Ungas övergångarmellan skola och arbeteFörutsättningar, lokala strategier och åtgärder

Jonas Olofsson, Lisbeth Lundahl Anders Lexelius, Ewa Rolfsman och John Östh

FörordFrågor om ungas etableringsvillkor väcker ett stort och berättigat intresse. I Sverige lik-som i and ra jämförbara länder kan vi se hur ungas villkor på många arenor försvåras. Allt för många ungdomar har svårt att klara skolan, övergången till arbetslivet präglas av åter-kommande arbetslöshetsperioder och inträdet i vuxenlivet försvåras av osäkra boende- och inkomstförhållanden. Det bedrivs en omfattande, kartläggande forskning om ungas lev-nadsförhållanden i Sverige och andra länder, mycket ofta utifrån socioekonomiska och so-ciogeografiska utgångspunkter. Det har också gjorts en rad studier om hur institutionella förhållanden kopplat till utbildning och arbetsmarknad på nationell nivå påverkar ungas sysselsättnings- och försörjningsmönster. Däremot saknas det i hög grad studier som tar fasta på hur lokala politiska insatser och institutionella förhållanden påverkar ungdomars möjligheter till sysselsättning och försörjning. Vårt projekt Osäkra övergångar. Unga utan fullständig gymnasieutbildning: vägarna och åtgär der na i longitudinellt perspektiv och den nu aktuella rapporten tar sikte på att i någon mån fylla detta tomrum. Vi vill kartlägga och analysera i vilken utsträckning skilda strävanden och policystrategier på kommunal nivå kopplat till ungas etablering i skola och arbetsliv ger upphov till skillnader i utbildnings-resultat, skilda arbetslöshetstal och variationer i försörjningsstödsberoende.

I vårt arbete med rapporten har en grupp utredare och experter på ungdomsfrågor vid Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) utgjort en synnerligen kunnig och värdefull sam-talspartner. SKL har också medverkat i arbetet med utformning och insamling av en av en-käterna som rapporten grundar sig på. Vi har vidare haft ett gott samarbete med företrädare för Skolverket i samband med en utvärdering av kommunernas informa tions ansvar för unga (16 till 20 år) som står utanför utbildning och arbete. Vi är mycket tacksamma för dessa in-satser och samarbete.

Lisbeth LundahlProfessor och projektledareUmeå universitet

Innehåll1. Sammanfattning och diskussion ............................................................................5

Utmaningar .............................................................................................................5Skilda förutsättningar ..............................................................................................6Styrning ...................................................................................................................6Konkreta åtgärder ....................................................................................................8Kommunernas problembeskrivningar ......................................................................9

2. Syfte och problemteckning ...................................................................................11Att ge en bild av lokala strategier och in sat ser för unga ..........................................11Mindre rätlinjiga övergångar ..................................................................................11Ofullständig gymnasieutbildning ett växande problem ..........................................11Åtgärder för att förebygga och hantera problemet ..................................................12Underlaget .............................................................................................................13

3. Vilka skyldigheter har stat och kommuner? ........................................................15Barn och unga i skolåldern ...................................................................................15Stöd på det egna modersmålet ...............................................................................16Vuxenutbildning – en andra chans .........................................................................17Kommunerna och arbetsmarknadspolitiken ...........................................................17Arbetsförmedlingens ungdomsinsatser ...................................................................20Ersättning för unga vid arbetslöshet .......................................................................23

4. Strukturella förutsättningar .................................................................................26Ungas arbetslöshet och sysselsättning .....................................................................26Förändrade etableringsvillkor för unga på svensk arbets marknad ...........................28Längre arbetslöshetsperioder ..................................................................................31Varierande förutsättningar på kommunal nivå .......................................................31

5. Kommunernas styrning i övergångsfrågorna .......................................................35Mål, strategier och utvärdering ..............................................................................35Utvärdering av etablering och avslutad gymnasieutbildning ...................................36Styrningen av arbetet enligt informa tionsansvaret ..................................................37Lokal samverkan kring ungas utbildning och etablering .........................................38Sammanfattning ...................................................................................................39

6. Åtgärder för ungas utbildning och etablering .....................................................40Åtgärder för 16–19-åringar som omfattas av informations ansvaret .........................40Åtgärder för fler unga med gymnasie utbildning (16–24 år) ....................................40Prioriterade grupper bland unga 18–24 år .............................................................42Sammanfattning ....................................................................................................44

7. De kommunala aktörernas problem beskrivningar ..............................................45Hinder för att få fler med fullständig gymnasie utbild ning .....................................45Hinder i arbetet med att underlätta ungas etablering .............................................45Svårigheter i arbetet föranlett av informationsansvaret ...........................................46Sammanfattning ....................................................................................................47

Slutord från Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) ..............................................48Källor .........................................................................................................................49Appendix A–C .....................................................................................................53–57

5

1. Sammanfattning och diskussion I den här rapporten belyser vi till att börja med förutsättningarna för ungas etablering kopplat till regler om kommunala och statliga åtaganden samt förhållandena på arbetsmark-naden1. De konkreta insatserna på kommunal nivå, inom ramen för skolan, socialtjänsten och arbetsmarknadspolitiken, har stått i fokus. I den andra delen av rapporten redovisar och analyserar vi svaren på två enkäter som har riktats till kommunerna och som tar fasta på mål och strategier samt konkreta insatser för att underlätta för unga att klara övergången från skola till arbetsliv.

Den generella bilden är att förutsättningarna för ungas etablering har blivit mer kom-plicerade under de två senaste decennierna. Etableringsprocessen har blivit mer ojämn och utdragen. Samtidigt är det viktigt att betona att olika grupper av unga har olika förutsätt-ningar att klara de utmaningar och krav de ställs inför. Unga från resurssvaga familjeförhål-landen, utrikes födda och funktionshindrade har större svårigheter än andra att klara skolan och etableringen i arbetslivet. Många löper stor risk att fastna i olika åtgärdsprogram. Andra fastnar i ett utanförskap.

UtmaningarBetydelsen av att klara skolan på grundläggande och gymnasial nivå kan inte nog betonas. De studier vi har gjort bekräftar att fullbordad gymnasieutbildning är en grundläggande förutsättning för en lyckad etablering. Unga utan fullbordad gymnasieutbildning är kraf-tigt överrepresenterade bland arbetslösa, försörjningsstödsberoende och förtidspensionerade. Detta gäller oavsett om de är inrikes födda eller utrikes födda. Det förhållandet att en stör-re andel unga inte klarar skolan – och att många nyanlända ungdomar kommer till Sverige med en svag utbildningsbakgrund – illustrerar de stora utmaningar som väntar framöver.

Kommunerna har en strategisk roll när det gäller att hantera dessa utmaningar. Kommu-nerna har det yttersta ansvaret för individers trygghet och välfärd. Socialtjänstlagen är väl-digt tydlig på den punkten. I praktiken har förändringar i olika regelverk bidragit till att de kommunala åtagandena har skärpts på senare år. Skollagen har ökat kraven när det gäller att erbjuda studiesvaga elever särskilt stöd. Betydelsen av studie- och yrkesvägledning lyfts fram starkare än tidigare. På samma sätt förstärks skyldigheten att via komvux erbjuda gymna-siekompetens åt dem som saknar sådan utbildning. Men kraven på kommunerna har också ökat av andra skäl än rent lagstiftningsmässiga. Genom förändringar av den statliga politi-ken ökar beroendet av kommunala insatser. Det är kanske särskilt tydligt inom arbetsmark-nadspolitiken. Flertalet kommuner måste komplettera de statliga insatserna genom egen ar-betsmarknadspolitisk verksamhet. Ungdomarna står ofta i centrum för denna verksamhet. Genom att unga i mycket liten utsträckning kvalificerar sig för ersättning via arbetslöshets-försäkringen är många hänvisade till ekonomiskt bistånd. Den utvecklingsersättning som erbjuds unga inom ramen för Jobbgarantin för unga är inte heller tillräcklig för att unga ska klara sin egenförsörjning. De är hänvisade till försörjningsstöd och/eller understöd från för-äldrarna.

1 Rapporten ingår i ett större longitudinellt forskningsprojekt som finansieras av Vetenskaps rådet: Osäkra övergångar. Unga utan fullständig gymnasieutbildning: vägarna och åtgär der na i longitudinellt perspektiv (VR Dnr 2009-5964)

6

Beroendet av kommunala insatser ökar genom att unga går utan stadigvarande sysselsättning under allt längre perioder. De jobb man får är ofta tidsbegränsade. Trenden mot att allt fler unga skrivs in i jobb- och utvecklingsgarantin återspeglar ett växande problem med långtids-arbetslöshet bland unga, särskilt bland unga med svag utbildning. Men det är också möjligt att den växande gruppen med aktivitetsersättning och de ökade volymerna i daglig verksam-het i kommunerna kan ses i detta perspektiv. Unga som är sköra och har svaga resurser blir särskilt utsatta på en arbetsmarknad präglad av höga inträdeshinder och växande krav.

Det händer mycket i kommunerna. Projektverksamhet, inte sällan med ESF-finansie-ring, spelar en viktig roll för många ungas sysselsättning och försörjning. Problemet med den typen av verksamhet är att den ofta blir ryckig, tidsramen är kort och finansieringen osäker. Det är också ett principiellt problem att insatserna inte kan etableras på lika villkor i alla delar av landet. Likvärdigheten sätts ur spel. För att etablera likvärdiga villkor i ett na-tionellt perspektiv skulle det krävas mer långsiktiga och stabila förutsättningar för finansie-ringen av lokala projekt. Det är positivt att studiefinansieringen har förbättrats genom en förhöjd bidragsdel för unga som läser in gymnasiekompetensen inom vuxenutbildningen, men även det är ett system som borde permanentas. Våra undersökningar talar för att kom-munerna behöver bättre och mer stabila planeringsförutsättningar för att klara sina åtagan-den, inte minst gentemot gruppen unga med etableringsproblem. Kommunerna behöver också bättre samverkansförutsättningar med statliga myndigheter som Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan. Utvecklingen av verksamheten inom samordningsförbunden är posi-tiv och måste fördjupas och spridas.

Skilda förutsättningarUngas etableringsvillkor skiljer sig markant mellan olika kommuner och inom en och sam-ma kommun. Det sistnämnda gäller särskilt större kommuner och det är välkända förhål-landen. I denna rapport har vi relaterat SKL:s tio olika kommungrupper till strukturella förutsättningar som andel sysselsatta, arbetslösa, försörjningsstödsberoende, sysselsatta, ut-rikes födda och gymnasieutbildade i åldrarna 20–24 år. Resultaten av analysen är ganska förväntade. Andelen sysselsatta är lägst och andelen utrikes födda högst i de större kom-munerna (kommungrupp 1, 2 och 3). Samtidigt är arbetslösheten och försörjningsstödsbe-roendet lägst i dessa kommungrupper. En förklaring är rimligen att en så stor andel unga i dessa åldrar studerar i storstadsregionerna. I mindre kommuner har man större problem med arbetslöshet och försörjningsstödsberoende även om andelen sysselsatta ofta är högre (kommungrupp 8 och 10). Vår slutsats är emellertid att kommungruppsindelningarna blir för grova för att man ska kunna säga något mer avgörande om skillnader i förutsättningar och utfall mellan olika kommuner. Det är framför allt en dimension som saknas. Och det är information om olika kommuners mål, strategier och insatser för att aktivt påverka för-utsättningarna för ungas etablering. Det är just den dimensionen vi vill försöka fånga in via en analys av de svar vi har fått i våra båda kommunenkäter. I enkäterna ställs frågor om mål och styrning, resurser och samverkan, konkreta åtgärder och problembilder.

StyrningI kapitel fyra i rapporten konstaterar vi att en mindre del av kommunerna, drygt 40 pro-cent, har satt upp kommunövergripande mål för ungas etablering. Där sådana mål före-kommer berör de oftast utbildning och arbete. Mål förekommer oftare i större och medel-

7

stora kommuner än i mindre. Det tycks också vara något vanligare att kommuner med hög arbetslöshet och en hög andel utan fullbordad gymnasieutbildning vid 20 års ålder har kommunövergripande mål.

Det är betydligt vanligare att kommunerna har kommunövergripande mål som går ut på att höja andelen unga med fullständig gymnasieutbildning. 75 procent svarar att de har sådana mål. Att andelen är högre är naturligt med tanke på att det här handlar om ett ut-tryckligt kommunalt ansvar. Vi kan emellertid även här konstatera att storleken har betydel-se. Merparten av de kommuner som uppger att de inte har mål rörande andelen med full-bordad gymnasieutbildning är mindre kommuner. Det tycks också vara så att den tredjedel kommuner som har högst ungdomsarbetslöshet något oftare formulerar sådana mål än den tredjedel kommuner som har lägst ungdomsarbetslöshet.

Det är vanligare att mål kopplade till andelen med fullbordad gymnasieutbildning utvär-deras än andra kommunövergripande mål. 70 procent av kommunerna svarar att de i hög grad eller mycket hög grad analyserar hur väl de lyckas med att höja andelen unga med full-bordad gymnasieutbildning. Större kommuner anger att de utvärderar och följer upp mål i högre grad än mindre kommuner.

Svaren från Skolverksenkäten bekräftar också att kommunerna fokuserar på gruppen unga i åldern 16–19 år i arbetet med att förbättra genomströmningen i skolan. Detta är en naturlig följd av det lagstadgade informationsansvaret. 80 procent av kommunerna har sär-skilda register över unga som omfattas av informationsansvaret. Däremot är ambitionsnivån när det gäller styrning av arbetet med informationsansvaret varierande. 63 procent uppger att de har en handlingsplan. 43 procent uppger att de har en handlingsplan som innehåll-er konkreta och uppföljningsbara mål. Det är en mindre andel som avsätter särskilda medel för att följa upp insatserna och en knapp fjärdedel som utvärderar och följer upp insatser inom informationsansvarets ram. Det tycks inte finnas något samband mellan inriktningen på olika kommuners styrningsarbete kopplat till informationsansvaret och de sociala förut-sättningarna i kommunerna.

Vi har ställt frågor om i vilken utsträckning det sker en ekonomisk styrning genom att kommunerna avsätter särskilda resurser i arbetet med att underlätta ungas etablering och öka andelen unga med fullbordad gymnasieutbildning. Drygt sex av tio kommuner avsät-ter sådana resurser inom sin ordinarie budget. I fyra av tio kommuner arbetar man med projektfinansiering från ESF. En något högre andel av kommunerna med en högre arbets-löshetsnivå menar att de avsätter resurser inom den egna budgeten och via särskilda ESF-medel än kommuner med lägre arbetslöshet. Kommuner med en hög andel utrikes födda anger i mycket högre grad än kommuner med en låg andel utrikes födda att de avsätter sär-skilda medel för ungdomsprojekt som syftar till att stödja ungas etablering.

Vi har behandlat samverkan som ett slags styrning och konstaterar att flertalet kommu-ner anger att de har samverkan. Samverkan sker emellertid mest mellan enheter och verk-samheter inom den egna kommunen. Extern samverkan sker mest med Arbetsförmed-lingen. Det är relativt ovanligt med samverkan med Försäkringskassan, vilket kan tyckas märkligt mot bakgrund av att många kommuner är engagerade i samordningsförbund. Samverkan med branscher är relativt vanligt förekommande i större och medelstora kom-muner. Däremot är det mindre vanligt med samverkan med fackliga organisationer. På en specifik fråga om samverkan kopplad till informationsansvaret uppger drygt hälften av kommunerna att de också samverkar med folkhögskolor.

8

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att graden av styrning och utformningen av styrning-en i arbetet med etableringsfrågorna varierar mellan kommunerna. Storleken på kommunen tycks vara utslags givande. Det kan man rimligen också förvänta sig. Arbetet blir mera kom-plext, planeringsberoende och administrativt krävande i en större än en liten kommun. När det t ex gäller frågor kopplade till ung doms arbetslöshet och informationsansvar kan man tänka sig att detta arbete underlättas i mindre kommuner genom att boendesegregationen är mindre påfallande och de sociala nätverken starkare. Det finns också en viss tendens till att kommuner med högre arbetslöshet och en högre andel med ofullbordad gymnasieut-bildning formulerar särskilda mål och avsätter särskilda medel för etableringsfrågorna. Det är i så fall också ett ganska förväntat samband.

Konkreta åtgärderI kapitel fem i rapporten belyser vi åtgärder inom ramen för informationsansvaret med ut-gångspunkt från Skolverksenkäten. Sedan tar vi upp frågor om särskilda insatser för lågut-bildade i åldrarna 20–24 år samt kommunernas prioritering av ungdomsgrupper i arbetet med etableringsfrågorna med utgångspunkt från svaren i den övergripande kommunenkä-ten (SKL-enkäten).

För unga i åldern 16–19 år som omfattas av informationsansvaret erbjuds i nästan alla kommuner studier på individuella programmet (numera ersatt av introduktionsprogram-men). Det är också mycket vanligt att man erbjuder praktik inom IV eller studier på ett an-nat gymnasieprogram. Det är mindre vanligt med studier på grundskolenivå, verksamhet kopplad till jobbgarantin eller annan sysselsättning utanför gymnasieskolan. Vi har tittat på om det finns något samband mellan i vilken utsträckning man erbjuder åtgärder och ett so-cialt index för andelen arbetslösa unga, andelen med ekonomiskt bistånd och andelen med ofullbordad gymnasieutbildning. Vi fann att kommunerna med ett lågt index, vilket indike-rar mindre ofärd, tenderar att erbjuda mer alternativa åtgärder än kommuner med ett högt index. Även när vi tittade på mängden insatser inom ramen för informationsansvaret be-kräftades bilden. Kommuner med ett lågt socialt index satte in något mer åtgärder i genom-snitt än kommuner med ett högre index.

Vi har också ställt frågor om vad kommunerna gör för insatser för att höja andelen unga med fullbordad gymnasieutbildning. Vi inledde med att titta på insatser inom gymnasie-skolan. De mest prioriterade insatserna var studie- och yrkesvägledning, utbud av lämpliga utbildningar, flexibla utbildningsformer och specialpedagogiskt stöd. Det är mindre vanligt att man prioriterar personalutbildning, sommarkurser och ökad lärartäthet. Går vi till insat-ser efter gymnasieskolan prioriterar flertalet kommuner vuxenutbildning samt studie- och yrkesvägledning.

Det finns ett tydligt samband mellan storleken på kommunen och vilka insatser som priorite ras. Vi finner att det är vanligare att man har möjlighet att prioritera special-pedagogiskt stöd i större kommuner. Det gäller både insatser under och efter gymnasie-skolan. Det är vanligare att man satsar på sommarkurser inom gymnasieskolan i de större kommunerna. Personal utbildning är också vanligare i de större kommunerna. Det finns flera exempel i denna riktning. Det finns bättre möjligheter att samordna de resurser som finns i större kommuner.

I svaren på våra frågor om prioriterade grupper i kommunernas arbete med ungas eta-blering framhålls arbetslösa, unga med tung social problematik (missbruk och kriminalitet)

9

samt lågutbildade har mycket hög prioritet. Därefter följer gruppen utrikes födda. Även sva-ren på dessa frågor kan belysas med utgångspunkt från de enskilda kommunernas storlek. Det är relativt sett vanligare att större kommuner prioriterar arbetslösa, lågutbildade och även andra grupper högt än mindre kommuner.

Sammanfattningsvis har våra frågor om åtgärder i enkäterna i huvudsak berört utbild-ningsrelaterad verksamhet. Vi har också ställt frågor om vilka ungdomsgrupper som kom-munerna ger särskild prioritet. När det gäller arbetet med informationsansvaret kan vi konsta tera att väldigt många kommuner har register över ungdomar som omfattas av ansva-ret, men att styrningen av arbetet med informationsansvaret och urvalet av insatser inom ramen för informationsansvaret varierar påtagligt. Det tycks inte finnas något samband mel-lan kommunernas aktivitetsgrad och insatser kopplat till informationsansvaret och de so-ciala villkoren i kommunen enligt vårt sociala index. Det var kanske inte heller något man kunde förvänta sig i och med att informationsansvaret i första hand är en utbildningsrelate-rad verksamhet grundad i skollagen.

På våra frågor om insatser för att höja utbildningsnivån hos unga under och efter gymnasie skolan fann vi att det fanns ett samband mellan insatserna och kommunernas stor-lek. Större kommuner prioriterar fler insatser i mycket hög och hög grad än mindre kommu-ner. Det är kanske också något man kan förvänta sig eftersom den mindre kommunen i all-mänhet har ett mindre resursutrymme och färre alternativa verksamheter att erbjuda. Även i svaren på frågor na om vilka särskilda ungdomsgrupper som prioriteras får kommunstorleken ett visst genom slag. Större kommuner ger högre prioritet åt fler grupper än mindre kommu-ner. Det är ett för väntat resultat som rimligen också står i relation till att den större kommu-nen har en problembild som ställer krav på en större mångfald av insatser.

Kommunernas problembeskrivningarI våra enkäter har vi ställt frågor om kommunernas problemuppfattningar. Till att börja med frågade vi om vilka hinder som upplevdes i arbetet med att höja andelen unga med fullständig gymnasieutbildning. Den vanligaste aspekten som lyftes fram här – i 49 procent av kommu nerna – var att ungas attityder/motivation i mycket hög eller hög grad utgjorde ett hinder för att förverkliga ambitionerna på detta område. Det var också ganska många som angav att kom munens ekonomi och begränsade samverkansmöjligheter utgjorde hin-der. Det är lite uppseendeväckande att så många ser de ungas bristande motivation som det avgörande prob lemet. Ett sådant förhållningssätt tyder på att man inte ser de bakomliggan-de problemen när det gäller utslagningen från skolan. Det är naturligtvis också ett perspek-tiv som lätt leder till uppgivenhet och passivitet.

På våra frågor om hinder i kommunernas övergripande arbete för att underlätta ungas etable ring nämns framför allt en begränsad lokal arbetsmarknad i kombination med en an-strängd kommunal och statlig ekonomi. Utifrån det sociala index vi använder oss av kan vi konstatera att flera kommuner med ett högt index – hög arbetslöshet, hög andel med eko-nomiskt bistånd och en hög andel lågutbildade – menar att den begränsade arbetsmarkna-den i kombination med den ansträngda ekonomiska situationen utgör ett problem, jämfört med kommuner med ett lågt index. Det är ett förväntat resultat. Kommuner med svårare sociala villkor har i all män het också mer begränsad handlingsfrihet.

Vi ställde, avslutningsvis, också en specifik fråga om hur kommunerna uppfattade hind-ren i arbetet med informationsansvaret för unga i gymnasieåldern. Här nämndes en rad oli-

10

ka svårigheter: alltifrån svårigheten att utforma effektiva och lämpliga åtgärder till att iden-tifiera rätt målgrupp. Ekonomin fanns med i sammanhanget. Vår analys av svaren talar för att kom muner med olika sociala villkor, mätt enligt vårt sociala index, tenderar att uppleva problem bilden på olika sätt. Kommuner med ett högt socialt index anser i högre grad än kommuner med ett lågt index att en begränsad ekonomi i kombination med ett otydligt regelverk utgör hinder för ett effektivt arbete med informationsansvaret. En rimlig tolkning är möjligen att kommuner med ett begränsat ekonomiskt handlingsutrymme ger arbetet med informations ansvaret något lägre prioritet eftersom skollagens regler är ganska diffusa. Det är också troligt att kommuner med mer problematiska sociala förhållanden ändå menar att de gör insatser för den aktuella gruppen tonåringar, fast då inom ramen för andra sociala och arbetsmarknads relaterade insatser. Omfattningen av och karaktären på de sistnämnda insatserna har vi inte ställt några frågor om i våra enkäter.

11

2. Syfte och problemteckning

Att ge en bild av lokala strategier och in sat ser för ungaDe lokala strategierna och åtgärderna för ung domar, i synnerhet de som lämnar gymnasiet med ofull ständiga betyg eller riskerar göra det, står i fokus för före liggande rapport. Det ska dels ses mot bakgrund av att övergångarna mellan skola och arbetsliv tenderat att bli alltmer kompli cerade och för många ungdomar också problematiska, inte minst för de som saknar gymnasie utbildning. Dels har de samlade åtgärderna på lokal nivå sällan be handlats, utan i regel redovisats och diskuterats sektorsvis.

Rapportens syfte är för det första att ge en bild av strukturella och regelmässiga förut sätt-ningar för insatser på lokal nivå för att förebygga och reparera skolmisslyckande och under-lätta ungas etablering på arbets marknaden och i fortsatt utbildning. För det andra redovisar vi kommunala företrädares bild av strategier och åtgärder i dessa avseenden och relaterar dem till vissa strukturella faktorer. Därvid bygger vi på två enkätunder sök ningar till lan-dets kommuner. Centrala frågor rör vilka likheter och skillnader mellan kommuner och arbetsmark nads områden som kan ses i fråga om styrning, samverkan samt omfattning och karaktär på insatta åtgärder för att underlätta övergångarna och höja andelen unga som full-bordar sina gymnasiestudier.

Denna rapport har en mycket övergripande karaktär. Det material som ligger till grund för den har använts i andra studier som bland annat har behandlat frågor om ungas sys-selsättning kopplat till olika utbildningsval i gymnasieskolan, förtidspensionering etc. Det enkätmaterial som behandlas i slutdelen av rapporten kommer att ligga till grund för flera mer djupgående studier.

Mindre rätlinjiga övergångarUtbildningsnivån hos unga vuxna har höjts åtskilligt i Sverige och övriga Europa under de se naste tre decennierna, och idag är minst en tolvårig skolgång regel snarare än undantag (Eurostat 2012a). Också övergångarna mellan skola och arbete har sträckts ut över tiden och tenderar att vara betydligt mindre rätlinjiga än tidigare; jo-jo-övergångar – flerfaldiga väx lingar mellan utbildning, anställningar och/eller arbetslöshet – har blivit allt vanligare (Walther m fl 2002, Lidström 2009). Många europeiska länder dras med höga arbetslös-hetstal bland ungdomar (15–24 år); i början av 2011 låg genomsnittet på 21 procent i de 27 EU-län derna. I Sverige var motsvarande andel 23 procent, i Finland cirka 20 procent, medan Dan mark och Norge hade betydligt lägre ungdomsarbetslöshet – 13,5 respektive 9 procent (Euro stat 2012b). Om det alltså finns stora skillnader i öppen ungdomsarbetslös-het mellan de nor diska länderna, är däremot ande len unga som befinner sig utan utbildning och arbete över en flerårsperiod mer likartad och stabil i Norden – i regel mellan 4 och 7 procent sedan 1995 (Bäckman m fl, 2011, s 24).

Ofullständig gymnasieutbildning ett växande problemGruppen unga som saknar examen eller fullständiga betyg från gymnasial utbildning ut-gör ett växande problem, eftersom lågutbildade ungdomar löper väsentligt större risk för arbetslös het, social marginalisering och ohälsa än jämnåriga med längre utbildning (Dale 2010, Hernes 2010, Bäckman m fl. 2011, Olofsson & Östh 2011, Wilson m fl. 2011).

12

Samhällskostnaderna i form av lägre produktivitet, lägre skatteinkomster och ökade socia-la och sjukvårdsutgifter är mycket stora (Dale 2010, Hernes 2010)2. Det är en lång rad faktorer som visat sig öka risken för att en ung människa avbryter eller avslutar gymnasie-skolan utan fullständiga betyg: (a) famil je- och sociala faktorer såsom låg utbildnings- och inkomstnivå, arbetslöshet och frek vent flyttande, (b) faktorer som har med skolan och un-dervisningen att göra, bland annat den sociala sammansättningen, tillgång till lärarstöd och skol- och klasstorlek, (c) faktorer relate rade till utbildningssystemet, till exempel längden på den obligatoriska utbildningen och omfattningen, kvaliteten och effektiviteten på utbild-ningsinsatserna. Elever med invandrar- eller minoritetsbakgrund tenderar att fullfölja i lägre grad än andra elever, och färre pojkar än flickor slutar med fullständig gymnasieutbildning (Dale 2010). Låga eller ofullständiga betyg från grundskolan, frånvaro och skolk är var-ningstecken (Dale 2010; Hernes 2010). Det är rimligare att betrakta ”avhoppsproblemati-ken” som en process snarare än som en hän delse. De flesta ungdomar finns kvar inom gym-nasieskolan, men avslutar utbildningen utan fullständiga betyg. Processen kring ”avhoppen” illustreras av nedanstående figur (Figur 1.1)

Figur 1.1 Förhindrade övergångar från skola till arbete (Walther and Pohl, 2005, sid. 35).

Omfattningen på ”dropout-gruppen” varierar en hel del, också i så pass närbe släktade län-der som de nordiska. Andelen som full bordar gymnasial utbildning efter fem år (2006–2007) låg på mellan 65 och 70 procent i Nor ge, Sverige och Dan mark och på nästan 80 procent i Fin land (Wilson m fl 20113, se även Bäckman m fl 2011). Väljer vi att titta på gruppen 22–23-åringar i Sverige under tioårsperioden 2000–2010 kan vi konstatera att en ökad andel inte uppnår målen för slutbetyg. 2010 var det 21 procent av kvinnorna och 26 procent av männen i denna ålder som inte uppnått målen.

Åtgärder för att förebygga och hantera problemetStrategier och åtgärder som syftar till att förebygga skolmisslyckande och underlätta ung-domars över gångar till högre utbildning och arbete har mot ovanstående bakgrund ham-nat allt högre på den politiska agendan runt om i Europa. En rad studier visar att också de

2 Exem pelvis uppskattas dessa kostnader uppgå till 5 miljarder per årskohort i Norge (Hernes 2010). Se också Rasmus sen m fl. (2010) om hur långsiktiga kostnader för skilda nivåer av marginalisering av unga kan beräk-nas.3 I Danmark och Finland avses unga som påbörjade sin gymnasieutbildning år 2001, i Norge och Sverige år 2002.

13

natio nella systemen och åtgärderna för att underlätta ungas övergångar från skola till ar-betsliv skiljer sig betydligt från varandra (Bäckman m fl. 2011, Olofsson & Panican 2008, Olofsson 2005, Olofsson & Wadensjö 2007; Walther 2006, Wal ther m fl. 2002). Kunska-perna om lokala institutioners sätt att arbeta med dessa frågor är emel lertid mer begränsade. I Sverige, med starkt decentraliserad styrning av den offentliga verksamheten, pekar dock undersökningar på betydande variationer, till exem pel i fråga om lokal samverkan, upplägg-ningen av det indi vidu ella prog rammet, hanteringen av ansvaret att informera sig och sät-ta in åtgärder för unga som står utanför skola och arbete samt studie- och yrkesvägledning (Olofsson m fl 2009, Nilsson & Lundahl 2010, Skolverket 2011).

I en aktuell systematisk kunskapsöversikt analyserades ett 150-tal studier av åtgärds-prog ram, prak tiskt taget samtliga från USA, för att förebygga dropout från skolan (Wilson 2011)4. Genomsnittsåldern på ungdomarna var 15 år, och åtgärderna var av en mängd slag: mindre klasser, förstärkt studieförberedelse, yrkesutbildning, mentorskap och vägledning, kurativt och psykologiskt stöd, samhällstjänst, närvaroövervakning och program som kom-binerade flera sådana inslag. Det handlade om ganska omfattande och intensiva insatser; genom snitts längden låg på över två år och på drygt femton timmar per vecka. Man drog slutsatsen att näs tan alla de studerade programmen gav effekt; dropoutfrekvensen bland de ungdomar som deltog var signifikant lägre än i kontroll grupperna, och åtgärderna var re-lativt likvärdiga. Flickor och pojkar och ungdomar med varierande etnisk bakgrund drog ungefär lika stor nytta av insatserna. Forskarna betonade dock att det var ambitiösa och långvariga satsningar man studerat och var nade beslutsfattare och andra avnämare för att tro att mer begränsade åtgärder skulle ge lika gott resultat (Wilson 2011, s. 53).

UnderlagetDe båda påföljande avsnitten, 2. Vilka skyldigheter har stat och kommuner? och 3. Strukturella förutsättningar, baseras bland annat på författningstexter som rör ungas villkor. Vi refererar till lagar och förordningar på olika verksamhets- och politik områden och disku-terar även författningar för enskilda myndigheter. Vi utnyttjar olika statistiska material från SCB för att beskriva ungas etableringsvillkor, både urvalsbaserad statistik från arbets-kraftsundersökningarna och registerbaserad statistik (PLACE-databasen, se Appendix A). Fram ställningen bygger också på offentliga utredningar och rapporter från olika myndighe-ter som Arbetsförmedlingen, Skolverket, Socialstyrelsen och Ungdomsstyrelsen.

Underlaget till avsnitten 4. Kommunernas styrning av ungdomsfrågorna, 5. Åtgärder för ungas utbildning och etablering och 6. De kommunala aktörernas problembeskrivningar ut görs främst av två nationella enkäter som bygger på ett sam arbete med berörda aktörer: Skolver-ket och Sveriges Kom muner och Landsting (SKL). Ett sådant samarbete har varit väsentligt både för att få synpunkter på enkä ternas utformning och för att undvika att de lokala ak-törerna skulle få förfrågningar om att medverka i likartade undersökningar från skilda håll. Enkäterna var i korthet följande (se också bilagor):

1. En nätbaserad enkät om hur landets kommuner hanterade sitt lagstadgade ansvar att hålla sig informerade om unga upp till 20 år som står utanför utbildning och arbete. Denna enkätundersökning genomfördes 2010/11 i Skolverkets regi, men

4 Kunskapsöversikten behandlade också 15 studier av insatser för att förebygga dropout hos tonårsföräldrar, men denna del berörs inte här.

14

utformades i samarbete med projektet Osäkra övergångar. Skolverkets rapport ba-serad på enkät under sökningen publicerades i maj 2011.

2. En nätbaserad enkät 2011 till förvaltningschefer inom skola, socialtjänst och arbets livsenhet i samtliga kommuner om strategier och åtgärder för ungas etable-ring. Enkä ten utarbetades inom projektgruppen och diskuterades med företrädare för Sveri ges Kommuner och Landsting (SKL), som ock så bidrog till distribu tion och insam ling av materialet.

Enkäterna analyseras i rapporten mot bakgrund av offentlig statistik om invånarantal, an-delen arbetslösa (18–24 år), andelen socialbidragsberoende (20–24 år), andelen med full-bordad gym nasieutbildning (20 år) samt andelen utrikesfödda i kommunerna (15–24 år)5. Ett samlat mått har också skapats på grundval av tre av dessa variabler – andel arbetslösa, andel med eko nomiskt bistånd och andel utan fullständig gymnasieutbildning – som vi har valt att kalla ”socialt index”. Det baseras på en faktoranalys som har visat att dessa tre vari-abler i hög grad samvarierar. Andelen utrikes födda unga (15–24 år) och antalet invånare har genom gå ende behandlats som separata variabler.

BortfallAv landets 290 kommuner besvarade 280 kommuner Skolverksenkäten (96 procent), vil-ket innebär att bortfallet kan betraktas som försumbart. SKL-enkäten har besvarats av 163 kommuner. Bortfallet uppgår därmed till 44 procent. Det finns inga större skillnader mel-lan de undersökta kommunerna och samtliga kommuner i riket vad gäller nivåerna på eko-nomiskt bistånd, gymnasieutbildning, utrikes födda och öppet arbetslösa (tabell 1.1.).

Tabell 1.1. Ungas sociala situation i undersökta kommuner och landets alla kommuner i några avseenden (procent)

Kommunvariabler SKL-enkät: 163 kommuner (procent) Riket: 290 kommuner (procent)

Min – Max (Medelvärde) Min – Max (Medelvärde)

Ekonomiskt bistånd, 20–24 år 1,9 – 26,4 (11,3) 1,9 – 26,4 (11,6)

Andel med ofullständig gymnasieutbildning, 20 år

7,4 – 35,2 (19,5) 7,4 – 39,1 (19,2)

Utrikes födda, 15–24 år 2,5 – 26,2 (9,8) 2,0 – 26,1 (9,4)

Öppen arbetslösa, 18–24 år 1,0 – 8,5 (3,5) 1,0 – 8,5 (3,6)

5 Denna statistik är sammanställd av Arbetsförmedlingen, SCB, Skolverket samt Socialstyrelsen och är till-gänglig via myndigheternas hemsidor.

15

3. Vilka skyldigheter har stat och kommuner?Det finns ett omfattande regelverk som anger statens och kommunernas ansvar för att unga människor ska kunna fullfölja ungdomsskolan och för att stödja deras etablering på arbets-marknaden och i samhällslivet. I detta kapitel tecknar vi en översiktlig bild av detta regel-verk, eftersom det är svårt att hitta försök till sådana beskrivningar som omspänner hela det aktuella spektret. Vi inleder med att beskriva förutsättningarna för insatserna för barn och unga i skolåldern för att därefter beskriva kom munernas och Arbetsförmedlingens åtagan-den gällande unga arbetslösa. Kapitlet av rundas med ett avsnitt som handlar om inkomst-stöd till unga vid arbetslöshet.

Barn och unga i skolåldern Barn och ungdomar omfattas av den portalparagraf i Socialtjänstlagen (SFS 2001:453) som säger att kommu nen har det yttersta ansvaret för att de som vistas där får behövligt stöd och hjälp (SFS 2001:453 2 kap. 2 §). Den tid som barnen och de unga befinner sig i förskolan och sko lan är det dock främst Skollagen som anger samhällets skyldigheter, både för att för-skolebarn och elever ska få likvärdiga förutsättningar för att utvecklas mot och nå målen och för att främja deras hälsa. Den nya skollagen (SFS 2010:800), som trädde i kraft 2011, innebär en skärpning av kraven på kommunen i dessa avseenden, t ex vad gäller special-pedagogiska insatser, stu die- och yrkesvägledning och elevhälsovård, och att friskolor i prin-cip ska följa samma lag stiftning som de kommunala skolorna.

Att se och följa varje enskild elevs utveckling Både på grundskole- och gymnasieskolenivån har skolan ett ansvar att följa varje elevs ut-veckling och att minst en gång varje termin föra utvecklingssamtal med eleven. I grund-skolan sker utvecklingssamtalet tillsammans med vårdnadshavarna och baseras på en skrift-lig indivi duell utvecklingsplan. Denna ska alltid innehålla bedömningar av hur elevens kunskaper ut veck lats i förhållande till målen i läroplan och berörda kursplaner och ta upp vilka insatser som behövs för att eleven ska nå dessa mål. Utvecklingsplanen kan också, om rek tor så beslu tar, innehålla omdömen som rör andra aspekter av elevens utveckling (SFS 2010:800, 10 kap 12 §). I gymnasieskolan ska utvecklingssamtalet baseras på information om elevens kun skapsutveckling och studiesituation, och vårdnadshavaren ska hållas infor-merad. (SFS 2010:800, 15 kap 20 §).

Tillgång till kompetent stöd och hjälpBegreppet elevhälsa har en vidare men också mer preciserad innebörd i den nya skollagen än det tidigare begreppet elevvård. I den nya skollagen omfattar elevhälsan medicinska, sociala, psykologiska och special pedagogiska insatser. Eleven ska ha tillgång till skolläkare, skolsjuk-sköterska, psykolog och kurator. Det ska vidare finnas personal med sådan specialpedago-gisk kom petens att barn i behov av särskilt pedagogiskt stöd kan få det.  (SFS 2010:800, 2 kap. 25–26 §§). Eleverna har lagstadgad rätt att få tillgång till vägledning av kompetent och därför utbildad per sonal inför sina studie- och yrkesval (SFS 2010:800, 2 kap. 28–29 §§). Även detta innebär ett förtydli gan de och skärpning jämfört med 1985 års skollag.

Sverige har undertecknat FN:s konvention om rättigheter för funktionshindrade perso-ner, som bland annat innebär att barn och unga med funktionsnedsättning har rätt till ut-

16

bildning och det stöd de behöver för att nå målen. Konventionen är juridiskt bindande i Sverige (SOU 2010:95, s. 99).

Utredning och åtgärder när det är risk för att elever ej når målenI 1994 års läroplan för gymnasieskolan (Lpf 94) framhölls rektors särskilda ansvar för att un dervisning, elevvård och studie- och yrkesvägledning utformas så att elever som behö-ver särskilt stöd och hjälp får detta. Rektor svarar också för att det görs upp en individuell stu die plan i dialog mellan eleven och skolan, och att denna revideras under utbildningens gång (Lpf 94). Rektors ansvar för att eleverna när målen lyfts fram ännu tydligare i den nya skollagen. Om det i under visningen, genom provresultat eller på annat sätt, t ex från elev-en eller vård nadshavare kommer fram att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska upp nås, ska det anmälas till rektor, som ska se till att behovet av stöd skynd samt utreds. Om det är behövligt ska man samråda med elevhälsan. Ett åtgärds-program ska arbetas fram som anger behoven av stöd, vilka åtgärder som ska vidtas och hur de ska utvärderas (SFS 2010:800, 3 kap. 8–9 §§).

Stöd på det egna modersmåletElever i grund- och gymnasieskolan vars föräldrar har ett annat modersmål än svenska har enligt skollagen rätt till modersmålsundervisning i det språket, förutsatt att det är det dag-liga umgängesspråket i hemmet och eleven har basala kunskaper i det (SFS 2010:800). Grund skoleelever har också möjlighet att få undervisning på det egna umgängesspråket i årskur ser na 1 till 6. Dock ska undervisningen planeras så att undervisningen på svens-ka gradvis ökar, och un der visningen på modersmålet får högst ges under halva tiden som eleven får tvåspråkig under visning (SFS 2011:185, kap. 9, 12–13§). Både grundskole- och gymnasieelever som behöver det har rätt att få studie hand ledning på det egna språket (SFS 2011:185, kap. 5, 4§; SFS 2010:2039,kap. 9, 9§).

Information om ungas sysselsättningBåde enligt 1985 och 2010 års skollag har kommunerna ett ansvar att hålla sig infor me-rade om hur ungdomar som fullgjort sin skolplikt men inte fyllt 20 år är sysselsatta, i de fall de inte följer eller har fullföljt ett nationellt gymnasieprogram. Syftet är att kommunen ska kunna erbjuda sådana ungdomar som saknar sysselsättning lämpliga individuella åtgärder (SFS 1985:100, 1 kap. 18 §, SFS 2010:800, 29 kap. 9 §).

Individuellt program och introduktionsprogram Det individuella programmet (IV) inrättades 1992 och fanns i gymnasieskolan fram till 2011. Programmet varierade starkt i fråga om omfattning, kvalitet och resultat mellan olika kom mu ner, och andelen elever som därifrån gick över till och fullföljde ett nationellt pro-gram var överlag låg. År 2006 beslöts om en lagändring så att det individu ella programmet skulle ges som hel tidsstudier och omfångsmässigt vara likvärdigt med utbild ningen på de nationella pro grammen (SFS 1985:100, 5 kap. 4 b §). 2009 års gymnasie reform innebar att IV-programmet ersattes av fem introduk tionsprogram : (1) prepa rand utbildning, som ska ge studiemo tiverade eleven behörighet till ett nationellt program inom ett års tid, (2) pro-graminriktat indi viduellt val, som ska leda till antagning på ett nationellt yrkesprogram, (3) yrkes introduktion, som vänder sig till ungdomar som behöver göra en större komplettering

17

för att få be hörig het till ett yrkesprogram, (4) indivi duellt alternativ, som anpassas efter var-je enskild elevs behov och som ska förbereda till yrkesin troduktion, annan utbildning eller arbete, samt (5) språk intro duk tion till elever som nyligen anlänt från annat land. Utbild-ningen på intro duk tions programmet ska följa en plan för utbildningen som huvudmannen beslutar om, och varje elev skall ha en individuell studieplan (Skollagen 2010:800, 17 kap.).

Vuxenutbildning – en andra chansKommunal vuxenutbildning och folkhögskoleutbildningDen som saknar fullständig grundskoleutbildning har både enligt den äldre och nya skolla-gen rätt att genomgå kommunal vuxenutbildning då han eller hon är 20 år. Kom munen har också skyldighet att aktivt försöka nå och motivera dem som är i denna situation att delta i vuxen utbildningen (SFS 1985:100, 11 kap., SFS 2010:800, 20 kap.). När det gäller gym-nasial vuxen utbildning sker en skärpning av kommunens ansvar i den nya skollagen, som trä der i kraft 1 juli 2012 på vuxenutbildningens område. Enligt den äldre skollagen skul-le kom munen sträva efter att erbjuda utbildning som svarade mot individernas behov och efter frågan, men i den nya lagstiftningen är kommunen skyldig att se till att de som har rätt till och vill delta i en utbildning också får det. Rätt att delta har man det år man fyller/fyllt 20 år, och om man är bosatt i Sverige, saknar en utbildning på grundläggande och/ eller gymnasial nivå och bedöms ha förutsätt ningar att tillgodogöra sig en utbildning (SFS 2010:800, 20 kap. 20 §). I den nya skollagen betonas också vuxenutbildningens betydelse för vägledning och validering.

Folkhögskoleutbildning (folkhögskolans allmänna kurs) är en annan väg att skaffa sig grund skole- eller gymnasiekom petens. I det senare fallet ska folkhögskolestudierna kunna leda till grundläggande högskolebehörighet. Den nedre åldersgränsen för den allmänna kursen är 18 år, och personer med kort skolutbildning ges oftast företräde (Folk bild ningsrådet 2012).

ArbetsmarknadsutbildningArbetsmarknadsutbildningen6 är yrkesinriktad och ska främja att individer kan få eller be-hålla ett arbete. Den kan också syfta till att motverka arbetskraftsbrist. Arbetsmarknads-utbildningen är normalt sett kortvarig, i genomsnitt 6 månader (på högskolenivå kan den dock om fatta upp till 40 veckor), och utgör inget alternativ för att ge individer som saknar fullständig grund skole- eller gymnasie utbildning sådan kompetens. Ett par undantag finns då reguljär gymna sie ut bild ning inom det ordinarie utbildningsväsendet får utnyttjas som arbetsmarknads utbild ning, och det gäller långtidsinskrivna invandrare och personer med arbetshandikapp (SFS 2000:634, 13 §). Unga arbetslösa under 25 år brukar i normalfallet inte komma ifråga för arbetsmarknadsutbildning och utbildningsformen har generellt sett fått en minskad betydelse under senare år.

Kommunerna och arbetsmarknadspolitikenSom framhölls tidigare regleras kommunernas ansvar för unga liksom för andra åldersgrup-per ytterst i Social tjänstlagen (SFS 2001:453). I lagen heter det att kommunerna är skyldi-

6 Arbetsmarknadsutbildning är en form av arbetsmarknadspolitiskt program. Andra former är t ex arbets-praktik, arbetslivsintroduktion, ungdomsinsatser, arbetsmarknadsinriktade projekt och stöd för start av nä-ringsverksamhet (SFS 2000:634).

18

ga att ”skapa en god samhällsmiljö och goda förhållanden för barn och ungdom, äldre och and ra grupper…” (3 kap 2§). Kommunen ska via socialnämnden stödja den enskildes rätt till arbete och utbildning.7

Villkorat ekonomiskt biståndI Socialtjänstlagens fjärde kapitel regleras individens rätt till ekonomiskt bistånd eller försörj ningsstöd. Det heter att biståndet ska garantera en ”skälig levnadsnivå” och att stö-det ska stärka den enskildes möjligheter att ”leva ett självständigt liv”. Samtidigt är stödet behovsprö vat och villkorat. Ungdomars skyldigheter framhålls särskilt. Det heter att social-nämnden får begära att personer som inte har fyllt 25 år och som uppbär försörjningsstöd under viss tid ska delta i anvisad ”praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet” (SFS 2001:453 4 kap 4§). Det betonas att huvudsyftet ska vara att stärka den enskildes möjlighe-ter att etablera sig på arbets marknaden eller att komma in på en utbildning. Det framhålls också att ansvarig nämnd alltid är skyldig att samråda med Arbetsförmedlingen innan man tar beslut om att anvisa en individ till någon form av sysselsättning. Samtidigt är det viktigt att betona att dessa insatser betraktas som ett komplement snarare än som ett alternativ till ordinarie arbetsmarknads politiska åtgärder och reguljära utbildningar (Ekonomiskt bistånd, s. 89). I Socialstyrelsens stöd för kommu nernas rättstillämpning och handläggning av ären-den kopplade till ekonomiskt bistånd understryks att socialtjänsten inte ska anvisa till några fullständiga eller reguljära utbildningar. Huvudsyftet med anvisningarna ”är att förhindra att yngre personer blir passi viserade av ett långvarigt biståndsmottagande” (Ekonomiskt bi-stånd, s. 92). Aktivering är ledordet.

ArbetsmarknadsenheterKommunerna har av tradition gjort betydande arbetsmarknadspolitiska insatser. I en lag från 1944 fastställdes att kommunerna skulle inrätta arbetslöshets nämnder som skulle ges förutsättningar att agera för att förhindra arbetslöshet (SFS 1944:475). I de fall en arbets-löshetsnämnd inte inrättades föll ansvaret på kommunstyrelsen. Skyldigheten finns kvar. Idag har det absoluta flertalet kommuner särskilda arbetsmarknads enheter, närmare bestämt cirka 85 procent av kommunerna. Utformningen av dessa enheter varierar – de kan fungera som en fristående förvaltning eller som integrerade en heter under någon annan förvaltning – men de är etablerade på de allra flesta håll. Försörj ningsstöds beroende ungdomar är en av de grupper som man arbetar mest med på arbets marknads enheterna.

SamverkansavtalFörordningen om Arbetsförmedlingens (Af:s) samverkan med kommuner om arbetsmark-nads politiska program (SFS 2007:1364) sätter gränser för Af:s upphandling och samarbete med kom mu nerna. Privata aktörer har företräde genom lagen om offentlig upphandling I de fall någon privat aktör inte finns tillgänglig kan Af vända sig till kommunerna. Dessut-om framhålls att kommunerna ska kunna medverka i programmen jobb- och utvecklingsga-rantin och i jobb garan tin för ungdomar. I övrigt ska Af endast få ”ingå en överenskommelse

7 Kommunen är inte skyldig att inrätta en socialnämnd. I Socialtjänstlagen heter det att kommunens ”upp-gifter inom socialtjänsten fullgörs av den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer” (SFS 2001:453 2 kap 4§). Den vanligaste ordningen torde dock vara att kommuner har en särskild socialnämnd.

19

med en kommun om anordnande av insatser eller aktiviteter för nyanlända invandrare och unga med funktionshinder” (SFS 2007:1346 2§). Samarbetet med kommunerna ska också tidsbegränsas (till ett år) och grundas på särskilda samverkansavtal. Kommunerna får emel-lertid ersättning för kostnader kopplade till studie- och yrkesvägledning och jobbsökarakti-viteter med coach ning inom ramen för jobbgarantin.

Finansiell samordning och samordningsförbundLagen om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser (SFS 2003:1210) har följts av en snabb ökning av antalet samordningsförbund. Den finansiella samordningen berör kommu-nerna, landstingen, Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan. 207 av landets kommuner är idag mer eller mindre aktiva i något samordningsförbund (www.nnsfinsam.se). De pro-jekt som initie ras av samordningsförbunden ska i hög grad riktas till ungdomar som står långt från arbetsmarknaden. Ungdomar med aktivitetsersättning är en av målgrupperna (se nedan). Syftet är att tids begränsa aktivitetsersättningen, minska beroendet av ekonomiskt bistånd och underlätta självförsörjning.

En gemensam ingångSveriges kommuner och landsting (SKL) initierade för några år sedan (2007) ett projekt som kallas en ”En gemensam ingång” (En gemensam ingång för arbetssökande). Syftet är just att samordna kommunernas verksamhet kopplat till ekonomiskt bistånd, arbetsmark-nadsenheter och flyktingmottagande med Arbetsförmedlingens och Försäkringskassans funktioner. De individer som är föremål för stöd och insatser ska möta en enhetlig och sam-ordnad orga nisation lokalt och inte behöva bollas mellan olika instanser. Upplägget är in-spirerat av norska arbets- och välfärdsförvaltningen (NAV) som tillkom 2006 och som inne-bar en fysisk samordning av arbetsmarknads-, understöds- och socialförsäkringsfunktioner. SKL driver detta projekt vidare i ett antal kommuner och arrangerade en rikskonferens om konceptet så sent som våren 2011. Regeringen har emellertid inte visat något intresse för att backa upp modellen och de lokala projekten.

Daglig verksamhet Kommunernas arbete med ungdomar med funktionshinder regleras bland annat i LSS (Lag om stöd och service till vissa funktionshindrade SFS 1993:387). LSS innehåller regler om allt från stöd till boende, personlig assistans och ledsagare. Socialstyrelsens publicerade sta-tistik ger ingen detaljerad information om hur många ungdomar som omfattas av insatser enligt LSS. Men mycket talar för att ungdomar och unga vuxna utgör en betydande andel av de som beviljas insatser. 2011 var det totalt 63 300 personer som fick stöd enligt LSS (Socialsty relsen). 32 procent av dessa var under 23 år. Räknat som andel av populationen i olika års kullar var det åldersgrupperna från 15 till 25 år som dominerade.

Den helt dominerande insatsen enligt LSS utgörs av så kallad daglig verksamhet. Enligt lagen riktar sig daglig verksamhet till personer i yrkesverksam ålder som varken förvärvs-arbetar eller deltar i utbildning. Kommunerna har en skyldighet att erbjuda den, men är frivillig för individerna att delta i. Personerna som blir föremål för daglig verksamhet ska tillhöra personkrets 1 och 2 enligt definitionerna i LSS. Det betyder att de ska ha förhållan-devis grava funktionshinder, men bedömningarna är sannolikt lite flytande. Det är kom-munerna som ansvarar för aktiviteterna inom daglig verksamhet. Inom vilken förvaltning

http://www.nnsfinsam.se/

20

kommunerna förlägger verksamheten varierar. Det har också blivit allt vanligare att kom-munerna anlitar enskil da aktörer, framför allt i storstadsregionerna.

Totalt deltog 31 146 personer i daglig verksamhet år 2011. Cirka 10 procent av dessa var under 23 år. En tredjedel var under 30 år. Antalet har ökat kraftigt på senare år. Sedan 2005 har antalet personer i daglig verksamhet ökat med 24 procent. Jämfört med år 2000 är ök-ningen 50 procent. I flertalet fall utgår man ifrån att deltagarna i daglig verksamhet ska ha aktivitetsersättning eller sjukersättning. Men uppgifter talar för att det kan uppstå problem när personer som deltar i daglig verksamhet inte beviljas eller fråntas aktivitets- eller sjuk - er sättning. Socialtjänsten beviljar inte alltid försörjningsstöd för personer som deltar i daglig verksamhet.

Daglig verksamhet för unga med aktivitetsersättningNär det gäller antalet ungdomar i daglig verksamhet finns det sannolikt en koppling till den kraftiga ökningen av antalet personer med aktivitetsersättning (tidigare förtidspension). Drygt 26 000 unga upp till 29 års ålder hade aktivitetsersättning 2011. Det motsvarade en fördubbling jämfört med antalet år 2005. En delförklaring till ökningen av antalet unga med aktivitetsersättning – och antalet deltagare i daglig verksamhet – är också ökningen av antalet elever i gymnasiesärskolan. Enligt Skolverkets statistik ökade den totala elevvolymen i gym nasie särskolan från strax över 5100 läsåret 2000/01 till 9000 läsåret 2011/12 (Skolver-ket).

När det nuvarande systemet med aktivitetsersättning introducerades 2003 var daglig verksamhet sannolikt tänkt som en väsentlig insats. Inom ramen för LSS finns också ett krav på en individuell handlingsplan och individuellt anpassade insatser, något som också ska erbjudas unga med aktivitetsersättning. Flera utredningar har emellertid visat att inten-tionerna inte följs (SOU 2008:102; Olofsson & Östh 2011). Flertalet unga som har be-viljats aktivitets ersättning har inte blivit föremål för några aktiverande insatser. Aktivitets-ersättning har i praktiken beviljats på permanent basis. Samtidigt finns det tecken på att förutsätt ningarna kan vara på väg att förändras. Inflödet i aktivitetsersättning har dämpats efter 2008 års uppstra made sjukförsäkringsregler, och utflödet ur aktivitetsersättning tycks ha ökat (ISF 2011).

Via samordningsförbunden har insatserna med sikte på gruppen unga med aktivitetser-sättning förstärkts. Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan har getts särskilda uppdrag att sam verka med kommunerna för att motverka ökningen av antalet unga med aktivitets-ersättning. I en kartläggning av insatserna från hösten 2011 konstaterades det att samord-ningsförbunden var involverade i 206 projekt direkt riktade till unga med aktivitetsersätt-ning (Arbetsför medlingen och Försäkringskassan 2012). 1100 unga deltog helt eller delvis i dessa insatser. Av de 365 ungdomar som redan hade fullföljt projekten vid redovisningstill-fället hade närma re 50 procent gått vidare till studier eller arbete, dvs. de hade inte längre aktivitetsersättning.

Arbetsförmedlingens ungdomsinsatserEnligt Arbetsförmedlingens allmänna instruktioner (SFS 2007:1030) ska personer som befin ner sig långt från arbetsmarknaden ges särskild prioritet inom ramen för AF:s verksam-het. Två tydligt definierade ansvarsområden pekas ut. Arbetsförmedlingen har ett sektorsan-svar för handikappfrågor (5 §) och ett särskilt ansvar för nyanlända invandrares inslussning

21

på arbetsmarknaden (6 §). Ungdomar eller unga vuxna ges ingen särskild uppmärksamhet i detta sammanhang, med undantag för gruppen unga med funktionshinder. Af ska samver-ka med skolan och Försäkrings kassan för att underlätta unga funktionshindrades etablering i arbets livet. I Förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten sägs det att Af ska samverka med skolan i frågor gällande vägledning och information för att ”underlätta övergången från skola till arbetsliv för den som har ett funktionshinder och har fyllt 16 år men inte 30 år” (12 §). Det framhålls också att Af ska delta i finansiella samordningspro-jekt (finsam-projekt) med Försäkringskassan, kommuner och landsting med särskilt fokus på reha bi literingsinsatser (SFS 2007:1030 15 §). Syftet ska bland annat vara att underlät-ta för unga med aktivitetsersättning att få jobb och möjligheter till egenförsörjning (SFS 2000:628 12 §).

Individuella handlingsplanerDen individuella handlingsplanen spelar en avgörande roll i Af:s arbete. Enligt förordning-en för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten (SFS 2000:628) ska en individuell hand-lingsplan upprättas senast 30 dagar efter att en arbetssökande registrerat sig på förmedling-en. För personer under 25 år gäller att en handlingsplan ska ha upprättats snabbare än så (6 §). Handlingsplanen ska upprättas i samverkan mellan handläggaren och den arbetssökan-de. Arbets lösa är skyldiga att acceptera anvisningar som är i linje med inne hållet i den indi-viduella handlingsplanen. Om handläggaren uppfattar det som att en arbetslös inte accepte-rar detta ska denne avstängas från allt vidare stöd.

Uppföljningar tyder emellertid på att såväl kvalitén på handlingsplanerna som den tid som det tar att upprätta en handlings plan varierar påtagligt (Ura 2011:3). Det sistnämn-da gäller också de uppdaterade handlings planer som ska tas fram senast sex månader efter den ursprungliga handlingsplanen. Vad som framgår av Af:s egen uppföljning är att ungdo-mar (16–24 år) i allmänhet har en registrerad handlingsplan i enlighet med riktlinjerna (dvs inom en tidsrymd kortare än 30 dagar). Av samma undersökning framgår att lågutbildade (de utan fullbordad gymnasie utbildning), funktionshindrade och utrikesfödda i mindre ut-sträckning har en registrerad handlingsplan än inrikesfödda utan funktionshinder och med en fullbordad gymnasieut bildning (Ura 2011:3). Det tar också längre tid för dessa grupper att få en handlingsplan.

Jobbgarantin för ungdomarInom ramen för Af:s ungdomsinsatser dominerar Jobbgaranti för ungdomar. Insatsen rik-tar sig till arbetslösa som har fyllt 16 år men ännu inte uppnått 25 år. En anvisning till pro-grammet görs enligt riktlinjerna efter en sammanlagd arbetslöshetstid på 90 dagar inom en ramtid på fyra månader (SFS 2007:813 5 §). Vid särskilda omständigheter kan anvisning-en ske snabbare. Jobbgarantin inleds med en fördju pad kartläggning av den arbetslöses be-hov. Den fördjupade kartläggningen leder i sin tur till en uppdatering av den individuel-la hand lingsplanen (2 §). Deltagandet i programmet behöver inte omfatta heltid utan kan ske på deltid om personen ifråga har ett arbete på deltid, studerar på komvux eller deltar i svenskun dervisning för invandrare (sfi).

I förordningen om Jobbgarantin för ungdomar framhålls att innehållet i garantin bör delas upp i två steg. Under den inledande perioden – ”i normalfallet i minst tre månader” – sker en fördjupad kartläggning av den enskildes behov, yrkes- och studievägledning samt

22

jobbsökar aktiviteter med coachning (6 §). Därefter erbjuds arbetspraktik, utbildning, stöd till start av näringsverksamhet eller arbetslivsinriktad rehabilitering. Det betonas att minst 4 timmar per vecka ska reserveras för jobbsökande. Aktiviteterna ska följas upp av en ansvarig coach.

I förordningen betonas att utbildningsinslagen i Jobbgarantin för ungdomar ska vara begrän sade. Det handlar t.ex. om kortare kurser på komvux eller folkhögskolor för personer utan fullbordad gymnasieutbildning och inte om några fullständiga program (8 §). Även praktisk kompe tensutveckling och arbetspraktik inom ramen för Jobbgarantin för ungdo-mar ska enligt förordningen tidsbegränsas till 3 månader (7 §). Inskrivningstiden i Jobb-garantin för ungdo mar är begränsad till 15 månader (10 §). Den som uppnått den tidsgrän-sen blir med automatik inskriven i jobb- och utvecklingsgarantin.

Jobb- och utvecklingsgarantinAndelen långtidsarbetslösa bland de inskrivna på Af har ökat. Det sist nämnda gäller även ungdomar. Av de cirka 88 000 personerna i åldrarna mellan 18 och 24 år som enligt Arbets-förmedlingens statistik var öppet arbetslösa eller deltog i arbetsmarknads politiska program i april 2012 hade närmare 20 procent varit utan jobb i mer än ett år och ungefär hälften i mer än ett halvår (Arbetsförmedlingen månadsstatistik). Knappt 14 000 ungdomar var inskrivna i jobb- och utvecklingsgarantin, vilket alltså betyder att de varit inskrivna på Arbetsförmed lingen i mer än 15 månader.

Programmet jobb- och utvecklingsgarantin är enligt förordningen uppdelat i tre faser (SFS 2007:414 6 §). Den första fasen sträcker sig över som längst 150 dagar och ska in-riktas på kartläggning, jobbsökaraktiviteter med coachning och förberedande insatser. Fas 2 ska bestå av arbetspraktik och arbetsträning. Fas 3 eller sysselsättningsfasen inträder när en person har uppburit aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning i totalt 450 dagar. Den ar-betslöse anvisas då till en sysselsättning hos ”en anordnare som förmedlas av Arbetsförmed-lingen” (7 §). Varje enskild sysselsättningsperiod är begränsad till 2 år, men det finns ingen bortre parentes för hur länge en person kan befinna sig i fas 3. Antalet unga i fas 3 har ökat, men är ännu ganska begränsat.8

Ungdomar nämns särskilt i samband med så kallade förberedande insatser som alltså kan ingå redan i fas 1 av Jobb- och utvecklingsgarantin (8 §). Sådana insatser ska ha en individ anpassad och orienterande karaktär, och de ska vara tidsbegränsade. I sam manhanget nämns de folkhögskolekurser som ska kunna erbjudas ungdomar som har fyllt 16 år men ännu inte 25 år. Kurserna riktar sig till unga arbetslösa utan fullbordad grundskole- och/eller gymnasie utbildning. Syftet är följaktligen inte att erbjuda möjligheter att fullborda av-brutna utbild ningar utan att stimulera den enskilde att ta upp studierna på nytt, men då utan särskilt stöd från Arbetsförmedlingen. Även när det gäller arbetspraktik och praktisk kompetens utveckling, som kan ingå i fas 2, finns bestämmelser som tidsgränser. Enligt för-ordningen får arbets praktik pågå i högst 6 månader och praktisk kompetensutveckling i högst 3 månader (9 §).

Sammanfattningsvis är Jobbgarantin för ungdomar och jobb- och utvecklingsgarantin de två programinsatser som helt dominerar bland arbetslösa ungdomar under 25 år. I april 2012 var knappt 59 300 unga under 25 år inskrivna i program ( Arbetsförmedlingens

8 I april 2012 var antalet 336 personer.

23

månads statistik). Av dessa var drygt 54 000 inskrivna i Jobbgarantin för ungdomar och jobb- och utvecklings garantin.

Ersättning för unga vid arbetslöshetArbetslösa ungdomar som har fyllt 18 år och som uppfyller krav på att vara aktivt arbets-sökande, om medverkan i framtagandet av en individuell handlingsplan etc. kan få olika slags ersättningar. Unga mellan 16 och 18 år kan anvisas till programmet jobbgarantin för ung domar, men är då inte berättigade till något understöd. Det är först från och med att en person fyller 18 år som han eller hon har rätt till ersättning från Af vid deltagande i insats eller att bli prövad om man är berättigad till ekonomiskt bistånd från kommunen.

ArbetslöshetsförsäkringUnga som är öppet arbetslösa kan liksom andra åldersgrupper få ersättning från en a-kassa under maximalt 300 dagar. Men för att erhålla sådan ersättning krävs enligt lagen om arbets-löshetsförsäkring (SFS 1997:238) bl a att individen uppfyller ett arbetsvillkor (12 §). Arbets-villkoret säger att individen ska ha förvärvsarbetat 6 månader under en ramtid av 12 månader. Antalet arbetade timmar ska ha uppgått till minst 80 timmar per kalendermånad. Alternativet är att individen har förvärvsarbetat totalt 480 timmar under en sexmånaders period. Uppfyller en individ dessa regler har han eller hon rätt till grundersättningen i arbetslös hetsförsäkringen på 320 kronor per dag.9 Men för att uppfylla detta villkor måste indi viden ha fyllt 20 år. Per-soner under 20 års ålder kan alltså inte uppbära grundersättningen.

För att kunna erhålla en inkomstrelaterad ersättning vid arbetslöshet krävs det att indivi-den, för utom att uppfylla arbetsvillkoret, också uppfyller villkoret att ha varit medlem i en arbets löshetskassa i minst 12 månader. Då kan han eller hon få en arbetslöshets ersättning som mot svarar 80 procent av dagsförtjänsten under de 200 första arbetslöshetsda garna och därefter 70 procent av dagsförtjänsten under de resterande 100 dagarna (SFS 1997:238 26 §). Den högs ta möjliga dagpenningen motsvarar dock 680 kronor. Det kan noteras att det inte finns någon nedre åldersgräns för den inkomstrelaterade ersättningen. Teore-tiskt kan alltså en per son un der 20 år uppbära inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning, men det är mycket få i dessa åldrar som kan tillgodose både arbets- och medlemsvillkoret i arbetslöshets försäkringen.

Svårigheterna för ungdomar och unga vuxna att kvalificera sig för understöd från arbets-löshetsförsäkringen kan i hög grad förklaras med förlängda utbildningsperioder och föränd-ringar på arbetsmarknaden, mindre stabila sysselsättningsmönster och ökad arbetslös het. Avskaffandet av det så kallade studerandevillkoret i arbetslöshetsförsäkringen 2007 inne-bar också ökade svårigheter för yngre att kvalificera sig för understöd. Tidigare gällde att en person som hade studerat under minst ett års tid snabbare kunde kvalificera sig för arbets-löshetsersättning.

Aktivitetsstöd och utvecklingsersättningErsättningen för deltagare i arbetsmarknadspolitiska program regleras i förordningen om aktivitetsstöd (SFS 1996:1100). Aktivitetsstöd är benämningen på den ersättning som nor-malt ges till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program. För den som har uppfyllt arbets-

9 De belopp som anges i rapporten avser 2012.

24

och med lemsvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen motsvarar aktivitetsstödet den ersättning som individen skulle ha fått från a-kassan.

Reglerna för aktivitetsstöd skiljer sig för unga under 25 år jämfört med andra åldersgrup-per. Ersättningsnivåerna i aktivitetsstödet är de samma som i arbetslöshetsförsäkringen för den som har uppfyllt både arbets- och medlemsvillkoret. Men ersättningsnivån trappas av snab bare i aktivitetsstödet för unga under 25 års ålder än för arbetslösa i arbetsmarknads-politiska åtgärder från 25 års ålder och uppåt. Ersättningsnivån i aktivitetsstödet uppgår till 80 procent under de första 100 dagarna, 70 procent under de följande 100 dagarna och därefter 65 procent under de sista 100 dagarna (SFS 2009:1598 Förordning om förändring i förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd 5c §).

För den som inte uppfyller arbets- och medlemsvillkoren – och har uppnått 25 års ålder – er bjuds en ersättning på 223 kronor per dag (5d §). För yngre, dvs. för dem mellan 18 och 24 år, gäller emellertid andra regler. De som inte har uppfyllt villkoren för ersättning från a-kassan gäller att de erbjuds så kallad utvecklingsersättning. Utvecklingsersättningen motsvarar studiebidraget till den 30 juni det året bidragstagaren fyller 20, dvs. 48 kronor per dag (under förutsättning att han eller hon inte har fullbordat gymnasiet10). Därefter er-bjuds 134 kronor per dag. Lägsta beloppet i utvecklingsersättningen är således betydligt lägre än lägsta beloppet i aktivitetsstödet. Flertalet deltagare i jobbgarantin för ungdomar liksom del tagare i jobb- och utvecklingsgarantin som inte uppnått 25 års ålder har enbart utvecklings ersättning.

Ekonomiskt biståndFlertalet arbetslösa är beroende av kompletterande försörjningsstöd. Enligt en uppgift från 2009 saknade 8 av 10 i åldrarna 18–24 år medlemskap i a-kassan. En individ kan själv an-söka om försörjningsstöd från och med 18 års ålder givet att han eller hon inte längre bedri-ver studier på grundläggande nivå. Enligt Föräldrabalken (SFS 1949:38) upphör föräldrars under hålls skyldighet när barnet fyllt 18 år. Samtidigt betonas att om barnet går i ”skolan efter den na tidpunkt, är föräldrarna underhållsskyldiga under den tid som skolgången på-går, dock längst intill dess barnet fyller tjugoett år” (7 kap 1 §). Med skolgång avses enbart studier på grund skola och gymnasium. Studier på komvux eller folkhögskola medger inte självklart rätt till understöd från föräldrar. Det kan också vara värt att påtala att familjein-komsten påverkas om ungdomar hoppar av skolan. Rätten till t.ex. underhållsstöd och bo-stadsbidrag kan påverkas negativt om dottern eller sonen till en ensamstående förälder hop-par av gymnasiet.

Det som skiljer villkoren för unga som söker ekonomiskt bistånd från övriga åldersgrup-per är bland annat att socialtjänsten har en uttalad rätt att villkora understöd med deltagan-de i ”praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet”. Unga i åldrarna 18–20 år har rätt att själva söka bistånd, men kan inte räkna med någon given rätt till understöd för eget bo-ende. Den norm som har utvecklats går ut på att ungdomar ska kunna förutsättas betala för egen bostad innan de flyttar hemifrån (Frågor och svar om ekonomiskt bistånd). I de rikt-linjer som Socialstyrelsen utfärdat för rättstillämpningen på området fram hålls att det inte finns någon given övre åldersgräns, dvs. ungdomar över 20 års ålder kan inte självklart räk-

10 Har individen fullbordat en gymnasieutbildning höjs beloppet från 48 kronor till 134 kronor per dag, vil-ket motsvarar bidragsdelen av studiemedlen.

25

na med att få särskilt bistånd för att täcka kostnader för eget boende. I de rikt linjer och an-visningar för ekonomiskt bistånd som kommunerna själva tar fram framgår också att unga vuxna under 25 år inte kan räkna med stöd till egen bostad om de måste söka bi stånd. Det sistnämnda gäller även om de har haft en egen bostad under en kortare tid (upp till 6 må-nader). Riksnormen för försörjningsstöd för en ensamstående vuxen uppgår 2012 till 2920 kronor per månad.

26

4. Strukturella förutsättningarFörutsättningarna för ungdomars arbetsmarknadsetablering och försörjning har förändrats påtagligt under de senaste decennierna. I många avseenden framstår 1990-talets inledande krisår som en brytpunkt. Utbildningsperioderna har förlängts och det tar allt längre tid inn-an unga vuxna hittar mer varaktiga arbetstillfällen. En större grupp än tidigare fastnar i ett långvarigt utanförskap. Svårigheterna drabbar särskilt dem med låg utbildning. I grunden handlar det om en mer långsiktig och successiv förändring som hänger samman med för-ändrade villkor och krav i arbetslivet. Det är ingen unik svensk företeelse. Samma mönster kan urskiljas i flertalet jämförbara länder.

I detta kapitel ges en översiktlig bild av ungas etableringsvillkor i ett nationellt perspek-tiv, med särskild tonvikt på utbildningens betydelse. I ett avrundande avsnitt av kapitlet be-handlas varierande förutsättningar på kommunal nivå.

Ungas arbetslöshet och sysselsättningGenerellt kan sägas att ungdomar och andra nytillträdande på arbetsmarknaden (t ex per-soner med utländsk bakgrund) är i underläge i konkurrensen om jobben i förhållande till medelålders och äldre. Det finns flera olika förklaringar till detta:• Ungdomar och andra nytillträdande har mindre erfarenhet från arbetslivet och antas där-

med ha lägre produktivitet jämfört med mer erfaren arbetskraft.• Arbetsgivare är ovilliga att ta risker och är därför mer benägna att anställa personer som

har erfarenhet av liknande arbetsuppgifter sedan tidigare. • Arbetsgivare kan ha svårt att värdera yngres arbetsförmåga. Utbildningsmeriter säger en

del om en persons kompetens och färdigheter, men långt ifrån allt. • Ju mer den generella utbildningsnivån i samhället höjs ju starkare blir stigmatiseringen av

ungdomar som inte lever upp till normen (t ex om fullbordad gymnasieutbildning).

Arbetslöshet och sysselsättningArbetslösheten har varierat en hel del under senare år, men har alltså hållit sig kvar på be-tydligt högre nivåer jämfört med åren före 1990-talskrisen.

Figur 3.1. Öppen arbetslöshet i åldrarna 15–24 år respektive 25–74 år. 1983–2011.

0

5

10

15

20

25

30

Arbetslösa 15–20 år

Arbetslösa 25–74 år

1983

1986

1989

1992

1995

1998

2001

2004

2007

2010

Källa: Eurostat.

27

Figur 3.1 visar att den relativa arbetslösheten har utvecklats mycket ogynnsamt för ung-domar. Under 2000-talets inledande år minskade arbetslösheten för medelålders och äldre samtidigt som den ökade kraftigt för ungdomar och unga vuxna. Sedan 2008 har arbets-löshetstalen ökat ännu mer mot bakgrund av finanskrisens effekter. Konjunkturinstitutets prognoser talar för att arbetslösheten kommer att fortsätta att ligga över jämviktsnivån och endast minska långsamt under de närmaste åren (Konjunkturinstitutet. Konjunkturläget Mars 2012.).

Men vi måste tränga bakom arbetslöshetssiffrorna för att få en uppfattning om arbetslös-hetens samlade betydelse. För att ta ett exempel: om det är 20 procent av en åldersgrupp som tillhör arbetskraften betyder en öppen arbetslöshet på 10 procent att enbart 2 procent av hela åldersgruppen är arbetslösa, 18 procent är sysselsatta och 80 procent gör något annat. Höga arbetslöshetstal behöver inte utesluta att en ganska liten andel individer i de aktuella åldrarna är drabbade av arbetslöshet. Som den öppna arbetslösheten definieras utgör också gruppen arbetssökande heltidsstuderande en mycket betydande andel av unga arbetslösa. För att vi ska kunna säga något mer bestämt om villkoren måste vi veta mer om sysselsättningen.

Figur 3.2. Andel sysselsatta i åldrarna 25–64 år, 20–24 år samt 16–19 år. 1983–2011.

Sysselsättningsgrad 25–64 år

Sysselsättningsgrad 20–24 år

Sysselsättningsgrad 16–19 år

100

80

60

40

20

0

1983

1986

1989

1992

1995

1983

1998

2001

2004

2007

Källa: Arbetskraftsundersökningarna (AKU). SCB.

Som framgår av figur 3.2 var sysselsättningsnedgången under 1990-talets början kraftigt koncentrerad till de yngre på arbetsmarknaden. I åldersgruppen 20–24 föll andelen sys-selsatta med cirka 20 procentenheter, från ungefär 80 till 60 procent. Det kan tilläggas att arbets marknaden för de yngsta i princip raderades ut. Enbart 0,8 procent av de sysselsatta i Sverige 2011 utgjordes av personer i åldrarna 15–19 (SCB AKU). Flertalet i dessa åldrar arbetar dessutom deltid vid sidan av studier. Den väsentligaste förklaringen till sysselsätt-ningsned gången är inte ökad arbetslöshet utan en ökad andel studerande och förlängda studieperioder. Sedan 1990-talets början har gymnasieskolan varit skyldig att bereda alla ton åringar som lämnar grundskolan en studieplats. Idag väljer nästan alla att påbörja gymnasie studier. Det gäller även dem som saknar den formella behörigheten för studier på nationella program. Reformeringen av gymnasieskolan innebar att de gamla 2-åriga yrkes-linjerna för svann och alla nationella program blev 3-åriga, vilket också försköt arbetsmark-nadsinträdet högre upp i åldrarna.

En betydande andel av nedgången i sysselsättningen i åldrarna 20–24 förklaras också av ett ökat studiedeltagande. I början av 1990-talet var det drygt 20 procent av 25-åringarna

28

som hade erfarenhet av eftergymnasiala studier. I dag har den andelen ökat till över 40 pro-cent. Den absoluta merparten av ökningen förklaras av högskoleutbildningens expansion. Läsåret 2009/2010 fanns det cirka 430 000 registrerade studenter inom grundutbildning-en, vilket motsvarar mer än en fördubbling jämfört med 1980-talets slut (Högskoleverket – statistik om högskolan). Det ökade studiedeltagandet är även ett resultat av den ökade ungdoms arbetslösheten; vid konjunkturnedgångar väljer fler unga att läsa vidare. Fler perso-ner med högre utbildning höjer i sin tur arbetsmarknadens krav på utbildad arbetskraft, vil-ket skapar en växelverkan dem emellan.

Ekonomiskt inaktivaEn växande grupp ekonomiskt inaktiva – eller unga utanför – har också bidragit till att sän-ka sysselsättningsgraden bland unga vuxna efter 1990-talskrisen (se SOU 2003:92; Social rap port 2006; Temagruppen unga i arbetslivet 2011). Andelen ekonomiskt inaktiva bland unga vuxna i åldrarna 20–24 år fördubblades under krisåren och motsvarar idag cirka 15 procent. Med ekonomiskt inaktiva avses alltså personer som varken tillhör arbetskraften el-ler utbildningssystemet. Här finns också en tydlig koppling till utbildningsbakgrund. Bland dem som inte fullbordat en gymnasieutbildning åtta år efter att de lämnat grundskolan (2002) var andelen ekonomiskt inaktiva fyra till fem gånger högre än bland dem som full-bordat en gymnasieutbildning. Andelen studerande var påtagligt lägre och andelen med omfattande ohälsoproblem betydligt större (Social rapport 2010). En mer ingående studie av gruppens villkor som Socialstyrelsen presenterade i Social rapport 2006 visade också att ekonomiskt inaktiva löpte en markant risk att fastna i långvarig inaktivitet. Jämfört med ett urval av aktiva i samma åldersgrupp, dvs 20–24 år, var sannolikheten 3,6 gånger högre att de som varit ekonomiskt inaktiva under ett år skulle befinna sig i samma situation efter sju år. För dem som varit ekonomiskt inaktiva under två år var sannolikheten att befinna sig i samma situation mer än 10 gånger så stor.

Sett i relation till hela sysselsättningsnedgången för unga kan emellertid inte den ökande an delen ekonomiskt inaktiva tillskrivas någon avgörande betydelse. Som framhållits måste utbildningsexpansionen ses som den viktigaste förklaringen till den minskade andelen syssel satta mellan 20 och 24 år. Men vi kan ändå inte helt bortse från arbetslöshetens bety-delse. Cirka 70 procent ingår enligt arbetskraftsundersökningarna i arbetskraften. Arbets-löshetstalen har varit tvåsiffriga sedan 1990-talets början, även om vi exkluderar dem som i arbetskrafts undersökningarna räknas som arbetslösa fast de är studerande. En stor andel av individerna i dessa åldrar är alltså arbetslösa någon del av året. Utgår vi enbart från dem som är inskrivna på arbetsförmedlingen har vi under år präglade av lågkonjunktur, under 2000-talets första dryga årtionde, haft cirka 80–90 000 personer i åldrarna 18–24 år som är registrerade som öppet arbetslösa och inskrivna i arbetsmarknadspolitiska program.

Förändrade etableringsvillkor för unga på svensk arbets marknadÄven i Sverige lever en större andel ungdomar och unga vuxna idag under relativt mer knappa ekonomiska omständigheter jämfört med förhållandena för två till tre decennier se-dan. SCB:s undersökningar om levnadsförhållanden visar t ex att andelen fattiga i åldrarna mellan 16 och 24 år mer än fördubblades från 1980-talets andra hälft fram till åren 2008–

29

09, från cirka 20 till över 40 procent.11 Gränsen för att räknas som fattig går vid en inkomst som understiger socialbidragsnormen. I alla andra åldersgrupper är andelen fattiga lägre idag än vid 1980-talets början. En växande grupp yngre är också drabbade av psykiska ohäl-soproblem, svårigheterna att etablera sig på bostadsmarknaden är välkända.

Utbildningsnivån är utslagsgivande för olika åldersgruppers sysselsättning och försörjnings situa tion. Det framgår också av tabell 3.1 nedan. I tabell 3.1 är de olika ålder-grupperna indelade efter utbildningsnivå: enbart förgymnasial utbildning, fullbordad gym-nasieutbildning samt erfarenhet från utbildning på eftergymnasial nivå. Uppgifterna mot-svarar varje grupps procentuella andel i respektive kategori, dvs. andelen av dem som haft sin huvudsakliga inkomst från förvärvsarbete under året, huvudsaklig inkomst i form av studiestöd, försörjningsstöd, aktivitetsersättning (tidigare förtidspension) och annan sjuker-sättning samt a-kassa och/eller aktivitetsstöd, etc. Uppgifterna baseras på PLACE-databasen som innehåller information om samtliga individer i de aktuella åldersgrupperna. De senaste uppgifterna som vi har tillgång till sträcker sig till 2008.

Tabell 3.1. Huvudsakliga inkomstkällor relaterade till ålder och utbildningsnivå (procenttal).

Ålder 20–24 år 25–29 årÅr 05 07 08 05 07 08Andel med huvudsaklig inkomst från förvärvsarbete* Förgymnasial 52 62 54 63 65 61* Gymnasial 73 77 82 78 79 82* Eftergymnasial 47 56 48 74 79 76

Utbildning* Förgymnasial 15 13 15 5 4 9* Gymnasial 16 14 10 4 5 6* Eftergymnasial 49 41 45 16 13 16

Arbetslöshet (akassa och aktivitetsstöd)* Förgymnasial 7 3 1 11 6 3* Gymnasial 5 2 1 6 3 1* Eftergymnasial 1 0 0 3 1 0

Försörjningsstöd (socialbidrag)* Förgymnasial 11 8 15 7 6 9* Gymnasial 1 1 1 1 1 1* Eftergymnasial 0 0 1 0 0 0

Sjuk/aktivitetsersättning (förtidspension)* Förgymnasial 5 7 9 5 6 10* Gymnasial 0 1 1 1 2 2* Eftergymnasial 0 0 1 0 0 2

Vård av barn/anhörig* Förgymnasial 5 3 5 5 8 6* Gymnasial 2 1 1 5 6 6* Eftergymnasial 1 1 1 3 4 3

Källa: PLACE. Uppsala universitet.

11 SCB. ULF-undersökningarna. Andel fattiga enligt definitionen under socialbidragsnormen (riksnormen för socialbidrag motsvarar 2920 kr/månad 2012).

30

Mönstret är mycket tydligt även om uppgifterna varierar mellan åren. Variationerna kan san no likt förklaras av att 2005 fortfarande präglades av sviterna efter lågkonjunkturen 2003–04 medan 2007 kännetecknades av en utpräglad högkonjunktur med stark arbets-kraftsefter frågan. Under senare hälften av 2008 började däremot effekterna av finanskrisen att göra sig gällande.

Totalt omfattade gruppen utan fullbordad gymnasieutbildning cirka 122 300 individer i åld rarna mellan 20 och 29 år 2008 – eller 13 procent av hela åldersgruppen och cirka 15 procent i åldersgruppen 20–24 år. Då bör noteras att utbildningsnivå inte registreras för personer som genomgått grund- och gymnasiesärskola, och i statistiken hamnar i gruppen med förgymnasial utbildning. Det sker därför en viss underskattning av utbildningsnivån hos unga med funktionshinder.

Ungefär 75 procent av dem med högst förgymnasial utbildning var födda i Sverige. De med förgymnasial utbildning var underrepresenterade bland förvärvs arbetande och stude-rande, men de var överrepresenterade i samtliga andra kategorier. Över representationen är t ex särskilt stor bland dem som huvudsakligen försörjer sig på försörj ningsstöd. Av de i åldrarna mellan 20 och 24 år som huvudsakligen försörjde sig på för sörjningsstöd utgjorde de med enbart förgy