los monopolios ahora controlaban gran parte del flujo comercial,
que había perdido la transparencia que el liberalismo le otorgaba, determinando
precios y conformando bloques económicos que distorsionaban aún más el
mercado; las sobreinversiones en algunos sectores de la economía provocaban la
saturación de sus respectivos mercados provocando un desajuste en los términos
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de intercambio que promovían no sólo las crisis productivas, sino también las
crediticias y financieras; al caer las ganancias en un sector de la economía, las
inversiones para el resto se contraían.
El mercado laboral sufría igualmente las distorsiones del mercado productivo,
financiero y comercial; el aumento de la productividad en algunos sectores
facilitaba el incremento salarial de sus empleados, ante lo cual los sindicatos de
trabajadores respondían solicitando la homologación salarial a favor de todos sus
agremiados, lo que provocaba el aumento de los efectos del desgaste del sistema
económico liberal, situación que fue adoptada practica y teóricamente para rebatir
al sindicalismo y sostener el ataque contra las demandas de incremento salarial.
Una muestra más de éste desgaste fue el derrumbamiento de lo que hasta
entonces habían sido el más importante sistema monetario: el patrón-oro era
insostenible y Gran Bretaña, que había sido su bastión, después de la Gran
Guerra había resultado muy debilitada económicamente. La inestabilidad
monetaria resultado de este proceso afectó las relaciones comerciales, como
sucedió entre la misma Gran Bretaña y la British Commonwealth of Nations.
La crisis económica, política y social producto del desgaste del liberalismo
económico de la última parte del siglo XIX y de principios del siglo XX, encontraría
su punto más álgido en la crisis económica de 1929. Ésta sería el resultado del
caos financiero en la que se vio envuelta la economía norteamericana durante ese
año; las quiebras hipotecarias y agrícolas, el aumento de los stocks, la falta de
créditos, la depresión de los flujos de inversión, la quiebra de las empresas y el
desempleo masivo, la reducción de los niveles de consumo y la esfera
especulativa que hacía ”…que los empresarios les resultara más ventajoso prestar
dinero en efectivo a los especuladores que emplearlo con fines productivos, lo que
en ocasiones significaba que financiaban la especulación de sus propios valores
sin que hubieran tenido lugar incrementos de producción que justificaran el alza de
sus cotizaciones” (Adams, 1988, p. 288-289), llevarían paulatinamente al mundo al
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estancamiento económico. Ante esta situación, se comenzó a ver la participación
del Estado en la economía como algo necesario.
En el resto del mundo, al menos el que mantenía relación con la economía
norteamericana y que había importado a sus economías los efectos de la inflación,
“la intervención del Estado se revelaba necesaria para garantizar los mercados y
estimular el crecimiento y, en particular, el empleo” (Dos Santos, 1999, p. 510).
Ante tal escenario, lleno de quiebras empresariales y desempleo masivo, se dio
inicio a la ejecución de políticas proteccionistas y arancelarias restrictivas, que
permitieran a las empresas nacionales reservarse los mercados internos. Para
reforzar esta medida se iniciaron los procesos de elevación de tarifas aduaneras y
arancelarias que limitaran las importaciones que pudiesen desplazar las
mercancías producidas domésticamente. En paralelo, se buscó estimular el
consumo, mediante el control salarial y combatir el desempleo mediante la
reducción de las jornadas de trabajo.
La Alemania nazi había emprendido éste camino, incluso desde mucho antes,
cuando Hitler decidió cancelar los pagos por indemnización que le habían sido
impuestos a Alemania según lo dispuesto en el Tratado de Versalles, iniciando con
ello un amplio programa centralizado de planificación económica. Los elementos
corporativos que en su economía se desarrollaron, permitieron el establecimiento
de un intervencionismo sistemático hacia la organización de una economía de
guerra que, gracias a los planes cuatrienales, pusieron a Alemania lista para el
rearme. En materia laboral, Hitler pudo entablar negociaciones con los
empresarios y sindicatos alemanes que permitiesen un desarrollo acelerado, y sin
tropiezos, de la economía. Toda esta actividad había sido el producto de la
implementación de la política de financiación por déficits presupuestarios,
encaminados a mejorar la infraestructura del Tercer Reich. Esta práctica sería
expuesta teóricamente por John Maynard Keynes en su libro Teoría general de la
ocupación, el interés y el dinero publicado en Inglaterra en 1936.
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Mientras tanto, en Italia, también bajo un régimen fascista, había aparecido un
programa económico de planificación centralizada. El Instituto de Reconstrucción
Industrial, fundado en 1933, llegó a conformar un importante cartel económico que
concentraba gran parte de la planta productiva italiana, que al igual que la
alemana estaba orientada hacia fines bélicos. No obstante, éste tipo de
planificación daba buenos resultados permitiendo no sólo revertir los efectos de la
depresión económica, sino también acceder al pleno empleo.
Junto a estas naciones, el sistema económico de la URSS llegó a conformar una
verdadera alternativa al desgastado modelo liberal; la centralización de las
decisiones y actividades económicas en manos del Estado, en los programas
quinquenales, permitió un rápido crecimiento económico, que en relación a los
problemas que se padecían en occidente hicieron entrever la posibilidad de
adoptar el modelo pero adecuándolo a los esquemas liberales.
Ante los resultados de las economías centralmente planificadas, tanto socialistas
como fascistas, el “mundo libre” no podía permitir que éstos influyeran sobre su
organización económica, política y social.
Estados Unidos comenzó a enfrentar seriamente los problemas de la depresión
económica, usando mecanismos muy parecidos a los utilizados por países como
Alemania e Italia, cuando Franklin D. Roosevelt decía: “Lo que el país necesita –y,
si no juzgo mal su estado de ánimo, exige- es una experimentación valiente y
tenaz. Es de sentido común adoptar un método e intentarlo; si fracasa,
reconocerlo francamente y ensayar otro. Pero, sobre todo, intentar algo.” (Citado
en: Adams, 1988, p. 304). Fue así como el New Deal comenzó a ser aplicado en la
economía norteamericana, junto a otras medidas como los fondos para apoyar a
desempleados, proyectos de financiación de obras públicas y para el pago de las
hipotecas. El New Deal,1 junto a estas y otras medidas, lograría recomponer el
1 El New Deal fue un conjunto de medidas económicas puestas en marcha por el presidente de los Estados Unidos Franklin D. Roosevelt entre 1933 y 1937, para actuar de forma enérgica sobre lo
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escenario económico de Estados Unidos. Sin embargo, estas acciones de carácter
intervencionista serían abandonadas una vez alcanzados sus objetivos y, en
Norteamérica, el intervencionismo estatal no estaría presente de manera tan clara
como llegó a estarlo en las naciones europeas que necesitaban de dirección
encaminada a revertir los efectos ocasionados no sólo por la Gran Depresión de
1929, sino también por los padecidos al finalizar la Segunda Guerra Mundial. Es
decir, en Estados Unidos el intervencionismo estatal sólo fue necesario para
contrarrestar los efectos de la crisis económica y una vez superados su abandono
fue gradual—pero no por ello ha dejado de serles útil cuando las circunstancias lo
demandan-, además, el conflicto bélico sirvió para asumir la supremacía
económica del mundo, y una vez en este lugar, Estados Unidos sólo debía
organizar el mercado internacional, como lo hizo luego de la construcción del
sistema monetario internacional surgido de la conferencia de Bretton Woods en
1944.
2.1. Keynes y sus tesis sobre la economía mixta.
El desarrollo de la teoría keynesiana sería el resultado de una serie de
condiciones económico-sociales heredadas del periodo de entreguerras. La caída
en los precios de las mercancías detuvo el pago del servicio de deuda, lo que orilló
a la moratoria de pagos y a una serie de devaluaciones monetarias, lo que
finalmente derivó en un ambiente de incertidumbre económica que detuvo el ritmo
de las inversiones. Esta crisis económica sobrevino después de una ampliación
masiva del capital fijo, iniciada desde la finalización de la Primera Guerra Mundial,
la cual provocó un exceso del potencial industrial y productivo en los países
imperialistas.
Por otra parte, las sobreinversiones, en algunas ramas de la economía,
provocaron una sobreproducción que saturó los mercados, ocasionando una baja
rentabilidad y una disminución en las tasas de acumulación de capital, lo que a la
que se consideraban las causas de la grave crisis económica de 1929. esta nueva política económica se fundamentaba en el intervencionismo estatal y en la firme creencia en las teorías del subconsumo.
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postre acentuó, paradójicamente, la ausencia de inversiones. Los problemas de
producción, originados por esta falta de inversiones, provocaron el cierre de
empresas y el subsiguiente desempleo, lo que a la vez repercutía en los niveles de
consumo, originando, con ello, un movimiento que agravaba aún más el problema,
hasta, finalmente, convertirse en una crisis económica.
De esta manera, al “atribuir el origen de la crisis económica a la ausencia de
demanda encontró en el gasto público una posible solución para la crisis
económica, en la medida en que los factores multiplicadores del gasto permitan
incluso su optima solución” (Dos Santos, 1999, p. 512)
La crisis económica y el desempleo de los factores de la producción fueron los
aspectos que John Maynard Keynes trató en su libro Teoría general de la
ocupación, el interés y el dinero, publicado en 1936, y las medidas que en este
presentó serían adoptadas como los principales ejes de la política económica del
Estado de bienestar, tanto europeo como norteamericano.
2.1.1. El problema del desempleo
La excesiva producción en algunas ramas de la actividad económica basada en
las expectativas de rendimientos futuros a partir de la venta de tales productos
producidos anticipadamente, contraen los flujos de inversión corriente y los
montos para la reposición del capital fijo actuando en contra de la demanda total,
originando, a la vez, serios problemas en la fijación de niveles de ocupación y, por
lo tanto, en la propensión al consumo a partir de los niveles de ingreso, en arreglo
a la Ley psicológica fundamental2
Keynes rechazó la tesis de Jean Baptiste Say que afirma que la oferta sea capaz
de crear su propia demanda, no obstante, admite que el nivel de ocupación se
determina en función a la correlación que existe entre ambas. En este sentido, se
2 La ley dice que al aumentar la ocupación, aumenta el ingreso y cuando este aumenta, el consumo total crece, aunque no tanto como el ingreso.
15
hace necesario reconocer cuál de estas categorías es la que influye en un mayor
grado sobre el nivel de empleo para dirigir hacia ella la acción del Estado.
Keynes señaló que el nivel de empleo está determinado por el grado de
rendimiento que hagan costeable dicha ocupación; es decir, para ofrecer empleo
debe existir un rendimiento mínimo, deducido del total de la producción y del nivel
de ocupación concedido, a esto le llama precio de oferta total. Esta variable,
además, está en relación con la suma total de dinero que se espera obtener del
volumen de producción alcanzado cuando se ha empleado esa cantidad de
trabajo, a lo que denomina precio de demanda total.
De acuerdo con estas dos categorías, Keynes estableció las curvas de oferta y
demanda totales, relacionándolas con el nivel de empleo que ambas pueden
promover, determinando que si a cierto nivel de empleo el precio de la demanda
total es mayor que el precio de la oferta total “…habrá un estímulo para los
empresarios en el sentido de aumentar la ocupación…Así, el volumen de
ocupación está determinado por la intersección de la función de la demanda
global, porque éste es el nivel preciso al cual las esperanzas de ganancia del
empresario alcanzan el máximo” (Keynes, 1968, p. 36) A este punto de
intersección, cuando se alcanza el máximo de beneficio, le llama demanda
efectiva. De esta forma, “el nivel de ocupación queda condicionado por el objetivo
de maximizar el beneficio” (Molina, 1979, p. 60)
Sin embargo, “en la concepción keynesiana, la curva de la oferta total…es una
función estable y, por tanto, dada” (Molina, 1979, p. 61); es decir, el empresario
siempre fijará el empleo que está dispuesto a ofrecer en arreglo a un rendimiento
mínimo. “En relación al desempleo, los desequilibrios tienen que provenir entonces
de la función de la demanda total” (Molina, p. 61) la cual se compone de la
demanda de medios de consumo y de la demanda de inversión. En este sentido,
sólo queda dilucidar el grado en que ambas influyen en el nivel de ocupación para
así decidir sobre cuál de estas variables el Estado debe enfocar sus acciones.
16
Al reconocer que son las demandas de inversión y de consumo las que regulan el
nivel de ocupación, sólo cabía preguntarse ¿sobre cuál debe dirigir el Estado su
línea de acción?
La ocupación, a su vez, actúa sobre la demanda de medios de consumo en
función a los cambios en la magnitud de los ingresos y los cambios en la
propensión al consumo. Estos están determinados por la ley psicológica
fundamental, que dice que al aumentar la ocupación, aumenta el ingreso real y
cuando éste aumenta, el consumo total crece, pero no tanto como el ingreso.
Siendo así, Keynes concluye que deben existir ciertos factores que pueden
desplazar la función de consumo “y afectar, por tanto, la cuantía del consumo, sin
que necesariamente se tenga que producir un cambio en la magnitud del ingreso”
(Molina, 1979, p. 92). Estos factores están determinados por los
convencionalismos, los hábitos y la educación de la población, lo que los hace
aparecer como factores subjetivos estables. Por otra parte, están presentes los
factores objetivos en arreglo a los cambios en el valor de los bienes de capital y en
los cambios que se presentan en la política fiscal, de carácter ocasional. Si los
primeros tienden a la estabilidad y los segundos a cambiar sólo ocasionalmente, el
consumo será estable y la demanda de consumo variará, fundamentalmente, por
los cambios en los ingresos. Mas sí los consumidores aumentan su consumo a
velocidades más bajas de lo que lo hacen sus ingresos, según la Ley psicológica
fundamental, destinando al ahorro la parte que no se gasta, se vuelve necesario
llenar esa ausencia de liquidez con aumentos en los niveles de inversión.
Finalmente, al ser estable el consumo y, en consecuencia, que su influencia en los
niveles de ocupación no represente grandes cambios, Keynes determinó que la
ocupación aumentaría sólo mediante incrementos en los niveles de inversión, a
menos que ocurra un cambio en la propensión a consumir.3 De esta forma, abogó
por que el Estado dirigiera su acción hacia la regulación de la demanda de
inversión.
3 Pero esto es sólo posible a largo plazo, ya que los convencionalismos y los hábitos sociales así lo determinan
17
2.1.2. Teoría de la ocupación
Si aumenta el nivel de ocupación, con ello el ingreso global y, en consecuencia, el
nivel de consumo, más grande será la diferencia entre el precio de la oferta global
y la suma que los empresarios esperan obtener con los gastos de los
consumidores, permitiendo así un aumento de las inversiones.
Sin embargo, al decaer la eficiencia marginal del capital, estas pueden disminuir lo
que, aunado a la estabilidad en la propensión a consumir, significa una
desaceleración en los flujos de inversión y en una consecuente reducción de los
niveles de ocupación y consumo. En consecuencia, la teoría general de la
ocupación determina que los niveles de ocupación dependen de la función de la
oferta global, de la propensión a consumir y de los volúmenes de inversión.
2.1.3. Política monetaria y política fiscal
Keynes identificó que para promover el aumento de la ocupación era necesario
contar con ciertos niveles de inversión, los cuales inducirían a aumentar o contraer
los niveles de empleo. Sin embargo, también reconoció que los niveles de
inversión corriente dependían a su vez de los incentivos para invertir. Dichos
incentivos, por su parte, dependían de la relación que existe entre la eficiencia
marginal del capital y las tasas de interés.
Así, mientras existiera una diferencia significativa entre la eficiencia marginal del
capital y la tasa de interés, a favor de la primera, habría estímulos a la inversión.
En los primeros años del siglo XX, esto significó el auge que llevó a producir
ciertos bienes de capital en cantidades excesivas, dando pie a un desperdicio de
recursos; es decir, a una inversión mal dirigida, lo que provocó la caída en la
eficiencia marginal del capital.
De esta forma, según Keynes, el problema del liberalismo no fueron las
sobreinversiones, sino la “demasiada poca inversión” en determinados sectores de
18
la economía. Las excesivas inversiones en sectores específicos de la economía
habían descuidado al resto. En este sentido, si la abundancia de bienes de capital,
de un solo sector, impulsa el colapso de la esfera marginal del capital,
contrayendo las inversiones, el Estado estaba obligado, no únicamente a regular
los niveles de inversión, sino también a evitar las inversiones mal dirigidas.
Para lograr estos objetivos, Keynes defendía la necesidad de establecer una
política monetaria encaminada a promover una baja tasa de interés, por mediación
de la cantidad de dinero, y estimular así la inversión privada; y al mismo tiempo
propugnó por no dejar sin control estas inversiones. Y si éstas no fueran
suficientes, también impulsó el establecimiento de una política fiscal que ampliase,
en las magnitudes necesarias, el gasto y la inversión pública.
2.1.4. Estado y economía mixta
De acuerdo con Keynes, la causa determinante de las crisis económicas es la
insuficiente demanda efectiva. Por lo tanto, las variables sobre las que el Estado
debe influir son la demanda de medios de consumo así como en la demanda de
inversión, y principalmente en esta última.
Para lograrlo el Estado debe establecer una política monetaria encaminada a
promover una baja tasa de interés, por mediación de la cantidad de dinero, al
mismo tiempo que promoviera un ascenso de los precios de las mercancías y el
descenso de los salarios reales, que, a decir de Keynes, estimularía el aumento de
la ocupación que permitiría el aumento de las ganancias de los inversionistas
para, de esta forma, estimular su participación en la economía.
Sin embargo, la política que merecería una mayor atención por parte del Estado
sería la fiscal. Una vez que Keynes determinó que la solución para el problema de
las inversiones recaía en la promoción de la participación estatal, mediante el
aumento del gasto público que, señaló, debería abocarse a aumentar el nivel de
sus inversiones en la dirección de la construcción de obras públicas, así como una
19
mayor intervención y dirección de la producción en determinadas áreas de la
economía. Es decir, en la construcción de infraestructura y en ramas productoras
de bienes de capital que demandan elevados volúmenes de inversión.
Para que eso fuera posible, el aumento del gasto público debía contar con una
fuente abundante de recursos económicos, que tiene su origen en la capacidad de
recaudación de impuestos por parte del Estado. No obstante, a decir de Keynes, el
gasto financiado mediante los impuestos recaudados sólo sustituye una forma de
gasto por otra, la publica suple a la privada. Es decir, los impuestos obtenidos y
canalizados al gasto público, no representaban ningún aumento sustancial en el
capital corriente. Por ello, el Estado no sólo debía respaldar su actividad en su
capacidad de recaudación, sino que, además, debía aumentar la deuda pública.
“El tipo de financiamiento que, según su criterio, puede ejercer mayor influencia en
el nivel de la demanda (son): los <<gastos de préstamos>>” (Molina, 1979, p. 105)
que no son otra cosa sino la inversión pública financiada por recursos obtenidos
de los particulares, tanto nacionales como extranjeros –como en el caso de
organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco
Mundial. Estos, que incrementarían la deuda pública, sin embargo, serían los más
provechosos, ya que al ser recursos nuevos incrementarían el total de la demanda
de inversión.
A su política del aumento del gasto público, financiado por presupuestos
deficitarios, para suplir la ausencia de la participación de la iniciativa privada,
Keynes agregaría el efecto multiplicador de inversión. Este supuesto keynesiano
partía de la creencia de que cada inversión convertida en gasto, se materializaría
en nuevas inversiones y, por tanto, en nuevos gastos. Para explicar sus efectos,
Keynes retomaría los preceptos de la propensión marginal al consumo4 y de la Ley
psicológica fundamental, afirmando que “cuanto mayor sea la propensión marginal
al consumo, mayor será el multiplicador, más grande será el efecto que producirá
4 “Según su criterio, la propensión marginal al consumo no es constante para todos los niveles de ocupación, tiende a ser alta cuando la desocupación es cuantiosa, tiende a disminuir a medida que la ocupación crece y se consume una menor proporción del ingreso” (Molina, 1979, p. 104)
20
en la ocupación un cambio dado en la inversión y, precisamente, en los momentos
de gran desocupación es cuando el efecto multiplicador es mayor, cuando la
propensión marginal a consumir es más alta, y cuando, por tanto, se necesita con
mayor crudeza estimular el incremento de las inversiones” (Molina, 1979, p. 105)
incrementando el gasto público.
Y si para lograrlo el Estado debía aumentar su deuda, esto no debería ser visto
como un obstáculo, ya que el Estado cuenta con las facultades necesarias para
garantizar su pago, ya sea mediante la recaudación de impuestos o emitiendo
nuevo dinero, medida incluida dentro de la política monetaria, toda vez que “su
función económica no es hacer rentable la actividad estatal, sino contrarrestar los
efectos de las contradicciones del sistema, regular la dinámica del ciclo económico
y soportar el peso de los momentos difíciles” (Molina, 1979, p. 118) para así poder
mantener la confianza en el sistema capitalista y asegurar el pleno empleo.
Éste sería, finalmente, el objetivo de toda política estatal, el cual contaría para su
realización, además de todas las medidas desarrolladas por Keynes, de la
participación de todos los agentes de la sociedad: el Estado, los patronos y los
trabajadores, vistos, estos últimos, tanto en su carácter individual como social,
generando de ésta manera tres sectores que promoverían el crecimiento,
económico y social; el sector social, el privado y el estatal, siendo éste sobre el
cual recaería la acción principal para promover el crecimiento de los otros dos.
En este sentido, Keynes propuso que el Estado debía promover la recuperación y
el crecimiento económicos en conjunción con una mejor distribución de la riqueza,
dando lugar así al establecimiento del cuerpo teórico del Estado de bienestar.
2.2. Estado de Bienestar.
Tras el fracaso económico del liberalismo, que se manifestó en la crisis económica
de 1929, y tras la finalización de la II Guerra Mundial, se reconoció la necesidad
21
de la intervención estatal, no sólo en el plano social, sino también en el
económico.
Fueron muchos los modelos que se establecieron tanto en Europa como en
América, sin embargo, todos ellos continuaban considerando al mercado como el
mecanismo más adecuado para la distribución de riqueza. No obstante, los
acontecimientos que pusieron de manifiesto el agotamiento del modelo liberal
decimonónico, hicieron necesaria la inclusión de nuevos preceptos económicos y
políticos; la actividad de los individuos debía ser regulada por el Estado en
defensa de intereses que convenían al conjunto social; además, el Estado debía
intervenir en la economía a fin de evitar la actividad monopólica en defensa de la
competitividad del mercado y, por último, la pobreza, en la cual se veían sumidos
grandes capas de la sociedad, comenzó a ser considerada como un problema
social.
2.2.1. Establecimiento y desarrollo
El Estado de bienestar fue resultado de condiciones heterogéneas, el producto de
una serie de circunstancias que llevaron a considerar la intervención del Estado
como algo económica, política y socialmente necesario. De esta manera, frente a
condicionantes económicas internacionales y ante la diversidad de características
propias de las distintas naciones, muchas de las medidas, así como sus causas,
que se adoptaron estaban encaminadas a objetivos comunes que nos permiten
hablar del establecimiento del Estado de bienestar y de la economía mixta, en la
mayoría de los países industrializados occidentales, fuera de la influencia de la
URSS.
Así mismo, las medidas que se adoptaron dentro del Estado de bienestar, nos
permite seguir su desarrollo. Un primer periodo podemos identificarlo entre los
años 1870 a 1920, donde aparecen los principios fundamentales del Estado de
bienestar; como la expansión de los regímenes democráticos, así como los
nuevos medios de organización laboral. Un segundo periodo abarcaría desde
22
1930 hasta 1940, cuando se hace más evidente la intervención y la planificación
estatal, determinantes en la moderación de la desigualdad y en el respeto a la
seguridad social. Finalmente, encontramos el periodo que va de 1950 a 1960,
donde se maximiza la asistencia social, motivada por el desarrollo de la economía,
como consecuencia del impacto de la Segunda Guerra Mundial y de la aceptación
de los postulados keynesianos.
2.2.2. Objetivos
Ante las fallas que se presentaban en el sistema económico liberal, frente al caos
financiero, la falta de inversión, el quiebre de empresas y el desempleo masivo,
surgió el Estado de bienestar, sustentado en una serie de medidas económicas
que más tarde serían reconocidas con el nombre de economía mixta.
Sus objetivos quedaron plenamente identificados tras los problemas que se
generaron en la primera mitad del siglo XX. Había que impulsar nuevamente las
inversiones, mediante políticas económicas que atrajeran a la iniciativa privada y,
en caso de ser necesario, complementarla con gastos públicos; el Estado debía
enfrentar el cese, o el quiebre, continuo de las actividades industriales a través de
procesos de expropiación o nacionalización que, aunque no estaba incluida entre
las medidas económicas recomendadas por el keynesianismo, le permitiera
detener el incremento en los niveles de desempleo y, además, debía procurar
asistencia social a todos aquellos grupos que, ante tal panorama, carecieran de
los mínimos mecanismos para asegurarse su salud, su educación y su empleo.
Para lograr estos objetivos, el Estado de bienestar se apoyó en los principios de la
economía mixta, entre los que se destacan los siguientes.
En el ámbito de la producción, fomentó la actividad de la industria interna,
mediante el establecimiento de instituciones que facilitaran la circulación de capital
liquido en forma de subvenciones, créditos, inversiones y subsidios, que
23
restablecieran la planta y el potencial productivo. Para lograrlo, además, el Estado
tuvo que establecer políticas monetarias que atrajeran a los capitales privados a la
esfera de la producción. Si esto no se conseguía, la economía mixta promovía los
procesos de nacionalización y los gastos públicos con fines reconstructivos o
productivos, mediante el establecimiento de programas de reconstrucción o
reconversión infraestructural que indujeran el desarrollo regional y el crecimiento
en áreas económicamente atrasadas, y a través de proyectos para la construcción
de obras públicas que permitieran acceder a niveles de pleno empleo.
Las inversiones del Estado de bienestar atenderían tres sectores básicos para la
economía; sectores industriales estratégicos (energía, transporte), relacionados
con el desarrollo de la sociedad; sectores terciarios, que prestasen servicios de
asistencia social (educación, salud) y que promovieran la expansión hacia nuevas
áreas productivas, en apego a la política de industrialización. Todas estas
actividades serían intensivas en el manejo y distribución de capital y trabajo.
En Europa estas medidas fueron resultado de la destrucción de gran parte de la
planta industrial y de la infraestructura productiva. Frente a este escenario, la
industrialización y la reactivación económica sólo era posible con un amplio
margen de intervencionismo estatal que, con una política proteccionista,
promoviera la sustitución de importaciones y, con ello, lograra el desarrollo
endógeno y la recuperación de la capacidad productiva.
En términos de intercambio comercial, el Estado de bienestar y la economía mixta
a nivel interno debían controlar los precios de las mercancías, regular los procesos
de comercialización y dotar a la población de los recursos necesarios para
incentivar el consumo. Para conseguirlo, el Estado debía estimular su aumento
mediante políticas que controlaran los niveles salariales. En el intercambio
comercial con otras naciones, adoptó políticas proteccionistas para sus empresas,
además de las que buscaban la industrialización, como la elevación de las tarifas
arancelarias, el mayor control sobre las aduanas y la limitación, o el cierre de las
24
fronteras a la importación. Estas acciones, junto al impulso del desarrollo
endógeno, tenían como finalidad impulsar el desarrollo del mercado interno para
revertir las consecuencias del desempleo y de la falta de participación privada.
Sin embargo, el Estado de bienestar no se propuso modificar las bases del
capitalismo (relaciones de propiedad, intercambio, producción) sino sólo sus
efectos, atendiendo las necesidades de carácter económico, educativo, sanitario,
etc., de los grupos sociales débiles (trabajadores, campesinos) con la ayuda de
políticas fiscales cuyo propósito fue aumentar el gasto público para atender dichas
necesidades y así poder hacer una mejor distribución de la riqueza.
El Estado de bienestar no transforma las bases económicas de la sociedad, sólo
contiene el malestar social producto de las contradicciones de esas bases. Ante
ello, podemos ver en él dos intenciones: de carácter económico y político. Por un
lado, al ejercer políticas tendientes a modificar la distribución de la riqueza y así
resolver las necesidades de los grupos menos favorecidos, podrá, por otra parte,
asegurarse cierto control político. Es decir; sus políticas redistributivas le aseguran
una base política confiable, la cual no estará dispuesta a renunciar a la protección,
al amparo y a las políticas del Estado de bienestar y de la economía mixta.
2.2.3. Características
Las funciones que adoptó el Estado de bienestar, como resultado de las
condiciones que le dieron origen, permiten caracterizarlo, principalmente, como un
Estado económicamente proteccionista e intervencionista y socialmente
asistencialista.
El Estado intervino en la economía con políticas monetarias y fiscales que tenían
por objetivo revertir los efectos del desgaste del modelo liberal de acumulación de
capital. La primera pretendía estimular la participación de la inversión privada en el
campo de la economía domestica; es decir, la política monetaria debía buscar los
25
mecanismos para impedir la amortización de los capitales, así como la
disminución de la circulación de éstos en los mercados crediticios y financieros, al
mismo tiempo que impedir su escape. La segunda estaba encaminada a llenar los
espacios de los cuales la iniciativa privada se hubiese retirado, como
consecuencia de la disminución de la rentabilidad, buscando con ello optimizar la
utilización de los recursos, tanto bienes de capital como fuerza de trabajo,
mediante el aumento del gasto público, según los principios keynesianos, y así
recuperar los niveles de producción que se perdieron durante el ocaso del modelo
liberal.
Este intervencionismo, no sólo significó la promoción o la elevación de las
inversiones privadas o públicas, sino también el intervencionismo estatal a través
de los procesos de expropiación o nacionalización de las empresas que hubiesen
demostrado un descenso en su producción, pero que su cierre hubiese significado
un aumento en los índices de desempleo; ya que el intervencionismo estatal
buscaba reducirlo, dichos procesos tuvieron que ser adoptados como políticas de
Estado.
Por otra parte, y en base a lo anterior, el Estado intervino en la regulación del
mercado de trabajo, convirtiéndose en árbitro de las negociaciones entre patronos
y sindicatos donde se determinaban las relaciones laborales en términos
salariales, de seguridad, de prestaciones etc., con la finalidad de promover el
aumento de los ingresos y reactivar el consumo, permitiendo, de esta manera,
agilizar el movimiento de las mercancías, acortando, por lo tanto, el periodo de
reproducción del capital.
Es decir, tras estos elementos, el Estado intervino ampliamente en la vida
productiva a través de la aplicación de una política económica que abandonó
algunos de los elementos de la política económica liberal y se encaminaba a
promover la reactivación, así como el crecimiento, de la actividad económica, el
pleno empleo y el aumento del consumo.
26
Las acciones del Estado intervencionista dieron la pauta para hacer de él, al
mismo tiempo, un Estado proteccionista. El Estado, además de promover la
inversión privada y de impulsar el aumento del gasto público, protegió la
recuperación y el desarrollo de la planta industrial, favoreciendo el desarrollo del
mercado interno mediante una serie de mecanismos que limitaron las
importaciones, así como con el establecimiento de un conjunto de controles
aduanales y arancelarios que perseguían el mismo objetivo.
Finalmente, el Estado de bienestar asumió un carácter asistencial, lo que le ha
hecho merecedor de adjetivos como populista o paternalista. Lo anterior
significaba el proveer y satisfacer las necesidades básicas de la población, al
amparo del Estado, en arreglo a sus funciones de carácter intervencionista y
proteccionista. Siendo así, el Estado intervino económicamente en la creación de
una serie de instituciones que garantizaron y procuraron la seguridad social, la
educación etc., con la ayuda de las políticas fiscales tendientes a incrementar el
gasto público, protegiendo así los intereses de un amplio margen de la sociedad.
3. Del agotamiento de la economía mixta al restablecimiento del
Estado mínimo
La crisis internacional de los 70, que se manifestó en el derrumbamiento del
sistema monetario internacional surgido de la conferencia de Bretton Woods, puso
en entredicho a aquellas políticas económicas, como la keynesiana, que, no
obstante, habían hecho posible el crecimiento económico de posguerra,
acusándolas de ser las causantes de los problemas económicos que aquejaban a
la mayoría de los países industrializados, incluyendo a los en ese entonces
llamados países del Tercer Mundo; estanflación, déficit, desempleo y
endeudamiento. Estos problemas se hicieron evidentes luego de la declaración del
cese de la convertibilidad del dólar emitida por el entonces presidente de los
Estados Unidos Richard Nixon en 1971 y con la crisis del petróleo de 1973
27
originada en la oleada de petrodólares que se reciclaron bajo la forma de créditos
baratos en los principales mercados de capital como Londres y Nueva York,
fenómeno que finalmente iniciaría el endeudamiento que aún pesa en países
latinoamericanos como México
En consecuencia, surgieron alternativas, como el neoliberalismo cuyo enfoque era
que el Estado protector o benefactor disminuyera o desapareciera de las
decisiones económicas (Valencia, 2006), aunque para Larraín (s/f, p. 8) “El
neoliberalismo (no sea) un sinónimo exacto de economía de mercado ni de ciertas
políticas económicas”, apoyadas por los análisis del monetarismo, “y por una
nueva ensalada doctrinaria conocida como el lado de la oferta, supply-side (Dos
Santos, 1999, p. 514), dispuestas a cortar de raíz las que, para ellas, eran las
causas más profundas de la crisis fiscal del Estado: la excesiva intervención
estatal en la economía, la nacionalización o la creación de empresas y la
expansión monetaria para la financiación del gasto y la inversión públicos.
Lo anterior significó para De la Peña que “El capitalismo entró a una nueva etapa
de su desarrollo hacia la segunda mitad de los setenta por la combinación de
cambios profundos de los procesos productivos, del comercio mundial y de la
intermediación financiera, en fin, de las relaciones de producción” (Citado por
Ramos, 2001, p. 29). Esta recomposición del capital, y de las relaciones sociales
de producción, impactó necesariamente en la forma del Estado.
La recomposición no fue meramente coyuntural; supuso un verdadero cambio en
las forma de dominación del capital sobre el trabajo, incluso sobre el capital
mismo.
Mientras que, por otra parte, se abandonó el viejo colonialismo, aparentemente
claro está, al adoptar un imperialismo silencioso que, sin olvidar el militarismo de
antaño, ingeniosamente ha vuelto a los países subdesarrollados en voluntarios
28
donadores de sangre para prolongar la longevidad del régimen capitalista de
producción.
Así que la modificación de las relaciones sociales de producción, distribución y
consumo, como el cambio que se presentó en el papel que hasta ese entonces
desempeñaba el Estado en la economía, fueron el resultado de la nueva dinámica
que adquirió el capital internacional, especialmente de los países industrializados
que detentan el control sobre los organismos financieros internacionales, como el
Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, y que exigen de los países en
desarrollo la apertura de sus economías a la libre circulación de mercancías y
capitales, tal como lo recomienda la serie de medidas de política económica
condensadas en el Consenso de Washington.
Por lo anterior, el neoliberalismo estableció “…una serie de postulados de
aplicación económica dictadas por entes supranacionales” (Cruz, s/f, p. 114) que
hicieron del neoliberalismo no un accidente, como afirma Marini, “…sino la palanca
por excelencia de que se valen los grandes centros capitalistas para socavar las
fronteras nacionales a fin de despejar el camino para la circulación de sus
mercancías y capitales” (Marini, 1996, p. 66 citado en Ramos, 2001, p. 31)
3.1. Hayek y el individuo
Al mismo tiempo en que el Estado de bienestar, influido por diversas
condicionantes y expuesto bajo distintos matices, comenzó a fincarse entre los
países de Europa y Norteamérica, Hayek publicó en Inglaterra, influido por el
ambiente planificador que vivía el país, Camino de servidumbre (2008). En dicho
libro, el autor dejaba en claro que era necesario regresar al sendero abandonado;
liberar al individuo de las trabas y de los lazos tradicionales que limitaran su
actividad cotidiana, y tal como señala Urrutia, el capítulo IV de Camino de
servidumbre “…no puede dejar de ser considerado como incluido en esa área de
pensamiento. Su finalidad última era la defensa de la libertad frente al totalitarismo
y al autoritarismo, la afirmación indomable del individualismo frente al colectivismo
29
y la constatación de la espontaneidad del complejo mundo económico.” (Urrutia,
s.f., p. 3)
Desde esta perspectiva, y tal como plantea Hayek sin dejar lugar a duda, la idea
de contar con un plan económico centralizado supone el conocimiento total de
todas las variantes de la realidad sobre la cual dicho plan pretende influir y dado
que el conocimiento es limitado en este sentido, todo plan que pretenda modificar
la realidad, partiendo de su conocimiento sesgado, únicamente logrará
distorsionarla impidiendo, por tal motivo, la libre acción del individuo, que aunque
tiene un conocimiento menor de la realidad, si puede modificar sustancialmente su
realidad inmediata que junto a la acción de otros individuos, contribuye a alcanzar
el bienestar social.
3.1.1. Liberalización
Lo anterior lleva a Hayek a plantear la necesidad de liberar al individuo respecto
de las trabas que pueda imponer un agente político-económico tan innecesario
como finalmente lo es el Estado5, pues, recordemos, tal como lo declaró Smith, el
individuo, en la búsqueda de satisfacer sus intereses particulares, aprovechará al
máximo sus recursos actuando así, sin saberlo, en beneficio del conjunto social.
La vuelta al liberalismo supone la adopción del individualismo smithsoniano y el
reconocimiento de que la acción del individuo es la única vía para alcanzar el
equilibrio y el bienestar social, gracias a que esta acción permite, mediante la
competencia, preparar o depurar a la sociedad de los individuos menos eficientes,
sugiriéndonos una especie de darwinismo social. Además, como Hayek lo señala,
el orden espontáneo que configura y constituye la estructura social es el
responsable de la marginación en que viven determinados estratos sociales y
dado que no existe ninguna entidad, dígase Estado, con el conocimiento suficiente
para interferir y modificar este orden guiado por una razón constructivista, su
5 No así en su aspecto jurídico ya que un “sistema competitivo eficaz requiere de una armadura jurídica inteligentemente concebida y constantemente adaptada” (Guillén, 2000, p. 15)
30
intervencionismo sólo conseguirá desequilibrar el comportamiento y el desarrollo
natural de la sociedad.
3.1.2. Desregulación
Por otra parte, así como es necesario liberar al individuo de las trabas que
obstaculizan su actividad, lo es también el desregular sus actividades ya que es
imposible e infructuoso regular el libre juego de la competencia en el mercado que,
en última instancia, es quien mejor determina la asignación más eficaz de los
recursos, siguiendo los mecanismos que para ello ha desarrollado el sistema de
precios6, de forma tal que tanto el coste de producción ( liberalización y
desregulación del mercado de capitales), la especialización del factor trabajo
(liberalización y desregulación del mercado de trabajo) y la circulación de las
mercancías (liberalización y desregulación del mercado de bienes y servicios) se
vuelva más eficiente y efectiva, haciendo posible un descenso en los precios –tal
como lo suponía Smith- así como una mayor especialización de la división
internacional del trabajo, como en su momento lo propuso David Ricardo.
3.1.3. Privatización
Finalmente, respecto a la propiedad privada, sí el individuo es el principal agente
promotor del crecimiento y el desarrollo social, justo es reconocer y respetar su
derecho natural y exclusivo sobre todo aquello susceptible de ser reclamado por él
en términos de propiedad privada capitalista, y dado que este nuevo estadio en la 6 “Para Milton y Rose Friedman, los precios ejercen tres funciones en la organización de la economía: transmiten información, proveen un estímulo que tiende a hacer adoptar métodos de producción menos onerosos y, finalmente, determinan el reparto del ingreso.” (Guillén, 2000, p. 48). Para Friedman el sistema de precios tiene entre sus funciones el trasmitir información valiosa para el productor, pero al ser modificado deja de cumplir con su función alterando la imagen que proyecta de la relación entre la oferta y la demanda, de forma que sí el precio sufre una alteración impidiendo la transmisión de la información, el individuo recibe una información incompleta o alterada cambiando el carácter del estimulo (para invertir o ahorrar) y, por tanto, de su acción económica. Además para Friedman, el precio como mecanismo de distribución del ingreso está relacionado con la libertad de elegir sobre los recursos con los que cuenta el individuo, ya sea en su despilfarro o en su óptima utilización en el libre mercado.
31
ciencia económica surgió en un periodo de preeminencia de la propiedad pública y
social se hizo necesario fomentar y defender los procesos de privatización de
bienes públicos.
Sin embargo, lo anterior no supone un anarquismo al considerar la competencia,
en un libre mercado, como el mecanismo más adecuado para organizar a la
sociedad, tanto que “para Hayek no existe un sistema racionalmente operativo en
el cual el Estado no tuviera absolutamente nada que hacer.” (Guillén, 2000, p. 15)
Aunque “…tanto Hayek como la mayoría de los economistas neoclásicos enfatizan
el beneficio universal del libre cambio, el individualismo extremo y la defensa a
ultranza del laissez-faire.” (Guillén, 1990, p. 66)
3.2. Friedman y el monetarismo.
Frente a la crisis fiscal del Estado benefactor los mecanismos de política
económica surgidos del keynesianismo se mostraron incapaces de plantear
nuevas alternativas para sortear el creciente déficit fiscal del Estado. Ante tal
disyuntiva, que dejó en claro el agotamiento del keynesianismo tanto en la práctica
como en la teoría, surgió una “nueva” propuesta basada en “viejos” postulados
económicos como la Teoría cuantitativa de la moneda y la Ley de Say. Postulados
que serían recogidos y que encontrarían eco en las publicaciones de Milton y
Rose Friedman: Capitalismo y libertad y Libertad de elegir (1985) que, además,
abrirían al monetarismo las puertas del escenario económico en países como
Estados Unidos y con ello la posibilidad de expandirse al resto del mundo.
3.2.1. Moderna Teoría cuantitativa de la moneda
Friedman, en el capítulo 9 de Libertad de elegir, nos aclara que “La inflación se
produce cuando la cantidad de dinero aumenta más rápidamente que la de bienes
y servicios; cuanto mayor es el incremento de la cantidad de dinero por unidad de
producción, la tasa de inflación es más alta.” (Friedman, 1985, p. 353)
determinando, por tanto, que el nivel de precios guarda una relación proporcional
32
con la cantidad de circulante que se resume en “La proposición básica de la
versión moderna de la teoría cuantitativa (que) señala que: un aumento en la tasa
de crecimiento de la oferta monetaria (…) conduce a un incremento igual en la
tasa de crecimiento de los precios (…). La proposición básica del enfoque
monetarista para una economía cerrada se encuentra en el <aforismo> de
Friedman de que la inflación es, en todo lugar y en todo momento, un fenómeno
monetario.” (Villareal, 1983, p. 86)
Lo anterior, el que el crecimiento de la oferta monetaria se manifiesta en un
aumento de la inflación7, llevó a los monetaristas a la siguiente conclusión: “…el
principal problema económico, la inflación, se resuelve con una regla automática y
no discrecional, donde la oferta monetaria debe crecer a una tasa constante e
igual al crecimiento del producto, más el crecimiento <deseable> de los precios.”
(Villareal, 1983, p. 98) ó como más claramente lo señaló Friedman: “Del mismo
modo que un aumento excesivo en la cantidad de dinero es la única causa
importante de la inflación, la reducción de la tasa de crecimiento de la oferta
monetaria es el único remedio para eliminarla.” (Friedman, 1985, p. 372)
Por lo tanto, el proceso de reducción de la tasa de crecimiento de la oferta
monetaria debía realizarse en el principal promotor de su aumento: el Estado,
quien anteriormente había ampliado la oferta para financiar sus inversiones y, con
ello, administrar la demanda de inversión tal como lo proponía Keynes. Y aunque
los monetaristas aceptaron que el incremento de la inversión pública financiado
por emisión –lo que eleva la masa monetaria, para sostener el ritmo de
crecimiento- hacía posible en el corto plazo una reducción de las tasas de
desempleo, concluyeron que este mecanismo sólo conduciría a una mayor
inflación en el largo plazo. Al elevar la oferta monetaria los precios se incrementan
al igual que las demandas salariales del factor trabajo lo que finalmente conduce a
una espiral inflacionaria, ante la cual, parafraseando a Villareal (1983), los
7 Friedman dará sus propias recomendaciones para controlar la oferta monetaria al abogar por la regulación de control monopólico que ejerce el Estado sobre la emisión de moneda y sobre la ampliación del crédito financiado mediante mecanismos inflacionarios.
33
monetaristas no pueden justificar una política estatal que intente reducir el
desempleo.
3.2.2. Curva de Phillips y Ley de Say
Y para demostrar la ineficiencia de una política de Estado que intentase
administrar la demanda y reducir el desempleo principalmente, los monetaristas
echaron mano de la Curva de Phillips.
Por un lado tenemos que una elevación en el nivel de empleo, y de la
productividad, por un aumento del gasto público, supone un incremento en la tasa
de inflación; y, por otro, “El análisis de Phillips señala que existe una relación
inversa entre la tasa de desempleo y la tasa de cambio de los salarios monetarios.
(…) De tal manera que si se supone (para simplificar) que la tasa de crecimiento
en la productividad del trabajo es nula, entonces la tasa de inflación será igual a la
tasa de crecimiento en los salarios.” (Villareal, 1983, p. 89) y, además, los
monetaristas afirman que existe un nivel de desempleo inherente al mismo
sistema de libre mercado (Tasa natural de desempleo) y que, por tanto, no se ve
afectada por un aumento en el nivel de la demanda agregada financiada por el
gasto público. Lo anterior se vio reforzado por el principio fundamental de la Curva
de Phillips que indica que el desempleo sólo se puede reducir a costa de una
inflación mayor.
Así, mientras los monetaristas reconocen que el aumento de la demanda
agregada reduce el desempleo en el corto plazo pero, por otra parte, y en un plazo
mayor solo consigue aumentar la inflación, los keynesianos, por su parte, no sólo
reconocen la relación existente entre la inflación y el desempleo sino que la
minimizan al destacar el hecho de que el empleo es el principal objetivo de su
teoría y de su propuesta económica aun a pesar del coste de la inflación.
34
Finalmente, y como las proposiciones anteriores lo demuestran, para los
monetaristas resulta inútil cualquier intento por parte del Estado de sostener el
ritmo de crecimiento económico a partir de la administración de la demanda, tal y
como lo proponía Keynes a través del gasto y la inversión públicos; y cuando ésta
ha sido aplicada, como en el caso del Estado de bienestar, siguiendo las
recomendaciones del keynesianismo, sólo ha provocado una mayor inflación y una
tendencia hacia el estancamiento productivo; la estanflación, problema ante el cual
las recomendaciones keynesianas se tornaron insuficientes y frente al cual los
monetaristas rescataron la ley que el mismo Keynes había relegado del
pensamiento económico: la Ley de Say (Dos Santos, 1999, p. 514), llevó a los
monetaristas a concluir que si la oferta es capaz de crear su propia demanda –ya
que el costo total de la producción incluye los salarios, las ganancias, las
utilidades, etc., que servirán para adquirir lo producido—, la intención de influir
sobre la demanda mediante su administración resultará innecesaria porque ésta
será cubierta únicamente si hay oferta.
3.2.3. Estados Unidos y el monetarismo
A lo anterior el monetarismo estadounidense agregaría los principios emanados de
la Curva de Laffer la cual concluyó que la estructura del sistema impositivo así
como la tasa fiscal, además de determinar el nivel del ingreso del Estado,
determina el comportamiento de la economía, de forma tal que las reducciones en
las tasas de recaudación fiscal pueden inducir un mayor dinamismo al conjunto de
las actividades económicas, aunque esta reducción de las cargas fiscales
únicamente se aplicaría sobre los más altos ingresos dejando mayores niveles de
ahorro susceptibles de convertirse en inversión, no obstante Keynes haya refutado
la creencia de que el nivel de ahorro sea necesariamente igual a aquella.
Lo anterior llegaría a convertirse en una recomendación de política económica en
el gobierno de Ronald Reagan quien, en clara correspondencia con la Teoría
cuantitativa de la moneda, redujo las tasas de interés como una forma de controlar
35
y disminuir la oferta monetaria mientras que, por otro lado, redujo los impuestos
para aumentar la utilidad de las empresas, lo que aparentemente provocaría un
excedente monetario que escaparía a los controles de la tasa de interés, lo que en
teoría aparece como contradictorio, haciendo que el capital se concentre en un
grado mayor; las mayores utilidades del monopolio permiten absorber los
incrementos en la tasa de interés, mientras que aquellos que no lo consiguen
quedan bajo la posibilidad de ser adquiridas por la estructura monopólica de la
economía. De esta forma queda demostrado que a la explotación del factor trabajo
por el capital, se une la explotación del capital por el capital mismo en un proceso
de concentración y centralización que vuelve obsoleta la creencia liberal del
mercado de competencia perfecta, tal como lo consigna Villareal; “en la doctrina
de los ofertistas (…) el libre mercado ya no se da en una situación competitiva sino
en una monopólica, pero al cual se le resaltan sus supuestas virtudes
innovadoras.” (1983, p. 111)
3.3. Estado mínimo y política neoliberal
Si el gasto público, la emisión monetaria, así como la política proteccionista del
Estado provocaron el desajuste económico que detuvo el crecimiento y agravó la
inflación en varios países durante la década de los 70, se hizo necesario acabar
con la raíz de estos fenómenos: el intervencionismo estatal. Posición que
asumieron los defensores del Estado mínimo y que mediante la liberalización de
las principales actividades económicas así como a través de la desincorporación
de empresas públicas pretendieron devolver al individuo al centro del desarrollo
económico.
En el ámbito internacional serían los organismos financieros internacionales los
encargados de difundir este paradigma, aunque en ocasiones la disminución del
intervencionismo estatal implique, paradójicamente, un mayor intervencionismo
estatal. (Vergara, 2000)
36
3.3.1. Hayek, Friedman y el papel del Estado
A la necesidad de que el Estado actúe, según Hayek, no sólo contra los enemigos
de la sociedad –como anteriormente lo señalaba el liberalismo smithsoniano; “… le
parece, fuera de toda duda, que en una sociedad evolucionada, el gobierno debe
emplear su poder fiscal para garantizar un cierto número de servicios que por
distintas razones no pueden ser abastecidos por el mercado de manera
adecuada.” (Guillén, 2000, p. 29) ya sea por su indiferencia o por su incapacidad;
pero aunque el Estado debe financiar y subsidiar la producción de tales bienes y
servicios, debe renunciar a su administración y organización delegando estas
funciones a favor de las fuerzas del mercado, de forma que, para lograrlo, el
Estado deba poner especial atención sobre la recaudación de impuestos.
Aunque, para Hayek, la recaudación se transformó en la principal preocupación
para financiar el gasto olvidando el derecho que tiene el contribuyente de conocer
el destino de sus impuestos. Esta dinámica, tal como lo resume Guillen (2000)
desde la opinión del mismo Hayek, llevó a un excesivo gasto público que excedió
la capacidad del mismo sistema impositivo, provocando la socialización del
financiamiento aunque los beneficiados hayan sido un grupo reducido, originando
con ello la crisis fiscal que señaló el límite de la economía mixta y el Estado de
bienestar.
Por otra parte, Friedman reconoce que el excesivo intervencionismo del Estado en
todos los ámbitos ha coartado la libertad de elegir (Libertad de elegir, 1985) de los
individuos por lo cual, también, ha actuado en contra de las oportunidades de unos
a favor de las de otros (La tiranía del status quo, 1985), punto en el que coincide
con Hayek cuando este afirma que el intervencionismo es una acción injusta en la
que el individuo se encuentra limitado por un objetivo que ni siquiera es el suyo
ante lo que los Friedman encuentran el motivo de la crisis del Estado de bienestar:
“…el exceso de centralismo, de burocratización, de reglamentación, en una
palabra: en la existencia de un <supragobierno>” (Guillén, 2000, p. 46).
37
Excesivo intervencionismo e innecesaria reglamentación que, a través de la
regulación del sistema de precios, no hace sino distorsionar los mecanismos de
distribución y de estímulo, lo cual los llevó a señalar que el Estado debe
encargarse, preferentemente, de vigilar se observen las normas jurídicas, “en
tanto que un orden de mercado depende del Estado para imponer a todos reglas
mínimas indispensables para la realización de las actividades económicas” (Pio,
2002, p. 125), para asegurar la libertad de elección de los individuos en un marco
de competencia y de libre mercado; aunque ante la existencia del monopolio sólo
agacharon la mirada, resaltando sus supuestas virtudes innovadoras (Villareal,
1983, p. 111), y prefirieron decir que el monopolio privado es preferible al estatal.
De igual manera Friedman, fiel a sus principios monetarios, acusó al Estado de ser
el causante de la inflación gracias al monopolio que ejercía sobre la emisión de
moneda, ante lo que Hayek propuso la supresión de ese monopolio, quitando la
posibilidad de aumentar la emisión discrecionalmente para financiar el gasto
público obligando a éste a crecer en la medida en que lo hagan los ingresos por la
vía impositiva, y el abandono de “…los procedimientos de estafa mediante los
cuales los gobiernos creen, erróneamente, que pueden garantizar el empleo para
todos mediante la manipulación monetaria” (Guillén, 2000, p. 35) resolviéndolo en
el corto plazo pero comprometiéndolo en el futuro por culpa de la inflación que
provoca el gasto expansivo financiado por emisión de moneda ya que, según
Hayek, la expansión monetaria es causante del desequilibrio económico.
Dicho desequilibrio, para Hayek, es resultado de la influencia que ejerce la emisión
monetaria sobre; el mercado de capital, ya que al ampliar el gasto público que
significa una mayor inversión en las empresas públicas productoras de bienes y
servicios cuyo coste de producción y precio de venta es subsidiado, se traduce,
básicamente, en una distorsión del precio que podría haber sido fijado por la
relación entre la oferta y la demanda modificando los niveles de inversión
privadas; en el mercado de bienes, ya que, al ser el precio un medio de
38
transmisión de información que permite al individuo asignar sus inversiones hacia
los espacios que ofrecen mayores utilidades, la distorsión provocada por el control
estatal sobre los precios o por el aumento de la demanda agregada –propiciada
por el aumento del gasto público-, hace que los individuos basen sus decisiones
en una representación errónea de la relación existente entre la oferta y la
demanda (aunque la Ley de Say haya sido refutada por Keynes) dando lugar a
una mala asignación de recursos que no reportan utilidades al capital invertido; y
finalmente, en el mercado de trabajo, ya que al aumento de la demanda agregada,
por efecto de la emisión monetaria, le siguen la distorsión de los precios y la
inflación elevando el costo de los factores de la producción, incluido obviamente el
factor trabajo.
Por lo anterior, Hayek recomendó sujetar el nivel de inversión al incremento del
ahorro, eliminar el monopolio estatal sobre la emisión monetaria y dejar campo
abierto a la introducción de otras monedas, no únicamente una regulación sobre
la emisión y la oferta como sostiene Friedman, ya que, según el mismo Hayek, el
ahorro voluntario, así como una inversión que respeta el ingreso, promueven el
cambio de la estructura productiva en el largo plazo, mientras que la inversión por
arriba del ahorro, aunque genera empleo en el corto plazo, a la larga se hace
insostenible por no existir un ahorro que lo respalde. Además, la inversión
financiada por emisión sólo ocasiona desequilibrios en la balanza de pagos y
corriente, problemas inflacionarios y endeudamiento. Malestares
macroeconómicos que minaron la salud del Estado benefactor y que el
monetarismo neoliberal pretende curar mediante la astringencia. ¡Hagamos
sangrías a quien muere de leucemia! Lo que estos preocupados médicos ignoran,
consciente o inconscientemente, es que el capital ha abandonado cualquier
intento de regulación limitado por las fronteras nacionales y ha seguido su propio
camino hacia la internacionalización mediante organismos financieros
internacionales que le han allanado el camino.
39
3.3.2. FMI y Banco Mundial
Tras la crisis del liberalismo económico que culminó con el crack de 1929 y
después de finalizada la Segunda Guerra Mundial en la conferencia de Bretton
Woods se reinventó el marco regulatorio8 necesario para el control y la expansión
del capital, cuyo resultado fue resultado el Sistema Monetario Internacional y sus
instituciones financieras: el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco
Mundial (BM). En el diseño de dicho sistema (en el que participó Keynes como
representante de la delegación Inglesa) triunfó el interés de Estados Unidos
porque al sujetar la convertibilidad del dólar a la disponibilidad del oro aseguró su
hegemonía económica junto a la política y militar que adquirió en occidente tras la
finalización del conflicto.
Lo que lleva a considerar, como señala Saxe-Fernández que: “El FMI y el BM
fueron diseñados en forma tal que Washington pudiera dominar sus políticas e
impulsar programas favorables a su aparato empresarial, por la vía de sus
mecanismos de votación y los requisitos de pertenencia.” (Saxe-Fernández,
2004:283), organizaciones que, además, están controladas y determinadas en sus
decisiones de política económica por los principales contribuyentes, al seguir la vía
del mecanismo de votación que menciona el teórico mexicano: un dólar un voto.
De esta forma los créditos otorgados por el FMI y el BM quedaron sujetos a lo
dispuesto por instrumentos como las Cartas de intención y a los prestamos de
ajuste estructural (Vernon, 1992, p. 276), por ejemplo, ya que como señala Guillén
(1990, p. 35): “La utilización de los recursos del Fondo no es un derecho, sino un
privilegio que sólo puede ser ejercido con el cumplimiento de ciertas
condiciones…” que tienden a asegurar la solvencia del país deudor, aunque no
necesariamente su productividad, en clara observancia a los intereses de los
8 Frente a la crisis del liberalismo económico y ante el resquebrajamiento de la estructura productiva y comercial de posguerra, para Goldsmith “La única solución fue ampliar nuestros mercados al tercer mundo, incorporándolos al sistema industrial, dentro de la órbita de nuestro comercio. Y eso es el meollo de lo que fue la conferencia de Bretton Woods de 1944” (Goldsmith, 1999)
40
principales países acreedores, que no por casualidad son los principales
contribuyentes del Fondo.
Y aunque la actitud de estos organismos, en cuanto al papel del Estado, ha
atravesado por tres fases distintas que, como lo sintetiza Vernon (1992, p. 262-
263), han oscilado entre el apoyo a las fuerzas del mercado y al fortalecimiento del
Estado en la economía, en el último periodo que inicia en el decenio de 1980,
éstos han manifestado un desencanto en cuanto a los resultados alcanzados por
el Estado en la economía mediante la administración de la demanda, al grado que
los llevó a considerar nuevas alternativas como quedó registrado en la declaración
que hizo la delegación norteamericana en la Trigésima Sexta Reunión Anual del
Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial, en septiembre de 1981, que,
entre otros puntos, dejó en claro que:
• Está en contra de la ayuda gubernamental a países en desarrollo, la
cual debe sustituirse por inversiones privadas directas y créditos.
• Está en contra de los créditos en condiciones especiales a los países
del Tercer Mundo, pues considera que el FMI subsidia en forma
indebida el déficit externo de estos países.
• Los países del Tercer Mundo deben eliminar todos los obstáculos –
económicos, políticos y sociales- para el florecimiento de la inversión
privada transnacional.
Por otra parte, Saxe-Fernández (2004) tiene razón al afirmar que si es verdad que
el capitalismo ha llegado a una nueva etapa fundada en torno al libre mercado, los
organismos multinacionales son completamente irrelevantes a la hora de tratar de
regular el comportamiento del capital; pero ya que su existencia es innegable, así
como su intervencionismo, estos organismos actúan en contra de los mismos
principios que intentan defender y sí a favor de los intereses que están detrás y
por encima de ellos.
41
Esto demuestra que no es el mercado quien determina el sentido de las políticas,
son las políticas formuladas en dichos organismos, bajo la aprobación de los
principales contribuyentes, las que en los últimos años han regido el destino y la
direccionalidad del mercado. El que tales políticas sean elaboradas en organismos
como el FMI y el BM es resultado del juego del poder político y económico que se
resuelve a favor de los grandes capitales que les permite detentar el control sobre
los Estados, tanto centrales como periféricos, y sobre sus estrategias de
desarrollo. Cheryl Payer, uno de los críticos del Banco afirma que este es “…tal
vez el instrumento más importante de los países desarrollados para arrebatar a
nacionalistas y socialistas el control del Estado en los países tercermundistas,
miembros del Fondo.” (Citado en Vernon, 1992, p. 262), lo que hace que el
neoliberalismo aparezca en última instancia “…como el conjunto de recetas de
política económica, enfocadas a aplicarse en los países del Tercer Mundo que
enfrentan serios problemas de endeudamiento externo con los países ricos, así
como angustiante carencia de divisas para su desarrollo.” (Ortiz, 1994, p. 14)
Por último, estos organismos buscaron también la privatización de las empresas
estatales, además de que se propusieron establecer políticas tendientes a la
desregulación, la liberalización y la apertura9 de la economía y el mercado10 para
facilitar la penetración y la acción de la inversión y el comercio internacional11.
9 La apertura comercial y la desregulación financiera han aumentado los niveles de intercambio a nivel mundial, así como los montos de capital en circulación; no obstante, estos aumentos se han concentrado en los países que tradicionalmente controlan los flujos de capital y mercancías; es decir, Estados Unidos, Europa Occidental y Japón. Y aunque el comercio también ha aumentado en regiones como Latinoamérica, éste se debe a la mayor productividad impulsada por la inversión extranjera que, no casualmente, procede de las mismas naciones que se han visto favorecidas por el cambio en las relaciones de producción y distribución resultado del paradigma neoliberal. 10 Tanto Smith como David Ricardo nos hablan de las bondades del libre mercado, aunque el segundo, a diferencia del primero, reconoce que hay condiciones productivas desiguales entre las naciones –ventajas relativas y no absolutas como en Smith— que no pueden llevar a un equilibrio en el mercado, por lo que desarrolló la teoría de los costos comparativos. Aunque su análisis y sus preceptos tienen limitaciones actuales pues, postura sólo considera el intercambio de mercancías y no así la distorsión provocada por el mercado internacional de capital.11 El comercio mundial otorga importancia únicamente al proceso de circulación de mercancías restando relevancia al proceso de producción, lo que evidentemente supone un relajamiento hacia la consideración de las condiciones socioeconómicas en que este proceso se realiza. Esta tendencia hace caso omiso de tales condiciones y sólo conserva el aspecto positivo del libre comercio: las ventajas comparativas tal como las definió David Ricardo. Para un mayor panorama
42
3.3.3. Consenso de Washington
En 1990, John Williamson, economista radicado en Washington, concentró en el
texto que el mismo denominó como el Consenso de Washington, las principales
propuestas de política económica promovidas por el FMI y el BM y aprobadas por
la Reserva Federal de los Estados Unidos (Llistar, 2005), que a continuación
enumeramos:
1. Disciplina presupuestaria;
2. Cambios en las prioridades del gasto público (de áreas menos productivas
a sanidad, educación e infraestructuras);
3. Reforma fiscal encaminada a buscar bases imponibles amplias y tipos
marginales moderados;
4. Liberalización financiera, especialmente de los tipos de interés;
5. Búsqueda y mantenimiento de tipos de cambio competitivos;
6. Liberalización comercial;
7. Apertura a la entrada de inversiones extranjeras directas;
8. Privatizaciones;
9. Desregulaciones;
10.Garantía de los derechos de propiedad.
Este decálogo, en opinión de Susan George (s.f.: la realpolitik del Consenso de
Washington) “se encontraba claramente destinado a poner freno a cualquier
inclinación nacionalista hacia políticas de desarrollo impulsadas por el Estado,
particularmente la sustitución de importaciones o la protección de las industrias
nacionales o la agricultura local”. Además, la aplicación del Consenso de
Washington está “…atada a otra política de obligado cumplimiento que no aparece
en la lista de Williamson pero sí en las instrucciones que surgen de Washington:
asegurar que la deuda se pague” (Llistar, 2005, p. 8).
al respecto recomendamos consultar el trabajo de Elmar Altvater y Birgit MahnKopf. (2002) Las limitaciones de la globalización. México: CEEICH-UNAM. Siglo XXI Editores.
43
Y aunque, según The economist “Sus pacientes se extienden por todo el mundo,
de Venezuela a Vietnam.” (The economist, 18/09/1999) es claro entrever que el
Consenso de Washington tuvo severas repercusiones en Latinoamérica por la
astringencia de sus políticas monetarias, como la reducción del gasto público,
especialmente el destinado a la salud y a la educación, y por la dureza de sus
políticas fiscales, como la reforma tributaria que promovió gravar el consumo y
reducir las cargas impositivas a los más altos ingresos.
Pero, tal como afirma Krugman (1995) “La cuestión no era si se cumplirían las
expectativas optimistas sobre el crecimiento en los grandes mercados
emergentes, sino si los países industrializados serían capaces de afrontar la
nueva competencia y aprovechar las oportunidades que les ofrecía ahora este
crecimiento” a lo que Guitián y Muns agregarían que era preciso “buscar una
nueva coexistencia entre los Estados y los mercados aprovechando lo que unos y
otros pueden hacer mejor. Los parámetros de esta nueva coexistencia son en
realidad los ingredientes básicos del Consenso de Washignton (por lo que)
debemos dar la importancia que se merece al Consenso de Washington y a la
cultura de la estabilidad que encarna” (Guitián y Muns, 1999, p. 12-13)
Y aunque el debate en torno al por qué y el para qué del Consenso de Washington
es muy prolífico, a este trabajo sólo le corresponde dilucidar el por qué y el para
qué de una de sus propuestas: la privatización.
4. La privatización
Una vez asentados los precedentes que hacen de la privatización un proceso que
obedece a los cambios que se presentan en los modelos de desarrollo, necesario
es que agreguemos los referentes necesarios que nos permitan ver en la
privatización, además de un fenómeno económico, un hecho jurídico que tiene un
desarrollo teórico en el ámbito del derecho. De igual forma, es necesario acotar el
44
contexto en que hacemos uso del término privatización, objetivo que aquí se
cumple y que nos permite, finalmente, encontrar el por qué y el para qué de la
privatización.
4.1. Propiedad y Derecho de propiedad
Primero debemos reconocer que tanto el Estado y el Derecho, y este último como
un componente del primero, han surgido como instituciones de control y
dominación social12. El primero es el resultado de la concentración del poder
económico y político en las clases dominantes. El segundo apareció para legitimar
el régimen de acumulación, en base al reconocimiento y a la regulación de las
relaciones de producción, de intercambio y de propiedad.
Esta última categoría ha ocupado un lugar preferente entre las nociones del
desarrollo teórico del Derecho que han hecho que la propiedad y el individuo, junto
a las cualidades “naturales” que le ha otorgado el liberalismo, como la libertad y el
derecho a la vida, sean considerados los ejes fundamentales de observación y de
aplicación del Derecho13. Siendo así, la propiedad, como categoría jurídica, ha
12 El Derecho, al igual que el sistema jurídico, comparte el mismo origen que el Estado junto a todas las demás instituciones propias de la organización supraestructural de la sociedad. Tanto uno como otro, junto a los demás, han surgido de la necesidad de proteger y trabajar en pro de los intereses de la clase dominante para asegurar la permanencia de las relaciones que sustentan su poder. El Derecho es entonces un mecanismo de control y dominación que trata de legitimar a las relaciones que son, a la vez, base de su propio origen, y no parte de un orden o razón natural, o divina, trascendental al Hombre, es éste, en el contexto de sus relaciones sociales de producción, quien da sustento tanto al Estado como al Derecho. Recomendamos consultar a Friedrich Engels en su libro El origen de la familia, la propiedad privada y el Estado.13 Si las nociones teológicas y escolásticas habían allanado el camino para la concentración del poder económico y político en manos de la Iglesia, y Santo Tomas de Aquino abrió el camino hacia la racionalización del Derecho, los humanistas, promotores del Renacimiento y la Reforma, terminaron por emancipar al Derecho de la teología medieval sacudiendo las bases del feudalismo, preparándolas para la siguiente etapa del devenir histórico. Su interés por la época clásica permitió el redescubrimiento de viejas nociones jurídicas y su lectura más completa alrededor del Corpus iuris civilis les abrió la posibilidad de reemplazar el Derecho natural cristiano por uno más secular y filosófico, dando lugar al surgimiento de la escuela clásica del Derecho natural. Entre sus representantes figuran, en la primera etapa; Hugo Grocio y Thomas Hobbes, en la segunda; John Locke y en la tercera; Immanuel Kant. Para obtener un panorama más amplio al respecto recomendamos consultar el trabajo de Edgar Bodenheimer. (1971) Teoría del Derecho. México: FCE; de Carl Friedrich. (1969) La filosofía del Derecho. México: FCE. y de Hans Kelsen. (1995) Teoria general del Derecho y el Estado. México: FCE.
45
sido analizada y expuesta en arreglo a las consideraciones y al desarrollo teórico
liberal e individualista perdiendo de vista la importancia que puede adquirir para el
conjunto y el interés social14
Bajo estas concepciones teóricas que han influido en el desarrollo de la teoría
clásica del Derecho, la propiedad, reducida a la categoría de propiedad privada en
su sentido capitalista, es vista como un derecho natural del hombre y, por lo tanto,
inviolable. Sin embargo, la propiedad en la teoría clásica del Derecho ha sido
comprendida en uno sólo de sus aspectos; como relación superestructural sin
atender sus bases en la infraestructura que la hacen, además de una relación
jurídica, una relación de carácter económico. Mientras que“…para el marxismo,
propiedad y derecho de propiedad son dos categorías distintas; la primera es una
relación económica y se genera en la infraestructura de la formación económico-
social (FES), y la segunda es un vínculo jurídico que se genera en la
superestructura, (donde una como la otra forman parte de un todo),…ese cuerpo
social que es la FES y de que la segunda tiene como función regular y garantizar
en un orden legal las relaciones sociales que generan y desarrollan los individuos
en el proceso de producción” (Morales y López, 2008, p. 30)
En el presente trabajo hacemos hincapié en el aspecto económico de la
propiedad; es decir, a la hora en que hablamos de privatización, además de
reconocer implícitamente el carácter jurídico de la propiedad, el derecho de
propiedad, estaremos refiriéndonos más explícitamente a la propiedad como
categoría económica y a las condiciones que llevan a modificarla.
4.2. Entre lo público y lo privado
14 Para tener un conocimiento más amplio sobre el Derecho Social y la propiedad social recomendamos consultar, además del libro de Alberto Trueba-Urbina. (1978) Derecho Social Mexicano. México: Editorial Porrúa. México; los trabajos de Lucio Mendieta y Núñez. (1980) El Derecho Social. México: Editorial Porrúa y el de Tayde Morales Santos y Agustín López Herrera (2008) La propiedad intelectual en los tiempos de la revolución biotecnológica. México: UACh/CEDRSA.
46
Tal como reconoce Starr (1993), para hacer un estudio de la privatización
necesitamos hacer una clara distinción entre los conceptos de público y privado ya
que no puede haber un verdadero análisis de la sociedad si se ignoran éstas
categorías, aunque de igual manera su uso debe cuidarse de caer en la dicotomía
extrema y de dejarse llevar por la ambigüedad que de ellas se desprende.
Así en primer lugar, podríamos considerar lo que de público tiene un bosque
nacional, resaltar su carácter “común”, mientras que, por otro lado, tendríamos lo
público como estatal, o gubernamental, tal como nosotros lo usamos, y aun aquí
cabría hacer otra distinción: entre las distintas atribuciones, funciones y los bienes
estatales, o públicos, siendo de estos últimos de los que nos ocupamos.
En segundo lugar, la tendencia a la privatización puede tener también dos
vertientes; a saber, aquella que supone el giro a la persecución del interés
individual, en el ámbito social –como el recogimiento sobre sí mismo en una
especie de narcisismo y nihilismo voluntario en detrimento del interés colectivo- y
la que implica la apropiación por parte del individuo de algún bien que antes
estuviera en manos públicas.
Aunque, como señala Starr (1993), “…las dos formas, la privatización de la
participación individual y la privatización de las funciones y los activos sociales
ciertamente están relacionadas, al menos por un parentesco <ideológico>”(p. 30)
que nos recuerda al liberalismo del Laissez faire de que hemos hablado con
anterioridad. La búsqueda del interés particular, nos dicen, tiene una influencia
positiva sobre el bienestar colectivo si se consigue menos intervencionismo del
Estado en el mercado, de forma que la privatización de bienes públicos, como las
empresas estatales, es una forma de abrir mayores oportunidades al individuo y
reconocer en su actividad y en la empresa privada la posibilidad de alcanzar un
bienestar común mayor.
47
4.3. El por qué y el para qué de la privatización
Antes de hablar de privatización, en primer lugar debemos considerar la existencia
de algo susceptible de ser transferido a la iniciativa privada como son las
empresas de propiedad pública; y aún antes de hablar del por qué se decidió
privatizarlas, necesario es que, como preámbulo, hablemos del por qué se decidió
crearlas o adquirirlas.
Recordemos que tras la crisis de 1929 y al finalizar la segunda Guerra Mundial, en
el ámbito práctico los partidos políticos admitieron, en países como Inglaterra y
Francia15 “…que el sector estatal fuera más grande, que se elevaran los gastos en
servicios sociales, se nacionalizaran las industrias básicas, y que el gobierno se
comprometiera a lograr el empleo pleno.” (Gamble, 1977, p. 69). En el terreno
teórico John Maynard Keynes, en su libro Teoría general sobre la ocupación, el
interés y el dinero, si bien abogó por un mayor intervencionismo estatal en la
administración de la demanda mediante la ampliación del gasto y la inversión
públicos, dio origen a la economía mixta; aunque su teoría “fue concebida no
como una transformación parcial de la empresa privada en empresa del gobierno,
sino como un programa de pleno empleo realizado mediante la iniciativa
gubernamental con el fin de aumentar la producción dentro del sistema de
empresa privada” (Mattick, 1975, p. 147)16
15 “Los partidos políticos que se identifican con la tradición socialdemócrata, como el partido laborista del Reino Unido, han sostenido por lo general una política activa de administración de la economía para estimular el crecimiento, impedir el desempleo y contribuir a una distribución igualitaria del ingreso. Para tal fin, han visto a la empresa de propiedad estatal como un instrumento (…) para estimular la inversión, influir sobre los precios y fijar los niveles salariales de acuerdo con los objetivos oficiales.” (Vernon, 1992, p. 18)16 Y si bien “La economía mixta en el sentido keynesiano es considerada como una alternativa a la socialización (o nacionalización), y como la única alternativa. La progresiva nacionalización del capital implica una constante disminución de la empresa privada y esta disminución, a su vez, acelera el proceso de nacionalización. Con la propiedad estatal como forma dominante de la propiedad, la empresa privada desaparecerá lentamente, no sólo mediante la competencia sino también mediante actividades políticas que surgen de la parte de la economía de capitalismo estatal y de las nuevas instituciones conectadas con éste. Para evitar la transformación de la producción del capital privado en capitalismo de Estado, la parte de la economía nacional controlada por el Estado debe ser mantenida en un mínimo.” (Mattick, 1975, p. 147-148).
48
En regiones como Latinoamérica se fue más allá y “Fue ampliamente aceptado el
concepto de que una política económica activa por parte del Estado, mediante un
manejo eficiente y eficaz de la combinación de las políticas monetaria y fiscal ( fine
tunning), (era) el mejor medio para evitar ciclos depresivos y tasas de desempleo
socialmente inaceptables” (Villareal, 1983, p. 66), tendencia que alcanza su
máxima racionalización con el trabajo teórico de organizaciones como la CEPAL; a
través de la Teoría de la dependencia y de su influencia en países como México17,
permitiendo un intervencionismo del Estado sobre la administración y la propiedad
de las empresas privadas mediante la nacionalización.
Aunque para Vernon “…la decisión del gobierno de crear una empresa de
propiedad estatal ha sido de ordinario una respuesta ecléctica a una necesidad
pública, basada en la conclusión pragmática de que la creación de tal empresa
satisfaría esa necesidad con mayor eficacia que cualquier otra opción…” (Vernon,
1992, p. 14). Sin embargo, esas otras opciones llegarían junto a los críticos del
sector estatal.
Y como cualquier crítico que se jacte de serlo, se abocaron a buscar las fallas que
pusieran en entredicho la viabilidad de mantener las empresas públicas; para ello,
se valieron del análisis que el monetarismo había hecho del Estado: la crisis fiscal
era resultado directo del tipo de financiamiento que había utilizado el propio
Estado para sostener su intervencionismo en la economía, ya que “La tentación de
financiar parte del déficit con endeudamiento con el Banco Central, es decir, por
medio de la emisión de circulante (era), según Friedman, irresistible para los
gobiernos, por razones políticas.” (Birch, 1992, p. 50). Lo anterior les permitió
señalar a las empresas públicas como las responsables, en parte, del excesivo
endeudamiento de los Estados, ya que sus constantes necesidades de
financiamiento, aunadas a una supuesta mala administración, hacían necesario
una inyección constante de capital que acabó por minar la estabilidad financiera
del Estado.
17 Donde Rolando Cordera y Carlos Tello retomarían dicha teoría, junto a la teoría del oligopolio y la teoría de la crisis por subconsumo desarrollada por el mismo Keynes y Kalecki (Rivera, 1986).
49
Pero olvidaron señalar, quizá premeditadamente, que el financiamiento de las
empresas estatales, así como el endeudamiento público, encuentra su razón en
los objetivos del Estado; “garantizar la existencia de la clase de trabajadores
asalariados en cuanto objeto de explotación, crear las condiciones necesarias
para la producción, incluyendo las relaciones legales” (Altvater, 1976, p. 11) y
producir los bienes y servicios necesarios favorables al proceso de acumulación
de capital, ya que las empresas públicas, tanto como el Estado, no operan en un
mercado ajeno a la iniciativa y a los interés privados y además, tal como menciona
Paul Mattick (1975, p. 120), “…la función del gobierno consiste en asegurar la
existencia y el bienestar de la empresa privada”
Y aunque, por otra parte, comúnmente se mida el éxito de las empresas de
propiedad privada a partir de la regularidad con la que alcanzan el máximo
beneficio y que por ello tradicionalmente se le acuse a la empresa de propiedad
pública de ser ineficiente por operar en números rojos, se omite que la causa de
tal comportamiento en el sector público deriva de los objetivos económicos a favor
del capital, como lo reconoce O’connor (1981, p. 228): “…La empresa estatal
existe para acallar el descontento político y poder financiar las pérdidas del capital
privado, pero no para mantener negocios rentables que reduzcan la dependencia
fiscal del Estado. Su objetivo fundamental es servir al capital privado, no para
competir con él.”
No obstante, los críticos de la empresa estatal redescubrirían, junto con los
neoliberales, las ventajas de la privatización y para ello, al igual que éstos,
rescataron la categoría de propiedad en su acepción jurídica, que aunque había
estado alejada del debate económico, a excepción de la crítica marxista a la
propiedad capitalista sobre los medios de producción, el énfasis puesto alrededor
de su discusión se colocó en la importancia política que reviste para partidos
favorables a la propiedad pública o aquellos que abogan por el respeto a la
propiedad privada (Vickers, 1991). Además, favorecidos por el avance en el
50
pensamiento económico reflejado en el análisis de la competencia imperfecta y en
la teoría de la regulación, se replanteó la efectividad de la propiedad pública, de
forma que la discusión sobre la asignación de los derechos de propiedad, así
como su influencia sobre el comportamiento y los objetivos de las empresas,
volvió a estar presente.
Para esta discusión se servirían del trabajo desarrollado en la Escuela de Chicago
en torno a la teoría de los derechos de propiedad (Starr, 1993, p. 43) la cual afirma
que el Derecho de propiedad privada específica y delimita las relaciones
económicas y jurídicas que deben observar los individuos a la hora de participar
en el mercado, incentivándolos a emplear sus recursos con mayor eficiencia. De
esta forma, la correcta asignación del Derecho de propiedad supone un cambio en
las relaciones que se desarrollan entre los administradores de las empresas y los
propietarios y entre los bienes y servicios producidos por éstas y los beneficiarios
finales de dicha producción.
Aunque independientemente de que si los administradores actúan a favor de los
accionistas, en caso de que prevalezca la propiedad privada, o en beneficio del
Estado, si lo que predomina es la propiedad pública, cualquier administración
sobre el capital, en forma de bienes muebles e inmuebles, siempre actuará, en
última instancia, para sostener el modelo de acumulación; las formas jurídicas de
propiedad no pueden sobreponerse a la realidad económica; pero es necesario
reconocer que sí determinan el grado y la forma en que se llevará a cabo la
distribución de la riqueza generada por la reproducción del capital.
A los términos de propiedad agregarían, además, la necesidad de crear un marco
regulatorio que permitiera a la empresa privada, dentro de un mercado estable,
mejorar la eficiencia de la economía. Sin embargo, los distintos marcos que se han
diseñado para alcanzar dicho objetivo no han podido evitar que la privatización de
empresas públicas acentúe la concentración y centralización del capital bajo la
forma de monopolios privados que, sin embargo, siguiendo la lógica de los
51
apologistas de la desincorporación de empresas, generan los mismos problemas
que se intentaban resolver con la eliminación del monopolio público. Con tal
escenario es evidente que la privatización no pretendía crear las condiciones para
contar con un mercado competitivo que beneficiara al consumidor, sino
aprovechar el uso de los medios existentes para asegurar la reproducción del
capital monopólico.
Por otra parte, y en resumen, “Los principales enfoques económicos (…)
presuponen que el propósito de la privatización es mejorar la eficiencia en la
aportación de bienes y servicios públicos.” (Brodkin, 1993, p. 175)
Finalmente, la privatización adquirió importancia y relevancia política, no sólo
económica, desde fines de la década de los 70 y desde inicios de los 80 cuando
Margaret Tatcher llegó al gobierno de la Gran Bretaña, Ronald Reagan asumió la
presidencia de Estados Unidos, y cuando fue adoptada por los programas del
Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional como parte de la política
económica neoliberal condensada en el Consenso de Washington.
No obstante, los hechos demuestran que los gobiernos de Tatcher y Reagan no
disminuyeron la intervención estatal sino que, por el contrario, la aumentaron, al
tiempo que se multiplicaron los monopolios (Dos Santos, 1999, p. 513) mientras
que “…el esfuerzo privatizador de América Latina (…) conllevó a una mayor
dependencia estructural que se observa en el profunda vulnerabilidad de la región
en el mercado mundial” (Sotelo, 2004, p. 104)
Conclusión
Las propuestas de política económica que desarrollaron tanto John Maynard
Keynes, como Friedrich Hayek y Milton Friedman, son el resultado de la teoría
económica que hace de la crisis capitalista un problema de mercado, un problema
ocasionado por la incapacidad de éste para restablecer el equilibrio entre la oferta
y la demanda, a partir de la no realización de la plusvalía.
52
Dicha concepción teórica hizo que sus análisis vieran en la sobreproducción y en
el subconsumo las causas primigenias que detienen el proceso de acumulación
por lo que sus propuestas se encaminaron hacia la administración de la demanda
o hacia la economía de oferta, lo que les impidió ver, como a toda la economía
ortodoxa, el origen real de la crisis capitalista: la acumulación incesante fundada
en una cada vez mayor explotación y expropiación del trabajo.
Asimismo, si, como sostiene Keynes, la finalidad del sistema fuera cubrir las
necesidades de consumo de la sociedad, la producción pararía justo en el punto
en que la reproducción de las condiciones sociales estuvieran aseguradas, por lo
que el subconsumo y la sobreproducción dejarían de ser problemas para la teoría
económica, muy a pesar de que una parte del mundo no dejase de estar
subcapitalizada.
Sin embargo, esta concepción aun estaría lejos de demostrarles que la finalidad
del régimen capitalista, así como su origen, es la acumulación por sí misma,
siendo ésta posible a través de las relaciones sociales de propiedad que permiten
la apropiación de la plusvalía, y que ésta, a su vez, debe su existencia a las
distintas formas de explotación y expropiación del trabajo a causa de las
relaciones sociales de producción dictadas por el trabajo social y la apropiación
privada del producto.
De forma que, para estos economistas, las relaciones de mercado dejarían de
tener la importancia que aun conservan, para establecer las políticas económicas
necesarias para superar los ciclos depresivos o aprovechar al máximo las etapas
expansivas, y pudieran asumir que éstas están circunscritas dentro de los limites
del proceso de producción y por las peculiaridades de los mecanismos de
distribución, como son las relaciones de propiedad.
Así, una vez reconocido que el objetivo del capitalismo no es atender las
necesidades de consumo social, sino las necesidades propias de la acumulación,
53
la economía ortodoxa podría ver que tanto la sobreproducción de medios de
producción como el subconsumo de mercancías son manifestaciones del
desequilibrio existente entre las necesidades de acumulación y la capacidad del
factor trabajo para generar y realizar plusvalía.
Este desequilibrio radica en el hecho que hace del capitalismo un proceso
continuo en la consecución de su propia reproducción como capital acumulado,
que hace del aumento de la productividad, en base a la investigación y desarrollo
tecnológico que cambia la composición orgánica del capital, la mejor manera para
aumentar su plusvalía, aunque esto signifique desplazar factor trabajo hasta el
punto en que éste es incapaz de sustraer la plusvalía contenida en los medios de
producción, siendo esta la forma en que se origina la crisis del capital; un cambio
en la tasa de explotación respecto a un nivel dado de medios de producción pone
de manifiesto un desequilibrio entre el capital y el factor trabajo en la esfera de la
producción, inestabilidad que finalmente se evidencia con mayor claridad en el
mercado, donde la mayor parte de la riqueza producida es enajenada por una
pequeña parte de la sociedad. Así la monopolización privada impide la distribución
de la riqueza social, lo que destruye las bases mismas de su expansión18. La
plusvalía no es realizable si antes el factor trabajo no la crea al aplicarse sobre los
medios de producción, y, aun a pesar de logrado lo anterior, la plusvalía seguirá
siendo irrealizable si el factor trabajo ve disminuido su poder adquisitivo.
De esta forma, la excesiva concentración del capital en pocas manos traba sus
procesos de producción y circulación, mecanismos necesarios para la
acumulación, al sobreexplotar y empobrecer al factor trabajo, lo que en la
economía ortodoxa aparece como subconsumo o sobreproducción, como factores
que originan la crisis.
18 El “Capitalismo Monopolista de Estado, como expresión inocultable ya de la fusión del poder económico de los monopolios con el poder político del Estado (es) el modelo que, bajo el estimulo a la internacionalización del capital monopólico, privilegia la política que permite su reproducción a pesar de la desarticulación de los dos procesos propios del sistema capitalista bajo la época de la superación de las viejas naciones, la reproducción del capital social y de las clases sociales.” (Ramírez y Morales, 2006, p. 14-15)
54
Así que, mientras las políticas económicas keynesianas lograron destrabar en el
corto plazo las contradicciones superficiales del capital en base a los mecanismos
de distribución para alentar el consumo, no lograron resolver el problema de
fondo: la explotación del trabajo por el capital. De forma que la única política que
tuvo el keynesianismo para superar la crisis fue mediante una compra a futuro,
donde la mayor parte de la deuda contraída recayó sobre el Estado que, de esta
manera, absorbiendo la plusvalía no realizable, devolvió la rentabilidad al capital.
Lo anterior se comprueba con el argumento que el propio Keynes nos da; la
financiación del gasto público a partir de la recaudación de impuestos sólo es una
transferencia del sector privado al público que no representa un aumento efectivo
de la demanda total, por lo cual el Estado debe recurrir al endeudamiento para
devolver la rentabilidad al capital.
Este proceso lo logra por dos vías: a) al absorber el capital excedente no
realizable en el mercado y b) al darle al capital una nueva forma de reproducirse:
los intereses de la deuda del Estado. Por la primera establece las condiciones
necesarias para iniciar un nuevo proceso de acumulación; por la segunda, abre la
posibilidad al capital de reforzar su proceso de reproducción mediante la
especulación, mecanismo ajeno al proceso de producción.
Mientras que, por otra parte, las propuestas de política económica neoliberal
aprovechan la estructura productiva y el capital especulativo heredado del
intervencionismo estatal en la economía, para reforzar el proceso de acumulación
acentuando la concentración y la centralización del capital.
Finalmente, lo anterior nos permite, en primer término, entender la existencia de la
empresa pública como el mecanismo mediante el cual el Estado sostiene el
régimen de producción, ya que esta significa la absorción del capital excedente
irrealizable en el mercado. Por otra parte, desde el momento en que el Estado
55
hace de la empresa pública uno de los mecanismos mediante los cuales favorecen
ya no únicamente el sostenimiento del régimen capitalista de producción, sino
también un proceso más acentuado en la concentración y la centralización del
capital a través de la utilización de los bienes públicos para reforzar al capital
privado.
56
PARTE II. EXPRESIÓN DE LOS MODELOS DE DESARROLLO EN MÉXICO
El apartado describe los sucesivos cambios que se han presentado en la
formulación de las políticas económicas en México, así como las condiciones que
llevaron a transformarlas, haciendo hincapié en las circunstancias que dieron
origen a los procesos de creación y venta de empresas paraestatales con el
objetivo de demostrar que, tanto las políticas como dichos procesos, han sido
expresión de las teorías de económica política que fueron tratadas anteriormente.
La estructura obedece a dos razones principales; una, como necesidad de
describir la evolución de las políticas económicas en México, así como las
condiciones que les dieron origen y a las que dieron lugar, para, posteriormente,
analizar las circunstancias que propiciaron el surgimiento de las empresas
paraestatales así como aquellas que llevaron a su desincorporación.
En este sentido, las tres primeras secciones describen la evolución de la política
económica, así como la forma en que esta influyó en el desarrollo de la economía.
Por último, una vez descrita la evolución de la política económica en México, se
describe el desarrollo histórico de la empresa paraestatal hasta concluir con el
proceso que llevó a su desincorporación en 2001.
Ya que el apartado únicamente describe la evolución de la política económica en
México tratando de encontrar los enlaces con el desarrollo de la teoría económica,
las limitaciones se hacen evidentes a la hora de analizar la influencia de esta
sobre la economía. Además dicho análisis se hace desde una visión de conjunto,
que omite el dato estadístico tanto como el desenvolvimiento de un sector en
particular, y desde la perspectiva de quienes en su momento apoyaron tal o cual
política para justificar los cambios que en ellas se presentaron, ya que la intención
fue descubrir en el discurso de los apologistas, tanto de uno como de otro modelo
57
de desarrollo, los puntos de inflexión que consideraron fueron los momentos
oportunos para abandonar tal o cual política.
1. Desarrollo estabilizador
El papel del Estado, en la construcción de las condiciones necesarias para el
desenvolvimiento económico, tomó un carácter distinto a raíz de las condiciones
internacionales producto de la posguerra. “En la política económica se acentuó el
uso de instrumentos monetarios y fiscales de apoyo a la demanda, conforme a los
postulados poskeynesianos. A partir de entonces la contribución del Estado a la
capitalización nacional se hizo cada vez más indispensable.” (Bancomext, 1976, p.
117)
Pero el desarrollo estabilizador vivió una fase expansiva del capital en México que
no necesitó del gasto público deficitario, tal como lo postulaba el keynesianismo.
Este fue necesario cuando dicha fase entró en crisis y que, por tal motivo, volvió
necesaria la inversión pública la cual, además de asumir un carácter
keynesianista, adquirió un tinte nacionalista que favoreció los procesos de
nacionalización, cuestión que no estaba considerada en ninguna parte del trabajo
de Keynes.
1.1. Política económica
Desde los años posteriores a 1940 y hasta la devaluación del peso en 1954, los
procesos inflacionarios, provocados por el déficit en las finanzas públicas, siempre
estuvieron presentes en el comportamiento de la economía. No obstante, durante
ese periodo la fase expansionista, que vivió no sólo el capital nacional sino
también el capital internacional, permitió contrarrestar o atenuar los problemas que
la inflación generaba. Sin embargo, tras la devaluación del peso en 1954,
resultado de su sobrevaluación como producto de la inflación, el control sobre ésta
y la estabilidad cambiaria se convirtieron en los pilares sobre los que descansaría
58
la política económica del país, la que también concedería un mayor espacio a la
intervención del Estado.
1.1.1. Política monetaria
Los problemas deficitarios, surgidos a partir de los desequilibrios fiscales en las
finanzas públicas, a los que se enfrentó la economía nacional fueron combatidos
con la implementación de políticas monetarias encaminadas a equilibrar el gasto
público, así como a dar seguridad a las bases de su financiamiento. El encaje
legal19 fue uno de los mecanismos monetarios a partir del cual el Estado trató de
financiar su gasto20, mantener controlados los déficits en la balanza de cuenta
corriente y, como instrumento, para canalizar el ahorro interno, favorecido por el
expansionismo económico que vivió el país, a través del sistema financiero y de
intermediación hacia actividades productivas en aras de utilizar al máximo la
liquidez con que contaba el país y reducir, al mismo tiempo, la dependencia
respecto del crédito exterior, impidiendo con ello que la especulación, la excesiva
liquidez y la dependencia económica actuasen en contra de las medidas
adoptadas por el Estado.
Junto al encaje legal, las tasas de interés y los plazos de amortización
preferenciales serían las encargadas de controlar la liquidez de la economía a
través del sistema financiero al incentivar el ahorro y al favorecer, o contraer en
caso necesario, los créditos que alentaran las inversiones y así reforzar a la
actividad productiva sobre la especulación.
19 “El gobierno de México durante muchos años mantuvo un esquema de protección a los ahorradores, mediante el mecanismo de retener en el Banco de México un porcentaje de los depósitos que del público recibía la Banca Mexicana, este mecanismo se denomino el "encaje legal", el porcentaje que retenía el gobierno correspondía a un 90% del monto de los depósitos es decir 90 centavos de cada peso” (Vega, 2002)20 “Tan probó su eficacia el expediente de elevar el encaje legal que, una vez concluida la Guerra y durante muchos años, se recurrió en México a la manipulación del requisito de reserva obligatoria, no sólo para fines de regulación monetaria, sino también para otros dos objetivos: como método de financiamiento para los déficit del Gobierno y para fines de "control selectivo del crédito"” (Banxico, 2009)
59
La estabilidad cambiaria del peso respecto al dólar fungió también como un
mecanismo monetario tendiente a favorecer el desarrollo equilibrado de la
economía en el contexto interno respecto a las fluctuaciones inflacionarias que
pudiesen presentarse en el exterior, al mantener estable el comportamiento de los
precios de los bienes importados, así como los niveles de éstos mediante los
permisos previos de importación, y, con ello, el de los bienes producidos por la
estructura productiva del país. De esta forma la estabilidad monetaria y la política
comercial protegían al sector productivo de la inestabilidad y de la competencia del
capital internacional.
1.1.2. Política fiscal
Por otra parte, la política fiscal, al igual que la monetaria, se propuso incentivar la
participación de la iniciativa privada en la producción mediante una serie de
mecanismos tendientes a favorecer el proceso de acumulación. El sistema
tributario fue uno de ellos al reforzar la capitalización de la iniciativa privada a
partir de sus propias utilidades no gravables, para lo cual se crearon sistemas
especiales de tributación, como la exención de impuestos sobre la renta y sobre
los ingresos mercantiles, a favor de los agentes productivos tanto del sector
agrícola como industrial. Además el Estado creó, mediante su política subsidiaria,
un sistema de precios y tarifas de bienes y servicios públicos que suministraba a la
producción, como los energéticos, a niveles inferiores que los que se ofrecían en
el mercado no intervenido, dando lugar así a otro mecanismo que ampliaba
artificialmente la ganancia de la iniciativa privada con cargo al Estado, obvia
socialización de los costes de producción y reproducción del capital.
El control de precios, mediante el establecimiento de precios de garantía, fue una
forma más de asegurar los ingresos del capital privado y promover su expansión
hacia sectores beneficiados por este mecanismo.
60
En base a lo anterior “los objetivos de la política económica se pueden sintetizar
de la siguiente forma: primero, contrarrestar las fluctuaciones económicas
generadas desde el exterior para evitar al máximo su impacto negativo en el nivel
de actividad económica y en la inflación; segundo, conseguir la estabilidad de
precios y mantener altas tasas de crecimiento después de la devaluación de 1954,
y tercero, promover el desarrollo industrial a través de la protección de la
competencia externa y de diversos instrumentos de apoyo financiero, para
aumentar el empleo y disminuir la dependencia del exterior.” (Cárdenas, 1996, p.
41)
El carácter ortodoxo de la política económica seguida en México en este periodo
se debe a Antonio Ortiz Mena, secretario de hacienda durante los sexenios de
Adolfo López Mateos y Gustavo Díaz Ordaz, quien trató de hacer del gasto público
un instrumento no inflacionario mediante la aplicación de medidas tendientes a
controlar la excesiva liquidez del sistema financiero, a pesar de que tuvo que
enfrentarse a una política de Estado ampliamente promotora de la intervención y
la inversión pública.
Las medidas fiscales y monetarias aplicadas desde 1954 hasta fines de los
sesenta favorecieron el crecimiento del ahorro interno que, a través de la
consolidación del sistema financiero, fue canalizado al Estado mediante el crédito
bancario que, junto al progresivo endeudamiento externo, se convirtió en la
principal fuente de financiamiento del gasto público.
1.2. Gasto e inversión públicos
La fase expansiva del capital en México durante la segunda mitad del siglo XX fue
herencia del pragmatismo económico que, desde finalizado el proceso
revolucionario, impulsó la inversión pública hacia la construcción de infraestructura
básica; del nacionalismo, que hizo posible la expropiación y la nacionalización
petrolera; del colectivismo ejidal del cardenismo, que impulso la reforma agraria, la
61
investigación y el extensionismo agropecuarios; y de las posteriores políticas que
promovieron el aumento de la producción, la participación de la iniciativa privada y
la mejor utilización de los recursos productivos que permitieron que el país contara
con el ahorro que, a través de la consolidación del sistema financiero y de la
aplicación del encaje legal junto a otros mecanismos de política monetaria,
posteriormente financiaría el desarrollo y el crecimiento de la economía a través
del gasto público.
1.2.1. Financiamiento
El crecimiento de los ingresos públicos “…se apoyó fundamentalmente en la
expansión del aparato productivo nacional, es decir, en el crecimiento de la base
gravable y dentro de ella, en especial, por la contribución que hacían los sectores
de ingresos fijos (empleados y trabajadores)” (Huerta y Chávez; 2003, p. 58) en
clara correspondencia con el sistema y la política tributaria que hacían posible la
capitalización del capital a partir de sus propias utilidades haciendo que el resto de
la inversión necesaria recayera sobre el gasto público, financiado con ahorro
interno captado a través del sistema bancario y del encaje legal, socializando de
esta manera el costo que significaba la construcción de la infraestructura
necesaria para la reproducción del capital.
Sin embargo, la brecha entre el ahorro interno y las necesidades de inversión se
fue ampliando como consecuencia del carácter clasista del sistema tributario,
debido a la lógica oposición a cualquier intento de reforma fiscal y al problema
siempre presente de la poca capacidad de recaudación del Estado –sin dejar de
lado el desaceleramiento de la economía así como la evasión fiscal- factores todos
que fracturaron una de las fuentes de ingreso del Estado: la impositiva, y redujeron
la otra: la captación del ahorro interno que se fugaba en forma de capital,
productos suntuarios o mediante mecanismos especulativos.
Por tal motivo y “conforme avanzaron los años sesenta, las posibilidades de la
economía para bastarse a sí misma en lo que respecta al financiamiento de la
62
inversión, y por tanto del crecimiento económico, disminuyeron gradualmente para
depender cada vez más del ahorro externo.” (Cárdenas, 1996, p. 78)
1.2.2. Inversión
En este periodo el cambio que se presentó en el papel que el Estado
desempeñaba en la economía, resultado de la crisis que sufrió el liberalismo en la
primera mitad del siglo XX materializada en la crisis de 1929 y en la coyuntura que
vivió el país en la posguerra, finalmente “determinó la búsqueda de un
fortalecimiento de los instrumentos de intervención, especialmente de las medidas
de <fomento> al capital.” (Rivera, 1987, p. 42) Lo anterior le otorgó al Estado las
facultades que ampliaron sus atribuciones, haciendo de él “el encargado de la
infraestructura, del sistema legal del país, de regular los conflictos entre
asalariados y capitalistas y de proteger en forma general el desarrollo del capital y
consecuentemente de los capitalistas.” (Méndez, 1985, p. 61) Además,
“declaraciones reiteradas insistían en que uno de los objetivos de la política del
Estado era coadyuvar a la elevación de la <tasa de rendimiento sobre el capital>
(o sea, la tasa de ganancia), aun cuando ello significara, en el <corto plazo>,
inflación y concentración del ingreso.”(Rivera, 1987, p. 32)
Esta transformación, mediante la construcción de la infraestructura y la dotación
de los recursos productivos necesarios –apoyada en el sector primario y la
población rural, quienes fueron los pilares sobre los que se construyó la primera
etapa del proceso de industrialización-, fomentó la concentración y la
centralización del capital, favoreciendo la dinamización de la economía y
permitiendo elevar las tasas de ganancia que ofrecían las actividades productivas
a la iniciativa privada, al grado que ésta “aumentó significativamente (sus
inversiones) durante el periodo 1950-1957, 17.8% al año en promedio, lo que
estimuló enormemente el desarrollo económico durante esos años, y se sirvió de
la infraestructura que había sido construida en los decenios anteriores. Sin
embargo, a partir de entonces, con excepción de 1960, el volumen de inversión
63
privada se estancó e incluso se contrajo hasta el año de 1962, cuando cayó 4.2%
en promedio anual.” (Cárdenas, 1996, p. 33) Mientras tanto, durante este periodo,
el nivel de inversión pública creció más lentamente que la privada, de acuerdo a la
política económica que determinaba el financiamiento y la aplicación del gasto
público y que trató hacer de éste un instrumento no inflacionario.
No obstante durante los sesenta la brecha entre ahorro interno e inversión se
amplió y ya que en “todos los países capitalistas, la dinámica económica está
determinada fundamentalmente por la tasa de ganancia sobre el capital invertido
por las empresas capitalistas” (Barkin y Esteva, 1999, p. 19), y dado que aquella
tendió a disminuir durante este periodo, se indujo una contracción de la inversión
privada lo que obligó al Estado a permanecer “ante una disyuntiva permanente:
frenar la actividad económica, limitando la cantidad de dinero en circulación, a fin
de mantener la estabilidad en los precios y un alto nivel de utilidades que permita
la acumulación privada, o alentar la actividad económica, mediante el aumento del
gasto publico...” (Barkin y Esteva, p. 20). Siendo esta última opción la que acabó
por influir en el Estado haciendo que aplicara una política encaminada a sostener,
incluso expandir, la actividad económica con base en inversiones públicas
financiadas con ahorro externo.
Y como señalamos anteriormente, tales inversiones fueron sucesivamente
financiadas a lo largo de los sesenta desde el exterior, resultado de una apertura a
la inversión extranjera directa e indirecta –que pone en evidencia el progresivo
endeudamiento que sostuvo al “desarrollo estabilizador”, lo que llevó a que “los
créditos internacionales dispuestos o inversiones indirectas subieran de un total de
695 millones de dólares en 1941-1958 a 5 682 millones en 1959-1969, es decir de
un promedio anual de 38.6 millones en el primer periodo, menor al de la inversión
directa, a 516.5 millones en el último año, 5 veces superior a la inversión
monopolista directa y 13.4 veces más grande que el ritmo de endeudamiento
durante los 18 años interiores.” (Carmona, 1978, p. 72)
64
1.3. Comportamiento económico
La coyuntura económica que vivió el mundo capitalista de posguerra, Estados
Unidos principalmente, y la influencia que este proceso tuvo en la transformación
del papel del Estado, hicieron que México pudiera “obtener beneficios derivados
del comercio con dicho país, puesto que aquél demandaba una serie de
satisfactores que por las circunstancias bélicas no producía.” (Gallo, 2002, p. 142)
haciendo que, guiado por los nuevos cánones impuestos por dicha transformación
en su política económica, invirtiera en obras de infraestructura y aprovechara el
dinamismo del sector agropecuario, producto de la reforma agraria. Asimismo,
mientras que el sector agropecuario permitió durante la posguerra desarrollar el
comercio exterior en base a la exportación de materias primas, principal demanda
de los países beligerantes, también hizo posible el desarrollo del mercado interior
a través de la “ampliación de la circulación mercantil (principalmente en el campo)
y por la proletarización de la mano de obra campesina” (Rivera, 1987, p. 55)
facilitando de esta manera la acumulación de capital.
1.3.1. Sector agropecuario
Por lo anterior, y como resultado de la interacción entre el contexto internacional y
la dinámica interna, favorecida por el papel del Estado, el sector agropecuario se
convirtió en el sector propulsor del crecimiento y el desarrollo económico desde la
posguerra hasta mediados de la década de 1950. Este sector de la economía
“proporcionó alimentos a los demás sectores a precios accesibles, suministró
mano de obra barata a los sectores urbanos, contribuyó con excedentes
exportables para financiar la capitalización de la industria, y le otorgó
transferencias a través de los términos de intercambio entre el campo y la ciudad”
(Cárdenas, 1996, p. 75).
Por otra parte, mediante los mecanismos monetarios, como el encaje legal,
además de dichas transferencias, el ahorro del sector agropecuario fue canalizado
65
hacia el proceso de industrialización que comenzaba a vivir el país, asentado en
un primer momento sobre la sustitución de importaciones de bienes de consumo
final, proceso acorde con las primeras etapas de la proletarización y urbanización
de la población que migraba desde el campo a las ciudades donde comenzó a
concentrarse la actividad industrial.
Pero antes de que la industrialización se convirtiera en la siguiente etapa de
desarrollo, la política económica aplicada en el campo cambió de rumbo al pasar
de una amplia y consistente promoción de la producción basada en los principios
de la reforma agraria cardenista y en los instrumentos financieros que creó para
conseguirla, hacia el progresivo abandono técnico y económico de la estructura
productiva que dicha reforma ayudó a construir y sustituirla por una abierta
promoción a la constitución de nuevas unidades de producción basadas en la
pequeña y en la gran propiedad, haciendo que la inversión pública canalizada al
sector, en forma de importantes obras de irrigación, de financiamiento, de
asistencia técnica, de dotación de recursos energéticos y de subsidios, fuera
absorbida por dichas unidades, permitiendo que, por ejemplo, “los agricultores de
los distritos de riego, que contaban con apoyos crediticios, servicios técnicos e
insumos subsidiados consiguieran rendimientos unitarios sensiblemente más altos
que los obtenidos por los campesinos en sus tierras temporaleras” (Paz, 1995, p.
197).
Como resultado, se reforzó el proceso de regionalización productiva que favoreció
la concentración y centralización del capital y agudizó la descapitalización de gran
parte del sector agropecuario desde que, en 1955, empezó “a disminuir el gasto
público destinado al sector, para canalizarlo a áreas consideradas de mayor
prioridad, fundamentalmente, actividades industriales y en menor medida, obras
de beneficio social como educación, salud, vivienda, etc.” (Romero, 2002, p. 24)
Por otra parte, la política comercial del Estado también tendió a favorecer a las
nuevas unidades de producción mediante el establecimiento de los precios de
66
garantía. Sin embargo, “la política de mantener los precios de garantía fijos en
términos nominales por mucho tiempo, durante los años sesenta, trajo como
consecuencia la reducción de los incentivos para invertir, lo cual, aunado a la
inseguridad en la tenencia de la tierra, desestimuló la inversión en el campo.”
(Cárdenas, 1996, p. 76)
En consecuencia, la política económica, que actúo a favor de los grandes
capitales en detrimento de la amplia base campesina que había surgido desde
1934, provocó que la población, ante las circunstancias generadas por tal política,
iniciara un acelerado proceso migratorio que engrosó los cinturones de miseria de
las ciudades beneficiadas por el proceso de industrialización por descapitalización
progresiva del sector agropecuario dando lugar a serias contradicciones sociales,
políticas y económicas.
Así que mientras por un lado el gasto y la inversión pública se financiaban con el
ahorro generado en el sector, mediante la dinámica interna que éste había
adquirido y a través de las divisas que generaba al comerciar con el exterior, por
otra parte esto significó una transferencia de recursos que eran destinados a la
construcción de infraestructura (carreteras, caminos, puertos, sistemas de
irrigación) y al sostenimiento de una política subsidiaria a través de importantes
empresas paraestatales que proporcionaban insumos subsidiados, como
fertilizantes y energía eléctrica, a favor de los grandes consorcios agropecuarios y
para sostener el proceso de industrialización que vivía el país.
Como resultado, esta política debilitó al gran sector de pequeños productores
mercantiles del sector agropecuario, a la base productiva que sostuvo el desarrollo
estabilizador.
Además, junto a la descapitalización de las pequeñas unidades de producción, se
inicio una reforma agraria que repartió tierras productivamente inútiles y que
empezó a ser vista por “el Estado primordialmente como un medio de control
67
político y social del campesinado, y en consecuencia, como un instrumento para la
obtención y el refuerzo de la legitimidad y el consenso del régimen priísta.”
(Rivera, 1986, p. 49).
De esta forma, la política dual que adoptó provocó la rigidez en el abastecimiento
de productos básicos y su lógico encarecimiento, tanto de bienes salario como de
materias primas, lo que representó una amenaza para la tasa de ganancia del
sector industrial.
1.3.2. Sector industrial
Mientras que el periodo de posguerra hizo posible que buena parte de
Latinoamérica iniciara un proceso expansionista del sector agropecuario, mediante
la exportación de bienes primarios hacia los países beligerantes –obviamente los
más industrializados-, en “algunos de los países más grandes de América Latina
se implantó una industria sustitutiva de importaciones de bienes de consumo
masivo.” (Gallo, 2002, p. 13) que absorbió el potencial productivo y económico del
sector primario [que sólo abasteció materias primas y bienes salario a bajo costo,
mediante “los injustos términos de intercambio de los productos agrícolas” (Blum,
2001, p. 33) causados por la desviación de precios respecto al valor de los
productos originada por la política comercial aplicada en el sector, sino también a
través de los mecanismos que transferían sus recursos financieros hacia la
capitalización de la industria] y “Se argumentaba, además, que ésta era la única
vía factible para terminar con la dependencia económica resultante de la
exportación de materias primas.” (Paz, 1995, p. 71)
De tal forma, la política de fomento a la industrialización, por sustitución de
importaciones, tuvo por objetivos producir internamente aquellos bienes de
consumo final “con el doble propósito de estimular la economía nacional y ahorrar
divisas al dejar de importar.” (Cárdenas, 1996, p. 67), además de atender la
68
demanda de una población que estaba siendo absorbida por el propio proceso de
proletarización.
Para que tal política tuviera éxito, se hizo necesaria una mayor intervención estatal
en el proceso de industrialización, la cual se inició con un amplio programa de
inversión –financiado mediante los mecanismos ya explicados-, para construir,
ampliar y mejorar la planta productiva del país, que contaba ya con instituciones
como Nacional Financiera, Banco Nacional de Comercio Exterior, la Comisión
Federal de Electricidad, Pemex y los ferrocarriles nacionales, además de las
extensas vías de comunicación por carretera que se habían creado.
Por otra parte, el Estado no sólo proveyó de recursos financieros y energéticos a
la industria, también le otorgó insumos subsidiados, como metales y derivados del
petróleo a través de empresas publicas paraestatales como PEMEX y Altos
Hornos de México, ya que el “otorgamiento de subsidios a las empresas privadas
es una de las formas en que el Estado contribuye decisivamente al proceso de
acumulación de capital, con el objeto de que las ganancias de los empresarios no
disminuyan.” (Méndez, 1985, p. 73). De forma que, junto a la política subsidiaria,
las “empresas públicas fueron el otro pilar en la reorganización de la política de
intervención estatal de fines de los años cincuenta.” (Rivera, 1987, p. 44)
Pero el fomento a la industrialización mexicana no sólo sería llevado a la práctica
con el uso de la política subsidiaria y con las inversiones públicas destinadas a la
construcción de infraestructura, sino también con la aplicación de una fuerte
política proteccionista, siendo uno de sus principales mecanismos la reducción
cuantitativa de las importaciones. Dicha política “no sólo se mantuvo durante los
años sesenta, con todos los subsidios y estímulos ejercidos hasta entonces, sino
que incluso se reforzó de dos maneras: se estableció la política de
<mexicanización> y comenzaron a proliferar empresas paraestatales o mixtas,
fundamentalmente enfocadas a las ramas de bienes intermedios y de capital.”
(Cárdenas, 1996, p. 71). La “mexicanización” trataba de promover la participación
69
de la iniciativa privada en las actividades productivas y limitar la del capital
extranjero, tanto en la inversión directa como en el financiamiento indirecto
canalizado por el sistema crediticio, originando así las empresas mixtas.
Sin embargo, a partir de mediados de la década de los 60 la industrialización que
vivía el país cambió de rumbo; desde entonces la acumulación y la expansión
industrial debían fincarse, como lo señala Rivera (1986), en el descenso de los
costos de producción del capital, de las materias primas y del factor trabajo para
así poder imponer la producción de bienes intermedios y de capital sobre la
producción de bienes de consumo. No obstante “la producción de bienes
industriales más complejos reclamaba cantidades proporcionalmente mayores de
medios de producción importados que, dado el estancamiento de las
exportaciones se traducía en una agudización del déficit comercial con el exterior.”
(Rivera, 1987, p. 51)
Pero como el sector agropecuario venía padeciendo una fuerte contracción
productiva, debido a la descapitalización que enfrentó a favor del proceso de
industrialización, y dado que él era el que generaba las divisas para importar los
medios de producción que la nueva fase de industrialización demandaba,
otorgaba las materias primas y los bienes salario que esta consumía, éste ya no
pudo impulsar la segunda etapa de industrialización por sustitución de
importaciones de bienes intermedios y de capital, por lo cual el Estado tuvo que
recurrir a nuevas formas de financiamiento.
1.4. Resultados del Desarrollo Estabilizador
Como consecuencia de la política que favoreció la industrialización del país en los
años sesenta con cargo al sector primario, el carácter exportador de éste último se
mostró incapaz de sostener el proceso de industrialización que demandaba
importantes cantidades de medios de producción importados por lo que la balanza
comercial inició una etapa deficitaria por el descenso de las exportaciones
70
primarias y el aumento de las importaciones del sector industrial. De tal forma que
“La sustitución de importaciones ocasionó un déficit creciente en la balanza de
pagos: la nueva estructura de importaciones resultó aún más inflexible que la
anterior, dado que el nivel de empleo y la actividad económica misma dependían
de la disponibilidad de las importaciones.” (Barkin y Esteva, 1999, p. 72)
Ante la disyuntiva que significaba el descenso de la producción agropecuaria y
ante la necesidad de cubrir el déficit comercial expresado en la balanza de pagos,
surgieron dos alternativas fundamentadas en la idea de que el problema era
simple cuestión de mercado. Durante la década de los sesenta dieron prioridad a
la aplicación de la primera de ellas; la apertura a la inversión extranjera directa21
para financiar tales déficits y con ello sostener la paridad cambiaria –otro de los
objetivos del desarrollo estabilizador- para permitir la entrada de capital extranjero
a las actividades productivas. La otra alternativa se aplicó a principios de la
década de los setenta, porque “la alteración del equilibrio de la población
productiva en el agro y en la industria, exigía reforzar los sistemas de producción
agrícola para generar montos crecientes de materias primas y alimentos, con los
cuales hacer frente a la demanda de una población urbana creciente y a los
mayores requerimientos industriales directos.” (Rivera, 1987, p. 36) Estas
necesidades sociales llevaron al Estado a invertir en el campo y ampliar la
infraestructura industrial necesarias para sostener, ya no para crear, el desarrollo
económico. Aunque dicha inversión ya no sería financiada con el ahorro interno,
sino con endeudamiento externo.
Por otra parte, es necesario destacar el papel desempeñado por Antonio Ortiz
Mena en el control de la inflación y la estabilidad monetaria que permitieron
fortalecer al sistema financiero y así asegurar el financiamiento del gasto público,
aunque estas medidas de política económica hayan entrado en contradicción con
la importancia política que revistieron en su momento los programas encaminados
a ampliar la participación de la inversión pública en el desarrollo de la economía.
21 Aunque la ruptura del Sistema Monetario Internacional en 1971 y la devaluación del peso de finales de la década de los sesenta multiplicarían el valor de la deuda, convirtiéndola en un problema para las siguientes administraciones.
71
2. Desarrollo compartido
A finales de los sesenta, la caída de la producción agrícola –así como los
procesos que favorecieron la regionalización y la concentración del capital en el
sector-, aunada al crecimiento que mostró la población, acentúo los problemas
migratorios, así como el lógico desempleo en los centros urbanos más importantes
del país. Dichos centros, durante los últimos años, habían sido fuertemente
favorecidos por un proceso de industrialización que, no obstante, se mostró
incapaz de sostenerse así mismo recayendo el peso de su capitalización sobre el
sector primario, política que estaba apoyada, además, por el sistema tributario y
subsidiario favorable al capital. De tal forma que la política proindustrialista,
canalizando los recursos generados en la agricultura hacia la capitalización del
sector secundario, fue agotando al motor que lo impulsaba, acentuando
problemas sociales, políticos y económicos.
Esta sobreexplotación, del sector primario a favor del industrial, aumentó la
contradicción entre las fuentes de ingreso y las necesidades de inversión
originando de esta manera, según los lineamientos del “patrón de desarrollo
autolimitativo”;22 problemas de estancamiento productivo, por la descapitalización
del campo; problemas inflacionarios, por la escasez de la oferta; desequilibrio
exterior, por las crecientes necesidades de importación de medios de producción
que la industrialización exigía pero que no podía cubrir y que, finalmente,
originaron el problema deficitario, por el progresivo aumento del gasto publico
tanto para cubrir el déficit comercial como para sostener su política de fomento.
“Esta situación fue percibida por el equipo gobernante del Presidente Luís
Echeverría cuando asumió la Presidencia de la República en 1970 y la alternativa
que consideraron viable, aunque existían diversas opiniones para reactivar la
economía, fue la fórmula del desarrollo compartido que consistía en el desarrollo
22 Propuesta teórica desarrollada por Rolando Cordera y Carlos Tello, entre otros, para sostener la política económica aplicada en gran parte del periodo de Desarrollo Compartido.
72
del capitalismo de Estado vía gasto público a través del crecimiento económico
con redistribución del ingreso; fortalecimiento de las finanzas estatales y la
reestructuración del sector agrícola y del sector externo.” (Calderón, 1990, p. 22)
Por otra parte, el nuevo carácter de la política económica del Estado quedaría
mejor definido con la declaración que hiciera el entonces presidente Luís
Echeverría en su mensaje de toma de posesión: “Para el Ejecutivo Federal,
gobernar será distribuir equitativamente el fruto de redoblados esfuerzos, hacer
que las regiones y los grupos más afortunados contribuyan al desenvolvimiento de
los más atrasados” (Krauze, 1998)
Pero, sin los suficientes ingresos que financiaran y ampliaran el gasto del Estado,
éste no podría continuar sosteniendo su política de fomento económico, que no
sólo incluía, como anteriormente lo señalamos, el control de precios sino, además,
los subsidios, la asistencia técnica, la construcción de la infraestructura básica y la
canalización de recursos a la importación de bienes de capital, por lo que se hizo
necesario recurrir a los postulados keynesianos que en lo referente al gasto
público dictaban que éste, en ocasiones necesarias, debía ser financiado
mediante instrumentos inflacionarios como el endeudamiento y la emisión
monetaria.
Además del trabajo desarrollado por Keynes adoptarían, también, la teoría de la
dependencia, desarrollada en la CEPAL, así como la teoría del oligopolio y la
teoría de la crisis por subconsumo.
2.1. Política económica
La política económica, como lo señala Rivera, fue resultado, además de las
condiciones económicas de fines de los sesenta, de las posiciones teóricas que
desarrollaron Carlos Tello y Rolando Cordera, quienes “aparecieron en la escena
73
política como sedicentes herederos del cardenismo, abogando por la instauración
de un desarrollo económico nacionalista y de base popular, que consideraban
acorde con la tradición de la Revolución Mexicana.” (Rivera, 1986, p. 27), y que
propusieron como parte del “patrón de desarrollo autolimitativo”, política
económica encaminada hacia el fortalecimiento de la demanda efectiva mediante
una mayor intervención estatal, por la vía del gasto público deficitario, para
contrarrestar el subconsumo y superar el estrangulamiento que provocaba la
estrechez del mercado, resultado de la concentración del ingreso propia del
capitalismo.
2.1.1. Política monetaria y fiscal
La política económica aplicada durante este periodo se enfrentaba, además de a
la inestabilidad económica interna y externa de principios de los setentas, a una
serie de contradicciones entre las políticas fiscales y monetarias; si bien éstas no
cambiaron a profundidad sus instrumentos no sucedió lo mismo con sus objetivos,
los cuales se desarrollaron “bajo la llamada <síntesis neoclásica>, de la cual
surgió la moderna política de gasto público deficitario y los criterios de
estabilización del ciclo económico que habría de convertirse, a partir de los
sesenta, en una norma plenamente aceptada por todos los países capitalistas.”
(Rivera, 1986, p. 60)
Por lo tanto, si durante el desarrollo estabilizador tales instrumentos tenían por
objetivo aprovechar la fase expansionista que vivió el capital en México, durante el
desarrollo compartido tuvieron que enfrentar las contradicciones y los problemas
que aquel generó a finales de los sesenta,23 de tal forma que a inicios de la
década siguiente la política monetaria tuvo que asumir un carácter contraccionista
con el objetivo de controlar las presiones inflacionarias que aun vivía el país,
resultado de la contracción en la oferta de productos agropecuarios por la
descapitalización que sufrió el sector primario tal como lo sostenía el “patrón
23 Estancamiento productivo en el sector agropecuario, inflación y desequilibrio comercial externo.
74
autolimitativo”, mientras que la política fiscal, influida por el ánimo de sostener un
ritmo ascendente de crecimiento, incurrió en la aplicación de una fuerte política de
gasto público expansivo financiado a partir de la emisión monetaria, nuevo
instrumento aplicado por la política monetaria, y de los ingresos generados por la
venta de petróleo, que además abrieron la posibilidad de ampliar la ya de por si
importante base de financiamiento por endeudamiento.
2.2. Gasto e inversión públicos
Sí bien durante el Desarrollo Estabilizador el comportamiento de la actividad
económica hizo posible la existencia de los excedentes que posteriormente
generarían el ahorro interno que, canalizado mediante los instrumentos de política
monetaria, como el encaje legal --para “evitar que queden fondos ociosos, lo que
acarrearía desempleo, así como para lograr un uso adecuado del ahorro nacional.”
(Bancomext, 1976, p. 262)- financiaría parte del gasto público, durante el
Desarrollo Compartido, y a causa de la crisis que sufrió el modelo anterior de
desarrollo –tal como lo señala el “patrón de crecimiento autolimitativo”-, el origen
del financiamiento estaría, cada vez con mayor frecuencia, en el exterior del país,
aunque esto no significó que los sistemas bancario y financiero dejaron de cumplir
con sus objetivos24 dentro de los esquemas de financiamiento tanto público como
privado.
2.2.1. Financiamiento
Mientras las necesidades originadas en el estancamiento de finales de los sesenta
seguían multiplicándose, el Estado tuvo que recurrir al endeudamiento con el
exterior y abrir la economía a la inversión extranjera directa, aunque “el
endeudamiento externo, por ejemplo, empleado como mecanismo para que el
estado se haga cargo de la mejoría en el nivel de vida de los trabajadores sin 24 Aunque claro está que también actuaron en detrimento de la economía nacional a través de la fuga de capitales y de la especulación contra el peso; tal como lo demuestra el comportamiento de estos sistemas a lo largo de dos sexenios y de las crisis devaluatorias que vivió el país en 1976 y 1982.
75
modificar el nivel de utilidades, tiene obvias limitaciones: la capacidad real del
endeudamiento, las restricciones del Fondo Monetario Internacional, etc.” (Barkin y
Esteva, 1999, p. 57)
Además, este tipo de financiamiento provocó “remesas al exterior de las utilidades
y pagos crecientes de intereses sobre la deuda pública (pagos a los factores) lo
que requería mayores recursos, vía endeudamiento externo, para pagarlos.”(Tello,
1989, p. 40) lo que introdujo al Estado en un callejón sin salida; el endeudamiento,
aunado a la política subsidiaria del Estado, hacía necesario un nivel de
endeudamiento mayor para pagar los intereses de créditos anteriores, ampliando
cada vez más la dependencia, y con ello la vulnerabilidad, de los sistemas
bancario y financiero así como del financiamiento público del crédito exterior. De
modo que lo anterior, más “la fuerte expansión del gasto público (24.6%),
combinada con el insuficiente crecimiento de los ingresos públicos, casi duplicaron
el crecimiento del déficit público, que se elevó a 97.7% en 1972.” (González, 1981,
p. 51)
Por otra parte, el alza del precio del petróleo a principios de la década de 1970,
junto al “descubrimiento de cuantiosas reservas petroleras (a finales de la misma
década que) propició un cambio drástico de la política económica” (Lusting, 1994,
p. 48), reportaron importantes ingresos para financiar el gasto del Estado, aunque
la mayoría de estos sirvieron para expandir la planta industrial de PEMEX. La
importancia del petróleo, así como de los ingresos que hizo posibles, radica en el
hecho de que amplió la capacidad de endeudamiento del Estado actuando como
otro factor en la expansión de este problema (Suárez, 2001).
Además, junto a estos mecanismos que componían la base, directa e indirecta, del
financiamiento del gasto público, el Estado trató, durante los primeros años de la
década de 1970, de llevar a cabo un proyecto de reforma fiscal que ampliara la
76
base gravable de la economía, sin embargo, este nuevo intento tuvo la misma
suerte que proyectos anteriores.25
2.2.2. Inversión
Bajo las condiciones que imperaban en el país desde finales de la década de los
sesenta,26 caracterizadas por el estancamiento productivo del sector primario, por
el desequilibrio comercial y por los problemas inflacionarios que contrajeron la
participación de la iniciativa privada, el Estado “quedaba sometido a una presión
constante de todos los grupos y sectores para que aumentase sus gastos,
inversiones y concesiones, a un ritmo más acelerado que el incremento de sus
recursos que podía derivarse del crecimiento de la economía.” (Barkin y Esteva,
1999, p. 102)
Lo anterior, y en acuerdo con la política económica adoptada, obligó al Estado,
además de buscar nuevas formas de financiamiento ante el “estancamiento de los
ingresos tributarios, que limitaban las posibilidades de gasto del gobierno federal”
(Tello, 1989, p. 37), a elevar las inversiones públicas en la ampliación de la planta
productiva27, incrementar los apoyos oficiales en cuanto a subsidios sobre
materias primas otorgadas por las empresas públicas, así como la asistencia
técnica, y a favorecer a la iniciativa privada mediante un sistema tributario acorde
con sus intereses, entre muchas otras concesiones. Todo ello para sostener el
dinamismo perdido por la economía en años anteriores, suplir los espacios
abandonados por la inversión privada, en correspondencia con la política que
favoreció el mayor intervencionismo del Estado mediante una mayor inversión, y
cumplir con los objetivos trazados por el Desarrollo Compartido. De tal forma que
25 Antonio Ortiz Mena, titular de la Secretaria de Hacienda durante el Desarrollo Estabilizador, propuso también un proyecto de reforma fiscal que ampliara la base impositiva al incluir en la estructura tributaria a los impuestos mercantiles y sobre el capital.26 Y que se prolongarían y profundizarían a lo largo de los próximos años a pesar de los esfuerzos del Estado por contrarrestarlas.27 Como una forma de ampliar la demanda, de acuerdo a las recomendaciones que hicieran en su momento los teóricos del “patrón de desarrollo autolimitativo”.
77
durante los primeros seis años del periodo la “distribución del incremento del gasto
total entre las distintas actividades (…) se ajustó a las prioridades establecidas: la
promoción industrial absorbió la tercera parte del incremento (33.5%), destacando
el renglón de energéticos con cerca del 25% del aumento en el gasto total; la
educación, la salud y la seguridad social absorbieron el 23.1% del incremento y el
fomento agropecuario, pesquero y comercial agrícola el 15.2%.” (Tello, 1989, p.
193)
Por otra parte, aunque la inversión pública se canalizaba mediante la participación
de las empresas paraestatales en la construcción de infraestructura productiva “la
mayor parte del financiamiento de la inversión de las empresas paraestatales,
especialmente a partir de 1965, se realizó por transferencias directas del gobierno
federal, en menor medida por endeudamiento externo y finalmente por los
ingresos propios de las empresas” (Cárdenas, 1996, p. 82) lo que no hace otra
cosa que confirmar el progresivo endeudamiento del Estado; transferencias
directas del gobierno financiadas por crédito y deuda externa.
Si bien la importancia de su participación radica en el hecho de que formaban
parte de la política subsidiaria del Estado que a través de ella, mediante la oferta
de bienes y servicios puestos en circulación a precios de costo o menores al
precio de producción, intentó capitalizar al gran capital agrícola y a la industria28 lo
que, en la práctica, significaba una transferencia de recursos públicos al
sostenimiento de la tasa de ganancia del capital.
2.3. Comportamiento económico
Como señalamos anteriormente, el comportamiento que siguió el sector
agropecuario durante los últimos años del Desarrollo Estabilizador –caracterizado
por su estancamiento y por la eventual escasez de materias primas y alimentos 28 Ya que los bienes y servicios otorgados por el Estado no sólo incluían materias primas como el acero o el petróleo, sino también fertilizantes, semillas, extensionismo agropecuario, entre otros, necesarios para el sector agropecuario.
78
que exigían su importación, actuando en detrimento del equilibrio comercial- fue el
resultado de destinar progresivamente la inversión pública, desde la reforma
agraria y con mayor fuerza desde la revolución verde, a la agricultura comercial lo
que “tendió a agudizar las diferencias provocadas por la estructura agraria” tal y
como lo señala un estudio realizado por el Banco Nacional de Comercio Exterior
en 1976 que además, y en referencia a la ausencia de inversión privada, anota
que “la problemática del crédito agrícola es explicable por el hecho de que los
minifundistas no son <sujetos de crédito>.” (Bancomext, 1976, p. 151)
2.3.1. Sector agropecuario
El minifundismo tuvo que convivir con una nueva estructura agraria detentada por
los grandes capitalistas que, además de absorber la tierra lo hicieron también con
una buena parte de los recursos públicos destinados al sector, decidieron invertir
en el sector agropecuario para atender necesidades externas y, de esta manera,
ocupar un lugar en la división internacional del trabajo que los encadenó a
procesos trasnacionales de producción, transformación y abastecimiento lo que
redujo la oferta del mercado interior por preferir producir mercancías para la
exportación, preferencia apoyada igualmente por el Estado.
En los últimos años del periodo del Desarrollo Estabilizador el sector agropecuario
estuvo caracterizado por un “alto grado de concentración de la tierra y de la
maquinaria agrícola, poca atención relativa por parte del sector público a las
actividades agropecuarias, concentración del crédito, el seguro, la asistencia
técnica, los almacenes, los precios de garantía, etc., en las zonas de mayor
desarrollo y en ciertos cultivos, (por lo que se fue) …minando el potencial del
desarrollo agrícola del país” (Tello, 1989, p. 27) lo que provocó que este sector
dejase de ser, desde finales de los sesenta, un factor dinámico que impulsase el
desarrollo nacional. Además tal como lo señala González (1981, p. 66) “el
deterioro de la capacidad productiva del campo se vio reforzado por la política de
congelación de precios de garantía seguida durante la época del desarrollo
79
estabilizador.” Y como aclara Calderón (1970, p. 78) la concentración presente en
el sector hizo que en 1970 “cerca de un 6% de las firmas mexicanas realizaran el
85% de las ventas de producción agrícola y en contraste, el 91% del total de
unidades agrícolas participaron con un 5% del total de las ventas.”
Ante el panorama dominante y ante la posibilidad de que se presentasen
problemas de escasez en el abasto de materias primas y alimentos, el Estado optó
por una política de fomento agropecuario que, aunque en la práctica “consistió
esencialmente en dar grandes facilidades a los latifundistas y en general a los
empresarios agrícolas más poderosos” (Aguilar y Carrión, 1977, p. 39), trató de
responder a los objetivos que se trazó el propio modelo de Desarrollo Compartido
para superar el estancamiento productivo en que se veía sumergido el sector y,
con ello, fortalecer la fuente de ingreso de la población que éste empleaba así
como, por otra parte, continuar favoreciendo el establecimiento y la ampliación de
la industria.
Sin embargo, y “a pesar de los mayores recursos otorgados al sector
agropecuario, éste mantuvo su estancamiento, lo que obligó a importaciones cada
vez mayores. Entre 1970 y 1976, el producto interno bruto del sector agropecuario
sólo creció en 1.3%, como media anual en términos reales, tasa sensiblemente
menor a la conseguida por toda la economía nacional e inferior a la del
crecimiento demográfico.” (Paz, 1995, p. 203-204), comportamiento que siguió
presente hasta 1982, que hizo del crecimiento poblacional un nuevo reto a vencer
por la producción nacional y que, además, junto a otras circunstancias, creó las
“condiciones favorables para el desencadenamiento de una dinámica inflacionaria,
provocada, entre otros factores, por el lento crecimiento del excedente agrícola
interno y la incapacidad del sector agropecuario para abastecer en forma creciente
a los centros urbanos.” (Calderón, 1990, p. 87)
2.3.2. Sector industrial
80
Como resultado del estancamiento productivo en que había caído el sector
agropecuario se generaron problemas por el abastecimiento de productos básicos,
materias primas en el caso de la industria, y por el descenso en los niveles de
exportación que redujeron la cantidad de divisas susceptibles de ser utilizadas
para el financiamiento29 de las importaciones de medios de producción que exigía
la siguiente fase de industrialización por sustitución de importaciones de bienes
intermedios y de capital, por lo que el Estado, ignorando su carácter nacionalista,30
tuvo que abrir espacios a la participación directa e indirecta, inversión y crédito, del
capital internacional en el sector industrial. Por lo que la fase intensiva de la
industrialización por sustitución de importaciones, además de favorecer la
concentración del capital, dio inicio a una nueva fase acumulativa en México
caracterizada por la monopolización de las principales actividades y por una mayor
participación del capital extranjero.
Carlos Tello, uno de los teóricos que cambiaron la política económica en México y
que construyeron parte de lo que Rivera (1986) llamó el “patrón autolimitativo de
crecimiento”, señala que la “creciente participación de la inversión extranjera en la
industria mexicana –que estrechaba sus posibilidades de crecimiento al descansar
fundamentalmente en el reducido mercado urbano a partir de la sustitución de
importaciones-, junto con un alto grado de concentración de la propiedad de los
medios de producción, sobresalían como características importantes de la
industria en México en 1970”(Tello, 1989, p. 24)
La política respecto al sector industrial y al proceso de industrialización que siguió
el Estado durante este periodo continuó incluyendo los mismos mecanismos
proteccionistas que fueron utilizados durante el Desarrollo Estabilizador; como el
mantenimiento de aranceles –otra fuente de ingresos del Estado- y controles
cuantitativos a la importación que, entre otros y al igual que antes, deberían
29 Así como el estancamiento productivo redujo la captación de divisas, también lo hizo con la generación de ahorro interno que, como sucedió en el periodo de Desarrollo Estabilizador, pudo haber sido canalizado hacia la industria.30 Este nacionalismo formaba parte también, como lo señala Rivera (1986), de las posiciones de Carlos Tello y Rolando Cordera.
81
controlar la participación de las mercancías producidas en el exterior para que
estas no pudieran entrar en competencia con las producidas por la industria
nacional.
En general, durante el periodo de Desarrollo Compartido el Estado trató de ampliar
la base productiva industrial del país y de aquellas ramas que coadyuvaran a su
expansión de forma tal que las inversiones en la construcción de obras de
irrigación,31 carreteras y posteriormente en la ampliación de la infraestructura
necesaria para la explotación del petróleo ayudaron a ampliar de cierto modo la
capacidad industrial del país, aunque sin contrarrestar los factores que hicieron de
la industrialización un proceso, que además de concentrado y centralizador,
modificó la composición orgánica del capital al grado de exacerbar los problemas
de desempleo que acompañaron a los ritmos de crecimiento de la población y de
urbanización que vivían las principales ciudades del país lo que dio origen, por
otra parte, a un proceso de migración que alteró la relación entre el capital y el
factor trabajo en términos salariales.32
Empleo
La proletarización del factor trabajo en México siguió los mismos cauces que
marcaron el comportamiento económico del país, de tal forma que ésta inició
desde el sector primario hacia el sector industrial haciendo que, bajo las
condiciones que caracterizaron tanto al Desarrollo Estabilizador como al
Desarrollo Compartido, el factor trabajo fuera absorbido en mayor o menor grado
por uno u otro sector.
31 Que incluían la construcción de importantes presas que, además de favorecer a la agricultura al contar con importantes reservas de agua para la irrigación, generaban energía eléctrica favoreciendo la descentralización de la industria.32 Lo anterior también dio como resultado que el Estado, sobre todo durante el sexenio de Luis Echeverría (1970-1976), introdujera una política salarial favorable al factor trabajo que, a pesar de los efectos de la inflación sobre el salario real, lo llevó a un enfrentamiento con la iniciativa privada la cual, ante esta política, contrajo sus inversiones.
82
Por otra parte, la descapitalización del campo, a favor del financiamiento de los
eslabones productivos que formaban parte de la gran cadena de la división
internacional del trabajo, acentuó los procesos migratorios de la población rural
hacia las ciudades, beneficiarias del proceso de industrialización, elevando los
niveles de desempleo que allí se presentaban.
En base a lo anterior, el desempleo puede explicarse por una parte, por el
crecimiento demográfico, así como por los movimientos migratorios; y por otra, por
la incapacidad de la estructura productiva para generar las condiciones necesarias
que absorbieran el factor trabajo en la producción.
El Desarrollo Compartido supuso que el desempleo era resultado propio de la
lógica que acompañaba al desarrollo mexicano, enmarcado en un sistema de
industrialización por sustitución de importaciones de bienes intermedios y de
capital, y que el Estado podía resolverlo, como en ocasiones anteriores, al
preparar las condiciones necesarias para favorecer un nuevo proceso de
expansión económica basado en una amplia participación e intervencionismo
económico del Estado, tal y como lo suponían los teóricos del llamado “patrón de
desarrollo autolimitativo” que habían adoptado, entre sus pilares teóricos, al
trabajo desarrollado por John Maynard Keynes.
Respecto a la política salarial que se adoptó durante este periodo, es necesario
destacar que el gobierno decretó en algunas ocasiones aumentos salariales que
aunque le llevaron a enfrentarse con la iniciativa privada, poco actuaron a favor del
factor trabajo ya que estos no consideraron el efecto que tiene la inflación sobre
los salarios reales. Curiosamente este tipo de aumentos también forman parte del
arsenal promovido por la teoría de la ocupación de Keynes que hacía de la caída
de los salarios reales un medio necesario para fortalecer la acumulación de
capital,33 de tal forma que la inversión pública, además de devolver el dinamismo
33 La inflación, además de depreciar los salarios reales del factor trabajo, aumentaba las ganancias del capital permitiendo que los más adaptados absorbieran a los capitales que no pudieran cubrir el aumento en los costos de producción originados por la propia inflación.
83
al comportamiento económico, sería capaz de absorber el factor trabajo y con ello
ampliar su base impositiva, dando lugar así a un proceso de retroalimentación:
mayor inversión pública, más empleo, ampliación de la base impositiva, mayores
ingresos públicos, mayores inversiones.34
2.4. Resultados del Desarrollo Compartido
Las condiciones que imperaban en la economía desde finales de la década de los
sesenta finalmente desembocaron en una crisis caracterizada, por Tello (1989) y
González (1981), por el estancamiento productivo del sector agropecuario,
causado por una progresiva descapitalización; por la inflación, generada a partir
de la escasez de productos necesarios para el proceso de industrialización y
urbanización; por el desequilibrio externo, derivado de las crecientes necesidades
de importación de una nueva fase en el proceso de sustitución de importaciones y
así como por el déficit en las finanzas públicas, situación que tuvo su origen en el
sostenimiento de la política económica.35
Bajo tales circunstancias el Estado se planteó la necesidad de reactivar el
desarrollo económico a partir de una política encaminada a contrarrestar los
efectos de tales condiciones a partir de una mayor inversión en infraestructura
productiva, tanto agropecuaria como industrial, que superara la limitada extensión
del mercado interno, que coadyuvara a reanimar la economía en aras de superar
el desempleo y que, como resultado, aumentara el nivel de la demanda a través
de una redistribución del ingreso. Lo anterior exigía como lo recomendaron Carlos
Tello y Rolando Cordera, una reestructuración de las finanzas publicas que
contrarrestaran la progresiva dependencia financiera del Estado respecto del
crédito internacional.
34 Aunque Echeverría intentó cambiar la estructura fiscal para ampliar la base impositiva mediante la inclusión de los impuestos sobre los ingresos mercantiles y de capital, no lo logró35 Que incluía la política comercial proteccionista, la política subsidiaria, así como aquella política que hacía del gasto público una herramienta adecuada para la reactivación económica.
84
Los signos que hacían visible el desgaste del modelo de Desarrollo Compartido,
“de una parte, el surgimiento de fuertes presiones inflacionarias después de un
prolongado lapso de estabilidad de precios, y de otra, la contracción de la
inversión privada.” (González, 1981, p. 48), no pudieron ser controlados por la
acción intervencionista del Estado, quien, además, tras sostener la política
económica con la cual pretendía lograrlo y que se supuso debió ayudarlo a cumplir
con los objetivos del Desarrollo Compartido, acentuó el problema del déficit en las
finanzas públicas, de tal forma que los resultados y las medidas que se adoptaron
para llegar a tales resultados contradijeron los postulados que desde un principio
adoptó el Estado.
Así, el estancamiento productivo siguió sin resolverse; la inflación era
incontrolable, dado que a la política salarial adoptada durante los primeros seis
años la iniciativa privada la enfrentó mediante la elevación de precios;36 el
desequilibrio externo no se abatió y el déficit en las finanzas públicas fue
empeorando a lo largo de 12 años, luego de que el Estado entrase en la dinámica
que agravó más el problema de su deuda: ante la imposibilidad de recaudar
impuestos y ahorros para financiar su política,37 el Estado recurrió al
endeudamiento y a una apertura a la inversión extranjera directa.
Sin embargo, ambos, deuda e inversión directa, representaban una fuga continua
de capitales. Así mientras que las empresas trasnacionales colocadas en el
mercado interno mediante la inversión extranjera canalizaban al exterior
cuantiosas utilidades, en el caso de los créditos internacionales recibidos por el
36 Así la inflación tenia su origen en la relación entre distintos factores, por un lado podía ser provocada tanto por la escaza oferta, como por la especulación y la relación contradictoria entre la política salarial y la elevación de precios. Todo ello sin desconocer la influencia que tenia la dependencia del crédito internacional que, mediante el crédito concedido por organismos internacionales, tanto públicos como privados, que aprovechando la excesiva liquidez del sistema monetario internacional en los 70 por el comportamiento de los petroprecios transfería inflación hacia los países receptores del crédito.37 Como señalamos anteriormente, el descubrimiento de importantes yacimientos de petróleo en 1978 y su concomitante exportación solo hizo posible que el Estado ampliara su capacidad de endeudamiento. Sin embargo, la distorsión que sufrió el mercado petrolero a principios de los 80 minó los proyectos financieros del Estado acabando, de esta manera, con una fuente de ingreso y con un aval para obtener más créditos.
85
sistema monetario internacional dichas utilidades se transformaban en una
transferencia de recursos por el pago de intereses y servicios de la deuda, y que
tras la especulación contra el peso, que finalmente desembocaría en las
devaluaciones de 1976 y 1982, multiplicarían el monto de la deuda mexicana38
haciendo de la crisis fiscal39 el punto de partida para la instauración de un nuevo
modelo de desarrollo; el neoliberalismo, muy a pesar de lo que el propio González
afirma sobre la crisis fiscal al señalar que ésta, por su origen, fue “un producto del
estancamiento productivo y de la inflación, y no a la inversa.” (González, 1981, p.
71).
Lo anterior no es otra cosa sino la evidencia de la incapacidad del Estado por
sostener artificialmente –a pesar de la socialización de los costos de ese
sostenimiento- un modelo de desarrollo incompatible con el nuevo paradigma
económico que hacía de la internacionalización del capital y de la apertura de las
economías nacionales a éste, el camino más adecuado para ocupar un lugar en la
división internacional del trabajo sostenida sobre una nueva forma de integración:
la globalización, a partir de la implementación de las nuevas políticas económicas
surgidas en el seno del neoliberalismo.
No obstante, es necesario reconocer que, aunque el comportamiento económico
durante el Desarrollo Compartido fue similar al de años anteriores, el Estado
construyó gran parte de la infraestructura productiva con la que cuenta el país
desde entonces, ya sea en el ramo de las comunicaciones como en la
construcción de importantes obras de riego y en la ampliación de la infraestructura
para la explotación del petróleo y que de igual manera lo hizo respecto al impulso
de las actividades agropecuarias; ampliación de la infraestructura productiva,
38 Todo ello sin mencionar la crisis que sufrió el dólar y que finalmente llevaría a declarar el cese de la paridad cambiaria dólar-oro en 1971 y que debilitó al sistema monetario internacional heredado de la convención de Bretton Woods en 1944 y que influiría en la relación del peso respecto a la deuda en dólares. 39 De forma que el origen de la crisis fiscal, tal como lo percibían los monetaristas que asumieron el control sobre la política económica, comenzó a ser combatida mediante la reducción del gasto publico y mediante el control sobre los instrumentos que lo financiaban, como la emisión monetaria.
86
reforzamiento a las cadenas de producción, así como la instauración de nuevos
esquemas de financiamiento y comercialización que ayudaron a aumentar la
producción agrícola.
Sin embargo, no fue capaz de sostener la producción en consonancia con el
comportamiento de la tasa de crecimiento poblacional, lo que se tradujo en
movimientos migratorios del campo a la ciudad y, en ésta, en problemas de
desempleo. A pesar de que para ello el Estado creó o nacionalizó algunas de las
empresas del sector industrial y favoreció la producción agrícola en base a la
estructura ejidal o cooperativa.
De forma que aunque el Estado intentó resolver la depresión económica –así
como los efectos en que ésta se materializó; baja producción agropecuaria que,
redujo la oferta de materias primas y alimentos y frenó la industrialización la que,
además, a decir de autores como Cordera (1989), fue incapaz de sostenerse así
misma- no pudo enfrentar la nueva dinámica que asumió el capital internacional y
que hizo del neoliberalismo el nuevo modelo de desarrollo.
Lo anterior no hace sino reconocer que el capitalismo monopolista del Estado
mexicano, al igual que otros, sostuvo artificialmente la actividad económica,
socializó los costos de reproducción del capital,40 y favoreció el surgimiento de un
nuevo proceso de acumulación de capital, basado ahora ya no sólo en su
concentración sino principalmente en su centralización.
De forma que al intervencionismo del Estado en la economía se unió la inversión
extranjera directa componiendo, ambas, el cuadro dentro del cual se desarrolló la
economía. Así, mientras que por un lado el Estado trató de sostener el ritmo de
crecimiento económico, que desde los sesenta mostraba signos de desgaste,
mediante una mayor inversión pública y de una mayor apertura a la participación
40 La política salarial unida a las políticas proteccionistas, subsidiarias, económicas todas, mediante los procesos inflacionarios, se convirtieron en una verdadera transferencia de recursos para sostener la tasa de ganancia.
87
de la inversión extranjera directa la cual, por el otro, siguiendo el lógico
comportamiento del capital en la búsqueda de ganancia, importó la inflación y
trabó las medidas que el Estado aplicó para contrarrestar la inestabilidad, de
manera que a la inflación interna se agregó la que el capital internacional traía
consigo desde el exterior.
Lo anterior no permite decir que “El hecho de que una parte de la tierra sea ejidal,
el que algunas explotaciones sean cooperativas y ciertas instalaciones sean
operadas por el Estado no hace de todo ello un sector <social> no capitalista. A
las formas jurídicas se imponen las relaciones reales de producción, y éstas
siguen siendo capitalistas...” (Aguilar y Carrión, 1977, p. 41)
Finalmente, y de acuerdo con lo que reconoce Calderón, “la política de
industrialización a toda costa y el desarrollo polarizado de la agricultura mexicana,
han conducido al país a una profunda crisis estructural que se articula, a partir de
1982, con una crisis económica global.” (Calderón, 1990, p. 86)
3. Neoliberalismo y libre cambio
El FMI consideró que el desequilibrio económico que enfrentó el país desde 1976
fue causado por los grandes déficits presupuestales, por el control sobre el tipo de
cambio y por la estructura sustitutiva de importaciones que “…convertida por la
tecnocracia neoliberal en una suerte de leyenda negra, según la cual dicha
estrategia hizo surgir una planta fabril ineficiente (…) originando la dependencia
del ahorro externo que desembocó en la crisis financiera de 1982” (Calva; 2005), a
decir de los estructuralistas, era la responsable del surgimiento del desequilibrio
externo, así como del reforzamiento de los problemas inflacionarios.
Por otra parte, tal y como apunta Villareal (1983, p. 435), “En el periodo 1978-1982
se distinguen dos tipos de causas del desequilibrio externo: macroeconómicas y
88
estructurales. Entre las primeras se encuentran el crecimiento acelerado de la
demanda agregada y la sobrevaluación del tipo de cambio. Son estructurales las
inadecuadas estrategias y políticas de industrialización y comercio exterior que
condujeron a una ineficiente apertura externa, manifestada por la desustitución
(sic) de importaciones de manufacturas, y a la monoexportación petrolera”, la que,
además, tuvo que enfrentarse a la crisis petrolera de inicios de los setenta, a la
caída en la cotización del hidrocarburo a inicios de los ochenta y a un aumento de
las tasas de interés que agravaron el problema de la deuda externa y “que
pusieron al descubierto la gran vulnerabilidad de nuestras economías” (Carmona,
1995, p. 53)
No obstante, en México todavía el ritmo de crecimiento económico logró
sostenerse. La explicación de esta extensión en el periodo de crecimiento pudiera
encontrarse en el aumento del gasto público financiado tanto por la emisión
monetaria como por la creciente utilización del crédito otorgado por el exterior.
Sin embargo, a los intentos de alargar el periodo de crecimiento en base a la
expansión del gasto público deficitario, enmarcado en la inestabilidad financiera
internacional, le siguió una campaña en contra de las medidas de política
económica adoptadas por el Estado, así como una crítica enfocada a señalar las
debilidades de la administración de la demanda, principal mecanismo para
fomentar el crecimiento económico.
De esta manera, los críticos de la política económica adoptada por el Estado,
hasta ese entonces, señalaron que un aumento de la demanda agregada
mediante la elevación de los niveles de inversión públicos resultaba
contraproducente para la economía en el momento en que ésta no ampliaba su
base productiva. Por tanto y aunque en una política de “freno y arranque”, tal
como fue aplicada en México durante el Desarrollo Compartido, podía en el corto
plazo reducirse la tasa de inflación y equilibrar la balanza de pagos al detener las
importaciones, no obstante, en el momento en que aumentaban las inversiones
89
públicas para responder a la demanda agregada, los precios se elevaban al no ser
suficiente la oferta, según lo señala la teoría cuantitativa de la moneda, lo que
reforzaba la posición de los estructuralistas que ponían en evidencia la
insuficiencia y la ineficiencia de la planta productiva; por tanto, volvían a aparecer
los procesos inflacionarios, el desequilibrio externo y se dejaba sin resolver el
problema del progresivo endeudamiento.
Los neoliberales mexicanos urgieron a implementar una serie de reformas que
asegurasen que el control de la demanda dejara de ser una política de Estado y
que, por tanto, ésta sólo respondiera al comportamiento de la oferta influida por las
inversiones del capital privado y ya no por las inversiones públicas y que, además,
liberara al Estado de la carga fiscal que representaba el pago de los intereses del
servicio de la deuda al establecer los mecanismos necesarios que asegurasen su
pago. Entre los mecanismos que se propusieron resalta la venta de activos
públicos, como las empresas paraestatales, que reportarían ingresos al Estado
para ser canalizados al pago de deuda.
Las políticas de ajuste, basadas en principios neoliberales como la desregulación
y la liberalización de los mercados de bienes y de capital principalmente, además
de permitir la entrada de capital internacional en forma de inversión directa y
crédito, favorecieron el fortalecimiento del sector externo de la economía,
específicamente aquel con amplios márgenes de utilidad resultado de su
eslabonamiento con redes de comercialización internacional, y, al mismo tiempo,
hicieron posible una mayor concentración y centralización de capital desde el
momento en que éste absorbió los subsidios destinados a su fortalecimiento,
dando lugar al surgimiento de importantes monopolios que rompieron con la
noción clásica de la competencia perfecta –aun a pesar de los análisis sobre la
competencia imperfecta. Sin embargo, este esquema se adecuó
convenientemente al neoliberalismo friedmaniano: de entre los monopolios el
menos malo es el privado.
90
3.1. Política económica
El problema del endeudamiento externo del Estado, que desembocó en la crisis
económica de 1982, condujo a la implementación de diversos programas
encaminados a resolver los desajustes macroeconómicos, reflejados en el déficit
público, la inflación y el endeudamiento, que permitieran devolver a la economía el
dinamismo perdido.
Dichos programas de ajuste seguían las recomendaciones de los monetaristas del
Fondo Monetario Internacional contenidas en sus Cartas de Intención: reducir el
gasto público para sanear las finanzas del Estado, liberalizar y desregular los
mercados financieros para permitir la entrada de capital internacional, así como
desregular y favorecer la apertura del mercado a la circulación de mercancías
provenientes del exterior.
Durante los años ochenta tales medidas se convirtieron en los objetivos de
programas de ajuste económico como el Programa Inmediato de Reordenación
Económica, el Plan de Aliento y Crecimiento y el Pacto de Solidaridad Económica
materializados en función a objetivos del exterior tal y como queda sentado en el
Plan Baker y en el Plan Brady que “en realidad prepararon a los países para
encarar las negociaciones encaminadas a reducir la deuda.” (Salinas, 2008, p. 43)
Tales programas de ajuste y estabilización económica, se caracterizaron por la
aplicación de tres paquetes de políticas antiinflacionarias: a) reducción del déficit,
mediante la disminución del gasto público y a través de la elevación de los
ingresos del Estado por la vía del aumento de precios y tarifas de bienes y
servicios suministrados por las empresas estatales; b) contracción de la demanda
agregada, a través de la disminución de las inversiones públicas, que comprendía
la disminución de su planta productiva mediante la desincorporación de empresas
públicas, restricción del crédito para financiamiento del gasto público, supresión de
la política favorable a los incrementos salariales y c) desregulación y liberalización
91
comercial para reducir la presión sobre la balanza de pagos al favorecer la
importación de bienes de capital que modernizaran la planta productiva y
coadyuvaran a mejorar la capacidad exportadora de la economía para mantener
un superávit comercial.
3.1.1. Política comercial y financiera
Entre los mecanismos utilizados para favorecer la apertura comercial resalta la
eliminación de los permisos previos de importación, “el componente central del
esquema proteccionista” (Cárdenas, 1996, p. 167) vigente aún a inicios de los
años ochenta. Al anterior se agregaría la reducción de los aranceles y de las
fracciones arancelarias, este último como un compromiso adquirido por la entrada
de México al GATT en 1985, así como la “supresión de las tarifas a la exportación”
(Paz, 1995, p. 223) y, finalmente, la firma de tratados comerciales –como el
Tratado de Libre Comercio de América del Norte—que, junto a los mecanismos
antes mencionados, serían los encargados de reducir los precios del mercado
interno por la competencia de las mercancías introducidas desde el exterior.
Los tratados comerciales se han constituido en “...un elemento destacado en el
combate a la inflación” (Monserrat y Chávez, 2003, p. 68) porque, aseguran sus
promotores, favorece la entrada de bienes intermedios y de capital para
modernizar la planta productiva e impulsar de esta manera el desarrollo de las
exportaciones, “lo cual (redunda) en un alza de competitividad de las empresas
locales en los mercados externos.” (Guillén, 1997, p. 109), aunque, como
reconoció Fajnzylber, con este mecanismo solo se privilegiaron “aquellas
actividades o rubros productivos susceptibles de encontrar colocación en el
mercado internacional.” (Citado en Sotelo, 2004, p. 87) a pesar de la destrucción
de las redes locales de producción y distribución como señala Rosales (1997).
Para lograr lo anterior, y como un componente más de las políticas económicas
adoptadas por el neoliberalismo, también les fue necesario cambiar la estructura
92
del mercado de capitales a partir de su liberalización y desregulación, una vez que
se consideró “que las políticas financieras intervencionistas habían sido una de las
principales causas de la crisis de los años ochenta” concluyendo, además, que
esta “liberalización ayudaría a reactivar el crecimiento y la estabilidad, al elevar el
nivel de ahorro y mejorar la eficiencia de la economía” (Guillén, 2000, p. 127)
Este proceso se inició con una flexibilización en el control del tipo de cambio que
llevó en un principio a mantener, de 1982 a 1991, una política cambiaria dual; una
libre, para la circulación del capital atraído al mercado financiero en forma de
inversión directa y de cartera, y otra controlada, para el caso de las importaciones
de bienes intermedios y de capital, en clara concordancia con los objetivos que
perseguían con la apertura comercial: la modernización de la planta productiva.
Posteriormente, la flexibilización de la política cambiaria llevó a la adopción de un
deslizamiento gradual en el tipo de cambio que sobrevaloró el peso lo que, en
consecuencia, aumentó las importaciones elevando el déficit en la balanza de
pagos que, a pesar de ser cubierto con el capital captado del exterior, éste, al ser
volátil, como la inversión en cartera, evidenció la “debilidad del esquema de
financiamiento del modelo” (Monserrat y Chávez, 2003, p. 71) y finalmente
desembocó en la crisis cambiaria de 1995 a causa de la especulación contra el
peso y por la fuga de capitales que redujeron las reservas internacionales del
banco central.
Lo anterior derivó en la construcción de un sistema financiero dual que hizo del
peso la moneda de circulación y del dólar la moneda de reserva. (Rosales y Solís,
1997)
Por otra parte, las reservas del Banco Central habían crecido paulatinamente
desde la crisis de 1982, favorecidas por la política crediticia restrictiva aplicada
sobre la excesiva liquidez que adquirió el banco central, reforzadas por el
incremento en el flujo de capitales desde el exterior atraídos por las nuevas tasas
93
de interés, llevando a la inversión extranjera directa a niveles “promedio de 3 mil
millones de dólares entre 1989 y 1993” (Goicoechea, 1995, p. 52), sin contabilizar
los que llegaron a colocarse en la inversión de cartera.
3.1.2. Política monetaria y fiscal
La inversión de cartera, hasta 1995, fue atraída por la colocación de valores
gubernamentales (Cetes, Tesobonos, Petrobonos, Pagafes, etc.) en operaciones
de mercado abierto, que bajo los esquemas neoliberales suplió el lugar del encaje
legal como mecanismo de financiamiento cambiando el rumbo de la política
monetaria que también permitió la flexibilización de las tasas de interés para
retener el ahorro y atraer la entrada de capital foráneo que se concentró en la
inversión de cartera, poniendo a México en el primer lugar en la atracción de este
tipo de inversiones (Toledo, 1997), dificultando su conversión en inversión
productiva, lo que acentuó el carácter especulativo y la volatilidad del sistema
financiero, como quedó demostrado con la fuga de capitales de la crisis de 1995.
La liberalización del mercado de capitales y la desregulación del sistema
financiero no permitió que las nuevas entradas de capital extranjero se
canalizaran hacia actividades productivas; pero sí consiguió que los bonos
gubernamentales en las operaciones de mercado abierto reportaran grandes
utilidades por sus altas tasas de interés, sentando las bases que debilitaron al
propio sistema financiero al estar sujetos estos instrumentos a obligaciones de
corto plazo con el fin, tal como lo describen Petras y Morley (2003, p. 242), “de
reforzar las reservas (internacionales), cumplir con los pagos de deuda o equilibrar
las cuentas con el exterior”
Adicionalmente, y rescatando las operaciones de mercado abierto como nuevo
mecanismo de financiamiento para resolver los desequilibrios macroeconómicos
de las finanzas públicas, conviene señalar los cambios que sufrió la política fiscal
animados por el mismo objetivo de reducir el déficit en las cuentas del Estado,
94
como un componente más del paquete de políticas económicas neoliberales
antiinflacionarias.
Entre los principales cambios que sufrió la política fiscal, se puede señalar la
acotación de la política subsidiaria, así como la adopción de políticas que
eliminaron gradualmente los precios de garantía, por ser los supuestos causantes
de la distorsión en los precios, y que “incluían (el) ajuste en los precios de los
bienes producidos por el sector público” (Oddone, 2004, p. 64) para, por una parte,
eliminar las erogaciones y, por otra, aumentar los ingresos públicos para sanear
las finanzas del Estado.
Además se adoptaron principios de austeridad y disciplina en el ejercicio del gasto
público para ayudar a alcanzar el objetivo antes mencionado y para contraer la
demanda agregada gracias a la disminución de las inversiones públicas y
mediante la drástica reducción del aparato estatal dedicado a la administración,
que era un aspecto más en la redefinición del papel del Estado en la economía, a
través del proceso de desincorporación de empresas, que incluía la liquidación,
fusión, transferencia o venta de empresas paraestatales, para finalmente
abandonar áreas, supuestamente, no estratégicas ni prioritarias y dejar que en
ellas participase la iniciativa privada (Rogozinski, 1993; Aspe, 1993)
Por otra parte, se suscribieron pactos con los agentes de los distintos sectores
para contener las causas inerciales de la inflación, como la “indiscriminada
elevación salarial”,41 dejando que fuera el mercado quien determinara los salarios,
abandonando así la política “favorable” al factor trabajo.
3.2. Política y sector agropecuario
41 Los orígenes de la inflación pueden encontrarse en los desequilibrios macroeconómicos, pero las causas de su expansión pueden hallarse en las relaciones de producción, así como en la estructura de la economía, a las que se les reconoce como las causas inerciales de la inflación.
95
Mientras tanto, la política agropecuaria, como el sector sobre el que opera,
padeció, y lo sigue haciendo, los mismos cambios que el resto de la política
económica del país, y de los sectores productivos en su conjunto: reducción y
austeridad en el ejercicio del gasto programable, tal como anota Zermeño (1995),
eliminación gradual de los programas de fomento productivo que incluían la
construcción de infraestructura, educación e investigación y extensión tecnológica,
además de los subsidios, controles de precios, mecanismos de distribución, etc.,
así como la apertura comercial que ha significado el desplazamiento de la
producción doméstica por las importaciones y el reforzamiento de las actividades
encaminadas a la exportación por la vía de subsidios, dando origen a un proceso
de crecimiento fragmentado que ha destruido las redes locales de producción y
distribución (Rosales y Solís, 1997). Todo esto lo demuestra la disminución de la
producción de granos básicos, que en los noventa permanecieron en “un promedio
de 30 millones de toneladas, cantidad similar a la obtenida a principios de los
ochenta, pero con la diferencia de 20 millones más de habitantes” (Ornelas, 2001,
p. 96), y la liquidación de Conasupo, empresa estatal de distribución de bienes
salario como los granos básicos que el país ha dejado de producir para permitir la
entrada de los provenientes del exterior en un esfuerzo por aplicar los principios
teóricos y por alcanzar los beneficios prometidos por las ventajas comparativas en
un mercado liberalizado tal como lo propusieron Smith y Ricardo, pero que, sin
embargo, no lograron discernir, ni ellos ni sus alumnos, el efecto de tal aplicación
sobre las relaciones de producción al interior del país. (Altvater, 2002)
A los efectos restrictivos de la política agropecuaria y la apertura comercial sobre
el campo mexicano debe añadirse, como reconoce Zermeño (1995), la contracción
del mercado alimentario como resultado de la política económica en general, y
salarial en particular, que ha reducido los niveles de empleo y, por tanto, de
consumo. En este sentido, como apunta Paz (1995, p. 231), no se calibró “el
impacto que tendrían las medidas de choque (restrictivas) sobre el sector de
producción primaria. El resultado fue un abrupto descenso en los volúmenes de
producción de todas las líneas agrícolas, pecuarias y forestales”. De esta forma, el
96
descenso en la producción y la apertura comercial han hecho del sector
agropecuario, el anterior motor del desarrollo, un componente más en el
desequilibrio externo de la economía.
Sin embargo, el sector agropecuario siguió y sigue desarrollándose bajo el cambio
constante de su política sectorial, que ha hecho de la contracción financiera y
crediticia al sector, junto a una mayor apertura comercial, los mecanismos con los
cuales, dicha política, pretende corregir la crisis del campo mexicano.
A lo anterior cabe añadir la reforma que sufrió la Constitución en su artículo 27,
donde los neoliberales mexicanos redactaron su deseo de que “el proceso de
distribución de tierras cesara para que (éstas) fueran liberadas legalmente y
pudieran ser incorporadas al mercado libre de la propiedad rural” (Guillén, 1997, p.
122) donde, aclararon, el ejido no desaparecería, sino que sería incluido en una
gama más amplia de regímenes y de derechos de propiedad sobre los cuales el
individuo decidiría y escogería libremente, y que, concomitantemente, estimularía
la participación de la inversión privada en el sector rural, aunque para Zermeño
(1995) esta libertad se traduciría, mediante las nuevas asociaciones mercantiles
que estableció la reforma, en la constitución de modernos latifundios.
Y, efectivamente, el ejido sigue siendo una opción de propiedad, pero para Morett
(2003, p. 165) tanto los apologistas como los críticos de la reforma se
equivocaron; “No se reactivó la producción en el campo, pero tampoco se ha dado
un amplio proceso de concentración de la propiedad rural”, porque si bien, como
da cuenta Ramírez, esta reforma consistió legalmente en cambiar la forma de la
propiedad de la tierra en usufructo a pequeña propiedad de manera tutelada, ello
no significo la expropiación inmediata de la tierra, sino de manera mediata (2008,
p. 89).
No obstante, conviene no perder de vista el efecto que la reforma ha tenido sobre
el impulso de las actividades productivas de exportación en regiones como la
97
península de Baja California donde no sólo las tierras—mediante “la inserción de
consorcios inmobiliarios extranjeros y la desproporcionada compraventa de
terrenos federales” (Collins, 2009, p. 77)-, sino incluso los mecanismos de
regulación jurídicos y productivos escapan al individuo, piedra angular sobre la
que descansa el edificio neoliberal, para, finalmente, evadir la facultad que sobre
la materia tiene el Estado, de manera que la reforma agraria, tanto como el resto
de la política agropecuaria neoliberal, ha permitido la injerencia del capital privado
nacional e internacional sobre la producción y sobre los recursos del país sin tener
en claro hasta qué punto lo han logrado.
Para Ramírez (2008, p. 84) detrás de esta reforma se encuentra “otro interés
superlativo: el impulso a (un) gran proyecto desnacionalizador no sólo de la tierra,
sino principalmente de todos los bienes bajo dominio público bajo un nuevo y
violento proceso de acumulación originaria de capital.”
Sin embargo, este punto se asume secundario cuando, “dicen, el fomento al
desarrollo agropecuario ya no es más facultad del Estado” (Ramírez, 2008, p. 90)
y cuando, además, se trata de modernizar la agricultura mediante la concentración
de las unidades de producción, una mayor inversión privada y a través de la
introducción de tecnología que desplace a la mano de obra rural, aun a pesar de
que ésta aumente el ritmo del flujo migratorio hacia las principales ciudades del
país y hacia el extranjero, Estados Unidos principalmente.
3.3. Efecto neoliberal
Si bien para Carlos Salinas de Gortari el neoliberalismo no llegó a México sino
hasta 1995 con la adopción dogmática del Consenso de Washington como
programa de gobierno (Salinas, 2000; 2008), con el cual se acabo la
autodeterminación popular y se cedió conscientemente la soberanía nacional
(Ramírez y Morales, 2006), para cualquiera interesado en reconocerlo México ha
constituido, desde 1982, “un caso paradigmático de <apertura externa>
98
combinada con la aplicación de políticas de choque y austeridad en el gobierno de
Miguel de la Madrid (1982-1988), de estabilización, recuperación y crisis en el de
(Carlos) Salinas de Gortari (1988-1994) y de recuperación y crisis en el de Ernesto
Zedillo (1994-2000)” (Sotelo, 2004, p. 89)
Y aunque aparentemente el modelo neoliberal mexicano logró corregir el
desequilibrio de las finanzas públicas y el control de la inflación (mediante la
eliminación de los déficits en el gasto público, la renegociación de la deuda, la
desregulación financiera y comercial, ampliando los espacios para la participación
de la iniciativa privada mediante la desincorporación de empresas) poco ha
conseguido respecto al crecimiento, a la generación de empleos y a la corrección
del déficit comercial.
La liberalización comercial, bajo los compromisos adquiridos con el GATT-OMC y
con los tratados comerciales, enmarcada en un sistema cambiario flexible y con un
sistema monetario especulativo “sólo puede ser perjudicial” (Guillén, 1997, p. 111);
además, la liberalización de los flujos de capital se ha traducido en una
inestabilidad latente en el sistema financiero y en una insuficiente cobertura de las
necesidades de inversión productiva, aunque no para la producción destinada a la
exportación. En consecuencia, las políticas públicas en México, sobre todo
aquellas referidas al ámbito económico, se han transformado en beneficio (de)
banqueros y el sector industrial exportador (Contreras, 1996)
4. Empresas públicas y privatización
La existencia, así como el carácter de las empresas públicas, ha quedado sujeta a
los objetivos de la política económica del país o a las circunstancias en que la
economía se ha visto envuelta y que han determinado el rumbo de aquellas; por
otra parte, el grado de desarrollo económico también ha influido sobre los
objetivos a los que deben responder las empresas públicas, que se han creado
99
como resultado de una decisión de Estado o absorbido a partir del mercado por la
misma vía.
4.1. Empresa pública: antecedentes
En México las empresas públicas han estado presentes desde finalizada la etapa
revolucionaria en 1920, junto a la intención de articular el mercado interno,
construir la infraestructura básica, así como dotar de los servicios y bienes
necesarios para impulsar el resto de las actividades económicas. Tal es el caso de
la creación de una serie de instituciones como el Banco de México (1925) y
Nacional Financiera (1934) que hicieron del Estado el principal intermediario en el
mercado de capitales que, mediante la banca de desarrollo, financiaría las
actividades productivas.
Por otra parte, el Estado también creó una serie de empresas destinadas a
proveer los insumos básicos para la producción; como la Comisión Federal de
Electricidad (1937), Petróleos Mexicanos (1938) y Altos Hornos de México (1942).
Mientras que en su papel de articulador y regulador del mercado interno creó
organismos como Conasupo (1961) y como prestador de servicios de seguridad
social, el Estado mexicano creó una serie de instituciones como el IMSS (1942), el
Instituto Nacional de Cardiología (1943) y el ISSSTE (1960)
La creación de estas y otras empresas quedaron sujetas tanto a los objetivos de
las políticas económicas como a las circunstancias que moldeaban el rumbo del
desarrollo económico, aunque para Rogozinski (1993) y Ramales (2007), son
únicamente las circunstancias las que determinaron la creación de las empresas
públicas.
De manera que, para Rogozinski (1993), los problemas de soberanía del país tras
la finalización del proceso revolucionario exigían la articulación y la ordenación de
la economía por parte del Estado; es por ello que esta circunstancia devino en la
100
instauración de la banca de desarrollo, así como en la creación de comisiones,
como las de irrigación y de caminos, encargadas de “construir las grandes obras
de infraestructura que requería el país para iniciar su crecimiento y desarrollo
económico” (Ramales, 2007, p. 60). En este sentido coincide Aspe (1993); ante un
mercado fragmentado y sin instituciones, la única vía para la integración
económica era la participación y la intervención del Estado en la economía;
además, señala el mismo autor, la creación de empresas le podía reportar
ingresos que el sistema impositivo aun era incapaz de generar, bajo la hipótesis
de que una vez se desarrollaran las condiciones que permitieran la maduración del
sistema impositivo y de la integración económica, nacional como internacional, la
empresa pública no sería ya necesaria.
Por otra parte, durante y después de la Segunda Guerra Mundial, el país vivió un
proceso de modernización en su patrón de acumulación que lo llevó del modelo
primario exportador hacia la producción para el mercado interno mediante la
industrialización por sustitución de importaciones, que tiene “su precedente (…) en
1941 cuando el presidente Ávila Camacho emitió una Ley de Industria de la
Transformación orientada a proteger a la industria nacional de la competencia de
las importaciones extranjeras y de hacerla competitiva” (Ramales, 2007, p. 61).
Con la implementación de la sustitución de importaciones comienza la producción
de bienes de consumo no duradero y se importan bienes intermedios y de capital
cuyo coste es cubierto por el aun dinámico sector primario. Además, “el 30 de
diciembre de 1950 se promulgó la ley sobre atribuciones del ejecutivo federal en
materia económica, con el objeto de que el presidente (pudiera) intervenir en las
diferentes facetas del proceso económico” (Serra, 1974, p. 301), que junto a los
artículos constitucionales correspondientes constituyó “el documento legislativo
más importante sobre el intervencionismo del Estado en México” (Serra, p. 301)
Con el Desarrollo Estabilizador, acotado por la disciplina que el secretario de
hacienda Antonio Ortiz Mena (1958-1970) imprimió al ejercicio del gasto público,
se profundizó la industrialización y la producción de bienes de consumo duradero
101
e intermedios. Por otra parte, mientras que el proceso de importación comenzó a
ser financiado por el crédito exterior y la inversión extranjera directa, el sector
agropecuario perdió importancia y comenzó a rezagarse.
Finalmente, durante el Desarrollo Compartido, cuando los problemas inflacionarios
y el menor crecimiento eran no sólo un problema en México sino en el resto del
mundo, surgió una política de fomento del sector agropecuario, con el que se
retomó la construcción de importantes obras de riego, y una importante etapa de
ampliación y absorción de empresas, aunque para Rogozinski (1993, p. 31) “la
incorporación de nuevas empresas al sector paraestatal fue resultado no
solamente de la estrategia industrial del gobierno, sino también de una masiva
operación de rescate diseñada para proteger el empleo” que lo llevó a absorber
350 empresas en condiciones financieras desfavorables. Sin embargo, durante
este periodo no sólo se absorbieron, y ampliaron empresas—como las
correspondientes ampliaciones de la planta productiva petrolera-, como los
ingenios azucareros sino que también se crearon organismos públicos como el
Conacyt, la CNIA (1970) y el Infonavit (1972) y se nacionalizaron otros más como
la banca en 1982.
Fue durante este último periodo donde el número de empresas públicas
aumentaría considerablemente; al 30 de junio de 1976 “los organismos
descentralizados alcanzaron la cifra de 124 y las empresas de participación estatal
mayoritaria, la de 387” (Carpizo, 2006, p. 151) y para 1982 existían en México mil
115 entidades paraestatales. “La mayoría eran empresas (822), otras eran
fideicomisos (231) y el resto organismos descentralizados (102)”. (Salinas, 2000,
p. 406). No obstante, conviene no “olvidar que sólo la mitad del parque público ha
sido resultado de la creación de nuevas empresas por parte del Estado (lo) que
equivale a afirmar que (…) las empresas paraestatales habían sido originalmente
empresas privadas” (Guillén, 2000, p. 116) lo que confirma el hecho de que el
Estado en ocasiones absorbió empresas en condiciones desfavorables que,
aunque haya sido por mantener el empleo, en muchas de las ocasiones, y con el
102
advenimiento de la reforma del Estado que implicó la desincorporación de
empresas, significó un saneamiento de empresas en beneficio de la iniciativa
privada.
Esta reforma del Estado hizo del aparato estatal uno de los principales blancos de
la crítica neoliberal que acusó a las entidades y empresas públicas de ser las
causantes de la ampliación del déficit de las finanzas del Estado, dado sus
requerimientos de financiamiento, que habían llevado al desequilibrio
macroeconómico y al agravamiento del problema de la deuda.
4.2. Reforma del Estado y privatización
Como parte de las reformas estructurales para ajustar los desequilibrios
macroeconómicos, que comprendían a) el control inflacionario mediante los
programas de ajuste de los ochenta, b) la apertura comercial de la misma década
y de principios de los noventa, y c) la desregulación financiera, el gobierno federal
inició un proceso que incluía la disminución de la intervención y el adelgazamiento
del Estado con el objetivo de fortalecer sus finanzas; para lograr lo primero se
reorientó el destino de la inversión y el gasto públicos, entre otras medidas; para
alcanzar el segundo objetivo se procedió a la “cancelación de plazas vacantes en
las dependencias gubernamentales, liquidación de personal y reducción al mínimo
del gasto corriente” (Paz, 1995, p. 221) y a desincorporar entidades y empresas
paraestatales—comprendiendo aquellas en donde el Estado intervenía
directamente mediante la administración, central o descentralizada, o a través de
la participación mayoritaria y de los fideicomisos públicos—ya que, para Salinas
un Estado más grande o más propietario no era un Estado necesariamente más
capaz o más justo.
No obstante, este adelgazamiento del Estado no significó para el gobierno
salinista la desincorporación completa de las entidades y empresas paraestatales,
al contrario; para lograr la modernización económica se hizo necesaria una
103
modernización de la empresa pública que le permitiera, desde entonces,
concentrarse en áreas prioritarias y estratégicas para atender con eficiencia sus
funciones y desarrollar el área de su actividad. Este propósito quedó estipulado en
el Plan Nacional de Desarrollo de 1989-1994 y dentro de los artículos 25 y 28
constitucionales, ya que como propuso Rogozinski, uno de los artífices de la
desincorporación de empresas durante el gobierno de Salinas de Gortari, “era
necesario entonces volverse selectivo y elegir aquellas entidades en las que
resultaba importante dirigir la atención para fortalecerlas. Esto es precisamente lo
que el gobierno mexicano decidió llevar a cabo” (1993, p. 43). Se precisaba
mejorar la eficiencia del sector público; para Rogozinski, no se necesitaba un
Estado que administrara más sino uno que gobernara mejor.
Durante el sexenio salinista se le prestó mayor atención al proceso de
desincorporación de entidades y empresas públicas, proceso que había iniciado
ya en la administración del presidente Miguel de la Madrid Hurtado. Esta política
comprendía la liquidación o la extinción de entidades o empresas no rentables, la
fusión o la transferencia si estaban vinculadas con programas de desarrollo y la
enajenación o privatización, vía venta, de aquellas no estratégicas ni prioritarias.
Recordemos que posteriormente este último mecanismo, la privatización, sería
incorporado al decálogo del Consenso de Washington [que, si bien estableció una
ideología económica, fue el resultado de la observación y sistematización de su
autor sobre la serie de políticas económicas que estaban implementándose en
América Latina desde que el FMI y el BM iniciaron la aplicación de programas de
ajuste macroeconómico] aunque para Salinas (2008, p. 47) “la privatización era
sólo un recurso para estimular la competencia, indispensable para la innovación, y
no implicaba un compromiso ideológico”, pero olvida que sí había políticas
económicas que posteriormente serían adoptadas como tales después de la
sistematización del Consenso de Washington.
104
Por otra parte, y aunque no intentásemos hacer retroactivo el planteamiento, no
podemos evitar reconocer el origen que dio fundamento al carácter que
posteriormente adoptarían esas mismas políticas, incluida la privatización. Como
el mismo Salinas reconoce; “La privatización no fue una medida aislada. Formó
parte de la reforma del Estado, junto a otras acciones como la apertura comercial,
la desregulación económica, la reforma fiscal y presupuestal, así como la
liberalización de las tasas de interés” (Salinas, 2000, p. 373) Y nos preguntamos
¿no fueron éstas las políticas económicas recomendadas por el FMI, el BM y el
Consenso de Washington para América Latina convertidas luego en doctrina e
ideología de Estado? Que no pretenda decirnos que la reforma del Estado en
México, y con ello la decisión de privatizar, estaba al margen de las
recomendaciones y condiciones surgidas en el exterior.
La privatización de empresas dio inicio en apego a los artículos 25 y 28
constitucionales, como en razón de lo dispuesto por la, en ese entonces, Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal, por la Ley General de Sociedades
Mercantiles y por la Ley Federal de Entidades Paraestatales. El proceso de
privatización constó de varias etapas que en el trabajo de Aspe (1993) quedan
descritas a plenitud, ante lo cual no reproduciremos lo que en ese trabajo puede
consultarse de una mejor manera.
Sin embargo, sí concierne a este trabajo señalar los objetivos de la privatización.
Por un lado tenemos ya identificados su origen y causa; la privatización formó
parte de una serie de políticas económicas recomendadas por el FMI y el BM
encaminadas a ajustar los problemas macroeconómicos del Estado—que a su vez
indicó el carácter y el rumbo que adoptaría la crítica y la solución de los
apologistas del Estado mínimo, que incluían el control inflacionario, la reducción
del déficit en las finanzas públicas y el pago de la deuda. Ahora conviene
identificar sus objetivos. En tanto que para Rogozinski (1993, p. 105) el objetivo
general de la privatización era lograr un mayor bienestar social desde el momento
en que el Estado dejó de financiar empresas que pudieron ser administradas por
105
la iniciativa privada para concentrarse en la prestación de servicios sociales como
la educación, la salud y la seguridad, para Salinas (2000, p. 408), sin abandonar el
fundamento de la opinión de su funcionario; “los bienes públicos debían utilizarse
para remediar los males sociales”: al vender se obtenían recursos y se liquidaba
deuda, e, insiste Salinas (2000:40), la privatización no era “una declaración en
contra de la eficiencia del Estado”
Por otra parte, Calva (1995, p. 169) reconoce dos objetivos tras la privatización;
por una lado, reducir gastos del sector público, y por el otro, dejar espacios a la
participación del sector privado en sectores anteriormente administrados por el
Estado.
De los objetivos mencionados hasta aquí los expuestos por Calva y Rogozinski no
resultan sorpresivos puesto que se encuentran explícitos e implícitos tanto en los
objetivos de la reforma del Estado en México, como en los objetivos que decían
perseguir el FMI y el BM con sus programas de ajuste y en el Consenso de
Washington. Lo que resulta interesante es el objetivo que tras la privatización se
persiguió bajo la administración del presidente Carlos Salinas de Gortari; el pago
de la deuda, ya que, como señala Aspe (1993, p. 165) “la privatización significa al
final de cuentas (…) simplemente un cambio en la composición de las carteras de
los sectores público y privado” olvidando que hasta para Smith es muy claro que
“la forma según la cual el producto es distribuido se altera de acuerdo a las
mutaciones que experimenta la distribución del poder patrimonial sobre los
recursos productivos” (Valenzuela, 1997, p. 125).
Pero volvamos a lo que nos interesa señalar; para Salinas, tanto como para
Rogozinski y Aspe funcionarios suyos, “el servicio de deuda era una carga
insostenible pues el pago de intereses absorbía casi la mitad de todo el
presupuesto federal (de manera que para él), el único camino responsable era
vender los activos del gobierno, pagar la deuda y así evitar el pago de intereses”
106
(Salinas, 2000, p. 405) Y vaya que con el sexenio salinista se apresuró el proceso
de desincorporación pues en 1994 ya sólo existían 219 entidades paraestatales.
De esta forma, los recursos obtenidos por la privatización se colocaron en el
Fondo de Contingencia del cual posteriormente serían extraídos para amortizar
“deuda pública por 69,415 millones de nuevos pesos (monto equivalente al total de
las entradas por las ventas)” (Salinas, 2000, p. 416)
Finalmente, el saldo de la privatización, en términos que conciernen a este trabajo,
fue el que “grupos oligopólicos (…) reconcentraran en su favor la riqueza y el
ingreso” (Calva, 1995, p. 39) constituyendo monopolios de considerable
importancia en la actualidad, como el caso de Telmex, televisoras, y un largo etc.,
y el que los ingresos obtenidos por este proceso hayan servido para reembolsar al
capital financiero y “para amortizar los adeudos de las empresas desincorporadas”
(Salinas, 2000, p. 417) Un desmantelamiento del sector público bajo el pretexto de
beneficiar a la sociedad en su conjunto, cuando los únicos beneficiados fueron el
capital nacional y el trasnacional con esta apertura y desregulación de la
economía que se tradujo, y lo sigue haciendo, en una verdadera transferencia de
riqueza.
Conclusión
Dado el origen teórico de los fundamentos que sostuvieron la evolución de la
política económica en México no podía esperarse otra cosa además de que ésta
tratara de resolver las contradicciones y limitaciones del capitalismo mexicano
desde el espacio donde éstas se expresan como tales: el mercado que, no
obstante no es el lugar donde no tienen su origen.
Como resultado, la política económica, hasta antes de 1982, trató de resolver las
contradicciones del proceso de desarrollo económico en México mediante la
administración de la demanda.
107
Sin embargo, no logró detener, dado que no es el objetivo de ningún sistema
económico capitalista que se jacte de serlo, el proceso de concentración y
centralización del capital que acentuó las contradicciones del propio sistema,
presentándose como una forma más bajo la cual se esconde la verdadera
finalidad del capitalismo, la explotación del trabajo.
No obstante, como consecuencia del paradigma neoliberal, estas condiciones
fueron aprovechadas por el capital internacional desde que fueron eliminadas las
restricciones al libre flujo de mercancías y capitales alrededor del mundo y a partir
del momento en que fueron aplicadas diversas políticas y programas de ajuste que
agilizaron la apertura, liberalización y desregulación de la economía para permitir
la introducción de capital y mercancías provenientes del exterior.
Por lo tanto, las diversas expresiones que adquirieron las teorías económicas en
México, así como los distintos matices que asumieron las políticas económicas
que aquí se aplicaron, a pesar de su aparente contradicción, responden
únicamente al verdadero objetivo del régimen de producción capitalista; la
acumulación a partir de la explotación del trabajo, a pesar del costo social que
este representa.
De igual forma, la nacionalización o la privatización de empresas quedan
marcadas por tal objetivo, a pesar de que la creación o la absorción de una
empresa por parte del Estado asuman un tinte nacionalista a favor de la
producción y del trabajo interno. En este mismo sentido, la privatización podrá
favorecer al capital local o al internacional. Pero será siempre, en ambos casos, la
necesidad de acumulación del capital la que dicte la pertinencia de uno u otro
proceso.
PARTE III. LA AGROINDUSTRIA AZUCARERA EN MÉXICO
108
En este apartado exponemos las circunstancias económicas, así como el contexto
jurídico en el que se ha visto inmersa la industria azucarera para, desde una visión
histórica, analizar las condiciones que han llevado a su absorción, por parte del
Estado, o a su desincorporación para ser vendida a la iniciativa privada.
La estructura del apartado se divide en razón a los procesos que nos interesa
resaltar, de manera que en el primer capítulo se analizan las condiciones
generales de la agroindustria azucarera desde 1932 para sentar las bases que nos
permitan ver el por qué de la nacionalización que tuvo lugar en 1970, que es el
punto de partida para el siguiente capítulo. En el tercero nos abocamos a exponer
las condiciones de la industria azucarera tras la nacionalización, los cambios
surgidos en el marco jurídico del sector así como las circunstancias que llevaron a
su privatización en 1988. En este punto describimos la situación interna de la
industria, así como la relación que mantuvo el sector azucarero con el mercado
norteamericano a raíz de la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de
América del Norte. Finalmente se analiza el reciente proceso de expropiación de
los ingenios azucareros, se señala la situación financiera de la industria azucarera,
se mencionan las razones que llevaron a su expropiación así como el costo que
representó para los contribuyentes. En este, como en los capítulos anteriores, se
hacen algunos señalamientos a los objetivos que enarbolaron quienes, en su
momento, defendieron uno u otro proceso. En los comentarios se afirma que la
verdadera finalidad ha sido siempre la misma sin importar el modelo de desarrollo:
asegurar la reproducción de capital.
1. Antecedente histórico
El intervencionismo del Estado en la agroindustria azucarera se remonta al año
1932 cuando por “iniciativa de obreros e industriales de Sinaloa y Veracruz se creó
la compañía Azúcar, S.A.,” (Maturana y Restrepo, 1970, p. 38) que
posteriormente, en 1938 y a sugerencia de la Secretaría de Hacienda, sería
reestructurada como la Unión Nacional de Productores de Azúcar, S.A.
109
(UNPASA), cuya función fue “comprar toda la azúcar producida dentro del territorio
nacional a un precio de liquidación para su posterior comercialización interna y
externa” (Cámara de diputados, 2001, p. 5), almacenar los excedentes de las
zafras para asegurar el abasto, o permitir la importación en caso necesario, con el
objetivo de reestructurar la agroindustria, regular la producción de acuerdo a la
demanda y mantener la estabilidad de precios, además de funcionar como un
organismo auxiliar de crédito.
Durante el periodo que va de 1932 a 1940 Azúcar, S.A., posteriormente UNPASA,
pudo ordenar la comercialización del azúcar en el mercado interno, a pesar de no
haber superado los índices deficitarios en su producción (Maturana y Restrepo,
1970); sin embargo, al inicio de la década de 1940, el sector azucarero mexicano
se encontró en medio de la emergencia internacional que representó en su
momento la Segunda Guerra Mundial. El conflicto bélico elevó considerablemente
el precio del alcohol, producido en base a las mieles incristalizables obtenidas de
la producción de azúcar, lo que volvió atractiva su exportación. No obstante, la
condición deficitaria del mercado interno del azúcar hizo que el entonces
presidente Manuel Ávila Camacho prohibiera “la exportación de ambos productos
(incluida la de azúcar) para proteger el abastecimiento del mercado interno”
(Maturana y Restrepo, p. 40) pero, a pesar de ello, el surgimiento del mercado
negro no se hizo esperar al igual que el extraño aumento en las exportaciones de
miel de abeja que, una vez terminado el conflicto, volvieron a sus niveles
acostumbrados de producción.
Así, por un lado, tenemos que la agroindustria azucarera, hasta mediados de la
década de 1940, reportó una producción insuficiente para abastecer los
requerimientos del mercado interno, situación que no había podido superar desde
1931 como resultado de la quiebra de varios ingenios tras la crisis de 1929, como
lo señalan Maturana y Restrepo (1970), mientras que, por otra parte, el conflicto
bélico, en el que se encontraba enfrascado el continente europeo y nuestro
principal socio comercial, los Estados Unidos, sentó las condiciones necesarias
110
para el surgimiento de un mercado negro que acentuó el déficit en el
abastecimiento interno del azúcar. Ambas situaciones, déficit y mercado negro, se
trataron de superar mediante disposiciones legales, como la prohibición a la
exportación de azúcar, mieles y alcohol, o a través de los decretos presidenciales
que buscaron aumentar la producción en base a una política de fomento.
Tal es el caso del decreto del 22 de septiembre 1943 que, entre los principales
mecanismos para responder a tal política, estableció dentro de su articulado un
área de influencia del ingenio, de acuerdo con su capacidad máxima de molienda,
donde quedaba prohibida la plantación de cualquier otro cultivo distinto al de la
caña de azúcar, a excepción de aquellos que fueran necesariamente utilizados
como abonos verdes y facilitaran la rotación de cultivos, medida que afectó a los
campesinos que se hallaron en dicha área.
En el caso de los industriales se les determinaba a adquirir, de manera obligatoria,
toda la caña que se produjera dentro de la zona de influencia de los ingenios y de
liquidarla de acuerdo a las disposiciones vigentes en esos momentos.
Junto a esta disposición, el Estado impulsó las políticas tendientes a crear
organismos que asistieran económicamente a la agroindustria, a través de
subsidios a la producción y a la comercialización de la caña y el azúcar, y de
créditos tan necesarios para financiar las actividades del sector. Así, uno de los
principales organismos creados durante este periodo fue Financiera Nacional
Azucarera S.A. (FINASA), constituido en 1943 durante el sexenio de Manuel Ávila
Camacho.
Sin embargo, los industriales, favorecidos por las disposiciones del decreto de
1943, se beneficiaron al fungir como intermediarios de los subsidios que el Estado
dirigía a los agricultores, permitiéndoles de esta manera condicionarlos y actuar
arbitrariamente en la toma de decisiones sobre el proceso de producción de su
materia prima. Una de estas decisiones fue el extender el cultivo hacia áreas
111
topográficamente accidentadas (Maturana y Restrepo, 1970), que no contaban
con la adecuada infraestructura y mucho menos con el necesario rendimiento
agrícola.
Posteriormente, el 29 de marzo de 1944, se decretó un agregado que estableció el
procedimiento para fijar “el precio de la tonelada de caña (que) era el resultado de
multiplicar el precio de un kilogramo de azúcar blanca refinada o estándar en la
primera zona del país, por el 50% del número de kilos de esta clase de azúcar o
su equivalente obtenido como rendimiento medio por tonelada de caña de la zafra
correspondiente, pero en ningún caso se consideraría inferior a los 80 kilogramos”
(citado en Igartúa, 1987, p. 20) de forma que, el precio de la caña se estableció en
función de la fijación del precio que la UNPASA hacía del azúcar. Además, se le
obligó al campesino a aceptar descuentos por acarreo, distribución y venta del
azúcar. No obstante, el decreto también estipulaba la entrega, a favor de los
productores cañeros, de las participaciones por la venta de las mieles y alcoholes
que en el proceso de fabricación del azúcar se obtenían.
A partir de 1947 y hasta 195842, después de finalizada la Segunda Guerra Mundial
y una vez adoptadas las medidas de emergencia, el nivel de producción de la
industria azucarera asumió un ritmo ascendente que superó los índices de
consumo interno por lo cual dichos excedentes tuvieron que ser colocados en el
mercado internacional aunque su exportación reportó pérdidas para el sector, las
cuales tuvieron que ser cubiertas con subsidios gubernamentales y aumentos de
precios (Maturana y Restrepo, 1970). Dicha sobreproducción parece haber sido el
resultado de los planes de ampliación que se constituyeron para la industria, del
cual fueron resultado los ingenios Sinaloa y Xicoténcatl y las ampliaciones a los de
San Cristóbal, Martínez de la Torre, El Mante y Atencingo (Maturana y Restrepo,
p. 42).
42 Año en que también se publicó un decreto que estableció nuevos descuentos para los productores cañeros, como aquellos destinados a cubrir los gastos por servicio médico y las cuotas sindicales.
112
No obstante, los excedentes así obtenidos pudieron colocarse sin pérdidas en el
mercado internacional luego de que en 1961 los Estados Unidos decidieran
cancelar sus cuotas de importación de azúcar proveniente de Cuba, lo que
representó una oportunidad para el sector azucarero mexicano para aumentar sus
cuotas de exportación al mercado norteamericano, sorteando con ello la
necesidad de exportar al resto del mercado internacional donde el precio del
azúcar se cotizaba a un precio menor que el que se registraba en Estados Unidos,
quien a través de medidas arancelarias tradicionalmente a elevado el precio del
azúcar de importación, como resultado de una política proteccionista, a favor de
los productores locales del endulzante. La perspectiva que abrió el mercado
norteamericano impulsó más de lo necesario el entusiasmo de los industriales
mexicanos, toda vez que las cuotas de importación de Estados Unidos no fueron
las esperadas y que el mercado internacional siempre ha representado grandes
riesgos para la exportación (Maturana y Restrepo, 1970, p. 44), dada su
inestabilidad en la producción y la volatilidad en los precios.
Durante 1953 el gobierno federal financió a la industria azucarera en su totalidad,
aunque no siempre este financiamiento haya servido para renovar la
infraestructura productiva, lo que permitió a los dueños de los ingenios asumir el
papel de simples administradores, siendo que la mayor parte del capital invertido
era de origen público. 43(Igartúa, 1987)
También, durante este periodo, la política económica, que incluía subsidios y
créditos, reforzó el control de precios del azúcar, los cuales se mantuvieron fijos
desde 1959 hasta 1969, siendo estos totalmente contrarios a la realidad de los
costos de producción, es decir, mientras que los precios del azúcar seguían sin
modificación alguna, los costos de la mano de obra por kilogramo de azúcar
producida se incrementaron en un 49%, los costos de los materiales y repuestos
aumentaron en un 12% y los costos administrativos lo hicieron a razón de un
incremento de más del 50%. (Paré, S/f, García, 2004)
43 “…ya en 1957 el 90% de los capitales en esta industria eran propiedad del Gobierno…” (Igartúa, 1987, p. 23)
113
Lo anterior, aunado a los excedentes en la producción de azúcar –que alcanzaron
las 500 mil toneladas para 1968-, favorecidos por la continua incorporación de
nuevas áreas de cultivo, junto a la poca flexibilidad de la demanda interna, que en
1963 se concentraba mayoritariamente en el consumo domestico44 (Pérez, 1979,
p. 19) y a los bajos precios del mercado internacional, no obstante las cuotas de
exportación hacia Estados Unidos, generaron serios problemas de liquidez para
los ingenios lo que indujo a los industriales a solicitar aumentos periódicos en los
precios, medida que fue cubierta por el Estado a fines de la década de 1960,
mediante los subsidios a la comercialización, lo que le permitió, por una parte,
responder a las demandas de los industriales para asegurar las utilidades y, por
otra, no alterar la relación de precios respecto al consumidor, toda vez que era de
su interés el sostener los precios de los productos básicos de consumo popular.
Estos subsidios, junto a otras trasferencias monetarias como los créditos, hicieron
que el Estado, a finales de la década de 1960, tuviera una injerencia directa sobre
20 ingenios manejados, principalmente, por Nacional Financiera (Nafinsa) y
FINASA y otros 12 estuviesen bajo supervisión de estas mismas instituciones en
lo concerniente a la correcta aplicación de los créditos. Lo anterior significó que el
estado participase en casi el 50% de la producción nacional de azúcar. Además, el
intervencionismo del Estado se acentuó en 1968, cuando FINASA asumió
formalmente el aspecto crediticio de la UNPASA, relegando a esta a la sola
distribución y venta del azúcar producida por sus asociados.
Esto no solo significó que el Estado interviniera abiertamente en la industria
azucarera sino que, además, dicho intervencionismo diluyó toda diferencia entre
las acciones emprendidas por las instituciones públicas y aquellas que debieron
ser puestas en marchas por los propios dueños de los ingenios. Como ejemplo,
conviene resaltar el papel que el Estado desempeñó en el financiamiento a estas
44 Y que sólo hasta 1973 sería desplazado por el consumo industrial colocándose en una relación 59% - 41% (Pérez, 1979, p. 20)
114
industrias, lo que, finalmente, permitió a sus propietarios asumir el papel de
simples administradores de sus factorías.
No obstante la intervención pública, frente a la inestabilidad del mercado interno
provocada por la sobreproducción que generaron las expectativas de exportación
hacia Estados Unidos, se hizo presente la falta de recursos económicos para
renovar los equipos agrícolas e industriales. Igartúa señala (1987, p. 23) que
muchos de estos recursos fueron desviados hacia otras actividades productivas
más rentables como hoteles, industrias metalúrgicas y compañías aseguradoras.
Sin embargo, durante este periodo “la producción de azúcar se incrementó en un
75% al pasar de 294 176 toneladas a 2 393 946 toneladas. Tales resultados se
debieron al incremento de la superficie dedicada al cultivo, que pasó de 98 346 a
410 116 hectáreas, o sea, un aumento de más de 400%” (Gallega, 1976)
Desde esta perspectiva, la agroindustria azucarera sólo pudo enfrentar sus
contradicciones internas mediante la intervención del Estado en los procesos de
comercialización para, mediante los subsidios, sostener las utilidades de los
ingenios y mantener el precio del azúcar como producto básico de consumo
popular.
Así mismo, la industria azucarera logró aumentar su producción gracias a la
incorporación de nuevas áreas de cultivo y al incremento en los índices de
producción en campo, no debido a la reconversión de su infraestructura que quedó
en una mera intención durante el periodo.
2. Nacionalización de los ingenios azucareros 1970-1988
Mientras la década de 1960 culminaba con el precio del azúcar estancado,
orillando a los ingenios a contraer un severo problema de liquidez con las
consecuencias obvias sobre la producción y la planta industrial (García y Spreen,
115
s.f., p. 7), la década de 1970 inicio con la publicación del decreto del 18 de
diciembre del mismo año, y con su modificación del 12 de febrero de 1972.45
Hasta ese entonces existían varios organismos relativamente autónomos, tanto
privados como públicos, que intervenían en la gerencia de la industria (Pérez,
1979, p. 31), como es el caso de organismos financieros como Nafinsa y FINASA
que supervisaban la aplicación de los créditos y los subsidios que otorgaba el
Estado, quien indirectamente había pasado ya, desde fines de 1960, a administrar
y aportar buena parte de los fondos de capitalización de los ingenios, de ahí su
interés por supervisarlos.
De manera que, como resultado del “…estancamiento productivo y (de) la deuda
de 13 mil millones de pesos acumulados por esta industria en su conjunto a fines
de los 70(, el Estado decidió) acrecentar su participación y absorber las empresas
en quiebra” (Igartúa, 1987, p. 28), a pesar de no utilizar un mecanismo jurídico que
respaldara su acción como lo hubiese sido el recurso de expropiación. No
obstante, con la publicación del decreto de 1970, se constituyó la Comisión
Nacional de la Industria Azucarera (CNIA)46 como organismo público
descentralizado que le dio al sector azucarero una nueva estructura administrativa,
aunque no un nuevo esquema de relaciones de propiedad, encargada de definir
las políticas gubernamentales a través de:
• La planeación del desarrollo de la industria azucarera, tomando en cuenta
las necesidades actuales y futuras de la demanda y del mercado
internacional.
• Procurar la elevación de la productividad de la industria azucarera.
• Asegurar la adecuada distribución interna y externa de la producción de
azúcar, alcohol y mieles incristalizadas.
45 Dicha modificación reformó y adicionó nuevas facultades a la CNIA creada por el decreto de 1970.46 Esta comisión inició operaciones al recibir 18 factorías de las distintas dependencias federales que las administraban. (Decreto del 18 de diciembre de 1970.)
116
Así como:
• Propiciar a través de la Financiera Nacional Azucarera, S.A., y en
combinación con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público el
financiamiento de la industria azucarera.
• Establecer un organismo para la administración y manejo de los ingenios
del sector público, o administrados por éste.
Dicho organismo quedó constituido el mismo año con el nombre de Operadora
Nacional de Ingenios (ONISA) y junto a ésta la Financiera Nacional Azucarera,
igualmente sujeta a la CNIA, sería la encargada del financiamiento oficial.
No obstante y a pesar de los altos subsidios estatales, la agroindustria azucarera
fue incapaz de equilibrar su eficiencia productiva con la creciente demanda
generada por el ritmo de crecimiento poblacional y por los nuevos hábitos de
consumo, que llevaron al índice de consumo industrial de azúcar al 41% (Pérez,
1979, p. 20), lo cual derivó en una serie de problemas de abasto en el mercado
interno. Lo anterior tuvo como resultado que, durante los primeros años de
intervención estatal, las importaciones del edulcorante se volvieran algo necesario.
Consecuentemente, el balance comercial azucarero resultó deficitario durante los
primeros años de la década de 1970.
A pesar de lo anterior, la administración federal durante el sexenio de Luís
Echeverría Álvarez, logró acabar con las dificultades que ocasionó el precio de
garantía, que permaneció como el más bajo del mundo por más de diez años,
ocasionando serios problemas de financiamiento ya que era contrario a la realidad
de la producción, y esto lo consiguió a partir de su liberación con un aumento del
48.1%, medida que alentaba a campesinos e industriales a seguir produciendo y
que buscaba, además, acabar con los subsidios a la comercialización, cubrir la
deuda de la industria y, con ello, garantizar la viabilidad de la rama. Y en efecto,
117
este aumento permitió, posteriormente, retirar el apoyo económico directo a la
comercialización.
Por otra parte, se publicó un nuevo decreto el 24 de octubre de 1975 por el que se
declaró de interés público la siembra, la cosecha y la industrialización de la caña
de azúcar, como una medida más que buscó favorecer el aumento de la
producción por actuar a favor de los agricultores al establecer “un nuevo
procedimiento para fijar las bases de liquidación de la materia prima de acuerdo
con las normas que para el efecto (fijaba) la Comisión Nacional de la Industria
Azucarera y que, en resumen, (permitieron) separar el valor de la materia prima de
los resultados de su industrialización, así como de la comercialización de azúcar,
mieles y alcohol, a cambio de obtener el precio de la referida materia prima en
base sólo a la cantidad de las misma, esto es, a los grados de sacarosa que
(contenía) en el momento de su entrega a las fábricas” (Decreto 1975). Es decir,
se buscó además, mediante el establecimiento de esta nueva forma de pago,
independizar a los agricultores de la suerte de la industria desde el momento en
que “el valor fijado a cada punto de sacarosa y su proporción hasta centésimas de
punto, (fueron) correlacionados (indexados) con los precios de garantía oficiales y
nacionales establecidos para arroz, maíz, frijol, sorgo y soya” tal y como quedó
asentado en los considerandos del decreto de 1975. Este mecanismo estuvo
claramente ligado al carácter intervencionista del Estado que, mediante su política
comercial, sujetó el precio del azúcar a los precios de garantía de otros productos
considerados igualmente básicos para el consumo popular y cuyas modificaciones
podían repercutir en el comportamiento de otros sectores.
Este decreto también reforzó el carácter de la Comisión Nacional Azucarera como
nos da cuenta su fracción IX del artículo 4°, que a la letra dice: “La Comisión
Nacional Azucarera será el instrumento del Ejecutivo Federal a través del cual se
defina la política gubernamental en materia de producción, industrialización y
comercialización del azúcar”
118
Con lo anterior se pretendió, en primer lugar, otorgar un reordenamiento a la
agroindustria mediante la centralización de las decisiones en un solo organismo
para evitar la invasión de funciones entre los que ya existían y que mantenían una
relación directa con la agroindustria y, en segundo, estimular la producción de la
materia prima e independizar a los productores del control de los ingenios, aunque
no siempre se lograron estos objetivos. Queda claro que la primera preocupación
que se manifiesta en la legislación cañera es la de mantener un nivel de
producción que sea suficiente para atender la demanda del mercado interno
(Pérez, 1979, p. 26)
Sin embargo, y en aparente contradicción con los fines redistributivos planteados
por los principios teóricos, políticos y sociales del Desarrollo Compartido, el
artículo 8° del decreto determinó la contratación individual de los abastecedores
de la materia prima a los ingenios.
Ante lo anterior tenemos que, con el decreto, se perseguían dos objetivos
complementarios y, al mismo tiempo, contradictorios entre si, aunque esto solo
aparece como tal para quien aún cree que el objetivo de la producción capitalista
es atender las necesidades sociales y no las necesidades de la reproducción del
capital. Ya señalamos que el primer objetivo fue resultado de la preocupación por
mantener un nivel de producción suficiente, pero una vez analizado el artículo 8°
se observa que, además, se pretendió disminuir el derecho que los productores
tienen sobre la comercialización de sus mercancías, sujetándolos a las
condiciones de compra impuestas por los industriales.
Mientras que esto sucedía en el ámbito legislativo, se decidió liquidar a ONISA en
1979 cuyas funciones fueron delegadas a la CNIA, junto a los 49 de 66 ingenios
existentes hasta ese momento que a pesar de ser de propiedad privada, puesto
que no hubo expropiación en 1970, eran intervenidos por el Estado, “sin que se
alcanzaran los objetivos de eficiencia, crecimiento y desarrollo de la industria
azucarera nacional, ya que al existir tantas instituciones regulando la industria
119
azucarera se creó un ambiente de desorganización y traslapes de tareas” (Cámara
de diputados, 2001, p. 5)
Hasta 1979, y contrariamente a los resultados que se esperaban con la
administración del Estado sobre los ingenios, “se lograron muy pocas mejoras en
los principales indicadores de eficiencia que caracterizan a la industria. Por
ejemplo, se redujo el tiempo perdido en zafra, pero se incrementaron ligeramente
las pérdidas de sacarosa; aumentó el rendimiento en fábrica y se redujo el
consumo de petróleo, pero el costo de producción de azúcar se incrementó”
(García, 2004, p. 8)
Como consecuencia, en diciembre de 1980 el presidente José López Portillo,
derogó el decreto de 1975, así como sus modificaciones, para establecer una
nueva modalidad de pago, la cual volvió a hacer valido el método de fijación del
precio de la tonelada de caña en base al rendimiento de obtención de sacarosa a
nivel industrial, sólo que sin las respectivas participaciones por la venta de las
mieles y el alcohol, como lo fue anteriormente.
En cuanto al rendimiento industrial, este no sería tomado de un solo ingenio, en
relación son sus abastecedores, sino el promedio nacional y no por su
productividad potencial. Lo anterior significó que aquellos agricultores e
industriales que tenían un rendimiento mayor a la media nacional, sufrirían las
consecuencias de compartir su eficiencia con otros menos productivos.
El contenido del decreto respondía adecuadamente a la nueva política que el
Estado adoptó en relación con la agroindustria, ya que dicha política pretendió,
mediante la extracción del plustrabajo a los cañeros, gracias al aumento del área
cultivada y del incremento del precio del azúcar al público, recapitalizarla.
Junto a estas decisiones estuvo también la que llevó a la liquidación de la CNIA en
1983, ya durante el sexenio de Miguel de la Madrid, y la que cambió la
120
denominación de UNPASA por la de Azúcar, S.A. de C.V., la cual finalmente
concentró todas las actividades concernientes a la administración de los ingenios.
Pero, así como no hubo un decreto expropiatorio en 1970, con esta liquidación y
cambio de denominación no hubo una explicación de porque el ejecutivo decidió
intervenir en estas sociedades anónimas. Sin embargo, lo hizo y de esta manera
solo cabe preguntarse: ¿después de 13 años de supuesta nacionalización de los
ingenios, esta debe tomarse como un verdadero cambio en el régimen de
propiedad sobre tales factorías? Es decir, ¿hubo un cambio real que llevara a
estas de ser de propiedad pública a propiedad privada? o ¿el Estado fue un simple
administrador de ingenios que hizo posible la reconcentración de estos en cada
vez pocas manos?
Esto, la liquidación de ciertas instituciones, podría entenderse como parte de las
medidas que adoptó el Estado para reducir su gasto corriente, según lo dispuso la
política económica que vio en el control del gasto y en la reducción de los cuerpos
administrativos la mejor opción para afrontar la inflación y el desequilibrio en las
finanzas públicas que en ese entonces fueron razón suficiente para iniciar la
reforma del Estado. Que posteriormente llevaría a iniciar el proceso de
desincorporación, liquidación, fusión o extinción de empresas públicas, incluida la
privatización de los ingenios azucareros en 1988.
Por otra parte, y aunque los principales indicadores de los ingenios parecían
mostrar una homogenización de la productividad a mediados de la década de los
80, como señala Hernández (1992, p. 42), sólo 19 de los 52 ingenios
paraestatales presentaban un productividad superior al promedio; mientras que 34
de este mismo grupo tenían una antigüedad mayor a los 40 años, siendo 6,
únicamente, los que contaban con una vida no superior a los 10 años. De manera
que la obsolescencia de equipo y maquinaria, junto a otras condiciones, afectó los
índices de productividad de los ingenios.
121
Por lo tanto, la industria azucarera no pudo afrontar el rápido aumento en los
niveles de consumo, lo que para la década de 1980 se tradujo en una necesidad el
importar azúcar para cubrir la demanda del mercado interno. Es decir, durante
estos años la balanza comercial azucarera en México resultó ser deficitaria a
causa del estancamiento en la producción y al constante crecimiento en los
índices de consumo nacional tanto domestico como industrial.
No es dable decir que este proyecto haya logrado los objetivos que se tenían
planeados. La intervención estatal sólo agudizó los graves problemas económicos
que la agroindustria arrastraba desde hacía varios años, debido, en gran parte, a
la creación de un aparatoso cuerpo burocrático, el cual provocó que la mayoría de
los movimientos operativos se volviesen ineficientes y que, al paso del tiempo,
sólo consolidaran vicios administrativos que desembocaron en el nulo desarrollo
de la rama.
Sin embargo, esto no es una crítica a los cuerpos administrativos creados por el
Estado, mucho menos un señalamiento directo al desempeño de los trabajadores
por el empleados. Desde el momento en que el Estado, al igual que el mercado,
es producto del desarrollo y del momento histórico del régimen de producción
capitalista y desde que sabemos que en él sólo puede encontrarse la
responsabilidad de sostener y dar vigencia al capitalismo, aún a pesar de los
números y de las condiciones bajo las cuales opere, resulta ocioso sorprendernos
por los resultados de sus decisiones. Pero el que lo hagamos responde a la
necesidad de plantearnos como propios los objetivos que dieron los apologistas de
la neoliberalismo económico para iniciar la privatización de los ingenios
azucareros.
Proceso que fue impulsado por el presidente Miguel de la Madrid en los últimos
meses de su administración, y que se vio completado dentro del sexenio de Carlos
Salinas de Gortari, fundado en la hipótesis neoliberal que hizo del sector
122
paraestatal el responsable de buena parte del desequilibrio en las finanzas
públicas.
En conclusión, no obstante los resultados del periodo, de lo anterior se desprende
que la nacionalización de los ingenios azucareros respondió a dos objetivos;
primero, asegurar el abasto de azúcar a precios que permitieran disminuir el valor
de cambio del factor trabajo empleado en la industria nacional y, al mismo tiempo,
atender la demanda de este producto como materia prima para la industria
alimenticia que se vio favorecida por los procesos de industrialización y por el
lógico cambio de hábitos de consumo de una población urbanizada; segundo, al
nacionalizar los ingenios azucareros y favorecer el minifundio ejidal, se amplió la
base política de las organizaciones de productores cañeros afiliados a la CNC,
órgano político del PRI.
3. Privatización de los ingenios 1988-2001
El gobierno federal, presidido por el entonces presidente Miguel de la Madrid
Hurtado, adoptó una nueva política que implicaba la disminución de la
participación del Estado en la vida productiva del país, por tanto se decidió, en
1987, iniciar el proceso de desincorporación de los ingenios azucareros que el
Estado tenía bajo su administración a través de Azúcar S.A., a fin de responder a
la medidas orientadas a liberalizar el mercado y dejar espacios a la iniciativa
privada, proceso que concluyó en 1990.
3.1. Proceso de privatización 1988-1994
El proceso de venta de los ingenios administrados por el Estado se dividió en
cuatro licitaciones (Cámara de Diputados, 2001; García, 2004), que siguieron “el
procedimiento definido por la S.H.C.P. (Secretaria de Hacienda y Crédito Público)
que designó como banco agente a Financiera Nacional Azucarera, S.N.C., para
123
que realizara la valoración de todos los ingenios” (Cámara de Diputados, 2001, p.
6)
La primera licitación fue publicada en el Diario Oficial de la Federación en abril de
1988; la segunda, se realizó en septiembre de 1988; la tercera, fue llevada a cabo
en octubre de 1988, cuando el gobierno decidió deslindarse completamente de la
producción de azúcar; y la última, efectuada en mayo de 1990, ya durante el
sexenio de Carlos Salinas de Gortari. Es necesario señalar que la mayor parte de
los ingenios vendidos eran muy antiguos y tenían operando más de cuarenta años
con pocos cambios tecnológicos (Hernández, 1992; García, 2004, p. 9)
En la mayoría de las licitaciones presentadas por el Estado, los ingenios fueron
puestos a la venta agrupados de acuerdo a ciertas características, según lo
señalan García y Spreen (2000, p. 9), derivadas de sus índices de productividad;
es decir, los paquetes incluían ingenios con base en tres principales criterios de
clasificación, a saber; ingenios con maquinaria y equipo obsoleto, de baja
eficiencia productiva; otros, con tecnología semiobsoleta, 38 en total, y un número
reducido de ingenios con mejores niveles de desarrollo tecnológico; además,
fueron tomados en cuenta sus estados financieros.
Sin embargo, no nos queda claro que es lo que el Estado puso en venta durante
esta liquidación; si no tenía la propiedad sobre los ingenios, puesto que no hubo
expropiación, entonces podemos asumir que lo que vendió fueron las acciones
que tenía sobre ellos y los intereses que existían sobre el capital invertido durante
tantos años.
Con la desincorporación de los ingenios a cargo del Estado se consolidaron 13
grupos integrados por 54 ingenios que, junto a seis independientes, conformaron
la planta productiva azucarera con la que contaba el país a inicios de la década de
1990 (García, 2004, p. 9))
124
No obstante, con esta privatización no se logró mejorar la situación por la que
pasaba la industria, no se consiguió revertir el índice deficitario debido, entre otras
causas, a la “falta de experiencia y conocimiento de los nuevos dueños de los
ingenios sobre la complejidad de las relaciones existentes con los cañeros (lo que)
agudizó la situación que se venía presentando en la administración de 51 ingenios
por parte del gobierno federal” (García, 2004, p. 8). Como consecuencia, muchos
de ellos incursionaron en nuevas formas de comercialización y de adquisición de
financiamiento lo que provocó desajustes e inestabilidad en el mercado interno.
Además, en 1990, los costes de ajuste “redujeron la producción hasta el punto de
tener que importar azúcar. (Pero) Las cantidades de azúcar que se importaron
fueron mucho mayores a lo que se necesitaba para satisfacer la demanda,
generándose los mayores inventarios de la historia, reduciendo precios y
ocasionando grandes problemas financieros” (Palafox, 1998, p. 1)
Estas importaciones agravaron la situación que padecía la agroindustria desde
que en noviembre de 1989 se eliminaron los requerimientos para los permisos de
importación –en clara correspondencia con las políticas que abrieron el mercado al
libre flujo de mercancías provenientes del exterior-, para provocar que en ese
mismo año se introdujeran casi 700 mil toneladas de azúcar. A partir de esta
fecha, y hasta 1992, las cantidades introducidas del edulcorante al mercado
nacional ascendieron a más de tres millones de toneladas, lo que generó mayores
desajustes en el mercado interno (García, 2004). Debido a ello, los problemas de
comercialización se acentuaban cada vez más, creando un ambiente de
incertidumbre en la industria recién privatizada, lo que afectó, en general, el
desarrollo del sector.
De manera que el desorden en la comercialización, aunado a los bajos índices de
rendimiento industrial y agrícola, las excesivas cantidades importadas, la
inexperiencia de los nuevos administradores, la falta de inversiones y fuentes de
financiamiento y la incertidumbre por la que se atravesaba como resultado de la
desincorporación, trajeron como consecuencia que los ingenios no fueran
125
modernizados y los nuevos dueños incumplieran en sus pagos de adquisición y
abastecimiento, derivando en que la industria cayera en serios problemas de
liquidez. Como resultado de este panorama, la agroindustria, comprendiendo
todos los eslabones de esta cadena productiva, vio reducidos sus índices de
rentabilidad.
En consecuencia, el Estado tuvo que intervenir nuevamente en la agroindustria
mediante la publicación de “un nuevo decreto, en mayo de 1991, que derogó el
anterior (1980) y que privilegió por primera vez la calidad de la caña entregada en
la determinación del precio, además diferenció claramente las responsabilidades
de los cañeros e industriales en términos de control operativo y remuneración”
(Singelmann, 2001). Con esta medida se buscó fomentar una mayor productividad
en el campo y la industria, a través del buen desarrollo de las relaciones entre
productores-abastecedores e industriales-transformadores, para disminuir la
dependencia de las importaciones. Aunque, si recordamos que los postulados de
las ventajas comparativas y de la apertura comercial, otra de las políticas que llegó
a México con el neoliberalismo, no podría esperarse que las importaciones
pararan. Además, estas se han convertido en una exigencia de la industria
alimentaria, cuando los precios internos del azúcar contravienen sus intereses.
No obstante, para contrarrestar los efectos de las excesivas importaciones de
azúcar durante el periodo 1989-1992 se decidió, en 1993, restablecer cuotas
arancelarias sobre las importaciones de azúcar.
El resultado de estas medidas fue la ligera mejoría en los índices de productividad
y rentabilidad agrícola e industrial, lo que hizo suponer que el reordenamiento
jurídico, junto a las cuotas arancelarias como mecanismo proteccionista, daría
paso a una nueva etapa en la reestructuración del sector, mediante la
estabilización de los procesos de comercialización a través de la regulación del
mercado y con el fomento a la producción a partir de un decreto que estimuló el
incremento de la superficie cultivada con caña y favoreció la calidad de la materia
126
prima a la hora de ser entregada al ingenio para su molienda. Medida que permitió
controlar la incorporación de metales y hojarasca en la caña, práctica que
afectaba a la industria por dos vías: una, porque al momento de ser pesada en el
batey registraba un peso mayor al real, permitiendo al agricultor cobrar un
porcentaje superior al que recibiría por su caña según la, hasta ese entonces,
forma de fijación del precio de la caña de azúcar. La otra, de carácter
estrictamente industrial, porque al eliminar esas impurezas el jugo obtenido tras la
molienda era más puro, por lo que el grado de sacarosa obtenida por tonelada
aumentó.
Por otra parte, la nueva legislación abrió la posibilidad de incrementar la superficie
cultivada con la gramínea, factor que más tarde vendría a solventar a la industria.
Los ingenios azucareros, durante el proceso de privatización, no fueron capaces
de afrontar la inestabilidad del mercado interno, debido a ello, durante este
periodo, a los empresarios no les fue posible realizar las reformas estructurales
que se necesitaban a fin de proyectar a la rama hacia la modernidad, con el
objetivo de estabilizar al sector azucarero y, con ello, contribuir al sano desarrollo
de esta agroindustria, tan importante para millones de personas.
No obstante, con el decreto cañero de 1991, así como con las modificaciones de
1993, se sentaron las bases para el posterior aumento en la producción.
Con base en lo anterior, podemos decir que el proceso de privatización de los
ingenios azucareros en 1988 respondió, por una parte, a las tendencias
liberalizadoras de las actividades productivas, anteriormente controladas o
intervenidas por el Estado, tal y como lo exigía el capital internacional, que al
saturar sus respectivos mercados se mostraban ávidos de participar en
actividades productivas que les permitieran un mayor margen de ganancia.
Mientras que, por otro lado, con la consolidación de distintos grupos azucareros
127
favoreció el proceso de acumulación del capital nacional, mediante el
eslabonamiento de cadenas agroindustriales.
3.2. Ingenios privados y TLCAN 1994-2001
Luego de algunos años de concluido el proceso de privatización de los ingenios
azucareros, la producción de caña y, por tanto, azúcar no había sido la suficiente
para atender la demanda de un mercado en constante expansión, lo que hizo que
se recurriera a la importación de este producto.
Refiriéndonos nuevamente a los primeros años de la década de los 90,
encontramos que los ingenios aun poseían un profundo rezago tecnológico
provocando que el procesamiento industrial de la caña se realizase con altos
costos, lo que a la vez repercutía en los niveles de producción (García, 2004;
García y Spreen, 2000)
Ante tales condiciones se buscó aplicar las medidas necesarias para promover
tanto el cultivo como la mejoría en los procesos agrícolas, y el resultado fue la
publicación del decreto de 1991 que coadyuvó, junto a otros factores, a aumentar
el rendimiento en campo y fábrica permitiendo el incremento en la producción,
agrícola e industrial, hasta que, en la zafra 1997-1998, se alcanzó un nivel record
de producción, dándole así la oportunidad a la agroindustria de superar los índices
deficitarios y ser capaz de cubrir la demanda interna del edulcorante, incluso de
contar con los excedentes para la exportación. Aunque, esta circunstancia
favorable se desdibujó por las limitaciones que tradicionalmente la
comercialización internacional impone al azúcar mexicana, agudizadas, además,
por la liberalización comercial, el incumplimiento de acuerdos internacionales en la
materia por los Estados Unidos y la complacencia del gobierno de México.
En el caso del mercado internacional, por ejemplo, el azúcar en Europa, obtenida
a través del cultivo de remolacha, es un producto altamente subsidiado y dicho
128
cultivo es protegido por el Estado, mientras que el azúcar proveniente de países
como Brasil, cuya superficie cultivada con caña le permite colocarse como el
primer productor de azúcar a nivel mundial (Pérez, s.f.), es resultado de ingenios
altamente eficientes que, además, procesan caña con costos de producción
menores a los que se registran en México, y por último, Estados Unidos al
mantener altas barreras arancelarias a la importación de azúcar, como una
medida de protección a su agroindustria, eleva considerablemente el precio del
edulcorante en el mercado internacional, además esto sucede con el simple
anuncio de sus cuotas de importación.
Los factores anteriores; sustitutos, intervencionismo, proteccionismo,
productividad, junto a otros más, provocan distorsiones en la fijación del precio, así
como en los flujos del producto motivando que, en ocasiones, la exportación no se
muestre atractiva a los industriales mexicanos (Palafox, 1998; García, 2004,
García y Spreen, 2000)
No obstante, tras la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte
(TLCAN) se creyó abierta una línea de exportación directa al mercado
norteamericano, estadounidense principalmente. Dicho acuerdo, según lo
dispuesto por los términos originales del TLCAN, abría el paso a la exportación
mexicana de azúcar, dentro de un proceso de reducción gradual de aranceles
(Palafox, 1998, p. 2) , y determinaba, a la vez, que en los primeros siete años de
su entrada en vigor el cupo de exportación se establecería a razón de un mínimo
de 7,258 y un máximo de 25,000 toneladas y que a partir del séptimo año
alcanzaría las 150,000 toneladas con un aumento del 110% anual (García, 2004,
p.28)
Sin embargo, Estados Unidos renegoció y cambió los términos originales con
México mediante la firma, en noviembre de 1993, mas no a través de su
aprobación por el congreso mexicano, de un documento que posteriormente sería
reconocido con el nombre de Cartas Paralelas. Documento que significó un
129
cambio muy significativo en el establecimiento de las cuotas de exportación que
pasarían a establecerse como sigue: durante los primeros siete años la cuota
seguiría siendo de un mínimo de 7,258 y de un máximo de 25,000 toneladas pero,
al cabo de este periodo, la nueva cuota se estableció en un máximo de 250,000
toneladas sin variación porcentual anual.
A pesar de lo anterior, en el año 2000 Estados Unidos solo autorizó una cuota de
importación de azúcar por 116,000 toneladas, cifra notoriamente inferior a lo
establecido tanto en los términos originales del TLCAN como en lo dispuesto por
las Cartas Paralelas.
Además, y por si fuera poco, el TLCAN también contempló la importación al
mercado nacional de importantes cantidades de Jarabe de Maíz de Alta Fructosa
(JMAF), un sustituto más del azúcar junto al aspartame y el aseculfame,
provenientes de Estados Unidos, cuya tonelada podía ser colocada en el mercado
con un costo no mayor a los 300 dólares mientras que la misma cantidad de
azúcar producida en México sobrepasaba los 400 dólares (Palafox, 1998, p. 20).
Por otra parte, el JMAF fue rápidamente aceptado entre la industria refresquera
siendo Coca-Cola una de las compañías más beneficiadas con la introducción de
este sustituto, al permitirle reducir sus costos de producción; mientras que, para
los ingenios, esto significó el desplazamiento de su producto en uno de los
sectores industriales más importantes en el consumo de edulcorantes, y no
digamos lo que esto representó, en el ámbito de la comercialización de bebidas,
para GEMEX, principal franquicia de Pepsico. en México, y para uno de sus
principales accionistas que es también dueño de algunos de los ingenios que
fueron expropiados en 2001.
Pero, en lo que respecta al comercio del azúcar, el menor precio del JMAF, junto a
su alto rendimiento en la industria refresquera, actuó en perjuicio de los
productores nacionales lo que dio lugar a una competencia desleal entre JMAF y
130
azúcar. Dicha situación llevó a la entonces Secretaría de Comercio y Fomento
Industrial a iniciar, en 1997, una investigación antidumping sobre las importaciones
del jarabe, lo que al cabo de un año (1998) trajo como consecuencia la fijación de
cuotas compensatorias a la importación de este sustituto que ascendieron hasta
los 175 dólares por tonelada. Posteriormente, el conflicto seguiría desarrollándose
hasta desembocar, en los primeros años de la presente década, en un nuevo
conflicto legal tras la aplicación de impuestos a las bebidas endulzadas con JMAF
que, no obstante, no ha detenido el que compañías norteamericanas hayan
decidido iniciar la producción de dicho sustituto en México.
A raíz de las importaciones de JMAF, del espacio negado en el mercado
estadounidense y del sostenido aumento en la producción de azúcar durante los
90, los excedentes del dulce tuvieron que ser colocados en el mercado
internacional, a pesar de la sobreoferta y de los precios dumping.
De manera que, con el mercado interno sobreofertado, tanto por los nuevos
índices de producción como por la importación de JMAF, presionando los precios
a la baja, y con una situación similar en el mercado internacional, se generaron
entre los participantes de esta agroindustria serios problemas de liquidez
financiera, lo que afectó, en el caso de los dueños de los ingenios, el cumplimiento
de pagos a proveedores de materia prima (caña), a las instituciones crediticias,
tanto públicas como privadas, y a las paraestatales prestadoras de servicios, como
la Comisión Nacional del Agua, la Comisión Federal de Electricidad y el Instituto
Mexicano del Seguro Social.
Bajo este contexto, la agroindustria no podía continuar operando, a menos que el
Estado volviese a intervenir; y dado que las reformas jurídicas aplicables a la
producción de caña y azúcar ya habían sido orquestadas, sólo quedaba algo por
hacer: dar paso a los apoyos económicos necesarios que permitieran cumplir con
dichos pagos y devolverle la solvencia financiera a los ingenios mediante
mecanismos como subsidios a la exportación, para eliminar los excedentes que
131
abarataban el precio del azúcar en el mercado interno. Aunque en ocasiones estos
subsidios hayan caído en acciones de corrupción, como fue el caso del Consorcio
Azucarero Escorpión (CAZE), propiedad de Enrique Molina accionista de GEMEX,
que en 1990 accedió a dichos subsidios sin haber finalizado el proceso de
exportación. Conviene señalar que este grupo producía el 90% del azúcar en
México a partir de 9 ingenios.
No obstante, y a pesar de las condiciones que tuvieron que enfrentar los recién
privatizados ingenios azucareros, que al final de los 90 constituyeron 15 grupos
administradores de 54 ingenios mas seis independientes, el TLCAN representó
una coyuntura en este proceso de privatización ya que al liberalizar y abrir a la
competencia internacional al sector azucarero, permitiendo la participación del
capital privado con sus lógicas consecuencias, lo enfrentó internacionalmente a un
sector (JMAF) altamente productivo, gracias a su tecnificación, protección y
subsidios.
Además, la competencia internacional con otros países que proveen de azúcar a
Estados Unidos y que cuentan también con una alta productividad (basada en el
aprovechamiento intensivo del capital, con una mayor composición orgánica de
capital y, por ende, con una mayor tasa de explotación –plusvalía relativa y no
absoluta como en México-) propició el incumplimiento de los términos del TLCAN,
y de las Cartas Paralelas por parte de Estados Unidos, lo que agudizó los
problemas de realización de la plusvalía, tanto en el mercado domestico como en
el internacional.47
El problema real está en la expectativa que abrió el TLCAN y que provocó se
ampliara la base productiva del campo cañero (aumentos en el área cultivada)
pero que, ante el incumplimiento de sus términos por nuestro principal “socio”
47 Si mencionamos el problema de la no realización de la plusvalía no se debe a que creamos que el problema de los ingenios azucareros, así como el de toda la agroindustria mexicana del azúcar, se deba a un simple desequilibrio en el mercado, se señala únicamente con el afán de no olvidar que este fue uno de los factores que justificaron la posterior expropiación.
132
comercial en el ramo, dio lugar a problemas de liquidez, falta de pago de adeudos
y descapitalización.
4. Expropiación de los ingenios azucareros 2001-2006
Ante los continuos desequilibrios, productivos y de comercialización, a los que
tuvieron que enfrentarse los ingenios azucareros, el Estado siempre estuvo
presente para resguardar los intereses de los empresarios, aunque argumentase
que lo hacía por utilidad pública, para conservar el empleo o para asegurar el
abasto interno del dulce; lo cierto es que a éstos los ha asistido de una y mil
maneras con las modificaciones de sus políticas hasta con las continuas
reestructuraciones jurídicas que aún en su interior muestran contradicciones
evidentes.
Sin embargo, el Estado agotó estas estrategias de asistencia política y legal por lo
que le fue necesario, una vez más, asistir económicamente a ésta importante
rama de la agroindustria nacional mediante los créditos, en un primer momento, y
con la expropiación, cuando el primer mecanismo resulto insuficiente.
4.1. Presagio del rescate financiero
A inicios de la presente década, ya en el nuevo milenio, los ingenios azucareros
arrastraban una cuantiosa deuda que, desde el sexenio de Miguel de la Madrid,
ascendía a 160 mil millones de pesos, además “datos de la Auditoría Superior de
la Federación (ASF) señalan que en la cuenta pública de 2001, 26 de los 27
ingenios expropiados en septiembre de 2001 mantenían adeudos con FINA por 15
mil 373 millones de pesos” (Velasco, 2006). Lo anterior, y la situación vivida en el
mercado interno desde mediados de la década de los 90, detuvieron el pago de
los compromisos adquiridos por los ingenios, posteriormente expropiados, a favor
de productores cañeros e instituciones prestadoras de servicios.
133
Ante esta situación, el Estado instituyó una serie de mecanismos que buscaban
financiar y aliviar los problemas de liquidez de la agroindustria. Entre tales
instrumentos se encontraban los siguientes: a) la reestructuración de sus débitos a
través del préstamo de la Secretaría de Hacienda, en 1998, cercano a los dos mil
millones de dólares; b) el apoyo del sistema de financiamiento a la producción y a
la comercialización encabezado por BANRURAL y BANCOMEXT, que en su
primer periodo de operación logró capitalizar cerca del 77% de la producción
nacional; y el Programa Emergente de Apoyo al Sistema-Producto Azúcar el cual
destinó, para la zafra 2000-2001, 1,200 millones de pesos. También se aprovechó
el proceso de liquidación que seguía la propia FINA desde el 2000, ya que a
diciembre de 2001 registró pérdidas por aproximadamente 13 mil 837 millones de
pesos, pasivos que pasaron a manos del gobierno a través de la propia financiera
mediante su liquidación, junto a los adeudos de los ingenios expropiados.
Sin embargo, muchos de estos recursos fueron utilizados en beneficio de algunos
industriales, como es el caso de Enrique Molina Sobrino, dueño del Consorcio
Azucarero Escorpión, que a finales de la década de 1990 fue beneficiario de un
subsidio, válido por 103 millones de pesos, por una supuesta exportación que más
tarde sería comprobado que jamás existió y que, actuando en contubernio con
autoridades aduanales, obtuvo el beneficio sin cumplir con los requisitos básicos
para acceder al apoyo.48
Mientras tanto, los representantes de la Unión Nacional de Productores de Caña
de Azúcar suscribieron el fideicomiso FICAÑA que sirvió como instrumento para
que el problema que confrontaba a los cañeros y a los ingenios, sobre el pago de
los adeudos sobre la entrega de la caña de azúcar, pudiera ser solventado.
48 En Octubre de 1997 se publicó, en el Diario Oficial de la Federación, el acuerdo sobre el que se estableció dicho subsidio para fomentar las exportaciones de los excedentes de la producción de azúcar de la zafra 1996-1997, el cual estipulaba como requisito básico el que la exportación fuera definitiva.
134
No obstante, y a pesar del financiamiento, los ingenios no pudieron estabilizar sus
estados financieros, lo que trajo como resultado una mayor conflictividad al interior
de la agroindustria, como da cuenta el incremento en las deudas, derivado de la
falta de pago a los créditos de FINA; las tarifas de la CNA, los impuestos de
Hacienda, las cuotas del IMSS y los prestamos de la banca comercial.
4.2. Expropiación de los ingenios azucareros 2001
Como consecuencia de los grandes adeudos que contrajeron los ingenios con
distintas sociedades de crédito y organismos públicos, y de que con ello se
pusiera en riesgo la zafra 2001-2002 entre los principales ingenios productores del
país49, tal como lo señalan los considerandos del decreto de expropiación del
lunes tres de septiembre de 2001, el gobierno decidió expropiar 27 ingenios.
Inicialmente, esta medida comenzó a ser examinada unos días antes del decreto
expropiatorio, en una reunión previa a la que asistieron varios funcionarios
públicos como; Eduardo Sojo, coordinador de políticas públicas de la presidencia;
Javier Usabiaga, titular de la SAGARPA; varios representantes de la Procuraduría
Fiscal y especialistas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN).
En ella se determinó expropiar 27 de los 59 ingenios existentes en el país, entre
los que sobresalían los pertenecientes a los grupos Santos, Machado, al
Azucarero México (GAM) y al Consorcio Azucarero Escorpión (CAZE). Dichos
grupos eran los que habían contraído las más grandes deudas durante los últimos
años, alrededor de los 15 mil millones de pesos, como señalamos anteriormente.
No obstante que el 51% de las acciones de estos grupos ya se habían depositado
como garantía de adeudos pendientes con FINA (Barranco, 2006) aprovechando
49 Recordemos que entre los ingenios expropiados figuraban los 9, propiedad de Enrique Molina, que aportaban el 30% de la producción nacional de azúcar y que eran, además, proveedores de GEMEX, principal embotelladora de Pepsico en latinoamerica. Parece que tras la expropiación también estaba el interés de reducir la competencia de esta última frente a Coca-Cola, quien se vio favorecida por la introducción de JMAF, pero que padeció los estragos del impuesto que se impuso a las bebidas con este endulzante.
135
la liquidación de esta institución que prácticamente absorbió los pasivos de dichos
grupos con cargo a las finanzas públicas y, por tanto, a los contribuyentes.
Por si fuera poco, dos de las unidades industriales incautadas por la Secretaria de
Hacienda y Crédito Público por falta de pago sobre las deudas con FINASA a la
hora del decreto expropiatorio ya se encontraba en proceso de venta por el
entonces Fideicomiso Liquidador de Instituciones Financieras y Organismos
Auxiliares (Fideliq), hoy Servicio de Administración y Enajenación de Bienes del
Sector Público (SAEB) (Barranco, 2006)
De esta forma parece que el decreto de expropiación solo sirvió para legalizar el
rescate, que ya estaba operando, y los cambios en la administración privada de
los ingenios.
Por otra parte, también se consideraron las posibles cantidades que se utilizarían
en caso de indemnización, así como los procesos jurídicos correspondientes.
Finalmente, el tres de septiembre de 2001, después del primer informe de la
administración foxista, el decreto expropiatorio fue publicado en el Diario Oficial de
la Federación y presentado por los secretarios Francisco Gil Díaz, Javier
Usabiaga, Luís Ernesto Derbéz y Francisco Barrios, titulares de Hacienda,
Agricultura, Economía y Contraloría respectivamente.
Durante la conferencia, los secretarios adoptaron una serie de discursos que
daban cuenta del carácter que tomaría la expropiación: “…el azúcar es un artículo
de consumo necesario y constituye un elemento básico para la alimentación de la
población de bajos ingresos por su alto contenido energético”; Usabiaga afirmaba
que la PGR mantenía “líneas de investigación para identificar aquellas
operaciones irregulares de las empresas acusadas de propiciar el hoyo negro en
la asignación de recursos públicos. La expropiación es un deslinde de las
decisiones erróneas del pasado”, mientras que Francisco Gil justificaba la
136
expropiación diciendo que “no existió otra alternativa más… (otra)…alternativa
hubiera sido, nuevamente entregarle a un sector…recursos que como en el
pasado se han aprovechado en un porcentaje importante para ser extraídos en
beneficio de los adeudos, en lugar de estar apoyando al sector, es decir, han
estado ordeñando esos recursos en beneficio personal y no invirtiéndolos en
maquinaria, en productividad…”
Respecto a la indemnización el titular de hacienda afirmaba que los dueños de los
ingenios le terminarían debiendo al gobierno, ya que los pasivos excedían por
mucho el valor de los activos de los ingenios.
De entre los argumentos que el gobierno tomó como referencia para el decreto
expropiatorio se destacan los siguientes:
• La agroindustria azucarera enfrenta una crisis creciente, cuyas causas han
sido desatendidas por años y demandan acciones inmediatas del gobierno
federal.
• En víspera del inicio de la zafra 2001-2002 existen altas posibilidades de
que en cierto número de ingenios no se cuente con los recursos necesarios
para garantizar el procesamiento de más de 20 millones de toneladas
• Es necesario evitar poner en peligro el empleo de los trabajadores de los
ingenios, de los prestadores de servicios conexos y de la actividad
económica del sector.
• El gobierno propiciará una “buena y honesta” administración de la
agroindustria, “eliminando las prácticas indebidas de un buen grupo de
personas, que han afectado profundamente al sector”
Además, en el decreto de expropiación establece que la causa de utilidad pública,
que tiene fundamento en la ley de expropiación de 1936, se motivó por que los
productores de caña habían manifestado su decisión de no llevar a cabo la zafra
137
2001-2002 mientras los ingenios se encontraran dirigidos por sus entonces
propietarios (Rosales, 2001)
De igual forma, se hizo mención del posible costo de la expropiación que, al
parecer del gobierno federal, no excedería los tres mil millones de pesos y que
pasada la licitación de los ingenios, proyectada al cabo de 18 meses, se esperaba
recuperar el 90% de lo invertido.
Sin embargo, con el decreto expropiatorio no se aclaró por que únicamente fueron
expropiados 27 de los 59 ingenios existentes en el país, pues si una de las
razones era la utilidad pública, bien pudieron haberse expropiado los 59 ingenios
(Rosales, 2001) y si el problema era la insolvencia de los ingenios y su
consecuente incapacidad de pago ¿por qué expropiarlos? si varios de ellos ya se
encontraban en poder de FINA, mediante sus acciones, como depósito en
garantía de los mismos adeudos que el Estado trató de resolver mediante la
expropiación.
Además, debe recordarse que al ser expropiados los ingenios por el Estado, éste
absorbió las deudas mediante la misma FINA, que estaba en un proceso de
liquidación.
De esta manera, por un lado tenemos que el Estado trató de recapitalizar los
ingenios mediante la misma liquidación de FINA, que al concluir su proceso
absorbería los pasivos de los ingenios con cargo al Estado y, por otro, con la
expropiación, el Estado completó la refinanciación de los ingenios mediante un
proceso aparentemente legal, además abrió la posibilidad de reconcentrar los
ingenios en un número menor de grupos azucareros o simplemente cambiarlos de
dueño.
Por otra parte, el Estado estimó el monto de las indemnizaciones, en caso de
haberlas, a través de la Comisión de Evaluó de Bienes Expropiados, las cuales
138
serían con cargo al presupuesto de la SAGARPA, es decir, serían contabilizadas
como endeudamiento interno.
4.2.1. Programa Nacional Azucarero
La reestructuración de la industria estuvo dirigida por los lineamientos del
Programa Nacional Azucarero (PNA), el cual contiene entre sus puntos básicos los
siguientes:
• La asignación de cuotas para el mercado nacional de cada uno de los
ingenios.
• La supervisión de las exportaciones al mercado internacional y al TLC.
• El establecimiento de un programa de sustitución de importaciones y de
fomento a las exportaciones que contengan azúcar.
• La apertura de una línea de crédito para las exportaciones (BANCOMEXT)
cuya limitante serian asignadas para la OMC y el TLCAN.
• La creación de una institución o mercado de físicos que dé transparencia al
precio y referencia al mercado.
• La implementación de un programa de productividad agrícola en el campo
cañero cuya finalidad sea el incremento en el contenido de sacarosa y que
este incremento al ingreso, se distribuya 50% en beneficio del productor y
50% en beneficio del industrial.
• La individualización en la recepción de la caña de azúcar, a fin de fomentar
la eficiencia de los productores cañeros y detectar las deficiencias.
• La mecanización del campo cañero.
• La lucha por obtener las cuotas de exportación, dentro de los términos del
TLCAN, a los Estados Unidos.
Además, se anunciaba la creación de un organismo paraestatal encargado de
administrar los bienes expropiados.
139
A pesar de lo anterior, en ningún momento se habla en términos jurídicos que den
una base real a esta expropiación. Solo se manejaron simples especulaciones
carentes de todo respaldo judicial y discursos llenos de ambigüedad, es decir,
nunca se dijo el verdadero fin de esta nacionalización.
Sin embargo, con este decreto dio inicio a una nueva etapa dentro del desarrollo
de esta agroindustria, el cual derivó, contrariamente a lo esperado, en una serie de
sucesos que aumentaron la incertidumbre por la cual atravesaba el sector,
provocando una serie de movilizaciones sociales y políticas que coadyuvaron a
aminorar los cambios que se operaban económicamente al interior de la industria.
4.2.2. Fondo de Empresas Expropiadas del Sector Azucarero (FEESA).
De acuerdo a los términos contenidos dentro del PNA, fue creado el FEESA el
cual debería cumplir con las siguientes responsabilidades:
• Administrar los bienes de los ingenios para tomar las medidas encaminadas
al buen funcionamiento de los mismos.
• Cumplir en tiempo y forma con los compromisos de pago a los productores
cañeros.
• Mantener y optimizar la planta productiva.
• Establecer un esquema de financiamiento para la sana operación de los
ingenios.
• Cumplir con el compromiso de licitación para su venta.
Con estas acciones, el gobierno federal pasó a administrar 27 de los 59 ingenios
existentes en el país, con el objetivo único de remediar los problemas económicos
que habían desquiciado a la rama.
Contrariamente a la política foxista, tan partidaria del libre mercado, esta medida
favoreció el surgimiento de un monopolio estatal, el cual buscó ajustar las leyes de
la materia a conveniencia de sus futuros adquirientes.
140
4.3. Ingenios nacionalizados
Como resultado del decreto de expropiación las criticas estuvieron al orden del
día. La oposición en la Cámara de Diputados, al Partido Acción Nacional,
consideraba la expropiación como algo injustificado, ya que el gobierno era
incapaz de regular el mercado internacional, además de que no contaba con los
argumentos necesarios para acreditar la nacionalización.
Mientras tanto, esta acción “sin precedentes” era ampliamente aceptada entre
algunos de los simpatizantes del gobierno federal y del partido oficial (PAN), ya
que regularía eficientemente el desarrollo de ésta agroindustria manteniendo, así,
la estabilidad económica y social de país.
Inmediatamente las reacciones del senado terminaron por conformar comisiones
especiales que seguirían el proceso de nacionalización y reprivatización a fin de
dar fe de que esta nueva intervención estatal no significaría ningún rescate
económico en perjuicio de los contribuyentes. Tales son los casos de la creación
de la Comisión Especial de Seguimiento a la Expropiación de Ingenios Azucareros
y de la Comisión Especial de la Industria Azucarera Mexicana50
Con la inestabilidad generada a partir de la institución de una serie de organismos
reguladores, la cadena productiva entró en un ambiente de incertidumbre jurídica,
lo cual afectó gravemente los índices de productividad dentro de los ingenios
expropiados, durante los primeros meses de la administración estatal.
Posteriormente, gran parte de los productores cañeros ratificaron su apoyo a la
política adoptada por el gobierno federal dando paso, con ello, a la
reestructuración de la industria, aunque la administración estatal se enfrentaría a
una serie de obstáculos que le impedirían afianzar su proyecto de desarrollo.
50 Presididas por el entonces senador Fidel Herrera Beltrán y por Francisco Castro, respectivamente.
141
Con la administración de los ingenios por parte del FEESA se logró, según fuentes
oficiales, revertir la inviabilidad del sector mediante el saneamiento financiero,
otorgando con ello una seguridad en el abastecimiento del mercado interno y,
sobre todo, certidumbre a todos los participantes de ésta cadena productiva, lo
que demuestra el resultado positivo de la administración estatal.
Contrariamente a la actitud adoptada por los productores de caña, los dueños de
los ingenios manifestaron su inconformidad con la expropiación y emprendieron,
casi inmediatamente a la expedición del decreto expropiatorio, una serie de
demandas, en contra del gobierno, por difamación. Consorcio Azucarero
Escorpión (CAZE) empezó con la interposición de un amparo que anulara las
acciones federales, ya que según su defensa no se acreditó, objetivamente, la
causa de interés público que justificara la participación estatal dentro de la
agroindustria.
Y aunque en noviembre de 2002 fue resuelto favorable su amparo CAZE no pudo
recuperar sus ingenios por los altos montos de sus adeudos y la evasión de
impuestos recurrente a partir de 1998.
A pesar de este antecedente, la reacción de los demás grupos azucareros no
tardó en provocar estragos al programa oficial.
El siguiente grupo fue Grupo Azucarero México (GAM), el cual también interpuso
amparos que le permitió recuperar, en febrero de 2004, cuatro de seis ingenios,
los otros dos los otorgó en forma de pago por los adeudos contraídos en años
anteriores.
Por otra parte, grupo Machado, obtuvo, en enero de 2005, de la SCJN el derecho
a recuperar sus bienes; en total le fueron devueltos cuatro de sus ingenios, ya que
142
el gobierno fue incapaz de demostrar la insolvencia de las factorías, la cual había
sido tomada como argumento para justificar su expropiación.
Bajo este nuevo panorama resultaron inútiles los intentos de licitación durante los
procesos jurídicos que desembocaron en la anulación de los decretos
expropiatorios, aunque después de la última resolución, a favor de grupo Machado
en 2005, fue posible la única venta. Esta se llevo a cabo en enero de 2006, donde
se ofertaron los ingenios que GAM otorgó en forma de pago y dos más donde la
expropiación fue ratificada. La licitación fue posible mediante la participación del
Servicio de Administración y Enajenación de Bienes de la Nación (SAEB).
Después de ésta difícil administración pública, llena de obstáculos políticos, los
cuales terminaron por socavar las acciones oficiales anulando la expropiación
sobre algunos de los ingenios, se pone en entredicho la verdadera finalidad del
gobierno federal.
¿Cómo es posible que, estando especialistas de la SCJN en aquella reunión, el
gobierno haya sido capaz de caer en este tipo de errores jurídicos que lo llevaron
a perder el manejo sobre los ingenios?¿realmente quería administrar los ingenios
o solo cambiarlos de dueño?
La expropiación realmente buscaba modificar la estructura oligopólica del sector
mediante el reacomodo de los ingenios entre los distintos grupos asociados al
sector azucarero.
Mientras tanto, en el ámbito legislativo, después de la nacionalización de los
ingenios, se abrogó el decreto de 1991, así como su modificación de 1993,
dejando el funcionamiento de la agroindustria azucarera en los términos
contenidos en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable publicada en 2001.
143
Sin embargo, en la LIX legislatura de la Cámara de Diputados se inició el
procedimiento constitucional que dio como resultado la publicación de la Ley de
Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar el 22 de agosto de 2005, la cual se
propuso “normar las actividades asociadas a la agricultura de contrato y a la
integración sustentable de la caña de azúcar” (Ley de desarrollo sustentable de la
caña de azúcar, 2005).
Dicha ley determinó en su título IV, Capitulo I, articulo 58° que: “cuando la caña de
azúcar se destine a la producción de azúcar, su precio deberá referirse al azúcar
recuperable base estándar, a razón del 57% del precio de referencia de un
kilogramo de azúcar base estándar. El precio de referencia de un kilogramo de
azúcar base estándar se determinará como el promedio ponderado del precio
nacional del azúcar estándar al mayoreo, más el precio promedio de las
exportaciones de azúcar realizadas en el ciclo azucarero de que se trate”
Lo anterior modificó nuevamente los mecanismos de liquidación de la caña y de la
fijación del precio del azúcar, lo que permite reconocer y concederles la
importancia que éstos tienen en el comportamiento del sector, la prudencia con la
cual deben ser manejados, dada la influencia que ejercen entre los participantes
de la agroindustria, así como los constantes cambios en los cuales se han visto
inmersos a lo largo de la historia.
Por otra parte, la ley también contempló la creación del Centro de Investigaciones
Científicas y Tecnológicas de la Caña de Azúcar quien se suponía sería la
encargada de impulsar los proyectos de investigación para fomentar el aumento
de competitividad dentro de la agroindustria azucarera. No obstante, dicho
organismo aun sigue pendiente de entrar en funcionamiento.
Sin embargo, no toda la ley es letra muerta ya que ha favorecido la proliferación
de los contratos individuales de abastecimiento de caña a los ingenios, haciendo
de la producción cañera una agricultura de contrato, reforzando la posición de los
144
industriales a la hora de comercializar la materia prima y debilitando la cohesión
de las organizaciones de cañeros agravando los problemas a los que
tradicionalmente se ha enfrentado el cultivo de la caña de azúcar.
Aunque para Pérez (2007) uno de los problemas fundamentales a los que se
enfrenta este cultivo es el régimen de propiedad que promueve el minifundismo,
quien, para él, también es provocado por la presencia de organizaciones para las
cuales es “políticamente ventajoso el incremento en el número de afiliados,
aunque, en este caso, sea en detrimento de la eficiencia productiva” a la que
finalmente se enfrentan los ingenios azucareros.
5. Anulación de la expropiación y reprivatización de ingenios 2006
Como resultado de los procesos judiciales, dentro de los cuales algunos de los
grupos azucareros lograron que se les concedieran los amparos y
consecuentemente les fueran devueltos sus ingenios mejor equipados, la SCJN
anuló el decreto de expropiación el 16 de enero de 2006, ya que el gobierno
federal jamás presentó argumentos suficientemente claros para justificar su
proceder. Además de que nunca entregó estados financieros oficiales que
acreditaran la estatización o sus aseveraciones. Así, no pudo demostrar la causa
de utilidad pública, ni mucho menos comprobar el supuesto riesgo de desabasto,
que habían sido las razones que esgrimió para expropiar los ingenios.
Por otra parte, se tomó como referencia lo estipulado dentro del TLCAN, y otros
tratados comerciales, donde se acuerda que en momentos donde se requiera la
expropiación, el gobierno federal está obligado a avisar a quienes serán afectados
por esta acción a fin de que estos no queden en estado de indefensión y puedan
impugnar las medidas oficiales (Schettino, 2006). Y que en caso de indemnizarlos,
el pago será en moneda del grupo de los siete o su equivalente en moneda
145
nacional, sin demora y de manera completamente liquidable, so pena de cubrir los
respectivos intereses que se hubiesen generado (Morales y Ramírez, 2006)51
Sin embargo, el decreto de expropiación utilizado por el gobierno federal se apoyó
en la vieja jurisprudencia, impulsada por el gobierno cardenista (1934-1940) para
nacionalizar la industria petrolera, que sólo consideraba el recurso de audiencia
posterior, en la que el afectado inicia la defensa de sus bienes una vez que hayan
sido expropiados.
Como resultado de ello, los empresarios impugnaron la constitucionalidad de los
artículos siguientes de la Ley de Expropiación de 1936:
Artículo 1, párrafo cinco: la satisfacción de necesidades colectivas en caso de
guerra o trastornos interiores; el abastecimiento de las ciudades o centros de
población de víveres o de otros artículos de consumo necesario, y los
procedimientos empleados para combatir o impedir la propagación de epidemias,
epizootias, incendios, plagas, inundaciones y otras calamidades públicas.
Párrafo séptimo: la defensa, conservación, desarrollo y aprovechamiento de los
elementos naturales susceptibles de explotación.
Párrafo noveno: la creación, fomento o conservación de una empresa para
beneficio de la colectividad.
Párrafo décimo: las medidas necesarias para evitar la destrucción de los
elementos naturales y daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la
colectividad.
51 Este es el punto a través del cual los ingenios expropiados a CAZE están a punto de ser devueltos.
146
Artículo 5: los propietarios afectados deberán interponer, dentro de los 15 días
hábiles siguientes a la notificación del decreto (expropiatorio) un recurso
administrativo de revocación contra la declaratoria correspondiente.
Artículo 19: el importe de la indemnización será cubierto por el Estado cuando la
cosa expropiada pase a su patrimonio. Cuando la cosa expropiada pase al
patrimonio de personal distinto al Estado, esa persona cubrirá el importe de la
indemnización. Estas aplicaciones se aplicaran en lo conducente a los casos de
ocupación temporal o de limitación al derecho de dominio.
Artículo 20: la indemnización deberá pagarse dentro del término de un año a partir
de la declaratoria de expropiación en moneda nacional, sin perjuicio de que se
convenga su pago en especie.
Como consecuencia del enfrentamiento jurídico de ambos recursos (audiencia
previa y audiencia posterior), se inició un debate acerca de cómo deberían ser
manejadas este tipo de resoluciones a fin de mantener la equidad entre
empresarios nacionales y extranjeros, ya que se estaba poniendo en riesgo la
estabilidad política y social a la cual había logrado llegar la agroindustria azucarera
Para algunos ministros de justicia, los recursos otorgados por el TLCAN
permitirían dar certidumbre jurídica a las inversiones extranjeras, además de que
con ello se lograría un trato igualitario entre los empresarios mexicanos y
extranjeros.
Por otra parte, el vocero presidencial, Rubén Aguilar, afirmaba que las
modificaciones a la jurisprudencia respecto a las accione de expropiación,
contribuía a ir “aclarando y acotando las atribuciones del Ejecutivo Federal”.
En contraposición, algunos ministros más aseveraban que el reconocimiento de
los términos del TLCAN, convertían a este tratado en un documento meta-
147
constitucional, violentando de esta manera las atribuciones de la Ley de
Expropiación.
Finalmente, tras los amparos en contra del decreto expropiatorio, de los litigios en
que se devolvieron varios ingenios a sus anteriores dueños y luego de la anulación
del decreto de expropiación, la situación jurídica que viven los ingenios es mixta.
“Quedaron en definitiva en manos del gobierno federal 13; están pendientes por
resolver 10; y han sido devueltos a los antiguos dueños cuatro” (Mares, 2006).
Aunque actualmente el FEESA tiene la intención de reducir a 11 los ingenios
administrados por el Estado (Martínez, 2009).
Ante este escenario, parece ser que la verdadera intención del decreto, fuera de la
supuesta utilidad pública, fue la de rescatar a estos ingenios obsoletos y
endeudados de un posible caos financiero para, posteriormente, recapitalizarlos y
ponerlos nuevamente en función de los intereses de sus futuros dueños.
Finalmente, y de esta manera, queda demostrado que el reciente proceso de
expropiación de los ingenios azucareros responde más al papel del Estado como
garante del capital privado que como protector de los intereses sociales.
En un primer momento y como se supuso que los problemas de la agroindustria se
originaron en el mercado, el Estado trató de agilizar la comercialización de azúcar
en el mercado interno y exterior, mediante impuestos a la importación de JMAF y
desde las rondas de negociación en el marco del TLCAN, así como a través de
subsidios a la exportación.
Sin embargo, al fracasar este proceso, el Estado asumió el control sobre una
serie de ingenios, los mayormente endeudados, pero sin justificar plenamente las
razones que lo llevaron a la expropiación de tan solo 27 de los 59 ingenios
existentes en el país.
148
Finalmente, el Estado perdió la demanda por expropiación injustificada –según lo
dispuesto en el TLCAN y que encontraba apoyo en la desregulación de la
participación del capital extranjero en actividades productivas—por lo cual tuvo
que devolver, en algunos casos, los ingenios expropiados, aunque cuando lo hizo
tales ingenios estaban saneados pues sus pasivos habían sido absorbidos por la
liquidación de FINA.
5.1. Costo del rescate
Cuando el decreto expropiatorio fue presentado aquel tres de septiembre de 2001,
por cuatro secretarios de gobierno, se aseguró que la participación estatal no
tendría ninguna repercusión para las cuentas públicas, incluso se afirmó que el
gobierno federal recuperaría cerca del 90% de su inversión y cobraría el total de
los adeudos que los ingenios tenían para con organismos públicos y privados,
aparte de que se abriría una investigación a fin de fijar responsabilidades a quien
resultara culpable del “ordeñamiento” de los recursos de FINA.
Por otra parte, se garantizó que el financiamiento público con el que se
recapitalizaría a la industria, no excedería los tres mil millones de pesos puesto
que al cabo de 18 meses de administración estatal, se iniciaría el proceso de
licitación de los ingenios. Sin embargo ninguno de estos propósitos se cumplió, y
hasta enero de 2006, después de 52 meses de administración pública, la Auditoria
Superior de la Federación (ASF) publicó el resultado de sus investigaciones, las
cuales dieron como conclusión que el rescate financiero de los ingenios
azucareros representó para el erario poco más de 17 mil millones de pesos.
Por otra parte se recurrió, durante la administración estatal, a una serie de
irregularidades. En octubre de 2001 se creó un fideicomiso, en Nacional
Financiera (NAFIN), denominado Fondo de Empresas Expropiadas del Sector
Azucarero (FEESA), el cual tendría como objetivo administrar todos los ingenios
expropiados. Sin embargo, FEESA creó una empresa denominada Promotora
Azucarera (PROASA), quien a su vez dio origen a un Fideicomiso Comercializador
149
(FICO). No obstante que la naturaleza jurídica de FEESA le impedía constituir
otros vehículos administrativos (Montes, 2006)
Como consecuencia de la creación de todo un cuerpo administrativo, los recursos
financieros fueron manejados indebidamente, provocando la creación de nuevos
hoyos negros y la pérdida de millones de pesos en recursos económicos de los
cuales, hasta ahora, se desconoce su destino.
150
CONCLUSIONES GENERALES
Primero es necesario señalar que la aparente contradicción entre el Estado y la
economía desaparece cuando reconocemos que ambos son el resultado del
devenir histórico que permitió el surgimiento del capitalismo como régimen de
producción y que por tanto, ambos son pilares sobre los que descansan, y en los
que se asientan, las relaciones sociales de producción y de reproducción del
capital.
En segundo lugar, el que el Estado sea garante de los derechos sociales y
políticos, mientras que el mercado es sólo el espacio donde se ejercen las
libertades económicas, ha hecho que sea visto como mecanismo de distribución
de la riqueza generada en el proceso productivo, aunque la distribución que
realiza el Estado sea utilizada, en último término, para sostener al capital
económicamente y para legitimar, política y socialmente, al capitalismo como
régimen de producción.
Por lo anterior, podemos concluir lo siguiente:
• La nacionalización, sin expropiación, de los ingenios azucareros en 1970
respondió a dos objetivos; primero, asegurar el abasto de azúcar a precios
que permitieran disminuir el valor de cambio de la fuerza de trabajo
empleada en la industria y, al mismo tiempo, atender la demanda de este
producto como materia prima para la industria alimentaria que se vio
favorecida por los procesos de industrialización y por el lógico cambio de
hábitos de consumo de una población urbanizada; segundo, al nacionalizar
los ingenios azucareros y favorecer el minifundio ejidal se amplió la base
política de las organizaciones de productores cañeros afiliados a la CNC,
órgano político del PRI.
151
• La privatización de los ingenios azucareros en 1988 respondió al proceso
de liberalización de las actividades productivas, anteriormente controladas o
intervenidas por el Estado, tal y como lo exigía el capital internacional, que
al saturar sus respectivos mercados se mostraban ávidos de participar en
actividades productivas que les permitieran un mayor margen de ganancia.
• El reciente proceso de expropiación de los ingenios azucareros responde al
papel del Estado como garante del capital privado, dado que esta
expropiación liberó a los ingenios azucareros de los adeudos que
mantenían con distintas instituciones públicas y favoreció un proceso de
reacomodo administrativo en el sector al permitir la concentración de los
ingenios en un nuevo contexto monopólico.
Por lo tanto:
• Los procesos de nacionalización y privatización de los ingenios azucareros
han obedecido a los cambios de modelo de desarrollo económico, así como
a las circunstancias políticas económicas y sociales que éstos han
ocasionado en México.
• La lógica a la que responden estos procesos se encuentra en el objetivo del
capitalismo: la acumulación por sí misma, por tanto, estos han respondido a
las distintas necesidades del capital según el momento histórico por el que
ha atravesado y según las circunstancias sociales y económicas a las que
ha tenido que enfrentarse: en épocas depresivas ha pedido la protección
y/o el rescate desde el Estado, mientras que en periodos de auge ha
exigido la liberalización y la desregulación de sus actividades, así como la
apertura de actividades otrora propias del intervencionismo estatal.
De esta manera, la nacionalización de los ingenios azucareros, de continuar el
actual modelo de desarrollo, tendrá como finalidad el utilizarlos como medios a
través de los cuales el capital asegurará su reproducción transfiriendo los costos
de su rescate al Estado, que no es otra cosa sino la socialización de los costos
económicos, políticos y sociales que implica el sostener al capitalismo. Mientras
152
que la privatización seguirá siendo el mecanismo que permitirá la eventual
reconcentración de los ingenios, reforzando el carácter enajenante de la riqueza
por parte de los poseedores de los medios de producción.
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