trabajo de grado maría paola mejía
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LA CONVALIDACIÓN DE TÍTULOS EXTRANJEROS EN COLOMBIA Y PERÚ: AJUSTE DE POLÍTICAS A PARTIR DEL INCREMENTO DE LA MIGRACIÓN
PROVENIENTE DE VENEZUELA
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES CARRERA DE RELACIONES INTERNACIONALES
BOGOTÁ D.C. 2019
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LA CONVALIDACIÓN DE TÍTULOS EXTRANJEROS EN COLOMBIA Y PERÚ: AJUSTE DE POLÍTICAS A PARTIR DEL INCREMENTO DE LA MIGRACIÓN
PROVENIENTE DE VENEZUELA
MARÍA PAOLA MEJÍA SUÁREZ
DIRECTOR DEL TRABAJO DE GRADO
DONNA CATALINA CABRERA SERRANO
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
CARRERA DE RELACIONES INTERNACIONALES BOGOTÁ D.C.
2019
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Tabla de Contenido
1. Introducción.............................................................................................................4
1.1. Pregunta de investigación.....................................................................................9
1.2. Objetivo general....................................................................................................8
1.3. Objetivos específicos.............................................................................................8
1.4. Justificación...........................................................................................................9
1.5. Marco teórico........................................................................................................11
1.6. Marco conceptual..................................................................................................13
1.7. Metodología.......................................................................................................... 16
2. Primer capítulo: Hacia la Convención de La Haya sobre la apostilla.......................18
2.1. Globalización y Movilidad Estudiantil................................................................. 18
2.2 Convenio sobre Apostilla........................................................................................22
2.3. Convalidación en Colombia..................................................................................24
2.4. Convalidación en Perú......................................................................................... 27
3. Segundo capítulo: La convalidación de títulos profesionales y la inserción al mercado
laboral ............................................................................................................................29
3.1. Sobre las políticas migratorias................................................................................29
3.2. ¿Por qué la convalidación de títulos es una barrera para inserción al mercado laboral?
3.2.1Factores que influyen en la inserción al mercado laboral en
Colombia........................................................................................................................34
3.2.2 Factores que influyen en la inserción al mercado laboral en Perú........................36
4.Tercer capítulo: Algunas alternativas para la convalidación de títulos de educación
superior...........................................................................................................................39
4.1 Experiencia en Argentina ....................................................................................... 39
4.2 Hacia una respuesta unilateral..................................................................................41
4.3 Medidas alternativas................................................................................................ 46
5. Conclusiones...............................................................................................................48
6. Bibliografía.................................................................................................................52
7. Anexos ...................................................................................................................... 62
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1. Introducción:
La migración es un fenómeno que se ha presentado a lo largo de la historia. En la actualidad,
la configuración de un mundo globalizado permite que las migraciones adquieran nuevas
características y dimensiones, puesto que tienen impacto tanto en las sociedades de origen,
como en las de acogida en los niveles económico, social y jurídico (Gil et al., 2005). En este
sentido, el nivel económico tiende a referirse a las remesas de dinero procedentes de la
población emigrada. Así como las consecuencias en el lugar de destino, ya sea una reducción
de oportunidades laborales de la población local o un crecimiento importante en la mano de
obra del país (Ibíd.).
En el ámbito social se considera que las migraciones plantean un sistema de relaciones entre
clases sociales, el cual trasciende y traspasa las fronteras nacionales. Finalmente, el nivel
jurídico se refiere a la protección de los derechos de las personas dentro de un marco
normativo integral, el cual reconoce a los migrantes como personas con derechos humanos y
civiles (Maldonado, Martínez y Martínez, 2018).
De acuerdo con Sandra Gil (2005), las migraciones no constituyen fenómenos autónomos e
independientes, sino que están íntimamente conectados con procesos históricos, económicos,
sociales y políticos de alcance global. De esta manera, la naturaleza de las migraciones puede
ser diferente en cada caso, del mismo modo sus efectos varían, y la forma en la que los
Estados controlan sus fronteras difiere en cada uno.
Ahora bien, de acuerdo con Stefoni (2017) la salida de personas desde países de América del
Sur está relacionada en primer lugar con un modelo de crecimiento basado en la desigualdad
estructural que genera procesos de empobrecimiento y una mayor vulnerabilidad que se
concentra en determinados sectores económicos. Segundo, las crisis económicas y políticas
específicas que enfrentan los países en distintos momentos de su historia, las cuales producen
salidas importantes de personas en cortos periodos de tiempo. Esta última característica, se
presenta en la República Bolivariana de Venezuela, en donde se registra un importante
crecimiento en su emigración, en razón de la crisis política y económica que enfrenta el país
(Stefoni, 2017).
Venezuela se caracterizó durante mucho tiempo por basar su economía en el petróleo, este
hidrocarburo desplazó al café como el principal rubro de exportación desde los años veinte
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del siglo pasado y condujo al país a una economía petrolero-rentística, la cual generó un
dinamismo económico que permitió que se lograra invertir los recursos adquiridos en
distintas esferas de la sociedad (López, 2016).
Luego del primer gobierno de Hugo Chávez, se creó optimismo entre las clases baja y media
de Venezuela, gracias al crecimiento constante de los precios del barril en 2003 y al éxito
político por parte del presidente (Ibíd.). No obstante, las economías petrolero-rentísticas se
consideran a la vez una bendición y una maldición, ya que su economía depende enteramente
de los precios del barril. En este sentido, la situación del país comienza a dar un nuevo giro
a partir del año 2009, momento en el cual los precios del petróleo en el mercado mundial
sufrieron una baja significativa y el Gobierno por su parte continuó incrementando el gasto
fiscal para el proyecto socialista, esta tendencia se prolongó hasta el mandato de Nicolás
Maduro (López, 2018).
Actualmente, Venezuela se encuentra en una crisis que pasó de ser económica a
multifacética, puesto que afecta el ámbito social, económico, político y humanitario,
alcanzando niveles regionales y globales. Inicialmente, la crisis económica se produjo como
resultado de la aplicación de políticas económicas insostenibles, tales como: la expansión
desmedida del gasto público (el cual era financiado con recursos petroleros), la deuda pública
y la inflación (Reina, Mesa y Tobón, 2018). Seguido de, la persecución sistemática que
ejerció el Gobierno al sector privado, la cual tuvo como consecuencia una reducción
sustancial de la producción doméstica de sectores distintos del petróleo y una dependencia
de las importaciones de los bienes básicos (Ibíd.).
De acuerdo con lo anterior, el país se vio sumado en una crisis económica que desembocó en
una crisis social; el pueblo exigiéndole al Gobierno y este a su vez ejerciendo mayor control
y represión sobre la población. Para 2018, según Reina et al (2018), el Producto Interno Bruto
del país (PIB) se contrajo 35% en los últimos cuatro años y su producción de petróleo pasó
a los niveles que presentaba en los años 1940s.
Ahora bien, la crisis humanitaria se deriva de la caída del crecimiento económico y la
hiperinflación, ya que supone desempleo y bajos niveles de calidad de vida. Una de las
consecuencias de esta crisis, es que ha empujado a millones de venezolanos fuera del país,
de acuerdo con la Organización de las Naciones Unidas (ONU) para febrero de 2019 han
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salido aproximadamente unos 3,4 millones de personas y son los cuartos demandantes de
asilo en otros países, después de Siria, Irak y Afganistán (Malamud y Núñez, 2019).
Ciertamente, la situación migratoria venezolana es crítica, en la actualidad se habla de un
“éxodo venezolano” y se considera el mayor desplazamiento de personas en la región por
causas diferentes a guerras y/o desastres naturales (Galindo, 2019). Lo anterior, representa
un gran reto para los países Sudamericanos quienes son los que reciben el mayor número de
emigrantes venezolanos, por lo que algunos Gobiernos han optado por establecer normas
especiales en las que brindan permisos legales de permanencia a nacionales venezolanos,
además de la posibilidad de solicitar asilo (Humans Rights Watch, 2018).
Colombia es el país hacia donde más se ha desplazado la población venezolana, esto se debe
en gran parte a la geografía, puesto que se comparte con Venezuela 2,219 kilómetros de
frontera y cientos de puntos de cruce informal; de esta manera, Colombia ha recibido más
del 50% de refugiados y migrantes de Venezuela (Fondo de las Naciones Unidas para la
Infancia-UNICEF, 2019). Asimismo, el país ha recibido un significativo número de
nacionales retornantes, lo que ha hecho la situación más compleja, debido a que el número
de personas que se establecieron en el territorio era de 39,000 a finales de 2015 y se
incrementó a 1,032,000 para finales de septiembre de 2018, es decir creció en un 2,550%
aproximadamente (UNICEF, 2019).
Esto ha llevado al gobierno colombiano a trabajar de manera constante en el tema de la crisis
migratoria venezolana, puesto que muchos migrantes y retornados requieren apoyo, inclusión
socio-económica, reintegración y garantías de acuerdo con UNICEF (2019). De esta forma,
el Gobierno ha tomado medidas para responder a la situación, y facilitar el acceso de
migrantes a la regularidad migratoria con medidas como la creación de un Permiso Especial
de Permanencia (PEP), y una Tarjeta de Movilidad Fronteriza (TMF).
Por otro lado, el segundo destino en la región donde se ha presentado un gran número de
migrantes venezolanos es Perú. Desde comienzos de 2017, un número cercano a 600,000
refugiados y migrantes venezolanos, llegaron y se encuentran viviendo en Perú. Para
septiembre de 2018, dicho el país ha recibido más de 150,000 solicitantes de asilo
provenientes de Venezuela (UNICEF, 2019). Ante esta situación, el Gobierno peruano
anunció la exigencia de pasaportes (vigentes o vencidos) para tramitar la solicitud de asilo,
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con excepción de niños y personas mayores, los cuales no requieren presentar pasaporte para
iniciar la mencionada solicitud (Humans Rights Watch, 2018).
Por otra parte, el Permiso Temporal de Permanencia (PTP) para ciudadanos que entraron al
territorio de forma legal hasta el 31 de octubre de 2018, acredita la situación migratoria
regular en el país de los ciudadanos venezolanos por el plazo de un año y les permite
desarrollar actividades en el marco de la legislación peruana (Migraciones Superintendencia
Nacional Perú, 2018).
Debido a que el PTP fue creado para los ciudadanos que ingresaron al país hasta un período
de tiempo específico y a la masiva llegada de migrantes a las fronteras, las solicitudes de
refugio se elevaron a más de 280,000 de acuerdo con el Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Refugiados (ACNUR) (Alayo, 2019). Dichas solicitudes aumentaron en
razón a una nueva medida establecida por el Gobierno, se trata de una visa de carácter
humanitario que entró en vigencia a partir del 15 de junio de 2019 para los ciudadanos que
cuenten con un pasaporte (vigente o vencido), certificado de antecedentes penales
venezolano apostillado, y copia de cédula de identidad, entre otros (Consulado General del
Perú en Caracas, 2019).
Ahora bien, dentro de las consecuencias que la migración venezolana ha generado en los dos
países, se encuentran las presiones significativas en las instituciones, los sistemas de
provisión de servicios, el mercado laboral y las dinámicas sociales (Banco Mundial, 2018).
Lo anterior, implica desafíos significativos para la ciudadanía y para los estamentos
gubernamentales, para lo cual el Estado debe activar mecanismos de planificación que
ayuden a enfrentar las demandas de atención en diferentes áreas (Pinto, Baracaldo y Aliaga,
2019).
De acuerdo con el Consejo Nacional de Política Económica y Social (en adelante CONPES)
de la República de Colombia, se han realizado esfuerzos para atender a esta población, a
través del aseguramiento de la atención universal de urgencias y la flexibilización de
requisitos de documentación para el acceso a la educación en los niveles de preescolar, básica
y media (Departamento Nacional de Planeación-DNP, 2018).
Conforme a lo anterior, se reconoce la importancia de soluciones específicas para cada
escenario en concreto (salud, educación, trabajo, etc.), sin embargo, para los migrantes
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venezolanos no ha sido fácil en temas de educación, puesto que los trámites requieren el
cumplimiento de ciertos requisitos y documentos estipulados por el Ministerio de Educación
en Colombia (en adelante MEN) y por la Superintendencia Nacional de Educación
Universitaria en Perú (en adelante SUNEDU), los cuales pueden llegar a ser de difícil acceso
por la situación actual de Venezuela.
Esta investigación aborda el área de la educación, específicamente la convalidación de títulos
de educación superior, puesto que el reconocimiento de los saberes adquiridos permite la
continuidad de una educación en el nivel apropiado para cada persona y la posibilidad de una
inserción adecuada al mercado laboral. De esta manera, el proceso de convalidación de títulos
para nacionales venezolanos se considera una barrera adicional para ejercer como
profesional, en virtud a que requiere la obtención de la documentación necesaria como
certificados de estudios o de experiencia apostillados.
1.1 Pregunta de Investigación:
¿De qué manera los Gobiernos de Colombia y Perú han respondido a la crisis migratoria
venezolana en el período 2015 - 2018, en cuanto a la convalidación de títulos adquiridos en
el exterior?
1.2 Objetivo general:
Analizar la manera en que los Gobiernos de Colombia y Perú han respondido a la crisis
migratoria venezolana en el período comprendido de 2015 a 2018, en cuanto a la
convalidación de títulos de educación superior adquiridos en el exterior.
1.3 Objetivos específicos:
1. Comprender el contexto en el que surge la Convención de La Haya sobre la Apostilla y
cómo influye sobre los procesos de convalidación de títulos.
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2. Analizar los factores que influyen en la inserción al mercado de laboral de los migrantes
venezolanos.
3. Identificar medidas alternativas que existen para superar los problemas que establece la
convalidación de títulos de educación superior adquiridos en el exterior para la población
migrante venezolana.
1.4 Justificación:
Como se mencionó anteriormente en el capítulo introductorio, las migraciones son un
fenómeno que se ha presentado a lo largo de la historia. No obstante, en el pasado
escasamente se buscaba garantizar la integración de los migrantes con políticas de
regularización migratoria en las agendas nacionales e internacionales de los Estados.
Hoy en día, existe un mayor reconocimiento en las políticas para la asistencia y protección
de los migrantes en razón de respetar y garantizar sus derechos fundamentales (Castro, 2019).
De acuerdo con Castro (2019), en miras de la protección de los derechos humanos de los
migrantes, los Estados previenen toda forma de criminalización de la migración y propenden
por el acceso de estos a los servicios sociales básicos, de educación y salud,
independientemente de su condición migratoria (p.14).
Colombia y Perú al ser países ubicados geográficamente cerca de Venezuela, han recibido
grandes flujos migratorios a causa de la crisis del país, situación que los lleva a enfrentar
desafíos que han sobrepasado las previsiones de los Gobiernos, generando consigo presiones
en la toma de decisiones y manejo frente a la crisis migratoria (Farro, 2018).
Uno de los retos que se presenta en la educación es el reconocimiento de los saberes
adquiridos y la facilitación para la convalidación de títulos de educación superior obtenidos
en Venezuela. Esto se debe a que los Estados en sus políticas migratorias no han llevado a
cabo un plan efectivo para garantizar el cumplimiento de los derechos de los migrantes, y a
que existen mecanismos de acceso al sistema de educación que no se han flexibilizado. Ante
esta situación, los migrantes se encuentran con una realidad en la que se exigen documentos
con los que no pueden contar por el debilitamiento político de las instituciones en Venezuela.
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En Colombia, la convalidación de títulos se define como el reconocimiento que el Gobierno
hace sobre un título de educación superior otorgado por una institución de educación superior
extranjera (MEN, 2009). En el Perú, el proceso se denomina como reconocimiento de grados
y títulos, el cual otorga valor oficial a los grados y/o títulos obtenidos en el extranjero y los
inscribe al Registro Nacional de Grados y Títulos (SUNEDU, 2016).
La importancia de este proceso radica tanto en la garantía de la formación profesional de
cada persona, así como en la oportunidad que esta tiene de conseguir empleo en el campo en
el que cuenta con conocimientos. Asimismo, el reconocimiento de títulos obtenidos hace
parte de la movilidad estudiantil impulsada por la globalización y la internacionalización de
la educación, por lo que nacionales colombianos y peruanos se ven motivados a realizar sus
estudios en el exterior y aplicar estos conocimientos en sus respectivos países.
Ahora bien, el proceso continúa siendo el mismo cuando se trata de población en
circunstancias diferentes como lo es la población venezolana migrante, la cual requiere de
condiciones que les permita realizar un trámite eficiente de acuerdo a su situación migratoria.
Es así como, se debe reflexionar sobre la compleja realidad de la migración venezolana en
cuanto a la convalidación de títulos de educación superior, puesto que la movilidad de las
personas es el producto de una migración forzada por la crisis que enfrenta el país.
A la luz de las políticas migratorias de los Estados es necesario resolver las necesidades
actuales que acarrea la migración masiva de venezolanos, ya que es fundamental para el
bienestar de las dos partes, es decir desde el deber que tienen los Estados con sus nacionales
y también el deber de proteger a los migrantes por su condición de personas vulnerables
(Castro, 2019). En este sentido, los Estados deben promover el diseño de estrategias para
llevar a cabo la flexibilización de los requisitos establecidos para la convalidación de títulos
de migrantes venezolanos. De esta manera, se garantiza la atención de esta población y se
brinda una protección duradera de los derechos de los migrantes en términos de salud,
trabajo, educación y documentación (Edson, 2018).
La pertinencia de este trabajo será abordada desde la convalidación de títulos de educación
superior como un derecho de los migrantes venezolanos, puesto que los Estados se han
enfocado en su mayoría en crear medidas de corto plazo, mientras que las personas migrantes
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buscan poder establecerse en los territorios y ejercer las profesiones cursadas en las
universidades venezolanas o de otros países.
1.5 Marco Teórico
Históricamente las causas principales de los flujos migratorios han sido: la difícil situación
económica que afrontan los países, el desempleo estructural, los bajos salarios, la falta de
oportunidades laborales y profesionales y el colapso de algunos sistemas de subsistencia
debido a calamidades naturales, entre otros (Ciurlo, 2015).
La actual migración venezolana hacia Colombia y Perú parte de la crisis económica que
afronta el país de origen. No obstante, entre las causas también se encuentra la tensión política
y social, la inseguridad y la violencia que se presenta, lo cual ha desembocado en los
movimientos hacia países limítrofes.
De acuerdo con el análisis microeconómico de los enfoques de las migraciones, el individuo
pasa a ser protagonista de su propia historia como agente decisor, y las migraciones son
entendidas en el ámbito familiar o de la economía doméstica.
Dentro del abanico de factores migratorios se añaden las causas económicas, las
causas sociales (condiciones de vida, nivel de bienestar, vivienda, educación, huida
del servicio militar), los factores políticos, cuestiones históricas, redes de
información, mercado de trabajo, entre otros (García, 2003).
A partir de la teoría económica neoclásica se plantea una concepción micro de la decisión
individual, las personas migran hacia lugares donde puedan obtener mejores salarios y
mejores condiciones de vida que en el lugar donde residen (Salas, 2005).
En este sentido, las ganancias esperadas y las perspectivas de empleo desempeñan un papel
fundamental en la toma de decisiones sobre las migraciones (Mihi-Ramirez, Metelski,
Rudzionis, 2013).
Por otra parte, la Nueva Economía de las Migraciones, parte de considerar la unidad familiar
como una unidad racional de toma de decisiones condicionada por las necesidades de
subsistencia del grupo, e intenta definir los mecanismos de comportamiento de las familias
como respuesta a presiones económicas y sociales. De esta forma, las posibilidades de
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desplazamiento aumentan en los momentos más críticos de la familia. De acuerdo con Oded
Stark:
Una clave de este nuevo enfoque es que las decisiones sobre la migración no las toman
los actores individuales aisladamente, sino unidades más grandes de gente
relacionada típicamente familias u hogares en los cuales la gente actúa colectivamente
no solo para maximizar los ingresos esperados, sino también para minimizar los
riesgos y para reducir las limitaciones asociadas con una variedad de fallas del
mercado, aparte de aquellas del mercado de trabajo (Novelo, 2008., p. 29-44).
Adicionalmente, en el enfoque de las causas de expulsión y atracción Ravestein (1889),
afirma que existe predominio del motivo económico sobre los demás motivos:
Las leyes malas u opresivas, los impuestos elevados, un clima poco atractivo, un
entorno social desagradable e incluso la coacción (comercio de esclavos, deportación)
han producido y siguen produciendo corrientes de migración, pero ninguna de estas
corrientes se puede comparar en volumen con las que surgen del deseo inherente de
la mayoría de los hombres de prosperar en el aspecto material (Gómez, 2010).
Ahora bien, de acuerdo con Vargas (2018), existe una vulnerabilidad estructural de los
migrantes venezolanos por varias razones: la situación bajo la que emigran, la pérdida de su
capital intelectual en el origen, pero también en el destino si no logran insertarse en las áreas
para las cuales fueron formados, y por último la ruptura del tejido social (Ibíd.), por esta
razón se considera necesario que los Estados hagan una revisión de sus condiciones internas,
para la implementación de políticas públicas.
En este sentido, según Roth (2002) una política pública existe cuando "un conjunto
conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios son tratados por
lo menos parcialmente por una institución gubernamental, con la finalidad de orientar el
comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situación percibida
como problemática” (Roth, 2002, como se cita en Téllez, 2017., p.6).
Para el desarrollo de estas, es necesario: 1) Identificación del problema. 2) Formulación se
soluciones. 3)Toma de decisión. 4)Implementación. 5) Evaluación (Téllez, 2017).
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Finalmente, la necesidad de hablar de integración frente a los flujos migratorios venezolanos
se evalúa a través de los marcos de acción estatal que lleven a garantizar: 1) Bienestar
subjetivo y social de los migrantes. 2) Acceso a los derechos de segunda generación. 3)
Perspectiva transnacional (Pinto, Baracaldo y Aliaga, 2019).
Según Gonzáles (2011), los procesos encaminados para integrar a los migrantes serán
analizados en una dirección: la construcción de políticas públicas con directrices que
contribuyan a una sana convivencia entre conciudadanos e inmigrantes (Pinto et al.,
2019).
1.6 Marco conceptual
A lo largo de la historia el ser humano se ha caracterizado por estar en constante tránsito, las
migraciones se dan tanto por la búsqueda de nuevas oportunidades económicas, como para
la reunificación familiar, estudios, o el escapar de conflictos, persecuciones, terrorismo,
abusos de derechos humanos y también a causa de factores ambientales (ONU, 2017).
En este sentido, la situación que se presenta en Venezuela ha sido catalogada por estudiosos,
diarios y Gobiernos como situación de crisis migratoria, por lo que en este trabajo se tomará
la definición de McAdam (2014) de migración a causa de las crisis que se entiende como
una respuesta a una compleja combinación de factores sociales, políticos, económicos y
ambientales que puede ser provocada por un evento extremo, pero no causada por este. Los
eventos o procesos específicos deben ser reconocidos como uno solo de los aspectos del
proceso de una crisis (p.10).
Ahora, teniendo en cuenta que la migración venezolana es producto de la crisis política,
económica y social que atraviesa el país, autores como S. Castles (2004) sugieren que los
desplazamientos de personas ocasionados por proyectos de desarrollo u obligadas a escapar
de la pobreza se deben categorizar como migraciones forzadas. En términos de la
Organización Internacional para las Migraciones (OIM)
El concepto de migración forzada se utiliza para describir un movimiento de personas
en el que se observa la coacción, incluyendo la amenaza a la vida y su subsistencia,
bien sea por causas naturales o humanas (…) Estos tipos o formas de migración
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presentan a su vez varias dinámicas que están marcadas por el contexto y las causas
que se da la migración (OIM, s.f.).
Considerando las circunstancias por las que atraviesan las personas en Venezuela, es decir
un país con ausencia de libertades políticas y civiles, en donde los abusos y encarcelamientos
sin garantías predominan, de acuerdo con el ACNUR, en 2017, Venezuela ocupó el tercer
puesto en mayores solicitantes de asilo y refugio, después de Afganistán y Siria (Koechlin y
Eguren, 2018).
Cabe resaltar que el ACNUR cuenta con una serie de normas para la determinación de la
condición de refugiado bajo las pautas internacionales, regionales o nacionales.
Los refugiados son personas que huyen de conflictos armados o persecución (…). A
menudo, la situación es tan peligrosa e intolerable, que cruzan fronteras nacionales
para buscar seguridad en países cercanos, y así, ser reconocidos internacionalmente
como “refugiados”, con asistencia de los Estados, el ACNUR y otras organizaciones.
Ellos son reconocidos precisamente porque es demasiado peligroso para ellos regresar
a casa (Edwards, 2016).
De acuerdo con la Convención sobre el Estatuto de Refugiado (1951), el término refugiado
se define como una persona que con temores fundados de ser perseguida por motivos de raza,
religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se
encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera
acogerse a la protección de tal país1 (OIM, 2006).
Puesto que los desplazamientos están compuestos tanto por personas que temen por sus vidas,
como por personas que buscan mejorar su calidad de vida, el Banco Mundial clasifica la
migración venezolana como una migración mixta.
La migración está compuesta por migrantes económicos, mayoritariamente,
población retornando a sus países de origen, y en menor proporción, solicitantes de
refugio. Por ser una migración mixta implica que existen diferencias tanto en
1 “La Convención de 1951 define quién es un refugiado y establece los derechos básicos que los Estados deben brindar a los refugiados. Uno de los principios fundamentales establecidos en el derecho internacional es que los refugiados no deben ser expulsados o devueltos a las situaciones en las que sus vidas y su libertad puedan verse amenazadas” (Edwards, 2016).
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impactos como en acceso a soluciones entre los diferentes tipos de migrantes (Banco
Mundial, 2018).
Esta definición se ha tomado en cuenta principalmente en Colombia. Ahora bien, en el Perú
280,000 personas venezolanas han solicitado la condición de refugiado, lo cual implica que
es el principal país de acogida de personas con necesidad de protección internacional, por lo
cual el ACNUR tiene un enfoque en el Perú de protección de refugiados con base comunitaria
(ACNUR, 2019).
Dado que la migración y el trabajo son derechos humanos inalienables, existen convenios
internacionales y resoluciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) enfocadas
en que los Estados garanticen la protección integral de los migrantes sin discriminación
alguna (Ruiz, 2016). Por tanto, la integración de migrantes y refugiados al mercado laboral
hace parte del conjunto de derechos que contribuyen al desarrollo de mejores calidades de
vida y seguridad para esta población vulnerable.
De acuerdo con el Banco Mundial, integración consiste en promover la dispersión de
los migrantes en todo el territorio nacional y garantizar la creación de vínculos
económicos y sociales entre los migrantes transformados en nuevos residentes y las
comunidades donde se realiza su asentamiento final (2018).
Ahora bien, para una integración eficiente, es necesario el reconocimiento de las habilidades,
competencias y títulos profesiones con los que cuentan los migrantes y refugiados, puesto
que les permite ingresar en áreas para las que fueron formados y tener una continuidad en su
educación. Este hecho beneficia no solo a los migrantes, sino a los empleadores y sistemas
educativos de las sociedades de acogida.
En este orden de ideas, la presente investigación busca analizar la manera en que los
Gobiernos de Colombia y Perú han respondido a la crisis migratoria venezolana en cuanto a
la convalidación de títulos de educación superior adquiridos en el extranjero, considerando
que ésta última hace parte de conjunto de políticas de los gobiernos enfocadas hacia una
integración al mercado laboral de los migrantes en los territorios.
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1.7 Metodología
Para esta investigación se adoptará un marco metodológico cualitativo en cuanto a la
interpretación de las medidas tomadas por los Gobiernos de Colombia y Perú para la
convalidación de títulos de educación superior de venezolanos, para lo cual se tendrán en
cuenta la interacción de los agentes y factores que componen la problemática.
Los estudios cualitativos se caracterizan por un proceso de construcción interactiva del
argumento teórico y la evidencia empírica (Maxwell, 1996). Así, el enfoque cualitativo
permite el “descubrimiento de constructos y proposiciones a partir de una base de datos o
fuentes de evidencia, observación, entrevista, documentos escritos (…) (Posada, 2017).
Razón por la cual, se empleará dentro del enfoque cualitativo el método comparativo para
realizar un estudio de caso a profundidad sobre las respuestas que han tenido los Gobiernos
mencionados anteriormente ante la crisis de migración venezolana.
En este sentido, el método comparativo de acuerdo con Sartori (1984), tiene como objetivo
la búsqueda de similitudes y disimilitudes, dado que la comparación se basa en el criterio de
homogeneidad; siendo la identidad de clase el elemento que legitima la comparación (Tonon,
2011).
En este punto, se puede decir que tanto como Colombia, al igual que Perú presentan en sus
territorios la llegada más grande de migrantes venezolanos en la región. Para llevar a cabo el
análisis del caso de estudio, se elaborará una revisión documental, teniendo en cuenta fuentes
secundarias provenientes de documentos académicos, informes periodísticos e información
estadística de entidades gubernamentales.
Según Fideli (1998), el método comparativo es un método para confrontar dos o varias
propiedades enunciadas en dos o más objetos, en un momento preciso o en un arco de tiempo
más o menos amplio. De esta manera se comparan unidades geopolíticas, procesos, e
instituciones, en un tiempo igual o que se lo considera igual (Tonon, 2011).
De acuerdo con lo anterior, la investigación delimita el espacio temporal entre los años 2015
y 2018, puesto que según cifras de la ONU, para finales de 2015, 695,000 personas habían
abandonado Venezuela por la crisis económica, política y social del país (Bermúdez, 2019).
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En la actualidad (2019) el número alcanzó a mas de 4 millones de acuerdo con datos de las
autoridades nacionales de inmigración (ACNUR, 2019).
A partir de los desplazamientos masivos de personas, los Gobiernos de países en la región se
vieron en la obligación de tomar decisiones frente a la situación, por lo que el año 2015
representa en la investigación el momento de coyuntura de la crisis migratoria venezolana.
Siendo así, en el primer capítulo se presenta un panorama acerca de la globalización y la
movilidad estudiantil en ambos países. Adicionalmente, se analiza el Convenio sobre
Apostilla de la Haya y posteriormente se compara el proceso actual de convalidación de
títulos de educación superior de Colombia y Perú.
En el segundo capítulo, se incluyen los factores sobre los cuales se crean las políticas
migratorias y las barreras identificadas para el acceso de migrantes al mercado laboral.
Adicionalmente, se aplicaron entrevistas semiestructuradas a tres expertos en áreas
relacionadas con políticas de empleo. Así pues, se entrevista al especialista de empleo de la
Oficina Andina de la Organización Internacional del Trabajo - OIT, señor Julio Gamero;
señora Claudia López, experta en políticas de educación en Colombia y vinculada con un
proyecto de formación para el trabajo de la Oficina de proyectos de la OIT en Bogotá; y el
experto en migración venezolana en Colombia y presidente de la Unión de Trabajadores
Venezolanos, capítulo Colombia – Utraven.co, señor Antonio Gómez.
Conforme a esto, la entrevista es una técnica de gran utilidad en la investigación cualitativa
para obtener datos. Esta se define como la comunicación interpersonal entre el investigador
y el sujeto de estudio, con el fin de obtener respuestas verbales a las interrogantes planteadas.
La entrevista semiestructurada parte de preguntas planeadas que pueden adaptarse a las
personas entrevistadas, para motivar al interlocutor, aclarar términos e identificar
ambigüedades (Díaz, Torruco-García, Martínez-Hernández y Varela-Ruiz, 2013).
De esta manera, el análisis de las entrevistas se hace en el capítulo tercero complementando
las conclusiones que se presentan en este documento. Las preguntas de las entrevistas se
encuentran en el Anexo No. 1.
18
El análisis comparativo y los resultados de las entrevistas se complementan con el análisis
del caso de Argentina alrededor de la convalidación de títulos. A partir de estos tres recursos,
se construirán las recomendaciones finales de este documento.
2. Primer capítulo: Hacia la Convención de La Haya sobre la apostilla
2.1 Globalización y Movilidad Estudiantil
Según Castells (1992), la globalización se define como la creciente integración de las
economías nacionales en su núcleo fundamental. Sin embargo, esta no se detiene ahí, puesto
que también se globaliza la ciencia, la tecnología, la información, la comunicación, la cultura
y los sistemas universitarios (como se citó en Quiñónez, 2012).
De esta manera, la globalización se refleja en el surgimiento de nuevos espacios y redes
académicas que superan a las instituciones tradicionales, ya que surgen nuevos programas
internacionales, redes interregionales, educación a distancia, redes virtuales entre otros.
Lo anterior lleva a repensar los modelos territoriales y normalizados de las universidades
tradicionales, creando nuevas dinámicas en la educación (Pérez, 1998, como se citó en
Quiñónez, 2012).
Es así como la internacionalización de la educación se convierte en una herramienta que
permite integrar una dimensión internacional, intercultural y global a los objetivos de
enseñanza y aprendizaje, de investigación y funciones de servicio de una universidad o
sistema de educación superior (Knight, 2014). A través de la internacionalización, se
promueven acciones como la movilidad de estudiantes, profesores e investigadores,
asimismo, la creación de redes de carácter regional e internacional, la oferta educativa
internacional, la internacionalización de los corrícula, dobles titulaciones, posgrados,
acreditaciones, entre otros (Quiñónez, 2012).
El MEN de Colombia define la internacionalización de la educación superior como “un
proceso que fomenta los lazos de cooperación en integración de las Instituciones de
Educación Superior (IES) con sus pares en otros lugares del mundo, con el fin de alcanzar
19
mayor presencia y visibilidad internacional en un mundo cada vez más globalizado”
(Ministerio de Educación de Colombia, s.f.).
En Perú, a través de la Ley Universitaria Nº 30220 de 2014, se estableció la
internacionalización como uno de los catorce principios de las universidades, de esta manera
la Política de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior Universitaria busca
promover la internacionalización de la educación universitaria, destacando la creación de la
Red Peruana para la Internacionalización de la Educación Superior conformada por siete
universidades del país para fomentar la cooperación técnica (investigación, ciencias) entre
las universidades socias y con redes en otros países, tales como: México y Colombia (British
Council, 2016).
Previo a la nueva Ley Universitaria de 2014, las políticas del Estado no contribuían al
desarrollo de las universidades ni a su internacionalización puesto que, en la estructura del
sistema educativo nacional, la Asamblea Nacional de Rectores (ANR) era el organismo
púbico y autónomo encargado de promover este proceso y el responsable de las actividades
universitarias del país, lo cual quiere decir que el Estado no garantizaba la calidad de las
universidades.
Bajo el plan de acción de la ANR, se buscaba promover la integración de la dimensión
internacional en los planes estratégicos de las universidades; procurar mayor estabilidad en
las estructuras y oficinas responsables de los asuntos internacionales y difundir la enseñanza
de idiomas en universidades que estén fuera de la capital (Ruiz-Gutiérrez, 2014). No
obstante, el proceso no se llevó a cabo y la nueva Ley Universitaria desactivó la ANR,
creando en su lugar la SUNEDU (2015), la cual tiene por objetivo supervisar la calidad de
los servicios de educación superior que prestan las universidades (British Council, 2016).
De esta manera, en Perú las universidades han intensificado sus esfuerzos por crear convenios
con universidades internacionales, logrando establecer las doble titulaciones entre
universidades peruanas y universidades en Reino Unido, Francia, Alemania, España, EE.UU,
Brasil y Chile (British Council, 2016).
De acuerdo con Scott (1998), comprender el proceso de internacionalización de la
educación superior, como un proceso activo, vinculante y creciente, permite entender las
acciones encaminadas por la pluralidad de actores, y a partir de las cuales se viene
20
influyendo en las funciones sustantivas de la universidad, la investigación, la docencia y
la extensión, de cara a los retos sociales, económicos, así como con las condiciones
culturales del país (como se cita en Mejía, 2015).
En este sentido, en Colombia el Gobierno parte de la premisa de “brindar una educación de
calidad”2, la cual compromete a todos los actores del sistema en la búsqueda de la misma
(Mejía, 2015., p.18).
Ante todo, Colombia no solo busca que la movilidad de estudiantes, profesores e
investigadores sea únicamente de nacionales hacia otras partes del mundo, sino que también
busca promover acuerdos que beneficien a las personas extranjeras que quieran movilizarse
hacia el país. Por consiguiente, el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia
(Cancillería), promueve la suscripción de acuerdos de reconocimiento mutuo de títulos, es
decir de reciprocidad pactados a nivel internacional (Mejía, 2015., p.34).
De acuerdo con lo anterior, es necesario recalcar que Colombia desde 1992 con la Ley 30 de
mismo año, ha exigido la convalidación de títulos profesionales extranjeros para efectos de
la prueba de idoneidad de los profesionales en razón de proteger y controlar los riesgos
sociales derivados de determinadas prácticas, el proceso se tramitaba ante el Instituto
Colombiano de Educación Superior (ICFES) (Rojas, 2005).
No obstante, esta Ley fue derogada y la convalidación extranjeros de títulos pasó a ser
responsabilidad del MEN en 2004, puesto que conforme a la Ley anterior no en todas las
profesiones se exigían los títulos de idoneidad, por lo que ciertas carreras no tenían la
obligación de convalidar sus títulos ante las autoridades estatales, rompiendo así el principio
de la igualdad (Ibíd.).
La resolución 5547 de 2005 del MEN de Colombia define el trámite y los requisitos para la
convalidación de títulos otorgados por instituciones de educación superior extranjeras o por
instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país para
expedir títulos de educación superior (MEN Colombia, 2005). De manera que la
2 El MEN de Colombia entiende como educación de calidad aquella que forma mejores seres humanos, ciudadanos con valores éticos, respetuosos de lo público que ejercen los derechos humanos, cumplen con sus deberes y conviven en paz. Una educación que genera oportunidades legítimas de proceso y prosperidad para el país ( (MEN, s.f.).
21
convalidación se explica como el reconocimiento que el gobierno colombiano efectúa sobre
un título de educación superior otorgado por una institución extranjera.
Llegando a este punto, el Estado mantuvo durante años una fragmentación en las políticas
migratorias del país, puesto que diferentes organismos y entidades se encargaban de los
procesos de emigración e inmigración sin estar articulados entre sí. Debido a la
intensificación de las relaciones internacionales, diversos procesos nacionales y a una amplia
participación de varios sectores en los procesos migratorios, Colombia desarrolló una política
migratoria basada en el pleno reconocimiento de la población migrante (Ciurlo, 2015).
Ciurlo (2015) relata que los gobiernos entre 2003 y 2009 junto con la OIM realizaron
esfuerzos para desarrollar estudios sobre el fenómeno migratorio colombiano involucrando
múltiples sectores de la sociedad civil, como también del mundo académico para la
formulación de la Política Integral Migratoria (PIM) (p.221).
Así pues, en la dinámica migratoria de Colombia se tiene en cuenta la reciprocidad con otros
países en la generación de políticas relativas a la migración. También, se dispone que estas
se deben ajustar conforme a las dinámicas propias de los fenómenos migratorios y sus
contextos, finalmente se reconoce al migrante como sujeto de derechos y obligaciones de
acuerdo a la legislación nacional y el derecho internacional (Ministerio de Relaciones
Exteriores de Colombia- Cancillería, 2009).
Los antecedentes del proceso de convalidación de títulos en Colombia el MEN exigía entre
otros, los siguientes requisitos: diploma del título original con el sello de apostilla, certificado
de calificaciones y plan de estudios con sello de apostilla (MEN- Colombia, 2005).
En este punto, se hace mención al sello de apostilla, el cual de acuerdo con la Cancillería,
certifica la autenticidad de la firma de un servidor público en el ejercicio de sus funciones y
la calidad en el signatario haya actuado y esta debe registrarse ante el Ministerio de
Relaciones Exteriores para que tenga efectos legales (Cancillería, s.f.).
Ahora bien, en Perú el proceso de convalidación de títulos también exige la apostilla como
el trámite de legalización única para certificar la autenticidad de los documentos expedidos
en otro país. Perú solicita este requisito desde septiembre de 2010, año en que la Convención
de La Haya sobre Abolición del Requisito de Legalización para Documentos Públicos
Extranjeros entró en vigencia para el país (Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, s.f)
22
En este sentido, el sello de apostilla se hace necesario para la convalidación de títulos,
siempre que el país donde se llevaron a cabo los estudios haga parte del Convenio sobre
apostilla de la Haya.
2.2 Convenio sobre Apostilla
El Convenio sobre Apostilla se formuló en 1961, siendo su principal objetivo suprimir la
exigencia del proceso de legalización diplomática o consular para los documentos públicos
extranjeros (Conferencia de la Haya de Derecho Internacional Privado-HCCH,1961).
Dentro de las disposiciones del convenio se definen como documentos públicos: los
documentos dimanantes de una autoridad o funcionario vinculado a una jurisdicción del
Estado, incluyendo los provenientes del ministerio público, o de un secretario, oficial o
agente judicial, asimismo los documentos administrativos, notariales y las certificaciones
oficiales sobre documentos privados (Ibíd.).
La utilidad de la apostilla radica en la agilización de trámites de documentos para ser
utilizados en el extranjero y no en el país de origen, debido a que el método empleado
tradicionalmente para la autenticación de documentos públicos es la legalización, la cual
consiste en una serie de autenticaciones individuales del documento (HCCH, s.f). Siendo así,
la legalización involucra un número mayor de autoridades para llevar a cabo el proceso, tales
como funcionarios del país donde el documento fue emitido y la embajada o consulado del
país en el que será utilizado, mientras que la Apostilla reduce el proceso de autenticación en
una sola formalidad, la cual corresponde a un certificado de autenticidad otorgado por una
autoridad designada por el país en el cual se emitió el documento (Ibíd.).
La Apostilla solo se aplica si tanto como el país donde el documento público fue emitido
como el país en que debe utilizarse son partes del Convenio. En concordancia con lo anterior,
en el estado actual del Convenio sobre Apostilla, Venezuela, Colombia y Perú, se encuentran
como partes contratantes de este, por lo que en teoría significa un beneficio para sus
ciudadanos, ya que pueden realizar la autenticación de sus documentos públicos, tales como
23
títulos adquiridos en sus países de una manera más sencilla al tratarse de una firma o sello
que establece la autenticidad y la validez de este en el exterior.
De este modo, en Perú, el Gobierno asume la apostilla como la autenticidad de la firma y
título. Esta certificación la otorga el Gobierno a los ciudadanos peruanos y tiene efectos
legales como un país integrante de la Convención de La Haya (Ministerio de Relaciones
Exteriores del Perú, 2017).
Cabe resaltar que el Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú solo apostilla documentos
expedidos por autoridades peruanas (Ibíd.), al igual que la Cancillería en Colombia, la cual
informa que los documentos expedidos en un país perteneciente al Convenio de la Haya,
deben presentar el documento apostillado desde el país que emitió el documento.
En caso de que el país de origen del documento no haga parte del Convenio, la autenticación
debe realizarse a través de las cadenas de legalización, según requiera el caso (Cancillería,
s.f.).
Por su parte, en Venezuela el Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores es el
encargado de apostillar documentos. El proceso de apostilla se encontraba centralizado en
Caracas, recientemente (01 de abril de 2019) el gobierno venezolano implementó el Sistema
de Legalización y Apostilla Electrónica, el cual permite que se pueda dar inicio al proceso a
partir de una serie de validaciones de documentos a través de medios electrónicos.
De acuerdo con Eulalia Tabares, directora General de la Oficina de Relaciones Consulares
de Venezuela “el nuevo sistema de apostilla garantiza la transparencia, y evita todos los
procesos de corrupción que se puedan generar a través de los trámites” (Arias, 2019). Es
necesario señalar, que el gobierno venezolano hasta el momento sólo implementó esta
medida para los trámites de Antecedentes Penales y espera en los próximos meses poder
extender la Apostilla electrónica a 48 documentos, incluyendo la Gestión de Trámites
Universitarios.
Sin embargo, el proceso virtual no garantiza que los ciudadanos puedan realizarlo por fuera
de Venezuela, ya que para este caso, es indispensable gestionar un poder notariado a través
de las embajadas, el cual permita autorizar a un representante legal el poder para actuar en
su nombre (Arias, 2019).
24
Conforme a lo anterior, la realidad para nacionales venezolanos es que el proceso de apostilla
de documentos se encuentra lejos de ser fácil, puesto que la situación de crisis obstaculiza la
obtención de documentos necesarios para realizar los trámites.
Con todo, el Convenio de la Apostilla fue creado con intención de disminuir cadena de
procesos que se utilizan tradicionalmente para la autenticación de documento entre los países
pertenecientes. De acuerdo con la Conferencia de la Haya de Derecho Internacional Privado
(HCCH), el convenio ha probado ser extremadamente útil y este es aplicado millones de
veces cada año alrededor del mundo, debido a que facilita la circulación de documentos
públicos emitidos por un Estado parte que deben ser utilizados en otro Estado, también parte
(s.f).
Sin embargo, dentro de los 15 artículos con los que cuenta el Convenio para la Supresión de
Legalización de Documentos Públicos Extranjeros, no se prevé el impacto que el deterioro
institucional de los países firmantes pueda tener en facilitar el acceso al reconocimiento
mutuo de títulos, lo cual crea una problemática para ciudadanos de países como Venezuela.
2.3 Convalidación en Colombia
En el artículo 3º de la Resolución 5547 de 2005 se establece que las solicitudes de
convalidación serán resueltas después de verificar los siguientes criterios de aplicabilidad: 1)
convenio de reconocimiento de títulos, 2) programa o institución acreditados o su equivalente
en el país de procedencia, 3) caso similar y 4) evaluación académica. Ahora bien, en 2015,
la Resolución 6950 el MEN definió el trámite y los requisitos para la convalidación de títulos,
en el proceso se utilizó un modelo de equivalencia de títulos realizando un análisis exhaustivo
para encontrar una similitud con la oferta colombiana en términos de duración, contenidos
curriculares, créditos y demás características académicas (MEN, 2017., p. 2).
Aun así, dicha resolución no contaba aún con el factor de migración masiva que el país
empezó a recibir a partir del 2015, por tanto, la Resolución 20797 del 2017 deroga la
Resolución No. 6950 e integra los factores asociados a la migración y al retorno de nacionales
con títulos extranjeros.
25
Las solicitudes de convalidación de títulos académicos han tenido un incremento
significativo en los últimos años, por lo cual se requiere modificar el modelo en el
que se fundamenta el trámite actual, para hacerlo más rápido, eficiente e idóneo y que
mejore el funcionamiento del sistema de aseguramiento de la calidad (MEN, 2017.,
p.2).
De acuerdo con lo anterior, la Resolución 6950, considera que Colombia no se puede regir
por las normas anteriores, puesto que en la actualidad pasó a ser un país receptor de
migrantes, factor que de acuerdo con el MEN (2017) implica un cambio social, el cual
requiere de un sistema educativo más accesible que permita el aprovechamiento del
conocimiento que ingresa al territorio. Además, reconoce que la globalización y la
internalización de la educación son determinantes en los procesos de aseguramiento de
calidad de los sistemas educativos de un país, por lo que el Estado debe promoverlos,
reconocerlos y garantizar que cumplan los estándares de calidad (MEN, 2017., p.2).
Por otro parte, Colombia es parte del Convenio Regional de la UNESCO para la
Convalidación de Estudios, Títulos y Diplomas de Educación Superior en América Latina y
el Caribe, suscrito en 1974, el cual reconoce que la equivalencia académica no es la igualdad
de contenidos, sino un valor formativo similar (MEN, 2017), por lo que se entiende que los
sistemas educativos en otros países pueden llegar a ser diferentes sin que esto signifique que
los conocimientos obtenidos no sean válidos en Colombia.
En la actualidad el proceso de convalidación se realiza a través del sistema electrónico
VUMEN para la radicación de documentos con el acompañamiento del MEN. En el primer
paso se notifica la viabilidad del proceso y se verifica la existencia y autorización de la
institución, así como la existencia de un programa académico semejante en el país y el
reconocimiento del título como formación de educación superior (MEN, 2017., p.10).
Los diplomas se pueden presentar el original o fotocopia con el sello de apostilla o
legalización por vía diplomática, y traducción oficial del documento si lo requiere (lo cual
implica costos adicionales), también se requiere el certificado de calificaciones, certificado
del programa académico y fotocopia del documento de identificación (MEN, 2017., p.8).
26
De acuerdo con lo establecido por el Ministerio de Educación en el artículo 2590 de 2012, el
proceso de convalidación de títulos de educación superior en 2019 es de $607,000 para
pregrados y $689,800 para posgrados (MEN, 2019).
En atención a la situación que atraviesan los migrantes venezolanos en Colombia para
convalidar sus títulos, dentro del Decreto 1288 de julio de 2018, creado para garantizar el
acceso de las personas inscritas en el Registro Administrativo de Migrantes Venezolanos a
la oferta institucional, se encuentra en el artículo 6 sobre las convalidaciones de títulos de
educación superior que el MEN reglamentará las medidas especiales para el trámite de las
solicitudes de convalidación de títulos de educación superior provenientes de Venezuela, las
cuales contarán con una vigencia de 3 meses a partir de la expedición de la reglamentación
(Departamento Administrativo de la Presidencia de la República- DAPRE, 2018., p.6).
Por otra parte, en noviembre de 2018 se publicó el documento CONPES 3950 Estrategia para
la Atención de la Migración desde Venezuela, el cual informa que, al 30 de septiembre de
2018, el país contaba con aproximadamente 1,032,016 de venezolanos lo cual reflejaba que
la migración venezolana se había quintuplicado en comparación a las cifras de mayo de 2017
de 171,783 migrantes provenientes de Venezuela (DNP, 2018).
El MEN ha expedido circulares durante 2015 y 2018 para facilitar que niños y adolecentes
venezolanos en situación de irregularidad puedan asistir al colegio, asimismo los estudiantes
no necesitan presentar los trámites de legalización y apostilla de certificados escolares, puesto
que mediante el Decreto 1288 de 2018, pueden validar los grados por medio de evaluaciones
o actividades académicas únicamente hasta el grado 10, puesto que el grado 11 se realiza a
través del Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación (Icfes) (DNP, 2018).
En cuanto a la convalidación de títulos extranjeros, de acuerdo con el MEN, el volumen de
solicitudes pasó de un promedio de 6,000 al año en 2012 a 12,000 solicitudes en 2017.
A mayo de 2018 ya se habían contabilizado 9,000 solicitudes provenientes de población
nacional y extranjera con títulos expedidos por centros educativos venezolanos. Como
consecuencia del incremento en el número de solicitudes se ha desbordado la capacidad de
respuesta del ministerio, resultando en un aumento en los tiempos de los trámites (Ibíd.).
De acuerdo con el documento CONPES 3950, en muchos casos los solicitantes no pueden
reunir los documentos necesarios para la convalidación, tales como certificados legalizados
27
y apostillados, lo que resulta en que no puedan acreditar sus conocimientos y estudios,
generando sus esfuerzos de formalización laboral y generación de ingresos se vean afectados
(Ibíd.).
2.4 Convalidación en Perú
Dentro de la Constitución Política del Perú, el artículo 18º sobre la educación universitaria
declara la autonomía en el régimen normativo, de gobierno, académico, administrativo y
económico de las universidades, por tanto, las universidades gozan de cierta libertad para su
organización.
Como se mencionó al inicio, en Perú el organismo encargado de coordinar la creación de
carreras, títulos profesionales, designar que universidades pueden convalidar estudios, grados
y títulos obtenidos en otros países y demás funciones referentes a la educación superior en el
país fue la ANR (Oficina de Coordinación Universitaria del Ministerio de Educación del
Perú, 2006) . Esta asociación tuvo vigencia desde 1969 hasta el 2014, año en que la nueva
Ley Universitaria 30220 de 2014 la remplazó y creó en su lugar la SUNEDU, la cual inició
sus funciones en enero de 2015 (La República, 2014), y es la responsable del licenciamiento
para ofrecer el servicio educativo superior universitario siendo un organismo adscrito al
Ministerio de Educación. Asimismo, asume las funciones de administrar el Registro Nacional
de Grados y Títulos para brindar seguridad jurídica de la información registrada y garantizar
su autenticidad (SUNEDU, 2016).
La Ley Universitaria 23733 y la Ley 25064, son las leyes que designaron el funcionamiento
de la ANR, dentro de estas se encuentra los procedimientos administrativos para la
expedición y homologación de títulos universitarios extranjeros a títulos peruanos
universitarios (Oficina de Coordinación Universitaria del Ministerio de Educación del Perú,
2006., p.9). Esta modalidad permitía que universidades reconocieran títulos y conocimientos
adquiridos en universidades en el extranjero y los validaran ante la ANR como títulos
peruanos. Lo anterior era posible de realizar con los países con los cuales Perú tiene
convenios de reciprocidad.
28
Por otro lado, la Ley 13417 de 1960, disponía en el artículo 32 que “las universidades otorgan
grados académicos, títulos profesionales y certificados de capacidad; y sólo las universidades
del Estado podrán revalidar estudios, grados y títulos otorgados en el extranjero…” (Oficina
de Coordinación Universitaria del Ministerio de Educación del Perú, 2006., p. 11) .
En este sentido, las universidades autorizadas para reconocer y revalidar los títulos
extranjeros cuentan un “Reglamento de Grados y Títulos” donde se contempla el
procedimiento y este puede ser diferente en cada facultad.
De acuerdo con el Centro Interuniversitario Desarrollo-CINDA (1998., p.292), para estos
efectos, la institución educativa tiene la voluntad dar validez al grado o título conferido en el
extranjero, manifestando la voluntad de tenerlo como propio, es decir como si la institución
hubiera otorgado el diploma. Así pues, la universidad realiza en un primer momento una
evaluación legal o administrativa del diploma y una evaluación sobre los conocimientos
adquiridos por el solicitante.
Ahora bien, el proceso actual de convalidación de títulos extranjeros lo establece la
SUNEDU, los requisitos para iniciar el proceso son el Documento Nacional de Identidad o
pasaporte, carné de extranjería, PTP o carné de identidad. Es necesario presentar el original
del diploma y/o documento que se quiere registrar (SUNEDU, 2016).
Para la verificación de los títulos se tiene en cuenta si los estudios se llevaron a cabo en un
país parte del Convenio de la Apostilla, de ser así debe contar con esta, de no ser así, el
diploma debe estar legalizado por el Ministerio de Relaciones Exteriores del país de origen,
el Consulado del Perú en el país de origen y por el Ministerio de Relaciones Exteriores del
Perú (SUNEDU, 2016).
Por otro lado, si el título se puede verificar a través de bases de datos que el solicitante pueda
proporcionar, este puede prescindir de presentar el diploma apostillado o legalizado.
Cabe resaltar que la SUNEDO hace la distinción entre los procedimientos que le otorgan
valor a un diploma obtenido en el extranjero, estos son: reconocimiento y revalidación u
homologación. Así pues, el reconocimiento lo otorga el Estado a través de la SUNEDO,
reconociendo los estudios según la mención que figura en el diploma sin efectuar una
equivalencia, mientras que la revalidación u homologación lo otorgan las universidades
29
peruanas autorizadas, en este procedimiento el grado académico o título profesional es
revalidado u homologado con el plan de estudios de una universidad peruana (Ibíd.).
Lo anterior, presenta una alternativa para la convalidación y reconocimiento de los títulos
que queda a disposición de las universidades aptas que cuentan con autonomía para realizar
este proceso y presentar el título del solicitante ante la SUNEDU como propio. Ahora, el
reconocimiento que realiza la SUNEDU habilita para ejercer en las áreas de la docencia o la
investigación, puesto que la habilitación para el ejercicio profesional de diversas
especialidades se encuentra a cargo de los colegios profesionales, los cuales gozan de
autonomía de acuerdo a la Constitución Política del Perú.
3. Segundo capítulo: La convalidación de títulos profesionales y la inserción al mercado
laboral.
3.1 Sobre las políticas migratorias
Según de Haaas y Czaika (2013), la efectividad de las políticas migratorias ha sido
ampliamente puesta a prueba ante la frecuente falta de control que se tiene sobre el
movimiento de las personas, ya que como se ha mencionado a lo largo del texto, las
migraciones son motivadas por procesos económicos, demográficos y políticos, los cuales
por su naturaleza van más allá del alcance de las políticas de migración.
Por consiguiente, las restricciones dentro de las políticas de migración solo han tenido un
efecto limitado en las entradas de las personas al territorio, mientras que, sí han tenido efectos
contraproducentes como la migración irregular, el desaliento al retorno, entre otros (de Haas
y Czaika, 2013., p.40, como se citó en Castles 2004; Cornelius et al. 2004; de Haas 2011;
Massey et al. 1998). Lo anterior lleva a cuestionarse cómo funciona la formulación de las
políticas migratorias de los Estados.
De acuerdo con de Hass, Natter y Vezzoli (2016) las políticas migratorias implican
generalmente negociaciones y acuerdos entre los diferentes intereses de los partidos políticos,
empresas, sindicatos u organizaciones de derechos humanos los cuales favorecen o se oponen
a la migración de grupos particulares.
30
Así bien, las políticas migratorias se crean a partir de intereses de grupos específicos, lo cual
tiene consecuencias en la efectividad de las mismas. Según los autores mencionados, a
menudo existe una brecha entre los discursos políticos y las “políticas en el papel” y de igual
forma, existe una confusión sobre lo que realmente implica la efectividad de las políticas
cuando los discursos, las políticas en el papel, la implementación de estas y sus impactos,
son procesos que pueden tener resultados diferentes entre si.
De esta manera, se distinguen tres brechas en las políticas de inmigración: 1) las brechas
discursivas (la discrepancia entre los discursos públicos y las políticas en papel; 2) la brecha
de implementación y 3) la brecha de la eficacia (la medida en que las políticas implementadas
realmente afectan la migración) (de Hass et al., 2016., p.43).
Así las cosas, la PIM en Colombia desde 2009 hasta 2012 se encontraba en el documento
CONPES 3603. Como condición general, la PIM concebía su eje central en el desarrollo de
la defensa, protección y garantía de los derechos de todas las personas involucradas en los
procesos migratorios (DNP, 2009), dentro de esta se establece que el MEN mediante la
resolución 5547 de 2005 define el trámite y los requisitos para la convalidación de títulos,
reconociendo unilateralmente sistemas de aseguramiento de la calidad, lo cual permite
reconocer aquellos títulos que sean otorgados por IES legalmente constituidas (DNP, 2009).
Esta resolución se mantuvo hasta 2014, luego de que, tras denuncias y quejas ante la Sociedad
Colombiana de Cirugía Plástica, el MEN suspendiera la convalidación de títulos de posgrado
de cirugía plástica temporalmente3.
Las resoluciones siguientes en 2015 y 2017, Resolución 6950 y Resolución 20797, la
normativa se enfocó en solucionar los problemas internos que se venían presentando, como
consecuencia la documentación exigida para garantizar la legitimidad de los títulos se volvió
mayor y el estudio de estas más exhaustivo.
Una de los requisitos del MEN es el certificado de programa académico definido como:
3 De acuerdo con el diario El Espectador (13 de mayo de 2016) a través de denuncias recibidas sobre posibles casos de falsificación de certificados, diplomas, planes de estudio de universidades del exterior que estaban verificados con el correspondiente apostille, médicos habrían adelantado cursos cortos y los estarían haciendo pasar por especializaciones, el MEN decidió suspender las convalodaciones hasta terminar la investigación (El Espectador, 2016).
31
“la descripción de las asignaturas cursadas por el solicitante y su contenido, la
metodología del ofrecimiento, el número de créditos académicos, el perfil de egreso,
el propósito de formación o resultado de aprendizaje, duración del programa y la
intensidad horaria total del mismo y las horas teóricas, teórico prácticas y prácticas
que el solicitante dedicó al programa académico durante su formación” (Parga, 2018).
Sin embargo, la mayoría de universidades en el extranjero no conocen la normativa
colombiana y no es habitual para ellos expedir este tipo de documentos, según Buenaños
(2019) entre las recomendaciones para realizar el proceso de convalidación de títulos se
encuentra revisar previamente que la documentación que se va a presentar cumpla con la
mayoría de los requisitos exigidos en la norma, no obstante, aclara que:
Las instituciones educativas extranjeras son muy estrictas frente a la información
brindada en sus documentos oficiales y en algunos casos la normativa colombiana
solicita temas que, incluso, están prohibidos en la ley internacional y nacional (como
la identificación –nombre, número de documento, diagnóstico, etc.- de los pacientes
atendidos por los profesionales médicos en sus rotaciones) (Buenaños, 2019).
De acuerdo con Santiago Parga (ciudadano colombiano que estudió en el exterior), “el
problema más grande se encuentra en el diseño de la misma política, puesto que parece estar
basada en un principio de sospecha y desconfianza no solo en el ciudadano, sino en las
instituciones educativas y los convenios internacionales” (Parga, 2018).
De igual forma, el Observatorio de la Universidad Colombiana afirma que a través de
“testimonios reunidos por el diario El Espectador se reconfirma que el proceso de
convalidación de títulos de programas cursados en el extranjero es traumático para quien
debe hacerlo, a tal punto que quienes se consideran afectados se están organizando para
demandar por violación al debido proceso, al derecho de petición, al derecho a la igualdad y
al derecho al trabajo” (Observatorio de la Universidad de Colombia, 2018).
En vista de que el proceso de convalidación de títulos se trata de un proceso tedioso incluso
para colombianos, la condición para los migrantes venezolanos se hace aún más problemática
en razón de la falta de oportunidades que tienen para reunir toda la documentación exigida
por el gobierno, el tiempo que demora el proceso y los costos que conlleva.
32
Por otra parte, los antecedentes sobre políticas migratorias en Perú se encuentran en el
Decreto Legislativo Nº703 de 1991, en el cual se establecía que la Ley vulneraba los derechos
de igualdad y no discriminación al excluir situaciones de Unidad Familiar de los migrantes
solteros a sus hijos, de igual forma, la normativa no se hacía efectiva por los funcionarios, ni
los tratados internacionales, puesto que estos actuaban discrecionalmente frente a las
situaciones (Koechlin, 2016 como se cita en Castro, 2019).
En la actualidad, se encuentra en rigor desde el 2017, el Decreto Legislativo Nº 1350
conforma la Ley de Migraciones. De acuerdo con el artículo IV y el artículo 9º, el Estado
busca proteger los derechos de los migrantes y garantizar la igualdad de condiciones con los
ciudadanos y su integración en la sociedad. Esto se puede categorizar como la “política en el
papel”.
Según Castro (2019) “la migración y el principio de integración juegan un rol
complementario por ser la integración a la sociedad de acogida la última etapa de un proceso
migratorio exitoso (p.4) y para lograr llegar a esto no se debe olvidar la finalidad de las
políticas públicas en general: “la atención efectiva de los problemas públicos derivados de
una situación problemática a la cual se le tiene que dar soluciones razonadas y coherentes
con el contexto” (Justo, 2015., p.73, como se cita en Castro, 2019).
En este sentido, en Perú se evidencia como situación problemática la migración venezolana,
por ende, las políticas públicas deben enfocarse en atender la situación acertadamente.
En un primer momento, de acuerdo con el diario La British Broadcasting Corporation- BBC,
la política migratoria de Perú acogió en “actitud solidaria a más de 850,000 venezolanos, al
hacerlo, el Estado renovó su política de promoción y defensa de los derechos humanos sin
discriminación alguna” (BBC News, 2019). Sin embargo, las normas emitidas no
concordaban con las normas de otros sectores y tampoco se realizó un trabajo o estudio en
cuanto a programas de sensibilización a la sociedad para evitar los actos de discriminación y
xenofobia que se presentan en la actualidad en el país (Castro, 2019).
De conformidad con el Decreto Legislativo Nº 1350, el Estado peruano no incluye planes de
prevención y acogida ante situaciones de migraciones masivas, según Mendiola (2017):
“en el Perú́ no existe una política migratoria que desarrolle el problema de la
migración, es decir un marco que integre de manera coherente los temas de
33
inmigración, integración y control migratorio a los objetivos del Estado. Es decir, en
materia de migraciones no se cuenta con decisiones o acciones, intencionalmente
coherentes, que establezcan los lineamientos programáticos que orienten toda la
intervención pública hacia un solo objetivo y que tenga un carácter integral” (como
se citó en Castro, 2019., p.37).
Así bien, las entidades del Estado no se encuentran articuladas sobre una misma ruta de
acción sobre el tema migratorio, puesto que no existe una política que los guíe. Como
consecuencia, los sectores toman sus propias decisiones y los derechos fundamentales de los
migrantes se ven afectados.
Respecto a las características sociodemográficas de los ciudadanos venezolanos que
tramitaron el PTP en el Perú en 2017-2018, la Superintendencia Nacional reportó que sobre
un total de 232,876 registros válidos para profesión y 30,310 para la actividad laboral, se
observa que las cinco principales profesiones declaradas son: Ingeniero (2,7%),
Administrador de Empresas (2,5%), Profesor (2,4%), Contador (1,2%) y Técnico en
enfermería (1,1%) (Superintendencia Nacional de Migraciones del Perú, 2018).
Lo anterior evidencia que la migración venezolana cuenta con migrantes calificados. No
obstante, el Estado no ha adoptado una medida que facilite la convalidación de títulos de
educación superior para los venezolanos, según Koechlin, Vega y Solórzano (2018), “las
razones para no poder dedicarse a su profesión son: el alto costo de la revalidación del título
profesional, el cual es imposible pagar (el valor se encuentra entre los 600 soles), así ́ como
lo difícil que resulta realizar trámites desde Lima sin contar con el apoyo de una embajada o
de un consulado en el Perú́” (p.77).
La carencia de políticas públicas que respondan a la problemática de convalidación de títulos
es evidente, algunas universidades por su parte han desarrollado acuerdos para la facilitación
de revalidación de títulos profesionales, de la mano de ONGs como Unión Venezolana en el
Perú. Esta medida es parte del “Plan de Asimilación Productivas” desarrollado por la ONG
con el fin de insertar mano de obra calificada en el mercado laboral peruano (Rosales, 2019).
Sin embargo, este proceso aún genera altos costos para los ciudadanos venezolanos por lo
34
que es necesario que se generen políticas públicas que lleven a una flexibilización y
facilitación para la convalidación de títulos de migrantes venezolanos en el Perú.
3.2 ¿Por qué la convalidación de títulos es una barrera para inserción al mercado
laboral?
3.2.1 Factores que influyen en la inserción al mercado laboral en Colombia
En Colombia, el Ministerio del Trabajo dirige el sector administrativo del trabajo bajo el
Decreto Único Reglamentario 1072 de 2015, dentro del que se establece en el Artículo 1.1.1.1
que conforma los objetivos hacia los cuales se encamina, entre estos se encuentra la
formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos para el
trabajo, las garantías de los trabajadores, a través un sistema efectivo de vigilancia,
información, registro, inspección y control (Ministerio del Trabajo de Colombia, 2015).
Según lo anterior, el Ministerio del Trabajo se encarga de crear los lineamentos con los cuales
se deben regir los empleos en el país. Por consiguiente, el sector público, privado y particular
están en la responsabilidad de cumplir con las normas dadas para el sector trabajo en
Colombia (Fundación Panamericana para el Desarrollo-FUPAD, 2019).
Es importante resaltar que, el Ministerio del Trabajo tiene a su cargo las políticas de empleo
que aplican a todos los trabajadores y buscadores de empleo que se encuentran en el país y
puede responder a situaciones particulares con directrices específicas que permitan atender
de forma integral las eventualidades, como es el caso de la población venezolana que se
encuentra dentro del territorio (Ibíd.).
Ahora bien, la ruta de contratación de trabajadores extranjeros en Colombia, creada por el
Grupo de Gestión de la Política Migratoria Laboral, informa que entre los requisitos que
deben cumplir los extranjeros para trabajar o ejercer una actividad en el país se encuentran:
la obtención de una visa de trabajo, cumplir con la homologación o convalidación de títulos
y acreditar experiencia o idoneidad para profesiones no reguladas (Ministerio del Trabajo en
Colombia, 2019).
Ahora bien, para la contratación de migrantes venezolanos los requisitos se modifican
permitiendo presentar el PEP como validez del estatus legal de permanencia del trabajador
35
en el país. De igual forma, si se trata de un cargo profesional, se debe solicitar la
homologación de tarjetas o títulos profesionales, seguidamente se deben registrar ante el
Registro de Trabajadores Extranjeros en Colombia (RUTEC), afiliar al empleado a
parafiscales de conformidad al Código Sustantivo del Trabajo, salud y pensión. Finalmente
asignar un salario, cargo, jornada de trabajo y responsabilidades (FUPAD, 2019).
Conforme a lo anterior, las normas en cuanto convalidación de títulos en el país se
mantuvieron iguales, limitando el acceso al mercado laboral de los migrantes procedentes de
Venezuela, salvo que se implementó el PEP como un permiso especial que permite acceder
a puestos de trabajo formal.
El acceso a un empleo formal de acuerdo con la Fundación Panamericana para el Desarrollo
(FUPAD), tiene dos efectos importantes en la vida de los migrantes: en primer lugar, brinda
el acceso al sistema de protección social y contribuye a reducir las condiciones de pobreza
multidimensional en dicha población (2019., p.17).
El “Estudio sobre las posibilidades de vinculación laboral de población venezolana migrante
en Bogotá, Barranquilla y Cartagena” realizado por la FUPAD en 2019, evidenció que la
percepción sobre la situación laboral de los migrantes es mala o muy mala4, debido a que en
muchos casos no cuentan con la documentación necesaria para trabajar legalmente, tampoco
cuentan con redes de apoyo que faciliten conseguir vivienda y empleo y los migrantes se ven
expuestos a casos de discriminación, xenofobia y demás prejuicios (FUPAD, 2019).
De acuerdo con Martín et al (2016), el empleo es el factor clave para facilitar la integración
social general del migrante, por tanto, existen razones de cohesión social para implementar
medidas de apoyo a la integración laboral. Además, facilitar la integración en el mercado
laboral lo antes posible, permite mayores posibilidades de cumplir los objetivos de
integración de los migrantes (Martín, et al, 2016).
Según el estudio realizado por la FUPAD, se encontró que el 92% de los migrantes
venezolanos afirmaron contar con estudios formales, el 28% de migrantes entre 31 a 40 años
cuentan con un nivel profesional y el 13% con un nivel técnico/tecnológico. (FUPAD, 2019).
4 La FUPAD tuvo en cuenta a grupos de migrantes con diferentes condiciones: portadores del PEP, visa de trabajo o cédula de extranjería y informales (FUPAD, 2019).
36
De acuerdo con las percepciones generales, desde las empresas “los migrantes están
expuestos a trabajos informales que no les garantizan las condiciones laborales de un empleo
formal porque no tienen la documentación requerida para la contratación” (p.44).
La información obtenida por la FUPAD acerca de las barreras para la empleabilidad se
categorizó por el tipo de actor, entre los cuales se encuentran empresarios, funcionarios de la
red del Servicio Público de Empleo, y otros actores clave (asociaciones de venezolanos,
organizaciones de cooperación y entidades gubernamentales. La certificación de estudios se
identificó como una barrera para el acceso al empleo formal por todos los actores del estudio
realizado por la FUPAD, la principal razón por la que este proceso no se puede llevar a cabo
es por el proceso de apostilla en Venezuela.
El proceso de apostillar títulos en Venezuela resulta cada vez más difícil, puesto que obtener
una cita para dar inicio al trámite resulta imposible para muchos, adicionalmente, el trámite
de la documentación puede durar meses o años, según sea el caso, y los costos son muy altos.
Finalmente, una vez la persona logra tener sus títulos apostillados debe iniciar el proceso de
convalidación en Colombia, lo cual significa otro trámite adicional, que conlleva mucho
tiempo y resulta costoso para la mayoría de esta población (Ibíd.)
Asimismo, si el ejercicio de la profesión requiere Tarjeta Profesional, se necesita emprender
otro proceso con los respectivos Consejos Profesionales (para iniciar este proceso se debe
tener el título profesional convalidado). La problemática ha generado como consecuencia
que la población venezolana en Colombia no inicie el proceso al no cumplir con los
documentos para hacerlo, de igual manera representa un gasto económico considerable y los
tiempos de espera son extensos (Ibíd.). Esto se suma a un desconocimiento por parte de los
empleadores de la situación de los migrantes venezolanos en el país, de tal manera que se
solicitan los mismos requisitos que se solicitarían a cualquier buscador de empleo con un
título profesional adquirido en el exterior. Las medidas de verificación de documentación
laboral no reconocen que los hechos forzados de la migración venezolana merecerían un
tratamiento diferente y más flexible.
3.2.2 Factores que influyen en la inserción al mercado laboral en Perú.
37
El Decreto Legislativo Nº689 de 1991, dicta las normas para la actividad laboral privada y el
Decreto Supremo 014-94-TR de 1992 el reglamento para la contratación de trabajadores
extranjeros en el Perú.
De manera general, las solicitudes para contratar extranjeros deberán ser presentadas ante la
Autoridad Administrativa de Trabajo de la jurisdicción donde se encuentre el centro de
trabajo. Las solicitudes deben tener los requisitos de: contrato de trabajo, el título profesional
o los títulos o certificados de estudios técnicos o de experiencia laboral vinculados con el
objeto del servicio; en fotocopia legalizada del original visado por el Servicio Consular y el
Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, adicional el pago correspondiente y la
declaración jurada que el contrato no excede de los porcentajes limitativos autorizados
(Reglamento de la Ley para la Contratación de Trabajadores Extranjeros, 1992).
El título IX “De los Títulos y Certificados”, artículo 17 establece que los títulos o certificados
de carácter profesional o técnico y los certificados laborales expedidos en el exterior,
debidamente visados por el Servicio Consular y el Ministerio de Relaciones Exteriores del
Perú, serán presentados en fotocopia certificada y con traducción oficial si lo requiere
(Reglamento de la Ley para la Contratación de Trabajadores Extranjeros, 1992).
Si bien los decretos mencionados fueron creados en 1991 y 1992, establecen que el Ministerio
de Trabajo está autorizado para realizar modificaciones. Por tanto, la norma fue actualizada
a través del Decreto Supremo Nº 008-2018-TR (2018), en el cual se encuentran las pautas
para la contratación laboral de ciudadanos venezolanos, siendo las siguientes: el contrato de
trabajo debe celebrarse por escrito y a plazo determinado, no puede ser superior al plazo
contenido en el PTP por lo cual es necesario que este permiso se encuentre vigente, ya que
la perdida de vigencia del PTP o el no otorgamiento del permiso, cancela inmediatamente el
contrato de trabajo. Asimismo, establece que en la contratación de trabajadores venezolanos
con PTP, deben observarse los límites porcentuales establecidos en la Ley de Contratación
de Trabajadores Extranjeros (20% del total de trabajadores de la planilla y 30% del total de
remuneraciones) (Cámara de Comercio de Lima, 2018).
En relación a la norma, los ciudadanos venezolanos que cuenten con el PTP, pueden ser
contratados, siempre y cuando cumplan con los requisitos que establece el Decreto
38
Legislativo 689, el cual incluye el reconocimiento de los títulos profesionales, técnicos y
laborales.
Ahora bien, de acuerdo con el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo del Perú, la
migración no es considerada como un problema, sino como “una oportunidad de aprovechar
los conocimientos adquiridos por miles de profesionales altamente calificados que están
efectuando labores que no correspondan a sus competencias(…)”. La preocupación del
Ministerio de Trabajo se centra en que la llegada de inmigrantes venezolanos puede
incrementar la tasa de empleo informal la cual es muy alta en el Perú, por tanto, es importante
que venezolanos encuentren un empleo formal, esto es, con un vínculo laboral sujeto a la
legislación labora, tributaria y de seguridad social (Koechlin et al., 2019).
Dentro del estudio “Impacto de la inmigración venezolana en el mercado laboral de tres
ciudades: Lima, Arequipa y Piura”, realizado por la OIM, la OIT, el Ministerio de Trabajo y
Promoción del Empleo del Perú y la Universidad Antonio Ruiz Montoya (UARM), se
identificaron las principales dinámicas de la inmigración venezolana sobre el mercado de
trabajo de Perú, entre estas se encuentra: la sobreoferta de mano de obra como consecuencia
del ingreso masivo de venezolanos, lo cual ha aumentado mayor demanda en actividades de
baja calificación en el sector informal. Además, se presenta la subutilización de las
competencias laborales de los trabajadores venezolanos, debido a las dificultades con las que
se encuentran para acreditar sus competencias técnico-profesionales y experiencia laboral al
no contar con sus papeles; así como por la falta de oportunidades de empleo calificado.
Finalmente, se encontraron frecuentes situaciones de abuso laboral a trabajadores
venezolanos por parte de empleadores locales, expresadas en remuneraciones impagas, bajos
salarios, jornadas extendidas, estafas, retenciones de salarios y de documentos, etc. (Koechlin
et al., 2019).
En relación a lo anterior, se evidencia que en el Perú existe una gran oferta de mano de obra
a partir de la migración venezolana al país, desde el 2018 en adelante se reportaron mayores
dificultades para encontrar trabajo, especialmente en el sector formal. Contrariamente, se
percibe una fuerte demanda de trabajos de baja calificación, generados principalmente en el
sector informal, debido a las características que presentaron las últimas oleadas migratorias
desde el segundo semestre de 2018, las cuales se encuentran configuradas por ciudadanos
39
venezolanos jóvenes, carentes de formación, con poco capital social y económico (Koechlin,
et al., 2019., p.50).
Durante el inicio del proceso migratorio venezolano en Perú (2016-2017), las personas que
migraban contaban con un nivel de formación mayor (profesionales, técnicos o superior).
Según el estudio realizado por las instituciones mencionadas anteriormente, al momento de
la realización del mismo (2019), el nivel de educación superior en los migrantes no implicó
que estos contaran con más oportunidades laborales por su condición de mano de obra
calificada, puesto que se encontraban limitaciones del mercado laboral del país (baja oferta)
y los migrantes presentaban dificultades para que sus niveles educativos fueran reconocidos.
“Debería haber flexibilidad. Ser más flexibles para que uno pueda ejercer su
profesión. Por ejemplo, en mi caso yo soy enfermero. Yo llegué a buscar trabajo y me
dicen qué tiene que convalidar, que tiene que apostillar en Venezuela. Y es imposible
sacar un documento apostillado en Venezuela, no se puede” (hombre venezolano,
grupo focal, Arequipa, como se cita en Koechlin, et al., 2019., p.59 ).
En este contexto, oferta en el sector informal ha aumentado, dado que tanto como personas
calificadas como no calificadas compiten por los mismos puestos, asimismo jóvenes
peruanos también se encuentran en la búsqueda de trabajo en el sector informal (trabajos
asalariados, trabajos independientes), creando aún una mayor demanda (Ibíd.).
4. Tercer capítulo: Algunas alternativas para la convalidación de títulos de
educación superior
Con la anterior situación expuesta, es pertinente analizar cuáles son las medidas alternativas
que los gobiernos de Perú y Colombia pueden tomar para facilitar el proceso de
convalidación de títulos de educación superior adquiridos en el exterior, en particular para la
población venezolana residente en ambos países.
4.1 Experiencia en Argentina
40
La migración venezolana en Argentina ha tenido un incremento significativo en los últimos
años, de acuerdo con datos de la Dirección Nacional de Migraciones, 70,531 venezolanos se
radicaron en el territorio para 2018, por lo cual Venezuela ocupa el primer lugar en
migraciones, desplazando a Paraguay y Bolivia (Sarmenti, 2019).
Horacio García, Director Nacional de Migraciones de Argentina, aseguró que siguiendo la
tradición argentina de ser un país hospitalario y abierto, el Gobierno ha procesado en tres
años 660,000 radicaciones de migrantes (Agencia EFE, 2019). Por su parte, Lelio Mármora,
director del Instituto de Políticas de Migraciones y Asilo (IPMA) señaló que el caso de los
venezolanos se trata de uno muy especial, puesto que el 60% son profesionales, también que
a su juicio los flujos migratorios benefician a “un país vacío” frente a la fuga de cerebros
permanente en Argentina (EFE, 2019).
Respecto a la política migratoria que el país ha adoptado con los migrantes venezolanos se
trata de una más flexible, puesto que la Interpol analiza cada caso, buscando alternativas para
el requisito obligatorio de la presentación de antecedentes penales, puesto que por la situación
en Venezuela, las personas no lo consiguen (Agencia EFE, 2019).
En cuanto a la convalidación de títulos, el Gobierno argentino informó que en razón del gran
número de solicitudes para este proceso y debido a la crisis institucional y social de
Venezuela, el Ministerio de Educación de Argentina generó un trámite de excepción para sus
profesionales, ya que el país no cuenta con un convenido de reconocimiento recíproco con
Venezuela.
Por consiguiente, los profesionales venezolanos pueden convalidar sus títulos, diplomas o
grados académicos expedidos por instituciones universitarias debidamente reconocidas, por
medio del Procedimiento Unificado para la Convalidación de Títulos Universitarios
(Ministerio de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología, 2019).
La Resolución 230-E de 2018 del Ministerio de Educación considera que dado los
fundamentos humanitarios, resulta oportuno permitir que los profesionales venezolanos
puedan acceder al reciente proceso simplificado de convalidación a fin de facilitar el
reconocimiento de títulos expedidos por las instituciones universitarias debidamente
reconocidas por los órganos competentes de Venezuela (Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos de Argentina, 2018).
41
El Gobierno ordenó la excepción del requisito de legalización para quienes no hayan podido
reunir los papeles antes de salir del país considerando la compleja situación política,
económica y social que se presenta en Venezuela (Kobelinsky, 2018).
Cabe resaltar que esta medida tiene como antecedente el “Programa Siria” del plan de
Gobierno para acoger refugiados sirios. En 2017, se aprobó el Procedimiento Unificado para
la Convalidación de Títulos Universitarios considerando que los refugiados por su condición
no tienen en su poder la documentación probatoria de sus estudios tanto completos como
incompletos. La medida para la convalidación de títulos para refugiados sirios se extiende
hasta que persista el conflicto armado y la emergencia humanitaria. Ahora bien, para
migrantes venezolanos la medida se extiende por el lapso de tiempo que el “Programa Siria”
se mantenga activo (Kobelinsky, 2018).
4.2 Hacia una respuesta unilateral
Como se demuestra en los capítulos anteriores el proceso de Convalidación de Títulos para
ciudadanos venezolanos tanto en Colombia como en Perú, supone de un proceso tedioso y
muchas veces imposible de llevar a cabo; en ambos países se cuenta con procesos
burocráticos que parten de la desconfianza de la solicitud de cada procedimiento de
convalidación, debido a experiencias anteriores y al no contar con información de las
Instituciones de Educación Superior en otros países, como consecuencia no se permite el
buen funcionamiento de las políticas públicas en materia migratoria.
De acuerdo con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), la ONU
y la OIM, “la protección de los derechos de los migrantes constituye un horizonte normativo
que adquiere vigencia y centralidad en las agendas políticas así como en la institucionalidad
migratoria de los países de América del Sur” (Stefoni, 2017), por tanto dentro de los
Gobiernos de Colombia y Perú se debe alcanzar una solución política que garantice el
cumplimiento de los derechos de los migrantes.
Conforme con las fuentes primarias de la investigación se realizó una serie de entrevistas con
el objetivo de identificar la problemática alrededor de la convalidación de títulos.
42
En primer lugar, Julio Gamero, Especialista de la Oficina Andina de la OIT en Empleo
considera que, “la convalidación de títulos es un proceso que tiene complicaciones para
bastantes países sin contar con el tema migratorio”, por tanto, en Perú “se tienen en cuenta la
tarea de otros actores como la Asociación de Profesionales y los Colegios Profesionales, y
las certificaciones que emiten convenios como el “Andrés Bello” en la Región Andina” .
Ahora bien, Gamero (2019), indica que la convalidación de títulos es necesaria para
determinadas profesiones como la medicina, ingeniería, derecho y arquitectura o si el
migrante busca postularse en el área pública de sector laboral. Para las profesiones
mencionadas se requiere además de la convalidación la licencia expedida por los colegios
profesionales, los cuales tienen incluso mayores restricciones en el proceso si el título no
corresponde adecuadamente al tipo de licencia que ellos expiden.
Las barreras para que profesionales venezolanos no puedan ejercer en Perú incluye el
no contar con la documentación y apostilla necesaria, por las circunstancias que vive
Venezuela. Sin embargo, esta situación no es propia del país de acogida sino del país
de origen. Las opciones con las que cuentan los migrantes incluye en ocasiones
insertarse en su profesión sin la convalidación en trabajos de menor calificación, por
ejemplo: en la práctica de medicina, como asistentes técnicos.
Otras profesiones como la administración, la economía, las finanzas, la docencia o la
comunicación pueden valorar más que el título universitario, acreditaciones
internacionales no universitarias, tales como: certificaciones financieras
internacionales, programas informáticos (como Microsoft). En el sector privado
también se toma en cuenta el nivel de competencias de las personas, como: atención
al cliente, administración, habilidades para la programación, los idiomas, entre otros
(Gamero, 2019)
En cuanto a mecanismos alternativos, el Perú todavía no ha desarrollado una política que
flexibilice el trámite para ciudadanos venezolanos, el Colegio Médico del Perú evaluó las
posibilidades de insertar médicos con títulos expedidos por universidades en Venezuela, no
obstante, se concluyó que no contaban con la misma formación. Al igual que los ingenieros
(Ibíd.).
43
Sin embargo, reconoció que la SUNEDU ha implementado mecanismos para reducir los
costos para nacionales y extranjeros, considerando que “todas las universidades tienen que
registrar los títulos ante la SUNEDO, la cual acredita las carreras, convalida los cursos,
semestres y emiten los títulos localizados de la universidad” (Gamero, 2019).
Finalmente, Gamero considera que tanto como en Colombia como en Perú se debe establecer
una norma de carácter general, es decir que incluya a todos los migrantes de distintas
nacionalidades para el proceso de convalidación de títulos extranjeros.
Una norma específica (para migrantes venezolanos) puede tener efectos
contraproducentes políticos en términos de percepción, también podría generar
rechazo y casos de xenofobia (Gamero, 2019).
En relación a Colombia, se realizó una entrevista a Claudia López, especialista en educación
y formación para el trabajo oficina OIT en Bogotá. De acuerdo con López C. (2019) “la
situación de los migrantes detona varias barreras y situaciones que no sólo los afectan a ellos,
sino que están ligadas al sistema por lo que al interior también se presentan estas
dificultades”.
La información y la comunicación son puntos cruciales en Colombia, puesto que no
todo el mundo requiere convalidar los títulos “lo que uno ve es que las personas
estudian por fuera y lo primero que piensan al regresar es que deben convalidar sus
títulos”, pero ésta solo se requiere si la persona se va a postular en cargos públicos,
si se va a presentar dentro de una licitación y la compañía va a presentar los soportes
del equipo o si se ejerce alguna carrera regulada como: contaduría, áreas de salud,
derecho y licenciaturas. Por tanto, lo primero es un tema de información, se requiere
que tanto como las personas y las empresas sepan en qué casos se requiere tener un
título convalidado.
Dentro de las dificultades para llevar a cabo la legislación alrededor de la convalidación de
títulos, López identificó que existen confusiones en cuanto a la semántica, puesto que se
utilizan diferentes términos como: convalidación, validación y homologación.
El país tiene en cabeza del MEN una ruta y una legislación vigente que vienen desde
los convenios internacionales como el Convenio de la Haya, en el cual uno de los
puntos fundamentales es el sello de apostilla y este se ha considerado el principal
44
obstáculo en el caso migrante, ya que es el primer factor requerido a la hora de
convalidar los títulos.
Sin embargo, existe apertura por parte del Gobierno Nacional, puesto que el MEN
con el apoyo de Presidencia desde la Gerencia de Frontera, ha entablado una Mesa de
Procesos Formativos y Educativos, en la cual se ha fijado una nueva ruta para revisar
como se puede subsanar el tema de apostilla dada la situación de Venezuela.
Por otra parte, el Ministerio también busca reducir los tiempos que toma el proceso a
partir de un Acto Administrativo que tendrá establecidos los tiempos y se atenderá de
forma particular el caso de Venezuela (López C., 2019).
Conforme a lo anterior, el Gobierno Nacional reconoce que se deben crear mecanismos para
que la convalidación de títulos para ciudadanos venezolanos se pueda llevar a cabo, teniendo
en cuenta el debilitamiento del modelo político en Venezuela. Difundir información sobre
las condiciones de la migración desde Venezuela y explicar los casos en los que el proceso
de convalidación es necesario para ejercer, son dos medidas que se pueden implementar sobre
todo con los empleadores. La disposición de información es un mecanismo que puede reducir
la desconfianza que se puede presentar entre los empleadores al recibir una aplicación de un
candidato cualificado con un título universitario venezolano.
Por otra parte, asociaciones de venezolanos en Colombia como Asovenezuela y el sindicato
Ultraven.Co han señalado que por la estructura venezolana, en Venezuela se crearon
universidades que no cumplen con los requisitos para ser reconocidas como Instituciones de
Educación Superior, en cuanto a esto:
se han presentado confusiones por parte de los empleadores para tener seguridad del
título con el que cuentan los trabajadores, teniendo en cuenta las universidades que
los expidieron. López considera que las dificultades para garantizar que estos títulos
sean legítimos se dan porque no existe información ni claridad por parte de
Venezuela, al no contar con un sistema de aseguramiento de calidad que permita
consultar las IES.
Ante esta situación, el MEN se encuentra trabajando en la configuración de un “ABC
de Convalidaciones” para informar a los diferentes actores frente al proceso y como
avanzar en el mismo, ya que el objetivo es que existan posibilidades de acceso a rutas
45
de generación de ingresos y empleo para la población migrante, y que esta se
encuentre en condiciones dignas y equitativas frente a los connacionales (López C.,
2019).
Por otro lado, en la Mesa de Procesos Educativos y Formativos promovida por la Gerencia
de Frontera, se está revisando la posibilidad junto con el Ministerio de Salud, de crear una
medida alterna para la convalidación de títulos directamente para áreas de la salud, dado el
déficit que se tiene de profesionales en la salud en algunos territorios y en zonas de frontera.
Se trata de un estudio que lleva el Ministerio de Salud para el fortalecimiento de
hospitales públicos versus la oferta de profesionales de la salud proveniente de
migrantes venezolanos. Se viene construyendo un espacio de trabajo conjunto con
universidades para realizar el reconocimiento de la profesión. Con este tipo de
reconocimientos se busca generar lecciones que sirvan para poder aplicar el mismo
proceso en diferentes áreas (Ibíd.).
Finalmente, se reconoce que la normatividad en Colombia frente a la convalidación de títulos
es poco flexible y la capacidad operativa es insuficiente ante la demanda que se está
generando. Aún así, se están evaluando rutas para que el proceso se realice con mayor
eficiencia; se está realizando un tránsito del sistema actual, revisitando la normatividad
vigente y evaluando que requisitos que se exigen puedan flexibilizarse en el marco de la ruta
de aseguramiento de calidad y pertinencia.
Cabe resaltar que en el marco de garantizar la equidad en términos de acceso y posibilidades
para todos, todas las alternativas que se establezcan puedan ser generalizadas dentro del
sistema y no sólo para venezolanos (López C., 2019).
En tercer lugar, se dialogó con Antonio Gómez de la Unión de Trabajadores Venezolanos y
Colombo-venezolanos Utraven.Co.
Gómez expresó que respecto a los retos con los que se encuentran los migrantes venezolanos
en Colombia para convalidar sus títulos se identificaron que las barreras son de tipo
económicas, la legalización de documentos y la falta de documentos de identificación.
No poseen el dinero para realizar los trámites y/o para cursar las materias que
necesitan para convalidar, esto último para el caso de abogados, contadores públicos,
Lic. educación, entre otros.
46
Por otro lado, los documentos que soportan sus estudios no cumplen con los requisitos
exigidos como la apostilla o no poseen todos los soportes (El título casi todos lo
tienen, pero las notas, programas, pensum, certificado de prácticas, casi nadie lo
posee). También se encuentra que muchos no poseen un documento de identificación
válido en Colombia (Gómez, 2019).
En cuanto a las deficiencias del proceso actual de convalidación en Colombia considera que
no se adecúa a las condiciones y circunstancias de la migración de los ciudadanos
venezolanos.
La gran mayoría de estas personas debe ser considerada como refugiada y darles ese
tratamiento. El Estado colombiano está negado a darles esa condición, lo toman como
si fuera una migración económica. Por ello, es que muchas medidas se quedan cortas,
porque no se ajustan a la realidad. Muchos ciudadanos venezolanos migrantes no
poseen suficientes recursos económicos o documentación, y prácticamente en todos
los trámites solicitan un pago y un documento de identificación (Ibíd.).
Ante esta situación, la mayor dificultad que considera que se presenta para acordar una
legislación alrededor de la convalidación de títulos es que no se ha generado conciencia que
la migración puede tener un efecto positivo a medida que la integración de estos se haga de
forma efectiva en el país. De acuerdo con Gómez, “existen peticiones de diferentes sectores
para evitar que ciudadanos venezolanos puedan ejercer su carrera profesional en
Colombia… esos factores tienen las vías bloqueadas”.
La convalidación de títulos representa una barrera para el acceso al mercado de
trabajo porque muchas empresas para poder contratar personal solicitan los estudios
convalidados en Colombia; a la vez que dependiendo la carrera, por Ley deben poseer
tarjeta profesional y para obtener esta, primero se deben convalidar los estudios.
Asimismo, Gómez recalcó que diferentes países de la región ya han adoptado medidas
alternas para que las personas afectadas puedan convalidar sus estudios, tales como: Chile y
Argentina.
Chile hace ya varios meses realizó un examen de conocimientos a miles de médicos
venezolanos, los que pasaron el examen, inmediatamente se les convalidó su carrera.
Argentina también ha flexibilizado su proceso, permitiendo realizar el trámite sin
47
poseer la apostilla. Por leyes colombianas, la apostilla no es obligatoria para estos
trámites, pero el MEN igual la exige (Ibíd.).
Por último las propuestas de Utraven.Co son: que la apostilla no sea solicitada y puedan ser
exonerados del pago. Segundo, la creación de planes de financiamiento para aquellas
personas que deban cursar materias y la creación de convenios entre el MEN de Colombia y
distintas universidades venezolanas para poder certificar los documentos entregados, sin la
necesidad de apostillarlos o sin necesidad de entregarlos en su totalidad. Finalmente, el
desarrollo de un documento de identificación válido en Colombia para todos los migrantes
venezolanos.
4.3 Medidas alternativas
En consideración con lo presentado durante el desarrollo de la investigación, se pueden
identificar los principales retos y dificultades con los que se encuentra el proceso de
convalidación de títulos en Colombia y Perú.
En primer lugar, existe un vacío en las políticas públicas migratorias de ambos países y estas
políticas no se comunican con las políticas de educación, en particular de
internacionalización de la educación que establecen los países. Si bien nos encontramos ante
un tipo de migración nunca antes experimentada en la región, las agendas de los países se
deben implementar una política migratoria no solo considerando la emigración sino también
la inmigración. Asimismo, se debe prevalecer la articulación de los diversos sectores que
conforman los Estados para que no existan confusiones ni contradicciones entre ellos acerca
de la forma como llevan a cabo los distintos procesos que lleven a garantizar la protección
del migrante, se deben crear respuestas unilaterales.
Así pues, se establece la necesidad de generar mecanismos más flexibles para la
convalidación de títulos de migrantes, considerando el debilitamiento del modelo político en
Venezuela, los requisitos exigidos no concuerdan con la realidad migratoria de ambos
Estados, como se mencionó anteriormente de acuerdo con Justo (2015), se necesita la
atención efectiva con soluciones razonadas y coherentes con el contexto de los problemas
públicos derivados de una situación problemática (como se cita en Castro, 2019).
48
En segundo lugar, otra de las barreras identificadas es la falta de información acerca del
proceso y lo que los Gobiernos se encuentran realizando para subsanar la problemática, por
tanto no existe conocimiento por parte de la población interesada respecto a su situación. Esta
información debería circularse entre migrantes, empleadores y funcionarios que atienden a
población migrante.
En términos económicos, Perú realizó una disminución de los costos del proceso de
convalidación, no obstante en Colombia este mismo sigue siendo costoso, por lo que se debe
reconocer que la situación de varios migrantes es de precariedad, lo cual traduce a que no
cuentan con los recursos suficientes para emprender el proceso.
En ese punto, la FUPAD propone generar un subsidio del costo de convalidación para que
los profesionales puedan acceder a mejores oportunidades laborales y aportar su
conocimiento al país (FUPAD, 2019).
Por otro lado, se deben buscar alternativas al requisito de la apostilla, puesto que este se
constituye como la principal barrera, la FUPAD recomienda la aplicación de las Pruebas
Saber Pro a migrantes venezolanos, para homologar y certificar títulos profesionales
(FUPAD, 2019). O se puede tener en cuenta la práctica implementada en Argentina.
Por último, se debe generar claridad acerca de los conceptos utilizados para este proceso, en
Perú se hace la distinción entre la convalidación, reconocimiento y homologación. Sin
embargo, en Colombia se generan ambigüedades en los términos empleados por el MEN. De
acuerdo con Puentes, (2015) la recomendación en este punto es que se unifiquen criterios
desde la terminología empleada, y de esta manera se hable en el mismo lenguaje y no se
presenten ambigüedades semánticas que se pueden ver como inseguridades en el ámbito
jurídico (p.3).
5. Conclusiones
A manera de conclusión, la crisis migratoria venezolana ha llevado a los Estados a disponer
de medidas especiales dentro de sus políticas para la atención del migrante. En Colombia se
desarrolló el PEP y la TMF y en Perú se dispuso del PTP. Sin embargo en la educación, la
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convalidación de títulos profesionales sigue siendo una problemática que afecta diariamente
a la población migrante venezolana.
La manera en que los Gobiernos de Colombia y Perú han respondido a la crisis migratoria
venezolana en el período 2015-2018, en cuanto a la convalidación de títulos adquiridos en el
exterior, en primer lugar, se reflexiona desde la compleja realidad de la migración
venezolana, puesto que la movilidad de las personas es el producto de una migración forzada
por a crisis que enfrenta el país.
Así pues, reconociendo la necesidad de soluciones específicas para escenarios concretos
como lo es la educación, Colombia cuenta con políticas públicas con vacíos en cuanto a la
convalidación de títulos extranjeros, puesto que aunque se basan en la desconfianza de los
títulos extranjeros. Como consecuencia, los requisitos estipulados por el MEN no son
alcanzables para todos los migrantes, dificultándoles así su integración en el mercado laboral
al no lograr insertarse en las áreas para las cuales fueron formados. Dificultad que también
afecta a los empleadores, quienes por falta de información sobre el contexto de la migración
venezolano, están perdiendo a trabajadores capacitados en lo que pueden necesitar sus
empresas.
Una de las principales barreras que se identificó es el sello de Apostilla de la Haya, el cual
busca la eliminación del proceso de legalización de documentos. Sin embargo, en el
Convenio no se prevé el impacto que el deterioro institucional de los países firmantes, por lo
que estos deben acoger dentro de sus políticas públicas medidas para garantizar que el
proceso de convalidación se continúe realizando con alternativas al sello de apostilla, ya que
como se expuso en la investigación, la convalidación de títulos es un requisito que muchas
empresas exigen para contratar personal. Además, si el trabajador requiere de una tarjeta
profesional para ejercer una carrera regulada, primero debe pasar por el proceso de
convalidación de su título antes de solicitarla.
En segundo lugar, Perú cuenta con un sistema de convalidaciones a través de las
Universidades, lo cual permite que estas realicen el proceso por medio de requisitos
diferentes establecidos por cada universidad, sin embargo debe ser validado por la SUNEDU.
Esto ha permitido que venezolanos que cuentan con los recursos económicos puedan
presentar sus títulos. Adicionalmente, Perú cuenta con la opción de verificar títulos a través
50
de bases de datos que el solicitante pueda proporcionar, sin necesidad de presentar el diploma
apostillado o legalizado, esta medida podría llegar a aplicarse en Colombia para la
verificación de los títulos de las Instituciones de Educación Superior de Venezuela, lo que
implicaría la reducción en el tiempo que puede tomar el trámite que se lleva a cabo en el país.
No obstante, los costos y el tiempo del proceso implican barreras para el acceso a la
convalidación de títulos profesionales de los migrantes venezolanos en el Perú. Así pues, el
Estado debe garantizar que todos los migrantes también puedan realizar el proceso de
reconocimiento de sus títulos a través de la SUNEDU, la cual al igual que Colombia exige
requisitos que los migrantes venezolanos no pueden reunir para dar inicio al proceso.
Por tanto, Colombia y Perú requieren de adaptaciones en sus políticas públicas que sean
acordes a la realidad de los migrantes, que se flexibilice el proceso y que se apoye a los
profesionales para que estos puedan ejercer en áreas de su conocimiento, asimismo que la
capacidad de personal humano que pueda llevar a cabo este proceso sea mayor para mejorar
los tiempos que conlleva el proceso . Algunas de estas medidas se presentan en la sección de
medidas alternativas del anterior capítulo y se resumen en: que la apostilla no sea solicitada
y los migrantes puedan ser exonerados del pago, la creación de planes de financiamiento para
aquellas personas que deban cursar materias y la creación de convenios entre los Estados y
las distintas universidades venezolanas para poder certificar los documentos entregados,
finalmente el desarrollo de un documento de identificación válido en Colombia para todos
los migrantes venezolanos.
En este sentido la medida que ha tomado Argentina basada en principios humanitarios que
reconocen la condición de migración forzada de los venezolanos para eliminar el requisito
de la apostilla, puede ser una práctica que los dos países analicen para mejorar sus procesos
de convalidación de títulos.
De igual forma, con la flexibilización de los requisitos establecidos para la convalidación de
títulos, se puede disminuir el crecimiento de la informalidad y de la sobrecualificación
rasgos que definen la inserción de los migrantes venezolanos en el mercado de trabajo de los
países, ya que si ingresan a trabajar en áreas en las cuales cuentan con formación académica
pueden obtener trabajos regularizados en donde obtendrán mejores ingresos y una mejor
calidad de vida.
51
En tercer lugar, se reconoce que en Colombia el gobierno se encuentra trabajando
actualmente para la creación de medidas de flexibilización en la convalidación de títulos para
migrantes venezolanos, lo cual puede servir como modelo a seguir para el Perú en cuanto a
la implementación de mecanismos para la convalidación de títulos.
En cuarto lugar, la realidad actual muestra que los Estados no cuentan con un sistema de
información que haga claro como se lleva a cabo el proceso de convalidación para migrantes,
por lo que es necesario trabajar en cómo se comunican las medidas adoptadas por los
gobiernos y los planes que estos se encuentran trabajando para resolver los temas de
convalidación de títulos.
Asimismo, se hace necesario que dentro de los proyectos para la convalidación de títulos se
considere la participación de los migrantes venezolanos para que se identifiquen las barreras
que se presentan debido a su condición y el actual debilitamiento de las instituciones
venezolanas.
Finalmente, los Estados deben tomar esta situación como experiencia para considerar la
formulación de sus políticas migratorias, puesto que en la actualidad no cumplen con
garantizar los derechos humanos de los migrantes para su acceso a la salud, educación,
vivienda y trabajo, por lo que se ven expuestos a mayores vulnerabilidades tales como la
explotación, pobreza y desempleo.
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7. Anexos
Anexo 1
Se realizaron tres entrevistas semiestructuradas a: Julio Gamero, especialista de la Oficina
Andina de la OIT en Empleo; Claudia López, especialista en educación y formación para el
trabajo oficina OIT Bogotá y Antonio Gómez experto en migración venezolana en Colombia
y miembro de Utraven.co.
Las preguntas realizadas fueron las siguientes:
1 ¿Cuál cree usted qué es la dificultad de acordar una legislación alrededor de la
convalidación de títulos? ¿Cuál considera usted que es la diferencia entre la ley y la práctica?
2 ¿Por qué la convalidación de títulos representa una barrera para el acceso al mercado de
trabajo?
3 ¿Cuáles son los retos con los que se encuentran los migrantes venezolanos para convalidar
sus títulos en Colombia y Perú?
4 ¿Cuáles considera que son las deficiencias del proceso de convalidación de títulos de
Colombia y Perú frente a la migración venezolana?
5 ¿Cuáles mecanismos alternativos conoce que puedan ser aplicados para la convalidación
de títulos en Colombia y en Perú?
6 ¿Quién ha diseñado dichos mecanismos (empresas, organizaciones o actores)?