CENTAR ZA SLOBODNO TRŽIŠTE

Aleksandar Stevanović i Slaviša Tasić

Redaktori

TRŽIŠNE REFORME U SRBIJI Jedan predlog

Beograd, 2004. god.

CENTAR ZA SLOBODNO TRŽIŠTE

Centar za slobodno tržište

TRŽIŠNE REFORME U SRBIJI Jedan predlog

Aleksandar Stevanović i Slaviša Tasić

Redaktori

Beograd, 2004. godine

TRŽIŠNE REFORME U SRBIJI

Jedan predlog

Aleksandar Stevanović i Slaviša Tasić, redaktori

Izdavač:

Centar za slobodno tržište

Francuska 59/21

11000 Beograd, Srbija

Tel. ++381 11 187 245

www.fmc.org.yu

E-mail: fmc@yubc.net

Prelom teksta:

Aleksandar Stevanović

© Centar za slobodno tržište

Štampa

Gorograf, Beograd

Tiraž

1000

Ovu studiju napisao je tim Centra za slobodno tržište

u sastavu:

Miloš Popović

Miroslav Prokopijević

Milovan Protić

Sandra Savanović

Aleksandar Stevanović

Slaviša Tasić

Izradu studije podržali su John Templeton Foundation i Atlas Economic

Research Foundation, Fairfax, VA, SAD.

Centar za slobodno tržište se zahvaljuje John Templeton Foundation i Atlas Economic

Research Foundation na podršci za izradu ove studije. Takođe se zahvaljujemo Petru

Ivanoviću, Ani Jolović, Ameli Karabegović, Vladimiru Kavariću, Milanu

Kovačeviću, Ljubomiru Madžaru, Svetozaru Pejoviću, Miroslavu Tomiću i Veselinu

Vukotiću na veoma korisnim sugestijama koje su dali čitajući prethodnu verziju

studije. Naravno, odgovornost za sve je na autorima.

Pregled sadržaja

1. UVOD........................................................................................................................1

2. EKONOMSKE SLOBODE .......................................................................................4

3. POSLOVNO OKRUŽENJE ......................................................................................5

4. KORUPCIJA, REGULACIJA I RENTE...................................................................8

5. TRŽIŠTE..................................................................................................................10

Unutrašnje tržište...................................................................................................11

Spoljna trgovina.....................................................................................................12

Tržište rada ............................................................................................................13

6. TRGOVINSKI SUDOVI I POSLOVNO PRAVO..................................................14

7. CENTRALNO BANKARSTVO I MONETARNA POLITIKA.............................16

8. BANKARSKI SISTEM...........................................................................................17

9. FINANSIJSKO TRŽIŠTE I BERZE .......................................................................20

10. JAVNE FINANSIJE ..............................................................................................21

Fiskalni federalizam ..............................................................................................22

Prihodna strana .....................................................................................................23

Rashodna strana ....................................................................................................25

11. ZAKLJUČAK........................................................................................................31

LITERATURA ............................................................................................................32

1. Uvod

Iako se reforme u Srbiji odvijaju gotovo 15 godina, one nisu daleko odmakle

bilo da je u pitanju reforma države ili tržišta. U zemlji je u osnovi zadržan stari

poredak koji je karakterisao poslednju deceniju socijalizma. On je modifikovan

uvođenjem višestranačkog sistema, periodičnih izbora, delimičnom slobodom štampe,

delimičnom privatizacijom i izvesnom tržišnom liberalizacijom. Reforme su

sprovođene nesistematično i sa malo entuzijazma da se stvari promene, pa usled toga i

posle 15 godina, Srbija nije država kojoj je svojstvena vladavina prava, stabilna

demokratija i tržišna privreda.

Dometi prethodnih reformi. Dok je period od 1990. do 2000. godine

predstavljao otvoren pokušaj da se sačuvaju osnove socijalističkog sistema sa

elementima nacionalizma, posle promene režima 2000. godine deklarisana je težnja za

promenom sistema, ali su dometi bili ograničeni na privremenu makroekonomsku

stabilizaciju, delimičnu privatizaciju1, znatniju liberalizaciju spoljne trgovine i

ograničenu liberalizaciju domaćeg tržišta. Vlada se oslonila na donacije, strane kredite

i prihode od privatizacije kojima je veštački podizala životni standard i izvršila

privremenu stabilizaciju bez reforme realnog sektora, umesto da se upusti u rizične

reforme.2 Kada je većina tih sredstava potrošena 2001-2002. godine, već tokom 2003.

godine vratila se privredna stagnacija. To se vidi po opadajućim stopama rasta

društvenog proizvoda koji je u od 2000. godine do 2003. godine rastao po stopama

5,0%, 5,5%, 4,0% i 1,5%, respektivno. U 2004. i 2005. godini poslovično optimistični

strani investitori očekuju rast od samo 1,5% i 2%.3 Stagnacija ili čak opadanje

privredne aktivnosti u predstojećem periodu ne mogu se otkloniti bez otresite tržišne

reforme.

Svrha predloga. Iako tržišna reforma nije moguća bez ukupne reforme

sistema, ovde ćemo pretpostaviti da druge reforme prate tržišnu i usredsredićemo se

samo na ono što je potrebno uraditi u tržišnoj sferi. Voleli bismo ako bi sadašnja i

kasnije vlade usvojile naše ili neke slične predloge, ali to je stvar njihovog izbora.

Ovaj program je izraz jednog načina mišljenja bez čijeg usvajanja i doslednosti u

1 U periodu od 2001. do početka 2004. godine, prodato je oko 1300 firmi, ali one zapošljavaju samo oko 5% ukupne radne snage u Srbiji i predstavljaju oko 6-7% državnog kapitala, što dokazuje vrlo skromne efekte. 2 Up. više o tome Prokopijević (Red)(2002) i Prokopijević (Ed)(2002a). 3 Up. Savet stranih investitora, 2004, s. 19.

1

sprovođenju, neće biti moguće poboljšanje privrednih prilika u Srbiji. U program su

integrisana iskustva različitih zemalja, ali bez obzira na njihovo različito poreklo, ona

su po duhu međusobno usaglašena. Iako se iz predloga jasno vidi da kao posledica

njegove primene dolazi kako do povećanja ličnih sloboda tako i ličnog blagostanja, on

nije prvenstveno namenjen široj, već stručnoj i političkoj javnosti. Zato smo više

pažnje posvetili obrazloženjima reformskih rešenja u odnosu na korist koja iz njih

proizlazi.

Reformske opcije. Za rešenje privrednih problema generalno postoje tri

mogućnosti. Prva je zadržavanje postojećeg stanja, druga je umerena tržišna reforma,

a treća snažna, entuzijastična tržišna reforma. Naravno, moguće su i njihove

kombinacije, ali to ćemo ovde ostaviti po strani. Osnova svake od opcija je da ima

određene prednosti i nedostatke, a osvrnućemo se samo na ključne – cenu koju je

potrebno platiti i očekivanu dobit od reforme.

Prednosti i nedostatci pojedinih opcija. Prednost zadržavanja status quo je

što nema promena, pa nema ni reformskog troška, ali je nedostatak što postojeći

etatistički ekonomski sistem nema perspektivu. On, u boljem slučaju, nudi privrednu

stagnaciju, a u lošijem dalje propadanje, što u oba slučaja znači dugoročno

zadržavanje niskog standarda i masovnog siromaštva. Zato tu opciju ostavljamo po

strani. Što se tiče dva reformska predloga, svaki od njih košta. Kao što nema

besplatnog ručka, tako nema ni besplatne promene nekog stanja.

Prednost umerene reforme je niži trošak, a nedostatak je što su i pogodnosti

manje. Umerena reforma može doneti Srbiji mesto oko sredine rang-lista ekonomskih

sloboda ili lista investitora, što praktično znači višegodišnji prosek stopa rasta BDP4

od 2-4%. Taj rast omogućava udvostručivanje dohotka u periodu od 35 do 15 godina.

Smatramo da bi umerena reforma donela suviše spora poboljšanja, usled čega

predlažemo snažnu protržišnu reformu.

Nedostatak snažne reforme je viša cena u odnosu na alternative. Deo

zaposlenih tu cenu kratkoročno plaća gubitkom radnih mesta, privremeno ili duže,

većom nesigurnošću radnih mesta, ili prekvalifikacijom. Političari koji bi izvodili

reforme plaćali bi to privremenim gubitkom glasova, pre svega od strane onih koji su

4 Bruto domaći proizvod, srpski prevod termina GDP (eng. gross domestic product). Očekivane stope rasta za pojedine reformske opcije su napravljene na osnovu više različitih istraživanja. Up. Gwartney i dr. 1997, Hanke & Walters 1997, Rodrik 1999, Prokopijević 2002, kao i rangiranja zemalja prema ekonomskim slobodama Heritage Foundation i Fraser Institute.

2

imali privilegije i rente u prethodnom sistemu, a potom i usled gubitka glasova

nacionalista, socijalista i onih koji gube radna mesta na duže vreme. Znatan deo

reformskog troška otpada na prelazak od tekućih pravila na kapitalizam, usled toga što

su decenije socijalizma ostavile loše navike i sklonost ka egalitarizmu, socijalnoj

demagogiji i nacionalizmu. Loše navike umiru sporo i navedeni "socijalni kapital"

objektivno je velika prepreka snažnijim tržišnim reformama u Srbiji. On ima istorijske

korene još u XIX veku, a ojačan je u periodu socijalizma posle Drugog svetskog rata.

Vremenom, zemlju su napuštali preduzetniji i skloniji riziku, što je doprinosilo

negativnoj selekciji. Na sreću, postoje i ostrva nade. U Srbiji privatni sektor

zapošljava oko pola miliona ljudi, a postoji i znatna siva privreda. U tim delovima

privrede zaposleni nemaju načelnih problema sa prihvatanjem kapitalizma i suda

tržišta, što znači da se problemi o kojima ovde govorimo odnose na državu, državne

firme, sindikate i većinu kulturne i političke elite.

Osnovni razlog za snažnu protržišnu reformu su pogodnosti koje ona nudi.

Reformski političari kratkoročno gube glasove, ali dugoročno profitiraju, jer će posle

nekoliko godina ogromna većina stanovnika živeti bolje nego ranije i videće se da su

ti političari učinili nešto što je dobro za najveći broj građana. Tako je Mart Lar, tvorac

estonske reforme, izgubio prve izbore posle sprovedene reforme, ali je ponovo

pobedio na narednim izborima. Snažna protržišna reforma donela bi glavnu korist

preko rasta BDP od 5-8% na nivou višegodišnjeg proseka.5 To znači da bi društeveni

proizvod mogao da se udvostruči u periodu 14 do 9 godina. I to je za ovako siromašnu

zemlju dug period, ali bi se iz godine u godinu ipak moglo videti kako zemlja i

standard stanovništva brzo idu napred. Hitru i duboku tržišnu reformu smatramo

najboljom usled pogodnosti koje nosi. Reforma se u osnovi svodi na stvaranje uslova

za nastanak efikasnog kapitalizma. Za vladu koja bi sprovodila ovakvu reformu

ključna je posvećenost reformi, to jest da ne odustane u trenucima kada se budu

pojavljivale teškoće, već da nastavi sa reformskim ciljevima.

Vremenska dinamika. Reforma se teško može izvoditi mehanički, tako što bi

se sa koracima otpočelo bilo gde. Ona treba da počne reformom onog dela javne

administracije čija je delatnost vezana za privredu i da se nastavi poboljšanjem

5 Proteklih godina mnogi u Srbiji su govorili o mogućnosti ostvarivanja visokih stopa rasta i to vezivali za znatne investicije. U osnovi je tačno da bez znatnog povećanja nivoa investiranja u odnosu na sadašnji nivo nema viših stopa rasta, ali gotovo da niko nije isticao da se ovakva ulaganja ne mogu privući bez velikog unapređenja ekonomskih sloboda, tj. poboljšanja poslovnog okruženja.

3

poslovnog okruženja, daljom privatizacijom i liberalizacijom bankarskog sektora,

osiguranja, uzajamnih i investicionih fondova (neki od fondova sada čak i ne postoje

u Srbiji), prometa hartija od vrednosti i berze. Tek kada ovi sektori usled liberalizacije

krenu u ekspanziju i time počne da se smanjuje nezaposlenost, treba krenuti u širi

proces likvidacije bankrotiranih firmi i reformu javnih i javnih komunalnih preduzeća.

Kada posle uspona domaćih ulaganja dođu znatnija direktna strana ulaganja, treba

ubrzati proces likvidacije firmi i privatizacije javnih preduzeća. Za prvu fazu koja

rezultira većim usponom privatnog sektora potrebno je između godinu i dve, za drugu

još približno toliko. Ključni deo reformi može se obaviti u tom periodu, ali će

preostati fino doterivanje i takozvane bočne reforme koje će izaći iz tog vremenskog

okvira. One se odnose na doterivanje regulacije, suzbijanje korupcije, poboljšanja

statistike, revizije, inspekcija, kao i trgovinskog zakonodavstva i sudstva.

2. Ekonomske slobode

Naš predlog ima izrazito institucionalni karakter jer smatramo da se bitno bolji

rezultati ne mogu postići bez znatnije promene pravila igre. Iako promena pravila igre

treba da bude sveobuhvatna, ona se u osnovi svodi na povećanje stepena ekonomskih

sloboda i uspostavljanje nekoliko ključnih ustanova. Najvažnije institucije kapitalizma

su privatna svojina, sloboda ugovora, efikasan sudski (arbitražni) sistem i

konstitucionalno ograničena država (vladavina prava).6 Domet tržišnih reformi može

se meriti stepenom u kojem su ostvarene ove četiri pretpostavke.

Privatna vlasnička prava predstavljaju odnose među ljudima kojima se reguliše

ko ima pravo da upravlja nekom imovinom. Ona moraju biti neprikosnovena. To

praktično znači fizičku i zakonsku zaštitu privatnog vlasništva od svih, uključujući i

državu, brže i efikasnije rešavanje sudskih sporova i bolju zaštitu poverilaca.

Korisnost privatne svojine zavisi od toga šta je sa njom moguće uraditi, odnosno od

obima raspoloživih akcija. Zbog toga je važno da u privatno-svojinskoj privredi

postoji što viši nivo ekonomskih sloboda, to jest slobodnog prostora ili odsustva

prepreka za privrednu aktivnost, a to podrazumeva sve one stvari koje su pobrojane u

delu o poslovnom okruženju. Upravo je u fazi razvoja tržišne privrede u kojoj se

nalazi Srbija veoma važno ne sputavati tržište i izbeći nepotrebne propise i suvišnu

6 Up. Pejovich, 2004, s. 6 i dalje.

4

regulaciju, čak i ako slična postoji u nekim razvijenim zemljama ili EU. Generalno,

valja osloboditi prostor za privrednu aktivnost i svesti na što je moguće manju meru

prilike za preraspodelu dohotka. Država ne sme podilaziti zahtevima javnosti i

interesnih grupa (kultura, nauka, sport, sindikati, crkva, privreda i poljoprivreda), koje

traže posebne povlastice na uštrb ostalih i žele ostvarivati dohodak ne na osnovu svoje

tržišne vrednosti, nego putem pritiska na državu. Recimo, nema moralnog opravdanja

za državno finansiranje kulture ili sporta. Kultura, nauka ili sport su korisni, ali treba

da budu finansirani isključivo dobrovoljno (tržišno ili privatnim donacijama), a ne

državnim novcem.

Dok s jedne strane Srbija kao država čini previše stvari u privredi i van nje, sa

druge ne čini dovoljno onoga što je zaista potrebno. Tržišna privreda ima smisla samo

ako pravni sistem dobro funkcioniše. Opšta korist od slobode ugovaranja može doći

do izražaja jedino ukoliko država efikasno štiti ugovorne strane, garantuje izvršenje

ugovora i kažnjava prekršioce.7 U tom smislu važnu ekonomsku ulogu igra vladavina

prava. Za privredu jedne zemlje je od bilo kakvih mera ekonomske politike dugoročno

mnogo važnije da funkcioniše stabilan sistem pravila kojim se obuzdava arbitrarna

volja birokrata i političara.8 Zato u vođenju ekonomske politike treba izbegavati

rešenja koja narušavaju principe vladavine prava i nepovredivosti privatne svojine,

čak i kada se političarima ili interesnim grupama neki takvi potezi čine korisnim.

3. Poslovno okruženje

Poboljšanje poslovnog okruženja znači unapređenje uslova za poslovanje. To

se svodi na oslobađanje prostora za preduzetništvo i stvaranje male, efikasne i prema

biznisu prijateljske države. Na najvažnijim tačkama, to praktično znači:

Potpuna zaštita privatnih vlasničkih prava

Sloboda ugovora

Sloboda ulaska u biznis i izlaska iz njega

Smanjenje potrebnih papira za pokretanje biznisa na dva do tri

Smanjenje vremena potrebnog za izdavanje dozvola za rad na jedan dan

Uspostavljanje katastarskog registra za čitavu teritoriju 7 Prema podacima Economic Intelligence Unit, u Srbiji je potrebno u proseku više od hiljadu dana za realizaciju ugovora putem suda, što je drugo najduže vreme na svetu (posle Gvatemale). 8 Na žalost, često ponavljane izjave tipa da se ustav ne jede ili da se od Ustava ne živi pokazuju nerazumevanje ove činjenice od strane nekih političara.

5

Neograničena mogućnost kupovina nekretnina, uključujući strance

Odsustvo skrivenih mehanizama kojima se otežava poslovanje pri

otpočinjanju i obavljanju biznisa

Efikasna dodela upotrebnih dozvola

Pojednostavljenje administrativnih procedura za odvijanje posla

Jednostavni uslovi za transfer dobiti i raspolaganje sredstvima na računu firme

Snižavanje poreza

Zadržavanje jednostavnih postupaka zapošljavanja i otpuštanja9

Jednostavni i brzi postupci za odlučivanje o privrednim sporovima (i

sprovođenje presuda, tj. izvršenje odluka arbitraža i sudova).

Nove firme. Osnivanje preduzeća ne bi smelo trajati duže od jednog dana i

zahtevalo bi popunjavanje jednostavnog formulara i plaćanje takse za troškove

registracije od najviše 100 USD.10 Razlog je vrlo jednostavan: mnogi koji imaju

preduzetničkog duha i poslovne ideje ne raspolažu velikim fondovima. Osim u slučaju

delatnosti koje zahtevaju ispunjavanje specijalnih uslova, kao što je trgovina vojnom

opremom, preduzeće bi za svoju delatnost samo imalo "sve aktivnosti koje nisu u

suprotnosti sa zakonom". Ukinula bi se i ograničenja vezana za broj radnika, kapitalni

cenzus za većinu delatnosti (osim eventualno za osiguranje ili bankarstvo11), obaveza

da preduzeće ima fizičko sedište, kao i diskriminacija pravnih lica koja plaćaju više

cene telefona, struje i komunalnih usluga od onih koje plaćaju fizička lica.

Veliki broj novoosnovanih privatnih firmi (eng. start-ups), a ne privatizacija

ili restrukturiranje postojećih, najvažnije je za ekonomski uspeh tranzicije. Prosečna

efikasnost postojećih znatno je niža od efikasnosti novih firmi, a tok stvari bi

verovatno pokazao da bi većinu postojećih firmi, prema ekonomskim kriterijumima,

trebalo likvidirati, ali to nije moguće učiniti brzo iz socijalnih razloga. Pošto od

tržišnih prilika zavisi uspešnost preživljavanja starih preduzeća, nije unapred moguće

reći koliko bi njih tačno moglo preživeti. Opšte poboljšanje poslovnog okruženja bi

pogodovalo i starim firmama, pa nije isključeno da bi jedan broj njih mogao opstati.

Osim znatnog poboljšanja poslovnog okruženja, ne postoji drugi način da se veliki

9 Zakon o radu je jedini važniji zakon donet posle 2000. godine (osim Zakona o lokalnoj samoupravi) koji smatramo bazično upotrebljivim za svrhe snažnijih tržišnih reformi. Zakon bi trebalo još doterati izbacivanjem odredbi o minimalnoj nadnici, a potrebno je i odbaciti postojeću inicijativu za unošenje klauzule o kolektivnom pregovaranja, jer ona nepotrebno unosi rigidnost u tržišne procese. 10 Sledili smo liberalnija rešenja iz studije Djankov i dr. (2001). 11 Liberalnije i bolje je rešenje da ni za ovaj sektor nema kapitalnog cenzusa, jer će konkurencija osigurati dovoljan broj dobrih banaka ili osiguravajućih firmi na tržištu.

6

broj pojedinaca motiviše za ulazak u preduzetništvo i osnivanje firmi. Domaća

privatna ulaganja veća su od stranih u uspešnim tranzicionim zemljama, ali je njihov

stepen efikasnosti manji. Znatan uspon domaćih služi kao test za strana ulaganja, koja

su efikasnija i bolje integrisana u međunarodno tržište. Zato u najuspešnijim

zemljama tranzicije preko 80% izvoza otpada na direktna strana ulaganja (DSU12).

Nivo DSU je otuda ključni test uspešnosti reforme. Ulaganja države ili netržišnih

fondova (Svetska banka, EBRD, itd.) od zanemarivog su značaja za prosperitet i

blagostanje. To se videlo u razvijenim zemljama u XIX veku, kada je privredni uspon

bio jedan od najvećih u istoriji, dok državnih ulaganja nije uopšte bilo, kao ni

netržišnih fondova.

Denacionalizacija. Iako postoje neki razlozi protiv denacionalizacije (npr.

opterećenje za javne finansije13; vraća se oduzeta imovina, a pojedincima se ne mogu

nadoknaditi životi, povrede i narušene karijere) smatramo da je treba obaviti. Najpre

je potrebno vratiti poljoprivredno, potom gradsko zemljište, iza toga kuće i stanove

(kojih je oko 7.500 u Srbiji14) i na kraju firme. Trošak denacionalizacije treba

podmiriti prihodima od privatizacije i prodajom koncesija. Da bi trošak

denacionalizacije bio što niži, povraćaj imovine potrebno je vršiti u naturi gde god je

to moguće. Firme koje su bile nacionalizovane posle Drugog svetskog rata, a

privatizovane su tokom poslednjih 15-ak godina, takođe treba vratiti prvobitnim

vlasnicima.15 Nije potrebno obeštećivati vlasnike koji su te nacionalizovane firme

kupili u poslednjih 15-ak godina, jer se kradena roba ne kupuje, a ako to ipak neko

čini, onda mora snositi posledice kroz gubitak ulaganja. Mali je informativni trošak

bio da se dozna da li je neka firma pre dolaska komunista na vlast bila u privatnom

vlasništvu.

Privatizacija. Privatizacija povećava efikasnost firmi, podstiče preduzetništvo

i smanjuje obim intervencije vlade na tržištu. Potrebno je nastaviti započeti proces

privatizacije prodajom, a firme koje se ne mogu prodati likvidirati. Komunalna i

druga javna preduzeća takođe treba postepeno privatizovati tokom 2-5 godina, a

uporedo osnivati regulatorna tela i pripremati uslove za slobodnu konkurenciju u 12 DSU je prevod za eng. foreign direct investment (FDI). 13 Trošak se verovatno ne može izbeći, jer će postojati ako se imovina vraća, a postojaće i ako se ne bi prvobitno vraćala, jer bi naslednici bivših vlasnika mogli dobiti procese kod Evropskog suda za ljudska prava. 14 Prema podacima Lige za zaštitu privatne svojine. 15 Ne predlažemo da se ranijim vlasnicima isplaćuje i izgubljena dobit u periodu od nacionalizacije do povraćaja, jer je nije moguće tačno utvrditi.

7

proizvodnji i raspodeli usluga (električna energija, gas, grejanje, fiksna i mobilna

telefonija, pošta, voda, kanalizacija, odnošenje smeća, itd.).

Likvidacija. Firme koje su bankrotirale treba likvidirati, zato što:

Ne mogu profitabilno da rade nego gomilaju gubitke.

Zarobljavaju resurse koji bi se mogli produktivno upotrebiti

Pogoršavaju poslovno okruženje, šire nesolventnost u privredi, narušavaju

finansijsku i poslovnu disciplinu, troše kapital drugih.

Dok novopokrenute firme i strana ulaganja ne povuku zaposlenost, treba

likvidirati samo firme sa manjim brojem zaposlenih, a pošto dođe do privrednog

uspona, sve ostale.

4. Korupcija, regulacija i rente

Korupcija nije prvenstveno moralni problem jednog društva, nego racionalni

odgovor pojedinaca na uplitanje države u privredu. Centar za slobodno tržište je

sredinom 2002. godine pisao: "Sve ustanove starog sistema koje su opterećene

korupcijom su nastavile da postoje, a stvorene su i nove koje podstiču korupciju kao

što su Zakon o ekstraprofitu, Agencija za privatizaciju, Fond za razvoj, Garantni fond,

Agencija za mala i srednja preduzeća, Nacionalna štedionica, raspisivanje tendera sa

više od jednog kriterijuma...".16 Kasnije se ispostavilo da je gotovo svaka od ovih

ustanova postala poprište bar jedne od sada već čuvenih afera. Dakle, osnovu borbe

protiv korupcije treba da čini uspostavljanje tržišnih odnosa kako bi se političarima

dalo što manje nadležnosti u privredi, jer je nivo korupcije u direktnoj srazmeri sa

udelom državne svojine i stepenom regulisanosti privrede. Inicijative poput postojanja

Saveta za borbu protiv korupcije nisu loše, ali ključno je ukidanje državnih agencija

koje arbitrarnim odlukama mogu da utiču na raspodelu resursa.

Protiv korupcije na nižim nivoima bori se reformom državne administracije.

Recimo, treba uvesti načelo da šetaju papiri a ne ljudi, što znači da se zahtevi predaju

i podižu na jednom mestu. Dalje, ako bi više službenika imalo nadležnost da obavi

jedan posao, među njima može postojati neka vrsta konkurencije, što bi delovalo u

pravcu smanjenja korupcije. To ne podrazumeva zapošljavanje većeg broja

službenika, nego samo oduzimanje postojećim službenicima monopola na određene

16 Prokopijević (Ur.) (2002)

8

poslove, tako da više njih može raditi više stvari. Ima još mnogo konkretnih poteza i

mera koje je moguće upotrebiti u borbi protiv korupcije na nižim nivoima. Protiv

korupcije na višim nivoima treba kodifikovati saobraćaj između privrede i politike

(uslovi za javne nabavke i radove, finansiranje stranaka i NVO, sukob interesa,

dostupnost informacija, pokloni, itd.), uspostaviti odgovarajuća tela za kontrolu, a u

funkciji otkrivanja prekršilaca biće od pomoći sloboda štampe i zaštita insajdera koji

svedoče o nezakonitim postupcima.

Antimonopolski zakon Srbiji nije potreban. Antimonopolski zakoni su

mehanizam kroz koji regulatori traže način da prenesu odluke o upotrebi sredstava iz

privatnih u ruke birokrata.17 Iskustva drugih zemalja govore da se državne agencije za

regulaciju monopola obično pretvore u agencije za zaštitu monopola, a tzv.

antidamping mere i druge vancarinske barijere u sredstvo interesnih grupa za

netržišnu borbu protiv konkurencije, a na štetu potrošača. Za borbu protiv

monopolizacije tržišta sasvim je dovoljno ukloniti administrativne prepreke za ulazak

u sve privredne grane i liberalizovati spoljnotrgovinski režim kako bi se dodatna

konkurencija uvela iz inostranstva. Srbija može imati problema jedino sa monopolima

koje je stvorila sama država, kao što su EPS, promet duvana, telekomunikacije ili

uvoz nafte. Privatizacijom i dopuštanjem slobodnog ulaska u ove grane povećala bi se

efikasnost firmi, eliminisala korupcija i snizila cena koju plaćaju potrošači. Kada se

radi o telefoniji, država može odmah prodati svoje učešće u telefonskim kompanijama

i dozvoliti slobodan ulaz na tržište. Privatizacija proizvodnje i distribucije usluga

(električna energija, fiksna i mobilna telefonija, voda, otpadne vode, smeće, itd.) je

već daleko odmakla u SAD, pa čak i u zemljama EU. Za prenosne mreže postoje dva

rešenja: mogu se iznajmiti svim zainteresovanim pod jednakim uslovima, pod

kontrolom nezavisnog regulatornog tela, ili se mogu privatizovati sa slobodnim

ulazom u delatnost, kako bi pritisak konkurencije uvek postojao.

Vlada ni na koji način ne bi trebalo da podstiče pojedine industrijske grane.

Samo slobodna konkurencija može odlučiti šta najbolje uspeva u Srbiji i u čemu

zemlja ima konkurentske prednosti. Svako veštačko podsticanje bilo koje grane,

uključujući i poljoprivredu, predstavlja neto gubitak za zemlju. Ne postoje strateške

grane niti industrije od nacionalnog interesa. Postoje samo lični interesi političara,

vlasnika i zaposlenih u firmama koji traže posebne pogodnosti na račun poreskih

17 v. Pejović, S. & Prokopijević, M. 2003, s. 18. Potpuni podaci su na kraju u Literaturi.

9

platiša. Ovaj predlog nije bez teškoća, jer mnoge današnje vlade subvencionišu

pojedine firme ili čak čitave grane. Međutim, te subvencije su pod stalnim pritiskom

tržišta da se smanje ili nestanu, subvencionisane firme i grane postaju sve manje

efikasne, a iskustvo iz zemalja i grana gde subvencija skoro nema govori da je njihovo

uklanjanje pravi put da se dobiju firme sa dobrim i stabilnim položajem na tržištu.

Takođe, nema razloga zbog kojih bi izvoznici dobijali posebne pogodnosti u

svojim poslovima. Subvencionisanje izvoza je nelegitimna preraspodela dohotka u

korist sektora za koje političari misle da bi trebalo više da izvoze. Radi povećanja

ukupnog izvoza zemlje, građani Srbije bi izvoznim subvencijama bili primoravani da

svojim novcem finansiraju ili osiguravaju izvoznike. Dohodak se time preraspodeljuje

ne samo iz neizvoznih sektora u izvozne, nego i od domaćih građana u korist stranih,

odnosno svih onih koji subvencionisanu robu kupuju u inostranstvu. Ne postoji način

na koji bi takvo povećanje izvoza koristilo većini građana Srbije.

Jednako je štetno budžetskim sredstvima podsticati razvoj nekih posebnih

tipova preduzeća, kao što se to radi sa malim i srednjim preduzećima. Ako se izgradi

odgovarajuća institucionalna struktura i oforme pravila jednaka za sve, samo

preduzetnici putem sopstvenih pokušaja i grešaka mogu zaključiti da li je bolje ulagati

u mala i srednja preduzeća, ili možda u velike industrije. Sve i da imaju najbolje

namere, političari i stručnjaci ne mogu unapred znati kakva je strukture privrede

poželjna u jednoj zemlji.

5. Tržište

Iako je prisutan određeni napredak u liberalizaciji cena i spoljne trgovine i

povećanje fleksibilnosti tržišta rada, još uvek postoje brojna ograničenja koja

otežavaju razvoj privatnog biznisa. Sivo tržište jedan je od najvitalnijih segmenata

privrede i njegovo prevođenje u regularni sektor moguće je samo ukoliko se otklone

uzroci njegovog nastanka, odnosno smanjenjem poreskog opterećenja i ukidanjem

barijera za ulazak u biznis koje su rezultat loših zakonskih rešenja.18 Potrebno je

izvršiti doslednu liberalizaciju u svim sektorima, ukinuti indirektna ograničenja i

poboljšati efikasnost državnih službi.

18 Jedan od faktora legalizacije sivog tržišta je okolnost da izbegavanje plaćanja poreza takođe košta. Delovanje ovog faktora ne može da dođe do izražaja dok se ne otklone dva glavna pomenuta uzroka nastanka sivog tržišta.

10

UNUTRAŠNJE TRŽIŠTE

Liberalizacija cena. Da bi se izvršila potpuna liberalizacija cena neophodno

je do kraja završiti proces privatizacije. Liberalizacija cena mora se odnositi i na

poljoprivredne proizvode, radnu snagu, komunalne usluge, električnu energiju, fiksne

i mobilne telekomunikacije i prevoz. Liberalizacija treba da usledi posle privatizacije i

otvaranja tržišta, kako bi se izbegli cenovni efekti monopola.

Socijalna politika mora se izmestiti iz preduzeća. Subvencije nekog

proizvoda ili usluge za sve potrošače treba zameniti direktnom novčanom pomoći za

stvarno ugrožene, jer je to mnogo efikasniji način vođenja socijalne politike.

Verovatno je moguće da deo socijalne politike koji danas obavlja država pređe na

privatne dobrotvorne organizacije, uključujući crkvene. To je spontan proces i nije

unapred moguće reći koji bi to obim prelaska bio, tako da državnu19 socijalnu politiku

treba prilagođavati onome što nastane kao rezultat privatne inicijative.

Monopoli. Glavni izvor nastanka monopola je država. Uvođenjem

konkurencije u poštanskom saobraćaju, telekomunikacijama, proizvodnji vode i

električne energije i drugim sektorima gde postoje monopoli, došlo bi do smanjenja

ukupne cene koju potrošač plaća kroz cenu proizvoda i subvencije, kao i povećanja

kvaliteta proizvoda i usluga. Ovaj pristup odnosi se i na novije monopolske

aranžmane koji su rezultat loše vođene ekonomske politike, kao što su prodaja tržišta

duvana, državni monopol na uvoz nafte, faktički monopol na uvoz struje i slično.

Poljoprivreda. Poljoprivreda je radno intenzivna delatnost i nijedna moderna

vlada u poljoprivredi ne vidi šansu za razvoj. Liberalizacija trgovine poljoprivrednim

proizvodima povećala bi podsticaje za ukrpunjavanje poseda, uvođenje savremene

tehnologije i pomogla bi razvoju robnih i finansijskih berzi. Postepeno se moraju

ukinuti zaštitne carine i smanjiti subvencije, budući da je glavni cilj reformi u ovom

sektoru snabdevenost tržišta jeftinim i kvalitetnim poljoprivrednim proizvodima, a ne

zadržavanje postojeće neefikasne proizvodnje. Postojanje Robnih rezervi u današnjem

obliku jedan je od generatora rashoda u državnom budžetu i njihova jedina funkcija

mora biti obezbeđenje zaliha hrane u slučaju vanrednih situacija.

19 Kao i u drugim stvarima koje radi država, potrebna je kvalitetnija administracija. Opšte mere socijalne politike se lako donose, ne traže mnogo informacija i neselektivne su, a ono što je potrebno je ciljno usmerena socijalna politika, koja poput sunčevog zraka tačno pogađa onoga kome je potrebna.

11

SPOLJNA TRGOVINA

Carine. Sniženje prosečne carinske stope na manje od 3%, ili još bolje na nulti

nivo20 (osim za poljoprivredu, u prvo vreme), usloviće prilagođavanje postojećih

domaćih preduzeća stvaranjem podsticaja za restrukturiranje i omogućiti privredi da

se na dugoročno optimalan način uklopi u međunarodnu podelu rada. Drugi bitan

kolosek je reforma Uprave carina, koja bi obuhvatala smanjenje mogućnosti za

korupciju putem minimalizacije koristi od izbegavanja plaćanja carine, s jedne strane i

pooštravanja sankcija, s druge. Carinska služba (u saradnji sa pograničnom policijom)

treba prevashodno da sprečava obavljanje nedozvoljenih poslova, jer šteta koja nastaje

na taj način može uništiti cele industrijske grane. Taj posao će joj biti olakšan time što

će niski porezi učiniti ogromnu većinu roba u Srbiji jeftinijom nego što je u okolnim

zemljama.

Vancarinske barijere. Vancarinske barijere su u Srbiji formalno gotovo

potpuno ukinute (kvote i dozvole). Preostale vancarinske barijere moraju nestati, a

glavni pravac reformi treba da bude smanjenje neformalnih barijera koje su rezultat

korupcije u državnim službama i delovanja uvozničkih lobija.

Trgovinski bilans. Deficit će biti stalan sve dok domaća privreda ne bude

imala konkurentne proizvode. Do smanjenja će doći ako ne bude bilo izvora za

njegovo finansiranje, ako se poboljšaju performanse postojećih domaćih preduzeća,

odnosno ako se značajno uvećaju greenfield investicije. Nije potrebna nikakva

posebna intervencija države da bi se smanjili trgovinski deficit i deficit tekućeg

bilansa. Otvorena privreda sa dobrim poslovnim okruženjem najbolja je preporuka za

povoljan trgovinski bilans. U krajnjoj liniji, nije stvar države šta i gde njeni građani i

firme kupuju i prodaju.

Svetska trgovinska organizacija (STO). Ulazak u STO omogućiće

multilateralizam u trgovini i smanjiti opterećenje za srpske proizvode i usluge.

Ubrzanje pregovora o sve četiri razvojne linije21 i poštovanje obaveznih sporazuma

mnogo su bolji pristup nego sklapanje nekolicine sporazuma o slobodnoj trgovini sa

zemljama u susedstvu, što je takođe pozitivan potez, ali sa ograničenim efektima.

20 Carinske stope od 0-3% ima jedan broj liberalnijih zemalja u svetu. Heritage fondacija daje najvišu ocenu za prosečne carinske stope koje su ispod 4%. 19 Četiri razvojne linije su: multilateralni pregovori/radna grupa, bilateralni pregovori o robi, bilateralni pregovori o uslugama i plurilateralni pregovori o poljoprivrednim subvencijama.

12

TRŽIŠTE RADA

Osnovne ideje reforme tržišta rada su: prvo, da se rad i zarada učine zavisnim

od tržišnih sila; drugo, uklanjanje renti i privilegija; treće, stvaranje uslova za

nastanak daleko većeg broja radnih mesta nego što je to danas slučaj. Sigurnost

određenog radnog mesta bi usled toga opala, ali bi se povećala sigurnost zaposlenja,

zahvaljujući postojanju većeg broja radnih mesta. Država ne bi trebalo da preduzima

ništa u pogledu kretanja radne snage iz firmi ili van firmi, među firmama ili granama

delatnosti. To bi bio posao tržišnih sila.

Kolektivno pregovaranje. Kolektivno pregovaranje na tržištu rada ne treba

da bude obavezno, budući da deformiše cenu rada, povećava nezaposlenost i smanjuje

ukupnu pokretljivost radne snage.

Minimalne nadnice i otpuštanje. Minimalne nadnice imaju neto negativan

efekat i stoga ih treba ukinuti. To je prvi uslov za izjednačavanje cene rada između

grana i ukidanje diskriminacije radnika koji nisu sindikalno organizovani. Proces

otpuštanja treba potpuno pojednostaviti i ukinuti obavezne otpremnine, jer se tako

povećava konkurencija na tržištu rada, a radnici se podstiču da neprekidno

usavršavaju svoje veštine i znanja.

Sindikati. Sindikati faktički deluju samo u društvenim i državnim

preduzećima i u nekim privrednim granama. Vlada ne treba da pregovara ni sa

poslodavcima ni sa sindikatima; poslodavcima se mora ostaviti mogućnost da

upravljaju svojom imovinom, a odluka o stupanju u štrajk mora da znači istovremeno

prihvatanje posledica te odluke.

Nezaposlenost. Trenutni nivo nezaposlenosti u Srbiji teško je izmeriti jer

mnogi formalno nezaposleni rade u sivoj ekonomiji. Iskustva sivog tržišta rada gde

postoji gotovo savršena fleksibilnost radne snage, treba primeniti na ostatak tržišta.

Ukidanje ili svođenje na minimum socijalne pomoći u slučaju nezaposlenosti,

ukidanje fiktivnih radnih mesta u državnim organima i javnim preduzećima,

prevođenje sivog u realni sektor i stvaranje uslova za osnivanje novih preduzeća su

najbolji način za smanjenje stope nezaposlenosti i utvrđivanje broja stvarno

nezaposlenih osoba.

Tržište menadžera. Dva ključna elementa tržišta menadžera su vlasničko

pravo da zapošljava i otpušta menadžere i ustanova neprijateljskog preuzimanja (eng.

hostile takeover). Jedan od velikih problema u postojećoj regulaciji u Srbiji je

13

zakonska prezaštićenost menadžera, posebno tamo gde su menadžeri ujedno i vlasnici

dela firme. Nije moguće postići konkurentnost na tržištu menadžera ukoliko ne postoji

institucija neprijateljskog preuzimanja22 bez ograničenja kakva su uvedena u nekim

zemljama kao rezultat lobističke snage udruženja menadžera.

O tržištu kapitala biće više reći u delu o finansijskom tržištu i berzama.

6. Trgovinski sudovi i poslovno pravo

Jedan od glavnih izvora korupcije i kreatora lošeg poslovnog okruženje su

trgovinski sudovi, kao i loša zakonska rešenja koja štite dužnike, usporavaju

donošenje odluka prilikom sporova i otežavaju izvršenje sudskih odluka. Kako su tri

godine tranzicije pokazale da je postojeći sudski sistem veoma teško reformisati,

potrebno je uvesti konkurenciju u vidu privatnih arbitraža čije bi odluke sprovodili

domaći organi, dok bi se strane prilikom sklapanja ugovora dobrovoljno saglasile o

nadležnosti određene arbitraže u slučaju sporova.23 Arbitraže ne mogu nastati pre

nego što se oforme privatne privredne komore po granama delatnosti. Još jedna

ustanova u ovoj oblasti bilo bi alternativno rešavanje sporova24. Ovaj postupak je

jednostvaniji od arbitraže i koristi se u nizu zemalja. Takođe, potrebno je doneti novi

zakon o izvršnom postupku koji bi omogućio brzo sprovođenje sudskih odluka i štitio

prava strane koja je dobila spor.

Privatne arbitraže (granske i/ili međugranske) i alternativno rešavanje

sporova zasnivali bi svoj renome jedino na brzini donošenja odluka i poštovanju

odredbi koje postoje u ugovoru koji su zaključile strane u sporu. Obe ove ustanove,

kao privatne organizacije, pokazale bi svoju superiornost u odnosu na državne sudove

i izvršile realan pritisak na reformu trgovinskih sudova.

Novi zakon o izvršnom postupku. Novi zakon o izvršnom postupku sveo bi

na minimum razloge zbog kojih bi se moglo odložiti izvršenje sudske odluke. Ovaj

22 "Neprijateljsko preuzimanje" je ime za kupovinu firme protivno volji menadžera. Naravno, kupovina mora biti saglasna volji vlasnika. 23 Iako ni sada nema smetnji za to u državnoj privrednoj komori očito nema podsticaja da se taj mehanizam koristi, tako da će verovatno tek formiranje privatnih komora i udruženja dovesti do stvarnog funkcionisanja arbitražnih veća. 24 Eng. alterntive dispute resolution. Predstavlja niz različitih tehnika za rešavanje sporova bez potrebe za klasičnim sudskim postupkom, neformalne metode arbitraže i strukturirane oblike pomirenja uz pomoć posebno obučenog posrednika. Uključuje mini sporove (skraćeni, pojednostavljeni oblik sudskog saslušanja).

14

zakon bi štitio prava poverilaca i doprineo bi efikasnosti naplate dugova, uključujući i

hipoteke, razvoju finansijskog tržišta i nepovredivosti privatnog vlasništva.

Zakon o bankrotstvu. Preduzeće koje nije u stanju da izmiruje svoje obaveze

ne bi moglo da nastavi poslovanje, a vlasnici ne bi mogli da osnivaju novo preduzeće

sve dok se ne završi postupak stečaja. Zakonom treba jasno definisati prioritet u

namirivanju poverilaca tako da na prvom mestu budu ostali privredni subjekti.

Princip prihvatanja zahteva ćutanjem administracije. Sporost javne

administracije i javnih preduzeća u rešavanju zahteva pojedinaca i firmi značajno bi

se smanjila ako bi se ćutanje administracije smatralo odobravanjem. Period nakon

kojeg bi se ćutanje smatralo prihvatanjem zavisilo bi od vrste zahteva, ali bi morao

biti kraći od dve nedelje. Dokazivanje ćutanja nije uvek lako, iako se dobije potvrda o

predaji zahteva, nadležne vlasti mogu tvrditi da su odgovorile ali da je pošiljka recimo

izgubljena. I pored takvih problema ovaj mehanizam će izvršiti izvestan pritisak na

administraciju.

Kontrola rada revizorskih kuća. Proces revizije krajnje je nepouzdan i

mnogi izveštaji su lažno napravljeni na osnovu nagodbe preduzeća i revizorskih kuća.

Revizori ne brinu o porezima i nisu nadležni za otkrivanje privrednih prekršaja, ali su

odgovorni za tačnost sopstvenog rada. Manji propusti u reviziji podlegali bi

finansijskim kaznama za odgovornog revizora, kao i za revizorsku kuću ukoliko se

ustanovi da nije reč o pojedinačnoj odgovornosti revizora. Veliki propusti, usmereni

na izbegavanje plaćanja poreza lažnim prikazivanjem rezultata poslovanja, bili bi

kvalifikovani kao krivično delo. Za takva dela, i revizori i revizorske kuće gubili bi

dozvole za rad. Kao instrument sprovođenja veće kontrole nad radom revizorskih

kuća, uvela bi se superrevizija u slučajevima postojanja razloga za osnovanu sumnju.

Superreviziju mogu da predlažu svi, ali o pokretanju postupka bi odlučivalo

specijalizovano državno telo, koje bi moralo da ima veći broj članova, kako bi se

podigla cena eventualne korupcije.

15

7. Centralno bankarstvo i monetarna politika

Valutna konkurencija. Nakon tri godine favorizovanja dinara kao jedinog

zakonitog sredstva plaćanja, dvovalutni sistem u Srbiji faktički i dalje postoji.

Korišćenje strane valute trenutno je dozvoljeno prilikom kupoprodaje stambenog i

poslovnog prostora, automobila, plaćanja zakupnina za iznajmljene stanove, a

praktično, evro se koristi i kod drugih transakcija. Stoga bi najbolje bilo ozvaničiti

dvovalutni sistem čijim bi uvođenjem stanovništvu i privredi bilo omogućeno da

upravljaju valutnim i inflatornim rizikom, deo novca bi iz sivih ušao u legalne tokove,

a monetarne vlasti bile bi ograničene u eventualnim pokušajima da vode lošu

monetarnu politiku. Valutna konkurencija bi takođe omogućila realno formiranje

deviznog kursa i eliminisala bi se mogućnost vođenja inflatorne politike i aktivne

monetarne politike usmerene na smanjenje trgovinskog deficita.

Sloboda kretanja kapitala. Uvođenje dvovalutnog sistema bi svoje pune

efekte moglo ostvariti tek ako se eliminišu ograničenja za slobodno kretanje kapitala u

zemlju i iz zemlje. Slobodno kretanje kapitala je prvi uslov za tržišno formiranje

deviznog kursa i dugoročno optimalne investicione odluke i jedna od pretpostavki

priliva DSU. Izbegla bi se mogućnost stvaranja kvazi-stabilnosti pod staklenim

zvonom, a mala otvorena privreda bolje bi reagovala na promene na svetskom tržištu.

Negativni efekti koji se povremeno mogu javiti vezani su za kretanje tzv. vrućeg

novca, mada oni po pravilu pogađaju privrede u kojima centralna banka ima široke

mogućnosti vođenja "kreativne" monetarne politike.

Devizni kurs i inflacija. Dvovalutni sistem delovao bi kao protivteža

predupređujući visoku i/ili nepredvidivu inflaciju koja je uvek isključivo monetarni

fenomen. Inflaciona očekivanja bila bi smanjena čime bi se uticalo na sniženje

kamatne stope. Izbegla bi se mogućnost korišćenja deviznog kursa kao sredstva

političke promocije i pritisak za njegovo korišćenje kao mehanizma pospešivanja

izvoza. Trajnije smanjenje inflacije na oko 1% na godišnjem nivou neće biti moguće

dok se ne oslobode sve cene i dok se državna potrošnja znatnije ne smanji.

Smanjenje troškova. Glavno smanjenje troškova vezano je za sprečavanje

centralne banke da kreditira javna preduzeća, čime se smanjuje podsticaj za

izbegavanje reformi realnog sektora. Centralna banka svoje poslove može obavljati sa

daleko manje zaposlenih, a višak objekata mogao bi se prodati ili iznajmiti.

16

Ukidanjem obaveze da se vrši konverzija evra u dinare smanjili bi se troškovi privrede

i građana.

Nezavisnost centralne banke. Nezavisnost centralne banke pre će se ostvariti

faktičkim smanjenjem mogućnosti da ona bude poluga u rukama političara, nego

novim ili dopunama postojećeg zakona. Centralna banka bi se starala isključivo o

stabilnosti cena, a guverner bi bio odgovoran za eventualna prekoračenja planirane

stope inflacije. Smanjenje moći centralne banke i valutna konkurencija, smanjiće

mogućnost njene instrumentalizacije. Takođe, cena mešanja u rad centralne banke

biće daleko veća ako joj se ostavi manji broj funkcija koje bi obavljala efikasno.

Regulacija bankarskog sektora. Centralna banka vršila bi nadzor nad

bankarskim sektorom putem striktnog kontrolisanja poštovanja bazelskih kriterijuma.

Ona bi odustala od pospešivanja kreditiranja domaćih preduzeća kažnjavanjem

banaka koje ne investiraju sredstva u domaću privredu. Potrebno je što pre

privatizovati celokupan bankarski sektor prodajom državnog učešća u podržavljenim

bankama i odustajanjem od osnivanja novih državnih banaka. Centralna banka takođe

mora prestati sa: (a) davanjem implicitnih signala o mogućnosti socijalizacije loših

poslovnih odluka putem realno negativne eskontne stope ili eskontne stope koja je

značajno ispod preovlađujuće kamatne stope na tržištu; (b) lažnim nagoveštavanjem

promena monetarne politike; (c) selektivnom primenom zakona; (d) stavljanjem

banaka u neravnopravan položaj i favorizovanjem pojedinih domaćih banaka.

8. Bankarski sistem

Interes građana i preduzeća je da imaju stabilan, efikasan i zdrav bankarski

sistem koji se stvara i funkcioniše isključivo na tržišnim osnovama bez arbitrarnog

mešanja države, a ne takav koji služi za održanje postojećeg sistema bez realnog

razvoja, javne investicije i privatne potrebe. Do sada su u reformi bankarskog sistema

učinjeni neki manji koraci, poput zatvaranja četiri velike državne bankrotirane banke

(propušteno je da se isti standard primeni na sve banke), dopuštanje ulaska "stranih"25

banaka na tržište, nepotrebno preuzimanje vlasništva i kontrole nad 16 domaćih

banaka od strane države, itd., ali je bankarski sistem ostao snažnije etatizovan nego

25 Prema zakonskoj odredbi, to su domaće banke sa stranim kapitalom.

17

realni sektor i pored ulaska nekoliko stranih banaka tokom poslednje tri godine. Da bi

se nastavila reforma potrebno je učiniti dole nabrojane korake.

Obelodanjivanje stanja. Potrebno je obelodaniti tačne bilansne i tržišne

podatke o stanju domaćeg bankarskog sektora (a pre svega najvećih domaćih banaka

poput Vojvođanske banke, Komercijalne banke i dr.), jer je to neophodno polazište

reformi. Država bi trebalo da prihvati i obelodani da kroz vlasništvo nad bankama i

njihovim lošim kreditima realnom sektoru (mahom javnim i društvenim

preduzećima), duguje sama sebi. Te dugove valjalo bi izmestiti iz bilansa banaka kao

državnu obavezu, te ih zasebno rešavati u sklopu privatizacije i likvidacije državnog

dela privrede. Posle ove operacije postaće jasno koliko je državno vlasništvo u

pojedinim bankama.

Unutrašnji dugovi su početkom 2004. godine iznosili oko 14 milijardi USD.

Sve dugove gde država duguje sama sebi – direktno ili preko sopstvenih firmi – treba

izbrisati, a naplaćivati samo dugove države privatnim firmama, privatnih firmi državi

ili privatnih firmi međusobno.

Privatizacija. Neophodno je potpuno povlačenje države iz vlasništva i

kontrole nad finansijskim institucijama, uz jasno odricanje od odgovornosti za njihovo

poslovanje i posledice koje iz njega proizlaze (eventualne gubitke), kao i uzdržavanje

od subvencija svake vrste. Privatizaciju bi valjalo sprovesti aukcijskom prodajom u

kratkom roku, ubrzo po obelodanjivanju stanja u sistemu, jer dalje odlaganje može

dalje zakomplikovati položaj ovih banaka i celog finansijskog sistema, otežati

naknadnu prodaju i stvoriti dodatne troškove za državu. Pogrešno je sem navedenih

poteza pri privatizaciji banaka koristiti i neki druge kao što je, na primer, tzv.

restrukturiranje banaka pre prodaje kako bi se time navodno povećala njihova

vrednost. Takva operacija je nepotrebna jer bi dovela do novog gubitka u javnim

finansijama, a bila bi i neefikasna jer bi to novi kupci mnogo bolje uradili.

Deregulacija i liberalizacija tržišta. Srbija je, po pitanjima aktuelnog

bankarskog zakonodavstva, najrestriktivniji, a time i najnepovoljniji ambijent za

poslovanje u Jugoistočnoj Evropi. Restriktivno zakonodavstvo guši finansijski sektor

(time i privredu) u sledećim sferama:

Formalno i neformalno oporezivanje

Očuvanje monetarne stabilnosti

Popunjavanje deviznih rezervi

Očuvanje lažne stabilnosti i solventnosti finansijskog sektora

18

Kontrola nad poslovanjem komercijalnih banaka.

Ovakve kontraproduktivne mere poskupljuju bankarski servis i smanjuju

raspoloživost slobodnih sredstava za kreditiranje i slobodu kreditiranja. Reforma

bankarskog sektora treba da se usresredi na otklanjanje sledećih primera restriktivnog

i/ili nepotpunog zakonodavstva:

Visoka i često promenljiva obavezna rezerva

Izdvajanje 50% prikupljene devizne štednje građana u rezerve zemlje i njihova

praktična imobilizacija

Ograničenje kreditiranja van okvira bankarskog sektora

Ograničenje slobodnog ulaska stranih banaka na domaće tržište26

Ograničena mogućnost zaduženja preduzeća kod stranih finansijskih

institucija

Loš sistem ograničenja najvećeg mogućeg kredita

Neusklađenost domaćeg prudencionog zakonodavstva sa međunarodnim

standardima

Loš pravni tretman poverilaca (banaka)

Sistem izvršnog postupka koji favorizuje dužnike

Nefunkcionalnost usled nepostojanja potpunog registra nepokretnosti i

pokretnosti.

Stoga je neophodna promena kojom bi se otklonili navedeni problemi.

Konstruktivna prisila (eng. enforcement). Potrebno je sprovesti

konstruktivnu prisilu kroz period prilagođavanja po javno definisanim fazama i u

datom roku, pri čemu bi se najbrže pristupilo prisili ka hitnom internom

reorganizovanju finansijskih institucija putem usvajanja i poštovanja u poslovanju

međunarodno priznatog prudencionog standarda (Bazel 2). Nešto više vremena (do

dve godine) bilo bi ostavljeno za dostizanje neophodnog cenzusa kroz međusobnu

interakciju na tržištu. Finansijskim institucijama bi se time dozvolilo da u svojim

poslovima slobodno plivaju po pravilima igre, a one koje to ne mogu, valjalo bi

likvidirati na kraju roka prilagođavanja.

Sloboda ulaska. Pogrešno je od banaka koje žele da uđu na naše tržište tražiti

da kupe neku od domaćih banaka. Zdrav bankarski sistem najlakše se postiže na taj

način što će se posle privatizacije omogućiti slobodan ulazak na tržište, usled čega će

26 Da bi ušle na domaće tržište, strane banke sada moraju da kupe neku od domaćih banaka.

19

konkurentski pritisak dovesti do sigurnosti uloga i poboljšanja kvaliteta usluga uz pad

cena.

9. Finansijsko tržište i berze

Finansijsko tržište u Srbiji odražava trenutnu sliku cele privrede – nizak stepen

razvoja, mali broj učesnika, restriktivan način trgovine, niska likvidnost i plitkost

tržišta usled malog broja instrumenata kojima se može trgovati. Njegova aktivnost je

ipak na višem nivou nego pre nekoliko godina, ali još uvek daleko od poželjnog.

Hartije od vrednosti i trgovanje. Vrlo je mali broj hartija kojima se može

trgovati na srpskom finansijskom tržištu. Obveznice stare devizne štednje su

najzanimljiviji dugoročni papir i gotovo jedini kojim trguju strani investitori.

Obveznice donose visok prinos (oko 8-9% u proseku), vrlo su likvidne, a uz sve to

izbegnut je i kursni rizik zahvaljujući njihovoj denominaciji u evrima. Akcijama

preduzeća retko se trgovalo više od jedanput. Korporativnih obveznica ima vrlo malo

i uglavnom služe za kratkoročno finansiranje. Ostatak trgovanja svodi se na državne

kratkoročne hartije od vrednosti – zapise Trezora i NBS.

Prvenstvena posledica nedostatka dugoročnih hartija je nerazvijenost

sekundarnog tržišta na kojem se trguje gotovo isključivo obveznicama stare devizne

štednje.

Neophodne promene. Dalji razvoj finansijskog tržišta zavisiće od dve stvari.

Prvo, od njegove liberalizacije i drugo, od razvoja realnog sektora. Kada je u pitanju

liberalizacija, potrebno je obaviti nekoliko važnih promena.

1. Dopustiti da pojedinci i firme sami biraju valutu, oblik, vreme i mesto

trgovine, a bilo kakav njihov ugovor samo zakonski osnažiti.

2. U potpunosti liberalizovati tekuće i kapitalne transakcije i omogućiti domaćim

investitorima da trguju na svetskim tržištima. Jedan od efekata tog koraka je

postizanje potpune konvertibilnosti. Prema sadašnjim rešenjima novac lako

ulazi u zemlju, ali je vrlo teško napušta.

3. Omogućiti potpunu slobodu ulaska na tržište domaćih i stranih penzionih,

investicionih, osiguravajućih, uzajamnih i ostalih fondova, o čemu treba

doneti odgovarajuću regulativu.

Veoma je važno da se budućim rešenjima izbegnu sadašnji problemi koji

postoje u vezi sa hartijama od vrednosti, kada recimo menadžeri sprečavaju vlasnike

20

akcija da ih prodaju time što neće da im potpišu prospekt, ili kada država ili drugi

akteri nalažu vlasnicima akcija da ih prodaju preko određene banke i brokera. To je

bitno suspendovanje ili ograničavanje vlasničkih prava.

Naravno, razvoj finansijskog tržišta neće zavisiti samo od liberalizacije, nego i

od drugih faktora kao što su razvoj realnog sektora privrede, privatizacija velikog

broja preduzeća, priliv DSU, dolazak krupnih međunarodnih korporacija i listiranje

njihovih hartija na berzi. Snažna tržišna reforma i porast dohotka stanovništva doveli

bi do kreiranja nove štednje uz stvaranje poverenja u finansijski sistem što bi štednju

kanalisalo u hartije od vrednosti. Takođe, neophodno je upotpuniti i međusobno

usaglasiti regulativu u ovoj oblasti. Ovo su osnovni preduslovi za brži razvoj

finansijskog sektora u Srbiji.

Berza. Novi zakon iz 2003. godine uveo je mogućnost osnivanja privatnih

berzi i konačno definisao berzu kao profitnu organizaciju. Evidentno je, međutim, da

ne postoji preveliki interes za sprovođenjem te mogućnosti u praksi, prvenstveno zbog

niskog nivoa razvoja kako finansijskog tržišta, tako i privrede u celini, a takođe i

zahvaljujući pojedinim restriktivnim odredbama zakona i zahtevima koje je

neophodno ispuniti u cilju osnivanja berze. Veliki podsticaj poslovanju bio bi ako bi

bar jedna srpska berza bila integrisana u neku važniju svetsku berzu, kao što je slučaj

sa nekim berzama u novim zemljama-članicama EU iz Istočne Evrope.

Još jedan pokazatelj nepostojanja interesa za osnivanjem novih berzi je i

sadašnji stalan pritisak Beogradske berze da se trgovanje svim hartijama sprovodi na

njoj, što govori o nepostojanju interesa učesnika na tržištu da se na taj način

institucionalizuje trgovanje. Berza se razvija na osnovu potreba i zahteva tržišta i

nepotrebno je bilo kakvim zakonima i uredbama primoravati učesnike da trguju na

njoj ako im to samo podiže troškove poslovanja.

10. Javne finansije

Javne finansije – javni fondovi, budžet i vanbudžetska državna potrošnja –

verovatno spadaju u one delove kojima je reforma najpotrebnija. Dosadašnje prakse

proizvoljnog uvođenja i ukidanja poreza, česte promene poreskih stopa, uvođenje

retroaktivnih poreza i pretnje imućnim pojedincima uz široku diskrecionu moć

poreskih organa u mnogome su uništili kredibilitet poreskih vlasti. Za razliku od

perioda posle 2000. godine, kada je delimično reformisana prihodna strana, sada je

21

potrebno nastaviti reformu prihodne i izvršiti temeljnu reformu i rashodne strane

javnih finansija. Ukupnu javnu potrošnju sa preko 50% treba svesti na 33% BDP, što

će kasnije biti obrazloženo. Usput je potrebno promeniti filozofiju na kojoj javne

finansije počivaju. One nisu svrha same sebi ili izvor renti, već resurs za finansiranje

male i efikasne države, a samo izuzetno i nekih usluga.

Novi sistem javnih finansija zasnivao bi se na jednostavnosti, malom broju

poreza i jedinstvenim poreskim stopama bez izuzeća. Osnove na kojima bi sistem

počivao bile bi uravnoteženost budžeta, transparentnost, jasnost, pravičnost i

prikupljanje sredstava iz realnih izvora. Reforma sistema javnih finansija treba da

bude usmerena na smanjenje poreskih stopa što bi dovelo do umanjenja izbegavanja

plaćanja poreza uključenjem sive ekonomije u regularne tokove i prevođenjem dela

naturalne proizvodnje u tržišnu. Poreskim sistemom uređenim na ovakav način

prikupilo bi se skoro upola manje sredstava nego danas, a ona bi se koristila za

klasične funkcije države, prelazak na privatni penzioni sistem i troškove restitucije,

dok bi se na minimum svela potrošnja za druge svrhe, posebno one zasnovane na

preraspodelama.

FISKALNI FEDERALIZAM

Javne finansije su do sada posmatrane kao krut instrument za prikupljanje

sredstava i vođenja javne politike. One su bile primarne u odnosu na privrednu

aktivnost, što je odražavalo pogrešno shvatanje da je javna potrošnja važnija od

privatne (uključujući ulaganja), a po karakteru su bile uniformne i statične. Reforma

podrazumeva promene u svim pomenutim tačkama.

Prvo, javne finansije ne mogu biti primarne u odnosu na privrednu aktivnost,

jer je privreda izvor dohotka, a javne finansije su postojeći servis. Otuda privatna

potrošnja uživa primat u odnosu na javnu.

Drugo, javne finansije ne smeju biti sfera aktivnosti odvojena od privrede, već

interaktivne i u funkciji posredne podrške privrednoj aktivnosti. Naravno, država ne

treba da ima direktnu ulogu u privredi, već promene u javnim finansijama

prvenstveno moraju biti izvođene s obzirom na posledice koje imaju za privredu.

22

Uvođenje i promena svakog poreza imaju alokativnu, distributivnu i stabilizacionu

funkciju.27

Treće, umesto uniformnih poreskih rešenja koja važe za čitavu teritoriju, a ne

dopuštaju horizontalnu i vertikalnu konkurenciju, diversifikaciju i uzajamnu kontrolu

različitih nivoa vlasti, potreban je poreski sistem koji dopušta:

1. Različite poreske stope za pojedine ključne poreze u različitim

administrativnim jedinicama (opštinama, gradovima, regionima), kako bi niže stope

postale privlačne za pojedince i firme i kako bi razni nivoi vlasti bili prinuđeni na

odgovornije poreske i javne politike;

2. Kontrolu i konkurenciju između različitih nivoa vlasti u pogledu cene i

kvaliteta usluga – zdravstvenih, obrazovnih, administrativnih, servisnih, inspekcijskih

i drugih. Treba ostaviti da se vidi gde se neka stvar obavlja najefikasnije. Ono što

efikasnije može da se radi na nižem nivou, ne treba podizati na viši nivo, niti ono što

ne može da se efikasno obavi na nižem nivou treba spuštati sa višeg nivoa.28

3. Lokalnim i drugim nivoima vlasti koji su niži od centralnog treba dopustiti

mogućnost zaduživanja na finansijskim tržištima.

4. Rešenje za jedan deo javnih dobara na lokalnom i drugim nivoima ne treba

tražiti isključivo u javnim finansijama, već i u domenu privatno-javnih partnerstava.

Reforma u ovoj tački može se oslanjati na uspešna iskustva opština (Čačak, Inđija,

Novi Pazar, Pazova) u podršci lokalnih vlasti biznisu, kao i na iskustva fiskalnog

federalizma u svetu.

Praktično, fiskalni federalizam je značajniji razvojni resurs od kredita,

donacija ili ulaganja države. Ujedno, on je sredstvo disciplinovanja vlasti i proširenja

ličnih sloboda.

PRIHODNA STRANA

Poreski sistem treba da bude jednostavan, javno poznat u svim detaljima,

kredibilan i stabilan. On bi stvorio uslove za što je moguće veći prelazak sa direktnih

na indirektne poreze. Indirektni porezi su usmereni na potrošnju, lakše se sakupljaju i

neutralni su po karakteru. Potrebno je ukinuti porez na sve oblike štednje i ulaganja, a

prebacivati ga na potrošnju, čime se stimulišu štednja i ulaganja. Popunjavanje

27 Up. Rosen 2002. 28 Up. Tullock 1992.

23

poreske prijave, bilo elektronski ili u papirnoj formi, ne treba trajati duže od sat

vremena za pojedince, odnosno par sati za firme, a postupak bi uz odgovarajuće

uputstvo morao biti razumljiv za svakog građanina. U pogledu jednostavnosti, oblika

i načina funkcionisanja najbolje bilo bi osloniti se na poreska rešenja kakva postoje u

Estoniji.29 Ovakav poreski sistem bi bio snažan podsticaj za legalizaciju sive privrede.

Ukidanje progresivnog oporezivanja. Jedna od retkih pozitivnih strana

domaćeg poreskog sistema je mali stepen progresivnosti. Progresivno oporezivanje

predstavlja kažnjavanje uspešnih, posebno preduzetnika i menadžera, te ga treba

sasvim ukinuti. Poreska stopa mora biti ista za sve, inače se narušava načelo

jednakosti građana i podstiče odliv kapitala iz zemlje. S druge strane, ne bi postojala

ni izuzeća od poreza, osim u slučajevima investiranja dobiti u Srbiju.

Uvođenje PDV i njegova visina. Uvođenje PDV (porez na dodatu vrednost)

će uskoro uslediti, ali pravo pitanje je njegova visina. Poreska stopa mora biti znatno

niža nego u okolnim zemljama ako se želi promeniti sadašnje poslovno okruženje.

Stopa od 15% ili niža30 značajno bi smanjila izbegavanje plaćanja poreza koje danas

postoji. Kaznena kamatna stop kod kašnjenja preduzeća u izmirivanju poreskog duga

mora biti ista kao i kod kašnjenja države u povraćaju sredstava.

Porez na prenos apsolutnih prava. Stopa od 5% na prenos nepokretnosti je

previsoka i deluje destimulativno. Smanjenje ove stope na 1% doprinelo bi većoj

mobilnosti resursa.

Porez na dobit. Porez na dobit morao bi biti niži nego u okruženju. Stopa

ispod 10% u kratkom roku učinila bi Srbiju značajno privlačnijom za ulaganje.

Takođe, na dobit koja se investira u Srbiji ne bi se plaćao porez, što ima važniji efekat

za ulaganja nego javne finansije.

Porez na plate. Sniženjem poreza na plate sa sadašnjih 74% umanjio bi se

obim sivog tržišta rada. Međutim, smanjenje mora biti praćeno privatizacijom

penzionog i zdravstvenog osiguranja.

29 Up. Mart Laar, 2003. Posle ulaska u EU 2004, liberalnija rešenja u Estoniji i drugim istočno-evropskim zemljama verovatno će biti izložena snažnom pritisku Brisela i nekih članica EU da ih promene, tj. izvrše povećanje poreskih stopa i uvedu nepotrebnu regulaciju. 30 PDV se u zemljama EU15 kreće u rasponu 15-25%, a u tranzicionim zemljama je najčešće u rasponu 18-24%.

24

Penziono i zdravstveno osiguranje. Penziono osiguranje bi postepeno sa

PAYG31 sistema bilo prevedeno na privatno osiguranje, gde bi osiguranik imao

mogućnost da bira između više osiguravajućih kompanija. U prelaznom periodu,

deficit bi se finansirao prodajom državne imovine ili njenim rentiranjem, a deo koji se

finansira iz budžeta postepeno bi se smanjivao. Izbor između državnog i privatnog

zdravstvenog osiguranja bio bi dobrovoljan i bilo bi urađeno jasno razdvajanje

fondova i pružalaca zdravstvenih usluga.

Ostali porezi. Porez na imovinu bi takođe bio smanjen, a porez na finansijske

transakcije ukinut. Akcize (trošarine) bi se mogle zadržati kod nekih proizvoda, ali bi

se suzila lista akciznih proizvoda. Profesionalizacijom vojske će se ukinuti opšta

vojna obaveza kao oblik poreza.

Neformalni porezi. Neformalno državno oporezivanje moguće je sprečiti

jedino ako se smanji moć koju danas ima država i donošenjem valjanih

antikorupcijskih zakona. Smanjenje uticaja političara na privredu ostvariće se

privatizacijom, jasnim definisanjem pravila igre koja ukidaju diskreciona prava

političara i državnih službenika, jednostavnošću ulaska u biznis, reformom sudstva i

smanjenjem uloge strukovnih udruženja. Suzbijanje neformalnih poreza mafije, poput

reketa, treba da budu jedan od prioriteta državne politike.

RASHODNA STRANA

Javne finansije (budžet republike, gradova, opština i Vojvodine, javni fondovi,

neformalni državni porezi) u Srbiji obuhvataju nešto više od 50% BDP. Tolika

državna potrošnja je sama po sebi prepreka većim ulaganjima i bržem privrednom

rastu. Čak i kada bi sve ostalo što predviđamo moglo da se realizuje, sama visina

državne potrošnje bila bi dovoljna da obeshrabri većinu ulaganja. Na budžet Srbije

(odakle ide i prilog za SCG i za javne fondove) otpada oko 25-28% BDP, na penzije

oko 13,5%, na zdravstvo nešto preko 7%, a na lokalnu samoupravu oko 5%. Izdaci za

nacionalnu odbranu iznose oko 4% i oni su uračunati u budžet SCG koji se isplaćuje

iz budžeta zemalja-članica zajednice SCG.

Na budžet otpada veći deo javnih finansija u odnosu na javne fondove.

Umesto da država radi mnogo poslova i da ih loše obavlja, treba je ograničiti na

31 (Skraćenica od eng. Pay-as-You-Go) – sistem "protočnog bojlera" gde se penzije finansiraju iz tekućih doprinosa zaposlenih. Model se ponekad naziva i "distributivan".

25

klasične državne funkcije32 koje bi se odvijale valjano. Na rashodnoj strani treba

smanjiti izdatke. Prostor za smanjivanje rashoda je u privatizaciji velikog dela

državnih agencija i smanjivanju: subvencija, državnih investicija, izdataka za

nacionalnu odbranu za 50% (sada iznosi oko 4% BDP, a treba je smanjiti na najviše

2% BDP), socijalnih transfera i izdataka za privatizovani deo zdravstva, obrazovanja i

drugih sektora i javne administracije. Privatizacija železnice u neposrednoj budućnosti

i nekih drugih velikih korisnika budžetskih sredstava dalje će smanjivati rashodnu

stranu budžeta.

Naš predlog je da budžet Srbije ne zahvata više od 10% od BDP, (od kojih se

za SCG izdvaja do 2,5pp), penzije 10%, zdravstvo 5,5%, 1,5% za rezervni fond.

Budžeti opština, gradova i Vojvodine bi mogli da uzimaju najviše do 6% BDP. Time

bi ukupna državna potrošnja iznosila oko 33% od BDP, što je nekoliko procentnih

poena niže od evropskih zemalja sa najnižom državnom potrošnjom (V. Britanija,

Rumunija), odnosno za 3-4pp je niže nego u SAD na svim nivoima. Takav nivo

državne potrošnje je za oko 12-13pp niži od proseka EU25, a za desetak procentnih

poena od potrošnje evropskih tranzicionih zemalja. I to je visok iznos za zemlju koja

hoće da tokom više decenija ima poletnu tržišnu privredu sa prosečnim stopama rasta

6-8% kako bi dostigla viši nivo dohotka i rešila se problema siromaštva. U budućnosti

državna potrošnja bi opadala sa smanjenjem broja korisnika državnog penzionog i

zdravstvenog osiguranja. Državni izdaci za penziono osiguranje bi nestali tek posle

približno 40 godina od trenutka privatizacije, a državni izdaci za zdravstvo i

obrazovanje bi nastavili da postoje i tokom narednih decenija.

U nekom kasnijem koraku bi se moglo vršiti dalje smanjivanje državne

potrošnje. Sredstva od privatizacije, davanja koncesija i prodaje ostale državne

imovine bi se mogla koristiti samo za dve svrhe. Prvo, za prelaz sa državnog na

privatni sistem penzionog osiguranja. Drugo, za nadoknadu pri restituciji i to samo za

onu imovinu koja se ne može vratiti u prirodnom obliku. Usled lošeg poslovnog

okruženja i niskog nivoa privredne aktivnosti sada je vrednost državnih firmi i

koncesija niska, ali bi ona rasla kako reforme napreduju. Zato bi u prvim godinama

trebalo prodavati nešto više državne imovine da bi se namirile pomenute obaveze.

Vojvodini, gradovima i opštinama valja ostaviti mogućnost da se zadužuju na

32 U razvijenim zemljama na klasične državne funkcije otpada 8-14,5% BDP, uz svu prekomernost tog oblika potrošnje izazvanog često nepotrebnom regulacijom i birokratizacijom.

26

finansijskim tržištima zalogom realne imovine,33 ali tek nakon što se izvrši

denacionalizacija.

Ako primeri iz drugih zemalja pokazuju da je moguć niži nivo državne

potrošnje, zašto takvi koraci nisu napravljeni i kod nas? To nije samo usled otpora

korisnika javnih finansija, jer je taj otpor postojao i u drugim zemljama, ali je do

reforme ipak došlo. Nije ni zbog socijalističke prošlosti, jer su je uspešne tranzicione

zemlje sasvim savladale. Verovatni razlog je kolektivistički mentalitet svih vodećih

stranaka i političara u Srbiji, koji preraspodelama kupuju glasove interesnih grupa i

drže ih u zavisnosti od države, dok sebi mešanjem u privredu osiguravaju zaradu

preko korupcije iako je svima jasno da takva praksa samo zadržava čitavu zemlju u

siromaštvu. Dok se to ne okonča Srbija neće doći na razvojnu putanju.

Privatizacija javnih fondova. Javne fondove je potrebno privatizovati.

Potpuno treba privatizovati penzioni fond, a delimično fondove za zdravstvo i

obrazovanje. Razlozi za privatizaciju su:

Finansijska neodrživost postojećih fondova

Nepouzdanost fondova i usluga koje nude

Loš kvalitet usluga

Nepotrebno mešanje države i političara

Stalne političke manipulacije zaposlenima u ovim sektorima i korisnicima

usluga

Privatizacijom treba otkloniti navede probleme, čime će se povećati

blagostanje korisnika i njihove lične slobode.

Privatizacija penzionog sistema. U Srbiji se trenutno koristi PAYG penzijski

sistem, koji karakteriše isplata penzija iz tekućih doprinosa zaposlenih. I da odnos

zaposleni-penzioneri nije tako loš kako jeste (1,3:1), PAYG sistem nije dugoročno

održiv usled (a) opadanja stope rađanja i (b) produženja ljudskog veka. Otuda sve

manje zaposlenih izdržava sve više penzionera. Usled toga je potrebna temeljna

reforma penzionog sistema čime bi se osigurala njegova trajna funkcionalnost. 33 Ovde se može iskoristiti rešenje kakvo trenutno postoji u Mađarskoj i spada u najbolja te vrste u svetu. Osnovne konture politike zaduživanja su sledeće: Opštine i gradovi mogu slobodno da se zadužuju na tržištu, ali centralna vlada ili država ne preuzimaju garancije za dugove. Zajam ili kredit koji uzima opština (grad) ne sme biti veći od 70% izvornih prihoda opštine (grada), kada se od toga oduzmu kratkoročne obaveze i dugovi koji prispevaju za naplatu te godine. Nema ograničenja namene zajma. U slučaju nelikvidnosti opština duže od 60 dana sledi stečaj, koji stečajni upravnik sprovodi na sličan način kako se to radi u firmama. Opština u slučaju stečaja ne može izgubiti lokalnu autonomiju, ali može biti pripojena drugoj opštini. Više o tome u: A. Salaj, 2003. Studija uskoro treba da bude objavljena u izdanju Palgo centra iz Beograda.

27

Sve državne penzione fondove treba najpre objediniti u jedan fond da bi se

izbegla diskriminacija osiguranika. Takav penzioni fond treba privatizovati jer je on u

PAYG sistemu bankrotirao, pošto je zasnovan na piramidalnoj shemi i može da

funkcioniše samo ako je broj ulagača dovoljno veliki u odnosu na broj primalaca

(penzionera). Dokaz bankrotstva je da se tokom 2003-2004. godine fond popunjavao

sa samo oko 60% iz odgovarajućih doprinosa, dok je preostalih 40% sredstava za

isplatu penzija moralo da se uplaćuje iz budžeta. Privatizacija penzionog fonda treba

da je obavezna od određenog trenutka za svakog korisnika i da se zasniva na sličnim

načelima kako je urađeno u Čileu pre dvadesetak godina.34 To znači, stari osiguranici

mogu da ostanu u državnom fondu ili odaberu neki od privatnih, a svi novi osiguranici

moraju izabrati neki od privatnih penzionih fondova, kojima će uplaćivati po oko 10%

ukupne mesečne zarade tokom perioda od 20 godina. Penzija će iznositi najmanje oko

70% od prosečne mesečne nadnice tokom perioda uplaćivanja (20 godina). Penzioneri

bi mogli da primaju penziju i da nastave da rade.35 Penzije mogu da počnu da koriste

posle 65. godine za muškarce i 60. godine za žene. Pored obaveznog penzionog

osiguranja pojedinci će moći da kupuju i dodatno penziono osiguranje.

Za penzionere koji prelaze iz državnog u privatne fondove država će uplaćivati

sredstva proporcionalno dužini penzionog staža, ukamaćena sa 4% na godišnjem

nivou bez inflacije. Sredstva za ove svrhe će se dobijati prodajom državne imovine i

potreba za njima se ne može tačno izraziti. Tačna izračunavanja tek treba obaviti i ona

će zavisiti od broja pojedinca koji budu prelazili sa državnog na privatno penziono

osiguranje. Privatizacija penzionog fonda podrazumeva razvijeno finansijsko tržište u

zemlji i mogućnost ulaganja u relativno sigurne poslove u inostranstvu. Penzioneri

svakog fonda bi birali nadzorni savet koji bi imao zadatak kontrole poslovanja fonda.

Reforma se zasniva na pretpostavci da višegodišnji prosek prinosa penzionih

fondova bude 4%. Ako prinos bude viši, onda će penzioneri moći ili da primaju veće

penzije ili da jednokratno podignu iznos koji premašuje sredstva za penzije preko

70%. Svaki osiguranik i penzioner će u svakom trenutku elektronski moći da proveri

34 Pinera 2002, s. 3 i d.: "Od kada je sistem počeo da funkcioniše 1. maja 1981. godine, prosečni povrćaj na ulaganja bio je 13% godišnje (preko tri puta više nego što je predviđeni prinos od 4%)". Up. Pineira 2002, s. 14. Naravno, prosečni prinos je rezultat oscilacija koje su svojstvene tržišnoj privredi, od -3% do 30%. Up. i Larroulet, 1996. 35 Oni koji rade u državnim ustanovama svih vrsta ne bi mogli da ostanu u državnoj službi, već bi morali da nađu zaposlenje u privatnoj firmi. Time bi se izbeglo da se radno mesto koristi kao renta.

28

stanje na svom penzionom računu. Sistem dopušta sve uobičajene oblike penzija

(prevremene, invalidske, penzije za naslednike osiguranika).

Pored potpune privatizacije penzionog fonda, moguća je i njegova delimična

privatizacija, tako što bi se po 50% sredstava uplaćivalo u državni i neki od privatnih

fondova. Ovo rešenje je, međutim, lošije od pune privatizacije, jer će kao i danas

stalno postojati problem bankrotstva državnog fonda. Što se privatizacija penzionog

fonda obavi pre, to bolje, jer se narednih godina i decenija može očekivati sličan

korak u većem broju zemalja sveta, posebno razvijenih, a pojava većeg broja snažnih

penzionih fondova na svetskim tržištima oboriće stope prinosa na investirani kapital.

Drugi javni fondovi: Fond zdravstvene zaštite, koji je i danas javni fond, i

obrazovanje, koje trenutno nije javni fond već se finansira iz budžeta, potrebno je bar

delom reformisati. Osnovne tačke reforme su:

1. Pojedinci slobodno biraju između državnog i privatnih fondova osiguranja

2. Pojedinci biraju da li koriste usluge državnih ili privatnih klinika i škola.

Moguće je da neko bude osiguran u privatnom fondu, a koristi usluge državne

bolnice, kao što državni osiguranici mogu koristiti usluge privatnih

ustanova.36

3. Samo 10% najsiromašnijih, trudnice, deca do sedam godina i osobe sa

hendikepom imaju potpuno besplatno zdravstveno osiguranje i školovanje. Svi

ostali moraju bar delimično učetvovati u troškovima.

Korisnici sredstava zdravstvenog i obrazovnog fonda treba da dobiju vaučere

koji imaju realnu vrednost, a kojima bi mogli da plaćaju usluge koje koriste po

sopstvenom izboru, uz potrebne doplate iz ličnih sredstava. Među fondovima i

korisnicima ne sme biti diskriminacije. Mogućnošću da korisnici odlučuju o izboru

zdravstvenih i obrazovnih ustanova javni sektor u ovim oblastima dobio bi

konkurenciju privatnog, čime bi i usluge tog sektora postale kvalitetnije.

Subvencije. Najveći izdaci za subvencije danas su za industriju, poljoprivredu

i saobraćaj (železnica, JAT). Železnica se može privatizovati, kao i državna preduzeća

za drumski i vazdušni saobraćaj. Postepenom privatizacijom industrije i drugih

sektora smanjivaće se potreba za njihovim subvencionisanjem. Najteži problem će biti

poljoprivreda, gde bi potpuno ukidanje subvencija verovatno dovelo do naglog pada

36 Reforma sistema zdravstvene zaštite bi se mogla odvijati prema načelima i praksi te reforme u V. Britaniji.

29

poljoprivredne aktivnosti, usled niske konkurentnosti poljoprivrede u čitavoj Evropi u

odnosu na druge delove sveta. Izvesno fazno smanjivanje subvencija za poljoprivredu

je neophodno i treba ga izvoditi tokom niza godina, sa idejom da najviše 0,5% BDP

bude alocirano na subvencije u poljoprivredu. Ova radno intenzivna, a kapitalno

ekstenzivna grana, vremenom će verovatno opasti sa današnjih 20% učešća u BDP na

jednocifren broj, a kasnije na nivo kakav postoji u razvijenim zemljama. Istovremeno

će se liberalizacijom tržišta poljoprivrednih proizvoda doći do jeftinije, a kvalitetnije

hrane, što je u interesu skoro čitave populacije (izuzetak su proizvođači

poljoprivrednih proizvoda).

Zaduživanje i servis duga. Kako tokom vlasti Josipa Broza, tako i u periodu

2000-2003. godine, koncepcija vlasti je bila lako i visoko zaduživanje da bi se

finansirali javni izdaci i deo privrede.37 Zato je vremenom razvijena zavisnost domaće

privrede i države od stranih kredita i poklona. Režim Slobodana Miloševića nije

mogao da se zadužuje usled sankcija, ali je to nadoknađivao trošenjem resursa

(gomilanje gubitaka, neservisiranje dugova, amortizacija, raubovanje energetskog

sistema, železnice, komunalne infrastrukture i drugih resursa). Reforma koju

predlažemo bi trebalo da dovede do privrede koja stvara, a ne koja troši dohodak.

Samim tim bi izvori javnih finansija bili realni i ograničeni na 33%, te bi usled toga

prestala potreba za ranijom praksom zaduživanja. Država više ne bi garantovala za

kredite preostalih državnih firmi, izuzev ako zaposleni u firmi prethodno ne bi založili

fabričku i ličnu imovinu (država bi bila supergarant), a ne bi se mogli uzimati ni

krediti za popunjavanje budžeta kao do sada, osim kratkoročnih kredita. Država bi u

prelaznom periodu mogla da se zadužuje samo da bi premostila finansijske teškoće

(pad javnih prihoda u periodu izvođenja reforme), i to isključivo u proporciji sa

stepenom reformi.38 Što bi one bile više protržišne, zaduženje bi moglo biti veće, jer

je izvesno da će to moći da se vrati.

37 Kada su u pitanju raniji dugovi, reformska vlada bi mogla da odbije da ih vraća sa obrazloženjem da nije njen problem ako su razne ustanove davale kredite Brozu i sumnjivim režimima posle njega. 38 I eventualno u vreme rata ili recesije.

30

11. Zaključak

Posao ekonomista nije da se aktivno zauzimaju za određenu ekonomsku

politiku, ali jeste da kažu kakvi se ishodi od pojedinih politika mogu očekivati. U tom

pogledu je poruka Centra za slobodno tržište jasna – jedino oslanjanje na tržište i

privatna ulaganja u okvirima vladavine prava može doneti više stope rasta i brže

povećanje standarda. Cilj ovog teksta je da predstavi konture jedne dosledne tržišne

reforme. Autori smatraju da samo pojedinci sledeći sopstvene interese mogu stvoriti

opšti prosperitet. Blagostanje i prosperitet nigde nisu stvoreni ulaganjem države, već

samo snažnim privatnim ulaganjima. Država ima važnu ulogu u održavanju pravnog

poretka i čuvanju sigurnosti pojedinaca, ali to je sve što ona može učiniti za

ekonomiju. Predlog CST zasnovan je na jednom delu savremene ekonomske teorije

(austrijska škola ekonomije, čikaška škola, škola javnog izbora i nova institucionalna

ekonomija), na iskustvima zemalja koje su prošle kroz periode u kakvom se nalazi

Srbija, kao i na iskustvima razvijenih zemalja. Sve one upućuju na siguran zaključak

da se privredni rast i prosperitet ne mogu stvoriti vladinim intervencijama u privredi.

Tržišna reforma bi podrazumevala raskid ne samo sa prošlošću iz 1990-tih,

nego i sa koncepcijom ekonomske politike koja je vođena posle 2000. godine.

Program vlade DOS je u proteklom periodu neretko nazivan liberalnim ili

neoliberalnim. Takve tvrdnje daleko odudaraju od činjenica. Udeo državne i

društvene svojine, iznos subvencija lošim preduzećima i uopšte nivo regulisanosti

privrede ukazuju da se radilo o veoma angažovanoj, izrazito intervencionističkoj

vladi. Sa formiranjem nove vlade 2004. godine pojačavaju se negativni trendovi iz

perioda 2000-2003. godina, što znači da se danas vlada još više meša u privredu nego

u prethodnim godinama. Takvu orijentaciju smatramo iz osnova pogrešnom. Ako se

pogleda Indeks ekonomskih sloboda Heritage fondacije može se videti da se Srbija i

Crna Gora u 2003. godini po nivou tržišnih sloboda nalaze na 149. mestu od 155

rangiranih zemalja, a da je za 2004. godinu zemlja čak suspendovana sa liste. Srbija

nikada nije bila rangirana ni na drugoj od dve glavne liste ekonomskih sloboda koju

sačinjava Fraser institut i koja 2004.godine rangira 124 zemlje sveta. I na listama

važnijih investitora ili bazama podataka za investitore Srbija se nalazi na samom

začelju. Predlog Centra za slobodno tržište bi Srbiju, po ugledu na baltičke zemlje ili

nešto manje Češku ili Poljsku, odveo na sam vrh liste ekonomskih sloboda, što bi je

učinilo veoma privlačnom za ulaganja.

31

Ako se pretpostavi da će Srbija ostati u osnovi demokratsko društvo, za

liberalne tržišne reforme najpre je potrebno da građani ispolje preferencije ka

slobodnom preduzetništvu. Za sada u intelektualnoj javnosti dominira

intervencionistička ekonomska misao, pa ne iznenađuje da su i glasači slično

orijentisani. Ukoliko bi se krenulo u ozbiljne reforme, građani bi brzo, u roku od par

godina, spoznali blagodeti tržišne privrede, a to bi povratno uticalo na porast tražnje

za minimalnom državom. Međutim u ovom trenutku, kada takva tražnja ne postoji u

dovoljnoj meri, nužno je da početni potez povuku intelektualna i politička elita. Ovaj

načelni predlog je korak u tom pravcu. Iza njega bi trebalo da idu detaljniji programi,

ali ne pre nego što se bar kod dela birača promeni shvatanje uloge države u privredi.

Literatura

1. Djankov, S. / La Porta, S. / de Silanes, F. L. / Shleifer, A. (2001) The

regulatory of entry. Third draft, June 2001, Rukopis, s. 1-49.

2. Gwartney, J. D. i dr. (1999) Economic freedom and the environment for

economic growth. Journal of institutional and theoretical economics, god.

155, 4, s. 643-663.

3. Gwartney, J. D. & Lawson, R. (Eds) (2003) Economic freedom of the world.

2003 annual report. Vancouver, B.C. Fraser institute.

4. Hanke, S. H. / Walters, S. J. K. (1997) Economic freedom, prosperity and

equality. A survey, Cato journal, god. 17, 2, s. 1-23.

5. Laar, M. (2003) How Estonia did it. u: O’Driscoll, G. / Feulner, E. J. /

O’Grady, M. A. (Eds.) The 2003 index of economic freedom, Washington,

DC: Heritage foundation & The Wall Street Journal, gl. 3, s. 35-37 (prevod na

srpski Savanović, S. (2003), Ekonomist magazin, broj 181).

6. Larroulet, C. (1996) Čileansko iskustvo. Privatna rješenja javnih problema,

Zagreb: MATE.

7. Megginson, W.L. &netter, J.M. (2001) From state to market: A survey of

empirical studies on privatization. Journal of economic literature, vol. 39,

br.2, s. 321-389

8. Melcer, A.H. (1999) U čemu je problem sa MMF? Šta bi bilo bolje?

Ekonomska misao, god. 32, br. 1-2, s. 9-24.

32

9. Miles, M. A. / Feulner, E. J. & O'Grady, M. A. (Eds) The 2004 index of

economic freedom. Washington, D.C.: Heritage foundation & The Wall Street

Journal.

10. Pejovich, S. (2004) The uneven results of institutional changes in Central and

Eastern Europe: The role of culture. rukopis, s. 1-28.

11. Pinera, J. (2002) Empowering workers: the privatization of social security

in Chile. Washington, D.C.: Cato institute.

12. Prokopijević, M. (Ed) (2002a) Two years of reform in Serbia: a wasted

opportunity. Belgrade: Free market center. Dostupno na: www.fmc.org.yu

13. Prokopijević, M. (Red.)(2002) Dve godine reforme u Srbiji: propuštena

prilika. Beograd: Centar za slobodno tržište. Dostupno na: www.fmc.org.yu

14. Prokopijević, M. (2002) Does growth further improve economic freedom?

Turin: ICER (International centre for economic research), s. 1-57.

15. Protić, M. (2003) Osiguranje depozita i problem moralnog hazarda.

Industrija, Beograd: Ekonomski institut.

16. Rodrik, D. (1999) Where did all the growth go? Journal of economic growth,

god. 4, s. 385-412.

17. Rosen, H. S. (2002) Public finance. New York York: McGraw-Hill, 6. izdanje.

18. Salaj A. (2003) Sistem finansiranja lokalne samouprave u Mađarskoj. s. 1-33.

Rukopis.

19. Savet stranih investitora (2004) Predlog za unapređenje investicione klime u

Srbiji, Beograd, PDF fajl, s. 1-80.

20. Stevanović A. (2004) Srbija u začaranom krugu nedovršenih reformi,

Ekonomski anali, Ekonomski anali, god. 48, br februar 2004, s. 93-100.

21. Tullock, G. (1992) Organizacija moderne federalne države, Beograd: IEN.

33

Centar za slobodno tržište (CST) je jedini think-tank za slobodnu tržišnu

privredu u Srbiji. To je neprofitna, od poreza izuzeta organizacija (NVO) koja je

posvećena istraživanju i širenju ideja vezanih za slobodnu tržišnu privredu. Program

CST je saglasan sa klasičnim liberalnim načelima lične slobode, slobodne tržišne

privrede, konstitucionalno ograničene vlade i mirne saradnje. Radi toga CST želi da

postigne ne samo veće angažovanje vodećih liberalnih autora u zemlji i svetu, nego i

šire publike, preduzetnika, političara, novinara i studenata u stvarima tržišne politike i

prave uloge vlade.

Danas nijedan deo života nije pošteđen mešanja države. Proizvoljnim

mešanjem u privredne poslove pojedinaca i oglušivanjem o lične slobode država

pokazuje veliku netrpeljivost prema ličnim slobodama i pravima. Te pojave su deo

šireg trenda ka uspostavljanju aktivne i svemoguće države, koja želi da kontroliše

svaki deo života, a on se uočava u svim zemljama, uključujući i zemlje u tranziciji.

Radi suprotstavljanja ovom trendu Centar za slobodno tržište:

Preduzima specijalizovane studije o tržišnoj privredi;

Daje političke preporuke i proizvodi policy papers;

Promoviše zakonske i institucionalne strukture koje su potrebne za

uspostavljanje i održavanje slobodne tržišne privrede u društvu slobodnih

pojedinaca;

Organizuje domaće i međunarodne debate, konferencije, seminare, kurseve i

letnje škole koji za cilj imaju unapređenje saznanja o tržišnoj privredi i

njenom okruženju;

Sa pojedincima, grupama i organizacijama slične orijentacije se zalaže za

zakonske i političke promene u korist, lične slobode, tržišne privrede i

otvorenog društva u okvirima vladavine prava;

Sakuplja, prevodi, izdaje i objavljuje rasprave, zbirke i knjige o slobodnoj

tržišnoj privredi i liberalnoj misli;

Populariše ideje liberalnih autora i dela među zainteresovanim pojedincima i

grupama; i

Razvija poslovna saznanja i snaži preduzetničku kulturu privatnog sektora

privrede;

Tekući cilj CST je da postane partner u strateškoj alijansi za sadržajnu

promenu Srbije u slobodnu tržišnu demokratiju u okvirima vladavine prava.