sozzo, m. metamorfosis de los discursos y las prÁcticas sobre seguridad urbana en argentina

7/28/2019 SOZZO, M. METAMORFOSIS DE LOS DISCURSOS Y LAS PRCTICAS SOBRE SEGURIDAD URBANA EN ARGENTINA

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Center for Hemispheric Defense Studies

REDES 2003

Research and Education in Defense and Security Studies

October 28-30, 2003, Santiago, Chile

Panel: Public and Citizen Security

Metamorfosis de los Discursos y las Prcticas sobre Seguridad Urbana en la

Argentina

Mximo Sozzo

Argentina

The statements and opinions presented by the authors of "REDES 2003 Academic Papers", doNOT represent the views of the Department of Defense (DoD), the National Defense University

(NDU) or the Center for Hemispheric Defense Studies (CHDS). Any release, quotation or

extraction for publication must be coordinated with the author of the document. Any use of these

materials outside of the context of this seminar is NOT authorized.

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VI Research and Education in Defense and Security

Studies Seminar (REDES 2003)

Santiago de Chile

PROPOSED PANEL: Public Security and Citizen Security in the Americas

TITLE: Metamorfosis de los Discursos y las Prcticas sobre Seguridad

Urbana en la Argentina1.

AUTHOR: Mximo Sozzo

Universidad Nacional del Litoral.

ABSTRACT: This paper presents the main continuities and changes in the public security

discourse in Argentina in the last decades. An analysis of the different policies implemented and

their underlying assumptions is presented in a comparative approach of three subgovernments

(Greater Buenos Aires, Santa Fe and City of Buenos Aires). Finally, it proposes the terms of a

debate over the challenges that the design of the public security agenda presents in Argentina.

PRELIMINARY VERSION

DO NOT CITE OR DISTRIBUTE

1Este artculo es parte del Proyecto Public Security and Police Reform in theAmericas dirigido por John Bailey (Georgetown University) y Luca Dammert(University of Chile).

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La emergencia de la inseguridad urbana en la Argentina.

Entre 1990 y 2001, de acuerdo a las estadsticas policiales, en la Argentina los delitos

denunciados aumentaron en 83%, mientras que en la Ciudad de Buenos Aires se registr un aumento de

224%, casi el triple del incremento nacional. Por su parte, la Provincia de Buenos Aires evidenci un

aumento del 115%, y en la Provincia de Santa Fe del 37%. La evolucin de la criminalidad aparente

en las estadsticas policiales presenta diferencias de magnitud en las diversas jurisdicciones y en ciertos

casos, tambin de dinmica, en lo que se refiere al paso de un ao a otro a lo largo del perodo. Sin

embargo, se registra una idntica tendencia creciente, que se reproduce tanto en los delitos contra las

personas como en aquellos contra la propiedad1.

En Argentina no ha habido una encuesta de victimizacin de carcter nacional que sirva para

complementar la informacin policial. El Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nacin ha

llevado adelante anualmente encuestas de victimizacin locales desde 1995, en diversos centros urbanos.

En la Ciudad de Buenos Aires, el porcentaje de los residentes un que sufri una experiencia de

victimizacin vari entre 37% y 42% en los aos 1997-2001. En cuanto al Gran Buenos Aires2, la

misma tasa vari entre 39% y 44%; en la ciudad de Rosario3 la tasa lleg alrededor de 50% en los aos

1997- 2000.4

En trminos generales, las curvas de evolucin en estos territorios urbanos de las experiencias de

victimizacin tienen una leve tendencia descendente para el periodo considerado, que contradira el

sentido de las curvas de evolucin que es posible trazar sobre la criminalidad en base a las estadsticas

policiales en el perodo analizado (1990-2001), pero tambin en el perodo sobre el que existen series a

partir de las encuestas de victimizacin (1997-2001). Sin embargo, pese a que el sentido de ambas

curvas no coincida, es preciso tener en cuenta que los volmenes de experiencias de victimizacin

revelados por las encuestas de victimizacin son extraordinariamente altos, desde el punto de vista de la

comparacin internacional, por lo que en todo caso se trata de mnimas tendencias descendentes en una

plataforma extraordinariamente elevada.

Ahora bien, la emergencia de la inseguridad urbana desde la dcada de 1990 no slo se

estructura en torno a la evolucin de la criminalidad sino tambin en torno a la diseminacin de una

ansiedad social con respecto a la probabilidad de ser vctima de un delito que no solamente se

constituye como impacto perceptivo y emotivo sino que tambin se traduce en diversos tipos de

acciones - comportamientos de autoproteccin y de evitamiento (Mosconi-Toller, 1998; Sozzo, 2002a).

A partir de las estadsticas de victimizacin es posible identificar algunos aspectos de esta sensacin de

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inseguridad, en sus diversos planos: perceptivo, emotivo y comportamental. Con respecto al primero al

ser interrogados sobre la probabilidad de ser vctima de un delito en los prximos 30 das, encontramos

que en la Ciudad de Buenos Aires, en el Gran Buenos Aires y en la Ciudad de Rosario ms del 82%

perciban que esto resultaba altamente probable el periodo 1997-20005. Con respecto al segundo plano,

en todos los centros urbanos analizados ms del 30% de los residentes sostuvieron sentirse muy

inseguros al encontrarse solos al momento de oscurecer en sus zonas de residencias, alcanzando su

mximo valor en el Gran Buenos Aires en 1999 (42,8%). Con respecto al tercer plano, en lo que hace a

los comportamientos de evitamiento, ms del 59% de los encuestados afirmaron haberse mantenido

alejados de ciertos lugares o personas por seguridad, alcanzando su mximo valor en la Ciudad de

Rosario en 1999 (70,5%). Finalmente, en lo referido a los comportamientos de autoproteccin, ms del

9% de la poblacin entrevistada revel poseer una arma de fuego en su hogar, alcanzando su mximo

valor en el Gran Buenos Aires en 1998 (17,9%).

La emergencia de la inseguridad urbana en Argentina se inscribe en las transformaciones

econmicas y culturales que atraviesan nuestro presente que pueden caracterizarse como la deriva hacia

una modernidad tarda perifrica. Esta combinacin de transformaciones econmicas y culturales del

presente es la que permite comprender los altos niveles de criminalidad y sensacin de inseguridad su

normalidad, en trminos de Garland (1996). Para Young (1999) la actualidad brinda evidencia muy

clara de la inadecuacin de las dos variantes tradicionales a travs de las cuales se pens la etiologa

criminal -el problema de las causas del delitoen la historia de la criminologa. Por un lado, el

positivismo individual situ el origen de la criminalidad en un dficit individual que se construye

originariamente a nivel de la naturaleza humana la constitucin antropomrfica y psicolgica del

individuo delincuente , la herencia, la cultura y a travs de la socializacin. Por otro lado, el

positivismo social situ el origen de la criminalidad en un dficit social, que se materializa en la

privacin para ciertas personas del acceso a los bienes materiales la pobreza, la desocupacin, etc.-,

una privacin absoluta (Young, 1999, 80-81). Young, siguiendo claramente el legado de la teora de

la anomia de Robert Merton, plantea lo que podra considerarse una salida de medio camino entre

estos dos polos, la llamada privacin relativa: El delito se da donde hay inclusin cultural y exclusin

estructural. Esto da vuelta el dictado del positivismo individual: el delito no es el resultado de una

carencia de cultura, sino de abrazar una cultura del xito y del individualismo. De esta forma, Merton

recontextualiza el positivismo social: no es la privacin absoluta per se, ni la falta de oportunidad la que

da lugar al delito, sino la privacin en el contexto de cultura del sueo americano donde la meritocracia

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es exhortada como abierta a todos (Young, 2001, 31). La sociedad bulmica de la modernidad tarda

resulta exactamente el tipo de sociedad que generara altos niveles de delito, en clave de privacin

relativa justamente porque se caracteriza por incluir culturalmente y excluir estructuralmente (Young,

1999, 81-82).

(Re) Acciones Estatales I: Nostalgia

La emergencia de la inseguridad urbana en Argentina durante los aos 1990 debe

comprenderse en un doble sentido. Por un lado, en tanto aparicin en la superficie de la vida social de

altos niveles de delito y sensacin de inseguridad como hecho social normal en el marco de los

procesos de transformacin econmica y cultural que signan la transicin a una modernidad tarda

perifrica. Por el otro, en tanto urgencia, materializada, por una parte, en demandas de los residentes de

las ciudades grandes y medianas de estar seguros y sentirse seguros dirigidas al mundo de la poltica y,

por la otra, en respuestas de los actores polticos -desde el estado nacional a los estados locales, a lo

largo y ancho del espectro poltico (Sozzo, 1999)- que simblicamente pretenden hacerse cargo de los

reclamos ciudadanos. La inseguridad urbana en esta segunda valencia se transforma progresivamente en

objeto de intercambio poltico, en una mercanca a travs de la cual se busca la produccin de consenso

poltico y electoral (Pavarini, 2003a).

Esta politizacin de la inseguridad urbana podra aparecerprima facie como algo poco novedoso,

en funcin de la naturaleza esencialmente poltica de la criminalidad y del control de la criminalidad,

reconocida, al menos, desde el nacimiento de la racionalidad penal moderna en los siglos XVII y XVIII

(Pires, 2001). Sin embargo, la politizacin actual que la emergencia de la inseguridad urbana implica , va

ms all de aquel reconocimiento, ya que se relaciona con el nacimiento de una necesidad de

legitimacin desde abajo de las estrategias de control de la criminalidad (Pavarini, 2003b). Esta

tendencia a la creciente validacin democrtica de las medidas de control de la criminalidad, se

conjuga con una marginalizacin del papel tradicionalmente asignado en el contexto de la modernidad a

los intelectuales del campo de los saberes sobre la cuestin criminal en tanto legisladores (Bauman,

1997), soberanos de lo que el delito es y de lo que se debe hacer frente al delito (Haggerty, 2002). Esta

politizacin de la inseguridad urbana alcanz su mxima expresin en Argentina con las campaas

electorales del ao 1999 para la eleccin de Presidente de la Nacin y de Gobernadores provinciales y

en la campaa electoral para elegir Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires en el ao 2000.

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En estas campaas electorales cobro un nuevo impulso una tendencia de discursos y prcticas

sobre la seguridad urbana que haba comenzado a expresarse con fuerza desde 1998, sobretodo a nivel

del Gobierno Nacional de Carlos Menem (Partido Justicialista), pero tambin, crecientemente, desde

otros mbitos polticos. Esta tendencia pretende claramente captar consenso poltico (y electoral)

apelando a un despliegue emotivo y ostentoso (Pratt, 2000), del vocabulario moral de la culpa, la

responsabilidad y el castigo, movilizando sentimientos de ansiedad e indignacin alejados de las

formas racionales de pensamiento y calculo, articulndolos con propuestas y medidas que se presentan

claramente como su reflejo y abren el terreno del control del delito a la posibilidad de la resurreccin de

una economa del exceso, a su descivilizacin (Foucault, 1989; Hallsworth, 2000; Pavarini, 2003b;

Pratt, 2000). Esta tendencia ha implicado el ascenso, en nuestro pas, del populismo punitivo

(Bottoms, 1995).

El populismo punitivo apela recurrentemente a metforas blicas -la guerra contra el delito-

que tienen como medio central de traduccin prctica el ejercicio de la violencia. Estas metforas

blicas, evidentemente, tienen particulares resonancias en nuestro contexto cultural, en funcin de las

experiencias polticas autoritarias en Argentina, que en buena medida implementaron una militarizacin

de las estrategias de control del delito (Garca Mendez, 1987; Tiscornia, 2000). La guerra abriga una

percepcin dicotmica y maniqueista (Cano, 1997), en la que existen dos bandos, buenos y malos,

ambos esencialmente diferentes, y la resolucin de su tensin solo puede ser consecuencia de la

neutralizacin o eliminacin de uno de ellos. El delincuente, el criminal, el peligroso, el

sospechoso, se erigen en estas representaciones, por ende, como un enemigo que debe ser derrotado.

Cerca de dicho extremo, deca Carlos Ruckauf, en ese entonces Vicepresidente de la Nacin y candidato

a Gobernador de la Provincia de Buenos Aires por el Partido Justicialista: A los asesinos que matan a

nuestra gente, no hay que tenerles piedad, los quiero ver muertos. Voy a ser absolutamente duro contra

el delito. Entre un ciudadano indefenso y un delincuente armado el que tiene que caer es el delincuente.

No tengo dudas. Hay que optar entre la gente y los delincuentes (La Nacin, 6/8/1999).

Endurecimiento Policial

Desde inicios de 1998 diversos portavoces gubernamentales incluyendo el Presidente de la

Nacin- alentaron discursivamente como forma de solucionar el problema de la inseguridad urbana en

Argentina la importacin del modelo policial de Tolerancia Cero desarrollado en la Ciudad de New

York . A partir de all diversos expertos asociados a esta experiencia visitaron la Ciudad de Buenos

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Aires como invitados de actores gubernamentales y policiales. Inclusive algunos se transformaron en

asesores de candidatos en las campaas electorales antes mencionadas. La retrica de Tolerancia

Cero fue adoptada activamente por el candidato a Gobernador de la Provincia de Buenos Aires en la

campaa electoral de 1999, Carlos Ruckauf. Y fue en cierta medida mantenida durante su gestin como

Gobernador, especialmente en el ao 2000, junto con su primer Ministro de Seguridad, Aldo Rico6.

Esta retrica se vincul orgnicamente a discursos y prcticas dirigidas al endurecimiento de

las prcticas policiales habr mano dura y tolerancia cero, dentro de la ley, deca el Presidente

Menem (La Nacin, 15/4/1999)-, en un contexto signado por la generacin previa de ciertas acciones

pretendidamente dirigidas a la democratizacin de las instituciones policiales (ver Gonzlez, en este

mismo volumen). Estos discursos y prcticas, en buena medida, se construyeron explcitamente sobre el

eje de la vuelta al pasado, del retorno a ciertas facultades y prcticas que las instituciones policiales

posean y desarrollaban y que le fueron restringidas o anuladas como consecuencia de los procesos de

reforma policial o de reformas legales previas7. En estos discursos y prcticas gubernamentales la ley

tena un lugar central y se le adjudicaba en s misma efectos potencialmente benignos en el estado de la

inseguridad urbana. Veamos algunos ejemplos:

a) En abril de 1999 el Gobierno Nacional del Presidente Menem, para reducir el nivel de inseguridad

urbana en la Ciudad de Buenos Aires, apel a poner en la calle a la Gendarmera Nacional y la

Prefectura Naval Argentina, con la aprobacin del Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires,

Fernando de la Rua, de la opositora Unin Cvica Radical y en ese entonces candidato a Presidente

de la Nacin8.

b) En mayo del 2000 el nuevo Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, impuls y obtuvo la reforma

legal del Cdigo Procesal Penal de 1998. Esta reforma introdujo nuevamente facultades policiales,

para hacer, excepcionalmente, la requisa de personas y vehculos por parte de la polica sin orden

judicial, se da la facultad a la polica de mantener incomunicado durante 12 horas al presunto

culpable y se le da la posibilidad de requerir informaciones al presunto imputado en el lugar del

hecho o en sus inmediaciones 9.

c) En junio de 2001 el nuevo Gobierno Nacional de De la Ra impulsa y obtiene la reforma legal del

Cdigo Procesal Penal Federal. A travs de estas modificaciones se le otorga a la Polica Federal

Argentina una serie de nuevas facultades: la posibilidad de requerir de los sospechosos en el lugar de

los hechos noticias e indicaciones sumarias para orientar la investigacin -informacin que no tiene

valor alguno en el proceso judicial-; la facultad de hacer requisas de las personas y efectos

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personales que lleven consigo, as como del interior de vehculos en lugares pblicos sin orden

judicial; y la posibilidad de mantener detenidos e incomunicados a sospechosos por 10 horas como

mximo antes de producir una comunicacin al rgano judicial competente.

Uno de los emergentes fundamentales asociados a estos discursos y prcticas de endurecimiento

policial fue el crecimiento constante del uso de la violencia por parte de la institucin policial, que

articula claramente uno de los momentos simblicamente ms significativos del ascenso del populismo

punitivo. De acuerdo a los datos construidos por el Centro de Estudios Legales y Sociales, en la Ciudad

de Buenos Aires en 1996 se registraron 47 civiles muertos como consecuencia del uso de la fuerza

policial, pasando a 61 en 2001, lo que implic un aumento del 30% en cinco aos. En lo que respecta al

Gran Buenos Aires, en 1996 se registraron 105 muertos civiles, pasando a 200 en el 2001, es decir,

prcticamente, el doble (Palmieri et al, 2002). En la Provincia de Santa Fe, de acuerdo a una

investigacin emprica propia, en 1998 se registraron 20 muertos civiles producidos por usos de la

violencia policial, pasando a 36 en 2001 -con un mximo de 48 en el ao 2000- lo que implica

globalmente para el periodo un incremento del 80% (Sozzo et al., 2003).

Endurecimiento Penal

Desde 1998, peridicamente, algunos actores polticos nacionales como el Presidente Menem o

el candidato a presidente por el Partido Justicialista Eduardo Duhalde- lanzaban al mercado poltico,

como remedio posible frente a la emergencia de la inseguridad urbana, la propuesta de introducir la pena

de muerte dentro de las herramientas de control del delito, apelando muchas veces en forma explcita

como en el caso de Tolerancia Cero- al ejemplo de los Estados Unidos. Frecuentemente, estos actores

restringan el alcance de la propuesta a ciertos y determinados supuestos, relacionados con el

narcotrfico o con los delitos sexuales10.

Este mensaje poltico, se inscriba en un conjunto de discursos y prcticas destinados a un

generalizado endurecimiento penal llevados adelante por los mismos actores polticos o por otros

sectores del espectro poltico-: el aumento legal de las penas para determinados delitos, la restriccin de

beneficios penitenciarios que flexibilizaban la ejecucin de las penas privativas de la libertad, etc. En

particular, un lugar central en esta tendencia era ocupado por la prisin preventiva. Frente a una

percepcin difundida articulada en estos discursos polticos sobre el sistema penal como un mecanismo

que funciona como una puerta giratoria se buscaba incrementar la aplicacin de la prisin preventiva

durante el proceso penal. El peso central de la prisin preventiva, en los discursos y prcticas dirigidas al

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endurecimiento penal es a la vez sintomtico del tipo de encarcelamiento por el que se abogaba. Ya no

se trata de incrementar los alcances de una privacin de la libertad que est dirigida a la finalidad de

resocializar al condenado -declarada en la Ley 24660 de Ejecucin de las Penas Privativas de la Libertad

sancionada por el Congreso Nacional en 1996. Hay una implcita marginalizacin de la obsesin

correccional (Pavarini, 1996). Se trata de impulsar un encarcelamiento orientado hacia la defensa

social, bajo la forma de la neutralizacin e incapacitacin de individuos y poblaciones, sean ellos

delincuentes condenados- o peligrosos procesados presos preventivamente. En este punto resulta

interesante el caso argentino, pues dicha vocacin por neutralizar o incapacitar individuos y poblaciones

no se construye a travs de un lenguaje y unas tecnologas actuariales de determinacin y gestin de los

riesgos. Aqu solamente est presente un lenguaje moral, emotivo, con tonos irracionales y unas

tcnicas punitivas dedicadas a depositar personas condenadas o no- en espacios cerrados destinados a

brindar seguridad (Sparks, 2000). Este tipo de lenguaje y tcnicas no parece estar demasiado

vinculado a una transicin hacia una penalidad postmoderna o una penalidad de la sociedad del

riesgo, sino ms bien a referentes penales modernos y premodernos.

Tambin aqu, como en los discursos y las prcticas dirigidas al endurecimiento policial, hay una

fuerte apelacin a la ley como herramienta tradicional en materia de control del delito y en ciertos

casos, una explcita referencia a la necesidad de volver al pasado, revirtiendo algunos cambios legales

producidos anteriormente. Veamos algunos ejemplos:

a) En mayo de 2000, en el marco de la reforma del Cdigo Procesal Penal de la Provincia de Buenos

Aires, se realizaron diversos cambios a las reglas de excarcelacin, denegndola en los casos de

imputados de homicidios culposos en accidentes automotores, si el imputado se fugara; cuando el delito

fuese cometido mediante el uso de arma de fuego o de cualquier otro tipo propia o impropia-; para los

imputados mayores que hubieran cometido un delito junto con un menor de edad y para los casos de

robos simples en los que hubiera violencia en las personas o de reincidentes en delitos dolosos.

b) En agosto de 2000 el Congreso Nacional, sancion una ley de reforma del Cdigo Penal incluyendo

un nuevo agravante en el art. 41 bis, estableciendo que cuando se lleve adelante un delito con violencia

o intimidacin contra las personas mediante el empleo de un arma de fuego el mnimo y el mximo de la

pena correspondiente se elevar en un tercio.

c) En diciembre de 2000 se produjo una reforma del Cdigo de Ejecucin Penal de la Provincia de

Buenos Aires que, por un lado, restringi al mximo los supuestos de egresos transitorios de las

personas privadas de libertad y prohibi la concesin de salidas transitorias y otras formas de libertad

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provisional para las personas privadas de la libertad en funcin de los delitos considerados

especialmente graves, como por ejemplo, violacin seguida de muerte, o

tortura seguida de muerte.

d) En mayo del 2001, el Congreso Nacional, derog la Ley 24390, llamada ley del dos por uno, pues

estableca que cada da de prisin preventiva que sufriera un imputado que excediera el plazo mnimo

establecido legalmente (dos aos, prorrogables hasta 3 y medio) deba computarse como dos das de

ejecucin de la pena privativa de la libertad que se le impusiese en su caso.

El emergente fundamental de la tendencia hacia el endurecimiento penal fue el incremento

constante y creciente de la poblacin privada de la libertad en Argentina. Segn datos oficiales se ha

pasado de 6177 personas privadas de su libertad en 1997 a 8963 en 2002. Es decir que en slo seis aos

la poblacin encarcelada ha aumentado en un 45%. En la Provincia de Buenos Aires se evidencia un

incremento del 62% de la poblacin recluida en los establecimientos de ejecucin penal entre 1997 y el

2002, pasando de 11527 a 18753 personas. Sin embargo, estas cifras no comprenden las personas

procesadas y condenadas alojadas en Comisaras y Alcaldas Policiales, que representan una porcin

sustantiva de la poblacin privada de su libertad en esta jurisdiccin. El Centro de Estudios Legales y

Sociales ha obtenido informacin oficial al respecto de la institucin policial para el periodo 2000/2002.

Si se suman ambas cifras se observa que en el ao 2000 haba en la Provincia de Buenos Aires 18212

personas en ambos tipos de establecimientos de secuestro, mientras en el 2002 esta cifra ascenda a

24249, lo que implica un incremento en slo tres aos de 33% en la poblacin encarcelada, en general,

en la Provincia de Buenos Aires. En la Provincia de Santa Fe en 1997 haba 1532 personas en

establecimientos de ejecucin penal. En el 2002 esta cifra ascendi a 2323, lo que implica un incremento

de la poblacin recluida del 51% en slo seis aos. Sin embargo, estos nmeros no comprenden la

cantidad de personas condenadas y procesadas que se encuentran alojadas en Comisaras y Alcaldas

Policiales que, como en la Provincia de Buenos Aires, representan una proporcin significativa en

febrero de 2003, slo en la ciudad de Rosario se encontraban privadas de su libertad en sede policial

1150 personas. 11

Las prcticas y discursos referidos a la inseguridad urbana desarrollados en los ltimos aos en la

Argentina dirigidos a un endurecimiento policial y penal, expresivos de una tendencia hacia el

populismo punitivo y articulados en base a una criminologa del otro, configuran un tipo de

desarrollo nostlgico. Simon (1995) sostiene que la nostalgia como sensibilidad en el campo del

control del delito, es un marcador fundamental de su postmodernizacin. Su ejemplo han sido el

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retorno a los boot camps en Estados Unidos, un tipo de pena privativa de la libertad tpicamente

disciplinaria, relacionada con la temporalidad del mundo de la produccin fordista, un mundo que ha

dejado de existir para sus destinatarios: los jvenes, negros, estructuralmente desempleados.

(Re) Acciones Estatales II. Innovacin?

Frente a este conjunto de (re)acciones estatales nostlgicas, que apuntan a un endurecimiento

penal y policial, emerge la tentacin de abrazar como clave de lectura de las transformaciones de las

prcticas y discursos referidos a la inseguridad urbana en la Argentina contempornea, la contundente

tesis del ascenso del Estado Penal enlazado orgnica e ideolgicamente con el debilitamiento del Estado

Social presentada recientemente por Loic Wacquant (2000). Sin embargo, la existencia de esta fuerte

tendencia no debera impedir observar el surgimiento frente a la emergencia de la inseguridad urbana, de

otras (re) acciones estatales que poseen distintos alcances pero que difcilmente puedan englobarse en el

ascenso del populismo punitivo y la criminologa del otro. Tal vez, a diferencia del conjunto de

prcticas y discursos presentados en el apartado anterior, estas (re) acciones estatales carezcan de una

coherencia y unidad, pero podra plantearse que frente a la actitud nostlgica que implica aquellas,

stas estn, mas bien, recubiertas de una apelacin a la innovacin aun cuando se pueda evaluar

crticamente esta reivindicacin. En este apartado analizaremos uno de los mas significativosde estas

iniciativas: el Plan Nacional de Prevencin del Delito.

Plan Nacional de Prevencin del Delito

A partir de la segunda mitad de la dcada del 90, diversos actores estatales provinciales o

locales- en coyunturas distintas lanzaron frente a la emergencia de la inseguridad urbana, una serie de

iniciativas que se presentaban como dirigidas al ideal de prevenir el delito sin apelar al recurso penal. En

ciertos casos se trat de meros ejercicios discursivos y en otros, se tradujeron en prcticas ms o menos

desarrolladas.12 La iniciativa ms importante en este marco ha sido, sin duda, el Plan Nacional de

Prevencin del Delitoen adelante, PNPD- que, en el marco del Gobierno Nacional del Presidente De la

Rua, conjuntamente pusieron en marcha el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y el Ministerio

del Interior de la Nacin en agosto de 2000. El PNPD se plantea como objetivos fundamentales: reducir

los delitos callejeros, especialmente los delitos contra la propiedad y contra las personas que implican el

uso de la violencia fsica; disminuir la sensacin de inseguridad frente a este tipo de delitos y fomentar

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la activa participacin de actores no gubernamentales y constituir una red de compromiso, cooperacin

y articulacin con actores gubernamentales destinada a la prevencin del delito (PNPD, 2000).

En principio, el PNPD se presenta como una iniciativa de alcance nacional, que va a ajustar sus

formas de intervencin preventiva a las concretas manifestaciones del fenmeno de la inseguridad

urbana en las diversas zonas de implementacin pero en su diseo se fijan lineamientos estratgicos.

El PNPD adopta explcitamente el modelo de la prevencin integrada de la inseguridad urbana. La

prevencin integrada prev una mixtura en cada intervencin preventiva de tcnicas propias de la

estrategia de prevencin social aquella dirigida a incidir en las causas sociales del delito- 13 y de la

estrategia de prevencin situacional ambiental -aquella destinada a reducir las oportunidades de

realizacin de los delitos. Sostiene el diseo del PNPD: Ambas realizan importantes contribuciones

para alcanzar el objetivo de reducir el delito y la sensacin de inseguridad, pero es preciso reconocer que

la estrategia situacional-ambiental posee un mayor grado de efectividad en el corto plazo pero no genera

efectos duraderos en el mediano y largo plazo. De all que esta estrategia deba articularse con la

estrategia social dado que su alcance por s sola es extremadamente limitado. El Plan privilegia las

intervenciones de mediano y largo plazo y en este sentido, subordina la estrategia situacional-ambiental

a la estrategia social (PNPD, 2000).

Para el desarrollo de la prevencin integrada de la inseguridad urbana, el diseo del PNPD

prev una estructura de gestin descentralizada e interagencial que rene actores estatales del nivel

nacional, provincial y municipal va una serie de acuerdos formales pertinentes, otorgndole especial

relevancia al plano local. Por otro lado, tambin se prev el desarrollo de esquemas de compromiso,

colaboracin y articulacin con otras agencias estatales, mas all de la estructura de gestin del PNPD,

que llevan adelante desde el nivel nacional, provincial y municipal iniciativas que se encuentran

vinculadas a la prevencin del delito en primer lugar, con la institucin policial. En la misma

direccin, el diseo del PNPD hace una fuerte apelacin a la participacin ciudadana, en tanto motor

fundamental del plan (PNPD, 2000)14. Esta participacin ciudadana es llamada a activarse en el

proceso de implementacin del PNPD en un cudruple carcter: consultiva, resolutiva, ejecutiva y

fiscalizadora (PNPD, 2000). En sntesis, se pretende configurar entre actores estatales nacionales,

provinciales, municipales- y no estatales ciudadanos, organizaciones de la sociedad civil-

partnerships en el desenvolvimiento del proceso de implementacin .

El proceso de implementacin de acuerdo al diseo del PNPD comprende diversas etapas: 1) la

seleccin de regiones, ciudades y zonas donde desarrollar intervenciones preventivas; 2) la realizacin

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de un diagnstico cientfico, cuantitativo y cualitativo, sobre el estado de la seguridad urbana en las

zonas de implementacin; 3) la confeccin de un mapa sociodemogrfico, econmico e infraestructural

de la zona de implementacin; 4) la confeccin de un mapa de las organizaciones de la sociedad civil en

la zona de implementacin; 5) la construccin de un mecanismo de participacin ciudadana formal y

permanente a travs de la realizacin peridica de asambleas en subzonas dentro de cada zona de

implementacin para la determinacin a travs del debate ciudadano de una agenda de problemas, de

unas propuestas de soluciones viables en el marco de las estrategias de prevencin del delito

promovidas por el Plan, la colaboracin en el desarrollo de las intervenciones preventivas y el

seguimiento de las mismas; 6) el diseo de las intervenciones, la articulacin con otros actores

gubernamentales y el desarrollo de las intervenciones; 7) el monitoreo externo e interno del proceso de

implementacin (PNPD, 2000). Por ltimo, el diseo del PNPD prev un mecanismo de evaluacin

anual de los procesos de implementacin que combina una evaluacin de resultados o cuantitativa

con una evaluacin procesual o cualitativa (PNPD, 2000).

Desde su lanzamiento, el PNPD se implement fundamentalmente en la Ciudad de Buenos Aires,

previo acuerdo formal con el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, que implic el nacimiento del

Programa de Prevencin del Delito en la Secretaria de Seguridad y Justicia del Gobierno de la CBA. 15

La implementacin del PNPD en la Ciudad de Buenos Aires16 se desvi en diversas materias de su

diseo originario. Pero tambin hubo una serie de innovaciones para paliar lagunas del mismo. La

evaluacin procesual de dicha implementacin durante el periodo 2000-2001 ilustra los momentos

fundamentales de este proceso, con sus desviaciones e innovaciones (cfr. Sozzo, 2002c)17. En extrema

sntesis, es posible sealar:

La estructura de gestin del PNPD se simplific, pues el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires

representaba al mismo tiempo el nivel provincial y el local. El carcter mixto del plano nacional

de la estructura de gestin se quebr cuando a partir de los cambios en el gabinete del Gobierno

Nacional del presidente De la Ra en marzo de 2001, el Ministerio del Interior de la Nacin se

retir de la implementacin del PNPD. En cuanto a los operadores del PNPD exista en el contexto

argentino una carencia de especialistas en prevencin del delito. Sin embargo, la seleccin de los

operadores del PNPD a nivel del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires no estuvo guiada por las

prescripciones del diseo del PNPD aun adaptadas a la ausencia antes sealada- sino por

conveniencia y clientelismo poltico.18

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14/30

En cuanto al establecimiento de esquemas de compromiso, colaboracin y articulacin a nivel

nacional, los resultados fueron extraordinariamente limitados, generndose slo unas relaciones

formales hacia fines del 200119. En el plano del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires no se

articularon esquemas de compromiso, colaboracin y articulacin entre el PNPD y las agencias

estatales locales pertinentes. Exclusivamente se construyeron relaciones informales en base a

contactos personales directos de los miembros de la estructura de gestin local en torno a

problemas puntuales y con una dinmica de solicitud de favor-concesin de favor,

transformndose la potencial accin conjunta asociada a la idea de partnership, en palabras de

uno de sus miembros en casustica.20

No se realiz un diagnstico cientfico cuantitativo y cualitativo- del estado de la seguridad urbana

en cada uno de las zonas de implementacin, dejando librada la construccin de la agenda de

problemas, exclusivamente, al funcionamiento del mecanismo participativo, con todos los sesgos

que ello implica.

El mecanismo participativo se convirti en el centro de la implementacin del PNPD, desplazando

inclusive al desarrollo de las intervenciones preventivas. El mecanismo participativo puesto en

marcha, ha estado orientado fundamentalmente por la bsqueda de un resultado cuantitativo: el

mayor numero de asambleas con el mayor numero de participantes en cada una de las zonas de

implementacin. Estos datos cuantitativos se convirtieron en la gestin del PNPD en indicadores de

efectividad y se perdi de vista, en la mayor parte de los casos, el objetivo democratizador del

impulso de la participacin ciudadana. Dicha participacin ciudadana fue selectiva: adultos por

lo general mayores de 50 aos- y de clase media. El mecanismo participativo no incluy salvo

excepciones- ni a los jvenes ni a los pobres, ni a otros grupos difciles de alcanzar (prostitutas, los

sin techo, gays, etc.).

El mecanismo participativo no estuvo dirigido fundamentalmente al establecimiento de una agenda

de problemas, sino de una lista de demandas de estos ciudadanos que selectivamente asistan a las

asambleas. La idea de demanda reenva a una definicin de la intervencin a realizar efectuada

exclusivamente por los actores no-estatales que toman parte del mecanismo participativo, quedando

reservado a los actores estatales el rol de activar la respuesta. Esta dinmica de demanda-

respuesta tiene una lgica claramente clientelista que se estructura sobre los reclamos

populares, buscando reproducir consenso poltico y en el lmite, electoral. Las demandas

receptadas por el PNPD durante el 2001 se han referido de acuerdo al lenguaje ocupacional del

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PNPD- en un 57% a gestin policial, en un 15% a gestin de obras pblicas, en un 12% a

gestin del medio ambiente, en un 8% a contravenciones y en un 3% a supuestas usurpaciones 21

Estas demandas receptadas a travs del mecanismo participativo, en muy pocos casos se vinculan

expresa y precisamente a problemas identificados en las zonas de implementacin, expresando

muchas veces sentimientos de inseguridad y de indignacin moral .

En la dinmica clientelista demanda-respuesta con que ha funcionado el proceso de

implementacin, las pseudo-intervenciones preventivas han sido las demandadas por el publico

presente en el mecanismo participativo, inscribindose preponderantemente en una pretendida

estrategia de prevencin situacional-ambiental. Han sido pseudointervenciones preventivas pues

no han estado vinculadas a problemas sino a reclamos y requerimientos populares y no han sido,

por lo tanto, diseadas racionalmente para cumplir el fin de reducir las dimensiones de un

problema sino de satisfacer la demanda.22 Difcilmente puedan considerarse a estas respuestas

intervenciones preventivas, pero si fuera as se habra invertido el diseo originario del PNPD con

un absoluta preponderancia de medidas de prevencin situacional-ambiental.23

Desde mediados del 2001 se impulsaron las Redes Solidarias de Prevencin del Delito -una

innovacin con respecto al diseo originario. No se trata aqu de respuestas a demandas sino de

la movilizacin de los individuos y las familias para que ellos desarrollen una accin

pretendidamente preventiva. En el 2001 se constituyeron 40 redes, en las que los vecinos de una

misma cuadra se intercambian sus nmeros de telfonos y acuerdan dar el alerta ante una personao situacin sospechosa, comunicndose entre s y con la polica. Adems, en ciertos casos se

acuerdan determinadas rutinas de autoproteccin por ejemplo: sacar todos la basura a la misma

hora- y se colocan carteles indicativos suministrados por el PNPD- de la existencia en la cuadra de

esa red. Claramente esta medida se piensa a medio camino entre la prevencin comunitaria y la

prevencin situacional-ambiental: movilizar a la comunidad para reducir las oportunidades

delictivas. Estas redes han contribuido a generar una mentalidad de fortaleza y a reforzar rituales

de exclusin social efectos perversos que el diseo del PNPD pretenda explcitamente evitar. 24

Frente a la casi completa anulacin de la estrategia de prevencin social en la implementacin del

PNPD, en octubre de 2001 se cre en el nivel nacional, el Programa de Comunidades Vulnerables

para tratar de revertir, al menos parcialmente esta tendencia otra innovacin con respecto al diseo

originario. Este Programa buscaba poner en movimiento acciones para reducir la vulnerabilidad

social a travs del fomento de la insercin laboral, la capacitacin, la atencin escolar, al salud y la

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recreacin. Simultneamente se cre un Programa de Comunidades Vulnerables a nivel del

gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Ambos programas deban funcionar como un solo equipo de

trabajo pero rpidamente surgi un conflicto en funcin de la disponibilidad por parte del PCV local

de una serie de beneficios personales Planes de Emergencia Laboral y anlogos- para intervenir.

Dichos beneficios fueron administrados en forma clientelista, sin ningn tipo de vinculacin con la

finalidad de prevenir el delito, de acuerdo a la visin de los miembros del PCV nacional. El PCV

nacional comenz paralelamente a trabajar directamente en algunas villas miserias (Ciudad

Oculta y Barrio Rivadavia I en Ciudad de Buenos Aires, Villa Tranquila en Avellaneda, etc.) con

jvenes en situaciones de vulnerabilidad social. Este trabajo fue apuntalado a partir del convenio

antes mencionado con el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nacin que

permiti contar con Planes de Emergencia Laboral para facilitar esta tarea desde enero del 2002.

Algunos de los proyectos que se emprendieron a partir de esta posibilidad han sido: un

microemprendimiento de lombricultura para la produccin de abono orgnico; la capacitacin en

diversos oficios y su puesta en prctica en la refaccin de una escuela; etc. Este tipo de

intervenciones alcanzaron a 77 jvenes en situaciones de vulnerabilidad social. La creacin del PCV

vino a sancionar otra inversin del diseo originario del PNPD: del modelo de la prevencin

integrada se paso a una prevencin disociada. La preponderante estrategia de pseudo-prevencin

situacional-ambiental vinculada a la dinmica clientelista de demanda-respuesta del mecanismo

participativo se desenvolva en ciertos territorios urbanos de clase media y alta, mientras que una

incipiente y tmida estrategia de prevencin social comenz a desenvolverse en los territorios

urbanos ms pauperizados de las clases populares, sin ningn tipo de articulacin entre s y con

supuestos y lgicas distintas e incluso, contrapuestas.

El Plan Nacional de Prevencin del Delito, desde su diseo originario y explcitamente va la

adopcin del modelo de la prevencin integrada, se presentaba como un hbrido que pretenda hacer

coincidir formas -diferentes y hasta contrapuestas- de pensar y actuar la reduccin del delito y la

sensacin de inseguridad. Esta hibridez se ha mantenido aunque con dosis inversas a las planeadas en

su diseo originario- a lo largo del proceso de su implementacin en la Ciudad de Buenos Aires durante

el periodo 2000/2001..La estrategia de prevencin situacional-ambiental es tal vez el artefacto

poltico quinta esencialmente neoliberal en las actuales formas de gobierno del delito. No se focaliza

en el individuo, en su normalizacin, va la intervencin sobre las causas psicolgicas o sociales que

lo impulsan a obrar. Se dirige managerialmente a los aspectos temporales y espaciales del delito: a la

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reduccin de las oportunidades delictivas. Por esta va, se busca el gobierno no de un sujeto

individualizado sino de un agregado, de una poblacin que expresa un riesgo (O`Malley, 1992;

Gilling, 1997; Hughes, 1998). Hay un fuerte reconocimiento de la normalidad del delito, de su

inevitabilidad como un riesgo que es preciso enfrentar como tantos otros accidentes que se encuentran

incorporados a nuestra vida cotidiana (Garland, 1996; 2001). La prevencin situacional-ambiental se

funda claramente en lo que Garland llama una criminologa del s mismo, en la que el potencial

ofensor es un -abstracto, universal, abiogrfico- individuo libre y racional que por ende debe ser hecho

responsable, en su caso- como nosotros, capaz de consumir oportunidades delictivas a partir de un

clculo de costo-beneficio (Garland, 1996; 2001; Crawford, 1998; Hughes, 1998). Es preciso obrar

sobre las situaciones o ambientes para hacerlos efectiva y eficientemente mas seguros aumentando los

esfuerzos involucrados en la realizacin de los delitos, aumentando los riesgos ya sean reales o

percibidos como tales de deteccin y detencin del potencial ofensor o reduciendo las recompensas

probables de los delitos- de forma tal de fomentar una eleccin racional en los potenciales ofensores que

desista de cometer el delito. Dado que los altos volmenes de criminalidad propios del presente

demuestran cotidianamente los lmites de los actores estatales tradicionalmente encargados del control

del delito polica, justicia penal, etc.- es indispensable responsabilizar a nuevos actores, estatales

como los gobiernos locales, en el caso argentino- o no estatales los individuos y sus familias de all la

importancia de la apelacin al partnership, a los esquemas de compromiso, colaboracin y

articulacin. En este ltimo aspecto, la apelacin a la participacin ciudadana, promueve un

prudencialismo privatizado: una gestin privada del riesgo del delito al estilo de las redes solidarias

de prevencin del delito.(O`Malley, 1992; Crawford, 1998; Hughes, 1998). Estas tcnicas de gobierno

del delito se presentan comnmente en un formato tcnico, completamente alejado de los lenguajes

coloridos moralmente del autoritarismo, del liberalismo o del welfarismo (O`Malley, 1992;

Gilling, 1997).

La estrategia de prevencin social como conjunto de tcnicas apenas esbozadas en el diseo e

incipiente y tmidamente desenvueltas en la implementacin del PNPD, difcilmente pueda ser

encuadrada definitivamente en cuanto a las formas de pensar y actuar el gobierno del delito que encarna.

Parece s posible afirmar, prima facie, que pretende erigirse en una alternativa a la racionalidad poltica

neoliberal. Lo que resulta un tanto mas complejo es su vinculacin con el welfarismo (cfr. Stenson-

Edwards, 2001; O`Malley, 2001). Evidentemente los discursos y prcticas activados en el marco del

PCV nacional pueden ser definidos como una innovacin tecnolgica en la tradicin del welfarismo

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penal, por su fuerte focalizacin en individuos los jvenes en situaciones de vulnerabilidad social -

y en las potenciales causas que los impulsaran a cometer delitos ausencia de relacin con el mundo del

trabajo, deterioro de sus vnculos sociales, etc. Sin embargo, claramente aparece en los operadores del

PCV nacional una negacin de la incidencia de factores psicolgicos en la produccin de la

criminalidad, una separacin explcita de cualquier idea de tratamiento, una fuerte vinculacin de la

propia prctica a la reduccin de las desigualdades sociales, cuya dimensin cultural y no slo

material es subrayada y una mirada crtica del funcionamiento del sistema penal especialmente, de la

institucin policial- que parecen estar influenciadas por la tradicin de la criminologa radical. En este

sentido, parece ser que este lenguaje de lo social, en este sector muy limitado de discursos y prcticas,

alienta una indexacin que uno podra considerar crtica -al menos en en parte- de lo social tal como

ha sido construido por el welfarismo como racionalidad poltica y, especialmente, de sus dispositivos

dirigidos al gobierno del delito.

El PNPD en tanto ejercicio de prevencin integrada en el diseo originario y en tanto ejercicio de

prevencin disociada en su proceso de implementacin, claramente reivindica desde ambos lados de

su esquizofrnica configuracin su carcter innovador. No hay referencias nostlgicas, no se trata de

volver a las viejas tecnologas del liberalismo, del autoritarismo o del welfarismo con su

focalizacin aun cuando con sentidos diversos- en las agencias estatales que forman parte del sistema

penal. Se trata siempre de generar nuevos recursos ms all del sistema penal para gobernar el delito,

ya sea apelando a incidir en lo situacional o ambiental o en lo social.

A Modo de Conclusin.

Como bien seala Robert Castel, el presente refleja una combinacin de elementos heredados del

pasado y de innovaciones actuales. Para comprenderlo resulta indispensable hacer su genealoga,

construir una historia del presente (Foucault, 1989, 37): Analizar una prctica contempornea

significa observarla desde el punto de vista de la base histrica de la cual emerge; significa enraizar

nuestra comprensin de su estructura actual en la serie de sus transformaciones previas. El pasado no se

repite a s mismo en el presente, pero el presente juega e innova utilizando el legado del pasado(Castel,

1994, 238). Este juego que vincula persistentemente el presente al pasado es lo que permite captarse a

travs de la idea de metamorfosis como clave de lectura: dialctica de lo igual y lo diferente

(Castel, 1997). En este trabajo hemos tratado de anatomizar las metamorfosis fundamentales en las

(re) acciones de los actores estatales frente a la emergencia de la inseguridad urbana en la Argentina a

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partir de la dcada de 1990. No hemos trazado un mapa totalizante de las transformaciones en los

discursos y prcticas de control de la inseguridad urbana de nuestro presente, sino que hemos tratado de

captar sus lneas maestras en nuestra cartografa, poniendo de manifiesto como esos desarrollos actuales

se inscriben en un perpetuo juego de continuidad y discontinuidad con respecto al pasado.

Estas acciones estatales han sido tematizadas como respuestas frente a la emergencia de la

inseguridad urbana en Argentina slo en beneficio de la claridad descriptiva y analtica. Aun cuando

ciertos autores contemporneos han brindado interesantes mapas de los cambios actuales de las

estrategias de control del delito en otros horizontes culturales, brindndole al surgimiento de altas tasas

de criminalidad y de sensacin de inseguridad tpicas de la transicin a la modernidad tarda, un rol

central en tanto causa de los mismos (Young, 1999; 2001); creemos que esta emergencia en

Argentina, ha funcionado como uno de los elementos que ha impulsado determinados

desenvolvimientos, pero no puede ser hipostasiada como el eje fundamental de la comprensin de

nuestro presente pues ha existido una relativa autonoma de las prcticas y discursos gubernamentales.

En la literatura criminolgica contempornea se pretende constantemente construir mapas de las

metamorfosis en las estrategias de gobierno de la inseguridad urbana por parte de actores estatales

inscribindolas a su vez en una gran transformacin. Todas estas narrativas pueden aportar

evidentemente- elementos para comprender nuestro contexto concreto y en algunos casos hemos hecho

explcita referencia a ellas a lo largo de este trabajo-, pero muchas de ellas construyen dicha explicacin

en un marco muy amplio y general el cambio de un tipo de sociedad a otra, de un tipo de estado a otro,

etc.-, y pintan un panorama unitario y coherente. Para comprender la complejidad y los matices de las

metamorfosis de nuestro presente en materia de control de la inseguridad urbana se requieren

herramientas conceptuales que posean una mayor sensibilidad emprica, que se ubiquen mas bien en el

plano del mediano alcance. Nuestro panorama contemporneo presenta unas ambigedades,

volatilidades y contradicciones (que no son privativas de nuestro contexto cultural, ver Garland,

1996; O`Malley, 1999). Los mismos actores estatales, no slo con el transcurso del tiempo sino

simultneamente, producen discursos y prcticas no slo diferentes sino hasta contrapuestos. Por un

lado, hemos descripto y analizado, en el segundo apartado de este trabajo, como se fueron produciendo

desde la segunda mitad de la dcada de 1990 un conjunto de medidas dirigidas al endurecimiento

penal y policial. Por otro lado, en el tercer apartado de este trabajo, hemos tratado de describir y analizar

unos desarrollos que difcilmente se inscriben en la tendencia antes mencionada: el nacimiento de la

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probation y del Plan Nacional de Prevencin del Delito. De un lado, la nostalgia; del otro, la

innovacin.

Este escenario esquizofrnico de los procesos de control del delito (Sullivan, 2001) desde la

dcada de 1970 ha tratado de ser tematizado a travs de la metfora de la bifurcacin (Pitch, 1989). En

esta lectura , en el marco del ascenso y crisis del estado social, las polticas de control de la

inseguridad urbana se han ido desarrollando en dos direcciones diferentes y contradictorias: por un lado,

mecanismos de control duro, privados ya de cualquier finalidad resocializadora y regidos nicamente

por la bsqueda de seguridad y por el otro, mecanismos de control social blando, en lo social, que

evitan el secuestro de las situaciones problemticas, en los que se aloja la finalidad resocializadora.

Entre estos dos polos, duro y blando existira, en estas narrativas, una relacin funcional: un

intercambio disciplinar, que asegura la posibilidad, si es necesario, de que se atraviese el circuito,

del polo blando al polo duro. En algunos autores esta configuracin bipolar es el producto de las

contradicciones econmicas del estado de bienestar y su crisis fiscal; en otros hay una mayor

acentuacin en los cambios en las formas de ejercicio del poder, en general, en las sociedades

occidentales (Melossi, 1980; Scull, 1987; Cohen, 1988; Pavarini, 1996). Tal vez esta metfora capte

elementos sustanciales de los procesos que han atravesado el escenario argentino en los aos 1990,

alojando en su propia configuracin explicativa el desarrollo de tendencias contradictorias. Sin embargo,

la contradiccin reconocida se ubica aqu en el marco de una nica lgica, forma parte de una estrategia

que evidencia su existencia en el momento fundamental del intercambio disciplinar y que mantiene

intacta su estructura soportando la esquizofrenia de su bipolaridad.

Ahora bien, si no hay una lgica, una estrategia omnicomprensiva que subyace a las direcciones

contradictorias del control de la inseguridad urbana en nuestro presente, nos encontramos ante los

sntomas del caos? (O`Malley, 1999, 175). La reciente exploracin de Pat O`Malley (ver tambin

2000; 2001) en torno a la articulacin concreta en escenarios particulares de tecnologas y

racionalidades gubernamentales en el marco de programas gubernamentales especficos brinda una

inspiracin til para abordar este panorama contemporneo, reconociendo su complejidad y matices. La

dcada de 1990 implica en la Argentina la instalacin cultural y poltica de la Nueva Derecha, a travs

de la hegemona del menemismo a partir de las dos presidencias consecutivas de Carlos Menem

entre 1989 y 1999- un programa gubernamental que reuna racionalidades polticas diversas y

contrapuestas: el neopopulismo, el neoliberalismo y el neoconservadurismo. Esta configuracin

peculiar de un programa gubernamental, no pudo ser quebrada en su esencia, por la experiencia que se

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presentaba electoralmente como una alternativa a la Nueva Derecha hacia fines de la dcada

menemista: el Gobierno Nacional del Presidente de la Rua de la Alianza por el Trabajo, la Educacin y

la Justicia iniciado en diciembre 1999 y culminado abruptamente en diciembre del 2001..

Los desarrollos actuales de las acciones estatales de control de la inseguridad urbana en

Argentina reflejan claramente esta alianza paradjica de gubernamentalidades distintas que

atraviesa las experiencias de los gobiernos de los Estados Nacional y Provinciales. El ascenso del

populismo punitivo y una criminologa del otro, se articula perfectamente con los elementos

neopopulistas y neoconservadores en el limite, autoritarios- de la Nueva Derecha. Por otro lado,

la difusin de una criminologa del si mismo y de un managerialismo penal ,ligadas a la

prevencin situacional-ambiental en el diseo e implementacin del PNPD y a la probation,

respectivamente, se articulaba perfectamente con los elementos neoliberales de la Nueva Derecha.

Ahora bien, en estos trminos dicotmicos en los que es posible estructurar la relacin entre este

programa gubernamental y las acciones estatales dirigidas al control de la inseguridad urbana, parece

haber escaso espacio para explicar la persistencia de unas apelaciones a lo social en el lenguaje

gubernamental, ya sea en su tpica forma welfarista probation- o en una reconsideracin con

algunos tintes radicales prevencin social.

Si el ascenso de la Nueva Derecha implica el advenimiento de la era de la muerte de lo social

(Rose, 1999; De Marinis, 2003) resulta difcil comprender esta persistencia aun cuando presentada en

torno a innovaciones tecnolgicas. Una primera va para darle sentido, sera limitar los alcances de

esta muerte proclamada en la configuracin de la Nueva Derecha en nuestro contexto. La Nueva

Derecha en la Argentina construida a partir del menemismo, dentro de su repertorio de motivos

gubernamentales posee una fuerte composicin de elementos neopopulistas y neoconservadores,

que en buena medida pertenecen con sus iconos y simbologas a la tradicin poltica que ha cumplido un

rol fundamental en la construccin del welfarismo local con sus peculiares caractersticas: el

peronismo inclusive en el terreno del control del delito (Caimari, 2002a)- y pueden movilizarlos

cuando pragmticamente se presenta la ocasin. Tal vez esta sea una forma de entender los componentes

welfaristas del nacimiento de la probation en Argentina.

Una segunda va es que el neoliberalismo mas que generar una marginalizacin universal del

lenguaje de lo social, en realidad, selectivamente reconstruye algunos de sus elementos. En el campo

de las estrategias de control del delito esto puede implicar un rescate de formas mas individualizadas de

rehabilitacin y tratamiento del ofensor o del potencial ofensor, con una fuerte apelacin a la evaluacin

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y la auditoria de las intervenciones y una consideracin del destinatario como un sujeto activo.

Algunas de estas connotaciones resuenan en los discursos y prcticas en torno a la estrategia de

prevencin social en el diseo e implementacin del PNPD aunque tal vez no puedan dar cuenta de

algunos de sus matices mas claramente radicales.

A su vez es preciso incorporar una reflexin sobre el carcter mismo del Estado. El Estado no es

un macroanthoropos, un superindividuo (Melossi, 1992). En una charla dada en el College de

France en 1979 Michel Foucault sealaba: El estado no tiene esencia...El Estado no es un universal, el

Estado no es en s mismo una fuente autnoma de poder; el Estado no es otra cosa que los hechos; el

perfil, el desglosamiento mvil de una perpetua estatalizacin o de perpetuas estatalizaciones, de

transacciones incesantes ...El Estado no tiene entraas (1993, p. 310). Los discursos y prcticas

estatales que hemos descripto y analizado a lo largo de este trabajo no han sido desarrolladas por el

Estado, sino por actores estatales que reivindican en las relaciones gubernamentales personificar al

Estado decir y hacer el Estado, reflexivamente (Melossi, 1992). Estos actores estatales, en el marco

de la construccin del programa poltico de la Nueva Derecha y de su traduccin en tecnologas

polticas, han posedo una relativa capacidad de gestar mas o menos autnomamente discursos y

prcticas. Y tambin aqu reside una de las razones de las caractersticas ambiguas, voltiles,

contradictorias de nuestro presente en materia de control de la inseguridad urbana. Los limites de

esta autonoma no estn planteados de antemano sobretodo por el alto valor que al pragmatismo le ha

concedido la Nueva Derecha- por lo que siempre las tendencias poseen un carcter inacabado. Tal vez

esto contribuya a hacer comprensible la posibilidad de la presencia de ciertos tonos radicales aunque

mas no sea en recnditos, marginados y limitados espacios de nuestro escenario contemporneo.

Las metamorfosis de los discursos y prcticas estatales referidos a la seguridad urbana en la

Argentina, a la luz de estas exploraciones de mediano alcance, no aparecen como el producto

inevitable de unas lgicas intangibles y de unas fuerzas mas o menos inabarcables que se ubican en

torno a grandes transformaciones aun cuando evidentemente nadie puede negar la influencia de las

mismas en numerosos aspectos. Tal vez esta conclusin nos mueva a evitar un pesimismo poltico que

muchas veces nos seduce condenndonos a la inmovilidad.

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1 Los delitos contra la propiedad registran en el pas un incremento del 69%, mientras los delitos contra las personas aumentar

173% en este perodo. En la Ciudad de Buenos Aires el incremento fue de 139% para los delitos contra la propiedad y de 271% p

los delitos contra las personas; en la Provincia de Buenos Aires fue de 122% y 215% respectivamente; y en la Provincia de SaFe, fue de 27% y 91% respectivamente. En general, ver: www.jus.gov.ar/dnpc.2 El Gran Buenos Aires abarca una serie de partidos de la Provincia de Buenos Aires que rodean la Ciudad de Buenos Air

Conjuntamente constituyen, en cierta medida, una unidad urbana, comunmente definida como area metropolitana, en do

residen unos 14 millones de personas.3 Es el centro urbano ms importante demogrfica y econmicamente de la Provincia de Santa Fe.4 Esta tendencia de la evolucin de las experiencias de victimizacin en ambas jurisdicciones, no se verifica en forma idntica ecaso del tipo de delito mas frecuente: el robo con violencia. En todas las ciudades analizadas se presenta en el perodo un tenden

ascendente.5 No se encuentran aun disponibles los datos referidos a la sensacin de inseguridad en la Ciudad de Buenos Aires en el 2001, po

que hemos restringido las series empleadas al perodo 1997/2000.6 Ex coronel del Ejercito Argentino que particip de dos levantamientos contra el Gobierno Nacional de Raul Alfonsin,

condenado judicialmente e indultado por el Gobierno Nacional de Carlos Menem en 1991. Luego ingres en la actividad polti

fundando su porpio partido poltco, el MODIN. Fue Intendente del Partido de San Miguel por dos perodos consecutivos y el prim

ex militar puesto a cargo de una fuerza de seguridad desde la reinstauracin democrtica.7 Como las modificaciones de la Ley Orgnica de la Polica Federal Argentina en 1991 o del Cdigo de Procedimiento Penal Fed

en 1992.8 Desde diciembre de 1999 se hizo cargo de la Secretara de Seguridad Pblica de la Provincia de Santa Fe Enrique Alvarez, que

funcionario durante la dictadura militar, desde 1978, de la Secretaria de Inteligencia del Estado (SIDE), dependencia que tuvo

amplio involucramiento en las acciones del terrorismo de estado. Pese a las criticas a las que fue sometido por su pasado y poractuacin al frente de las polticas pblicas de seguridad urbana del Gobierno Provincial -pues el Gobernador Reutemann le dio,

una reforma del organigrama ministerial, la conduccin directa de la materia- que incluyeron los escndalos nacidos

descubrimiento periodistico de una red de corrupcin policial existente en la ciudad de Rosario que abarcaba toda la jerarquia d

Unidad Regional mas grande de la provincia a fines del 2000 y del asesinato de seis civiles en manos policiales durante los episod

del 19 y 20 de diciembre de 2001, se mantuvo en su cargo hasta diciembre de 2002.9 El Poder Ejecutivo Provincial veto la prohibicin que estableca la ley para su utilizacin en el plenario del proceso penal.10 Carlos Menem, ahora candidato presidencial en las elecciones de abril 2003, ha vuelto a reactivar la propuesta de introduccinla pena de muerte, para ciertos delitos como los secuetros y las violaciones seguidos de muerte y el narcotrafico. Tambin

avanzado la propuesta de utilizar a las Fuerzas Armadas para combatir el delito en los centros urbanos. En la actualidad

secundado en estas propuestas por su candidato a Gobernador en la Provincia de Buenos Aires, Luis Patti, intendente del Partido

Escobar y tradicional impulsor de un discurso de mano dura con respecto a la inseguridad urbana. Patti es un ex-comisario de

Policia de la Provincia de Buenos Aires, acusado judicialmente de torturar a personas detenidas en su Comisara en 1990, lue

condenado por apremios ilegales. Tambin tiene un frondoso pasado de participacin en las acciones del terrorismo de estado (CELS, 1999).11 Datos oficiales del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos; para el Centro de Estudios Legales y Sociales, www.cels.org.ar/estadsticas.12 En las jurisdicciones abordadas por este trabajo se pueden mencionar: las Juntas Barriales de Seguridad Comunitaria lanzadas

el Gobierno de la Provincia de Santa Fe en 1996 (cfr. Sagarduy-Rosua, 1999); los Consejos de Seguridad y Prevencin d

Violencia lanzados por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires en 1997 (cfr. Croccia-Eilbaum-Lekerman-Martinez; 1999)

Programa Municipal de Seguridad Comunitaria creado por Ordenanza 10289 en la Municipalidad de la Ciudad de Santa Fe en 1

(cfr. Sozzo, 1999); los Foros Vecinales, Municipales y Departamentales de Seguridad y el Defensor de Seguridad introducidos e

Provincia de Buenos Aires en 1998 mediante la ley 12155 (cfr. Sain, 2002). Otro ejemplo un tanto ms complejo en cuanto a

carcter de (re)accin estatal, es el llamado Plan Alerta, creado inicialmente por un grupo de vecinos en el Barrio Saavedra d

Ciudad de Buenos Aires (Vecinos Solidarios), en 1997, que bsicamente consiste en una adaptacin del modelo

Neighbourhood Watch que recibi luego un fuerte apoyo de la Direccin Nacional de Poltica Criminal del Ministerio de Justy Derecho Humanos de la Nacin y de la Polica Federal Argentina (DNPC, 1999) y actualmente ha sido difundida en diver

barrios de la ciudad de Buenos Aires y en diversos partidos del Gran Buenos Aires.13 El diseo del PNPD brinda ejemplos de tcnicas de intervencin en este marco estratgico: la generacin de facilidades para

goce del tiempo libre por parte de jvenes en reas urbanas degradadas, el reforzamiento de las capacidades de escuelas medias p

retener su poblacin escolar, el mejoramiento y el aumento de la capacidad edilicia de las viviendas publicas, etc. (PNPD, 20

Por otro lado tambin advierte de el potencial efecto perverso de esta estrategia preventiva: criminalizar la poltica social. (PN

2000).14 Se presupone que: el problema de la inseguridad urbana es una responsabilidad ineludible del Estado, aunque es precreconocer los limites de la accin gubernamental, teniendo en cuenta que el Estado no es autosuficiente (PNPD, 2000). El dise

del PNPD establece explicitamente que lo que no se busca mediante el impulso a la participacin ciudadana es el accio

directo de grupos de ciudadanos, especialmente involucrando el uso de armas de fuego, en las tareas de vigilancia de espac
http://www.jus.gov.ar/dnpchttp://www.cels.org.ar/estad%C3%ADsticashttp://www.jus.gov.ar/dnpchttp://www.cels.org.ar/estad%C3%ADsticas


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pblicos, los comportamientos de evitamiento y los comportamientos de autoproteccin. (PNPD, 2000).15 Tambin se realizaron diversas acciones mas o menos fragmentarias de implementacin con los gobiernos locales en el Partido

Avellaneda y en el Partido de Morn y con los gobiernos provinciales de Neuqun, Ro Negro y Buenos Aires.16 El proceso de implementacin del PNPD se comenz a realizar en la Ciudad de Buenos Aires en forma descentralizada

como se prevee en su diseo originario. Ahora bien dado que esta jurisdiccin es una sola rea urbana, la descentralizacin

materializ exclusivamente al interior de la misma, en la determinacin de las zonas de implementacin, utilizando la divis

territorial de los Centros de Gestin y Participacin.17 Esta evaluacin procesual se fund en la realizacin de grupos focales y entrevistas en profundidad con todos los operadores

prevencin del delito de la estructura de gestin del PNPD.18 El nico criterio empleado para la conformacin de los Equipos de Implementacin Local (dos personas por cada Centro

Gestin y Participacin , en total, 32 operadores) - fue que cada uno de los integrantes pertenezca a uno de los partidos polticosla coalicin gobernante Unin Cvica Radical y FREPASO. A partir de all se dio lo que un operador entrevistado denomino

partidizacin de la prctica.19 Estas relaciones formales fueron con: a) el Consejo Nacional de Niez, Adolescencia y Familia con el objetivo de articu

acciones de prevencin, compartir informacin y eficientar recursos con respecto a los jvenes que egresan de institutos de meno

especialmente quienes se encontraban en libertad asistida; b) el Ministerio de Trabajo, Empleo y Formacin Laboral de

Nacin por el cual se estableci la adjudicacin de Planes de Emergencia Laboral con 100 beneficiarios para ser utilizados en

marco del Plan Nacional de Prevencin del Delito, para el desarrollo de intervenciones de prevencin social en sectores de

vulnerabilidad social.20 En particular, no se pudo establecer un esquema de compromiso, colaboracin y articulacin con la Polica Federal Argenti

sobretodo a partir de la retirada del Ministerio del Interior -de quien depende formalmente- de la implementacin del PN

Tambin aqu hubo una serie de relaciones informales y casusticas.21 Es decir, respectivamente: presencia y vigilancia policial en el espacio pblico; requerimiento de instalacin de luminaria

reforzamiento de las ya existentes, pedido de desrramado de arbolado publico y refaccin de plazas y parques, requerimiento de

intervencin sancionatoria frente a contravenciones tales como prostitucin o venta de bebidas alcohlicas a menores de edad

requerimiento de desalojo de casas o predios tomados.22 De all que en la base de datos del PNPD sobre su implementacin en la CBA no haya una unidad de anlisis intervencion

preventivas, sino slo se brinde informacin sobre cuales demandas han encontrado respuestas y cuales no: de 1

recepetadas durante 2001 en toda la Ciudad de Buenos Aires, el 39% ha sido respondida.23

Y a ello habra que agregarle, acciones que difcilmente podran considerarse preventivas como los desalojos de casa

predios tomados o las sanciones de contravenciones.24

La fuente de inspiracin de este dispositivo ha sido, evidentemente, el Plan Alerta del Barrio Saavedra, antes mencionado.

operador calificaba a estas redes solidarias como uniones po

sozzo, m. metamorfosis de los discursos y las prÁcticas sobre seguridad urbana en argentina

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