tez.sdu.edu.trtez.sdu.edu.tr/tezler/ts00621.pdf · i Özet kamu malĠ yÖnetĠmĠnde performansin...
TRANSCRIPT
T.C.
SÜLEYMAN DEMĠREL ÜNĠVERSĠTESĠ
SOSYAL BĠLĠMLER ENSTĠTÜSÜ
MALĠYE ANABĠLĠM DALI
KAMU MALĠ YÖNETĠMĠNDE PERFORMANSIN
YÖNETĠLMESĠ – ĠÇ KONTROLÜN KURUMSAL
PERFORMANSA ETKĠSĠ
YÜKSEK LĠSANS TEZĠ
DĠLEK GÖZE
Tez DanıĢmanı:
Doç. Dr. Ġbrahim Attila ACAR
ISPARTA, 2008
i
ÖZET
KAMU MALĠ YÖNETĠMĠNDE PERFORMANSIN YÖNETĠLMESĠ – ĠÇ
KONTROLÜN KURUMSAL PERFORMANSA ETKĠSĠ
Dilek GÖZE
Süleyman Demirel Üniversitesi, Maliye Bölümü, Yüksek Lisans Tezi
211 sayfa, Ocak 2008
DanıĢman: Doç.Dr. Ġbrahim Attila ACAR
Bu çalıĢma ile, dünyada kamu mali yönetimi alanında yapılan reform
çerçevesinde kamuda performans yönetimi uygulamasına geçiĢ ve iç kontrolün
kurumsal performansa etkisi ortaya konulmaktadır. Bu bağlamda, dünyada reform
nedenlerinden, uluslararası referanslardan ve standartlardan, iç kontrolün
geliĢiminden bahsedilmektedir. Ayrıca; Türkiye‘de 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi
ve Kontrol Kanunu ile uygulanmaya baĢlanan iç kontrol sistemine yönelik
düzenlemeler değerlendirilmektedir.
ÇalıĢma dört bölümden oluĢmaktadır.
Birinci bölümde; kamu mali yönetiminin yeniden yapılandırılmasının
nedenleri, bu nedenler çerçevesinde dünyadaki geliĢmeler ve performansa dönük
kamu mali yönetimine geçiĢ hakkında bilgi verilmiĢtir.
Ġkinci bölümde, kamuda performans yönetimine iliĢkin saydamlığın
sağlanmasında uluslararası kuruluĢların çalıĢmalarından, ülke uygulamalarından
bahsedilmiĢtir. Ayrıca bu referanslar doğrultusunda saydamlığı sağlamaya yönelik
olarak kamu mali yönetiminde uygulama alanı bulan yeni dinamiklere değinilmiĢtir.
Üçüncü bölümde ise, Türkiye‘de 5018 sayılı Kanunla mali yönetimin yeniden
tasarlanması genel olarak ele alınmıĢtır. Ardından uluslararası referanslar ve 5018
sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu çerçevesinde iç kontrol alanında
yapılan düzenlemeler hakkında genel bilgi verilmiĢ. Ve bu bağlamda; iç kontrolün
performansa etkisi değerlendirilmiĢtir.
Son bölümde ise çalıĢmanın konusu ile ilgili olarak sonuca yer verilmiĢtir.
Anahtar Kelimeler: Kamu Mali Yönetimi, Performans Yönetimi, Ġç
Kontrol, Mali Saydamlık
ii
ABSTRACT
PERFORMANCE MANAGEMENT IN PUBLIC FINANCIAL
MANAGEMENT– EFFECT OF INTERNAL CONTROL ON CORPORATE
PERFORMANCE
Dilek GÖZE
Suleyman Demirel University, Department of Finance, Master Thesis
211 pages, January 2008
Supervisor: Assoc. Prof. Dr. Ġbrahim Attila ACAR
In this study, the transition to the practice of performance management in public sector and
the effect of internal control on the corporate performance are studied within the framework
of the reforms carried out in public financial management in the world. Within this context,
the reasons for the reforms in the world, international references as well as standards, and the
development of internal control are mentioned. In addition, the regulations made for the
internal control system which has been practiced since the enforcement of Law on Public
Financial Management and Control No. 5018 in Turkey are evaluated.
The study consists of four chapters.
In the first chapter, information concerning the reasons for the restructuring of public
financial management, the global developments within the framework of these reasons as
well as the transition to the performance-based public financial management is offered.
In the second chapter, the efforts of international organizations for assuring the
transparency as regards the performance management in public sector and the practices of
various countries are mentioned. Also, the new dynamics which turn out to have an area of
practice in public financial management in an effort to assure the transparency in accordance
with these references are mentioned.
In the third chapter, the restructuring of the financial management in Turkey by the
Law No. 5018 is discussed in general terms. Then, general information is provided
concerning the international references and the regulations made in the field of internal
control within the framework of Law on Public Financial Management and Control No.
5018. And within this context, the effect of internal control on the performance is evaluated.
As for the last chapter, the conclusion relevant to the subject of the study is given.
Key Words: Public Financial Management, Performance Management,
Internal Control, Financial Transparency
iii
ĠÇĠNDEKĠLER
ÖZET............................................................................................................................. i
ABSTRACT ................................................................................................................. ii
ġEKĠLLER DĠZĠNĠ ..................................................................................................... ix
ÇĠZELGELER DĠZĠNĠ ................................................................................................ x
KISALTMALAR DĠZĠNĠ ........................................................................................... xi
GĠRĠġ ........................................................................................................................... 1
BĠRĠNCĠ BÖLÜM ....................................................................................................... 3
1. KAMU MALĠ YÖNETĠMĠNĠN YENĠDEN YAPILANDIRILMASI GEREĞĠNĠ
ORTAYA ÇIKARAN NEDENLER ............................................................................ 3
1.1. Dünyadaki GeliĢmeler .................................................................................. 3
1.1.1. Refah Devletinin Bunalımı ve Neo Liberal Ġktisadın DoğuĢu ................... 3
1.1.2. Neo-Liberal KüreselleĢme Sürecinde YaĢanan GeliĢmeler ....................... 7
1.1.3. Reform ArayıĢları..................................................................................... 22
1.1.3.1. Reform ArayıĢalarını Zorunlu Kılan Nedenler ................................. 23
1.1.3.1.1. Bütçe Açığı................................................................................. 24
1.1.3.1.2. Güven Açığı ............................................................................... 26
1.1.3.1.3. Performans Açığı ....................................................................... 28
1.2. Performansa Dönük Kamu Yönetimi Vizyonu ............................................... 30
1.2.1. Performans, Performans Yönetimi Kavramları ve Amaçları ................... 32
1.2.2. Performans Yönetim ġekilleri .................................................................. 34
1.2.2.1. Bireysel Performans Yönetimi .......................................................... 35
1.2.2.2. Kurumsal Performans Yönetimi ....................................................... 35
1.2.3. Kamu Performans Yönetimi ve Yönetim Süreçleri ................................. 37
1.2.3.1. Kamu Performans Yönetimi Nedir ................................................... 37
iv
1.2.3.2. Kamu Performans Yönetim Süreçleri Nelerdir ................................. 38
1.2.3.2.1. Hedeflerin Belirlenmesi AĢaması .............................................. 39
1.2.3.2.2. Planlama AĢaması ...................................................................... 39
1.2.3.2.3. Performans Uygulama AĢaması ................................................. 40
1.2.3.2.4. Performans Değerleme AĢaması ................................................ 41
1.2.3.2.5. Performans GeliĢtirme AĢaması ................................................. 42
1.2.4. Kamu Performans Yönetimi Ölçütleri ..................................................... 42
1.2.4.1. Ekonomiklik (Tutumluluk) Ölçütü ................................................... 43
1.2.4.3. Etkililik Ölçütü .................................................................................. 46
1.2.4.4. Hukukilik Ölçütü ............................................................................... 47
1.2.4.5. Hesap Verebilirlik Ölçütü ................................................................. 47
1.2.4.6. Saydamlık Ölçütü .............................................................................. 49
ĠKĠNCĠ BÖLÜM ........................................................................................................ 52
2. PERFORMANS YÖNETĠMĠNE ĠLĠġKĠN OLARAK MALĠ SAYDAMLIĞI
SAĞLAMADA REFERANSLAR ............................................................................. 52
2.1. Uluslararası Örgütlerin Kamu Mali Yönetiminde DeğiĢime ĠliĢkin
Uygulamaları .......................................................................................................... 53
2.1.1. Kamu Mali Yönetimi Alanındaki OECD Uygulamaları .......................... 53
2.1.1.1. OECD Düzenleyici Reformları ......................................................... 54
2.1.1.2. OECD Ġyi Mali Saydamlık Uygulamaları ......................................... 54
2.1.1.2.1. Mali Raporlar (Bütçe Raporları) ................................................ 55
2.1.1.2.2. Özel Açıklamalar ....................................................................... 56
2.1.1.2.3. Tutarlıklık, Kontrol ve MuhasebeleĢtirme ................................. 56
2.1.2. Kamu Mali Yönetimi Alanındaki IMF Uygulamaları ............................. 57
2.1.2.1. IMF Mali Saydamlık Ġyi Uygulamalar Tüzüğü ................................ 58
2.1.2.1.1. Rollerin Ve Sorumlulukların Açık Olması ................................ 59
v
2.1.2.1.2. Bilginin Kamuoyuna Açık Olması ............................................. 59
2.1.2.1.3. Bütçe Hazırlama, Uygulama ve Raporlama Süreçlerinin Açık
Olması ........................................................................................................ 60
2.1.2.1.4. Ulusal Denetim ve Ġstatistik Organlarının Bağımsız Olması ..... 61
2.1.3. Kamu Mali Yönetimi Alanındaki Dünya Bankası Uygulamaları ............ 61
2.1.3.1. Dünya Bankası Bütçeleme ve Mali Yönetim Temel Ġlkeleri ............ 62
2.1.3.1.1. Kapsamlılık ve Disiplin Ġlkesi .................................................... 63
2.1.3.1.2. Yasallık Ġlkesi............................................................................. 63
2.1.3.1.3. Esneklik Ġlkesi ............................................................................ 63
2.1.3.1.4. Öngörülebilirlik Ġlkesi ................................................................ 64
2.1.3.1.5. Rekabet Edebilirlik Ġlkesi ........................................................... 64
2.1.3.1.6. Doğruluk Ġlkesi .......................................................................... 64
2.1.3.1.7.Bilgi Ġlkesi ................................................................................... 65
2.1.3.2.8. Saydamlık Ve Hesap Verilebilirlik Ġlkesi .................................. 65
2.1.4. Kamu Mali Yönetimi Alanında AB Uygulamaları .................................. 65
2.1.4.1. Maastricht Kriterleri .......................................................................... 65
2.1.4.2. Kopenhag Kriterleri .......................................................................... 67
2.2. Kamu Mali Yönetiminde Mali Saydamlığın GeliĢimine ĠliĢkin Ülke
Uygulamaları .......................................................................................................... 68
2.2.1. Ġngiltere .................................................................................................... 68
2.2.1.1. Muhafazakar Parti Öncesi Dönem .................................................... 69
2.2.1.2. Muhafazakar Parti Ġktidar Dönemi (1979-1997)............................... 71
2.2.1.3. ĠĢçi Partisi Ġktidarı: (1997-…) ........................................................... 77
2.2.2. ABD ......................................................................................................... 81
2.2.2.1. ABD‘de Reformun Ġlk Adımları ....................................................... 81
2.2.2.2. Bill Clinton Ġktidarı Dönemi ve Günümüze Kadar Gelen Dönem .... 82
vi
2.2.3. Ġsveç ......................................................................................................... 86
2.2.4. Yeni Zelanda ............................................................................................ 91
2.3. Kamu Mali Yönetiminde Performasnın Yönetilmesi ve Mali Saydamlığın
Sağlanması Yolunda Yeni Dinamikler................................................................... 96
2.3.1. Orta Vadeli Harcama Sistemi (Çok Yıllı Bütçeleme) .............................. 97
2.3.1.1. Orta Vadeli Harcama Sistemine Genel BakıĢ ................................... 97
2.3.1.2. Orta Vadeli Harcama Sistemi Kavramsal Çerçevesi ........................ 99
2.3.1.3. Orta Vadeli Harcama Sistemi Ġle Amaçlananlar ............................. 101
2.3.1.4. Politika OluĢturma-Planlama-Bütçeleme ĠliĢkisi ............................ 103
2.3.1.5. Orta Vadeli Harcama Sisteminin Faydaları .................................... 104
2.3.2. Performans Esaslı Bütçeleme ................................................................. 106
2.3.2.1. Performans Esaslı Bütçelemeye Giden Yol (Bütçeleme Sistemleri)
...................................................................................................................... 106
2.3.2.2. Performans Esaslı Bütçeleme Kavramsal Çerçevesi....................... 108
2.3.2.3. Performans Esaslı Bütçenin Özellikleri .......................................... 109
2.3.2.4. Performans Esaslı Bütçeleme Unsurları ve ĠĢleyiĢi ........................ 110
2.3.2.5. Performans Esaslı Bütçeleme Modelleri ......................................... 116
2.3.2.6. Performans Esaslı Bütçeleme Ġle Amaçlananlar ve Faydaları ........ 117
2.3.3. Stratejik Planlama ve Yönetim............................................................... 119
2.3.4. Tahakkuk Esaslı Muhasebe .................................................................... 123
2.3.5. Ġç Kontrol ............................................................................................... 125
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM ................................................................................................. 127
3.TÜRK KAMU MALĠ YÖNETĠMĠNĠN 5018 SAYILI KANUNLA YENĠDEN
TASARLANMASI- ĠÇ KONTROL VE PERFORMANS ...................................... 127
3.1.Türkiye‘deki DönüĢüm .................................................................................. 127
3.1.1.Türk Kamu Mali Yönetimindeki GeliĢmeler .......................................... 128
vii
3.1.1.1. 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununa Getirilen EleĢtiriler . 128
3.1.1.2.Uluslararası Yükümlülükler Ve Taahhütler ..................................... 130
3.1.1.2.1.IMF Stand-By AnlaĢmaları Çerçevesindeki Yükümlülük ve
Taahhütler ................................................................................................ 131
3.1.1.2.2.AB‘ye Uyum Çerçevesindeki Yükümlülük ve Taahhütler ....... 134
3.1.2. 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunun DoğuĢu ............ 139
3.1.2.1. 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetim Ve Kontrol Kanununun Genel
Gerekçesi ...................................................................................................... 140
3.1.2.2. 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetim Ve Kontrol Kanunu ile Yapılan
Düzenlemeler ............................................................................................... 143
3.1.2.3. 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetim Ve Kontrol Kanununun Temel Ġlke
ve Esaslar Yönünden Getirdikleri ................................................................ 146
3.1.2.3.1. Mali Saydamlık ........................................................................ 147
3.1.2.3.2. Hesap Verme Sorumluluğu ...................................................... 148
3.1.2.3.3. Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme ............... 149
3.1.2.4. 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetim Ve Kontrol Kanununun Mali
Kontrol Yönünden Getirdikleri .................................................................... 152
3.2. Ġç Kontrol Sistemine Uluslararası BakıĢ ....................................................... 153
3.2.1. Ġç Kontrolün GeliĢimi ve Özellikleri...................................................... 153
3.2.1.1. Ġç Kontrolün Tarihsel GeliĢimi ....................................................... 154
3.2.1.2. Ġç Kontrolün Tanımı ........................................................................ 155
3.2.1.3. Ġç Kontrolün Özellikleri .................................................................. 158
3.2.2. Ġç Kontrol Modelleri .............................................................................. 159
3.2.2.1. CoCo Modeli ................................................................................... 160
3.2.2.2. COSO Modeli ................................................................................. 161
3.2.3. Uluslararası Kabul GörmüĢ Ġç Kontrol Standartları .............................. 166
viii
3.2.3.1. AB Ġç Kontrol Standartlarına Genel BakıĢ...................................... 167
3.2.3.2. GAO Ġç Kontrol Standartlarına Genel BakıĢ .................................. 168
3.2.3.3. INTOSAI Ġç Kontrol Standartları.................................................... 168
3.2.3.3.1. Kontrol Ortamı ......................................................................... 169
3.2.3.3.2. Risk Değerlendirmesi ............................................................... 170
3.2.3.3.3. Kontrol Faaliyetleri .................................................................. 171
3.2.3.3.4. Bilgi ve ĠletiĢim ........................................................................ 174
3.2.3.3.5. Ġzleme ....................................................................................... 174
3.3. Uluslararası Referanslar IĢığında 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetim Ve Kontrol
Kanunu ile Ġç Kontrol ve Performans .................................................................. 176
3.3.1. 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunda Ġç Kontrol ........ 176
3.3.1.1. Ġç Kontrolün Amaçları .................................................................... 178
3.3.1.2. Ġç Kontrolün Yapısı ve ĠĢleyiĢi ....................................................... 179
3.3.2.3. Ön Malî Kontrol .............................................................................. 180
3.3.2.4. Ġç Denetim ....................................................................................... 185
3.3.2.5. Ġç Kontrol Alanı .............................................................................. 187
3.3.2. 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu Çerçevesinde Ġç
Kontrol ve Performans ĠliĢkisi ......................................................................... 188
DÖRDÜNCÜ BÖLÜM ............................................................................................ 192
SONUÇ .................................................................................................................... 192
KAYNAKÇA ........................................................................................................... 195
ÖZGEÇMĠġ ............................................................................................................. 207
EKLER ..................................................................................................................... 208
ix
ġEKĠLLER DĠZĠNĠ
ġekil 1: % Dünyada Mal ve Hizmet Ticaretinin GeliĢimi ......................................... 11
ġekil 2: Dünya Yabancı Portföy Yatırımları .............................................................. 15
ġekil 3: Dünyada Doğrudan Yabancı Sermaye Akımı .............................................. 15
ġekil 4: Zengin ve Fakir Ülkeler Arasındaki KiĢi BaĢına DüĢen Gelir Açısından
Farklılıklar .................................................................................................................. 18
ġekil 5: Kamu Performans Yönetim Sürecinin AĢamaları ........................................ 39
ġekil 6: Performans Rol ve Sorumlulukları ............................................................... 41
ġekil 7: Kamu Performans Ölçütleri ġeması ............................................................. 43
ġekil 8: Ekonomiklik Ölçütü ...................................................................................... 45
ġekil 9: Verimlilik ...................................................................................................... 46
ġekil 10: Saydamlığın Amaçları-Araçları-Sonuçları ................................................. 50
ġekil 11: Planlama ve Kaynak Yönetimi Sürecinde Politika OluĢturma, Planlama ve
Bütçe ĠliĢkisi ............................................................................................................ 104
ġekil 12: Performans Esaslı Bütçe Formülü ............................................................ 109
ġekil 13: PEB Temel Unsurları ................................................................................ 111
ġekil 14: PEB‘nin Temel Unsurlarını Hayata Geçirecek Belgeler .......................... 112
ġekil 15: Performansa Dayalı Bütçe Yönetimi ........................................................ 113
ġekil 16: Performans Esaslı Bütçeleme Süreci ........................................................ 114
ġekil 17: PEB Sürecinin ĠĢleyiĢi .............................................................................. 115
ġekil 18: PEB Üçgeni .............................................................................................. 118
ġekil 19: Stratejik Yönetim Piramidi ....................................................................... 122
ġekil 20: Amaç Katagorileri..................................................................................... 162
ġekil 21: COSO Piramidi ......................................................................................... 163
ġekil 22: COSO Ġç Kontrol BütünleĢik Çerçevesi (COSO Kübü) ........................... 163
ġekil 23: Kamu Ġç Mali Kontrol Formülü ................................................................ 167
ġekil 24: Yeni Mali Yönetim ve Kontrol Yapısı ..................................................... 187
ġekil 25: Performans ve Paranın Değeri (Value for Money) ................................... 190
x
ÇĠZELGELER DĠZĠNĠ
Tablo 1: Dünya Üretimi(1)
(1992-1999) (Yıllık % DeğiĢme)........................................ 9
Tablo 2: Dünya Üretimi(1)(2000-2007) (Yıllık % DeğiĢme) ...................................... 9
Tablo 3: Dünya Ticaret Hacmi ................................................................................... 10
Tablo 4: Dünya Ticaret Hacmi ve Ticaret Hadeleri(1) (1996-2001) ......................... 11
Tablo 5: Dünya Ticaret Hacmi ve Ticaret Hadeleri(1) (2002-2007) ......................... 12
Tablo 6: Elektronik Ticaretin Boyutuna ĠliĢkin Tahmini Değerler (Milyar $) .......... 13
Tablo 7: Nüfus ve GSYĠH‘deki Pay (%) ................................................................... 19
Tablo 8: KiĢi BaĢına Gelir ($) .................................................................................... 20
Tablo 9: Farklı Bilim Dallarının Güvene BakıĢı ........................................................ 28
Tablo 10: Kurumsal Performans Ölçütleri ................................................................. 36
Tablo 11: Kurumsal Performans Yönetimi ................................................................ 36
Tablo 12: ĠĢveç Reform Alanları ............................................................................... 87
Tablo 13: Parlemento'nun Bütçe Takvimi ................................................................. 90
Tablo 14: Bazı OECD Üyesi Ülkelerde Orta Vadeli Harcama Sistemi Uygulaması 98
Tablo 15: Bazı OECD Ülkelerindeki Orta Vadeli Harcama Sistemi YaklaĢımları ... 98
Tablo 16: Çok Yıllı Bütçeleme Süreci ..................................................................... 100
Tablo 17: 1050 Sayılı Kanun ve 5018 Sayılı Kanun Ġle Öngörülen Mali Yönetim
Sistemlerinin Esaslarının KarĢılaĢtırılması .............................................................. 144
Tablo 18: Stratejik Yönetim Süreci.......................................................................... 151
Tablo 19: Ġç Kontrol BileĢenleri .............................................................................. 164
xi
KISALTMALAR DĠZĠNĠ
AB AVRUPA BĠRLĠĞĠ
ABD AMERĠKA BĠRLEġĠK DEVLETLERĠ
BIS ULUSLARRASI TAKAS BANKASI
CoCo KANADA ĠÇ KONTROL MODELĠ
COSO SAHTE MALĠ RAPORLAMA ULUSAL KOMĠSYONU SPONSOR
KOMĠTESĠ (ĠÇ KONTROL MODELĠ)
DPT DEVLET PLANLAMA TEġKĠLATI
EU AVRUPA BĠRLĠĞĠ
FMI MALĠ YÖNETĠM GĠRĠġĠMĠ
GAO AMERĠKA BĠRLEġĠK DEVLETLERĠ SAYIġTAYI
GPRA KAMU PERFORMANSI VE SONUÇLARI KANUNU
GSMH GAYRĠ SAFĠ MĠLLĠ HASILA
GSYĠH GAYRĠ SAFĠ YURT ĠÇĠ HASILA
IIA ĠÇ DENETÇĠLER ENSTĠTÜSÜ
IMF ULUSLARARASI PARA FONU
INTOSAI ULUSLAR ARASI SAYIġTAYLAR BĠRLĠĞĠ
KĠT KAMU ĠKTĠSADĠ TEġEBBÜSÜ
NPR ULUSAL PERFORMANS DEĞERLENDĠRME
OECD EKONOMĠK ĠġBĠRLĠĞĠ VE KALKINMA TEġKĠLATI
OVHS ORTA VADELĠ HARCAMA SĠSTEMĠ
PEB PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME
PPBS PLANLAMA, PROGRAMLAMA VE BÜTÇELEME SĠSTEMLERĠ
PUMA KAMU YÖNETĠMĠ VE YÖNETĠġĠMĠ BĠRĠMĠ
RH REFAH HARCAMALARI
SĠGMA YÖNETĠM VE YÖNETĠġĠMDE ĠLERLEMELERĠN
DESTEKLENMESĠ BĠRĠMĠ
TBMM TÜRKĠYE BÜYÜK MĠLLET MECLĠSĠ
WEF DÜNYA EKONOMĠK FORUMU
1
GĠRĠġ
ÇALIġMANIN KAPSAMI
Bu çalıĢma; kamu mali yönetimi alanında dünyada ve Türkiye‘de yaĢanan
reformlar çerçevesinde mali alanda yaĢanan değiĢimleri ve bu değiĢimler sonucu
ortaya çıkan performans yönetimi ve iç kontrol anlayıĢını kapsamaktadır.
Bu çerçevede kamuda saydamlığı sağlamak amacıyla performans yönetimine
geçiĢten ve ülke deneyimlerinden bahsedilmektedir. Mali saydamlığın ve performans
yönetiminin geliĢtirilmesine yönelik olarak uluslararası çalıĢmalar ve genel kabul
görmüĢ standartlara da yer verilmektedir.
Ayrıca mali saydamlığın sağlanması ve kurumsal performansın artırılması
için iç kontrol mekanizmalarının oluĢturulmasını öngörmektedir.
ÇALIġMANIN AMACI
Yukarıda ana hatlarıyla belirtildiği üzere kamu mali yönetiminde
performansın yönetilmesi ve iç kontrol fonksiyonunun kurumsal performansa etkisini
ele alan bu çalıĢmanın amacı; kamu mali yönetimi alanında performans ölçütleri
ıĢığında performans yönetimi ve iç kontrol sistemlerinin performansın artırılmasında
etkisini ortaya koymaktır. Ayrıca; kamu mali yönetiminde performansa ve
saydamlığa giden yolda uluslararası standartlara - ülke uygulamalarına ve bu
uygulamalar sonucunda geliĢtirilen yeni mali yönetim araçlarına da yer
verilmektedir. Bu çerçevede, Türkiye‘de 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Kanunu ile uygulanmaya baĢlanan iç kontrol sistemine yönelik düzenlemeler
ve iç kontrolün performansa etkisi değerlendirilmektedir.
2
ÇALIġMANIN ĠÇERĠĞĠ
ÇalıĢma dört bölümden oluĢmaktadır.
Birinci bölümde; kamu mali yönetiminin yeniden yapılandırılmasının
nedenleri, bu nedenler çerçevesinde dünyadaki geliĢmeler ve performansa dönük
kamu mali yönetimine geçiĢ hakkında bilgi verilmiĢtir.
Ġkinci bölümde, kamuda performans yönetimine iliĢkin sağdamlığın sağlanmasında
uluslararası kuruluĢların çalıĢmalarından, ülke uygulamalarından bahsedilmiĢtir. Ayrıca bu
referanslar doğrultusunda saydamlığı sağlamaya yönelik olarak kamu mali yönetiminde
uygulama alanı bulan yeni dinamiklere değinilmiĢtir.
Üçüncü bölümde ise, Türkiye‘de 5018 sayılı Kanunla mali yönetimin yeniden
tasarlanması genel olarak ele alınmıĢtır. Ardından uluslararası referanslar ve 5018 sayılı
Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu çerçevesinde iç kontrol alanında yapılan
düzenlemeler hakkında genel bilgi verilmiĢ. Ve bu bağlamda; iç kontrolün performansa
etkisi değerlendirilmiĢtir.
Son bölümde ise çalıĢmanın konusu ile ilgili olarak sonuca yer verilmiĢtir.
3
BĠRĠNCĠ BÖLÜM
1. KAMU MALĠ YÖNETĠMĠNĠN YENĠDEN YAPILANDIRILMASI
GEREĞĠNĠ ORTAYA ÇIKARAN NEDENLER
Bu bölümde; öncelikle dünyada yaĢanan değiĢim sürecinden bahsedilmekte
sonrasında da küreselleĢme sürecinde rekabetin arttığı, değiĢimin hızlandığı 21.
yüzyılın yönetim anlayıĢına dayalı olarak, kamu mali yönetiminde yeniden
yapılanma ihtiyacının nedenleri ortaya konulmaktadır.
1.1.Dünyadaki GeliĢmeler
Tüm dünyada 1900‘lü yılların baĢından bu yana kültürel, sosyal, ekonomik,
yönetim vb. alanlarda bir çok değiĢim yaĢanmaktadır. Bu değiĢimle birlikte dünya
her alanda hızlı bir büyüme trendi yakalamıĢ ve tüm ülkeler birbirlerinden etkilenir
olmuĢtur. AĢağıda bu değiĢimlere hız kazandıran tarihsel süreçten bahsedilerek,
değiĢim süreci sonunda niçin reforma gidildiğini daha iyi anlatmak amaçlanmaktadır.
1.1.1. Refah Devletinin Bunalımı ve Neo Liberal Ġktisadın DoğuĢu
1929 Dünya ekonomik bunalımından sonra, Amerika BirleĢik Devletleri
baĢta olmak üzere, birçok Batı Avrupa ülkesinde refah devleti uygulamaları artmıĢtır.
Refah devleti anlayıĢının günümüzdeki anlamı, 1930‘lu ve 1940‘lı yıllarda
özellikle Keynes ve Beveridge tarafından dile getirilmiĢ ve geliĢtirilmiĢtir. Keynes,
1936 yılında yazdığı ―Ġstihdam, Faiz Ve Paranın Genel Teorisi‖ adlı kitabında
‗bırakınız yapsınlarcı‘ klasik anlayıĢı eleĢtirmiĢtir. Bu bağlamda Keynesci refah
devletinin temelinde; serbest piyasa ekonomisinin tek baĢına ekonomik geliĢmeyi
sağlamada yeterli olmadığı ve bu nedenle devlet müdahalesinin gerekliliği
yatmaktadır. Bu anlayıĢta devletin ekonomik kalkınmayı sağlaması ve alt yapı
yatırımlarını gerçekleĢtirmesi amaçlanmaktadır. Keynesci refah devleti, serbest
piyasa ekonomisinin baĢarısız olduğu alanlardaki üretim aksaklıklarını gidermek,
serbest piyasa sürecinin doğurduğu eĢitsizlikleri hafifletmek, ekonomideki aĢırı
4
dalgalanmaları, yoksulluk ve iĢsizliğin artması gibi durumlardaki olumsuz sonuçları
azaltmak ve kontrol edebilmek için vergi, para ya da maliye politikası araçlarını
kullanarak müdahalede bulunabilmektedir. Bu anlamıyla refah devleti, 2. Dünya
savaĢını izleyen yıllarda uygulamaya konulmuĢ ve bu dönem Keynesci refah
devletinin altın çağı olmuĢtur.1
Sosyal refah devletinin geliĢiminde, sanayileĢmenin baĢlangıcında getirdiği
sorunlar, 1. ve 2. Dünya SavaĢları süresince uygulanan güdümlü politikalar,
kapitalist ve sosyalist ideolojilerin rekabeti, ekonomik yaĢamla ilgili gerekçeler ve
sınıf çatıĢmaları etkili olmuĢtur. Bütün bu geliĢmelerin etkisiyle devlet 19. yüzyılın
ikinci yarısından itibaren sosyal ve ekonomik müdehalelerde bulunmaya baĢlamıĢ ve
bu doğrultuda etki ve görev alanını sürekli geniĢletmiĢtir.2
Etki alanı sürekli geniĢleyen sosyal devleti Göze, ekonomik yönden
müdehaleler devleti olarak tanımlamaktadır.3
Refah devleti uygulamasının ülke ekonomisindeki büyüklüğünü, refah
harcamalarını (RH) brüt milli gelire (GSMH) oranlayarak bulmak mümkündür.
RH/GSMH oranı Ġngiltere‘de 1910‘da %4 iken 1975‘te %29‘a yükselmiĢtir. ABD‘de
ise bu oran 1950-1980 döneminde %8.2‘den % 18.7‘ye çıkmıĢtır. Aynı oran 1981
yılında Hollanda, Danimarka, Ġsveç, ve Batı Almanya‘da %30‘u aĢmıĢtır. Refah
harcamalarındaki bu hızlı artıĢ kamu kesminin GSMH‘daki payını artıran en önemli
faktör olmuĢtur.4
Refah devleti anlayıĢının yayılmasının ilk yansıması kamu harcamalarında
büyük bir artıĢla kendini göstermiĢtir. Devletin savunma, güvenlik ve adalet gibi az
sayıda aktivitelerle sınırlı olduğu Klasik dönemde, örneğin, 1870 yılında kamu
harcamalarının GSMH‘ya oranı Almanya, Ġngiltere, Japoya, Fransa ve ABD gibi
ülkelerde ortalama olarak %8 (Amerika‘da %4, Fransa‘da%13 gibi uç olanlar
1 Songül SALLAN GÜL, Sosyal Devlet Bitti, YaĢasın Piyasa! Yeni Liberalizm ve Muhafazakarlık
Kıskacında Refah Devleti, Etik Yayınları, Ġstanbul 2004, s:146-148 2 Ramazan GÖKBUNAR ve Birol KOVANCILAR, ― Sosyal Refah Devleti ve DeğiĢim‖, Süleyman
Demirel Üniversitesi ĠĠBF Dergisi, Y.1998, S.3, s:252 3 Ayferi GÖZE, Siyasal DüĢünceler Ve Yönetimler, Beta Basım Yayım, Ġstanbul, 1993, s:382
4 Vural Fuat SAVAġ, ― Politik YozlaĢma Ortamında Refah Devletin‘ nden Minimal Devlet‘ e‖, Ġçinde
Dokuz Eylül Üniversitesi ĠĠBF Maliye Bölümü Politik YozlaĢma ve ġeffaf Yönetim
Sempozyumu, Ġzmir, 14/15 Nisan 1994, s: 192-193
5
mevcuttur) dolaylarındadır. Bu ortalama oran aynı ülkelerde 1920 yılına gelindiğinde
%15‘ler seviyesine, savaĢ sonrası yapılan refah harcamaları ve 1929 Büyük Bunalımı
ile 1937 yılında %21 seviyesine ulaĢmıĢtır.5
1940-1970 yılları arasında Keynesyen refah devletinde, dünya kapitalist
sisteminde hemen hemen her ülkede kamu harcamaları artmıĢ, borç krizi yükselmiĢ
ve kamu yönetimi verimsiz ve yönetilemez bir hal almıĢtır. Bu durumun iki dayanağı
vardır. Birincisi; çoğulcu demokratik süreçte kitlesel taleplerin devlet alanını sürekli
geniĢlettiği, harcamaları artırdığı ve kamu yönetiminde verimliliği ve kaliteyi
düĢürdüğüdür. Ġkincisi ise; günümüzde artık geleneksel kamu – özel sektör ayrımının
anlamını yitirmesidir. Bunun en önemli nedeni, bilgi ve iletiĢim teknolojilerinin
değiĢime yol açtığı ve özünde post-Fordist nitelikte olmasıdır.6
1973 yılında yaĢanan petrol kriziyle petrolün varilinin 2.74 Amerikan
Dolarından 11.65 Amerikan Dolarına çıkması sonucunda ekonomik durgunluk süreci
baĢlamıĢ, bütçe açıları artmıĢtır. 1970‘li yıllarda yaĢanan petrol bunalımı sanayinin
temel girdisi olan enerjinin maliyetini yükselttiğinden kamu harcamarının finansmanı
büyük bir sorun haline gelmiĢtir. Kamu finansmanı sorununun çözülmesi için vergi
oranlarınıın yükseltilmesi söz konusu olmuĢtur. Ancak vergi oranlarının yeterince
yüksek olması ve sivil toplum örgütleriyle toplumsal menfaatin savunulması
karĢısında, kamu harcamalarının vergilerin daha da yükseltilmesi yoluyla finanse
edilmeseni güçleĢtiren ve engelleyen unsurlar ortaya çıkmıĢtır. YaĢanan yüksek
enflasyon ve yüksek iĢsizlik altında uygulamaya çalıĢılan ve kamu yatırımlarını
artıracak iĢsizliği ortadan kaldırmayı amaçlayan Keynesyen ekonomik politikalarda
bütün dünyanın yaĢadığı enerji dar boğazı nedeniyle piyasalarada fiyat istikrarı
sağlanamadığından enflasyonun daha da yükselmesinden baĢka bir sonuç
vermiyordu. Ve yeni bir iktisadi terim ―satgflasyon‖ ortaya çıkıyordu. Bu Ģartlar
altında refah devleti anlayıĢı kamu kesminin taĢıyamayacağı bir yük haline gelmiĢtir.
Kamu harcamalarındaki artıĢ, ortalama yaĢam süresinin uzaması ve yine aynı
5 Ramazan GÖKBUNAR ve Birol KOVANCILAR, a.g.e. s: 256
6 Songül SALLAN GÜL, ―Kamu Yönetiminde Kalite, Piyasa ve MüĢteri ArayıĢlarının Ġdeolojik
Temelleri‖, Kamu Yönetiminde Kalite 2. Ulusal Kongresi, 21 - 22 Ekim 1999, s: 69- 70
6
dönemde yaĢanan iĢsizlik oranlarındaki artıĢla birleĢince, pek çok ağır ekonomik ve
sosyal sorunlar gündeme gelmiĢtir.7
YaĢanan mali krizler, vergilemede gelinen sınır nedeniyle oranların
yükseltilememesi, bunu aĢmak için uygulanan açık bütçe ve borçlanma politikaları,
devletin baĢarısızlığı üzerine yapılan tartıĢmalar Refah Devleti kurum ve
politikalarının itibarını yitirmesine yol açmıĢ; onu yerine piyasa ekonomisine dayalı
liberal ekonomi politikaları önem kazanmıĢtır. Bu politikalar devletin küçültülmesi,
özelleĢtirme, deregülasyon, kamusal mal ve hizmet üretiminde piyasadan daha çok
yararlanma, sübvansiyonların azaltılması ya da kesilmesi, sosyal fonların daraltılması
gibi uygulamalarla ortaya çıkmaktadır.8
Dünya ekonomik krizinden sonra benimsenen Keynesyen görüĢ 1960‘lı
yılların sonlarında ve 1970‘li yıllar ve sonrasında sürekli iĢsizlik ve enflasyonun bir
arada görülmesi ile geçerliliğini kaybetmeye baĢlamıĢtır.Bu doğrultuda ortaya çıkan
Chicago Ġktisat Okulunun kurucusu olarak kabul edilen Milton Friedman ve
Friedrich A. Von Hayek devletin ekonomik hayata müdahalesinin sınırlandırılması
gerektiğini söylemiĢ ve serbest piyasa ekonomisinin en güçlü savunucularından
olmuĢtur.9
1980‘li yılların baĢında Ġngiltere‘de ve ABD‘de iktidara gelen Neo-Liberal
politikalar, süreci hızlandırmak için ―devletin küçültülmesi‖ ve ―piyasa ekonomisinin
hakim kılınması‖ uygulamalarını baĢlatmıĢlardır. Neo-Liberal politikaların ana
teması, devletin müdahaleciliğinin özgürlükleri kısıtladığını öne sürerek devletin
hedeflerinin ve etkinlik alanlarının mutlaka sınırlandırılmasını istemektedir. Devletin
bireyin yapabileceği iĢlerden elini çekmesi istenirken, bu sayede piyasa ekonmisinin
güçlenmesinin, ekonomik verimlilik ve etkinlik düzeyinin artırılmasının sağlanmıĢ
olacağı öngörülmektedir.10
7 Demokaan DEMĠREL; ―Kamusal Retorikte Moda Trend: Yeni Kamu Yönetimi‖, SayıĢtay Dergisi,
S.58, Temmuz- Eylül, 2005, s:114 8 Bilal ERYILMAZ, ―Kamu Yönetiminde DeğiĢim‖, II. Kamu Yönetimi Reformu, Hacettepe
Üniversitesi Yayınları, Ankara, 2004, s:54 9 CoĢkun Can AKTAN, Yeni Ġktisat Okulları, Seçkin Yayıncılık, 2004, s:15
10 Demokaan DEMĠREL, a.g.e., s:115
7
1.1.2. Neo-Liberal KüreselleĢme Sürecinde YaĢanan GeliĢmeler
GeliĢmiĢ ülkelerde iç piyasaların doyması ve özellikle 1970'lerdeki petrol
krizi sonrasında dıĢ piyasalara açılma arayıĢı ile iktisadi faaliyetlerin hacimleri
artmıĢtır.11
Bu dönemde Neo-Liberal politikaların uygulamaya konulası küreselleĢme
sürecine hız kazandırmıĢtır.
Bu anlamda Neo-Liberalizmin 1970‘li yılların sonlarında baĢalayan yükseliĢi
ile bugünkü küreselleĢme süreci yakından iliĢkilidir.12
ġenses‘e göre;13
1973-80 dönemi, 1980 sonrasında hız kazanacak
küreselleĢme sürecinin ortaya çıkması açısından önemli geliĢmelere sahne oldu.
Petrol ihracatçısı ülkelerin ellerindeki petrodolarlar içe dönük sanayileĢme stratejileri
uygulayan ülkelerin artan finansman gereksinimini karĢılamak için sanayileĢmiĢ
ülkelerdeki finans kuruluĢları yoluyla azgeliĢmiĢ ülkelere yönlendirilmeye baĢlandı.
Bunun sonucunda, kısa sürede önemli bir artıĢ gösteren uluslararası özel finansal
akımlar, bir yandan azgeliĢmiĢ ülkelerde uygulanmakta olan içe dönük sanayileĢme
modelinin kısa bir süre daha sürmesine olanak tanırken, diğer yandan özel finansal
piyasaların önemini artırarak Ģimdiki küresel dalganın öncü bir unsuru oldu. Bu
sürecin sonunda ortaya çıkan uluslararası borç krizi bu modelin sona ermesine ve
uluslar arası kuruluĢlar güdümünde neoliberal politikaların azgeliĢmiĢ ülkelerin çok
büyük bir kısmını içine alacak bir biçimde yaygınlaĢmasına ve bugün küreselleĢme
diye adlandırılan sürecin fiilen baĢlaması neden oldu. SanayileĢmiĢ kapitalist ülkelerde
verimlilik artıĢlarının önemli ölçüde yavaĢlaması ve hızla artan dünya petrol fiyatlarının
da etkisiyle artan stagflasyonist eğilimler bu ülkeleri de sermaye birikim sürecinin
sürdürülmesi konusunda yeni arayıĢlara itti. Aynı dönemde, Reagan-Thatcher
rejimlerinin baĢını çektiği bir ortamda neoliberalizmin yükseliĢe geçtiği sanayileĢmiĢ
ülkeler için dünya nüfusunun çok büyük bir kısmını oluĢturan azgeliĢmiĢ ülkeler ilk akla
gelen çıkıĢ yolu olmuĢtur. AzgeliĢmiĢ ülkelerin dünya kapitalist sistemine bu dönemde
eklemlenmesini sanayileĢmiĢ ülkeler açısından gerekli kılan birkaç temel öğe ön plana
11
Veysel BOZKURT, ―KüreselleĢme: Kavram, GeliĢim Ve YaklaĢımlar‖, Uludağ Üniversitesi ĠĠBF
Dergisi, Nisan 2000,C:18, S:2, s:28 12
Fikret ġENSES, ―Noeliberal KüreselleĢme Kalkınm Ġçin Bir Fırsat mı, Engel mi?‖, ERC Working
Paper Ġn Economic, Ağustos 2004, s:2 13
Fikret ġENSES, a.g.e., s:2-3
8
çıkmaktadır. Birincisi, azgeliĢmiĢ ülkelerin sosyalist bloğa ek olarak ayrı bir güç olarak
ortaya çıkması ve mevcut güçler dengesini sorgulayarak uluslararası yeni ekonomik
düzen çağrısında bulunmasıdır. Ġkinci öğe, baĢta yeni sanayileĢen ülkeler olmak üzere
azgeliĢmiĢ ülkelerde hız kazanan sanayileĢme çabalarının sanayileĢmiĢ ülke
sanayilerinin uluslararası rekabet gücü açısından yarattığı kaygılardır. Üçüncü öğe ise,
borç krizinin sanayileĢmiĢ ülke finans piyasalarında yarattığı deprem sonucunda
azgeliĢmiĢ ülkelerin borçlarını ödeme kapasitelerinin ancak ihracata yönelmeleriyle
mümkün olabileceği yolundaki değerlendirmelerdir.
1970‘li yılların sonunda, IMF ve Dünya Bankası‘nın katkılarıyla neoliberal
ekonomi politikaları azgeliĢmiĢ ülkelerin büyük bir kısmına hızla yayıldı. Bu
politikaların baĢlıcaları, mal ve faktör piyasalarında fiyat müdahalelerinin
kaldırılması, dıĢ ticaretin ve finans piyasalarının serbestleĢtirilmesi, kamu iktisadî
kuruluĢlarının özelleĢtirilmesi, doğrudan yabancı yatırımların ve dıĢ finansal
akımların serbestlestirilmesi, eğitim ve sağlık baĢta olmak üzere sosyal hizmet
alanlarında özelleĢme eğilimlerinin yaygınlaĢması ve iĢgücü piyasalarının
esnekleĢtirilmesi gibi amaçları ön planda tutarak bu ülkeleri dıĢa açık serbest piyasa
ekonomisi doğrultusunda dönüĢtürme yolunda etkili oldu. Bu politikalar her
ülkelerde farklı sıralama ile ve farklı bir hızda uygulanmıĢ olsalar da bu amaçlar
doğrultusunda birbirini destekleyen kendi içinde tutarlı bir önlemler demeti
oluĢturdu. 14
Noe-liberal politikaların uygulanmasıyla birlikte dünya ekonomisi hızla
geliĢmiĢtir.
14
Fikret ġENSES, a.g.e., s:2-3
9
Tablo 1: Dünya Üretimi(1)
(1992-1999) (Yıllık % DeğiĢme)
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Dünya 2,8 2,7 4,1 3,7 4,0 4,2 2,8 3,6
GeliĢmiĢ Ekonomiler 1,9 1,2 3,1 2,5 2,9 3,5 2,7 3,4
ABD 2,7 2,3 3,5 2,0 3,6 4,4 4,3 4,1
Avrupa Birliği 1,0 -0,5 2,9 2,5 1,7 2,6 2,9 2,7
Japonya 1,1 0,1 0,6 1,4 3,3 1,9 -1,1 0,8
Diğer GeliĢmiĢ
Ekonomiler(2)
3,3 4,0 5,7 4,8 4,1 4,6 1,2 5,7
Yükselen Piyasalar ve
GeliĢmekte Olan Ülkeler
6,5 6,5 6,8 6,0 6,6 5,8 3,5 3,9
Bölgesel Gruplar
Afrika 0,7 0,9 2,9 2,9 5,6 3,1 3,3 2,5
Orta ve Doğu Avrupa -8,8 -4,0 -1,8 1,6 3,9 2,5 2,3 2,0
Bağ. Devletler Topluluğu(3) - - - - -3,3 1,0 -2,8 4,6
Yükselen Asya 9,4 9,3 9,6 8,9 8,3 6,5 4,0 6,1
Orta Doğu(4) - - - - 5,1 5,1 4,1 1.0
Latin Amerika 3,1 3,7 5,0 1,3 3,6 5,3 2,3 0,2
Kaynak:T.C. Maliye Bakanlığı, 1997 Yıllık Ekonomik Rapor, s.193 ve T.C. Maliye Bakanlığı, 2001
Yıllık Ekonomik Rapor, s.197‘den uyarlanmıĢtır
(1) Reel GSYĠH (2) Bu tablodaki ―Diğer GeliĢmiĢ Ekonomiler‖ ABD, AB ülkeleri, ve Japonya hariç GeliĢmiĢ
ekonomileri ifade etmektedir. (3) Moğolistan dahil (4) Malta ve Türkiye dahil
Tablo 2: Dünya Üretimi(1)(2000-2007) (Yıllık % DeğiĢme)
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Dünya 4,9 2,6 3,1 4,1 5,3 4,9 5,1 4,9
GeliĢmiĢ Ekonomiler 3,9 1,2 1,5 1,9 3,2 2,6 3,1 2,7
ABD 3,7 0,8 1,6 2,5 3,9 3,2 3,4 2,9
Avrupa Birliği 3,9 2,0 1,3 1,4 2,4 1,8 2,8 2,4
Japonya 2,9 0,4 0,1 1,8 2,3 2,6 2,7 2,1
Diğer GeliĢmiĢ Ekonomiler(2) 5,2 1,7 3,2 2,5 4,0 3,1 3,6 3,3
Yükselen Piyasalar ve
GeliĢmekte Olan Ülkeler 6,1 4,4 5,1 6,7 7,7 7,4 7,3 7,2
Bölgesel Gruplar
Afrika 3,1 4,2 3,6 4,6 5,5 5,4 5,4 5,9
Orta ve Doğu Avrupa 5,1 0,3 4,5 4,7 6,5 5,4 5,3 5,0
Bağ. Devletler Topluluğu(3) 9,0 6,3 5,3 7,9 8,4 6,5 6,8 6,5
Yükselen Asya 7,0 6,1 7,0 8,4 8,8 9,0 8,7 8,6
Orta Doğu 5,3 3,0 4,1 6,4 5,5 5,7 5,8 5,4
Latin Amerika 3,9 0,5 0,1 2,2 5,7 4,3 4,8 4,2
Kaynak:T.C. Maliye Bakanlığı, Yıllık Ekonomik Rapor 2006, s.153
(1) Reel GSYĠH (2) Bu tablodaki ―Diğer GeliĢmiĢ Ekonomiler‖ ABD, AB ülkeleri, ve Japonya hariç GeliĢmiĢ
ekonomileri ifade etmektedir. (3) Moğolistan Dahil
10
Piyasa ekonomisinin canlandırılmaya çalıĢıldığı bu dönemde uluslar arası
ticaret üzerindeki engellerin kaldırılması ve liberalleĢtirilmesi ticaretin geliĢmesi
açısından büyük etki yapmıĢtır. Bu bağlamda devletin ulusal üretimi merkezden
yönetme kapasitesi azalmıĢ, uluslararası Ģirketlerin etkinlik alanı geniĢlemiĢ ve
ülkelerin birbirlerine olan karĢılıklı bağımlılığı artmıĢtır.15
Dünay ticaret hacminin önceki dönemlere göre artıĢ oranlarını
incelediğimizde:
1953 yılında %27.3
1963 yılında %94
1973 yılında %261.3
1983 yılında %219.2
1993 yılında %99.6
1999 yılında %52.2
oranlarında arttığı gözlenmektedir.
1940-1960‘lı yıllar arasında dünya ticeret hacmi daha düĢük seviyelerde iken,
1970-1980‘li yıllarda çok yüksek hacimlere ulaĢmıĢtır. 1973-1983 ve 1993-1999
dönemlerinde dünya ticareti büyük ölçüde petrol fiyatlarındaki geliĢmelerden, ülke
kompozisyonundaki değiĢmelerden etkilenmiĢtir.16
Tablo 3: Dünya Ticaret Hacmi
Yıllar Dünya Ticaret
Hacmi (milyar dolar)
Yıllar Dünya Ticaret
Hacmi (milyar dolar)
1948 66.0 1993 3752.0 1953 84.0 1994 4328.7 1963 163.0 1995 5175.3 1973 589.0 1996 5418.2 1983 1880.0 1997 5604.8 1990 3438.3 1998 5511.4 1991 3560.2 1999 5824.9 1992 3807.6
Kaynak: Bölgesel Ekonomik Entegrasyonlar, KüreselleĢme ve Dünya Ticareti,
<http://www.dtm.gov.tr/dtmadmin/upload/EAD/KonjokturIzlemeDb/ticaret.doc>, (10.04.2007)
15
Serkan BENK ve Tekin AKDEMĠR, ―GloballeĢme Ve Ekonomik DeğiĢim‖, Çimento ĠĢveren,
Ocak 2004, Sayı:1, Cilt:18, s:16 16
Bölgesel Ekonomik Entegrasyonlar, KüreselleĢme ve Dünya Ticareti,
<http://www.dtm.gov.tr/dtmadmin/upload/EAD/KonjokturIzlemeDb/ticaret.doc> (10.04.2007)
11
ġekil 1: % Dünyada Mal ve Hizmet Ticaretinin GeliĢimi
Kaynak: Serkan Benk ve Tekin Akdemir, ―GloballeĢme Ve Ekonomik DeğiĢim‖, Çimento ĠĢveren,
Ocak 2004, Sayı:1, Cilt:18, s:17
Tablo 4: Dünya Ticaret Hacmi ve Ticaret Hadeleri(1) (1996-2001)
1996 1997 1998 1999 2000 2001
DÜNYA TĠCERETĠ(2)
Hacim 6.7 10.3 4.1 5.3 12.4 0.1
ABD Doları Cinsinden Fiyat Deflatörü -1.1 -5.9 -5.2 -1.5 -0.6 -3.3
TĠCERET HACMĠ
ĠHRACAT
GeliĢmiĢ Ekonomiler 5.9 10.5 3.9 5.0 11.7 -0.9
Yükselen Piyasalar ve GeliĢmekte Olan Ülkeler 9.0 13.1 5.1 4.6 14.9 3.6
Petrol Ġhracatçıları(3) 7.4 4.1 1.8 0.7 7.3 1.3
Petrol Ġhracatçısı Olmayanlar(3) 9.6 14.8 5.7 5.7 17.3 3.6
ĠTHALAT
GeliĢmiĢ Ekonomiler 6.3 9.3 5.8 7.7 11.7 -1.0
Yükselen Piyasalar ve GeliĢmekte Olan Ülkeler 9.1 10.1 -1.6 2.1 15.4 3.3
Petrol Ġhracatçıları(3) 7.2 12.6 2.7 1.6 10.6 12.5
Petrol Ġhracatçısı Olmayanlar(3) 9.8 9.5 -0.2 1.2 16.5 2.7
TĠCARET HADLERĠ
GeliĢmiĢ Ekonomiler -0.3 -0.6 1.4 -0.1 -2.6 0.2
Yükselen Piyasalar ve GeliĢmekte Olan Ülkeler 1.7 -1.6 -7.7 4.4 6.4 -3.2
Petrol Ġhracatçıları(3) 16.6 -0.6 -26.9 32.7 48.4 -12.0
Petrol Ġhracatçısı Olmayanlar(3) -0.9 -0.9 -1.6 -0.4 1.0 -1.1
DÜNYA TĠCARET FĠYATLARI
Mamül Mallar
Petrol
-3.1 -8.0 -1.9 -1.8 -5.9 -3.7
Petrol 18.4 -5.4 -32.1 37.5 57.0 -13.8
Petrol DıĢı Hammaddeler -1.2 -3.2 -14.7 -7.0 4.8 -4.9
Kaynak: T.C. Maliye Bakanlığı, 2001 Yıllık Ekonomik Rapor, s.227 ve T.C. Maliye Bakanlığı, Yıllık
Ekonomik Rapor 2005, s.189‘dan uyarlanmıĢtır.
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995
Ġhracat
GSYĠH
12
(1) Mal ve hizmet ticareti (2) Dünya ihracatı ve ithalatındaki yıllık yüzde değiĢim ortalaması (3) Veriler sadece mal ticaretini göstermektedir. (4) ABD Doları cinsinden
Tablo 5: Dünya Ticaret Hacmi ve Ticaret Hadeleri(1) (2002-2007)
2002 2003 2004 2005 2006 2007
DÜNYA TĠCERETĠ(2)
Hacim 3.4 5.3 10.6 7.4 8.9 7.6
ABD Doları Cinsinden Fiyat Deflatörü 1.2 10.5 9.7 5.4 4.6 2.2
TĠCERET HACMĠ
ĠHRACAT
GeliĢmiĢ Ekonomiler 2.3 3.3 8.8 5.5 8.0 6.0
Yükselen Piyasalar ve GeliĢmekte Olan Ülkeler 6.9 10.8 14.6 11.8 10.7 10.6
Petrol Ġhracatçıları(3) 2.8 10.2 9.6 6.2 6.4 6.4
Petrol Ġhracatçısı Olmayanlar(3) 8.8 12.1 16.0 12.9 12.6 12.3
ĠTHALAT
GeliĢmiĢ Ekonomiler 2.6 4.0 9.1 6.0 7.5 6.0
Yükselen Piyasalar ve GeliĢmekte Olan Ülkeler 6.1 10.2 16.4 11.9 13.0 12.1
Petrol Ġhracatçıları(3) 7.2 10.2 18.2 18.9 18.7 15.2
Petrol Ġhracatçısı Olmayanlar(3) 6.2 12.5 17.2 10.8 12.5 12.4
TĠCARET HADLERĠ
GeliĢmiĢ Ekonomiler 0.8 0.9 -0.2 -1.3 -0.9 -
Yükselen Piyasalar ve GeliĢmekte Olan Ülkeler 0.8 0.8 2.7 4.5 4.0 0.5
Petrol Ġhracatçıları(3) -1.0 5.3 12.9 23.2 19.0 5.3
Petrol Ġhracatçısı Olmayanlar(3) 0.9 0.2 - -0.2 -0.3 -0.6
DÜNYA TĠCARET FĠYATLARI
Mamül Mallar
Petrol
2.3 14.2 9.4 3.6 2.2 2.3
Petrol 2.5 15.8 30.7 41.3 29.7 9.1
Petrol DıĢı Hammaddeler 1.7 6.9 18.5 10.3 22.1 -4.8
Kaynak: T.C. Maliye Bakanlığı, Yıllık Ekonomik Rapor 2006, s.174
(1) Mal ve hizmet ticareti (2) Dünya ihracatı ve ithalatındaki yıllık yüzde değiĢim ortalaması (3) Veriler sadece mal ticaretini göstermektedir. (4) ABD Doları cinsinden
1990-2000 döneminde ise, dünya ticaretinin hem ithalatta hem de ihracatta
%6‘lık bir büyüme sağladığı ve 2000 yılında da %12‘lik rekor bir artıĢ sağlandığı
görülmektedir.17
17
Ahmet GÖKDERE, ―KüreselleĢmeye Genel Bir BakıĢ‖, Ankara Avrupa ÇalıĢmaları Dergisi,
2001, C:1, S:1, s:78
13
Bu dönemde dünya ticaretinin böyle hızlı artıĢ göstermesi, iletiĢim alanında
yaĢanan ilerlemelere özelliklede internet kullanımında yaĢanan hızlı artıĢa bağlıdır.
Elektronik ticaretin geliĢmesiyle ticaret hacminde muazzam artıĢlar söz konusu
olmuĢtur. Elektronik ticaretin kısa sürede geniĢ alanlara hızla yayılmasındaki en
önemli nedeni, iĢlemlerin son derece basit ve maliyetlerin üretici için de ve tüketici
için de düĢük olmasıdır. Sadece elektronik ticaret hacmi 2000 yılı için Finlandiya,
ĠĢviçre ve Kanada gibi birçok ülkenin GSYĠH‘dan daha yüksek seviyelerde
gerçekleĢmeye baĢlamıĢtır. Elektronik ticaretle birlikte firmaların maliyet yapısı
değiĢmiĢ, iĢletmelerin ileri ve geriye doğru iliĢkilerinde maliyet düĢüĢleri
sağlanmıĢtır. Bu düĢüĢler nedeniyle Avusturalya‘daki firmaların %100‘ü,
Brezilya‘daki firmaların %75‘i, Almanya‘daki firmaların %67‘si, ABD‘deki
firmaların %43‘ü geleneksel ticaret Ģeklinin yanı sıra elektronik ticareti de
kullanmaya baĢlamıĢlardır.18
Tablo 6: Elektronik Ticaretin Boyutuna ĠliĢkin Tahmini Değerler (Milyar $)
Bölgeler 2002 % 2006 %
Asya ve Pasifik’in GeliĢmekte Olan Ülkeleri 87,6 3,8 660,3 5,1
Latin Amerika Ülkeleri 7,6 0,3 100,1 0,8
GeçiĢ Ekonomileri 9,2 0,4 90,2 0,7
Afrika Ülkeleri 0,5 0,0 6,9 0,1
GeliĢmekte Olan Ülkeler Toplamı 104,9 4,6 857,5 6,7
Kuzey Amerika 1677,3 73,1 7489,0 58,2
Avrupa’nın GeliĢmiĢ Ülkeleri 246,3 10,7 2458,6 19,2
Asya ve Pasifik’in GeliĢmiĢ Ülkeleri 264,8 11,5 2052,1 16,0
GeliĢmiĢ Ülkeler Toplamı 2188,4 95,4 11979,7 93,3
Dünya Toplamı 2293,5 100,0 12837,3 100,0
Kaynak: Serkan Benk, Tekin Akdemir, ―GloballeĢme Ve Ekonomik DeğiĢim‖, Çimento ĠĢveren,
Ocak 2004, Sayı:1, Cilt:18, s:18
Uluslararası Para Fonu (ĠMF) tarafından yapılan açıklamada, 2006 yılında
dünya ekonomisinin büyüme hızı, yüzde 5.1'e ulaĢtı. Böylece geçen dört yıl, 1970'li
18
Serkan BENK ve Tekin AKDEMĠR, a.g.e., s:18
14
yılların baĢından bu yana dünya ekonomisinin en hızlı büyüme gerçekleĢtirdiği dört
yıl oldu.19
Dünya döviz piyasalarındaki iĢlem hacmi 2000 yılında 1 tirilyon doları aĢkın
bir seviyeye ulaĢmıĢtır.20
Telekominikasyon ve iletiĢim fiyatlarındaki dramatik düĢüĢler, bilgisayar
teknolojisinde yaĢanan büyük geliĢmeler ve internet kullanımının yaygınlaĢması
sermayenin uluslar arası hareketlilik düzeyini artıran en önemli etkenlerden
olmuĢlardır. Sermaye mobilitesindeki bu geliĢmeler, söz konusu faktörün
literatürdeki isminin ―civa sermaye‖ anlamına gelen ―Quicksilver Capital‖ Ģeklinde
değiĢmesine neden olmuĢtur.21
Doğrudan yabancı yatırımların büyüme oranı ise; 1986-1990 yılları arasında
ortalama yüzde 24.3, 1991-1995 yılları arasında ortalama yüzde 19.6, 1996 yılında
yüzde 9.1, 1997 yılında yüzde 29.4 ve 1998 yılında yüzde 38,7‘ye ulaĢmıĢtır. 1998
yılından itibaren yabancı sermaye hareketliliği giderek armaktadır.22
Bu artıĢı yıllar itibariyle aĢağıdaki tabloda görmek mümkündür. Bunun en
önemli nedeni ülkelerin büyük bir kısmının yabancı sermaye ile ilgili mevzuatlarında
yaptıkları değiĢikliklerdir.
19
―2007 Yılında Dünya Ekonomisinin Büyüme Hızı YavaĢlayacak‖, Çin Uluslararası
Radyosu,<http://turkish.cri.cn/1/2007/01/09/[email protected]>, (09.01.2007) 20
―Bölgesel Ekonomik…‖, a.g.e.,
<http://www.dtm.gov.tr/dtmadmin/upload/EAD/KonjokturIzlemeDb/ticaret.doc>, (10.04.2007) 21
DPT; 8. BeĢ Yıllık Kalkınma Planı Doğrudan Yabancı Sermaye Yatırımları, Özel Ġhtisas
Komisyon Raporu, ÖĠK:532, Ankara, Mayıs, 2000, s:19 22
DPT; a.g.e., s:6
15
ġekil 2: Dünya Yabancı Portföy Yatırımları
Kaynak: Serkan BENK ve Tekin AKDEMĠR, ―GloballeĢme Ve Ekonomik DeğiĢim‖, Çimento
ĠĢveren, Ocak 2004, Sayı:1, Cilt:18, s:19-20
ġekil 3: Dünyada Doğrudan Yabancı Sermaye Akımı
Kaynak: Serkan BENK ve Tekin AKDEMĠR, ―GloballeĢme Ve Ekonomik DeğiĢim‖, Çimento
ĠĢveren, Ocak 2004, Sayı:1, Cilt:18, s:19-20
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00
219
396 402
642
379
517
782876
1016
14761433
Milyar $
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00
204158 168 208 226
331385
478
693
1075
1271
Milyar $
16
Bu geliĢmelerin değerlendirilecek olursa;
Teknolojideki hızlı ve yoğun geliĢmeler sonucunda iletiĢim sınırlarının
ortanan kalkmasıyla ülkeler arası büyük ticaret engelleri de ortadan kalmıĢtır. Bu
hızlı değiĢim ile dünya üretim seviyesinin ve ticaret hacminin giderek arttığı, yabancı
sermaye akıĢkanlığının sağlandığı ve iĢgücü akımının arttığı bir döneme girmiĢtir. Bu
dönemde eski yargılar ve uygulamalar yerini yeni değiĢim sürecine bırakmıĢ ve
ülkelerde ekonomik, sosyo-kültürel alanlarda köklü değiĢimler yaĢanmıĢtır. Bu
küreselleĢme sürecinde dünya ülkelerinin ekonomileri büyüdükçe birbirine
yaklaĢmıĢ, bir zincirin halkaları misali içiçe geçer ve birbirini tamamlar bir hal
almıĢtır. Ve bu zincirleme yapının içerisinde yaĢanan geliĢmelere ayak uyduramayan
ülkelerin her alanda geride kalacağı yadsınamaz duruma gelmiĢtir.
Bu durum karĢısında ülkeler, ulusal ekonomilerini dünyaya açmaya;
uluslararası rekabet yarıĢında öne geçmeye, ekonomik iĢbirliği ve bölgesel
birleĢmelere ağırlık vermeye baĢlamıĢlardır. Öte yandan yurtiçi piyasaların dıĢarıya
karĢı açılması ve uluslararası piyasalarla bütünleĢmesi beraberinde bir takım etkileri
de getirmektedir.23
1980 sonrasında ―Yeni OluĢan Büyük Pazarlar‖ adı verilen ticaret alanlarının
geniĢlemesi dünya ekonomisinde uluslararası mal ve sermaye hareketliliğini de
beraberinde getirmiĢtir.24
Yukarıdaki kısımda yer alan tablolara bakıldığı zaman, son
yıllarda ülkeler arası sermaye akıĢındaki artıĢ oranları görülmektedir. Ancak, bu
sermaye akıĢının büyük kısmını doğrudan yabancı sermaye hareketlerinden ziyade
kısa vadeli yatırımlar oluĢturmaktadır. Kısa vadeli yatırımlarsa spekülatif
yatırımlardır. Üretimi ve istihdamı artırmaya yönelik değillerdir, daha çok faiz ve kur
farkından kaynaklanan kazanç peĢindedirler. Beklentilerin kötüleĢtiği küçükte olsa
bir ekonomik ve siyasal istikrarsızlık yaĢandığı durumlarda hızla ülkeyi terk etmekte
ve ciddi finansal krizlere yol açmaktadırlar. ĠĢte bu durumda; ülkeleri krize
sürükleyen kısa vadeli spekülatif sermaye hareketlerinin yarattığı istikrarsızlıkları
23
Serkan BENK ve Tekin AKDEMĠR, a.g.e., s:12 24
CoĢkun Can AKTAN, ―Müdahaleci Devlet Ve Uluslararası Rekabet Gücü‖,
<http://www.canaktan.org/canaktan_personal/canaktan-arastirmalari/devlet-reformu/aktan-
mudahaleci-devlet-rekabet-gucu.pdf>, (11.06.2007)
17
önlemek, bu tür yatırımcıların spekülasyon maliyetlerini yükselterek kar etme
olanağını azaltmak ve bu soruna çözüm bulmak amacıyla hükümetler çeĢitli
arayıĢlara getirmektedir. Bu amaçla gündeme gelen bir çözümde, ilk kez 1970‘lerde
James Tobin tarafından önerilen Tobin Vergisidir.25
Dünya ticaretindeki bu değiĢim ülkeleri uluslararası rekabet gücünü artıracak
önlemler almaya zorlamaktadır. Ülkeler dünyanın baĢlıca ekonomileri karĢısındaki
konumlarını güçlendirebilmek için dıĢ ekonomik politikalarını gözden geçirmekte,
süratle bilim ve teknoloji, sanayi, tarım, eğitim ve benzeri politikalarında reformları
yürürlüğe koymaktadırlar.26
Üretim ve ticaret hadleri her geçen gün artmakta ve ülkelerin bu geliĢmeler
karĢısında aldıkları paylar ile paralel olarak gelir seviyeleride değiĢmektedir. Bu
durum hem geliĢmiĢ ve geliĢmekte olan ülkeler arasındaki gelir dağılımını, hem de
aynı ülkenin farklı bölgelerindeki gelir dağılımını etkilemektedir.
Benk‘e göre;27
bu konuda yapılan çalıĢmalar söz konusu sürecin zengini daha
zengin fakiri daha fakir yaptığını belirtmektedir. Ayrıca, yayınlanan çeĢitli
istatistikler globalleĢmenin geliĢmiĢ ve azgeliĢmiĢ ülkeler arasındaki gelir dağılımını
giderek açtığını göstermektedir. 1960 yılında toplam ülke sayısının yüzdeleri
cinsinden ifade edildiğinde, en zengin ilk %20 ülkenin geliri, en fakir %20 ülkenin
gelirinin 30 katıyken, 1990 yılına gelindiğinde bu fark 60, 1997 yılında ise 74 kata
çıkmıĢtır. Ülkelerin gelirleri yerine dünya nüfusunun gelirini bir bütün olarak ele
aldığımızda ise, 1990'da dünyadaki fertlerin en zengin ilk %20'sinin gelirinin en fakir
ilk %20'sinin gelirinin 150 katına eĢit olduğu görülmektedir. Burada 60'tan 150'ye
sıçrama en fakir ülkelerde gelir dağılımını en zengin ülkelerdeki gelir dağılımından
daha kötü olduğunu göstermektedir. Ayrıca, BirleĢmiĢ Milletler 2000 yılı insani
Kalkınma Raporuna göre en zengin %20 lik gelir grubunun dünya gelirinin %86'sını,
ortadaki %60'lık grubun dünya gelirinin %13 ünü , en alt %20 lik grubun ise dünya
gelirinin %1 ini alması ve de mal ve hizmet ihracatındaki en zengin %20'lik dilimin
payı %82 iken, en alt %20'lik dilimim payının %1 olması globalleĢmenin yalnız
25
Serkan BENK ve Tekin AKDEMĠR, a.g.e., s:20 26
CoĢkun Can AKTAN, a.g.e., <http://www.canaktan.org/canaktan_personal/canaktan-
arastirmalari/devlet-reformu/aktan-mudahaleci-devlet-rekabet-gucu.pdf>, (11.06.2007) 27
Serkan BENK ve Tekin AKDEMĠR, a.g.e., s:23
18
ülkeler arasında değil aynı ülkenin farklı bölgeleri arasında da gelir dağılımı
eĢitsizliğinin arttığını göstermektedir. KüreselleĢme, gelir dağılımı iliĢkisi açısından
Dünya Bankası'nın Küresel Ekonomik GörünüĢler 2000 Raporu'na göre, geliĢmekte
olan ülkelerde toplam ulusal üretimin 1987-1996 yılları arasında yılda %3'ten fazla
artıĢ göstermesine karĢın, günde iki ABD $'nın altında gelir elde ederek yaĢayanların
sayısı 2.5 milyar kiĢiden 2.7 milyar kiĢiye ulamıĢtır.
ġekil 4: Zengin ve Fakir Ülkeler Arasındaki KiĢi BaĢına DüĢen Gelir Açısından
Farklılıklar
Kaynak: Serkan BENK ve Tekin AKDEMĠR, ―GloballeĢme Ve Ekonomik DeğiĢim‖, Çimento
ĠĢveren, Ocak 2004, Sayı:1, Cilt:18, s:23 ve ―Trends in Global Income Distribution‖,
<http://www.ids.ac.uk/ids/global/pdfs/Globincdist2002.pdf>, (15.04.2007)‘den uyarlamıĢtır.
Uluslararası Para Fonu'nun (IMF) dünya ülkelerinin GSYĠH ve kiĢi baĢına
düĢen milli gelir verilerinden (2004 verileri) yapılan belirlemelere göre,
KüreselleĢmenin damgasını vurduğu son 12 yılda dünyadaki yoksul-zengin uçurumu
da giderek büyüdü. KiĢi baĢına düĢen gelire göre dünya nüfusunun en zengin yüzde
10'unu temsil eden ülkelerle, en yoksul yüzde 10 nüfusu barındıran ülkeler arasındaki
kiĢi baĢına düĢen gelir farkı 139 kata kadar çıktı. Dünya nüfusunun yüzde 5'ini
Dönem Oran
• 1820 3:1
• 1870 7:1
• 1913 11:1
Etkenler•Göç üzerinde artan kontroller
•Korumacılığın artışı
•İki dünya savaşı
•Bir buhran devresi
Dönem Oran
• 1960 30:1
• 1990 60:1
• 1997 74:1
19
barındıran kiĢi baĢına düĢen geliri en yüksek ülkelerin toplam dünya gelirlerinden
aldığı pay yüzde 31.8'e kadar yükselirken en yoksul yüzde 5'in payı binde 1'e indi.
KiĢi baĢına geliri en yüksek yüzde 5'lik grupla, en düĢük yüzde 5'lik grup arasındaki
ortalama gelir farkı 145 kattan 233 kata çıktı. Dünyanın kiĢi baĢına geliri en yüksek
ülkesiyle en düĢük ülkesi arasında 1992 yılında 571 kat olan fark 2004 yılında 747
kata kadar yükseldi. 1992 yılında 36.2 bin dolarla en yüksek gelire sahip ülkesi olan
Ġsviçre'yle, 63 dolarla en düĢük gelire sahip ülkesi Myanmar arasında 571 katlık fark
bulunuyordu. 2004 yılında ise kiĢi baĢına geliri 66.9 bin dolarla en yüksek ülke olan
Lüksemburg ile 91 dolarla en düĢük gelire sahip ülke olan Burundi arasında ise tam
767 katlık bir fark meydana geldi.28
Tablo 7: Nüfus ve GSYĠH’deki Pay (%)
Kaynak: RADĠKAL, ―Adaletin Bu Mu Dünya!‖,
<http://www.radikal.com.tr/haber.php?haberno=150021>, (18.04.2005)
28
RADĠKAL, ―Adaletin Bu Mu Dünya!‖, <http://www.radikal.com.tr/haber.php?haberno=150021>,
(18.04.2005)
Nüfus ve GSYĠH’deki
Pay(%)
Nüfus (%) Gelir (%)
1992 2004 1992 2004
En Zengin Yüzde 5 5,2 5,0 29,0 31,5
Ġkinci En Zengin Yüzde 5 5,8 5,1 33,6 27,7
En Zengin Yüzde 10 11,0 10,1 62,5 59,2
En Yoksul Yüzde 5 4,5 5,2 0,2 0,1
En Yoksul Yüzde 10 9,0 10,2 0,5 0,4
20 Bin Dolar Üstü 15,1 13,8 80,5 75,8
20 Bin Dolar Altı 84,9 86,2 19,5 24,2
5 Bin Dolar Altı 79,2 80,7 12,7 16,0
Bin Dolar Altı 33,9 37,1 2,4 2,9
20
Tablo 8: KiĢi BaĢına Gelir ($)
KiĢi BaĢı Gelir
(Dolar)
Gelir (Dolar) DeğiĢim
1992 2004 (%)
Dünya 4.496 6.470 43,9
Ġlk Yüzde 5 25.012 40.557 62,2
Ġkinci Yüzde 5 25.935 35.249 35,9
En Zengin Yüzde 10 25.499 37.886 48,6
En Yoksul Yüzde 5 173 174 1,0
En Yoksul Yüzde 10 228 273 19,6
20 Bin Dolar Üstü 24.022 35.546 48,0
20 Bin Dolar Altı 1.032 1.813 75,6
5 Bin Dolar Altı 720 1.286 78,7
Bin Dolar Altı 323 507 56,8
Kaynak: RADĠKAL, ―Adaletin Bu Mu Dünya!‖,
<http://www.radikal.com.tr/haber.php?haberno=150021>, (18.04.2005)
Yukarıda belittilen rakamlar ve tablolarda, ülkeler ve fertler açısından yapılan
değerlendirmeler gelir dağılımı eĢitsizliğinin ne denli önemli boyutlara ulaĢtığını
göstermektedir.
Yeni dünya düzeninde ekonomik refahlarını artırmak ve pastadan daha büyük
bir pay almak isteyen ülkeler, ekonomik özgürlüklerini sağlamak zorundadırlar.
Aktan‘nın bir çalıĢmasındaki değerlendirmelere göre; Ekonomik
özgürlüklerin mevcut olduğu ekonomik düzen ―piyasa ekonomisi‖ olarak
adlandırılıyor. Bu sistemde teĢebbüs, mübadele, sözleĢme, mülkiyet, tercih ve
uluslararası ticaret özgürlükleri ekonomik özgürlüklerin baĢlıcalarını oluĢturuyor.
Heritage Foundation ve Wall Street Journal sponsorluğunda yayınlanan 1997
Ekonomik Özgürlük AraĢtırması sonuçları ekonomik özgürlükler ile ekonomik refah
arasında doğrudan bir iliĢki olduğunu ortaya koymaktadır. Yapıla araĢtırmada 150
ülke topluca değerlendirildiğinde ekonomik açıdan ―özgür ülkeler‖de 1980-1993
yılları arasında kiĢi baĢına GSYĠH‘nın büyüme ortalamasının 2.88 olduğu; buna
karĢın ―özgür olmayan ülkeler‖ de bu oranın negatif -1.44 olarak gerçekleĢtiği tesbiti
yapılmaktadır. ―Genelde özgür ülkeler‖ kategorisinde yer alan ülkelerdeki büyüme
hızı ortalamasının sözkonusu dönemde 0.97; ―genelde özgür olmayan ülkeler‖
kategorisinde yeralan ülkelerde ise bu oranın negatif - 0.32 olarak gerçekleĢtiği
21
görülmektedir. Sözkonusu araĢtırmaya göre ekonomik özgürlük sıralamasında ilk on
sırada yer alan ülkelerde kiĢi baĢına reel GSYĠH yaklaĢık 15.000 Doların
üzerindedir. ABD, Ġsviçre, Hong ve Singapur‘da ise 1995 yılına ait reel kiĢi baĢına
GSYĠH 20.000 Dolardan daha fazladır. Buna karĢın ekonomik özgürlüklerin en az
olduğu 10 ülkede ise kiĢi baĢına GSYĠH‘nın çok düĢük olduğu görülmektedir.
Örneğin , Angola‘da reel kiĢi baĢına GSYĠH 1310 , Vietnam ‗da 240, Azerbeycan‘da
1460 Dolardır. Bu sonuçlar çok açık olarak ekonomik refahın kaynağının, ekonomik
özgürlük olduğunu doğrulamaktadır. Sözkonusu araĢtırmada ekonomik özgürlükler
sıralamasında yeralan ilk on ülke ile sıralamanın sonunda yeralan son on ülke
karĢılaĢtırıldığında, ekonomik özgürlükler seviyesinin yüksek olduğu ülkelerin daha
zengin ülkeler olduğu açıkça görülebilmektedir. Bir baĢka araĢtırma ise, Kanada‘da
faaliyet gösteren Fraser Institute adlı uluslararası sivil toplum kuruluĢunun
öncülüğünde gerçekleĢtirilmiĢtir. Dünyada Ekonomik Özgürlükler adını taĢıyan
araĢtırmada ekonomik özgürlükler, geliĢtirilen 17 kriter çerçevesinde 115 ülkede
ölçülmeye çalıĢılmıĢ. Fraser Enstitüsü‘nün Ekonomik Özgürlük AraĢtırması ile
Dünya Bankası‘nın kiĢi baĢına milli gelir yönünden ülke sınıflamasını birlikte
değerlendirildiğinde çok açık olarak devletin piyasa ekonomisinin iĢleyiĢine en az
düzeyde müdahale ettiği ülkelerde ekonomik refah düzeyinin yüksek olduğunu tesbit
edebiliyor. Her iki araĢtırmanın sonuçlarına göre ekonomik yönden daha özgür olan;
yani piyasa iĢlerliğini sağlayabilen ülkelerde kiĢi baĢına milli gelirin ve kiĢi baĢına
düĢen milli gelirdeki büyüme hızının daha yüksek olduğu görülmektedir. 29
Bu kısımda değerlendirmeye aldığımız küreselleĢme süreci çerçevesinde;
ülkelerin rekabet edebilmeleri, spekülatif sermaye hareketlerinin yarattığı
istikrarsızlıkları önleyebilmeleri, istahdam ve gelir dağılımlarını üst düzeylere
taĢıyabilmeleri için öncelikle devlet anlayıĢının yeniden düzenlemesi gerekmektedir.
Bu bağlamda pek çok ülke hızla değiĢen dünyada daha iyi Ģartlara sahip olabilmek
için devlet yönetimi anlayıĢında reform arayıĢlarına girmiĢlerdir.
29
CoĢkun Can AKTAN, ―Devlet Müdahalesi Ve Ekonomik Özgürlükler‖,
<http://www.canaktan.org/canaktan_personal/canaktan-arastirmalari/devlet-reformu/aktan-devlet-
mudahalesi-ekonomik-ozgurluk.pdf>, (11.06.2007)
22
1.1.3. Reform ArayıĢları
DeğiĢim insanlık tarihinin bütün dönemlerinde var olmuĢtur. Ancak son elli
yılda yaĢanan hızlı değiĢim ise çağımız insanlarının yakından tanık olduğu bir
olgudur. Üretim yöntemlerinden pazarlamaya, tüketim kalıplarından yönetim
biçimlerine, uluslar arası örgütlerin etkinliğinden ulus-devletin egemenlik sınırlarının
yeniden belirenmesine kadar pek çok alanda büyük bir değiĢim gözlenmektedir.
KüreselleĢmeyle yaĢanan değiĢim süreciyle beraber artan uluslar arası rekabet ve
yaĢanan siyasal geliĢmeler devletin rolünün yeniden düĢünülmesine sebep olmuĢtur.
KüreselleĢme etkileĢim sürecine giren her ülkede devletin yeniden yapılandırılıp,
uluslar arası alanda diğer ülkelerle rekabet edebilir seviyeye gelebilmesi için yönetim
anlayıĢında reforma gidilmesi zorlu olmuĢtur. Bu noktada küreselleĢme, uluslar arası
üretim ve hizmet ağlarının ulus-ötesi sermaye ve yatırım akımları yoluyla giderek
geniĢlediği bir süreçtir. Bu süreçte devlet kendisini yeniden tanımlayarak, ekonomik
müdahalelerin sınırını ve etkinliğini yeniden gözden geçirmelidir.30
Dünya ekonomisinde imalat temelinden hizmet temeline, ulusal temelden
küresel temele, geniĢ kapsamlı kamusal yükümlülüklerden sınırlı kamusal
yükümlülükler anlayıĢına doğru bir kayıĢ dikkat çekmektedir.31
1930-1960 yılları arasında devlet ekonomik ve sosyal geliĢmeyi besleyen en
önemli faktör olmuĢtur. Bu zaman diliminde ekonomik refah ve hayat
sıtandartlarında artıĢ söz konusu olmuĢtur. 1970‘lerde ise globalleĢme ile birlikte
devlet bir kriz içerisine girmiĢ ve bütün dünyada iĢsizlik ve enflasyon oranlarında
artıĢ yaĢanmıĢtır. Piyasa merkezli Neo-Liberal politikalarla devletin büyüklüğünün
minimum seviyeye indirilmesi istenmiĢtir. GeliĢen sosyal devlet anlayıĢının devletin
görev tanımını değiĢtirmesi ve artırması bunun yanında devletin giriĢimci olarak
faaliyet gösterdiği alanlarda verimsiz olması ile kamu iĢletmeciliğinin rekabetçi
çözümler sağlamakta yetersiz kalması nedeniye, icraya dönük devlet
30
Hüsamettin ĠNANÇ vd., ―Ekonomideki DeğiĢen Devlet AnlayıĢı‖, Akademik BakıĢ Uluslar arası
Hakemli Sosyal Bilimler E-Dergisi, Makale No:3, 2007, S:12, 31
Mürteza HASANOĞLU, ―KüreselleĢmenin Devlet Yönetimine Etkileri‖, SayıĢtay Dergisi, S:43,
Ekim-Aralık, 2001, s:78
23
müdahaleciliğinden, regülasyona dönük devlet anlayıĢına doğru geçiĢler
yaĢanmıĢtır.32
Ve bu geçiĢler çercevesinde tüm dünyada reform arayıĢları baĢlamıĢtır.
1980‘lerden bu yana en büyük siyasal görev devlet reformu yapmak ve devleti
yeniden inĢa etmek olmuĢtur.33
1.1.3.1. Reform ArayıĢalarını Zorunlu Kılan Nedenler
Dünyada yaĢanan hızlı ve çok yönlü değiĢim özellikle klasik yönetim
anlayıĢında, yapısında ve iĢleyiĢinde köklü bir yeniden yapılanmayı gündeme
getirmiĢtir. Ve yapılandırma çerçevesinde reform arayıĢları baĢlamıĢtır. Tüm
dünyada bu arayıĢları gerekli kılan bazı ortak nedenler mevcuttur. Bu nedenleri:34
Kamu mali yönetiminin krize ya da dar boğaza girilmesi
Dünya çapında yaĢanan ekonomik durgunluk; kamu gelirlerinde
gerilemeye yol açması ve harcamaların kontrol altına alınamaması neticesinde, mali
durumun kötüleĢmesi
Kaynaklar sınırlı hale gelirken, halkın hükümetten beklentileri
değiĢmiĢ ve artmıĢ, daha açık, Ģeffaf ve hesap veren bir yönetim isteği
Daha fazla ve daha kaliteli kamu hizmeti beklentisi ile sivil toplum
kuruluĢlarının yönetime katılma isteklerindeki artıĢ
Teknolojideki geliĢmelerin, yeni yönetim sistemi ve organizasyon
yapılarının, eğitim seviyesinin yükselmesinin ve değiĢen yaĢam tarzının toplumsal
alıĢkanlıklar ve beklentiler üzerinde etkisi olarak sıralayabiliriz.
Yukarıda saydığımız kamu yönetiminde reform arayıĢlarına yol açan
nedenlerin derecesi her ülkede farklı boyutlarda gerçekleĢebilir. Bu saydığımız
nedenleri üç ana baĢlığın altında birleĢtirebiliriz. Bu nedenlerden literatürde de üç
açık (three deficits) diye söz edilmektedir. Ġlk açık ―bütçe açığı‖ , ikinci açık ―güven
32
Hüsamettin ĠNANÇ vd., a.g.e. 33
Hüsamettin ĠNANÇ vd., a.g.e. 34
T.C. BaĢbakanlık, Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma: 1 DeğiĢim Yönetimi Ġçin
Yönetimde DeğiĢim, Ankara, 2003, s:33-34
24
açığı‖(trust deficit) ve üçüncü açıkta ―performans açığı‖ (performance deficit) dır.
Bu açıkların ortaya çıkma sürecileri ve nedenleri birbirleri ile yakından ilgilidir.35
Bu kısımda; tüm dünyada reform arayıĢlarına neden olan ve yeniden
yapılanmayı gerekli kılan bu ortak nedenleri, üç açığı, ayrıntılı Ģekilde ele alalım.
1.1.3.1.1. Bütçe Açığı
Büyük buhran sonrasında ortaya atılan ve Ġkinci Dünya savaĢından sonra
yaygınlaĢan sosyal devlet anlayıĢı ile tüm dünyada devletin fonksiyonlarının nitelik
ve nicelikleri farklılaĢmıĢ ve buna bağlı olarak etki alanı geniĢlemiĢtir.
SavaĢ sonrasında özellikle Avrupa‘da yüksek vergilerin uygulanması,
ekonomik ve sosyal hayatta devletin ağırlığının hissettirilmesi yaygın bir Ģekilde
gözlenir olmuĢtur.36
Bu dönemde ülkeler birer refah devleti olabilmek için çok çeĢitli
alanlarda faaliyetlerde bulunmuĢlardır. Eğitim, sağlık, alt yapı, ulaĢtırma, sosyal
hizmetler, bankacılık, tarım, madencilik, enerji, çevre… gibi bir çok alanda politika
belirlemek, düzenleme yapmak, sübvanse etmek, finansman sağlamak ya da iĢletme
sahibi olup üretimde bulunmak Ģekinde değiĢik yöntemler kullanılmıĢtır.37
Ayrıca;
sanayileĢme, ticari ve sani faaliyetlerin ek maliyetler yüklemesi, devletin ekonomiyi
kontrol etmek istemesi, bazı ekonomik faaliyetlerle toplum üzerindeki siyasi gücünü
artırmak istemesi, sosyal ve kültürel alanda devletin etkin olmak istemesi,
demografik yapıdaki değiĢiklikler, kentleĢme, kiĢi baĢına düĢen gelirin artması,
gelirin yeniden bölüĢtürlmesi çabası, kamu hizmetlerinin artıĢına yönelik devamlı bir
talebin bulunması, kamu yönetimindeki verimsizlik, bürokrasi ve popülizm
çalıĢmaları… da kamunun artarak büyüme nedenleri arasında sıralanabilir.38
Ancak
bu tür harcamalar zaman içerisinde bütçe imkanlarını zorlayan büyüklüğe ulaĢmıĢ ve
eleĢtiriler almıĢtır.
35
Osman YILMAZ, Kamu Yönetimi Reformu: Genel Eğilimler Ve Ülke Deneyimleri, DPT
Ġktisadi Sektörler Ve Koordinasyon Genel Müdürlüğü Hukuki Tedbirler ve Kurumsal
Düzenlemeler Dairesi BaĢkanlığı, ġubat, 2001,s:3 36
M. Akif ÖZER, Yeni Kamu Yönetimi Teoriden Uygulamaya, Platin Yayınları, Ankara, 2005,
s:131 37
Osman YILMAZ, a.g.e. ,s:3 38
Bilal ERYILMAZ, Kamu Yönetimi, Ġstanbul, 2001, s:50-54
25
Bu süreçte devletin görev ve fonsiyonlarına sınır çizilememesi, devletin
giderek geniĢlemesi ve büyümesi sonucunu doğurmuĢtur. Hacimce büyüyen devlet
faaliyetleri kamu harcamalarını artırmıĢ, sonucunda da vergi ve borç yükü
ağırlaĢmıĢtır. Sınırsız devlet bu Ģekilde ekonomik ve siyasi sorunların daha da
artmasına neden olmuĢtur.39
Siyasi ve idari yapıları içinde rasyonel kaynak dağılımı yapamayan ülkeler,
sonuçta gelirlerinin çok üzerinde harcama yapan bir mali yapı ile karıĢaĢmıĢlardır.
Toplumsal telepleri zamanında sağlam kaynaklarla ve verimlilik esasına göre
çalıĢarak karĢılayamayan kamu kurumlarının harcamaları borçlanma yoluyla finanse
edilerek bir süre de olsa ertelenebilmiĢtir. Ancak, bu yüksek açıklar karĢısında
harcama disiplini sağlanamadığı ve kamu harcamaları sağlam kaynaklara
dayandırılamadığı için kamu bütçesi gerçek iĢlevlerinden uzaklaĢmıĢtır. Bu
güvensizlik ortamı içerisinde artan mali açıkların yüksek faiz oranları ile borçlanma
limitlerine gelen kamu kesminin durumu içinden çıkılmaz bir hal almıĢ ve gelinen
noktada kamu yönetimi tartıĢmalara sahne olmuĢtur.40
Bu tartıĢmalar ve eleĢtiriler sonucunda; dünyada ekonomi teorisinde büyük
bir değiĢim yaĢanmıĢtır. 1970‘lerden itibaren Keynesyen yaklaĢım ve klasik refah
devleti anlayıĢı önemli derecede terk edilmiĢ ve ekonomi teorisinde neo-liberal
yaklaĢım güç kazanmıĢtır.
Artan bütçe açıkları, durgunluk ve enflasyon,iĢsizlik oranlarında çarpıcı artıĢ,
küresel rekabet ortamı; iç pazarda Keynesyen ekonomi teorisine bağlı olarak
geliĢtirilen klasik refah devleti yaklaĢımını büyük ölçüde etkisiz hale getirmiĢtir. Bu
kapsamda devletin ekonomideki rolü sorgulanmaya baĢlanmıĢtır.41
Özel sektörün dinamizmini ve piyasaların kaynak tahsisinde rasyonel
sonuçlar üretme gücünü vurgulayan liberal yaklaĢım, ekonomik refah ve bireylerin
özgürlüğünü koruma açısından devletin ekonomideki rolünün sınırlandırılması
yönünde yaygın bir söylem haline dönüĢmüĢtür. Bütün bu tartıĢmalar ―devletin
39
M. Akif ÖZER, a.g.e., s:128 40
T.C. BaĢbakanlık, a.g.e. , s:70-71 41
T.C. BaĢbakanlık, a.g.e., s:21
26
yapması ve yapmaması gerektiği‖ konusunda yeni açılımlarıda beraberinde
getirmiĢtir.42
DeğiĢen ve geliĢen dünyamızda kıt kaynakları optimum Ģekilde paylaĢma ve
kullanma çabası içerisinde ülkeleri; ekonomik-mali alanda ve yönetim yapısında hızlı
değiĢimlere itmiĢtir.
Devletin kamusal hizmetler bağlamında görevlerinin yeni baĢtan
değerlendirilmesi, devletin tanımının yeniden yapılması ve bir anlamda devletin
küçültülmesi yönündeki politikalar özellikle batılı ülkelerde yoğun Ģekilde
konuĢulmaya baĢlanmıĢtır.43
ĠĢte bu reform arayıĢını baĢlatan en belirleyici ve yoğun etmenler küresel
iktisadi baskılar ve mali iç baskılar olmuĢtur.44
1.1.3.1.2. Güven Açığı
PostmodernleĢme sürecinde zevk ve istekleri konusunda daha bilinçli hale
gelen bireyler, eskisine nazaran toplumsallaĢmanın geleneksel Ģekillerine ve bu arada
da devlet kurumları ile olan iliĢkilerine, daha eleĢtirel bakmaktadırlar. Bu eğilimin
ilk yansıması kamu kurumlarından beklentilerin artması Ģeklinde olmuĢtur. Hizmet
seviyesindeki iyileĢme beklentilerinin yanı sıra hizmet seviyesindeki azalmada
memnuniyetsizlik ve güven seviyesinde düĢüĢ yaĢanmasına neden olacaktır.45
Dünya Ekonomik Forumu (WEF) 2003 yılı zirvesinde ―kurumlara ve
liderlere güven‖ temasını ele almıĢtır. Güven konusunu incelemek üzere WEF,
Gallup International ve Environics International iĢbirliği ile dünya çapında bir
kamuoyu yoklaması gerçekleĢtirmiĢtir. 6 kıtada bulunan 47 ülkede 36.000 kiĢiyle
yüz yüze gerçekleĢtirilen anketlerde, ismen sayılan 17 kurumun toplum yararına
42
T.C. BaĢbakanlık, a.g.e., s:21-22 43
M. Akif ÖZER, a.g.e., s: 167-168 44
Tülay ARIN vd., "Parlamente Bütçe Denetimi-Plan Ve Bütçe Komisyonu: Yapı Ve ĠĢlevler Üzerine
Uluslararası KarĢılaĢtırma‖, içinde Devlet Reformu Parlamento ve SayıĢtay Denetimi, TESEV
Yayınları, 2000, s:21 45
Hamza ATEġ, ―Kamu Yönetiminde Güven Problemi Ve Halkın Devlete Güveni‖, içinde ÇağdaĢ
Kamu Yönetimi 2 Konular Kuramlar Kavramlar, (Editörler: Muhittin Acar ve Hüseyin
Özgür), Nobel Yayıncılık, Ankara, 2004, s:375
27
hareket edip etmedikleri sorulmuĢtur. AraĢtırma sonuçlarına göre kamu kurumlarında
alarm verici bir güven düĢüklüğü olduğu tespit edilmiĢtir.46
VatandaĢların devlete olan güvensizlikleri ile devlet kurumlarının
performansları arasında yakın bir iliĢki vardır. Kamu kurumlarındaki performans
düĢtükçe güvensizlikte artmaktadır.
Güven açığı; kamuda performansın düĢük olması yanında yolsuzluk ve
kayırmacılığın meydana gelmesi, bürokrasinin toplumsal faydayı zedeleyecek
Ģekilde kendi çıkarlarını maksimize etmeye yönelik uygulamalar içindeymiĢ izlenimi
vermesi nedeniyle oluĢmaktadır.47
Bu izlenimler nedeniyle devlet üzerinde yoğunlaĢan güvensizlik; trafikten
vergiye, gümrüklerden tapu dairelerine, emniyetten sağlık ve eğitim kurumlarına
kadar uzanan geniĢ bir yelpazede hizmetlerin yetersizliğine ve kirliliğe iĢaret
etmektedir.48
Devletin büyümesi bürokratikleĢmeyi, bu da kırtasiyeciliği artırmıĢtır ve
bunların sonucunda halkın devlete olan güveni azalmıĢtır. Bireylerin yönetime
katılmaları neredeyse imkansızlaĢmıĢtır.49
Kamu kurumlarında yaĢanan güven sorunu, temsili demokrasinin temeli olan
―halka dayanan meĢruiyet‖i azaltacak, böylelikle hem siyasetin hem de kamu
yönetimin üzerine yaslandığı ―devlet‖ kurumu anlayıĢını zedeleyecektir.50
YaĢanan bu güven problemi sonucunda; birçok bilim dalı güven sorununu ele
almıĢ ve bazı çözüm önerileri getirmiĢleridir. AĢağıda iĢletme yönetim bilimcilerin,
kamu yönetim bilimcilerin, sosyoloyologların ve iktisatçıların güven sorununu
değerlendirdiği bir tablo sunulmaktadır. Buna göre; kaliteli hizmet sunularak halkın
beklentilerinin yönetilmesi, katılımın artırılması, kuralların yerleĢtirilmesi gibi
önerilere yer verilmiĢtir.
46
Hamza ATEġ, a.g.e., s:365 47
Osman YILMAZ, a.g.e.,s:4 48
T.C. BaĢbakanlık, a.g.e., s:72 49
Dr. M. Akif ÖZER, a.g.e., s:129 50
Hamza ATEġ, a.g.e., s:362
28
Tablo 9: Farklı Bilim Dallarının Güvene BakıĢı
TeĢhis Tepki Çözüm
Önerisi
ĠĢletme
Yönetimi
Kurumların Kötü
Performansı
Hizmeti Satın Almama, Hizmetin Niteliği
Konusunda Ses Yükseltme veya
Kabullenme DavranıĢlarından Biri
Kaliteli Hizmet
Kamu
Yönetimi
Devletin ve Ġlgili
Birimlerin AĢırı
Görev Yükü
Hizmeti Satın Almama, Hizmetin Niteliği
Konusunda Ses Yükseltme veya
Kabullenme DavranıĢlarından Biri
Halkın
Beklentilerinin
Yönetimi
Sosyoloji
Bireysel ve
Toplumsal
Güvensizlik
a.Bireysel Olarak:Hizmeti Satın Almama,
Hizmetin Niteliği Konusunda Ses
Yükseltme ve Kabullenme
DavranıĢlarından Biri
b.Toplumsal Olarak:Kuralsızlık(anomi)
Durumu
Sosyal
Sermayenin
GeliĢtirilmesi,
Kuralların
YerleĢtirlmesi ve
Kimlik
Sorununun
Çözülmesi
Ġktisat Patron-TaĢeron
ĠliĢkisi ĠĢbirliği, Dağılma
Katılımın
Artırılması
Kaynak: Hamza ATEġ, ―Kamu Yönetiminde Güven Problemi ve Halkın Devlete Güveni‖, içinde
ÇağdaĢ Kamu Yönetimi 2 Kuramlar Kavramlar Konular, (Ed.Muhittin ACAR vd.),Nobel
Yayıncılık, Ankara-2004, 373
1.1.3.1.3. Performans Açığı
Uzun vadeli planlama yapamayan ve halkın isteklerine duyarsız kalan kamu
yönetiminin sunduğu hizmetler ile halkın beklentileri arasında farklılık her geçen gün
artmıĢtır. Ve bu farklılık ciddi boyutlara ulaĢan performans açığını doğurmuĢtur.51
Bütçe açığına ve kamunun büyüklüğüne bağlı olarak kamuoyunda kamu
kemsinin pahalı ve verimsiz olduğu yönünde bir görüĢ hakimdir. Kamuoyu, kamu
yönetiminin performansından ve kalitesinden memnun değildir.52
Performans açığını bu denli ortaya çıkaran nedenlerden biriside özel sektörün
rekabetçi yapısı ve hızla kaydettiği ilerlemelerdir. Teknolojide yaĢanan geliĢmeler
sonucunda özel sektör müĢteri odaklı hizmet anlayıĢını benimsemiĢ ve uygulamaya
baĢlamıĢtır. VatandaĢlarda kamudan aynı kalite ve düzeyde hizmet talep etmeye
baĢlamıĢlardır.
Oysa bu post-fordist dönemin yoğun rekabet ortamında giderek hantallaĢan
kamu yönetimi, yeni yönetim teknikleri kullanan ve geliĢen teknolojiyi takip eden
51
T.C. BaĢbakanlık, a.g.e. , s:67 52
Osman YILMAZ, a.g.e. ,s:4
29
özel sektörle rekabet edemez bir hal almıĢtır. Sermayenin serbestçe dolaĢtığı bu
ortamda, kamunun bazı hizmet ve malları piyasadan sağlaması veya klasik olarak
kamu tarafından üretilen bir çok mal ve hizmetin özel sektöre açılması gerekliliği
nedeniyle kamunun özel sektörün uyguladığı pek çok yönetim yaklaĢımını
uyarlaması gerekliliği gündeme gelmiĢtir.53
Halkın kamu hizmetleri konusunda istekleri çeĢitlenerek artmakta ve halk
kamu hizmetlerine iliĢkin karar alma süreçlerine katılmayı istemektedir. Fakat özel
sektör rekabeti altında kamu bu talepleri karĢılayamaz duruma gelmiĢtir. Halkın
memnuniyetsizliği ve baskıları karĢısında istenilen hizmet kalitesini yakalayamayan
kamu bürokrasisi ve siyaset yeniden yapılanmaya yönlenmiĢtir.
Bu memnuniyetsizlik ve güvensizlik ortamının sonucu olarak yönetim
teorisinde yeni yaklaĢımlar ortaya çıkmıĢtır. Yeni Kamu Yönetimi yaklaĢımı
çerçevesinde devletin rolünün yeniden tanımlanmasıda zorunlu hale gelmiĢtir. Klasik
Weberyen bürokrasi anlayıĢı, geçmiĢte refahın ve demokrasinin geliĢmesine katkıda
bulunmuĢ olsa da, sanayi toplumundan bilgi toplumuna geçiĢ sürecinde verimsiz ve
etkisiz kalmıĢtır. Yerini prosedürden çok sonuçlara odaklı, katı yapılardan uzak
esnek organizasyonlara yönelik, farklılıklara dayalı bir yönetim yaklaĢımı ön plana
çıkmıĢtır. Öğrenen organizasyonlar olarak nitelendirilen bu yeni yaklaĢım içinde,
katılım, bireysel inisiyatif, ekip çalıĢması, kurumsal öğrenme, strateji geliĢtirme,
sürekli geliĢim gibi unsurların altı çizilmektedir. Diğer bir ifadeyle, devletin sadece
ne yapması gerektiği değil, üstlendiği iĢlevleri ―nasıl yapması‖ gerektiği de yeniden
tanımlanmakta ve devletin büyüklüğü ele alınmaktadır.54
Genel olarak devletin büyüklüğü kavramı, ulusal ekonomi içerisinde kamu
ekonomisinin payını oluĢturmaktadır. Ulusal ekonomi; kamu sektörü, özel sektör ve
kar amacı gütmeyen gönüllü sektör kuruluĢllarının iktisadi faaliyetlerinin
tamamından meydana gelmektedir.55
Bu çerçevede devletin rolünün yeniden tanımlanması aĢamasında; etkili ve
verimli bir kamu yönetimi için devletin yürüteceği temel hizmetlerin neler olacağı,
53
T.C. BaĢbakanlık, a.g.e., s:23 54
T.C. BaĢbakanlık, a.g.e., s:22 55
M. Akif ÖZER, a.g.e., s:128
30
kamu sektörünün karĢılaĢtırmalı olarak üstünlüğü olan alanların neler olduğu, özel
sektör ve sivil toplum kuruluĢları tarafından daha verimli Ģekilde sunulabilecek
hizmetlerin neler olduğu, nelerin kamunun sorumluluğunda olmakla birlikte
sözleĢme aracılığıyla ya da baĢka yollarla özel kesim ya da gönüllü kuruluĢlar eliyle
gerçekleĢtirilebileceği, kısa vadede kamunun üstünde kalabilecek ama uzun vadede
kamunun çekilebileceği alanların neler olduğu ve stratejik olarak kamuda kalması
gereken sektörlerin neler olduğu gibi sorulara cevap verilmektedir.56
Genel olarak bakıldığında bu sorulara cevap verilirken amaçlanan halkın;
daha etkili ve verimli, toplumun taleplerine karĢı daha duyarlı, katılımcılığa önem
veren, Ģeffaf, hesap veren bir devlet isteğini karĢılanmaya çalıĢılmaktadır. Kamunun
düzenleyici etkisi güçlendirilerek, kamu, özel sektör ve sivil toplumun birbirini
tamamlayan bir Ģekil alması sağlanmaya çalıĢılmaktadır. Böylece yönetimde; özel
sektörün ve sivil toplumun da karar alma süreçlerine katıldığı, tek yönlü bir yönetim
tarzı yerine yönetiĢim yaklaĢımı ön plana çıkartılmıĢ olacaktır.
Bu bağlamda doğrudan üreten bir devlet anlayıĢı yerine, üretme fırsatı
yaratan, toplumun ortak çıkarlarını korumak için rekkabet ortamını gözeten,
piyasalarda düzenleyici ve denetleyici bir etkisi olan devlet anlayıĢı oluĢmuĢtur.57
Ülke yönetimlerinin büyük çoğunluğu reformların yönelimi bakımından
―yeni kamu yönetimi‖ olarak atıf yapılan söylemi benimsemektedir. Bir çok ülkece
benimsenen bu söylem etkinliğin artırılması, bütçe açıklarının ve kamu borçlarının
düĢürülmesi, hizmet sunumunun iyileĢtirilmesi, bürokrasi ve harcama politikaları
üzerindeki siyasi denetimin güçlendirilmesi, saydamlığın ve hesap verilebilirlğin
artırılması, kamu çalıĢanlarının politika geliĢtirmesi ve performans yönetimi
konusunda sorumlu tutulması gereğini vurgulamaktadır.58
1.2. Performansa Dönük Kamu Yönetimi Vizyonu
Sermayenin, mal ve hizmetlerin, fikirlerin, bilgilerin ve insan kaynaklarının,
iĢletme ve üretim alanında ulusal sınırları aĢtığı küreselleĢme olgusu, bu süreçten
56
Osman YILMAZ, a.g.e.,s:10 57
T.C. BaĢbakanlık, a.g.e., s:26 58
Tülay ARIN vd., a.g.e. , s:22
31
olumsuz etkilenmemek için getirdiği değiĢikliklere göre uyum sağlama veya yeniden
yapılanma gerektiğini ortaya çıkarmıĢtır. Bu durum pek çok batılı ülkede örneğin
OECD üyesi ülkelerde halkı, devletin ekonomideki rolünü tartıĢmaya ve kamu
sektörünce sunulan kamu hizmetlerinde kamu kuruluĢlarının verimlilik ve
etkinliklerini yeniden düĢünmeye sevk etmiĢtir.59
ABD‘de Reagen, Ġngiltere‘de
Thatcher iktidarları ile baĢlayan değiĢimin özünü; devletin küçültülmesi,
özelleĢtirme, deregülasyon ve piyasadan daha fazla yararlanma gibi uygulamaları
barındırmaktaydı. 1990‘larda ise kamu yönetimlerini yeniden yapılandıran ülkelerde
alınan baĢarılı sonuçlara diğer ülkelerde kayıtsız kalamamıĢ ve böylece tüm dünyada,
farklı Ģekillerde de olsa kamu yönetiminde yeniden yapılanmaya ve yeni kamu
yönetimi anlayıĢı benimsenmeye baĢlamıĢtır. Yeni kamu yönetimi anlayıĢının
vurguladığı müĢteriyi önemseme, katılımcılık, hizmetlerin kaliteli, verimli ve etkin
bir biçimde sunulması, girdilerin yerine çıktıların önem kazanması, piyasanın
öneminin artması gibi değerler, performansa yönelmiĢ bir kamu yönetimini gerekli
kılmaktadır.60
Bu çerçevede kamuda performansın artırılması gereği, kamu kurum ve
kuruluĢlarının, kamu yönetimi olgusu dıĢındaki örgütlerden etkilenmesi, yönetiĢmesi
ve bazen rekabetin oluĢturduğu ortamlarda stratejik kararlar almaları kaçınılmaz hale
gelmiĢtir. Kamu kurumları içinde, rekabet ortamının varlığı giderek önem
kazanmıĢtır. Çünkü rekabet Ģartları kurumları karar ve yelemlerinde daha stratejik
düĢünerek davranmaya ve performanslarını yükseltmeye zorlamaktadır.61
Bu anlamda kamu performans yönetimi, geleneksel kamu yönetimi anlayıĢ ve
uygulamalarına getirilen eleĢtiriler sonucunda ortaya çıkan kamu iĢletmeciliği,
yönetiĢim, toplam kalite yönetimi, küreselleĢme, hizmette yerellik ve yerinden
yönetimin güçlendirilmesi gibi olguların kamu yönetimine yansımasıdır. Çünkü
gereksiz büyüme eğilimindeki kamu kurumlarının, kuruluĢ amaçlarını ve görevlerini
yerine getirmesi; maliyet unsurlarına, verimliliğe dikkat etmesi, etkili olmaya çaba
59
Kamil Ufuk BĠLGĠN, Mülki Ġdare Amirlerinin Performans Kriterlerinin Belirlenmesi
AraĢtırması (MĠAPER), AraĢtırma ve Etütler Merkezi (AREM) Yönetimi GeliĢtirme Projeleri,
<http://www.arem.gov.tr/proje/yonetim/miaper.htm>, (15.03.2007) 60
Özer KÖSEOĞLU, ―Belediyelerde Performans Yönetimi‖, Türk Ġdare Dergisi, Haziran, 2005,
S:447, s:211 61
Kamil Ufuk BĠLGĠN, a.g.e., <http://www.arem.gov.tr/proje/yonetim/miaper.htm>, (15.03.2007)
32
göstermesi gerekmektedir. Kamu kurumlarının perfromans hedeflerine ulaĢmaları
için; kamu perfromans yönetimiyle doğru iĢi doğru zaman ve yerde, doğru kiĢilerce
uygun miktar ve nitelikte yapılmasını sağlamaları gerekmektedir. Kamusal amaçların
en iyi ve en uygun biçimde gerçekleĢtirilebilmesi için kamuda performans yönetimi
kesinlikle bir zaruriyettir.62
Bu çerçevede perfromans yönetimini daha iyi anlayabilmek için bazı
kavramları açıklamakta yarar vardır.
1.2.1. Performans, Performans Yönetimi Kavramları ve Amaçları
Performans kavramı; ABD‘de özel firmaların kendilerinin, sanayi
standartlarına göre verimliliklerini ölçmek için denetim fonksiyonlarını geliĢtirmesi,
iĢlemlerin ve faaliyetlerin denetiminin önem kazanması ile ortaya çıktığı kabul
edilmektedir. Önceleri özel sektör tarafından kullanılan bu kavram artık kamu
yönetimi tarafından da kullanılmaya baĢlanmıĢtır.63
Bugün geleneksel kamu yönetimi anlayıĢının terk edildiği ve yeni kamu
yönetimi anlayıĢı geliĢtirmeye çalıĢan geliĢmiĢ ülkelerde 1980‘li yıllardan beri kamu
sektöründe perfromas yönetimi uygulamalarına geçildiği ve performansı ölçmeye
yönelik standartlar geliĢtirilmeye çalıĢıldığı bilinmektedir.64
Performans kelimesinin sözlük anlamı ile bakıldığında;
BaĢarım
Bir faaliyet ya da hareketin gerçekleĢtirilmesi
GerçekleĢtirebilme yeteneği, etkinlik
Bir etkiye karĢılık verme Ģekli, davranıĢ
62
Kamil Ufuk BĠLGĠN, a.g.e., <http://www.arem.gov.tr/proje/yonetim/miaper.htm>, (15.03.2007) 63
Mustafa TAMER, Belediyelerde Stratejik Planlama Süreci, Türkiye Belediyeler Birliği, Ankara,
2006, s:75 64
Hasan Hüseyin ÇEVĠK, Türkiye’de Kamu Yönetmi Sorunları, Seçkin Yayıncılık, Ankara, 2004,
s:253-254
33
tanımları yapılmaktadır. Köken olarak ingilizce ―performance‖ kelimesinden
gelen bu kavram konumuz açısından Türkçe ―iĢ baĢarımı‖nı ve herhangi bir iĢte
gösterilen baĢarı derecesini ifade etmektedir.65
Performansa iliĢkin çok sayıda ve çeĢitli tanımlar mevcuttur. En basit Ģekliyle
performans sözcüğü herhangi bir iĢin, hizmetin ya da malın yerine getirilmesi
anlamına gelir.66
Diğer bir tanımda ise performans, belirlenmiĢ bir hedefe ulaĢım
seviyesinin ölçümüdür.67
Hulusi GülĢen‘se perfromansı; ―kiĢi veya kurumun
amaçlarına ulaĢmak için sergilediği çabaların, amaçlara ulaĢmadaki etkinliğinin
göstergesidir‖ Ģeklinde tanımlanmaktadır. Dolayısıyla performans kiĢi veya kurumun
mali, beĢeri, fiziki kaynaklarını amaçları doğrultusunda ne kadar etkin ve verimli
kullandığını belirleyen bir kavramdır.68
Burada perfromanstan, bir iĢi yapan bir bireyin, grubun veya kurumun
amaçladığı Ģeyi ne kadar gerçekleĢtirdiğinin nicelik ve nitelik olarak ifadesi
kastedilmektedir. Bir performansın belirlenmesi içinde gerçekleĢtirilen etkinliğin
sonucunun değerlendirilmesi ve temel alınan performans göstergesine göre
ölçülmesi gerekir. Bu göstergeler yapılan iĢe göre iyi-kötü, baĢarılı–baĢarısız, birinci-
ikinci, 40 kg ve %48… Ģeklinde olabilir. Bu değerlendirmeler sonucunda da etkinlik-
verimlilik-tutumluluk gibi temel kıstasların gerçekleĢme düzeyi saptanabilir.69
Performans ölçümü ile kiĢi veya kurumların performanslarının seviyelerinin
ne düzeyde olduğunu öğrenmek amaçlanmaktadır.
Performans asıl olarak Ģu üç temel soruya cevap aramaktadır:70
ġu anda hangi seyiyedeyiz?
Daha iyi bir seviyeye ulaĢılabilirmi?
Ġdeal olarak nerede olmalıyız?
65
Kamil Ufuk BĠLGĠN, Kamu Performans Yönetimi Memur Hak Ve Yükümlülüklerinin
Performansa Etkisi, TODAĠE Yayınları, Ankara, 2004, s:13 66
Hasan Hüseyin ÇEVĠK, a.g.e., s:252 67
DPT, 8. BeĢ Yıllık Kalkınma Planı Kamu Yönetiminin ĠyileĢtirilmesi Ve Yeniden
Yapıladırılması , Özel Ġhtisas Komisyon Raporu, Ankara- 2000, s: 74 68
Mustafa TAMER, a.g.e., s:75 69
Mustafa TAMER, a.g.e., s:75 70
DPT, 8. BeĢ Yıllık Kalkınma Planı Kamu Yönetiminin ĠyileĢtirilmesi…, a.g.e., s:75-76
34
Birinci soru ile amaçlanan; örgütün mevcut durumunu ve kaynaklarını örgüt
düzeni içinde inceleyerek performansını irdelemektir. Dolayısıyla öncelikle örgütün
amaçlarının doğru belirlenmesi gerekmektedir. Daha sonra eldeki kaynakların
maksimum seviyede kullanılıp kullanılmadığı gibi hususlara cevap aranmalıdır.
Ġkinci soruyla ise; örgütün mevcut Ģartlarındaki potansiyel gücünden yararlanma
seviyesinin değerlendirilmesi amaçlanır. ―Örgüt potansiyel gücüyle ne elde
edebilirdi,buna karĢılık ne elde etmiĢ?‖ sorusu esas alınır. Alınacak cevaplar
neticesinde örgütlenme seviyesini iyileĢtirmek amacıyla alınması gereken tedbirlere
ve performansı geliĢtirme imkanlarına dikkat çekilir. Son soruyla yapılmak
istenense; örgütün iç ve dıĢ engellerinin kalktığı varsayımıyla ideal kapasiteye
ulaĢma durumunu değerlendirmektir.71
Performans yönetimi için yapılan bir tanımlama ise; kiĢi veya kurum
performans seviyelerinin ölçülmesi çalıĢmaları ile performansın artırılması için
yapılacak çalıĢmaların planlanması, uygulanması ve kontrolü Ģeklindedir.72
Kamu sektörü açısından bakıldığında performans; kamu bürokrasisi içinde
bulunanların hizmetleri yerine getirme ve sunma çalıĢmalarını ifade eder. Performans
yönetimi içinse; kamu örgütlerinin baĢarılı Ģekilde doğru ve gerekli mal ve hizmetleri
yerine getirme ve sunmada kullandığı yol, yöntem ve araçlar konusunda yapılan
faaliyet olduğu söylenebilir.73
1.2.2. Performans Yönetim ġekilleri
Performans , yönetim biliminde bireysel ve kurumsal olmak üzere iki farklı
Ģekilde ele alınmaktadır. Bireysel performans yönetimi; bir kurumda çalıĢanların
baĢarı ölçümleriyle ilgilenmektedir. Kurumsal performans ise; örgütün yerine
getirdiği faaliyetlerin, ürettiği mal ve hizmetlerin performans ölçütlerine göre
sunulmasını içermektedir.74
71
DPT, 8. BeĢ Yıllık Kalkınma Planı Kamu Yönetiminin ĠyileĢtirilmesi…, a.g.e., s:76 72
Mustafa TAMER, a.g.e. 2006, s:75 73
Hasan Hüseyin ÇEVĠK, a.g.e., s:252 74
Özer KÖSEOĞLU, a.g.e., s:212
35
Kurumları bir bütün olarak ele aldığımızda çalıĢanların performanslarının
kurum baĢarının vazgeçilmez bir parçası olduğu kesinlik kazanmıĢtır. Bu durmda
bireysel ve kurumsal performans iç içe girmiĢ öğelerdir ve birbiriyle sıkı sıkıya
bağlantılıdır. Fakat burada konumuz gereği ağırlıklı olarak kurumsal perfromanstan
söz edeceğiz.
1.2.2.1. Bireysel Performans Yönetimi
Bireysel performans yönetimi, günümüzde hemen hemen her kurumda
bulunan insan kaynakaları yönetim sisteminin de hedefleri dorultusunda kullandığı
bir araçtır. Kurum çalıĢanlarının tümünü kapsamaktadır. Kısaca çalıĢanların çalıĢma
ve baĢarılarının yönetilip, kontrol edilmesidir.
Bireysel performans yönetimi; kurum amaçları doğrultusunda belirlenen
hedeflere ulaĢma yolunda personelin çaba ve çalıĢmalarının planlandığı, yönetildiği,
değerlendirldiği, denetlendiği ve geliĢtirldiği uzun bir süreçtir. Bu süreçte personelin
çalıĢma ve çabalarının düzeyine göre ücretlendirme, ödüllendirme, görevde
yükseltme ya da negatif yaptırımda bulunma, görev ve mevki düĢürme gibi
yöntemler kullanılmaktadır. Ayrıca çalıĢanların geliĢimlerini ve etkinliklerini
artırmak amacıyla kurum tarafından eğitimler, seminerler düzenlenmekte ve kariyer
planlamaları yapılmakadır.75
1.2.2.2. Kurumsal Performans Yönetimi
Kurumsal performans yönetimi, kurumun stratejik planı doğrultusunda
belirlediği önceliklere göre kurum içindeki tüm birimlerin, çalıĢanların, yönetimde
bulunanların kısacası tüm kurum personelinin istenilen sonuçlara ulaĢmada kat ettiği
süreçtir. Bu süreç hesap verilebilirliği, saydamlığı ve kurum verimliliğini artırıcı
etkidedir.
Kurumsal performans yönetiminde kullanılan bazı ölçütler kamu
hizmetlerinde rekabet unsurları olarak görülebilmektedir. Yapılan araĢtırmaya göre
75
Kamil Ufuk BĠLGĠN, a.g.e., s:45-47
36
rekabetin 6 boyutunuda oluĢturan perfromans ölçütleri ve önem dereceleri
Ģunlardır:76
Tablo 10: Kurumsal Performans Ölçütleri
No Kurumsal Performans Ölçütleri Önem Dereceleri (%)
1 Kalite Ölçütü 20
2 Maliyet Ölçütü 20
3 Zaman Ölçütü 20
4 ĠĢgücü Ölçütü 15
5 Güvenirlik Ölçütü 15
6 Hizmet Ölçütü 10
Kaynak: Kamil Ufuk Bilgin, Kamu Performans Yönetimi Memur Hak Ve Yükümlülüklerinin
Performansa Etkisi, TODAĠE Yayınları, Ankara, 2004, s:43
Tablo 11: Kurumsal Performans Yönetimi
Girdiler Çıktılar
Uzun dönemli
Geleceğe odaklı
Disipline bir süreç yönetimi
Stratejik planlamayı öngören
Performans değerlemeyide kapsayan
Sadece ölçümleme yapmaz
Etkin yönetimi hedefler
Yüksek ve sürdürülebilir performans hedefler
Planlı bir geliĢim sürecidir
Kurumun güçlü ve zayıf yanlarını belirler
Kurum içi yetenekeleri geliĢtirmeyi amaçlar
Motivasyonu artırır
Stratejik davranmayı sağlar
Standartlar geliĢtirir
Objektif değerlendirme sağlar
Kontrol ve denetimi artırır
Sorunlara karĢı erken tesbiti sağlar
Sorunlara önelemler geliĢtirir
Geri bildirim mekanizması oluĢur
Hesap verebilirliği artırır
Açıklık / saydamlık sağlar
Verimlilik / kaliteyi artırır
76
Kamil Ufuk BĠLGĠN, a.g.e., s:43
37
1.2.3. Kamu Performans Yönetimi ve Yönetim Süreçleri
1.2.3.1. Kamu Performans Yönetimi Nedir
Kamil U. Bilgin kamu performans yönetimini; ―kamu yönetiminde kuruluĢ
amaçları doğrultusunda yetki, görev ve sorumluluk alınan mal ve hizmet üretiminde,
iĢ baĢarımının sağlanması süreç ve etkinlikleri olarak‖ tanımlamaktadır.77
Kamu performans yönetimi; stratejik planları, perfromans ölçüm ve
denetimlerini de içine alan bir süreçtir. Performans yönetimiyle; örgütün geleceğine
dair vizyon oluĢturmak, mevcut durumu inceleyerek geleceğe yönelik stratejiler
belirlemek, performans geliĢimi ile ilgili giriĢimleri tasarlamak, geliĢtirmek ve
uygulamak, hedeflenen yere gidilip gidilmediğini ölçmek, değerlemek ve
geliĢtirmek, performans düzeyini sürekli geliĢtirmek için ödüllendirme ve özendirme
sistemleri kurmak78
amaçlanmaktadır. Bu yönüyle perfromans yönetimi örgütün
bugünkü mevcutlarını, yarınının ne olacağını ve daha sonraki dönemlerde neler
yapılması gerektiğini kapsayan, stratejiler belirleyen, süreklilik arz eden bir örgütsel
yaĢam biçimidir.
Genel olarak perfromans yönetimi:
Hedefler doğrultusunda iĢlem süreçlerini kontrol etme Ģeklidir.
Karar destek birimlerini bilgilendirici bir süreçtir.
Uygulamaları sonuçlara bağlamanın bir yoludur.
Organizasyonun öğrenmesi ve ilerlemesi içi bir fırsattır.79
BaĢarılı bir kamusal performans yönetimi için; yönetim sürecinin çok iyi
tasarlanması gerekmektedir. Organizasyonda performans değerlendirme ve ölçme ile
ilgili iĢlemlerde uyulması gereken ilkeler Ģunlardır:80
77
Kamil Ufuk BĠLGĠN, a.g.e., s:20 78
Ġngiltere Ġç ĠĢleri Bakanlığı, Polis Performans Yönetimi Performans Yönetimi Ġçin Pratik Bir
Rehber, (Çev: Orhan Çerçi), Ankara, 2006, s:77 79
Ġngiltere Ġç ĠĢleri Bakanlığı, a.g.e., s:78
80 Mustafa TAMER, a.g.e., s:76
38
Organizasyonda performans geliĢtirilmesine yönelik bir plan
geliĢtirilmelidir.
Performans geliĢtirme planının amaçları tespit edilmelidir.
Organizasyonda mevcut performans değerlendirilmeli ve ölçülmelidir.
Performans konusunda problemler belirlenmelidir. Organizasyonda kalite ile ilgili
enformasyon toplanmalıdır.
Mevcut performans düzeyi ile ulaĢılmak istenilen performans düzeyi
arasındaki açık tespit edilmelidir.
Performans arttırılması için gerekli yeni enformasyonun nasıl
değerlendirileceği ve verilerin nasıl etkin bir Ģekilde kullanılacağı ile ilgili analizler
yapılmalıdır.
Sahip olunan enformasyonun planı ve geliĢtirilmesi sağlanılmalıdır.
Performans değerlendirmesi ve ölçülmesi ile ilgili olarak yöntem ve
teknikler tespit edilmelidir.
Performans değerlendirmesi ve ölçülmesi gerçekleĢtirilmelidir. Daha
sonra elde edilen veriler çerçevesinde organizasyonda performansın sürekli olarak
geliĢtirilmesi sağlanılmalıdır.
1.2.3.2. Kamu Performans Yönetim Süreçleri Nelerdir
Yukarıdaki ilkeler dikkate alınarak kamu performans yönetim sürecinde; 1.
aĢamada öncelikle stratejiler (stratejik planların hazırlanması) ve geleceğe yönelik
hedefler belirlenir, mevcut perfromans düzeyi sapatanır. 2. aĢamada performanslar
planlanır, neyin nasıl ölçüleceği üzerinde çalıĢılır.3. aĢamada ise yapılan performans
planları çerçevesinde uygulama yapılır, daha sonra uygulama sonuçları
değerlendirilir, son olarakta çıkan sonuçlar ve yapılan değerlendirmeler geliĢtirilerek
eksiklikler giderilmeye çalıĢılır.
39
ġekil 5: Kamu Performans Yönetim Sürecinin AĢamaları
1.2.3.2.1. Hedeflerin Belirlenmesi AĢaması
Bu aĢamada organizasyonun öncelikleri göz önünde tutularak geleceğe
yönelik hedefleri belirlenir. Ve bu belirlenen hedefler doğrultusunda stratejiler
geliĢtirilir. Bu aĢamada hedeflerin doğru Ģekilde saptanabilmesi için öncelik
sıralamasının iyi belirlenmesi ve gerçekleri yansıtması gerekmektedir.
1.2.3.2.2. Planlama AĢaması
Plan, birinci aĢamada belirlenen hedeflere ulaĢmada uygulanacak stratejilerin
sistemli bir Ģekilde sıralandığı belgedir. Diğer bir ifadeyle plan; örgütün tüm
düzeylerinde belirli hedefler saptayarak bu hedeflere ulaĢmak için gerekli stratejileri,
programları ve etkinlikleri belirleyici bir süreç olarak tanımlanabilir. Stratejik
planlar, temel yönetim iĢlevleri arasında denge kuran, performansı geliĢtirici ve
yapısal değiĢiklikleri öngeren uzun dönemli planlardır.81
Performans planlama aĢamasında, kuruluĢ amaçları göz önüne alınarak,
üretim sürecine etki edecek her türlü girdiyi (kaynak) en uygun biçimde kullanarak
örgüt için en iyi plan oluĢturulmaya çalıĢılmaktadır.
Bu aĢamada kurumsal perfromansın ne derecede gerçekleĢtiğini anlayabilmek
için bazı ölçütlere ihtiyaç duyulmaktadır. Klasik kamu yönetimi anlayıĢında bu
ölçütler kamu yönetimine özgü Ģu üç temel unsurdan oluĢmaktadır;
Ekonomiklik ölçütü
Verimlilik ölçütü
81
DPT, 8. BeĢ Yıllık Kalkınma Planı Kamu Yönetiminin ĠyileĢtirilmesi…, a.g.e., s: 78
•Hedeflerin Belirlenmesi
1.Aşama
• Planlama
2.Aşama
•Uygulama
3.Aşama
•Değerlenirme
4.Aşama
•Geliştirme
5.Aşama
40
Etkinlik ölçütü
Önceleri temel perfromans anlayıĢı en düĢük maliyet en yüksek üretimi elde
etmekle sınırlıyken, zamanla bu geleneksel anlayıĢtan günümüz rekabetçi Ģartları
gereği olarak müĢteri tatmini, kalite, yenilik vb. gibi çok değiĢik ölçülere ağırlık
vererek geleceğin yönetim anlayıĢına ve örgüt yapısına geçiĢe yönelinmiĢtir.82
1.2.3.2.3. Performans Uygulama AĢaması
Planlama aĢamasında öngörülen, kuruluĢa özgü performans ilke ve
kararlarının uygulamaya koyulduğu aĢamadır.Bu aĢamada hedef ve ölçütlere göre
üretim kaynakları harekete geçirilmektedir. Performans planlamasında eğer soyut
performans ölçütleri kullanımıĢsa, bunlar uygulama aĢamasında her iĢ için ayrı ayrı
ve daha somut ölçütler haline getirilebilirler.83
Performans uygulama aĢamasında, kurumda çalıĢan tüm personele
sorumluluklar düĢmektedir. Hem astların hem de üstlerin birbirini tamamlayan bazı
rol ve sorumlulukları bulunmaktadır.
82
Kamil Ufuk BĠLGĠN, a.g.e., s:30 83
Kamil Ufuk BĠLGĠN, a.g.e., s:30
41
Kaynak: Kamil Ufuk Bilgin, Kamu Performans Yönetimi Memur Hak Ve Yükümlülüklerinin
Performansa Etkisi, TODAĠE Yayınları, Ankara, 2004, s:31 ve Muhsin Halis ve Mehmet TekinkuĢ,
―Kamuda Performans Yönetimi‖, Kamu Yönetiminde ÇağdaĢ YaklaĢımlar, Seçkin Yayınevi,Ankara,
2003, s:177
1.2.3.2.4. Performans Değerleme AĢaması
Bu aĢama faaliyetlerin performans seviyesinin belirlenmesi amacını
taĢımaktadır. Daha önceki aĢamalarda belirlenen performans hedeflerine ne kadar
yaklaĢıldığına iliĢkin bir değerlendirme yapılmaktadır. Bu nedenle bu aĢamada
değerlendirmede kullanılan ölçütlerin yetrince anlaĢılır, somut ve objektif olmaları
gerekmektedir. Bu ölçümün sonucunda oluĢan değerler performans göstergleridir.
Bu aĢama aynı zamanda performans yönetiminin denetlenmesinide içinde
barındırır. Performans değerleme aĢamasında; performans sonuçlarının olumsuz
çıkmasını önleyici, olumlu performans sonuçlarına ulaĢmayı özendiren, olumsuz
performans sonuçlarını düzeltici, rehber bir denetim yapılası gerekmektedir. Bu
Personel Rol ve Sorumluluğu
1. Performansa odaklanma
2. Beceri geliĢtirme
3.Kariyer artırmak
4.Bireysel performansı artırmak
3. Kariyer Artırma
4. Bireysel Performans Artırma
Uy
gu
lam
ak
GeliĢtirmek
GeliĢirmek
Değ
erlend
irmek
Performansı Planlamak
ġekil 6: Performans Rol ve Sorumlulukları
42
denetim sonucunda hedeflenen kamusal performans ilke ve amaçlarının kuruluĢta ne
ölçüde uygulandığına iliĢkin bilgi edinilmelidir. Zira , bu bilgiler sonraki performans
aĢamasında kullanılacak veriyi teĢkil edecektir.84
1.2.3.2.5. Performans GeliĢtirme AĢaması
Kamu performans yönetim sürecindeki bu son aĢamada; değerleme
aĢamasında elde edilen verilerden faydalanılmaktadır. Performans değerlendirmesi
ve denetimi sonucunda olumlu sonuçların geliĢtirilmesi ve olumsuz sonuçlarınsa
gerekçelerinin bulunarak düzeltilmeye çalıĢıması amaçlanmaktadır. Kurumun
hatalarının düzeltildiği ve eksikliklerinin giderildiği bu safhada, kamu performans
yönetiminin sonraki dönemlere daha iyi hazırlanması amaçlanmaktadır.
1.2.4. Kamu Performans Yönetimi Ölçütleri
Kamu yönetimine özgü verimlilik, etkinlik ve tutumluluk ölçütleri yeni kamu
yönetimi anlayıĢı çerçevesinde yetersiz gelmektedir. ĠĢte yeni ve çağdaĢ kamu
yönetimi anlayıĢı açısından bakıldığında sayılan bu üç ölçütün artırılması
gerekmektedir. ÇağdaĢ yaklaĢım gereği kamu kurum ve kuruluĢlarının sadece
ekonomik, verimli ve etkili olmaları değil, haklara ve özgürlüklere saygılı, karar
vermeden önce sorgulayan, sonrasında ise Ģeffaf bir anlayıĢla kamuoyuna açıklayan,
karar ve uygulamaları gereği, sonuçları, etkisi ve karĢılaĢılan sorunlarıyla birlikte
gerektiğinde hesap verebilen kamu örgütleri olmaları gerektiği ortaya çıkmıĢtır. Bu
bağlamda kamu perfromans ölçütleri Ģekildeki hali almıĢtır.85
84
Kamil Ufuk BĠLGĠN, a.g.e., s:32 85
Kamil Ufuk BĠLGĠN, a.g.e., s:34-35
43
Kaynak: Kamil Ufuk Bilgin, Kamu Performans Yönetimi Memur Hak Ve Yükümlülüklerinin
Performansa Etkisi, TODAĠE Yayınları, Ankara, 2004, s:35
1.2.4.1. Ekonomiklik (Tutumluluk) Ölçütü
Ekonomiklik kavramı hem özel sektör için hem de kamu sektörü için
perfromans yönetiminin vazgeçilmez ölçütlerinden birisidir. Ekonomiklik diğer bir
ifadeyle tutumluluk genel anlamda; kurumun amaç ve hedefleri doğrultusunda
kaynakların uygun miktada ve kalitede, uygun zamanda ve yerde, en uygun maliyetle
elde edilmesini ifade etmektedir.86
Tutumluluk planlanan çıktıların üretilmesinde yararlanılan süreçler, girdilerin
ve çıktıların maliyeti hakkında bilgi verir. Tutumluluk, en düĢük maliyetle en uygun
86
Süleyman SÖZEN, Teoride Ve Uygulamada Yeni Kamu Yönetimi, Seçkin Yayıncılık, 2005,
s.114
KURULUġA YÖNELĠK
ÖLÇÜTLER
1.Ekonomiklik
2.Verimlilik
3.Etkinli
K
A
M
U
H
Ġ
Z
M
E
T
Ġ
HEDEF KĠTLE
HEDEF KĠTLEYE
YÖNELĠK ÖLÇÜTLER
1.Hukukilik
2.Saydamlık
3.Hesap Verebilirlik
KAMU YÖNETĠMĠ
ġekil 7: Kamu Performans Ölçütleri ġeması
44
kalitede çıktı ve kaynaklar temin edilmesidir. Bir kurum, eğer mal ve hizmetlerini
mümkün olan en ucuz fiyattan satın alıyorsa tutumlu davranıyor denebilir.87
Kamu kesminde tutumluluk, ―sadece alternatifler arasında seçim yapma
olanağının bulunduğu durumlarda sağlanabilir‖ ve ―tasarruf ekonomik davranmak ile
diĢsallıklar ve üretim ölçelerini göz önünde tutmak‖ anlamına gelmektedir. Kamu
kesiminde ekonomiklikten bahsetmek için, pozitif dıĢsallıkların mümkün olduğunca
arttırılması, negatif dıĢsallıkların azaltılması, mal ve hizmetlerin optimum ölçekte
üretilmesi gerekir. Yani üretimde gerekli olan girdi miktarından fazlasını
kullanmamak; fazla olan girdileri baĢka mal ve hizmet üretimine kaydırmakla hizmet
üretiminde tasarruf elde edilir.88
Kamu performans yönetiminde temel bir ölçüt olarak kullanılan ekonomiklik;
kuruluĢ amaçları doğrultusunda iĢ yaparken gereğinden fazla çaba harcanması, belli
bir amaca hizmet etmeyen atıl iĢ ve iĢlemlerin bırakılması, ömrü dolmadığı halde
eskiyen araç ve gereçlerin onarılması ve tekrar kullanılabilir hale getirilmesi, ham
madde girdilerinin ulusal veya uluslar arası düzeyde saptanmıĢ olan standatlarda
üretime katılması, kurum personelinin değiĢen ve geliĢen teknolojiyi takip edecek
seviyede geliĢtirilmesi ve eğitilmesi gibi durumları amaçlamaktadır.89
Asıl olarak tutumluluk ölçütü, programla ilgili girdilerin elde edilme
maliyetlerini inceler.90
Yani ekonomiklik üretim girdileriyle ilgilenirken, verimlilik
üretim girdileriyle çıktıları arasındaki iliĢkiyle ilgilenmektedir. Ancak, verimlilik ve
ekonomiklik ölçütleri birbirleriyle yakından alakalıdır. Çünkü girdiler ekonomik
olmayıp israf edilmiĢse, çıktılarda aynı oranda verimliliklerinden kayba
uğramaktadırlar. Ya da tam tersi bir durumda söz konusu olabilir. Bu iliĢki:
87
Sacit YÖRÜKER vd., SayıĢtayın Performans Ölçümüne ĠliĢkin Ön AraĢtırma Raporu, SayıĢtay
AraĢtırma/Ġnceleme/Çeviri/Dizisi, Eylül, 2003,
<http://www.sayistay.gov.tr/yayin/yayinicerik/aras28SayPerOlcArsRap.pdf>, (23.11.2006) 88
Figen ALTUĞ, Mali Denetim, Ezgi Kitabevi Yayınları, Bursa, 2000, s.19 89
Kamil Ufuk BĠLGĠN, a.g.e., s:38 90
Doğru Dokunun Seçimi - Performans Bilgisi Ġçin Bir Çerçeve, SayıĢtay
AraĢtırma/Ġnceleme/Çeviri/Dizisi, (Çev: M. Hakan ÖZBARAN), Ekim, 2002,
<http://www.sayistay.gov.tr/yayin/yayinicerik/aras23DogruDoku.pdf>, (23.11.2006)
45
ġekil 8: Ekonomiklik Ölçütü
Kaynak: Kamil Ufuk Bilgin, Kamu Performans Yönetimi Memur Hak Ve Yükümlülüklerinin
Performansa Etkisi, TODAĠE Yayınları, Ankara, 2004, s:38
1.2.4.2. Verimlilik Ölçütü
Verimlilik girdilerle çıktılar arasındaki iliĢkiyi ifade etmektedir. Bir takım
girdilerle en yüksek çıktının elde edilmesi veya sabit miktardaki çıktının en az
girdiyle elde edilmesini ifade eder.91
Verimlilik matematiksel anlamda çıktının girdiye oranı olup, kaynakların ne
ölçüde etken ve etkili kullanıldığına iliĢkin bir ölçüdür. Verimlilik, kurumsal
performansın daha çok fiziksel olarak ölçümüdür. Performans basit bir bakıĢla
üretimde artıĢ olgusuyla da değerlendirilebilir. Ancak bu olgu verimlilik değildir.
Üretim artıĢının kullanılan üretim kaynaklarının miktarının artırılmasıyla sağlandığı
durumlarda, üretim artıĢı verimlilik artıĢı sağlanmadan da gerçekleĢtirilebiliyor.92
91
Süleyman SÖZEN, a.g.e., s.114 92
Erdal KENGER, Denetçi Yardımcıları Eğitim Notu, ġubat, 2001,
<http://www.ydk.gov.tr/egitim_notlari/denetim.htm#d4c> , (05.03.2007)
Ekonomiklik
G1
G2
Verimlilik
0 Ç1 Ç2
Girdiler
46
ġekil 9: Verimlilik
Bu matematiksel iliĢkiye göre verimlilik, bir üretim ya da hizmet sürecinin
belli bir dönemi sonunda üretilmiĢ olan ürün ve hizmetlerle, bu üretimi
gerçekleĢtirmek amacıyla kullanılan üretim kaynaklarının birbirine oranlamasıyla
elde edilen bir orandır. Verimlilik oranları belli bir dönem sonunda gerçekleĢen
etkinlikleri değerlendiren, kurumda neyin ne kadarla üretildiğini gösteren araçlardır.
Verimlilik kurum performansının odak noktasıdır. Verimlilik artıĢları örgüt
düzeyinde daha iyi kalitede, daha düĢük maliyetle daha çok üretim ve daha çok gelir
ve kâr demektir.93
1.2.4.3. Etkililik Ölçütü
Özü itibariyle etkinlik, çıktıların hedeflenen sonuçları gerçekleĢtirme
derecesini ifade etmektedir. Verimliliğin gerçekleĢme derecesi etkililiği
belirlemektedir. Etkililik ―doğru olan iĢi yapmak‖, verimlilikse ―iĢleri doğru
yapmak‖ anlamına gelir. Etklilik; kurumların tanımlanmıĢ amaçlarına ve stratejik
amaçlarına ulaĢmak amacıyla gerçekleĢtirdikleri faaliyetlerin sonucunda bu amaçlara
ve hedeflere ulaĢma derecesini belirleyen bir performans ölçütüdür.94
93
Erdal KENGER, a.g.e., <http://www.ydk.gov.tr/egitim_notlari/denetim.htm#d4c> , (05.03.2007) 94
Demokaan DEMĠREL; ―Küresel Eksende Devletin Yeni Kimliği: Etkin Devlet‖, SayıĢtay Dergisi,
S.60, Ocak- Mart, 2006, s.113
Çıktı
Girdi
Verimilik
47
Kamu performans yönetiminde yüksek performans sağlanmak isteniyorsa,
üretilen mal ve hizmetlerin üretimine gerçekten gereksinim olup olmadığı ile
gereksinin varsa bu gereksinimin ne miktarda olacağının etkililik ölçütü gereği
sorulması ve cevap aranması gerekmektedir. Böylece hedeflenen performans miktarı
ile gerçekleĢen performans miktarı arasındaki sapma daha düĢük olacaktır.95
1.2.4.4. Hukukilik Ölçütü
Kamu performans yönetimi hakkaniyetli ve adil olmalıdır. Bu açıdan tüm
kamusal karar ve uygulamalar hukuka uygun bir Ģekilde gerçekleĢtirilmelidir.
Hukukilik ölçütü; kamu kurumlarınca üretilen mal ve hizmetler ile kamusal fa
aliyetlerin hukuka uygun olması anlamına gelmektedir.
1.2.4.5. Hesap Verebilirlik Ölçütü
Geleneksel kamu yönetimi anlayıĢında; kamu görevlilerinin üstlerine, üstlerin
hükümete ve parlamentoya, parlamentonunda seçimler vasıtasıyla halka karĢı
sorumlu olmasını esas alan bir hesap verme sistemi mevcuttur. Bu geleneksel
sistemde hukuksal anlamda uygunluk, kurallara uyma gibi kriterler önemlidir. Fakat
mevcut sistem büyüyen bürokrasi ve baskı grupları nedeniyle tökezlemeye
baĢlamıĢtır. Yeni kamu yönetimi anlayıĢında geleneksel sistem yetersizliği nedeniyle
piyasa temelli, vatandaĢ odaklı, memnuniyet, etkinlik, verimlilik, ekonomiklik gibi
kriterleri esas alan bir performans yönetim sistemiyle hesap verme anlayıĢı çok
büyük değiĢikliklere uğramıĢtır.
Yeni kamu yönetimi anlayıĢı çerçevesinde hesap verme sorumluluğunu
tanımlayacak olursak; hesap Verme sorumluluğu, kendisine yetki ve sorumluluk
verilerek kaynak tahsisi edilen kimselerin bu yetki ve kaynakları nasıl kullandıkları
konusunda rapor vermesidir. Diğer bir değiĢle kararlaĢtırılmıĢ olan beklentiler
95
Kamil Ufuk BĠLGĠN, a.g.e., s:36
48
çerçevesinde görev üstlenilmesi ve bu görevlerin sonuçlarının raporlarının
verilmeside denilebilir.96
Hesap verilebilirlik, ―performansın açıklanabilmesi‖, bir kimsanin
sorumluluklarını ne gibi yollarla ve nasıl yerine getidiğini açıklaması, ortaya
koyması veya ispat etmesi zorunluluğu olarakta tanımlanabilmektedir.97
Kamu yönetiminin emanet yetki ve bütçeyle ne kadarlık bir performansa
ulaĢtığının hesabını soran ve bir kamu perforns ölçütü olan hesap verebililik Ģu
esasları içermektedir:98
Kamu yönetiminde tutulan kayıtların doğru tutulması ve bunların
doğrulanması
Hedef kitlenin istediği bilgilerin kasıtlı istinalar dıĢında zorunlu
tutulması
Hizmetten sorumlu kiĢi ya da kiĢilerin resmen belirlenmesi
Sorumluların sorumluluklarını, yaptıklarını ve yapmadıklarının
nedenlerini ve gerekçelerini açıklamak zorunda olmaları
Hizmet performansına iliĢkin olusuzluklar olduğunda, gerekenin
yapılması konusunda sorumluluk üstlenilmesi
Yapıcı ve olumlu eleĢtirilerin yanı sıra diğer eleĢtirilerin de
gelebileceğinin baĢtan kabul edilmesi
BaĢarılar için ödüllendirlmenin olumsuz durumlarda ise
cezalandırılmanın kabul edilmesi
Hesap vermenin gerekirse görevi kaybetmeyide içerdiğinin bilinmesi
Bu esaslar ıĢığında; çağdaĢ hesap verme anlayıĢı, vatandaĢ odaklılığı artırarak
bilgi edinmeyi kolaylaĢtırmıĢ, açıklık/saydamlığı artırmıĢ, bürokrasinin vatandaĢlar
96
Mehmet KARAKAġ, ―Kamu Mali Yönet iminde Yeniden Yapılanma Aracı Olarak Hesap Verme
Sorumluluğu ve Saydamlık‖, SDÜ ĠĠBF Dergisi, 2005, C.10, S. 2, s: 292 97
Asım BALCI, ―Kamu Yönetiminde Hesap Verebilirlik AnlayıĢı‖, Ġçinde Kamu Yönetiminde
ÇağdaĢ YaklaĢımlar Sorunlar, TartıĢmalar, Çözüm Önerileri, Modeller, Dünya ve Türkiye
Yansımaları , (Ed. Asım BALCI vd.) Seçkin Yayınları, Ankara, 2003, s.116 98
Kamil Ufuk BĠLGĠN, a.g.e., s:41
49
tarafından denetimine imkan tanımıĢ, yönetiĢim anlayıĢını yaygınlaĢtırmıĢtır. Bu
anlayıĢla sadece kaynakların nasıl ve nereye harcandığı değil, verimli, etkin ve
amaçları doğrultusunda kullanılıp kullanılmadığınıda sorgulayan, performans ve çıktı
yönelimli bir hesap verilebilirlik ortaya konulmuĢtur.
1.2.4.6. Saydamlık Ölçütü
Yeni kamu yönetimi anlayıĢı çerçevesinde performans ölçütleri arasına giren
en önemli ölçütlerden biriside saydamlıktır. Kurumun mal ve hizmet üretiminde
hedeflerine ne kadar yaklaĢtığını yada bu hedeflere ulaĢmada kullanacağı
standartların ve unsurların neler olacağının kamuoyuna bildirmesi saydamlığa
ulaĢmada bir yoldur. Bu yolla kurumun etkinliğide gözden geçirilmiĢ olacaktır.
Bu durumda saydamlık performans anlayıĢında çok önemli ve gerkli bir
yerdedir. Burada saydamlık ölçütü ile kastedilen; kamu kurumlarınca gerçekleĢtirilen
her türlü karar ve faaliyetten kamuoyunun açık bir Ģekilde haberdar edilmesi
anlaĢılmaktadır. Böylece anlaĢılır, kullanılabilir bilgi paylaĢımı artacaktır. Ve bu
kamuoyunda güven tahsis edecektir.
Farklı bir bakıĢ açısıyla saydamlık; daha çok karar vericiler ya da haracama
mercileri tarafından kaynakların ―nereye?, ne kadar?, ne Ģekilde harcanıyor?‖ olduğu
hakkında kamuoyunu bilgilendirmeleri Ģeklinde gerçekleĢmektedir. Bu sayede vergi
verenler kaynakların kamu yararına kullanılıp kullanılmadığını açıkça görecektir. ĠĢte
saydam bir ortamda kamu yararı daha çok gözetilecek, kiĢisel çıkarlar, yolsuzluklar,
etkinsiz ve verimsiz çalıĢmalar engellenmiĢ olacaktır. Saydamlığın sağlanmasıyla
güven açığından doğan sorunların bir kısmı giderilmiĢ olacak, kamuoyunun
güveninde artıĢ olacaktır.99
99
Kamil Ufuk BĠLGĠN, a.g.e., s.38
50
ġekil 10: Saydamlığın Amaçları-Araçları-Sonuçları
Yukarıdaki tabloda da belirtildiği üzere; kurumlar düzenli raporlama yaparak,
yayınlar çıkararak, kuruma ait özel web sayfası düzenleyerek ve bu web sayfasında
da kurum faaliyetlerini içeren bilgiler yayınlayarak ya da kurum performansını
değerlendiren tartıĢma ve farkındalık toplantıları yaparak saydamlıklarını artırmıĢ
olcaklarıdır. Bu saydamlık araçları kullanılarak kurumlarda performans saptamaları
yapılabilecektir. Böylece etkin olmayan istenilen performansa ulaĢamayan
kurumlarda hedef değerlemesi yapılarak, kamu kurumunun varlık sebebi tekrar
gözden geçirilecektir. Gerekirse kurumun kapasitesi düĢürülür ya da artırlır. Eğer
kurumun varlığını sürdürmesi gerekiyorsa aksaklığa, tıkanklığa ve etkinsizliğe-
verimsizliğe-ekonomiksizliğe yol açan nedenler tespit edilerek, kurumun iĢleyiĢinde
iyileĢtirme yoluna gidilecektir. Saydamlık ölçütü gereği yöneten ve çalıĢanlar
denetlenmiĢ olur ve yeterli görülmeyen personele gerekli yaptırmlar uygulanır hatta
usülsüzlük ve benzeri bir durumda iĢten çıkartılır.
Amaçları
-Kaynakları
Ne İçin?
Ne Kadar?
Nereye? Harcanıldı
-Açıklık
-Anlaşılırlık
Araçları
-Raporlar
-Yayınlar
-Web Sayfaları
-Tartışma ve
Farkındalık
Toplantıları
Sonuçları
-Hedef Değerlendirilmesi
-Kapasite Değişikliği
-Kurum İşleyişi İyileştirilmesi
-Yönetimin ve Çalışanların
Sorgulanması
51
Kamusal performans ölçütü olan saydamlık, hesap verilebililiğin temelini
oluĢtur maktadır. Çünkü kamu yönetimince alınan kararlar ve uygulanan faaliyetlerin
bilinmemesi durumunda kamuoyunun yönetimden hesap sorması beklenemez.100
100
Kamil Ufuk BĠLGĠN, a.g.e., s:39
52
ĠKĠNCĠ BÖLÜM
2. PERFORMANS YÖNETĠMĠNE ĠLĠġKĠN OLARAK MALĠ SAYDAMLIĞI
SAĞLAMADA REFERANSLAR
21. yüzyılda dünyada her alanda, hızla birbirini etkileyerek devam eden bir
değiĢim süreci yaĢanmaktadır. Ekonomik, siyasi, kültürel, teknolojik alanlardaki bu
köklü değiĢimler hem bireyleri hem de kurumları derinden etkilemektedir. Daha
önceki belirtildiği üzere birçok geliĢmiĢ ve geliĢmekte olan ülke devletin rolünü,
yapısını ve iĢleyiĢini sorgular olmuĢ ve kamu kesmininin yeniden inĢaasına
baĢlamıĢtır.
Bu bağlamda ülkelerde performans yönetimi anlayıĢı benimsenmiĢ ve
uygulamaya geçilmiĢtir. Fakat performans yönetiminin sağlanması bir çok ölçütün
gerçelkeĢmesiyle mümkündür. Daha önceki bölümde incelediğimiz bu ölçütlerden
özellikle mali saydamlığın tesisi kamuda performans yönetimi için en önemli
unsurdur.
Devletin, özellikle kamu kaynaklarının tahsis amacı olması beklenen
bütçelerinde ve buna iliĢkin diğer mali mevzuatında saydamlığın sağlanması, bugün
makroekonomik mali istikrarın sağlanarak yetkin devlete (yönetme kapasitesi yüksek
devlete) ulaĢılması açısından çok önemli bir önĢart olduğu görülmektedir.101
Kamu mali kaynaklarının kullanımında saydamlığın sağlanarak yüksek
performaslı bir yönetime ulaĢılabilmesi için etkin bir mali raporlamaya ihtiyaç vardır.
Bu mali raporlama sistemi, devletin mali politikalarının niyet ve gerekçelerini,
politika hedeflerini açık bir Ģekilde ortaya koyar, uygulamayı yakından takip eder ve
belirlenen hedeflere ne kadar yaklaĢıldığını veya bu hedeflerden ne kadar sapma
gerçekleĢtiğini ortaya koyar.102
101
Emin DEDEOĞLU vd., ―Kamu Mali Mevzuatının Uygulanması ve Saydamlığı Üzerine
Gözlemler: Bütçe Kanunları Mali Disiplini Ne ölçüde Sağlıyor?‖, Devlet Reformu Kamu
Maliyesinde Saydamlık, TESEV Yayınları, Ġstanbul, 2000, s:45 102
Emine KIZILTAġ, IMF Tardafından Belirlenen Mali Saydamlık Standartları Bu
Satandartların Türkiye'de Uygulanabilirliği Ve Bu Konuda Yapılması Gereken
Düzenlemelere ĠliĢkin Öneriler, T.C Maliye Bakanlığı Bütçe Ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü
Devlet Bütçe Uzmanlığı AraĢtırma Raporu, Ankara-2001, s:12
53
Sürdürülebilir kalkınmanın sağlanabilmesi ve etkin bir raporlama sisteminin
oluĢturulabilmesi için, saydamlığın ve hesap verme sorumluluğunun tüm bireylerce
ve kurumlarca benimsendiği bir kamu anlayıĢının yaratılması gerekmektedir. Bu
anlayıĢın yaratıldığı bir devlet yapısını sağlayabilmek için bazı kural ve
düzenlemelerin varlığına ihtiyaç duyulmaktadır.
Bu bölümde kamuda performans yönetimini sağlayablmek için uluslar-üstü
örgütlerin tesbit ve önerilerinden, dünya ülkelerindeki uygulama deneyimlerinden ve
mali değiĢimlerinden yararlanılarak geliĢtirilen kamu mali yönetiminin yeni
ilkelerinden söz edilmektedir.
2.1. Uluslararası Örgütlerin Kamu Mali Yönetiminde DeğiĢime ĠliĢkin
Uygulamaları
Birinci bölümde de anlatıldığı üzere dünyada ortaya çıkan bu yeni kamu
yönetimi anlayıĢı çerçevesinde, kamu mali yönetimi anlayıĢında da köklü bir değiĢim
yaĢanmaktadır. Tüm dünyada performans yönetimine dayanan, hesap veren, saydam,
etkin, verimli ve ekonomik bir kamu mali yönetimini sağlamak amaçlanmaktadır.
Bunun için uluslar üstü birçok örgütte çaba göstermektedir. Bu örgütlerin baĢlıcaları;
Ekonomik iĢbirliği Ve Kalkınma TeĢkilatı (OECD), Uluslararası Para Fonu (IMF),
Dünya Bankası (WB), Avrupa Birlği (EU)‘dir. AĢağıda kamu mali yönetimi alanında
bu örgütlerin çalıĢmalarına yer verilmiĢtir.
2.1.1. Kamu Mali Yönetimi Alanındaki OECD Uygulamaları
Uluslar-üstü örgütler içerisinde özellikle OECD son yıllarda kamu alanına
eğilmiĢ ve bünyesinde kamu alanında çalıĢacak birimler oluĢturmuĢtur veya çeĢitli iĢ
birliklerine gitmiĢtir. Bu alanda; Kamu Yönetimi ve YönetiĢimi birimi (Public
Management and Governance-PUMA), Yönetim ve YönetiĢimde Ġlerlemelerin
Desteklenmesi birimi (Support for Ġmprovement in Governance and Management-
SĠGMA) ile de bir iĢbirliği bulunmatadır. PUMA, düzenleyici reformlar
geliĢtirmekte ve yürütmektedir. SĠGMA, AB ile ortaklaĢa faaliyetlerin yürütüldüğü
54
bir birimdir ve bu birim AB‘ye aday ya da ileride aday olabilecek ülkelerin kamu
yönetimlerinde reforma gitmelerinde önerilerde bulunmaktadır.
OECD, kamu yönetimi alanında bazı düzenleyici reformlar geliĢtirmiĢ ve
ülkelere tavsiyelerde bulunmuĢtur. Ayrıca mali saydamlığı sağlamak için üye ülkeler
bazı standartlar geliĢtirmiĢlerdir. AĢağıda bu uygulamalardan bahsedilmektedir.
Ancak konumuz gereği daha çok kamu mali yönetiminde mali saydamlığın
sağlanması üzerinde durulmaktadır.
2.1.1.1. OECD Düzenleyici Reformları
OECD tarafından hazırlanan ―Düzenleyici Reformlar‖ (Regulatory Reforms),
ülkelerde yönetiĢim kavramının geliĢmesinde ve piyasa mekanizmasının iĢlerlik
kazanmasında yol gösterici olmaktadır. Bu bağlamda, OECD kamu yönetimi
alanında 1995‘te hükümet düzenlemelerinde kalitenin geliĢtirilmesi konusunda,
1997‘de düzenleyici reformlara iliĢkin olarak üye ülkelere yasal ve idari
düzenlemelerinde gerekli reform çalıĢmalarının yapılabilmesi için tavsiyelerde
bulunmuĢtur. 1998 yılından itibaren ise Düzenleyici Reform Programları
çerçevesinde ülke incelemeleri ve raporları hazırlanmaya baĢlamıĢtır. OECD
tarafından inceleme yapılan ülkede kamusal yaĢamı düzenleyen mevzuatın
hazırlanma süreci, ilgili ekonomik ve sosyal aktörlerin bu sürece dahil edilme
mekanizmaları, düzenlemelerin kamuoyuna duyurulması ve ilgili tarafların
düzenlemelere eriĢimleri, düzenlemelerin hangi aralıklarla gözden geçirildiği, ilgili
tarafların düzenlemelere uyumlarının nasıl sağlandığı gibi konular ele alınmakta;
incelenen ülkelere yardımcı olmak amacıyla bu alanlara yönelik olarak yapıcı
tavsiyeler sunulmaktadır.103
2.1.1.2. OECD Ġyi Mali Saydamlık Uygulamaları
Bütçe sürecinde bazı sorunlarla karĢılaĢılmaktadır. Bu sorunlar; i) kullanılan
bütçe sisteminin yapısından, ii)bütçe dıĢı gelir ve giderlerden, iii) bütçe sürecinde
103
OECD, Türkiye’de Düzenleyici Reformlar: Ekonomik ĠyileĢme Ġçin Önemli Destek,
(Çev.Vedat URAS ve. Ahmet ARSLANOĞLU), 2002, s.3
55
saydamlığın sağlanamamasından, iv)mali risklerde sorumluluğun ve hesap
verilebilirliğin sağlanamamasından kaynaklanmaktadır. Bu sorunlar nedeniyle de
kamuda iyi bir performans yönetimi sağlanamamaktadır.
Genel olarak bütçe sürecinde yaĢanan sorunlar nedeniyle; OECD ülkelerinde
düzenleyici reformların yanı sıra kamu mali yönetiminde vermililiğin, etkinliğin ve
ekonomikliğin artması, mali saydamlığın sağlanabilmesi için de bir takım çalıĢmalar
yapılmıĢtır.
OECD tarafından iyi bir bütçelemeye iliĢkin düzenlenen raporlarla,
uygulamalarla ve ilkelerle kamu harcama ve kontrol sisteminde hedeflenenler;104
Mali disiplinin sağlanmasını
Stratejik önceliklere göre kaynak tahsisini
Kaynakların iyi yönetimini ve kaynak kullanımında verimliliğin
sağlanmasıdır.
Bu hedefler doğrultusunda OECD üye ülkelerin deneyimlerinden
yararlanılarak, mali saydamlığı sağlayabilmek için bir rehber hazırlanmıĢtır. Bu
rehber üç bölümden oluĢmaktadır. Birinci bölümde Bütçe Raporları (Budget
Reports), ikinci bölümde Özel Açıklamalar (Specific Disclosures), son bölümde ise
Doğruluk-Kontrol ve Hesap Verme (Integrity, Control and Accountability)105
baĢlıkları yer almaktadır.
AĢağıda OECD‘nin yukarıda sayılan hedefleri doğrultusunda hazırlamıĢ
olduğu bu rehberde yer alan saydamlık standatlarının neler olduğu incelenmektedir.
2.1.1.2.1. Mali Raporlar (Bütçe Raporları)
OECD mali saydamlık rehberinde, öncelikle bütçe rapolarının hazırlanması
ile saydamlığın artırlılması hedeflenmektedir. Buna göre mali raporlar; bütçe, ön
bütçe raporu, aylık rapor, altı aylık rapor, yıl sonu raporu, seçim öncesi raporu ve
uzun dönemli rapordan meydana gelmektedir. (bknz. Ek.1) OECD rehberinde sayılan
104
Jon R. BLÖNDAL, ―Budget Reform in OECD Member Countries: Common Trends‖, OECD
Journal on Budgeting, VOL.2, No.4, 2003, s: 8-9 105
―OECD Best Practices for Budget Transparency‖, OECD Journal on Budgeting, Vol. 1, No.
3,2002, s.8- 14
56
bu raporların, nasıl yapılması gerektiği, neleri içermesi gektiği konusunda ayrıntılı
bir Ģekilde bilgi verilmektedir.106
Hükümetlerin anahtar politika dökümanı olan bütçe raporlarıyla tüm gelir ve
giderlerin kapsanması, performans hedeflerinin bütçelerde yer alması böylece orta ve
uzun vadeli perspektifin öngörülebilirliğinin sağlanması amaçlanmıĢtır.
2.1.1.2.2. Özel Açıklamalar
Mali saydamlık açısından, mali raporların yayımlanması kadar makro, mali
ve ekonomik etkileri olan değiĢkenlerin ve diğer mali bilgilerinde açıklanması
gerekmektedir.107
Bu bağlamda, özel açıklalamalar baĢlığı altında yer alanlar
Ģunlardır:108
(bknz. Ek.2)
Ġktisadi Varsayımlar (mali riskler, GSMH‘daki değiĢiklikler, iĢsizlik
oranlarını, cari hesapları, enflasyon oranı, faiz oranı vb…)
Vergi Harcamaları (vergi harcamalarının tahmini yükü)
Mali Yükümlülükler ve Mali Varlıklar (borçlar, nakit, para piyasalarındaki
değerli kağıtlar, yatırım araçları, borç avansları, borç yönetim araçları vb…)
Sabit Varlıklar (gayrimenkul ve araçları içeren sabit varlıklar)
ÇalıĢanların Emekli Aylıklarına ĠliĢkin Yükümlülükler
ġartlı Yükümlülükler (gelecekte meydana gelecek ya da gelmeyecek olaylara
bağlı bütçesel etkiye sahip yükümlülükler örneğin; garantileri, devletin sigorta
programları, devletten talep edilmesi mümkün dava konusu ödemeler vb…)
2.1.1.2.3. Tutarlıklık, Kontrol ve MuhasebeleĢtirme
Veriler ancak anlamlı bir bütün oluĢturdukları zaman değer kazanırlar. Bu
nedenle yayınlanan veri ve bilgilerin anlamlı bir bütün oluĢturması, doğru olması
106
―OECD Best Practices for Budget Transparency‖, a.g.e., s.8-11 107
Emine KIZILTAġ, a.g.e., s.36 108
―OECD Best Practices for Budget Transparency‖, a.g.e., s.11-13
57
gerekmektedir. Bu ise ancak uluslararası standartlarda bir muhasebe sisteminin
kullanılması ile gerçekleĢir.109
Ayrıca bu yayınlanan raporların karĢılaĢtırma yapmaya uygun olması gerekir.
Böylece bu raporların dentimleri kolaylaĢır. OECD rehberinde de tutarlı ve doğru
bilgi elde edebilmek amacıyla bu konular ele alınmıĢ ve bazı kriterler ortaya
konulmuĢtur. Tutarlıklık, kontrol ve muhasebeleĢtirmeye iliĢkin saydamlık kriterleri
Ģunlardır:110
(bknz. Ek.3)
Muhasebe Yöntemleri: Tüm mali raporlar muhasebe yöntemleriyle ilgili
özetler içermelidir. Ve tüm raporlarda aynı muhasebe sistemi kullanılmalıdır.
Sistemler ve Sorumluluk: Ġç denetimi içeren iç kontrol sistemleri, raporların
tutarlılığından sorumlu olmalıdır. Tüm raporlarda Maliye Bakanı ve üst
yönetim personeli tarafından hazırlandığı ve sorumlu oldukları belirtilmelidir.
Denetim: Yıl sonu raporları, uluslararası denetim standart ve uygulamalarına
uyumlu olarak Üst Denetim Kurumu tarafından denetlenmelidir. Üst Denetim
Kurumu tarafından hazırlanan denetim raporları Parlamento tarafından
dikkatle incelenmelidir.
Kamu Denetimi ve Parlamento Denetimi: Tüm mali raporlar kamuoyuna açık
olmalıdır. Parlamento, gerekli gördüğü mali raporları denetleyebilmelidir.
2.1.2. Kamu Mali Yönetimi Alanındaki IMF Uygulamaları
Saydamlığın yeni kamu yönetimi anlayıĢı ve mali reformlarda taĢıdığı önem
nedeniyle IMF Yönetim Kurulu Geçici Komitesinin üye ülkeler için 16 Nisan 1998
tarihinde yapılan toplantısında, saydamlık ilkesi bakımından ideal standartları
düzenleyen "Mali Saydamlık Ġyi Uygulamaları Tüzüğü" (Code of Good Practices on
Fiscal Transparency) kabul edilmiĢtir. Tüzüğün uzun vadedeki amacı sistemin
ürettiği verilerle ülkenin mali sürdürülebilirliğinin doğru bir Ģekilde
değerlendirilebilmesini sağlamak, kısa vadedeki amacı ise etkili bir bütçe için bütçe
109
Emine KIZILTAġ, a.g.e., s.38-39 110
―OECD Best Practices for Budget Transparency‖, a.g.e., s.13-14
58
dıĢı faaliyetler ve koĢullu yükümlülükler hakkında da yeterli bilgi üretilmesini
mümkün kılmaktır.111
Mali Saydamlık Ġyi Uygulamaları Tüzüğü‘nün temel hedefleri; hükümetin
görev ve sorumluluklarının net ve açık olması, hükümet faaliyetleri ile ilgili
bilgilerin kamuoyuna sunulması, bütçe hazırlığı-uygulaması ve raporlamasının Ģeffaf
bir Ģekilde olması, mali bilgilerin doğruluğunun ve güvenilirliğinin bağımsız
mercilerin denetimi altında olması olarak sıralanabilir.112
Bu amaçlar ve hedefler ıĢığında tüzük, ekonomik politikaların ülke yetkilileri,
mali piyasalar ve uluslararası kurumlar tarafından denetim altında tutulmasında
yardımcı olmakta ve pratikte hedeflere ulaĢmak için hükümetlerin ne yapması
gerektiğini sunmaktadır. Tüzük, saydamlığın sağlanmasında, ülkeler arasındaki
teknik ve idari farklılığın yanı sıra, mali yönetim sistemlerinin ve kültürel, anayasal,
hukuksal yapılarının farklılığını da göz önüne almaktadır.113
2.1.2.1. IMF Mali Saydamlık Ġyi Uygulamalar Tüzüğü
IMF Mali Saydamlık Ġyi Uygulamalar Tüzüğü Ģu esaslar üzerine
kurulmuĢtur;
Rollerin Ve Sorumlulukların Açık Olması
Bilginin Kamuya Açık Olması
Bütçe Hazırlama Uygulama Ve Raporlama Süreçlerinin Açık Olması
Doğruluk Ġçin Güvenilirlik (Denetimin Ve Ġstatistiki Veri
Organlarının Bağımsızlığı)
111
Emine KIZILTAġ, a.g.e., s:3 112
Code of Good Practices on Fiscal Transparency (2001),
<http://www.imf.org/external/np/fad/trans/code.htm>, (05.06.2007) 113
―Code of Good…‖, a.g.e., <http://www.imf.org/external/np/fad/trans/code.htm>, (05.06.2007)
59
2.1.2.1.1. Rollerin Ve Sorumlulukların Açık Olması
Rol ve sorumlulukların açık olması baĢlığı altında;114
Devletin yani kamu sektörünün tanımı tekrar gözden geçirilmesi istenmektedir.
Uluslararası kabul görmüĢ devlet tanımlaması kriterlerine uygun olarak, kamu
kesimi bütçe dıĢı faaliyetleride kapsamalıdır. Yani devleti ticari olsun olmasın tüm
faaliyetlerini kapsamalıdır. Ayrıca mali yönetim için açık yasal ve yönetimsel bir
çerçeve çizilmelidir.
Kamu sektörü hem kendi bünyesinde hem de diğer sektörler bünyesinde yeniden
değerlendirilmektedir. Kamu kesiminin diğer sektörlerle olan ilĢkisinin sınırlarının
çizilmesi amaçlanmakta, piyasa mekanizması içerisinde ideal devlet sınırları
belirlenmeye çalıĢılmaktadır. Ancak ideal devlet, sektörler arasında bazı kuralların
konulması ve uygulanmasıyla hayatta kalabilecektir. Mali olmayan kamu
idarelerin(KĠT, kamu bankaları vs.) faaliyet alanları tanımlanmalı ve kamunun yarı-
mali faaliyetlerinin de halka açık olmalıdır.
Kamu kesiminde vergilendirme, harcama gibi görevlerin dağılımı yapılmalı ve bu
görev ve sorumluluk dağılımı anayasal düzeyde sağlanmalıdır. Böylece hem
uygulama hem de denetim kolaylaĢacaktır. Ayrıca kamu mali yönetiminde kullanılan
yasal ve yönetsel çerçevenin açıklığının sağlanması üzerinde de durulmaktadır.
Yasal ve yönetsel çerçeve ne derecede açık ve net olursa hesap verme düzeyide o
derecede artacaktır. Ve bu açıklık birimler arasındaki kopukluğu engelleyerek etkin
bir kara verme sürecine yardımcı olacaktır. Bütçe kanunlarının ve düzenlemelerinin
bağlayıcılığı nedeniyle kamu kaynaklarının kullanımında etkinlik artırılabilecektir.
Ayrıca bütçe dıĢı uygulamaların önlenmesi ile mali saydamlık sağlanmıĢ olacaktır.
Vergiler de kamuoyunun her an ulaĢabileceği ve anlayabileceği yasalara
dayandırılmalıdır. Böylece hem mükellefler hem de vergi memurları için anlaĢılır ve
takip edilebilir bir sistem oluĢturulmuĢ olacak ve sistem içinde bir oto-kontrol
mekanizması ile denetim de sağlanacaktır.
Kamu kaynaklarının kullanımında etkin, verimli ve ekonomik olunabilmesi için bir
diğer önemli konu ise etik davranıĢların sağlanabilmesidir. Bu nedenle kamu yararını
gözetmek için etik davranıĢ kriterlerinin tüm kamu çalıĢanlarınca özümsenmesi ve
uygulanması gerekmektedir.
2.1.2.1.2. Bilginin Kamuoyuna Açık Olması
Bilginin kamuoyuna açık olması baĢlığı altında;115
Hükümetin geçmiĢ, mevcut ve gelecek tüm faaliyetlerinin (merkezi hükümet
faaliyetleri, bütçe dıĢı faaliyetler, merkezi hükümet dıĢında kalan kurum ve
idarelerin faaliyetleri) hakkında bilginin sağlanması amaçlanmaktadır. Ayrıca mali
bilginin düzenli olarak yayınlanması konusunda somut bir taahhüt olmalıdır.
Daha doğru ve güvenilir bir strateji belirleyebilmek için yıllık bütçe ile önceki
dönemin bütçesi ve sonraki yıllara ait tahminler birlikte değerlendirilmeli ve
114
Manual on Fiscal Transparency-Washington, D.C.: International Monetary Fund, Fiscal Affairs
Dept., 2001, s.vii 115
Manual on Fiscal Transparency, a.g.e., s.viii
60
karĢılaĢtırılmalıdır. Ayrıca bütçede merkezi hükümetin yükümlülüklerinin, vergi
harcamalarının ve yarı mali faaliyetlerinin raporlanması istenmektedir.
Yükümlülüklerin raporlanması ile bütçedeki mali riskler azaltılacaktır. Ayrıca
yükümlülüklerin bütçede görülebilmesi içi tahakkuk esaslı muhasebe sisteminin
kullanılması gerekmektedir. Vergi harcamalarıyla kasdedilense, vergi teĢvik ve
muafiyetleridir (KDV indirimleri gibi). Bu teĢvik ve muafiyetler nedeniyele oluĢan
büyüklükler yasal gereklilik olarak bütçede yer almalıdır. Böylece denetimi
sağlanacaktır.Bütçe dıĢı fonlar, görev zararları gibi yarı mali iĢlemler
uygulamalarıyla devlet bütçesi dıĢında harcama yapma alıĢkanlığı doğmuĢtur.116
Bu
iĢlem ve faaliyeler bütçede ve muhasebe kayıtlarında bulunmamaktadırlar. Ayrıca
yarı mali iĢlemlerde karar verme, uygulama ve kaydedilme tarihleri arasında çok
uzun süreli zaman farklılıkları vardır. Bu nedenle denetimleri zordur. Bu iĢlemlerde
denetlemeyi ve hesap verme sorumluğunun oluĢturulabilmsei için iĢlemlerin
gerçekleĢtiği an kaydedildiği tahakkuk esaslı muhasebe sisteminin kullanılması
gerekmektedir.
Mali sürdürülebilirliğin sağlanabilmesi için devletin net borç ve mali varlıklarının
raporlanması istenilmektedir. Ayrıca bütçenin yayımlanacağı takvim de kamuoyuna
bildirilmelidir.
2.1.2.1.3. Bütçe Hazırlama, Uygulama ve Raporlama Süreçlerinin Açık Olması
Bütçe hazırlama, uygulama ve raporlama süreçlerinin açık olması baĢlığı
altında;117
Mali sürdürülebilirliğin sağlanabilmesi için uzun projeksiyonlu bütçelerin yapılası
amaçlanmaktadır. Bu bütçeler mali politika hedeflerini, mali riskleri,
makroekonomik çerçeveyi göz önüne almalıdır. Bütçe verileri, politik analizi
kolaylaĢtıracak ve hesap verme sorumluluğunu artıracak Ģekilde sunulmalıdır.
Bütçe ekonomik, fonksiyonel ve idari olarak sınıflandırılmalı ve bütçe büyüklükleri
brüt olarak kaydedilmelidir. Mali durumun daha iyi anlaĢlması için genel bütçe
dengesi ile birlikte operasyonen (enflasyondan arındırılmıĢ) denge, yapısal (devrevi
etkilerden arındırılmıĢ) denge, birincil (faiz ödemeleri hariç bütçe) denge, arttırılmıĢ
denge ( genel denge + merkez bankası zararları + kaydedilmemiĢ yeniden sermayeye
dönüĢtürme faaliyetleri),118
sürdürülebilirlik hesapları, net değer119
göstergelerininde
yayınlanması gerekmektedir.
IMF bütçe sürecinde sayılan ilkelerin gerçekleĢmesiyle; i)harcamalarda
ekonomikliği, ii)sonuç odaklı geliĢmeyi, iii)gelir sınırlarında açıklığı sağlamayı
hedeflemektedir. Bütçe uygulamalarının izlenmeye ve takibe olanak vermesi için
etkin bir muhasebe sisteminin kullanılması gerektiği vurgulanmıĢtır. Kamu
ihalelerine açıklık kazandırılması gerekliliği de söylenmiĢtir. Bütçe hedefleri ile
116
Kamu Harcama Yönetiminde Reform (Bütçe Reformu),
<http://www.hazine.gov.tr/peir_web.pdf>, (20.03.2007) 117
Manual on Fiscal Transparency, a.g.e., s.viii-ix 118
Emine KIZILTAġ, a.g.e. , s:30 119
Yasemin HÜRCAN vd., ―Türk Kamu Mali Yönetimi Mali Saydamlık Standartlarının Neresinde -
IMF Ġyi Uygulamalar Tüzüğü Temelinde Bir Değerlendirme‖, içinde Devlet Reformu: Kamu
Maliyesinde Saydamlık, (Koor. Ġ. ATĠYAS vd.), TESEV Yayınları, Ġstanbul, 2000, s:112
61
ulaĢılan sonuçlarının değerlendirildiği mali raporlar olmalıdır. Ayrıca mali
raporlamanın periyodik ve zamanında olması, etkin ve güvenilir olması
gerekmektedir.
2.1.2.1.4. Ulusal Denetim ve Ġstatistik Organlarının Bağımsız Olması
Tüzükte doğruluk için güvenilirlik baĢlığı altında,120
ulusal denetim ve
iststistik organlarının bağımsız olması gerektiği söylenmektedir. Bu kurumsal
yapıların doğru ve güvenilir bilgi elde etmeleri için gereklidir. Bu nedenle mali bilgi,
veri kalite satandartlarını karĢılamalıdır. Ayrıca bu veri setleri, istatistikler, bütçeler
halka ve bağımsız denetleme kurumlarına açık olmalı ve dentimleri sağlanmalıdır.
2.1.3. Kamu Mali Yönetimi Alanındaki Dünya Bankası Uygulamaları
Dünya Bankası tarafından kamu mali yönetiminin yeniden yapılandırılmasına
iliĢkin olarak düzenli raporlar hazırlanmaktadır. Kamu Harcama Ve Kurumsal
Yapısının Gözden Geçirilmesi Raporları (Public Expenditure And Institutional
Rewiev) olarak adlandırılan bu belgeler, dünyadaki çeĢitli ülkelerin kamu mali
yapılarının incelenme ve değerlendirilmesini içermektedir. Dünya Bankası bu
raporlar ile ağırlıklı olarak ülkelerin mali yapılarını ve bütçe süreçlerini gözden
geçirmektedir.
1998 yılında Dünya Bankası tarafından Kamu Harcamaları Yönetimi El
Kitabı (The Public Expenditure Managament Handbook) yayınlanmıĢtır. Bu El
Kitabı ile Dünya Bankası; kamusal karar alma süreci içinde kamu kaynaklarının nasıl
etkin ve verimli bir Ģekilde tahsis edileceğinin yeni ilkelerini ve uygulama
çerçevesini ülke örnekleri ile birlikte vermeye çalıĢmaktadır.121
Kamu Harcamaları Yönetimi El Kitabının122
birinci bölümünde ―Kamu mali yönetimi ve bütçelemenin iyileĢtirilmesi için
klavuz ilkeler‖ baĢlığı altında;
120
Manual on Fiscal Transparency, a.g.e., s.x 121
H. Hakan YILMAZ, Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: Dünya Bankası
Orta Vadeli Harcama Sistemi, DPT Yayınları, Ankara, 1999, s.3 122
The World Bank, Public Expenditure Handbook, 1998,s.1-121
62
Bütçe uygulamalarının geliĢimi
Daha iyi bütçe sonuçları için Kurumsal Düzenlemeler
Orta vadeli çerçevede politika oluĢturma, planlama, ve bütçeleme
Mali yönetim bilgi sistemi
Bütçe reform yaklaĢımları anlatılmaktadır.
Ġkinci böülümde ise: ―Zayıf yönlerin teĢhisi ve kamu mali yönetimi ve
bütçelemeyi iyileĢtirme‖ konusunu hakkındaki inceleme ve değerlendirmelerden
bahsedilmektedir.
2.1.3.1. Dünya Bankası Bütçeleme ve Mali Yönetim Temel Ġlkeleri
Ġyi bir bütçeleme ve kamu mali yönetimi için Dünya Bankası tarafından bir
takım ilkeler belirlenmiĢ ve El Kitabının ilk bölümünde ―Kamu mali yönetimi ve
bütçelemenin iyileĢtirilmesi için klavuz ilkeler‖ baĢlığı altında sunulmuĢtur.
Bu bağlamda iyi bütçeleme ve kamu mali yönetim temel ilkeleri
i)Kapsamlılık ve Disiplin, ii)Yasallık, iii)Esneklik, iv)Öngörülebilirlik,v)Rakabet
Edebilirlik, vi)Doğruluk, vii)Bilgi, viii)Saydamlık Ve Hesap Verilebilirliktir.123
Bu El Kitabı, hükümetlerce temel bütçe performansına nasıl ulaĢılabileceği ve
iyi çalıĢan/performanslı (well-performance) kamu harcama yönetim sisteminin temel
unsurlarının nasıl sağlanabileceği konusunda rehberlik eden bir çerçeve
sağlamaktadır. Bu çerçevede yukarıdaki ilkelerde göz önüne alınarak Dünya Bankası
iyi bir bütçeleme ve kamu mali yönetimi ile, i)yasamanın yürütme üzerinde
kontrolünün sağlanmasını, ii)makroekonomik istikrarın sağlanmasını, iii)stratejik
önceliklere göre kaynak tahsisinin sağlanmasını, iv)yönetsel etkinliğin sağlanmasını
amaçlamaktadır.124
AĢağıda bu iyi bütçeleme ve kamu mali yönetim ilkelerini tek tek
açıklayacağız.
123
The World Bank, a.g.e., s.1-2 124
The World Bank, a.g.e, s.1
63
2.1.3.1.1. Kapsamlılık ve Disiplin Ġlkesi
Kapsamlılık ve disiplin bu ilkesi listenin en baĢında gelmektedir. Çünkü;
yıllık bütçe süreci, karar verme disiplini ile seçimler arasındaki tek mevcut
mekanizmadır. Kapsamlılık sorunların teĢhisi, ilgili bağlantıların kurulması ve
performansı sağlayabilmek için kurumsal engellerin değerlendirilmesi ve daha sonra
en uygun kapsamlı müdahalelerin baĢlatılması için bütünsel bir yaklaĢım
geretirmektedir. Bütçe, tüm mali iĢlemlerini kapsamalı ve bütçesel politikaların daha
önce belirlenmiĢ katı bütçe sınırlamaları dahilinde uygulanmasını zorlayıcı da
olmalıdır. Etkin sınırlama, kapsamlı bir takip gerektirmektedir. Ekonomiyle
bağlantılı olan disiplin kavramı, hükümet politikalarını karĢılamaya yetecek kadar
kaynağın bütçede bulunması anlamına gelmektedir.125
2.1.3.1.2. Yasallık Ġlkesi
Yasallık, uygulama sırasında politika değiĢikliği yapabilecek karar vericilerin
gerek bağımsız baĢka bir süreçte oluĢan gerekse bütçe uygulaması sırasında oluĢan
politik kararlara uymaları anlamına gelmektedir. MeĢruluk ayrıca bütçe süreci
esnasında verilen kararların politikayı etkileyen kararlar üzerinde odaklanması
gerektiğini vurgular. MeĢrulukla yan kuruluĢların girdileri en iyi Ģekilde nasıl
kullanılması gerektiğine karar vermeleri dair ilke de mevcuttur.126
2.1.3.1.3. Esneklik Ġlkesi
Esneklik, bilgilerin mevcut olduğu noktaya kararların yönlendirilmesi ile
bağlantılıdır. ĠĢlevsel olarak, yöneticilerin yönetimsel karalar üzerinde ve ayrı
bakanlıkların programlar üzerinde yetki sahibi olması gerekmektedir. Tabi verilen bu
yetki Ģaffaflık ve hesap verilebilirlikle birliket yürütülmelidir. Fakat bu güçlü bir
stratejiyi gerktirir. Oysa kamu sektöründe çoğunlukla uygulama sıkı, strateji ise
gevĢektir.127
125
The World Bank, a.g.e., s.1 126
The World Bank, a.g.e. , s.1 127
The World Bank, a.g.e., s.1-2
64
2.1.3.1.4. Öngörülebilirlik Ġlkesi
Öngörülebilirlik, politika ve programların uygulamasında etkili ve verimli
olabilmek için oldukça önemlidir. Mevcut politikaların fonlandığı, makro ve
stratejik politika istikararının olduğu bir ortamda kamu sektörünün performansı çok
daha iyi olacaktır. Mali politikaların, proje ve programlara düzenli fon akıĢı
olduğunu garanti etmeleri gerekmektedir. Bu da, program geliĢim ve
değerlendirmesinde, bütçe dengesizliklerinin ayarlanmasında orta vadeli yaklaĢımı
gerektirmektedir.128
2.1.3.1.5. Rekabet Edebilirlik Ġlkesi
Politika geliĢtirilmesinde ve hizmet sağlanmasında rekabetedebilirlik; daha
yüksek tahmin edilebilirliğin karĢılığı olarak, mevcut politikaların incelenip
değerlendirmeye tabi tutulmasını ve yine bu anlamda kuruluĢ performanslarının
sürekli bir Ģekilde artmasını beraberinde getirmektedir.129
2.1.3.1.6. Doğruluk Ġlkesi
Doğruluk, bütçe tahminlerinde kullanılan gelir ve gider rakamlarının
güvenilir olması anlamına gelmektedir. Ġyimser tahminler stratejik önceliklerin
oluĢturulmasında bütçe sınırlamalarını yumuĢatmakta ve öncelikli politikaların etkin-
verimli kullanılmasınada hatalar doğurmaktadır.130
Bu nedenle bütçe tahminlerinde
doğruluk çok önemlidir.
128
The World Bank, a.g.e., s.2 129
The World Bank, a.g.e., s.2 130
The World Bank, a.g.e., s.2
65
2.1.3.1.7.Bilgi Ġlkesi
Bilgi, iyi karar verme süreci ve doğruluk desteklenmelidir. Maliyetler, gidiler
ve çıktılarla ilgili bilgilerin tam/doğru ve zamanında sağlanması önemlidir.131
2.1.3.2.8. Saydamlık Ve Hesap Verilebilirlik Ġlkesi
Saydamlık ve hesap verilebilirlik için; kararlar ile birlikte onların esasları,
sonuçları ve maliyetlerinin ulaĢılabilir olması, açık ve geniĢ kitlelerle bağlantılı
olması gerekmektedir. Ayrıca açıklık, karar alıcıların bir karar almadan önce gerekli
olan bütün bilgiye ulaĢılabilir olmasını gerektirmektedir ve karar alıcılar kendilerine
sağlanan yetkilerin kullanılmasında da sorumlu olmalıdırlar. Daha çok esneklik ve de
zamanında ve doğru bilgi talebine karĢılık olarak saydamlık ve hesap verilebilirlik
gereklidir.132
2.1.4. Kamu Mali Yönetimi Alanında AB Uygulamaları
2.1.4.1. Maastricht Kriterleri
7 ġubat 1992 tarihinde, Hollanda‘nın Maastricht kentinde imzalanarak 1
Kasım 1993'de yürürlüğe giren Avrupa Birliği AntlaĢmasında (Maastricht
AntlaĢması), Ekonomik ve Parasal Birliğin aĢamaları, bu aĢamalarda izlenecek
ekonomik ve parasal politikalar ve bu politikaların uygulanması için gerekli
kurumsal değiĢiklikler ayrıntılı olarak düzenlenmiĢtir.133
Bu düzenleme çerçevesinde Ekonomik ve Parasal Birliğin son aĢamasına
geçiĢ öncesinde, üye ülke ekonomileri arasındaki farklılıkların giderilebilmesini
131
The World Bank, a.g.e., ,s.2 132
The World Bank, a.g.e.,s.2 133
Selin DĠLEKLĠ ve Kadriye YEġĠLKAYA, Maastricht Kriterleri, DPT Avrupa Birliği Ġle ĠliĢkiler
Genel Müdürlüğü, Aralık, 2002, s:1, <http://ekutup.dpt.gov.tr/ab/maastric/dileklis/kriter.pdf>,
(19.11.2006)
66
teminen bazı makro büyüklükler açısından yakınlaĢma kriterleri tespit edilmiĢ ve
bunlara uyulmaması durumunda yaptırımlar belirlenmiĢtir.134
Bu kriterler Ģunlardır:135
Toplulukta en düĢük enflasyona sahip (en iyi performans gösteren) üç
ülkenin yıllık enflasyon oranları ortalaması ile, ilgili üye ülke enflasyon oranı
arasındaki fark 1,5 puanı geçmemelidir.
Üye ülke devlet borçlarının GSYĠH‘sına oranı %60‘ı geçmemelidir.
Üye ülke bütçe açığının GSYĠH‘sına oranı %3‘ü geçmemelidir.
Herhangi bir üye ülkede uygulanan uzun vadeli faiz oranları 12 aylık
dönem itibariyle, fiyat istikrarı alanında en iyi performans gösteren 3 ülkenin faiz
oranını 2 puandan fazla aĢmayacaktır.
Son 2 yıl itibariyle üye ülke parası diğer bir üye ülke parası karĢısında
devalüe edilmiĢ olmamalıdır.
Maastricht kriterleri ile, bir yandan kamu kesiminin borç stokuna ve bütçe
açığına belli bir kısıt getirirken, diğer yandan enflasyon, uzun vadeli faiz oranları ve
yerel paranın değer kaybına bir sınır çizilmektedir. Maastricht Kriterleri maliye
politikası (kamu borç stokunun ve bütçe açığının sınırlandırılması) ve para
politikasının (uzun vadeli faiz oranları, enflasyon ve devalüasyonun
sınırlandırılması) üye ülkeler tarafından kullanımının belli ölçüde kısıtlanması
demektir. Böylece bütçe ve fiyat istikrarının sağlanması hedeflernmektedir. 136
Yani bu makro-ekonomik yaklaĢım kriterlerinin hedefi, Ekonomik ve Parasal
Birlik çerçevesinde dengeli ekonomik kalkınma sağlanması ve üye ülkeler arasında
parasal ve mali açıdan gerilimlerin engellenmesidir. 1 Ocak 1999 tarihinde
Ekonomik ve Parasal Birliğ,‘nin üçüncü aĢamasına geçilmesinden sonra da kamu
134
____, Türkiye - AB ĠliĢkileri Maastricht Kriterleri,
<http://www.belgenet.com/arsiv/ab/maastricht.html>, (03.11.2006) 135
____, Kopenhag ve Maastricht Kriterleri, <http://www.alomaliye.com/kopenhag.htm>,
(03.11.2006) 136
Alpan ĠNAN, ―Avrupa Birliği Ekonomik YaklaĢımı: Lizbon Stratejisi ve Maastricht Kriterleri‖,
Bankacılar Dergisi, S:52, Y:2005, s:74-75
67
açığı ile kamu borçlanmasına iliĢkin kriterlere uyulmaya devam edilmesi gereklidir.
Bu amaçla Amsterdam Zirvesi‘nde bir Ġstikrar Paktı kabul edilmiĢtir.137
2.1.4.2. Kopenhag Kriterleri
22 Haziran 1993 tarihinde yapılan Kopenhag Zirvesi'nde, adaylık için
baĢvuruda bulunan ülkelerin tam üyeliğe kabul edilmeden önce karĢılaması gereken
kriterleri belirtmiĢtir. Bu bağlamda Kopenhag kriterleri AB‘ye tam üyelik
koĢullarının esaslarını belirlemektedir. Bu kriterler siyasi, ekonomik ve topluluk
mevzuatının benimsenmesi olmak üzere üç grupta toplanmıĢtır.138
Bu kriterler
Ģunlardır:139
Politik Kriterler
Ekonomik Kriterler
Topluluk Müktesebatına Uyum Kriteri
Sayılan bu kriterleri teker, teker ele alacak olursak; politik kriter i)demokrasi,
ii)hukukun üstünlüğü, iii)insan hakları ve iv)azınlıkların korunması biçiminde dört
anahtar kavram üzerinde durmaktadır. Ġktisadi kriter, iĢleyen piyasa ekonomisi
kavramıyla özdeĢ koĢullar bütününden ibarettir. Piyasa sistemi ve bu iktisadi zeminin
siyasal örüntüsü demokrasi, AB düzeninin özünü oluĢturmaktadır; bu iki boyuttaki
amaçlara bağlılık, üyeliğin temel koĢulunu oluĢturmaktadır. Üçüncü kriter ise,
raporların resmi dilinde ―müktesebata uyum‖ yada ―üyelikten kaynaklanan
yükümlülükleri üstlenebilme yeteneği‖olarak ifade edilir. Ġdari kriter, AB‘nin siyasi-
iktisadi özünü, baĢlıca sektörler bakımından örgütsel ve hukuksal bakımdan kurma
137
____, Maastricht Kriterleri (Maastricht Criteria),
<http://www.ikv.org.tr/sozluk2.php?ID=1223>, (03.11.2006) 138
____, Türkiye-AB ĠliĢkileri Kopenhag Kriterleri,
<http://www.belgenet.com/arsiv/ab/kopenhag_kri.html>, (03.11.2006) 139
____,‖Türkiye-AB ĠliĢkileri Kopenhag…‖, a.g.e.,
<http://www.belgenet.com/arsiv/ab/kopenhag_kri.html>, (03.11.2006)
68
amacına dönüktür. AB‘nin kamu yönetimi üzerindeki doğrudan etkileri, bu kriterden
kaynaklanmaktadır.140
2.2. Kamu Mali Yönetiminde Mali Saydamlığın GeliĢimine ĠliĢkin Ülke
Uygulamaları
Uluslar-üstü örgütler tarafından kamu mali sisteminde performans
yönetiminin uygulanabilmesi için gerekli olan mali saydamlık ve iyi bütçeleme
ilkeleri yukarıda anlatıldı. AĢağıda ülke örneklerinden bahsedilmektedir.
2.2.1. Ġngiltere
1215 yılında Magna Carta‘nın, 1679 yılında ise Hobeas Corpus‘un
imzalanması ve 17. yüzyılda Hobbes ve Locke‘un düĢünceleriyle, temel hak ve
hürrüyetleri kapsayan siyasal kültürün oldukça erken bir Ģekilde bu ülkede oluĢması,
Ġngiltere‘nin bugünkü ‗demokrasinin beĢiği‘ olarak nitelendirilmesine neden
olmuĢtur.141
Demokrasinin beĢiği olarak nitelendirilen Ġngiltere‘de, siyasal ve idari
kurumlar uzun bir geçmiĢe sahiptirler ve anayasal monarĢiye dayalı parlamenter
sistem ve üniter idari yapı sistemin en belirgin özelliklerindendir.142
Köklü bir devlet
anlayıĢına sahip olan Ġngiltere, bir çok alanda öncü roller üstlenmiĢ ve örnek teĢkil
eden en önemli ülkelerden biri olmuĢtur.
Ġngiltere, 1960-1970‘li yılların siyasal, toplumsal ve ekonomik kriz
ortamından çıkmada önemli bir yere sahip olan kamu yönetimi reformunu öncelikle
uygulayan, bu konuda öncülük eden bir ülkedir.143
140
B. Ayman GÜLER, AB ve Kamu Reformları (Avrupa Birliği Ġlerleme Raporu
Değerlendirmesi konulu panel konuĢma metni), YAYED Ġncelemeler,
<http://www.yayed.org/genel/bizden_detay.php?kod=268&tipi=7&sube=0>, (28.01.2007) 141
M. Akif ÖZER, ―GeliĢmiĢ Ülkeler ve Yeni Kamu Yönetimi‖, Türk Ġdare Dergisi, Y.2006-Eylül,
S.452, s.9 142
Osman YILMAZ, a.g.e., s.35 143
Önder KUTLU, KarĢılaĢtırmalı Kamu Yönetimi Teorik Çerçeve Ve Ülke Uygulamaları, Çizgi
Kitabevi, Mart 2006, s.108
69
Ülkede siyasal yazılı anayasanın olmaması nedeniyle hükümetler, kendi
düĢüncelerini anayasanın uygulanması sürecinde ön plana çıkarmıĢlardır. Bu nedenle
radikal hükümetler, yapılagelmiĢ hüküm ve davranıĢları göz ardı etmeden noeliberal
politikaları uygulamada fazla sorun yaĢamamıĢlardır.144
Ġngiltere‘de kamu yönetiminin iyileĢtirilmesi çalıĢmalarında genel olarak bazı
esasların temel alındığı görülmektedir. Bunlar:145
Kamu sektörünce kullanılan kaynakların azaltılması
ÖzelleĢtirme programı
Merkezi yönetim , bölgesel otoriteler, ve kamu Ģirketlerinin
verimliliklerinin artırılmasına yönelik program
Parlamentoya ve halka karĢı sorumluluktur.
Bu bağlamda tarihsel süreç içerisinde kamuda saydam ve performanslı bir
yönetime ulaĢmak amaçıyla temel alınan esaslar çerçevesinde yeniden yapılandırma
çabaları incelenmektedir.
2.2.1.1. Muhafazakar Parti Öncesi Dönem
1960‘lı yıllarda Ġngiltere‘nin Ġkinci Dünya SavaĢı sonrasında diğer ülkelerle
karĢılaĢtırıldığında ekonomik geliĢimi ve kamu yönetimi sisteminin geliĢimi yetersiz
kalmıĢtı.146
Ayrıca tüm dünyada farklılaĢan fonksiyonların artması ve piyasa
mekanizmalarının da etkisiyle yönetim alanında yoğun bir rekabetin yaĢanmaktaydı.
Bu rekabet ortamı satın alanlarla hizmet sağlayıcıları arasında ayırımı zorunlu hale
getirmiĢti ve bunun sonucunda kamu sektörünün kendi faaliyetlerine döneceği
öngörülmüĢtü. Hizmet dağıtımıyla ilgili değiĢikliklerin kamu hizmetinin yönetim
yapısındaki değiĢikliklere eĢlik edeceği, rekabetin özel sektörün en iyi
uygulamalarının kamuya aktarılmasına neden olacağı ve bunun kurumlara
ihtiyaçlarına göre organize olma fırsatı vereceğinden de bahsedilmekteydi.147
144
M. Akif ÖZER, ―GeliĢmiĢ Ülkeler ve…‖, a.g.e., s.9 145
T.C. BaĢbakanlık Ġdareyi GeliĢtirme BaĢkanlığı, 2001 Hedefleri doğrultusunda 21. Yüzyıla
Giderken Türkiye’de Kamu Yönetiminin GeliĢtirilmesi Ve Bazı Ülkelerdeki Uygulamalar
(AraĢtırma Raporları II), Mayıs-1994, Ankara, s.181 146
Osman YILMAZ, a.g.e., s:35 147
M. Akif ÖZER, ―GeliĢmiĢ Ülkeler ve…‖, a.g.e., s.10
70
Beklenen bu değiĢimler karĢısında kamu yönetiminin yapılandırılması
çalıĢmaları içerisinde Ġngiltere‘de 1961 yılında Plowden Komitesi özel sektör
tekniklerinin uygulanması gerektiğini savunan önerilerde bulunmuĢtur. Bu komite
kamunun karĢılaĢtığı sorunları çözmede etkin olmadığını gündeme getirmiĢ ve bütçe,
harcama ve vergi kalemlerinin birleĢtirilmesini istemiĢtir. 1963 yılında Hazine
Bakanlığı‘nda bir merkez kurulmuĢ, bu merkezde mikro ekonomi ve bütçe çıktıları
üzerinde çalıĢmalar yapılmıĢtır. Maliyet/kar analizleri, Plan Program Bütçe Sistemi
gündeme gelmiĢtir.148
Bu geliĢmeler çerçevesinde 1965 yılında Lord Fulton‘un baĢkanlığında bir
araĢtırma komisyonu kurulmuĢtur.149
Bu komisyon yaptığı araĢtırma ve
değerlendirmeler sonucunda bir rapor hazırlamıĢ ve yayınlamıĢlardır. Bu rapora
‗Fulton Raporu‘ denilmektedir.
Dünya ülkeleri ilk olarak klasik kamu yönetiminin özel sektör kadar baĢarılı
olmadığı gerçeği ile çarpıcı bir Ģekilde Ġngiltere‘de 1968 yılında yayınlanan Fulton
raporu ile tanıĢmıĢlardır.150
Fulton Raporu, mevcut kamu yönetiminin yeteneklerini ve becerilerini ortaya
koymuĢ, kamu yönetiminin her düzeyde özel sektöre açılmasını ve birçok açıdan
sınırlama içeren katı hiyerarĢik yapının kaldırılmasını önermiĢtir. Rapor ülkedeki,
kamu hizmeti sisteminin hala 19. yüzyıl kamu hizmeti mantığını taĢıdığını ve
geliĢmelere göre rejimin yenilenmesi gerektiğini belirtmiĢtir. Fulton Raporu
gelecekte, üst yönetimlere karĢı sorumlu olan, yetki devrine sıcak bakan, özel
amaçları olan kamu hizmetlerini yerine getirecek kurumlar oluĢturulması gerektiğini
söylemiĢtir.151
Ayrıca rapor yönetimde uzmanlaĢmanın, hizmet öncesi ve hizmet içi eğitimin
ve daha da önemlisi planlamanın gerekliliğini ciddi bir biçimde vurgulaması
bakımından önem arz etmektedir.152
148
M. Akif ÖZER, ―GeliĢmiĢ Ülkeler ve…‖, a.g.e., s.10 149
Osman YILMAZ, a.g.e., ss:35 150
M. Akif ÖZER, ―GeliĢmiĢ Ülkeler ve…‖, a.g.e., s.9 151
M. Akif ÖZER, ―GeliĢmiĢ Ülkeler ve…‖, a.g.e., s.10 152
Tülay BAYDAR, ―Yönetim Etiği Açısından Ġngiltere‘deki Kamu Yönetimi Uygulamaları‖, Türk
Ġdare Dergisi, Y:2005, S:447- Haziran, s.112
71
Yayınlanan raporla birlikte gelen geliĢmeler sonucunda 1950‘lerde 10‘a yakın
dıĢ piyasa kökenli ekonomist ile çalıĢılırken, 1969‘da 200‘e, 1976‘da ise 400‘e
ulaĢmıĢtır. Ülkede 1969 yılında, 17. yüzyıldan beri bakanlık kurumu olan Posta
iĢletmesi çıkarılan bir kararla kamu ortaklığı haline gelmiĢtir.153
Fakat bu geliĢmeler
daha öteye götürülememiĢ ve Fulton Raporu, ile hedeflenen reformlar hayata
geçirilemeyen uzun vadeli tedbirler olarak kalmıĢlardır.154
2.2.1.2. Muhafazakar Parti Ġktidar Dönemi (1979-1997)
1961 yılında oluĢturulan Plowden Komitesi ve 1968‘de yanınlanan Fulton
Raporu‘nu izleyen süreç; 1980‘lerde Ġngiltere‘de neo-liberal politikaların
hakimiyetini güçlendirmiĢtir. Bu dönemde ekonomik sorunların çözümü sürecinde,
Dünya Bankası ve IMF gibi uluslararası ekonomik kuruluĢlar özellikle yapısal
uyarlama politikaları önermek suretiyle az geliĢmiĢ ve geliĢmekte olan ülkelerde
etkin olmaya baĢlamıĢtır. Ġngiltere‘de bu süreçte neo-liberal politikaları uygulamaya
baĢlamıĢtır.155
Margaret Thatcher, Muhafazakar Parti ile 1979 yılında iktidara gelmiĢtir.
Liberal görüĢler taĢıyan baĢbakan156
Thatcher‘in politikaları; Ġngiltere‘nin ekonomik
gerilemesine ve Batı dünyasında ortaya çıkan yüksek vergilere, yüksek oranlı
enflasyon ve artarak kontrolden çıkan kamu harcamalarına bir tepkidir. Bu çerçevede
Thatcher ‗giriĢimci ekonomi‘ adını verdiği sistemin güçlendirilmesine yönelik bir
program uygulamıĢ157
ve bu programla kamu yönetiminde reformu desteklemiĢtir.
GiriĢimci ekonomi programı çerçevesinde kamu alanında amaçlananlar:158
Ekonomide piyasa kurallarının (piyasa ekonomisinin) daha geniĢ bir
alanda geçerli olması hedeflenmiĢtir. Bu çerçevede deregülasyon, özelleĢtirme,
153
M. Akif ÖZER, ―GeliĢmiĢ Ülkeler ve…‖, a.g.e., s.10 154
Tülay BAYDAR, a.g.e., s.112 155
M. Akif ÖZER, ―GeliĢmiĢ Ülkeler ve…‖, a.g.e., s.11 156
____, Kamu Reformunda Uluslararası Deneyim, TESEV,
<http://www.tesev.org.tr/projeler/kamu_uluslararasi_metin_bolum1.php#gb>, (27.05.2007) 157
Osman YILMAZ, a.g.e., s.36 158
Osman YILMAZ, a.g.e., s.37
72
kamunun ekonomik faaliyetleinin en aza indirilmesi ve devletin birçok alandan
çekilmesine yönelik politikalar hayata geçirilmiĢtir.
Kamu harcamları kısılmıĢtır.
Enflasyona karĢı sıkı para politikası uygulanmıĢtır.
Gelir vergisi oranlarının azaltılması böylece daha fazla talep
yaratılması olmuĢtur.
Thatcher, giriĢimci ekonomi programı çerçevesinde kamu yönetimi reformu
ile, kamu sektörünün borçlanma talebini kontrol atlına alma, kamu harcamalarını ve
kamu personel sayısını azaltma yoluyla devleti küçültme, verimsiz ve hantal kamu
bürokrasisindeki yerleĢik yapıları ortadan kaldırarak, karar alma ve uygulamayı
etkinleĢtirmek159
suretiyle kamunun daha saydam ve daha yüksek performanslı bir
yapı kazanmasını amaçlamaktadır.
Kamu yönetiminde reform kapsamında uygulanmaya çalıĢılan değiĢiklikler
genelde özel sektör mantığının kamu yönetimine kazandırılmasını ve kamu
yönetiminin bu çerçevede rekabetçi, müĢteri odaklı, mümkün olan yerlerde kar etme
mantığıyla hareket eden ve etkin bir kamu yönetimi oluĢturulmasını
amaçlanmaktadır.160
Kamu yönetiminde sayılan ekonomik politikaları uygulamak ve kaynak
kullanımında mali disipli sağlamak ve kaynak kullanımında israfı önlemek amacıyla
uygulamaya konan reformaların baĢına Thatcher‘ın Marks&Spencer adlı özel Ģirket
yöneticilerinden Sir Derek Rayner tarafından pratiğe dökülen ‗verimlilik
incelemeleri‘ (Rayner Scrutinies) gelmektedir.161
Bu incelemelerde temel soru; kamu yönetminin baĢarılı ve etkin bir Ģekilde
çalıĢabilmesi için gereksiz iĢgücü ve iĢlemlerin tek tek bütün iĢlevler gözden
geçirilerek uygulamadan kaldırılmasıdır. BaĢbakanlık Etkinlik Ünitesi (Prime
Ministry Efficiency Unit) adı altında bir birim bütün bu iĢlev gözden geçirme
iĢlemlerini koordine etmekle görevlendirilmiĢtir.162
Bu görevi yürütmek amacıyla
159
Koray KARASU, Kamu Yönetimi Ülke Ġncelemeleri, AÜ SBF Kamu Yönetimi AraĢtırma Ve
Uygulama Merkezi (KAYAUM), Ankara, Aralık 2004, s.158 160
Önder KUTLU, a.g.e., s.112 161
Koray KARASU, a.g.e., s.158 162
Önder KUTLU, a.g.e., s.112
73
özel olarak oluĢturulan BaĢbakanlık Etkinlik Ünitesi‘ne bağlı inceleme ekipleri tek
tek birimlerin iĢleyiĢlerini gözden geçirdiler. Bu incelemelerin sürdüğü 17 yıl
boyunca 350 inceleme yapıldı. Ancak etkinlik, verimlilik kavramları ve çalıĢma
usulleriyle sınırlı kalan bu incelemelerin; eksikliklerini gidermek amacıyla Mali
Yönetim GiriĢimi baĢlatıldı.163
Ġngiltere Hazine Bakanlığı‘nca 1982 yılında liberal ekonomik esasların kamu
yönetimine uygulamak amacıyla yapılan ilk ciddi reform giriĢimi ise; Mali Yönetim
GiriĢimi (Financial Management Ġnitiatives-FMI) adlı bir programla baĢlamıĢtır.164
FMI ile bireysel iliĢkilerle yürütülen incelemeler kurumsal bir düzeneğe
kavuĢturulmuĢtur. Kamu yönetimi, ‗management‘ yani klasik kamu yönetimi mantığı
yerine iĢletmelerde ortaya çıkan yönetme yani ‗yönetiĢme‘ anlamında yeniden dizayn
edilmeye baĢlanmıĢtır. 165
FMI ile hem mali yönetim alanında hem de personel yönetimi alanında
yenilikler hedeflenmiĢtir. Bu çalıĢma ile performans kavramı gündeme gelmiĢtir ve
yerleĢik kamu hizmeti anlayıĢından iĢletme kültürü anlayıĢına doğru bir geçiĢ
sözkonusu olmuĢtur. Özel sektörde yaygın olarak kullanılan maliyet-fayda
analizlerinin bütün hizmet alanlarında kullanılması amaçlanmıĢtır. Bu analizlerin
yapılabilmesi için, kamu yöneticilerinin bir iĢletme yöneticisi gibi müĢterilerinin
isteklerini göz önünde bulundurarak örgütlerinin öncelik ve amaçlarını belirlemesi,
stratejik planlarını yapması, performans standartlarını belirlemesi ve maliyetler
hakkında gerekli verileri sağlayacak kapsamlı bilgi sistemlerini oluĢturması
gerekmektedir. FMI çerçevesinde, bakanlıklarda ‗maliyet merkezleri‘ (cost centers)
kurulması ve bu merkezlerin baĢına bütçeden sorumlu bir yönetici atanması
öngörülmüĢtür. Bu maliyet merkezleri ile bir anlamda; orta ve alt düzey yöneticiler
bütçeden sorumlun hale getirilerek bütçe yönetimi kısmen yerelleĢtirilmiĢtir.166
FMI ile yarttığı köklü değiĢime rağmen hala kamu reformundan istediği
sonucu tam alamamıĢtı. Bu nedenle Muhafazakar parti 1986 yılında Sir Robin Ibbs‘i
163
____, Kamu Reformunda Uluslararası Deneyim, a.g.e.,
<http://www.tesev.org.tr/projeler/kamu_uluslararasi_metin_bolum1.php#gb>, (27.05.2007) 164
Koray KARASU, a.g.e., s.159 165
Önder KUTLU, a.g.e., s 112 166
Koray KARASU, a.g.e., s.159
74
görevlendirerek; kendileri hükümete geleli beri yaptıkları reformların genel bir
değerlendirmesinin yapılması, etkilerinin ölçülmesi ve bundan sonra 21. yüzyılda
kamu yönetiminde atılması gereken adımların neler olduğunun araĢtırılmasını
istemiĢti.167
1988 yılında Sir Robin Ibbs‘in baĢkanlığında BaĢbakanlık Etkinlik Birimi
tarafından hazırlanan; Devletin Yönetimini ĠyileĢtirmek: Gelecek Adımlar
(Improving Management in Government: Next Steps) adlı rapor ile yeniden
yapılanmada yeni bir aĢamaya geçilmiĢtir.168
Bu Gelecek Adımlar Raporunda; i)hizmet sunumu iĢiyle ilgilenen görevli ya da
yöneticilerin sorumluluk ve bütçelerinin iyi tanımlanmadığı, ii)üst kademe
yöneticilerin hizmetlerin doğrudan sunumu iĢinde zayıf kaldıkları, iii)üst kademe
kamu yöneticilerinin hükümet taleplerine uymak zorunda kaldıkları (etki altında
kaldıkları), iv)birçok bakanlıkta çok çeĢitli ve karmaĢık iĢler nedeniyle iĢ yükünün
arttığı, v)harcama ve etkinlik üzerinde durulurken bu kaynaklarla elde edilecek
çıktılar önemsenmemesi (hükümet sonuçlarının değerlendirilmemesi),
vi)performansın artırılması yönünde çalıĢmaların çok az oluĢu, vii)bürokrasinin tek
bir ünite olarak idare edilemeyecek kadar çok büyük oluĢu konusunda bulgulara
ulaĢılmıĢtır.169
Gelecek Adımlar Raporunda bahsedilen bu bulgulara karĢın bazı öneriler
sunulmaktadır. Raporda sunulan öneriler arasında yeniden yapılanmanın en önemli
özelliği, politika geliĢtirme dıĢında kalan yürütme görevlerinin ayrı ve küçük birimler
aracılığıyla görülmesinin sağlanması olmuĢtur. Ayrıca hizmet sunumu üzerinde
yoğunlaĢılmakta ve hizmettten yararlananların ihtiyaçları doğrultusunda hareket
edilmesi gerektiği belirtilmeketedir. Hizmet sunumunda etkinliği sağlayabilmek için
yapısal değiĢikliğin yanı sıra kiĢilerin sorumluluklarının geliĢtirilmesi ve yaptıkları
iĢlerden sorumlu tutulmaları da gerekmektedir. 170
Hizmet sunumuna odaklanan önerilerde gerçek bir geliĢmenin ancak
ilgililerin sonuçlardan kiĢisel olarak sorumlu tutulması ile sağlanabileceği üzerinde
167
Önder KUTLU, a.g.e., s.114 168
T.C. BaĢbakanlık, a.g.e., s:44 169
Önder KUTLU, a.g.e., s.116-117 170
M. Akif ÖZER, ―GeliĢmiĢ Ülkeler ve…‖, a.g.e., s.12
75
durulmuĢtur. Bu amaçla yarı özerk Ģekilde ayrılan birimlerin (executive agencies)
baĢına yönetiminden sorumlu tek bir genel müdür (chief executive) bulunmaktadır.
Genel müdür; kaynak kullanımından, örgütün iĢleyiĢinden ve bakanlıkça belirlenen
performans hedeflerine ulaĢılmasında sorumlu tutulmuĢtur. Bu yarı özerk birimlerle
birlikte personel iĢlerinde performans sözleĢmesi uygulamaları yaygınlaĢmıĢ ve
sözleĢme iliĢkisi kamu yönetiminin en önemli unsurları haline gelmiĢtir. Ayrıca FMI
ile kısmen alt kademelere indirgenen bütçe yönetimi de, yarı özerk birimlerle daha da
yerelleĢtirilmiĢ ve yetkiler büyük ölçüde bu birimlere devredilmiĢtir.171
Devletin Yönetimini ĠyileĢtirmek: Gelecek Adımlar Raporu sonucundaki
önerilere dayanılarak oluĢturulan yarı özerk birimlerle Ģu aĢağıda sayılanlar
gerçekleĢtirilmektedir;172
Amaç, hedef ve sorumluluklar net olarak belirlenmekte ve bunların
genel çerçevesi yayımlanarak kamuoyuna ilan edilmektedir.
Bakanlar tarafından hizmet kalitesi, mali hedefler ve etkinlik
hedeflerini içeren ana performans kriterleri belirlenmekte ve Parlamentoya
duyurulmaktadır.
UlaĢılan sonuçlar yıllık performans raporları yoluyla duyurulmaktadır.
Raporların bu Ģekilde yayımlanması yoluyla saydamlık amacı da sağlanmaktadır.
Çok sayıda daha küçük boyutlu birimler yaratılmıĢtır.
Özellikle üst düzey yönetimde geleneksel kariyer ilkesi yerine belli
sürelerle sınırlanmıĢ sözleĢmeler yoluyla istihdam geçerlidir. Parasal teĢviklere geniĢ
bir yer verilmiĢtir. Yöneticiler çalıĢmaların sonucundan tam anlamıyla sorumlu
tutulurken ‗yönetme özgürlüğü‘ne kavuĢturulmuĢlardır.
Politika belirleme fonksiyonları ile hizmet sunma fonksiyonları
birbirinden ayrılmıĢtır.
Maliyet bilinci yerleĢtirilmiĢ ve maliyet azaltma üzerinde
odaklanılmıĢtır.
Süreçten çok sonuçlara önem verilmektedir.
171
Koray KARASU, a.g.e., s.160-161 172
Osman YILMAZ, a.g.e., s.38
76
Gelecek Adımlar hareketinin ardından reform sürecini tamalayabilmek için
‗Kalite Ġçin Rekabet‘ (Competing for Quality) ve ‗YurttaĢ ġartı‘ (Citizen Charter)
giriĢimleri gündeme gelmiĢtir.
1991 yılında Hazine tarafından hazırlanan ‗Kalite Ġçin Rekabet-En Ġyi Kamu
Hizmetini Alma‘ (Competing for Quality-Buying Better Public Services) isimli
raporla giriĢim içerisine girilmiĢtir. Bu giriĢim ile kamu kesimini rekabete açmak,
böylece fayda-maliyet açısından en etkili bileĢime ulaĢmak hedeflenmektedir. Özel
kesimin kamu faaliyet alanı içerisine çekilmesine yönelik olarak, bu süreçte
hizmetlerin sözleĢme yoluyla özel kuruluĢlara gördürülmesi (contracting out)
yöntemi kullanılmıĢtır.173
Bu giriĢim çerçevesinde kamusal bir faaliyetle ilgili Ģu dört temel soru
kullanılmakatdır:174
Bu hizmetin sunulmasına gerek var mı? (yoksa kaldır)
Varsa, bu hizmeti devletin sunması gerekli mi? (değilse özelleĢtir)
Gerekliyse, devletin sağlayacağı finansman, denetim ve gözetim
altında bu hizmet özelfirmalara yaptırılabilir mi? (yaptırılabiliyor ise hizmeti satın al
ya da contracting-out ileyaptır)
Yaptırılamaz ise, yetkili ve özerk bir kamu kuruluĢu (uygulayıcı ajans)
bu iĢlevi yerinegetirebilir mi? (zorunlu olarak kamu yapacaksa en etkin Ģekilde
yapsın)
Bu sorular ile hedeflenen; adil ve açık bir piyasa ortamı sağlamak, hem
müĢteri hem de vergi ödeyen mükellef için kaliteli hizmeti en uygun fiyatta sağlamak
amaçlardır.175
YurttaĢ ġartı Programı ise 1991 yılında baĢlatılmıĢtır. Yayınlanan ilk ‗Beyaz
Kitap‘ (White Paper) ile kamu hizmetlerinden genel beklentiler ortaya konularak
programın gündemi ve uygulama takvimi ortaya konulmuĢtur. Daha sonraki
dönemde geleceğe yönelik plan ve öngörüleri içeren dört Beyaz Kitap daha
yayınlanmıĢtır. Böylece ulusal düzeyde yurttaĢların kamu hizmetleri sunumunda
173
M. Akif ÖZER, ―GeliĢmiĢ Ülkeler ve…‖, a.g.e., s.13 174
T.C. BaĢbakanlık, a.g.e., s:45 175
Koray KARASU, a.g.e., s.162
77
talep edebilecekerli standartları ortaya koyan yuttaĢ Ģartları oluĢturmak
amaçlanmıĢtır.176
Bu uygulamaya göre birimler sunacak oldukları hizmetleri
tanımlayan ve bu hizmetleri hangi koĢullarda, hangi ölçütlere uygun olarak
sunacaklarını taahhüt eden belgeler yayımlayacaklardır.177
Ve hizmetlerin
yayımlanan bu belgelerdeki standartlardan daha geç ya da daha kalitesiz sunulması
durumunda yönetim yuttaĢa karĢı sorumlu tutulacaktır.
YurttaĢ ġatı programı çerçevesinde tüm yerel ve merkez kamu kurumlarınca
‗YurttaĢ Hakları Bildirgesi‘ yayınlanacaktır. Bu bildirgede hizmetten yararlanan
yurttaĢların ne gibi hakları olduğu, hizmetten memnun kalınmadığı taktirde
baĢvurulacak Ģikayet merci ve prosedürleri vb. gibi bilgiler yer alacaktır.178
Muhafazakar parti döneminde (1979-1997); kar eden ve özel sektör için
çekici nitelikteki tüm kamu kurumları özelleĢtirilmiĢtir.ÖzelleĢtirme gibi, FMI,
zorunlu rekabetçi sunum vb. araçlarla kamu hizmetlerinin önemli bbir kısmı tasfiye
edilmiĢ veya piyasalaĢtırılmıĢtır. ÖzelleĢtirmeler ve Gelecek Adımlar reformu ile
sürekli olarak bütçelerini ve personel sayılarını artırmaya çalıĢan kamu örgütlerinin
iĢleyiĢ sistemlerinin değiĢtirilmesi amaçlanmıĢtır. SözleĢmeliliğe ve performansa
dayalı ücret ve yükselme sistemi getirilmiĢtir. Kısaca özetleyecek olursak devlet
anlayıĢı; uygulanan neo-liberal politikalar çerçevesinde ‗kürek çeken devletten,
dümeni kullanan devlete‘ doğru kaymıĢtır.179
2.2.1.3. ĠĢçi Partisi Ġktidarı: (1997-…)
1997 seçimleriyle ĠĢçi Partisi ile Tony Blair iktidara gelmiĢtir. Blair‘ın
iktidara geçmesi ile ilk yapılması planlanalar; özerk birimler arsındaki iletiĢim
eksikliğinin giderilmesi, etkinlik konusuna eğilme ve birimleri denetleyip onlara
direktif verecek olan düzenleyici otoritelerin kurulması olmuĢtur.180
176
M. Akif ÖZER, ―GeliĢmiĢ Ülkeler ve…‖, a.g.e., s.13 177
____, Kamu Reformunda Uluslararası Deneyim, a.g.e.,
<http://www.tesev.org.tr/projeler/kamu_uluslararasi_metin_bolum1.php#gb>, (27.05.2007) 178
Koray KARASU, a.g.e., s.162 179
Koray KARASU, a.g.e., s.165-166 180
Önder KUTLU, a.g.e., s.124
78
1994 yılında uygulamaya konulan ve 1997 yılında tekrar gözden geçirilerek
düzenlenmiĢ olan, ‗Kamusal Bilgilere EriĢim Kodu‘ (Code of Practice on Accsess to
Government Information) ile kamunun daha saydam hale gelmesi amaçlanmıĢtır.
Bilgi taleplerinin karĢılanması ile sınırlı kalınmamıĢ, temel politika kararlarıyla ilgili
bilgi-analizler ve kamu kurumlarının yaptıkları iĢlemler ve yurttaĢlarla ilĢkileri
konusunda rehber kitapçıklar hazırlanmasıda kapsama dahil edilmiĢtir. 181
Blair hükümetinin ilk kapsamlı reform giriĢimi ise 1999 yılında yayınlanan
‗Kamu Yönetiminin ÇağdaĢlaĢtırılması Beyaz Kitabı‘ (Moderbizing Government
White Paper) dır. Yönetimin ModernleĢmesi raporunda Blair, baĢta okullar,
hastaneler ve yargı kuruluĢları olmak üzere bütün kamu hizmeti alanlarının
modernleĢtirileceğini, yeni düzenlemelerin tüm Ġngiltere‘de gerçekleĢtirileceğini, bu
reformların sadece merkezi yöetimle sınırlı kalmayacağını bütün kamu yönetimini
kapsayacağını belitmektedir. Yönetimde ModernleĢme politikasının kaynakları
büyük ölçüde Antony Giddens‘in üç yol yaklaĢımına dayanmaktadır. Üç yol; yeni
demokratik devlet, aktif sivil toplum, demokratik aile, yeni karma ekonomi,
toplumsal katılma gibi kavramları içermektedir. Blair devletin yeniden
yapılandırılması/modenizasyonu projesini dayndırdığı bu yaklaĢım ile; kamu
alanlarının canlandırılmasını, Ģeffaf bir kamu yönetimini hedeflemiĢtir. Blair
hükümetinin bu yaklaĢım çerçevesindeki devlet, disipline edici rolü ile denetliyici ve
düzenleyicidir.182
Yönetimin Modenizasyonu Beyaz Kitabı 5 ana ilkede tanımlamak
mümkündür. Bu ilkeler:183
Politika oluĢturmayı günlük krizlere yönelik olmaktan çıkarıp uzun
süreli sorunlara ve toplum için somut sonuçlar üretecek bir anlayıĢa odaklamak.
Hizmetleri, onları sunanların kolayına gelmekte olan bir biçimde
değil, yurttaĢın beklentilerine uyumlu olarak sunmak.
Verimli, etken, ve yüksek kaliteli hizmet sunmak.
181
Osman YILMAZ, a.g.e., s.43 182
Koray KARASU, a.g.e., s.169-170 183
____, Kamu Reformunda Uluslararası Deneyim, a.g.e.,
<http://www.tesev.org.tr/projeler/kamu_uluslararasi_metin_bolum2.php#modernizasyon_beyaz_ki
tabi>, (27.05.2007)
79
YurttaĢın ve ekonominin beklentilerini karĢılarken yeni teknolojiyi
kullanmak.
Kamu hizmetini değerlendirmek ve yüceltmektir.
Ayrıca modernizasyon reformları çerçevesinde, tüm kamu kurumlarında daha
kaliteli ve duyarlı hizmet üretimine yönelik olarak ‗Daha Ġyi Yönetim Grubu‘
(Ministerial Group on Better Government) oluĢturulmuĢtur. Kamu yönetimi alanına
ISO 9000 ve mükemmllik modeli gibi kalite modellerinin uygulanabilirliği
konusunda çalıĢmalar yapmak üzere ‗Kamu Yönetiminin ÇağdaĢlaĢtırılması Kalite
Görev Gücü‘ (Modernizing Government Quality Schemes Task Force)
oluĢturlmuĢtur.184
Bu yapılan yeniden yapılandırma çalıĢmaları çerçevesinde ĠĢçi partisi
döneminde, Thatcher dönemi liberal politikaları daha da ileri götürülmüĢ ve tüm
dünyada geliĢimini teĢvik etmiĢtir. ĠĢçi partisi döneminde de özelleĢtirme, özerk
kurumlara dayalı yönetim, performans sözleĢmelerine dayallı yönetim gibi politikalar
uygulanmaya devam edilmektedir.185
Yönetimin Modernizasyonu reformuyla kamuda çalıĢanların sayısı ve kamu
kesiminin büyüklüğü son 20 yılda önemli oranda azalmıĢtır. Bu azalma daha çok
ekonomik ve ticari alanda kendini göstermektedir. Azalmanın en belirgin olduğu alan
ise Savunma Bakanlığı ile özelleĢtirme ve contracting-out uygulamalarının olduğu
alanlarıdır. Kamu kesimindeki azalmanın üçte birini özelleĢtirme iĢlemleri
kapsamaktadır. ÖzelleĢtirmenin en yoğun hissedildiği sektörler ise sanayi ve
telekominikasyon alanlarıdır.186
Ġngilterede yapılan bu reform çabaları sonucunda; yönetsel yaklaĢımla açık
seçik olarak tanımlanmıĢ amaçlar, hiyerarĢik yapılanma yerine özerk birimler vardır.
Mevzuata ve usullere uygunluk yerine elde edilecek sonuç ve baĢarının ölçülmesi
önem kazanmıĢtır. Karar vermede özerk birimlere yetki devri yapılmıĢtır ve bu yetki
devri bütçenin ve mali iĢlerin yönetimini, personel yönetimini kapsamaktadır. Çıktı
ve performans ölçütleri belirlenerek kurumların uzun dönemli kurumsal planlama
184
Osman YILMAZ, a.g.e., s.45 185
Koray KARASU, a.g.e. , s.172 186
Osman YILMAZ, a.g.e., s.44
80
yapmaları amaçlanmıĢtır. Bakanlıklar tarafından üç ayda bir özerk birimlerin toplam
performansı gözden geçirilmekte benzer birimler arasında standart yakınlaĢtırmasına
gidilmektedir.187
Ġngiltere‘de 1998 yılında uygulamaya konulan Mali Ġstikrar Tüzüğü ile de
güçlü bir mali yönetim yapısı sağlamak ve mali saydamlığı artırmak amaçlanmıĢtır.
Mali Ġstikrar Tüzüğü, hükümetin izleyeceği maliye ve borç yönetimi politikasının
nasıl uygulanacağını göstermektedir. Mali Ġstikrar Tüzüğü hükümetin; Ön Bütçe
Raporu, Ekonomik ve Mali Strateji Raporu, Mali Durum ve Bütçe Raporu, Borç
Ġdaresi Rapor larının düzenlenmesini gerekli kılmaktadır. Ayrıca bu raporlar düzenli
olarak yayınlanmaktadır. Bu tüzük gereği muhasebe ve bütçeleme iĢlemleri tahakkuk
esaslı olarak yapılmaktadır. Ve Avrupa Muhasebe Sistemine göre detaylandırılmıĢ
Milli Hesaplar Sistemi kullanılmaktadır. Özellikle Ekonomik ve Mali Strateji raporu;
bütçe için, gelecek bütçenin baĢlangıcından itibaren on yıllık projeksiyonu gösteren
makroekonomik bir çerçeve sunar. Ayrıca Ġngiltere‘de mali politikaların
uygulanmasında iki önemli kural bulunmaktadır. Bunlardan ilki Altın Kural; normal
bir dönemde hükümetin yalnızca yatırımları finanse etmek için borçlanması
gerektiğini söylemektedir. Ġkinci kural Borç Kuralı ise; ekonomik dönem boyunca
borçlanma seviyesinin GSYĠH‘nin %40‘nı geçmemesi gerektiğini söyler.Ekonomik
ve Mali Strateji Raporu bu kuralları dikkate alarak mali politikalara yön
vermektedir.188
1961 yılından bu yana Ġngiltere‘de çok yıllı kamu harcama programları
hazırlanmaktadır. Ġngiltere‘de hazırlanan bu çok yıllı programlar, günümüzde tüm
dünyada uygulamaya konulan ‗çok yıllı bütçeleme‘ süreci için örnek teĢkil etmiĢtir.
Ġngiltere‘de çok yıllı bütçeler yıllık bütçeye entegre edilmiĢtir. Ve hükümetin bütçe
önerisi olan Mali Durum ve Bütçe Raporu‘nun bir bölümü olarak parlamentoya
sunulmaktadır. Parlamentoya sunulan ve gider taahhütlerinin çok yıllı etkileri
187
Güngör ERDUMLU, ―Ġngiltere‘de Kamu Yönetimi Reformları‖, Türk Ġdare Dergisi, Y:1994-
Haziran, S:403, s:107 188
Emine KIZILTAġ, a.g.e., s:41-43
81
üzerinde odaklanan bu çok yıllı bütçe yaklaĢımıyla; mali disiplin ve harcamalarda
etkinliği sağlamak hedeflenmektedir.189
Ayrıca temelleri Thatcher iktidarına dayanan performansa dayalı bütçe
uygulamalarıda, Blair hükümeti ile kapsamlı olarak ele alınmĢ ve 1998-1999 ve 2000
yıllarını kapsayacak Ģekilde uygulamaya baĢlanmıĢtır. 190
2.2.2. ABD
2.2.2.1. ABD’de Reformun Ġlk Adımları
ABD‘de, günümüzde hızla devam eden kamu yönetimi ve kamu mali
yönetimindeki reform çalıĢmaları 1900‘lerin baĢlarına kadar uzanmaktadır. Tarihsel
sıraya bakıldığında reform hareketlerinin ilk adımlarının 1905 yılında Keep
Komisyonu ile atıldığı görülmektedir. Ancak bu reform çalıĢmaları özellikle 1929
Büyük Buhranı ile hız kazanmıĢtır.
1929 Ekim‘inde Wall Street‘te (Newyork Borsasında) bir gün içinde hisse
senetlerinin %50-%90 arasında değer kaybetmesi ile birlikte Büyük Buhran
baĢlamıĢtır. YaĢanan bu olaylar ekonomik, siyasal ve sosyal alanda çalkantılara
neden olmuĢtur. ABD‘de baĢlayan ve tüm dünyayı etkisi altına alan ekonomik
bunalım ve yaĢanan çalkantılar sonrasında, kamu mali yönetimi alanında yeniden
yapılanma ihtiyacı gündeme gelmiĢtir.191
Büyük Buhranın baĢlandığı ve en ağır biçimde yaĢandığı ABD‘de, bu süreç
kamu mali yönetimi alanında reforma gidilmesi ve bu reform çalıĢmalarının
arkasında siyasal idarelerinde güçlü bir Ģekilde durmasıyla atlatılmıĢtır. O dönemde
Cumhuriyetçi Parti'nin baĢkanı Hoover'den görevi devralan yeni baĢkan Roosevelt'in
189
AyĢe GÜNAY ve Ersan ÖZ, ―Çok Yıllı Bütçeleme:Uluslararası Uygulamaların Ġncelenmesi Ve
GeliĢmekte Olan Ülkeler Ġle GeçiĢ AĢamasındaki Ülkeler Ġçin Çıkarılacak Dersler‖, Maliye
Dergisi, S:138, Eylül-Aralık, 2001, s.7-9,
<http://portal1.sgb.gov.tr/calismalar/yayinlar/md/md138/INTCOKYLILLI.pdf>, (23.12.2006) 190
Hamza ATEġ ve Dilek ÇETĠN, ―Kamuda Performans Yönetimi ve Perfromansa Dayalı Bütçe‖,
içinde ÇağdaĢ Kamu Yönetimi 2 Konular Kuramlar Kavramlar, (Ed. Muhittin ACAR ve
Hüseyin ÖZGÜR) Nobel Yayın, Ankara - 2004, s:276 191
M. Akif ÖZER, ―GeliĢmiĢ Ülkeler ve…‖, a.g.e., s.15
82
ABD ekonomisini bunalımdan çıkarmak için uygulamaya koyduğu ekonomik, sosyal
ve siyasal nitelikli önlemlerin tümüne "New Deal" (Yeni GörüĢ) adı verilmektedir.192
Keep Komisyonuyla baĢlayan ve Büyük Buhranla hızlanan bu reform
sürecinde ABD‘de yapılan çalıĢmaları tarihsel sırasıyla aĢağıda sıralandığı Ģekliyle
Ģöyle devam etmektedir;193
1905 Bakanlıklarda ÇalıĢma Yöntemi Üzerine Rapor (Keep
Komisyonu)
1910 Ekonomi ve Etkililik Konusunda BaĢkanlık Komisyonu (Taft
Komisyonu)
1921 Yeniden Yapılandırma Ortak Komitesi
1936 Ġdare Üzerine BaĢkanlık Komitesi (Brownlow Komitesi)
1947 Birinci Hoover Komisyonu
1953 Ġkinci Hoover Komisyonu
1960 Hükümetin Yeniden TeĢkilatlanmasına ĠliĢkin Görev Gücü
1969 Yürütme TeĢkilatı DanıĢma Konseyi (Ash Konseyi)
1977 Carter Yeniden Yapılandırma ÇalıĢması
1982 BaĢkanlık Maliyet Kontrolü AraĢtırması (Grace Komisyonu)
1987 Kamu Hizmetleri Ulusal Komisyonu (Valcker Komisyonu)
2.2.2.2. Bill Clinton Ġktidarı Dönemi ve Günümüze Kadar Gelen Dönem
Büyük Buhranın ardından 1970 Petrol Krizi ile iĢsizlik, enflasyon ve
durgunluk bir arada görülmüĢ ve bu durum ekonomik alanda zor günlerin
baĢlamasına neden olmuĢtur. Bu dönem hemen hemen her ülkede olduğu gibi
Amerika BirleĢik Devletleri‘nde de bütçe açıklarının giderek artmasına neden
olmuĢtur. Bu geliĢmelerin sonucunda ABD‘de federal devletin aĢırı büyümesi, bu
büyüme sonucu hizmet düzeyinin düĢmesi ve ağır bir bürokrasinin ekonomiyi ezmesi
uzun yıllar boyunca Ģikayet konusu olmuĢtur.194
192
____, New Deal (Yeni GörüĢ), <http://www.ekonomi.name/dunya-ekonomisi/new-deal-yeni-
gorus.html>, (16.07.2007) 193
Osman YILMAZ, a.g.e., s.46 194
____, Kamu Reformunda Uluslararası Deneyim, a.g.e.,
<http://www.tesev.org.tr/projeler/kamu_uluslararasi_metin_bolum1.php#abd>, (27.05.2007)
83
1970‘lerin baĢında yapılan bir kamuoyu araĢtırmasında ABD‘de devletin iyi
çalıĢtığını düĢünenlerin oranı %76 iken, 1990‘ların baĢında benzer bir çalıĢmada bu
oran %26 seviyesine düĢmüĢtür. 195
Bu güvensizliği ortadan kaldırmak için 1980‘lerde özelleĢtirme, bazı
yükümlülük ve sorumlulukların federal devletten eyaletlere ve belediyelere
kaydırılması, bazı mevzuatın kaldırılması ve bazı konuların mevzuatla düzenlenmesi
gibi yöntemler kullanılmıĢtır. 1990‘lara gelindiğinde ise bu yöntemler yetersiz
kalmıĢ ve yönetim anlayıĢının temelleri sorgulanmaya baĢlanmıĢtır.196
Bu dönemde yönetim yapısını sorgulayan, David Osborne ve Ted Gaebler
tarafından yazılan ‗Reinventing Government‘ adlı eser etkili olmuĢ ve Clinton
yönetiminin yeniden yapılanma giriĢimininde kaynağını oluĢturmuĢtur.197
Osborne ve Gaebler‘in kitabında on temel unsur üzerinde durulmaktadır. Bu
unsurlar Ģunlardır:198
Kürek çekenden dümen tutan ‗Yönlendirici Yönetim‘
Girdiler yerine çıktıları finanse eden ‗Sonuç Odaklı Yönetim‘
Bürokrasinin değil müĢterilerin ihtiyaçlarını karĢılayan ‗MüĢteri
Odaklı Yönetim‘
Harcayan yerine kazanan ‗GiriĢimci Yönetim‘
DeğiĢiklikleri Piyasa KoĢullarıyla sağlayan ‗Pazar Odaklı Yönetim‘
HiyererĢiden katılım ve ekip çalıĢmasına geçen ‗Yetki Devreden
Yönetim‘
Tedavi yerine önleyen ‗Öngören Yönetim‘
Hizmet etmek yerine güç devreden ‗Toplumun Sahip Olduğu
Yönetim‘
Hizmet ulaĢtırmada rekabet sağlayan ‗Rekabetçi Yönetim‘
Kuralların yönlendirdiği organizasyonları değiĢime tabi tutan ‗Misyon
Odaklı Yönetim‘
195
T.C. BaĢbakanlık, a.g.e., s:35 196
____, Kamu Reformunda Uluslararası Deneyim, a.g.e.,
<http://www.tesev.org.tr/projeler/kamu_uluslararasi_metin_bolum1.php#abd>, (27.05.2007) 197
Osman YILMAZ, a.g.e., s.48 198
Önder KUTLU,a.g.e. , s.129-130
84
1993 yılında Bill Clinton‘un baĢkanlığında sayılan unsurların gözönüne
alındığı Osborne ve Gaebler‘in de danıĢmanlığını yaptığı, Ulusal Perfromansın
Değerlendirilmesi (National Performans Review-NPR) Raporu ve Yönetimi Yeniden
KeĢfetmek (Reinventing Government) Projeleri hazırlanmıĢtır. 199
Bu projeler bugüne kadar ABD‘de yapılan en uzun süreli ve kapsamlı
çalıĢmalardır. Bu reform projeleriyle ‗hükümetin özel iĢletmelerden öğrenecekleri
çok Ģey olduğu‘ söylenerek düzenleme alanıyla ilgili ipuçlarıda verilmiĢtir. Kamu
sektörünün gerekliliği kabul edilmekle birlikte kamuda daha fazla giriĢimcilik
unsurun bulunması gerektiğide beyan edilmektedir.200
ABD‘de bugünkü performans yönetimi geliĢimi büyük ölçüde Kamu
Performansı ve Sonuçları Kanunu (Government Performance and Result Act-GPRA)
ve Ulusal Performans Değerlendirme (National Performans Review-NPR)
Projelerine bağlıdır. NPR, federal hükümeti yeniden yapılandırmayı amaçlayan
BaĢkan Yardımcısı tarafından baĢlatılan geniĢ bir idari yönetim düzenleme
giriĢimidir. NPR, süreçlerden ziyade performansa, müĢteri hizmetlerinin geliĢimine,
yetki ve sorumluluk dağılımına ve piyasa mekanizmasının daha çok kullanılmasına
odaklanan prensipler içermektedir.201
Ulusal Performans Değerlendirme Raporu iki ana grup altında
toplanmaktadır. Ġlk grupta tek tek her kamu kurumu mercek altına alınmıĢ, ikinci
grupta ise kamu alımları, bütçeleme, personel gibi hizmetler incelenmiĢtir.202
BaĢkan yardımcısı Al Gore tarafından koordine edilen bu çalıĢmalarda ‗daha
az maliyetle daha iyi çalıĢan bir devlet‘ yapısı oluĢturulmak istenmiĢtir. Harcama
miktarından ziyade harcama sonucunda elde edilene odaklanan bir anlayıĢa geçilmesi
yönünde çalıĢmalar yapılmaya baĢlanılmıĢtır. 203
Bu kapsamda Ulusal Performans Değerlendirme Projesi ile; ilk amaçlanan
‗küçülmek‘tir. Küçülmekle amaçlanan ise, kamunun çalıĢma alanlarını kısıtlanması
199
T.C. BaĢbakanlık, a.g.e., ss:36 200
Önder KUTLU, a.g.e., s.128 201
OECD - PUMA, In Search Of Results Performance Management Practices, OECD
Organısatıon For Economıc Co-Operatıon And Development, 1997, s.107
<http://www.oecd.org/dataoecd/18/12/36144694.pdf>, (30.04.2007) 202
Osman YILMAZ, a.g.e. , s49 203
T.C. BaĢbakanlık, a.g.e., ss:36
85
ve gereken yerlerde bu iĢler özel sektöre bırakmasıdır. Yani, yeni piyasa
ekonomisinde çok sınırlı bazı görevler üstlenen ‗sınırlı devlet‘ anlayıĢı204
benimsenmiĢtir. Küçülmenin yanı sıra yönetim sisteminde reforma gidilmiĢ ve kamu
hizmetleri, bütçe ve gelir idaresinde yeniden yapılanma gerçekleĢtirlmiĢtir.
Yöneticilere özellikle bütçe ve gelir sağlama konularında daha çok yetki verilmiĢtir.
Otoriteyi özerk kuruluĢlar aracılığıyla merkezi olmaktan çıkarmak amaçlanmıĢtır.
Böylece halk istek ve ihtiyaçlarına daha kolay Ģekilde ulaĢacak ve hizmet kalitesi
yükseltilmiĢ olacaktır. Ayrıca düĢük maliyetlerle yüksek verimlilik sağlayacak temel
çalıĢma süreçlerinin yeniden yapılandırlıması ile kurumların çalıĢmalarında
verimliliklerinin arttığı görülmüĢtür. Yönetimsel maliyetlerinde azaltılmasıyla 1999
itibariyle beĢ yıllık bir dönem sonunda 108 milyar dolar tasarruf sağlanmıĢtır.Yapılan
bir ankette katılanların %61‘inin bütçe azaltımları, küçülme ve yeniden yapılanma ile
bir çok alanda yapılan iĢ miktarında artıĢ sağlandığını da belirtilmiĢtir.205
Ġlk performans bütçe uygulamaları 2. Dünya SavaĢı sonrasında ABD‘de
baĢlamıĢtır. 1993‘ten bu yana ise performans esasına dayanarak pek çok uygulamalar
yapılmıĢ ve önemli adımlar atılmıĢtır. Özellikle Kamu Performansı ve Sonuçları
Kanunu ile ulusal hedef ve programlar ıĢığında etkin, verimli ve hesap verme
sorumluluğu kapsamında hizmet üretme anlayıĢına geçilmiĢtir.206
Bu anlayıĢ
çerçevesinde Kamu Performansı ve Sonuçları Kanunu gereği; bazı raporların
hazırlanması gerekmektedir. Bunlar; i)stratejik planlama raporu (gelecek beĢ yıla
iliĢkin genel amaçlı olarak Yönetim ve Bütçe Ġdaresi tarafından hazırlanır) ii)yıllık
performans planları ve raporları (performans planları program faaliyetleriyle hangi
çıktının elde edileceğini, performans rapor ise çıktıların ne ölçüde gerçekleĢtiğini
gösteren plan ve programlar Yönetim ve Bütçe Ġdaresi‘nce hazırlanır) dır.207
Performansa dayalı bütçelemede daha rasyonel davranabilmek için ABD‘de
çok yıllı bütçeleme süreci esas alınmaktadır. Bu esasa göre, ABD Hükümet Bütçesi
gelecek bütçe yılı ve ek olarak dört yıl için gelir ve harcama tahminlerini
kapsamaktadır. Çok yıllı bütçeleme ile maliye politikası karaları için uzun dönemli
204
CoĢkun Can AKTAN, Kamu Ekonomisi ve Kamu Maliyesi, Anadolu Matbaacılık, Ġzmir, 2001,
s.123 205
M. Akif ÖZER, ―GeliĢmiĢ Ülkeler ve…‖,a.g.e., s.19-20 206
Hamza ATEġ ve Dilek ÇETĠN, a.g.e., s.274 207
Emine KIZILTAġ, a.g.e., s.64
86
bir çerçeve çizmek amaçlanmaktadır. Uzun dönemli harcama tahmnleri aynı
zamanda takip eden yıl için yıllık bütçenin oluĢumunda bir baĢlama noktası teĢkil
etmektedir.208
Ayrıca mali sistemi güçlendirmek için muhasebe sistemi iyileĢtirilmiĢ
(tahakuk esaslı muhasebe sistemi benimsenmiĢ) ve bir dizi standart getirilmiĢtir.
Kurumların mali performanslarının bağımsız denetim kurluĢlarınca incelenmesi
öngörülmüĢtür.209
Bu denetimler mali iĢlemlerin doğruluğuna, etkinliğine ve
verimliliğine odaklıdır.210
Bugün ABD‘de bütün kamu kurumları stratejik plan hazırlamak, bu planları
yıllık performans planlarına dönüĢtürmek, bütçelerini bu bazda hazırlamak,
harcamaları konusunda ise önceden ilan ettikleri perfromans göstergeleri temelinde
hesap vermek zorundadırlar. Girdiler yerine sonuçlara odaklanan bu anlayıĢ
sayesinde kamuoyunun devlete olan güveni 30 yıl aradan sonra tekrar artmaya
baĢlamıĢtır.211
2.2.3. Ġsveç
OECD‘ye üye ülkelerden biri olan Ġsveç‘in bütçesi 1980‘lerin sonlarında
fazla verirken, 1990‘larda ise açık vermeye baĢlamıĢ ve bunun sonucunda kamu
borçlanması da artmıĢtır.212
1994 yılı verilerine göre, devlet harcamalarının GSMH‘ya oranı %70‘ti.
Devlet gelirlerinin GSMH‘ya oranı ise %60‘ın altındaydı. Bu durum karĢısında 1994
yılında iktidarın değiĢmesiyle, hükümet ‗Mali Uyum Programı‘ hazırlayıp bütçe
açığını azaltmayı hedeflemiĢtir. Yani bu mali uyum programı çerçevesinde yapılan
ekonomik politika uygulamalarıyla ülkenin kamu mali yapısının yönetim yeniden
inĢası amaçlanmıĢtır. Bu program çerçevesinde ilk olarak bütçe açığının GSMH‘ya
208
AyĢe GÜNAY ve Ersan ÖZ, a.g.e. , s.12 209
____, Kamu Reformunda Uluslararası Deneyim, a.g.e.,
<http://www.tesev.org.tr/projeler/kamu_uluslararasi_metin_bolum1.php#abd>, (27.05.2007) 210
Emine KIZILTAġ, a.g.e., s.65 211
T.C. BaĢbakanlık, a.g.e., s:37 212
Jon R. BLÖNDAL, ―Budgeting in Sweden‖, OECD Journal on Budgeting, VOL.1, No.1, 2001,
s:27
87
oranı %7.5 seviyesine indirmek istenilmiĢ, 1997 yılına gelindiğinde ise Maastricht
kriterlerine uygun olarak bütçe açıklarının oranının %3 seviyesine indirilmesine
karar verilmiĢtir. Uygulanan mali uyum politikaları sonucunda istenilen oranlara
ulaĢılmıĢtır. 1994-1998 yılları arasındaki devlet harcamalarının GSMH‘ya oranı
%61‘e gerilemiĢ, gelirler ise %3 oranında artarak GSMH‘nın %62.5‘ine
yükselmiĢtir. Bu geliĢmelerle birlikte 1997 yılında Ġsveç bütçesinin mali açıklarının
GSMH‘ya oranı %1.1 seviyesine gerilemiĢtir.213
Mali uyum programı ile hedeflenen rakamlara ulaĢabilmek için ülkede reform
sürecine girilmiĢtir. 1990‘larda Ġsveç‘te planlanan baĢlıca reform alanları Ģunlardır:
Tablo 12: ĠĢveç Reform Alanları
Mali ve Parasal Politikalar Yapısal Reformlar
Mali konsolidasyon
Yeni bütçe kanun/süreçleri
Bütçe hedefleri
Enflasyon hedefleri geliĢimi
Emeklilik reformu
Vergi refomu
Ürün piyasa reformları
Yeni rekabet kuralları/kanunları
Yüksek öğretim ve kamu aratırma
AB-üyeliği
Kaynak: Finance Minister Anders Borg, Economic Council of Sweden, ―From welfare to work in
Sweden–The Need For Reforms‖, Ministry of Finance Sweden, 7.May.2007,
<http://www.ekonomiskaradet.se/Panda_ekonomiska/Data/Documents/Konferenser/artiklar/070507_
Borg.ppt#289,5>, (19.08.2007)
Bu reform sürecinde Ģu değiĢiklikler esas alınmıĢtır:214
Çok yıllı bütçeleme çerçevesi ve yukarıdan aĢağı (top-down)
bütçeleme sürecine geçilmiĢtir.
Bütçe süreci özellikle sosyal güvenlik alanında, bütçe dıĢında iĢlem
gören varlıkların bütçe kapsamına alınmasıyla daha anlaĢılabilir bir noktaya
getirilmiĢtir.
Sosyal güvenlik alanında brüt bütçeleme prensibi (Gelirlerin ve
giderlerin ayrılması) iĢlemlerdeki Ģeffaflığı artırmak amacıyla benimsenmiĢtir.
213
Serkan KARABACAK, Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: Ġsveç Örneği,
DPT Yıllık Programlar ve Konjonktür Değerlendirme Genel Müdürlüğü Finansman Dairesi,
Ankara, Temmuz 1999, s.3-4 214
Serkan KARABACAK, a.g.e. , s.7
88
Otomatik olarak devam eden tüm bütçe ödenekleri kaldırılmıĢ, yıllık
inceleme ve izne konu edilmiĢtir.
Mali yıl takvim yılı olarak değiĢtirilmiĢ ve bütçe sürecinin hukuki
altyapısı güçlendirilmiĢtir. Bütçenin yönetimi konusunda bir kanun kabul edilmiĢ ve
bütçe süreci ile ilgili olarak Parlamento tarafından yeni düzenlemeler yapılmıĢtır.
Ġsveç bütçe düzenleme süreci son yıllarda dönüĢüme uğramıĢtır. Hükümet
faaliyetlerinin tümünü içeren çok yıllı bütçe çerççevesine dayanan yukarıdan-aĢağı
doğru bir bütçeleme sistemi kullanılmaya baĢlanılmıĢtır. Bu değiĢim oldukça kısa
bir süre içinde yerleĢtirilmiĢ ve kesin esaslara dayandırılarak oluĢturulmuĢtur. Bütçe
sürecinin, makro mali disiplinin sağlanmasında/sürdürülmesinde oldukça etkin
olduğu görülmektedir. 215
1990‘ların baĢında kurumların performanslarına dayalı yeni bir bütçe süreci
uygulamaya konulmuĢ ve 1993/1994 mali yılından itibaren tüm kurumlar bu
programa dahil edilmiĢtir. Perfromans yönetimi, performans ölçümleri ve
raporlarınıda kapsamaktadır. Performans yönetimi konusunda Maliye Bakanlığı‘nın
yanı sıra Ulusal Denetim Ofisi ve Ġdari GeliĢim Kurumu‘da sorumluluk sahibi
olmuĢtur.216
Çok yıllı bütçeleme çerçevesinde, çok yıllı stratejik planlara dayanan bir
bütçe tekniği kullanılmaya baĢlanılmıĢtır. Yani bu teknikle performans esaslı
bütçeleme benimsenmiĢtir.217
Ġsveç‘te bütçeler üç yıllıktır, gelecek dönem bütçesi ve onu izleyen iki yıllık
dönemi kapsar. Çok yıllı bütçeleme çerçevesi, hükümetin makroekonomik çerçevede
mali politika hedefleri ve iĢlemsel çerçevede hedeflerin uygulanması arasındaki bağı
sağlamaktadır. Ve çok yıllı bütçeleme, peĢpeĢe üç seviyede uygulanmaktadır. Ġlk
seviyeyi, makroekonomik Ģartlarda hükümetin mali politika hedeflerinin (örneğin,
açık ve fazla seviyelerinin GSYĠH‘ya oranlarının) söylenmesi oluĢturmaktadır. Ġkinci
seviyede, bu hedefler belli ekonomik varsayımlara dayanarak azami toplam harcama
seviyesine dönüĢtürülmektedir. Üçüncü seviyede, her bir 27 harcama alanı için
215
Jon R. BLÖNDAL, a.g.e.,s:36 216
Serkan KARABACAK, a.g.e., s.34-35 217
Hamza ATEġ ve Dilek ÇETĠN, a.g.e., s:274
89
finansman seviylerinin gösterilmesi ile toplam harcama limiti daha iĢlevsel bir hale
getirilmiĢtir.218
Yukarıda bahsedilen 27 harcama alanı ise; Ġsveç politik sistemi, ekonomik ve
mali yönetim, vergi yönetimi ve tahsilatı, adalet, dıĢ politika yönetimi ve uluslar arası
iĢbirliği, savunma, uluslar arası geliĢme yardımı, göç ve mülteciler, sağlık hizmetleri-
medikal hizmetler-sosyal hizmetler, hastalık ve sakatlık yardımları, yaĢlılık
yardımları, aile ve çocuk yardımları, iĢsizlik yardımları, iĢgücü piyasası, eğitim
desteği, öğrenim ve üniversite araĢtırmaları, kültür-medya-dini organizasyonlar, boĢ
zamanlar, planlama-konut arzı-inĢaat, bölgesel geliĢme, genel çevre ve geliĢme,
enerji, iletiĢim, tarım, ormancılık, balıkçılık, özel sektör, belediyelere ödenekler, borç
faizleri, Avrupa Birliği bütçesine ödeneklerdir.219
1994 yılından itibaren etkin bir finansal yönetim için, gerek bireysel bazda
kurum hesaplarında gerekse konsolide edilmiĢ devlet hesaplarında tahakkuk bazlı
muhasebe sistemine geçilmiĢtir. Tahakkuk bazlı muhasebe sistemi ile maliyet
bilgisinin kalitesini artırmak istenmektedir.220
Ancak hala bazı bütçe ve tüm ödenek
hesapları nakit bazdadır. Ve bütçe teklifi parlamentoya nakit esaslı sunulurken,
kurumların yıllık raporları ve hükümetlerin consolide ettiği/birleĢtirdiği mali raporlar
tahakkuk esaslı sunulur.221
Parlamento bütçe sürecinin disipline edilmesi reformla birlikte gündeme
gelmiĢtir. Bu konudaki resmi çalıĢmalar; meclisin ‗daha hızlı, daha etkin ve daha
kolay anlaĢılır‘ bütçe çalıĢması yapmak için öneri düzenleyen bir AraĢtırma
Komisyonu kurduğu 1990‘ların baĢlarını göstermektedir. 1990‘ların baĢındaki mali
kriz reform ihtiyacını zorunlu hale getirmiĢtir. 1996 ve 1997 boyunca,
parlamentonun bütçe onaylama biçiminde köklü değiĢiklikler yapıldı.222
Parlamentonun onaylanma süreci üç aĢamada gerçekleĢmektedir. Bütçenin
sunulmasından önce Parlamento, Ġlkbahar Mali Politika Yasa Tasarısı kapsamında
toplam hükümet harcamalarının seviyesini onaylamaktadır. Bütçe tasarısı (hükümet
218
Jon R. BLÖNDAL, a.g.e., s:30 219
Jon R. BLÖNDAL, a.g.e., s:57 220
Serkan KARABACAK, a.g.e., s.26 221
Jon R. BLÖNDAL, a.g.e., s:37 222
Jon R. BLÖNDAL, a.g.e., s:37
90
ayrı olarak daha üst bir sınır önermedikçe) Parlamento'nun onayladığı üst harcama
sınırı içerisinde olmalıdır. Parlamento'nun bütçe tasarısı üzerindeki müzakereleri iki
ayrı aĢamaya ayrılmaktadır. Ġlk olarak Parlamento her bir 27 harcama alanı için
harcamaların seviyesini onaylamakta, daha sonra ise her 27 harcama alanı içindeki
farklı harcama bölümlerini onaylamaktadır.223
Tablo 13: Parlemento'nun Bütçe Takvimi
15 Nisan
Hükümet Ġlkbahar Mali Politika Yasa Tasarısını Parlamento'ya sunar.
Haziran BaĢı
Parlamento Mali Politika Yasa Tasarısını onaylar.
20 Eylül
Hükümet Bütçe Tasarısı'nı Parlamento'ya sunar. Harcamalar kendi arasında 500 tane alt
harcama kısmına ayrılan 27 ana harcama alanına ayrılmıĢtır.
Kasım Sonu
Parlamento her bir 27 harcama alanı için toplam harcamaları onaylar.
Aralık Sonu
Parlamento her bir 27 alan içindeki her alt harcama kısımlarını onaylar.
1 Ocak
Mali yıl baĢlangıcıdır.
Kaynak: Jon R. BLÖNDAL, ―Budgeting in Sweden‖, OECD Journal on Budgeting, VOL.1, No.1,
2001, s:39
Bu bütçeleme sürecinde hedeflere iliĢkin değerlendirmeler yapılması
konusunda parlamento komitelerine etkin bir rol verilmiĢtir. Aynı zamanda,
yöneticilerinde ödenek kullanımında esneklik sağlanmıĢtır. Bu esneklile kurum
yöneticilerine fiyatlandırıcı hesapların ya da faiz iĢletilen hesapların kullanımı hakkı
verilmiĢtir, kullanılmayan ödeneklerin ileriye taĢınmasına olanak tanınmıĢ ve gelecek
yılın ödeneğine karĢılık borç temin edebilme olanağı sağlamıĢtır. Girdi kontrolleri de
kaldırılmıĢ ve yöneticilere tam sorumluluk yüklenerek yöneticileri ‗nasıl
yaptıklarından değil ne yaptıklarından‘ sorumlu tutmak amaçlanmıĢtır.224
Maliye
Bakanlığı rehberine göre, her kurum yapılan iĢlerin hesaplarını tutmak ve
223
Serkan KARABACAK, a.g.e., s.15 224
Hamza ATEġ ve Dilek ÇETĠN, a.g.e., s.275
91
amaçlarıyla ilĢkili olarak performansını yorumlamak zorundadır. Kurumlar
raporlanan performanslar çerçevesinde, kurumun performansını etkileyen içsel ve
dıĢsal koĢulların analizlerini yapmalıdırlar. Performans raporları ölçülebilir
yöntemlere ve belgelenmiĢ verilere dayanmalıdır. Perfromans hesapları geçmiĢ üç
mali yılı kapsamalıdır, ve yıllar itibariyle karĢılaĢtırma yapmaya elveriĢli
olmalıdır.225
Ve performans faaliyetleri yıllık raporlarla parlamentoya sunulmaktadır. Bu
raporlar hem parlamento denetçileri tarafından hem de Ulusal Denetim Ofisi
(National Audit Office) tarafından denetlenmektedir. Ulusal Denetim Ofisinin üç
temel görevi bulunmaktadır. Bunlar; i)mali denetim, ii)performans denetimi iii)mali
yönetim reformunun koordinsayonudur. Ulusal Denetim Ofisi bu görevleri yerine
getiriken ‗kurum ödeneklerinin aĢılıp aĢılmadığını ve kurum tarafından yapılan iç
yönetim kontrollerini‘ dikkate almaktadır. Yıllık raporlar öncelikle parlamento
denetçilerince performans kriterleri gözönüne alınarak incelenmektedir. Bu inceleme
sonucunda parlamento denetçileri hazırladıkları raporları ilgili komisyonlara
sunmaktadırlar. Ayrıca, Ulusal Denetim Ofisi tarafından da denetlenmektedir. Ofis,
yaptığı değerlendirme sonucunda, kurumlara not verir ve her kurumun aldığı notu
kamuoyunda yayınlamaktadır.226
2.2.4. Yeni Zelanda
1970‘lere kadar Yeni Zelanda, OECD ülkeleri arasında ekonomik açıdan
bakıldığında en iyiler arasındaydı. Ekonomik refahın yüksek olduğu o yıllarda sosyal
refah devleti anlayıĢı çerçevesinde devlet mali piyasalar, enerji, ulaĢtırma,
telekomünikasyan gibi çok çeĢitli alanlarda geniĢ ölçüde boy göstermekteydi. Fakat
dünya ticaretinde orataya çıkan belirsizlikler, petrol fiyatlarındaki artıĢ, müdahaleci
ve hatalı politika uygulamaları ile birlikte 1970‘ler tüm dünya ülkelerinde olduğu
gibi Yeni Zelanda‘da da ekonomik performansın ciddi derecede düĢtüğü yıllar
225
Serkan KARABACAK, a.g.e., s.25 226
Hamza ATEġ ve Dilek ÇETĠN, a.g.e., s.275-276
92
olmuĢtur. Kamu açıklarının büyümesi, artan dıĢ borç, iĢsizlik, enflasyon gibi
nedenlerle gittikçe tıkanan bir ekonomik yapı içine girilmiĢtir.227
Bu yaĢanan ekonomik ve mali krizler neticesinde Yeni Zelanda reform
arayıĢlarına girmiĢ ve 1978 yılında hazırlanan Shailes Raporu ile mali yönetim
alanındaki eksiklikler dile getirilmiĢtir.228
EleĢtiriler ve olumsuzlukların artmasıyla
birlikte 1984 yılında yapılan seçimlerde ĠĢçi partisi iktidara gelmiĢtir. ĠĢçi partisinin
iktidara geçmesiyle birlikte reform çalıĢmaları hız kazanmıĢtır.229
ĠĢçi partisnin iktidara gelmesinin hemen ardından mali yönetimden sorumlu
dönemin Hazine Bakanı Roger Douglas tarafından da benimsenen, ‗Ekonomik
Yönetim‘ adında bir rapor hazırlanarak hükümete sunulmuĢtur. Bu raporda çoğu
kamu kurumunun açıkça tanımlanmıĢ bir hedefi ve yönetim planının ve kamu
kurumlarının kendilerinden beklenen sonuçlara ulaĢmada gerekli performansı
gösterip gösteremediğini denetleyecek bir mekanizmanın bulunmadığı belirtilmiĢtir.
Ayrıca çıktılardan çok girdiler üzerinde durulması eleĢtirilmiĢ, kamu kurumlarının
kendilerine verilen görevleri yerine getirirken çalıĢma usulleri ve kaynakların
dağılımında değiĢiklik yapma konusunda yeterli serbestliğe sahip olmadıkları ve üst
düzey yöneticilerin performanslarından sorumlu tutulmalarını sağlamaya yönelik bir
mekanizma bulunmaması konularına değinilmiĢtir. Raporla saptanan bu sorunlar,
Yeni Zelanda‘da devletin ekonomi içerisindeki payının ve rolünün azaltılması ve
kamunun neredeyse her alanının reform sürecine alınması önerisini gündeme
getirmiĢtir.230
Bu rapor sonrasında hükümet öncelikle kamu mali kesimine bazı değiĢiklikler
ve yeni uygulamalar getirmiĢtir. Bu bağlamda aĢağıda sayılan kanun çalıĢmaları
yapılmıĢtır;231
1986 yılında Kamu Ġktisadi TeĢebbüsleri Kanunu (State-Owned
Enterprises)
227
Hakkı Hakan YILMAZ, Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: Yeni Zelanda
Örneği, DPT Yıllık Programlar ve Konjonktür Değerlendirme Genel Müdürlüğü Finansman
Dairesi, Mayıs-1999, s.3-4 228
Osman YILMAZ, a.g.e., s.58 229
T.C. BaĢbakanlık, a.g.e., s.37 230
Osman YILMAZ, a.g.e., s.59-60 231
T.C. BaĢbakanlık, a.g.e., s.38
93
1988 yılında Devlet sektörü Kanunu (State Sector Act)
1989 yılında Kamu Maliyesi Kanunu (Public Finance Act)
1994 yılında Mali Sorumluluk Kanunu (Fiscal Resposibility Act)
1986‘da yürürlüğe giren Kamu Ġktisadi TeĢebbüsleri Kanunu ile devletin
ticari neitelikli olan mal ve hizmet üretimi ile ticari nitelikli olmayan mal ve hizmet
üretimini birbirinden ayırılması üzerinde durulmuĢtur. Bu kanun ile kamu tarafından
yürütülmekte olan iktisadi ve ticari faaliyetlerin ĢirketleĢtirilmesine olanak
verilmiĢtir.232
Bu kurumlaĢtırma hareketi ile KĠT‘lerin sahip oldukları tekel niteliğindeki bir
çok ayrıcalık kaldırlmıĢtır. Ayrıca yeni sistemde sorumluluk, en üstte ilgili bakana
dayanmakla birlikte, yönetimsel anlamda politik sistemden bağımsız bir yapıya
kavuĢturulmak istenmiĢtir. Bununla siyasi müdahale azaltılmıĢtır. Kamu Ġktisadi
TeĢebbüsleri Kanunu çerçevesinde yeni sistemine göre; i)her bir KĠT için faaliyet
alanları ile ilgili olarak amaçları ve performans ölçme kriterleri belirlenmekte
ii)programlanan performans amaçları ve hedefleri yasal raporlama sürecinin en
baĢında kamuoyunun bilgisine sunulmakta ve bu bilgilendirme Meclise verilen
KuruluĢ Amaç Beyannamesi yoluyla yapılmakta iii) belirlenmiĢ hedeflere göre
mevcut performans düzenli olarak rapor edilmekte ve bu hazine ile ilgili kurumlar
tarafından denetlenmekte, vi)üst düzey yöneticiler için yeni teĢvik ve yaptırım
müesseseleri geliĢtirilmiĢtir.233
Yapılan bu çalıĢmalar sonucu iĢçi partisi 1987 saçimlerinde tekara göreve
gelmiĢtir. Önceki dönem reform çalıĢmalarına kaldığı yerden devam etmiĢ ve
1988‘de Devlet Sektörü Kanunu‘nu çıkarmıĢtır. Bu Kanun ile, etkin ve etkili bir
kamu yönetimi için idari birimlerin daha bağımsız hareket edebilmelerine imkan
tanınması ve sorumluluk alanlarının daha açık Ģekilde tanımlanması
amaçlanmıĢtır.234
Kanun gereği; i)kurumların en üst düzey yöneticileri kontrat ile belirli bir
dönem için (3-5 yıl) Devlet Hizmetleri Komisyonu‘nca atanacak, ayrıca her bir
232
Osman YILMAZ, a.g.e., s.60 233
Hakkı Hakan YILMAZ, a.g.e., s.7 234
Osman YILMAZ, a.g.e., s.61
94
departmanın en yüksek memuru ile bakan ayrıca bütçenin uygulanmasında yıllık
performans sözleĢmeside imzalayacak, ii)kurumların en üst düzey yöneticileri
birimlerini verimli ve etkin bir Ģekilde çalıĢmasını sağlamaktan yasal olarak sorumlu
tutulacak, iii)Devlet Hizmetleri Komisyonu‘nca kurumların etkinlik ve verimlilik
kontrolleri yapılacak, gerekli görülürse üst düzey yöneticinin iĢine son verilecektir.235
Bu anlamda kanun gereği yapılanlarla; Ġdari birimler, özel sektör hatları
boyunca yer alan ticari örgütlere dönüĢtürülmüĢ, bütün üst düzey memurların görev
alanları ve tanımları detaylı bir Ģekilde belirtilmiĢ ve hedefleri baĢarma kıstasları,
görevlerin verildiği sözleĢmelerle belirlenmiĢtir. Tüm bunlar üst yöneticileri ve
seçilmiĢ politikacılar olarak bakanları, somut çıktılar sağlama konusunda zorlamıĢ ve
sonuçta ülkede baĢarısız olanların görevden uzaklaĢtırılmaları için gerekli yasal
düzenlemeler yapılmıĢtır.236
1989 yılına gelindiğinde ise kamu harcamalarında girdi odaklı anlayıĢtan
ziyade çıktı ve sonuç odaklı anlayıĢı benimseyen Kamu Maliyesi Kanunu
çıkarılmıĢtır.237
Devlet Sektörü Kanunu‘nun tamamlayıcısı niteliğindeki bu kanun ile
mali yönetim ve mali sorumluluk sistemine yeni bir soluk getirilmiĢtir. Bu anlamda;
üretilen mal ve hizmetlerin (çıktılar) miktar ve kalitesinden üst düzey yönetici
sorumlu olmakta, yıllık olarak birimin faaliyet sonucu mali durumu rapor
edilmektedir. Parlamento da hükümetin uygulamıĢ olduğu politikaların toplum
üzerindeki etkisinden, yani sonuçlardan halka karĢı sorumludur. Ayrıca performans
sözleĢmelerinin içeriğinde, hazırlanma safhalarında ve uygulanmasında da
düzenlemeler yapılmıĢtır. Tahakkuk esaslı muhasebe sistemine geçilmiĢ ve kamunun
ekonomiden çekip kullanmıĢ olduğu kaynakların tam maliyetinin gösterilmeside
beraberinde getirilmiĢtir. Hazine kurumlara özellikle mali yönetim, muhasebe ve
yatırım politikası konularında eğtim ve yol göstermekle yükümlendirilmiĢ yani mali
yönetim ve kontrolü hazinenin merkesi kontrolünden kurumlara doğru kaydırlmıĢtır.
Ayrıca Kanun, hazırlanan tahminlerin meclise mali yıl baĢında sunulmasını
öngörmüĢtür. Meclisin ve komisyonların yapmıĢ olduğu inceleme ve kontroller üç
baĢlık altında toplanabilir. unlar; i)tahminlerde açıklanan çıktılarda hükümetin kamu
235
Hakkı Hakan YILMAZ, a.g.e., s.15-16 236
M. Akif ÖZER, ―GeliĢmiĢ Ülkeler ve…‖, a.g.e., s.7 237
T.C. BaĢbakanlık, a.g.e., s.38
95
harcamaları yoluyla ortaya koyduğu amaçların gözden geçirilmesi, ii)yıllık
raporlardan birimlerin mevcut performanslarının incelenmesi, iii) Kitlerin
performanslarınn incelenmesidir.238
Kamu Maliyesi Kanunu ile yeni yönetim anlayıĢında performans ile bağlantı
kurularak kaynak kullanım süreçleri kontrol altına alınmıĢ, hangi kaynaklara öncelik
verilmesi gerektiği belirlenmeye çalıĢılmıĢtır. Tüm kurumların baĢarıları,
perfromansları için temel gösterge kabul edilmiĢtir.239
Bu anlamda bakanlık ve
birimlerin en az kaynakla en verimli ve etkin bir Ģekilde çalıĢmaları sağlanmaya
çalıĢılmıĢdır.
1990 yılına gelindiğinde ĠĢçi partisi seçimleri kaybetmiĢ ve Ulusal Parti
iktidar olmuĢtur. Ulusal Parti Hükümeti öncelikle ĠĢçi Partisinin reform
çalıĢmalarının değerlendirilmesini istemiĢtir. Bu değerlendirme sonucunda ‗Logan
Raporu‘ hazırlanmıĢ ve reform büyük ölçüde desteklenmiĢtir.240
1994 yılında Mali Sorumluluk Kanunu çıkarılmıĢtır. Bu kanuna göre;
i)hükümetler sorumlu bir mali yönetimin gerektirdiği Ģekilde mevcut mali
kanunlardaki temel ilkelere uymalı ve kamuya açık bir Ģekilde maliye politikalarının
değerlendirmesini yapmalıdır. Eğer herhangi bir nedenle hükümet belirlemiĢ olduğu
politikalardan ve mali ilkelerden bir sapma gösterirse bunu kamuoyuna nedenleri ile
birlikte açıklamak zorunda olmalıdır, ii)mali kararların yansımalarını ve üç yıllık
perspektifleri gösteren Ekonomik ve Mali GüncelleĢtirme Raporları (Economic and
Fiscal Updates) düzenli olarak çıkarılmalıdır, iii)gelecek mali yılın bütçesiyle ilgili
olarak, özellikle mali stratejilerle kısa vadeli mali niyetleri ve uzun vadeli mali
amaçları ortaya koyan Bütçe Politikası Beyanı çıkartılmalı ve bunların birbirleriyle
olan tutarlılıkları ortaya konulmalıdır, vi)genel kabul görmüĢ muhasebe
standartlarına göre hazırlanan bütün mali bilgiler açıklanmalıdır, v)hazine,
hükümetin ekonomik yapıyla ilgili beklentilerine veya görüĢlerine göre değil, kendi
profesyonel değerlendirme kriterlerine göre hükümetin mali politikalarının
ekonomiye etkilerinin perspektiflerini hazırlamalıdır. AnlaĢılacağı üzere bu kanunla
Yeni Zelanda‘da hükümetlerin düzenli olarak kısa ve uzun vadeli mali hedeflerini
238
Hakkı Hakan YILMAZ, a.g.e., s.17-21 239
M. Akif ÖZER, ―GeliĢmiĢ Ülkeler ve…‖, a.g.e., s.8 240
Osman YILMAZ, a.g.e., s.64
96
açıklaması ile politika uygulamalarında daha Ģeffaf bir yapının sağlanması
amaçlanmıĢtır.241
Böylece bütçe sürecinde saydamlık ve sorumluluklar artırılarak
mali disiplini oluĢturmada önemli adımlar atılmıĢ oldu.
Ayrıca bu kanun ile Yeni Zelanda bütçe fazlası vermeyi, net kamu borçlarının
GSYYH‘ya oranını yüzde 20‘nin altına, devlet harcamalarını da yüzde 30‘un altına
indirmeyi hedeflemiĢtir.242
Bu yasa bütçe planlarını ve bu planlara uygun uygulamayı
izleyebilmek için düzenli bilgi sağlanmasını ve yıllık mali strateji raporlarının orta
vadeli hedefler çerçevesinde hazırlanmasını zorunlu kılmıĢ ve siyasi partilerin seçim
zamanlarında verdikleri sözlerin bütçe üzerindeki etkilerinin hesaplanmasını
istemiĢtir.243
Yeni Zelanda‘da yapılan bu reformlar neticesinde; performansa dayalı çok
yıllı bütçelemeye geçilmiĢ ve ülkede saydamlığı sağlama yolunda kriter ve hedefler
benimsenmiĢtir. Ve birçok ülke tarafından Yeni Zelanda‘da yapılan çalıĢmalar örnek
alınmıĢtır.
2.3. Kamu Mali Yönetiminde Performasnın Yönetilmesi ve Mali Saydamlığın
Sağlanması Yolunda Yeni Dinamikler
Makro ekonomik istikrarın sağlanmasında bütçenin rolü çok büyük ve
önemlidir. Bu süreçte uygulanan bütçe sistemi ise bütçenin baĢarısını etkileyen bir
unsurdur. Diğer yandan ekonomide mali kuralların tesis edilmesi; yıllık bütçeleme
sürecinin orta vadeye yayılması, gelecekteki bütçe koĢulları hakkında gerçekçi
tahminlerin ortaya konulması ve bütçe istikrarının siyasi çıkarların dıĢında tutulması
gibi bütçe ile ilgili bazı ilkelere de bağlıdır. Makro ekonomik istikrarın ve bu
kapsamda mali disiplinin sağlanmasında bütçede yeni dinamikler; çok yıllı
bütçeleme, performans esaslı bütçeleme, performans ölçümü, stratejik planlama,
mali saydamlık, hesap verilebilirlik vb.dir.244
241
Hakkı Hakan YILMAZ, a.g.e., s.21-22 242
Tülay ARIN vd., a.g.e. , s:62 243
Tülay ARIN vd., a.g.e., s:72 244
Esra SĠVEREKLĠ DEMĠRCAN, ―Yeni Ekonomik Düzende Bütçe Sistemlerindeki DeğiĢim Süreci
ve Türk Kamu Maliyesinin Uyumu‖, Celal Bayar Üniversitesi Ġ.Ġ.B.F. Yönetim ve Ekonomi
Dergisi, 2006, C:13, S:2, s.53
97
Sayılan bu yeni dinamikler aĢağıda daha ayrıntılı bir Ģekilde incelenecektir.
2.3.1. Orta Vadeli Harcama Sistemi (Çok Yıllı Bütçeleme)
2.3.1.1. Orta Vadeli Harcama Sistemine Genel BakıĢ
Maliye politikasının en önemli araçlarından birisi olan bütçe, gelir dağılımını
ve kaynak tahsisini değiĢtirmesi nedeniyle piyasaların iĢleyiĢi, ekonomik birimlerin
tercih ve beklentileri üzerinde güçlü bir etkiye sahiptir. Bu bakımdan bütçenin
ekonomi politikalarıyla uyumlu ve tutarlı bir Ģekilde hazırlanması, uygulanması ve
izlenmesi büyük önem taĢımaktadır. Bu doğrultuda, kamu hizmetlerinin sunulmasına
iliĢkin planlar yapılmalı ve bunlar bir sonraki bütçeye gerekçe olarak sunulmalıdır.
Böylece bütçe sürecinin sağlamlığını ve devamlılığını artırılmıĢ olacaktır.245
Bütçe hazırlama sürecinin bu denli önemli olması sebebiyle, ülke örneklerinin
verildiği kısımda da belirtildiği gibi baĢta OECD ülkeleri olmak üzere birçok ülkede
1970‘lerden bu yana kamu mali yönetimi ve bütçeleme alanında köklü reformlar
gerçekleĢtirilmiĢtir. GerçekleĢtirilen bu reformların baĢında ‗Orta Vadeli Harcama
Sistemi (OVHS)‘ (Medium Term Expenditure Framework) gelmektedir.
Orta vadeli harcama sistemi yaklaĢımı, gerçekçi ekonomik öngörülere
dayanılarak hazırlanan makroekonomik göstergeler ile ortaya konulan mali hedeflere
uygun olarak bütçe ödeneklerinin orta vadeli bir perspektifle kurumsal ve sektörel
önceliklere tahsis edilmesine dayanmaktadır.246
Orta vadeli harcama sistemi uygulayan bazı OECD ülkelerini aĢağıdaki
tablolarda inceleyelim.
245
Murat ASLAN, ―Orta Vadeli Harcama Sistemi (Çok Yıllı Bütçeleme) Ve Türkiye‘de
Uygulanabilirliği‖, içinde Kamu Mali Yönetiminde Stratejik Planlama Ve Performans Esaslı
Bütçeleme, (Ed. CoĢkun Can AKTAN), Seçkin Yayımcılık, Ankara, 2006, s. 73 246
DPT, Dokuzuncu Kalkınma Planı Kamu Harcama ve Kontrol Sistemlerinin ĠyileĢtirilmesi,
Kamu Ġhaleleri, Özel Ġhtisas Komisyon Raporu , ÖĠK No: 7, Ankara, 2006, s:13
98
Tablo 14: Bazı OECD Üyesi Ülkelerde Orta Vadeli Harcama Sistemi
Uygulaması
Kaynak: H Hakan Yılmaz, Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması Dünya Bankası Orta
Vadeli Harcama Sistemi, DPT, 1999, s:57‘ den uyarlanmıĢtır
Tablo 15: Bazı OECD Ülkelerindeki Orta Vadeli Harcama Sistemi YaklaĢımları
Kaynak: Dokuzuncu Kalkınma Planı Kamu Harcama ve Kontrol Sistemlerinin ĠyileĢtirilmesi, Kamu
Ġhaleleri Özel Ġhtisas Komisyon Raporu , ÖĠK No: 7, Ankara- 2006, s:26
Tablolardan da anlaĢıldığı gibi, genelde 2 ila 5 yıl arasında bir dönemi
kapsayan OVHS kullanılmaktadır.
Evet (E)/
Hayır (H)
Kapsadığı
Yıllar
Açıklama
Avustralya E 1+3 Ġleriye dönük tahminler
Avusturya E 1+3 Orta Vadeli Bütçe Tahminleri
Kanada E 3 Çok Yıllı Operasyonel Bütçe
Sistemi
Danimarka E 1+3 Çok Yıllı Tahminler
Finlandiya E 1+3 Çok Yıllı Tahminler ve Bütçe
Tavanları
Almanya E 1+3 Orta Vadeli Mali Plan
Ġtalya E ? Çok Yıllı Bütçe
Hollanda E 1+4 Çok Yıllı Projeksiyonlar
Ġspanya E 1+3 Çok Yıllı Planlama ve Programlama
Ġsveç E 3 Çok Yıllı Tahminler
Amerika E 5 (?) Gelir, Gider ve Açık Projeksiyonları
Avusturaly
a Avusturya Almanya
Yeni
Zelanda Ġngiltere ABD
Çok yıllı projeksiyonlar
tahminleri mi yoksa bütçe
planlarını mı yansıtır? Tahmin Tahmin Plan Tahmin Plan
Tahmin-
Plan
Çok yıllı bütçe bileĢeni bütçe
döngüsüne entegre
edilmiĢmidir? Evet Hayır Evet Evet Evet Evet
Kaç yıllık projeksiyon
yapılmaktadır? (gelecek yılın
bütçesine ek olarak) 3 3 3 2 2 4
Gider tahminleri merkezi
olarak mı yoksa idareler
tarafından mı yapılır? Merkezi Merkezi Merkezi Ġdarelerce Ġdarelerce Merkezi
Çok yıllı bütçe tahminleri yılda
kaç kez güncellenir? 4 1 1 2 1 1
Ġdareler bütçedeki fonları
yeniden tahsis esnekliğine
sahip midirler? Evet Hayır Hayır Evet Evet Hayır
Oransal olarak artan bütçe
yaklaĢımı kullanılmakta
mıdır? Evet Hayır Hayır Evet Hayır Hayır
99
2.3.1.2. Orta Vadeli Harcama Sistemi Kavramsal Çerçevesi
Hükümetlerin gelecek yılla ilgili planlarını ve taahhütlerini gösteren bütçeler
bir mali yılı kapsayacak Ģekilde hazırlanmakla birlikte, iyi hazırlanmıĢ bir bütçenin
bütçe yılından taĢan ve bütçeyle ilgisi olan ekonomik faaliyetleri ve onların
sonuçlarını da öngörmesi gerekmektedir. Bu etkiler geçmiĢ dönemden gelen ve
gelecek yıl bütçeleri üzerinde ortaya çıkan ekonomik sonuçlar olabileceği gibi, içinde
bulunulan yıl veya gelecek dönemde yapılması planlanan hizmetlerin sonuçları da
olabilir. Bu anlamda bütçelerin dönemsel olarak birbirinden tamamen ayrı
düĢünülmesi mümkün değildir ve etkin bir bütçeleme için plan ve bütçe iliĢkisinin
kurulması gerekmektedir.247
Bu anlamda; kamu mali yönetiminde reform yapan pek çok ülkede yeni
bütçeleme sistemi geliĢtirilmiĢtir. ‗Çok yıllı bütçeleme‘, ‗orta vadeli bütçeleme‘,
‗orta vadeli harcama‘ gibi farklı Ģekillerde adlandırılan yeni bütçeleme sistemi
Dünya Bankası‘nın 1998 yılında yayınlanan Kamu Harcama Yönetimi El Kitabı‘nda
―Orta Vadeli Harcama Sistemi‖ (Medium Term Expenditure Framework) olarak
adlandırılmaktadır.
Çok yıllı bütçe, dar anlamıyla, çok yıllı bir süreç için devlet gelirlerini ve
ödenek miktarını belirleyen bir bütçe olarak248
tanımlanmaktadır. Ancak bu süreç,
yıllık bütçe sürecinin özellikle çok yıllı gelir ve harcama tahminleri veya çok yıllı bir
mali plan ile birlikte değerlendirildiği bir bütçe yaklaĢımını ifade etmektedir.249
Çok yıllı bütçeleme sürecinde önemli olan, mali yılın bir yıldan fazla yılı
kapsaması değil, yıllık bütçe ve ödeneklerin birden fazla yıl içerisinde
değerlendirilmeye çalıĢılmasıdır.250
Bu değerlendirme ile çok yıllı bütçeleme süreci,
plan-program-bütçe bağlantısının gerçekleĢtirildiği bir bütçe yaklaĢımı olmaktadır.251
Çok yıllı bütçe hedefleri ve planları, harcama ve gelirlerin de çok yıllı olarak
247
Zuhal ERGEN, ―Orta Vadeli Harcama Sistemi Üzerine Kavramsal Bir YaklaĢım‖, Çukurova
Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, C.16, S.1, 2007, s.305 248
AyĢe GÜNAY ve Ersan ÖZ, a.g.e., s.2 249
Murat ASLAN, a.g.e. , s.81-82 250
Emine KIZILTAġ, ―Çok Yıllı Bütçeleme Sistemi‖, Bütçe Dünyası Dergisi, Sonbahar- 2003, S.16,
C.2, s.13 251
Ahmet KESĠK, ―Yeni Kamu Mali Yönetim Sisteminde Orta Vadeli Program ve Mali Plan
Çerçevesinde Çok Yıllı Bütçelemenin Uygulanabilirliği‖, 20. Türkiye Maliye Sempozyumu,
Türkiye’ de Yeniden Mali Yapılanma, 23- 27 Mayıs 2005 Pamukkale, s:52
100
hesabedilmesini gerektirmektedir. Çok yıllı bütçelemede cari yıl verileri, tahmini
yapılan bütçe yılına iliĢkin veriler ve gelecek 2 ya da 3 yıla iliĢkin veriler yer
almaktadır. Ve bu süreç her mali yıl için tekrarlanmaktadır.252
Bu süreci aĢağıdaki tablo yardımıyla daha iyi anlayabiliriz.
Tablo 16: Çok Yıllı Bütçeleme Süreci
1.Yıl 2.Yıl 3.Yıl 4.Yıl 5.Yıl
Cari Yıl Tahmin
Yapılan
Yıl(Bütçe)
Bütçe Yılını
Takip Eden
Ġlk Yıl
Bütçe Yılını
Takip Eden
Ġkinci Yıl
OVHS t
Cari Yıl Tahmin
Yapılan
Yıl(Bütçe)
Bütçe Yılını
Takip Eden Ġlk
Yıl
Bütçe Yılını
Takip Eden
Ġkinci Yıl
OVHSt+1
Cari Yıl Tahmin
Yapılan
Yıl(Bütçe)
Bütçe Yılını
Takip Eden Ġlk
Yıl
Bütçe Yılını
Takip Eden
Ġkinci Yıl
OVHSt+2
Kaynak: H. Hakan YILMAZ, Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: Dünya Bankası
Orta Vadeli Harcama Sistemi, DPT, Ankara, 1999, s.20‘den uyarlanmıĢtır.
Tablodan da anlaĢılacağı üzere; OVHS her yıl tekrar eden ve her bir
OVHS‘yi izleyen bir Ģekilde birbirini takip ettiği bir süreci ifade eder. Hazırlanan her
OVHS gelecek üç yılı kapsamaktadır. Bir sonraki OVHSt+1 önceki OVHS t‘in bütçe
yılını takip eden ilk yıl olarak ifade edilen yılı bütçe yılı olarak almakta (2.yıl) ve bir
yıl daha fazlasıyla (4.yıl) süreci ileriye taĢımaktadır. OVHS t+2 yine aynı Ģekilde
baĢlangıca göre (OVHSt) kaynak kullanım sürecinin planlamasını bir yıl daha
geniĢeterek 5. yılı kapsamı içine almaktadır.253
252
Emine KIZILTAġ, ―Çok Yıllı Bütçeleme…‖, a.g.e., s.13 253
H. Hakan YILMAZ, ―Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: Dünya Bankası…‖,
a.g.e., s.19-20
101
Bu çerçevede, orta vadeli harcama sistemi, karar alıcıların orta vadedeki
harcama limitlerin öngörmelerine yardımcı olan ve bu limitlerin orta vadedeki
harcama politikaları ve maliyetleri ile iliĢkilendirilmesine imkan sağlayan kamu
harcama programlarını geliĢtirmeye yönelik bir süreçtir. Ve bu süreç üç temel yapı
olan; i)makroekonomik yapıyla tutarlı bir Ģekilde kamu harcamaları için
ayrılabilecek toplam kaynağın yukarıdan aĢağıya (top-down) doğru tahmin edilmesi,
ii)hem var olan ve hem de yeni uygulanacak olan politikaların maliyetlerinin
aĢağıdan yukarıya doğru tahmin edilmesi, iii) toplam kaynaklarla bu maliyetleri
iliĢkilendiren (karĢılaĢtıran) bir iĢleyiĢ üzerine kurulmuĢtur.254
2.3.1.3. Orta Vadeli Harcama Sistemi Ġle Amaçlananlar
Kamusal kaynak dağıtımı politik bir süreç sonucunda belirlenmektedir.
Politik tercihlere göre çerçevesi ortaya konulan politikaların istenilen etkinlikte
uygulanabilmesi için bunların planlanması/programlanması gerekmekte, planlanan
politikalar ise bütçeyle hayata geçmektedir.255
Bu anlamda bir bütçenin, planlama süreci ile birlikte düĢünülmesi ve
planlama bütçe iliĢkisinin kurulması etkin, verimli ve stratejik kararlar alan bir bütçe
süreci için kaçınılmazdır. Bu çerçevede düĢünüldüğünde bütçelerin birden fazla yıla
yayılan konuları da kapsaması gerekmektedir.256
Bütçeleme süreci ile temelde amaçlanan üç ana hedef bulunmaktadır. Bu
hedefler;257
Makro mali disiplinin sağlanması,
Stratejik önceliklere göre kaynakların dağıtılması,
Dağıtılan kaynakların uygulamada istenilen düzeyde verimli ve etkin
bir Ģekilde kullanılmasıdır.
254
H. Hakan YILMAZ, ―Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: Dünya Bankası…‖,
a.g.e., s.17-18 255
Emine KIZILTAġ, ―Çok Yıllı Bütçeleme…‖, a.g.e., s.16 256
H. Hakan YILMAZ, ―Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: Dünya Bankası…‖,
a.g.e., s:21 257
Emine KIZILTAġ, ―Çok Yıllı Bütçeleme…‖, a.g.e., s.16
102
Dünya Bankası tarafından hazırlanan Kamu Harcamam Yönetimi El
Kitabı‘nda da OVHS ile amaçlananlar Ģu Ģekilde sıralanmıĢtır;258
Tutarlı ve gerçekçi bir kamu kaynak yapısı geliĢtirerek
makroekonomik dengenin iyileĢtirilmesi
Bakanlıklar/kurumlar içinde ve arasında kaynakların stratejik
önceliklere göre dağılımının iyileĢtirilmesi
Bakanlıkların planlarını daha ileriye götürebilmeleri ve programların
devamlılığını sağlayabilmeleri için politikaların ve bunlara ayrılan kaynakların
tahmin edilebilirliğinin artırılması
Bakanlıklarda artan özerklik ve sıkı bütçe sınırlamasının sağlanması
yoluyla fonların etkin ve verimli kullanılması için teĢviklerin artırılması
Bütçe yılı için El Kitabı‘nda belirtilen amaçlara uygun olarak OVHS
çerçevesinde bakanlığa veya kuruma ayrılabilecek kaynaklar belirlenmekte ve her bir
programın veya çıktının kaynak yapısı tespit edilmektedir. Tespit edilen bu kaynak
yapısı bütçe hazırlıklarının baĢında kurumlara açıklanmakta ve açıklanan rakamlar
bakanlık ya da kurum için bir bütçe tavanı olmaktadır. Bu sürecin kuruluĢların bütçe
tekliflerinin katı bir bütçe sınırlamasına tabi olması ve kaynaklar üzerinde
kuruluĢlardan gelecek olan baskıyı azaltmak suretiyle daha anlamlı bir bütçe
hazırlanmasına imkan vermesi beklenmektedir. Katı bütçe sınırının olmaması
durumunda yıllık bütçe kaynaklarının gereğinden fazla yükümlülük altına gireceği ve
harcama kontrolünde de yetersiz kalacağı bir gerçektir. Dolayısıyla OVHS‘de, sıkı
bir strateji uygulanması ancak harcamacı kuruluĢlara inisiyatif kullanabileceği
serbest bir uygulama alanı bırakılmasını gerektirmektedir. OVHS‘de mali disiplini
sağlamaya yönelik olarak bütçe hazırlanırken, bütçe büyüklüklerinin belirlenmesinde
önce gelirler, sonra ekonomik koĢullara uygun borçlanılabilecek miktar ve en son
olarak ta bu kaynakların sınırlanmasında harcamaların planlanması yapılmaktadır.
Yani hükümet ayağını yorganına göre uzatmaktadır.259
258
The World Bank, a.g.e., s.48
259 Murat ASLAN, a.g.e. , s.75
103
2.3.1.4. Politika OluĢturma-Planlama-Bütçeleme ĠliĢkisi
OVHS‘nin iki önemli hedefi bulunmaktadır. Bunlar; mali hedeflerin konması
ve söz konusu mali hedefler dahilinde kaynakların stratejik önceliklere göre
ayrılmasıdır. Bu bağlamda OVHS‘nin doğru bir Ģekilde uygulanıp hedeflerine
ulaĢabilmesi için; etkin bir politika oluĢturma, planlama ve bütçeleme iliĢkisinin
kurulması gerekmektedir.260
Birbiriyle iliĢkilendirilmiĢ olan politika oluĢturma,
planlama ve bütçeleme süreçleri esas olarak politika öncelikleri ve bütçe gereği
tarafından disipline edilmiĢ bir harcama programına sahiptir. Bu üç sürecin birbiriyle
entegre olması iyi hazırlanmıĢ bir harcama programı ile mümkündür.261
Etkin bir politika oluĢturma, planlama ve bütçeleme iliĢkisi aĢağıdaki tabloda
verilmektedir. Tablodan da görüldüğü gibi, süreç ilk olarak önceki dönem
politikalarının gözden geçirilmesi ve değerlendirilmesi ile baĢlar. Bu aĢamadan
sonra, hükümet politika ve önceliklerini belirler. Ekonomiden ayrılacak kaynaklar
tespit edilir. Amaçlar ve politikalar çerçevesinde stratejiler geliĢtirilerek kamu
harcama öncelikleri ortaya konulmuĢ olur. Üçüncü aĢamada, daha önceki aĢamada
geliĢtirilen stratejiler çerçevesinde bütçe hazırlanmaktadır. Kaynakların hangi
harcama alanlarına ne büyüklükte dağıtılacağı da bu aĢamada belirlenmektedir.
Dördüncü aĢamada, hazırlanmıĢ olan bütçe uygulamaya geçirilmektedir. BeĢinci
aĢamada, bütçe uygulaması çerçevesinde faaliyetlerin muhasebeleĢtirilmesi ve
kontrolü yapılmaktadır. Son aĢamada ise, uygulanan bütçe faaliyetlerinde etkinliğin
ne ölçüde sağlandığının değerlendirmesi ve denetimi yapılmaktadır.262
260
Ahmet KESĠK, a.g.e., s:54 261
H. Hakan YILMAZ, ―Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: Dünya Bankası…‖,
a.g.e., s:23 262
Ahmet KESĠK, a.g.e., s:54 ve H. Hakan Yılmaz, ―Kamu Mali Yönetiminin Yeniden
Yapılandırılması: Dünya Bankası…‖, a.g.e., s. 24-25
104
ġekil 11: Planlama ve Kaynak Yönetimi Sürecinde Politika OluĢturma,
Planlama ve Bütçe ĠliĢkisi
Kaynak: M. Kamil MUTLUER vd., Bütçe Hukuku, Ġstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, Mayıs,
2005, s.171 ve H. Hakan Yılmaz, Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: Dünya
Bankası Orta Vadeli Harcama Sistemi, DPT, 1999, s:24
2.3.1.5. Orta Vadeli Harcama Sisteminin Faydaları
OVHS amaçları doğrultusunda uygulandığı takdirde hükümet politikaları ile
kurumların harcama öncelikleri ve bütçeleme arasında daha sıkı bir bağ oluĢturulmuĢ
olacaktır. Ayrıca harcamaların hükümetin sosyo-ekonomik programının esas alınarak
öncelik sırasına konulması ve sadece en önemli fonksiyonlara kaynak ayrılması
suretiyle fonksiyonlar arası ve fonksiyon içi kaynak tahsisinin sağlıklı bir temele
dayandırılmıĢ olacaktır. Daha sağlam temellere dayalı bütçe tavanları belirlemek
POLİTİKALARIN GÖZDEN GEÇİRİLMESİ
(Bir önceki planlama ve uygulama dönemimin gözden
geçirilmesi )
POLİTİKA BELİRLENMESİ VE PLANLAMA FAALİYETİNİN
YAPILMASI
(Kaynakların tesbiti, amaçların, politikaların, str
atejilerin ve harcama önceliklerinin, kaynak tesisi çerçevesinde belirtilmesi)
KAYNAKLARIN HAREKETE
GEÇİRİLMESİ VE DAĞTIMI
(Bütçe Hazırlanması)
PLANLANMIŞ FAALİYETLERİN UYGULANMASI
(Gelirlerin toplanması, fonların serbest bırakılması, plana göre
personel yerleştirilmesi)
FAALİYETLERİN KONTROLÜ
HARCAMALARIN MUHASEBELEŞTİRİLMESİ
DEĞERLENDİRME VE DENETİM
(Politika faaliyetlerinin etkinliği ve gelecek planları içine
sonuçların aktarımı)
105
suretiyle bütçenin öngörülebilirliğinin artırılmıĢ olacak ve harcamacı bakanlıklara
belirlenmiĢ bütçe kısıtlamaları, onaylanmıĢ politika ve programlar dahilinde kendi
bütçelerini yönetme konusunda daha fazla esneklik sunarak kamu kaynaklarının daha
etkin bir Ģekilde kullanımı sağlanılmıĢ olacaktır.263
OVHS ile hükümetlerin uygulamayı planladığı politikalar somut bir Ģekilde
bütçede görülebilecek ve hükümetlerin politika hedeflerini ve önceliklerini daha açık
ve tutarlı ifadelerle belirlemeleri gerekecektir. Çok yıllı bütçe ile hükümetin orta
vadeli mali stratejisi ve politik öncelikleri çerçevesinde yıllık bütçe müzakerelerinin
yerleĢtirilmesi yoluyla bütçe süreci devamlılık kazanmıĢ olmaktadır. OVHS gelecek
tahminleri de içine alarak orta dönemli bir projeksiyon sağlayıp kamu
harcamalarında saydamlığı da artırmaktadır. Böylece bu sistem ile orta vadede
hükümetin mali stratejilerinin ne olduğu rahatça görülüp izlenebilmektedir. Bütçe
sürecindeki sorumluluk ve izlenilebilirliğin arttırılmasıyla ve taahüt-harcamam
önceliklerinin yeniden gözden geçirilmesiyle bütçe ödeneklerinin tahsisi ve
kullanımında etkinlik sağlamada da artıĢ olacaktır. Ayrıca bakanlıkların ve bakanlık
bünyesindeki kuruluĢlara esneklikler sağlanarak katılım teĢvik edilmekte ve çeĢitli
hükümet birimleri arasında iĢbirliği sağlanmıĢ olmaktadır.264
Mali disiplini sağlaması ve kurumsal performansın arttırılması yolunda
OVHS‘in kullanlması ile sağlanacak faydaları kısaca özetleyecek olursak;
Mali strateji ve önceliklerin belirlenmesini kolaylaĢacak
Hükümet politikalarında kararlılık sağlayacak
Öngörülebilirlik sağlanacak
Saydamlık ve mali sorumluluk artacak
Performans takibi ve bütçede süreklilik sağlanacak
Kamu harcamalarında etkinlik-verimlilik ve tutumluluk sağlanacak
Kurum içi ve kurumlar arası iĢbirliğini artacak
KarĢılaĢtırma ve kontrol imkanı sağlayacak
263
Abdülkadir GÖKTAġ, Türkiye’de Çok Yıllı Bütçeleme, Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol
Genel Müdürlüğü, Mayıs, 2006 s.4,
<http://www.bumko.gov.tr/upload/IcDenetim/Diger/EgitimSlaytlari/agoktas.ppt#349,4>,
(08.02.2007)
264 Emine KIZILTAġ, ―Çok Yıllı Bütçeleme…‖, a.g.e., s.17-18
106
Mali disiplinin sağlanması ve korunmasına imkan sağlayacaktır.
2.3.2. Performans Esaslı Bütçeleme
2.3.2.1. Performans Esaslı Bütçelemeye Giden Yol (Bütçeleme Sistemleri)
Bütçeleme sistemlerini ‗girdi odaklı‘ ve ‗çıktı/sonuç odaklı‘ olarak iki gruba
ayırmak mümkündür. Girdi odaklı olan geleneksel bütçeleme sistemi kamu
kurumlarının görev ve fonksiyonlarını yerine getirebilmeleri için ihtiyaç duydukları
girdileri esas alır. Geleneksel bütçe sistemi ile amaçlanan; kamu harcamalarının
miktar ve bileĢiminin yasama tarafından onaylanan Ģekliyle gerçekleĢmesinin
sağlanması olmuĢtur. Bu amaçla geleneksel bütçelemede i)yasama organının
yürütme organına verdiği baĢlangıç ödeneklerinin aĢılıp aĢılmadığı, ii)ödeneklerin
yasal çerçeveye uygun olarak kullanılıp kullanılmadığı, iii)ödeneklerin verildiği
harcama kalemlerine kullanılıp kullanılmadığı denetlenmektedir.265
Ayrıca
geleneksel bütçe aĢağıdan yukarı bütçeleme esasına göre hazırlanmaktadır. Bu
anlayıĢ bütçeni yalnızca uygunluk denetimi fonksiyonunu yerine getirmesini
sağlamakta, planlama ve yönetim aracı olarak kullanılmasına elvermemektedir.266
Kısaca geleneksel bütçe sistemi kamu harcamalarının parasal yönden denetlenmesini
sağlamaktadır. Kamu hizmetlerinde ve kaynakların kullanımında öncelik, verimlilik,
etkinlik, kalite gibi ölçütlerle ilgilenmemektedir.267
Girdiye dayalı olarak hazırlanan bütçelerde saydamlığın yeterli olmaması,
yani ödeneklerle üretilecek kamusal ürün ve hizmetler arasındaki bağlantının kopuk
olması, kamu harcamalarındaki artıĢ eğilimi, vergi ödeyenlerin kamu kaynaklarının
kullanımına olan ilgi ve Ģikayetlerini artırmıĢtır.268
Geleneksel bütçe sisteminin
eksiklikleri nedeniyle ortaya çıkan Ģikayetler sonucu reform arayıĢları çerçevesinde
265
CoĢkun Can AKTAN ve Kamil TÜĞEN, ―Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi‖, içinde Kamu
Mali Yönetiminde Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme, (Ed. CoĢkun Can
AKTAN), Seçkin Yayınları, Ankara - 2006, s:205-206 266
Bülent GEDĠKLĠ, Kamu Harcama Yönetiminde Kalite -Yolsuzlukla Mücadele Ġçin Bir Model
Önerisi, C&Ç Yeminli mali MüĢavirlik Yayınları, 2000/1, s.100 267
CoĢkun Can AKTAN ve Kamil TÜĞEN, a.g.e., s:206 268
M. Sait ARCAGÖK ve Ertan ERÜZ, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Sistemi, Maliye Hesap
Uzmanları Derneği, Eylül 2006, s.56
107
merkezden yönetimi esas alan kaynak dağılımı ve girdi odaklı geleneksel bütçe
anlayıĢından yetki ve sorumluluk dağıtımı ile kaynakların yerinden yönetimini esas
alan performans esaslı bütçe sistemi anlayıĢı gündeme gelmiĢtir. Kamu mali
yönetimi ve bütçeleme sistemlerinde önemli yapısal değiĢikliklere giden birçok
geliĢmiĢ ülke de performans esaslı bütçe sistemini benimsemiĢtir. 1980‘lerde Yeni
Zelanda ve Avustralya, 1990‘larda Ġsveç, ABD, Ġngiltere, Fransa, Kanada,
Danimarka, Finlandiya, 2000‘lere gelindiğinde ise Almanya, Avusturya, Ġsviçre
performans esaslı bütçelemeye geçiĢ yönünde düzenlemeler yapmıĢtır.269
PEB‘ye giden yolda bazı bütçeleme sistemleri kullanılmıĢtır. Kısaca aĢağıda
yeni performans esaslı bütçelemeye giden yol (terminoloji)dan söz edilmektedir.270
Planlama, programlama ve bütçeleme sistemleri (PPBS) Unsurları:
Her bir temel yönetim faaliyet alanı için hedef ve amaçların belirlenmesi ve
incelenmesi.
Belli bir programa ait çıktıların amaçlar açısından analizi.
Toplam program maliyetlerinin yalnızca içinde bulunulan yıl için değil, ilerideki
bir kaç yılı
da kapsayacak Ģekilde hesaplanması.
Çok yıllı harcama programlarının oluĢturulması.
Program hedeflerine ulaĢmada kullanılacak en verimli ve etkili yolları bulmak
için
alternatiflerin analiz edilmesi.
Bu prosedürlerin bütçe inceleme sürecinin sistematik bir parçası haline
getirilmeleri.
Program Esaslı Bütçeleme Unsurları:
Ortak iĢlev ve alt iĢlevlere sahip kurumsal birimleri gruplandırın.
Bir iĢlev ya da alt iĢleve ait maliyetleri belirleyin.
Bu maliyetleri göz önünde bulundurarak birimin çıktısının ne olması gerektiğine
karar verin.
Program esaslı bütçeleme PPBS‘nin (planlama, programlama ve bütçeleme sistemleri) üst-
düzey stratejik planlama iĢlevlerini bütçe sürecinin dıĢında bırakır. Gider bölünmesinin ve
çıktı tanımlamasının ayrıldığı interaktif bir süreç gerektirir.
Çıktı Esaslı Bütçeleme Unsurları:
Sürece katılan kurum sayısı ne olursa olsun belirli bir çıktının elde edilmesine
dair maliyetlerin tümünü bir arada gruplandırın.
Genel giderlerin ilgili programlara tahsisi de dahil olmak üzere tam maliyetleme
kavramını vurgulayın.
Verilen mal ve hizmetlerin kalitesini değerlendirmek için bir önceki sektörde
yapılanlarla benzer Ģekilde, çıktıları ölçülebilir göstergelerle açıklayın.
Verimlilik ve etkililiği ölçmek için gerçek çıktıyı karĢılaĢtırın.
Yeni Performans Esaslı Bütçeleme Unsurları:
269
Ertan ERÜZ, ―Yeni Mali Yönetim Yapısında Performans Esaslı Bütçeleme‖, 20. Türkiye Maliye
Sempozyumu Türkiye’ de Yeniden Mali Yapılanma, 23- 27 Mayıs 2005 Pamukkale, s:61 270
DPT, ―Dokuzuncu Kalkınma Planı…‖, a.g.e., s.17
108
Çıktı esaslı bütçelemenin altındaki unsurların tümünü içermektedir.
Açık performans ölçülerini ve performans değerlendirme sistemlerini birleĢtirir.
Ġlgili ödül ve yaptırımlara iliĢkin daha yüksek bir hesap verebilirlik sağlar.
Not: Program, çıktı ve ―yeni‖ performans esaslı bütçeleme PPBS‘nin ilk iki aĢaması
tamamlandıktan sonra gerçekleĢir.
2.3.2.2. Performans Esaslı Bütçeleme Kavramsal Çerçevesi
Dünyada çıktı odaklı bütçeleme, sonuç odaklı bütçeleme, performans esaslı
program bütçe, çıktı odaklı yönetim, sonuç odaklı yönetim, performans yönetimi
isimleri altında adlandırılan271
―Performans Esaslı Bütçe‖ çıktı/sonuç odaklılığa
dayanmaktadır. Bu çerçevede PEB, kamu idarelerine tahsis edilen kaynaklarla
hedeflenen sonuçlara iliĢkin bilgileri gösteren bütçeleme Ģekli olarak
tanımlanmaktadır.272
OECD ise performans esaslı bütçelemeyi kaynak dağılımının
çıktı ve/veya sonuç bazında ölçülen sonuçlarla iliĢkilendirildiği bir bütçe türü olarak
tanımlamaktadır.273
Diğer bir tanımla, PEB hükümet faaliyetlerinin politika amaçları ve
hedefleriyle iliĢkili olarak fonksiyonlar ve programlar olarak sınıflandırılması, her
program ve faaliyet için performans göstergeleri oluĢturulması ve bu faaliyetlerin ve
elde edilen çıktıların maliyetlerinin ölçülmesidir.274
Aktan ve Tüğen ise, PEB‘yi kamu hizmetlerine ödenek tahsisi yapılmadan
önce yürütülecek her faaliyet ve projenin maliyetlendirilmesini ve ayrıca yürütülecek
her faaliyet ve proje için performans hedefleri oluĢturulmasını öngören bir bütçe
yönetim sistemi olarak tanımlamaktadırlar.275
Yapılan tanımlar çerçevesinde performans esaslı bütçeyi matematiksel olarak
Ģu Ģekilde formüle edebiliriz:276
271
M. Sait ARCAGÖK ve Ertan ERÜZ, a.g.e. , s.56 272
DPT, Dokuzuncu Kalkınma Planı…, a.g.e., s:16 273
Public Sector Modernisation: Governing for Performance, OECD Policy Brief, OECD
Observer, October- 2004, s: 5 274
Ertan ERÜZ, ―5018 Sayılı Kanuna Göre Performans Esaslı Bütçeleme‖, içinde Kamu Mali
Yönetiminde Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme, (Ed. CoĢkun Can AKTAN),
Seçkin Yayınları, Ankara - 2006, s:218 275
CoĢkun Can AKTAN ve Kamil TÜĞEN, a.g.e., s:206 276
Hamza ATEġ ve Dilek ÇETĠN, a.g.e., s:264
109
ġekil 12: Performans Esaslı Bütçe Formülü
2.3.2.3. Performans Esaslı Bütçenin Özellikleri
Performans esaslı bütçe; giderler, maaĢ ve ücretler, satın alımlar Ģeklinde
değil; fonksiyon, program, faaliyet ve proje Ģeklinde sınıflandırılır. Bu sistemle satın
alınan girdiler yerine, devletin yaptığı iĢlere ve bunların sonuçlarına önem verilir.
Faaliyet ve projelerin maliyetlemesi yapılır, hesaplar; maliyet muhasebesi ilkeleri
çerçevesinde ayrıntılı olarak ortaya konur. Ayrıca fayda- maliyet analizi, maliyet -
etkinlik analizi gibi karar verme tekniklerinden yararlanılır.277
Performans esaslı bütçelemede; daha verimli ve daha yüksek kaliteli hizmet
sunumu ile üretkenliği artırmak amaçlanmaktadır. Bu nedenle PEB ―sonuç ve hizmet
odaklılık‖ anlayıĢa dayanır. Örneğin; eğitimde sınıflardaki öğrenci sayısını azaltarak
kaliteyi yükseltmek daha çok öğretmen istihdam etmekten daha önemlidir. Yani
amaçlanan öğretmen sayısını artırmak değil verilen eğitimin daha üretken ve verimli
olmasını sağlamaktır. Aynı Ģekilde sağlıkta hastanelerde bekleme süresini kısaltmak,
adalet kurumlarında daha hızlı karar vermeyi sağlamak gibi örnekleri
çoğaltabiliriz.278
Hedeflere ulaĢmada ve mali disiplini sağlamada en önemli araçlardan birisi
stratejik planlardır. Bu stratejik planlar üç ila beĢ yıl arasında değiĢen dönemler için
hazırlanmaktadır. PEB bütçe tekniğinde geleneksel bütçelemeden farklı olarak uzun
zaman dilimine yayılan ―stratejik planlara dayanmak‖tadır. Bu sayede stratejik
planlama ile dönemler arası performans açıklarının saptanması ve bu açığın
kapatılması sağlanabilmektedir. Uzun dönemli stratejik planlar yasama ve yürütmeye
277
CoĢkun Can AKTAN ve Kamil TÜĞEN, a.g.e., s:207 278
R. Hakan ÖZYILDIZ, ―Kamu Harcama Politikalarının Denetlenmesi ve Performansa Dayalı
Bütçe‖, Hazine Dergisi, S.13, Ocak-2000, s.80
Bütçeleme Teknikleri
Performans Ölçümü
StratejikPlanlama
Performansa Dayalı Bütçe
110
yıllar itibariyle karĢılaĢtırma olanağı sunarken, yasama ve yürütme arasındaki
denetim ve hesap verme mekanizmasını da daha iyi iĢler bir hale getirir.279
2.3.2.4. Performans Esaslı Bütçeleme Unsurları ve ĠĢleyiĢi
―Performans Esaslı Bütçe (PEB)‖, harcamaların kontrolünden bütçenin
yönetsel bir araç olarak kullanılmasına doğru bir adım olarak değerlendirilebilir. Bu
bağlamda performans esaslı bütçe sistemi, iĢ veya hizmet bütçesi olarak
adlandırılmaktadır. Bu sistemde bütçeleme bir yönetim aracı, bütçe de bir iĢ ya da
çalıĢma programı olarak kabul edilmektedir.280
Bu bağlamda PEB sistemi kamu
idareleri tarafından hazırlanan stratejik planlarda yer alan misyon, vizyon, stratejik
amaç ve hedeflerle uyumlu bütçelerin oluĢturulmasını öngören ve kaynakların bu
amaç ve hedefler doğrultusunda tahsisini ve kullanılmasını sağlayan, stratejik
planlarda belirlenen performans ölçütlerinin bu bütçe yapısı ile sağlanıp
sağlanmadığını kontrol eden bir bütçeleme tekniği olarak kabul edilir.281
Tanımlarda belirtilenler üzerine PEB temel unsurlarını Ģu Ģekilde
sıralayabiliriz;
279
Hamza ATEġ ve Dilek Çetin, a.g.e.,s:265-266 280
Bülent GEDĠKLĠ, a.g.e., s.100-101 281
Ahmet KESĠK, ―Performans Esaslı Bütçeleme‖(sunum), 5. Kalite Kongresi, Haziran, 2004,
<http://www.kalder.org/genel/Ankara/5.KKS/ahmet_kesik.ppt#401,28,Performans Esaslı
Bütçeleme>, (08.04.2007)
111
ġekil 13: PEB Temel Unsurları
Kaynak: Ertan ERÜZ, ―Performans Esaslı Bütçeleme (PEB) (Yapı- Rehber- Pilot Uygulama), Maliye
Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Ocak 2005,
http://www.bumko.gov.tr/proje/MaliYonetim/performans/sunum/PEBSunumT.pps#315,4,PEB
TEMEL UNSURLAR, (08.04.2007)
PEB modelimiz stratejik planda yer alan amaçlar doğrultusunda, faaliyetlerin
belirlenmiĢ hedef ve göstergeler ıĢığında yürütülmesini öngörmektedir. PEB‘nin
sayılan unsurlarını hayata geçirmek için stratejik plan, performans programı ve
faaliyet raporu üç temel belge olarak karĢımıza çıkmaktadır.282
282
Ertan ERÜZ, ―5018 Sayılı Kanuna Göre…‖, a.g.e., s.221
Misyon
Vizyon
Stratejik Amaçlar
Stratejik Hedefler
Performans Hedefleri
Faaliyet/Projeler
112
ġekil 14: PEB’nin Temel Unsurlarını Hayata Geçirecek Belgeler
Kaynak: Performans Esaslı Bütçeleme, Süleyman Demirel Üniversitesi Strateji GeliĢtirme Daire
BaĢkanlığı, Mart-2007, s:2, <http://sgb.sdu.edu.tr/indir/PerformansEsasliButceleme_ElKitabi.doc>,
(08.04.2007)
PEB, her bir program için amaçları, hedefleri, stratejileri ve performans
göstergelerini belirler. Hedefler oluĢturur. Performans göstergelerini izler ve geliĢim
konusunda raporlar verir.283
PEB unsurları çerçevesinde, planlama sürecinde hazırlanan stratejik planlar
ile bütçeleme sürecinde hazırlanan performans programları ve faaliyet raporları kamu
kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması için temel araçları
oluĢturmaktadır. Yani PEB, performans bilgisine dayanan bir sistemdir. Performans
hedef ve göstergelerinin oluĢturulması, performansın değerlendirilmesi, faaliyetlerin
bilgi ve verilere dayalı olarak izlenmesini zorunlu kılmaktadır.284
283
Ahmet KESĠK, ―Performans Esaslı Bütçeleme…‖, a.g.e., s:34,
<http://www.kalder.org/genel/Ankara/5.KKS/ahmet_kesik.ppt#401,28,Performans Esaslı
Bütçeleme>, (08.04.2007) 284
Performans Esaslı Bütçeleme, Süleyman Demirel Üniversitesi Strateji GeliĢtirme Daire BaĢkanlığı,
<http://sgb.sdu.edu.tr/indir/PerformansEsasliButceleme_ElKitabi.doc>, Mart-2007, s:2,
(08.04.2007)
•Misyon
•Vizyon
•Stratejik Amaç
•Stratejik Hedef
•Performans Göstergeleri
Stratejik Plan
(5 Yıllık)
•Öncelikli Amaç ve Hedefler
•Performans Hedefleri
•Faaliyet ve Projeler
•Kaynak İhtiyacı
•Performasn Göstergeleri
Performans Programı
(1 Yıllık)
•Genel Bilgiler
•Amaç ve Hedefler
•Faaliyetlere İlişkin Bilgi ve Değerlendirmeler
•Kurumsal Kabiliyet ve Kapasitenin Değerlendirilmesi
•Öneri ve Tedbirler
Faaliyet Raporu
(1 Yıllık)
113
Bu sayılan unsurlar çerçevesinde Performans Esaslı Bütçeleme Yönetimini Ģu
Ģekilde Ģematize edebiliriz.
Stratejik Plan
Uyum
Performans Planı
Kaynak Normları Kaynak Ġhtiyaç Planı
Bütçe Performans Hedefleri
Faaliyet Planı
Uygulama
Çıktı/sonuç
Performans Raporu
Kaynak: Ahmet Kesik, Performans Esaslı Bütçeleme,
<http://www.kalder.org/genel/Ankara/5.KKS/ahmet_kesik.ppt>, ODTÜ, 10 Haziran 2004, s:42,
(08.04.2007)
Faaliyetlerin belirlenmiĢ hedef ve göstergeler ıĢığında yürütülmesi, sonuçların
bu hedef ve göstergelere dayalı olarak değerlendirilmesi bu bütçeleme sisteminin
özünü oluĢturur. Bu yaklaĢım aynı zamanda kamu kurumlarında performansa dayalı
bir yönetim anlayıĢının yerleĢmesine yardımcı olur.285
Performans Esaslı Bütçeleme süreci ise aĢağıdaki Ģekilde verilmiĢtir.
285
Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi (Pilot Kurumlar Ġçin Taslak), T.C. Maliye Bakanlığı
Bütçe Ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, s:12,
<http://www.bumko.gov.tr/proje/MaliYonetim/performans/performansb/pbutcerehber.pdf>,
(08.04.2007)
ġekil 15: Performansa Dayalı Bütçe Yönetimi
114
ġekil 16: Performans Esaslı Bütçeleme Süreci
Kaynak: Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi (Pilot Kurumlar Ġçin Taslak), T.C. Maliye
Bakanlığı Bütçe Ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, s:13,
<http://www.bumko.gov.tr/proje/MaliYonetim/performans/performansb/pbutcerehber.pdf>,
(08.04.2007)
PEB sürecinin Ģu sırayla iĢlemektedir. Hükümet politikaları, kalkınma plan ve
programları, orta vadeli program ve orta vadeli mali plan, idare stratejik planları göz
önüne alınarak; öncelikli stratejik amaç ve hedefler belirlendikten sonra performans
hedefleri saptanır. Ardından faaliyet ve projeler oluĢturulur ve bu çerçevede kaynak
ihtiyacı belirlenir. Sonraki aĢamada performans göstergelerinin oluĢturulmasıyla
birim ve idarelerin performans programları hazırlanır. Hazırlanan performans
115
programlarına uygun olarak idare bütçesi uygulanır ve performans değerlendirmesi
yapılır.286
ġekil 17: PEB Sürecinin ĠĢleyiĢi
Kaynak: Ertan ERÜZ, ―Performans Esaslı Bütçeleme (PEB) (Yapı- Rehber- Pilot Uygulama Sunum),
Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Ocak 2005,
<http://www.bumko.gov.tr/proje/MaliYonetim/performans/sunum/PEBSunumT.pps#319,6, >,
(08.04.2007)
286
Ertan ERÜZ, ―Performans Esaslı Bütçeleme (PEB) (Yapı- Rehber- Pilot Uygulama Sunum),
Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Ocak 2005,
http://www.bumko.gov.tr/proje/MaliYonetim/performans/sunum/PEBSunumT.pps#319,6,PEB
SÜRECĠNĠN ĠġLEYĠġ, (08.04.2007)
Öncelikli Stratejik Amaç ve Hedeflerin Belirlenmesi
Performans hedeflerinin Berlielenmesi
Faaliyet/Projelerin Belirlenmesi
Kaynak ihtiyacının Belirlenmesi
Performans Göstergelerinin Belirlenmesi
Birim ve İdari Performans Programının Hazırlanması
-Hükümet Politikaları
-Kalkınma Planı ve Programlar
-Orta Vadeli Program ve Orta Vadeli Mali Plan
-İdare Stratejik Planı
-İdare ve Birim Performans Programları
-İdare Bütçesi
-İdare ve Birim Faaliyet Raporları
-Performans Değerlendirmesi ve Denetimi
116
2.3.2.5. Performans Esaslı Bütçeleme Modelleri
Dünyada uygulanan belli baĢlı PEB yaklaĢımlarına baktığımızda; i)stratejik
plana dayalı uygulamalar, ii)performans sözleĢmesine dayalı uygulamalar ve
iii)bütçe formatına dönüĢtürülmüĢ uygulamalar olmak üzere üç tip yaklaĢımın
varlığından söz edilebilir.287
Stratejik plana dayalı performans esaslı bütçeleme modelinde; orta ve uzun
vadeli bir stratejik planlama süreciyle bütçeleme baĢlamaktadır. Stratejik plana
uygun olarak yıllık performans planları hazırlanmakta ve bu planlar bütçenin
dayanağını oluĢturmaktadır. Genelde bütçe ödenekleri program bütçe
sınıflandırmasına uygun olarak bütçe belgesi olarak performans planı ile birlikte
bütçe sürecinde yer almaktadır. Bu Ģekilde performans planı bütçeye performans
bilgisini eklemektedir. Bütçe uygulaması sonucunda ise yıllık performans raporu
hazırlanarak performansa dayalı bir hesap verme mekanizması oluĢturulmuĢ
olmaktadır.288
Performans sözleĢmesine dayalı performans bütçe modelinde ise; performans
bilgileri ile değiĢik aĢamalarda hazırlanan performans sözleĢmeleri yer almaktadır.
Bakan ile üst yöneticiler arasında kamu hizmet sözleĢmesi, üst yönetici ile birim
yetkilileri arasında hizmet sunum sözleĢmeleri yapılmaktadır. Bütçe dönemi sonunda
ise gerçekleĢen performans ile hedeflenenler arasındaki iliĢkiye göre baĢarı
değerlendirilmektedir.289
Son olarak bütçe formatına dönüĢtürülmüĢ performans esaslı bütçeleme
uygulamasında; bütçeden ayrı stratejik plan, performans programı, performans
sözleĢmesi gibi performans belgeleri yer almamaktadır. Bütçenin kendisi performans
bilgileri ile birlikte ödenek bilgilerinin bir araya getirilmesinden oluĢmaktadır.
Dolayısıyla kesin hesap belgesi de aynı Ģekle uygun olarak hazırlanmaktadır. Burada
bağımsız bir performans raporlaması da olmamaktadır.290
287
DPT, Dokuzuncu Kalkınma Planı…, a.g.e., s.17 288
Ertan ERÜZ, ―Yeni Mali Yönetim Yapısında…‖, a.g.e. , s:63 289
DPT, Dokuzuncu Kalkınma Planı…, a.g.e., s.18 290
Ertan ERÜZ, ―Yeni Mali Yönetim Yapısında…‖, a.g.e., s:63
117
PEB yaklaĢımında farklı modeller var olsa da hepsinde ortak olarak
amaçlanan, kamu idarelerinin çıktılara/sonuçlara dayalı bir bütçelemeye ve bu tarz
bir yönetime sevk etmek olmuĢtur.291
2.3.2.6. Performans Esaslı Bütçeleme Ġle Amaçlananlar ve Faydaları
Performans esaslı bütçe tekniğini diğerlerinden ayıran en önemli husus mali
disiplini sağlamayı hedeflemesidir. Diğer bir değiĢle; kamu mali yönetiminde
etkinliği ve verimliliği artırmak önemini korurken, bunun yanı sıra kamu
harcamalarında mali disiplinin sağlanması da amaçlanmaktadır.292
OECD‘ye göre; hükümetlerin performans esaslı bütçeleme ile amaçladıkları
dört ana grupta sayılabilir. Bu durumda PEB ile amaçlananlar; i) etkinliği artırmak,
ii) bütçeleme sürecinde karar almayı geliĢtirmek, iii) saydamlığı ve hesap
verebilirliği arttırmak ve iv)tasarruf sağlamaktır.293
Performans esaslı bütçeleme esas itibariyle; hesap verme mekanizmasının
kurulmasıyla saydamlığı artırılmıĢ bir mali sistem kurmayı, böyle bir mali sistem
içinde hükümetin ve vatandaĢın rol ve sorumluluklarını açık ve net bir Ģekilde
belirlemeyi, hedeflere ulaĢma ve stratejik planlamaya uyma derecesini göz önüne
alarak baĢarıyı ödüllendirirken baĢarısızlığı cezalandırmayı amaçlamaktadır.294
Amaçları doğrultusunda PEB; stratejik planlama, hizmet kalitesi ve hesap
verilebilirlik üçgenini kapsayan bir sistemdir.
291
Mesut HASTÜRK, ―Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme‖, içinde 5018 Sayılı
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Kapsamında Güncel Mali Sorunlar, (Ed. Erkan
KARAARSLAN) Muhasebat Kontrolörleri Derneği Yayınları, Ankara - 2006, s:89 292
R. Hakan ÖZYILDIZ, a.g.e., s.81 293
―Public Sector Modernisation:...‖, a.g.e., s:4 294
Hamza ATEġ ve Dilek ÇETĠN, a.g.e. , s:265
118
ġekil 18: PEB Üçgeni
Ve bu sistem ile kamu mali yönetiminden; girdi kontrollerini gevĢetip
yöneticilerin çıktı ve sonuçlara göre hesap verebilirliğinin sağlaması, yönetim ve
bütçeleme kararlarında çıktı veya sonuç bazında ölçülen varılacak noktaya
odaklanması, yönetimde ve bütçelemede politika oluĢturulmasının geliĢtirilmesi,
yönetim ve hizmet sunumunun güçlendirilmesi, kaynak dağılımının stratejik
önceliklere göre yapılması, parlamento ve kamuoyuna karĢı saydamlık ve hesap
verebilirliğin sağlanması beklenmektedir.295
Performans esaslı bütçelemenin amaçları doğrultusunda kamu mali
yönetiminde i) mali disiplinin sağlanması, ii)hesap verebilirliğin artması, iii) mali
saydamlığın sağlanması, iv) performans yönetiminin uygulanması, v) performans
denetiminin sağlanması, vi) kamuoyu denetiminin sağlanması faydaları
görülmektedir.296
295
Ertan ERÜZ, ―Yeni Mali Yönetim Yapısında…‖, a.g.e., s:62 296
Ertan ERÜZ, ―Yeni Mali Yönetim Yapısında…‖, a.g.e., s:66-68
119
2.3.3. Stratejik Planlama ve Yönetim
Uzun yıllardır askeri bir kavram olarak kullanılan ―strateji‖ kelimesi
Fransızca ―stratégie‖297
kökünden gelmektedir. Sözlükte strateji kelimesi; önceden
belirlenen bir amaca ulaĢmak için tutulan yol298
olarak tanımlanmakta ve sevk etme,
yöneltme, gönderme, götürme ve gütme anlamlarına gelmektedir. Modern yönetim
bilminde ise; örgüte yö vermek ve rekabet üstünlüğü sağlamak amacıyla, örgüt ve
çevresini sürekli analiz ederek uyum sağlayacak amaçların belirlenmesi, faaliyetlerin
planlanması ve gerekli araç ve kaynakların yeniden düzenlenmesi süreci olarak ifade
edilmektedir.299
AnlaĢılıyor ki, strateji ile belirlenmiĢ bir amaç veya hedefin baĢarılması için
insan ve insan dıĢı araçların kullnılması ve izlenecek yol ve yöntemlerden
bahsedilmektedir. Dolayısıyla stratejiden söz edildiğinde uzun dönemli düĢünme,
çevreyi iyi algılama ve hedefi buna göre iyi görme yani; vizyonu açık, geleceğe
yönelmiĢ, planlanmıĢ hareket yol ve yöntemleri ile belirlenmiĢ hedef ve amaçlar
anlaĢılmaktadır.300
Günlük hayatımızda bile yakın geleceğimize tahminlerimizi belirtirken sıkça
kullandığımız bu kavram 1970‘li yıllardan itibaren iĢletme yönetimi literatürünede
girmiĢ ve iĢletmelerde stratejik planlama uygulamalarına o dönemlerde baĢlanmıĢtır.
1980‘li yıllardan itibaren stratejik planlamadan sonra yönetim amaçlarını
gerçekleĢtirmek için stratejik yönetim uygulamalarına da baĢlanmıĢtır. Özel sektörde
hızla geliĢen stratejik yönetim ve stratejik planlama 1990‘lı yıllarda kamu yönetimi
alanında da yer bulmaya baĢlamıĢtır.301
Hızla geliĢen dünyada değiĢimlere karĢı kurumların ayakta durabilmesi için
uzun dönemli vizyona sahip olmaları kaçınılmaz bir hal almıĢtır. Çünkü ancak
geleceğe yönelik stratejilerin belirlenmesi ve uygulanması ile değiĢimler karĢısında
297
<http://www.tdk.gov.tr/TR/SozBul.aspx?F6E10F8892433CFFAAF6AA849816B2EF4376734BED
947CDE>, (21.12.2006) 298
<http://www.birsozluk.com/SR_SU/strateji/>, (21.12.2006) 299
Çağlayan ODABAġ, ―Stratejik Yönetim ve e-Devlet‖, SayıĢtay Dergisi, S:55, Ekim-Aralık 2004,
s:84 300
Hasan Hüseyin ÇEVĠK, a.g.e., s: 233 301
Mustafa KOÇ, ―Yönetimde Moda Terim Stratejik Yönetim‖, Bütçe Dünyası Dergisi, S:17, C:2,
KıĢ-2004, s:4
120
sarsılmadan durmak mümkün olabilecektir. Bu bağlamda stratejisi olmayan bir
kurum önünü göremeyen ve yönünü bulamayan bir kurum olacaktır.302
Bu nedenle
günümüzde pek çok geliĢmiĢ ülkede hem özel sektör alanında hem de kamu sektörü
alanında stratejik planlama ve yönetim kullanılmaktadır.
Stratejik planlama; bulunulan nokta ile ulaĢılması arzu edilen durum
arasındaki yolu tarif eder, idarenin amaçlarının, hedeflerinin ve buna ulaĢmayı
sağlayacak yöntemlerin belirlenmesini gerektiren, uzun vadeli ve geleceğe dönük bir
bakıĢ açısı taĢıyan bir yönetim aracıdır.303
Stratejik planlama Ģu dört soruya cevap aramaktadır:304
Neredeyiz?
Kamu idaresinin faaliyetini gerçekleĢtirdiği iç ve dıĢ ortamın kapsamlı bir
biçimde incelenmesini ve değerlendirilmesini içeren durum analizi yapılarak
cevaplandırılır.
Nereye UlaĢmak Ġstiyoruz?
Kamu idaresinin varlık nedeninin ifade edilmesi anlamına gelen misyon;
ulaĢılması arzu edilen geleceğin kavramsal, gerçekçi ifadesi olan vizyon; kamu
idaresinin faaliyetlerine yön veren ilkeler; ulaĢılması için çaba ve eylemlerin
yönlendirileceği genel kavramsal sonuçlar olarak tanımlanabilecek stratejik amaçlar
ve bu amaçların elde edilebilmesi için ulaĢılması gereken ölçülebilir sonuçlar
anlamına gelen hedefler ortaya konularak verilir.
Gitmek Ġstediğimiz Yere Nasıl UlaĢabiliriz?
Belirlenen hedefler doğrultusunda temel faaliyet ve projelerin
Ģekillendirilmesi ve stratejik planın bütçe süreci ile iliĢkisi ele alınmaktadır. Stratejik
amaçlar ve hedeflere ulaĢmak için kullanılacak yöntemler olan stratejiler ve
faaliyetler bu soruyu cevaplandırır.
BaĢarımızı Nasıl Takip Eder ve Değerlendiririz?
302
Hasan Hüseyin ÇEVĠK, a.g.e., s: 231 303
DPT, Dokuzuncu Kalkınma Planı…, a.g.e., s:14-15 304
DPT, Kamu Ġdareleri Ġçin Stratejik Planlama Kılavuzu 2. Sürüm, Haziran-2006, s.5,
<http://www.sp.gov.tr/documents/Sp-Kilavuz2.pdf>, (25.01.2006) ve DPT, Dokuzuncu Kalkınma
Planı…, a.g.e., s:15
121
Yönetsel bilgilerin derlenmesi ve plan uygulamasının raporlanması; alınan
sonuçların daha önce ortaya konulan misyon, vizyon, ilkeler, amaçlar ve hedeflerle
ne ölçüde uyumlu olduğunun, kısaca performansın değerlendirilmesi ve buradan elde
edilecek sonuçlarla planın gözden geçirilmesini ifade eden değerlendirme sürecidir.
Stratejik yönetim ise; stratejilerin planlanması için gerekli araĢtırma,
inceleme, değerlendirme ve seçim çabalarını planlamayı, bu stratejilerin
uygulanabilmesi için örgüt ve her türlü yapısal-motivasyonel tedbirlerin alınarak
yürürlüğe konulmasını, daha sonrada stratejilerin uygulanmadan önce, amaçlara
uygunluk açısından bir kez daha kontrol edilmesini kapsayan ve kurumun en üst
düzey kadrolarının faaliyetlerini ilgilendiren süreçlerin bütünüdür. Kısaca stratejik
yönetim stratejik planların hazırlanması, uygulanması ve izlenerek
değerlendirilmesidir.305
Bu anlamda stratejik yönetim dört aĢamada gerçekleĢtirilmektedir. Bu
aĢamalar; i)durum değerlendirmesi aĢaması (bilgi toplama ve analiz- GZFT/SWOT
analizi: güçlü yönler, zayıf yönler, fırsatlar ve tehditler306
), ii)strateji oluĢturma
aĢaması (karar verme ve seçim), iii)stratejinin uygulanması aĢaması, iv)sürecin
kontrolü aĢamasıdır.307
Stratejik planlama ve yönetim yaklaĢımı ile; ilgili tarafların katılımının
sağlanması ve gerekli mali kaynakların dikkate alınması suretiyle amaçların,
hedeflerin ve bunlara ulaĢmayı sağlayacak araçların sağlıklı olarak belirlenmesine,
yapılması gereken iĢlerin önceliklendirilmesine ve böylece kaynak tahsisinin stratejik
önceliklere göre yapılmasına, bütçelerin stratejik planla ortaya konulan amaç ve
hedeflere uygun olarak hazırlanmasına rehberlik etmekte ve hesap verme
sorumluluğunun güçlendirilmesine katkıda bulunmak amaçlanmaktadır. Böylece
karar alma süreçleri güçlendirilecek ve yönetimin kalitesi iyileĢtirilebilecektir.308
305
Osman YILMAZ, ―Stratejik Planlama ve Kurumsal Örgütlerde Esneklik ArayıĢları‖, içinde Kamu
Maliyesine Yeni BakıĢ (Teori ve Uygulama), (Ed. Nihat FALAY ve diğerleri), Seçkin
Yayıncılık, s:147 306
Sinan GÜNER, ―Stratejik Yönetim AnlayıĢı ve Kamu Yönetimi‖, Türk Ġdare Dergisi, Mart-2005,
S:446, s:64 307
Sefa ÇETĠN, ―Yerel Yönetimlerde Stratejik Yönetim‖, Türk Ġdare Dergisi, Aralık-2005, S:449,
s:95
308 M. Sait ARCAGÖK ve Ertan ERÜZ, a.g.e., s:48
122
Yapısal
Reformlar
Ġnsan
Kaynakları
Yönetimi
Yönetim
Bilgi
Sistemleri
Mali
Yönetim
Sistem Ġçi
Reformlar
GeliĢim
―Gerçek DeğiĢim‖
Göstergesi
Vat
andaĢ
a Y
önel
ik
Sonuçl
arla
Ġli
Ģkil
i
Sis
tem
Ġle
ĠliĢ
kil
i
Ġçe
Dönük
D
ıĢa
Dönük
Strateji
Bildirimleri
ĠĢ Planları
MüĢteriler Ġçin Ölçülerbilir
ĠyileĢtirmeler
Taahhüt Edilen
Hedefler
Doğrultusunda Daha
Ġyi Performans
Yönetimi Açıklık
ġeffaflık
Esneklik
Hesap
Verebilirlik
Bu bağlamda aĢağıda stratejik yönetim piramidi verilmektedir.
Kaynak: Birol AYDEMĠR, ―Stratejik Yönetim ve Bütçe‖, 20. Türkiye Maliye Sempozyumu
Türkiye’ de Yeniden Mali Yapılanma, 23- 27 Mayıs 2005 Pamukkale, s:25
Kamu kurumularında stratejik planlama ve yönetim uygulaması ile bazı
faydalar elde edilir. Bu faydalar:309
Stratejik düĢünüp etkin stratejiler geliĢtirilir,
Kurumun gelecek yönelimleri açığa çıkar,
Öncelikler geliĢtirilir,
Kararlar gelecekteki etkileri göz önüne alınarak verilir.
Karar alırken sağlam ve tutunulabilir temeller oluĢturulur,
Temel kurumsal problemler çözüme kavuĢturulur.
Kurumsal performans geliĢtirlir,
Hızla değiĢen Ģartlarla etkin Ģekilde mücadele edilir,
Kurum içine ekip çalıĢması ve uzmanlaĢma geliĢir.
309
Kutluhan YILMAZ, ―Kamu KuruluĢları Ġçin Stratejik Planlama Uygulaması‖, SayıĢtay Dergisi,
S:50-51, Temmuz-Aralık 2003, s:74-75
Hizmet
Kalitesi
Si
st
e
m
Si
st
e
m
Si
st
e
m
ġekil 19: Stratejik Yönetim Piramidi
123
2.3.4. Tahakkuk Esaslı Muhasebe
Kamu mali yönetiminde muhasebe kilit noktadadır. Bu nedenle kamu mali
yönetimlerini yeniden yapılandırma çabası içerisindeki ülkeler, reform çalıĢmalarına
muhasebe sistemlerini düzeltmekle ve daha doğru, daha zamanlı, daha güvenilir bilgi
üretebilir hale getirmekle baĢlarlar.310
Devlet muhasebesi; devletin mali nitelikli ve para ile ifade edilebilen
iĢlemlerinin kaydedilmesi, kaydedilen bilgilerin topluca gösterilmesi ve
yorumlanmasına iliĢkin faaliyetler bütünüdür. Devlet muhasebesi; mali yönetim ve
kontrol aracı olarak milli ekonominin planlanması ve yönetimi için kamu kesimine
ait gerekli ekonomik bilgileri sağlamak üzere; bir mali yıla ait bütçeleĢtirilmiĢ gelir
ve giderlerin yıl içi ve yıl sonundaki gerçekleĢmeleri ile genel devletin ve yönetsel
birimlerin varlık ve kaynaklarını izlemek ve belirli dönemler itibariyle yönetsel
birimlerin bütçe uygulama sonuçları ile faaliyet sonuçlarını ilgililere, bilgi
ihtiyaçlarına uygun Ģekilde rapor etmeyi amaçlamaktadır.311
Bu nedenle, devlet
muhasebesi mali hesap verilebilirliğin ve saydamlığın en önemli bir unsurudur.
Gerçekten de, bir tür emanet yönetimi olan kamu mali yönetiminde muhasebe, kamu
kaynaklarının nerelerde ve nasıl kullanıldığının hesabını tutmayı kolaylaĢtıran ve bu
suretle kamu fonlarını ellerinde bulunduran yöneticilerin bunları kendilerine verilen
izinler çerçevesinde ve rasyonel olarak kullandıklarının hesabını verebilmelerine
olanak sağlayan son derece önemli bir araçtır. GeliĢmiĢ bir muhasebe ve raporlama
sistemi hükümetlerin uyguladıkları mali politikaların mevcut dönemdeki ve gelecek
dönemlerdeki etkileri hakkında en sağlam referans kaynağıdır.312
Bu nedenle devlet
muhasebe sisteminin geliĢtirilmesi pek çok ülkede gündeme gelmiĢtir.
Esasen devlet muhasebesinde geliĢmelerin temeli OECD, IMF ve Dünya
Bankası gibi uluslararası mali kuruluĢlar ile AB gibi bölgesel ekonomik ve siyasi
birleĢmelere ait mali istatistikler ve raporlar oluĢturma ihtiyacından doğmuĢtur.
310
Erkan KARAARSLAN, ―Kamu Mali Yönetimi ve Tahakkuk Esaslı Devlet Muhasebesi‖, Maliye
Dergisi, S:140, Y:2002, s:58-75 311
Erkan KARAASLAN, ―Tahakkuk Esaslı Muhasebe ve Devlet Hesaplarında ġeffaflık‖, Mali
Kılavuz Dergisi, Y:4, S:15, Ocak- Mart 2002, s:5 312
Erkan KARAARSLAN, ―Kamu Mali Yönetimi ve…‖, a.g.e., Maliye Dergisi, S:140, Y:2002,
s:58-75
124
Ülkelerin uyguladıkları muhasebe sistemlerinin uluslararası ilke ve standartlar
altında birleĢmesi gereği ortaya çıkmıĢtır. Çünkü değiĢik muhasebe ve raporlama
sistemlerinde üretilen mali raporları birbirleriyle karĢılaĢtırmak mümkün değildir. Bu
durum bir ekonomideki alt sektörler içinde geçerlidir. Özellikle AB‘ye aday
ülkelerde, kamu mali yönetim sisteminin AB standartlarına ulaĢtırılması
çerçevesinde mali kaynakların sağlam mali istatistiklere dayandırılması ihtiyacı
ortaya çıkmıĢtır. Ġhtiyaç duyulan altyapının geliĢmiĢ bir tahakkuk esaslı muhasebe
sistemi ile kurulabileceği anlaĢılmıĢ ve geliĢtirme çabalarına baĢlanmıĢtır.313
Tahakkuk esaslı muhasebe sistemine geçilmeden önce genelde nakit esaslı
muhasebe sistemi kullanılmaktaydı. Nakit esaslı muhasebe sistemi ise; bir mali yıl
içinde nakit akımlarından doğan iĢlemleri kaydeder. Yani muhasebe mali iĢlemlerin
ve olayların nakit alındığında veya ödendiğinde muhasebeleĢtirilmesidir. Bu anlamda
Nakit esaslı muhasebe, iĢlemlerden sağlanan hizmet ve faydaların ne zaman ortaya
çıktığıyla ilgilenmez. Bu muhasebe sisteminde mali raporlar, asıl olarak bütçe
gelirlerini ve giderlerini, nakit giriĢlerini, nakit çıkıĢlarını, açılıĢ ve kapanıĢ nakit
varlıklarını kaydeder ve raporlar. Devletin sahip olduğu, maddi duran varlıkların,
tahakkuk etmiĢ gelir ve giderlerin, aktifleĢtirilmesi gereken varlıklara yapılan
harcamaları, devlet borçları ile diğer yükümlülükleri, taahhüt ve garantiler ile varlık
ve yükümlülüklere iliĢkin fiyat ve miktar değiĢimlerini kaydetmez ve raporlamaz.314
Nakit esaslı muhasebe sisteminin kapsadığı iĢlemler nakit akımlarıyla sınırlı
olduğu için saydamlık ve hesap verilebilirliğin sağlanması zordur. Bu nedenle
gelirleri, giderleri (amortisman giderleri dahil), varlıkları (mali varlıkları, fiziksel
varlıkları, sermaye varlıkları), yükümlülükleri ve diğer varlıkları içeren tahakkuk
esaslı muhasebe sistemine geçilmiĢtir. Bu yönüyle tahakkuk esaslı muhasebe kamu
kaynaklarının etkin, verimli ve ekonomik kullanılıp kullanılmadığını ya da kamu
yöneticilerinin performanslarının ölçümünde sağlam bir alt yapı oluĢturulmasını
sağlar.315
313
M. Kamil MUTLUER vd., Bütçe Hukuku, Ġstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, 1. Baskı,
Ġstanbul, Mayıs-2005, s: 260-261 314
Baki KERĠMOĞLU, ―Tahakkuk Esaslı Muhasebe Sisteminin Mali Saydamlık ve Hesap Verme
Sorumluluğuna Katkıları‖, içinde Kamu Mali Yönetiminde Stratejik Planlama ve Performans
Esaslı Bütçeleme , (Ed. CoĢkun Can AKTAN), Seçkin Yayıncılık, Ankara - 2006, s:101 315
M. Kamil MUTLUER vd.,a.g.e., s: 261
125
Bu doğrultuda tahakkuk esaslı devlet muhasebe sisteminde raporlamanın
amaçları Ģu Ģekilde sıralanabilir:316
Kamunun mali kaynaklarının sağlandığı yerler, bunların tahsisi ve
kullanımları hakkında bilgi sağlamak,
Ġlgili kamu biriminin yerine getirdiği faaliyetleri nasıl finanse ettiği ve
nakit ihtiyacını nasıl karĢıladığına iliĢkin bilgi sağlamak,
Ġlgili kamu biriminin yerine faaliyetlerini finanse etme ve borç ve
yükümlülüklerini karĢılama yeterliliği konusunda yararlı bilgi sağlamak,
Ġlgili kamu biriminin mali durumu ve bundaki değiĢmeler hakkında
bilgi sağlamak,
Hizmet maliyeti, verimlilik, yetenekler bakımından ilgili kamu
biriminin performansının değerlemesi konusunda bilgi sağlamaktır.
Bu sayılan amaçlar çerçevesinde daha kapsamlı bir muhasebe sistemi olduğu
için tahakkuk esaslı muhasebe sistemi benimsenmiĢ ve uygulamaya geçilmiĢtir.
2.3.5. Ġç Kontrol
Dünyada kamu mali yönetiminde yaĢanan değiĢimler ve performans
yönetimine geçiĢ sürecinde hükümetlerin ve kamu kurumlarının hesaplarının ve
harcamalarının nasıl kontrol altına alınacağı ve saydamlık ve hesap verilebilirliğin
nasıl sağlanacağı konusunda endiĢeler artmıĢtır. Sağlıklı, iĢleyen, etkin ve verimli bir
kamu mali yönetimi luĢturulabilmesi için317
yeni kontrol mekanizmalarının
geliĢtirilmesine ihtiyaç duyulmuĢtur. Tüm dünyada uluslararası kabul görmüĢ ortak
standartlar ve tanımlamalar çerçevesinde kurumsal performansın artırılması için iç
kontrol alanında düzenlemeler yapılmıĢtır.
Bu anlamda dünyada genel bir eğilim olarak ortaya çıkan yeni iç kontrol
kavramı ve anlayıĢı; kurumların hedeflerini gerçekleĢtirmek için aldıkları tüm
316
Halis KALMIġ, ―Kamuda Tahakkuk Esaslı Muhasebe Sistemi ve Türkiye‘ de Kamu Muhasebe
Sisteminde Nakit Esasından Tahakkuk Esasına DönüĢ ÇalıĢmaları‖, içinde Kamu Maliyesine
Yeni BakıĢ (Teori ve Uygulama), (Ed. Nihat FALAY ve diğerleri), Seçkin Yayıncılık, Ankara -
2006, s:240 317
Baki KERĠMOĞLU, ―Kamu Mali Yönetimi ve Mali Kontrol Kanunu Tasarısı: Ġç Kontrol
Sisteminin Tasarımı‖, Maliye Dergisi, S:142, Ocak-Nisan, 2003, s.108
126
kararlar ve uygulamaları içermektedir. Bu nedenle sadece kontrol yapanlar değil üst
yöneticilerden en alt kademeye kadar tüm kurum çalıĢanlarının rol aldığı yeni bir iç
kontrol sistemi tasarlanmıĢtır.
Bu bölümde yeni dinamikler arasında kısaca ele alınan iç kontrol konusu
üçüncü bölümde etraflıca anlatılacaktır.
127
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
3.TÜRK KAMU MALĠ YÖNETĠMĠNĠN 5018 SAYILI KANUNLA YENĠDEN
TASARLANMASI- ĠÇ KONTROL VE PERFORMANS
3.1.Türkiye’deki DönüĢüm
Daha önceki bölümlerde de söz edildiği gibi; 21. yüzyılda dünyada her
alanda, hızla birbirini etkileyerek devam eden bir değiĢim süreci yaĢanmaktadır.
Ekonomik, siyasi, kültürel, teknolojik alanlardaki bu köklü değiĢimler hem bireyleri
hem de kurumları derinden etkilemektedir. Bu etkileĢimler sonucunda birçok
geliĢmiĢ ve geliĢmekte olan ülke devletin rolünü, yapısını ve iĢleyiĢini sorgular
olmuĢ, kamu yönetimi ve kamu mali kesmininin yeniden inĢaasına baĢlamıĢtır. Bu
bağlamda uluslararası birçok örgüt çalıĢmalarda bulunmuĢ, ortak standartlar
geliĢtirilmiĢtir. Bu uluslararası örgütlere üye ülkelerde daha iyi ve saydam bir kamu
mali yönetim için bu standartlar uygulamaya geçilmiĢtir.
Bu yenilenme hareketlerine ülkemizde seyirci kalmamıĢtır. Çünkü ekonomi,
ticaret ve sermaye hareketleri konusunda sağlanan serbestleĢmenin, kamu yönetimi
alnında yeniden yapılanma ile bütünleĢememesi sonucunda; ülkemizin yönetim
yapısında uyumsuzluklar ve boĢluklar oluĢmuĢtur. Rekabetçi, hızlı ve esnek karar
almayı gerektiren, duyarlılığın arttığı318
yeni dünya düzeninde yer alabilmek için bu
uyumsuzlukların giderilmesi gerekmiĢtir. Ayrıca uzun süredir yaĢadığımız yüksek
enflasyon, kamu iç ve dıĢ borçları ile kamu açıklarının boyutları, ekonomide
küreselleĢmenin getirdiği dıĢ ekonomik baskılar ve uluslararası rekabetin
zorlayıcılığı kamu mali yönetiminde reformu kaçınılmaz hale getirmiĢtir.319
318
T.C. BaĢbakanlık, a.g.e., s:54-55 319
Ġhsan GÖREN, ―Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Denetim‖, içinde Devlet
Reformu Parlamento ve SayıĢtay Denetimi, TESEV Yayınları, (Tülay ARIN vd.), Ġstanbul ,
2000, s:85
128
3.1.1.Türk Kamu Mali Yönetimindeki GeliĢmeler
Ülkemizde kamu mali yönetim sistemine iliĢkin ilk önemli düzenleme 1927
yılında 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu ile gerçekleĢtirilmiĢtir. Türk kamu
mali sistemine iliĢkin 1050 sayılı Kanun, 1927 yılından bu yana küçük değiĢikliklerle
yaklaĢık seksen yıl uygulanmıĢtır.320
Bu sürede dünyadaki kamu mali yönetimi ve kontrol sistemlerinde önemli
değiĢimler yaĢanmıĢ ve uluslararası uygulama örnekleri ortaya çıkmıĢtır. Dünyada
yaĢanan bu değiĢiklikler, Türkiye‘de kamu mali yönetimi ve kontrolü anlayıĢınıda
büyük ölçüde etkilemiĢtir. 321
Söz konusu 5018 sayılı Kanun 01.01.2005 tarihinden itibaren geçerli olmak
üzere 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununu yürülükten kaldırmıĢtır.322
3.1.1.1. 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununa Getirilen EleĢtiriler
1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununun uygulandığı döneme iliĢkin
Türk bütçe sistemine bazı eleĢtiriler getirilmiĢtir. Getirilen eleĢtiriler Ģunlardır:323
Tek bir bütçe yerine idare ve idarelere bağlı olarak değiĢik bütçelerin
ortaya çıkmıĢ olması (fonlar, döner sermayeler vs.),
Bütçe sisteminin; plan-program, program-bütçe ve plan-bütçe
iliĢkisini kuramaması, hazırlanan plan ların arkasında gerekli olan siyasi taahhüdün
bulunmaması, planların zaman içinde herĢeyi kapsayan metinler haline dönüĢmesi,
bütçelerin plan ve programlardan kopuk hazırlanmasına neden olması,
Kamu kurum ve kuruluĢları tarafından önlerini görebilecekleri
stratejik planların yapılamaması,
Devletin fonksiyonel analiz ve dolayısıyla kamu kurum ve
kuruluĢlarının görev tanımlarının açık bir biçimde yapılmaması, bu nedenle birçok
320
Ahmet KESĠK, ―5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Bağlamında ve AB
Sürecinde Türk Kamu Ġç Mali Kontrol Sistemi‖, Kocaeli Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü
Dergisi, C.9, S.1, 2005, s: 94 321
M. Kamil MUTLUER vd., a.g.e., s:123 322
Ahmet ARSLAN, ―5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Kamu Harcama
Sisteminde Yapılan Düzenlemeler‖, Maliye Dergisi, S:145, Ocak- Nisan 2004, s:1 323
Ahmet KESĠK, ―Yeni Kamu Mali…‖, a.g.e., s:48-50 ve M. Kamil MUTLUER vd., a.g.e., s:129-
131
129
kurumun bazı zamanlar aynı türden görevler yürütmesi ve kamu idareleri arasında
hizmet çakıĢmalarının olması, bunun sonucu kaynakların etkin dağıtım ve
kullanımının güçleĢmesi,
Türk bütçe sisteminde denetimin, mevzuata uygunluk Ģeklinde
yapılması, kaynakların etkin-ekonomik-verimli kullanımının ihmal edilmesi,
dolayısıyla yapılan denetimlerin risk, sistem ve performans denetimi yerine sadece
mevzuata uygunluk denetimi yapması, denetim sürecini etkinlikten uzaklaĢtırmıĢtır.
Bütçe yapısının esnekliğini kaybetmesi ve bu nedenle önceliklerin
tespitinin zorlaĢması, esnekliğin yitirilmesine kamuda bir idari birim kurulduktan ve
bütçede ödeneği tahsis edilmeye baĢlandıktan sonra o idari birime son vermenin zor
olmasını örnek verebiliriz,
Ödeneklerin tahsisinde sadece bir önceki yılda yapılan harcamaların
dikkate alınması, bu nedenlede tahsisin yapılan hizmetin niteliğine göre değil satın
alınan mal ve hizmetin tutarına göre yapılmıĢ olması ve bunun sonucunda yapılan
hizmetlerde kalitenin ortadan kalkması,
Yönetsel sorumlulukların açıkça tanımlanmaması ve aralarında önemli
çakıĢmaların olması,
Borçlanma ile ilgili bazı iĢlemlerin bütçeleĢtirilmemesi, bu uygulama
net borçlanma hasılatının bütçe açığından fazla olmasına yol açması nedeniyle mali
disipline aykırı davranılması ve bütçelemede samimiyet ilkesinden uzaklaĢılması,
Çıkarılan ek bütçelerin baĢlangıçta yapılan bütçelerin gerçek
büyüklükleri içermediğini göstermesi,
Bütçelenen ödenekler arasında yer alamdığı halde, 1050 sayılı Kanun
baĢta olmak üzere bazı yasaların verdiği yetkiye dayanılarak parlamentonun izni
olmadan yıl içinde kaydedilen ödeneklerin bütçeyi hedeflenen büyüklükten
saptırması,
Devletin varlıkları ile ilgili kayıt ve kontrol sisteminin yeterli etkinlik
düzeyine ulaĢmaması ve devletin taahhütleri konusunda tam bir bilgi setine sahip
olmaması, taahhütlerin muhasebe disiplini içerisinde kaydedildiği bir sistemin
olmaması,
Devletin teĢvik politikalarıyla yarattığı vergi istisnaları, indirimleri ve
muafiyetlerinin tutarının bütçeleĢtirlmemesi,
130
Bütçede saydamlığın sağlanamaması, örneğin bütçe ve harcama
disiplinininde bozulmasına yol açan nakit dıĢı özel tertip tahvil uygulamaları gibi.
3.1.1.2.Uluslararası Yükümlülükler Ve Taahhütler
1050 sayılı kanuna getirilen eleĢtiriler çerçevesinde ülkemizin AB, OECD,
IMF gibi bir çok uluslararası örgütlede iliĢkileri göz önüne alındığında; etkin,
verimli, saydam, hesap verebilir bir kamu mali yönetiminin sağlanması ve
performansı esas alındığı bir mali sistemin oluĢturulması amaçlanmıĢ ve uluslararası
standartlara ulaĢmak ve yeni düzene ayak uydurabilmek için bazı tahhüt ve
yükümlülükler altınada girmiĢtir.
Devletin, özellikle kamu kaynaklarının tahsis aracı olması beklenen
bütçelerinde ve buna iliĢkin diğer mali mevzuatında saydamlığın sağlanması, bugün
makroekonomik mali istikrarın sağlanarak etkin devlete ulaĢılması açısından çok
önemli bir önĢart olduğu görülmektedir.324
Etkin bir devlet arayıĢı içerisinde olan ülkemiz; ―Stand-by‖ anlaĢmaları çerçevesinde
Uluslararası Para Fonu‘na verilen niyet mektuplarında, Dünya Bankası ile yapılan
kredi anlaĢmalarında, Avrupa Birliği uyum sürecine iliĢkin olarak hazırlanan 2001 ve
2003 yılları ulusal programlarında ve Avrupa Birliği komisyonuna sunulan Katılım
Ortaklığı Belgelerinde325
kamu mali yönetiminin yeniden yapılandırılmasına iliĢkin
maddelere yer vermektedir. Yeniden yapılandırmaya iliĢkin bu maddelerde kamu
mali yönetiminde Ģeffaflığın sağlanabilmesi ve hesap verme sorumluluğunun
artırılabilmesi için yapısal reformlara gidileceği taahhüt edilmektedir. AĢağıda bu
yükümlülük ve taahhütlerden bahsedeceğiz.
Türkiye‘de kamu kesiminin harcamlarının GSMH‘nın %51‘ini aĢtığı gerçeği
karĢısında, kamu kesminin ülke ekonomisi ve piyasa ekonomisi üzerinde etkisi
olduğu açıktır. Kamu kesminin mali faaliyetlerinin etkilerinin kamuoyu tarafından da
324
Emin DEDEOĞLU vd., a.g.e., s:45 325
DPT, Dokuzuncu Kalkınma Planı…, a.g.e., s:45
131
izlenebilmesi ve mali disiplinin sağlanması açısından Türkiye‘de de mali
saydamlığın sağlanması gerekmektedir.326
Bu anlamda yeni kamu iĢletmeciliği yaklaĢımı çerçevesinde, kamu kurum ve
kuruluĢlarının iĢleyiĢlerindeki yetki merkezciliğinin ve kırtasiyeciliğnin azaltılması,
yönetim vatandaĢ iliĢkilerinin iyileĢtirilebilmesi için yönetim usullerinin yeniden
düzenlenmesi, yönetimin vatandaĢa karĢı duyarlılığının, yönetimde Ģeffaflığın ve
hesap verilebilirliğin artırılması, baĢta kamu ihaleleri olmak üzere çeĢitli alanlardaki
her türlü yolsuzlukla mücadele edilebilmesi için gerekli hukuki ve yönetsel ölemlerin
artırılması, e-devlet (e-bürokrasi) projeleri çerçevesinde iletiĢim ve enformasyon
teknolojilerinin kulanımının yaygınlaĢtırılması, kamu hizmetlerinde AB normları ile
uyumlu kılınmıĢ kalite standartlarının saptanması ve uygulamada bu standartlara
uygunluğun denetlenmesi gibi önlemler gerek ekonomik istikrar programları
çerçevesinde IMF‘in gerekse AB‘ye tam üyelik projesi çerçevesinde AB‘nin
baskılarıyla yakın dönemdeki Türk Hükümetlerinin programlarına ve eylem
planlarına da yansımıĢtır.327
3.1.1.2.1.IMF Stand-By AnlaĢmaları Çerçevesindeki Yükümlülük ve Taahhütler
IMF tafarından belirlenen mali saydamlık standarları çerçevesinde
hükümetler bazı düzenlemeler yapmıĢ ve bu düzenlemeleri iyi niyet mektuplarıyla
açıklamıĢtır.
IMF ile yapılan Stand-By düzenlemesine iliĢkin olarak; 09.12.1999 tarihli
niyet mektubunun 39. maddesinde; kamu mali kesimindeki yapısal reformlarla, kamu
finansmanını kuvvetlendirilmesinin, orta vadede topluma daha iyi hizmet
sunabilmenin, vergi yükündeki eĢitsizliği gidermenin ve kamu harcamalarındaki
israfı azaltmanın amaçlandığı belirtilmiĢtir. Bu hedefler doğrultusunda tarım
326
Emine KIZILTAġ, IMF Tardafından Belirlenen…, a.g.e., s:3-4 327
Uğur ÖMÜRGÖNÜLġEN ve M. Kemal ÖKTEM, ―Türkiye‘nin Avrupa Birliği‘ne Yönetsel
Uyumu: Yönetsel Sorun Alanları, Uyum Kriterleri Ve Uyum Çabaları‖, ÇağdaĢ Kamu
Yönetimi 2 Konular Kuramlar Kavramlar, (Editörler: Muhittin Acar, Hüseyin Özgür) Nobel
Yayıncılık, Ankara – 2004, s:57
132
reformu, sosyal güvenlik reformu, kamu mali yönetimi ve Ģeffaflık ile vergi
politikası ve idaresi alanlarına yoğunlaĢacağı da eklenmiĢtir.328
Kamu mali yönetimi, hükümetin istikrar programının anahtarı olarak
görülmüĢ ve 43. maddesinde bu amaçla, bütçe hazırlanmasını, uygulanmasını ve
kontrolünü kuvvetlendirmek; bütçe iĢlemlerinin Ģeffaflığını ve güvenilebilirliğini
artırmak; vergi sistemini ve idaresini iyileĢtirmek için önemli değiĢiklikler
getirileceği söylenmiĢtir.329
Bütçe iĢlemlerinde Ģeffaflığın ve güvenirliğin artırılmasının mali yönetimi
iyileĢtirmek için gerekli ve önemli olduğundan 44. ve 45. maddelerde
bahsedilmektedir. Buna göre; bütçe uygulamalarında muhasebe ve raporlamaya
geçileceği, hazine tek hesabına ve büyük defter esasına dayalı bir entegre finansal
bilgi sisteminin uygulanacağı belirtilmiĢtir. Ayrıca bütçe dıĢı fonların tespiti
yapılarak bunların kaldırılacağı ve bütçe içi veya dıĢında yeni fonların
oluĢturulmayacağı söylenmektedir. Hükümetin talebi üzerine IMF Mali ĠĢler Bölümü
( IMF Fiscal Affairs Department ) tarafından mali Ģeffaflık raporu hazırlanması
istenmiĢ ve bu rapor yeni reformlarada temel teĢkil etmiĢtir.330
22.06.2000 tarihli niyet mektubunun 20. maddesinde de, kamu finansmanı ve
borç yönetimine iliĢkin olarak; kamu sektörü için açık borçlanma kural ve limitlerini
tespit edileceği, devirli - on-lending – kredilere iliĢkin faaliyetler de dahil olmak
üzere Hazine‘nin yarı bütçesel (quasi fiscal) faaliyetlerini içererek bütçenin kapsamı
geniĢletileceği ve borç garantilerinin verilmesi için kurallar, limitler ve muhasebe
standartları tespit edileceği bir yasa hazırlanacaktır. Devletin ihtiyati
yükümlülüklerinin belirlenmesine iliĢkin olarak ise, devlet garantilerinin vade yapısı
ve diğer ihtiyati yükümlülüklerin koĢullarının belirleneceği ve yayımlanacağı
328
T.C. BaĢbakanlık Hazine MüsteĢarlığı, ―Kamu Mali Kesimindeki Yapısal Reformlar‖, içinde IMF-
Niyet Mektubu-Türkiye, Sayı : B.02.1.HM.0.DEĠ.02.00/500-90584,
<http://www.hazine.gov.tr/duyuru/sb_turkce.htm#kamu_mali_kesimi >, (05.01.2007) 329
T.C. Maliye Bakanlığı Bütçe Ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Ulusal Ve Uluslararası
ÇalıĢmalar IĢığında Kamu Mali Yönetimi Ve Kontrol Kanunu, Ankara, 2004, Sayı:2004/1,
s:159 330
T.C. Maliye Bakanlığı Bütçe Ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, a.g.e., s:159
133
söylenmektedir.331
Ayrıca hazine hesaplarına iliĢkin aylık raporlara IMF'in Kamu Finansmanı
Ġstatistikleri Standartları doğrultusunda "borç verme eksi geri ödeme" kalemi
ekleneceği ve böylelikle bütçe dengesi kapsamı garantili borca iliĢkin net hazine
ödemesini içerecek Ģekilde geniĢletileceğinden ve harcama yönetimini iyileĢtirmek
için devlet birimlerindeki harcama ve maliyetlerin daha iyi takip edilmesini
sağlayacak bilgisayarlı muhasebe sistemi uygulamasının getirileceğinden,
uluslararası standartlara uygun yeni bir bütçe sınıflandırmasının yapılacağından da
18.12.2000 tarihli niyet mektubunun 41. ve 42. maddelerinde yer verilmektedir.332
26.06.2001 tarihli niyet mektubunun 16. maddesinde; Kamu sektöründe etkin
yönetimi geliĢtirmek ve etkin bir devlet iĢleyiĢini teĢvik etmek amacıyla ilk olarak
Kamu Harcamaları ve Kurumsal Gözden Geçirme çalıĢması, ikinci olarak Dünya
Bankası ile iĢbirliği halinde sorunun ne olduğunun irdelenmesi, hareket planının
belirlenmesi ve siyasi desteğin harekete geçirilmesi amaçlarıyla Türkiye‘de isimli
uluslararası konferans, son olarak da kamu görevlilerinin görev ve uygulama
esaslarının (code of conduct) güçlendirilmesi üzerine bir çalıĢma yapılması
planlanmakta olduğundan bahsedilmiĢtir. 17. maddede ise Ekonomik verilerin ve
yayımlama uygulamalarının değerlendirilmesi yönünde faydalı bir çalıĢma olacağına
ve ekonomik veri ve politikalarımızın kredibilite ve Ģeffaflığının daha da artıracağı
düĢüncesiyle mali Ģeffaflık raporunun devamı olarak, IMF‘in Standart ve Kuralların
Ġzlenmesi Raporlarından biri olan veri modülünün hazırlamasını talep edilmiĢtir.333
Yukarıda belirtilen taahhütler çerçevesinde bugüne kadar IMF ile Türkiye
arasında düzenlenen tüm Stand-By anlaĢmaları göz önüne alındığında amaçlanan
ortak hedefleri;334
331
T.C. BaĢbakanlık Hazine MüsteĢarlığı, 22.06.2000 Tarihli Niyet Mektubu 20. madde, içinde IMF
Ġle Yapılan Stand-By Düzenlamesi Çerçevesinde 2. Gözden Geçirmeye ĠliĢkin Niyet Mektubu ve
Ekleri, Sayı : B.02.1.HM.0.DEĠ.02.00/500,
<http://www.hazine.gov.tr/duyuru/niyetmektubutercume.htm> , (05.01.2007)
332 T.C. Maliye Bakanlığı Bütçe Ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, a.g.e. , s:161 ve T.C.
BaĢbakanlık Hazine MüsteĢarlığı, 3. ve 4. Gözden Geçirmeye ĠliĢkin 18.12.2000 Tarihli Mektubu,
<http://www.hazine.gov.tr/standby/mektup/mektup-tr.htm>, (05.01.2007) 333
T.C. BaĢbakanlık Hazine MüsteĢarlığı, 8. Gözden Geçirmeye ĠliĢkin 26.06.2001 Tarihli Niyet
Mektubu, <http://www.hazine.gov.tr/standby/NiyetMektubu25062001.htm>, (05.01.2007) 334
T.C. Maliye Bakanlığı Bütçe Ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, a.g.e., s:159-171
134
Kamu mali kesminde yapısal reformlara gidilerek, kamu sektöründe
daha iyi ve Ģeffaf yönetiĢimin sağlanması,
Uluslararası standartlarla tutarlı, kaynak yönetiminde daha verimli
yeni kamu mali yönetimi ve kontrol sisteminin oluĢturulması,
Bütçenin hazırlanmasını, uygulanmasını ve kontrolününün
kuvvetlendirilmesi amacıyla uluslararası standartlara uygun yeni bir bütçe
sınıflandırmasının yapılması,
Kamu hesaplarında saydamlığın sağlanabilmesi için bütçe
uygulamalarında bilgisaylı muhasebe ve raporlama tekniklerini kullanılması,
Bütçe içi ve dıĢı fon uygulamalarını kaldırması,
Kamu borç yönetiminin güçlendirilmesi,
Yatırım ortamının iyileĢtirlmesi,
Yerli ve yabancı finans piyasalarının ve doğrudan yabancı semaye
giriĢinin desteklenmesi,
Kamu sektöründeki atıl iĢ gücünün azaltılması,
Kamu kaynaklarını verimli ve etkili kullanamayan iktisadi
teĢebbüslerin özelleĢtirilmesi,
Daha adil ve etkin bir vergi sistemi sağlamak,
Etkin yönetim ve yolsuzlukla mücadelenin geliĢtirilmesi,
Kamu görevlilerinin görev ve uygulama esaslarının (code of conduct)
güçlendirilmesi,
Bankacılık sisteminin yeniden yapılandırılması,
Özel sektörün ekonomi içindeki payının artırılması,
olarak sıralayabiliriz.
3.1.1.2.2.AB’ye Uyum Çerçevesindeki Yükümlülük ve Taahhütler
Avrupa Birliği‘nin siyasi ve ekonomik bünyesine baĢarılı bir Ģekilde girip
uyum sağlamak, herĢeyden önce, etkin-etkili-kaliteli bir yönetim mekanizmasının
varlığına bağlıdır. Üstelik AB‘nin Maastricht, Kopenheg, Madrit, Helsinki kriterleri
ile Avrupa Birliği organları tarafından açıklanan çeĢitli resmi belgelerde tam üyelik
için öngörülmüĢ koĢullar arasında kamu mali yönetiminin yapısını ve iĢleyiĢini
135
yakından ilgilendiren hususlar mevcuttur. Bu açıdan Türkiye‘nin AB‘ye tam üye
olarak katılımı sürecinde kamu mali yönetiminin belirtilen kriterlere uyumu da
büyük bir önem taĢımaktadır. 335
Bu kapsamda ülkemizin mevzuat ve kurumsal yapı olarak Avrupa Birliğine
uyumu temel bir sorun olarak gündeme gelmiĢtir. AB tarafından istenilen kriterler
çerçevesinde siyasi ve ekonomik alanda ve müktesebata uyum sağlanması konusunda
çok yönlü çabalar yoğunlaĢmıĢtır.
T.C. BaĢbakanlık, Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma: 1 DeğiĢim
Yönetimi Ġçin Yönetimde DeğiĢim, Ankara - 2003, s:78-79
AB müktesebatının üstlenilmesine iliĢkin 2001 ve 2003 yılında yayınlanan
Türkiye Ulusal Programı‘nda ―Mali kontrol‖ ve ―Mali Ve Bütçesel ĠĢler/Hükümler‖
baĢlıkları altında Türkiye‘nin AB‘ye tam üyelik yolunda gerçekleĢtireceği mali
reformlara yer verilmektedir.
Türkiye Ulusal Programı-2001‘de, mali kontrol uyumlaĢtırma sürecindeki
standartlara ulaĢmak için idari ve yasal değiĢiklikler içeren bir Ulusal Belge
hazırlanacağı belirtilmektedir. Ve bu belgenin kamu kesimi iç mali kontrol sistemini
düzenleyen, sistemi standart hale getiren, uygulama birliği sağlayan ve AB‘nin mali
kontrol konusundaki standartlarını kapsayacak çerçevede oluĢturulacağı da
eklenmektir.336
AB‘ye uyum sürecinde mali kontrol sisteminde özellikle ele alınması
düĢünülen konular ise Ģu Ģekilde sıralanmaktadır;337
Kamu kurumlarının bütünü için uygulanacak bir iç mali kontrol
sisteminin yeniden geliĢtirilmesi (Konsey Düzenlemesi: 2988/95, 2064/97,
1260/1999),
Denetim birimlerinin ve elemanlarının bağımsızlığını geliĢtirecek
mekanizmaların geliĢtirilmesi (Konsey Düzenlemesi: 1267/1999, 2064/47),
335
Uğur ÖMÜRGÖNÜLġEN ve M. Kemal ÖKTEM, a.g.e., s:33-34 336
T.C. Maliye Bakanlığı Bütçe Ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, a.g.e., s:182 337
T.C. Maliye Bakanlığı Bütçe Ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, a.g.e., s:183 ve Türkiye Ulusal
Programı 2001 Cilt 1, <http://www.dpt.gov.tr/abigm/tabi/uprog/up2001.zip>, (11.01.2007)
136
Denetim metodolojisi ve denetim kılavuzlarının mümkün olduğunca
standart olarak hazırlanması ve AB‘ye uyum çerçevesinde temel ilkelerin
uyumlaĢtırılmasının sağlanması (Konsey Düzenlemesi: 2064/97),
Denetimin, etkili bir muhasebe ve raporlama sistemine
dayandırılması, yapılacak düzenleme ile denetim sonuçlarının açık ve ulaĢılabilir
olması (Konsey Düzenlemesi: 2988/95),
Yeterli denetim personelinin görevlendirilmesi yanında bu personelin
yetenek, bilgi (yabancı dil gibi) ve tecrübelerinin belli bir düzeyin üzerinde olması
(Konsey Düzenlemesi: 2064/47),
Risk analizi temelinde ön kontrolleri yapacak Ģekilde ek
düzenlemelerin sisteme dahil edilmesi (Konsey Düzenlemesi: 3122/94),
Denetimi hızlandırıcı ve denetim sonuçlarının etkinliğini artırıcı
yönde iyi tasarlanmıĢ bir koordinasyon ve bilgi akıĢ sisteminin geliĢtirilmesi (Konsey
Düzenlemesi: 2064/47, 1266/1999).
2001 yılı Ulusal Programında özellikle ele alınacak konular içerisinde yer
alan iç mali kontrol sisteminin geliĢtirilme çabaları 2003 yılı Ulusal Programında da
öncelikler listesine alınmıĢtır. AB ve uluslararası standartlara uygun bir ―Kamu Mali
Yönetimi Ve Kontrol Kanunu‖ tasarısı 57. hükümete sunulmuĢtur.
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanun Tasarısında, Avrupa Birliği
uygulamalarına ve uluslararası standartlara uygun ve etkin iĢleyen bir kamu iç mali
kontrol sisteminin oluĢturulmasına yönelik olarak öngörülen hususlar aĢağıdaki
gibidir:338
Kamu idarelerinin kanunlara ve diğer düzenlemelere uygun faaliyet
göstermesini, kamu gelir, gider, varlık ve yükümlülüklerinin ekonomik, etkin ve
verimli bir Ģekilde yönetilmesini, her türlü mali karar ve iĢlemlerde usulsüzlük ve
yolsuzluğun önlenmesini, karar oluĢturmak ve izlemek için zamanında ve güvenilir
bilgi edinilmesini, kontrol ve denetim faaliyetlerinin nesnel risk yönetim analizlerine
338
T.C. Maliye Bakanlığı Bütçe Ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, a.g.e., s:192-193 ve Türkiye
Ulusal Programı 2003,
<http://www.abgs.gov.tr/files/UlusalProgram/UlusalProgram_2003/Tr/doc/IV-28.doc>,
(11.01.2007)
137
göre belirlenmiĢ en riskli alanlar üzerinde yoğunlaĢmasını sağlayacak bir kamu iç
kontrol sistemi oluĢturulacaktır.
Etkin bir kontrol sistemi oluĢturmak amacıyla, görev, yetki ve
sorumluluklar dikkate alınarak mali iĢlemleri yürütecek olanların belirlenmesi,
usulsüzlüklerin önlenmesi, belirlenmiĢ standartlara uyulması ve mali saydamlığın
sağlanması için harcamacı kuruluĢlarda yönetim sorumluluğuna sahip olanlarca
gerekli önlemlerin alınması sağlanacaktır.
Ġç denetçilerin fonksiyonel bağımsızlıkları sağlanacak ve iç denetim,
kamu idarelerinin yönetim ve kontrol yapıları ile mali iĢlemlerinin, etkin, ekonomik,
verimli, mevzuata ve genel kabul görmüĢ standartlara uygun olmasını sağlayacak
Ģekilde yürütülecektir.
Tasarıda, mali yönetimde saydamlık ve hesap verebilirliği sağlayacak
ayrıntılı önlemler yer almaktadır.
Muhasebe sistemi, karar, kontrol ve hesap verme süreçlerinin etkin
çalıĢmasını sağlayacak Ģekilde oluĢturulacaktır.
Yönetim sorumluluğuna sahip olanlar, kamu kaynaklarının elde
edilmesi ve kullanılmasında kayıp ve kötüye kullanımın önlenmesinden, kurum
stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, belirlenmiĢ
esas ve usuller ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanmasından ve
sorumlulukları altındaki kaynakların etkin, ekonomik ve verimli kullanımını
sağlamaktan sorumlu tutulacaktır. Diğer taraftan, yönetim sorumluluğuna sahip
olanlar, idarelerinin amaçları, stratejileri, değerleri, taahhütleri ve yıllık performans
planları konusunda her mali yıl baĢında kamuoyunu bilgilendireceklerdir.
Harcama yetkilileri, harcamaların bütçe ilke ve esaslarına, kanun,
tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından ve ödeneklerin
ekonomik, etkin ve verimli kullanılmasından sorumlu olacaklardır.
Ġç denetim, genel kabul görmüĢ denetim standartlarına uygun olarak
yürütülecektir.
DıĢ denetim organı olarak SayıĢtay BaĢkanlığının harcama öncesi
kontrol fonksiyonunu bırakarak, harcama sonrası dıĢ denetim üzerinde yoğunlaĢması
sağlanacak ve denetim kapsamı geniĢletilecektir.
138
AB‘nin Türkiye‘ye ilerleme raporlarında; ülkemiz kamu yönetim ve kontrol
anlayıĢı ile AB‘nin kriterleri arasında ciddi farklar olduğu, bu farklılıkların özellikle
hesap verme, iç denetim anlayıĢında ve denetim birimleri arasındaki görev tanım ve
iĢlevlerinin örtüĢmediği alanlarda daha belirgin hale geldiği belirtilmektedir. Ayrıca
bu ilerleme raporlarında; kamu harcama birimlerinin tek bir ulusal bütçede
birleĢtirilmesi, bütçe Ģeffaflığının muhasebe standartlarının ve bütçe iĢlemleri
arasındaki bağın geliĢtirilmesi, mali raporlamanın zamanında kapsamlı ve güvenilir
olması ve bütçeden sapmaların tesbit etmesi gerektiği söylenmektedir. Ġlerleme
raporları çerçevesinde; sayıĢtayın sorumluluk alanının tüm genel kamu harcamalarını
kapsayacak Ģekilde geniĢletilmesi, tüm kamu harcamalarından sorumlu yöneticilerin
hesap verebilirliği sağlanması istenilmektedir. Tüm bakanlık ve kamu kurumlarında
mali yönetim ve kontrol sistemini değerlendirmek üzere iç denetim birimleri
kurulması gerekmekte ve kurumların iç denetim usulleri uluslararası standartlara
uyumlu bir Ģekilde performans denetimine dayanmalıdır. SayıĢtay yaptığı
denetimlerde INTOSAI standartlarını kullanmalı, özkaynak sistemi ile ilgili
hazırlıklardan sorumlu bir koordinasyon birimi oluĢturulmalı, Devlet Ġstatistik
Enstitüsü eski uluslararası standartlara dayanmakta olup GSMH hesaplamasınıda
kullanılan üretim-harcam-gelir tabanlı üç yöntemin bütünleĢtirilmesinin geliĢtirilmesi
gerekmektedir.339
Bu raporlarda ayrıca Türk Kamu Ġç Mali Kontrol sisteminin kavram ve
uygulamanın uyumu açısından eksik olduğu, kamu harcamalarının bir kısmının
kontrol ve denetim dıĢında kaldığı ve saydamlık, performans yönetimi, kamu
kredibilitesi gibi konularda uluslararası kabul görmüĢ standartlardan uzak olduğu
açıklanmıĢtır. Ġç ve dıĢ mali kontrolü gerçekleĢtiren birimlerin iĢlevlerinin açık
olmadığı, rol ve sorumluluk kargaĢası yaĢandığı ve bu kontrol yöntemlerinin açıkça
tanımlanması gerektiği vurgulanmıĢtır. SayıĢtayında benzer bir görev kargaĢası
yaĢadığı gözlenerek, dıĢ denetim fonksiyonunu yerine getirememesi durumunu
ortadan kaldırmak için ex-ante(ön) denetim fonksiyonunu devretmesi gerektiği
belirtilmiĢtir. Kontrol ve denetim yöntemleri arasında uyum sağlayabilmek amacıyla
Maliye Bakanlığında, kamu kurumları için mali yönetim ve kontrol rehberi ve
339
DPT Avrupa Birliği Ġle ĠliĢkiler Genel Müdürlüğü, Türkiye’nin Avrupa Birliğine Katılım
Sürecine ĠliĢkin 2002 Yılı Ġlerleme Raporu, Ankara, 2002, s:114-118
139
denetim rehberi hazırlamakla görevli bir Merkezi UyumlaĢtırma Biriminin kurulması
gerektiği söylenmiĢtir. Bütçeleri meclise sunulmayan çok sayıda özel bütçeli kuruluĢ,
döner sermaye ve bütçe dıĢı fon bulunduğu ve bu yapılaĢmanın hükümet
harcamalarında kontrolsüzlüğe yol açtığı da eklenmiĢtir.340
AB‘nin Türkiye‘ye iliĢkin ilerleme raporlarından da anlaĢılacağı gibi;
Türkiye‘nin kamu mali yönetimi ve kontrol sisteminde köklü bir yeniliğe gitmesi
gerekmektedir.
3.1.2. 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunun DoğuĢu
Yukarıda da belirtildiği gibi Türkiye‘nin; gerek OECD, IMF ya da Dünya
Bankası tarafından belirlenen standartlara ulaĢması açısından, gerekse AB
kriterlerine ulaĢması açısından bulunmuĢ olduğu giriĢimlerin tümü ―kamu mali
yönetim ve kontrol sisteminin‖ düzenlenmesini ve geliĢtirilmesini öngörmektedir.
BaĢta; teknik, politik ve daha bir çok nedenle yıllardır olumsuz Ģekilde
etkilenen bütçeleme sistemi nedeniyle, Türkiye yeni bir mali yönetim ve kontrol
anlayıĢına ihtiyaç duymuĢ ve 11.10.1995 tarihinde Maliye Bakanlığı ve Dünya
Bankası arasında ―Kamu Mali Yönetim Projesi‖nin ―Harcama Yönetimi Sistemini‖
çözmeye yönelik bir proje anlaĢması imzalanmıĢtır. Ardından, IMF Ġcra Direkörleri
Kurulunun 6. gözden geçirmeyi onaylayabilmesi için Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrolü Yasa Tasarısının yasalaĢtırılması ön Ģart olarak getirilmiĢtir. Daha sonra
AB uyum sürecinde, yasa tasarısı Maliye Bakanlığı tarafından ―AB ve ulusararası
standartlarla uyumlu bir kamu iç kontrol sistemi oluĢturulması‖ amacıyla,
03.08.2002 tarihinde T.B.M.M.‘ye sunulmuĢtur. Sonrasında seçim döneminin araya
girmesi ile tasarı kadük olmuĢ341
, 58. Hükümet Acil Eylem Planında da ilk altı aylık
tedbirler arasında yer almıĢ ve 59. Hükümet tarafından tekrar TBMM‘ye
340
Avrupa Toplulukları Komisyonu, Türkiye’nin Avrupa Birliğine Katılım Sürecine ĠliĢkin 2001
Yılı Ġlerleme Raporu, Bürüksel, 2001, s:88-91 341
Kadük Olma.- Bir yasama döneminde sonuçlandırılamamıĢ olan kanun tasarı ve teklifleri
hükümsüz sayılır (Ġçtüzük, m.77). <http://www.anayasa.gen.tr/kanun.htm>, (10.02.2007)
140
sunulmuĢtur.342
Sonuç olarak; 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi Ve Kontrol Kanunu
10.12.2003‘te kabul edilerek 24.12.2003 tarihinde resmi gazetede yayınlanmıĢtır.343
3.1.2.1. 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetim Ve Kontrol Kanununun Genel
Gerekçesi
TBMM‘de 22. dönem, 2. yasama yılında ―Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol
Kanunu Tasarısı ve Plan ve Bütçe Komisyonu Raporu (1/692)‖ ile 5018 Sayılı Kamu
Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun genel gerekçesi ve ayrı ayrı madde gerekçeleri
açıklanmıĢtır. Bu kısımda 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa
iliĢkin genel gerekçelerden bahsedilmektedir. Bu genel gerekçeler; 5018 sayılı
Kanunun genel gerekçesine iliĢkin olarak anlatılanlar, ―TBMM‘nin 22. Dönem 2.
Yasamam Yılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Tasarısı ve Plan ve Bütçe
Komisyonu Raporu (1/692)‖ndan yararlanılarak yazılmıĢtır.
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Tasarısı ve Plan ve Bütçe
Komisyonu Raporu (1/692)344
gereğince TBMM‘ye sunulan gerekçede; kalkınma
planları ile bütçeler arasında sıkı bir bağ kurulamaması, bazı mali iĢlemlerin
bütçelerde yer almaması, bütçe uygulamalarının mali yılla sınırlı kalması ve çok yıllı
bütçeleme sisteminin olmaması, sistemin baĢlıca eksiklikleri olarak ön plana
çıkmaktadır. Ayrıca mevcut bütçe sınıflandırması ve muhasebe sistemi, kamu
giderleri ve gelirleri konusunda, hem mali yönetime hem de kamuoyuna istenilen
bilgilerin ayrıntılı olarak sunulmasına teknik olarak imkan vermemektedir.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunuyla, mevcut sistemin
değiĢtirilerek daha etkin olması, Ulusal Program ve Politika Belgesi‘nde de yer aldığı
üzere uluslararası standartlara ve AB normlarına uygun bir kamu mali yönetimi ve
kontrol sisteminin oluĢturulması hedeflenmektedir.
342
Osman SARAÇ, ―Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Yapılan Düzenlemelerin
Değerlendirilmesi‖, Maliye Dergisi, S.148, Ocak-Nisan 2005, s.123-124 343
Kamu Malî Yönetimi Ve Kontrol Kanunu,
<http://mevzuat.basbakanlik.gov.tr/mevzuat/metinx.asp?mevzuatkod=1.5.5018>, (14.09.2006) 344
5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun Gerekçesi, Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Kanunu Tasarısı ve Plan ve Bütçe Komisyonu Raporu (1/692), Dönem:22, Yasama
Yılı:2, TBMM (S.Sayısı:302), <http://www.mukder.org.tr/5018gerekce.htm>, (14.09.2006) ve
T.C. Maliye Bakanlığı Bütçe Ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, a.g.e., s.223-224
141
Diğer taraftan bu Kanunla, bütçe kapsamının geniĢletilmesi ile bütçe hakkının
en iyi Ģekilde kullanılması, bütçe hazırlama ve uygulama sürecinde etkinliğin
artırılması, mali yönetimde Ģeffalığın sağlanması, sağlıklı iĢleyen bir hesap verme
mekanizması ile harcama sürecinde yetki-sorumluluk dengesinin yeniden kurulması,
etkin bir iç kontrol sisteminin kurulması ve bu suretle çağdaĢ geliĢmelere uygun yeni
bir kamu mali yönetim sisteminin oluĢturulması öngörülmektedir.
Bu kapsamda bütçe hakkının en iyi Ģekilde kullanılmasını sağlamak amacıyla,
TBMM‘nin onayına sunulacak olan Merkezi Ġdare Bütçe Kanunuyla, bütçenin
kapsamı geniĢletilmekte ve aĢağıda belirtilen yeni düzenlemeler getirilmektedir.
Getirilen düzenlemeler Ģunlardır:345
Bütçe türleri uluslararası standartlar çerçevesinde yeniden
tanımlanmakta ve sınıflandırılmaktadır. Bu standartlar çerçevesinde katma bütçe
kaldırılmakta ve bu kapsamda yer alan kamu idareleri idari ve mali statüsüne göre
genel bütçeli ya da özel bütçeli idare haline getirilmektedir. Ayrıca, döner sermaye
iĢletmeleri ve fonların gelir ve giderlerinin ilgili oldukları idare bütçesine dahil
edilmesi sağlanmakta; bunların belirli bir süre sonunda tasfiye edilmesi
öngörülmektedir.
Kamu idarelerinin tüm gelir ve giderlerinin bütçelerinde yer alması
sağlanmakta, bütçe dıĢında gelir elde edilmesi ve gider yapılması önlenmektedir.
Genel idareye dahil kamu idarelerinin son iki yıla ait bütçe
gerçekleĢmeleri ile izleyen iki yıla ait gelir ve gider tahminlerinin Merkezi Ġdare
Bütçe Kanununun ekinde yer alması esası öngörülmektedir.
Mahalli idareler ve sosyal güvenlik kurumlarının bütçe büyüklükleri
TBMM‘nin bilgisine sunulmaktadır.
Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, Kanunda sayılan sınırlı sayıdaki
maddeye tabi olmakla birlikte genel olarak Kanun kapsamı dıĢında tutulmakta; malî
özerkliklerini zedeleyecek herhangi bir hükme yer verilmemektedir.
Vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar
nedeniyle vazgeçilen kamu gelirleri cetveli Merkezi Ġdare Bütçe Kanununa
eklenmektedir.
345
T.C. Maliye Bakanlığı Bütçe Ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, a.g.e., s.223-224
142
Bütçe hazırlama ve uygulama sürecinde etkinliğin arttırılması amacıyla, bütçe
hazırlama çalıĢmalarına daha erken baĢlanılmakta, kamu idarelerinin bütçeleri
üzerinde daha ayrıntılı hazırlık ve sağlıklı tahmin yapması sağlanmakta ve malî
yönetimde çok yıllı bütçeleme sistemine geçilmektedir. Bu çerçevede, plan-bütçe
iliĢkisi güçlendirilerek kamu idarelerinin stratejik plan hazırlamaları ve bütçelerini bu
plana dayandırmaları öngörülmekte, amaçların ve hedeflerin bütçe büyüklükleri ve
sürdürülebilir finansman planı düzeyinde hangi ekonomik koĢullarda
gerçekleĢtirileceğine iliĢkin olarak kamu idarelerine orta vadeli program ve malî plan
ile yol gösterilmektedir.
Diğer taraftan uluslarrası standartlara uygun bir iç kontrol sistemi
oluĢturulmakta ve kamu idarelerinin bütçe uygulama sürecindeki inisiyatiflerinin
artırılması hedeflenmektedir. Kamu idarelerine bütçe hazırlama ve uygulamaya
iliĢkin görevlerine ek olarak, harcama öncesi kontrol yetkisi verilmekte ve iç
denetçilik müessesesi oluĢturulmaktadır.
Kamu mali yönetiminde görev, yetki ve sorumluluklar açık bir biçimde
ortaya konulmakta ve yetki-sorumluluk dengesi yeniden kurulmaktadır. Kamu
idarelerinin malî iĢlemleri, kurulacak malî hizmetler birimleri tarafından yapılacak,
bütçe sınıflandırmasında ödenek tahsis edilen yöneticiler harcama yetkilisi olarak
karar vermeye yetkili olacak, iĢ ve iĢlemler harcama yetkilisi tarafından verilen
harcama talimatı üzerine gerçekleĢtirme görevlileri tarafından yerine getirilecektir.
Saymanların ödeme aĢamasındaki uygunluk denetimi yapma görevleri sona
erdirilerek, bunun yerine kamu idaresi baĢkanına bağlı olarak çalıĢacak malî kontrol
yetkilisine, harcama sürecinin belirli aĢamalarında kontrol görevi verilmektedir.
Kanun ile malî yönetimde Ģeffaflığın sağlanması ve sağlıklı bir hesap verme
mekanizmasının kurulması, kamu kaynaklarının elde edilmesi ve kullanılması
sırasında gerekli bilginin gerekli zamanda verilmesi suretiyle kamuoyu denetiminin
sağlanması, kamu hesaplarının uluslararası standartlara uygun bir muhasebe
düzenine göre tutulması sağlanmaktadır. Diğer taraftan, kamu idarelerince idare
faaliyet raporu, mahalli idareler için ĠçiĢleri Bakanlığınca değerlendirme raporu ve
Maliye Bakanlığınca genel faaliyet raporu düzenlenmesi öngörülmekte, ayrıca diğer
143
yöntemlerle malî yönetim verilerinin ve malî istatistiklerin düzenli olarak
kamuoyuna açıklanması amaçlanmaktadır.
SayıĢtayın harcama öncesi vize ve tescil iĢlemleri kaldırarak kanumu uluslar
arası standartlara uygun hale getirilmekte, Maliye Bakanlığı‘nca yapılan taahhüt ve
sözleĢme tasarılarının vizesi iĢlemi ise yönetsel sorumluluk ve malî kontrol
yetkisinin paylaĢtırılması ilkesi çerçevesinde kamu idarelerine bırakılmaktadır.
Böylece bir yandan bütçe iĢlemlerine hız kazandırılırken, diğer yandan SayıĢtay'ın
dıĢ denetim organı olarak sadece harcama sonrası denetime odaklanmasına imkân
tanınmaktadır. Ayrıca genel idareye dahil kamu idarelerinin tamamı, dıĢ denetim
kapsamına alınmaktadır
3.1.2.2. 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetim Ve Kontrol Kanunu ile Yapılan
Düzenlemeler
5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu, kamu kaynaklarının
etkili, ekonomik ve verimli bir Ģekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap
verebilirliği ve mali saydamlığı sağlamak üzere, i)Kamu mali yönetiminin yapısını
ve iĢleyiĢini, ii)Kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, iii)Tüm mali
iĢlemlerin muhasebeleĢtirilmesini, raporlanmasını ve mali kontrolü düzenlemek
üzere hazırlanmıĢtır.346
5018 sayılı Kanunla, 1050sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu‘ndan daha
kapsamlı bir düzenleme yapılmıĢtır. 1050 sayılı Kanun esas itibariyle mali usul
düzenlemekte, mali yetki ve sorumluluklar idari yapıya bağlı görevler olarak
tanımlanmaktadır. Ayrıca, 5018 sayılı Kanunda; 1050 sayılı Kanunda yer almayan
mali saydamlık, hesap verebilirlik ve raporlama iĢlevleri yer almaktadır.347
Bu bağlamda aĢağıda 5018 sayılı Kanunla, 1050 sayılı Kanunu karĢılaĢtırarak
yeni kamu mali yönetim alanında yapılan değiĢiklikler incelenmektedir.
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu bir çok noktadan Muhasebe-i
Umumiye Kanunundan farklı hükümler içermektedir. Söz konusu Kanunların
346
Osman SARAÇ, a.g.e., s.127 347
Osman SARAÇ, a.g.e., s.127
144
öngördügü esaslar aĢağııdaki tabloda karĢılaĢtırmalı olarak gösterilmiĢtir. AĢağıda
yapılan karĢılaĢtırmalı inceleme yeni kamu mali yönetim ve kontrol sistemin
dayandığı esaslar, çatıyı oluĢturan müessese ve aktörler bakımından mevcut
sistemden hangi yönler bakımından farklılaĢtığını göstermektedir.348
Tablo 17: 1050 Sayılı Kanun ve 5018 Sayılı Kanun Ġle Öngörülen Mali Yönetim
Sistemlerinin Esaslarının KarĢılaĢtırılması
1050 Sayılı Kanun ve 5018 Sayılı Kanun Ġle Öngörülen Mali Yönetim
Sistemlerinin Esaslarının KarĢılaĢtırılması Konu/ĠĢlem 1050 s. Kanun 5018 s. Kanun
Kapsam
1. Devlet (genel bütçeli idareler).
2. Katma bütçeli idareler.
3. Belediye ve il özel idareleri (özel
bütçe).1050 s. Kanun özel kanunlardaki
hükümler dısında katma ve özel bütçeli
idareleri de kapsar. Mali yönetim ve
bütçenin kapsamı dardır, bazı harcamalar
bütçe dısında kalmıstır. Özerk/bagımsız
bütçeli idareler, döner sermaye ve fonlar
Kanun kapsamında degildir.
1.Merkezi Yönetim kapsamındaki
kamu idareleri (Genel bütçe, özel
bütçe, düzenleyici ve denetleyici
kurumlar).
2.Sosyal güvenlik kurumları
3.Mahalli idarelerden olusan genel
yönetim kapsamındaki kamu
idarelerini kapsar.
Mali yönetim ve bütçenin kapsamı
genisletilmistir. Tüm harcamaların
bütçe içinde izlenmesi esası
getirilmistir. Düzenleyici ve
denetleyici kurumlar, mahalli
idareler ve sosyal güvenlik
kurumlarına bazı ayrıcalıklar
tanınmıstır.
Kamu Kaynağı
Kullanımının Genel
Esaslar
Ödeneklerin verimli ve etkili
kullanılması.
Mali Saydamlık
Hesap Verme Sorumluluğu
Stratejik Planlama
Performans Esaslı Bütçeleme
Çok Yıllı Bütçeleme
Kaynakların etkili, ekonomik ve
verimli kullanılması.
Yönetim ve Harcama
Sürecinde Görev
Alanlar
Bakan
-
Ġta Amiri
-
Tahakkuk Memuru
Sayman
Ġta Amiri Mutemedi
Sayman Mutemedi
Bakan
Üst Yönetici
Harcama Yetkilisi
Mali Hizmetler Birimi Yöneticisi
(ön mali kontrol bakımından)
GerçekleĢtirme Görevlileri
Muhasebe Yetkilisi
Harcama Yetkilisi Mutemedi
Muhasebe Yetkilisi Mutemedi
Yetki ve
Sorumluluklar
Kanunda ita amiri, tahakkuk memuru,
sayman, ita amiri mutemedi ve sayman
mutemetlerinin görev, yetki ve
Harcama yetkilisi, gerçekleĢtirme
görevlileri, muhasebe yetkilisi,
harcama yetkilisi mutemedi ve
348
Ekrem CANDAN, ―Eski ve Yeni Kamu Mali Yönetim Sisteminin Mukayeseli Olarak
Değerlendirilmesi ve 5018 Sayılı Kanun Ġle Öngörülen Esaslar ve Getirilen Yenilikler II‖, Vergi
Dünyası Dergisi, Nisan, 2006, S:296, s:6-8,
<http://www.kidder.org.tr/php/dosyalar/makaleler/ykmyksII_ecandan.pdf>, (07.11.2006)
145
sorumluluklarına yer verilmiĢtir. Esas
sorumluluk tahakkuk memurları ve
saymanlar üzerinde kalmıĢ, ita amirleri
istisnai hallerde sorumlu tutulmuĢlardır.
Bakanların sadece siyasi sorumluluğu vardır.
Bakan ve üst yöneticilerin yönetim ve hesap
verme sorumluluğuna yer verilmemiĢtir.
muhasebe yetkilisi mutemetlerinin
görev, yetki ve sorumlulukları
belirlenmiĢ ve bunların
sorumlulukları görevleri gereği
yapmaları gerekli iĢ ve
incelemeleri gerekli belgelerle
sınırlandırılmıĢtır. Bakan ve üst
yöneticilerin hesap verme ve
yönetim sorumluluğu vardır.
Bütçe Hazırlığı
Bütçe hazırlığına nispeten geç
baĢlanmaktaydı. Bütçe çağrısı, bütçe
hazırlama rehberi ve yatırım programı
hazırlama esaslarına iliĢkin hükümler
Kanunda yer almamıĢtır.
Program bütçe sistemi uygulanması
öngörülmesine rağmen uygulanmamıĢtır.
Bütçe kod yapısı yetersizdir. Bütçe
ödenekleri gerçekçi bir Ģekilde
belirlenmemekte, önceki yıl ödenekleri
belirli oranlarda artırılarak tespit
edilmektedir. Ödeneklerin belirlenmesinde
harcamacı kurumlardan ziyade asıl
belirleyici olan Maliye Bakanlığı ve Devlet
Planlama TeĢkilatı MüsteĢarlığıdır.
Performansa dayalı bütçe uygulaması
yoktur. Kalkınma planları ve yıllık
programlarıyla bütçeler arasındaki gerekli
bağ kurulmamıĢtır. Stratejik plan
hazırlanmamaktadır. Yatırım ve cari transfer
ödeneklerinin belirlenmesinde Maliye
Bakanlığı ile DPT birlikte görev almaktadır.
Bütçe hazırlık süreci öne
alınmıĢtır. Bütçe hazırlığına esas
mali dokümanlar ve yayımlanma
takvimi Kanunda belirtilmiĢtir.
Performans esaslı bütçe sistemine
geçilmesi öngörülmüĢtür. Üç yılı
kapsayan çok yıllı bütçeleme (orta
vadeli harcama) esası getirilmiĢtir.
Kurumların stratejik plan
hazırlamaları ve bütçelerin bu
planlar ve performans programları
esas alınarak hazırlanması
öngörülmüĢtür. 5018 s. Kanun
öncesinde uygulanmaya baĢlanan
analitik bütçe kod yapısına
Kanunda da yer verilmiĢtir.
Yatırım ve cari-transfer
ödeneklerinin belirlenmesinde
mevcut sistemde yaĢanan çift
baslılık giderilmemiĢtir.
Bütçe Uygulaması
Harcamacı kurumlara inisiyatif
tanınmamıĢtır. Yetkiler merkezi kurumlarda
(Maliye Bakanlığı ve Hazine MüsteĢarlığı)
toplanmıĢtır.
Kurumlara bütçe hazırlığı ve
uygulamasında inisiyatif
tanınmıĢtır. Ödenek kullanımı ve
aktarmalarında kurumlara belirli
oranlara kadar yetki tanınarak
esneklik kazandırılmıĢtır.
Denetim Türleri ve
Yetkili Olanlar
1. Denetim türleri
Uygunluk denetimi Performans Denetimi
(SayıĢtay tarafından birkaç yıldır kısmi
olarak yapılan bu denetim pilot uygulama
düzeyinde kalmıĢtır.)
2. Denetim Yapanlar
SayıĢtay denetçileri Kurumların teftiĢ ve
denetim birimleri Maliye Bakanlığının
merkez ve taĢra denetim birimleri
1. Denetim Türleri
Uygunluk Denetimi
Performans Denetimi
Mali Denetim
Denetim bir fonksiyon olarak
yeniden tanımlanmıĢ ve kapsamı
geniĢletilmiĢtir.
Ġç kontrol sisteminin bir unsuru
olarak iç denetim getirilmiĢtir.
2. Denetim Yapanlar
SayıĢtay denetçileri (dıĢ denetim)
Ġç denetçiler (iç denetim)
Ġstisnai hallerde denetim yetkisi
olanlar (Maliye Bakanlığı, ĠçiĢleri
Bakanlığı)
Ġç Kontrol Sistemi ve
Harcama Öncesi
Kontrol
Ġç kontrol sistemi oluĢturulmamıĢtır. Sadece
harcama öncesinde kısmı bir kontrol
mekanizması öngörülmüĢtür. Harcama
öncesi kontrol sürecinde;
Maliye Bakanlığı,
SayıĢtay,
Maliye BaĢkanlıkları/Bütçe Dairesi
Kamu idarelerinde iç kontrol
sistemi kurulması öngörülmüĢtür.
Ġç kontrol sisteminin bir unsuru
olarak harcama birimleri ve malî
hizmetler birimi tarafından
iĢlemlerin ön mali kontrole tabi
tutulması esası getirilmiĢtir.
146
BaĢkanlıkları ve Saymanlıklar görev
almaktaydı. Harcama öncesi kontrol
sistematik değildir, sadece belli noktalarda
harcama öncesi kontrol yapılmaktadır.
Saymanlıkların ödeme aĢamasında
yaptıkları uygunluk kontrolüne son
verilmiĢtir. Muhasebe yetkileri
ödeme safhasında sadece Kanunda
belirtilen hususları arayacaklardır.
Maliye Bakanlığı ve SayıĢtay
tarafından harcama öncesinde
yapılan kontroller (vize ve tescil)
kaldırılmıĢtır.
Muhasebe Sistemi ve
Mali Ġstatistikler
Nakit Esaslı Muhasebe Sistemi Muhasebe
sisteminde kurumlar arası farklı uygulamalar
vardır.
Mali istatistikler kamuoyuna düzenli olarak
açıklanmamaktadır. Faaliyet raporları
düzenlenmemektedir.
Tahakkuk Esaslı Muhasebe Sistemi
Kamu idareleri arasında muhasebe
birliği sağlanmıĢtır.
Mali istatistiklerin ve faaliyet
raporlarının belirli periyotlarla
kamuoyuna açıklanması esası
getirilmiĢtir.
Kaynak: Ekrem CANDAN, ―Eski ve Yeni Kamu Mali Yönetim Sisteminin Mukayeseli Olarak
Değerlendirilmesi ve 5018 Sayılı Kanun Ġle Öngörülen Esaslar ve Getirilen Yenilikler II‖, Vergi
Dünyası Dergisi, Nisan, 2006, S:296, s:6-8,
<http://www.kidder.org.tr/php/dosyalar/makaleler/ykmyksII_ecandan.pdf>, (07.11.2006)
3.1.2.3. 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetim Ve Kontrol Kanununun Temel Ġlke ve
Esaslar Yönünden Getirdikleri
5018 sayılı Kanunla kamu mali yönetim sisteminde bütünlük, ekonomik-mali
ve sosyal etkinlik ile mali disiplin ve hesap verebilirlik anlayıĢı içerisinde, makro-
ekonomik ve sosyal hedefler ile uyumlu, bütçe hakkına ve kamusal tercihlere uygun
olarak iĢlenmesi ve kamusal ihtiyaçların karĢılanmasında ekonomik veya sosyal
verimlilik ilkelerine göre maliyet-fayda veya maliyet-etkinlik analizlerinin yapılması
esası benimsenmiĢtir.349
Ve bu çerçevede 5018 sayılı Kanun‘un, Genel Hükümler
baĢlıklı birinci kısmının üçüncü bölümünde kamu kaynağının kullanılması ile ilgili
bazı esaslar düzenlenilmiĢtir. Kamu kaynağının kullanılmasında üç temel esas
üzerinde durulmuĢtur. Bu esaslar; mali saydamlık, hesap verme sorumluluğu,
stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme baĢlıkları altında kanunun 7., 8. ve
9. maddelerinde yer almaktadır.
349
Ahmet ARSLAN, ―Yeni Kamu Mali Yönetim Sisteminin Yapısı Ve ĠĢleyiĢi‖, içinde Kamu Mali
Yönetiminde Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme, (Ed. CoĢkun Can AKTAN),
Seçkin Yayınları, Ankara-2006, s:58
147
3.1.2.3.1. Mali Saydamlık
Ġyi yönetiĢim ilkeleri içerisinde olan saydamlık, mali alanda da iyi
yönetiĢimin en önemli gereklerinden birisidir. Mali saydamlık özellikle son yirmi
yılda yaĢanan reformlar süresince öne çıkan kavramlardandır.350
Ülkemizde de;
yolsuzluk haberleri ve kamusal kaynakların verimsiz bir Ģekilde kullanıldığı
hakkında yaygın inanç, mali krizler ve bu krizler sonucu ortaya çıkan kamu açıkları,
kamuda alınmaya çalıĢılan tasarruf tedbirlerinin yetersizliği, etkili etik kuralların
olmayıĢı ve AB adaylık sürecinde mali kriterler her biri için saydamlığın ön koĢul
olarak aranması kamu mali sisteminde saydamlığı önemli bir konu haline
getirmiĢtir.351
Mali saydamlığı; hükümetin yapısı ve görevleri, maliye poltikasının hedefleri,
kamu sektörünün mali görünümü hakkında kamuya açık olmak olarak
tanımlayabiliriz.352
Yani mali saydamlık; kamu kaynaklarının kim tarafından, nasıl
ve hangi amaçla kullanıldığı bilgisinin var olması anlamına gelmektedir.353
5018 sayılı Kanunun 7. Maddesi ile yapılan tanımlama da ise mali
saydamlık;354
―her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında denetimin
sağlanması amacıyla kamuoyu zamanında bilgilendirilmesi olarak tanımlanmaktadır.
Bu amaçla;
Görev, yetki ve sorumlulukların açık olarak tanımlanması,
Hükümet politikaları, kalkınma planları, yıllık programlar, stratejik
planlar ile bütçelerin hazırlanması, yetkili organlarda görüĢülmesi, uygulanması ve
uygulama sonuçları ile raporların kamuoyuna açık ve ulaĢılabilir olması,
350
Ertan ERÜZ, ―Yeni Mali Yönetim Yapısında…‖, a.g.e., s:66 351
Ġsmail Hakkı ÇAKIR, ―Kamu Kaynağının Kullanılmasında Mali ġeffaflık ve Hesap Verme
Sorumluluğunun Rolü‖, içinde 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu
Kapsamında Güncel Mali Sorunlar, (Ed. Erkan KARAASLAN) Muhasebat Kontrolörleri
Derneği Yayını, Ankara- 2006, s:51 352
M. Kamil MUTLUER v.d., a.g.e., s: 138 353
Ġzak ATĠYAS ve ġerif SAYIN, ―Devletin Mali ve Performans Saydamlığı‖, Devlet Reformu
Kamu Maliyesinde Saydamlık, (Koor. Ġzak ATĠYAS ve ġerif SAYIN), TESEV Yayınları,
Ġstanbul-2000, s.28 354
Kamu Malî Yönetimi Ve Kontrol Kanunu,
<http://mevzuat.basbakanlik.gov.tr/mevzuat/metinx.asp?mevzuatkod=1.5.5018>, (14.09.2006)
148
Genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri tarafından sağlanan
teĢvik ve desteklemelerin bir yılı geçmemek üzere belirli dönemler itibarıyla
kamuoyuna açıklanması,
Kamu hesaplarının standart bir muhasebe sistemi ve genel kabul
görmüĢ muhasebe prensiplerine uygun bir muhasebe düzenine göre oluĢturulması
zorunludur.
Malî saydamlığın sağlanması için gerekli düzenlemelerin yapılması ve
önlemlerin alınmasından kamu idareleri sorumlu olup, bu hususlar Maliye
Bakanlığınca izlenir.‖ hükmüne yer verilmiĢtir.
Kanunun 7. Maddesince yapılan tanımlamadan da anlaĢıldığı gibi; mali
saydamlık sadece açıklık sağlamakla kalmaz, aynı zamanda basitlik ve
anlaĢılabilirlik de sağlar. Mali saydamlık, devletin belirlediği hedefleri ve bu
hedeflere ulaĢmak için ortaya koyduğu her türlü politikaların sonuçlarını izlemek için
gerekli olan bilgilerin kamuoyuna periyodik ve düzenli, tutarlı ve doğru biçimde
aktararılmasıdır.355
3.1.2.3.2. Hesap Verme Sorumluluğu
Mali saydamlık gibi hesap verebilirlik de iyi yönetiĢim ilkeleri arasında
sayılmaktadır. Her düzeydeki kamu yöneticisinin sorumluluğuna teslim edilen kamu
kaynağını, hukuka uygun ve verimli bir biçimde kullanıldığının hesabını vermesi
olarak tanımlanmaktadır.356
Hesap verme sorumluluğu; kendilerine kamu gücü kullanma görev ve yetkisi
verilenlerin bu yetkiyi yasal sınırlar içinde kullanıp kullanmadıklarının hesabını
kaynakları kendilerine emanet edenlere karĢı açıklamada bulunma zorunluluğunu
ifade eder. BaĢka bir ifade ile hesap vermem sorumluluğu, üzerinde anlaĢmaya
varılmıĢ beklentiler ıĢığında, performansa yönelik sorumluluk üstlenme ve bunu
açıklama yükümlülüğüne dayan iliĢkidir.357
355
Ġsmail Hakkı ÇAKIR, a.g.e., s.53 356
Ertan ERÜZ, Ertan ERÜZ, ―Yeni Mali Yönetim Yapısında…‖, a.g.e., s:66
357 Ġsmail Hakkı ÇAKIR, a.g.e., s.54
149
5018 sayılı Kanunnun 1. Maddesinde, Kanunun amaçlarından birinin hesap
verebilirliği sağlamak olduğu belirtilmiĢtir.358
Daha sonra 8. Maddesinde de hesap
verebilirliği;359
―her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli
ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde
edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleĢtirilmesinden, raporlanmasından ve
kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili
kılınmıĢ mercilere hesap vermek zorundadır.‖ hükmüyle tanımlamıĢtır. Kanunun 10.
maddesinde bakanların, 11. maddesinde üst yöneticilerin, 32. maddesinde harcama
yetkililerinin hesap verme sorumluluğunun performans sorumluluğu vurgusuyla yer
verilmektedir. Ayrıca Kanunun 17, 41, 49 ve 68 inci maddelerinde de sorumluluk
hükümlerine yer verilmektedir.360
Söz konusu Kanuna göre; harcama yetkilisi kendi performansını
değerlendirerek, üst yöneticiye karĢı hesap vermiĢ olacaktır. Ayrıca üst yöneticilerin
iç denetçilerce de her birimi performans değerlendirmesine tabi tutması mümkün
kılınmıĢtır. Üst yöneticide, Bakana karĢı hesap vermekle sorumludur. Bu sorumluluk,
idare performans programının faaliyet raporunda yer alan çıktı ve sonuçlarla
kıyaslanması suretiyle yerine getirilecektir. Bakanlar da, BaĢbakana ve parlamentoya
karĢı siyasi olarak hesap vermek zorundadır. Bu hesap verme; bakanlığın bir yıllık
faaliyetinin, hükümet programı, kalkınma planı ve yıllık program ile idarenin
stratejik planında yer alan hedeflere ulaĢıp ulaĢmadığı ve kamuoyunun beklentilerini
karĢılamadaki baĢarısı bakımından , performansının değerlendirilmesidir. Son olarak
hükümet ise; parlamentoya ve halka karĢı hesap vermekle sorumludur.361
3.1.2.3.3. Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme
5018 sayılı Kanununu ile getirilen kamu mali yönetim sisteminde, stratejik
planlama ve performans esaslı bütçeleme mali yönetimin temel ilkelerini teĢkil
etmektedir. Bu anlamda stratejik planlama mali yönetim reformunun temel
358
Ġsmail Hakkı ÇAKIR, a.g.e., s.63 359
Kamu Malî Yönetimi Ve Kontrol Kanunu,
<http://mevzuat.basbakanlik.gov.tr/mevzuat/metinx.asp?mevzuatkod=1.5.5018>, (14.09.2006) 360
Ertan ERÜZ, ―Yeni Mali Yönetim Yapısında…‖, a.g.e., s:66 361
M. Kamil MUTLUER v.d., a.g.e., s:140-141
150
bileĢenlerindendir.362
5018 sayılı Kanunun 9. maddesinde stratejik planlama ve
performans esaslı bütçelemeye iliĢkin olarak;363
―Kamu idareleri; kalkınma planları,
programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri temel ilkeler çerçevesinde geleceğe
iliĢkin misyon ve vizyonlarını oluĢturmak, stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler
saptamak, performanslarını önceden belirlenmiĢ olan göstergeler doğrultusunda
ölçmek ve bu sürecin izleme ve değerlendirmesini yapmak amacıyla katılımcı
yöntemlerle stratejik plan hazırlarlar. Kamu idareleri, kamu hizmetlerinin istenilen
düzeyde ve kalitede sunulabilmesi için bütçeleri ile program ve proje bazında kaynak
tahsislerini; stratejik planlarına, yıllık amaç ve hedefleri ile performans
göstergelerine dayandırmak zorundadırlar. Stratejik plan hazırlamakla yükümlü
olacak kamu idarelerinin ve stratejik planlama sürecine iliĢkin takvimin tespitine,
stratejik planların kalkınma planı ve programlarla iliĢkilendirilmesine yönelik usul ve
esasların belirlenmesine Devlet Planlama TeĢkilatı MüsteĢarlığı yetkilidir. Kamu
idareleri bütçelerini, stratejik planlarında yer alan misyon, vizyon, stratejik amaç ve
hedeflerle uyumlu ve performans esasına dayalı olarak hazırlarlar. Kamu idarelerinin
bütçelerinin stratejik planlarda belirlenen performans göstergelerine uygunluğu ve
idarelerin bu çerçevede yürütecekleri faaliyetler ile performans esaslı bütçelemeye
iliĢkin diğer hususları belirlemeye Maliye Bakanlığı yetkilidir. Maliye Bakanlığı,
Devlet Planlama TeĢkilatı (DPT) MüsteĢarlığı ve ilgili kamu idaresi tarafından
birlikte tespit edilecek olan performans göstergeleri, kuruluĢların bütçelerinde yer
alır. Performans denetimleri bu göstergeler çerçevesinde gerçekleĢtirilir.‖ hükmü
getirilmiĢtir.
Kanunun 9. maddesi gereğince getirilen hüküm çerçevesinde, DPT kamu
idareleri için stratejik planlama kılavuzu hazırlamıĢtır. Bu kılavuzda stratejik
planlama sürecini aĢağıdaki tabloda belirtilen Ģekliyle açıklamıĢtır:
362
Nahit BĠNGÖL, ―Kamu Yönetiminde Stratejik Planlama‖, içinde Kamu Mali Yönetiminde
Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme, (Ed. CoĢkun Can AKTAN), Seçkin
Yayınları, Ankara, 2006, s.202 363
Kamu Malî Yönetimi Ve Kontrol Kanunu,
<http://mevzuat.basbakanlik.gov.tr/mevzuat/metinx.asp?mevzuatkod=1.5.5018>, (14.09.2006)
151
Tablo 18: Stratejik Yönetim Süreci
Plan ve Programlar
PaydaĢ Analizi
GZFT Analizi
DURUM ANALĠZĠ Neredeyiz?
KuruluĢun VaroluĢ Grekçesi
Temel Ġlkeler MĠSYON VE
ĠLKELER Nereye UlaĢmak
Ġstiyoruz? Arzu Edilen Gelecek VĠZYON Orta Vadede UlaĢılacak Amaçlar
Spesifik, Somut ve Ölçülebilir
Hedefler
AMAÇLAR VE
HEDEFLER
Amaç ve Hedeflere UlaĢma
Yöntemleri STRATEJĠLER
Gitmek Ġstediğimiz Yere
Nasıl UlaĢabiliriz? Detaylı ĠĢ Planları
Maliyetlendirme
Performans Programı
Bütçeleme
FAALĠYETLER
VE
PROJELER
Raporlama
KarĢılaĢtırma ĠZLEME
BasaĢımızı Nasıl Takip
Eder ve Değerlendiririz?
Geri Besleme
Ölçe Yöntemlerinin Belirlenmesi
Performans Göstergeleri
Uygulamaya Yönelik Ġlerleme ve
Sonuçların Değerlendirilmesi
PERFORMANS
ÖLÇME
VE
DEĞERLENDĠRME
Kaynak: DPT, Kamu Ġdareleri Ġçin Stratejik Planlama Kılavuzu 2. Sürüm, Haziran-2006, s.5,
<http://www.sp.gov.tr/documents/Sp-Kilavuz2.pdf>
*GZFTAnalizi: (Güçlü Yönler, Zayıf Yönler, Fırsatlar ve Tehditler) Durum analizi kapsamında
kurumun içsel olarak güçlü ve zayıf yönleri ile dıĢsal etkenlerden kaynaklanan fırsatlar ve
tehditlerinin belirlenmesidir. Ġlgili sektör/alana özgü; diğer bir ifadeyle sektör/alanın içsel etkenler
olarak güçlü ve zayıf yönleri ile dıĢsal etkenlerden kaynaklanan fırsatlar ve tehditler belirlenir. Bu
yaklaĢım, planlama faaliyetinde bu etkenlerin analizine dayalı olarak stratejiler geliĢtirmeye imkan
sağlar. (DPT, Dokuzuncu Kalkınma Planı (2007-2013) Özel Ġhtisas Komisyonları El Kitabı, Eylül-
2005, s.21, <http://plan9.dpt.gov.tr/oikElKitabi.pdf>)
Ayrıca Kanunun 10. maddesinde bakalara stratejik planların hazırlanması ve
uygulanması ile belirlenen stratejik planlarla yıllık performans planlarının uygulama
sonuçları konusunda halkı bilgilendirme yükümlülüğü getirilmiĢtir. 11. maddede ise;
idarelerin stratejik planlarının ve bütçelerinin, kalkınma planına, yıllık programlara,
kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ve ile hizmet gereklerine uygun
olarak hazırlanması ve uygulanmasından üst yönetici sorumlu tutulmuĢtur. Ayrıca
Kanunun; 12, 16, 17, 40 ve 60 ıncı maddelerinde ve 5436 sayılı Kanunun 15.
maddesinde de stratejik planlama ve performans esaslı bütçelemeye iliĢkin hükümler
yer almaktadır.364
364
Mesut HASTÜRK, a.g.e., s.93-94
152
3.1.2.4. 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetim Ve Kontrol Kanununun Mali Kontrol
Yönünden Getirdikleri
Türkiye‘de 5018 sayılı Kanun öncesinde uygulanan mali kontrol sistemi esas
itibarıyla Kıta Avrupası modelinin bir versiyonuydu. 1050 sayılı Muhasebe-i
Umumiye Kanununun uygulandığı bu dönemde mali yönetim ve kontrol sisteminde
ön mali kontrol; Maliye Bakanlığı ve SayıĢtay tarafından merkezi düzeyde yapılan
ön kontroller, genel bütçeye dahil idareler ve katma bütçeli idarelerde Maliye
Bakanlığının birimleri tarafından yürütülen iĢlemler bazında kontroller, saymanlık
hizmetleri Maliye Bakanlığı tarafından sağlanan tahakkuk ve saymanlık birimlerince
yapılan kontrollerden oluĢmaktaydı. Bu sistemde kontrol açısından standart
sağlanamamıĢtır.365
1050 sayılı Kanunda mali kontrol alanındaki eksiklikler nedeniyle 5018 sayılı
Kanunla uluslar arası standartlara uygun bir mali kontrol sisteminin kurulması
öngörülmüĢtür. Bu bağlamda 5018 sayılı Kanunda mali kontrol 4 aĢamada
düzenlenmiĢtir:366
Harcama Öncesi Mali Kontrol (Ön Mali Kontrol)
Harcamam Sonrası Ġç Denetim
DıĢ Denetim
Kesin Hesap Kanunu ve Parlamento Denetimi‘dir.
5018 sayılı Kanunun ilgili maddelerinde, 5436 sayılı Kanunla yapılan
değiĢikliklerle birlikte; idarelerin harcama birimleri ve mali hizmetler birimlerinde
ön mali kontrol yapılması sağlanmıĢ ve iç kontrol kavramı, iç kontrol sistemi ve
mekanizmaları ile ön mali kontrol faaliyetleri uluslararası standartlarla önemli ölçüde
uyumlu hale getirilmiĢtir.367
Konumuz gereği ilerleyen bölümde uluslararası referanslar çerçevesinde iç
kontrol sistemini ve 5018 sayılı Kanunla iç kontrolün Türkiye‘deki iĢleyiĢi daha
detaylı Ģekilde incelenmektedir.
365
DPT, Dokuzuncu Kalkınma Planı…, a.g.e., s:38-39 366
Ahmet ARSLAN, ―5018 Sayılı Kamu Mali…‖, a.g.e., s:27 367
DPT, Dokuzuncu Kalkınma Planı…, a.g.e., s:39
153
3.2. Ġç Kontrol Sistemine Uluslararası BakıĢ
3.2.1. Ġç Kontrolün GeliĢimi ve Özellikleri
Önceki bölümlerde de bahsedildiği gibi son yıllarda kamu kaynaklarının elde
edilmesi, tahsisi ve kullanımında etkinlik, etkililik, tutumluluk ilkeleri üzerinde
yoğun olarak durulmaya baĢlanılmıĢtır. Kamu kaynaklarının amaçlara uygun ve
sonuç elde edici bir Ģekilde kullanılması ihtiyacı mali yönetim sisteminde değiĢimi
etkileyen en önemli husus olmuĢtur. Bu geliĢmelere bağlı olarak kamu mali yönetim
anlayıĢında performans yönetimi kapsamında kaynakların stratejik önceliklere göre
kullanılması, mali planlama, performans esaslı bütçeleme, mali disiplin, mali
saydamlık, hesap verebilirlik gibi ilkeler önem kazanmıĢtır.368
Bu ilkeler çerçevesinde sağlıklı bir mali yönetim, karar alma süreçlerinde
etkinliği sağlamak kadar, denetlenbilirliği vekotrolü sağlamak için de hayati önem
arz etmektedir. Sağlam mali yönetim ve kontrol, hesap verme sürecinin, hesap verme
sürecide369
mali saydamlığın ve performans yönetiminin vazgeçilmez öğeleridir.
KuĢkusuz ki tüm dünyada kamu mali yönetimi alanında yaĢanan bu değiĢim, kontrol
kavramı ve sistemlerinde de anlayıĢ değiĢikliğini beraberinde getirmiĢtir.370
Mali yönetim alanında kontrol sistem ve mekanizmaları ülkeden ülkeye
farklılıklar göstermektedir. Bununla birlikte baĢlıca iki kontrol yaklaĢımından
bahsedilmektedir. Bunlar Kıta Avrupası yaklaĢımı (Fransa, Ġspanya, Portekiz gibi
ülkeler) ve Kuzey Avrupa yaklaĢımı (Ġngiltere, Hollanda, Ġsveç gibi ülkeler) olarak
tanımlanabilir. Kıta Avrupası yaklaĢımında kontrol, merkezi hükümet ve
birimlerince gerçekleĢtirilirken, Kuzey Avrupa ülkelerinde ise bakanlıkların veya
diğer idarelerin üst yöneticileri bazen de mali iĢlerini yürüten birimlerinin baĢında
bulunan kiĢiler kontrol sorumluluğunu üstlenmektedir. Diğer bazı ülkelerde ise bu iki
modelin karıĢımı Ģeklinde uygulamalar da yapılmaktadır. Son yıllarda kontrol
sisteminde yönetim sorumluluğunu esas alan Kuzey Avrupa yaklaĢımına doğru bir
368
Mehmet Sait ARCAGÖK, ―Ġç Kontrol‖, içinde Kamu Mali Yönetiminde Stratejik Planlama Ve
Performans Esaslı Bütçeleme, (Ed. CoĢkun Can Aktan)Seçkin yayınları, Ankara 2006, s.129 369
Ömer DEMĠR, ―Ġç Kontrol Kavram ve Modelleri‖, içinde 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Kanunu Kapsamında Güncel Mali Sorunlar, (Ed. Erkan KARAASLAN) Muhasebat
Kontrolörleri Derneği Yayınları, Ankara - 2006, s:271 370
Mehmet Sait ARCAGÖK, ―Ġç Kontrol‖,a.g.e., s.129
154
kayıĢ söz konusudur.371
AĢağıda öncelikle yaĢanan bu değiĢim sürecinde iç kontrol
sisteminin tarihsel geliĢiminden bahsedilmektedir.
3.2.1.1. Ġç Kontrolün Tarihsel GeliĢimi
Modern dünyada ―iç kontrol‖ hem özel sektörde hemde kamu sektöründe
hızla yayılan bir kavram olmuĢtur. Ġç kontrol kavramının tarihsel geliĢimini Ģöyle
özetleyebiliriz:372
1940: Ġç kontrol kavramına yönelik temel teĢkil edecek ilk çıkıĢ
1940‘lı yılların baĢında ABD‘de gündeme gelmiĢtir. Ġç kontrol kavramına, ABD‘de
kamu muhasebesi ve iç denetim meslek kuruluĢları tarafından yayınlanan rapor,
kılavuz ve satandartlarda yer verilmiĢtir.
1940-1970: Ġç kontrolle ilgili çalıĢmalar 1970‘lere kadar geliĢtirilmeye
devam ettirilmiĢ ve iç kontrol uygulamalarında iyileĢtirmelere gidilmiĢtir.
1973: Watergate siyasi skandalı neticesinde kanun yapma yetkisine ve
düzenleyici yetkiye sahip kurumlar iç kontrole daha fazla önem vermiĢler ve kamu
kaynaklarının kanuna aykırı kullanılmaması amacıyla ―Yabancı Yolsuzluk
Uygulama Yasası‖nı çıkarılmasını sağlamıĢlardır. Bu kanunla sağlam bir iç kontrol
sisteminin yolsuzlukları önleyeceğinin altı çizilerek uygulama alanları
geniĢletilmiĢtir.
1978: Cohen Komisyonu, üst yönetimin mali raporlarla birlikte iç
kontrol sisteminin koĢullarını gösteren rapor hazırlamasını öngören bir bildirge
yayımlamıĢtır.
1980: Bağımsız denetçilerin iç kontrol sistemini değerlendirmesi ve
raporlama konularında bir standart yayınlanmıĢtır.
1982: Bağımsız denetçilerin iç kontrol sistemine iliĢkin yayınlamıĢ
olduğu rapor ve standartlar revize edilmiĢtir.
1983: Ġç Denetçiler Enstitüsü (IIA) iç kontrolün kurulması,
geliĢtirilmesi ve değerlendirilmesinde iç denetçilere iliĢkin bir satandart
belirlemiĢtir.
371
Mehmet Sait ARCAGÖK, ―Ġç Kontrol‖,a.g.e., s.130 372
Nihal SALTIK, ―Ġç Kontrol Standartları‖, Bütçe Dünyası Dergisi, , C:2, S:26, Yaz-2007, s:59-60
155
1984: Ġç Denetçiler Enstitüsü (IIA) bilgisayar süreçlerinin iç kontrole
etkileriyle ilgili ilavae standartlar yayınlamıĢtır.
1985: Tredway Komisyonu kurulmuĢtur. Bu komisyonun amacı, sahte
mali raporların nedenlerini belirlemek ve meydana gelme olasılığını azaltmaktır.
Komisyonun himayesinde iç kontrol literatürünün yeniden gözden geçirilmesi için
bir çalıĢma grubu oluĢturulmuĢ, sponsor kurumların iç kontrol sisteminin kurulması
ve etkinliğinin değerlendirimesi için genel standartları belirleyecek bir projeyi
üstlenmesi kararlaĢtırlmıĢtır.
1992: Tredway Komisyonu tarafından COSO iç kontrol modeli
olarakta bilinen Ġç Kontrol-BütünleĢik Çerçeve (Internal Kontrol-Integrated
Framework) raporu yayımlanmıĢtır.
2000: Amerika BirleĢik Devletleri SayıĢtayı COSO modelini esas
alarak ―Federal Devlette Ġç Kontrol Standartları‖nı hazıelamıĢ ve uygulamaya
baĢlamıĢtır.
2003: Avrupa Komisyonu mali kontrol alanında yürütülen çalıĢmalar
sonucunda COSO modeline dayanan bir iç kontrol sistemi benimsemiĢ ve
31.12.2003‘ten itibaren geçerli olmak üzere iç kontrol standartlarını belirlemiĢtir.
2004: INTOSAI (Uluslararası SayıĢtaylar Birliği) tarafından COSO
modeli temelinde ―Kamu Sektörü Ġçin Ġç Kontrol Standartları Kılavuzu‖
yayımlanmıĢtır.
3.2.1.2. Ġç Kontrolün Tanımı
Fransızca ―contrôle‖ kökünden dilimize geçen ―kontrol‖ kelimesi sözlük
anlamıyla; bir Ģeyin gerçeğe ve aslına uygunluğuna bakma, yoklama, arama,
denetleme anlamlarına gelmektedir.373
Uluslararası alanda ise ―kontrol‖ kelimesi ile
bir iĢin yapılıĢ Ģekli anlatılmakta ve bir iĢin yapılması kararının alınmasından
sonuçlandırılmasına kadar uygulanan tüm yöntemler ve iĢ yapma Ģekli ―iç kontrol‖
kapsamında yer almaktadır. Kurumsal açıdan kontrol kavramını
değerlendirdiğimizde, kurumların hedeflerini gerçekleĢtirmek için aldıkları tüm
kararlar ve uygulamaları iç kontrolü oluĢturmakta ve bu tanımla da yalnızca kontrol
373
<http://www.tdk.gov.tr/TR/SozBul.aspx?F6E10F8892433CFFAAF6AA849816B2EF05A79F75456
518CA&Kelime=kontrol>, (21.12.2006)
156
yapanları değil, üst yöneticiden en alt kadememe çalıĢanına kadar tüm kurum
çalıĢanlarının rol aldığı bir süreci ifade etmektedir.374
Kontrol faaliyetini, kamudaki fonksiyonlarına ve AB tasnifine göre, iç
kontrol (internal control) ve dıĢ denetim (external audit) olarak iki ana gruba
ayırabiliriz. Ġç kontrol de kandi içinde ön mali kontrol (ex-ante financial control) ve
iç denetim (internal audit) olarak ikiye ayrılır.375
Bu ifadeler çerçevesinde kavramın taĢıdığı anlam, genel olarak geliĢmiĢ
ülkelerde özel ve kamu sektöründe izlenecek bir kurallar bütünü halinde standardize
edilmeye çalıĢılmaktadır.376
Ve bu anlamda iç kontrolü geliĢtirmek üzere birçok
kurum bünyesinde yeni birimler kurulmuĢ ya da yeni oluĢumlara gidilmiĢtir.
Ġç kontrol alanında ilk modelleme çalıĢması COSO tarafından geliĢtirilmiĢtir.
Bu anlamda COSO 1992 yılında Ġç Kontrol-BütünleĢik Çerçeve (Internal Kontrol-
Integrated Framework) ve Ġç Kontrol-BütünleĢik Çerçeve–Değerlendirme Araçları
(Internal Kontrol-Integrated Framework-Evaluation Tools) çalıĢmaları
yayınlanmıĢtır. Ardından 2004 yılında Kurum Risk Yönetimi-BütünleĢik Çerçeve
(Enterprise Risk Management-Integrated Framework) ve Kurum Risk Yönetimi-
BütünleĢik Çerçeve-Uygulama Teknikleri ((Enterprise Risk Management-Integrated
Framework-Application Techniques) çalıĢmaları yayınlanmıĢtır. Yapılan çalıĢmalar
neticesinde COSO modeline göre ―iç kontrol‖; üst yönetimden baĢlayarak en alt
kademeye kadar olan süreçte görev yapan tüm çalıĢanlar tarafından uygulanan ve
idarenin, faaliyetlerinin etkinliği ve etkililiği, finansal raporlamanın güvenilirliği ve
mevzuata uygunluk açılarından hedeflerine ulaĢabilmesi konusunda makul bir
güvence sağlamayı amaçlayan bir süreç olarak tanımlanmaktadır.377
Amerika BirleĢik Devletleri SayıĢtay (GAO)‘ı tarafından yapılan tanımına
göre ise; organizasyonel yönetimin ayrılmaz bir bileĢeni olan ―iç kontrol‖ i)
faaliyetlerde etkinlik ve verimlilik, ii) mali raporlamada güvenilirlik ve iii)
374
DPT, Dokuzuncu Kalkınma Planı…, a.g.e., s:18 375
Ahmet KESĠK, ―5018 Sayılı Kamu…‖, a.g.e., s.97 376
DPT, Dokuzuncu Kalkınma Planı…, a.g.e., s:18-19 377
Mehmet Sait ARCAGÖK, ―Ġç Kontrol‖,a.g.e., s.132-133
157
yürürlükteki yasa ve düzenlemelere uygunluk amaçların gerçekleĢmesini takip eden
makul güvenceyi sağlar.378
Avrupa Komisyonu (European Commission) iç kontrolü, ―idarenin
belirlenmiĢ amaç ve politikalarına uygun olarak faaliyetlerin etkin, ekonomik ve
verimli bir Ģekilde yürütülmesini, varlık ve kaynakların korunmasını, muhasebe
kayıtlarının doğru ve tam olarak tutulmasını, mali bilgi ve yönetim bilgisinin
zamanında ve güvenilir olarak üretilmesini sağlamak üzere idare tarafından
oluĢturulan organizasyon, yöntem, süreç ile iç denetimi kapsayan mali ve diğer
kontroller bütünüdür‖ Ģeklinde tanımlamaktadır. Ayrıca, Uluslararası Yüksek
Denetim Kurumları Birliği (INTOSAI) de, iç kontrol konusunda Avrupa
Komisyonu‘nun tanımına benzer tanımlamalar getirmiĢtir.379
INTOSAI iç kontrol komitesi tarafından COSO modeli esas alınmıĢ ve Kasım
2004‘te Kamu sektörü için Ġç Kontrol Standartları Rehberi (Guidelines for Internal
Control Standards for the Public Sektor) çıkarılmıĢtır. INTOSAI bu rehberle COSO
modelini ve bileĢenlerini kamu sektörüne uygulamıĢtır. Daha sonra Ġç Kontrol
etkinliğini Raporlama Rehberi (Guidance for Reporting on the Effectivenessof
Internal Control) ve Ġç Kontrol:Hükümetin Hesapverebilirliği Ġçin Bir Yapı Sağlama
(Internal Control: Providing a Foundation for Accountability in Gonernment) adlı
çalıĢmalar da yayınlanmıĢtır.380
Yapılan bu çalıĢmalar neticesinde INTOSAI tarafından yapılan tanıma göre
―iç kontrol‖; bir kurumun yönetimi ve personeli tarafından hayata geçirilen
tamamlayıcı bir süreç olup aĢağıda aĢağıdaki hedefleri gerçekleĢtirmek suretiyle;
kurumun misyonunu baĢarması için riskleri göğüslemek ve makul bir güvence
sağlamak üzere tasarlanmıĢtır.
Hedefler ise Ģunlardır;381
378
Standards for Internal Control in the Federal Government, United States General Accounting
Office, November 1999, s.4 379
Ahmet KESĠK, ―5018 Sayılı Kamu…‖, a.g.e., s.98 380
Mehmet Sait ARCAGÖK, ―Ġç Kontrol‖,a.g.e., s.133 381
SayıĢtay Bilgi Notları, INTOSAI: Kamu Kesimi Ġç Kontrol Standartları Rehberi, Çev. Baran
Özeren, 10 Temmuz 2006, s:6
158
Faaliyetleri düzenli, ahlak kurallarına uygun, ekonomik, verimli ve
etkin biçimde gerçekleĢtirme;
Hesap verme sorumluluğunun gerektirdiği yükümlülükleri yerine
getirme;
Yürürlükteki yasalara ve yönetmeliklere uyma;
Kayıplara, kötü kullanıma ve hasarlara karĢı kaynakları koruma.
Uluslararası kuruluĢlarca yapılan bütün tanımlamalara bakıldığından; AB,
INTOSAI, GAO, BIS (Uluslarrası Takas Bankası) gibi kuruluĢların, iç kontrol
kavram ve anlayıĢının kamuda ilk uygulayıcısı olan COSO tarafından geliĢtirilen
COSO modelini esas alan bir iç kontrol sistemini benimsedikleri görülmektedir.
3.2.1.3. Ġç Kontrolün Özellikleri
INTOSAI iç kontrol komitesi tarafından COSO modeli esas alınarak
yayınlanan ―Kamu Sektörü Ġçin Ġç Kontrol Standartları Kılavuzu‖ ve Amerika
BirleĢik Devletleri SayıĢtayı tarafından yayınlanan ―Federal Devlette Ġç Kontrol
Standartları‖382
çerçevesinde iç kontrolün özellikleri Ģunlardır:
Ġç kontrol faaliyetlerin sürekli-ayrılmaz bir öğesini oluĢturur: Yapılan
tanımlar göz önüne alındığında iç kontrol; tek bir olay değildir, devamlılık esasına
dayanan ve kurum faaliyetleri içine baĢtan sona nüfuz etmiĢ bir dizi eylem ve
aktivitelerdir.383
Bu eylemler kurumun faaliyetleri boyunca süreklilik arz eder. Bu
bağlamda iç kontrol sistemi kurumun faaliyetlerine sıkıca bağlıdır ve organizasyonun
temelinin ayrılmaz bir parçasıdır. Ġç kontrol sistemi organizasyonun bünyesine
gömülü olarak inĢa edilir ve planlama, uygulama, izleme gibi temel süreçlerin bir
parçası olur.384
Ġç kontroller kiĢiler tarafından yerine getirilir: Sayılan süreçlerin
tamamlayıcısı haline gelen iç kontrol sistemi organizasyonda çalıĢan kiĢiler (yönetim
ve diğer personelden) tarafından hayata geçirilmektedir. Bu nedenle çalıĢanlar rol ve
sorumluluklarını, yetki sınırlarını iyi bir Ģekilde bilmelidirler. Yönetim esas olarak
382
DPT, Dokuzuncu Kalkınma Planı…, a.g.e., s:19 383
Standards for Internal Control in the Federal Government, a.g.e., s.5 384
SayıĢtay Bilgi Notları, INTOSAI: Kamu Kesimi…, a.g.e., s:6
159
gözetimi sağlamaklar birlikte kurumun hedeflerini de belirler ve iç kontrol sisteminin
tümünden sorumludur. Ġç kontrol kurum hedefleri çerçevesinde riskleri
kavrayabilmek üzere gerekli mekanizmaları oluĢturduğundan, yönetim iç kontrol
faaliyetlerini uygulamaya koyacak, bunları izleyip değerlendirecektir. Ġç kontrol‘ün
uygulanması aynı zamanda önemli yönetim insiyatifini ve yönetimle diğer personel
arasında yoğun bir iletiĢimi gerekli kılmaktadır.385
Ġç kontrol mutlak güvence değil, makul güvence sağlar: Yönetim, iç
kontrolü maliyet ve fayda iliĢkisine dayandırarak tasarlamalı ve uygulamalıdır. Ġç
kontrol her ne kadar iyi tasarlanmıĢ ve uygulanmıĢ olursa olsun, kuruluĢ amaçlarının
tümünün gerçekleĢmesinde mutlak güvence sağlayamaz. Kurumun tüm hedeflerini
gerçekleĢtirebilme/varolabilme kabiliyetini kontrol dıĢındaki faktörler ya da
yönetimin nüfuzu/tesiri etkileyebilir. Örneğin, insan hataları, yanlıĢ kararlar ve
kontrolde hile için gizli anlaĢmalar kuruluĢ amaçlarının gerçekleĢmesini etkileyebilir.
Bu yüzden iç kontrol, kuruluĢ amaçlarını gerçekleĢtirmede mutlak değil makul
güvence sağlar.386
Ġç kontrol bir süreçtir.387
Bu anlamda iç kontrol; idarenin amaçlarının
gerçekleĢtirilmesine yönelik bir yönetim aracı olup, yönetim kontrolü (management
control) olarak ta adlandırılmaktadır. Ġç kontrol, idarenin amaç ve hedeflerinin
gerçekleĢtirilmesi konusunda güvence sağlayan bir yönetim araçları bütünüdür. Bu
bakımdan iç kontrol sistem ve araçları; idareye ve yöneticilerine dayatılan kural ve
uygulamalar değil, yöneticilerin idarenin amaç ve hedeflerini gerçekleĢtirme
konusunda ihtiyaç duyduğu mekanizmalardır.388
3.2.2. Ġç Kontrol Modelleri
Organizasyon ve iĢletmelerin amaç ve hedeflerine ulaĢmasını sağlamaya
yönelik olarak çeĢitli iç kontrol modelleri geliĢtirilmiĢtir. Ġç kontrol konusunda farklı
modeller bulunmaktadır. Bunların en önemlileri COSO (Committee of Sponsoring
Organizations), CoCo (Canadian Institute of Chartered Accountants) ve INTOSAI
385
SayıĢtay Bilgi Notları, INTOSAI: Kamu Kesimi…, a.g.e., s:6 386
Standards for Internal Control in the Federal Government, a.g.e., s.6 387
Nihal SALTIK, ―Ġç Kontrol,,,‖, a.g.e. , s:60 388
Mehmet Sait ARCAGÖK, ―Ġç Kontrol‖,a.g.e., s.132
160
(International Organisation of Supreme Audit Institutions) tarafından geliĢtirilen iç
kontrol model ve standartlarıdır. COSO, CoCo gibi özel sektör iĢletmelerine yönelik
olarak tasarlanan ve güncellenen modeller daha sonra kamu sektörünü oluĢturan
kurumlarda uygulanabilecek Ģekilde uyarlanmıĢ (INTOSAI) ve kamuya yönelik
olarak iç kontrol standartları da oluĢturulmuĢtur.389
3.2.2.1. CoCo Modeli
Kanada modeli olarkata bilinen Coco Modeli‘ne göre; faaliyetlerin etkinliği
ve etkililiği, iç ve dıĢ raporların güvenirliği, kanun, tüzük ve iç politikalara
uygunluğunu açısından makul güvence sağlamayı amaçlayan bir süreç390
olarak
tanımlanan iç kontrolün dört temel kontrol ölçütü bulunmaktadır. Bu ölçütler aĢağıda
sayılmaktadır:391
Amaç Ölçütü: Amaç, varlık nedenidir. Bu nedenle amaçlar
belirlenmeli ve herkese iletilmelidir. Amaçlara ulaĢmanın önündeki her türlü risk
tanımlanmalı ve değerlendirilmelidir. Amaçlar ve bu amaçlara ulaĢmanın önündeki
her türlü risk herkese anlatılmalı ve kendilerinden ne beklendiği de iletilmelidir.
Bağlılık ölçütü: Etik değerler, insan kaynakları politikası,
organizasyon yapısı, yöneticilerin ve personelin çalıĢma yöntemleri, idare ve
personelin performansı gibi hususları kapsamaktadır. Ġdarede yetki, sorumluluk ve
hesap verebiliriik açık bir Ģekilde tanımlanmalı, karar alma ve uygulama görevleri
uygun kiĢilere verilmelidir.
Yeterlilik ölçütü: Personelin yeterli bilgi ve niteliğe sahip olması,
iletiĢim sisteminin idarenin amaç ve değerlerini desteklemesi, konuya iliĢkin yeterli
bilginin ilgililere zamanında iletilmesi, karar ve uygulamanın koordinasyon içinde
yürütülmesi, idarenin amaçları ve bu amaçlara ulaĢmanın önündeki risklerin dikkate
alınarak kontrol faaliyetlerinin belirlenmesi esas alınmaktadır.
Ġzleme ve öğrenme ölçütü: Yönetimin kontrol sisteminin etkinliğini
değerlendirmesi, sonuçlarını sorumluları ile görüĢmesi, iletiĢim ve raporlama
389
Ekrem CANDAN, ―Eski ve Yeni Kamu…‖, a.g.e., s:6-8,
<http://www.kidder.org.tr/php/dosyalar/makaleler/ykmyksII_ecandan.pdf>, (07.11.2006) 390
M. Sait ARCAGÖK ve Ertan ERÜZ; a.g.e., s:152 391
M. Sait ARCAGÖK ve Ertan ERÜZ; a.g.e., s:146
161
alanındaki eksikliklerin belirlenmesi, performansın izlenmesi gibi hususlar
aranmaktadır.
3.2.2.2. COSO Modeli
ABD‘de finans sektörünün en büyük 5 mesleki kuruluĢunun sponsorluğu ile
kurulan ve finansal raporlamanın kalitesini/standartlarını dünya çapında geliĢtirmek
amacıyla çalıĢmalar yapan The Committee of Sponsoring Organisations of the
Treadway Commission (COSO), 1992 yılında yayımlanan ―Internal Control-
Integrated Framework (Ġç Kontrol-BütünleĢik Çerçeve, yaygın adıyla ‗COSO Ġç
Kontrol Raporu‘)‖ adlı önemli Raporu ile ―iç kontrol‖ kavramının uluslararası
düzeyde kabul gören tanımını ve temel kriterlerini ortaya koymuĢtur. 1992 yılından
sonra ―iç kontrol‖ konusunu ele alan tüm uluslararası düzenlemeler, COSO Ġç
Kontrol Raporu‘nu temel hareket noktası olarak benimsemiĢlerdir. Bu anlamda
COSO iç kontrol tanımı ve kriterleri; uluslararası standartları belirleyen tüm
düzenleyici mesleki otoritelerin düzenlemelerinde ve baĢta geliĢmiĢ ülkeler olmak
üzere hemen hemen tüm ülkelerin ilgili yasal mevzuatlarında temel teĢkil
etmektedir.392
Buna göre COSO modelinde iç kontrol; büyük ölçüde yönetim kurulu,
yöneticiler, idare ve diğer personel tarafından etkilenen; faaliyetlerin etkinliği ve
etkililiği, finansal raporların güvenilirliği, kanunlara ve mevzuata uygunluk açısından
hedeflerin baĢarılmasına iliĢkin makul güvence sağlamayı tasarlayan bir süreç olarak
tanımlanmıĢtır.393
392
M. Ali MADENDERE, Kurumsal Risk Yönetiminde Ġç Denetimin Rolü (Çeviri / Derleme),
Ekim 2005, Çevirici / Derleyici Notu s:1,
<http://www.tide.org.tr/tideweb/resimler/upload/Documents/Kurumsal%20Risk%20Y%C3%B6ne
timinde%20%C4%B0%C3%A7%20Denetimin%20Rol%C3%BC-%C3%87eviri-
M.Ali%20Madendere.doc>, (26.05.2007) 393
COSO, Internal Control - Integrated Framework Executive Summary,
<http://www.coso.org/publications/executive_summary_integrated_framework.htm>,
(23.04.2007)
162
ġekil 20: Amaç Katagorileri
Kaynak: ―ġirketlerde Ġç Kontrol ve Ġç Denetim Fonksiyonu (Sunum)‖, III. PwC Çözüm Ortaklığı
Platformu, 22-Aralık-2004, s.7, <http://www.pwc.com/Tr/tur/about/events/training/icdenetim.pdf>,
(23.04.2007)
Ġç kontrol sistemleri farklı sevileyerde etkililikle çalıĢmaktadır. Eğer yönetim
kurulu ve idare Ģu makul güvenceleri sağlarsa;
KuruluĢun faaliyet amaçlarının baĢarılması kapsamını kavranması
Mali tabloların güvenilir bir Ģekilde hazırlanılıp yayınlanması
Uygulamadaki kanunlara ve mevzuata uygun olması
iç kontrol, her biri ayrı ayrı olarak her üç katagoride etkin hüküm verebilir.394
COSO Modelinde etkili bir iç kontrol sistemi, birbiriyle iliĢkili beĢ bileĢenden
oluĢmaktadır. Bu bileĢenler aĢağıdaki piramitte verilmektedir:395
394
COSO, ―Internal Control…‖,a.g.e.,
<http://www.coso.org/publications/executive_summary_integrated_framework.htm>,
(23.04.2007) 395
COSO, Internal Control —Integrated Framework, (Excerpted from the Executive Summary of
the Report Issued by The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission),
1992), Office of Internal Auditing, Aralık 1999, s.1,
<http://www.internalauditing.mnscu.edu/projects/CFFOpresentation/COSO1227.pdf>,
(23.04.2007)
Operayonların etkinliği ve verimliliği
Bu kurumun temel iş amaçlarıyla ilgilidir.
Performans,kararlılık amaçları, kaynakların korunması.
Finansal Raporlamanın Güvenilirliği
Güvenilir finansal tabloların hazırlanması, ara dönemlerde yapılan finansal raporlamalar ve belirli mali verilerin güvenilirliği.
Kanunlar ve Diğer Mevzuata Uygunluk
Kurumun uymakla yükümlü olduğu kanun ve mevzuatlarla ilişkilidir.
163
Kaynak: M. Sait ARCAGÖK, Yeni Mali Yönetim Ve Kontrol Sisteminde Ġç Kontrol (Sunum),
Maliye Bakanlığı Bütçe Ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, 08-09.09.2006-Kızılcahamam
<http://www.tkgm.gov.tr/turkce/dosyalar/diger%5Cicerikdetaydh242.ppt#264,19,COSO PĠRAMĠDĠ>
Ġç kontrolün bileĢenleri COSO modelinde küp yardımıyla gösterilmiĢtir.
Kaynak: COSO, Internal Control —Integrated Framework Guidance on Monitoring Internal Control
Systems, Eylül, 2007, s.3,
<http://www.coso.org/Publications/COSO_Monitoring_discussiondoc.pdf>, (23.04.2007)
ġekil 21: COSO Piramidi
ġekil 22: COSO Ġç Kontrol BütünleĢik Çerçevesi (COSO Kübü)
164
Ġç kontrol bileĢenlerini Ģu Ģekilde açıklayabiliriz;
Tablo 19: Ġç Kontrol BileĢenleri
BileĢenler BileĢenlerin Temel Değerleri Açıklama K
on
trol
Ort
am
ı
Bütünlük ve etik değerler
Mesleki yeterlik
Yönetim Kurulu ya da Denetim
Komitesinin Ġlgisi
Yönetimin Felsefesi ve Yönetim Biçimi
Organisayon Yapısı
Yetki ve Sorumlulukların Tahsisi
Ġnsan Kaynakları Politikası ve
Uygulaması
Kontrol ortamı; kurumun yapısını,
faaliyet biçimini, tutumunu,
kararlılığını gösterir. Bu nedenle etkin
bir iç kontrol sisteminin
oluĢturulabilmesi için uygun bir
kontrol ortamının sağlanması Ģarttır.
Kontrol ortamı; kurum felsefesini
ortaya koyar, çalıĢanlarının kontrol
bilincini etkiler. Dürüstlük, etik
değerler, yetenek, yetki, sorumluluklar
gibi temel faktörleri içerir ve bu
nedenle iç kontrolün diğer bütün
bileĢenlerinin temelini oluĢturur.
Sağlam bir kontrol ortamında; açık ve
düzenli iletiĢim ve üst düzey
yöneticilerden kontrol kalitesine kiĢisel
bağlılık, kontrolün yüksek önceliği
olan bir husus olarak
değerlendirilmesi, operasyonel
yönetimin bilginin paylaĢılması ve
problemlerin çözülmesine öncelik
vermesi, etkin bir iç denetimin
sağlanmasını gerektirir. Yönetimin
kararlarını verirken, problemlerin
üzerine giderek uygun derecede
kontrollü bir ortam oluĢturmaya
yönelik bir kararlılık göstermesi ve
ayrıca yönetimin çalıĢanlarına
eğitimler, araçlar ve destek vererek
çalıĢmalarına yardımcı olması da
gerekmektedir.
165
R
isk
Değ
erle
nd
irm
e
Hedeflerin Belirlenmesi
Faaliyet Hedefleri
Mali RaporlamaHedefleri
Uygunluk Hedefleri
Risklerin Tespiti ve Analizi
Yönetimin DeğiĢimi
Alınacak Önlemlerin Tespiti
Kurumların stratejik plan ve
performans programlarıyla iliĢkili
olarak önceden belirlenen hedeflerine
ulaĢabilmesi için; içeriden ve dıĢarıdan
gelebilecek risklerin tanımlanması,
analiz edilmesi (etki ve sonuçlarının
belirlenmesi) ve duruma göre gereken
önlemlerin alınması ―Risk
Değerlendirme‖ aĢamasında
gerçekleĢtirlmektedir.
Risk tesipiti;
DıĢ etkenler:
-Teknolojik değiĢim
-MüĢterilerin belenti ve ihtiyaçlarının
değiĢmesi
-Rekabet
-Yeni düzenleme ve kanunlar
-Doğal afetler
-Ekonomik değiĢiklikler
Ġç etkenler:
-Bilgi sisteminde bozulma/aksaklık
-Personelin kavrama kalitesi ve eğitim-
motivasyon yöntemleri
-Yönetim sorumluluğunun değiĢmesi
-KuruluĢ faaliyetlerinin yapısı ve
memurun varlıklara eriĢebilirliği
-Ġddiasız ya da etkisiz yönetim ve
denetim komitesi
Ko
ntr
ol
Faa
liyet
leri
K
on
trol
Fali
yet
leri
Politika ve Prosedürler
Bilgi Sistem Kontrolleri
Kuruma Özel Kontroller
Kontrol faaliyeleri unsuru yönetimin
direktiflerinin yerine getirilmesini
amacıyla oluĢturulan politika ve
prosedürlerden oluĢmaktadır. Kontrol
faaliyetleri onaylar, yetkilendirmeler,
öneriler, performans incelemeleri,
varlıkların güvenliği ve görevlerin
ayrılığı gibi konuları içeren birçok
aktiviteyi kapsamaktadır. Bu unsur
önleyici, tespit edici ve düzeltici
özelliğe sahiptir.
Kontrol faaliyetlerini oluĢturan
unsurlar:
-Üst düzey inceleme, kontrol, izleme
-ĠĢlevsel ve faaliyet yönetimi
-Bilgi iĢleme/yönetme
-Fiziki kontroller
-Performans göstergeleri
-Görev ayrılığı
166
Bil
gi
ve
Ġlet
iĢim
Bilgi
ĠletiĢim
Bu unsur; ilgili bilgilerin tespit
edilmesini, toplanmasını ve zamanında
iletilmesini, içeride ve dıĢarıda
hazırlanan bilgiye eriĢimin
kolaylaĢtırılmasını sağlar.
Etkin bir iletiĢimle kurum içi çalıĢanlar
görevlerini daha iyi kavrar ve iç
kontrol sistemindeki rollerini daha
sağlıklı bir Ģekilde yerine getiriler.
Ġzle
me
Sürekli Ġzlemeler
Ayrı Değerlendirmeler
Raporlamadaki Eksiklikler
Bir kontrol sisteminin performansının
zaman içinde değerlendirilmesi
aĢamasıdır. Ġç kontrol sisteminin
istenilen performansı gösterip
göstermediğinin sürekli olarak
izlenmesi gerekmektedir. Ġki türlü
izleme sürdürülmektedir; biri faliyetin
asnasında yöneticiler tarafından
izlenmesi, ikincisi ise iç denetim
tarafından faaliyetten ayrı olarak
izlenmesi ve değerlendirmesi Ģeklinde
gerçekleĢtirilir. Ġzleme unsuru ile iç
kontrol sisteminde meydana
gelebilecek eksiklik ve hatalar daha
erken fark edilerek önlenebilecektir.
Kaynak: COSO, Internal Control —Integrated Framework (Excerpted from the Executive Summary
of the Report Issued by The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission,
1992), Office of Internal Auditing, Aralık-1999, s.2-14,
<http://www.internalauditing.mnscu.edu/projects/CFFOpresentation/COSO1227.pdf>,
(23.04.2007)‘den ve ―ġirketlerde Ġç Kontrol ve Ġç Denetim Fonksiyonu (Sunum)‖, III. PwC Çözüm
Ortaklığı Platformu, 22-Aralık-2004, s.8-15,
<http://www.pwc.com/Tr/tur/about/events/training/icdenetim.pdf>, (23.04.2007)‘ den uyarlanmıĢtır.
3.2.3. Uluslararası Kabul GörmüĢ Ġç Kontrol Standartları
―Ġç Kontrol‖ geliĢmiĢ ülkelerde özel ve kamu sektöründe izlenecek bir
kurallar bütünü halinde standardize edilmeye çalıĢılmaktadır.396
Bu nedenle bir çok
kuruluĢ iç kontrol alanında standartlar oluĢturmuĢtur. Bu standart çalıĢmalarından
bazıları Ģunlardır; AB tarafından hazırlanan ―AB iç kontrol standartları‖, ABD
tarafından hazırlanan ―GAO iç kontrol standartları‖ ve Uluslararası SayıĢtaylar
Birliği tarafından hazırlanan ―INTOSAI iç kontrol standartları‖ dır. Bu kısımda
396
DPT, Dokuzuncu Kalkınma Planı…, a.g.e., s:18-19
167
özellikle tüm dünyada genel kabul gören ve hem özel sektörde hem de kamu
yönetiminde kullanılan INTOSAI iç kontrol standartları üzerinde durulmuĢtur.
3.2.3.1. AB Ġç Kontrol Standartlarına Genel BakıĢ
AB, Kamu Ġç Mali Kontrolü (Public Internal Financial Control-PIFC)
yaklaĢımını benimsemiĢtir. Bu yaklaĢımda:
ġekil 23: Kamu Ġç Mali Kontrol Formülü
Ģeklinde iĢlemektedir.397
Kamu iç mali kontrol sisteminin temel amacı kamu
mali çıkarını korumaktır. Bu amaç doğrultusunda iç kontrol iki aĢamada
gerçekleĢmektedir. Birinci aĢama; ex-ante kontrol: mali iĢlem yapılmadan önce,
ikinci aĢama ex-post kontrol: mali iĢlemler yapıldıktan sonra gerçekleĢtirilir. Her iki
aĢamanın tamamen birbirinden bağımsız Ģekilde yürütülmesi gerekmektedir.398
Bu çerçevede Avrupa Komisyonu COSO modelini esas alarak Avrupa
Birliği‘nde uygulanan kamu iç mali kontrol sistemini oluĢturmuĢ ve iç kontrol
standartlardı belirlemiĢtir. Avrupa birliği iç kontrol Standartları, COSO modelindeki
beĢ bileĢeninden olan;399
kontrol ortamı,
risk değerlendirme,
bilgi ve iletiĢim,
397
Nihal SALTIK, ―Ġç Kontrol,,,‖, a.g.e., s:65 398
Pınar ACAR, ―Avrupa Birliği ve Türkiye‘de Kamu Ġç Mali Kontrol Sistemi‖, Maliye Dergisi,
S:136, 2001, s:3, <http://www.tkgm.gov.tr/turkce/dosyalar/diger%5Cicerikdetaydh234.pdf>,
(27.01.2007)
399 Nihal SALTIK, ―Ġç Kontrol,,,‖, a.g.e., s:155-158
Merkezi Uyumlaştırm
aİç Denetim
Mali Yönetim ve Kontrol
Kamu İç Mali Kontrolü
168
gözetim
ana baĢlıkları altında yirmi dört adet standarttan oluĢmaktadır.
3.2.3.2. GAO Ġç Kontrol Standartlarına Genel BakıĢ
Amerika BirleĢik Devlertleri SayıĢtayı (Government Accountability Office-
GAO) tarafından iç kontrol standartları belirlenerek ―Federal Devlette Ġç Kontrol
Standartları‖ ismiyle yayınlanmıĢtır. Bu standartlar; COSO modelini esas alarak
belirlenmiĢ ve COSO modelinin beĢ ana unsuru olan;
kontrol ortamı,
risk değerlendirme,
kontrol faaliyetleri,
bilgi ve iletiĢim,
gözetim
ana baĢlıkları altında toplanmıĢtır. Bu standartlar iç kontrolün kamuda kabul
edilebilir minimum kalite düzeyini belirler ve iç kontrolün değerlendirilebileceği bir
temel oluĢturur. Bu standartlar bir kurumun faaliyetlerinin tüm cephelerine
uygulanabilir: program, mali ve uygunluk olarak.400
3.2.3.3. INTOSAI Ġç Kontrol Standartları
1992 yılında yayınlanan standartlar ve COSO modeli temeline dayanarak,
INTOSAI (The International Organisation of Supreme Audit Institutions)
Uluslararası Yüksek Denetim Kurumları TeĢkilatı tarafından 2004 yılında ―Kamu
Kesimi Ġç Kontrol Standartları Kılavuzu‖ çıkartılmıĢtır. Kamu kesimi için hazırlanan
bu kılavuzda; i)kontrol ortamı, ii) risk değerlendirmesi, iii)kontrol faaliyetleri,
iv)bilgi ve iletiĢim, v)izleme baĢlıkları altında bir değerlendirmeye ve
standardizasyona gidilmiĢtir.
400
Standards for Internal Control in the Federal Government, a.g.e., s.7
169
AĢağıda ayrıntılı Ģekilde yer alan bu satandartlar; INTOSAI: Kamu Kesimi
Ġçin Ġç Kontrol Standartları Rehberi‘nden yararlanılarak verilmektedir.
3.2.3.3.1. Kontrol Ortamı
Bu çerçevede kontrol otramı öğeleri Ģunlardır:401
KiĢisel Ve Mesleki Dürüstlük, Yönetimin Ve Personelin Etik
Değerleri: Yönetim ve personelin, iç kontrolun gerçekleĢmesinde destekleyici bir rol
oynamaları gerekmektedir. Kurum bünyesindeki her birey kiĢisel ve mesleki
dürüstlüğü, etik değerleri sürdürüp sergilemek ve yürürlükteki davranıĢ kurallarına
her zaman uymak durumundadır.
Uzmanlığa AdanmıĢ Olma: Yöneticiler ve çalıĢanlar iç kontrolu
uygun Ģekilde geliĢtirmenin, uygulamanın ve sürdürmenin önemini anlamalarına, iç
kontrol hedeflerini ve kurumun amacını gerçekleĢtirmeleri için görevlerini yerine
getirmelerine olanak sağlayacak bir uzmanlık düzeyini sağlamak durumundadırlar.
Bu nedenle, yöneticilerin ve personelinin, riskleri değerlendirmelerine, etkin ve
verimli bir performans göstermelerine yetecek gerekli uzmanlık düzeyini ve
sorumluluklarını layıkıyla yerine getirmelerini sağlayacak bir iç kontrol anlayıĢını
koruyup sergilemeleri gerekmektedir.
Üst Yönetimin Tavrı: Yönetimin felsefesi ve iĢ görme üslubu; iç
kontrolün gerçekleĢmesi için her zaman destekleyici bir yaklaĢım, bağımsızlık,
uzmanlık ve yönlendirme ile yönetim tarafından belirlenen bir davranıĢ kuralları
bütünü, iç kontrol hedeflerini ve özellikle de etik davranıĢlarla ilgili olanları
özendiren performans değerlemelerini ifade etmektedir. Üst yönetimin tavrının
oluĢturulmasında en üst hükümet yetkilisinin ve yasa koyucuların taahhütleri,
müdahaleleri ve desteği pozitif yaklaĢımı teĢvik edici olup organizasyondaki iç
kontrole dönük olumlu ve özendirici yaklaĢımın sürdürülmesi bakımından çok
önemlidir. Üst yönetim iç kontrolün önemli olduğuna inandığı takdirde,
organizasyondakiler bunu sezer ve oluĢturulan kontrollara uyma konusunda bilinçli
davranırlar. Örneğin iç kontrol sisteminin parçası olarak bir iç denetim birimi
401
INTOSAI: Kamu Kesimi Ġçin Ġç Kontrol Standartları Rehberi, Çev. Baran ÖZEREN,
Temmuz-2006, s:15-18 ,
<http://www.tkgm.gov.tr/turkce/dosyalar/diger%5Cicerikdetaydh236.pdf>, (19.01.2007)
170
kurulması iç kontrolün önemi konusunda yönetim tarafından verilmiĢ önemli bir
karadır.
Ġnsan Kaynakları Politikaları Ve Uygulamaları: Personel çalıĢtırma,
personel temini, yol gösterme, personel yetiĢtirme, eğitme, değerlendirme, danıĢma,
görevde yükseltme, ücretlendirme ve tazminat vermeyi kapsayan bir süreçtir.
Unutulmamalı ki Ġç kontrolün en önemli boyutu personeldir. Etkin kontrolün
sağlanması için yeterli sayıda, güvenilir ve uzman personele gerek duyulmaktadır.
Bu yüzden, personel çalıĢtırma, iĢe alma, değerlendirme, ücretlendirme ve yükseltme
yöntemleri kontrol ortamında önemli bir yere sahiptir.
3.2.3.3.2. Risk Değerlendirmesi
Ġç kontrolün bir unsuru olarak risk değerlendirmesi garantiyi sağlayacak
uygun kontrol faaliyetlerinin seçilmesinde kilit rol oynar. Risk değerlendirmesi:
kurumun hedeflerini gerçekleĢtirmesini engelleyen önemli riskleri tespit ve analiz
etme, bunlara uygun yanıtlar verilmesini belirleme sürecidir. Bu çerçevede risk
değerlendirmesi Ģu öğeleri içerir:402
Risklerin Tespiti: Risk değerlendirmesiyle ilgili stratejik yaklaĢım
önemli kurumsal hedeflere yönelik risklerin tespit edilmesine dayanmaktadır. Önemli
risklerin tespit edilmesi hem risk değerlendirmesindeki kaynaklara tahsis edilmesi
gereken en önemli alanları belirlenmesinde hem de bu riskleri yönetme
sorumluluğunu dağıtmada önemlidir. Ayrıca; risk değerlendirmesi meydana
gelebilecek bütün riskleri (yolsuzluk ve sahtecilik riski dahil) dikkate almalıdır.
Riski Ölçme: Riskle nasıl baĢa çıkılacağına karar vermek için sadece,
belirli bir riskin var olduğunu tespit etmek yetmez, aynı zamanda riskin büyüklüğünü
ölçmek ve değerlendirmek de gerekir. Bazı riskler finansal riskler gibi sayısal olarak
teĢhise elveriĢli olmasına rağmen saygınlık gibi bazı riskleri nitelendirmek zor
olduğundan riskleri analiz etme teknikleri farklılık gösterir. Risk ölçümünün ile
önlem alınması gereken ve nispeten öncelikli risk alanları konusunda yönetimi
402
INTOSAI: Kamu Kesimi Ġçin Ġç Kontrol Standartları Rehberi, a.g.e., s:19-23
<http://www.tkgm.gov.tr/turkce/dosyalar/diger%5Cicerikdetaydh236.pdf>, (19.01.2007)
171
bilgilendirmek amaçlanmaktadır. Bu nedenle, risklerin yüksek, orta ve düĢük olmak
üzere sınıflandırmak gerekir.
Organizasyonun Göğüsleyeceği ―Risk Kapasitesi‖ni Takdir Etme:
Riske yanıt verme üzerinde düĢünülürken önem bir hususda kurumun göğüsleyeceği
risk kapasitesinin (―risk appetite‖) tespitidir. Risk kapasitesi gerekli önlemi almadan
önce kurumun göğüslemeye hazırlandığı risklerin miktarını ifade etmektedir.
Riske Verilecek KarĢılıkları Belirleme: Yukarıda ana hatlarıyla
belirtilen önlemlerin sonunda organizasyon için bir risk profili oluĢturulurmaktadır.
Risk profili oluĢturulduğu taktirde, organizasyon karĢılık verilecek uygun cevap
üzerinde düĢünebilir. Bazı durumlarda, risk transfer edilebilir, tolare edilebilir (kabul
edilebilir) ya da bertaraf edilebilir. Ancak, çoğu durumda, risk azaltmak
durumundadır ve riski kabul edilebilir bir düzeyde tutmak için kurumun etkin bir iç
kontrol sistemini uygulama koyup sürdürmesi gerekir. Organizasyonun riski
azaltmak üzere belirlediği prosedürlere iç kontrol faaliyetleri denir. Bu nedenle bir iç
kontrol sistemi oluĢturulurken, belirlenen kontrol faaliyetinin riskle orantılı olması
önem arz etmektedir.
3.2.3.3.3. Kontrol Faaliyetleri
Kontrol faaliyetleri riskleri göğüslemek ve kurumun hedeflerini
gerçekleĢtirmek üzere uygulamaya konulan politikalar ve prosedürlerden
oluĢmaktadır. Etkin kontrol faaliyetlerinin amaca uygun olması, dönem boyunca
planlandığı Ģekilde sürekli iĢlev görmesi ve kapsamlı, makul ve kontrol hedefleriyle
doğrudan bağlantılı olması gerekmektedir. Bu nedenle bir dizi kontrol faaliyeti
bulunur.403
Kontrol faaliyetleri politika ve prosedürleri Ģunlardır:404
Yetki Devri Ve Onay Prosedürleri: Yetki devri ve icrai iĢler ve iĢlemler,
sadece yetkileri kapsamı içinde vekalet eden kiĢilerce yapılır. Yetki devri geçerli iĢ ve
iĢlemleri, sadece, yönetimce istendiğinde baĢlatmayı sağlayan bir temel araçtır. Dokümante
403
INTOSAI: Kamu Kesimi Ġçin Ġç Kontrol Standartları Rehberi, a.g.e., s.24,
<http://www.tkgm.gov.tr/turkce/dosyalar/diger%5Cicerikdetaydh236.pdf>, (19.01.2007) 404
INTOSAI: Kamu Kesimi Ġçin Ġç Kontrol Standartları Rehberi, a.g.e., s.25-27,
<http://www.tkgm.gov.tr/turkce/dosyalar/diger%5Cicerikdetaydh236.pdf>, (19.01.2007)
172
edilmesi ve yöneticilere ile çalıĢanlara açıkça duyurulması gereken yetki devri prosedürleri;
devredilen yetkilerin spesifik koĢullarını ve süresini içermelidir. Bir yetki devrinin
koĢullarına uygun hareket edilmesi çalıĢanların yönetimce ya da mevzutla belirlenmiĢ
direktifler ve limitler dahilinde hareket etmesi demektir.
Görevlerin Birbirinden Ayrılması (Yetki, Uygulama, Kaydetme, Ġnceleme):
Hata, savurganlık veya kural ihlali risklerini ve bu türden sorunların ortaya çıkarılamama
risklerini azaltmak için bir iĢ ya da iĢlemin önemli aĢamalarını tümü hiçbir zaman tek kiĢi ya
da bir ekip tarafından kontrol edilmemelidir. Aksine, karĢılıklı kontrol ve dengeleme
etkinliğini sağlamak üzere görev ve sorumluluklar çok sayıda kiĢi arasında sistemli bir
biçimde paylaĢtırılmalıdır. ĠĢlemlerin kaydının tutulması, bilgisayara geçirilmesi ve gözden
geçirilmesi ya da denetlenmesi önemli görevler arasındadır. Ancak, muvazaa iç kontrol
faaliyetinin etkinliğini azaltabilir ya da ortadan kaldırabilir. Küçük bir organizasyonun bu
kontrolü eksiksiz biçimde uygulamaya koymaya yetecek sayıda personeli bulunmayabilir.
Bu tür durumlarda yönetim risklere karĢı uyanık olmalı ve bu riskleri diğer kontrollerle telafi
etmelidir. ÇalıĢanların rotasyona tabi tutulması, tek kiĢinin iĢlerin ve iĢlemlerin bütün önemli
aĢamalarıyla çok uzun bir zaman uğraĢmamasını sağlamaya yardımcı olabilir. Ayrıca, yıllık
izin kullanımının özendirilmesi veya zorunlu yıllık izin kullandırılması da görevlerin geçici
rotasyonunu sağlayarak risklerin azaltılmasını kolaylaĢtırabilir.
Kaynaklara Ve Kayıtlara EriĢim Yetkisi Üzerindeki Kontroller: Kaynaklara
ve kayıtlara eriĢim yetkisinin bunların saklanmasından ve/veya kullanılmasından sorumlu
olan yetkili kiĢilerle sınırlandırılması gerekir. Saklamaya iliĢkin hesap verme sorumluluğu;
makbuzların, envanterlerin mevcudiyetiyle veya emanet görevlendirmesine ve emanetin
transfer edilmesine iliĢkin diğer kayıtlarla kanıtlanır. Kaynaklara eriĢimin sınırlandırılması;
kamu açısından bunların yetkisiz kullanımını ya da kayba uğrama riskini azaltıp yönetimin
direktiflerine uyulmasını kolaylaĢtırır. Kısıtlamanın derecesi kaynağın hassasiyetine ve kayıp
ya da kötüye kullanım riskinin farkına varılmasına bağlı olup, her iki unsur da periyodik
olarak gözden geçirilmelidir. Bir varlığın hassasiyetine karar verilirken maliyetinin,
taĢınabilirliğinin, değiĢim değerinin göz önünde bulundurulması gerekir.
Teyitler: ĠĢlemler ve önemli iĢler sürecin öncesinde ve sonrasında teyit
edilir; örneğin mal teslim edilirken, sunulan malların miktarı sipariĢ edilen malların
miktarıyla teyit edilir. Daha sonra fatura düzenlenen malların sayısı ile teslim edilen malların
sayısı teyit edilir. Stok sayımı yapılmak suretiyle envanter kayıtları da doğrulanır.
Mutabakatlar: Kayıtlarla gerekli dokümanlar arasında düzenli olarak
mutabakat sağlanır; örneğin banka hesaplarıyla bağlantılı muhasebe kayıtları banka
ekstreleriyle karĢılaĢtırılır.
ĠĢgörme Performansına Yönelik Ġncelemeler: Etkinlik ve verimlilik
değerlendirilmek suretiyle faaliyet performansı bir dizi standarda göre düzenli olarak gözden
geçirilir. Performans incelemeleri fiili baĢarıların saptanmıĢ hedefleri veya standartları
karĢılamadığı sonucuna varmıĢsa, iyileĢtirmeye ihtiyaç duyulup duyulmadığını tespit etmek
bakımından hedefleri gerçekleĢtirmek için oluĢturulmuĢ süreçler ve faaliyetler yeniden
gözden geçirilmelidir.
Faaliyetler, Süreçler Ve Eylemlerle Ġlgili Ġncelemeler: Faaliyetler, süreçler
ve eylemler mevcut düzenlemelere, politikalara, prosedürlere veya diğer zorunluluklara
uygunluğu sağlamak bakımından periyodik olarak incelenmelidir. Bir organizasyonun
günlük iĢletimleriyle ilgili bu tip inceleme, bölüm 2.5‘de ayrıca ele alınan iç kontrol
izlemesinden ayırt edilmelidir.
173
Gözetim (Görevlendirme, Gözden Geçirme Ve Onay Verme, Yönlendirme
Ve Hizmet Ġçi Eğitme): Tatminkâr bir gözetim iç kontrol hedeflerinin gerçekleĢmesine
yardımcı olur. Görevlendirme, inceleme ve bir çalıĢanın yaptığı iĢi onaylama; görevlerin,
sorumlulukların ve görevlendirilen her yönetim mensubunun hesap verme sorumluluğunun
açık seçik bildirilmesi, her elemanın çalıĢmasının gerektiği ölçüde-sistemli olarak
incelenmesi, iĢ akıĢının istenildiği Ģekilde olmasını sağlamak için kritik noktalarda iĢin
onaylanması unsurlarını ihtiva eder. Gözetim yapan kiĢinin gözetim iĢini devretmesi, onun
bu sorumlulukları ve görevleriyle ilgili hesap verme sorumluluğunu azaltmaz. Gözetimciler,
ayrıca hata, savurganlık ve kural ihlallerinin azalmasını ve yönetim direktiflerinin anlaĢılıp
bunlara uyulmasına yardımcı olmak amacıyla çalıĢanlarına gerekli yönlendirme ve hizmet içi
eğitim sağlarlar. Yukarıda sıralanan liste önleyici ve ortaya çıkarıcı kontrol faaliyetlerinin
tümünü kapsamamakta, en yaygın biçimde kullanılanlardan söz etmektedir.1-3. sıradaki
kontrol faaliyetleri önleyici, 4-6. sıradakiler ortaya çıkarıcı, 7-8. sıradakiler ise hem önleyici
hem de ortaya çıkarıcı niteliktedir. Tek tek kontrollerin özel dezavantajlarını telafi etmek için
karma kontrollerden yararlanmak suretiyle, kurumların, genellikle, ortaya çıkarıcı ve
önleyici kontrol faaliyetleri arasında uygun bir denge kurmaları gerekir. Bir kontrol
uygulamaya konduğunda, etkinliğinin sağlanması konusunda güvence verilmesi önem arz
eder. Sonuç olarak düzeltici önlemler kontrol faaliyetlerini tamamlayan bir gerekliliktir.
Ayrıca, kontrol faaliyetlerinin sadece iç kontrolün bir unsuru olarak biçimlendirildiğinin açık
olması gerekir. Kontrol faaliyetleri iç kontrolün diğer dört unsuru ile bütünleĢtirilmelidir.
Kontrol faaliyetleri içerisinde; biliĢim teknoloji kontrol faaliyetleri de yer
almaktadır. BiliĢim sistemleri spesifik türden kontrol faaliyetlerini gerektirir. BiliĢim
teknolojisi kontrolleri genel kontroller ve uygulama kontrolleri olmak üzere iki ana
gruptan oluĢur. Bunlar: 405
Genel Kontroller: Genel kontroller bir kurumun biliĢim sistemlerinin tümüne
veya geniĢ bir kesimine uygulanan ve bu sistemlerin düzgün iĢletimini sağlamaya yardımcı
olan yapılar, politikalar ve prosedürlerdir. Bunlar içinde uygulama sistemlerinin ve
kontrollerin iĢlediği bir ortam yaratır. Genel kontrollerin baĢlıca kategorileri; kurum
ölçeğinde güvenlik programı planlaması ve yönetimi, eriĢim kontrolleri, uygulama
yazılımının geliĢtirilmesi, sürdürülmesi ve değiĢtirilmesi üzerindeki kontroller, sistem
yazılım kontrolleri, görevlerin birbirinden ayrılması ve hizmet sürekliliğidir.
Uygulama Kontrolleri: Uygulama kontrolleri farklı, özel uygulama
sistemlerini yürüten yapı, politikalar ve prosedürler olup bireysel bilgisayarlı uygulamalarla
doğrudan bağlantılıdır. Bu kontroller, genellikle, biliĢim sistemleri içinde bilgi akıĢı olurken
hataları ve düzensizlikleri önlemek, ortaya çıkarmak ve düzeltmek amacıyla tasarlanır. Genel
kontroller ve uygulama kontrolleri birbirleriyle bağlantılıdır; her ikisi de biliĢim süreçlerinin
eksiksiz ve doğru olmasını sağlamaya yardım etmelidir. BiliĢim teknolojilerinin hızla
değiĢmesi yüzünden, bağlantılı kontrollerin etkin kalabilmeleri bakımından sürekli olarak
geliĢtirilmeleri gerekir.
405
INTOSAI: Kamu Kesimi Ġçin Ġç Kontrol Standartları Rehberi, a.g.e., s.28,
<http://www.tkgm.gov.tr/turkce/dosyalar/diger%5Cicerikdetaydh236.pdf>, (19.01.2007)
174
3.2.3.3.4. Bilgi ve ĠletiĢim
Bilgi ve iletiĢim iç kontrolün genel amaçlarının gerçekleĢtirilmesinde hayati
önem taĢımaktadır. Bu bakımdan bilgi ve iletiĢime dair öğeler Ģunlardır:406
Bilgi: Güvenilir ve uygun bilgi sağlayabilmek için iĢlerin ve
iĢlemlerin anında kaydedilmesi ve düzgün biçimde sınıflandırılması gerekmektedir.
Bilgiler, personelin iç kontrol ve diğer sorumluluklarını yerine getirmelerini
sağlayacak biçimde elde edilmelidir (doğru kiĢilerle zamanında iletiĢim). Bu nedenle,
iç kontrol sistemi ile ilgili bütün iĢlemler ve önemli iĢler eksiksiz olarak dokümante
edilmelidir. Bilgi sistemleri; faaliyetleri ilgilendiren, finansal olan ve olmayan,
uygunlukla bağlantılı bilgileri içeren ve faaliyetlerin yürümesi ve kontrolunu olanaklı
hale getiren raporlar üretmektedir. Bu sistemler sadece kurumla ilgili olarak üretilmiĢ
verilerle değil, aynı zamanda karar almayı ve raporlamayı sağlamak üzere ihtiyaç
duyulan kurum dıĢı iĢleri, faaliyetleri ve koĢullar hakkındaki bilgileri de ele alır.
Yönetimin uygun kararları alma kapasitesi, bilginin kapasitesinden ve
doğruluğundan etkilenir. Bu nedenle bilginin uygun (gerekli bilgi orada bulunmakta
mıdır?), vaktinde (gerektiği zaman orada mı?), güncel (en son haliyle elde
edilebilmektevmi?), doğru (yanlıĢsız mıdır?) ve eriĢilebilir (ilgili taraflarca kolayca
elde edilebilir mi?) olması gerekmektedir.
ĠletiĢim: Bütün unsurlar arasında ve tüm yapı içinde etkin bir iletiĢim
aĢağıdan yukarıya ve yukarıdan aĢağıya doğru olmalıdır. Tüm personel kontrol
sorumluluklarını ciddiyetle ve zamanında yerine getirmelerini sağlayacak Ģekilde, üst
yönetimden açık ve net mesajlar almalıdır. Personelin kendi faaliyetleri ile
diğerlerinin çalıĢmaları arasında nasıl bağlantı kuracakları ve iç kontrol sistemi
içindeki rollerininin ne olacağı açıkça belirtilmelidirler. Ayrıca, kurum dıĢındaki
kiĢilerle de etkili bir iletiĢimin kurulması elzemdir.
3.2.3.3.5. Ġzleme
Ġç kontrolün izlenmesinin amacı kontrollerin, arzu edildiği Ģekilde çalıĢıyor
olmasını ve koĢullardaki değiĢikliklere gerektiği biçimde uyum göstermesini
406
INTOSAI: Kamu Kesimi Ġçin Ġç Kontrol Standartları Rehberi, a.g.e., s.32-34,
<http://www.tkgm.gov.tr/turkce/dosyalar/diger%5Cicerikdetaydh236.pdf>, (19.01.2007)
175
sağlamaktır. Ġzleme fonksiyonu; kurumun amacı doğrultusunda, iç kontrolün
tanımında belirlenen genel hedeflerini gerçekleĢtirip gerçekleĢtirmediğini de
değerlendirmelidir. Ġç kontrol sistemleri; dönem içindeki sistem performans kalitesini
değerlendirmek amacıyla, izlenmelidir. Ġzleme fonksiyonu rutin izleme faaliyetleri,
özel değerlendirmeler veya her ikisinin kombinasyonu aracılığıyla gerçekleĢtirilir.
Ġzleme fonksiyonunun bu iki aracı Ģöyle tanımlanmaktadır:407
Sürekli Ġzleme: Ġç kontrolün sürekli izlenmesi kurumun normal,
tekrarlanan çalıĢma faaliyetlerini içine alır. Sürekli izleme faaliyetleri arasında
düzenli nitelikteki yönetim ve gözetim faaliyetleri ve personelin görevini yerine
getirmesi sırasında aldığı diğer önlemler bulunur. Sürekli izleme faaliyetleri;
kontrolün her bir unsurunu içermektedir. Ayrıca sürekli izleme; düzenli, ahlaki,
ekonomik, verimli ve etkin olma niteliklerini taĢımayan iç kontrol sistemlerine karĢı
alınan önlemlerle ilgilidir.
Özel Değerlendirmeler: Kapsamını ve sıklığını esasen, risk
değerlendirmesi ve sürekli izleme prosedürlerinin etkinliği belirler. Spesifik tekil
değerlendirmeler iç kontrol sistemin etkinliğinin değerlendirilmesini içermektedir.
Önceden belirlenmiĢ metotlara ve prosedürlere dayalı olarak iç kontrolün arzu edilen
sonuçları gerçekleĢtirmesini güvence altına almaktadır. Ġç kontrol yetersizlikleri
yönetimin uygun kademelerine rapor edilmelidir.
Bu anlamda iç kontrolün izlenmesi; denetimlerin ve diğer incelemelerin
bulgularının yeterli Ģekilde ve hemen çözüme kavuĢturulmasını hedefleyen
politikaları ve prosedürleri de kapsamalıdır. Yöneticilerin; birimlerin faaliyetlerini
değerlendiren denetçiler ve diğerleri tarafından raporlanmıĢ eksiklikleri ve tavsiyeleri
ortaya koyanlar dahil denetimlerden ve diğer incelemelerden elde edilen bulguları
hemen değerlendirme, cevap olarak doğru önlemleri belirleme, onların dikkat
çektikleri meseleleri düzelten veya baĢka bir Ģekilde çözüme kavuĢturan bütün
önlemleri, belirli bir zaman çizelgesi içinde almaları gerekir. Çözüm süreci,
denetimin sonuçları yönetime rapor edildiğinde baĢlar ve önlemler alındıktan sonra
tamamlanır. Bu önlemler; belirlenen yetersizlikleri düzeltir; geliĢme sağlar.
407
INTOSAI: Kamu Kesimi Ġçin Ġç Kontrol Standartları Rehberi, a.g.e., s.35-37,
<http://www.tkgm.gov.tr/turkce/dosyalar/diger%5Cicerikdetaydh236.pdf>, (19.01.2007)
176
3.3. Uluslararası Referanslar IĢığında 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetim Ve
Kontrol Kanunu ile Ġç Kontrol ve Performans
3.3.1. 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunda Ġç Kontrol
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunuyla mevcut mali yönetim
ve kontrol sistemi tamamiyle değiĢtirilerek uluslararası standartlar ıĢığında, AB
normlarına uygun bir kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin oluĢturulması
amaçlanmıĢtır.408
Ülkemizde iç kontrol yöntem ve prosedürlerini standart hale getirmek için ilk
adım 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu ile atılmıĢtır. Ġç kontrolle
ilgili en önemli adım olan 5018 sayılı Kanunu destekleyen baĢka düzenlemeler de
mevcuttur. Bunlar; 4982 sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanunu, 5070 sayılı Elektronik
Ġmza Kanunu, 5176 sayılı Kamu Görevlileri Etik Kurulu Kurulması Hakkında
Kanun, Mevzuat Hazırlama Usül ve Esasları Hakkında Yönetmelik gibi
düzenlemeler ile e-bütçe, say2000i gibi elektronik iĢletim sistemleri iç kontrolü
destekleyen çalıĢmalardır.409
5018 sayılı Kanunun beĢinci kısmıda iç kontrol sistemi yer almaktadır.
Kanunun beĢinci kısmı iç kontrol sistemine iliĢkin madde baĢlıkları Ģu Ģekilde
sıralanmaktadır:410
Madde 55- Ġç kontrolün tanımı
Madde 56- Ġç kontrolün amacı
Madde 57- Kontrolün yapısı ve iĢleyiĢi
Madde 58- Ön mali kontrol
Madde 60- Mali hizmetler birimi
408
ġakire YĠĞĠTSOY v.d., Ġç Kontrol ve Ön Mali Kontrole ĠliĢkin Usul ve Esaslara Dair ÇalıĢma
Raporu, Maliye Bakanlığı, ġubat-2006, s:3,
<http://www.tkgm.gov.tr/turkce/dosyalar/diger%5Cicerikdetaydh294.doc>, (12.07.2007) 409
M. Sait ARCAGÖK ve Ertan ERÜZ; a.g.e., s:143-144 410
5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi Ve Kontrol Kanunu (5436 sayılı Kanun ile yapılan
değiĢikliklerle birlikte), <http://www.muhasebat.gov.tr/mevzuat/kanun/docs/5018_ile_5436.doc>,
(14.09.2006)
177
Madde 61- Muhasebe hizmeti ve muhasebe yetkilisinin yetki ve
sorumlulukları
Madde 62- Muhasebe yetkilisinin nitelikleri ve atanması
Madde 63- Ġç denetim
Madde 64- Ġç denetçinin görevleri
Madde 65- Ġç denetçinin nitelikleri ve atanması
Madde 66- Ġç denetim koordinasyon kurulu
Madde 67- Ġç denetim koordinasyon kurulunun görevleri
Ayrıca; 10/12/2003 tarihli 5018 sayılı ―Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol
Kanununun‖ 55, 56, 57 ve 58 inci maddelerine dayanılarak, 31/12/2005‘te Maliye
Bakanlığınınca düzenleyici ve denetleyici kurumlar hariç olmak üzere, genel
yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde iç kontrol ve ön malî kontrol faaliyetlerinin
yürütülmesine iliĢkin ilke, iĢ, iĢlem ve süreçleri belirlemek amacıyla ―Ġç Kontrol Ve
Ön Malî Kontrole ĠliĢkin Usul Ve Esaslar‖ Yönetmeliği çıkarılmıĢtır.411
06/10/2003 tarihli Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Tasarısı ve Plan
ve Bütçe Komisyonu Raporu‘nda 5018 sayılı Kanunun 55. maddesi gereğince; ―iç
kontrolün tanımı, uluslararası standartlara ve Avrupa Birliği uygulamalarına uygun
olarak yapılmakta ve malî yönetim ve harcama öncesi kontrol süreçleri ile iç
denetime iliĢkin standart ve yöntemleri belirleyecek merciler tayin edilmekte olduğu
belirtilmektedir. Buna göre, malî yönetim ve kontrol sistemleri konusunda Maliye
Bakanlığı Bütçe ve Malî Kontrol Genel Müdürlüğü, iç denetim sistemleri konusunda
ise Ġç Denetim Koordinasyon Kurulu yetkili olacaktır.412
Bu gerekçe çerçevesinde 5018 sayılı Kanunda 55. (5436 sayılı Kanunun 10.
maddesinin a/13 fıkrası ile değiĢtirilen) madde ile yapılan tanım Ģöyledir:413
411
Ġç Kontrol Ve Ön Malî Kontrole ĠliĢkin Usul Ve Esaslar,
<http://mevzuat.basbakanlik.gov.tr/mevzuat/metinx.asp?MevzuatKod=7.5.9813>, (14.09.2006) 412
5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun Gerekçesi, Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Kanunu Tasarısı ve Plan ve Bütçe Komisyonu Raporu (1/692), Dönem:22, Yasama
Yılı:2, TBMM (S.Sayısı:302), Madde 55, <http://www.mukder.org.tr/5018gerekce.htm>,
(14.09.2006) 413
5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi Ve Kontrol Kanunu (5436 sayılı Kanun ile yapılan
değiĢikliklerle birlikte) – Madde 55,
<http://www.muhasebat.gov.tr/mevzuat/kanun/docs/5018_ile_5436.doc>, (14.09.2006)
178
―Ġç kontrol; idarenin amaçlarına, belirlenmiĢ politikalara ve mevzuata uygun olarak
faaliyetlerin etkili, ekonomik ve verimli bir Ģekilde yürütülmesini, varlık ve kaynakların
korunmasını, muhasebe kayıtlarının doğru ve tam olarak tutulmasını, malî bilgi ve yönetim
bilgisinin zamanında ve güvenilir olarak üretilmesini sağlamak üzere idare tarafından
oluĢturulan organizasyon, yöntem ve süreçle iç denetimi kapsayan malî ve diğer kontroller
bütünüdür. Görev ve yetkileri çerçevesinde, mali yönetim ve iç kontrol süreçlerine iliĢkin
standartlar ve yöntemler Maliye Bakanlığınca, iç denetime iliĢkin standartlar ve yöntemler
ise Ġç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından belirlenir, geliĢtirilir ve uyumlaĢtırılır.
Bunlar ayrıca, sistemlerin koordinasyonunu sağlar ve kamu idarelerine rehberlik hizmeti
verir.‖
Kanunun 9. maddesinin birinci fıkrasında; kamu idarelerinin kalkınma
planları, programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri temel ilkeler çerçevesinde
geleceğe iliĢkin misyon ve vizyonlarını oluĢturmak, stratejik amaçlar ve ölçülebilir
hedefler saptamak, performanslarını önceden belirlenmiĢ olan göstergeler
doğrultusunda ölçmek ve bu sürecin izleme ve değerlendirmesini yapmak amacıyla
katılımcı yöntemlerle stratejik plan hazırlayacakları belirtilmiĢtir. 414
Bu çerçevede idarelerin amaçlarının ve politikalarının ana metinlerinden biri,
idarelerin stratejik planlarıdır. Ayrıca hükümet programları, kalkınma plan ve
programları gibi üst politika belirleyici metinler de bu kapsamda
değerlendirilmelidir. Bu anlamda idarenin faaliyetlerinin; idarenin amacına ve
belirlenmiĢ politikalarına, mevzuata uygun olarak yürütülmesi gerekmektedir.415
3.3.1.1. Ġç Kontrolün Amaçları
5018 sayılı Kanunun 56. maddesinde iç kontrolün amacı;416
―Kamu gelir, gider, varlık ve yükümlülüklerinin etkili, ekonomik ve verimli
bir Ģekilde yönetilmesini,
Kamu idarelerinin kanunlara ve diğer düzenlemelere uygun olarak faaliyet
göstermesini,
Her türlü mali karar ve iĢlemlerde usulsüzlük ve yolsuzluğun önlenmesini,
414
5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi Ve Kontrol Kanunu (5436 sayılı Kanun ile yapılan
değiĢikliklerle birlikte) - Madde 9,
<http://www.muhasebat.gov.tr/mevzuat/kanun/docs/5018_ile_5436.doc>, (14.09.2006) 415
Hikmet TOSUN ve A. Uğur CEBECĠ, 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi Ve Kontrol Kanunu
(Açıklamalı Ve KarĢılaĢtırmalı), Muhasebat Kontrolörleri Derneği Yayını, Yayın No:8, Ankara-
2006, s:133 416
5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi Ve Kontrol Kanunu (5436 sayılı Kanun ile yapılan
değiĢikliklerle birlikte) - Madde 56,
<http://www.muhasebat.gov.tr/mevzuat/kanun/docs/5018_ile_5436.doc>, (14.09.2006)
179
Karar oluĢturmak ve izlemek için düzenli, zamanında ve güvenilir rapor ve
bilgi edinilmesini,
Varlıkların kötüye kullanılması ve israfını önlemek ve kayıplara karĢı
korunmasını (5436 sayılı Kanunun 10. maddesinin c/14 fıkrası ile değiĢtirilen bent)‖
sağlamak olarak verilmektedir.
Ġç Kontrol ve Ön Mali Kontrole ĠliĢkin Usul Ve Esasların 4. maddesinde de iç
kontrolün amaçlarına iliĢkin olarak yer almaktadır.417
Ġç kontrolün amaçları, iç kontrolün neleri kapsaması gerektiği hususununda
açıklamaktadır. Ġç kontrol, idarenin politikalarıyla uyumlu ve idarenin faaliyetlerinin
mevzuata uygunluğunu sağlayacak biçimde idarenin amaçlarını gerçekleĢtirmeye
yönelik olmalıdır. Bu nedenle, hata yolsuzluk ve usülsüzlüğün önlenmesi, varsa
tespit edilmesi ve giderilmesi gerekmektedir. Varlıkların korunması da bu kapsamda
değerlendirilmelidir. Ayrıca kaynaların etkin, etkili ve verimli bir Ģekilde
kullanılması esas alınmalıdır. Ġç kontrol faaliyetleri iç kontrolün amacına uygun
olmalıdır. Son olarakda, mali bilgi ve yönetim bilgisinin güvenilir Ģekilde zamanında
oluĢturulması ve kurum içi sürekli iletiĢim sağlanması amacıyla da ilgililere uygun
Ģekilde sunulması sağlanmalıdır.418
3.3.1.2. Ġç Kontrolün Yapısı ve ĠĢleyiĢi
57. maddenin gerekçesine göre, kamu idarelerinde yeterli ve etkin bir kontrol
sistemi oluĢturulması amacıyla aranacak kriterler ile üst yöneticileri ile diğer
yöneticiler tarafından alınması gereken önlemlere iliĢkin esaslar belirtilmiĢ; ayrıca,
kontrol sisteminde rol alan görevlilerin yeterli mesleki bilgiye sahip olmalarını
sağlamak üzere eğitime tâbi tutulmaları esası getirilmiĢtir.419
417
Ġç Kontrol Ve Ön Malî Kontrole ĠliĢkin Usul Ve Esaslar, Madde 4,
<http://mevzuat.basbakanlik.gov.tr/mevzuat/metinx.asp?MevzuatKod=7.5.9813>, (14.09.2006) 418
M. Sait ARCAGÖK ve Ertan ERÜZ; a.g.e., s:153-154 419
5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun Gerekçesi, ―Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Kanunu Tasarısı ve Plan ve Bütçe Komisyonu Raporu (1/692)‖, Dönem:22, Yasama
Yılı:2, TBMM (S.Sayısı:302), Madde 57, <http://www.mukder.org.tr/5018gerekce.htm>,
(14.09.2006)
180
Bu gerekçe çerçevesinde 5018 sayılı Kanunun 57. maddesinde (5436 sayılı
Kanunun 10. maddesinin a/15 fıkrası ile değiĢtirilen ve c/7 fıkrası ile kaldırılan
fıkraları içerir) iç kontrolün yapısı ve iĢleyiĢi;420
―Kamu idarelerinin malî yönetim ve kontrol sistemleri; harcama birimleri, muhasebe
ve malî hizmetler ile ön malî kontrol ve iç denetimden oluĢur.
Yeterli ve etkili bir kontrol sisteminin oluĢturulabilmesi için; mesleki değerlere ve
dürüst yönetim anlayıĢına sahip olunması, mali yetki ve sorumlulukların bilgili ve yeterli
yöneticilerle personele verilmesi, belirlenmiĢ standartlara uyulmasının sağlanması, mevzuata
aykırı faaliyetlerin önlenmesi ve kapsamlı bir yönetim anlayıĢı ile uygun bir çalıĢma
ortamının ve saydamlığın sağlanması bakımından ilgili idarelerin üst yöneticileri ile diğer
yöneticileri tarafından görev, yetki ve sorumluluklar göz önünde bulundurulmak suretiyle
gerekli önlemler alınır.‖
Ģeklinde tanımlanmaktadır.
3.3.2.3. Ön Malî Kontrol
Ülkemizde mali yönetim ve kontrol sistemi 5018 sayılı Kanun yürürlüğe
girene kadar, Anayasamızın 169-165 inci maddeleri baĢta olmak üzere, 1050 sayılı
Muhasebe-i Umumiye Kanunu, 832 sayılı SayıĢtay Kanunu, yıllık bütçe kanunları ve
çeĢitli teĢkilat kanunlarında yer alan hükümler çerçevesinde yürütülmüĢtür. 2006 yılı
öncesinde ön mali kontrol, Maliye Bakanlığı ve SayıĢtay tarafından merkezi düzeyde
yapılan ön kontroller, genel bütçeye dahil daireler ve katma bütçeli idarelerde Maliye
Bakanlığının birimlerince yürütülen iĢlem bazında kontroller, saymanlık hizmetleri
Maliye Bakanlığı tarafından yürütülen döner sermaye ve fonlarda saymanlıklarca
yapılan kontrol iĢlemleri ve idarelerin tahakkuk ve saymanlık birimlerince yapılan
kontroller olarak yürütülmüĢtür.421
Fakat 2000‘li yıllara gelindiğinde kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin
değiĢimine yönelik çeĢitli ulusal ve uluslararası çalıĢmalarda, mevcut harcama öncesi
kontrol süreç ve iĢlemlerine iliĢkin olarak, harcama sürecinin sıkı ön kontrole tabi
olması, yetki ve sorumluluk dengesinin iyi kurulamamıĢ olması, bütçe hazırlama-
uygulama-kontrol sürecinde idarelere yeterli inisiyatif tanınmaması ve ödeme
aĢamasında Maliye Bakanlığı birimlerince uygunluk kontrolü yapılması baĢlıca
420
5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi Ve Kontrol Kanunu (5436 sayılı Kanun ile yapılan
değiĢikliklerle birlikte) - Madde 57,
<http://www.muhasebat.gov.tr/mevzuat/kanun/docs/5018_ile_5436.doc>, (14.09.2006) 421
M. Sait ARCAGÖK ve Ertan ERÜZ, a.g.e., s:169
181
eksiklikler olarak ortaya konulmuĢtur. Ve bu eksiklikler neticesinde iç kontrol
mekanizmasının bir unsuru olarak harcama öncesi kontrol iĢ, iĢlem ve görevleri de
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile yeniden düzenlenmiĢtir.422
Avrupa Komisyonu Bütçe Genel Müdürlüğü ön mali kontrolü; ödenekler,
taahhütler, ihale iĢlemleri, sözleĢmeler ve bunlarla ilgili ödemelere iliĢkin mali
karaların alınmasından önce yürütülen tüm kontrol faaliyetleri Ģeklinde
tanımlamaktadır. Yani ön mali kontrolle taahhüde giriĢmeden ve ödeme iĢlemi
gerçekleĢmeden önce, bütçede yeterli ödenek bulunup bulunmadığı, yapılan
iĢlemlerin mevzuata uygun olup olmadığı, görevlilerce kendi görev ve yetkileri
çerçevesinde gerekli kontrolün yapılıp yapıladığı kontrol edilmektedir. Dolayısıyla
mali yönetim sisteminde herhangi bir iĢlem gerçekleĢtirilmesine kadar geçen süreçte
yapılan her türlü kontrol, ön mali kontrolün kapsamına girmektedir. Bu nedenle ön
mali kontrolü ―önleyici kontrol‖ olarakta tanımlayabiliriz.423
Bu çerçevede ülkemizde ise Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu
Tasarısı ve Plan ve Bütçe Komisyonu Raporu‘nda 58. maddenin gerekçesine göre;
harcama öncesi kontrol, kurulan yeni kamu iç malî kontrol sisteminin en önemli
unsurlarından birisini oluĢturmaktadır. Bu çerçevede, maddede, harcama öncesinde
yapılacak malî kontrol görevi düzenlenmektedir. Malî kontrol görevi, malî kontrol
yetkilisi tarafından yürütülecektir. Maddede, ayrıca harcama öncesi kontrol iĢleminin
kapsamı, malî kontrol yetkilisinin sorumlulukları, harcama öncesi kontrol sürecinde
uygun görülmeyen ya da vize edilmeyen iĢlemler karĢısında harcama yetkilisinin
durumuna iliĢkin düzenlemeler de yer almıĢtır.424
422
Mehmet Sait ARCAGÖK, ―Yeni Mali Yönetim ve Kontrol Sistiminde Harcama Öncesi Kontrol‖,
20. Türkiye Maliye Sempozyumu Türkiye’ de Yeniden Mali Yapılanma, 23- 27 Mayıs 2005
Pamukkale, s:83-84 423
Ahmet KESĠK, ―5018 Sayılı Kamu Mali…‖, a.g.e., s:100 424
5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun Gerekçesi, ―Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Kanunu Tasarısı ve Plan ve Bütçe Komisyonu Raporu (1/692)‖, Dönem:22, Yasama
Yılı:2, TBMM (S.Sayısı:302), Madde 57, <http://www.mukder.org.tr/5018gerekce.htm>,
(14.09.2006)
182
Ön mali kontrolün uluslararası tanımlamalar da göz önünde tutularak 5018
sayılı Kanunun 58. maddesine (5436 sayılı Kanunun 6. maddesi ile değiĢtirilen
madde) göre;425
―Ön malî kontrol, harcama birimlerinde iĢlemlerin gerçekleĢtirilmesi aĢamasında
yapılan kontroller ile malî hizmetler birimi tarafından yapılan kontrolleri kapsar.
Ön malî kontrol süreci, malî karar ve iĢlemlerin hazırlanması, yüklenmeye
giriĢilmesi, iĢ ve iĢlemlerin gerçekleĢtirilmesi ve belgelendirilmesinden oluĢur.
Kamu idarelerinde ön malî kontrol görevi, yönetim sorumluluğu çerçevesinde
yürütülür.
Harcama birimlerinde iĢlemlerin gerçekleĢtirilmesi aĢamasında yapılacak asgarî
kontroller, malî hizmetler birimi tarafından ön malî kontrole tâbi tutulacak malî karar ve
iĢlemlerin usûl ve esasları ile ön malî kontrole iliĢkin standart ve yöntemler Maliye
Bakanlığınca belirlenir. Kamu idareleri, bu standart ve yöntemlere aykırı olmamak Ģartıyla
bu konuda düzenleme yapabilir.‖
Ģeklinde tanımlanmaktadır.
5018‘le ön mali kontrol alanında yapılan yeni düzenlemeye göre getirilen
değiĢiklikleri ana hatlarıyla aĢağıdaki gibi özetlenebilir:426
5018 sayılı Kanunun 81. maddesinin (b) bendiyle 832 sayılı Kanunun
30,32,33,36,37‘nci maddeleri ile diğer maddelerinin bu Kanuna aykırı hükümleri
yürürlükten kaldırılmıĢtır. Böylece SayıĢtay tarafından yapılmakta olan ön mali
kontrol görevi sona ermiĢtir.
1050 sayılı Kanunun 64. maddesi uyarınca Maliye Bakanlığınca
yapılan taahhüt ve sözleĢme tasarılarının vizesi kaldırılmaktadır. Geçici 6. maddeye
göre Maliye bakanlığının bu görev ve yetkisi geçiĢ sürecinde 01/01/2008 tarihine
kadar devam edecektir.
Ödemem emri (5018 sayılı Kanuna göre ödenek gönderme belgesi)
düzenleme, vize etme ve ilgili erlere gönderme görevi kamu idarelerine
devredilmektedir.
Kesin hesap hazırlama, bütçe içi ödenek aktarması yapma, genel bütçe
kapsamı dıĢındaki kamu idarelerinde muhasebe hizmetini yürütme ve bütçe
kayıtlarını tutma gibi bazı görevlerde kamu idarelerine devredilmektedir.
425
5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi Ve Kontrol Kanunu (5436 sayılı Kanun ile yapılan
değiĢikliklerle birlikte) - Madde 58,
<http://www.muhasebat.gov.tr/mevzuat/kanun/docs/5018_ile_5436.doc>, (14.09.2006) 426
Mehmet Sait ARCAGÖK, ―Yeni Mali Yönetim…‖,a.g.e., s:91
183
Maliye Bakanlığına bağlı birimlerce ödeme aĢamasında yapılan
uygunluk kontrolü kaldırılmakta, harcama öncesi kontrol görevi idarelere
devredilmektedir. Böylece harcama öncesi kontrol görevi, ödeme aĢamasında yapılan
kontrol olmaktan çıkarılmakta, taahhüt aĢamasında gerçekleĢtirilen, risk analizine
dayalı, danıĢma niteliği de taĢıyan önleyici bir kontrol haline getirilmektedir.
Düzenleyici ve denetleyici kurumlar hariç olmak üzere, genel yönetim
kapsamındaki kumu idarelerinde uygulanacak mali yönetim ve kontrol sistemi için
Maliye Bakanlığına uyumlaĢtırma, koordinasyon, rehberlik, eğitim, standart ve
yöntemleri belirleme gibi görevler verilmektedir.
Ayrıca; Ġç Kontrol ve Ön Mali Kontrole ĠliĢkin Usul Ve Esasların üçüncü
bölümünde ön mali kontrol baĢlığı altında ön mali kontrolün kapsamı, niteliği,
kontrol süreci, usulü, kontrol yetkisi ve görevler ayrılığı ilkesine yer verilmiĢtir. Ġç
Kontrol ve Ön Mali Kontrole ĠliĢkin Usul Ve Esaslar‘da ön mali kontrole iliĢkin
easlar Ģunlardır:427
Ön malî kontrolün kapsamı
Madde 10- ―Ön malî kontrol görevi, idarelerin yönetim sorumluluğu çerçevesinde,
harcama birimleri ve malî hizmetler birimi tarafından yerine getirilir.
Ön malî kontrol, harcama birimleri tarafından yapılan kontroller ile malî hizmetler
birimi tarafından yapılan kontrollerden oluĢur. Malî hizmetler birimi tarafından yapılacak ön
malî kontrol, Usul ve Esaslarda belirtilen kontroller ile idarelerce yapılacak düzenlemeler
çerçevesinde bu birim tarafından yapılması öngörülen kontrollerden meydana gelir.
Gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere iliĢkin malî karar ve iĢlemler, harcama
birimleri ve malî hizmetler birimi tarafından idarenin bütçesi, bütçe tertibi, kullanılabilir
ödenek tutarı, ayrıntılı harcama veya finansman programları, merkezi yönetim bütçe kanunu
ve diğer malî mevzuat hükümlerine uygunluk yönlerinden kontrol edilir. Malî karar ve
iĢlemler harcama birimleri tarafından kaynakların etkili, ekonomik ve verimli bir Ģekilde
kullanılması açısından da kontrol edilir.‖
Ön malî kontrolün niteliği
Madde 11- ―Ön malî kontrol sonucunda uygun görüĢ verilip verilmemesi, danıĢma
ve önleyici niteliği haiz olup, malî karar ve iĢlemlerin harcama yetkilisi tarafından
uygulanmasında bağlayıcı değildir.
Malî karar ve iĢlemlerin ön malî kontrole tâbi tutulması ve ön malî kontrol
sonucunda uygun görüĢ verilmiĢ olması, harcama yetkilileri ve gerçekleĢtirme görevlilerinin
sorumluluğunu ortadan kaldırmaz.‖
Ön malî kontrol süreci
427
Ġç Kontrol Ve Ön Malî Kontrole ĠliĢkin Usul Ve Esaslar, Üçüncü Bölüm,
<http://mevzuat.basbakanlik.gov.tr/mevzuat/metinx.asp?MevzuatKod=7.5.9813>, (14.09.2006)
184
Madde 12- ―Malî hizmetler biriminin ön malî kontrolüne tâbi malî karar ve
iĢlemler, kontrol edilmek üzere malî hizmetler birimine gönderilir. Malî hizmetler birimince
kontrol edilen iĢlemler hakkında görüĢ yazısı düzenlenir ve ilgili birime gönderilir. Ön malî
kontrol sonucunda yazılı görüĢ düzenlenmesi halinde bu yazılı görüĢler ayrıntılı, açık ve
gerekçeli olmak zorundadır. Malî hizmetler biriminin görüĢ yazısı ilgili iĢlem dosyasında
saklanır ve bir örneği de ödeme emri belgesine eklenir.
Harcama birimlerinde süreç kontrolü yapılır. Süreç kontrolünde, her bir iĢlem daha
önceki iĢlemlerin kontrolünü içerecek Ģekilde tasarlanır ve uygulanır. Malî iĢlemlerin
yürütülmesinde görev alanlar, yapacakları iĢlemden önceki iĢlemleri de kontrol ederler.
Süreç kontrolünü sağlamak amacıyla malî iĢlemlerin süreç akıĢ Ģeması hazırlanır ve üst
yöneticinin onayı ile yürürlüğe konulur.
Harcama yetkilileri, yardımcıları veya hiyerarĢik olarak kendisine en yakın üst
kademe yöneticileri arasından bir veya daha fazla sayıda gerçekleĢtirme görevlisini ödeme
emri belgesi düzenlemekle görevlendirir. Ödeme emri belgesini düzenlemekle
görevlendirilen gerçekleĢtirme görevlileri, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön
malî kontrol yaparlar. Bu gerçekleĢtirme görevlileri tarafından yapılan kontrol sonucunda,
ödeme emri belgesi üzerine ―Kontrol edilmiĢ ve uygun görülmüĢtür‖ Ģerhi düĢülerek
imzalanır.‖
Kontrol usulü
Madde 13– ―Harcama birimlerinde ve malî hizmetler biriminde yapılan kontrol
sonucunda, malî karar ve iĢlemin uygun görülmesi halinde, dayanak belgenin üzerine
―Kontrol edilmiĢ ve uygun görülmüĢtür‖ Ģerhi düĢülür veya yazılı görüĢ düzenlenir.
Malî karar ve iĢlemin uygun görülmemesi halinde ise nedenleri açıkça belirtilen bir
görüĢ yazısı yazılarak kontrole tâbi karar ve iĢlem belgeleri eklenmek suretiyle ilgili birimine
gönderilir.
Malî hizmetler birimince, Usul ve Esasların 17 ve 26 ncı maddeleri uyarınca yapılan
kontrollerde yazılı görüĢ düzenlenmesi zorunludur. Bu yazıda, yapılan kontrol sonucunda
malî karar ve iĢlemin uygun görülüp görülmediği, uygun görülmemiĢse nedenleri açıkça
belirtilir. Mevzuatına uygun olarak giderilebilecek nitelikte eksiklikleri bulunan malî karar
ve iĢlemlerde, bu eksiklikler ve nasıl düzeltilebileceği hususları belirtilmek ve bunların
düzeltilmesi kaydıyla iĢlemin uygun görüldüğü Ģeklinde yazılı görüĢ düzenlenebilir.‖
Kontrol yetkisi
Madde 14– ―Malî hizmetler biriminde ön malî kontrol yetkisi malî hizmetler birimi
yöneticisine aittir. Kontrol sonucunda düzenlenen yazılı görüĢ ve kontrol Ģerhleri malî
hizmetler birimi yöneticisi tarafından imzalanır. Malî hizmetler birimi yöneticisi, bu
yetkisini sınırlarını açıkça belirtmek Ģartıyla yazılı olarak yardımcısına veya birimin iç
kontrol alt birim yöneticisine devredebilir. Malî hizmetler birimi yöneticisinin harcama
yetkilisi olması durumunda ön malî kontrol görevi, iç kontrol alt birim yöneticisi tarafından
yürütülür.
Malî hizmetler biriminin ön malî kontrolüne tâbi malî karar ve iĢlemlerin kontrolü,
birimin iç kontrol alt birimi tarafından yerine getirilir.
Harcama birimlerinde ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön malî kontrol
görevi, ödeme emri belgesi düzenlemekle görevlendirilen gerçekleĢtirme görevlisi tarafından
yerine getirilir.‖
Görevler ayrılığı ilkesi
185
Madde 15- ―Harcama yetkilisi ile muhasebe yetkilisi görevi aynı kiĢide birleĢemez.
Malî hizmetler biriminde ön malî kontrol görevini yürütenler, onay belgesi ve ekleri ile
Ģartname ve sözleĢme tasarılarının hazırlanması, malî karar ve iĢlemlerin belgelendirilmesi,
mal ve hizmetlerin teslim alınması gibi malî karar ve iĢlemlerin hazırlanması ve uygulanması
aĢamalarında görevlendirilemezler ve ihale komisyonu ile muayene ve kabul komisyonunda
baĢkan ve üye olamazlar.‖
Kısacası 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun ön mali
kontrole iliĢkin getirdikleriyle; genel bütçeye dahil dairelerle, katma bütçeli
dairelerde görev yapan Maliye Bakanlığı birimlerinin bazı görevleri idarelere
devredilmiĢ, bu birimlerce ödeme aĢamasında yapılan uygunluk kontrolü
kaldırılmıĢtır. Böylece ön mali kontrol iĢlemleri taahhüt aĢamasında gerçekleĢtirilen,
risk analizine dayanan, danıĢma niteliğinde önleyici bir kontrol haline gelmiĢtir.
Ayrıca ön mali kontrol, Mali Yönetim ve Kontrol Merkezi UyumlaĢtırma
Birimi, mali hizmetler birimi, harcama birimleri ve mali kontrol yetkilileri ekseninde
yürütülecektir. Buna göre ön mali kontrole iliĢkin standart ve yöntemler Merkezi
UyumlaĢtırma Birimi tarafından belirlenecek, mali iĢlemlerin gerçekleĢtirilmesi
aĢamasında mali hizmetler birimi ve harcama birimi tarafından süreç kontrolü
yapılacak ve risk analizi temelinde belirlenecek alanlarda mali kontrol yetkilileri
tarafından taahhüt aĢamasında vize yapmak veya uygun görüĢ vermek süretiyle ön
mali kontrol gerçekleĢtirlmiĢ olacaktır.428
3.3.2.4. Ġç Denetim
Ġç kontrol ile elde edilmek istenen amaçlar dikkate alındığında iç denetimi iç
kontrolden ayrı düĢünemeyiz. 5018 sayılı Kanunun 55. maddesinde yapılan iç
kontrol tanımında da; iç denetim iç kontrolün bir unsuru olarak gösterilmektedir.429
Yani iç denetim de idarelerin iç kontrol sistemlerinin bir unusuru olarak
konumlandırılmıĢtır.430
Ġç denetim konusu 5018 sayılı Kanunun ―Ġç Kontrol Sistemi‖
baĢlıklı beĢinci kısmında, 63-67 inci maddeler arasında düzenlenmiĢtir.Bu
maddelerde iç denetimin tanımına, iç dentçilerin görevlerine, iç denetçilerin
428
Mehmet Sait ARCAGÖK, ―Yeni Mali Yönetim…‖,a.g.e., s:95 429
Mehmet KOÇDEMĠR, ‖Ġç Denetim‖, içinde 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol
Kanunu Kapsamında Güncel Mali Sorunlar, (Ed. Erkan KARAARSLAN), Muhasebat
Kontrolörleri Derneği Yayını, Ankara-2006, s: 297 430
Ekrem CANDAN, Türk Bütçe Sisteminde Performans Denetimi, T.C. Maliye Bakanlığı Strateji
GeliĢtirme BaĢkanlığı, Ankara, 2007
186
nitelikleri-atanması konusuna ve Ġç Denetim Koordinasyon Kurulunun kuruluĢ ve
görevlerine değinilmiĢtir.431
5018 sayılı Kanunun 63. maddesinde (5436 sayılı
Kanunun 10 uncu maddesinin a/17 ve b/10 fıkraları ile değiĢtirilmiĢtir) iç denetim:432
―Kamu idaresinin çalıĢmalarına değer katmak ve geliĢtirmek için kaynakların
ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek
ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız nesnel güvence sağlama ve danıĢmanlık
faaliyetidir. Bu faaliyetler, idarelerin yönetim ve kontrol yapıları ile mali iĢlemlerinin risk
yönetimi, yönetim ve kontrol süreçlerinin etkinliğini değerlendirmek ve geliĢtirmek yönünde
sistematik, sürekli ve disiplinli bir yaklaĢımla ve genel kabul görmüĢ standartlara uygun
olarak gerçekleĢtirilir.
Ġç denetim, iç denetçiler tarafından yapılır. Kamu idarelerinin yapısı ve personel
sayısı dikkate alınmak suretiyle, Ġç Denetim Koordinasyon Kurulunun uygun görüĢü üzerine,
doğrudan üst yöneticiye bağlı iç denetim birimi baĢkanlıkları kurulabilir.‖
Ģeklinde ifade edilmektedir.
Böylece 5018 sayılı Kanunla Türk kamu iç kontrol sisteminde uluslararası
standartlar ve Avrupa Birliği uygulamalarına uygun iç denetim müessesesi
kurulmakta433
ve uluslararası tanımlarla örtüĢen bir tanım yapılmaktadır.
Yapılan tanımlamadan yola çıkılarak iç denetimin faaliyet eksikliklerini
bulup eleĢtirmekten ziyade bu eksikliklerin nasıl giderileceği üzerinde duruduğu
görülmektedir. Denetim alanı kiĢisel faaliyetlerden öte sisteme yöneliktir. Dnetimin
bizzat varlığı dahi yolsuzluk ve usülsüzlüklerin önlenmesinde caydırıcılık
fonksiyonu gereği hesap edilemeyen bir katma değer yaratır. Bu katma değerin
hesabı ancak iç denetim sistemi kurulmuĢ bir kurum ile aynı ölçekte iç denetim
sistemi kurulmamaıĢ bir kurumun iĢlem ve faaliyet sonuçlarının değerlendirlmesiyle
mümkün olabilir. Ġç denetim faaliyeti sonucunda kuruma ve kurum dıĢında ilgililere
objektif bir güvence sağlanmalıdır. Bu güvence kurumda nelerin veya hangi iĢ ve
iĢlemlerin dentlendiği ya da denetlenmediğini görerek objektif güvence sağlar. Ġç
431
M. Sait ARCAGÖK ve Ertan ERÜZ, a.g.e., s:190 432
5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi Ve Kontrol Kanunu (5436 sayılı Kanun ile yapılan
değiĢikliklerle birlikte) - Madde 63,
<http://www.muhasebat.gov.tr/mevzuat/kanun/docs/5018_ile_5436.doc>, (14.09.2006) 433
5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun Gerekçesi, ―Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Kanunu Tasarısı ve Plan ve Bütçe Komisyonu Raporu (1/692)‖, Dönem:22, Yasama
Yılı:2, TBMM (S.Sayısı:302), Madde 63, <http://www.mukder.org.tr/5018gerekce.htm>,
(14.09.2006)
187
denetimin sağladığı güvence makul düzeyde bir güvencesir. Bu makul düzeydeki
güvence iç denetimin varlığı nedeniyle ulaĢılabilecek en önemli sonuçtur.434
Kurumsal faaliyetlerin ve uygulayıcıların yaptıkları iĢlerin uygunluk ve
etkinliğinin, üretilmiĢ her türlü bilginin güvenilirliğinin, finans, muhasebe ve diğer
tüm konulardaki kontrollerin sıhhatinin denetlenmesi iç denetçilerce yapılmaktadır.
Fakat iç denetçiler örgütün içinden olmasına rağmen, tüm faaliyetleri ve süreçleri
inceleyen bağımsız bir birimdir.435
3.3.2.5. Ġç Kontrol Alanı
5018 sayılı Kanununla mali yönetim anlayıĢındaki köklü değiĢimle birlikte iç
kontrol sistemininde yenilikler yapılmıĢtır. Yapılan bu değiĢiklikleri inceledik. Bu
değiĢiklikler çerçevesinde iç kontrol alanını Ģu Ģekilde gösterebiliriz.
Kaynak: M. Sait ARCAGÖK ve Ertan ERÜZ, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Sistemi, Maliye
Hesap Uzmanları Derneği Yayınları, Eylül-2006, s:13
434
Hikmet TOSUN ve A. Uğur CEBECĠ, a.g.e., s:159-160 435
Ġbrahim A. ACAR ve Hüseyin G. ÇĠÇEK, ―Denetimin Kamuyu Tökezletmesi: Kamu Mali
Yönetimi Kontrol Yasası ve Denetim‖, 20. Türkiye Maliye Sempozyumu, Türkiye’ de Yeniden
Mali Yapılanma, 23- 27 Mayıs, Pamukkale, 2005, s.354
BAKAN
ÜST YÖNETĠCĠ
Mali Hizmetler
Birimi Ġç
Denetim
Birimi
Harcama
Birimi Harcama
Birimi
Harcama
Birimi
Ön Mali Kontrol Alanı
Ġç Kontrol Alanı
Muhasee
Birimi
Ġç Denetim
ġekil 24: Yeni Mali Yönetim ve Kontrol Yapısı
188
3.3.2. 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu Çerçevesinde Ġç
Kontrol ve Performans ĠliĢkisi
Özellikle son yıllarda performans yönetiminin önem kazanmasıyla, kamudaki
değiĢimler ve teknolojik yenilikler sonucunda hükümetlerin büyük ve karmaĢık
faaliyetlerinin nasıl kontrol altında tutulacağı ve hesap verilebilirliğin nasıl
sağlanacağı konusunda büyük bir değiĢim yaĢanmaktadır.436
Bu bağlamda ülkemizde
kamu mali yönetimi ve kontrolü alanında 5018 sayılı Kanunla köklü değiĢiklikler
yapılmıĢtır. Bu değiĢiklikler perspektifinde yeni kontrol sisteminin kamuda
performans yönetimine etkilerini inceleyeceğiz.
Ġç kontrol görevleri, amaçları ve hedefleri gerçekleĢtirmede yararlanılan
planları, metotları ve prosedürleri kapsamaktadır. Ve bu haliyle performansa dayalı
yönetime yardımcı olmaktadır. Aynı zamanda iç kontrol; varlıkları korumada,
hataları ve yolsuzlukları önlemede ve meydana çıkarmada ilk savunma hattı olarak ta
iĢ görmektedir. Kısaca, yönetim kontrolü ile eĢ anlama gelen iç kontrol, kamu
kaynaklarının etkin yönetimi aracılığıyla kamu program yöneticilerinin baĢarmayı
arzuladıkları sonuçları elde etmesine yardımcı olur.437
Daha öncede bahsedildiği gibi iç kontrol idarenin amaçlarına, belirlenmiĢ
politikalara ve mevzuata uygun olarak;
-Faaliyetlerin;
-Etkili
-Ekonomik bir Ģekilde yürütülmesini,
-Verimli Sağlamayı
-Varlık ve kaynakların amacına uygun olarak kullanımını Amaçlamaktadır438
ve korunmasını,
-Bilginin güvenilir bir Ģekilde zamanında üretilmesini,
-Hesap verme sorumluluğunu ve saydamlığı,
436
Mehmet Sait ARCAGÖK, ―Ġç Kontrol‖, a.g.e., s.141 437
Standards for Internal Control in the Federal Government, a.g.e., s.4 438
5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi Ve Kontrol Kanunu (5436 sayılı Kanun ile yapılan
değiĢikliklerle birlikte) - Madde 55-56,
<http://www.muhasebat.gov.tr/mevzuat/kanun/docs/5018_ile_5436.doc>, (14.09.2006)
189
Kamuda uygulanan performans yönetimide
Faaliyetlerin;
-Etkin
-Verimli Bir Ģekilde yürütülmesi ve bu yolla
-Ekonomik
-Huhukiliğin
-Hesap verebilirliğin Sağlanması amaçlanılmaktadır.439
-Saydamlığın
Ġç kontrol amaçları göz önüne alındığında kamu gelir, gider, varlık ve
yükümlülüklerinin etkili, ekonomik, ve verimli bir Ģekilde yönetilmesi bize kurumsal
performansa iliĢkin bir alanı iĢaret etmektedir. Ġç kontrol sistemi ile kurumsal
performansa iliĢkin olarak i)etkililikle; bir faaliyetin planlanan ve gerçekleĢen etkisi
arasındaki iliĢki, hedefe ulaĢma derecesi ve yerindeliğin sağlanması,
ii)ekonomiklikle; bir faaliyetin planlanmıĢ sonuçlarına ya da çıktılarına ulaĢmak için
kullanılan kaynakların maliyetni en aza indirmek ve iii)verimlilikle; kullanılan
kaynaklarla bir faaliyetin sonuçlarını ya da çıktılarını maksimize etmek
amaçlanmaktadır. Bu bağlamda kurumsal performansın ölçülmesi, değerlendirilmesi
ve denetlenmesinda kullanacağımız bu ölçütler etkililik, verimlilik, ekonomiklik
açısından analiz edilecek ve oluĢturulacaktır.440
AnlaĢılacağı üzere iç kontrol sistemi
ve performans yönetim sistemi ortak amaçlar doğrultusunda faaliyet göstermektedir.
Bu bakımdan kurumsal hedeflerin ne ölçüde gerçekleĢtirilebileceği, iç kontrol
sisteminin sağlıklı bir Ģekilde çalıĢarak performans yönetimini tetiklemesine bağlı
olacaktır.
Bu ortak amaçlar çerçevesinde iyi iĢleyen bir iç kontrol sistemi ve performans
yönetimi ile kamu parasının değeri (value for money) korunmuĢ olacaktır. Paranın
439
Kamil Ufuk BĠLGĠN, a.g.e., s:35 440
Hikmet TOSUN ve A. Uğur CEBECĠ, a.g.e., s:134
190
değerinin korunması ile kamu idarelerinin yaptıkları harcamalar neticesinde üretilen
kamu hizmetlerinin toplumun istediği sonuçları doğurması yani; harcanan paranın
karĢılığı mal ve hizmetlerin ihtiyaca uygun, nitelik ve nicelik yönünden tam olarak
alınabilmesi sağlanmıĢ olacaktır. Kamu idarelerinde ―performans sorumluluğu‖
olarakta ifade edilen ―paranın değeri‖ kavramı kamu kaynaklarının performans
ölçütlerine ve iç kontrol amaçlarına uygun Ģekilde kullanılması olarak 5018 sayılı
Kanunda sıkça kullanılmaktadır. Böylece paranın değerinin sağlanmasıyla yani
hedeflenen performansın elde edilmesiyle; doğru iĢ yapmanın ve iĢi doğru yapmanın
bir arada olduğu durum ifade edilmektedir.441
Ġfade edilen bu durum ancak iyi bir iç
kontrol mekanizması ile mümkün olacaktır.
Kaynak: Jens Kroman KRISTENSEN, ―Outcome-focused Management and Budgeting‖, OCED
Journal of Budgeting, Vol:1, No:4, 2002, s:9 ve M. Sait ARCAGÖK-Ertan ERÜZ; Kamu Mali
Yönetimi ve Kontrol Sistemi, Maliye Hesap Uzmanları Derneği Yayını, 2006, s:57‘den
uyarlanmıĢtır.
Sonuç olarak; kamuda yüksek performansın sağlaması ancak iç kontrol ve
performans yönetiminin ortak amaçları çerçevesinde gerçekleĢtirlebilir. Ġyi iĢleyen
bir iç kontrol mekanizması ile sürekli bir kontrol süreci oluĢturularak; kamusal
faaliyetlerde güvenilirlik, uygunluk, geçerlilik, yeterlilik sağlanır. Ayrıca iç kontrol
uygulaması ile kurumsal performans göstergelerinin geliĢtirilmesine ve izlenmesine
uygun ortam sağlanmıĢ olur. Yöneticilere fiili performansı planlanan ya da beklenen
441
M. Sait ARCAGÖK ve Ertan ERÜZ, a.g.e., s:42-43
Maliyetler
Girdiler
Operasyonlar
Çıktılar
Sonuçlar
Ekonomiklik
Verimlilik
Etkinlik
Ġç
Kontrol
Amaçları
Paranın
Değeri
(Performans)
ġekil 25: Performans ve Paranın Değeri (Value for Money)
191
performansla kıyaslayarak farklılıkları analiz etme fırsatı doğar.442
Böylece
hedeflenen performansa ulaĢma yolunda ne kadar yol kat edildiği açıkça görülür ve
değerlendirmeler yapılır. Kurumsal performansı kötü yönde etkileyecek riskler
önceden tespit edilerek gereken önlemlerin alınması sağlanmıĢ olur. Kurumsal
faaliyetlere sıkı sıkıya bağlı olan iç kontrol süreklilik arz ettiği ve makul güvence
sağladığı için hata ve usulsüzlüklerin anında tesbitini sağlar. Sistem kendi içerisinde
bir otokontrol mekanizması oluĢturulmasına zemin hazırlar. Böylece kurum
içerisinde iç kontrol yönetim felsefesi haline gelir. Yönetim felsefesi haline gelen bu
sistemin doğru Ģekilde iĢlemesiyle tüm personel ahlaki ve etik kurallar çerçevesinde
hareket ederek kurumsal performansın artmasına katkıda bulunur ve hesapverme
sorumluluğu geliĢir.
442
―Ġç Kontrol: Kamusal Hesap Verme Sorumluluğu Ġçin Bir Yapı OluĢturulması‖Hk., SayıĢtay
AraĢtırma ve Tasnif Grubu Bilgi Notu, (Çev. Baran ÖZEREN), Mayıs-2002, elektronik kütüphane
192
DÖRDÜNCÜ BÖLÜM
SONUÇ
Kamu mali yönetimi reformunun asıl tetikleyicileri mali açıklar, performans
eksikliği ve kamuya olan güvensizliktir. Kamu mali yönetimi alanında var olan bu
eksiklikler neticesinde kamu kaynağının kullanımında etkinsizlik ve mali
istikrarsızlıklar yaĢanmıĢtır. Bunun sonucunda bir çok ülkede devletin faaliyetlerinde
baĢarısız olduğu hatta temel kamusal hizmetleri bile yerine getiremediği, büyümeyi
desteklemediği görüĢleri yayılmaya baĢlamıĢtır. Tüm bu kronik hale gelmiĢ sorunlar,
yaĢanan bu krizler ve darboğazlar dünyada kamu mali yönetimini arayıĢa
sürüklemiĢtir. Bu arayıĢlar bazı ülkelerde devletin küçültülmesi Ģeklinde açığa
vururken, bazı ülkelerde ise kamuda performans artırımına gitme Ģeklinde gündeme
gelmiĢtir.
Her ülkede, o ülkenin sosyo-ekonomik ve kültürel yapısı göz önünde
bulundurularak değiĢime gidilmiĢtir. Fakat ülkeler arasında uygulamaların farklılık
göstermesi yanı sıra amaçlananlar ortaktır. Bu bağlamda kamu mali yönetiminde
reformla temel olarak amaçlanan;
mali displini sağlamak,
kaynak dağılımında etkinliği sağlamak,
kamu faaliyetlerinde etkili, verimli, ekonomik olmaktır.
Bu temel amaçların sağlanmasına yönelik olarak kamuda; daha açık, Ģeffaf ve
hesap veren bir yönetim oluĢturmak için performans yönetimi anlayıĢı
geliĢtirilmiĢtir. Performans yönetimi ile görevler tanımlanmakta, hedefler daha net
belirlenmekte, hedeflere yönelik stratejiler geliĢtirilmekte ve bu süreç sonucunda
hedeflere ulaĢma derecesi değerlendirilmektedir. Yani performans yönetim anlayıĢı
kamuda stratejik planlama ile önceliklerin belirlenmesine dayanan kaynak tahsisini
sağlamaktadır. Böylece kurumsal performans yönetimi ile kamu kurumlarında
193
üretilen hizmet maliyetlerini azaltmak, kaliteyi-verimliliği ve etkinliği artırmak,
israfı azaltmak amaçlanmaktadır. Amaçlananlar çerçevesinde performans yönetimi
anlayıĢı ile kamu alanında; müĢteriyi/vatandaĢı önemseme, katılımcılık, hizmetlerin
kalitelisi, verimlilik ve etkinlik, girdilerin yerine çıktıların önem kazanması gibi
değerler ön plana çıkmıĢtır.
Ülkemizde de sürdürülebilir mali istikrarın sağlanması, harcama ve kaynak
dağılımında ve yönetimide etkililiğin, verimliliğin ve ekonomikliğin sağlanması için
mevcut mali yapı değiĢtirilerek, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu
çıkartılmıĢtır. 5018 sayılı Kanun kapsamında kamuda temel olarak amaçlananlara
ulaĢabilmek ve performans yönetimini etkin hale getirmek için bütçelemede
performasn esaslılığa, stratejik planlamaya ve çok yıllılığa gidilmiĢ ve kamu
kurumları için iç kontrol mekanizmasının oluĢturulmasını öngörmüĢtür. Böylece
kamuda performans yönetimi ile mevcut durumu değerlendiren ve geleceği kapsayan
bir vizyon oluĢturulmuĢtur. Ayrıca performasn yönetim aĢamaları içerisinde sürekli
bir iç kontrol mekanizması oluĢturularak, hedeflere ne ölçüde yaklaĢıldığına bakılıp
ona göre geliĢtirmeler yapılması sağlanmıĢtır.
1. aĢama 2. aĢama 3. aĢama 4. aĢama 5. aĢama
Hedeflerin BelirlenmesiPlanlamaUygulama DeğerlendirmeGeliĢtirme
Ġç Kontrol Süreci
Performans yönetimi dahilinde görevleri, amaçları ve hedefleri
gerçekleĢtirmede yararlanılan planları, metotları ve prosedürleri kapsayan iç kontrol
sistemi; varlık ve kaynakların amacına uygun olarak kullanımını ve korunmasını,
bilginin güvenilir bir Ģekilde zamanında üretilmesini, iĢlemlerin uluslararası
standartlarda gerçekleĢtirlmesini, mevuzata ve kurallara uygunluğunu sağlar. Ayrıca
iç kontrol risk değerlendirme ve izleme unsurları ile önleyici ve danıĢmanlık edici bir
kontol ortamı da sağlamaktadır. Böylece iç kontrol mekanizması performans
ölçütlerini değerlendirip geliĢtirerek, performans yönetimine katkıda bulunur.
194
Ġç kontrole iliĢkin olarak dikkat edilmesi gereken temel nokta; iç kontrolün
insan temelli olmasıdır. Ġç kontrol iĢlemleri kurum içerisinde, üst yönetimde dahil
olmak üzere tüm personelin dahil olduğu bir süreçtir. Bu nedenler iç kontrol
sisteminin iĢleyiĢi; personelin kabiliyetine, uzmanlığına, tutum ve davranıĢlarına
bağlı olarak değiĢecektir. Bu anlamda personel yönetimi kurumsal performansı
etkileyen en önemli unsurdur. Dolayısıyla kurum kültürüne uygun olarak etik ve
ahlak kuralların geliĢtirilmesi ve tüm personelin bu kurallar dahilinde çalıĢmalarının
sağlanması iç kontrol mekanizmasının sağlıklı iĢleyiĢinin ön koĢuludur.
Sonuç olarak; etik ve ahlak kurallarının yerleĢtirildiği bir kamu kurumunda
performans yönetimi içerisinde etkin bir iç kontrol mekanizmasının kurulması ile;
stratejik önceliklere göre kaynak dağılımı ve harcama sağlanacak,
performans kriterleri geliĢtirilecek,
performans ve risk değerlendirmesi yapılarak öngörülebilirlik
sağlanacak,
sürekli izleme ile oto-kontrol aktif hale gelecek,
kurum içi iletiĢim artacak,
kurum içi birimleĢme ve uzmanlaĢma artacak,
personel performans değerlendirmesi yapılacak,
yetki ve sorumluluk dengesi sağlanacak,
kurum faaliyetlerinde etkinlik-verimlilik-ekonomiklik sağlanacak,
kurumsal hizmet kalite ve performansı artırılacak,
saydamlık artacak,
hesap verme sorumluluğu geliĢecektir.
Görülüyorki; sağlıklı iĢleyen bir iç kontrol mekanizması kamuda perfromasn
yönetimini sağlamanın vazgeçilmez bir parçasıdır. Yani performasn yönetimi
dahilinde doğru iĢleyen iç kontrol mekanizması ile kamu mali yönetiminde
saydamlık ve hesap verebilirlik sağlanarak; etkin yönetim hedeflerine ulaĢmıĢ, mali
ve performans sorumluluğunu artırılmıĢ, kamu parasının değeri korunmuĢ, mali
disiplin sağlanmıĢ olacaktır.
195
KAYNAKÇA
Kitaplar
AKTAN, C. C., Kamu Ekonomisi ve Kamu Maliyesi, Anadolu Matbaacılık, Ġzmir,
2001
_____, Yeni Ġktisat Okulları, Seçkin Yayıncılık, 2004.
ALTUĞ, F., Mali Denetim, Ezgi Kitapevi Yayınları, Bursa, 2000.
ARCAGÖK M. S., E. ERÜZ, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Sistemi, Maliye
Hesap Uzmanları Derneği Yayını, 2006.
ARIN, T., N. KESMEZ ve Ġ. GÖREN, Devlet Reformu Parlamento ve SayıĢtay
Denetimi, TESEV Yayınları, Ġstanbul, 2000.
BĠLGĠN, U. K., Kamu Performans Yönetimi Memur Hak Ve Yükümlülüklerinin
Performansa Etkisi, TODAĠE Yayınları, Ankara, 2004
CANDAN, E., Türk Bütçe Sisteminde Performans Denetimi, T.C. Maliye
Bakanlığı Strateji GeliĢtirme BaĢkanlığı, Ankara, 2007
ÇEVĠK, H. H., Türkiye’de Kamu Yönetimi Sorunları, Seçkin Yayıncılık, Ankara,
2004.
ERYILMAZ, B., Kamu Yönetimi, Ġstanbul, 2001.
FUKUYAMA, F., Devlet ĠnĢası 21. Yüzyılda Dünya Düzeni ve YönetiĢim, Remzi
Kitabevi, 3.Basım, 2006
GEDĠKLĠ, B., Kamu Harcama Yönetiminde Kalite Yolsuzlukla Mücadele Ġçin
Bir Model Önerisi, Yeminli Mali MüĢavirlik Yayınları, Ankara, 2001.
GÖZE, A., Siyasal DüĢünceler Ve Yönetimler, Beta Basım Yayım, Ġstanbul, 1993.
KARASU, K., Kamu Yönetimi Ülke Ġncelemeleri, AÜ SBF Kamu Yönetimi
AraĢtırma Ve Uygulama Merkezi (KAYAUM), Ankara, Aralık, 2004
KUTLU, Ö., KarĢılaĢtırmalı Kamu Yönetimi Teorik Çerçeve Ve Ülke
Uygulamaları, Çizgi Kitabevi, Mart, 2006.
MUTLUER, M.K. ve diğerleri, Bütçe Hukuku, Ġstanbul Bilgi Üniversitesi
Yayınları, 1. Baskı, Mayıs, 2005.
ÖZER, M. A., Yeni Kamu Yönetimi Teoriden Uygulamaya, Platin Yayınları,
Ankara, 2005.
SALLAN GÜL, S., Sosyal Devlet Bitti, YaĢasın Piyasa! Yeni Liberalizm ve
Muhafazakarlık Kıskacında Refah Devleti, Etik Yayınları, Ġstanbul, 2004
SÖZEN, S., Teoride Ve Uygulamada Yeni Kamu Yönetimi, Seçkin Yayıncılık,
2005.
TAMER, M., Belediyelerde Stratejik Planlama Süreci, Türkiye Belediyeler Birliği
Yayını, Ankara, 2006.
196
TOSUN, H., A.U. CEBECĠ, 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu
(Açıklamalı ve KarĢılaĢtırmalı), Muhasebat Kontrolörleri Derneği Yayını,
Ankara, 2006.
Makale
ACAR, Ġ.A., ÇĠÇEK, H. G., ―Denetimin Kamuyu Tökezletmesi: Kamu Mali
Yönetimi Kontrol Yasası ve Denetim‖, 20. Türkiye Maliye Sempozyumu,
Türkiye’ de Yeniden Mali Yapılanma, 23- 27 Mayıs, Pamukkale, 2005.
ACAR, P., ―Avrupa Birliği ve Türkiye‘de Kamu Ġç Mali Kontrol Sistemi‖, Maliye
Dergisi, S:136, 2001
AKTAN, C. C., K. TÜĞEN , ―Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi‖, içinde Kamu
Mali Yönetiminde Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme,
(Ed. CoĢkun Can AKTAN), Seçkin Yayınları, Ankara, 2006.
ARCAGÖK, M.S., ―Yeni Mali Yönetim ve Kontrol Sisteminde Harcama Öncesi
Kontrol‖, 20. Türkiye Maliye Sempozyumu, Türkiye’ de Yeniden Mali
Yapılanma, 23- 27 Mayıs, Pamukkale, 2005.
ARCAGÖK, M. S., ―Ġç Kontrol‖, içinde Kamu Mali Yönetiminde Stratejik
Planlama Ve Performans Esaslı Bütçeleme, (Ed. CoĢkun Can
Aktan)Seçkin yayınları, Ankara 2006
ARIN, T., ―Parlamenter Bütçe Denetimi-Plan ve Bütçe Komisyonu: Yapı ve ĠĢlevler
Üzerine Uluslararası FarklılaĢtırma‖, içinde Devlet Reformu Parlamento ve
SayıĢtay Denetimi, TESEV Yayınları, s.21-79, Ġstanbul, 2000.
ARSLAN, A., ―5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Kamu
Harcama Sisteminde Yapılan Düzenlemeler‖, Maliye Dergisi, S:145, Ocak-
Nisan, 2004
_____, ―Yeni Kamu Mali Yönetim Sisteminin Yapısı Ve ĠĢleyiĢi‖, içinde Kamu
Mali Yönetiminde Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme,
(Ed. CoĢkun Can AKTAN), Seçkin Yayınları, Ankara, 2006
ARSLAN, M., ―Orta Vadeli Harcama Sistemi (Çok Yıllı Bütçeleme) Ve Türkiye‘de
Uygulanabilirliği‖, içinde Kamu Mali Yönetiminde Stratejik Planlama Ve
Performans Esaslı Bütçeleme, (Ed. CoĢkun Can AKTAN), Seçkin
Yayımcılık, Ankara, 2006
ATEġ. H., ―Kamu Yönetiminde Güven Problemi Ve Halkın Devlete Güveni‖, içinde
ÇağdaĢ Kamu Yönetimi 2 Konular Kuramlar Kavramlar, (Editörler:
Muhittin Acar, Hüseyin Özgür) Nobel Yayıncılık, s:375, Ankara, 2004.
ATEġ, H., D. ÇETĠN, ―Kamuda Performans Yönetimi ve Performansa Dayalı
Bütçe‖, içinde ÇağdaĢ Kamu Yönetimi 2 Konular Kuramlar Kavramlar,
(Ed. Muhittin ACAR ve Hüseyin ÖZGÜR) Nobel Yayın, Ankara , 2004
197
ATĠYAS, Ġ., ġ. SAYIN, ―Devletin Mali ve Performans Saydamlığı‖, Ġçinde TESEV
Devlet Reformu: Kamu Maliyesinde Saydamlık, (ed. Ġzak ATĠYAS ve
ġeref SAYIN), Ġstanbul, 2000.
AYDEMĠR, B., ―Stratejik Yönetim ve Bütçe‖, 20. Türkiye Maliye Sempozyumu
Türkiye’ de Yeniden Mali Yapılanma, Pamukkale, 23- 27 Mayıs, 2005
BALCI, A., ―Kamu Yönetiminde Hesap Verebilirlik AnlayıĢı‖, içinde Kamu
Yönetiminde ÇağdaĢ YaklaĢımlar Sorunlar, TartıĢmalar, Çözüm
Önerileri, Modeller, Dünya ve Türkiye Yansımaları, (Ed. Asım BALCI
vd.), Seçkin Yayıncılık, s.116, Ankara, 2003.
BAYDAR, T., ―Yönetim Etiği Açısından Ġngiltere‘deki Kamu Yönetimi
Uygulamaları‖, Türk Ġdare Dergisi, S:447, Haziran, 2005
BĠNGÖL, N., Kamu Yönetiminde Stratejik Planlama, içinde Kamu Mali
Yönetiminde Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme, (Ed.
CoĢkun Can AKTAN), Seçkin Yayınları, Ankara, 2006
BENK, S., T. AKDEMĠR, ―GloballeĢme Ve Ekonomik DeğiĢim‖, Çimento
ĠĢveren, Sayı:1, Cilt:18, s:16, Ocak, 2004
BLÖNDAL, J.R., ―Budget Reform in OECD Member Countries: Common Trends‖,
OECD Journal on Budgeting, VOL.2, No.4, 2003.
BLÖNDAL, J.R., ―Budgeting in Sweden‖, OECD Journal on Budgeting, VOL.1,
No.1, 2001
BOZKURT, V., ―KüreselleĢme: Kavram, GeliĢim ve YaklaĢımlar‖, Uludağ
Üniversitesi ĠĠBF Dergisi, C:18, S:2, s:28, Nisan, 2000
CANDAN, E., ―Eski ve Yeni Kamu Mali Yönetim Sisteminin Mukayeseli Olarak
Değerlendirilmesi ve 5018 Sayılı Kanun Ġle Öngörülen Esaslar ve Getirilen
Yenilikler II‖, Vergi Dünyası Dergisi, S:296, Nisan, 2006
ÇAKIR, Ġ.H., ―Kamu Kaynağının Kullanılmasında Mali ġeffaflık ve Hesap Verme
Sorumluluğunun Rolü‖, içinde 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Kanunu Kapsamında Güncel Mali Sorunlar, (Ed. Erkan
KARAASLAN) Muhasebat Kontrolörleri Derneği Yayını, Ankara, 2006.
ÇETĠN, S., ―Yerel Yönetimlerde Stratejik Yönetim‖, Türk Ġdare Dergisi, S:449,
Aralık, 2005.
DEDEOĞLU, E., F. EMĠL ve C. M. ERDEM, ―Kamu Mali Mevzuatının
Uygulanması ve Saydamlığı Üzerine Gözlemler: Bütçe Kanunları Mali
Disiplini Ne ölçüde Sağlıyor?‖, içinde Devlet Reformu Kamu Maliyesinde
Saydamlık, TESEV Yayınları, ,s:45 , Ġstanbul, 2000.
DEMĠR, Ö., ―Ġç Kontrol Kavram ve Modelleri‖, içinde 5018 Sayılı Kamu Mali
Yönetimi ve Kontrol Kanunu Kapsamında Güncel Mali Sorunlar, (Ed.
Erkan KARAASLAN) Muhasebat Kontrolörleri Derneği Yayınları, Ankara,
2006.
DEMĠREL, D., ―Kamusal Retorikte Moda Trend: Yeni Kamu Yönetimi‖, SayıĢtay
Dergisi, S.58, Temmuz- Eylül, 2005.
198
_____, ―Küresel Eksende Devletin Yeni Kimliği: Etkin Devlet‖, SayıĢtay Dergisi,
S.60, Ocak- Mart, 2006.
ERDUMLU, G., ―Ġngiltere‘de Kamu Yönetimi Reformları‖, Türk Ġdare Dergisi,
S:403, Haziran, 1994.
ERGEN, Z., ―Orta Vadeli Harcama Sistemi Üzerine Kavramsal Bir YaklaĢım‖,
Çukurova Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, C.16, S.1, 2007
ERÜZ, E.,―Yeni Mali Yönetim Yapısında Performans Esaslı Bütçeleme‖, 20.
Türkiye Maliye Sempozyumu, Türkiye’ de Yeniden Mali Yapılanma, 23-
27 Mayıs, Pamukkale, 2005.
_____, ―5018 Sayılı Kanuna Göre Performans Esaslı Bütçeleme‖, içinde Kamu Mali
Yönetiminde Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme, (Ed.
CoĢkun Can AKTAN), Seçkin Yayınları, Ankara, 2006.
ERYILMAZ, B., ―Kamu Yönetiminde DeğiĢim‖, II. Kamu Yönetimi Reformu,
Hacettepe Üniversitesi Yayınları, , s:54, Ankara, 2004.
GÖKBUNAR, R., B. KOVANCILAR , ―Sosyal Refah Devleti ve DeğiĢim‖,
Süleyman Demirel Üniversitesi ĠĠBF Dergisi, S.3, 1998.
GÖKDERE, A., ―KüreselleĢmeye Genel Bir BakıĢ‖, Ankara Avrupa ÇalıĢmaları
Dergisi, C:1, S:1, s:78, 2001
GÖREN, Ġ., ―Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Denetim‖, içinde
Devlet Reformu Parlamento ve SayıĢtay Denetimi, TESEV Yayınları,
s.70-176, Ġstanbul, 2000.
GÜNAY, A., E. ÖZ, ―Çok Yıllı Bütçeleme:Uluslararası Uygulamaların Ġncelenmesi
Ve GeliĢmekte Olan Ülkeler Ġle GeçiĢ AĢamasındaki Ülkeler Ġçin Çıkarılacak
Dersler‖, Maliye Dergisi, S:138, Eylül-Aralık, 2001
GÜNER, S., ―Stratejik Yönetim AnlayıĢı ve Kamu Yönetimi‖, Türk Ġdare Dergisi,
S:446, Mart, 2005.
HASTÜRK, M., ―Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme‖, içinde 5018
Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Kapsamında Güncel
Mali Sorunlar, (Ed. Erkan KARAASLAN) Muhasebat Kontrolörleri
Derneği Yayınları, Ankara, 2006.
HASANOĞLU, M., ―KüreselleĢmenin Devlet Yönetimine Etkileri‖, SayıĢtay
Dergisi, S:43, Ekim-Aralık, 2001
HÜRCAN, Y., E. KIZILTAġ, H. YILMAZ, ―Türk Kamu Mali Yönetimi Mali
Saydamlık Standartlarının Neresinde- IMF Ġyi Uygulamalar Tüzüğü
Temelinde Bir Değerlendirme‖, içinde Devlet Reformu: Kamu Maliyesinde
Saydamlık, (Koor. Ġ. ATĠYAS vd.), TESEV Yayınları, Ġstanbul, 2000
ĠNAN, A., ―Avrupa Birliği Ekonomik YaklaĢımı: Lizbon Stratejisi ve Maastricht
Kriterleri‖, içinde Bankacılar Dergisi, S:52, 2005
ĠNANÇ, H., Ü. GÜNER ve S. SARISOY, ―Ekonomideki DeğiĢen Devlet AnlayıĢı‖,
Akademik BakıĢ Uluslararası Hakemli Sosyal Bilimler E-Dergisi, S:12,
Makale No:3, 2007
199
KALMIġ, H., ―Kamuda Tahakkuk Esaslı Muhasebe Sistemi ve Türkiye‘ de Kamu
Muhasebe Sisteminde Nakit Esasından Tahakkuk Esasına DönüĢ
ÇalıĢmaları‖, Ġçinde Kamu Maliyesine Yeni BakıĢ (Teori ve Uygulama),
(Ed. Nihat FALAY ve diğerleri), Seçkin Yayıncılık, Ankara, 2006.
KARAASLAN, E., ―Tahakkuk Esaslı Muhasebe ve Devlet Hesaplarında ġeffaflık‖,
Mali Kılavuz Dergisi, Y.4, s.15, Ocak- Mart, 2002.
_____, ―Kamu Mali Yönetimi Ve Tahakkuk Esaslı Devlet Muhasebesi‖, Maliye
Dergisi, S:140, 2002.
KARAKAġ, M., ―Kamu Mali Yönet iminde Yeniden Yapılanma Aracı Olarak Hesap
Verme Sorumluluğu ve Saydamlık‖, içinde SDÜ ĠĠBF Dergisi, C.10, S. 2, s:
292, 2005.
KERĠMOĞLU, B., ―Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Tasarısı: Ġç Kontrol
Sisteminin Tasarımı‖, Maliye Dergisi, S.142, Ocak- Nisan, 2003.
_____, ―Tahakkuk Esaslı Muhasebe Sisteminin Mali Saydamlık ve Hesap Verme
Sorumluluğuna Katkıları‖, içinde Kamu Mali Yönetiminde Stratejik
Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme , (Ed. CoĢkun Can AKTAN),
Seçkin Yayıncılık, Ankara - 2006
KESĠK, A., ―5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Bağlamında ve
AB Sürecinde Türk Kamu Ġç Mali Kontrol Sistemi‖, Kocaeli Üniversitesi
Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, C.9, S.1, 2005
_____, ―Yeni Kamu Mali Yönetim Sisteminde Orta Vadeli Program ve Mali Plan
Çerçevesinde Çok Yıllı Bütçelemenin Uygulanabilirliği‖, 20. Türkiye
Maliye Sempozyumu, Türkiye’ de Yeniden Mali Yapılanma, 23- 27
Mayıs, Pamukkale, 2005.
KIZILTAġ, E., ―Çok Yıllı Bütçeleme Sistemi‖, Bütçe Dünyası Dergisi, Sonbahar,
S. 16, C.2, 2003
KOÇ, M., ―Yönetimde Moda Terim Stratejik Yönetim‖, Bütçe Dünyası Dergisi,
S:17, C:2, KıĢ-2004.
KOÇDEMĠR, M., ―Ġç Denetim‖, Ġçinde 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Kanunu Kapsamında Güncel Mali Sorunlar, (Ed. Erkan
KARAASLAN) Muhasebat Kontrolörleri Derneği Yayını, Ankara, 2006.
KÖSEOĞLU, Ö., ―Belediyelerde Performans Yönetimi‖, içinde Türk Ġdare Dergisi,
S:447, s:212, Haziran, 2005.
KRISTENSEN, J. K., ―Outcome-focused Management and Budgeting‖, OCED
Journal of Budgeting, Vol:1, No:4, s:9, 2002.
ODABAġ Ç. ―Stratejik Yönetim ve E- Devlet‖, SayıĢtay Dergisi, S.55, Ekim-
Aralık, 2004.
ÖMÜRGÖNÜLġEN, U., M. K. ÖKTEM, ―Türkiye‘nin Avrupa Birliği‘ne Yönetsel
Uyumu: Yönetsel Sorun Alanları, Uyum Kriterleri Ve Uyum Çabaları‖,
ÇağdaĢ Kamu Yönetimi 2 Konular Kuramlar Kavramlar, (Editörler:
Muhittin Acar, Hüseyin Özgür) Nobel Yayıncılık, Ankara, 2004.
200
ÖZER, M. A., ―GeliĢmiĢ Ülkeler Ve Yeni Kamu Yönetimi‖, Türk Ġdare Dergisi,
S.452, Eylül, 2006.
ÖZYILDIZ R.H., ―Kamu Harcamalarının Denetlenmesi ve Performansa Dayalı
Bütçe‖, Hazine Dergisi, S.13, Ocak, 2000.
SALLAN GÜL, S., ―Kamu Yönetiminde Kalite, Piyasa ve MüĢteri ArayıĢlarının
Ġdeolojik Temelleri‖, Kamu Yönetiminde Kalite 2. Ulusal Kongresi, 1999
SALTIK, N., ―Ġç Kontrol Standartları‖, Bütçe Dünyası Dergisi, , C:2, S:26, Yaz,
2007
SARAÇ, O., ―Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Yapılan Düzenlemelerin
Değerlendirilmesi‖, Maliye Dergisi, S.148, Ocak-Nisan, 2005
SAVAġ, V. F., ―Politik YozlaĢma Ortamında Refah Devletin‘ den Minimal
Devlet‘e‖, içinde Dokuz Eylül Üniversitesi ĠĠBF Maliye Bölümü Politik
YozlaĢma ve ġeffaf Yönetim Sempozyumu, Nisan, 1994
ġENSES, F., ―Noeliberal KüreselleĢme Kalkınma Ġçin Bir Fırsat mı, Engel mi?‖,
ERC Working Paper Ġn Economic, s:2, Ağustos, 2004.
SĠVEREKLĠ DEMĠRCAN, E., ―Yeni Ekonomik Düzende Bütçe Sistemlerindeki
DeğiĢim Süreci ve Türk Kamu Maliyesinin Uyumu‖, Celal Bayar
Üniversitesi Ġ.Ġ.B.F. Yönetim ve Ekonomi Dergisi, C:13, S:2, 2006.
YILMAZ, H. H., Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: Dünya
Bankası Orta Vadeli Harcama Sistemi, DPT Yayınları, Ankara, 1999.
YILMAZ, K., ―Kamu KuruluĢları Ġçin Stratejik Planlama Uygulaması‖, SayıĢtay
Dergisi, S:50-51, Temmuz-Aralık, 2003.
YILMAZ, O., Kamu Yönetimi Reformu: Genel Eğilimler ve Ülke Deneyimleri,
DPT Ġktisadi Sektörler ve Koordinasyon Genel Müdürlüğü Hukuki Tedbirler
ve Kurumsal Düzenlemeler Dairesi BaĢkanlığı ġubat, 2001.
_____ (2006), ―Stratejik Planlama ve Kurumsal Örgütlerde Esneklik ArayıĢları‖,
içinde Kamu Maliyesine Yeni BakıĢ ( Teori ve Uygulama), (Ed. Nihat
FALAY ve diğerleri), Seçkin Yayıncılık, Ankara.
Diğer
Rapor ve Ġncelemeler
Avrupa Toplulukları Komisyonu, Türkiye’ nin Avrupa Birliği’ne Katılım
Sürecine ĠliĢkin 2001 Yılı Ġlerleme Raporu, Bürüksel, 2001.
COSO, Internal Control —Integrated Framework, (Excerpted from the Executive
Summary of the Report Issued by The Committee of Sponsoring
Organizations of the Treadway Commission), 1992), Office of Internal
Auditing, Aralık, 1999
_____, Internal Control —Integrated Framework Guidance on Monitoring
Internal Control Systems, Eylül, 2007
201
DĠLEKLĠ, S., K. YEġĠLKAYA, Maastricht Kriterleri, DPT Avrupa Birliği Ġle
ĠliĢkiler Genel Müdürlüğü, Aralık, 2002.
DPT; 8. BeĢ Yıllık Kalkınma Planı Kamu Yönetiminin ĠyileĢtirilmesi Ve
Yeniden Yapılandırılması, Özel Ġhtisas Komisyon Raporu, Ankara, 2000
_____, 8. BeĢ Yıllık Kalkınma Planı Doğrudan Yabancı Sermaye Yatırımları,
Özel Ġhtisas Komisyon Raporu, ÖĠK:532, Ankara, Mayıs, 2000
_____, Türkiye’nin Avrupa Birliğine Katılım Sürecine ĠliĢkin 2002 Yılı Ġlerleme
Raporu, Avrupa Birliği Ġle ĠliĢkiler Genel Müdürlüğü, Ankara, 2002
_____, Dokuzuncu Kalkınma Planı Kamu Harcama ve Kontrol Sistemlerinin
ĠyileĢtirilmesi , Kamu Ġhaleleri Özel Ġhtisas Komisyon Raporu, ÖĠK No:7,
Ankara, 2006
_____,Kamu Ġdareleri Ġçin Stratejik Planlama Kılavuzu 2. Sürüm, Haziran, 2006
―Ġç Kontrol: Kamusal Hesap Verme Sorumluluğu Ġçin Bir Yapı
OluĢturulması‖Hk., SayıĢtay AraĢtırma ve Tasnif Grubu Bilgi Notu, (Çev.
Baran ÖZEREN), Mayıs-2002, elektronik kütüphane
Ġngiltere Ġç ĠĢleri Bakanlığı, Polis Performans Yönetimi Performans Yönetimi
Ġçin Pratik Bir Rehber, (Çev: Orhan Çerçi), Ankara, 2006
GAO, Standards for Internal Control in the Federal Government, United States
General Accounting Office, November, 1999
IMF, Manual on Fiscal Transparency, Fiscal Affairs Dept., 2001
KARABACAK, S., Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: Ġsveç
Örneği, DPT Yıllık Programlar ve Konjonktür Değerlendirme Genel
Müdürlüğü Finansman Dairesi, Ankara, Temmuz, 1999
KIZILTAġ, E., IMF Tarafından Belirlenen Mali Saydamlık Standartları Bu
Standartların Türkiye’ de Uygulanabilirliği ve Bu Konuda Yapılması
Gereken Düzenlemelere ĠliĢkin Öneriler, T.C. Maliye Bakanlığı BÜMKO
Devlet Bütçe Uzmanlığı AraĢtırma Raporu, Ankara, 2001.
OECD, Türkiye’de Düzenleyici Reformlar: Ekonomik ĠyileĢme Ġçin Önemli
Destek, (Çev. Vedat URAS ve. Ahmet ARSLANOĞLU), 2002.
_____, ―Best Practices for Budget Transparency‖, OECD Journal on Budgeting,
Vol. 1, No. 3, ss: 8- 14, 2002.
_____, Public Sector Modernisation: Governing for Performance, OECD Policy
Brief, OECD Observer, October, 2004
OECD - PUMA, In Search Of Results Performance Management Practices, OECD
Organısatıon For Economıc Co-Operatıon And Development, 1997
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı, INTOSAI Ġç Kontrol Standartları Kılavuzu/Çeviri,
SayıĢtay BaĢkanlığı 135. KuruluĢ Yıldönümü Yayınları No:3, SayıĢtay DıĢ
ĠliĢkiler Grubu, Ankara-1994
YILMAZ, H. H., Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: Yeni
Zelanda Örneği, DPT Yıllık Programlar ve Konjonktür Değerlendirme
Genel Müdürlüğü Finansman Dairesi, Mayıs, 1999
202
_____, Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: Dünya Bankası Orta
Vadeli Harcama Sistemi, DPT, Ankara, 1999
YILMAZ, O., Kamu Yönetimi Reformu: Genel Eğilimler Ve Ülke Deneyimleri,
DPT Ġktisadi Sektörler Ve Koordinasyon Genel Müdürlüğü Hukuki Tedbirler
ve Kurumsal Düzenlemeler Dairesi BaĢkanlığı, ġubat, 2001
T.C. BaĢbakanlık Ġdareyi GeliĢtirme BaĢkanlığı, 2001 Hedefleri doğrultusunda 21.
Yüzyıla Giderken Türkiye’de Kamu Yönetiminin GeliĢtirilmesi Ve Bazı
Ülkelerdeki Uygulamalar (AraĢtırma Raporları II), Ankara, Mayıs, 1994.
T.C. BaĢbakanlık, Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma: 1, DeğiĢimin
Yönetimi Ġçin DeğiĢimde Yönetim, Ankara, 2003.
T.C. Maliye Bakanlığı Bütçe Ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Ulusal Ve
Uluslararası ÇalıĢmalar IĢığında Kamu Mali Yönetimi Ve Kontrol
Kanunu, Ankara – 2004, Sayı:2004/1
_____, 1997 Yıllık Ekonomik Rapor, 1997
_____, 2001 Yıllık Ekonomik Rapor, 2001
_____, Yıllık Ekonomik Rapor 2005, 2005
_____, Yıllık Ekonomik Rapor 2006, 2006
YĠĞĠTSOY, ġ., Ö. BAYRAKTAR DARDAĞAN ve H. TAġAN, Ġç Kontrol ve Ön
Mali Kontrole ĠliĢkin Usul ve Esaslara Dair ÇalıĢma Raporu, Maliye
Bakanlığı, ġubat, 2006.
The World Bank, Public Expenditure Management Handbook, First Printing,
1998.
Internet Kaynakları
Ahmet Kesik, ―Performans Esaslı Bütçeleme‖, 5. Kalite Kongresi,
<http://www.kalder.org/genel/Ankara/5.KKS/ahmet_kesik.ppt#401,28,Perfor
mans Esaslı Bütçeleme>, (08.04.2007)
Ahmet KESĠK, Performans Esaslı Bütçeleme, ODTÜ, 10 Haziran 2004,
<http://www.kalder.org/genel/Ankara/5.KKS/ahmet_kesik.ppt>, (08.04.2007)
AKTAN, C. C., ―Müdahaleci Devlet ve Uluslararası Rekabet Gücü‖,
<http://www.canaktan.org/canaktan_personal/canaktan-arastirmalari/devlet-
reformu/aktan-mudahaleci-devlet-rekabet-gucu.pdf>, (11.06.2007)
AKTAN, C. C., ―Devlet Müdahalesi ve Ekonomik Özgürlükler‖
http://www.canaktan.org/canaktan_personal/canaktan-arastirmalari/devlet-
reformu/aktan-devlet-mudahalesi-ekonomik-ozgurluk.pdf, (11.06.2007)
ARCAGÖK, M. S., Yeni Mali Yönetim Ve Kontrol Sisteminde Ġç Kontrol (Sunum),
Maliye Bakanlığı Bütçe Ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, 08-09.09.2006-
Kızılcahamam,
203
<http://www.tkgm.gov.tr/turkce/dosyalar/diger%5Cicerikdetaydh242.ppt#264
,19,COSO PĠRAMĠDĠ>
BĠLGĠN, U., K., Mülki Ġdare Amirlerinin Performans Kriterlerinin Belirlenmesi
AraĢtırması (MĠAPER), AraĢtırma ve Etütler Merkezi (AREM) Yönetimi
GeliĢtirme Projeleri, <http://www.arem.gov.tr/proje/yonetim/miaper.htm>,
(15.03.2007)
Bölgesel Ekonomik Entegrasyonlar, KüreselleĢme ve Dünya Ticareti,
<http://www.dtm.gov.tr/dtmadmin/upload/EAD/KonjokturIzlemeDb/ticaret.d
oc>, (10.04.2007)
Code of Good Practices on Fiscal Transparency (2001),
http://www.imf.org/external/np/fad/trans/code.htm, (05.06.2007)
Doğru Dokunun Seçimi - Performans Bilgisi Ġçin Bir Çerçeve/Çeviri, SayıĢtay
AraĢtırma/Ġnceleme/Çeviri/Dizisi,
<http://www.sayistay.gov.tr/yayin/yayinicerik/aras23DogruDoku.pdf>,
(23.11.2006)
Denetçi Yardımcıları Eğitim Notu, (Haz:Erdal Kenger), ġubat, 2001
<http://www.ydk.gov.tr/egitim_notlari/denetim.htm#d4c>, (05.03.2007)
ERÜZ, E., ―Performans Esaslı Bütçeleme (PEB) (Yapı- Rehber- Pilot Uygulama
Sunum), Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Ocak
2005,
<http://www.bumko.gov.tr/proje/MaliYonetim/performans/sunum/PEBSunu
mT.pps#319,6,PEB SÜRECĠNĠN ĠġLEYĠġ>, (08.04.2007)
Finance Minister Anders Borg, Economic Council of Sweden, ―From welfare to
work in Sweden–The Need For Reforms‖, Ministry of Finance Sweden,
7.May.2007,
<http://www.ekonomiskaradet.se/Panda_ekonomiska/Data/Documents/Konfe
renser/artiklar/070507_Borg.ppt#289,5>, (19.08.2007)
GÖKTAġ, A., Türkiye’de Çok Yıllı Bütçeleme, Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali
Kontrol Genel Müdürlüğü, Mayıs, 2006,
<http://www.bumko.gov.tr/upload/IcDenetim/Diger/EgitimSlaytlari/agoktas.p
pt#349,4>, (08.02.2007)
GÜLER, A., AB ve Kamu Reformları, Avrupa Birliği Ġlerleme Raporu
Değerlendirmesi konulu panel konuĢma metni, YAYED Ġncelemeler Dizisi,
<http://www.yayed.org/genel/bizden_detay.php?kod=268&tipi=7&sube=0>,
(28.01.2007)
INTOSAI: Kamu Kesimi Ġçin Ġç Kontrol Standartları Rehberi, Çev. Baran
ÖZERAN, Temmuz-2006,
<http://www.tkgm.gov.tr/turkce/dosyalar/diger%5Cicerikdetaydh236.pdf>,
(19.01.2007)
Ġç Kontrol Ve Ön Malî Kontrole ĠliĢkin Usul Ve Esaslar,
<http://mevzuat.basbakanlik.gov.tr/mevzuat/metinx.asp?MevzuatKod=7.5.98
13>, (14.09.2006)
204
Internal Control - Integrated Framework Executive Summary,
<http://www.coso.org/publications/executive_summary_integrated_framewor
k.htm>, (23.04.2007)
Kamu Harcama Yönetiminde Reform (Bütçe Reformu),
<http://www.hazine.gov.tr/peir_web.pdf>, (20.03.2007)
Kamu Malî Yönetimi Ve Kontrol Kanunu,
<http://mevzuat.basbakanlik.gov.tr/mevzuat/metinx.asp?mevzuatkod=1.5.501
8>, (14.09.2006)
Kopenhag Ve Maastrıcht Kriterleri, <http://www.alomaliye.com/kopenhag.htm>,
(03.11.2006)
Maastricht Kriterleri (Maastricht Criteria),
<http://www.ikv.org.tr/sozluk2.php?ID=1223>, (03.11.2006)
MADENDERE, M. A., Kurumsal Risk Yönetiminde Ġç Denetimin Rolü (Çeviri /
Derleme), Ekim, 2005.
<http://www.tide.org.tr/tideweb/resimler/upload/Documents/Kurumsal%20Ri
sk%20Y%C3%B6netiminde%20%C4%B0%C3%A7%20Denetimin%20Rol
%C3%BC-%C3%87eviri-M.Ali%20Madendere.doc>, (26.05.2007)
ÖZEREN, B., SayıĢtayın Performans Ölçümüne ĠliĢkin Ön AraĢtırma
Raporu/AraĢtırma, SayıĢtay AraĢtırma/Ġnceleme/Çeviri/Dizisi,
<http://www.sayistay.gov.tr/yayin/yayinicerik/aras28SayPerOlcArsRap.pdf>,
(23.11.2006)
Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi (Pilot Kurumlar Ġçin Taslak), T.C. Maliye
Bakanlığı Bütçe Ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü,
<http://www.bumko.gov.tr/proje/MaliYonetim/performans/performansb/pbut
cerehber.pdf> (08.04.2007)
Performans Esaslı Bütçeleme, Süleyman Demirel Üniversitesi Strateji GeliĢtirme
Daire BaĢkanlığı,
<http://sgb.sdu.edu.tr/indir/PerformansEsasliButceleme_ElKitabi.doc>, Mart-
2007, s:2, (08.04.2007)
RADĠKAL, ―Adaletin Bu Mu Dünya!‖,
<http://www.radikal.com.tr/haber.php?haberno=150021>, (18.04.2005)
ġirketlerde Ġç Kontrol ve Ġç Denetim Fonksiyonu (Sunum), III. PwC Çözüm
Ortaklığı Platformu, 22-Aralık-2004,
<http://www.pwc.com/Tr/tur/about/events/training/icdenetim.pdf>,
(23.04.2007)
T.C. BaĢbakanlık Hazine MüsteĢarlığı, ―Kamu Mali Kesimindeki Yapısal
Reformlar‖, içinde IMF-Niyet Mektubu-Türkiye, Sayı :
B.02.1.HM.0.DEĠ.02.00/500-90584,
<http://www.hazine.gov.tr/duyuru/sb_turkce.htm#kamu_mali_kesimi>,
(05.01.2007)
T.C. BaĢbakanlık Hazine MüsteĢarlığı, 22.06.2000 Tarihli Niyet Mektubu 20.
madde, içinde IMF Ġle Yapılan Stand-By Düzenlamesi Çerçevesinde 2.
Gözden Geçirmeye ĠliĢkin Niyet Mektubu ve Ekleri, Sayı :
205
B.02.1.HM.0.DEĠ.02.00/500,
<http://www.hazine.gov.tr/duyuru/niyetmektubutercume.htm>, (05.01.2007)
T.C. BaĢbakanlık Hazine MüsteĢarlığı, 3. ve 4. Gözden Geçirmeye ĠliĢkin
18.12.2000 Tarihli Mektubu,
<http://www.hazine.gov.tr/standby/mektup/mektup-tr.htm>, (05.01.2007)
T.C. BaĢbakanlık Hazine MüsteĢarlığı, 8. Gözden Geçirmeye ĠliĢkin 26.06.2001
Tarihli Niyet Mektubu,
<http://www.hazine.gov.tr/standby/NiyetMektubu25062001.htm>,
(05.01.2007)
Türkiye Ulusal Programı 2003,
<http://www.abgs.gov.tr/files/UlusalProgram/UlusalProgram_2003/Tr/doc/IV
-28.doc>, (11.01.2007)
TESEV, Kamu Reformunda Uluslararası Deneyim,
<http://www.tesev.org.tr/projeler/kamu_uluslararasi_metin_bolum1.php#gb>,
(27.05.2007)
_____, Kamu Reformunda Uluslararası Deneyim,
<http://www.tesev.org.tr/projeler/kamu_uluslararasi_metin_bolum1.php#abd
>, (27.05.2007)
____, Kamu Reformunda Uluslararası Deneyim,
<http://www.tesev.org.tr/projeler/kamu_uluslararasi_metin_bolum2.php#mod
ernizasyon_beyaz_kitabi>, (27.05.2007)
Türkiye-AB ĠliĢkileri Maastricht Kriterleri,
<http://www.belgenet.com/arsiv/ab/maastricht.html>, (03.11.2006)
Türkiye-AB ĠliĢkileri, Kopenhag Kriterleri,
<http://www.belgenet.com/arsiv/ab/kopenhag_kri.html>, (03.11.2006)
Türkiye Ulusal Programı 2001 Cilt 1,
<http://www.dpt.gov.tr/abigm/tabi/uprog/up2001.zip>, (11.01.2007)
―Trends in Global Income Distribution‖,
<http://www.ids.ac.uk/ids/global/pdfs/Globincdist2002.pdf>, (15.04.2007)
―2007 Yılında Dünya Ekonomisinin Büyüme Hızı YavaĢlayacak‖, Çin Uluslararası
Radyosu,<http://turkish.cri.cn/1/2007/01/09/[email protected]>, (09.01.2007)
5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun Gerekçesi, ―Kamu Mali
Yönetimi ve Kontrol Kanunu Tasarısı ve Plan ve Bütçe Komisyonu Raporu
(1/692)‖, Dönem:22, Yasama Yılı:2, TBMM (S.Sayısı:302),
<http://www.mukder.org.tr/5018gerekce.htm>(14.09.2006)
5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi Ve Kontrol Kanunu (5436 sayılı Kanun ile
yapılan değiĢikliklerle birlikte),
<http://www.muhasebat.gov.tr/mevzuat/kanun/docs/5018_ile_5436.doc>,
(14.09.2006)
_____, New Deal (Yeni GörüĢ), <http://www.ekonomi.name/dunya-ekonomisi/new-
deal-yeni-gorus.html>, (16.07.2007)
206
<http://www.tdk.gov.tr/TR/SozBul.aspx?F6E10F8892433CFFAAF6AA849816B2E
F05A79F75456518CA&Kelime=kontrol>, (21.12.2006)
<http://www.anayasa.gen.tr/kanun.htm>, (10.02.2007)
<http://www.tdk.gov.tr/TR/SozBul.aspx?F6E10F8892433CFFAAF6AA849816B2E
F4376734BED947CDE>, (21.12.2006)
<http://www.birsozluk.com/SR_SU/strateji/>, (21.12.2006)
Kanun ve Yönetmelikler
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu
1050 sayılı Muhasebe- i Umumiye Kanunu
Ġç Kontrol Ve Ön Malî Kontrole ĠliĢkin Usul Ve Esaslar
207
ÖZGEÇMĠġ
KiĢisel Bilgiler
Dilek GÖZE
Isparta
17.05.1982
Bekar
Eğitim Durumu
Lisans: Süleyman Demirel Üniversitesi Ġktisadi ve Ġdari Bilimler Fakültesi Maliye
Bölümü, (2000- 2004), Isparta
Lise: 19 Mayıs Lisesi (YDA.) (1998- 2000), Mersin
Selma Yiğitalp Lisesi (YDA.) (1996-1998), Ġzmir
Yabancı Dil ve Düzeyi
Ġngilizce, (ÜDS: 70)
ĠĢ Deneyimi
Süleyman Demirel Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, AraĢtırma Görevlisi,
(2006- ……), Isparta
T.C. Garanti Bankası A.ġ., (2004-2006), Isparta
208
EKLER
Ek.1: Bütçe Raporları
Bütçe
Bütçe hükümetlerin anahtar politika dökümanıdır. Devletin tüm gelir ve giderlerini
kapsamalıdır. Farklı uygulama ve tercihler değerlendirilmelidir.
Hükümetin bütçe tasarısı, parlamentoya bütçeyi yeterince incelemelerine izin verecek bir
süre öncesinden sunulmalıdır. Bu süre mali yıl başlangıcından önce 3 aydan daha az
olmamalıdır. Bütçe mali yıl başlangıcından önce parlamento tarafından onaylanmalıdır.
Bütçe yada ilgili dökümanlar, tüm gelir ve harcama programları hakkında detaylı
açıklamalar içermelidir.
Performans hedeflerini içeren performans bilgileri, uygun olduğu takdirde harcama
programlarıyla birlikte sunulmalıdır.
Bütçe, orta vadeli bir perspektifle en az gelecek iki mali yılı kapsayacak şekilde
hazırlanmalı, gelir ve giderlerin öngörüsünü yansıtmalıdır. Benzer biçimde, cari yıl bütçe
teklifinde önceki yılların mali raporları, öngörüleri ve tüm önemli saptamaları
açıklanmalıdır.
Her yıl için geçmiş yıl gelir ve giderlerinin gerçekleşmesine ve güncellenmiş cari yıl
tahminlerine ait karşılaştırmalı bilgiler sağlanmalıdır. Benzer karşılaştırmalı bilgiler,
herhangi mali olmayan performans bilgisi için gösterilmelidir.
Eğer daimi mevzuatta gelir ve harcamalara izin veriliyorsa bu tür gelir ve harcamaların
yine de başka gelir ve harcamalarla birlikte bilgi amaçlı olarak bütçede gösterilmesi
gerekmektedir. Gelir ve giderlerin kanuni dayanakları amaçları ile birlikte gösterilmelidir.
Harcamalar bürüt olarak gösterilmelidir. Belirli bir amaç için ayrılan gelir ve kullanıcı
ödemeleri ayrı olarak açıkça hesaba katılmalıdır.
Harcamalar kurumlar itibariyle sınıflandırılmalıdır. (örneğin bakanlık, kuruluş vb.)
Ekonomik ve fonksiyonel harcama sınıflandırması tamamlayıcı bilgi olarak sunulmalıdır.
Raporun temelini teşkil eden ekonomik varsayımlar belirtilmelidir.
Bütçe, vergi harcamaları görüşlerini içermelidir.
Bütçe hükümetin tüm mali varlıklarını, sabit varlıklarını, çalışanların emeklilik
yükümlülüklerini, gelecekte olabilecek yükümlülüklerini kapsamalıdır.
Ön Bütçe Raporu
Ön bütçe raporu, kümülatif bütçe müzakereleri (bütçe büyüklüğü) ve bunun ekonomi ile
nasıl birbirini etkilediği konusunda tartışma yaratılmasını teşvik eder. Bu şekilde, ön bütçe
raporu geleceğe ilişkin beklentilerin belirlenmesine yardımcı olur. Bütçe tasarısının
sunuluşundan bir ay önce yayımlanmalıdır.
Ön bütçe raporu, hükümetin uzun dönemli ekonomik ve mali hedeflerini, gelecek iki yılı
kapsayan öngörülerini açıkça göstermelidir.Toplam gelir, harcama, bütçe açığı ya da bütçe
fazlası ve borcu konusunda aydınlatıcı bilgi sağlamalıdır.
Raporun temelini teşkil eden ekonomik varsayımlar bütçe tasarısı varsayımları ile uyumlu
olmalıdır.
Aylık Raporlar
Aylık raporlar bütçe uygulama sonuçlarını göstermelidir.Her ayın sonunda dört haftalık
sonuçlar yayımlanmalıdır.
Raporlar her ayın toplam gider ve gelir büyüklüklerini içermelidir. Raporda toplam gelir ve
gider rakamları, tahminlerle birlikte gösterilmeli, gerçekleşmelerle başlangıçtaki sapmalar
arasındaki farklar ve düzeltmeleri raporda gösterilmelidir.
Rakamsal verilere kısa açıklamalar eklenmelidir. Örneğin; tahminlerle gerçekleşmeler
arasında büyük farklılıklar varsa gerekli açıklamalar yapılmalıdır.
Harcamalar kurumsal ayrım itibariyle sınıflandırılmalıdır. (örneğin bakanlık, kuruluş vb.)
Ek olarak, ekonomik ve fonksiyonel sınıflandırma itibariyle harcamalar gösterilmelidir.
Aylık raporlar, ya da ilşkili dökümanlar-ekleri, hükümetlerin borçlanma durumlarını da
içermelidir.
209
Yıl Ortası Raporu (Altı Aylık Rapor)
Altı aylık rapor, cari yılın bütçe sonuçlarını ve gelecek iki yıla ilişkin öngörüleri
güncelleştirmeyi sağladığından kapsamlı olarak bütçe uygulama sonuçlarının görülmesini
sağlar. Altı aylık rapor, altı aylık dönemin sonondan itibaren altı hafta içinde yayınlanır.
Bütçenin temelini teşkil eden ekonomik varsayımlar gözden geçirilmeli ve bütçe üzerindeki
etkileri gösterilmelidir.
Hükümetin tüm mali varlıkları, sabit varlıkları, çalışanlara yapılacak emeklilik ödemeleri
yükümlülükleri ve gelecekte olabilecek yükümlülükler hakkında tartışmayı sağlayacak
bilgileri içermelidir.
Alınan diğer hükümet kararlarının ya da diğer şartların, bütçe üzerindeki etkileri
açıklanılmalıdır.
Yıl Sonu Raporu
Yıl sonu raporu hükümetin anahtar hesap sorumluluğu dökümanıdır. Bu rapor mali yılın
sonundan itibaren altı ay içinde yayımlanmalı ve üst denetim kurumu (Supreme Audit
Institution) tarafından denetlenmelidir.
Yıl sonu raporu, parlamento tarafından onaylanan harcama ve gelirin uyum düzeyini
gösterir. Orijinal bütçesindeki başlangıç ödeneklerindeki herhangi bir düzeltme ayrıca
gösterilmelidir. Yıl sonu raporunun sunuluş formatı bütçenin sunuluş formatı ile aynı
olmalıdır.
Yıl sonu raporu ve ilgili dokümanları-ekleri, ekleri performans hedeflerine ilişkin bilgileri
ve performans sonuçlarını da göstermeli, hedef ve gerçekleşmeler karşılaştırmalı olarak
görülmelidir.
Geçmiş yıl boyunca gelir ve giderlerinin gerçekleşme düzeyine ait karşılaştırmalı bilgiler
sağlanmalıdır. Benzer karşılaştırmalı bilgiler, herhangi mali olmayan performans bilgisi
için gösterilmelidir.
Harcamalar toplam olarak , kurumsal ayırım itibariyle verilmelidir. Gelirler, kullanıcı katkı
payları da dahil olmak üzere açıkça gösterilmelidir.
Harcamalar kurumsal ayrım itibariyle sınıflandırılmalıdır. (örneğin bakanlık, kuruluş vb.)
Ek olarak, ekonomik ve fonksiyonel sınıflandırma itibariyle harcamalar gösterilmelidir.
Yıl sonu raporu, hükümetin mali sorumluluk ve varlıkları hakkında kapsamlı bir tartışmayı
içermeli, tüm yükümlülükler ve varlıklar görülmelidir.
Seçim Öncesi Raporu
Seçim öncesi raporu, devletin seçimden önceki genel mali durumu hakkında bir fikir
verir/ışık tutar. Bu bilgiler seçim öncesinde kamu oyu tartışmalarını teşvik eder.
Bu raprun hazırlanması/yapılabilirliği, anayasal hükümlere ve seçim usullerine bağlı
olabilir. En uygun şekilde bu rapor seçimden iki hafta öncesinde yayımlanmalıdır
Rapor altı aylık raporun içerdiği bilgilerle aynı olmalıdır.
Bu tür raporlarda doğruluğun temin edilebilmesi için özel bir özene ihtiyaç vardır.
Uzun Dönemli Rapor
Uzun dönemli rapor, mevcut hükümet politikalarının uzun dönem itibarıyla geçerliliğini,
gelişimini değerlendirir. Bu rapor, her beş yılda bir veya gelir ve harcama programlarında
önemli değişiklikler olduğunda yayınlanmalıdır.
Uzun dönemli rapor, demografik değişikliklerin bütçedeki etkilerini değerlendirmelidir.
Örneğin nüfusun yaşla ilgili gelişmelerini ve diğer uzun dönemli (10-40 yıllık) gelişmeleri
de kapsamalıdır.
Rapordaki tasarıların temelini teşkil eden tüm anahtar varsayımlar, açık ve anlaşılır bir
şekilde yapılmalı ve gösterilmelidir.
Kaynak: ―OECD Best Practices for Budget Transparency‖, OECD Journal on Budgeting, Vol. 1,
No. 3, 2002, s.8-11
210
Ek.2: Özel Açıklamalar
İktisadi Varsayımlar
Bütçedeki iktisadi varsayımların tahminlerinden sapmalar, hükümetin temel mali riskidir.
Rapordaki tüm iktisadi varsayımlar açıkça gösterilmelidir. Bunlar; GSMH'daki artış,
GSMH'daki artışın komposizyonu, işsizlik oranlarını, cari hesapları, enflasyon ve faiz oranı
(para politikasına ilişkin veriler) içermelidir.
Bütçedeki iktisadi varsayımların yaratacağı değişiklikler üzerine duyarlılık analizi
yapılmalıdır.
Vergi Harcamaları
Vergi harcamaları, spesifik faaliyetler için tercihli muameleyle ilgili vergi gelirlerine
yönelik tahmini maliyetlerdir.
Vergi harcamalarının tahmini yükü ek bir bilgi olarak bütçede yer almalıdır. Uygulanabilir
olduğu ölçüde, işlevsel özel alanlar için vergi harcamalarına ilişkin tartışmalar, bu
alanlardaki genel harcama tartışları ile ilişkili olmalıdır.
Mali Yükümlülükler ve Mali Varlıklar
Tüm mali yükümlülükler ve mali varlıklar bütçede, yıl sonu raporunda ve altı aylık
raporlarda gösterilmelidir. Aylık borçlanma durumu aylık raporlarda veya eklerinde yer
almalıdır.
Borçlar; borcun miktarı, cinsi, vadesi, sabit ya da değişken faizli olması, dönüştürülebilir
olması gibi çeşitli kriterlere göre sınıflandırılmalıdır.
Mali varlıklar başlıca türlerine göre, nakit, para piyasalarındaki değerli kağıtlar, yatırım
araçları, borç avansları şeklinde sınıflandırılmalıdır. Yatırımlar tek tek gösterilmelidir.
Finansal varlıklar piyasa değerleri ile gösterilmelidir.
Borç yönetimi araçları, örneğin swap ya da ileriye dönük anlaşmalar açıklanmalıdır.
Bütçede, duyarlılık analizi yapılarak, faiz oranlarının, döviz kurlarındaki değişmelerin
finansal maliyet üzerindeki etkileri gösterilmelidir.
Sabit Varlıklar
Gayrimenkul ve araçları içeren sabit varlıklar açıklanmalıdır.
Tüm sabit varlıklar tahakkuk bazlı muhasebe ve bütçe sistemi ile gösterilmelidir. Bunun için
uygun amortisman ve değerlendirme hesap çizelgesine sahip olmak gerekmektedir. Tüm
değerleme ve amortisman metotları tam olarak gösterilmelidir.
Eğer tahakkuk bazlı sistem mevcut değilse varlıkların kayıtları bütçede, altı aylık ve yıl sonu
raporlarda yer almalıdır.
Çalışanların Emekli Aylıklarına İlişkin Yükümlülükler
Emeklilik ödemelerinin yükmlülükleri bütçede, altı aylık raporlarda ve yıl sonu raporlarında
gösterilmelidir. Emekli aylığı yükümlülükleri, geçmiş hizmetlerden kaynaklanan tahakkuk
etmiş ödemelerle hükümetin bu ödemelere yönelik yapmış olduğu katkılar arasındaki farktır.
Emeklilik ödemelerinin yükmlülüklerine temel teşkil eden aktüeryal varsayımlar
açıklanmalıdır.Emeklilik ödemelerine ilişkin kullanılan mali varlıklar piyasa değeriyle
gösterilmelidir.
Şartlı Yükümlülükler
Şartlı Yükümlülükler, gelecekte meydana gelecek ya da gelmeyecek olaylara bağlı bütçesel
etkiye sahip yükümlülüklerdir. Genel örnekler; devlet garantileri, devletin sigorta
programları, devletten talep edilmesi mümkün dava konusu ödemelerdir.
Tüm önemli şartlı yükümlülükler, bütçede, altı aylık raporlarda ve yıllık mali raporlarda
gösterilmelidir.
Mümkünse; gelecekteki yükümlülükler türlerine göre geçmişteki örnekleriyle
sınıflandırılmalı ve değerleri gösterilmelidir. Uygulanabilir olan durumlarda, şarta bağlı
borçların toplam miktarının açıklanıp yapılarını yansıtan ana kategoriye göre
sınırlandırılması gerekir. Herbir kategori için temerrütler hakkındaki tarihçe bilgisinin
münkün olan yerlerde açıklanması gerekmektedir. Şarta bağlı borçların miktar olarak
211
belirtilemediği durumlarda listelenip tanımlanması/açıklanması gerekmektedir.
Kaynak: ―OECD Best Practices for Budget Transparency‖, OECD Journal on Budgeting, Vol. 1,
No. 3, 2002, s.11-13
Ek.3: Tutarlıklık, Kontrol ve MuhasebeleĢtirme
Muhasebe Yöntemleri
Tüm raporlara, muhasebe yöntemleri ile ilgili özetler ilave edilmelidir.
Raporlarınhazırlanması sırasında, kullanılan yöntemlerin (örneğin nakit ya da tahakkuk
bazlıyöntemlerin) tanımları açıklanmalı ve muhasebe uygulamalarındaki sapmalar
belirtilmelidir.
Tüm mali raporlarda aynı muhasebe yöntemleri kullanılmalıdır.
Eğer muhasebe yöntemlerini değiştirmek gerekirse, bu değişikliğin gereği ve nedenleri
tamolarak açıklanmalıdır. Önceki rapor dönemlerinde kullanılan muhasebe yöntemleri
yeniyöntemle karşılaştırma yapmaya elverişli şekilde ayarlanmalıdır.
Sistemler ve Sorumluluk
İç denetimi içeren dinamik iç mali kontrol sistemi, raporları verilen bilgilerin tutarlılığını
sağlamadan sorumlu olmalıdır.
Her raporda raporun, Maliye Bakanı ve üst yönetim personeli tarafından hazırlandığı ve
sorumlu oldukları şeklinde ifade yer almalıdır. Bakan, raporda tüm hükümet
programkararlarının etkisinin yer aldığını onaylamalıdır. Sorumlu üst yöneticileri,
MaliyeBakanlığında raporların hazırlanmasında profesyonel uygulamaların, kararların
kullanıldığını doğrulamalıdır.
Denetim
Yıl sonu raporları, genel kabul görmüş denetim uygulamalarına uyumlu olarak Üst Denetim
Kurumu tarafından denetlenmelidir.
Üst Denetim Kurumu tarafından hazırlanan denetim raporları Parlamento tarafından
dikkatle tetkik edilmelidir.
Kamu Denetimi ve Parlamento Denetimi
Parlamento, gerekli gördüğü mali raporları etkin olarak denetleme fırsatına ve olanaklarına
sahip olmalıdır.
Bu en iyi uygulamalar rehberinde sözü edilen tüm mali raporlar, kamuyunun erişimine açık
olmalıdır. Tüm raporlar internette kamuya ücretsiz şekilde sunulmalıdır.
Maliye Bakanlığı, vatandaşlar ve sivil toplum kuruluşları tarafından bütçe süreçlerinin aktif
bir şekilde anlaşılırlığını artırlmalı ve teşvik etmelidir.
Kaynak: ―OECD Best Practices for Budget Transparency‖, OECD Journal on Budgeting, Vol. 1,
No. 3, 2002, s.13-14