tỔ chỨc vÀ hoẠt ĐỘng cỦa nghỊ viỆn cÁc nƯỚc trÊn … · 2015. 10. 21. ·...

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA NGHỊ VIỆN CÁC NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI 1

VĂN PHÒNG QUỐC HỘINGUYỄN SĨ DŨNG

(Chủ biên)

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA NGHỊ VIỆN CÁC NƯỚC

TRÊN THẾ GIỚI

NHÀ XUẤT BẢN ….

VĂN PHÒNG QUỐC HỘI2

Cuốn sách được xuất bản với sự hỗ trợ kỹ thuật của Viện Rosa Luxemburg (Cộng hoà liên bang Đức) và sự phối hợp

của Viện Chính sách công và pháp luật


CHỦ BIÊNTS. NGUYỄN SĨ DŨNG

Phó Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội

THAM GIA BIÊN SOẠN

Hoàng Minh Hiếu (Đồng chủ biên)Nguyễn Đức Lam Nguyễn Chí DũngLê Hà VũTrần Thị NinhTrần Thị Trinh Nguyễn Thị Hải Hà


NHỮNG NGƯỜI THAM GIA BÌNH LUẬN, GÓP Ý

Bà Nguyễn Thuý Anh Phó chủ nhiệm Uỷ ban các vấn đề xã hội của QH

Ông Nguyễn Mạnh Cường Uỷ viên thường trực Uỷ ban tư pháp của Quốc hội

GS.TS Trần Ngọc Đường Chuyên gia cao cấp của Quốc hội

TS. Vũ Công Giao Đại học Quốc gia Hà Nội, Viện Chính sách công

và pháp luật

TS. Tô Văn Hoà Đại học Luật Hà Nội

Ông Nguyễn Công Hồng Phó chủ nhiệm Uỷ ban tư pháp của Quốc hội

TS. Phùng Văn Hùng Uỷ viên thường trực Uỷ ban kinh tế

Ông Đặng Đình Luyến Phó chủ nhiệm Uỷ ban pháp luật của Quốc hội

TS. Nguyễn Thị Mai Phương Phó vụ trưởng Vụ Thông tin, Văn phòng Quốc hội

TS. Đặng Minh Tuấn Đại học Quốc gia Hà Nội


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

Từ viết tắt Nghĩa đầy đủCHLB Cộng hoà liên bangĐBQH Đại biểu Quốc hộiEU Liên minh Châu ÂuHĐDT Hội đồng dân tộcIPU Liên minh Nghị viện thế giớiLB Liên bangNCSL Hội nghị Quốc gia về Lập pháp bang OECD Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tếOSCE Tổ chức An ninh và Hợp tác Châu ÂuPAC Uỷ ban tài khoản côngQH Quốc hộiTr. Trang TS Tiến sĩTT-TV-NCKH Thông tin, Thư viện và Nghiên cứu khoa họcUB Uỷ banUBTVQH Uỷ ban thường vụ Quốc hộiWB Ngân hàng Thế giớiWBI Viện Ngân hàng Thế giớiXHCN Xã hội chủ nghĩa


MỤC LỤCTrang

Chương I: TỔNG QUAN VỀ NGHỊ VIỆN CÁC NƯỚC TRÊN

THẾ GIỚI

3

1. Lịch sử hình thành và phát triển của Nghị viện 15

2. Khung pháp lý về Nghị viện 17

3. Bản chất, vai trò của Nghị viện 25

4. Nghị viện trong mối quan hệ quyền lực nhà nước 35

5. Hệ thống đảng phái trong Nghị viện 48

6. Nghị viện trong quá trình đổi mới 60

Chương II: CHỨC NĂNG, THẨM QUYỀN CỦA NGHỊ VIỆN 63

1. Chức năng đại diện 65

2. Chức năng lập pháp 81

3. Chức năng giám sát 91

4. Chức năng về tài chính – ngân sách 95

5. Một số thẩm quyền khác 112

Chương III: CƠ CẤU TỔ CHỨC CỦA NGHỊ VIỆN 133

1. Nghị viện một viện và Nghị viện hai viện 135

2. Chủ tịch và Phó chủ tịch Nghị viện 142

3. Hệ thống uỷ ban của Nghị viện 153

4. Nghị sĩ 172

5. Các cơ quan khác của Nghị viện 217


Chương IV: QUY TRÌNH, THỦ TỤC HOẠT ĐỘNG CỦA

NGHỊ VIỆN

223

1. Vị trí, vai trò của quy trình, thủ tục làm việc của Nghị viện 225

2. Quy trình lập pháp 237

3. Quy trình ngân sách 271

4. Quy trình giám sát 295

5. Thủ tục xây dựng nghị trình 316

6. Thủ tục tiến hành các cuộc thảo luận 318

Chương V: TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CƠ QUAN

GIÚP VIỆC NGHỊ VIỆN

341

1. Vai trò và các đặc trưng của cơ quan giúp việc Nghị viện 343

2. Các mô hình cơ quan giúp việc Nghị viện 347

3. Cấu trúc cơ bản của cơ quan giúp việc Nghị viện 349

4. Bộ máy giúp việc chung 351

5. Bộ phận giúp việc của các Uỷ ban 359

6. Bộ phận giúp việc của cá nhân đại biểu Quốc hội 364

7. Công chức Nghị viện 367

Chương VI: KẾT LUẬN 379

PHỤ LỤC 383

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 405


LỜI NÓI ĐẦU

Trong quá trình phục vụ việc sửa đổi, bổ sung các văn bản liên quan đến tổ chức và hoạt động của Quốc hội, một trong những câu hỏi mà các đại biểu Quốc hội thường đặt ra cho Văn phòng Quốc hội là: “Vấn đề này được Nghị viện các nước giải quyết như thế nào?”. Đây là một câu hỏi hết sức tự nhiên và hợp lô-gíc. Tham khảo kinh nghiệm của các nước có thể đưa ra những gợi ý đáng quý để tìm ra những giải pháp cho những vấn đề tương tự mà Quốc hội nước ta đang gặp phải. Đặc biệt, thiết chế Nghị viện ở hầu hết các nước trên thế giới đều được vận hành theo nguyên tắc làm việc tập thể và quyết định theo đa số nên những vấn đề vướng mắc có tính tương tự trong tổ chức và hoạt động mà các Nghị viện gặp phải là tương đối phổ biến.

Qua việc nghiên cứu, trả lời những câu hỏi này, các cán bộ, chuyên viên Văn phòng Quốc hội đã tích luỹ tại đây những kiến thức, kinh nghiệm phong phú về tổ chức và hoạt động của Nghị viện các nước. Cuốn sách này là một trong những nỗ lực nhằm tổng hợp lại một cách có hệ thống những kiến thức, kinh nghiệm đó. Tuy nhiên, việc biên soạn tài liệu tham khảo về tổ chức và hoạt động của Nghị viện các nước trên thế giới là một công việc khó khăn, đòi hỏi sự tỉ mỉ và bao quát trong quá trình nghiên cứu. Ngoài việc phải tìm hiểu về các mô hình tổ chức quyền lực nhà nước khác nhau còn cần phải nghiên cứu cách thức tổ chức và vận hành của thiết chế Nghị viện ở một số nước cụ thể để khái quát thành các xu hướng chung của các mô hình điển hình. Điều may mắn cho nhóm tác giả là trong những năm vừa qua, đã có một số công trình nghiên cứu về vấn đề này được thực hiện tại Văn phòng Quốc hội. Điển hình trong số đó là đề tài nghiên cứu cấp bộ “Các mô hình tổ chức và hoạt động của Quốc hội một số nước trên thế giới” do các cán bộ, chuyên viên của Trung tâm Thông tin, Thư viện và Nghiên cứu Khoa học thuộc Văn phòng Quốc


hội thực hiện vào năm 2002. Ngoài ra, còn có nhiều chuyên đề nghiên cứu khác do Thư viện Quốc hội thực hiện.

Tuy nhiên, khác với các công trình nghiên cứu trước đây, trong cuốn sách này, để tạo điều kiện thuận lợi cho các đại biểu Quốc hội trong việc tham khảo, chúng tôi đã cố gắng sử dụng ngôn ngữ giản dị với nhiều bảng biểu, sơ đồ và số liệu thống kê, ví dụ minh hoạ để khắc phục cách viết hàn lâm, học thuật ở một số ấn phẩm trước đây.

Về nội dung, cuốn sách vừa có tính hệ thống và toàn diện về tổ chức và hoạt động của Nghị viện các nước, vừa gắn với những vấn đề đang đặt ra của việc sửa đổi, bổ sung các đạo luật và các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan về tổ chức và hoạt động của Quốc hội theo tinh thần của Hiến pháp năm 2013. Tuy nhiên, để đảm bảo mục đích thuần tuý là tham khảo kinh nghiệm của Nghị viện các nước, chúng tôi không đặt vấn đề giải quyết câu hỏi Quốc hội Việt Nam đang nằm ở đâu trong rất nhiều mô hình tổ chức và hoạt động của Nghị viện các nước trên thế giới. Có lẽ câu hỏi này nên được dành cho các độc giả sau khi đọc xong những trang cuối của cuốn sách này.

Trong quá trình biên soạn, chúng tôi đã nhận được sự hỗ trợ tận tình của Viện Rosa Luxemburg và Viện Chính sách công và pháp luật, các giáo sư, nhà nghiên cứu ở các trường đại học, các viện nghiên cứu và sự bình luận, góp ý của chính các đại biểu Quốc hội, là những độc giả chính mà cuốn sách hướng tới. Nhóm tác giả xin chân thành cảm ơn những sự giúp đỡ, hỗ trợ quý báu này.

Chúng tôi hy vọng đây là một tài liệu tham khảo hữu ích đối với các đại biểu Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội trong quá trình hoàn thiện các quy định pháp luật về tổ chức và hoạt động của Quốc hội cũng như trong quá trình thực hiện nhiệm vụ đại biểu của mình. Cuốn sách


dự kiến cũng sẽ được tái bản trong các giai đoạn tiếp theo để liên tục cập nhật thực tiễn tổ chức và hoạt động của Nghị viện các nước trên thế giới cũng như phục vụ một cách sát hơn nhu cầu tham khảo của các đại biểu Quốc hội. Vì vậy, để các phiên bản sắp tới có nội dung ngày càng hoàn thiện, chúng tôi rất mong muốn nhận được các ý kiến đóng góp của các đại biểu Quốc hội cũng như các độc giả khác.

TS. NGUYỄN SĨ DŨNG

Phó Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội


CHƯƠNG ITỔNG QUAN VỀ NGHỊ VIỆN CÁC NƯỚC

TRÊN THẾ GIỚI

- Lịch sử hình thành Nghị viện- Khung pháp lý về Nghị viện- Bản chất, vai trò của Nghị viện- Xu hướng phát triển của Nghị viện


1. LỊCH SỬ HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN CỦA NGHỊ VIỆN

Ý tưởng về một thể chế nhà nước có đại diện nhân dân tham chính trong lịch sử nhà nước trên thế giới bắt nguồn từ hình thức hội nghị công dân tham gia ý kiến vào cai trị ở vùng đất Lưỡng Hà (Mesopotania) nay là vùng đất giữa Syria và Iraq vào năm 2500 trước công nguyên. Nghị viện đầu tiên có yếu tố tham chính của nhân dân là hình thức Đại hội nhân dân, mang tên là Ecclesia, xuất hiện vào năm 500 trước công nguyên trong nhà nước Hi Lạp và La-Mã cổ đại. Đại hội nhân dân Ecclesia ở Hi Lạp gồm các thành viên là công dân nam trên 18 tuổi, họp mỗi năm 40 lần, biểu quyết về những vấn đề cai trị xã hội. Nhà nước Cộng hoà La-Mã thành lập vào năm 509 trước công nguyên đặt ra hình thức Viện nguyên lão gồm 300 vị nguyên lão thuộc các gia đình giàu có và có thế lực để thực hiện nhiệm vụ cố vấn chính sách cho nền cộng hòa.

Những Nghị viện đầu tiên trên thế giới (Nghị viện Anh, Tây Ban Nha) xuất hiện từ thế kỷ 12, 13. Tuy vậy, lịch sử của Nghị viện như một cơ quan đại diện cho toàn quốc gia - khác với các cơ quan đại diện đẳng cấp thời phong kiến – chỉ được bắt đầu từ thời kỳ cách mạng tư sản ở Châu Âu và Mỹ. Chính vào thời điểm đó, chế độ đại nghị đã ra đời và được phổ biến như một hình thức cai trị đặc biệt của Nhà nước đối với xã hội với đặc thù là sự phân chia lao động giữa lập pháp và hành pháp và vai trò chính trị nổi trội của Nghị viện.

Nghị viện hình thành từ nhu cầu tham chính của người dân, nhu cầu giới hạn quyền lực của vua chúa, nhu cầu bảo vệ quyền và lợi ích của người dân, nhu cầu giới hạn quyền ngân sách của nhà cai trị.


Người ta cho rằng quê hương của Nghị viện là nước Anh, nơi mà từ thế kỷ 13, quyền lực của Nhà Vua đã bị thu hẹp do có các cuộc đại hội của những lãnh chúa phong kiến, giới tăng lữ cao cấp và đại diện của các thành phố và địa hạt. Những cơ quan đại diện đẳng cấp như thế cũng xuất hiện sau đó ở Ba Lan, Hungari, Pháp và những nước khác. Dần dần, những cơ quan đó phát triển thành Nghị viện như ngày nay.

Đạo luật thành văn đầu tiên ở nước Anh tuyên bố đặt Nhà Vua dưới quyết định của Hội đồng các lãnh chúa là Hiến Chương Magna Carta vào năm 1215. Nhưng mãi tới năm 1332, hơn một trăm năm sau mới có Viện dân biểu ở nước Anh với đại diện của các thường dân. Thuật ngữ “cơ quan lập pháp” (Legislature) để chỉ Nghị viện có nguồn gốc ở nước Anh, xuất hiện vào thế kỷ 17. Lịch sử ra đời của Nghị viện thuở ban đầu không hoàn toàn gắn với hoạt động làm luật, mà bắt đầu từ hoạt động giám sát Nhà Vua, đến việc thông qua ngân sách, rồi đến thành lập, giám sát và bãi miễn hành pháp. Sự xuất hiện hành vi làm luật của Nghị viện Anh buổi ban đầu như là một sự mặc cả kèm theo của Nghị viện với Nhà Vua, khi Nhà Vua yêu cầu họ thu tăng thuế cho hoàng gia. Sau một thế kỷ, thuật ngữ “cơ quan lập pháp” cũng bắt rễ ở Mỹ để chỉ hội nghị đại diện do những người di dân kiểm soát. Ở đại đa số các nước hiện nay, chức năng lập pháp được trao cho cơ quan đại diện. Nhưng lập pháp không phải là chức năng duy nhất của cơ quan đó, bởi vậy một thuật ngữ tổng hợp khác cũng được sử dụng- Nghị viện (Parliament). Ngoài ra, còn có những tên gọi khác để chỉ cơ quan lập pháp – Đại hội Liên bang (Nga, Thuỵ Sỹ), Congress (Mỹ, các nước Châu Mỹ - La tinh), Cortes (Tây Ban Nha), Hội đồng tối cao (Ukraina)...

Trên thế giới có những Nghị viện lâu đời như Nghị viện Anh, Tây Ban Nha nhưng cũng có những Nghị viện ở các nước đang phát triển mới ra đời vào những thập kỷ gần đây. Ở các nước cộng hoà thuộc Liên Xô cũ và Đông Âu, Nghị viện có những thay đổi căn bản trong nguyên


tắc hoạt động của mình vào cuối thế kỷ 20. Có những nước một thời Nghị viện đã tưởng bị xoá bỏ (Đức, Italia) sau đó đã được phục hồi trở lại. Có một thời “Nghị viện có thể làm được mọi chuyện trừ việc biến đàn ông thành đàn bà” như thành ngữ Anh đã nói, nhưng đến nay, ở một số nước thậm chí chức năng truyền thống của Nghị viện là lập pháp cũng có những giới hạn nhất định như ở Pháp...

2. KHUNG PHÁP LÝ VỀ NGHỊ VIỆN

2.1 Các nguồn quy định về tổ chức và hoạt động của Nghị viện

Ở các nước, với mức độ, phạm vi khác nhau, các nguồn quy định về Nghị viện gồm có Hiến pháp, các luật liên quan do Nghị viện ban hành, Nội quy Nghị viện và các cơ quan của Nghị viện, Bộ quy tắc ứng xử, thông lệ Nghị viện, quy tắc của chính đảng.

Hình 1: Nguồn quy định về Nghị viện


Hiến pháp

Đại đa số Hiến pháp các nước (nếu không nói là tất cả) đều có một chương riêng quy định về Nghị viện. Những quy định này là cơ sở để Nghị viện các nước ban hành các luật, bản nội quy về tổ chức, hoạt động, quy trình làm việc của Nghị viện1. Với tính chất là đạo luật cơ bản của nhà nước, Hiến pháp các nước quy định về tổ chức và hoạt động của Nghị viện, chức năng của Nghị viện, quy trình lập pháp, quy trình lập ngân sách, quyền và trách nhiệm của nghị sĩ... Ngoài những quy định như trên, Hiến pháp của các nước còn là nguồn quy định về những quy trình và thủ tục khác của Nghị viện như về biên bản các phiên họp, về túc số cần thiết của các nghị sĩ để tiến hành các phiên họp, các kỳ nghỉ của Nghị viện và các thủ tục điểm danh v.v...

Các đạo luật

Ở hầu hết các quốc gia, nhiều đạo luật có những quy định liên quan đến tổ chức, hoạt động của Nghị viện, ví dụ như Luật ngân sách hoặc các đạo luật liên quan đến ngân sách nhà nước; các quy định điều chỉnh hành vi của những người làm việc trong khu vực công; Luật tiếp cận thông tin. Ở nhiều nước, hành vi của các nghị sĩ được điều chỉnh trong các luật như về các chức danh nhà nước, tránh xung đột lợi ích, kê khai tài sản, pháp luật hình sự, tài chính đảng, quyên góp vận động tranh cử…2.

Ngoài ra, ở một số nước khác, những quy định về tổ chức và hoạt động của Nghị viện còn được quy định cụ thể thành một đạo luật

1. Trong một tài liệu giới thiệu tóm tắt Hiến pháp của 195 quốc gia trên thế giới, tất cả 195 bản Hiến pháp đều có quy định về Nghị viện. Xem: Gerhard Robbers (ed.) (2007), Encyclopedia of World Constitutions, (Facts on File, Inc, New York).2 . OSCE (2012), Background Study:Professional and Ethical Standards for Parliamentarians, Warsaw.


riêng biệt. Chẳng hạn, năm 1947 Nhật Bản đã ban hành Luật về Nghị viện (Diet Law) quy định về tổ chức và hoạt động của cả Thượng viện và Hạ viện. Thụy Điển cũng ban hành Luật về Nghị viện Thụy Điển (Riksdag Law).

Nội quy của Nghị viện và quy chế của các ủy ban

Nội quy của Nghị viện là văn bản do Nghị viện ban hành quy định về tổ chức nội bộ của Nghị viện và đặt ra những quy tắc về quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện. Trong mô hình Nghị viện tổ chức theo hình thức lưỡng viện, mỗi viện có quyền ấn định cho mình một bản nội quy riêng biệt.

Về mặt hình thức, nội quy của Nghị viện được xây dựng theo đúng quy trình ban hành văn bản luật, trừ yêu cầu về việc cơ quan hành pháp phải tiến hành các thủ tục ban hành và công bố văn bản. Về mặt nội dung, có thể coi nội quy của mỗi Nghị viện là một bản “Hiến pháp” của Nghị viện, quy định về cách thức tổ chức và phương thức tiến hành hầu hết các hoạt động của Nghị viện một cách rất chi tiết3.

Phạm vi, quy mô điều chỉnh của Nội quy Nghị viện có khác nhau ở mỗi nước, nhưng điều quan trọng là nó phải bao quát được những nội dung cơ bản nhất nhằm đảm bảo sự vận hành hiệu quả của Nghị viện và cần được thông qua với sự đồng thuận của tất cả các bên trong Nghị viện. Nội dung của các bản nội quy này được cập nhật thường xuyên, đảm bảo theo sát với những yêu cầu của thực tế trong hoạt động của Nghị viện.

3. Trung tâm TT-TV-NCKH (2007), Các quy định của nội quy kỳ họp ở Nghị viện một số nước, (Chuyên đề nghiên cứu).


Bảng 1: So sánh Nội quy Nghị viện một số nước

STT Nội quy Nghị viện Số điều Số khoản

1 Quốc hội Pakistan 294 >1000

2 Hạ viện Pháp 164 712

3 Đông Timor 179 800

4 Slovenia 288 >700

5 Hạ viện Mỹ 110 Khoảng 500

6 Hạ viện Philippines 143 Không có khoản

7 Việt Nam 47 123

Bên cạnh Nội quy Nghị viện, thông thường, mỗi ủy ban chuyên môn của Nghị viện cũng có quy chế hoạt động của riêng mình. Những bản quy chế này chủ yếu điều chỉnh quy trình, thủ tục các hoạt động, công việc của ủy ban, ví dụ các bước cụ thể tiến hành một phiên điều trần; hoặc phân công công việc nội bộ của ủy ban, ví dụ của chủ nhiệm ủy ban, các thành viên ủy ban, giữa các tiểu ban với nhau…

Bộ quy tắc ứng xử

Thời gian gần đây, việc xây dựng Bộ quy tắc ứng xử của nghị sĩ ngày càng phổ biến ở Nghị viện các nước4. Đây là tập hợp những nguyên tắc và quy định không có tính cưỡng chế, bắt buộc như luật, làm định hướng cho nghị sĩ có hành vi đúng đắn trong những tình huống khó khăn về đạo đức. Bộ quy tắc ứng xử thường đề cập đến các nội dung lớn sau: kê khai tài sản, công khai, minh bạch các lợi ích của nghị sĩ; việc sử dụng các khoản kinh phí được cấp; quan hệ của nghị sĩ, nhất là đối với các nhà vận động hành lang; hành vi trong và ngoài Nghị viện; công việc sau khi rời nhiệm sở. Cũng cần lưu ý, các nguyên tắc, quy định đó phải

4. OSCE (2012), dẫn trên.


nhất quán với khuôn khổ pháp lý hiện hành.

Mặc dù không có tính bắt buộc, bộ quy tắc ứng xử vẫn có tác dụng điều chỉnh hành vi của nghị sĩ, bởi lẽ khi mọi thành viên đều biết rõ các quy chuẩn đạo đức, họ sẽ nhận biết đúng sai và có khả năng tránh điều sai trái. Hơn nữa, một cá nhân sẽ ngại làm những điều phi đạo đức nếu biết rằng tất cả những người khác đều nhận thấy nó sai trái; sợ bị bắt gặp làm sai trong một môi trường coi trọng đạo đức.

Các quyết định có tính tiền lệ

Trong quá trình hoạt động của Nghị viện, với tính chất phức tạp vốn có, những thắc mắc hoặc tranh cãi về quy trình và thủ tục làm việc là không thể tránh khỏi. Đối với những trường hợp đó, Nghị viện phải thảo luận để đưa ra những quyết định về quy trình và thủ tục làm việc. Qua thời gian, những quyết định có tính chất điển hình cho từng tình huống của Nghị viện được tập hợp lại thành tập những quyết định có tính tiền lệ dùng để giải thích hoặc áp dụng quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện trong các trường hợp tương tự về sau5. Đối với những quốc gia có Nghị viện mang những nét truyền thống lâu đời thì các quyết định có tính tiền lệ của Nghị viện rất được chú ý tập hợp lại và sử dụng.

Quy tắc của các đảng chính trị

Mặc dù không phải là quy định có tính chất bắt buộc nhưng phần lớn các nghị sĩ của các Nghị viện trên thế giới đều thuộc một đảng phái chính trị nào đó. Hoạt động của Nghị viện cũng chịu những ảnh hưởng nhất định từ các hoạt động của các đảng phái chính trị trong Nghị viện.

5. Văn phòng Quốc hội (2002), Tổ chức và hoạt động của Quốc hội các nước trên thế giới,(Hà Nội).


Để tập hợp được lực lượng và thống nhất quan điểm đối với các quyết định của Nghị viện, các đảng phái chính trị có những nguyên tắc nhất định trong các hoạt động tại Nghị viện. Nhiều nguyên tắc của các đảng phái chính trị có những tác động đáng kể đến hoạt động của Nghị viện6.

Tập quán và truyền thống của Nghị viện

Nghị viện đã hình thành và phát triển qua nhiều thế kỷ. Với khoảng thời gian như vậy, có nhiều nguyên tắc hoạt động của Nghị viện đã trở thành truyền thống được tuân thủ mặc dù chúng không được ghi thành văn bản, không có ý nghĩa bắt buộc. Chẳng hạn, những thông lệ mang tính truyền thống đặc trưng đã làm nên sự hấp dẫn của Nghị viện Anh, nhưng những nét bảo thủ trong bốn bức tường cổ kính này đã khiến cho chính một thượng nghị sĩ Anh phát biểu: “Nghị viện thế kỷ 21 không có chỗ cho những người mang những danh hiệu từ thế kỷ 15 và có những suy nghĩ từ thế kỷ 19”.

2.2 Mối quan hệ giữa các văn bản pháp luật về Nghị viện

Những nguyên tắc cơ bản về tổ chức của Nghị viện được Hiến pháp quy định. Các văn bản khác quy định về cách thức tổ chức, vận hành của nội bộ nghị viện, trong đó có sự phân định phạm vi quy định giữa Luật tổ chức Nghị viện và Nội quy Nghị viện.

Ở những nước có Luật tổ chức của Nghị viện, đồng thời có Nội quy Nghị viện, Luật thường không quy định về quy trình, thủ tục làm việc của Nghị viện mà quy định về cơ cấu, tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của Nghị viện và các cơ quan của Nghị viện; những vấn đề gì phải do

6. Knut Heidar and Ruud Koole (ed.) (2000), Parliamentary Party Groups in European Democracies – Political Parties Behind Closed Doors,(Routlege, London and New York).


Nghị viện xem xét, quyết định và những vấn đề gì là do các cơ quan của Nghị viện xem xét, chuẩn bị, địa vị pháp lý của các nghị sĩ. Tuy nhiên, ở một số nước, ví dụ Luật tổ chức Quốc hội Thụy Điển, hoặc Luật về Nghị viện Nhật Bản (Diet law) cũng có những quy định về quy trình, thủ tục hoạt động của Nghị viện.

Trong các văn bản về Nghị viện, Nội quy Nghị viện chiếm một vị trí đặc biệt. Việc sửa đổi, bổ sung Nội quy Nghị viện được tiến hành thường xuyên để kịp thời cập nhật những kinh nghiệm thực tế trong quá trình hoạt động, để Nội quy thực sự trở thành cuốn cẩm nang của mỗi nghị sĩ. Hơn nữa, do có nội dung liên quan trực tiếp đến công việc của các nghị sĩ nên đây chính là văn bản được các nghị sĩ quan tâm nhất, có nhiều sáng kiến sửa đổi, bổ sung nhất. Trong hệ thống uỷ ban của các Nghị viện thường có một uỷ ban có nhiệm vụ theo dõi việc áp dụng các quy định của nội quy và kiến nghị các giải pháp sửa đổi, bổ sung nội quy.

Theo trục so sánh trên đây về đặc thù quy định về tổ chức và thủ tục hoạt động của Nghị viện các nước trên thế giới, có thể nhận thấy hai xu hướng phổ biến sau đây:

- Xu hướng thứ nhất quy định chặt về những vấn đề thuộc tổ chức thể chế, liên quan tới thẩm quyền, mối quan hệ với các cơ quan khác trong hệ thống chính trị, liên quan tới quy trình và ngân sách tổ chức bộ máy. Ví dụ ở Pháp, có thời kỳ Luật tổ chức Nghị viện Pháp quy định khá rộng rãi về thành lập các uỷ ban, tuy nhiên, điều này làm tăng số uỷ ban và khó bố trí nguồn ngân sách cũng như nguồn lực phục vụ, sau đó Hiến pháp đã xác định cụ thể số uỷ ban và tên các uỷ ban thường trực, ngoại trừ những trường hợp phải thành lập uỷ ban lâm thời để giải quyết một số việc.


- Xu hướng thứ hai là đối với những vấn đề về thủ tục làm việc,

phương thức hoạt động, thì Nghị viện các nước có xu hướng áp dụng

quy trình dễ dãi hơn, linh hoạt hơn bằng thủ tục xem xét thông qua tại

phiên họp toàn thể, tức là liên tục sửa đổi, bổ sung bằng quyết định của

phiên họp toàn thể. Các cơ quan của Nghị viện có thể ban hành nội quy,

quy chế làm việc nội bộ nếu thấy cần thiết.

Bảng 2: Các nguồn quy định về tổ chức và hoạt động của Nghị viện

Nguồn quy định

Quốc gia có nguồn quy định này

Phạm vi, cách quy định

Hiến pháp Hiến pháp của các nước thường có quy định về Nghị viện

Thường là 1 chương riêng; các nội dung, mức độ chi tiết khác nhau giữa các nước, thường là quy định tổng quát; tính chất chặt chẽ có khác nhau.

Các Luật về tổ chức Nghị viện

Không nhiều nước có các luật này: Trung Quốc, Nhật Bản, Mỹ, Thụy Điển…

Một số nước ban hành một văn bản như Trung Quốc, Thụy Điển; một số nước khác ban hành nhiều văn bản như Mỹ, Nhật Bản.Quy định về các nội dung liên quan đến tổ chức và hoạt động của Nghị viện: chức năng; các cơ quan của Nghị viện; các quy trình chính.

Các luật liên quan

Hầu hết các nước có luật về ngân sách nhà nước, luật quy định về hành vi của nghị sĩ, luật tiếp cận thông tin…

Hoạt động của Nghị viện, vai trò, quyền, trách nhiệm của các cơ quan của Nghị viện, của nghị sĩ là một phần đối tượng điều chỉnh của các luật đó.

Nội quy Nghị viện

Ở hầu hết các nước đều có Nội quy Nghị viện; mỗi viện có nội quy của mình.

Được coi là “Hiến pháp của Nghị viện”; thường quy định rất chi tiết về quy trình, thủ tục hoạt động của Nghị viện.


Nguồn quy định

Quốc gia có nguồn quy định này

Phạm vi, cách quy định

Quy chế Ủy ban Ở hầu hết các nước, các Ủy ban đều có quy chế hoạt động của riêng mình.

Chủ yếu quy định về quy trình, thủ tục hoạt động của Ủy ban, quyền, nghĩa vụ của các bên liên quan khi tham gia hoạt động của Ủy ban.

Thông lệ Ở nhiều nước, thông lệ Nghị viện là một cơ sở điều chỉnh sự vận hành của Nghị viện.

Chủ yếu là thông lệ về quy trình, thủ tục; không có tính bắt buộc nhưng lại được tuân theo.

Bộ Quy tắc ứng xử

Nhiều nước đã ban hành; số lượng các nước ban hành văn bản này có xu hướng tăng lên.

Đặt ra các chuẩn mực đạo đức, hành vi của nghị sĩ; không phải văn bản pháp luật nhưng được nghị sĩ tuân thủ.

3. BẢN CHẤT, VAI TRÒ CỦA NGHỊ VIỆN

3.1 Bản chất dân chủ đại diện của Nghị viện

Bản chất nổi bật của thiết chế Nghị viện là đại diện và dân chủ. Nghị viện là hình thức thông qua đó người dân ủy quyền quản lý xã hội cho nhà nước. Thông qua bầu cử, người dân hợp pháp hóa quyền lực nhà nước. Với vai trò này, Nghị viện là cầu nối giữa người dân và chính quyền. Nghị sĩ thực hiện vai trò đại diện thông qua việc thể hiện quan điểm tại Nghị viện sau khi cân nhắc ý kiến cử tri, lợi ích của đơn vị bầu cử và lợi ích quốc gia, tức là thông qua sự xét đoán riêng của mình; không chịu bất cứ sự ràng buộc nào, kể cả từ cử tri.

Trong Hiến pháp nhiều nước trên thế giới, Nghị viện được coi là cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân. Hiến pháp Tây Ban Nha nhấn mạnh tính chất đại diện của Nghị viện: “Cortes đại diện cho toàn thể nhân dân Tây Ban Nha”. Hiến pháp Liên bang Nga 1993 viết: “Đại hội


Liên bang - Nghị viện của Liên bang Nga là cơ quan đại diện và lập pháp của Liên bang Nga (Điều 94). Chúng ta cũng có thể thấy quan điểm như vậy trong Hiến pháp các nước Rumani 1991, Bungari 1991, Ba Lan 1992, Cộng hoà Séc 1993...

Theo quan niệm phổ biến hiện nay, tính chất đại diện của Nghị viện thể hiện ở chỗ Nghị viện phản ánh lợi ích và ý chí của nhân dân, quốc gia. Từ đây mà có cụm từ “đại diện nhân dân” hay “đại diện quốc gia”. Quan điểm đại diện nhân dân, hình thành vào thế kỷ 18-19, có thể được trình bày qua những nguyên tắc sau: (1) Đại diện nhân dân do Hiến pháp quy định; (2) Nhân dân như chủ thể của chủ quyền trao cho Nghị viện thay mặt mình thực hiện quyền lập pháp; (3) Với mục đích đó, nhân dân bầu những người đại diện cho mình vào Nghị viện; (4) Thành viên Nghị viện là người đại diện cho cả quốc gia, chứ không phải cho những người bầu ra mình, và do đó không phụ thuộc vào cử tri, không thể bị cử tri bãi miễn7.

Nghị viện tự mình nhận biết ý chí của nhân dân và phản ánh ý chí của nhân dân trong các luật và những quyết định khác của Nghị viện và trên phương diện này không chịu sự kiểm soát của một ai (dĩ nhiên trong khuôn khổ Hiến pháp - mà không hiếm trường hợp Nghị viện có thể thay đổi, bổ sung). Ý chí của Nghị viện cũng là ý chí của nhân dân. Theo chiều ngược lại, theo định kỳ thường xuyên, cử tri lựa chọn nghị sĩ để đại diện cho họ và uỷ thác quyền lực của họ cho nghị sĩ. Nghị sĩ thực thi quyền lực được nhân dân giao phó chỉ trong chừng mực nhân dân còn hài lòng với hoạt động, kết quả của họ đối với những vấn đề công cộng. Trên thực tế, nhân dân có nhiều cách để bày tỏ ý nguyện của mình và để nhắc nhở, kiểm soát các nghị sĩ.

7. Văn phòng Quốc hội (2002), dẫn trên.


Tính dân chủ của Nghị viện được đánh giá qua ba yếu tố sau đây liên quan tới các quy định về tổ chức và bảo đảm hoạt động của Nghị viện:

- Sự tham gia dân chủ, bình đẳng giữa các nghị sĩ; trong đó có yếu tố bình đẳng giới;

- Cơ chế và quy định bảo đảm quyền tự do phát biểu chính kiến của các nghị sĩ, các nghị sĩ được pháp luật bảo vệ chống lại mọi hình thức lạm dụng quyền lực và sức ép từ phía cơ quan hành pháp và cơ quan tư pháp;

- Cơ chế, tổ chức và mức độ phát huy hiệu quả của thủ tục thảo luận trên diễn đàn Nghị viện về các vấn đề công chúng quan tâm.

Nguyên tắc dân chủ trong thủ tục thảo luận và thủ tục hoạt động của Nghị viện được xây dựng trên cơ sở bảo đảm sự bình đẳng của các thành viên của Nghị viện, sự tôn trọng các ý kiến thiểu số trong thảo luận của Nghị viện. Các báo cáo của các uỷ ban đều có xu hướng bắt buộc phải ghi nhận ý kiến thiểu số bên cạnh các ý kiến đa số; thủ tục thảo luận tại Nghị viện tuân thủ nguyên tắc bình đẳng trong đăng ký thảo luận và phân bổ đồng đều thời gian tham gia thảo luận, bày tỏ ý kiến của các thành viên Nghị viện. Trong các hoạt động của Nghị viện, các thành viên đều có quyền nêu các vấn đề về thủ tục, về chương trình nghị sự, và các vấn đề thủ tục được ưu tiên xem xét, giải quyết trước khi tiếp tục giải quyết các vấn đề nội dung. Nghị viện thường được giao trách nhiệm chủ trì các hình

“Có Nghị viện chưa chắc đã có dân chủ, nhưng nền dân chủ không thể thiếu Nghị viện”. (Báo cáo toàn cầu về Nghị viện, IPU 2012).


thức dân chủ trực tiếp như nghe ý kiến nhân dân, thủ tục phúc quyết toàn dân.

Hiến pháp, luật về tổ chức và hoạt động của Nghị viện, nội quy của Nghị viện các nước đều có quy định về các nội dung sau đây nhằm bảo đảm bản chất dân chủ và đại diện của nghị viện:

i) Quy định về các hình thức, công cụ, phương thức hoạt động dân chủ của Nghị viện và các ủy ban của Nghị viện, thông qua đó nhân dân có thể tham gia ý kiến. Ví dụ, công cụ tham vấn công chúng vào các dự án luật; điều trần, điều tra về chính sách; các hình thức tiếp xúc cử tri của cá nhân nghị sĩ; tổ chức văn phòng nghị sĩ tại địa phương; phương thức thị sát, tiếp xúc tại địa phương của một nhóm nghị sĩ về một vấn đề nổi bật có lợi ích hoặc đặc thù địa phương.

ii) Quy định thẩm quyền, phương thức hoạt động, tổ chức và thủ tục hoạt động của Nghị viện theo cơ chế dân chủ. Ví dụ, thủ tục thảo luận về các vấn đề chính sách, pháp luật, tài chính; dự án, chương trình quốc gia; xem xét các quyền và lợi ích hợp pháp của các nhóm dân cư khi quyết định chính sách, pháp luật.

iii) Quy định về phương thức giám sát trách nhiệm chính trị và yêu cầu giải trình. Thực hiện sự uỷ quyền của nhân dân thông qua các đại diện của mình, các Nghị viện thường có quy định thủ tục xem xét trách nhiệm của các thiết chế nhà nước, các chính khách được Nghị viện bầu, bổ nhiệm. Các thủ tục nói trên bảo đảm thực hiện sứ mệnh lớn nhất của Nghị viện trước nhân dân về hoạt động của bộ máy nhà nước và chính sách, pháp luật quốc gia theo nguyên tắc quyền lực nhà nước xuất phát từ nhân dân, nhân dân uỷ quyền cho các cơ quan nhà nước qua bầu cử (xem thêm Chương II, mục 3. Chức năng giám sát).


iv) Quy định phòng ngừa lạm dụng quyền lực: Thực hiện bản chất đại diện và là cơ quan quyền lực nhà nước, Nghị viện quy định những công cụ và phương thức hoạt động để phòng ngừa, phát hiện và ngăn chặn sự lạm dụng quyền lực trong sinh hoạt Nghị viện và trong hệ thống bộ máy nhà nước, đảm bảo các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân không bị quyền lực công xâm phạm. Ví dụ quy định về quyền thành lập uỷ ban điều tra8, hình thức thảo luận về dân nguyện, hình thức luận tội9; điều trần ở Nghị viện10; bỏ phiếu tín nhiệm hoặc bất tín nhiệm Chính phủ v.v. Một số Nghị viện theo mô hình đại nghị còn thành lập ủy ban quản lý chương trình nghị sự do nhóm đảng đối lập kiểm soát để bảo đảm dân chủ trong việc xây dựng và điều hành chương trình nghị sự.

Việc bảo đảm bình đẳng giới để bảo đảm sự tham gia dân chủ, bình đẳng cũng là một chủ đề được nhắc đến nhiều trong thời gian gần đây. Đã có những bằng chứng cho thấy phụ nữ có những mối quan tâm và ưu tiên khác với nam giới; có phong cách làm việc khác với nam giới và họ quan tâm đến lợi ích của các chính sách nhiều hơn là quyền lực11. Do vậy, với sự tham gia của họ, nghị viện sẽ quan tâm nhiều hơn đến lợi ích của đông đảo quần chúng. Trong môi trường Nghị viện, việc bảo đảm bình đẳng giới trước hết được thông qua việc bảo đảm số lượng nữ nghị sĩ trong Quốc hội. Hiện nay, theo thống kê của IPU thì toàn thế giới có 44.539 nghị sĩ, trong đó có 9.717 người là nữ, chiếm tỷ lệ khoảng 21.82%12. Thông thường, có 3 cách để đảm bảo tỷ lệ nữ giới trong Nghị viện gồm:

8. Xem thêm: Chương II, mục 3. Giám sát, Ủy ban điểu tra của Nghị viện9. Xem thêm: Chương II, mục 3. Giám sát, Luận tội10. Xem thêm: Chương II, mục 3. Giám sát, Điều trần tại ủy ban11. Equal presentation in Australian Parliament: Proportional Representation and Gender quotas.12. IPU (2013), Parliament at Glance: Women Parliamentarians, tại http://www.ipu.org truy cập 6/11/2014.


a) Quy định một tỷ lệ ghế nhất định trong Nghị viện dành cho nữ giới. Cách thức này được áp dụng ở một số nước điển hình như Bangladesh (30/330), Eritrea (10/105) và Tanzania (15/255)13;

b) Quy định một tỷ lệ các ứng cử viên là nữ giới trong các cuộc bầu cử. Ở Châu Âu, chỉ có Bỉ là nước sử dụng cơ chế này nhằm bảo đảm sự đại diện của nữ giới trong các hoạt động chính trị. Nước này thông qua luật năm 1994 quy định phải bảo đảm 25% các ứng cử viên là nữ trong danh sách bầu cử14.

c) Đặt ra hạn ngạch trong danh sách ứng cử viên các đảng chính trị theo sự tự nguyện trong chính sách của các đảng. Ví dụ, Đảng Dân chủ Nhân dân Đan Mạch đã giới thiệu cơ chế hạn ngạch từ những năm 1970, theo đó quy định cả hai giới phải đảm bảo giới thiệu tối thiểu 40%. Tác dụng của cơ chế này đã giúp cho Đan Mạch liên tục có số lượng lớn nữ giới tham gia vào Nghị viện15. Đảng Dân chủ Xã hội của Đức đã thiết lập cả hai hệ thống hạn ngạch, một cho các cuộc bầu cử tại các cơ quan nhà nước với tỷ lệ đại diện là 33% và hai là bầu trong nội bộ đảng với tỷ lệ đại diện là 40%16.

Tuy nhiên, trong các cách thức nói trên, việc quy định hạn ngạch trong các văn bản quy phạm pháp luật thường bị cho là vi phạm nguyên tắc về quyền bình đẳng và không hợp Hiến. Chẳng hạn, năm 1982, Pháp đã thông qua luật với quy định buộc phải bảo đảm 25% ứng cử viên là nữ trong danh dách bầu cử cho các cuộc bầu cử tại các khu vực đô thị. Tuy nhiên, quy định này gặp phải vướng mắc về mặt pháp lý. Tháng 9

13. Christine Pintat (2004), The World of Quotas, Inter-Parliamentary Union, Switzerland.14. Victoria Garcia Munoz (1997), Differential impact of electoral systems on female political representation, European Parliament.15. Christine Pintat (2004), đã dẫn.16. Victoria Garcia Munoz (1997), đã dẫn.


năm 1982, Hội đồng Hiến pháp nước này đã cho rằng quy định trên của luật không hợp Hiến. Còn tại Italia, nước này cũng thông qua hai luật về bầu cử năm 1993. Luật thứ nhất quy định về danh sách đảng, theo đó quy định, không được phép có trên 75% ứng cử viên cùng một giới. Luật thứ hai quy định các ứng cử viên nam giới và nữ giới có thể xuất hiện luân phiên nhau trong các danh sách đảng. Tuy nhiên, đến năm 1995, Tòa án Hiến pháp của Italia tuyên bố các luật trên là vi Hiến do vi phạm quyền đối xử bình đẳng17.

3.2 Nghị viện là cơ quan quyền lực nhà nước

Nghị viện là một trong các cơ quan quyền lực nhà nước: Hiến pháp nhiều nước đều xác định Nghị viện là một cơ quan quyền lực nhà nước. Theo quan niệm cổ điển về tổ chức nhà nước và quyền lực nhà nước của Montesquieu, thì quyền lực nhà nước gồm ba nhánh lập pháp, hành pháp và tư pháp. Tư tưởng này được áp dụng trên thực tế theo ba mô hình cơ bản về cách tổ chức quyền lực nhà nước là mô hình đại nghị, mô hình tổng thống và mô hình hỗn hợp. Các mô hình tổ chức nhà nước khác nhau ở cách phân định giới hạn thẩm quyền giữa ba nhánh quyền lực nhà nước; nhưng đều xác định Nghị viện là một cơ quan quyền lực nhà nước với quyền lập pháp dành riêng cho Nghị viện. Do đó, khái niệm “cơ quan lập pháp” còn được dùng để chỉ Nghị viện.

Theo thuyết phân quyền của Montesquieu, nhánh lập pháp thực hiện quyền lực nhà nước về lập pháp, nhưng trong quá trình phát triển, Nghị viện các nước trên thế giới đang được bổ sung nhiều quyền lực nhà nước khác như quyền giám sát Chính phủ, quyền tư pháp, quyền tài chính18. Ví dụ, cho tới những năm cuối thế kỷ 20, Thượng viện Vương quốc Anh vẫn nắm quyền lực tư pháp, thực hiện chức năng của toà án

17. Dẫn trên.18. Xem thêm: Chương II, mục 4. Chức năng về tài chính-ngân sách


tối cao, nhưng đến nay Toà án tối cao ở Vương quốc Anh đã được thành lập riêng; Nghị viện Hoa Kỳ sau năm 1973 giành lại quyền lập dự toán ngân sách từ tay Tổng thống.

Nghị viện là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất: Một số quốc gia tổ chức quyền lực nhà nước tập trung thì xác định Nghị viện là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Ví dụ, Hiến pháp Trung Quốc tại Điều 57 quy định “Đại hội nhân dân toàn quốc nước Cộng hoà nhân dân Trung hoa là cơ quan tối cao của quyền lực nhà nước”. Ở Việt Nam, Hiến pháp cũng ghi nhận Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất; các chức vụ nhà nước cao cấp đều do Quốc hội bầu.

Như vậy, tựu trung Nghị viện là một cơ quan quyền lực nhà nước do nhân dân trực tiếp bầu ra, giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước khác, chịu trách nhiệm trước nhân dân và hoạt động theo cách thức dân chủ, khác với các cơ quan nhà nước khác.

3.3 Các vai trò của Nghị viện

Nghị viện có các vai trò khác nhau xuất phát từ sự uỷ quyền gồm:

(1) Vai trò cầu nối giữa nhà nước và công chúng: Nghị viện là cầu nối giữa ý nguyện của công chúng với ý chí của cơ quan công quyền, bảo đảm vai trò đại diện của Nghị viện trong hệ thống các cơ quan nhà nước.

Nghị viện đóng vai là cơ quan giám sát hoạt động và việc thực hiện trách nhiệm chính trị của các cơ quan công quyền. Để giám sát, kiềm chế và cảnh báo những xu hướng vượt quá giới hạn quyền lực hoặc thiếu trách nhiệm, Nghị viện thông qua tiếp xúc với cử tri, công chúng, thông qua sử dụng công nghệ thông tin, phương tiện thông tin đại chúng để đưa các ý nguyện của công chúng tới diễn đàn thảo luận của Nghị viện.


(2) Vai trò định hướng phát triển quốc gia: Hoạt động lập pháp và giám sát Chính phủ của Nghị viện nhằm thiết kế, thông qua và bảo đảm thực hiện những vấn đề chiến lược quốc gia như xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, các kế hoạch, chương trình quốc gia đáp ứng nguyện vọng của nhân dân. Nghị viện quyết định về tài chính quốc gia, đặt ra các thứ thuế, bảo đảm thu, chi quốc gia một cách hiệu quả, minh bạch, phục vụ lợi ích công cộng. Nghị viện quyết định các vấn đề tổ chức nhà nước, quyết định bầu, bổ nhiệm, bãi nhiệm, miễn nhiệm các chức vụ cao cấp nhà nước, thành lập Chính phủ, thành lập các cơ quan tư pháp của quốc gia; quyết định các vấn đề quốc phòng, an ninh và các vấn đề hệ trọng khác của quốc gia.

(3) Vai trò xây dựng nhà nước pháp quyền: khi xây dựng pháp luật và giám sát, Nghị viện còn có trách nhiệm quan tâm và bảo đảm các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân không bị xâm phạm bởi hành vi của cơ quan nhà nước, các thủ tục hành chính; bảo đảm quyền khiếu nại, tố cáo của công dân; bảo đảm không có ai trong xã hội đứng ngoài và trên pháp luật và pháp luật được sửa đổi, bổ sung theo hướng bảo đảm các quyền của công dân và phù hợp với điều kiện phát triển của đất nước trong mỗi giai đoạn và của từng vùng miền có đặc điểm riêng.

(4) Vai trò giáo dục và định hướng dân chủ: Nghị viện đóng vai trò là cơ quan nhà nước có cách tổ chức và phương thức hoạt động dựa trên những nguyên tắc dân chủ, là trung tâm giáo dục, quảng bá và là hình mẫu cho nền dân chủ của quốc gia. Các hình thức truyền thông đại chúng của Nghị viện, mời công dân dự thính các kỳ họp Nghị viện, các chương trình giáo dục công chúng, truyền thông công chúng về Nghị viện; các hình thức truyền thông của Nghị viện là những hình thức, công cụ đóng góp vào vai trò giáo dục dân chủ của Nghị viện. Giáo dục và định hướng dân chủ nhằm tạo công cụ cho xã hội ổn định thông qua sự tham gia có tổ chức của người dân vào chính quyền, tránh các xung đột tự phát.


(5) Vai trò bảo vệ bình đẳng xã hội: Trong thủ tục thảo luận của Nghị viện, bình đẳng xã hội, bảo vệ nhóm dân cư dễ bị tổn thương thường được đưa ra khi thảo luận những vấn đề quốc kế, dân sinh, thảo luận thông qua luật. Trong điều kiện các nhóm dân cư có quyền và lợi ích không đồng đều, việc thảo luận thông qua các dự án luật phải bảo đảm có tính đến yếu tố bình đẳng xã hội. Bảo vệ sự bình đẳng xã hội cũng thống nhất với vai trò chiến lược xây dựng nhà nước pháp quyền của Nghị viện.

(6) Vai trò bảo đảm trách nhiệm giải trình của nhà nước: Nhà nước, khu vực công nói chung, bao gồm cả doanh nghiệp nhà nước và đặc biệt là các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp và các công chức có trách nhiệm giải trình trước các công dân về cách thức, mức độ và lí do thực hiện hoặc không thực hiện các quyết định và trách nhiệm công quyền được giao phó. Trách nhiệm giải trình xuất phát từ mối quan hệ đặc biệt các cơ quan nhà nước với cử tri. Đó là trách nhiệm của người được ủy quyền hợp pháp trước người ủy quyền. Tiêu chí cao nhất của trách nhiệm giải trình là lợi ích công.

Trách nhiệm giải trình được thực hiện thông qua hình thức giám sát Nghị viện, trong đó có quyền chất vấn, yêu cầu trả lời trước Nghị viện, điều trần trước các uỷ ban của Nghị viện và hình thức giám sát nhân dân (của khu vực kinh doanh và xã hội dân sự).

Trách nhiệm giải trình thông qua giám sát nhân dân được nhà nước bảo đảm thông qua sự minh bạch của Chính phủ, cơ quan hành pháp và tư pháp. Các cơ quan này có trách nhiệm công bố, cung cấp thông tin, bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của công chúng tới công dân. Cách tiếp cận phân tích chính sách, tham vấn công chúng về các dự án luật, dự thảo chính sách là thể hiện chủ động trách nhiệm giải trình của nhà nước.


Hộp 1: Luật về minh bạch và tiếp cận thông tin năm 2004 ở Mexico19

Sau khi ban hành Luật về Minh bạch và tiếp cận thông tin năm 2004, người dân Mexico đã yêu cầu Nghị viện và các cơ quan khác của nhà nước cung cấp những thông tin sau đây: Mexico có bao nhiêu con bò? (trợ giúp chăn nuôi); năm 2003 cả nước sản xuất bao nhiêu sữa? Nghị sĩ nào vắng mặt không có lý do tại phiên họp Nghị viện v.v..

(7) Vai trò cân bằng lợi ích: Nghị viện có vai trò thảo luận tìm giải pháp hài hòa các lợi ích, là chiếc van an toàn tránh nguy cơ vội vàng quyết định trước sức ép áp đảo của một nhóm cử tri, bảo đảm sự cẩn trọng trong ban hành chính sách, nhất là những vấn đề liên quan tới ngân sách hoặc hạn chế quyền và lợi ích hợp pháp của người dân. Vì thế, ở hầu hết các Nghị viện, quy trình thảo luận dự án luật bắt buộc phải qua nhiều vòng thảo luận công khai. Ở các nước tổ chức hai viện, thì dự án luật phải được hai viện thông qua. Chế độ phủ quyết các đạo luật của Nghị viện và vai trò tòa án trong việc xem xét lại các đạo luật do Nghị viện ban hành vì vi hiến và xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của công dân là cơ chế bổ sung để sửa chữa những sai lầm lập pháp do nóng vội.

4. NGHỊ VIỆN TRONG MỐI QUAN HỆ QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC

Nghị viện không đứng một mình mà vận hành trong mối quan hệ với các cơ quan khác là hành pháp và tư pháp. Mối quan hệ đó khác nhau ở mỗi nước, tùy vào đặc điểm văn hóa, lịch sử, chính trị, và tùy thuộc vào mô hình tổ chức quyền lực nhà nước cũng như bộ máy nhà

19. Nguồn: Trang thông tin của Chính phủ Mexico: http://www.sisi.org.mx.


nước được lựa chọn. Tuy nhiên, trong khuôn khổ của cuốn sách này, mục này chỉ tìm hiểu mối quan hệ quyền lực đó trên hai phương diện: (1) cơ sở lý luận về tổ chức quyền lực nhà nước – phân chia quyền lực hay tập trung quyền lực; (2) hình thức chính thể - chính thể đại nghị, tổng thống, hay hỗn hợp.

4.1 Phân chia quyền lực và tập trung quyền lực

Phân chia quyền lực trong sự thống nhất

Mô hình tổ chức quyền lực nhà nước được áp dụng ở đại đa số các nước hiện nay là phân chia quyền lực nhà nước, theo đó quyền lực nhà nước được chia thành các nhánh khác nhau dựa trên bản chất và chức năng để các nhánh có thể kiểm soát và cân bằng lẫn nhau và vì thế các quyền và tự do của tất cả mọi người có thể được bảo vệ. Mặt khác, ở những nước đó, Hiến pháp quy định, quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân và xuất phát từ nhân dân20.

Trong mô hình này, quyền lực nhà nước được thực hiện bởi các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp. Mỗi cơ quan thực hiện một chức năng của quyền lực nhà nước. Tuy nhiên, không có một cơ quan nào nắm giữ toàn bộ quyền lực nhà nước; sự độc lập tương đối của các nhánh quyền lực nhà nước và các cơ quan nhà nước; cơ chế kiềm chế và đối trọng giới hạn quyền lực của mỗi cơ quan nhà nước và cản trở sự tập trung quyền lực trong tay một nhánh quyền lực, ngăn chặn sự lạm quyền; giữa ba cơ quan này có cơ chế kiểm soát lẫn nhau.

Thông thường, tùy theo mức độ, phân chia quyền lực nhà nước ở các nước được xếp thành hai loại: phân quyền “cứng rắn” và phân quyền

20. Mô hình này dựa trên học thuyết phân chia quyền lực của các nhà tư tưởng lớn là J.Locke (1632 - 1704), Ch. Montesquieu (1689 - 1755) và học thuyết về khế ước xã hội và chủ quyền nhân dân của J.J.Rousseau (1712 - 1778).


“mềm dẻo”. Phân quyền cứng rắn thường xuất hiện ở các nước cộng hòa

Tổng thống hoặc lưỡng tính, còn phân quyền mềm dẻo có ở các nước

theo mô hình chính thể đại nghị gồm: cộng hòa đại nghị và quân chủ

đại nghị.

Phân quyền “cứng rắn”: Ở các nước phân quyền “cứng rắn”, giữa

lập pháp, hành pháp có sự phân định khá dứt khoát về thẩm quyền và

có sự kiểm soát lẫn nhau trong việc thực hiện quyền lập pháp và hành

pháp. Cụ thể:

- Tổng thống do nhân dân bầu ra, đồng thời là người đứng đầu

bộ máy hành pháp; Tổng thống không có quyền sáng quyền lập pháp

nhưng có khả năng tác động đến hoạt động lập pháp thông qua quyền

phủ quyết.

- Nghị viện cũng do nhân dân bầu ra nắm quyền lập pháp nhưng

hoạt động lập pháp của Nghị viện thường căn cứ vào chương trình

hoạt động thường niên của hành pháp do Tổng thống đề xuất. Bởi vì

trong trường hợp Nghị viện thông qua luật không phù hợp với đường

lối của hành pháp thì Tổng thống sẽ sử dụng quyền phủ quyết để bác

bỏ đạo luật.

Mặc dù Nghị viện không có quyền đặt vấn đề giải tán cơ quan

hành pháp nhưng Nghị viện cũng có khả năng tác động đến hành pháp

thông qua quyền quyết định ngân sách, phân bổ ngân sách, quyền phê

chuẩn điều ước quốc tế do cơ quan hành pháp ký, quyền phê chuẩn các

thành viên trong bộ máy hành pháp do Tổng thống đệ trình. Ngoài ra,

Nghị viện còn có quyền phế truất Tổng thống bằng thủ tục luận tội.


Phân quyền mềm dẻo không có sự phân chia dứt khoát về thẩm

quyền: Nghị viện do nhân dân bầu ra là cơ quan lập pháp nhưng Chính

phủ – cơ quan hành pháp do Nghị viện thành lập vẫn có sáng quyền

lập pháp. Đặc biệt ở những nước mà đảng chiếm đa số ghế ở Nghị viện

đứng ra thành lập Chính phủ thì vai trò quan trọng của Chính phủ đối

với hoạt động lập pháp của Nghị viện trở nên rõ ràng hơn.

Chính phủ do Nghị viện thành lập thực hiện quyền hành pháp.

Tuy nhiên, Nghị viện vẫn có khả năng tác động đến hoạt động của

Chính phủ thông qua quyền bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ và biểu

quyết từ chối tín nhiệm Chính phủ. Trong trường hợp này, hoặc Chính

phủ phải từ chức hoặc Chính phủ yêu cầu người đứng đầu Nhà nước

giải tán Nghị viện.

Tập trung quyền lực – một cách tiếp nhận học thuyết của

Rousseau

Học thuyết của Rousseau về sự thống nhất của quyền lực nhà

nước được tiếp nhận một cách khác nhau trên thực tế. Như đã đề cập,

ở đại đa số các nước, Hiến pháp chỉ đơn thuần tuyên bố về quyền lực

thuộc về nhân dân và chủ quyền nhân dân. Còn các nước xã hội chủ

nghĩa trước đây tiếp nhận học thuyết của Rousseau từ góc độ khác, theo

đó, người ta cố gắng tìm kiếm một dạng cơ quan để có thể trao toàn bộ

quyền lực nhà nước, tập trung quyền lực nhà nước vào cơ quan đó. Cơ

quan như vậy K.Mác nhận thấy trong Công xã Paris 1871 và trên nền

tảng đó V.I. Lênin hình thành nên quan điểm về nền Cộng hoà Xô viết,

tuyên bố “Tất cả chính quyền về tay các Xô Viết!”, trong đó Lênin nói về

chính quyền của giai cấp vô sản và nông dân (đặc biệt là bần cố nông)

dưới sự lãnh đạo của giai cấp vô sản.


Tư tưởng tập trung quyền lực phủ nhận phân chia quyền lực và

coi các Xô Viết như những cơ quan quyền lực nhà nước duy nhất từ

trên xuống dưới. Hiến pháp Liên Xô 1977 quy định rằng nhân dân thực

hiện quyền lực nhà nước qua các Xô Viết đại biểu nhân dân - những cơ

quan tạo nên nền tảng chính trị của Nhà nước (Điều 2). Mọi cơ quan

nhà nước khác chịu sự kiểm soát của Xô Viết và có trách nhiệm báo cáo

trước Xô Viết. Chỉ những cơ quan theo mô hình các Xô Viết (Xô Viết tối

cao, Quốc hội, Đại hội nhân dân ở trung ương và Xô viết nhân dân, Hội

đồng nhân dân, Đại hội đại biểu ở địa phương) mới được coi là những

cơ quan quyền lực nhà nước. Các cơ quan nhà nước khác chỉ được coi

là cơ quan quản lý nhà nước, xét xử... chứ không phải là cơ quan quyền

lực nhà nước.

Trên cơ sở quan điểm của Mác về Công xã Paris, Lênin đã xây

dựng mô hình tổ chức bộ máy nhà nước Xô Viết, theo đó:

- Cơ quan đại diện nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước nắm

quyền lập pháp và quyền hành pháp. Với tư cách là cơ quan do nhân

dân trực tiếp bầu ra, đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, cơ

quan lập pháp (Xô Viết Tối cao) được xác định là cơ quan quyền lực nhà

nước cao nhất, có quyền lập hiến, lập pháp, quyết định các vấn đề quan

trọng của đất nước, thành lập ra các cơ quan hành pháp, tư pháp và có

quyền kiểm tra, giám sát hoạt động của các cơ quan này;

- Cơ quan chấp hành do cơ quan lập pháp thành lập thực hiện

chức năng hành chính của lập pháp. Với tính chất là cơ quan phái sinh

của quyền lực nhà nước, cơ quan hành pháp và tư pháp không những

không có quyền giám sát hoạt động của cơ quan lập pháp mà còn phải

báo cáo về hoạt động của mình trước cơ quan này.


Các nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước nêu trên không có ý nghĩa tuyệt đối. Phân chia quyền lực không loại trừ sự thống nhất trong chính sách nhà nước về những vấn đề có tính nguyên tắc và sự tương hỗ giữa các nhánh quyền lực; còn quan điểm tập trung quyền lực không loại trừ việc thành lập những cơ quan nhà nước khác nhau thực hiện những chức năng khác nhau để thực hiện quyền lực nhà nước thống nhất. Cách hiểu đó được phản ánh rõ nét trong Hiến pháp các nước hậu Xô Viết. Ví dụ như Hiến pháp Kazakhstan 1995: “Quyền lực nhà nước ở Cộng hoà Kazakhstan là thống nhất, được thực hiện trên cơ sở Hiến pháp và luật theo nguyên tắc phân chia quyền lực thành lập pháp, hành pháp, tư pháp và sự tương hỗ giữa các nhánh quyền lực đó với nhau trong một hệ thống kiềm chế và đối trọng” (Điều 3).

4.2 Nghị viện trong các mô hình tổ chức bộ máy nhà nước

Lý thuyết so sánh các mô hình tổ chức nhà nước trên thế giới nói tới ba mô hình tổ chức nhà nước cơ bản: mô hình đại nghị, mô hình Tổng thống và mô hình hỗn hợp, theo đó mối quan hệ quyền lực giữa Nghị viện với các nhánh quyền lực khác của nhà nước có đặc thù khác nhau. Trên thực tế, ba mô hình trên đây đều có những biến thể và mối quan hệ quyền lực nhà nước còn tùy thuộc vào quy định cụ thể của Hiến pháp và pháp luật quốc gia.

Mô hình chính thể đại nghị

Dấu hiệu chính của hình thức chính thể này là chế định trách nhiệm chính trị của Chính phủ và ngược lại là chế định giải thể Nghị viện. Nghị viện ở những nước này đóng vai trò quan trọng trong việc hình thành Chính phủ. Chính phủ cần nhận được sự tín nhiệm của Nghị viện, vì vậy bất kỳ sự thay đổi nào về tương quan lực lượng trong Nghị viện cũng gây ảnh hưởng đến thành phần của Chính phủ (đặc


biệt ở các nước có Chính phủ liên hiệp). Quyền hành pháp thuộc về Chính phủ với một vị Thủ tướng đứng đầu do Nghị viện bầu lên, chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Thủ tướng có vai trò nổi trội trong việc thực hiện quyền lực chính trị, bởi Thủ tướng là thủ lĩnh của Đảng chiếm đa số hoặc ưu thế trong Nghị viện, là người quyết định đường lối chính trị của Chính phủ. Nguyên thủ quốc gia ở những nước này không nắm quyền lực hành pháp thực tế trong tay và chỉ có những thẩm quyền lễ tân, ngoại giao thuần tuý. Ví dụ điển hình cho mô hình này là Nghị viện Anh. Ngoài ra, nó còn tồn tại ở nhiều nước phát triển như Áo, Đức, Italia,... một số nước hậu XHCN như Bungari, Hungari, Mondova...

Trong mô hình này có sự phân biệt giữa chính thể quân chủ Nghị viện lập hiến với cộng hòa đại nghị. Quân chủ Nghị viện lập hiến có nguyên thủ quốc gia là Vua (Hoàng đế, Quốc trưởng), hiện nay đang tồn tại ở trên 30 nước, trong đó có Anh, Thụy Điển, Nhật Bản, Tây Ban Nha, Bỉ, Hà Lan, Đan Mạch, Thái Lan...21. Trong mô hình cộng hòa đại nghị, nguyên thủ quốc gia (Tổng thống/Chủ tịch nước) thường do Nghị viện hoặc một hội nghị đặc biệt bầu ra mà không phải do nhân dân trực tiếp bầu ra như ở Italia, Đức. Trong khi đó, Thủ tướng Chính phủ do Nghị viện bầu ra. Chẳng hạn, Thủ tướng CHLB Đức do Hạ viện bầu ra theo sự đề cử của Tổng thống. Thủ tướng có thể bị Nghị viện bỏ phiếu bất tín nhiệm và buộc phải từ chức. Ngược lại, Tổng thống theo đề nghị của Thủ tướng có thể giải tán Nghị viện. Hiện nay có 32 nước có chính thể cộng hoà đại nghị22 chẳng hạn CHLB Đức (theo Hiến pháp 1949), Áo (theo Hiến pháp 1922, sửa đổi 1929), Hi Lạp theo Hiến pháp 1975…

21. Ban biên tập dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (2013), Những vấn đề cơ bản của Hiến pháp các nước trên thế giới, (NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội).22. Dẫn trên.


Hộp 2: Xu hướng cải tiến theo tam quyền phân lập ở Anh

Với đạo luật Cải cách Hiến pháp 2005 (Constitutional Reform Act), Vương quốc Anh tách quyền tư pháp từ Thượng viện (House of Lords) để trao quyền này cho Tòa án Tối cao độc lập với Nghị viện. Cải cách này được tiến hành dựa trên sức ép của việc gia nhập EU và tuân theo Công ước về nhân quyền của EU, theo đó, thẩm phán có nghĩa vụ tuân theo các quy định của EU.

Hoạt động của Nghị viện trong mô hình này dựa trên cơ sở hợp tác, ủng hộ của nghị sĩ đối với chính sách của Chính phủ trên cơ sở sự thuyết phục qua giải trình của Chính phủ trước Nghị viện và thông qua đó tới dân chúng. Thủ tướng, người đứng đầu Chính phủ thường là lãnh tụ của phe đa số trong Nghị viện. Vì vậy, thời gian hỏi-đáp của Nghị viện thường được tiến hành mỗi tuần, là cơ hội để nghị sĩ đặt các câu hỏi để Chính phủ giải trình. Kiến nghị về các dự án luật thường do Chính phủ hoặc nhóm nghị sĩ ủng hộ Chính phủ đưa ra. Nhóm đối lập làm nhiệm vụ phản biện.

Nhóm nghị sĩ đối lập trong Nghị viện hình thành một nhóm chuyên giám sát và phản biện các chính sách của Chính phủ. Nhóm này còn được gọi là “Chính phủ bóng” gồm các nghị sĩ đóng vai “bộ trưởng bóng”, có nhiệm vụ chuyên nghiên cứu, theo dõi các lĩnh vực của bộ trưởng đương nhiệm để đưa ra các câu hỏi, đề nghị giải trình mang tính chất phản biện.


Hộp 3: Giảm số nghị sĩ kiêm bộ trưởng ở Anh

Hạ viện Anh thông qua Luật năm 1975 giới hạn số bộ trưởng ăn lương trong Nghị viện. Tiếp theo đó, năm 2011 thông qua Luật về hệ thống bầu cử và đơn vị bầu cử (Parliamentary Voting System and Constituencies Act 2011). Luật này quy định quyền của Ủy ban Hành chính công (Public Administration Select Committee) trong Hạ viện được xem xét đề xuất giảm số nghị sĩ đồng thời giữ chức bộ trưởng (có trách nhiệm bỏ phiếu cho Chính phủ) ở mức không quá 20%. Mức giới hạn này sẽ được xem xét tiếp vào năm 2015.

Thời gian họp của Nghị viện theo mô hình đại nghị chủ yếu là thảo luận và để Chính phủ thuyết phục các nghị sĩ đối lập ủng hộ chính sách của Chính phủ. Ví dụ, ở Hạ viện Anh họp trung bình 170 ngày mỗi năm, trong đó một nửa số thời gian để thảo luận các dự án luật do Chính phủ trình, số thời gian thảo luận các dự án do nghị sĩ trình chỉ khoảng 50 giờ.

Quan điểm chuyên gia ủng hộ cho ưu thế của thể chế đại nghị cho rằng: i) do không tuyệt đối hóa nguyên tắc kiểm soát và cân bằng quyền lực giữa ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, nên khả năng phản hồi ý kiến cử tri, khả năng ban hành chính sách nhanh hơn so với thể chế Tổng thống, không bị lâm vào tình trạng tắc nghẽn do kiểm soát và cân bằng quyền lực; ii) khi Chính phủ không có được sự tin cậy của công chúng thì bị thay thế ngay bởi Chính phủ khác.

Mô hình Tổng thống

Trong chính thể cộng hoà Tổng thống, nguyên thủ quốc gia (Tổng thống) do nhân dân trực tiếp bầu ra vừa là người đứng đầu Nhà nước vừa là người đứng đầu Chính phủ. Mô hình này lấy nguyên tắc phân


chia quyền lực “cứng rắn” làm cơ sở cho việc tổ chức quyền lực nhà nước. Ở những nước này không có trách nhiệm tập thể của Chính phủ trước Nghị viện, không có hình thức bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ và sự giải tán Nghị viện. Điển hình cho mô hình này là Mỹ với hệ thống kiềm chế và đối trọng phản ánh khá chính xác tương quan giữa ba nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp. Ở Mỹ không có cơ chế giải thể Nghị viện, nhưng Tổng thống có quyền phủ quyết tương đối các đạo luật của Nghị viện (có thể bị Nghị viện vượt qua). Một số quan chức do Tổng thống bổ nhiệm với sự đồng ý của Nghị viện. Nghị viện không thể bắt buộc Tổng thống từ chức, nhưng lại có quyền đưa ra quyết định truất quyền Tổng thống qua hình thức luận tội. Ở các nước khu vực Mỹ La tinh người ta còn gọi hệ thống quyền lực nhà nước là hệ thống “siêu Tổng thống”. So với Mỹ, ở đây quyền lực của Nghị viện yếu hơn đáng kể và trên thực tế phải phục tùng Tổng thống. Hiện nay có 42 nước có chính thể cộng hoà Tổng thống23.

Nghị viện được bầu riêng và Tổng thống được bầu riêng, do đó, Tổng thống có thể là người không thuộc đảng đa số trong Nghị viện. Nghị viện không có quyền tối cao đối với các nhánh quyền lực khác. Nghị viện có quyền kiềm chế khi các nhánh quyền lực khác có xu hướng lấn át. Tổng thống có quyền phủ quyết luật do Nghị viện biểu quyết thông qua. Tòa án cũng có quyền tuyên bố hủy bỏ hoặc không áp dụng hiệu lực luật hoặc một phần của luật đã được Nghị viện thông qua.

Do ở một nước cộng hoà Tổng thống, hai nhánh quyền lực lập pháp và hành pháp tách biệt nhau với một mức độ đáng kể và có thể tồn tại độc lập với nhau nên sự tìm kiếm những giải pháp trung hoà trở nên khó khăn hơn. Hơn nữa, thực chất mô hình chính thể Tổng thống “cổ điển” không có một cơ cấu để giải quyết những mâu thuẫn giữa

23. Ban biên tập dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (2013), dẫn trên.


hai nhánh quyền lực. Nghị viện thiếu những quyền hạn để truất quyền người đứng đầu nhánh hành pháp theo mô típ chính trị, còn Tổng thống không thể giải tán Nghị viện. “Điều đó làm cho cả hai nhánh quyền lực không có khả năng giải quyết những xung đột chính trị xuất hiện từ sự đối đầu”. Dù Tổng thống được luật pháp ban cho nhiều quyền, nhưng khi có bất đồng chính trị giữa người đứng đầu cơ quan hành pháp với cơ quan lập pháp, Nghị viện vẫn lấn át Tổng thống. Các chính sách của Tổng thống dễ rơi vào bế tắc và không thực hiện được, vì một số nghị sĩ có quan điểm đối lập, đặc biệt là các nghị sĩ bảo thủ tại Thượng viện.

Quan điểm chuyên gia ủng hộ ưu thế của chính thể cộng hòa Tổng thống cho rằng nguy hiểm lớn đối với nền dân chủ là sự lạm dụng quyền lực, do đó phải có cơ chế kiểm soát quyền lực. Ngược lại, phê phán về quan điểm đề nghị áp dụng chế độ kiểm soát và cân bằng quyền lực ở Hoa Kỳ vào nước Anh, nguyên Thủ tướng Anh Gordon Brown nói trước Hạ viện Anh:

“Một số bạn bè đề nghị áp dụng Hiến pháp Hoa Kỳ cho Liên hiệp Anh. Họ cũng thừa biết về nhiều sự kiện đã xảy ra cho thấy Hiến pháp Hoa Kỳ đi vào bế tắc khi Hạ viện, Thượng viện và Tổng thống không nhất trí về giải pháp... và nếu họ quan sát (tình hình chính trị ở Anh) vào tháng qua sẽ thấy chúng ta có thể thuyết phục Nghị viện thông qua cải cách ngân hàng, chi viện vốn cho các ngân hàng của chúng ta tồn tại, trong khi nước Mỹ phải mất hàng tuần, hàng tháng mới thống nhất giải pháp, đó là do tam quyền phân lập”24.

24. Phiên thảo luận tại Hạ viện Anh 10-6-2009, HC Deb 10 June 2009 : Column 808


Mô hình hỗn hợp

Mô hình thứ ba gồm các cơ quan lập pháp ở các nước với hình thức chính thể hỗn hợp (còn được gọi là mô hình chính thể lưỡng tính). Hiện nay, có trên 50 quốc gia theo hình thức chính thể này như Pháp, Nga, Hàn Quốc, Singapore, Phần Lan, Bồ Đào Nha, Cộng hòa Ireland, Iceland…25.

Mối quan hệ giữa cơ quan lập pháp và hành pháp ở đây có những đặc điểm của hai mô hình kể trên. Trong mô hình chính thể này, Tổng thống do nhân dân bầu ra. Đây là yếu tố của chính thể cộng hoà Tổng thống. Tuy nhiên, Tổng thống chỉ đứng đầu Nhà nước chứ không đứng đầu Chính phủ. Chính phủ do Nghị viện bầu ra và phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Đứng đầu Chính phủ là Thủ tướng, là thủ lĩnh của phe đa số hoặc chiếm ưu thế trong Nghị viện (đây là yếu tố của chính thể cộng hoà đại nghị). Trách nhiệm tập thể của Chính phủ trước Nghị viện được khẳng định, nhưng Tổng thống cũng có những quyền hạn quan trọng gắn liền với hoạt động của Nghị viện. Tổng thống được Hiến pháp trao quyền nguyên thủ quốc gia, Thủ tướng nắm quyền hành pháp, là lãnh tụ đảng đa số trong Nghị viện. Khó khăn của hình thức tổ chức này là sau khi bầu cử, các đảng trong Nghị viện thường phải liên minh thành lập Chính phủ, đây là nguyên nhân của nhiều bất đồng chính trị xảy ra dẫn tới liên minh đổ vỡ.

Do được nhân dân trực tiếp bầu ra nên Tổng thống trong mô hình chính thể cộng hòa lưỡng tính có nhiều quyền hạn hơn so với người đồng cấp trong mô hình chính thể cộng hòa đại nghị. Chẳng hạn, ở Cộng hòa Pháp, Tổng thống theo quy định của Hiến pháp là người có vai trò làm trọng tài điều hoà hoạt động của các nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp. Tổng thống bổ nhiệm Thủ tướng và theo

25. Ban biên tập dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (2013), dẫn trên.


đề nghị của Thủ tướng bổ nhiệm các thành viên của Chính phủ trên cơ sở Đảng chiếm ưu thế trong Nghị viện. Tổng thống có thể chủ tọa các phiên họp của Hội đồng bộ trưởng, bổ nhiệm các thẩm phán, có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại các dự luật đã được hai viện thông qua, có quyền giải tán Hạ viện. Tổng thống cùng với Thủ tướng chia sẻ quyền hành pháp. Chính phủ vừa chịu trách nhiệm trước Tổng thống vừa chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Tổng thống Pháp theo Hiến pháp 1958 là trung tâm của nền chính trị Pháp. Mặc dù quyền lực của Tổng thống Pháp không lớn như Tổng thống Hoa Kỳ, nhưng Tổng thống Pháp cũng có những ưu thế mà Tổng thống Hoa Kỳ không thể có được như có thể giải tán Hạ viện.

Trong mô hình này, nguyên tắc phân chia quyền lực được áp dụng một cách mềm dẻo, có sự điều hoà, phối hợp giữa các nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp. Trên thực tế quyền lực của Tổng thống có lớn hay không phụ thuộc vào việc Tổng thống và Thủ tướng có cùng đảng phái hay không. Nếu cùng một đảng phái thì thông thường quyền lực của Tổng thống rất lớn vì Tổng thống có chỗ dựa của mình là đa số trong Nghị viện. Ngược lại, nếu không cùng đảng phái thì trong nhiều vấn đề chính trị Tổng thống phải nhượng bộ Thủ tướng vì Thủ tướng có đa số trong Nghị viện làm hậu thuẫn.

Cũng đều là mô hình cộng hoà lưỡng tính nhưng nếu Pháp đứng trên thế cân bằng giữa cộng hoà đại nghị và cộng hoà Tổng thống thì Nga nghiêng nhiều hơn về phía cộng hoà Tổng thống. Trong khi Hiến pháp 1958 của Pháp (Điều 20) quy định Chính phủ quyết định và lãnh đạo đường lối chính trị của dân tộc thì Hiến pháp Nga lại trao quyền đó cho Tổng thống. Khoản 3 Điều 80 Hiến pháp Liên bang Nga 1993 quy định: “Tổng thống Liên bang Nga theo Hiến pháp và các luật của Liên bang quyết định các định hướng chính trị cơ bản cơ bản về đối nội cũng như đối ngoại”.


5. HỆ THỐNG ĐẢNG PHÁI TRONG NGHỊ VIỆN

Chính đảng là một trong những yếu tố không thể thiếu khi tìm hiểu Nghị viện ở nhiều nước. Trong đó, vai trò của các chính đảng trong cơ quan lập pháp có thể chịu ảnh hưởng bởi các dạng chính thể bởi việc có hay không và có bao nhiêu chính đảng trong Nghị viện, mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp; sự phát triển về lịch sử và văn hóa; và sức mạnh tương đối của cấu trúc bên trong đảng và các nguồn lực.

5.1 Vai trò của các đảng ở Nghị viện

Trên thực tế, tổ chức và hoạt động của Nghị viện phụ thuộc nhiều vào hệ thống đảng ở nước đó. Hệ thống đảng phái được phản ánh trong thành phần của Nghị viện bởi lẽ đa số nghị sĩ là đại diện cho một chính đảng nào đó. Các nghị sĩ độc lập tạo thành những nhóm nhỏ và không có vai trò quan trọng. Ngược lại, những nghị sĩ thuộc một đảng hoặc nhóm nào đó có những ưu thế đáng kể so với những nghị sĩ độc lập26.

Các đảng phái chính trị thông qua nhóm đảng của mình để gây ảnh hưởng đến hoạt động của Nghị viện và làm cho các hoạt động của Nghị viện trở nên sôi động, phong phú. Trong quá trình xây dựng các chính sách của nhà nước thì các nhóm đảng đóng vai trò trung gian, cầu nối giữa nhân dân và nhà nước, giữa Nghị viện và các đảng phái chính trị. Những vấn đề trước khi được các uỷ ban của Nghị viện đưa ra thảo luận và sau đó Nghị viện xem xét, quyết định thường được trao đổi, thảo luận và đề xuất các kiến nghị ở các nhóm đảng. Đối với những vấn đề còn có ý kiến khác nhau giữa các nhóm đảng thì người đứng đầu các nhóm đảng được triệu tập họp để thống nhất các giải pháp dung hoà trước khi đưa ra Nghị viện thông qua.

26. Knut Heidar and Ruud Koole (ed.), (2000), đã dẫn.


Nhận thấy xu hướng chung trong việc củng cố vai trò của các chính đảng trong hoạt động của Nghị viện, các nhà nghiên cứu đặt ra câu hỏi cần xem xét đó như một hiện tượng tích cực hay tiêu cực. Theo ý kiến của một số người, sự đánh giá cần được xuất phát từ việc coi yếu tố nào là chủ yếu trong hoạt động của Nghị viện - hành động của những nghị sĩ riêng biệt chỉ theo suy xét của mình, hay là hành động tập thể có tổ chức và kỷ luật do đường lối của đảng vạch ra. Trong nhiều trường hợp các nghị sĩ độc lập có vai trò quan trọng trong việc cân bằng quyền lực; nếu trong Nghị viện không thành lập được Chính phủ đa số hoặc Chính phủ liên hiệp không có được liên minh vững chắc giữa các đảng thì việc tranh giành lá phiếu của nghị sĩ độc lập giữa các đảng phái sẽ diễn ra quyết liệt. Tuy nhiên, nói chung, đi từ thực tế hiện nay, phần lớn các tác giả đều cho rằng các đảng phái thích hợp hơn những thành viên riêng rẽ trong việc thực hiện nhiệm vụ chính của nghị sĩ khi họ được dân chúng bầu lên là làm cầu nối giữa chính quyền và công luận xã hội27.

5.2 Tương quan quyền lực

Hệ thống chính trị hiện đại thường được mô tả là hệ thống một đảng, hai đảng và đa đảng. Ở các nước có hai đảng, đảng giành được đa số phiếu sẽ kiểm soát cơ quan lập pháp. Ở những nước theo chính thể đại nghị, đảng giành chiến thắng áp đảo cũng có được sự kiểm soát ngành hành pháp. Chủ tịch của đảng thắng cử sẽ trở thành Thủ tướng (đứng đầu ngành hành pháp), và các đảng viên sẽ được bổ nhiệm vào nội các. Ở những nước theo chính thể Tổng thống và hỗn hợp, Tổng thống và cơ quan lập pháp được bầu riêng rẽ, và quyền kiểm soát chính trị của cơ quan lập pháp không đảm bảo quyền kiểm soát ngành hành pháp của chính đảng và ngược lại.

27. Văn phòng Quốc hội (2002), đã dẫn.


Điều phổ biến trong hệ thống đa đảng, bao gồm cả chính thể đại nghị, Tổng thống và hỗn hợp, là một đảng có thể giành được số ghế trong Nghị viện nhiều hơn bất kỳ đảng nào khác, nhưng lại là thiểu số nếu tất cả hoặc một số đảng khác hợp lại. Vì thế các đảng có thể hợp lại thành liên minh để chiếm được phần đa số trong Nghị viện và về mặt lý thuyết, sẽ thông qua những đạo luật đáp ứng được chương trình xây dựng luật của mình và phản đối những dự luật của nhóm đối lập. Tuy nhiên, các nhà lãnh đạo đảng cũng biết rằng, trong tình huống này, lý thuyết thường khác xa thực tế, khi mà mỗi đối tác trong liên minh thường khó có thể thỏa hiệp về chương trình hành động của đảng mình để đạt được một sự đồng thuận với các đối tác khác28.

5.3 Các nhóm đảng trong Nghị viện

Các nhóm đảng là yếu tố then chốt trong tổ chức của Nghị viện tư sản đa đảng, là nét chính trong cơ cấu Nghị viện ở các nước đó. Thậm chí ở một số nước các nhóm đảng có địa vị pháp lý đặc biệt - “đảng Nghị viện” khác với những nhóm khác trong Nghị viện do tính độc lập cao hơn đối với việc tổ chức cơ cấu của Nghị viện.

Ở một số nước không hề có những quy định của pháp luật về khái niệm nhóm đảng, điều kiện thành lập, các nguyên tắc quan hệ với các nhà chức trách và các cơ quan trong Nghị viện (Anh, Mỹ, Úc). Nhưng ở nhiều nước lại có trong các đạo luật riêng biệt (Pháp, Đức) về chính đảng. Ở Đức, Luật về đảng phái chính trị 1967 (được bổ sung và sửa đổi nhiều lần) đã ràng buộc hệ thống đảng phái với Nghị viện. Trong định nghĩa về đảng phái chính trị, luật này đã đưa ra yêu cầu đối với tổ chức có tham vọng trở thành chính đảng phải tham gia vào hoạt động của Nghị viện. Ngoài những chức năng khác, luật nói về chính đảng như

28. Knut Heidar and Ruud Koole (ed.) (2000), đã dẫn.


sau: “Các chính đảng tham gia vào các cuộc bầu cử các cấp, gây ảnh hưởng đối với hoạt động chính trị của Nghị viện và Chính phủ”29.

Để thành lập các nhóm đảng trong Nghị viện cần phải có số lượng nhất định các nghị sĩ thuộc đảng đó. Theo quy chế của Hạ viện Pháp, cần có ít nhất 20 nghị sĩ mới đủ để thành lập nhóm đảng trong Quốc hội nước này. Đồng thời Quy chế cũng cấm thành lập những nhóm đảng bảo vệ các quyền lợi tư nhân, địa phương hoặc nghề nghiệp. Quy chế của Hạ viện Đức quy định nhóm đảng phải có không dưới 5% số nghị sĩ thuộc một đảng. Ở một số nước, việc công nhận là nhóm đảng phụ thuộc vào số lượng ghế trong Nghị viện mà đảng có được trong cuộc bầu cử (Brazil, Tây Ban Nha). Tại Brazil ít nhất phải có 10% tổng số nghị sĩ mới được gọi là nhóm đảng, còn ở Ấn Độ con số đó là 15% ở Thượng viện và 30% ở Hạ viện mới được thành lập nhóm đảng. Số lượng nghị sĩ để thành lập nhóm đảng ở một số nước lại ít hơn nhiều (một nghị sĩ - ở Na-uy, hai - ở Nhật Bản, ba - ở Argentina và Israel, năm - ở Áo và Thuỵ Sỹ)30.

Cần phải nhắc đến một khía cạnh khi nói đến nhóm đảng - đó là việc công nhận chính thức các nhóm đảng bởi các thiết chế lãnh đạo các viện (của Chủ tịch Viện ở Argentina, Brazil, Ấn Độ) hoặc của cơ quan Nhà nước chuyên về bầu cử (ở Sri- Lanka, Costa - Rica). Việc công nhận chính thức sẽ là cơ sở để có được những quyền hạn khác nhau như đại diện ở các Uỷ ban của Nghị viện, lượng thời gian tham gia vào các cuộc tranh luận...

Về sự tham gia của các nhóm đảng vào tổ chức, hoạt động của Nghị viện, trước hết phải nói đến vai trò của những nhóm đó trong việc hình thành và thay thế các chức vụ lãnh đạo trong các viện của Nghị

29. Văn phòng Quốc hội (2002), đã dẫn.30. Văn phòng Quốc hội (2002), đã dẫn.


viện. Ở một số nước, đại diện của đảng đa số chiếm giữ ghế Chủ tịch Viện. Còn các cơ quan đảng trong hai viện của Nghị viện Hoa Kỳ đóng vai trò chính trong việc hình thành các Uỷ ban thường trực và các tiểu ban. Ở Đức, đảng đa số lãnh đạo các Uỷ ban quan trọng nhất. Ở các nước thuộc Khối Thịnh vượng chung và các nước chịu ảnh hưởng của Anh, luật quy định Chủ nhiệm Ủy ban tài khoản công chuyên về giám sát ngân sách phải là người của phe thiểu số.

Các nhóm đảng tổ chức công việc của mình trong Nghị viện theo những hình thức khác nhau. Ở Anh, Mỹ các đảng đa số lãnh đạo công việc của nhóm đảng mình qua những nhà chức trách đảng trong Nghị viện (whip). Như ở Anh lãnh tụ của đảng cầm quyền (đồng thời là Thủ tướng) bổ nhiệm người lãnh đạo đảng tại Hạ viện. Đó là một trong những chính trị gia thân cận nhất của Thủ tướng thuộc đảng thắng cử. Ông ta cũng là thành viên của Chính phủ. Người lãnh đạo đảng ở Hạ viện có những quyền hạn rộng lớn. Ở những nước khác (Đức, Thuỵ Điển) hình thức tổ chức công việc của các nhóm đảng là các phiên họp của các nhà lãnh đạo đảng để thảo luận các vấn đề về hoạt động của Nghị viện.

Hầu như các nhóm đảng họp thường xuyên khi có kỳ họp, thường là hàng tuần, không công khai, không có báo chí dự. Các cuộc họp này thường quyết định các nội dung quan trọng về các chính sách của đảng. Mặc dù vậy, cũng có những ngoại lệ như ở Anh, lãnh đạo đảng quyết định các chính sách của đảng; hoặc ở Bỉ, các cuộc họp nhóm đảng hầu như chỉ biểu quyết theo quan điểm của lãnh đạo đảng hoặc của Chính phủ31. Ở nhiều nước như Bỉ, Hà Lan, Đức, Đan Mạch…, những hành động của cá nhân nghị sĩ như trình dự luật, chất vấn… phải được toàn thể nhóm đảng hoặc lãnh đạo nhóm đảng đồng ý mới được tiến hành.



Do vậy, đây là những nội dung thảo luận trong các cuộc họp của nhóm đảng. Các nhóm đảng cũng họp để bàn về các nội dung của phiên họp như dự luật, ngân sách…32. Các cuộc họp đảng được hơn 70% các nghị sĩ Thụy Điển coi là một kênh quan trọng để gây ảnh hưởng33. Cũng tương tự, khoảng 76% nghị sĩ CH Séc cho rằng, các cuộc họp của nhóm đảng là nơi ra quyết sách chính của đảng, có tiếng nói cuối cùng, chứ không phải lãnh đạo nhóm đảng, không phải bộ trưởng, các nghị sĩ- chuyên gia, hay một kênh nào khác.34

5.4 Lãnh đạo Đảng

Ở Nghị viện nhiều nước, thông thường các lãnh đạo của các đảng lớn nhất có thể quyết định ai là người đứng đầu chính thức của cơ quan lập pháp, ai sẽ là thành viên các ủy ban; dự án luật được chuyển đến đâu, như thế nào, khi nào và biểu quyết như thế nào, khi nào.

Các chính đảng đóng một vai trò quan trọng trong việc định đoạt quyền lãnh đạo của các cơ quan lập pháp. Ở Mỹ và một số quốc gia theo chế độ Tổng thống, quan chức đứng đầu Hạ viện - Chủ tịch Hạ viện - đồng thời cũng là chủ tịch của đảng chiếm đa số. Tại Philippines, Chủ tịch Thượng viện lại đóng vai trò tương tự như Chủ tịch Hạ viện Mỹ, là người được đảng chiếm đa số đề cử và sau đó được toàn bộ viện bầu.

Trong các hệ thống lập pháp dựa trên mô hình Anh như Canada, Ấn Độ, Israel, Chủ tịch Hạ viện thường đóng vai trò trung lập. Vị chủ tịch này được bầu bởi toàn bộ Hạ viện. Tuy chủ tịch Hạ viện thường là (nhưng không phải luôn luôn) người của đảng chiếm đa số, nhưng vị

32. Dẫn trên.33. Magnus Hagevi (2000), Parliamentary party groups in the Swedish Riksdag, trong sách: Knut Heidar and Ruud Koole (ed.) (2000), dẫn trên, trang 149, 150, 154.34. Petr Kopecký (2000), The limits of whips and Watchdogs- Parliamentary parties in the Czech Republic, trong sách: Knut Heidar and Ruud Koole (ed.) (2000), đã dẫn, trang 184, 186.


này phải đóng vai trò hoàn toàn công tâm về thủ tục, hành chính và rút khỏi tất cả các hoạt động của đảng mình một khi đã được bầu làm chủ tịch Hạ viện.

Để có người tổ chức các hoạt động lập pháp của đảng viên trong Nghị viện, các chính đảng đều có ban kỷ luật đảng gồm một số lãnh đạo của đảng đó do các đồng chí của họ bầu. Họ thường làm việc với các lãnh đạo khác của đảng để theo dõi lập trường của các nghị sĩ thuộc đảng mình trong các vấn đề ở Nghị viện, duy trì số lượng phiếu bầu, và thuyết phục các thành viên trong đảng bỏ phiếu theo chủ trương của đảng mình. Ở các nước theo mô hình Anh, những người này có trách nhiệm sắp xếp sự tham gia của các thành viên của đảng mình trong các cuộc tranh luận tại Nghị viện.

Khi nói về lãnh đạo của các đảng trong Nghị viện, không thể bỏ qua Chính phủ bóng (của phe đối lập chờ lên cầm quyền). Trong một số hệ thống, dạng Chính phủ bóng này thường là của phe đối lập, gồm các nghị sĩ được chỉ định sẽ là người phục vụ trong Chính phủ nếu phe đối lập lên cầm quyền. Những người này chính là lãnh đạo của một hay nhiều đảng đối lập, là người đã được đảng của mình chọn để theo dõi, giám sát các chính sách của nội các hiện hành. Dạng Chính phủ lập sẵn này là điển hình trong hệ thống các nước theo chế độ đại nghị. Họ có thể dẫn dắt các cuộc tranh luận của phe đối lập tại phiên họp của Nghị viện về các dự luật liên quan đến nội các lập sẵn của họ.

Lãnh đạo của đảng đa số cũng sắp xếp chương trình lập pháp. Trong hầu hết các hệ thống Nghị viện, các nhà lãnh đạo của đảng đa số sẽ kiểm soát kế hoạch, chương trình xây dựng luật của các ủy ban và với Nghị viện. Tuy nhiên, ở một số nước, lãnh đạo của các đảng đối lập cũng tham gia vào các quyết định chương trình.


5.5 Kỷ luật Đảng

Kỷ luật Đảng – tức là các nghị sĩ phải bỏ phiếu theo chủ trưởng của đảng mình - đặc biệt quan trọng trong hệ thống các quốc gia theo chế độ đại nghị. Bởi lẽ, ở đó một khi đảng chiếm đa số vẫn còn giữ được sự gắn kết thì đảng thiểu số sẽ không thể thắng thế, vì vậy, kỷ luật đảng luôn được nhấn mạnh và bắt buộc thi hành. Các nghị sĩ thuộc đảng của Chính phủ nếu không bỏ phiếu ủng hộ cho đảng của mình có thể làm cho sự cầm quyền của đảng đó bị đổ vỡ và dẫn đến kết quả là cơ quan lập pháp bị giải thể. Các vị lãnh đạo đảng trong chế độ đại nghị sẽ coi các nghị sĩ đó như một mối đe dọa và chắc chắn sẽ không đề cử để họ tranh cử trong cuộc bầu cử tiếp theo. Nhằm đảm bảo kỷ luật đảng, những quyết định quan trọng chỉ được đưa ra trong các cuộc họp của các nhóm đảng tham gia Nghị viện, hơn là trong cuộc họp Nghị viện35.

Ở chính thể Tổng thống và trong phần lớn các nước theo chính thể hỗn hợp, mối liên kết giữa người đứng đầu ngành hành pháp và ngành lập pháp thường lỏng lẻo hơn ở các nước theo chính thể đại nghị. Các nghị sĩ có thể được tự do hơn trong việc xác định, tìm hiểu nhu cầu của cử tri của mình (đặc biệt là ở những khu vực bầu cử chỉ có duy nhất một nghị sĩ); và các ủy ban – chứ không phải các cuộc họp của nhóm đảng – mới là nơi mà công việc hoạch định chính sách thực sự diễn ra. Tuy nhiên, điều này không phải lúc nào cũng đúng. Ví dụ như tại các quốc gia theo chế độ Tổng thống ở Châu Mỹ Latinh, các vị lãnh đạo đảng lại đưa ra hầu hết các quyết định trong cuộc họp đảng, còn các ủy ban của Nghị viện thường không mạnh.

Các đảng trong Nghị viện khuyến khích đảng viên tuân thủ kỷ luật đảng bằng việc đưa ra hình phạt và khen thưởng; bằng việc thành



lập và trao quyền cho Ban kỷ luật đảng để buộc các đảng viên trung thành với các lợi ích của đảng. Lãnh đạo Nghị viện trong các nước theo chính thể Tổng thống và hỗn hợp cũng có thể dựa vào kỷ luật đảng để trừng phạt các đảng viên nếu không bỏ phiếu theo đảng của mình. Tuy nhiên, hậu quả của việc không giữ kỷ luật đảng ở các nước theo chính thể đại nghị là nghiêm trọng nhất. Ở một số Nghị viện, ban kỷ luật đảng cũng đóng vai trò trong việc lựa chọn đại diện của đảng tham gia vào các nhóm và các phái đoàn Nghị viện quốc tế - như một phần thưởng dành cho các thành viên trung thành.

Vấn đề phổ biến và rất quan trọng đối với tất cả các nghị sĩ muốn tiếp tục ở lại Nghị viện là được đảng tái đề cử trong lần bầu cử sau. Tại những nước mà các lãnh đạo đảng ở cấp quốc gia có quyền quyết định các ứng cử viên của đảng (như trong các nước theo thể thức bầu cử tỷ lệ theo danh sách đảng), các nghị sĩ phải trông cậy đến sự ủng hộ từ các vị lãnh đạo này trước khi đến với cử tri. Còn trong hệ thống chính trị mà các quyết định tái đề cử chịu ảnh hưởng của chính quyền hoặc nhóm các nhà lãnh đạo địa phương, thì động cơ của các nghị sĩ lại theo hướng làm hài lòng người dân địa phương và xây dựng các tổ chức địa phương.

5.6 Đảng đối lập

Vai trò của các đảng đối lập khác nhau đáng kể ở Nghị viện các nước, từ những đảng đối lập đã được thể chế hoá, có tổ chức được thành lập để sẵn sàng thay thế Chính phủ, cho đến những đảng đối lập ít có sự gắn kết và sự tham gia của đảng viên rời rạc, bị chia nhỏ và những đảng đối lập nằm ở giữa hai cực này.

Ở Anh và nhiều quốc gia trong khối thịnh vượng chung, đảng chiếm đa số sẽ thành lập Chính phủ và các đảng viên đứng đầu sẽ trở thành các Bộ trưởng, còn đảng chiếm thiểu số sẽ trở thành phe đối lập.


Tổ chức đảng đối lập trong Nghị viện được xem như một Chính phủ lập sẵn (chờ lên cầm quyền). Vai trò của phe đối lập là xem xét các công việc/hoạt động của Chính phủ, chỉ ra những sai lầm của Chính phủ nhằm nâng cao cơ hội chiến thắng của đảng mình trong cuộc bầu cử tiếp theo.

Ở các quốc gia theo chế độ Tổng thống với hai chính đảng cạnh tranh nhau như Hoa Kỳ, Tổng thống và các nhà lập pháp liên bang được bầu bởi những lá phiếu riêng biệt và có nhiệm kỳ khác nhau. Ngoài ra, nghị sĩ được đề cử và tái đề cử theo những cách thức mà các lãnh đạo đảng ít gây được ảnh hưởng. Vì vậy, đảng chiếm đa số thường ít có sự gắn kết và các đảng viên thường phụ thuộc vào mục tiêu của đơn vị bầu cử của mình hơn so với các mục tiêu của chính đảng. Sự cầm quyền của tổng thống đòi hỏi một quá trình thương lượng liên tục với các nghị sĩ, và đôi khi là nhường các vị trí lập pháp quan trọng, có tầm ảnh hưởng cho đảng viên của đảng thiểu số.

Ở một số nước như Pakistan và Nigeria, trái ngược với hệ thống các đảng đối lập coi vai trò của đảng mình là đưa ra một sự thay thế toàn diện cho Chính phủ hiện hành hoặc sửa đổi chính sách của Chính phủ thông qua sự thương lượng và thỏa hiệp, hệ thống các đảng đối lập ở các nước này coi vai trò của họ là hạ bệ Chính phủ. Mục tiêu của đảng đối lập là giành được quyền lực nhà nước và biện pháp được lựa chọn là liên tục chỉ trích, làm gián đoạn hoặc làm chậm trễ, với hy vọng những động thái này sẽ làm mất ổn định Chính phủ và tạo cơ hội cho các đảng đối lập giành được quyền lực.

Ở một số nước khác, một chính đảng kiểm soát ngành hành pháp nhưng có thể không kiểm soát được lập pháp như ở Pháp, Liberia, Malawi. Trong hệ thống chính trị nói trên và các chế độ chính trị hỗn hợp khác, Tổng thống - người đứng đầu hành pháp - thường đại diện


cho đảng này trong khi cơ quan lập pháp lại do một đảng khác kiểm soát. Do vậy, ngành hành pháp phải có sự hợp tác với các đối thủ này để thông qua được dự toán ngân sách, phê duyệt việc bổ nhiệm các chức vụ hành pháp và thực thi những công việc cần thiết khác để quản lý nhà nước36.

Tóm lại, các đảng đối lập có vai trò đại diện cho những người thua cuộc trong cuộc bầu cử. Vì vậy, một chức năng quan trọng của các đảng đối lập trong Nghị viện là đại diện cho các quan điểm và nhu cầu của những người không có đại diện trong Chính phủ, có mối quan tâm nhưng không được lưu ý. Chức năng đích thực của phe đối lập là nhằm mở rộng tính minh bạch, cũng như khả năng tiếp cận quá trình lập pháp, giám sát và dự thảo ngân sách của Nghị viện. Các đảng đối lập có thể phản ánh một cách rộng rãi hơn các mối quan tâm trong xã hội. Bằng cách này, đảng đối lập cung cấp những thông tin mà đảng đa số có thể bỏ sót, qua đó hoàn thiện các chính sách của Chính phủ.

5.7 Đảng và quan hệ Nghị viện – Chính phủ

Các chính đảng không chỉ có ảnh hưởng đối với thành phần, hình thức và phương thức hoạt động của Nghị viện mà còn cả đối với mối quan hệ giữa Nghị viện và Chính phủ. Chính đảng là nhân tố chủ yếu để hình thành Chính phủ. Chính đảng xác định thành phần, sự vận hành, mối quan hệ của Chính phủ với Nghị viện. Chính ảnh hưởng của chính đảng đối với tổ chức và hoạt động của Nghị viện và Chính phủ đã tạo điều kiện tập trung những thẩm quyền rộng lớn trong tay người đứng đầu Chính phủ mà ví dụ điển hình là Anh quốc. Vai trò hàng đầu của Tổng thống Pháp trong mọi lĩnh vực của hoạt động nhà nước không chỉ xuất phát từ bản văn Hiến pháp, mà còn từ tương quan thực tế giữa các



đảng ủng hộ Tổng thống và ủng hộ Nghị viện. Nói chung, ở các nước đại nghị, Chính phủ có được thế lực mạnh hơn trong Nghị viện vì dựa vào phái đa số trong đó. Ở các nước theo chính thể Tổng thống (ví dụ như ở Mỹ) Nghị viện có sự độc lập lớn hơn đối với Chính phủ37.

Ở nhiều nước, mối quan hệ chính đảng - Chính phủ - Nghị viện được thể hiện trong tương quan giữa phe đa số và thiểu số. Ở Anh - xứ sở Nghị viện cổ điển - hai đảng lớn nhất tạo thành hai phe được công nhận chính thức trong Hạ viện là Chính phủ đa số và phe đối lập chính thức. Vị trí pháp lý “phe đối lập chính thức” thuộc về đảng có số ghế đứng thứ hai trong Nghị viện. Lãnh tụ đảng đó cũng đồng thời là lãnh tụ của phe đối lập. Chức danh lãnh tụ phe đối lập được luật quy định. Lãnh tụ phe đối lập bổ nhiệm các thành viên lãnh đạo của nhóm đảng mình vào các ghế của “Nội các bóng” (Shadow Cabinet). Các “Bộ trưởng bóng” có nhiệm vụ phát biểu trong Nghị viện về những vấn đề nhất định của chính sách do Chính phủ đề xuất, tạo nên một dạng phản biện cho những vấn đề đó. Bản thân chỗ ngồi của các nghị sĩ cũng phải ánh sự phân biệt giữa Chính phủ đa số và phe đối lập. Phía tay phải của Chủ tịch Viện là các hàng ghế của đa số, phía tay trái ông ta - phe đối lập.

Mối quan hệ giữa Chính phủ đa số và phe đối lập tuân theo quy tắc xử sự không thành văn của Nghị viện. Đồng thời, giữa các đảng này không được có những khác biệt căn bản về những vấn đề xác định nên nền tảng cho chế độ chính trị và chế độ Hiến pháp của quốc gia. Cuộc đấu tranh cụ thể vì quyền lực được giới hạn trong khuôn khổ Hiến pháp và luật pháp. Chính phủ cần hành động theo những nguyên tắc cai trị có trách nhiệm. Phe đối lập cũng cần phải có tính chất xây dựng, còn sự phê phán phải có trách nhiệm. Ngoài ra, những khác biệt giữa các



đảng đó không được có tính chất cực đoan. Theo định nghĩa được coi là kinh điển ở Anh, đảng đối lập là “đảng không nắm chính quyền, nhưng hoàn toàn trung thành đối với nhà nước và sẵn sàng nắm chính quyền mà không tổn hại đến những truyền thống chính trị của chính quyền”.

6. NGHỊ VIỆN TRONG QUÁ TRÌNH ĐỔI MỚI

Vai trò, thẩm quyền của Nghị viện đang biến đổi theo thời gian. Nghiên cứu về vai trò Nghị viện trong thế kỷ 21, IPU đã nhận thấy xu hướng quan tâm của công chúng là động lực chính thúc đẩy Nghị viện trên thế giới thực hiện đổi mới tổ chức và phương thức hoạt động. Sau đây là một số xu hướng tác động tới quá trình đổi mới linh hoạt của Nghị viện trong thế kỷ 2138:

Thứ nhất, tiến bộ của công nghệ thông tin làm gia tăng ảnh hưởng công chúng đối với Nghị viện, đòi hỏi Nghị viện phải phản ứng đối với những vấn đề công chúng quan tâm thường xuyên hơn. Chính phủ có xu hướng phải giải trình thường xuyên các vấn đề xã hội quan tâm.

Thứ hai, tổ chức và công cụ hoạt động của nghị sĩ và Nghị viện được bổ sung nhằm đáp ứng quan tâm của công chúng, ví dụ những hình thức tổ chức mới thúc đẩy việc theo dõi việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, dân nguyện thường xuyên hơn.

Thứ ba, hoạt động yêu cầu Chính phủ giải trình, điều trần diễn ra thường xuyên hơn. Nhiều Nghị viện hoạt động toàn thời gian quy định những ngày trong tuần, Chính phủ phải trả lời Nghị viện về những vấn đề công chúng quan tâm. Những Nghị viện hoạt động không toàn thời gian có xu hướng tăng điều trần tại các uỷ ban trong thời gian Nghị viện không họp.

38. IPU (2012), dẫn trên.


Thứ tư, đang xuất hiện thách thức đối với vai trò đại diện chính trị và đại diện lợi ích dân cư. Đó là sự thiếu cân bằng giữa lợi ích và đường lối của các đảng phái với lợi ích của các nhóm dân cư. Một số đảng phái chính trị, nhóm dân cư không có đại diện trong Nghị viện, hoặc có nhưng sự kết nối với dân ở cơ sở yếu, dẫn đến việc những nhóm dân cư và nhóm chính trị này chọn kênh thông tin đại chúng, khiếu nại, tố cáo để thể hiện quan điểm, làm cho Nghị viện phải có cách thức ứng phó. Nghị viện cần tìm phương thức đáp ứng những yêu cầu của những nhóm không có đại diện trong Nghị viện.

Thứ năm, vai trò của xã hội dân sự ngày một tăng lên, có nơi bổ sung, khích lệ hoạt động Nghị viện, có nơi lại làm lu mờ và tạo sức ép đối với Nghị viện. Nghị viện đang có những phương thức thích ứng với các hình thức dân chủ trực tiếp.

Thứ sáu, Nghị viện bổ sung những công cụ mới như: Thông tin công chúng về hoạt động của các uỷ ban, của Nghị viện, của các nghị sĩ; tham vấn ý kiến công chúng, tiếp dân, văn phòng nghị sĩ ở địa phương, tăng thời gian hoạt động của các nghị sĩ tại các đơn vị bầu cử; quy định chặt hơn về vận động hành lang của các tổ chức xã hội dân sự v.v...

Thứ bảy, Nghị viện một số nước đã thành lập cơ chế tự đánh giá hiệu quả hoạt động của mình thông qua các chỉ số tín nhiệm của công chúng đối với từng hoạt động mang tính chất tiếp cận và phản ảnh ý kiến công chúng tại Nghị viện. Ngay cả những hoạt động tiếp xúc công chúng của Nghị viện như tiếp xúc cử tri, tham vấn công chúng cũng bị công chúng phê bình vì tính hình thức, thiếu thực chất, phụ thuộc nhiều vào năng lực và tâm

Ở EU, con số tin cậy Nghị viện là gần 33%, ở Mỹ là 9%, Latvia 11%, Lithuana 8%, con số thấp tương tự ở các nước Ả rập và Đông Á (IPU (2012)).


đức của chính khách. Báo cáo toàn cầu 2012 của IPU về thách thức đối với Nghị viện trong thế kỷ 21 chỉ rõ nguy cơ của Nghị viện chính là ở cách ứng phó đổi mới đáp ứng nguyện vọng của công chúng, làm sao định hướng có tổ chức nhưng không đi sau công chúng, không bị động vì sức ép của công chúng.

Thứ tám, tăng cường sự hiện diện của nghị sĩ tại đơn vị bầu cử: nhiều Nghị viện quy định thời gian bắt buộc tối thiểu nghị sĩ phải có mặt tại đơn vị bầu cử và cung cấp tài chính để nghị sĩ có văn phòng liên lạc với cử tri tại đơn vị bầu cử. Đây là điều kiện để nghị sĩ thu thập ý kiến cử tri tại đơn vị bầu cử phản ánh tại diễn đàn Nghị viện, thực hiện vai trò đại diện của nghị sĩ đối với lợi ích của cộng đồng, tìm giải pháp tập thể cho cộng đồng, chứ không chỉ chú trọng theo dõi giải quyết khiếu nại, tố cáo của cá nhân cử tri.

Thứ chín, hình thức thu thập ý kiến công dân vào chính sách, pháp luật và hoạt động nhà nước và phản hồi ý kiến công dân của Nghị viện đang là quan tâm của nhiều Nghị viện. Điều tra năm 2008 của IPU cho thấy 85% ý kiến người được hỏi đồng ý rằng ý chí của nhân dân là nền tảng cho tính hợp pháp của nhà nước và 84% cho rằng lãnh đạo Chính phủ cần do dân bầu trực tiếp39.

Hộp 4: Xu hướng Nghị viện thế kỷ 2140

“So với 50 năm trước, Nghị viện ngày nay nhìn chung cởi mở hơn, dễ tiếp cận hơn, hoạt động chuyên nghiệp hơn, có nhiều nguồn lực hỗ trợ hơn và mang tính đại diện nhiều hơn. Dân chúng có xu hướng kỳ vọng nhiều hơn, thậm chí vượt quá khả năng nghị sỹ và Nghị viện, nhưng đó là tín hiệu tốt, ít có xu hướng quay lưng lại với Nghị viện. Các Nghị viện trên thế giới đang trong quá trình đổi mới để thích ứng.”

39. IPU (2008), World Public Opinion, (Geneva).40. IPU (2012), dẫn trên.


CHƯƠNG II

CÁC CHỨC NĂNG,THẨM QUYỀN CỦA NGHỊ VIỆN

- Chức năng đại diện- Chức năng lập pháp- Chức năng giám sát- Chức năng về tài chính – ngân sách- Một số thẩm quyền khác


1. CHỨC NĂNG ĐẠI DIỆN

1.1 Quan niệm về đại diện

Đại diện là một trong những chức năng của Nghị viện các nước. Đó là các hoạt động làm cho tiếng nói, ý kiến, quan điểm của người dân được “hiện diện” trong quy trình hoạch định các chính sách của quốc gia. Hoạt động đại diện được diễn ra khi các nghị sĩ thay mặt nhân dân phát biểu, vận động, biểu quyết trên các diễn đàn chính trị của đất nước. Chức năng đại diện đảm bảo rằng những mối quan tâm và các vấn đề của một cộng đồng được lắng nghe ở cấp quốc gia41. Trên cương vị nghị sĩ, đại diện là việc phản ánh hay truyền đạt quan điểm, mong muốn của cử tri và thể hiện chúng ở cơ quan lập pháp, xác định những gì mang lại lợi ích tốt nhất cho cử tri và đất nước.

Nhân dân bầu ra những người đại diện cho mình và uỷ quyền cho họ thực hiện các công việc của chính quyền. Trong hình thức này, sự tham gia của người dân vào chính quyền không thường xuyên, chỉ chủ yếu tập trung vào các kì bầu cử. Quyền lực của người dân thể hiện ở việc họ lựa chọn những người đại diện thay mặt cho họ thực thi quyền lực nhà nước và có thể thay thế những người đại diện này ở kì bầu cử tiếp theo.

Quyền lực của người dân không vì vậy mà mất đi. Sau khi uỷ quyền

41. Greg Power and Rebecca A. Shoot (2012), Global Parliamentary Report – The Changing Nature of Parliamentary Representation (IPU and UNDP, Geneva).

Trên cương vị nghị sỹ, đại diện là việc phản ánh hay truyền đạt quan điểm, mong muốn của cử tri và thể hiện chúng ở cơ quan lập pháp, xác định những gì mang lại lợi ích tốt nhất cho cử tri và quốc gia.


cho những người đại diện, bằng nhiều hình thức khác nhau, người dân vẫn có quyền tham gia ý kiến về các hoạt động của chính quyền cũng như giám sát quá trình thực hiện công việc của những người đại diện. Trong khi đó, bản thân những người đại diện cũng có trách nhiệm và có động lực để thường xuyên tham vấn ý kiến của người dân42.

1.2 Làm hài lòng cử tri và bảo đảm lợi ích quốc gia

Làm nghị sĩ thực chất là làm cho cử tri hài lòng, đồng thời phải quan tâm, bảo đảm lợi ích tổng thể của quốc gia. Cân đối, hài hòa giữa hai dạng lợi ích này luôn là thách thức đối với nghị sĩ các nước43. Chẳng hạn, việc tăng thuế đánh vào các sản phẩm nông nghiệp, nếu xét trên lợi ích của toàn quốc gia, có thể là một quyết định tốt. Thế nhưng, với những đại biểu đến từ các vùng địa phương có thế mạnh về sản xuất nông nghiệp thì rõ ràng sức ép của các cử tri sẽ làm cho họ phải cân nhắc liệu có nên ủng hộ quyết định đó hay không. Như một Chủ nhiệm Uỷ ban của Hạ viện Mỹ từng nhận xét: “Dù anh làm hay không làm thì vẫn bị chỉ trích. Nếu anh làm đủ công việc ở Nghị viện thì anh bị than phiền là lơ là khu vực bầu cử của mình. Còn nếu dành quá nhiều thời gian cho khu vực bầu cử, anh sẽ bị buộc tội sao nhãng công việc ở Nghị viện”.

Làm hài lòng cử tri

Mặc dù luật không yêu cầu bắt buộc, nhưng ở nhiều nước, đáp ứng yêu cầu của cử tri ở địa phương nơi được bầu là quan tâm hàng đầu của các nghị sĩ. Như một nghị sĩ Anh có nói, “thành viên của Nghị viện thực chất là thành viên của khu vực bầu cử, có bổn phận hàng đầu là đại diện cho những mặc cả và lợi ích ở đó”44. Còn một nghị sĩ Mỹ thì

42. Xem trên mục 4.2, chương III43. Greg Power and Rebecca A. Shoot (2012), đã dẫn.44. Philip Norton (Ed.) (2002), Parliaments and Citizens in Western Europe, (Frank Cass, London).


khẳng định: “mọi chính sách đều xuất phát từ địa phương”45. Hơn nữa, nghề nghị sĩ ở các nước đó thường kéo dài qua nhiều nhiệm kỳ, thậm chí có những bậc trưởng lão làm nghị sĩ đến cuối đời, cho nên để được bầu lại, muốn hay không họ đều phải “chiều lòng” cử tri. Thông qua cơ chế bầu cử, chính các cử tri mới thường là người quyết định khả năng tái cử của các nghị sĩ.

Thực tiễn các nước cho thấy, trong nhiều trường hợp, nghị sĩ không phải báo cáo giải trình nhiều trước cử tri về hoạt động lập pháp hay giám sát của mình, mà chủ yếu là về việc nghị sĩ đó đã mang lại lợi ích trực tiếp gì, thậm chí chỉ lợi ích nhỏ nhoi cho cử tri tại khu vực bầu cử. Cử tri quan niệm nghị sĩ có quyền lực, nguồn lực, các mối quan hệ, cho nên có thể giải quyết được hầu như mọi chuyện. Mặc dù công việc này nặng nề hơn ở các nước theo hệ thống bầu cử mỗi khu vực bầu một nghị sĩ, nhưng gần đây ở các nước khác, thậm chí ở các nước bầu theo danh sách đảng như Hà Lan, Thổ Nhĩ Kỳ, Đông Âu, khối lượng công việc này ngày càng tăng.

Hộp 5: Cử tri muốn nghị sĩ làm gì

Cử tri có thể nêu yêu cầu, kiến nghị về chính sách chung của quốc gia; tìm kiếm nguồn lực để xây, sửa đường sá, trường học; giúp giải quyết khúc mắc với chính quyền; cho đến những đề nghị rất cá nhân như tiền trang trải cho đám tang người nhà cử tri. Thậm chí có những chuyện nằm ngoài quyền hạn của nghị sĩ, như ở Thụy Điển, một cử tri đã li dị vợ nhờ nghị sĩ tác động để vợ mình quay lại. Hoặc là một nghị sĩ người Anh nhận được điện thoại của cử tri phàn nàn xe đổ rác không đặt thùng rác nhà ông ta đúng chỗ. Khi được hỏi sao lại phải gọi cho nghị sĩ về chuyện này, ông ta trả lời đã gọi cho Văn phòng Thủ tướng, ở đó người ta bảo gọi cho nghị sĩ.

45. Dẫn trên.


Bảo đảm lợi ích quốc gia

Giữ mối quan hệ với cử tri là rất cần thiết, nhưng nghị sĩ các nước cho rằng, không thể bỏ bê vế thứ hai là bảo đảm lợi ích của toàn thể quốc gia, mà phải đặt trong vai trò đại diện nói chung. Nếu chỉ lo chiều theo ý kiến của một nhóm cử tri nhỏ, nghị sĩ sẽ không làm tròn vai trò đại diện cho lợi ích quốc gia. Bên cạnh đó, nếu dành quá nhiều thời gian cho việc giữ mối quan hệ với cử tri, nghị sĩ sẽ không còn thời gian cho những hoạt động khác không kém phần quan trọng như lập pháp, giám sát.

Về mặt lý thuyết, các nghị sĩ, đặc biệt là các hạ nghị sĩ, thường được xác định là đại diện cho toàn quốc gia bởi vì nhiệm vụ quan trọng nhất của Nghị viện, với tư cách là một chủ thể thống nhất, là ban hành các quyết định liên quan đến các vấn đề của toàn quốc gia chứ không phải là các vấn đề của một địa phương hay của một cá nhân nào đó. Một dự án luật do Nghị viện thông qua có ý nghĩa thể hiện ý chí chung của toàn thể quốc gia nên không thể bị chi phối bởi lợi ích của một địa phương. Edmund Burke, nhà chính khách kiêm triết gia người Anh đã nhấn mạnh trong một bài phát biểu nổi tiếng của mình rằng:

“Nghị viện là một hội nghị thảo luận của một quốc gia, với một lợi ích duy nhất, lợi ích của toàn thể quốc gia – nơi mà không một mục đích địa phương, không một sự thành kiến địa phương nào được phép chi phối, mà chỉ có lợi ích chung, bắt nguồn từ lí trí chung của toàn thể quốc gia. Quả thực là bạn đã bầu ra một nghị sĩ, nhưng khi bạn đã chọn ông ta, ông ta không phải là nghị sĩ của vùng Bristol, mà ông ta là nghị sĩ của quốc gia”46.

Chính vì vậy, nghị sĩ không thể dành hết thời gian cho một công việc nào cả, mà phải vừa xây dựng chính sách vì lợi ích quốc gia, vừa

46. Edmund Burke, Speech to the electors of Bristol, có tại http://press-pubs.uchicago.edu/founders/documents/v1ch13s7.html


phải hoạt động với tư cách là sứ giả đại diện cho cử tri nơi mình được bầu. Để vừa làm hài lòng cử tri, vừa bảo vệ được lợi ích quốc gia, thông thường nghị sĩ các nước đúc rút một kinh nghiệm là: họ khoanh vùng những vấn đề gì cần quyết theo suy xét cá nhân của nghị sĩ là bảo vệ lợi ích quốc gia, còn lại là những vấn đề gì nên chiều lòng cử tri. Những vấn đề thuộc về lợi ích quốc gia gồm quốc phòng, đối ngoại, thương mại quốc tế…; còn những vấn đề như thất nghiệp, lương, hưu trí… họ thường được quyết theo ý kiến của cử tri.

Cơ chế hỗ trợ sự cân bằng hai dạng lợi ích

Pháp luật nhiều nước có những quy định giúp các nghị sĩ thoát khỏi thế “tiến thoái lưỡng nan” khi gặp phải các vấn đề có mâu thuẫn giữa lợi ích của địa phương và trung ương, cân bằng lợi ích của địa phương với lợi ích quốc gia.

Chẳng hạn, để đảm bảo sự độc lập của các nghị sĩ với các tác động của một địa phương có tính cố kết lâu đời, các nước thường quy định các khu vực bầu cử không trùng khớp với các đơn vị hành chính truyền thống47. Điều này cũng góp phần tạo ra sự độc lập của nghị sĩ đối với bộ máy hành chính luôn có xu hướng bảo vệ lợi ích của địa phương, tạo sự gắn kết giữa nghị sĩ với cử tri hơn.

Mặt khác, để tránh việc các cử tri có thể gây sức ép thái quá tới cá nhân từng nghị sĩ, các cử tri sẽ lựa chọn người đại diện theo danh sách đảng. Các nghị sĩ, vì vậy, sẽ có động lực phục vụ lợi ích của quốc gia nhiều hơn thông qua việc theo đuổi các đường lối, chính sách của đảng. Những đường lối, chính sách đó đương nhiên là mang tính quốc gia mà không phải chỉ để phục vụ một địa phương48. Nhưng không phải vì vậy mà mối liên hệ giữa các cử tri và nghị sĩ bị mất đi. Các nghị sĩ vẫn có

47. Greg Power and Rebecca A. Shoot (2012), đã dẫn.48. Dẫn trên.


nhu cầu và động lực để duy trì tốt mối quan hệ với cử tri bởi vì dù sao đi nữa chính các cử tri, với các lá phiếu của mình, sẽ quyết định ai là người thắng cử trong cuộc bầu cử kế tiếp.

Một giải pháp nữa là tạo ra một cơ cấu tổ chức của Nghị viện phù hợp để kết hợp đại diện hài hoà giữa lợi ích của các địa phương và của toàn quốc gia. Theo đó, Nghị viện sẽ bao gồm hai viện trong đó Hạ viện chủ yếu sẽ đại diện cho lợi ích của toàn quốc gia còn Thượng viện sẽ đại diện cho lợi ích của các địa phương49. Mô hình này thường phổ biến ở những quốc gia có hình thức tổ chức nhà nước liên bang.

1.3 Phục vụ cử tri tại khu vực bầu cử: Ba cách tiếp cận

Ở bất kỳ nơi đâu trên thế giới, các nghị sĩ phải “vật lộn” để đáp ứng nhu cầu, mong đợi ngày càng tăng của cử tri đã bầu ra mình. Công việc này được gọi là “phục vụ cử tri khu vực bầu cử” (constituency service). Có ba cách tiếp cận lớn trong việc đáp ứng nhu cầu của cử tri.

Hộp 6: Phục vụ cử tri chiếm nhiều thời gian50

Theo một khảo sát gần 700 nghị sĩ trên toàn thế giới do IPU thực hiện năm 2011, những người được hỏi cho rằng, việc phục vụ cử tri chiếm nhiều thời gian nhất trong các hoạt động của họ. Trong đó, 20% nghị sĩ dành hơn 40 giờ mỗi tuần để giúp đỡ cử tri, khoảng hơn 30% dành từ 21 giờ đến 40 giờ để làm việc này. Một nghị sĩ Thái Lan cho biết có ngày ông đã gặp gỡ, nói chuyện riêng rẽ với 33 cử tri. Ở Anh, trong khi vào năm 1996 trung bình một nghị sĩ dành 40% thời gian hoạt động cho việc phục vụ cử tri, thì đến năm 2006, tỷ lệ này đã tăng lên 49%. Ở Canada, do khối lượng công việc này quá nhiều, cứ 4 hoặc 5 tuần một lần Nghị viện lại tạm nghỉ để nghị sĩ có nhiều thời gian hơn dành cho cử tri hơn.

49. Dẫn trên.50. Greg Power and Rebecca A. Shoot (2012), đã dẫn.


Đáp ứng các yêu cầu của cử tri

Ở nhiều nước, trong đa số các trường hợp, nghị sĩ đáp ứng đòi hỏi có tính vụ việc của cử tri. Một nghị sĩ từ Gabon kể lại, nhiều người dân đến gặp ông để hỏi tiền lo đám tang người nhà, hoặc là những người khác đến chỉ vì không kiếm đâu ra thức ăn. Tương tự, các nghị sĩ khác từ Malawi, Papua New Guinea cũng cho biết, có những cử tri đến gặp họ để hỏi tiền trang trải học phí cho con, tiền chữa bệnh, đi lại… Những nghị sĩ này nói, mặc dù đó không phải là công việc của nghị sĩ, nhưng họ vẫn đáp ứng vì những lý do con người và cũng muốn chiếm cảm tình của cử tri51.

Nghị sĩ nhiều nước nắm được những bức xúc của cử tri trước những hành vi nào đó của công quyền, từ đó nghị sĩ hoặc trực tiếp hoặc qua các kênh khác nhau tác động, gây sức ép buộc công quyền phải “sửa lỗi”. Một nhà nghiên cứu Nghị viện gọi chức năng giám sát công quyền này của nghị sĩ là “chân chạy của cử tri”, có nghĩa là có việc gì không hài lòng, cử tri lại đến gõ cửa nghị sĩ, và nghị sĩ sau khi lắng nghe cử tri lại “chạy” đến gõ cửa công quyền thay cử tri52.

Nhưng cũng có những trường hợp nghị sĩ không thành công được như vậy, hoặc thậm chí không can thiệp nổi. Ví dụ như một nghị sĩ Thụy Điển đã phải mời cả một vị giáo sư từ Gothenburg tới để giải thích cho một quan chức địa phương rằng cách thực thi pháp luật của ông ta là chưa đúng, nhưng không thuyết phục được ông ta. Một cử tri khác phàn

51. Dẫn trên.52. Philip Norton (Ed.) (2002), đã dẫn.

Một nhà nghiên cứu Nghị viện gọi chức năng giám sát công quyền này của nghị sỹ là “chân chạy của cử tri”.


nàn rằng ông ta đã phải trả tiền điện thoại quá nhiều so với thực tế. Ông ta đã kiện đến tất cả các cơ quan chức năng có liên quan, nhưng không thắng kiện. Nghị sĩ tin ông ta đúng, nhưng không biết phải làm thế nào để giúp ông ta53.

Nhiều nghị sĩ Thụy Điển cố gắng tìm hiểu các vấn đề và trả lời cử tri. Khi yêu cầu một Bộ trưởng trả lời thư hoặc đáp ứng quyền lợi của cử tri, một nghị sĩ thường đề nghị gửi cho bà một bản sao của thư trả lời để chắc chắn là yêu cầu đó đã được thực hiện. Bà đã sao gửi những bức thư đó cho tất cả các tờ báo địa phương, thông tin nhanh chóng được truyền bá và được đánh giá cao54.

Từ vụ việc đơn lẻ đến giải pháp chung cho cộng đồng

Xuất phát từ những đòi hỏi riêng lẻ, nhiều nghị sĩ đã nghĩ đến giải pháp chung cho cả cộng đồng. Như một nghị sĩ Ghana nhận xét, áp lực ngày càng tăng từ những yêu cầu, đòi hỏi mang tính cá nhân của cử tri làm cho cách tiếp cận truyền thống không còn phù hợp, nghị sĩ không thể đáp ứng hết, cần phải có các giải pháp chung. Theo kết quả nghiên cứu về những nước như Uganda, Kenya, Zambia, cử tri có xu hướng bầu lại cho các nghị sĩ dựa nhiều vào việc đánh giá những việc nghị sĩ đó đã làm được cho cộng đồng hơn là những vụ việc đơn lẻ55.

Một nữ nghị sĩ Indonesia có sáng kiến hỗ trợ đào tạo cho những người muốn khởi nghiệp kinh doanh nhỏ, và dần dần, sáng kiến này phát triển thành chương trình tín dụng nhỏ hỗ trợ những người như vậy về vốn khởi nghiệp. Những người nghèo nhất tham gia chương

53. Karin Brunsson (2005), Nghị sỹ Thụy Điển với công tác tiếp dân, giải quyết khiếu kiện và hoạt động giám sát, Tài liệu hội thảo quốc tế của Văn phòng Quốc hội.54. Dẫn trên 55. Greg Power and Rebecca A. Shoot (2012), đã dẫn


trình này còn được nhận phiếu giảm giá rất nhiều đối với những lương thực thiết yếu như gạo, dầu56.

Các nghị sĩ Thụy Điển quan niệm rằng, cần phải luôn giải thích rõ cho cử tri hiểu, nghị sĩ không thể làm việc với tư cách là đại diện cho riêng cá nhân một cá nhân nào. Nhưng đôi khi một số vụ việc cụ thể có thể được nghị sĩ quan tâm nếu đó là trung tâm chú ý của nhiều người57.

Saber Chowdhury58 là nghị sĩ thuộc khu vực bầu cử ở thủ đô của Bangladesh với 400 ngàn cử tri. Ông đã sáng lập và điều hành hệ thống tín dụng nhỏ thông qua văn phòng cử tri của mình. Hiện tại mạng lưới tín dụng nhỏ này có 25 ngàn người từ khu vực bầu cử của Chowdhury tham gia. Cho đến năm 2011, đã có 20 ngàn khoản vay được chấp thuận, hỗ trợ người dân khởi nghiệp kinh doanh. Chowdhury cũng áp dụng mô hình tương tự để cung cấp dịch vụ chăm sóc sức khỏe rẻ tiền cho cử tri của mình và phát triển chương trình đào tạo công nghệ thông tin cho thanh, thiếu niên trong khu vực bầu cử59.

56. Dẫn trên.57. Dẫn trên58. Ông Saber Chowdhury được bầu làm Chủ tịch của IPU tại Đại hội đồng IPU lần thứ 131 năm 2014. 59. Greg Power and Rebecca A. Shoot, (2012), đã dẫn.

“Điều then chốt ở đây là làm thế nào để có tác động rộng lớn nhất. Nhiều vấn đề mà người dân gặp phải thường rất giống nhau. Nếu càng tìm được nhiều giải pháp chung cho mọi người thì nghị sỹ càng phục vụ cử tri một cách hiệu quả” .(Chowdhury, nghị sỹ Bangladesh, IPU and UNDP (2012)


Từ yêu cầu của cử tri thành quyết sách chung của quốc gia

Nhiều nghị sĩ cố gắng đưa những nguyện vọng, tâm tư, đòi hỏi

của cử tri vào quy trình lập pháp của Nghị viện, biến chất liệu cuộc sống

thành những quyết sách của quốc gia.

Hộp 7: Một số ví dụ về việc nghị sĩ đưa ý kiến của cử tri vào chính sách60

Từ những câu chuyện đau lòng của phụ nữ, một nhóm nghị sĩ Nam Phi đã vận động ra đạo luật cấm hủ tục cắt bỏ một phần bộ phận sinh dục nữ.Ở Mexico, sau khi tiếp một bà mẹ có con học giỏi, một nữ nghị sĩ đã vận động thay đổi chính sách giáo dục cho phép trẻ em có năng khiếu được học vượt cấp thay vì phải qua đủ các lớp như bình thường. Một nghị sĩ Indonesia từ khu vực bầu cử có tỷ lệ trẻ sơ sinh tử vong cao đã phối hợp với các nghị sĩ khác và quan chức y tế để xây dựng chương trình chăm sóc quốc gia đối với các bà mẹ khi sinh.

Trong nhiều trường hợp khác, các nghị sĩ dùng đơn thư khiếu nại

của các công dân như những dẫn chứng minh hoạ cho một vấn đề mang

tính phổ biến, được nhiều người quan tâm. Ví dụ, từ các đơn thư khiếu

nại về các vấn đề như ngân sách dành cho các trường tư thục, đối xử với

người tị nạn…, các nghị sĩ cũng đã nêu vấn đề chất vấn, đề xuất sáng

kiến lập pháp, dẫn đến những thay đổi trong chính sách liên quan. Một

nghị sĩ Thụy Điển thay vì “kính chuyển” vụ việc đến một cơ quan khác,

đã tìm ra giải pháp thay đổi pháp luật để đáp ứng được những vụ việc

cụ thể đó và đã thành công trong một số trường hợp.

60. Dẫn trên.


1.4 Giữ mối liên hệ với cử tri

Giữ mối liên hệ với cử tri là một quá trình mà trong đó các nghị sĩ, các Nghị viện và các đảng chính trị phải phát triển và duy trì việc đối thoại hai chiều với công dân mà họ đại diện nhằm đảm bảo rằng mọi quyết định đưa ra đều phản ánh quyền lợi của công dân và dựa trên các ý kiến đóng góp của công dân.

Thực tế ở các nước cho thấy, mối liên hệ giữa nghị sĩ và cử tri được chú trọng hơn, thường xuyên hơn và chặt chẽ hơn ở những nước có hệ thống bầu cử theo khu vực bầu cử, nhất là những nước mỗi khu vực bầu cử chỉ bầu một nghị sĩ61. Các nhà nghiên cứu cho rằng, điều này có nguyên nhân là nghị sĩ phụ thuộc nhiều hơn vào cử tri nơi bầu ra mình, và nghị sĩ cảm thấy ràng buộc về mặt bổn phận nhiều hơn. Mặt khác, cử tri có điều kiện biết đến nghị sĩ nhiều hơn, vì khu vực bầu cử dĩ nhiên hẹp hơn vùng hoặc cả quốc gia; hơn nữa, sự hiện diện của nghị sĩ tại khu vực bầu cử cũng thường xuyên hơn.

Mặt khác, mức độ, cường độ đòi hỏi, mong đợi của cử tri đối với nghị sĩ ở các nước đơn nhất cao hơn ở các nước liên bang. Điều này có nguyên nhân là ở các nước liên bang, ngoài Nghị viện liên bang còn có Nghị viện của các tiểu bang, cho nên một phần những nỗi niềm của cử tri đã “thẩm thấu” vào “tầng” đại diện cấp tiểu bang này trước khi lên đến “tầng” đại diện cấp liên bang. Tuy nhiên, cần lưu ý rằng điều này chỉ đúng với trường hợp quốc gia đơn nhất có dân số tương đương quốc gia liên bang. Nếu quốc gia đơn nhất có dân số nhỏ, quốc gia liên bang dân số lớn thì có khả năng nghị sĩ ở quốc gia liên bang phải nhận nhiều yêu cầu, đòi hỏi hơn nghị sĩ ở quốc gia đơn nhất. Điển hình sự so sánh này là giữa nghị sĩ Ireland so với nghị sĩ CHLB Đức62.

61. Greg Power and Rebecca A. Shoot (2012), đã dẫn; Philip Norton (2002), đã dẫn.62. Dẫn trên.


Các hình thức giữ mối liên hệ với cử tri

Để giữ mối liên hệ với cử tri, nghị sĩ các nước có nhiều hình thức khác nhau: chủ động trực tiếp gặp cử tri; tiếp đón cử tri đến gặp nghị sĩ ở văn phòng nghị sĩ ở trong toà nhà Nghị viện hoặc ở khu vực bầu cử; qua trao đổi thư tín, email, điện thoại; qua các trang web v.v…

- Gặp gỡ trực tiếp ở khu vực bầu cử: Ở hầu hết các nước, nghị sĩ được dành khoảng thời gian nhất định để về khu vực bầu cử của mình, gặp gỡ cử tri. Chẳng hạn, hàng tháng các nghị sĩ Chile được dành tuần thứ tư để tiếp xúc cử tri ở khu vực bầu cử của mình. Ở Sri Lanka, trong tuần thứ hai và thứ tư nghị sĩ làm việc tại khu vực bầu cử của họ, nơi người dân có thể gặp gỡ nghị sĩ. Nghị sĩ hay được mời dự những sự kiện trang trọng ở địa phương như khai mạc buổi lễ hội, cắt băng khánh thành ngôi trường mới xây… Một nghị sĩ đến từ Gabon nói, mặc dù cử tri có thể đến Tòa nhà Quốc hội hoặc văn phòng riêng, nhưng 80% các cuộc gặp với cử tri của ông diễn ra tại nhà riêng63.

Hộp 8: Gặp gỡ cử tri cuối tuần64

Lịch làm việc “điển hình” của một hạ nghị sĩ Anh cho hai ngày nghỉ cuối tuần: “Thứ Bảy - dự cuộc bán đấu giá đồ từ thiện tại nhà thờ St.Mary, ăn trưa ở nhà dưỡng lão Abbefield, tiệc ngọt với tổ chức Civic Trust, ăn tối với người quản lý; Chủ Nhật - đi bộ từ thiện do Hội những người bạn tổ chức (9h30 bắt đầu), ăn trưa với Cộng đồng người Bangladesh, dự lễ của các bà quả phụ chiến tranh tại nghĩa trang Blacon.”

63. Greg Power and Rebecca A. Shoot (2012), đã dẫn.64. Philip Norton (2002), đã dẫn.


- Các cuộc họp gặp cử tri: Ở nhiều nước, cá nhân nghị sĩ thường mượn những địa điểm công cộng như siêu thị, trường học, quán café để tổ chức các cuộc gặp gỡ với cử tri ở khu vực bầu cử. Không khí cuộc gặp có tính chất thoải mái, gần gũi. Ở một số nước, Nghị viện tổ chức các cuộc gặp mặt cử tri cho nghị sĩ. Ví dụ, ở Campuchia từ năm 2004 đến nay đã diễn ra hàng loạt cuộc đối thoại ở địa phương có tính chất mở, ai muốn đều được vào, giữa nghị sĩ của tất cả các chính đảng trong Quốc hội Campuchia với cử tri. Từ tháng 11/2010 đến tháng 9/2011 đã diễn ra 24 cuộc đối thoại như vậy tại 12 tỉnh của Campuchia với sự tham gia của 35 nghị sĩ, thu hút được gần 12 ngàn người dự, trong đó một nửa là phụ nữ, mỗi cuộc trung bình có khoảng 500 cử tri đến dự. Hai đài phát thanh đã tường thuật trực tiếp các cuộc đối thoại trên toàn quốc65.

- Văn phòng cử tri: Trong những năm gần đây một số cơ quan lập pháp đã thực hiện các biện pháp để bảo đảm cho các đại diện dân cử có được không gian vật lý và cơ hội gặp gỡ với cử tri.

Hộp 9: Một số ví dụ về văn phòng cử tri ở các nước66

Quốc hội Kenya đã mua và tân trang một văn phòng liền kề với trụ sở Quốc hội từ năm 2003. Mỗi đại biểu Quốc hội hiện nay đều có một văn phòng nhỏ trong đó để gặp gỡ cử tri.Trong những năm 1990 Nghị viện Ba Lan đã cấp văn phòng làm việc cho các nghị sĩ trong khuôn viên văn phòng của đảng.Cũng trong những năm 1990, Hội đồng Lập pháp Palestine thành lập các văn phòng lập pháp khu vực dành cho tất cả các đảng chính trị.Zambia và El Salvador đều đã thực hiện một chương trình thí điểm Văn phòng của nghị sĩ ở địa phương.

65. Laura L. Thornton (2011), Report on Constituency Dialogues in Cambodia, (National Democratic Institute).66. John K. Johnson, Robert T. Nakamura (2011), đã dẫn.


- Trao đổi thư tín, liên lạc: Trao đổi thư tín là hình thức giữ mối

liên hệ với cử tri của nghị sĩ các nước. Theo thông lệ ở một số nước, nếu

thư chỉ phản ánh ý kiến của cử tri, nghị sĩ sẽ phúc đáp là đã nhận được

thư và cám ơn đã đóng góp ý kiến. Đối với những thư đề nghị giúp đỡ,

ví dụ khi cử tri có vướng mắc với một cơ quan công quyền nào đó, nghị

sĩ sẽ chuyển thư đến bộ tương ứng. Ở Anh, công việc này thường xảy

ra đến nỗi nghị sĩ chỉ cần gắn tấm danh thiếp của mình kèm vào đơn

thư của cử tri, chứ không cần phải thảo công văn gửi bộ trưởng. Dạng

văn bản này của nghị sĩ được xem xét đầu tiên, và thư trả lời phải do bộ

trưởng ký gửi cho nghị sĩ, nghị sĩ chuyển lại cho cử tri. Thống kê cho

thấy, hàng năm các hạ nghị sĩ Anh gửi từ 150.000 đến 200.000 thư đến

bộ trưởng. Nếu cử tri vẫn không hài lòng với câu trả lời, hoặc bộ trưởng

không có phản hồi, lúc đó nghị sĩ mới trực tiếp gặp bộ trưởng hoặc

nêu vấn đề trước phiên họp toàn thể của Hạ viện. Ở Anh, nghị sĩ tìm

cách gặp bộ trưởng một cách chính thức tại văn phòng bộ trưởng, hoặc

không chính thức vào giờ nghỉ giải lao ở Nghị viện. Chỉ sau khi gặp bộ

trưởng mà không giải quyết được chuyện của cử tri nêu, nghị sĩ mới đưa

nó ra phiên họp toàn thể67.

Nói về trao đổi thư tín thông thường, tất cả các nghị sĩ Thụy Điển

nhận được thư điện tử của cử tri hàng ngày, có khi đề cập đến những

vấn đề đã được nhắc đến rất nhiều lần, lúc khác được gửi từ các trường

phổ thông hoặc sinh viên đại học đề nghị giúp đỡ viết bài, nhưng có

nhiều thư được gửi từ những người không có yêu cầu gì cụ thể. “Những

bức thư càng chi tiết và cụ thể thì tôi càng dành nhiều thời gian để trả

lời” – Một nghị sĩ cho biết68.

67. Philip Norton (2002), đã dẫn.68. Karin Brunsson (2005), đã dẫn.


- Tiếp nhận đơn thư khiếu nại: Ở nhiều nước như Canada, Đức, cử tri có thể gửi kiến nghị bằng văn bản (petition) cho Nghị viện hoặc nghị sĩ. Bất kỳ một nhóm công dân hay cá nhân công dân nào cũng có thể gửi kiến nghị để bày tỏ ý kiến của mình về những vấn đề thuộc phạm vi hoạt động của Nghị viện mà họ cho rằng còn có khiếm khuyết. Sau khi nhận đơn, nghị sĩ sẽ chuyển cho uỷ ban thích hợp, uỷ ban xử lý về mặt thủ tục và tổ chức phiên điều trần để nghe các bên trình bày về vấn đề liên quan69.

Số lượng đơn thư khiếu nại phụ thuộc vào nhiều yếu tố như: nơi nghị sĩ sống là một thị trấn nhỏ hay là một thành phố lớn; gần đây nghị sĩ có xuất hiện trên các phương tiện truyền thông hay không, được biết đến nhiều không... Số lượng khiếu nại cũng phụ thuộc vào những tranh luận tại thời điểm cụ thể, ví dụ số vấn đề hấp dẫn người nghe nhiều hơn những vấn đề khác v.v…

Quỹ phát triển khu vực bầu cử

Yêu cầu, đòi hỏi của cử tri đối với nghị sĩ là rất lớn. Tuy nhiên, như một nghiên cứu toàn cầu của IPU năm 2012 cho thấy, những nỗ lực nhằm đáp ứng yêu cầu đó chủ yếu mang tính chất cá nhân của nghị sĩ, mà chưa thấy chiến lược chung của Nghị viện. Nhiều nghiên cứu đã khuyến cáo các giải pháp về mặt thể chế nhằm đáp ứng tốt hơn yêu cầu của cử tri, trong đó có Quỹ phát triển khu vực bầu cử, gọi tắt là CDF (Constituency Development Fund)70.

Đây là một loại quỹ từ ngân sách quốc gia chi cho các mục đích phát triển của các khu vực bầu cử thông qua nghị sĩ được bầu từ khu vực đó. Nghị sĩ sẽ phân bổ quỹ hoặc xác định quỹ này sẽ được dùng như

69. Philip Norton (2002), đã dẫn.70. Greg Power and Rebecca A. Shoot (2012), đã dẫn.


thế nào, vào những dự án nào cho đúng với nhu cầu phát triển cơ sở hạ tầng của khu vực bầu cử giúp như: xây cầu, phòng khám bệnh, hệ thống cấp nước, trường học...

Hộp 10: Quy mô của CDF71

CDF xuất hiện khá nhiều trong hai thập niên gần đây, từ chỗ chỉ có ở 3 nước vào năm 1996 tăng lên 19 nước vào năm 2010 như Ấn Độ, Bhutan, Ghana, Philippines… Quy mô của Quỹ này khác nhau khá nhiều ở các nước, từ 5000 USD/năm/một nghị sĩ ở Uganda, so với 20 ngàn ở Malawi, 420 ngàn ở Ấn Độ, gần 800 ngàn ở Kenya, cho đến 1,2 triệu USD cho mỗi hạ nghị sĩ Philippines, còn mỗi thượng nghị sĩ nước này được cấp 3,68 triệu USD mỗi năm để chi trả cho các dự án ở khu vực bầu cử của họ. Quốc hội Nam Phi tài trợ cho mỗi đảng một quỹ (số tiền được tài trợ dựa trên số đảng viên có trong Quốc hội) để sử dụng cho các mục đích phục vụ cử tri của đảng.

Để phát huy tác dụng tiềm tàng của nó, việc quản lý CDF có ý nghĩa rất quan trọng. Trên phương diện này, CDF ở Uganda bị chỉ trích vì cơ chế quản lý lỏng lẻo, tiền được chuyển thẳng vào tài khoản của nghị sĩ, hầu như phó mặc cho nghị sĩ, không có các cơ chế kiểm tra, giám sát trách nhiệm báo cáo giải trình về việc chi tiêu. Điều này dẫn đến nhiều trường hợp sai phạm trong việc sử dụng Quỹ ở Uganda72.

Trong khi đó, CDF ở Jamaica được vận hành một cách chuyên nghiệp, chặt chẽ hơn nhiều. Mỗi nghị sĩ được phân bổ khoảng 230 ngàn USD, nhưng họ bắt buộc phải xây dựng kế hoạch phát triển 5 năm cho khu vực bầu cử của mình từ khoản tiền này. Trong quá trình đó, nghị sĩ

71. Dẫn trên.72. Dẫn trên.


phải tham vấn với các nhóm xã hội ở địa phương, các NGO, các cá nhân nhằm bảo đảm việc lựa chọn và sắp xếp ưu tiên các dự án đúng là của cử tri, chứ không phải của cá nhân nghị sĩ. Kế hoạch này trước tiên phải được bộ phận phụ trách CDF thuộc Phủ Thủ tướng xem xét, sau đó phải được một Ủy ban liên đảng trong Nghị viện chấp thuận. Việc theo dõi và giám sát giải ngân Quỹ này thuộc trách nhiệm của các cơ quan thực thi liên quan, Ủy ban Giám sát các dự án dành cho khu vực cử tri, Ủy ban của Nghị viện và bản thân các nghị sĩ. Nhờ có quy trình chặt chẽ, CDF ở nước này đã mang lại những kết quả cụ thể như tạo ra các trung tâm sinh hoạt cộng đồng, đào tạo người thất nghiệp, duy tu bảo dưỡng đường bộ… Tương tự, việc sử dụng CDF ở nhiều nước khác, ví dụ như ở Kenya từ năm 2012 chịu sự kiểm soát chặt chẽ hơn nhiều73.

Như vậy, nếu được giám sát, sử dụng đúng mục đích, các quỹ này có thể giúp trang trải các nhu cầu quan trọng ở địa phương, góp phần đạt các mục tiêu phát triển, nhất là giảm nghèo ở các nước đang phát triển, phản ứng nhanh nhạy, hiệu quả hơn trước đòi hỏi của cử tri. Qua đó, uy tín của nghị sĩ tăng lên, mối liên hệ giữa nghị sĩ và cử tri trở nên chặt chẽ hơn.

2. CHỨC NĂNG LẬP PHÁP

Không phải ngẫu nhiên mà A. Hamilton trong “Người Liên bang” có nói: “chính quyền hàm nghĩa quyền làm ra luật pháp”. Nghị viện là cơ quan duy nhất của Nhà nước có quyền ban hành những văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất. Thảo luận và thông qua luật là chức năng chính của Nghị viện; theo thông lệ không một dự luật nào có hiệu lực chừng nào còn chưa được Nghị viện xem xét, chuẩn y và thông qua.

73. Greg Power and Rebecca A. Shoot (2012), đã dẫn.


2.1 Quan niệm về lập pháp

Lập pháp là hoạt động xây dựng, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, đặt ra các quy phạm điều chỉnh các quan hệ, hành vi giữa các chủ thể trong xã hội với nhau, và nhà nước là một chủ thể như vậy. Nhưng trong tương quan giữa người dân và nhà nước, dĩ nhiên người dân có vị thế bé nhỏ hơn rất nhiều trước bộ máy công quyền khổng lồ, đầy sức mạnh. Vì vậy, pháp luật được thiết kế ra nhằm hai mục đích: một mặt, kiểm soát và hạn chế quyền lực công; mặt khác, bảo vệ các quyền của người dân.

Xuất phát từ quan niệm về vai trò của pháp luật nói trên, người dân được làm tất cả những gì mà pháp luật không cấm; quyền lực công chỉ được làm những gì mà pháp luật cho phép. Như vậy, công quyền muốn được làm cái gì đó, buộc phải có quy định của pháp luật. Do đó, động lực làm luật hầu như xuất phát từ các cơ quan công quyền, và trên thực tế, đại đa số các dự luật ở các nước (khoảng 80-90%) là do các cơ quan Chính phủ soạn thảo và trình sang Nghị viện74. Nhưng nếu như thế, nguy cơ lạm quyền rất lớn. Vì vậy, cần phải có một thiết chế khác canh chừng, phản biện các sản phẩm của Chính phủ, và lúc này Nghị viện sẽ vào cuộc. Là đầu dây thần kinh của các lợi ích trong xã hội, Nghị viện sẽ xem xét các dự luật của Chính phủ từ góc nhìn của những lợi ích đó.

74. David M.Olson (1980), The Legislative Process: A Comparative Approach (Harper & Row).


Hộp 11: Lập pháp là gì và như thế nào?

Lập pháp là việc đặt ra các quy phạm chung có tính bắt buộc thi hành điều chỉnh hành vi của các chủ thể khác nhau trong xã hội.Lập pháp nhằm kiểm soát và hạn chế quyền lực công; bảo vệ các quyền của người dân.Lập pháp phòng ngừa những hành động không được mong muốn, tránh xảy ra sự hỗn độn (chức năng “đèn đỏ”). Mặt khác, lập pháp tạo điều kiện cho các hoạt động trong xã hội diễn ra dễ dàng, thông suốt (chức năng “đèn xanh”).Hoạt động lập pháp phải được ủy quyền, kiểm soát, minh bạch, cân bằng các lợi ích, hiệu quả và hiệu năng.

Giống như tín hiệu giao thông, hoạt động lập pháp có hai mục tiêu. Một mặt, ban hành pháp luật hạn chế hành vi của các chủ thể liên quan và phòng ngừa những hành động không được mong muốn, tránh xảy ra sự hỗn độn (chức năng “đèn đỏ” của luật). Mặt khác, ban hành pháp luật tạo điều kiện cho các hoạt động trong xã hội diễn ra được dễ dàng, thông suốt (chức năng “đèn xanh” của luật). Để đạt các mục tiêu này, cần có một số tiêu chí để đánh giá việc ban hành pháp luật. Theo đó, trước hết việc ban hành pháp luật cần phải được uỷ quyền (ví dụ, Nghị viện được ủy quyền từ nhân dân, Chính phủ được ủy quyền từ Nghị viện). Ban hành pháp luật cần phải được kiểm soát, ví dụ bởi Tòa án, hoặc qua cơ chế Nghị viện và Chính phủ kiểm soát lẫn nhau. Quy trình xây dựng pháp luật phải minh bạch. Việc xây dựng pháp luật phải cân bằng lợi ích các bên. Và cuối cùng, xây dựng pháp luật cần đạt hiệu quả và hiệu năng, lợi ích mà quy định pháp luật mang lại phải lớn hơn chi phí bỏ ra75.

75. Robert Balwin & Martin Cave (1999), Understanding Regulation: Theory, Strategy, and Practice, Oxford. Michael Zender QC (2004), The Law- Making Process, 6th ed, (Cambridge University Press).


2.2 Vai trò của Nghị viện trong lập pháp

Trong thời đại ngày nay, ngay cả ở các nước thuộc hệ thống thông luật là nơi đặc biệt đề cao án lệ, vai trò của luật do Nghị viện ban hành ngày càng được củng cố nhờ sự nâng cao vai trò điều tiết, hoạch định chính sách của Nhà nước với tư cách “người cầm lái” chứ không phải “cầm chèo”. Luật với tính chất chặt chẽ của mình là phương thức kỹ thuật tối ưu để thiết lập nên những quy phạm rõ ràng. Sự phức tạp của các quan hệ xã hội đòi hỏi các giải pháp lập pháp phải đúng đắn, chính xác và rõ ràng. Cuối cùng, như một tác giả nhận xét: “Làm việc vì sự tiến bộ và thiết lập sự thống trị của luật pháp - như trước đây đó là công việc của mọi luật gia, nhưng trong hoạt động chung đó ở thời đại ngày nay, vai trò chủ đạo thuộc về nhà lập pháp. Cách nhìn đó phù hợp với những nguyên tắc của dân chủ”76.

Tuy nhiên, khi đời sống xã hội trở nên phức tạp hơn và do đó việc điều tiết bằng pháp luật cũng trở nên phức tạp hơn, cần phải tiếp cận vấn đề đánh giá chức năng của Nghị viện từ góc độ mới. Nghị viện không thể làm luật trong mọi lĩnh vực. Được gọi là cơ quan lập pháp, nhưng quyền lập pháp của Nghị viện không phải vô hạn. Trước hết, ở những nước có chế định trưng cầu ý dân, cử tri có thể quyết định những vấn đề thuộc thẩm quyền của Nghị viện; hoặc công dân thông qua trưng cầu ý dân để bác bỏ dự luật hoặc bãi bỏ một đạo luật. Hoặc là tòa án ở nhiều nước giám sát tính hợp hiến của các đạo luật, có thể tuyên một quy định do Nghị viện ban hành vi hiến và không còn hiệu lực. Số lượng các đạo luật được đưa ra và thông qua theo sáng kiến của Chính phủ ngày càng tăng. Trong khi đó các dự luật do các nghị sĩ độc lập đưa ra ít có cơ hội được thông qua. Ở nhiều nước, Nghị viện trao một phần thẩm

76. Réne David (1999), Những hệ thống pháp luật chính trong thế giới đương đại, bản dịch tiếng Nga, Moskva.


quyền lập pháp cho Chính phủ (Pháp, Italia, Tây Ban Nha, Đức), hoặc các uỷ ban của Nghị viện (Italia) hoặc cho các lãnh thổ tự trị (Tây Ban Nha). Ở nhiều nước, dự luật đã được Nghị viện thông qua có rủi ro bị Tổng thống phủ quyết77.

Hiến pháp và pháp luật tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động của Nghị viện. Nhưng thực trạng chính trị và xã hội lại sinh ra những khác biệt sâu sắc trong hoạt động lập pháp của Nghị viện mỗi nước. Vai trò của Nghị viện trong quy trình lập pháp thay đổi theo từng quốc gia, và thậm chí thay đổi theo từng thời điểm trong một quốc gia. Theo một tác giả, có bốn loại Nghị viện là Nghị viện “con dấu”, diễn đàn, chuyển hóa, mới nổi78.

- Cơ quan lập pháp “con dấu”: Đây là dạng Nghị viện phê duyệt bất cứ điều gì hành pháp trình mà không có thảo luận hay tranh luận gì cả. Đây được gọi là cơ quan lập pháp “con dấu” bởi vì họ chỉ đơn giản chứng thực, hoặc “đóng dấu” vào các dự luật mà họ nhận được.

- Cơ quan lập pháp diễn đàn: Cơ quan lập pháp diễn đàn là nơi cho phát biểu, thảo luận và tranh luận thực sự. Những sự khác biệt được khớp nối với nhau, còn hành động của Chính phủ thì bị chỉ trích, nhưng những cơ quan lập pháp này không có xu hướng khởi xướng hoặc thay đổi các giải pháp lập pháp. Hạ viện Anh ngày nay có thể được coi là một cơ quan lập pháp diễn đàn.

77. Markus Böckenförde, Nora Hedling, Winluck Wahiu (2011), A Practical Guide to Constitution Building, (International IDEA).78. John K. Johnson, Robert T. Nakamura (2011), đã dẫn.


Sơ đồ 1: Sự độc lập của cơ quan lập pháp trong xây dựng pháp luật

- Cơ quan lập pháp chuyển hóa: Cơ quan lập pháp chuyển hóa không chỉ đại diện cho lợi ích đa dạng của xã hội, mà họ còn định hình ngân sách và chính sách. Họ sửa đổi dự luật và dự thảo ngân sách nhận được từ bên hành pháp, đề xuất sáng kiến chính sách của riêng họ, tiếp cận với công dân, và tổ chức các phiên điều trần công khai. Nghị viện Hoa Kỳ là ví dụ tốt nhất về một cơ quan lập pháp chuyển hóa.

- Cơ quan lập pháp mới nổi: Và cuối cùng, loại thứ tư được gọi là cơ quan lập pháp mới nổi. Cơ quan lập pháp mới nổi là cơ quan đang trong quá trình thay đổi từ loại này sang loại khác. Một số cơ quan lập pháp trên thế giới đang cố gắng tạo ảnh hưởng lớn hơn lên chính sách của Chính phủ và thực hiện trách nhiệm giám sát của họ một cách hiệu quả hơn, họ có thể được coi là cơ quan lập pháp mới nổi. Nghị viện Mexico, Kenya và Uganda có thể được xem là cơ quan lập pháp thuộc dạng này.


2.4 Lập pháp ủy quyền

Trong thực tiễn ở nhiều nước có khái niệm “lập pháp uỷ quyền” là hoạt động lập pháp do Chính phủ thực hiện theo sự uỷ quyền của Nghị viện, mà Pháp là ví dụ điển hình. Sở dĩ như vậy vì quá trình phát triển tạo ra nhiều thách thức cho việc làm luật, không phải lúc nào cũng có thể ban hành trước các quy tắc chi tiết để giải quyết các vấn đề xã hội ngày càng phức tạp và luôn thay đổi. Để cân bằng giữa một bên là sự ổn định và bên kia là sự mềm dẻo, linh hoạt, thử nghiệm, cải cách, nhiều nước áp dụng nguyên tắc ủy quyền lập pháp. Nhưng như thế không có nghĩa là giảm bớt quyền lập pháp hiến định, thậm chí trong một số trường hợp, nhờ nó mà có thể thực thi quyền lập pháp.

Nghị viện nhiều nước đều giám sát việc thực thi lập pháp ủy quyền. Theo đó, trước hết, nếu không được pháp luật trao quyền, thì quan chức chỉ được làm những gì pháp luật cho phép. Đây chính là một trong những nguyên tắc được áp dụng khi Nghị viện ủy quyền lập pháp cho hành pháp, tức là cơ quan được ủy quyền chỉ được ban hành quy định chi tiết trong khuôn khổ đã được ủy quyền trong đạo luật. Thứ hai, văn bản lập pháp ủy quyền không được xâm phạm các quyền cá nhân và tự do của công dân. Thứ ba, văn bản đó không được làm cho các quyền và tự do công dân phụ thuộc vào các quyết định hành chính, mà các quyết định đó lại không nằm trong phạm vi giám sát về mặt nội dung của tòa án. Thứ tư, văn bản đó không được đề cập đến những vấn đề chỉ có Nghị viện mới có thẩm quyền ban hành, ví dụ như thay đổi

Lập pháp ủy quyền trở nên phố biến trên thế giới. Nhưng để đảm bảo hoạt động này không vượt quá giới hạn được ủy quyền, Nghị viện các nước đều giám sát việc thực hiện lập pháp

ủy quyền.


cơ bản trong luật làm ảnh hưởng đến quyền, tự do, nghĩa vụ của công dân. Để bảo đảm những nguyên tắc này, Nghị viện nhiều nước đều có những cơ chế như “mặt trời lặn”, đệ trình dự thảo văn bản lập pháp ủy quyền, thành lập một Ủy ban chuyên giám sát việc lập pháp ủy quyền79.

2.4 Những yếu tố ảnh hưởng đến chức năng lập pháp của Nghị viện

Chức năng lập pháp của Nghị viện chịu ảnh hưởng của nhiều yếu tố khác nhau như: hình thức chính thể; quyền lập pháp hiến định và luật định; môi trường chính trị; năng lực lập pháp của Nghị viện80.

Hình thức chính thể

Hình thức chính thể là một trong những yếu tố ảnh hưởng đến vai trò của cơ quan lập pháp trong quy trình xây dựng pháp luật. Có ba loại chính thể: đại nghị, Tổng thống và hỗn hợp.

Chính thể đại nghị81: Nghị viện trong mô hình chính thể này có ít động cơ để phát triển năng lực lập pháp độc lập. Quyền hạn lập pháp và hành pháp được hợp nhất, các ủy ban thì bị kiểm soát bởi đảng cầm quyền, vì vậy, cơ quan lập pháp có xu hướng đi sau cơ quan hành pháp và đóng một vai trò thứ yếu trong xây dựng luật. Các quyết định về chính sách thường được quyết trong đảng hoặc liên minh cầm quyền. Sự hợp tác tiếp tục giữa ngành hành pháp và lập pháp là cần thiết cho Chính phủ để tồn tại và thực hiện có hiệu quả chương trình của quốc gia.

79. Dennis Pearce (2004), Rules, Regulations and Red Tape: Parliamentary Scrutiny of Delegated Legislation, bài nói chuyện tại Thượng viện Úc, 6/2004.80. John K. Johnson, Robert T. Nakamura (2011); Cristina Leston-Bandeiras và Lord Philip Norton (2005), Nghị viện – những thiết chế cơ bản, (sách dịch, Văn phòng Quốc hội và UNDP, Hà Nội).81. Xem thêm khái niệm đại nghị ở mục 4.2, Chương I


Chính thể tổng thống82: Trung tâm của xung đột về hoạch định chính sách thường xảy ra giữa hành pháp và lập pháp. Có động lực rõ ràng cho các cơ quan lập pháp xây dựng một hệ thống ủy ban mạnh và đội ngũ cán bộ giúp việc chuyên nghiệp. Cá nhân các nhà lập pháp có thể gây ảnh hưởng đến chính sách và pháp luật. Điển hình cho mô hình chính thể này là Hoa Kỳ.

Chính thể hỗn hợp83: Nếu Hiến pháp và/hoặc các tình huống chính trị có xu hướng đặt trọng tâm vào quyền hạn của Tổng thống thì được gọi là một chính thể bán Tổng thống. Mặt khác, nếu Thủ tướng và các nhà lãnh đạo lập pháp được hưởng nhiều quyền lực hơn so với Tổng thống thì chính thể đó được gọi là bán Nghị viện.

Trên thực tế, hầu hết các nền dân chủ trên thế giới đều pha trộn những đặc điểm của các mô hình chính thể và hiếm khi phù hợp chính xác với một kiểu mẫu nào. Ví dụ, có những nước theo chính thể tổng thống ở Mỹ Latinh có một số đặc điểm của chính thể đại nghị như Bolivia; một số cơ quan lập pháp ở châu Phi, nơi chịu ảnh hưởng từ truyền thống của Hạ viện Anh, là sự kết hợp các đặc điểm của cả hai chính thể Tổng thống và đại nghị như Kenya, Zambia, và Uganda.

Quyền lập pháp hiến định và luật định

Quyền lập pháp chính thức của Nghị viện là yếu tố có ảnh hưởng đối với việc thực hiện chức năng lập pháp. Hiến pháp thường xác định quyền lập pháp chính thức của cơ quan lập pháp. Hầu hết các hệ thống lập pháp đều cho phép nghị sĩ giới thiệu dự luật và một số nước khác, chẳng hạn như Mozambique và Uganda, cho phép các ủy ban giới thiệu dự luật. Nhiều Nghị viện có thẩm quyền bác bỏ quyền phủ quyết của Tổng thống.

82. Xem thêm về Khái niệm chính thể Tổng thông tại mục 4.2, Chương I83 Xem thêm về Khái niệm chính thể hỗn hợp tại mục 4.2, Chương I


Khía cạnh khác của quyền lập pháp chính thức của cơ quan lập pháp là thời gian quy định để xem xét dự luật. Ở một số quốc gia, hành pháp có quyền ấn định các mức ưu tiên hay “cấp bách” khác nhau đối với dự luật. Một kiểu chia sẻ quyền lập pháp nữa là quyền điều hành của hành pháp bằng sắc lệnh trong giai đoạn khẩn cấp ở quốc gia và trong một số trường hợp, khi cơ quan lập pháp không họp.

Môi trường chính trị

Môi trường chính trị của một quốc gia cũng tác động đến vai trò lập pháp của Nghị viện. Đó là sự sẵn sàng của bên hành pháp và các nhà hoạt động chính trị (như các đảng chính trị) để chia sẻ vai trò lập pháp với Nghị viện; đòi hỏi cần một Nghị viện đóng vai trò lập pháp cao hơn từ các nhóm trong xã hội… Quyền lực tập trung vào một hay một số nhân vật chính trị trong hệ thống chính trị - trong nhánh hành pháp, trong các đảng chính trị (có khi nằm trong, có khi nằm ngoài cơ quan lập pháp), và trong cơ quan lập pháp (các ủy ban, lãnh đạo), các quan hệ quyền lực này thường thay đổi.

Năng lực lập pháp

Cuối cùng, năng lực kỹ thuật của cơ quan lập pháp và các nguồn lực có ảnh hưởng lớn đến vai trò lập pháp. Nhiều Nghị viện làm được ít hơn so với quyền lập pháp chính thức của họ cho phép. Lý do chính cho điều này là năng lực lập pháp hạn chế. Tiến hành phiên điều trần, tổng hợp ý kiến công chúng và chuyên gia để đưa vào việc sửa đổi pháp luật, chỉnh lý dự thảo đều cần đến đội ngũ cán bộ giúp việc chuyên nghiệp và phương tiện phục vụ nhưng lại thường thiếu trong các cơ quan lập pháp. Chính vì vậy, hiện nay một số Nghị viện trên thế giới đang trong quá trình nâng cao năng lực kỹ thuật.


3. CHỨC NĂNG GIÁM SÁT

3.1 Khái niệm, đối tượng, nội dung giám sát

Khái niệm giám sát

Giám sát của Nghị viện được hiểu là việc theo dõi các hoạt động của hành pháp có hiệu quả, tin cậy, minh bạch và trung thực hay không, để đảm bảo rằng các khoản tiền được Nghị viện phê duyệt sẽ được sử dụng một cách hợp pháp, có hiệu quả và đúng mục đích đã đề ra84.

Sau khi tiến hành các hoạt động lập pháp, nhiệm vụ tiếp theo của cơ quan lập pháp là xem xét liệu các đạo luật có được thực thi hiệu quả hay không, liệu trên thực tế các đạo luật có định rõ và giải quyết được các vấn đề như dự định của các nhà soạn thảo hay không. Hoạt động này được tiến hành sau khi chính sách được ban hành thì được gọi là “hoạt động giám sát hậu kiểm”. Tuy nhiên, Nghị viện có thể thực hiện “hoạt động giám sát tiền kiểm” để kiểm tra các cơ quan hành pháp trong việc chuẩn bị các chính sách.

Chính vì giám sát các hoạt động của cơ quan hành pháp nhằm đảm bảo cho các đạo luật được thực thi một các nghiêm túc, chức năng giám sát và những quyền hạn về giám sát đã trở thành chức năng điển hình cho mọi mô hình Nghị viện, không phụ thuộc vào hình thức chính thể. Chức năng này được quy định trong Hiến pháp, các đạo luật, quy chế của các quốc gia.

Đối tượng giám sát

Đối tượng của hoạt động giám sát thường là nhánh hành pháp, nhưng giám sát trong những trường hợp riêng biệt có thể mở rộng ra

84. John K. Johnson, Robert T. Nakamura, (2011). đã dẫn


nguyên thủ quốc gia, tư pháp, chính quyền địa phương, quân đội... Sự giám sát đối với hành pháp thường mang tính chất chính trị, có nghĩa là tập trung vào hoạt động chính trị của Chính phủ và các thành viên, mặc dù đôi khi được thực hiện bằng các hình thức pháp lý. Trong khi đó, đối với các đối tượng khác, giám sát hoàn toàn mang tính chất pháp lý: nếu không tìm thấy sự vi phạm các quy phạm pháp luật thì không làm phát sinh hậu quả pháp lý tiêu cực đối với các cơ quan, tổ chức, các nhà chức trách. Trong những trường hợp riêng biệt, đối tượng giám sát của Nghị viện có thể là hoạt động của các tập đoàn nhà nước hoặc tư nhân nếu chúng thực hiện những chức năng công quyền.

Trách nhiệm chính trị và trách nhiệm giải trình

Các nội dung lớn của hoạt động giám sát gồm có trách nhiệm chính trị (responsibility) và trách nhiệm giải trình (accountability) của Chính phủ.

Trách nhiệm chính trị: Trách nhiệm chính trị của Chính phủ trước Nghị viện chỉ có ở các nước thuộc chính thể đại nghị và hỗn hợp; hàm ý trách nhiệm về các chính sách của Chính phủ (có những trường hợp đó là trách nhiệm về hành vi đạo đức của các thành viên Chính phủ).

Trách nhiệm chính trị của Chính phủ trước Nghị viện ở nhiều nước tạo cơ sở cho hệ thống giám sát của Nghị viện. Ví dụ điển hình ở đây là nước Anh. Hệ thống trách nhiệm chính trị của Chính phủ trước Nghị viện Anh bao hàm việc

Trách nhiệm chính trị của Chính phủ là những gì phải làm theo quy định của Hiến pháp và pháp luật, theo ủy quyền của nhân dân, của Nghị viện. Trách nhiệm giải trình hàm ý phải báo cáo, giải thích về những gì đã làm hoặc không làm theo trách nhiệm chính trị.


Chính phủ được thành lập từ các thành viên Nghị viện và có trách nhiệm tập thể trước Nghị viện. Trong trường hợp Nghị viện nhất trí bỏ phiếu bất tín nhiệm đối với Chính phủ thì toàn thể Chính phủ phải từ chức. Trong phần lớn các nước với mô hình hai viện đều khẳng định nguyên tắc trách nhiệm của Chính phủ trước Hạ viện (Áo, Anh, Ấn Độ, Tây Ban Nha, Nga, Pháp, Nhật...). Nhưng cũng có những nước Chính phủ chịu trách nhiệm trước cả hai viện như Italia, Rumani...85

Trách nhiệm giải trình: Trách nhiệm giải trình của Chính phủ và của các thành viên Chính phủ hàm ý nghĩa vụ phải trả lời trước Nghị viện và nhân dân về việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình được giao. Khác với trách nhiệm phải làm, trách nhiệm giải trình hàm ý trách nhiệm báo cáo, giải thích về những gì đã làm hoặc không làm theo trách nhiệm đó. Như vậy, trách nhiệm giải trình không phải lúc nào cũng đồng nhất với trách nhiệm chính trị của Chính phủ trước Nghị viện, nhưng trách nhiệm chính trị của Chính phủ trước Nghị viện ở các nước đại nghị và chính thể hỗn hợp bao hàm cả trách nhiệm giải trình. Vì vậy, trong Hiến pháp hầu hết các nước thuộc chính thể đại nghị và chính thể hỗn hợp chỉ nói đến trách nhiệm chính trị, chứ không nhắc đến trách nhiệm giải trình.

Trong số các Hiến pháp có quy định nguyên tắc trách nhiệm giải trình của Chính phủ trước Nghị viện, có thể dẫn ra ở đây Hiến pháp Nhật Bản. Điều 72 của Hiến pháp Nhật Bản nói: “Thủ tướng với tư cách đại diện cho Nội các báo cáo trước Nghị viện về tình hình chung của các hoạt động nhà nước và quan hệ quốc tế...”. Ngoài ra, quy chế hoạt động của hai viện cũng điều chỉnh chi tiết liên quan đến việc giải trình của Chính phủ.

85. Hironori Yamamoto (2007), Tools for Parliamentary Oversight – A Comparative Study of 88 National Parliaments, (IPU, Geneva).


3.2 Các hình thức giám sát của Nghị viện

Trong việc giám sát cơ quan hành pháp, Nghị viện có những hình thức/công cụ giám sát khác nhau tùy theo sự lựa chọn của mình. Những công cụ giám sát phổ biến nhất là chất vấn, các phiên hỏi đáp, thành lập các cơ quan điều tra, điều trần tại ủy ban, điều trần tại các phiên họp toàn thể của Nghị viện, thanh tra Quốc hội và bỏ phiếu bất tín nhiệm.

Một nghiên cứu khảo sát 82 Nghị viện vào năm 2001 cho thấy có những biến đổi đáng chú ý về mức độ phổ biến của các công cụ trong hoạt động giám sát của Nghị viện. Ví dụ, các nghị sĩ có thể đặt câu hỏi miệng hoặc câu hỏi bằng văn bản đối với Chính phủ ở 79 trên tổng số 82 nước, chiếm đến 96,3% số nước có số liệu. Thành lập ủy ban điều tra và điều trần ở ủy ban cũng là những công cụ phổ biến trong hoạt động giám sát của các Nghị viện với tỷ lệ sử dụng trên 95%. Ngược lại, chất vấn và thanh tra Quốc hội ít phổ biến hơn một cách rõ rệt theo đó thủ tục chất vấn Chính phủ được sử dụng ở 75% số nước và văn phòng thanh tra Quốc hội chỉ xuất hiện ở 73%.

Bảng 1: Mức độ phổ biến của các công cụ giám sát86

Điều trần tại Ủy ban

Điều trần tại phiên họp toàn thể

Thành lập Ủy ban điều tra

Đặt câu hỏi

Thời gian hỏi đáp Chất vấn Thanh tra

Quốc hội

% Số % Số % Số % Số % Số % Số % Số95,9 73 90,8 76 95,9 73 96,3 82 84 75 75,4 65 72,7 77

Số liệu của IPU và WBI còn cho thấy sự liên hệ giữa công cụ và kiểu giám sát với một yếu tố thể chế khác là hình thức chính thể. Điều trần tại Ủy ban, điều trần tại phiên họp toàn thể, phiên hỏi - đáp và chất

86. Riccardo Pelizzo và Rick Stapenhurst (chủ biên) (2006), Cơ quan lập pháp và hoạt động giám sát, (Viện Ngân hàng thế giới, sách dịch, Hà Nội).


vấn thường được sử dụng phổ biến hơn ở các nước theo mô hình chính thể đại nghị so với các nước theo chính thể Tổng thống và bán Tổng thống. Chính vì vậy, cơ quan lập pháp ở hệ thống chính thể đại nghị có nhiều công cụ giám sát hơn để lựa chọn so với các cơ quan lập pháp ở mô hình tổng thống lẫn mô hình bán Tổng thống.

Thủ tục thực hiện và cách thức sử dụng các hình thức giám sát ở các nước khác nhau là tương đối khác nhau. Khái niệm và quy trình thủ tục thực hiện các hình thức này sẽ được đề cập chi tiết tại Mục 4, của Chương IV.

4. CHỨC NĂNG VỀ TÀI CHÍNH – NGÂN SÁCH

4.1 Khái niệm, nội dung của chức năng về tài chính – ngân sách

Chức năng tài chính – ngân sách của Nghị viện thể hiện trong việc thảo luận và chuẩn y các khoản thu - chi của Nhà nước và thiết lập các loại thuế, được coi là một chức năng, thẩm quyền riêng. Đáng nói là chức năng này về mặt lịch sử xuất hiện trước chức năng lập pháp: ở Anh, Nghị viện được quyền định ra các loại thuế vào thế kỷ 13, còn thông qua luật - vào thế kỷ 15, ở Pháp tương tự là vào thế kỷ 14 và 1887.

Chức năng tài chính của Nghị viện trước hết thể hiện trong việc thông qua đạo luật tài chính lớn nhất hàng năm - Ngân sách Nhà nước gồm các khoản thu - chi của Nhà nước. Đó là bản dự toán mọi nhu cầu về tài chính của Nhà nước và mọi khoản thu cần thiết để trang trải những nhu cầu đó. Lúc phê chuẩn dự toán ngân sách, một mặt Nghị viện uỷ quyền cho Chính phủ chi các nguồn tài chính của Nhà nước theo dự toán, mặt khác Chính phủ có nghĩa vụ thu những khoản thuế cần thiết và những khoản thu khác để đảm bảo ngân sách nhà nước.

87 Văn phòng Quốc hội (2002), đã dẫn.


Nếu như ở Pháp, Italia... ngân sách nhà nước được thể hiện dưới dạng đạo luật (mặc dù chỉ có hiệu lực một năm), thì ở Mỹ, Anh, Nhật... đó là một chương trình về tài chính được thực hiện thông qua các luật riêng biệt về lĩnh vực này. Trong đó, năm tài chính có thể trùng với năm dương lịch, và cũng có thể khác (ở nhiều nước năm tài chính bắt đầu vào tháng 10).

Mặc dù quyền thông qua các đạo luật tài chính là đặc quyền hoàn toàn thuộc về Nghị viện, quyền xác lập chính sách tài chính và định đoạt kinh phí nhà nước trong khuôn khổ do Nghị viện chuẩn y lại được trao cho Chính phủ. Sáng kiến về các vấn đề tài chính thuộc về Chính phủ, do đó Chính phủ có quyền đưa ra những đề nghị về việc chi tiêu kinh phí nhà nước và đánh thuế.

Cũng trong thẩm quyền tài chính của mình, Nghị viện có quyền phê chuẩn quyết toán ngân sách của Chính phủ. Quy định, sửa đổi mức thuế có vai trò quan trọng trong số các thẩm quyền tài chính của Nghị viện. Có những nước thẩm quyền đó chỉ thuộc về Nghị viện như ở Bungaria. Bên cạnh đó, không hiếm các đạo luật về thuế lại uỷ quyền cho các cơ quan thấp hơn lập nên những khoản thuế nhất định. Nghị viện cũng có thể có thẩm quyền tạo ra các quĩ ngoài ngân sách như ở Ấn Độ.

4.2 Nghị viện làm gì trong quy trình ngân sách?

Xét về phương diện chính trị, ngân sách là một bản thông báo về các chính sách quan trọng nhất do ngành hành pháp thực hiện trong năm, phản ánh những giá trị đích thực ẩn dưới các chính sách quốc gia. Bất kỳ

Ngân sách là một bản thông báo về các chính sách quan trọng nhất do ngành hành pháp thực hiện trong năm, phản ánh những giá trị đích thực ẩn dưới các chính sách quốc gia.


một chương trình, chính sách nào của Chính phủ cũng yêu cầu phải chi tiêu một khoản kinh phí nhất định và khoản kinh phí này phải được đảm bảo bởi một hoặc nhiều sắc thuế. Ngân sách còn chỉ ra mức độ nhìn nhận của chính quyền về hiện trạng kinh tế của đất nước, là thông báo về mục tiêu quốc khố, tài chính và kinh tế, phản ánh những ưu tiên của nhà nước về kinh tế và xã hội.

Về nội dung, ngân sách là một bản kê khai toàn thể những dự toán về nhu cầu tài chính của quốc gia và những nguồn cần thiết để đáp ứng cho những nhu cầu đó. Nói cách khác, ngân sách là bảng kê khai gồm hai phần, phần ghi về những khoản dự chi và phần ghi về những khoản dự thu của quốc gia dự định trong một khoản thời gian nhất định, thường là một năm. Với ý nghĩa này, ở hầu hết các nước, qua ngân sách, Nghị viện cho phép cơ quan hành pháp thực hiện các công việc sau:

- Thu các khoản dự thu: sau khi ngân sách được Nghị viện thông qua, cơ quan hành pháp được phép thực hiện các dự toán ghi trong ngân sách, trong đó có các khoản thu ngân sách. Việc thu các khoản thuế ở hầu hết các nước đều tuân theo nguyên tắc phải được Nghị viện chấp thuận hàng năm. Tức là, các đạo luật đặt ra các khoản thuế đều có giá trị lâu dài nhưng sự cho phép thi hành chúng chỉ có tính chất tạm thời do Nghị viện quyết định thường niên. Với quyền cho phép thu thuế hàng năm này Nghị viện có thể kiểm soát một cách chặt chẽ hoạt động của Chính phủ. Tuy nhiên, ở một số nước như Hà Lan và Việt Nam, thì việc thu thuế không thực hiện theo nguyên tắc này. Sau khi các đạo luật thuế được Nghị viện thông qua và có giá trị thi hành thì việc Chính phủ thu thuế có tính chất mặc nhiên mà không cần có sự chấp thuận hàng năm của Nghị viện. Điều này làm yếu chức năng kiểm soát ngân sách của Nghị viện nhưng không hạn chế quyền của Nghị viện trong việc sửa đổi các đạo luật thuế vào bất kỳ thời điểm nào.

- Thực hiện các khoản chi: Cũng như các khoản thu, các khoản chi cũng phải được Nghị viện cho phép theo từng năm. Nguyên tắc này


được thực hiện tương tự ở hầu hết các quốc gia mà có chăng thì chỉ khác nhau ở thời gian thực hiện các khoản chi này (năm tài chính).

Về phương diện pháp lý, hầu hết các quốc gia đều coi ngân sách có giá trị như một đạo luật- đạo luật ngân sách, đặc biệt là về mặt hình thức.

Nội dung của ngân sách, như đã trình bày ở trên, không đặt ra quyền và nghĩa vụ cho các công dân. Nghĩa vụ nộp các khoản thuế của công dân không phải có cơ sở pháp lý từ các bản ngân sách mà từ các đạo luật thuế do Nghị viện lập ra. Tương tự, các khoản chi tiêu ngân sách cũng không phải là một quy tắc tổng quát, mang tính phi cá nhân, và có giá trị lâu dài. Các khoản chi tiêu ngân sách chỉ áp dụng với các cơ quan, các chương trình của nhà nước và chỉ áp dụng trong thời gian hạn chế (thường là một năm).

Nói chung, những công việc của Nghị viện trong quy trình ngân sách như thẩm tra, thảo luận và quyết định dự toán ngân sách, xem xét, phê chuẩn quyết toán ngân sách ở các nước giống nhau về tổng thể nhưng có sự khác nhau về cách thức tổ chức thực hiện.

Thẩm tra, thảo luận, biểu quyết: Các Ủy ban của Nghị viện thẩm tra, cho ý kiến về dự toán ngân sách, quyết toán ngân sách; sau đó, toàn thể Nghị viện thảo luận và biểu quyết thông qua. Cơ chế này bảo đảm dự toán ngân sách, quyết toán ngân sách được thẩm tra kỹ bởi các Ủy ban trước khi nghị sĩ thảo luận, quyết định. Các nước có Thượng viện và Hạ viện thì việc thẩm tra, thảo luận, quyết định phê chuẩn được tiến hành theo trình tự do Nghị viện quyết định, nhưng nhìn chung là dự toán ngân sách hoặc quyết toán ngân sách được thẩm tra và thảo luận ở Hạ viện trước, sau đó chuyển tới Thượng viện88.

88. Văn phòng Quốc hội (2002), đã dẫn; John K. Johnson, Robert T. Nakamura (2011), đã dẫn; Cristina Leston-Bandeiras và Lord Philip Norton (2005), đã dẫn; Joachim Wehner (2004), Back from the Sidelines? Redefining the Contribution of Legislatures to the Budget Cycle, (WBI Working Papers).


Hộp 12: Xem xét, phê chuẩn ngân sách ở một số nước89

Tại Thái Lan, thảo luận và phê chuẩn dự toán ngân sách tại Quốc hội diễn ra từ tháng 7 tới tháng 9 hàng năm. Dự toán ngân sách được các Uỷ ban của Hạ viện thẩm tra, xem xét một cách chi tiết. Tiếp đó, được chuyển sang Thượng viện. Thượng viện chủ yếu xem xét và thông qua các chủ trương, chính sách lớn. Những vấn đề bất đồng giữa Hạ viện và Thượng viện được giải quyết theo trình tự của Nghị viện. Trường hợp khẩn cấp, có những vấn đề quan trọng, cần thảo luận chung thì hai viện có thể tổ chức họp chung. Trong thực tế, trường hợp này ít xảy ra. Khi dự toán ngân sách được hai Viện thông qua và biểu quyết tán thành sẽ được trình lên Hoàng gia để phê chuẩn ban hành theo hình thức Luật ngân sách.

Tại Hàn Quốc, Tổng thống đệ trình dự toán ngân sách vào đầu tháng 10. Quốc hội thẩm tra, thảo luận đi đến quyết định trong 2 tháng (từ 2/10 đến 2/12) theo trình tự: (i) Từ 2/10 đến 2/11, các Uỷ ban của Quốc hội thẩm tra, chủ trì tổ chức các buổi thảo luận dự toán ngân sách và những vấn đề còn tranh luận với các đảng trong Quốc hội; (ii) Từ 2/11 đến 2/12, dự toán ngân sách được thảo luận tại Uỷ ban Ngân sách và Kế toán. Ngày 2/12, dự toán ngân sách được đưa ra thảo luận chung và bỏ phiếu tại Quốc hội dưới hình thức Luật ngân sách thường niên.

Bảo vệ dự toán ngân sách: Việc bảo vệ dự toán ngân sách trước Nghị viện cũng có sự khác nhau giữa các nước: Hoặc Thủ tướng Chính phủ đứng ra thuyết trình tổng dự toán ngân sách; hoặc do Bộ trưởng Bộ Tài chính bảo vệ trước Nghị viện. Có nước quy định từng Bộ trưởng

89. Ủy ban Kinh tế và Ngân sách của Quốc hội khóa XI và UNDP (2004), Báo cáo nghiên cứu so sánh quy trình ngân sách của Việt Nam và một số nước châu Á (Hà Nội).


Bộ chi tiêu (chuyên ngành) bảo vệ trước Nghị viện dự toán cũng như các biện pháp, chính sách kèm theo của ngành, lĩnh vực thuộc Bộ quản lý. Sau đó, Bộ trưởng Bộ Tài chính bảo vệ tổng dự toán chung sau khi các Bộ trưởng chuyên ngành đã bảo vệ phần ngân sách theo lĩnh vực90.

Thực thi ngân sách: Chấp hành ngân sách là phần việc chủ yếu của cơ quan hành pháp các cấp. Sự can thiệp của các cơ quan lập pháp trong giai đoạn chấp hành ngân sách ở hầu hết các nước đều rất có giới hạn nhằm đảm bảo tính tự chủ của cơ quan hành pháp. Vai trò giám sát của cơ quan lập pháp trong giai đoạn chấp hành ngân sách chủ yếu được thực hiện thông qua việc Nghị viện quy định các trình tự, thủ tục chấp hành ngân sách trong luật về tổ chức ngân sách. Bên cạnh đó, cơ quan lập pháp cũng sử dụng các báo cáo định kỳ và kết quả thâm nhập thực tiễn của các đại biểu dân cử. Trong việc giám sát thực thi ngân sách, kiểm toán là một công cụ hữu hiệu, hỗ trợ hoạt động của Nghị viện91.

Phê chuẩn quyết toán ngân sách: Liên quan đến thực thi ngân sách và giám sát thực thi ngân sách, khâu then chốt là xem xét, phê chuẩn quyết toán ngân sách. Tại hầu hết các nước, quyết toán ngân sách đều được bắt đầu từ đơn vị sử dụng ngân sách trở lên và đều liên quan đến trách nhiệm của các cơ quan tài chính, cơ quan lập pháp các cấp. Thời gian quyết toán thông thường từ 12 đến 18 tháng sau khi năm ngân sách kết thúc. Trên thực tế, việc cơ quan lập pháp các cấp phê chuẩn quyết toán ngân sách hầu như chỉ có ý nghĩa hợp thức hóa cho phù hợp với dự toán đã quyết định trước đó. Do đó, công việc thẩm

90. Văn phòng Quốc hội (2002), đã dẫn; John K. Johnson, Robert T. Nakamura (2011), đã dẫn; Cristina Leston-Bandeiras và Lord Philip Norton (2005), Joachim Wehner (2004), dẫn trên.91. Văn phòng Quốc hội (2002), dẫn trên; John K. Johnson, Robert T. Nakamura (2011), dẫn trên; Cristina Leston-Bandeiras và Lord Philip Norton (2005), dẫn trên; Joachim Wehner (2004), dẫn trên.


định quyết toán, nhất là công tác kiểm toán, là vô cùng quan trọng. Và hiện đang có xu hướng gắn liền quyền sử dụng với trách nhiệm quyết toán ngân sách cho các thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách. Bên cạnh đó, ở các nước có Ủy ban Tài khoản công, vai trò thẩm tra quyết toán của Ủy ban này rất lớn92.

4.3 Vai trò của Nghị viện về ngân sách

Vai trò của Nghị viện về ngân sách trong các mô hình chính thể

Số liệu do IPU thu thập cho thấy vai trò của Nghị viện về ngân sách rất đa dạng. Ví dụ, có cơ quan lập pháp được tham vấn trong quá trình chuẩn bị ngân sách, có nước thì không. Bảng dưới đây trình bày những dữ kiện liên quan đến vấn đề này.

Bảng 3: Nghị viện trong quy trình ngân sách93

Chính thể

Được tham vấn trong quá trình chuẩn bị

Thẩm tra ngân sách

Chế độ báo cáo

Phê chuẩn và thông qua

ngân sách

1 2 3 4 5

% Số % Số % Số % Số

Đại nghị 47,1 34 97,2 36 93,3 30 95,8 24

Tổng thống 47,6 21 95,2 21 84,2 19 87,5 16

Bán Tổng thống 37,5 16 87,5 16 93,8 16 91,7 12

92. Dẫn trên.93. Riccardo Pelizzo và Rick Stapenhurst (chủ biên) (2006), dẫn trên.


Số liệu thể hiện ở cột thứ 2 của Bảng trên đây cho thấy cơ quan lập

pháp ở cả chế độ đại nghị lẫn chế độ Tổng thống đều không tham gia

nhiều vào quá trình chuẩn bị ngân sách. Tuy nhiên, điều thú vị là dường

như cơ quan lập pháp ở mô hình chính thể Tổng thống có vai trò ngang

bằng với (nếu không muốn nói là có phần hơn) cơ quan lập pháp trong

chính thể đại nghị trong việc tham gia chuẩn bị ngân sách. Ngược lại,

cơ quan lập pháp trong mô hình bán Tổng thống có vẻ ít tham gia vào

quá trình này.

Có những thay đổi rất đáng kể khi xem xét việc giám sát các

hoạt động tài chính (cột 3). Thực tế cho thấy tỷ lệ các cơ quan lập pháp

tham gia giám sát các hoạt động tài chính là rất cao. Mặc dù tỷ lệ này

ở mô hình bán Tổng thống đã là khá cao nhưng vẫn chưa thể so sánh

được với các con số tương ứng ở mô hình chính thể đại nghị và chính

thể Tổng thống.

Những dữ kiện ở cột 2 và 3 của Bảng trên đây cho thấy Nghị viện

ở chính thể bán Tổng thống nhìn chung ít tham gia nhất và/hoặc kém

được trang bị nhất trong việc giám sát ngân sách. Tuy nhiên, số liệu ở

cột 4 lại cho thấy rõ Nghị viện ở các chính thể khác không sử dụng chế

độ báo cáo ngân sách nhiều như ở các Nghị viện trong mô hình bán

Tổng thống. Có gần 94% số lượng các Nghị viện ở các nước theo mô

hình chính thể bán Tổng thống sử dụng công cụ báo cáo trong khi chỉ

có 84% Nghị viện ở mô hình chính thể Tổng thống thực hiện điều này.

Cuối cùng, số liệu ở cột 5 cho thấy tỷ lệ các Nghị viện trong chính

thể đại nghị tham gia phê chuẩn và thông qua ngân sách nhiều hơn so

với tỷ lệ này ở các nước theo mô hình chính thể Tổng thống. Các tỷ lệ

này lần lượt là khoảng 96% ở mô hình đại nghị, 87,5% ở mô hình chính


thể Tổng thống. Số liệu tương ứng ở mô hình chính thể bán Tổng thống nằm ở khoảng giữa hai giá trị này.

Tóm lại, trong khi cơ quan lập pháp ở mô hình chính thể Tổng thống thường tham gia nhiều hơn vào các hoạt động tiền kiểm như việc chuẩn bị ngân sách thì Nghị viện ở các nước theo mô hình chính thể đại nghị lại có vai trò lớn hơn trong các hoạt động hậu kiểm như phê chuẩn và thông qua ngân sách.

Các dạng Nghị viện trong quy trình ngân sách

Một tác giả đã phân loại các cơ quan lập pháp theo vai trò trong quy trình ngân sách94: (1) phê duyệt ngân sách; (2) có ảnh hưởng đến dự toán ngân sách, và (3) lập dự toán ngân sách.

- Cơ quan lập pháp phê duyệt ngân sách thiếu quyền lực hoặc năng lực (hoặc cả hai) để sửa đổi ngân sách được đề xuất bởi ngành hành pháp - họ phê duyệt bất cứ khoản ngân sách nào mà bên hành pháp trình lên.

- Cơ quan lập pháp có ảnh hưởng đến dự toán Ngân sách có năng lực (hợp pháp và/hoặc kỹ thuật) để sửa đổi hoặc từ chối đề xuất ngân sách của ngành hành pháp nhưng không có đủ năng lực để tự xây dựng một dự toán ngân sách.

- Cơ quan lập pháp lập dự toán ngân sách, loại cơ quan này có cả quyền pháp lý và năng lực kỹ thuật để sửa đổi hoặc từ chối đề xuất ngân sách của ngành hành pháp và thay thế bằng một dự toán ngân sách do chính mình lập.

94. John K. Johnson, Robert T. Nakamura (2011), dẫn trên.


Bảng 4: Ba dạng Nghị viện trong quy trình ngân sách95

Loại Nghị

viện

Năng lực Ví dụ

Phê chuẩn

ngân sách

Thiếu thẩm quyền và/hoặc năng lực

sửa đổi hoặc bãi bỏ đề xuất ngân sách

của ngành hành pháp.

Mozambique

Có ảnh hưởng

đến dự toán

ngân sách

Có thẩm quyền giới hạn và/hoặc

năng lực sửa đổi đề xuất ngân sách

của ngành hành pháp.

Pháp, Nicaragua

Lập dự toán

ngân sách

Có thẩm quyền hợp pháp và năng

lực kỹ thuật để bãi bỏ, sửa đổi, hoặc

thậm chí làm lại dự toán ngân sách.

Nghị viện Hoa

Kỳ, cơ quan lập

pháp ở một số

tiểu bang Mỹ

Về thẩm quyền sửa đổi dự toán ngân sách, trong số 27 nước OECD, Nghị viện của 6 nước gồm Úc, Canada, Hi Lạp, Nhật Bản, New Zealand, Anh thông qua dự toán ngân sách của Chính phủ trình mà không hề sửa đổi; Nghị viện ở 17 nước có một số sửa đổi; và chỉ có Nghị viện ở 4 nước gồm Mỹ, Séc, Đan Mạch, Hungari sửa đổi căn bản dự toán ngân sách. Còn dữ liệu của IPU cho thấy, có những Nghị viện không bị giới hạn thẩm quyền sửa đổi dự toán ngân sách, nhưng cũng có Nghị viện chỉ được cắt giảm các khoản chi hiện hành, mà không được tăng hoặc đưa ra các khoản chi mới (xem bảng dưới đây).

95. John K. Johnson, Robert T. Nakamura (2011), dẫn trên.


Bảng 5: Quyền hạn sửa đổi dự toán ngân sách của Nghị viện96

Quyền hạn Số Nghị viện

Không bị giới hạn thẩm quyền 32

Chỉ được cắt giảm các khoản chi hiện hành 17

Được cắt giảm các khoản chi, còn tăng chi phải đượcChính phủ đồng ý

4

Tăng chi khoản này phải cân bằng với cắt giảm khoản khác 13

Không quy định rõ quyền hạn 15

4.4 Một số yếu tố ảnh hưởng đến vai trò của Nghị viện về ngân sách

Một số yếu tố ảnh hưởng đến quyền dự toán ngân sách của Nghị viện, đó là: mô hình chính thể, thời gian để xem xét dự toán ngân sách, môi trường chính trị và năng lực lập pháp97.

Mô hình chính thể và quyền chính thức dự toán ngân sách

Việc tách biệt giữa quyền hành pháp và lập pháp trong các chính thể Tổng thống đã khuyến khích cơ quan lập pháp đóng vai trò độc lập hơn trong dự toán ngân sách so với các Nghị viện ở mô hình khác - đặc biệt là ở một số hệ thống chính trị việc bác bỏ dự toán ngân sách của Nghị viện có thể dẫn đến sự sụp đổ của Chính phủ.

Thời gian để xem xét dự toán ngân sách

Nếu thời gian xem xét dự toán ngân sách ngắn sẽ gây khó khăn cho cơ quan lập pháp. Với thời gian xem xét ngân sách dài hơn, đặc biệt là nếu cơ quan lập pháp tham vấn các chuyên gia ngân sách và tiến

96. Joachim Wehner (2004), dẫn trên.97. John K. Johnson, Robert T. Nakamura (2011), dẫn trên.


hành tham vấn công chúng về xây dựng ngân sách thì sẽ giúp cho các cơ quan lập pháp có những số liệu tốt ở đầu vào cho dự toán ngân sách. Khoảng thời gian để Nghị viện thẩm tra, xem xét dự toán ngân sách có ý nghĩa quan trọng. Trên phương diện này, trung bình Nghị viện các nước Nam Mỹ có khoảng 90 ngày, nhiều hơn so với phần lớn các nước, kể cả các nước khối OECD98. Còn kinh nghiệm của các nước như Malaysia, Singapore, Hàn Quốc cho thấy, lịch biểu tài chính trong năm ngân sách cần được phân chia hợp lý, các khâu của mỗi cơ quan tham gia quy trình ngân sách dàn đều ra các tháng trong năm99. Do đó, tránh được tình trạng dồn ép về mặt thời gian trong khi xây dựng dự toán, thẩm tra, quyết định ngân sách.

Bảng 6: Thời điểm trình dự toán ngân sách cho Nghị viện trước khi bắt đầu năm tài chính

Thời điểm Số quốc gia Tỉ lệ phần trămTrước 2 tháng 10 26%Trước 4 tháng 23 59%Trước 6 tháng 5 13%Hơn 6 tháng 1 3%Tổng số 39 100%

Năng lực của Nghị viện

Ở đại đa số các nước, Ủy ban Ngân sách và Tài chính thường chịu trách nhiệm về thẩm tra dự toán ngân sách của Chính phủ và được coi là một trong những ủy ban quan trọng nhất. Bên cạnh đó, ở các nước theo mô hình Anh và ở Nam Mỹ, ủy ban chịu trách nhiệm về thẩm tra quyết toán là Ủy ban Các tài khoản công. Các ủy ban theo lĩnh vực

98. Carlos Santiso (2004), Budget Institutions and Fiscal Responsibility: Parliaments and the Political Economy of the Budget Process in Latin America, (WBI).99. Ủy ban Kinh tế và Ngân sách của Quốc hội khóa XI và UNDP (2004), dẫn trên.


chuyên môn cũng tham gia vào quy trình ngân sách như ở Argentina, Brazil, Mexico100. Hiệu quả của việc quyết định và giám sát về ngân sách của Nghị viện phụ thuộc nhiều vào năng lực của các cơ quan này. Ví dụ, ở hầu hết các nước Nam Mỹ, cơ cấu của hệ thống ủy ban bị phân tán và hay thay đổi, khiến cho việc giám sát ngân sách khó khăn. Hoặc thành phần các ủy ban theo tỷ lệ đảng phái cũng ảnh hưởng đến động cơ và hiệu quả giám sát ngân sách, nhất là ở nhiều nước Chủ nhiệm Ủy ban ngân sách hoặc Ủy ban các tài khoản công là người của phe đa số101.

Ở những nước có hai viện mà không thành lập một ủy ban ngân sách hỗn hợp thường xuyên, thì sẽ làm giảm hiệu quả giám sát ngân sách của các ủy ban. Ở Chile từ năm 2003 đã thành lập Ủy ban hỗn hợp chuyên về ngân sách có 26 thành viên, mỗi viện có 13 người, và thường là do Chủ nhiệm Ủy ban Tài chính của Thượng viện đứng đầu102.

Năng lực chuyên môn của cán bộ giúp việc của ủy ban còn nhiều hạn chế cũng là trở ngại khiến Nghị viện không tham gia một cách hiệu quả vào quy trình ngân sách phức tạp. Ủy ban ngân sách và Ủy ban các tài khoản công ở nhiều nước thường chỉ có vài cán bộ chuyên môn, ví dụ như Uruguay chỉ có 2 cán bộ giúp việc ở Ủy ban ngân sách, Argentina và Bolivia có 5 người, Mexico và Chile có 7-8 người. Còn đối với cá nhân các nghị sĩ, thông thường trợ lý chuyên môn chung tư vấn về ngân sách, mặc dù họ không nắm sâu về lĩnh vực này. Chỉ một số Nghị viện như Colombia các nghị sĩ có trợ lý riêng về ngân sách; ở một số nước các nghị sĩ thuộc Ủy ban ngân sách có trợ lý riêng về lĩnh vực này103.

100. John K. Johnson, Robert T. Nakamura (2011), dẫn trên; Joachim Wehner (2004), dẫn trên; Carlos Santiso (2004), dẫn trên.101. Carlos Santiso (2004), dẫn trên.102. Carlos Santiso (2004), dẫn trên.103. Dẫn trên.


Thông tin, nghiên cứu

Một số cơ quan lập pháp đáp ứng nhu cầu thông tin về ngân sách cho nghị sĩ thông qua việc thuê chuyên gia ngắn hạn để hỗ trợ họ trong phân tích ngân sách, hoặc dựa vào mối quan hệ đối tác với các viện nghiên cứu và các nhóm xã hội dân sự. Một số cơ quan lập pháp xây dựng cơ quan giúp việc dự toán ngân sách trực thuộc cơ quan nghiên cứu chuyên môn của họ (Ba Lan) trong khi một số cơ quan lập pháp khác lại thành lập các văn phòng ngân sách chuyên nghiệp, độc lập, phi đảng phái để hỗ trợ cơ quan lập pháp trong quy trình ngân sách.

Vào năm 2003, 70% số Nghị viện các nước được khảo sát không có văn phòng nghiên cứu ngân sách. Điều này cộng với việc thiếu cơ chế cộng tác với các cơ sở nghiên cứu độc lập buộc Nghị viện phải dựa nhiều vào thông tin do Chính phủ cung cấp. Trong khi đó, văn phòng ngân sách của Nghị viện đã chứng tỏ hiệu quả ở những nước như Chile, Mexico, Brazil, Venezuela104.

Hệ thống bầu cử

Hệ thống bầu cử cũng là một yếu tố then chốt ảnh hưởng đến nội dung chính sách tài chính - ngân sách. Một nghiên cứu về ảnh hưởng của bầu cử đối với việc quyết ngân sách ở các nước Nam Mỹ cho thấy, ở những nước bầu cử theo khu vực bầu cử một thành viên, các nghị sĩ có xu hướng biểu quyết ngân sách có lợi cho cử tri của mình, chẳng hạn ủng hộ các khoản chi, phản đối các khoản thuế, dẫn đến bội chi ngân sách nhiều hơn. Xu hướng này mạnh hơn ở những nước như Brazil, nơi cử tri bầu theo danh sách mở, và ít hơn ở những nước như Argentina bầu theo danh sách đóng. Các tác giả đề xuất, thay đổi hệ thống bầu cử có thể là một giải pháp đối với các vấn đề trong quy trình ngân sách. Chẳng hạn, nếu Brazil chuyển từ bầu cử đại diện tỷ lệ

104. Dẫn trên.


theo danh sách mở sang bầu cử đại diện tỷ lệ theo danh sách có giới hạn, đó có thể là một phương án giải quyết một số vấn đề về ngân sách ở nước này105.

4.5 Nghị viện giám sát việc thực thi ngân sách

Hoạt động giám sát việc thực thi ngân sách có một vị trí quan trọng và có những nét riêng biệt đối với quá trình Nghị viện tác động đến hoạt động của cơ quan hành pháp. Vị trí quan trọng của quy trình này xuất phát từ những tác động to lớn của ngân sách đối với đời sống kinh tế, xã hội. Còn những điểm khác biệt với hoạt động giám sát thông thường khác của Nghị viện là do những khác biệt trong quy trình thực hiện công việc này.

Thông thường ở hầu hết các nước, ngân sách rất ít khi được thực thi theo đúng những gì Nghị viện đã quyết định. Đôi khi sự khác biệt giữa ngân sách được ban hành và ngân sách được thực thi là hợp lý. Hành pháp có thể viện ra những lý do về tính phức tạp trong quá trình thi hành ngân sách, mà thông thường nhất là do điều kiện kinh tế thay đổi. Tuy nhiên, trong một số trường hợp khác, sự khác biệt giữa ngân sách được ban hành và ngân sách được thực thi là không chấp nhận được bởi lý do có sự thay đổi của điều kiện kinh tế. Trong trường hợp này, thông thường cơ quan hành pháp đã không thực hiện chính xác và hợp lý việc chi tiêu ngân sách theo các chính sách đã được lập ra trước đó.

105. Carlos Santiso (2004), dẫn trên.

Việc giám sát ngân sách phải đảm bảo thấy được những thay đổi về ngân sách nào là hợp lý do yêu cầu của điều kiện khách quan, và những gì là việc đi quá xa của hành pháp trong việc không tuân theo các quy định của đạo luật ngân sách.


Từ đó, việc duy trì một hệ thống giám sát có hiệu quả, chính xác và minh bạch đối với việc thực thi ngân sách là rất quan trọng. Cơ chế này phải đảm bảo thấy được những thay đổi về ngân sách nào là hợp lý do yêu cầu của điều kiện khách quan thay đổi, và những gì là việc đi quá xa của hành pháp trong việc không tuân theo các quy định của đạo luật ngân sách.

Những hình thức mà Nghị viện các nước sử dụng để giám sát việc thực thi ngân sách thông thường gồm rất nhiều dạng.

Bảng 7: Các hình thức giám sát của Nghị viện đối với ngân sách

1 Thủ tục giám sát thông thường của Nghị viện

2 Thủ tục giám sát tài chính

3 Sử dụng báo cáo kiểm toán trong hoạt động quyết toán

4 Dựa vào kết quả giám sát của các uỷ ban

Trước hết, Nghị viện cũng sử dụng những thủ tục giám sát thông thường để thực hiện công việc này như thủ tục chất vấn, thủ tục đặt câu hỏi, hoặc thủ tục điều tra. Tuy nhiên, những thủ tục này thường thiên về lĩnh vực chính trị, do vậy không phù hợp lắm cho việc giám sát các vấn đề có tính kỹ thuật như ngân sách.

Một số hình thức giám sát khác được Nghị viện sử dụng trong quá trình giám sát việc thu, chi ngân sách phù hợp hơn cho hoạt động tài chính cũng được Nghị viện sử dụng, song trên thực tế chúng phục vụ cho mục đích chính trị nhiều hơn là mục đích tài chính. Trong các dạng giám sát này, hình thức đầu tiên là việc Nghị viện xem xét các kiến nghị ngân sách bổ sung của hành pháp. Trên thực tế, dự toán ngân sách được Nghị viện thông qua không phải bao giờ cũng hoàn toàn phù hợp với điều kiện khách quan. Trong những trường hợp như vậy, hành pháp


cần phải có những khoản kinh phí bổ sung để duy trì hoạt động của các công sở và thực hiện các chương trình của mình. Khi đó, với một thủ tục tương tự như việc quyết định dự án ngân sách chính thức, cơ quan hành pháp cũng đệ trình một dự toán ngân sách bổ sung để cơ quan lập pháp quyết định. Vào lúc này, qua việc xem xét, quyết định ngân sách bổ sung, Nghị viện có cơ hội nắm bắt thêm thông tin về việc thực thi ngân sách của hành pháp, và hơn thế nữa, có thể tạo ra áp lực đối với cơ quan hành pháp khi việc chi tiêu trên thực tế không tuân thủ quyết định nguyên thủy của Nghị viện.

Hình thức thứ ba để giám sát việc thực thi ngân sách là việc Nghị viện sử dụng quyền thông qua quyết toán ngân sách dựa trên kết quả kiểm toán do một cơ quan có địa vị như một toà án hành chính cấp cao thực hiện. Ở các nước, cơ quan này thường là “Văn phòng kiểm toán” gồm các viên chức có địa vị như thẩm phán và không bị bãi miễn. Điều này xuất phát từ nguyên tắc hoạt động kiểm toán các khoản mục ngân sách quốc gia phải do một cơ quan độc lập, khách quan và không bị ảnh hưởng bởi các tác động của chính trị thực hiện. Cơ quan này có thể là cơ quan thuộc Nghị viện hoặc có thể được tổ chức độc lập với Nghị viện theo quy định của Hiến pháp (như Thái Lan, Malaysia)106. Kiểm toán giúp Nghị viện thẩm tra báo cáo tình hình thực hiện ngân sách làm căn cứ đánh giá tình hình thực hiện và dự báo thu, chi ngân sách. Kiểm toán thực hiện kiểm tra, đánh giá hoạt động chi tiêu ngân sách đã diễn ra và báo cáo kết quả kiểm toán lên Nghị viện. Do có vị trí độc lập với cơ quan hành pháp nên tính khách quan trong các báo cáo kiểm toán ở các nước khá cao. Đặc biệt, sự phối hợp, hợp tác giữa kiểm toán và Nghị viện, các Ủy ban, nhất là các Ủy ban liên quan đến ngân sách có ý nghĩa quan trọng trong giám sát thực thi ngân sách. Mặc dù hoạt động của

106. Ủy ban Kinh tế và Ngân sách của Quốc hội khóa XI và UNDP (2004), dẫn trên.


những cơ quan này rất hữu ích để trợ giúp cho Nghị viện, song nó cũng

đưa lại một số nhược điểm, nhất là việc sẽ làm đình trệ quá trình thông

qua quyết toán ngân sách.

Hình thức giám sát việc thực thi ngân sách cuối cùng mà Nghị

viện các nước thường sử dụng là hoạt động giám sát của các uỷ ban. Hầu

hết Nghị viện các nước đều duy trì hệ thống uỷ ban thường trực. Các uỷ

ban này có vai trò giám sát hoạt động ngân sách của các bộ thuộc lĩnh

vực thẩm quyền của mình trong đó nổi lên vai trò của Uỷ ban phụ trách

vấn đề tài chính, là uỷ ban có trách nhiệm tổng hợp các báo cáo về việc

thực hiện ngân sách từ các uỷ ban khác. Một số Nghị viện theo hình

mẫu của Nghị viện Anh duy trì Ủy ban tài khoản công (Public Accounts

Committee – PAC) để theo dõi kết quả của kiểm toán công. PAC mời

các Bộ trưởng, thư ký thường trực hoặc các quan chức đến Uỷ ban để

điều trần, xây dựng các báo cáo. Thông thường, Chính phủ sẽ được yêu

cầu báo cáo lại cho Nghị viện theo những kiến nghị của PAC trong một

thời hạn quy định, thường là 2 đến 6 tháng. Thường thì các thành viên

phe đối lập sẽ đứng đầu PAC. Dựa trên những phát hiện của mình, PAC

thường xuyên kiến nghị với các Bộ rằng họ cần phải thay đổi một số

chính sách và thủ tục để cải thiện hoạt động của Chính phủ107.

5. MỘT SỐ THẨM QUYỀN KHÁC

Bên cạnh các chức năng nói trên, Nghị viện có một số thẩm quyền

khác như: thành lập các cơ quan nhà nước; thực hiện một số thẩm quyền

tư pháp; đối ngoại; an ninh, quốc phòng; trưng cầu ý dân v.v…

107. World Bank Institute (2005), Scrutinizing Public Expenditures: Assessing the Performance of Public Accounts Committees, (Policy Research Working Paper 3613).


5.1 Hình thành các cơ quan nhà nước

Thẩm quyền này có mối liên hệ chặt chẽ với chức năng giám sát hoạt động của các cơ quan, các nhà chức trách nhà nước. Nó thể hiện trong việc hình thành hoặc tham gia hình thành các cơ quan nhà nước cao nhất, bổ nhiệm và bãi miễn các chức vụ nhà nước cao nhất.

Phương thức thực hiện

Phương thức thực hiện thẩm quyền này khác nhau ở các nước, cụ thể là108:

- Nghị viện bầu hoặc bổ nhiệm theo sự suy xét của mình (ví dụ Nghị viện Cộng hoà Séc bầu Tổng thống trong phiên họp phối hợp của cả hai viện).

- Nghị viện bầu hoặc bổ nhiệm theo đề nghị của cơ quan hoặc nhà chức trách khác (ví dụ Hội đồng quốc gia Slovakia bầu các thẩm phán Tòa án tối cao theo đề nghị của Chính phủ).

- Hình thành các cơ quan nhà nước mang tính hội đồng mà không xác định các nhân vật lãnh đạo (ví dụ Hội đồng quốc gia Áo bầu Hội đồng bào chữa nhân dân...).

- Hình thành cơ quan nhà nước cùng với việc bầu hoặc bổ nhiệm người lãnh đạo (ví dụ như Quốc hội Serbia bầu và phế truất Thủ tướng, các Phó Thủ tướng, các Bộ trưởng trong Chính phủ).

- Bầu hoặc bổ nhiệm chỉ các nhà lãnh đạo của cơ quan nhà nước (Đại hội đại biểu nhân dân tối cao Cộng hoà dân chủ nhân dân Triều Tiên bầu và bãi nhiệm Chánh án Toà án trung ương, còn các thành viên khác của Toà án do Hội đồng thường trực của Đại hội bầu và bãi nhiệm).



- Hình thành một phần của cơ quan nhà nước (ví dụ: trong số

9 thẩm phán của Toà Hiến pháp Đức có 3 người do Hạ viện và 3 do

Thượng viện bầu).

- Phê chuẩn việc hình thành cơ quan nhà nước hoặc bổ nhiệm

nhà chức trách (Thủ tướng Chính phủ Tây Ban Nha do Nhà Vua bổ

nhiệm nhưng chỉ với sự đồng ý của đa số tuyệt đối ở Hạ viện Tây

Ban Nha).

Bầu Tổng thống

Ở một số nước theo chính thể đại nghị, Nguyên thủ quốc gia - Tổng

thống do Nghị viện bầu hoặc có sự tham gia của Nghị viện. Ví dụ như

Nghị viện Hi Lạp bầu Tổng thống Hi Lạp; hoặc ở Ấn Độ, Tổng thống

và Phó Tổng thống do một cơ quan đặc biệt bầu ra gồm các thành viên

được lựa chọn từ cả hai viện và các thành viên được lựa chọn từ các cơ

quan lập pháp ở các tiểu bang, mỗi thành viên nắm một số lượng phiếu

tương đương với số lượng dân cư mà thành viên đó đại diện, nhờ đó

đạt được nguyên tắc đại diện thống nhất của tiểu bang và sự bình đẳng

trong đại diện giữa tiểu bang và liên bang109.

Thậm chí ngay ở cả các nước theo chế độ Tổng thống, Nghị viện

cũng tham gia lựa chọn nguyên thủ quốc gia. Ví dụ như ở Mỹ, theo Điều

bổ sung thứ XII và XX của Hiến pháp, nếu không một ứng cử viên Tổng

thống nào có đủ số phiếu cần thiết của đại cử tri (271 phiếu) thì Thượng

viện Mỹ sẽ bầu Tổng thống từ 3 ứng cử viên có số phiếu cao nhất, còn

nếu như Phó Tổng thống cũng không được bầu thì Thượng viện sẽ bầu

từ hai ứng cử viên có số phiếu cao nhất.



Sự tham gia của Nghị viện vào việc thành lập Chính phủ

a) Các hình thức chính thể và việc thành lập Chính phủ

Có thể tìm thấy sự tham gia của Nghị viện vào việc thành lập Chính phủ thậm chí ở một số nước theo chính thể cộng hoà Tổng thống. Ví dụ như ở Mỹ, Ecuador, việc Nguyên thủ quốc gia bổ nhiệm các bộ trưởng đòi hỏi phải có sự phê chuẩn của Thượng viện. Ở Philippines cần có sự tán thành của một uỷ ban đặc biệt về bổ nhiệm với thành phần gồm Chủ tịch Thượng viện và mỗi viện cử 12 thành viên của mình tỷ lệ thuận với các nhóm đảng110.

Ở các nước theo chính thể cộng hoà bán Tổng thống, Tổng thống thường bổ nhiệm Thủ tướng từ một trong số các thủ lĩnh của đảng (hoặc khối liên minh đảng) thắng cử, và theo sự đề nghị của nhân vật đó - bổ nhiệm các bộ trưởng. Ở một số nước như Nga, Hàn Quốc, Tổng thống chỉ có thể bổ nhiệm Thủ tướng với sự tán thành của Nghị viện. Kinh nghiệm của Pháp cho thấy, khi Tổng thống và Thủ tướng không cùng đảng chính trị trong Nghị viện thì vai trò của Thủ tướng trong vấn đề hình thành Chính phủ rất lớn111.

Ở các nước theo chính thể đại nghị, Nguyên thủ quốc gia thường bổ nhiệm lãnh tụ đảng (hoặc liên minh đảng) thắng cử làm Thủ tướng và theo lời đề nghị của lãnh tụ đảng – bổ nhiệm những thành viên khác của Chính phủ (Hi Lạp, Ấn Độ, Italia, Canada). Ở một số nước như Đức, Nhật, Tây Ban Nha, Thủ tướng do Nghị viện trực tiếp bầu ra và sau đó vị nguyên thủ quốc gia mới ban hành văn bản bổ nhiệm. Ở Thụy Điển, thậm chí Quốc vương cũng không tham gia vào việc hình thành Chính phủ vì Thủ tướng được bổ nhiệm bởi văn bản do Chủ tịch Quốc

110. Văn phòng Quốc hội (2002), dẫn trên.111. Dẫn trên.


hội ký. Các vị Bộ trưởng cũng có thể do Nghị viện bầu ra (đúng hơn là

do các nhóm đảng trong Nghị viện bầu). Các thành viên của Chính phủ

ở Australia và New Zeland do nhóm đảng đa số bầu, trong khi đó Thủ

tướng chỉ có quyền phân phối các ghế giữa các thành viên Chính phủ112.

b) Các nguyên tắc hình thành Chính phủ

Ở nhiều nước như Hi Lạp, Italia, Cộng hoà Séc, Ba Lan, Thổ Nhĩ

Kỳ, Moldova, để có thể trực tiếp bắt đầu công việc của mình, Chính

phủ buộc phải nhận được sự ủng hộ của Nghị viện thể hiện trong việc

bỏ phiếu tín nhiệm chương trình hành động và thành phần của Chính

phủ. Ví dụ, ở Italia, Chính phủ cần phải nhận được sự ủng hộ của cả hai

viện trong vòng 10 ngày sau khi thành lập; ở Cộng hoà Séc, thời gian

này là 30 ngày113.

Ở các nước vùng Bắc Âu, nguyên tắc ngược lại được phổ biến

rộng rãi. Theo đó, Chính phủ không nhất thiết phải nhận được sự bỏ

phiếu tín nhiệm và có thể hoạt động cho đến thời điểm Nghị viện không

tín nhiệm nữa. Điều đó hàm ý “không phải Chính phủ cần chứng tỏ sự

ủng hộ của mình đối với Nghị viện, mà ngược lại Nghị viện cần phải

chứng tỏ rằng không chấp nhận Chính phủ thêm nữa”. Theo Hiến pháp

Đan Mạch, Na-uy, Hà Lan, Chính phủ nhậm chức ngay sau khi Quốc

vương bổ nhiệm Thủ tướng114. Nguyên tắc như vậy tạo điều kiện thuận

lợi cho việc hình thành Chính phủ thiểu số, đảm bảo tính liên tục trong

sự vận hành của bộ máy nhà nước, làm cho nó mềm dẻo, vững chắc hơn

trước những thay đổi trong tương quan lực lượng trên trường chính trị.

112. Dẫn trên.113. Dẫn trên.114. Dẫn trên.


Ở một số nước có thể nhận thấy sự pha trộn giữa hai nguyên tắc: ví dụ như ở Bồ Đào Nha, Chính phủ do Tổng thống bổ nhiệm phải trình bày trước Nghị viện chương trình hành động của mình. Chương trình được coi là thông qua nếu đa số tuyệt đối trong Nghị viện không bỏ phiếu chống.

c) Đảng phái và việc hình thành Chính phủ trong Nghị viện

Nếu một đảng hoặc liên minh đảng có đa số trong Nghị viện, thông thường sự hình thành Chính phủ sẽ không có vấn đề vì lãnh đạo đảng gần như đương nhiên trở thành Thủ tướng. Tình trạng đó tiêu biểu cho các nước như Anh, Canada, Úc, Malaysia, Singapore. Nhưng sự việc sẽ trở nên phức tạp hơn nếu không một đảng hoặc liên minh nào nắm được đa số trong Nghị viện - là điều thường xảy ra ở Hà Lan, Áo, Bỉ, Đan Mạch, Italia. Sự hình thành Chính phủ ở những nước này thường mất nhiều thời gian, còn thành phần Chính phủ không phải lúc nào cũng phản ánh kết quả bầu cử. Không phải ngẫu nhiên mà ở Hà Lan người ta thường nói: “có thể thắng cử nhưng lại thua cuộc trong việc hình thành Chính phủ”. Tại đây, trước khi thành lập Chính phủ thường diễn ra các cuộc tham khảo ý kiến của Nguyên thủ Quốc gia với lãnh tụ các nhóm đảng lớn trong Nghị viện, chủ tịch các viện và cựu Thủ tướng115.

Nghị viện tham gia thành lập các cơ quan tư pháp

Nghị viện các nước dưới những hình thức khác nhau không hiếm khi tham gia vào việc thành lập các cơ quan tư pháp. Ví dụ như ở Mỹ, Tổng thống bổ nhiệm các thẩm phán của Toà án tối cao theo đề nghị và với sự đồng ý của Thượng viện. Ở Pháp, cả hai Viện bầu ra Toà án công lý cấp cao - cơ quan tư pháp đặc biệt để xem xét những vụ việc về sự



phản quốc của Tổng thống và bầu phần lớn các thành viên Toà án công lý của nền Cộng hoà - Toà án xem xét những vụ việc về những tội phạm, tội danh gắn với chức quyền của thành viên Chính phủ. Ở Ðức, Thượng viện và Hạ viện tham gia bầu các thẩm phán của Toà án Hiến pháp Liên bang. Ngoài ra, Hạ viện bầu một nửa số thành viên của Uỷ ban bầu cử thẩm phán - là cơ quan có quyền bổ nhiệm (cùng với các Bộ trưởng có thẩm quyền) thẩm phán của các toà án tối cao liên bang khác. Ở Nga, Hội đồng liên bang (Thượng viện) bổ nhiệm các quan toà của Toà án Hiến pháp, Toà án Tối cao và Toà án Trọng tài Tối cao Liên bang Nga theo giới thiệu của Tổng thống116.

5.2 Thẩm quyền trong lĩnh vực quốc phòng và an ninh

Tuyên bố chiến tranh và hòa bình: Nghị viện nhiều nước có quyền tuyên bố chiến tranh (tình trạng chiến tranh, tình trạng quốc phòng). Ví dụ Quốc hội Trung Quốc giải quyết các vấn đề về chiến tranh và hoà bình; Quốc hội Cu-Ba tuyên bố tình trạng chiến tranh trong trường hợp có hiểm hoạ xâm lược và ký kết hoà bình; ở Italia, “Hai Viện tuyên bố tình trạng chiến tranh và trao cho Chính phủ quyền lực nhất định”; ở Cộng hoà Pháp, “việc tuyên bố chiến tranh phải được Nghị viện cho phép” (trong Hiến pháp không nói rõ ai có quyền tuyên bố chiến tranh, nhưng xét từ mọi mặt thì Tổng thống có quyền đó). Theo Hiến pháp Mỹ, việc tuyên bố chiến tranh thuộc thẩm quyền của Quốc hội; ở Hungari, Nghị viện quyết định về việc tuyên bố chiến tranh và ký kết hoà bình.

Đáng chú ý là các bản Hiến pháp lâu đời hơn như Hiến pháp Mỹ nói về thẩm quyền của Nghị viện tuyên bố chiến tranh, trong khi đó các bản Hiến pháp hiện đại - được thông qua khi công pháp quốc tế không công nhận quyền của các quốc gia tiến hành chiến tranh xâm



lược - lại chỉ thường quy định quyền tuyên bố tình trạng chiến tranh (Italia, Hungari...) hoặc tình trạng quốc phòng (Đức). Điều này bao hàm ý nghĩa là quốc gia bị tấn công và buộc phải phòng thủ chứ không khởi xướng chiến tranh117.

Việc ký kết hoà bình được thực hiện bằng một hoà ước đặc biệt cần được phê chuẩn. Điều đó lại thuộc về thẩm quyền của Nghị viện. Việc phê chuẩn các điều ước quốc tế sẽ được đề cập đến trong phần sau.

Hộp 13: Nghị viện Hoa Kỳ giới hạn thẩm quyền tuyên bố chiến tranh của Tổng thống Mỹ118

Vào những năm 70 của thế kỷ 20, Nghị viện Hoa Kỳ đã thông qua một số biện pháp nhằm hạn chế việc tiến hành chiến tranh trên thực tế theo lệnh của Tổng thống mà không được Nghị viện phê chuẩn. Nghị viện Hoa Kỳ đã thông qua Nghị quyết về thẩm quyền của Tổng thống trong lĩnh vực chiến tranh (mặc dù Tổng thống Mỹ khi đó đã dùng quyền phủ quyết để bác bỏ). Theo Nghị quyết, Tổng thống có quyền đưa quân ra trận chỉ trong trường hợp nếu Nghị viện tuyên bố chiến tranh hay xuất hiện tình thế nguy biến, nước Mỹ hoặc quân đội Mỹ bị tấn công. Tổng thống phải thông báo cho Nghị viện về tất cả các trường hợp sử dụng lực lượng vũ trang trong vòng 48 tiếng đồng hồ kể từ khi điều quân đội ra trận. Nghị quyết cũng quy định rằng Tổng thống phải chấm dứt chiến tranh trong thời hạn 60 ngày, trong những trường hợp đặc biệt là 90 ngày nếu như sau khi tự Tổng thống tuyên chiến, Nghị viện không tuyên bố chiến tranh hoặc không phê chuẩn việc tiếp tục kéo dài chiến tranh. Nghị quyết của Nghị viện Hoa Kỳ là bài học rút ra từ chiến tranh Đông Dương.

117. Văn phòng Quốc hội (2002), dẫn trên.118. Dẫn trên


Giám sát ngân sách quốc phòng, an ninh: Ở nhiều nước Nghị viện có tiếng nói quan trọng trong những lĩnh vực được coi là nhạy cảm, “bí mật” như ngân sách quốc phòng, an ninh. Theo đó, Nghị viện có vai trò tăng cường sự minh bạch, giải trình về ngân sách quốc phòng, an ninh. Kể cả khi có những khoản mục bí mật, điều này chỉ nên coi là ngoại lệ, chứ không phải thông lệ, và tổng chi ngân sách quốc phòng phải được công bố. Nghị viện cũng cần yêu cầu hành pháp trình ngân sách có giải thích theo các lĩnh vực như lục quân, không quân, hải quân, tại sao lại chi cho từng lĩnh vực đó. Ở nhiều nước quân đội làm kinh doanh, thu nhập từ hoạt động kinh doanh phải được đưa vào ngân sách quốc phòng tổng thể và chịu giám sát như mọi khoản ngân sách khác119.

Ban bố tình trạng khẩn cấp: Do phải ra quyết định ứng phó ngay lập tức, thẩm quyền ban bố tình trạng khẩn cấp thường thuộc về hành pháp. Tuy nhiên, để tránh lạm dụng, cần phải có một thiết chế khác có quyền đánh giá, giám sát quyết định của hành pháp. Vì vậy, ở nhiều nước, Nghị viện không tham gia vào quy trình ra quyết định, nhưng quyết định đó phải được sự phê chuẩn có hiệu lực hồi tố của Nghị viện trong một khoảng thời gian xác định (Malawi). Ở Ethiopia và Fiji, phải có sự phê chuẩn của Nghị viện trước khi nhánh hành pháp ban bố tình trạng khẩn cấp. Ở Mông Cổ, chỉ Nghị viện mới có quyền ban bố tình trạng khẩn cấp. Đây là mô hình mà ở đó Nghị viện có quyền hạn rộng nhất về vấn đề này. Chỉ khi Nghị viện không họp thì Tổng thống mới có quyền tự quyết định, nhưng quyết định ban bố tình trạng khẩn cấp chỉ có hiệu lực trong thời gian 7 ngày và sau đó tự động hết hiệu lực nếu Nghị viện vẫn đang nghỉ họp120.

119. Philipp Fluri and Anders B. Johnsson (Ed.) (2003), Parliamentary Oversight of the Security Sector: Principles, Mechanisms and Practices, (IPU, Geneva).120. Văn phòng Quốc hội (2002), dẫn trên; Markus Böckenförde, Nora Hedling, Winluck Wahiu, dẫn trên.


5.3 Phê chuẩn và bác bỏ các điều ước quốc tế

Phê chuẩn là sự đồng ý dứt khoát của quốc gia về việc ký kết điều ước được thể hiện bằng một hình thức nhất định. Ngược lại, bác bỏ là hình thức phổ biến nhất để chấm dứt hiệu lực của điều ước song phương hoặc rút lui khỏi điều ước đa phương. Theo truyền thống, thẩm quyền phê chuẩn và huỷ bỏ điều ước quốc tế thuộc về Nguyên thủ Quốc gia. Tuy vậy, điều ước quốc tế ngày càng xâm nhập vào trật tự pháp lý của quốc gia hơn, bắt buộc Nhà nước phải đưa vào những thay đổi nhất định trong nội luật. Còn trong thế kỷ 20, nguyên tắc ưu thế của điều ước quốc tế so với nội luật được khẳng định trong cộng đồng quốc tế và được đưa vào Hiến pháp121.

Điều 25, Đạo luật cơ bản của CHLB Đức xem điều ước quốc tế như một phần của nội luật. Điều 9, Hiến pháp của Áo cũng quy định tương tự. Theo Điều 55 của Hiến pháp Cộng hoà Pháp 1958, “các điều ước quốc tế đã được phê chuẩn từ thời điểm được công bố có hiệu lực cao hơn nội luật với điều kiện các bên tham gia điều ước cũng áp dụng điều ước đó”.

Từ những điều trình bày trên đây, có thể nhận thấy sự cần thiết tham gia của cơ quan lập pháp quốc gia vào việc phê chuẩn và huỷ bỏ điều ước quốc tế, ít nhất là những điều ước liên quan đến nội luật. Trong trường hợp ngược lại, Nguyên thủ Quốc gia cùng với Chính phủ có thể làm mất đi một phần nhất định trong hoạt động lập pháp của Nghị viện. Để không xuất hiện những mâu thuẫn cơ bản giữa nội luật quốc gia và các điều ước quốc tế được ký kết tham gia, Hiến pháp quy định sự tham gia của Nghị viện vào việc quyết định phê chuẩn hay hủy bỏ điều ước quốc tế.



Hầu hết các nước đều quy định điều ước quốc tế được phê chuẩn theo thủ tục lập pháp truyền thống. Tuy nhiên, ở đa số các nước, Nghị viện không có quyền bổ sung hoặc sửa đổi nội dung của điều ước. Nếu cơ quan bảo hiến thấy có sự khác nhau giữa điều ước quốc tế và Hiến pháp thì Nghị viện chỉ phê chuẩn điều ước đó sau khi đã được Chính phủ bổ sung, sửa đổi.

Ở Mỹ, mặc dù đa số các điều ước quốc tế được Nghị viện phê chuẩn, song có không ít trường hợp Thượng viện Mỹ khước từ việc phê chuẩn hay kéo dài việc xem xét phê chuẩn. Nhiều khi Thượng viện Mỹ phê chuẩn nhưng lại đưa ra những điều kiện bảo lưu mà các bên ký kết khác không thể chấp nhận. Ở một số nước (như Italia, Tây Ban Nha), Hiến pháp quy định việc Chính phủ muốn đàm phán và ký kết các điều ước quốc tế quan trọng phải có sự đồng ý sơ bộ của Nghị viện. Nghị viện có thể sử dụng các thẩm quyền về tài chính của mình để gây tác động tới việc thực hiện chính sách đối ngoại, trong đó có sự phê chuẩn điều ước quốc tế. Những thập niên gần đây Nghị viện Hoa Kỳ tích cực sử dụng lợi thế này của mình122.

Hiến pháp nhiều nước hạn chế thẩm quyền phê chuẩn điều ước quốc tế của Nghị viện bằng cách quy định Nghị viện chỉ có quyền phê chuẩn những điều ước trong những lĩnh vực cụ thể. Ví dụ như Điều 80 Hiến pháp Italia quy định: “Hai viện có quyền phê chuẩn bằng đạo luật những điều ước quốc tế có tính chất chính trị, hoặc quy định về việc điều tiết của trọng tài hay toà án, hoặc kéo theo sự thay đổi lãnh thổ, các nghĩa vụ tài chính hay sự thay đổi của các luật”.

Hiến pháp một số nước như của Mỹ, Macedonia không nói đến sự huỷ bỏ điều ước quốc tế. Ở đây chỉ có thể suy luận theo lôgic pháp lý, việc huỷ bỏ cũng được tiến hành theo một trình tự như đối với việc phê



chuẩn. Trong khi đó, Hiến pháp nhiều nước trực tiếp quy định về điều này. Ví dụ như theo Khoản 2, Điều 96 của Hiến pháp Tây Ban Nha, “đối với việc huỷ bỏ điều ước quốc tế cũng áp dụng trình tự như đối với việc phê chuẩn chúng đã được quy định ở Điều 94”.

5.4 Thẩm quyền tư pháp

Trên nguyên tắc, tư pháp không phải là thẩm quyền điển hình của Nghị viện bởi lẽ với nguyên tắc phân chia quyền lực, thẩm quyền xét xử thuộc về các cơ quan tư pháp. Tuy vậy, có thể nhận thấy ít nhiều thẩm quyền tư pháp ở Nghị viện nhiều nước. Về mặt lịch sử, điều này có nguồn gốc vào thời kỳ đầu của chủ nghĩa tư bản, khi Nghị viện còn đấu tranh để hạn chế quyền lực của Nhà Vua, trong đó có xét xử.

Như đã đề cập, các Uỷ ban điều tra của Nghị viện một số nước có những hoạt động vượt ra khỏi giới hạn của sự giám sát chính trị và dẫn đến sự truy tố hình sự. Ví dụ như Điều 82 của Hiến pháp Italia nói về các Uỷ ban điều tra do hai viện của Nghị viện lập ra như sau: “Uỷ ban điều tra tiến hành nghiên cứu và kiểm tra với những thẩm quyền và giới hạn như đối với cơ quan tư pháp”. Nhưng nếu như các thông số, dữ liệu do Uỷ ban chuẩn bị được đưa ra trước toà án thì các thẩm phán được tự do trong việc thảo luận và đánh giá chúng và có thể đưa ra những kết luận khác với các kết luận của Uỷ ban. Ở Mỹ, Anh, Úc, sự vắng mặt của nhân chứng trong phiên họp của những uỷ ban điều tra được đánh giá như sự coi thường Nghị viện và có thể kéo theo trách nhiệm hình sự (tương tự như sự vắng mặt ở toà)123.

Bên cạnh đó, không hiếm trường hợp Nghị viện hoặc các viện của Nghị viện có quyền buộc tội các nhân vật lãnh đạo nhà nước cao

123. Văn phòng Quốc hội (2002), dẫn trên; Wilhelm Lehmann (2010), dẫn trên.


cấp trước các cơ quan tư pháp124. Ví dụ như theo Điều 103 Hiến pháp Bungari, Nghị viện có thể buộc tội Tổng thống hoặc Phó Tổng thống về tội phản quốc hoặc vi phạm Hiến pháp, sau đó vụ việc sẽ do Toà án Hiến pháp xem xét.

Ở một số nước như Pháp, để xét xử các nhà lãnh đạo nhà nước, Nghị viện thành lập những cơ quan xét xử riêng từ các thành viên của mình. Ở Anh trước năm 2010, Ủy ban Tư pháp của Thượng viện đồng thời là cấp toà án cao nhất và hoạt động như toà án phúc thẩm, có những lúc như toà án sơ thẩm (đối với những vụ việc liên quan đến giới quý tộc). Thời gian đó, Thượng viện Anh xét xử phúc thẩm những quyết định về các vụ việc dân sự của mọi toà án, còn đối với các vụ án hình sự thì chỉ của các toà án Anh, Xứ Wales và Bắc Ireland; Chủ tịch Thượng viện – Nhiếp chính quan (Lord - Chancellor) là người đứng đầu của cả hệ thống toà án Anh125.

5.5 Thẩm quyền ấn định trưng cầu ý dân

Ở nhiều nước, nhiều vấn đề khác nhau của hoạt động nhà nước, kể cả việc thông qua, thay đổi và huỷ bỏ luật được giải quyết bằng con đường trưng cầu ý dân. Thẩm quyền ấn định trưng cầu ý dân trên phạm vi toàn quốc thông thường thuộc về Nghị viện hoặc Nguyên thủ Quốc gia, nhiều lúc thuộc cả hai. Nghị viện ấn định trưng cầu ý dân hoặc theo sáng kiến của mình, hoặc theo sáng kiến của những chủ thể khác như Chính phủ, các nhóm nghị sĩ, các cơ quan chính quyền địa phương, nhóm cử tri. Tuy vậy, cũng cần lưu ý rằng ấn định trưng cầu ý dân là thẩm quyền không phổ biến trong Nghị viện trên thế giới.

124. Văn phòng Quốc hội (2002), dẫn trên; Hironori Yamamoto (2007), dẫn trên.125. Réne David (1999), dẫn trên.


5.6 Quyết định đặc xá hoặc ân xá

Kể cả trong bối cảnh bình thường, quyền quyết định ân xá/đặc xá là một quyền mang tính nhạy cảm và chứa đựng rủi ro ảnh hưởng đến việc tổ chức nền tư pháp trên diện rộng nếu quyền này được sử dụng không đúng đắn. Vì vậy, xác định mức độ cân bằng hợp lý giữa các chủ thể tham gia vào quy trình ra quyết định ân xá/đặc xá có ý nghĩa quan trọng. Về vấn đề này, có hai thái cực đối lập là trao toàn quyền cho nhánh hành pháp trong việc quyết định ân xá (Burkina Faso, Cộng hòa Séc) hoặc đặc xá (Grudia, Kenya), hoặc hoàn toàn không cho nhánh hành pháp tham gia vào việc quyết định ân xá (Hungari)126. Các phương án trung gian giữa hai thái cực này là: cả nhánh hành pháp và lập pháp đều có quyền bình đẳng như nhau trong việc quyết định đặc xá và ân xá (Mozambique 1990), hoặc việc quyết định ân xá hay đặc xá phải có sự phê chuẩn đồng thời của cả nhánh hành pháp và lập pháp (Indonesia, Hàn Quốc); hoặc có sự kết hợp của cả hai phương án trên, ví dụ như ở Hi Lạp, chỉ có tội phạm chính trị mới được ân xá và chỉ được ân xá khi có sự phê chuẩn của cả hành pháp và lập pháp127.

*

* *Như vậy, có thể nhận thấy Nghị viện các nước đều có chức năng

đại diện, lập pháp, giám sát, ngân sách. Còn trên thực tế, quy định và việc thực hiện các chức năng này có sự khác nhau giữa các nước với mô hình chính thể khác nhau và các yếu tố khác nhau. Chẳng hạn, ở Anh, thẩm quyền tối cao của Nghị viện được thể hiện qua câu cách ngôn rất

126. Markus Böckenförde, Nora Hedling, Winluck Wahiu (2011), dẫn trên.127. Dẫn trên.


nổi tiếng: “Nghị viện có thể làm tất cả, trừ việc biến đàn ông thành đàn bà”. Nhưng ở những nước theo mô hình tổng thống như Mỹ hoặc hỗn hợp như Pháp, với việc áp dụng nguyên tắc phân quyền triệt để hơn, thẩm quyền của Nghị viện có những hạn chế nhất định. Đó có thể là những giới hạn thẩm quyền tuyệt đối được quy định trong hiến pháp như ở Cộng hoà Pháp và một số nước như Congo, Senegal, Gabon.... Hoặc thẩm quyền của Nghị viện có thể bị giới hạn một cách tương đối vì giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp có sự kiềm chế và đối trọng lẫn nhau. Chẳng hạn, các đạo luật của Nghị viện có thể bị Tổng thống phủ quyết, hoặc bị các cơ quan tư pháp tuyên bố không hợp hiến v.v...

Một nhà nghiên cứu về Nghị viện viết, chức năng nền tảng của hầu hết Nghị viện trên thế giới không phải ra quyết định, mà là hợp thức hóa chính sách. Ông lấy Quốc hội Brazil làm ví dụ, khi vai trò chính sách của Quốc hội nước này chỉ giới hạn trong việc thương lượng với hành pháp về các nội dung chính sách và tìm kiếm “lối thoát” khi gặp bế tắc về phương án chính sách. Ông điểm lại các tài liệu về Nghị viện ở nhiều nước để rút ra kết luận, ví dụ của Brazil có tính điển hình, trong khi đó ví dụ của Nghị viện Hoa Kỳ là ngoại lệ. Một tác giả khác ủng hộ quan điểm này và bổ sung, vai trò chính sách của Nghị viện quan trọng ở chỗ ủng hộ chính sách, hợp thức hóa chính sách thông qua cái mà Nghị viện có là sự tranh luận.

Trên phương diện vai trò thực tế của Nghị viện trong quá trình ra quyết định, một nhà nghiên cứu khác phân loại các Nghị viện trên thế giới thành bốn nhóm. Nhóm một gồm các Nghị viện tham gia vào việc hình thành, tranh luận, ban hành chính sách như Nghị viện Hoa Kỳ; nhóm hai gồm các nước có ảnh hưởng ít hơn, nhất là trong việc hình thành chính sách như Đức; nhóm ba gồm các Nghị viện bị đẩy ra ngoài lề quá trình ban hành quyết định, bị hành pháp áp đảo; nhóm thứ tư gồm các Nghị viện làm nền cho hành pháp, và thường được gắn với cụm từ “Nghị viện con dấu”.


Bảng

2: C

ác n

ội d

ung c

hính

về c

hức n

ăng,

thẩm

quy

ền củ

a N

ghị v

iện

Nhữ

ng n

ội d

ung

lớn

Các

vấn

đề

cần

lưu

ý

Nhữ

ng v

ấn đ

ề chu

ng

- Ngh

ị việ

n cá

c nướ

c đều

có c

ác ch

ức n

ăng

chun

g, n

hưng

phạ

m v

i, m

ức đ

ộ th

ực h

iện

các c

hức n

ăng

đó

khác

nha

u. C

ó cá

c tha

ng đ

ánh

giá

khác

nha

u về

việ

c thự

c hiệ

n cá

c chứ

c năn

g.

- Các

yếu

tố ả

nh h

ưởng

đến

thực

hiệ

n cá

c chứ

c năn

g gồ

m có

: mô

hình

chín

h th

ể; h

ệ th

ống

bầu

cử; m

ối

quan

hệ

giữa

lập

pháp

– h

ành

pháp

; hệ

thốn

g đả

ng p

hái;

quyề

n hạ

n hi

ến đ

ịnh;

năn

g lự

c của

Ngh

ị việ

n;

thôn

g tin

, ngh

iên

cứu.

- Các

chức

năn

g có

mối

qua

n hệ

chặt

chẽ

với n

hau.

- Ở n

hiều

nướ

c, vi

ệc th

iết k

ế cơ

chế

thực

hiệ

n cá

c chứ

c năn

g củ

a N

ghị v

iện

có m

ột p

hần

lớn

theo

ngu

yên

tắc t

am q

uyền

phâ

n lậ

p.


Nhữ

ng n

ội d

ung

lớn

Các

vấn

đề

cần

lưu

ý

Chức

năn

g đạ

i diệ

n

- Ngh

ị việ

n và

ngh

ị sĩ đ

ại d

iện

cho

lợi í

ch c

ủa cử

tri v

à lợ

i ích

quố

c gia

. Cân

bằn

g ha

i dạn

g lợ

i ích

này

luôn

là th

ách

thức

đối

với

ngh

ị sĩ.

- Ở h

ầu h

ết c

ác n

ước n

ghị s

ĩ đại

diệ

n th

eo ủ

y qu

yền

tự d

o, n

ghĩa

là h

ành

động

theo

qua

n đi

ểm c

ủa ch

ính

mìn

h; k

hông

bị c

ử tr

i bãi

nhi

ệm. N

gược

lại,

ở m

ột số

nướ

c, n

ghị s

ĩ đại

diệ

n th

eo ủ

y qu

yền

chịu

lệnh

,

nghĩ

a là

theo

ý m

uốn

của

cử tr

i; bị

cử tr

i bãi

nhi

ệm.

- Ba

cách

đáp

ứng

yêu

cầu

của

cử tr

i: th

ỏa m

ãn c

ác y

êu c

ầu ri

êng

biệt

; từ

nhữn

g vụ

việ

c riê

ng b

iệt t

ìm

cách

giả

i quy

ết v

ấn đ

ề ch

o cả

cộng

đồn

g; từ

nhữ

ng v

ụ vi

ệc ri

êng

biệt

tìm

các

h th

ay đ

ổi ch

ính

sách

, phá

p

luật

.

- Có

nhiề

u cá

ch g

iữ li

ên h

ệ vớ

i cử

tri:

gặp

gỡ c

á nh

ân, g

ặp th

eo n

hóm

, tiế

p đó

n ở

văn

phòn

g ng

hị sĩ

, thư

tín, x

ử lý

đơn

thư

khiế

u nạ

i, In

tern

et…

- Điề

u ki

ện đ

ể gi

ữ m

ối li

ên h

ệ và

đáp

ứng

yêu

cầu

của

cử tr

i: th

ời g

ian,

văn

phò

ng, t

hư k

ý, ki

nh p

hí, q

uỹ

hỗ tr

ợ ph

át tr

iển

khu

vực b

ầu cử

…


Nhữ

ng n

ội d

ung

lớn

Các

vấn

đề

cần

lưu

ý

Chức

năn

g lậ

p ph

áp

- Chứ

c năn

g lậ

p ph

áp k

hông

có n

ghĩa

Ngh

ị việ

n là

m m

ọi v

iệc t

rong

quy

trìn

h lậ

p ph

áp, m

à có

nhữ

ng ch

ủ

thể

khác

tham

gia

. Tro

ng đ

ó, c

ần p

hân

vai r

ành

mạc

h gi

ữa N

ghị v

iện

và C

hính

phủ

.

- Khô

ng có

sự ch

ấp th

uận

của

Ngh

ị việ

n th

ì khô

ng có

các

đạo

luật

. Ngh

ị việ

n đó

ng v

ai tr

ò “c

hốt c

hặn”

cuối

cùn

g để

đảm

bảo

rằng

chỉ n

hững

dự

luật

tốt m

ới đ

ược t

hông

qua

.

- Có

bốn

dạng

Ngh

ị việ

n xé

t về

quyề

n hạ

n tr

ong

hoạt

độn

g lậ

p ph

áp: N

ghị v

iện

con

dấu,

diễ

n đà

n,

chuy

ển h

óa v

à m

ới n

ổi.

- Lập

phá

p ủy

quy

ền tr

ở nê

n ph

ố bi

ến tr

ên th

ế gi

ới. N

hưng

để

đảm

bảo

hoạ

t độn

g nà

y kh

ông

vượt

quá

giới

hạn

đượ

c ủy

quyề

n, N

ghị v

iện

các n

ước đ

ều g

iám

sát v

iệc t

hực h

iện

lập

pháp

ủy

quyề

n.

Chức

năn

g gi

ám sá

t

- Chí

nh p

hủ là

đối

tượn

g gi

ám sá

t của

Ngh

ị việ

n.

- Nội

dun

g gi

ám sá

t: tr

ách

nhiệ

m ch

ính

trị v

à tr

ách

nhiệ

m g

iải t

rình

của

Chí

nh p

hủ.

- Các

hìn

h th

ức g

iám

sát p

hổ b

iến:

chất

vấn

, hỏi

– đ

áp, b

ỏ ph

iếu

bất t

ín n

hiệm

, điề

u tr

ần, đ

iều

tra,

luận

tội.

- Việ

c sử

dụng

các

hìn

h th

ức g

iám

sát c

ó kh

ác n

hau

theo

mô

hình

chín

h th

ể. Bỏ

phi

ếu b

ất tí

n nh

iệm

hầu

như

chỉ c

ó ở

các n

ước t

heo

chín

h th

ể đạ

i ngh

ị; lu

ận tộ

i đượ

c biế

t đến

nhi

ều h

ơn ở

các

nướ

c Tổn

g th

ống.


Nhữ

ng n

ội d

ung

lớn

Các

vấn

đề

cần

lưu

ý

Chức

năn

g tà

i chí

nh –

ngân

sách

- Quy

ền lự

c phâ

n bổ

túi t

iền

gồm

các

khí

a cạ

nh: x

em x

ét v

à th

ông

qua

dự to

án, g

iám

sát t

hực t

hi n

gân

sách

, phê

chuẩ

n qu

yết t

oán,

quy

địn

h cá

c loạ

i thu

ế, cá

c loạ

i quỹ

.

- Ít k

hi N

ghị v

iện

tham

gia

vào

việ

c lập

dự

toán

, mà

cần

chú

ý đế

n kh

âu th

ẩm tr

a, n

hất l

à xe

m x

ét h

iệu

quả

của

thực

hiệ

n ng

ân sá

ch th

eo đ

ầu ra

.

- Ngư

ời ta

hay

chú

ý đế

n qu

yền

hạn

của

Ngh

ị việ

n tr

ong

việc

sửa

đổi d

ự to

án n

gân

sách

do

Chí

nh p

hủ

trìn

h: k

hông

sửa,

sửa

ít, h

ay sử

a nh

iều;

có đ

ược t

ăng

chi h

ay g

iảm

chi,

nếu

được

thì k

èm th

eo đ

iều

kiện

nào.

- Các

công

cụ

giám

sát n

gân

sách

hiệ

u qu

ả: V

ăn p

hòng

Kiể

m to

án, Ủ

y ba

n tà

i chí

nh –

ngâ

n sá

ch, Ủ

y ba

n

Các

tài k

hoản

công

.


Nhữ

ng n

ội d

ung

lớn

Các

vấn

đề

cần

lưu

ý

Các

thẩm

quy

ền k

hác

- Một

số ít

Ngh

ị việ

n th

am g

ia b

ầu T

ổng

thốn

g; h

ầu h

ết c

ác N

ghị v

iện

tham

gia

thàn

h lậ

p C

hính

phủ

.

Tươn

g ứn

g là

quy

ền c

ủa n

hiều

Ngh

ị việ

n bã

i nhi

ệm n

gười

đứn

g đầ

u C

hính

phủ

vì l

ý do

chín

h tr

ị, th

ậm

chí v

ì hàn

h vi

trái

phá

p lu

ật c

ủa n

gười

đó

(luận

tội).

- Sự

tham

gia

của

Ngh

ị việ

n tr

ong

việc

thàn

h lậ

p C

hính

phủ

có k

hác n

hau

tùy

theo

mô

hình

chín

h th

ể và

tươn

g qu

an đ

ảng

phái

ở m

ỗi n

ước.

- Ở n

hiều

nướ

c Ngh

ị việ

n th

am g

ia q

uá tr

ình

hình

thàn

h cơ

qua

n tư

phá

p nh

ư bầ

u ho

ặc p

hê ch

uẩn

các

thẩm

phá

n.

- Ở h

ầu h

ết c

ác n

ước,

điều

ước

quố

c tế

được

phê

chuẩ

n th

eo th

ủ tụ

c lập

phá

p tr

uyền

thốn

g th

ông

qua

một

dự

luật

; ở đ

a số

các

nướ

c, N

ghị v

iện

khôn

g có

quy

ền b

ổ su

ng h

oặc s

ửa đ

ổi d

ự lu

ật n

ày.

- Ngh

ị việ

n nh

iều

nước

có q

uyền

tuyê

n bố

chiế

n tr

anh

(tìn

h tr

ạng

chiế

n tr

anh,

tình

trạn

g qu

ốc p

hòng

),

ký k

ết h

òa b

ình;

ban

bố

tình

trạn

g kh

ẩn c

ấp; g

iám

sát n

gân

sách

quố

c phò

ng, a

n ni

nh.

- Ấn

định

trưn

g cầ

u ý

dân

là th

ẩm q

uyền

khô

ng đ

ược p

hổ b

iến

của

Ngh

ị việ

n tr

ên th

ế gi

ới.

- Xác

địn

h m

ức đ

ộ câ

n bằ

ng h

ợp lý

giữ

a cá

c chủ

thể

tham

gia

vào

quy

trìn

h ra

quy

ết đ

ịnh

ân x

á/đặ

c xá

có

ý ng

hĩa

quan

trọn

g.


CHƯƠNG III

CƠ CẤU TỔ CHỨC CỦA NGHỊ VIỆN- Nghị viện một viện và Nghị viện hai viện- Chủ tịch, Phó chủ tịch Nghị viện- Hệ thống Uỷ ban của Nghị viện- Nghị sĩ- Các cơ quan khác của Nghị viện


1. NGHỊ VIỆN MỘT VIỆN VÀ NGHỊ VIỆN HAI VIỆN

Nói về mô hình tổ chức của Nghị viện, một trong những vấn đề không thể không được nói đến đầu tiên là Nghị viện nước đó có một viện hay hai viện. Hiện tại, việc xây dựng Nghị viện một hay hai viện vẫn là một vấn đề gây nhiều tranh luận ở các nước.

1.1 Tình hình chung

Theo tài liệu của Liên minh Nghị viện thế giới (IPU) năm 2013, trong số 192 nước và vùng lãnh thổ trên thế giới, có 77 quốc gia có 2 viện128. Các nước có 2 viện thường tập trung ở Châu Âu, Mỹ Latinh và các nước Tây Á; việc tổ chức 2 viện ít phổ biến hơn ở Châu Á và Châu Phi.

Biểu đồ 1: Tỷ lệ giữa một viện và hai viện129

128. IPU (2013), Parliaments at a Glance: Structure, tại http://www.ipu.org, truy cập ngày 6/11/2014. 129. Dẫn trên.


Không có một công thức chung giải thích tại sao có nước tổ chức Nghị viện theo mô hình hai viện, có nước lại theo mô hình một viện. Các yếu tố địa lý, dân số không quyết định mô hình hai viện hay một viện. Trung Quốc có trên 1,3 tỷ dân nhưng có Nghị viện theo mô hình một viện, Cộng hòa Saint Lucia có 170 nghìn dân nhưng lại tổ chức Nghị viện theo mô hình hai viện. Tuy nhiên, có thể nhận thấy mô hình tổ chức Nghị viện một viện nhìn chung được áp dụng phổ biến ở các nước đơn nhất, đặc biệt là các nước có diện tích nhỏ.

Mô hình tổ chức Nghị viện hai viện được tổ chức chủ yếu ở các nước có mô hình nhà nước liên bang. Ở đây, Hạ viện đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân liên bang, do toàn thể cử tri của liên bang bầu ra. Thượng viện đại diện cho ý chí của các bang và Thượng nghị sĩ thường do các bang bầu hoặc cử ra (ví Nghị viện Hoa Kỳ, Nghị viện Australia và Nghị viện CHLB Đức)130. Tuy nhiên, cũng có nhà nước liên bang có Nghị viện được tổ chức theo mô hình một viện (ví dụ như Các tiểu vương quốc Ả Rập) và không ít nhà nước đơn nhất có Nghị viện hai viện (ví dụ Bỉ, Campuchia, Malaysia, Tây Ban Nha, Thái Lan, Italia, Hà Lan, Nhật Bản…).

Bên cạnh đó, một hiện tượng đáng được quan tâm là có một số nước chuyển từ mô hình hai viện sang mô hình một viện, ví dụ như ở Thuỵ Điển (chuyển từ hai viện tồn tại từ năm 1866 sang một viện thông qua Hiến pháp 1968/69 sửa đổi), Iceland (từ 1991), Đan Mạch (từ 1953). Trong khi đó, có nước từ một viện chuyển thành hai viện như Ba Lan (từ 1989). Gần đây nhất, Tunisia đã bổ sung thêm Viện thứ hai vào Nghị viện của mình (2005). Điều này chứng tỏ rằng việc thành lập Nghị viện một viện hoặc hai viện ở các quốc gia phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố khác nhau, ví dụ như do điều kiện, hoàn cảnh lịch sử, văn



hoá, truyền thống, tương quan lực lượng giữa các tầng lớp xã hội trong từng thời kỳ ở mỗi quốc gia, ảnh hưởng của nước ngoài, nhất là của các nước phát triển.

Hộp 14: Tại sao nước Mỹ có Thượng viện131

Sau khi Hội nghị lập hiến kết thúc, khi Thomas Jefferson từ Pháp trở về, trong một bữa ăn tối đã hỏi Washington: tại sao ông bằng lòng có một viện thứ hai trong Quốc hội, tức là Thượng viện. Nhân thấy Thomas Jefferson đang rót cà phê từ chiếc tách vào đĩa, Washington liền hỏi: “Thế tại sao Ngài lại đổ cà phê vào đĩa như vậy?”; Jefferson trả lời: “Để làm cho cà phê nguội đi”. Washington mỉm cười: “Điều đó cũng giống như việc chúng ta đổ cơ quan lập pháp ấy vào chiếc đĩa Thượng viện để nó nguội bớt đi.

Về quy mô của nghị viện, thông thường số lượng nghị sĩ của Nghị viện phụ thuộc vào dân số. Hiện tại, Quốc hội Trung Quốc có số lượng thành viên lớn nhất là 3000 người, tiếp theo là Cộng hoà Pháp với số lượng thành viên của cả hai viện là 925 người. Nước có số nghị sĩ ít nhất là Micronesia với 14 đại biểu (xem biểu đồ dưới).

131. Nguyễn Cảnh Bình (2003), Hiến pháp Mỹ được làm ra như thế nào?, (NXB. Thế giới), tr. 24


Biểu đồ 2: Số lượng nghị sĩ trong Nghị viện132

1.2 Ưu điểm và nhược điểm133

Trong mô hình một viện, quy trình lập pháp thường đơn giản hơn quy trình lập pháp của Nghị viện hai viện, thời gian xem xét các dự luật được diễn ra nhanh hơn do các đạo luật không cần phải có giai đoạn xem xét lại các quan điểm khác nhau giữa hai viện; trách nhiệm giải trình về các giải pháp lập pháp tập trung hơn vì chỉ có một cơ quan có chức năng lập pháp.

Tuy nhiên, sức ép về thời gian, và yêu cầu giải quyết những mâu thuẫn về lợi ích vốn dĩ không thống nhất có thể xảy ra giữa các vùng lãnh thổ, tầng lớp xã hội, dân tộc trong cùng một quốc gia nên dễ đẩy Nghị viện một viện đến những quyết định vội vàng, hấp tấp.

Mô hình hai viện có ưu điểm góp phần ngăn chặn mọi sự quá tải,

132. IPU (2013), Parliaments at Glance: Seats, có tại http://www.ipu.org, truy cập 6/11/2014.133. Miguel Herrero de Miñón (1975), ‘The Passing of Bicameralism’, The American Journal of Comparative Law, Vol. 23, No. 2. (Spring, 1975), pp. 236-254.


vội vàng, hấp tấp của Hạ viện. Mặt khác, Thượng viện được coi là yếu tố bổ sung trong quy trình lập pháp tạo nên cơ chế cân bằng và đối trọng. Thượng viện có thể tỉnh táo và phát hiện những nhược điểm trong các dự luật chưa được Hạ viện để ý tới. Thượng viện chính là diễn đàn để phản ánh “sự phản biện chín chắn” đối với Hạ viện. Khoảng thời gian dự luật nằm ở Thượng viện có thể tạo cơ hội cho công chúng tranh luận và đóng góp thêm từ ngoài tòa nhà Nghị viện làm giảm nguy cơ vội vàng trong hành động của Hạ viện. Bởi vậy, mặc dù có thể tạo ra sự trì hoãn tiến trình lập pháp, nhưng đây là một cơ sở cho những người ủng hộ thiết chế Thượng viện134.

Thông thường, số lượng Thượng nghị sĩ ít hơn Hạ nghị sĩ135 cộng với việc Thượng nghị sĩ có nhiệm kỳ lâu hơn, giúp cho quan hệ cộng tác giữa các Thượng nghị sĩ với nhau trở nên chặt chẽ hơn. Họ không chịu sức ép từ cử tri vì họ chủ yếu đại diện cho các vùng, địa phương hoặc tiểu bang. Điều này tạo điều kiện cho các Thượng nghị sĩ dành nhiều thời gian, công sức hơn cho công việc chuyên sâu ở Nghị viện. Các Thượng nghị sĩ cũng không chịu nhiều sức ép từ các đảng khi thảo luận, biểu quyết vì Chính phủ đa số không hiện diện tại Thượng viện. Hơn nữa, lãnh đạo các đảng và các Bộ trưởng quan trọng thường tập trung trong Hạ viện, cho nên Hạ viện thu hút sự chú ý của báo chí nhiều hơn, do đó Thượng viện có điều kiện tĩnh tâm hơn để làm việc. Những đặc điểm này có thể nhận thấy rõ trong hoạt động của Viện nguyên lão Anh. Nó có thể làm cho Thượng nghị sĩ bớt nổi tiếng, nhưng tạo cơ hội cho họ có những đóng góp đáng kể và khác biệt vào hệ thống Nghị viện.

134. Gary J. Miller, Thomas H. Hammond, Charles Kile (1996), ‘Bicameralism and the Core: An Experimental Test’, Legislative Studies Quarterly, Vol. 21, No. 1. (Feb., 1996), pp. 83-103); Miguel Herrero de Miñón (1975), dẫn trên.135. Chỉ một số ít nước như Thượng viện Kazakhstan và Bukina Faso có số lượng nghị sĩ nhiều hơn số nghị sĩ của Hạ viện.


Tuy nhiên, mô hình Nghị viện hai viện cũng có những nhược điểm của mình136. Một trong những ưu thế và cũng là nhược điểm của mô hình hai viện là giữa hai viện thường có những quan điểm khác nhau về các vấn đề lập pháp, thể hiện tính đại diện cho các nhóm cử tri khác nhau của mỗi viện. Chính vì vậy, quy trình lập pháp ở các nước theo mô hình hai viện có nhiều điểm phức tạp hơn mô hình một viện. Sự tham gia, kiểm tra của Thượng viện làm cho quy trình lập pháp kéo dài với những thủ tục rườm rà hơn. Đối với những nước theo mô hình Nghị viện Anh, Thượng viện thường là Viện của tầng lớp quý tộc, và thường chỉ đóng vai trò xét lại các quyết định của Hạ viện.

136. Nicholas Aroney (2011), A Tale of Two Houses: Does MMP mean New Zealand doesn’t need an upper house? (Maxim Institute, 6/2011), có tại: http://ssrn.com/abstract=1870823 .


Bảng

8: Ư

u đi

ểm củ

a m

ô hì

nh m

ột v

iện

và h

ai v

iện13

7

Ngh

ị việ

n ha

i việ

n có

thể…

Ngh

ị việ

n m

ột v

iện

có th

ể…

Tăng

các

hìn

h th

ức đ

ại d

iện

hoặc

ít n

hất l

à cu

ng c

ấp m

ột

giải

phá

p về

mặt

tổ c

hức

linh

hoạt

hơn

so

với v

iệc

cố

gắng

đa d

ạng

hóa c

ác h

ình

thức

đại

diệ

n tro

ng k

huôn

khổ

một

việ

n du

y nh

ất.

Tăng

tính

chị

u trá

ch n

hiệm

của

các

ngh

ị sĩ,

bởi h

ọ kh

ông

thể

đổ lỗ

i cho

việ

n

còn

lại k

hi m

ột đ

ạo lu

ật k

hông

thể đ

ược t

hông

qua

, hoặ

c khi

lợi í

ch củ

a côn

g

dân

bị b

ỏ m

ặc.

Ngă

n ch

ặn v

iệc

thôn

g qu

a cá

c đạ

o lu

ật đ

ược

soạn

thảo

một

các

h vộ

i vàn

g; tạ

o đi

ều k

iện

để th

ảo lu

ận d

ự lu

ật k

ỹ

hơn

và th

ẩm đ

ịnh

chặt

chẽ

hơn

.

Ban

hành

luật

nha

nh c

hóng

, hiệ

u qu

ả hơ

n.

Trán

h đư

ợc sự

chu

yên

chế

của

đa số

.Ch

o ph

ép c

ác đ

ạo lu

ật đ

ược

thôn

g qu

a đú

ng n

hư n

ó đư

ợc s

oạn

thảo

nhằ

m

thực

thi c

ác c

hươn

g trì

nh c

hính

sác

h qu

an tr

ọng,

trán

h vi

ệc c

ác d

ự lu

ật b

ị

chỉn

h sử

a qu

á nh

iều

thôn

g qu

a nh

iều

vòng

thỏa

hiệ

p.

Tăng

cườ

ng sự

giá

m sá

t và

kiểm

soát

đối

với

hàn

h ph

áp.

Nhâ

n dâ

n dễ

kiể

m so

át N

ghị v

iện

hơn

vì c

ó ít

nghị

sĩ h

ơn.

Phản

ứng

tốt h

ơn đ

ối v

ới cá

c nhó

m lợ

i ích

. Khi

quy

ền lự

c

được

chi

a sẻ

, tro

ng m

ô hì

nh N

ghị v

iện

lưỡn

g vi

ện, c

ác

nhà

vận

động

hàn

h la

ng c

ủa c

ác n

hóm

lợi í

ch m

ạnh

sẽ

phải

già

nh đ

ược s

ự ủn

g hộ

của n

hiều

ngư

ời lã

nh đ

ạo h

ơn.

Sự m

inh

bạch

của

mô

hình

Ngh

ị việ

n m

ột v

iện

có th

ể là

m g

iảm

bớt

ảnh

hưởn

g củ

a cá

c nh

à vậ

n độ

ng h

ành

lang

lên

các

nhóm

lợi í

ch m

ạnh.

137.

Mar

kus B

öcke

nför

de, N

ora

Hed

ling,

Win

luck

Wah

iu (2

011)

, A P

ract

ical G

uide

to C

onsti

tutio

n Bu

ildin

g, (I

nter

natio

nal I

DEA

).


2. CHỦ TỊCH NGHỊ VIỆN, PHÓ CHỦ TỊCH NGHỊ VIỆN

Nghị viện là thể chế dân chủ, thảo luận và quyết định theo đa số, các nghị sĩ ngang quyền trong hoạt động Nghị viện. Theo nguyên tắc này, không có khái niệm về ban lãnh đạo hoặc vai trò lãnh đạo cá nhân của người đứng đầu như ở nhánh hành pháp. Tuy nhiên, Nghị viện với tư cách là một tổ chức có các quy tắc, thủ tục hoạt động nghiêm ngặt, nên cần có những cá nhân giữ vai trò điều hành nghị sự, giải quyết ách tắc, điều phối, điều hành ngân sách và các điều kiện bảo đảm hoạt động Nghị viện.

2.1 Chủ tịch Nghị viện

Trong các Nghị viện, dù theo mô hình của chính thể đại nghị hay theo mô hình chính thể cộng hòa Tổng thống thì đều có một người đứng đầu đóng vai trò là người phát ngôn (Speaker) hoặc quan chức điều hành (Presiding Officer). Còn người điều hành ở Thượng viện thường được gọi là Chủ tịch (President) hoặc Chủ tọa (Chairman) hoặc Người chủ trì (Chair). Để tiện cho việc theo dõi, trong cuốn sách này, các chức danh trên thường được gọi là Chủ tịch Nghị viện.

Vị trí, vai trò của Chủ tịch Nghị viện

Do Nghị viện là cơ quan làm việc theo nguyên tắc tập thể, quyết định theo đa số nên các hoạt động của Nghị viện cần phải có người chủ toạ, điều hành các phiên họp. Vị trí này được thành lập nhằm bảo đảm tính khách quan trong quy trình làm việc của Nghị viện và thực hiện việc giám sát các quy trình thảo luận tại Nghị viện138.

138. Worldbank (2014), The role of the Speaker of parliament and other Presiding Officers, http://siteresources.worldbank.org/PSGLP/Resources/commonwealthunit2.pdf truy cập 25/08/2014.


Để đảm bảo tính khách quan trong việc điều hành hoạt động của Nghị viện, các nước thường đặt ra yêu cầu Chủ tịch Nghị viện phải luôn trung lập về mặt chính trị hoặc tối thiểu trong thời gian giữ chức vụ, Chủ tịch Nghị viện không được hoạt động trên danh nghĩa là thành viên của bất kì đảng phái nào. Chẳng hạn, trong Nghị viện Anh, Chủ tịch Hạ viện và Chủ tịch Thượng viện là người đứng đầu và cao nhất của Nghị viện, có vai trò giữ trung lập về chính trị và là đại diện của Nghị viện khi quan hệ với các cơ quan khác. Ở một số nước khác, Chủ tịch Nghị viện có thể là thành viên của một đảng phái chính trị nhưng khi ra quyết định hoặc biểu quyết, Chủ tịch phải bảo đảm các quyết định của mình không có sự phân biệt đối xử với tư cách mình là thành viên của đảng đa số hay đảng đối lập139. Thậm chí, Chủ tịch Nghị viện Hoa Kỳ thường hiếm khi biểu quyết hoặc tham gia vào tranh luận.

Nhìn chung, vai trò của Chủ tịch Nghị viện thường được thể hiện ở các khía cạnh mang tính nghi lễ và giữ vai trò điều hành quy trình, thủ tục làm việc của Nghị viện. Song, trong Hiến pháp của một số nước lại thiết kế Chủ tịch Nghị viện có vị trí rất cao, được trao những quyền ưu tiên hoặc thậm chí có thể được coi như là một người đứng đầu nhà nước khi người đứng đầu đương nhiệm của đất nước đang vắng mặt khỏi lãnh thổ quốc gia. Chẳng hạn, Chủ tịch Hạ viện Pháp là một trong 4 nhân vật có vai trò trọng yếu trong đời sống chính trị. Chủ tịch Hạ viện Pháp được bầu và có nhiệm kỳ theo Nghị viện, được Hiến pháp quy định nhiều đặc quyền nhằm bảo đảm quyền lực của mình. Chủ tịch Hạ viện Pháp là người Tổng thống Pháp phải tham mưu, tư vấn trước khi thực hiện quyền giải tán Quốc hội hoặc khi thực hiện các quyền năng đặc biệt khác được Hiến pháp quy định (Điều 16 của Hiến pháp Cộng hoà Pháp). Chủ tịch Hạ viện Pháp cũng có quyền trong việc chuyển dự

139. Valerie Heitshusen (2011), The Speaker of the House: House Officer, Party Leader, and Representative, (Report of CRS).


thảo luật đến Hội đồng bảo hiến xem xét về tính hợp hiến trước khi được Quốc hội thông qua, hoặc chuyển các vấn đề đến các cơ quan khác để xem xét. Thêm vào đó, Chủ tịch Hạ viện Pháp còn là người được trao quyền bổ nhiệm 03 thành viên vào Hội đồng bảo hiến.

Bầu cử, bổ nhiệm Chủ tịch Nghị viện

Hiện nay, trên thế giới, các nước thường sử dụng hai cách truyền thống và phổ biến để bầu ra hoặc cử ra Chủ tịch Nghị viện là thông qua con đường bầu cử và bổ nhiệm.

a) Thông qua bầu cử

Trong hầu hết các nước thuộc Khối thịnh vượng chung, Chủ tịch Nghị viện phải là thành viên của Nghị viện và được các nghị sĩ bầu ra thông qua bỏ phiếu kín ngay khi Nghị viện mới được thành lập. Công việc điều hành cuộc bỏ phiếu kín này thường do Tổng thư kí Quốc hội đảm nhiệm. Thông thường, để trở thành Chủ tịch Nghị viện một ứng cử viên phải dành được hơn 50% sự ủng hộ của các nghị sĩ trong Nghị viện.


Hộp 15: Cách thức bầu cử Chủ tịch Hạ viện Anh

Các nghị sĩ sẽ đưa một danh sách các ứng cử viên và đặt vị trí ‘x’ bên cạnh ứng cử viên theo sự lựa chọn của họ, và người trúng cử phải là người nhận được hơn 50% phiếu bầu đồng ý để họ giữ chức Chủ tịch Nghị viện.Nếu không có ứng cử viên nào đạt được tỉ lệ như vậy, thì ứng cử viên nhận được ít phiếu bầu nhất và những người có số phiếu bầu ít hơn 5% trên tổng số phiếu sẽ bị loại bỏ. Thêm vào đó, bất kì ứng cử viên nào đều có quyền xin rút lui trong vòng 10 phút kể từ khi thông báo kết quả bầu cử.Các nghị sĩ còn lại có thể bầu cử tiếp nhằm giảm danh sách những ứng cử viên và tiếp tục bầu cử đến khi một ứng cử viên được chọn ra với số phiếu ủng hộ đạt tiêu chuẩn quá bán.

Có một điểm đặc biệt là một số nước không đặt ra yêu cầu Chủ tịch Nghị viện phải là thành viên của Nghị viện. Thậm chí, pháp luật một số nước còn cho phép người đứng đầu nhà nước hoặc chính Nghị viện bổ nhiệm một người ngoài Nghị viện giữ chức vụ Chủ tịch Nghị viện.

Do hình thành qua bầu cử nên Chủ tịch Nghị viện thường là người của một đảng hoặc liên minh có đa số ghế trong Nghị viện. Tuy nhiên, một số quốc gia khác lại áp dụng hệ thống quay vòng theo đó tên của các ứng cử viên sẽ được sắp xếp trên cùng một cột, theo thứ tự ưu tiên dựa trên việc bỏ phiếu đề cử140. Những người này sẽ thay phiên nhau giữ chức vụ Chủ tịch Nghị viện.

140. Australian Government, Representation and Voting Systems, http://www.dpmc.gov.au/consultation/elect_reform/strengthening_democracy/docs/strengthening_australias_democracy_5.pdf truy cập ngày 10/09/2014.


Trong điều kiện bình thường, thời gian giữ chức vụ của Chủ tịch Nghị viện sẽ tương ứng với thời gian của mỗi nhiệm kỳ của cơ quan lập pháp. Về thời gian đảm nhiệm chức vụ, một số nước như Hoa Kỳ không đặt ra giới hạn thời gian đảm nhiệm chức vụ Chủ tịch Nghị viện, có những người giữ chức vụ này trong chỉ vài ngày, thậm chí một ngày, nhưng cũng có những người giữ chức dài đến 17 năm141.

b) Thông qua việc bổ nhiệm

Tại Pháp, Chủ tịch Hạ viện Pháp được bổ nhiệm cùng thời gian với Tổng thống và Chủ tịch Thượng viện. Một thành viên của Hội đồng bảo hiến sẽ thực hiện nhiệm vụ này trong thời hạn 3 năm. Việc bổ nhiệm này sẽ được thực hiện trên cơ sở ý kiến của Uỷ ban Pháp luật của Quốc hội142.

Các nhiệm vụ cơ bản của Chủ tịch Nghị viện

Trong quá trình tham gia hoạt động tại Nghị viện, các nhiệm vụ cơ bản của Chủ tịch Nghị viện được thể hiện trên ba phương diện: (1) Là một người lãnh đạo, điều hành hoạt động của Nghị viện; (2) Là lãnh đạo của một đảng chính trị; (3) Là một nghị sĩ.

a) Người lãnh đạo, điều hành hoạt động của Nghị viện

Là người lãnh đạo, điều hành hoạt động của Nghị viện, Chủ tịch Nghị viện nắm giữ những quyền lực quan trọng trong Nghị viện.

141. United States House of Representatives, Speakers of the House (1789 to Present), có tại http://history.house.gov/People/Office/Speakers/ 142. Umar Farooq (2013), ‘French Parliament consiting two chambers National Assembly and Senate’, Study Lecture Notes 30/08/2013, tại http://www.studylecturenotes.com/constitutional-laws/french-parliament-consisting-two-chambers-national-assembly-senate truy cập ngày 05/09/2014.


Trước hết, Chủ tịch Nghị viện thường là người điều hành các phiên họp của Nghị viện. Để thực hiện nhiệm vụ này, Chủ tịch Nghị viện được trao các quyền như:

- Cho phép các nghị sĩ phát biểu và thể hiện quan điểm;

- Bảo đảm các nghị sĩ phải tuân thủ các quy tắc thảo luận của Nội quy, duy trì trật tự và nghi thức trong Nghị viện:

- Điều chỉnh thời gian phân bổ cho việc thảo luận;

- Đặt ra các quy tắc tranh luận theo quy trình của Hạ viện;

- Bảo vệ các quyền của nhóm thiểu số.

Có thể nói, nhiệm vụ được cho là cơ bản và nặng nề nhất trong việc điều hành các phiên họp của Nghị viện là nhằm bảo đảm việc tranh luận tại các viện được diễn ra một cách công bằng. Điều này đòi hỏi pháp luật các nước phải có những quy định trao quyền cho người điều hành tại Nghị viện nhằm vừa đáp ứng yêu cầu vai trò của người đứng đầu, vừa bảo đảm thoả mãn các nguyện vọng của các nghị sĩ trên cơ sở tôn trọng các quy tắc về tranh luận. Trong quá trình chủ tọa, Chủ tịch bảo đảm tất cả cuộc thảo luận không bị gián đoạn trừ khi những người tham gia tranh luận đồng ý. Những nghị sĩ làm ảnh hưởng đến việc thảo luận sẽ bị người điều hành nhắc nhở giữ trật tự. Nếu không chấp hành, Chủ tịch có thể yêu cầu dừng việc thảo luận hoặc thậm chí mời người gây mất trật tự ra khỏi phòng thảo luận của Nghị viện.

Khi thực hiện vai trò chủ tọa phiên họp, Chủ tịch Nghị viện không tham gia tranh luận hoặc biểu quyết về bất kì vấn đề nào tại phiên họp toàn thể của Nghị viện. Yêu cầu này được đặt ra nhằm bảo đảm tính trung lập của người chủ tọa. Chỉ khi có những tình huống số lượng biểu quyết ngang bằng nhau xảy ra ở Nghị viện thì Chủ tịch sẽ giải quyết


bằng việc sử dụng quyền biểu quyết mang tính quyết định hoặc biểu quyết thêm để giải quyết sự bế tắc trên.

Cũng liên quan đến việc điều hành các phiên họp của Nghị viện, Chủ tịch Nghị viện có quyền xóa một số từ có tính tiêu cực trong biên bản hoặc có thể yêu cầu báo chí không đưa tin về một số thông tin trong quá trình tranh luận.

Thứ hai, Chủ tịch Nghị viện quyết định một số vấn đề liên quan đến quy trình ra quyết định của Nghị viện. Trước hết, Nghị viện các nước thường trao cho Chủ tịch Nghị viện quyền rất lớn trong việc chuẩn bị các chương trình làm việc của Nghị viện. Thông thường, sau khi tham khảo ý kiến của chủ nhiệm các uỷ ban và lãnh đạo các nhóm đảng trong Nghị viện, Chủ tịch Nghị viện sẽ đề xuất chương trình làm việc để Nghị viện quyết định. Thậm chí ở một số Nghị viện, việc triệu tập một người nào đó đến cung cấp thông tin, chứng cứ tại các phiên điều trần của Uỷ ban cũng cần phải nhận được sự đồng ý của Chủ tịch Nghị viện.

Sau khi một quyết định được Nghị viện thông qua, Chủ tịch Nghị viện được giao trách nhiệm ký chứng thực các văn bản. Việc Chủ tịch Nghị viện ký chứng thực các văn bản này có ý nghĩa chứng minh văn bản được Nghị viện thông qua một cách hợp pháp và đúng với quy trình do pháp luật quy định. Thậm chí ở một số nước, việc Chủ tịch ký vào văn bản luật còn có ý nghĩa công bố dự án luật mà không cần đến vai trò của cơ quan hành pháp.

Thứ ba, là người thay mặt cho Nghị viện trong các mối quan hệ với các cơ quan khác và các quan hệ đối ngoại. Trong mối quan hệ với các cơ quan nhà nước khác, Chủ tịch Nghị viện là người tiếp nhận hoặc gửi đi các văn bản, yêu cầu chính thức của Nghị viện. Chẳng hạn, như đã đề cập ở trên, Chủ tịch Hạ viện Pháp là người có thẩm quyền chính thức


gửi các dự thảo luật đến Hội đồng bảo hiến để yêu cầu xem xét tính hợp hiến của các dự thảo. Trong mối quan hệ đối ngoại, Chủ tịch Nghị viện cũng là người thay mặt cho Nghị viện thực hiện các hoạt động ngoại giao Nghị viện. Hiện nay, những diễn đàn của Chủ tịch Nghị viện các nước trên thế giới ngày càng được tổ chức một cách thường xuyên hơn như Hội nghị Chủ tịch Nghị viện của các nước G8 hoặc của các nước thuộc Liên minh Châu Âu.

Thứ tư, Chủ tịch Nghị viện quyết định các vấn đề về tổ chức, chẳng hạn như xem xét những quyết định của Hội đồng bảo hiến liên quan đến tranh chấp về bầu cử, vấn đề từ chức và xử lý các trường hợp ghế nghị sĩ bị trống; những tuyên bố liên quan đến các hoạt động nghề nghiệp, tư cách thành viên của các nhóm chính trị hoặc các vấn đề liên quan đến tài trợ tài chính cho các nhóm đảng chính trị.

Thứ năm, quản lý các vấn đề hành chính của Nghị viện, chẳng hạn như bảo đảm an ninh ở trong và ngoài Nghị viện, quản trị việc vận hành hệ thống hành chính Nghị viện, quyết định các vấn đề liên quan đến bảo đảm ngân sách phục vụ cho hoạt động của Nghị viện v.v.... Thậm chí ở một số nước như Cộng hoà Pháp, với nguyên tắc phân chia quyền lực, việc bảo đảm an ninh trong Toà nhà Quốc hội do lực lượng an ninh của Nghị viện đảm bảo, các lực lượng công an, cảnh sát của Chính phủ không được tham gia vào công tác này.

b) Người lãnh đạo một đảng chính trị trong Nghị viện

Vị trí Chủ tịch Nghị viện thường được hình thành thông qua cách thức bầu cử theo nguyên tắc đa số tại Nghị viện. Do vậy, người đắc cử thường là người có vị trí cao trong đảng hoặc liên minh đa số tại Nghị viện. Chẳng hạn như ở Hoa Kỳ, Chủ tịch Hạ viện thường là lãnh đạo của đảng chiếm đa số tại Hạ viện.


Vai trò là lãnh đạo của đảng đa số của Chủ tịch Hạ viện Hoa Kỳ được thể hiện trên hai phương diện: tại phiên họp của đảng và trên diễn đàn của Hạ viện.

Bảng 9: Vai trò lãnh đạo đảng của Chủ tịch Hạ viện Hoa Kỳ

Đảng Cộng hòa Đảng Dân chủ

- Chủ tịch là người điều hành của Uỷ

ban điều hành của hội nghị của Đảng

Cộng hoà.

- Chủ tịch cũng là người có quyền đề

cử trực tiếp ứng cử viên của Hội nghị

đảng Cộng hoà đối với tư cách thành

viên của Uỷ ban Nội quy và Uỷ ban

Hành chính Hạ viện, thành viên của

Uỷ ban Ngân sách cũng như thành

viên của một số cơ quan khác.

- Chủ tịch có thẩm quyền điều hành

Uỷ ban Chính sách và Điều hành và

có quyền giới thiệu các nhân sự vào

những vị trí quan trọng của các cơ

quan của Nghị viện dành cho vị trí

của đảng mình.

- Trong hoạt động của Đảng Dân

chủ, Chủ tịch cũng là người tham gia

lãnh đạo trong chiến dịch tranh cử

vào Nghị viện.

Dựa trên việc tham gia vào các hoạt động tại Nghị viện, kinh nghiệm của Hoa Kỳ cho thấy, các Chủ tịch Hạ viện muốn hoạt động thành công thường dựa trên cơ sở là uy tín cá nhân và khả năng thuyết phục, thương thuyết của mình về những vấn đề ưu tiên của đảng mình hoặc những nội dung mang tính tầm nhìn của đảng lên các chương trình lập pháp. Để thực hiện được các nhiệm vụ, Chủ tịch Nghị viện sử dụng nhiều phương thức để hành động như thông qua các thế mạnh cá nhân, tham gia tích cực vào các hoạt động của Nghị viện, của đảng chính trị mà mình là thành viên và các tổ chức khác.

Chủ tịch nhận được sự ủng hộ của các nghị sĩ khác khi Chủ tịch thể hiện được khả năng ảnh hưởng của mình đối với ý kiến của công chúng. Vì thế, muốn dành được sự ủng hộ bên trong Nghị viện thì Chủ


tịch Hạ viện cần phải nâng cao uy tín cá nhân của mình đối với các thiết chế bên ngoài143.

c) Chủ tịch là một nghị sĩ

Chủ tịch có những quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm và đặc quyền như là của một nghị sĩ. Theo nguyên tắc, Chủ tịch chỉ được nghe về những vấn đề mà Nghị viện thảo luận và hiếm khi phát biểu về bất kỳ một vấn đề nào trong quá trình điều hành. Tuy nhiên, nếu muốn phát biểu, Chủ tịch vẫn có thể thực hiện quyền phát biểu ý kiến như các nghị sĩ khác, nhưng phải rời bỏ ghế chủ toạ và phát biểu tại ghế dành cho mình tại Hội trường. Tại Hoa Kỳ, đã có những tiền lệ, Chủ tịch phải rời bỏ vị trí chủ tọa để phát biểu hoặc đưa ra kiến nghị hoặc tranh luận tại Nghị viện. Sau khi phát biểu xong, ông ta lại quay về vị trí chủ tọa của mình, và tiếp tục đóng vai trò là người điều hành khách quan, trung lập như yêu cầu đã nêu ở trên144.

2.2 Phó chủ tịch Nghị viện

Do Chủ tịch phải thực hiện một khối lượng lớn công việc nên các cơ quan lập pháp thường hỗ trợ người này bằng cách quy định có các chức danh Phó Chủ tịch hỗ trợ, hoặc cho phép Chủ tịch bổ nhiệm một ban nghị sĩ hỗ trợ việc điều hành của Nghị viện. Tuy nhiên, dù được hình thành bằng cách nào thì khi tham gia công việc điều hành tại Nghị viện những người này đều phải giữ vai trò trung lập về chính trị.

143. World Bank, The role of the Speaker of Parliament and other Presiding Officers, có tại http://siteresources.worldbank.org/PSGLP/Resources/commonwealthunit2.pdf.144. World Bank (2014), dẫn trên.


Hộp 16: Chủ tịch và Phó Chủ tịch Nghị viện ở Thuỵ Điển và Ghana145

Đứng đầu Quốc hội Thụy Điển gồm Chủ tịch Quốc hội, ba phó Chủ tịch (đều là nghị sỹ), giúp Chủ tịch làm nhiệm vụ điều hành các phiên họp; thành lập Chính phủ; đại diện đối ngoại của Quốc hội; nguyên thủ quốc gia khi vắng nguyên thủ; chỉ đạo công việc của Ban thư ký Quốc hội, tổ chức thực hiện thủ tục Nghị viện. Đứng đầu Nghị viện Ghana là Chủ tịch Nghị viện. Người này là chính khách độc lập, được bầu trong số nghị sỹ và là nhân vật số ba sau Tổng thống và Phó tổng thống. Hai Phó chủ tịch Nghị viện được chỉ định trong số các nghị sỹ, một thuộc phe đa số và một thuộc phe thiểu số. Phó chủ tịch giúp Chủ tịch điều hành các phiên họp. Hai nghị sỹ lãnh đạo phe đa số, hai nghị sỹ lãnh đạo phe thiểu số trong Nghị viện và một số vị phụ trách công tác đảng của các nhóm đảng phái trong Nghị viện hình thành nhóm có vai trò thương thuyết khi có bế tắc trong công việc của Nghị viện, nhưng không hình thành ban lãnh đạo Nghị viện.

Ở Canada, vị trí Phó Chủ tịch Nghị viện được hình thành bằng

con đường bầu cử, được chọn ra trong số các nghị sĩ, tại thời điểm bắt

đầu một nhiệm kỳ Nghị viện mới. Phó Chủ tịch sẽ là người được Chủ

tịch ủy quyền thực hiện các quyền hạn của ông ta trong việc điều hành

Hạ viện khi Chủ tịch vắng mặt.146

Tại Nghị viện Anh, Hạ viện sẽ bầu ra 3 Phó chủ tịch Hạ viện, trong

đó Phó Chủ tịch thường trực sẽ là Chủ nhiệm Ủy ban Các giải pháp

145. Ghana Parliament, http://www.parliament.gh/content/341/41 và Sweden Riskdag http://www.sverigeturism.se 146. Robert Marleau and Camille Montpetit, House of Commons Procedure and Practice, có tại http://www.parl.gc.ca


ngân sách. Còn hai Phó Chủ tịch khác sẽ đồng thời là thành viên của Ủy ban Các giải pháp ngân sách và nắm giữ các vị trí Phó Chủ nhiệm thứ nhất và thứ hai. Tuy nhiên, không giống với Chủ tịch, các chức danh Phó Chủ tịch không cần phải từ bỏ các đảng chính trị của họ khi thực hiện các nhiệm vụ147.

Tại Nghị viện Pháp, số lượng các Phó Chủ tịch Nghị viện là khá lớn. Theo đó, Hạ viện sẽ bầu ra 6 Phó Chủ tịch Hạ viện và Thượng viện sẽ bầu ra 8 Phó Chủ tịch Thượng viện để giúp Chủ tịch của các Viện theo lĩnh vực được phân công148.

Trong cơ cấu tổ chức của Nghị viện nhiều nước cho thấy, một nhóm đối tượng khác cũng được coi là những người lãnh đạo của một Nghị viện, hỗ trợ rất đắc lực cho Chủ tịch Nghị viện đó là lãnh đạo của các đảng chính trị. Họ cũng được coi là quan chức của Nghị viện. Ở một số nước, vị trí này được đặt ngang hàng với vị trí của một bộ trưởng. Trong hoạt động, lãnh đạo của các nhóm đảng tại Chính phủ hoặc tại đảng đối lập thường phối hợp chặt chẽ với Chủ tịch Nghị viện để bảo đảm duy trì trật tự các phiên họp và bảo đảm việc tuân thủ quy trình tranh luận tại Nghị viện.

3. HỆ THỐNG ỦY BAN CỦA NGHỊ VIỆN

3.1 Sự cần thiết thành lập hệ thống ủy ban của Nghị viện

Phân công lao động

Ủy ban của Nghị viện được định nghĩa một cách đơn giản là một tập hợp các nghị sĩ được phân công làm một số công việc cụ thể của

147. Trang web của Hạ viện Anh: http://www.parliament.uk/about/mps-and-lords/principal/deputy-speakers/148. Umar Farooq (2013), dẫn trên.


Nghị viện149. Trong Nghị viện, Ủy ban là nơi các nội dung công việc được thảo luận trong các phòng họp kín, theo quy trình ít gò bó hơn nên các nghị sĩ thoải mái trình bày quan điểm của mình và ít bị các đảng chính trị và ngành hành pháp chi phối hơn. Các ủy ban của Nghị viện được thành lập bởi nhiều lý do khác nhau mà trong đó lý do cơ bản nhất xuất phát từ nhu cầu phân công lao động, làm tăng hiệu quả hoạt động của Nghị viện dưới 2 góc độ:

Thứ nhất, với việc duy trì hệ thống các ủy ban, công việc của Nghị viện được chia nhỏ thành các nội dung cụ thể và có thể được tiến hành song song với nhau. Cách làm này tiết kiệm tối đa thời gian làm việc của Nghị viện, nhất là trong điều kiện thời gian của Nghị viện luôn luôn bị hạn chế. Do vậy, ở góc độ này, có thể nói số lượng Ủy ban và sự tham gia của các Ủy ban vào công tác lập pháp của Nghị viện càng nhiều thì năng lực làm việc của Nghị viện càng được nâng cao.

Thứ hai, tổ chức Nghị viện thành các ủy ban sẽ giúp cho các nghị sĩ được chuyên môn hóa và dễ dàng hơn trong việc tiếp cận với công việc phù hợp với trình độ chuyên môn của mình. Từ đó, các nghị sĩ sẽ có điều kiện đi sâu vào những vấn đề mình quan tâm và có điều kiện theo dõi tốt hơn các hoạt động của ngành hành pháp trong lĩnh vực mình phụ trách cũng như dễ dàng hơn trong việc tạo ra mạng lưới các mối quan hệ có liên quan đến công việc của mình.

Yêu cầu thu thập và xử lý thông tin

Có một thực tế là Nghị viện phải ra quyết định của mình dựa trên đa số và Nghị viện thường thiếu thông tin để đưa ra các quyết định của mình cũng như các thông tin để kiểm tra các quyết định của mình được thực hiện thế nào trên thực tế.

149. National Democratic Institute (1996), ‘Committees in Legislatures: a Division of Labor’, Legislative Research Series có tại https://www.ndi.org/ truy cập 25/08/2014.


Nhằm tăng thêm tính chắc chắn cho các quyết định của Nghị viện, giải pháp được lựa chọn là Nghị viện thành lập và giao nhiệm vụ cho ủy ban gồm các nghị sĩ có chuyên môn để tiến hành thu thập và xử lý thông tin làm cơ sở cho các quyết định của Nghị viện. Các ủy ban chuyên trách này gồm các nghị sĩ với năng lực chuyên môn sâu, có thể thu thập thông tin một cách có hiệu quả để phục vụ cho nhu cầu chung của Nghị viện thông qua các kênh thông tin cá nhân hoặc của cả ủy ban. Rõ ràng những thông tin này có giá trị cho tất cả các thành viên còn lại và họ sẽ cảm thấy yên tâm hơn với những thông tin nhận được từ những nghị sĩ có kinh nghiệm về lĩnh vực mà Quốc hội đang xem xét.

Ngoài các lý do cơ bản nêu trên, một số nghiên cứu còn cho rằng hệ thống Ủy ban là sản phẩm của quá trình thỏa hiệp trong Nghị viện cũng như là quá trình mở rộng quyền lực của đảng đa số trong Nghị viện150.

3.2 Vai trò cụ thể của ủy ban trong các hoạt động của Nghị viện

Bảo đảm chuyên môn hoá của Nghị viện

Tổ chức Nghị viện thành các ủy ban giúp cho các nghị sĩ phát huy khả năng chuyên môn của mình; có điều kiện đi sâu vào những vấn đề mình quan tâm; và đồng thời có điều kiện theo dõi tốt hơn các hoạt động của nhánh hành pháp trong lĩnh vực mình phụ trách cũng như dễ dàng hơn trong việc tạo ra mạng lưới các mối quan hệ có liên quan đến công việc của mình. Đây là một trong những lý do cơ bản mà Nghị viện các nước thường tổ chức hệ thống ủy ban của mình có cấu trúc tương ứng với cấu trúc các bộ của cơ quan hành pháp. Theo báo cáo năm 1986 của Liên minh Nghị viện thế giới, trong tổng số 83 nước được điều tra,

150. Herbert Doring (1995), Parliaments and Majority Rule in Western Europe, (St. Martin’s Press).


có khoảng 50 nước (chiếm 60,24%) có cơ cấu tổ chức hệ thống ủy ban tương ứng với cơ cấu của cơ quan hành pháp.

Chuẩn bị các quyết định cho Nghị viện

Toàn thể Nghị viện là một diễn đàn quá lớn để xem xét các vấn đề mang tính chi tiết và kỹ thuật. Việc phân chia công việc xem xét, thẩm tra các dự án luật của Nghị viện cho các ủy ban làm cho công việc của Nghị viện được chia nhỏ thành các nội dung cụ thể và có thể được tiến hành song song với nhau. Ngoài phiên họp toàn thể để thông qua các dự luật, hoạt động của Nghị viện diễn ra ở các ủy ban, tiểu ban là nơi thảo luận, chuẩn bị các kiến nghị, dự thảo nghị quyết để đưa ra phiên họp toàn thể xem xét, thông qua. Cách làm này tiết kiệm tối đa thời gian làm việc của Nghị viện, nhất là trong điều kiện thời gian của Nghị viện luôn luôn bị hạn chế.

Cầu nối giữa các nghị sĩ với các chuyên gia và xã hội dân sự

Ngoài ra, cơ chế hoạt động theo các ủy ban còn làm tăng thêm tính chắc chắn cho các quyết định của Nghị viện trên cơ sở thông tin do hệ thống ủy ban mang lại. Có một thực tế là Nghị viện phải ra quyết định dựa trên nguyên tắc đa số nhưng lại thường thiếu thông tin làm cơ sở cho các quyết định đó. Nhằm tăng thêm tính chắc chắn cho các quyết định của Nghị viện, giải pháp được lựa chọn là Nghị viện thành lập và giao nhiệm vụ cho ủy ban gồm các nghị sĩ có chuyên môn để tiến hành thu thập và xử lý thông tin làm cơ sở cho các quyết định của Nghị viện. Ủy ban cũng là diễn đàn phù hợp để tiếp nhận thông tin từ cử tri, các nhà chuyên môn và giới báo chí thông qua các phiên điều trần tại ủy ban. Rõ ràng những thông tin này có giá trị cho tất cả các thành viên còn lại và họ sẽ cảm thấy yên tâm hơn với những thông tin nhận được từ những nghị sĩ có kinh nghiệm về lĩnh vực mà Nghị viện đang xem xét thông qua, các quyết định của Nghị viện sẽ phù hợp hơn với yêu cầu


thực tế và nhận được sự ủng hộ rộng rãi của công chúng.

3.3 Các loại ủy ban

Phân chia theo chức năng

Ở những Nghị viện khác nhau, việc thành lập từng loại ủy ban có thể khác nhau nhưng có chung cách phân chia phổ biến các loại ủy ban là theo chức năng. Cụ thể, việc phân chia các loại ủy ban của Nghị viện phổ biến như sau:

1) Các ủy ban thực hiện công việc lập pháp;

2) Các ủy ban thực hiện công tác ngân sách;

3) Các ủy ban có mục đích điều tra;

4) Các ủy ban có mục đích giám sát, và

5) Các ủy ban xem xét các công việc nội bộ của Nghị viện.

Điều này có nghĩa là ở một số Nghị viện, không phải bất cứ một ủy ban nào được thành lập đều thực hiện cả toàn bộ các chức năng của Nghị viện như lập pháp, giám sát, quyết định ngân sách.

Đáng chú ý là loại ủy ban cuối cùng có thể không phổ biến ở một số Nghị viện mới được thành lập sau. Tuy nhiên, ở một số Nghị viện khác, loại ủy ban này trên thực tế có vị trí và quyền lực rất cao, ví dụ như Ủy ban Nội Quy ở Hạ viện Hoa Kỳ. Hội đồng Nguyên lão ở Bundestag của CHLB Đức và Ủy ban Cơ bản ở Hội đồng Quốc gia Thụy Sĩ cũng có chức năng và vị trí

Không phải bất cứ một ủy ban nào được thành lập đều thực hiện cả toàn bộ các chức năng của Nghị viện như lập pháp, giám sát, quyết định ngân sách.


tương tự. Ở một số Nghị viện khác thì có thể thành lập nên Ủy ban về quản trị đối với các chuyên viên giúp việc của Nghị viện và Ủy ban về Đạo đức.

Phân chia theo nhiệm kỳ

Việc phân chia ủy ban theo nhiệm kỳ cho kết quả là Nghị viện có thể có Ủy ban thường trực hoặc Ủy ban lâm thời.

Ủy ban thường trực là ủy ban có quy chế, có thành viên và thẩm quyền cố định trong một nhiệm kỳ Nghị viện hoặc dài hơn. Thông thường, ủy ban thường trực được thành lập để phụ trách những công việc liên quan đến một lĩnh vực chính sách nhất định như Ủy ban nông nghiệp, Ủy ban ngân sách v..v.

Ủy ban lâm thời là ủy ban thường không có nhiệm kỳ cố định và được giải tán sau khi đã hoàn thành nhiệm vụ được giao. Các Ủy ban lâm thời được thành lập để giải quyết những công việc có tính thời hạn của Nghị viện. Tuy nhiên, cũng có những trường hợp ngoại lệ như ở Nghị viện Anh với các Ủy ban lâm thời được thành lập để xem xét, thẩm tra các dự án luật151.

Về mặt lý thuyết, có thể phân chia ra nhiều loại ủy ban hơn nữa và đương nhiên một số loại ủy ban sẽ có vị trí quan trọng hơn loại khác. Trên thực tế, các Nghị viện thường sử dụng một số lượng hạn chế các loại ủy ban và thường kết hợp các cách phân loại khác nhau. Phổ biến nhất là các dạng ủy ban sau đây: 1) Ủy ban lâm thời; 2) Ủy ban thường trực có chức năng lập pháp; 3) Ủy ban thường trực có thẩm quyền chuyên biệt theo lĩnh vực; và, 4) Ủy ban thường trực không có chức

151. Xem Committee Office – House of Commons (2003), Committees System of the House of Common, May, 2003. Có tại địa chỉ www.parliament.uk/commons/selcom/ctteesys.htm truy cập ngày 11/04/2006.


năng lập pháp. Tuy ở những thời điểm khác nhau, các Nghị viện có thể tổ chức hệ thống ủy ban khác nhau nhưng thông thường các Nghị viện đều sử dụng cả bốn loại ủy ban này trong quá trình hoạt động của mình.

3.4 Số lượng ủy ban

Có nhiều ý kiến cho rằng số lượng ủy ban gắn liền với sức mạnh của Nghị viện. Cơ sở cho lý luận này rất đơn giản: càng có nhiều ủy ban thì cơ hội kiểm soát chức năng của cơ quan hành pháp càng tốt hơn và do vậy chức năng giám sát của Nghị viện cũng sẽ được thực hiện tốt hơn. Về khía cạnh kinh tế, các nhà thể chế học mới cũng cho rằng càng có nhiều ủy ban thì hiệu quả công việc của Nghị viện càng cao. Một ví dụ đơn giản là càng có nhiều ủy ban thì càng có nhiều dự án luật được xem xét cùng một lúc152.

Hầu hết Nghị viện các nước Châu Âu đều có từ 10 đến 20 Ủy ban. Hạ viện Hoa Kỳ cũng có 20 ủy ban thường trực và con số 10 đến 20 ủy ban cũng phổ biến ở Châu Á153. Ở Châu Âu, chỉ có 2 Nghị viện thành lập trên 20 ủy ban là Đan Mạch và Hà Lan. Ngược lại, Ireland và Anh là nơi mà không có ủy ban thường trực nào được thành lập để thực hiện nhiệm vụ lập pháp. Hạ viện Anh chỉ thành lập các Ủy ban lâm thời để chuẩn bị các dự án luật cụ thể. Các ủy ban có thể được thành lập khi Hạ viện thấy có nhu cầu cần thiết. Một số ủy ban thường trực cũng có nhiệm vụ xem xét các dự án luật như Ủy ban về Scoland, Ủy ban về xứ Wales, Ủy ban về Bắc Ireland. Tuy nhiên, những ủy ban này không phải là các ủy ban về các vấn đề chính sách cụ thể và chức năng lập pháp của các ủy ban cũng rất hạn chế. Ngoài ra, Hạ viện Anh cũng duy trì một số ủy ban thường trực có nhiệm vụ giám sát cơ quan hành pháp nhưng

152. Herbert Doring (1995), dẫn trên.153. Ví dụ như Đại hội đại biểu nhân dân tòan Trung Quốc có 9 Ủy ban, Hạ viện Nhật Bản có 17 Ủy ban, Quốc hội Hàn Quốc có 20 Ủy ban.


không có chức năng lập pháp. Ví dụ điển hình là Ủy ban tài chính công luôn do lãnh đạo phe đối lập làm chủ tịch Ủy ban.

Ngoài Vương quốc Anh và Ireland, tất cả các Nghị viện khác duy trì các ủy ban với mục đích xem xét các dự án luật. Trong quá khứ, Đan Mạch duy trì một số lượng lớn các Ủy ban lâm thời như Vương quốc Anh nhưng hệ thống này được cải tổ vào năm 1971 với việc thành lập các Ủy ban thường trực. Còn đối với Hà Lan, Nghị viện nước này thành lập đến 40 ủy ban và trong số đó có đến 34 uỷ ban thường trực.

Ở Hạ viện Pháp, nước này chỉ thành lập 8 ủy ban có nhiệm vụ xem xét các dự án luật và các kiến nghị lập pháp (trước năm 2008 là 6 ủy ban). Mô hình này được Hi Lạp học tập. Và cũng chỉ có thêm mỗi Iceland thành lập ít hơn 10 ủy ban chuyên môn.

Ở một số nước, số lượng của ủy ban bị hạn chế bởi quy định của Hiến pháp, trong khi đó một số nước khác lại quan niệm rằng hệ thống ủy ban là chuyện nội bộ của Nghị viện và số lượng ủy ban hoàn toàn do Nghị viện quyết định.

3.5 Thẩm quyền của ủy ban

Thẩm quyền của Ủy ban rất khác nhau theo từng loại ủy ban. Ủy ban lâm thời thường có thẩm quyền rất hạn chế chẳng hạn như xem xét một dự án luật cụ thể hoặc điều tra một vấn đề nào đó. Các ủy ban thường trực có quyền lực lớn hơn. Ở một số Nghị viện, hệ thống ủy ban được cấu trúc theo hệ thống các ủy ban có đặc quyền trong việc xem xét các dự án luật trong một lĩnh vực chính sách nhất định. Trong khi đó, ở một số Nghị viện người ta lại phân chia thẩm quyền của các Ủy ban theo các chức năng của Nghị viện. Một số ủy ban thực hiện công tác lập pháp, một số ủy ban làm công tác giám sát, điều tra và một số ủy ban làm công tác phân bổ ngân sách.


Với mục đích thu thập thông tin, người ta cho rằng việc phân chia thẩm quyền ủy ban theo lĩnh vực chính sách có thể đưa lại nhiều lợi ích, đặc biệt là trong việc chuyên môn hóa và làm cho các thành viên Ủy ban có thể biết được mình sẽ tiếp tục được tái cử vào ủy ban trong nhiệm kỳ tiếp theo. Đây chính là động lực để các nghị sĩ yên tâm hơn trong việc tập trung chuyên môn vào công việc của Ủy ban mà mình đang phục vụ. Chính vì lý do này mà người ta cũng cho rằng nên thành lập Ủy ban thường trực hơn là thành lập các Ủy ban lâm thời. Việc chuyên môn hóa cũng được thực hiện hợp lý hơn khi thẩm quyền của ủy ban được chia nhỏ và xác định rõ ràng.

Để thực hiện chức năng giám sát và lập pháp của Nghị viện có hiệu quả hơn, yêu cầu quan trọng nhất là thành lập các ủy ban tương ứng với các bộ của hành pháp. Việc thành lập các ủy ban như vậy sẽ làm cho các thành viên Ủy ban được chuyên môn hóa nhiều hơn và đồng thời sẽ làm cho các thành viên hiểu rõ hơn và thuận lợi hơn trong việc tạo ra mạng lưới các cộng tác viên trong các cơ quan Chính phủ cũng như với các nhóm lợi ích. Chính vì vậy, ở Châu Âu, duy nhất chỉ có Anh và Ireland là không thành lập các Ủy ban tương ứng với số lượng các bộ. Trong khi đó cũng chỉ có Đan Mạch và Hà Lan có số lượng các Ủy ban lớn hơn số lượng các bộ.

Ngoài ra, một số Nghị viện còn thành lập những uỷ ban mang tính đặc biệt để giải quyết một số công việc đặc thù của Nghị viện. Chẳng hạn như Ủy ban dân nguyện ở Hạ viện CHLB Đức. Đây là hình thức tổ chức ủy ban chuyên môn xử lý các đơn thư khiếu nại, tố cáo và dân nguyện gửi tới các nghị sĩ và Nghị viện. Thành viên của Uỷ ban gồm đại diện của các nhóm đảng phái trong Nghị viện, có thẩm quyền thiên về dân nguyện nhiều hơn là giải quyết khiếu nại. Ủy ban này đề nghị nhiều kiến nghị lập pháp nhằm sửa đổi, bổ sung quy định pháp luật trên cơ sở các vụ việc cụ thể phát hiện qua khiếu nại của dân. Theo ý nghĩa này, Ủy


ban dân nguyện có vai trò như một cơ quan giám sát thi hành văn bản pháp luật. Tuy nhiên, Ủy ban này cũng tác động tới các cơ quan hành chính nhà nước thúc đẩy việc giải quyết khiếu nại, tố cáo và báo cáo Nghị viện về tình hình dân nguyện. Khác với 22 ủy ban thường trực của CHLB Đức, Ủy ban dân nguyện được thành lập trên cơ sở Hiến định154.

3.6 Thành viên ủy ban

Số lượng thành viên của Ủy ban

Có một nhận xét là số lượng thành viên của Ủy ban càng ít thì tính chuyên môn của Ủy ban lại càng cao. Việc đi tìm số lượng thành viên chuẩn mực cho một ủy ban của Nghị viện là mục tiêu của nhiều nghiên cứu. Trong một nghiên cứu so sánh về Nghị viện Hoa Kỳ năm 1982, một điều tra đã cho rằng số lượng thành viên của một ủy ban là 9 người có thể là một mô hình lý tưởng nhất trong việc tính đến các chi phí thời gian và điều kiện trong việc ra quyết định155. Tuy nhiên, quy mô hợp lý cho một ủy ban còn phụ thuộc vào các yếu tố khác như quy mô của Nghị viện cũng như việc có hay không sử dụng các tiểu ban trong cơ cấu của từng ủy ban.

Ở Nghị viện các nước Châu Âu, số lượng thành viên của một ủy ban xê dịch từ 7 thành viên đến 145 thành viên. Ở Quốc hội Pháp, số lượng thành viên của một ủy ban là lớn nhất với 145 thành viên. Còn số lượng thành viên nhỏ nhất là 7 thành viên ở Nghị viện của Ireland.

Ở một số Nghị viện, số lượng thành viên ở các ủy ban là như nhau nhưng một số Nghị viện khác lại duy trì số lượng thành viên khác nhau ở từng ủy ban khác nhau. Ngoài ra, số lượng thành viên các ủy ban còn

154. Điều 45C, Hiến pháp CHLB Đức. 155. Xem Francis, W.L. (1982), ‘Legislative Committee Systems: Optimal Committee Size and he Cost of Decision Making’, Journal of Politics, 44, 1982.


phụ thuộc vào sự thỏa thuận giữa các đảng với nhau trong Nghị viện.

Lựa chọn các thành viên

Ở phần lớn các Nghị viện, các thành viên của ủy ban được lựa chọn dựa trên đề nghị của các đảng trong Nghị viện. Tuy nhiên, cách thức tiến hành lựa chọn thành viên rất khác nhau.

Cách thức phổ biến nhất là các thành viên của Nghị viện được lựa chọn dựa trên tỷ lệ các đảng phái trong Nghị viện. Đảng đa số hoặc liên minh đa số sẽ nắm giữ phần lớn các vị trí trong ủy ban. Tỷ lệ giữa các Đảng phái trong hệ thống ủy ban sẽ rất quan trọng vì với tỷ lệ này các Đảng phái sẽ giữ được tương quan lực lượng của mình khi xem xét các quyết định của Nghị viện. Nhưng tỷ lệ này sẽ không được bảo đảm ở tất cả các ủy ban trong Nghị viện, nhất là ở những ủy ban có quy mô nhỏ hoặc ở những Nghị viện mà không có các đảng chính trị nào nắm vị trí nổi bật và các đảng phải liên kết với nhau để thành lập các Chính phủ liên minh. Chẳng hạn như ở Thụy Điển, vào thời điểm Đảng Cộng sản yêu cầu mình phải có ghế ở tất cả các ủy ban của Nghị viện, Đảng Dân chủ Xã hội đã phải chấp thuận nhường ghế của mình cho Đảng Cộng sản nhằm nhận được sự ủng hộ của Đảng này để trở thành liên minh cầm quyền.

Một vấn đề quan trọng hơn là các chức vụ lãnh đạo trong ủy ban. Vấn đề này có thể là đơn giản ở các Nghị viện lưỡng đảng nhưng là vấn đề rất phức tạp ở Nghị viện có nhiều hơn hai đảng có ghế ở Nghị viện. Ở những Nghị viện lưỡng đảng, chức vụ chủ tịch Ủy ban sẽ chủ yếu do đảng đa số nắm giữ nhưng không phải ở tất cả các ủy ban. Chức vụ chủ tịch một số ủy ban có chức năng giám sát như Ủy ban tài chính công ở Hạ viện Anh, phải do đảng đối lập nắm giữ. Ở Hạ viện Hoa Kỳ các Ủy ban điều tra đặc biệt sẽ do thành viên của các hai đảng


làm đồng chủ tịch.

Ở các Nghị viện có nhiều hơn hai đảng ở Châu Âu, chức vụ chủ tịch Ủy ban sẽ được phân bổ theo tỷ lệ giữa các đảng lớn. Các đảng nhỏ hơn hầu như không có cơ hội để tham dự vào việc lãnh đạo ủy ban.

Hạn chế việc trở thành thành viên của nhiều ủy ban

Về nguyên tắc, để phát huy tính chuyên môn của các ủy ban, các thành viên ủy ban chỉ được là thành viên của duy nhất một ủy ban, nhất là trong các Nghị viện có tất cả các thành viên đều là thành viên của một ủy ban nhất định nào đó.

Trên thực tế, chỉ có một số ít Nghị viện hạn chế số lượng của ủy ban mà các nghị sĩ có thể tham gia. Các Nghị viện có sự hạn chế này gồm Pháp, Italia, Na-uy, Bồ Đào Nha và Thụy Sĩ. Trong đó, Na-uy là trường hợp duy nhất yêu cầu mỗi một thành viên của Nghị viện chỉ được là thành viên của một ủy ban. Ở nước này, có 165 ghế cho 12 ủy ban thường trực dành cho 165 nghị sĩ của Nghị viện.

Mặc dù chỉ có một số ít quy định về việc hạn chế số lượng ủy ban được tham gia, trên thực tế có rất ít Nghị viện cho phép các nghị sĩ là thành viên đồng thời của trên 2 ủy ban. Tuy nhiên, ở một số nước ở nước Bắc Âu, nhằm giải quyết cân bằng giữa tính đại diện của nghị sĩ với tính chuyên môn của uỷ ban, đáp ứng nhu cầu của nhiều nghị sĩ muốn tham gia hoạt động ở nhiều uỷ ban, Nghị viện đã áp dụng hình thức “thành viên chính thức” và “thành viên dự bị”. Ví dụ, Luật tổ chức Nghị viện Phần Lan quy định Nghị viện Phần Lan có 16 uỷ ban, mỗi uỷ ban có số uỷ viên cứng, khoảng 17 người là thành viên chuyên trách của uỷ ban. Những nghị sĩ khác muốn tham gia hoạt động của một số uỷ ban theo các vấn đề mà họ quan tâm, thì được thừa nhận vai trò là “thành viên dự bị” của uỷ ban. Trung bình mỗi nghị sĩ ở Phần Lan tham


gia hai uỷ ban với hai tư cách nói trên156.

3.7 Việc thành lập các tiểu ban của ủy ban

Đa số Nghị viện thành lập các tiểu ban thuộc cơ cấu Ủy ban. Các tiểu ban có thể được thành lập theo nội quy của Nghị viện hoặc có thể được thành lập bằng các cách không chính thống khác. Ở một số Nghị viện khác việc thành lập các tiểu ban có thể bị cấm. Cho dù các tiểu ban không tồn tại thì trên thực tế, một số ủy ban vẫn phân chia công việc của mình cho một nhóm nhỏ các thành viên ủy ban.

Các tiểu ban có thể gây ảnh hưởng đến quy trình lập pháp ở một số khía cạnh nhất định.

Thứ nhất, quy mô nhỏ và thẩm quyền nhỏ của các tiểu ban có thể làm cho việc phân công lao động được rõ ràng, cụ thể hơn. Tuy nhiên, việc xem xét dự án luật ở quy mô hẹp của tiểu ban có thể làm cho sự phản ánh lợi ích đối với dự luật cũng bị hẹp lại; các dự án luật có thể bị xem xét một cách phiến diện hơn. Tuy nhiên, cách lập luận này có thể bị thách thức vì về mặt thông tin, việc thành lập các tiểu ban với quy mô như vậy tạo điều kiện cho việc chuyên môn hóa hoạt động của các nghị sĩ với một chi phí thấp nhất.

Thứ hai, việc thành lập các ủy ban một mặt, tạo cơ hội cho nhiều dự án luật được xem xét cùng một lúc nhưng nó lại tạo ra một bước nữa trong quy trình xem xét dự án luật và bước này có thể tạo ra những bước cản đối với một quy trình lập pháp hữu hiệu. Chẳng hạn như ở Hạ viện Hoa Kỳ, các tiểu ban năng động có thể tạo ra những xung đột về thẩm quyền với các ủy ban khác cũng như với các tiểu ban khác.

156. Parliament of Finland, Committees, có tại http://www.eduskunta.fi truy cập 31/5/2014.


Như vậy, có thể thấy rằng việc thành lập các tiểu ban có thể tùy thuộc vào điều kiện thực tế của các Nghị viện trong từng thời kỳ nhất định.

3.8 Các nguyên tắc trong hoạt động của ủy ban

Thời gian tiến hành các cuộc họp của Ủy ban

Ở nhiều Nghị viện, các cuộc họp của ủy ban được Nội quy của Nghị viện quy định một cách chặt chẽ. Chẳng hạn, ủy ban không thể nhóm họp trong thời gian đang có một phiên họp toàn thể của Nghị viện. Hoặc cụ thể hơn, nội quy Nghị viện một số nước yêu cầu các ủy ban không được tổ chức các phiên họp khi Nghị viện đang tiến hành biểu quyết157.

Thông thường, các phiên họp của ủy ban ở Nghị viện các nước được tiến hành vào thời gian diễn ra kỳ họp Quốc hội. Điều này là do các kỳ họp của Nghị viện các nước thường kéo dài. Nội quy hoặc tập quán của một số Nghị viện quy định các phiên họp toàn thể chỉ diễn ra vào buổi sáng, còn thời gian buổi chiều là dành cho các phiên họp của các ủy ban hoặc ngược lại. Tuy nhiên, xuất phát từ đặc thù của một số Nghị viện, các phiên họp của Ủy ban có thể được

157. Xem UNDP (2006), Legislative Committee System tại http://magnet.undp.org/docs/parliaments/Legislative%20Committee%20System.htm truy cập ngày 15/11/2006

Các phiên họp của ủy ban ở Nghị viện các nước được tiến hành vào thời gian diễn ra kỳ họp Quốc hội. Nội quy hoặc tập quán của một số Nghị viện quy định các phiên họp toàn thể chỉ diễn ra vào buổi sáng, còn thời gian buổi chiều là dành cho các phiên họp của các ủy

ban hoặc ngược lại.


diễn ra trong các khoảng thời gian đặc biệt khác. Trong trường hợp này, Quốc hội nước ta cũng là một ví dụ điển hình khi các phiên họp của Hội đồng Dân tộc, các ủy ban của Quốc hội nước ta thường diễn ra ngoài thời gian kỳ họp.

Thủ tục tiến hành các phiên họp ủy ban

Nhìn chung phiên họp ở ủy ban của Nghị viện các nước thường tiến hành theo các thủ tục tương tự như phiên họp toàn thể của Nghị viện nhưng không đến mức quá trang trọng như các phiên họp toàn thể. Chẳng hạn, thời gian phát biểu của các nghị sĩ ở các phiên họp ủy ban có thể được kéo dài hơn, và thể thức phân bố quyền phát biểu nhằm hướng đến việc tìm ra một câu trả lời tốt nhất cho vấn đề đang được thảo luận chứ không nhằm hướng đến sự đối lập giữa các quan điểm. Hơn thế nữa, trong phiên họp của các ủy ban ở Nghị viện một số nước, các lời nói mang tính ngụ ý hoặc hài hước vẫn có thể được chấp nhận trong khi chúng hoàn toàn bị cấm kỵ trong các phiên họp toàn thể.

Tuy nhiên, do tính chất các phiên họp của Ủy ban mang tính kỹ thuật nhiều hơn các phiên họp toàn thể nên có thể xảy ra tình trạng các nghị sĩ là chuyên gia về các vấn đề đang được thảo luận sẽ phát biểu bất tận về những vấn đề thuộc sở trường của mình trong các phiên họp của ủy ban. Vì thế quy định về thủ tục hoạt động của ủy ban ở Nghị viện một số nước vẫn có các yêu cầu cụ thể về thời gian phát biểu trong đó nêu rõ vai trò của vị chủ tọa cuộc họp trong việc điều hành phiên họp nhằm hạn chế sự lãng phí về mặt thời gian cũng như sự mất cân bằng về quyền phát biểu giữa các thành viên của ủy ban158.

158. Có thể xem thêm các nguyên tắc về thủ tục tiến hành các phiên họp ở Ủy ban tại Fred Francis và Peg Francis (2001), Democratic Rules of Order, (Francis, Victoria, Canada). Darwin Patnode (1993), Robert’s Rules of Order, (Berkley Books, New York).


Tính chất công khai của các phiên họp ủy ban

Các phiên họp ủy ban ở Nghị viện của rất nhiều nước được tổ chức dưới dạng các phiên họp kín. Ở một số nước khác, Hiến pháp, nội quy hoặc tập quán của Nghị viện cho phép công chúng vào theo dõi các phiên họp của ủy ban (trừ những nội dung liên quan đến an ninh quốc gia). Nghị viện một số nước lại phối hợp tổ chức các phiên họp kín và các phiên họp công khai. Nguyên tắc tổ chức các phiên họp công khai là Ủy ban sẽ công bố trước các thời gian và địa điểm tổ chức ủy ban, cho phép báo chí vào tham dự và cung cấp công khai biên bản của các cuộc họp.

Ngoài ra, các ủy ban ở Nghị viện nhiều nước còn tổ chức các phiên điều trần công khai để thu thập thông tin về các dự án luật, các vấn đề liên quan đến chính sách hoặc để thực hiện chức năng giám sát của Nghị viện. Qua các phiên điều trần này, các nghị sĩ có thể thu được thông tin của các chuyên gia pháp luật, các chuyên gia nghiên cứu và từ các đại diện của các doanh nghiệp, các tổ chức xã hội và ngay cả từ cá nhân các công dân. Đặc biệt, ở một số nước, các ủy ban thậm chí có thể yêu cầu các thành viên của Chính phủ đến điều trần trước ủy ban để chứng thực hoặc bảo vệ các chính sách của hành pháp. Lợi ích của các phiên điều trần công khai là: 1) nhận được sự góp ý của các chuyên gia bên ngoài Nghị viện về các dự án luật; 2) tạo ra diễn đàn để các nghị sĩ có thể trao đổi ý kiến với các chuyên gia có kinh nghiệm trong lĩnh vực chuyên môn; 3) thông tin trước đến công dân về các vấn đề hiện tại mà Nghị viện đang xem xét; 4) tạo ra sự tin tưởng của công chúng đối với tính minh bạch trong hoạt động của Nghị viện159.

159. Xem thêm: UNDP (2006), dẫn trên.


Bảng

10:

So

sánh

ngu

yên

tắc t

iến

hành

phi

ên h

ọp g

iữa

phiê

n họ

p to

àn th

ể và

phiê

n họ

p uỷ

ban

Ngu

yên

tắc

phiê

n họ

p to

àn th

ểN

guyê

n tắ

c ph

iên

họp

ủy b

an

Khô

ng m

ột th

ành

viên

nào

có

quyề

n ph

át b

iểu

trước

khi

chủ

tọ

a ch

o ph

épTh

ành

viên

khô

ng p

hải x

in p

hép

chủ

tọa

trước

khi

đưa

ra k

iến

nghị

ho

ặc p

hát b

iểu

Diễ

n gi

ả ph

ải đ

ứng

khi p

hát b

iểu

Có

thể

ngồi

khi

phá

t biể

u

Để

một

kiế

n ng

hị đ

ược

đưa

ra tr

ước

cuộc

họp

cần

có

3 bư

ớc:

i) M

ột th

ành

viên

đưa

ra k

iến

nghị

; ii)

Một

thàn

h vi

ên k

hác

ủng

hộ k

iến

nghị

đó;

và

iii) C

hủ tọ

a nê

u ra

vấn

đề

được

nêu

tron

g ki

ến n

ghị

Kiế

n ng

hị k

hông

cần

phả

i đượ

c th

ành

viên

khá

c ủn

g hộ

Nếu

khô

ng c

ó qu

y đị

nh c

ụ th

ể về

thời

gia

n ph

át b

iểu

thì m

ỗi

thàn

h vi

ên đ

ược

phát

biể

u kh

ông

quá

10 p

hút,

trừ tr

ường

hợp

đư

ợc to

àn th

ể đồ

ng ý

cho

phá

t biể

u th

êm

Khô

ng h

ạn c

hế th

ời g

ian

phát

biể

u

Khô

ng p

hát b

iểu

lần

thứ

hai v

ề cù

ng m

ột v

ấn đ

ề kh

i đan

g cò

n th

ành

viên

chư

a ph

át b

iểu

lần

thứ

nhất

Kiế

n ng

hị đ

ình

chỉ h

oặc

hạn

chế

thảo

luận

nói

chu

ng là

khô

ng đ

ược

chấp

nhậ

n

Thảo

luận

đầy

đủ,

tự d

o về

mọi

kiế

n ng

hị là

quy

ền c

ơ bả

nTh

ảo lu

ận k

hông

chí

nh th

ức v

ề m

ột v

ấn đ

ề có

thể

được

cho

phé

p nế

u kh

ông

có k

iến

nghị

liên

qua

n

Chủ

tọa

phải

tuyệ

t đối

trun

g lậ

pC

hủ tọ

a có

thể

tham

gia

thảo

luận

, đưa

ra k

iến

nghị

và

biểu

quy

ết v

ề tấ

t cả

các

vấn

đề


Các báo cáo của ủy ban và việc bảo vệ ý kiến của nhóm thiểu số trong ủy ban

Các báo cáo của ủy ban là một nguồn tài liệu quan trọng trong quá trình hoạt động của Nghị viện. Phần lớn các ủy ban chuẩn bị báo cáo bằng văn bản về dự án luật để trình ra Nghị viện. Báo cáo đó thông thường là nội dung cụ thể của dự thảo luật với những bình luận cụ thể của ủy ban. Ở Thụy Điển và Hoa Kỳ, các báo cáo của Ủy ban thường là tập tài liệu rất dày miêu tả chi tiết quan điểm của đa số thành viên ủy ban về dự luật cũng như các quan điểm của phe thiểu số. Các báo cáo này cũng có phần nói về tiến trình ủy ban xem xét về dự luật. Các thành viên thiểu số, cho dù là một thành viên, cũng được quyền bổ sung vào bản báo cáo này những quan điểm của riêng mình khác biệt với quan điểm của Ủy ban.

Các ủy ban trong Nghị viện của Hoa Kỳ, Canada có quyền tổ chức các phiên “điều trần” để nghe các nhân chứng đến từ các bộ, các nhóm lợi ích, chính quyền địa phương trình bày các quan điểm của họ về dự thảo luật cũng như trả lời các câu hỏi mà các thành viên của Ủy ban nêu ra. Kết quả của các phiên điều trần này thường được tập hợp thành các biên bản và được xem là một phần quan trọng trong lịch sử lập pháp của dự án luật. Tuy vậy, không phải tất cả ủy ban ở các Nghị viện đều có thể tổ chức phiên điều trần như vậy.

Ở mô hình Nghị viện của các nước Westminster, mặc dù không có các phiên điều trần liên quan đến các dự án luật nhưng các ủy ban ở các Nghị viện này thường tổ chức các phiên điều trần về hoạt động của các bộ trong Chính phủ. Do vậy, cho dù thiếu các nội dung liên quan đến dự án luật nhưng ở Nghị viện Anh các ủy ban lại có đầy đủ các tài liệu điều tra của ủy ban liên quan đến những nội dụng cụ thể về hoạt động của ngành hành pháp.


3.9 Nguyên tắc phân chia lĩnh vực hoạt động và phối hợp giữa các ủy ban

Một trong những khó khăn đó là việc phân định về thẩm quyền giữa các ủy ban. Thông thường, một vấn đề nào đó do cuộc sống đặt ra có thể thuộc thẩm quyền của nhiều ủy ban khác nhau trong Nghị viện.

Thực tiễn ở Nghị viện các nước cho thấy có ba cách cơ bản để phân công, phối hợp giữa các ủy ban. Cách thứ nhất là phân chia các vấn đề nhỏ thành từng phần cho các Ủy ban xem xét như ở Hạ viện Hoa Kỳ. Cách thứ hai là thành lập ủy ban liên hợp giữa các ủy ban để xem xét dự luật như kinh nghiệm ở Nghị viện Ba Lan. Còn cách thứ ba là cho phép các ủy ban được gửi ý kiến của mình về vấn đề Nghị viện đang xem xét đến một ủy ban chủ trì việc xem xét dự án như kinh nghiệm của Riksdag Thụy Điển.

Đối với các dự án luật lớn gồm nhiều vấn đề, Hạ viện Hoa Kỳ đã xử lý bằng cách thành lập một ủy ban đặc biệt để xem xét các dự án loại này như thành lập ủy ban đặc biệt để thẩm tra dự án luật năng lượng trong nhiệm kỳ của Tổng thống Carter. Ủy ban này có thẩm quyền trong việc quyết định cả về chính sách lẫn quy trình xem xét dự án luật với thành phần gồm chủ tịch các ủy ban có chức năng lập pháp trong Hạ viện.

Ở một số Nghị viện khác, đặc biệt là ở các nước dân chủ mới ở Trung Âu, có một số ủy ban có nhiệm vụ xem xét tất cả các dự án luật được trình ra Nghị viện. Ví dụ như Ủy ban Pháp luật và Lập pháp có chức năng xem xét một phạm vi lớn các dự án luật được trình ra Nghị viện.


4. NGHỊ SĨ

4.1 Cách thức hình thành vị trí đại diện

Hình thức phổ biến nhất hình thành nên vị trí đại diện của Nghị sĩ là thông qua bầu cử trực tiếp của công dân cả nước. Nhưng cũng có nước, các thành viên của cơ quan lập pháp được bầu gián tiếp từ đại biểu của cấp cơ quan dân cử dưới. Ví dụ ở Trung Quốc, người dân trực tiếp bầu ra cơ quan Đại hội đại biểu nhân dân các cấp ở địa phương, sau đó thành viên của Đại hội đại biểu nhân dân địa phương bầu ra đại biểu Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc. Trong cả hai trường hợp, đại biểu được bầu vào Nghị viện vừa đại diện cho cử tri địa phương, vừa đại diện cho cử tri toàn quốc, đồng thời đại diện cho tiếng nói chính trị, nghề nghiệp, giới, dân tộc và các nhóm dân cư khác nhau.

Có ba hệ thống bầu cử phổ biến hiện nay:

i) Bầu cử theo nguyên tắc đa số: ứng cử viên đạt được nhiều phiếu nhất tại một đơn vị bầu cử sẽ trở thành nghị sĩ của đơn vị bầu cử đó. Thông thường, theo hệ thống bầu cử này, một đơn vị bầu cử được bầu một nghị sĩ. Kết quả bầu cử phụ thuộc vào mức độ tin cậy và nổi tiếng của ứng cử viên, nhưng không nhất thiết bảo đảm tỷ lệ đại diện đầy đủ các nhóm chính trị trong xã hội.

ii) Bầu cử theo nguyên tắc tỷ lệ: căn cứ vào tỷ lệ phiếu bầu nhận được, các đảng sẽ có được tỷ lệ số ghế tương ứng trong Nghị viện. Nguyên tắc này hướng tới kết quả đại diện theo đảng phái, nhưng cũng hạn chế về tỷ lệ đại diện cho các tầng lớp dân cư.

iii) Bầu cử theo nguyên tắc hỗn hợp: cử tri sẽ bầu theo hai danh sách, một danh sách bầu một đại biểu cho một đơn vị bầu cử theo nguyên tắc đa số và một danh sách bầu theo danh sách đảng phái theo nguyên tắc tỷ lệ.


Biểu đồ 3: Tỷ lệ về mức độ phổ biến của các hệ thống bầu cử trên thế giới160

Mỗi hình thức bầu cử có những ưu điểm, hạn chế riêng. Nghiên cứu của IPU năm 2006 phát hiện thấy, nguyên tắc bầu theo đa số có thể dẫn tới hệ quả tính đại diện kém hơn, chưa phản ánh đầy đủ tỷ lệ đại diện về chính trị trong Nghị viện, thể hiện ở số ghế đại biểu đại diện trong Nghị viện của các đảng phái nhiều khi không phản ánh chính xác được sự ủng hộ của người dân với Đảng đó. Kết quả của một cuộc bầu cử ở Vương quốc Anh được nêu lên trong nghiên cứu 2006 của IPU dẫn chứng cho luận điểm này. Số liệu cho thấy trong cuộc bầu cử, Công Đảng chỉ nhận được 36% số phiếu nhưng chiếm đến 55% số ghế, trong khi Đảng dân chủ tự do có được 23% số phiếu nhưng chỉ giành được 10% số ghế.

160. IPU (2013), Parliaments at a Glance: Electoral Systems, có tại http://www.ipu.org, truy cập 6/11/2014.


Bảng 11: Ví dụ về kết quả bầu cử theo đa số ở Vương quốc Anh

Đảng Tỷ lệ % phiếu Số ghế Tỷ lệ % số ghế

Công đảng 36 356 55

Bảo thủ 33 197 30

Dân chủ tự do 23 62 10

Khác 8 31 5

Tuy nhiên, hệ thống bầu cử theo đa số lại có ưu điểm là tạo nên sự gắn kết chặt chẽ giữa các nghị sĩ và cử tri do để trúng cử qua các cuộc bầu cử theo đa số, các ứng cử viên có nhiều động lực để tạo nên mối quan hệ chặt chẽ và tốt đẹp với các cử tri tại khu vực bầu cử của mình.

Bên cạnh những Nghị viện có nghị sĩ được bầu chọn qua hình thức bầu cử, cũng có những nghị sĩ giành được vị trí đại diện theo sự chỉ định. Một số quốc gia quân chủ lập hiến, bên cạnh bầu cử còn kết hợp nguyên tắc cho phép Hoàng gia bổ nhiệm một số ghế trong Thượng viện (ví dụ ở Tây Ban Nha và Vương quốc Campuchia, hoặc ở Vương quốc Anh trong trường hợp Viện Nguyên lão). Đây là cách thức do Hiến pháp quy định để hoàng gia có đại diện trong Nghị viện.

Biểu đồ 4: Mức độ phổ biến của các cách thức hình thành vị trí đại diện161

161. IPU (2013), Parliaments at Glance: Mode of Designation of Members, có tại http://www.ipu.org, truy cập ngày 6/11/2014.


Một số trường hợp đặc biệt khác như ở Singapore, có các đại biểu được chỉ định theo các cách khác nhau. Ở đây, các Đảng đối lập được chỉ định 9 thành viên (gọi là Nghị sĩ không cử tri) và Tổng thống cũng được chỉ định 9 thành viên (gọi là Nghị sĩ chỉ định) để đảm bảo tính đa dạng trong việc đại diện cho các nhóm công dân khác nhau.

Hộp 17: Bảo đảm tính đại diện đa dạng ở Nghị viện Singapore162

Nghị sĩ được bầuTrong các cuộc tổng tuyển cử, các đảng chính trị sẽ lập ra một danh sách gồm từ 3 đến 6 ứng cử viên. Ít nhất một ứng cử viên trong danh sách phải là người dân tộc thiểu số. Yêu cầu này đảm bảo rằng các đảng chính trị tham gia tranh cử phản ánh tính đa dạng về dân tộc của Singapore và bảo đảm dân tộc thiểu số có đại diện tại Nghị viện. Nghị sĩ không cử triHiến pháp Singapore cũng quy định các đảng chính trị đối lập có thể chỉ định tối đa 9 nghị sĩ không cử tri. Điều này bảo đảm Nghị viện có ý kiến đối lập tại Nghị viện.Nghị sĩ chỉ địnhHiến pháp cho phép Tổng thống Singapore chỉ định tối đa 9 Nghị sĩ chỉ định với nhiệm kỳ hai năm rưỡi theo đề nghị của Uỷ ban Tuyển chọn Đặc biệt của Nghị viện. Các nghị sĩ chỉ định cung cấp các quan điểm độc lập và phi đảng phái tại Nghị viện.

162. Parliament of Singapore (2014), Members of Parliament, http://www.parliament.gov.sg truy cập 23/10/2014.


4.2 Vai trò của nghị sĩ

Vừa là người đại diện của cử tri, vừa là nhà lập pháp và giám sát các hoạt động của các cơ quan nhà nước, nghị sĩ luôn có vai trò rất quan trọng. Tuy nhiên luật bầu cử và sức ép chuyên môn hóa trong tổ chức và hoạt động của Nghị viện đã làm thay đổi các cảm nhận và cam kết của từng nghị sĩ đối với vai trò của mình. Nhiều nghị sĩ trên thế giới được hỏi cho rằng vai trò quan trọng nhất và chiếm nhiều thời gian nhất của họ trong Nghị viện là làm luật; trong khi đó, người dân được hỏi lại trả lời rằng vai trò lớn nhất của nghị sĩ là bảo vệ lợi ích của cử tri. Điều này phản ảnh kỳ vọng khác nhau giữa công chúng cử tri với nghị sĩ về nghề làm nghị sĩ và vai trò của nghị sĩ163.

163. IPU-b (2012), Global Parliamentary Report, 4/2012

Nghị sỹ cho rằng vai trò quan trọng nhất là lập pháp, cử tri cho rằng vai trò quan trọng nhất là giải quyết các vấn đề ở và hỗ trợ phát triển ở đơn vị bầu cử.


Hộp 18: Phân công nhiệm vụ giữa các nghị sĩ và vai trò đại diện

Nghị viện ở chế độ đại nghị như ở Anh, Australia, Canada có xu hướng phân công nhiệm vụ lập pháp cho nhóm nghị sĩ ngồi ở hàng ghế đầu (Front Benchers) và nhiệm vụ giám sát cho nhóm nghị sĩ ngồi hàng ghế sau nhằm chuyên nghiệp hoá vai trò của các nghị sĩ trong Nghị viện. Vì thế, khi được hỏi về vai trò, những nghị sĩ này thường trả lời khác nhau. Tuy nhiên, nghị sĩ nào cũng phải

bảo đảm vai trò và nhiệm vụ đại diện cử tri của mình, để họ có thể được cử tri tín nhiệm vào nhiệm kỳ sau (xem hình về cách bố trí ghế của các nghị sĩ tại Hạ viện Australia).

Vai trò và nhiệm vụ của một chính khách

Nghị sĩ là chính khách, là người hoạt động chính trị, quan tâm tới

các vấn đề trong cuộc sống theo nhãn quan chính trị và cách thức hoạt

động của chính trị gia. Phân biệt với vai trò của nhà hành chính trong

bộ máy hành chính nhà nước, nghị sĩ với vai trò nhà chính khách vừa

phải tiếp cận với sự kiện và vấn đề vi mô, vừa phải cân bằng các vấn đề

vi mô trong chính sách vĩ mô. Cách tiếp cận vấn đề của nhà chính khách

khác với nhà hành pháp, hành chính ở phương pháp làm việc. Nghị sĩ

phải duy trì quan hệ tiếp xúc thường xuyên hơn với thực tế, với cử tri;

đồng thời tiếp cận các nhà hành pháp, hành chính nhà nước bằng sử

dụng các quyền nghị sĩ như chất vấn, yêu cầu giải trình, yêu cầu cung

cấp thông tin để làm rõ các vấn đề vi mô trong chính sách vĩ mô khi

thảo luận tại Nghị viện.


Vai trò và nhiệm vụ lập pháp

Một thực tế khách quan là, đa phần ở các nước, chính sách xây dựng pháp luật thường xuất phát từ Chính phủ. Tuy nhiên, điều này không có nghĩa nghị sĩ không phát huy được vai trò của mình trong hoạt động lập pháp. Ngược lại, đây có thể được coi là vai trò trọng yếu của nghị sĩ thông qua việc các nghị sĩ sẽ tranh luận và kiến nghị hoặc làm thay đổi các kiến nghị, đề xuất lập pháp của Chính phủ.

Trong các phiên họp của các uỷ ban khi xem xét về một dự án luật, nghị sĩ có thể tạo ra những tác động có tính trực tiếp lên các dự án luật bằng cách bình luận, tranh luận về các dự án. Nội quy hoạt động của ủy ban cho phép các nghị sĩ được phép tham gia, kiểm tra cũng như phản đối các đề xuất của Chính phủ về các dự án luật.

Vai trò có tính ảnh hưởng nhất của các nghị sĩ trong hoạt động lập pháp đó là thực hiện việc trình dự án luật với tư cách cá nhân. Với việc đề xuất này sẽ giúp cho nghị sĩ chuyển tải được nhiều quan tâm và nguyện vọng của cử tri hơn trong việc xây dựng các chính sách lập pháp.

Các nghị sĩ cũng có thể ảnh hưởng đến các nhà làm chính sách với tư cách cá nhân như sử dụng điện thoại, viết thư hoặc trao đổi trực tiếp với các bộ trưởng và các quan chức cấp cao khác nhằm thảo luận về những chính sách mà họ quan tâm. Trên cơ sở đó, nghị sĩ có thể hi vọng phần nào thuyết phục được Chính phủ trong việc điều chỉnh hoặc thay đổi một đề xuất trong lĩnh vực lập pháp xuất phát từ Chính phủ.

Thực tế, các nghị sĩ có thể củng cố vai trò chức năng của một nhà làm luật bằng cách sử dụng vai trò của báo chí thông qua phương tiện truyền thông, nhằm tác động đến nhận thức và ý kiến của công chúng trong việc lựa chọn các giải pháp chính sách. Rõ ràng, báo chí đã giúp cho việc nhận thức và thái độ của công chúng đối với một dự án luật mà


Chính phủ trình lên Nghị viện được rõ ràng và mạnh mẽ hơn.

Vai trò và nhiệm vụ giám sát

Vai trò giám sát của nghị sĩ được thể hiện qua các các hoạt động giám sát của Nghị viện như chất vấn, hỏi đáp, điều tra, tổ chức các phiên điều trần của các uỷ ban và tiến hành các điều tra đặc biệt thông qua các uỷ ban chuyên môn164. Chức năng giám sát của Nghị viện một số nước như Canada còn được thể hiện thông qua việc thảo luận của Nghị viện về kế hoạch lập pháp cho kỳ họp tiếp theo của Nghị viện.

Hình 2: Các công cụ giám sát cơ bản của Nghị sĩ

Các công giám sát n

a ngh s

ban

Giám sátchi tiêu

Giám sát

ngân sách

Khi thực hiện vai trò của một nhà giám sát, nếu nghị sĩ có thông tin tin cậy, có cơ sở trong việc phê phán hoặc ủng hộ cho việc thực hiện một chính sách nào đó thì thường có xu hướng thuyết phục người dân

164. Elaine Halchin, Frederick M.Kaiser (2012), Congressional Oversight, (Congressional Research Service Report, 7-5700).


và những nghị sĩ khác ủng hộ cho các quan điểm của mình về các chính sách đó.

Do tính chất hoạt động của Nghị viện, nhiều vấn đề của Nghị viện không được thực hiện tại các phiên toàn thể của Nghị viện mà được thực hiện tại các uỷ ban của Nghị viện. Trong các phiên họp của ủy ban, nghị sĩ sẽ có nhiều cơ hội để làm việc chi tiết hơn về các vấn đề mà mình quan tâm. Điều này bao gồm trách nhiệm giải trình trong việc thi hành luật của nhánh hành pháp trên góc độ điều tra một số vấn đề cụ thể hoặc những vấn đề đang có nhiều tranh cãi. Dưới sự giám sát của nghị sĩ, Chính phủ sẽ hoạt động minh bạch và trách nhiệm hơn trước nhân dân, và cử tri.

Vai trò và nhiệm vụ đại diện cho cử tri và đơn vị bầu cử

Nghị sĩ được coi là các vị dân biểu, đại diện cho những người bầu ra họ, thực hiện các nhiệm vụ đánh giá và quyết định vấn đề thay cho những người bầu ra mình theo ý chí của cá nhân trên cơ sở cân nhắc những lợi ích của cử tri. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện công việc, họ còn phải chấp nhận những quan điểm của đa số nghị sĩ trong đảng chính trị của mình và phải tuyên bố tuân theo các cam kết của đảng nhằm bảo đảm thực hiện được các chủ trương và hành động trong đảng, bảo đảm sự cân bằng trong phản ánh ý kiến cử tri và lợi ích, chính sách của đảng.


Hình 3: Nhiệm vụ của nghị sĩ là dung hoà giữa các mối quan hệ lợi ích

Mặc dù việc đảm bảo sự dung hoà giữa lợi ích địa phương và lợi ích trung ương luôn là một câu hỏi khó đối với các nghị sĩ, song nhìn chung, các quan điểm ở Nghị viện nhiều nước cho thấy, nghị sĩ có nhiệm vụ phải lắng nghe ý kiến của công chúng. Các nghị sĩ cần phải tuân theo các quy tắc đạo đức nghề nghiệp nhằm hạn chế các xung đột lợi ích của đảng mình; cần hi sinh các lợi ích cá nhân để nhìn nhận sâu sắc hơn các mối quan tâm liên quan đến vấn đề của địa phương, vùng miền, và phải bao quát, cân nhắc vấn đề ở tầm quốc gia165.

Trên thực tế, các nghị sĩ có nhiều cách để triển khai các chức năng đại diện của mình. Trong đó, có một cách phổ biến đó là thể hiện quan điểm của cử tri tại Nghị viện và thay mặt họ đề xuất ra các sáng kiến chính sách để đáp ứng với thực tiễn xã hội. Bằng việc tham gia vào quy trình lập pháp, nghị sĩ đã gián tiếp giúp cử tri của mình tham gia vào việc hình thành lên các chính sách, đặc biệt là những chính sách có ảnh

165. Andre Barnes (2011), ‘Members of the House of Commons: Their Role’, có tại http://publications.gc.ca


hưởng lớn đến cuộc sống của họ. Ngoài ra, thông qua việc chất vấn, nghị sĩ có thể dựa trên những mối quan tâm của cử tri để tác động lên Chính phủ trong ban hành chính sách.

Nghị sĩ cũng có thể thực hiện chức năng đại diện bằng cách trình các dự án luật. Đối với mô hình Nghị viện của Hoa Kỳ thì đây là nhiệm vụ cơ bản của nghị sĩ. Tuy nhiên, trong mô hình chính thể đại nghị và các mô hình khác thì việc cá nhân nghị sĩ trình dự án luật không phải là một hiện tượng phổ biến. Ví dụ, tại Canada, trước năm 1986 thì hầu hết các dự án luật do nghị sĩ trình đều không thể được Nghị viện thông qua trong lần đọc thứ hai166. Thêm vào đó, nghị sĩ cũng có thể tìm kiếm sự ảnh hưởng của những nghị sĩ khác trong đảng của mình nhằm bày tỏ quan điểm và thái độ của họ đối với các đề xuất chính sách mà nghị sĩ đó đưa ra.

Tính hiệu quả của chức năng đại diện cũng phụ thuộc vào vị trí của nghị sĩ trong Nghị viện. Những nghị sĩ là thành viên trong nội các ở mô hình Nghị viện Anh thường có vị trí tốt nhất để bảo vệ các lợi ích của cử tri mà mình đang đại diện bởi họ là những đối tượng hình thành lên các chính sách cho Chính phủ. Ngược lại, cũng có ý kiến cho rằng, các nghị sĩ của đảng đối lập tự do hơn các nghị sĩ bình thường khác trong việc thể hiện quan điểm khi thực hiện chức năng đại diện cho cử tri.

Để thực hiện tốt chức năng đại biểu, nghị sĩ thường xuyên phải gặp gỡ với các cử tri tại các khu vực bầu cử. Điều này giúp cho công việc của nghị sĩ đạt hiệu quả thực tế cao, đồng thời tạo cơ hội giúp nghị sĩ bảo đảm được tái cử trong những cuộc bầu cử tiếp theo.

166. Grant Purves, Jack Stilborn (1988), “Members of the House of Commons: Their Role”, (Ban Các vấn đề Chính trị và Xã hội, tháng 12/1988).


Nghị sĩ thực hiện vai trò này thông qua các văn phòng nghị sĩ tại thủ đô và tại địa phương với nhiệm vụ chủ yếu là tiếp nhận dân nguyện, giúp thúc đẩy giải quyết khiếu nại, tố cáo của cử tri, hướng dẫn, trả lời các câu hỏi của cử tri. Bộ máy nhân viên của văn phòng Nghị viện giúp các nghị sĩ thực hiện vai trò này. Ngoài ra, theo sáng kiến của mình, nghị sĩ tham dự các sự kiện ở địa phương để tiếp xúc cử tri.

Vai trò và nhiệm vụ thông tin chính sách và hoạt động Nghị viện tới công chúng

Nghị sĩ quan hệ với báo chí, trả lời phỏng vấn, sử dụng công cụ thông tin điện tử để thông báo hoạt động của nghị sĩ, của Nghị viện, thông báo chính sách, pháp luật tới cử tri.

Nghị sĩ hoạt động chủ yếu tại thủ đô ít có điều kiện tiếp xúc thường xuyên với cử tri thường tận dụng ưu thế làm việc ở gần Tòa nhà Quốc hội để tiếp đón các đoàn cử tri địa phương tới để giới thiệu về hoạt động của Nghị viện tại Tòa nhà Nghị viện.

Tình trạng không đồng đều về cơ hội tiếp xúc cử tri giữa các nghị sĩ cũng được IPU phản ánh trong báo cáo Nghị viện toàn cầu 2012 như một khiếm khuyết của hoạt động Nghị viện, đồng thời nêu xu thế luật tổ chức Nghị viện của một số nước trên thế giới bổ sung quy định về thời gian tối thiểu dành cho hoạt động tiếp xúc cử tri của nghị sĩ và trách nhiệm của các uỷ ban của Nghị viện trong việc tạo điều kiện để nghị sĩ thực hiện trách nhiệm này; quy định ngân sách thuê cán bộ giúp việc cho nghị sĩ tại các địa phương và văn phòng ở trung ương để làm nhiệm vụ xúc tiến quan hệ cử tri, kết nối cử tri với nghị sĩ và trả lời ý kiến cử tri.


4.3 Các biện pháp bảo đảm vai trò đại diện của Nghị sĩ

Uỷ quyền tự do và uỷ quyền theo lệnh

Trong quá trình thực hiện vai trò đại diện, các nghị sĩ thường phải giải quyết vấn đề cần đại diện theo các quan điểm của cử tri hay đại diện trên cơ sở các xét đoán riêng của mình.

Về mặt lí luận, người ta gọi việc đại diện theo phương thức hành động chủ yếu trên cơ sở quan điểm của các cử tri là phong cách đại diện “đại biểu”; còn việc đại diện theo phương thức hành động trên cơ sở xét đoán riêng của mình là phong cách đại diện “uỷ thác”.

Hai lí thuyết về hai phong cách nói trên đã đặt các nghị sĩ vào sự lựa chọn khó khăn. Phong cách đại diện “đại biểu” yêu cầu các nghị sĩ phải tuân thủ các ý kiến của cử tri trong khi phong cách “uỷ thác” yêu cầu các nghị sĩ tuân theo những phán quyết của riêng mình.

Để giải quyết vấn đề này, Nghị viện các nước thường đặt ra những quy định cụ thể về sự uỷ quyền của cử tri đối với các nghị sĩ. Theo đó, có hai hình thức uỷ quyền cơ bản là: (1) uỷ quyền tự do và (2) uỷ quyền chịu lệnh.

Phương thức quy định phổ biến về trách nhiệm đại diện ở các nước hiện nay là phương thức “uỷ quyền tự do”. Theo đó, Hiến pháp hoặc pháp luật một số nước quy định rất rõ việc các nghị sĩ không bị ràng buộc bởi bất kì một sự chỉ đạo nào, dù là từ cử tri, đảng chính trị của mình hay từ bất kì một chủ thể nào khác và có thể quy định thêm việc cấm áp dụng phương thức “uỷ quyền chịu lệnh”. Chẳng hạn, ở Cộng hoà Pháp, hình thức uỷ quyền chịu lệnh đã bị cấm và Hiến pháp của Đệ ngũ Cộng hoà có quy định “các hình thức uỷ quyền chịu lệnh là không


có giá trị”167. Điều 38, Hiến pháp CHLB Đức quy định các thành viên của Hạ viện “không bị ràng buộc bởi bất kỳ một mệnh lệnh hay một chỉ thị nào và chỉ chịu trách nhiệm với bản thân lương tâm của mình”. Điều 67, Hiến pháp Tây Ban Nha cũng quy định các nghị sĩ không bị ràng buộc bởi bất kỳ một sự uỷ quyền chịu lệnh nào. Các quy định tương tự như vậy có thể được tìm thấy ở nhiều bản Hiến pháp khác.

Cũng cần phải lưu ý là theo hình thức uỷ quyền tự do, về nguyên tắc, pháp luật các nước cũng không bắt buộc các nghị sĩ phải tuân thủ các chủ trương, đường lối của đảng chính trị mà mình là thành viên trong các hoạt động tại Nghị viện. Đương nhiên là các đảng chính trị có thể khai trừ ra khỏi đảng mình những nghị sĩ không tuân theo kỉ luật của đảng, nhưng không vì vậy mà pháp luật bắt buộc các nghị sĩ mất đi địa vị là người đại diện của mình.

Đi kèm với quy định đó, pháp luật của các nước cũng đảm bảo rằng các nghị sĩ không bị truất quyền đại diện bởi các cử tri mà chỉ có thể bị truất quyền đại diện bởi Nghị viện khi phạm phải những trọng tội. Chẳng hạn, Hiến pháp Thụy Điển không cho phép bất kỳ ai có quyền bãi nhiệm đại biểu là thành viên của Nghị viện trừ bản thân Nghị viện. Hình thức thể hiện sự chấp thuận của Nghị viện là một nghị quyết mà ở đó có sự đồng thuận của không ít hơn năm phần sáu tổng số nghị sĩ có mặt. Còn Hiến pháp của Australia lại quy định rằng, một nghị sĩ sẽ đương nhiên bị mất tư cách là thành viên của Nghị viện nếu người đó rơi vào một trong những vi phạm mà Hiến pháp đã quy định như: phản bội tổ quốc, bị kết án tù, không có khả năng thanh toán nợ168. Hiến pháp Nhật Bản thì quy định, mỗi viện của Quốc hội đều có quyền trong việc xem xét các vấn đề liên quan đến tư cách các nghị sĩ của viện mình. Tuy

167. Điều 27, Hiến pháp Cộng hoà Pháp năm 1958.168. Điều 45. Hiến pháp Australia.


nhiên, trong trường hợp bãi nhiệm một nghị sĩ thì Quốc hội cần phải thông qua một nghị quyết, trong đó thể hiện sự chấp thuận của trên hai phần ba số thành viên có mặt169. Việc không quy định quyền của cử tri trong việc chấm dứt địa vị của người đại diện trong thời gian có hiệu lực của nhiệm kì chính là nhằm đảm bảo sự tự do của những người đại biểu trong việc thực thi nhiệm vụ của mình.

Bên cạnh đó, vẫn còn một số nước cũng có quy định về hình thức uỷ quyền chịu lệnh với mục tiêu ràng buộc chặt chẽ trách nhiệm đại diện cử tri của những người đại biểu. Trước đây, hình thức này tồn tại một cách phổ biến ở những nước xã hội chủ nghĩa. Pháp luật ở các nước đó, ngoài việc đòi hỏi các đại biểu phải chịu trách nhiệm trước cử tri, còn quy định về nghĩa vụ của nghị sĩ trong việc báo cáo với những cử tri đã bầu ra mình về những hoạt động của bản thân cũng như các hoạt động của Nghị viện tại kì họp. Hơn thế nữa, pháp luật ở các nước này còn cho phép các cử tri có thể miễn nhiệm tư cách đại biểu của các nghị sĩ khi họ phản bội lại lợi ích của nhân dân, không thực hiện theo đúng các ý kiến, các yêu cầu của cử tri. Chẳng hạn như ở Hungari trước đây, các nghị sĩ có thể bị tước bỏ vai trò đại diện theo đề nghị của một phần mười các cử tri trong khu vực bầu cử hoặc theo đề nghị của Hội đồng Quốc gia thuộc Mặt trận Nhân dân Ái Quốc. Các nước như Bungaria, Tiệp Khắc, Cộng hoà dân chủ Đức, Liên Xô v.v... cũng có các quy định gần tương tự. Trong thời gian gần đây, sau khi các nước này bước vào quá trình chuyển đổi, áp dụng theo mô hình Nghị viện của các nước phương Tây, thì các quy định về uỷ quyền chịu lệnh cũng thưa thớt dần.

Quyền bất khả xâm phạm và quyền miễn trừ trách nhiệm

Ở nhiều nước, nghị sĩ có những quyền đặc thù nhằm mục đích

169. Điều 55, Hiến pháp Nhật Bản.


bảo đảm sự độc lập của họ và tính liên tục trong việc thực hiện vai trò đại diện. Do tính chất quan trọng của vị thế công mà đại biểu nắm giữ, những quyền này được quy định trực tiếp trong Hiến pháp và một số văn bản pháp luật. Đó là: quyền bất khả xâm phạm và quyền miễn trừ trách nhiệm.

a) Quyền miễn trừ trách nhiệm

Quyền miễn trừ trách nhiệm là một quyền đặc thù của các nghị sĩ (có tài liệu gọi là đặc quyền hay ưu quyền) được quy định tương đối rộng rãi trong các văn bản pháp luật về tổ chức và hoạt động của Nghị viện các nước. Theo đó, các nghị sĩ không phải chịu trách nhiệm pháp lý về những câu hỏi, kiến nghị, sự lựa chọn biểu quyết hay các phát biểu của mình về tất cả các vấn đề được đặt ra tại Nghị viện170.

Lý do cơ bản của việc pháp luật các nước quy định cho các nghị sĩ được hưởng đặc quyền như vậy là để bảo đảm các nghị sĩ có vị trí độc lập và sự tự do trong suy nghĩ khi thực hiện nhiệm vụ là người đại diện của nhân dân. Thực tế cho thấy, ngay từ khi những tổ chức mang tính chất đại diện đầu tiên của nhân dân được thành lập ở La Mã cổ đại, việc đảm bảo sự độc lập của các thành viên của các cơ quan này đã được đề cập. Những người được xem là đại diện cho dân chúng được hưởng sự bảo vệ đặc biệt khỏi việc bị xâm phạm thân thể cũng như việc cản trở quá trình thực hiện nhiệm vụ của mình171.

Đến thời kỳ Nghị viện bắt đầu được thành lập ở Vương quốc Anh, thì quyền miễn trừ trách nhiệm của nghị sĩ được áp dụng nhằm nhấn mạnh việc đảm bảo quyền tự do ngôn luận trong quá trình thảo luận

170. Bryan A. Garner (Editor in Chief) (1999), Black’s Law Dictionary, 7th Edition, (West Group Publishing, St. Paul, 1999), p.1215.171. IPU (2006), Parliamentary Immunity, (Geneva, 2006).


của Nghị viện. Điều này được đánh dấu bởi sự kiện xảy ra vào năm 1397 khi một nghị sĩ của Hạ viện Anh đã bị Vua Richard Đệ nhị khép vào tội khi quân do đã làm chủ mưu trong việc thông qua một đạo luật của Nghị viện nhằm phản đối và bác bỏ một phán quyết của Tòa án do nhà Vua dựng lên và các gánh nặng tài chính mà nhà Vua áp đặt với dân chúng. Tuy nhiên, trước sự phản đối của Nghị viện và công luận, nhà Vua đã phải trả tự do cho vị nghị sĩ này. Và từ đó, Nghị viện Anh đã khẳng định các nghị sĩ được tự do và độc lập trong việc thảo luận các vấn đề của Nghị viện trước sự can thiệp từ phía Hoàng gia cũng như từ bên ngoài Nghị viện. Các nghị sĩ không thể bị truy tố, điều tra hoặc bắt giam hoặc trở thành đối tượng bị xét xử vì thể hiện chính kiến hoặc đề nghị của mình khi đang thực hiện nhiệm vụ172.

Cho đến ngày nay, quy định về quyền miễn trừ trách nhiệm của các nghị sĩ đã trở nên phổ biến ở hầu hết Nghị viện các nước trên thế giới. Tuy nhiên, có sự khác biệt nhất định về cách thức và phạm vi áp dụng đặc quyền này ở các quốc gia khác nhau173.

Về phạm vi các đối tượng được hưởng quyền miễn trừ, pháp luật của nhiều nước chỉ cho phép áp dụng đối với các nghị sĩ. Tuy nhiên, cũng có những Nghị viện cho phép tất cả những người tham gia các phiên thảo luận của Nghị viện được hưởng quyền này như các trợ lý của các nghị sĩ (như ở Philippines), các chuyên viên của văn phòng giúp việc

172. Marc Van Der Hulst (2000), The Parliamentary Mandate, (IPU, Geneva, 2000), p. 66. Xem thêm: Trần Tuyết Mai, ‘Lịch sử quyền miễn trừ’, Người đại biểu Nhân dân, số ngày 23 tháng 11 năm 2006.173. Các thông tin được sử dụng để tiến hành so sánh các quy định pháp luật về quyền miễn trừ trách nhiệm của nghị sĩ Quốc hội các nước trên thế giới chủ yếu được tổng hợp từ: Robert Myttenaere (1998), ‘The Immunities of Members of Parliament’, Constitutional and Parliamentary Information, (ASGP, 1998, no. 175); và IPU (1986), Parliaments of the World: A Comparative Reference Compendium, Vol.I, 2nd Edition, (Gover, Hants, 1986), pp. 135 – 179.


(như ở Sri Lanka, Bangladesh), các nhân chứng cung cấp thông tin tại các phiên điều trần của ủy ban Nghị viện (như ở Ireland).

Pháp luật của các nước có những quy định khác nhau về thời điểm bắt đầu và kết thúc của việc áp dụng quyền miễn trừ trách nhiệm. Ở rất nhiều nước, các nghị sĩ được hưởng quyền miễn trừ kể từ khi họ được tuyên bố trúng cử trong một cuộc tuyển cử hợp pháp (như ở Bỉ, Italia, Cộng hòa Séc, Ba Lan….). Ở một số nước khác, quyền miễn trừ được áp dụng khi các ứng cử viên được thẩm tra xong tư cách đại biểu (như ở Liên bang Nga, Mali), hoặc sau khi các nghị sĩ chính thức tuyên thệ nhậm chức (Argentina, Hà Lan, Hàn Quốc…). Trong thời gian tại chức, quyền miễn trừ trách nhiệm có thể được áp dụng chỉ trong thời gian diễn ra các phiên họp (như ở Australia, Vương quốc Anh, Ai Cập…) hoặc trong toàn bộ thời gian kỳ họp của Nghị viện (như ở Đan Mạch, Thụy Điển, Phần Lan…). Tuy nhiên, có một điểm chung là thời điểm kết thúc quyền miễn trừ được pháp luật phần lớn các nước quy định trùng với thời điểm kết thúc nhiệm kỳ của nghị sĩ. Song, điều này không có nghĩa là các nghị sĩ có thể phải chịu trách nhiệm pháp lý về những hành vi mà mình đã thực hiện trước đó. Quyền được hưởng miễn trừ trách nhiệm không bị hạn chế về mặt thời gian đối với các phát biểu và hành vi biểu quyết được công khai dưới bất kỳ hình thức nào mà các nghị sĩ đã thực hiện trong quá trình thực hiện nhiệm vụ đại biểu của mình.

Về phạm vi không gian áp dụng, pháp luật hầu hết các nước không đặt ra giới hạn về mặt không gian áp dụng mà chỉ xem xét các hoạt động đó có thuộc phạm vi trách nhiệm của các nghị sĩ hay không. Điều đó có nghĩa là tất cả những phát biểu của nghị sĩ, nếu có liên quan đến việc thực hiện nhiệm vụ đại biểu, dù được thực hiện ở địa điểm nào đi nữa đều được hưởng quyền miễn trừ trách nhiệm. Tuy nhiên, cũng có những quốc gia đặt ra những quy định nghiêm ngặt hơn về phạm vi


không gian áp dụng. Chẳng hạn như ở Anh, các nghị sĩ chỉ được hưởng đặc quyền này đối với các hành vi diễn ra trong phạm vi Tòa nhà Quốc hội. Những hành vi khác, mặc dù có thể liên quan đến phạm vi nhiệm vụ của người đại biểu, nhưng nếu diễn ra ngoài phạm vi Tòa nhà Quốc hội thì vẫn không được hưởng quyền miễn trừ. Thậm chí, pháp luật một số nước như ở Malaysia, Bangladesh còn quy định quyền miễn trừ chỉ áp dụng đối với hoạt động của nghị sĩ tại phòng họp toàn thể của Nghị viện hoặc các Ủy ban của Nghị viện.

Về những hành vi được áp dụng quyền miễn trừ trách nhiệm, do nguồn gốc của việc áp dụng quyền miễn trừ trách nhiệm là để bảo vệ quyền tự do ngôn luận của các đại biểu trong quá trình thực hiện nhiệm vụ nên phạm vi những hành vi được áp dụng thường bao gồm những phát biểu của nghị sĩ tại phiên họp toàn thể của Nghị viện hoặc phiên họp của ủy ban, các lựa chọn biểu quyết và các câu hỏi chất vấn. Để bảo vệ quyền tự do ngôn luận và sự độc lập của các nghị sĩ một cách tối đa trong việc thực thi nhiệm vụ của mình, pháp luật của các nước cũng quy định các đại biểu không phải chịu trách nhiệm về những phát biểu của mình khi chúng được công bố công khai trong các ấn phẩm chính thức của Nghị viện như trong biên bản của Nghị viện hoặc công báo.

Tuy nhiên, để hạn chế việc quyền miễn trừ trách nhiệm có thể bị các nghị sĩ lạm dụng, pháp luật các nước cũng đặt ra những quy định cụ thể cho phép Nghị viện có thể tước quyền miễn trừ của nghị sĩ. Pháp luật hầu hết các nước quy định rất rõ thủ tục này vì tính chất của nó rất quan trọng, bảo đảm sự cân bằng giữa việc bảo vệ sự hữu hiệu trong hoạt động của Nghị viện và việc áp dụng nguyên tắc bình đẳng của mọi công dân trước pháp luật. Thủ tục tước quyền miễn trừ trách nhiệm của nghị sĩ trên thực tế rất đa dạng. Có những nước dành quyền quyết định việc tước quyền miễn trừ cho Nghị viện (như ở Ba Lan, Thụy Sĩ…) với ý nghĩa chỉ có Nghị viện mới có quyền độc lập trong việc xem xét các vấn


đề liên quan đến các thành viên của mình. Về phương diện pháp lý, khi xem xét các đề nghị này, Nghị viện không đóng vai trò thẩm phán để quyết định liệu thành viên của mình có thực sự có tội hay không. Nghị viện chỉ xem xét việc đặt các nghị sĩ vào việc phải đối diện với các trách nhiệm pháp lý có thiếu khách quan hay không, có hợp pháp hay không và có bình thường hay không. Thế nhưng, trao quyền này cho Nghị viện cũng có những rủi ro nhất định. Trong nhiều trường hợp, vì sự đồng cảm giữa các đồng nghiệp mà các nghị sĩ đã biểu quyết một cách thiếu khách quan theo chiều ủng hộ cho đồng nghiệp của mình174.

b) Quyền bất khả xâm phạm

Bên cạnh quyền miễn trừ trách nhiệm, các nghị sĩ còn được hưởng quyền bất khả xâm phạm nhằm bảo vệ các nghị sĩ khỏi sự truy tố hình sự từ phía các cơ quan nhà nước khác nấp dưới những lý do giả tạo. Theo đó, các nghị sĩ không thể bị bắt giam, truy tố trong thời gian Nghị viện đang họp nếu không có sự đồng ý của Nghị viện175.

Cũng như quyền miễn trừ, quyền bất khả xâm phạm có quá trình phát triển lâu dài trong lịch sử Nghị viện Anh. Việc quy định quyền bất khả xâm phạm để bảo vệ nghị sĩ khỏi sự bắt giam vô lý đã được Hạ viện Anh áp dụng từ đầu thế kỷ 15 nhưng chỉ đối với các vụ dân sự. Đến thế kỷ 17, cùng với sự thành công của cách mạng tư sản Anh, quyền bất khả xâm phạm của Nghị sĩ mới được áp dụng một cách đầy đủ.

Ngày nay, quyền bất khả xâm phạm của nghị sĩ được ghi nhận ở nhiều quốc gia với ba xu hướng chủ yếu sau đây:

Trước hết, ở một số ít nước như Grenada, Malaysia, Namibia, Hà

174. Minh Hiếu (2006), ‘Tước quyền miễn trừ của nghị sĩ: Quy trình áp dụng và một số hệ quả’, Người đại biểu Nhân dân, số ngày 23 tháng 11 năm 2006.175. Marc Van Der Hulst (2000), Dẫn trên, chú thích số 3.


Lan, Na-uy, Suriname, các nghị sĩ cũng được xem như những người dân bình thường khác, được điều chỉnh bởi các đạo luật thông thường. Do vậy, các nghị sĩ không cần phải được hưởng quyền bất khả xâm phạm. Ở các nước này, các nghị sĩ chỉ được ghi nhận quyền tự do phát biểu và việc bảo đảm sự tự do phát biểu của nghị sĩ được thực hiện thông qua cơ chế miễn trừ trách nhiệm đối với các nghị sĩ. Ví dụ như ở Hà Lan, một đạo luật được ban hành năm 1884 xem các nghị sĩ như các công dân thông thường khác trong việc có thể bị truy tố và buộc tội theo những quy định pháp luật thông thường khác. Thẩm quyền xem xét các nghị sĩ phạm tội có liên quan đến quá trình thực thi nhiệm vụ của mình thuộc thẩm quyền của Toà án tối cao.

Thứ hai, ở một số nước khác chỉ áp dụng quyền bất khả xâm phạm của nghị sĩ trong các vụ việc dân sự và không bị bắt giam trong một khoảng thời gian diễn ra kỳ họp. Quyền bất khả xâm phạm của nghị sĩ không thể trở thành một trở ngại để thực hiện công lý trong các vụ hình sự. Ví dụ như ở Anh, quyền bất khả xâm phạm của nghị sĩ chỉ áp dụng đối với các vụ dân sự và để ngăn việc bắt giam nghị sĩ trong thời gian diễn ra kỳ họp hoặc trong thời hạn 40 ngày trước khi khai mạc kỳ họp. Hầu hết các nước trong Khối thịnh vượng chung cũng áp dụng tương tự cách thức quy định của Nghị viện Anh. Ở Australia, quyền bất khả xâm phạm của nghị sĩ cũng chỉ được áp dụng đối với các vụ dân sự, nghĩa vụ phải xuất hiện trước toà khi Nghị viện đang họp cũng như nghĩa vụ làm bồi thẩm đoàn. Ở Nam Phi, các nghị sĩ không bị triệu tập ra toà với vai trò là nhân chứng hoặc bên bị trong vụ án dân sự được diễn ra ngoài Toà nhà Quốc hội.

Thứ ba, các nước khác bảo vệ quyền tự do của các nghị sĩ bằng các biện pháp rõ ràng hơn. Theo đó, có hai biện pháp cơ bản để bảo đảm nghị sĩ có thể tham gia vào các hoạt động của Nghị viện.


Trước hết là biện pháp bảo đảm các nghị sĩ không thể bị bắt trên đường đến, đi hoặc đang ở trong Toà nhà Quốc hội. Đây là cách áp dụng một cách chặt chẽ và rõ ràng quyền bất khả xâm phạm của nghị sĩ. Biện pháp này được áp dụng ở Na-uy và Ireland.

Biện pháp thứ hai là áp dụng những thủ tục tố tụng đặc biệt đối với nghị sĩ để hạn chế việc vi phạm quyền tự do tham gia các hoạt động của Nghị viện bởi các lý do giả tạo. Theo đó, cùng trong những vụ án tương tự nhau thì các nghị sĩ thường được áp dụng thủ tục tố tụng ở Toà án cấp cao hơn (như ở Andorra, Colombia).

Hạn chế xung đột lợi ích

Nghị sĩ là người phải đại diện cho tổng hoà nhiều lợi ích khác nhau trong xã hội. Chính vì vậy, pháp luật các nước đặt ra nhiều quy định tiêu chuẩn, quy tắc về đạo đức cho nghị sĩ nhằm giúp cho các nghị sĩ thực hiện nhiệm vụ đại diện của mình một cách công tâm và hiệu quả. Các quy tắc này sẽ giúp cho nghị sĩ tránh được các xung đột lợi ích giữa lợi ích cộng đồng và lợi ích có tính cá nhân của nghị sĩ. Theo đó, một nguyên tắc tối cao là các nghị sĩ phải hạn chế các lợi ích có tính cá nhân và phải đặt lợi ích của cộng đồng, của công chúng lên trên hết176.

Hiện tại, Nghị viện các nước thường áp dụng các biện pháp sau đây để ngăn ngừa các trường hợp xung đột lợi ích:

Thứ nhất, đăng ký về các lợi ích hiện có của các nghị sĩ

Khi tham gia làm đại biểu, nghị sĩ phải công khai các lợi ích có liên quan đến mình và lợi ích của công đoàn hay các tổ chức nghề nghiệp mà mình là thành viên. Các nghị sĩ phải đăng ký với Tổng thư ký về các

176 PRS Legislative Research (2010), Conflict of Interest Issues in Parliament: background Note for the conference on Effective Legislatures, (November 15, 2010).


thông tin liên quan đến các lợi ích trực tiếp (thu nhập từ đơn vị mình đang làm việc; hưởng cổ tức, quản trị) và các lợi ích gián tiếp (như tư cách thành viên của một nhóm) của mình ngay sau khi được tuyên bố trúng cử để trở thành nghị sĩ. Các nghị sĩ cũng phải có nghĩa vụ cập nhật những thay đổi về lợi ích trong quá trình họ nắm giữ nhiệm vụ. Trên cơ sở đó, Tổng thư kí sẽ tiến hành tổng hợp và công bố danh sách các lợi ích liên quan đến nghị sĩ nhằm bảo đảm sự minh bạch trong hoạt động của nghị sĩ trong suốt nhiệm kỳ.

Thứ hai, công bố về các lợi ích trong quá trình tranh luận

Mặc dù đã công khai về những lợi ích cơ bản liên quan đến bản thân như trên đã đề cập, một số Nghị viện còn yêu cầu các nghị sĩ phải công bố về lợi ích khi tham gia thảo luận về một vấn đề nào đó. Các nghị sĩ phải tiến hành khai báo về các lợi ích ngay khi bắt đầu phát biểu trừ khi họ quyết định không phát biểu. Ví dụ, một nghị sĩ đang sở hữu một trang trại về bò sữa thì phải khai báo trước khi phát biểu về những thay đổi của Dự án Luật về Sữa; hoặc một nghị sĩ đang là chủ sở hữu của một Công ty đồ uống thì phải khai báo rõ về lợi ích của mình khi tranh luận về Dự án Luật về Kiểm soát đồ uống.

Thứ ba, không được biểu quyết nếu có sự xung đột lợi ích

Một nghị sĩ không thể biểu quyết về một vấn đề nếu họ có những xung đột lợi ích một cách trực tiếp. Điều này nhằm khắc phục việc nghị sĩ có thể được hưởng lợi từ những quyết định của mình đối với một dự án. Trong đó, lợi ích trực tiếp được hiểu là những lợi ích có liên quan đến lợi ích cá nhân của nghị sĩ. Đó là những vấn đề không liên quan đến chính sách công, tác động đến số đông của người dân. Kinh nghiệm tại Australia cho thấy, khi nghị sĩ có những lợi ích trực tiếp, họ được phép tranh luận nhưng pháp luật không cho phép họ biểu quyết và buộc phải


rời khỏi phòng họp của Hạ viện trong quá trình biểu quyết.

Ngoài các biện pháp trên, Nghị viện các nước còn đặt ra những biện pháp phòng ngừa khác như không được kiêm nhiệm các công việc hành chính trong Chính phủ hoặc một số loại của công việc tư khác. Đối với một số công việc, sự hạn chế áp dụng ngay cả khi họ đã kết thúc nhiệm kỳ. Ngoài ra, việc đi thăm quan và nhận quà tặng cũng phải chịu những quy định giới hạn hoặc yêu cầu công khai ngặt nghèo.

Các quy định đi lại và quà tặng: các quy định này áp dụng đối với giá trị và nguồn gốc của các món quà mà các nghị sĩ được tặng177.

Bảng 12: So sánh chính sách về hạn chế xung đột lợi ích ở Nghị viện một số nước

Tên nước Chính sách

Hoa Kỳ Quy tắc ứng xử đưa ra các quy định về quà tặng, xung đột lợi ích và sự đan xen của các lợi ích cá nhân cũng như các quỹ tranh cử. Các nghị sĩ không được phép đồng thời giữ một số chức vụ. Nghị sĩ phải công khai về một số thông tin hàng năm và bị cấm tham gia vào việc vận động hành lang trong vòng một năm khi họ kết thúc nhiệm kỳ của mình.

Vương quốc Anh

Các nghị sĩ phải tuyên bố các lợi ích trong quá khứ cũng như có khả năng trong tương lai trước khi tranh luận tại Nghị viện hoặc uỷ ban. Nghị sĩ phải đăng kí thông báo về những lợi ích trực tiếp liên quan. Nghị sĩ cũng không được phép giữ một số vị trí công việc trong quá trình đương nhiệm (như trong quân đội, cảnh sát, giáo sĩ).

177. PRS Legislative Research (2010), dẫn trên.


Tên nước Chính sách

Australia Nghị viện liên bang có Bộ quy tắc ứng xử cho nghị sĩ, trong đó có những quy định về việc buộc phải đăng kí các lợi ích trực tiếp; đăng kí vận động hành lang; và các quy định về việc không được tham gia vị trí công việc tại Chính phủ. Trong trường hợp có sự vi phạm nghiêm trọng, thì Thủ tướng có quyền đưa vấn đề ra cơ quan độc lập để tiến hành điều tra.

Canada Các bộ trưởng phải tuân thủ các quy định của Bộ quy tắc về xung đột lợi ích và công việc sau nhiệm kỳ. Bộ quy tắc này đã chỉ ra những tiêu chuẩn về đạo đức, các lợi ích tư và công. Quy tắc cấm các nghị sĩ dùng vị trí công việc để đạt được các lợi ích cá nhân. Các nghị sĩ bị cấm tham gia biểu quyết nếu có các lợi ích trực tiếp liên quan. Canada cũng có hệ thống đăng kí vận động hành lang. Các bộ trưởng không thể tham gia vào các nghề nghiệp bên ngoài hoặc các công việc kinh doanh khác một cách chủ đích. Các quy định đều cấm nghị sĩ tham gia đồng thời nhiều vị trí công việc khác nhau. Bên cạnh đó, cũng có những quy định về việc hạn chế nghị sĩ tham gia vào một số công việc sau khi từ nhiệm.


4.4 Chính sách, chế độ dành cho Nghị sĩ

Lương, phụ cấp

Ở bất kỳ nước nào, lương và các khoản phụ cấp là những phần không thể thiếu tạo nên địa vị và khả năng hoạt động cho các nghị sĩ.

Trước đây, mục đích cơ bản của việc trả phí cho các nghị sĩ chỉ là sự bồi hoàn lại các chi phí mà các nghị sĩ đã trang trải trong quá trình thực hiện nhiệm vụ nghị sĩ. Đó là nguyên tắc hợp lý khi vào thời gian đó mức độ thường xuyên và thời gian của các phiên họp Quốc hội thường rất hạn chế và các nghị sĩ thường ít khi phải hi sinh nghề nghiệp chuyên môn của mình để thực hiện công tác đại biểu. Trong một khoảng thời gian dài ở thế kỷ 19, Nghị viện được hình thành dựa trên việc bầu cử theo chế độ đóng thuế nên hầu như chỉ có những giàu được bầu vào Nghị viện. Thậm chí trong những thập kỷ đầu tiên áp dụng chế độ phổ thông đầu phiếu, Nghị viện (đặc biệt là Thượng viện) vẫn chỉ bao gồm các đại biểu thuộc giới thượng lưu giàu có vốn là những người không cần bất kỳ khoản lương nào của Nghị viện để nuôi sống bản thân.

Thế nhưng các yêu cầu ngày một tăng của trong hoạt động của các nghị sĩ, các kỳ họp trở nên thường xuyên hơn, việc trở thành các chính trị gia trở nên dân chủ hơn và theo đó là sự mở rộng quyền bầu cử là những nhân tố cơ bản làm cho các nghị sĩ không còn có thể tồn tại chỉ bằng những gia sản mình đã kiếm được trước đó hoặc bằng các nghề nghiệp mình đang kiêm nhiệm thêm. Trên thực tế, việc quy định ngày càng nhiều số lượng các nghề nghiệp không được thực hiện sau khi đã trở thành nghị sĩ cũng làm đẩy nhanh quá trình này. Vì vậy lương của nghị sĩ từ việc đóng vai trò bù đắp cho các khoản chi phí dần trở thành một khoản tiền lương nhằm đảm bảo cho các nghị sĩ có một cuộc sống tươm tất và giúp họ tránh khỏi sự tham nhũng.


Như vậy, có thể thấy rằng các khoản phụ cấp trước đây cho các nghị sĩ bây giờ đã trở thành các khoản lương cố định nhằm đạt đến 3 mục đích cơ bản là: thứ nhất và cũng là quan trọng nhất là để đảm bảo rằng mọi công dân đều có thể trở thành nghị sĩ không kể đến các khoản thu nhập cá nhân của riêng họ; thứ hai là để bảo vệ các vị đại biểu được bầu khỏi những áp lực và các cám dỗ; cuối cùng là nhằm mục đích bù đắp các khoản chi phí trong quá trình thực hiện nhiệm vụ.

Do sự đa dạng và phong phú của các phương pháp sử dụng để tính toán các khoản lương và trợ cấp của các nghị sĩ nên rất khó để khái quát được các vấn đề chung trong lĩnh vực này. Với sự khác nhau về cấu trúc kinh tế xã hội của các nước nên hầu như sẽ không có điểm chung nào để so sánh giữa mức lương và trợ cấp cho nghị sĩ, chẳng hạn như giữa các nghị sĩ của Cộng hòa Pháp và các nghị sĩ ở Senegal, nếu chúng ta không đồng thời so sánh về mức sống ở các nước này. Chính vì thế, việc so sánh sẽ hạn chế tới mức tối đa việc sử dụng những con số tính toán tuyệt đối mà thay vào đó là việc so sánh trên cơ sở các tiêu chuẩn khách quan nhiều hơn.

Hình 4: Các mục đích cơ bản của chế độ lương dành cho nghị sĩ


a) Lương cơ bản

Mặc dù ở hầu hết các quốc gia, các nghị sĩ đều được trả lương, nhưng vẫn có một số ngoại lệ. Ở Cuba là một ví dụ. Nghị sĩ ở Cuba không được nhận các khoản lương trong nhiệm kỳ làm việc nhưng lại được nhận các khoản thù lao tương ứng với khoản lương họ nhận được từ các công việc trước khi làm nhiệm vụ đại biểu cộng thêm các khoản phụ cấp tiêu dùng. Ở Cape Verde, Nghị viện chỉ trả lương cho các nghị sĩ chuyên trách của Nghị viện, những người dành 100% thời gian làm việc của mình cho các công việc của Nghị viện (như Chủ tịch, Phó Chủ tịch, Chủ tịch các nhóm đảng, thành viên của các ủy ban Nghị viện ). Ở một vài nước thuộc Châu Phi, các nghị sĩ sẽ nhận được các khoản phụ cấp đối với từng ngày dự họp được xem là khoản phí trả cho việc tham gia các hoạt động của Nghị viện thay vì nhận được một khoản lương cơ bản cố định (như ở Burkina Faso, Gabon, Niger)178.

Ở một vài nước khác, các nghị sĩ không được trả lương bởi vì họ đã được nhận một khoản lương ở một vị trí công tác khác. Chẳng hạn, các thành viên của Thượng viện CHLB Đức không nhận được lương hay các khoản phụ cấp nào (ngoại trừ việc được sử dụng các phương tiện giao thông công cộng miễn phí), nhưng họ lại được nhận lương với tư cách là thành viên Chính phủ ở bang mà họ được cử làm đại diện tại Thượng viện. Tương tự, các thành viên trong Nghị viện của Liên minh Châu Âu cũng không được nhận lương với tư cách là nghị sĩ của EU mà chỉ được nhận lương từ chính quyền của các nước mà họ làm đại diện.

Việc xây dựng các thang bảng lương cho các nghị sĩ thường được tiến hành dựa trên việc tham khảo khung bảng lương dành cho các công

178. Ở phần sau chúng ta cũng sẽ thấy ở một số nước khác cũng áp dụng hệ thống phí tham dự nhưng chỉ là khoản phụ trợ thêm cho các đại biểu không phải là nguồn thu nhập cơ bản của đại biểu.


chức. Theo cách này, lương của nghị sĩ thường được tính theo các cách sau: 1) bằng với mức lương cao nhất của công chức trong nước được hưởng, 2) bằng với mức lương trung bình phổ biến của công chức; hoặc 3) bằng với mức lương của công chức ở một số vị trí đặc biệt nhất định nào đó.

Ví dụ như ở Angeria, các nghị sĩ được trả lương trên cơ sở mức lương cao nhất dành cho các chức vụ cao nhất của bộ máy nhà nước. Quy trình này cũng được thực hiện ở Latvia và Mali. Ở Senegal, lương của các nghị sĩ tương ứng với mức cao nhất của các chức danh đứng đầu cơ quan tư pháp, quân đội, công chức. Ở Thổ Nhĩ Kỳ, lương hàng tháng của nghị sĩ không vượt khỏi ngưỡng cao nhất mức lương của các công chức.

Ở Cộng hòa Pháp, lương cơ bản của các nghị sĩ tương ứng với mức trung bình của mức lương cao nhất và thấp nhất của các công chức cao cấp là những người có cấp bậc được hưởng mức lương cao hơn các thang bảng lương của các công chức bình thường. Ở Bỉ, lương của các đại biểu được tính bằng với mức lương bắt đầu của thẩm phán tòa án hành chính tối cao.

Cuối cùng, ở một số nước lương của nghị sĩ được trả trên cơ sở lương các thành viên của Chính phủ. Ở Hungari, mức lương này được trả tương ứng bằng một nửa số lương của các bộ trưởng cộng thêm những khoản phụ cấp khi giữ thêm các chức vụ khác trong Nghị viện. Ví dụ, lương của các chủ nhiệm ủy ban được tính bằng với mức lương của các bộ trưởng và lương của chủ tịch các nhóm đảng hoặc Chủ tịch Nghị viện thậm chí còn cao hơn. Ở Nhật Bản, Chủ tịch Hạ viện nhận được mức lương bằng với mức lương của Thủ tướng, Phó chủ tịch Nghị viện có mức lương bằng với mức lương của các Bộ trưởng và các nghị sĩ khác có mức lương bằng với các Thứ trưởng. Ở Ba Lan, lương của các


nghị sĩ tương ứng với mức lương của các Thứ trưởng.

Mặc dù thang bảng lương của các công chức là tiêu chuẩn tham khảo phổ biến nhất nhưng các tiêu chuẩn khác vẫn thường được áp dụng. Ở các nước xã hội chủ nghĩa trước đây ở Đông Âu, mức lương trung bình hàng tháng trong nước là cơ sở để tính lương cho các nghị sĩ. Bungari và Macedonia thuộc Cộng hòa Nam Tư cũ thường sử dụng các số thống kê của Viện thống kê quốc gia để tính toán mức lương trung bình hàng tháng trong nước. Theo cách này, lương của các nghị sĩ sẽ bằng mức lương trung bình của các lao động thuộc khu vực tư nhân nhân lên 3 lần ở Bungari và Slovakia, nhân lên 3.5 lần ở Cộng hòa Macedonia và và nhân lên 5 lần ở Slovenia. Ngoài ra, ở Macedonia và Slovenia, mức lương cơ bản còn được tính thêm các khoản phụ cấp tính theo thâm niên phục vụ mà cụ thể là 0.5% cho mỗi năm công tác ở nước Cộng hòa Macedonia thuộc Liên bang Nam Tư cũ.

Ở hầu hết các nước nơi mà các khoản lương được tính dựa trên các chỉ số giá cả thì lương của các đại biểu cũng được tích theo cách này. Một vài nước quy định rõ việc yêu cầu tính lương của các nghị sĩ được thực hiện trên cơ sở chỉ số giá cả theo các quy định như đối với các công chức nhà nước (như ở Bỉ, đảo Cyprus). Ở Canada, Đạo luật về Nghị viện quy định việc điều chỉnh lương vào ngày mồng 1 tháng Giêng hàng năm theo đó thì việc tính toán lương cho các đại biểu được thực hiện trên cơ sở các số liệu: chỉ số tổng hợp các hoạt động kinh tế trừ đi 1%, hoặc chỉ số giá cả tiêu dùng cũng trừ 1%.

Cũng phải lưu ý rằng việc áp dụng lương cơ bản cho các nghị sĩ không loại trừ việc được hưởng thêm các khoản thù lao tính theo việc tham dự các phiên họp của các đại biểu. Ở Hi Lạp, Kenia, Latvia, Lesotho, Romania, Mali, Srilanca và một số các nước khác, các đại biểu nhận được một khoản thù lao khi tham gia các cuộc họp toàn thể hoặc


các phiên họp ủy ban ngoài lương cơ bản.

Mặc dù, các đại biểu ở một số nước được hưởng thêm những khoản thù lao từ việc tham dự đầy đủ các cuộc họp nói chung nhưng trường hợp ngược lại có vẻ lại phổ biến hơn. Ở rất nhiều nước, khi các nghị sĩ vắng mặt không có lý do chính đáng trong các phiên họp của ủy ban hoặc các phiên họp toàn thể thì họ sẽ bị phạt trừ đi một phần lương cơ bản của mình.

b) Các khoản phụ cấp

Lương cơ bản của các nghị sĩ thường được cộng thêm các khoản phụ cấp được gọi bằng nhiều cái tên khác nhau như: phụ cấp bầu cử ở Australia và Ấn Độ; phụ cấp tiêu dùng ở Canada; phụ cấp nhà ở, phụ cấp xe ở Israel, phụ cấp văn phòng, phụ cấp thêm ở Anh; phụ cấp đại diện ở Mỹ, phụ cấp tiêu dùng chung, phụ cấp khoán đi lại, phụ cấp lương, phụ cấp thư ký (Nghị viện Liên minh Châu Âu).

Hầu như ở tất cả các quốc gia, các khoản phụ cấp thêm được chi trả cho từng cá nhân đại biểu. Tuy nhiên ở Bungari khoản phụ cấp thêm cho các đại biểu (có mức trần lên tới 2/3 mức lương hàng tháng của nghị sĩ) được trả theo các nhóm đảng và bản thân các nghị sĩ sẽ quyết việc phân bổ giữa các thành viên với nhau.

Mặc dù trong hầu hết các trường hợp, các khoản phụ cấp thêm được xem như các mức khoán và không liên quan tới việc tiêu dùng trên thực tế, thì ở Áo là một ngoại lệ khi yêu cầu các đại biểu phải xuất trình một số giấy tờ chứng minh cho các khoản chi tiêu thực tế để nhận được các khoản phụ cấp tương ứng.

Hai hệ thống chi trả này đôi khi được sử dụng để bổ sung cho nhau. Theo như đạo luật về địa vị pháp lý của các nghị sĩ Nghị viện liên


minh Châu Âu, các đại biểu một mặt có quyền được hưởng các khoản phụ cấp kinh phí đi lại thực tế diễn ra trong quá trình thực hiện nhiệm vụ của mình, mặt khác vẫn được hưởng một khoản phụ cấp theo dạng khoán hàng tháng.

Các tiêu chí cho phép chi trả các khoản phụ cấp thêm cơ bản gồm 2 phần: chi trả cho việc thực hiện nhiệm vụ đại biểu và chi trả cho các khoản chi phí đặc biệt.

- Các khoản phụ cấp cho Chủ tịch Nghị viện

Chủ tịch Nghị viện thường nhận được các khoản phụ cấp thêm ngoài lương. Các khoản phụ cấp này được tính toán trên cơ sở phần trăm lương và ở các nước khác nhau có nhiều mức độ khác nhau. Chẳng hạn, từ mức 11% ở Bostwana lên tới 37% ở Hà Lan, 50% ở Bungari, 72% ở Thái Lan và 110 % ở Canada và 166% ở Brazil. Ở một vài nước khác, lương của Chủ tịch Nghị viện tính bằng với mức lương của các quan chức nhà nước cao cấp. Ví dụ, bằng mức tương ứng với mức lương của bộ trưởng ở Đan Mạch, Iceland, Kuwait, Malta và Anh; bằng với mức lương của Thủ tướng như ở Israel, Italia, Nhật Bản, Hội đồng liên bang Nga, Thụy Điển và Togo; bằng mức lương của Phó Tổng thống ở Cộng hòa Ai Cập; bằng với mức lương của nguyên thủ quốc gia Cộng hòa Macedonia thuộc Nam Tư cũ.

Ở Ba Lan, thì trái lại, mức lương trung bình của cả nước được lấy làm cơ sở để tính mức lương trung bình của Chủ tịch Nghị Viện, thường là 4,6 lần mức lương trung bình đó cộng các khoản phụ cấp đặc biệt tương ứng với 1,8 lần mức lương cơ bản.

Tuy nhiên, đặc biệt nhất là ở Viện Dân biểu của Argentina và cả hai viện của Chile nơi mà các vị Chủ tịch Quốc hội chỉ nhận được duy nhất một khoản lương bằng với lương thông thường như của đại biểu.


- Các khoản phụ cấp dành cho các chức danh khác

Ở nhiều nước, các khoản phụ cấp thêm không được xem như là một khoản bù đắp cho các chi phí trong quá trình thực hiện công việc đại biểu mà là các khoản tiền để thực hiện những chức năng, nhiệm vụ riêng hay là liên quan đến việc thực hiện chức năng đó.

Chẳng hạn như các nghị sĩ ở Thượng viện và Hạ viện Bỉ có thể yêu cầu được nhận các khoản phụ cấp tiêu dùng không chịu thuế bằng với mức 28% tổng số lương không phải chịu thuế mà họ nhận được từ Nghị viện. Tuy nhiên khi giữ các chức vụ nhất định ở Thượng viện, họ sẽ nhận được một khoản phụ cấp thêm với số lượng phụ thuộc vào vị trí họ đảm nhận và trong trường hợp là chủ tịch các nhóm đảng thì lại phụ thuộc vào quy mô của các nhóm đảng.

Ở Hungari, các thành viên của Nghị viện cũng có thể nhận được các khoản phụ cấp rất khác nhau phụ thuộc vào chức vụ mà họ nắm giữ tương ứng với tỷ lệ phần trăm của lương cơ bản (180% dành cho Chủ tịch Nghị viện và 120% dành cho chủ tịch các nhóm Đảng và đại diện các nghị sĩ độc lập, 100% dành cho chủ nhiệm các ủy ban và phó chủ tịch các nhóm đảng).

Ở Latvia và Ba Lan, khoản phụ cấp thêm được dành cho chủ nhiệm các ủy ban của Nghị viện và phó chủ nhiệm với mức thấp hơn rất nhiều (dao động trong khoảng 10-20% lương của đại biểu thông thường).

- Các khoản phụ cấp trong tiêu dùng

Trong một số trường hợp các khoản phụ cấp thêm được xem như là các khoản bù đắp dựa trên chi phí được tính theo quy mô của cử tri mà họ đại diện. Chẳng hạn như ở Canada, theo quy định tại phụ lục


III của Luật bầu cử, những nghị sĩ đại diện cho những vùng nông thôn rộng lớn nhận được các khoản phụ cấp lớn hơn 25% so với các đại biểu khác (riêng đối với hai đại biểu của Vùng Lãnh thổ Tây Bắc thì khoản phụ cấp còn lớn hơn 1/3 mức bình thường). Tương tự, Australia cũng áp dụng khoản phụ cấp theo khu vực cử tri.

Một tiêu chuẩn khác cũng thường được sử dụng để tính toán các loại phụ cấp thêm, đặc biệt là ở các nước Bắc Âu (như Đan Mạch, Nauy), là khoảng cách giữa Nghị viện và nơi cư trú của các đại biểu. Ví dụ ở Đan Mạch, các nghị sĩ của vùng Greenland hoặc đảo Faroe nhận được thêm các khoản phụ cấp tiêu dùng gấp 3 lần so với các đại biểu sống ở trong khoảng bán kính 45km của thủ đô Copenhagen.

c) Lương hưu của nghị sĩ

Ở hầu hết các nước không có các quy định cụ thể về lương hưu dành cho nghị sĩ, thậm chí đại biểu ở một vài nước còn không được phép nhận bất kỳ một khoản phụ cấp lương hưu nào ngay cả khi đã thực hiện nhiệm vụ trong nhiều nhiệm kỳ (như ở CHLB Nga, Moratania, Chad). Ở một vài nước khác, các nghị sĩ được phép sử dụng các chế độ an sinh xã hội thông thường (như Andora, Hungari). Hoặc được áp dụng theo những chế độ trợ cấp an sinh xã hội dành cho một số đối tượng đặc biệt như công chức (Algeria, Benin), lao động tự do (ở Chile), hay người làm công ăn lương (Cuba).

Ở một vài nước như Australia, Bỉ, Canada, Croatia, Đan Mạch, Nhật Bản, Pháp, Đức, Ấn Độ, Israel, Senegal, Thụy Điển, Anh, các nghị sĩ thường được áp dụng các quy định về mức lương hưu riêng được xây dựng dựa trên những nguyên tắc pháp lý đặc thù.

Một khi đã áp dụng các chế độ lương hưu cho nghị sĩ thì các nước thường quy định việc có thể được hưởng lương hưu căn cứ vào hai yếu


tố nhất định: độ tuổi tối thiểu và thời gian phục vụ tối thiểu. Độ tuổi tối

thiểu được áp dụng tương tự như đối với độ tuổi được hưởng lương hưu

phổ biến trong xã hội như 65 tuổi ở Đức, 58 tuổi ở Bỉ (không tính nghỉ

hưu sớm), 55 tuổi ở Pháp (tính cả tuổi được nghỉ hưu sớm). Canada,

Croatia thì duy trì sự phân biệt giữa nam và nữ: 55 tuổi đối với nam và

50 tuổi đối với nữ. Nghị sĩ ở Isarel bắt đầu được hưởng lương hưu ở tuổi

45. Tiêu chuẩn thứ 2 là thời gian phục vụ tại Nghị viện: 9 năm hoặc đầy

2 nhiệm kỳ đầy đủ ở Jamaica, 8 năm ở Đức, 6 năm ở Thụy Điển, 5 năm

ở Hội đồng nhà nước Ấn Độ, 4 năm hoặc trúng cử tại 2 nhiệm kỳ ở

Viện dân biểu Ấn Độ và 1 năm ở Đan Mạch. Cũng cần phải nói rằng số

năm tối thiểu này chỉ là cơ sở để các đại biểu có thể bắt đầu được hưởng

lương hưu chứ không phải là số năm để có thể hưởng đầy đủ lương

hưu vốn được tính rất dài tới trên 20 năm như ở Đan Mạch. Ở Canada,

lương hưu được tính trên cơ sở mức lương trung bình trên mỗi kỳ họp

trong khoảng 6 năm phục vụ nhân với 3% mỗi năm theo tính toán để

nhận được lương hưu nhưng lớn nhất chỉ là 25 năm.

d) Nghĩa vụ nộp thuế

Ở một vài nước, lương và các khoản phụ cấp của các nghị sĩ

được miễn thuế (như ở Burkina Faso, Cuprus, Ai Cập, Guine, Ấn Độ

và Ma rốc).

Tuy nhiên ở hầu hết các nước khác, các khoản lương cơ bản là

đối tượng chịu thuế nhưng các khoản phụ cấp thì được miễn (ví dụ ở

Australia, Bỉ, Đan Mạch, Đức,Tây Ban Nha). Ở Pháp, lương cơ bản và

các khoản phụ cấp về nhà ở là các khoản phải chịu thuế theo các quy

định áp dụng với thu nhập từ lương tháng nhưng các khoản phụ cấp

trách nhiệm thì được miễn.


Ở một số ít các nước, thậm chí các khoản phụ cấp tiêu dùng cũng được coi là đối tượng phải chịu thuế (20% tổng số ở Phần Lan và tất cả ở Philippines).

Tuy nhiên, trên thực tế, thì mặc dù phải đóng thuế thu nhập cá nhân đối với các khoản lương và các khoản phụ cấp nhưng điều này không có nghĩa là các nghị sĩ phải thực hiện nghĩa vụ nộp thuế theo các quy định thông thường. Chẳng hạn như ở Bỉ, các nghị sĩ phải tuân thủ việc đóng thuế như những người bình thường khác nhưng về thủ tục họ được nộp thuế ở văn phòng thuế trung ương nhằm tránh các việc giải thích pháp luật thiếu thống nhất.

Văn phòng làm việc

Ở nhiều nước như Bỉ, Australia, Liên bang Nga, tất cả các nghị sĩ đều có văn phòng làm việc tại Tòa nhà Quốc hội. Trong một số ít trường hợp khác, việc cung cấp văn phòng làm việc phụ thuộc vào quy mô của Đảng chính trị (ít nhất phải có 4 thành viên như ở Fiji) hoặc được giới hạn trong số các thành viên có chức vụ trong Nghị viện (như Chủ tịch Nghị viện hay những người đứng đầu các ủy ban của Nghị viện ở Senegal).

Việc hỗ trợ để duy trì văn phòng làm việc của các nghị sĩ ở khu vực bầu cử ít phổ biến hơn. Ở Canada, các đại biểu được nhận các khoản tiền từ ngân sách chi cho việc trả tiền thuê nhà, phí điện thoại, dịch vụ công, thiết bị văn phòng, văn phòng phẩm... để quản trị văn phòng của mình tại khu vực bầu cử. Ở Rumani, những chuyên viên làm việc tại các văn phòng của thượng nghị sĩ ở địa phương cũng được coi là một bộ phận của Ban thư ký Thượng viện.

Ở Anh, các thành viên của Nghị viện thường có một văn phòng làm việc tại điện Westminster và được nhận các khoản chi phí văn


phòng trong đó đã bao gồm cả chi phí cho việc duy trì một văn phòng khác ở khu vực bầu cử của họ. Ở Pháp, các nghị sĩ cũng có phòng làm việc tại điện Bourbon và Nghị viện cũng cấp các khoản tiền dùng cho việc thuê phòng làm việc ở thủ đô Paris hoặc ở chính khu vực bầu cử.

Một số Nghị viện khác lại sử dụng phương pháp trả gộp chi phí thuê văn phòng cho các đảng chính trị và các đảng chính trị này sẽ phân phối đến các thành viên của mình khi những người này có nhu cầu có văn phòng làm việc riêng (Thượng viện Pháp). Trên thực tế, phương pháp này thường được sử dụng khi các nghị sĩ có thể cùng chia sẻ phòng làm việc (như ở Quốc hội Thụy Điển).

Trong một số trường hợp, Nghị viện không cung cấp cho các cá nhân đại biểu văn phòng làm việc riêng mà các nghị sĩ phải dựa vào đảng chính trị của mình để nhận được công cụ hỗ trợ này (như ở Na-uy, Tây Ban Nha).

Trợ lý

Việc các nghị sĩ thiếu những sự trợ giúp về mặt tri thức có thể dẫn tới việc Nghị viện trở nên yếu thế hơn so với Chính phủ. Các Bộ trưởng có thể dựa vào bộ máy của bộ mình để soạn thảo luật và trả lời trước các câu hỏi chất vấn của Nghị viện. Ngược lại, các nghị sĩ chỉ có thể tự mình đưa ra các đường lối, chiến lược riêng của mình. Tất nhiên là các nghị sĩ có thể nhận được sự hỗ trợ từ phía đội ngũ giúp việc chung của Nghị viện, nhưng người này sẽ phải thận trọng tránh đưa ra các quan điểm mang tính chính trị, phe phái riêng. Cũng vậy, mặc dù họ có thể nhận được những hỗ trợ chung từ các chuyên viên giúp việc của các nhóm đảng nhưng đây là sự hỗ trợ được chia sẻ giữa nhiều người khác nhau trong cùng đảng và thực tế thì mỗi nghị sĩ nhiều lúc cũng muốn đưa ra những sáng kiến cá nhân riêng mà chúng chưa hẳn được xem là ưu tiên chung của một đảng chính trị.


Vì vậy, không có gì là ngạc nhiên khi qua thời gian, phần lớn Nghị viện các nước cho phép thành viên của mình tuyển dụng các nhân viên giúp việc riêng. Mỗi Nghị viện lại có những quy định đặc thù riêng về việc tuyển dụng trợ lý cho các nghị sĩ. Chi tiết nội dung này có thể tham khảo tại Mục 6 của Chương V.

Nhà công vụ

Việc cấp nhà công vụ cho Chủ tịch Nghị viện trên thực tế diễn ra một cách rất phổ biến. Nhà công vụ cấp cho các Chủ tịch Nghị viện thường là một căn hộ nằm ngay trong khuôn viên của tòa nhà Nghị Viện (như ở Đan Mạch và ở Ba Lan) hoặc một nơi ở riêng biệt như ở Bỉ hay ở Pháp. Chủ tịch của Hạ viện Pháp có một tòa nhà công vụ ở ngay tại điện Versailles vốn là nơi làm việc của nghị sĩ. Thậm chí một số vị Chủ tịch Nghị viện còn có đến hai chỗ ở như Chủ tịch Thượng viện Phillipines có thêm một dinh thự mùa hè ở thành phố Baguio. Các chủ tịch thường được có thêm cả người giúp việc nhà mà đôi khi có số lượng rất lớn để quản lý những ngôi nhà công vụ này, thậm chí như Chủ tịch Hạ viện Anh còn có thêm cả tu sĩ để làm các hoạt động tôn giáo tại ngôi nhà của ông ta ở điện Westminster.

Ở một vài Nghị viện khác, nhà công vụ không phải là một đặc quyền chỉ dành riêng cho Chủ tịch Hạ viện mà còn dành cho tất cả những người có chức vụ quan trọng trong Nghị viện (như ở Cape Verde, Senegal, Đan Mạch).

Ở các nước khác, các nghị sĩ được nhận các khoản phụ cấp nhà ở để đảm bảo chi trả một phần hoặc toàn bộ chi phí nhà ở như Benin, Estonia, Kenya.

Ở một vài nước, Nghị viện cấp cho các nghị sĩ của mình các chỗ ở tại Nghị viện (như ở Ba Lan, Liên bang Nga) hoặc các căn hộ (như ở


Sri Lanka). Chẳng hạn như Nghị viện Nauy đã dành một Tòa nhà gồm 140 căn hộ cho các nghị sĩ sống ngoài thủ đô Oslo ở miễn phí (Romania, Slovakia, Slovenkia, Thổ Nhĩ Kỳ cũng áp dụng cách thức tương tự). Trong một số trường hợp khác, cách thức sử dụng nhà ở công vụ tương tự dành cho các nghị sĩ chỉ được áp dụng trong thời gian diễn ra kỳ họp (Israel, Niger).

Xe công

Trước hết, cần lưu ý rằng phương tiện giao thông do nhà nước cung cấp không còn được giới hạn trong khái niệm “xe công” nữa vì ở một số nơi các vị Chủ tịch Nghị viện có thể sử dụng cả máy bay lên thẳng hoặc máy bay phản lực của nhà nước dành riêng cho mình (như ở CHLB Đức).

Phương tiện giao thông của nhà nước cấp thường chỉ dành cho Chủ tịch hoặc Phó chủ tịch Nghị viện (như ở Cape Verd, Chile) hoặc thêm cả người lãnh đạo đảng đối lập như ở Anh. Trong một số trường hợp phạm vi áp dụng còn được mở rộng tới các chủ tịch các ủy ban của Nghị Viện (như ở Nhật Bản, Séc và Senegal) hoặc thậm chí tới những người lãnh đạo các nhóm đảng (Cộng hòa Séc). Ở Nhật Bản, các đảng chính trị cũng có thể được sử dụng xe công hoặc như ở một số Nghị viện khác (điển hình là Hạ viện Đức), có cả một đoàn xe phục vụ các nghị sĩ trong quá trình thực hiện các nhiệm vụ công.

Australia thậm chí còn đi xa hơn, cung cấp xe công cho các thượng nghị sĩ tùy ý sử dụng. Còn các hạ nghị sĩ thì có quyền yêu cầu được cung cấp các phương tiện đi lại khi thực hiện công việc của Nghị viện, của khu vực cử tri hoặc vì mục đích riêng. Các phương tiện này được sửa chữa và bảo dưỡng theo các khoản chi của Chính phủ nhưng các nghị sĩ phải trả chi phí khi sử dụng.


Cuối cùng, ở một vài nước thì đại biểu của họ có thể được miễn thuế khi mua xe ôtô (Cyprus, Kenya, Sri lanca).

Chế độ bảo vệ an ninh

Việc cung cấp vệ sĩ để bảo vệ an ninh thường chỉ là một đặc quyền riêng có dành cho những nghị sĩ giữ các chức vụ quan trọng trong Nghị viện (như Chủ tịch Nghị viện ở Chile và Cyprus, các bộ trưởng và thủ lĩnh các đảng đối lập ở Anh) hoặc được cung cấp trong một số hoàn cảnh đặc biệt khác.

Cũng cần lưu ý rằng, việc cung chế độ an ninh dành cho các vị Chủ tịch Nghị viện ở nhiều nước có một lúc hai vai trò: một mặt tham gia đảm bảo an ninh, mặt khác nhằm nâng cao danh thế cho chính các nhân vật đó trong các dịp lễ nghi hoặc trong các công việc khác.

Thư tín và dịch vụ điện thoại

Ở một số nước như Australia, hàng năm các nghị sĩ được khoán một khoản tiền dành cho thư từ liên quan đến việc thực hiện chức năng của mình.

Tuy nhiên ở hầu hết các nước, thư tín của các đại biểu đều được miễn phí mà không tính đến việc liệu các bức thư đó có liên quan trực tiếp đến công việc đại biểu hay không miễn là nó được gửi từ các trạm bưu điện trong phạm vi tòa nhà Nghị viện.

Trong một vài trường hợp việc vận chuyển thư tín miễn phí là không bị giới hạn (như ở Angeria, Pháp). Tuy nhiên, hầu hết các các nước đều đặt ra những giới hạn nhất định. Ví dụ như ở Israel, các thành viên của Nghị viện (Knesset) chỉ có quyền gửi đi 15.000 thư tín miễn phí trong nước. Các đại biểu ở Thượng viện Bỉ có thể gửi toàn bộ thư tín của họ một cách miễn phí nếu họ sử dụng các phong bì có mang biểu tượng


Trượng quyền lực của Thượng viện. Đối với các thư tín thông thường

khác, họ có quyền được dán tem miễn phí cho 1500 bì thư.

Các điều kiện tương tự cũng được áp dụng đối với việc sử dụng

điện thoại nhưng bị giới hạn nhiều hơn. Thượng viện Bỉ là một ví dụ,

chi phí điện thoại dành cho Chủ tịch Nghị viện được giới hạn trong

phạm vi 25.000 franc Bỉ một năm. Ở Israel, các nghị sĩ cũng được giới

hạn việc sử dụng điện thoại miễn phí từ 25.000 tới 30.000 đơn vị mỗi

năm tùy thuộc nơi cư trú của các nghị sĩ. Ở Nauy chi phí điện thoại

gọi từ nơi ở của các đại biểu sẽ được hoàn trả nếu không vượt quá một

ngưỡng xác định. Nghị viện cũng hoàn trả tiền thuê điện thoại di động

và cước phí đối với một số lượng cuộc gọi cố định.

Cuối cùng, ở một vài nước như ở Đan Mạch, thư tín và điện thoại

được chi trả trong các khoản phụ cấp tiêu dùng nói chung để phục vụ

nhiệm vụ của họ.

Giao thông, đi lại

Bản chất công việc của các đại biểu yêu cầu các nghị sĩ cần phải

được hỗ trợ về giao thông, đi lại. Thông thường, việc hỗ trợ các phương

tiện đi lại thường rất đa dạng.

Những quy định đơn giản nhất trong lĩnh vực này là những khoản

kinh phí để chi trả cho việc đi lại giữa nơi ở của đại biểu tới nơi làm việc

(như ở Australia, Phần Lan). Trong những trường hợp này, việc chi trả

chỉ được giới hạn đối với các chuyến đi vì mục đích công việc. Ví dụ ở

Phần Lan, chi phí dành cho việc đi lại bằng các chuyến bay nội địa bao

gồm cả chi phí cho việc di chuyển từ nhà ra sân bay, từ sân bay tới Nghị

viện và ngược lại (nhưng bị giới hạn chỉ được tối đa 4 chuyến/1 tuần).


Ở Canada, chi phí dành cho việc đi lại được dựa trên cơ sở hệ thống điểm. Mỗi đại biểu ở Canada có quyền nhận được chi phí cho tổng số 64 chuyến đi trong nước, tương ứng với 64 điểm trong vòng 12 tháng. Trong những điều kiện nhất định, các đại biểu có thể được dành một số điểm cho những người thân.

Ở rất nhiều nước, các nghị sĩ được phục vụ miễn phí khi sử dụng các phương tiện giao thông của nhà nước. Điều này là một thực tiễn được áp dụng từ rất lâu trong lịch sử với mục tiêu ban đầu là để tạo điều kiện cho các nghị sĩ có thể thực hiện được sự kiểm soát chính trị đối với toàn đất nước. Tuy nhiên, kèm theo quy định này là việc miễn phí đi lại chỉ được áp dụng trong phạm vi biên giới quốc gia.

Quy mô của việc áp dụng chế độ miễn phí đi lại đối với các nghị sĩ phụ thuộc vào các hoàn cảnh về kỹ thuật và địa lý của từng nước và tùy thuộc vào mức độ tư nhân hóa hệ thống phương tiện giao thông của nước đó. Ở hầu hết các quốc gia, các nghị sĩ được miễn phí khi sử dụng các phương tiện công cộng và hệ thống tàu hỏa như ở Bỉ, Pháp, Đức, Hungari, Ấn Độ, Nauy và Srilanca, nhưng ở một vài nước còn bao gồm cả phương tiện bằng đường hàng không (như Cộng hòa Séc, Nhật Bản, Ba Lan) và phương tiện bằng đường biển (như Bungari, Liên bang Nga). Di chuyển bằng ô tô cũng có thể được chi trả và thường là trên cơ sở số kilomet (như ở Bỉ, Canada). Ở Costa Rica, các nghị sĩ thường được cấp các phiếu mua xăng miễn phí và ở Cộng hòa nhân dân Lào thì áp dụng chế độ trợ cấp xăng hàng tháng.

Các chế độ hỗ trợ khác

Các chế độ khác hỗ trợ cho hoạt động của nghị sĩ rất đa dạng khó có thể được liệt kê trong phạm vi của cuốn sách này, ví dụ như các trợ cấp dành cho con cái của đại biểu (như ở Canada, Thụy Điển), các chế


độ bảo hiểm (ở Croatia, Ecuador, Nauy, Nghị viện Châu Âu), các khóa học ngoại ngữ, tin học (như ở Bỉ, Canada, Đan Mạch, Thụy Điển), các khoản hỗ trợ cho việc đi nghiên cứu ở nước ngoài (như ở Thụy Điển).

Trong số các loại phụ cấp khác nhau đó, phụ cấp đặc biệt được đề cập đến được đó là phụ cấp khi rời nhiệm sở. Trong một vài trường hợp, điều đó phụ thuộc vào thời gian công tác. Chẳng hạn, một tháng lương trên một năm công tác ở Quốc hội Đan Mạch và 10% tổng lương nhận được trong suốt nhiện kỳ ở Seychelles (tương tự ở Zambia). Một vài trường hợp khác là một khoản cố định như 6 tháng lương ở Hungari. Riêng ở Cape Verde, các nghị sĩ được nhận cả hai khoản hỗ trợ: hỗ trợ khi rời nhiệm sở khi kết thúc nhiệm kỳ và hỗ trợ ổn định văn phòng khi mới bước chân vào Nghị viện.

4.5 Nghị sĩ trong quá trình đổi mới

Báo cáo về Nghị viện toàn cầu 2012 của IPU đã nhận định đang có xu hướng đổi mới trong quá trình phát triển của thiết chế Nghị viện trên toàn thế giới. Trong quá trình đó, vai trò của các nghị sĩ có xu hướng biến đổi như sau:

Thứ nhất, nhấn mạnh vai trò cá nhân nghị sĩ là cầu nối của Nghị viện với công chúng, Nghị viện các nước trên thế giới quy định trách nhiệm và tăng nguồn lực cho hoạt động nghị sĩ tại đơn vị bầu cử, trực tiếp giúp giải quyết các vấn đề cộng đồng và thông tin về hoạt động của Nghị viện tới cử tri.

Thứ hai, Nghị sĩ có nhiệm vụ làm hài lòng cử tri. Tuy nhiên, giữ quan hệ với cử tri và giúp cử tri liên hệ với chính quyền mới chỉ là một phần, nghị sĩ còn phải giữ mối liên hệ với đơn vị bầu cử, nắm bắt những quan tâm của địa phương và làm cho cử tri ở đơn vị bầu cử hiểu và thông cảm với sự cần thiết phải cân bằng các lợi ích của địa phương, của cộng đồng với lợi ích quốc gia.


Thứ ba, quy định các công cụ và tổ chức để Nghị viện phối hợp với các tổ chức ngoài Nghị viện, hỗ trợ thiết lập cầu nối giữa nghị sĩ với cử tri và nhân dân cả nước, bảo đảm xử lý các ý kiến công dân tại diễn đàn Nghị viện thay vì để cử tri tự mình gây sức ép với cơ quan hành pháp tại địa phương về những vấn đề quốc gia.

Tiêu chuẩn và những kỳ vọng của công chúng đối với nghị sĩ cũng đang biến đổi theo thời gian theo hướng có nhiều công cụ tập thể tiếp cận với nghị sĩ. Một số ví dụ từ Báo cáo toàn cầu về Nghị viện 2012 của IPU đưa ra những luận điểm chung sau đây:

Một là, trong xã hội ở nhiều nước trên thế giới đang có xu hướng hình thành những nhóm lợi ích, nhóm xã hội dân sự đại diện cho một số nhóm dân cư, nghề nghiệp, trùng với nhóm cử tri mà các nghị sĩ đại diện. Đáp lại xu hướng này, nhiều Nghị viện đang có xu hướng thành lập các nhóm nghị sĩ thuộc một hoặc nhiều đảng phái quan tâm tới một số chuyên đề được xã hội quan tâm ví dụ vấn đề giới, môi trường, giáo dục, hưu trí, nhóm dân cư, nghề nghiệp, nhóm lợi ích. Các nhóm nghị sĩ theo vấn đề, theo nhóm lợi ích tạo ra sự cân bằng giữa xu hướng thiên về bảo vệ lợi ích và chính sách của đảng phái với xu hướng thiên về bảo vệ lợi ích của các nhóm dân cư. Trong quá khứ, các nhóm nghị sĩ đảng phái thường đặt chính sách và lợi ích của đảng lên trên lợi ích của nhóm dân cư, dẫn tới tỷ lệ thất cử cao hơn trong các cuộc bầu cử tiếp theo. Do đó các đảng phái trong Nghị viện có động cơ chỉnh đốn lại phương thức hoạt động của các nhóm đảng phái bằng cách hình thành các nhóm nghị sĩ của đảng hoạt động theo vấn đề, theo nhóm lợi ích dân cư.

Hai là, bối cảnh cải cách thể chế và tổ chức nhà nước, việc phân công chuyên môn hoá nghị sĩ trong Nghị viện làm cho nghị sĩ mất nhiều thời gian vào hoạt động nghị trường, ít thời gian hoạt động đáp ứng yêu cầu của cử tri, đơn vị bầu cử.


Ba là, một số Nghị viện đưa ra quy định về đánh giá mức độ tín nhiệm của nghị sĩ. Quy định của nhà nước về chống tham nhũng áp dụng đối với chính khách; việc nâng tiêu chuẩn nghị sĩ, quy định trách nhiệm đạo đức, tiêu chuẩn ứng xử của nghị sĩ là những nỗ lực của Nghị viện nhằm đáp ứng yêu cầu của công chúng, nhưng đồng thời cũng “đặt thêm các vòng kim cô, giới hạn hành động của các nghị sĩ”.

Hộp 19: Các tổ chức độc lập theo dõi và đánh giá Nghị viện179

Theo báo cáo của IPU, năm 2012 có hơn 191 tổ chức tổ chức độc lập theo dõi và đánh giá Nghị viện (Parliamentary Monitoring Organization PMOs) ở 80 Nghị viện trên thế giới. Hoạt động của những tổ chức này một mặt nhằm cảnh báo tăng cường trách nhiệm của nghị sĩ và Nghị viện đối với công chúng, mặt khác cũng đặt ra những thách thức đối với các đảng phái trong Nghị viện, đòi hỏi các nghị sĩ phải sáng tạo các hình thức liên hệ với cử tri linh hoạt hơn.

Bốn là, nhiều nước trên thế giới đang đổi mới luật bầu cử kèm theo những giới hạn về nhiệm kỳ đối với ứng cử viên do đảng giới thiệu nhằm bổ sung nghị sĩ mới. Điều này đặt ra thách thức đối với nghị sĩ mới, đồng thời gây tâm lý “hưu trí” đối với nghị sĩ sẽ không được tái cử.

Năm là, bảo đảm quyền ngang nhau giữa các nghị sĩ trong bối cảnh nghị sĩ được phân bổ vào các tổ chức khác nhau tại Nghị viện, đảm nhiệm các công việc chuyên trách, công việc tại các ủy ban. Các Nghị viện có xu hướng phân công, quy định rõ thẩm quyền và nhiệm vụ của các nghị sĩ tại các tổ chức, cơ quan của Nghị viện và dành thời gian cho tiếp xúc cử tri. Nghị viện các nước theo mô hình đại nghị kiểu Anh có xu hướng chuyên môn hóa nhiệm vụ làm luật, nhiệm vụ

179. IPU-b (2012), đã dẫn.


hỗ trợ giải trình của chính phủ cho các nghị sĩ ở phe Chính phủ, và các nghị sĩ đối lập lại thiên về nhiệm vụ chính giám sát Chính phủ theo lĩnh vực. Xu hướng chuyên môn hóa này đồng thời đòi hỏi bảo đảm quyền được tham gia và đối xử không thiên vị trong các hoạt động Nghị viện nói chung.

5. CÁC CƠ QUAN CHUYÊN MÔN CỦA NGHỊ VIỆN

5.1 Sự cần thiết thành lập và vai trò của các cơ quan chuyên môn của Nghị viện

Mặc dù Nghị viện các nước đã thành lập hệ thống các ủy ban để giúp Nghị viện xem xét sâu về các vấn đề trong công tác lập pháp và giám sát, song nguyên tắc và thủ tục làm việc của ủy ban cũng hạn chế cơ quan này tiến hành công việc trong một số trường hợp. Ví dụ, khi xem xét sâu các vấn đề về tài chính, điều tra các vụ việc cụ thể thì nguyên tắc thảo luận tập thể và quyết định theo đa số của các thành viên có quyền ngang nhau là không thực sự phù hợp. Những công việc này đòi hỏi phải có sự tham gia của các cơ quan chuyên môn, làm việc theo nguyên tắc hành chính.

Chính vì vậy, ngoài hệ thống các ủy ban, Nghị viện còn thành lập các cơ quan khác để giúp Nghị viện nâng cao hơn nữa hiệu quả hoạt động của mình, đặc biệt là công tác giám sát. Các cơ quan này sẽ xây dựng các báo cáo hoạt động và trình các báo cáo đó lên Nghị viện. Báo cáo của các cơ quan này sẽ giúp Nghị viện, đặc biệt là phe đối lập có thêm cơ sở để giám sát Chính phủ.

Số lượng các cơ quan khác trực thuộc Nghị viện ở các nước khác nhau không hoàn toàn giống nhau. Có những Nghị viện thành lập rất nhiều cơ quan ví dụ như Canada. Nghị viện nước này thành lập các cơ


quan chuyên môn hoặc bổ nhiệm các chức danh trực thuộc như:

1) Trưởng văn phòng phụ trách bầu cử: tổ chức công tác bầu cử và bảo đảm các cuộc bầu cử diễn ra hợp pháp;

2) Cao uỷ phụ trách các ngôn ngữ chính thức: được lập ra từ 40 năm trước, với khoảng 200 nhân viên. Cao uỷ này có trách nhiệm bảo đảm các Bộ tuân thủ nguyên tắc về ngôn ngữ và thúc đẩy sự phát triển của ngôn ngữ;

3) Cao uỷ phụ trách về sự liêm chính công vụ: kiểm soát vấn đề tham nhũng, chi tiêu sai của cơ quan hành chính;

4) Cao uỷ xử lý xung đột lợi ích/đạo đức: Xem xét hành vi của nghị sĩ về xung đột lợi ích, buộc các nghị sĩ không được dấu giếm khi có xung đột lợi ích xảy ra;

5) Cao uỷ phụ trách về thông tin: đảm bảo quyền tiếp cận thông tin của công dân;

6) Cao uỷ về quyền riêng tư: bảo vệ quyền riêng tư của công dân;

7) Tổng kiểm toán: tổng kiểm toán được bầu theo nhiệm kỳ 10 năm, phụ trách việc xem xét sổ sách của Chính phủ, kiểm tra tính hợp lý của các khoản chi. Với nhân viên khoảng 700-800 người, cơ quan kiểm toán tiến hành kiểm tra đối với 25 bộ và 60 đơn vị khác;

8) Cao uỷ về môi trường: có trách nhiệm trình báo cáo trước Nghị viện về công tác bảo vệ môi trường của Chính phủ và không có quyền kiện Chính phủ ra trước tòa án;

9) Cao uỷ vận động hành lang: tổ chức đăng ký công tác vận động hành lang;


10) Thanh tra Quốc hội phụ trách mua sắm: Là một cơ quan độc lập báo cáo lên Nghị viện về tính hợp lý trong mua sắm hàng hóa, dịch vụ của Chính phủ với mục đích là chống tham nhũng. Cơ quan này chưa có tính chính thức như các cơ quan nói trên;

11) Cao uỷ về dịch vụ công: xem xét các dịch vụ phục vụ cơ quan công quyền có phù hợp không;

12) Cao uỷ về quyền con người: xem xét vấn đề quyền con người, có quyền can thiệp vào các quyết định của tòa án bất hợp pháp, trình báo cáo lên Nghị viện về những hành vi của Chính phủ liên quan đến quyền con người.

Song nhìn chung, bên cạnh hệ thống các ủy ban chuyên môn, Nghị viện các nước thường thành lập thêm các cơ quan có tính phổ biến như Thanh tra Quốc hội, Kiểm toán Quốc hội, Cơ quan phụ trách bầu cử quốc gia.

5.2 Một số loại cơ quan điển hình

Thanh tra Quốc hội

Lần đầu tiên Thanh tra Quốc hội (The Parliamentary Ombudsman) được thiết lập ở Thụy Điển vào năm 1809. Xuất hiện ở Thụy Điển và trải qua quá trình dài phát triển, thuật ngữ “Ombudsman” đã đi vào văn bản Hiến pháp không chỉ của Thụy Điển mà còn của nhiều nước trên thế giới. Một số nước khác dùng những tên riêng dành cho tổ chức này như: Người chịu trách nhiệm về quyền công dân (Ba Lan), Đại diện Nghị viện về quyền công dân và quyền các dân tộc (Hungari), Cơ quan bảo vệ quyền nhân dân (Áo), Thẩm phán của nhân dân (Rumani), Thanh tra Nghị viện về công việc hành chính (Anh), Thanh tra (Pháp), Người bảo vệ nhân dân (Tây Ban Nha), Uỷ ban về quyền con người (Philippines)...


Thanh tra Quốc hội là cơ quan được thành lập nhằm hỗ trợ cho hoạt động giám sát và bảo vệ quyền con người của Nghị viện. Thực tế đây là một thiết chế được giao trọng trách theo dõi để đảm bảo sao cho các cơ quan Nhà nước, trước hết là cơ quan hành pháp không xâm phạm các quyền của con người và quyền công dân. Cơ quan này xem xét các kiến nghị về những vi phạm các quyền hiến định, phân tích hiện trạng thực hiện quyền con người trong lĩnh vực cụ thể, báo cáo với Nghị viện và đề xuất các giải pháp phù hợp.

Khác với Ủy ban dân nguyện, Thanh tra Quốc hội không hoạt động như một ủy ban của Nghị viện mà là một cơ quan chuyên môn gồm các chuyên gia nhiều lĩnh vực, đứng đầu là một chánh thanh tra do Nghị viện bầu theo nhiệm kỳ. Thanh tra Quốc hội không có thẩm quyền giải quyết vụ việc nhưng có quyền ban hành các phán quyết về vụ việc, trên cơ sở đó các cơ quan có thẩm quyền xem xét và ra quyết định về vụ việc. Thanh tra Quốc hội có trách nhiệm báo cáo công tác hàng năm trước Nghị viện. Nghị viện xem xét báo cáo của Thanh tra Quốc hội và có thể ra nghị quyết về một số việc liên quan tới thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo hoặc tư pháp.

Nhìn chung, Thanh tra Quốc hội là cơ quan được quy định bởi Hiến pháp hoặc luật. Cơ quan này trực thuộc Nghị viện và chịu trách nhiệm trước Nghị viện về hoạt động của mình. Tuy nhiên, ở một số nước như Pháp, Anh chẳng hạn, cơ quan này lại do Chính phủ thành lập và gắn với một số hoạt động của Nghị viện.

Cơ quan kiểm toán

Kiểm toán là cơ quan trợ giúp Nghị viện kiểm soát việc thực hiện ngân sách Nhà nước và các luật ngân sách, cũng như theo dõi các hoạt động kinh tế-tài chính của các cơ quan Nhà nước và các thành phần


kinh tế công cộng khác. Tên gọi của kiểm toán được các nước sử dụng theo các cách khác nhau. Ví dụ, ở Brazil, Tây Ban Nha, Rumani gọi là Toà án kiểm toán, còn ở Áo, Đức, Italia thì gọi là Viện kiểm toán, ở Mỹ là Văn phòng Kiểm toán.

Nếu như ở Áo, Ba Lan, Viện kiểm toán trực thuộc Hạ viện, thì ở Mỹ, Tây Ban Nha kiểm toán trực thuộc Nghị viện (cả hai viện). Không phải tất cả các Hiến pháp đều quy định sự gắn kết giữa cơ quan kiểm toán và Nghị viện. Tuy nhiên, ngay cả khi đó là một cơ quan độc lập thì mối liên hệ chức năng của nó với Nghị viện vẫn tồn tại bởi vì cuối cùng thì chính Nghị viện là nơi sử dụng kết quả những hoạt động của cơ quan kiểm toán.

Thủ tục hình thành cơ quan kiểm toán ở các nước cũng khác nhau. Ở Tây Ban Nha, cả hai viện bỏ phiếu với tỷ lệ 3/5 tổng số đại biểu để chọn ra 6 cố vấn kiểm toán với nhiệm kỳ 9 năm. Họ hoạt động độc lập và không bị bãi nhiệm.

Văn phòng Kiểm toán chung của Nghị viện Hoa Kỳ (GAO) có nhiệm vụ kiểm toán về ngân sách đối với các khoản chi tiêu của các cơ quan thuộc Nghị viện và của cơ quan hành pháp. Hiện nay, Văn phòng này đang chú trọng điều tra các khoản kinh phí và đưa ra các kiến nghị về việc quản lý kinh phí của Chính phủ trong các hoạt động như: quốc phòng, chính sách chống tệ nạn ma tuý, điều tra an ninh nội bộ của FBI, chương trình chăm sóc sức khoẻ và bảo hiểm y tế, chương trình chống ô nhiễm nguồn nước....

Đứng đầu Văn phòng là Chủ nhiệm Văn phòng do Tổng thống bổ nhiệm (có sự phê chuẩn của Thượng viện). Trên thực tế, Văn phòng này phục vụ cho Nghị viện nhiều hơn là cho Tổng thống.


Tuỳ theo quy định của pháp luật ở các nước, Kiểm toán có phạm vi hoạt động rộng, hẹp khác nhau. Thí dụ, ở Ba Lan, Viện giám sát Tối cao phạm vi kiểm toán khá rộng, bao gồm kiểm tra hoạt động kinh tế, tài chính và hoạt động tổ chức quản trị của các cơ quan thuộc Chính phủ, ngân hàng quốc gia, các cơ quan nhà nước, các cơ quan tự quản địa phương, các tổ chức, đơn vị kinh tế khác có liên quan đến nhà nước hoặc đơn vị tự quản địa phương. Trong quá trình kiểm tra, viện có quyền kiểm tra việc thực hiện ngân sách nhà nước, việc thực hiện luật và các văn bản pháp luật khác. Ngoài ra viện còn có nhiệm vụ giám sát việc thực hiện ngân sách, việc sử dụng tài sản, nguồn tài chính của Văn phòng Tổng thống, Văn phòng Hạ viện, Văn phòng Thượng viện, của Toà án Hiến pháp, Hội đồng phát thanh và truyền hình toàn Ba Lan, Uỷ ban bầu cử toàn Ba Lan, Toà án tối cao, Toà án hành chính cao cấp, Thanh tra nhà nước về lao động.

Trong khi đó phạm vi hoạt động của Viện kiểm toán Liên bang của CHLB Đức có phần hẹp hơn. Theo Khoản 2, Điều 114 Hiến pháp, Viện kiểm toán liên bang có nhiệm vụ kiểm tra quyết toán của Chính phủ về thực hiện ngân sách, kiểm tra tính tiết kiệm và tính cân đối của hoạt động quản lý kinh tế, tài chính. Hàng năm, viện có nhiệm vụ báo cáo kết quả kiểm tra trước hai Viện.

Hoạt động của viện kiểm toán mang tính chất tập thể. Mọi quyết định của viện được thực hiện trên cơ sở thảo luận tập thể và biểu quyết theo đa số. Thủ tục hoạt động của viện có những nét tương tự thủ tục tố tụng180.

180. Gerhard Robbers (Ed.) (2007), dẫn trên.


CHƯƠNG IVQUY TRÌNH, THỦ TỤC

HOẠT ĐỘNG CỦA NGHỊ VIỆN

- Vị trí, vai trò của quy trình, thủ tục- Quy trình lập pháp- Quy trình ngân sách- Quy trình giám sát- Thủ tục xây dựng nghị trình- Thủ tục tiến hành các phiên họp toàn thể


1. VỊ TRÍ, VAI TRÒ CỦA QUY TRÌNH, THỦ TỤC LÀM VIỆC CỦA NGHỊ VIỆN

1.1 Mối liên hệ giữa vị trí, vai trò, tính chất hoạt động của Nghị viện với quy trình, thủ tục làm việc

Có thể nói, ngoại trừ một số nước Hồi giáo vẫn duy trì tổ chức Nghị viện dưới dạng các cơ quan tư vấn thì tổ chức và hoạt động của hầu hết Nghị viện các nước trên thế giới đều có ít nhiều điểm tương đồng. Một trong những điểm dễ nhận thấy trong hoạt động của các Nghị viện trên thế giới là các hoạt động này thường được tổ chức một cách chặt chẽ theo những quy trình và thủ tục rõ ràng. Chúng ta có thể tìm thấy những điểm giống nhau trong thủ tục điểm danh, cách thức biểu quyết, hoặc tranh luận tại hội trường của Nghị viện các nước Châu Âu như Anh, Đức... cho đến các nước Châu Á như Nhật Bản, Hàn Quốc, và các nước Châu Mỹ như Canada, Brazil, Hoa Kỳ v..v.

Những điểm tương đồng trong quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện các nước trên thế giới có nguyên nhân từ những đặc điểm chung của Nghị viện mà trong đó quan trọng nhất là ở chỗ các cơ quan này là cơ quan đại diện cho nhân dân, thực hiện chức năng lập pháp.

Những điểm tương đồng trong quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện các nước trên thế giới có nguyên nhân từ những đặc điểm chung của Nghị viện.


Bảng 12: Mối liên hệ giữa tính chất của Nghị viện và yêu cầu đối với quy trình, thủ tục làm việc của Nghị viện

Tính chất của Nghị viện Yêu cầu đối với quy trình, thủ tục

- Là cơ quan đại diện của cử tri, làm việc tập thể, quyết định theo đa số

- Đảm bảo các quyết định của Nghị viện là ý chí của tập thể;- Bảo đảm ý kiến thiểu số được lắng nghe

- Các quyết định của Nghị viện thể hiện ý chí của nhân dân cả nước

- Quy trình và thủ tục chặt chẽ để có thể xem xét một cách kỹ lưỡng các giải pháp lập pháp

- Hoạt động của Nghị viện phải bảo đảm tính dân chủ

- Quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện được xây dựng để đảm bảo tính dân chủ của Nghị viện

- Nghị viện là cơ quan độc lập

- Quy trình, thủ tục làm việc phải bảo đảm tính độc lập của Nghị viện

- Nghị viện là diễn đàn chính sách của quốc gia

- Quy trình, thủ tục làm việc của Nghị viện bảo đảm tính biểu tượng trong hoạt động của Nghị viện

Giữa tính chất hoạt động của Nghị viện và quy trình, thủ tục làm việc của Nghị viện có mối quan hệ rất gắn bó. Chính đặc điểm trong hoạt động của Nghị viện đặt ra yêu cầu nội tại phải xây dựng những quy trình, thủ tục làm việc của Nghị viện. Ngược lại, quy trình, thủ tục làm việc là công cụ bảo đảm những yêu cầu trong hoạt động của Nghị viện.

Có thể phân tích mối quan hệ giữa tính chất của Nghị viện với quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện qua một số điểm như sau:

Trước hết, tính chất làm việc tập thể của Nghị viện yêu cầu phải xây dựng những quy trình và thủ tục làm việc hợp lý.

Nghị viện là cơ quan đại diện, có thành viên là những người được nhân dân bầu lên bằng con đường tự do, dân chủ, bình đẳng và công


khai181. Hình thức hoạt động chủ yếu của Nghị viện là thông qua các phiên họp tập thể và quyết định công việc theo đa số các nghị sĩ thành viên. Tính chất làm việc tập thể yêu cầu Nghị viện có những quy định rõ ràng về quy trình và thủ tục trong việc tiến hành công việc.

Bên cạnh đó, nội dung công việc của Nghị viện rất đa dạng và phong phú. Để có thể xem xét kỹ càng và thực hiện có hiệu quả công việc, Nghị viện phải có sự phân công công việc cho các cơ quan của Nghị viện. Quá trình đó cũng phải được thực hiện dựa trên những quy định về quy trình và thủ tục làm việc.

Thứ hai, hoạt động lập pháp của Nghị viện có vai trò quan trọng đối với quốc gia nên yêu cầu công việc của Nghị viện phải được tổ chức theo những quy trình và thủ tục chặt chẽ để có thể xem xét một cách kỹ lưỡng các giải pháp lập pháp.

Trong cơ cấu tổ chức bộ máy Nhà nước, Nghị viện là một định chế quan trọng với chức năng chủ yếu là xây dựng pháp luật. Tất cả mọi hoạt động của Nghị viện đều xoay quanh công việc xây dựng pháp luật. Vị trí quan trọng của các “sản phẩm” do Nghị viện làm ra đòi hỏi sự suy xét cẩn thận của các nghị sĩ. Một trong những cách thức tốt nhất để đảm bảo sự cẩn trọng đó là dựa vào những quy tắc và quy trình tiến hành công việc của Nghị viện. Bên cạnh đó, cũng chính từ yêu cầu các quyết định của Nghị viện phải đảm bảo tính chính xác và hợp lý, Nghị viện được giao những đặc quyền trong mối quan hệ với các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác để tìm hiểu những vấn đề mà mình quan tâm. Theo

181 Đặc điểm này không hoàn toàn chính xác đối với Nghị viện một số nước trên thế giới. Chẳng hạn Viện Nguyên lão ở Anh hoặc Thượng viện ở Canada, các Thượng nghị sỹ có nhiệm kỳ chung thân và không do nhân dân bầu lên. Tuy nhiên, những cơ quan này cũng chỉ có vai trò tượng trưng mà không có thực quyền như các viện thực sự là đại diện của nhân dân.


pháp luật một số nước, việc từ chối không tham gia làm chứng trong các cuộc điều trần của Nghị viện được xem là một hành vi phạm tội có thể bị phạt tiền, hoặc phạt tù.

Thứ ba, hoạt động của Nghị viện phải đảm bảo tính dân chủ. Quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện được xây dựng để đảm bảo tính dân chủ của Nghị viện.

Nghị viện là một diễn đàn dân chủ, là nơi thể hiện tư tưởng của nhiều giai cấp, đảng phái khác nhau trong xã hội và thậm chí có những tư tưởng đối lập nhau. Trong xã hội hiện đại, Nghị viện được xem như một “võ đài” để các chính đảng “thi đấu” theo những thể thức nhất định. Những “thể thức thi đấu” đó được thể hiện cụ thể ở những quy tắc và quy trình tiến hành công việc của Nghị viện. Các quyết định của Nghị viện phải được đảm bảo đã có sự tham gia của các đại diện của nhiều thành viên trong xã hội. Mặt khác, tính chất dân chủ trong hoạt động của Nghị viện còn thể hiện ở việc đảm bảo quyền được thể hiện chính kiến của cá nhân các nghị sĩ đối với các quyết định của Nghị viện.

Thứ tư, quy trình, thủ tục làm việc của Nghị viện được xây dựng để đảm bảo tính độc lập trong hoạt động của Nghị viện.

Để thực hiện tốt chức năng lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, hầu hết Nghị viện của các quốc gia trên thế giới ngày nay đều được xác định là một cơ quan hoạt động độc lập, đặc biệt là trong mối quan hệ với ngành hành pháp và tư pháp. Ngoài sự độc lập trong việc tuyển chọn các thành viên của Nghị viện và các quyền độc lập của nghị sĩ, sự độc lập của Nghị viện còn được thể hiện ở việc Nghị viện có toàn quyền quyết định cách thức làm việc của mình.

Cuối cùng, Nghị viện là một trong những cơ quan quan trọng hàng đầu của đất nước. Có thể nói, những hoạt động của Nghị viện được coi


là hoạt động chính trị nổi bật nhất trong một quốc gia. Hơn nữa, đối với nhiều nước, Nghị viện còn là niềm tự hào về truyền thống dân chủ của nước đó. Vì thế, các hoạt động của Nghị viện được tiến hành theo những quy trình có nhiều yếu tố mang đậm tính nghi thức với nhiều nét truyền thống văn hoá của dân tộc để thể hiện tính chất quyền lực đặc trưng của Nghị viện, điển hình như việc thể hiện các biểu tượng của Nghị viện, trang phục của các nhân viên Văn phòng Nghị viện, các buổi cầu nguyện và lễ tuyên thệ của các nghị sĩ v.v...

Có thể nói, quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện đã có lịch sử phát triển từ nhiều thế kỷ nay. Quá trình đó đã làm cho quy trình làm việc của Nghị viện các nước phong phú thêm về nội dung và hình thức. Quy trình làm việc của Nghị viện hình thành đầu tiên ở Nghị viện Anh. Hình mẫu này được lan rộng ra các nước Châu Âu và sau đó được học tập ở Nghị viện nhiều nước khác trên thế giới. Đặc biệt ở Hoa Kỳ, sau khi giành được độc lập từ nước Anh và lập ra Hợp chúng quốc Hoa Kỳ, người Mỹ cho rằng Thượng và Hạ viện Hoa Kỳ đều có quyền tạo ra cho mình những quy tắc, quy trình làm việc riêng. Đến lúc này, các Viện trong Nghị viện Hoa Kỳ đã lập nên những văn bản quy định cụ thể về quy trình, thủ tục làm việc cho Thượng và Hạ viện của mình mà người có công đầu tiên trong việc viết nên những nguyên tắc trong việc tiến hành các công việc của Nghị viện là Thomas Jefferson.

Qua thời gian, quy trình và thủ tục làm việc cho Nghị viện ngày càng được hoàn thiện hơn bao hàm những nét truyền thống lâu đời, cùng những sự thay đổi phù hợp với tình hình chính trị hiện tại.

Cho tới ngày nay, việc nghiên cứu về thủ tục của Nghị viện đã trở thành một phần của khoa học trong việc tổ chức công việc của Nghị viện cũng như của nhiều tổ chức khác. Những nguyên tắc chung về thủ tục làm việc của Nghị viện được áp dụng cho nhiều cuộc họp khác


nhau, chẳng hạn như cho cuộc họp của các nhóm chính trị, nhóm khoa học, văn chương, tôn giáo, hội họp của sinh viên v..v. Ở những nước này, nhiều tác phẩm nghiên cứu về thủ tục của Nghị viện dùng để áp dụng phổ thông cho quảng đại quần chúng được tái bản nhiều lần, trong đó có những tác phẩm nổi tiếng như “Rules of Order” của Henry M.Roberts, (Robert’s Rules of Order(182)).

1.2 Vị trí, vai trò của quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện

Theo nguyên lý chung, mọi hoạt động để đạt được một mục đích nào đó dù của cá nhân hay tập thể đều phải diễn ra theo các bước, các trình tự nhất định, đặc biệt là đối với những hoạt động tập thể nơi có

yêu cầu cao về tính kỷ luật và đồng thuận trong các quyết định.

Đối với hoạt động của Nghị viện, vai trò của quy trình và thủ tục làm việc càng có ý nghĩa quan trọng. Sự thông suốt của

quy trình và thủ tục có thể làm cho mọi công việc của Nghị viện được tiến triển một cách thuận tiện và nhanh chóng.

182. Henry M.Robert là một kỹ sư phục vụ trong quân đội của Hợp chúng quốc Hoa Kỳ. Đứng trước yêu cầu về hiệu quả làm việc của các phiên họp mà mình tham gia, Robert đã dày công nghiên cứu về những luật lệ nội quy của Nghị viện Hoa Kỳ, đặc biệt là về quy trình và thủ tục làm việc của Hạ viện. Qua tìm tòi, ông đã viết nên quyển sách được xuất bản lần đầu tiên vào năm 1876 với tên gọi là “Robert’s Rules of Order” nhằm mục đích, như ông nói trong lời giới thiệu cho lần xuất bản đầu tiên này, là để “giúp đỡ các cuộc họp thực hiện công việc được giao cho theo những phương thức tốt nhất”.

“Điều quan trọng trước hết là phải có các quy tắc để thực hiện theo... Dựa vào đấy tiến trình công việc có thể được tiến hành đều đặn mà không phụ thuộc vào tính thất thường của người điều khiển phiên họp hoặc sự ngụy biện của các nghị sỹ”.


Tầm quan trọng của quy trình làm việc của Nghị viện từ lâu đã được nhiều nhà lãnh đạo của Nghị viện các nước trên thế giới ghi nhận và đánh giá cao. Thomas Jefferson, Phó Tổng thống Hợp chúng quốc Hoa Kỳ (1797-1801)183 đã từng nói: “Điều quan trọng trước hết là phải có các quy tắc để thực hiện theo... Dựa vào đấy tiến trình công việc có thể được tiến hành đều đặn mà không phụ thuộc vào tính thất thường của người điều khiển phiên họp hoặc sự ngụy biện của các nghị sĩ. Một điều rất quan trọng là trình tự, lễ nghi và sự quy củ cần phải được bảo đảm trong một cơ quan hàng đầu của đất nước”.

Quy trình, thủ tục làm việc của Nghị viện có những vai trò nhất định đối với cả hoạt động của toàn thể Nghị viện nói chung cũng như đối với hoạt động của từng cá nhân các nghị sĩ.

Vai trò của quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện đối với Nghị viện nói chung

Hình 5: Vai trò chung của quy trình thủ tục làm việc của Nghị viện

Trong hoạt động của Nghị viện, quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện có những vai trò nhất định như sau:

Thứ nhất, quy trình và thủ tục làm việc tạo ra sự ổn định cho các hoạt động của Nghị viện.

183. Người giữ chức vụ Phó Tổng thống Hợp Chúng quốc Hoa Kỳ đương nhiên giữ chức vụ Chủ tịch Thượng viện Hợp chúng quốc Hoa Kỳ.


Với những quy tắc về quy trình và thủ tục làm việc được xây dựng một cách hợp lý, các hoạt động của Nghị viện có thể được tiến hành một cách suôn sẻ mà không phải đối mặt với những trục trặc về tiến trình của công việc, chẳng hạn như những câu hỏi về cách thức điều hành của vị chủ tọa, những thắc mắc về nghị trình, những yêu cầu thái quá về quyền phát biểu của các nghị sĩ v.v...

Ngoài ra, sự ổn định trong hoạt động của Nghị viện còn thể hiện ở chỗ dựa vào những quy tắc về quy trình và thủ tục làm việc, các nghị sĩ cũng như các cơ quan của Nghị viện có thể xác định được những công việc sắp tới của Nghị viện, từ đó có thể chuẩn bị sẵn sàng và có hiệu quả cho những hoạt động đó.

Thứ hai, quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện đảm bảo các quyết định của Nghị viện được thực hiện dựa trên một tiến trình hợp pháp, công bằng và công khai.

Là cơ quan lập pháp, chịu trách nhiệm quyết định các chính sách quan trọng của quốc gia, kết quả hoạt động của Nghị viện có ảnh hưởng rất lớn đến lợi ích của xã hội. Để những quyết định của Nghị viện luôn bảo đảm được tính hợp pháp và hợp lý, tiến trình công việc của Nghị viện cần phải được thực hiện dựa trên một quy trình hợp pháp, công bằng và công khai. Một đạo luật, một chính sách được Nghị viện thông qua chỉ có giá trị khi chúng là sản phẩm của một quy trình hợp pháp. Công chúng và nghị sĩ chỉ chấp nhận các quyết định của Nghị viện khi họ tin tưởng rằng các quyết định đó được thông qua đúng trình tự, công bằng và hợp lý.

Thứ ba, quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện là căn cứ để bảo đảm sự phân công công việc một cách hợp lý trong hoạt động của Nghị viện.


Xã hội hiện đại đòi hỏi Nghị viện phải giải quyết nhanh chóng một khối lượng công việc ngày càng khổng lồ và phức tạp. Để làm được điều này, Nghị viện buộc phải phân công công việc của mình cho nhiều cơ quan Nghị viện khác nhau với các trách nhiệm cụ thể trên các lĩnh vực khác nhau. Sự phân công công việc của Nghị viện thể hiện rõ nhất ở vai trò của các Uỷ ban thường trực của Nghị viện. Quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện là một phần cơ sở để phân công các công việc mà Nghị viện đang xem xét cho các uỷ ban. Căn cứ vào những quy định về quy trình và thủ tục làm việc, các cơ quan của Nghị viện có thể biết phạm vi công việc của mình đến đâu, thời hạn giải quyết công việc trong bao lâu, quyền hạn của mình đối với các cơ quan khác như thế nào, kết quả của mình sẽ được đệ trình ở các bước tiếp theo ra sao v.v....

Thứ tư, quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện làm giảm thiểu các cuộc tranh luận không đáng có.

Những quy định về quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện bao giờ cũng đi kèm theo những quy định rõ ràng về những hành vi được xem là phù hợp và những hành vi không được xem là phù hợp của cá nhân các nghị sĩ cũng như của các cơ quan của Nghị viện trong tiến trình công việc của Nghị viện. Thông thường, các cuộc tranh luận tại Nghị viện có rất nhiều ý kiến khác nhau, đối lập nhau. Trong những cuộc tranh luận như vậy các nghị sĩ có thể có những hành vi được xem là không phù hợp, hoặc có những lời nói có tính chất phỉ báng hoặc nhục mạ đối thủ v.v... Những quy định về quy trình và thủ tục của Nghị viện các nước thường xác định rõ những hành vi này. Qua đó, các chủ thể tham gia các hoạt động của Nghị viện có thể điều chỉnh được hành vi của mình và hạn chế những cuộc tranh cãi không đáng có xảy ra.


Thứ năm, quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện góp phần xác định thẩm quyền của các chủ thể trong tiến trình công việc của Nghị viện.

Theo tính chất chung, các thành viên của Nghị viện đều do nhân dân bầu ra và do vậy có vị trí pháp lý như nhau trong tư cách là những nhà lập pháp. Song, để hoạt động của Nghị viện đạt kết quả cao, các phiên họp của Nghị viện cần phải có sự điều hành, chỉ đạo theo đúng trình tự, nghi lễ cũng như cần phải có người chịu trách nhiệm chung về hiệu quả hoạt động của Nghị viện. Quá trình này cũng được diễn ra dựa trên các quy định về quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện với nội dung được cụ thể hoá từ các quy định của pháp luật.

Vai trò của quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện đối với hoạt động của cá nhân các nghị sĩ

Ở những nước có truyền thống Nghị viện lâu đời, các nghị sĩ thường làm việc theo chế độ chuyên trách. Nghị sĩ ở các nước đó được coi như một nghề. Do vậy, các nghị sĩ đòi hỏi phải thạo nghề của mình như đối với mọi nghề khác. Thông thạo các quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện được xem là một tiêu chuẩn quan trọng để đánh giá sự thông thạo của nghị sĩ ở nghị trường.

Những nghị sĩ am hiểu về quy trình, thủ tục làm việc của Nghị viện có khả năng tạo ra những ảnh hưởng đối với quyết định của Nghị viện và có khả năng dẫn dắt chúng theo mục đích riêng của mình.

Thông thạo quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện được xem là một tiêu chuẩn quan trọng để đánh giá sự thông thạo của nghị sỹ ở nghị trường.


Những người này dễ trở thành những nhân vật quan trọng trong việc đánh đổ hoặc thông qua một giải pháp lập pháp.

Ngược lại, những nghị sĩ hiểu một cách lờ mờ về quy trình sẽ gặp rất nhiều khó khăn trong công việc nghị trường. Việc không thông thạo về quy trình và thủ tục sẽ làm cho nghị sĩ bị hạn chế khả năng và ảnh hưởng của mình vào các quyết định của Nghị viện. Chẳng hạn, khi không nắm rõ về quy trình, ông ta sẽ bị thua thiệt khi tranh luận tại Hội trường, không hiểu phải làm như thế nào để trình bày ý kiến của mình v.v…

Đánh giá được tầm quan trọng này, việc phổ biến và giới thiệu về quy trình và thủ tục làm việc đối với các thành viên mới của Nghị viện các nước trên thế giới được tiến hành một cách rất cẩn thận. Thông thường, các tài liệu về quy trình và thủ tục của các Nghị viện được ghi thành từng tập và được chuyển đến từng cá nhân các nghị sĩ vào phiên họp đầu mỗi khoá Nghị viện. Chủ tịch Hạ viện Hoa Kỳ, John W. McCormack thời kỳ những năm 1970, đã từng khuyên các nghị sĩ mới được bầu bổ sung vào Hạ viện là: “Hãy tìm hiểu các quy tắc và nghiên cứu về tiền lệ và quy trình của Hạ viện. Những nghị sĩ hiểu rõ về hoạt động của Nghị viện sẽ sớm nhận ra kỹ năng nghị trường của mình- và uy tín của người đó trong các đồng nghiệp sẽ được nâng cao không kể mình thuộc đảng phái nào”.

Vai trò của quy trình, thủ tục làm việc với nội dung của các quyết định của nghị viện

Thực tế hoạt động của Nghị viện nhiều nước trên thế giới và nhiều nhà nghiên cứu về Nghị viện đã chứng minh giữa quy trình, thủ tục làm việc và nội dung các quyết định của Nghị viện có mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện có thể ảnh hưởng


đến chất lượng những quyết định do Nghị viện ban hành. Ngược lại, trong nhiều trường hợp, nội dung của dự luật lại quyết định những quy trình và thủ tục được áp dụng để xem xét những dự luật đó.

Trước hết, quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện được xây dựng để xác định, hạn chế hoặc mở rộng những lựa chọn về chính sách của các nghị sĩ trong quá trình thảo luận tại nghị trường. Chẳng hạn, trong những vấn đề có nhiều ý kiến khác nhau như tăng thuế thu nhập cá nhân, hay quyết định về việc phát triển công nghiệp hay bảo vệ môi trường, hay việc giảm trợ cấp của người già và tăng trợ cấp cho trẻ em có hoàn cảnh khó khăn v.v..., các nghị sĩ thường chịu rất nhiều sức ép khác nhau, có thể những nhà công nghiệp đòi hỏi các chính sách có lợi cho sự phát triển của công nghiệp, còn những nhà môi trường lại đòi hỏi hạn chế lượng khí thải công nghiệp v.v... Khi đó, sẽ có những nghị sĩ không muốn ra một quyết định dứt khoát để tránh mất tín nhiệm của nhóm lợi ích này hoặc nhóm lợi ích kia. Quy trình và thủ tục trong những trường hợp này được sử dụng như một biện pháp để trì hoãn việc Nghị viện ra các quyết định của mình. Có thể Nghị viện sẽ viện ra lý do những thẩm tra của Uỷ ban trong Nghị viện chưa đầy đủ, cần phải thành lập các cơ quan nghiên cứu v.v... Chính vì điểm này mà Hạ nghị sĩ John D.Dingell, Chủ nhiệm Uỷ ban Năng lượng và Thương mại Hạ viện Hoa Kỳ đã từng nói: “Nếu bạn cho tôi viết quy trình, tôi cho bạn chuẩn bị về nội dung của chính sách, thì tôi có thể đánh bại bạn vào bất cứ lúc nào”.

Ngược lại, nội dung của một số dự luật lại có những ảnh hưởng rất lớn đến quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện. Chẳng hạn, những dự luật có tính khẩn cấp để giải quyết một số vấn đề của đất nước

“Nếu bạn cho tôi viết quy trình, tôi cho bạn chuẩn bị về nội dung của chính sách, thì tôi có thể đánh bại bạn vào

bất cứ lúc nào”.


mang nhiều ý nghĩa về thời gian thì quy trình và thủ tục của Nghị viện có thể phải thay đổi theo. Khi đó, một số bước của quy trình có thể phải huỷ bỏ để Nghị viện có thể nhanh chóng đưa ra quyết định sau cùng.

2. QUY TRÌNH LẬP PHÁP

Chức năng lập pháp là chức năng cơ bản của Nghị viện. Quá trình hình thành, tồn tại và phát triển của Nghị viện cũng gắn liền với việc thực hiện chức năng này. Chính vì vậy, việc tìm hiểu, nghiên cứu quy trình thực hiện chức năng lập pháp của Nghị viện là một trong những chìa khoá quan trọng để tìm hiểu về quy trình và thủ tục của Nghị viện.

Tuy nhiên, khác với một số thủ tục làm việc khác, quy trình lập pháp không chỉ thể hiện hoạt động nội bộ của Nghị viện mà còn là sự thể hiện tương quan giữa ba nhánh quyền lực của một nhà nước là lập pháp, hành pháp và tư pháp. Từ đó, có thể nói rằng qua việc nghiên cứu quy trình lập pháp còn có thể hiểu được những vấn đề cơ bản trong cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước của một quốc gia.

Tuỳ thuộc vào đặc điểm riêng của từng quốc gia, Nghị viện có thể được tổ chức và hoạt động theo những dạng thức khác nhau. Và trên cơ sở đó, quy trình lập pháp của từng quốc gia cũng có những điểm khác biệt. Tuy nhiên, nhìn chung quy trình lập pháp đầy đủ của các quốc gia trong giai đoạn xem xét ở Nghị viện đều bắt đầu từ các sáng kiến lập pháp, sau đó dự án luật được xem xét ở các Uỷ ban, được Nghị viện thông qua tại phiên họp toàn thể và cuối cùng để luật có giá trị thi hành thì hành pháp thực hiện việc công bố luật.


Hình 6: Các giai đoạn cơ bản của quy trình lập pháp ở giai đoạn Quốc hội

2.1 Phân vai trong quy trình lập pháp

Trong quy trình lập pháp, Nghị viện không làm hết mọi việc, mà có sự tham gia của Chính phủ, cùng với các tổ chức xã hội dân sự, chuyên gia, cá nhân công dân v.v… Ở các nước, hầu hết các dự luật do Chính phủ trình, vì vậy, mục này sẽ trình bày sự phân công lao động trong việc xây dựng, ban hành các đạo luật đó. Đối với các dự luật khác cũng có các bước tương tự.

Phân tích chính sách đối với dự luật: Trước hết, ở các nước, Chính phủ sẽ phân công một cơ quan phân tích chính sách đối với dự luật. Phân tích chính sách bao gồm: nhận biết vấn đề đang phát sinh trong xã hội; tìm nguyên nhân của vấn đề; đề ra giải pháp (nếu cần đến giải pháp ban hành luật thì mới ban hành); nghiên cứu các vướng mắc về tính hợp hiến, hợp pháp; đánh giá tác động của đạo luật dự kiến ban hành; nghiên cứu khả năng tài chính để bảo đảm triển khai các quy định của văn bản pháp luật. Nhiều nước còn có quy định bắt buộc cơ quan ban hành văn bản phải tiến hành đánh giá tác động của văn bản sẽ ban hành đối với các đối tượng chịu sự điều chỉnh (Regulatory Impact

Phân tích chính sách đối với dự luật giống như bắt mạch trước khi kê đơn và

bốc thuốc.


Assessment- RIA)184. Khâu này có thể ví như bắt mạch trước khi kê đơn. Chỉ sau khi đã “bắt mạch” cẩn thận, nếu cho rằng cần phải dùng đến “thang thuốc” luật để “chữa bệnh”, cơ quan của Chính phủ mới giải trình trước toàn thể Chính phủ về sự cần thiết phải “bốc thuốc”, tức là phải soạn thảo luật.

Soạn thảo luật: Về chuyện ai soạn thảo luật, trên thế giới hiện nay vẫn có hai cách làm. Cách thứ nhất như ở các nước Châu Âu lục địa, dự luật liên quan đến thẩm quyền chức năng bộ nào thì giao bộ đó chuẩn bị; ở Pháp nếu dự luật liên quan đến nhiều bộ thì thành lập Ban soạn thảo liên bộ (kèm theo là thông tư liên ngành hướng dẫn). Thông thường ban soạn thảo đồng thời cũng là bộ phận phân tích chính sách, tham vấn cả các bộ khác; những người soạn thảo luật phải được đào tạo về công việc này185.

Cách thứ hai như ở các nước nói tiếng Anh, đặt ra chuẩn thể hiện văn bản đồng thời tập trung chuyên môn hoá công tác soạn thảo văn bản vào một bộ phận chuyên môn (Có thể gọi chung là Cục soạn thảo luật). Bộ phận chuyên soạn thảo luật này bao gồm những chuyên gia giỏi nhất, được đào tạo về “dịch chính sách” sang ngôn ngữ pháp lý. Mặc dù nằm ở Bộ Tư pháp, nhưng đơn vị này không phụ thuộc vào Bộ này, khi soạn thảo sẽ có cả chuyên gia chuyên ngành có liên quan (cũng là người rất giỏi) của Bộ khác cử sang cùng tham gia. Cơ quan chuyên thể hiện các dự thảo có nhiệm vụ giữ mối liên hệ chặt chẽ với bộ phận phân tích chính sách lập pháp của các bộ, ngành để thể hiện đúng chính sách của cơ quan đề xuất theo chuẩn chung. Việc tập trung soạn thảo

184 . Nguyễn Đức Lam (2008), ‘Phân tích chính sách trong quy trình lập pháp ở các nước’, bài viết cho Hội thảo “Xây dựng chính sách trong quy trình lập pháp”, (Bộ Tư pháp, Hà Nội).185. SIGMA-OECD (1997), Law Drafting and Regulatory Management in Central and Eastern Europe, (SIGMA Papers No 18, 1997).


vào một bộ phận chuyên môn nhằm bảo đảm chuẩn hoá văn bản pháp luật về hình thức và kỹ thuật, đồng thời các bộ, ngành lại có điều kiện tập trung thời gian vào nghiên cứu và hoạch định chính sách, hạn chế cục bộ bản vị186.

Tham vấn công chúng: đối với nhiều dự luật, pháp luật các nước đòi hỏi cơ quan soạn thảo phải đưa ra tham vấn công chúng (public consultation)187. Ở nhiều nước, quyền của công chúng tham gia vào quá trình xây dựng pháp luật, chính sách được quy định ở mức cao nhất là Hiến pháp. Kinh nghiệm của họ là: nếu kỳ vọng công chúng đóng góp ý kiến có tính chất chuyên môn, đó sẽ là một sự kỳ vọng quá mức và lệch hướng. Điều cần hỏi công chúng là văn bản luật sẽ tác động ra sao đến lợi ích của họ. Do đó, trong tập hợp các ý kiến đóng góp của các tầng lớp nhân dân, các chuyên gia được trực tiếp cử ra làm công việc tổng kết, phân tích các ý kiến đó sẽ lọc ra những vấn đề có tính chất chính sách, liên quan đến những lợi ích điển hình của nhóm, giới hoặc lợi ích chung. Từ những vấn đề lợi ích này mà cơ quan có thẩm quyền sẽ giao lại cho các chuyên gia chuyên soạn thảo văn bản thể hiện thành câu chữ, quy phạm cụ thể.

Công đoạn Nghị viện: Ở công đoạn Nghị viện các nước, các uỷ ban của Nghị viện rà soát rất kỹ trước khi đưa ra xem xét trước toàn thể Nghị viện. Giai đoạn uỷ ban tránh cho Nghị viện phải mất thì giờ bàn

186. Michael Zender QC (2004), The Law- Making Process, (6th ed, Cambridge University Press); David M.Olson, dẫn trên.187. Nguyễn Đức Lam (2008), dẫn trên.

Tham vấn công chúng là một yêu cầu bắt buộc ở nhiều nước. Cơ quan soạn thảo hỏi ý kiến của nhiều nhóm khác nhau để lọc ra những vấn đề cần điều chỉnh.


những vấn đề chuyên sâu về chuyên môn. Các ủy ban cũng sẽ có nhiều hoạt động để thu thập ý kiến công chúng về các nội dung của dự luật, với hoạt động nổi bật là các phiên điều trần. Mặc dù ở mọi Nghị viện, phiên họp toàn thể vẫn là nơi quyết định cuối cùng đối với dự án luật, nhưng uỷ ban lại là nơi chiếm nhiều thời gian nhất trong tiến trình xem xét dự luật ở công đoạn Nghị viện. Ở công đoạn này, với tư cách là cơ quan đại diện cho nhân dân, lập pháp sẽ phản biện lại các chính sách pháp luật mà hành pháp đã đề ra. Đây là lúc lập pháp thực hiện chức năng làm luật trong mối tương quan chặt chẽ với chức năng giám sát và đại diện. Một đạo luật sẽ được lập pháp thông qua nếu bảo vệ được lợi ích của đất nước và đáp ứng nhu cầu của sự phát triển. Một khi dự luật làm tổn hại những lợi ích và nhu cầu đó, lập pháp phải thể hiện vai trò “chốt chặn” cuối cùng, không cho nó lọt qua cánh cổng nghị trường để vào cuộc sống.

Trong quy trình trên đây, cơ quan nào làm việc nấy, không trùng lên nhau. Logic ở đây là: hãy để Chính phủ soạn thảo luật vì có động lực, có nguồn lực, có năng lực. Nhưng chỉ khi Nghị viện nhận thấy dự luật đáp ứng được các yêu cầu khác nhau về mặt kỹ thuật, khả thi, giải quyết được các vấn đề thực tế, cân bằng lợi ích thì mới thông qua, vì đây là bổn phận của Nghị viện với tư cách là cơ quan đại diện. Và mọi việc đều phải lộ thiên dưới ánh sáng của sự minh bạch để báo chí, các tổ chức dân sự và cả xã hội có thể theo dõi đường đi nước bước của hoạt động lập pháp.

2.2 Sáng kiến lập pháp và các giai đoạn chuẩn bị cho dự án luật

Nguồn của sáng kiến lập pháp

Sáng kiến lập pháp có một vị trí quan trọng trong quy trình lập pháp của Nghị viện. Xét từ góc độ nội bộ của Nghị viện, xuất phát từ sáng kiến lập pháp, mọi công việc tiếp theo của Nghị viện mới được

Sáng kiến lập pháp là những ý tưởng quý báu tạo ra những ảnh hưởng nhất định đến thực trạng của xã hội. Các sáng kiến lập pháp dù được thông qua hay không thì cũng có một sự đóng

góp nhất định cho xã hội.


khởi động. Còn ở một phạm vi rộng hơn, sáng kiến lập pháp là những ý tưởng quý báu tạo ra những ảnh hưởng nhất định đến thực trạng của xã hội. Truyền thống Nghị viện nhiều nước cho rằng các sáng kiến lập pháp dù được thông qua hay không thì cũng có một sự đóng góp nhất định cho xã hội. Chính vì vậy, Nghị viện ở những nước này luôn có những quy định cụ thể về quy trình để tôn trọng và ghi nhận các sáng kiến lập pháp.

Sáng kiến lập pháp có thể được bắt đầu từ rất nhiều nguồn khác nhau và Nghị viện các nước cũng không quy định hạn chế về nguồn của sáng kiến lập pháp. Nó có thể là bắt nguồn từ sự nghiên cứu, tìm hiểu của cá nhân các nghị sĩ, của các uỷ ban của Nghị viện (từ kết quả điều tra, giám sát của Nghị viện v..v), có thể từ kiến nghị của hành pháp (dạng thông điệp của Tổng thống ở các nước theo chính thể Tổng thống, từ sự phân tích chính sách của Chính phủ ở các Bộ trong chính thể đại nghị), từ thực tiễn xét xử của ngành tư pháp, hoặc cũng có thể từ các kiến nghị của cử tri v..v.

Chẳng hạn, ở Canada ý tưởng về việc xây dựng các đạo luật có thể bắt nguồn từ:

- Công chúng (qua thư ngỏ, các kiến nghị, các cuộc thảo luận);- Nội các;- Các cơ quan công quyền;- Các nghị sĩ (cả thượng nghị sĩ và hạ nghị sĩ);-Toà án.188

Các ý tưởng lập pháp tại Quốc hội Thụy Điển bắt nguồn từ các kênh thông tin như từ các tổ chức nghề nghiệp, các nhóm lợi ích, các đảng chính trị, các bộ trong Chính phủ.

188. Xem John A. Fraser (1993), The House of Commons at Work, (Les Edition de la Cheneliere Inc).


Pháp luật của Hợp chúng quốc Hoa Kỳ cũng không hạn chế sự tham gia của các cử tri trong gửi các kiến nghị đến các nghị sĩ của mình để đề nghị xây dựng các đạo luật mới. Quyền kiến nghị này được bản Tu chính Hiến pháp lần thứ nhất đảm bảo189.

Quyền trình các dự án luật

Mặc dù các sáng kiến lập pháp được bắt đầu từ rất nhiều nguồn khác nhau nhưng những chủ thể được quyền trình các dự án luật (sáng quyền lập pháp) ra trước Nghị viện để ban hành thành các đạo luật thì lại có một số hạn chế.

Nhìn chung, các chủ thể có quyền này thường bao gồm: nghị sĩ, uỷ ban của Nghị viện, Chính phủ, nguyên thủ quốc gia. Ở một số nước, quyền này còn được trao thêm cho các chính quyền địa phương, cử tri, các cơ quan tư pháp, các cơ quan chính trị, các tổ chức kinh tế, xã hội v.v...

Bảng 13: Quyền trình các sáng kiến pháp luật190

Chủ thể Số nước1. Nghị sĩ 822. Uỷ ban của Nghị viện 153. Được Nghị viện trao quyền trực tiếp 64. Chính phủ 655. Nguyên thủ quốc gia 296. Các vùng, các tiểu bang, v..v 97. Cử tri 68. Cơ quan tư pháp 89. Các tổ chức chính trị 8

189. Xem How our law are made, http://www.thomas.lov.org190. IPU (1986), Parliaments of the World, A Comparative Reference Compendium, Vol 2


Chủ thể Số nước10. Các tổ chức kinh tế và xã hội 811. Chính quyền địa phương, các công ty được pháp luật chỉ định v..v

5

Tổng số 82

Việc xác định các chủ thể có sáng quyền lập pháp chịu ảnh hưởng nhiều từ mô hình chính thể của quốc gia đó. Đối với Nghị viện của các nước xây dựng theo mô hình đại nghị, điển hình như ở Anh, Nhật, Canada v.v.. thì thông thường quyền trình dự án luật được chia sẻ giữa Chính phủ, và các thành viên của Nghị viện. Còn đối với mô hình cộng hoà Tổng thống, điển hình như ở Hợp chúng quốc Hoa Kỳ, với việc đề cao tính độc lập của lập pháp đối với hành pháp thì sáng quyền lập pháp chỉ thuộc về nghị sĩ.

Mặc dù vậy, cũng phải nói thêm rằng ở chính thể cộng hoà Tổng thống, mặc dù sáng quyền lập pháp chỉ thuộc về nghị sĩ nhưng bằng nhiều cách khác nhau cơ quan hành pháp vẫn có thể tác động đến những kiến nghị lập pháp thông qua thông điệp của Tổng thống gửi đến Nghị viện hoặc thông qua quyền trình dự án luật của những nghị sĩ trong cùng đảng với Tổng thống.

Trong nội bộ Nghị viện, ngoài các nghị sĩ, một số nước còn trao sáng quyền lập pháp cho các uỷ ban của Nghị viện (Barzil, Trung Quốc, Hungari…). Một số nước khác, quyền trình dự án luật cũng được trao cho các uỷ ban, đặc biệt ở một số nước chỉ trao cho một số uỷ ban phụ trách các lĩnh vực chuyên môn có tính chất đặc biệt, còn các uỷ ban khác lại không có quyền này. Các lĩnh vực đó có thể là về tài chính (như Uỷ ban Tài chính và Ngân hàng ở Phần Lan), hoặc về các vấn đề pháp lý cơ bản (như Uỷ ban xử lý các luật cơ bản ở Israel).


Ngược lại, một số nước lại quan niệm uỷ ban chỉ là cơ quan có thẩm quyền xem xét và đưa ra các kiến nghị sửa đổi mà không được quyền đưa ra các kiến nghị xây dựng luật mới.

Mặc dù nghị sĩ và các uỷ ban của Nghị viện là những chủ thể truyền thống của sáng quyền lập pháp nhưng không phải nghị sĩ và các uỷ ban của Nghị viện có thể trình các dự án luật về tất cả các lĩnh vực. Đặc biệt, pháp luật của nhiều nước quy định quyền kiến nghị các dự án luật có liên quan đến việc tăng hoặc giảm thu, chi ngân sách quốc gia chỉ thuộc về Chính phủ. Ngoài ra, ở một số nước, để được đệ trình ra Nghị viện, các dự án luật có liên quan đến các khoản thu chi ngân sách quốc gia cũng phải được sự đồng ý của Chính phủ như ở Philippines, Nhật Bản v.v... (xem thêm phần về quy trình ngân sách).

Ngoài Chính phủ và Nghị viện, một số nước còn trao sáng quyền lập pháp cho một số chủ thể khác. Theo Hiến pháp của Liên Bang Nga năm 1993 thì Toà án tối cao liên bang, các Toà án tối cao của các nước cộng hoà cũng có quyền trình các dự án luật trong phạm vi thẩm quyền của mình. Cộng hoà Italia cũng là một ví dụ điển hình, Hiến pháp nước này tại Điều 71 ghi nhận quyền của các công dân trong việc trình dự án luật (dưới dạng các văn bản với các điều luật cụ thể) ra trước Nghị viện khi có đủ chữ ký của 50.000 cử tri.

Thực ra, việc công nhận quyền của công dân trình dự án luật ra trước Nghị viện không trái với nguyên tắc chủ quyền thuộc về nhân dân mà nhiều bản Hiến pháp đã ghi nhận. Song, xuất phát từ tính hiệu quả trong hoạt động của Nghị viện nên nhiều nước đã hạn chế công dân trình dự án luật ra trước Nghị viện. Rõ ràng,

Xuất phát từ tính hiệu quả trong hoạt động của Nghị viện nên nhiều nước đã hạn chế công dân trình dự án luật ra trước Nghị

viện.


những dự án luật của nhóm các công dân đệ trình bao giờ cũng sẽ làm

mất nhiều thời gian của Nghị viện hơn so với các dự án của Chính phủ

với quá trình chuẩn bị công phu của bộ máy hành chính đầy quyền lực.

Hơn nữa, người dân cũng có thể sử dụng phương thức khác để tham gia

vào hoạt động lập pháp bằng cách gửi các kiến nghị xây dựng pháp luật

đến các nghị sĩ để họ trình ra trước Nghị viện. Thực tế cũng cho thấy

mặc dù được ghi nhận nhưng ở nhiều nước những dự án luật do các

công dân trình ra Nghị viện cũng rất hạn chế và kém hiệu quả191.

Cũng xuất phát từ việc xem xét đến tính hiệu quả trong hoạt động

lập pháp, Nghị viện một số nước còn đưa ra các quy định có tính sàng

lọc các sáng kiến lập pháp được các nghị sĩ đệ trình. Cách thức này được

thể hiện bằng quy định các kiến nghị xây dựng luật của nghị sĩ phải có

được một số lượng nghị sĩ nhất định ủng hộ. Quy định này có thể tìm

thấy ở Đức, Nhật Bản, Hàn Quốc v.v...

Ngoài ra, quyền trình các dự án luật ra trước Nghị viện còn có

một số hạn chế khác. Một số nước cho rằng Nghị viện không phải là cơ

quan có tính liên tục (theo nhiệm kỳ Nghị viện) nên một dự luật được

trình lên ở nhiệm kỳ này nhưng chưa được Nghị viện thông qua thì tới

nhiệm kỳ khác, dự luật này lại phải bắt đầu trình lại từ đầu (như ở Đức,

Philippines...).

Một số nước như Italia, Kuwait… nếu một dự luật bị bác bỏ thì

dự luật đó không được đệ trình lại trong cùng nhiệm kỳ của Nghị viện,

hoặc trong một giới hạn thời gian nhất định.

191. Theo Báo cáo kết quả khảo sát, nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của Quốc hội một số nước Châu Âu của Văn phòng Quốc hội thì ở Italia những dự án luật do nhóm các công dân đệ trình chỉ chiếm từ 7% đến 10% các dự án luật được trình ra Quốc hội.


Chuẩn bị các dự án luật

Như đã phân tích ở trên, ý tưởng lập pháp có thể có rất nhiều nhưng để được trình ra Nghị viện thì các ý tưởng đó phải được cụ thể hoá thành văn bản. Pháp luật hầu hết các nước quy định các dự án luật được đệ trình trước Nghị viện phải là các văn bản được thiết kế cụ thể thành chương, điều và theo một hình thức thống nhất chung.

Việc chuẩn bị các dự án luật trước khi trình ra Nghị viện của từng chủ thể có sáng quyền lập pháp được thực hiện theo những con đường khác nhau.

a) Đối với các dự án của Chính phủ

Công đoạn chuẩn bị các dự án luật được xem là một công đoạn rất quan trọng và làm mất nhiều thời gian cùng với sự tham gia của nhiều cơ quan thuộc Chính phủ. Luật về Chính phủ nhiều nước quy định rất cụ thể về quy trình chuẩn bị các dự án luật ở Chính phủ. Lấy Canada làm ví dụ. Xuất phát từ các nguồn sáng kiến khác nhau, bộ phận phân tích chính sách của các bộ chuyên môn ở nước này sẽ tập hợp và chuẩn bị dự thảo hoặc chuẩn bị một kế hoạch cụ thể bao gồm những nội dung như sự miêu tả về ý tưởng lập pháp, tính hợp lý của ý tưởng đó, các tác động dự kiến của sáng kiến đó tới xã hội, kế hoạch xin ý kiến rộng rãi về dự án, kinh phí để thực hiện dự án v..v. Sau khi trao đổi ý kiến với các Bộ có liên quan, Bộ chủ quản sẽ chuẩn bị một tài liệu như một bản ghi nhớ (Memorandum) trong đó có ghi rõ nội dung và các phần chính của dự luật để trình ra Chính phủ. Tại phiên họp của Chính phủ, các báo cáo có liên quan của Bộ sẽ được cho ý kiến và được tập hợp lại thành một tài liệu hoàn chỉnh để gửi cho Bộ Tư pháp để Bộ này dự thảo thành một dự án luật hoàn chỉnh. Trên thực tế, việc soạn thảo các dự án luật được tiến hành dựa trên sự phối hợp chặt chẽ giữa chuyên gia của các Bộ chuyên


ngành và các chuyên gia pháp lý của Bộ Tư pháp để nhằm bảo đảm dự án luật phản ánh đúng đắn chính sách Chính phủ đề ra và cũng đảm bảo được tính chính xác và thống nhất về mặt pháp lý của dự thảo. Các dự thảo sau khi soạn thảo xong sẽ được thông qua tại phiên họp Chính phủ và được trình lên Nghị viện cùng với biên bản thông qua tại phiên họp Chính phủ. Quy trình này cũng được áp dụng với ít nhiều điểm tương tự ở một số nước khác.

b) Đối với các dự án luật của cá nhân các nghị sĩ

Thẩm quyền trình dự án luật của nghị sĩ được Hiến pháp hầu hết các nước ghi nhận. Tuy nhiên, để bảo đảm quyền đó được thực hiện một cách đầy đủ, Nghị viện các nước thường đề ra quy trình cụ thể và hiệu năng để trợ giúp cho nghị sĩ trong việc soạn thảo các dự luật.

Pháp luật của nhiều nước thường yêu cầu các dự án luật khi trình ra Nghị viện phải được thể hiện thành văn bản dưới dạng chương, điều cụ thể chứ không phải chỉ là các ý tưởng lập pháp chung chung. Nhưng bên cạnh đó, không thể đòi hỏi các nghị sĩ có sáng kiến lập pháp phải am hiểu một cách tường tận về các vấn đề pháp lý để có thể tự mình soạn thảo một cách hoàn chỉnh các dự án luật.

Theo kinh nghiệm của nhiều nước, khi có sáng kiến lập pháp, các nghị sĩ sẽ có nhiều lựa chọn để thể hiện ý tưởng lập pháp của mình. Các nghị sĩ có thể nhờ cậy các chuyên viên thuộc đảng mình đang làm việc ở các bộ chuyên ngành thể hiện ý tưởng đó thành văn bản. Hoặc họ cũng có thể tìm đến các bộ phận giúp việc để thực hiện công việc này. Đó có thể là bộ phận giúp việc của riêng nghị sĩ đó, của khối đảng trong Nghị viện, bộ phận giúp việc chung của Nghị viện v..v.

Thông thường, trong Văn phòng Nghị viện các nước có một bộ phận được gọi là Văn phòng Cố vấn Lập pháp (như ở Hoa Kỳ, Canada…)

Kinh nghiệm ở Nhật Bản cho thấy sau khi thành lập Cục Pháp chế theo mô hình Văn phòng Cố vấn lập pháp của Hoa Kỳ thì số lượng các dự án luật của cá nhân các nghị sĩ được thông qua đã tăng vọt.


hoặc Cục pháp chế (như ở Nhật Bản) gồm nhiều chuyên gia có trình độ chuyên môn về pháp luật, thực hiện chức năng giúp việc chung cho các nghị sĩ trong Nghị viện. Phần lớn các ý tưởng lập pháp của các nghị sĩ được bộ phận này giúp đỡ để thể hiện thành văn bản. Nghị sĩ trước hết phải cung cấp cho những chuyên gia những thông tin cần thiết về ý tưởng của mình, nhất là về định hướng chính trị mà nghị sĩ theo đuổi, về nguồn gốc của vấn đề và kèm theo đó là các tài liệu cơ sở để tạo điều kiện thuận lợi cho công việc soạn thảo. Nhìn chung, việc chuẩn bị một dự án luật cho các nghị sĩ luôn luôn đòi hỏi sự tham gia của một nhóm các nhà soạn thảo với sự trợ giúp của các nhà nghiên cứu, các chuyên gia mà nghị sĩ có thể nhờ cậy được. Kinh nghiệm ở Nhật Bản cho thấy sau khi thành lập Cục Pháp chế theo mô hình Văn phòng Cố vấn lập pháp của Hoa Kỳ thì số lượng các dự án luật của cá nhân các nghị sĩ được thông qua đã tăng vọt.

2.3 Thủ tục đệ trình và rút các dự án luật

Khi các dự án luật đã được chuẩn bị xong, chúng sẽ được trình lên Nghị viện. Đối với các nước khác nhau, thủ tục đệ trình các dự án luật cũng khác nhau nhưng nhìn chung các thủ tục đó đều hướng đến sự thuận lợi cho những người trình dự án.

Đối với dự án của Chính phủ, thông thường các dự án này được trình ra Nghị viện thông qua Văn phòng Nghị viện. Ngoài ra, để tạo thuận lợi cho quá trình xem xét thông qua dự luật của Nghị viện, Nghị viện các nước thường có quy định các dự luật của Chính phủ cần phải

ngành và các chuyên gia pháp lý của Bộ Tư pháp để nhằm bảo đảm dự án luật phản ánh đúng đắn chính sách Chính phủ đề ra và cũng đảm bảo được tính chính xác và thống nhất về mặt pháp lý của dự thảo. Các dự thảo sau khi soạn thảo xong sẽ được thông qua tại phiên họp Chính phủ và được trình lên Nghị viện cùng với biên bản thông qua tại phiên họp Chính phủ. Quy trình này cũng được áp dụng với ít nhiều điểm tương tự ở một số nước khác.

b) Đối với các dự án luật của cá nhân các nghị sĩ

Thẩm quyền trình dự án luật của nghị sĩ được Hiến pháp hầu hết các nước ghi nhận. Tuy nhiên, để bảo đảm quyền đó được thực hiện một cách đầy đủ, Nghị viện các nước thường đề ra quy trình cụ thể và hiệu năng để trợ giúp cho nghị sĩ trong việc soạn thảo các dự luật.

Pháp luật của nhiều nước thường yêu cầu các dự án luật khi trình ra Nghị viện phải được thể hiện thành văn bản dưới dạng chương, điều cụ thể chứ không phải chỉ là các ý tưởng lập pháp chung chung. Nhưng bên cạnh đó, không thể đòi hỏi các nghị sĩ có sáng kiến lập pháp phải am hiểu một cách tường tận về các vấn đề pháp lý để có thể tự mình soạn thảo một cách hoàn chỉnh các dự án luật.

Theo kinh nghiệm của nhiều nước, khi có sáng kiến lập pháp, các nghị sĩ sẽ có nhiều lựa chọn để thể hiện ý tưởng lập pháp của mình. Các nghị sĩ có thể nhờ cậy các chuyên viên thuộc đảng mình đang làm việc ở các bộ chuyên ngành thể hiện ý tưởng đó thành văn bản. Hoặc họ cũng có thể tìm đến các bộ phận giúp việc để thực hiện công việc này. Đó có thể là bộ phận giúp việc của riêng nghị sĩ đó, của khối đảng trong Nghị viện, bộ phận giúp việc chung của Nghị viện v..v.

Thông thường, trong Văn phòng Nghị viện các nước có một bộ phận được gọi là Văn phòng Cố vấn Lập pháp (như ở Hoa Kỳ, Canada…)

Kinh nghiệm ở Nhật Bản cho thấy sau khi thành lập Cục Pháp chế theo mô hình Văn phòng Cố vấn lập pháp của Hoa Kỳ thì số lượng các dự án luật của cá nhân các nghị sĩ được thông qua đã tăng vọt.


được gửi kèm theo biên bản thông qua dự luật ở Chính phủ cùng các tài liệu cơ sở của dự luật.

Đối với những dự án luật của các nghị sĩ, thủ tục trình dự án luật cũng có nhiều nét tương tự. Ở một số nước, các dự án luật của nghị sĩ trước khi trình ra Nghị viện cần phải được kiểm tra một số điều kiện cần thiết như về số lượng đại biểu ủng hộ dự luật, về nội dung của dự luật có phù hợp với thẩm quyền của Nghị viện hay không, có liên quan đến việc tăng hay giảm ngân sách hay không. Chẳng hạn như ở Cộng hoà Pháp, trước khi các dự án luật của nghị sĩ được trình ra Nghị viện thì các dự án đó phải được chuyển cho Đoàn Chủ tịch (Bureau of the Assembly)192 để kiểm tra về các vấn đề dự luật đề cập có thuộc các phạm vi Nghị viện được phép ban hành các đạo luật theo Điều 34 của Hiến pháp Đệ ngũ cộng hoà hay không.

Bên cạnh đó, cũng có những nước như Hoa Kỳ, thủ tục đệ trình dự án luật của nghị sĩ lại chỉ đơn giản là việc bỏ dự luật vào một hộp được đặt ở bên cạnh bục phát biểu tại Nghị viện.

Đối với các Nghị viện được thiết kế theo mô hình lưỡng viện thì thủ tục đệ trình các dự án luật có một số điểm phức tạp hơn. Ở một số nước, các dự luật chỉ được phép trình ra Hạ viện, sau đó khi Hạ viện đã thông qua thì dự luật mới được chuyển lên Thượng viện. Trong trường hợp này, các dự luật của Thượng nghị sĩ cũng được gửi đến Văn phòng Thượng viện nhưng sau đó Văn phòng Thượng viện sẽ chuyển dự luật cho Văn phòng Hạ viện. Một số nước khác thì vai trò của hai viện là như nhau trong quy trình lập pháp, các dự án luật đều có thể được bắt đầu cả từ Thượng viện lẫn Hạ viện (ngoại trừ một số trường hợp có liên quan đến ngân sách). Sự khác nhau như vậy xuất phát từ quan niệm về vai trò

192. Theo Điều 8 Nội quy Hạ viện Pháp thì Đoàn chủ tịch của Quốc hội pháp gồm: Chủ tịch Nghị viện, 6 Phó chủ tịch Nghị viện, 3 nhân viên quản lý tài chính và 12 thư ký.


của Thượng viện ở mỗi nước. Thông thường ở những quốc gia mà các nhà lập hiến của nước đó coi vai trò của viện thứ hai như viện xét lại thì các dự luật hầu hết phải trình trước ở Hạ viện để Viện này xem xét và sau đó Thượng viện đóng vai trò tái xét.

Các dự án luật chính thức được đệ trình lên Nghị viện khi chúng được Văn phòng Nghị viện đánh số và đưa vào chương trình làm việc của Nghị viện và thông thường chúng sẽ được thông báo trên các phương tiện thông tin của Nghị viện (Công báo của Nghị viện).

Cùng với quyền trình các dự án luật, các dự án luật cũng có thể được rút lại theo yêu cầu của người trình. Tuy nhiên, việc rút lại dự án luật không phải được chấp thuận ở mọi công đoạn của quy trình lập pháp mà bị hạn chế ở một số công đoạn nhất định để đòi hỏi tính nghiêm túc trong việc đệ trình các dự án luật và thể hiện sự độc lập của Nghị viện trong việc xem xét thông qua các dự án luật.

Một số nước chỉ cho phép rút lại các dự án luật trước khi Uỷ ban được giao thẩm tra dự án luật trình các báo cáo thẩm tra của mình trước Nghị viện như Nhật Bản, Thụy Điển.... Trong khi một số nước khác như Cộng hoà Pháp lại cho phép các dự án luật của Chính phủ có thể được rút lại vào bất cứ lúc nào miễn là trước khi Nghị viện thông qua dự luật đó, còn đối với dự luật do các nghị sĩ đệ trình lại chỉ được rút lại khi nó chưa được Nghị viện thông qua ở lần đọc thứ nhất. Ngoài ra, Nội quy về Thủ tục của Hạ viện Pháp cũng quy định trong trường hợp nghị sĩ bảo

Việc rút lại dự án luật không phải được chấp thuận ở mọi công đoạn của quy trình lập pháp mà bị hạn chế ở một số công đoạn nhất định để đòi hỏi tính nghiêm túc trong việc đệ trình các dự án luật và thể hiện sự độc lập của

Nghị viện.


trợ cho dự luật rút lại dự luật tại một phiên họp công khai nhưng lại có nghị sĩ khác tiếp tục theo đuổi dự luật ở phiên họp đó thì Nghị viện vẫn tiếp tục xem xét các dự luật này.

2.4 Lần đọc thứ nhất

Thủ tục lần đọc thứ nhất hầu như chỉ có ở các nước theo chế độ đại nghị, đặc biệt là ở những nước theo mô hình Nghị viện Anh.

Theo truyền thống ở các nước theo mô hình Nghị viện Anh, lần đọc thứ nhất được tiến hành để chính thức đưa dự luật vào xem xét. Thủ tục đọc lần thứ nhất thường mang tính hình thức và cũng rất đơn giản. Ở Nghị viện Anh, đọc lần thứ nhất đối với các dự luật của Chính phủ chỉ là việc giới thiệu dự luật và ấn định ngày cho lần đọc thứ hai mà không có các tranh luận hay sửa đổi gì. Qua lần đọc này dự luật cũng chính thức được in ra và được công khai cho công chúng.

Ở các nước theo chế độ cộng hoà Tổng thống như Hoa Kỳ, các dự luật thông thường chỉ do nghị sĩ đệ trình và thủ tục đọc lần một không nhất thiết phải diễn ra mà dự luật được chuyển ngay cho uỷ ban có thẩm quyền xem xét. Trong giai đoạn này, để thông báo sự tồn tại của dự luật, ngoài việc được nhận một bản sao của dự luật, các nghị sĩ còn được biết về dự luật thông qua thông báo ở một phiên họp toàn thể nào đó hoặc qua các phương tiện thông tin khác trong Nghị viện.

2.5 Lần đọc thứ hai và chuyển các dự án luật đến các Uỷ ban.

Thủ tục đọc lần hai

Đối với các nước theo chế độ đại nghị, nhất là các nước theo mô hình Nghị viện Anh, lần đọc thứ hai được thực hiện với mục đích để Nghị viện tranh luận về những nguyên tắc cơ bản của dự luật và chuyển các dự luật đó đến các uỷ ban có liên quan.


Khác với lần đọc thứ nhất, nội dung của lần đọc thứ hai rất quan trọng. Trong lần đọc này Nghị viện sẽ tranh luận về những nguyên tắc cơ bản của nội dung của dự luật mà không đi vào chi tiết câu chữ. Có thể coi đây là giai đoạn Nghị viện quyết định về nội dung chính sách của dự luật. Kết quả của lần đọc này, về nguyên tắc, không được thay đổi trong những lần đọc sau.

Sau khi thảo luận, Nghị viện sẽ có những quyết định khác nhau đối với dự luật trong lần đọc này. Thông thường, Nghị viện có ba giải pháp để lựa chọn:

Thứ nhất: Chuyển dự luật đến các Uỷ ban của Nghị viện để có những thẩm tra sâu hơn với những nguyên tắc mà Nghị viện đã quyết định.

Thứ hai: Nghị viện bác bỏ dự luật (có thể xuất phát từ nhiều lý do khác nhau như nội dung của dự luật không thuộc thẩm quyền của Nghị viện, hoặc nội dung của dự luật vi phạm những nguyên tắc pháp luật hiện hành v..v).

Thứ ba: Dự luật sẽ bị “treo”, tức là dự luật sẽ bị tạm hoãn trong một thời gian nhất định. Thực ra, đối với nhiều nước đây là giải pháp để Nghị viện từ chối xem xét dự luật một cách kín đáo. Chẳng hạn như ở Nghị viện Canada, với quyết định tạm hoãn dự luật trong thời gian 6 tháng thì cho tới khi hết thời hạn này Nghị viện cũng đã gần hết kỳ họp, do vậy việc xem xét dự luật vào thời điểm đó không còn được Nghị viện chấp nhận nữa.

Các dự án luật được chuyển sang giai đoạn kế tiếp khi được chuyển đến các Uỷ ban của Nghị viện xem xét về những vấn đề chi tiết hơn.

Đối với các nước theo chế độ cộng hoà Tổng thống, như đã nói ở


trên, việc phân chia thành các lần đọc thứ nhất và thứ hai không được thực hiện. Ở các nước này, sau khi được trình lên Nghị viện, các dự luật sẽ được chuyển thẳng đến các uỷ ban thường trực có thẩm quyền tương ứng để thẩm tra dự luật.

Việc chuyển dự luật đến các uỷ ban

Thông thường, Nghị viện các nước đều có hệ thống uỷ ban thường trực để thực hiện việc xem xét các dự luật trong những phạm vi thẩm quyền đã được xác định trước (thường được quy định trong Luật về Nghị viện hoặc Nội quy hoạt động của Nghị viện). Một dự luật có nội dung thuộc phạm vi thẩm quyền tương ứng sẽ được chuyển đến uỷ ban đó xem xét. Ngoài ra, việc chuyển dự luật đến các uỷ ban còn phụ thuộc vào các quyết định có tính tiền lệ của Nghị viện.

Hình 7: Các cách thức gửi dự thảo tới thẩm tra tại các uỷ ban trong trường hợp liên quan đến nhiều uỷ ban

Tuy nhiên, trong trường hợp dự án luật có nội dung thuộc phạm vi xem xét của nhiều uỷ ban hoặc khó xác định được uỷ ban chịu trách nhiệm xem xét thì các nước có thể có nhiều cách giải quyết khác nhau. Thường có hai cách lựa chọn điển hình là thành lập uỷ ban có tính chất đặc biệt hoặc gửi dự luật đến xem xét ở hai hoặc nhiều uỷ ban. Ở Hoa Kỳ, có hai cách thức gửi các dự luật trong trường hợp dự luật đó thuộc thẩm quyền xem xét của hai hoặc nhiều uỷ ban như sau:


Thứ nhất, cách gửi liên lục: Theo phương thức này, dự luật sẽ được xem xét trước ở một uỷ ban rồi chuyển sang uỷ ban khác để xem xét tiếp các vấn đề thuộc thẩm quyền của mình;

Thứ hai, cách gửi phân chia: Theo phương thức này, những nội dung của dự luật liên quan đến thẩm quyền của uỷ ban nào sẽ được xem xét ở uỷ ban đó.

Ngoài ra, ở một số nước theo hệ thống Nghị viện Anh, tuỳ từng nội dung đặc biệt của dự luật, chúng có thể được xem xét theo trình tự đặc biệt ở các uỷ ban. Chẳng hạn như ở Anh, đối với các dự luật có liên quan đến ngân sách quốc gia thì giai đoạn xem xét ở Uỷ ban bao giờ cũng phải tiến hành qua hai bước: xem xét ở uỷ ban có thẩm quyền và xem xét ở cuộc họp của Uỷ ban toàn viện.

2.6 Giai đoạn xem xét ở uỷ ban

Trong quy trình lập pháp của các nước hầu hết đều có giai đoạn xem xét dự luật ở Uỷ ban. Điều này được giải thích bởi lý do việc xem xét những vấn đề về tiểu tiết và kỹ thuật thường khó được giải quyết bởi một cơ quan có quá nhiều thành viên và không thông thạo về chuyên môn toàn diện như trong một phiên họp toàn thể của Nghị viện.

Việc duy trì một hệ thống uỷ ban mạnh có tác động rất lớn đến hiệu quả của quy trình lập pháp. Về điều này, hai nhà nghiên cứu về Nghị viện Mattson và Strom đã từng viết: “Việc duy trì hệ thống uỷ ban mạnh là điều kiện thiết yếu làm cho tác động của Nghị viện vào quy trình hoạch định

“Việc duy trì hệ thống uỷ ban mạnh là điều kiện thiết yếu làm cho tác động của Nghị viện vào quy trình hoạch định chính sách có

hiệu quả nhất”.


chính sách có hiệu quả nhất”193. Lý do của nhận xét này là do việc duy trì hệ thống uỷ ban mạnh cho phép Nghị viện phân công công việc của mình cho các uỷ ban với những nghị sĩ có kiến thức chuyên môn chuyên sâu theo những lĩnh vực nhất định. Hơn nữa, nó còn tạo ra diễn đàn để những kiến thức này được sử dụng vào quá trình hoạch định các chính sách. Theo ý nghĩa đó, hệ thống uỷ ban được coi như “khoang động cơ” trong hoạt động của Nghị viện.

Sau khi nhận được dự luật, các uỷ ban bắt đầu đi vào nghiên cứu các dự luật. Không phải ở đâu các uỷ ban cũng bắt buộc phải xem xét các dự án luật đã được chuyển đến. Một số nước theo chính thể cộng hoà Tổng thống, các uỷ ban có toàn quyền quyết định những dự luật nào sẽ được xem xét (như ở Hoa Kỳ). Bên cạnh đó cũng có những nước lại có quy định các dự luật do hành pháp kiến nghị thì bắt buộc các uỷ ban phải xem xét.

Vai trò của các uỷ ban trong Nghị viện đối với quy trình lập pháp của các nước có nhiều điểm khác nhau. Một số nước có hệ thống uỷ ban mạnh (thông thường tồn tại ở các nước theo chế độ cộng hoà tổng thống), các uỷ ban có thẩm quyền rất lớn trong việc xem xét các dự luật. Một số nước khác thì hệ thống uỷ ban có rất ít thẩm quyền trong việc xem xét các dự luật. Chính vì vậy, nội dung xem xét về dự luật trong giai đoạn thẩm tra của uỷ ban ở các nước cũng rất khác nhau.

Ở những nước có hệ thống uỷ ban mạnh như ở Brazil, Mỹ, Philippines… thì thẩm quyền của uỷ ban trong giai đoạn này rất lớn. Uỷ ban có thể dựa vào nội dung của dự luật để tiến hành các cuộc điều trần, thu thập chứng cứ, mời nhân chứng v.v….

193. Xem Mattson, Ingvar và Strom, Kaare (1995). Parliamentary Committees, trong cuốn Parliaments and Majority Rule in Western Europe, (New York), trang 250.


Việc tổ chức những phiên điều trần công khai có tác dụng:

- cung cấp cho Nghị viện những kinh nghiệm thực tế;

- tạo ra một diễn đàn để trao đổi quan điểm;

- thông qua đó tuyên truyền đến nhân dân những vấn đề hiện tại của đất nước;

- làm tăng sự tin tưởng của công chúng vào một quy trình làm việc minh bạch của Nghị viện.

Nội dung xem xét của uỷ ban theo hệ thống này rất rộng, từ những chính sách chung cho đến các điểm về chi tiết như về ngôn ngữ, câu chữ của từng câu, từng điều.

Cần phải nói thêm rằng, ở một số nước như Italia, Tây Ban Nha… với hệ thống uỷ ban có những vai trò đặc biệt trong hoạt động lập pháp, dự luật có thể được thông qua ngay trong giai đoạn này nếu được Nghị viện cho phép.

Những nước có chính thể đại nghị, trong giai đoạn này dự luật cũng được soi xét cẩn thận. Một số nước còn quy định cụ thể trong Hiến pháp là việc xem xét các dự luật phải tiến hành theo từng chương, từng điều cụ thể. Tuy nhiên, việc xem xét dự luật trong giai đoạn này không được trái với những nguyên tắc mà Nghị viện đã thông qua trong lần đọc thứ hai. Tại Canada, trong giai đoạn thẩm tra ở Uỷ ban, mỗi thành viên của Uỷ ban sẽ tự sửa chữa từng chi tiết của dự luật theo ý của mình, sau đó các ý kiến sẽ được tập hợp lại để tạo thành một báo cáo của uỷ ban. Uỷ ban ở các nước này và cả những nước theo chính thể hỗn hợp (như Cộng hoà Pháp) không được bác bỏ các dự luật do Chính phủ đệ trình. Các dự luật đó chỉ được nghiên cứu để trình ra Nghị viện xem xét.


Kết thúc giai đoạn xem xét ở uỷ ban là việc thông qua báo cáo của uỷ ban để trình ra Nghị viện. Rất ít nước mà uỷ ban của Nghị viện có thẩm quyền mạnh như ở Hoa Kỳ. Uỷ ban trong Nghị viện Hoa Kỳ có quyền biểu quyết để đưa ra các cách thức trình Nghị viện như: đồng ý với dự thảo; trình dự thảo với một ít sửa đổi; trình dự thảo có nội dung hoàn toàn mới phát sinh trong quá trình xem xét dự thảo gốc (trong trường hợp này các tài liệu về quá trình soạn thảo dự luật cũng được trình ra Nghị viện để Nghị viện có thể tìm hiểu đầy đủ về mối quan hệ giữa dự thảo luật mới và dự thảo luật cũ).

Thông thường, nhiều nước cho phép trong báo cáo của uỷ ban trình ra Nghị viện được phép gửi kèm theo những ý kiến không giống với quan điểm chung của uỷ ban. Những quan điểm thiểu số này được bảo lưu và có thể được đưa ra xem xét trong các phiên thảo luận của Nghị viện ở lần đọc sau.

Báo cáo của Uỷ ban thường được Nghị viện các nước xem là cơ sở để Nghị viện tiến hành thảo luận để thông qua dự án luật. Tuy nhiên, ở một số nước khác như Cameroon, Cuba, Đan Mạch, Ấn Độ… các dự thảo ban đầu lại được xem là cơ sở thảo luận chính, còn các báo cáo của uỷ ban chỉ là các kiến nghị về các vấn đề cần sửa đổi.

2.7 Giai đoạn báo cáo

Sau khi các uỷ ban đã hoàn thành quá trình xem xét dự thảo của mình, các báo cáo của uỷ ban sẽ được trình ra Nghị viện.

Giai đoạn này có vị trí khá quan trọng trong quy trình lập pháp của các nước tổ chức Nghị viện theo mô hình Nghị viện Anh. Mục đích của giai đoạn này chủ yếu là giới thiệu để các thành viên không thuộc uỷ ban có thẩm quyền thẩm tra dự luật tìm hiểu về quá trình thẩm tra của uỷ ban, và tạo điều kiện cho các thành viên này đóng góp các sửa đổi đối


với dự thảo được uỷ ban báo cáo. Để các phiên họp này có hiệu quả và tránh những trùng lặp không đáng có, trong phiên họp xem xét các báo cáo của uỷ ban, các ý kiến của các nghị sĩ ủng hộ dự luật sẽ không được xem xét. Thông thường, Nghị viện chỉ lựa chọn xem xét những kiến nghị mà người đệ trình không phải là thành viên của uỷ ban chịu trách nhiệm thẩm tra dự luật, những đề nghị của thành viên mới của uỷ ban nói trên chưa có điều kiện tham gia quá trình thẩm tra dự luật, những kiến nghị thiểu số của các thành viên uỷ ban có trong báo cáo về dự luật.

Đối với các dự luật được chuyển đến tất cả các uỷ ban của Nghị viện xem xét, hoặc được xem xét tại phiên họp uỷ ban chung (uỷ ban toàn viện) thì giai đoạn báo cáo này chỉ mang tính thông tin lại quá trình xem xét dự thảo. Điều này xuất phát từ lý do tất cả các thành viên của Nghị viện đã được tham gia vào quá trình thảo luận về dự luật194.

Ở Hoa Kỳ, để dự án luật được đưa ra Nghị viện xem xét cũng có những điểm khác biệt. Thông thường, ở Hạ viện Hoa Kỳ, việc quyết định đưa dự luật ra thảo luận ở Nghị viện phụ thuộc vào Chủ tịch Hạ viện sau khi có sự trao đổi với lãnh đạo Đảng đa số. Cá nhân Hạ nghị sĩ cũng có thể tác động vào quyết định đưa dự luật ra xem xét nếu thu nhận được 128 chữ ký các các hạ nghị sĩ khác. Trên thực tế, nỗ lực để đạt được điều này rất ít có kết quả.

2.8 Giai đoạn đọc lần ba và thông qua

Giai đoạn đọc lần ba là giai đoạn Nghị viện xem xét dự luật lần cuối cùng trước khi thông qua.

Lần đọc thứ ba của Nghị viện về dự luật ở các nước theo hệ thống Nghị viện Anh cũng có nhiều điểm giống với lần đọc thứ hai tuy nhiên

194. Theo nguyên tắc của Nghị viện nhiều nước thì một nghị sỹ phải tham gia vào một uỷ ban nhất định.


những sửa đổi trong lần đọc này không được đi ngược lại với những nguyên tắc đã được thông qua trước đó. Thông thường, lần đọc này diễn ra với thời gian ngắn hơn rất nhiều so với lần đọc thứ hai bởi vì những nguyên tắc chính của dự luật đã được Nghị viện quyết định từ trước. Nếu xuất hiện vấn đề cần phải nghiên cứu kỹ hơn thì dự thảo lại được chuyển về uỷ ban để nghiên cứu sâu thêm.

Đối với các nước theo chính thể cộng hoà Tổng thống thì giai đoạn xem xét dự luật sau khi có báo cáo của uỷ ban thường giữ một vai trò rất quan trọng trong quy trình lập pháp. Ở Hạ viện Hoa Kỳ, các dự luật sẽ được đưa ra thảo luận tại hội trường bằng cách chia làm hai phe, phe đa số do chủ tịch uỷ ban có nhiệm vụ thẩm tra dự luật đứng đầu, còn người đứng đầu nhóm ý kiến thiểu số tại uỷ ban đứng đầu nhóm còn lại. Khi quyết định đưa dự luật ra thảo luận, các nhà lãnh đạo của nhóm đảng đa số cũng quyết định luôn phương thức xem xét dự luật. Theo phương thức thảo luận thông thường thì mỗi bên sẽ được dành một tiếng để thuyết trình về quan điểm của mình, sau đó mỗi bên sẽ được dành mỗi lần năm phút để tranh luận về các sửa đổi. Thông thường các nhà lãnh đạo đảng đa số thường chọn phương thức thông qua đặc biệt hơn để thảo luận về dự luật. Phương thức này sẽ do Uỷ ban về Nội quy chịu trách nhiệm soạn thảo.

Các cuộc tranh luận ở Hạ viện Hoa Kỳ thường kết thúc bằng việc biểu quyết về các kiến nghị do các bên đưa ra, và do vậy sẽ kết thúc quá trình xem xét nhanh hơn việc làm tương tự ở Thượng viện, vì ở Thượng viện, các bài phát biểu của các Thượng nghị sĩ rất dài và không có biện pháp quyết liệt như ở Hạ viện nhằm chấm dứt cuộc thảo luận.

Sau khi xem xét xong dự luật, Nghị viện sẽ biểu quyết thông qua dự luật. Một số nước quy định nguyên tắc là các dự luật phải xem xét

Một số nước các dự luật phải xem xét thông qua theo từng điều, từng điều một… Một số nước khác, việc biểu quyết thông qua có thể được thực hiện bằng cách thông qua một hoặc nhiều chương có nội dung gần với nhau.


thông qua theo từng điều,

từng điều một như Italia,

Tây Ban Nha, Philippines…

Một số nước khác, việc biểu

quyết thông qua có thể được

thực hiện bằng cách biểu

quyết thông qua một hoặc

nhiều chương có nội dung gần

với nhau.

Tuy nhiên, trong quy trình lập pháp của nhiều nước, thủ tục biểu quyết thông qua này mang nhiều tính hình thức vì trước đó mọi ý kiến của Nghị viện đã được tiếp thu và thể hiện vào dự luật và đến lúc dự luật được đưa ra biểu quyết thì nó hầu như đã thu nhận được sự đồng thuận của Nghị viện.

Đến đây, việc xem xét dự luật của Nghị viện ở các Nghị viện theo mô hình một viện coi như kết thúc, dự luật được chuyển sang cho hành pháp để hành pháp công bố. Còn đối với mô hình Nghị viện hai viện, dự luật được tiếp tục chuyển sang xem xét ở Viện thứ hai để xem xét với quy trình gần giống như trên với ít nhiều sự thay đổi.

2.9 Vai trò của Viện thứ hai trong quy trình lập pháp

Hiện tại, vấn đề xây dựng Nghị viện một hay hai viện vẫn là một vấn đề gây ra nhiều tranh cãi. Xét riêng trong lĩnh vực lập pháp, mô hình một viện hay hai viện đều có những ưu thế nhất định đối với quy trình lập pháp.

Quy trình lập pháp ở các nước theo mô hình lưỡng viện, có nhiều điểm phức tạp hơn mô hình Nghị viện một viện. Tùy thuộc vào

những sửa đổi trong lần đọc này không được đi ngược lại với những nguyên tắc đã được thông qua trước đó. Thông thường, lần đọc này diễn ra với thời gian ngắn hơn rất nhiều so với lần đọc thứ hai bởi vì những nguyên tắc chính của dự luật đã được Nghị viện quyết định từ trước. Nếu xuất hiện vấn đề cần phải nghiên cứu kỹ hơn thì dự thảo lại được chuyển về uỷ ban để nghiên cứu sâu thêm.

Đối với các nước theo chính thể cộng hoà Tổng thống thì giai đoạn xem xét dự luật sau khi có báo cáo của uỷ ban thường giữ một vai trò rất quan trọng trong quy trình lập pháp. Ở Hạ viện Hoa Kỳ, các dự luật sẽ được đưa ra thảo luận tại hội trường bằng cách chia làm hai phe, phe đa số do chủ tịch uỷ ban có nhiệm vụ thẩm tra dự luật đứng đầu, còn người đứng đầu nhóm ý kiến thiểu số tại uỷ ban đứng đầu nhóm còn lại. Khi quyết định đưa dự luật ra thảo luận, các nhà lãnh đạo của nhóm đảng đa số cũng quyết định luôn phương thức xem xét dự luật. Theo phương thức thảo luận thông thường thì mỗi bên sẽ được dành một tiếng để thuyết trình về quan điểm của mình, sau đó mỗi bên sẽ được dành mỗi lần năm phút để tranh luận về các sửa đổi. Thông thường các nhà lãnh đạo đảng đa số thường chọn phương thức thông qua đặc biệt hơn để thảo luận về dự luật. Phương thức này sẽ do Uỷ ban về Nội quy chịu trách nhiệm soạn thảo.

Các cuộc tranh luận ở Hạ viện Hoa Kỳ thường kết thúc bằng việc biểu quyết về các kiến nghị do các bên đưa ra, và do vậy sẽ kết thúc quá trình xem xét nhanh hơn việc làm tương tự ở Thượng viện, vì ở Thượng viện, các bài phát biểu của các Thượng nghị sĩ rất dài và không có biện pháp quyết liệt như ở Hạ viện nhằm chấm dứt cuộc thảo luận.

Sau khi xem xét xong dự luật, Nghị viện sẽ biểu quyết thông qua dự luật. Một số nước quy định nguyên tắc là các dự luật phải xem xét

Một số nước các dự luật phải xem xét thông qua theo từng điều, từng điều một… Một số nước khác, việc biểu quyết thông qua có thể được thực hiện bằng cách thông qua một hoặc nhiều chương có nội dung gần với nhau.


hình thức xây dựng viện thứ hai là viện liên bang hay viện quý tộc mà quy trình lập pháp ở các Nghị viện lưỡng viện cũng có những điểm khác nhau.

Đối với những nước có mô hình Nghị viện theo kiểu mô hình Nghị viện Anh, Thượng viện thường là Viện của tầng lớp quý tộc và thường chỉ đóng vai trò xét lại các quyết định của Viện thứ dân. Trong quy trình lập pháp, các dự luật chủ yếu xuất phát từ Hạ viện và được Thượng viện xem xét lại.

Đối với những nước có thượng viện là Viện liên bang thì chức năng và quyền lập pháp ở hai viện là như nhau (trừ các dự luật liên quan đến ngân sách), vì vậy một dự luật có thể được bắt đầu từ Hạ viện hoặc từ Thượng viện.

Một trong những ưu thế và cũng là nhược điểm của mô hình lưỡng viện là giữa hai viện thường có những quan điểm khác nhau về các vấn đề lập pháp, thể hiện tính đại diện cho các nhóm cử tri khác nhau của mỗi viện.

Các nước thường có nhiều phương thức khác nhau để giải quyết những điểm bất đồng giữa hai viện. Phương thức thông dụng nhất là việc sử dụng phương pháp đưa thoi. Theo phương pháp này, người ta để cho mỗi viện xem xét liên tiếp những giải pháp do viện kia chấp thuận cho tới ngày cả hai viện đạt được một thoả thuận. Thuật ngữ “đưa thoi” xuất phát từ việc các dự luật được đưa đi đưa lại liên tiếp giữa hai viện. Sự trao đổi quan điểm tiếp tục cho đến khi hai viện cùng chấp thuận một văn kiện luật duy nhất.

Phương thức thứ hai cũng khá phổ biến là lập Uỷ ban chung của hai viện gồm số các nghị sĩ hạ viện và thượng viện ngang nhau. Uỷ ban này có nhiệm vụ soạn thảo ra một dự luật dung hoà được quan điểm của cả hai viện.


Trong trường hợp qua các phương thức trên vẫn không đi đến kết quả thì Nghị viện các nước thường cho phép Hạ viện với một tỷ lệ đa số nhất định được chung quyết dự luật. Chẳng hạn, ở Slovenia, Thượng viện là Hội đồng Nhà nước có quyền phủ quyết các dự luật do Hạ viện thông qua, nhưng Hạ viện lại có thể bỏ qua quyền phủ quyết này bằng cách chung quyết dự luật bằng một đa số quá bán. Còn ở Nga, Hội đồng liên bang cũng có quyền phủ quyết các dự luật của Duma quốc gia, nhưng Duma quốc gia cũng có thể bỏ qua quyền phủ quyết này bằng đa số hai phần ba. Một số nước khác, việc chung quyết dự luật lại phụ thuộc vào nội dung của dự luật. Chẳng hạn ở Nam Phi, một dự luật không trực tiếp liên quan đến các bang (như các vấn đề về quốc phòng, đối ngoại, tư pháp…) thì dự luật đó sẽ do Hạ viện chung quyết, còn đối với những dự luật liên quan trực tiếp đến quyền lợi của các bang thì việc chung quyết lại thuộc về Thượng viện. Ngoài ra, trong trường hợp hai viện không đi đến một sự đồng thuận thì ở một số nước, dự luật coi như bị bác bỏ.

2.10 Ban hành và công bố luật

Sau khi được Nghị viện thông qua, dự luật được chuyển đến nguyên thủ quốc gia để ban hành. Trong quy trình lập pháp, ban hành luật là giai đoạn cuối cùng.

Một điều đáng lưu ý là ở một số nước, trước khi đạo luật được ban hành, công dân hoặc các tiểu bang có thể kiến nghị không ban hành dự luật, và việc trưng cầu ý dân phải được tổ chức để quyết định vấn đề này. Chẳng hạn như ở Thụy Sỹ, các sửa đổi Hiến pháp phải được trưng cầu ý dân trước khi ban hành. Còn đối với các đạo luật khác nếu có kiến nghị của từ 50.000 cử tri trở lên thì cũng phải tổ chức trưng cầu ý dân trước khi ban hành.


Ban hành luật thuộc thẩm quyền của cơ quan hành pháp. Ở nhiều

nước khác nhau, việc ban hành luật có ý nghĩa pháp lý và chính trị rất

khác nhau.

Một số nước, đặc biệt ở những nước có sự phân quyền sâu sắc

giữa hành pháp và lập pháp, việc ban hành luật có ý nghĩa như một

quyền kiểm tra của hành pháp đối với lập pháp.

Ở những nước có chính thể Tổng thống như Hoa Kỳ, Philippines..,

phủ quyết các đạo luật là một trong những quyền đặc biệt của Tổng

thống. Quyền này xuất phát từ nguyên tắc bình đẳng giữa lập pháp và

hành pháp theo cơ chế “kìm chế và đối trọng”. Tổng thống cũng là người

đại diện của nhân dân nên cũng được tham dự vào việc xem xét các dự

luật. Tuy nhiên, quyền phủ quyết ở các nước này hầu như chỉ làm tạm

ngưng sự ra đời của đạo luật mà thôi. Nghị viện có thể bỏ qua sự phủ

quyết của Tổng thống nếu đạt được một tỷ lệ đa số nhất định mà thông

thường là hai phần ba.

Một số nước khác, Hiến pháp lại quy định cho hành pháp có

quyền phủ quyết tuyệt đối các dự luật như ở Indonesia, nếu hành

pháp có thể đưa ra được những lý do hệ trọng, phản đối sự thi hành

của đạo luật.

Theo truyền thống ở những nước theo chính thể quân chủ đại

nghị như ở Anh, Đan Mạch, Thụy Điển… Hoàng gia cũng có quyền

không công bố các dự luật đã được Nghị viện thông qua. Trong lịch sử,

quyền này hình thành từ thời kỳ đầu Nghị viện mới được thành lập. Lúc

đó, Nhà Vua nắm trọn quyền lập pháp và Nghị viện chỉ đóng vai trò là

cơ quan tư vấn, nên Nhà Vua hoàn toàn có quyền không thông qua các


dự luật do Nghị viện đưa ra. Trên thực tế, quyền này hiện tại rất ít khi

được sử dụng do nó không còn phù hợp với điều kiện hiện tại. Lần cuối

cùng Hoàng gia Anh sử dụng quyền này là vào năm 1702.

Một số nước khác (chủ yếu là những nước có chính thể hỗn hợp),

việc ban hành luật chỉ mang ý nghĩa thừa nhận các dự luật được Nghị

viện thông qua theo đúng thủ tục và tuyên bố nó có giá trị pháp lý.

Theo cách thức này, sau khi dự luật được chuyển sang nguyên

thủ quốc gia, thì trong một thời hạn nhất định (mà thông thường là 15

ngày) nguyên thủ quốc gia phải ban hành luật. Thời hạn này có thể được

rút ngắn nếu lập pháp đưa ra một yêu cầu ban hành có tính khẩn cấp.

Nhiều nước như Italia, Pháp… còn quy định cho nguyên thủ quốc

gia quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại các dự luật. Nội dung của

quyền này là việc yêu cầu Nghị viện xem xét lại một số nội dung của dự

luật. Trong trường hợp này, Nghị viện sẽ họp lại để chung quyết dự luật

bị đề nghị thảo luận lại. Trong mọi trường hợp, dù đề nghị của nguyên

thủ quốc gia có được chấp nhận hay không thì sau khi Nghị viện chung

quyết, dự luật vẫn được chuyển lại cho hành pháp để ban hành.

Vấn đề còn lại là trong trường hợp hành pháp không ban hành

các đạo luật thì xử lý thế nào. Rất nhiều nước giải quyết vấn đề này bằng

cách quy định nếu quá thời hạn được phép, hành pháp vẫn không ban

hành luật thì dự luật đương nhiên được coi là có giá trị thi hành. Một số

nước khác lại áp dụng giải pháp quy định nếu quá thời hạn trên, hành

pháp không ban hành luật thì Chủ tịch Nghị viện ban hành (chẳng hạn

Đệ tứ Cộng hoà Pháp ghi nhận Chủ tịch Hạ viện có quyền ban hành luật

khi Tổng thống không thực hiện quyền này).


Công bố luật khác với ban hành luật. Công bố luật là việc đăng luật vào Công báo, để dự luật có giá trị thi hành đối với mọi công dân, và công dân có thể tường tận được mọi nội dung của đạo luật. Còn ban hành luật, như đã nói ở trên, là hành vi pháp lý đem lại giá trị thi hành cho dự luật. Chính vì vậy, nhiều nước có quy định rằng nếu dự luật đã được ban hành nhưng chưa được công bố thì văn bản đó chỉ có giá trị pháp lý đối với các cơ quan công quyền mà không phải đối với mọi công dân.

Với ý nghĩa của việc công bố luật như trên, pháp luật nhiều nước lấy mốc thời gian là thời điểm công bố luật trên Công báo để ghi nhận giá trị thi hành của đạo luật với toàn dân chứ không phải ghi nhận theo ngày ban hành. Chẳng hạn, Khoản 3, Điều 73, Hiến pháp Cộng hoà Italia quy định: “Các đạo luật sẽ được công bố ngay sau khi chúng được ban hành và có hiệu lực thi hành 15 ngày sau khi được công bố, trừ khi các đạo luật này có quy định thời hạn khác.”

2.11 Quy trình lập pháp trong một số trường hợp đặc biệt

Quy trình lập pháp trong trường hợp khẩn cấp

Quy trình lập pháp bao giờ cũng là một quy trình phức tạp với nhiều giai đoạn khác nhau, có sự tham gia của nhiều chủ thể. Tuy nhiên, trong những trường hợp nhất định, yêu cầu về sự cẩn trọng lại trở nên mâu thuẫn với tính khẩn cấp của vấn đề, hoặc với bản chất của vấn đề. Để giải quyết mâu thuẫn đó, nhiều quốc gia thường quy định quy trình lập pháp có tính chất rút gọn để Nghị viện xem xét, thông qua những dự luật này.

Những dự luật đã được ban hành nhưng chưa được công bố thì văn bản đó chỉ có giá trị pháp lý đối với các cơ quan công quyền mà không phải đối với mọi công dân.


Thông thường, quy trình lập pháp trong trường hợp khẩn cấp được sử dụng thể theo kiến nghị của các nghị sĩ hoặc của hành pháp. Ở Anh, Italia, Tây Ban Nha.., khi trình các dự án luật, Chính phủ có thể gửi kèm theo yêu cầu xem xét dự luật theo quy trình rút gọn.

Quy trình lập pháp trong các trường hợp khẩn cấp được thực hiện với các biện pháp nhằm làm rút ngắn quy trình xem xét dự luật như:

- Bỏ qua giai đoạn xem xét dự luật ở Uỷ ban;

- Ấn định những mốc thời gian cho các giai đoạn xem xét dự luật;

- Bỏ qua những thủ tục in ấn, phát hành, phổ biến trước các tài liệu có liên quan đến dự luật;

- Giao dự luật cho một uỷ ban chung của Nghị viện xem xét thông qua;

- Hạn chế thời gian thảo luận…

Những biện pháp này đã làm cho quá trình xem xét các dự luật được rút ngắn đi một cách đáng kể. Trong lịch sử của Nghị viện Anh có ghi nhận trường hợp Dự luật về Tư pháp Hình sự năm 1998 được thông qua trong vòng có ba ngày, ngày 2 tháng 9 dự luật được Viện dân biểu thông qua, ngày 3 tháng 9 được Viện quý tộc thông qua, và ngày 4 tháng 9, dự luật được Hoàng gia Anh ban hành.

Quy trình sửa đổi Hiến pháp

Các nước trên thế giới đều ghi nhận Hiến pháp có giá trị pháp lý tối cao so với các văn bản pháp luật khác. Vị trí này của Hiến pháp không chỉ thể hiện ở nội dung của Hiến pháp mà còn thể hiện ở quy trình sửa đổi Hiến pháp. Hầu hết, Hiến pháp các nước đều ghi nhận quy trình sửa đổi Hiến pháp với một thủ tục khắt khe hơn nhiều so với quy trình lập pháp.


Tuy nhiên, cần phải nói thêm rằng ngày nay quy trình sửa đổi Hiến pháp ở nhiều nước cũng không quá khắt khe bởi vì với các nhà lập hiến ở các nước này dự liệu rằng nếu quy định như vậy thì dễ xảy ra các cuộc binh biến nhằm thay đổi thể chế chính trị. Trong lịch sử nước Pháp đã xảy ra một trường hợp như vậy vào năm 1852, Tổng thống Luis Napoleon đã dùng tới biện pháp đảo chính sau khi không giành được đa số ba phần tư ở Nghị viện để sửa đổi Hiến pháp lúc đó.

Ngoài ra, để duy trì sự ổn định của thể chế, không phải mọi vấn đề thuộc Hiến pháp đều được sửa đổi. Điều 139 Hiến pháp Italia quy định thể chế cộng hoà của đất nước không thể bị thay đổi bằng cách thức sửa đổi Hiến pháp.

Cũng như quy trình lập pháp, quy trình sửa đổi Hiến pháp cũng có các giai đoạn tương tự nhưng với những điều kiện khắt khe hơn.

Đầu tiên là việc đưa ra sáng quyền sửa đổi Hiến pháp. Hầu hết các nước đều ghi nhận quyền kiến nghị sửa đổi Hiến pháp thuộc về các nghị sĩ. Tuy nhiên, để Nghị viện có thể xem xét yêu cầu đó, sáng kiến sửa đổi Hiến pháp cần hội đủ sự ủng hộ của một số lớn các nghị sĩ. Một số nước khác quy định cho cả hành pháp và lập pháp đều có quyền kiến nghị sửa đổi hiến pháp. Hiến pháp Tây Ban Nha có quy định rằng quyền kiến nghị sửa đổi Hiến pháp cũng như sửa đổi các đạo luật thuộc về các nghị sĩ và Chính phủ.

Hiện tại, quy trình sửa đổi Hiến pháp ở các nước có thể được phân thành hai phương thức.

Thứ nhất, một số nước theo quan niệm, một văn bản pháp luật chỉ có thể bị sửa đổi bằng một thủ tục y hệt thủ tục soạn thảo ban đầu thì thông thường việc sửa đổi Hiến pháp được thực hiện theo thủ tục tương tự như thủ tục lập hiến, tức là nhân dân bầu ra Nghị viện lập hiến với nhưng quy định riêng về thủ tục. Chẳng hạn như ở Hoa Kỳ, đề nghị sửa


đổi Hiến pháp phải do hai phần ba tổng số các Nghị viện tiểu bang chấp thuận, sau đó một Nghị viện liên bang mới được bầu ra để quyết định vấn đề trên. Cách thức này đảm bảo gần như tuyệt đối tính ổn định của Hiến pháp trước những đề nghị sửa đổi Hiến pháp không đáng có. Tuy nhiên, đi kèm với nó là sự khó khăn đối với những kiến nghị sửa đổi xác đáng và những rủi ro về chính trị có thể xảy ra khi tổ chức một cuộc tuyển cử mới.

Thứ hai, việc sửa đổi Hiến pháp ở nhiều nước khác lại được quy định vẫn thuộc về Nghị viện hiện thời với quy trình không khác nhiều so với quy trình lập pháp, trừ các biện pháp nhằm tránh các kiến nghị sửa đổi không thoả đáng. Các biện pháp này thường là việc yêu cầu một đa số cao hơn so với đa số trong quy trình lập pháp. Thông thường, đa số để thông qua một sửa đổi Hiến pháp là hai phần ba tổng số các nghị sĩ. Ở các quốc gia có mô hình Nghị viện lưỡng viện, việc sửa đổi Hiến pháp thông thường được giao cho một Uỷ ban lưỡng viện để xem xét chung các kiến nghị sửa đổi. Ngoài ra, một số nước còn yêu cầu cần trưng cầu ý dân đối với các sửa đổi Hiến pháp.

Quy trình phê chuẩn điều ước quốc tế

Hiến pháp của hầu hết các nước đều ghi nhận quyền của Nghị viện trong việc phê chuẩn các hiệp ước quốc tế. Tuy nhiên, không phải tất cả các điều ước quốc tế đều phải được Nghị viện phê chuẩn. Thông thường, những điều ước quốc tế không cần sự phê chuẩn của Nghị viện là các điều ước về quân sự hoặc về kỹ thuật. Vương quốc Bỉ có quy định rằng chỉ những điều ước quốc

Khi Nghị viện thảo luận về dự luật phê chuẩn, không một sửa đổi nào được thực hiện đối với nội dung của điều ước quốc tế đã được ký hết. Điều ước quốc tế phải được phê chuẩn hoặc bác bỏ

toàn văn.


tế liên quan đến thương mại hoặc có tác động đến quyền công dân thì mới cần có sự phê chuẩn của Nghị viện. Ở Công quốc Monaco thì các điều ước có liên quan đến các quy định của Hiến pháp đều phải có sự phê chuẩn của Nghị viện.

Phê chuẩn là giai đoạn cuối cùng trong quá trình xây dựng các điều ước quốc tế. Mặc dù Hiến pháp của hầu hết các nước không ghi rõ cơ quan nào có quyền thực hiện việc thương thuyết các điều ước quốc tế nhưng tập quán chung ở các nước là trao cho cơ quan hành pháp quyền thương thuyết các điều ước quốc tế. Nội dung của điều ước quốc tế được hình thành trong quá trình thương thuyết này và khi đã được ký kết thì hầu như nội dung của điều ước không thay đổi. Thẩm quyền của Nghị viện đối với điều ước quốc tế chỉ là thẩm quyền phê chuẩn, Nghị viện không biểu quyết về điều ước quốc tế mà chỉ biểu quyết dự luật phê chuẩn hiệp ước đó mà thôi. Do vậy trong khi Nghị viện thảo luận về dự luật phê chuẩn, không một sửa đổi nào được thực hiện đối với nội dung của điều ước quốc tế đã được ký hết. Điều ước quốc tế phải được phê chuẩn hoặc bác bỏ toàn văn.

Chính vì vậy, quy trình phê chuẩn điều ước quốc tế của Nghị viện các nước trên thế giới hầu như được áp dụng tương tự với quy trình lập pháp mà dự luật được xem xét ở đây là các dự luật về phê chuẩn các điều ước quốc tế.

Tuy vậy, cũng có một số điểm đặc biệt trong quy trình phê chuẩn điều ước quốc tế ở một số nước. Ở Hà Lan, việc phê chuẩn các điều ước quốc tế của Nghị viện có thể theo quy trình thông thường hoặc quy trình ngầm định. Theo quy trình thông thường, dự luật phê chuẩn điều ước quốc tế được giới thiệu, thảo luận và thông qua theo đúng quy trình lập pháp thông thường. Theo quy trình ngầm định, Chính phủ gửi văn kiện điều ước quốc tế tới cả hai viện kèm theo công văn yêu cầu sự chấp


thuận điều ước quốc tế. Điều ước quốc tế coi như được chấp thuận nếu trong vòng 30 ngày không có phản ứng nào xuất phát từ hai viện, của Chủ tịch hai viện hoặc của một phần năm số các nghị sĩ, yêu cầu phải có thủ tục phê chuẩn thông thường đối với điều ước quốc tế đó.

Ở Hoa Kỳ, quy trình phê chuẩn điều ước quốc tế thể hiện sự can thiệp mạnh mẽ của Nghị viện (đặc biệt là Thượng viện) đối với việc thực thi chính sách đối ngoại của hành pháp. Ngay từ khi thực hiện các vòng đàm phán, theo tập quán chính trị ở nước này, cơ quan hành pháp luôn tham khảo ý kiến của các vị nghị sĩ có ảnh hưởng lớn trong Nghị viện về nội dung đàm phán. Và hơn nữa, để điều ước quốc tế có giá trị thi hành, dự luật phê chuẩn điều ước quốc tế phải đạt được đa số hai phần ba số Thượng nghị sĩ có mặt. Ảnh hưởng lớn của Thượng viện Hoa Kỳ đối với chính sách đối ngoại có nguồn gốc từ lịch sử. Thời gian đầu, Thượng viện Hoa Kỳ được thiết lập với mục đích không phải là cơ quan đại diện của nhân dân các tiểu bang mà chỉ là cơ quan nhằm duy trì sự độc lập và thống nhất giữa các tiểu bang. Lúc đó, để tạo được sự ủng hộ của các tiểu bang trong chính sách đối ngoại, hành pháp Hoa Kỳ thường tham khảo trước ý kiến của các Thượng nghị sĩ khi thương thuyết các điều ước quốc tế.

3. QUY TRÌNH NGÂN SÁCH

Xét về mặt hình thức, ngân sách là một đạo luật vì nó được Nghị viện thảo luận, biểu quyết và được cơ quan hành pháp ban hành tương tự như đối với các đạo luật khác. Thủ tục quyết định ngân sách được áp dụng tương tự như thủ tục thông qua các đạo luật khác có nguyên do xuất phát từ truyền thống của Nghị viện,

Thủ tục quyết định ngân sách được áp dụng tương tự như thủ tục thông qua các đạo luật khác cho phép Nghị viện và công chúng thấy rõ “tiền đã đi đâu”.


và hơn nữa quy trình này cho phép Nghị viện và công chúng thấy rõ “tiền đã đi đâu” nhằm đề cao tính minh bạch trong hoạt động của các cơ quan công quyền. Thêm vào đó, quy trình ngân sách như vậy còn là phương tiện dân chủ để làm tăng trách nhiệm của Chính phủ trước Nghị viện và các uỷ ban của Nghị viện.

Ở mức độ tổng quát, quy trình ngân sách về cơ bản có các bước như sau:

- Chuẩn bị dự án ngân sách;

- Thông qua ngân sách tại Nghị viện;

- Thi hành ngân sách.

Trong phạm vi tìm hiểu về quy trình ngân sách ở Nghị viện, chúng ta sẽ tập trung xem xét giai đoạn (1), giai đoạn (2) và nghiên cứu về quy trình thực hiện chức năng giám sát của Nghị viện trong giai đoạn thứ (3).

3.1 Chuẩn bị các dự án ngân sách

Quyền chuẩn bị các dự án ngân sách

Đối với các dự luật thường, như đã trình bày ở phần quy trình lập pháp, có thể do nghị sĩ, hoặc Chính phủ chuẩn bị. Nhưng đối với dự án ngân sách, Chính phủ là chủ thể duy nhất có quyền soạn thảo.

Quyền soạn thảo dự án ngân sách được giao cho hành pháp có tính hợp lý ở chỗ:

Hầu hết các quốc gia đều giành cho Chính phủ độc quyền soạn thảo các dự án

ngân sách.


Thứ nhất, hành pháp là cơ quan trực tiếp thi hành các chính sách quốc gia nên dĩ nhiên hành pháp phải được xây dựng mọi chi tiết của ngân sách - là phương tiện tài chính để thi hành chương trình của mình;

Thứ hai, về phương diện kỹ thuật, với hệ thống công chức ở mọi cấp, mọi ngành, hành pháp là cơ quan có đầy đủ khả năng để tìm hiểu về nhu cầu thực tế của các cơ quan, công sở nên có thể thống kê một cách dễ dàng các con số thu chi cần thiết cho các cơ quan này.

Tuy vậy, trong lịch sử, một số nước đã ghi nhận quyền này thuộc về Nghị viện. Đó là thời gian trước năm 1921 ở Hoa Kỳ, với việc tôn trọng nguyên tắc phân quyền, Nghị viện Hoa Kỳ được quyền soạn thảo các dự án ngân sách. Việc chuẩn bị dự án ngân sách được thực hiện bằng cách thông qua Bộ Tài chính, Nghị viện sẽ tập hợp nhu cầu chi tiêu của các cơ quan công quyền. Vai trò của Bộ Tài chính chỉ là tập hợp số liệu và chuyển giao toàn bộ lên cho Nghị viện. Do vậy, ngân sách không phải là bản dự toán tổng hợp về thu, chi ngân sách mà chỉ là tổng số đơn giản của các con số theo nhu cầu riêng của các bộ. Hơn nữa, khi được gửi đến Nghị viện, bản dự toán ngân sách này lại được nghiên cứu riêng lẻ ở từng uỷ ban của mỗi viện, và quá trình này thường cho ra những kết quả hoàn toàn khác nhau. Qua thời gian, người ta nhận ra rằng các đạo luật ngân sách của Nghị viện soạn thảo đều không mạch lạc, thiếu tính thống nhất, và nhiều khi còn tạo ra những khoản kinh phí không đáng có.

Sau cuộc cải cách lập pháp năm 1921, Hoa Kỳ đã ban hành Luật về Ngân sách và Kế toán (1921) trao quyền soạn thảo ngân sách cho hành pháp và cơ chế này đã chứng minh những ưu điểm của mình qua chất lượng của các bản dự toán ngân sách được Tổng thống trình lên Nghị viện hàng năm.


Một mặt ghi nhận Chính phủ là cơ quan duy nhất có quyền soạn thảo các dự án luật về ngân sách, các nước còn có quy định hạn chế kiến nghị của các nghị sĩ có liên quan đến các khoản thu, chi ngân sách mà chúng ta sẽ bàn đến ở sau. Tuy nhiên, điều này không hạn chế quyền sửa đổi của Nghị viện đối với các dự án ngân sách khi chúng được gửi đến Nghị viện.

Quá trình chuẩn bị dự án ngân sách

Thông thường việc lập ngân sách hàng năm có tính kế thừa từ năm này sang năm khác. Cơ sở đầu tiên để lập dự toán ngân sách năm tiếp theo thường là dựa vào ngân sách đang được thực hiện, sau đó là các dự đoán về kinh tế của đất nước trong những năm tới theo các yếu tố như tốc độ phát triển kinh tế, lạm phát, thay đổi về nhân khẩu- là những yếu tố ảnh hưởng trực tiếp đến thu chi ngân sách. Chính vì tính phức tạp và đòi hỏi có sự chính xác cao nên công việc thường được chuẩn bị ở hành pháp từ rất sớm. Chẳng hạn như ở Hoa Kỳ, các cơ quan công quyền bắt đầu lập dự toán ngân sách từ mùa xuân năm này đối với những năm tài chính được bắt đầu từ tháng 10 năm sau, tức là trước khoảng 9 tháng khi dự án ngân sách được trình lên Nghị viện, trước 17 tháng khi năm ngân sách đó được bắt đầu và trước khoảng 29 tháng trước khi năm ngân sách đó kết thúc.

Việc chuẩn bị các dự án ngân sách là công việc mang tính chất hành chính và thuộc riêng về cơ quan hành pháp. Ở các nước, quá trình

Cơ sở đầu tiên đề lập dự toán ngân sách năm tiếp theo thường là dựa vào ngân sách đang được thực hiện, sau đó là các dự đoán về kinh tế của đất nước trong những năm tới theo các yếu tố như tốc độ phát triển kinh tế, lạm

phát, thay đổi về nhân khẩu.


này có nhiều điểm giống nhau trong đó có xuất hiện vai trò nổi bật của

Bộ Tài chính- là cơ quan có trách nhiệm dự toán các khoản thu ngân

sách, kiến nghị sửa đổi các sắc thuế và tổng hợp nguồn chi ngân sách từ

các cơ quan công quyền.

Việc chuẩn bị ngân sách được bắt đầu bằng việc các bộ, các cơ

quan nhà nước lập dự toán ngân sách chi tiêu của mình trong năm tài

chính tiếp theo. Ở một số nước như Thụy Điển, Đan Mạch… việc dự

toán ngân sách của các cơ quan công quyền có thể dài đến ba năm trong

đó việc dự toán chi tiêu ngân sách trong năm đầu thường chi tiết hơn để

Nghị viện quyết định, còn hai năm sau chỉ dừng ở mức giới thiệu những

định hướng chung cho hoạt động dài hạn của cơ quan đó.

Sau khi nhận được dự toán chi tiêu của các bộ và các cơ quan

nhà nước khác, Bộ Tài chính thực hiện việc tổng hợp chúng thành một

kiến nghị ngân sách của Chính phủ. Ở một số nước, thường là ở những

nước theo mô hình thể chế Anh, Bộ Tài chính có vai trò rất lớn trong

việc kiến nghị ngân sách. Đối với những khoản chi tiêu của các cơ quan

công quyền mà Bộ Tài chính cho là thái quá, thì Bộ trưởng Bộ Tài chính

có thể mời bộ trưởng bộ có liên quan đến để xem xét sửa đổi lại. Một

số nước khác, việc điều chỉnh các khoản chi tiêu của các Bộ trong giai

đoạn chuẩn bị này lại thuộc về Chính phủ, Bộ Tài chính chỉ làm động

tác đơn giản là tổng hợp các khoản dự chi của các Bộ để trình lên Chính

phủ xem xét.

Một điều đặc biệt là ở hầu hết các nước theo mô hình này, việc

chuẩn bị ngân sách thường được giữ kín, chẳng hạn như ở Anh, Bộ

trưởng Bộ Tài chính có trách nhiệm giữ bí mật các kiến nghị về thuế

của mình cho tới ngày trình ra Nghị viện (ngày ngân sách thường là vào


ngày thứ 3 trong tháng 3 hoặc tháng 4)195. Tuy nhiên, một số nước khác lại có quan điểm ngược lại. Quá trình chuẩn bị ngân sách của các cơ quan nhà nước ở Thụy Điển là một quá trình hoàn toàn công khai mà đôi khi các cơ quan công quyền ở nước này còn sử dụng các phương tiện thông tin đại chúng như một áp lực để đòi hỏi Nghị viện chấp thuận các kế hoạch chi tiêu của mình196. Còn ở Mỹ, trước khi trình ngân sách ra Nghị viện, Văn phòng Tổng thống cũng tổ chức họp báo để giới thiệu ra công chúng kiến nghị ngân sách của Tổng thống.

Riêng ở Hoa Kỳ và một số nước theo chế độ Tổng thống, việc chuẩn bị ngân sách không thuộc về Bộ tài chính mà chủ yếu do Văn phòng Điều hành và Ngân sách (Office of Management and Budget- OMB) trực thuộc Tổng thống thực hiện197. Sau khi nhận được kiến nghị ngân sách, các chuyên gia của Văn phòng Điều hành và Ngân sách sẽ tiến hành điều trần hoặc tổ chức các cuộc thảo luận để hiểu kỹ yêu cầu ngân sách của các bộ và cho phép các bộ bảo vệ kiến nghị của mình. Cho đến tháng 11, 12, các chuyên gia của Văn phòng sẽ trình kiến nghị của mình về dự án ngân sách lên Giám đốc Văn phòng. Sau khi có được kết quả cuối cùng, Văn phòng Điều hành và Ngân sách sẽ chuyển tài liệu tới Tổng thống để Tổng thống xem xét và trình ra Nghị viện. Tài liệu này có đầy đủ các mô tả về phương pháp tài chính, các phụ lục minh hoạ cho từng khoản mục ngân sách, các chương trình tín dụng của liên bang v.v...

Việc chuẩn bị ngân sách thuộc độc quyền của ngành hành pháp

195. IPU (1986), Parliaments in the World 1986, Volume 2, 1993, trang 1053.196. Torbjorn Larsson (1997), Governing Sweden, (Statskontoret), trang 91.197. Tiền thân của Văn phòng Điều hành và Ngân sách là Văn phòng Ngân sách (Bureau of the Budget) thuộc Bộ Tài chính được thành lập theo Đạo luật Kế toán và Ngân sách năm 1921. Đến nay 1939, theo yêu cầu tập trung quyền chuẩn bị ngân sách vào tay Tổng thống, Văn phòng này được chuyển sang trực thuộc Tổng thống.


nhưng cũng không loại trừ hoàn toàn sự tham gia của các nghị sĩ. Trên thực tế ở một số nước, trong giai đoạn đầu của quá trình chuẩn bị ngân sách, cơ quan hành pháp cũng thường có các hoạt động tham khảo ý kiến của các nghị sĩ về dự toán ngân sách.

3.2 Đệ trình ngân sách

Cơ quan hành pháp có trách nhiệm chuẩn bị dự án ngân sách và cũng là cơ quan có trách nhiệm trình dự án ngân sách lên Nghị viện. Chính vì ngân sách có tính thời hạn nên hầu hết các quốc gia đều quy định cơ quan hành pháp phải đệ trình dự án ngân sách hàng năm trước một thời hạn nhất định so với thời điểm bắt đầu của năm tài chính nhằm tạo ra một khoảng thời gian đủ để Nghị viện có thể thẩm tra một cách tường tận về dự luật. Khoảng thời gian để Nghị viện xem xét ngân sách trước thời điểm năm tài chính bắt đầu thường là 2 tháng, và dài hơn có thể là 3 đến 9 tháng (Mỹ, Hàn Quốc, Tây Ban Nha…). Chẳng hạn như ở Mỹ, theo Đạo luật về ngân sách năm 1974 thì “Tổng thống phải trình ngân sách lên Nghị viện sau ngày thứ Hai đầu tiên của tháng Một, nhưng phải trước ngày thứ Hai đầu tiên của tháng Hai”. Ngoài ra, đến trước ngày 15 tháng 7 Tổng thống còn phải đệ trình tổng kết ngân sách bổ sung nhằm cung cấp thêm tài liệu cập nhật cho Nghị viện xem xét Ngân sách.

Thực tế cho thấy, ngành hành pháp các nước thường ít khi vi phạm thời hạn trình các dự án luật ngân sách bởi vì muốn có ngân sách

Cơ quan hành pháp phải đệ trình dự án ngân sách hàng năm trước một thời hạn nhất định so với thời điểm bắt đầu của năm tài chính nhằm tạo ra một khoảng thời gian đủ để Nghị viện có thể thẩm tra một cách tường tận về

dự luật.


để hoạt động thì dự án ngân sách cần phải được Nghị viện thông qua.

Thủ tục trình dự án ngân sách lên Nghị viện của hành pháp cũng có một số điểm khác biệt ở các nước khác nhau. Ở những nước theo chính thể nội các như ở Anh, ngân sách được trình lên Nghị viện bằng bài phát biểu của Bộ trưởng Bộ Tài chính về ngân sách trước Nghị viện. Một số nước khác thì việc gửi dự án ngân sách cũng giống như đối với các dự án thông thường khác thông qua Văn phòng Nghị viện. Các nước theo chính thể Tổng thống thì Ngân sách được trình ra Nghị viện bằng các thông điệp của Tổng thống gửi đến Nghị viện.

Cũng như các dự án luật, dự án ngân sách được gửi đến Nghị viện còn phải kèm theo những tài liệu có liên quan để làm cơ sở thông tin cho các nghị sĩ thảo luận thông qua dự án. Những tài liệu này thường có liên quan đến những đánh giá việc thực hiện ngân sách trong những năm vừa qua, những dự báo về tình hình kinh tế- xã hội của đất nước trong năm tới, và những kế hoạch, quyết sách của Chính phủ.

3.3 Thảo luận và biểu quyết dự án ngân sách

Quy trình thảo luận và biểu quyết thông qua dự án ngân sách, về cơ bản, cũng tương tự như quy trình thông qua các dự án luật khác. Chẳng hạn như ở Anh, sau khi Bộ trưởng Bộ Tài chính đọc xong thông báo ngân sách trước Hạ viện, Hạ viện cũng sẽ tổ chức thảo luận theo tuần tự đọc lần một, đọc lần hai và đọc lần ba. Còn ở Hoa Kỳ, sau khi nhận được thông điệp của Tổng thống về ngân sách, dự án

Trong quá trình thông qua dự án ngân sách, Nghị viện các nước thường xem xét, thông qua các dự án ngân sách một cách chi tiết, đặc biệt là về các khoản chi.


ngân sách cũng sẽ được chuyển đến các uỷ ban để các ủy ban tổ chức điều trần, ghi nhận và chuẩn bị các báo cáo trình ra Nghị viện xem xét, quyết định. Một điều lưu ý thêm là trong quá trình thông qua dự án ngân sách, Nghị viện các nước thường xem xét, thông qua các dự án ngân sách một cách chi tiết, đặc biệt là về các khoản chi (nguyên tắc biệt chi). Nguyên tắc này có nghĩa rằng Nghị viện không chỉ xem xét thông qua tổng số chi ngân sách nói chung mà xem xét cụ thể từng khoản chi một trong dự án ngân sách do Chính phủ đệ trình và một khi các khoản chi này đã được thông qua thì Chính phủ không được quyền tự động chuyển các khoản kinh phí từ khoản mục chi này sang cho khoản mục chi khác. Điều này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong việc nâng cao tầm kiểm soát hoạt động của từng bộ, từng cơ quan công quyền của Nghị viện.

Để xem xét chi tiết về dự án ngân sách, hầu hết Nghị viện các nước thực hiện công việc này theo hai bước. Trước hết, Nghị viện sẽ thông qua một mức ngân sách chung để làm giới hạn thảo luận về thu chi ngân sách. Sau đó, dựa trên mức chung này, Nghị viện sẽ xem xét và thông qua cụ thể về ngân sách do cơ quan hành pháp đệ trình. Chẳng hạn như ở Mỹ, sau khi nhận được dự án ngân sách do Tổng thống đệ trình, Nghị viện sẽ dựa vào các đánh giá của Văn phòng Ngân sách Nghị viện để thảo luận và thông qua các nghị quyết về ngân sách với nội dung chủ yếu là vạch ra những giới hạn chung cùng những nguyên tắc trong quá trình thông qua ngân sách của Nghị viện.

Mặc dù có nhiều điểm tương tự với quy trình lập pháp nhưng việc thảo luận và thông qua ngân sách ở Nghị viện có nhiều hạn chế so với các dự án luật thông thường khác. Đối với các đạo luật thông thường, thẩm quyền của Nghị viện có thể nói là rất lớn. Nhưng đối với các đạo luật về ngân sách, thẩm quyền của Nghị viện có những giới hạn nhất định như giới hạn về thời gian biểu quyết, giới hạn về quyền sửa đổi


nội dung thu chi của dự án ngân sách. Những giới hạn này xuất phát từ những nét đặc trưng của hoạt động thu chi ngân sách, và tương quan giữa hành pháp và lập pháp. Những hạn chế này được thể hiện ra ở mặt hình thức qua những điểm khác biệt trong quy trình lập ngân sách mà theo các chuyên gia thuộc Dự án về đổi mới quy trình ngân sách ở Nam Phi198 đã chỉ ra bao gồm:

Thứ nhất, quy trình ngân sách cho phép cơ quan lập pháp sửa đổi rất ít, thậm chí là không sửa đổi gì đối với các dự án ngân sách. Đặc biệt ở các nước theo chế độ đại nghị, là thể chế mà quyền lực của các đảng đa số có thể chi phối cả hành pháp và lập pháp, thì cơ quan hành pháp, các chính đảng có thể tạo áp lực rất lớn buộc Nghị viện phải thông qua các dự án ngân sách. Bên cạnh đó, quy trình ngân sách còn thiếu sự tham gia của các chuyên viên và các chuyên gia về ngân sách để có thể giúp Nghị viện đánh giá chính xác dự án ngân sách và đưa ra các kiến nghị sửa đổi.

Thứ hai, quy trình ngân sách thường cho phép Nghị viện xem xét, quyết định dự án ngân sách trong một khoản thời gian ngắn để đánh giá ngân sách.

Chúng ta sẽ đi vào phân tích cụ thể những hạn chế này qua kinh nghiệm của Nghị viện các nước trên thế giới.

Sửa đổi dự án ngân sách

Mặc dù hầu hết các nước cho phép thay đổi dự án ngân sách ở Nghị viện nhưng cũng có rất nhiều điểm khác biệt về quy trình và nội dung của quyền sửa đổi này ở Nghị viện các

198. Xem tại: Trang thông tin điện tử http://www.internationalbudget.org

Mức độ ảnh hưởng của Nghị viện đối với các dự án ngân sách tuỳ thuộc

chủ yếu vào hai yếu tố: thẩm quyền mà Nghị viện được giao, và sức mạnh của hệ thống ủy ban trong Nghị viện.


nước. Nhìn chung, đối với các nước theo chính thể Tổng thống, với nguyên tắc “kiềm chế và đối trọng” và một hệ thống uỷ ban mạnh, quyền sửa đổi dự án ngân sách của Nghị viện có phần lớn hơn so với Nghị viện các nước theo chính thể đại nghị. Mức độ ảnh hưởng của Nghị viện đối với các dự án ngân sách tuỳ thuộc chủ yếu vào hai yếu tố: thẩm quyền mà Nghị viện được giao và sức mạnh của hệ thống ủy ban trong Nghị viện.

i) Thẩm quyền sửa đổi dự án ngân sách của Nghị viện

Đối với thẩm quyền của Nghị viện về vấn đề ngân sách, từ trước đến nay thường có hai quan điểm khác biệt nhau199.

Quan điểm thứ nhất dựa trên lý do chính trị cho rằng ngân sách có tác dụng chi phối toàn bộ đời sống của đất nước nên cần phải công nhận quyền của Nghị viện trong việc quyết định tăng, giảm các khoản chi ngân sách cho dù điều này có thể làm đảo lộn dự án ngân sách do Chính phủ đệ trình.

Quan điểm thứ hai dựa trên lý do kỹ thuật cho rằng Nghị viện không nên tác động nhiều đến dự án ngân sách vì ngân sách có tính phức tạp về tài chính, với quá nhiều chi tiết có liên quan đến sự phân bổ ngân sách cho các chương trình đầu tư dài hạn, các chương trình chi tiêu có tính bắt buộc… không phù hợp cho sự xem xét ở một cơ quan có tính chất làm việc tập thể như Nghị viện.

Xuất phát từ hai quan niệm trên, quyền sửa đổi dự án ngân sách ở Nghị viện các nước trên thế giới có nhiều điểm khác nhau và có thể được chia làm ba loại:

(1) quyền sửa đổi không hạn chế đối với các khoản thu chi ngân sách mà không cần phải có sự chấp thuận của hành pháp (thường ở các nước theo chính thể Tổng thống);

199. Xem IPU (1993), Parliaments in the World, Volume 2, 1993, trang 1091.


(2) có sự hạn chế sửa đổi ngân sách theo một giới hạn nhất định mà thường là liên quan đến các khoản chi (chủ yếu ở các nước theo chính thể đại nghị);

(3) quyền sửa đổi ngân sách được đặt trong sự cân bằng về ngân sách, tức là khi có kiến nghị tăng hoặc giảm ngân sách thì cần phải có các khoản giảm hoặc tăng tương ứng.

Mặc dù Nghị viện ở các nước theo chính thể đại nghị thường có quyền sửa đổi hạn chế đối với các dự án ngân sách, nhưng giữa các nước này cũng có những điểm khác biệt về nội dung quyền sửa đổi đó. Ở CHLB Đức, Nghị viện được phép tăng các khoản thu và giảm các khoản chi mà không cần có sự chấp thuận của Chính phủ. Nhưng các kiến nghị nhằm làm giảm các khoản thu hoặc tăng các khoản chi lại yêu cầu có sự chấp thuận từ phía Chính phủ. Trên thực tế, quyền lập và sửa đổi các khoản thu ngân sách ở CHLB Đức bị hạn chế bởi các kiến nghị về ngân sách của nhóm làm việc độc lập về đánh giá nguồn thu (bao gồm Bộ trưởng Bộ Tài chính, Bộ trưởng phụ trách tài chính ở các bang, Ngân hàng liên bang, Cục thống kê liên bang, các nhóm chuyên gia và các viện nghiên cứu kinh tế lớn). Ấn Độ cũng là một trường hợp tương tự như CHLB Đức.

Ở Anh lại có một số nét đặc thù khác. Đó là việc Hạ nghị sĩ Anh không có quyền kiến nghị tăng các khoản chi tiêu, nhưng họ cũng không được quyền kiến nghị làm tăng các khoản thu. Điều này có sự phi lý về mặt logic nhưng là kết quả của lịch sử phát triển của Hạ viện Anh. Thời gian đầu, Viện Dân biểu Anh chỉ giữ vai trò là cơ quan xem xét chấp thuận các khoản thuế của Hoàng gia. Quyền trình các sắc thuế được coi là độc quyền của Hoàng gia và điều đó vẫn được coi là một truyền thống cho đến ngày nay.


Bảng 14: Quyền của nghị sĩ đối với vấn đề ngân sách200

Quyền Số nước

1. Có thể tăng hoặc giảm các khoản thu và các khoản chi 32

2. Có thể giảm nhưng không được làm tăng các khoản chi 17

3. Có thể giảm các khoản chi nhưng chỉ được phép tăng

các khoản chi khi có sự đồng ý của Chính phủ

4

4. Có thể giảm và tăng các khoản chi nếu đề xuất được các

khoản bù đắp

13

5. Các quyền không xác định được cụ thể 15

6. Không có quyền gì (Nicaragua) 1

Tổng số 82

ii) Vai trò của các Uỷ ban

Hình 8: Các yếu tố ảnh hưởng đến vai trò của các uỷ ban Nghị viện trong việc xem xét dự án ngân sách

200. IPU (1986), đã dẫn.


Như đã phân tích ở phần trên, hệ thống uỷ ban của Nghị viện có vai trò rất lớn trong việc hoạch định chính sách của Nghị viện. Điều này đặc biệt đúng trong trường hợp quyết định các dự án ngân sách, những dự án có tính phức tạp về mặt kỹ thuật.

Vai trò của uỷ ban trong quy trình sửa đổi các dự án ngân sách ở các nước chủ yếu được xem xét theo các góc độ dưới đây:

Thứ nhất, thẩm quyền của uỷ ban trong việc xem xét sửa đổi các dự án ngân sách

Ở hầu hết các nước theo chính thể đại nghị, vấn đề ngân sách thường được đưa ra quyết định ở Hội trường. Tuy nhiên, ở một số nước, các uỷ ban có vai trò quan trọng trong việc đề xuất các kiến nghị sửa đổi đối với ngân sách để Nghị viện quyết định. Trong trường hợp này, các cuộc thảo luận về ngân sách ở Uỷ ban có vai trò cực kỳ quan trọng ảnh hưởng đến nội dung của các cuộc thảo luận tại Hội trường. Ví dụ, các báo cáo của Uỷ ban Ngân sách CHLB Đức về các kiến nghị sửa đổi ngân sách phần lớn được Bundestag chấp thuận thông qua trong các cuộc thảo luận tại Hội trường.

Một số nước khác, vai trò của Uỷ ban chỉ hạn chế trong việc đưa ra các bình luận về ngân sách gửi đến Nghị viện. Chẳng hạn, trong khi các uỷ ban ở Thượng viện Australia chỉ gửi các báo cáo đến Thượng viện về các vấn đề ngân sách có liên quan thì ở Hạ viện, thậm chí không có giai đoạn xem xét ở Uỷ ban đối với các dự án ngân sách. Ở Ấn Độ, các báo cáo của Uỷ ban song viện không được bao gồm nội dung đề nghị các sửa đổi ngân sách. Trong những trường hợp này, vai trò của hệ thống uỷ ban vào quy trình ngân sách là rất mờ nhạt. Việc đưa ra các kiến nghị sửa đổi ở các cuộc thảo luận ngân sách tại Hội trường chủ yếu thuộc về sự vận động cá nhân của các nghị sĩ.


Thứ hai, thời gian dành cho các cuộc thảo luận ở Uỷ ban

Thời gian dành cho các cuộc thảo luận ở Uỷ ban nằm trong tổng số thời gian mà Nghị viện được xem xét dự luật ngân sách. Thời gian dài có thể cho phép phân tích một cách chi tiết để xác định và đưa ra các kiến nghị sửa đổi hợp lý về ngân sách ở các uỷ ban. Ở những Nghị viện mà uỷ ban không có đủ thời gian để phân tích ngân sách, vai trò của các uỷ ban trong quy trình lập ngân sách là rất yếu. Ngược lại, ở những nước mà hệ thống uỷ ban của Nghị viện đủ mạnh và có đủ thời gian để xem xét ngân sách thì quyền lực thực tế của Nghị viện đối với vấn đề ngân sách là rất lớn. Chẳng hạn:

- Australia dành một đến hai tháng để xem xét các dự luật ngân sách. Tuy nhiên, nước này lại không quy định có giai đoạn uỷ ban ở Hạ viện trong việc xem xét ngân sách. Giai đoạn uỷ ban ở Thượng viện cũng chỉ kéo dài xấp xỉ một tháng.

- Ở Ấn Độ, quy trình ngân sách tại Nghị viện có giai đoạn xem xét tại uỷ ban kéo dài đến 75 ngày.

- Ở CHLB Đức thời gian dành cho việc thảo luận các dự án ngân sách tại Nghị viện là 4 tháng, trong đó có một vài tuần được dành cho sự xem xét ở giai đoạn Uỷ ban của Hạ viện. Thêm vào đó, Uỷ ban tài chính của Thượng viện cũng có gần một tháng để xem xét ngân sách.

Thứ ba, mối quan hệ giữa các Uỷ ban tham gia xem xét ngân sách

Tính hiệu quả của quy trình quyết định ngân sách của Nghị viện còn bị ảnh hưởng bởi mối quan hệ của các uỷ ban trong Nghị viện khi xem xét vấn đề ngân sách. Hầu hết các nước đều ghi nhận vai trò trung tâm của Uỷ ban Tài chính trong việc xem xét ngân sách. Uỷ ban này có thể tự mình hoặc hợp tác với các uỷ ban khác trong hoạt động này.


Tuy nhiên, xu hướng hiện nay của các Nghị viện thường thiên về việc sử dụng sức mạnh tổng hợp của hệ thống uỷ ban trong việc xem xét vấn đề ngân sách. Ở Ấn Độ, cho đến những năm 1993-1994, Uỷ ban Tài chính là cơ quan duy nhất có quyền thẩm tra ngân sách trong giai đoạn uỷ ban nhưng đến nay việc xem xét ngân sách có sự tham gia của nhiều uỷ ban khác. Thượng viện Australia cũng có quá trình phát triển tương tự vào năm 1970.

Sự hợp tác chặt chẽ của Uỷ ban Tài chính với các uỷ ban khác tạo ra sức mạnh cho giai đoạn uỷ ban trong quy trình ngân sách của Nghị viện. Một ví dụ đơn giản, với sự tham gia của các uỷ ban khác nhau Nghị viện có thể dễ dàng tìm thấy khoản giảm, tăng đối ứng để đảm bảo sự cân bằng ngân sách đối với các khoản tăng, giảm được kiến nghị trước đó. Hơn nữa, sự giám sát thi hành ngân sách của các uỷ ban sẽ tạo ra những cơ sở nhất định để quyết định ngân sách. Ngược lại, sự tham gia quyết định ngân sách của các uỷ ban cũng giúp cho những cơ quan này có thể giám sát thi hành một cách hiệu quả hơn về sau.

Trong vấn đề này, kinh nghiệm của Uỷ ban Ngân sách ở Bundestag là đáng lưu ý. Vào đầu mỗi nhiệm kỳ, Uỷ ban ngân sách của CHLB Đức chỉ định các thành viên của mình phụ trách về ngân sách của riêng mỗi bộ. Các nghị sĩ này có trách nhiệm xem xét ngân sách của bộ đó trong suốt nhiệm kỳ của mình và vì vậy thường có rất nhiều kinh nghiệm để có thể đưa ra các kiến nghị sửa đổi ngân sách về chi tiết của mỗi bộ. Hơn nữa, Uỷ ban Kiểm toán và Ngân quỹ quốc gia của Hạ viện Đức, là uỷ ban chịu trách nhiệm kiểm soát việc thực thi ngân sách và có mối quan hệ chặt chẽ với Văn phòng Kiểm toán Liên

Vào đầu mỗi nhiệm kỳ, Uỷ ban ngân sách của CHLB Đức chỉ định các thành viên của mình phụ trách về ngân sách của

riêng mỗi bộ.


bang, có vai trò như một tiểu ban của Uỷ ban Ngân sách nên cả việc trao quyền về ngân sách và việc kiểm soát ngân sách đều thuộc về một uỷ ban thống nhất, do vậy tạo ra sức mạnh cho Nghị viện trong quy trình ngân sách. Ngoài ra, mặc dù không được quy định thành quy tắc, nhưng theo truyền thống, Chủ nhiệm Uỷ ban Ngân sách của Hạ viện Đức bao giờ cũng là người thuộc về phe thiểu số. Điều này nhằm nâng cao khả năng kiểm soát về ngân sách của Nghị viện.

Cộng hoà Pháp cũng có cơ chế tương tự. Nhưng những nghị sĩ phụ trách về ngân sách của mỗi bộ không phải là thành viên thường trực của Uỷ ban tài chính mà thuộc các Uỷ ban có thẩm quyền liên quan đến Bộ do mình phụ trách và vai trò của những nghị sĩ này cũng chỉ dừng lại ở mức độ là người tư vấn.

Ở Ấn Độ và Australia, các uỷ ban có liên quan cũng có thể nghiên cứu chi tiết về ngân sách của các bộ nhưng lại không có một cơ chế phối hợp giữa các uỷ ban để đưa ra các kiến nghị sửa đổi ngân sách.

Về mối quan hệ giữa Uỷ ban Kiểm toán và Uỷ ban Ngân sách thì ở cả Anh và Australia là một trường hợp ngược lại đối với CHLB Đức. Ở cả hai nước, Uỷ ban Kiểm toán không có vai trò trực tiếp trong quy trình lập ngân sách nên không thể cung cấp những kiến thức quý báu về ngân sách của Chính phủ cho Nghị viện trong việc quyết định ngân sách.


Bảng 15: Uỷ ban thẩm tra Ngân sách201

Uỷ ban Số nước

Uỷ ban xem xét các vấn đề tài chính 37

Uỷ ban tài chính và các Uỷ ban có liên quan 18

Nhiều uỷ ban có thẩm quyền khác nhau 12

Uỷ ban toàn viện 19

Nghị viện không biểu quyết ngân sách (Nicaragua) 1

Tổng số 87

Thứ tư, tính độc lập trong việc xem xét ngân sách

Tính độc lập trong hoạt động của các uỷ ban có tác động to lớn đến quy trình quyết định ngân sách. Hiệu quả của quy trình này phụ thuộc vào mức độ nghiên cứu chi tiết về ngân sách mà chỉ có thể đạt được khi Nghị viện có sự trợ giúp của các chuyên gia có nhiều kinh nghiệm. Điều này đã được thực tế hoạt động của Nghị viện các nước chứng minh. Thời gian đầu, để xem xét các dự án ngân sách, Nghị viện thường sử dụng những chuyên gia tài chính của ngành hành pháp. Nhưng điều này chỉ thích hợp trong một khoảng thời gian ngắn, còn trong thời gian lâu dài, nó làm cho cả cơ quan lập pháp lẫn cơ quan hành pháp gặp khó khăn. Hiện tại, Nghị viện các nước đều có những đơn vị giúp việc chuyên biệt về lĩnh vực ngân sách. Với sự giúp đỡ của cơ quan này,

201. IPU (1986), đã dẫn.

Hiệu quả của quy trình ngân sách phụ thuộc vào mức độ nghiên cứu chi tiết về ngân sách mà điều này chỉ có thể đạt được khi Nghị viện có sự trợ giúp của một cơ quan tư vấn với các chuyên gia có nhiều kinh nghiệm.


Nghị viện có thể nghiên cứu một cách chi tiết và độc lập về ngân sách nên có thể có những quyết định hợp lý về ngân sách.

Ở Hoa Kỳ, Văn phòng Ngân sách Nghị viện (CBO) được thành lập theo Đạo luật về Ngân sách ở Nghị viện vào năm 1974. Cho tới nay, Văn phòng này với gần 230 nhân viên, là nơi cung cấp thông tin và phân tích các kiến nghị một cách khách quan về ngân sách trợ giúp cho hoạt động của các nghị sĩ. Năm 1994, chính Văn phòng Ngân sách Nghị viện đã có một vai trò quyết định trong cuộc tranh luận về Ngân sách do Tổng thống Clinton đệ trình. Văn phòng Ngân sách Nghị viện đã chỉ ra rằng kế hoạch cắt giảm chi phí quá cao của dịch vụ Chăm sóc sức khoẻ (Medicare) của Tổng thống Clinton chỉ làm tăng cao độ thâm hụt ngân sách chứ không phải là giảm độ thâm hụt như Tổng thống đã nói202.

Mỗi uỷ ban trong số tám uỷ ban có trách nhiệm xem xét ngân sách ở Thượng viện Australia có một ban giúp việc gồm một người có nhiệm vụ thư ký, một nhân viên điều hành và một vài chuyên gia nghiên cứu. Bên cạnh đó, các uỷ ban này cũng có thể sử dụng dịch vụ nghiên cứu độc lập của Thư viện Quốc hội với gần 80 chuyên gia nghiên cứu thường trực.

Ở Vương quốc Anh, Uỷ ban thường trực về tài chính không có các chuyên gia tư vấn riêng. Tuy nhiên, Thư viện của Hạ viện Anh còn có một bộ phận nghiên cứu lớn với khoảng 75 chuyên gia nghiên cứu thường trực trong đó có nhiều chuyên gia về tài chính.

Một nước có lịch sử phát triển theo mô hình Nghị viện hiện đại chưa lâu như Ấn Độ cũng có một bộ phận chuyên nghiên cứu phục vụ hoạt động chung của nghị sĩ cũng như riêng về vấn đề ngân sách. Dịch

202. Walter J. Oleszek (1996), Congressional Procedure and the Policy Process, 4th , CQ Press, trang 69


vụ tham khảo của nghị sĩ thuộc Nghị viện Ấn Độ được thành lập từ những năm 1950 thực hiện các nghiên cứu phục vụ theo yêu cầu của các nghị sĩ203.

Thứ năm, quan hệ với các bộ

Nguồn thông tin do các bộ và các cơ quan công quyền cung cấp cũng là một nguồn thông tin bổ sung quan trọng để làm tăng vai trò của các uỷ ban trong việc xem xét dự án ngân sách. Những thông tin về việc thi hành và tác động của ngân sách hiện tại do các cơ quan cung cấp cho uỷ ban Nghị viện sẽ làm cơ sở để quyết định ngân sách trong những năm tiếp theo của Nghị viện. Hơn nữa, những báo cáo thường xuyên của các bộ cho Nghị viện còn làm tăng khả năng giám sát của Nghị viện đối với việc thực thi ngân sách.

Kinh nghiệm ở CHLB Đức cho thấy các thông tin do các bộ cung cấp cho uỷ ban thường rất rộng, bao gồm các khoản thu, khoản chi và các tác động thực tế của chúng. Các nghị sĩ theo dõi các bộ trong Uỷ ban ngân sách thường xuyên nhận được các báo cáo định kỳ của các bộ thuộc trách nhiệm của mình. Ngoài ra, Uỷ ban kiểm toán và ngân quỹ quốc gia mỗi năm còn xem xét bốn báo cáo về các khoản chi bổ sung của ngân sách quốc gia với các nhận xét của Tổng kiểm toán.

Ở Australia, Uỷ ban chung về ngân quỹ quốc gia hàng năm nhận được khoản 40 báo cáo từ Tổng Kiểm toán về các vấn đề tài chính và kiểm toán. Uỷ ban này thường tổ chức các cuộc điều trần công khai về các bản báo cáo này.

Vương quốc Anh có một số điểm khác biệt. Uỷ ban đặc biệt về

203. Theo thống kê tại Trang web của Nghị viện Ấn Độ (Lok Sabha: http://alfa.nic.in) thì dịch vụ này có số lượng yêu cầu nghiên cứu của nghị sỹ ngày càng tăng. Từ 150 yêu cầu trong năm 1950 lên đến 425 yêu cầu trong năm 1960, 700 yêu cầu trong năm 1970, 3627 yêu cầu trong năm 1980 và 5167 yêu cầu trong năm 1990.


ngân quỹ quốc gia ở Anh mỗi năm cũng nhận được khoảng 40 báo cáo từ Văn phòng kiểm toán quốc gia, nhưng các uỷ ban khác có trách nhiệm thẩm tra các khoản chi tiêu lại không có được những thông tin này. Hơn nữa, quy tắc Osmotherly (gọi theo tên của người đã soạn thảo ra quy tắc này) đưa ra những giới hạn về những vấn đề mà các công chức có thể trình bày trước các uỷ ban đã phần nào làm cản trở mối quan hệ giữa các bộ và các uỷ ban trong việc xem xét các vấn đề ngân sách. Quy tắc Osmotherly chỉ có một ngoại lệ, đó là các công chức kế toán của các cơ quan công quyền phải có trách nhiệm báo cáo trước Uỷ ban ngân quỹ quốc gia về công việc của mình.

Năm yếu tố trên tác động đến vai trò của các uỷ ban trong việc xem xét các dự án ngân sách. Tuy nhiên, mối quan hệ giữa năm nhân tố trên cũng là một trong những yếu tố quan trọng ảnh hưởng đến quy trình lập ngân sách. Chẳng hạn, mặc dù các uỷ ban được trao quyền xem xét các dự án ngân sách nhưng với sự hạn chế trong khả năng xem xét độc lập của hệ thống uỷ ban về ngân sách như ở Australia làm cho vai trò của Nghị viện trong việc sửa đổi ngân sách do Chính phủ đệ trình ở nước này có nhiều hạn chế hơn so với mô hình của CHLB Đức.

Thời gian thảo luận và thông qua các dự án ngân sách

Như đã trình bày ở trên, ngân sách là một vấn đề mang tính thời gian. Bên cạnh việc quy định thời hạn Chính phủ phải đệ trình dự án ngân sách lên Nghị viện, pháp luật của các nước cũng quy định một giới hạn thời gian nhất định để Nghị viện biểu quyết thông qua các dự án ngân sách trước thời điểm năm tài chính mới bắt đầu.


Bảng 16: Thời gian biểu về Ngân sách ở Nghị viện204

Thời hạn Hoạt động

Ngày thứ Hai đầu tiên của tháng Hai

Tổng thống đệ trình ngân sách lên Nghị viện

Ngày 15 tháng HaiVăn phòng Ngân sách Nghị viện đệ trình báo cáo đánh giá về kinh tế và ngân sách lên Uỷ ban Ngân sách của hai viện

Sáu tuần sau khi Tổng thống đệ trình ngân sách

Các Uỷ ban đệ trình đánh giá và dự toán lên Uỷ ban Ngân sách hai viện

Ngày 1 tháng 4Uỷ ban Ngân sách Thượng viện báo cáo về các nghị quyết ngân sách

Ngày 15 tháng 4Nghị viện hoàn thành các hoạt động về nghị quyết ngân sách

Ngày 15 tháng 5Dự luật phân bổ ngân sách thường niên được xem xét ở Hạ viện, ngay cả khi các hoạt động về nghị quyết ngân sách chưa hoàn thành

Ngày 10 tháng 6Uỷ ban Phân bổ ngân sách Hạ viện báo cáo về các dự luật phân bổ ngân sách cuối cùng

Ngày 15 tháng 6Hạ viện hoàn thành các hoạt động về các giải pháp lập pháp điều hoà ngân sách (nếu có yêu cầu theo các nghị quyết về ngân sách)

Ngày 30 tháng 6Hạ viện hoàn thành các hoạt động về dự luật phân bổ ngân sách thường niên

Ngày 15 tháng 7Tổng thống đệ trình báo cáo giữa kỳ họp về dự án ngân sách của mình gửi đến Nghị viện

Ngày 1 tháng 10 Bắt đầu năm ngân sách

Năm tài chính ở hầu hết các nước thường trùng với năm dương lịch. Tuy nhiên, một số nước lại có những quy định về thời điểm bắt đầu và kết thúc khác với năm dương lịch. Điều này xuất phát từ lịch

204. Điều 300, Luật về Ngân sách ở Nghị viện năm 1974 của Hoa Kỳ


sử phát triển riêng biệt của một số nước. Theo thống kê của Liên minh Nghị viện thế giới thì thời điểm bắt đầu năm tài chính của một số nước như sau:

Bảng 17: Thời điểm bắt đầu năm tài chính ở một số nước205

Thời điểm bắt đầu năm tài chính Số nước

Ngày 1 tháng 1 58

Ngày 1 tháng 4 9

Ngày 1 tháng 7 13

Ngày 1 tháng 10 2

Tổng số 82

Trong bối cảnh đó, Nghị viện các nước thường phải chạy đua với thời gian để có thể vừa thông qua ngân sách được đúng thời hạn lại vừa có thể xem xét các dự án ngân sách một cách chính xác.

Tuy nhiên, điều này cũng tạo ra những ưu thế cho Nghị viện trong việc kiểm soát hoạt động của Chính phủ. Với việc xem xét ngân sách hàng năm, Nghị viện có thể kiểm soát được Chính phủ một cách thường xuyên, và ở một số nước, sự kiện Nghị viện biểu quyết không thông qua dự án ngân sách của Chính phủ đồng nghĩa với việc Nghị viện không còn tín nhiệm Chính phủ mà điều này có thể làm cho Chính phủ phải đi đến giải tán.

205. IPU (1986), đã dẫn.

Nghị viện biểu quyết không thông qua dự án ngân sách của Chính phủ đồng nghĩa với việc Nghị viện không còn tín nhiệm Chính phủ mà điều này có thể làm cho Chính phủ phải đi đến giải tán.


Mặc dù có các thời hạn được đặt ra nhưng không phải bao giờ

Nghị viện các nước trên thế giới cũng đảm bảo được một cách triệt để

những thời hạn này. Chẳng hạn, trong việc thông qua các nghị quyết

ngân sách của Nghị viện Hoa Kỳ, năm 1995, Thượng nghị sĩ Byrd đã

từng nói “Trên thực tế, Nghị viện chỉ tuân thủ thời hạn trên đúng ba lần

kể từ khi Đạo luật về Ngân sách ở Nghị viện được ban hành năm 1974; cụ

thể là vào các năm tài chính 1976, 1977 và năm 1994”206.

Nguyên nhân của vấn đề này là ở chỗ các dự án ngân sách thường

chứa nhiều vấn đề vừa phức tạp về kỹ thuật, vừa có nhiều điểm nhạy

cảm về chính trị mà nhiều khi các nghị sĩ tìm cách trì hoãn.

Để tránh trường hợp có một khoảng thời gian nhất định hành

pháp hoạt động trong trạng thái không có ngân sách, pháp luật nhiều

nước quy định những cách thức giải quyết khác nhau.

Trước hết, một số nước quy định trong trường hợp này, Nghị viện

sẽ thông qua một khoản kinh phí tạm thời để cho hành pháp hoạt động.

Chẳng hạn, hình thức “1 phần 12 tạm thời” với khoản kinh phí bằng

1/12 khoản ngân sách của năm cũ được dành cho hành pháp để thực

hiện các khoản chi tạm thời.

Ngoài ra, một số nước lại quy định trong trường hợp này hành

pháp có thể được phép thi hành dự án ngân sách mà không chờ kết quả

thông qua của Nghị viện. Chẳng hạn như ở Cộng hoà Pháp, nếu trong

thời hạn 70 ngày kể từ ngày Chính phủ đệ trình dự án ngân sách mà Hạ

viện Pháp vẫn không thảo luận về dự thảo đó thì Tổng thống có quyền

ban hành dự án ngân sách đó bằng một đạo dụ.

206. Walter J. Oleszek, dẫn trên, trang 69


Một số nước khác như Australia, Đan Mạch, Nhật Bản…, trường hợp này lại được xử lý bằng cách Nghị viện thông qua một dự luật để cấp một khoản ngân sách tạm thời cho Chính phủ.

Cách thức thứ tư để giải quyết vấn đề này là có những quy định của pháp luật nhằm cung cấp các khoản kinh phí hạn chế cho hoạt động của Chính phủ khi ngân sách chưa được Nghị viện thông qua. Chẳng hạn ở Canada, các khoản thuế chính vẫn được duy trì không phụ thuộc vào dự án ngân sách và nhờ vậy Chính phủ vẫn có nguồn thu để đảm bảo các hoạt động của mình.

4. QUY TRÌNH GIÁM SÁT

Thủ tục giám sát ở các nước khác nhau có những điểm khác nhau tuỳ thuộc vào chính thể của nhà nước đó và những đặc điểm riêng trong hệ thống chính trị của từng quốc gia. Xét về tổng thể thì hầu hết mọi hoạt động của Nghị viện, dù ở chính thể nào cũng có ý nghĩa giám sát hoạt động của Chính phủ, từ hoạt động lập pháp, thông qua ngân sách cho đến việc luận tội Chính phủ.

Tuy nhiên, nếu xét về mặt thủ tục, thì hoạt động giám sát của Nghị viện các nước tập trung ở một số thủ tục sau:

4.1 Thủ tục hỏi - đáp207

Phiên hỏi – đáp (Question Time) là một hình thức để Nghị viện giám sát hoạt động của hành pháp. Các câu hỏi được đặt ra xét cho cùng là yêu cầu các thành viên Chính phủ giải thích về một vấn đề nào đó hoặc yêu cầu Chính phủ cho biết thông tin về một vụ việc và yêu cầu Chính phủ giải quyết các vụ việc đó. Phiên hỏi - đáp khác với chất vấn ở chỗ không đi đến một cuộc biểu quyết thoả mãn hay không thoả mãn với câu trả lời của Chính phủ. Hình thức giám sát này tạo điều kiện cho các nghị sĩ năng lực của Chính phủ trong việc giải quyết các vấn đề của quốc gia.

207. Xem thêm về khái niệm và mức độ phổ biến của hình thức hỏi – đáp tại mục 3.2.3, Chương II.


Hình thức hỏi – đáp thường chỉ có những nước theo chính thể đại nghị, nhưng ở một số nước theo chế độ tổng thống như ở Philippineses, vào thứ Năm các thành viên Chính phủ cũng phải ra trả lời trước Nghị viện.

Các câu hỏi thường bao trùm mọi lĩnh vực chính sách, và ở nhiều nước theo mô hình Anh, các bộ trưởng thay nhau trả lời các câu hỏi theo thứ tự, tính trung bình mỗi bộ trưởng xuất hiện một lần trong một tháng. Trong đó, các câu hỏi dành cho người đứng đầu hành pháp có ý nghĩa quan trọng. Chẳng hạn, ở Zambia, Phó Tổng thống đồng thời là nghị sĩ phải trả lời các câu hỏi dành cho Tổng thống208.

Hộp 20: Vài con số về phiên hỏi – đáp209

Theo một cuộc khảo sát, trong số 88 Nghị viện, có 67 Nghị viện dành một thời gian nhất định cho phiên hỏi – đáp với Chính phủ. Trong số 67 nước nói trên, Hiến pháp của 8 nước quy định tần suất các phiên hỏi – đáp trong tuần; ở 25 nước Hiến pháp không quy định rõ tần suất. Tại 12 nước, có từ 3 phiên hỏi – đáp trở lên mỗi tuần, ví dụ ở Hạ viện Australia hàng ngày từ thứ Hai đến thứ Năm phiên hỏi – đáp diễn ra từ 14h – 15h30; tại 35 nước có 1 hoặc 2 phiên; ở 10 nước ít hơn một phiên hỏi đáp/tuần, ví dụ 1 lần một tháng ở Magadascar và Tunisia; còn ở 10 nước các phiên hỏi – đáp không theo một lịch trình định kỳ thường xuyên.Tần suất xuất hiện của người đứng đầu hành pháp khác nhau ở các nước, từ 2 lần/tuần ở Ireland, hoặc một lần trong một giai đoạn nhất định ở Estonia. Ở một số Nghị viện, nhân vật này phải có mặt ở tất cả các phiên hỏi – đáp như Thủ tướng Bungari.

208. Xem thêm Mục 4.2, Chương IV về thủ tục tiến hành hỏi – đáp. 209. Hironori Yamamoto (2007), đã dẫn.


Thủ tục hỏi – đáp được thực hiện theo hai hình thức: Câu hỏi miệng và câu hỏi viết.

- Câu hỏi miệng do nghị sĩ đặt ra để yêu cầu các thành viên của Chính phủ trả lời mình trực tiếp bằng miệng trong một khoảng thời gian nhất định đã được đưa vào lịch làm việc định kỳ của Nghị viện gọi là “Thời gian dành cho các câu hỏi” (Question Time). Ở Viện dân biểu Vương quốc Anh, thời gian dành cho các câu hỏi thường được tổ chức trong khoảng thời gian từ 2 giờ 20 đến 3 giờ 30 chiều các ngày thứ Hai, thứ Ba và thứ Tư, từ 11 giờ 30 cho đến 12 giờ 20 ở các ngày thứ Năm, ngày thứ Sáu. Còn ở Thụy Điển, thời gian dành cho các câu hỏi được tổ chức vào các ngày thứ Năm hàng tuần. Ở khá nhiều nước (44/88 Nghị viện) cho phép các nghị sĩ đặt câu hỏi phụ sau khi bộ trưởng trả lời câu hỏi chính ban đầu, tạo điều kiện làm rõ những điểm mà bộ trưởng vô tình hay cố ý trả lời chung chung hoặc “quên”210.

- Câu hỏi viết: việc trả lời các câu hỏi viết được thực hiện bằng cách các thành viên Chính phủ được hỏi phải soạn câu trả lời bằng văn bản và có thể được gửi trực tiếp đến người hỏi (như ở Thụy Điển) hoặc được đăng tải trong Công báo riêng của Viện (như ở Viện dân biểu của Anh).

Thường thì các nghị sĩ thích đặt câu hỏi miệng hơn vì qua đó họ có thể được đặt thêm các câu hỏi phụ và thủ tục tiến hành cũng linh động hơn, đặc biệt nó có thể chỉ ra những điểm yếu của các chủ thể trả lời khi các câu hỏi chưa được chuẩn bị trả lời kỹ càng.

Một khía cạnh liên quan đến thủ tục hỏi – đáp là có cần thông báo trước về câu hỏi hay không, vì nếu phải thông báo quá sớm sẽ làm mất hiệu quả của hình thức giám sát này. Theo một cuộc khảo sát, ở 55 Nghị viện cần phải thông báo trước qua Ban thư ký Nghị viện mới được nêu

210. Hironori Yamamoto (2007), đã dẫn.


câu hỏi tại hội trường trong phiên hỏi – đáp. Thời gian thông báo trước từ một ngày đến 15 ngày, trong đó phần lớn Nghị viện yêu cầu thông báo trước một ngày. Tuy nhiên, đối với những vấn đề cấp bách mới xảy ra, chỉ cần gửi thẳng câu hỏi cho chủ tịch viện, và nhân vật này sẽ quyết định câu hỏi có được nêu hay không211.

Thủ tục đặt câu hỏi ra đời những năm 1835 ở Nghị viện Anh, và bắt đầu được áp dụng đều đặn vào năm 1869. Cho đến nay, thủ tục này trở thành thông dụng với khoảng 240 câu hỏi được đưa ra mỗi ngày212.

4.2 Thủ tục chất vấn

Với ít nhiều điểm khác nhau ở các nước, chất vấn (interpellation) được định nghĩa là yêu cầu của nghị sĩ đối với Thủ tướng, hay các thành viên của Chính phủ ra trước phiên họp toàn viện để trả lời về sự thi hành chính sách quốc gia, hay một vấn đề hiện thời nào đó của quốc gia. Khác với hỏi – đáp, chất vấn thường đề cập đến các vấn đề có tầm quan trọng quốc gia, ví dụ ở Hạ viện Bỉ không được chất vấn về các vấn đề địa phương, hoặc các vấn đề lợi ích riêng tư. Trong nhiều trường hợp, có thể diễn ra biểu quyết sau khi chất vấn, thậm chí dẫn đến kiến nghị về bất tín nhiệm Chính phủ.

Hình 9: Thủ tục tiến hành chất vấn

211. Hironori Yamamoto (2007), đã dẫn.212. Xem Tài liệu của cơ quan thông tin Nghị viện Anh, Factsheet 46: Parliamentary question, ở website: http://www.parliament.uk


Các nhóm đảng trong Nghị viện thường đóng vai trò quan trọng trong chất vấn. Không chỉ một số Nghị viện cho phép các nhóm đảng nêu chất vấn, mà ở nhiều nước, các nhóm đảng còn kiểm soát việc khởi xướng chất vấn của nghị sĩ thuộc nhóm mình, ví dụ ở Hạ viện Bỉ, các nghị sĩ phải nhận được sự đồng ý của nhóm đảng mới được đưa chất vấn ra nghị trường. Thông thường, các nhóm đảng đối lập mới hay sử dụng quyền chất vấn của mình.

Thủ tục tiến hành chất vấn được thực hiện theo các bước sau đây:

a) Yêu cầu chất vấn

Thủ tục chất vấn được bắt đầu bằng yêu cầu chất vấn. Yêu cầu chất vấn thường có tính cá nhân, tức là việc yêu cầu chất vấn thường xuất phát từ cá nhân hoặc một nhóm nghị sĩ chứ không phải mang tính toàn viện.

Thông thường, các yêu cầu chất vấn là do một nghị sĩ nào đó trong Nghị viện đặt ra và có liên quan trực tiếp đến hoạt động của một bộ, hay việc thi hành một chính sách nào đó của Chính phủ. Theo Nội quy của nhiều nước, các yêu cầu chất vấn phải ghi rõ các vấn đề chất vấn và tên cụ thể của người bị chất vấn.

Ngoài ra, nhằm tránh những yêu cầu chất vấn không thoả đáng, Nghị viện nhiều nước còn quy định các yêu cầu chất vấn phải thu nhận được một lượng nhất định các chữ ký đồng tình của các nghị sĩ. Chẳng hạn, Điều 153, Nội quy Quốc hội Cộng hoà Pháp quy định các yêu cầu chất vấn, hoặc yêu cầu khiển trách của nghị sĩ đối với Chính phủ phải thu nhận được số chữ ký của ít nhất một phần mười tổng số thành viên của Nghị viện.

Một khảo sát khác của IPU cho biết, ở 15 trong số 45 Nghị viện


có hình thức giám sát này, phải có một số lượng nghị sĩ nhất định (ví dụ 5% như ở Hạ viện Đức) hoặc một nhóm đảng mới có quyền khởi xướng chất vấn; số lượng này có thể là 5 nghị sĩ ở nước này, cũng có thể là 1/3 tổng số nghị sĩ ở nước khác. Ở 30 nước còn lại, cá nhân nghị sĩ được quyền nêu chất vấn, nhưng phải có sự ủng hộ của một số lượng nghị sĩ nào đó hoặc thậm chí của đa số nghị sĩ. Không chỉ thế, theo kiến nghị của nghị sĩ, toàn thể Nghị viện có thể tranh luận về vấn đề nêu trong chất vấn. Chẳng hạn ở Nghị viện Estonia, chất vấn được khởi xướng bởi yêu cầu bằng văn bản của cá nhân các nghị sĩ. Sau khi bộ trưởng trả lời, người nêu chất vấn bắt đầu cuộc tranh luận. Tiếp đó, đại diện các nhóm đảng và các ủy ban phát biểu về vấn đề được nêu. Nghị viện một số nước quy định chất vấn diễn ra định kỳ, ví dụ một lần một tuần như ở Thụy Điển213.

Yêu cầu chất vấn thường được gửi đến Chủ tịch Nghị viện, và người này có trách nhiệm chuyển yêu cầu chất vấn tới Thủ tướng, hoặc thành viên của Chính phủ có trách nhiệm trả lời chất vấn.

b) Xác định ngày chất vấn

Việc xác định thời gian tiến hành phiên họp toàn thể để thực hiện thủ tục chất vấn có ý nghĩa rất quan trọng bởi bản thân câu hỏi chất vấn có mục đích xem xét trách nhiệm của Thủ tướng và thành viên của Chính phủ nên câu chất vấn phải nêu ra đúng thời điểm, theo ý của người yêu cầu.

Để xác định thời gian tiến hành chất vấn, rất nhiều nước quy định theo hướng Văn phòng Nghị viện và Chính phủ sẽ thảo luận để đi đến một thoả thuận. Thời điểm này thường được xác định làm sao cho nghị viên vẫn có thời gian chất vấn, còn các thành viên của Chính phủ cũng

213. Hironori Yamaoto (2007), đã dẫn.


có đủ thời gian chuẩn bị câu trả lời.

Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là cách thức giải quyết trong trường hợp Thủ tướng và các thành viên của Chính phủ không muốn trả lời câu hỏi chất vấn. Pháp luật của một số nước như Thụy Điển giải quyết vấn đề này bằng cách chấp nhận việc không trả lời này, nhưng đi kèm với nó là uy tín chính trị của Thủ tướng, hoặc các thành viên Chính phủ sẽ bị giảm sút. Một số nước khác lại quy định, nếu Chính phủ không trả lời chất vấn trong một thời gian nhất định thì với yêu cầu của một lượng nghị sĩ nhất định, Nghị viện đơn phương xác định thời gian chất vấn và thông báo cho Chính phủ.

c) Tiến hành chất vấn

Theo truyền thống của nhiều Nghị viện, tại phiên chất vấn, cá nhân nghị sĩ có câu hỏi chất vấn được phép trình bày câu chất vấn của mình và Thủ tướng hoặc thành viên Chính phủ bị chất vấn trả lời câu hỏi chất vấn trong một khoảng thời gian nhất định (nhiều nhất là 15 phút).

Sau đó, các nghị sĩ có quyền đặt câu hỏi phụ đối với vấn đề chất vấn. Các câu hỏi phụ này được các nghị sĩ gửi lên Chủ tọa của phiên chất vấn và người bị chất vấn phải trả lời ngay câu hỏi. Thông thường, Nội quy Nghị viện các nước giới hạn cho thời gian trả lời của mỗi câu hỏi phụ là 10 phút.

Xét về mặt nội dung của các cuộc chất vấn, người ta có thể phân biệt ba loại chất vấn:

Thứ nhất, chất vấn để quy kết trách nhiệm. Đó là các cuộc chất vấn mà trong khi thảo luận, nghị sĩ chất vấn đả kích Chính phủ, và thể hiện thái độ bất tín nhiệm của mình đối với Chính phủ.


Thứ hai, chất vấn mang tính thông tin. Trong các cuộc chất vấn này, mục đích là tìm ra những quan điểm của hành pháp về một vấn đề nào đó.

Thứ ba, chất vấn mang tính khoa trương. Đây là trường hợp thường xảy ra ở các Nghị viện theo truyền thống Nghị viện Anh. Để tranh thủ uy tín cá nhân, nhiều thành viên Chính phủ đã lợi dụng thủ tục chất vấn bằng cách nhờ các nghị sĩ thân cận của mình nêu câu hỏi chất vấn để được trình bày một vấn đề nào đó trước Nghị viện.

d) Biểu quyết về kết quả chất vấn

Các cuộc chất vấn dù ở dạng nào thì kết thúc nó, Nghị viện cũng phải đưa ra ý kiến của mình. Nếu Nghị viện không đưa ra ý kiến thì thủ tục chất vấn không đạt được mục đích vốn có của nó và Nghị viện lúc này chỉ còn mang ý nghĩa hình thức trước hành pháp.

Truyền thống Nghị viện nhiều nước ghi nhận có ba hình thức biểu quyết để xác định ý kiến của Nghị viện.

Thứ nhất, Nghị viện biểu quyết thoả mãn về sự trả lời của Thủ tướng hoặc các thành viên của Chính phủ. Theo cách thức này, vấn đề tín nhiệm đối với Thủ tướng hoặc các thành viên của Chính phủ không phải đặt ra.

Thứ hai, Nghị viện biểu quyết không thoả mãn. Với kết quả này, Nghị viện sẽ có thể đặt vấn đề bất tín nhiệm đối với Chính phủ theo chế độ trách nhiệm tập thể hoặc có thể đưa ra các khuyến nghị từ chức đối với các thành viên của Chính phủ (thông thường các thành viên này sẽ buộc phải từ chức để tránh sự sụp đổ tập thể của Chính phủ). Tuy nhiên, ở một số nước có thể chế hỗn hợp như Pháp, Italia, thì cho dù Nghị viện biểu quyết không thoả mãn thì Chính phủ cũng không bị


buộc phải giải tán nhưng uy tín của họ sẽ bị giảm sút nghiêm trọng và cũng thường dẫn đến việc từ chức.

Thứ ba, Nghị viện biểu quyết một cách trung dung, không bao hàm ý nghĩa tán thành hay không tán thành với câu trả lời. Trong trường hợp này, Nghị viện không thảo luận gì thêm và tiếp tục nghị trình.

4.3 Thủ tục điều tra của Uỷ ban điều tra

Việc thành lập Uỷ ban điều tra xuất hiện nhiều ở các nước theo chính thể cộng hoà Tổng thống. Ở đó, quyền thành lập các uỷ ban điều tra là một quyền rất tự nhiên của Nghị viện, xuất phát từ nguyên tắc Nghị viện có quyền được thông tin đầy đủ về bất kỳ các vấn đề nào hành pháp đang thực hiện, đảm bảo cơ chế “kiềm chế và đối trọng” trong tổ chức bộ máy nhà nước.

Việc thành lập Uỷ ban điều tra nhằm mục đích thu thập các thông tin để báo cáo cho Nghị viện để nếu cần, Nghị viện có thể tổ chức thảo luận và đi đến các kết luận giám sát. Đặc điểm của hoạt động này là điều tra sự lạm dụng công quyền không chỉ trong các cơ quan hành pháp. Thông thường các uỷ ban điều tra được thành lập riêng biệt ở mỗi viện của Nghị viện như ở Nhật Bản. Một số nước lại qui định không chỉ sự thành lập các uỷ ban điều tra độc lập ở mỗi viện, mà còn có các uỷ ban phối hợp (Tây Ban Nha)214.

Để một ủy ban điều tra hoạt động có hiệu quả, ngay bước đầu

214. Hironori Yamamoto (2007), đã dẫn; Wilhelm Lehmann (2010), Parliamentary Committees of Inquiry in National Systems: a Comparative Survey of EU Member States, European Parliament.

Quyền thành lập các uỷ ban điều tra là một quyền rất tự nhiên của Nghị viện, xuất phát từ nguyên tắc Nghị viện có quyền được thông tin đầy đủ.


thành lập, cần đảm bảo tính độc lập cho cơ quan này. Tính độc lập trong hoạt động của Ủy ban thể hiện trước hết ở chỗ, các thành viên của Ủy ban và các chuyên viên giúp việc phải được cung cấp ngân sách độc lập và phải độc lập về lợi ích, tức là không liên quan đến công việc chính trước đây của mình, không có các mối quan hệ gia đình, thân thuộc với các đối tượng bị điều tra.

Có thể nói mặc dù không có quyền chất vấn và đặt các câu hỏi, nhưng Nghị viện trong chính thể cộng hoà Tổng thống có quyền giám sát hoạt động của hành pháp rất lớn thông qua hoạt động của các Uỷ ban điều tra. Lý do khiến hình thức Uỷ ban điều tra ít được sử dụng ở các nước có chính thể đại nghị được cho là do Chính phủ ở các nước này xuất thân từ đa số trong Nghị viện, nên việc điều tra nhiều khi trở nên không cần thiết.

a) Thành lập các uỷ ban điều tra

Ở Hoa Kỳ, các cuộc điều tra có thể do các Uỷ ban thường trực của Nghị viện tự ý tiến hành miễn là đối tượng của các cuộc điều tra thuộc thẩm quyền của Uỷ ban. Thông thường, hoạt động điều tra của các uỷ ban thường trực trong Nghị viện Hoa Kỳ do các tiểu ban tiến hành, bởi vì các uỷ ban không muốn công việc của mình bị ngưng trệ, nhất là trong điều kiện khối lượng công việc thường xuyên của các uỷ ban trong Nghị viện Hoa Kỳ là rất lớn.

Uỷ ban điều tra cũng có thể được Nghị viện thành lập theo phương thức đặc biệt. Mỗi Viện của Nghị viện Hoa Kỳ có thể thành lập trong Viện mình các uỷ ban điều tra, hoặc cũng có khi cả hai Viện cùng nhau thành lập Uỷ ban điều tra chung. Uỷ ban điều tra được thành lập theo dạng này không phải chỉ có các thành viên là nghị sĩ mà cũng có thể có thành viên là các nhân vật ngoài Nghị viện, có tiếng là vô tư, công bằng và có uy tín về chuyên môn.


Thủ tục thành lập Uỷ ban điều tra thường cũng rất đơn giản. Theo yêu cầu của các nghị sĩ, Nghị viện chỉ cần biểu quyết việc thành lập uỷ ban, chỉ định các thành viên, bầu chủ tịch uỷ ban (thông thường là người của đảng đa số trong Nghị viện) và xác định kinh phí cho hoạt động của Uỷ ban.

b) Đối tượng điều tra của Uỷ ban điều tra

Đối tượng điều tra của các uỷ ban thường rất lớn, bao hàm rất nhiều vấn đề. Uỷ ban thường trực trong Nghị viện Hoa Kỳ, sau khi Đạo luật về cải tổ quyền lập pháp năm 1946 ra đời, được quyền theo dõi quá trình thực thi của Chính phủ tất cả các đạo luật thuộc lĩnh vực uỷ ban mình phụ trách. Còn các uỷ ban điều tra đặc biệt thường có đối tượng điều tra được xác định ngay khi thành lập.

c) Thẩm quyền của uỷ ban điều tra

Theo kinh nghiệm của nhiều Nghị viện trên thế giới, để hoạt động điều tra có hiệu quả, cần quy định một thẩm quyền rộng lớn cho các uỷ ban điều tra. Thường thì các Uỷ ban này có các quyền cơ bản như:

- Tìm hiểu các tài liệu ở các cơ quan nhà nước;

- Tổ chức các cuộc điều trần để hỏi các nhân chứng, các chuyên viên, các nhà kỹ thuật, các nhân viên hành pháp…

Việc tổ chức các cuộc điều trần có ý nghĩa rất lớn trong các cuộc điều tra của Uỷ ban. Các nhân chứng khi được mời ra điều trần thường phải có nghĩa vụ chấp nhận và phải tuyên thệ với Chủ tịch Uỷ ban điều tra sẽ cung cấp những thông tin đúng sự thật, trừ những thông tin có thể ảnh hưởng đến an ninh quốc gia. Tuy nhiên, để tránh việc lợi dụng của quy định liên quan đến an ninh quốc gia, nhiều nước có quy định trong trường hợp đó Nghị viện có thể yêu cầu người đứng đầu hành pháp phải xác nhận thông tin này.


Để đảm bảo trách nhiệm cung cấp thông tin của nhân chứng, Nghị viện Hoa Kỳ quy định những nhân chứng được mời đến tham gia điều trần mà từ chối sẽ bị phạt tiền tới 1000 USD, và có thể bị phạt tù đến 1 năm. Còn ở Pháp, Chủ tịch các Uỷ ban điều tra có thể yêu cầu các cơ quan vũ trang dẫn nhân chứng tới trình diện.

d) Báo cáo kết quả điều tra

Cho dù có quyền hành rất lớn trong quá trình điều tra nhưng các Uỷ ban điều tra vẫn chỉ là cơ quan có tính chất nghiên cứu nên sau khi hoàn thành nhiệm vụ, uỷ ban này phải báo cáo Nghị viện để có quyết định cuối cùng.

Nghị viện có thể thể hiện ba thái độ khác nhau đối với các kết quả điều tra của Uỷ ban điều tra:

Thứ nhất, không thoả mãn với việc thực hiện chính sách của hành pháp;

Thứ hai, đồng ý với việc thực hiện chính sách của hành pháp;

Thứ ba, không thể hiện ý kiến gì.

Khi Nghị viện thể hiện ý kiến không đồng ý, nếu đó là ý kiến xác đáng thì hành pháp sẽ phải tự động thực hiện theo các khuyến nghị do Uỷ ban điều tra đưa ra trước khi để vấn đề đó làm quan hệ giữa hành pháp và lập pháp trở nên quá căng thẳng.

4.4 Điều trần tại ủy ban của Nghị viện

Điều trần ở Ủy ban của Nghị viện trở thành một phần không thể thiếu trong hoạt động lập pháp, giám sát của Nghị viện các nước. Theo Viện Ngân hàng thế giới, vào năm 2001, trong số trên 80 Nghị viện được


khảo sát, có trên 70 Nghị viện áp dụng điều trần trong hoạt động của

Ủy ban215.

Nghĩa gốc tiếng Anh của điều trần là nghe (hearings) - ủy ban

nghe thông tin từ tất cả các bên liên quan về vấn đề mà ủy ban đang

quan tâm. Như vậy, điều trần là một quá trình bao gồm một hoặc nhiều

phiên họp chính thức để Ủy ban nghe tất cả các bên liên quan cung cấp

thông tin, quan điểm, chứng cứ về những nội dung quan trọng trong

một dự luật, hoặc một vấn đề, vụ việc đang thu hút sự chú ý của công

chúng cần giám sát. Từ đó, Ủy ban sẽ ra báo cáo điều trần kiến nghị về

dự luật hoặc có kiến nghị giám sát buộc Chính phủ phải có phản hồi

về những khuyến nghị đưa ra trong báo cáo, thường là với những biện

pháp cải thiện tình hình216.

Bảng 18: Sự khác nhau giữa điều trần và chất vấn

ĐIỀU TRẦN CHẤT VẤN

Hình thức hoạt động của tập thể Ủy ban

Hình thức giám sát của cá nhân đại biểu

Diễn ra tại Ủy ban, do một tiểu ban hoặc nhóm nghị sĩ chủ trì

Diễn ra tại phiên họp toàn thể, do Chủ tịch Hạ viện hoặc Thượng viện chủ trì

Nghe tất cả các bên liên quan đến vấn đề cần điều trần

Chất vấn cá nhân Bộ trưởng

Hỏi để làm sáng tỏ vấn đề trong lập pháp, giám sát; vướng mắc ở đâu.

Hỏi để truy trách nhiệm về vấn đề đó.

215. Riccardo Pelizzo và Rick Stapenhurst (chủ biên) (2006), đã dẫn.216. Nguyễn Đức Lam, Hoàng Minh Hiếu, John Patterson, Kit Dawnay (2012), Điều trần tại các ủy ban của Nghị viện và khả năng áp dụng ở Việt Nam, Báo cáo nghiên cứu, Dự án Tăng cường năng lực các cơ quan đại diện ở Việt Nam, Văn phòng Quốc hội và UNDP, Hà Nội.


ĐIỀU TRẦN CHẤT VẤN

Phạm vi: Các nội dung trong các lĩnh vực thuộc thẩm quyền của Ủy ban

Mọi vấn đề liên quan đến trách nhiệm của Chính phủ

Các bên liên quan nói cho Ủy ban nghe; không nói với nhau.

Hỏi – đáp trực tiếp

Thành viên Ủy ban chỉ nghe và hỏi, không tỏ thái độ

Nghị sĩ chất vấn có thể tỏ thái độ, ý kiến

Chuyên sâu, kỹ lưỡng, kéo dài nhiều phiên

Chỉ diễn ra trong một phiên họp toàn thể

Là cơ sở để Ủy ban ra báo cáo kiến nghị tiếp

Quốc hội có thể ra Nghị quyết đánh giá

Báo cáo điều trần là cơ sở để Nghị viện quyết định về dự luật hoặc vấn đề giám sát

Là một nguồn cho cá nhân nghị sĩ khác cân nhắc

Điều trần của Ủy ban thường được quy định trong nội quy của Nghị viện; hoặc ở một số nước, đạo luật về tổ chức và hoạt động của Nghị viện như ở Nhật Bản, Hàn Quốc có đề cập đến hoạt động điều trần của Ủy ban. Theo một khảo sát của Liên minh Nghị viện thế giới, có 71 trên 88 nước có quy định về điều trần tại Ủy ban của Nghị viện217. Tuy nhiên, mức độ đề cập đến hoạt động điều trần ở văn bản của các nước tương đối khác nhau. Trong khi ở Malaysia, Nội quy của Hạ viện chỉ có một vài điều quy định một cách chưa rõ ràng về hoạt động điều trần thì Nội quy của Thượng viện Nhật Bản lại dành riêng một mục để quy định về hoạt động này.

Điều trần là một quá trình với sự tham gia của nhiều người - các thành viên Ủy ban, đại diện của các cơ quan Chính phủ, các nhân

217. Hironori Yamamoto (2007), dẫn trên.


chứng, cán bộ phục vụ ủy ban, báo chí và công chúng. Mỗi người đều có vai trò của mình trong điều trần.

Trước hết, chủ thể chính ở đây là các thành viên Ủy ban tiến hành điều trần. Nhiệm vụ của họ là nghe và hỏi nhân chứng, hỏi cũng là để nghe, nghe chứ không trình bày quan điểm. Thành phần của Ủy ban này gồm các nghị sĩ của đảng đa số, các đảng thiểu số, nghị sĩ độc lập.

Nhóm nhân vật thứ hai là các nhân chứng, kể cả các nhân chứng từ các cơ quan Chính phủ, nhưng đặc biệt quan trọng là những người dân, đại diện các tổ chức dân sự, công ty liên quan đến vấn đề, vụ việc.

Nhóm thứ ba là nhóm “khán giả” gồm báo chí và đằng sau đó là công chúng theo dõi, bình luận, đánh giá về điều trần, về ứng xử của các bên, tạo ra lực ép buộc các bên đều phải tuân thủ những quy tắc chung.

Cuối cùng là công việc thầm lặng, nhưng không thể thiếu của những nhân viên trong Ban Thư ký của các Ủy ban Nghị viện.

Thông thường, quy trình tiến hành điều trần gồm các bước:

- Soạn thảo Đề cương tham chiếu, lập kế hoạch;

- Mời công chúng gửi ý kiến bằng văn bản;

- Tìm kiếm hỗ trợ từ chuyên gia độc lập;

- Nghe các nhân chứng trình bày, thường là công khai (thường kéo dài nhiều phiên);

- Công bố biên bản về nội dung phiên điều trần;

- Soạn thảo báo cáo về điều trần;

- Công bố báo cáo và đưa báo cáo vào chương trình nghị sự;

- Theo dõi việc thực hiện các kiến nghị trong báo cáo.


4.5 Thủ tục xem xét tín nhiệm của Chính phủ

Thủ tục này hầu như chỉ tồn tại ở những nước có Chính phủ do Nghị viện thành lập. Việc giải tán Chính phủ xuất phát từ việc Chính phủ phải chịu trách nhiệm về hoạt động của mình trước Nghị viện.

Thường thì thủ tục xem xét tín nhiệm của Chính phủ được bắt đầu bằng hai cách:

Thứ nhất, Chính phủ tự đặt vấn đề tín nhiệm ra trước Nghị viện để kiểm tra mức độ tín nhiệm của Nghị viện đối với mình hoặc để gây sức ép với Nghị viện trong việc xem xét, thông qua một vấn đề nào đó (có thể là một chính sách, đường lối, dự luật). Thủ tục này còn được gọi là thủ tục bỏ phiếu tín nhiệm. Nếu không đạt được kết quả mong muốn, Chính phủ sẽ tự từ chức tập thể. Đây là một phương thức khá hiệu quả để gây sức ép đối với Nghị viện, nhưng thông thường Chính phủ các nước chỉ sử dụng biện pháp này khi tin chắc vào lợi thế tương quan lực lượng của mình vào thời điểm bỏ phiếu.

Thứ hai, Nghị viện đưa vấn đề bất tín nhiệm ra biểu quyết. Thủ tục này còn được gọi là bỏ phiếu bất tín nhiệm, thường được tiếp nối sau khi có kết quả của các thủ tục chất vấn, kết quả điều tra của Uỷ ban điều tra hoặc thủ tục đặt câu hỏi mà qua đó Nghị viện thấy rằng Chính phủ không còn đủ tín nhiệm để tiếp tục thực hiện nhiệm vụ. Việc bỏ phiếu bất tín nhiệm còn thể hiện thái độ không đồng tình của Nghị viện đối với đường lối, chính sách, những động thái cụ thể nào đó hoặc dự luật của Chính phủ. Bỏ phiếu bất tín nhiệm nếu được thông qua có thể kéo theo sự từ chức của Chính phủ và có thể dẫn tới việc giải tán Nghị viện nhằm bầu ra một Nghị viện mới để từ đó có thể thành lập ra một Chính phủ mới. Ở nhiều nước, cuộc bỏ phiếu chỉ được công nhận nếu Nghị viện không chỉ thông qua nghị quyết bất tín nhiệm mà còn xác định được người đứng đầu Chính phủ mới.


Ngoài ra, cũng có những trường hợp Nghị viện không cần phải đưa ra vấn đề bất tín nhiệm bằng một nghị quyết mà chỉ cần không thông qua một kiến nghị có tính chất đặc biệt nào đó của Chính phủ. Chẳng hạn, Điều 50, Hiến pháp Đệ ngũ Cộng hoà Pháp có quy định: “Khi nào Hạ viện chấp thuận kiến nghị phê bình hoặc không chấp thuận kiến nghị hay tuyên cáo về chính sách tổng quát của Chính phủ, thì Thủ tướng phải đệ đơn từ chức lên Tổng thống”.

Ở những nước có Nghị viện hai viện, Thượng viện dù được trao một số quyền buộc Chính phủ chịu trách nhiệm giải trình nhưng không có quyền bỏ phiếu bất tín nhiệm. Nhưng ở Romania, Chính phủ chịu trách nhiệm trước phiên họp chung của hai viện thì bỏ phiếu bất tín nhiệm có thể diễn ra tại phiên họp đó.

Các điều kiện để tiến hành bỏ phiếu bất tín nhiệm khá ngặt nghèo, nhất là cần phải có đủ số lượng nghị sĩ để kiến nghị bỏ phiếu bất tín nhiệm. Chẳng hạn, Điều 28-III, Nội quy Hạ viện Nhật Bản quy định kiến nghị bất tín nhiệm Chính phủ của các nghị sĩ cần phải trình bằng văn bản cùng với chữ ký của ít nhất 50 nghị sĩ ủng hộ và kèm theo đó là các lý do của kiến nghị. Các đảng có người trong Chính phủ thường dựa vào quy định này để vận động đối phó với bỏ phiếu bất tín nhiệm.

Khảo sát cho thấy ở 44 nước Chính phủ phải từ chức nếu Nghị viện thông qua kiến nghị bỏ phiếu bất tín nhiệm; ở 12 nước, các nghị sĩ cũng đối mặt với rủi ro mất ghế vì khi Chính phủ bị bất tín nhiệm thì đi kèm theo đó Nghị viện sẽ bị giải tán để nhân dân bầu ra Nghị viện mới và thành lập Chính phủ mới. Ví dụ, ở Hungari, hai lần bỏ phiếu bất tín nhiệm thành công đã dẫn đến việc giải tán Nghị viện. Chính phủ các nước đó cũng có thể cố tình “thua” trong bỏ phiếu nhằm mục đích giải tán Nghị viện218.



Cần phân biệt giữa bỏ phiếu bất tín nhiệm đối với toàn thể Chính phủ và bỏ phiếu đối với cá nhân bộ trưởng. Bỏ phiếu bất tín nhiệm cá nhân bộ trưởng không ảnh hưởng ngay đối với Chính phủ, vì có thể cử người khác thay. Nhưng nếu lặp lại nhiều lần thì uy tín Chính phủ bị giảm và chịu áp lực phải từ chức, thậm chí như ở Litva nếu quá nửa bộ trưởng bị thay thế thì quyền lực của Chính phủ phải được Nghị viện bỏ phiếu khẳng định lại hoặc Chính phủ phải từ chức.

Trên thực tế bỏ phiếu bất tín nhiệm ít được sử dụng vì điều kiện khắt khe nói trên, cộng với hệ quả của nó. Trong khảo sát của IPU, đại diện của 30 Nghị viện trong số 64 nước có quy định về bỏ phiếu bất tín nhiệm cho biết họ chưa bao giờ sử dụng hình thức giám sát này. Trong số những nước đã từng áp dụng, tỷ lệ thành công không được cao.


Hộp 21: Vài con số thống kê về bỏ phiếu bất tín nhiệm219

Trong số 88 nước được khảo sát, 64 Nghị viện có quyền bỏ phiếu bất tín

nhiệm Chính phủ, trong đó 36 nước theo chế độ đại nghị, 10 nước theo chế

độ Tổng thống, 18 nước theo chế độ hỗn hợp; các nước còn lại đại đa số với

chế độ Tổng thống không thừa nhận hình thức bỏ phiếu này.

Trong số 88 nước, Nghị viện 14 nước không có quy định cụ thể về số lượng

nghị sĩ đủ để kiến nghị bỏ phiếu bất tín nhiệm; ở 14 nước con số này ít hơn

1/5 tổng số nghị sĩ; ở 14 nước phải có từ 1/5 cho đến 1/3 tổng số nghị sĩ cùng

ký, kiến nghị bỏ phiếu bất tín nhiệm mới được đưa ra thảo luận; 13 nước

yêu cầu phải hơn 1/3 tổng số nghị sĩ, ví dụ ở Madagascar tỷ lệ này là hơn

50%. Các nước còn lại không có thông tin về vấn đề này.

Để kiến nghị bỏ phiếu bất tín nhiệm được thông qua, 16 nước đòi hỏi chỉ

cần trên 50% số nghị sĩ có mặt đồng ý; 33 nước cần phải có trên 50% tổng

số nghị sĩ; còn ở 8 nước, phải có đa số nhất định như 3/5 hoặc 2/3 tổng số

nghị sĩ của viện.

Ở 35 nước trên 88 nước, Nghị viện chỉ được bỏ phiếu bất tín nhiệm đối

với tập thể Chính phủ; có 8 nước chỉ cho phép bỏ phiếu bất tín nhiệm

đối với cá nhân bộ trưởng; một số nước cho phép cả hai hình thức.

Từ năm 1990 đến 2000, chỉ có Nghị viện của 7 nước đã 10 lần thông qua

kiến nghị bỏ phiếu bất tín nhiệm; trong khi 27 Nghị viện đã không thông

qua kiến nghị này.



4.6 Thủ tục luận tội và những hình thức tương tự

Ở nhiều nước, Nghị viện được trao quyền phế truất người đứng đầu hành pháp với những hình thức khác nhau như luận tội, bãi miễn… Theo khảo sát 88 nước của IPU, 77 nước có quy định về những hình thức này. Trong đó, thủ tục luận tội các quan chức hành pháp được áp dụng ở 66 nước, có cả các nước theo chính thể đại nghị lẫn các nước theo chính thể cộng hoà Tổng thống220.

Luận tội được áp dụng khi qua các cuộc điều tra của Nghị viện (thường là ở các Uỷ ban điều tra) cho thấy có những bằng chứng phạm tội lạm dụng chức quyền của các quan chức của nhà nước (kể cả Tổng thống ở chính thể cộng hoà Tổng thống). Căn cứ để luận tội thường được quy định trong Hiến pháp hoặc luật.

Hộp 22: Cơ sở luận tội221

Theo một khảo sát 88 nước, ở 22 nước trong số 66 nước có luận tội, việc vi phạm các nghĩa vụ hiến định là lý do luận tội; ở 34 nước, đó là sự phản bội tổ quốc hoặc “tội phạm hình sự nghiêm trọng”, ví dụ như tham nhũng, nhận hối lộ. Ở 47 nước người đứng đầu hành pháp không bị luận tội vì mắc phải các tội hình sự thông thường; nhưng ở 15 nước khác Nghị viện có thể luận tội chức danh này vì phạm các tội hình sự thông thường. Ở những nước mà các bộ trưởng cũng bị luận tội, lý do luận tội họ rộng hơn so với người đứng đầu hành pháp, ví dụ ở 5 nước bộ trưởng sẽ bị luận tội nếu phạm bất kỳ tội nào theo quy định của luật hình sự.

220. Hironori Yamamoto (2007), đã dẫn.221. Dẫn trên.


Chỉ có ở 2 trên 88 nước luận tội được tiến hành theo thủ tục thông thường, còn ở các nước còn lại phải có một số lượng nghị sĩ cùng ký kiến nghị. Ở 7 nước, kiến nghị luận tội Tổng thống phải có chữ ký của hơn 50% tổng số nghị sĩ. Để thông qua kiến nghị luận tội, 56 nước đòi hỏi phải có đa số trên tổng số nghị sĩ, trong đó 39 nước yêu cầu phải có sự đồng ý của 2/3 tổng số nghị sĩ đồng ý hoặc hơn. Ở 54 nước, Nghị viện chỉ có quyền luận tội, còn ở 12 nước, Nghị viện vừa luận tội, vừa ra phán quyết.

Ở các nước lưỡng viện, việc luận tội các quan chức nhà nước thường được bắt đầu ở Hạ viện, và sau đó là Thượng viện tiến hành luận tội ra phán quyết, và đòi hỏi phải đạt được đa số của mỗi viện. Ví dụ, ở Kazakhstan, đa số đơn giản (quá 50%) ở Hạ viện là đủ để buộc tội Tổng thống, nhưng ở Thượng viện lại phải đạt 2/3 tổng số thượng nghị sĩ. Phán quyết cuối cùng chỉ được thông qua nếu 3/4 tổng số nghị sĩ mỗi viện đồng ý tại phiên họp chung của hai viện. Còn ở Mỹ, khi tiến hành luận tội, các thượng nghị sĩ phải tuyên thệ và Chánh án của Tòa án Tối cao sẽ làm chủ tọa. Quyết định luận tội chỉ được đưa ra khi có được sự đồng ý của hai phần ba số thượng nghị sĩ có mặt222.

Mặc dù luận tội có nhiều ý nghĩa dân chủ nhưng rất ít khi được sử dụng trong thực tế. Nước Anh, quê hương của Nghị viện và của thủ tục này, đã hơn 200 năm nay chưa sử dụng đến thủ tục luận tội (lần cuối cùng được áp dụng vào năm 1805). Luận tội được thực hiện một cách triệt để nhất ở Mỹ, nơi Nghị viện được đánh giá là có thực quyền nhất so với các nước trên thế giới, nhưng từ ngày đầu đến nay cũng mới được áp dụng 13 lần. Theo IPU, trong vòng 10 năm từ 1990-2000, có 30 kiến nghị luận tội được đề xuất ở 88 nước được khảo sát.

222. Dẫn trên.


Ngoài ra, ở một số nước như Áo, Iceland, Rumani, Nghị viện có thể khởi xướng việc bãi miễn Tổng thống, nếu Nghị viện thông qua nghị quyết bãi miễn, nó sẽ được đưa ra trưng cầu ý dân, và Tổng thống sẽ bị bãi miễn nếu đa số cử tri bỏ phiếu đồng ý với nghị quyết223.

Ngoài ra, việc giám sát hoạt động của hành pháp ở Nghị viện còn được thực hiện bởi một số công cụ giám sát khác mà đặc biệt trong số đó là việc sử dụng các Thanh tra Quốc hội (Ombudsman)224.

5. THỦ TỤC XÂY DỰNG NGHỊ TRÌNH

Nghị trình của Nghị viện các nước trên thế giới thường không được sắp xếp trong khoảng thời gian dài mà chỉ là chương trình làm việc trong một phiên họp (Order of the day), hoặc là một tuần làm việc. Việc sắp xếp lịch theo ngày hoặc theo tuần ở các nước này là hợp lý bởi lẽ các nghị sĩ ở đây làm việc theo chế độ chuyên trách. Hơn nữa với việc xếp lịch như vậy còn tạo ra sự linh hoạt cho hoạt động của Nghị viện.

Nhìn chung, việc xác định nghị trình có ý nghĩa rất quan trọng. Nhiều khi thông qua nghị trình, Nghị viện có thể tìm được giải pháp để tránh xem xét một vấn đề nhạy cảm nào đó. Một dự luật khi trình ra Nghị viện có thể bị từ chối một cách lịch sự khi được đưa vào khoảng cuối của kỳ họp, khi đó Nghị viện sẽ không còn đủ thời gian để thảo luận, thông qua dự luật đó.

223. Hironori Yamamoto (2007), đã dẫn.224. Xem thêm Mục 5.2, Chương III.

Nghị trình của Nghị viện các nước trên thế giới thường chỉ là chương trình làm việc trong một phiên họp, hoặc là một tuần làm việc.


Theo nguyên tắc, nghị trình do mỗi Viện toàn quyền ấn định. Nghị trình này thường do Chủ tịch Nghị viện quyết định. Việc quy định cho Chủ tịch Nghị viện quyền quyết định nghị trình là phù hợp bởi vì về nguyên tắc, chức vụ này có trách nhiệm chủ tọa các phiên họp và đảm bảo các hoạt động của Nghị viện được diễn ra đúng trình tự. Hơn nữa, chính Chủ tịch Nghị viện (với sự tham gia trợ giúp của Văn phòng Nghị viện) là một đầu mối quan trọng trong việc tiếp nhận các kiến nghị về các công việc của Nghị viện.

Tuy vậy, một số nước khác lại quy định việc quyết định nghị trình của Chủ tịch Nghị viện phải thông qua sự thảo luận với Đoàn chủ tịch Nghị viện (như Hàn Quốc) nếu không đi đến sự đồng thuận thì quyết định của Chủ tịch Nghị viện mới là quyết định cuối cùng. Hoặc cũng có những nước như Cộng hoà Pháp quy định nghị trình phải do một cơ quan gọi là Hội nghị các chủ nhiệm (gồm chủ tịch Nghị viện, chủ nhiệm các uỷ ban thường trực, các Phúc trình viên của Uỷ ban tài chính, kế hoạch và kinh tế chung, Chủ tịch đoàn đại biểu ở Nghị viện Châu Âu, và chủ tịch các khối đảng trong Nghị viện) quyết định.

Thông thường, Nghị trình được quyết định vào lúc cuối mỗi phiên họp, hay cuối mỗi tuần (thứ sáu hay thứ bảy). Nghị trình có thể được ấn định cho phiên họp kế tiếp hoặc cho tuần lễ tiếp theo (lịch tuần).

Nội quy Nghị viên các nước cũng dự định trường hợp sửa đổi nghị trình. Trong phiên họp toàn thể, nếu có yêu cầu thay đổi nghị trình do các nghị sĩ nêu ra thì kiến nghị này sẽ được biểu quyết ngay theo các phương thức biểu quyết thông thường mà không cần phải có thảo luận gì thêm.

Một số nước có quy định trường hợp đặc biệt với sự ưu tiên của Nghị viện trong việc xem xét các dự án của Chính phủ trong nghị trình. Theo quy định tại Điều 48, Nội quy của Hạ viện Cộng hoà Pháp


thì Nghị viện phải ưu tiên xem xét trước các kiến nghị có nguồn gốc từ Chính phủ.

6. THỦ TỤC TIẾN HÀNH CÁC PHIÊN HỌP TOÀN THỂ

Phiên họp toàn thể của Nghị viện có vị trí đặc biệt quan trọng trong hoạt động của Nghị viện. Chỉ thông qua các phiên họp, các quyết định của Nghị viện mới được ban hành.

Xung quanh việc tổ chức các phiên họp có rất nhiều vấn đề phức tạp. Chẳng hạn như thủ tục điểm danh để xác định một phiên họp có giá trị, thủ tục điều hành phiên họp, thủ tục phát biểu, thủ tục tranh luận, kỷ luật trong phiên họp, việc tiến hành biểu quyết v.v..

6.1 Về sự tham gia các phiên họp của Nghị sĩ

Nghị sĩ là những người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân, thay mặt nhân dân quyết định những vấn đề hệ trọng của đất nước. Để thực hiện nhiệm vụ của mình, nghị sĩ có nghĩa vụ tham gia các phiên họp của Nghị viện và đây là điều kiện cần thiết để tiến hành các phiên họp của Nghị viện.

Nghị viện một số nước có quan niệm cho rằng một phiên họp của Nghị viện bị coi là không có giá trị khi có ít hơn một lượng đại biểu nhất định tham gia phiên họp. Điều này đảm bảo mỗi quyết định của Nghị viện sẽ tập trung đầy đủ những ý kiến thể hiện quan điểm của nhiều tầng lớp quần chúng khác nhau. Điều 4, Nội quy làm việc của Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc của nước Cộng hoà nhân dân Trung Hoa quy định các kỳ họp chỉ được tổ chức khi có nhiều hơn hai phần ba tổng số đại biểu có mặt.

Tuy nhiên, cũng có nhiều Nghị viện không đòi hỏi một số lượng tối thiểu các đại biểu có mặt thì các phiên họp của Nghị viện mới có giá


trị (ví dụ như ở Thụy Điển, Italia, Phần Lan…). Lý do là trong trường hợp có quá ít các đại biểu có mặt thì Nghị viện không thể thông qua các quyết định do không có đủ đa số cần thiết theo luật định.

Chính vì vậy, bắt đầu phiên họp của Nghị viện thường là thủ tục điểm danh để xác định túc số cần thiết. Đối với một số Nghị viện, thủ tục điểm danh là thủ tục có tính thường xuyên. Điều 44, Nội quy của Đuma Liên bang Nga quy định:

1. Phiên họp Đuma Quốc gia bắt đầu từ việc điểm danh các đại biểu có mặt do chủ toạ tiến hành.

2. Phiên họp của Đuma Quốc gia được coi là hợp lệ khi đa số của tổng số đại biểu có mặt.

Khi quy định về trình tự công việc trong phiên họp, Điều 51, Nội quy của Hạ viện Philippines cũng xác định thủ tục điểm danh là công việc đầu tiên của phiên họp.

Trong một số trường hợp, việc tổ chức điểm danh tuỳ thuộc vào từng thời điểm. Nội quy của Hạ viện Nhật Bản xác định (Điều 106):

“Khi số thành viên có mặt không đủ một phần ba tổng số thành viên, thì Chủ tịch Hạ viện phải tổ chức đếm lại số thành viên đó sau một khoảng thời gian hợp lý. Nếu sự có mặt của số thành viên tối thiểu để phiên họp có giá trị tiến hành không đủ vào lần đếm thứ hai thì Chủ tịch Hạ viện có thể tạm ngừng phiên họp.

Khi không đủ số thành viên cần thiết để cuộc họp có giá trị được tiến hành trong thời gian phiên họp thì Chủ tịch Hạ viện có thể tuyên bố hoãn hoặc tạm ngừng phiên họp”.

Ở Hạ viện CHLB Đức, việc điểm danh được thực hiện bằng cách


các nghị sĩ khi đi qua cửa ra vào phòng họp Nghị viện phải ký vào các tấm thẻ tham dự phiên họp để tổng hợp kết quả.

6.2 Về phiên họp kín và phiên họp công khai

Nguyên tắc chung là các phiên họp của Nghị viện được tổ chức công khai. Đây là nguyên tắc được hầu hết Nghị viện các nước trên thế giới ghi nhận và tuân thủ.

Ở Nghị viện các nước, sự công khai của các phiên họp của Nghị viện được thể hiện trước hết qua sự hiện diện của công chúng tại hội trường. Ở Hạ viện Cộng hoà Pháp, Hội trường tiến hành phiên họp toàn thể của Viện có 12 chỗ dành cho công chúng đến dự thính với nguyên tắc ai đến trước thì được tham gia mà không cần có giấy mời. Sự công khai của các phiên họp của Nghị viện còn thể hiện qua sự tham gia, đưa tin của báo chí về các hoạt động của Nghị viện. Đây là công cụ hết sức quan trọng làm cho các hoạt động của Nghị viện thực sự công khai đối với quảng đại công chúng.

Do yêu cầu về tính công khai trong các hoạt động của Nghị viện được đề cao nên việc tiến hành các phiên họp kín của Nghị viện thực sự cần có sự cân nhắc kỹ càng. Thông thường, các cuộc họp kín được tổ chức khi Nghị viện thảo luận về những vấn đề liên quan đến bí mật quốc gia hoặc những vấn đề có tính nhạy cảm có khả năng ảnh hưởng đến lợi ích chung.

6.3 Chỗ ngồi trong hội trường và vị trí phát biểu

Việc bố trí chỗ ngồi của nghị sĩ trong Hội trường cũng thường là vấn đề gây nhiều tranh luận trong quá trình hoạt động của Nghị viện nhiều nước vì dù thiết kế thế nào đi nữa thì cũng không tránh khỏi sẽ có những vị trí chỗ ngồi có nhiều thuận lợi hơn các vị trí còn lại. Vì lý


do này mà nội quy hoạt động của Nghị viện nhiều nước đã dành nhiều điều khoản để quy định về vấn đề này225.

Cách thức bố trí chỗ ngồi của nghị sĩ ở Nghị viện các nước cũng có nhiều điểm khác nhau. Có nước áp dụng hình thức bốc thăm để xác định chỗ ngồi của đại biểu (như Philippines), có nước áp dụng hình thức phân bổ chỗ ngồi theo đơn vị cử tri và thực hiện luân chuyển (như Thụy Điển), có nước lại áp dụng phân chia chỗ ngồi theo đảng phái (ở Hạ viện Mỹ, nghị sĩ thuộc Đảng Cộng hoà và Đảng Dân chủ được bố trí ngồi lần lượt bên trái và bên phải chủ toạ, ở Hạ viện Anh, phe Chính phủ và phe đối lập được bố trí ngồi đối diện nhau).

6.4 Các nguyên tắc tổ chức các cuộc thảo luận

Thủ tục tiến hành các cuộc thảo luận có rất nhiều điểm phức tạp với những quy định chi tiết trong Nội quy của Nghị viện và cả những quy định có tính truyền thống mà ngay cả những nghị sĩ đã phục vụ lâu năm trong Nghị viện cũng khó có thể tường tận hết.

Tuy vậy, theo Henry M.Robert226 thì mọi cuộc thảo luận ở Nghị viện đều cần phải đảm bảo các nguyên tắc chung như:

Thứ nhất, các cuộc thảo luận phải được tiến hành trên cơ sở một thủ tục được xác định rõ ràng;

Thứ hai, tất cả các nghị sĩ đều có quyền và nghĩa vụ như nhau trong quá trình thảo luận, các quy tắc về thủ tục thảo luận phải được thực hiện một cách không thiên vị. Các ý kiến đa số có quyền quyết

225. Đặc biệt Nội quy hoạt động của Hạ viện Philippines đã dành hẳn Chương 16 để quy định về chỗ ngồi của đại biểu Quốc hội.226. Xem Henry M.Robert (1993), Robert’s Rules of Order, Berkley, New York, 1993, p.1801


định cuối cùng nhưng quyền phát biểu của nhóm thiểu số phải được bảo đảm;

Thứ ba, phải bảo đảm số lượng nghị sĩ cần thiết có mặt để các cuộc thảo luận có giá trị;

Thứ tư, quyền bàn luận một cách đầy đủ và tự do là một quyền cơ bản trong khi tiến hành thảo luận;

Thứ năm, chỉ được phép có một vấn đề được thảo luận vào bất kỳ thời điểm nào khi tiến hành phiên họp;

Thứ sáu, Vào bất kỳ thời điểm nào, các nghị sĩ cũng có quyền được biết vấn đề gì đang được xem xét; và vấn đề đó cần phải nhắc lại trước khi cuộc biểu quyết được thực hiện (tuy nhiên, một nghị sĩ không được phép hỏi quá nhiều về vấn đề này vì như vậy ông ta đã thể hiện sự lơ là trong việc thực hiện nhiệm vụ của mình);

Thứ bảy, không nghị sĩ nào được phép phát biểu nếu chưa được phép của Chủ tọa phiên thảo luận;

Thứ tám, không ai được phép phát biểu lần thứ hai vào cùng một vấn đề khi đang có người khác muốn thực hiện bài phát biểu của mình vào vấn đề đó .

Thứ chín, vị chủ tọa phải điều khiển phiên họp một cách công bằng và thẳng thắn.

Với những nguyên tắc như vậy, các yêu cầu phát biểu tại phiên thảo luận của Nghị viện thường được gửi trước đến cho Chủ tịch Nghị viện. Trong thời gian diễn ra phiên họp, Chủ tịch Nghị viện sẽ cho phép hay mời phát biểu theo thứ tự ghi tên xin phát biểu ý kiến.


Tuy nhiên, trong phòng họp khi tiến hành thảo luận, các nghị sĩ cũng có thể phát biểu ý kiến bằng cách giơ tay. Nhưng những người chưa gửi yêu cầu phát biểu đến trước cho Chủ tịch Nghị viện thì không được phép phát biểu cho tới khi những người đăng ký trước đã phát biểu hết. Chủ tọa phiên họp sẽ ưu tiên cho nghị sĩ nào giơ tay trước được phép phát biểu trước. Nếu có nhiều người cùng giơ tay một lúc, Chủ tịch Nghị viện sẽ ghi tên của những người này và toàn quyền xếp đặt thứ tự phát biểu ý kiến, với mục đích làm sao cho sự trình bày các ý kiến được mạch lạc và tạo ra sự đối thoại giữa các lập trường khác biệt đối với vấn đề đang tranh luận. Song, cũng có một nguyên tắc bắt buộc là trong cuộc thảo luận của Nghị viện không được có những cuộc đối thoại trực tiếp giữa hai hay nhiều nghị sĩ. Quy tắc này được quy định để hạn chế sự căng thẳng trong quá trình thảo luận ở nghị trường.

Nhằm tránh sự lạm dụng quyền phát biểu để thực hiện những mưu đồ chính trị riêng, Nội quy của Nghị viện nhiều nước có những quy định mang tính hạn chế quyền phát biểu của nghị sĩ bằng các biện pháp như:

a) Hạn chế số lần phát biểu của nghị sĩ về một vấn đề

Thông thường Nội quy của Nghị viện các nước quy định mỗi Nghị sĩ chỉ được phát biểu tối đa ba lần về một vấn đề, hay trong một buổi họp. Một số nước có quy định ngặt nghèo hơn, chẳng hạn Điều 117, Nội quy Thượng viện Nhật có quy định các nghị sĩ chỉ được tham gia nhiều nhất là hai lần thảo luận về một vấn đề đang được Nghị viện xem xét.

Tuy nhiên, sau ba lần phát biểu ý kiến, Nghị sĩ vẫn có thể được Nghị viện cho phép phát biểu ý kiến thêm, bằng một biểu quyết không thảo luận.


b) Hạn chế thời gian của mỗi lần phát biểu

Các phát biểu thảo luận tại hội trường của Nghị viện phải chịu sự hạn chế về mặt thời gian. Nội quy Nghị viện các nước thường ấn định thời gian dành cho sự phát biểu không quá 5 phút trong một lần. Tuy nhiên, những diễn giả cũng có thể được phép gia hạn phát biểu từ 2 đến 5 phút khi được Nghị viện đồng ý nhằm làm sáng tỏ hơn các ý kiến của mình.

Sự hạn chế quyền phát biểu không được áp dụng đối với những nhân vật có địa vị hoặc vai trò đặc biệt trong Nghị viện như: Chủ tịch Uỷ ban, Phúc trình viên của uỷ ban, hay tác giả đề án. Những người này, vào bất cứ lúc nào, cũng có thể xin Chủ tọa phiên họp cho phép phát biểu ý kiến, để trả lời hay giải thích.

c) Hạn chế về phạm vi phát biểu

Các phát biểu tại cuộc thảo luận phải có liên quan trực tiếp đến những vấn đề đang thảo luận. Trong trường hợp nhận thấy người phát biểu có những biểu hiện vượt quá phạm vi tranh luận, Chủ tịch Nghị viện có thể mời người đó dừng ngay bài phát biểu của họ hoặc thậm chí có thể mời người này ra khỏi hội trường. Hơn nữa, Chủ tịch Nghị viện cũng có quyền yêu cầu những người phát biểu sau không được nhắc lại hoàn toàn những ý kiến đã được phát biểu trước đó mà không có bổ sung gì thêm.

Mặc dù có rất nhiều quy định để hạn chế sự đình trệ thực hiện nghị trình, nhưng Nghị viện nhiều nước vẫn không tránh khỏi những sự lạm dụng của nghị sĩ để đình hoãn việc xem xét một vấn đề nào đó. Chẳng hạn, Hạ viện Anh thường xuyên phải biểu quyết những vấn đề không cần phải thảo luận (chẳng hạn như các kiến nghị về sự vi phạm nội quy) do các nghị sĩ đưa ra nhằm kéo dài việc xem xét một vấn đề nào


đó của Nghị viện và tránh đưa các vấn đề tiếp sau ra thảo luận quá sớm.

Trong cuộc tranh luận, Chủ tịch Nghị viện không được tham gia trực tiếp vì nhiệm vụ của ông ta là chủ tọa phiên họp và đảm bảo cuộc thảo luận diễn ra theo đúng Nội quy mà Nghị viện đã định. Song, để đảm bảo quyền tham gia vào các quyết định của Nghị viện của Chủ tịch Nghị viện được phép rời bỏ vị trí chủ tọa của mình để ngồi vào ghế nghị sĩ của mình và tham gia tranh luận. Trong trường hợp này, chủ tọa phiên họp sẽ là một Phó chủ tịch Nghị viện, hoặc người có thâm niên làm nghị sĩ lâu nhất, hoặc người lớn tuổi nhất của Nghị viện.

Vào bất cứ lúc nào trong một cuộc thảo luận, một Nghị sĩ nào nhận thấy nội quy bị vi phạm hay không được áp dụng, cũng có quyền đứng lên nêu vấn đề ngay, không phải đợi Chủ tịch mời phát biểu ý kiến.

Một cuộc thảo luận chỉ kết thúc để đi đến biểu quyết khi tất cả nghị sĩ ghi tên đã lần lượt lên tiếng. Chính vì vậy, có những phiên họp của Nghị viện các nước kéo dài đến tận hơn nửa đêm. Tuy nhiên, Chủ tịch Nghị viện vẫn có thể đề nghị biểu quyết kết thúc cuộc thảo luận trước thời điểm này khi nhận được kiến nghị của một lượng nghị sĩ nhất định (thông thường chỉ cần 5 nghị sĩ nêu lên kiến nghị này). Cuộc thảo luận sẽ kết thúc nếu kiến nghị chấm dứt thảo luận nhận được sự đồng ý của một đa số các nghị sĩ tham gia thảo luận.

6.5 Các kiến nghị trong quá trình thảo luận

Các kiến nghị là công cụ cơ bản để các nghị sĩ đưa vấn đề mình

Một cuộc thảo luận chỉ kết thúc để đi đến biểu quyết khi tất cả nghị sỹ ghi tên đã lần lượt lên tiếng. Chính vì vậy, có những phiên họp của Nghị viện các nước kéo dài đến tận hơn nửa đêm.


quan tâm ra trước phiên họp để Nghị viện xem xét. Ở những nước có

truyền thống Nghị viện lâu đời, việc hiểu biết và sử dụng thành thạo các

kiến nghị là yếu tố quan trọng hàng đầu của các nghị sĩ khi tham gia các

phiên thảo luận.

Bảng 19: Các tính chất cần lưu ý về các kiến nghị trong thảo luận tại

Nghị viện

Thứ bậc Có những kiến nghị được ưu tiên hơn so với các kiến nghị khác

Tình huống Mỗi loại kiến nghị được áp dụng đối với mỗi tình huống cụ thể

Thời điểm Mỗi loại kiến nghị được sử dụng vào những thời điểm khác nhau

Ủng hộ Một số kiến nghị cần phải được một số lượng nghị sĩ ủng hộ nhất

định mới được đưa ra xem xét

Được thảo

luận

Một số có thể được tiến hành thảo luận, một số khác thì không

Có thể sửa

đổi

Một số kiến nghị có thể được sửa đổi, một số khác thì không

Biểu quyết Các kiến nghị khác nhau có thể cần số lượng người biểu quyết

thông qua khác nhau

Xem xét lại Một số kiến nghị có thể được xem xét lại

Các kiến nghị có thể được phân thành nhiều loại khác nhau, theo

nhiều cách khác nhau. Tuy nhiên, về cơ bản, các kiến nghị có thể được

phân thành 4 loại như sau:

(1) Kiến nghị cơ bản: Mục đích của loại kiến nghị này là đưa ra

một nội dung cần thảo luận tại phiên họp. Về nguyên tắc, các kiến nghị

này không được nêu khi đang có một vấn đề khác đang được Nghị viện

xem xét. Ngoài ra, đi kèm theo dạng kiến nghị này thường có các kiến

nghị phụ, kiến nghị được ưu tiên và kiến nghị bất ngờ.


(2) Kiến nghị phụ: Mục đích của kiến nghị này là nhằm sửa đổi, bãi bỏ hoặc thay thế kiến nghị cơ bản. Khi có kiến nghị phụ được nêu ra thì kiến nghị này phải được xem xét trước kiến nghị cơ bản. Các kiến nghị phụ có thể bao gồm:

- Kiến nghị đặt ra thêm một vấn đề vào chương trình thảo luận cần thảo luận ngay;

- Kiến nghị kết thúc thảo luận;

- Kiến nghị giới hạn hoặc mở rộng phạm vi thảo luận;

- Kiến nghị hoãn thảo luận đến một thời điểm nhất định;

- Kiến nghị chuyển vấn đề đang xem xét đến một uỷ ban;

- Kiến nghị không xem xét vấn đề.

(3) Kiến nghị đặc quyền: Các kiến nghị đặc quyền không liên quan trực tiếp đến nội dung đang được Nghị viện xem xét mà liên quan đến lịch làm việc và quyền cũng như lợi ích của các thành viên. Các kiến nghị này được ưu tiên xem xét hơn so với kiến nghị cơ bản và kiến nghị phụ và thường không cần phải thảo luận mà có thể được biểu quyết ngay. Các kiến nghị này gồm:

- Kiến nghị thực hiện theo đúng lịch làm việc – yêu cầu Nghị viện phải tuân thủ lịch làm việc;

- Kiến nghị giải tán cuộc họp – yêu cầu kết thúc phiên họp mà không đi đến một kết luận cụ thể;

- Kiến nghị giải lao – yêu cầu tạm dừng phiên họp trong một khoảng thời gian ngắn để giải lao;

- Kiến nghị đặt vấn đề về đặc quyền – yêu cầu xem xét về quyền


hoặc đặc quyền của Nghị viện hoặc các thành viên ngay tức thì.

(4) Kiến nghị nhanh: Kiến nghị nhanh liên quan đến quy trình, thủ tục xem xét một kiến nghị nào đó (kiến nghị gốc). Kiến nghị nhanh phải được xem xét trước các kiến nghị gốc. Các kiến nghị nhanh thường không phải tiến hành thảo luận mà có thể được biểu quyết ngay (trừ kiến nghị kháng nghị quyết định của chủ toạ). Các kiến nghị nhanh bao gồm:

- Kiến nghị kháng nghị quyết định của chủ toạ:

- Kiến nghị đình chỉ áp dụng một quy định nào đó của quy trình, thủ tục;

- Kiến nghị nêu lên một điểm sai sót về thủ tục và yêu cầu chủ toạ phải đưa ra một quyết định để giải quyết;

- Kiến nghị rút lại kiến nghị - cho phép thành viên rút lại kiến nghị đã nêu ra trước đó;

- Kiến nghị xem xét lại – đề nghị Nghị viện xem xét lại một kiến nghị nào đó;

- Kiến nghị hướng dẫn – yêu cầu giải thích của chủ toạ về thủ tục Nghị viện tiến hành xem xét đối với một vấn đề đang được thảo luận;

- Kiến nghị có thêm thông tin – yêu cầu có thêm các thông tin tác động đến vấn đề đang được xem xét;

- Kiến nghị thay đổi hình thức biểu quyết – được nêu ra khi nghị sĩ có nghi ngờ về kết quả biểu quyết bằng tay hoặc bằng miệng;

- Kiến nghị tách nội dung vấn đề được xem xét – được nêu ra để yêu cầu tách nội dung đang được xem xét thành nhiều nội dung nhỏ


khác nhau và được thảo luận vào các thời điểm khác nhau (xem thêm Phụ lục về các quy định khác liên quan đến việc nêu kiến nghị của nghị sĩ).

Để nêu lên một kiến nghị trong phiên họp, các nghị sĩ cũng phải tuân theo trình tự nhất định. Trong quy trình này, tuỳ thuộc vào tính chất của các kiến nghị, các bước của quy trình có thể khác nhau. Chẳng hạn, kiến nghị nhanh có thể được nêu vào mọi thời điểm trong quá trình tiến hành phiên họp và có thể không phải thảo luận mà được Nghị viện tiến hành biểu quyết ngay.

Hình 10: Thủ tục nêu kiến nghị tại phiên họp

6.6 Kỷ luật trong phiên họp

Nhằm mục đích duy trì các phiên họp của Nghị viện trong trật tự, các hành vi phá rối, hoặc làm mất tính uy nghiêm của phiên họp của các nghị sĩ hoặc các khách mời tham dự phiên họp đều bị ngăn cấm. Để thực hiện được điều

Những hành vi bị ngăn cấm trong phiên họp là những hành vi làm ồn và cản trở các nghị sỹ đang phát biểu… Những phát biểu của nghị sỹ không được đưa ra những lời nói hàm ý hạ thấp danh dự của Nghị viện, hoặc hàm chứa những lời nhục mạ người khác.


này, Nội quy Nghị viện các nước có quy định những hình thức kỷ luật đối với các vi phạm trong phiên họp.

Thông thường, những hành vi bị ngăn cấm trong phiên họp là những hành vi làm ồn và cản trở hoạt động của Nghị viện trong khi các nghị sĩ đang phát biểu, hoặc trong khi các dự luật, hoặc một thủ tục đang được thực hiện, hoặc khi Chủ tịch Hạ viện đang thực hiện thủ tục điểm danh.

Ngoài ra, Nội quy các Nghị viện cũng rất chú ý đến cách thức phát biểu của các nghị sĩ với quy định rằng những phát biểu của nghị sĩ không được đưa ra những lời nói hàm ý hạ thấp danh dự của Nghị viện, hoặc hàm chứa những lời nhục mạ người khác.

Điều 116, Luật Nghị viện Nhật Bản có quy định: “Tại phiên họp toàn thể, nghị sĩ có hành động trái với quy định của Luật này hoặc các Nội quy, hoặc có hành vi gây mất trật tự, hoặc làm xúc phạm đến Nghị viện thì người chủ tọa phiên họp có quyền cấm đại biểu đó phát biểu cho đến khi kết thúc phiên họp...”

Khi phiên họp đang diễn ra, nếu có nghị sĩ vi phạm Nội quy Phiên họp, Chủ tịch Nghị viện có thể đưa ra các hình thức kỷ luật như: i) Cảnh cáo, ii) Cảnh cáo có ghi thành biên bản, iii) Cấm phát biểu, iv) Mời ra khỏi hội trường.

Ngoài ra, một số Nghị viện còn quy định những hình thức kỷ luật nặng hơn. Khi có những hành vi cho thấy một nghị sĩ nào đó vi phạm kỷ luật trầm trọng, các kiến nghị về việc xem xét hành vi kỷ luật có thể được đưa ra. Thông thường, việc xem xét kỷ luật của một nghị sĩ được bắt đầu từ Uỷ ban Kỷ luật, sau đó Nghị viện sẽ xem xét biểu quyết về hình thức kỷ luật đối với nghị sĩ đó.


Thông thường, biện pháp kỷ luật được biểu quyết là:

- Khiển trách tại phiên họp toàn thể, công khai;

- Buộc phải xin lỗi trong phiên họp toàn thể, công khai;

- Đình chỉ sự tham gia các phiên họp của Nghị viện trong một thời gian nhất định; và

- Bãi nhiệm.

Vì tính chất nghiêm trọng của các biện pháp kỷ luật này, nhiều Nghị viện quy định việc biểu quyết về hình thức kỷ luật đối với nghị sĩ cần phải có sự đồng ý của một đa số 2/3 tổng số các nghị sĩ có mặt.

6.7 Thủ tục biểu quyết

Thủ tục biểu quyết là một thủ tục rất quan trọng trong việc thảo luận và quyết định các công việc của Nghị viện bởi vì Nghị viện là một cơ quan tập thể, quyết định các vấn đề theo đa số. Để tìm hiểu cặn kẽ về thủ tục biểu quyết, cần phải xem xét thủ tục này cả về thể thức biểu

quyết lẫn cách tính đa số trong các lần biểu quyết.

Các thể thức biểu quyết

Truyền thống Nghị viện các nước có quy định về rất nhiều thể

thức biểu quyết khác nhau. Ngay trong một Viện, người ta cũng có thể

áp dụng nhiều hình thức biểu quyết khác nhau tuỳ thuộc vào mức độ

quan trọng của nội dung biểu quyết. Chẳng hạn, việc biểu quyết về nghị

trình có thể bằng hình thức đơn giản là giơ tay, còn để biểu quyết về việc

xét tư cách đại biểu của nghị sĩ thì lại áp dụng biện pháp biểu quyết bỏ

phiếu kín.


Thông thường, Nghị viện các nước thường quy định các thể thức biểu quyết như sau:

Thứ nhất, biểu quyết giơ tay.

Thể thức này là thể thức thông dụng, áp dụng để giải quyết những vấn đề thông thường của Nghị viện.

Theo cách thức biểu quyết này, quyền quyết định các vấn đề do Nghị viện nêu ra chỉ thuộc về những người hiện diện trong phiên họp biểu quyết. Theo đó, trước hết, Chủ tọa phiên họp đặt vấn đề biểu quyết và các Nghị sĩ biểu quyết bằng cách giơ tay lên khỏi đầu cho đến khi việc xác định kết quả biểu quyết được thực hiện xong .

Khi có sự nghi ngờ về tính chính xác của kết quả biểu quyết, các nghị sĩ có thể kiến nghị biểu quyết lại hoặc biểu quyết bằng hình thức khác.

Thứ hai, biểu quyết đứng dậy.

Đây là một thể thức biểu quyết tương tự với thể thức biểu quyết giơ tay. Thay vì đếm số lượng các cánh tay giơ lên, người ta đếm số nghị sĩ đứng dậy.

Thứ ba, biểu quyết ghi danh.

Thể thức biểu quyết này được thực hiện như sau: Trước hết, Chủ tọa gọi tên các nghị sĩ theo thứ tự mẫu tự lên trước bàn của Chủ tọa và ghi quyết định của lần lượt từng nghị sĩ; Quyết định biểu quyết của nghị sĩ có thể là: hoặc chấp thuận, hoặc bác bỏ, hoặc không có ý kiến.

Việc kiểm tra kết quả biểu quyết theo thể thức này được tiến hành bằng cách Văn phòng Nghị viện sẽ cho đọc tên các nghị sĩ chấp thuận,


các nghị sĩ bác bỏ, và các nghị sĩ không có ý kiến. Nếu không có nghị sĩ nào phản đối là biểu quyết của mình bị ghi lầm, thì Chủ tọa sẽ căn cứ tỷ lệ thu được để tuyên bố kết quả của cuộc biểu quyết .

Thể thức biểu quyết ghi danh có hai đặc điểm:

(1) công khai vì qua thủ tục này ai cũng biết rõ một Nghị sĩ đã biểu quyết như thế nào: chấp thuận, bác bỏ hay không có ý kiến.

(2) không cho phép sử dụng trung gian vì mỗi Nghị sĩ sẽ phải đưa ra ý kiến của mình khi được Chủ tọa gọi tên. Nội quy các Nghị viện cũng cấm các nghị sĩ sử dụng uỷ nhiệm thư để biểu quyết theo thể thức này.

Với những ưu điểm về tính chính xác, thể thức biểu quyết ghi danh được thường xuyên sử dụng nhiều trong Nghị viện các nước để quyết định một số vấn đề quan trọng. Tuy vậy, đây lại là một công cụ đấu tranh chính trị khá hiệu quả của các nhóm thiểu số trong Nghị viện khi vào một thời điểm nào đó nhóm của họ có mặt đầy đủ hơn nhóm đa số, hoặc nếu không áp đảo được nhóm đa số thì cũng có thể trì hoãn một vài quyết nghị mà họ không thích.

Thứ tư, biểu quyết bằng cách bỏ phiếu kín.

Với tính chất bí mật về các quyết định của các nghị sĩ, các Nghị viện thường dùng biện pháp này khi quyết định những vấn đề về nhân sự, hoặc về những vấn đề có tính chất nhạy cảm liên quan đến cá nhân, nhất là trong việc bầu cử Chủ tịch Nghị viện, các Chủ tịch Uỷ ban cùng các chức vụ khác trong Nghị viện.

Thể thức biểu quyết này thường được tiến hành bằng cách Chủ toạ sẽ gọi tên theo thứ tự, các nghị sĩ sẽ lần lượt đi lên khu vực bỏ phiếu, chọn một phiếu trong ba loại phiếu đã in sẵn: loại chấp thuận, loại bác


bỏ, loại không ý kiến và bỏ vào thùng phiếu tại phòng họp.

Ngày nay, với sự giúp đỡ của khoa học công nghệ hiện đại, việc biểu quyết theo thể thức bỏ phiếu kín còn có thể thực hiện bằng các phương tiện điện tử. Nhưng để đảm bảo giá trị cho cách thức biểu quyết này, Quốc hội Thụy Điển còn yêu cầu bảng thông báo kết quả điện tử phải được chụp ảnh và đưa vào biên bản phiên họp.

Ngoài ra, còn có một phương thức biểu quyết rất đơn giản, đó là biểu quyết bằng miệng. Việc biểu quyết bằng miệng được thực hiện bằng cách trước hết Chủ tọa sẽ nêu vấn đề cần biểu quyết, sau đó hỏi những ai ủng hộ và những ai phản đối. Dựa vào mức độ chênh lệch về âm lượng của câu trả lời “có” hoặc “không” mà chủ tọa sẽ quyết định kết quả của cuộc biểu quyết.

Sự kiểm phiếu

Việc kiểm phiếu là một công việc có nhiều tính kỹ thuật. Việc kiểm phiếu được thực hiện bằng cách đếm phiếu của các nghị sĩ theo các ý kiến của nghị sĩ đưa ra.

Thông thường, thái độ của nghị sĩ thể hiện đối với các cuộc biểu quyết được thể hiện dưới các hình thức:

- “Đã bỏ phiếu thuận”: nghĩa là nghị sĩ chấp thuận phương án được đem ra biểu quyết.

- “Đã bỏ phiếu chống”: nghĩa là nghị sĩ đã bác bỏ phương án nói trên.

- “Đã bỏ phiếu trắng hoặc không tham gia biểu quyết”: nghĩa là những nghị sĩ thể hiện không ủng hộ, cũng không phản đối về phương án biểu quyết. Một số Nghị viện còn có sự phân biệt rõ ràng giữa việc không có ý kiến và từ chối biểu quyết bởi ý nghĩa của hai vị trí này là khác nhau.


Ngoài ra, trong những cuộc kiểm phiếu có yêu cầu chi tiết thì việc kiểm phiếu còn phải tính đến các nghị sĩ:

- “Không thể tham dự vào cuộc bỏ phiếu”: Đó là những nghị sĩ dù có mặt nhưng không được quyền tham gia biểu quyết vì lý do tư cách nghị sĩ của họ đang bị “treo” hoặc để tránh xung đột lợi ích hoặc họ còn đang phải chờ được hợp thức hoá (trường hợp đại biểu dự khuyết như ở Thụy Điển);

- “Vắng mặt vì được phép”: Đó là những nghị sĩ có lý do chính đáng đã được Nghị viện cho phép không dự phiên họp (như bị ốm hoặc đang nghỉ phép);

- “Không tham dự vào cuộc bỏ phiếu”: Theo tục lệ, để thể hiện sự vô tư trong việc điều khiển phiên họp, Chủ tọa phiên họp không biểu quyết về những phương án được thảo luận trong phiên họp.

Xác định đa số

Nghị viện các nước có nhiều các thức xác định đa số khác nhau đối với từng trường hợp cụ thể. Nhìn chung, thường có các cách xác định đa số như sau:

1) Đa số thường

Việc xác định đa số thường được áp dụng nhiều nhất trong các cuộc biểu quyết, đặc biệt là các đối với các cuộc biểu quyết không có tính chất phức tạp.

Cách thức xác định đa số phiếu thường được tiến hành bằng cách trong quá trình kiểm phiếu, người ta tính các lá phiếu thuận và các lá phiếu nghịch. Bên nào có số lượng lớn hơn, cho dù chỉ là một lá phiếu thì bên đó sẽ thắng. Trong cách thức xác định đa số thường này, các


phiếu bất hợp lệ và phiếu trắng, hay các nghị sĩ không biểu quyết không cần được tính đến. Tuy vậy, cần phải tính đến trường hợp là nếu phiếu thuận bằng với số với phiếu nghịch thì phần thắng sẽ thuộc về bên nào?

Nếu căn cứ vào lý luận, người ta phải kết luận biểu quyết đó không được chấp nhận. Nhiều Nghị viện ở Châu Âu áp dụng giải pháp này như CHLB Đức, Áo, Bỉ, Đan Mạch, Pháp...

Một số nước như Anh, Nhật, Philippines lại quy định trong trường hợp này Chủ tọa phiên họp là người có quyết định cuối cùng. Theo đó, thông thường chủ tọa phiên họp sẽ không được biểu quyết nhưng nếu phiếu thuận ngang phiếu nghịch, thì Chủ toạ sẽ bỏ phiếu và quyết định vấn đề bằng lá phiếu của mình.

Ở Thụy Điển, vấn đề này được giải quyết bằng cách rút thăm. (Điều 6, Luật Nghị viện Thụy Điển). Ở Hà Lan và Indonesia, Nghị viện lại áp dụng biện pháp biểu quyết lại trong phiên họp lần sau.

2) Các đa số đặc biệt

Trong những cuộc biểu quyết về các vấn đề có tính chất hệ trọng, Hiến pháp các nước thường quy định rằng các quyết định của Nghị viện cần phải thu được một đa số đặc biệt. Thông thường, các vấn đề có yêu cầu đa số đặc biệt ở Nghị viện các nước là:

- Cho phép hành pháp truy tố, bắt giam, hay xét xử một nghị sĩ;

- Xem xét vấn đề bãi nhiệm một nghị sĩ;

- Kiến nghị giải tán Chính phủ;

- Kiến nghị thực hiện thủ tục luận tội các quan chức của ngành hành pháp;

- Kiến nghị sửa đổi Hiến pháp;


- Thông qua các bản tu chính Hiến pháp.

Các đa số đặc biệt thường được quy định là 2/3, hoặc 3/4 tổng số nghị sĩ của Nghị viện.

Tuy vậy, ở đây lại có vấn đề đặt ra là “tổng số nghị sĩ của Nghị viện” được hiểu như thế nào. Thực tế, tổng số này được xác định tuỳ thuộc vào truyền thống của từng Nghị viện. Đó có thể là tổng số nghị sĩ theo quy định của Hiến pháp, hoặc tổng số nghị sĩ của Nghị viện không kể các ghế nghị sĩ bị trống (do nghị sĩ từ nhiệm, bị miễn nhiệm, hoặc bị bắt giam mà chưa có người thay thế), hoặc cũng có thể là tổng số nghị sĩ có mặt….

Trong lịch sử của Hạ viện Pháp, vấn đề này đã gây tranh luận nhiều lần, đặc biệt là vào những năm 1947 và 1949. Giải pháp được Hạ viện Pháp chấp nhận là mẫu số cho việc tính các đa số đặc biệt kể trên là tổng số nghị sĩ hiện thời của Nghị viện. Tức là lấy tổng số nghị sĩ tối đa (thường do Hiến pháp quy định) trừ đi những ghế hiện thời bị trống. Theo cách thức này, những nghị sĩ mặc dù có thể không thực hiện quyền biểu quyết (nghỉ phép, ốm đau, hoặc chưa đủ tư cách thành viên) vẫn được tính vào tổng số.

d) Tuyên bố kết quả biểu quyết

Sau khi kiểm phiếu và xác định xong kết quả biểu quyết, kết quả này sẽ được tuyên bố tại Nghị viện. Một quy tắc nghiêm ngặt được đặt ra đối với quá trình biểu quyết của Nghị viện, đó là các chi tiết về biểu quyết phải được ghi vào biên bản của Nghị viện. Ngay như việc biểu quyết bằng phương tiện điện tử thì trong biên bản của Nghị viện còn phải kèm theo cả ảnh chụp kết quả này.

Theo nguyên tắc, một khi kết quả cuộc bầu cử được tuyên bố, các


nghị sĩ không thể đính chính lá phiếu của mình. Tuy vậy, các nghị sĩ cũng có thể đính chính một cách danh nghĩa nhiều hơn là mang ý nghĩa thực tế bằng cách tuyên bố rằng họ đã nhầm lẫn trong lúc bỏ phiếu. Nhưng kết quả đã được Nghị viện tuyên bố, được ghi vào biên bản thì không thể nào thay đổi được.

6.8 Thủ tục về biên bản phiên họp

Biên bản của các phiên họp của Nghị viện có một vị trí quan trọng trong hoạt động của Nghị viện. Biên bản là một tài liệu quý giá ghi lại những hoạt động của Nghị viện, là cơ sở để thực hiện việc giải thích pháp luật và là chứng cứ chứng minh cho giá trị của các quyết định của Nghị viện là hợp pháp và được thực hiện theo đúng quy trình.

Chính vì biên bản các phiên họp có tầm quan trọng như vậy nên Luật về Nghị viện, và Nội quy của Nghị viện các nước thường dành một phần lớn để quy định về nội dung và thủ tục ghi biên bản phiên họp của Nghị viện.

Thông thường, nội dung của biên bản ghi lại tất cả những vấn đề cơ bản trong tiến trình làm việc của Nghị viện. Điều 200, Nội quy Hạ viện Nhật Bản có quy định các vấn đề được ghi vào biên bản gồm: ngày, giờ khai mạc, bế mạc, tạm ngừng phiên họp; chương trình nghị sự; tên những nghị sĩ đã tham gia thủ tục điểm danh; việc nhận kiến nghị, thông báo; các đệ trình của Chính phủ, các kiến nghị và việc rút các biện pháp; nội dung các vấn đề được thảo luận tại phiên họp; báo cáo của các uỷ ban và các báo cáo ý kiến thiểu số; các thủ tục được tiến hành tại phiên họp, các câu hỏi và trả lời; tên của các nghị sĩ đã biểu quyết nếu cuộc biểu quyết là công khai; các vấn đề khác mà Nghị viện xét thấy cần đưa vào biên bản. Nghị viện các nước khác cũng có những quy định tương tự.


Thông thường, ở các nước, biên bản phiên họp được ghi bằng biện pháp ghi tốc ký. Sau đó, biên bản sẽ được chuyển đến cho các nghị sĩ để những người này có thể hiệu đính những lời phát biểu của mình trong biên bản, nhưng phải đảm bảo nguyên tắc không được làm thay đổi những ý chính của bài phát biểu. Nếu có kiến nghị xem xét lại những hiệu đính này thì Nghị viện phải xem xét vấn đề đó trong một phiên họp toàn thể. Các biên bản này phải được người chủ tọa phiên họp đó ký xác thực và được lưu giữ tại bộ phận lưu trữ của Nghị viện. Ngoài ra, nó cũng được công bố công khai trong các Công báo của Nghị viện.


CHƯƠNG V

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CƠ QUAN GIÚP VIỆC NGHỊ VIỆN

- Vai trò và đặc trưng của cơ quan giúp việc- Các mô hình cơ quan giúp việc- Cấu trúc cơ bản của cơ quan giúp việc- Bộ máy giúp việc chung- Bộ phận giúp việc cá nhân

- Công chức Nghị viện


1. VAI TRÒ VÀ CÁC ĐẶC TRƯNG CỦA CƠ QUAN GIÚP VIỆC NGHỊ VIỆN

1.1 Vị trí, vai trò của cơ quan giúp việc Nghị viện

Trong bất kỳ tổ chức nào thì đội ngũ giúp việc đều đóng vai trò quan trọng và Nghị viện cũng không phải là một ngoại lệ. Không một cơ quan lập pháp nào trên thế giới có thể thực hiện hiệu quả nhiệm vụ của mình mà không có sự trợ giúp từ các nhân viên hỗ trợ hành chính cũng như chuyên môn227.

Về vị trí, vai trò của cơ quan giúp việc Nghị viện, hiện còn tồn tại nhiều quan niệm khác nhau. Một số quan điểm cho rằng đây đơn thuần là bộ phận phục vụ của Nghị viện. Bên cạnh đó, có quan điểm nhận định rằng cơ quan giúp việc Nghị viện là cơ quan tham mưu giúp việc cho Nghị viện. Nghiên cứu hoạt động của một số Văn phòng Nghị viện cho thấy khía cạnh chủ yếu và cơ bản nhất của bộ máy giúp việc Nghị viện là trợ giúp (về kỹ thuật, thông tin, nghiên cứu...) nhằm bảo đảm sự vận hành của Nghị viện và lưu giữ truyền thống của Nghị viện228.

227. Mauro Romanelli (2010), ‘Governance and Organization of Parliamentary Administrations’, Governance in Public and Non Profit Organizations: Mechanism for Innovation, (Bologna, 16-18 Giugno), tr. 2228.Trung tâm TT-TV-NCKH (2002), đã dẫn.

Nghiên cứu hoạt động của một số Văn phòng Nghị viện cho thấy khía cạnh chủ yếu và cơ bản nhất của bộ máy giúp việc Nghị viện là trợ giúp (về kỹ thuật, thông tin, nghiên cứu...) nhằm bảo đảm sự vận hành của Nghị viện và lưu giữ truyền thống của Nghị viện.


Mặc dù cho đến nay chưa có sự thống nhất trong quan niệm về vai trò của cơ quan giúp việc Nghị viện, song chưa một nghiên cứu nào phủ định vai trò không thể thiếu của cơ quan giúp việc đối với quá trình vận hành của Nghị viện. Các nghiên cứu cũng như các cuộc tranh luận về tổ chức Nghị viện hầu như đều đi đến một nhận định chung là khả năng thực hiện các nhiệm vụ của Nghị viện không chỉ phụ thuộc vào năng lực và hiệu quả của các nghị sĩ mà còn phụ thuộc vào năng lực của bộ máy giúp việc. Bên cạnh các hoạt động hỗ trợ về mặt hành chính, kỹ thuật, quy trình và thủ tục hoạt động, cơ quan giúp việc còn có vai trò tham mưu, tư vấn. Với bổn phận tham mưu về quy trình lập pháp, quản trị tiến trình công việc và phụng sự như một bộ nhớ thể chế của Nghị viện, thậm chí bộ máy giúp việc Nghị viện còn được cho là có khả năng làm cho Nghị viện trở nên công khai, cởi mở hơn229.

1.2 Các đặc trưng cơ bản của cơ quan giúp việc Nghị viện

Hình 11: Các đặc trưng cơ bản của bộ máy giúp việc Nghị viện

229. The Declaration on Parliamentary Openness was officially launched at the World e-Parliament Conference 2012 in Rome, Italy, on the International Day of Democracy, September 15, 2012.


Thứ nhất, tổ chức và hoạt động của bộ máy giúp việc Nghị viện phụ thuộc vào cấu trúc Nghị viện

Cơ quan giúp việc Nghị viện được thành lập và vận hành xuất phát từ nhu cầu tăng cường năng lực và chất lượng hoạt động của Nghị viện. Các nghiên cứu về Nghị viện chỉ ra rằng, sự thiếu ổn định về mặt cấu trúc luôn xuất hiện như là vấn đề cơ bản do sự phức tạp về mặt tổ chức của Nghị viện. Sự tồn tại của đội ngũ giúp việc phản ánh nỗ lực để giảm thiểu sự thiếu ổn định trong quá trình vận hành của Nghị viện. Cơ quan giúp việc được cơ quan lập pháp sử dụng như là đơn vị hỗ trợ để kiểm soát hoặc tránh những ảnh hưởng từ bên ngoài tác động đến quá trình hoạt động của Nghị viện230. Đội ngũ nhân viên giúp việc phải được gia tăng về quy mô và mức độ chuyên sâu để ứng phó với sự gia tăng tính phức tạp trong quá trình vận hành Nghị viện.

Thứ hai, cơ quan giúp việc của Nghị viện được tổ chức dựa trên sự pha trộn giữa yếu tố chính trị và quản trị hành chính

Cơ quan giúp việc Nghị viện là cơ quan quản trị hành chính đặc biệt, được hình thành dựa trên mối quan hệ giữa lĩnh vực chính trị và lĩnh vực hành chính. Điều này xuất phát từ yêu cầu đảm bảo hiệu quả hoạt động của Nghị viện và tính cân xứng giữa các đảng phái trong Nghị viện. Các nghiên cứu về chiến lược và cấu trúc chỉ ra rằng, chiến lược quyết định cấu trúc và tổ chức không phù hợp có thể làm trì hoãn việc thông qua chiến lược mới phù hợp hơn. Do vậy, thiết kế tổ chức của bộ máy hành chính Nghị viện luôn là kết quả của cả yếu tố chính trị, lịch sử và thái độ chiến lược của cơ quan lập pháp về quyền hành pháp.

Thứ ba, cơ quan giúp việc Nghị viện thực hiện nhiệm vụ trên nguyên tắc khách quan, chuyên nghiệp và không đảng phái

Các quyết định của Nghị viện là kết quả của mối tương tác giữa các lợi ích và quyền lực khác nhau trong Nghị viện, do vậy để đảm bảo

230. Dẫn trên.


tính thông suốt trong quá trình vận hành, cơ quan giúp việc Nghị viện luôn đề cao nguyên tắc hoạt động khách quan, chuyên nghiệp và không đảng phái. Như đã đề cập ở trên, đội ngũ giúp việc được cơ quan lập pháp sử dụng để hỗ trợ Nghị viện nhằm tránh hoặc kiểm soát các tác động từ bên ngoài. Vì vậy, hoạt động của cơ quan giúp việc luôn phải đảm bảo rằng việc thực hiện nhiệm vụ không phụ thuộc vào nguồn thông tin từ quyền lực của nhóm hành pháp.

Các tiêu chuẩn về một Nghị viện dân chủ thường nhấn mạnh về tầm quan trọng của bộ máy hành chính Nghị viện bằng việc dẫn ra sự cần thiết của các nhân viên hỗ trợ chuyên nghiệp và không đảng phái231. Họ cũng dẫn ra tầm quan trọng của quyền kiểm soát độc lập của Nghị viện đối với cơ quan giúp việc của mình232 và lợi ích của việc tuyển dụng một đội ngũ nhân viên có đủ năng lực và trình độ làm việc233.

Theo các mẫu về bộ quy tắc ứng xử được phát triển bởi Hội nghị quốc gia về cơ quan lập pháp Hoa Kỳ (Hội nghị Quốc gia về Lập pháp bang (NCSL) thì “nhân viên lập pháp là công chức… có nhiệm vụ hỗ trợ các cơ quan lập pháp nhà nước trong việc thúc đẩy lợi ích chung của công dân và nhà nước”234. Ngoài ra, NCSL cũng nhấn mạnh rằng “là nhân viên công quyền (nhân viên Nhà nước), nhân viên Nghị viện sẽ (phải) quan tâm đến nhu cầu của công chúng, báo chí, các thành viên thuộc các cơ quan khác của Chính phủ và những người vận động hành lang để cung cấp thông tin về lập pháp”235.

231. CPA, Recommended Benchmarks for Democratic Legislatures, §5.1.1; APF, La réalité démocratique des Parlements: Quels critères d’évaluation? §3.2.1.1.232. Tài liệu dẫn trên, §5.1.2; §3.2.1.2.233. Tài liệu dẫn trên, §5.2.1; §3.2.2.1234. National Conference on State Legislatures (2009), NCSL Model Code of Conduct for Legislative Staff, 2009, Art. 1, Sec. I. Available at: http://www.ncsl.org/legislatures-elections/legisdata/model-code-of-conduct-for-legislative-staff.aspx#a1. Accessed 6/14/2012.235 National Conference on State Legislatures, NCSL Model Code of Conduct for Legislative Staff, 2009, Art. 1, Sec. IV, No. 2.


Để đảm bảo nhân viên tiến hành công việc của mình một cách liêm chính và chuyên nghiệp, rất nhiều Nghị viện thông qua các bộ quy tắc ứng xử để đề ra những bổn phận của nhân viên Nghị viện liên quan đến hành vi, thái độ, đạo đức, nhận quà tặng và các vấn đề khác có thể ảnh hưởng đến sự liêm chính trong công việc của họ. Thông thường, nhân viên Nghị viện và trong một số trường hợp vợ hoặc chồng của họ bị giới hạn bởi các quy định này. Ví dụ như tại Bồ Đào Nha, nhân viên Nghị viện bị giới hạn bởi một số quy định của pháp luật và các yêu cầu của người đứng đầu, bao gồm những quy định tại bộ quy tắc ứng xử về dịch vụ công cộng, luật tổ chức Nghị viện, nội quy nhân viên và một điều lệ về lao động công cộng236.

2. CÁC MÔ HÌNH CƠ QUAN GIÚP VIỆC NGHỊ VIỆN

Sự đa dạng về mô hình tổ chức Nghị viện đã đem đến sự đa dạng trong thiết kế cấu trúc tổ chức và hoạt động của bộ máy giúp việc Nghị viện các nước trên thế giới. Dựa trên các nguyên lý về cấu trúc tổ chức Nghị viện237, bộ máy giúp việc có thể được phân loại thành mô hình cơ bản sau:

Thứ nhất, mô hình thừa hành về mặt hành chính là cơ quan giúp việc trong mô hình Nghị viện phê chuẩn. Nghị viện phê chuẩn thường không tác động tới quá trình hoạch định chính sách mà chỉ đóng vai trò thụ động và không cạnh tranh trong các hành

236. Office for the Promotion of Parliamentary Democracy (2012), Parliamentary Ethics: A Question of Trust. 2011. Available at: http://www.europarl.europa.eu/pdf/oppd/Page_8/codes_of_conduct_FINAL-ENforweb.pdf. Accessed: 6/15/2012.237. Dẫn trên.

Bộ máy giúp việc thừa hành chủ yếu quản trị hành chính về việc triệu tập nghị sĩ, xử lý tài liệu, tốc ký tại các phiên họp và chứng thực các quyết định được thông qua theo đúng trình tự, thủ tục.


xử về chính trị. Điển hình cho mô hình này là Nghị viện của Vương quốc Anh. Tại Anh, Nghị viện không được đánh giá cao trong hệ thống các cơ quan chính trị về tác động độc lập của mình đối với các chính sách. Hay như ở Italia, trong suốt thời kỳ giữ vai trò chính trị ôn hòa (những năm 1950), các hoạt động của Nghị viện Italia chủ yếu là phê duyệt. Hạ viện chỉ bỏ phiếu phê chuẩn các chính sách hoặc đôi khi thể hiện thái độ không tín nhiệm đối với Nội các nhưng không tác động nhiều đến chính sách.

Nhiệm vụ chính của bộ máy giúp việc cho Nghị viện phê chuẩn chủ yếu quản trị hành chính về việc triệu tập và đăng ký dự hội nghị, xử lý tài liệu, tốc ký tại các cuộc thảo luận của Nghị viện và chứng thực các quyết định được thông qua theo đúng trình tự, thủ tục.

Thứ hai, mô hình hỗ trợ tham vấn chuyên nghiệp là cơ quan giúp việc cho các mô hình Nghị viện quyết định. Chiến lược hành động của Nghị viện quyết định là chủ động và cạnh tranh với nhánh hành pháp trong hoạch định chính sách. Điển hình là ở Mỹ, Nghị viện Hoa Kỳ hầu như là cơ quan lập pháp có quyền đối trọng với nhánh hành pháp vượt trội so với hầu hết cơ quan lập pháp của các nước khác. Nghị viện không đơn thuần thực hiện việc phê chuẩn đề nghị từ nhánh hành pháp, các nhóm lợi ích, dư luận xã hội, các đảng phái chính trị… mà còn sáng tạo ra các phương án chính sách trong quá trình thẩm tra, xem xét của mình.

Hoạt động của Nghị viện quyết định được hỗ trợ một cách nhất quán bởi một bộ máy giúp việc chuyên nghiệp. Bộ máy này sẽ thực hiện các nhiệm vụ hỗ trợ đặc biệt bao gồm cả về mặt kỹ thuật lẫn tư

Bộ máy hỗ trợ, tham vấn chuyên nghiệp sẽ thực hiện các nhiệm vụ hỗ trợ đặc biệt cho Nghị viện bao gồm cả về mặt kỹ thuật lẫn tham mưu về pháp lý, dịch vụ nghiên cứu, xử lý dữ liệu, kiến tạo thông tin, tạo lập tri thức.


vấn về pháp lý, dịch vụ nghiên cứu, xử lý dữ liệu, kiến tạo thông tin, tạo lập tri thức.

Thứ ba, mô hình bộ máy giúp việc phức hợp là kết quả của sự pha trộn giữa các mô hình cơ quan giúp việc nói trên. Mô hình tổ chức này dựa trên quan điểm phức hợp chiến lược và hoạt động phụ thuộc vào môi trường, hoàn cảnh và các nhiệm vụ, các quy trình làm việc, sự chuyên nghiệp và chuyên môn hóa về nhân lực, sự đa dạng về người sử dụng và các bên liên quan, các tiêu chuẩn và các quy tắc.

3. CẤU TRÚC CƠ BẢN CỦA CƠ QUAN GIÚP VIỆC NGHỊ VIỆN

Các công trình nghiên cứu về mô hình tổ chức Nghị viện và cơ quan giúp việc Nghị viện cho thấy, thiết kế tổ chức của bộ máy hành chính Nghị viện là kết quả của các yếu tố: chính trị; lịch sử; và quan điểm chiến lược của cơ quan lập pháp đối với cơ quan hành pháp238. Do vậy, việc sắp xếp cơ cấu tổ chức luôn không tuân theo một con đường nhất quán. Yếu tố linh hoạt về mặt cấu trúc luôn xuất hiện như là vấn đề cơ bản đối với sự phức tạp về mặt tổ chức của Nghị viện.

Dựa trên những tiêu chí khác nhau, có nhiều cách thức cấu trúc bộ máy cơ quan giúp việc của Nghị viện khác nhau.

- Dựa trên tiêu chí các lĩnh vực hỗ trợ, bộ máy giúp việc của Nghị viện có thể được thiết kế bao gồm: bộ phận hỗ trợ về mặt hành chính; bộ phận hỗ trợ về hậu cần, kỹ thuật và bộ phận nghiên cứu hỗ trợ về thông tin chính sách.

Sơ đồ 2: Cấu trúc cơ quan giúp việc dựa trên lĩnh vực hỗ trợ

238. Mauro Romanelli (2010), dẫn trên, tr. 4


Bộ phận hỗ trợ về mặt hành chính thực hiện hoạt động trợ giúp hành chính thuần túy bao gồm: ghi chép biên bản, chuẩn bị tài liệu cho các phiên họp; thực hiện hỗ trợ về mặt quy trình, thủ tục như gửi giấy mời, thông báo triệu tập….

Bộ phận hỗ trợ hậu cần, kỹ thuật đảm nhiệm các trợ giúp về mặt tài chính, máy móc, kỹ thuật… đảm bảo sự vận hành thông suốt và hiệu quả cho các hoạt động của Nghị viện.

Bộ phận hỗ trợ nghiên cứu thông thường là đội ngũ giúp việc có chuyên môn cao của Nghị viện. Đội ngũ này thực hiện các hoạt động chuyên môn như tìm kiếm thông tin, nghiên cứu tài liệu, chuẩn bị và xây dựng các báo cáo…

- Dựa trên cơ cấu tổ chức của Nghị viện, cơ quan giúp việc được cấu trúc thành: bộ phận giúp việc cho lãnh đạo Nghị viện, bộ phận giúp việc chung cho Nghị viện, bộ phận giúp việc cho các ủy ban của Nghị viện và bộ phận giúp việc cho các cá nhân nghị sĩ.

Sơ đồ 3: Cấu trúc của bộ máy giúp việc dựa trên cơ cấu tổ chức của Nghị viện


Bộ phận giúp việc chung cho toàn thể Nghị viện thường đảm nhiệm vai trò trợ giúp trong các lĩnh vực hành chính và các vấn đề về kỹ thuật, đảm bảo các điều kiện cơ bản cho sự vận hành chung của Nghị viện.

Bộ phận giúp việc cho lãnh đạo Nghị viện thường thực hiện các nhiệm vụ hỗ trợ để đảm bảo trách nhiệm của lãnh đạo Nghị viện trong việc điều hành các phiên họp và tổ chức các hoạt động của Nghị viện cũng như giải trình về những vấn đề có liên quan.

Bộ phận giúp việc cho các Ủy ban hỗ trợ các uỷ ban trong việc tổ chức các hoạt động của Uỷ ban, hỗ trợ về quy trình, thủ tục, ghi biên bản các phiên họp, dự thảo các báo cáo trên cơ sở ý kiến của các thành viên của Uỷ ban.

Bộ phận giúp việc cho nghị sĩ đảm nhiệm các hoạt động hỗ trợ cho cá nhân nghị sĩ trong việc thực hiện các nhiệm vụ dân biểu của mình như tham gia vào các hoạt động lập pháp, chất vấn các thành viên Chính phủ, giữ mối liên hệ với cử tri…

Tuy nhiên, việc phân loại các cấu trúc cơ bản dựa trên những tiêu chí nói trên chỉ mang tính chất nghiên cứu lý thuyết. Do vậy, nó không phản ánh hết thực tiễn phong phú, đa dạng cũng như tính chất phức tạp của các bộ phận hỗ trợ trong cơ quan giúp việc Nghị viện. Để hiểu rõ về chức năng, nhiệm vụ cũng như cơ chế vận hành của bộ máy giúp việc Nghị viện, việc đi sâu tìm hiểu về các thiết chế của cơ quan giúp việc dưới đây mang ý nghĩa hết sức quan trọng.

4. BỘ MÁY GIÚP VIỆC CHUNG

Ở các nước, bộ máy giúp việc chung cho Nghị viện thường là Ban Thư ký Nghị viện. Thực tế cho thấy có những Nghị viện không có điều


kiện để tổ chức các bộ phận dịch vụ thông tin, nghiên cứu một cách độc lập hoặc cung cấp các chuyên viên giúp việc riêng cho cá nhân nghị sĩ, nhưng Ban Thư ký của Nghị viện thì không thể không có239.

Ban Thư ký của Nghị viện có chức năng cung cấp các dịch vụ cần thiết cho nghị sĩ để giúp các nghị sĩ thực hiện các nhiệm vụ đại biểu. Bộ máy giúp việc này cũng có trách nhiệm giúp việc cho các ủy ban của Nghị viện. Đây là bộ phận phụ trách về quy trình, thủ tục hoạt động của Nghị viện, chịu trách nhiệm về chương trình nghị sự, chương trình hoạt động của lãnh đạo Nghị viện; quan hệ đối ngoại của Nghị viện…

4.1 Tổng thư ký

Tên gọi và vị trí

Người đứng đầu bộ máy hành chính giúp việc cho Nghị viện ở các nước thường được gọi là Tổng thư ký. Tuy nhiên, ở một số nước, mặc dù có cùng nhiệm vụ, quyền hạn nhưng tên gọi chức vụ này có thể là Thư ký (Secrectary, như ở Thượng viện Hoa Kỳ, Quốc hội Zimbabwe); Tổng giám đốc (Director-General, như ở Quốc hội Đảo Síp), hoặc đơn giản là Người đứng đầu Ban thư ký (Head, như ở Quốc hội Ba Lan).

Tổng thư ký là công chức cao nhất trong bộ máy công vụ phục vụ Nghị viện. Trong tương quan với bộ máy hành chính, ở đa số các nước, chức vụ này có thể được xếp tương đương với bộ trưởng (như ở Australia, Áo, Bỉ, Brazil, Đan Mạch ...) hoặc tương đương với thứ trưởng (như ở Canada, Malawi).

239. Văn phòng Quốc hội, Dự án UNDP (2011), Báo cáo nghiên cứu Đổi mới tổ chức và hoạt động của Văn phòng Quốc hội, tháng 12/2011.


Cách thức bổ nhiệm

Đa phần Tổng thư ký Quốc hội các nước không phải là nghị sĩ.240 Có 5 cách chính để bổ nhiệm chức danh Tổng thư ký, cụ thể như sau:

- Tổng thư ký do Chủ tịch Quốc hội bổ nhiệm;

- Tổng thư ký do một Ban điều hành tập thể (ví dụ như Uỷ ban thường vụ Quốc hội) bổ nhiệm;

- Tổng thư ký do Quốc hội bầu;

- Tổng thư ký do một cơ quan bên ngoài Quốc hội bổ nhiệm;

- Tổng thư ký được lựa chọn thông qua hình thức thi tuyển.

Nhiệm kỳ

Nhiệm kỳ của Tổng thư ký ở nhiều nước được quy định là suốt đời (tức là từ khi được bổ nhiệm cho đến tuổi nghỉ hưu); cũng có nước quy định nhiệm kỳ cho chức danh này là từ 4 đến 7 năm và có thể tái nhiệm. Ở Australia, Tổng thư ký được bổ nhiệm với nhiệm kỳ 10 năm và không tái nhiệm. Điều này giúp cho hoạt động của Tổng thư ký mang tính tương đối ổn định, không bị gián đoạn. Tuy vậy, một số ít nước vẫn gắn nhiệm kỳ của Tổng thư ký với nhiệm kỳ của cơ quan thường trực, điều hành của Nghị viện (như ở Andorra, Hội đồng Liên bang Nga) hoặc theo nhiệm kỳ của Nghị viện (Duma quốc gia Nga, Thượng viện Rumania, Luxemburg, Hi Lạp).241

240. Andres LOMP (2009), Thảo luận về Văn phòng của Tổng thư ký Quốc hội tại Hội nghị của Hiệp hội Tổng thư ký Quốc hội các nước (AGSP), (Geneva).241. Ugo ZAMPETTI đã dẫn.


Nhiệm vụ, quyền hạn

Chức năng cơ bản của Tổng thư ký là giúp Chủ tịch Quốc hội tổ chức vận hành bộ máy hành chính phục vụ cho hoạt động của Quốc hội.

Tổng thư ký thường có các nhiệm vụ cụ thể như:

- Đại diện chính thức cho toàn bộ các hoạt động hành chính của Nghị viện (ví dụ đứng tên trong các hoạt động, đại diện tham gia tố tụng đối với các công việc có liên quan đến hoạt động của Nghị viện...);

- Tổ chức và điều hành bộ máy hành chính giúp việc cho Nghị viện;

- Quản lý nhân sự phục vụ cho hoạt động Nghị viện;

- Quản lý kinh phí hoạt động của Nghị viện;

- Phụ trách mảng quan hệ công chúng của Nghị viện. Tổng thư ký thông thường đều là người phụ trách công tác báo chí của Nghị viện, đưa ra các thông cáo báo chí liên quan đến hoạt động của Nghị viện;

- Phụ trách việc bảo đảm an ninh và giữ gìn trật tự trong khu vực làm việc của Nghị viện.

Để thực hiện các nhiệm vụ này, đa số Nghị viện các nước giao chức vụ Tổng thư ký cho một người duy nhất nắm giữ. Tuy nhiên, để san sẻ khối lượng công việc cho Tổng thư ký, thông thường sẽ có một hoặc một số Phó Tổng thư ký giúp việc cho Tổng thư ký. Khi đó, nhiệm vụ chính của Tổng thư ký là tham mưu cho Chủ tịch Nghị viện về nội dung liên quan đến quy trình, thủ tục, còn Phó Tổng thư ký sẽ phụ trách công tác thường ngày về các công việc hành chính phục vụ khác. Mô hình này đang được áp dụng rộng rãi ở nhiều nước trên thế giới


(Campuchia, Thái Lan, CHLB Đức v.v...) do bảo đảm được tính thống nhất của bộ máy hành chính.

Ở mô hình thứ hai, nhiệm vụ, quyền hạn Tổng thư ký được giao cho hai hoặc nhiều người để vận hành bộ máy hành chính. Sự khác biệt lớn nhất với mô hình thứ nhất là ngoài một chức danh khác tham mưu giúp Chủ tịch Quốc hội về các nội dung công việc liên quan đến quy trình, thủ tục và nội dung thì còn có một hoặc một số Tổng thư ký khác giúp về các nội dung liên quan đến công tác hành chính phục vụ. Điển hình cho mô hình này là ở Cộng hoà Pháp và Hạ viện Canada. Ở Cộng hoà Pháp, bên cạnh Tổng thư ký phụ trách về mảng quy trình, nghiệp vụ, còn có một Tổng thư ký phụ trách về mảng tài chính của Quốc hội.

Ở Trung Quốc, vị trí Tổng thư ký bao gồm hai vị trí khác nhau là Tổng thư ký kỳ họp và Tổng thư ký Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Trong đó, vào mỗi kỳ họp, tại phiên họp trù bị, Quốc hội Trung Quốc lại cử ra một Tổng thư ký (giống Trưởng đoàn Thư ký kỳ họp ở Việt Nam). Tổng thư ký kỳ họp không đồng thời là người đứng đầu Văn phòng Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Người này đứng đầu Đoàn thư ký kỳ họp. Đoàn thư ký kỳ họp có trách nhiệm giải quyết các vấn đề do Đoàn chủ tịch uỷ nhiệm và các công việc hàng ngày của kỳ họp.

Tổng thư ký Văn phòng Uỷ ban thường vụ Quốc hội là thành viên Uỷ ban thường vụ Quốc hội, do Quốc hội bầu trong số các đại biểu Quốc hội. Tổng thư ký đứng đầu bộ máy giúp việc của Uỷ ban thường vụ Quốc hội.

Tổng thư ký văn phòng Ủy ban thường vụ Quốc hội Trung Quốc có các nhiệm vụ sau đây:

- Giúp Chủ tịch Quốc hội trong việc thực hiện công tác của Chủ tịch Quốc hội;


- Chỉ đạo mọi mặt hoạt động của Văn phòng Uỷ ban thường vụ Quốc hội;

- Cùng với Chủ tịch, các Phó chủ tịch Quốc hội tạo thành Hội nghị uỷ viên trưởng. Hội nghị uỷ viên trưởng có thẩm quyền quyết định thời gian họp của Uỷ ban thường vụ Quốc hội và dự kiến chương trình phiên họp, quyết định việc gửi một dự án luật đến uỷ ban để xem xét, chỉ đạo và điều hoà hoạt động thường ngày của các uỷ ban chuyên trách, giải quyết các công việc quan trọng khác của Uỷ ban thường vụ Quốc hội.

Tổng thư ký Văn phòng Uỷ ban thường vụ Quốc hội có vị trí trong hệ thống hành chính khá cao, ngang hàng với các Phó chủ tịch Quốc hội (cùng là thành viên của Hội nghị Uỷ viên trưởng). Đây là điểm quan trọng nhằm giúp Tổng thư ký có thể điều hoà, phối hợp được mối quan hệ với các Chủ nhiệm Uỷ ban chuyên môn.

4.2 Các bộ phận hỗ trợ về mặt quy trình, thủ tục làm việc của Nghị viện

Đây là bộ phận quan trọng phụ trách về trình tự, thủ tục hoạt động của Nghị viện, chịu trách nhiệm về chương trình nghị sự của Nghị viện, chương trình hoạt động của lãnh đạo Nghị viện; quan hệ đối ngoại của Nghị viện…

Hỗ trợ về quy trình, thủ tục bao gồm những công việc như giúp lên lịch làm việc của Nghị viện, hỗ trợ Chủ tịch Quốc hội trong việc điều hành các phiên họp, hỗ trợ nghị sĩ về quy trình, thủ tục làm việc, chuẩn bị các văn kiện làm việc trong các phiên họp, cuộc họp của Nghị viện.

Tùy thuộc vào từng quốc gia mà có cấu trúc và tên gọi các cơ quan


khác nhau, có thể là Văn phòng của Ban Thư ký (New Zealand) hoặc Vụ Thư ký Quốc hội (Singapore), Vụ Phiên họp toàn thể (Hạ viện Pháp). Tuy vậy, dù với tên gọi nào, cơ quan này cũng có chức năng chính là hỗ trợ Nghị viện về quy trình, thủ tục làm việc.

Ví dụ ở Phần Lan, Văn phòng thực hiện các công việc về mặt quy trình, thủ tục có tên gọi là Văn phòng Trung ương. Văn phòng Trung ương có nhiệm vụ chuẩn bị, thực hiện và phục vụ các nhiệm vụ liên quan đến phiên họp toàn thể của Nghị viện, lưu giữ biên bản, chuẩn bị và xuất bản các tài liệu của Nghị viện, dịch các tài liệu quan trọng của Nghị viện sang tiếng Thụy Điển242, lưu trữ tài liệu. Văn phòng Trung ương gồm có Ban Thư ký, Văn phòng Thụy Điển, Phòng Lưu trữ, Phòng Tư liệu.

4.3 Các bộ phận hỗ trợ về quản trị, hành chính, tài chính

Gồm những công việc như tổ chức các công tác công văn giấy tờ, in ấn, bảo vệ, lưu trữ, hỗ trợ đại biểu về các chế độ tiền lương, phụ cấp, tổ chức các công tác lễ tân, vận hành Tòa nhà Quốc hội… Chức năng của bộ phận này là đảm bảo về điều kiện vật chất và kỹ thuật cho hoạt động của Nghị viện; đảm bảo chế độ cho nghị sĩ; chịu trách nhiệm về quản lý nhân sự, ngân sách, thông tin liên lạc…

Thông thường, ở các nước, các bộ phận phụ trách lĩnh vực này được thành lập với tên gọi như Cục An ninh, Cục Quản trị.

Hiện nay, Nghị viện Đức và Nghị viện một số nước Châu Âu, Nghị viện Singapore đang áp dụng hình thức văn phòng dịch vụ nhằm cung ứng các dịch vụ vật chất (ăn ở, đi lại, vệ sinh, thông tin liên lạc…) cho nghị sĩ. Những nhân viên thực hiện các dịch vụ này không nằm

242. Tiếng Thuỵ Điển là một trong những ngôn ngữ chính thức của Phần Lan.


trong biên chế Văn phòng Nghị viện mà được ký hợp đồng với công ty ngoài. Hình thức này làm giảm bớt chi phí cho biên chế và chi phí cho các dịch vụ, đồng thời lại nâng cao được chất lượng phục vụ Nghị viện và nghị sĩ243.

4.4 Các bộ phận hỗ trợ cung cấp thông tin, dịch vụ nghiên cứu

Đây là bộ phận chịu trách nhiệm cung cấp thông tin, bảo đảm chất lượng nội dung hoạt động của Nghị viện, thực hiện việc nghiên cứu chuyên sâu phục vụ theo yêu cầu của các nghị sĩ, các ủy ban. Với tính chất quan trọng của nó, Nghị viện các nước ngày càng coi trọng và mong muốn nâng cao chất lượng hoạt động của bộ phận nghiên cứu.

Ở các nước, đội ngũ nhân viên làm việc cho bộ phận này thường có số lượng lớn, có chuyên môn sâu, ví dụ ở Hạ viện CHLB Đức, số lượng nhân viên phụ trách các dịch vụ thông tin và nghiên cứu lên đến hơn 400 người; Thư viện Quốc hội ở Hoa Kỳ có tổng số 3.525 chuyên viên thường trực trong đó bộ phận nghiên cứu có khoảng 650 người244; ở Hàn Quốc, bộ phận dịch vụ thông tin, nghiên cứu gồm có Cơ quan dịch vụ nghiên cứu, Văn phòng ngân sách, Thư viện Quốc hội, các bộ phận này có chức năng cung cấp thông tin, phục vụ nhu cầu của cá nhân các nghị sĩ, các ủy ban của Nghị viện. Trong khi đó Cục nghiên cứu và tham khảo của Hạ viện Nhật Bản thuộc Ban thư ký Hạ viện có 5 ban gồm: 1) Ban giám sát điều chỉnh tổng quát; 2) Ban nghiên cứu thường trực; 3) Ban nghiên cứu đặc biệt; 4) Ban sự vụ; 5) Ban nghiên cứu thông tin với tổng số nhân viên là 257 người. Ngoài ra, bộ phận Thư viện Quốc hội Nhật Bản có khoảng 860 nhân viên được thành lập với mục đích hỗ trợ thông tin và tư liệu cho hoạt động của Quốc hội.

243. Văn phòng Quốc hội (2002), đã dẫn.244. Library of Congress (2014), About the Library, http://www.loc.gov/about/general-information/. Truy cập ngày 21/10/2014


Tuy nhiên, điểm khác biệt trong tổ chức của bộ phận này ở Nghị viện một số nước là mức độ độc lập của nó với các bộ phận còn lại của Ban thư ký Nghị viện. Ở phần lớn các nước Châu Âu, Australia, New Zealand… các bộ phận cung cấp dịch vụ thông tin, nghiên cứu là một bộ phận cấu thành của Ban thư ký Nghị viện. Ví dụ như ở Australia, Thư viện Quốc hội là một vụ thuộc Bộ phận cung cấp các dịch vụ của Nghị viện, hoặc ở Cộng hoà Séc, cả Thư viện Quốc hội và Viện Nghiên cứu Nghị viện đều là hai đơn vị cấp vụ thuộc Ban thư ký Nghị viện. Trong khi đó, ở một số nước như Hoa Kỳ, Nhật Bản, Hàn Quốc, các cơ quan cung cấp dịch vụ thông tin, nghiên cứu có vị trí độc lập, được tuyển dụng nhân sự và được cấp ngân sách riêng. Điển hình như ở Hàn Quốc, cùng với Ban thư ký Quốc hội, các cơ quan có vị trí độc lập là Cơ quan dịch vụ nghiên cứu (NRS), Thư viện Quốc hội (NAL), Văn phòng Nghiên cứu Ngân sách (NABO) cấu thành hệ thống cơ quan giúp việc của Quốc hội.

5. BỘ PHẬN GIÚP VIỆC CỦA CÁC ỦY BAN

Trong bộ máy giúp việc của Nghị viện, các ủy ban của Nghị viện thường nhận được sự hỗ trợ từ nhiều bộ phận khác nhau. Về cơ bản, các bộ phận này bao gồm:

(1) Bộ phận giúp việc trực tiếp gồm các chuyên viên giúp việc một cách trực tiếp và chuyên biệt cho ủy ban;

(2) Bộ phận giúp việc chung của Nghị viện gồm các chuyên viên hỗ trợ cho công việc của ủy ban mỗi khi có yêu cầu. Chẳng hạn như các chuyên viên chuyên cung cấp các dịch vụ thông tin, nghiên cứu;

(3) Bộ phận giúp việc của cá nhân các thành viên của ủy ban hoặc các nhóm đảng trong ủy ban.


Các bộ phận này có sự phối hợp chặt chẽ với nhau tạo nên sự hỗ trợ hữu hiệu cho hoạt động của các ủy ban của Nghị viện. Tuy nhiên, ở từng Nghị viện khác nhau, vị trí của từng bộ phận có sự khác nhau nhất định.

Chẳng hạn, ở Nghị viện Hoa Kỳ, cả ba bộ phận này đều được tổ chức một cách quy mô. Ngoài bộ phận giúp việc trực tiếp của mỗi ủy ban (trung bình khoảng 65 người/1 ủy ban245) còn có bộ phận Thư viện Quốc hội có quy mô lớn để cung cấp các phân tích, nghiên cứu cho ủy ban mỗi khi cần246.

Trong khi đó, ở Nghị viện một số nước khác, bộ phận giúp việc trực tiếp có quy mô rất nhỏ (thậm chí chỉ có 1-2 người) để giúp về công việc hành chính của Ủy ban là chủ yếu. Về các hoạt động chuyên môn, Ủy ban nhận được sự hỗ trợ từ bộ phận giúp việc chung như cơ quan nghiên cứu hoặc Thư viện Quốc hội.

Cách thức tổ chức bộ phận giúp việc trực tiếp cho các Ủy ban cũng có sự khác biệt nhất định. Có những Nghị viện, các bộ phận giúp việc trực tiếp này được tổ chức một cách tách biệt nhau, dưới sự chỉ đạo trực tiếp của các ủy ban như ở Hoa Kỳ. Nhưng ở đa số các Nghị viện khác, bộ phận giúp việc này được đặt trong một bộ phận chung giúp việc cho tất cả các Uỷ ban. Ví dụ, ở Hạ viện CHLB Đức, Vụ các ủy ban thuộc Ban thư ký Hạ viện có trách nhiệm giúp việc chung cho các uỷ ban. Tương tự, Cục nghiên cứu và điều tra ở Ban thư ký Hạ viện Nhật Bản, Vụ thư ký các uỷ ban của Ban thư ký Quốc hội Đan Mạch cũng được tổ chức để thực hiện nhiệm vụ này. Việc các bộ phận giúp việc cho các ủy ban

245. UNDP (2012), Legislative Committee System, http://mirror.undp.org/magnet/Docs/parliaments/Legislative%20Committee%20System.htm truy cập ngày 16/03/2012.246. Library of Congress (2012), About the Library, http://www.loc.gov/about/generalinfo.html truy cập ngày 16/03/2012.


được đặt trong cùng một đơn vị sẽ giúp cho các bộ phận này có sự liên kết chặt chẽ với nhau và có thể chia sẻ lẫn nhau về thông tin, kiến thức, kĩ năng làm việc. Hơn thế nữa, trong những thời điểm khác nhau sẽ có sự chia sẻ công việc lẫn nhau tránh trường hợp có những bộ phận quá bận rộn trong khi có những bộ phận lại rảnh rỗi.

Thông thường, các ủy ban có 03 mảng công việc cần được hỗ trợ gồm:

(1) các công việc hành chính (như tổ chức các cuộc họp, đặt phòng họp, công văn giấy tờ v.v…);

(2) các công việc chuyên môn (như nghiên cứu, xây dựng, chỉnh lý các chính sách);

(3) soạn thảo các văn bản (như dự thảo các báo cáo, biên bản v.v..)

Sơ đồ 4: Các nội dung công việc cần trợ giúp của ủy ban

Như đã đề cập ở phần trên, có những Nghị viện bộ phận giúp việc trực tiếp sẽ thực hiện cả ba mảng công việc này (như ở Hoa Kỳ, Cộng hòa Pháp …), nhưng cũng có những trường hợp bộ phận giúp việc trực tiếp chỉ tập trung vào việc thực hiện trợ giúp về mặt hành chính (như Argentina, Bồ Đào Nha, Thượng viện Anh …)247 còn những công việc về

247. UNDP (2012), dẫn trên.


mặt chuyên môn thì có sự hỗ trợ của Thư viện Quốc hội hoặc cơ quan nghiên cứu của Nghị viện.

Các ủy ban thường cần nhiều loại nhân viên khác nhau để đạt được hiệu quả công việc tốt nhất. Các ủy ban của Nghị viện thường cần nhân viên để hỗ trợ về các vấn đề về thủ tục, các vấn đề hành chính, hỗ trợ trong việc soạn thảo luật, và cung cấp các ý kiến chuyên gia và các phân tích về các chính sách nổi bật. Họ cũng cần các thư ký, các nghiên cứu viên, soạn thảo văn bản pháp lý và các nhân viên hỗ trợ khác.

Các thư ký của Ủy ban đưa ra các tư vấn về thủ tục cho ủy ban; chuẩn bị tài liệu, ghi biên bản trong các cuộc họp của ủy ban; thay mặt cho ủy ban nhận và lưu trữ các tài liệu liên quan và thực hiện các nhiệm vụ hành chính khác. Họ cũng hỗ trợ trong việc lưu trữ hồ sơ và tư vấn về thủ tục cho các thành viên khác. Người đứng đầu bộ phận thư ký cho một uỷ ban chịu trách nhiệm trong việc điều phối chung và bảo đảm rằng những người đứng đầu ủy ban và các thành viên của ủy ban có được sự hỗ trợ hiệu quả nhất.

Các nhiệm vụ khác của nhân viên ủy ban gồm:

- Nghiên cứu: Nhân viên nghiên cứu thực hiện việc phân tích và chuẩn bị các báo cáo nghiên cứu, dự kiến các câu hỏi cho thành viên ủy ban. Chuyên viên nghiên cứu cũng giúp hoàn thiện hiệu quả của quy trình lập pháp bằng cách thu thập và phân tích các dữ liệu; họ xác định các vấn đề có liên quan cho các đại biểu; gợi ý các hoạt động phù hợp; chuẩn bị các nghiên cứu và các báo cáo của ủy ban trong lĩnh vực lập pháp.

- Tiếp cận cộng đồng: Tạo điều kiện và gia tăng sự tham gia của công chúng, các chuyên gia trong các yêu cầu của ủy ban thông qua các buổi điều trần, tọa đàm, hội thảo, diễn đàn và các cuộc khảo sát.


Về công tác tuyển dụng nhân viên hỗ trợ cho các uỷ ban, nhìn chung, ở các nước việc tuyển dụng các chuyên viên giúp việc cho ủy ban được thực hiện tương tự như đối với các chuyên viên giúp việc ở các bộ phận khác. Chẳng hạn như ở Hạ viện Nhật Bản, việc tuyển dụng các chuyên viên giúp việc cho các Ủy ban sẽ do Ban thư ký thực hiện trong một kỳ thi tuyển chung. Sau đó, các chuyên viên sẽ được bố trí vào các Phòng trong Cục nghiên cứu và điều tra. Trong hai năm đầu tiên, các chuyên viên mới được tuyển dụng sẽ được luân chuyển giữa các đơn vị trong Ban thư ký để nắm bắt được các công việc của Ban thư ký một cách toàn diện. Sau khi tìm được vị trí phù hợp, các chuyên viên sẽ thực hiện công việc một cách ổn định và chuyên sâu.

Tuy nhiên, ở một số nước, bản thân các ủy ban có vai trò khá lớn trong việc tuyển dụng các chuyên viên giúp việc cho mình. Chẳng hạn như ở Hoa Kỳ, các ủy ban được cấp ngân sách để tuyển dụng các chuyên viên. Theo quy định của Nội quy Hạ viện, các ủy ban có thể tuyển dụng một số lượng chuyên viên giúp việc hành chính và chuyên môn nhất định. Riêng hai ủy ban là Ủy ban Phân bổ và Ủy ban Ngân sách có thể tuyển dụng các chuyên viên giúp việc trong phạm vi cần thiết miễn là được phê duyệt ngân sách248 (Xem thêm Phụ lục về các chuyên viên giúp việc của các uỷ ban của Nghị viện).

Quy mô của bộ phận giúp việc trực tiếp của các ủy ban của Nghị viện các nước trên thế giới rất khác nhau, phụ thuộc vào tầm quan trọng của các ủy ban trong Nghị viện của nước đó.

Ở Nghị viện Hoa Kỳ, các ủy ban của Nghị viện có vai trò trung tâm trong quá trình tổ chức công việc của Nghị viện. Do vậy, các ủy ban có bộ phận giúp việc khá lớn. Theo quy định của pháp luật, mỗi ủy ban

248. Steven Smith and Christopher Deering (1990), Committees in Congress, 2nd Edition (CQ Press, 1990), tr.149 – 151.


ở đây có thể tuyển dụng 18 chuyên viên giúp việc về chuyên môn và 12 chuyên viên giúp việc về hành chính249. Tuy nhiên, trên thực tế thì số lượng trung bình các chuyên viên giúp việc của ủy ban ở Hạ viện Hoa Kỳ lên đến 65 người.

Trong khi đó, ở Nghị viện những nước như Anh, Canada… hệ thống ủy ban có vai trò không lớn. Do vậy, số lượng các chuyên viên giúp việc trực tiếp của mỗi ủy ban là không nhiều. Chẳng hạn như ở Hạ viện Anh, bộ phận giúp việc trực tiếp cho mỗi Ủy ban chỉ có khoảng 6 đến 7 cán bộ (2 thư ký, 1 đến 2 chuyên gia, 2 nhân viên hành chính, 1 người làm truyền thông). Ở Hạ viện Canada, mỗi ủy ban chỉ có 01 chuyên viên giúp việc về mặt hành chính và có một vài chuyên gia giúp việc về mặt phân tích các vấn đề về chính sách.

6. BỘ PHẬN GIÚP VIỆC CỦA CÁ NHÂN CÁC NGHỊ SĨ VÀ CÁC NHÓM ĐẢNG

Các chuyên viên giúp việc của cá nhân các nghị sĩ và các nhóm đảng cũng thường được xem là một bộ phận giúp việc của Nghị viện. Khác với các chuyên viên ở bộ phận khác, các chuyên viên này không phải chịu các giới hạn về tính trung lập, phi đảng phái. Nhiệm vụ chính của các chuyên viên giúp việc của cá nhân nghị sĩ là hỗ trợ cá nhân nghị sĩ trong việc thực hiện các công việc của nghị sĩ như tham gia vào các hoạt động lập pháp, chất vấn thành viên Chính phủ, giữ mối liên hệ với cử tri. Trong khi các chuyên viên làm việc tại Nghị viện yêu cầu phải công tâm, khách quan thì các trợ lý riêng lại được yêu cầu “phải phục tùng”. Trong khi các chuyên viên bình thường phải phục vụ tất cả các nghị sĩ một cách bình đẳng thì các trợ lý riêng phải phục vụ những lợi ích sâu xa cho các nghị sĩ của mình.

249. National Democratic Institute for International Affairs, Committees in Legislature, p. 16.


Không giống như các chuyên viên giúp việc chung ở Ban Thư ký Nghị viện, hay chuyên viên giúp việc cho các Ủy ban, chuyên viên giúp cho cá nhân nghị sĩ có thể làm việc tại Nghị viện hoặc làm việc tại văn phòng trụ sở nơi nghị sĩ là đại diện.

Ở Nghị viện Philippines, Văn phòng phục vụ nghị sĩ được đặt tại trụ sở Nghị viện và tại đơn vị bầu cử nghị sĩ. Các văn phòng đặt tại khu vực bầu cử có nhiệm vụ chính là giúp nghị sĩ giữ mối liên hệ với cử tri và thu thập ý kiến, kiến nghị của cử tri, giúp nghị sĩ trong việc lập chương trình làm việc, thu thập và xử lý thông tin phục vụ hoạt động của nghị sĩ. Văn phòng phục vụ nghị sĩ đặt tại trụ sở Nghị viện thường có 6 viên chức biên chế chính thức. Các nghị sĩ có quyền tuyển dụng thêm nhân viên làm việc theo hợp đồng khi cần thiết. Thông thường Văn phòng giúp việc nghị sĩ có Chánh văn phòng, viên chức giúp việc hành chính, viên chức giúp việc về lập pháp, ngoài ra, nghị sĩ còn có một nhân viên dịch vụ kỹ thuật – lái xe và 2 trợ lý về vấn đề chính trị, sắp xếp các cuộc gọi, bố trí các cuộc gặp gỡ, tiếp xúc của nghị sĩ. Cán bộ làm việc tại Văn phòng nghị sĩ do nghị sĩ lựa chọn trên cơ sở các tiêu chuẩn do Ban Thư ký quy định. Tiền lương của cán bộ văn phòng nghị sĩ được Ban Thư ký cấp và nhận lương thông qua Ban Thư ký (nghị sĩ không trực tiếp trả lương)250.

Ở Phần Lan, mỗi nghị sĩ được quyền có một trợ lý giúp việc. Các trợ lý do văn phòng Nghị viện tuyển dụng trong một khoảng thời gian cụ thể. Các nhân viên này có thể làm việc tại Tòa nhà Quốc hội hoặc tại nơi nghị sĩ trúng cử.

Ở Hạ viện Anh, có một số lượng lớn các nhân viên giúp việc cho các nhóm đảng và các nghị sĩ. Có khoảng 6 nhân viên cho mỗi nhóm

250. Bùi Ngọc Thanh (2008), “Quốc hội Philippineses: Bộ máy giúp việc”, Đại biểu Nhân dân, 01/02/2008.


đảng trong Nghị viện ở Văn phòng Phụ trách công tác Đảng ở Hạ viện, và một số lượng lớn hơn làm việc tại văn phòng của lãnh đạo phe đối lập. Các đảng đối lập cũng được cung cấp một khoản hỗ trợ hàng năm để thực hiện các dịch vụ ở Nghị viện.

Thông thường, ở Nghị viện các nước, cá nhân các nghị sĩ được quyền lựa chọn cho mình những chuyên viên giúp việc cá nhân này. Tuy nhiên, việc quản lý về mặt hành chính, ký hợp đồng lao động, nhận tiền lương sẽ được thực hiện qua bộ máy của Ban Thư ký Nghị viện. Có Nghị viện, bộ phận giúp việc cho nghị sĩ và các nhóm đảng nằm trong cơ cấu tổ chức của Ban Thư ký/Văn phòng Quốc hội. Tuy nhiên, ở một số nước khác, đây là bộ phận độc lập và do cá nhân nghị sĩ tự lựa chọn theo yêu cầu công việc của mình.

Trái ngược với một số Nghị viện khác, Hạ viện Anh không cung cấp dịch vụ thư ký cho các cá nhân đại biểu mà chỉ cung cấp các dịch vụ nghiên cứu chính thức có sẵn tại Thư viện tới tất cả các đại biểu. Thay vào đó, các cá nhân đại biểu được hưởng khoản phụ cấp (hiện tại là khoảng 137.200 bảng Anh cho các nghị sĩ không cư trú ở London và khoảng 144.000 bảng cho các nghị sĩ khu vực London một năm251) để các đại biểu có thể chi trả cho các chi phí văn phòng, thư ký và hỗ trợ nghiên cứu. Các nghị sĩ phải tự tìm kiếm và thuê nhân viên và tự xác định mức phí phải trả, số giờ làm việc, điều kiện làm việc và các công việc hàng ngày. Thanh toán thực tế có thể được thực hiện bởi bộ phận tài chính của ban thư ký Hạ Viện nếu đại biểu có yêu cầu.

Chính xuất phát từ tính tự chủ cao trong việc thuê nhân viên giúp việc nên ở Nghị viện Anh có sự đa dạng trong cách thức và mức độ các nghị sĩ sử dụng lợi ích này. Một số đại biểu có thư ký chuyên trách

251. Thông tin có tại http://www.politics.co.uk/reference/mps-pay-and-expenses.


nhưng không có trợ lý nghiên cứu, một số đại biểu khác chia sẻ thư ký và trợ lý nghiên cứu với nghị sĩ khác; có nghị sĩ sử dụng nhân viên tại nơi họ trúng cử, có nghị sĩ lại làm việc tại Nghị viện và sử dụng các dịch vụ, thiết bị của Nghị viện… Thực tế, ở Nghị viện Anh, có nhân viên làm việc giúp đại biểu với thời gian vài năm, tuy nhiên, cũng có những người chỉ làm trong thời gian ngắn. Đây là một hệ thống cho phép thực hiện các cách thức sử dụng nhân viên đa dạng trong giới hạn khoản phụ cấp đã được quy định252.

Các nghị sĩ của Nghị viện Đức cũng được quyền thuê các nhân viên riêng cho mình (khoảng 14.712 euro/1 tháng). Hiện nay, ở Nghị viện Đức có khoảng 4.500 nhân viên được các nghị sĩ trực tiếp thuê, trong đó có nhiều người làm việc bán thời gian, và có khoảng 50% làm việc tại Nghị viện và khoảng 50% nhân viên làm việc tại văn phòng của nghị sĩ. Các nhóm đảng chính trị trong Nghị viện hiện nay cũng thuê khoảng 800 nhân viên, được trả lương bằng ngân sách của Liên bang253.

7. CÔNG CHỨC NGHỊ VIỆN

Theo Văn phòng thúc đẩy dân chủ Nghị viện OPPD, thuộc Nghị viện Châu Âu thì liêm chính và khách quan thường được cho là giá trị cốt lõi của bất kỳ dịch vụ dân sự nào. Điều này thậm chí còn có thể áp dụng nhiều hơn đối với công chức Nghị viện, những người mà vì những đặc quyền về vị trí việc

252. Michael T.Ryle (1981) , ‘The Legislative Staff Of the British House of Commons’, Legislative Studies Quarterly, Vol. 6, No. 4 (Nov., 1981), pp. 497-519.253 Văn phòng Quốc hội, Dự án UNDP (2011), dẫn trên.

“Liêm chính và khách quan thường được cho là giá trị cốt lõi của bất kỳ dịch vụ dân sự nào. Điều này thậm chí còn có thể áp dụng nhiều hơn đối với công chức Nghị viện”.


làm, đặc biệt gần gũi với việc bảo vệ lợi ích công cộng 254.

7.1 Tiêu chuẩn công chức Nghị viện

Thông thường, ở các Nghị viện, việc tuyển chọn, đề bạt nhân sự thuộc thẩm quyền của Tổng Thư ký, trừ các thư ký, trợ lý giúp việc trực tiếp cho mỗi nghị sĩ sẽ do nghị sĩ đó quyết định. Kinh nghiệm của các nước trên thế giới cho thấy, ngoài các tiêu chuẩn chung của nền hành chính công vụ, cần xây dựng hệ thống tiêu chuẩn tuyển dụng đối với các cán bộ giúp việc phù hợp với yêu cầu và nhiệm vụ của Nghị viện, như là một trong những động lực để nhân viên Nghị viện gắn bó với công việc và thu hút được người đủ năng lực về với Nghị viện255.

Ở Nghị viện các nước, bên cạnh bộ quy tắc ứng xử và đạo đức cho công chức chung, còn có bộ quy tắc ứng xử dành riêng cho công chức lập pháp. Bộ quy tắc chung này sẽ được áp dụng cho tất cả các nhân viên Nghị viện không phân biệt công việc hay trách nhiệm hoặc đơn vị công tác của nhân viên đó. Bộ quy tắc ứng xử sẽ phác thảo những nhiệm vụ của nhân viên Nghị viện liên quan đến hành vi, thái độ, đạo đức, nhận quà tặng và các vấn đề khác làm ảnh hưởng đến sự liêm chính khi thực hiện nhiệm vụ. Thông thường, nhân viên Nghị viện (trong một số trường hợp bao gồm cả vợ hoặc chồng của họ bị giới hạn bởi các đạo luật gắn với các dịch vụ công cộng). Ví dụ tại Bồ Đào Nha, nhân viên Nghị viện bị giới hạn bởi một số quy định của pháp luật gồm những quy định tại bộ quy tắc ứng xử về dịch vụ công, luật tổ chức của Nghị viện, nội quy nhân viên và điều lệ về lao động công cộng.

254 Declaration on Parliamentary Openness, sections 16 Providing Information on Parliamentary Staff and Parliamentary Administration, http://www.publicmarkup.org/bill/opening-parliament-declaration/3/16/255 Minh Thy, “Những nguyên tắc tuyển dụng nhân sự”, Đại biểu Nhân dân, 27/4/2012, 07:38


Hiến pháp Nhật Bản đã nêu rõ “tất cả công chức không phải là những người phụng sự cho một bộ phận, mà là những người phụng sự cho toàn thể nhân dân”256. Theo pháp luật Nhật Bản, các công chức phục vụ cho Nghị viện khác với các công chức phục vụ cho các cơ quan hành chính thông thường và chịu sự điều chỉnh bởi luật riêng. Công chức Nghị viện có những nguyên tắc đạo đức riêng, và đó là những quy định tối thiểu trong quá trình phục vụ như:

1) Thi hành chức vụ một cách chính trực;

2) Không sử dụng chức vụ, địa vị vào các mục đích cá nhân;

3) Không có các hành vi khiến nhân dân nghi ngờ, không tín nhiệm;

4) Hết lòng thực hiện nhiệm vụ vì lợi ích chung;

5) Hành động trên cơ sở ý thức về sự tín nhiệm đối với công vụ.

Bên cạnh những nguyên tắc đạo đức trên, công chức Nghị viện còn có nghĩa vụ cụ thể được quy định tại Luật công chức Quốc hội gồm: (i) Nghĩa vụ tuân theo pháp lệnh và mệnh lệnh của cấp trên; (ii) Nghĩa vụ bảo mật; (iii) Cấm các hành vi thất tín; (iv) Hạn chế các hoạt động chính trị; (v) Hạn chế quan hệ với các tổ chức kinh doanh; (vi) Cấm kiêm nhiệm và (vii) Phải chuyên tâm với công việc.

Ngoài ra, các công chức Nghị viện còn phải có nghĩa vụ báo cáo về quà biếu, báo cáo về mua bán cổ phiếu, báo cáo về tài sản… Theo đó, các vị trí phó phòng trở lên phải trình Báo cáo về quà biếu trong trường hợp nhận của nhân viên có kí kết hợp đồng với Hạ viện tiền hoặc quà biếu, thiết đãi có giá trị từ 5000 yên (tương đương 40 đô la) trở lên; Các viên chức từ Cục phó trở lên phải trình Chủ nhiệm Văn phòng Hạ viện

256 Hiến pháp Nhật Bản, Điều 15


Báo cáo về mua bán cổ phiếu trong trường hợp được nhượng lại cổ phiếu có giá trị 1 triệu yên (tương đương 8.500 đô la) hoặc nhận được các cổ phiếu chưa lên sàn. Các viên chức từ Cục phó trở lên phải trình Chủ nhiệm Văn phòng Hạ viện Báo cáo tài sản kê khai giá trị tài sản, các khoản thuế của năm trước; công chức được bổ nhiệm phải trình lên Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội Báo cáo tài sản vào tháng 3 hằng năm ghi rõ giá trị tài sản và tiền thuế của năm trước257.

Nhìn chung, công chức Nghị viện sẽ phải tuân thủ có một số nguyên tắc chung như sau258:

i) Phục vụ công

Công chức Nghị viện trước hết là một người phục vụ công, tuy nhiên, khác với công chức của Chính phủ, công chức Nghị viện có đặc thù là hỗ trợ cơ quan lập pháp trong việc thúc đẩy lợi ích chung của cả quốc gia.

ii) Phải trung thành với Quốc hội

Nhiệm vụ của cơ quan lập pháp là đại diện cho người dân trong việc tham gia quyết định các vấn đề quan trọng của quốc gia. Nhiệm vụ của nhân viên làm việc cho Nghị viện là để phục vụ, hỗ trợ Nghị viện thực hiện “sứ mệnh” của mình. Do đó, nhân viên Nghị viện phải tuyệt đối trung thành, không được thực hiện bất kỳ một hành động mang lại tiếng xấu, ảnh hưởng đến danh dự của Nghị viện.

257. Tài liệu tham khảo do Ban thư ký Hạ viện Nhật Bản cung cấp tại Hội thảo “Quốc hội Nhật Bản và Ban thư ký Hạ viện Nhật Bản” do Trung tâm Thông tin, Thư viện và Nghiên cứu khoa học chủ trì tổ chức vào ngày 10-11/01/2007.258. The Legislative Staff Coordinating Committee, NCSL, Model Code of Conduct for Legislative Staff, http://www.ncsl.org/research/about-state-legislatures/model-code-of-conduct-for-legislative-staff.aspx


iii) Phải là người đáng tin cậy

Một nhân viên của cơ quan lập pháp phải cảm thấy được vị trí, vai trò của mình để xây dựng được mối quan hệ tin tưởng, tự tin, trách nhiệm đối với Nghị viện và phải có trách nhiệm hành động theo cách giúp nhân viên đó cảm thấy xứng đáng với sự tin tưởng của tổ chức mình phục vụ. Nhân viên của Nghị viện được giao các nhiệm vụ khác nhau và các nhiệm vụ đều đóng vai trò quan trọng trong quá trình Nghị viện đưa ra các quyết định vì lợi ích chung của quốc gia. Khi thực hiện nhiệm vụ của mình, các nhân viên phải hỗ trợ tối đa về kiến thức, kỹ năng với các công việc của Nghị viện. Do đó, để xứng đáng với mối quan hệ đặc biệt này, nhân viên Nghị viện phải đáp ứng các nghĩa vụ để tạo được niềm tin ở các thành viên của Nghị viện, ở đồng nghiệp và ở công chúng.

iv) Giữ gìn phong cách giao tiếp

Công chức Nghị viện phải tôn trọng quyền của các cá nhân có ý kiến khác nhau, lời nói phải thành thật, không có lời buộc tội hay bóp méo khi phục vụ Nghị viện. Nhân viên Nghị viện phải chứng tỏ mình là người lịch sự, từ việc lựa chọn ngôn ngữ một cách cẩn thận trong giao tiếp và hiểu rằng mỗi hành động của mình sẽ phản ánh “bộ mặt” của Nghị viện.

Mỗi một công chức Nghị viện, ngoài việc thực hiện nghĩa vụ của một công chức đối với Nghị viện (là tổ chức nơi mình công tác) còn phải có nghĩa vụ với các đồng nghiệp của mình và có nghĩa vụ với công chúng.

a) Nghĩa vụ của công chức đối với Nghị viện

- Trung thực:

Một công chức Nghị viện đáng tin cậy phải thể hiện các tiêu chuẩn


cao nhất của sự trung thực và tính cầu thị, trách nhiệm trong tất cả các hoạt động của mình khi thực hiện nhiệm vụ. Không được sử dụng tài sản công vào mục đích riêng hoặc làm các việc phục vụ cho lợi ích cá nhân, không nỗ lực hết mình trong việc thực hiện nhiệm vụ của mình nhưng vẫn nhận thù lao. Một công chức đáng tin cậy không nói dối, thiếu trung thực và gây tổn hại đến uy tín của cơ quan.

- Kín đáo

Một công chức Nghị viện đáng tin cậy là kín đáo từ lời nói đến hành động khi thực hiện nhiệm vụ của mình, phải thực hiện theo đúng quy định pháp luật và phù hợp với chính sách, quy định của cơ quan. Duy trì tính bảo mật của thông tin liên lạc giữa các nhân viên và các nghị sĩ.

- Vô tư, thẳng thắn

Công chức Nghị viện phải đảm bảo tính vô tư trong hỗ trợ nghị sỹ, đưa ra những lời tư vấn thẳng thắn để các nghị sĩ thực hiện vai trò của mình. Sự vô tư, thẳng thắn còn thể hiện ở việc chia sẻ đầy đủ các kiến thức, có thể là cung cấp thông tin cần thiết hoặc đưa ra những lời tư vấn cho các nghị sĩ để đưa ra quyết định.

Yêu cầu về nghĩa vụ vô tư, thẳng thắn có thể mâu thuẫn với yêu cầu về sự kín đáo. Tuy nhiên thực tế hai nghĩa vụ này không mâu thuẫn nhau. Sự khác biệt là đối với yêu cầu vô tư, thẳng thắn, một nhân viên Nghị viện sẵn sàng chia sẻ kiến thức của mình và các kỹ năng mình có cho các nghị sĩ; còn yêu cầu kín đáo là việc nhân viên biết giữ thông tin của cá nhân nghị sỹ hoặc của tổ chức chỉ chia sẻ khi thích hợp và được cho phép.

- Khách quan

Công chức Nghị viện cung cấp các thông tin, tư vấn một cách


khách quan cho các nhà lập pháp, phải độc lập với niềm tin, lợi ích của cá nhân công chức hoặc độc lập với lợi ích của các bên thứ ba. Trong quá trình thực hiện nhiệm vụ của mình, công chức Nghị viện sẽ gặp nhiều tình huống khó khăn gây hiểu lầm, hoặc ảnh hưởng đến cá nhân nghị sĩ hoặc tổ chức mà có thể làm giảm niềm tin, khi đó phải cẩn thận đánh giá hiệu quả của các hoạt động, không được nhận quà tặng hoặc các ưu đãi có lợi cho riêng mình hoặc nhận sự vận động từ các tổ chức bị ảnh hưởng từ các quyết sách của nghị sĩ. Do đó, yêu cầu của công chức Nghị viện là phải đảm bảo tính khách quan khi hành động. Nhìn chung, thông thường, đơn vị quản lý, tuyển dụng công chức sẽ phải xem xét, đánh giá toàn diện và yêu cầu công chức Nghị viện phải dành toàn bộ thời gian của mình phụng sự cho Nghị viện, tránh các yếu tố dễ làm “thỏa hiệp” với tính khách quan.

- Có năng lực

Công chức Nghị viện phải là người có năng lực và phấn đấu để duy trì và học hỏi thêm các kiến thức và kỹ năng cần thiết để thực hiện nhiệm vụ của mình. Mỗi một nhân viên cần phải tự nhận thức được khả năng, mức độ chuyên môn của mình để có thể cung cấp được những thông tin cho các nghị sĩ khi cần thiết. Họ phải biết được khi nào và những việc gì mình có thể tự làm được, những việc gì cần phải tìm sự trợ giúp từ bộ phận khác.

- Chăm chỉ, tận tụy

Mỗi công chức phải có trách nhiệm và nỗ lực hết mình làm việc chăm chỉ, tận tụy khi được giao nhiệm vụ, sử dụng thời gian một cách hiệu quả và hoàn tất công việc một cách kịp thời, nhanh nhất có thể.

Đặc thù của công chức Nghị viện là quá trình làm chính sách, đưa ra các quyết sách của Nghị viện thường có những yêu cầu gây khó khăn


cho cán bộ công chức như cần phải cẩn thận, kỹ lưỡng, thông tin chính xác, kịp thời. Các công việc giao cho công chức thường hạn chế về mặt thời gian và nguồn lực để có thể thảo luận và tìm giải pháp hợp lý. Do đó, mỗi nhân viên phục vụ cho Nghị viện cần phải nỗ lực hết mình, làm tốt nhất trong thời gian và nguồn lực sẵn có.

- Công bằng

Công chức Nghị viện phải đảm bảo tính công bằng khi phục vụ các nghị sĩ. Khi cung cấp dịch vụ hoặc chia sẻ thông tin cho các nghị sĩ, mỗi công chức phải đảm bảo rằng, các dịch vụ và thông tin có chất lượng tương đương nhau đối với tất cả các nghị sĩ, không được phân biệt, đối xử, đưa tình cảm cá nhân của mình vào phong cách phục vụ. Tất cả các nghị sĩ đều có quyền yêu cầu và nhận các dịch vụ từ một nhân viên và hy vọng rằng sản phẩm đó là sự nỗ lực hết mình của cán bộ, công chức đó và không mang yếu tố chính trị, tôn giáo, phân biệt chủng tộc, nguồn gốc dân tộc, giới tính hoặc khả năng về thể chất.

b) Nghĩa vụ của công chức Nghị viện với nhau

- Tôn trọng

Một nhân viên Nghị viện phải tôn trọng và đánh giá cao những nỗ lực, khó khăn của đồng nghiệp về những nhiệm vụ mà đồng nghiệp họ thực hiện. Bởi vì mỗi nhân viên của Nghị viện là những người đang ở vị trí phù hợp nhất để hiểu hoàn cảnh của các nhân viên khác trong Nghị viện.

- Hỗ trợ

Công chức Nghị viện phải hỗ trợ đồng nghiệp thực hiện nhiệm vụ, thực hiện công việc được giao, sẵn sàng giúp đỡ, chia sẻ đồng nghiệp khi cần. Nếu một nhân viên không có sự hỗ trợ đồng nghiệp hoặc gây


cản trở nỗ lực của đồng nghiệp khi thực hiện nhiệm vụ chính là đã làm giảm khả năng của chính nhân viên đó trong công tác của mình. Công chức của Nghị viện không được tìm cách làm hại danh tiếng của đồng nghiệp hoặc làm ảnh hưởng đến điều kiện làm việc của đồng nghiệp vì những mục đích cá nhân.

c) Nghĩa vụ của công chức Nghị viện với công chúng

Công chức Nghị viện phải là người lịch sự và thể hiện sự tôn trọng đối với công chúng. Thực tế ở Nghị viện một số nước, có một số nhân viên được thuê để cung cấp dịch vụ trực tiếp cho công chúng; tiếp xúc trực tiếp với công chúng, do đó, phải có sự tôn trọng công chúng, báo chí, các nhân viên của các cơ quan nhà nước khác. Phải có nhiệm vụ và cố gắng đáp ứng các yêu cầu của công chúng, trường hợp yêu cầu không thuộc thẩm quyền xử lý hoặc không có thông tin cung cấp, nhân viên của Nghị viện phải giúp hỗ trợ công chúng trong việc tìm kiếm đơn vị hỗ trợ.

7.2 Tuyển dụng, chế độ đãi ngộ

Về chế độ tuyển dụng, ở hầu hết các nước, công chức phục vụ Nghị viện được Nghị viện tuyển dụng theo một chế độ đặc biệt để đáp ứng những yêu cầu đặc thù của Nghị viện, khác với chế độ tuyển dụng công chức bình thường. Một số Nghị viện chỉ tuyển dụng công chức của mình mà không dùng công chức của cơ quan hành pháp và các công chức khác. Một số Nghị viện khác có thể sử dụng công chức của Chính phủ hoặc từ cơ quan khác như thẩm phán chẳng hạn, bên cạnh các công chức được tuyển dụng đặc biệt. Tại Thụy Điển, Quốc hội nước này vừa sử dụng những người có kinh nghiệm công tác ở Quốc hội đồng thời tranh thủ những nguồn lực ở bên ngoài. Nghị viện Pháp, Đức và một số nước khác chỉ tuyển dụng cho những công việc mang tính chất hành


chính và nghiên cứu nội bộ, còn các công việc khác phục vụ hậu cần hoặc thời vụ như vật chất, ăn uống, đi lại, dọn dẹp vệ sinh… thì tổ chức đấu thầu cho các công ty tư nhân đảm nhiệm259.

Chế độ chính sách dành cho công chức Nghị viện là một chế độ đặc biệt. Nghị viện nhiều nước đều đảm bảo cho công chức của mình sự ổn định cũng như khả năng thăng tiến trong công việc. Tiêu biểu như ở Pháp, Quốc hội nước này cho phép công chức của mình được thay đổi vị trí công tác sau 3 năm làm việc ở một bộ phận nào đó. Thậm chí có nơi như Quốc hội Đức, việc luân chuyển cán bộ qua nhiều bộ phận phục vụ tương ứng với chuyên môn để thử thách và phát hiện năng lực thực sự của họ là một chính sách được áp dụng phổ biến. Ở Pháp, Nga, Italia… những công chức có đủ khả năng và điều kiện thì có thể tham gia ứng cử nghị sĩ. Bên cạnh đó, nhiều Nghị viện còn đảm bảo cho viên chức mình sự độc lập tuyệt đối về mặt xã hội, tức là họ được hưởng một hệ thống hỗ trợ xã hội đặc biệt (như ở Anh, Italia, Pháp…) hoặc cũng có thể hưởng hệ thống bảo hiểm chung như các công chức hành chính khác, nhưng bên cạnh đó họ còn được hưởng các chế độ bảo hiểm bổ sung và các quyền lợi khác.

Việc đào tạo, bồi dưỡng cho công chức Nghị viện được chú trọng và do Nghị viện đảm nhiệm. Xuất phát từ tính chất đặc biệt của Nghị viện mà đội ngũ công chức phục vụ cơ quan này đòi hỏi phải có những tri thức, những kỹ năng khác với công chức hoạt động trong ngành hành pháp, tư pháp. Bởi vậy mà kế hoạch và nội dung đào tạo cho công chức Nghị viện phải được xây dựng và thiết kế phù hợp đặc điểm và yêu cầu hoạt động của Nghị viện. Việc đào tạo, bồi dưỡng cho công chức của Nghị viện được thực hiện với hai hình thức cơ bản: (i) công chức

259. Nguyên Lâm (2008), Công chức phục vụ cơ quan dân cử, ngày 04 tháng 12 năm 2008.


học việc qua những người tiền nhiệm qua quá trình công tác; (ii) tổ chức các khóa đào tạo riêng, không đào tạo, bồi dưỡng chung với công chức Chính phủ.

Những nét đặc thù trên cho thấy vai trò đặc biệt quan trọng của hệ thống công chức Nghị viện trong đội ngũ công chức nhà nước. Họ chính là cánh tay đắc lực của các nghị sĩ, là bộ máy giúp việc chịu trách nhiệm đảm bảo các điều kiện về vật chất, kỹ thuật-thông tin, tổ chức và hành chính cho Nghị viện260.

260. Trung tâm TT-TV-NCKH (2008), “Chế độ công vụ của công chức Nghị viện”, (Chuyên đề phục vụ đại biểu Quốc hội, Hà Nội).


CHƯƠNG VI

KẾT LUẬN


Cuốn sách này là công trình nghiên cứu tổng quát về vị trí, vai trò của Nghị viện trong hệ thống chính trị nói chung và bộ

máy nhà nước nói riêng; mô hình tổ chức Nghị viện theo đặc điểm lịch sử, chính trị, xã hội của từng nước hoặc nhóm nước; quy trình tổ chức hoạt động của Nghị viện các nước, đặc biệt các quy trình được áp dụng rộng rãi và mang lại hiệu quả cao trong hoạt động của Nghị viện; các mô hình tổ chức Văn phòng Nghị viện trong mối tương quan với tổ chức và hoạt động của Nghị viện, chế độ tuyển dụng và chính sách đối với công chức, vai trò của Tổng thư ký Nghị viện.

Trong phần kết luận này, chúng tôi chỉ xin được nêu lại mấy điều quan trọng nhất:

Một là, Nghị viện là thiết chế quan trọng nhất của nền dân chủ đại diện. Không có Nghị viện “công dân sẽ mất đi một cách thức hữu hiệu để đột phá qua sự chây ỳ của bộ máy quan liêu hoặc sự chống đối xuất phát từ quyền lợi riêng. Giới chuyên nghiệp sẽ giấu nhẹm mọi chuyện sau bức màn bí mật lớn hơn và sẽ ít chịu trách nhiệm hơn trước xã hội. Sẽ giảm đi những bước đổi mới trong chính trị. Nền chính trị và các nhà hoạt động chính trị của quốc gia sẽ ít chú ý hơn đến lợi ích của các địa phương...”261.

Một thách thức lớn trong thực tiễn Nghị viện các nước phát triển là làm thế nào để dung hoà tính chuyên nghiệp và tính đại diện trong bản chất của Nghị viện; làm thế nào để tổ chức vận hành tốt bộ máy chính quyền mà không phải hy sinh những nguyên tắc của dân chủ đại diện; tác động loại trừ lẫn nhau giữa những giá trị của tính đại diện và tính chuyên nghiệp. “Trong một xã hội ngày càng quan liêu hoá - khi quyền lực ngày càng tập trung theo từng mảng, cách thức ra quyết định

261. Edward V. Schneier. Bertram Gross (1993). Congress Today, (New York). p. 509.


của lập pháp không hẳn có hiệu quả, không hẳn là lập pháp có thể sống sót như một định chế. Để sống sót, Nghị viện buộc phải dung hoà được các đòi hỏi, yêu cầu giữa tính chuyên nghiệp và tính đại diện rộng rãi”262.

Một cơ quan lập pháp chân chính là một định chế không đẳng cấp, phi tập trung hoá về lãnh thổ, độc lập, làm việc tập thể, có tính chất đại diện. Đó là một tổ chức của những thành viên bình đẳng với nhau. Và ở dạng lý tưởng nhất nó phải bao hàm các giá trị dân chủ căn bản như tự do, bình đẳng và chủ quyền rộng rãi của nhân dân. “Bộ máy quan liêu nếu được các đại diện dân cử kiểm soát chặt chẽ có thể tương hợp với những giá trị này; nếu không, bộ máy đó sẽ cản trở rất nhiều dân chủ đại diện”263.

Hai là, thủ tục, quy trình hoạt động của Nghị viện là công nghệ thực thi quyền lực của Nghị viện. “Thiếu một quy trình và một thực tiễn tốt, mọi quyền lực của Nghị viện chỉ là tuyên ngôn trống rỗng của Hiến pháp mà thôi” (A. Grenforge, cựu Tổng thư ký Quốc hội Thuỵ Điển).

Ba là, bầu cử Nghị viện là một chế định quan trọng hàng đầu của mọi nền dân chủ đại diện. Đây là nội dung cốt lõi của đời sống chính trị, là phương tiện để người dân thực hiện quyền dân chủ của mình. Cách thức bầu cử Nghị viện ở các nước rất khác nhau phản ánh truyền thống dân chủ và mối tương quan của các lực lượng chính trị.

Bốn là, sự trợ giúp về chuyên môn, các điều kiện về cơ sở vật chất, kỹ thuật là rất quan trọng để Nghị viện hoạt động có hiệu quả.

Quốc hội nước ta có lợi thế của người đi sau trong việc vận dụng kinh nghiệm của Nghị viện các nước. Điều quan trọng là cần tránh thái

262. Dẫn trên, tr. 510.263. Edward V. Schneier. Bertram Gross (1993), đã dẫn, tr. 512.


độ cực đoan: không chấp nhận kinh nghiệm của các nước hoặc ngược lại sao chép y nguyên cả một mô hình xa lạ vào thực tiễn Việt Nam. Chúng ta cần tiếp thu, vận dụng những gì tinh tú, hợp lý nhất từ lịch sử, thực tiễn, lý thuyết về Quốc hội các nước.


PHỤ

LỤC

Phụ

lục 1

: Phư

ơng

thức

lựa

chọn

chủ

nhiệ

m u

ỷ ba

n264

Quố

c gi

a,

Ngh

ị việ

n

Phươ

ng th

ức lự

a ch

ọn c

hủ n

hiệm

Ủy

ban

Phân

bổ

chức

vụ

ủy b

an g

iữa

các

đảng

chí

nh tr

ị

AR

GE

NTI

NA

Thượ

ng V

iện

Hạ

Việ

n

Cả

hai v

iện:

Do

thàn

h vi

ên c

ủa từ

ng Ủ

y ba

n

bầu

chọn

.

Cả

hai v

iện:

Chứ

c vụ

chủ

nhi

ệm Ủ

y ba

n đư

ợc p

hân

bổ th

eo tỷ

lệ c

ác đ

ảng.

BU

LGA

RIA

Quố

c hộ

i

Đượ

c lự

a ch

ọn tr

ên c

ó sở

thảo

luận

với

các

lực

lượn

g ch

ính

trị.

Chứ

c vụ

chủ

nhi

ệm ủ

y ba

n sẽ

đượ

c Q

H b

ầu từ

dan

h sá

ch d

o

mỗi

đản

g đề

xuấ

t. C

ác đ

ảng

đối l

ập c

ó th

ể từ

chối

quy

ền đ

ề xu

ất

chức

vụ

chủ

nhiệ

m v

à có

thể

được

giữ

chứ

c vụ

Phó

chủ

nhi

ệm

Ủy

ban.

CA

NA

DA

Thượ

ng v

iện

Hạ

viện

Cả

hai v

iện:

Chủ

nhi

ệm ủ

y ba

n do

các

thàn

h

viên

ủy

ban

bầu

ra.

Cả

hai v

iện:

Về

nguy

ên tắ

c, c

hủ n

hiệm

ủy

ban

là n

gười

của

đảng

đa

số tr

ừ Ủ

y ba

n Tà

i chí

nh C

ông

ở H

ạ vi

ện.

264.

Ngu

ồn U

ND

P (2

006)

, đã

dẫn.


Quố

c gi

a,

Ngh

ị việ

n

Phươ

ng th

ức lự

a ch

ọn c

hủ n

hiệm

Ủy

ban

Phân

bổ

chức

vụ

ủy b

an g

iữa

các

đảng

chí

nh tr

ị

CO

STA

RIC

A

Việ

n lậ

p ph

áp

Chủ

nhi

ệm Ủ

y ba

n do

Chủ

tịc

h V

iện

chỉ

định

.

Khô

ng q

uy đ

ịnh

EL

SALV

AD

OR

Việ

n lậ

p ph

áp

Chủ

nhi

ệm Ủ

y ba

n do

toàn

việ

n bầ

u ra

.

Chứ

c vụ

chủ

nhi

ệm ủ

y ba

n đư

ợc p

hân

bổ th

eo tỷ

lệ c

ác đ

ảng

phái

; Đản

g đa

số

có q

uyền

quy

ết đ

ịnh

nắm

chứ

c vụ

chủ

nhi

ệm

nhữn

g ủy

ban

nào

.

CH

PH

ÁP

Thượ

ng v

iện

Hạ

viện

Cả h

ai v

iện:

Do

thàn

h vi

ên cá

c ủy

ban

bầu

ra.

Chứ

c vụ

chủ

nhiệ

m cá

c ủy

ban

được

phâ

n bổ

giữ

a các

đản

g ph

ái

trong

Ngh

ị việ

n

CH

LB Đ

ức

Hạ

viện

Việ

n liê

n ba

ng

Cả

hai

viện

: C

hủ n

hiệm

Ủy

ban

được

chỉ

định

theo

sự th

ống

nhất

giữ

a cá

c nh

óm đ

ảng

trong

Ngh

ị việ

n.

Cả

hai v

iện:

The

o tỷ

lệ c

ủa c

ác n

hóm

đản

g tro

ng N

ghị v

iện.

HU

NG

ARY

Quố

c hộ

i

Do

QH

bầu

ra tạ

i phi

ên h

ọp to

àn th

ể.

Theo

tỷ lệ

các

đản

g và

sự th

ỏa th

uận

giữa

các

đản

g.


Quố

c gi

a,

Ngh

ị việ

n

Phươ

ng th

ức lự

a ch

ọn c

hủ n

hiệm

Ủy

ban

Phân

bổ

chức

vụ

ủy b

an g

iữa

các

đảng

chí

nh tr

ị

ẤN

ĐỘ

Việ

n Li

ên b

ang

Hạ

viện

Cả

hai v

iện:

Chủ

nhi

ệm ủ

y ba

n do

chủ

tịch

Việ

n ch

ỉ địn

h tro

ng số

các

thàn

h vi

ên c

ủa Ủ

y

ban.

Chủ

tịch

Việ

n th

ường

là c

ựu C

hủ n

hiệm

của

một

ủy

ban.

Cả

hai v

iện:

Chứ

c vụ

chủ

nhi

ệm ủ

y ba

n đư

ợc p

hân

bổ tư

ơng

ứng

với

tỷ l

ệ đả

ng p

hái.

Tuy

nhiê

n, c

ó m

ột t

ập q

uán

là c

hủ

nhiệ

m ủ

y ba

n Tà

i chí

nh c

ông

phải

thuộ

c ph

e đố

i lập

.

IRE

LAN

D

Thượ

ng v

iện

Hạ

viện

Cả

hai v

iện:

Chủ

nhi

ệm U

B d

o th

ành

viên

các

ủy b

an b

ầu ra

trừ

Ủy

ban

chun

g về

các

dự á

n lu

ật tư

và

Ủy

ban

về T

hủ tụ

c và

đặc

quyề

n.

Cả

hai v

iện:

The

o sự

đồn

g th

uận

trong

ủy

ban

hoặc

theo

quy

ết

định

của

đa

số.

NH

ẬT

BẢ

N

Thượ

ng v

iện

Hạ

viện

Cả

hai v

iện:

Chủ

nhi

ệm Ủ

y ba

n do

các

từng

viện

bầu

ra.

Theo

tỷ lệ

các

nhó

m đ

ảng.

Thô

ng th

ường

chủ

nhi

ệm ủ

y ba

n

thuộ

c về

đản

g đa

số.


Quố

c gi

a,

Ngh

ị việ

n

Phươ

ng th

ức lự

a ch

ọn c

hủ n

hiệm

Ủy

ban

Phân

bổ

chức

vụ

ủy b

an g

iữa

các

đảng

chí

nh tr

ị

JOR

DA

N

Thượ

ng v

iện

Hạ

viện

Chủ

nhi

ệm ủ

y ba

n do

từng

ủy

ban

bầu

ra.

Khô

ng á

p dụ

ng.

NA

MIB

IA

Quố

c hộ

i

Chủ

nhi

ệm ủ

y ba

n do

từng

ủy

ban

bầu

ra.

Tùy

thuộ

c và

o bầ

u cử

.

BỒ

ĐÀ

O N

HA

Quố

c hộ

i

Chủ

nhi

ệm ủ

y ba

n do

từng

ủy

ban

bầu

ra.

Theo

tỷ lệ

các

nhó

m đ

ảng.

RO

MA

NIA

Hạ

viện

Thượ

ng v

iện

Cả

hai

viện

: B

ầu c

ử th

eo c

ác đ

ảng

nhưn

g

phiê

n họ

p to

àn th

ể có

thể

phủ

quyế

t.

Cả

hai v

iện:

The

o tỷ

lệ c

ác n

hóm

đản

g.

LB N

ga

Đum

a

Quố

c gi

a

Việ

n liê

n ba

ng

Các

đản

g sẽ

thảo

luận

để

phân

bổ

các

chức

vụ c

hủ n

hiệm

ủy

ban.

Chủ

nhi

ệm v

à ph

ó ch

ủ nh

iệm

Ủy

ban

do c

ác

thàn

h vi

ên ủ

y ba

n bầ

u ch

ọn.

Cả

hai v

iện:

Các

chủ

nhi

ệm ủ

y ba

n đư

ợc q

uyết

địn

h dự

a trê

n uy

tín c

á nh

ân v

à cá

c đả

ng sẽ

tran

h cử

cho

các

chứ

c vụ

ủy

ban

mà

họ m

ong

muố

n.


Quố

c gi

a,

Ngh

ị việ

n

Phươ

ng th

ức lự

a ch

ọn c

hủ n

hiệm

Ủy

ban

Phân

bổ

chức

vụ

ủy b

an g

iữa

các

đảng

chí

nh tr

ị

SEN

EG

AL

Quố

c hộ

i

Chủ

nhi

ệm ủ

y ba

n do

từng

ủy

ban

bầu

ra.

Cả

hai v

iện:

The

o tỷ

lệ c

ác n

hóm

đản

g.

THÁ

I LA

N

Thượ

ng v

iện

Hạ

viện

Cả

hai v

iện:

Chủ

nhi

ệm ủ

y ba

n do

từng

ủy

ban

bầu

ra.

Khô

ng á

p dụ

ng

Chủ

nhi

ệm ủ

y ba

n là

thàn

h vi

ên c

ủa đ

ảng

cầm

quy

ền.

VƯ

ƠN

G Q

UỐ

C

AN

H

Việ

n ng

uyên

lão

Việ

n dâ

n bi

ểu

Do

toàn

việ

n qu

yết

định

hoặ

c do

Ủy

ban

quyế

t địn

h.

Chủ

nhi

ệm ủ

y ba

n do

từng

ủy

ban

bầu

ra.

Khô

ng th

eo tỷ

lệ đ

ảng.

Tùy

thuộ

c ho

àn c

ảnh.

Một

số c

hức

vụ đ

ược

phân

bổ

theo

tỷ lệ

nhóm

đản

g.


Quố

c gi

a,

Ngh

ị việ

n

Phươ

ng th

ức lự

a ch

ọn c

hủ n

hiệm

Ủy

ban

Phân

bổ

chức

vụ

ủy b

an g

iữa

các

đảng

chí

nh tr

ị

HO

A K

Ỳ

Thượ

ng v

iện

Hạ

viện

Thôn

g th

ường

, các

thà

nh v

iên

của

Ủy

ban

sẽ đ

ề xu

ất th

ành

viên

có

thâm

niê

n nh

ất là

m

chủ

nhiệ

m ủ

y ba

n. S

ự đề

xuấ

t này

sẽ

được

các

nhóm

đản

g ph

ê ch

uẩn

trước

khi

đượ

c

Thượ

ng v

iện

nhất

trí b

ằng

một

ngh

ị quy

ết.

Chí

nh th

ức d

o H

ạ vi

ện b

ầu th

eo s

ự ch

ỉ địn

h

của

Đản

g đa

số.

Cả

hai v

iện:

Tất

cả

các

vị c

hủ n

hiệm

ủy

ban

đều

là n

gười

của

đảng

đa

số.


Phụ

lục 2

: Số

lượn

g và

phư

ơng

thức

lựa

chọn

thàn

h vi

ên Ủ

y ba

n265

Quố

c gia

Ngh

ị việ

n

Số lư

ợng

ủy

ban

thườ

ng

trực

Phươ

ng th

ức lự

a ch

ọn th

ành

viên

của

Ủy

ban

Hạn

chế v

iệc t

ham

gi

a nh

iều

Ủy

ban

ARG

ENTI

NA

Thượ

ng V

iện

Hạ v

iện

Ủy

ban

chun

g

41

38

4

Chủ

tịch

cả h

ai v

iện

có q

uyền

chỉ đ

ịnh

các t

hành

viê

n củ

a Ủy

ban.

Tỷ

lệ th

ành

viên

của c

ác Đ

ảng ở

Ủy b

an tư

ơng ứ

ng vớ

i tỷ l

ệ của

toàn

viện

Khô

ng h

ạn ch

ế ở cả

ha

i ủy

ban

BULG

ARI

AQ

uốc h

ội

18

Tỷ lệ

thàn

h vi

ên củ

a cá

c Đản

g ở

Ủy

ban

tươn

g ứn

g vớ

i tỷ

lệ củ

a to

àn

viện

Khô

ng đ

ược t

ham

gia

qu

á 2 ủ

y ba

n

CA

NA

DA

Thượ

ng v

iện

Viện

Dân

biể

uỦ

y ba

n ch

ung

13 24 3

Vào

đầu

mỗi

kỳ h

ọp, N

ghị v

iện

sẽ b

ầu ra

một

Ủy b

an T

uyển

chọn

gồm

9

thàn

h vi

ên đ

ể lập

ra p

hươn

g án

xác

địn

h th

ành

viên

của c

ác ủ

y ba

n.

Báo

cáo

này

sẽ đ

ược N

ghị v

iện

thôn

g qu

a.

Khô

ng h

ạn ch

ế

CO

STA

RIC

AVi

ện lậ

p ph

áp

Tỷ

lệ th

ành

viên

của

các

Đản

g ở

Ủy

ban

tươn

g ứn

g vớ

i tỷ

lệ c

ủa

toàn

việ

n.K

hông

đượ

c là t

hành

vi

ên củ

a quá

1 ủ

y ba

n

265.

Ngu

ồn U

ND

P (2

006)

, đã

dẫn.


Quố

c gia

Ngh

ị việ

n

Số lư

ợng

ủy

ban

thườ

ng

trực

Phươ

ng th

ức lự

a ch

ọn th

ành

viên

của

Ủy

ban

Hạn

chế v

iệc t

ham

gi

a nh

iều

Ủy

ban

EL S

ALV

AD

OR*

Viện

lập

pháp

14

Tỷ lệ

thàn

h vi

ên củ

a cá

c Đản

g ở

Ủy

ban

tươn

g ứn

g vớ

i tỷ

lệ củ

a to

àn

viện

. Thàn

h vi

ên cá

c ủy

ban

do n

hóm

đản

g qu

yết đ

ịnh.

Khô

ng h

ạn ch

ế

CH

PH

ÁP

Thượ

ng v

iện

Hạ v

iện

6 8

Tỷ lệ

thàn

h vi

ên củ

a cá

c Đản

g ở

Ủy

ban

tươn

g ứn

g vớ

i tỷ

lệ củ

a to

àn

viện

.K

hông

đượ

c làm

th

ành

viên

của q

uá 1

ủy

ban

thườ

ng tr

ực

CH

LB Đ

ứcTh

ượng

Việ

nH

ạ Việ

n

24 24

Tỷ lệ

thàn

h vi

ên củ

a cá

c Đản

g ở

Ủy

ban

tươn

g ứn

g vớ

i tỷ

lệ củ

a to

àn

viện

.K

hông

hạn

chế

HU

NG

ARY

Q

uốc h

ội11

6 U

B đặ

c biệ

t

Tỷ lệ

thàn

h vi

ên củ

a cá

c Đản

g ở

Ủy

ban

tươn

g ứn

g vớ

i tỷ

lệ củ

a to

àn

viện

.K

hông

hạn

chế

Ấn

Độ

Viện

nhâ

n dâ

nVi

ện li

ên b

ang

Ủy

ban

chun

g

12 9 7

Các

thàn

h vi

ên ủ

y ba

n do

Việ

n ch

ỉ địn

h ho

ặc b

ầu ra

theo

đề

cử c

ủa

Chủ

tịch

Việ

nK

hông

hạn

chế


Quố

c gia

Ngh

ị việ

n

Số lư

ợng

ủy

ban

thườ

ng

trực

Phươ

ng th

ức lự

a ch

ọn th

ành

viên

của

Ủy

ban

Hạn

chế v

iệc t

ham

gi

a nh

iều

Ủy

ban

IREL

AN

DTh

ượng

Việ

nH

ạ Việ

nỦ

y ba

n ch

ung

2 3 2

Các

thàn

h vi

ên ủ

y ban

do

Ủy b

an T

uyển

chọn

xác

địn

h có

tính

đến

tỷ

lệ củ

a các

ủy

ban

và cá

c nhó

m p

hi đ

ảng

phái

Khô

ng h

ạn ch

ế

NH

ẬT B

ẢN

Thượ

ng V

iện

Hạ V

iện

17

20C

ác th

ành

viên

ủy

ban

do Ủ

y ba

n do

Chủ

tịch

Việ

n xá

c đị

nh th

eo tỷ

lệ

các n

hóm

đản

gTh

ượng

việ

n: C

hỉ

được

tham

gia

1 ủ

y ba

n.

Hạ v

iện:

Đượ

c tha

m

gia í

t nhấ

t 1 ủ

y ba

n th

ường

trực

JORD

AN

Thườ

ng V

iện

Hạ V

iện

4 8

Do

các V

iện

bầu

ra th

eo th

ể thứ

c bỏ

phiế

u kí

nH

ạ việ

n: K

hông

đượ

c th

am g

ia q

uá 2

ủy

ban

NA

MIB

IA

Quố

c hội

4D

o cá

c đản

g đề

cử v

à Chủ

tịch

QH

phê

duy

ệtK

hông

hạn

chế


Quố

c gia

Ngh

ị việ

n

Số lư

ợng

ủy

ban

thườ

ng

trực

Phươ

ng th

ức lự

a ch

ọn th

ành

viên

của

Ủy

ban

Hạn

chế v

iệc t

ham

gi

a nh

iều

Ủy

ban

BỒ Đ

ÀO

NH

A

Quố

c hội

12Tỷ

lệ th

ành

viên

của

các Đ

ảng

ở Ủ

y ba

n tư

ơng

ứng

với t

ỷ lệ

của

toàn

vi

ệnC

hỉ đ

ược t

ham

gia

2

hoặc

3 ủ

y ba

n th

ường

tr

ực

ROM

AN

IAH

ạ Việ

nTh

ượng

Việ

n

14 14

Tỷ lệ

thàn

h vi

ên củ

a cá

c Đản

g ở

Ủy

ban

tươn

g ứn

g vớ

i tỷ

lệ củ

a to

àn

viện

. Các

đản

g qu

yết đ

ịnh

thàn

h vi

ên th

am g

ia ủ

y ba

n.K

hông

đượ

c tha

m g

ia

quá 2

ủy

ban

LB N

gaD

uma Q

uốc g

iaVi

ện L

iên

bang

23 13

Tỷ lệ

thàn

h vi

ên củ

a cá

c Đản

g ở

Ủy

ban

tươn

g ứn

g vớ

i tỷ

lệ củ

a to

àn

viện

.K

hông

đượ

c tha

m g

ia

quá 1

ủy

ban

SEN

EGA

L Q

uốc h

ội11

Do

Quố

c hội

chỉ đ

ịnh

theo

đề n

ghị c

ủa lã

nh đ

ạo cá

c nhó

m đ

ảng

Khô

ng đ

ược t

ham

gia

qu

á 3 ủ

y ba

n.

THÁ

I LA

NH

ạ việ

nTh

ượng

việ

n

35 13

Tỷ lệ

thàn

h vi

ên củ

a cá

c Đản

g ở

Ủy

ban

tươn

g ứn

g vớ

i tỷ

lệ củ

a to

àn

viện

.H

ạ vi

ện: K

hông

đượ

c th

am g

ia q

uá 2

ủy

ban

Thượ

ng v

iện:

Khô

ng

được

tham

gia

quá

1

ủy b

an


Quố

c gia

Ngh

ị việ

n

Số lư

ợng

ủy

ban

thườ

ng

trực

Phươ

ng th

ức lự

a ch

ọn th

ành

viên

của

Ủy

ban

Hạn

chế v

iệc t

ham

gi

a nh

iều

Ủy

ban

VƯ

ƠN

G Q

UỐ

C

AN

HVi

ện d

ân b

iểu

Việ

n ng

uyên

lão

36 1

4 (c

ó 10

tiểu

ba

n th

ường

tr

ực)

Các

thàn

h vi

ên c

ủa ủ

y ba

n th

ường

trực

và

14 ủ

y ba

n đố

i bộ

đặc

biệt

do

Việ

n ch

ỉ địn

h th

eo đ

ề xu

ất c

ủa Ủ

y ba

n Tu

yển

chọn

. Thàn

h vi

ên

các

ủy b

an đ

ặc b

iệt k

hác

do V

iện

chỉ đ

ịnh

theo

đề

xuất

của

Ngh

ị sĩ

phụ

trác

h cá

c Đản

g tro

ng V

iện

sau

khi c

ó sự

thảo

luận

giữ

a các

nhó

m

đảng

.

Thàn

h vi

ên c

ác ủ

y ba

n do

Ủy

ban

Tuyể

n ch

ọn đ

ề ng

hị. R

iêng

thàn

h vi

ên c

ủa Ủ

y ba

n G

iáo

hội v

à Ủ

y ba

n ch

ung

về c

ác D

ự án

luật

Hợp

nh

ất d

o Vi

ện tr

ưởng

Việ

n N

guyê

n lã

o đề

ngh

ị.

Khô

ng h

ạn ch

ế


Quố

c gia

Ngh

ị việ

n

Số lư

ợng

ủy

ban

thườ

ng

trực

Phươ

ng th

ức lự

a ch

ọn th

ành

viên

của

Ủy

ban

Hạn

chế v

iệc t

ham

gi

a nh

iều

Ủy

ban

HO

A K

ỲTh

ượng

việ

n H

ạ Việ

n

Ủy

ban

chun

g

16 U

B th

ường

tr

ực3

UB

tuyể

n ch

ọn1

UB

đặc b

iệt

20 U

B th

ường

tr

ực2

UB

tuyể

n ch

ọn 4

Cả

hai v

iện:

Tỷ

lệ th

ành

viên

của

các

Đản

g ở

Ủy

ban

tươn

g ứn

g vớ

i tỷ

lệ c

ủa to

àn v

iện.

Các

thàn

h vi

ên c

ủa ủ

y ba

n đư

ợc lự

a ch

ọn th

eo

bầu

cử.

Mỗi

Hạ n

ghị s

ĩ th

ường

đượ

c tha

m

gia 3

ủy

ban

thườ

ng

trực

và 1

ủy

ban

tuyể

n ch

ọn.

Mỗi

thượ

ng n

ghị s

ĩ đư

ợc p

hép

tham

gia

1

đến

2 ủy

ban

trừ

các

trườ

ng h

ợp b

ị hạn

chế

bởi k

ỷ lu

ật đ

ảng.


Phụ lục 3: Quy trình lập pháp ở Canada266

266. Nguồn: John A.Fraser (1993), The House of Commons at Work, (Editions de la Cheneliere).


Phụ

lục 4

: Quy

trìn

h lậ

p ph

áp củ

a H

oa K

ỳ267

267.

Ngu

ồn: W

alte

r J.O

lesz

ek, C

ongr

essio

nal P

roce

dure

and

the

Polic

y Pr

oces

s, C

Q P

ress

, 4th

Edi

tion,

p.1

4


Phụ lục 5: Quy trình ngân sách ở Nghị viện Hoa Kỳ268

268. Nguồn: Walter J.Oleszek, Congressional Procedure and the Policy Process, CQ Press, 4th Edition.


Phụ

lục 6

: Các

loại

kiế

n ng

hị tạ

i phi

ên h

ọp

Loại

Cần

có ý

ki

ến ủ

ng

hộ?

Đượ

c sửa

đổ

i?C

ó th

ể ph

ải

thảo

luận

?Tỷ

lệ

biểu

quy

ết?

Mục

tiêu

của

kiến

ngh

ị

I. K

IẾN

NG

HỊ C

Ơ B

ẢN

Kiế

n ng

hị cơ

bản

Cần

Đượ

cC

ó th

ểĐ

a số

1/2

Đưa

nội

dun

g cô

ng v

iệc r

a tr

ước Q

uốc h

ội

II. K

IẾN

NG

HỊ P

HỤ

Nêu

vấn

đề

cần

thảo

luận

nga

yC

ầnK

hông

Khô

ngĐ

a số

1/2

Kiế

n ng

hị N

ghị v

iện

tạm

thời

khô

ng th

ảo lu

ận

về v

ấn đ

ề hi

ện tạ

i để

thảo

luận

về

một

vấn

đề

mới

cấp

thiế

t hơn

mới

phá

t sin

h qu

a qu

á tr

ình

thảo

luận

Mở

rộng

hoặ

c hạn

ch

ếC

ầnĐ

ược

Khô

ngĐ

a số

2/3

Kiế

n ng

hị N

ghị v

iện

cần

khốn

g ch

ế ph

ạm v

i th

ảo lu

ận đ

ối v

ới m

ột v

ấn đ

ề

Hoã

n th

ảo lu

ận đ

ến

một

thời

điể

m n

hất

định

Cần

Đượ

cC

ó th

ểĐ

a số

1/2

Hoã

n vi

ệc x

em x

ét m

ột k

iến

nghị

nào

đó

đến

một

thời

điể

m n

hất đ

ịnh

hoặc

đến

sau

một

sự

kiện

nào

đó

Chu

yển

vấn

đề

đang

xem

xét

đến

m

ột u

ỷ ba

n

Cần

Đượ

cC

ó th

ểĐ

a số

1/2

Đượ

c dù

ng đ

ể ch

uyển

một

vấn

đề

đang

đượ

c xe

m x

ét đ

ến m

ột u

ỷ ba

n


Loại

Cần

có ý

ki

ến ủ

ng

hộ?

Đượ

c sửa

đổ

i?C

ó th

ể ph

ải

thảo

luận

?Tỷ

lệ

biểu

quy

ết?

Mục

tiêu

của

kiến

ngh

ị

Kiế

n ng

hị k

hông

xe

m x

ét v

ấn đ

ềC

ầnK

hông

Có

thể

Đa

số 1

/2K

iến

nghị

Ngh

ị việ

n kh

ông

tiếp

tục

xem

xét

m

ột v

ấn đ

ề. N

ếu k

iến

nghị

này

đượ

c ch

ấp

thuậ

n, v

ấn đ

ề đa

ng x

em x

ét sẽ

xem

như

bị k

ết

thúc

.

III.

KIẾ

N N

GH

Ị ĐẶ

C Q

UY

ỀN

Thực

hiệ

n th

eo

đúng

lịch

làm

việ

cK

hông

Khô

ngK

hông

Khô

ng c

ần

biểu

quy

ếtYê

u cầ

u N

ghị v

iện

phải

tuân

thủ

lịch

làm

việ

c

Giả

i tán

cuộ

c họp

Cần

Khô

ngK

hông

Đa

số 1

/2Yê

u cầ

u kế

t thú

c phi

ên h

ọp m

à kh

ông

đi đ

ến

một

kết

luận

cụ

thể

Kiế

n ng

hị g

iải l

aoC

ầnĐ

ược

Khô

ngĐ

a số

1/2

Yêu

cầu

tạm

dừn

g ph

iên

họp

tron

g m

ột

khoả

ng th

ời g

ian

ngắn

để

giải

lao

Kiế

n ng

hị đ

ặt v

ấn

đề v

ề đặ

c quy

ềnK

hông

Khô

ngK

hông

Khô

ng c

ần

biểu

quy

ếtYê

u cầ

u xe

m x

ét v

ề qu

yền

hoặc

đặc

quy

ền c

ủa

Ngh

ị việ

n ho

ặc c

ác th

ành

viên

có tí

nh c

ấp

thiế

t.

IV. K

IẾN

NG

HỊ N

HA

NH

Khá

ng n

ghị q

uyết

đị

nh c

ủa ch

ủ to

ạC

ầnK

hông

Có

thể

Đa

số 1

/2K

hi có

một

ngh

ị sĩ n

êu k

iến

nghị

và

một

ngh

ị sĩ

ủng

hộ, N

ghị v

iện

sẽ x

em x

ét v

ề qu

yết đ

ịnh

của

chủ

toạ.


Loại

Cần

có ý

ki

ến ủ

ng

hộ?

Đượ

c sửa

đổ

i?C

ó th

ể ph

ải

thảo

luận

?Tỷ

lệ

biểu

quy

ết?

Mục

tiêu

của

kiến

ngh

ị

Đìn

h ch

ỉ áp

dụng

m

ột q

uy tr

ình,

thủ

tục

Cần

Khô

ngK

hông

Đa

số 2

/3Đ

ình

chỉ á

p dụ

ng m

ột q

uy đ

ịnh

nào

đó c

ủa

quy

trìn

h, th

ủ tụ

c. K

hi đ

ó, N

ghị v

iện

có th

ể th

ực h

iện

một

công

việ

c nào

đó

mà

theo

quy

tr

ình

thôn

g th

ường

khô

ng đ

ược t

hực h

iện.

Nêu

lên

một

điể

m

sai s

ót v

ề th

ủ tụ

cK

hông

Khô

ngK

hông

Khô

ng c

ần

biểu

quy

ếtN

êu lê

n m

ột đ

iểm

sai s

ót v

ề th

ủ tụ

c và

yêu

cầu

chủ

toạ

phải

đưa

ra m

ột q

uyết

địn

h để

giả

i qu

yết.

Rút l

ại k

iến

nghị

Cần

Khô

ngK

hông

Đa

số 1

/2C

ho p

hép

thàn

h vi

ên rú

t lại

kiế

n ng

hị đ

ã nê

u ra

trướ

c đó.

Kiế

n ng

hị x

em x

ét

lại

Cần

Khô

ngC

ó th

ểĐ

a số

1/2

Đề

nghị

Ngh

ị việ

n xe

m x

ét lạ

i một

kiế

n ng

hị

nào

đó

Thay

đổi

hìn

h th

ức

biểu

quy

ếtK

hông

Khô

ngK

hông

Khô

ng c

ần

biểu

quy

ếtĐ

ược n

êu ra

khi

ngh

ị sĩ c

ó ng

hi n

gờ v

ề kế

t qu

ả bi

ểu q

uyết

bằn

g ta

y ho

ặc b

ằng

miệ

ng. N

ếu

kiến

ngh

ị đượ

c nêu

ra, N

ghị v

iện

phải

biể

u qu

yết l

ại v

ấn đ

ề vớ

i hìn

h th

ức b

ỏ ph

iếu

kín

hoặc

đứn

g dậ

y.


Phụ

lục 7

: Chu

yên

viên

giú

p vi

ệc củ

a cá

c Uỷ

ban

ở N

ghị v

iện

một

số n

ước26

9

Quố

c gi

aB

ộ ph

ận g

iúp

việc

cho

Ủy

ban

Các

chứ

c nă

ng c

ủa b

ộ ph

ận g

iúp

việc

cho

Uỷ

ban

Arg

entin

a02

Việ

n, m

ỗi ủ

y ba

n bổ

nhi

ệm m

ột th

ư ký

. Cơ

cấu

gồm

có

một

thư

ký

hành

chí

nh, n

hân

viên

đán

h m

áy v

à nh

ân v

iên

tốc

ký

Có

chức

năn

g ph

ụ trá

ch v

ề hàn

h ch

ính

Bun

gari

(Quố

c hộ

i)

Có

một

thư

ký k

ỹ th

uật v

à 1

chuy

ên g

ia th

ư vấ

n th

êm p

hụ th

uộc

vào

ngân

sách

của

mỗi

ủy

ban.

Có

03 c

hức

năng

:

1) p

hụ tr

ách

hành

chí

nh;

2) th

ực h

iện

nghi

ên c

ứu;

3) c

huẩn

bị c

ác tà

i liệ

u

Can

ada

Tổng

Thư

ký

ủy b

an d

o C

hủ tị

ch c

ác Ủ

y ba

n và

bộ

phận

lập

pháp

của

mỗi

việ

n ch

ỉ địn

h. C

án b

ộ ng

hiên

cứu

từ c

ác th

ư vi

ện p

hục

vụ Ủ

y ba

n

theo

yêu

cầu

.

Có

03 c

hức

năng

:

1) p

hụ tr

ách

hành

chí

nh;

2) th

ực h

iện

nghi

ên c

ứu;

3) c

huẩn

bị c

ác tà

i liệ

u.

269.

Ngu

ồn: U

ND

P (2

006)

, dẫn

trên

.


Quố

c gi

aB

ộ ph

ận g

iúp

việc

cho

Ủy

ban

Các

chứ

c nă

ng c

ủa b

ộ ph

ận g

iúp

việc

cho

Uỷ

ban

Pháp

Cả

02 v

iện:

Ban

Thư

ký

thườ

ng tr

ực p

hục

vụ g

ồm m

ột s

ố nh

ân v

iên

phục

vụ

cho

mỗi

ủy

ban

Có

03 c

hức

năng

:

1) p

hụ tr

ách

hành

chí

nh;

2) th

ực h

iện

nghi

ên c

ứu;

3) c

huẩn

bị c

ác tà

i liệ

u

Đức

Cả

02 v

iện:

Bộ

phận

Thư

ờng

trực

gồm

có

1 th

ư ký

, nhâ

n vi

ên h

ỗ trợ

và

nhân

viê

n

văn

phòn

g kh

i cần

thiế

t

Có

03 c

hức

năng

:

1) p

hụ tr

ách

hành

chí

nh;

2) th

ực h

iện

nghi

ên c

ứu;

3) c

huẩn

bị c

ác tà

i liệ

u

Nhậ

t Bản

02 v

iện:

Mỗi

ủy

ban

có m

ột cố

vấn

chuy

ên n

ghiệ

p, cá

c chu

yên

viên

ngh

iên

cứu

và c

ó th

ể có

nhâ

n vi

ên N

ghị v

iện

khi c

ần th

iết

Có

03 c

hức

năng

:

1) p

hụ tr

ách

hành

chí

nh;

2) th

ực h

iện

nghi

ên c

ứu;

3) c

huẩn

bị c

ác tà

i liệ

u

Thái

Lan

-Nhâ

n vi

ên d

o B

an T

hư k

ý củ

a Th

ượng

việ

n cu

ng c

ấp

- Ở H

ạ vi

ện c

ó 1

thư

ký v

à cá

c nh

ân v

iên

khác

do

hạ v

iện

cung

cấp

Có

03 c

hức

năng

:

1) p

hụ tr

ách

hành

chí

nh;

2) th

ực h

iện

nghi

ên c

ứu;

3) c

huẩn

bị c

ác tà

i liệ

u


Quố

c gi

aB

ộ ph

ận g

iúp

việc

cho

Ủy

ban

Các

chứ

c nă

ng c

ủa b

ộ ph

ận g

iúp

việc

cho

Uỷ

ban

Hoa

Kỳ

-Nhâ

n vi

ên c

ủa Ủ

y ba

n Th

ường

trực

của

Thư

ợng

viện

có

từ 2

2 đế

n

153

nhân

viê

n.

-Nhâ

n vi

ên c

ủa c

ác ủ

y ba

n củ

a H

ạ vi

ện c

ó kh

oảng

từ 3

0 –

140

nhân

viên

, tru

ng b

ình

khoả

ng 7

0 nh

ân v

iên

Có

03 c

hức

năng

:

1) p

hụ tr

ách

hành

chí

nh;

2) th

ực h

iện

nghi

ên c

ứu;

3) c

huẩn

bị c

ác tà

i liệ

u


DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Andre Barnes (2011), ‘Members of the House of Commons: Their Role’, có tại http://publications.gc.ca

2. Andres LOMP (2009), Thảo luận về Văn phòng của Tổng thư ký Quốc hội tại Hội nghị của Hiệp hội Tổng thư ký Quốc hội các nước (AGSP), (Geneva).

3. Australian Government, Representation and Voting Systems, http://www.dpmc.gov.au/consultation/elect_reform/strengthening_democracy/docs/strengthening_australias_democracy_5.pdf truy cập ngày 10/09/2014.

4. Ban biên tập dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (2013), Những vấn đề cơ bản của Hiến pháp các nước trên thế giới, (NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội).

5. Bryan A. Garner (Editor in Chief) (1999), Black’s Law Dictionary, 7th Edition, (West Group Publishing, St. Paul, 1999), p.1215.

6. Bùi Ngọc Thanh (2008), “Quốc hội Philippineses: Bộ máy giúp việc”, Đại biểu Nhân dân, 01/02/2008.

7. Carlos Santiso (2004), Budget Institutions and Fiscal Responsibility: Parliaments and the Political Economy ò the Budget Process in Latin America, (WBI).

8. Committee Office – House of Commons (2003), Committees System of the House of Common, May, 2003. Có tại địa chỉ www.parliament.uk/commons/selcom/ctteesys.htm truy cập ngày 11/04/2006.


9. Cristina Leston-Bandeiras và Lord Philip Norton (2005), Nghị viện – những thiết chế cơ bản, (sách dịch, Văn phòng Quốc hội và UNDP, Hà Nội).

10. Darwin Patnode (1993), Robert’s Rules of Order, (Berkley Books, New York).

11. David M.Olson (1980), The Legislative Process: A Comparative Approach (Harper & Row).

12. Declaration on Parliamentary Openness, sections 16 Providing Information on Parliamentary Staff and Parliamentary Administration, http://www.publicmarkup.org/bill/opening-parliament-declaration/3/16/

13. Dennis Pearce (2004), Rules, Regulations and Red Tape: Parliamentary Scrutiny of Delegated Legislation, bài nói chuyện tại Thượng viện Úc, 6/2004.

14. Edmund Burke, Speech to the electors of Bristol, có tại http://press-pubs.uchicago.edu/founders/documents/v1ch13s7.html

15. Edward V. Schneier. Bertram Gross (1993). Congress Today, (New York). p. 509.

16. Elaine Halchin, Frederick M.Kaiser (2012), Congressional Oversight, (Congressional Research Service Report, 7-5700).

17. Francis, W.L. (1982), ‘Legislative Committee Systems: Optimal Committee Size and he Cost of Decision Making’, Journal of Politics, 44, 1982.

18. Fred Francis và Peg Francis (2001), Democratic Rules of Order,


(Francis, Victoria, Canada)

19. Gary J. Miller, Thomas H. Hammond, Charles Kile (1996), ‘Bicameralism and the Core: An Experimental Test’, Legislative Studies Quarterly, Vol. 21, No. 1. (Feb., 1996), pp. 83-103).

20. Gerhard Robbers (ed.) (2007), Encyclopedia of World Constitutions, (Facts on File, Inc, New York).

21. Grant Purves, Jack Stilborn (1988), “Members of the House of Commons: Their Role”, (Ban Các vấn đề Chính trị và Xã hội, tháng 12/1988).

22. Greg Power and Rebecca A. Shoot (2012), Global Parliamentary Report – The Changing Nature of Parliamentary Representation (IPU and UNDP, Geneva).

23. Henry M.Robert (1993), Robert’s Rules of Order, Berkley, New York, 1993, p.180l

24. Herbert Doring (1995), Parliaments and Majority Rule in Western Europe, (St. Martin’s Press).

25. Hiến pháp Australia.

26. Hiến pháp CHLB Đức.

27. Hiến pháp Cộng hoà Pháp.

28. Hiến pháp Nhật Bản.

29. Hironori Yamamoto (2007), Tools for Parliamentary Oversight – A Comparative Study of 88 National Parliaments, (IPU, Geneva).


30. IPU (1986), Parliaments of the World: A Comparative Reference Compendium, Vol.I, 2nd Edition, (Gover, Hants, 1986).

31. IPU (2006), Parliamentary Immunity, (Geneva, 2006).

32. IPU (2008), World Public Opinion, (Geneva).

33. IPU (2012), IPU Facts and Figures, (Geneva).

34. IPU-b (2012), Global Parliamentary Report, 4/2012

35. Joachim Wehner (2004), Back from the Sidelines? Redefining the Contribution of Legislatures to the Budget Cycle, (WBI Working Papers).

36. John A. Fraser (1993), The House of Commons at Work, (Les Edition de la Cheneliere Inc).

37. John K. Johnson, Robert T. Nakamura (2011), Sổ tay định hướng dành cho nghị sỹ, sách dịch do Ban Công tác đại biểu và Ngân hàng thế giới tổ chức xuất bản, Hà Nội.

38. Karin Brunsson (2005), Nghị sỹ Thụy Điển với công tác tiếp dân, giải quyết khiếu kiện và hoạt động giám sát, Tài liệu hội thảo quốc tế của Văn phòng Quốc hội.

39. Knut Heidar and Ruud Koole (ed.) (2000), Parliamentary Party Groups in European Democracies – Political Parties Behind Closed Doors, (Routlege, London and New York).

40. Laura L. Thornton (2011), Report on Constituency Dialogues in Cambodia, (National Democratic Institute).

41. Library of Congress (2014), About the Library, http://www.loc.


gov/about/general-information/.

42. Magnus Hagevi (2000), Parliamentary party groups in the Swedish Riksdag, trong sách: Knut Heidar and Ruud Koole (ed.) (2000), Parliamentary Party Groups in European Democracies – Political Parties Behind Closed Doors, (Routlege, London and New York).

43. Marc Van Der Hulst (2000), The Parliamentary Mandate, (IPU, Geneva, 2000)

44. Markus Böckenförde, Nora Hedling, Winluck Wahiu (2011), A Practical Guide to Constitution Building, (International IDEA).

45. Markus Böckenförde, Nora Hedling, Winluck Wahiu (2011), A Practical Guide to Constitution Building, (International IDEA).

46. Mattson, Ingvar và Strom, Kaare (1995). Parliamentary Committees, trong cuốn Parliaments and Majority Rule in Western Europe, (New York), trang 250.

47. Mauro Romanelli (2010), ‘Governance and Organization of Parliamentary Administrations’, Governance in Public and Non Profit Organizations: Mechanism for Innovation, (Bologna, 16-18 Giugno)

48. Michael T.Ryle (1981) , ‘The Legislative Staff Of the British House of Commons’, Legislative Studies Quarterly, Vol. 6, No. 4 (Nov., 1981), pp. 497-519.

49. Michael Zender QC (2004), The Law- Making Process, (6th ed, Cambridge University Press); David M.Olson, dẫn trên.

50. Miguel Herrero de Miñón (1975), ‘The Passing of Bicameralism’,


The American Journal of Comparative Law, Vol. 23, No. 2. (Spring, 1975), pp. 236-254.

51. Minh Hiếu (2006), ‘Tước quyền miễn trừ của nghị sĩ: Quy trình áp dụng và một số hệ quả’, Người đại biểu Nhân dân, số ngày 23 tháng 11 năm 2006.

52. Minh Thy, ‘Những nguyên tắc tuyển dụng nhân sự”, Đại biểu Nhân dân, 27/4/2012, 07:38

53. National Conference on State Legislatures (2009), NCSL Model Code of Conduct for Legislative Staff, 2009, Art. 1, Sec. I. Available at: http://www.ncsl.org/legislatures-elections/legisdata/model-code-of-conduct-for-legislative-staff.aspx#a1. Accessed 6/14/2012.

54. National Democratic Institute (1996), ‘Committees in Legislatures: a Division of Labor’, Legislative Research Series có tại https://www.ndi.org/ truy cập 25/08/2014.

55. National Democratic Institute for International Affairs, Committees in Legislature, p. 16.

56. Nguyễn Cảnh Bình (2003), Hiến pháp Mỹ được làm ra như thế nào?, (NXB. Thế giới), tr. 24

57. Nguyễn Đức Lam (2008), ‘Phân tích chính sách trong quy trình lập pháp ở các nước’, bài viết cho Hội thảo “Xây dựng chính sách trong quy trình lập pháp”, (Bộ Tư pháp, Hà Nội).

58. Nguyễn Đức Lam, Hoàng Minh Hiếu, John Patterson, Kit Dawnay (2012), Điều trần tại các ủy ban của Nghị viện và khả năng áp dụng ở Việt Nam, Báo cáo nghiên cứu, Dự án Tăng cường năng lực các cơ quan đại diện ở Việt Nam, Văn phòng Quốc hội và UNDP, Hà


Nội.

59. Nguyên Lâm (2008), Công chức phục vụ cơ quan dân cử, ngày 04 tháng 12 năm 2008.

60. Nicholas Aroney (2011), A Tale of Two Houses: Does MMP Mean New Zealand Doesn’t Need an Upper House? (Maxim Institute, 6/2011), có tại: http://ssrn.com/abstract=1870823.

61. Nội quy hoạt động của Hạ viện Philippineses

62. Nội quy Hạ viện Pháp

63. Office for the Promotion of Parliamentary Democracy (2012), Parliamentary Ethics: A Question of Trust. 2011. Available at: http://www.europarl.europa.eu/pdf/oppd/Page_8/codes_of_conduct_FINAL-ENforweb.pdf. Accessed: 6/15/2012.

64. OSCE (2012), Background Study:Professional and Ethical Standards for Parliamentarians, Warsaw.

65. Parliament of Finland, Committees, có tại http://www.eduskunta.fi truy cập 31/5/2018.

66. Parliament of Singapore (2014), Members of Parliament, http://www.parliament.gov.sg truy cập 23/10/2014.

67. Petr Kopecký (2000), The limits of whips and Watchdogs- Parliamentary parties in the Czech Republic, trong sách: Knut Heidar and Ruud Koole (ed.) (2000), Parliamentary Party Groups in European Democracies – Political Parties Behind Closed Doors, (Routlege, London and New York), trang 184, 186.

68. Philip Norton (Ed.) (2002), Parliaments and Citizens in Western


Europe, (Frank Cass, London).

69. Philipp Fluri and Anders B. Johnsson (Ed.) (2003), Parliamentary Oversight of the Security Sector: Principles, Mechanisms and Practices, (IPU, Geneva).

70. PRS Legislative Research (2010), Conflict of Interest Issues in Parliament: background Note for the conference on Effective Legislatures, (November 15, 2010).

71. Réne David (1999), Những hệ thống pháp luật chính trong thế giới đương đại, bản dịch tiếng Nga, Moskva.

72. Riccardo Pelizzo và Rick Stapenhurst (chủ biên) (2006), Cơ quan lập pháp và hoạt động giám sát, (Viện Ngân hàng thế giới, sách dịch, Hà Nội).

73. Robert Balwin & Martin Cave (1999), Understanding Regulation: Theory, Strategy, and Practice, Oxford. Michael Zender QC (2004), The Law- Making Process, 6th ed, (Cambridge University Press).

74. Robert Marleau and Camille Montpetit, House of Commons Procedure and Practice, có tại http://www.parl.gc.ca

75. Robert Myttenaere (1998), ‘The Immunities of Members of Parliament’, Constitutional and Parliamentary Information, (ASGP, 1998, no. 175)

76. SIGMA-OECD (1997), Law Drafting and Regulatory Management in Central and Eastern Europe, (SIGMA Papers No 18, 1997).

77. Steven Smith and Christopher Deering (1990), Committees in Congress, 2nd Edition (CQ Press, 1990), tr.149 – 151.


78. The Legislative Staff Coordinating Committee, NCSL, Model Code of Conduct for Legislative Staff, http://www.ncsl.org/research/about-state-legislatures/model-code-of-conduct-for-legislative-staff.aspx

79. Torbjorn Larsson (1997), Governing Sweden, (Statskontoret), trang 91.

80. Trần Tuyết Mai, ‘Lịch sử quyền miễn trừ’, Người đại biểu Nhân dân, số ngày 23 tháng 11 năm 2006.

81. Trang thông tin của Chính phủ Mexico: http://www.sisi.org.mx.

82. Trang thông tin của Nghị viện Ấn Độ: http://alfa.nic.in.

83. Trang thông tin của Nghị viện Ghana: http://www.parliament.gh/content/341/41;

84. Trang thông tin của Nghị viện Hoa Kỳ, How our law are made, http://www.thomas.lov.org

85. Trang thông tin điện tử http://www.internationalbudget.org

86. Trang thông tin Hạ viện Anh: http://www.parliament.uk/about/mps-and-lords/principal/deputy-speakers/

87. Trang thông tin Quốc hội Thuỵ Điển: http://www.sverigeturism.se

88. Trung tâm TT-TV-NCKH (2007), Các quy định của nội quy kỳ họp ở Nghị viện một số nước, (Chuyên đề nghiên cứu).

89. Trung tâm TT-TV-NCKH (2008), “Chế độ công vụ của công chức Nghị viện”, (Chuyên đề phục vụ đại biểu Quốc hội, Hà Nội).


90. Umar Farooq (2013), ‘French Parliament consiting two chambers National Assembly and Senate’, Study Lecture Notes 30/08/2013, tại http://www.studylecturenotes.com/constitutional-laws/french-parliament-consisting-two-chambers-national-assembly-senate truy cập ngày 05/09/2014.

91. UNDP (2006), Legislative Commitee System, tại http://magnet.undp.org/docs/parliaments/Legislative%20Committee%20System.htm truy cập ngày 15/11/2006

92. UNDP (2006), Legislative Committee System tại http://magnet.undp.org/docs/parliaments/Legislative%20Committee%20System.htm truy cập ngày 15/11/2006

93. UNDP (2012), Legislative Committee System, http://mirror.undp.org/magnet/Docs/parliaments/Legislative%20Committee%20System.htm truy cập ngày 16/03/2012.

94. United States House of Representatives, Speakers of the House (1789 to Present), có tại http://history.house.gov/People/Office/Speakers/

95. Ủy ban Kinh tế và Ngân sách của Quốc hội khóa XI và UNDP (2004), Báo cáo nghiên cứu so sánh quy trình ngân sách của Việt Nam và một số nước châu Á (Hà Nội).

96. Valerie Heitshusen (2011), The Speaker of the House: House Officer, Party Leader, and Representative, (Report of CRS).

97. Văn phòng Quốc hội (2002), Tổ chức và hoạt động của Quốc hội các nước trên thế giới, (Hà Nội).

98. Văn phòng Quốc hội, Dự án UNDP (2011), Báo cáo nghiên cứu


Đổi mới tổ chức và hoạt động của Văn phòng Quốc hội, tháng 12/2011.

99. Walter J. Oleszek (1996), Congressional Procedure and the Policy Process, 4th , CQ Press, 1996, trang 69

100. Wilhelm Lehmann (2010), Parliamentary Committees of Inquiry in National Systems: a Comparative Survey of EU Member States, European Parliament.

101. World Bank Institute (2005), Scrutinizing Public Expenditures: Assessing the Performance of Public Accounts Committees, (Policy Research Working Paper 3613).

102. World Bank, The role of the Speaker of Parliament and other Presiding Officers, có tại http://siteresources.worldbank.org/PSGLP/Resources/commonwealthunit2.pdf.

103. Worldbank (2014), The role of the Speaker of parliament and other Presiding Officers, http://siteresources.worldbank.org/PSGLP/Resources/commonwealthunit2.pdf truy cập 25/08/2014.

tỔ chỨc vÀ hoẠt ĐỘng cỦa nghỊ viỆn cÁc nƯỚc trÊn … · 2015. 10. 21. ·...

Documents