tanaka. martín - la estructura de oportunidad política de la corrupción en el perú

7/23/2019 Tanaka. Martn - La Estructura de Oportunidad Poltica de La Corrupcin en El Per

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La estructura de oportunidad poltica de lacorrupcin en el Per: algunas hiptesis de trabajo1

Martn Tanaka

En este trabajo se proponen algunos elementos tericos, tomadosde la ciencia poltica, para analizar la dinmica y las modalidades de la

corrupcin en el caso peruano de las ltimas dos dcadas. Propongoque podemos sintetizar en dos las variables de anlisis pertinentes: elgrado efectivo de competencia poltica y el grado de concentracin odifusin del poder en la estructura del Estado. La combinacin de esasvariables configurara escenarios que determinaran las oportunida-des de la corrupcin. Durante el fujimorismo tuvimos una escasa com-petencia y un alto grado de concentracin del poder, lo que permiteentender la sofisticacin y manejo centralizado de la corrupcin. Porel contrario, el gobierno actual enfrenta una situacin marcada por unalto grado de competencia y una alta dispersin del poder, lo que haceque las oportunidades de la corrupcin aparezcan difusamente en todoel Estado, aunque solo permitan escalas relativamente menores de

operacin; el gobierno aprista se caracterizara por quedar en unaregin intermedia entre ambos extremos. Sobre la base de este anli-sis, sealo que pese a lo negativo de nuestra historia inmediata encuanto a este tema, y a que en la percepcin de muchos la problem-tica de la corrupcin incluso ha empeorado en los ltimos aos, cabetener moderadas esperanzas de una mejora en el futuro.

Algunas consideraciones tericas y comparativas y laestructura de oportunidad poltica de la corrupcin

Existen muchas dificultades para hacer un estudio serio sobre la

corrupcin. La falta de datos confiables y sistemticos hace que en

1Agradezco mucho los inteligentes comentarios de Cynthia Sanborn a una versin preliminar de este trabajo.


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los anlisis se suela caer en el impresionismo y en la pura especula-cin; peor an, hace que los resultados de esas elucubraciones, alcoincidir con cierto sentido comn, se instalen como verdadescuando no son tales. Todo esto dificulta la acumulacin de conoci-miento y la realizacin de comparaciones histricas e internaciona-les que pongan las cosas en perspectiva. En este texto presento algu-nas hiptesis de trabajo para pensar la dinmica y modalidades de lacorrupcin en el Per de las ltimas dos dcadas, las variables quepermiten explicar su proliferacin o limitacin, y sus tipos principa-les, tomando algunas herramientas tericas de la ciencia poltica.

El punto de partida en mi anlisis es que la conducta corruptapuede pensarse provechosamente como moldeada por incentivos,y que estos incentivos a su vez estn determinados por los entornospolticos e institucionales en los que se ubican los funcionarios p-blicos. La intuicin bsica es que las posibilidades de la corrupcinaumentan all donde no hay controles ni sanciones efectivas; por elcontrario, se limitan all donde hay supervisin constante y una altaprobabilidad de ser detectado y luego castigado por cometer unafalta. As, tenemos entornos institucionales que pueden terminarhaciendo delinquir a funcionarios supuestamente honestos, y hay otrosque desincentivan a los inescrupulosos a cometer delitos; como pue-de verse, lo decisivo aqu es trabajar para construir los entornosinstitucionales y polticos que estimulen la conducta honesta y desin-centiven la corrupcin, no tanto hacer llamados lricos a la morali-dad. En otras palabras, la corrupcin no es tanto consecuencia deuna crisis de valores, sino del colapso del Estado ocurrido en lasltimas dcadas, de la prctica ausencia de instituciones con capaci-dad de imponer un enforcement2efectivo.

El camino analtico que propongo, con nfasis institucionalista, seinscribe dentro de una importante tradicin de la ciencia poltica,que ha tendido a convertirse en mayoritaria en los ltimos aos (ver

2No quiero sugerir con esto que no considere vlidas aproximaciones culturales, histricas, psicolgicas o ticasal tema de la corrupcin, simplemente que no me parecen las ms tiles para explicar la dinmica y modalidades deesta en el Per de los ltimos aos.


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Aureano y Ducatenzeiler 2002); la nocin de que la conducta corrup-ta se puede explicar sobre la base de incentivos es un supuesto quese comparte con algunas aproximaciones desde la economa (ver Ortizde Zevallos y Pollarolo 2002)3. En el fondo, la idea de que los malespolticos, dentro de los cuales destaca la corrupcin, responden aincentivos institucionales determinados por las caractersticas delEstado, que pueden ser corregidos para lograr un funcionamientovirtuoso, es una vieja piedra angular del pensamiento poltico, tantoen sus vertientes republicana, liberal y democrtica (ver ODonnell1998).

Desde la tradicin republicana se pens que la concentracin delpoder lleva a la tirana, a la arbitrariedad; por ello, deban trazarseclaros lmites al ejercicio del poder, deba construirse una esferapblica claramente delimitada y separada de la privada. Para estoera imprescindible desconcentrar y dispersar el poder (de all la crea-cin de las ramas ejecutiva, legislativa y judicial), de modo de lograruna lgica de equilibrios y controles mutuos (checks and balances).La tradicin democrtica sostuvo que el poder slo puede funcionarrepresentando genuinamente los intereses sociales (y no interesesparticulares o de grupo) si es que se asegura el involucramiento de lasociedad en los asuntos del Estado. Para ello, resultan centrales di-versos mecanismos de participacin, como la eleccin (ya sea pormedio del voto como del sorteo) de autoridades entre los ciudada-nos comunes, la implementacin de mecanismos de rendicin decuentas, en general, formas de asegurarse que no se produzca unabarrera entre sociedad y Estado. Finalmente, la tradicin liberal es,en cierto modo, ms pesimista y asumi que el Estado, supuestarepresentacin de la sociedad y de sus intereses, casi inevitablemen-te tender a desarrollar lgicas particularistas, por lo que corres-pondera contar con un Estado mnimo, que cumpliera las funcio-nes colectivas pblicas estrictamente necesarias, pero cuidando deno darle herramientas o poder que pudiera, finalmente, aprovecharpara avasallar la esfera privada del ciudadano.

3Pollarollo (2002) cita una frmula explicativa de la corrupcin de tres variables: Corrupcin = Monopolio +Discrecionalidad Transparencia.


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Para modelar en concreto de qu manera las instituciones encua-dran los incentivos y modelan la racionalidad de los actores, me pa-rece til remitirnos al concepto de estructura de oportunidad pol-tica (Tarrow 1994), concepto utilizado para analizar la dinmica delos movimientos sociales, pero que podra adaptarse para explicartambin la dinmica de la corrupcin. Segn Tarrow, el sistema pol-tico puede incentivar o no la movilizacin segn el grado de apertu-ra del sistema poltico, segn la existencia o no de grupos de apoyo,entre otros factores. La idea que quiero retener aqu es que las ca-ractersticas del sistema poltico tambin pueden incentivar o desin-centivar la corrupcin. Propongo sintetizar en dos, para lograr un

modelo parsimonioso de anlisis, las variables pertinentes: prime-ro, el grado efectivo de competencia poltica. Con ms competencia,los actores polticos utilizarn en sus disputas interpartidarias a lafiscalizacin como una herramienta ms (y, particularmente, efecti-va frente a la sensibilidad ciudadana) para contener a sus adversa-rios en el poder. As, la lgica de competencia hace que las posibili-dades de ser pillado en falta aumenten, lo que desincentiva lacorrupcin. Adems, la lgica de la competencia no se queda sola-mente en el mbito poltico partidario, sino que involucra tambin aactores sociales cercanos o no a los diferentes referentes polticos,lo que facilita la participacin de la sociedad civil en las tareas defiscalizacin. Un producto positivo que tambin surge en el largoplazo, como consecuencia de la lgica de la competencia, es la nece-sidad de encontrar mecanismos impersonales de resolucin de con-troversias y conflictos, que superen imparcialmente las disputas in-terpartidarias; es as como histricamente se han gestado los procesosde institucionalizacin estatal.

Por el contrario, con menor competencia, es decir, con monopo-lios polticos (un solo actor hegemnico) o con la formacin de car-teles (alianzas entre un grupo reducido de actores hegemnicos), lasoportunidades para la corrupcin proliferan. En mi modelo hablo decompetencia poltica efectiva, y eso es porque no basta que haya un

grupo de actores participando en la arena poltica: es necesario tam-bin que las relaciones entre ellos est marcada por un relativo equi-librio, de modo que el poder de unos contrapese el de otros, y ningu-


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no de ellos, o una coalicin de ellos, tenga el poder de imponerse porcompleto sobre los dems. As, puede haber competencia efectiva endiversos formatos de sistemas de partidos (bipartidistas o multipar-tidistas). Pensando en ilustraciones concretas, es fcil ver en algunoscasos que el menor grado de competencia facilita la corrupcin: ca-sos como el de Mxico bajo el dominio del PRI o el del partido colo-rado en Paraguay vienen rpidamente a la mente, situaciones en lasque un virtual monopolio partidario hace casi imposible la fiscaliza-cin y la sancin efectiva. En estos dos casos se trata de monopoliospolticos altamente institucionalizados; otras situaciones de casimonopolio, aunque no institucionalizado, seran las del Per duran-

te el fujimorismo o Venezuela con el Chvez posterior al ao 2000.

Pero no solamente con monopolios institucionalizados o clarashegemonas partidarias es que se limita sustantivamente la compe-tencia y, por ende, los controles: los sistemas de partidos puedenfuncionar tambin como sistemas cartelizados. Es decir, puede ha-ber en apariencia mucha competencia entre un grupo reducido deactores, pero ellos pueden tambin desarrollar pactos y alianzas quehacen que, en la prctica, funcionen de manera monoplica. Ilustraesta situacin Colombia durante los aos de vigencia de los acuer-dos del Frente Nacional, aos en los que hubo bipartidismo, pero enrealidad funcion un cogobierno. Un caso parecido, aunque sin larigidez del Frente Nacional, se dio en Venezuela durante los aos devigencia del pacto de Punto Fijo, segn el cual s hubo competen-cia, pero acotada por diversos mecanismos de reconocimiento deespacios para la oposicin, lo que desalentaba la posibilidad de usarla fiscalizacin como herramienta para obtener ganancias polticas.Otra situacin relativamente equivalente, aunque con un grado deinstitucionalizacin mucho menor que estos dos casos, la tendra-mos en la Bolivia pactista entre 1985 y 2000; si bien hubo una in-tensa competencia interpartidaria, el hecho de que todos los compe-tidores principales (MNR, ADN y MIR) hayan integrado la coalicinde gobierno con alguno de los otros en algn momento, hace que la

competencia se vea menoscabada, lo que explica la percepcin ciu-dadana de que lo que caracteriz sucesivamente a los gobiernos esel reparto de pegas, o beneficios en el aparato pblico, lo que,


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como sabemos, termin siendo altamente costoso desde el ao 2002.Finalmente, otra modalidad de cartel se da con una suerte de divi-sin o segmentacin de mercados: es decir, puede haber mucha com-petencia en el mbito nacional, vista en trminos agregados; sin em-bargo, hay un control monoplico en algunas regiones. El sistema departidos regionalizado del Ecuador encaja en esta situacin.

Siendo as las cosas, podramos dar cuenta de algunos cambios enla dinmica de la corrupcin siguiendo el desempeo del sistemapoltico en cuanto al grado efectivo de competencia entre sus acto-res. As, el desarrollo de nuevas fuerzas polticas, o la mayor compe-

titividad de unos actores frente a los otros, puede romper monopo-lios, hegemonas o lgicas cartelizadas, abriendo espacio a lacompetencia y reduciendo las oportunidades para la corrupcin.Nuevamente, el caso de Mxico de las ltimas dcadas y, especial-mente, desde el triunfo de la oposicin en la eleccin del gobiernofederal marca un cambio fundamental en las oportunidades de lacorrupcin en Mxico en un sentido altamente positivo.

Pero hay otra variable fundamental para analizar las formas queasume la corrupcin: esta es la manera en que est organizado elpoder. En un extremo, este puede estar centralizado en la cpula, loque hace que las oportunidades de corrupcin se concentren en lasaltas esferas, lo que a su vez lleva a que la corrupcin asuma formasde gran nivel de sofisticacin e implique altos montos. Esto porqueel poder centralizado facilita la organizacin de esas actividades yporque el acceso a los niveles altos del Estado permite el acceso a lasoportunidades ms rentables de actividades ilegales. En el otroextremo, el poder puede estar disperso, sin responder a ninguna ins-titucionalidad, red u organizacin. En este caso, la corrupcin se pre-senta de manera difusa en toda la estructura del Estado, e involucraa grupos que actan de manera autnoma y en competencia, congrados diversos de organizacin. Esta situacin da lugar a una co-rrupcin generalizada, pero de menores montos y menos sofisticada.

Si bien, desde el punto de vista de las prdidas que sufre el Estado,este tipo de corrupcin puede ser ms benigno que aquel que in-volucra a redes centralizadas, el problema ac es que la corrupcin


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descentralizada es ms difcil de ocultar, se hace evidente y termi-na siendo altamente costosa desde el punto de vista de la prdida delegitimidad del Estado ante la poblacin.

Un control centralizado difcilmente tolera la competencia. La clavede un control centralizado es precisamente que, para acceder a lasoportunidades de corrupcin, se debe integrar la red central, no com-petir con ella; est en el inters de esa red central desarticular inten-tos de construir redes paralelas o en competencia. Por esta razn, lacorrupcin centralizada no est reida necesariamente con el com-bate a la corrupcin en otros niveles o con grupos en competencia,

lo que permite que se beneficie en trminos de imagen. La peor si-tuacin posible es aquella en la que se logra construir e instituciona-lizar una red de corrupcin desde la cpula que termine cubriendoel conjunto del Estado. Esta situacin combina los males de los dosextremos vistos: sofisticacin, alto nivel, junto con su generalizacinen todo el Estado y alta visibilidad para los ciudadanos. Este tipo decombinacin solo parece ser posible cuando se tiene en el poder aun partido altamente disciplinado e institucionalizado, y los ejem-plos del PRI mexicano o del Partido Justicialista argentino seran losprimeros que vendran a la mente.

Sobre la base de estos elementos, nos permitimos esbozar algu-nas hiptesis para abordar el estudio de la corrupcin en el casoperuano en las ltimas dos dcadas.

Algunas hiptesis sobre la dinmica y modalidades de lacorrupcin en el Per en las ltimas dos dcadas

Empecemos con algunas hiptesis sobre la corrupcin durantelos aos del fujimorismo. Podramos entender la magnitud y sofisti-cacin de la corrupcin sobre la base del desempeo de nuestrasdos grandes variables de anlisis. Primero, esos aos se caracteriza-

ron por una reduccin sustantiva de la competencia poltica, conse-cuencia del colapso del sistema de partidos y de la construccin pos-terior de un nuevo orden poltico con un solo actor hegemnico (ver


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Tanaka 2001). Sin equilibrio de poderes, ni controles impuestos porla competencia interpartidaria, las oportunidades para la corrupcinaumentaron sustantivamente respecto del pasado. Adems, esta si-tuacin coincidi con el hecho de que durante el fujimorismo sereconstituy el Estado, despus del colapso asociado a la crisis hiper-inflacionaria de 1988-1990. El fujimorismo se benefici del relativoxito de las polticas de estabilizacin y reforma neoliberal, que per-mitieron la recuperacin de las arcas fiscales, el acceso al crditointernacional, y el lanzamiento de una agresiva poltica de privatiza-ciones, que gener ingresos por ms de 10.000 millones de dlares.

El Estado se recupera notablemente en el contexto de las refor-mas neoliberales, hecho que muchas veces es pasado por alto.Por ejemplo, el Presupuesto General de la Repblica aument4.8 veces entre 1992 y 1998, pasando de 6107,494 soles en 1992a 29523,775 soles en 1998. El Presupuesto como porcentaje delPBI ha ido de un 11.6% en 1992 hasta un 15.1% en 1998; adems,al estar el PBI inflado aproximadamente en un 20%, segnmuchos analistas, este porcentaje podra en realidad estar bor-deando el 18% del PBI. La recuperacin de las finanzas estatalesha permitido un aumento significativo del gasto social en losltimos aos. En 1992 el gasto social implic al 19.2% del presu-puesto, mientras que en 1998 este porcentaje lleg hasta el 40%.

El gasto social per cpita tambin aument de manera notable:en 1990 fue de 23.9 dlares de 1979; en 1995, lleg a 61.3 dlares.A pesar de ser uno de los niveles ms bajos de la regin, loimportante en trminos polticos es que aument en trminosabsolutos a nivel nacional. Desde este punto de vista, el Estadono ha hecho sino crecer y hacerse ms presente en la vida de losperuanos, lo que por supuesto le permite construir sus bases delegitimacin (Tanaka 1999: 130-131).

Este importantsimo aumento de recursos, en un contexto de au-sencia de fiscalizacin y controles efectivos, permite entender lamagnitud y alcances de la corrupcin. Es importante resaltar que el

sentido comn liberal propona reformas como la liberalizacin yprivatizacin de la economa como medidas que tendran, entre otrasvirtudes, la reduccin de las oportunidades para la corrupcin. Si


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bien puede ser cierto, en trminos abstractos, que un Estado peque-o y eficiente es menos vulnerable a la corrupcin que un Estadogrande y con muchas formas de intervencin sobre la sociedad, tam-bin lo es que las experiencias concretas de liberalizacin y privati-zacin en nuestros pases han estado empaadas por grandes escn-dalos; esto porque estas polticas, que implican el acceso a enormessumas de dinero, son tambin enormes fuentes de corrupcin si esque no se cuenta con un mnimo de institucionalidad estatal regula-toria y fiscalizadora. La historia de los ltimos aos muestra que lasexperiencias de liberalizacin y privatizacin en los pases en desa-rrollo dieron lugar, muchas veces, a negociaciones ilegales entre fun-

cionarios pblicos y grupos de inters (ver Schamis 1998 y Manzetti2003).

De otro lado, el fujimorismo fue una estructura de poder alta-mente centralizada en la cpula estatal, altamente personalizada, conun escaso nivel de institucionalizacin. El fujimorismo no fue pro-piamente un partido, una organizacin poltica, que controlara elconjunto del Estado. Hasta podra decirse que, en algunas reas, ydurante algunos aos, ms bien lo que haba era la proliferacin dealgunas islas de modernizacin e independencia (Indecopi, Sunat yotras)4. El hecho de que Fujimori no haya tenido propiamente unpartido o un aparato poltico hizo necesaria la presencia de inde-pendientes dentro del Estado, lo que dificult que la corrupcinapareciera de manera transparente y generalizada. La combinacinde la existencia de una red de corrupcin concentrada en la cpulacon islotes de modernizacin e independencia en el Estado ayuda aentender la paradjica posicin relativa del Per en los ndices decorrupcin de Transparencia Internacional (TI); ellos se construyensobre la base de las percepciones de la corrupcin5. Durante los aosfinales del fujimorismo, el Per no destaca como particularmentecorrupto en la regin.

4Sobre el punto, ver Wise 2003.5IPC significa Indice de Percepcin de la Corrupcin. Mide cmo perciben los empresarios, analistas y miembros

del pblico (locales y extranjeros), el nivel de la corrupcin en cada pas de polticos y funcionarios. TransparenciaInternacional extrae los datos de encuestas comisionadas a nueves instituciones independientes. A los fines del IPC,la corrupcin es definida como el abuso de cargos pblicos con el fin de obtener ganancias personales. Tomado deLatin American Newsletters, 3 de septiembre de 2002.


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Cuadro 1ndice de percepcin de la corrupcin, 1995-2000

(Transparencia Internacional)

1995 1996 1997 1998 1999 2000 Ranking Rankingen 1998 en 2000

Dinamarca 9,32 9,33 9,94 10 10 9,8 1 2Finlandia 9,12 9,05 9,48 9,6 9,6 10 2 1Suecia 8,87 9,08 9,35 9,5 8,3 9,4 3 3Nueva Zelandia 9,55 9,43 9,23 9,4 9,4 9,4 4 3Canad 8,87 8,96 9,1 9,2 9,2 9,2 6 5Singapur 9,26 8,8 8,66 9,1 5,7 9,1 7 6Reino Unido 8,57 8,44 8,22 8,7 8,7 8,7 11 10Alemania 8,14 8,27 8,23 7,9 6,2 7,6 15 17

Hong Kong 7,12 7,01 7,28 7,8 7,7 7,7 16 15Estados Unidos 7,79 7,66 7,61 7,5 7,5 7,8 18 14Chile 7,94 6,8 6,05 6,8 6,9 7,4 20 18Portugal 5,56 6,53 6,97 6,5 6,4 22 23Espaa 4,35 4,31 5,9 6,1 5,3 7 23 20Costa Rica 6,45 5,6 5,1 5,4 27 30Blgica 6,85 6,84 5,25 5,4 6,8 6,1 28 25Malasia 5,28 5,32 5,01 5,3 3,9 4,8 29 36Sudfrica 5,62 5,68 4,95 5,2 5 32 34Hungra 4,12 4,86 5,18 5 5,2 33 32Italia 2,99 3,42 5,03 4,6 3,7 4,6 39 39Per 4,5 4,5 4,4 41 41Uruguay 4,14 4,3 4,4 42Brasil 2,7 2,96 3,56 4 4,1 3,9 46 49El Salvador 3,6 3,9 4,1 51 43China 2,16 2,43 2,88 3,5 3,1 3,1 52 63Mxico 3,18 3,3 2,66 3,3 3,4 3,3 55 59

Filipinas 2,77 2,69 3,05 3,3 2,8 56 69Argentina 5,24 3,41 2,81 3 3 3,5 61 52Tailandia 2,79 3,33 3,06 3 3,2 62 60Bolivia 3,4 2,05 2,8 2,5 2,7 69 71Uganda 2,71 2,6 2,3 73 80Venezuela 2,66 2,5 2,77 2,3 2,7 77 71Ecuador 3,19 2,3 2,4 2,6 78 74Colombia 3,44 2,73 2,23 2,2 2,9 3,2 79 60Honduras 1,7 1,8 83Paraguay 1,5 2 84Camern 2,46 1,4 2 85 84Bangladesh 2,29

Nmero de pases 41 54 52 85 98 90Media 5,93 5,53 5,67 4,89 5,43 5,7Mnimo 1,94 0,69 1,76 1,4 1,8 2

Mximo 9,55 9,43 9,94 10 10 9,8

Fuente: Morales Coronel, Eloy (2001). Corrupcin, desarrollo y crecimiento, en Umbrales,Revista del Postgrado en Ciencias del Desarrollo, n 10, agosto. La Paz, Bolivia: CIDES UMSA.


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Qu se puede decir del gobierno actual? Es temprano para haceruna evaluacin, pero es claro que las oportunidades para la corrup-cin son ms escasas que aquellas de la dcada de 1990. De un lado,hay un renovado nivel de competencia poltica, con un gobierno conuna mayora precaria, que articula una coalicin muy inestable, conun muy bajo nivel de aprobacin ciudadana, y que enfrenta una opo-sicin fuerte (en cuanto a nmero de parlamentarios, control de go-biernos locales y regionales, acceso a medios, entre otros indicado-res), a la que le conviene recurrir a la fiscalizacin como arma paralimitar la accin del gobierno y contruir una estrategia de legitima-cin. Todo esto genera cierto equilibrio entre los poderes del Estado,

abre espacios para la prensa independiente, lo que reduce las posibi-lidades de corrupcin desde el gobierno central. Adems, el gobier-no actual enfrenta una situacin de escasez fiscal, lo que tambinlimita las oportunidades para la conducta corrupta. De otro lado,respecto al grado de concentracin del poder, tenemos que PerPosible como partido exhibe grados muy bajos de organizacin ydisciplina, y carga con el peso de un crecimiento aluvional sobre labase de individuos y sectores que buscan algn tipo de beneficio quepueda extraerse del sector pblico. Esta suerte de oportunismo en labase, junto con la escasa disciplina y organizacin partidaria, haceque en todo el Estado se registre, difusamente asociada al partido degobierno, una suerte de micro corrupcin, dispersa y de poca monta.Todo esto coincide con la gestin de un Presidente con escasa credi-bilidad y respaldo ciudadano como Alejandro Toledo y, ciertamente,su escasa legitimidad social tiende a magnificar la percepcin de losproblemas asociados a su gobierno. Esto permite entender por qu,segn el ndice de TI, la corrupcin ha aumentado en el pas despusde la cada de Fujimori6.

6Unas palabras ms sobre las percepciones. Es evidente que no importan tanto las magnitudes objetivas, sino las

percepciones y la tolerancia frente a la corrupcin. Mucha gente est dispuesta a tolerar grandes magnitudes si esque ellas van acompaadas con obras; por el contrario, en un contexto de crisis, con un gobierno deslegitimadosocialmente, la tolerancia es muy baja, y puede llevar a que la percepcin de la corrupcin se magnifique, ms all desus magnitudes reales.


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Cuadro 2ndice de percepcin de la corrupcin, 2001-2002

(Transparencia Internacional)

ndice de corrupcin: las posiciones

Ubicacin Ranking Ranking Ranking Ubicacin Ranking Ranking Rankingpor pas en el IPC 2001 2002 por pas en el IPC 2001 2002

EE.UU. 7,7 16 16 Dominicana 3,5 63 59Chile 7,5 18 17 El Salvador 3,4 54 62Espaa 7,1 22 22 Panam 3,0 51 67Uruguay 5,1 35 32 Argentina 2,8 57 70Trinidad y Tobago 4,9 31 33 Honduras 2,7 71 71

Costa Rica 4,5 40 40 Guatemala 2,5 65 81Brasil 4,0 46 45 Nicaragua 2,5 77 81Jamaica 4,0 n.d. 45 Venezuela 2,5 69 81Per 4,0 44 45 Bolivia 2,2 84 89Colombia 3,6 50 57 Ecuador 2,2 79 89Mxico 3,6 51 57 Hait 2,2 n.d. 89

Paraguay 1,7 n.d. 98

Fuente:Transparencia Internacional, 2002.Tomado de Latin American Newsletters, 3 de septiembre de 2002.

Podemos decir que la percepcin que recoge TI es, en cierto modo,injusta con el gobierno actual, pero esto no nos debe llevar a pasarpor alto la percepcin de que el gobierno de Alejandro Toledo en-frenta problemas serios de corrupcin, y que esta muestra inclusoun carcter ms abierto y generalizado que el que se tena durante elgobierno de Fujimori. En este gobierno se tena una red de corrup-cin muy sofisticada en la cpula, pero en cuanto al desempeo delEstado en su conjunto, no nos encontramos por debajo de los pro-medios histricos nacionales en cuanto a corrupcin; ya explicamosque ello es consecuencia del carcter centralista y personalista delpoder durante el fujimorismo. Por el contrario, durante el gobiernoactual, dada la inexistencia de una estructura de poder disciplinadacapaz de imponer algunos lmites de manera efectiva, la corrupcinse percibe como generalizada en todo el aparato pblico. Segn una

encuesta de la Universidad de Lima de diciembre del ao 2003, lacorrupcin aparece como el problema ms importante del pas, in-cluso por encima del desempleo y la crisis econmica (ver cuadro 3).


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Qu es peor? Una corrupcin centralizada, de altos montos y gransofisticacin, o una corrupcin dispersa, generalizada, de pocos mon-tos y organizacin? Ciertamente, la primera implica mayores prdi-das en recursos para el Estado, pero la segunda es muy costosa entrminos de confianza y legitimidad ciudadana.

Cuadro 3Cul es el problema ms importante que tenemos en el Per en este

momento?(respuesta asistida)

Marzo Agosto Diciembre

Corrupcin 14,8 15,1 24,9Desempleo 31,1 24,2 20,9Crisis econmica 22,1 20,5 20,4Crisis de valores 7,3 9,4 8,3Pobreza 11,0 12,9 8,3Delincuencia 4,9 7,4 5,9Educacin deficiente 2,8 2,6 4,2Centralismo 2,3 2,3 1,5Drogas 1,7 0,7 1,2Escasez de viviendas 0,2 0,2 0,9Inflacin 0,7 0,9 0,8Deterioro del medio ambiente 0,0 0,2 0,2Servicios de salud precarios 0,2 0,0 0,0Terrorismo 0,0 0,9 0,0

Otro 0,6 0,1 1,3No sabe / no contesta 0,3 2,6 1,2

100,0 100,0 100,0

Encuesta de la Universidad de Lima del 13 y 14 de diciembre de 2003. Datos de Lima

Metropolitana.

Respecto al gobierno de Alan Garca, este tambin sufri cuandomenos de la percepcin de un problema de corrupcin generalizadaen todos los niveles del Estado, cuestin reconocida incluso por elpropio Garca en la campaa electoral del ao 2001. Este caso sesita en una suerte de regin intermedia respecto a los otros dos. De

un lado, durante el gobierno del APRA, la competencia interpartida-ria fue muchsimo mayor que la de los aos del fujimorismo, a travsde un sistema de partidos activo, una sociedad civil movilizada, una


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prensa independiente, durante y despus del gobierno, lo que limitlas posibilidades de desarrollo de la corrupcin; sin embargo, encomparacin con el actual gobierno de Per Posible, la competenciaefectiva, en trminos del equilibrio entre gobierno y oposicin, apa-rece menor, dado que el gobierno actual posee una mayora muyfrgil y no cuenta con un partido consolidado, a diferencia del go-bierno de Garca. Es bastante clara la diferencia, pinsese solamenteque durante el gobierno de Garca las denuncias de corrupcin pro-venan de la oposicin, que adems encontraba dificultades para ejer-cer sus funciones de fiscalizacin dado su carcter minoritario en elCongreso; mientras que con el gobierno actual las denuncias provie-

nen tanto de la oposicin como del interior del propio partido degobierno y, frecuentemente, tienen como resultado la sancin o se-paracin de los funcionarios denunciados.

De otro lado, en lo que respecta al grado de concentracin o dis-persin del poder en el aparato del Estado, tenemos que, si bien hubocierto control centralizado en la Presidencia durante los primerosdos aos de gobierno, el APRA como partido impuso tambin lmitesa un ejercicio del poder puramente presidencial, especialmente des-de agosto de 1987 y la fallida estatizacin de la banca. As, la presen-cia del APRA como partido hizo que el poder no se concentraratanto como ocurri con el fujimorismo. Sin embargo, el mismo he-cho de que el poder se concentrara en las estructuras del partido, yque se tratara de un partido mnimamente consistente y organizadocentralizadamente, hizo que quienes aprovecharon las oportunida-des de la corrupcin asociadas a la debilidad institucional del Estadohayan aparecido generalmente asociados al partido en el poder, loque hizo que la percepcin de la corrupcin asumiera directamentela responsabilidad partidaria, a diferencia de lo ocurrido con los go-biernos de Fujimori y Toledo. De all que el gobierno aprista hayasufrido la percepcin de que se trat de un gobierno particularmen-te corrupto. Durante el fujimorismo, la corrupcin se centr en unacpula no partidaria; y, con el gobierno de Alejandro Toledo, la co-

rrupcin suele involucrar familiares y amigos, antes que correligio-narios, expresin de la inexistencia de un partido, y de pequeasredes de corrupcin actuando de manera dispersa y descentralizada.


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Un breve comentario sobre el gobierno de Fernando Belaunde: lapercepcin es que se trat de un gobierno relativamente menos co-rrupto, lo que no significa por supuesto que no haya habido corrup-cin. Si comparamos este gobierno con el de Garca y nos remitimosal desempeo de nuestras dos variables de anlisis, tenemos que, encuanto al grado de competencia, durante el gobierno de AP, la situa-cin fue relativamente equivalente a la del gobierno aprista (fuertecompetencia interpartidaria, pero atenuada por la construccin deuna mayora relativamente estable), pero hay una diferencia impor-tante en cuanto a la organizacin del poder. AP como partido mos-tr un grado de organizacin y consistencia sustancialmente menor,

por lo que no se dio la imagen de un partido que tomaba ventaja delas oportunidades de la corrupcin. Esta se perciba como actuandode manera ms dispersa, sin involucrar necesariamente al partido degobierno y, lo que es ms importante, sin involucrar al Presidente enpersona.

Para concluir: algunas perspectivas

A manera de resumen, a partir de las dos variables de anlisis quehemos seleccionado, distinguimos dinmicas y modalidades de co-rrupcin, sobre la base de la estructura de incentivos delineada porel sistema poltico. Seleccionamos dos variables de anlisis: el gradode competencia poltica efectiva, y el grado de concentracin o dis-persin del poder; el casillero que combina baja competencia polti-ca y poder disperso est vaco porque no hay un caso aplicable en elpasado reciente.

Cuadro 4Resumen

Menor competencia Mayor competencia

Poder centralizado Fujimorismo APRA

Poder disperso Per Posible


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As, el fujimorismo se caracterizara por un muy bajo nivel decompetencia poltica y un control centralizado del poder; el gobier-no actual, por una alta competencia y una gran dispersin del poder.El gobierno de Alan Garca est un poco en el medio: un grado signi-ficativo de competencia, pero menor que frente al gobierno actual,dada la mayora ms slida del gobierno aprista, y su mayor consis-tencia partidaria. De otro lado, el poder estuvo relativamente cen-tralizado, al estar enmarcado dentro de un partido; no tan descon-centrado como con Per Posible, dado que su debilidad como partidolleva a una suerte de atomizacin; pero no tan centralizado como enel fujimorismo, altamente concentrado en la cpula, porque el parti-

do y sus pugnas internas balancearon relativamente el poder del Pre-sidente.

A partir de esto surge una agenda de temas de investigacin y unconjunto posible de recomendaciones. En cuanto a estas ltimas, msall de las recomendaciones estrictamente judiciales y procesales encuanto al combate a la corrupcin, resulta importante, en el mbitodel sistema poltico, propiciar mayor competencia poltica, y el desa-rrollo de una lgica de controles y equilibrios mutuos entre los acto-res partidarios, tanto en los mbitos nacionales centrales como enlos regionales y locales, mucho ms en el contexto del proceso dedescentralizacin, que ocurre, como sabemos, en un marco de pre-cariedad estatal y debilidad de los movimientos polticos. Cmo evi-tar que la descentralizacin si bien reduce la posibilidad de unacorrupcin global, sistemtica, centralizada no genere una corrup-cin generalizada y dispersa en todos los niveles subnacionales? Al-gunas ideas asociadas a la idea de propiciar mayor competencia ycontroles mutuos seran, por ejemplo, que la eleccin del ContralorGeneral de la Repblica requiera una mayora calificada en el Con-greso, y que surja por iniciativa de los grupos de oposicin. Otra, queconcierne a los gobiernos regionales y locales, sera introducir uncriterio de representacin proporcional en las asambleas regionalesy concejos municipales, abandonando el criterio actual que asigna

mayora automtica al ganador. Esto lleva a una necesaria reformadel sistema electoral en su conjunto.


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Qu puede decirse de las perspectivas que se abren hacia ade-lante, despus de las experiencias con la corrupcin en las ltimasdos dcadas? Pese a que, segn Transparencia Internacional, la per-cepcin entre las lites es que la corrupcin ha empeorado en el pasen los ltimos aos, aun despus del gobierno de Fujimori, en reali-dad, es plausible pensar que nuestros estndares ahora son muchoms exigentes que en el pasado, que hay una mucho menor disposi-cin a tolerar la conducta corrupta. En una investigacin que reali-zamos con Patricia Zrate (Tanaka y Zrate 2002), basada en tresencuestas nacionales de opinin aplicadas en noviembre de 1998,1999 y 2001, encontramos, en general, una tendencia a tolerar menos

prcticas de corrupcin, mayor disposicin a hacer denuncias, y unmayor sentimiento de eficacia poltica, esto es, de que por mediode la accin ciudadana puede controlarse al poder.

Cuadro 5Agilizacin de trmites a travs de una coima 1998 2001

(Promedios)

Si tuviera la posibilidad de hacer un trmite ms rpidodndole dinero (coima) a un funcionario pblicolo hara? 1998 1999 2001

Nunca lo hara 57,2 59,1 66,6

Lo hara en caso necesario 42,8 40,9 33,4

Total 100,0 100,0 100,0

Fuente: Tanaka y Zrate 2002.


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Cuadro 6Denunciara un acto de corrupcin 1998 2001

(Porcentajes)

Hablando de los actos de corrupcin (por ejemplo queun servidor pblico pida dinero/coimas), le voy a leertres frases y quisiera que me dijera con cul de ellas seidentifica ms: 1998 1999 2001

Denunciara el hecho porque es mi responsabilidad 40,6 43,4 52,5Lo denunciara solo si me afectara de alguna manera 27,3 27,7 23,1No lo denunciara porque no me haran caso 24,2 22,6 19,2

No lo denunciara porque no me importa 7,9 6,3 5,3Total 100 100 100


Grfico 1Hasta qu punto est usted de acuerdo o en desacuerdo con lasiguiente frase: Los polticos deciden lo que quieren y no puedo

hacer nada para impedirlo 1998 2001 (Porcentajes)


39

20

41

36

19

45

25

18

57

0

10

20

30

40

50

60

Muy de acuerdo y de acuerdo Indeciso En desacuerdo y muy en

desacuerdo

1998 1999 2001


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Esto nos muestra que, en los ltimos aos, como consecuencia delos escndalos de corrupcin ocurridos en el tramo final del gobier-no de Fujimori, la ciudadana ha elevado sus expectativas de cmodebe comportarse el gobierno, y est ms atenta que antes a benefi-cios indebidos de la gestin pblica. Esto puede entenderse tambinpor el hecho de que la poblacin sufre los efectos de una aguda rece-sin desde finales de la dcada de 1990, que el crecimiento del PBIregistrado en los ltimos aos todava no ha logrado revertir; la in-satisfaccin econmica genera mayor impaciencia poltica. Este ma-yor celo ciudadano es un factor altamente positivo porque incentivaa los actores polticos a utilizar la fiscalizacin como herramienta

poltica, y desincentiva la conducta ilegal en las autoridades, al ele-var sus costos polticos. Recordemos que los escndalos de la co-rrupcin pueden tener la virtud de propiciar aprendizajes polticosque hagan posible la construccin de instituciones ms eficaces y eldesarrollo de un nuevo sentido comn tanto para las lites polticascomo para los ciudadanos7. Adems, tomando en cuenta lo que sepuede prever respecto a los grados de competencia poltica efectivay las posibles configuraciones de poder en el Estado en los prximosaos, seguramente, los prximos aos estarn caracterizados porprecarios equilibrios entre fuerzas relativamente parejas, que, ade-ms, difcilmente podrn jugar a copar el Estado a partir de suspropios cuadros, lo que dificultar el desarrollo de oportunidadespara la corrupcin. Adicionalmente, si es que se logra avanzar algoen los prximos aos en cuanto a reforma del Estado, el establecie-miento de una carrera pblica, la consolidacin de un sistema anti-corrupcin, cabe abrigar esperanzas moderadas mirando hacia elfuturo.

7Segn Elster (1991), los escndalos de corrupcin pueden terminar constituyendo elementos cohesionadores dela vida social, en la medida en que generan respuestas ticas.


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