umanotera poroča · 2013. 10. 9. · da postanete del tega procesa! kot politik, ki bi rad...
TRANSCRIPT
Umanotera poroča
SEPTEMBER 2013
Ukinjanješkodljivih subvencij:
uravnoteženje javnih financ
s trajnostno vizijo
ii
Predgovor1
Zdaj sta na potezi vlada in parlament
Poročilo, ki ga ravnokar berete, je pionirsko. Kot prvo v Sloveniji namreč razgalja okolju
škodljive subvencije, ki jih naša država namenja različnim prejemnikom v sektorjih
energetike, kmetijstva in transporta. A poročilo nakazuje tudi priložnosti za spremembe.
V času vsestranskega proračunskega varčevanja nazorno prikazuje velike možnosti za
prihranke v državnem proračunu, ki bodo imeli pozitivne posledice na okolje in obenem
spodbudili trajnostno prestrukturiranje slovenskega gospodarstva.
Ko smo lani septembra na mednarodnem posvetu predstavljali zeleno proračunsko
reformo kot priložnost za izhod iz krize z dolgoročno trajnostno vizijo, so bile še odprte
možnosti tudi na prihodkovni strani. Predstavili smo ugotovitve evropske raziskave iz
leta 2012, ki je pokazala, da obstaja boljša alternativa dvigu stopnje DDV – dvig davkov
na električno energijo, premog, nafto in plin lahko močno zviša proračunske prihodke z
občutno manjšimi negativnimi vplivi na gospodarstvo, rast in zaposlovanje. Po
odločitvah nove vlade o dvigu stopnje DDV in zniževanju cen energije so žal te priložnosti
ostale vsaj neizkoriščene, če ne zamujene.
Na posvetu smo omenjali tudi priložnosti za zelene ukrepe na odhodkovni strani, vendar
podatki o obsegu okolju škodljivih subvencij takrat niso bili znani. Glede na mednarodne
izkušnje smo slutili velik potencial in prav zato smo se v okviru projekta Plan B za
Slovenijo odločili, da opravimo natančen pregled odhodkov državnega proračuna. Po
šestih mesecih raziskovanja nas rezultati niso razočarali: poročilo, ki je pred nami, je
evidentiralo za skoraj pol milijarde EUR državnih podpor, ki spodbujajo okolju škodljive
dejavnosti, predvsem v sektorjih energetike, prometa in kmetijstva.
1 Publikacija »Ukinjanje škodljivih subvencij: uravnoteženje javnih financ s trajnostno vizijo« izhaja iz poročila »Zelena proračunska reforma za Slovenijo: odzivanje na krizo s trajnostno vizijo«, ki ga je izdala Umanotera, Slovenska fundacija za trajnostni razvoj julija 2013 in je v celoti dostopno na spletni strani http://www.planbzaslovenijo.si/upload/stories/zpr/umanotera%20-%20zelena%20proracunska%20reforma%202013.pdf.
iii
Uravnotežen proračun je za Slovenijo objektivna nuja in velik izziv. Je pa tudi velika
priložnost, da proračunsko politiko usmerimo v bolj trajnostno smer: spodbuja naj
energetsko in snovno učinkovitost, nikakor pa ne izpustov nevarnih snovi v zrak, vode in
tla. Ekonomski inštrumenti so najbolj učinkoviti od vseh, ki jih ima na voljo vlada –
delujejo neposredno in hitro, brez dodatne administracije, nadzora in možnosti zlorab.
Ekipa pod vodstvom našega mladega sodelavca Jonasa Sonnenscheina je opravila res
pionirsko delo. Zavedamo pa se, da so s tem poročilom ustvarjeni šele prvi temelji za
ukinjanje okolju škodljivih subvencij. Zdaj sta na potezi naša vlada in parlament, da
sprejmeta potrebne ukrepe. To ne bo lahka naloga, saj je subvencije veliko lažje uvajati,
kot jih je ukinjati. Pridobljenim privilegijem se njihovi prejemniki ne bodo odrekli tako
zlahka. Pred našo vladajočo koalicijo je pomembno politično vprašanje: ali bo zmogla
dovolj poguma, da bo svoj mandat zastavila za zagotavljanje javnega interesa in ne bo
podlegla grožnjam in razkazovanju moči sektorjev, ki se izmikajo prepotrebni trajnostni
preobrazbi že desetletja?
Vida Ogorelec, direktorica Umanotere
iv
Spremenimo minus v plus
Velik minus in veliko obremenitev za državo v tem primeru predstavlja slovenski
proračunski primanjkljaj, ki je breme za oblikovalce politike, za gospodarstvo in, kar je
najpomembneje, za državljane in prihodnje rodove.
Pri spreminjanju minusa v plus pa ne gre le za kratkoročno igro številk. Čeprav
nedvomno obstajajo veliki pritiski za hitro uravnoteženje proračuna in omejitev javnega
dolga, pa kratkoročno varčevanje za spremembo minusa v plus zagotovo ne bo dovolj.
Za spodbuditev prestrukturiranja gospodarstva v smeri trajnostnosti in za uravnoteženje
proračuna moramo izkoristiti priložnosti, ki jih s sabo prinaša kriza, v kateri smo se znašli.
Nekaj priložnosti za to smo opredelili v naši kampanji za 'Zeleni razvojni preboj' in v tej
smeri nameravamo delati tudi v prihodnje. Poleg tega smo se s perečim problemom
proračunskega primanjkljaja ukvarjali v dokumentu ‘Zelena proračunska reforma za
Slovenijo: odzivanje na krizo s trajnostno vizijo'. Poročilo pred vami je v velikem delu
izvleček iz te študije v delu, ki obravnava okolju škodljive subvencije.
Postopno ukinjanje škodljivih subvencij je ena izmed priložnosti, ki jih ponuja kriza.
Združuje fiskalno konsolidacijo (kratkoročno uravnoteženje prihodkov z odhodki) in
dolgoročne razvojne priložnosti. Postopno ukinjanje okolju škodljivih subvencij bo
podražilo neracionalno rabo virov, s čimer se bo povečala učinkovitost upravljanja z viri
in zmanjšali škodljivi vplivi na okolje.
Seznam škodljivih subvencij v nadaljevanju dokumenta ni popoln. Vsebuje nekatere
izmed okolju škodljivih subvencij v energetiki, transportu in kmetijstvu in ne vseh okolju
škodljivih subvencij. Nekatere izmed subvencij se podeljujejo na občinskem nivoju,
druge so skrite, spet tretje imajo precej majhen vpliv na proračun. Poleg tega pa
obstajajo tudi škodljive subvencije, ki niso škodljive za okolje.
Spodnji seznam je torej potrebno obravnavati kot začetek nekega procesa. Vabimo vas,
da postanete del tega procesa! Kot politik, ki bi rad pripomogel k ukinitvi nekaterih
izmed teh subvencij; kot aktivni državljan, ki želi deliti svoje znanje o dodatnih škodljivih
subvencijah ali drugemu nepotrebnemu javnemu trošenju (to lahko storite tako, da
pošljete elektronsko ali navadno pošto na naslov Umanotere); ali kot novinar, ki bo
sporočila iz tega dokumenta razširil med širšo javnost.
Veselimo se, da bomo skupaj z vami velik minus spremenili v plus.
Jonas Sonneschein, avtor poročila in strokovni sodelavec Umanotere
v
vi
Kazalo
Uvod ................................................................................................................................ 1
Energija............................................................................................................................ 3
Rudarstvo in predelava nafte ...................................................................................... 3
Proizvodnja elektrike ................................................................................................... 4
Poraba energije (industrija in gospodinjstva) ............................................................. 6
Promet ............................................................................................................................. 8
Infrastruktura .............................................................................................................. 8
Obdavčitev goriv ......................................................................................................... 9
Oblike transporta ...................................................................................................... 10
Kmetijstvo in gozdarstvo ............................................................................................... 12
Kmetijstvo ................................................................................................................. 12
Gozdarstvo ................................................................................................................ 14
Predlogi reform ............................................................................................................. 15
Učinki ukinitve škodljivih subvencij ............................................................................... 17
Dodatek: Metodologija za določanje okolju škodljivih subvencij ................................. 20
1
Uvod
Osrednji problem vzdržnosti slovenskega proračuna je trenutna politika subvencij. V letu
2011 je bilo na področjih energetike, transporta in kmetijstva skupaj podeljeno več kot
pol milijarde evrov okolju škodljivih subvencij. Te subvencije se glede na težave s
financiranjem in zmanjševanjem trenutnega proračunskega primanjkljaja zdijo povsem
nelogične.
Neposredne in posredne subvencije podpirajo proizvodnjo in izdelke, ki so okolju
škodljivi. Ta praksa je v nasprotju s splošno uveljavljenim načelom onesnaževalec plača,
ki temelji na ideji, da lahko tržno gospodarstvo funkcionira in je pravično, če tako
proizvajalci kot potrošniki nosijo stroške svojih dejanj. V primeru okolju škodljivih
subvencij teh stroškov ne nosijo onesnaževalci, ampak širša družba s tem, da čisti za
njimi, ali, kar je še huje, s tem, da je prisiljena plačevati za njihovo onesnaževanje.2
Obstaja več političnih zavez k zmanjševanju okolju škodljivih subvencij. Na mednarodni
ravni je zadnja zaveza k »opuščanju škodljivih in neučinkovitih subvencij fosilnih goriv, ki
spodbujajo razsipno potrošnjo in spodkopavajo trajnostni razvoj« iz deklaracije
konference Rio+20 z naslovom »Prihodnost, ki si jo želimo«. EU v »Časovnem okviru za
Evropo, gospodarno z viri« zapiše ključno točko: »okolju škodljive subvencije se bodo do
leta 2020 postopno ukinile, pri čemer se bodo upoštevali učinki na ljudi, ki potrebujejo
pomoč« (European Commission, 2011). Slovenija v svojem nacionalnem reformnem
programu pravi: »Na podlagi analize okolju škodljivih subvencij in poročila delovne
skupine za zeleno davčno reformo bo narejen pregled tistih subvencij, katerih ukinitev bi
lahko hkratno pripomogla k doseganju okoljskih ciljev in kratkoročno k fiskalni
konsolidaciji.« (Vlada RS, 2012).
Tabela 1: Okolju škodljive subvencije po sektorjih
Subvencije 2011 (v milijonih €)
Znotraj proračuna Izven proračuna Skupaj
Energija 176 20 196
Transport 267.5 0 267.5
Kmetijstvo 59.5 0 59.5
SKUPAJ 503 20 >523
Kljub tem zavezam do danes v Sloveniji še ni bilo narejenega nič v zvezi z sistematičnim
odpravljanjem okolju škodljivih subvencij. Pred tem poročilom je bil opravljen samo en
poskus pregleda okolju škodljivih subvencij, ki ni obsegal pregleda posameznih subvencij
s konkretnimi zneski (Mrak, 2011). V tej raziskavi smo pripravili takšen kvantitativen
2 Implementacija načela onesnaževalec plača je potrebna, a sama zase še vedno ne zadostna za
doseganje učinkovite okoljske politike. Je le prvi korak, ki ne sme biti zlorabljen kot mehanizem za prodajo odpustkov. Ni dovolj nekoga samo prisiliti v plačevanje za svoje onesnaževanje, ampak ga je treba tudi zavezati k zmanjšanju onesnaževanja na vzdržno raven.
2
pregled okolju škodljivih subvencij. Zgornja tabela povzema našo raziskavo. Bolj
podrobna razlaga subvencij in naši reformni predlogi sledijo v nadaljevanju,
metodologija, ki smo jo uporabili pri določanju okolju škodljivih subvencij, pa je opisana
v Prilogi. Vse naštete subvencije so kvantificirane. Za nekatere od subvencij bi bile
potrebne nadaljnje raziskave, da bi lahko določili njihovo velikost. V idealnem svetu bi
vse okoljske stroške nosili tisti, ki jih povzročajo, čemur se včasih reče internalizacija
eksternih stroškov. V realnosti pa je pogosto težko izslediti vire okoljskih stroškov. Zato v
tem poročilu nismo mogli računati na popolno internalizacijo eksternih stroškov.3
3 Eksterni stroški v Sloveniji daleč presegajo dohodke iz okoljskih dajatev. Za sektor transporta so
bili eksterni stroški v letu 2010 ocenjeni med 2,4 in 3,07 milijardami evrov, za proizvodnjo elektrike pa v letu 2007 med 0,4 in 1,06 milijardami (ARSO, 2013).
3
Energija
Energetske subvencije v Sloveniji obstajajo po celotni proizvodni verigi, vključno z
rudarstvom (lignit in uran), proizvodnjo elektrike (jedrske, termalne, iz obnovljivih virov)
in njeno potrošnjo (industrija in gospodinjstva). Zaradi teh subvencij cene za različne
oblike energije ne odražajo resničnih stroškov njene proizvodnje. Če bi upoštevali
eksterne (npr. okoljske) stroške, bi bila distorzija cen še večja.
Tabela 2: Okolju škodljive subvencije v energetskem sektorju
Subsidy (2011) milijonov EUR
Brezplačno dodeljevanje emisijskih kuponov in oprostitev davka na CO2 104
Oprostitev plačila trošarin za določene oblike porabe energentov (premoga) 18
Zapiranje Rudnika Trbovlje-Hrastnik 14
Zagotovljene odkupne cene plina za termoelektrarne-toplarne 13
50% povračilo trošarine na goriva, uporabljena za stacionarne delovne stroje 13
Zapiranje rafinerije Nafta Lendava 10
Oprostitev plačila trošarin za določene oblike porabe energentov (naftni derivati) 10
Subvencioniranje domačega premoga 7
Oprostitev plačila trošarin za določene oblike porabe energentov (zemeljski plin) 5
Zagotovljene odkupne cene plina iz odlagališč odpadkov 1.3
Zapiranje Rudnika urana Žirovski Vrh 1
Poroštvo za TEŠ 04
SKUPAJ >196
Rudarstvo in predelava nafte
14 milijonov Zapiranje Rudnika Trbovlje-Hrastnik – Zakon o zapiranju Rudnika premoga Trbovlje-
Hrastnik regulira izdatke za čiščenje, renaturacijo in upravljanje rudnika. Čiščenje seveda
ni okolju škodljivo, a stroške čiščenja bi moral nositi upravljavec rudnika. Stroški bi
morali biti preneseni na upravljavca termoelektrarne, kjer se je premog kuril. Če tega ni,
je cena elektrike iz premoga umetno nizka, kar ustvarja spodbude za njeno nabavo in
večjo porabo. Zato se 14 milijonov EUR (2011) za zapiranje Rudnika Trbovlje-Hrastnik
šteje za okolju škodljivo subvencijo.
Vir: OECD (2013)
10 milijonov Reševanje rafinerije Nafta Lendava – Leta 2011 je Nafta Lendava d.o.o. kot
dokapitalizacijo prejela neposredno subvencijo v višini 10 milijonov evrov. Neposredni in
posredni okoljski učinki rafiniranja surove nafte so veliki ter vključujejo globalno
segrevanje in onesnaževanje zraka. Neposredna subvencija javnemu podjetju v tej
panogi je seveda okolju škodljiva.
Vir: KPK (2013)
4 Obrazložitev je spodaj v tekstu.
4
1 milijon Zapiranje Rudnika urana Žirovski vrh – Edini slovenski rudnik urana je bil zaprt leta
1990. Stroški za zapiranje in upravljanje rudnika od takrat so bili veliki. Samo med leti
2001 in 2010 je RS plačala 56,6 milijona EUR za čiščenje, varovanje in upravljanje
rudnika. Teh stroškov cena uranove rude iz Žirovskega vrha ni pokrila, kar je ta uran
umetno pocenilo, zato današnje stroške upravljanja rudnika štejemo za okolju škodljivo
subvencijo, čeprav alternative ni. V letu 2011 je Ministrstvo za kmetijstvo in okolje
rudniku nakazalo skoraj milijon EUR.
Viri: KPK (2013), MKO
Proizvodnja elektrike
13 milijonov Zagotovljene odkupne cene plina za termoelektrarne-toplarne – Izgorevanje
zemeljskega plina povzroča emisije CO2. Izkoriščanje zemeljskega plina in njegovo
uhajanje med transportom še dodatno prispevata k emisijam toplogrednih plinov.
Nobenega dvoma ni, da je termoelektrarna-toplarna, ki deluje na zemeljski plin, zelo
učinkovita v primerjavi s termoelektrarno-toplarno, ki kuri lignit, vendar to ne spremeni
dejstva, da gre pri uporabi zemeljskega plina za pridobivanje elektrike z dovršeno
konkurenčno tehnologijo, ki ne potrebuje subvencij za svoj nadaljnji obstoj. Zato so te
subvencije okolju škodljive.
Vir: OECD (2013)
7 milijonov Subvencioniranje domačega premoga – Ker je slovenski premog predrag, da bi lahko
uspešno konkuriral na svetovnem trgu, je RS subvencionirala domači premog s 7 milijoni
EUR v letu 2011. To je bilo zadnje leto, v katerem so bile subvencije izplačane. Opuščanje
vzdrževanja nizkih cen premoga s subvencijami ni bila samostojna in zavestna odločitev
vlade, temveč zahteva Evropske komisije. Pravzaprav je zgolj potekel poseben rok, v
katerem je bila Slovenija še upravičena plačevanja subvencij na domači premog.
Vira: OECD (2013), Uredba Evropske komisije 1407/2002
1,3 milijona Zagotovljene odkupne cene plina iz odlagališč odpadkov – Zagotovljene odkupne cene
za elektriko, proizvedeno iz plina, ki nastaja na odlagališčih, »pocenijo« odlaganje
odpadkov, saj z njimi upravljavci odlagališč dobijo dodaten vir dohodka. To pomeni manj
pritiska na dvig davka na odlaganje odpadkov, ki je že tako pod evropskim povprečjem,
nizki davki pa so slaba spodbuda za čim manjše odlaganje. Odlagališča zavzamejo veliko
prostora, lahko povzročijo onesnaženje površinskih in podtalnih vod, shranjujejo
material, ki se lahko recikliral. Odlagališča morajo po evropski zakonodaji zbirati emisije
toplogrednih plinov, kar pomeni, da dodatna podpora v obliki zagotovljenih odkupnih
cen ni le nepotrebna, ampak tudi okolju škodljiva.
Vir: Borzen
več milijonov Različne stopnje trošarin ne odsevajo okoljskih stroškov (eksternalij) – Dizel je
obdavčen mnogo manj kot bencin, medtem ko povzroča rahlo več emisij CO2 in ostalih
onesnaževalcev zraka; stopnja obdavčitve premoga in koksa je približno na četrtini
5
obdavčitve zemeljskega plina, čeprav prva dva povzročata skoraj 70% več emisij
toplogrednih plinov na enoto proizvedene energije kot zemeljski plin. 5 Različno stopnjo
obdavčitve bomo podrobneje analizirali v poglavju »Zasluži več«, ker ni splošno sprejete
stopnje obdavčitve, ki bi odražala okoljske stroške kurjenja ene enote energenta. Poleg
tega zakon o trošarinah ni napisan za okoljevarstvene namene. Kljub temu je jasno, da
gre pri nižji obdavčitvi dizla v primerjavi z bencinom ter nižji obdavčitvi zemeljskega plina
v primerjavi s premogom in koksom za okolju škodljivo subvencijo. Problem je le
ocenitev njene višine.
Vir: OECD (2012)
več milijonov Omejena odgovornost proizvajalcev jedrske energije – V primeru večje jedrske nesreče
upravljavcu jedrske elektrarne ni potrebno kriti vse nastale škode, z drugimi besedami,
odgovornost upravljavca je omejena. Ker zavarovanje za primer jedrske nesreče ne
obstaja, je težko oceniti velikost te subvencije. Čeprav je verjetnost jedrske nesreče
majhna, je škoda v njenem primeru lahko ogromna. V primeru NEK je vprašanje
subvencij sicer odveč, ker je elektrarna v državni lasti in bi zato vso potencialno škodo
plačala država. Kljub temu pa je potrebno opozoriti, da bi večja odgovornost upravljavca,
četudi javnega, vodila k realnejši ceni jedrske energije, saj bi s tem internalizirali
nekatere eksternalije.
0 milijonov Poroštvo za TEŠ – V energetskem sektorju je trenutno samo eno poroštvo, izdano s
strani RS (poroštvo TEŠ d.o.o. za posojilo pri nemški banki KfW v višini 1,9 milijona EUR).
Poroštvo RS ne stane nič, dokler posojilojemalec posojilo redno odplačuje. A obstaja
razlog, zakaj večja posojila potrebujejo poroka – so tvegana. Omenjeno poroštvo poteče
v letu 2013. Zato v tem poročilu ni upoštevano kot okolju škodljiva subvencija. Precej
bolj relevantno je poroštvo za posojilo TEŠ v višini 440 milijonov evrov pri Evropski banki
za obnovo in razvoj (EBRD), ki ga je RS izdala pred kratkim. Ker se bo ta denar porabil za
izgradnjo šestega bloka termoelektrarne, ki kuri lignit, je poroštvo brez dvoma okolju
nevarno. Stroške, ki jih bo imela RS, je težko oceniti. Pomenljiva ekonomska tveganja so
že bila zaznana, saj stroški izgradnje in nadaljnje obratovanje elektrarne že močno
presegajo načtovane in še kar močno rastejo.
Vir: MF, Kešeljević (2012)
5 Trošarina na zemeljski plin je približno 1,228 EUR/GJ, na premog in koks pa 0,290 EUR/GJ.
Faktor emisij za zemeljski plin pa je 56t 56t CO2/TJ in 95t CO2/TJ za premog in koks.
6
Poraba energije (industrija in gospodinjstva)
104 milijoni Brezplačno dodeljevanje emisijskih kuponov in oprostitev davka na CO2 – v okviru
Evropske sheme za trgovanje z emisijami (Emissions Trading Scheme - ETS) se je
Slovenija odločila, da bo v obdobju 2008 do 2012 energetskemu in industrijskemu
sektorju kupone podeljevala brezplačno. Emisijski kuponi imajo tržno ceno, kar pomeni,
da je RS v okviru ETS podjetjem podarila kupone za onesnaževanje. Po eni strani je
takšno darilo nekaterim podjetjem prineslo veliko dobička, po drugi pa je za državni
proračun pomenilo velik izpad dohodka. V okviru ETS je RS podarila za 8,3 Mt CO2 na leto
emisijskih kuponov med leti 2008 in 2012. Povprečna tržna cena za kupone je bila
približno 7,5 EUR/t v letu 2012 in znatno višja v letu 2011. Ob upoštevanju konservativne
ocene 7,5 EUR/t je Slovenija večjim onesnaževalcem podarila približno 62 milijonov EUR
na leto. Poleg tega podjetjem znotraj ETS ni bilo treba plačati davka na CO2. Davčna
stopnja na CO2 je bila v letu 2011 približno 12,5 EUR/t, kar pomeni, da je bila vrednost
izvzetja 8,3 milijonov ton CO2, za katerega podjetja znotraj ETS niso plačala davkov,
približno 104 milijone evrov.
Okoljsko škodo, povzročeno s to obliko subvencije, je težko oceniti. Metoda
dodeljevanja kuponov ne vpliva na celotni prag emisij, kar pomeni, da brezplačno
dodeljevanje kuponov kot tako ne predstavlja okolju škodljive subvencije. Vendar takšno
darilo povzroči povečanje okolju škodljivih učinkov zaradi vpliva na primarno proizvodnjo
energije in izgradnjo novih elektrarn. Poleg tega je izvzetje emisij znotraj ETS iz davka na
CO2 okolju škodljivo, saj je glavni namen davka zmanjšanje emisij CO2, ki povzročajo
podnebne spremembe. V dvojnem sistemu EU ETS in nacionalnega davka na CO2 bi
lahko kot okolju škodljivo subvencijo šteli bodisi brezplačne emisijske kupone (62) bodisi
oprostitev plačila davka na CO2 (104). Odločili smo se za slednjo, ker je davek na ogljik
bližje ceni na ogljik, ki bi imela realen vpliv na emisije CO2.6
Vira: MKO, Umweltbundesamt (2010), MOP (2006)
18 milijonov7 Oprostitev plačila trošarin za določene oblike porabe energentov (premoga) – Ta
oprostitev vključuje med drugim premog, uporabljen v proizvodnih obratih, za nadaljnjo
izdelavo ali obdelavo energentov in elektrike, ki ni obdavčena s trošarinami. Ker so
trošarine glavna oblika obdavčitve premoga, pušča takšna oprostitev to obliko energije
praktično neobdavčeno, kar še zdaleč ne odseva škode, ki jo takšna energija
povzročaokolju.
Vira: OECD (2013), Zakon o troširanah
6 Nestanovitnost cen, poplava kuponov in politična negotovost so bili glavni razlogi, da kljub EU
ETS ni prišlo do večjih investicij v energetsko učinkovitost. Davek na ogljik ima veliko prednosti. Ena izmed njih je večja varnost načrtovanja investicij. Večje investicije v energetsko učinkovitost lahko pričakujemo, če se bo stopnja obdavčitve CO2 dvignila na vsaj 25 EUR/t. 7 Napoved OECD za leto 2011 (na osnovi podatkov iz leta 2010).
7
13 milijonov8 50% povračilo trošarine na goriva, uporabljena za stacionarne delovne stroje – Za vsa
goriva, porabljena za stacionarne delovne stroje, stroje v gradbeništvu in delovna orodja
ter železnice in žičnice, upravljavec dobi povrnjeno polovico plačanih trošarin. Večina
goriva, uporabljenega v tej kategoriji, je dizel, ki je glede na njegove učinke na okolje že
tako prenizko obdavčen. 50% že tako nizke trošarine ni nikakor dovolj, da bi se pokrili
okoljski stroški dizla. Zato je celoten znesek povračil teh trošarin okolju škodljiva
subvencija.
Vir: OECD (2013)
10 milijonov9 Oprostitev plačila trošarin za določene oblike porabe energentov (naftnih derivatov) –
Ta oprostitev med drugim vključuje naftne derivate, uporabljene kot pogonska goriva v
komercialnem zračnem in pomorskem transportu. Trošarine so glavna oblika obdavčitve
pogonskih goriv, ki pomembno prispevajo k podnebnemu segrevanju, zato je oprostitev
njihovega plačila okolju škodljiva.
Vira: OECD (2013), Zakon o trošarinah
5 milijonov10 Oprostitev plačila trošarin za določene oblike porabe energentov (zemeljskega plina) –
Ta oprostitev med drugim vključuje zemeljski plin, ki je uporabljen za delovanje
elektrarn-toplarn. Kljub temu, da zemeljski plin onesnažuje okolje manj kot premog,
vseeno prispeva h globalnemu segrevanju. Zato je takšna oprostitev plačila trošarin
okolju škodljiva subvencija.
Vira: OECD (2013), Zakon o trošarinah
8 Napoved OECD za leto 2011 (na osnovi podatkov iz leta 2010).
9 Napoved OECD za leto 2011 (na osnovi podatkov iz leta 2010).
10 Napoved OECD za leto 2011 (na osnovi podatkov iz leta 2010).
8
Promet
Okolju škodljive subvencije so podeljene za prometno infrastrukturo, določene vrste
goriv in nekatere oblike transporta. Nekatere izmed subvencij so podeljene samo
določenim sektorjem (npr. industrija ali kmetijstvo).
Tabela 3: Okolju škodljive subvencije v transportnem sektorju
Subvencija (2011) milijonov EUR
Prevoz na delo 138
Oprostitev plačila DDV za letalski promet 67
Delno vračilo trošarin za pogonsko gorivo za gospodarske namene 46
70% vračilo trošarin (pogonsko gorivo v kmetijstvu in gozdarstvu) 15
Reševanje letalskega prevoznika v državni lasti 1.5
Investicije v prometno infrastrukturo n.a.
Davčne olajšave za nakup in zasebno rabo službenih vozil n.a.
SKUPAJ >267
Infrastruktura
več milijonov Investicije v prometno infrastrukturo – V letu 2009 je bil seštevek vseh investicij v
prometno infrastrukturo 608 milijonov evrov. Poleg države v prometno infrastrukturo
investirajo tudi občine. Težko je oceniti, katere od mnogih investicij v prometno
infrastrukturo so okolju škodljive, prav gotovo pa niso škodljive investicije v železniško ali
kolesarsko infrastrukturo, vendar je teh relativno malo oz. se denar, namenjen temu,
nepregledno porablja. Prav tako ni težko ločiti med splošno cestno infrastrukturo, ki je
potrebna, in nepotrebnimi cestami. Še posebej so kontroverzne širitve že obstoječih cest
(glej info kotiček za slabe primere v MOL), ker pogosto obstajajo alternativni ukrepi in
ker lokalni prometni načrti redko vsebujejo dodatne zmogljivosti. Še en primer, ki ne
more biti razumljen kot del splošne prometne infrastrukture, so brezplačna parkirišča, ki
zasedajo javni prostor. Brezplačna parkirišča predstavljajo subvencijo lastnikom
avtomobilov, ki ta parkirišča uporabljajo. Število brezplačnih parkirišč v slovenskih
mestih se je v zadnjih letih znižalo. To je pozitiven trend, ki ga je treba nadaljevati. Do
zdaj pri nas še ni bila opravljena nobena celovita študija investicij v prometno
infrastrukturo, vendar pa glede na vidne rezultate lahko domnevamo, da so milijoni
evrov letno porabljeni za okolju škodljive projekte.
Vir: ARSO (2013)
9
Obdavčitev goriv
46 milijonov11 Delno vračilo trošarin na dizel za uporabo v komercialnem transportu – Od leta 2009 se
za porabo dizla v komercialnem transportu vrača del trošarine. Višina vračila je razlika
med minimalno trošarino EU na dizel, ki je 330 EUR na 1000 litrov, in trošarino v
Sloveniji v času nakupa. Seštevek vračil v letu 2010 je znašal 46 milijonov EUR.
Vira: OECD (2013), Zakon o trošarinah
15 milijonov12 70% vračilo trošarine (motorna goriva v gozdarstvu in kmetijstvu) – Shema vračanja je
bila prvič predstavljena leta 1999. V letu 2009 je bila stopnja vračanja povišana s 50% na
70%. Če je jasno razvidno, da se bo gorivo uporabilo za kmetijske ali gozdarske stroje, je
lastnik upravičen do vračila 70% trošarin na gorivo. Takšna stopnja vračila zmanjšuje
vzpodbude za nakup učinkovitejših strojev. Poleg tega zamegli realno ceno kmetijskih in
gozdarskih proizvodov. To daje konkurenčno prednost strojno bolj intenzivnim
proizvodnim metodam.
Vira: OECD (2013), Zakon o trošarinah
11
Napoved OECD za leto 2011 (na osnovi podatkov iz leta 2010). 12
Napoved OECD za leto 2011 (na osnovi podatkov iz leta 2010).
Info kotiček: Infrastrukturni projekti, ki povečujejo promet v središču Ljubljane Mestna občina Ljubljana želi zmanjšati obseg prometa v mestnem središču, da bi se odpravili prometni zastoji in izboljšala kakovost zraka. Nekateri ukrepi, kot npr. zaračunavanje parkirnin po celem mestu, so se izkazali za učinkovite. Ostali ukrepi MOL na tem področju pa so precej kontraproduktivni. Razširitev Štajerske ceste med Tomačevim in Žalami omogoča večji dotok prometa proti mestnemu središču. Fabianijev most je še en infrastrukturni projekt, ki je nekonsistenten z razvojnimi načrti MOL. Most povečuje obseg prometa proti mestnemu središču in ima obenem zelo slabo umeščene kolesarske steze, ki potekajo po spodnjem delu mosta, zaradi česar se morajo kolesarji voziti naokrog, kar podaljšuje pot v primerjavi z avtomobili.
Novi dvostopenjski Fabianijev most Štajerska cesta (zgoraj) in Fabianijev most (rdeča pika)
10
Oblike transporta
138 milijonov Subvencioniranje prevoza na delo – Subvencije za prevoz na delo vključujejo vračilo
potnih stroškov javnim uslužbencem (javna uprava in javne institucije kot npr. bolnišnice
in šole) in oprostitev davka na potne stroške v zasebnem sektorju. Z okoljevarstvene
perspektive so te subvencije problematične iz dveh razlogov. Prvič zato, ker zmanjšujejo
spodbude za bivanje v bližini delovnega mesta, oz. dela v bližini kraja bivanja, in drugič
zato, ker ne razlikujejo med različnimi načini prevoza na delo. Vračilo potnih stroškov
ponavadi temelji na ceni javnega prevoza, vendar nikogar ne zavezuje k temu, da javni
prevoz tudi uporabi. Samo javni sektor je v letu 2011 izplačal za 137,7 milijona evrov
vračil potnih stroškov. O vrednosti davčnih olajšav za prevoz na delo v zasebnem
sektorju ni na voljo nobene ocene. V letu 2012 se je skupna vrednost vračil potnih
stroškov najverjetneje zmanjšala, ker se je zmanjšal delež plačila potnih stroškov.
Vir: Proračun RS, Gabrovec (2012)
67 milijonov Oprostitev plačila DDV za mednarodno letalstvo – V letu 2009 je sektor letalstva prodal
za 334,4 milijonov evrov storitev zračnega transporta. Če bi bila ta vsota obdavčena s
standardnimi 20 % DDV (2011), bi se lahko davčni prilivi povečali. Višina dodatno zbranih
prilivov je odvisna od tega, koliko DDV letalske družbe plačajo svojim dobaviteljem.
Letalstvo je oblika transporta z največjim vplivom na podnebne spremembe.
Vir: SURS
1.5 milijona Reševanje državne letalske družbe – Decembra 2011 je Adria Airways d.o.o od
Ministrstva za finance prejela subvencijo v višini 1,5 milijona EUR. V letu 2012 je bila
državna letalska družba znova v škripcih in je potrebovala dodatna sredstva v višini 50
milijonov EUR. Letalstvo je sektor, ki veliko prispeva k podnebnim spremembam. Zato
smo teh 1,5 milijona EUR uvrstili na seznam okolju škodljivih subvencij.
Vir: Supervizor
več milijonov Davčne olajšave za nakup in zasebno uporabo službenih avtomobilov – Podjetja
večinoma kupijo avtomobile ceneje kot zasebni uporabniki. Pod nekaterimi pogoji lahko
stroške nakupa in vzdrževanja uveljavljajo kot davčne olajšave, ker jih lahko prikažejo kot
poslovne stroške. Enako lahko storijo s stroški za gorivo. Za uslužbenca je službeni avto
dodatna ugodnost, za katero se plačujejo dodatne davščine. V trenutni ureditvi ne
obstajajo nikakršne spodbude za delodajalce, da bi kupovali avtomobile z nizkimi
emisijami. Poleg tega ne obstajajo spodbude za uporabnike teh avtomobilov, da bi
omejili njihovo uporabo za zasebne namene, ker je davčno breme vedno enako. Podatki
o izgubljenih davčnih prilivih iz naslova uporabe službenih avtomobilov ne obstajajo.
Vir: Zakon o dohodnini (ZDoh-2, 43. člen)
11
Info kotiček: Kako obdavčitev službenega avtomobila učinkuje na uporabnika? Vsak mesec se 1,5% vrednosti avtomobila doda bruto dohodku uporabnika službenega avtomobila. Vrednost avtomobila določa njegova nabavna cena, ki se z leti zmanjšuje (za 15% na leto v prvih štirih letih, kasneje pa za 10% na leto). Če zaposleni od svojega delodajalca dobi še gorivo, se dodatni obdavčljivi dohodek poveča še za 15% - z 1,5% na 1,875% vrednosti službenega vozila. Primer: Nabavna vrednost avtomobila 20,000 EUR mesečna(obdavčljiva)boniteta za uporabnika 300 EUR (1.5% od 20,000 EUR) mesečna(obdavčljiva)boniteta za uporabnika 375 EUR (če gorivo plača podjetje)
Vrednost avtomobila drugo leto 17,000 EUR (minus 15%) mesečna(obdavčljiva)boniteta za uporabnika 255 EUR (1.5% od 17,000 EUR) mesečna(obdavčljiva)boniteta za uporabnika 318.75 EUR (če gorivo plača podjetje)
12
Kmetijstvo in gozdarstvo
V slovenskem gospodarstvu obstaja samo ena kategorija, kjer so subvencije višje od
obdavčitev: kmetijstvo. Kmetijski pridelki so visoko subvencionirani, te subvencije pa so
lahko tudi okolju škodljive. Poleg subvencij za kmetijske pridelke obstajajo tudi različne
sektorske subvencije in davčne olajšave. V gozdarskem sektorju smo ugotovili tri
pomembne okolju škodljive subvencije, ki so večinoma povezane z neučinkovitostmi pri
pobiranju davkov in koncesijskimi dajatvami. Na splošno pa je gozdarstvo v Sloveniji zelo
trajnostno naravnano.
Tabela 4: Okolju škodljive subvencije v kmetijstvu in gozdarstvu
Subvencija (2011) milijonov EUR
Nižje cene (v primerjavi s tržnimi) za les, nasekan v državnih gozdovih 25
Nižja stopnja DDV (8.5%) za fitofarmacevtska sredstva 9.5
Pomoč kmetijstvu v primeru naravnih katastrof 8.5
Nepobrani davki pri prodaji gozdnih lesnih proizvodov 8
Gradnja in vzdrževanje gozdnih cest 3.5
Pomoč kmetijstvu pri zavarovalnih premijah 5
EU subvencije pod Skupno kmetijsko politiko n.a.
SKUPAJ >74.5
Kmetijstvo
več milijonov EU subvencije pod Skupno kmetijsko politiko (Common Agriculture Policy - CAP) –
Subvencije pod CAP upravlja Agencija za kmetijske trge in regionalni razvoj (ARKTRP). V
letu 2011 je agencija dodelila 295 milijona EUR subvencij, od tega 218 milijonov
evropskih in 77 milijonov državnih. Sredstva v okviru Regionalnega razvojnega programa
(drugi steber) so namenjena ekološkemu kmetijstvu (ni okolju škodljiva subvencija),
integriranemu kmetijstvu (ni okolju škodljiva subvencija, a obstaja velika možnost za
zeleno zavajanje, »green-washing«) in konvencionalnemu kmetijstvu (zelo verjetno
okolju škodljive subvencije). Potrebno bi bilo izvesti poglobljeno raziskavo o tem, kako so
porazdeljene subvencije znotraj Regionalnega razvojnega programa, da bi z gotovostjo
lahko ugotovili, katere subvencije so okolju škodljive. Sredstva znotraj prvega stebra CAP
so neposredne subvencije kmetom, ki so odvisne od velikosti njihovih kmetijskih površin.
Okoljski kriteriji, ki morajo biti izpolnjeni za prejetje takšne subvencije, so minimalni. 13
Mnogi okoljevarstveniki subvencije znotraj prvega stebra kritizirajo, ker ohranjajo status
quo, ki daje prednost industrijskemu kmetovanju z velikimi negativnimi vplivi na okolje.
Študija primera Ljubljanskega barja lepo kaže, kako so takšne subvencije lahko okolju
škodljive, čeprav so za njihovo dodelitev izpolnjena vsa merila.
Vira: AKTRP, DOPPS
13
Glej Council Regulation (EC) št. 73/2009, člen 6.
13
9,5 milijonov Nižja stopnja DDV (8,5 %) za fitofarmacevtska sredstva – V letu 2009 so slovenski kmeti
in veterinarji potrošili približno 90 milijonov EUR za fitofarmacevtska sredstva. Ker je
stopnja DDV za te proizvode zmanjšana (8,5 % namesto 20 % v letu 2009), je RS v tem
letu subvencionirala uporabo umetnih gnojil in pesticidov s približno 9,5 milijona evrov.
Hkrati pa naj bi RS podpirala integrirano in ekološko kmetijstvo, ki spodbujata oz.
zahtevata uporabo naravnih gnojil in pesticidov pred umetnimi. Zato nižja stopnja DDV
za umetna gnojila in pesticide ni samo okolju škodljiva subvencija, ampak je tudi
nekonsistentna s slovenskimi razvojnimi cilji v sektorju kmetijstva.
Vira: SURS, MKO
8,5 milijonov Državna pomoč kmetijstvu v primerih naravnih nesreč – Večino izgub pridelkov je
možno zavarovati, a zavarovalnine ne krijejo vseh naravnih nesreč. Obsežna suša v letu
2012 je prvovrsten primer tega. Povzročena škoda je presegala 50 milijonov EUR. Izgube
slovenskih kmetov zaradi nezavarovanih pridelkov proti suši je delno krila RS. Od leta
2003 do 2011 je RS izplačala v povprečju 8,5 milijonov EUR na leto, da je pokrila približno
20% izgub kmetov. Od izgub v letu 2012 jih bo država pokrila samo okoli 10%, kar znaša
približno 5,6 milijonov EUR. Ta subvencija je okolju škodljiva, ker zamegljuje nevarnost
kmetovanja v sušnih območjih. Brez te subvencije bi kmetje sami morali nositi tveganja,
kar bi ali dvignilo ceno njihovih proizvodov ali pa bi kmetovanje v takšnih območjih
postalo neekonomično.
Vir: MKO
5 milijonov Zavarovalne premije za kmetijske pridelovalce – Zavarovanje pridelkov ščiti kmete pred
naravnimi nesrečami, kot so neurja, zmrzal ali toča, ki lahko lokalno povzročijo velike
škode. Zaradi večjih izgub pridelkov lahko kmetje bankrotirajo. Zato kmetje zavarujejo
svoje pridelke, kar kmetovanje podraži, saj morajo kmetje plačevati zavarovalne premije.
V primeru, da te premije plačuje država, cene kmetijskih proizvodov nič več ne odsevajo
Infokotiček: Ljubljansko barje (območje Nature 2000)
Ljubljansko barje obsega obsežna močvirnata območja
v bližini glavnega mesta. V zadnjih 10 letih so veliko
travnikov preorali in preoblikovali v njive, ker so
kmetijske subvencije spodbudile sajenje kulturnih
rastlin, še posebej koruze.
Opazovanja ptičjih vrst, ki jih izvaja nevladna
organizacija DOPPS, so pokazala, da se je v tem
obdobju močno zmanjšalo število ptic, še posebej
tistih, ki se parijo na tleh. Mnoge prizadete vrste so
zaščitene v okviru nature 2000. Med njimi sta tudi
kosec in pepelasti lunj. Kosec
14
okoljskih tveganj, povezanih z njihovo proizvodnjo. Subvencioniranje zavarovalnih premij
je državo v letu 2011 stalo 5,2 milijona EUR.
Vir: MKO
Gozdarstvo
25 milijonov Prenizke koncesnine za gospodarjenje z državnimi gozdovi – Strokovnjaki v javnih
debatah večkrat izpostavljajo, da so koncesnine (prispevki gozdnogospodarskih podjetij
na m3 posekanega lesa) za gospodarjenje z državnim gozdom prenizke. Rezultati
nedavnih raziskav o višini koncesnin in tržni vrednosti lesa kažejo, da država zaradi
prenizkih koncesnin vsako leto izgubi med 22 in 25 milijonov EUR. Primer: občina
Kočevje za gospodarjenje s svojim gozdom iztrži dva do trikrat višje plačilo za kot država,
ki prejme približno 11 do 13 EUR za m3. Dohodki od koncesij grejo v Sklad kmetijskih
zemljišč in gozdov Republike Slovenije, ki se še dodatno financira iz državnega
proračuna. Z dodatnimi 22 do 25 milijoni EUR bi sklad lahko razširil svoje aktivnosti na
področju trajnostnega gospodarjenja z gozdovi, poleg tega pa bi se znižala tudi višina
prispevkov iz državnega proračuna.
Viri: TV Slovenija (2012), SKZG (2011), RSRS (2012)
8 milijonov Nepobrane davčne in carinske obveznosti v gozdarskem sektorju – Carinska in davčna
uprava sta med leti 2009 in 2011 opravili skupni nadzor nad trgom lesa. V 998
inšpekcijah samostojnih podjetnikov in kmetov so odkrili za 21,9 milijonov EUR
nepobranih davkov. Z nepobiranjem davkov na les država izgublja denar, ki bi bil lahko
porabljen za zaščito okolja ali druge namene. Neuspeh države pri pobiranju davkov
predstavlja tudi spodbudo nekaterim državljanom za nezakonito ravnanje. Čas trajanja
nadzora je bil manj kot tri leta in odkrite izgube predstavljajo le vzorec, zato lahko
sklepamo, da višina okolju škodljivih subvencij na tem področju presega 8 milijonov
evrov na leto.
Vir: Ministrstvo za finance (2012)
3,5 milijonov Izgradnja in vzdrževanje gozdnih cest – Javno financiranje izgradnje in vzdrževanja
gozdnih cest je v letu 2011 znašalo 3,5 milijona EUR. Čeprav so gozdne ceste nujne za
gospodarjenje z gozdovi, imajo obenem tudi negativne učinke na okolje. Ti predstavljajo
nekatere izmed eksternalij gospodarjenja z gozdom. Zato bi morali biti stroški
vzdrževanja in izgradnje gozdnih cest vključeni v ceno lesa in ne bi smeli biti javno
breme.14
Vira: ZGS (2011), Spinelli & Marchi (1998)
14
Gozdne ceste tudi nudijo dostop do gozda obiskovalcem gozda in v redkih primerih povezujejo posamezne hiše s cestno mrežo. Kljub temu smo celo vsoto šteli k škodljivim subvencijam, saj to niso primarni nameni gozdnih cest.
15
Predlogi reform
Lahko bi rekli, da morajo biti vse okolju škodljive subvencije nemudoma odpravljene, in z
okoljskega in fiskalnega vidika bi bilo to dejansko najbolje. Kljub temu tega ne
priporočamo, saj bi takojšnja ukinitev vseh okolju škodljivih subvencij imela negativne
družbene učinke (npr. distribucija energije in energetska revščina), poleg tega pa bi bila
takšna politika nepredvidljiva. Tako podjetja kot gospodinjstva morajo imeti čas, da se
prilagodijo na nove davke in subvencije. Po drugi strani pa trenutna fiskalna kriza terja
hitre reforme in kar nekaj daljnosežnih reform je bilo sprejetih v zelo kratkem času. S
tega vidika predlagamo naslednja področja subvencij:
1. Oprostitve plačevanja trošarin in vračila trošarin. To vključuje:
o delno vračilo trošarin za pogonsko gorivo za komercialne namene
o 70% vračilo trošarin (pogonska goriva v gozdarstvu in kmetijstvu)
o 50% vračilo trošarin (za goriva, uporabljena za stacionarne delovne
stroje)
o oprostitev plačila trošarin za določene oblike porabe energentov
(premoga)
o oprostitev plačila trošarin za določene oblike porabe energentov
(naftnih derivatov)
o oprostitev plačila trošarin za določene oblike porabe energentov
(zemeljskega plina)
Ta vračila in izjeme so v letu 2011 znašale 107 milijonov EUR. Še posebej pri dizlu
in bencinu je ukinitev vračila trošarin in izjem plačevanja lahko videna samo kot
prvi korak nadaljnjih reform.
2. Reformiranje plačilne sheme prevoza na delovno mesto tako, da se zmanjšajo
vplivi na okolje in da se spodbudi izboljšave v javnem prometu. Ena od možnih
rešitev je uvedba »službene vozovnice«, ki bi bila veljavna za ves javni promet v
Sloveniji. Opremljanje vseh javnih uslužbencev s takšno vozovnico bi bilo cenejše
od trenutnega sistema plačevanja stroškov prevoza na delovno mesto.
Privarčevani denar bi lahko namenili zapadli modernizaciji javne prometne
infrastrukture (Gabrovec, 2012).
3. Ukinitev znižane stopnje DDV na fitofarmacevtska sredstva in obenem uvedba
višje stopnje DDV na elektriko in vodo v primeru, če bi se dodatni davčni prilivi
uporabili za socialne transferje. DDV je splošni davek na dodano vrednost, ne na
izbrane proizvode in storitve. Nekatere izjeme/nižje davčne stopnje so lahko
upravičene z osnovnimi potrebami in javnim dobrim. Pogosto nižje stopnje DDV
veljajo za tisk, kulturo in hrano.
4. Cene koncesij za upravljanje z državnimi gozdovi. Les je obnovljiv javni vir z
visoko vrednostjo. Ta vrednost bi se morala odražati v ceni koncesij, saj je vlada
skrbnik naših skupnih naravnih virov. Da bi upravičila to vlogo, mora poskrbeti,
da se naš les ne prodaja pod ceno.
16
5. Reforma davčne politike za nakup in zasebno uporabo službenih avtomobilov.
Podjetja lahko odštejejo davek za nakup službenih avtomobilov. Naš predlog je,
da se dovoli polna oprostitev plačila davka na službene avtomobile samo v
primeru, da imajo vrednosti emisij pod 120 g CO2/km. Podoben pristop bi moral
biti uporabljen za izračun ugodnosti, ki jih imajo uporabniki službenih vozil. Za
vozila, ki imajo vrednosti emisij pod 120 g CO2/km, se ne bi spremenilo nič, za
tista, ki imajo vrednosti emisij višje, pa bi se morala upoštevati višja davčna
stopnja (od 1,6% do 2,5% trenutne vrednosti in ne 1,5, kot je to zdaj). Podoben
sistem so z velikim uspehom v Veliki Britaniji uvedli že leta 2002. Oba predloga
reform naj vključujeta še dodatno vrednost nižanja emisij na 100 g CO2/km po
letu 2015 (FÖS, 2013).
6. Ogromne subvencije letalski industriji (ni DDV, ni trošarin na kerozin in
državna pomoč Adrii Airways). Predlogi v zvezi s trošarinami na kerozin so
pokriti v točki 1 (zgoraj), državna pomoč Adrii pa se ne sme ponoviti, ko bo
podjetje prodano. Odpravljanje izvzetosti DDV na mednarodni potniški promet
je težje zaradi tehničnih omejitev pri zaračunavanju DDV in zato, ker izvzetost
velja v vseh članicah EU. Zato je bolj smiselna uvedba davka na letalske
vozovnice. Podoben davek na letalske vozovnice že obstaja v Združenem
kraljestvu, Nemčiji in Avstriji. Če bi davek znašal okoli 15 EUR na vozovnico, bi to
pomenilo okoli 9 milijonov EUR prihodkov na leto.
7. Lobiranje za krepitev davka na CO2 znotraj Evropske unije. EU ETS sistem se je
izkazal za neučinkovitega pri zmanjševanju emisij CO2. Večji onesnaževalci so
prejeli emisijske kupone za več let brezplačno in v letu 2012, ko se dražbe
kuponov začenjajo, je njihova cena tako nizka, da podjetja zagotovo ne bodo
investirala v čistejše in učinkovitejše tehnologije. Nizka cena emisij je problem
davčnih shem CO2, ki obstajajo znotraj posameznih držav članic EU in so
vzporedni ETS. Nižja kot je cena kuponov, večja je razlika med davčnimi
stopnjami. Zato mora Slovenija lobirati za bolj celovite davčne sheme na CO2
znotraj celotne EU. To bi vzpostavilo varnost načrtovanja in ustvarilo spodbude
za prehod na nizkoogljično gospodarstvo. Problem »uhajanja ogljika«, selitve
energetsko intenzivne industrije v države z nizkimi cenami energije, bi se lahko
rešil z uvedbo mejnih ogljičnih prilagoditev (BCA - border carbon adjustments), ki
delujejo podobno kot davek na ogljični odtis uvoženih produktov.
17
Učinki ukinitve škodljivih subvencij
Seznam škodljivih subvencij je zelo raznolik, zato je naša ocena učinkov njihove ukinitve
omejena na nekaj splošnih ugotovitev. Zdi se samoumevno, da bi ukinitev okolju
škodljivih subvencij znižala učinke na okolje. Medtem ko je poudarek tega poročila na
fiskalni konsolidaciji, bi moralo glavno vodilo za reforme ostati zniževanje škodljivih
učinkov na okolje.
Učinek ukinitve okolju škodljivih subvencij na proračun ni nujno enak zneskom, ki so
navedeni ob seznamu posameznih subvencij. Višina subvencij se namreč iz leta v leto
spreminja, kar pomeni, da ima lahko ukinitev določene subvencije vsako leto drugačen
vpliv na proračun. Poleg tega pa ima ukinitev določene subvencije vpliv tudi na
obnašanje tistih, ki jih ta subvencija zadeva. Tako bi npr. postopno opuščanje vračila
davka na gorivo za določene uporabnike gorivo podražilo, kar pomeni, da bi ga ti
uporabniki kupovali in porabljali manj, s tem pa bi plačevali tudi manj davka. Zato so
pozitivni učinki ukinitve določene subvencije lahko nižji od zneskov, ki so navedeni ob
posameznih subvencijah.
Pri ocenjevanju ekonomskih učinkov ukinitve okolju škodljivih subvencij je potrebno
upoštevati oportunitetne stroške. Z drugimi besedami, potrebno si je zastaviti vprašanje,
kako uravnotežiti proračun, če okolju škodljive subvencije ostanejo. Najverjetneje boste
ugotovili, da ukinitev subvencij začasno oteži gospodarsko dejavnost v sektorjih, ki so
imele od teh subvencij korist; a po drugi strani zagotovo ne boste našli alternativnega
načina za fiskalno konsolidacijo, ki ne bi vseboval škodljivih učinkov na okolje.
Primerjalna študija, narejena na več evropskih državah, je na primer pokazala, da ima
dodatna obdavčitev ogljičnih virov energije mnogo manjši učinek na gospodarsko rast
kot dodatni davki na dohodek ali socialni prispevki, ter malo manjši učinek kot zvišanje
DDV-ja. (Vivid 2012).
Učinek postopnega ukinjanja okolju škodljivih subvencij na zaposlovanje je tesno
povezan z gospodarskim razvojem. Spet je potrebno primerjati sektorje, ki imajo koristi
od okolju škodljivih subvencij, z drugimi gospodarskimi sektorji. Ukinitev okolju škodljivih
subvencij prispeva k večji stabilnosti neplačnih stroškov dela, kar ima pozitiven učinek na
zaposlovanje, še posebej v delovno intenzivnih sektorjih in sektorjih z majhnimi vplivi na
okolje (storitveni sektor, informacijske in komunikacijske tehnologije). Celo v sektorjih z
intenzivno rabo naravnih virov lahko ukinitev okolju škodljivih subvencij pripomore k več
inovacijam in izboljšanju učinkovitosti, kar je nujno za ohranitev obstoječih delovnih
mest.
18
Gospodarske dejavnosti z dobro perspektivo za prihodnost so običajno manj okolju
škodljive. Dejavnosti z visoko porabo naravnih virov postajajo čedalje dražje in ne bi jim
smeli umetno nižati cene s dodeljevanjem obsežnih subvencij. Dolgoročno bo proračun
pridobil veliko več od inovativnih dejavnosti, ki ustvarjajo delovna mesta in spodbujajo
gospodarski razvoj, kot od dejavnosti, ki zahtevajo velike vložke naravnih virov in so
okolju škodljive.
Za trajnostno prestrukturiranje gospodarstva je potreben čas in drzni politični ukrepi.
Začetek postopnega ukinjanja okolju škodljivih subvencij je prvi korak. V tem trenutku,
ko je uravnoteženje proračuna glavni politični cilj, je pravi čas za to. Zagrabimo to
priložnost in spremenimo minus v plus!
19
Viri
ARSO. (2013). Kazalci okolja v Sloveniji. Retrieved 3 June 2013, from http://kazalci.arso.gov.si
European Commission. (2011). Roadmap to a Resource Efficient Europe. Brussels.
FÖS. (2013). Green Budget Germany. Retrieved 3 June 2013, from http://www.foes.de/home/?lang=en
Gabrovec, M. (2012). Financiranje prevoznih stroškov zaposlenih – primeri praks iz EU.
Government of the Republic of Slovenia. (2012). National Reform Programme 2012-2013.
Kešeljević, A. (2012). Expert opinion on the amended investment plan rev. 5 - Construction of the 600MW replacement unit 6 in Šoštanj Thermal Power Plant. University of Ljubljana. Retrieved from http://www.focus.si/files/programi/energija/2012/EXPERT_OPINION_AIP5.pdf
KPK. (2013). Supervizor. Spletna aplikacija za spremljanje izdatkov javnih institucij. Retrieved 3 June 2013, from http://supervizor.kpk-rs.si/
Ministrstvo za Finance. (2012). Nadzor davčne in carinske uprave na področju prometa z lesom. Retrieved from http://www.carina.gov.si/fileadmin/curs.gov.si/internet/Za_medije/Sporocila_za_medije/2012/CURS_DURS_promet_z_lesom_gradivo_01.pdf
MOP. (2006). Državni načrt razdelitve emisijskih kuponov za obdobje od 2008 do 2012. Retrieved from http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/pre2013/nap/docs/nap_slovenia_final_en.pdf
Mrak, M. (2011). Strokovne podlage za analizo stanja okolju škodljivih subvencij. Ljubljana.
OECD. (2012). OECD Environmental Performance Reviews: Slovenia 2012. OECD Publishing.
OECD. (2013). Inventory of Estimated Budgetary Support and Tax Expenditures for Fossil Fuels 2013. Retrieved from http://dx.doi.org/10.1787/9789264187610-en
RSRS. (2012). Revizijsko poročilo - Upravljanje z gozdovi. Ljubljana. Retrieved from http://www.rs-rs.si/rsrs/rsrs.nsf/I/K38B07CAD3EAF5421C1257A000030F18C/$file/Gozd_SP09.pdf
SKZG. (2011). Poročilo o delu in zaključni račun sklada kmetjiskih zemljišč in gozdov za leto 2010. Retrieved from http://www.s-kzg.si/static/uploaded/htmlarea/objave/Porocilo2010zakrac.pdf
Spinelli, R., & Marchi, E. (1998). A literature review of environmental impacts of forest road construction. FAO. Retrieved from http://www.fao.org/docrep/X0622E/x0622e0p.htm
SURS. (2012). Supply and use tables, input-output tables, Slovenia 2009. Retrieved from http://www.stat.si/eng/tema_ekonomsko_nacionalni_tabele.asp
TV Slovenija. (2012). Pogledi Slovenije - Slovenska lesna industrija. TV Slovenija. Retrieved from http://tvslo.si/predvajaj/pogledi-slovenije/ava2.147192537/
Umweltbundesamt. (2010). Environmentally Harmful Subsidies in Germany.
Vivid Economics. (2012). Carbon taxation and fiscal consolidation: the potential of carbon pricing to reduce Europe’s fiscal deficits. London: European Climate Foundation and Green Budget Europe.
ZGS. (2011). Poročilo ZGS o gozdovih. Retrieved from http://www.zgs.gov.si/fileadmin/zgs/main/img/PDF/LETNA_POROCILA/2011_o_gozdovih.pdf
20
Dodatek
Metodologija za določanje okolju škodljivih subvencij
Ne obstaja niti ena univerzalno sprejeta definicija okolju škodljivih subvencij. Na
Umanoteri smo izbrali definicijo iz poročila nemške Agencije za zaščito okolja
(Umweltbundesamt), ki pravi, da so to: eksplicitne subvencije, ki so načeloma
pomembne za proračun in vključujejo neposredno finančno pomoč ali davčne olajšave,
ter implicitne subvencije, ki so olajšave in/ali nepovratna sredstva v prikriti obliki in
nimajo neposrednega vpliva na proračun. Slednje vključujejo vse vrste poroštev in
garancij, ciljne subvencije pod državno regulativo, in zagotavljanje dobave blaga in
storitev po netržnih cenah.
Ta definicija je zelo splošna in abstraktna. Da bi jo razširili in ji dali več vsebine, smo
zbrali nekaj argumentov, ki se jih velikokrat poslužujejo nasprotniki koncepta okolju
škodljivih subvencij.
»Ampak tega ne moremo spremeniti/alternative ni!« Ali alternative res ni, ali
alternativa samo pomeni, da se morajo stvari spremeniti? Zelo malo subvencij je
dejansko brez alternativ, npr. sanacija nekdanjega rudnika urana (glej zgoraj). Tudi, če
alternative ni, to še ne pomeni, da takšna subvencija ni okolju škodljiva.
»Ampak to so tudi subvencije Evropske unije!« Da, ker je RS plačnica v evropski
proračun, obstaja posreden proračunski vpliv na subvencije EU. Zato je potrebno
upoštevati tudi vse subvencije EU.
»Ampak okolju škodljive subvencije bodo obstajale vse dokler eksterni stroški naših
dejanj ne bodo pokriti!« Popolna internalizacija eksternih stroškov bi morala biti vodilo
vsake politike, vendar to sega preko politike subvencij in obsega tega poročila. Če lahko
ne-internalizacijo eksternalij povežemo s ciljnimi nepovratnimi sredstvi za določene
skupine, se to seveda lahko šteje kot okolju škodljiva subvencija.
»Ampak subvencija ni plačana neposredno iz državnega proračuna!« Kot je bilo prej
omenjeno, poznamo eksplicitne in implicitne subvencije.
»Ampak ostale evropske države delajo isto!« Ko se odločamo, kaj je in kaj ni okolju
škodljiva subvencija, ni pomembno, kaj v zvezi s tem delajo ostale države. Če podeljujejo
iste okolju škodljive subvencije, to ni dobro, ampak še toliko slabše. Če otrok vrže stran
ovojni papirček bombona, noben starš ne bo rekel (upamo): »Ni problema, saj ostali
21
otroci delajo isto!« Res pa je, da dejstvo, da tudi ostali otroci to resnično včasih počnejo,
staršem oteži vzgojo lastnega otroka.
»Ampak subvencija ni okolju škodljiva!« Obstajajo redki primeri subvencij, ki same zase
niso okolju škodljive, a bi vseeno morale biti označene kot take. Dober primer so
sanacije rudnikov, ki so v bistvu okolju prijazne. Celotne stroške rudarjenja bi morali
nositi upravljavci rudnikov in bi morali biti internalizirani v ceni rude, ki jo prodajo. Če
mora država plačevati stroške sanacije, lahko upravljavci rudnikov rudo prodajajo
umetno poceni, kar ustvarja okolju škodljive spodbude za še več rudarjenja kot bi bilo
sicer ekonomsko smotrno, če bi se zaračunavala »prava« cena.
»Ampak s socialne perspektive je to dobra subvencija!« To je dober argument v
debatah o reformi subvencij. A to ne pomeni, da subvencija ne sme biti označena kot
okolju škodljiva. V odprti debati je potrebno upoštevati vse predloge in, ko je to
potrebno, uravnotežiti socialne in okoljevarstvene argumente.
»Ampak XYZ je tudi okolju škodljiva subvencija!« Ali veste za državno ali občinsko
subvencijo, ki je okolju škodljiva? Prosimo, povejte nam. Nedvomno nismo odkrili vseh
okolju škodljivih subvencij. To delo je kot sestavljanka. Imamo predstavo o tem, kako je
videti širša slika, a posamezni koščki nam še vedno manjkajo.
22
V Planu B za Slovenijo, mreži nevladnih organizacij za trajnostni razvoj, smo združene nevladne
organizacije, ki trajnostni razvoj razumemo kot razvoj, ki bo zadovoljil trenutne potrebe, ne da bi
pri tem ogrožal zadovoljevanje potreb prihodnjih generacij (www.planbzaslovenijo.si). Mreža je
glas svojih članic. Osredotoča se na vplivanje na politike in na izvrševanje ter ocenjevanje
dogovorjenih politik. Stremi k učinkovitosti z združevanjem znanja z reprezentativnostjo, aktivno
udeležbo svojih članic in grajenjem koalicije. Deluje izključno v dobrobit celotne družbe. Mreža
svoje delovanje omejuje na področje civilnega dialoga in na izbrana vsebinska področja. Plan B za
Slovenijo koordinira Umanotera, Slovenska fundacija za trajnostni razvoj (www.umanotera.org).
O avtorju: Jonas Sonnenschein je okoljski ekonomist, ki že 2 leti s svojo družino živi v Ljubljani.
Nazadnje je raziskoval področje okoljskih dajatev in okolju škodljivih subvencij. Jonas je dokončal
magistrski študij iz okoljskega managementa in politike na »International Institute for Industrial
Environmental Economics« v Lundu na Švedskem. Diplomo je napisal na znanem »Rocky
Mountain Institute« v ZDA. Pred tem je na univerzi Bayreuth v Nemčiji dokončal študij iz filozofije
in ekonomije. Prve delovne izkušnje si je nabral na »Wuppertal Institute for Climate, Energy,
Environment« in na »German Agency for Renewable Energies« v Berlinu. Preden se je preselil v
Slovenijo je Jonas s študijskem kolegom ustanovil okoljsko organizacijo, v okviru katere je v pol
leta v 20 različnih državah izpeljal okoljske projekte. Jonas ne skriva mnenja, da se znanje, ki ga
imamo na področju podnebnih sprememb in ravnanja z naravnimi viri še ni prelilo v primerno
politično in socialno odločanje in ravnanje.
Zahvala: To poročilo je rezultat dolge raziskave in pisanja. Mnogi so k poročilu prispevali z
uporabnimi pripombami, relevantnimi podatki in z dobro voljo. Posebej se zahvaljujem: Andreju,
Borisu, Gaji, Kaiu, Karmen, Katji, Mili, Nini, Renati, Špeli, Vidi, Vladu, Planu B za Slovenijo in Green
Budget Europe.
Publikacija »Ukinjanje škodljivih subvencij: uravnoteženje javnih financ s trajnostno vizijo« izhaja
iz poročila »Zelena proračunska reforma za Slovenijo: odzivanje na krizo s trajnostno vizijo«, ki ga
je izdala Umanotera, Slovenska fundacija za trajnostni razvoj julija 2013 in je v celoti dostopno na
spletni strani tukaj.
Avtor: Jonas Sonnenschein ([email protected])
Oblikovanje naslovnice: Blaž Medja
Prevod: Vlado Odar in Tadej Turnšek
Ljubljana, september 2013