SVEUČILIŠTE JOSIPA JURJA STROSSMAYERA

PRAVNI FAKULTET

OSIJEK

DIPLOMSKI RAD iz predmeta

FINANCIJSKO PRAVO I FINANCIJSKA ZNANOST

Suvremeni sustavi financiranja socijalne skrbi

MENTOR: Prof. dr. sc. Renata Perić, izvan. prof.

STUDENT: Radek PeršiBROJ INDEKSA: 13540

Osijek, prosinac 2008.

Sadržaj

1. UVOD 12. PREGLED POVIJESNOG RAZVOJA SUSTAVA SOCIJALNE SKRBI 4 2. 1. SREDNJI VIJEK 4 2. 2. NAZNAKE STVARANJA MODERNIH SUSTAVA SOCIJALNE ZAŠTITE 5 2. 3. NASTANAK MODERNIH SUSTAVA SOCIJALNE ZAŠTITE 6 2. 4. DANAŠNJE DOBA I BUDUĆA KRETANJA 83. MJERENJE SIROMAŠTVA 94. MIROVINSKO I ZDRAVSTVENO OSIGURANJE, PRAVA ZA VRIJEME NEZAPOSLENOSTI I SOCIJALNA SKRB 115. PREGLED PROGRAMA ZA SOCIJALNU SKRB U SAD-u 15 5. 1. POMOĆ OBITELJIMA S MALODOBNOM DJECOM (AFDC) – stari sustav 15 5. 2. REFORMA AMERIČKOG SUSTAVA SOCIJALNE SKRBI 16

Sniženje poreza na zarađeni dohodak 16Dodatni sigurnosni dohodak 16Zdravstveno osiguranje siromašnih 17Bonovi za hranu i prehranu djece 17Programi prehrane djece 17Pomoć za troškove stanarine 17Programi kojima se povećavaju prihodi 18

5. 3. ZAKON O PRIVREMENOJ POMOĆI ZA POTREBITE OBITELJI - TANF 18 5. 4. JESU LI PROGRAMI SOCIJALNE SKRBI OD POMOĆI 196. TRANZICIJSKE ZEMLJE I HRVATSKA 207. SUSTAV SOCIJALNE SKRBI I NJEGOVO FINANCIRANJE 248. ZAKLJUČAK 27

POPIS LITERATURE 29

1

1. UVOD

Suvremene sustave financiranja socijalne skrbi najbolje je pratiti kroz prizmu svrhe zbog koje sustavi socijalne skrbi postoje, a to je učinkovita borba protiv siromaštva i socijalne isključenosti. U narednim redcima osvrnut ću se na povijesni pregled borbe protiv siromaštva i razvoja sustava socijalne skrbi s posebnim osvrtom na SAD. Nadalje, pažnju ću posvetiti mirovinskom, zdravstvenom osiguranju i njihovom financiranju Naime, mirovinsko i zdravstveno osiguranje, kao i prava za vrijeme nezaposlenosti tri su posebna odvojena sustava koja zajedno s četvrtim sustavom - socijalnom skrbi - bitno utječu na sliku društva u cjelini..

Pojam «siromaštvo» različiti ljudi različito doživljavaju. Siromaštvo je uvjet u kojemu ljudi imaju nejednake dohotke. Ekonomisti su definirali siromaštvo «…kao razinu dohotka koja je nužna da se održi razina potrošnje za opstanak.»1 Siromašne obitelji troše jednu trećinu svoga dohotka na hranu. Ekonomisti mogu izračunati dohodak za minimalni opstanak množeći minimalna sredstva za prehranu faktorom 3. Crta siromaštva također varira u skladu s veličinom obitelji i tijekom se vremena prilagođava indeksom cijena potrošača da bi se odrazile promjene u troškovima života.2

Siromaštvo pogađa neke skupine stanovništva više nego druge. U SAD-u to su crnačke obitelji, obitelji u kojima je žena samo jedan roditelj, i općenito, jedna trećina američkih obitelji afričkog porijekla, španjolskih te izvorno američkih (indijanskih) obitelji ima ispod prosječan dohodak. Siromašnije su skupine često slabije obrazovane i s manje iskustva te se zbog toga ne mogu kvalificirati za dobro plaćene poslove.

Siromaštvo je trajan i globalan problem. Usprkos poboljšanju na pojedinim područjima životnog standarda (dostupnost osnovne zdravstvene zaštite i temeljnog obrazovanja, smanjenje nepismenosti i dječje smrtnosti, duži životni vijek itd.), broj siromašnih u svijetu ne smanjuje se. Siromaštvo je pretežito rasprostranjeno u seoskim područjima, međutim, prognoze govore da će u budućnosti prevladati urbani siromasi, koji će živjeti u još nepovoljnijIm uvjetima. U tom smislu treba posebice spomenuti Svjetski summit o društvenom razvoju u Kopenhagenu iz 1995. godine3, koji je u prvi plan stavio tri ključna socijalna problema: siromaštvo, nezaposlenost i socijalnu isključenost. Jedan od ciljeva Programa akcije, usvojenog na ovom summitu, bio je iskorjenjivanje siromaštva. Program ističe da je u tom pravcu važno usmjeriti napore na izradu nacionalnih strategija radi reduciranja siromaštva (posebice apsolutnog), razviti metode mjerenja siromaštva i

1 P. A. Samuelson, W. D. Nordhaus, Ekonomija, MaTe, Zagreb, 2000., str.3622 isto kao i pod 13 The Copenhagen Declaration and Programme of Action: World Summit for Social Development, 6. - 12. 3. 1995.

2

osigurati podmirenje osnovnih potreba stanovništva. U borbi protiv siromaštva značajan doprinos trebaju dati civilne organizacije, privatni resursi i istraživačke sveučilišne institucije. Suzbijanje siromaštva pretpostavlja zadovoljavanje osnovnih čovjekovih potreba u koje ulaze prehrana, zdravlje, obrazovanje, zaposlenje, stanovanje i sudjelovanje u društvenom i kulturnom životu. Generalna skupština UN proglasila je razdoblje od 1997.-2006. desetljećem iskorjenjivanja siromaštva. Osim toga, summit u Kopenhagenu inzistira na ostvarenju “društva za sve”, u kojem će pojedinci imati prava i obveze i gdje će biti dokinuta marginalizacija i socijalna isključenost pojedinih skupina.4

U svojim nastojanjima da se integrira u globalne procese i trendove Republika Hrvatska prisiljena je prihvatiti različite obveze koje proistječu iz sudjelovanja u pojedinim međunarodnim organizacijama i asocijacijama (UN, zahtjevi EU). Osim toga, mnoga stremljenja na socijalnoj razini trebaju biti usklađena i sa zahtjevima organizacija čiji članovi želimo postati (posebice EU). Tako je primjerice, Plan provedbe Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju predviđao prilagođavanje sustava socijalne sigurnosti novim gospodarskim i socijalnim zahtjevima kojeg smo s više ili manje uspjeha ispunili. Niz aktivnosti planiranih unutar CARDS programa vezanih za zapošljavanje, obrazovanje i civilno društvo izravno su relevantne za program borbe protiv siromaštva i socijalne isključenosti u Hrvatskoj. Predviđene aktivnosti usmjerene su na samozapošljavanje i razvoj tržišta, povećanje prilagodljivosti i kapaciteta za zapošljavanje, rast šansi za brži povratak nezaposlenih osoba na tržište radne snage, potporu strukovnom obrazovanju koje će odgovarati tržišnim i društvenim potrebama, poticanje infrastrukturnih objekata na područjima od posebnog interesa važnih za gospodarski oporavak, razvoj lokalnih institucija i neprofitnog sektora5. Spomenuti procesi postavljaju dodatne izazove pred Hrvatsku.

Republika Hrvatska (još uvijek) dijeli sudbinu tranzicijskih zemalja. Gotovo sve bivše socijalističke zemlje suočile su se s rastom siromaštva i socijalne deprivacije, padom prosječnog trajanja života, padom fertiliteta i širenjem socijalnih sukoba. Ekonomska i tržišna tranzicija rezultirala je brojnim poteškoćama i smanjenjem općeg životnog standarda.

«Društvenu situaciju u Hrvatskoj tijekom 90-ih obilježila su dva ključna elementa: tranzicija i rat. Treba, prije svega, istaći posljedice rata na ekonomskom, socijalnom, humanom i drugom planu. Rat je uništio veliki dio bogatstva zemlje (razoreni su privredni

4 isto kao i pod 35 Tijekom prve polovice 2001. godine skupina je stručnjaka u organizaciji tadašnjeg Ministarstva rada i socijalne skrbi izradila Program borbe protiv siromaštva i isključenosti u Hrvatskoj. U izradi Programa sudjelovali su stručnjaci različitih institucija, kao što su: Studijski centar socijalnog rada Pravnog fakulteta, Hrvatski zavod za zapošljavanje, Državni zavod za zaštitu obitelji, materinstva i mladeži, Ministarstvo rada i socijalne skrbi i druga ministarstva Vlade, a redakturu je obavio dr. sc. Zoran Šućur. Program je javno prezentiran na skupu “Hrvatska: od pasivne prema aktivnoj socijalnoj politici”, održanom 7.–8. lipnja 2001. godine u Varaždinskim toplicama.

3

pogoni, privatni i državni objekti, uništene su pojedine privredne grane). Osim toga, republika Hrvatska bila je prisiljena brinuti o velikom broju prognanika i izbjeglica koji su ostali bez ikakvih egzistencijalnih izvora.»6 Kao posljedica svih tih promjena pojavilo se ekspandirajuće siromaštvo. Nemali broj građana suočio se problemima preživljavanja i zadovoljavanja najosnovnijih potreba.

«Iako u Hrvatskoj nije bilo rašireno ekstremno siromaštvo, ljudi su postali osjetljivi na ovu temu zbog svega što se događalo u procesima pretvorbe i privatizacije».7 Hrvatska vlada reagirala je na problem siromaštva putem sustava socijalne skrbi i pomoći. U ratnom i poluratnom vremenu važnu je ulogu igrala građanska solidarnost i međunarodna humanitarna pomoć. Visoki rast nezaposlenosti doveo je to toga da se mnogi radno sposobni pojedinci okreću socijalnoj pomoći. U situaciji visoke registrirane nezaposlenosti, sporog oživljavanja ekonomije i nestajanja radnih mjesta koje ne prati otvaranje novih, sustav socijalne pomoći teško uspijeva pružiti zaštitu velikom broju ranjivih skupina. «Kako su siromaštvo i isključenost multidimenzionalni fenomeni, njihovo ublažavanje i reduciranje pretpostavlja mjere na područjima kao što su zapošljavanje i zaštita od nezaposlenosti, obrazovanje, zdravstvena zaštita, obiteljska politika, stanovanje, socijalna skrb i pomoć itd. Pritom valja uvažiti suvremene trendove i preporuke bitnih europskih institucija.»8

6 isto kao i pod 57 isto kao i pod 58 isto kao i pod 5, poglavito u skladu s zaključcima Kopenhagenškog summita spomenutog u bilješci 3

4

2. PREGLED POVIJESNOG RAZVOJA SUSTAVA SOCIJALNE SKRBI

2. 1. SREDNJI VIJEK

Pomoć siromašnima9 i osiguranje za slučaj siromaštva stari su gotovo kao i čovječanstvo. Kroz povijest to se najčešće provodilo kroz privatne humanitarne programe ili zakonske odredbe o obveznoj pomoći siromašnima. Pomoć siromašnima uobičajeno je bila različitog utjecaja, razlikovala se od područja do područja te ovisila o darežljivosti i hirovitost donatora ili blagonaklonosti nadležnih javnih službenika.10 Pomoć siromašnima često je bila uvjetovana. U pružanju državne pomoći siromašnima, najveća se pažnja posvećivala troškovima, a često se vjerovalo da pomoć siromašnima može negativno utjecati za željom za radom. U vrijeme srednjeg vijeka pojedinačni slučajevi pomoći bili su više znak posebne naklonosti ili dobronamjernosti pojedinaca nego organiziranog sustava.

Tehnološka zaostalost srednjeg vijeka i veliko izrabljivanje dovodili su zapadni svijet na rub gladi i samu granicu opstanka. Po cijelom Sredozemlju veliki je problem mršavo bogatstvo zemlje i vode te nepostojanje sirovina tako da je stanovništvo prekobrojno u odnosu na mogućnosti prehrane i na izvore bogatstva. Siromaštvo i neishranjenost su dugotrajna obilježja cjelokupnog sredozemnog bazena, a u kriznim godinama nastaje otvorena opća glad. Zbog gladi ljudi su se 1572. u Genovi dobrovoljno prijavljivali kao zatvorenici na galije. Popunjeno je odmah bilo čak 10 posada. Materijalna nesigurnost objašnjava u velikom djelu duhovnu nesigurnost ljudi srednjeg vijeka i početkom suvremenog doba.

Raspadom feudalizma došlo je do bržeg porasta broja bezemljaša, tako da je rastući broj bijednih prosjaka i skitnica prerastao mogućnosti privatnog milosrđa i svugdje se pojavila potreba za javnom organizacijom pomoći. Tražila se veća organiziranost države. Thomas Hobbes rekao je: «I kada god mnogi ljudi zbog nesreće postanu nesposobni izdržavati se svojim radom, ne smiju ostati upućeni na milostinju pojedinaca, već im zakonima zajedničkog blagostanja treba biti pruženo nužno u skladu s prirodnim

9 Predrag Bejaković, «Borba protiv siromaštva u svijetu i Hrvatskoj», Ekonomija, br.1, god.1, Zagreb, 2002., str.337 - 34610 isto kao i pod 9, str.338

5

zahtjevima.»11 U Engleskoj su Sirotinjskim zakonima kraljice Elizabete I. iz 1601., kada je ustanovljen stalni porez za pomoć siromasima, sistematizirane postojeće mjere pomoći siromašnima. Sirotinjski porez plaćao se u svakoj župi za održavanje njenih siromašnih stanovnika. Porezni je teret bio znatan i vidljiv.

2. 2. NAZNAKE STVARANJA MODERNIH SUSTAVA SOCIJALNE ZAŠTITE

Mnoga obilježja modernih sustava socijalne zaštite temelje se na iskustvima Skandinavskih zemalja. Prvi početci modernog sustava socijalne zaštite nastali su u Skandinavskim zemljama početkom 16. stoljeća u vrijeme Lutheranske reforme. Društveno blagostanje i socijalna zaštita bile su u prvom redu zadaća države. 1763. u švedskom Zakonu o siromasima kazuje se da svaka župa mora brinuti za svoje siromahe. U Danskoj je Zakonima o siromasima iz 1799. i 1803. ustanovljena obveza lokalnih vlasti da osiguravaju potrebnu pomoć za nezbrinute.

Potkraj 18. i početkom 19. stoljeća javljaju se dvije struje: socijalisti utopisti (zastupaju pomoć siromašnima) i klasični liberalisti (protive se pomoći siromašnima). Engleski socijalist Robert Owen, pokušao je dokazati da postojanje blagajni za uzdržavanje nezaposlenih i za mirovine te zaštita na radu mogu biti od velike koristi za radnike i za poslodavce. Klasični liberalni ekonomist David Ricardo, sa željom da zadrži postojeću visinu nadnica i omogući slobodnu trgovinu, protivio se davanju socijalne pomoći, jer tada siromašni ne bi bili motivirani da radom poboljšaju svoj teški položaj. Thomas Malthus, utemeljitelj zakona razvoja siromaštva, u svom je najpoznatijem dijelu «Esej o siromaštvu» naveo da su bijeda i poroci u društvu posljedica prenapučenosti europskih zemalja. Malthus razlikuje preventivne (npr. seksualno sustezanje ili odustajanje od braka) i pozitivne (npr. siromaštvo, slaba prehrana djece) elemente protivljenju porastu stanovništva. Karl Marx ga oštro kritizira i kaže da njegov stav odgovara interesima vladajućih klasa da se ta «prenapučenost» objasni vječnim zakonima prirode, a ne prirodno-povijesnim zakonima kapitalističke proizvodnje. Američki nobelovac Theodor Schulz dokazuje da ulaganja u kvalitetu stanovništva i u znanja u velikoj mjeri određuje buduće izglede čovječanstva. Briga o djeci, kućno i radno iskustvo, stjecanje informacija i vještina školovanjem, kao

11 preuzeto iz vidi pod 9, str.338-339

6

i druga ulaganja u zdravlje i obrazovanje mogu poboljšati kvalitetu stanovništva, te značajno poboljšati ekonomske izglede i blagostanje siromašnih ljudi.

Sredinom 19. stoljeća pod utjecajem laissez-faire ideologije promjenio se društveni odnos prema siromašnima i došlo je do pogoršanja njihovog položaja. U Danskoj su siromašni izgubili pravo na pomoć, a u Švedskoj je obveza pomaganja siromašnih ukinuta 1871., slično kao i u Engleskoj. Opasnost od naraslog siromaštva izvan utjecaja pojedinaca i promijenjeni društveno ekonomski uvjeti stvorili su potkraj 19. stoljeća u zapadnoj Europi potrebu za zakonskim određivanjem socijalne zaštite.

2. 3. NASTANAK MODERNIH SUSTAVA SOCIJALNE ZAŠTITE

U Pruskoj je 1889. Otto von Bismarck uveo prvi državni mirovinski i invalidski sustav. U Britaniji je opći mirovinski sustav usvojen od 1908. - omogućene su naknade za vrijeme bolesti i nezaposlenosti. Prvo zakonsko određenje socijalne zaštite u Danskoj bila je posljedica Zakona o siromasima iz 1891. koji je omogućavao da osoba prima socijalnu pomoć, a da pritom ne gubi pravo glasa, što je bio slučaj prije toga. Iste je godine donesen i Zakon o starijim osobama koji je omogućavao određenu mirovinu osobama starijim od 60 godina koje nisu bile radno sposobne. 1898. donesen je i Zakon o zaštiti na radu kojim se obveza osiguranja protiv nesreće na radu odnosi na sve poslodavce. 1907. doneseni su prvi propisi o pružanju pomoći sindikalno organiziranom radniku za vrijeme njegove nezaposlenosti. Tek 1922. propisi o osiguranju za vrijeme nezaposlenosti postali su sastavni dio Zakona o socijalnoj zaštiti.

Velika gospodarska kriza pokazala je da kapitalističko tržišno gospodarstvo prepušteno samo sebi teško može svladati teškoće12. Kada se 1929. dogodio bankovni i burzovni slom, broj zaposlenih u SAD-u do 1932. popeo se na 15 milijuna. S Franklinom D. Rooseveltom započinje doba nove vanjske i unutarnje politike – «New Deal», po kojoj država mora trajno biti odgovorna za blagostanje naroda. «Roosevelt je pristupio ekonomskom razvoju i suzbijanju nezaposlenosti načelnim napuštanjem krajnjeg ekonomskog liberalizma, a to je dovelo do preuređenja radnih odnosa i do uvođenja mirovinskog, zdrastvenog i radnog osiguranja.»13

12 slično se događa i danas u vremenu kad je američka ekonomija više nego ikad prije unazad 80 godina naglašeno tržišna bez znatnijeg uplitanja federalne vlasti, no to se promijenilo intervencijom federalne države u posrnuli bankarski sektor što označava vjerojatni budući zaokret u američkoj politici po tom pitanju.13 isto kao i pod 9, str.342

7

Prihvaćeni program mirovinskog osiguranja u SAD-u bio je vrlo sličan sustavu privatnog osiguranja kapitaliziranog pokrića u kojem tijekom svog radnog vijeka pojedinci ulažu u fond određeni dio svojih plaća. S vremenom fond ostvaruje kamate, pa će nakon umirovljenja za plaćanje naknade biti korištene glavnica i ostvarene kamate. Taj je sustav promijenjen 1939. u tekući mirovinski sustav generacijske solidarnosti u kojem se naknade isplaćuju postojećim umirovljenicima od tekućeg doprinosa onih koji u tom trenutku rade.

U drugoj polovici ‘30.-tih godina 20. stoljeća američko gospodarstvo se polako oporavlja od Velike krize. Proizvodnja i cijene su rasle, ali je nezaposlenost i dalje bila vrlo visoka. 1937. u SAD-u je još uvijek 10.5 milijuna nezaposlenih. 1939. u Americi je stopa nezaposlenosti 17% (9.5 milijuna). Rat je uvjetovao da su se učetverostručili državni izdatci i proračunski deficit, nezaposlenost je pala na beznačajnu razinu, a na mnogim mjestima pojavila se oskudica radne snage.

U Britaniji su na razvoj sustava socijalne zaštite i državne intervencije velik utjecaj imali ekonomisti: Beveridge i Keynes. Beveridge se zalagao za zaštitu za vrijeme nezaposlenosti, poticanje prostorne i profesionalne pokretljivosti zaposlenih, a i predsjedao je komisijom za socijalno osiguranje. Keynes i Beveridge podrazumijevali su da su oblici državne intervencije i socijalne zaštite komplementarni tržišnom gospodarstvu. Keynesov stav o intervenciji na strani potražnje mogao se nazvati «ekonomskom» komponentom države blagostanja (Welfare state), Beveridgeov stav o osiguranju protiv neizvjesnosti može se smatrati «socijalnom» komponentom države blagostanja. Željeli su da liberalna država postane učinkovitija, stabilnija i harmoničnija nego ranije.

Henning Friis smatra da je društveni stav takav da socijalna zaštita treba biti dužnost države i njenih lokalnih tijela. Erikson tumači da se zajedništvom u socijalnoj politici nastoji pospješiti gospodarska učinkovitost, poboljšati sposobnost društva da riješi postojeće probleme, te obogatiti i ujednačiti životne uvjete pojedinaca i obitelji. Cilj nije samo ostvarenje minimalnog dohotka životnog standarda, već osiguravanje kvalitetnog života. Socijalna politika je usmjerena na homogenizaciju stanovništva, a ne na djeljenje na one koji trebaju dobiti pomoć i one koji jedino moraju plaćati.

8

2. 4. DANAŠNJE DOBA I BUDUĆA KRETANJA

Stanje siromaštva znatno se promijenilo u 1980.-tim, te su mnogi autori u Norveškoj, Švedskoj i Danskoj dokazali da siromaštvo nije samo ostatak negdašnjeg stanja, nego je to u Skandinaviji sve izraženiji problem koji pogađa znatan dio stanovništva (Stein Ringen). Sve su nordijske zemlje prolazile krizu u određenom stupnju razvoja, ali su u Danskoj i Norveškoj zabilježeni apsolutno i relativno smanjivanje izdavanja za socijalnu skrb, a socijalna politika postala je osobito selektivna. Dugotrajna nezaposlenost i narasli političko-ekonomski pritisci na proračunske rashode država blagostanja vodili su smanjivanju potrebnih sredstava za socijalno osiguranje ili ukidanju pojedinih mjera aktivne politike zapošljavanja. Sve izraženije siromaštvo uvjetuje dualizaciju (polarizaciju) modernog društva. Nastaju 2 skupine: skupina sigurnih i utjecajnih zaposlenih osoba i skupina manje-više isključenih iz glavnih tokova života (nezaposleni, samohrani roditelji…). Tako se npr. dansko društvo naziva «dvotrećinsko» društvo je dvije trećine Danaca imaju relativno sigurno zaposlenje i prilično dobre uvjete života, a jedna je trećina naglašeno osiromašena.14

Pogođenost siromaštvom značajno je niža danas nego prije nekoliko desetljeća (npr. u SAD-u je 1960. bilo 22.2% ljudi ispod granice siromaštva, a 1996. 13.7%). Siromaštvom su pogođene više osobe ispod 18 godina nego osobe starije od 65. «Teško je dati sigurno objašnjenje te pojave, ali je vjerojatno da bogatije osobe s većim dohotkom uglavnom žive dulje, dok siromašnije s manjim dohotkom imaju više djece i umiru mlađe».15

U SAD-u i mnogim drugim zemljama razmatra se mogućnost povišenja dobne granice za umirovljenje i/ili uvođenje viših stopa doprinosa za mirovinsko osiguranje16, a ozbiljno se razmišlja i o mogućnostima privatizacije mirovinskog osiguranja.

S obzirom na aktualnu gospodarsku krizu koja za sobom nosi povećanje nezaposlenosti, povećanu inflaciju i opću nesigurnost u financijskom sektoru što posljedično povlači daljnje siromašenje stanovništva, ova problematika ostat će i dalje izazov teoretičarima u težnji pronalaženja boljih i svrsishodnijih sustava.

14 isto kao i pod 9, str.34515 isto kao i pod 9, str.34516 što izaziva prosvjede sindikata i negodovanje stanovništva (u Francuskoj je čak odgođena reforma iz tih razloga)

9

3. MJERENJE SIROMAŠTVA

Jedna od metoda je interpretacija dobivenih podataka o raspodjeli dohotka. Tablica raspodjele novčanog dohotka među kućanstvima u Sjedinjenim Američkim Državama17 izgleda ovako:

Iz tablice 118 vidljivo je postojanje velike nejednakosti s tendencijom njenog još većeg povećavanja. Najbogatija petina cjelokupnog stanovništva SAD-a ostvarivala je 1996. 49% ukupnog dohotka, a udio najsiromašnije petine iznosio je svega 4%. Ti podaci ukazuju na postojanje velike nejednakosti. Povećanje nejednakosti je zabilježeno i u drugim zemljama.

U razdoblju od 1930. – 1975. siromašni su uživali plodove ekonomskog rasta zajedno s bogatim skupinama, a osim toga i djelovanjem države se bitno smanjivala nejednakost i siromaštvo (programi država i sustav poreza na dohodak koji je više oporezivao visoke nego niske dohotke i time smanjivao nejednakost19).

U razdoblju od 1975. – 1992. dolazi do širenja raskoraka između bogatih i siromašnih. Dok su siromašni nazadovali, dio dohotka koji ide bogatim Amerikancima znatno se

17 isto kao i pod 9, str.34618 preuzeto iz vidi pod 919 isto kao i pod 1, str.364

Postotni udio (%)

godina petina najsiromašnijih

Druga petina

Treća petina

Četvrta petina Peta petina Najbogatijih

5%

1967. 4,0 10,8 17,3 24,2 43,8 17,5

1972. 4,1 10,5 17,1 24,5 43,9 17,0

1977. 4,4 10,3 17,0 24,8 43,6 16,1

1982. 4,1 10,1 16,6 24,7 44,5 16,2

1987. 3,8 9,6 16,1 24,3 46,2 18,2

1992. 3,8 9,4 15,8 24,2 46,9 18,6

1996. 3,7 9,0 15,1 23,3 49,0 21,4

Tablica 1 - raspodjele novčanog dohotka među kućanstvima u SAD

Izvor: U.S. Bureau of the census, Current Population reports, 197., 1996.

10

povećao. Državna se politika u ranim 1980.-tim promijenila – programi socijalne sigurnosti su ukinuti, dok je smanjenje poreza pomoglo najbogatijim skupinama. Obrazovani s koledžom 1981. su zarađivali oko 45% više od onih sa završenom srednjom školom. 1992. ta se razlika povećala na 65%.

Podaci za različita zemlje pokazuju model u kojem nejednakost započinje rasti u skladu s ekonomskim razvojem. Nakon toga se nejednakost smanjuje. Najveći ekstremi nejednakosti, uz upadljivo bogatstvo koje se javlja s bijednim siromaštvom, javljaju se u zemljama sa srednjom razinom dohotka, posebice u zemljama Latinske Amerike (Peru, Panama, Brazil, Venezuela) gdje najniža petina zarađuje samo 2% ukupnog dohotka, dok 10% s vrha može dobiti 40-50% dohotka.

Drugi način utvrđivanja raspodjele dohotka je izračunavanje broja ljudi koji su ispod granice siromaštva (poverty line), što je utvrđena razina realnog dohotka koji se smatra dovoljnim za osiguranje minimalno doličnog životnog standarda. Prvi je korak procjenjivanje minimalnih troškova prehrane. Drugi korak je određivanje dijela dohotka koji za hranu troše obitelji različitih veličina. Granica siromaštva se izračunava množenjem recipročnog iznosa tih odnosa troškovima odgovarajuće prehrane. Granica siromaštva za četveročlanu obitelj 1996. u SAD-u je iznosila 16036$. Pola stanovništva Amerike imalo je dohodak veći od 35492$, a pola manji. Ispod granice siromaštva bilo je 13.7%, odnosno 36.5 milijuna ljudi. Tablica 220 prikazuje stopu siromaštva u SAD-u u odabranim godinama.

Jaz siromaštva (poverty gap) određuje iznos novca kojim bi se razina dohotka svih siromašnih kućanstava podigla do granice siromaštva. Za 1996. procjenjuje se da je jaz siromaštva u SAD-u iznosio oko 80 milijardi dolara.

20 tablica 2 preuzeta iz vidi pod 9

Godina Stopa siromaštva (%) Godina Stopa siromaštva

(%)1959. 22,4 1979. 11,7

1960. 22,2 1982. 15,0

1965. 17,3 1985. 14,0

1970. 12,6 1989. 12,8

1976. 11,8 1996. 13,7 Tablica 2 - stopa siromaštva u SAD temeljena na raspodjeli dohotkaIzvor: U.S. Bureau of the census, «Poverty 1996.»

11

4. MIROVINSKO I ZDRAVSTVENO OSIGURANJE, PRAVA ZA VRIJEME NEZAPOSLENOSTI I SOCIJALNA SKRB

Mirovinsko i zdravstveno osiguranje, kao i prava za vrijeme nezaposlenosti tri su posebna odvojena sustava koja zajedno s četvrtim sustavom - socijalnom skrbi - bitno utječu na sliku društva u cjelini. Troškovi21 mirovinskog sustava čine 50%, a troškovi zdravstvenog sustava 30% svih socijalnih troškova. Ovi su sustavi višestruko međusobno povezani22

Mirovinsko osiguranje pokriva rizike starosti, trajne nesposobnosti za ostvarivanje dohotka i skrb o osobama koje ostanu nakon smrti osiguranika. Pojedinac može biti osiguran javnim mirovinskim osiguranjem i privatnim mirovinskim osiguranjem. Među njima postoje značajne razlike, ali svrha im je ista. Sustav financiranja javnog mirovinskog osiguranja zasniva se na doprinosima za mirovinsko osiguranje, a u slučaju nedostatka sredstava za financiranje izdataka javnog mirovinskog sustava, manjak će biti pokriven sredstvima državnog proračuna.

Javno mirovinsko osiguranje financira se sustavom međugeneracijske solidarnosti – doprinosi koje uplaćuju zaposleni građani troše se za isplatu mirovina umirovljenicima. Kod privatnog mirovinskog osiguranja primjenjuje se sustav kapitalizirane štednje – uplaćeni doprinosi (koje uplaćuju sami osiguranici, dakle zaposlene osobe) štede se kao osnovni kapital koji se množi (dakle trebao bi se povećavati) iz kojeg će se kasnije isplaćivati mirovine.

Problemi koje ističe Nikola Mijatović23 su da javno mirovinsko osiguranje negativno utječe na štednju pojedinca (brigu prepušta državi), pojedincima se daje poticaj za raniji odlazak u mirovinu (što utječe na ponudu rada na tržištu). Izražen je i problem budućnosti

21 Predrag Bejaković, “Sustavi Socijalnog osiguranja i skrbi”, Javne Financije u Hrvatskoj (treće i promijenjeno izdanje), Institut za javne financije, Zagreb, 2007. str 91 22 Predrag Bejaković u citiranom djelu pod 21 piše: “Između pojedinih dijelova socijalnog osiguranjai skrbi postoje mnogostruke složene poveznice. Velika izdavanja za socijalnu zaštitu i skrb vjerojatno će ograničavati ulaganja u obrazovanje i tehnološki razvoj, što će dugoročno imati neželjene posljedice za postizanje gospodarskog rasta rasta i razvoja. Uspješna plitika zapošljavanja uvelike smanjuje opasnost od siromaštva i socijalne isključenosti, kao što to čine djelotvorno zdravstveno i mirovinsko osiguranje. Poboljšanje učinkovitosti socijalne politike ima niz popratnih učinaka na cjelokupno gospodarstvo. Na primjer, mjere poticanja zapošljavanja nemaju samo učinak na zaposlenost nego utječu i na povećan broj aktivnih osiguranika i uplatitelja doprinosa, smanjivanje rashoda iz socijalne skrbi i sl. Loš zdravstveni položaj onemogućuje i/ili ne potiče zapošljavanje te pojačava opasnost od upadanja u siromaštvo.”23 Nikola Mijatović, “Sustav socijalnog osiguranja i problemi njegova financiranja”, Zbornik PFZ, 56 (5) str. 1607 - 1648, 2006.

12

financiranja mirovinskog osiguranja zbog povećavanja udjela starog stanovništva24. Zbog toga postoji opasnost povećavanja stope izdvajanja za sustav mirovinskog osiguranja ili pad razine socijalne zaštite. Nameće se sama po sebi i mogućnost dizanja dobne granice za umirovljenje, što se čini i vrlo izglednim ako pozornije promatramo demografska kretanja. Mijatović kao jedno od rješenja navodi i mogućnost potpune privatizacije mirovinskog osiguranja, no do toga ipak, kaže, neće doći radi „boljeg osiguranja socijalne sigurnosti“25. U Republici Hrvatskoj provedena je reforma mirovinskog sustava u 3 stupa. Prvi stup zadržao je načelo međugeneracijske solidarnosti. Drugi stup temelji se na individualiziranoj kapitaliziranoj štednji dijela mirovinskih doprinosa (1/4 naspram 3/4 u prvom stupu). Treći mirovinski stup radi na istom principu kao i prvi, samo što je u potpunosti dobrovoljan - osiguravaju se osobe koje se koje žele dodatno osiguranje od rizika starosti, invalidnosti i smrti. Radi se o sustavu sličnom životnom osiguranju.

Država je osobito uključena u pitanje zdravstvenog osiguranja jer se radi o pitanju od općeg značaja. Zdravstveno osiguranje pokriva rizik bolesti i visoku starost. Financijski problemi javnog zdravstvenog osiguranja slični su kao i u sustavu mirovinskog osiguranja. Zdravstveno osiguranje također se financira pomoću doprinosa i pokriva troškove zdravstvenih izdataka sredstvima prikupljenim u sustavu međugeneracijske solidarnosti. U sustavu mirovinskog osiguranja vrijedi načelo pružanja novčanih usluga – isplata mirovine; u sustavu zdravstvenog osiguranja primjenjuje se načelo pružanja stručnih usluga prema potrebi – subjektivnom zahtjevu osiguranika. Dakle, kod ostvarivanja prava na mirovinu, to će činiti svi osiguranici kad se ispune uvjeti, dok će se kod zdravstvenog osiguranja prava koristiti po potrebi (ovisi o subjektivnom zahtjevu osiguranika koji se osjeća, odnosno ne osjeća bolesnim). Pa ipak, iako ne trpi sustav zdravstvene zaštite pritisak u mjeri u kojoj ga trpi mirovinski sustav, i on će morati u reformu baš iz istih razloga iz kojih se reformira i mirovinski sustav.

Posebno pitanje predstavlja dvojba između javnog i privatnog osiguranja. Socijalna osiguranja imaju javnopravni karakter pa su i rashodi socijalnog osiguranja uglavnom javni rashodi. Većina država zadržava javno socijalno osiguranje, a privatno socijalno osiguranje javlja se kao dobrodošla konkurencija i nadopuna javnom socijalnom osiguranju. Kod nas je privatno socijalno osiguranje u ekspanziji, ali trenutno nedovoljno razvijeno. Mijatović vidi razloge u

pojedinci nemaju svijest o vjerojatnosti nastupa i visini štete

pojedinci potpomažu rizike koji vode nastupu osiguranog slučaja

24 Za zadravo funkcioniranje sustava omjer bi trebao biti tri zaposlena na jednog umirovljenika, što je dugoročno neizvedivo, a već sada u Republici Hrvatskoj taj omjer iznosi 1.4:1. Prema: Puljiz, Vlado / Bećovan, Gojko / Šućur, Zoran / Zrinščak, Siniša, Socijalna politika,Pravni fakultet, Zagreb, 2005., str. 171. – preuzeto iz vidi pod 2325 isto kao i pod 23

•

•

13

pojedinci se svjesno ne osiguravaju imajući u vidu pomoć države ili nekog drugog u slučaju nastupa štetnog događaja

pojedinci nemaju dohodak dovoljan za plaćanje premija osiguranja.

Iako je duboko ukorijenjeno shvaćanje o korisnosti javnog socijalnog osiguranja, ono ipak ima određene nedostatke:

zapada sve više u financijsku krizu zbog opadanja omjera radno aktivnog stanovništva

negativno utječe na kretanja na tržištu rada

obeshrabruje štednju i tako negativno utječe na rast nacionalnog gospodarstva

niska stopa povrata investicija

nepravilnosti u njegovu oblikovanju

Glede problema nezaposlenosti potrebno je krenuti od definicije nezaposlenosti. Nezposlenost se obično definira kao društvena pojava ili stanje u kojem se dio radno sposobnih građana ne može zaposliti primjereno svojim sposobnostima i kvalifikacijma, uz uobičajenu plaću, najamninu ili kakvu drugu zaradu.26

Na tržištu rada primjenjuju se mjere aktivne politike usmjerene na povećanje mogućnosti zapošljavanja nezaposlenih osoba. Primjer su prekvalifikacije, dokvalifikacije, osposobljavanja, doškolovanja itd. S druge strane, provođenje pasivne politike znači pružanje materijalnopravne zaštite nezaposlenim osobama. Postoji više oblika materijalnopravne zaštite27:

novčana naknada

novčana pomoć

naknada troškova za vrijeme obrazovanja

jednokratna novčana pomoć

naknada putnih i selidbenih troškova

pravo na zdravstveno i mirovinsko osiguranje

Posredovanje pri zapošljavanju vrši Hrvatski zavod za zapošljavanje (HZZ). HZZ je javna ustanova čija djelatnost je posredovanje pri zapošljavanju, profesionalno usmjeravanje, materijalno osiguranje za vrijeme trajanja nezaposlenosti i obrazovanje za

26 definicija preuzeta iz vidi pod 2127 isto kao i pod 21

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

14

zapošljavanje. Na ovom području provedene su stanovite reforme 2002. i to u sljedećim segmentima:

socijalna prava više toliko ne ovise o nezaposlenosti, već o stvarnom materijalnom položaju osobe

pooštravanje kriterija za evidentiranje pri HZZ (u smislu prihvaćanja ponuđenog posla i raspoloživosti za posao čime se potiče aktiviranje nezaposlenih osoba.

aktivizacija nezaposlenih od kojih se traži povećani napor pri traženju posla

Povećanje zaposlenosti jedan je od najvažnijih prioriteta gospodarske politike. Već je ranije ukazivano na jaku povezanost između siromaštva, obrazovanja, zapošljivosti i dugotrajne nezaposlenosti.

Država provodi politiku socijalne skrbi kako bi pomogla siromašnima. Ta se politika sprovodi naknadama u novcu i naravi i to putem:

selektivnih naknada (pojedincima koji ispunjavaju određene uvjete)

univerzalnim naknadama (dobivaju ih kategorije koje ispunjavaju određene uvjete)

subvencijama

zakonskim reguliranjem određenih sektora (zdravstvo, školstvo, deklaratorna jednakost pri zapošljavanju i sl.)

ugovaranjem pojedinih usluga (npr. prehrana u školama)

•

•

•

•

•

•

•

•

15

5. PREGLED PROGRAMA ZA SOCIJALNU SKRB U SAD-u

Socijalna skrb u SAD-u mnoštvo je više od 80 programa kojima se pružaju naknade, ponajprije pojedincima nižeg dohotka. Ti programi pomoći prema imovinskom stanju usmjereni su samo prema onima čija su financijska sredstva ispod određene granice. Državna pomoć prema imovinskom stanju iznosila je 1968. 1.8% BDP-a. Taj je iznos do 1996. porastao na 4.8%.

Mnoge obitelji koje nisu ispod granice siromaštva primaju neku vrstu pomoći iz programa namijenjenih siromašnima.

5. 1. POMOĆ OBITELJIMA S MALODOBNOM DJECOM (AFDC) – stari sustav

Taj je program opozvan novim zakonom. Usvojen 1935., AFDC28 je odobravao novčanu pomoć obiteljima s malodobnom djecom i samohranim, invalidnim ili nezaposlenim roditeljima. Pravo iz AFDC-a većinom su ostvarivale obitelji u kojima je glava obitelji bila žena. 1995. oko 4.9 milijuna obitelji je sudjelovalo u programu. Ukupne isplaćene naknade iznosile su 22 milijarde dolara. Oko 55% novca za AFDC osigurala je savezna država, a ostalo su dale državne i lokalne vlasti. Dvije su bile kritike tog programa. Najčešća kritika programa AFDC-a bile su negativne posljedice koje je on imao na radne poticaje korisnika (znatno smanjuje ponudu rada korisnika). Drugi prigovor je da kako su pravo na AFDC ostvarivale samo obitelji samohranih roditelja, tvrdilo se da je to poticalo očeve na napuštanje obitelji.

Političari koji su bili zabrinuti zbog poticajnih učinaka AFDC-a imali su mogućnost izbora između vrlo različitih alternativa: negativnog poreza na dohodak i naknada uz rad. Negativni porez na dohodak, naknada koju pojedinac prima, smanjuje se samo za dio onog što je zaradio. Naknade bi ovisile samo o dohotku, a ne o tome je li osoba u pojedinoj kategoriji (samohrani roditelj, invalid…). Kako nije potrebna potvrda

28 Aid to Families with Dependent Children

16

birokracije da je podnositelj zahtjeva stvarno samohrani roditelj ili invalid smanjuju se upravni troškovi. Nasuprot tome, taj bi sustav mogao uvjetovati veće povlačenje iz radne snage. Naknada uz rad – radno sposobni pojedinci dobivaju novčanu pomoć samo ako pristanu sudjelovati u programima zapošljavanja i prihvate ponuđeni posao. Prvi zahtjev da korisnici socijalne pomoći rade; drugi: ako bi se otežalo ostvarivanje prava na socijalnu pomoć, smanjila bi se opterećenost zahtjevima pa time i troškovi sustava; treći: ljudima se daje mogućnost stjecanja radnog iskustva i sposobnosti. Do vremena kada je AFDC napušten, sredinom 1990.-tih, oko 20% korisnika svih država radilo je ili je bilo uključeno u program osposobljavanja i priprema za zapošljavanje.

5. 2. REFORMA AMERIČKOG SUSTAVA SOCIJALNE SKRBI

Zakonom o usklađivanju osobne odgovornosti i mogućnosti zapošljavanja iz 199629. promijenjen je znatan dio američkog sustava socijalne skrbi. Prava novost u reformi su nove ovlasti što su države dobile u provođenju programa socijalne skrbi. Ključno je pitanje kako će se države koristiti tim ovlastima.

Sniženje poreza na zarađeni dohodak

Najopsežniji program za ostvarivanje novčanih transfera pojedincima s niskim dohocima se ne provodi putem sustava socijalne skrbi nego putem poreznog sustava. Sniženje poreza na zarađeni dohodak potpora je zaradama obitelji s niskim dohocima. Sniženje poreza isto je što i gotov novac.

Dodatni sigurnosni dohodak

Ozakonjen je 1972. saveznim programom koji predviđa osnovnu mjesečnu naknadu za ostarjele, slijepe i nemoćne. Korisnici SSI-a smatraju se siromašnima bez svoje krivnje pa im stoga «stvarno treba». Mnogi ljudi misle da su korisnici ostalih oblika socijalne pomoći siromašni zbog vlastitih odluka pa ne zaslužuju pomoć.

29 Personal Responsibility and Work Opportunity Act

•

•

17

Zdravstveno osiguranje siromašnih

Najveći je program rashoda za pojedince s nižim dohocima zdravstveno osiguranje siromašnih. Medicaid je ozakonjen 1965. za plaćanje zdravstvene njege siromašnim pojedincima te pokriva širok raspon naknada, uključujući bolničku i izvanbolničku njegu, naknade za laboratorijske i rendgenološke pretrage, liječničke usluge. Postoji velika društvena suglasnost o tome da svi trebaju dobivati temeljne medicinske usluge, pa se SAD zato odlučio za tako velike transfere u obliku medicinskih usluga. Posljednjih godina osiguranje je prošireno na trudnice s niskim dohotkom i djecu koja nisu u sustavu socijalne skrbi. 1988. njime je bilo obuhvaćeno 22,9 milijuna korisnika, a do 1997. taj se broj povećao za gotovo 50% i iznosio 33 milijuna.

Bonovi za hranu i prehranu djece

Bonovi za hranu su kuponi koje izdaje država, mogu se iskoristiti samo za kupnju hrane. Tijekom 1997. prosječno je 22,9 milijuna ljudi mjesečno primalo bonove za hranu, a ukupni su izdaci iznosili 20 milijardi dolara. Iznos bonova za hranu što ih obitelj dobiva mjesečno temelji se na njenoj brojnosti i dohotku. Prosječni mjesečni iznos bonova za hranu po osobi iznosio je 1997. 71$.

Programi prehrane djece

Ti su programi usmjereni na majke dojenčadi, dojenčad, djecu do 5 godina i učenike. Oko 25 milijuna đaka ostvaruje pravo na besplatni obrok u školi. Kao i s bonovima za hranu, čini se da i u svezi s ovim programom postoji određeni biljeg sramote. Npr. djeca koja ostvaruju pravo na besplatan ručak često moraju stajati u posebnom redu ili jesti na izdvojenim stolovima. To donekle obeshrabruje, pa ima djece koja se njime ne koriste iako na njega imaju pravo.

Pomoć za troškove stanarine

Potpore siromašnima za troškove stanarine utvrđene su u SAD-u 1937. Lokalne vlasti koje djeluju u općini, okrugu ili skupini nekoliko okruga vlasnici su tih stambenih objekata, one ih grade i njima upravljaju. Savezna vlast daje potporu za troškove izgradnje i režijske troškove koje plaćaju stanari. U SAD-u postoji oko 1,3 milijuna javnih stambenih objekata za siromašne. Javno stanovanje ima relativno veliku vrijednost po korisniku, ali većina se siromašnih ljudi ne koristi tim programom.

•

•

•

•

18

Programi kojima se povećavaju prihodi

Najveći dio izdataka za siromašne predviđen je za podizanje njihove postojeće razine potrošnje. Neki su programi zamišljeni za pospješivanje njihove sposobnosti da u budućnosti samostalno zarađuju. To obuhvaća obrazovanje i programe obrazovanja uz rad.

5. 3. ZAKON O PRIVREMENOJ POMOĆI ZA POTREBITE OBITELJI - TANF

Radi se o pravom nasljedniku30 ADFC-a, a koji ne bi bio moguć bez reformskog Zakona o usklađivanju osobne odgovornosti i mogućnosti zapošljavanja. Ovim su se zakonom postrožili uvjeti za dobivanje socijalne pomoći, a statistički došlo je do pada stope siromaštva širom Sjedinjenih država.

30 Temporary Assistance for Needy Families

•

Godina   Prosječno mjesečnih TANF primatelja

Stopa siromaštva (%)  

Godišnja stopa  nezaposlenosti (%)

1997 10,375,993 10.3 4.9

1998 8,347,136 10.0 4.5

1999 6,824,347 9.3 4.2

2000 5,778,034 8.7 4.0

2001 5,359,180 9.2 4.7

2002 5,069,010 9.6 5.8

2003 4,928,878 10.0 6.0

2004 4,748,115 10.2 5.5

2005 4,471,393 9.9 5.1

2006 4,166,659 9.8 4.6

2007 3,895,407 9.8 4.6

Tablica 3 -Prosječno mjesečnih TANF primatelja u korelaciji sa stopom siromaštva i stopom nezaposlenosti u SAD kroz godine 1997. – 2007.

Izvor: MS Encarta Reference Library 2005

19

Svrha ovog zakona mogla bi se svesti na nekoliko točaka:

osiguranje pomoći potrebitim obiteljima kako bi se djeca mogla odgajati u domovima obitelji, ili u domovima bliskih rođaka

smanjenje ovisnosti o državnoj pomoći

sprečavanje tzv. slučajnih trudnoća

ohrabrivanje stvaranja obitelji sa oba roditelja

Da bi se mogla ostvariti pomoć iz TANF-a, potrebno je:

da primatelj pomoći (uz nekoliko izuzetaka) čim je spreman (npr. nakon završenog školovanja, osposobljavanja i sl.) počne raditi, nikako dulje od proteka roka od 2 godine od početka primanja pomoći

samohrani roditelji moraju sudjelovati u radu najmanje 30 sati tjedno, a ako se radi o obiteljima sa oba roditelja, tada ta satnica iznosi 35-55 sati tjedno

u slučaju ne sudjelovanja u radu, pomoć se može u potpunosti obustaviti

5. 4. JESU LI PROGRAMI SOCIJALNE SKRBI OD POMOĆI

Sustav godinama nije bio omiljen, niti je reforma socijalne skrbi iz 1996. u potpunosti utišala kritike. Liberalni i konzervativni ekonomski teoretičari usmjerili su velik dio od svojih kritika na nered u postojećem sustavu. On je sigurno zbrkan. Neki programi daju pomoć u novcu, drugi u naturi, jedni se ostvaruju relativno lako, drugi su nepristupačni čak i za ljude čiji je dohodak znatno ispod granice siromaštva. Američka javnost voljna je pomoći onima kojima je nužna pomoć u dobrima poput temeljnog stanovanja, hrane i medicinske njege, ali nije voljna siromašnim ljudima dati gotovinu da si oni ta dobra sami pribavljaju. Sa stajališta učinkovitosti sustav bezuvjetnih programa mogao bi biti od koristi. Ako se relativno velik iznos pomoći može usmjeriti na skupine kojima nisu važni poticaji za povećano zapošljavanje, tada bi mogla biti poboljšana ukupna učinkovitost sustava.

•

•

•

•

•

•

•

20

6. TRANZICIJSKE ZEMLJE I HRVATSKA

U zemljama tržišnog gospodarstva siromaštvo je u najvećoj mjeri određeno nezaposlenošću. U nekad socijalističkim zemljama vladao je vrlo nepovoljan odnos prema siromašnima jer se smatralo da je siromaštvo isključivo proizvod kapitalizma. Sustav socijalne skrbi bio je vrlo slabo razvijen. Napuštanje socijalizma i planskog gospodarstva u zemljama srednje i istočne Europe, drastičan pad proizvodnje, velika inflacija, pad plaća i mirovina, te pojava otvorene nezaposlenosti uvjetovale su veliko osiromašenje stanovništva i izraženo raslojavanje društva.31 U svim je tranzicijskim zemljama siromaštvo jako poraslo. Procjenjuje se da je udio stanovništva ispod granice siromaštva iznosio sredinom ‘90.tih oko 26% u Bugarskoj, 30% u Estoniji i 50% u Ukrajini i Rusiji.

Ipak, većina zemalja srednje i istočne Europe osim država bivšeg sovjetskog saveza (gdje siromaštvo pogađa stanovništvo bez obzira na kvalifikacijsku i obrazovnu razinu) uspjela je zaustaviti trend općeg osiromašenja i približiti se granicama kakve postoje u razvijenim zemljama.

Što se tiče Hrvatske, ona se lako uklapala u tranzicijsku sliku, makar Hrvatska u sklopu Jugoslavije nije bila zemlja tipične planske privrede. Neki pokazatelji o minimalnim životnim troškovima mogu se dobiti iz socijalnog minimuma koji je imao dvostruku ulogu: predstavljao je cenzus prihoda za ostvarivanje prava na naknadu za socijalni minimum i visinu naknade za socijalni minimum za kućanstvo bez prihoda. Do kraja 1997 socijalni minimum se određivao prema broju članova kućanstva. U novom Zakonu o socijalnoj skrbi iz 1997. ukinut je socijalni minimum i prihvaćen je drugačiji postupak obračuna «pomoći za uzdržavanje»: djeca od 15 do 18 godina dobivaju isti iznos pomoći kao i prva odrasla osoba kućanstva, djeca do 7 dobivaju kao druga i svaka slijedeća osoba u kućanstvu (80%), a djeca od 7 do 15 primaju 90% iznosa koji prima odrasla osoba koja sama živi. Za radno nesposobnu odraslu osobu iznos se uvećava za polovicu.32 Taj je iznos manji od minimalnih troškova života (egzistencijalnog minimuma).

Stopa siromaštva u Hrvatskoj 1998. godine iznosila je oko 10% (tablica 4). Ako polazimo od podatka da u Hrvatskoj sada živi oko 4.350.000 stanovnika, onda je siromašnih stanovnika oko 435 tisuća. Mjereno prema međunarodnoj liniji, Hrvatska je imala nisku stopu siromaštva, posebice u usporedbi s drugim tranzicijskim zemljama. Jedino je situacija bila povoljnija u Sloveniji.

31 isto kao i pod 9, str.36132 isto kao i pod 9, str. 362

21

Zanimljivo je da Hrvatska ima relativno male stope objektivnog siromaštva, ali izuzetno visoke stope subjektivnog siromaštva (iznad 80%). Centar za istraživanje marketinga iz Zagreba svake je godine, počevši od 1993., provodio anketiranja o prihodima i potrošnji kućanstava. Ankete su provođene na reprezentativnom uzorku od 1.000 kućanica. Ispitanice su procjenjivale ukupne mjesečne prihode svojih kućanstava iz svih izvora te ukupne potrebne prihode radi pokrivanja “osnovnih troškova života”.33

33 preuzeto iz vidi pod 5

Apsolutne linije Relativne linijeMeđunarodna

linija Nacionalna linija   

 

Linija siromaštva4,3 US$ dnevno (prema paritetu kupovne moći)

15.474 Kn godišnje (po “odraslom ekvivalentu”)

50% 50%

prosjeka  medijana

Stopa siromaštva 4,00% 8,40% 11,30% 7,60%

Stopa siromaštva procijenjena za cijelu Hrvatsku

    

4,80% 10,00% 13,50% 9,10%

Tablica 4 - Stopa siromaštva u Republici Hrvatskoj 1998.

Izvor: World Bank, 2000.

GodinaProsječni postojeći prihodi

Prosječni potrebni prihodi

Postojeći pri-hodi/ potrebni

prihodi1993. 379 753 0,51994. 684 1301 0,531995. 843 1581 0,531996. 1048 1921 0,551997. 1149 1994 0,581998. 1017 1696 0,61999. 1091 1742 0,632000. 1131 1842 0,612001. 1258 2022 0,62

Tablica 5 - Postojeći i potrebni prihodi kućanstava (1993.-2001.)

Izvor: Vučinić-Palašek, 2001.

22

Najveću razliku između postojećih i potrebnih prihoda, odnosno najveći nedostatak potrebnih prihoda, nalazimo među poljoprivrednim kućanstvima i kućanstvima s mješovitim izvorom prihoda te među kućanstvima u kojima je kućanica bez školske spreme. Također, najveći nedostatak prihoda imaju kućanstva iz Sjeverne Hrvatske, Slavonije te Like, Korduna i Banovine. S druge strane, u najpovoljnijoj su situaciji kućanstva iz najvećih gradova te Zagreba i zagrebačke okolice, zatim, kućanstva u kojima kućanica ima više stupnjeve obrazovanja i mlađe je dobi. Zapravo, na materijalnu situaciju kućanstva najviše utječu varijable kao što su obrazovanje i dob kućanice, regionalna pripadnost i veličina naselja te bračni status. Većina kućanstava ima samo osnovne troškove života (hrana i piće, stanovanje i režije, transport). Kućanstva u prosjeku troše 44% svojih prihoda na prehranu, dok su svi ostali troškovi bitno reducirani. Preko trećine kućanstava ne kupuje odjeću i obuću u prosječnom mjesecu. Polovina kućanstava uopće nema redovite troškove za medicinske usluge, kulturu, obrazovanje i zabavu. Ova studija zaključuje da je životni standard kućanstava u Hrvatskoj u prosjeku nizak, da je prosječno hrvatsko kućanstvo siromašno te da nema sredstava za dodatnu potrošnju.

Mada je rast nejednakosti bio očekivani rezultat tranzicije, nejednakost je u Hrvatskoj prešla granicu koju nalazimo u uspješnim tranzicijskim i tržišnim ekonomijama. Nejednakost je važna utoliko što uvelike određuje koje će skupine i u kojoj mjeri izvlačiti koristi iz ekonomskog rasta. Ako od rasta imaju koristi samo skupine iz vrha distribucije, onda će rast vrlo malo utjecati na poboljšanje životnog standarda siromašnih. Kada bi nejednakost u potrošnji dosegla razinu dohodovne nejednakosti, siromaštvo bi u Hrvatskoj poraslo na 14,1%. Za razliku, na primjer, od Mađarske, Češke i Slovačke, gdje su plaće glavni izvor nejednakosti, u Hrvatskoj je ključni izvor nejednakosti poduzetnički dohodak i zarade iz neformalnog sektora. Dohodak od samouposlenosti, “direktnih dogovora”, neformalne i dodatne zarade te profit objašnjavaju polovicu svih nejednakosti i čine gotovo jednu trećinu ukupnog dohotka.34 Također, bitno je istaknuti da državni transferi (u usporedbi s drugim zemljama) nisu dovoljno efikasni u smanjivanju nejednakosti i reduciranju siromaštva, iako Hrvatska ima najveće socijalne izdatke među tranzicijskim zemljama (oko 27% BDP odlazi na različite socijalne programe i transfere).

34 isto kao i pod 5

23

Na primjer, iako siromašni čine 8,4% stanovništva, koriste samo 2,5% izdataka namijenjenih zdravstvenoj skrbi (tablica 5). U području obrazovanja situacija je nešto povoljnija; siromašni su korisnici 6% izdataka za obrazovanje. Međutim, najveći dio socijalnih izdataka troši se za mirovine i zdravstvenu zaštitu. Izdaci unutar ovih dvaju najvećih programa nisu dobro usmjereni prema siromašnima, dok su znatno bolje usmjereni na siromašne oni programi na koje otpada manji dio ukupnih socijalnih izdataka (socijalna pomoć, naknade za nezaposlene).

Niska obrazovna i kvalifikacijska razina jedna je od najvažnijih odrednica siromaštva, te je relativna opasnost od siromaštva dvostruko veća kod osoba koje nisu završile osnovno obrazovanje od onih koje su ga završile, odnosno tri puta veća od kvalificiranih i visokokvalificiranih radnika. S obzirom na radnu aktivnost, najveća opasnost od siromaštva prijeti nezaposlenima, ostalim neaktivnim osobama, umirovljenicima, dok je zaposlenost sigurna brana protiv siromaštva. Regionalno je najveća opasnost od siromaštva u ruralnim područjima, pogotovo u središnjoj Hrvatskoj i Slavoniji. 10% najsiromašnijih stanovnika Hrvatske ostvaruje niti 4% ukupne potrošnje, dok 10% najbogatijih ostvaruje više od petine ukupne potrošnje.

Koliko vlada troši na socijalne programe?

Koliko najsiromašnijih

20% u populaciji dobiva?

Koliko najsiromašnijih 8.4% u populaciji dobiva?

Mirovine 12 1.9 0.7

Socijalna pomoć 0.4 0.2 0.1

Dječji i obiteljski doplatak 1.4 0.3 0.1

Naknada za nezaposlenost 0.4 0.2 0.1

Svi transferi 17 2.8 1.0

Izdaci za obrazovanje 3 0.5 0.2

Zdravstvena skrb (procjena) 7 0.4 0.2

Ukupni socijalni izdaci 27 3.7 1.4

Tablica 6 - Udio socijalnih transfera koji koriste siromašni (kao % BDP u 1998. godini)

Izvor: World Bank, 2000.

24

7. SUSTAV SOCIJALNE SKRBI I NJEGOVO FINANCIRANJE

Sustav socijalne skrbi i pomoći u Hrvatskoj doživio je niz promjena. U doba osamostaljivanja Hrvatska je naslijedila sustav socijalne skrbi koji je odgovarao socijalističkom uređenju i bio sličan sustavima ostalih zemalja u tranziciji. Subvencioniralo se osnovne prehrambene proizvode, omogućavao relativno rani odlazak u mirovinu te pružali raznovrsni oblici pomoći koji obično ne postoje u tržišnim gospodarstvima (npr. naknada pogrebnih troškova, novčane pomoći za opremu djeteta samohranom nezaposlenom roditelju). U posljednjih desetak godina sustav je bitno promijenjen kako zbog većih potreba i malih raspoloživih sredstava, tako i zbog prilagodbe tržišnom gospodarstvu. Sustav se u globalu financira preko ministarstva rada i socijalne skrbi (MRSS) iz državnog proračuna.

Zakon o socijalnoj skrbi donesen je 27. 06. 1997. je stupio na snagu 1. 1. 1998. Zakon je izmjenjivan i nadopunjavan u više navrata (tri puta 2001., 2003., 2006. i 2007.) Zakon je drugačije organizirao novčane pomoći koje se ostvaruju preko MRSS. Zamijenjeni su neki oblici socijalne skrbi prikladnijim rješenjima. Uvedena su i nova prava kao što su osobna invalidnina i pomoć za podmirenje troškova stanovanja. Pojednostavljeni su i oblici pomoći u naravi koje pruža država. Uvođenje novog zakona znači da su doslovno svi pokazatelji kojima smo raspolagali zastarjeli, jer se odnose na pomoći koje više ne postoje.35 Sustav koji je djelovao između 1994 – 1997 pružao je 12 oblika pomoći u gotovini i 6 u naravi.

Oko 85% troškova sustava socijalne skrbi financira se iz državnog proračuna, dok vlastiti prihodi ustanova socijalne skrbi predstavljaju oko 15% prihoda. Vlastite prihode čine naplaćene participacije od korisnika smještenih u ustanove socijalne skrbi (plaćanje cijene smještaja), prihodi od dopunskih (ne)gospodarskih djelatnosti ustanova socijalne skrbi (prihodi od ugostiteljske djelatnosti, radionica u kojima se vrši stručno osposobljavanje korisnika, iznajmljivanje prostorija i dr.), donacija, kapitalni prihodi, prihod od republičkog fonda «Kralj Zvonimir»…

Sustav se sastoji od pomoći u gotovini i naravi, te programa smještaja i njege. 69,7% unutar utrošenih sredstava odnosilo se na programe smještaja i njege, iako su oni obuhvaćali tek 5% korisnika. Programi su vrlo skupi, pogotovo smještaj djece i osoba u socijalne ustanove. Preostala sredstva troše se na pomoć u gotovini (28,7% sredstava) i pomoć u naravi (1,6% sredstva). Za pomoći u gotovini troši se mnogo više sredstava nego za pomoć u naravi, koje imaju relativno velik broj korisnika.

35 isto kao i pod 9, str.365

25

Zemlje jugoistočne Europe su u 2003. za državno financiranje socijalnih potreba (navedeni sustavi mirovinskog i zdravstvenog osiguranja, pomoć nezaposlenima i socijalna skrb) trošile oko 16% BDP-a.

Iz priložene tablice36 vidljivo je da države bivše Juslavije troše više od petine BDP-a, dok Albanija i Moldavija izdvajaju bitno manje.

Tablica 8.37 posredno pokazuje da se na mirovinski i zdravstveni sustav odnosi više od 80% izdataka socijalne skrbi, s tim da izdatci mirovinskog sustava čine više od 50% ukupnih

36 preuzeto iz vidi pod 2137 preuzeto iz vidi pod 21

Zdravstvodrugi oblici

socijalne zaštite

ukupni rashodi socijalne zaštite

Albanija 2,1 6,7 8,8Bugarska 4,4 13,2 17,6Hrvatska 7,2 19,3 26,5Moldavija 3,2 9,3 12,6Crna Gora 7,3 15,7 23Rumunjska 6,4 9,6 16,1

Srbija 5,6 15,3 20,9

Tablica 7 - Državni rashodi za socijalnu zaštitu 2003 (% BDP).

Izvor: ILO, 2003.

1999. 2000. 2001. 2002. 2003. 2004.Zdravstvo 7,2 7,2 7,5 6,8 6,6 6,8

Socijalno osiguranje 16,3 16,6 16,9 16,2 14,3 14Socijalna skrb 2,1 2,1 2 1,8 2,8 2,7Ostali troškovi 0,5 0,5 0,4 0,5 0,6 0,6

Ukupni troškovi 26,2 26,7 26,5 25,3 24,3 24

Tablica 8 - Rashodi socijalne zaštite u Republici Hrvatskoj 1999. - 2004. (% BDP).

Izvor: Ministarstvo financija

26

socijalnih troškova. Zanimljivo je što se u zdravstveni sustav izdvaja oko 7% BDP-a, no cijeli zdravstveni sustav nalazi se u neprekidnim financijskim teškoćama. K tomu, autori pretpostavljaju da još na taj iznos, građani sami plaćaju još oko 1/6 privatnih troškova.

U budućnosti trebat će se suočiti s izazovima konsolidiranja sustava kako bi mu se povećala učinkovitost.

27

8. ZAKLJUČAK

Proučavajući problematiku finaciranja sustava socijalne skrbi i borbe protiv siromaštva općenito, nametnula su mi se dva zaključka: Siromašnima treba pomoći u materijalnom pogledu jer niti jedan čovjek ne bi smio živjeti u uvjetima koji nisu dostojni ljudskog bića, a pogotovo ako su se u siromaštvu našli bez svoje krivice (rat, elementarne nepogode, gospodarska kriza, kriza pojedinih privrednih grana i sl.). Država postoji zbog svojih građana. Dakle, po mom mišljenju, siromaštvo bi trebala u glavnini rješavati država. Osnovno obilježje prosperitetne države jest slobodan i sretan građanin, a to je mnogo lakše ostvariti kad su zadovoljene materijalne potrebe svih stanovnika. Pritom dakako treba paziti i na pasivnost pogođenih osoba.

Drugo, pomoć države treba biti osmišljena na način da pomoć ne predstavlja državnu milostinju prema najsiromašnijima. Postoje mnogi primjeri iz povijesti, a na ovom mjestu, čini mi se da bi bilo dobro spomenuti kako su Rimljani u fazi dekadencije svog Carstva rješavali problem siromašnog, nezadovoljnog stanovništva – poznatom krilaticom «kruha i igara». Znači, država treba pronaći učinkovite mjere koje će biti svojevrstan poticaj uključivanju vlastitih snaga siromašnih u pronalaženju izlaska iz situacije u kojoj se nalaze, odnosno država treba rješavati problem siromaštva dugoročno. Država treba svojim mjerama uključiti siromašne pojedince u aktivno rješavanje vlastitih problema, a sve to zbog opasnosti da bi socijalna pomoć, ili neka druga državna mjera, mogla konkurirati prethodnom zahtjevu. Kako je zaposlenje jedan od najboljih načina rješavanja pitanja siromaštva, država ne smije dopustiti da se određenim skupinama više isplati primati pomoć nego li raditi i zarađivati.

U radu su opisana konkretna rješenja za rješavanje tih problema u razvijenim, zapadnim zemljama, s posebnim osvrtom na SAD. Rješenja koja pokušavaju SAD primijeniti u najvećoj su mjeri neprimjenjiva u Hrvatskoj. Naime, uzaludno je uopće pokušavati uspoređivati financijsku moć jedne «supersile» (iako uslijed trenutne gospodarske krize postoje naznake da su uzdrmani financijski temelji na kojima počiva prosperitet SAD-a) i zemlje koja je pri kraju s tranzicijskog puta. Problem postaje još interesantnijim kad vidimo da veliki broj ljudi u SAD-u živi ispod njihove granice siromaštva (iako se radi o nekih ~14%, što predstavlja relativno malu stopu, ne treba smetnuti s uma da su u pitanju milijuni ljudi i obitelji), unatoč tome što se radi o zemlji s najvećom svjetskom ekonomijom, golemim državnim proračunom, zemlji koja je sposobna potrošiti stotine milijardi dolara za ratovanje, ona ipak ne može riješiti problem siromaštva vlastitog stanovništva. Hrvatska ima relativno malu stopu objektivnog siromaštva (1998., prema

28

podacima s kojima sam raspolagao38, iznosila je oko ~11%), ali je zato subjektivni osjećaj siromaštva jako visok (80%).

Rješavanje problema siromaštva treba krenuti od od pojedinca (kada se govori o pogođenim skupinama, kao da se distancira od stvarnih problema i na neki način sama borba protiv siromaštva postaje tek floskulom). Kvalitetno obrazovanje mora biti dostupno svakome. Prošla su vremena u kojima su ljudi cijeli svoj životni vijek radili isti posao. Proces učenja trebao bi se protegnuti na cijeli životni vijek ljudske osobe, jer, statistički podaci jasno su pokazali da osobe s većim i raznovrsnijim znanjem su mnogo fleksibilnije u rješavanju životnih problema i vrlo rijetko imaju problem siromaštva. Dakako, za to je potreban i vlastiti angažman koji često nije prisutan, no ta problematika nadilazi okvire ovog rada.

38 Program borbe protiv siromaštva i socijalne isključenosti

29

POPIS LITERATURE

Predrag Bejaković, «Borba protiv siromaštva u svijetu i Hrvatskoj», Ekonomija, br.1, god. 8, Zagreb, 2002., str.337 – 372P. A. Samuelson, W. D. Nordhaus, Ekonomija, MaTe, Zagreb, 2000.Zoran Sućur, Program borbe protiv siromaštva i socijalne isključenosti, MRSS, Zagreb, 2002.Katarina Ott, Javne financije u Hrvatskoj (treće, promijenjeno izdanje), Institut za javne financije, Zagreb, 2007.John Geanakoplos, Olivia S. Mitchell, Stephen P. Zeldes, «Would a Privatized Social Security System Really Pay a Higher Rate of Return?», Mitchell-Zeldes, 1998.Nikola Mijatović, “Sustav socijalnog osiguranja i problemi njegova financiranja”, Zbornik PFZ, 56 (5) str. 1607 - 1648, 2006.Encarta Reference Library

1.

2.3.

4.

5.

6.

7.